SOU 2023:12
Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende
Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet
Regeringen beslutade den 13 februari 2020 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utreda formerna för ändring av grundlag och behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Kommittén skulle också utreda behovet av att möjliggöra ytterligare begränsningar i föreningsfriheten i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism (dir. 2020:11).
Som ordförande i kommittén förordnades samma dag justitierådet och ordföranden i Högsta domstolen Anders Eka. Den 18 mars 2020 förordnades som ledamöter i kommittén riksdagsledamöterna Bo Broman (SD), Hans Ekström (S), Karin Enström (M), Camilla Hansén (MP) och Gustaf Lantz (S), f.d. EU-kommissionären Cecilia Malmström (L), dåvarande riksdagsledamoten Linda Modig (C), riksdagsledamoten Azadeh Rojhan (S), dåvarande riksdagsledamoten Tuve Skånberg (KD), numera justitieministern Gunnar Strömmer (M), dåvarande riksdagsledamoten Mia Sydow Mölleby (V) och riksdagsledamoten Per Söderlund (SD).
Den 31 oktober 2022 entledigades Tuve Skånberg och i hans ställe förordnades den 1 november 2022 f.d. civil- och bostadsministern Stefan Attefall (KD). Den 17 november 2022 entledigades Gunnar Strömmer och i hans ställe förordnades den 18 november 2022 riksdagsledamoten Lars Johnsson (M).
Den 18 mars 2020 förordnades som sakkunniga f.d. hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt, numera ämnesrådet Emma Pleiner och numera rättschefen David Törngren. Den 14 januari 2021 entledigades David Törngren och i stället förordnades numera kanslirådet Tove Axelsson.
Som experter när det gällde uppdraget avseende föreningsfriheten förordnades för tiden den 1 maj 2020 till den 15 mars 2021 advokaten Percy Bratt, justitierådet Thomas Bull, professorn Anna Jonsson Cornell, numera ämnesrådet Therese Thorblad och kammaråklagaren Karolina Wieslander.
Den 2 juni 2021 förordnades som experter i fråga om formerna för ändring av grundlag respektive behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende professorn Ludvig Beckman, justitierådet Thomas Bull, advokaten Christer Danielsson, rätts- och avdelningschefen Charlotte Driving, chefsrådmannen Magdalena Hägg Bergvall, justitierådet Kristina Svahn Starrsjö, professorerna Jan Teorell och Henrik Wenander, f.d. kanslichefen Bertil Wennberg och docenten Helena Wockelberg.
Den 16 mars 2020 anställdes som huvudsekreterare hovrättsrådet tillika vice ordföranden Daniel Gustavsson. Som sekreterare anställdes den 6 april 2020 kammarrättsassessorn Jens Andersson och hovrättsassessorn Per-Ola Cullin samt den 14 april 2020 hovrättsassessorn Viktoria Börstell. Den 31 december 2021 entledigades Per-Ola Cullin. Som sekreterare anställdes den 14 januari till den 14 april 2022 f.d. hyresrådet Lars-Åke Ström. Den 7 mars 2022 anställdes som sekreterare myndighetsjuristen Lisa Holm.
Kommittén har antagit namnet 2020 års grundlagskommitté (Ju 2020:04).
Kommittén överlämnade i mars 2021 delbetänkandet Förenings-
frihet och terroristorganisationer (SOU 2021:15).
Härmed överlämnar kommittén sitt slutbetänkande Förstärkt
skydd för demokratin och domstolarnas oberoende (SOU 2023:12).
Samtliga ledamöter har ställt sig bakom förslagen. Två särskilda yttranden avges. De ledamöter som avgett yttranden har avstått från att reservera sig med hänvisning till vikten av breda och samlade lösningar i grundlagsfrågor.
Kommitténs uppdrag är i och med detta slutfört.
Stockholm i mars 2023
Anders Eka
Stefan Attefall Bo Broman
Hans Ekström Karin Enström
Camilla Hansén Lars Johnsson
Gustaf Lantz Cecilia Malmström
Linda Modig Azadeh Rojhan
Mia Sydow Mölleby Per Söderlund
/ Daniel Gustavsson
Jens Andersson Viktoria Börstell Lisa Holm
Förkortningar
AD Arbetsdomstolen arbetstvistlagen lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister AU arbetsmarknadsutskottet bet. betänkande bil. bilaga CCJE Consultative Council of European Judges dir. kommittédirektiv dnr diarienummer Ds Departementsserien DVFS Domstolsverkets författningssamling EIU Economist Intelligence Unit ENCJ European Network of Councils for the Judiciary EU Europeiska unionen EU-domstolen Europeiska unionens domstol EU-fördraget fördraget om Europeiska unionen EUF-fördraget fördraget om Europeiska unionens funktionssätt EU-stadgan Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna Europadomstolen Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna
Europakonventionen Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Fi Finansdepartementet FN Förenta Nationerna FOI Totalförsvarets forskningsinstitut framst. framställning fullmaktslagen lagen (1994:261) om fullmaktsanställning ILO International Labour Organization JK Justitiekanslern JK-instruktionen förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern JO Riksdagens ombudsmän JO-instruktionen lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän Ju Justitiedepartementet JuU justitieutskottet KU konstitutionsutskottet LAS lagen (1982:80) om anställningsskydd Lissabonfördraget Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen LOA lagen (1994:260) om offentlig anställning NOU Norges offentlige utredninger PA-91 Pensionsplan för arbetstagare hos staten m.fl. (Pensionsavtal PA-91) prop. proposition RS riksdagsstyrelsen rskr. riksdagsskrivelse S Socialdepartementet skr. skrivelse
SOU Statens offentliga utredningar SvJT Svensk Juristtidning tillsynslagen lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn URF Utredningar från Riksdagsförvaltningen utnämningslagen lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare V-Dem Varieties of Democracy Venedigkommissionen European Commission for Democracy
through Law (Europeiska kommissionen för demokrati genom lag)
villkorsavtalet Villkorsavtal-T mellan Arbetsgivarverket och Saco-S ärendelagen lagen (1996:242) om domstolsärenden
Sammanfattning
Kommitténs uppdrag
2020 års grundlagskommitté är en parlamentariskt sammansatt kommitté som har haft i uppdrag att utreda formerna för ändring av grundlag och behovet av att ytterligare stärka domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Kommittén har också haft i uppdrag att utreda behovet av att möjliggöra ytterligare begränsningar i föreningsfriheten i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism.
I mars 2021 redovisade kommittén delbetänkandet Förenings-
frihet och terroristorganisationer (SOU 2021:15). I delbetänkandet
behandlades den del av kommitténs uppdrag som avsåg föreningsfriheten. Ett förslag lämnades som innebar att föreningsfriheten enligt regeringsformen kan begränsas när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism. Förslaget genomfördes och innebar att regeringsformens bestämmelse om när föreningsfriheten får begränsas ändrades den 1 januari 2023. (Se prop. 2021/22:42, bet. 2021/22:KU13, rskr. 2021/22:221, bet. 2022/23:KU4 och rskr. 2022/23:9.)
Det kommittén nu redovisar avser uppdraget att utreda formerna för ändring av grundlag och behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Kommittén ska enligt direktiven lämna de förslag till grundlagsändringar och andra författningsändringar som kommittén bedömer vara motiverade.
Den del av uppdraget som gällt formerna för ändring av grundlag har avsett att göra en internationell jämförelse av regler om ändring av grundlag. Uppdraget har vidare varit att bedöma om det bör införas ett krav på kvalificerad majoritet vid riksdagsbeslut om grundlagsändring, om det bör införas ett krav på att ett visst antal av riksdagsledamöterna deltar i omröstningen vid ett sådant beslut och om det
val till riksdagen som ska hållas mellan de två riksdagsbesluten måste vara ett ordinarie val.
Kommittén har när det gäller formerna för grundlagsändring analyserat och kommit med förslag avseende vissa angränsande frågor. Dessa frågor avser beredningen av grundlagsförslag och Lagrådets granskning samt vissa andra bestämmelser i regeringsformen som bl.a. berör hur riksdagsordningen ändras.
Uppdraget när det gäller skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende har innefattat frågan om Domstolsverkets organisation, styrning och roll. Kommittén har bedömt att de ställningstaganden som görs i den delen även aktualiserar andra frågor som rör ordinarie domare, dvs. sådana som inte uttryckligen nämns i direktiven. Det gäller vissa frågeställningar kring utnämning, tillsyn och formerna för att utkräva ansvar av domare.
Vidare har kommitténs uppdrag omfattat att överväga om det bör införas en reglering i grundlag om pensionsåldern för justitieråd och, i så fall, om den regleringen även bör omfatta andra ordinarie domare än justitieråd. Kommittén har också haft att överväga om det finns skäl att i övrigt ändra regleringen av ordinarie domares avgångsskyldighet på grund av ålder.
Kommittén har dessutom haft att bedöma om det bör införas en reglering i grundlag av antalet justitieråd i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen samt om den nuvarande regleringen av antalet justitieråd bör ändras.
Det har även ingått i kommitténs uppdrag att utreda om det bör införas en möjlighet för Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen att i vissa fall sammanträda i särskild sammansättning.
Formerna för ändring av grundlag
I Sverige har vi fyra grundlagar: regeringsformen, successionsordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Grundlagarna innehåller de mest centrala bestämmelserna för vårt statsskick och de är därför av stor betydelse för demokratin och de demokratiska institutionerna.
Grundlagarna gäller över annan lagstiftning. En särskild beslutsordning gäller för att stifta grundlagar och det tar förhållandevis lång tid att genomföra dessa ändringar.
Enligt dagens ordning stiftar riksdagen grundlag genom två likalydande beslut med enkel majoritet. Mellan det första och andra beslutet ska det hållas ett riksdagsval. Detta val kan vara antingen ett ordinarie val eller ett extra val. Ett grundlagsärende måste ha anmälts i riksdagens kammare minst nio månader före ett val om förslaget ska kunna slutligt röstas igenom efter det valet. Det finns dock en möjlighet för riksdagens konstitutionsutskott att besluta om undantag från regeln om nio månader. Vidare finns det en möjlighet för en minoritet i riksdagen att få till stånd en folkomröstning om vilande grundlagsförslag. Folkomröstningen ska i sådana fall hållas samtidigt som riksdagsvalet.
Innan riksdagen beslutar om grundlag på tryck- och yttrandefrihetsområdet är det som utgångspunkt obligatoriskt för regeringen eller konstitutionsutskottet att inhämta ett yttrande från Lagrådet. Den granskning som Lagrådet utför avser bl.a. hur förslaget förhåller sig till övriga grundlagar och till rättsordningen i övrigt.
En internationell jämförelse om hur konstitutioner ändras
De flesta länder har liksom Sverige någon form av skriven grundlag eller konstitution som innehåller de mest centrala bestämmelserna för landets statsskick. Kommittén har undersökt om och hur dessa dokument, som i avsnittet framöver kommer att benämnas konstitution, ändras i samtliga EU-länder samt i de nordiska länder som inte är medlemmar i EU. Totalt har undersökningen omfattat 28 länder.
Samtliga konstitutioner som har undersökts är möjliga att ändra, om än inte i alla delar. Vanliga krav som ställs vid ändring av ländernas konstitutioner är att beslut ska fattas med kvalificerad majoritet, att en viss andel ledamöter i parlamentet ska delta i besluten, att flera likalydande beslut måste fattas, att det ska vara samstämmiga beslut av flera parlamentariska församlingar, att det ska hållas ett val mellan besluten, att det finns någon form av tidsfördröjande frist eller att en ändring ska föregås av en folkomröstning. Även om det finns många likheter mellan förfarandena förekommer det inte två länder i undersökningen som har procedurer som är helt identiska.
En rad olika majoritetskrav gäller vid omröstningar i ländernas parlament. Följande majoritetsgrader kan urskiljas: en majoritet (mer än hälften), tre femtedels majoritet, två tredjedels majoritet eller tre
fjärdedels majoritet. Inte sällan ställs det även ett krav på att en viss andel av parlamentets ledamöter måste delta i omröstningen (en s.k. kvorumregel). Det förekommer även procedurer där parlamentets slutliga beslut ersätts av en folkomröstning.
Det finns också länder som använder särskilt kvalificerade beslutsordningar när en ny konstitution ska antas eller när förslagen till ändring avser vissa grundläggande kapitel eller bestämmelser. Det är också relativt vanligt bland de undersökta länderna att vissa delar av konstitutionen inte alls kan ändras, s.k. evighetsklausuler.
Formerna för grundlagsändring förstärks
Enligt de nu gällande bestämmelserna i regeringsformen ställs det inget krav på att beslut om ändring av grundlagarna ska fattas med någon form av kvalificerad majoritet. För att anta ett grundlagsförslag krävs att en majoritet av de röstande röstar för förslaget. Det har länge funnits en samsyn om vikten av noggrann beredning och en bred parlamentarisk förankring vid grundlagsändringar. Den här inställningen har medfört att grundlagsändringar i de flesta fall har genomförts med stöd av breda majoriteter i riksdagen. Det finns dock inget formellt hinder mot att ändringar av grundlag framöver beslutas av en knapp riksdagsmajoritet, om ett annat synsätt skulle få genomslag.
För att förstärka det formella skyddet för grundlagarna föreslår kommittén att det ska krävas kvalificerad majoritet i riksdagen för att ändra grundlag. Kravet på kvalificerad majoritet införs enbart vid det andra beslutet. På det sättet kan även reglerna om att få till stånd en folkomröstning om ett grundlagsförslag behållas. Enligt förslaget införs det en särskild beslutsregel i regeringsformen enligt vilken det krävs två tredjedels majoritet vid riksdagens andra beslut om ett grundlagsförslag.
Kommittén föreslår vidare att kvorumregler införs. Det ska ställas krav på att de som röstar för en grundlagsändring också motsvarar en viss andel av riksdagens ledamöter. Ett sådant krav bör gälla vid riksdagens båda beslut. Kommittén föreslår att det vid det första beslutet ska krävas att mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för förslaget. Vid det andra beslutet ska det kvalificerade majoritetskravet om två tredjedelar räknas som en andel av riksdagens samtliga
ledamöter. Dessa krav innebär att riksdagens beslut i grundlagsfrågor ges en ökad legitimitet.
Kommittén har övervägt om förslagen till förstärkta beslutsformer ska gälla vid samtliga grundlagsändringar eller enbart vid ändringar av sådana bestämmelser som anses vara av central betydelse för demokratin. Efter att ha gått igenom förutsättningarna för att göra skillnad mellan olika grundlagsändringar är slutsatsen att kraven på kvalificerad majoritet och kvorum ska gälla vid samtliga grundlagsändringar.
Kommittén föreslår vidare att en tidsfrist införs. En bestämmelse tas in i regeringsformen om när riksdagen senast måste besluta om att anta ett grundlagsförslag som vilande. Denna tidsfrist ska vara fyra månader före valet. För att undvika att fristen leder till att riksdagen måste forcera sin behandling av grundlagsärenden ändras regeln om när ett grundlagsförslag måste ha väckts från nio till tio månader före ett val. Konstitutionsutskottet kan under vissa förutsättningar besluta om undantag från dessa tidsfrister.
Vidare föreslår kommittén att kravet på inhämtande av yttrande från Lagrådet utökas till att även omfatta grundlagsförslag om grundläggande fri- och rättigheter. Den nya föreskriften tar främst sikte på 2 kap. regeringsformen men avser även andra bestämmelser i regeringsformen som rör fri- och rättighetsskyddet. Lagrådsgranskningen av förslag som avser tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen påverkas inte.
Vid ändring av grundlag gäller att val till riksdagen ska hållas mellan de två besluten. Kommittén anser inte att det finns skäl att ändra den nuvarande ordningen som innebär att det mellanliggande valet kan vara såväl ett ordinarie som ett extra val.
Vissa andra bestämmelser
Formerna för grundlagsändring kan även bli aktuella vid beslut enligt andra bestämmelser i regeringsformen. De förändringar som kommittén föreslår när det gäller grundlagsändring innebär även ändringar i hur riksdagsordningens huvudbestämmelser stiftas och av hur beslut enligt 10 kap. regeringsformen om internationella förhållanden fattas.
Förslagen innebär dock inte några förändringar när det gäller formerna för lagstiftning om trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund.
Förstärkningar av skyddet för domstolars och domares oberoende
Kommittén framhåller att domstolarnas och domarnas oberoende fungerar väl i Sverige i dag och skyddas i väsentliga delar av den nuvarande regleringen. I syfte att skapa ett starkare och mer långsiktigt skydd för oberoendet finns det dock anledning att överväga vissa förändringar av den nuvarande regleringen. Bland annat bör frågor om domstolar och domare i större utsträckning regleras på grundlags- och lagnivå. Det bör även säkerställas att domstolarna och domarna får ett betydande inflytande när det gäller de frågor som är centrala för oberoendet.
Domstolarnas oberoende betonas i regeringsformen
Den nuvarande bestämmelsen om rättskipningen i kapitlet i regeringsformen om statsskickets grunder ändras så att det där tydliggörs att rättskipningen utövas av oberoende domstolar. Kommittén föreslår att det i 1 kap. 8 § införs en bestämmelse om att rättskipningen utövas av oberoende domstolar.
Domstolsadministrationen
Domstolsstyrelsen inrättas
Enligt kommittén bör det även fortsättningsvis finnas en centraliserad domstolsadministration med ansvar för att tillhandahålla administrativt stöd och service åt de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, hyres- och arrendenämnderna, Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden. Utgångspunkten vid kommitténs överväganden är att de ansvarsområden och de arbetsuppgifter som för närvarande hanteras av Domstolsverket ska ingå i uppdraget för den centrala domstolsadministrationen.
I syfte att stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt bör det organ som ansvarar för den centrala domstolsadministrationen ges en mer självständig ställning i förhållande till regeringen än vad Domstolsverket har i dag.
Det har övervägts olika lösningar för att åstadkomma en mer självständig domstolsadministration.
Kommittén har kommit till slutsatsen att ansvaret även i fortsättningen bör ligga på en förvaltningsmyndighet under regeringen. Myndigheten bör dock ges en mer självständig ställning i förhållande till regeringen. Möjligheterna för regeringen att styra verksamheten bör därför begränsas i olika avseenden, bl.a. genom att myndigheten leds av en styrelse och att det är styrelsen som utser myndighetens chef. Bestämmelser om myndighetetens arbetsuppgifter och ledning införs i lag. För att markera den förändring som kommitténs förslag innebär bör myndigheten ges ett nytt namn, Domstolsstyrelsen.
Som framgått anser kommittén att Domstolsstyrelsen i huvudsak bör ha samma uppdrag och arbetsuppgifter som Domstolsverket har i dag. Uppdraget bör inte utvidgas till att omfatta de två specialdomstolarna Arbetsdomstolen och Försvarsunderrättelsedomstolen. Domstolsstyrelsen bör inte heller överta ansvaret för frågor om utnämning av ordinarie domare eller prövning av ansvar för sådana domare.
Domstolsstyrelsens ledning
Kommitténs föreslår alltså att Domstolsstyrelsen ska ledas av en styrelse. En majoritet av ledamöterna i styrelsen ska vara, eller ha varit, ordinarie domare.
Enligt förslaget ska styrelsen bestå av nio ledamöter, varav fem ska vara eller ha varit ordinarie domare. Vidare ska det i styrelsen ingå två personer från den övriga domstolspersonalen, t.ex. domstolshandläggare, annan administrativ personal, föredragande eller beredningsjurister. Det ska även ingå två personer verksamma utanför domstolsväsendet. Av dessa personer ska en vara advokat samt en ha särskild kunskap om och tidigare erfarenhet av styrning och ledning inom offentlig förvaltning. För varje ledamot i styrelsen ska det finnas en personlig ersättare. Ledamöterna och ersättarna ska förordnas av regeringen för en tid om sex år.
För att säkerställa att Domstolsstyrelsen formellt kan, och av allmänheten uppfattas kunna, agera självständigt i förhållande till såväl regering som riksdag anser kommittén att företrädare för den verkställande och lagstiftande makten ska vara förhindrade att tjänstgöra i styrelsen. En ledamot eller ersättare i styrelsen får därför inte samtidigt vara riksdagsledamot, statsråd, anställd i riksdagen, anställd i
Regeringskansliet, anställd på central nivå i ett politiskt parti eller inneha annan anställning eller annat uppdrag som gör honom eller henne olämplig för uppdraget.
För att säkerställa att domstolarna har ett betydande inflytande över styrelsens sammansättning införs det ett särskilt nomineringsförfarande som innebär att domstolar och andra organ ska föreslå lämpliga personer till styrelsen. Regeringen får som ledamot eller ersättare endast förordna en person som har föreslagits för uppdraget.
En ledamot eller en ersättare får skiljas från sitt uppdrag efter egen begäran eller om han eller hon har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse eller det annars finns synnerliga skäl. Ett beslut om att skilja en styrelseledamot från uppdraget på hans eller hennes begäran fattas av regeringen. I annat fall ska beslutet fattas av riksdagen. Detta görs på begäran av konstitutionsutskottet. Minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter måste enas om beslutet.
Domstolsstyrelsens direktör
Kommittén föreslår att ansvaret för Domstolsstyrelsens löpande verksamhet ska ligga på en direktör. Direktören ska vara myndighetschef. Direktören anställs av styrelsen och inte av regeringen. Anställningen som direktör ska vara tidsbegränsad till sex år med möjlighet till förlängning med ytterligare tre år. Direktören ska kunna skiljas från sin anställning i förtid om det är nödvändigt av hänsyn till Domstolsstyrelsens bästa. Ett beslut om att skilja direktören från anställningen fattas av styrelsen.
Finansiering av domstolarna och Domstolsstyrelsen
Domstolsverksamheten bör även i fortsättningen finansieras genom statliga anslag som hanteras och beslutas inom ramen för den årliga statsbudgeten. Detsamma bör gälla Domstolsstyrelsens verksamhet. Domstolsstyrelsen ska, i likhet med vad som gäller i dag, ansvara för att lämna ett gemensamt budgetförslag för de domstolar, myndigheter och nämnder som omfattas av uppdraget samt för att fördela de tilldelade anslagen.
När regeringen utfärdar regleringsbrev avseende anslagen till Domstolsstyrelsen och domstolarna är det viktigt att detta sker med respekt för domstolarnas och domarnas oberoende och att det inte anges sådana verksamhetsmål eller uppdrag som riskerar att hota oberoendet.
Kommittén föreslår vidare att det införs en skyldighet för regeringen att inhämta ett budgetförslag från Domstolsstyrelsen. Om regeringen i budgetpropositionen till riksdagen avviker från det förslag som myndigheten har lämnat ska det motiveras särskilt.
Regleringen av domstolsadministrationen
Grundläggande bestämmelser om domstolarnas administration och om hur denna leds införs i regeringsformen. I syfte att stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende samt att begränsa regeringens möjligheter att styra den centrala domstolsadministrationen föreslår kommittén att ramarna för verksamheten i större utsträckning ska beslutas av riksdagen. Vissa av de frågor som för närvarande regleras i förordning bör därför fortsättningsvis regleras i lag.
Utnämning av ordinarie domare
Som ett led i att stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt anser kommittén att det finns anledning att överväga vissa förändringar av det nuvarande systemet för utnämning av ordinarie domare.
Förslaget innebär bl.a. att det införs en ny bestämmelse i regeringsformen om att ordinarie domare utnämns av regeringen efter förslag av ett särskilt organ. I bestämmelsen föreskrivs även att en majoritet av ledamöterna i förslagsorganet ska vara eller ha varit ordinarie domare. I regeringsformen införs det också en ny bestämmelse som anger under vilka förutsättningar en ledamot eller ersättare i förslagsorganet får skiljas från sitt uppdrag.
Vidare föreslår kommittén förändringar när det gäller Domarnämnden och förfarandet för utnämning av ordinarie domare. Bland annat föreslås att det införs olika formella regler som garanterar att Domarnämnden även i fortsättningen har en bred sammansättning som inkluderar domare med olika bakgrund och kompetens. Det
föreslås vidare att regeringen som ledamot eller ersättare i nämnden endast ska kunna utse en person som har nominerats enligt ett särskilt nomineringsförfarande.
På motsvarande sätt som har föreslagits för Domstolsstyrelsen får en ledamot eller ersättare i Domarnämnden inte samtidigt vara riksdagsledamot, statsråd, anställd i riksdagen, anställd i Regeringskansliet, anställd på central nivå i ett politiskt parti eller inneha annan anställning eller annat uppdrag som gör honom eller henne olämplig för uppdraget.
Vidare föreslår kommittén att regeringen som ordinarie domare endast ska kunna utse en person som Domarnämnden har föreslagit för anställningen. Om Domarnämndens förslag omfattar flera kandidater med en inbördes rangordning ska regeringen inte vara bunden av rangordningen. Bestämmelser om detta införs i lag.
Tillsyn över domstolar och domare
Regeringsformens bestämmelser om skydd för domstolarnas självständighet hindrar inte att det finns kontroll och tillsyn över domstolsväsendet. Det finns inte något särskilt tillsynsorgan över domstolsväsendet. Både Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK) kan utföra en rättsligt inriktad tillsyn. Domstolarna är även föremål för revision av Riksrevisionen och den tillsyn som utförs exempelvis av Diskrimineringsombudsmannen och Integritetsskyddsmyndigheten.
I kommitténs direktiv berörs inte uttryckligen frågor om tillsynen över domstolar och domare. Enligt kommittén har dock dessa frågor ett nära samband med flera av de frågeställningar som tas upp i direktiven.
Den tillsyn som kommittén har sett anledning att överväga avser främst den rättsliga tillsynen och då i första hand JK:s uppdrag att utöva tillsyn över domstolsväsendet. JK är regeringens högste ombudsman. De tillsynsuppgifter som JK utövar kan uppfattas som en kontroll från regeringens sida av domstolarnas och de enskilda domarnas rättskipning.
JO utses av riksdagen och den tillsyn som utövas kan därför tydligare sägas företräda ett allmänintresse, varför kommittén inte föreslår någon förändring av JO:s tillsynsuppgifter i förhållande till domstolar och ordinarie domare.
Kommittén föreslår att det av regeringsformen ska framgå att det endast är JO och Riksrevisionen som får utöva tillsyn över eller granska domstolarnas rättskipande verksamhet.
Förslaget innebär följaktligen att JK:s tillsynsuppgifter när det gäller domstolar och domare avskaffas. Även JK:s befogenheter att väcka åtal för brott som ordinarie domare har begått i tjänsten och att inleda förfaranden om att ordinarie domare ska skiljas från anställningen eller meddelas disciplinära påföljder avskaffas. Detsamma gäller för andra anställda vid domstolarna.
JK har tillsynsuppgifter och ingripandemöjligheter även när det gäller vissa myndigheter som är viktiga för domstolsväsendets oberoende. Med utgångspunkt i kommitténs förslag avses här Domstolsstyrelsen, Domarnämnden och en eventuell framtida Domaransvarsnämnd. Eftersom dessa myndigheter inte kan anses utföra rättskipande verksamhet omfattas de inte av den föreslagna bestämmelsen i regeringsformen. Genom särskilda bestämmelser i lag föreslås att JK inte heller ska kunna utöva tillsyn eller ingripa när det gäller dessa myndigheter.
Formerna för att utkräva ansvar av ordinarie domare
Enligt regeringsformen har samtliga ordinarie domare ett särskilt starkt anställningsskydd. Det finns emellertid olika ordningar för att pröva om en domare ska skiljas eller stängas av från sin anställning eller vara skyldig att genomgå läkarundersökning. För ett justitieråd i Högsta domstolen ska prövningen göras av Högsta förvaltningsdomstolen. Det motsatta gäller för justitieråd som är anställda i Högsta förvaltningsdomstolen.
För övriga ordinarie domare gäller att prövning sker i Statens ansvarsnämnd, en förvaltningsmyndighet under regeringen. Domaren har en grundlagsreglerad rätt att begära att nämndens beslut prövas i domstol. Om domaren företräds av en arbetstagarorganisation väcks talan i Arbetsdomstolen. I annat fall väcks talan i tingsrätt med en möjlighet att överklaga till Arbetsdomstolen.
Denna ordning, som innebär att det disciplinära systemet har koppling till den verkställande makten, framstår inte som helt förenlig med kravet på oberoende domstolar. Enligt kommittén är det vidare problematiskt att ansvarsutkrävandet i första hand är en arbets-
rättslig fråga mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det innebär att frågor om domarens oberoende och om det allmänintresse som kan finnas inte alltid tydligt kommer fram. Det finns skäl att se över den nuvarande ordningen.
Det finns enligt kommittén skäl att införa ett nytt prövningsorgan, Domaransvarsnämnden, och en ny ordning för domstolsprövning. Kommitténs förslag är att genom nya bestämmelser i regeringsformen skapa ett konstitutionellt skydd för ett sådant prövningsorgan. Av regeringsformen ska det framgå att prövningsorganet ska bestå av en majoritet av ledamöter som är eller har varit ordinarie domare. Det ska också framgå under vilka förutsättningar som ledamöterna kan entledigas och hur sådana beslut ska fattas.
De föreslagna förändringarna innebär att en rad arbetsrättsliga överväganden behöver göras. Konsekvenserna av förslagen behöver också belysas närmare. Kommittén har bedömt att det inte är möjligt att göra dessa överväganden inom ramen för kommitténs arbete. Frågorna behöver därför bli föremål för ytterligare utredningsarbete.
Avgångsskyldighet på grund av ålder för justitieråd och övriga ordinarie domare
Det finns för justitieråd flera aspekter av den nuvarande regleringen av avgångsskyldigheten på grund av ålder som kan ifrågasättas från ett oberoendeperspektiv. Enligt kommittén behöver det konstitutionella skyddet för justitierådens rättsställning stärkas i detta avseende. Det gäller inte minst mot bakgrund av vissa avgöranden från EU-domstolen som har berört sänkningar av domares avgångsålder.
Kommittén föreslår att det ska framgå av regeringsformen att ett justitieråd får skiljas från anställningen endast om han eller hon har uppnått en i lag föreskriven ålder för avgångsskyldighet. Vidare ska det framgå att den i lag föreskrivna åldern inte får sänkas i fråga om pågående anställningar (retroaktivitetsförbud). I lag ska det sedan anges att ett justitieråd är skyldig att avgå från sin anställning vid utgången av den månad då han eller hon fyller 69 år. Domstolsstyrelsen ska på ansökan av ett justitieråd ha möjlighet att besluta om en högre avgångsålder om det finns angelägna verksamhetsmässiga skäl för det.
Det finns i detta hänseende ett behov av att stärka skyddet för oberoendet också när det gäller andra ordinarie domare än justitieråd.
Kommittén anser att förslagen till förstärkningar av skyddet för justitieråd därför även ska gälla för övriga ordinarie domare.
Justitierådens antal
Enligt kommittén finns det skäl att införa en reglering i grundlag om antalet justitieråd i de två högsta domstolarna. Kommittén föreslår att det i regeringsformen föreskrivs att antalet ordinarie domare i Högsta domstolen respektive Högsta förvaltningsdomstolen ska vara minst 12 och högst 20.
Vidare bör det i regeringsformen föreskrivas att regeringens möjligheter att utnämna nya justitieråd begränsas på så sätt att en utnämning måste föregås av en begäran från den berörda domstolen. Domarnämnden ska vara förhindrad att handlägga ärenden om utnämning av ordinarie domare utan en föregående anmälan från den berörda högsta domstolen eller, avseende övriga domstolar, Domstolsstyrelsen.
Möjlighet för de högsta domstolarna att sammanträda i särskild sammansättning
Det finns skäl att införa en möjlighet för de högsta domstolarna att pröva mål gemensamt i s.k. särskild sammansättning. Det kan t.ex. bli aktuellt om innebörden av europarätten inom ett visst område är oklar eller vid frågor om lagprövning. En annan situation där en sådan prövning kan aktualiseras är om det uppkommer en fråga huruvida det är Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen som är behörig att behandla ett visst mål.
Enligt förslaget ges möjligheten att pröva mål gemensamt ett uttryckligt stöd i regeringsformen. Förutsättningarna för en prövning i särskild sammansättning ska framgå av lag. Det anges i lag att om ett mål eller en fråga i ett mål är av särskild vikt för rättstillämpningen inom både Högsta domstolens och Högsta förvaltningsdomstolens områden får rätten om det är lämpligt besluta att ledamöter i den andra högsta domstolen delta i avgörandet (särskild sammansättning).
Beslut om särskild sammansättning fattas av rätten i den domstol som handlägger målet. Den andra domstolen ska ha möjlighet att yttra sig innan rätten i den handläggande domstolen fattar beslut om särskild sammansättning.
En skyldighet införs för justitieråd att tjänstgöra i den andra domstolen vid behandling av mål i särskild sammansättning. Denna tjänstgöringsskyldighet ska inte gälla för de justitieråd som redan var anställda i domstolen när regleringen infördes.
En ny domstolslag
Kommittén lämnar flera förslag för att stärka domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Utöver ändringar i regeringsformen föreslås andra författningsändringar där utgångspunkten är att de till stor del bör ges lagform. I syfte att ytterligare betona domstolarnas och domarnas oberoende har de föreslagna bestämmelserna samlats i en gemensam lag. Även vissa frågor som i dag regleras genom förordningar ska behandlas i lag.
Kommittén föreslår mot denna bakgrund att bestämmelser som avser domstolarnas och domarnas oberoende samlas i en gemensam
lag om domstolar och domare. Lagen avser i huvudsak de allmänna
domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. I lagen ingår bestämmelser om domstolarnas ledning, om ordinarie domare, om utnämning av ordinarie domare, om Domstolsstyrelsen och om Domarnämnden. Den föreslagna lagen är indelad i fem kapitel och är uppbyggd så att den kan byggas ut med ytterligare sakområden och bestämmelser.
Genomförande av förslagen
De förändringar i regeringsformen som kommittén föreslår bör kunna träda i kraft den 1 april 2027. De föreslagna ändringarna på lagnivå bör kunna införas samtidigt. Dock bör vissa bestämmelser i lag som tar sikte på sammansättningen samt formerna för att utse ledamöter och ersättare i Domarnämnden respektive Domstolsstyrelsen träda i kraft redan den 1 januari 2027.
Enligt kommittén finns det skäl att genomföra olika utredningsåtgärder för att kommitténs förslag ska kunna genomföras i dess helhet. Det gäller särskilt vissa arbetsrättsliga och processuella frågeställningar avseende formerna för att utkräva ansvar av ordinarie domare. Liknande frågor kan bli aktuella när det gäller avgångsskyldighet på
grund av ålder för ordinarie domare. Även dessa frågor bör kunna förberedas så att även sådan lagstiftning kan träda i kraft den 1 april 2027.
Kommitténs bedömning är att flera av förslagen är av det slaget att de inte får konsekvenser som ska redovisas enligt kommittéförordningen (1998:1474).
När det gäller de förslag som kan antas få sådana konsekvenser kan följande nämnas.
I fråga om Domstolsstyrelsen så kan införandet av ett nomineringsförfarande av ledamöter till styrelsen innebära en representativ könsfördelning och därför ha positiva effekter på frågan om jämställdhet mellan kvinnor och män. Namnbytet från Domstolsverket till Domstolsstyrelsen bedöms leda till ökade kostnader. Kostnaderna, som är av engångskaraktär, uppskattas till högt räknat ca tio miljoner kronor. Kostnaden bör täckas genom tilldelning av ytterligare medel till domstolsadministrationen och inte belasta medel avsedda för domstolarnas rättskipande uppgifter.
En förändring av formerna för att utkräva ansvar av ordinarie domare behöver som framgått utredas ytterligare varför samtliga konsekvenser inte kan förutses. Kommittén gör bedömningen att en Domaransvarsnämnd bör inrättas. Kostnaderna för en sådan nämnd bör till stor del täckas av medel som i dag tilldelas Statens ansvarsnämnd. Vissa ökade kostnader kan dock uppkomma.
Införandet av den nya lagen om domstolar och domare medför att vissa befintliga bestämmelser från lag och förordning flyttas över dit. En översyn behöver därför genomföras för att de nya bestämmelserna i lagen om domstolar och domare ska överensstämma med annan lagstiftning. Vidare behöver regeringen ta ställning till vilka bestämmelser på förordningsnivå som behöver upphävas eller ändras. Att Domstolsverket byter namn till Domstolsstyrelsen innebär att viss översyn behöver ske på förordningsnivå.
Summary
The Inquiry’s remit
The 2020 Committee of Inquiry on the Constitution is an all-party committee tasked with investigating the procedure by which the Constitution can be amended and the need to further strengthen the independence of courts and judges in the long term. The committee has also been tasked with investigating the need to enable further restrictions on freedom of association in relation to associations engaged in terrorism.
In March 2021, the Committee submitted the interim report Free-
dom of association and terrorist organisations (SOU 2021:15). This
interim report addressed the part of the Inquiry’s remit regarding freedom of association. A proposal was submitted under which freedom of association under the Instrument of Government can be limited with respect to groups that are engaged in or support terrorism. The proposal was implemented and the provision in the Instrument of Government on freedom of association was consequently amended on 1 January 2023. (See Government Bill 2021/22:42, report 2021/22:KU13, written communication from the Riksdag 2021/22:221, report 2022/23:KU4 and written communication from the Riksdag 2022/23:9.)
The Committee is now reporting on its remit to investigate the procedure by which the Constitution can be amended and the need to further strengthen the independence of courts and judges in the long term. Its terms of reference state that the Committee is to submit the proposed amendments to the Constitution and other legislative amendments that it deems justified.
The aspect concerning the procedure by which the Constitution can be amended required conducting an international comparison of rules on constitutional amendments. The remit additionally involved assessing whether a qualified majority requirement should be intro-
duced for decisions of the Riksdag (Swedish Parliament) on constitutional amendments, whether a requirement should be introduced that a certain number of members of the Riksdag must participate in a vote on such decisions and whether the intervening Riksdag election that must be held between the two Riksdag decisions must be an ordinary election.
Regarding the issue of constitutional amendments, the Committee has analysed and produced proposals on certain related issues. These concern the preparation of proposed constitutional amendments, review by the Council on Legislation and certain other provisions, including on amending the Riksdag Act.
The remit regarding protection of the independence of courts and judges included the issue of the organisation, governance, and role of the Swedish National Courts Administration (Domstolsverket). The Committee deems that the positions adopted in this respect also raise other questions concerning permanent judges, i.e. that are not specifically stated in the terms of reference. These are certain questions regarding their appointment and supervision and the procedure for rendering judges accountable.
Furthermore, the Committee’s remit has involved considering whether a provision should be added to the Constitution regulating the retirement age for justices of the Supreme Court and Supreme Administrative Court and, if so, whether this provision should also cover other permanent judges. The Committee has also been tasked with considering whether there are grounds to otherwise amend the provision obliging permanent judges to retire due to age.
Furthermore, the Committee has had to assess whether a constitutional amendment should regulate the number of justices of the Supreme Court and Supreme Administrative Court and whether the current provision on the number of Supreme Court justices should be amended.
The Committee’s remit has also included investigating whether an opportunity should be introduced for the Supreme Court and the Supreme Administrative Court to sit jointly (special composition) in certain cases.
Procedure for amending the Constitution
Sweden has four fundamental laws: the Instrument of Government, the Act of Succession, the Freedom of the Press Act, and the Fundamental Law on Freedom of Expression. The fundamental laws contain the most central provisions on Sweden’s form of government, and they are therefore crucial to democracy and the democratic institutions.
The fundamental laws take precedence over other legislation. There is a specific decision-making process for enacting fundamental laws, and it takes a relatively long time to implement such amendments.
Under the current system, the Riksdag amends the Constitution by passing two identically worded decisions by simple majority. An election to the Riksdag must be held between the first and second decision. This election may be either an ordinary election or an extraordinary election. A constitutional matter must have been announced in the Riksdag Chamber at least nine months before an election for the proposal to be able to be finally voted through following that election. However, there is a facility for the parliamentary Committee on the Constitution to decide on exceptions to the nine-month rule. Furthermore, there is an opportunity for a minority in the Riksdag to call a referendum on pending constitutional amendment proposals. In such cases, the referendum is to be held at the same time as the election to the Riksdag.
Before the Riksdag decides on a constitutional amendment in the area of freedom of the press and freedom of expression, the Government or the parliamentary Committee on the Constitution must obtain a statement from the Council on Legislation. The review conducted by the Council on Legislation is intended to include reviewing how the proposal relates to other fundamental laws and to the legal system in general.
An international comparison of how constitutions are amended
Like Sweden, most countries have some form of written fundamental laws or a constitution containing the most central provisions regarding the form of government. The Committee has studied whether and how it is possible to change these documents, which in the follow-
ing section will be termed a constitution, in all EU countries and in the Nordic countries that are not EU members. Twenty-eight countries were studied in total.
All the constitutions studied can be amended, although this may not apply to every part of them. Common requirements imposed when amending a national constitution are that decisions must be made by qualified majority, that certain proportions of members of parliament must participate in the decision-making, that several identically worded decisions must be passed, unanimous decisions by separate chambers of parliament, that an election must be held between the decisions, that there is some form of time delay period or that an amendment must be preceded by a referendum. Although the processes in different countries share many similarities, no two countries in the survey had identical procedures.
A number of different majority requirements apply to votes in national parliaments. The following majority rules can be identified: simple majority (more than half), three-fifths majority, two-thirds majority or three-quarters majority. It is not uncommon for a requirement to be made that a certain proportion of the members of parliament must participate in the vote (a quorum rule). Procedures are also found whereby the final decision of the parliament is replaced by a referendum.
There are also countries that use specially qualified decision-making procedures where a new constitution is to be adopted or where proposed amendments concern certain fundamental chapters or provisions. It is also relatively common in the countries studied that certain parts of the constitution are not able to be amended at all, sometimes known as eternity clauses.
Strengthening the constitutional amendment procedure
The current provisions in the Instrument of Government do not require that decisions to amend our fundamental laws be subject to some form of qualified majority. For a proposed constitutional amendment to be adopted, a majority of those voting must vote in favour of the proposal. Consensus has long prevailed regarding the importance of detailed preparation and broad parliamentary support when constitutional amendments are proposed. This approach has led to
constitutional amendments being passed with the support of a broad Riksdag majority in most cases. However, there is no formal obstacle to amendments to the constitution being decided by a small parliamentary majority in the future, were a different approach to gain ground.
To strengthen the formal protection of Sweden’s fundamental laws, the Committee proposes that a qualified majority in the Riksdag be required to amend a fundamental law. The requirement for a qualified majority will only be introduced for the second decision of the two. This will also enable the rules on holding a referendum on a constitutional proposal to be retained. According to the proposal, a specific decision-making rule should be introduced in the Instrument of Government requiring a two-thirds majority when the Riksdag finally adopts a constitutional amendment in its second decision.
The Committee further proposes the introduction of quorum rules. It is to be required that those who vote for a constitutional amendment also correspond to a certain proportion of members of the Riksdag. This should apply to both the Riksdag’s decisions. The Committee proposes that, in the first decision, it is required that more than half of the members of the Riksdag vote in favour of the proposal. In the second decision, the qualified majority requirement of two-thirds should be calculated as a proportion of all Members of the Riksdag. These requirements give the Riksdag’s decisions on constitutional issues greater legitimacy.
The Committee has considered whether the proposals regarding more stringent decision-making procedures are to apply to all constitutional amendments or only to amendments of such provisions considered to be vital to democracy. Following an examination of the feasibility of drawing a distinction between different constitutional amendments, the conclusion is that the requirements of a qualified majority and a quorum are to apply to all constitutional amendments.
The Committee further proposes the introduction of a time delay. A provision is to be inserted in the Instrument of Government stating when, at the latest, the Riksdag must decide to adopt a constitutional amendment proposal as pending.
This time delay is to be four months before the intervening election. To avoid that the time delay leads the Riksdag having to force its consideration of constitutional matters, the rule on when a con-
stitutional proposal must have been raised is changed from nine to ten months before an election. The parliamentary Committee on the Constitution can, under certain conditions, decide on exceptions to these deadlines.
The Committee further proposes that the requirement to obtain an opinion from the Council on Legislation should be extended to include constitutional amendment proposals regarding fundamental freedoms and rights. The new provision concerns provisions laid down in Chapter 2 of the Instrument of Government but also refers to other provisions in the Instrument of Government concerning freedoms and rights. The current provision on review by the Council of Legislation of proposals regarding the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Freedom of Expression remains unaffected.
When amending the constitution, an intervening election to the Riksdag must be held between the two decisions. The Committee does not consider that there are grounds to amend the current system, whereby there may be either an ordinary election or an extraordinary election between the two decisions.
Certain other provisions
The proposed changes regarding the procedure for amending the constitution may also be relevant for decisions regarding other provisions in the Instrument of Government. The changes proposed by the Committee also involve changes to the way the main provisions of the Riksdag Act are enacted and how decisions under Chapter 10 of the Instrument of Government on international relations are passed.
The proposal does not involve any changes in terms of the procedure for legislation on religious communities and the principles on which the Church of Sweden as a religious community is based.
Strengthening protection of the independence of courts and judges
The Committee asserts that the independence of courts and judges works well in Sweden today and is essentially protected by current regulation. In seeking to create stronger and longer-lasting protec-
tion for this independence, however, there are grounds to consider certain changes to the current system. Inter alia, issues concerning courts and judges should be regulated at constitutional level and at the level of an act to a greater extent. It should also be ensured that courts and judges have a significant influence on those issues that are vital to this independence.
The Instrument of Government emphasises the independence of the courts
The current provision on the administration of justice in the chapter of the Instrument of Government on the basic principles of the form of government is to be amended to make it clear that justice is administered by independent courts. The Committee proposes that a provision be introduced in Chapter 1, Article 8 stating that justice is administered by independent courts.
Court administration
Establishing a new court administration agency
According to the Committee, there is should be a centralised courts administration also in the future, responsible for providing administrative support and services to the general courts, the administrative courts, the rent and tenancy tribunals, the National Legal Aid Authority and the Legal Aid Board. The starting point for the Committee’s deliberations is that the areas of responsibility and the duties currently managed by the Swedish National Courts Administration are to be included in the remit of the new central court administration agency.
To strengthen protection of the long-term independence of the courts and judges, the agency responsible for the central courts administration should be granted a more independent position in relation to the Government than that of the Swedish National Courts Administration today.
Different solutions have been considered to achieve a more independent courts administration.
The Committee has reached the conclusion that responsibility should continue to remain with an administrative agency subordinate to the Government. However, this agency should be given a more independent position in relation to the Government. Opportunities for the Government to control its operations should therefore be limited in various respects, partly by the agency being headed by a board and it being this board that appoints the agency’s director. Provisions on the agency’s duties and leadership will be introduced in an act. To mark the change that the Committee’s proposals will bring, it is proposed that the agency be given a new name, Domstols-
styrelsen.
Domstolsstyrelsen should essentially have the same assignments as
the Swedish National Courts Administration has today. Its remit should not be expanded to cover the Labour Court and the Swedish Foreign Intelligence Court. Nor should Domstolsstyrelsen take over responsibility for issues regarding the appointment of permanent judges or rendering such judges accountable.
Leadership of Domstolsstyrelsen
The Committee thus proposes that Domstolsstyrelsen be headed by a board. A majority of the members of the board must be, or have been, permanent judges.
Under this proposal, the board is to comprise nine members, five of whom must be, or have been, permanent judges. Furthermore, the board must include two people from other court staff, such as court officers, other administrative staff, reporting clerks or drafting law clerks. The board must also include two people working outside the judicial system. Of these people, one must be a member of the Swedish Bar Association (advokat) and one must have specific knowledge or previous experience of public sector leadership and management. Each member of the board must have a personal deputy. The members and their deputies are to be appointed by the Government for a period of six years.
To ensure that Domstolsstyrelsen can formally act independently in relation to both the Government and the Riksdag and is perceived by the public as being able to do so, the Committee considers that representatives of the executive and legislative power are to be pre-
vented from serving on the board. Therefore, it shall not be permitted for a member or their deputy on the board to simultaneously be a member of the Riksdag, a government minister, employed by the Riksdag, employed in the Government Offices of Sweden, employed at central level in a political party or hold another post or other mandate that renders them ineligible for the office.
To ensure that the courts have a significant influence over the composition of the board, a specific nomination procedure will be introduced whereby the courts and other bodies will propose appropriate candidates to the board. The Government may only appoint a person who has been proposed for the role of member or a deputy.
A member or a deputy may be removed from office at their own request or if they are guilty of serious negligence or where special grounds exist. A decision to remove a board member from office at their own request is made by the Government. Otherwise, the decision is made by the Riksdag. This is done at the request of the parliamentary Committee on the Constitution. At least three-quarters of the voters and more than half of the members of the Riksdag must agree on the decision.
Director of Domstolsstyrelsen
The Committee proposes that responsibility for Domstolsstyrelsen’s ongoing operations rest with a director. The director is to be the head of the agency. The director is appointed by the board and not by the government. The post of director is to be held for a limited term of six years, with an option to extend by a further three years. The director must be able to be removed from office prematurely where this is in the best interests of Domstolsstyrelsen. A decision to remove the director from office is made by the board.
Financing of the courts and Domstolsstyrelsen
The work of the courts should continue to be financed by government appropriations managed and decided upon within the annual central government budget. The same should apply to Domstolsstyrelsen’s operations. As is the case today, Domstolsstyrelsen will be respon-
sible for submitting a joint draft budget for the courts, agencies and boards within its remit and for disbursing the appropriations allocated.
When the Government issues appropriation directions to Domstols-
styrelsen and the courts, it is important that the independence of the
courts and the judiciary is respected and that no such operational objectives or mandates are stated that risk jeopardising this independence.
The Committee further proposes that an obligation be introduced for the Government to obtain a draft budget from Domstolsstyrelsen. If, in its Budget Bill to the Riksdag, the Government deviates from the draft issued by Domstolsstyrelsen, special justification for doing so must be provided.
Regulating court administration
Fundamental provisions on court administration and the management will be added to the Instrument of Government. To strengthen the protection of the independence of courts and judges, and to limit the Government’s opportunities to control the central court administration, the Committee proposes that the remit of its operations be determined by the Riksdag to a greater extent. Some of the questions that are currently regulated by ordinances should therefore be regulated by acts in the future.
Appointing permanent judges
As part of strengthening protection for the long-term independence of courts and judges, the Committee considers that there are grounds to contemplate certain changes to the current system of appointing permanent judges.
It is proposed that a new provision be added to the Instrument of Government stating that permanent judges are appointed by the Government following the proposal of a specific body. The provision would also state that a majority of the members of the proposing body must be or have been permanent judges. A new provision is also to be added to the Instrument of Government stating the conditions under which a member or deputy member of the proposing body may be removed from office.
The Committee additionally proposes changes regarding the Judges Proposals Board and the procedure for appointing permanent judges. Inter alia, it is proposed that different formal rules be introduced guaranteeing that the composition of the Judges Proposals Board will continue to be broad and include judges from different backgrounds and with different skills. It is further proposed that the Government may only propose as a member or deputy member of the Judges Proposals Board a person who has been nominated in line with a specific nomination procedure.
As has been proposed regarding Domstolsstyrelsen, a member or deputy member of the Judges Proposals Board may not simultaneously be a member of the Riksdag, a government minister, employed by the Riksdag, employed in the Government Offices of Sweden, employed at central level in a political party or hold another post or other mandate that renders them ineligible for the post.
Furthermore, the Committee proposes that the Government may only appoint a person proposed by the Judges Proposals Board as a permanent judge. If the proposal of the Judges Proposals Board includes more than one candidate and the candidates are ranked, the Government need not be bound by the ranking. Provisions in this regard are to be introduced in an act.
Supervision of courts and judges
The provisions of the Instrument of Government that protect the independence of the courts do not prevent control and supervision of the judicial system. There is no separate supervisory body for the judicial system. Both the Parliamentary Ombudsmen (JO) and the Office of the Chancellor of Justice (JK) can conduct supervision with a legal focus. The courts are also subject to review by the Swedish National Audit Office and the supervision conducted, for example, by the Equality Ombudsman and the Swedish Authority for Privacy Protection.
The Committee’s remit do not explicitly include questions regarding the supervision of courts and judges. However, in the view of the Committee, these questions are closely associated with several questions that are included in the terms of reference.
The supervision that the Committee deems it relevant to consider mainly concerns legal supervision, predominantly the mandate of JK to exercise legal supervision. JK is the highest Government ombudsman. The supervisory duties that JK performs can be seen as a check on the part of the Government on the administration of justice of the courts and individual judges.
JO are appointed by the Riksdag, and the supervision exercised can therefore be more clearly said to represent the public interest, hence the Committee does not propose any change to JO’s supervisory duties regarding courts and permanent judges.
The Committee proposes that the Instrument of Government state that only JO and the Swedish National Audit Office may exercise supervision over or examine the administration of justice of the courts.
The proposal, consequently, is that JK’s supervisory duties regarding courts and judges be abolished. JK’s powers to initiate legal proceedings regarding a criminal act committed by a permanent judge in the performance of their duties and to initiate the procedure whereby a permanent judge is removed from their office or subject to disciplinary action are also to be abolished. The same applies to other court employees.
JK also has supervisory duties and opportunities to intervene regarding certain government agencies that are important to the independence of the judicial system. Based on the Committee’s other proposals, this would concern Domstolsstyrelsen, the Judges Proposals Board and a potential future Domaransvarsnämnd (see below). Because these agencies cannot be considered to administer justice, they are not covered by the provision in the Instrument of Government. It is also proposed that, under a specific provision, JK should not be able to exercise supervision or intervene regarding these bodies.
Procedure for rendering permanent judges accountable
According to the Instrument of Government permanent judges all have a particularly strong employment protection.
However, there are different arrangements for examining whether a judge is to be removed or suspended from office or is to be obliged to undergo a medical examination. For a justice of the Supreme Court, examination proceedings are instituted in the Supreme Administrative
Court. The opposite applies to justices of the Supreme Administrative Court.
For other permanent judges, examination is conducted by the Government Disciplinary Board for Higher Officials. The judge has a constitutional right to call for the decision of the board to be examined before a court of law. If the judge is represented by an employee organisation, the case is brought before the Labour Court. Otherwise, the case is brought before a district court, with an opportunity to appeal to the Labour Court.
This procedure, whereby the disciplinary system is linked to the executive power, would not appear to be entirely compatible with the requirement of an independent judiciary. Moreover, in the view of the Committee, it is problematic that accountability is in the first instance a matter of labour law between employer and employees. This means that questions that may exist regarding the independence of the judge and regarding the public interest do not always emerge clearly. There are grounds to review the current system.
According to the committee, there are reasons to establish a new examining body, a disciplinary board for judges to be known as Domar-
ansvarsnämnden, and a new court examination system.
The committee’s proposal is to create constitutional protection for such an examining body through new regulations in the Instrument of Government. It must be clear that the examining body must consist of a majority of members who are or have been permanent judges. It must also be stated under what conditions the members can be dismissed and how such decisions are to be made.
The proposed amendments will mean that several considerations will have to be made in terms of labour law. Further light should also be shed on the consequences of the proposal. The Committee estimates that it is not possible to consider these issues within its remit. They should therefore be the subject of additional inquiry.
Statutory retirement age for justices of the Supreme Courts and other permanent judges
As far as Supreme Court justices (justices of the Supreme Court and the Supreme Administrative Court) are concerned, there are several aspects of the current system regarding retirement age that can be called into question on independence grounds. In the view of the
Committee, constitutional protection for the legal position of Supreme Court justices should be strengthened in this regard. This also applies in light of rulings from the Court of Justice of the European Union on lowering compulsory retirement ages for judges.
The Committee proposes that the Instrument of Government state that Supreme Court justices only can be removed from office if they have reached a statutory retirement age laid down in an act. Furthermore, it must state that the age prescribed in that act may not be lowered regarding office holders currently in post (ban on changes applying retroactively). It must then be prescribed in an act that a justice of the one of the Supreme Courts is obliged to leave their office at the end of the month in which they reach the age of 69. On application from a Supreme Court justice, Domstolsstyrelsen is to be given the opportunity to decide upon a higher retirement age where there are relevant operational grounds to do so.
In this respect, there is also a need to strengthen protection of independence regarding permanent judges other than Supreme Court justices. The Committee considers that the proposals for strengthening the protection for Supreme Court justices should also apply to other permanent judges.
Number of Supreme Court justices
In the view of the Committee, there are grounds to introduce a constitutional provision on the number of Supreme Court justices in the two Supreme Courts. The Committee proposes that it be prescribed in the Instrument of Government that the number of permanent justices of the Supreme Court and the Supreme Administrative Court respectively must be at least 12 and no more than 20. It should be provided in the Instrument of Government that the Government’s ability to appoint new Supreme Court justices is to be restricted such that an appointment must be preceded by a request from the court concerned. The Judges Proposals Board will be prevented from processing the appointment of permanent judges without a preceding application from the Supreme Court concerned or, regarding the other courts, from Domstolsstyrelsen.
Special composition of the Supreme Courts
There may be grounds to introduce the facility for the Supreme Courts to examine cases jointly in what is termed special composition (särskild sammansättning). This may be appropriate, for example, if European law is unclear in a particular area or in questions of judicial review. Another situation in which such an examination may be relevant is if a question arises as to whether the Supreme Court or the Supreme Administrative Court is authorised to try a particular case.
According to the proposal, the Instrument of Government will provide explicit support for hearing cases jointly. The criteria for examination under special composition are to be laid down in an act. The act will state that if a case or a question in a case is of particular importance to the application of the law in both the Supreme Court and the Supreme Administrative Court, the court may, where appropriate, decide that members of the other Supreme Court are to participate in the decision (special composition).
The decision on special composition is made by the court which is hearing the case. The other court is to be given an opportunity to make a statement before the original court makes the decision on special composition.
An obligation is to be introduced for justices of the Supreme Court and the Supreme Administrative Courts to serve in the other court when trying cases in special composition. This obligation to serve will not apply to justices of the Supreme Court or Supreme Administrative Court who were already in office when the provision was introduced.
A new Courts act
The Committee submits several proposals to strengthen the independence of courts and judges in the long term. In addition to amendments to the Instrument of Government, other legislative amendments are proposed with the intention that these should take the form of an act. To further emphasise the independence of courts and judges, the proposed provisions have been collected in a single act. Certain other matters that are currently regulated in ordinances are to be laid down in an act.
In the light of this, the Committee proposes that provisions referring to the independence of courts and judges will be gathered in a joint act (lag om domstolar och domare). The act will mainly concern the general courts and the general administrative courts. It will include provisions on the management of the courts, on permanent judges, on the appointment of permanent judges, on Domstolsstyrelsen and on the Judges Proposals Board. The proposed act will be divided into five chapters and structured such that it can be expanded by adding new areas and provisions.
Implementing the proposals
It should be possible for the amendments to the Instrument of Government proposed by the Committee to enter into force on 1 April 2027. It should be possible to introduce the proposed amendments at the level of an act simultaneously. However, provisions in law that regard the nomination and composition of Domstolsstyrelsen and the Judges Proposals Board should enter into force earlier, on 1 January 2027.
In the view of the Committee, there are grounds to implement different investigative measures to enable the Committee’s proposals to be implemented in their entirety. This particularly applies to certain questions relating to labour law and questions regarding the procedure for rendering permanent judges accountable. Similar questions may become relevant regarding a statutory retirement age for permanent judges. It should be possible to prepare these questions so that such legislation can also enter into force on 1 April 2027.
The Committee judges that several of the proposals are of such a nature that they will not have consequences that must be reported under the Committees Ordinance (1998:1474).
Regarding those proposals that can be assumed to have such consequences, the following can be cited:
Regarding Domstolsstyrelsen, the introduction of a nomination procedure for members of Domstolsstyrelsen may lead to representative gender distribution and therefore have positive effects on gender equality. The change of name from Domstolsverket to Domstols-
styrelsen is judged to lead to increased costs. At a generous estimate,
the costs, which are of a one-off nature, are estimated at approx-
imately SEK 10 million. This cost should be covered by allocating additional funding to court administration rather than being taken from funds intended for the administration of justice.
As stated, the proposals to change the procedure for rendering permanent judges accountable need further investigation, and therefore not all the consequences can be predicted. The committee makes the assessment that a board (Domaransvarsnämnd) should be established. The costs of such a board may to a certain extent be covered by funds currently allocated to the Government Disciplinary Board for Higher Officials. Certain costs may increase, however.
The introduction of the new Act on courts and judges means that certain existing provisions in acts and ordinances will be transferred to the new Act. A review therefore needs to be conducted to ensure that the new provisions in the Act on courts and judges comply with other legislation. The Government will also need to form an opinion on which provisions at ordinance level can be abolished or changed. The change of name from the Domstolsverket to the new Domstols-
styrelsen will also involve a certain amount of review at ordinance
level.
1. Författningsförslag
1.1. Förslag till lag om ändring i regeringsformen
Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen1
dels att 1 kap. 8 §, 8 kap. 14, 17, 18 och 21 §§, 10 kap. 6 §, 11 kap.
1–3 och 6–10 §§ och 12 kap. 5 § och rubrikerna närmast före 8 kap. 14 § och 11 kap. 10 § och närmast före 8 kap. 17 § nya rubriken ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas två nya paragrafer, 11 kap. 15 och 16 §§,
och närmast före 11 kap. 15 och 16 §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
8 §
För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.
Rättskipningen utövas av oberoende domstolar.
För den offentliga förvaltningen finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.
1 Regeringsformen omtryckt 2022:1600.
8 kap.
Stiftande av grundlag och riks-
dagsordningen
Stiftande av grundlag
14 §
Grundlag stiftas genom två likalydande beslut. Genom det första beslutet antas grundlagsförslaget som vilande. Det andra beslutet får inte fattas tidigare än att det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Det ska dessutom gå
minst nio månader mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet, om inte konstitutionsutskottet beslutar om undantag. Ett sådant beslut ska fattas senast vid ärendets beredning och minst fem sjättedelar av ledamöterna måste rösta för beslutet.
Grundlag stiftas genom två likalydande beslut. Genom det första beslutet antas grundlagsförslaget som vilande. Det andra beslutet får inte fattas tidigare än att det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats.
Mer än hälften av riksdagens ledamöter måste rösta för det första beslutet och minst två tredjedelar av riksdagens ledamöter måste rösta för det andra beslutet.
Det ska gå minst tio månader mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet samt minst fyra månader mellan den tidpunkt då grundlagsförslaget antogs som vilande och valet, om inte konstitutionsutskottet beslutar om undantag. Ett sådant beslut ska fattas senast vid ärendets beredning och minst fem sjättedelar av
utskottets ledamöter måste rösta för beslutet.
Stiftande av riksdagsordningen och viss annan lag
17 §
Riksdagsordningen stiftas på det sätt som anges i 14 § första-
tredje meningarna och 15 §. Den
kan också stiftas genom endast ett beslut, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften
av riksdagens ledamöter röstar
för beslutet.
Riksdagsordningen stiftas på det sätt som anges i 14 § första
och andra styckena samt 15 §. Den
kan också stiftas genom endast ett beslut, om minst tre fjärdedelar av riksdagens ledamöter röstar för beslutet.
Tilläggsbestämmelser i riksdagsordningen meddelas dock i samma ordning som lag i allmänhet.
Första stycket tillämpas också vid stiftande av sådan lag som av-
ses i 2 § första stycket 4.
Lag som avses i 2 § första
stycket 4 stiftas på det sätt som
anges i 14 § första stycket och 15 §. Sådan lag kan också stiftas genom endast ett beslut, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för beslutet.
18 §
En lag får inte ändras eller upphävas på annat sätt än genom lag. I fråga om ändring eller upphävande av grundlag eller riksdagsordningen tillämpas 14–17 §§. Vid ändring eller upphävande av sådan lag som avses i 2 § första stycket 4 tillämpas 17 § första stycket.
I fråga om ändring eller upphävande av grundlag eller riksdagsordningen tillämpas 14–17 §§. Vid ändring eller upphävande av sådan lag som avses i 2 § första stycket 4 tillämpas 17 § tredje stycket.
21 §
Yttrande från Lagrådet inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riksdagsutskott eller ett annat riksdagsorgan.
Ett yttrande ska inhämtas innan riksdagen beslutar
1. grundlag om grundläggande fri- och rättigheter,
1. grundlag om tryckfriheten
eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt tekniska upptagningar,
2. grundlag om tryckfriheten
eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt tekniska upptagningar,
2. lag om begränsning av rätten
att ta del av allmänna handlingar,
3. lag om begränsning av rätten
att ta del av allmänna handlingar,
3. lag som avses i 2 kap. 14–
16 §§, 20 § eller 25 §,
4. lag som avses i 2 kap. 14–
16 §§, 20 § eller 25 §,
4. lag om behandling av per-
sonuppgifter som är helt eller delvis automatiserad,
5. lag om behandling av per-
sonuppgifter som är helt eller delvis automatiserad,
5. lag om kommunal beskatt-
ning eller lag som innebär åligganden för kommunerna,
6. lag om kommunal beskatt-
ning eller lag som innebär åligganden för kommunerna,
6. lag som avses i 2 § första
stycket 1 eller 2 eller lag som avses i 11 eller 12 kap., eller
7. lag som avses i 2 § första
stycket 1 eller 2 eller lag som avses i 11 eller 12 kap., eller
7. lag som ändrar eller upp-
häver en lag enligt 1–6.
8. lag som ändrar eller upp-
häver en lag enligt 1–7.
Bestämmelserna i andra stycket gäller dock inte, om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Föreslår regeringen att riksdagen ska meddela lag i något av de ämnen som avses i andra stycket och har Lagrådets yttrande dessförinnan inte inhämtats, ska regeringen samtidigt redovisa skälen för detta för riksdagen. Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot att lagen tillämpas.
10 kap.
6 §
Inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen kan riksdagen överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Riksdagen kan besluta om sådan överlåtelse, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än
hälften av riksdagens ledamöter
röstar för det. Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Överlåtelse kan beslutas först efter riksdagens godkännande av överenskommelse enligt 3 §.
Riksdagen kan besluta om sådan överlåtelse, om minst tre fjärdedelar av riksdagens ledamöter röstar för det. Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Överlåtelse kan beslutas först efter riksdagens godkännande av överenskommelse enligt 3 §.
11 kap.
1 §
Högsta domstolen, hovrätterna och tingsrätterna är allmänna domstolar. Högsta förvaltningsdomstolen, kammarrätterna och förvaltningsrätterna är allmänna förvaltningsdomstolar. Rätten att
få ett mål prövat av Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen, hovrätt eller kammarrätt kan begränsas genom lag.
Högsta domstolen, hovrätterna och tingsrätterna är allmänna domstolar. Högsta förvaltningsdomstolen, kammarrätterna och förvaltningsrätterna är allmänna förvaltningsdomstolar.
Andra domstolar inrättas med stöd av lag. I 2 kap. 11 § första stycket finns bestämmelser om förbud mot inrättande av domstolar i vissa fall.
Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen får pröva ett mål gemensamt. Rätten att få ett mål prövat av Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen, hovrätt eller kammarrätt kan begränsas genom lag.
I Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen får endast den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna tjänstgöra som ledamot. Vid övriga domstolar ska det finnas ordinarie domare. Undantag härifrån får dock göras i lag i fråga om domstolar som har inrättats för handläggningen av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål.
Andra domstolar än de som nämns i första stycket inrättas med stöd av lag. I 2 kap. 11 § första stycket finns bestämmelser om förbud mot inrättande av domstolar i vissa fall.
2 §
Bestämmelser om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen i deras organisation och om rättegången, i andra hänseenden än som berörs i denna regeringsform, meddelas i lag.
I Högsta domstolen och i Högsta förvaltningsdomstolen ska det finnas minst tolv och högst tjugo ordinarie domare. Endast den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna får tjänstgöra som ledamot där.
Vid övriga domstolar ska det finnas ordinarie domare. Undantag härifrån får dock göras i lag i fråga om domstolar som har inrättats för handläggningen av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål.
3 §
Ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Ingen annan myndighet får heller bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare.
Endast Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen får utöva tillsyn över eller granska domstolarnas rättskipande verksamhet.
6 §
Ordinarie domare utnämns av regeringen.
Ordinarie domare utnämns av regeringen efter förslag av ett
särskilt organ, där en majoritet av ledamöterna är eller har varit ordinarie domare.
Vid utnämningen ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.
Bestämmelser om grunderna för förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare meddelas i lag.
En utnämning av ordinarie domare till Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen ska föregås av en begäran från domstolen.
7 §
Den som har utnämnts till ordinarie domare får skiljas från anställningen endast om
Den som har utnämnts till ordinarie domare får skiljas från anställningen endast om han eller
hon
1. han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen, eller
1. genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen, eller
2. han eller hon har uppnått
gällande pensionsålder eller enligt
lag är skyldig att avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan.
2. har uppnått en i lag före-
skriven ålder för avgångsskyldighet eller enligt lag är skyldig att
avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan.
Om det krävs av organisatoriska skäl, får den som har utnämnts till ordinarie domare förflyttas till en annan jämställd domaranställning.
En föreskrift som innebär att åldern för avgångsskyldighet sänks får inte avse pågående anställningar.
8 §
Åtal för brott i utövningen av en anställning som ledamot av Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen väcks i Högsta domstolen.
Högsta förvaltningsdomstolen prövar om en ledamot av Högsta domstolen ska skiljas eller avstängas från sin anställning eller vara skyldig att genomgå en läkarundersökning. Om en sådan talan avser en ledamot av Högsta förvaltningsdomstolen, prövas den av Högsta domstolen.
Talan enligt första och andra styckena väcks av riksdagens ombudsman eller justitiekanslern.
Talan enligt första och andra styckena väcks av riksdagens ombudsman.
9 §
Har en ordinarie domare skilts från anställningen genom beslut
av en annan myndighet än en dom-
stol, ska han eller hon kunna be-
gära att beslutet prövas av dom-
stol. Vid en sådan prövning ska
ordinarie domare ingå i domstolen.
Detta gäller också beslut varigenom en ordinarie domare har avstängts
från utövning av sin anställning,
ålagts att genomgå en läkarundersökning eller meddelats en disciplinpåföljd.
Har en ordinarie domare skilts från anställningen på annat sätt
än genom ett avgörande av en dom-
stol, ska han eller hon kunna få
frågan prövad i domstol. Detta
gäller också om en ordinarie domare har stängts av från sin anställning, ålagts att genomgå en läkarundersökning eller meddelats en disciplinpåföljd. När en domstol
prövar sådana frågor ska endast ordinarie domare ingå i domstolen.
Om en prövning sker på annat sätt än av domstol, ska det beslutande organet bestå av en majoritet av ledamöter som är eller har varit ordinarie domare.
Föreskrifter om domstolar och ordinarie domare som meddelas genom lag
10 §
Grundläggande bestämmelser om ordinarie domares rättsställning i övrigt meddelas i lag.
Bestämmelser om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen i deras organisation och om rättegången, i andra hänseenden än som berörs i denna regeringsform, meddelas i lag. Detsamma gäller bestämmelser om grunderna för förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare och grundläggande bestämmelser om ordinarie domares rättsställning.
Administrationen av domstolarna
15 §
För domstolarnas administration finns en särskild myndighet som leds av en styrelse, där en majoritet av ledamöterna är eller har varit ordinarie domare. Myndighetens chef anställs av styrelsen.
Grundläggande bestämmelser om myndighetens uppdrag och ledning, i andra hänseenden än som berörs i denna regeringsform, meddelas i lag.
Entledigande av ledamöter och ersättare i vissa fall
16 §
En ledamot eller en ersättare i ett organ eller en myndighet som avses i 6, 9 eller 15 §§ får skiljas från sitt uppdrag endast efter egen begäran eller om han eller hon har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse eller det annars finns synnerliga skäl.
Beslut om att skilja en ledamot eller ersättare från uppdraget på annan grund än att han eller hon själv har begärt det fattas av riksdagen. Minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter måste enas om beslutet.
12 kap.
5 §
Arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer.
Arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer, om inte annat
anges i denna regeringsform.
Vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.
1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.
2. Trots 11 kap. 7 § första stycket 2 behåller villkor som finns i ett avtal som har ingåtts före ikraftträdandet och som innebär en skyldighet att avgå vid en ålder som är högre än den som föreskrivs i lag sin tillämplighet i anställningsförhållanden som var pågående vid lagens ikraftträdande.
1.2. Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen
Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen
dels att 9 kap. 24 § och tilläggsbestämmelse 13.23.2 ska ha följande
lydelse.
dels att det ska införas en ny paragraf, 13 kap. 25 §, och närmast
före 13 kap. 25 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap.
24 §
Konstitutionsutskottet ska anmäla vilande beslut i ärenden som rör grundlag eller riksdagsordningen till kammaren för slutligt beslut. Om den ordning som
gäller för grundlagsändring eller ändring av riksdagsordningen enligt en bestämmelse i regeringsformen ska tillämpas i något annat fall, ska ett vilande beslut i ärendet anmälas av berört utskott.
Konstitutionsutskottet ska anmäla vilande beslut i ärenden som rör grundlag eller riksdagsordningen till kammaren för slutligt beslut. Även beslut i andra
ärenden som enligt en bestämmelse i regeringsformen har vilat över ett val ska anmälas till kammaren av berört utskott för slutligt beslut.
Konstitutionsutskottet ska anmäla ett beslut om undantag från den tidsfrist som gäller för
framläggande av förslag som ska antas enligt 8 kap. 14 § regerings-
formen till kammaren.
Konstitutionsutskottet ska anmäla ett beslut om undantag från de tidsfrister som gäller enligt 8 kap. 14 § tredje stycket regeringsformen till kammaren.
13 kap.
Tilläggsbestämmelse 13.23.2
Riksdagen väljer i enlighet med bestämmelserna i 4 § lagen
(2010:1390) om utnämning av ordinarie domare två ledamöter
som representerar allmänheten i Domarnämnden och en personlig ersättare för var och en av dem.
Riksdagen väljer i enlighet med bestämmelserna i 4 kap. 2 §
lagen om domstolar och domare
två ledamöter som representerar allmänheten i Domarnämnden och en personlig ersättare för var och en av dem.
Entledigande av ledamöter och ersättare enligt 11 kap. regeringsformen
25 §
Riksdagen får enligt 11 kap. 16 § regeringsformen skilja en ledamot eller en ersättare i ett sådant organ eller en sådan myndighet som anges i bestämmelsen från sitt uppdrag i vissa fall. Begäran om detta görs av konstitutionsutskottet.
Ett beslut av riksdagen ska meddelas regeringen genom en skrivelse.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027 i fråga om tilläggsbestämmelse 13.23.2 och i övrigt den 1 april 2027.
1.3. Förslag till lag om domstolar och domare
Härigenom föreskrivs följande.
1 kap. Inledande bestämmelser
Lagens ändamål
1 § Denna lag kompletterar regeringsformens bestämmelser om domstolar, ordinarie domare och administration av domstolarna.
Lagens innehåll
2 § Lagens innehåll är följande
– inledande bestämmelser (1 kap.), – domstolar (2 kap.), – ordinarie domare (3 kap.), – utnämning av ordinarie domare (4 kap.), och – Domstolsstyrelsen (5 kap.).
2 kap. Domstolar
Domstolarnas ledning
1 § Varje domstol leds av en domstolschef.
1. Högsta domstolens ordförande är domstolschef i Högsta domstolen,
2. Högsta förvaltningsdomstolens ordförande är domstolschef i Högsta förvaltningsdomstolen,
3. hovrättspresidenten är domstolschef i den hovrätt där han eller hon är anställd,
4. kammarrättspresidenten är domstolschef i den kammarrätt där han eller hon är anställd,
5. tingsrättslagmannen är domstolschef i den tingsrätt där han eller hon är anställd, och
6. förvaltningsrättslagmannen är domstolschef i den förvaltningsrätt där han eller hon är anställd.
I Arbetsdomstolen är ordföranden tillika chefen i domstolen domstolschef. I Försvarsunderrättelsedomstolen är ordföranden i domstolen domstolschef.
Ledningens ansvar
2 § Domstolschefen enligt 1 § första stycket 1–6 ansvarar för domstolens verksamhet och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen samt att domstolen hushållar väl med statens medel.
Domstolarnas administrativa ärenden
3 § Domstolarnas administrativa ärenden ska avgöras med iakttagande av den enskilde domarens självständighet enligt regeringsformen.
4 § I Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen avgörs administrativa ärenden genom kollegiala beslut, av domstolschefen eller av chefen för domstolens kansli. Även i övriga domstolar kan administrativa ärenden avgöras genom kollegiala beslut.
3 kap. Ordinarie domare
1 § Ordinarie domare är
1. justitieråd tillika ordförande, justitieråd tillika avdelningsordförande och övriga justitieråd i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen,
2. president, lagman samt råd tillika vice ordförande på avdelning och övriga råd i hovrätt och kammarrätt,
3. lagman, chefsrådman och rådman i tingsrätt och förvaltningsrätt,
4. tekniska råd,
5. patentråd,
6. ordförande tillika chef och övriga ordförande i Arbetsdomstolen,
7. ordförande i Försvarsunderrättelsedomstolen.
2 § Ordinarie domare anställs med fullmakt enligt lagen (1994:261) om fullmaktsanställning.
3 § Uppgifter som innefattar chefskap över en ordinarie domare får
– i en hovrätt eller en kammarrätt utövas endast av domstolschefen eller en lagman i den domstol där domaren är anställd, och
– i en tingsrätt eller en förvaltningsrätt utövas endast av domstolschefen eller en chefsrådman i den domstol där domaren är anställd.
4 kap. Utnämning av ordinarie domare
Domarnämnden
1 § Domarnämnden ska bereda och lämna förslag till regeringen i ärenden om utnämning av ordinarie domare. Nämnden ska även bedriva ett aktivt och långsiktigt arbete för att främja rekryteringen av ordinarie domare. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om andra uppgifter för nämnden.
Grundläggande bestämmelser om nämndens sammansättning och beredningen av ärenden om utnämning av ordinarie domare finns i 11 kap. 6 § regeringsformen.
2 § Nämnden består av nio ledamöter. Av dessa ska
1. en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen,
2. en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i hovrätt,
3. en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i kammarrätt,
4. en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i tingsrätt,
5. en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i förvaltningsrätt,
6. en ledamot vara advokat,
7. en ledamot vara jurist verksam utanför domstolsväsendet, och
8. två ledamöter representera allmänheten. För varje ledamot ska det finnas en personlig ersättare. Ledamöter och ersättare utses för en tid om fyra år. Ledamöter och ersättare som representerar allmänheten väljs av riksdagen. Övriga ledamöter och ersättare förordnas av regeringen.
Som ledamot eller ersättare får regeringen endast förordna en person som har föreslagits enligt 4 §.
3 § En ledamot eller ersättare i nämnden får inte samtidigt vara riksdagsledamot, statsråd, anställd i riksdagen, anställd i Regeringskansliet, anställd på central nivå i ett politiskt parti eller inneha annan anställning eller annat uppdrag som gör honom eller henne olämplig för uppdraget.
4 § Innan regeringen förordnar en ledamot eller ersättare i nämnden ska den inhämta förslag från
1. ordförandena i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen när det gäller en ledamot eller ersättare från dessa domstolar,
2. hovrättspresidenterna när det gäller en ledamot eller ersättare från hovrätterna,
3. kammarrättspresidenterna när det gäller en ledamot eller ersättare från kammarrätterna,
4. tingsrättslagmännen när det gäller en ledamot eller ersättare från tingsrätterna,
5. förvaltningsrättslagmännen när det gäller en ledamot eller ersättare från förvaltningsrätterna,
6. Sveriges advokatsamfund när det gäller en ledamot eller ersättare som ska vara advokat, och
7. Arbetsgivarverket när det gäller en ledamot eller ersättare som ska vara jurist verksam utanför domstolsväsendet. Innan förslag lämnas enligt första stycket 1–5 ska de ordinarie domarna i de berörda domstolarna ges tillfälle att yttra sig. De personer som föreslås av Sveriges advokatsamfund och Arbetsgivarverket bör ha kunskap om och erfarenhet av rekryteringsfrågor och andra arbetsgivarfrågor. För varje uppdrag som ledamot eller ersättare ska två personer föreslås.
5 § Nämnden utser inom sig en ordförande och en vice ordförande.
6 § Vid nämnden ska det finnas ett kansli. Chefen för kansliet ska vara eller ha varit ordinarie domare eller ha liknande yrkeserfarenhet och kompetens.
Domarnämndens handläggning
7 § Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen, Arbetsdomstolen och Försvarsunderrättelsedomstolen ska anmäla till Domarnämnden när det finns en ledig anställning som ordinarie domare i domstolen som behöver tillsättas. Gäller det tillsättning av en ledig anställning som ordinarie domare i en annan domstol ska anmälan göras av Domstolsstyrelsen.
Nämnden får påbörja handläggningen av ett ärende om utnämning av ordinarie domare endast efter det att en anmälan har gjorts.
8 § Nämnden ska på lämpligt sätt informera om en ledig anställning som ordinarie domare.
9 § Den som vill ansöka om en ledig anställning ska lämna in en skriftlig ansökan till nämnden.
Därutöver får en generell intresseanmälan för anställningar som anges i 3 kap. 1 § göras till nämnden.
10 § I ärenden som gäller utnämning av en chef för en domstol får en företrädare för Domstolsstyrelsen närvara och yttra sig vid nämndens sammanträden.
11 § Nämndens förslag till regeringen ska motiveras.
Överklagande
12 § Domarnämndens förslag i ärenden om utnämning får inte överklagas.
Regeringens beslut
13 § Regeringen får som ordinarie domare utnämna endast en person som Domarnämnden har föreslagit för anställningen.
5 kap. Domstolsstyrelsen
Uppgifter
1 § Domstolsstyrelsen ska ge administrativt stöd och service åt de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om andra uppgifter för myndigheten.
Grundläggande bestämmelser om myndigheten finns i 11 kap.15 och 16 §§regeringsformen.
2 § Domstolsstyrelsen ska i fråga om de domstolar som anges i 1 § i administrativt hänseende
1. leda och samordna verksamheten för att skapa förutsättningar för en rättssäker verksamhet och se till att den bedrivs effektivt,
2. åstadkomma en ändamålsenlig resursfördelning,
3. vara en drivande och stödjande kraft i utvecklings- och kvalitetsarbete,
4. arbeta för god tillgänglighet och information när det gäller verksamheten, och
5. arbeta för god samverkan dem emellan och med andra berörda myndigheter.
I detta arbete ska Domstolsstyrelsen iaktta domstolarnas och domarnas oberoende och självständighet enligt regeringsformen.
Ledning
3 § Domstolsstyrelsen leds av en styrelse bestående av nio ledamöter.
Av dessa ska
1. en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen,
2. en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i hovrätt,
3. en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i kammarrätt,
4. en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i tingsrätt,
5. en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i förvaltningsrätt,
6. två ledamöter vara anställda i en allmän domstol eller en allmän förvaltningsdomstol utan att vara ordinarie domare,
7. en ledamot vara advokat, och
8. en ledamot ha kunskap om och tidigare erfarenhet av frågor om styrning och ledning inom offentlig förvaltning.
För varje ledamot ska det finnas en personlig ersättare. Ledamöter och ersättare förordnas av regeringen för en tid om sex år.
Som ledamot eller ersättare får regeringen endast förordna en person som har föreslagits enligt 5 §.
4 § En ledamot eller ersättare i styrelsen får inte samtidigt vara riksdagsledamot, statsråd, anställd i riksdagen, anställd i Regeringskansliet, anställd på central nivå i ett politiskt parti eller inneha annan anställning eller annat uppdrag som gör honom eller henne olämplig för uppdraget.
Den som har varit ledamot i styrelsen får inte utses som styrelseledamot tidigare än fem år efter det att uppdraget upphörde.
5 § Innan regeringen förordnar en ledamot eller ersättare i styrelsen ska den inhämta förslag från
1. ordförandena i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen när det gäller en ledamot eller ersättare från dessa domstolar,
2. hovrättspresidenterna när det gäller en ledamot eller ersättare från hovrätterna,
3. kammarrättspresidenterna när det gäller en ledamot eller ersättare från kammarrätterna,
4. tingsrättslagmännen när det gäller en ledamot eller ersättare från tingsrätterna,
5. förvaltningsrättslagmännen när det gäller en ledamot eller ersättare från förvaltningsrätterna,
6. domstolscheferna för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna när det gäller en ledamot eller ersättare som är anställd i någon av dessa domstolar utan att vara ordinarie domare,
7. Sveriges advokatsamfund när det gäller en ledamot eller ersättare som ska vara advokat, och
8. Arbetsgivarverket när det gäller en ledamot eller ersättare som ska ha kunskap om och tidigare erfarenhet av styrning och ledning inom offentlig förvaltning. Innan förslag lämnas enligt första stycket 1–5 ska de ordinarie domarna i de berörda domstolarna ges tillfälle att yttra sig. Innan för-
slag lämnas enligt första stycket 6 ska de andra anställda i domstolarna ges tillfälle att yttra sig.
För varje uppdrag som ledamot eller ersättare ska två personer föreslås.
6 § Styrelsen utser inom sig en ordförande och en vice ordförande.
Myndighetens chef
7 § Domstolsstyrelsens direktör är myndighetschef. Direktören anställs för en tid om sex år med möjlighet till förlängning med högst tre år. Av 11 kap. 15 § regeringsformen framgår att myndighetens chef anställs av styrelsen.
Anställningen som direktör ska utlysas och tillsättas efter ett ansökningsförfarande. Direktören ska ha tidigare erfarenhet av kvalificerat arbete och ledning inom offentlig förvaltning.
8 § Direktören har, om inte styrelsen har bestämt annat, en rätt att närvara och yttra sig vid styrelsens sammanträden.
9 § Frågor om bisyssla som avses i 7 a–7 d §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning och frågor om skiljande från anställningen enligt 33 § första stycket samma lag ska prövas av styrelsen om frågan gäller direktören.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027 i fråga om 4 kap. 2–5 §§ och 5 kap. 3–6 §§ och i övrigt den 1 april 2027.
2. Lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare upphör att gälla vid utgången av mars 2027.
3. Ledamöter och ersättare i Domarnämnden ska utses så fort som möjligt efter lagens ikraftträdande. Den första gången ledamöter och ersättare i Domarnämnden utses med tillämpning av denna lag ska tre ledamöter utses för en tid om fyra år, tre ledamöter för en tid om tre år och tre ledamöter för en tid om två år. Ersättarna ska utses för motsvarande perioder. En ledamot eller ersättare i nämnden som har utsetts med tillämpning av äldre föreskrifter och vars förordnande fortfarande gäller får kvarstå i samma befattning till dess de nya leda-
möterna och ersättarna har tillträtt, dock längst till och med den 31 mars 2027.
4. Ledamöter och ersättare i Domstolsstyrelsen ska utses så fort som möjligt efter lagens ikraftträdande. Den första gången ledamöter och ersättare i Domstolsstyrelsen utses ska tre ledamöter förordnas för en tid om sex år, tre ledamöter för en tid om fem år och tre ledamöter för en tid om fyra år. Ersättarna ska förordnas för motsvarande perioder. Till dess ledamöterna och ersättarna har tillträtt äger äldre föreskrifter om vem som utövar myndighetens ledning fortsatt giltighet, dock längst till och med den 31 mars 2027.
1.4. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken (1942:740)
dels att 3 kap. 4 § och 4 kap. 2 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 3 kap. 6 b §, av följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
4 §1
I Högsta domstolen ska det finnas fjorton justitieråd eller det
högre antal som behövs. Justitie-
råden ska vara lagfarna. De får inte inneha eller utöva något annat ämbete.
Grundläggande bestämmelser om antal justitieråd finns i 11 kap. 2 § regeringsformen. I Högsta dom-
stolen ska det finnas det antal justitieråd som behövs. Justitieråden ska vara lagfarna. De får inte inneha eller utöva något annat ämbete.
Ett av justitieråden ska vara domstolens ordförande. Högsta domstolen får vara indelad i avdelningar. Om Högsta domstolen är indelad i avdelningar, är Högsta domstolens ordförande även ordförande på en avdelning. Ett av de övriga justitieråden är ordförande på annan avdelning.
När ett justitieråd på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet inte kan tjänstgöra i Högsta domstolen, får den som har avgått med ålderspension från sin anställning som justitieråd förordnas att tillfälligt tjänstgöra som ersättare. Det som i lag eller annan författning föreskrivs om justitieråd ska även tillämpas på ersättare.
Högsta domstolen får förordna den som är justitieråd i Högsta förvaltningsdomstolen att tjänstgöra i Högsta domstolen.
6 b §
Om ett mål eller en fråga i ett mål är av särskild vikt för rättstillämpningen inom både Högsta domstolens och Högsta förvaltningsdomstolens områden får rätten om
1 Senaste lydelse 2017:542.
det är lämpligt besluta att ledamöter i Högsta förvaltningsdomstolen ska delta i avgörandet (särskild sammansättning). Högsta förvaltningsdomstolen ska ges tillfälle att yttra sig innan rätten fattar beslut om särskild sammansättning.
Vid prövning i särskild sammansättning ingår fem ledamöter från Högsta domstolen och fyra ledamöter från Högsta förvaltningsdomstolen i rätten.
4 kap.
2 §2
I lagen (2010:1390) om utnäm-
ning av ordinarie domare finns
bestämmelser om utnämning av sådana domare som avses i 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 § och 3 kap. 4 §.
I 4 kap. lagen om domstolar och
domare finns bestämmelser om ut-
nämning av sådana domare som avses i 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 § och 3 kap. 4 §.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.
2 Senaste lydelse 2010:1391.
1.5. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
dels att 3 och 28 a §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 5 b §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §1
I Högsta förvaltningsdomstolen ska det finnas fjorton justitieråd eller det högre antal som behövs. Justitieråden ska vara lagfarna. De får inte inneha eller utöva något annat ämbete.
Grundläggande bestämmelser om antal justitieråd finns i 11 kap. 2 § regeringsformen. I Högsta
förvaltningsdomstolen ska det finnas det antal justitieråd som behövs. Justitieråden ska vara lagfarna. De får inte inneha eller utöva något annat ämbete.
Ett av justitieråden ska vara domstolens ordförande. När ett justitieråd på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet inte kan tjänstgöra i Högsta förvaltningsdomstolen, får den som har avgått med ålderspension från sin anställning som justitieråd förordnas att tillfälligt tjänstgöra som ersättare. Det som i lag eller annan författning föreskrivs om justitieråd ska även tillämpas på ersättare.
Högsta förvaltningsdomstolen får förordna den som är justitieråd i Högsta domstolen att tjänstgöra i Högsta förvaltningsdomstolen.
5 b §
Om ett mål eller en fråga i ett mål är av särskild vikt för rättstillämpningen inom både Högsta förvaltningsdomstolens och Högsta domstolens områden får rätten om det är lämpligt besluta att ledamöter i Högsta domstolen ska delta i avgörandet (särskild sammansätt-
1 Senaste lydelse 2017:543.
ning). Högsta domstolen ska ges tillfälle att yttra sig innan rätten fattar beslut om särskild sammansättning.
Vid prövning i särskild sammansättning ingår fem ledamöter från Högsta förvaltningsdomstolen och fyra ledamöter från Högsta domstolen i rätten.
28 a §2
I lagen (2010:1390) om utnäm-
ning av ordinarie domare finns
bestämmelser om utnämning av sådana domare som avses i 3, 4, 10 och 15 §§.
I 4 kap. lagen om domstolar och
domare finns bestämmelser om ut-
nämning av sådana domare som avses i 3, 4, 10 och 15 §§.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.
2 Senaste lydelse 2010:1398.
1.6. Förslag till lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder
Härigenom föreskrivs att 3 och 6 § lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §1
Hyresråd är ordförande i arrendenämnd. Ett av hyresråden i arrendenämnden i Stockholm, Göteborg respektive Malmö ska vara chef för nämnden. I annan arrendenämnd är lagmannen i tingsrätten på samma ort som arrendenämnden chef för nämnden.
Regeringen utnämner hyresråd tillika chef för arrendenämnden i Stockholm, Göteborg respektive Malmö samt övriga hyresråd. Vid utnämning av dessa ska lagen
(2010:1390) om utnämning av ordinarie domare tillämpas. För
varje arrendenämnd förordnar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer lämpligt antal andra ledamöter.
Regeringen utnämner hyresråd tillika chef för arrendenämnden i Stockholm, Göteborg respektive Malmö samt övriga hyresråd. Vid utnämning av dessa ska 4 kap.
lagen om domstolar och domare
tillämpas. Bestämmelsen i 4 kap.
7 § i den lagen ska dock inte tillämpas. För varje arrende-
nämnd förordnar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer lämpligt antal andra ledamöter.
Innan annan ledamot än ordförande förordnas, ska sådan riksorganisation av jordägare eller arrendatorer som med hänsyn till medlemsantal, verksamhet och övriga omständigheter kan anses väl företräda den intressegrupp som det är fråga om ges tillfälle att avge förslag.
Till tjänstgöring i nämnden ska, med iakttagande av vad som sägs i 2 § första stycket, de ledamöter kallas som med hänsyn till ärendets beskaffenhet och övriga förhållanden bedöms lämpligast.
1 Senaste lydelse 2010:1402.
6 §2
Hyresråd är ordförande i hyresnämnd. Ett av hyresråden i hyresnämnden i Stockholm, Göteborg respektive Malmö ska vara chef för nämnden. I annan hyresnämnd är lagmannen i tingsrätten på samma ort som hyresnämnden chef för nämnden.
Regeringen utnämner hyresråd tillika chef för hyresnämnden i Stockholm, Göteborg respektive Malmö samt övriga hyresråd. Vid utnämning av dessa ska lagen
(2010:1390) om utnämning av ordinarie domare tillämpas. För
varje hyresnämnd förordnar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer lämpligt antal andra ledamöter.
Regeringen utnämner hyresråd tillika chef för hyresnämnden i Stockholm, Göteborg respektive Malmö samt övriga hyresråd. Vid utnämning av dessa ska 4 kap.
lagen om domstolar och domare
tillämpas. Bestämmelsen i 4 kap.
7 § i den lagen ska dock inte tillämpas. För varje hyresnämnd
förordnar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer lämpligt antal andra ledamöter.
Innan annan ledamot än ordförande förordnas, ska sådan riksorganisation av fastighetsägare, hyresgäster, bostadsrättshavare eller näringsidkare som med hänsyn till medlemsantal, verksamhet och övriga omständigheter kan anses väl företräda den intressegrupp som det är fråga om ges tillfälle att avge förslag.
Till tjänstgöring i nämnden ska, med iakttagande av vad som sägs i 5 § första stycket, de ledamöter kallas som med hänsyn till ärendets beskaffenhet och övriga förhållanden bedöms lämpligast.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.
2 Senaste lydelse 2010:1402.
1.7. Förslag till lag om ändring i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 1 § lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
1 §1
Arbetsdomstolen består av högst fyra ordförande, högst fyra vice ordförande samt sjutton andra ledamöter. En av ordförandena ska vara chef för domstolen.
Ledamot ska vara svensk medborgare och får inte vara underårig eller i konkurstillstånd eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. Innan en ledamot börjar tjänstgöra i Arbetsdomstolen, ska han eller hon ha avlagt domared.
För annan ledamot än ordförande ska det finnas högst tre ersättare. Det som sägs i denna lag om ledamot gäller även ersättare, om inte annat särskilt anges.
I lagen (2010:1390) om utnäm-
ning av ordinarie domare finns
bestämmelser om utnämning av ordförande tillika chef och övriga ordförande i domstolen. Övriga ledamöter och ersättare förordnas av regeringen för tre år.
I 4 kap. lagen om domstolar
och domare finns bestämmelser om
utnämning av ordförande tillika chef och övriga ordförande i domstolen. Övriga ledamöter och ersättare förordnas av regeringen för tre år.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.
1 Senaste lydelse 2010:1448.
1.8. Förslag till lag om ändring i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn
dels att 8 § ska upphöra att gälla,
dels att 2, 9 och 10 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
Statliga myndigheter samt anställda, uppdragstagare och andra som är knutna till sådana myndigheter står under justitiekanslerns tillsyn i den utsträckning regeringen föreskriver det.
Justitiekanslerns tillsyn skall dock ej kunna omfatta regeringen eller statsråd, ej heller riksdagens myndigheter eller anställda och uppdragstagare vid riksdagens myndigheter.
Statliga myndigheter samt anställda, uppdragstagare och andra som är knutna till sådana myndigheter står under justitiekanslerns tillsyn i den utsträckning regeringen bestämmer.
Justitiekanslerns tillsyn ska dock inte kunna omfatta
1. regeringen eller statsråd,
2. riksdagens myndigheter eller
anställda och uppdragstagare vid riksdagens myndigheter,
3. domstolar,
Domstolsstyrelsen, Domarnämnden eller ordinarie domare samt andra anställda och uppdragstagare vid dessa domstolar och myndigheter.
9 §1
Justitiekanslern har rätt att få tillgång till domstolars och förvaltningsmyndigheters protokoll och handlingar.
Justitiekanslern har rätt att få tillgång till förvaltningsmyndigheters protokoll och handlingar.
Första stycket gäller inte Domstolsstyrelsen och Domarnämnden.
10 §2
Domstol och förvaltningsmyndighet samt tjänsteman hos
staten eller kommun skall till-
handagå justitiekanslern med de
upplysningar och yttranden som
han begär. Sådan skyldighet åligger
även annan, om han står under justitiekanslerns tillsyn.
Förvaltningsmyndigheter och
tjänstemän hos staten eller en kommun ska lämna de upplysningar och yttranden som justitie-
kanslern begär, om myndigheten eller tjänstemannen står under justitiekanslerns tillsyn. Sådan skyl-
dighet har även andra som står under justitiekanslerns tillsyn.
När justitiekanslern begär upplysningar eller yttrande i andra ärenden än dem där han har beslutat att inleda förundersökning, får han förelägga vite om högst 1 000 kronor. Justitiekanslern får döma ut försuttet vite.
När justitiekanslern begär upplysningar eller yttrande i andra ärenden än dem där han eller hon har beslutat att inleda förundersökning, får han eller hon förena
ett föreläggande med vite om högst
1 000 kronor. Justitiekanslern får döma ut vitet om föreläggandet
inte följs.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.
1 Senaste lydelse 2010:1412. 2 Senaste lydelse 1987:996.
1.9. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning
Härigenom föreskrivs att 33 § lagen (1994:260) om offentlig anställning ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
33 §1
Är chefen för Arbetsgivarverket eller chefen för Institutet för mänskliga rättigheter anställd för bestämd tid, får han eller hon skiljas från sin anställning före utgången av denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa.
Är chefen för Arbetsgivarverket, chefen för Institutet för mänskliga rättigheter eller chefen
för Domstolsstyrelsen anställd för
bestämd tid, får han eller hon skiljas från sin anställning före utgången av denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa.
Är chefen för någon annan förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen anställd för bestämd tid, får han eller hon förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.
1 Senaste lydelse 2021:643.
1.10. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:261) om fullmaktsanställning
dels att 3, 5 och 14 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §1
En ordinarie domare ska anställas med fullmakt. I 1 § lagen
(2010:1390) om utnämning av ordinarie domare anges vilka
domaranställningar som är ordinarie.
En ordinarie domare ska anställas med fullmakt. I 3 kap. 1 §
lagen om domstolar och domare
anges vilka domaranställningar som är ordinarie.
Regeringen bestämmer vilka arbetstagare i övrigt som ska anställas med fullmakt.
5 §2
En arbetstagare är skyldig att avgå från anställningen vid den
ålder som anges i författningar eller kollektivavtal.
En ordinarie domare är skyldig att avgå från anställningen vid
utgången av den månad då han eller hon fyller 69 år.
Andra arbetstagare är skyldiga att avgå från anställningen vid den ålder som anges i författningar eller kollektivavtal.
5 a §
Efter ansökan av en ordinarie domare får det beslutas att avgångsskyldigheten enligt 5 § ska infalla vid en senare tidpunkt än den som anges där, dock längst till ut-
1 Senaste lydelse 2010:1493. 2 Senaste lydelse 2003:298.
gången av den månad då han eller hon fyller 70 år.
Beslut fattas av Domstolsstyrelsen. Ansökan ska lämnas in till myndigheten senast fyra månader innan avgångsskyldigheten infaller och får beviljas endast om det finns angelägna verksamhetsmässiga skäl för det.
14 §3
En ordinarie domare är skyldig att utföra arbetsuppgifterna i en motsvarande eller högre anställning som domare vid den domstol där han är anställd.
En ordinarie domare är skyldig att utföra arbetsuppgifterna i en motsvarande eller högre anställning som domare vid den domstol där han eller hon är anställd.
En ordinarie domare är skyldig att tjänstgöra tillfälligt i en annan domstol vid sådan handläggning där flera lagfarna domare deltar. Tjänstgöringsskyldigheten gäller
1. för en rådman i tingsrätt, som ledamot i en annan tingsrätt inom samma hovrättsområde,
2. för en rådman i förvaltningsrätt, som ledamot i en tingsrätt eller en hovrätt,
3. för ett kammarrättsråd, som ledamot i en hovrätt.
3. för ett kammarrättsråd, som ledamot i en hovrätt,
4. för ett justitieråd i Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen, som ledamot i den andra domstolen enligt bestämmelserna om särskild sammansättning.
1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.
2. Villkor i ett avtal som har ingåtts före lagens ikraftträdande och som innebär en skyldighet att avgå vid en ålder som är högre än den som anges i 5 § första stycket är fortfarande tillämpliga på pågående anställningsförhållanden som omfattas av avtalet.
3 Senaste lydelse 2009:818.
3. En ordinarie domares ansökan om att få vara kvar i anställningen efter uppnådd ålder för avgångsskyldighet som före ikraftträdandet har överlämnats till regeringen av Domstolsverket handläggs enligt äldre föreskrifter.
4. Det som anges i 14 § andra stycket 4 gäller inte för ordinarie domare som är anställda som justitieråd före ikraftträdandet.
1.11. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs att 18 kap.8 b och 8 c §§offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
18 kap.
8 b §1
Sekretess enligt 8 a § hindrar inte att en domstol lämnar uppgiften till Domstolsverket.
Sekretess enligt 8 a § hindrar inte att en domstol lämnar uppgiften till Domstolsstyrelsen.
8 c §2
Om Domstolsverket får en uppgift som är sekretessreglerad i 8 a § från en domstol, blir 8 a § tillämplig på uppgiften också hos
Domstolsverket.
Om Domstolsstyrelsen får en uppgift som är sekretessreglerad i 8 a § från en domstol, blir 8 a § tillämplig på uppgiften också hos
Domstolsstyrelsen.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.
1 Senaste lydelse 2019:305. 2 Senaste lydelse 2019:305.
1.12. Förslag till lag om ändring i lagen (2009:966) om Försvarsunderrättelsedomstol
Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2009:966) om Försvarsunderrättelsedomstol ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §1
Försvarsunderrättelsedomstolen består av en ordförande, en eller högst två vice ordförande samt minst två och högst sex särskilda ledamöter.
Ledamöterna ska vara svenska medborgare och får inte vara underåriga eller i konkurstillstånd eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. Innan en ledamot börjar tjänstgöra i domstolen, ska han eller hon ha avlagt domared.
I lagen (2010:1390) om utnäm-
ning av ordinarie domare finns
bestämmelser om utnämning av ordförande i domstolen. Vice ordförande och särskilda ledamöter förordnas av regeringen för fyra år.
I 4 kap. lagen om domstolar
och domare finns bestämmelser
om utnämning av ordförande i domstolen. Vice ordförande och särskilda ledamöter förordnas av regeringen för fyra år.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.
1 Senaste lydelse 2010:1399.
1.13. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
3 §1
I lagen (2010:1390) om utnäm-
ning av ordinarie domare finns
bestämmelser om utnämning av tekniska råd.
I 4 kap. lagen om domstolar
och domare finns bestämmelser om
utnämning av tekniska råd.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer anställer vikarier för tekniska råd och förordnar de särskilda ledamöterna i mark- och miljödomstol. Den som ska tjänstgöra som särskild ledamot ska vara svensk medborgare och får inte vara underårig, i konkurs eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utser vilka av de lagfarna domarna i tingsrätt och Svea hovrätt som ska tjänstgöra i mark- och miljödomstol respektive Mark- och miljööverdomstolen.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.
1 Senaste lydelse 2018:421.
1.14. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare
Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
Nämnden består av nio ledamöter. Fem ledamöter ska vara, eller ha varit, ordinarie domare. Två ledamöter ska vara jurister verksamma utanför domstolsväsendet, varav en ska vara advokat. Två ledamöter ska representera allmänheten. För varje ledamot ska det finnas en personlig ersättare.
Ledamöter och ersättare förordnas för en tid av högst fyra år. Ledamöter och ersättare som representerar allmänheten väljs av riksdagen. Övriga ledamöter och ersättare förordnas av regeringen. Ledamöter och ersättare som ska vara, eller ha varit, ordinarie domare förordnas på förslag av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Ledamöter och ersättare som ska vara jurister verksamma utanför domstolsväsendet förordnas på förslag av de förvaltningsmyndigheter och organisationer som regeringen bestämmer.
Nämnden utser inom sig en ordförande och en vice ordförande.
I 4 kap. 2–5 §§ lagen om domstolar och domare finns det bestämmelser om nämndens sammansättning samt om formerna för att utse ledamöter och ersättare i nämnden.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.
1.15. Förslag till lag om ändring i budgetlagen (2011:203)
Härigenom föreskrivs att det i budgetlagen (2011:203) ska införas en ny paragraf, 3 kap. 13 §, av följande lydelse och närmast före 3 kap. 13 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
Särskilt om Domstolsstyrelsen
13 §
Regeringen ska inhämta ett budgetunderlag från Domstolsstyrelsen innan budgetpropositionen lämnas till riksdagen. Budgetunderlaget ska innehålla ett förslag till finansiering av verksamheten och avse all den verksamhet som Domstolsstyrelsen ansvarar för.
Om regeringen i budgetpropositionen avviker från Domstolsstyrelsens förslag ska regeringen lämna upplysningar om skälen för avvikelsen.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.
1.16. Förslag till lag om ändring i lagen (2014:414) om nomineringar till Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna
Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2014:414) om nomineringar till Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
Ärenden enligt 1 § ska beredas enligt lagen (2010:1390) om
utnämning av ordinarie domare.
Ärenden enligt 1 § ska beredas enligt 4 kap. lagen om dom-
stolar och domare.
Bestämmelsen i 8 § i den lagen ska dock inte tillämpas.
Bestämmelserna i 4 kap. 7 och
10 §§ i den lagen ska dock inte
tillämpas.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.
1.17. Förslag till lag om ändring i lagen (2016:188) om patent- och marknadsdomstolar
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 § lagen (2016:188) om patent- och marknadsdomstolar ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
3 §
I lagen (2010:1390) om utnäm-
ning av ordinarie domare finns
bestämmelser om utnämning av patentråd.
I 4 kap. lagen om domstolar
och domare finns bestämmelser
om utnämning av patentråd.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer anställer vikarier för patentråd samt förordnar tekniska och ekonomiska experter i Patent- och marknadsdomstolen och Patent- och marknadsöverdomstolen.
Tekniska och ekonomiska experter förordnas för viss tid. Om det medan en teknisk eller ekonomisk expert deltar i behandlingen av ett mål eller ärende inträffar en omständighet som medför att förordnandet upphör att gälla, ska förordnandet ändå gälla i det pågående målet eller ärendet. Den som ska tjänstgöra som teknisk eller ekonomisk expert ska vara svensk medborgare och får inte vara underårig, i konkurstillstånd eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.
I
INLEDNING
2. Uppdraget och genomförandet
2.1. Uppdraget
Kommitténs uppdrag återges i dess helhet i bilaga 1 till detta betänkande.
Enligt direktiven är uppdraget för kommittén att utreda formerna för ändring av grundlag och behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Kommittén har också haft i uppdrag att utreda behovet av att möjliggöra ytterligare begränsningar i föreningsfriheten i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. I ett delbetänkande i mars 2021 redovisade kommittén frågan om föreningsfriheten (Föreningsfrihet
och terroristorganisationer, SOU 2021:15). I det här betänkandet
behandlas formerna för att ändra grundlag (kapitel 4–6) och frågan om behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt (kapitel 7–18).
När det gäller uppdraget avseende formerna för att ändra grundlag är det enligt direktiven ett antal frågeställningar som ska övervägas. Det ska göras en internationell jämförelse av regler om ändring av grundlag i den utsträckning som kommittén bedömer lämplig. Enligt direktiven ingår det i uppdraget att bedöma om det bör införas ett krav på kvalificerad majoritet vid riksdagsbeslut om grundlagsändring, om det bör införas ett krav på att ett visst antal av riksdagsledamöterna deltar i omröstningen vid beslut om grundlagsändring (kvorumregel) och om det val till riksdagen som ska hållas mellan de två riksdagsbesluten om grundlagsändring måste vara ett ordinarie val. Enligt direktiven kan det vidare övervägas om nya regler bör begränsas till vissa typer av grundlagsändringar eller om de ska gälla alla grundlagsändringar.
När det gäller formerna för grundlagsändring anges i direktiven att kommittén ska lämna de förslag till grundlagsändringar som den bedömer är motiverade.
Kommittén har när det gäller grundlagsändring även behandlat vissa frågeställningar som inte nämns i direktiven. Dessa frågor avser lagrådsgranskning, ändringar i vissa bestämmelser som berör grundlagarna och beredningen av förslag om ändring av grundlag.
Uppdraget i fråga om behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt rör enligt direktiven Domstolsverkets organisation, styrning och roll. Kommittén har bedömt att uppdraget och de ställningstaganden som görs när det gäller den centrala domstolsadministrationen även aktualiserar vissa andra frågor som rör ordinarie domare, dvs. sådana som inte uttryckligen nämns i direktiven. Det avser vissa frågeställningar när det gäller utnämning, tillsyn och formerna för att utkräva ansvar av ordinarie domare.
Vidare så tar direktiven sikte på att bedöma om det bör införas en reglering i grundlag om pensionsåldern för justitieråd och, i så fall, ta ställning till om regleringen även bör omfatta andra ordinarie domare än justitieråd. Det ska även övervägas om det finns skäl att i övrigt ändra regleringen av ordinarie domares avgångsskyldighet på grund av ålder.
Det ingår också i uppdraget att ta ställning till om det bör införas en reglering i grundlag av antalet justitieråd i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen och om den nuvarande regleringen av antalet justitieråd bör ändras. Enligt direktiven ska det dessutom bedömas om det bör införas en möjlighet för Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen att sammanträda i särskild sammansättning.
Kommittén har i fråga om domstolarnas och domarnas oberoende även tagit upp frågan om att på ett mer övergripande plan i regeringsformen markera att rättskipningen utförs av oberoende domstolar.
När det gäller skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende anger direktiven att kommittén ska lämna de förslag till grundlagsändringar och andra författningsändringar som den bedömer är motiverade.
Direktiven beslutades av den dåvarande regeringen i februari 2020. I direktiven anges att uppdraget i fråga om att utreda formerna för ändring av grundlag samt behovet av att stärka domstolarnas och
domarnas oberoende bygger på en överenskommelse mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna.
När det gäller bakgrunden till kommitténs uppdrag bör det också nämnas att ett enigt konstitutionsutskott under riksmötet 2017/18 hade föreslagit att det till regeringen borde tillkännages att en utredning skulle tillsättas med uppdrag att se över behovet av att ytterligare stärka domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt (bet. 2017/18:KU36 punkt 19). Det gällde särskilt i fråga om grundlagsreglering av justitierådens antal och pensionsålder, en möjlighet för de högsta domstolarna att sammanträda i särskild sammansättning samt Domstolsverkets organisation, styrning och roll. Genom acklamation biföll riksdagen utskottets förslag till tillkännagivande (rskr. 2017/18:228).
2.2. Genomförandet
Arbetet med formerna för ändring av grundlag samt med frågan om domstolornas och domarnas oberoende har utförts under hela utredningstiden. Kommittén har huvudsakligen bedrivit ett sedvanligt utredningsarbete med sammanträden där ledamöter och sakkunniga deltagit. Fram till avlämnandet av detta betänkande har kommittén sammanträtt vid 22 tillfällen. Två av dessa sammanträden har varit i form av internat med övernattning och en längre sammanträdestid.
Med utgångspunkt från vad som anges i direktiven har arbetet när det gäller formerna för ändring av grundlag samt behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt i huvudsak bedrivits i tre olika faser.
Den första fasen har haft som inriktning att inhämta kunskap om de olika frågeställningar som omfattas av kommitténs uppdrag. Detta har skett framför allt genom att sekretariatet tagit fram bakgrundspromemorior som föredragits och diskuterats på kommitténs sammanträden. Den internationella jämförelsen när det gäller reglerna om ändring av grundlagar som framgår av kapitel 5 har utförts under denna fas. Ett uppdrag har i den delen lämnats till forskaren Anna Khakee. När det gäller domstolar och domare har sekretariatet utfört den internationella kartläggning som framgår av kapitel 8. Fördjupade kontakter har då även tagits med företrädare för den centrala domstols-
administrationen i Finland (Domstolsverket), Danmark (Domstols-
styrelsen) och Norge (Domstoladministrajonen).
Under den andra fasen har kommitténs arbete främst varit inriktat på att närmare diskutera hur rättsläget ska bedömas, om det finns problem med den nuvarande ordningen, vilka handlingsalternativ som i sådana fall föreligger och att formulera konkreta lösningar på de olika frågeställningarna.
Sekretariatet har under den tredje fasen getts i uppdrag att som underlag för diskussionerna bl.a. redovisa utkast till betänkandetexter och exempel på författningstext med därtill hörande författningskommentarer.
Utöver sammanträdena med kommitténs ledamöter och sakkunniga har möten hållits med de experter som tillsatts för uppdraget när det gäller formerna för grundlagsändring respektive domstolars och domares oberoende. Sammanlagt har tio expertmöten ägt rum. Inriktningen på dessa möten har varit att diskutera de olika juridiska och statsvetenskapliga frågeställningar som kommitténs uppdrag aktualiserat. På mötena har även kommitténs ordförande, de sakkunniga och sekretariatet deltagit.
En särskild referensgrupp som bestått av tre ledamöter från Högsta domstolen och tre ledamöter från Högsta förvaltningsdomstolen har bildats av kommittén. Referensgruppen har sammanträtt vid fem tillfällen. Under dessa möten har frågeställningar som rör de högsta domstolarna diskuterats. På dessa möten har även kommitténs ordförande, en av de sakkunniga och sekretariatet deltagit.
Kommittén har haft kontakter med Kommittén om beredskap enligt regeringsformen (Ju 2021:13), dels på sekretariatsnivå, dels genom information som gemensamma ledamöter och sakkunniga i de två kommittéerna har lämnat.
Som ett led i kunskapsinhämtningen när det gäller de frågeställningar som behandlas i detta betänkande eller efter önskemål har möten ägt rum med företrädare för Nämndemännens riksförbund, Svenska kyrkan, International IDEA (International Institute for
Democracy and Electoral Assistance), Riksdagens ombudsmän (JO),
Justitiekanslern, Domstolsverket, Statens ansvarsnämnd, Domarnämnden, Svea hovrätt samt för Finansdepartementet och Justitiedepartementet. Vid tre tillfällen har kommitténs ordförande och företrädare för sekretariatet deltagit i möten med representanter för EU-
kommissionen inför upprättandet av kommissionens årliga rättsstatsrapport.
I flera fall har skriftliga yttranden inhämtats från myndigheter och organisationer i frågor som omfattas av kommitténs uppdrag. Det har vidare förekommit att sådana myndigheter m.m. kontaktats genom telefonsamtal som dokumenterats genom tjänsteanteckningar.
Vid ett antal tillfällen har ordföranden eller företrädare för sekretariatet föreläst om utredningen eller på annat sätt informerat om denna.
Mot bakgrund av spridningen av sjukdomen covid-19 i samhället har flera av de sammanträden och möten som här nämns hållits i digital form.
3. Vissa utgångspunkter för kommitténs arbete
3.1. Inledning
En frågeställning i kommitténs direktiv är om det finns skäl att förstärka skyddet för det demokratiska statsskicket genom att göra det svårare att ändra regler på grundlagsnivå. Vidare berörs det i direktiven frågan om domstolarnas oberoende i förhållande till de politiska organen behöver förstärkas och då kanske främst i relation till regeringen.
De förändringar som diskuteras i det här betänkandet är tänkta att vara långsiktiga och ha verkan även i förhållande till en eventuell samhällsutveckling där demokratin och grundläggande rättsstatsprinciper inte längre kan tas för givna.
I detta inledande kapitel behandlas folkstyre så som det har utvecklats från demokratin i antikens Grekland till de representativa demokratier vi ser i dag. Vidare beskrivs begreppet rättsstat och samspelet mellan demokrati, rättsstatens principer och grundläggande fri- och rättigheter.
3.2. Om demokratin
3.2.1. Allmänt
Om demokratins ursprung
Demokrati som styrelseform härstammar från antikens Grekland. Ordet betyder folkstyre och är en sammansättning av orden demos (folk) och kratia (välde). Styret av stadsstaten Aten omkring 500 år f. Kr. anses vara ett tidigt exempel på en demokratisk styrelseform. Folkstyret i Aten utövades bl.a. genom debatter med efterföljande omröstningar. Samtliga närvarande var fria att säga sin mening i debat-
terna och varje medborgares röst vägde lika tungt. För att möjliggöra en fri debatt var yttrandefrihet av stor betydelse.
Innehavare av höga styrande poster, så som i det verkställande rådet och i domstolen, utsågs genom lottning. Mandatperioderna till dessa poster var tidsbegränsade. Att delta i styret av stadsstaten sågs som en plikt och en rad mekanismer tillämpades för att undvika att makten blev alltför koncentrerad till enskilda personer.
Demokratin i Aten får ses i relation till andra styrelseskick som förekom under samma tidsperiod. Exempel på sådana är oligarki och aristokrati där ett fåtal har makten, plutokrati där makten kopplas till egendom eller teokrati där makten kommer från Gud och då utövas av Guds representanter. Synsättet att folkviljan ska styra samt att alla medborgare har lika rättigheter och skyldigheter var ingen självklarhet.
Det demokratiska styret i Aten varade i ungefär 200 år. Den atenska demokratin har i efterhand kritiserats främst för synen på vilka som utgjorde ”folket” och därmed omfattades av demokratins rättigheter och skyldigheter. Styret var begränsat till att omfatta vuxna och fria män. Dessa män behövde ha genomgått militärtjänst, vara jordägare och vara bosatta inom stadsstatens territorium. Uppskattningsvis utgjorde denna styrande grupp endast 15–20 procent av den totala vuxna befolkningen i Aten.
Demokratins utveckling
Idéer om folkstyre väcktes till liv igen under 1700-talet med den amerikanska respektive den franska revolutionen. Det var dock först under 1900-talet som demokratin kom att utvecklas till att bli ett tongivande styrelseskick.
Den moderna demokratin bär många spår av den antika demokratin. Fortfarande vilar demokratin på den grundläggande värderingen om att alla (vuxna medborgare) är kapabla att styra. Förutsättningarna att alla har lika rösträtt, att makten ska delas upp i olika funktioner och att en fri diskussion förutsätter yttrandefrihet är andra exempel. Något som däremot har medfört stora förändringar när det gäller demokratins moderna utformning är styrets territoriella omfattning och synen på medborgarskap.
Demokratins utgångspunkt är fortfarande att styret utövas inom territoriellt avgränsade områden. I modern tid är dessa områden avsevärt större än de var i en antik stadsstat. Formerna för styret har därför anpassats till förutsättningen att folket inte längre kan vara samlade på en och samma plats för att utöva makten. Synen på vem som har rösträtt och hur medborgarskap förvärvas har vidare utvidgats till att omfatta en större andel av befolkningen, exempelvis kvinnor och andra grupper som tidigare inte omfattades. I valet till den svenska riksdagen 2022 var nästan 7,8 miljoner personer röstberättigade. Den svenska befolkningen uppgick samma år till ca 10,5 miljoner.
I det antika Aten debatterades varje fråga på plats och den närvarande församlingen röstade, oftast genom handuppräckning. Att medborgare röstar i enskilda frågor kallar vi i dag för direktdemokrati och den genomförs som regel genom folkomröstning. Demokratin som den nu utövas är utformad för att praktiskt kunna fungera över stora geografiska områden. Den förhåller sig också till att de röstberättigade ska kunna utföra andra uppgifter utöver att styra. Folkstyret av i dag utövas därför i regel genom representation. Folket utser sina representanter genom val och det är dessa representanter som i sin tur debatterar, tar ställning till och röstar i de frågor som uppkommer. Det här kallas för representativ demokrati. Utvecklingen till representativ demokrati har gått hand i hand med framväxten av politiska partier.
Demokratin är en styrelseform som ständigt är under förändring. En viktig frågeställning som inte tidigare har varit aktuell är hur folkviljan kan representeras när makt flyttas från de nationella parlamenten till en internationell organisation, t.ex. inom ramen för samarbetet i EU.
Även i dag kritiseras demokratin i olika avseenden. Bland annat har det ifrågasatts vilka som utgör ”folket” samt hur rösträtt och rösträttsåldern bestäms. Det har framförts att folket inte är tillräckligt kompetent att inneha makten och att den i stället bör utövas enbart av de som är bäst lämpade. En kritik som är riktad just mot den representativa demokratin är att den i alltför stor utsträckning beskär folkets möjligheter att uttrycka sin uppfattning i alla frågor. Demokratin som ideologi kan även krocka med andra åskådningar, t.ex. uppfattningen att all makt kommer från Gud.
Demokrati är både en metod och ett mål
Flera inslag bidrar till hur demokratin uppfattas. Något förenklat kan man dela upp demokratin i metod och mål.
Att betrakta demokrati som en metod är att sätta upp principer för hur demokratin kan eller bör utövas. En metod för demokrati är omröstningar som bl.a. kan ske genom handuppräckning eller med röstsedlar. Metoden omröstning innehåller vidare principen att rösterna räknas och att alternativet med flest röster representerar störst andel av viljan. Det är dock inte så att flest röster alltid ”vinner”. En metod för att säkerställa ett brett stöd är att uppställa krav på att vissa beslut ska fattas med någon form av kvalificerad majoritet.
Genom att betrakta demokratin som ett mål blir tankesättet snarare varför demokrati kan eller bör utövas. Hur demokratin som mål definieras blir därför mer beroende av underliggande värderingar. En syn på målet för demokratin har att göra med liberala värden och innefattar principerna om alla människors lika värde och att det alltid ska finnas ett grundläggande skydd för de mänskliga fri- och rättigheterna. Ett mål för demokratin är då att den ska skydda oliktänkande. Alla anses lika kompetenta att styra och allas röst ska väga lika tungt oavsett vilken uppfattning som representeras. Demokratin vilar på synsättet att de som utgör minoriteten i dag kan utgöra majoriteten i morgon. Att majoritetens vilja styr får inte innebära att minoriteten saknar möjlighet att komma till tals.
Metod och mål är beroende av varandra för att uppnå en demokrati av hög kvalitet. Det behövs därför solida system för hur demokratin ska utövas (dvs. metoden), t.ex. lagar om hur och när allmänna val ska genomföras, formerna för att utse styre och för utkrävande av ansvar. Den grundläggande förståelsen för varför demokratin utövas (målet) behöver även den vila på en stabil grund eftersom demokratin kan urholkas om folket inte delar grundläggande värderingar om exempelvis alla människors lika värde.
3.2.2. Demokratin enligt regeringsformen
Grunderna för det svenska statsskicket finns uttryckta i regeringsformen, vilken är en av Sveriges fyra grundlagar. I regeringsformens portalparagraf, 1 kap. 1 §, anges grunderna för Sverige som en demokratisk rättsstat. Den inleds med folksuveränitetens princip, All
offentlig makt i Sverige utgår från folket, vilket utgör grundförutsätt-
ningen för det offentliga styret. Det är ytterst folket som den offentliga makten i Sverige härleds från.
I paragrafen beskrivs därefter de grundläggande förutsättningarna för hur denna makt ska kunna utövas. Den svenska folkstyrelsen bygger
på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den fria åsikts-
bildningen har alltså en central betydelse för folkstyrelsen eftersom den ger folket förutsättningar att skaffa och dela information. Att rösträtten är allmän innebär att den är en generell rättighet som inte baseras på exempelvis kön eller materiella tillgångar. Det förhållandet att rösträtten är lika innebär att varje persons röst väger lika tungt.
Om folkstyrelsen anges vidare att Den förverkligas genom ett repre-
sentativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.
Att statsskicket är representativt och parlamentariskt innebär att det är folket som styr men att det gör så genom representanter i forum som riksdag och fullmäktige. Att vi har kommunal självstyrelse innebär att makten är uppdelad och att vissa frågor ska beslutas lokalt.
Slutligen slår bestämmelserna i denna portalparagraf fast att maktutövningen är underkastad principen om lagbundenhet eller, med ett annat uttryck som ibland förekommer, legalitetsprincipen. Den offent-
liga makten utövas under lagarna. Principen gäller inte enbart domstolar
och förvaltningsmyndigheter utan omfattar även riksdag, regering, kommuner och andra som utövar offentlig makt. Stadgandet har ansetts ge uttryck åt att Sverige är en rättsstat (se KU 1973:26 s. 59).
Grundläggande förutsättningar för det svenska statsskicket, utöver de som redan framgått av portalparagrafen, är att Riksdagen är folkets
främsta företrädare (1 kap. 4 §) och att Riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val (3 kap. 1 §). Att rösträtt till riksdagen härleds
ur medborgarskapet framgår av 3 kap. 4 §, i vilken det anges att Röst-
rätt vid val till riksdagen har varje svensk medborgare som är eller någon gång har varit bosatt i riket och har fyllt arton år.
Det är regeringen som har den verkställande makten och riksdagen kontrollerar hur den utförs. I 1 kap. 6 § regeringsformen anges att
Regeringen styr riket och att Den är ansvarig inför riksdagen. Regeringen
har bl.a. uppgifterna att lägga fram propositioner (dvs. lagförslag), att utöva normgivningsmakt, att förvalta statens tillgångar och att utöva ledning över den statliga förvaltningen. I regeringens uppgift att styra riket ingår allt som är nödvändigt för styrandet av riket och
som inte enligt grundlag eller lag ska utföras av något annat organ. (Se bet. 2005/06:KU8 s. 38.)
De nu nämnda bestämmelserna kan sägas främst reglera den svenska demokratin som metod. Bestämmelserna avser bl.a. beslutshierarki, arbetsfördelning och formella begränsningar. I 1 kap. 2 § regeringsformens finns de bestämmelser som kan anses lägga fast demokratin som mål för den allmänna verksamheten, exempelvis Den offentliga
makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.
Vidare anges i regeringsformens 2 kap. vilka grundläggande fri- och rättigheter enskilda är tillförsäkrade gentemot det allmänna. Det innebär bl.a. att riksdagen inte får meddela lagar i strid med fri- och rättighetsregleringen.
I 2 kap. 19 § regeringsformen finns det ett förbud mot att meddela lag eller annan föreskrift i strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Sedan 1995 gäller Europakonventionen som svensk lag (se vidare i avsnitt 7.4.1).
3.2.3. Att utvärdera demokrati
Det finns olika sätt att mäta förekomsten av demokrati. Frågan om ett land är en demokrati kan ofta inte besvaras endast med ett ja eller nej. Den moderna demokratiforskningen tillämpar vanligen glidande skalor med syfte att skildra demokrati utifrån en samlad uppskattning. Bedömningen är då baserad både på indikatorer som avser metod och sådana som avser mål.
Enkla exempel som illustrerar hur graden av demokrati kan variera är att en mätning kring om det hålls allmänna val i ett land ger ett utslag på demokratiskalan medan en mätning som även tar hänsyn till befolkningens egentliga möjligheter att uttrycka sin åsikt kan ge ett annat. Vidare kan värdet av rätten att rösta variera beroende på om det i realiteten finns olika partier att välja mellan och om påtryckningar utövas på så sätt att röstningen faktiskt inte är fri.
Generellt kan sägas att de nordiska länderna brukar placeras högt när graden av demokrati utvärderas. Bland övriga länder som också placeras högt finns flera av EU:s medlemsländer samt Australien och Nya Zeeland. I botten återfinns bl.a. Afghanistan och Nordkorea.
Enligt analysinstitutet Economist Intelligence Unit (EIU) årliga demokratiindex levde ungefär 8 procent av jordens befolkning i en full demokrati 2022, medan 37,3 procent levde i det som institutet klassar som en bristfällig demokrati. Enligt utvärderingen Freedom
in the World 2022 från den amerikanska organisationen Freedom House lever 20,3 procent av jordens befolkning i ett land som kan
klassas som fritt medan 41,3 procent lever i ett delvis fritt land.
Enligt forskarinitiativet Varieties of Democracy (V-Dem) var 34 stater liberala demokratier 2021, vilket omfattar 13 procent av jordens befolkning. Begreppet liberal demokrati som det används av V-Dem indikerar, utöver att det hålls rättvisa val, bl.a. att det finns ett skydd för fri- och rättigheter, en stark rättsstat och en respekt för minoriteter. Den sorts regim som inrymmer den största andelen av jordens befolkning kategoriseras som valautokratier, vilket är en blandform mellan demokrati och auktoritärt styre. Andelen av jordens befolkning som 2021 levde i en valautokrati uppgick till 44 procent. (Se rapporten Democracy Report 2022, Autocratization Changing
Nature? av V-Dem Institute.)
I en valautokrati kan det exempelvis genomföras val där flera partier deltar men där ett parti dominerar på ett sådant sätt att det inte går att tala om någon fri valmöjlighet för de röstberättigade. En valautokrati kan även innebära att det hålls val med något högre konkurrens mellan flera partier men där det styrande partiet har eller bereder sig så stora fördelar att det är givet att valet kommer att utfalla till det partiets fördel. Givetvis finns det en stor spännvidd mellan olika typer av valautokratier. Att en så stor andel av jordens befolkning i dag anses leva i en valautokrati kan bl.a. förklaras med att Indien – som brukade kallas för världens största demokrati – sedan 2020 klassas som en valautokrati.
De nu redovisade undersökningarna är i hög grad samstämmiga på ett övergripande plan. Skillnaderna i granskningarna kan främst förklaras av att de använder olika begrepp och klassificeringar samt av antalet indikatorer som värderas.
Sammanfattningsvis kan sägas att undersökningarna tyder på att en relativt liten andel av världens befolkning lever i något som kan klassas som en fullvärdig demokrati. En större andel av världens befolkning lever däremot i demokratier med mer eller mindre allvarliga brister. Mellan en tredjedel och hälften av jordens befolkning lever i
stater som varken kan klassas som demokratier eller som delvis demokratiska.
Det är också värt att hålla i minnet att flera stater inte strävar efter sådana värden som gör att de skulle kunna hamna högre i demokratimätningar. Däremot finns det många stater, även auktoritära, som benämner sig demokratier eller som använder en retorik om folkstyre. Att hänvisa till folkets vilja är ett sätt att legitimera sina beslut. Även i diktaturer förekommer inslag av demokratiska principer som att det där genomförs allmänna val, att det finns ett parlament eller att det existerar flera politiska partier. Det går även att se en utveckling där den styrande makten introducerar sin egen definition av demokrati och använder sig av demokratins metoder för att uppnå resultat som rent faktiskt urholkar demokratin som mål. Demokrati som en del av metoden att styra ett land kan alltså användas även i andra styrelseskick.
3.3. Om rättsstaten och grundläggande fri- och rättigheter
3.3.1. Allmänt
Inom ramen för arbetet i EU, Europarådet och FN brukar det understrykas att demokratin, rättsstaten och de mänskliga rättigheterna är tre sammanlänkade och ömsesidigt förstärkande principer. En fullvärdig demokrati kan inte existera utan att det samtidigt finns en fungerande rättsstat och respekt för mänskliga rättigheter och vice versa. Det anses att rättsstaten ska upprätthålla demokratins metoder och genom oberoende domstolar fungera som en yttersta garant för att fri- och rättigheterna inte kränks.
Demokratin vilar på grundprincipen att alla människor är lika mycket värda. Det kommer bl.a. till uttryck i artikel 1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, Alla människor är födda
fria och lika i värde och rättigheter. Att demokrati i sig utgör en grund-
läggande rättighet kan utläsas ur artikel 21 i samma förklaring, Folkets
vilja skall utgöra grundvalen för statsmakternas myndighet. Enligt
artikel 10 ska också var och en ha tillgång till en rättvis och opartisk rättegång.
Europakonventionens artikel 6 om rätten till en rättvis rättegång innebär att det ställs upp en rad detaljerade kriterier för vad en rättvis
rättegång innebär, bl.a. att domstolarna ska vara oavhängiga och opartiska och upprättade enligt lag. I EU-stadgan finns liknande skrivningar. (Se vidare avsnitt 7.4.1.)
3.3.2. Rättsstaten
Rättsstaten har successivt blivit en hörnsten i nationella politiska och juridiska system. Den har också blivit den dominerande organisatoriska modellen inom modern konstitutionell lagstiftning för hur utövandet av offentlig makt ska regleras. Dessutom erkänns rättsstaten i allt större utsträckning som en grundläggande komponent i internationella relationer. Den är t.ex. en av EU:s grundprinciper och nämns som en av Europarådets tre s.k. stöttepelare, vid sidan av demokratin och de mänskliga rättigheterna (se vidare i avsnitt 7.3). Även FN:s generalförsamling har betonat nödvändigheten av att implementera rättsstatens principer såväl nationellt som internationellt.
Innebörden av begreppet rättsstat har i någon mån varierat mellan olika konstitutionella ordningar och det är först på senare tid som begreppet har fått ett mer konkret och enhetligt innehåll. Denna utveckling har främst skett inom ramen för internationella samarbeten som EU och Europarådet.
Rättsstaten utgår från idén om att samhället ska byggas med förutsägbara regler som tillämpas objektivt. Vidare kräver rättsstaten att ett oberoende rättsväsende kan se till att reglerna efterlevs. Rättsstatsbegreppet är mer omfattande än andra begrepp som brukar användas i sammanhanget, bl.a. det om rättssäkerhet.
Det finns en betydande samsyn när det gäller vissa grundläggande principer som måste vara för handen för att man ska kunna tala om en rättsstat. Det som betonas är att den offentliga makten ska utövas under lagarna, att alla ska vara lika inför lagen, att det ska finnas ett fungerande skydd för fri- och rättigheter och att rättsväsendet ska vara oberoende. Det är mer omtvistat om rättsstatsbegreppet också innefattar materiella aspekter så som ett antagande om frihet och respekt för t.ex. privat ägande och frånvaro av korruption.
Ett oberoende rättsväsende förutsätter att domstolarna och domarna inte utsätts för politiska påtryckningar eller på andra sätt hindras och begränsas i att utöva sin verksamhet. Att upprätthålla rättsstatens
principer syftar i förlängningen till att säkerställa en fungerande demokrati och till att skydda enskildas grundläggande fri- och rättigheter.
Det förhållandet att Sverige är en rättsstat kan endast indirekt utläsas ur regeringsformen. I 1 kap. 1 § regeringsformen anges att Den
offentliga makten utövas under lagarna. Det framgår av 1 kap. 9 § att Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Skyddet för fri- och rättig-
heter finns främst i 2 kap. Rättskipningens förutsättningar anges vidare i 11 kap. Till skillnad från i exempelvis Finland och Norge har inte begreppet rättsstat som sådant någon framträdande plats i vår grundlag.
Som en följd av Sveriges internationella åtaganden finns det en skyldighet att respektera rättsstatens principer nationellt och att främja dem i internationell verksamhet. De uttalanden som görs på rättstatsområdet av EU-domstolen och Europadomstolen gäller även för Sverige. Innebörden av Sveriges medlemskap i EU när det gäller rättsstaten och av att Europakonventionen utgör svensk lag behandlas närmare i kapitel 7.
3.3.3. Grundläggande fri- och rättigheter
Föreställningen att det finns universella och okränkbara rättigheter som varje människa åtnjuter innebär både att rättigheterna är ett fundament för demokratin och en begränsning av den makt som kan utövas. Folkviljan måste respektera de grundläggande fri- och rättigheterna. Enligt de flesta konstitutioner finns det däremot möjlighet att inom givna ramar inskränka vissa rättigheter när så anses nödvändigt i ett demokratiskt samhälle.
I svensk rätt anges i det s.k. målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen att Den offentliga makten ska utövas med respekt för
alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Grundläggande fri- och rättigheter tillkommer enligt 2 kap.
regeringsformen som huvudregel alla människor i Sverige och inte enbart röstberättigade medborgare. Det skydd som följer av regeringsformen innebär att enskilda gentemot det allmänna är garanterade de olika opinionsfriheterna (positiva och negativa), rätt till kroppslig integritet och rörelsefrihet, rättssäkerhet, skydd mot diskriminering, rätt att vidta stridsåtgärder på arbetsmarknaden, egendomsskydd och
allemansrätt, upphovsrätt, näringsfrihet samt rätt till utbildning. Dessutom gäller att forskningens frihet är skyddad enligt bestämmelser som meddelas i lag.
Lagrådet ska granska bl.a. hur nya lagförslag förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt. I det avseendet fungerar alltså Lagrådet som en kontrollinstans för att lagstiftning på vissa utpekade områden sker i enlighet med grundlag.
Vidare är domstolar, myndigheter och andra offentliga organ genom lagprövning enligt 11 kap. 14 § och 12 kap. 10 §regeringsformen förpliktade att inte tillämpa lagstiftning som står i strid med bestämmelser i grundlag, däribland lagar som inte är förenliga med fri- och rättighetsregleringen i 2 kap. regeringsformen. Detsamma gäller om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid en föreskrifts tillkomst.
Genom de nämnda bestämmelserna finns det alltså mekanismer för det allmänna att genom Lagrådet, domstolar och myndigheter m.fl. bevaka att skyddet för individens fri- och rättigheter inte överträds i Sverige.
3.4. Om domstolarnas oberoende
Domstolarnas oberoende är en grundläggande förutsättning för rättsstaten och ett fundament för ett välfungerande samhälle. Domstolarna ska utgöra ett effektivt rättsmedel för personer och företag som vill tillvarata sin rätt, garantera att rättegångar genomförs rättvist och skydda grundläggande fri- och rättigheter. Som tidigare nämnts ska domstolarna även inom ramen för systemet med lagprövning kontrollera att grundlagen har följts vid det politiska beslutsfattandet.
Allt detta medför att det är av avgörande betydelse att domstolarnas uppgifter kan utföras utan risk för otillbörlig politisk påverkan. Genom att se till att de i demokratisk ordning fattade besluten tilllämpas på ett korrekt sätt värnar domstolarna rättsstaten och demokratin. För att en domstol ska fungera på detta sätt är det viktigt att de enskilda domarna har förutsättningar att agera självständigt. En domare bör därför ha ett starkt skydd för sin anställning.
De svenska domstolarnas självständighet i dömandet framgår av 11 kap. 3 § regeringsformen. Ingen myndighet, inte heller riksdagen,
får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en
domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Det anges
vidare att Ingen annan myndighet får heller bestämma hur dömande
uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Av paragrafen framgår
att varken riksdag, regering eller dess myndigheter får lägga sig i hur domstolar och domare dömer i enskilda fall.
Regeringsformen innehåller även andra bestämmelser som syftar till att skydda bl.a. självständigheten i dömandet och enskildas rätt till en rättvis och opartisk domstolsprövning. Däribland kan nämnas den berörda paragrafen i 1 kap. 9 §. I 11 kap. finns bestämmelser om utnämning av domare (6 §) och om förutsättningarna för att skilja en domare från anställningen (7–9 §§). (Se vidare i avsnitt 9.2.1.)
Att domstolarna och domarna har de formella förutsättningarna för att vara oberoende utgör dock endast en del av domstolarnas oberoende i en rättsstat. Det är också centralt att domstolarna och domarna uppfattas som oberoende av allmänheten.
EU-kommissionen genomför en årlig undersökning om rättsstatsfrågor i varje medlemsland, Resultattavla för rättskipningen i EU. Rapporten avseende 2022 visar för Sveriges del att 74 procent av allmänheten och 70 procent av företagen som deltog i undersökningen ansåg att domstolarnas och domarnas oberoende ställning i Sverige var mycket bra eller ganska bra. I förhållande till övriga undersökta länder innebär det att förtroendet för domstolarnas oberoende anses vara högt i Sverige. (Se figurerna 50 och 52 i rapporten The 2022 EU
Justice Scoreboard från EU-kommissionen). Det kan noteras att all-
mänhetens uppfattning att domstolar och domare är oberoende har ökat något sedan 2021 års undersökning men att den fortfarande är lägre än under åren dessförinnan (undersökningar 2016 och 2020).
I undersökningen finns tre förklaringar till varför domstolarna inte uppfattas som oberoende: a) domarna är inte garanterade en oberoende ställning, b) det förekommer påtryckningar från ekonomiska eller andra intressen samt c) det förekommer påtryckningar från regering och politiker. Den svenska allmänheten har uppskattat dessa tre alternativ som nästintill likvärdiga. (Se figur 51 i den nämnda rapporten).
3.5. Utvecklingen i vår omvärld
Det är möjligt att måla upp dramatiska exempel på händelser som innebär svårigheter för demokratin, t.ex. krig, katastrofer och terrorism. Sådana händelser inträffar relativt sällan men medför stor påverkan och snabba förändringar när de väl sker. Den negativa påverkan som företeelser av detta slag medför för demokratin behöver dock inte bestå långsiktigt. De största hoten mot demokratin är kanske i stället de händelser som på sikt bidrar till att demokratins funktionssätt urholkas och att medborgarnas tilltro till demokratin minskar. De hot mot demokratin som brukar pekas ut som störst är bl.a. nedrustning av rättsstaten, ett försvagat civilsamhälle, minskad tolerans för oliktänkande samt begränsningar av yttrandefriheten och tillgången till fri media. Denna typ av negativ utveckling sker vanligen gradvis.
De undersökningar som berörs i avsnitt 3.2 visar att den demokratiska trenden i världen är nedåtgående. Undersökningarna visar inte enbart att allt färre människor lever i fullvärdiga demokratier utan även att demokratins kvalitet kan sägas minska i befintliga demokratier samt i sådana länder som befinner sig mellan demokratier och auktoritära stater. EIU:s demokratiindex för 2021 visade det lägsta resultatet sedan mätningarna först togs fram medan samma index för 2022 visar en ytterst svag ökning (från medeltalet 5,28 av 10 avseende 2021 till medeltalet 5,29 avseende 2022). En nedåtgående trend för demokratin har kunnat observeras inom EU. Det finns nu medlemsstater som inte anses utgöra fullvärdiga demokratier.
Rättsstaten är tänkt att garantera bl.a. att det finns yttrandefrihet och att den offentliga makten utövas under lagarna. En fungerande rättsstat innebär ett skydd för demokratin. När rättsstatens principer hotas sker det vanligen indirekt och hoten är inte alltid lätta att identifiera. Det kan vara fråga om en bristande tilltro till rättsväsendet, en spridd uppfattning om att domare otillbörligt kan påverkas eller att domstolarna inte behandlar alla lika. I vår omvärld finns det dock även exempel på direkta politiska åtgärder som urholkar rättsstaten genom att t.ex. förändra förutsättningarna för domstolarna att agera oberoende. Det pågår exempelvis en utveckling mot en ökad politisk styrning av dömandet genom att koppla domstolar, myndigheter och enskilda domare närmare den verkställande makten. Detta
har bl.a. skett genom förändringar i systemet för utnämning av domare, sänkt pensionsålder för domare och förändrade disciplinförfaranden.
Som har redovisats i detta kapitel har Sverige garantier för rättsstaten på flera olika nivåer. Vissa är grundlagsfästa medan andra utgör en del av olika internationella överenskommelser. Det finns även försäkringar för rättsstaten i lagar och i förordningar. Vidare bör lyftas fram att förtroendet för de svenska domstolarnas och domarnas oberoende är högt.
Kan man då säga att det finns ett hot mot Sverige som demokrati och rättsstat i dag? Enligt direktiven ska kommittén utreda behovet av att ytterligare stärka skyddet demokratin och för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Direktiven tar sikte på frågan om det finns behov av att stärka systemet och göra det långsiktigt motståndskraftigt snarare än att åtgärda konkreta problem. Att grundlagsbestämmelserna ger ett effektivt skydd för demokratins metoder och mål är av stor vikt när antalet demokratier i vår omvärld minskar. Frågan berörs i kommitténs direktiv där reglerna för grundlagsändring och olika aspekter av skyddet för rättsstaten tas upp. Även vissa frågeställningar som inte nämns direkt i direktiven behöver enligt kommittén beröras under arbetet.
II
ÄNDRING AV GRUNDLAG
4. Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen
4.1. Inledning
Det har i Sverige sedan lång tid gällt en särskild beslutsordning för hur grundlagar stiftas, ändras och upphävs. De viktigaste inslagen i denna beslutsordning är krav på två likalydande riksdagsbeslut med ett mellanliggande riksdagsval. Till detta kommer att ett grundlagsförslag måste väckas en viss tid innan det mellanliggande valet och att det finns en möjlighet för en riksdagsminoritet att få till stånd en folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag.
I det här kapitlet presenteras först den historiska bakgrunden till regleringen kring hur grundlagarna ändras (avsnitt 4.2). Därefter lämnas en redogörelse för gällande regler om grundlagsändring (avsnitt 4.3). I ett sista avsnitt redovisas hur dessa regler har tillämpats i riksdagen (avsnitt 4.4).
4.2. Bakgrund
Sveriges grundlagar har historiskt sett varit dokument förbundna med vårt lands konstitutionella historia. De har ofta tillkommit som en följd av krig och större samhällsförändringar. Inte sällan har de varit präglade av de skeenden som föregått dem. De har antagits i hastiga beslutsprocesser och i en ordning som inte följt förutbestämda beslutsformer. Under lång tid saknades en etablerad förståelse för vad ”grundlag” innebar, vilket bidrog till att det inte alltid var helt klart vilka föreskrifter som utgjorde den svenska konstitutionen.
1809 års regeringsform innebar en konstitutionell vändpunkt. Det var den första regeringsform som reglerade vilka rikets grundlagar var
och hur dessa ändrades. Sedan dess har samtliga grundlagsändringar, möjligen bortsett från stiftandet av 1812 års tryckfrihetsförordning, beslutats i den ordning som den vid tidpunkten gällande regeringsformen föreskrivit.
I detta avsnitt presenteras en historisk översikt av hur formerna för grundlagsändring har kommit att utvecklas.
4.2.1. Regeringsformen under 1700-talet
Sverige har under lång tid haft föreskrifter som angett grunderna för hur riket styrs och administreras. Den första av dessa som angavs vara en grundlag var 1719 års regeringsform. I ingressen framgick att det var en allmän fundamentallag – ett slags föregångare till grundlagsbegreppet – som ”evärderligen bör hållas” och författad ”till ett evärderligt fastståndande”. Trots att regeringsformen angavs vara evig framgick det av ingressen att rikets råd och ständer vid allmän riksdag kunde göra sådana uttydningar, förbättringar eller ändringar av den som behövdes. Liknande formuleringar fanns även i 1720 års regeringsform bortsett från att begreppet ändring inte förekom (se Arosenius,
Om sättet för grundlagsändring under tiden 1809–1866, 1895, s. 2).
Formerna för hur grundlag uttyddes och förbättrades var inte särskilt reglerade i dessa grundlagar. Sådana justeringar kunde t.ex. ske genom att kompletterande föreskrifter stiftades som ofta också benämndes grundlag. En annan metod var att anta lagförklaringar, vilket i sammanhanget kan beskrivas som auktoritativa uttalanden om en grundlags rätta innebörd. Några ändringar av innehållet i befintliga grundlagar förekom dock inte. Det hörde samman med synen att antagna grundlagar var eviga och oföränderliga.
Vid 1766 års riksdag antogs en förordning genom vilken det inrättades en särskild beslutsordning för förklaringar, tillägg och förbättringar av grundlagar (Kongl. Maj:ts Nådige Förordning, Til Befrämjande af Lagarnes behörige wärkställighet bland Rikets Ämbetsmän och öfrige undersåtare, den 12 november 1766). Förordningen kan sägas ge uttryck för att man betraktade grundlag som något annat än vanlig lag. Den lade samtidigt den principiella grunden till de former för grundlagsändring som gäller i dag. Beslut i ärenden som rörde grundlag fick enligt förordningen fattas först av den riksdag som
samlades efter den riksdag då förslaget hade väckts. Alla fyra stånden skulle dessutom vara eniga om beslutet.
Efter en statskupp tvingade Gustav III ständerna att stifta 1772 års regeringsform. I den förklarades att samtliga ”såsom grundlag ansedda stadgar” som hade utfärdats efter 1680 var upphävda. Den nya regeringsformen förklarades vara ”en oryggelig och helig” grundlag. Det framgick samtidigt att ständerna inte fick förbättra, ändra, tillöka eller förminska någon av grundlagarna utan att ha samrått med kungen och fått dennes samtycke. Regeringsformen innehöll dock inte några särskilda bestämmelser om hur sådana justeringar av grundlag beslutades. Det ledde bl.a. till att 1789 års förenings- och säkerhetsakt, som antogs som ett tillägg till 1772 års regeringsform, utfärdades av kungen utan adelns samtycke. Förenings- och säkerhetsakten, som gjorde kungen enväldig, angavs vara en ”orygglig och oföränderlig” grundlag som skulle efterlevas ”utan ändring, förtydning eller rubbning”.
4.2.2 1809 års regeringsform
Händelserna under 1809 innebar slutet på det kungliga enväldet. De ledde bl.a. till ett tydligt behov av en ny grundlag. Sedan flera förslag till ny regeringsform hade förkastats av riksdagen tillsattes för första gången ett konstitutionsutskott med uppdrag att utarbeta ett förslag. I dess memorial angav utskottet bl.a. följande.
Utskottet, som föreser att den Grundlag Riksens Ständer nu komma att fastställa icke kan blifwa fullkomlig, har welat öppna en möjlighet att förbättra den, när ett mer än tillfälligt allmänt tankesätt derom hunnit stadgas. Denna möjlighet borde likwäl wara omgifwen af förswårande formaliteter, nödwändige för att afhålla icke nog betänkte försök och att förekomma förhastade beslut. Utskottet har derföre funnit, att inga individuella meningar i ämnen af denna wigt borde hos Riksens Ständers Plena wäckas, utan endast kunna der framställas, godkände och utwecklade af det Utskott, som Riksens Ständer wid hwarje Riksdag skulle förorda att granska Grundlagarne och anmärka Stats-Författningens brister. Och på det icke under något tillstånd af wåld eller folk-yrsla en Statsförändring må kunna med sken af laglighet genomdrifwas, har Utskottet fastställt den grundsats, att hwarje sådan föreslagen förändring icke förr än å den nästföljande Riksdagen skall kunna antagas.
Genom den nya regeringsformen infördes för första gången en definition av begreppet grundlag, vilken innebar att konstitutionen fick en fastare form. Den innebar också en förändrad syn på grundlagar
genom att de inte längre ansågs vara eviga och oföränderliga dokument. Formella ändringar av grundlagstexten blev nu möjliga så länge en särskild beslutsordning iakttogs.
Grundlagsbegreppet definierades genom att det slogs fast att regeringsformen, riksdagsordningen, successionsordningen och förordningen om en allmän tryckfrihet var rikets grundlagar. Att man ville skapa klarhet i det här avseendet framgår också av ingressen till regeringsformen. Där angavs att ständerna förklarade sig upphäva inte bara alla ”mer och mindre gällande grundlagar” utan även ”alla andra sådana äldre och nyare lagar, akter, ordningar, stadganden och beslut”, vilka varit betecknade som grundlagar.
Den beslutsordning för grundlagsändringar som inrättades med 1809 års regeringsform hade stora likheter med den som 1766 års riksdag hade beslutat om. Ett grundlagsförslag fick antas först av den riksdag som samlades efter den riksdag då förslaget hade väckts. Dessutom krävdes samstämmigt beslut av kungen och alla fyra stånden. Det fanns också detaljerade regler om hur riksdagen skulle gå till väga när ett grundlagsärende behandlades.
Möjligheten att utfärda s.k. förklaringar kring hur en viss grundlagsbestämmelse borde förstås togs däremot inte bort. För att säkerställa att sådana förklaringar inte innebar att man åsidosatte den särskilda beslutsordningen fanns en regel om att ingen för ”framtiden gällande förklaring” av grundlagarna fick ske på annat sätt än i den ordning som hade föreskrivits för grundlagsändring. Denna möjlighet till förklaring togs bort först i och med införandet av den nuvarande regeringsformen.
Riksdag hölls inledningsvis vart femte år, vilket medförde viss tröghet i ändringsproceduren. Mellan riksdagar hade kungen emellertid rätt att kalla till s.k. urtima riksdag, en ordning som kunde och också användes för att påskynda ändringar. År 1845 ändrades reglerna så att riksdag skulle hållas vart tredje år. Det fick även konsekvenser för hur ofta grundlagarna kunde ändras.
Den särskilda beslutsordningen i 1809 års regeringsform kom att övervägas och ändras vid ett flertal tillfällen.
Några av de mest betydelsefulla förändringarna skedde genom 1866 års representationsreform. Den innebar att ståndsriksdagen ersattes av en tvåkammarriksdag och att val till riksdagen började hållas. Den speciella garanti som låg i kravet på enighet mellan alla fyra stånden bortföll i och med detta. I stället krävdes samstämmiga beslut
av riksdagens båda kammare och kungens samtycke för att ändra grundlagarna.
Reformen innebar också att ett grundlagsförslag antogs genom likalydande beslut av två lagtima (ordinarie) riksdagar med mellanliggande val till andra kammaren. Val till andra kammaren hölls vart tredje år i september. Lagtima riksdag hölls varje år med början i mitten av januari och under ca fyra månader. Kungen kunde därmed inte påskynda grundlagsändringar genom att kalla till urtima riksdag. Däremot kunde kungen upplösa andra kammaren och utlysa urtima val (extra val) och på så vis skynda på grundlagsändringar.
Under 1900-talets första hälft utvecklades en konstitutionell sedvänja kring vilande grundlagsförslag. Det ansågs inte finnas något hinder mot att anta flera alternativa vilande grundlagsförslag. Anledningen kunde vara att kammaren inte hade någon klar uppfattning utan ville kunna välja mellan de olika alternativen vid det slutliga beslutet. Det skedde t.ex. i samband med att den nuvarande tryckfrihetsförordningen antogs.
En annan förändring var att valperioden för den andra kammaren mellan ordinarie val 1919 förlängdes till fyra år. Denna förändring fick inverkan på hur ofta grundlagsändringar kunde genomföras.
Under andra världskriget förekom diskussioner i riksdagen om att den konstitutionella beredskapen var för bristfällig och att det var för svårt att ändra grundlagarna. Flera motioner väcktes som tog sikte på att möjliggöra grundlagsändringar utan mellanliggande val men med krav på kvalificerad majoritet. Konstitutionsutskottet avvisade dock förslagen. Utskottet framhöll bl.a. att skälen som legat till grund för de omständliga reglerna för grundlagsändring alltjämt var bärkraftiga. De under kriget rådande exceptionella förhållandena framhävde, enligt utskottet, betydelsen av att beslut som fattades av riksdagen i livsviktiga konstitutionella spörsmål inte skulle återspegla tillfälliga opinionsbildningar utan stå i samklang med en varaktig folkmening. (Se KU 1940:30 s. 1 f..se även betänkandet Förslag till Tryckfrihets-
förordningSOU 1947:60 s. 42, prop. 1948:230 s. 79 och 101 samt
KU 1948:30 s. 35 f.)
Några år senare föreslog 1950 års folkomröstnings- och valsättsutredning en alternativ beslutsordning för grundlagsändring i sitt betänkande Allmän folkomröstning (SOU 1952:7 s. 42 f.). Förslaget innebar att det skulle införas en möjlighet att låta det slutliga riksdagsbeslutet ersättas av en folkomröstning, om kungen och riksdagen
gemensamt fattade beslut om detta. Som skäl lyftes bl.a. fram den olägenhet det innebar att behöva tillgripa proceduren med riksdagsupplösning och särskilt val för att genomföra en grundlagsändring. Den ordningen ansågs vara en utväg endast i nödfall. Särskilt under krigsförhållanden bedömdes det vara synnerligen olägligt att riksdagens arbete avbröts för att genomföra nödvändiga ändringar. Den föreslagna folkomröstningsmöjligheten skulle kunna tillgripas t.ex. i ett brådskande läge eller om det framstod som särskilt önskvärt att få ett omedelbart uttryck för folkmeningen. Utredningens ledamöter var dock inte eniga.
I den efterföljande propositionen avvisade departementschefen förslaget om en alternativ beslutsordning för grundlagsändring (prop. 1954:193 s. 35 f.). Han underströk bl.a. fördelen för regering och riksdag att ha ”grundlagarnas förhållandevis starkt kringgärdade ändringsbestämmelser till stöd för en avvisande hållning mot en främmande makt, som övar starkt tryck i syfte att genomföra vissa ändringar i de medborgerliga rättigheterna eller i de demokratiska institutionerna i övrigt”.
4.2.3 1974 års regeringsform
Författningsutredningen
År 1954 fick Författningsutredningen i uppdrag att modernisera den svenska författningen. Utredningens förslag till ny grundlag i betänkandet Sveriges statsskick (SOU 1963:17) genomfördes inte. Förslaget kom dock i stor utsträckning att prägla det arbete som senare ledde fram till att den nuvarande regeringsformen antogs.
När det gällde beslutsordningen vid grundlagsändring föreslog Författningsutredningen att denna skulle behållas. Den skulle dock kompletteras med bestämmelser som förhindrade flera vilande grundlagsförslag i samma fråga och som möjliggjorde folkomröstningar i grundlagsfrågor. Bland utredningens överväganden kan ett antal aspekter lyftas fram.
Utredningen tog intryck av de diskussioner som hade förekommit under krigsåren om att underlätta grundlagsändringar. Det konstaterades att 1809 års regeringsform i vissa avseenden skiljde sig från andra länders konstitutioner, bl.a. genom att det tog avsevärd tid att genomföra grundlagsändringar. Utredningen ansåg dock att den moti-
vering som konstitutionsutskottet hade fört fram i 1809 års memorial (se avsnitt 4.2.2) fortfarande var bärande och att det alltjämt borde krävas två riksdagsbeslut med mellanliggande val. Vidare anfördes att behovet av ändringar torde vara mindre i och med reformförslagen. De innebar att det skulle finnas färre detaljbestämmelser kvar i regeringsformen.
Utredningen uppmärksammade vidare att det hade hävdats att det var alltför enkelt att ändra grundlagarna eftersom det endast krävdes enkel majoritet i riksdagens båda kammare. Denna kritik var enligt utredningens mening befogad. Utredningen lämnade därför förslag om en möjlighet att hålla folkomröstningar om grundlagsförslag som i allt väsentligt överensstämde med den som gäller i dag. Ett undantag var dock att även regeringen skulle kunna besluta om folkomröstning. (Se a. bet. s. 100 f., s. 343 f. och 351 f.)
Grundlagberedningen
Som har nämnts ledde inte Författningsutredningens förslag till lagstiftning. Efter partiöverläggningar som avslutades 1966 nåddes emellertid enighet kring att en ny grundlag skulle antas. Grundlagberedningen tillsattes för att slutföra arbetet.
Den första förändringen var 1969 års partiella författningsreform. Den grundade sig på Grundlagberedningens betänkande Partiell
författningsreform (SOU 1967:26) där det bl.a. föreslogs att tvåkam-
marriksdagen skulle ersättas av en enkammarriksdag. Frågan om hur grundlagarna ändras gavs ingen uttrycklig uppmärksamhet i betänkandet. Den särskilda beslutsordningen justerades utan närmare kommentarer. Enligt justeringen skulle riksdagens enda kammare nu fatta de beslut som tidigare hade fattats genom samstämmiga beslut av riksdagens båda kammare. Samtidigt infördes en treårig valperiod i stället för den dåvarande fyraåriga valperioden (se prop. 1968:27).
I betänkandet Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) föreslog Grundlagberedningen att en ny regeringsform och en ny riksdagsordning skulle införas. Den föreslog även att riksdagsordningen inte längre skulle vara en grundlag. Dessförinnan, i augusti 1971, hade den s.k. Torekovskompromissen träffats om att monarkin skulle finnas kvar men att kungen endast skulle ha representativa och ceremo-
niella uppgifter. Det kom att leda till att kravet på att kungen skulle godkänna grundlagsändringar togs bort.
När det gällde formerna för grundlagsändring i övrigt framhöll Grundlagberedningen bl.a. att dessa innebar en viss garanti för att avgörande ändringar av statsskicket kunde genomföras bara om en stabil majoritet bland väljarna godtog dem. Av särskild betydelse var att den tidsutdräkt som två beslut med mellanliggande val innebar hindrade förhastade ändringar, t.ex. sådana som annars skulle kunna tvingas fram genom påtryckningar utifrån. Av dessa skäl ansåg beredningen att formerna inte borde mjukas upp (a. bet. s. 119 och 164). I den efterföljande propositionen (prop. 1973:90) förde departementschefen i huvudsak samma resonemang som beredningen (s. 157).
Grundlagberedningen föreslog vidare att sedvänjan med parallella vilande grundlagsförslag borde upphöra. Beredningen anslöt sig till vad Författningsutredningen hade uttalat i frågan, nämligen att väljarna genom denna ordning ställdes inför situationen att inte veta vilket av de vilande besluten i en och samma fråga som riksdagen egentligen förordade (SOU 1972:15 s. 164, se även SOU 1963:17 s. 349). Departementschefen delade denna uppfattning (a. prop. s. 323).
När det gällde beslutande folkomröstningar i grundlagsfrågor ansåg en majoritet i Grundlagberedningen att den gällande regleringen gav tillräcklig säkerhet mot förhastade ändringar av grundlagarna. Att en minoritet skulle ges en rätt att påkalla folkomröstning avfärdades eftersom det ”skulle kunna begagnas i propagandistiskt syfte” (SOU 1972:15 s. 78 f.). Majoritetens ståndpunkt i frågan var således motsatt den som Författningsutredningen hade gett uttryck för. Även departementschefen var motståndare till tanken att ge en minoritet i riksdagen en rätt att få till stånd en folkomröstning. En sådan ordning skulle enligt hans mening inte kunna undgå att minska parlamentarismens funktionsduglighet. Det fanns inte heller något väsentligt att vinna med beslutande folkomröstningar i grundlagsfrågor (a. prop. s. 186 f.). I samband med behandlingen i riksdagen framhöll majoriteten i konstitutionsutskottet att en ordning med minoritetsrättigheter på detta område ”skulle innebära ett så väsentligt avsteg från det parlamentariska systemet sådant det utformats i vårt land att den inte kan godtas” (KU 1973:26 s. 37).
Grundlagberedningen övervägde även frågan om grundlagarna i händelse av krig eller krigsfara skulle kunna ändras genom endast ett beslut fattat med kvalificerad majoritet. Det avfärdades dock av bered-
ningen som ansåg att grundlagarnas kanske största betydelse låg i att de utgjorde en garanti mot rubbning av den demokratiska ordningen under orostider. En möjlighet att snabbt genomföra en grundlagsändring skulle enligt beredningen innebära risker för eftergifter inför påtryckningar från utlandet. I stället föreslogs att de särskilda regler om krig och krigsfara som numera finns i 15 kap. regeringsformen skulle införas (SOU 1972:15 s. 215). Departementschefen instämde i det som beredningen hade fört fram i denna fråga (a. prop. s. 443 f.).
Den nya regeringsformen antogs av riksdagen och trädde i kraft den 1 januari 1975. Den innebar i fråga om formerna för grundlagsändring att kungen inte längre skulle godkänna grundlagsändringar och att det inte längre var möjligt att anta flera oförenliga grundlagsförslag som vilande.
4.2.4. Reformarbetet efter 1975
1973 års fri- och rättighetsutredning
Till följd av en uppgörelse mellan partierna kring förslaget till ny regeringsform tillsattes 1973 års fri- och rättighetsutredning i syfte att se över det grundlagsreglerade fri- och rättighetsskyddet. Inom ramen för utredningen kom även vissa aspekter av formerna för grundlagsändring att övervägas (se betänkandet Medborgerliga fri- och rättig-
heter, SOU 1975:75).
En fråga som diskuterades var om det mellanliggande valet måste vara ett ordinarie val. En majoritet av ledamöterna i utredningen avvisade den tanken. Det fanns enligt majoriteten en tillräcklig garanti mot förhastade och oöverlagda grundlagsändringar i det förhållandet att folket gavs möjlighet att ta ställning till vilande grundlagsförslag. Enligt majoritetens mening var det ”knappast förenligt med ett demokratiskt synsätt att den nyvalda riksdagen, som återspeglar den aktuella folkviljan, skall vara förhindrad att fatta det definitiva beslutet om en grundlagsändring vid en tidpunkt som den anser lämplig utan vara tvingad att uppskjuta även angelägna grundlagsändringar, om vilka kanske råder allmän enighet” (s. 94 f.).
I den efterföljande propositionen (prop. 1975/76:209) förde departementschefen fram att utredningens ståndpunkt fick anses välmotiverad och att en förändring av det slaget skulle vara både principiellt stötande och medföra allvarliga praktiska olägenheter. Han framhöll
bl.a. att om en riksdag som har utsetts genom extra val inte skulle få fatta ett definitivt grundlagsbeslut skulle det få till följd att extra val ”förvandlas till andra klassens val” (s. 90).
Rättighetsskyddsutredningen
Reformarbetet på fri- och rättighetsområdet fortsatte därefter i Rättighetsskyddsutredningen. I betänkandet Förstärkt skydd för fri-
och rättigheter (SOU 1978:34) föreslog utredningen även vissa föränd-
ringar av formerna för grundlagsändring. Majoriteten av ledamöterna konstaterade att man borde hålla fast vid kravet på två likalydande beslut med mellanliggande val. För att säkra tid för en omsorgsfull beredning av viktiga grundlagsförslag borde dock tio månader passera mellan det att ett grundlagsförslag har anmälts i riksdagens kammare och det mellanliggande valet. Däremot avfärdades tanken på att införa en motsvarande tidsfrist efter valet.
Majoriteten av utredningens ledamöter enades vidare om att införa en möjlighet till folkomröstning i grundlagsfrågor i enlighet med den modell som Författningsutredningen tidigare hade föreslagit. Enligt majoritetens mening talade vissa principiella skäl – bl.a. principen att all offentlig makt utgår från folket – för att ge folket en möjlighet att ta direkt del i beslutsprocessen kring grundlagarna. Skälen för folkomröstningar i grundlagsfrågor fick enligt majoriteten i utredningen anses ha ökat i och med att det i regeringsformen hade införts ett omfattande skydd för grundläggande fri- och rättigheter.
Inom Rättighetsskyddsutredningen diskuterades också frågan om det mellanliggande valet måste vara ett ordinarie val. Någon anledning att hindra att grundlagsändringar genomfördes i anslutning till extra val till riksdagen ansågs inte finnas. Ett sådant val torde enligt utredningens ledamöter snarast ge bättre utrymme än ett ordinarie val för noggrann belysning av det vilande grundlagsförslaget. (Se s. 150 f. och 211 f.)
Ett annat förslag från Rättighetsskyddsutredningen var att Lagrådets s.k. granskningsområde skulle preciseras och att grundlag om tryckfrihet skulle ingå i detta (s. 132 f.).
I den efterföljande propositionen förde regeringen motsvarande resonemang som utredningen i fråga om formerna för grundlagsändring (prop. 1978/79:195 s. 49 f. och 64). När det gällde lagråds-
granskningen hade under remissbehandlingen av betänkandet frågan väckts om inte regeringsformen också borde ingå i Lagrådets granskningsområde. Regeringen avfärdade dock den tanken och framhöll bl.a. att regeringsformen till den ”helt övervägande delen gäller frågor av politisk natur och därför med tanke på den inriktning granskningen skall ha” är mindre väl lämpad för lagrådsgranskning. Regeringen gick fram med utredningens förslag i frågan och förordade således inte att regeringsformen skulle ingå i Lagrådets granskningsområde (a. prop. s. 47).
År 1980 infördes kravet på att tio månader skulle passera mellan den tidpunkt då ett grundlagsärende första gången anmälts i riksdagens kammare och det mellanliggande valet samt möjligheten att hålla folkomröstningar om grundlagsförslag. Det året preciserades också Lagrådets granskningsområde till att även omfatta grundlag om tryckfrihet.
Folkstyrelsekommittén m.m.
År 1989 förkortades tidsfristen för när grundlagsförslag skulle anmälas i riksdagens kammare från tio till nio månader. Till grund för ändringen låg ett förslag från Folkstyrelsekommittén. I betänkandet Folkstyrelsens
villkor (SOU 1987:6 s. 232 f.) framhöll kommittén att tidsfristen om
tio månader hade visat sig vara en olägenhet från regeringens och Regeringskansliets synpunkt. Detta eftersom de behövde slutföra arbetet kring grundlagsförslag under den mest arbetstyngda delen av hösten (se prop. 1987/88:22 s. 57 f.).
Under partiöverläggningar som avslutades 1993 nådde Socialdemokraterna, Moderaterna, Folkpartiet och Centerpartiet en överenskommelse bl.a. om att förlänga valperioden från tre till fyra år. Förlängningen skulle gälla från 1994 års val (se prop. 1993/94:115). Detta fick konsekvensen att grundlagsändringar normalt kunde antas vart fjärde år.
Grundlagsutredningen
I betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125) diskuterade Grundlagsutredningen om det borde införas obligatorisk folkomröstning i grundlagsfrågor. Den tanken avfärdades dock med hänvisning bl.a. till att det skulle riskera att leda till ett stort antal folkomröst-
ningar med lågt valdeltagande. Som ett alternativ övervägde utredningen en ordning med obligatorisk folkomröstning när det gällde mer väsentliga grundlagsändringar, t.ex. ändringar av grunderna för statsskicket eller inskränkningar av några av fri- och rättigheterna. Även detta avfärdades emellertid. Ett skäl som anfördes var att detta riskerade att leda till gränsdragningsproblem.
Utredningen övervägde vidare vissa tekniska justeringar av reglerna om folkomröstning men föreslog endast ändringar av beslutsregeln vid folkomröstning. Ändringarna innebar att blanka och ogiltiga röster inte längre skulle tillgodoräknas grundlagsförslaget (s. 238 f.). Ett annat förslag från Grundlagsutredningen var att lagrådsgranskningen av bl.a. grundlagsförslag på tryck- och yttrandefrihetsområdet skulle bli obligatorisk (s. 377 f.).
Regeringen anslöt sig till Grundlagsutredningens förslag i fråga om folkomröstningar i grundlagsfrågor (prop. 2009/10:80 s. 99 f.). När det gällde lagrådsgranskningen hade frågan väckts under remissbehandlingen om inte Lagrådet även borde höras över förslag till ändringar i regeringsformen. Regeringen avvisade dock den tanken och framhöll att ”de skäl – bl.a. att det måste finnas utrymme för politiska bedömningar i frågor av grundläggande betydelse för statsskicket – som motiverade att begränsningar infördes med avseende på förhandskontrollen av lagförslag om ändringar i regeringsformen fortfarande var bärkraftiga” (a. prop. s. 144). Riksdagen antog sedermera de föreslagna ändringarna (se bet. 2009/10:KU19 och 2010/11:KU4 samt rskr. 2009/10:304 och 2010/11:21).
4.3. Gällande regler
Den särskilda beslutsordning som tillämpas vid grundlagsändringar regleras i 8 kap.14–16 §§regeringsformen. Dessa bestämmelser gäller vid stiftande av grundlag. Enligt 8 kap. 18 § gäller samma beslutsordning när grundlag ska ändras eller upphävas.
För bestämmelserna är begreppet grundlag av central lagteknisk betydelse. Begreppet preciseras i 1 kap. 3 § regeringsformen. Där anges att regeringsformen, successionsordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är rikets grundlagar. Utöver denna reglering finns det även vissa andra bestämmelser i regeringsformen och riksdagsordningen som har betydelse i sammanhanget.
I detta avsnitt lämnas inledningsvis en översiktlig redogörelse för regleringen av den särskilda beslutsordningen vid grundlagsändring. Därefter berörs vissa aspekter av de mest grundläggande inslagen i beslutsordningen närmare. Med anledning av att det mellan riksdagens beslut om grundlagsförslag ska hållas ett riksdagsval lämnas även en kortare redogörelse för regleringen om valsystemet. Slutligen berörs frågan i vilken utsträckning grundlagsförslag granskas av Lagrådet.
4.3.1. Den särskilda beslutsordningen vid grundlagsändring
Utmärkande för beslutsordningen vid grundlagsändring är som nämnts kravet på två likalydande riksdagsbeslut med ett mellanliggande riksdagsval. Den innehåller emellertid flera krav och moment som innebär att riksdagens behandling av grundlagsärenden skiljer sig från den som gäller för vanliga lagärenden.
Riksdagens första beslut
Ett grundlagsärende måste anmälas i riksdagens kammare minst nio månader före ett stundande val för att det i ärendet väckta grundlagsförslaget ska kunna röstas igenom slutligt efter det valet. Konstitutionsutskottet kan besluta om undantag från denna niomånadersregel. Ett sådant beslut ska fattas senast vid ärendets beredning och minst fem sjättedelar av ledamöterna måste rösta för beslutet (8 kap. 14 § regeringsformen). På så vis kan även ett för sent väckt grundlagsförslag antas slutligt efter kommande val. Ett sådant undantagsbeslut ska anmälas till kammaren av utskottet (9 kap. 24 § riksdagsordningen).
När riksdagen tar ställning till ett grundlagsförslag krävs det att mer än hälften av de röstande enas om förslaget (4 kap. 7 § regeringsformen). Genom riksdagens första beslut antas förslaget som vilande (8 kap. 14 § regeringsformen). Riksdagen får inte anta två oförenliga förslag som vilande. Däremot kan ett förslag som är oförenligt med ett vilande förslag antas som vilande om det först antagna förslaget samtidigt avslås (8 kap. 15 § regeringsformen). Det är i första hand talmannen som tar ställning till om två förslag ska ses som oförenliga med varandra men det är konstitutionsutskottet som slutligt avgör frågan (11 kap. 7 § riksdagsordningen).
Innan det vilande grundlagsförslaget kan antas slutligt ska det hållas val till riksdagen i hela riket (8 kap. 14 § regeringsformen).
En möjlighet till folkomröstning
En minoritet av riksdagens ledamöter kan få till stånd en omröstning i kammaren om att det ska hållas en folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag. Det krävs att minst en tiondel av riksdagens ledamöter ställer sig bakom ett sådant yrkande, dvs. minst 35 ledamöter. Yrkandet måste framställas inom 15 dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande (8 kap. 16 § första stycket regeringsformen.) I riksdagsordningen finns särskilda regler om hur ett sådant yrkande behandlas i riksdagen (9 kap. 25 § samt 11 kap. 3 § första stycket och 14 § andra stycket riksdagsordningen). Röstar minst en tredjedel av riksdagens ledamöter, dvs. minst 117 ledamöter, för yrkandet ska en folkomröstning hållas (8 kap. 16 § första stycket regeringsformen).
Folkomröstningen ska hållas samtidigt med det mellanliggande riksdagsvalet. Vid folkomröstningen får de som har rösträtt vid valet förklara om de godtar det vilande grundlagsförslaget eller inte. Förslaget är förkastat, om de som har röstat mot förslaget är fler än de som röstat för förslaget och de som röstat mot till antalet är fler än hälften av dem som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall tar riksdagen upp förslaget till slutlig prövning (8 kap. 16 § andra stycket regeringsformen). Förkastas ett vilande grundlagsförslag vid folkomröstningen ska konstitutionsutskottet anmäla detta till kammaren (11 kap. 17 § tredje stycket riksdagsordningen).
Riksdagens andra beslut
Ett vilande grundlagsförslag ska efter det mellanliggande valet anmälas till kammaren av konstitutionsutskottet för slutligt beslut (9 kap. 24 § riksdagsordningen). Tillsammans med anmälan ska utskottet lämna ett betänkande (10 kap. 6 § andra stycket riksdagsordningen).
Det vilande förslaget antas slutligt av den nyvalda riksdagen genom ett beslut, som är likalydande med den tidigare riksdagens beslut, om mer än hälften av de röstande enas om det (4 kap. 7 § och 8 kap. 14 §regeringsformen).
Grundlagsärendet ska avgöras vid det första riksmötet i den valperiod då slutligt beslut först får fattas enligt regeringsformen (om inte förslaget redan har förkastats). Riksdagen får besluta att skjuta upp avgörandet till ett annat riksmöte. Ärendet ska dock avgöras slutligt före nästa ordinarie val (11 kap. 17 § första stycket riksdagsordningen). Ett beslut om uppskov fattas på förslag av konstitutionsutskottet (tilläggsbestämmelse 11.17.1 riksdagsordningen). Om behandlingen av förslaget avbryts på grund av att extra val utlyses ska förslaget tas upp på det första riksmötet i nästa valperiod (11 kap. 16 och 17 §§ riksdagsordningen). Fortfarande gäller att förslaget ska avgöras slutligt innan nästa ordinarie val äger rum. (Se även Jonasson, kommentar till 11 kap. 17 § riksdagsordningen i Karnov, JUNO 2022-06-01).
4.3.2. Krav på två likalydande beslut och mellanliggande val
Som framgått är det mest utmärkande inslaget i den särskilda beslutsordningen för grundlagsändring kravet på två likalydande beslut med ett mellanliggande val. Kravet kommer till uttryck i 8 kap. 14 § första till tredje meningen regeringsformen som lyder:
14 § Grundlag stiftas genom två likalydande beslut. Genom det första beslutet antas grundlagsförslaget som vilande. Det andra beslutet får inte fattas tidigare än att det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. […]
Det mellanliggande valet
I 8 kap. 14 § regeringsformen specificeras inte vad det är för typ av riksdagsval som ska hållas mellan riksdagens båda beslut. Valet kan därför vara antingen ett ordinarie val eller ett extra val.
Som exempel på när extra val kan komma i fråga som mellanliggande val har det i förarbetena lyfts fram den situationen att regeringen och en riksdagsmajoritet gemensamt önskar påskynda en grundlagsändring (se SOU 1963:17 s. 119 och 140 samt SOU 1967:26 s. 185). Att det skulle ligga ett särskilt värde i att kunna påskynda grundlagsändringar med hjälp av ett extra val har inte tagits upp i tidigare utredningsarbeten. I stället uttalade exempelvis 1950 års folkomröstnings- och valsättsutredning att det framstod som en olägenhet att behöva
tillgripa proceduren med riksdagsupplösning och särskilt val för att snabbt genomföra en grundlagsändring (se SOU 1952:7 s. 42 f.).
I praktiken har det heller inte förekommit att extra val utlysts i syfte att påskynda en grundlagsändring. Den återkommande tillämpningen av regeln har därmed inneburit att riksdagen begränsat sig till att genomföra grundlagsändringar med ett intervall om minst tre eller fyra år, beroende på vad den vid tillfället gällande längden på riksdagens valperiod har varit.
Som framgått har det inom ramen för två parlamentariska kommittéer under 1970-talet övervägts om det mellanliggande valet måste vara ett ordinarie val. Den tanken har dock avvisats i båda dessa fall (se avsnitt 4.2.4).
Kravet på mellanliggande val är kvalificerat på så vis att valet måste ha hållits i ”hela riket”. Följden är att ett val som hålls när riket är ockuperat inte kan utgöra ett mellanliggande val vid en grundlagsändring (se avsnitt 4.3.6 om val i krig och krigsfara). Kravet utesluter även i praktiken att ett omval skulle kunna utgöra ett mellanliggande val, jfr 15 kap. 13 § vallagen (2005:837).
Det tydliggörs att det är folkviljan som styr genom att riksdagens andra beslut kan fattas först efter att den nyvalda riksdagen har samlats. Regeln är betydelsefull eftersom den frånträdande riksdagens mandatperiod formellt löper fram till dess att den nyvalda riksdagen har samlats, vilket tidigast kan ske 15 dagar efter valdagen (3 kap. 10 § regeringsformen).
Likalydande beslut
Historiskt har det förekommit diskussioner om i vilken utsträckning riksdagen inför sitt slutliga beslut får vidta ändringar i ett vilande grundlagsförslag. Ett förbud mot detta kommer till uttryck i 8 kap. 14 § regeringsformen genom kravet på att riksdagens båda beslut ska vara likalydande.
Det har i riksdagen förekommit delade meningar kring frågan om vad som närmare omfattas av ett grundlagsförslag. Frågan behandlas i en rapport från konstitutionsutskottet. I rapporten framhålls att kravet på att besluten ska vara likalydande innebär att någon ändring i ett vilande förslag inte får göras. Det vilande förslaget ska vid det andra beslutet antingen antas eller förkastas i sin helhet (se bet. 2003/04:KU9 bil. 2 s. 104 f.).
Vilken mening gäller som riksdagens beslut?
Det finns ingen särskild beslutsregel för riksdagens båda beslut i ett grundlagsärende. Det innebär att det är den allmänna beslutsregeln i 4 kap. 7 § regeringsformen som tillämpas. Enligt den gäller som riksdagens beslut den mening som mer än hälften av de röstande enas om. Till ”de röstande” räknas inte de som avstår från att rösta (se prop. 1973:90 s. 260). Vid lika röstetal gäller vissa särskilda bestämmelser i 11 kap. 12 § riksdagsordningen.
Det finns inga överväganden i förarbetena som tar direkt sikte på vilka krav som bör ställas på beslut i grundlagsfrågor. I motiven till den allmänna beslutsregeln uttalade Grundlagberedningen emellertid att ”majoritetsprincipen är oskiljaktigt förbunden med demokratins begrepp”. För att en viss mening ska bli riksdagens beslut ansågs det därför tillräckligt att mer än hälften av de röstande förenar sig om beslutet (SOU 1972:15 s. 134 f.). Under remissbehandlingen av beredningens förslag ifrågasatte flera av Regeringsrättens (nuvarande Högsta förvaltningsdomstolen) ledamöter denna ordning och ansåg att grundlagsändringar borde ha starkare garantier. Ledamöterna förordade i stället ett krav på kvalificerad majoritet (se prop. 1973:90 bil. 3 s. 210 f.). Kritiken bemöttes inte i regeringens proposition. I stället instämde departementschefen i Grundlagberedningens uttalanden (jfr a. prop. s. 260 f. och 322 f.).
4.3.3. Om niomånadersregeln
Sedan 1980 finns det en regel som innebär att ett grundlagsärende måste anmälas i riksdagens kammare en viss tid före det mellanliggande valet (se avsnitt 4.2.4). Regeln finns i 8 kap. 14 § fjärde och femte meningen regeringsformen och lyder enligt följande.
14 § […] Det ska dessutom gå minst nio månader mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet, om inte konstitutionsutskottet beslutar om undantag. Ett sådant beslut ska fattas senast vid ärendets beredning och minst fem sjättedelar av ledamöterna måste rösta för beslutet.
Huvudsyftet med regeln är att ge tid för en omsorgsfull beredning av viktiga grundlagsförslag. I samband med införandet av regeln anfördes i förarbetena att det var angeläget att förslag med stor princi-
piell och praktisk räckvidd inte behandlades mot slutet av riksmötet närmast före valet. Det hade tidigare varit vanligt förekommande. (Se SOU 1978:34 s. 150 f., prop. 1978/79:195 s. 51 och KU 1978/79:39 s. 18).
Med den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare menas den dag då förslaget bordlades där. Det innebär att propositionen, motionen, betänkandet eller framställningen måste bordläggas i riksdagens kammare senast i början av december året före ett valår. Niomånadersregeln hindrar emellertid inte att ett grundlagsförslag läggs fram senare och läggs till grund för ett vilande beslut. Ett sådant förslag måste emellertid som utgångspunkt vila även över därnäst kommande riksdagsval (a. prop. s. 64).
Det kan vara angeläget att få en grundlagsändring genomförd i samband med ett kommande val fastän frågan kommer upp först när mindre än nio månader återstår till valet. Därför finns det en möjlighet att göra undantag från tidsfristen. Uppgiften att överväga ett undantag har, som framgått, lagts på konstitutionsutskottet.
Ett undantagsbeslut ska fattas senast i samband med utskottets beredning av grundlagsärendet. Kravet på att fem sjättedelar av ledamöterna ska stå bakom beslutet innebär att det för närvarande krävs att 15 av utskottets 17 ledamöter röstar för att medge undantag. Sådana undantag är ovanliga och har endast beslutats vid två tillfällen. Första gången var 1982 i fråga om formerna för den kyrkliga lagstiftningen (KU 1981/82:36). Den andra och senaste gången var 1994 vid behandlingen av frågor om barnpornografi (bet. 1993/94:KU28, se även Lagrådets yttranden den 25 mars och den 26 maj 1994 där Lagrådet uttalade sig mot att denna undantagsmöjlighet användes).
4.3.4. Förbudet mot oförenliga vilande grundlagsförslag
Som har framgått innehåller regeringsformen ett förbud mot att anta oförenliga vilande grundlagsförslag. Tidigare gällde en sedvänja som hade utvecklats i riksdagen under första halvan av 1900-talet och som innebar att riksdagen ansåg sig oförhindrad att anta flera vilande förslag i samma fråga (se avsnitt 4.2.2). Förbudet regleras i 8 kap. 15 § regeringsformen och lyder enligt följande.
15 § Riksdagen får inte såsom vilande anta ett förslag om stiftande av grundlag som är oförenligt med ett annat vilande grundlagsförslag, utan att samtidigt avslå det först antagna förslaget.
Med uttrycket att ett förslag är oförenligt med ett annat vilande grundlagsförslag avses att förslagen är oförenliga i sak (prop. 1973:90 s. 323). I bestämmelsens sista led klargörs att riksdagen inte är förhindrad att som vilande anta ett grundlagsförslag som är oförenligt med ett tidigare antaget vilande förslag, om det senare nämnda förslaget samtidigt avslås. Två exempel på när så har skett var i frågan om barnpornografi och om ändrade mediegrundlagar (se bet. 1997/98:KU19 respektive 2017/18:KU16).
4.3.5. Om folkomröstning om vilande grundlagsförslag
En minoritet av riksdagens ledamöter kan sedan 1980 få till stånd en folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag. Regleringen finns i 8 kap. 16 § regeringsformen och lyder enligt följande.
16 § Folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag ska hållas, om det yrkas av minst en tiondel av riksdagens ledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna röstar för yrkandet. Ett sådant yrkande ska framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande. Yrkandet ska inte beredas i utskott. Folkomröstningen ska hållas samtidigt med det val till riksdagen som avses i 14 §. Vid omröstningen får de som har rösträtt vid valet förklara om de godtar det vilande grundlagsförslaget eller inte. Förslaget är förkastat, om de som röstat mot förslaget är fler än de som röstar för förslaget och de som röstar mot till antalet är fler än hälften av dem som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall tar riksdagen upp förslaget till slutlig prövning.
Någon folkomröstning om vilande grundlagsförslag har aldrig hållits. Emellertid har det framhållits att möjligheten till folkomröstning har funktionen av ett minoritetsskydd. Den kan sägas svara mot en vedertagen strävan att försöka uppnå största möjliga samförstånd i grundlagsfrågor. Även om möjligheten hittills inte utnyttjats har det därför antagits att bestämmelsen redan genom sin existens har verkat samförståndsskapande (SOU 2008:125 s. 238 f. och prop. 2009/10:80 s. 99).
I den rättsvetenskapliga litteraturen har framhållits att denna möjlighet även kan ha en viss återhållande effekt på antalet förslag om grundlagsändringar. Ett exempel som har lyfts fram är när de borgerliga partierna efter valet 1982 tillkännagav att de avsåg att kräva folkomröstning om regeringen lade fram ett aviserat förslag om att införa rösträtt i riksdagsval för vissa utländska medborgare bosatta i Sverige.
Regeringen frånföll därefter planerna på att lägga fram förslaget. (Se Nergelius, Svensk statsrätt, 2022, s. 133.)
Att det krävs en tredjedel av riksdagens ledamöter för ett beslut om folkomröstning har motiverats med att en lägre andel kan leda till ”missbruk av möjligheten”. Som en ytterligare garanti mot ”illojal användning” av folkomröstningsinstitutet infördes ett krav på att ett yrkande om folkomröstning endast tas upp till prövning om minst en tiondel av riksdagens ledamöter står bakom det (prop. 1978/79:195 s. 52 f.).
Folkomröstningen avser hela det grundlagsförslag som riksdagen har antagit som vilande, oavsett vilken fråga som föranlett folkomröstningen (se vidare bet. 2003/04:KU9 bil. 2). Regleringen har utformats så att folkomröstningen endast är beslutande när de röstande, på det sätt som anges i bestämmelsen, är mot förslaget. Utformningen valdes bl.a. med hänsyn till att institutets syfte inte bör vara att försvåra önskvärda moderniseringar av grundlagarna (prop. 1978/79:195 s. 53 och SOU 2008:125 s. 238 f.).
4.3.6. Vissa aspekter när det gäller valsystemet
Grundlagarna ändras av riksdagsledamöterna i två på varandra följande riksdagar. Hur dessa utses, hur ofta det sker och i vilken grad de kan sägas representera den samlade väljarkårens röster har därför betydelse för skyddet av grundlagarna.
Den närmare konstitutionella regleringen om valsystemet finns framför allt i 3 kap. regeringsformen. Enligt denna består riksdagen av 349 ledamöter som utses genom fria, hemliga och direkta val som normalt hålls vart fjärde år. Röstning sker på parti med en möjlighet för väljarna att lämna särskild personröst. Mandaten i riksdagen fördelas enligt ett riksproportionellt valsystem. Syftet med detta är att åstadkomma ett styrkeförhållande mellan partierna i riksdagen som motsvarar den samlade väljarkårens röster. Det uppnås genom att tillämpa ett system med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat där mandaten fördelas enligt en s.k. jämkad uddatalsmetod. Som utgångspunkt gäller en småpartispärr som innebär att endast partier som har fått minst fyra procent av rösterna i hela riket tar plats i riksdagen.
Om extra val
I 3 kap. regeringsformen görs det en åtskillnad mellan val som alltid ska hållas vart fjärde år, s.k. ordinarie val, och val som kan utlysas däremellan, s.k. extra val (3 och 11 §§). Möjligheten till extra val brukar främst ses som en viktig beståndsdel i det parlamentariska systemet för att snabbt kunna lösa besvärliga parlamentariska situationer. Som har nämnts i avsnitt 4.3.2 skulle ett extra val även kunna komma i fråga för att påskynda grundlagsändringar. I det sammanhanget är det regeringens möjligheter att styra över när valet ska hållas som i första hand är av intresse.
Enligt 3 kap. 11 § regeringsformen får regeringen utlysa extra val mellan de ordinarie valen utom under tre månader efter det att en nyvald riksdag börjat sammanträda. Beslutar regeringen om extra val ska valet hållas inom tre månader. Tidsfristen är angiven som en maximitid i regeringsformen och bestämdes till tre månader för att ge den centrala valmyndigheten tillräcklig tid för valförberedelser (prop. 1973:90 s. 249).
Den kortast möjliga förberedelsetiden för ett extra val med hänsyn till de frister som finns i vallagen har i tidigare förarbeten beräknats till 35 dagar (se bl.a. prop. 1987/88:22 s. 41 f., jfr dock SOU 2016:71 s. 93 f.). I en bedömning gjord av Valmyndigheten under senare år har dock kortast möjliga förberedelsetid för att genomföra ett extra val beräknats till två och en halv månad (se myndighetens PM den 10 januari 2019, dnr 200533487-18/98213).
Valdagen för extra val är enligt 1 kap. 2 § och 3 § tredje stycket vallagen den söndag som regeringen bestämmer.
Möjligheten att hålla extra val har funnits sedan val till riksdagen började hållas i samband med 1866 års representationsreform. Möjligheten har dock utnyttjats sparsamt. Det senaste extra valet hölls 1958 och avsåg val till tvåkammarriksdagens andra kammare. Vanligtvis förklaras det begränsade utnyttjandet av extra val av hur regleringen kring riksdagens valperiod är utformad. Enligt 3 kap. 3 § regeringsformen hålls ordinarie val till riksdagen vart fjärde år och enligt 10 § samma kapitel gäller varje val för tiden från det att den nyvalda riksdagen har samlats till dess den närmast därefter valda riksdagen samlas (s.k. valperiod). Denna reglering innebär att en riksdags valperiod fixeras – oavsett om det är en riksdag som har valts genom ordinarie eller extra val – till den tid som återstår till nästa ordinarie val. Med
den här ordningen anses extra val många gånger vara av begränsat värde (se t.ex. SOU 2008:125 s. 187).
Val i krig och krigsfara
I krig och krigsfara gäller en särskild ordning för val som regleras i 15 kap. regeringsformen.
Utgångspunkten vid krig är enligt 11 § att val inte ska hållas. Val får dock hållas om minst tre fjärdedelar av riksdagens ledamöter röstar för det. Regeringen är därigenom förhindrad att besluta om extra val i krig (prop. 1973:90 s. 464). En innebörd av regleringen är att grundlagsändringar bara kan komma till stånd i krig om minst tre fjärdedelar av riksdagens ledamöter är ense om det.
Krigsbegreppet i regeringsformen innebär att riket är i krig så snart någon del av landet är ockuperat (SOU 1972:15 s. 216). Enligt 9 § tredje stycket får val inte hållas på ockuperat område. Situationen kan emellertid vara sådan att val kan hållas i delar av landet som inte är ockuperade (11 § andra stycket). Ett sådant val hålls dock inte i ”hela riket”, vilket innebär att grundlagsändringar inte kan genomföras när riket är ockuperat (se 8 kap. 14 § regeringsformen).
Om det råder krig kan förhållandena kräva att en inom riksdagen utsedd krigsdelegation träder i riksdagens ställe (2 §). Denna utövar i så fall riksdagens befogenheter med vissa inskränkningar. En sådan är att krigsdelegationen inte får fatta beslut om val (3 § första stycket). Det innebär att grundlagsändringar inte kan komma i fråga i krig så länge en krigsdelegation trätt i riksdagens ställe.
Till skillnad från vad som gäller i krig är utgångspunkten när riket är i krigsfara att ordinarie val ska hållas. Riksdagen kan dock besluta att skjuta upp valet om tre fjärdedelar av riksdagens ledamöter röstar för det (11 § första stycket). Även en krigsdelegation som trätt i riksdagens ställe får fatta ett sådant beslut.
Regleringen hindrar inte att regeringen utlyser extra val i krigsfara och det finns inte heller någon regel om att riksdagen kan skjuta upp ett sådant val. Bestämmelserna har dock aldrig tillämpats och det får anses oklart vad som gäller i en sådan situation (jfr SOU 1963:17 s. 480, SOU 1972:15 s. 217 f. och prop. 1973:90 s. 462 f.).
I krigsfara är det därmed som utgångspunkt möjligt att genomföra grundlagsändringar i samma utsträckning som i fredstid.
4.3.7. Lagrådets granskning av grundlagsförslag
Lagrådets granskning av lagförslag brukar framhållas som ett betydelsefullt inslag i lagstiftningsarbetet. När det gäller grundlagarna är det som utgångspunkt obligatoriskt för regeringen eller konstitutionsutskottet att inhämta ett yttrande från Lagrådet innan riksdagen beslutar grundlag på tryck- och yttrandefrihetsområdet.
Något yttrande behöver inte inhämtas om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer (8 kap. 21 § regeringsformen och 10 kap. 5 § riksdagsordningen). Vilken inriktning Lagrådets granskning ska ha regleras i 8 kap. 22 § regeringsformen.
Det finns inte något krav på att inhämta Lagrådets yttrande innan riksdagen beslutar om ändringar i regeringsformen eller successionsordningen. Det grundar sig framför allt på att regeringsformen och – genom sambandet med regeringsformens bestämmelser om statschefen – successionsordningen har bedömts vara av huvudsakligen politisk natur och därför inte bör bli föremål för granskning av Lagrådet (se Ds Ju 1977:10 s. 76 f., prop. 1978/79:195 s. 47 och prop. 2009/10:80 s. 144). Förslag på att det bör krävas sådan granskning har dock övervägts (se SOU 1963:17 s. 358 och prop. 1964:140 s. 82).
Det finns emellertid inte något hinder mot att inhämta yttrande även över andra lagförslag än de som ingår i Lagrådets granskningsområde. Konstitutionsutskottet har erinrat om detta när utskottet avstyrkt motionsförslag som tagit sikte på att göra det obligatoriskt att inhämta lagrådsyttrande över förslag till ändringar i regeringsformen (se bl.a. bet. 1995/96:KU6 och 1999/2000:KU2). I några enstaka fall som rört förslag till ändringar i regeringsformen har denna fakultativa möjlighet också utnyttjats. Se t.ex. Lagrådets yttranden i prop. 1997/98:40 (bilaga 9) om Riksbankens ställning och prop. 2009/10:81 (bilaga 7) om grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor.
Det är även möjligt för en minoritet i konstitutionsutskottet att få till stånd en lagrådsgranskning av ett grundlagsförslag. Om minst fem ledamöter begär det är utskottet skyldigt att inhämta ett yttrande från en statlig myndighet vid behandlingen av ett ärende. Lagrådet, som ingår bland de nämnda statliga myndigheterna, är då i princip
skyldigt att lämna ett yttrande. (Se 10 kap. 8 och 9 §§ riksdagsordningen, prop. 1973:90 s. 326 f. och 480 och Lagrådets protokoll vid sammanträde den 26 maj 2008. Jfr Eka, Några tankar om Lagrådets ställning, Ord och Rätt – Festskrift till Hans-Gunnar Axberger, 2020). En begäran från utskottsminoriteten får dock avslås om utskottsmajoriteten finner att den begärda åtgärden skulle fördröja ärendets behandling så att avsevärt men skulle uppkomma (10 kap. 9 § tredje stycket riksdagsordningen).
4.4. Tillämpningen av bestämmelserna om grundlagsändring
Kommittén har undersökt hur majoritetsförhållandena i riksdagen varit när grundlagsärenden avgjorts genom omröstning. Syftet med undersökningen har varit att få en bild av vilken samsyn som förelegat mellan riksdagspartierna när grundlagsändringar har genomförts. Resultatet av undersökningen redovisas i sin helhet i bilaga 3 till detta betänkande. I det här avsnittet redovisas vissa slutsatser.
4.4.1. Något om metod och omfattning m.m.
Undersökningen omfattar samtliga omröstningar i riksdagen efter regeringsformens ikraftträdande 1975 som har lett fram till att grundlag stiftats eller ändrats.
Noterbart är att det inte tycks ha förekommit att riksdagen röstat ned ett förslag i ett betänkande från konstitutionsutskottet som skulle ha inneburit att ett grundlagsförslag antagits som vilande eller slutligt. Däremot har det t.ex. förekommit att riksdagen på förslag av utskottet avslagit ett vilande grundlagsförslag samtidigt som ett nytt grundlagsförslag har antagits som vilande. Det har också förekommit att delar av ett grundlagsförslag som lagts fram i en proposition avslagits på förslag av utskottet.
Information om resultatet av omröstningarna har hämtats från riksdagens protokoll. För att kunna presentera denna information på ett enhetligt och överskådligt sätt har det gjorts vissa avgränsningar och förenklingar.
Tillvägagångssättet i riksdagen har skiftat under tidsperioden, särskilt om det har funnits fler än ett förslag eller yrkande för kammaren
att ta ställning till. I undersökningen berörs huvudomröstningar som har gällt konstitutionsutskottets förslag om att anta ett grundlagsförslag som vilande eller slutligt. Omröstningar kring motioner eller yrkanden som inte har ställts mot utskottets förslag i grundlagsfrågan omfattas alltså inte av undersökningen. Det gäller även om motionen eller yrkandet t.ex. tagit sikte på att en proposition som legat till grund för utskottets förslag ska avslås.
De röster som inte lagts på utskottets förslag har i undersökningen setts som nej-röster i förhållande till den ändring som föreslagits. Detta gäller även om t.ex. ett motstående förslag eller yrkande gått längre än utskottets förslag eller avsett att lösa samma fråga fast på ett annat sätt.
Vidare bör nämnas att riksdagen vid sitt första beslut om att anta ett grundlagsförslag som vilande ofta har tagit ställning till detta i två eller flera omröstningar som rört delar av det sammantagna ändringsförslaget. I andra fall har det hållits en eller flera omröstningar i vissa delfrågor samtidigt som huvuddelen av förslaget antagits genom acklamation (muntligt bifall utan omröstning). När så skett har det slutliga beslutet dock fattats genom en omröstning eller ett acklamationsbeslut. I sammanhanget bör också nämnas att ett acklamationsbeslut i riksdagen medför att det inte finns något dokumenterat motstånd mot det aktuella grundlagsförslaget.
Vidare har riksdagen ofta antagit förslag som ändrat flera av grundlagarna i en och samma omröstning utan att det går att urskilja om omröstningen avsett någon särskild grundlag. Eftersom varje grundlag behandlas var för sig i undersökningen återkommer en sådan omröstning flera gånger.
Som har nämnts tillämpas den allmänna beslutsregeln i 4 kap. 7 § regeringsformen när riksdagen fattar beslut i ett grundlagsärende. Enligt den bestämmelsen gäller som riksdagens beslut den mening som mer än hälften av de röstande enas om. Till de röstande räknas inte ledamöter som avstår från att rösta. När resultaten av omröstningarna berörs nedan anges hur stor andel av de röstande som röstade ja till ändringen. För att illustrera hur antalet som röstade ja förhåller sig till riksdagens samtliga ledamöter redovisas även dessa uppgifter. Det har då beaktats att riksdagen fram till och med 1975/76 års riksmöte bestod av 350 riksdagsledamöter. Från och med 1976/77 års riksmöte har riksdagen bestått av 349 ledamöter.
4.4.2. Några slutsatser
Antal grundlagsändringar
När en grundlag ändras sker det genom att riksdagen antar en vanlig lag om att ändra grundlagen, dock med tillämpning av den särskilda beslutsordning som gäller vid grundlagsändring.
Enligt Regeringskansliets rättsdatabaser har det sedan 1975 utfärdats 45 lagar om ändring i regeringsformen, en lag om ändring i successionsordningen och 33 lagar om ändring i tryckfrihetsförordningen. Yttrandefrihetsgrundlagen infördes 1992 och för den har det utfärdats tio ändringslagar. Sammanlagt har riksdagen alltså stiftat en ny grundlag och antagit 89 lagar som ändrat någon av grundlagarna under den undersökta perioden (rena omtryck är inte inräknade).
Antalet ändringslagar ger endast en begränsad bild av hur många grundlagsändringar som har genomförts. Ofta omfattar dessa lagar ändringar av en mängd olika grundlagsbestämmelser som det inte nödvändigtvis finns ett sakligt samband mellan. I andra fall rör det sig om ändringar av enstaka bestämmelser och ibland bara av övergångsbestämmelser. Det är vidare inte ovanligt att flera olika ändringslagar avseende en och samma grundlag har röstats igenom i samband med samma mellanliggande riksdagsval. Orsaken kan vara att det har bedömts lämpligt att inte ta ställning till ändringarna i ett sammanhang. I flera fall har endast språkliga justeringar genomförts i bestämmelser utan att innehållet i sak förändrats.
Mot denna bakgrund är det inte självklart hur man på ett rättvisande sätt bör beräkna antalet genomförda grundlagsändringar. Det kan noteras att det endast är 1 kap. 1 § regeringsformen och 7 § successionsordningen som inte har blivit stiftade eller ändrade efter 1975.
Majoritetsförhållandena i riksdagen
Omröstningar i riksdagen har förekommit vid beslut rörande 46 av de 90 utfärdade lagarna som stiftat eller ändrat grundlag. Det har då hållits omröstning antingen vid bara det första beslutet, vid båda besluten eller bara vid det slutliga beslutet.
Det är 43 ändringslagar som har antagits genom två acklamationsbeslut, dvs. utan omröstning. Som har nämnts finns det då inget dokumenterat motstånd i riksdagen mot dessa. En näraliggande tolkning är
att dessa grundlagsändringar har haft stöd av en enig riksdag. Genom en förberedande omröstning kan riksdagen ha röstat om t.ex. en motion eller ett yrkande om att avslå grundlagsförslaget. I dessa fall kan ett acklamationsbeslut i huvudomröstningen knappast ges den innebörden att riksdagen varit enig om förslaget. Dessa förberedande omröstningar omfattas inte av undersökningen.
När det gäller de 46 fall då omröstningar har hållits framträder en relativt tydlig bild. I de allra flesta fallen har en tydlig politisk majoritet ställt sig bakom förslagen. Hur bred denna majoritet har varit tycks skilja sig åt mellan de olika grundlagarna. I den fortsatta redovisningen kommer regeringsformen och successionsordningen att behandlas i ett sammanhang samt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen var för sig.
Något bör nämnas om hur omröstningsresultaten behandlas i redovisningen. När riksdagen har hållit omröstning om det slutliga beslutet framstår det som okomplicerat att tolka omröstningen som ett klart utslag av hur ledamöterna ställer sig till grundlagsändringen. Det har förekommit att riksdagen håller omröstning kring att anta ett förslag som vilande, då med visst dokumenterat motstånd mot förslaget, men sedan antar förslaget slutligt genom acklamation. Hur man i sådana fall ska värdera hur ledamöterna i stort ställer sig till förslaget är mera oklart.
När resultatet av omröstningarna redovisas är utgångspunkten därför att samtliga omröstningar som har genomförts, oavsett om de rört det första eller andra beslutet, ger uttryck för vad ledamöterna vid tillfället ansåg om grundlagsändringen. Det redovisas därför inte särskilt om en omröstning avser det första eller andra beslutet.
Regeringsformen och successionsordningen
När det gäller ändringar i regeringsformen har det totalt förekommit 44 omröstningar. En av dessa har även avsett förslag till ändringar i successionsordningen. Omröstningarna har endast rört 18 av de 45 ändringslagar som utfärdats avseende regeringsformen. Övriga 27 ändringslagar har alltså antagits med två acklamationsbeslut.
När det gäller 13 grundlagsändringar har en eller flera omröstningar hållits när riksdagen antagit förslaget som vilande. Sammanlagt har det hållits 32 omröstningar om att anta förslag som vilande. Gällande tolv
grundlagsändringar har omröstning hållits kring beslutet att anta förslaget slutligt. I sex fall har riksdagen hållit omröstning vid det första men inte det andra beslutet. Vid fem tillfällen har det varit omröstning bara vid det slutliga beslutet.
Som illustreras i tabell 4.1 har vid nära nog samtliga omröstningar mer än tre fjärdedelar av de röstande röstat för den föreslagna ändringen. Ofta har andelen som röstat ja varit betydligt större än så. Om den här andelen i stället beräknas utifrån riksdagens samtliga ledamöter framträder dock en något annorlunda bild.
Tabell 4.1 Majoritetsförhållandena i riksdagen vid omröstningar om förslag som avsett regeringsformen
Resultat Antal omröstningar
Andel som röstade Ja… …av de röstande … av riksdagens samtliga ledamöter Minst 95 procent i 15 av 44 omröstningar 0 av 44 omröstningar Minst 90 procent i 26 av 44 omröstningar 0 av 44 omröstningar Minst 85 procent i 34 av 44 omröstningar 9 av 44 omröstningar Minst 80 procent i 37 av 44 omröstningar 17 av 44 omröstningar Minst 75 procent i 40 av 44 omröstningar 30 av 44 omröstningar Minst 70 procent i 42 av 44 omröstningar 34 av 44 omröstningar Minst 65 procent i 42 av 44 omröstningar 39 av 44 omröstningar Minst 60 procent i 42 av 44 omröstningar 39 av 44 omröstningar Minst 55 procent i 44 av 44 omröstningar 40 av 44 omröstningar Minst 50 procent i ” 40 av 44 omröstningar Mindre än 50 procent i - 4 av 44 omröstningar
Det bör noteras att det vid fyra omröstningar har förekommit att mindre än hälften av riksdagens ledamöter röstat för grundlagsförslaget. Dessa omröstningar har rört tre olika förslag. I två fall har det skett vid beslutet om att anta förslaget som vilande medan det slutliga beslutet i dessa fall har fattats genom acklamation. Det här innebär att endast i ett fall har regeringsformen ändrats efter att en minoritet av riksdagens ledamöter röstat för förslaget i både den första och den slutliga omröstningen.
När det gäller tryckfrihetsförordningen har 27 omröstningar hållits. Dessa omröstningar har rört 19 av de 33 ändringslagar som utfärdats avseende tryckfrihetsförordningen. Övriga 14 ändringslagar har alltså antagits genom två acklamationsbeslut.
I fråga om 14 grundlagsändringar har en eller flera omröstningar hållits när riksdagen antagit förslaget som vilande. Sammanlagt har 17 sådana omröstningar ägt rum. I åtta fall har riksdagen hållit omröstning vid det första men inte det andra beslutet. Tio omröstningar har ägt rum när det gäller det slutliga beslutet. Vid fyra tillfällen har det hållits omröstning bara vid det slutliga beslutet.
Som illustreras i tabell 4.2 har ändringar i tryckfrihetsförordningen generellt sett genomförts även när samsynen varit något lägre än vad som har gällt rörande ändringar i regeringsformen.
Tabell 4.2 Majoritetsförhållandena i riksdagen vid omröstningar om förslag som avsett tryckfrihetsförordningen
Resultat Antal omröstningar
Andel som röstade Ja… …av de röstande … av riksdagens samtliga ledamöter Minst 95 procent i 4 av 27 omröstningar 0 av 27 omröstningar Minst 90 procent i 10 av 27 omröstningar 0 av 27 omröstningar Minst 85 procent i 15 av 27 omröstningar 3 av 27 omröstningar Minst 80 procent i 19 av 27 omröstningar 5 av 27 omröstningar Minst 75 procent i 22 av 27 omröstningar 14 av 27 omröstningar Minst 70 procent i 26 av 27 omröstningar 16 av 27 omröstningar Minst 65 procent i ” 22 av 27 omröstningar Minst 60 procent i ” 25 av 27 omröstningar Minst 55 procent i ” 26 av 27 omröstningar Minst 50 procent i 27 av 27 omröstningar ” Mindre än 50 procent i - 1 av 27 omröstningar
När det gäller yttrandefrihetsgrundlagen har 14 omröstningar hållits och dessa har rört grundlagen när den stiftades och sju av de tio ändringslagar som utfärdats. Det är alltså endast tre ändringslagar som har antagits genom acklamationsbeslut.
En eller flera omröstningar har hållits när riksdagen antagit förslaget som vilande i sju av de åtta fallen. Sammanlagt har nio sådana omröstningar ägt rum. I tre fall har riksdagen haft omröstning vid det första men inte det andra beslutet. Fem omröstningar har hållits avseende det slutliga beslutet. Endast vid ett tillfälle har omröstning hållits bara vid det slutliga beslutet.
Som illustreras i tabell 4.3 kan den samsyn som förelegat kring ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen jämföras med den som har gällt vid ändringar i tryckfrihetsförordningen. Det bör samtidigt beaktas att färre ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen har antagits genom två acklamationsbeslut.
Tabell 4.3 Majoritetsförhållandena i riksdagen vid omröstningar om förslag som avsett yttrandefrihetsgrundlagen
Resultat Antal omröstningar
Andel som röstade Ja… …av de röstande
… av riksdagens samtliga ledamöter
Minst 95 procent i 0 av 14 omröstningar 0 av 14 omröstningar Minst 90 procent i 5 av 14 omröstningar 0 av 14 omröstningar Minst 85 procent i 8 av 14 omröstningar 1 av 14 omröstningar Minst 80 procent i 9 av 14 omröstningar 1 av 14 omröstningar Minst 75 procent i 10 av 14 omröstningar 6 av 14 omröstningar Minst 70 procent i 13 av 14 omröstningar 8 av 14 omröstningar Minst 65 procent i ” 11 av 14 omröstningar Minst 60 procent i ” 13 av 14 omröstningar Minst 55 procent i ” ” Minst 50 procent i 14 av 14 omröstningar ” Mindre än 50 procent - 1 av 14 omröstningar
5. En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras
5.1. Inledning
1
De flesta andra länder har i likhet med Sverige en skriven konstitution som innehåller de mest centrala bestämmelserna om statsskicket. I vissa länder benämns detta dokument ”konstitution” medan det i andra länder går under benämningen ”grundlag”.
I detta kapitel lämnas det en redogörelse för hur den skrivna konstitutionen i 28 europeiska länder ändras. De länder som ingår i redogörelsen är samtliga EU-länder samt de nordiska länder som inte är medlemmar i EU. Kapitlet avslutas med ett avsnitt om de slutsatser som kan dras av genomgången.
I framställningen beskrivs hur bestämmelser formellt ändras enligt de regler som finns i konstitutionen. Det har inte undersökts om det finns regler i ländernas motsvarighet till riksdagsordningen som innebär att förslag till ändringar av konstitutionen behandlas i en annan ordning än vad som gäller i allmänhet. Hur förslag tas fram, väcks och bereds i parlamentet samt hur förfarandet vid omröstning är utformat är dock exempel på aspekter som kan ha stor betydelse i sammanhanget. Inte heller behandlas frågan i vilken utsträckning informella ändringar kan ske genom tolkning och tillämpning, t.ex. genom parlamentarisk praxis eller domstolsavgöranden.
1 Innehållet i detta kapitel bygger på en kartläggning som genomförts av fil.dr. Anna Khakee vid Maltas universitetet på uppdrag av 2020 års grundlagskommitté. Viss kompletterande information har inhämtats av kommitténs sekretariat.
5.2. Hur andra länders konstitutioner ändras
Det här avsnittet innehåller en sammanfattning av reglerna om hur konstitutionen ändras i de undersökta länderna. Det redovisas också när konstitutionerna antogs och ungefär – helt tillförlitliga uppgifter om ändring saknas i flera fall – hur ofta de har ändrats. I rubriken för varje land hänvisas det till var i konstitutionen som reglerna om hur den ändras finns. Andra regler i konstitutionerna är också av relevans och ligger till grund för beskrivningarna men anges alltså inte.
5.2.1. Norden
Danmark (88 §)
Danmarks grundlag (Danmarks Riges Grundlov) är från 1953. Det har inte genomförts några ändringar av grundlagen sedan den infördes och den betraktas som en av de konstitutioner i världen som är svårast att ändra.
För att ändra grundlagen krävs två likalydande beslut i Folketingets enda kammare med ett mellanliggande val. Beslut fattas med enkel majoritet. I Folketinget tillämpas en allmän kvorumregel som innebär att minst hälften av ledamöterna måste vara närvarande och delta i omröstningen. Regleringen innebär att Folketinget ska upplösas omedelbart efter det första beslutet och val utlysas. Efter Folketingets andra beslut ska en folkomröstning alltid hållas inom sex månader. I folkomröstningen måste en majoritet av de röstande och minst 40 procent av de röstberättigade i landet rösta för ändringen. Därefter ska ändringen stadfästas av monarken.
Finland (73 §)
Finlands grundlag (Suomen perustuslaki) är från 2000 och har ändrats fyra gånger.
För att ändra grundlagen krävs två beslut i riksdagens enda kammare med ett mellanliggande val. Normalt hålls riksdagsval vart fjärde år. Ett grundlagsförslag tas upp vid två behandlingar. Vid den andra behandlingen fattas det första beslutet och det krävs en majoritet av rösterna för att anta förslaget som vilande. Efter det mellanliggande
valet ska det vilande förslaget godkännas med oförändrat sakinnehåll genom ett beslut som fattas med minst två tredjedelar av rösterna.
Ett grundlagsförslag kan också förklaras brådskande och antas utan mellanliggande val. En sådan förklaring beslutas av riksdagen om minst fem sjättedelar av de röstande röstar för. Därefter antas förslaget slutligt av riksdagen med minst två tredjedelar av rösterna.
Island (artikel 79)
Islands konstitution (Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands) är från 1944. Den har ändrats vid sju tillfällen.
För att ”ändra eller komplettera” konstitutionen krävs två likalydande beslut med enkel majoritet i Alltingets enda kammare med ett mellanliggande val. I Alltinget tillämpas en allmän kvorumregel som innebär att minst hälften av ledamöterna måste närvara vid och delta i omröstningar. Förslag på ändringar kan lämnas såväl vid ordinära som extraordinära sessioner med Alltinget. Val utlyses omedelbart efter att Alltinget fattat det första beslutet. Efter det andra beslutet ska Islands president bekräfta ändringen.
Konstitutionen innehåller en bestämmelse om den evangelisklutherska kyrkans roll som statskyrka. Den kan ändras endast efter folkomröstning.
Norge (121 §)
Norges grundlag (Kongeriket Norges Grunnlov) är från 1814 och är en av världens äldsta nu gällande konstitutioner. Det har sedan införandet utfärdats ca 150 kungörelser som ändrat grundlagen.
För att ändra grundlagen krävs ett beslut i Stortingets enda kammare med två tredjedels majoritet. Ett grundlagsförslag måste dock först ha vilat över ett val och väckts minst ett år före det valet. Val till
Stortinget hålls vart fjärde år. Det finns inte någon möjlighet till extra
val motsvarande det i Sverige. När grundlagsförslag behandlas i Stor-
tinget tillämpas även en kvorumregel som innebär att minst två tredje-
delar av ledamöterna måste vara närvarande.
Det anges i grundlagen att när ändringar genomförs får dessa inte motsäga grundlagens principer och får bara avse enskilda bestämmelser som inte förändrar konstitutionens anda.
5.2.2. Övriga EU-länder
Belgien (artikel 195–198)
Belgiens konstitution (Belgische Grondwet, Constitution belge, Ver-
fassung Belgiens) är från 1831. Den har ändrats ett stort antal gånger.
För att ändra konstitutionen krävs att parlamentets båda kammare i samförstånd med kungen deklarerar att det behövs en ändring. Parlamentet upplöses och val hålls. När kamrarna återsamlats efter valet beslutar de i samförstånd med kungen om ändringarna. Minst två tredjedelar av ledamöterna i respektive kammare måste närvara och minst två tredjedelar av de röstande måste rösta för ändringarna.
Enligt övergångsbestämmelser kan vissa bestämmelser i konstitutionen ändras utan att parlamentet upplöses. Detsamma gäller vid bl.a. omstrukturering av konstitutionen eller för att säkerställa att de nederländska, franska och tyska språkversionerna överensstämmer med varandra.
Det är inte tillåtet att ändra konstitutionen i krigstid eller när parlamentets kamrar är oförmögna att mötas fritt på territoriet. Inte heller får kungens konstitutionella maktställning ändras under dennes regentskap.
Bulgarien (artikel 153–163)
Bulgariens konstitution (Konstitutsia na Republika Bǎlgariya) är från 1991 och har sedan dess ändrats en handfull gånger.
Normalt antas konstitutionsändringar av parlamentet. För vissa särskilt betydelsefulla ändringar föreskrivs en ordning med en s.k. stor nationalförsamling som konstitueras särskilt för ändamålet.
Parlamentet kan ändra konstitutionen genom två alternativa procedurer. Enligt den ena proceduren krävs tre beslut i parlamentets enda kammare under tre olika dagar och tre fjärdedelar av parlamentets ledamöter måste rösta för. Den andra proceduren kan tillämpas om ett förslag stöds av mer än två tredjedelar av parlamentet utan att nå den kvalificerade majoriteten om tre fjärdedelar. Förslaget kan då på nytt presenteras i parlamentet efter minst två men högst fem månader och antas slutligt om två tredjedelar av parlamentsledamöterna röstar för.
Ordningen med en stor nationalförsamling tillämpas om förslaget innebär att en helt ny konstitution ska antas. Den tillämpas också vid förslag som innebär ändringar av territoriet, statsskicket eller vissa andra för statsskicket betydelsefulla bestämmelser. Den stora nationalförsamlingen består av 400 ledamöter i stället för parlamentets 240 ledamöter. Förslag ska behandlas under minst två men högst fem månader innan beslut kan fattas. För att anta förslaget krävs tre beslut under tre olika dagar och två tredjedelar av ledamöterna måste rösta för.
Cypern (artikel 182)
Cyperns konstitution (Suprema Lex Cypri) är från 1960. Den har ändrats ett femtontal gånger sedan dess.
Formkravet för att ändra konstitutionen är att minst två tredjedelar av representanterna från det grekiska respektive turkiska samfundet i parlamentet röstar för förslaget. Stora delar av konstitutionen som berör hur samhället styrs samt förhållandet mellan det grekiska och turkiska samfundet får dock inte ändras.
Till följd av den uppdelning mellan grek- och turkcyprioter som skedde under 1960-talet har den cypriotiska staten administrerats av det grekiska samfundet. De ändringar av konstitutionen som genomförts har skett med stöd av en doktrin som brukar kallas ”doctrine of
necessity” och har inte förhållit sig till de formella ändringsregler som
finns i konstitutionen.
Estland (161–168 §§)
Estlands konstitution (Eesti Vabariigi põhiseadus) är från 1992. Den har ändrats några gånger sedan dess.
Konstitutionen kan ändras genom tre olika procedurer: en parlamentsprocedur, en folkomröstningsprocedur och en procedur för brådskande ändringar. Valet av procedur sker i parlamentet efter att saken har behandlats vid tre tillfällen. Det måste gå minst tre månader mellan den första och andra behandlingen samt inte mindre än en månad mellan den andra och tredje behandlingen.
Enligt parlamentsproceduren ändras konstitutionen genom två beslut i parlamentets enda kammare med ett mellanliggande val. Normalt hålls val till parlamentet vart fjärde år. Det första beslutet fattas
om en majoritet av parlamentets ledamöter röstar för. Det andra beslutet fattas om tre femtedelar av parlamentets ledamöter röstar för.
Folkomröstningsproceduren tillämpas om tre femtedelar av parlamentets ledamöter röstar för det. En fristående folkomröstning om ändringen ska då hållas minst tre månader efter beslutet. Vid folkomröstningen måste mer än hälften av de röstande rösta för.
Ett förslag kan antas utan mellanliggande val och folkomröstning i en brådskande procedur, om förslaget godkänns av minst fyra femtedelar av parlamentets ledamöter.
Proceduren med folkomröstning måste alltid tillämpas om de föreslagna ändringarna avser principerna för statsskicket, det demokratiska styrelsesättet, rättsstatligheten, jus cogens (tvingande rätt inom folkrätten), den estniska flaggans utseende, estniskan som enda officiella språk och proceduren för hur konstitutionen ändras.
En ändring får inte läggas fram i parlamentet inom ett år efter det att ett motsvarande förslag i samma fråga har avslagits av parlamentet eller fallit i en folkomröstning. Ändringar av konstitutionen får inte påbörjas eller fullföljas när krigs- eller undantagstillstånd råder.
Frankrike (artikel 89)
Frankrikes konstitution (Constitution française du 4 octobre 1958.) är från 1958. Den har ändrats ett stort antal gånger sedan dess.
För att ändra konstitutionen krävs att parlamentets båda kammare godkänner förslaget med oförändrat sakinnehåll genom majoritetsbeslut. Ett ändringsförslag får behandlas i den nedre kammaren först sex veckor efter bordläggning av förslaget och av den övre kammaren först fyra veckor efter att förslaget hänvisats dit. När förslaget har antagits av parlamentet måste en folkomröstning hållas i vilken en majoritet av de röstande måste rösta för.
En folkomröstning behöver inte äga rum om landets president beslutar att sammankalla parlamentets båda kammare i kongress, dvs. till gemensam överläggning och omröstning. Förslaget måste då godkännas av tre femtedelar av de röstande.
Frankrikes republikanska styrelseskick får inte ändras. Inga ändringar av konstitutionen får påbörjas eller pågå när nationens territoriella integritet är i fara.
Grekland (artikel 110)
Grekland konstitution (Syntagma tis Elladas) är från 1975. Den har ändrats ett fåtal gånger sedan dess.
Ett förslag om att ändra konstitutionen måste stödjas av minst 50 av parlamentets 300 ledamöter. Att det finns ett behov av att ändra konstitutionen slås därefter fast i ett beslut som ska stödjas av minst tre femtedelar av parlamentets ledamöter i två omröstningar med minst en månads mellanrum. I beslutet ska det anges vilka bestämmelser i konstitutionen som bör bli föremål för ändring. Vid det första sammanträdet efter ett mellanliggande val ska det beslutas vilka bestämmelser som ska ändras. Mer än hälften av parlamentets ledamöter måste då rösta för.
Om beslutet innan det mellanliggande valet inte har samlat tre femtedelar av parlamentets ledamöter men likväl mer än hälften av ledamöterna kan det nya parlamentet – dvs. efter valet till parlamentet – med tre femtedels majoritet av samtliga ledamöter anta ändringarna.
Det är inte tillåtet att ändra konstitutionen på nytt förrän det har gått fem år sedan den senaste ändringen. Bestämmelser om Greklands statsskick som parlamentarisk republik och vissa andra bestämmelser om fri- och rättigheter får inte ändras.
Irland (artikel 46 och 47)
Irlands konstitution (Constitution of Ireland, Bunreacht na hÉireann) är från 1937. Den har ändrats ett stort antal gånger.
För att ändra konstitutionen krävs ett samstämmigt beslut av parlamentets båda kammare med enkel majoritet. Därefter ska ändringen godkännas i en folkomröstning av en majoritet av de röstande. Presidenten ska skriva under ändringen efter att ha försäkrat sig om att formkraven har uppfyllts.
Italien (artikel 138 och 139)
Italiens konstitution (Costituzione della Repubblica Italiana) är från 1947. Den har ändrats ca 15 gånger sedan dess.
För att ändra konstitutionen måste ett förslag godkännas av parlamentets båda kammare i två på varandra följande behandlingar med
minst tre månaders mellanrum. I den andra omröstningen måste mer än hälften av respektive kammares ledamöter rösta för.
Om en femtedel av ledamöterna i någon av kamrarna, 500 000 väljare eller fem regionala råd begär det ska en folkomröstning hållas i frågan. I folkomröstningen godkänns förslaget om en majoritet av de godkända rösterna är för förslaget.
Någon folkomröstning ska dock inte hållas om förslaget till ändring vid parlamentets andra omröstning godkänns av minst två tredjedelar av ledamöterna i respektive kammare.
Det är inte tillåtet att ändra det republikanska styrelseskicket.
Kroatien (artikel 136–139)
Kroatiens konstitution (Ustav Republike Hrvatske) är från 1991. Den har ändrats en handfull gånger sedan dess.
För att ändra konstitutionen krävs att mer än hälften av ledamöterna i parlamentets enda kammare beslutar att en ändringsprocess ska inledas. När ett förslag om ändringar tagits fram ska dessa först bekräftas av en majoritet av ledamöterna. Förslaget antas slutligt om två tredjedelar av samtliga parlamentsledamöter röstar för.
Det finns även en möjlighet att hålla folkomröstning i frågan. En sådan kan påkallas av parlamentet eller av presidenten på förslag av regeringen. Om tio procent av landets röstberättigade kräver att en folkomröstning ska hållas är parlamentet skyldigt att besluta om en sådan. Vid folkomröstningen antas förslaget om en majoritet av de giltiga rösterna är för detta.
Lettland (artikel 76–80)
Lettlands konstitution (Satversme) är ursprungligen från 1922. Den infördes som konstitution igen 1991. Sedan dess har den ändrats ett femtontal gånger.
Konstitutionen kan ändras av parlamentet eller genom en procedur med medborgarinitiativ.
Parlamentet ändrar konstitutionen genom tre omröstningar. Vid omröstningarna måste minst två tredjedelar av alla ledamöter närvara och minst två tredjedelar av de närvarande rösta för. Om förändringarna avser statsskicket, territoriet, grunderna för allmänna val, flaggans
utseende eller lettiskan som officiellt språk måste en folkomröstning hållas. Samma sak gäller om förändringarna avser proceduren för ändring av konstitutionen. Ändringarna antas i folkomröstningen om minst hälften av samtliga röstberättigade röstar för.
Konstitutionen kan också ändras efter medborgarinitiativ. Elektorer som representerar minst en tiondel av väljarkåren har rätt att inför presidenten föreslå konkreta ändringar av konstitutionen. Om parlamentet inte antar ett sådant förslag oförändrat ska det överlämnas till en beslutande folkomröstning där mer än hälften av de röstberättigade måste rösta för.
Litauen (artikel 147–149)
Litauens konstitution (Lietuvos Respublikos Konstitucija) är från 1992. Den har ändrats en handfull gånger.
Ett förslag till ändring av konstitutionen får lämnas av minst en fjärdedel av ledamöterna i parlamentet eller minst 300 000 väljare. För att anta förslaget krävs två omröstningar med två tredjedels majoritet av ledamöterna i parlamentets enda kammare. Det ska gå minst tre månader mellan omröstningarna.
Om ändringarna avser den första bestämmelsen i konstitutionen, som förklarar att den litauiska staten ska vara en självständig demokratisk republik, måste den antas i en folkomröstning där minst tre fjärdedelar av de röstberättigade röstar för.
En folkomröstning ska vidare hållas om ändringarna avser bl.a. grunderna för statsskicket, rättsstatlighet, rätten att göra motstånd, den territoriella integriteten och suveräniteten, de grundläggande reglerna för medborgarskap, flaggans utseende och litauiskan som enda officiella språk. Vidare ska en folkomröstning hållas om ändringen avser proceduren för ändring av konstitutionen. I folkomröstningen krävs att mer än hälften av de registrerade röstberättigade röstar för.
En ändringsprocess kan inte initieras under ett år efter det att ett motsvarande förslag i samma fråga har avslagits. Konstitutionen får inte heller ändras under undantagstillstånd eller när Litauen är i krig.
Luxemburg (artikel 114 och 115)
Luxemburgs konstitution (Constitution du Grand-Duché de
Luxembourg) är från 1868. Den har ändrats ett tjugotal gånger.
Konstitutionen kan ändras på parlamentarisk väg eller genom folkomröstning. Parlamentets enda kammare kan ändra konstitutionen genom två beslut. Det måste gå minst tre månader mellan omröstningarna. Två tredjedelar av samtliga parlamentsledamöter måste rösta för i båda omröstningarna.
Den andra omröstningen i parlamentet kan ersättas av en folkomröstning, om mer än en fjärdedel av parlamentets ledamöter eller 25 000 väljare begär det. En sådan begäran ska framställas inom två månader efter den första omröstningen. I folkomröstningen måste en majoritet av de röstande rösta för.
Bestämmelser om storhertigens (statschefens) konstitutionella befogenheter och status samt successionsordningen får inte ändras under hans regentskap.
Malta (artikel 66)
Maltas konstitution (Konstituzzjoni ta' Malta) är från 1964. Den har ändrats ett stort antal gånger sedan dess.
Konstitutionen ändras genom ett beslut i parlamentets enda kammare och det krävs att en majoritet av parlamentets ledamöter röstar för.
Nästan hälften av konstitutionens bestämmelser har dock getts ett utökat skydd. För att ändra dessa krävs att två tredjedelar av parlamentets ledamöter röstar för. Ett särskilt utökat skydd gäller för bestämmelsen om mandatperiodens längd. Förutom ett krav på två tredjedels majoritet av samtliga parlamentsledamöter krävs för en ändring också att en folkomröstning ska hållas inte mindre än tre och inte mer än sex månader efter parlamentets beslut. I folkomröstningen måste en majoritet av de röstande rösta för.
Nederländerna (artikel 137–142)
Nederländernas konstitution (Grondwet voor het Koninkrijk der
Nederlanden) är från 1814 och är tillsammans med Norges grundlag
en av världens äldsta nu gällande konstitutioner. Den har ändrats
ca 25 gånger. Den gäller som konstitution i det europeiska territoriet men är underordnad Stadgan för Konungariket Nederländerna (Statuut
voor het Koninkrijk der Nederlanden) som gäller även i Aruba,
Curaçao och Sint Maarten.
För att ändra konstitutionen krävs två beslut i parlamentets båda kammare med ett mellanliggande val till underhuset. Det första beslutet fattas med enkel majoritet i respektive kammare och innebär att en resolution antas om att en ändring av konstitutionen ska övervägas. Efter det beslutet upplöses underhuset och val hålls. När underhuset återsamlats efter valet beslutar de båda kamrarna om förslaget till ändring och minst två tredjedelar av de röstande i respektive kammare måste rösta för.
Enligt en särskild bestämmelse fortsätter tidigare beslutade lagar och andra föreskrifter som står i strid med en beslutad ändring av konstitutionen att gälla till att dessa har ändrats och gjorts förenliga med konstitutionen.
Det finns en särskild bestämmelse som innebär att parlamentet i den ordning som gäller för vanlig lagstiftning kan anpassa konstitutionen till Stadgan för Konungariket Nederländerna.
Polen (artikel 235)
Polens konstitution (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej) är från 1997. Den har ändrats vid två tillfällen sedan dess.
För att ändra konstitutionen krävs att förslaget godkänns med oförändrat sakinnehåll i först den nedre representativa kammaren och sedan i den övre indirekt valda senatskammaren. De två besluten ska fattas inom 60 dagar.
I den nedre kammaren bordläggs först förslaget och därefter kan beslut i frågan fattas först efter 30 dagar. Det krävs att minst hälften av den nedre kammarens ledamöter är närvarande och att minst två tredjedelar röstar för förslaget.
I den övre senatskammaren krävs en absolut majoritet av rösterna och att minst hälften av senatorerna är närvarande.
Om ändringen avser kapitlen i konstitutionen som rör Polen som republik, grundläggande fri- och rättigheter och hur konstitutionen ändras får den nedre kammarens beslut fattas först efter 60 dagar från bordläggning. Efter att senaten har godkänt ett sådant förslag kan en femtedel av ledamöterna i den nedre kammaren, senaten eller Polens
president inom 45 dagar begära att en folkomröstning ska hållas i frågan. En folkomröstning ska då utlysas av talmannen i den nedre kammaren inom 60 dagar. Ändringen antas i folkomröstningen om mer än hälften av de röstande röstar för.
Konstitutionen får inte ändras när undantagstillstånd råder.
Portugal (artikel 284–289)
Portugals konstitution (Constituição da República Portuguesa) är från 1976. Den har ändrats ett antal gånger sedan dess.
För att ändra konstitutionen krävs ett beslut i parlamentets enda kammare. Två tredjedelar av samtliga ledamöter måste rösta för. Konstitutionen får inte ändras på nytt förrän det har gått fem år från det att konstitutionen senast ändrades. Om fyra femtedelar av parlamentets ledamöter röstar för det kan denna regel dock åsidosättas och en extraordinär ändring genomföras.
Alla ändringar av konstitutionen måste respektera en rad principer. Några sådana principer är nationens självständighet, grunderna för det republikanska styrelsesättet, rättsstatlighet, separationen mellan stat och kyrka, medborgarnas rättigheter, Azorernas och Madeiras politiska och administrativa autonomi samt en rad andra principer gällande den portugisiska blandekonomin.
Konstitutionen får inte ändras när belägrings- eller undantagstillstånd råder.
Rumänien (artikel 150–152)
Rumäniens konstitution (Constituția României) är från 1991. Den har ändrats en gång sedan dess.
Ett förslag till ändring av konstitutionen får lämnas av presidenten på förslag av regeringen, minst en fjärdedel av parlamentets ledamöter eller minst 500 000 väljare.
För att anta förslaget krävs det likalydande beslut av parlamentets båda kammare och en obligatorisk folkomröstning. I respektive kammare finns det ett krav på att två tredjedelar av ledamöterna röstar för. Om inte den föreskrivna majoriteten nås i endera kammaren inleds en förlikningsprocedur. Kan inte kamrarna enas i denna procedur tas förslaget upp till gemensam omröstning där minst tre fjärdedelar av samtliga ledamöter måste rösta för.
Folkomröstningen ska därefter hållas inom 30 dagar. Enligt en s.k. organisk lag om folkomröstningar måste minst 30 procent av de röstberättigade delta i folkomröstningen för att resultatet av denna ska vara giltigt. Ett förslag antas i folkomröstningen om minst hälften av de röstande röstar för.
Inga ändringar får göras i de bestämmelser i konstitutionen som rör bl.a. statsskicket eller statens organisation, domstolarnas oberoende, politisk pluralism, rumänska som officiellt språk eller som resulterar i att fri- och rättigheterna eller garantierna för dessa avskaffas. Konstitutionen får inte ändras under tillstånd av belägring eller nödläge eller i tid av krig.
Slovakien (artikel 84)
Slovakiens konstitution (Ústava Slovenskej republiky) är från 1992. Den har ändrats nästan 20 gånger sedan dess.
Konstitutionen ändras genom ett beslut i parlamentets enda kammare och tre femtedelar av samtliga ledamöter måste rösta för.
Landets president kan, på begäran av 350 000 väljare eller parlamentet, besluta att en folkomröstning ska hållas om det antagna förslaget så länge detta inte rör grundläggande fri- och rättigheter, skatter och avgifter eller statsbudgeten. Folkomröstningen är giltig om mer än hälften av de röstberättigade röstar och ett förslag antas om mer än hälften av de röstande röstar för.
Slovenien (artikel 168–171)
Sloveniens konstitution (Ustava Republike Slovenije) är från 1991. Den har ändrats ett antal gånger sedan dess.
Ett förslag till ändring av konstitutionen får lämnas av 20 ledamöter i parlamentet, regeringen eller minst 30 000 väljare. Konstitutionen ändras genom två beslut i den representativa nedre kammaren (den övre kammaren har inte någon lagstiftande funktion). Vid det första beslutet krävs att två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar för. Förslaget antas slutligt om två tredjedelar av samtliga ledamöter i den nedre kammaren röstar för.
Om minst 30 ledamöter i kammaren (av 90) begär det ska en folkomröstning hållas. I folkomröstningen antas förslaget om mer än hälf-
ten av de röstberättigade har röstat och mer än hälften av de röstande röstar för.
Spanien (artikel 166–169)
Spaniens konstitution (Constitución Española) är från 1978. Den har ändrats två gånger sedan dess.
För att ändra konstitutionen krävs samstämmigt beslut av parlamentets båda kammare och tre femtedelar av samtliga ledamöter i respektive kammare måste rösta för.
Om kamrarna inte kan enas om förslaget tillsätts ett tillfälligt gemensamt medlingsutskott med lika antal ledamöter från båda kamrarna. Om inte tre femtedelar av ledamöterna i respektive kammare röstar för medlingsutskottets förslag kan parlamentet ändå godkänna förslaget. Det förutsätter dock två tredjedels majoritet i den nedre kammaren och att mer än hälften av samtliga ledamöter i den övre kammaren röstar för.
En folkomröstning ska hållas om det antagna förslaget om en tiondel av ledamöterna i någon av kamrarna begär det inom 15 dagar. I folkomröstningen antas förslaget om mer än hälften av de röstande röstar för.
Om en total revidering av konstitutionen ska ske eller om förslaget berör ingressen eller vissa grundläggande kapitel i konstitutionen så antas förslaget i två beslut i respektive kammare. Det ska hållas ett val mellan besluten och därefter en bekräftande folkomröstning.
Vid det första beslutet krävs att två tredjedelar av ledamöterna i respektive kammare röstar för. Därefter upplöses parlamentet och allmänt val hålls. Även vid det andra beslutet krävs att två tredjedelar av ledamöterna i respektive kammare röstar för. Därefter antas förslaget slutligt genom folkomröstning där mer än hälften av de röstande måste rösta för förslaget.
En process att ändra konstitutionen får inte påbörjas när landet befinner sig i krig eller i något av landets tre undantagstillståndsfaser: alarmerande tillstånd (estado de alarma), nödläge eller belägring.
Tjeckien (artikel 39)
Tjeckiens konstitution (Ústava České republiky) är från 1993. Den har ändrats drygt en handfull gånger.
För att ändra konstitutionen krävs ett samstämmigt beslut i parla-
mentets båda kammare. I den nedre kammaren, som utses efter proportionella val, krävs att tre femtedelar av samtliga ledamöter röstar för. I den övre indirekt valda kammaren krävs att tre femtedelar av de närvarande ledamöterna röstar för.
Inga ändringar av de grundläggande kraven för en demokratisk rättsstat är tillåtna.
Tyskland (artikel 79)
Tysklands grundlag (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) är från 1949. Den har ändrats ett stort antal gånger.
Grundlagen ändras genom samstämmiga beslut av parlamentets båda kammare. Det krävs att minst två tredjedelar av samtliga ledamöter i förbundsdagen, den direktvalda nedre kammaren, röstar för och att minst två tredjedelar av de röstande i förbundsrådet, den indirekt valda övre kammaren, röstar för.
Under tillstånd av försvar (Verteidigungsfall) kan det hända att förbundsdagen och förbundsrådet måste sammanträda i gemensam kommitté. Den gemensamma kommittén får inte besluta att ändra, avskaffa eller helt eller delvis upphäva konstitutionen.
Grundlagen innehåller flera principer som inte kan ändras. Det federala styrelseskicket kan inte ändras. Likaledes får de grundläggande principerna om människans värdighet och de mänskliga rättigheterna samt demokratin, rättsstatligheten och rätten att göra motstånd inte bli föremål för ändring.
Enligt artikel 146, vars tillämplighet är delvis ifrågasatt, gäller grundlagen, sedan Tysklands enhet och frihet uppnåtts, för hela det tyska folket och ska upphöra att gälla den dag då en av det tyska folket fritt antagen konstitution träder i kraft.
Ungern (artikel S)
Ungerns konstitution (Magyarország Alaptörvénye) är från 2011. Den har ändrats ett tiotal gånger sedan dess.
Konstitutionen ändras genom ett beslut i parlamentets enda kammare och minst två tredjedelar av samtliga ledamöter måste rösta för. När parlamentet har antagit en ändring ska landets president undersöka om formkraven uppfyllts. Presidenten får begära att konstitu-
tionsdomstolen prövar frågan. Om domstolen anser att formkraven har uppfyllts ska presidenten skriva under ändringen.
Folkomröstningar är uttryckligen förbjudna vid ändringar av konstitutionen.
Österrike (artikel 44)
Österrikes konstitution (Österreichische Bundesverfassung) är ursprungligen från 1920. Den återställdes som konstitution 1945. Sedan dess har den ändrats ett stort antal gånger. Från 1970-talet och framåt har ändringar genomförts i princip årligen, ibland flera gånger samma år.
Begränsade ändringar av konstitutionen genomförs genom ett beslut av den kammare i parlamentet som utses genom direkta val. Minst hälften av kammarens ledamöter måste närvara och minst två tredjedelar av de närvarande måste rösta för.
Innebär ändringen en begränsning av förbundsländernas kompetens krävs att förslaget även godkänns i den federala kammaren. Minst hälften av den kammarens ledamöter måste närvara och minst två tredjedelar av de röstande rösta för.
Om en totalrevidering av konstitutionen föreslås är det obligatoriskt att hålla en folkomröstning i frågan. Även vid begränsade ändringar ska en folkomröstning hållas om minst en tredjedel av ledamöterna i någon av kammarna begär det. I en folkomröstning måste fler än hälften av de som lämnat godkända röster rösta för.
5.3. Några slutsatser
5.3.1. Allmänna iakttagelser
Utifrån redovisningen i avsnitt 5.2 kan det konstateras att alla de konstitutioner som undersökts kan ändras. En motsvarande ordning gäller, som tidigare har framgått, även i Sverige (se kapitel 4). I samtliga länder gäller att det är svårare att ändra konstitutionen än vanliga lagar. Det finns inte två länder som tillämpar samma förfarande, även om det finns åtskilliga gemensamma drag.
Typiska krav som ställs är kvalificerad majoritet, att en viss andel av parlamentsledamöterna deltar i besluten, flera likalydande beslut, samstämmiga beslut av flera parlamentariska församlingar, mellan-
liggande val, tidsfördröjande frister, beslutande folkomröstningar eller en kombination av sådana krav. Det finns också konstitutioner som under vissa förhållanden inte får ändras. Vidare finns det konstitutioner där vissa centrala delar ändras genom en särskilt kvalificerad beslutsordning eller som inte alls kan ändras.
Vissa länders konstitutioner kan framstå som relativt enkla att ändra medan andra ändras genom en till synes mer omständlig procedur. Bland forskare finns det emellertid inte någon enighet om vilka formella krav som är mest långtgående eller om det är möjligt att bedöma detta utan en mer genomgripande analys av ett lands politiska system och kultur (se t.ex. Albert, Constitutional Amendments: Making,
Breaking, and Changing Constitutions, 2019, s. 95 f. och Ginsburg
m.fl., Does the constitutional amendment rule matter at all? Amendment cultures and the challenges of measuring amendment difficulty i International Journal of Constitutional Law, volym 13, utgåva 3, 2015, s. 686 f.).
Venedigkommissionen, som har utarbetat en rapport på området (Report on Constitutional Amendment, CDL-AD[2010]001), har av samma anledning kommit fram till följande slutsats.
107. It is neither possible nor desirable to try to formulate in abstracto a best model for constitutional amendment. The point of balance between rigidity and flexibility may be different from state to state, depending on the political and social context, the constitutional culture, the age, detail and characteristics of the constitution, and a number of other factors. Also, this balance is not static, but may shift over time, reflecting political, economic and social transformations.
Det har inte legat inom ramen för kommitténs uppdrag att genomföra någon mer genomgripande analys av de undersökta ländernas politiska system och kultur i stort. Därför finns det skäl att vara försiktig med att dra bestämda slutsatser av jämförelsen. Det gäller inte minst frågan om konstitutionen i ett visst land är enklare eller svårare att ändra än i ett annat land.
Några övergripande slutsatser bör ändå kunna dras. En sådan är att Sverige tillsammans med Frankrike och Irland är de enda länder som varken tillämpar krav på kvalificerad majoritet eller någon kvorumregel när parlamentet ska rösta om att ändra konstitutionen. Det bör då noteras att Frankrike och Irland kräver att båda kammarna i parlamentet röstar för en förändring. Som utgångspunkt genomförs även en obligatorisk folkomröstning. En annan slutsats är att Sverige till-
sammans med övriga nordiska länder samt Belgien, Estland, Grekland och Nederländerna är de enda länder som normalt tillämpar en ordning med mellanliggande val. Av dessa länder är det endast Norge som inte på något sätt kan påskynda en ändring av konstitutionen utan måste förhålla sig till att val hålls vart fjärde år.
I avsnitten nedan jämförs ländernas beslutsordningar närmare.
5.3.2. Översiktligt om vilka krav som ställs
När det gäller krav och inslag i ländernas olika beslutsordningar måste det beaktas att de har olika konstitutionella särdrag och att det finns en stor variation i hur beslutsordningarna har utformats. I många länder förekommer flera alternativa beslutsordningar som kan bli aktuella på olika sätt och som uppställer skilda krav.
Gemensamt för samtliga länder i jämförelsen är dock att parlamentet spelar en betydelsefull roll när konstitutionen ska ändras. När olika beslutsordningar jämförs är tyngdpunkten främst på de krav som ställs på parlamentets beslutsfattande.
Det bör då nämnas att de flesta av länderna, likt Sverige, har ett parlament som består av en enda kammare. I dessa länder kommer parlamentets mening till uttryck i en enda omröstning. Några av länderna har i stället ett parlament som är indelat i två självständiga kammare. I dessa länder kan ett särskilt skydd sägas ligga i den omständigheten att parlamentets mening kommer till uttryck genom beslut av respektive kammare. Inte sällan väljs de båda kamrarna vid olika tillfällen och med olika metoder. Det kan få betydelse för möjligheterna att båda kammarna röstar för ett förslag och för tiden det tar att komma till ett beslut.
I tabell 5.1 redovisas översiktligt vilka krav som ställs i länder med enkammarsystem respektive s.k. inkompletta tvåkammarsystem. Med inkompletta tvåkammarsystem avses system där endast den ena kammaren är lagstiftare. Länder som har olika procedurer för att ändra konstitutionen anges flera gånger i tabellen (A, B osv.).
Tabell 5.1 Krav som ställs i länder med enkammarsystem eller inkompletta tvåkammarsystem
Land 1/2 3/5 2/3 3/4 4/5 5/6 Kvorum-
regel
Folkomröstning
Mellanliggande val
Sverige 1–2
Nej Minoritet Ja
Danmark 1–2
Ja Obligatorisk Ja
Finland A 1
2
Nej
Ja
Finland B
2
1 Nej
Nej
Island* 1–2
Ja
Ja
Norge
1
Ja
Ja
Bulgarien A*
1–3
Ja
Nej
Bulgarien B*
1–4
2
Ja
Nej
Cypern
1
Ja
Nej
Estland A* 1 2
Ja
Ja
Estland B*
1
Ja Obligatorisk Nej
Estland C*
2
1
Ja
Nej
Grekland A 3 1–2
Ja
Ja
Grekland B 1–2 3
Ja
Ja
Kroatien 1–2
3
Ja Fakultativ /Minoritet
Nej
Lettland*
3
1–3
Ja
Nej
Litauen*
1–2
Ja
Nej
Luxemburg
1–2
Ja Minoritet Nej
Malta*
4
(1) (1)
Ja
Nej
Portugal
1
Ja
Nej
Slovakien
1
Ja Fakultativ Nej
Slovenien
1–2
Ja Minoritet Nej
Ungern
1
Ja Förbjudet Nej
Österrike*
1
Ja Minoritet Nej
Förklaringar till tabellen: Kolumnrubrikerna
1. I länder som markerats med * finns en särskilt kvalificerad procedur som tillämpas när vissa grundläggande bestämmelser i konstitutionen ska ändras (se tabell 5.5). 2–7. Vilket majoritetskrav som ställs för beslut. Kvorum: Om någon form av kvorumregel tillämpas vid något av besluten. Folkomröstning: Om det finns en särskild reglering om beslutande folkomröstningar. Mellanliggande val: Om det mellan besluten krävs att parlamentsval hålls.
2 Förfarandet med 2/3-majoritet gäller endast om 3/4-majoritet inte uppnås vid de första tre besluten. Det fjärde beslutet kan fattas om förslaget väcks på nytt efter en viss tidsutdräkt. 3 Det finns även ett förfarande med medborgarinitiativ och folkomröstning. 4 Omkring hälften av bestämmelserna i Maltas konstitution ändras med 1/2-majoritet och övriga med 2/3-majoritet.
Under kolumnrubrikerna 2–7 anges en siffra som motsvarar vilket av parlamentets beslut som fattas med den i rubriken angivna majoritetsgraden (1 = första beslutet, 2 = andra beslutet etc.). Under kolumnrubriken 9 anges förutom ”Obligatorisk” och ”Fakultativ” även ”Minoritet” som innebär att en folkomröstning måste hållas om en viss minoritet i parlamentet begär det. I vissa av länderna kan även landets president eller en viss del av befolkningen påkalla en folkomröstning. I flera länder finns en allmän möjlighet att hålla rådgivande folkomröstningar, vilket inte berörs här.
I tabell 5.2 redovisas översiktligt vilka krav som ställs i länder med tvåkammarsystem där båda kammarna är lagstiftare. Det bör nämnas att det i vissa länder gäller olika majoritets- och kvorumkrav i respektive kammare och att det i dessa fall endast är det strängaste kravet som redovisas.
Tabell 5.2 Krav som ställs i länder med tvåkammarsystem
Land
1/2 3/5 2/3 Kvorum- regel
Folk- omröstning
Mellan- liggande val
Belgien
1
2 Ja
Ja
5
Frankrike A
1
Nej Obligatorisk Nej
Frankrike B
6
1
Nej
Nej
Irland
1
Nej Obligatorisk Nej
Italien A
1–2
Ja Minoritet
Nej
Italien B
1
2 Ja
Nej
Nederländerna 1
2 Nej
Ja
Polen*
1 Ja
Nej
Rumänien
1 Ja Obligatorisk Nej
Spanien*
1
Ja Minoritet
Nej
Tjeckien
1
Ja
Nej
Tyskland
1 Ja
Nej
Förklaringar till tabellen: Samma sak gäller för denna tabell som för tabell 5.1 med den skillnaden att den siffra som anges under kolumnrubrikerna 2–4 motsvarar vilket av besluten i parlamentets båda kammare som fattas med den i rubriken angivna majoritetsgraden (1=första beslutet i både den undre och övre kammaren etc.).
5 Vissa bestämmelser i Belgiens konstitution kan ändras utan mellanliggande val. 6 Förfarandet innebär att Frankrikes president kan besluta att parlamentets båda kammare ska sammanträda i kongress och gemensamt besluta om att ändra konstitutionen.
5.3.3. Majoritetskrav och kvorumregler
Som har framgått gäller en rad olika majoritetskrav för det eller de beslut som ländernas parlament ska fatta. Inte sällan uppställs även en kvorumregel som direkt eller indirekt innebär att en viss andel av parlamentets ledamöter måste delta i omröstningen när beslut ska fattas. När det gäller vilka majoritetskrav som tillämpas kan fyra olika majoritetsgrader urskiljas för den beslutsordning som kan betraktas som den ordinarie. Dessa är en majoritet, tre femtedels majoritet, två tredjedels majoritet eller tre fjärdedels majoritet. Hur många länder som tilllämpar respektive majoritetskrav och hur kvorumregeln har utformats framgår av tabell 5.3.
Tabell 5.3 Majoritetskrav och kvorumregler
Antal länder som tillämpar olika majoritetskrav och kvorumregler
Majoritetskrav
Kvorumregelns utformning
1/2 3/5 2/3 3/4
Majoritetskravet gäller som en andel av samtliga ledamöter 2 5 10 1 Minst 2/3 av alla ledamöter måste närvara vid omröstning 3 Minst 1/2 av alla ledamöter måste närvara vid omröstning 2 2 Ingen kvorumregel 3 2
Förklaringar till tabellen: Den högre graden av majoritet är angiven i de fall då olika majoritetskrav gäller för olika beslut. Malta har räknats två gånger på grund av hur dess procedur är utformad.
Vilka länder som tillämpar olika majoritetskrav och kvorumregler behandlas närmare nedan. Där redovisas även i korthet vilka krav i övrigt som ställs i respektive land.
Det finns här skäl att återigen nämna att konstitutionen i flera av länderna kan ändras genom alternativa procedurer där olika majoritets- och kvorumkrav gäller för de olika procedurerna. Exempelvis förekommer särskilda förfaranden i brådskande fall. I dessa fall ställs det betydligt högre majoritetskrav än vid vad som får betraktas som det ordinarie förfarandet. Samtidigt innebär ordningen för brådskande beslut ofta att det krävs färre beslut, kortare tidsfrister eller att ett mellanliggande val undviks. Det förekommer även procedurer där parlamentets slutliga beslut ersätts av en folkomröstning. I dessa fall ställs sällan något annat krav än enkel majoritet vid de inledande beslut som parlamentet har att fatta.
Det finns också länder som har särskilt kvalificerade beslutsordningar för när en ny konstitution ska antas eller när vissa grundläggande kapitel eller bestämmelser ska ändras (se vidare avsnitt 5.3.5).
Dessa olika alternativa procedurer berörs inte närmare nedan.
Enkel och absolut majoritet
Det finns fem länder som tillämpar krav på enkel majoritet, dvs. ett krav på att mer än hälften av de röstande måste rösta för förslaget (Danmark, Frankrike, Irland, Island och Sverige). I två av dessa länder tillämpas en kvorumregel som innebär att minst hälften av ledamöterna måste närvara och delta vid omröstningen (Danmark och Island).
Två länder tillämpar ett krav på absolut majoritet, dvs. att mer än hälften av parlamentets ledamöter måste rösta för (Italien och Malta). Detta krav kan sägas innefatta en kvorumregel. I Malta ändras dock nästan hälften av konstitutionens bestämmelser med tillämpning av ett krav på två tredjedels majoritet av ledamöterna.
I fyra av de nu berörda sju länderna måste två eller flera beslut fattas av parlamentet (Danmark, Island, Italien och Sverige). I tre av länderna krävs likalydande beslut i parlamentets båda kammare (Frankrike, Irland och Italien). Tre länder tillämpar ett krav på mellanliggande val (Danmark, Island och Sverige). I tre länder finns krav på obligatorisk folkomröstning (Danmark, Frankrike och Irland). Det finns i Italien och Sverige en möjlighet för en minoritet att få till stånd en folkomröstning i frågan. I Italien gäller att om två tredjedelar av ledamöterna i parlamentets båda kammare röstar för ändringen kan beslut fattas utan folkomröstning.
Tre femtedels majoritet
Det finns fem länder som tillämpar krav på tre femtedels majoritet (Estland, Grekland, Slovakien, Spanien och Tjeckien). I samtliga dessa länder tillämpas även en kvorumregel som innebär att majoritetskravet gäller som en andel av parlamentets ledamöter, dvs. ett krav på att tre femtedelar av parlamentets ledamöter röstar för.
Det finns i två av länderna krav på beslut av parlamentets båda kammare (Spanien och Tjeckien).
I två av de andra länderna krävs två eller flera likalydande beslut av parlamentets enda kammare där det i vart fall för något av besluten ställs ett krav på tre femtedels majoritet (Estland och Grekland). Det finns i dessa länder även ett krav på att det hålls ett mellanliggande val. I ett av dem tillämpas inte kravet på mellanliggande val om förslaget stöds av en särskilt kvalificerad majoritet eller ersätts av en folkomröstning (Estland).
Två tredjedels majoritet
Krav på två tredjedels majoritet är det vanligaste majoritetskravet bland de undersökta länderna. Ett sådant krav tillämpas i 17 länder.
I nio av länderna kan en kvorumregel sägas tillämpas som innebär att majoritetskravet gäller som en andel av parlamentets samtliga ledamöter (Cypern, Kroatien, Litauen, Luxemburg, Malta, Portugal, Rumänien, Slovenien, Tyskland och Ungern).
I tre av länderna tillämpas en kvorumregel som innebär att minst två tredjedelar av parlamentets ledamöter måste närvara vid omröstningen för att resultatet i denna ska vara giltigt (Belgien, Lettland och Norge). Det tillämpas i två av länderna på motsvarande sätt en kvorumregel som innebär att minst hälften av parlamentets ledamöter måste närvara vid omröstningen (Polen och Österrike). I två länder finns ingen kvorumregel (Finland och Nederländerna).
Konstitutionen ändras i nio av länderna genom ett enda beslut av parlamentet (Cypern, Malta, Norge, Polen, Portugal, Rumänien, Tyskland, Ungern och Österrike). Av dessa är det tre länder där parlamentets mening kommer till uttryck genom beslut av två kammare (Polen, Rumänien och Tyskland).
I övriga åtta av de länder som tillämpar två tredjedelsmajoritet ändras konstitutionen genom två eller flera beslut av parlamentet. Fyra av dessa länder tillämpar majoritetskravet vid samtliga omröstningar (Lettland, Litauen, Luxemburg och Slovenien). I övriga fyra länder tillämpas kravet endast vid den omröstning som innebär att parlamentet slutligt antar ändringen (Belgien, Finland, Kroatien och Nederländerna).
Det är fyra länder av 17 som tillämpar ett krav på mellanliggande val (Belgien, Finland, Nederländerna och Norge). I endast ett land är folkomröstning ett obligatoriskt inslag (Rumänien). Folkomröstning före-
kommer även som ett fakultativt (här valfritt) eller minoritetsskyddande inslag i tre av länderna (Kroatien, Slovenien och Österrike).
Tre fjärdedels majoritet
Det är bara ett land som tillämpar ett krav på tre fjärdedels majoritet (Bulgarien). En kvorumregel som innebär att majoritetskravet gäller som en andel av parlamentets samtliga ledamöter tillämpas. Landet har emellertid en alternativ beslutsordning där det i stället ställs krav på två tredjedels majoritet men där en viss längre tidsutdräkt mellan besluten gäller.
5.3.4. Mellanliggande val
Ett krav på att det måste hållas val innan ett förslag om att ändra konstitutionen slutligt kan antas uppställs i nio länder (Belgien, Danmark, Estland, Finland, Grekland, Island, Nederländerna, Norge och Sverige). I fyra av dessa upplöses parlamentet och allmänt val hålls i direkt anslutning till att parlamentet fattar ett första beslut om att ändra konstitutionen (Belgien, Danmark, Island och Nederländerna). I flera av dessa länder tillämpas det här kravet ofta så att ordinarie val inväntas innan förslag på ändringar läggs fram.
Bland de övriga fem länderna är det endast ett som saknar en möjlighet att påskynda ändringar av konstitutionen genom att utlysa ett särskilt val eller tillämpa en brådskande procedur som inte kräver mellanliggande val (Norge).
I två av länderna finns alternativa procedurer som innebär att ändringar också kan genomföras utan mellanliggande val, antingen genom ett brådskande förfarande med krav på särskilt kvalificerad majoritet (Estland och Finland) eller med folkomröstning (Estland).
5.3.5. Tidsfördröjande inslag
Det är vanligt bland de undersökta länderna att det tillämpas olika former av tidsfördröjande inslag när konstitutionen ska ändras. Exempelvis kan flera likalydande beslut krävas. Inte sällan måste en viss tid gå mellan besluten. Det kan också förutsättas mellanliggande val eller
beslut från andra aktörer än parlamentet, t.ex. av folket i en folkomröstning. Dessa krav är alltså särskilt reglerade för konstitutionsändringar och gäller utöver de ordinära procedurregler som kan finnas i parlamenten och som innebär tidsfördröjningar, t.ex. utskotts- eller kommittéberedningar, krav på bordläggning och liknande.
Tre länder tillämpar längre tidsutdräkter mellan ändringar: minst fyra år (Norge) och minst fem år (Grekland och Portugal). I Norge är det en följd av att det mellanliggande valet endast kan hållas vart fjärde år. Därutöver måste ett förslag presenteras i Stortinget minst ett år före valet. I Grekland och Portugal är det särskilt reglerat att en ny ändring av konstitutionen inte får vidtas inom fem år efter en tidigare beslutad ändring. Det anges dock i den portugisiska konstitutionen att en särskilt kvalificerad majoritet kan besluta om undantag från den regeln.
Det är endast fem länder som inte tillämpar några särskilda tidsfördröjande inslag när konstitutionen ska ändras (Cypern, Malta, Slovakien, Ungern och Österrike). I ett av dessa länder saknas det en möjlighet för minoriteten att påkalla folkomröstning och det finns inte heller andra skyddsmekanismer inbyggda i konstitutionen, t.ex. att centrala delar skyddas med ett särskilt kvalificerat förfarande (Ungern).
I övriga länder finns det olika typer av mekanismer som innebär tidsfördröjningar. Ofta innebär dessa att viss tid ska gå mellan parlamentets olika beslut eller mellan förslaget presenteras och beslutet. Fördröjningen kan avse någon vecka upp till ett halvår.
5.3.6. Evighetsklausuler och särskilt kvalificerade procedurer m.m.
Bland de undersökta länderna är det relativt vanligt att vissa delar av konstitutionen inte alls kan ändras, s.k. evighetsklausuler. En annan metod som förekommer är att en särskilt kvalificerad procedur tilllämpas för vissa delar av konstitutionen. Det finns också konstitutioner som inte får ändras under särskilda förhållanden, t.ex. i krig eller när det råder undantagstillstånd.
Evighetsklausuler tar ofta sikte på att vissa grundläggande drag eller principer i konstitutionerna inte får ändras under några förhållanden. I tabell 5.4 redovisas vilka länder som tillämpar den typen av regler och översiktligt vad dessa regler avser.
Tabell 5.4 Evighetsklausuler
Land Vad evighetsklausulen avser
Cypern I en bilaga till konstitutionen finns en lista över de bestämmelser i konstitutionen som inte får ändras under några förhållanden. Bestämmelserna rör framför allt relationen mellan det grekiska och turkiska samfundet. Frankrike Det republikanska styrelseskicket får inte ändras. Grekland Styrelseskicket och vissa utpekade bestämmelser som rör olika fri- och rättigheter skyddas från ändringar. Det gäller även vissa bestämmelser om att endast grekiska medborgare är berättigade till statlig tjänst om inget annat stadgas i lag och att aristokratiska titlar varken ges till eller tillerkänns grekiska medborgare. Italien Det republikanska styrelseskicket får inte ändras. Norge Ändringar får inte motsäga grundlagens principer och får bara avse enskilda bestämmelser som inte förändrar konstitutionens anda. Portugal Ändringar ska respektera en rad principer såsom nationens självständighet, grunderna för det republikanska styrelsesättet, rättsstatlighet, separationen mellan stat och kyrka, medborgarnas rättigheter, Azorernas och Madeiras politiska och administrativa autonomi samt en rad andra principer gällande den portugisiska blandekonomin. Rumänien Bestämmelserna som rör grunderna för det republikanska styrelsesättet, politisk pluralism, rättsstatlighet, Rumäniens oavhängighet och territoriella integritet samt det officiella språket får inte ändras. Inte heller får några ändringar göras som skulle resultera i att grundläggande fri- och rättigheter elimineras. Tjeckien Inga ändringar av de grundläggande kraven för en demokratisk rättsstat är tillåtna. Tyskland Bestämmelsen om det federala styrelseskicket kan inte ändras. Inte heller får de bestämmelser som reglerar de grundläggande principerna om människans värdighet, de mänskliga rättigheterna, demokratin, rättsstatligheten och rätten att göra motstånd ändras.
Flera länder har valt ordningen att en särskilt kvalificerad procedur ska tillämpas när en helt ny konstitution ska antas eller när vissa grundläggande bestämmelser ska ändras. I de flesta fall innebär det att en folkomröstning krävs, antingen utöver den beslutsordning som tillämpas för ändringar i övrigt eller i stället för en sådan beslutsordning. Det redovisas i tabell 5.5 vilka länder som tillämpar sådana procedurer, vilka delar av konstitutionen de avser och övergripande hur denna procedur har utformats.
Tabell 5.5 Särskilt kvalificerade procedurer
Land Översiktlig utformning och vad som skyddas
Bulgarien En ny konstitution eller ändringar som rör Bulgariens territorium, dess statsskick, grundläggande oinskränkbara rättigheter och reglerna om hur konstitutionen ändras får endast beslutas av en för ändamålet framröstad stor nationalförsamling. Förslagen antas i en särskilt reglerad ordning. Estland Ändringar i 1 kap. i konstitutionen som rör konstitutionella grundprinciper såsom Estlands oberoende, principerna för statsskicket, det demokratiska styrelsesättet, rättsstatligheten, jus cogens (tvingande rätt inom folkrätten), den estniska flaggans utseende och estniskan som officiellt språk samt det 15 kap. som innehåller reglerna om hur konstitutionen ändras kan bara beslutas genom folkomröstning. Island Bestämmelsen i konstitutionen som fastställer den evangelisk-lutherska kyrkans roll som statskyrka får endast ändras genom folkomröstning. Lettland Sex bestämmelser i konstitutionen som gäller principerna för stats- skicket, territoriet, val till parlamentet, flaggans utseende och lettiskan som officiellt språk samt reglerna om hur konstitutionen ändras kan endast beslutas genom folkomröstning. Litauen Den inledande bestämmelsen i konstitutionen som föreskriver att Litauen ska vara en självständig demokratisk republik kan bara ändras genom en folkomröstning i vilken tre fjärdedelar av de röstberättigade måste rösta för. Malta Vid ändringar av bestämmelsen om valperiodens längd krävs att en majoritet av de röstande i en folkomröstning godkänner ändringen. Polen Tre kapitel i konstitutionen ges ett förstärkt skydd, bl.a. republikens grundvalar, individuella fri- och rättigheter och skyldigheter samt reglerna om hur konstitutionen ändras. För att genomföra ändringar i dessa kapitel krävs en längre betänketid. Dessutom kan minst 1/5 av underhusets ledamöter, senaten eller Polens president få till stånd en folkomröstning om ändringar i dessa tre kapitel. Spanien Om en helt ny konstitution ska antas måste, utöver de vanliga kraven, även mellanliggande val och folkomröstning genomföras. Detsamma gäller vid ändringar av vissa delar i konstitutionen som rör principerna för statsskicket, rättsstatligheten, försvarsmaktens roll, de officiella språken, regionernas rätt till självstyre, grundläggande fri- och rättigheter och monarkins ställning. Österrike En helt ny konstitution kan endast antas genom folkomröstning. Ändringar som begränsar provinsernas kompetensområde kräver, förutom den nedre kammarens godkännande, även godkännande av minst två tredjedelar av de röstande i den övre kammaren i en omröstning där minst hälften av ledamöterna är närvarande.
Det finns även konstitutioner som innehåller begränsningar av när konstitutionen eller vissa delar av denna inte får ändras. Det sker oftast genom uttryckliga förbud men kan också ske indirekt genom
att t.ex. parlamentet inte får sammanträda eller att ett mellanliggande val inte får hållas när landet är i krig. I tabell 5.6 redovisas endast uttryckliga förbud.
Tabell 5.6 Temporära begränsningar
Land
Belgien Konstitutionsändringar är inte tillåtna i krigstid eller när parlamentets kamrar är oförmögna att mötas fritt på territoriet. Inte heller får kungens konstitutionella maktställning ändras under dennes regentskap. Estland Konstitutionsändringar får inte initieras eller fullföljas när krigs- eller undantagstillstånd råder. Frankrike Konstitutionen får inte ändras när nationens territoriella integritet är i fara. Grekland Konstitutionen får inte ändras förrän fem år gått sedan den senaste ändringen. Litauen Konstitutionen får inte ändras under undantagstillstånd eller när krig råder. Luxemburg Bestämmelser om storhertigens (statschefens) konstitutionella befogenheter och status samt successionsordningen får inte ändras under hans regentskap. Portugal Konstitutionsändringar får inte ske under belägring eller undantagstillstånd. En ändring får inte ske inom fem år efter den senaste ändringen, om inte fyra femtedelar av parlamentets ledamöter beslutar om en extraordinär ändring. Spanien En process att ändra konstitutionen får inte initieras när landet befinner sig i krig eller i något av landets tre undantagstillståndsfaser: alarmerande tillstånd, nödläge eller belägring. Rumänien Konstitutionen får inte ändras vid undantagstillstånd, nödläge eller krig.
6. Formerna för grundlagsändring förstärks
6.1. Inledning
Kommitténs övergripande uppgift i den här delen av uppdraget är att överväga om formerna för grundlagsändring behöver förstärkas i syfte att säkerställa skyddet för demokratin.
Bakgrunden till uppdraget är bl.a. att det vid en internationell utblick kan konstateras att det finns exempel från andra länder som visar att demokratin under vissa förutsättningar kan komma att utsättas för påfrestningar. Enligt direktiven kan det leda till att spelreglerna snabbt förändras och grundprinciperna för folkstyrelsen undermineras.
Kapitlet inleds med ett avsnitt som behandlar frågan om behovet av att förstärka skyddet för grundlagarna (avsnitt 6.2). Därefter behandlas hur skyddet för grundlagarna i så fall skulle kunna förstärkas (avsnitt 6.3). Med anledning av slutsatserna som dras i det avsnittet finns det också skäl att överväga om vissa andra bestämmelser i regeringsformen bör ändras (avsnitt 6.4).
6.2. Behovet av att förstärka skyddet för grundlagarna
Kommitténs bedömning: Formerna för grundlagsändring bör änd-
ras i syfte att förstärka skyddet för grundlagarna.
Sveriges grundlagar innehåller de grundläggande reglerna och principerna för det svenska statsskicket. Där bestäms vilka organ som utövar den offentliga makten, hur dessa organ utses, hur makten fördelas mellan dem och gränserna för den offentliga maktutövningen. Grundlagarna är centrala för vår demokrati och ger uttryck för att det svenska
statsskicket grundar sig på principerna om folkstyre, rättsstat och respekt för grundläggande fri- och rättigheter.
Ett utmärkande drag för grundlagarna har i över två århundranden varit att en särskild beslutsordning tillämpas när de ska ändras (se avsnitt 4.2). Ordningen innebär att det tar längre tid att ändra grundlagarna än andra föreskrifter. De viktigaste inslagen har varit kraven på två likalydande riksdagsbeslut med ett mellanliggande riksdagsval.
Numera finns även vissa andra inslag som kan sägas markera vikten av noggrant övervägande och bred uppslutning vid grundlagsändringar. Ett grundlagsärende måste anmälas i riksdagens kammare minst nio månader före det mellanliggande valet och en riksdagsminoritet kan få till stånd en folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag (se avsnitt 4.3).
Genom den särskilda regleringen kan förhastade beslut förhindras. Den skapar även förutsättningar för att grundlagsändringar ska kunna föregås av en grundlig behandling i riksdagen och en allmän debatt. Vidare kan reglerna sägas innebära en viss garanti för att förändringar av statsskicket genomförs bara om en stabil majoritet av väljarna i det mellanliggande valet godtar dem. Genom den folkomröstning som en minoritet i riksdagen kan få till stånd kan folket även ges möjlighet att ta direkt del i beslutsprocessen.
Denna särskilda beslutsordning får sägas ha fungerat väl. Den har inneburit ett särskilt skydd för grundlagarna som dessutom har förstärkts av att det bland riksdagspartierna funnits en samsyn om vikten av noggrann beredning och en bred parlamentarisk förankring vid grundlagsändringar. Denna inställning har i praktiken medfört att grundlagsändringar i de allra flesta fall genomförts med stöd av breda majoriteter i riksdagen (se avsnitt 4.4).
Enligt regeringsformen ändras dock grundlagarna genom beslut med enkel majoritet. Det finns därför inga formella hinder mot att ett annat synsätt i frågan får genomslag som t.ex. innebär att en ändring av grundlag beslutas av en knapp riksdagsmajoritet. På denna punkt skiljer sig Sverige från vad som är fallet i många andra europeiska länder, inklusive flera av våra nordiska grannländer. Noteras ska dock att det i många länder inte finns något krav på att det ska hållas ett val innan en ändring kan antas slutligt (se kapitel 5).
Enligt kommittén finns det ett stort värde i att eftersträva ett brett stöd vid grundlagsändringar och det finns i dagsläget inte något som talar emot att det synsättet kommer att gälla även i framtiden.
Våra grundlagar är emellertid inte bara dokument som ska vara anpassade till rådande förhållanden och spegla aktuella uppfattningar om hur den offentliga makten ska utövas. Grundlagarna ger också uttryck för viktiga värden och principer som det svenska samhället bygger på och som är grundläggande för vår konstitutionella demokrati. Det har dessutom under en längre tid pågått en utveckling som har inneburit att grundlagarna fått en mer framträdande och betydelsefull roll i rättsordningen.
När skyddet för våra grundlagar övervägs är det därför enligt kommittén inte tillräckligt att se till de förhållanden som har gällt fram till i dag. Framtida förändringar i opinionen kan medföra att idéer om demokrati, rättsstat och respekt för grundläggande fri- och rättigheter hamnar under tryck och då även leda till krav på grundlagsändringar. Som berörts i kapitel 3 har en sådan utveckling blivit allt vanligare i vår omvärld. Grundlagsändringarna har då inte sällan skett plötsligt och många gånger under förevändningen att de är demokratiskt legitima, nödvändiga och i överensstämmelse med folkviljan.
Även om det i Sverige finns en lång och stark demokratisk tradition kan det inte uteslutas att en motsvarande utveckling äger rum också här. Under sådana förhållanden utgör grundlagarna en mycket viktig del av skyddet mot att den demokratiska ordningen rubbas. Med regler som ytterligare försvårar grundlagsändringar skulle den typen av svackor i demokratin kunna överbryggas. Mot denna bakgrund bedömer kommittén att det finns skäl att förstärka skyddet för grundlagarna genom att ställa upp ytterligare krav för att de ska kunna ändras.
När det gäller frågan om vilka förändringar som bör övervägas finns det anledning att inledningsvis utgå från den faktiska tillämpningen av reglerna om grundlagsändring. Som framgått har grundlagsändringar i realiteten genomförts med en bred parlamentarisk förankring. En frågeställning blir i vilken utsträckning det finns skäl att genom författningsändringar ge ett mer formellt grundat stöd åt detta synsätt. En annan fråga är om även andra inslag bör införas i regleringen som försvårar möjligheterna att ändra grundlagarna.
Det bör slutligen framhållas att lagstiftningsåtgärder av det slag som övervägs i det här kapitlet inte ensamt är tillräckligt för att avvärja hot mot demokratin och rättsstaten. Andra inslag, som en sund och livfull politisk debatt med engagerade och medvetna samhällsmedborgare, är minst lika viktiga för att motverka en sådan utveckling. Detta hind-
rar dock inte att sådana åtgärder som här diskuteras kan bidra till att en utveckling i en oönskad riktning försvåras och att det dröjer innan den får fullt genomslag i samhället.
6.3. Hur bör skyddet för grundlagarna förstärkas?
Frågan blir då hur en förstärkning av skyddet för grundlagarna bör åstadkommas. Av direktiven framgår att kommittén ska överväga om det för riksdagens beslut om grundlagsändringar bör införas ett krav på kvalificerad majoritet och på att ett visst antal av riksdagens ledamöter deltar i omröstningen (s.k. kvorumregel). Sådana krav skulle enligt direktiven kunna gälla alla grundlagsändringar eller vara begränsade till sådana som är av central betydelse för demokratin. Kommittén ska också överväga om det val till riksdagen som ska hållas mellan riksdagens båda beslut måste vara ett ordinarie val. Vidare har det inom kommittén väckts frågan om det bör införas en tidsfrist för riksdagsbehandlingen av grundlagsförslag före ett val. Även frågan om det finns skäl att utöka Lagrådets granskning av grundlagsförslag har tagits upp.
När kommittén diskuterat dessa frågor har strävan varit att nå en balans mellan intresset av att grundlagsregleringen ska vara stabil och förutsägbar samt intresset av att kunna genomföra fullt legitima justeringar av regleringen i takt med att samhället förändras.
Vid denna avvägning har det varit nödvändigt att beakta att formerna för grundlagsändring även innehåller andra inslag. Kravet på ett mellanliggande val innebär t.ex. att riksdagens uppfattning inte får något omedelbart genomslag i grundlagsärenden utan först när den uppfattningen visat sig stabil nog att bestå över ett riksdagsval. Det är också av betydelse att en riksdagsminoritet kan få till stånd en folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag. Den möjligheten har redan genom sin existens antagits verka samförståndskapande (se avsnitt 4.3.5).
6.3.1. Ett krav på kvalificerad majoritet införs
Kommitténs förslag: Det ska krävas kvalificerad majoritet i riks-
dagen för att stifta, ändra och upphäva grundlag. Det införs därför en särskild beslutsregel i regeringsformen som innebär att det krävs två tredjedels majoritet när riksdagen genom sitt andra beslut antar ett grundlagsförslag slutligt.
Vissa utgångspunkter
När ett grundlagsärende avgörs i riksdagen tillämpas den allmänna beslutsregeln i 4 kap. 7 § regeringsformen. Enligt den gäller som riksdagens beslut den mening som mer än hälften av de röstande enas om. Den majoritetsprincip som bestämmelsen ger uttryck för framhölls i förarbetena till regeringsformen som ”oskiljaktigt förbunden med demokratins begrepp” (se avsnitt 4.3.2).
Uttalandet kan lätt ge intrycket av att varje avsteg från principen också innebär ett avsteg från den syn på demokrati som regeringsformen enligt förarbetena vilar på. Redan när regeringsformen infördes ansågs det emellertid att särskilda skäl kunde föranleda att vissa avgöranden borde träffas med tillämpning av en annan beslutsregel (se betänkandet Ny regeringsform – Ny riksdagsordning, SOU 1972:15 s. 134 och prop. 1973:90 s. 260 f.).
Det framgår därför av 4 kap. 7 § att undantag från majoritetsprincipen kan göras i regeringsformen eller, när det gäller frågor som hör till förfarandet i riksdagen, i huvudbestämmelse i riksdagsordningen. Flera beslutsregler som innehåller ett annat och ofta högre ställt krav förekommer också i regeringsformen (2 kap. 22 §, 4 kap. 12 §, 6 kap. 3 och 4 §§, 8 kap. 17 §, 10 kap. 6–9 §§, 13 kap. 4 och 8 §§ och 15 kap. 11 §) och riksdagsordningen (6 kap. 9 och 12 §§ och 14 kap. 5 §).
Det införs ett krav på kvalificerad majoritet
Det har länge funnits en strävan att nå samförstånd inför ändringar av grundlagarna. Längre tillbaka kan detta synsätt sägas ha varit formellt förankrat genom kravet i 1809 års regeringsform på samstämmighet mellan flera lagstiftande församlingar (se avsnitt 4.2).
När regeringsformen infördes förutsattes det, trots att de formella kraven på samförstånd dessförinnan hade avskaffats, att ändringar av grundlagarna skulle ske med bred enighet. Sedan dess har också de allra flesta grundlagsändringar i praktiken genomförts med stöd av breda majoriteter i riksdagen (se avsnitt 4.4).
Vikten av att sträva efter att nå bred politisk enighet i konstitutionella frågor har under senare år även lyfts fram i direktiven till parlamentariska kommittéer på grundlagsområdet. Det har också gjorts i den här kommitténs direktiv.
Detta samförståndsinriktade tänkesätt har som nämnts lett till att man i regel har kunnat undvika att knappa majoriteter fattar beslut som rubbar de principer som läggs fast i grundlagarna. Möjligheten för en minoritet i riksdagen att få till stånd en folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag torde, som berörts, i realiteten utgöra ett visst skydd i detta avseende. Det har i sammanhanget även betydelse att riksdagens partier måste försäkra sig om att det politiska stödet för ett förslag är stabilt nog att bestå över ett val.
Dessa inslag innebär dock inte några garantier mot att en knapp majoritet på egen hand förändrar grundlagarna, t.ex. i syfte att stärka sin maktposition eller på annat sätt gynna den egna politiska inriktningen. Ett effektivt sätt att förhindra en sådan tillämpning av reglerna är att införa ett krav på kvalificerad majoritet. Införandet av ett sådant krav skulle ge formellt stöd åt det synsätt som redan tillämpas och ytterligare befästa ordningen att ändringar endast ska ske när det finns brett stöd för det. Ett sådant krav kan också leda till att ökad styrka och motståndskraft ges åt våra grundlagar. Det markerar dessutom de konstitutionella frågornas vikt.
De argument som vanligtvis brukar framföras mot krav på kvalificerad majoritet är att sådana kan leda till en förskjutning av de politiska maktförhållanden som följer av de demokratiska valen och att en minoritet i riksdagen därigenom tillerkänns ett större inflytande än majoriteten. Argument av detta slag har naturligtvis generellt sett stor tyngd i en demokrati.
De har emellertid inte samma betydelse när det gäller ändringar av grundlagar som innehåller regler som bör vara mer beständiga än sedvanlig lagstiftning och där det finns starka skäl att även beakta minoritetens intressen och uppfattningar. Tvärtom är det just för sådana beslut som undantag från majoritetsprincipen framstår som befogade och nödvändiga. På det sättet kan den demokratiska styrelseformen
skyddas även i en situation där en hastigt uppblossad folkopinion ifrågasätter annars vedertagna grundprinciper. Det kan t.ex. röra sig om förslag som skulle innebära tydliga försämringar av demokratins funktionssätt eller respekten för grundläggande fri- och rättigheter och rättsstatens principer. Ett sådant synsätt får som nämnts också stöd av det förhållandet att de politiska partierna under lång tid ansett att grundlagsändringar bör ha en bred uppslutning.
Mot denna bakgrund är det kommitténs uppfattning att det bör införas ett krav på kvalificerad majoritet vid riksdagens beslut om grundlagsändringar. Vilket kvalificerat majoritetskrav som ska gälla behandlas nedan. I avsnitt 6.3.3 återkommer kommittén till frågan om kravet bör gälla alla grundlagsändringar eller bara sådana som kan anses vara av central betydelse för demokratin.
Vilket kvalificerat majoritetskrav bör gälla?
Frågan blir därefter vilket kvalificerat majoritetskrav som ska ställas upp. Kommittén har prövat olika alternativ. Det är i första hand införandet av tre femtedels, två tredjedels och tre fjärdedels majoritet som har övervägts. Det är krav som förekommer för denna typ av beslut i andra europeiska länder.
Ett krav på tre fjärdedels majoritet är det alternativ som först bör diskuteras. Det är det alternativ som i dag finns i olika beslutsregler i regeringsformen och riksdagsordningen. Vidare motsvarar tre fjärdedels majoritet de majoritetsförhållanden som ofta har förelegat när grundlagsärenden avgjorts i riksdagen (se avsnitt 4.4). Att införa ett sådant krav skulle således kunna ge formellt stöd åt det synsätt som har kommit till uttryck i den faktiska tillämpningen.
Mot detta ska ställas att ett så högt ställt krav skulle innebära en betydande principiell maktförskjutning i konstitutionella frågor till förmån för en relativt liten minoritet i riksdagen. I kombination med kravet på ett mellanliggande val bedöms det bli allt för svårt att få till stånd även legitima justeringar av regleringen. Sverige skulle med ett så högt ställt majoritetskrav utmärka sig vid en nordisk jämförelse och även jämfört med i stort sett alla övriga länder i Europa (se avsnitt 5.3.2). Flera andra beslutsregler i regeringsformen skulle dessutom behöva ses över. Det torde även föranleda förändringar i 8 kap.
16 § regeringsformen när det gäller vilken minoritet som kan få till stånd en folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag.
De invändningar som kan riktas mot en ordning med ett krav på tre fjärdedels majoritet har lett till att kommittén har valt att inte gå vidare med ett sådant förslag.
Frågan är i stället om inte ett krav på två tredjedels majoritet är mer lämpligt. Det skulle ge ett tydligare uttryck för synsättet att ett brett stöd i riksdagen måste finnas för grundlagsändringar än om t.ex. ett krav på tre femtedels majoritet infördes. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 4.4 har regelmässigt en bredare majoritet än tre femtedelar stått bakom de grundlagsändringar som har genomförts. Ett krav på stöd av tre femtedels majoritet skulle därför avvika från den tillämpning som varit den gängse när det gäller brett samförstånd i grundlagsfrågor. Det skulle kunna leda till att det i realiteten kommer att ställas ett krav på lägre stöd för grundlagsändring. Enligt kommittén är det särskilt mot denna bakgrund mer lämpligt att införa ett krav på två tredjedels än tre femtedels majoritet.
Som ett ytterligare argument för ett krav på två tredjedelar kan anföras att ett sådant krav inte skulle innebära – här jämförs med ett majoritetskrav om tre fjärdedelar – en lika påtaglig maktförskjutning till förmån för en begränsad minoritet i riksdagen. Det skulle också lättare kunna förenas med övriga delar av regelsystemet. Till bilden hör dessutom att ett krav på två tredjedelar tillämpas i många andra europeiska länder, däribland i Finland och Norge. I våra nordiska grannländer ställs det dessutom ett krav på att det hålls ett val innan ett grundlagsförslag kan antas slutligt. Den kombinationen av krav har där inte visat sig innebära ett hinder mot att nödvändiga konstitutionella reformer genomförs.
Bör kravet gälla vid båda besluten?
Frågan blir då om kravet på två tredjedelar ska gälla vid båda riksdagsbesluten eller bara vid det ena av dem och i så fall vilket.
Av särskild betydelse är hur en bestämmelse om två tredjedelar skulle fungera ihop med regeln i 8 kap. 16 § regeringsformen om folkomröstning. Den regeln innebär som tidigare har berörts att en tredjedel av riksdagens ledamöter kan få till stånd en folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag. Om ett krav på två tredjedels majoritet
för bifall till ett grundlagsförslag vid det första beslutet införs, skulle det sannolikt innebära att det faktiska tillämpningsområdet för regeln om folkomröstning blir mycket begränsat. Regelns funktion som minoritetsskydd skulle då få övervägas och förändringar behöva diskuteras.
Enligt kommittén finns det dock inte skäl att förändra regeln om folkomröstning. Även om den aldrig har använts finns det ett principiellt värde i en möjlighet för en riksdagsminoritet att kunna hänskjuta frågor av grundläggande betydelse till folket för omröstning.
Regeln kan vidare sägas svara mot den strävan som finns att uppnå samförstånd i grundlagsfrågor och har ansetts bidra till att endast förslag som har ett brett stöd läggs fram (se avsnitt 4.3.5). Det framstår mot denna bakgrund inte som motiverat att uppställa ett krav på två tredjedels majoritet vid det första beslutet.
Kommittén anser därför att kravet på två tredjedels stöd endast bör gälla vid det andra beslutet. Det markerar vikten av att det krävs en bred uppslutning när grundlagsändringar antas slutligt. Denna utformning med olika krav för respektive beslut innebär dessutom att riksdagsmajoriteten inte hindras från att ta initiativ till reformer som den anser är behövliga. Inför det mellanliggande valet finns det således möjlighet att försöka bygga upp folklig opinion till stöd för att ändra grundlagarna. En utformning med ett högre krav vid beslutet som innebär att en ändring antas slutligt förekommer också i flera andra europeiska länder, bl.a. i Finland.
Sammantaget föreslår kommittén alltså en förändring som innebär att ett krav på två tredjedels majoritet ska gälla vid det andra beslutet om en grundlagsändring.
6.3.2. Ett krav på att ett visst antal ledamöter deltar i omröstningen införs (kvorumregel)
Kommitténs förslag: Det införs en kvorumregel som innebär att
det föreslagna kvalificerade majoritetskravet om två tredjedelar ska gälla som en andel av riksdagens samtliga ledamöter.
Det införs även en kvorumregel vid riksdagens första beslut som innebär att mer än hälften av riksdagens ledamöter måste rösta för det beslutet.
Det införs en kvorumregel
Om det föreslagna kvalificerade majoritetskravet utformas på samma sätt som det befintliga majoritetskravet i 4 kap. 7 § regeringsformen skulle detta gälla som en andel av de röstande. Till de röstande i riksdagen räknas inte de som avstår från att rösta. Grundlagsändringar skulle därför, precis som är fallet enligt den nuvarande regleringen, kunna beslutas av en minoritet av riksdagens ledamöter.
När nu ett särskilt majoritetskrav föreslås är det naturligt att även överväga om det bör införas ett krav som innebär att de som röstar för en grundlagsändring också ska motsvara en viss andel av riksdagens ledamöter, en s.k. kvorumregel. En sådan regel skulle ytterligare understryka vikten av beslut som berör den konstitutionella ordningen.
Visserligen har kvorumregler tidigare avfärdats i fråga om riksdagsbeslut i allmänhet med hänvisning till att de kan öppna för obstruktionsmöjligheter för en minoritet samt leda till tidsförluster och besvär i kammararbetet (se SOU 1972:15 s. 279). Invändningar av detta slag har emellertid inte samma bärkraft när det gäller bestämmelser som har tagits in i grundlagarna, i synnerhet inte när kommittén föreslår att det ska uppställas krav på kvalificerad majoritet när dessa ändras. Förändringar av sådana bestämmelser bör enligt kommittén inte kunna beslutas utan att en betryggande andel av folkets företrädare står bakom dessa.
Mot att införa kvorumregler kan vidare anföras att sådana kan leda till att riksdagen i exceptionella situationer inte har möjlighet att fatta beslut till följd av svårigheter för ledamöterna att samlas i kammaren. Det bör dock framhållas att grundlagarnas kanske största betydelse ligger i att de utgör en garanti mot förändringar av den demokratiska ordningen just under orostider. Inte minst under sådana förhållanden är det viktigt att den demokratiska legitimiteten för riksdagens beslutsfattande upprätthålls.
Kommittén anser mot den nu angivna bakgrunden att det bör införas en kvorumregel vid riksdagens beslut om grundlagsändringar.
Kvorumregelns utformning
När det gäller utformningen av en kvorumregel har kommittén övervägt två olika alternativ.
Enligt det ena alternativet skulle det krävas att ett visst antal ledamöter är närvarande för att riksdagens kammare ska kunna påbörja behandlingen av ett grundlagsärende eller för att vara beslutsför i ärendet (s.k. deltagandekvorum). Enligt det andra alternativet skulle det krävas att en viss andel av riksdagens ledamöter måste rösta för en grundlagsändring, vilket i sig skapar ett slags kvorumregel (s.k. godkännandekvorum). Båda alternativen kan, om än i olika grad, uppfylla det syfte som eftersträvas.
För olika beslut i riksdagen förekommer det i dag ett antal kvorumregler i regeringsformen och riksdagsordningen. Samtliga är utformade som godkännandekvorum. Det framstår således som mest i överensstämmelse med dagens systematik att välja en lösning med godkännandekvorum. Noterbart är att en sådan utformning också är klart vanligast internationellt (se avsnitt 5.3.2 och 5.3.3). Kvorumregeln bör därför enligt kommittén utformas som ett godkännandekvorum.
Det finns enligt den nuvarande svenska regleringen i huvudsak två olika varianter av godkännandekvorum. Antingen gäller ett kvalificerat majoritetskrav som en andel av riksdagens samtliga ledamöter (se 15 kap. 11 § regeringsformen) eller som ett krav på att det, utöver en kvalificerad majoritet av de röstande, också krävs att ett beslut stöds av mer än hälften av riksdagens ledamöter (se t.ex. 10 kap. 6 § regeringsformen).
Enligt kommittén är ett kvorumkrav som innebär att mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för grundlagsförslaget inte tillräckligt. Det markerar inte på ett tydligt sätt betydelsen av riksdagens beslut om grundlagsändringar. En kvorumregel bör tillförsäkra att i vart fall så många ledamöter som följer av det kvalificerade majoritetskravet också stödjer grundlagsändringen och deltar i omröstningen när riksdagen fattar beslut.
Kvorumregeln bör därför utformas så att det kvalificerade majoritetskravet om två tredjedelar gäller som en andel av riksdagens samtliga ledamöter. Den legitimitet som en sådan kvorumregel ger riksdagens beslut i grundlagsfrågor överväger de eventuella praktiska nackdelar som kravet kan medföra.
Det införs en kvorumregel även för riksdagens första beslut
Enligt kommittén bör det även vid riksdagens första beslut gälla en kvorumregel. I och med att det inte föreslås något särskilt majoritetskrav vid det beslutet får en sådan kvorumregel komma till uttryck genom en särskild beslutsregel som uppställer ett krav på att mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för beslutet.
Att det införs en särskild beslutsregel är inte bara betydelsefullt för att garantera att en viss andel av riksdagens ledamöter står bakom ett grundlagsförslag. Det innebär dessutom att riksdagens kammare ska hålla omröstning i frågan (se Holmberg m.fl., Grundlagarna, kommentar till 11 kap. 14 § riksdagsordningen, JUNO version 3A 2019-07-03). På detta sätt blir det tydligt för väljarna inför det mellanliggande valet vilka som stödjer ett grundlagsförslag när det antas som vilande.
6.3.3. Kraven på kvalificerad majoritet och kvorum ska gälla vid alla grundlagsändringar
Kommitténs bedömning: Kraven på kvalificerad majoritet och
kvorum ska gälla vid alla grundlagsändringar.
Kommittén har i avsnitt 6.3.1 och 6.3.2 bedömt att det bör införas krav på kvalificerad majoritet och kvorum vid riksdagens beslut om grundlagsändringar. En särskild fråga som lyfts fram i kommitténs direktiv är om sådana krav ska gälla vid alla grundlagsändringar eller om tillämpningen av dem ska begränsas till grundlagsändringar som är av central betydelse för demokratin. Vad som avses med ”av central betydelse för demokratin” berörs inte i direktiven.
Ett skäl för att införa en begränsning av det här slaget skulle kunna vara att Sverige med sina fyra grundlagar har en i flera avseenden mer detaljerad grundlagsreglering än vad som är fallet i andra jämförbara länder. Om grundlagsändringar försvåras kan det finnas en risk för att behövliga reformer inte kan genomföras. Det gäller inte minst regleringen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som i stora delar är av ett slag som i andra länder finns på lagnivå.
Ett annat argument som skulle kunna anföras för att låta de högre kraven för att genomföra grundlagsändringar endast gälla vissa mer
centrala delar av grundlagsregleringen är att majoritetsprincipen – som i förarbetena till regeringsformen (SOU 1972:15 s. 134) framhållits som oskiljaktigt förbunden med demokratins begrepp – inte bör åsidosättas i större utsträckning än vad som är nödvändigt för att skydda den demokratiska styrelseformen och andra principer av grundläggande betydelse för statsskicket.
Det är emellertid inte någon enkel sak att skilja ut de bestämmelser i den samlade grundlagsregleringen som kan anses vara av central betydelse för demokratin eller av andra skäl särskilt viktiga.
Regeringsformens första kapitel har förvisso rubriken Statsskickets grunder. Men kapitlet ger bara en bild i stort av de grundprinciper som vårt statsskick vilar på. Regler som har till syfte och som är nödvändiga för att förverkliga principer i det kapitlet finns också i regeringsformens övriga kapitel. Inte minst kan här nämnas 2 kap. om de grundläggande fri- och rättigheterna, men även andra bestämmelser i regeringsformen är av det slaget.
Dit hör också vissa bestämmelser i de andra grundlagarna. I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen finns t.ex. viktiga tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundsatser såsom censurförbudet, meddelarfriheten och offentlighetsprincipen. Dessa grundsatser brukar framhållas som centrala principer i vårt konstitutionella system utan vilka en fri åsiktsbildning inte är möjlig. Dessutom lyfts – kanske framför allt – tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ofta fram som viktiga beståndsdelar i den svenska konstitutionella identiteten.
Det står mot denna bakgrund klart att det förstärkta skydd för demokratins grundstrukturer som kraven på kvalificerad majoritet och kvorum är tänkta att innebära inte kan begränsas till att endast avse vissa grundlagar. De kan inte heller inskränkas till enstaka kapitel eller bestämmelser i någon av grundlagarna. I stället måste en mer detaljerad genomgång göras för att utröna vilka bestämmelser i de olika grundlagarna som det finns särskild anledning att skydda i detta sammanhang.
Till detta kommer att begränsningar av det slag som nu diskuteras riskerar att leda till gränsdragningsproblem. Det kan t.ex. inte uteslutas att det skulle kunna uppstå meningsskiljaktigheter kring frågan vilken procedur för ändring som ska tillämpas, något som skulle vara olyckligt. Liknande frågeställningar kan också aktualiseras när helt nya bestämmelser av central betydelse för demokratin ska stiftas.
Vidare bör det inte minst framhållas att den etablerade inriktningen att nå bred politisk enighet kring grundlagsändringar hittills har tilllämpats generellt och inte bara i förhållande till frågor som kan sägas vara av central betydelse för demokratin.
Kommittén har mot denna bakgrund gjort bedömningen att kraven på kvalificerad majoritet och kvorum ska gälla vid alla grundlagsändringar.
6.3.4. Det mellanliggande valet ska fortsatt kunna vara ett extra val
Kommitténs bedömning: Det finns inte skäl att förändra den
nuvarande ordningen som innebär att det mellanliggande valet vid grundlagsändringar kan vara såväl ett ordinarie som ett extra val.
Vissa utgångspunkter
Enligt 8 kap. 14 § regeringsformen måste det mellan riksdagens båda beslut i ett grundlagsärende hållas ett riksdagsval i hela riket. Kravet förhindrar alltför snabba grundlagsändringar. Det innebär också att väljarna kan ta ställning till ett vilande grundlagsförslag genom att i valet utöva inflytande över hur den riksdag som ska fatta det slutliga beslutet i ärendet ska vara sammansatt.
Kravet på mellanliggande val medför att möjligheten att ändra grundlagarna styrs av hur regleringen som rör val och riksdagens valperiod är utformad. Den fråga som nu ska övervägas har sin grund i att 3 kap. regeringsformen skiljer på val som alltid ska hållas vart fjärde år (ordinarie val) och val som kan utlysas däremellan (extra val). Även regleringen i 15 kap. regeringsformen om val vid krig och krigsfara får betydelse för möjligheterna att ändra grundlagarna under sådana förhållanden (se avsnitt 4.3.6).
Ordningen med en fastslagen tid mellan ordinarie val – oavsett om det däremellan hålls ett extra val – har tillämpats sedan val till riksdagen började hållas 1866. Det har återkommande övervägts om man i stället bör övergå till s.k. rörliga valperioder och det har i dessa sammanhang framförts att ordningen med fasta valperioder medför att det många gånger kan vara av begränsat värde med extra val.
Detta återspeglas i tillämpningen. Senast extra val hölls var 1958 och möjligheten har aldrig utnyttjats i syfte att påskynda en grundlagsändring. Det innebär att sådana ändringar har genomförts med ett intervall om minst tre eller fyra år, beroende på vad den vid tillfället gällande längden på riksdagens valperiod varit.
En ordning som innebär att det mellanliggande valet måste vara ett ordinarie val skulle alltså motsvara hur de nuvarande reglerna återkommande har tillämpats. Samtidigt skulle möjligheten att genomföra grundlagsändringar formellt knytas till regleringen om ordinarie val och vara beroende av hur ofta sådana val hålls.
Det mellanliggande valet ska fortsatt kunna vara ett extra val
Ordningen med ett mellanliggande val vid grundlagsändringar bidrar till att skapa stadga i den konstitutionella regleringen. Principiellt sett medför den också att grundlagsändringar kan genomföras bara om en stabil majoritet av väljarna godtar dem.
Det synsättet kan nu sägas inskärpas ytterligare genom de förslag som kommittén lämnar i fråga om krav på kvalificerad majoritet och kvorum. Möjligheten för en regering att utlysa extra val, exempelvis i ett gynnsamt opinionsläge, för att med stöd av en knapp majoritet i riksdagen genomföra grundlagsändringar begränsas således.
Dessa förslag innebär i sig inte någon ytterligare tidsmässig tröghet i ändringsproceduren. Att det finns en sådan tröghet är betydelsefullt för att det ska finnas utrymme för en allsidig belysning av grundlagsförslag och allmän debatt om dessa. Genom att införa en ordning där det mellanliggande valet måste vara ett ordinarie val skulle vikten av sådan tröghet betonas ytterligare. Dessutom skulle det helt förhindra att ett extra val används i syfte att snabbt stifta eller förändra bestämmelser på grundlagsnivå.
Ordningen skulle emellertid medföra att grundlagsändringar enbart kan genomföras vart fjärde år. Visserligen visar den faktiska tillämpningen av reglerna att det sedan kravet på mellanliggande val infördes har varit tillräckligt att grundlagarna kunnat ändras i samband med ett ordinarie val.
Det finns dock skäl att lyfta fram att Sverige med en sådan ordning skulle skilja sig från vad som gäller i nästan alla andra jämförbara länder (se avsnitt 5.3.3 och 5.3.4). Ett krav på att valet måste vara ett
ordinarie val skulle omöjliggöra ett snabbare genomförande av grundlagsändringar som det råder full eller i princip full enighet om och som exempelvis har föranletts av en internationell eller nationell krissituation som kräver närmast omedelbara åtgärder. Även om sådana exceptionella situationer får antas vara ytterst sällsynta bör den möjlighet som dagens ordning innebär inte tas bort utan tungt vägande skäl.
Grundlagsändringar av detta slag skulle i dag kunna genomföras genom att utlysa extra val. Till följd av den s.k. niomånadersregeln (som föreslås ändras enligt avsnitt 6.3.5) påskyndas i praktiken dock ändringarna endast om fem sjättedelar av konstitutionsutskottets ledamöter är eniga om det. Om en sådan enighet inte nås i utskottet måste grundlagsförslaget ha väckts nio månader (tio månader enligt kommitténs förslag) före ett tänkt extra val – som i sig måste utlysas minst sex månader (sju månader om kommitténs förslag införs) efter att grundlagsförslaget har väckts – för att kunna antas slutligt efter det valet (se avsnitt 4.3.3 och 4.3.6).
Om grundlagsförslaget rör frågor där tillräcklig enighet om undantag från niomånadersregeln inte kan uppnås finns det således tid för allmän debatt om förslaget inför extra valet. Det motsvarar dessutom den tid som normalt brukar finnas för sådan debatt i samband med ett ordinarie val. Ett extra val som utlyses i syfte att genomföra grundlagsändringar ger dessutom sannolikt bättre utrymme än ett ordinarie val för noggrann belysning av det vilande grundlagsförslaget. Det bör också noteras att en tredjedel av riksdagens ledamöter kan besluta att det ska hållas en folkomröstning om förslaget i samband med ett sådant val.
Till detta kan läggas att metoden – att utlysa extra val för att påskynda grundlagsändringar – i realiteten inte framstår som särskilt praktiskt användbar. Den är t.ex. förenad med en betydande politisk risk för det eller de partier som innehar regeringsmakten och som utlyser extra valet. Frågan kommer därför sannolikt att aktualiseras endast i mycket speciella fall då det råder stor enighet i riksdagen om att det är nödvändigt att genomföra en grundlagsändring på detta sätt.
Ett annat argument i sammanhanget är att det principiellt sett kan diskuteras om det är lämpligt att införa en ordning där en folkvald riksdag inte får fatta vissa beslut. Det skulle bli fallet om en riksdag som utses genom extra val inte har möjlighet att fatta det slutliga beslutet om en grundlagsändring.
Sammantaget anser kommittén – mot denna bakgrund och med beaktande av de skärpningar av regelverket som föreslås i övrigt i detta kapitel – att det saknas tillräckliga skäl att ändra den nuvarande regleringen i fråga om det mellanliggande valet. Detta bör således fortsatt kunna vara såväl ett ordinarie som ett extra val.
6.3.5. En tidsfrist för riksdagsbehandlingen av grundlagsärenden införs m.m.
Kommitténs förslag: Det införs en bestämmelse i regeringsformen
om när riksdagen senast måste besluta om att anta ett grundlagsförslag som vilande före ett mellanliggande val. Den tidsfristen ska vara fyra månader.
Den s.k. niomånadersregeln ändras så att det måste gå minst tio månader mellan den tidpunkt då ett grundlagsärende första gången anmäldes i riksdagens kammare och det mellanliggande valet.
Konstitutionsutskottet ska kunna besluta om undantag från de båda fristerna. Det föranleder även vissa ändringar i riksdagsordningen.
En ny tidsfrist för behandling av grundlagsärenden införs
Kommittén anser att det finns ett särskilt värde i att reglerna om grundlagsändring utformas på ett sådant sätt att det inte är möjligt för riksdagen att allt för nära inpå ett tänkt mellanliggande val fatta beslut om ett grundlagsförslag. Det är viktigt att det finns ett tillräckligt utrymme för allmän debatt om förslaget. Väljarna kan därigenom ges en reell möjlighet att bilda sig en uppfattning om förslaget och få kännedom om vilka partier som står bakom detta. Genom valet kan de sedan utöva inflytande över hur den riksdag som ska fatta det slutliga beslutet i grundlagsfrågan ska vara sammansatt.
I det sammanhanget har den s.k. niomånadersregeln betydelse. Den innebär att ett grundlagsärende som utgångspunkt måste väckas i riksdagen minst nio månader före det mellanliggande valet. På detta sätt blir det i god tid före valet allmänt känt att det finns förslag till grund-
lagsändringar som riksdagen vid en senare tidpunkt kan tänkas anta som vilande.
När ett grundlagsförslag har väckts ska det behandlas av riksdagen. Under den behandlingen kan förslaget genom ändringar och tillägg inom ärendets s.k. ram få en i viss mån annan utformning än den ursprungliga. Vidare är det först när riksdagen fattar beslut i frågan som det står klart om hela eller delar av förslaget har riksdagens stöd. Då står det också klart vilka partier som stödjer förslaget.
I praktiken har detta inte inneburit några problem eftersom riksdagen brukar fatta beslut i grundlagsärenden i god tid före ett val. Det har framhållits att det ankommer på konstitutionsutskottet och kammarkansliet att se till att så sker (bet. 2003/04:KU9). Däremot finns det inga regler som hindrar att en annan tillämpning etableras som innebär att detta sker närmare inpå valet.
Om tillämpningen av bestämmelserna förändras skulle det kunna få konsekvenser när det gäller väljarnas möjligheter att sätta sig in i frågorna. Dessutom riskerar det att försvåra det praktiska genomförandet av en eventuell folkomröstning om förslaget. Som tidigare har framhållits är folkomröstningsmöjligheten ett betydelsefullt inslag i regelsystemet kring grundlagsändringar.
Fram till 1995 var risken för sena beslut mindre framträdande eftersom riksmötet – den period som riksdagen sammanträder under – avslutades vid ett i riksdagsordningen angivet datum. När möjligheten till folkomröstningar i grundlagsfrågor infördes 1980 var exempelvis detta datum den 31 maj med möjlighet att förlänga riksmötet till den 15 juni vid synnerliga skäl. Dessutom var valdagen då den tredje söndagen i september (således en vecka senare än nu). Det fanns på det sättet vissa garantier för att det i vart fall förflöt mer än tre månader från det att riksdagen antog ett grundlagsförslag som vilande fram till valet.
Numera pågår riksmötet fram till dess att nästa riksmöte inleds och det är upp till talmannen, i samråd med gruppledarna, att planera när kammaren ska sammanträda (se 3 kap. 7 §, 6 kap. 2 § och tilläggsbestämmelse 6.2.1 riksdagsordningen). Det finns inget formellt hinder mot att sammanträden t.ex. planeras till riksdagens sommaruppehåll (se 6 kap. 12 § riksdagsordningen). Genom dessa förändringar gäller inte längre på samma sätt de förutsättningar som förelåg när formerna för grundlagsändring utformades. Och det är tydligt att sättet på vilket
grundlagarna ändras inte stod i fokus när dessa reformer genomfördes.
Som tidigare framgått är det viktigt att det i god tid före det mellanliggande valet står klart vilka grundlagsförslag som har antagits som vilande och att det finns förutsättningar att genomföra en eventuell folkomröstning om förslagen. För att garantera detta bör regleringen enligt kommitténs mening justeras. Förändringarna i regelverket bör utformas så att det i regeringsformen anges en tidpunkt då riksdagen senast måste anta ett grundlagsförslag som vilande före ett mellanliggande val.
Den närmare utformningen av tidsfristen
När utformningen av en tidsfrist övervägs måste det beaktas att den inte får leda till att riksdagen behöver forcera behandlingen av grundlagsärenden för att hinna fatta beslut i rätt tid. En ny regel får inte heller begränsa riksdagens handlingsutrymme mer än nödvändigt.
Vid bestämmande av tidsfristens längd är det naturligt att utgå från den faktiska tillämpningen. En genomgång av de grundlagsändringar som har genomförts sedan 2000 visar att riksdagen i samtliga fall fattat sitt vilandebeslut minst tre månader före det mellanliggande valet. I de flesta fall har beslutet fattats tidigare än så. Mot den bakgrunden skulle införandet av en tidsfrist om tre månader inte påverka den nuvarande tillämpningen.
Med en sådan tidsgräns finns det emellertid en risk för att en folkomröstning om ett grundlagsförslag inte kan genomföras av praktiska skäl. Valmyndigheten har på fråga från kommittén bedömt att kortast möjliga tid för myndigheten att förbereda en sådan folkomröstning är tre månader. Myndigheten har även framfört att om den så sent som tre månader före ett val får reda på att en folkomröstning ska hållas kan det innebära stora risker för genomförandet av både valet och folkomröstningen.
I sammanhanget måste det också beaktas att ett yrkande om folkomröstning kan framställas inom 15 dagar från det att riksdagen antog förslaget som vilande (8 kap. 16 § regeringsformen). Dessutom kan ett sådant yrkande avgöras först vid det tredje sammanträdet efter det att yrkandet framställdes (11 kap. 3 § riksdagsordningen). I teorin kan det således dröja uppskattningsvis 17–20 dagar efter det att ett
grundlagsförslag har antagits som vilande innan riksdagen fattar beslut om att det ska hållas en folkomröstning.
Mot denna bakgrund framstår en tidsgräns om fyra månader före valet som en mer lämplig ordning. En sådan regel kan även leda till att man undviker den problematik kring fristen för att begära folkomröstning som diskuterades inom Grundlagsutredningen (se betänkandet
En reformerad grundlag, SOU 2008:125 s. 240 f.).
För att en sådan tidsgräns inte ska leda till att riksdagen måste forcera behandlingen av grundlagsärenden för att hinna fatta beslut i rätt tid bör den s.k. niomånadersregeln samtidigt förändras.
När denna regel infördes var den utformad som en tiomånadersregel. Den förkortades 1989 till nio månader efter önskemål från regeringen och Regeringskansliet. En tiomånadersfrist ansågs vara en olägenhet eftersom den innebar att arbetet med grundlagsförslag behövde slutföras under den mest arbetstyngda delen av hösten (se avsnitt 4.2.4). Efter kontakter med företrädare för Regeringskansliet kan kommittén konstatera att dessa skäl inte längre gör sig gällande med samma styrka och att tidsgränsen bör kunna förlängas till tio månader.
Kommittén anser mot denna bakgrund att det ska införas en regel om att riksdagen måste anta ett grundlagsförslag som vilande senast fyra månader före det mellanliggande valet. Dessutom ska niomånadersregeln ändras så att det måste gå minst tio månader mellan den tidpunkt då ett grundlagsärende första gången anmäldes i riksdagens kammare och det mellanliggande valet.
En möjlighet att göra undantag från tidsfristen
Det kan inte uteslutas att det i enstaka fall kan inträffa att riksdagens behandling av ett grundlagsärende av någon anledning drar ut på tiden. Så kan vara fallet även om det finns en bred samsyn om att den föreslagna grundlagsändringen bör genomföras. För att undvika att den nya fyramånadersfristen i en sådan situation leder till att grundlagsändringen behöver skjutas upp till efter ytterligare ett val finns det skäl att införa en möjlighet att göra undantag från fristen.
Redan i dag finns det en möjlighet att besluta om undantag från niomånadersregeln. Beslutet fattas av konstitutionsutskottet i samband med att ärendet bereds och minst fem sjättedelar av ledamöterna
måste enas om det (se avsnitt 4.3.3). Enligt kommittén bör denna undantagsmöjlighet kunna tillämpas på motsvarande sätt på den föreslagna fyramånadersregeln. Den bör förstås även fortsättningsvis gälla i fråga om niomånadersregeln när den nu ändras till en tiomånadersregel. Som en följd av de här föreslagna förändringarna finns det också anledning att göra vissa ändringar i riksdagsordningen (9 kap. 24 § andra stycket).
Det bör framhållas att ett undantagsbeslut innebär att utrymmet för allmän debatt om förslagen inskränks och möjligheterna för väljarna att sätta sig in i frågorna försämras. Möjligheten bör därför användas endast i särskilt angelägna undantagsfall.
6.3.6. Lagrådsgranskningen av grundlagsförslag utökas
Kommitténs förslag: Lagrådets granskningsområde utökas så att
det blir obligatoriskt att höra Lagrådet över grundlagsförslag om grundläggande fri- och rättigheter.
Som framgår av avsnitt 4.3.7 är det som utgångspunkt obligatoriskt för regeringen eller konstitutionsutskottet att inhämta Lagrådets yttrande innan riksdagen beslutar grundlag på tryck- och yttrandefrihetsområdet. Däremot gäller inte motsvarande krav innan riksdagen beslutar om ändringar i regeringsformen eller successionsordningen. Frågan är om ett sådant krav bör införas även för dessa grundlagar.
Ett argument som talar för en sådan utökning av Lagrådets granskningsområde är att regeringsformen genom olika reformer får anses ha fått en mer framträdande roll i rättsordningen. Exempelvis har det grundlagsreglerade fri- och rättighetsskyddet utvidgats och normkontrollsystemet fått en ökad betydelse. Det har medfört att domstolar och myndigheter i allt högre grad beaktar och tolkar grundlagsbestämmelser i tillämpningssituationer. Det innebär i sin tur att högre krav ställs på att regeringsformens utformning är klar och entydig, bl.a. för att undvika rättsosäkerhet för enskilda.
Vidare kan det rättsliga sammanhang som grundlagarna ska fungera i sägas ha blivit mer komplicerat. Det ställs i dag t.ex. högre krav på att grundlagarna inte utformas på ett sätt som gör att det kan sättas i fråga hur de förhåller sig till Europakonventionen och EU-rätten men också till andra internationella regelverk. Detta medför ett ut-
ökat behov av kvalificerade juridiska bedömningar när grundlagsförslag tas fram för att om möjligt undvika tillämpningsproblem.
Enligt kommittén talar dessa skäl för vissa förändringar av Lagrådets granskningsområde. Det gäller främst regleringen i 2 kap. regeringsformen om enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Det är framför allt denna reglering i regeringsformen som aktualiseras i domstolars och myndigheters rättstillämpning. Bestämmelserna i det kapitlet har dessutom inte sällan en koppling till utformningen av motsvarande rättighetsreglering i t.ex. Europakonventionen och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Vidare har bestämmelserna fått en utökad betydelse i och med att staten och kommunerna numera kan bli ersättningsskyldiga för överträdelser av dem, se t.ex. 4 § skadeståndslagen (1972:207). De rättssäkerhetsaspekter som aktualiseras när det föreslås ändringar i fri- och rättighetsskyddet får dessutom principiellt sett anses minst lika betydelsefulla som när fri- och rättigheterna föreslås inskränkas genom vanlig lag, förslag som då ska granskas av Lagrådet.
Skälen gör sig däremot inte gällande på samma sätt när det gäller regleringen i regeringsformens övriga kapitel som skiljer sig från den som finns i 2 kap. samt i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Grundlagarna på medieområdet innehåller förutom viktiga tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundsatser till stor del bestämmelser av straff- och processrättslig natur. Sådan reglering finns – utanför det grundlagsskyddade området – normalt i vanlig lag och blir då föremål för lagrådsgranskning. Det kan också sägas vara ett av de huvudsakliga skälen till att grundlagsförslag på tryck- och yttrandefrihetsområdet granskas av Lagrådet. Som har nämnts innehåller 2 kap. regeringsformen bestämmelser till skydd för enskilda, vilket som berörts ställer särskilda krav på hur de utformas.
Regeringsformen i övrigt rör i stället främst frågor om vilka organ som utövar den offentliga makten, hur dessa utses och hur makten fördelas mellan dem. Det är bestämmelser som framför allt tillämpas av riksdagen och regeringen och endast undantagsvis rör enskilda. Med hänsyn till att dessa regler är av grundläggande betydelse för det politiska systemets funktionssätt är det naturligt att förslag till ändringar ofta är ett resultat av en överenskommelse mellan riksdagens partier. Behovet av ett utrymme för politiska bedömningar är därför större i de frågor som regleras i dessa kapitel. Dessutom rör regler-
ingen ofta rent nationella angelägenheter och aktualiserar därför sällan Sveriges internationella åtaganden. Något lika påtagligt behov av att införa ett krav på att alla grundlagsförslag som avser regeringsformen ska granskas av Lagrådet kan därför inte sägas finnas. I och med successionsordningens nära koppling till främst 1 och 5 kap. regeringsformen kan detsamma sägas om ändringar i den grundlagen.
Detta utesluter dock inte att det kan finnas skäl att höra Lagrådet även över dessa grundlagsförslag. Det finns därför anledning att framhålla vikten av att regeringen och konstitutionsutskottet överväger om det finns skäl att inhämta Lagrådets yttrande även i fall där detta inte är obligatoriskt (se avsnitt 4.3.7 om denna frivilliga granskning).
Så kan t.ex. vara fallet när det gäller förslag som påverkar enskildas rättsställning utan att beröra fri- och rättighetsskyddet. Ett annat exempel kan vara när förslag till ändringar i regeringsformen också innehåller andra förslag som ska granskas av Lagrådet. Det kan vidare finnas skäl att inhämta Lagrådets yttrande när det föreslås ändringar i lagtekniskt komplicerad reglering, såsom den i 8 eller 10 kap. regeringsformen, eller om ett förslag aktualiserar frågor om regeringsformens förhållande till olika internationella överenskommelser.
Det är vidare tänkbart att det finns delade meningar om ett grundlagsförslag bör granskas av Lagrådet eller inte. I dessa fall kan det noteras att det enligt 10 kap. 9 § riksdagsordningen finns en möjlighet för en minoritet i konstitutionsutskottet att begära att ett yttrande från Lagrådet inhämtas (se vidare avsnitt 4.3.7).
Om det bedöms finnas ett behov av att höra Lagrådet över andra grundlagsförslag än sådana som avser fri- och rättighetsskyddet i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen finns det således förutsättningar för det.
Kommittén anser mot denna bakgrund att det bör införas ett krav på att ett yttrande inhämtas från Lagrådet innan riksdagen beslutar grundlag om grundläggande fri- och rättigheter. Däremot ska något sådant krav inte finnas avseende regeringsformen i övrigt eller successionsordningen.
6.4. Behov av att ändra andra bestämmelser
Formerna för grundlagsändring kan få betydelse även vid beslut som rör annat än ändring av grundlag. Så är fallet vid beslut om ändringar i riksdagsordningens huvudbestämmelser samt lagar om trossamfund
och grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund. Detsamma gäller olika beslut som rör internationella förhållanden. När kommittén nu föreslår att det ska uppställas krav på kvalificerad majoritet och kvorum för grundlagsändringar uppstår frågan om vad som bör gälla för dessa beslut.
6.4.1. Formerna för stiftande av huvudbestämmelser i riksdagsordningen
Kommitténs förslag: När huvudbestämmelser i riksdagsordningen
ska stiftas, ändras och upphävas i den ordning som gäller för grundlagsändring ska de för denna ordning föreslagna kraven på kvalificerad majoritet och kvorum tillämpas.
Den kvorumregel som tillämpas när huvudbestämmelser stiftas genom ett riksdagsbeslut ska ändras så att det kvalificerade majoritetskravet om tre fjärdedelar ska gälla som en andel av riksdagens samtliga ledamöter.
Vissa utgångspunkter
Huvudbestämmelser i riksdagsordningen stiftas, ändras och upphävs i den ordning som gäller för grundlagsändring, bortsett från att niomånadersregeln inte tillämpas och att folkomröstning inte kan påkallas av en riksdagsminoritet. En alternativ metod är att ett enda beslut fattas där tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för förslaget (8 kap. 17 § första stycket och 18 § andra stycket regeringsformen).
Dessa beslutsformer infördes 1975 när riksdagsordningen inte längre kom att ha ställning som grundlag. Anledningen var inte i första hand behovet av skydd mot förhastade beslut utan för att skydda riksdagsminoriteten mot beslut som till deras nackdel ändrar proceduren i riksdagen (se t.ex. SOU 1972:15 s. 119 och 134 och även SOU 1963:17 s. 352 f.).
Förändringar av beslutsformerna
Som framgått grundar sig formerna för hur huvudbestämmelser i riksdagsordningen ändras främst på tanken att riksdagsminoritetens rättigheter bör skyddas. Den befintliga regleringen medför dock att en knapp riksdagsmajoritet kan förändra förutsättningarna för riksdagsarbetet mot minoritetens vilja, låt vara att denna majoritet måste bestå över ett val. Med hänsyn till riksdagsordningens betydelse för den parlamentariska demokratins funktionssätt finns det inte skäl att låta denna ordning bestå nu när kommittén föreslår att skyddet för grundlagarna ska skärpas.
Ett tänkbart alternativ är att ta bort möjligheten att ändra huvudbestämmelserna i grundlagsordning. På detta sätt skulle ändringar endast komma till stånd om kravet på tre fjärdedels majoritet i riksdagen uppnås. Det skulle därmed skapas ett starkt skydd för t.ex. de rättigheter som riksdagsminoriteten har enligt riksdagsordningen.
Samtidigt talar praktiska skäl för att riksdagsordningens huvudbestämmelser fortsatt ska kunna ändras i samma ordning som grundlag. En genomgång av tidigare ärenden visar att det kan bli aktuellt att samtidigt göra ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen. Om olika krav ställs upp för att ändra dessa skulle situationen kunna uppstå att förslaget avseende den ena föreskriften kan antas medan förslaget avseende den andra röstas ned. För att undvika detta bör möjligheten att ändra riksdagsordningens huvudbestämmelser i grundlagsordning behållas med det tillägget att de för denna ordning föreslagna kraven på kvalificerad majoritet och kvorum ska tillämpas.
Dessutom bör den ändringen göras att den kvorumregel som tilllämpas när riksdagsordningens huvudbestämmelser ändras genom ett beslut justeras så att det kvalificerade majoritetskravet om tre fjärdedelar gäller som en andel av riksdagens samtliga ledamöter. I annat fall skulle färre riksdagsledamöter, i vart fall teoretiskt sett, kunna genomföra en förändring av huvudbestämmelserna i riksdagsordningen genom ett enda beslut än om formerna för ändring av grundlag tillämpas.
6.4.2. Formerna för lagstiftning om trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund
Kommitténs bedömning: Lagar om trossamfund och grunderna
för Svenska kyrkan som trossamfund ska stiftas, ändras och upphävas enligt de beslutsformer som nu gäller.
Kommitténs förslag: Det görs förändringar i riksdagsordningen
i syfte att beslutsordningen ska vara densamma som i dag.
Vissa utgångspunkter
Lagar som avser trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund stiftas, ändras och upphävs i samma ordning som föreskrivs för stiftande av huvudbestämmelser i riksdagsordningen (8 kap. 17 § tredje stycket och 18 § andra stycket regeringsformen). Det innebär att det sker i den ordning som gäller för grundlagsändring, bortsett från att niomånadersregeln inte tillämpas och att en riksdagsminoritet inte kan få till stånd någon folkomröstning. Det kan också ske genom ett riksdagsbeslut om tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för det.
Bakgrunden till beslutsformerna kan sägas vara Svenska kyrkans tidigare ställning som statskyrka och en rad uppgörelser som träffades under senare delen av 1900-talet. Det ledde 2000 fram till att kyrkan skildes från staten (se bl.a. prop. 1973:90 s. 473, prop. 1981/82:77 s. 19 f., prop. 1995/96:80 s. 18 f. och prop. 1997/98:49 s. 10 f.).
De nuvarande beslutsformerna behålls
Som framgått har den nuvarande ordningen sin bakgrund i uppgörelser som träffades inför det att Svenska kyrkan skulle skiljas från staten. Det ingår inte i den här kommitténs uppdrag att överväga dessa frågor på nytt. Däremot innebär förslaget när det gäller formerna för stiftande av grundlag och riksdagsordningens huvudbestämmelser att det blir nödvändigt att överväga i vilken utsträckning förslagen även bör påverka hur lag om trossamfund och Svenska kyrkan som trossamfund stiftas. Det bör då betonas att kommitténs uppdrag har varit att stärka grundskyddet för de demokratiska strukturerna.
Mot denna bakgrund har kommittén gjort bedömningen att de nuvarande beslutsformerna bör behållas. På detta sätt respekteras tidigare överenskommelser samtidigt som kommittén inte går utöver sitt uppdrag. Lag som avser trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund kommer i och med det att i fortsättningen beslutas i en för sådan lagstiftning särskild ordning. Detta föranleder ändringar i riksdagsordningen (9 kap. 24 § första stycket).
6.4.3. Formerna för riksdagsbeslut om internationella förhållanden enligt 10 kap. regeringsformen
Kommitténs förslag: Kvorumregeln som enligt regeringsformen
tillämpas när riksdagen bl.a. överlåter beslutanderätt inom eller utanför EU-samarbetet genom ett riksdagsbeslut ska ändras så att det kvalificerade majoritetskravet om tre fjärdedelar gäller som en andel av riksdagens samtliga ledamöter.
Vissa utgångspunkter
Enligt flera bestämmelser i 10 kap. regeringsformen kan formerna för grundlagsändring aktualiseras vid olika typer av beslut som rör Sveriges internationella förhållanden.
Om regeringen ska ingå eller säga upp en för riket bindande internationell överenskommelse, eller någon annan form av internationell förpliktelse som förutsätter att grundlag ändras, krävs att riksdagen först godkänner detta i den ordning som gäller för grundlagsändring (3–5 §§).
Om riksdagen ska överlåta beslutanderätt inom eller utanför EUsamarbetet eller besluta att en framtida bindande ändring i en internationell överenskommelse ska gälla som svensk rätt krävs att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för det. Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag (6–9 §§).
Anledningen till att formerna för grundlagsändring tillämpas är att beslut av detta slag antingen förutsätter att grundlag ändras eller annars har långtgående konstitutionella konsekvenser. Det har dock ansetts att vissa beslut kan behöva fattas utan den fördröjning som
grundlagsordningen innebär. För dessa beslut finns det alternativa förfarandet som innebär att ett enda beslut fattas (se t.ex. prop. 1964:140 s. 134 och KU 1964:19 s. 61). I fråga om överlåtelse av beslutanderätt inom EU-samarbetet har det framhållits att inget av dessa två beslutsförfaranden har företräde framför det andra utan ska ses som likvärdiga alternativ (se t.ex. 2008/09:KU3y s. 3).
Förändringar av beslutsformerna
När kommittén nu föreslår att det ska uppställas krav på kvalificerad majoritet och kvorum vid riksdagens beslut om grundlagsändringar kommer dessa krav att få genomslag även i de fall när riksdagen fattar beslut enligt 10 kap. regeringsformen i den ordning som gäller för grundlagsändring.
En fråga som då uppstår är om de krav på kvalificerad majoritet och kvorum som gäller när riksdagen överlåter beslutanderätt m.m. enligt 10 kap.6–9 §§regeringsformen genom ett beslut bör förändras, dvs. i de fall de föreslagna reglerna om grundlagsändring inte tillämpas. Det kan hävdas att balansen mellan de två beslutsformerna bevaras om även dessa krav skärps, vilket kan framstå som särskilt viktigt när det gäller beslut som har långtgående konstitutionella konsekvenser. En tänkbar skärpning av kraven skulle t.ex. kunna vara att kräva fyra femtedelars eller fem sjättedelars majoritet i riksdagen för beslut.
Sådana krav skulle emellertid kunna medföra att en mycket liten riksdagsminoritet tillfälligt kan blockera beslut om att överlåta beslutanderätt inom EU-samarbetet. Det kan inte uteslutas att en sådan ordning kan påverka inte bara Sveriges del i EU-samarbetet utan även fördröja EU-samarbetet som sådant (se Grundlagsutredningen inför EG i betänkandet EG och våra grundlagar, SOU 1993:14 s. 149 f.). Kommittén har mot denna bakgrund stannat för att inte föreslå några förändringar av det kvalificerade majoritetskrav som ställs när beslutanderätt inom EU-samarbetet överlåts genom ett riksdagsbeslut.
Dessa invändningar gör sig inte gällande med samma styrka i fråga om beslut om att överlåta beslutanderätt utanför EU-samarbetet eller beslut om att en framtida bindande ändring i en internationell överenskommelse ska gälla som svensk rätt. Det finns emellertid skäl att upprätthålla den nuvarande ordningen där samma krav gäller för dessa typer av beslut (jfr SOU 2008:125 s. 502).
Mot denna bakgrund föreslår kommittén inte några förändringar av det kvalificerade majoritetskrav som enligt 10 kap.6–9 §§regeringsformen gäller när riksdagen överlåter beslutanderätt m.m. genom ett enda riksdagsbeslut.
Däremot finns det skäl att förändra den kvorumregel som enligt samma bestämmelser tillämpas när ett sådant beslut fattas. Färre riksdagsledamöter skulle nämligen kunna få till stånd en överlåtelse av beslutanderätt genom ett beslut än om den sker i grundlagsordning, i vart fall gäller det i teorin. Det är en följd av att kvorumreglerna för dessa beslutsformer skulle komma att få olika utformningar. Den kvorumregel som tillämpas när överlåtelse m.m. sker genom ett beslut ska därför justeras så att det kvalificerade majoritetskravet om tre fjärdedelar gäller som en andel av riksdagens samtliga ledamöter.
III
DOMSTOLARNAS OCH DOMARNAS OBEROENDE
7. Allmänt om rättsstaten och kravet på oberoende domstolar
7.1. Inledning
Under senare år har begreppet rättsstaten kommit att få en allt större betydelse i Sverige, bl.a. genom det internationella samarbetet inom EU och Europarådet. Även om det saknas en enhetlig definition av begreppet brukar tillgången till ett effektivt rättsskydd av oberoende och opartiska domstolar räknas som en av de grundläggande beståndsdelarna i en rättsstat.
I det här kapitlet redogörs översiktligt för rättsstatsbegreppet och kravet på oberoende domstolar. Som en bakgrund lämnas det inledningsvis en beskrivning av europarätten och dess betydelse för vår nationella rättsordning (avsnitt 7.2). Därefter redogörs för innebörden av rättsstaten i ett europeiskt sammanhang (avsnitt 7.3). I det följande avsnittet behandlas vissa av de fri- och rättighetsdokument som Sverige har åtagit sig att följa och där det föreskrivs ett krav på oberoende domstolar (avsnitt 7.4). Slutligen redogörs för vissa av de internationella rekommendationerna på området (avsnitt 7.5).
7.2. Vissa europarättsliga utgångspunkter m.m.
7.2.1. EU-rättens inflytande m.m.
Allmänt
Grunden till det nuvarande EU-samarbetet lades redan 1952 och omfattade då sex europeiska länder. Efter hand har samarbetet växt och fler länder anslutit sig. För närvarande har unionen 27 medlemsstater, däribland Sverige.
EU-rätten kan förenklat beskrivas som den rättsordning som EU-samarbetet grundar sig på och omfattar den lagstiftning som gäller för eller har beslutats av EU samt praxis från EU-domstolen.
Inom EU-rätten görs det normalt en uppdelning mellan primärrätt och sekundärrätt. Till primärrätten räknas de av medlemsstaterna antagna fördragen: fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget), fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter (EUstadgan, se närmare i avsnitt 7.4.2). I fördragen fastställs bl.a. målen och de grundläggande principerna för EU-samarbetet, ansvarsområdena för de olika EU-institutionerna, formerna och förutsättningarna för beslutsfattande samt förhållandet mellan EU och medlemsstaterna. I primärrätten ingår även de protokoll och förklaringar som har bilagts fördragen.
Med sekundärrätt avses den av EU beslutade lagstiftningen. Av EUF-fördraget framgår det vilka typer av rättsakter som de olika EUinstitutionerna får besluta om, t.ex. förordningar, direktiv och beslut.
Att en EU-rättslig bestämmelse är bindande för medlemsstaterna behöver inte innebära att den grundar några självständiga rättigheter som en enskild person kan göra gällande för egen del, t.ex. åberopa som grund för en talan i domstol. Inom EU-rätten brukar det därför göras en åtskillnad mellan bestämmelser med direkt respektive indirekt effekt.
Med direkt effekt avses att en EU-bestämmelse ger upphov till individuella rättigheter och skyldigheter som kan åberopas av fysiska eller juridiska personer inför nationella domstolar och myndigheter. EUdomstolen har uttalat att alla typer av rättsakter inom EU som innehåller någon form av rättslig förpliktelse (och korresponderande rättighet) i princip kan ges direkt effekt förutsatt att de uppfyller kraven på tydlighet, precision och ovillkorlighet. Ofta görs det en distinktion mellan bestämmelser som en enskild person kan åberopa gentemot en medlemsstat (s.k. vertikal direkt effekt) och bestämmelser som även kan åberopas i förhållande till andra enskilda (s.k. horisontell direkt effekt).
Med indirekt effekt avses något förenklat att den nationella lagstiftningen tolkas så att den stämmer överens med innehållet i EUrätten (se även nedan när det gäller den närmare innebörden av lojalitetsprincipen).
Principerna om lojalitet och EU-rättens företräde
En grundläggande förutsättning för EU-samarbetet anses vara att medlemsstaterna vidtar de åtgärder som krävs för att uppfylla de förpliktelser som fastställs i fördragen eller som följer av vad EU:s institutioner har beslutat eller efterfrågat i olika avseenden. Denna s.k. lojalitetsprincip uttrycks i artikel 4.3 i EU-fördraget på följande sätt.
Enligt principen om lojalt samarbete ska unionen och medlemsstaterna respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen. Medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter. Medlemsstaterna ska hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter, och de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål.
Vidare föreskrivs det i artikel 291.1 i EUF-fördraget att medlemsstaterna är skyldiga att vidta alla nationella lagstiftningsåtgärder som är nödvändiga för att genomföra unionens rättsligt bindande akter. Medlemsstaterna måste således anpassa sin nationella lagstiftning så att den inte strider mot eller på annat sätt hindrar tillämpningen av EU-rätten.
I fråga om lojalitetsprincipen bör noteras att den inte endast berör medlemsstaterna i sig utan även deras nationella domstolar och myndigheter. EU-domstolen har också hänvisat till lojalitetsprincipen som stöd för att ålägga medlemsstaterna samt deras domstolar och myndigheter en skyldighet att tolka nationell rätt så att den stämmer överens med EU-rätten.
Av central betydelse för EU-samarbetet är även den s.k. företrädesprincipen. EU-domstolen uttalade redan 1963 att gemenskapen utgör en ny rättsordning inom folkrätten till vars förmån medlemsstaterna har inskränkt sina suveräna rättigheter inom vissa områden och som inte enbart medlemsstaterna utan även deras medborgare lyder under.1
I ett avgörande från 1964 slog EU-domstolen fast att EU:s fördrag och andra EU-rättsliga normer, till skillnad från vanliga internationella fördrag, till sin natur är överordnade kolliderande nationella bestämmelser. Enligt EU-domstolen skulle det vara oförenligt med EU-rättens bindande natur samt dess enhetliga och ömsesidiga tillämpning i medlemsstaterna om ett land skulle kunna kringgå EU-rätten
1 Van Gend en Loos, C-26/62, EU:C:1963:1.
genom att anta en ny, nationell lag. EU-rätten skulle därför ges företräde framför den nationella rätten, oavsett vilken lagstiftning som tillkommit först.2 I senare avgöranden har EU-domstolen tydliggjort att EU-rätten ska ges företräde framför all form av nationell rätt, innefattande föreskrifter på grundlagsnivå.3
Som framgått är det framför allt i EU-domstolens praxis som företrädesprincipen har slagits fast. Det har övervägts om principen även bör komma till uttryck i fördragen. Genom Lissabonfördraget från 2009 fick EU-fördraget sin nuvarande form. Under de omfattande diskussioner som föregick antagandet av Lissabonfördraget föreslogs det att företrädesprincipen skulle anges i fördragstexten. Det fanns dock inte ett tillräckligt stöd för ett sådant förslag och det genomfördes därför inte. I en förklaring som bifogades Lissabonfördragets slutakt angavs emellertid att fördragen och den rätt som antas av unionen på grundval av fördragen, i enlighet med EU-domstolens fasta rättspraxis, har företräde framför medlemsstaternas rätt på de villkor som fastställs i nämnda rättspraxis.
7.2.2. Europarådet
Europarådet bildades 1949 i syfte att få till stånd ett forum för samarbete mellan europeiska stater med demokrati och rättsstatlighet som grundvalar. I fokus stod tanken att skapa bestämmelser som grundar rättigheter för medborgarna gentemot staten och med möjlighet för det internationella samfundet att ingripa om staten behandlade sina medborgare i strid med dessa rättigheter. Som ett led i detta utarbetades bl.a. Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen, se närmare i avsnitt 7.4.1). Vid bildandet bestod rådet av tio länder, däribland Sverige. Antalet medlemsstater har därefter ökat och uppgår i dagsläget till 46 stater.
För att säkerställa att medlemsstaterna fullgör sina förpliktelser enligt Europakonventionen utövas rättslig kontroll av Europadomstolen. Vid överträdelser av konventionen är dock utgångspunkten att frågan i första hand ska hanteras på nationell nivå. Ett klagomål till Europa-
2 Costa, C-6/64, EU:C:1964:34. 3 Se t.ex. EU-domstolens dom Internationale Handelsgesellschaft mbH, C-11/70, EU:C:1970:114 och jfr bl.a. de s.k. Solange I- och Solange II-domarna från den tyska författningsdomstolen.
domstolen ska avvisas om klaganden inte har uttömt alla nationella rättsmedel (artikel 35 i konventionen).
Om Europadomstolen tar upp ett mål till prövning i sak gör domstolen en rättslig bedömning av om Europakonventionen har överträtts. Finner Europadomstolen att en överträdelse har skett – och den kränkande statens nationella rätt endast till en del medger att gottgörelse lämnas – kan domstolen enligt artikel 41 i konventionen tillerkänna klaganden skälig gottgörelse, vilket är detsamma som ekonomisk kompensation eller ersättning.
Vidare förekommer det emellanåt att Europadomstolen i en dom anger olika åtgärder som svarandestaten ska genomföra för att uppfylla sina konventionsförpliktelser. Sådana åtgärder kan vara av allmän karaktär, t.ex. att inrätta effektiva rättsmedel mot långsam handläggning. Åtgärderna kan även vara knutna till det enskilda fallet, exempelvis att skyndsamt frige en klagande som är frihetsberövad. En åtskillnad brukar därför göras mellan generella och individuella verkställighetsåtgärder.
En uppmaning till svarandestaten om att vidta olika åtgärder görs med stöd av artikel 46.1 i konventionen. Enligt bestämmelsen förbinder sig staterna att rätta sig efter domstolens slutgiltiga dom i varje mål där de är parter. Vidare har Europarådets ministerkommitté till uppgift att övervaka att staterna på ett riktigt sätt verkställer domstolens avgöranden (se bl.a. artikel 46.2).
7.3. Rättsstatsprincipen enligt europarätten
Som har redogjorts för i kapitel 3 är rättsstaten ett begrepp som har använts i den juridiska och den politiska diskussionen under lång tid. Det används bl.a. för att understryka vikten av att offentlig makt utövas inom de ramar som anges i tillkännagiven lagstiftning och att detta sker under överinseende av oberoende och opartiska domstolar. Terminologin och förståelsen av begreppet har emellertid varierat över tid och mellan länder, ofta som en följd av länders olika konstitutionella utgångspunkter och traditioner.
I Sverige har rättsstatsprincipen kommit att få en allt större betydelse i takt med ett utökat internationellt samarbete inom organisationer som EU och Europarådet. Principen är enligt artikel 2 i EUfördraget ett av unionens grundläggande värden. I sammanhanget kan
noteras att EU-kommissionen bl.a. löpande följer upp och utvärderar hur väl medlemsstaterna lever upp till principerna för rättsstaten. Resultatet av det arbetet redovisas i årliga rapporter där kommissionen redogör för situationen i respektive land, däribland Sverige.4
Rättsstaten är vidare en av Europarådets tre grundpelare (se bl.a. artikel 3 i Europarådets stadga). Principen kommer också till uttryck i ingressen till Europakonventionen. Vidare så har Europadomstolen uttalat att den är inneboende i konventionens alla artiklar och att konventionen väsentligen är ett rättsstatsinstrument.5
Trots att rättsstatsprincipen är av grundläggande betydelse för samarbetet inom EU och Europarådet har det varit oklart om det följer konkreta rättsliga skyldigheter av denna princip och i så fall vilka. Under senare år har man dock inom dessa organisationer i flera avseenden försökt att klargöra begreppets närmare innebörd. Vidare finns det inom EU och Europarådet sanktionsmekanismer kopplade till medlemsstaters bristande efterlevnad av rättsstatens principer (se t.ex. artikel 7 i EU-fördraget och artikel 8 i Europarådets stadga). Det har dock ofta varit svårt att inom organisationerna nå en samsyn kring när dessa eller andra mekanismer kan användas.
Arbetet med att säkerställa en enhetlig uppfattning om rättsstatsbegreppets innebörd har lett till att begreppet konkretiserats. Inte minst kan det sägas ha skett genom den EU-förordning till skydd för unionsbudgeten som antogs 2020 och som innebar att begreppet gavs en form av legaldefinition.6 Genom förordningen infördes det en s.k. villkorsmekanism som innebär att EU kan stoppa utbetalningar från unionsbudgeten vid överträdelser av rättsstatens principer. För att EU ska kunna aktivera villkorsmekanismen mot en medlemsstat krävs att det ”har fastställts att överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat påverkar eller riskerar att allvarligt påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt” (se artikel 4 i förordningen).
4 Se EU-kommissionen, 2022 års rapport om rättsstatsprincipen – Landskapitel om situationen i fråga om rättsstatsprincipen i Sverige, SWD(2022) 527 final, den 13 juli 2022. 5 Se t.ex. Grzęda v. Polen, [GC], no. 43572/18, 15 mars 2022. 6 Se Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2020/2092 av den 16 december 2020 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten. Se även EU-domstolens domar Ungern mot parlamentet och rådet, C-156/21, EU:C:2022:97 och Polen mot parlamentet och rådet, C-157/21, EU:C:2022:98.
Enligt artikel 2 i förordningen inkluderar rättsstaten principerna om
- lagenlighet, som förutsätter en öppen, redovisningsskyldig, demokratisk och pluralistisk lagstiftningsprocess,
- rättssäkerhet,
- förbud mot godtyckligt utövande av exekutiva befogenheter,
- effektivt rättsligt skydd, inklusive tillgång till rättslig prövning, av oberoende och opartiska domstolar, även vad gäller grundläggande rättigheter,
- maktdelning, samt
- icke-diskriminering och likhet inför lagen.
Den här definitionen av rättsstaten är inte uttömmande och gäller vid tillämpningen av den aktuella rättsakten. Emellertid kan den sägas spegla den uppfattning om rättsstatsbegreppet som har kommit till uttryck i olika sammanhang inom EU och Europarådet, även om viss variation i förståelsen av begreppet har förekommit.7
Den rättsliga grunden för de uppräknade principerna finns i praxis från EU-domstolen och Europadomstolen där också det närmare innehållet har åskådliggjorts. Det har under senare år meddelats en mängd avgöranden gällande flera av de principer som är centrala för de överväganden som kommittén enligt direktiven ska göra. Flera av dessa avgöranden berörs i avsnitt 7.4 och i andra kapitel i detta betänkande.
7.4. Kravet på oberoende domstolar enligt olika fri- och rättighetsdokument
7.4.1. Europakonventionen
Europakonventionen ratificerades av Sverige 1952 och gäller sedan den 1 januari 1995 som svensk lag. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtagan-
7 Se t.ex. Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och Rådet, En ny EU-ram för att stärka rättsstatsprincipen, COM(2014) 158 final, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och regionskommittén: Att stärka rättsstatsprincipen inom unionen – En åtgärdsplan, COM(2019) 343 final samt Venedigkommissionen, Report on the Rule of Law, CDL-AD[2011]003rev och
Rule of Law Checklist, CDL-AD[2016]007.
den på grund av konventionen. I likhet med övriga fördragsslutande parter har Sverige även ett ansvar för att säkerställa att de fri- och rättigheter som föreskrivs i konventionen garanteras för var och en som befinner sig under landets jurisdiktion (artikel 1 i konventionen).
Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll innehåller ett flertal artiklar som slår fast olika fri- och rättigheter. Av särskild betydelse i det här sammanhanget är artikel 6 där det föreskrivs en rätt till en rättvis rättegång. I bestämmelsens första stycke anges bl.a. följande.
Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag.
Europadomstolen har i ett stort antal avgöranden uttalat sig om vad som krävs för att en domstol ska anses oavhängig och opartisk.8 Även om de två begreppen ofta bedöms i ett sammanhang anses oavhängigheten framför allt ta sikte på en domstols struktur medan opartiskheten främst rör den enskilde beslutsfattaren.
Vid bedömningen av om en domstol är oavhängig – särskilt i förhållande till den verkställande makten och parterna i målet – ska beaktas bl.a. formerna för utnämning av domstolens ledamöter och längden på deras förordnanden, de garantier som finns mot yttre påverkan samt om domstolen uppfattas som oavhängig.
Att domare utnämns av den verkställande makten är, enligt Europadomstolen, godtagbart förutsatt att det kan säkerställas att domarna är självständiga i sitt dömande. Det får t.ex. inte förekomma att en domare tar emot order eller instrueras i hur han eller hon ska döma.
När det gäller domares anställningstid finns det inget krav på att domare ska utnämnas utan någon begränsning i tid. Däremot anses en alltför begränsad anställningstid kunna äventyra en domares oberoende. Utgångspunkten bör vidare vara att en domare ska vara oavsättlig. Om en domaranställning avslutas i förtid måste det vara tydligt på vilka grunder det sker.
Som framgått är det även viktigt att en domstol uppfattas som oavhängig. Det räcker emellertid inte med att en part själv anser att en
8 Se bl.a. Maktouf and Damjanović v. Bosnia and Herzegovina, [GC], no. 2312/08 and 34179/08, 18 juli 2013, Guðmundur Andri Ástráðsson v. Iceland, [GC], no. 26374/18, 1 december 2020, Reczkowicz v. Poland, no. 43447/19, 22 juli 2021, Dolińska-Ficek and Ozimek v. Poland, no. 49868/19 and 57511/19, 8 november 2021 samt Grzęda v. Polen, [GC], no. 43572/18, 15 mars 2022.
domstol inte är oavhängig utan det krävs att det även på objektiva grunder finns fog för den uppfattningen.
När det gäller opartiskheten har Europadomstolen uttalat att den innefattar såväl en subjektiv som en objektiv del. Den subjektiva delen avser framför allt frågan om den enskilde domaren har förutfattade meningar och fördomar. Den objektiva opartiskheten rör främst domstolsförfarandet som sådant. Exempelvis har opartiskheten ifrågasatts i fall där intresseledamöter eller politiskt tillsatta jurymedlemmar har deltagit i avgörandet.9
Europadomstolen har även uttalat sig kring innebörden av att en domstol är upprättad enligt lag. Med det avses bl.a. att domstolen ska ha inrättats enligt den ordning som föreskrivs i lag och efter beslut av ett behörigt organ. Av betydelse är även att de domare som tjänstgör där har utnämnts enligt föreskrivna regler.
7.4.2. EU-stadgan
Genom antagandet av Lissabonfördraget, som trädde i kraft den 1 december 2009, införlivades EU-stadgan i unionens primärrätt. Stadgan innehåller preciserade rättigheter men även allmänna principer. Rättigheterna betraktas i regel som sådana tydliga och ovillkorliga rättigheter som ska kunna åberopas direkt inför nationella domstolar och myndigheter (direkt effekt). De allmänna principerna är däremot inte avsedda att ha någon direkt effekt utan ska i stället fungera som tolkningsunderlag och som riktlinjer när ny lagstiftning tas fram. Vidare åligger det medlemsstaterna att tolka sin nationella rätt så att denna stämmer överens med stadgan (indirekt effekt) och att vidta nödvändiga åtgärder för att denna ska få ett effektivt genomslag på nationell nivå. (Se vidare i avsnitt 7.2.1.)
När det gäller EU-stadgans tillämpningsområde så riktar sig denna till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna och blir aktuell när dessa tillämpar unionsrätten (artikel 51.1).10 Av artikel 52.3 följer att de rättigheter i EU-stadgan som motsvarar de som finns i Europakonventionen ska ges samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Denna bestämmelse hindrar dock inte att ett mer långtgående skydd tillförsäkras enligt unionsrätten.
9 Se bl.a. Langborger v. Sweden, no. 11179/84, 22 juni 1989 och Holm v. Sweden, [GC], no. 14191/88, 25 november 1993. 10 Jfr även Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:280.
Av betydelse i sammanhanget är även artikel 19.1 andra stycket EU-fördraget. Enligt den bestämmelsen ska medlemsstaterna fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. Enligt EU-domstolen gäller detta oavsett i vilken situation medlemsstaterna tillämpar unionsrätten. Om exempelvis ett mål i nationell domstol gäller en påstådd överträdelse av bestämmelserna i unionsrätten är det tillräckligt att konstatera att det organ som ska avgöra målet har att ta ställning till frågor om unionsrättens tillämpning eller tolkning för att frågan ska anses omfattas av unionsrätten. Om så är fallet måste det vidare finnas garantier för att kravet på effektivt rättsskydd tillgodoses i den mening som avses i bl.a. artikel 47 i EU-stadgan (se nedan). Av grundläggande betydelse är t.ex. att den nationella domstolen är oavhängig och opartisk.
Av artikel 47 i stadgan följer bl.a. följande.
Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Var och en ska ha möjlighet att erhålla rådgivning, låta sig försvaras och företrädas.
Det finns omfattande praxis från EU-domstolen som rör rätten till prövning inför en oavhängig och opartisk domstol.11 EU-domstolen har bl.a. framhållit att kravet på domstolars oavhängighet innefattar såväl en extern som en intern aspekt. Den externa aspekten tar framför allt sikte på oberoendet i förhållande till utomstående organ och personer. Den interna aspekten sammanfaller med begreppet opartiskhet och handlar om att en domare ska vara objektiv och oberoende i förhållande till parterna och saken i målet.
Vidare så har EU-domstolen framhållit vikten av tydliga regler inom de områden som direkt eller indirekt kan påverka oberoendet. Här avses bl.a. frågor om domstolarnas sammansättning, förfarandet för utnämning av domare samt grunderna för jäv och disciplinära åtgärder mot domare.
När det gäller utnämningsförfarandet har EU-domstolen uttalat att det förhållandet att uppgiften att utnämna domare ligger på den
11 Se bl.a. Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, Kommissionen mot Polen, C‑619/18, EU:C:2019:531, Kommissionen mot Polen, C-192/18, EU:C:2019:924, A.K., C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, Kommissionen mot Polen, C-791/19, EU:C:2021:596 samt Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim, C‑748/19--C‑754/19, EU:C:2021:931.
verkställande makten inte i sig innebär att oavhängigheten äventyras. Om en sådan ordning tillämpas måste det dock säkerställas att utnämningsbesluten fattas i enlighet med tydliga bestämmelser. Dessa bestämmelser ska vara utformade på ett sådant sätt att de motverkar att domarna ger efter för yttre inblandning eller påtryckningar som skulle kunna äventyra deras oavhängighet.
För att skydda domarnas integritet bör de, enligt EU-domstolen, åtnjuta ett starkt anställningsskydd och bl.a. vara garanterade en lön vars storlek motsvarar vikten av de funktioner som de utövar.
Utgångspunkten ska vidare vara att en domare är oavsättlig. En domare får avsättas endast om det kan anses motiverat utifrån legitima och tvingande skäl samt med iakttagande av proportionalitetsprincipen. Det krävs även att det finns ett tydligt reglerat disciplinärt förfarande med handläggningsregler som är – enligt det uttryck som förekommer i domstolens praxis – adekvata.
EU-domstolen har påpekat att EU-stadgan inte föreskriver någon särskild modell för hur ett disciplinärt förfarande ska vara organiserat. Kravet på oavhängighet förutsätter dock att det disciplinära systemet innehåller de skyddsregler som behövs för att helt förhindra risken för att det används som ett system för politisk kontroll över innehållet i domstolarnas avgöranden. Den domare som är föremål för disciplinära åtgärder ska dessutom ges rätt till ett försvar och till en domstolsprövning.
7.4.3. FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, m.m.
År 1948 antog FN:s generalförsamling en allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna (Universal Declaration of Human Rights). Förklaringen består av 30 artiklar om grundläggande och universella fri- och rättigheter. I artikel 10 föreskrivs följande.
Var och en är på samma villkor berättigad till en rättvis och offentlig förhandling vid en oberoende och opartisk domstol vid prövningen av hans eller hennes rättigheter och skyldigheter och av varje anklagelse om brott mot honom eller henne.
Med utgångspunkt i den allmänna förklaringen antogs 1966 FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (International Covenant on Civil and Political Rights). Konventionen
trädde formellt i kraft i mars 1976. I likhet med den allmänna förklaringen föreskrivs i konventionen ett antal grundläggande fri- och rättigheter. Till skillnad från den allmänna förklaringen är konventionen folkrättsligt bindande. I artikel 14 i konventionen anges det bl.a. följande.
Var och en skall, vid prövningen av en anklagelse mot honom eller henne för brott eller av hans eller hennes rättigheter och skyldigheter i tvistemål, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling vid en behörig, oberoende och opartisk domstol som upprättats enligt lag.
Konventionen och den allmänna förklaringen utgör tillsammans med FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) det som brukar benämnas som det grundläggande ramverket för de mänskliga rättigheterna (The International Bill of Human Rights).
7.5. Internationella dokument om domstolars och domares oberoende
7.5.1. Allmänt
Inom ramen för det internationella samarbetet har det tagits fram olika dokument om domstolars och domares oberoende. Dokumenten innehåller bl.a. rekommendationer kring hur frågor med koppling till oberoendet bör hanteras, t.ex. när det gäller administrationen och finansieringen av domstolarna samt utnämningen av och ansvaret för domare. I det här avsnittet redogörs översiktligt för dessa rekommendationer i de delar som har bedömts relevanta för kommitténs ställningstaganden.
Det ska framhållas att merparten av de dokument som omfattas av redogörelsen är avsedda att fungera som vägledning. De är således inte rättsligt bindande på samma sätt som exempelvis Europakonventionen eller EU-stadgan. När det gäller vissa av dokumenten förutsätts det dock att Sverige tillgodoser att de principer och regler som kommer till uttryck där införlivas i den nationella rättsordningen (se t.ex. avsnitt 7.5.3 nedan).
Det kan noteras att när det i redogörelsen anges ”domstolsråd” avses sådana självständiga organ som i internationella sammanhang
brukar kallas Councils for the Judiciary, Judicial Councils eller Councils
of Justice.
7.5.2. FN:s grundprinciper om domstolsväsendets oberoende
År 1985 antog FN:s medlemsstater ett antal grundprinciper om domstolsväsendets oberoende (Basic Principles on the Independence of the
Judiciary) som är tänkta att fungera som stöd för medlemsstaterna i
deras arbete med att skydda och främja oberoendet i sina nationella rättsordningar.
Som en grundprincip anges i dokumentet att domstolsväsendets oberoende ska garanteras av staten och regleras antingen i landets konstitution eller i lag. Genom lagstiftning måste det även säkerställas att det finns tillräckliga garantier för domarnas oberoende, t.ex. genom att det i lag slås fast vad som gäller i fråga om domares anställningstid, pensionsålder och lönesättning. Vidare måste varje medlemsstat säkerställa att domstolarna ges tillräckliga resurser för att de ska kunna fullgöra sitt uppdrag.
I dokumentet lyfts det fram att beslut om att utnämna eller befordra domare endast får fattas på sakliga grunder. Den metod enligt vilken domare utses måste utformas så att inga ovidkommande hänsyn tas.
Oavsett om en domare har utnämnts eller valts till sitt ämbete ska domaren behålla sin anställning fram till dess att han eller hon har uppnått den obligatoriska pensionsåldern eller, för det fall det rör sig om en tidsbegränsad anställning, anställningstiden har löpt ut. En domare ska endast kunna bli föremål för avskedande eller förflyttning på den grunden att han eller hon är oförmögen att arbeta eller genom sitt agerande har visat sig uppenbart olämplig för uppdraget.
I dokumentet påpekas vidare att alla frågor som rör disciplinära åtgärder mot domare, t.ex. avskedande, avstängning eller förflyttning, ska prövas enligt på förhand bestämda regler. Domaren ska även ha rätt till en muntlig förhandling. Ett beslut som har meddelats inom ramen för ett disciplinärt förfarande bör kunna bli föremål för en självständig överprövning.
7.5.3. Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll
Inom Europarådet har det tagits fram flera dokument som rör domstolsväsendet. Ett dokument som har fått ett stort genomslag är rådets rekommendation nr (2010) 12 om domares oberoende, skicklighet och roll som antogs av Europarådets ministerkommitté i november 2010. Till rekommendationen hör även en förklarande bakgrundspromemoria (explanatory memorandum) med exempel och förklaringar till de olika bestämmelserna.
Det kan noteras att det i ingressen till rekommendationen anges att varje medlemsstats regering bör vidta åtgärder för att säkerställa att de bestämmelser som anges i rekommendationen införlivas i den nationella lagstiftningen och i den praktiska tillämpningen. Vidare bör domare ges möjlighet att fullgöra sina uppgifter i enlighet med bestämmelserna.
I rekommendationen framhålls det att oberoendet för domare liksom för domstolsväsendet i stort bör skyddas i ett lands konstitution eller motsvarande högsta författning. Mer specifika frågor kan regleras på lagnivå. Vidare understryks det att varje medlemsstat måste se till att domstolarna har tillräckliga resurser, lokaler och utrustning för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter i enlighet med artikel 6 i Europakonventionen. Vid planering och förhandling av budgeten för domstolsväsendet kan samråd ske med berörda domstolar eller med professionella sammanslutningar av domare. Samråd kan även ske med ett domstolsråd eller ett annat likvärdigt organ som ansvarar för domstolsadministrationen.
Med domstolsråd avses i rekommendationen ett självständigt organ, inrättat genom bestämmelser i lag eller i konstitutionen, vars huvudsakliga syfte är att skydda domstolarnas och domarnas oberoende.
För de medlemsstater som har låtit inrätta ett domstolsråd påpekas att rådet inte får bedriva sin verksamhet på ett sätt som riskerar att äventyra oberoendet för enskilda domare. Det är även viktigt att det finns tydliga regler för arbetet och beslutsfattandet inom rådet. I rekommendationen anges att inte mindre än hälften av ledamöterna i domstolsrådet bör vara domare utsedda av sina jämlikar (”peers”). Med jämlikar avses här andra domare. Domarledamöterna bör representera en så stor del av domstolsväsendet som möjligt.
När det gäller beslut om utnämning och befordran av domare framhålls att sådana beslut endast bör fattas på objektiva grunder och med tillämpning av på förhand fastställda regler som har antagits i lag eller av behöriga myndigheter. Förfarandet bör även präglas av öppenhet. Enligt rekommendationen bör det organ som beslutar om utnämning och befordran av domare vara fristående från den verkställande och lagstiftande makten. För att värna domarnas oberoende bör minst hälften av ledamöterna i organet vara domare utsedda av sina jämlikar. Om det av landets konstitution eller rättstradition följer att statschefen, regeringen eller den lagstiftande makten beslutar om utnämning eller befordran av domare bör det i vart fall finnas ett separat och självständigt organ med uppgift att lämna rekommendationer i dessa ärenden som det beslutande organet i praktiken följer.
I rekommendationen framhålls det vidare att domares anställningsskydd och oavsättlighet utgör grundläggande förutsättningar för deras oberoende ställning. Utgångspunkten bör vara att en domare är garanterad anställning till dess att han eller hon har uppnått den obligatoriska pensionsåldern. Enligt rekommendationen bör en domaranställning som inte är tidsbegränsad kunna avslutas i förtid endast vid allvarliga överträdelser av disciplinära eller straffrättsliga regler fastställda i lag eller om domaren har visat sig vara oförmögen att utföra sitt arbete. Förtidspensionering bör kunna komma i fråga endast på begäran av den berörda domaren eller på medicinsk grund. En domare bör inte heller kunna förflyttas till en annan anställning eller till en annan domstol utan hans eller hennes godkännande. Undantag får göras endast på grund av disciplinära åtgärder eller vid omorganisationer inom domstolssystemet.
När det gäller ansvarsfrågor anges i rekommendationen att en domare inte bör kunna hållas personligt ansvarig för hur han eller hon har bedömt rättsläget eller värderat omständigheterna och bevisningen i ett mål, förutom vid misskötsamhet som har skett uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. För straffrättsligt ansvar bör det krävas uppsåtligt agerande från domarens sida.
Vidare anges att om en domare underlåter att fullgöra (”fails to
carry out” enligt originaltexten på engelska) sina uppgifter på ett effek-
tivt och korrekt sätt får ett disciplinärt förfarande inledas mot honom eller henne. Enligt rekommendationen ska ett sådant förfarande hanteras av ett självständigt organ eller en domstol samt uppfylla kraven på en rättvis rättegång. Om en disciplinär sanktion döms ut ska denna
vara proportionerlig. Den berörda domaren bör även ha möjlighet att angripa ett beslut eller en sanktion som riktar sig mot honom eller henne.
7.5.4. Europarådets stadga med domarregler
Inom ramen för samarbetet i Europarådet utarbetades under 1998 en särskild stadga med regler för domare (The European Charter on the
statute for judges). Det övergripande syftet med stadgan är att säker-
ställa kompetensen, oberoendet och opartiskheten såväl för domstolsväsendet i stort som för enskilda domare. Stadgan har ingen formell status utan är framför allt avsedd att öka medvetenheten om frågeställningarna och att fungera som vägledning för medlemsstaterna. Till stadgan hör även en förklarande bakgrundpromemoria (explana-
tory memorandum) med exempel och förklaringar till de olika be-
stämmelserna.
När det gäller normgivning anges i stadgan att de grundläggande principerna för domstolsväsendet och domarna bör regleras på den högsta nivån i den nationella normhierarkin. Övriga regler på området bör i vart fall finnas på lagnivå. I stadgan framhålls vidare att staten har ett ansvar för att domarna har tillgång till de resurser som krävs för att de ska kunna fullgöra sina arbetsuppgifter på ett bra sätt och inom rimlig tid. Domarna ska även – genom sina representanter och professionella sammanslutningar – involveras i frågor som rör administrationen av domstolarna och tilldelningen av ekonomiska medel.
En annan aspekt som lyfts fram i stadgan är att ett organ som är fristående från den verkställande och lagstiftande makten ska vara delaktig i varje beslut som rör frågor om rekrytering, utnämning och befordran av domare samt domaranställningars upphörande. En domare som anser att hans eller hennes oberoende är hotat i något avseende ska även ha möjlighet att vända sig till det fristående organet för förslag på avhjälpande eller andra lämpliga åtgärder. Enligt stadgan bör minst hälften av ledamöterna i det fristående organet vara domare utsedda av sina jämlikar. Metoden för urval av ledamöter bör tillgodose att samtliga delar av domstolsväsendet finns representerade.
När det gäller utnämning av domare rekommenderas att ansvaret för att rekrytera domare läggs på det fristående organet eller en panel. Om det formella utnämningsbeslutet fattas av någon annan bör be-
slutet i vart fall basera sig på det förslag eller den rekommendation som har lämnats av det fristående organet. När en domare väl har utnämnts ska han eller hon inte kunna utnämnas till någon annan befattning eller förflyttas till en annan domstol utan sitt godkännande. Enligt stadgan får undantag göras endast efter ett beslut om disciplinär åtgärd, om det krävs för att genomföra nödvändiga och lagenliga förändringar av domstolssystemet eller om en närliggande domstol har ett tillfälligt behov av förstärkning. Reglerna för detta ska tydligt framgå av lag.
Enligt stadgan ska en domaranställning endast kunna upphöra när domaren har uppnått den obligatoriska pensionsåldern, tiden för en tidsbegränsad anställning har löpt ut eller medicinskt underlag utvisar att domaren är oförmögen att utföra sitt arbete. En anställning kan även avslutas genom ett beslut som har fattats efter ett särskilt disciplinärt förfarande. Med undantag för den situationen att domaren har uppnått pensionsåldern måste ett beslut om att en domaranställning upphör bekräftas av ett fristående organ.
När det gäller domares disciplinansvar anges det i stadgan att disciplinära åtgärder mot en domare som har agerat försumligt i sitt arbete endast ska kunna aktualiseras efter beslut, rekommendation eller godkännande av ett fristående organ eller en tribunal där minst hälften av ledamöterna är domare. Enligt stadgan bör det vara tydligt reglerat hur det disciplinära förfarandet ska gå till och vilka sanktioner som kan komma i fråga. Den berörda domaren har rätt till en förhandling och att företrädas av ett ombud i processen. Ett beslut om en disciplinär sanktion ska även kunna överklagas till en högre rättslig instans.
7.5.5. Uttalanden och rapporter från Venedigkommissionen
Den europeiska kommissionen för demokrati genom lag, vanligen kallad Venedigkommissionen, är ett oberoende rådgivande organ till Europarådets medlemsstater som bl.a. arbetar med att främja rättsstaten och stärka de demokratiska institutionerna i medlemsstaterna. Inom ramen för detta arbete har kommissionen uttalat sig om oberoendet för domstolar och domare. Av särskilt intresse i det här sammanhanget är kommissionens Report on the Independence of the Judicial
System Part I: The Independence of Judges (CDL-AD[2010]004). De
uttalanden och rapporter som rör domstolar och domare har också
sammanställts i ett särskilt dokument (Compilation of Venice Com-
mission opinions and reports concerning courts and judges) som upp-
dateras löpande.
När det gäller normgivning har Venedigkommissionen uttalat att de grundläggande principerna för domstolarnas och domarnas oberoende bör finnas i ett lands konstitution eller motsvarande högsta författning. Av konstitutionen bör exempelvis framgå hur domare utnämns samt grunderna för och förfarandet vid avskedande av domare. Om ett land har inrättat ett domstolsråd bör även ställningen och ansvaret för det organet regleras på konstitutionell nivå. Frågor som rör domstolssystemets organisation samt jurisdiktionen för och rättegångsförfarandet i domstolarna kan däremot regleras på lagnivå. Exempelvis kan det vara lämpligt att i lag precisera de olika domstolsslagen, antalet domare i de högsta instanserna och pensionsåldern för domare.
Utöver behovet av en tydlig reglering har Venedigkommissionen framhållit att en förutsättning för att domstolarna ska kunna fullgöra sitt uppdrag i enlighet med artikel 6 i Europakonventionen är att de ges tillräckliga resurser. Det åligger därför staten att se till att domstolarna har de resurser som behövs, även i tider av ekonomisk kris. Vid beslut om ekonomiska anslag och fördelning av medel måste domstolarnas och domarnas oberoende respekteras. Samråd bör också ske med företrädare för domstolsväsendet.
Enligt Venedigkommissionen bör varje medlemsstat överväga att, om så inte redan har skett, inrätta ett domstolsråd eller annat likvärdigt organ som har ett betydande inflytande över beslut om utnämning av domare och andra frågor som rör domares karriärer.
Ett domstolsråd bör, enligt kommissionen, vara sammansatt på sådant sätt att en majoritet eller i vart fall en betydande del av ledamöterna är domare som har utsetts av sina jämlikar. Det finns skäl att låta olika domstolsslag och instanser vara representerade. För att undvika misstankar om att domstolsrådet endast värnar sina egna intressen och samtidigt skapa en god balans bör det även ingå ledamöter som inte är domare. Dessa ledamöter kan vara representanter för andra juridiska områden, t.ex. advokater, åklagare eller professorer. Det bör också ingå lekmän som representerar den rättsökande allmänheten.
De ledamöter i domstolsrådet som inte är domare bör, enligt kommissionen, utses av parlamentet och inte av regeringen. Sådana beslut bör lämpligen fattas med viss kvalificerad majoritet, t.ex. två tredje-
dels majoritet. För att säkerställa att nya ledamöter kan utses även i tider av politisk låsning bör det också finnas tydliga regler för hur en situation där tillräcklig majoritet inte uppnås ska hanteras, en s.k.
deadlock-mekanism. Ett sätt att undvika att utnämningarna blir före-
mål för politisering kan vidare vara att ge parlamentet en mer formell funktion, t.ex. genom att låta domstolarna eller andra oberoende organ lämna förslag på lämpliga kandidater som parlamentet sedan bekräftar genom sitt utnämningsbeslut.
Enligt Venedigkommissionen bör uppgiften att utnämna domare företrädesvis ligga på ett domstolsråd. Om någon annan ordning tilllämpas måste domstolsväsendets oberoende kunna garanteras. Exempelvis är det tänkbart att låta statschefen utnämna domare förutsatt att han eller hon är bunden av det förslag som domstolsrådet har lämnat. Ett system där parlamentet utnämner domare rekommenderas däremot inte eftersom det riskerar att göra utnämningsförfarandet politiserat.
För att skydda domarnas oberoende bör de i princip vara oavsättliga. Enligt kommissionen bör en domaranställning som utgångspunkt vara permanent och bestå till dess att domaren har uppnått den obligatoriska pensionsåldern. Kommissionen rekommenderar även att pensionsåldern för domare är tydligt reglerad i landets lagstiftning och att beslut om att sänka pensionsåldern inte ges någon retroaktiv verkan. En domare bör inte heller kunna förflyttas mot sin vilja annat än vid legitima och motiverade förändringar av domstolsorganisationen.
När det gäller prövningen av disciplinära frågor som riktar sig mot domare har Venedigkommissionen uttalat att ett domstolsråd – eller motsvarande organ som är fristående i förhållande till den verkställande makten – bör ha ett betydande inflytande över det disciplinära förfarandet. Det kan t.ex. inom ett sådant organ inrättas en särskild panel som hanterar disciplinära frågor och som lämnar förslag inför beslut om eventuella åtgärder. En sådan panel bör bestå enbart av domare. Vidare ska det disciplinära förfarandet uppfylla de grundläggande kraven på en rättvis rättegång, bl.a. när det gäller rätten till ett försvar och till en förhandling.
Det ska även vara möjligt att överklaga ett disciplinärt beslut till en högre rättsinstans. Denna instans bör vara en domstol. Enligt kommissionen ska det av lagstiftningen tydligt framgå i vilka situationer som disciplinära åtgärder kan aktualiseras och vilka sanktioner som kan komma i fråga. Varje sanktion som döms ut ska vara proportionerlig.
7.5.6. Uttalanden m.m. av Consultative Council of European Judges
Consultative Council of European Judges (CCJE) är en rådgivande
domarkommitté inom Europarådet som består av högre domare från rådets samtliga medlemsstater. Domarkommitténs uttalanden är inte rättsligt bindande utan är främst avsedda att fungera som vägledning. Kommittén har bl.a. gjort särskilda uttalanden om domstolsväsendets oberoende och domares oavsättlighet12, finansieringen och ledningen av domstolarna13, domares professionella agerande och ansvar14samt domstolsråd.15 År 2010 sammanställdes kommitténs rekommendationer och principer i en särskild stadga för domare kallad Magna
Carta of Judges (Fundamental Principles).
När det gäller frågor om domstolars och domares oberoende på ett mer övergripande plan har CCJE uttalat att domstolsväsendets oberoende ska vara lagstadgat, funktionellt och ekonomiskt (”statutory,
functional and financial” enligt originaltexten på engelska). Obero-
endet ska även garanteras i förhållande till andra statsmakter, till den rättssökande allmänheten och mellan domare. Frågor av detta slag bör regleras på den högsta nivån i den nationella normhierarkin. Att domstolsväsendets oberoende garanteras är enligt CCJE särskilt viktigt när det gäller frågor om bl.a. rekrytering, befordran, utbildning, oavsättlighet, immunitet, disciplinära åtgärder och lönesättning avseende domare samt finansiering av domstolsväsendet. Vidare åligger det staten att tillgodose att domstolarna har tillräckliga personella, materiella och finansiella resurser för att fullgöra sina uppgifter. Domstolsväsendet ska även involveras i samtliga beslut som rör den egna verksamheten.
Enligt CCJE bör varje land inrätta ett domstolsråd eller annat likvärdigt organ som är fristående från den verkställande och lagstiftande makten. Rådet ska ha bred kompetens och behörighet att hantera frågor som rör domstolsväsendet. Av landets konstitution bör det framgå bl.a. vilka uppgifter som ska ligga på rådet och hur dess leda-
12 Opinion No. 1 (2001), On standards concerning the independence of the judiciary and the
irremovability of judges.
13 Opinion No. 2 (2001), On the funding and management of courts with reference to the
efficiency of the judiciary and to article 6 of the European convention on human rights.
14 Opinion No. 3 (2002), On the principles and rules governing judges’ professional conduct, in
particular ethics, incompatible behaviour and impartiality.
15Opinion No. 10 (2007), On the Council for the Judiciary at the service of society och Opinion
No. 24 (2021), On the evolution of the Councils for the Judiciary.
möter ska utses. Rådet ska vara ansvarigt för sin egen verksamhet och sina egna beslut.
Enligt CCJE bör ett domstolsråd bestå av antingen uteslutande domare eller en majoritet av domare utsedda av sina jämlikar. Om det i rådet ingår ledamöter som inte är domare bör dessa i regel utgöra högre jurister inom andra områden, t.ex. professorer. Uppgiften att utse ledamöter till rådet bör inte ligga på den verkställande makten. Om uppgiften läggs på parlamentet bör det krävas att besluten fattas med viss kvalificerad majoritet. Vidare rekommenderar CCJE att ledamöterna i ett domstolsråd varken bör vara aktiva politiker, parlamentariker eller företrädare för den verkställande makten. Enligt CCJE är det även viktigt att ordföranden i domstolsrådet uppfattas som opartisk och inte kan kopplas till ett visst politiskt parti. Det kan därför finnas anledning att låta rådet inom sig utse en av domarna att vara ordförande.
CCJE rekommenderar att uppgiften att utnämna domare läggs på ett fristående organ som ansvarar för att skydda domstolsväsendets oberoende. Har ett land en lång rättstradition av att låta ett annat organ utnämna domare måste det säkerställas att det finns tillräckliga objektiva och formella garantier för att förfarandet fungerar på ett bra sätt. Om den verkställande makten utnämner domare är det t.ex. viktigt att den i princip är bunden av och följer det förslag som har lämnats av ett fristående organ.
Enligt CCJE bör utgångspunkten vara att en domaranställning består fram till dess att domaren har uppnått den obligatoriska pensionsåldern. När det gäller disciplinära frågor som riktar sig mot domare rekommenderas att sådana frågor hanteras av ett fristående organ. Den berörda domaren ska även ha möjlighet att få en prövning i domstol. Enligt CCJE ska det av lagstiftningen tydligt framgå vilket agerande som kan leda till en disciplinär åtgärd och hur ett disciplinärt förfarande ska gå till.
7.5.7. Rekommendationer m.m. från European Network of Councils for the Judiciary
European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) är en organi-
sation som är öppen för alla nationella institutioner i EU:s medlemsstater som är ansvariga för att ge stöd till domstolarna i deras oberoende rättskipning. Institutionerna ska vara fristående i förhållande till den
verkställande och lagstiftande makten eller annars styra sig själva. ENCJ har inga egna beslutsbefogenheter utan arbetar framför allt med att sprida kunskap.
ENCJ har tagit fram olika rekommendationer och riktlinjer som rör domstolsväsendet. Dessa har sammanställts i ett särskilt dokument (Distillation of ENCJ Principles, Recommendations and Guidelines,
2004–2017). ENCJ har även tagits fram ett särskilt kompendium med
de rekommendationer och uttalanden som tar sikte på domstolsråd (ENCJ Compendium on Councils for the Judiciary, antagen i oktober 2021).
Enligt ENCJ ska domstolsväsendet både vara och uppfattas vara oberoende från den verkställande och lagstiftande makten. Det bör även finnas formella garantier för oberoendet i form av exempelvis inrättandet av ett domstolsråd, objektivt fastslagna budgetar till domstolarna samt tillgång till personal och nödvändiga administrativa resurser. Det bör också finnas tydlig lagstiftning inom områden som rör oberoendet, t.ex. när det gäller frågor om förflyttning av eller disciplinära åtgärder mot domare. Vidare bör domare och domstolsråd involveras i all utformning, utveckling och reformering av domstolsväsendet och domstolssystemet.
För att tillgodose en hållbar och långsiktig finansiering av domstolsverksamheten rekommenderar ENCJ att domstolarna inte endast beviljas årliga anslag utan att de garanteras en budget som sträcker sig över en längre tid. Budgetprocessen bör hanteras på ett systematiskt och transparent sätt utan olämpligt politiskt inflytande. Enligt ENCJ bör ett domstolsråd eller annat likvärdigt organ involveras i alla delar av budgetprocessen. Vidare bör fördelningen av ekonomiska medel till domstolarna ske på ett öppet sätt och i samråd med domstolsväsendet.
Med domstolsråd avses ett självstyrande och fristående organ som har kontroll över sin egen budget och verksamhet, oberoende från såväl den verkställande som den lagstiftande makten. Enligt ENCJ ska minst hälften av ledamöterna i rådet vara domare som har utsetts av sina jämlikar. Om det i rådet ingår ledamöter som inte företräder domstolsväsendet bör de ha samma rösträtt som övriga ledamöter. Utses dessa ledamöter av ett parlamentariskt organ är det önskvärt att utnämningsbesluten fattas med viss kvalificerad majoritet. Vidare rekommenderar ENCJ att varken justitieministern eller andra politiker ingår i rådet.
Frågor som enligt ENCJ helt eller delvis bör kontrolleras av ett domstolsråd – eller ett annat likvärdigt organ – är bl.a. utnämning och befordran av domare, domaretik, domarutbildning, domstolsadministration, klagomålshantering samt finansiering av domstolsväsendet. Rådet bör även lämna förslag på ny lagstiftning som rör domstolsväsendet samt delta i åtgärder som syftar till att utvärdera domstolsverksamheten och kvaliteten i rättskipningen.
Förfarandet för utnämning och befordran av domare bör, enligt ENCJ, hanteras av ett organ som är fristående i förhållande till den lagstiftande och verkställande makten. I organet bör ingå såväl företrädare för domstolsväsendet som andra personer. I den mån regeringen eller statschefen deltar i utnämningsförfarandet ska det finnas ett klart stöd för det i lag. Utnämningsförfarandet bör vidare genomsyras av transparens och tydlighet.
Enligt ENCJ bör en domare inte kunna stängas av annat än i mycket allvarliga och exceptionella situationer. Under tiden som en fråga om avstängning utreds ska den berörda domaren erhålla full lön. En domare ska inte heller kunna förflyttas mot sin vilja. Undantag får göras endast om det är uttryckligen reglerat i lag och ett beslut har fattats inom ramen för ett transparent förfarande. Ett tvingande beslut om förflyttning ska fattas av ett oberoende organ och bör kunna bli föremål för överprövning eller granskning.
7.5.8. The Universal Charter of Judges
Den internationella domarunionen (International Association of Judges) är en opolitisk sammanslutning av nationella domarförbund från hela världen, däribland Sverige. Det huvudsakliga syftet med verksamheten är att främja ett oberoende domstolsväsende. År 1999 antog domarunionen en stadga för domare (The Universal Charter of the Judges) som är tänkt att utgöra en minimireglering på området. Stadgan uppdaterades senast i november 2017.
När det gäller normgivning anges i stadgan att domstolsväsendets oberoende bör regleras i ett lands konstitution eller motsvarande högsta författning. Vidare bör domares rättsställning skyddas i lag, t.ex. genom att det införs lagbestämmelser om vilka disciplinära åtgärder som kan riktas mot domare.
I stadgan framhålls det att staten måste förse domstolsväsendet med tillräckliga resurser för att domstolarna och domarna ska kunna fullgöra sina uppgifter. Domstolsväsendet ska även ges möjlighet att delta i eller yttra sig över frågor som rör domstolarnas budget och resursfördelning. Vidare bör det huvudsakliga ansvaret för domstolsadministrationen ligga på domare.
För att skydda domstolsväsendets oberoende bör det inrättas ett domstolsråd eller ett annat likvärdigt organ. Enligt stadgan kan undantag göras om det i ett land finns en rättstradition som på annat sätt garanterar oberoendet.
Med domstolsråd avses i stadgan ett organ som är helt fristående från andra statliga organ och som har bred behörighet att hantera frågor om rekrytering, utnämning, befordran, utbildning och disciplinära åtgärder avseende domare. Enligt stadgan ska majoriteten av ledamöterna i domstolsrådet vara domare som har utsetts av sina jämlikar. Domarledamöterna bör representera en så stor del av domstolsväsendet som möjligt. I rådet kan det även ingå ledamöter som inte är domare. Dessa personer bör då ha samma kvalifikationer som domare när det gäller krav på bl.a. integritet, självständighet och opartiskhet. De övriga ledamöterna bör inte vara politiker.
I stadgan rekommenderas att frågor som rör rekrytering och utnämning av domare hanteras av ett domstolsråd eller ett annat likvärdigt organ. Enligt stadgan bör utgångspunkten vara att en domare utnämns utan någon begränsning i tid och att domaren kvarstår i anställning till dess att han eller hon har uppnått den obligatoriska pensionsåldern eller anställningen annars har upphört att gälla. Ett beslut om att ändra pensionsåldern för domare får inte ges någon retroaktiv verkan. En domare ska inte heller kunna befordras eller förflyttas till en annan anställning utan sitt godkännande.
I stadgan anges att förflyttning, avstängning och avskedande av domare endast får ske med stöd i lag och efter ett formellt beslut som har fattats inom ramen för ett disciplinärt förfarande. Ett disciplinärt förfarande ska, enligt stadgan, uppfylla kraven på en rättvis rättegång, t.ex. när det gäller rätten till försvar och till en förhandling. Vidare ska ett beslut om en disciplinär åtgärd vara motiverat och möjligt att angripa genom ett överklagande till ett oberoende organ. För det fall en disciplinär påföljd meddelas ska den vara proportionerlig.
Civil- eller straffrättsliga sanktioner mot en domare får, enligt stadgan, vidtas endast under former som säkerställer att domarens obero-
ende inte påverkas. En domare ska t.ex. inte riskera disciplinära åtgärder på grund av hur han eller hon har bedömt omständigheterna eller rättsläget i ett visst mål. Enligt stadgan får undantag göras endast vid uppsåtligt eller grovt oaktsamt agerande från domarens sida.
8. Rättsläget i några andra länder
8.1. Inledning
1
I detta kapitel lämnas det en översiktlig redogörelse för hur frågor med koppling till domstolarnas och domarnas oberoende hanteras i vissa andra europeiska länder. De länder som ingår i redogörelsen är – med de nordiska länderna först – Danmark, Finland, Island, Norge, Estland, Nederländerna och Tyskland.
Det lämnas inledningsvis en kortfattad beskrivning av domstolssystemet och lagstiftningen kring domstolar och domare i respektive land. Därefter redogörs översiktligt för frågor om bl.a. utnämning av och disciplinära åtgärder mot domare, pensionsåldern för domare samt organisationen av domstolsadministrationen. Vissa av frågorna berörs sedan närmare i efterföljande kapitel.
Med ”domare” ska i det här sammanhanget framför allt förstås juristdomare som har utnämnts till en permanent domaranställning och inte exempelvis lekmannadomare.
8.2. Danmark
8.2.1. Allmänt om domstolsväsendet
I Danmark handläggs civil-, straff- och förvaltningsrättsliga mål i tre instanser. Domstolssystemet innefattar 24 byretter (första instans), två landsretter (andra instans) och Højesteret (sista instans). Det finns även en specialdomstol för sjö- och handelsrättsliga mål kallad
Sø- og Handelsretten. Vidare finns Tinglysningsretten som ansvarar
för det danska inskrivningsväsendet. De nu nämnda domstolarna benämns gemensamt för de allmänna domstolarna. Utöver dessa dom-
1 Innehållet i detta kapitel bygger på lagtext och annat material som har funnits tillgängligt på engelska eller respektive lands språk. Översättningar har gjorts av kommitténs sekretariat.
stolar finns det bl.a. en arbetsdomstol (Arbejdsretten) som prövar olika kollektivavtalstvister. Det finns även regionala domstolar på Grönland och Färöarna.
Højesteret är landets högsta domstol och ska enligt lag bestå av en
president och 17 andra ledamöter samt ha sitt säte i Köpenhamn.
Utöver domstolarna finns det ett antal andra organ som hör till domstolsväsendet. I det här sammanhanget kan särskilt nämnas Dom-
stolsstyrelsen som ansvarar för den centrala domstolsadministrationen
och Dommerudnævnelsesrådet som bereder ärenden om utnämning av domare. Av betydelse är även Den Særlige Klageret som bl.a. prövar disciplinära frågor avseende domare.
8.2.2. Lagstiftning avseende domstolar och domare
Den danska grundlagens (Danmarks Riges Grundlov) 1 kap. innehåller vissa allmänna principer om statsskicket där det bl.a. föreskrivs att den dömande makten ligger hos domstolarna (3 §). Grundlagen innehåller även ett särskilt kapitel om domstolsväsendet (6 kap.) där det bl.a. anges att den dömande makten endast får utövas enligt lag och att domstolsväsendet ska hållas avskilt från förvaltningen. Kapitlet innehåller också vissa grundläggande bestämmelser om domares anställningsskydd och pensionsålder (se vidare i avsnitt 8.2.4 och 8.2.5).
Mer detaljerade bestämmelser om domstolsväsendet finns framför allt i rättegångslagen (retsplejeloven). Det är en omfattande lag som bl.a. reglerar frågor om förfarandet för utnämning av domare och disciplinära åtgärder mot domare. Lagen innehåller även bestämmelser om domstolarnas organisation, ledning och interna verksamhet.
När det gäller pensionsåldern och vissa andra anställningsvillkor för domare finns den huvudsakliga regleringen i tjänstemannalagen (lov om tjenestemænd).
8.2.3. Utnämning av domare
Av 42 § rättegångslagen följer att fast anställda domare (faste dommere) vid de allmänna domstolarna utnämns av kungen. I praktiken utövas dock den verkställande makten – innefattande makten att utnämna domare – av regeringen medan regenten i huvudsak endast har en for-
mell funktion. När det i den danska lagstiftningen hänvisas till kungen som beslutande organ ska således i praktiken förstås regeringen.
Ansvaret för att bereda och lämna förslag i utnämningsärenden ligger på det fristående organet Dommerudnævnelsesrådet. Rådet handlägger samtliga utnämningsärenden med undantag för anställning som president i Højesteret. Presidenten väljs i stället av och bland Højesterets domare. Bestämmelser om rådet finns framför allt i 4 kap. rättegångslagen (se särskilt 43 a–d §§).
Dommerudnævnelsesrådet består av sex ledamöter. Tre av leda-
möterna ska vara domare och representera de tre domstolsinstanserna (byret, landsret och Højesteret). I rådet ingår även två företrädare för allmänheten och en advokat. Ledamöterna förordnas av justitieministern efter nominering.
När beredningen av ett utnämningsärende har avslutats lämnar
Dommerudnævnelsesrådet ett förslag på vem som bör utnämnas. Rådet
föreslår endast en sökande per ledig anställning. Förslaget lämnas till justitieministern som i sin tur rekommenderar en kandidat för regeringen. Om justitieministern skulle rekommendera en annan person än den som rådet har föreslagit måste ministern informera Folketinget. Det har hittills inte inträffat att justitieministern rekommenderat en annan person än den rådet föreslagit. Det är sedan regeringen som bestämmer vem som ska utnämnas. I praktiken förekommer det inte att någon annan person utnämns än den som har föreslagits. Som tidigare har framgått fattas utnämningsbeslutet formellt av kungen.
8.2.4. Disciplinära åtgärder, tillsyn m.m.
I 64 § grundlagen föreskrivs att en domare inte får skiljas från sin anställning utan ett domstolsavgörande och inte heller förflyttas mot sin vilja annat än vid en omorganisation av domstolarna. De närmare formerna och förutsättningarna för detta regleras i rättegångslagen (se särskilt 4 kap.).
Prövningen av disciplinära frågor sker i första hand i Den Særlige
Klageret (Klageretten). Den består av en domare från Højesteret som
ordförande samt en domare från en landsret, en domare från en byret, en advokat och en universitetslärare i rättsvetenskap (alternativt en annan jurist med särskild vetenskaplig utbildning). De fem ledamöterna utnämns av regeringen (formellt kungen) för en period om
tio år utan möjlighet till ytterligare förordnade. Uppdraget upphör när en ledamot fyller 70 år. I övrigt kan en ledamot avsättas endast genom dom (1 kap. 1 a § rättegångslagen).
Klageretten har behörighet att besluta om varning, böter, avsked-
ande, avstängning och förflyttning när det gäller domare. Enligt praxis kan den även uttala kritik mot en domare som har agerat olämpligt men där det inte finns skäl att döma ut en disciplinär påföljd. En dom från Klageretten kan överklagas till Højesteret.
Om det kan antas att en domare har misskött sitt arbete eller är olämplig för domarämbetet kan justitieministern anmoda riksadvokaten att väcka talan vid Klageretten med en begäran om att domaren ska skiljas från sin anställning. Till Klageretten kan också enskilda vända sig med klagomål som riktar sig mot domare.
Skulle en domare agera felaktigt eller försumligt i sin tjänsteutövning – dock inte ett sådant agerande som enligt lag kan bli föremål för en straffrättslig påföljd – kan domaren även varnas av presidenten vid den domstol där han eller hon arbetar. Om domaren i fråga själv är president för en byret, en landsret eller Sø- og Handelsretten kan han eller hon i stället varnas av presidenten i närmast överordnad domstol. Ett beslut om varning kan överklagas till Klageretten.
I fråga om tillsyn över domstolsväsendet kan noteras att den danska motsvarigheten till Riksdagens ombudsmän (JO), Folketingets Om-
budsmand, enligt lag inte utövar tillsyn över domstolarna. Detsamma
gäller för Domstolsstyrelsens verksamhet. Viss tillsyn utövas däremot av Rigsrevisionen som bl.a. granskar och utvärderar effektiviteten och resursanvändningen i domstolsverksamheten.
8.2.5. Pensionsåldern för domare
Enligt 6 kap. 64 § grundlagen får en domare som har fyllt 65 år avskedas. Om så sker har domaren rätt till bibehållen lön fram till den tidpunkt då han eller hon skulle ha förlorat sin anställning till följd av ålder. Möjligheten att avskeda en domare på denna grund har dock, såvitt känt, aldrig utnyttjats i praktiken. Av större praktisk betydelse är i stället de regler om domares pensionsålder som finns på lagnivå.
I 34 § tjänstemannalagen föreskrivs det bl.a. att en domare får sägas upp från utgången av den månad då han eller hon fyller 70 år. Enligt rättegångslagen kan en domare som har pensionerats till följd av
ålder under vissa förutsättningar få kvarstå eller återgå i arbete, t.ex. om det finns ett tillfälligt behov av förstärkning vid en viss domstol. Som utgångspunkt får en sådan anställning bara pågå under en begränsad period och, om domaren har fyllt 72 år, endast om det föreligger särskilda skäl (se t.ex. 51 e § rättegångslagen).
8.2.6. Organisationen av domstolsadministrationen
År 1999 inrättades en särskild myndighet för administrationen och utvecklingen av domstolsväsendet kallad Domstolsstyrelsen. Av lagen om Domstolsstyrelsen (lov om Domstolsstyrelsen) framgår att myndigheten är inordnad under justitieministeriet men att den utgör ett självständigt organ. Det föreskrivs även att justitieministern är förhindrad att bestämma över Domstolsstyrelsen eller överpröva dess beslut.
I Domstolsstyrelsens uppdrag ingår bl.a. att i samråd med företrädare för justitieministeriet och finansministeriet ta fram en gemensam budgetframställan för domstolarna. Om parterna inte kan enas har
Domstolsstyrelsen möjlighet att gå direkt till Folketinget med en egen
framställan. När Folketinget har beslutat om en budget bestämmer
Domstolsstyrelsen hur de ekonomiska anslagen ska fördelas mellan
domstolarna.
Även i rättegångslagen föreskrivs det ett antal arbetsuppgifter och befogenheter för Domstolsstyrelsen. Av lagen framgår det bl.a. att myndigheten får besluta om tidsbegränsade domaranställningar vid tillfälliga behov av förstärkning. Domstolsstyrelsen får också fastställa närmare regler om bl.a. avgifter och ersättning i domstolsverksamheten – t.ex. ersättning till vittnen – samt utformningen av de blanketter som används i verksamheten. Domstolsstyrelsen får även fastställa regler gällande domstolarnas målhanteringssystem.
Domstolsstyrelsens högsta ledning utgörs av en styrelse bestående
av tolv ledamöter, varav sex domare. Ledamöterna förordnas av justitieministern för en tidsperiod om fyra år med möjlighet till förlängning. En styrelseledamot är dock skyldig att avgå vid utgången av den månad då han eller hon fyller 70 år.
Myndighetens löpande verksamhet sköts av en direktör som anställs och avsätts av styrelsen. (Se vidare i avsnitt 10.2.3.)
8.3. Finland
8.3.1. Allmänt om domstolsväsendet
Det finska domstolssystemet består av allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar. De allmänna domstolarna utgörs av 20 tingsrätter, fem hovrätter och Högsta domstolen. De allmänna förvaltningsdomstolarna består av sex regionala förvaltningsdomstolar och Högsta förvaltningsdomstolen. Det finns även en särskild förvaltningsdomstol på Åland. Vidare finns det tre specialdomstolar: Marknadsdomstolen, Arbetsdomstolen och Försäkringsdomstolen. Som domstol räknas också Riksrätten som bl.a. har i uppgift att pröva åtal mot ledamöter i de två högsta domstolarna (se avsnitt 8.3.4 nedan).
Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen ska enligt grundlagen bestå av en president och ett behövligt antal övriga ledamöter (100 §). I lagen om Högsta domstolen och lagen om Högsta förvaltningsdomstolen föreskrivs att vardera domstolen ska ha en president och minst 15 justitieråd som övriga ledamöter. För närvarande har Högsta domstolen 16 och Högsta förvaltningsdomstolen 24 övriga ledamöter.
Utöver domstolarna ingår ett antal andra organ i domstolsväsendet. Av särskilt intresse i det här sammanhanget är Domstolsverket och Domarförslagsnämnden. Dessa organ beskrivs närmare nedan.
8.3.2. Lagstiftning avseende domstolar och domare
Finlands grundlag innehåller vissa allmänna regler om domstolsväsendet. I det inledande kapitlet om statsskickets grunder föreskrivs det bl.a. att den dömande makten utövas av oberoende domstolar samt att de högsta instanserna är Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen. I 9 kap. – som rör rättskipningen – anges det bl.a. vilka domstolar som ingår i domstolssystemet. Kapitlet innehåller också vissa grundläggande bestämmelser om utnämningsförfarandet och anställningsskyddet för domare (se vidare i avsnitt 8.3.3 och 8.3.4).
Mer detaljerade regler om domstolar och domare finns framför allt i domstolslagen. Det är en omfattande lag som bl.a. reglerar frågor om domstolarnas organisation och ledning, förfarandet för utnämning av och disciplinära åtgärder mot ordinarie domare samt domstolsadministrationen. Lagen innehåller också vissa grundläggande principer, t.ex.
att domstolar och domare är oberoende när de utövar dömande makt samt att domstolarna svarar själva för organiseringen av sin verksamhet med iakttagande av vad som föreskrivs lag.
När det gäller Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen är domstolslagen endast tillämplig i den mån något annat inte anges i de lagar som gäller specifikt för de högsta domstolarna.
En annan lag som det finns anledning att lyfta fram är statstjänstemannalagen som bl.a. innehåller bestämmelser om ordinarie domares pensionsålder (se avsnitt 8.3.5).
Utöver regleringen på grundlags- och lagnivå finns det vissa bestämmelser om domstolar och domare på förordningsnivå. Enligt domstolslagen får t.ex. bestämmelser om de lägre domstolarnas domkretsar utfärdas genom förordning som beslutas av regeringen (statsrådet). Det finns även andra lagar som ger regeringen och i viss mån justitieministeriet befogenhet att utfärda förordningar med närmare bestämmelser i vissa frågor, t.ex. när det gäller rättshjälp och vittnesersättning.
Av betydelse för domstolsverksamheten är också domstolarnas arbetsordningar. Enligt domstolslagen ska varje domstol besluta en arbetsordning med närmare föreskrifter om domstolens verksamhet, behandlingen av rättskipningsärenden och rättskipningsmål samt av administrativa frågor och annan organisering av arbetet.
8.3.3. Utnämning av domare
I 102 § grundlagen föreskrivs att ordinarie domare utnämns av Finlands president enligt ett i lag bestämt förfarande. Sådana lagbestämmelser finns i domstolslagen (se särskilt 10, 11 och 20 kap.).
Innan ett utnämningsbeslut fattas inhämtas en s.k. motiverad framställning med ett förslag på vem som bör utnämnas. Om ett ärende gäller en anställning som ledamot i Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen inhämtas en motiverad framställning från den berörda domstolen. Undantag gäller dock för en anställning som president i någon av de högsta domstolarna. Då inhämtas inte någon framställning. När det gäller övriga anställningar inhämtas en motiverad framställning från Domarförslagsnämnden.
Domarförslagsnämnden består av tolv ledamöter som tillsätts av regeringen efter nominering. Nio av ledamöterna ska vara ordinarie
domare och företräda de olika domstolsslagen och instanserna. Som övriga ledamöter ingår en advokat, en åklagare samt en företrädare för den juridiska forskningen och undervisningen.
När en motiverad framställning har lämnats av Domarförslagsnämnden eller någon av de högsta domstolarna översänds den till regeringen som föredrar ärendet för landets president. Det finns inga bestämmelser som binder regeringen eller presidenten vid det förslag som har lämnats i den motiverade framställningen. I praktiken är det dock den person som har föreslagits i framställningen som sedermera utnämns till domare.
8.3.4. Disciplinära åtgärder, tillsyn m.m.
Det framgår av 103 § grundlagen att en domare endast får skiljas från sin anställning genom ett domstolsavgörande. En domare får inte heller utan eget samtycke förflyttas till en annan tjänst om inte förflyttningen beror på en omorganisation av domstolsväsendet. De närmare formerna och förutsättningarna för detta regleras huvudsakligen i 14–16 kap. domstolslagen. Det finns även vissa kompletterande bestämmelser i statstjänstemannalagen och strafflagen.
Förflyttning av domare får, som framgått, endast ske vid omorganisationer. Om en domare utan giltig orsak vägrar att – enligt det uttryck som används i domstolslagen – ta emot en tjänst som har anvisats honom eller henne vid en omorganisation kan domaren entledigas. Ett sådant ärende prövas av Högsta förvaltningsdomstolen efter ansökan av Domstolsverket.
Om en domare bryter mot eller åsidosätter sin tjänsteplikt kan en skriftlig varning meddelas. Beslut om varning eller avstängning fattas av chefen för den domstol där domaren arbetar eller, om frågan avser en domstolschef, chefen för närmast överordnad domstol. Ett beslut om varning eller avstängning får överklagas till närmast överordnad domstol.
Vidare gäller att en domare är skyldig att avgå om han eller hon på grund av sjukdom, lyte eller kroppsskada har förlorat sin arbetsförmåga. Om domaren inte självmant avgår kan den domstol där domaren arbetar ansöka om att ett entledigande ska ske. Ett beslut om entledigande fattas av hovrätten eller någon av de högsta dom-
stolarna beroende på var domaren har sin anställning. Meddelas ett beslut av hovrätten får det överklagas till Högsta domstolen.
Om en domare döms till fängelse eller för ett brott som har begåtts i tjänsten (t.ex. tagande av muta, brott mot tjänstehemlighet eller missbruk av tjänsteställning) kan domaren dömas till avsättning inom ramen för det straffrättsliga förfarandet. När det gäller brott som har begåtts i tjänsten är det Justitiekanslern och Justitieombudsmannen som beslutar om åtal ska väckas (110 § grundlagen). Prövningen sker normalt i närmast överordnad domstol. För domarna i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen gäller dock att prövningen ska ske i Riksrätten (101 § grundlagen).
Utöver att Justitiekanslern och Justitieombudsmannen får väcka åtal mot domare följer det av grundlagen att de ska övervaka att bl.a. domstolar, myndigheter, tjänstemän och andra offentligt anställda följer lag och fullgör sina skyldigheter när de sköter offentliga uppdrag (108 och 109 §§). Justitiekanslern och Justitieombudsmannen hanterar även klagomål från enskilda i frågor som ligger inom deras tillsynsområde.
När det gäller tillsyn kan vidare noteras att enligt grundlagen ansvarar Statens revisionsverk för revisionen av statsfinanserna (90 § andra stycket). Revisionsverkets verksamhet omfattar samtliga statsfinanser. Domstolsverksamheten – som finansieras genom statliga medel – har inte undantagits från revisionsverkets granskningsområde utan kan, i likhet med annan offentlig verksamhet, bli föremål för revision.
I Finland tillämpas även en ordning med intern tillsyn inom domstolsväsendet. Av domstolslagen följer att chefen för en domstol ska övervaka att rättsprinciperna tillämpas och att lagen tolkas på ett enhetligt sätt i domstolens avgöranden. Vidare ska hovrätterna utöva motsvarande tillsyn över tingsrätterna inom deras respektive domkretsar. Varje hovrätt ska lämna en redogörelse för vad den har observerat vid tillsynen som ges in till Justitiekanslern och Justitieombudsmannen. Om en hovrätt får kännedom om omständigheter som kan leda till åtal för tjänstefel ska den även underrätta Justitiekanslern.
8.3.5. Pensionsåldern för domare
Av 103 § grundlagen framgår att en domares skyldighet att avgå vid en viss ålder eller till följd av förlorad arbetsförmåga samt grunderna för domarnas anställningsförhållanden i övrigt bestäms genom lag. Sådana lagbestämmelser finns framför allt i domstolslagen och statstjänstemannalagen.
När det gäller domares pensionsålder hänvisar domstolslagen till den allmänna pensionsåldern (avgångsåldern) för tjänstemän som anges i 35 § statstjänstemannalagen. Av bestämmelsen i statstjänstemannalagen framgår att en statstjänstemans anställning upphör utan uppsägning eller annan åtgärd vid utgången av den månad då han eller hon uppnår pensionsåldern. För personer födda 1962 eller senare är pensionsåldern 70 år. När en domare har uppnått denna ålder har han eller hon inte längre rätt att kvarstå i anställning.
8.3.6. Organisationen av domstolsadministrationen
Sedan 2020 ligger ansvaret för den centrala domstolsadministrationen i Finland på Domstolsverket. Verket hör formellt till justitieministeriets förvaltningsområde men benämns i författningstexten som ett självständigt ämbetsverk. Dess verksamhet och ställning regleras huvudsakligen i 19 a kap. domstolslagen. Kompletterande bestämmelser om verksamheten och organisationen meddelas i verkets arbetsordning.
I domstolslagen slås det fast att Domstolsverket har inrättats för skötseln av domstolarnas verksamhetsförutsättningar samt för utvecklande, planering och stödjande av domstolarnas verksamhet. I Domstolsverkets uppdrag ingår bl.a. att lämna budgetframställningar till justitieministeriet och, i enlighet med den godkända budgeten, besluta om fördelningen av anslag mellan domstolarna till den del som anslag inte har riktats direkt till en viss domstol. Domstolsverket ska i sin verksamhet beakta domstolarnas oberoende samt de högsta domstolarnas uppgifter och ställning enligt grundlagen. Verket får inte agera på ett sätt som kan äventyra domstolarnas oberoende. För Domstolsverket finns det också en skyldighet att höra Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen i frågor av stor eller principiell betydelse för domstolarna, t.ex. när det gäller budgetframställningar för domstolsväsendet.
Domstolsverkets högsta beslutande organ kallas direktionen. Direktionen består av åtta ledamöter, varav sex är ordinarie domare. Ledamöterna tillsätts av regeringen för fem år i taget. Den löpande verksamheten leds av en överdirektör som utses av direktionen. (Se vidare i avsnitt 10.2.3.)
8.4. Island
8.4.1. Allmänt om domstolsväsendet
I Island handläggs civil-, straff- och förvaltningsrättsliga mål i tre instanser. Domstolssystemet består av åtta tingsrätter (héraðsdómstólar), en hovrätt (landsréttur) och Högsta domstolen (Hæstiréttur Íslands). Det finns även två specialdomstolar: Arbetsdomstolen (Félagsdómur) och Riksrätten (Landsdómur).
När det gäller sammansättningen i Högsta domstolen följer det av lag att domstolen ska bestå av sju domare och ha sitt säte i Reykjavik. En anställning som domare i Högsta domstolen ska inte vara begränsad i tid.
Utöver domstolarna finns det ett antal andra organ som hör till domstolsväsendet. Bland dessa kan nämnas Dómstólasýslan som har det övergripande ansvaret för domstolsadministrationen och Dómnefnd som hanterar ärenden om utnämning av domare. Det finns även en kommitté – Nefnd um dómarastörf – som bl.a. prövar klagomål mot domare och frågor om bisysslor.
8.4.2. Lagstiftning avseende domstolar och domare
I den isländska grundlagens (Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands) inledande avsnitt föreskrivs det att den dömande makten utövas av domare. Grundlagen innehåller också ett särskilt avsnitt om domstolsväsendet (avsnitt V) där det bl.a. anges under vilka förutsättningar en domare får skiljas från sin anställning. Det föreskrivs också att organisationen av domstolsväsendet endast får fastställas genom lag.
Mer detaljerade regler finns framför allt i domstolslagen (lög um
dómstóla). I den lagen anges det bl.a. vilka domstolar som finns, var
varje domstol ska ha sitt säte och hur många domare som ska tjänst-
göra där. I lagen regleras även frågor om bl.a. målfördelning samt utnämning av och disciplinära åtgärder mot domare.
8.4.3. Utnämning av domare
I Island utnämns domarna i tingsrätten av justitieministern medan domarna i hovrätten och Högsta domstolen utnämns av landets president på förslag av justitieministern.
Samtliga domaranställningar, med undantag för befattningar som domstolschef, ledigförklaras av justitiedepartementet innan de tillsätts. Den fortsatta beredningen sköts av en särskild förslagsnämnd (Dómnefnd). Nämnden består av fem ledamöter som förordnas av justitieministern. Fyra av ledamöterna ska vara jurister och utses på förslag av Högsta domstolen, hovrätten, Dómstólasýslan och det isländska advokatsamfundet. Den resterande ledamoten utses på förslag av Alltinget.
När beredningen av ett utnämningsärende har avslutats lämnar förslagsnämnden ett skriftligt och motiverat förslag på vem eller vilka av sökandena som bör utnämnas till domare. Justitieministern får som utgångspunkt inte frångå det förslaget. Om justitieministern undantagsvis skulle vilja frångå nämndens förslag måste ministern ge in ett alternativt förslag till Alltinget för godkännande.
Chefsdomarbefattningar tillsätts inte enligt det nyss beskrivna förfarandet. Presidenten och vice-presidenten i hovrätten och Högsta domstolen väljs i stället av och bland domarna vid respektive domstol. Chefen för en tingsrätt förordnas av Dómstólasýslan på förslag av domarna vid den berörda domstolen.
8.4.4. Disciplinära åtgärder, tillsyn m.m.
Av artikel 61 i grundlagen följer att en domare endast får avskedas efter ett domstolsavgörande. Han eller hon får inte förflyttas mot sin vilja annat än vid en omorganisation av domstolsväsendet. De närmare formerna och förutsättningarna för detta regleras i 8 kap. domstolslagen.
Beslut om disciplinära åtgärder mot domare fattas av olika organ beroende på vilken typ av åtgärd det rör sig om. På liknande sätt han-
teras klagomål mot domare av olika organ beroende på vilken befattning den berörda domaren har.
Klagomål som riktar sig mot en domare hanteras i första hand av chefen för den domstol där domaren arbetar. Om domstolschefen bedömer att domaren har agerat bristfälligt kan chefen muntligen eller skriftligen anmoda domaren att vidta rättelse. Innan så sker ska domaren få tillfälle att yttra sig. Om klagomålet riktar sig mot en domstolschef hanteras klagomålet av Dómstólasýslan som på motsvarande sätt kan anmoda domstolschefen att vidta rättelse.
För det fall en anmodan inte anses tillräckligt ingripande eller inte hörsammas kan en disciplinär fråga i stället hänvisas till en särskild domarkommitté, Nefnd um dómarastörf. Till kommittén kan även privatpersoner vända sig med klagomål. Vidare har justitieministern – liksom kommittén själv – behörighet att initiera ett klagomålsärende. Domarkommittén består av tre ledamöter som förordnas av
Dómstólasýslan. Om kommittén finner att en domare har agerat
klandervärt får den meddela domaren en varning och förelägga honom eller henne att vidta rättelse. Kommitténs beslut får inte överklagas. En domare som har meddelats en varning kan dock väcka talan mot staten i domstol med en begäran om att varningen ska återkallas.
För det fall en domare har tilldelats en varning som inte hörsammas inom rimlig tid eller om domaren inom tre år upprepar det agerande som har legat till grund för varningen kan domaren stängas av. Avstängning kan även aktualiseras om en domare döms till fängelse eller är föremål för en polisutredning eller ett åtal. Beslut om avstängning fattas av landets president om det gäller en domare i hovrätten eller Högsta domstolen. Om det gäller en domare i tingsrätt fattas beslutet av justitieministern. Innan ett beslut fattas ska ett skriftligt yttrande inhämtas från Nefnd um dómarastörf.
Om en domare har stängts av ska staten genom justitieministern väcka talan vid domstol med en begäran om att domaren ska avskedas. En sådan talan väcks vid tingsrätten i Reykjavik och handläggs enligt reglerna för tvistemål. Målet ska hanteras skyndsamt och avgöras av tre domare. Tingsrättens avgörande i målet kan sedan överklagas till en högre domstolsinstans enligt vanliga överklaganderegler. När en dom på avskedande har vunnit laga kraft förlorar domaren automatiskt sin anställning.
När det gäller tillsyn över domstolar och domare kan noteras att den isländska motsvarigheten till Justitieombudsmannen, Umboðsmaður
Alþingis, inte utövar någon tillsyn över domstolsverksamheten. För
revision och övervakning av statens verksamhet och ekonomi finns en nationell riksrevisor (Ríkisendurskoðandi).
8.4.5. Pensionsåldern för domare
Av artikel 61 i grundlagen följer att en domare får skiljas från sin anställning vid 65 års ålder. Om så sker beträffande en domare i Högsta domstolen har han eller hon rätt till bibehållen lön.
Grundlagsregleringen kompletteras med en bestämmelse i artikel 52 i domstolslagen. Där föreskrivs det bl.a. att om en domare utan eget godkännande skiljs från sin anställning vid 65 års ålder har domaren rätt till pension som om han eller hon hade behållit sin anställning fram till 70 års ålder. Senast vid den tidpunkten ska domaren skiljas från sin anställning.
8.4.6. Organisationen av domstolsadministrationen
I Island ligger det övergripande ansvaret för domstolsadministrationen på Dómstólasýslan. Organet är formellt placerat under justitieministeriet men utgör ett självständigt och oberoende organ. Bestämmelser om dess ställning och verksamhet finns huvudsakligen i domstolslagen.
I Dómstólasýslans uppdrag ingår att bistå domstolarna i frågor om bl.a. it och utbildning samt att sköta kontakter med media och andra utomstående aktörer. När det gäller tingsrätterna är det även Dóm-
stólasýslan som beslutar om antalet domare och annan personal samt,
i förekommande fall, om omfördelning av domare. Vidare är det Dóm-
stólasýslan som förbereder och ger in en budgetframställan för dom-
stolarna till justitiedepartementet. Om justitiedepartementet i sitt budgetförslag till Alltinget avviker från vad Dómstólasýslan har föreslagit ska det motiveras.
Dómstólasýslan leds av en styrelse som består av fem ledamöter,
varav tre är domare. Ledamöterna utses av justitieministern för en tidsperiod om fem år med möjlighet till förlängning med en sådan period. Den löpande verksamheten sköts av en direktör som utses av styrelsen. (Se vidare i avsnitt 10.2.3.)
8.5. Norge
8.5.1. Allmänt om domstolsväsendet
De allmänna domstolarna i Norge består av tre instanser och omfattar 23 tingretter (första instans), sex lagmannsretter (andra instans) och
Høyesterett (sista instans). Dessa domstolar handlägger både civil-,
straff- och förvaltningsrättsliga mål. Det finns även domstolar som endast handlägger vissa måltyper, bl.a. jordskifterettene som hanterar olika fastighetsrättsliga mål och Arbeidsretten som prövar kollektivavtalstvister.
Av 88 § i den norska grundlagen (Kongeriket Norges Grunnlov) följer att Høyesterett dömer i sista instans och består av en ordförande (justitiarius) och minst fyra andra ledamöter. I 3 § domstolslagen (lov
om domstolene) anges att Høyesterett ska ha sitt säte i landets huvud-
stad och bestå av en ordförande och så många andra domare som vid varje tid behövs. För närvarande finns det 19 andra domare. Av 33 c § i samma lag framgår att det är kungen som fastställer antalet ledamöter i Høyesterett. Med kungen ska dock i praktiken förstås regeringen. Även om kungen formellt leder regeringen utövar han själv ingen verkställande makt. I det följande kommer därför regeringen att anges när det i lagstiftningen hänvisas till kungen eller ”kungen i statsråd”.
Utöver domstolarna finns det ett antal andra organ som hör till domstolsväsendet. Här kan särskilt nämnas Innstillingsrådet for dom-
mere som bereder ärenden om utnämning av domare samt Tilsynsutvalget for dommere som prövar klagomål och vissa disciplinära åtgär-
der mot domare. Av betydelse är även Domstoladministrasjonen som beskrivs närmare nedan.
8.5.2. Lagstiftning avseende domstolar och domare
Den norska grundlagen innehåller ett särskilt avsnitt om kungen och den verkställande makten (avsnitt B) där bl.a. frågor om utnämning av och anställningsskydd för statstjänstemän regleras. Dessa regler omfattar även domare. Vidare innehåller grundlagen ett särskilt avsnitt om den dömande makten (avsnitt D) som behandlar Riksretten och
Høyesterett. Där framgår det bl.a. att Høyesterett är sista instans och att
domstolens avgöranden inte kan överklagas. I det avsnitt i grundlagen
som rör de mänskliga rättigheterna (avsnitt E) föreskrivs det bl.a. att statens myndigheter ska garantera domstolarnas och domarnas oavhängighet och opartiskhet.
Mer detaljerade bestämmelser finns framför allt på lagnivå. Av särskild betydelse är domstolslagen (lov om domstolene) som bl.a. reglerar frågor om förfarandet för utnämning av domare samt klagomål och disciplinära åtgärder mot domare. Lagen innehåller även bestämmelser om organisationen och ledningen av domstolarna. Av betydelse är också statstjänstemannalagen (lov om statens ansatte mv.) som bl.a. innehåller bestämmelser om domares anställningsvillkor.
I domstolslagen pekas det ut ett antal områden där närmare regler eller beslut får meddelas av regeringen eller Domstoladministrasjonen. Regeringen får exempelvis utfärda regler om målfördelningen i ting-
retterna och lagmannsretterna. Vidare framgår att det är Domstoladministrasjonen som fastställer var de lägre domstolarna ska ha sitt säte
och hur många domare som ska tjänstgöra där. Av domstolslagen följer även att mer allmänna regler för domstolsverksamheten får fastställas i respektive domstols arbetsordning.
8.5.3. Utnämning av domare
I 21 § grundlagen föreskrivs det att kungen efter hörande av statsrådet (”kungen i statsråd”) utnämner alla civila och militära ämbetsmän. Denna bestämmelse gäller även vid utnämning av domare i Høyeste-
rett, lagmannsrettene, tingrettene och jordskifterettene (55 § domstols-
lagen). Närmare regler om förfarandet vid utnämning av domare finns i domstolslagen (se särskilt 53–55 f §§).
Innan ett utnämningsbeslut fattas ska ett förslag inhämtas från
Innstillingsrådet for dommere (Innstillingsrådet). Det består av sju leda-
möter som utses av regeringen. Tre av ledamöterna ska vara domare i
Høyesterett, lagmannsrettene eller tingrettene. Som övriga ledamöter in-
går en advokat, en jurist från offentlig sektor och två personer som inte är jurister.
Innstillingsrådets förslag i ett utnämningsärende ska vara motive-
rat och som utgångspunkt innehålla tre kandidater med en inbördes rangordning. Förslaget skickas till justitiedepartementet. Som framgått är det sedan regeringen som bestämmer vem som ska utnämnas. Om regeringen överväger att utnämna en person som Innstillings-
rådet inte har satt upp på förslag ska rådet ges tillfälle att yttra sig över
honom eller henne. I praktiken utnämns dock alltid den person som
Innstillingsrådet har rangordnat högst.
Vid utnämning av ordföranden i Høyesterett finns det inget krav på att ett förslag ska inhämtas från Innstillingsrådet. Det finns inte heller något formaliserat beredningsförfarande. För närvarande tillämpar regeringen den ordningen att en ledig befattning som ordförande ledigförklaras varefter en intern kommitté intervjuar sökandena och lämnar en bedömning. Bedömningen lämnas sedan till regeringen inför beslut om utnämning. Innstillingsrådets bedömning är inte offentlig.
8.5.4. Disciplinära åtgärder, tillsyn m.m.
I Norge omfattas domare av det anställningsskydd som föreskrivs för statstjänstemän i 22 § grundlagen. Av den bestämmelsen följer att en tjänsteman kan suspenderas av regeringen. Om ett sådant beslut fattas ska beslutet skyndsamt bli föremål för domstolsprövning. Vidare gäller att en tjänsteman inte får avskedas utan dom eller förflyttas mot sin vilja. För domare finns det kompletterande bestämmelser om disciplinära åtgärder och klagomålshantering i domstolslagen (se särskilt 55 och 235–240 §§).
När det gäller prövningen av disciplinära frågor kan förenklat sägas att prövningen sker i domstol om det rör sig om avskedande eller åtal medan mindre förseelser och klagomål hanteras av ett särskilt organ kallat Tilsynsutvalget for dommere (Tilsynsutvalget).
Tilsynsutvalget består av fem ledamöter utsedda av regeringen. Av
dessa ska två vara domare från de allmänna domstolarna, en advokat och två representanter för allmänheten.
Till Tilsynsutvalget kan parter, ombud, sakkunniga, vittnen och andra personer vända sig med klagomål som rör en domares agerande. En motsvarande klagorätt har även justitiedepartementet, Domstol-
administrasjonen, chefen för den domstol där domaren arbetar samt det
norska advokatsamfundet eller andra som har ett särskilt intresse av att få utvalgets bedömning av en domares agerande. Tilsynsutvalget kan också på eget initiativ ta upp en disciplinär fråga.
Om en domare uppsåtligen eller av oaktsamhet har åsidosatt de plikter som följer av ämbetet eller på annat sätt har agerat i strid med god domaretik kan Tilsynsutvalget kritisera domaren eller meddela
honom eller henne en varning. Utvalget har också möjlighet att göra ett generellt uttalande om vad som utgör god domaretik utan att samtidigt kritisera eller varna den enskilde domaren.
Tilsynsutvalgets beslut i ett ärende kan inte överklagas. Om en part
är missnöjd med beslutet kan han eller hon i stället ansöka om stämning vid tingretten. En domstol kan dock endast pröva lagligheten av
Tilsynsutvalgets beslut, t.ex. om det har funnits laglig grund för be-
slutet och om det har tillkommit på ett korrekt sätt.
Vid allvarligare förseelser sker prövningen i domstol. Av tjänstemannalagen framgår att en tjänsteman – med vilket alltså även avses domare – kan avskedas bl.a. om han eller hon har begått allvarliga fel i tjänsteutövningen, inte längre uppfyller de formella eller nödvändiga kraven för ämbetet eller är varaktigt förhindrad att utföra sitt arbete på grund av sjukdom. I avvaktan på att frågan avgörs slutligt kan domaren i fråga stängas av (se 26–29 §§). Om det föreligger grund för avskedande är det regeringen som, efter beredning inom justitiedepartementet, beslutar om det ska väckas talan mot domaren i domstol med en begäran om att domaren ska avskedas. Frågan om domaren ska avskedas avgörs sedan slutligt av domstol.
När det gäller frågor om tillsyn kan noteras att domstolsverksamheten faller utanför tillsynsområdet för den norska motsvarigheten till Justitieombudsmannen, Sivilombudet. Något motsvarande undantag har dock inte gjorts för exempelvis Domstoladministrasjonens verksamhet. Vidare gäller att Riksrevisjonen granskar och utvärderar effektiviteten och resursanvändningen. Det finns även andra statliga organ som utövar tillsyn inom vissa specifika områden, t.ex. när det gäller frågor om dataskydd och arbetsmiljö.
8.5.5. Pensionsåldern för domare
Av 22 § grundlagen följer att en statstjänsteman får avskedas utan föregående dom när han eller hon har uppnått den ålder som bestämts i lag. Som tidigare har framgått omfattar denna bestämmelse även domare. För statstjänstemän föreskrivs för närvarande en allmän pensionsålder om 70 år, se 2 § lov om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn
m.fl. Enligt 3 § i samma lag får anställningsmyndigheten besluta att
anställda som har uppnått avgångsåldern och som fortfarande uppfyller de krav som tjänsten förutsätter ska få kvarstå i anställningen
(dock inte domare i Høyesterett). Anställningen kan vid det första tillfället förlängas i två år och sedan ett år åt gången, dock högst sammanlagt fem år. Bestämmelsen har vid ytterst få tillfällen tillämpats på domare.
8.5.6. Organisationen av domstolsadministrationen
Sedan 2002 ligger ansvaret för den centrala domstolsadministrationen i Norge på Domstoladministrasjonen. Bestämmelser om Domstol-
administrasjonens uppdrag och ledning finns huvudsakligen i dom-
stolslagen (se särskilt 1 a kap. 33–33 d §§).
Domstoladministrasjonen har bl.a. till uppgift att lägga fram bud-
getförslag för domstolarna och att fastställa antalet domartjänster i de lägre domstolsinstanserna. Vidare hanterar Domstoladministrasjonen vissa frågor om tjänstledighet och bisysslor för domare samt formerna för säkerhetskontroller i domstolarna.
När det gäller budgetprocessen går det i praktiken till så att Domstol-
administrasjonen ger in ett budgetförslag för domstolarna till justitie-
departementet. Därefter lägger regeringen fram sin budgetproposition för Stortinget. I samband med att Stortinget beslutar om domstolarnas anslag fastställer den vissa allmänna riktlinjer för hur verksamheten ska bedrivas. Med utgångspunkt i detta utfärdar justitiedepartementet ett regleringsbrev (tildelingsbrev) avseende domstolarnas anslag. Det är sedan Domstoladministrasjonen som beslutar hur anslagen ska fördelas mellan domstolarna. Undantag gäller dock för Høyesterett som tilldelas egna anslag och som har ett eget budgetansvar.
Domstoladministrasjonen leds av en styrelse bestående av nio leda-
möter. Sju av ledamöterna utnämns av regeringen. Fyra av dessa ska vara domare. De resterande två ledamöterna väljs av Stortinget. En styrelseledamot utnämns eller väljs för en tidsperiod om fyra år med möjlighet till förlängning med en sådan period. Den löpande verksamheten sköts av en direktör som utses av styrelsen. (Se vidare i avsnitt 10.2.3.)
8.6. Estland
8.6.1. Allmänt om domstolsväsendet
Det estniska domstolssystemet består av tre instanser. Första instans utgörs av fyra (allmänna) landsdomstolar (maakohtud) och två förvaltningsdomstolar (halduskohtud). Verksamheten vid en landsdomstol bedrivs vid ett eller flera tingshus inom domkretsen, s.k. stadsdomstolar. Även verksamheten vid en förvaltningsdomstol är uppdelad på flera tingshus. Andra instans utgörs av två hovrätter (ringkonnakohtud). Sista instans för samtliga måltyper – tillika landets författningsdomstol – är Högsta domstolen (Riigikohus).
Högsta domstolen ska enligt lag bestå av 19 domare och ha sitt säte i Tartu.
Utöver domstolarna finns det ett antal andra organ som hör till domstolsväsendet. För hanteringen av vissa domstolsadministrativa frågor finns det ett särskilt råd (Kohtute haldamise nõukoda), nedan kallat Domstolsrådet. Det finns även en särskild disciplinkammare (distsiplinaarkolleegium) som prövar frågor om disciplinära åtgärder mot domare. Vidare finns det ett nationellt domarplenum bestående av landets samtliga domare under ledning av ordföranden i Högsta domstolen som bl.a. har till uppgift att utse medlemmar i Domstolsrådet.
8.6.2. Lagstiftning avseende domstolar och domare
Den estniska grundlagens (Eesti Vabariigi põhiseadus) inledande kapitel innehåller vissa grundläggande principer om statsskicket. Där slås det bl.a. fast att makten ska vara uppdelad och att det ska råda balans mellan parlamentet, presidenten, regeringen och domstolarna. Grundlagen innehåller även ett särskilt kapitel om domstolarna (13 kap.) där det bl.a. föreskrivs att rättskipning enbart ska bedrivas av domstolarna samt att domstolarna ska vara oberoende i sin verksamhet och skipa rättvisa i enlighet med grundlag och lagar. I 13 kap. finns det också vissa allmänna regler om utnämning av samt åtal och disciplinära åtgärder mot domare. Det föreskrivs även att domares rättsliga status och oberoende i övrigt ska garanteras i lag.
Mer detaljerade bestämmelser finns i domstolslagen (Kohtute
seadus). Det är en omfattande lag som innehåller såväl principiella
regler om domstolssystemet och domstolarnas oberoende som bestämmelser om domares arbetstider, löner och andra anställningsvillkor. I lagen regleras även vissa frågor om domstolarnas organisation. Av lagen följer också att domstolarna själva organiserar sin interna verksamhet och att regler för hur arbetet bedrivs ska finnas i respektive domstols arbetsordning.
8.6.3. Utnämning av domare
Av artikel 150 i grundlagen framgår att domarna i Högsta domstolen utses av parlamentet medan övriga domare utnämns av landets president. Högsta domstolens ordförande utses på förslag av presidenten. Övriga ledamöter i Högsta domstolen utnämns på förslag av domstolens ordförande. När det gäller andra domare är det Högsta domstolens plenum som lämnar förslag på lämpliga kandidater. Närmare bestämmelser om grunderna och förfarandet för utnämning av domare finns i 7 kap. domstolslagen (47–60 §§).
Samtliga domaranställningar ledigförklaras och tillsätts efter ett öppet ansökningsförfarande. Den som vill söka en ledig anställning ska ge in en ansökan till Högsta domstolens ordförande. Därefter görs det en bedömning av sökandena av en särskild examinationsnämnd (Kohtunikueksamikomisjon). Nämndens bedömning och övrigt underlag i ärendet översänds sedan till Högsta domstolen. Om ärendet rör en anställning som domare i någon av de lägre domstolsinstanserna ska Högsta domstolen – innan den lämnar sitt förslag – ge plenum i den berörda domstolen tillfälle att yttra sig. På liknande sätt ska ett förslag som avser en anställning som domare i Högsta domstolen föregås av samråd med Högsta domstolens i plenum och med Domstolsrådet. Sedan ett förslag har lämnats är det, som framgått, parlamentet eller presidenten som beslutar om utnämning.
En befattning som ordförande i någon av de lägre domstolsinstanserna tillsätts inte enligt det nyss beskrivna förfarandet. De väljs i stället av och bland domarna vid respektive domstol och förordnas sedan formellt av justitieministern. Ordförandena utser i sin tur cheferna för de olika tingshusen.
8.6.4. Disciplinära åtgärder, tillsyn m.m.
Av artikel 147 i grundlagen framgår det bl.a. att en domare endast får skiljas från sin anställning genom ett domstolsavgörande samt att formerna och förutsättningar för detta anges i lag. Sådana lagbestämmelser finns framför allt i 11 och 12 kap. domstolslagen (87–101 §§).
Entledigande av en domare kan aktualiseras i flera situationer. När det gäller nyutnämnda domare kan de första tre anställningsåren ses som en form av prövotid. Om Högsta domstolen inom tre år från utnämningen har slagit fast att domaren är olämplig för ämbetet kan han eller hon entledigas från sin domaranställning.
I övrigt gäller att en domare kan entledigas om han eller hon är oförmögen att arbeta på grund av sjukdom. När det gäller ordföranden i Högsta domstolen är det parlamentet som beslutar om entledigande efter förslag från presidenten. För övriga ledamöter i Högsta domstolen gäller att parlamentet beslutar efter förslag från ordföranden i den domstolen. Om frågan gäller en domare i någon av de lägre instanserna är det i stället landets president som beslutar efter förslag från Högsta domstolens ordförande.
Vidare kan en ordförande i en domstol entledigas från sin chefsbefattning. Om en ordförande allvarligt missköter sitt uppdrag kan justitieministern besluta att ordföranden ska entledigas. Innan ett sådant beslut fattas ska justitieministern samråda med den berörda domstolen och närmast överordnad domstol. För ordföranden i Högsta domstolen gäller särskilda regler. Om ordföranden i Högsta domstolen under sex sammanhängande månader har visat sig vara oförmögen att utföra sina arbetsuppgifter på grund av sjukdom eller något annat förhållande kan landets president ge in en begäran till Högsta domstolen om att ordföranden ska entledigas. Frågan avgörs då av domstolens plenum. Om ordföranden entledigas fråntas han eller hon sina chefsuppgifter och återgår till att enbart tjänstgöra som domare i domstolen.
För det fall en domare underlåter att fullgöra sitt arbete eller utför en arbetsuppgift på ett felaktigt eller olämpligt sätt kan han eller hon meddelas en disciplinär påföljd. De påföljder som kan komma i fråga är varning, böter, lönereduktion och avskedande. Ett disciplinärt förfarande kan påkallas av ordföranden i Högsta domstolen och Justitiekanslern avseende samtliga domare. Vidare kan ordföranden i en domstol påkalla ett disciplinärt förfarande avseende en domare i den egna domstolen och, såvitt avser ordföranden i en hovrätt, domare som
tjänstgör inom hovrättens domkrets. När det gäller ordföranden i Högsta domstolen kan ett disciplinärt förfarande påkallas av domstolens plenum.
En enskild person som är missnöjd med en domares agerande kan inte själv påkalla ett disciplinärt förfarande. Däremot är det möjligt för enskilda att vända sig till Justitiekanslern – som är ett konstitutionellt oberoende organ – med klagomål. Justitiekanslern kan då välja att inleda en utredning mot den domare som klagomålet avser och, beroende på utgången av utredningen, påkalla ett disciplinärt förfarande.
Disciplinära förfaranden mot domare hanteras av en särskild disciplinkammare (distsiplinaarkolleegium) som organisatoriskt hör till Högsta domstolen. Kammaren består av sammanlagt 15 domare från Högsta domstolen, hovrätterna och underrätterna. Vid prövningen av ett disciplinärende sätts det samman en panel med fem av nämndens ledamöter. Kammarens beslut i en disciplinär fråga kan överklagas till Högsta domstolen som då avgör ärendet i plenum.
Förflyttning av domare förutsätter normalt den enskilde domarens godkännande. Ordföranden i en domstol har dock möjlighet att även utan samtycke förflytta en domare till ett annat tingshus inom samma domkrets om det behövs av organisatoriska skäl.
När det gäller tillsyn kan noteras att ordföranden i en domstol är skyldig att övervaka verksamheten vid den egna domstolen och hur domarna där utför sitt arbete. Ordföranden i en hovrätt ska även utöva tillsyn över de underrätter som ligger inom hovrättens domkrets. Tillsynen över ordförandena utövas i sin tur av justitieministern. Det åligger också Högsta domstolens ordförande att lämna en årlig redogörelse för verksamheten och rättstillämpningen vid domstolarna.
Vidare utövas tillsyn av Justitiekanslern i vars uppdrag det ingår att övervaka att offentliga organ och tjänstemän följer lagstiftningen samt upprätthåller de grundläggande fri- och rättigheterna. Som framgått har Justitiekanslern även en möjlighet att påkalla ett disciplinärt förfarande mot en domare.
8.6.5. Pensionsåldern för domare
I artikel 147 i grundlagen anges att domare utnämns på livstid. Av samma bestämmelse följer, som tidigare har framgått, att formerna och förutsättningarna för att skilja en domare från anställningen följer
av lag (se avsnitt 8.6.4). När det gäller pensionsåldern för domare föreskrivs det i domstolslagen en högsta ålder för domare om 67 år (48 §). En domare ska därför entledigas när han eller hon har fyllt 68 år (99 §). I undantagsfall kan en domare i någon av de lägre instanserna fortsätta att arbeta efter det att han eller hon har uppnått pensionsåldern. Exempelvis kan Högsta domstolen förlänga anställningstiden för en domare som har uppnått pensionsåldern med två år i taget om det finns ett tillfälligt behov av förstärkning vid en viss domstol. Ett sådant beslut förutsätter godkännande från domaren och ordföranden i den berörda domstolen.
8.6.6. Organisationen av domstolsadministrationen
I domstolslagen föreskrivs närmare bestämmelser om utformningen av och ansvaret för domstolsadministrationen (se särskilt 6 kap. 39– 46 §§). Där föreskrivs det bl.a. att domstolsadministrationen ska säkerställa att domstolsväsendet är oberoende, att arbetsförhållandena i domstolarna är goda samt att domstolspersonalen har tillgång till nödvändig utbildning och träning. Det tydliggörs också att justitieministern inte har någon styrande eller disciplinär makt över domarna.
När det gäller Högsta domstolen ligger ansvaret för domstolsadministrationen på domstolen själv. Administrationen av domstolarna i första och andra instans sköts gemensamt av justitieministern och Domstolsrådet.
Domstolsrådet består av ordföranden i Högsta domstolen, fem domare utsedda av det nationella domarplenumet, två parlamentsledamöter, en advokat, riksåklagaren och Justitiekanslern. Vidare får justitieministern – eller den person som ministern utser – delta och yttra sig i rådet.
I Domstolsrådets ansvarsområde ingår bl.a. att lämna preliminära förslag till domstolarnas budgetar och att yttra sig i ärenden om entledigande av domare. Många beslut kräver också Domstolsrådets godkännande. Domstolsrådet ska exempelvis godkänna beslut som rör utnämning eller entledigande av en domstolsordförande.
Vissa administrativa beslut är enligt lag förbehållna justitieministern. Det är t.ex. justitieministern som, efter samråd med domstolarnas ordförande och med godkännande från Domstolsrådet, beslutar om antalet domare i de lägre domstolsinstanserna. Enligt domstols-
lagen får justitieministern överlåta till en domstol att hantera sådana domstolsadministrativa uppgifter som faller inom ministerns ansvarsområde.
För domstolarna i första och andra instans är det justitieministern som fastställer domstolarnas budgetar. Beslut om budget fattas inom två månader från det att statsbudgeten har antagits av parlamentet. Inför ett sådant beslut ska justitieministern samråda med Domstolsrådet. Under ett budgetår får justitieministern endast ändra en domstols budget om det finns särskilda skäl och efter hörande av domstolens ordförande. Högsta domstolens budget hanteras fristående från övriga domstolar och fastställs av parlamentet inom ramen för den statliga budgetprocessen.
8.7. Nederländerna
8.7.1. Allmänt om domstolsväsendet
I Nederländerna finns det både allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. Domstolssystemet är indelat i elva regioner som var och en har en egen tingsrätt (Rechtbanken). Vidare finns det fyra hovrätter (Gerechtshof). Landets högsta allmänna domstol är Högsta domstolen (Hoge Raad).
Högsta domstolen ska enligt lag bestå av en president, högst sju vice-presidenter, högst 30 domare och högst 20 s.k. extradomare. För närvarande finns det sex vice-presidenter, 28 domare och tre extradomare. Vid Högsta domstolen finns även generaladvokatens kansli. Generaladvokatens huvuduppgift är att lämna förslag på åtgärder och avgöranden till domstolens ledamöter.
Förvaltningsrättsliga mål inleds i regel i tingsrätten och kan sedan överklagas till någon av de tre förvaltningsdomstolarna som sista instans. Den centrala överklagandetribunalen (Centrale Raad van Beroep) handlägger framför allt socialförsäkringsmål medan Tribunalen för industri och handel (College van Beroep voor het bedrijfsleven) bl.a. prövar konkurrensrättsliga mål. Övriga förvaltningsrättsliga mål hanteras av Statsrådet (Raad van State).
Ansvaret för den centrala domstolsadministrationen ligger på ett särskilt råd för domstolsväsendet (Raad voor de rechtspraak), nedan kallat Domstolsrådet.
8.7.2. Lagstiftning avseende domstolar och domare
I den nederländska grundlagen (Grondwet voor het Koninkrijk der
Nederlanden) finns det ett särskilt kapitel om domstolsväsendet, 6 kap.
Där regleras bl.a. övergripande frågor om utnämning av och rättsställningen för domare (se vidare i avsnitt 8.7.3 och 8.7.4). I kapitlet föreskrivs även att regler om domstolarnas organisation, sammansättning och befogenheter liksom domares rättsliga ställning i övrigt ska fastställas i lag.
Mer detaljerade bestämmelser finns framför allt i lagen om domstolsväsendet (Wet op de Rechterlijke Organisatie). Där regleras bl.a. frågor om ledningen och administrationen av domstolarna. Av lagen följer även att varje domstol måste fastställa en arbetsordning med administrativa regler för den egna verksamheten, t.ex. regler kring målfördelningen.
Frågor om anställningsvillkor för och disciplinära åtgärder mot domare regleras huvudsakligen i lagen om statliga tjänstemän inom rättsväsendet (Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren), nedan kallad tjänstemannalagen.
8.7.3. Utnämning av domare
I grundlagen föreskrivs det att domare utnämns utan någon begränsning i tid och att utnämningarna beslutas genom kungligt dekret (artikel 117). Med kungligt dekret avses ett beslut undertecknat av kungen och en eller flera ministrar i den nederländska regeringen. Av grundlagen framgår vidare att domarna i Högsta domstolen ska utnämnas från en lista med tre kandidater som har föreslagits av parlamentets underhus (artikel 118).
Närmare bestämmelser om utnämningsförfarandet finns i 2 kap. tjänstemannalagen (artiklarna 2–5 g). Av den lagen framgår bl.a. att ett utnämningsbeslut ska föregås av en nominering av justitieministern. Själva nomineringsprocessen ser dock olika ut beroende på vilken domaranställning det rör sig om.
Om det uppkommer en ledig anställning som domare i Högsta domstolen går det i praktiken till så att Högsta domstolen, efter samråd med generaladvokaten, tar fram ett förslag på sex kandidater som presenteras för parlamentets underhus. Bland dessa väljer underhuset ut tre kandidater som det föreslår för justitieministern. I regel väljer
underhuset de kandidater som Högsta domstolen har rangordnat högst. På motsvarande sätt brukar justitieministern nominera den kandidat som domstolen har rangordnat högst.
En anställning som domare i någon av de lägre domstolsinstanserna ledigförklaras och tillsätts efter ett ansökningsförfarande. För att en sökande ska kunna komma i fråga för en anställning måste han eller hon rekommenderas för anställningen. En sådan rekommendation föregås av en förhållandevis omfattande urvalsprocess med flera olika aktörer inblandade. Bland annat måste sökanden ha rekommenderats för en domaranställning av en nationell urvalskommitté (Landelijke
selectiecommissie rechters) bestående av bl.a. domare och advokater.
Även Domstolsrådet och den domstol där anställningen är placerad måste ha rekommenderat sökanden för den aktuella tjänsten.
8.7.4. Disciplinära åtgärder, tillsyn m.m.
Av artikel 117 i grundlagen följer att en domare kan stängas av eller skiljas från sin anställning genom ett domstolsavgörande. Den domstol som meddelar avgörandet ska vara en del av domstolsväsendet och etablerad genom lag.
Vidare innehåller 6 a kap. tjänstemannalagen (artiklarna 46 b–46 q) en förhållandevis utförlig reglering om vilka disciplinära åtgärder som kan riktas mot domare som har utsetts utan begränsning i tid och hur ett disciplinärt förfarande ska handläggas. Där framgår det bl.a. att en disciplinär påföljd kan dömas ut om en domare a) åsidosätter sina arbetsuppgifter eller de skyldigheter som följer av ämbetet, b) bryter mot förbud mot vissa åtgärder – t.ex. offentliggör uppgifter som omfattas av sekretess eller c) genom sitt agerande eller underlåtenhet att agera allvarligt skadar rättskipningen eller förtroendet för rättsväsendet. De disciplinära påföljder som kan komma i fråga är skriftlig varning, löneavdrag, avstängning och avskedande. Att en domare åsidosätter sina arbetsuppgifter enligt punkten a) kan dock inte ensamt läggas till grund för ett beslut om avskedande.
Om en domare har agerat på ett sätt som kan föranleda disciplinansvar har presidenten i den domstol där domaren arbetar möjlighet att utfärda en skriftlig varning. Innan en varning meddelas ska domaren få tillfälle att yttra sig. En president kan i sin tur varnas av presidenten i närmast överordnad domstol. Övriga disciplinära påföljder
(löneavdrag, avstängning och avskedande) får endast beslutas av Högsta domstolen. Ett disciplinärt förfarande vid Högsta domstolen inleds formellt efter en ansökan av generaladvokaten. Domstolens avgörande kan inte överklagas.
Om en enskild person anser att en domare har agerat klandervärt kan han eller hon vända sig till den domstol där domaren arbetar. Varje domstol ska ha en rutin för klagomålshantering. Enskilda kan även vända sig till generaladvokaten som i sin tur kan ansöka om att Högsta domstolen ska inleda en undersökning avseende domarens agerande. Om en sådan utredning inleds handläggs ärendet på liknande sätt som ett disciplinärt förfarande. Ärendet avslutas genom ett beslut där Högsta domstolen tar ställning till om domaren har agerat klandervärt.
När det gäller tillsyn över domstolsväsendet kan noteras att den nederländska motsvarigheten till Justitieombudsmannen, Nationale
Ombudsman, normalt inte hanterar klagomål som riktar sig mot
domare eller som rör specifika domstolsavgöranden. Utgångspunkten är i stället att klagomål som riktar sig mot domare ska hanteras enligt den ovan beskrivna ordningen. Vidare ingår det i Domstolsrådets uppdrag att övervaka hur domstolarna bedriver sin verksamhet (se avsnitt 8.7.6).
8.7.5. Pensionsåldern för domare
Av artikel 117 i grundlagen följer det bl.a. att en domare som har utnämnts utan begränsning i tid förlorar sin anställning när han eller hon uppnår den ålder som föreskrivs i lag. För samtliga domare gäller i dag en obligatorisk pensionsålder om 70 år.
8.7.6. Organisationen av domstolsadministrationen
I Nederländerna ligger det övergripande ansvaret för domstolsadministrationen på Domstolsrådet (Raad voor de rechtspraak). Rådets verksamhet omfattar emellertid inte Högsta domstolen eller Statsrådet. Dessa domstolar ansvarar i stället för sin egen administration och tilldelas separata budgetar.
Bestämmelser om Domstolsrådet finns framför allt i lagen om domstolsväsendet (artiklarna 84–109). Till Domstolsrådets lagstadgade uppgifter hör bl.a. att förbereda en budgetframställan för domstols-
väsendet, att fördela de ekonomiska anslagen till domstolarna samt att sköta domstolarnas it-, lokal- och personalförvaltningsuppgifter. Rådet har även ett nationellt ansvar för bl.a. rekrytering och utbildning av domstolspersonal. Vidare ska rådet övervaka domstolsverksamheten och användningen av tilldelade medel. För att säkerställa att domstolsverksamheten bedrivs på ett bra sätt får Domstolsrådet utfärda generella riktlinjer som domstolarna är skyldiga att följa. Innan så sker ska domstolarna ges tillfälle att yttra sig. Domstolsrådet ska också samråda med dess särskilda representantråd – som består av företrädare för de olika domstolarna – i viktiga frågor, t.ex. budgetfrågor.
När det gäller domstolarnas budget är det, som framgått, Domstolsrådet som tar fram en budgetframställan. Om justitiedepartementet i sitt budgetförslag till parlamentet avviker från vad Domstolsrådet har föreslagit ska det motiveras. Vidare har justitieministern ett ansvar för att staten årligen tilldelar rådet och domstolarna en budget. När parlamentet har beslutat om en budget ska justitieministern omedelbart informera Domstolsrådet om budgetbeslutet samt de eventuella riktlinjer och villkor som är förenade med beslutet. Därefter är det rådet som fördelar de ekonomiska anslagen mellan domstolarna. Varje domstol upprättar sedan en budget för den egna verksamheten och ska årligen redovisa för Domstolsrådet hur tilldelade medel har använts.
För att skydda Domstolsrådets oberoende ställning kan de beslut som rådet fattar inte ändras av något utomstående organ. Ett beslut kan dock underkännas av regeringen genom kungligt dekret, efter förslag från justitieministern, om beslutet är oförenligt med lagstiftningen eller intresset av en korrekt ledning av domstolsverksamheten. Justitieministern får också besluta om generella riktlinjer för Domstolsrådets verksamhet. Innan ett sådant beslut fattas ska dock rådet få tillfälle att yttra sig.
Domstolsrådet ska enligt lag bestå av minst tre och högst fem ledamöter. En av ledamöterna utses som ordförande. Om rådet består av tre eller fyra ledamöter ska två vara domare. Består rådet av fem ledamöter ska tre vara domare.
Ledamöterna i rådet utses av regeringen för en tidsperiod om sex år med möjlighet till förlängning med tre år. De utses på förslag av justitieministern. Innan ett förslag lämnas ska justitieministern upprätta en kandidatlista med högst sex namn. En särskild utnämningskommitté
bestående av företrädare för domstolarna väljer sedan ut tre av kandidaterna på listan som den rekommenderar för ministern.
8.8. Tyskland
8.8.1. Allmänt om domstolsväsendet
De tyska domstolarna är organiserade på både federal nivå och delstatsnivå. Handläggningen av ett mål inleds i regel i en underrätt på delstatsnivå. Ett avgörande från underrätten kan sedan överklagas till en eller i vissa fall flera högre domstolar i samma delstat. Den sista instansen är en federal domstol.
På federal nivå finns Högsta (allmänna) domstolen (Bundesgerichts-
hof), Högsta förvaltningsdomstolen (Bundesverwaltungsgericht),
Finansdomstolen (Bundesfinanzhof), Arbetsdomstolen (Bundesarbeits-
gericht) och Socialdomstolen (Bundessozialgericht). Dessa domstolar
utgör de högsta domstolsinstanserna inom sina respektive rättsområden och benämns fortsättningsvis de federala högsta domstolarna. På federal nivå finns det även en specialdomstol för patent- och varumärkesrättsliga mål (Bundespatentgericht). Vidare finns Författningsdomstolen (Bundesverfassungsgericht) som framför allt prövar konstitutionella frågor som rör den tyska grundlagen.
Under de federala högsta domstolarna finns det lägre domstolsinstanser på delstatsnivå. På det förvaltningsrättsliga området finns det delstatliga förvaltningsrätter (Verwaltungsgericht) och kammarrätter (Oberverwaltungsgericht). De allmänna domstolarna har tre instanser på delstatsnivå: lokala underrätter (Amtsgericht), regionala underrätter (Landesgericht) och hovrätter (Oberlandesgericht). Varje delstat har även en egen författningsdomstol som prövar konstitutionella frågor inom den egna delstatsrätten. Vidare finns det tjänstedomstolar som bl.a. prövar disciplinära frågor som riktar sig mot domare (se avsnitt 8.8.4).
Författningsdomstolen ska enligt den tyska grundlagen (Grund-
gesetz für die Bundesrepublik Deutschland) bestå av federala domare
och andra ledamöter. Av lag framgår att domstolen består av två avdelningar som var och en har åtta ledamöter. Det föreskrivs även att domstolen ska ha sitt säte i Karlsruhe samt vara självständig och oberoende i förhållande till andra konstitutionella organ. När det gäller de
federala högsta domstolarna följer det av lag att domstolarna ska bestå av en president och andra ledamöter.
Vid varje domstol finns det ett presidium (Präsidium) som bl.a. fastställer sammansättningen av olika organ och utskott samt fördelar arbetsuppgifterna inom domstolen inför varje verksamhetsår. Det finns även ett presidiumråd (Präsidialrat) som yttrar sig i ärenden om utnämning av domare. I presidiet och presidiumrådet ingår i regel domstolens president som ordförande och ett antal andra domare vid domstolen.
8.8.2. Lagstiftning avseende domstolar och domare
I den tyska grundlagen finns det ett särskilt avsnitt om domstolsväsendet (avsnitt IX). Där regleras vissa övergripande frågor om bl.a. utnämning av och disciplinära åtgärder mot domare.
Närmare bestämmelser om domstolssystemet, utnämningsförfarandet och domares rättsliga ställning finns framför allt i lagen om domstolsväsendet (Deutsches Richtergesetz). Det finns även bestämmelser i de lagar som gäller specifikt för de olika domstolarna, t.ex. domstolslagen (Gerichtsverfassungsgesetz) för de allmänna domstolarna, förvaltningsdomstolslagen (Verwaltungsgerichtsordnung) för förvaltningsdomstolarna och Författningsdomstolslagen (Bundesverfassungs-
gerichtsgesetz). Vidare finns det lagar för statstjänstemän på federal- och
delstatsnivå som bl.a. reglerar frågor om domares disciplinansvar. Bland lagarna på federal nivå kan särskilt nämnas lagen om disciplinpåföljder (Bundesdisziplinargesetz) och lagen om offentligt anställda (Bundes-
beamtengesetz).
8.8.3. Utnämning av domare
Frågor om utnämning av domare regleras huvudsakligen på lagnivå, bl.a. genom bestämmelser i lagen om domstolsväsendet (se särskilt 8–15 §§) och i de lagar som gäller specifikt för de olika domstolarna. Som framgår nedan finns det även ett antal bestämmelser på grundlagsnivå.
Federala domare utnämns efter beslut av landets president. Ett sådant beslut föregås av en urvalsprocess som ser olika ut beroende på vilken domaranställning det rör sig om.
När det gäller Författningsdomstolen följer det av artikel 94 i grundlagen att domstolen ska bestå av federala domare och andra ledamöter. Hälften av ledamöterna ska väljas av förbundsrådet och den andra hälften av förbundsdagen. Av Författningsdomstolslagen framgår att domstolen ska bestå av två avdelningar (senater) som var och en har åtta ledamöter. Hälften av ledamöterna på en avdelning väljs av förbundsrådet och den andra hälften av förbundsdagen. De ledamöter som väljs av förbundsdagen utses på förslag av en särskild urvalskommitté (Wahlmännerausschuss) som består av tolv representanter för förbundsdagen. För att en kandidat ska väljas till domare i Författningsdomstolen krävs att förbundsrådets respektive förbundsdagens beslut fattas med två tredjedels majoritet. Presidenten och vice-presidenten i domstolen väljs växelvis av förbundsrådet och förbundsdagen.
När det gäller domarna i de federala högsta domstolarna föreskrivs i artikel 95 i grundlagen att de väljs gemensamt av den ansvarige förbundsministern (vanligen justitieministern) och ett särskilt utskott för val av domare (Richterwahlausschuss) bestående av företrädare för delstaterna och förbundsdagen. De kandidater som utskottet väljer ut presenteras för presidiumrådet vid den domstol där anställningen är placerad. Rådet får då tillfälle att yttra sig över sökandena och deras lämplighet för anställningen. Utskottet gör därefter ett slutligt urval som normalt baserar sig på presidiumrådets förslag. Underlaget presenteras för regeringen som överlägger i frågan om vem som bör utnämnas. Regeringen redovisar sin uppfattning för förbundspresidenten, varefter denne beslutar om utnämning.
Utnämningsförfarandet på delstatsnivå skiljer sig åt mellan delstaterna. Enligt artikel 98 i grundlagen är det möjligt för en delstat att låta delstatens justitieminister besluta om utnämning i samråd med ett särskilt utskott för val av domare. En sådan ordning tillämpas också i flera delstater. Då ingår normalt företrädare för delstatsparlamentet i utskottet. I de övriga delstaterna är det delstatsregeringen – ofta genom justitieministern i delstaten – som ensam beslutar om utnämning. Ett yttrande från presidiumrådet vid den berörda domstolen inhämtas som regel innan ett utnämningsbeslut fattas, dvs. proceduren liknar då den som tillämpas vid utnämning av federala domare. Presidiumrådets yttrande är inte bindande men tillmäts stor betydelse.
8.8.4. Disciplinära åtgärder, tillsyn m.m.
Av artikel 97 i grundlagen framgår det bl.a. att en domare som har utnämnts till en permanent domaranställning endast får avskedas, stängas av, förflyttas eller pensioneras utan eget godkännande efter ett domstolsavgörande och enligt de former som fastställts i lag. Vidare anges att vid omorganisationer av domstolarna får en domare förflyttas till en annan domstol eller skiljas från sin anställning förutsatt att domaren behåller sin lön. Närmare bestämmelser om domares disciplinansvar finns på lagnivå.
När det gäller Författningsdomstolen följer det av 105 § Författningsdomstolslagen att domstolen får ge landets president tillåtelse att skilja en ledamot i domstolen från sin anställning i två situationer. För det första kan en ledamot pensioneras om han eller hon är varaktigt förhindrad att arbeta. Enligt den andra situationen kan en ledamot avskedas om det genom ett slutligt avgörande har fastställts att domaren har utfört en svekfull handling, dömts till mer än sex månaders fängelse eller åsidosatt de plikter som följer av ämbetet på ett så graverande sätt att han eller hon inte längre kan kvarstå i anställning. Beslut om att inleda ett sådant förfarande fattas av Författningsdomstolens domare i plenum och kräver minst två tredjedels majoritet. Domstolens plenum kan även besluta att den berörda ledamoten ska stängas av under tiden som ett disciplinärt förfarande pågår. Detsamma gäller om ett straffrättsligt förfarande har inletts mot ledamoten. Även ett sådant beslut ska fattas med två tredjedels majoritet.
När det gäller övriga domare finns den huvudsakliga regleringen i lagen om domstolsväsendet. Där framgår att en domare som har utnämnts till en permanent domaranställning endast kan förflyttas eller skiljas från sin anställning utan eget godkännande a) efter ett riksrättsförfarande, b) efter ett formellt disciplinärt förfarande, c) om det ligger i rättsväsendets intresse eller d) vid organisatoriska förändringar av domstolsväsendet. Med undantag för punkten d) krävs det ett domstolsavgörande för att en domare ska kunna förflyttas eller skiljas från sin anställning (30 §).
Om en federal domare överträder de bestämmelser och principer som följer av grundlagen på federal eller delstatsnivå kan Författningsdomstolen, efter ansökan av förbundsdagen, besluta att domaren ska förflyttas eller pensioneras. Vid uppsåtligt agerande från domarens sida kan domstolen även besluta att domaren ska avskedas. Sådana
beslut förutsätter två tredjedels majoritet bland ledamöterna och fattas efter ett särskilt riksrättsförfarande. Ett motsvarande riksrättsförfarande tillämpas även i förhållande till delstatsdomare (artikel 98 i grundlagen).
Ett disciplinärt förfarande – här avses som regel andra situationer än sådana som handläggs enligt det nämnda riksrättsförfarandet – initieras normalt av justitieministern och handläggs av särskilda tjänstedomstolar i vilka domare ingår. Det finns en tjänstedomstol på federal nivå (Richterdienstgericht) och en tjänstedomstol i varje delstat. En tjänstedomstol har behörighet att besluta om bl.a. avskedande, avstängning, förflyttning och pensionering av domare. Den federala tjänstedomstolens avgörande i en disciplinär fråga är slutligt. Ett avgörande av en tjänstedomstol på delstatsnivå kan normalt överklagas till den federala tjänstedomstolen. (Se bl.a. 62–64, 78 och 79 §§ lagen om domstolsväsendet.)
Vidare gäller att en domare, med undantag för domarna i Författningsdomstolen, kan meddelas en disciplinär påföljd vid olika typer av tjänsteförseelser. För federala domare regleras sådana frågor huvudsakligen i lagen om disciplinpåföljder och lagen om offentligt anställda. För delstatsdomarna finns det motsvarande lagar på delstatsnivå. De disciplinära påföljder som kan dömas ut är bl.a. varning, böter, löneavdrag och skiljande från anställning. Om det gäller en domare i någon av de federala högsta domstolarna kan dock endast varning, böter eller skiljande från anställning komma i fråga.
Utöver att tjänstedomstolarna kan döma ut disciplinära påföljder är det möjligt för en domstolspresident att varna en domare vid den egna domstolen och anmoda honom eller henne att vidta rättelse, t.ex. att fullgöra sina arbetsuppgifter inom en viss tid. Att en domstolspresident har denna möjlighet sammanhänger med att en president ska utöva tillsyn över domarna i domstolen. En domstolspresident står själv under tillsyn av presidenten i närmast överordnad domstol. Presidenterna i de högre instanserna står i sin tur under tillsyn av den ansvarige ministern. En tillsynsåtgärd får dock inte inkräkta på en domares självständighet i dömandet. Om en domare anser att en tillsynsåtgärd har inverkat på hans eller hennes oberoende kan domaren begära att åtgärden ska prövas av tjänstedomstolen (26 § lagen om domstolsväsendet).
I Tyskland tillämpas vidare en ordning med administrativ tillsyn. På federal nivå gäller att ministerierna övervakar domstolarna och
deras resursanvändning. Undantag gäller dock för Författningsdomstolen som inte står under någon tillsyn.
Även delstatsdomstolarna står under administrativ tillsyn och är bl.a. skyldiga att redovisa hur tilldelade ekonomiska medel har använts. Presidenten för en underrätt redovisar för presidenten i närmast överordnad hov- eller kammarrätt. När det gäller en hovrätt eller kammarrätt redovisar presidenten i sin tur för delstatens justitieminister.
8.8.5. Pensionsåldern för domare
Av artikel 97 i grundlagen följer att en obligatorisk pensionsålder för domare som har utnämnts till en permanent domaranställning får föreskrivas i lag. Närmare bestämmelser finns bl.a. i lagen om domstolsväsendet och de lagar som gäller specifikt för de olika domstolarna.
I Författningsdomstolslagen föreskrivs att domarna i den domstolen förordnas för en tidsperiod om tolv år utan möjlighet till förlängning. En domare är vidare skyldig att avgå vid utgången av den månad då han eller hon fyller 68 år (4 §). En domare i Författningsdomstolen får därutöver pensioneras om han eller hon är varaktigt förhindrad att arbeta. Om en domare har tjänstgjort minst sex år i Författningsdomstolen ska han eller hon pensioneras på begäran från 65 års ålder eller – om domaren i fråga är allvarligt funktionsnedsatt – från 60 års ålder (98 §).
När det gäller övriga domare följer det av lagen om domstolsväsendet att en domare pensioneras vid utgången av den månad då han eller hon uppnår den allmänna pensionsåldern. Pensionsåldern är som utgångspunkt 67 år (48 och 76 §§). Dock varierar pensionsåldern beroende på vilket år domaren är född.
8.8.6. Organisationen av domstolsadministrationen
I Tyskland finns det inget centralt organ med ansvar för domstolsadministrationen. På federal nivå hanteras övergripande administrativa frågor av ministerierna. Justitieministeriet ansvarar för Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen och Finansdomstolen medan arbets- och socialministeriet ansvarar för Arbetsdomstolen och Socialdomstolen. I de federala ministeriernas ansvar ingår att se
till att domstolarna har tillgång till tekniska och personella resurser samt att domarna har möjlighet till fortlöpande utbildning. Ministerierna har också det övergripande budgetansvaret och ska bl.a. göra budgetframställningar till parlamentet för domstolarnas räkning.
På delstatsnivå är det respektive delstat som beslutar hur domstolarna ska administreras. Det vanligaste är att delstaternas justitieministerier har det övergripande ansvaret för organisationen och förvaltningen av domstolarna.
9. Domstolarnas och domarnas oberoende bör stärkas
9.1. Inledning
I kommittédirektiven framhålls att domstolarnas och domarnas ställning i det konstitutionella systemet och domstolsväsendets oberoende får anses fungera väl i Sverige i dag. Som anges i direktiven och i kapitel 3 har dock åtgärder som på olika sätt begränsar oberoendet för domstolar och domare aktualiserats i delar av Europa under senare tid. Inte sällan har åtgärderna riktats mot de högsta domstolarna och den centrala domstolsadministrationen.
Kommittén ska mot denna bakgrund analysera om det finns ett behov av att stärka domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Enligt direktiven finns det särskild anledning att utreda frågor om regleringen av justitierådens antal och pensionsålder, en möjlighet för Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen att sammanträda i särskild sammansättning och behovet av att förändra Domstolsverkets organisation, styrning och roll.
I det här kapitlet behandlas den övergripande frågeställningen om det finns ett behov av att stärka domstolarnas och domarnas oberoende. Det redogörs i avsnitt 9.2 översiktligt för den nuvarande regleringen när det gäller domstolar och domare samt för bedömningar som har gjorts av tidigare utredningar. Därefter redovisas vissa allmänna utgångspunkter för kommitténs överväganden och principiella ställningstaganden kring frågan om domstolarnas och domarnas oberoende bör stärkas (avsnitt 9.3).
I efterföljande kapitel redogörs sedan närmare för vissa av de frågor som aktualiseras av uppdraget i den här delen. Här avses bl.a. frågor om den centrala domstolsadministrationen (kapitel 10 och 11), utnämning av ordinarie domare (kapitel 12), tillsyn över domstolar och domare (kapitel 13), formerna för att utkräva ansvar av ordinarie
domare (kapitel 14), avgångsskyldighet på grund av ålder för ordinarie domare (kapitel 15) och justitierådens antal (kapitel 16). I ett särskilt kapitel behandlas möjligheten för de högsta domstolarna att sammanträda i särskild sammansättning (kapitel 17). Avslutningsvis behandlas frågan om en gemensam lag för domstolsväsendet där olika frågeställningar med koppling till domstolarnas och domarnas oberoende kan regleras (kapitel 18).
9.2. Bakgrund
9.2.1. Bestämmelser i regeringsformen om domstolar och domare
Regeringsformen innehåller flera bestämmelser som på olika sätt berör domstolar och domare.
I det inledande kapitlet om statsskickets grunder slås det fast att det för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter (1 kap. 8 §). Någon närmare definition av begreppet rättskipning förekommer inte i regeringsformen och det är inte alldeles klarlagt vad som avses med begreppet. Det får dock anses stå klart att det rör sig om domstolarnas uppgifter att avgöra rättstvister, tillämpa strafflag och i övrigt pröva rättsfrågor.
Enligt 1 kap. 9 § gäller vidare att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.
I 2 kap. regeringsformen – som har rubriken Grundläggande fri- och rättigheter – föreskrivs det i 11 § första stycket att en domstol inte får inrättas för en redan begången gärning och inte heller för en viss tvist eller i övrigt för ett visst mål. Bestämmelsen innebär ett ovillkorligt förbud mot införande av tillfälliga domstolar. Förbudet är absolut och kan inte inskränkas genom lag (se bl.a. Eka m.fl., Regerings-
formen – med kommentarer, 2018, 2:a uppl., s. 128).
Vidare framgår det av andra stycket i samma paragraf att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid samt att en förhandling vid domstol ska vara offentlig. Med uttrycket rättvist är avsikten att sammanfatta de skilda rättssäkerhetsgarantier som traditionellt anses knutna till ett rättvist domstolsförfarande. Här avses bl.a. rätten
för en part att bli hörd inför domstolen och få möjlighet att lägga fram sin sak. Av grundläggande betydelse är också att förfarandet är kontradiktoriskt och att parterna är likställda i processen. Vidare måste det finnas en processordning av vilken det går att utläsa vilka regler för förfarandet som tillämpas (a.a. s. 130).
Det kan noteras att liknande krav även följer av artikel 6 i Europakonventionen som rör rätten till en rättvis rättegång (se avsnitt 7.4.1). I förarbetena har dock framhållits att bestämmelsen i 2 kap. 11 § regeringsformen ska ges en självständig betydelse i förhållande till konventionen. Grundlagsbestämmelsen är dessutom tillämplig på fler typer av mål och ärenden än artikel 6. Detta eftersom grundlagsbestämmelsen – till skillnad från konventionen – omfattar varje rättegång i domstol utan begränsning till mål rörande civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser om brott (se prop. 2009/10:80 s. 158 f.).
Närmare bestämmelser om domstolar och domare finns framför allt i 11 kap. regeringsformen. Av central betydelse i det här sammanhanget är bestämmelserna i 3–5 §§ om rättskipningens självständighet.
I 3 § föreskrivs att ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Innebörden av bestämmelsen är att domstolarna i sitt dömande endast ska rätta sig efter rättsreglerna och inte ta emot order och anvisningar om hur de ska döma i det enskilda fallet. Med domstol avses i det här sammanhanget även den enskilde domaren. Enligt ordalydelsen skyddar bestämmelsen mot påverkan från andra offentliga organ. Bestämmelsen anses dock även omfatta relationen mellan den enskilde domaren och andra personer verksamma inom domstolsväsendet.
I bestämmelsens andra led föreskrivs att ingen annan myndighet får bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Denna bestämmelse hindrar inte generella regler om hur fördelningen av inkomna mål ska genomföras. Exempelvis finns det bestämmelser i 4 kap. 11 a § rättegångsbalken och 29 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar om att fördelningen av mål och ärenden mellan enskilda domare ska vara baserad på objektiva kriterier som domstolen har fastställt i förväg. Fördelningen får inte heller vara ägnad att påverka målens eller ärendenas utgång.
Det föreskrivs i 11 kap. 4 § regeringsformen att rättskipningsuppgifter inte får fullgöras av riksdagen i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen. Bestämmelsen ger uttryck för en
principiell funktionsfördelning av uppgifter mellan lagstiftaren och domstolarna.
I 11 kap. 5 § anges att rättstvister mellan enskilda inte utan stöd av lag får avgöras av andra myndigheter än domstolar. Syftet med bestämmelsen är att grundlagen ska ge skydd mot att avgöranden flyttas från domstol till organ som inte har lika långtgående garantier för oberoende och självständighet. Bestämmelsen innebär i sig inget förbud mot att låta sådana tvister prövas av andra organ än domstolar. Stadgandet medför dock att det krävs lagstöd för att detta ska få ske.
Av betydelse för oberoendet är vidare den reglering som rör utnämning av och rättsställningen för ordinarie domare (11 kap. 6–10 §§). Här avses bl.a. bestämmelser om förfarandet för utnämning av ordinarie domare och förutsättningarna för att skilja en ordinarie domare från sin anställning. Dessa bestämmelser behandlas mer utförligt i kapitel 12–14 och beskrivs därför inte närmare här.
9.2.2. Något om den svenska regleringen i övrigt
Det följer av regeringsformen att närmare bestämmelser om domstolarnas rättskipningsuppgifter och huvuddragen i deras organisation samt förfarandet för utnämning av och rättsställningen för ordinarie domare meddelas i lag (11 kap. 2, 6 och 10 §§). I tidigare förarbeten har bl.a. uttalats att det inte finns anledning att uppställa krav på lagform i frågor om exempelvis personalärenden och andra administrativa sidor av domstolarnas verksamhet. Det har inte heller ansetts ändamålsenligt med en detaljreglering av domstolarnas organisation. Sådana bestämmelser har i stället ansetts kunna meddelas av regeringen. Som skäl har anförts att utgångspunkten bör vara att inte belasta de lagar som handlar om domstolarnas organisation med bestämmelser som är mindre betydelsefulla från rättssäkerhetssynpunkt (se prop. 1973:90 s. 387 f.).
Att en fråga faller inom det obligatoriska lagområdet innebär att riksdagen saknar möjlighet att bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter i frågan. Regeringen får dock meddela föreskrifter om verkställighet av lag (8 kap. 7 § första stycket 1 regeringsformen). Sådana verkställighetsföreskrifter kan exempelvis röra tillämpningsföreskrifter av mer administrativt slag. Det anses även vara möjligt för regeringen att meddela föreskrifter som till viss del har ett materiellt utfyllande innehåll förutsatt att de inte tillför något väsentligt nytt, t.ex. före-
skrifter som kompletterar en lagbestämmelse (se t.ex. prop. 1973:90 s. 211 och Grundlagsutredningens expertgruppsrapport Normgivnings-
makten, SOU 2008:42 s. 37 f.).
Vidare gäller att regeringen får meddela föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen. Detta brukar benämnas regeringens restkompetens (8 kap. 7 § första stycket 2). Att regeringen får meddela föreskrifter i ett visst ämne hindrar inte att riksdagen meddelar föreskrifter i samma ämne (8 §).
Om en fråga faller inom regeringens normgivningskompetens kan regeringen uppdra åt en myndighet att meddela föreskrifter i ämnet. Ett bemyndigande av regeringen till riksdagens myndigheter får dock inte avse förhållanden inom riksdagen eller dess myndigheter (8 kap. 11 §).
För riksdagen finns det ingen motsvarande möjlighet att delegera en rätt att utfärda föreskrifter direkt till en myndighet under regeringen. Däremot finns det vissa möjligheter för riksdagen att bemyndiga myndigheter under riksdagen att meddela föreskrifter. I 8 kap. 13 § regeringsformen föreskrivs att riksdagen genom lag kan uppdra åt Riksbanken att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområden enligt 9 kap. och dess övriga uppgifter i fråga om det finansiella systemet, kontanter och andra betalningsmedel, fredstida krissituationer och höjd beredskap och internationell verksamhet. Vidare kan riksdagen bemyndiga riksdagens myndigheter att meddela föreskrifter som avser förhållanden inom riksdagen eller dess myndigheter.
När det gäller domstolsväsendet kan noteras att bestämmelser om domstolar och domare, utöver reglerna i regeringsformen, är spridda i ett stort antal lagar och förordningar. Av central betydelse för domstolarnas organisation och verksamhet är bl.a. rättegångsbalken för de allmänna domstolarna och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar för förvaltningsdomstolarna. I de av regeringen beslutade domstolsinstruktionerna finns närmare bestämmelser på dessa områden (se vidare i kapitel 18).
Vidare har regeringen uppdragit åt Domstolsverket att besluta om föreskrifter och allmänna råd i ett flertal frågor. Verket får exempelvis meddela föreskrifter rörande domstolarnas personuppgiftsbehandling samt utformningen av domar och beslut i brottmål. Domstolsverket får även besluta om närmare bestämmelser om ersättning av allmänna medel till rättshjälpsbiträden, offentliga försvarare m.fl. (se avsnitt 11.4.1).
9.2.3. Tidigare utredningar
Frågor om domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning har utretts vid flera tillfällen.
I början av 1990-talet lämnade Domstolsutredningen sitt betänkande Domstolarna inför 2000-talet: arbetsuppgifter och förfaranderegler (SOU 1991:106) med förslag rörande domstolarnas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation. Förslagen tog sin utgångspunkt i vissa allmänna överväganden kring domstolarnas ställning och uppdrag. Utredningen anförde bl.a. att domstolarna – både i den svenska grundlagen och i olika internationella konventioner – hade kommit att få en särställning i förhållande till andra samhälleliga organ. Enligt utredningen hade det att göra med den betydelse som domstolarna har för medborgarna. Om samhället inte kan erbjuda medborgarna en oberoende och högkvalitativ rättskipning så kan det inte fungera. Det fanns därför, enligt utredningen, anledning att ställa höga krav på domstolarna.
Några år senare lämnade 1993 års domarutredning sitt betänkande
Domaren i Sverige inför framtiden – utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete (SOU 1994:99). I betänkandet konstaterade utredningen
att regeringsformen innehöll regler till skydd för vissa kärnaspekter av domstolarnas och domarnas självständighet och oberoende. På vissa punkter – t.ex. när det gällde möjligheterna för det allmänna att ingripa i dömandet i enskilda fall – bedömdes skyddet vara starkt medan det i andra avseenden ansågs vara fragmentariskt eller obefintligt. Det fanns därför, menade utredningen, skäl att överväga vissa förstärkande och klargörande regleringar i regeringsformen när det gällde bl.a. förfarandet för utnämning av ordinarie domare samt prövningen av ordinarie domares avskedande och disciplinansvar. Det avsedda syftet med en sådan grundlagsreglering var att ”utgöra ett skydd mot att det rättsläge som den vanliga lagstiftningen ger och den praxis som tillämpas inte förändras till det sämre i hänseenden som är vitala för en rättsstat”. Utredningen påpekade vidare att även marginella förändringar av regeringsformen kan innebära en viktig förstärkning av domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning.
Utöver att det kunde finnas anledning att överväga vissa förändringar i regeringsformen ansåg utredningen att domstolarnas och domarnas självständighet borde stärkas genom utförligare regler i vanlig lag. Exempelvis bedömdes det som lämpligt att föra upp vissa bestämmel-
ser om domförhet samt om domstolarnas organisation och arbetssätt från de av regeringen beslutade domstolsinstruktionerna till lagnivå.
Liknande uttalanden gjordes även av Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare i betänkandet Domar-
utnämningar och domstolsledning – frågor om utnämning av högre domare och domstolschefens roll (SOU 2000:99). I syfte att värna de
konstitutionella principerna om domstolarnas och domarnas oavhängighet samt stärka domstolarnas legitimitet i samhället föreslog kommittén bl.a. att samtliga domaranställningar skulle vara föremål för ett öppet ansökningsförfarande och beredas av en särskild förslagsnämnd.
Frågan om domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning övervägdes även av Grundlagsutredningen (En reformerad grundlag, SOU 2008:125). Utredningen gjorde bedömningen att regeringsformens reglering i allt väsentligt gav det skydd för domstolarnas oberoende som borde ställas upp på grundlagsnivå. Enligt kommittén fanns det dock anledning att överväga vissa förändringar när det gällde bl.a. behandlingen av ärenden om avskedande och disciplinansvar för ordinarie domare (se vidare i kapitel 14 i detta betänkande). Utredningen föreslog även att bestämmelserna om rättskipningen skulle samlas i ett särskilt kapitel i regeringsformen. Vidare föreslog utredningen att det skulle införas en bestämmelse i 2 kap. regeringsformen om att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid (se avsnitt 9.2.1).
Regeringen ställde sig bakom Grundlagsutredningens förslag i dessa delar och förslagen antogs senare av riksdagen. Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 2011. (Se prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och 2010/11:KU4 samt rskr. 2009/10:304 och 2010/11:21.)
I sammanhanget kan även nämnas Domarlagsutredningen som hade i uppgift att lämna förslag till en ny lag om domstolar och domare. Utredningen skulle också överväga vilka bestämmelser om domstolar och domare som borde finnas i lag och vilka som borde föreskrivas i förordning. Utredningen skulle vidare analysera behovet av lagändringar till följd av vissa av de ändringar i regeringsformen som hade trätt i kraft 2011.
I betänkandet En reformerad domstolslagstiftning (SOU 2011:42) konstaterade Domarlagsutredningen att bestämmelser om domstolar och domare, utöver reglerna i 11 kap. regeringsformen, var spridda i ett stort antal författningar. Enligt utredningen borde flera av bestämmelserna kunna sammanföras i en ny gemensam domarlag. Utred-
ningen ansåg även att vissa frågor som reglerades i förordning i stället borde regleras i lag med hänsyn till bl.a. det obligatoriska lagområdet enligt regeringsformen. Här avsågs t.ex. regler om fördelningen av mål mellan enskilda domare samt behörigheten för andra än ordinarie domare att delta i dömande verksamhet.
Det kan noteras att Domarlagsutredningens förslag om en gemensam domarlag inte har genomförts. Vissa av de övriga förslagen i betänkandet har däremot lett till lagstiftning. Exempelvis lämnade regeringen förslag om utökad samverkan mellan domstolarna som bl.a. skulle möjliggöra s.k. korsvis tjänstgöring mellan de två högsta domstolarna (prop. 2016/17:174; se vidare i kapitel 17). Vidare föreslog regeringen att vissa principer som hade etablerats i praxis och föreskrifter som meddelats i förordning skulle regleras i lag. Regeringen föreslog i det sammanhanget att det i lag skulle införas grundläggande bestämmelser om fördelning av mål och ärenden mellan enskilda domare. Som skäl för en ökad lagreglering anfördes bl.a. att det skulle kunna bidra till att stärka domstolarnas och domarnas oberoende och opartiska ställning (prop. 2017/18:88). Riksdagen beslutade i enlighet med vad regeringen föreslagit i dessa delar (bet. 2016/17: JuU26, rskr. 2016/17:287, bet. 2017/18:JuU27 och rskr. 2017/18:256).
9.3. Överväganden
9.3.1. Ett stärkt skydd för domstolarnas oberoende
Kommitténs bedömning: Domstolarnas och domarnas oberoende
fungerar väl i Sverige i dag och skyddas i väsentliga delar av den nuvarande regleringen. I syfte att skapa ett starkare och mer långsiktigt skydd för oberoendet finns det dock anledning att överväga vissa förändringar av den nuvarande regleringen. Bland annat bör frågor om domstolar och domare i större utsträckning regleras på grundlags- och lagnivå. Det bör även säkerställas att domstolarna och domarna får ett betydande inflytande när det gäller de frågor som är centrala för oberoendet.
Som har redogjorts för i kapitel 3 och 7 är tillgången till ett effektivt rättsskydd som utförs av oberoende och opartiska domstolar en av de grundläggande principerna i en rättsstat. Det övergripande syftet med
ett oberoende domstolsväsende är att säkerställa att varje medborgare kan få sin sak prövad i en rättvis rättegång i enlighet med gällande lag och utan påverkan av ovidkommande intressen. Oberoendet är inte en förmån för domstolarna eller den enskilde domaren utan är till för att trygga den enskildes rättsskydd och gagna det demokratiska samhället i stort.
I flera internationella dokument som rör domstolars och domares oberoende framhålls det att domstolsväsendets oberoende ska garanteras av staten och regleras antingen i landets konstitution eller i lag. En vanlig rekommendation är att de grundläggande principerna för domstolarna och domarna regleras i konstitutionen medan mer specifika frågor regleras i lag. Som exempel på områden där en tydlig reglering till skydd för oberoendet anses särskilt viktig brukar, när det gäller ordinarie domare, nämnas frågor om utnämning, befordran, utbildning, disciplinära åtgärder och avskedande. I fråga om domstolarna lyfts ofta administrationen och finansieringen fram (se avsnitt 7.5).
Som framgått av redogörelsen i avsnitt 9.2.1 innehåller regeringsformen flera bestämmelser som avser att tillförsäkra såväl domstolarna som de enskilda domarna självständighet i rättskipningen. Av grundläggande betydelse är bestämmelsen i 11 kap. 3 § om att ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Till det ska läggas de bestämmelser i 11 kap. som rör utnämning av och rättsställningen för de ordinarie domarna (6–10 §§). Här bör även nämnas regeringsformens krav på att en domstolsprövning ska vara saklig och opartisk samt att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid (1 kap. 9 § och 2 kap. 11 §).
Samtidigt kan konstateras att det i regeringsformen inte finns någon uttrycklig bestämmelse om domstolarnas oberoende. Som en jämförelse kan nämnas att det i den finska grundlagen – i det kapitel som rör statsskickets grunder – slås fast att den dömande makten utövas av oberoende domstolar (1 kap. 3 § tredje stycket). Ett annat exempel är den norska grundlagen där det föreskrivs att var och en har rätt att få sin sak prövad av en oavhängig och opartisk domstol inom rimlig tid samt att statens myndigheter ska garantera domstolarnas och domarnas oavhängighet och opartiskhet (§ 95). Någon motsvarande bestämmelse finns alltså inte i den svenska grundlagen.
Utöver regleringen i regeringsformen kan konstateras att bestämmelser om domstolar och domare är spridda i ett stort antal författ-
ningar. Flera av dessa bestämmelser finns i förordningar som har utfärdats av regeringen. Som ett exempel kan nämnas domstolsinstruktionerna som bl.a. reglerar olika lednings- och ansvarsfrågor för domstolarna. Ett annat exempel är förordningen (2007:1073) med instruktion för Domstolsverket som innehåller bestämmelser om den centrala domstolsadministrationens uppdrag och ledning. I många andra europeiska länder, däribland våra nordiska grannländer, regleras dessa frågor i stället på lagnivå. Den svenska regleringen får i det här avseendet anses avvika vid en internationell jämförelse. (Se vidare i kapitel 8.)
Enligt kommitténs mening skyddar den nuvarande regleringen domstolarnas och domarnas oberoende i väsentliga delar. Domstolsväsendets oberoende får dessutom anses fungera väl i Sverige i dag. Det är samtidigt viktigt att oberoendet kan garanteras även i mer oroliga tider. Utvecklingen i delar av Europa under senare år visar också på vikten av ett oberoende domstolsväsende samt att domstolar och domare skyddas från otillbörlig påverkan från framför allt den verkställande makten (se vidare i kapitel 3 och 7).
Mot denna bakgrund bedömer kommittén att det finns anledning att överväga vissa förändringar i den nuvarande regleringen. Domstolarnas oberoende bör komma till tydligare uttryck i regeringsformen. Denna fråga behandlas i avsnitt 9.3.2. Vidare anser kommittén att frågor med koppling till domstolarnas och domarnas oberoende i större utsträckning bör regleras i lag i syfte att bl.a. begränsa regeringens nuvarande normgivningsmakt. En reglering av detta slag får dessutom anses ligga mer i linje med de internationella rekommendationerna och motsvara den ordning som tillämpas i många andra europeiska länder. I efterföljande kapitel redogörs för de förslag till författningsändringar som särskilt berör de olika delfrågorna.
Vidare bör det säkerställas att domstolarna och domarna får ett betydande inflytande när det gäller de frågor som är centrala för oberoendet. Som ett led i detta bör bl.a. ledningsformen för den centrala domstolsadministrationen ändras i syfte att ge domstolarna ett ökat inflytande och samtidigt begränsa regeringens nuvarande möjligheter att påverka verksamheten (se vidare i kapitel 10 och 11). Som redogörs för närmare i avsnitt 9.3.3 bör liknande förändringar övervägas även på andra områden.
9.3.2. En särskild bestämmelse om domstolarnas oberoende införs i 1 kap. regeringsformen
Kommitténs förslag: Den nuvarande bestämmelsen om rättskip-
ningen i regeringsformens kapitel om statsskickets grunder ändras så att det där tydliggörs att rättskipningen utövas av oberoende domstolar.
En grundläggande princip för en rättsstat är tillgången till ett effektivt rättsskydd i form av oberoende och opartiska domstolar. Kravet på oberoende domstolar följer även av internationella dokument som Sverige har åtagit sig att följa. Exempelvis föreskrivs i både Europakonventionen och EU-stadgan en rätt till prövning inför oavhängiga och opartiska domstolar (vilket behandlades i kapitel 7). Som framgått i avsnitt 9.2.1 och 9.3.1 finns det även bestämmelser i regeringsformen som syftar till att skydda bl.a. självständigheten i dömandet och enskildas rätt till en rättvis och opartisk domstolsprövning. Även om begreppet oberoende domstolar inte uttryckligen anges i regeringsformen kan det således hävdas att den svenska rättsordningen redan i dag ställer krav på att domstolar och domare ska vara oberoende i sin dömande verksamhet.
Kommittén anser emellertid att det finns ett värde i att principen om domstolars oberoende kommer till direkt uttryck i regeringsformen. Regeringsformen är det viktigaste och mest centrala rättsliga dokumentet på nationell nivå. Det är där som de grundläggande principerna för statsskicket och demokratin i Sverige slås fast. Det framstår därför som naturligt att kravet på oberoende domstolar får uttryckligt stöd i grundlag. Genom en sådan reglering framhålls också vikten av ett oberoende domstolsväsende för det svenska statsskicket. Som har redogjorts för i avsnitt 9.3.1 kan en grundlagsreglering av domstolarnas oberoende även bidra till att skapa ett starkare och mer långsiktigt skydd.
Att domstolarna ska vara oberoende får dessutom anses ha en bredare innebörd än den självständighet i rättsskipningen som är föreskriven i dag (se t.ex. 11 kap. 3 § regeringsformen). I det enskilda fallet syftar oberoende till att innefatta fler frågor än sådana som är direkt kopplade till rättstillämpningen. Exempelvis har Europadomstolen lyft fram att vid bedömningen av om en domstol är oberoende ska beaktas bl.a. formerna för utnämning av domstolens ledamöter och längden
på deras förordnanden, de garantier som finns mot yttre påverkan – t.ex. från de politiska organen – samt om domstolen uppfattas som oberoende. EU-domstolen har framhållit liknande aspekter. (Se vidare i avsnitt 7.4.)
Genom att införa ett uttryckligt krav på oberoende domstolar i regeringsformen tydliggörs således att oberoendet inte endast rör domstolarnas och den enskilde domarens rättstillämpning i ett enskilt mål eller ärende utan att det aktualiserar även andra aspekter.
Det ska samtidigt framhållas att en reglering av det här slaget inte ger uttryck för att domstolarna i alla avseenden skulle vara helt självständiga i förhållande till andra offentliga organ. Exempelvis kommer domstolarna även i fortsättningen att vara beroende av regeringen och riksdagen för sin finansiering (se avsnitt 11.3). Vidare finns det lagstiftning som reglerar hur verksamheten kan och får bedrivas. Att domstolarna ska vara oberoende utesluter inte heller att det utövas tillsyn över domstolsväsendet (se vidare i kapitel 13). Genom en grundlagsreglering understryks samtidigt vikten av att domstolarnas och domarnas oberoende respekteras och värnas, t.ex. vid beslut eller åtgärder som rör domstolsverksamheten i olika avseenden.
Kommittén anser mot denna bakgrund att det bör införas en särskild bestämmelse om domstolarnas oberoende i regeringsformen. En sådan bestämmelse bör placeras i 1 kap. som rör statsskickets grunder. Placeringen i 1 kap. framhåller betydelsen av ett oberoende domstolsväsende för det svenska statsskicket. Det skulle även förstärka och tydliggöra domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning.
Det har i tidigare förarbeten uttalats att reglerna i regeringsformens inledande kapitel syftar till att ”ge en bild i stort av de grundstenar på vilka den svenska författningen vilar”. Reglerna kan även sägas ”bilda bakgrund till bestämmelserna i flera av de följande kapitlen” (prop. 1973:90 s. 227). Genom att införa en bestämmelse om domstolarnas oberoende i 1 kap. skapas det således en tydlig grund för de övriga bestämmelser i regeringsformen som tar sikte på att skydda olika aspekter av oberoendet, t.ex. bestämmelserna i 11 kap. 3–10 §§.
I anslutning till detta kan noteras att kommittén även föreslår ett antal förändringar av den nuvarande regleringen i 11 kap. regeringsformen när det gäller domstolarnas och domarnas oberoende. Som redogörs för närmare i efterföljande kapitel föreslås bl.a. att det införs särskilda bestämmelser om domstolsadministrationen, avgångsskyldigheten på grund av ålder för ordinarie domare och justitierådens
antal. Också för att skapa en bakgrund till och en tydlig bas för en sådan reglering framstår det, enligt kommitténs mening, som naturligt att införa en övergripande bestämmelse om domstolarnas oberoende i 1 kap. regeringsformen.
När det gäller den närmare utformningen av bestämmelsen kan konstateras att begreppet oberoende (eller oavhängiga) domstolar förekommer i andra jämförbara länders grundlagar och i olika internationella dokument. Det finns även omfattande praxis från bl.a. Europadomstolen och EU-domstolen som avser den närmare innebörden av begreppet (se vidare i kapitel 7 och avsnitt 9.3.1). Kommittén anser mot denna bakgrund att begreppet ”oberoende domstolar” får anses så väletablerat att det lämpligen kan användas i den svenska grundlagstexten.
Det skulle kunna övervägas att införa en helt ny paragraf om oberoende domstolar i 1 kap., exempelvis i anslutning till bestämmelserna om riksdagen och regeringen. Syftet skulle framför allt vara att tydligt markera domstolarnas särskilda ställning och funktion i samhället. Det kan samtidigt konstateras att införandet av en sådan paragraf skulle förändra den befintliga strukturen i 1 kap.
Ett alternativ är att i stället införa en ny bestämmelse i någon av de nuvarande paragraferna och på det sättet lyfta fram domstolarnas särställning.
I dag föreskrivs i 1 kap. 8 § regeringsformen att det för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Eftersom det således finns en reglering 1 kap. som rör domstolarna och den dömande verksamheten framstår det som lämpligt att där slå fast att domstolarna ska vara oberoende.
Kommittén föreslår därför att det i 1 kap. 8 § införs en särskild bestämmelse om att rättskipningen utövas av oberoende domstolar.
Den här föreslagna regleringen skulle visserligen skilja sig något från hur bestämmelserna om kommunerna och den offentliga förvaltningen i 1 kap. 7 och 8 §§ har utformats. Av dessa bestämmelser framgår att det finns kommuner på lokal och regional nivå samt statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Den verksamhet som de bedriver beskrivs inte närmare. En alternativ lösning skulle därför kunna vara att i den nuvarande bestämmelsen endast lägga till ordet oberoende framför domstolar och på det sättet knyta an till den beskrivande stilen i paragrafen.
När det gäller domstolarna bör dock, som tidigare nämnts, beaktas att syftet med oberoende domstolar är att trygga den enskildes rättsskydd och gagna det demokratiska samhället i stort (se avsnitt 9.3.1). I stället för att endast konstatera att oberoende domstolar finns anser kommittén att det i bestämmelsen bör lyftas fram att rättskipningen utövas av oberoende domstolar. Detta gäller särskilt med tanke på de övriga förslag som kommittén lämnar med syftet att i olika avseenden förstärka domstolarnas oberoende. En bestämmelse av detta slag skulle också ligga mer i linje med hur grundprincipen om domstolarnas oberoende kommer till uttryck i andra länders konstitutioner, exempelvis i den finska grundlagen.
Det ska samtidigt framhållas att bestämmelsen inte hindrar att vissa tvister även i fortsättningen kan komma att avgöras av andra myndigheter än domstolar (jfr 11 kap. 5 § regeringsformen). Exempelvis föreskrivs det i lag att hyres- och arrendenämnderna är behöriga att pröva vissa frågor på det fastighetsrättsliga området. På liknande sätt följer det av lag att vissa tvister får hänskjutas till skiljenämnd för avgörande. Bestämmelsen innebär i det här avseendet ingen förändring i förhållande till i dag.
Vidare ska framhållas att förslaget i den här delen endast tar sikte på domstolarna. Det förhållandet att domstolarnas oberoende lyfts fram har, som tidigare framgått, att göra med domstolarnas särskilda funktion i samhället. Det är också mot den bakgrunden som domstolarna har kommit att få en särställning i förhållande till andra samhälleliga organ (se avsnitt 9.2.3 och 9.3.1). Förslaget är således inte avsett att påverka eller förändra innebörden av den del av bestämmelsen i 1 kap. 8 § som rör den offentliga förvaltningen. Den föreslagna regleringen när det gäller domstolarna förändrar t.ex. inte det förhållandet att även förvaltningsmyndigheterna är självständiga i sin myndighetsutövning och i tillämpningen av lag. Här bör också nämnas att förvaltningens självständighet i dessa avseenden har grundlagsskydd genom en bestämmelse i 12 kap. 2 § regeringsformen.
9.3.3. Ett förstärkt skydd för oberoendet aktualiserar ett flertal olika frågeställningar
Kommitténs bedömning: Domstolarnas och domarnas oberoende
aktualiserar ett flertal olika frågeställningar. För att förstärka skyddet för oberoendet finns det anledning att, utöver de frågor som lyfts fram särskilt i direktiven, överväga vissa andra närliggande frågor i syfte att skapa ett starkare och mer långsiktigt skydd för oberoendet.
I den rättsvetenskapliga debatten under senare år har påpekats att det finns statliga organ som ansvarar för uppgifter som kan ge utrymme för påverkan på domstolarna. För dessa organ kan det finnas anledning att överväga förändringar i syfte att stärka skyddet för oberoendet. (Se bl.a. Wersäll, Ökad domarmakt och makten över domstolarna,
SvJT, 2017 s. 1, Melin och Lindskog, Domstolarnas oberoende be-
höver stärkas, SvJT, 2017 s. 345 och Johannisson, En självständig domstolsadministration, SvJT, 2019 s. 455, Thelin, JK:s tillsyn över
domstolarna bör upphöra – inrätta ett fristående domarråd, publicerad
på Dagens Juridiks hemsida den 7 februari 2019 samt Lindén, Domar-
nas oavhängighet bör stärkas med ett domarråd, först publicerad på
DN Debatt den 7 februari 2021.)
När det gäller tänkbara problem med den nuvarande ordningen har bl.a. lyfts fram att Domstolsverket är en förvaltningsmyndighet under regeringen och att det är regeringen som utser dess generaldirektör. Till detta kan läggas att Domstolsverket är en enrådighetsmyndighet, dvs. verket styrs av generaldirektören (se vidare i kapitel 10 och 11). Som ett led i att stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende har det förts fram förslag om att göra domstolsadministrationen mer självständig.
På liknande sätt har det i debatten ifrågasatts om det är lämpligt att Statens ansvarsnämnd – som även den är en förvaltningsmyndighet under regeringen – prövar vissa frågor om bl.a. avskedande och disciplinpåföljder som avser ordinarie domare. Vidare har det uttalats att det kan finnas anledning att överväga vissa förändringar när det gäller formerna för utnämning av ordinarie domare i syfte att skapa garantier för att utnämningsförfarandet långsiktigt värnas.
Ytterligare en fråga som har varit föremål för diskussion rör tillsynen över domstolsväsendet. Det har bl.a. ifrågasatts om det är lämp-
ligt att Justitiekanslern utövar tillsyn över domstolarna och har möjlighet att väcka åtal och inleda disciplinära förfaranden mot domare. Justitiekanslern är en myndighet under regeringen och beskrivs som regeringens egen advokat.
Som har nämnts inledningsvis i kapitlet ingår det i kommitténs uppdrag att analysera om det finns ett behov av att stärka domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Enligt direktiven finns det särskild anledning att utreda frågor om regleringen av justitierådens antal och pensionsålder, en möjlighet för Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen att sammanträda i särskild sammansättning och behovet av att förändra Domstolsverkets organisation, styrning och roll.
Kommittén föreslår ett flertal förstärkningar av skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende på de här områdena. Det framgår av kommande kapitel i detta betänkande. Bland annat föreslås att den centrala domstolsadministrationen ges en mer självständig ställning i förhållande till regeringen än vad Domstolsverket har i dag (se kapitel 10 och 11). Detta väcker frågan om det bör genomföras liknande förändringar även på andra områden.
Enligt kommitténs mening har flera av de frågor som lyfts fram i direktiven en nära koppling till andra frågeställningar som rör domstolarnas och domarnas oberoende. Exempelvis har en del av kommitténs överväganden när det gäller Domstolsverket bäring även på Domarnämnden och Statens ansvarsnämnd. Att låta vissa av förslagen få ett bredare genomslag skulle dessutom kunna bidra till att skapa ett starkare och mer heltäckande skydd för oberoendet. Vidare kan det undvikas att det uppstår inkonsekvenser mellan de olika regleringarna och att skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende blir eller upplevs som sämre på vissa områden än andra.
I ljuset av kommitténs övergripande uppdrag att analysera behovet av att stärka domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt har kommittén mot den här bakgrunden funnit anledning att i betänkandet beröra vissa ytterligare frågeställningar utöver de som uttryckligen har angetts i direktiven. Som exempel kan bl.a. nämnas vissa frågor om utnämning av och ansvar för ordinarie domare samt tillsyn över domstolar och domare. Gemensamt för de frågeställningar som berörs i betänkandet är att de har en tydlig konstitutionell förankring. Merparten av frågorna omfattas exempelvis av den nuvarande regleringen i regeringsformen när det gäller domstolar och domare.
Det bör samtidigt framhållas att kommittén inte har gjort någon fullständig översyn av samtliga de frågor som direkt eller indirekt skulle kunna påverka domstolarnas och domarnas oberoende. Exempelvis berörs inte frågor om lönesättning, bisysslor och andra anställningsförhållanden för ordinarie domare. Det görs heller inga överväganden kring icke-ordinarie domare och annan domstolspersonal (se även avsnitt 18.2.2).
I efterföljande kapitel redogörs närmare för kommitténs överväganden och förslag i de olika delfrågorna.
10. Vissa utgångspunkter när det gäller domstolsadministrationen
10.1. Inledning
I kommitténs uppgift ingår att bedöma om Domstolsverkets organisation, styrning och roll bör förändras för att ytterligare stärka domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Även alternativa organisationsformer kan övervägas.
Bakgrunden till uppdraget är bl.a. att det i den rättsvetenskapliga debatten har framhållits att vissa av Domstolsverkets uppgifter, exempelvis när det gäller lönesättning av ordinarie domare och fördelning av budgetmedel, ger utrymme för påverkan på domstolarna. Det måste därför säkerställas att verksamheten inte bedrivs på ett sätt som riskerar att hota domstolsväsendets oberoende. Som tänkbara problem med den nuvarande ordningen har bl.a. lyfts fram att Domstolsverket är en myndighet under regeringen och att det är regeringen som utser verkets generaldirektör. Det har som en alternativ lösning bl.a. nämnts införandet av en styrelseledning för Domstolsverket i vilken ordinarie domare ingår. Ett annat alternativ som har föreslagits är inrättandet av ett mer fristående domstolsråd, ett s.k. Council for the Judiciary.
Kommitténs uppdrag när det gäller domstolsadministrationen innefattar såväl principiella som praktiska frågeställningar. I det här kapitlet behandlas vissa övergripande frågor kring behovet av en central domstolsadministration och vilken konstitutionell ställning en sådan bör ha. Kapitlet inleds med en bakgrundsbeskrivning (avsnitt 10.2). Därefter redogörs för kommitténs överväganden och avslutningsvis en kort sammanfattning av dessa (avsnitt 10.3 och 10.4).
Mot bakgrund av de slutsatser som dras i detta kapitel finns det skäl att närmare överväga hur den centrala domstolsadministrationen bör ledas, finansieras och regleras. Dessa frågor behandlas i kapitel 11.
10.2. Bakgrund
10.2.1. Allmänt om styrningen av förvaltningen
I 1 kap. regeringsformen anges grunderna för det svenska statsskicket. Där slås det fast att all offentlig makt i Sverige utgår från folket och att riksdagen – som folkets främsta företrädare – bl.a. ska stifta lag och bestämma hur statens medel ska användas samt granska rikets styrelse och förvaltning (1 och 4 §§). Vidare framgår att det är regeringen som styr riket under ansvar inför riksdagen (6 §).
I regeringens uppgift att styra riket ingår att leda den statliga förvaltningen. Detta kommer bl.a. till uttryck i 12 kap. 1 § regeringsformen där det föreskrivs att under regeringen lyder Justitiekanslern och andra statliga förvaltningsmyndigheter som inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndigheter under riksdagen. Bestämmelsen anses vidare ge uttryck för att förvaltningsmyndigheterna under regeringen står i ett principiellt lydnadsförhållande till regeringen. I sammanhanget kan noteras att statsförvaltningen med dess myndigheter ofta framhålls som regeringens viktigaste instrument för att styra riket.
Regeringen har möjlighet att styra förvaltningen på olika sätt. Exempelvis kan regeringen besluta om föreskrifter genom förordningar som tar sikte på förvaltningen. Regeringen utfärdar även regleringsbrev för förvaltningsmyndigheterna gällande användningen av tilldelade medel. Det är också möjligt för regeringen att lämna särskilda uppdrag till myndigheterna. Vidare kan regeringen anställa myndighetschefer samt förordna ledamöter i styrelser, nämnder och andra organ (se t.ex. 12 kap. 5 § första stycket regeringsformen). Regeringen kan även kontrollera myndigheternas verksamheter i olika avseenden, t.ex. genom krav på årlig rapportering och årsredovisning.
En viktig begränsning när det gäller regeringens möjligheter att styra förvaltningen följer av 12 kap. 2 § regeringsformen. Där föreskrivs det att ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.
För vissa förvaltningsmyndigheter har regeringens styrmedel begränsats ytterligare. Ett sådant exempel är Institutet för mänskliga rättigheter. I syfte att stärka institutets möjligheter att fristående från regeringen utföra sin uppgift oberoende har frågor som rör bl.a. arbetsuppgifterna för och ledningen av institutet reglerats i lag. Se lagen
(2021:642) om Institutet för mänskliga rättigheter (prop. 2020/21:143 s. 53).
Även om merparten av alla myndigheter lyder under regeringen finns det ett fåtal myndigheter som i stället sorterar under riksdagen, däribland Riksbanken, Riksrevisionen och Riksdagens ombudsmän (JO). För dessa myndigheter är det riksdagen som beslutar om de övergripande ramarna för verksamheten. Exempelvis innehåller regeringsformen vissa grundläggande bestämmelser om dessa myndigheters arbetsuppgifter och ledning (se bl.a. 9 kap. 13–16 §§ och 13 kap. 6–8 §§). Närmare bestämmelser om verksamheten meddelas normalt i riksdagsordningen eller i annan lag.
I sammanhanget kan även nämnas Lagrådet som bedriver sin verksamhet på ett sätt som kan anses vara självständigt i förhållande till regeringen och riksdagen. Frågor om Lagrådets övergripande uppdrag och sammansättning regleras huvudsakligen genom bestämmelser i grundlag och lag, se 8 kap.20–22 §§regeringsformen och lagen (2003:333) om Lagrådet. Det finns samtidigt vissa skillnader mellan den verksamhet som Lagrådet bedriver och den som utövas av andra statliga organ. Exempelvis finns det ingen instruktion för Lagrådet och inte heller någon arbetsordning eller annat styrdokument för verksamheten. Till det ska läggas att Högsta domstolen i praktiken fungerar som värdmyndighet för Lagrådet. Det är t.ex. Högsta domstolen som ser till att Lagrådet har tillgång till lokaler, it-stöd och andra liknande funktioner. Detta finansieras genom särskilda budgetmedel från Domstolsverket.
10.2.2. Inrättandet av en central domstolsadministration
Domstolsverket inrättas
Fram till 1970-talet saknades det en central domstolsadministration i Sverige. I stället var utgångspunkten att administrativa frågor som uppstod i den löpande domstolsverksamheten hanterades av den enskilda domstolen medan större och mer övergripande frågeställningar sköttes av Justitiedepartementet. De högre domstolarna fick i regel även bära ett större administrativt ansvar.
I takt med att domstolsverksamheten blev mer omfattande – bl.a. då antalet mål ökade och fler domstolar inrättades – uppkom ett behov av att effektivisera verksamheten. År 1970 beslutade därför
regeringen att tillsätta en utredning med uppgift att se över möjligheterna att inrätta en central myndighet som kunde leda utvecklingsarbetet och samtidigt avlasta Justitiedepartementet. Utredningen antog namnet Domstolsverksutredningen. Som en provisorisk lösning inrättades Domstolsväsendets organisationsnämnd i syfte att bl.a. samordna redan pågående rationaliseringsprojekt inom domstolsväsendet.
Domstolsverksutredningen redovisade sitt uppdrag genom betänkandet Ny domstolsadministration (SOU 1971:41). I betänkandet föreslog utredningen att en central förvaltningsmyndighet – ett domstolsverk – skulle inrättas för de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna och hyresnämnderna. Utredningen lyfte fram flera uppgifter som ansågs lämpliga att myndigheten tog över från domstolarna och Justitiedepartementet. Som några exempel nämndes ansvaret för budget- och anslagsfrågor, den centrala ledningen av utbildnings- och informationsverksamheten samt utvecklingen av system för att effektivisera domstolsverksamheten.
Som ett grundläggande ställningstagande anförde utredningen att inrättandet av en central förvaltningsmyndighet inte fick innebära något ingrepp i domstolarnas självständighet och integritet i den dömande verksamheten. Respekten för domstolarnas självständighet ansågs emellertid inte utesluta att ett centralt organ fick i uppgift att tillvarata alla möjligheter att rationalisera domstolsarbetet och göra den administrativa verksamheten så effektiv som möjligt. Utredningen bedömde vidare att det var svårt att dra upp några allmängiltiga gränser mellan den nya myndighetens administrativa verksamhet och domstolarnas dömande verksamhet. I stället för att detaljreglera olika gränsdragningsproblem ansåg utredningen att det var angeläget att problemen kunde lösas i samförstånd mellan myndigheten och domstolarna.
Med utgångspunkt i Domstolsverksutredningens förslag fattade riksdagen ett principiellt beslut om att låta inrätta en central förvaltningsmyndighet för domstolsväsendet (prop. 1972:1 bil. 4, JuU 1972:8 och rskr. 1972:159).
Regeringen uppdrog därefter åt en ny utredning att närmare överväga vilken ställning och vilka arbetsuppgifter som den nya myndigheten skulle ha.
Den nya utredningen, som antog namnet Domstolsstyrelseutredningen, redovisade sitt uppdrag genom betänkandet Central, regional
och lokal domstolsförvaltning m.m. (Ds Ju 1974:5). Under remiss-
behandlingen av betänkandet framfördes det flera invändningar mot
förslaget om att inrätta en central förvaltningsmyndighet för domstolsväsendet. Det uttrycktes bl.a. farhågor för att detta skulle komma att påverka domstolarna i deras oberoende rättskipning (se vidare under nästföljande rubrik).
Trots kritiken vidhölls dock beslutet om att inrätta en central förvaltningsmyndighet för domstolsväsendet. Den 1 juli 1975 inledde Domstolsverket sin verksamhet i Jönköping. Samtidigt upphörde Domstolsväsendets organisationsnämnd och de frågor som nämnden hade hanterat överfördes till verket. (Se bl.a. prop. 1974:1 bil. 4, JuU 1974:6, rskr. 1974:128, prop. 1974:149 och JuU 1975:1.)
Förändringar av Domstolsverket
Inför inrättandet av Domstolsverket fanns det en viss skepsis mot att lägga ansvaret för domstolsväsendets administration på en central förvaltningsmyndighet. Det uttrycktes bl.a. farhågor för att den nya myndigheten skulle komma att hävda effektivitetssynpunkter framför laglighets- och rättssäkerhetsaspekter. Några år efter att Domstolsverket hade inrättats gav därför regeringen i uppdrag åt en särskild utredare att utvärdera reformen. Utredaren gjorde bedömningen att Domstolsverkets verksamhet inte hade inneburit något intrång i domstolarnas självständighet samt att verket föreföll ha ägnat sig åt angelägna uppgifter och gjort en riktig prioritering av dessa. Sedan utredningen remissbehandlats kunde det konstateras att denna bedömning delades av merparten av remissinstanserna. Mot denna bakgrund ansågs det inte finnas något behov av att förtydliga Domstolsverkets uppdrag eller att närmare avgränsa den administrativa verksamheten från den dömande (se bl.a. Domstolsverket och domstolarna, Ds Ju 1982:3 och prop. 1982/83:100 bil. 4).
I början av 1990-talet fördes det en diskussion om att rationalisera domstolsverksamheten i olika avseenden. Bakgrunden var att domstolarna under en längre tid hade tillförts fler uppgifter och fått en allt högre arbetsbelastning samtidigt som det saknades tillräckliga resurser för att möta den ökade måltillströmningen. Som en del i detta föreslogs även rationaliseringar av domstolsadministrationen. I promemorian Domstolstolsväsendet – Organisation och administration i
framtiden (Ds 1992:38) anfördes bl.a. att det inte fanns något som
hindrade att Domstolsverket på sikt avvecklades som central förvalt-
ningsmyndighet för domstolarna. Det gällde särskilt om det, vilket också föreslogs, uppdrogs till hovrätterna och kammarrätterna att vid behov ge underrätterna ett administrativt stöd. De samordningsuppgifter som behövde skötas centralt bedömdes vara av sådan art att de kunde hanteras inom Regeringskansliet eller av ett särskilt stabsorgan. Sedan förslaget remissbehandlats kunde det dock konstateras att en överväldigande majoritet av remissinstanserna – däribland många domstolar – ansåg att det fanns ett stort behov av en central förvaltningsmyndighet och att Domstolsverket inte borde avvecklas. Förslaget i den delen genomfördes därför inte (se bl.a. prop. 1992/93:100 bil. 3).
Även om Domstolsverket inte lades ned ansåg regeringen att verkets administrativa beslutsfunktioner borde minimeras. Det föreslogs därför att domstolarna i ökad utsträckning skulle ansvara för sin egen administration medan tyngdpunkten i Domstolsverkets verksamhet skulle vara utvecklingsfrågor och andra uppgifter som kunde anses förknippade med en centralmyndighet. Vissa av verkets uppgifter kom därför under mitten av 1990-talet att återföras till domstolarna. De fick bl.a. överta ansvaret för olika personal- och ekonomiadministrativa frågor samt ta ett fullt budgetansvar för den egna verksamheten (se bl.a. prop. 1993/94:17, bet. 1993/94:JuU10, rskr. 1993/94:98 och prop. 1994/95:100 bil. 3).
Under slutet av 1990-talet var domstolarna fortsatt arbetstyngda och regeringen inledde därför ett utvecklingsarbete som syftade till att göra domstolsverksamheten mer flexibel och mindre sårbar. Regeringen föreslog bl.a. att vissa mindre domstolar skulle slås ihop och att fler domstolar skulle övergå till nya metoder för att organisera det interna beredningsarbetet med målen. Ansvaret för att leda och samordna arbetet lades i stor utsträckning på Domstolsverket (se bl.a. prop. 1998/99:1, utgiftsområde 4 samt skrivelserna Reformeringen av
domstolsväsendet – en handlingsplan, skr. 1999/2000:106, och Reformeringen av domstolsväsendet – information och uppföljning av handlingsplanen, skr. 2000/01:112). Utöver att Domstolsverket kom att
få en ledande roll i förändringsarbetet innebar utvecklingen av gemensamma system för bl.a. fakturahantering och löneadministration att vissa av de uppgifter som tidigare hade överförts till domstolarna nu återgick till verket.
Frågor om Domstolsverkets organisation, styrning och roll har övervägts även under senare år. Bland annat har det gjorts olika för-
ändringar när det gäller verkets ledning (se vidare i avsnitt 11.2.1). En annan fråga som har diskuterats är om och i vilken utsträckning Domstolsverket bör delta i Domarnämndens arbete med att rekrytera ordinarie domare. Fram till 2011 hade Domstolsverket en egen representant i nämnden. I syfte att skydda nämndens oberoende beslutades dock att verket inte längre skulle ha någon egen representant utan endast en rätt att närvara och yttra sig vid nämndens sammanträden (se prop. 2009/10:181 och bet. 2010/11:JuU3). År 2021 begränsades denna rätt till att endast gälla ärenden om utnämning av domstolschefer. Som skäl för ändringen anfördes bl.a. att det utifrån Domarnämndens fristående ställning var viktigt att Domstolsverkets närvaro begränsades till de ärenden där det finns ett behov av upplysningar från verket. Ett sådant behov ansågs främst föreligga i ärenden om chefsbefattningar. I övriga ärenden ansågs det tillräckligt med Domarnämndens egen kompetens och erfarenhet av anställningsfrågor. (Se prop. 2020/21:11 s. 15 f. och bet. 2020/21:JuU12.)
10.2.3. Domstolsverkets nuvarande organisation
Uppdrag och ställning
Domstolsverket är en statlig förvaltningsmyndighet under regeringen. Av 1 § förordningen (2007:1073) med instruktion för Domstolsverket framgår att verkets uppgift är att ge administrativt stöd och service åt de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, hyres- och arrendenämnderna, Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden. Verket ska i fråga om dessa 1) i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten för att skapa förutsättningar för en rättssäker verksamhet och se till att den bedrivs effektivt, 2) åstadkomma en ändamålsenlig resursfördelning, 3) vara en drivande och stödjande kraft i utvecklings- och kvalitetsarbete, 4) arbeta för god tillgänglighet och information när det gäller verksamheten, och 5) arbeta för god samverkan dem emellan och med andra berörda myndigheter. I sitt arbete ska verket iaktta domstolarnas självständighet enligt regeringsformen.
De nära 80 domstolar, myndigheter och nämnder som omfattas av Domstolsverkets uppdrag brukar – tillsammans med verket – gemensamt benämnas Sveriges Domstolar. Antalet anställda inom Sveriges
Domstolar uppgår till drygt 7 000, varav omkring 400 är anställda vid Domstolsverket.
I Domstolsverkets uppdrag ingår bl.a. att lämna ett gemensamt budgetunderlag för Sveriges Domstolar till regeringen och att, sedan en budget har beslutats, fördela de ekonomiska medlen mellan de olika domstolarna och myndigheterna (se vidare i avsnitt 11.3.1). Domstolsverket har också vissa uppgifter som normalt ligger på en arbetsgivare. Exempelvis är det Domstolsverket som företräder domstolarna i kontakterna med Arbetsgivarverket och som sluter de centrala kollektivavtalen. Verket har också en central roll i lönesättningen av domstolspersonalen. Det är t.ex. verket som beslutar om lönerna för justitieråd, domstolschefer och nyutnämnda ordinarie domare.
Domstolsverket arbetar även med kompetensförsörjningen inom Sveriges Domstolar, bl.a. genom att löpande utvärdera domstolarnas personalbehov och möjligheterna att rekrytera nya medarbetare. Domstolsverket involveras också i rekryteringen av ordinarie domare. Om det vid en domstol uppkommer ett behov av att rekrytera en ordinarie domare ska domstolen anmäla detta till Domstolsverket som då prövar om anställning får ske. Det gäller även i fråga om domarna i de båda högsta instanserna. Verket meddelar sedan Domarnämnden att det finns en ledig anställning som behöver tillsättas (1 b § förordningen med instruktion för Domstolsverket). Vidare gäller som nämnts att en företrädare för Domstolsverket får närvara och yttra sig vid Domarnämndens sammanträden i anställningsärenden som rör domstolschefer, se 8 § lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare.
Domstolsverket har också rätt att besluta om föreskrifter och allmänna råd i frågor som på olika sätt berör domstolsverksamheten, t.ex. föreskrifter rörande personuppgiftsbehandling samt utformning av domar och beslut i brottmål. Verket hanterar även vissa frågor om rättshjälp. Exempelvis är det verket som fastställer avgift för rådgivning enligt rättshjälpslagen och som utfärdar närmare bestämmelser om ersättning av allmänna medel till den som har lämnat sådan rådgivning. (Se avsnitt 11.4.1).
Vidare gäller att vissa administrativa beslut som fattas av domstolarna får överklagas till Domstolsverket, t.ex. beslut om ansöknings- eller tilläggsavgift vid de allmänna domstolarna, se 9 § förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna.
Sedan den 1 oktober 2022 utgör Domstolsverket även en s.k. beredskapsmyndighet (1 c § förordningen med instruktion för Domstols-
verket). I uppdraget som beredskapsmyndighet ingår bl.a. att göra risk- och sårbarhetsanalyser inom det egna ansvarsområdet samt att informera och samverka med andra myndigheter i frågor som rör krisberedskap, totalförsvar m.m., se t.ex. 18–23 §§ förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. Domstolsverket ingår i sektorn Ordning och säkerhet tillsammans med bl.a. Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.
Från och med 2023 gäller vidare att Domstolsverket ska delta i ett myndighetsgemensamt arbete för att möjliggöra ett s.k. snabbförfarande i brottmål (se 1 d § förordningen med instruktion för Domstolsverket).
Intern organisation och ledning
Av förordningen med instruktion för Domstolsverket framgår att verket leds av generaldirektören i egenskap av myndighetschef (2 och 6 §§). Vid verket ska det även finnas ett insynsråd bestående av högst elva ledamöter (3 §). Insynsrådet har i uppgift att utöva insyn i verksamheten och att bistå generaldirektören med råd. Det har däremot inga beslutsbefogenheter. Rådet består för närvarande av fem nuvarande eller tidigare riksdagsledamöter, två rättschefer och en tf. chefsjurist som arbetar på andra statliga myndigheter, vice riksåklagaren och chefsjuristen i Sveriges advokatsamfund. Ordförande i rådet är generaldirektören.
Både generaldirektören och ledamöterna i insynsrådet förordnas av regeringen för tidsbegränsade perioder. Generaldirektörens förordnande löper normalt på sex år. Ledamöterna i insynsrådet förordnas i regel för fyra år.
Som stöd i ledningen av Domstolsverket har generaldirektören en ledningsgrupp bestående av cheferna för verkets olika avdelningar. Generaldirektören har också löpande kontakter med domstolscheferna genom det av verket inrättade s.k. DC-rådet (domstolschefsrådet). Det består av åtta domstolschefer som har i uppgift att representera landets samtliga domstolschefer. Rådets huvudsakliga funktion är att bistå generaldirektören med råd i strategiska frågor rörande exempelvis inriktningar och prioriteringar för domstolarna.
Domstolsverkets interna organisation består av två s.k. stabsfunktioner (planeringsenheten och säkerhetsstaben) och sju avdelningar.
- Planeringsenheten ansvarar för att biträda generaldirektören i ledning och uppföljning av Domstolsverkets verksamhet. Enheten ansvarar för att identifiera, driva och följa upp strategiska frågor för Domstolsverket som helhet och för övergripande samordning inom verket.
- Säkerhetsstaben ansvarar för att stödja och vara rådgivande i säkerhetsarbetet inom Sveriges Domstolar, bl.a. genom samverkan, utbildning och övning. Säkerhetsstaben ansvarar även för samordningen av Domstolsverkets säkerhetsskydd samt beredskaps- och totalförsvarsplanering.
- Avdelningen för domstolsutveckling ansvarar för att driva och stödja domstolarnas arbete med att utveckla kärnverksamheten. I det arbetet ingår bl.a. att utveckla och förvalta domstolarnas olika verksamhetsstöd för mål- och ärendehantering.
- Ekonomiavdelningen ansvarar för Sveriges Domstolars ekonomi, vilket bl.a. innefattar frågor om budget, redovisning, ekonomisk planering, upphandling och avtal. I arbetet ingår att lämna resultatredovisning i årsredovisningen och budgetunderlag till regeringen samt att ansvara för resursfördelning och löpande ekonomisk redovisning.
- Fastighetsavdelningen ansvarar för att driva frågor om bl.a. lokalförsörjning och teknik för Sveriges Domstolar. Avdelningen ansvarar även för samordningen av Domstolsverkets miljöarbete.
- HR-avdelningen ansvarar för att driva övergripande arbetsgivar- och kompetensförsörjningsfrågor samt att ge stöd till chefer i strategiska och operativa frågor gällande exempelvis rekrytering, kompetensutveckling, lön samt medarbetar- och ledarskap.
- IT-avdelningen har det övergripande ansvaret för Sveriges Domstolars it-stöd innefattande bl.a. drift, support samt utveckling och förvaltning av domstolarnas gemensamma it-system och infrastruktur.
- Kommunikationsavdelningen ansvarar för att ta fram strategier samt skapa och tydliggöra strukturer för verksamhetens kommunikation. Avdelningen ansvarar även för att samordna innehåll och centrala budskap i Sveriges Domstolars kommunikation samt att biträda generaldirektören i planering och genomförande av olika kommunikationsaktiviteter.
- Rättsavdelningen ansvarar bl.a. för juridisk rådgivning i administrativa frågor, både internt och till domstolarna. Avdelningen har vidare ett ansvar för att det finns författningsmässiga förutsättningar för det utvecklingsarbete som bedrivs. I ansvaret ingår även att förvalta de föreskrifter, anvisningar och riktlinjer som tas fram till stöd för den dömande verksamheten på domstolarna. Avdelningen ansvarar också för att leda och samordna det riskbaserade informationssäkerhetsarbetet. Vidare ansvarar avdelningen för internationell fredsfrämjande verksamhet och internationellt utvecklingssamarbete inom verksamhetsområdet.
Inom Domstolsverket finns det vidare en fristående enhet – Domstolsakademin – som ansvarar för kompetensutveckling av jurister i den dömande verksamheten inom Sveriges Domstolar. Utbildningarna riktar sig till bl.a. ordinarie domare, fiskaler och andra domstolsjurister. För att värna om domarnas självständighet och förhindra att den juridiska utbildningen endast baserar sig på Domstolsverkets uppfattning om vad som ska läras ut är det Domstolsakademins rektor som självständigt beslutar om utbildningens innehåll. I strategiska frågor samråder rektorn med rådet vid Domstolsakademin. Rådet består av åtta domstolschefer samt tre externa ledamöter som representerar Sveriges advokatsamfund, Åklagarmyndigheten och universiteten.
10.2.4. Domstolsadministrationen i de nordiska länderna
I kapitel 8 har det lämnats en översiktlig beskrivning av hur domstolarna administreras i vissa andra europeiska länder, däribland de nordiska länderna. Det redogörs i detta avsnitt för den närmare utformningen av de nordiska domstolsadministrativa organen i de frågor som har bedömts särskilt relevanta för kommitténs ställningstaganden i den här delen.
De administrativa organens konstitutionella ställning och uppdrag
Samtliga av de övriga nordiska länderna har i dag ett särskilt organ med ansvar för administrationen av domstolarna. Dessa har i stor utsträckning samma slags arbetsuppgifter som det svenska Domstolsverket. Här avses Domstolsstyrelsen i Danmark, Domstolsverket i Finland, Dómstólasýsla i Island och Domstoladministrasjonen i Norge.
De administrativa organen får i konstitutionellt hänseende närmast betraktas som myndigheter under den verkställande makten (antingen regeringen eller justitieministern). Denna ordning har i flera av länderna motiverats med att det möjliggör att ett politiskt ansvar kan utkrävas för hur verksamheten bedrivs samt att det underlättar insyn i och kontroll av bl.a. medelsanvändningen. Att låta dessa organ sortera under den verkställande makten har även legat i linje med hur statsförvaltningen i övrigt har varit organiserad i länderna. Däremot intar de i regel en mer fristående ställning i förhållande till den verkställande makten än vad som normalt gäller för statliga myndigheter i respektive land. När det gäller möjligheterna för den verkställande makten att styra eller påverka verksamheten finns det dock vissa skillnader mellan länderna.
I Danmark följer det exempelvis av lag att Domstolsstyrelsen utgör ett självständigt statligt organ (statsinstitution) som leds av en styrelse och en direktör. För att ytterligare stärka oberoendet har det i lag föreskrivits att justitieministern – som organet formellt lyder under – är förhindrad att lämna instruktioner till Domstolsstyrelsen eller överpröva dess beslut.
I Norge tillämpas en delvis annan ordning. Där följer det av lag att
Domstoladministrasjonen leds av en styrelse och att det är styrelsen
som ansvarar för att den centrala domstolsadministrationen sköts på ett ansvarsfullt och ändamålsenligt sätt. Samtidigt gäller att kungen i det norska statsrådet (”kungen i statsråd”) får överpröva Domstol-
administrasjonens beslut och, efter samråd med myndigheten, utfärda
föreskrifter för verksamheten. Med kungen ska dock i detta sammanhang förstås regeringen. Även om kungen formellt leder regeringen utövar han själv ingen verkställande makt. I det följande kommer därför regeringen att anges när det i lagstiftningen hänvisas till kungen.
Att den norska regeringen har möjlighet att utfärda föreskrifter och överpröva beslut har framför allt motiverats med att det är regeringen som bär det parlamentariska ansvaret för verksamheten och att
regeringen därför bör ha vissa möjligheter att påverka den. Här kan dock noterats att det under hösten 2020 har lämnats förslag om att begränsa regeringens inflytande i dessa avseenden i syfte att stärka
Domstoladministrasjonens oberoende (se Domstolkommisjonens be-
tänkande Den tredje statsmakt – Domstolene i endring, NOU 2020:11).
Ledningsform m.m.
Gemensamt för de övriga nordiska länderna är att de domstolsadministrativa organen leds av en styrelse. Vidare ligger ansvaret för den löpande verksamheten på en direktör som utses av styrelsen. Det förekommer dock vissa skillnader när det gäller hur styrelserna utses och hur de är sammansatta.
I Danmark är det justitieministern som utser samtliga ledamöter i Domstolsstyrelsen. Det följer av lag att Domstolsstyrelsen ska bestå av tolv ledamöter som förordnas av justitieministern för fyra år i taget med möjlighet till förlängning. En av ledamöterna ska vara domare i och nomineras av Højesteret. Två ledamöter ska vara domare i och nomineras av landsretterna. En ledamot ska vara president i en byret och nomineras av byretspresidenternas kollegium. Vidare ska två ledamöter vara domare i byretterna och tre ledamöter företräda den övriga domstolspersonalen. Dessa fem ledamöter – dvs. de två domarna i
byretterna och de tre företrädarna för den övriga domstolspersonalen
– nomineras av de sammanslutningar som företräder deras intressen, bl.a. fackförbunden och det danska domarförbundet. I styrelsen ska det även ingå en advokat som nomineras av det danska advokatsamfundet. De resterande två ledamöterna nomineras av Beskæftigelsesrådet (ung. sysselsättningsrådet) och Rektorkollegiet och ska ha särskilda insikter i ledarskap och samhällsförhållanden. För varje ledamot ska det även utses en personlig ersättare. Vidare är företrädare för Folke-
tinget eller motsvarande organ på regional eller kommunal nivå för-
hindrade att tjänstgöra i styrelsen.
När det gäller Domstolsverket i Finland följer det av lag att styrelsen (direktionen) består av åtta ledamöter. Den ska bestå av en domare från Högsta domstolen, en domare från Högsta förvaltningsdomstolen, en hovrättsdomare, en tingsrättdomare, en förvaltningsdomare och en domare från någon av specialdomstolarna. Dessutom ska en person tillhöra domstolarnas övriga anställda och en person ha sakkunskap
om ledning inom den offentliga förvaltningen. Bland ledamöterna som ska vara domare ska en vara chefsdomare vid hovrätt eller tingsrätt och en vara chefsdomare vid förvaltningsdomstol eller specialdomstol. Varje ledamot ska ha en personlig ersättare. Vidare finns det ett förbud mot att bl.a. riksdagsledamöter eller medlemmar av regeringen (statsrådet) tjänstgör i styrelsen.
Domstolsverkets styrelse tillsätts av regeringen för fem år i taget utifrån den grupp av kandidater som har nominerats enligt ett särskilt förfarande. Domarna från Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen nomineras av respektive domstol. Övriga domstolsföreträdare nomineras av chefsdomarna vid de lägre domstolsinstanserna efter samråd med arbetstagarorganisationerna. Chefsdomarna ska nominera dubbelt så många kandidater som det antal ledamöter eller ersättare som ska tillsättas.
I både Danmark och Finland gäller vidare att det är styrelsen för respektive organ som inom sig utser en ordförande.
Dómstólasýslan i Island leds av en styrelse bestående av fem leda-
möter. Dessa utnämns av justitieministern för en tidsperiod om fem år med möjlighet till förlängning med en sådan period. En av ledamöterna, tillika styrelsens ordförande, ska vara domare i och nominerad av Högsta domstolen. Två ledamöter ska vara domare i och nominerade av hovrätten respektive tingsrätterna. En ledamot ska nomineras av övrig domstolspersonal. Den sista ledamoten – som väljs av justitieministern utan nominering – ska vara en person utanför domstolsväsendet.
I Norge gäller att Domstoladministrasjonens styrelse ska bestå av nio ledamöter. Sju av ledamöterna utses av regeringen. Enligt lag ska dessa utgöras av tre domare från de allmänna domstolarna, en domare från jordskifterettena, en representant för den övriga domstolspersonalen och två advokater. De resterande två ledamöterna väljs av Stor-
tinget. En styrelseledamot utnämns eller väljs för en tidsperiod om
fyra år med möjlighet till förlängning med en sådan period.
Under hösten 2020 har det lämnats förslag om att genomföra vissa förändringar när det gäller Domstoladministrasjonens ledning. Bland annat har det föreslagits att antalet styrelseledamöter ska utökas från nio till elva i syfte att ge styrelsen en bredare kompetens. Det har även föreslagits att utnämningsförfarandet ska formaliseras ytterligare, bl.a. genom att det införs ett krav på att endast domare som har nominerats av domstolarna ska kunna förordnas som ledamöter. Ett annat
förslag är att styrelsens ordförande fortsättningsvis ska utses av styrelsen och inte, som är fallet i dag, av regeringen. Vidare har föreslagits att det införs en lagbestämmelse om att ledamöter i Stortinget, regeringsmedlemmar samt anställda i Stortinget, i departementen eller vid statsministerns kontor ska vara förhindrade att tjänstgöra som ledamöter i Domstoladministrasjonens styrelse (se NOU 2020:11).
Som framgått tillämpar de nordiska länderna den ordningen att styrelseledamöterna förordnas för tidsbegränsade perioder. Det finns dock situationer där en ledamot kan skiljas från sitt uppdrag i förtid. I Danmark följer det exempelvis av lag att en ledamot i Domstols-
styrelsen är skyldig att avgå vid utgången av den månad då han eller hon
fyller 70 år. Om en styrelseledamot agerar grovt försumligt, missköter sitt uppdrag eller är oförmögen att arbeta på grund av sjukdom gäller vidare att justitieministern eller styrelsen kan väcka talan vid Den
Særlige Klageret (Klageretten) om att ledamoten ska entledigas. Det är
sedan Klageretten som tar ställning till om ledamoten ska entledigas. Därutöver finns det en möjlighet för justitieministern att entlediga styrelsen i dess helhet. Om den danska riksrevisorn vid en revision av Domstolsstyrelsen har funnit anledning att rikta allvarlig kritik mot hur verksamheten bedrivs och statsrevisorerna har ställt sig bakom den kritiken kan styrelsen föreläggas att vidta nödvändiga åtgärder. Om styrelsen underlåter att efterkomma ett sådant föreläggande kan justitieministern entlediga styrelsen.
I Norge gäller att regeringen får avsätta Domstoladministrasjonens styrelse om den inte följer upp och åtgärdar kritik som har förts fram av riksrevisionen. Styrelsen kan även avsättas om den inte följer de riktlinjer och beslut som gäller för verksamheten. Detsamma är fallet om styrelsen inte rättar sig efter gällande lagar och föreskrifter. Om regeringen avsätter styrelsen ska den skyndsamt underrätta Stortinget. Vidare gäller att ett förordnande som ledamot kan återkallas om ledamoten inte längre vill eller har förmåga att tjänstgöra i styrelsen, t.ex. till följd av sjukdom.
När det gäller Domstolsverket i Finland följer det av lag att om en ledamot eller ersättare i styrelsen inte längre har den anställning eller uppgift som utgjorde grunden för hans eller hennes nominering så ska det nomineras en ny ledamot eller ersättare för återstoden av mandatperioden. Om t.ex. en domarledamot avslutar sin anställning som domare ska det således nomineras en ny ledamot i hans eller hennes ställe. Detsamma gäller om en ledamot eller ersättare får ett
sådant politiskt uppdrag som omfattas av det tidigare nämnda förbudet, t.ex. utses till statsråd eller riksdagsledamot.
Finansieringen av domstolsverksamheten
I övriga Norden är det, på liknande sätt som i Sverige, parlamenten som beslutar om domstolarnas budget efter förslag från respektive lands regering. De domstolsadministrativa organen har i uppdrag att lämna budgetförslag för domstolarna och att besluta om fördelning av budgetmedel. I vissa avseenden skiljer sig dock budgetprocesserna från den svenska.
Som exempel kan nämnas att de högsta domstolarna i Finland, Island och Norge tilldelas egna anslag som är skilda från övriga domstolar. Det innebär en skillnad från förhållandena i Sverige.
Ett annat exempel rör hur domstolarnas budget tas fram. I Danmark gäller t.ex. att en gemensam budgetframställan för domstolarna ska tas fram i samråd mellan Domstolsstyrelsen och företrädare för justitieministeriet och finansministeriet. Om parterna inte kan enas har Domstols-
styrelsen möjlighet att gå direkt till Folketinget med en egen fram-
ställan. Denna möjlighet har dock hittills aldrig utnyttjats. I Island tillämpas den ordningen att om justitiedepartementet i sitt budgetförslag till Alltinget avviker från vad Dómstólasýslan har föreslagit så ska det motiveras.
Det kan i anslutning till detta noteras att det i Norge har övervägts om domstolarnas ställning i budgetprocessen bör stärkas, t.ex. genom att ge domstolarna en möjlighet att gå direkt till Stortinget med sitt budgetförslag och genom att i större utsträckning formalisera budgetprocessen. Det har bl.a. förts fram förslag om att regeringen ska vara skyldig att ge in Domstoladministrasjonens budgetförslag som en bilaga till budgetpropositionen för det fall regeringen i propositionen avviker från budgetförslaget. Regeringen skulle då även behöva ange skälen för avvikelsen (se NOU 2020:11).
10.2.5. Internationella rekommendationer m.m.
I flera internationella dokument om domstolars och domares oberoende framhålls att domstolsväsendet bör involveras i frågor som rör administrationen av domstolarna och tilldelningen av ekonomiska
medel (se avsnitt 7.5). En vanlig rekommendation är att ansvaret för frågor med koppling till domstolarnas oberoende läggs på ett domstolsråd (Council for the Judiciary) eller annat likvärdigt organ. Det gäller t.ex. budgetfrågor. Med domstolsråd avses i regel självständiga organ som är fristående i förhållande till andra offentliga organ – främst den verkställande och lagstiftande makten – och vilkas övergripande syfte är att säkerställa och skydda domstolsväsendets oberoende. Vidare bör en majoritet eller i vart fall inte mindre än hälften av ledamöterna i rådet vara domare som har utsetts av sina jämlikar. (Se t.ex. punkterna 26 och 27 i Europarådets rekommendation nr [2010] 12 om domares oberoende, skicklighet och roll.)
Som framgått av redogörelsen i kapitel 8 har de europeiska länderna valt att organisera ansvaret för domstolsadministrationen på delvis olika sätt. I Tyskland är det exempelvis den verkställande makten, vanligen genom justitieministeriet, som sköter den övergripande administrationen av domstolarna. I de nordiska länderna är det i stället en särskild myndighet som ansvarar för detta. Det förekommer även att ansvaret för administrativa frågor kopplas till ett domstolsråd, såsom i Nederländerna.
Utvecklingen i Europa under senare år har gått i den riktningen att allt fler länder har låtit överföra ansvaret för administrationen av domstolarna från den verkställande makten till ett mer självständigt organ. Den närmare utformningen av dessa varierar emellertid. Bland de europeiska länderna finns det skillnader även när det gäller vilka funktioner och arbetsuppgifter som typiskt sett läggs på ett domstolsråd eller annat liknande organ. I vissa länder ligger tyngdpunkten på frågor om bl.a. utnämning av eller disciplinära åtgärder mot domare (den s.k. sydeuropeiska modellen). Det är i andra länder vanligt att ansvaret framför allt omfattar olika lednings- och budgetfrågor (den s.k. nordeuropeiska modellen).
European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) är en orga-
nisation som är öppen för alla nationella institutioner i EU:s medlemsländer som har ansvar för att ge stöd till domstolarna i deras oberoende rättskipning. En förutsättning för medlemskap är att den nationella institutionen är fristående i förhållande till den verkställande och lagstiftande makten eller annars styr sig själv. I länder där administrationen inte är organiserad på det sättet kan justitieministerierna eller andra organ beviljas observatörsstatus. Detsamma gäller om så-
dana institutioner i och för sig finns men det rör sig om ett land som endast är kandidatland till EU eller medlem i EES.
Som medlemmar i ENCJ ingår bl.a. domstolsråd som huvudsakligen hanterar frågor om utnämning av och disciplinära åtgärder mot domare, t.ex. de italienska domstolsråden (Consiglio Superiore della
Magistratura och Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa).
Där ingår även domstolsråd som framför allt ansvarar för budgetfrågor och andra uppgifter av mer administrativt slag, t.ex. det nederländska domstolsrådet (Raad voor de rechspraak). Som medlemmar ingår också institutioner som i formell mening är inordnade under den verkställande makten men som anses inta en självständig ställning i förhållande till denna, t.ex. Domstolsstyrelsen i Danmark och Domstolsverket i Finland. I sammanhanget kan konstateras att det svenska Domstolsverket som leds av en generaldirektör utsedd av regeringen har observatörsstatus i ENCJ.
10.3. Överväganden
10.3.1. Det finns ett fortsatt behov av en centraliserad domstolsadministration
Kommitténs bedömning: Det bör även i fortsättningen finnas
en centraliserad domstolsadministration med ansvar för att ge administrativt stöd och service åt domstolarna.
Som framgått av redogörelsen i avsnitt 10.2.2 har ett av de främsta syftena med en centraliserad domstolsadministration varit att i olika avseenden ge stöd och service åt domstolarna samt att utveckla och effektivisera domstolsverksamheten. Behovet av stöd och service kan på många sätt anses ha ökat under årens lopp. Det gäller inte minst då domstolsverksamheten har blivit allt mer digitaliserad, något som inneburit ett ökat behov av samordning. Exempelvis gäller det behoven av att utveckla och förvalta gemensamma it-system samt att tillhandahålla tekniskt stöd och kompetens i verksamheten.
Ett högt arbetstryck och en på många håll ansträngd arbetssituation i domstolarna med både fler och mer komplicerade mål gör att behovet av att kunna utveckla och effektivisera verksamheten fortfarande gör sig gällande. Som ett ytterligare exempel kan nämnas behovet av
stöd när det gäller lokal- och säkerhetsfrågor, där särskilt säkerhetsfrågorna under senare år har fått ökad aktualitet. Sammantaget är det tydligt att det finns ett fortsatt behov av någon form av centraliserad domstolsadministration.
I likhet med vad som gäller i dag anser kommittén att det huvudsakliga uppdraget för en central domstolsadministration bör vara att ge administrativt stöd och service åt domstolarna. Här avses bl.a. att vara en drivande och stödjande kraft i utvecklings- och kvalitetsarbetet, att samordna större projekt samt att utveckla och förvalta gemensamma it-system och andra tekniska lösningar. I uppdraget bör även ingå att sköta vissa arbetsgivarfrågor och att ha det övergripande ansvaret för domstolarnas budget. Huvudinriktningen bör vara att de arbetsuppgifter som för närvarande utförs av Domstolsverket även i fortsättningen ingår i uppdraget för den centrala domstolsadministrationen (jfr 1 § förordningen med instruktion för Domstolsverket; se även avsnitt 10.2.3).
En angränsande fråga är vilka domstolar och andra myndigheter som bör omfattas av uppdraget för en central domstolsadministration. Det kan även diskuteras om uppdraget bör utvidgas till att omfatta andra frågor där det finns en tydlig koppling till domstolarnas och domarnas oberoende. Dessa frågor behandlas närmare i avsnitt 10.3.5.
10.3.2. En mer självständig domstolsadministration
Kommitténs bedömning: I syfte att stärka skyddet för domstol-
arnas och domarnas oberoende långsiktigt bör det organ som ansvarar för den centrala domstolsadministrationen ges en mer självständig ställning i förhållande till regeringen än vad Domstolsverket har i dag.
Enligt kommittén får den nuvarande organisationen av domstolsadministrationen i huvudsak anses fungera väl (se även avsnitt 10.2.2). Som har nämnts inledningsvis i detta kapitel måste det samtidigt beaktas att Domstolsverket ansvarar för flera uppgifter som ger utrymme för påverkan på domstolar och domare, t.ex. när det gäller lönesättning av ordinarie domare och fördelning av budgetmedel. Det måste därför säkerställas att verksamheten inte bedrivs på ett sätt som riskerar att hota domstolsväsendets oberoende.
Från ett oberoendeperspektiv kan det anföras principiella invändningar mot att det organ som har till uppgift att ansvara för administrationen av domstolarna utgör en sedvanlig förvaltningsmyndighet under regeringen med en generaldirektör som leder verksamheten med enrådighet.
Även om den nuvarande ordningen hittills har fungerat kan det inte uteslutas att en framtida regering skulle kunna utnyttja sitt inflytande över Domstolsverket i syfte att försöka påverka domstolarna. I det sammanhanget bör vägas in att regeringen har möjlighet att styra verksamheten på olika sätt. Utöver att regeringen utser Domstolsverkets generaldirektör är det regeringen som, bl.a. genom instruktionen för Domstolsverket och det årliga regleringsbrevet, anger vilka arbetsuppgifter som verket ska ägna sig åt och prioritera. Den av regeringen utsedda generaldirektören har dessutom stora möjligheter att påverka exempelvis medelsfördelningen inom domstolsväsendet.
Till detta kommer att den nuvarande ordningen för domstolsadministrationen är mindre väl förenlig med de principer som ställs upp i de internationella dokumenten på området. Den svenska ordningen svarar därmed inte mot vad som kan sägas vara en europeisk standard för domstolsadministrationens uppbyggnad. Ett tecken på att det förhåller sig på det sättet är att Domstolsverkets motsvarigheter i exempelvis Danmark och Finland är medlemmar i ENCJ medan Domstolsverket endast har observatörsstatus där (se vidare i avsnitt 10.2.5).
Mot denna bakgrund – och som ett led i att stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt – anser kommittén att det organ som har till uppgift att administrera domstolarna bör ges en mer självständig ställning i förhållande till regeringen än vad Domstolsverket har i dag. I efterföljande avsnitt och i kapitel 11 redogörs närmare för de förändringar som enligt kommittén behövs för att uppnå detta.
10.3.3. Flera organisationsformer framstår som tänkbara
Kommitténs bedömning: En grundläggande förutsättning vid val
av organisationsform är att kravet på oberoende för domstolar och domare kan tillgodoses. Olika organisationsformer kan väljas för att uppnå detta.
Som nyss framgått är det kommitténs bedömning att det även i fortsättningen ska finnas ett särskilt organ med ansvar för den övergripande administrationen av domstolarna. Det bör dock ges en mer självständig ställning i förhållande till regeringen än vad Domstolsverket har i dag. Frågan uppkommer då hur domstolsadministrationen bör organiseras.
I flera av de internationella dokumenten om domstolars och domares oberoende rekommenderas att ansvaret för frågor med koppling till oberoendet läggs på ett domstolsråd eller annat likvärdigt organ som intar en självständig ställning i förhållande till den verkställande och lagstiftande makten.
Som påpekas i bl.a. Europarådets rekommendation nr (2010) 12 om domares oberoende, skicklighet och roll är dock inrättandet av ett domstolsråd inte i sig en garanti för eller det enda sättet att skydda domstolsväsendets oberoende, se särskilt punkterna 34–36 i den förklarande bakgrundspromemorian (explanatory memorandum) som hör till rekommendationen.
Det kan också konstateras att det inom Europa förekommer flera olika sätt att organisera ansvaret för domstolsadministrationen. I de nordiska länderna ligger t.ex. ansvaret på ett organ som formellt är placerat under den verkställande makten. (Se vidare i avsnitt 10.2.4 och 10.2.5.)
Det finns således flera möjliga vägar för att åstadkomma en mer självständig domstolsadministration. Under förutsättning att skyddet för domstolsväsendets oberoende tillgodoses kan ansvaret för domstolsadministrationen organiseras på olika sätt.
10.3.4. En mer självständig myndighet för domstolsadministration
Kommitténs förslag: En förvaltningsmyndighet som formellt
ligger under regeringen ska även i fortsättningen ansvara för den övergripande administrationen av domstolarna. Myndigheten ges dock en mer självständig ställning i förhållande till regeringen. Möjligheterna för regeringen att styra verksamheten begränsas i olika avseenden, bl.a. genom att myndigheten leds av en styrelse samt att bestämmelser om dess arbetsuppgifter och ledning införs i lag. Myndigheten benämns Domstolsstyrelsen.
Det införs en ny bestämmelse i regeringsformen som rör administrationen av domstolarna.
Domstolsadministrationen bör organiseras som en myndighet under regeringen eller riksdagen
Kommittén har övervägt olika lösningar för att åstadkomma en mer självständig domstolsadministration.
Ett alternativ som har prövats är inrättandet av ett domstolsråd liknande de som förekommer i vissa andra europeiska länder (se avsnitt 10.2.5). Med domstolsråd avses här ett i konstitutionellt hänseende självständigt organ som varken har regeringen eller riksdagen som sin huvudman och där en majoritet av ledamöterna är eller har varit ordinarie domare.
Med ett sådant råd skulle riksdagen ha möjlighet att slå fast vissa övergripande ramar för verksamheten, bl.a. genom beslut om budget och lagstiftning. I övrigt skulle utgångspunkten vara att domstolsrådet ges ett brett mandat att bestämma över den egna verksamheten. Någon möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter gällande domstolsrådet skulle inte finnas. Regeringen skulle inte heller kunna utfärda regleringsbrev eller på annat sätt ställa upp villkor avseende de anslag som rådet disponerar.
Som skäl för att låta ansvaret för domstolsadministrationen ligga på ett domstolsråd av det här slaget kan anföras bl.a. att det tydligt skulle begränsa det politiska inflytandet över verksamheten. Exempelvis skulle regeringens nuvarande möjligheter att styra domstolsadministrationen inskränkas i det närmaste helt. Samtidigt skulle det säkerställas att domstolsväsendet får ett betydande inflytande över verksamheten.
En ordning som innebär att domstolsadministrationen sköts av ett helt självständigt organ skulle samtidigt innebära ett tydligt avsteg från hur statsförvaltningen i övrigt är organiserad. Det framgår av avsnitt 10.2.1 att utgångspunkten är att statliga myndigheter i Sverige sorterar under antingen regeringen eller riksdagen (jfr även 12 kap. 1 § regeringsformen).
Till bilden hör vidare att inrättandet av ett domstolsråd som varken sorterar under regeringen eller riksdagen skulle innebära att det svenska statsskickets grunder enligt 1 kap. regeringsformen behöver ses över och sannolikt formuleras om. För att långsiktigt värna domstolsrådets konstitutionella ställning i det här avseendet skulle det även krävas att det infördes vissa övergripande bestämmelser om domstolsrådets ställning, uppdrag och ledning i regeringsformen. I annat fall skulle
det vara förhållandevis enkelt för riksdagen att genom bestämmelser i vanlig lag förändra domstolsrådets organisation och verksamhet.
Införandet av ett domstolsråd skulle således innebära en stor och principiell reform i konstitutionellt hänseende. Som framgått skulle en ordning med ett domstolsråd dessutom innebära ett tydligt avsteg från hur statlig verksamhet normalt organiseras i Sverige. En sådan ordning skulle även avvika från hur domstolsadministrationen har organiserats i övriga Norden. I dessa länder har myndigheter som agerar mer självständigt kunnat utformas inom ramen för respektive lands konstitutionella grundstruktur.
Vidare framstår inte ett domstolsråd i sig som en garanti för ett oberoende domstolsväsendet eller som det enda sättet att skydda detta (se avsnitt 10.3.3).
Kommittén har mot den här bakgrunden övervägt om det skulle vara möjligt att åstadkomma en mer självständig domstolsadministration inom ramen för den rådande myndighetsstrukturen, dvs. genom att låta ansvaret för domstolsadministrationen ligga på en myndighet under regeringen eller riksdagen.
I det sammanhanget kan konstateras att det bland de nuvarande förvaltningsmyndigheterna under regeringen och riksdagen finns myndigheter vilkas verksamheter ställer höga krav på oberoende, t.ex. JO, Riksbanken och Riksrevisionen. Det är också möjligt att genom lagstiftning stärka en myndighets självständiga ställning. Exempelvis föreskrivs det att ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som den ansvarar för. Inom dess ansvarsområden får Riksbanken inte heller begära eller ta emot instruktioner från någon (9 kap. 15 § regeringsformen). När det gäller Riksrevisionen anges det att en riksrevisor självständigt beslutar, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas och hur (13 kap. 8 § regeringsformen). På liknande sätt innehåller lagen om Institutet för mänskliga rättigheter bestämmelser om verksamheten vid institutet och ledningen av detta. Syftet med lagregleringen är att stärka institutets möjligheter att agera mer självständigt i förhållande till regeringen, som myndigheten lyder under.
Av betydelse är vidare att svenska förvaltningsmyndigheter generellt sett är mer självständiga än myndigheter i många andra länder. Det gäller bl.a. genom att de politiska organen är förhindrade att bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i
ett ärende som rör myndighetsutövning eller tillämpningen av lag (12 kap. 2 § regeringsformen).
Om den centrala domstolsadministrationen skulle organiseras som en förvaltningsmyndighet under regeringen eller riksdagen framstår det alltså som möjligt att på olika sätt stärka och skydda dess förutsättningar att agera självständigt i förhållande till dessa organ. Det kan diskuteras vad en sådan lösning i praktiken skulle innebära för skillnader i jämförelse med om ett domstolsråd valdes. Som tidigare har framgått skulle även ett domstolsråd i viss utsträckning styras av föreskrifter beslutade av riksdagen. Vidare skulle rådet vara beroende av riksdagen för att få statlig finansiering (jfr 1 kap. 4 § och 9 kap.1 §§regeringsformen).
Kommittén anser därför att en domstolsadministration som är självständig kan åstadkommas inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen. Till detta ska sedan läggas de fördelar som är förenade med denna myndighetsform, bl.a. att det finns en möjlighet till demokratiskt ansvarsutkrävande samt att kraven på offentlighet och insyn kan tillgodoses. Mot den här bakgrunden talar övervägande skäl för att låta den centrala domstolsadministrationen i grunden organiseras som en förvaltningsmyndighet under regeringen eller riksdagen.
Myndigheten bör ligga under regeringen men med olika begränsningar i regeringens möjligheter att styra
När det gäller frågan under vilket politiskt organ som den centrala domstolsadministrationen bör placeras kan inledningsvis konstateras att merparten av alla förvaltningsmyndigheter ligger under regeringen. Även myndigheter inom rättsväsendet är organiserade på det sättet, t.ex. Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten. Att låta den centrala domstolsadministrationen sortera under regeringen skulle således stämma väl överens med hur annan statlig verksamhet har organiserats. Det skulle även motsvara den ordning som gäller i övriga Norden. Vidare skulle ett omfattande och beprövat offentligrättsligt regelverk för myndigheter under regeringen bli tillämpligt på verksamheten. Regelverket syftar bl.a. till att garantera insyn och kontroll av användningen av statliga medel. Verksamheten skulle dessutom naturligt falla inom tillsyns- och granskningsområdet för exempelvis Riksrevisionen och JO.
Som tidigare har framgått finns det dessutom flera sätt att stärka en myndighets självständighet i förhållande till regeringen. Exempelvis är det möjligt för riksdagen att i lag ange vissa ramar och regler för en myndighets verksamhet, bl.a. när det gäller dess ledning och arbetsuppgifter. Regeringen har då inte möjlighet att styra myndigheten i samma utsträckning som vanligtvis gäller för myndigheter under regeringen (se avsnitt 10.2.1). Om sådana åtgärder vidtas skulle behovet av ett ökat avstånd till regeringen inte i sig utgöra ett skäl för att placera myndigheten under riksdagen.
Mot att placera den centrala domstolsadministrationen direkt under riksdagen kan även anföras att det skulle innebära att riksdagen tillförs en uppgift som normalt ligger på regeringen. De fåtal myndigheter som lyder under riksdagen har särskilda funktioner inom statsförvaltningen. De statliga myndigheter som är inriktade på mer traditionella förvaltningsuppgifter är i stället regelmässigt placerade under regeringen.
I sammanhanget bör det även vägas in att Domstolsverket utgör en förhållandevis stor myndighet. Det är verkets uppdrag att ansvara för den övergripande administrationen av ett åttiotal andra statliga organ. Bland dessa ingår, utöver domstolarna, myndigheter och nämnder som sorterar under regeringen. I anslutning till detta kan även noteras att antalet anställda inom Sveriges Domstolar uppgår till drygt 7 000 personer, varav omkring 400 är anställda vid Domstolsverket. De samlade anslagen till Sveriges Domstolar – som disponeras av Domstolsverket – uppgår till betydande belopp varje år (se vidare i avsnitt 11.3.1). Med hänsyn till Domstolsverkets storlek och verksamhet kan det framstå som främmande att placera myndigheten under riksdagen.
Vidare kan det konstateras att riksdagen redan i dag har möjlighet att påverka domstolsverksamheten, bl.a. genom beslut om budget och lagstiftning. Om den centrala domstolsadministrationen placeras under riksdagen skulle det ge riksdagen ytterligare möjligheter att påverka hur domstolarna bedriver sin verksamhet. Det kan ifrågasättas om det skulle vara en lämplig ordning.
Kommittén anser mot den här bakgrunden att det finns såväl principiella som praktiska skäl mot att låta domstolsadministrationen vara en myndighet under riksdagen.
I sammanhanget kan även noteras att det inför inrättandet av Institutet för mänskliga rättigheter framfördes förslag om att låta institutet ligga under riksdagen i stället för regeringen i syfte att ge insti-
tutet största möjliga självständighet gentemot regeringen (se betänkandet Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter, SOU 2010:70). Konstitutionsutskottet ansåg emellertid att övervägande skäl talade mot att placera institutet under riksdagen (bet. 2017/18:KU6). I en rapport som tagits fram på uppdrag av konstitutionsutskottet uttalades bl.a. att behovet av oberoende framstod som ett svagt argument för att ge riksdagen i uppgift att administrera en myndighet eftersom en verksamhets oberoende ställning kan säkerställas på andra sätt (dnr 1214-2016/17).
Sammantaget anser kommittén att den centrala domstolsadministrationen bör organiseras som en myndighet under regeringen. Som redogörs för närmare i kapitel 11 bör dock möjligheterna för regeringen att styra myndigheten begränsas i olika avseenden. Bland annat bör ramarna för verksamheten i större utsträckning lagregleras. Vidare finns det skäl att låta myndigheten ledas av en styrelse med domarmajoritet.
Myndigheten benämns Domstolsstyrelsen
Med utgångspunkt i ställningstagandet att den centrala domstolsadministrationen även i fortsättningen bör organiseras som en förvaltningsmyndighet under regeringen aktualiseras frågan om det bör inrättas en ny myndighet eller om den nuvarande organisationen i stället bör reformeras.
Som nyss framgått anser kommittén att regeringens möjligheter att styra domstolsadministrationen bör begränsas i olika avseenden. Det huvudsakliga uppdraget och arbetsuppgifterna för den centrala domstolsadministrationen föreslås dock vara desamma som i dag (se avsnitt 10.3.1 och 10.3.5). Även om den övergripande ledningsstrukturen förändras torde således den interna verksamheten i allt väsentligt kunna behållas. Mot denna bakgrund anser kommittén att det saknas skäl att inrätta en helt ny myndighet. I stället bör det genomföras förändringar och anpassningar av den nuvarande organisationen i syfte att tydligt reformera verksamheten i riktning mot en mer självständig ställning.
För att ytterligare markera den förändring som förslaget innebär anser kommittén att myndigheten bör ges ett nytt namn, Domstolsstyrelsen.
Ett namnbyte kan visserligen få vissa ekonomiska och praktiska konsekvenser för myndigheten. Exempelvis kan det finnas ett behov av att byta ut vissa mallar, broschyrer och annat informationsmaterial där myndighetsnamnet förekommer. Till det kommer att Domstolsverket är väl inarbetat.
Det får samtidigt antas att följderna av ett namnbyte är övergående samt att de initiala kostnader och åtgärder som det ger upphov till kan hanteras. I sammanhanget bör det även vägas in att kommitténs förslag om en domstolsadministration som kan agera mer självständigt innebär att myndigheten får en delvis annan utformning och ställning än den har i dag. En betydelsefull förändring är att myndigheten, som tidigare har framgått, i fortsättningen ska ledas av en styrelse med domarmajoritet. Namnet Domstolsstyrelsen skulle således bli mer representativt för den nya organisationen. Kommittén anser därför att myndigheten bör benämnas Domstolsstyrelsen.
En förankring i grundlagen
Enligt kommittén är det viktigt att skapa ett formellt och långsiktigt skydd för en mer självständig domstolsadministration. I avsnitt 9.3.2 har kommittén föreslagit att det införs en ny bestämmelse om oberoende domstolar i 1 kap. 8 § regeringsformen. En sådan bestämmelse får i sig anses ge ett visst skydd mot att domstolsadministrationen utövas på ett sätt som riskerar att påverka oberoendet för domstolar och domare.
För att skapa ytterligare garantier för en långsiktigt självständig domstolsadministration bör det även införas bestämmelser i regeringsformen som tar sikte på hur den domstolsadministrativa verksamheten ska bedrivas. Det bör av bestämmelserna bl.a. framgå att det för domstolarnas administration finns en särskild myndighet.
Utöver att en grundlagsreglering av detta slag bidrar till att skapa ett starkare skydd för att administrationen av domstolarna kan agera självständigt ger den myndigheten en konstitutionell förankring. Det blir på det sättet svårare för en framtida regering och riksdag att utan grundlagsändring väsentligt förändra den domstolsadministrativa verksamheten.
Den närmare utformningen av och innehållet i den nya grundlagsregleringen behandlas i avsnitt 11.4.3.
10.3.5. Uppdragets omfattning m.m.
Kommitténs bedömning: I likhet med vad som gäller i dag ska
Domstolsstyrelsens huvudsakliga uppdrag vara att tillhandahålla administrativt stöd och service åt de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, hyres- och arrendenämnderna, Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden. Uppdraget bör inte utvidgas till att omfatta de två specialdomstolarna (Arbetsdomstolen och Försvarsunderrättelsedomstolen). Domstolsstyrelsen bör inte heller överta ansvaret för frågor om utnämning av ordinarie domare eller prövning av ansvar för sådana domare.
Allmänt om uppdragets omfattning och innehåll
Som tidigare har framgått anser kommittén att det huvudsakliga uppdraget för en central domstolsadministration bör vara att tillhandahålla administrativt stöd och service åt domstolarna (se avsnitt 10.3.1). Det kan diskuteras om Domstolsstyrelsens uppdrag borde utvidgas till att omfatta ytterligare arbetsuppgifter utöver de som Domstolsverket hanterar i dag.
Det kan i sammanhanget noteras att det i vissa internationella dokument om domstolars och domares oberoende lyfts fram att ett domstolsråd eller annat likvärdigt organ bör ges bred behörighet att hantera frågor om domstolar och domare. Exempelvis rekommenderar ENCJ att ett domstolsråd eller ett annat liknande organ helt eller delvis bör kontrollera frågor om bl.a. utnämning och befordran av domare, domaretik, klagomålshantering och domstolsadministration (se avsnitt 7.5.7).
I Sverige hanteras de frågor som är centrala för domstolarnas oberoende av olika organ. Exempelvis behandlas frågor om utnämning av ordinarie domare av Domarnämnden. Frågan om att utkräva arbetsrättsligt ansvar för andra ordinarie domare än justitieråd hanteras av Statens ansvarsnämnd. Dessa nämnder är, i likhet med Domstolsverket, organiserade som förvaltningsmyndigheter under regeringen.
Det finns enligt kommittén fördelar med den nuvarande ordningen där olika myndigheter som ansvarar för frågor om domstolar och domare. Bland annat kan det undvikas att ansvaret för de frågor som är centrala för oberoendet koncentreras till ett fåtal personer. Myndigheterna är dessutom självständiga vid beslutsfattandet i ett
särskilt fall och även i övrigt vid tillämpningen av lag (se bl.a. 12 kap. 2 § regeringsformen). Det förhållandet att ansvaret är uppdelat på flera myndigheter innebär i sin tur att det kan vara svårare att öka inflytandet över domstolsväsendet, t.ex. för en framtida regering eller riksdag.
I sammanhanget bör det även vägas in att kommittén föreslår ett antal ändringar när det gäller utnämningsförfarandet och formerna för att utkräva ansvar av ordinarie domare. Som redogörs för närmare i kapitel 12 föreslås det bl.a. förändringar när det gäller regleringen av sammansättningen i och nomineringsförfarandet för Domarnämnden. Kommitténs förespråkar vidare att det inrättas en ny nämnd med uppgift att pröva frågor om ansvar för andra ordinarie domare än justitieråd, Domaransvarsnämnden (se kapitel 14). Syftet med förslagen är bl.a. att de förstärkningar av skyddet för oberoendet som föreslås för den centrala domstolsadministrationen ska få genomslag även när det gäller dessa två myndigheter.
Kommittén utgår således från att Domstolsstyrelsens ansvar inte utvidgas till att omfatta frågor om exempelvis utnämning av ordinarie domare eller utkrävande av ansvar av domare utan att dessa frågor även fortsättningsvis hanteras av andra myndigheter. Detta utesluter emellertid inte att det kan finnas en administrativ koppling mellan de olika myndigheterna. I kapitel 14 görs det t.ex. bedömningen att Domstolsstyrelsen bör utföra administrativa uppgifter åt en framtida Domaransvarsnämnd.
Domstolsstyrelsen bör ansvara för administrationen av samma domstolar, myndigheter och nämnder som i dag
Av 1 § förordningen med instruktion för Domstolsverket följer att verket ska ge administrativt stöd och service åt de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, hyres- och arrendenämnderna, Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden. Till de allmänna domstolsslagen räknas då också mark- och miljödomstolarna, patent- och marknadsdomstolarna samt migrationsdomstolarna.
Domstolsverkets uppdrag omfattar däremot inte de två specialdomstolarna (Arbetsdomstolen och Försvarsunderrättelsedomstolen). I stället sköter dessa domstolar sin egen administration och tilldelas särskilda anslag.
Frågan uppkommer då om Domstolsstyrelsens uppdrag bör omfatta samma domstolar, myndigheter och nämnder som i dag eller om uppdraget bör förändras i något avseende.
Enligt kommittén framstår det inledningsvis som självklart att Domstolsstyrelsens uppdrag bör omfatta de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. På så sätt säkerställs att det stärkta skydd för domstolarnas och domarnas oberoende som förslaget med en mer självständig domstolsadministration innebär får ett genomslag i merparten av landets domstolar. Dessutom tillgodoses att domstolarna kan fortsätta att använda de administrativa system och andra stödfunktioner som Domstolsverket tillhandahåller i dag och som numera utgör en integrerad del av domstolsverksamheten.
Vidare anser kommittén att Domstolsstyrelsens uppdrag även i fortsättningen bör omfatta hyres- och arrendenämnderna, Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden. Utöver att dessa nämnder och myndigheter omfattas av Domstolsverkets nuvarande uppdrag är de ofta administrativt knutna till en allmän domstol. Exempelvis är det vanligt att hyres- och arrendenämnderna delar lokaler och andra administrativa funktioner med tingsrätterna. På liknande sätt är Rättshjälpsmyndigheten – liksom Hyres- och arrendenämnden i Sundsvall – samadministrerad med Sundsvalls tingsrätt. Vidare är Hovrätten för Nedre Norrland s.k. värdmyndighet för Rättshjälpsnämnden.
Specialdomstolarna ska inte omfattas av uppdraget
En annan fråga att ta ställning till är om Domstolsstyrelsen även bör tillhandahålla administrativt stöd och service åt de två specialdomstolarna, Arbetsdomstolen och Försvarsunderrättelsedomstolen. Ett skäl för det skulle vara att dessa specialdomstolar därmed kommer i åtnjutande av samma stärkta skydd för oberoendet som övriga domstolar. Det skulle även kunna finnas praktiska fördelar med att samordna olika administrativa frågor, t.ex. när det gäller att utveckla och förvalta olika system för domstolsverksamheten.
Samtidigt kan konstateras att Arbetsdomstolens och Försvarsunderrättelsedomstolens verksamheter i olika avseenden skiljer sig från annan domstolsverksamhet. Det kan som ett exempel nämnas att specialdomstolarna har mer begränsade uppdrag, vilket bl.a. innebär att de endast prövar vissa mål- och ärendetyper. Arbetsdomstolen
prövar t.ex. arbetstvister som i huvudsak är hänförliga till kollektivavtal medan Försvarsunderrättelsedomstolen prövar ansökningar om tillstånd till signalspaning.
Det förhållandet att specialdomstolarnas verksamheter är inriktade på vissa specifika frågor återspeglas även i domstolarnas sammansättning. Exempelvis är det förhållandevis få ordinarie domare anställda i specialdomstolarna (fyra i Arbetsdomstolen och en i Försvarsunderrättelsedomstolen). Det finns inte skäl att ifrågasätta att det görs självständiga bedömningar av de frågeställningar som är aktuella i respektive domstol. Man kan dock inte komma ifrån att merparten av ledamöterna har en annan bakgrund och sakkunskap än vad yrkesdomarna har. Majoriteten av ledamöterna i Arbetsdomstolen är t.ex. företrädare för de olika arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna. På liknande sätt består Försvarsunderrättelsedomstolen av ledamöter med särskild kompetens när det gäller bl.a. underrättelseverksamhet och integritetsskydd.
Ett annat tecken på att specialdomstolarnas verksamhet skiljer sig från annan domstolsverksamhet är att Arbetsdomstolen och Försvarsunderrättelsedomstolen, till skillnad från övriga domstolar, inte faller inom Justitiedepartementets ansvarsområde. Ansvariga departement är i stället Arbetsmarknadsdepartementet respektive Försvarsdepartementet.
När det gäller Försvarsunderrättelsedomstolen bör även vägas in att administrationen av den domstolen ställer delvis andra krav. På grund av de säkerhetskänsliga uppgifter som domstolen hanterar omgärdas verksamheten av sträng sekretess. Av den anledningen sköts många av domstolens administrativa frågor i dagsläget av Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI). Domstolen har även slutit ett avtal med FOI avseende omfattande administrativt stöd i form av bl.a. bevakning, signalskydd och it. Med hänsyn till sekretess har Försvarsunderrättelsedomstolen också undantagits från delar av det ekonomiadministrativa regelverk som gäller för andra domstolar och myndigheter, t.ex. när det gäller vilka uppgifter som ska redovisas i domstolens årsredovisning och i budgetunderlaget till regeringen.
Mot denna bakgrund kan hävdas att skälen för en centraliserad domstolsadministration som kan agera mer självständigt inte gör sig gällande på samma sätt för specialdomstolarna som för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. När det gäller Försvarsunderrättelsedomstolen kan det inte heller uteslutas att det
skulle kunna vara förenat med viss risk att låta ansvaret för administrativa frågor hanteras av ett centralt organ som saknar närmare kännedom om och insyn i den säkerhetskänsliga verksamhet som domstolen bedriver.
I anslutning till detta kan även noteras att frågan om att överföra det administrativa ansvaret för specialdomstolarna till ett centralt organ inte har varit föremål för någon närmare diskussion varken i politiska eller andra sammanhang. Frågan omnämns inte heller i direktiven.
Kommittén anser mot den här bakgrunden att Domstolsstyrelsens uppdrag inte bör utvidgas till att omfatta specialdomstolarna.
10.4. Sammanfattning
Kommittén anser att det finns ett behov av en centraliserad domstolsadministration och att ansvaret även i fortsättningen bör ligga på en förvaltningsmyndighet under regeringen. Myndigheten bör dock ges en mer självständig ställning i förhållande till regeringen än vad Domstolsverket har i dag. Regeringens möjligheter att styra verksamheten bör därför begränsas i olika avseenden, bl.a. genom en ändrad ledningsform och en ökad lagreglering. Dessa frågor behandlas närmare i kapitel 11. För att ytterligare markera den förändring som förslaget innebär föreslås att myndigheten ges ett nytt namn, Domstolsstyrelsen.
Domstolsstyrelsens huvudsakliga uppdrag ska även fortsättningsvis vara att tillhandahålla administrativt stöd och service åt de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, hyres- och arrendenämnderna, Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden. Utgångspunkten bör vara att de ansvarsområden och de arbetsuppgifter som för närvarande hanteras av Domstolsverket i fortsättningen ingår i Domstolsstyrelsens uppdrag.
11. En ny domstolsstyrelse införs
11.1. Inledning
Kommittén har i kapitel 10 gjort bedömningen att ansvaret för den centrala domstolsadministrationen även i fortsättningen bör ligga på en förvaltningsmyndighet under regeringen. Myndigheten bör dock ges en mer självständig ställning i förhållande till regeringen än vad Domstolsverket har i dag. Myndigheten ges också ett nytt namn, Domstolsstyrelsen.
Med utgångspunkt i dessa principiella ställningstaganden behandlas i det här kapitlet frågor om domstolsadministrationens ledning, finansiering och reglering (avsnitt 11.2–11.4). Därefter redogörs för kommitténs överväganden i de olika delarna. Avslutningsvis sammanfattas kommitténs förslag när det gäller utformningen av en ny domstolsadministration (avsnitt 11.5).
11.2. En styrelseledning införs
11.2.1. Bakgrund
Vid inrättandet av Domstolsverket 1975 leddes verket av en styrelse bestående av generaldirektören som ordförande och sju övriga ledamöter. Två av dessa ledamöter skulle vara aktiva domare, varav en från de allmänna domstolarna och en från de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det skulle finnas två ledamöter med erfarenhet från riksdagsarbete och i denna egenskap representera allmänheten. Vidare skulle det ingå två fackliga företrädare och en advokat. Både generaldirektören och de övriga ledamöterna utsågs av regeringen.
Det var fråga om en s.k. lekmannastyrelse vars huvudsakliga uppgift var att utöva insyn i verksamheten och att representera allmänheten. Styrelsen hade begränsade beslutsbefogenheter medan ansvaret
för den löpande verksamheten i stor utsträckning låg på myndighetschefen, dvs. generaldirektören.
Under årens lopp genomfördes vissa förändringar av styrelsens sammansättning. Under 1980-talet utökades exempelvis antalet ledamöter med två – en domare och en advokat – i syfte att bredda styrelsens kompetens (se prop. 1982/83:100 bil. 4). Det utvecklades också olika uppfattningar om vilken bakgrund och kompetens som styrelsen skulle ha, t.ex. i fråga om antalet ledamöter med domarbakgrund samt om och i vilken utsträckning det borde finnas facklig eller politisk representation i styrelsen (se bl.a. prop. 1993/94:17 och prop. 1994/95:100 bil. 3).
Under 1990-talet förändrades även synen på lekmannastyrelsen som ledningsform. Ett skäl till förändringen var att ledningsansvaret ansågs bli otydligt när det delades mellan myndighetschefen och en styrelse med begränsat ansvar. Frågan hade utretts bl.a. av Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer som i sitt betänkande
Effektivare ledning i statliga myndigheter (SOU 1993:58) föreslog att
styrelser med begränsat ansvar på sikt skulle avvecklas. Myndigheterna skulle i stället ledas av antingen myndighetschefen ensam (s.k. enrådighetsmyndighet) eller av en styrelse med ett totalt ansvar för verksamheten. Kommittén ansåg att en enrådighetsmyndighet var att föredra och att ett eventuellt behov av insyn i verksamheten kunde utövas genom ett särskilt insynsråd.
När det gällde Domstolsverket ansåg regeringen i det sammanhanget att verket även i fortsättningen skulle ledas av en styrelse och att styrelseledamöterna huvudsakligen borde utgöras av personer hämtade från domstolarna. Som skäl för det anfördes bl.a. att verket intog en sådan särställning i förhållande till andra myndigheter, inte minst på grund av domstolarnas speciella konstitutionella ställning, att det även fortsättningsvis borde ha en styrelse med domarrepresentation (se prop. 1993/94:17 s. 23 f.). Förslaget om att ge styrelsen ett ökat ansvar möttes emellertid av kritik. Under utskottsbehandlingen uttalades bl.a. att förslaget innebar en stor förändring av arbetsformerna för Domstolsverkets ledning som det hade anförts ”otillräckliga sakskäl” för och att ytterligare beredning krävdes. Någon förändring av Domstolsverkets ledningsform genomfördes därför inte (se bet. 1993/94:JuU10 och rskr. 1993/94:98).
I 2007 års budgetproposition aviserade regeringen att ledningsansvaret för svenska myndigheter skulle bli tydligare och att styrel-
ser med begränsat ansvar inte längre skulle förekomma. Utöver att en ny myndighetsförordning togs fram skulle myndigheternas ledningsformer övervägas genom att deras instruktioner sågs över (se prop. 2006/07:1 utgiftsområde 2 s. 38 f. och bil. 1 s. 7). I samband med att den nya myndighetsförordningen (2007:515) infördes 2008 började även en ny instruktion för Domstolsverket att gälla. I instruktionen angavs att verket skulle ledas av myndighetschefen (generaldirektören) och ha ett insynsråd. Domstolsverket övergick därmed, likt många andra myndigheter, till att vara en enrådighetsmyndighet.
I debatten under senare år har det framförts vissa principiella invändningar mot Domstolsverkets nuvarande ledningsform. Det som framför allt har lyfts fram är det förhållandet att en av regeringen utsedd generaldirektör utgör den högsta ledningen för Domstolsverket. Det har även påpekats att det i många andra europeiska länder är en styrelse huvudsakligen sammansatt av domare som har det yttersta ansvaret för domstolsadministrationen. Som exempel har bl.a. nämnts de domstolsadministrativa organen i övriga Norden, liksom de domstolsråd som har inrättats i många andra europeiska länder.
11.2.2. En styrelse och en direktör
Kommitténs förslag: Domstolsstyrelsen ska ledas av en styrelse
i vilken ordinarie domare ingår. Ansvaret för Domstolsstyrelsens löpande verksamhet ska ligga på en direktör som utses av styrelsen. Direktören ska vara myndighetschef.
Som har redogjorts för närmare i avsnitt 10.3.2 finns det för närvarande flera olika sätt på vilka regeringen kan styra och påverka domstolsadministrationen. Ett sådant styrmedel är hänförligt till det förhållandet att det är regeringen som utser Domstolsverkets generaldirektör. Kommittén anser att ett led i att göra den centrala domstolsadministrationen mer självständig och samtidigt tillgodose domstolarnas intresse av att få ett betydande inflytande över verksamheten är att låta Domstolsstyrelsen ledas av en styrelse i vilken ordinarie domare ingår.
Genom att en styrelse får det övergripande ansvaret för administrationen av domstolsväsendet skapas det ett skydd mot påverkan från regering och riksdag. En ordning där ledningsansvaret delas av flera
kan vidare bidra till att bredda ledningens kompetens och minska sårbarheten. Att flera olika perspektiv finns representerade i styrelsen kan också öka legitimiteten för myndigheten och i förlängningen för domstolsväsendet i stort. Det förhållandet att verksamheten leds av en styrelse med domarrepresentation skulle även motsvara den ordning som gäller i övriga Norden och ligga mer i linje med internationella rekommendationer (se vidare i avsnitt 10.2.4 och 10.2.5).
För en styrelseledning talar också det förhållandet att Domstolsstyrelsen är en förhållandevis stor myndighet med ett verksamhetsområde som innefattar ett flertal olika frågor. Domstolsstyrelsen är dessutom ansvarig för den övergripande administrationen av och budgeten för ett åttiotal andra myndigheter och domstolar. En styrelseledning kan således tillgodose att det finns en bredd i form av olika kompetenser. På det sättet kan verksamheten ledas på bästa sätt.
I likhet med vad som gäller för andra styrelsemyndigheter under regeringen kommer styrelsen att vara ansvarig för att verksamheten bedrivs på ett effektivt sätt och enligt gällande rätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Styrelsen kommer även att avgöra ärenden av principiell karaktär eller större betydelse. Exempelvis bör det ankomma på styrelsen att besluta i frågor som rör domstolarnas budget och medelsfördelning. Jfr t.ex. 3 och 4 §§myndighetsförordningen.
Det får samtidigt antas att merparten av de ärenden som uppkommer i verksamheten inte är av sådant slag att de kräver något beslut eller någon åtgärd från styrelsens sida. De flesta frågor borde i stället kunna hanteras inom ramen för den löpande verksamheten. Utgångspunkten är att ett uppdrag som styrelseledamot ska kunna utföras vid sidan av en ordinarie befattning.
För styrelsemyndigheter under regeringen finns i regel en myndighetschef som sköter den löpande verksamheten under ansvar inför styrelsen. Kommittén anser att detta även bör gälla för Domstolsstyrelsen. Det skapar förutsättningar för styrelsen att, som tidigare nämnts, koncentrera sig på frågor av mer övergripande och principiellt slag. Myndighetschefen bör ha titeln direktör. Frågor som rör direktörens anställning behandlas närmare i avsnitt 11.2.7.
En annan konsekvens av kommitténs förslag är att myndigheten inte längre ska ha ett särskilt insynsråd. Detta eftersom insynsrådets funktion är kopplad till den nuvarande ledningsformen, dvs. enrådighet (se t.ex. 9 § myndighetsförordningen och 3 § förordningen med
instruktion för Domstolsverket). Ordningen med ett insynsråd bör således upphöra i samband med att den nya styrelseledningen införs.
För att ytterligare stärka Domstolsstyrelsens självständiga ställning bör övergripande frågor om myndighetens ledning regleras på grundlags- och lagnivå. Denna fråga berörs närmare i avsnitt 11.2.4–11.2.8 (se även avsnitt 11.4).
11.2.3. Styrelsen ska utses av regeringen
Kommitténs förslag: Styrelsen för Domstolsstyrelsen ska utses
av regeringen. I syfte att stärka skyddet för myndighetens ställning och för domstolsväsendets oberoende bör dock domstolarna ges ett betydande inflytande över sammansättningen av ledamöter i styrelsen. Ett beslut om att utse nya ledamöter ska därför föregås av ett nomineringsförfarande där bl.a. domstolarna föreslår ledamöter.
I Sverige utses ledningen för statliga myndigheter och andra offentliga institutioner i regel av det politiska organ som verksamheten sorterar under, dvs. regeringen eller riksdagen. Denna ordning tillämpas även för myndigheter vilkas verksamheter ställer höga krav på oberoende, t.ex. Riksdagens ombudsmän (JO) och Riksrevisionen. Detsamma gäller myndigheter inom rättsväsendet. Exempelvis utses cheferna för Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten av regeringen.
Utgångspunkten får således anses vara att styrelsen för Domstolsstyrelsen bör utses av regeringen. Det skulle i och för sig kunna övervägas att tillämpa en annan ordning.
Ett alternativ skulle kunna vara att låta domstolarna utse ledningen för Domstolsstyrelsen. Det skulle bl.a. säkerställa att domstolarna får ett stort inflytande över domstolsadministrationen och dess ledning. I sammanhanget kan även noteras att det i flera av de internationella dokumenten om domstolars och domares oberoende rekommenderas att en majoritet eller i vart fall inte mindre än hälften av ledamöterna i ett domstolsråd eller annat likvärdigt organ bör vara domare som har utsetts av sina jämlikar (se vidare i avsnitt 7.5).
En ordning där domstolarna själva utser styrelsen skulle emellertid kunna leda till att Domstolsstyrelsen uppfattas som alltför intern och sluten. Det skulle i sin tur kunna påverka allmänhetens förtro-
ende såväl för myndigheten i sig som för domstolsväsendet i stort. Även om domstolarna bör ges ett betydande inflytande över ledningen av Domstolsstyrelsen anser kommittén att övervägande skäl talar för att låta det slutliga ansvaret för att utse styrelsen ligga på ett organ som direkt eller indirekt hämtar sitt mandat hos folket.
Ett annat alternativ skulle då kunna vara att låta riksdagen utse styrelsen. För en sådan ordning skulle bl.a. tala att riksdagen – som enligt regeringsformen är folkets främsta företrädare – ges ett större inflytande över domstolsadministrationen samtidigt som regeringens möjligheter att styra verksamheten begränsas. Samtidigt kan det framstå som främmande att låta riksdagen utse ledningen för en myndighet som är placerad under regeringen. Vidare finns det en risk för att en ordning där riksdagen utser styrelsen för Domstolsstyrelsen skulle bli för tidskrävande. Det finns också en risk för en politisering av frågorna.
Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara att dela ansvaret mellan regeringen och riksdagen. Som en jämförelse utses sju av nio ledamöter i Domarnämnden av regeringen medan resterande två väljs av riksdagen. Till bilden hör dock att dessa två ledamöter ska företräda allmänheten. I de fall företrädare för allmänheten ingår i olika offentliga organ är det vanligt att dessa väljs av riksdagen och inte av regeringen. Som redogörs för närmare i avsnitt 11.2.4 föreslår kommittén en delvis annan sammansättning i Domstolsstyrelsen. Kommittén föreslår exempelvis inte att det i styrelsen ska ingå företrädare för allmänheten. I stället ska ledamöterna ha särskild bakgrund och kompetens, t.ex. som ordinarie domare eller advokat. Mot den här bakgrunden framstår det inte som lika naturligt att låta riksdagen välja ledamöter.
Ett annat skäl för att dela ansvaret mellan regeringen och riksdagen skulle kunna vara att det till viss del inskränker regeringens makt och skapar en tydligare balans mellan de båda organen. Enligt kommittén är det emellertid möjligt att åstadkomma detta på annat sätt. Det kan exempelvis ske genom att låta de övergripande frågorna om Domstolsstyrelsens ledning regleras på grundlags- och lagnivå (se även avsnitt 11.2.6 när det gäller frågan om vem som ska kunna entlediga ledamöter i styrelsen). Intresset av att begränsa regeringens inflytande skulle därför inte i sig utgöra ett skäl för att uppgiften att utse ledamöter delas mellan regeringen och riksdagen. Som har nämnts kan det även anföras såväl praktiska som principiella invändningar mot att låta riksdagen utse ledamöter i styrelsen.
Sammantaget anser kommittén att styrelsen för Domstolsstyrelsen bör utses av regeringen. Det bör dock genom ett reglerat nomineringsförfarande säkerställas att domstolarna får ett betydande inflytande över sammansättningen i styrelsen. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 11.2.4 och 11.2.5.
11.2.4. Styrelsens sammansättning m.m.
Kommitténs förslag: Styrelsen för Domstolsstyrelsen ska bestå
av nio ledamöter varav
1. en ledamot ska vara eller ha varit ordinarie domare i Högsta
domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen,
2. en ledamot ska vara eller ha varit ordinarie domare i hovrätt,
3. en ledamot ska vara eller ha varit ordinarie domare i kammar-
rätt,
4. en ledamot ska vara eller ha varit ordinarie domare i tingsrätt,
5. en ledamot ska vara eller ha varit ordinarie domare i förvaltnings-
rätt,
6. två ledamöter ska vara anställda vid en allmän domstol eller en
allmän förvaltningsdomstol utan att vara ordinarie domare,
7. en ledamot ska vara advokat, och
8. en ledamot ska ha kunskap om och tidigare erfarenhet av styr-
ning och ledning inom offentlig förvaltning.
För varje ledamot ska det finnas en personlig ersättare. Ledamöter och ersättare förordnas av regeringen för en tid om sex år.
En ledamot eller ersättare i styrelsen får inte samtidigt vara riksdagsledamot, statsråd, anställd i riksdagen, anställd i Regeringskansliet, anställd på central nivå i ett politiskt parti eller inneha annan anställning eller annat uppdrag som gör honom eller henne olämplig för uppdraget.
En person som tidigare har tjänstgjort som ledamot i Domstolsstyrelsen ska kunna förordnas till ledamot på nytt tidigast fem år efter det att uppdraget upphörde.
Styrelsen utser inom sig en ordförande och en vice ordförande.
Det införs en ny bestämmelse i regeringsformen om att Domstolsstyrelsen ska ledas av en styrelse där en majoritet av ledamöterna är eller har varit ordinarie domare. Närmare bestämmelser om styrelsens sammansättning införs i lag.
I styrelsen bör det ingå ordinarie domare …
När det gäller antalet ledamöter i styrelsen anser kommittén att nio ledamöter är ett ändamålsenligt antal. Det tillgodoser behovet av en bred kompetens inom styrelsen samtidigt som styrelsen inte blir så stor att den inte kan bedriva sitt arbete effektivt.
I fråga om styrelsens sammansättning är det viktigt att domstolarna får ett betydande inflytande över ledningen. Som tidigare har framgått brukar det i internationella dokument om domstolars och domares oberoende rekommenderas att en majoritet eller i vart fall inte mindre än hälften av ledamöterna ska vara domare (se avsnitt 10.2.5).
Kommittén gör mot denna bakgrund bedömningen att ordinarie domare bör vara i majoritet i styrelsen. Enligt kommittén bör fem av ledamöterna vara eller ha varit domare. För att tillgodose att det inom styrelsen finns domare med olika bakgrund och erfarenhet anser kommittén att det i lag bör föreskrivas att det i styrelsen ska ingå en ledamot som är eller har varit ordinarie domare i Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen samt en ledamot som är eller har varit ordinarie domare i hovrätterna, kammarrätterna, tingsrätterna respektive förvaltningsrätterna. Genom en sådan lagreglering säkerställs att Domstolsstyrelsen har en bred sammansättning av olika domare. Det blir t.ex. inte möjligt att utse samtliga ledamöter från en och samma domstol eller från endast ett domstolsslag.
Det är i och för sig tänkbart med en annan fördelning. Exempelvis skulle det kunna övervägas att ha fler domare från de lägre instanserna – t.ex. från tingsrätterna och förvaltningsrätterna – i styrelsen. Ett skäl för det skulle kunna vara att domarna i de lägre instanserna är betydligt fler till antalet än domarna i t.ex. de två högsta domstolarna och att detta då även bör återspeglas i styrelsens sammansättning.
Enligt kommittén finns det dock ett värde i att domare med kunskap om och erfarenhet från de olika domstolsslagen och instanserna ingår i styrelsen. En ledamot bör dock inte ses som enbart en företrädare för en viss domstol. Syftet är i stället att ledamöterna ska kunna
tillföra styrelsen en bred kompetens när det gäller domstolsarbete och domstolsverksamheten i stort. I sammanhanget kan även noteras att den av kommittén föreslagna sammansättningen liknar den ordning som tillämpas i övriga Norden (se närmare i avsnitt 10.2.4).
Vidare är det önskvärt att det i styrelsen ingår såväl domstolschefer som andra ordinarie domare. Kommittén har övervägt om det av lagstiftningen bör framgå att vissa av domarledamöterna ska vara domstolschefer, t.ex. genom att det i lag anges ett högsta eller lägsta antal domstolschefer i styrelsen. Ett skäl för det skulle kunna vara att en sådan reglering säkerställer att det alltid finns domare med erfarenhet av domstolsledning i styrelsen.
Enligt kommittén kan det dock inte uteslutas att en sådan reglering skulle kunna leda till vissa praktiska problem, t.ex. om en ledamot byter eller avslutar sin domaranställning. Exempelvis är det tänkbart att en domstolschef som ingår i styrelsen kan gå i pension eller att en av de övriga domarledamöterna kan komma att utnämnas till domstolschef under sin tid i styrelsen. För det fall antalet domstolschefer skulle regleras i lag skulle förändringar av det här slaget kunna föranleda ett behov av att ändra i styrelsens sammansättning och att byta ut ledamöter för att leva upp till det i lag ställda kravet.
Kommittén anser därför inte att det bör införas något formellt lagkrav när det gäller antalet domstolschefer i styrelsen. Det får i stället förutsättas att domstolarnas interna nomineringsprocess genomförs på ett sådant sätt att det bland domarledamöterna finns personer med kompetens och erfarenhet av domstolsledning (se vidare i avsnitt 11.2.5).
… men även personer med annan bakgrund och kompetens
När det gäller styrelsens sammansättning i övrigt anser kommittén att det i styrelsen bör ingå två personer från den övriga domstolspersonalen, t.ex. domstolshandläggare, administrativ personal, föredragande eller beredningsjurister. Dessa personalkategorier utgör en betydande del av de anställda vid domstolarna. Beslut som Domstolsstyrelsen fattar gällande den administrativa verksamheten kan dessutom komma att få stor påverkan på deras arbetssituation, t.ex. större förändringar av domstolarnas it-system eller ändrade administrativa rutiner för mål- och ärendehanteringen. Att det i styrelsen ingår per-
soner som tillhör den övriga domstolspersonalen gäller även i övriga Norden (se avsnitt 10.2.4).
Vidare bör det i styrelsen ingå personer som är verksamma utanför domstolsväsendet. Utöver att styrelsen därigenom tillförs ytterligare kompetens kan en sådan ordning bl.a. bidra till att stärka förtroendet för Domstolsstyrelsen. En blandad sammansättning av detta slag rekommenderas också i flera internationella dokument (se avsnitt 7.5).
Enligt kommittén bör en av de utomstående ledamöterna vara advokat. Utöver att advokater ofta kommer i kontakt med domstolarna är de, till skillnad från exempelvis åklagare, normalt verksamma inom hela det juridiska fältet och inom båda domstolsslagen. Advokater kan även sägas representera den rättssökande allmänheten.
Enligt kommittén bör en av ledamöterna inte vara knuten till domstolarna eller vara advokat. Han eller hon bör i stället ha kunskap om och tidigare erfarenhet av styrning och ledning inom offentlig förvaltning. Exempelvis skulle en sådan person kunna ha eller ha haft en högre chefsbefattning på en annan statlig myndighet, t.ex. som generaldirektör, förvaltningschef, administrativ chef eller liknande. Här kan noteras att en liknande ordning tillämpas i bl.a. Danmark och Finland (se avsnitt 10.2.4). Vidare skulle det kunna vara värdefullt med en ledamot som, utöver chefserfarenhet, kan bidra med kunskap inom andra för verksamheten relevanta områden. Det kan exempelvis avse särskild insikt i frågor om it och digitalisering eller om relevanta samhällsförhållanden av annat slag.
Vissa personer bör vara förhindrade att tjänstgöra i styrelsen
En anslutande fråga är om företrädare för den verkställande och lagstiftande makten ska kunna utses till ledamöter i styrelsen.
Ett skäl för att låta exempelvis riksdagsledamöter ingå i styrelsen för Domstolsstyrelsen skulle kunna vara att det ökar allmänhetens och de politiska institutionernas insyn i verksamheten. Det skulle även kunna bidra till att bredda styrelsens kompetens.
Från ett oberoendeperspektiv framstår det emellertid som problematiskt om det i styrelsen skulle ingå företrädare för den verkställande eller lagstiftande makten. I flera av de internationella dokumenten om domstolars och domares oberoende framhålls också att det är viktigt att ledamöterna i ett domstolsråd eller annat likvärdigt organ upp-
fattas som opartiska och inte kan kopplas till ett visst politiskt parti. Mot den bakgrunden rekommenderar bl.a. Consultative Council of
European Judges (CCJE) att ledamöterna i ett domstolsråd varken
bör vara aktiva politiker, parlamentariker eller företrädare för den verkställande makten. (Se avsnitt 7.5.)
I sammanhanget kan det noteras att sådana förbud förekommer i andra europeiska länder. Exempelvis har både Danmark och Finland infört lagbestämmelser om att bl.a. parlamentsledamöter är förhindrade att tjänstgöra i styrelsen för respektive lands domstolsadministrativa organ. En liknande reglering har även föreslagits i Norge (se vidare i avsnitt 10.2.4).
Exempel finns också bland svenska myndigheter. I 7 kap. 6 § första stycket lagen (2022:1568) om Sveriges riksbank föreskrivs det att en ledamot i Riksbankens direktion inte får vara exempelvis ledamot av riksdagen, statsråd, anställd i Regeringskansliet, anställd på central nivå i ett politiskt parti eller inneha annan anställning eller annat uppdrag som gör dem olämpliga att vara direktionsledamot.
För att säkerställa att Domstolsstyrelsen både kan och uppfattas kunna agera självständigt i förhållande till såväl regeringen som riksdagen anser kommittén att företrädare för den verkställande och lagstiftande makten bör vara förhindrade att tjänstgöra i styrelsen. Enligt kommittén bör detta inte endast gälla riksdagsledamöter och statsråd utan även personer som får anses ha en nära koppling till de politiska organen eller till ett visst politiskt parti.
Kommittén föreslår därför att det i lag föreskrivs att en ledamot eller ersättare i Domstolsstyrelsen inte samtidigt får vara riksdagsledamot, statsråd, anställd i riksdagen, anställd i Regeringskansliet, anställd på central nivå i ett politiskt parti eller inneha annan anställning eller annat uppdrag som gör honom eller henne olämplig för uppdraget.
Med ”annan anställning eller annat uppdrag” ska framför allt förstås sådana anställningar och uppdrag som har en tydlig politisk koppling. Det kan exempelvis vara att en person arbetar på uppdrag av ett politiskt parti eller på annat sätt har en framträdande politisk roll, t.ex. som politiker på kommunal eller regional nivå. Enligt kommittén är det dock inte möjligt att uttömmande reglera vilka andra anställningar och uppdrag som bör betraktas som olämpliga vid tjänstgöring som ledamot i Domstolsstyrelsen. Det avgörande bör vara om opartisk-
heten hos den aktuella personen kan ifrågasättas eller om allmänhetens förtroende för myndigheten riskerar att påverkas på ett negativt sätt.
En konsekvens av den här föreslagna regleringen är att aktiva politiker inte kommer att kunna tjänstgöra som ledamöter i Domstolsstyrelsen. På motsvarande sätt kommer en ledamot som under sin tid i styrelsen utses till exempelvis statsråd eller riksdagsledamot att vara tvungen att avsluta sitt styrelseuppdrag.
Det skulle kunna övervägas att även införa ett krav på att det ska ha förflutit viss tid mellan en tidigare anställning eller ett uppdrag som omfattas av förbudet och ett uppdrag som ledamot i Domstolsstyrelsen. Skälet för det skulle framför allt vara att förhindra att en person frånträder exempelvis ett politiskt uppdrag i syfte att kringgå förbudet och att han eller hon därefter utses till ledamot i styrelsen.
I sammanhanget bör dock vägas in att det – enligt vad kommittén föreslår – kommer att ställas ytterligare krav på ledamöterna i styrelsen. Exempelvis förutsätts det att ledamöterna ska ha viss bakgrund och erfarenhet, t.ex. som domare eller advokat. Som redogörs för närmare nedan föreslås det även att det i regeringsformen införs ett krav på att en majoritet av ledamöterna i styrelsen ska vara eller ha varit ordinarie domare. Vidare kommer endast en person som har nominerats av domstolarna och andra organ att kunna utses till ledamot (se avsnitt 11.2.5). Mot denna bakgrund saknas det enligt kommittén skäl att i lag föreskriva särskilda krav på karenstid eller liknande.
Vidare faller det utanför kommitténs uppdrag att på en mer övergripande nivå överväga frågan om det bör gälla särskilda begränsningar för exempelvis tidigare statsråd och riksdagsledamöter att åta sig olika typer av uppdrag. Det kan noteras att en utredning har tillsatts som bl.a. ska ta ställning till vilka som bör omfattas av en reglering om s.k. övergångsrestriktioner och hur en sådan reglering bör utformas (Utredningen om Övergångsrestriktioner för att stärka förtroendet för offentlig verksamhet, Fi 2022:12).
Direktören bör inte ingå i styrelsen
En annan fråga att ta ställning till är om den direktör som föreslås leda den löpande verksamheten vid myndigheten också bör ingå i styrelsen. Skälet för detta skulle framför allt vara att skapa förutsättningar för ett gott samarbete, ett bra informationsutbyte och en
tydlig ansvarsfördelning inom ledningen. En sådan ordning tillämpas av många styrelsemyndigheter. Som jämförelse kan noteras att Arbetsgivarverkets generaldirektör ingår i verkets styrelse trots att han eller hon utses av styrelsen.
En ordning där direktören ingår i styrelsen samtidigt som han eller hon utses och ansvarar inför styrelsen framstår emellertid som otydlig. Detta intryck förstärks av att styrelsen är tänkt att brett representera domstolarna, domarna och andra intressen, något som också är avsett att stärka förtroendet för det organ som ansvarar för domstolsväsendets administration. Att låta direktören ingå i kretsen av styrelseledamöter framstår med tanke på denna uppbyggnad som en mindre ändamålsenlig ordning.
Mot den nu angivna bakgrunden bör direktören inte ingå i styrelsen. Detta hindrar naturligtvis inte att direktören deltar och därtill intar en central roll i det arbete som styrelsen har att utföra. Exempelvis framstår det som naturligt att direktören som utgångspunkt deltar vid styrelsens sammanträden om inte styrelsen beslutar annat.
Frågor om ersättare, ordförandeskap m.m.
Enligt kommittén bör det för varje ledamot i styrelsen utses en personlig ersättare. På så sätt kan det bl.a. säkerställas att styrelsen är beslutsför och har en bred sammansättning även om en eller flera ordinarie ledamöter skulle få förhinder. Om en ordinarie ledamot skulle avträda eller skiljas från sitt uppdrag i förtid kan ersättaren träda i hans eller hennes ställe till dess att en ny ordinarie ledamot har utsetts.
De personliga ersättarna ska ha motsvarande kompetens som de ordinarie ledamöterna. Om en ledamot exempelvis ska vara eller ha varit ordinarie domare i tingsrätt ska ersättaren för honom eller henne ha motsvarande kompetens. På samma sätt får en ersättare inte ha en sådan anställning eller ett sådant uppdrag som omfattas av det tidigare nämnda förbudet.
En anslutande fråga är i vilken utsträckning ersättarna bör delta i det löpande styrelsearbetet. Exempelvis kan det diskuteras om ersättarna bör närvara vid styrelsemötena även när de ordinarie ledamöterna är på plats. Kommittén anser emellertid att det får ankomma på styrelsen att bestämma hur det interna styrelsearbetet ska bedrivas. Denna fråga bör således inte regleras särskilt i lag.
Vidare bör det överlåtas till styrelsen att inom sig utse en ordförande och en vice ordförande. Även det kan bidra till att stärka myndighetens möjligheter att agera mer självständigt.
När det gäller längden på styrelseledamöternas förordnanden anser kommittén att den bör vara sex år. Den föreslagna tidperioden ger ledamöterna förutsättningar att etablera sig och skaffa sig god kännedom om verksamheten samtidigt som det öppnar för viss utveckling och förändring av sammansättningen. Denna bedömning tar även sin utgångspunkt i att ett uppdrag som styrelseledamot inte bör kunna förlängas. Det kan därmed finnas ett intresse av att låta ett styrelseuppdrag sträcka sig över en något längre period än vad som normalt gäller för styrelsemyndigheter under regeringen (jfr t.ex. Domarnämnden där ledamöterna utses för en tid om fyra år; se vidare i avsnitt 12.2.2).
En ordning som innebär att en styrelseledamot inte kan utses på nytt kan, som nyss framgått, bidra till att styrelsens sammansättning utvecklas och ändras. Det kan samtidigt finnas ett värde i att kunna ta tillvara tidigare styrelseledamöters kompetens och erfarenhet. Möjligheten att utse en ledamot som tidigare har haft ett styrelseuppdrag inom myndigheten bör därför inte helt uteslutas. I stället bör det ställas krav på att viss tid ska ha förflutit mellan två uppdrag. En person som har tjänstgjort som styrelseledamot bör därför inte kunna utses till styrelseledamot på nytt tidigare än fem år efter det att uppdraget upphörde. Däremot finns det inte något som hindrar att en person som tidigare har tjänstgjort som ersättare i styrelsen förordnas som ordinarie ledamot. Detta bör gälla även om ersättaren har inträtt i den ordinarie ledamotens ställe.
Enligt kommittén bör det av lag framgå att ledamöterna och ersättarna förordnas för en bestämd tid om sex år. En sådan ordning kan bidra till att stärka Domstolsstyrelsens självständiga ställning. Det blir t.ex. inte möjligt för regeringen att utse ledamöter för kortare perioder i syfte att lättare kunna förändra sammansättningen. Här kan också noteras att styrelsen för Institutet för mänskliga rättigheter regleras på liknande sätt. Som skäl för att i lag ange en specifik förordnandetid har i förarbetena anförts bl.a. att det inte bör vara regeringen som fastställer styrelseuppdragets längd (se prop. 2020/21:143 s. 35 f.).
Första gången en styrelse förordnas bör ledamöternas mandatperiod sträcka sig över delvis skilda perioder. På så sätt kan det und-
vikas att samtliga ledamöter byts ut samtidigt. Detta bör regleras i en särskild övergångsbestämmelse.
Bestämmelser om styrelsens sammansättning m.m.
Kommittén anser att det i regeringsformen bör slås fast att myndigheten leds av en styrelse i vilken en majoritet av ledamöterna är eller har varit ordinarie domare. Syftet är att ytterligare stärka Domstolsstyrelsens självständiga ställning och säkerställa att myndigheten också på sikt kommer att ha den ledningsform som föreslås här. På så sätt skapas långsiktiga garantier för att domstolarna får ett betydande inflytande över ledningen av domstolsadministrationen. I övrigt anser kommittén att frågor om hur styrelsen utses och hur den ska vara sammansatt huvudsakligen bör regleras i lag. Som framgått bör även längden på styrelseledamöternas förordnanden framgå av lag.
Frågor som rör styrelsens interna arbete och ansvar förutsätter däremot inte någon särskild lagreglering. I det sammanhanget kan konstateras att Domstolsstyrelsen, i den mån något särskilt inte regleras i grundlag eller lag, kommer att omfattas av det offentligrättsliga regelverk som gäller för myndigheter under regeringen. Där regleras flera av dessa frågor. Exempelvis innehåller myndighetsförordningen vissa övergripande bestämmelser om bl.a. styrelsens beslutsförhet samt styrelsens och myndighetschefens respektive arbetsuppgifter och ansvarsområden. (Se t.ex. 3, 4, 11 och 12 §§myndighetsförordningen.)
11.2.5. Ett nomineringsförfarande införs
Kommitténs förslag: Innan regeringen förordnar en ny ledamot
eller ersättare i styrelsen ska förslag på kandidater inhämtas från
1. ordförandena i Högsta domstolen och Högsta förvaltnings-
domstolen när det gäller en ledamot eller ersättare från dessa domstolar,
2. hovrättspresidenterna när det gäller en ledamot eller ersättare
från hovrätterna,
3. kammarrättspresidenterna när det gäller en ledamot eller ersät-
tare från kammarrätterna,
4. tingsrättslagmännen när det gäller en ledamot eller ersättare från
tingsrätterna,
5. förvaltningsrättslagmännen när det gäller en ledamot eller ersät-
tare från förvaltningsrätterna,
6. domstolscheferna för de allmänna domstolarna och de allmänna
förvaltningsdomstolarna när det gäller en ledamot eller ersättare som är anställd vid domstol utan att vara ordinarie domare,
7. Sveriges advokatsamfund när det gäller en ledamot eller ersättare som ska vara advokat, och
8. Arbetsgivarverket när det gäller en ledamot eller ersättare som ska ha kunskap om och tidigare erfarenhet av styrning och ledning inom offentlig förvaltning.
Innan förslag lämnas enligt första stycket 1–5 ska de ordinarie domarna vid de berörda domstolarna ges tillfälle att yttra sig. Innan förslag lämnas enligt första stycket 6 ska de anställda vid de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna som inte är ordinarie domare ges tillfälle att yttra sig. De närmare formerna för detta beslutas av Domstolsstyrelsen.
För varje uppdrag som ledamot eller ersättare ska två personer föreslås. Som ledamot och ersättare får endast utses en person som har föreslagits för uppdraget.
De övergripande reglerna för nomineringsförfarandet bör framgå av lag.
Nominering av domstolsledamöterna
För att säkerställa att domstolarna får ett betydande inflytande över styrelsens sammansättning bör det införas en skyldighet för regeringen att inhämta förslag på lämpliga kandidater från domstolarna.
När det gäller de ledamöter som ska vara eller ha varit ordinarie domare föreslås att uppgiften att nominera kandidater läggs på de berörda domstolscheferna. Som framgått finns det inget krav på att de personer som nomineras ska ha en pågående domaranställning. Det får dock förutsättas att domstolscheferna som utgångspunkt nominerar personer som vid tidpunkten för nomineringen har pågående
anställningar som domare i de berörda domstolarna. I sammanhanget bör också nämnas att det förhållandet att en domarledamot byter anställning under sin tid i styrelsen inte innebär någon förändring när det gäller ansvaret för nomineringarna. Om exempelvis en hovrättsdomare som har nominerats av hovrätterna senare får en anställning som justitieråd, är det fortfarande hovrättspresidenterna som ska lämna förslag på nya kandidater när ledamotens förordnande löper ut.
Vidare föreslås att domstolscheferna för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna gemensamt ska nominera kandidater som tillhör de andra anställda vid domstolarna.
Genom att i lag peka ut att det är domstolscheferna som ska nominera blir det tydligt att det är chefernas ansvar att gemensamt ta fram ett förslag. Det förhållandet att ansvaret uttryckligen läggs på domstolscheferna i stället för exempelvis på domstolarna eller domarna tydliggör också vem regeringen ska vända sig till för ett förslag och vem det är som ytterst ansvarar för att nominera kandidater. En lagreglering kan vidare bidra till att göra nomineringsprocessen mer enhetlig. Den begränsar även utrymmet för regeringen att påverka hur domstolarnas interna process går till.
I sammanhanget kan noteras att det i dagsläget finns olika regler kring det interna beslutsfattandet vid domstolarna. När det gäller handläggningen av administrativa ärenden finns den huvudsakliga regleringen i de av regeringen beslutade domstolsinstruktionerna. Av instruktionerna följer exempelvis att en del administrativa ärenden ska avgöras av domstolens plenum, andra av ett kollegium och vissa av domstolschefen ensam. Reglerna kan dessutom skilja sig åt mellan domstolarna. Genom en lagreglering blir det, som tidigare nämnts, tydligt vem som är ansvarig för att nominera kandidater. Reglerna kommer också att vara desamma för samtliga domstolar.
Enligt kommittén bör det vidare tillgodoses att de ordinarie domarna och de andra anställda vid domstolarna involveras i nomineringsförfarandet. Det kan bidra till att ge styrelsen en bredare förankring i domstolsverksamheten. Det skapar även förutsättningar för att det bland de föreslagna kandidaterna finns personer med olika bakgrund och kompetens. I anslutning till detta kan noteras att en liknande ordning som den nu föreslagna tillämpas i bl.a. Finland (se avsnitt 10.2.4).
Frågan uppkommer då om hur domstolarnas nomineringsförfarande rent praktiskt ska gå till och hur förfarandet bör regleras.
I vissa europeiska länder finns det en etablerad ordning för att välja domstolsföreträdare till olika uppdrag. Det finns exempelvis i Estland ett nationellt domarplenum bestående av landets samtliga domare som enligt lag ska sammanträda minst en gång per år och som bl.a. har uppgiften att nominera domare till landets domstolsråd (se vidare i avsnitt 8.6). Något motsvarande organ finns emellertid inte i Sverige.
Som ett inhemskt exempel i sammanhanget kan nämnas Domarnämnden. I 4 § andra stycket lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare föreskrivs att de ledamöter och ersättare i Domarnämnden som ska vara, eller ha varit, ordinarie domare förordnas på förslag av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. I lagen anges det däremot inte hur domstolarnas nomineringsförfarande ska genomföras. Någon formaliserad struktur för detta finns inte heller för närvarande (se dock i kapitel 12 föreslagna förändringar av denna ordning).
Vidare kan noteras att det finns flera olika fackförbund och föreningar som företräder domare och annan personal inom Sveriges Domstolar. Det finns även anställda som inte är medlemmar i något fackförbund eller någon intresseförening. Det finns alltså inte någon enskild sammanslutning som kan sägas representera samtliga ordinarie domare eller andra domstolsanställda.
Inom domstolsväsendet förekommer det visserligen olika former av samråd mellan domstolar och domstolsanställda. Exempelvis har domstolarna inom Sveriges Domstolar delats in i domstolschefsgrupper i vilka de olika domstolsslagen och instanserna finns representerade. Domstolschefsgrupperna utser även företrädare till det s.k. DC-rådet (se avsnitt 10.2.3). Vidare hålls det återkommande möten för olika personalkategorier. Av betydelse är emellertid att dessa samrådsorgan och mötesformer saknar en förankring i lagstiftningen. Det finns således inget formellt hinder mot att nuvarande former för samråd ändras eller tas bort.
Det framstår således som relativt komplicerat att i lag slå fast närmare regler för hur domstolarnas interna process ska gå till. Det är dessutom tänkbart att domstolarnas mötes- och samarbetsformer kan behöva ändras och anpassas i framtiden. Nya domstolar kan t.ex. komma att inrättas eller nuvarande domstolar avvecklas. Samtidigt är det viktigt med en tydlig reglering för att säkerställa att domarna och den övriga domstolspersonalen involveras i nomineringsprocessen.
Kommittén föreslår mot den här bakgrunden att det i lag införs ett krav på att de ordinarie domarna vid de berörda domstolarna ska ges tillfälle att yttra sig innan det lämnas ett förslag på ledamöter eller ersättare som ska vara eller ha varit ordinarie domare. På motsvarande sätt ska de andra anställda vid domstolarna ges tillfälle att yttra sig innan det lämnas ett förslag på ledamöter eller ersättare som tillhör den krets som är anställd vid domstol utan att vara ordinarie domare. I övrigt bör det överlåtas till Domstolsstyrelsen att besluta om närmare regler för hur domstolarnas nomineringsförfarande rent praktiskt ska genomföras. På så sätt blir det möjligt för Domstolsstyrelsen att utveckla lämpliga former för samråd och att, vid behov, anpassa förfarandet.
Att överlåta till Domstolsstyrelsen att besluta om närmare anvisningar för nomineringsprocessen motsvarar den ordning som förekommer i andra delar av rättssystemet. Som en jämförelse kan främst nämnas den ordning som gäller för universiteten och högskolorna när en ny ledning ska utses, se t.ex. 2 kap.7 a–8 §§högskoleförordningen (1993:100).
I anslutning till detta kan även noteras att det i Norge har lämnats förslag om att införa ett mer formaliserat nomineringsförfarande vid utnämning av ledamöter till Domstoladministrasjonens styrelse. Det har då bl.a. föreslagits att myndigheten ska få besluta om närmare regler för domstolarnas nomineringsförfarande (se NOU 2020:11).
Kommitténs förslag innebär således att vissa övergripande frågor om domstolarnas nomineringsförfarande regleras i lag och att det i övrigt överlåts till Domstolsstyrelsen att ta fram närmare regler för hur processen rent praktiskt ska gå till. Den första gången en styrelse utses kommer Domstolsstyrelsen inte att ha fastställt några närmare regler för hur domstolarnas nomineringsförfarande ska gå till. Enligt kommittén får det dock antas att domstolarna och domstolscheferna kan hitta lämpliga former för samarbete och samråd för att tillgodose att även det första nomineringsförfarandet kan genomföras på ett välfungerande sätt.
Nominering av övriga ledamöter
När det gäller de två utomstående ledamöterna i styrelsen anser kommittén att förslag på lämpliga kandidater bör inhämtas från fristående organ och sammanslutningar. En sådan ordning kan bidra till att stärka Domstolsstyrelsens möjligheter att agera mer självständigt.
Eftersom en av de övriga ledamöterna föreslås vara en advokat bör Sveriges advokatsamfund ges möjlighet att nominera kandidater. I sammanhanget kan även noteras att Sveriges advokatsamfund redan i dag nominerar personer till olika offentliga organ, se t.ex. 8 § tredje stycket lagen (2021:642) om Institutet för mänskliga rättigheter och 6 § förordningen (2010:1793) med instruktion för Domarnämnden.
När det gäller den ledamot som enligt förslaget ska ha särskild kunskap m.m. om offentlig förvaltning har kommittén övervägt olika tänkbara alternativ.
Ett alternativ som har diskuterats är att låta JO eller Riksrevisionen nominera kandidater. Dessa organ intar en självständig ställning i förhållande till regeringen och riksdagen. De får dessutom anses ha ett stort förtroende i samhället. Mot att lägga uppgiften hos dessa myndigheter talar dock det förhållandet att Domstolsstyrelsen kommer att falla inom tillsyns- och granskningsområdet för både JO och Riksrevisionen. Med hänsyn till intresset av att upprätthålla en oberoende kontrollmakt kan det, enligt kommittén, framstå som problematiskt om en ledamot i Domstolsstyrelsen har utsetts på förslag av samma organ som har till uppgift att utöva tillsyn över myndigheten och dess ledning.
Ett annat alternativ skulle kunna vara att låta en annan myndighet under regeringen nominera kandidater. I det sammanhanget bör dock vägas in att regeringen som utgångspunkt kan avveckla och förändra de förvaltningsmyndigheter som lyder under rege