3.1. Grundlagsregler om krig och krigsfara

Mitt förslag: Regler om förhållandena under krig och krigsfara bör även fortsättningsvis ingå i regeringsformen.

F olkstyrelsekommitténs förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig i denna del tillstyrker förslaget. Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Göte- borgs universitet ifrågasätter dock om man inte bör avstå från alltför specificerade bestämmelser och koncentrera regleringen till det väsentliga. Även Medborgarrättsrörelsen anser att reglerna i 13 kap. RF bör minskas ned till ett minimum gällande ökade befogenheter för regeringen och att man i övrigt i största möjliga utsträckning bör förlita sig på konstitutionell nödrätt.

Skälen för mitt förslag: Vid tillkomsten av den nya regeringsformen fördes en livlig debatt i vissa av de frågor som aktualiserats under grund- lagsarbetet. Frågan om rikets styrelse under krig och krigsfara tillhörde inte dessa frågor. På senare år har emellertid från tid till annan förekommit debatt i ämnet. Den har främst rört två frågor. nämligen dels om det över huvud taget är lämpligt att ha grundlagsregler i ämnet, dels om utformning- en av de regler som gäller de statliga organens verksamhet under ockupa- tion är lämplig.

Sverige är en rättsstat. En av de grundläggande principerna för den svenska folkstyrclsen är nämligen. som också folkstyrelsekommittén fram- hållit. principen om all maktutövnings lagbundenhet. Grundsatsen om maktutövningens lagbundenhet gäller alla offentliga organ. dvs. såväl riks— dagen och regeringen som kommunerna. förvaltningsmyndigheterna och domstolarna.

En stat i krig eller krigsfara kan komma att utsättas för stora påfrestning- ar. Det kan då uppkomma situationer där det blir omöjligt för de offentliga organen att verka i den konstitutionella ordning som gäller för normala förhållanden. Denna kan endast i begränsad omfattning utformas så att den är avpassad också för extraordinära förhållanden.

Behovet av att i krissituationer kunna göra avsteg från den vanliga konstitutionella ordningen måste därför tillgodoses på något annat sätt. Tanken att statsorganen i sådana situationer skulle ha rätt att sätta sig över grundlagen. idén om s.k. konstitutionell nödrätt. stämmer illa överens med principen om maktutövningens lagbundenhet. Självfallet gäller för krigsförhållanden i ännu högre grad än i fredstid att akuta nödsituationer kan uppkomma som framtvingar en avvikelse från gällande normer. Men planeringen bör inte rimligen få bygga på den konstitutionella nödrätten som princip.

Jag delar därför inte uppfattningen att reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara bör minskas ned till ett minimum. Tvärtom ansluter jag mig — liksom folkstyrelsekommitten och det stora flertalet remissinstanser — till

• Sida 17
•  Original

den ståndpunkt som intogs vid tillkomsten av 1974 års RF. nämligen att den konstitutionella nödrätten är en alltför osäker grund för statsmakter- nas handlande i orostider. Ett system som utgår från möjligheten att i en krissituation handla utan att vara bunden av grundlagens regler skulle inte bara innebära en frihet för de legitima statsmakterna att i obundna former handla i nationens intresse. Den skulle samtidigt kunna innebära en grund för oansvariga grupper att försöka gripa makten i kritiska lägen. Den skulle dessutom kunna försvaga den svenska statsledningens motståndskraft mot obehöriga påtryckningar från främmande stater att vidta olika åtgärder. Om man upprätthåller principen att svensk lag skall gälla under alla om- ständigheter. är det lättare att stå emot sådana påtryckningar, särskilt om de åtgärder som begärs skulle förutsätta grundlagsändring.

Att i förväg försöka förutse och reglera alla de olika situationer som kan uppkomma under krig eller krigsfara är en omöjlig uppgift. Om man i grundlag skall införa bestämmelser i ämnet. måste dessa därför vara så utformade att de ger det behövliga utrymmet för statsorganen att vidta de åtgärder som krävs i den aktuella situationen.

Samtidigt är det givetvis av yttersta vikt att man utformar grundlagsreg- lerna så att grundläggande principer i vårt styrelseskick upprätthålls i största möjliga utsträckning.

Enligt min mening innebär de nuvarande reglernai 13 kap. RF i det stora hela en lämplig avvägning mellan de motstående intressen som här gör sig gällande. Jag kan också konstatera att folkstyrelsekommittén efter en genomgång av alla bestämmelserna i grundlagskapitlet föreslår bara förhål- landevis begränsade ändringar av detta. Denna bedömning i stort har inte mötts av invändningar under remissbehandlingen. om man bortser från den nyssnämnda uppfattningen att bestämmelserna i 13 kap. RF bör mins- kas till ett minimum.

Med den nu angivna utgångspunkten kommer jag att i följande avsnitt behandla dels frågan om utformningen av de regler som bör gälla för de offentliga organen under ockupation. dels en särskild fråga som rör krigs- delegationens verksamhet vid krig eller krigsfara.

3.2. Ockupationsförhållanden

Mitt förslag är

att varken riksdagen. dess krigsdelegation eller regeringen får fatta beslut på ockuperat område.

att på sådant område inte heller får utövas befogenhet som till- kommer någon i egenskap av ledamot av dessa organ,

att statschefen skall anses förhindrad att fullgöra sina uppgifter på ockuperat område.

att val till riksdagen eller kommunala församlingar inte får hållas på ockuperat område

samt att det av regeringsformen klart skall framgå att det åligger varje offentligt organ att på ockuperat område handla på det sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarna och motståndsverksam- heten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt.

• Sida 18
•  Original

Folkstyrelsekommitténs förslag överensstämmer i sak med mitt utom i fråga om statschefen.

Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Den enda remissinstans som i princip avstyr- ker förslaget är juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid Lunds universitet.

Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att de anförda argumenten för ett totalförbud för riksdagen. krigsdelegationen och regeringen att fatta beslut på ockuperat område inte är övertygande. Kammarrätten i Sundsvall mot- sätter sig inte förslaget men förordar att förslaget om totalförbud att fatta beslut på ockuperat område föregås av en mer ingående bedömning av konsekvenserna och att begreppen krig och ockupation belyses närmare.

Juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid Lunds universitet och Mcdborgarrättsrörelsen menar att statschefen i krig spelar en betydelsefull roll som symbol för ett folks motståndsvilja och att ett fullgörande av statschefens funktioner inte obetingat kan göras beroende av att denne befinner sig på samma ort som regeringen.

Flera remissinstanser, bl. a. justitiekanslern. överbefälhavaren och överstyrelsen för civil beredskap. anser att det bör komma till tydligare uttryck i grundlagen att en ockuperande stat inte kan ställa några som helst andra folkrättsliga anspråk än sådana som är förestavade av rent humanitä- ra skäl.

Skälen för mitt förslag:

Allmänna förutsättningar

Ett av huvudsyftena med 13 kap. RF är som framgått att öppna möjlig- heter för statsmakterna att i krig eller vid krigsfara handla i friare former än dem som gäller för normala situationer. Ett annat syfte med kapitlet är att det skall utgöra ett skydd för de grundläggande dragen i den svenska folkstyrelsen. och detta oavsett hur krigshändelserna utvecklar sig. Det är mot denna bakgrund naturligt att kapitlet även kommer att innehålla regler om vad som får men framför allt inte får ske om landet helt eller delvis skulle bli ockuperat. Regler som berör förhållanden under ockupation är på intet sätt ett uttryck för defaitism. En ockupation av någon del eller av hela landet innebär inte att kampen upphör. men om svenskt territorium ockuperas skall de offentliga organ som bedriver verksamhet på det ocku- perade området fortsätta att tillämpa svensk lag.

Under senare år har väckts en debatt om utformningen av de regler som gäller de statliga organens verksamhet under ockupation. Folkstyrelse- kommittén har i sitt betänkande (SOU 1986:28 s. 39—42) redovisat den kritik som har framförts mot nuvarande reglering.

Min liksom folkstyrclsekommitténs utgångspunkt är att de övergripande målen för svensk säkerhetspolitik och för totalförsvaret är att bevara vårt lands nationella oberoende. Ett militärt angrepp skall kunna mötas varifrån det än kommer. Våra stridskrafter skall därvid utnyttjas i syfte att förhind- ra att en angripare. får fast fot på svensk mark. Skulle angriparen likväl lyckas tränga längre in på vårt territorium skall ett effektivt och uthålligt motstånd kunna genomföras i varje del av landet.

• Sida 19
•  Original

Om Sverige trots vår säkerhetspolitik och våra totalförsvarsförberedel- ser utsätts för angrepp. kan man inte bortse från möjligheten att i varje fall delar av landet skulle kunna bli ockuperade. Det måste därför finnas grundlagsregler som tillförsäkrar att det finns svenska statsorgan som på laglig grund kan leda kampen för befrielsen, antingen från fria delar av landet eller. om det visar sig nödvändigt, från något annat land.

Den reglering av förhållandena under krig och krigsfara som finns i 13 kap. RF är avsedd att tillgodose detta syfte. Såväl riksdagens krigsdele- gation som regeringen förutsätts kunna verka i exil. Om krigsdelegationen har övertagit riksdagens uppgifter. saknar en riksdag bestående av ledamö- ter i ockupationsmaktens händer helt konstitutionella befogenheter. Krigs- delegationen får öVer huvud taget inte fatta beslut på ockuperat område (13 kap. 3 åRF).

Krigshändelserna kan emellertid ha utvecklats så snabbt att något för- ordnande om att krigsdelegationen skall träda i funktion inte har hunnit meddelas. För den fortsatta motståndskampen skulle det enligt min me- ning vara mycket olyckligt om riksdagen från ockuperat område skulle kunna sätta regeringen åt sidan. om denna befinner sig i frihet. Om förhål- landet är det motsatta. kan det tvärtom vara väsentligt att kunna ersätta en tillfångatagen regering, så att den inte med åberopande av att riksdagen inte kan fullgöra sina uppgifter ( 13 kap. 5 5 RF) förklarar sig överta dessa. Som RF i dag är utformad kan det hävdas att det finns stöd för riksdagen att avsätta regeringen i båda dessa situationer ( 13 kap. 4 & RF).

Även i en annan situation kan det uppstå tvekan om det rättsliga läget. Folkstyrelsekommittén erinrar om att regeringen enligt 7 kap. 4 & RF är beslutför om minst fem statsråd deltar i regeringssammanträdet. Regering- en består emellertid av ca 20 statsråd. Om några statsråd faller i fiendens händer medan andra befinner sig i frihet, skulle en situation kunna upp- komma där två regeringar var för sig gör anspråk på att vara landets enda lagliga regering.

Som folkstyrelsekommittén framhållit är det en folkrättslig princip att civilbefolkningcn inom ockuperat område skall behålla sin lojalitet mot den lagliga regeringen. oavsett om denna befinner sig inom eller utanför landets gränser. Befolkningen skall därför följa de bestämmelser som regeringen utfärdar gällande bl. a. motståndet mot ockupationsmakten.

Ett av syftena med RF:s regler om krig och krigsfara är att trygga den svenska folkstyrelsen. Under en ockupation av Sverige är det uppenbart att någon folkstyrelse värd namnet inte är möjlig. Endast genom organ som är i frihet kan en folkstyrelse fungera. Med att vara i frihet avses i detta sammanhang att Vistas på icke ockuperat svenskt territorium eller i exil. Helt fri är naturligtvis endast den riksdag eller regering som befinner sig på eget territorium som den själv kontrollerar. I exil blir handlingsfriheten begränsad till den aktivitet värdlandets statsledning tillåter. Utgångspunk- ten måste emellertid vara att en riksstyrelse i exil skall betraktas som friare än en som befinner sig på ockuperat område. En sådan kommer alltid att bli beroende av vad ockupationsmakten anser sig kunna tillåta.

I likhet med folkstyrelsekommittén och de allra flesta remissinstanserna anserjag därför att den grundläggande principen skall vara att de ledamö-

• Sida 20
•  Original

ter av riksdagen och regeringen som befinner sig i frihet — på svenskt territorium eller i exil — skall anses som bärare av all konstitutionell behörighet till skillnad från dem som befinner sig i ockupationsmaktens våld eller i vart fall under dess kontroll. På så sätt säkras att den svenska folkstyrelsen endast kommer att utövas av organ vilkas motståndsvilja och demokratiska representativitet är obruten.

Med anledning av att kammarrätten i Sundsvall ifrågasatt om inte be- greppen krig och ockupation bör belysas närmare vill jag i detta samman- hang framhålla att det naturligtvis kan synas ligga nära till hands att dessa begrepp tolkas under hänsynstagande till vedertagen folkrättslig termino- logi. Med krig brukar inom folkrätten förstås en väpnad konflikt mellan två eller fiera stater av vilka minst en anser sig vara i krig (jfr bl. a. art. 2 i var och en av 1949 års Geneve-konventioner angående skydd för krigets offer. SÖ 1953: 14—17, och SOU 1984:56 s. 48). Ockupation brukar definieras som ett tillstånd enligt vilket en krigförande part tillfälligt övertar den faktiska makten över en annan stats territorium eller delar av detta (jfr art. 42 i det till den fjärde av 1907 års Haag-konventioner fogade lantkrigs- reglementet. SFS 1910: 153; se vidare SOU 1984:56 s. 53 f.).

Dessa definitioner innehåller emellertid vissa oklarheter, och till detta kommer att man inom modern folkrätt i allt mindre utsträckning skiljer mellan krig och andra mellanstatliga väpnade konflikter. Skulle vårt land bli föremål för ett väpnat anfall, kan också förhållandena otvivelaktigt ' tänkas vara sådana att krig skall anses föreligga både i regeringsformens och i beredskapslagstiftningens mening redan innan någon officiell förkla- ring om krigstillstånd utfärdas.

Bl.a. med hänsyn till vad som har anförts nu anserjag i likhet med vad som uttalades i förarbetena till 1974 års regeringsform (prop. 1973190 5. 447) att det inte skulle vara ändamålsenligt att i grundlagen närmare ange vilka slags handlingar som skall anses innebära att krigstillstånd inträder. Jag ansluter mig vidare till uttalandet i samma proposition om att man måste förutsätta att RF:s bestämmelser om krig alltid skall vara tillämpliga om riket är helt eller delvis ockuperat. Inte heller begreppet ockupation torde lämpligen böra definieras i lagen.

Riksdagen

Enligt nuvarande reglering får riksdagen inte fatta sådana beslut på ocku- perat område som innebär stiftande. ändring eller upphävande av grund- lag. riksdagsordningen. lag om val till riksdagen eller ändring av lagstift- ningen om vissa brott av särskild betydelse för förhållandet mellan ockupa- tionsmakten och medborgarna. Inte heller får något ärende avgöras av riksdagen. om inte minst tre fjärdedelar av ledamöterna deltar i avgörandet (13 kap. 10 åRF).

Av förarbetena till regleringen (prop. 1973:90 s. 459 ff.) framgår att argumenten för en begränsning av möjligheterna för svenskt lagstiftande organ att fatta beslut på ockuperat område är dels risken för att ockupa- tionsmakten utnyttjar n'ksdagsledamöter som står under dess inflytande till att åstadkomma ett följsamt lagstiftande organ som har ett sken av laglig-

• Sida 21
•  Original

het. dels att en ockupant kan tänkas komma att utsätta riksdagen för obehöriga påtryckningar. Argumentet mot en sådan begränsning är att det normalt är mest fördelaktigt för medborgarna om den offentliga makten utövas av den egna statens organ. Avvägningen mellan dessa motstridiga intressen har lett till att krigsdelegationen är helt förbjuden att fatta beslut på ockuperat område men att riksdagen kan fatta beslut. dock endast om tre fjärdedelar av ledamöterna deltar i avgörandet.

Enligt vad jag har anfört förut kan emellertid någon folkstyrelse i egent- lig bemärkelse över huvud taget inte förekomma genom verksamhet av riksdagen på ockuperat område. Även om ockupationsmakten skulle avstå från att söka påverka innehållet i riksdagens beslut. innebär ockupationen ändå med nödvändighet en inskränkning i riksdagens självbestämmande- rätt genom att normalt endast de beslut ockupanten anser sig kunna tolere- ra kommer att kunna verkställas.

Att under sådana omständigheter medge riksdagen befogenhet att verka - på ockuperat område, vilket ett par remissinstanser förordar i motsats till folkstyrelsekommittén och majoriteten bland remissinstanserna, skulle som jag ser det under vissa omständigheter befaras ge det styre som ockupationsmakten i en eller annan form har kontroll över ett sken av laglighet och därigenom motverka motståndsaktiviteterna.

I likhet med folkstyrelsekommittén och det stora flertalet av remissin- stanserna anser jag därför att regeringsformen bör förbjuda inte enbart krigsdelegationen utan även riksdagen att fatta beslut på ockuperat områ- de. 1 en sådan situation är det enligt min mening troligt att riksdagsledamö- terna kan göra en större insats för medborgarna genom att verka som samlande gestalter på sina hemorter i stället för att befinna sig i huvudsta- den eller på någon annan plats som ockupationsmakten kontrollerar. Man undviker genom en sådan ordning också den risk för otillbörlig påverkan det skulle innebära att låta politiska beslut fattas under trycket av en ockupationsmakt.

Som folkstyrelsekommittén också förordat bör riksdagsledamöterna inte heller få verka i någon annan befattning som de har just på grund av sitt ledamotskap. Inte bara riksdagen med sina utskott och andra organ som får betraktas som olika sammansättningsformer av riksdagen blir därmed obehöriga att fullgöra sina vanliga uppgifter. Även de riksdagsledamöter som ingår i t.ex. riksbanksfullmäktige och riksdagens revisorer skall sluta att utöva sina uppdrag.

Regeringen

Regeringen utövar sina befogenheter under ansvar inför riksdagen. Den svenska folkstyrelsen bygger på en arbetsfördelning mellan riksdagen och regeringen som gör att även regeringens ställning är central i vårt styrelse- skick. Under krig och krigsfara gäller detta i än högre grad än annars. Mot att regeringen har befogenhet att verka på ockuperat område, kan enligt min mening anföras samma argument som mot att riksdagen får verka där. Jag delar alltså uppfattningen hos folkstyrelsekommittén och de flesta remissinstanserna att även regeringen bör förbjudas att verka, om den inte

• Sida 22
•  Original

befinner sig utom ockupationsmaktens kontroll. Inte heller bör enskilda statsråd få fatta beslut i regeringens namn eller i sin egenskap av regerings- medlemmar. t.ex. i sådana ärenden som gäller viss verkställighet inom försvarsmakten (7 kap. 3 & andra meningen RF) eller i ärenden där statsmi- nistern skall fatta beslut.

Mitt förslag innebär att statsråd inte skall kunna avsättas genom beslut som fattas Linder inflytande av ockupationsmakten. Om statsministern blir tillfångatagen, övergår dennes funktioner till någon av de regeringsmed- lemmar som befinner sig i frihet. Har statsministern utsett något annat statsråd som sin ställföreträdare. övertar denne enligt 7 kap. 8 s' RF stats- ministerns uppgifter. Om även ställföreträdaren befinner sig på ockuperat område eller om ingen ställföreträdare är utsedd. övertas statsminister- funktionen i stället av den regeringsmedlem som varit statsråd längst tid. Av de statsråd som tjänstgjort lika länge har den till åren äldste företräde.

Principen att enbart de regeringsmedlemmar som befinner sig i frihet får utöva sin befattning innebär att det endast är om så gott som hela regering- en fallcr i ockupationsmaktens händer som det kan inträffa att det inte kommer att finnas någon laglig regering. Sålänge åtminstone fem statsråd befinner sig i frihet tillsammans —— inom landet eller i exil — kommer det alltid att finnas en laglig regering.

Statschefen

] 13 kap. 11 få RF föreskrivs att statschefen bör följa regeringen, om riket är i krig. och att han skall anses hindrad att fullgöra sina uppgifter som statschef om han befinner sig på annan ort än regeringen. Paragrafen har tillkommit för att minska möjligheterna för en fiende. som har bemäktigat sig statschefens person. att utnyttja denne för sina syften. Bestämmelserna i paragrafen avser inte endast konungen. utan var och en som uppehåller ämbetet som statschef (jfr 5 kap. 3 och 6 åå RF).

I sin egenskap av samlande representant och symbol för landet som helhet fullgör statschefen en betydelsefull funktion. Erfarenheterna från andra länder visar att hans ställning får särskild betydelse under krig och krigsfara. Det är mot denna bakgrund man skall se nuvarande regel om att statschefen under krig bör följa regeringen. När deti 13 kap. 11 ft RF talas om att statschefen skall anses hindrad att fullgöra sina uppgifter som statschefavses att han skall anses hindrad i den mening som anges i 5 kap. 3 % RF. Där sägs att om konungen av sjukdom. utrikes resa eller annan orsak är hindrad att fullgöra sina uppgifter som statschef. skall enligt gällande tronföljd en medlem av konungahuset, som inte är hindrad. inträ- da för att som tillfällig riksföreståndare fullgöra statschefens uppgifter. Finns ingen sådan, kan riksdagen utse någon annan att tjänstgöra som tillfällig riksföreståndare. Har ingen sådan utsetts. skall talmannen tjänst- göra. Är han förhindrad inträder en vice talman.

Om konungen under sex månader utan avbrott varit hindrad att fullgöra sina uppgifter eller underlåtit att fullgöra dem. skall regeringen anmäla detta till riksdagen. Riksdagen bestämmer då enligt 5 kap. 5.5 RF om konungen skall anses ha avgått. Sådant beslut kan också fattas av krigsde-

IJ IQ

• Sida 23
•  Original

legationen eller av regeringen. om någon av dessa har övertagit riksdagens befogenheter. I detta sammanhang vill jag erinra om att ett beslut enligt 5 kap. 5 & RF inte måste fattas så snart sex månader gått.

Kritik har riktats mot att konungen — i stället för att ansluta sig till en i Sverige eller från utlandet verkande motståndsrörelse — kan tvingas att ansluta sig till en regering som befinner sig i ockupationsmaktens våld för att inte riskera att avsättas. Den situation som åsyftas är den att också riksdagen verkar på ockuperat område eller i annat fall att regeringen med åberopande av 13 kap. 5 & RF hävdar att den övertagit riksdagens uppgif- ter och beslutar att avsätta konungen enligt 5 kap. 5 & RF.

Genom mitt ovan redovisade förslag att varken riksdagen eller regering- en skall få fatta beslut på ockuperat område. kommer beslut enligt 5 kap. 5 s" RF emellertid inte att kunna fattas i de avsedda situationerna, varför problemet inte längre är aktuellt.

Till skillnad från folkstyrelsekommittén anser jag dock att en justering bör göras av bestämmelserna i 13 kap. 11 & RF. Enligt dessa skall statsche- fen anses förhindrad att fullgöra sina uppgifter som statschef, om han befinner sig på annan ort än regeringen. Med hänsyn till mitt förslag att regeringen inte skall kunna vara verksam på ockuperat område kan det råda viss tveksamhet om vad som gäller i en situation där det inte finns någon regering i frihet samtidigt som minst fem statsråd befinner sig i ockupationsmaktens händer. Dessutom är statschefens uppgifter på sådant sätt knutna till riksdagens och regeringens verksamhet genom reglerna om Utrikesnämnden. öppnande av riksmöte och konselj att uppgifterna inte kan utövas på grund av det föreslagna förbudet för riksdagen och regering- en att verka på ockuperat område. För att klargöra att konungen skall anses förhindrad att fullgöra de uppgifter som enligt RF och riksdagsord- ningen ankommer på honom som statschef på ockuperat område också i detta fall bör enligt min mening en regel tas in i 13 kap. 11 & RF. Den kommer då att komplettera bestämmelsen om att statschefen skall anses - hindrad att fullgöra sina uppgifter som statschef. om han befinner sig på annan ort än regeringen. Med anledning av synpunkter som förts fram i fråga om denna bestämmelses utformning villjag säga att "annan ort” inte bör tolkas alltför snävt. Givetvis skall statschefen t.ex. tillfälligtvis kunna avlägsna sig frånjust det ställe där regeringen finns.

Val under ockupation

Det kan finnas flera anledningar till att inte hålla allmänna val under krigstid. Om strider pågår är en stor del av väljarkåren mobiliserad eller på annat sätt verksam för att försvara landet. Det kan därför av rent admini- strativa skäl vara svårt att genomföra valet.

En mobilisering leder emellertid inte bara till att väljarna får svårigheter att delta i ett val. De valda förtroendemännen kommer också att engageras och de skulle därför få svårigheter att delta i någon valkampanj. Det framstår också i tider då ett yttre hot riktas mot Sverige som angeläget att manifestera största möjliga enighet utåt och det blir därför naturligt att partiskiljande frågor läggs åt sidan så länge kriget pågår. I den mån en

• Sida 24
•  Original

valkampanj över huvud taget är möjlig att genomföra skulle den därför mer komma att bli en manifestering av enighet mellan partierna än en presenta- tion av skilda politiska program.

Som huvudregel gäller därför enligt 13 kap. 12 & RF att val till riksdagen inte skall hållas om riket äri krig. Krigsläget kan emellertid vara sadant att det inte hindrar ett val. 13 kap 12 lå RF gör det därför möjligt för riksdagen att besluta att val skall hållas om minst tre fjärdedelar av ledamöterna är ense om det. Samma krav på kvalificerad majoritet gäller för beslut att vid krigsfara. för ett år i sänder. skjuta upp ett ordinarie val. Om krigsdelega- tionen har trätt i riksdagens ställe får den inte besluta att val skall hållas under krig ( 13 kap. 3 & RF). Har den trätt i funktion redan vid krigsfara. får den däremot besluta att uppskjuta ett ordinarie val sålänge krig inte råder.

Om landet helt eller delvis är ockuperat. befinner det sig alltid i krig i RF:s mening. Som huvudregel gäller alltså att riksdagsval inte skall hållas. om riket helt eller delvis är ockuperat. Man kan emellertid tänka sig att det i vissa fall är önskvärt att hålla riksdagsval även om en del av riket är ockuperat. En främmande makt kan t. ex. ha haft som enda mål att skaffa sig kontroll över en del av landet. Om fienden har lyckats uppnå detta mål, kan det också tänkas att militära stridshandlingar inte förekommer i lan- dets övriga delar.

1 ett sådant läge kan en kvalificerad riksdagsmajoritet besluta att hålla riksdagsval i de fria delarna av landet. Genom 13 kap. 12 å andra stycket RF bemyndigas riksdagen. men däremot inte krigsdelegationen (se 13 kap. 3 & RF). att förordna om de avsteg från bestämmelserna i 3 kap. RF om riksdagens bildande som behövs för att undanta det ockuperade området från valet. Dessa avsteg får dock inte avse föreskrifterna om fria. hemliga och direkta val. om rösträtt. om indelning av landet i valkretsar. om principerna för mandatfördelningen. om valbarhet eller om valbesvär. Vad som kan ändras är bl.a. ledamotsantalet och antalet fasta valkretsmandat resp. utjämningsmandat.

Det kan förtjäna att anmärkas att sådana justeringar endast är möjliga om en del av riket är ockuperat och riksdagen befinner sig i den fria delen. Om hela riket är ockuperat eller om riksdagen befinner sig i den ockupera- de delen, får enligt 13 kap. 10 %% RF inte fattas beslut som innebär ändring av grundlag eller lag om val till riksdagen. Ett val under total ockupation måste därför förrättas helt i enlighet med de vanliga reglerna.

Enligt vad som framgått tidigare gäller som huvudregel enligt 13 kap. 12 & RF att val till riksdagen inte skall hållas under krig. I likhet med folkstyrelsekommittén föreslår jag inte någon ändring vare sig av denna regel eller av de regler som gäller val i fria delar av landet. om någon del skulle vara ockuperad.

Om riket i sin helhet blir ockuperat. är det uppenbart att det förhållandet måste medföra betydande risker för en snedvridning av valresultatet, även om någon inblandning i själva valförrättningen inte sker från ockupations- maktens sida. Val under ockupation skulle därför inte kunna uppfylla det för den svenska folkstyrelsen grundläggande villkoret om fria val. Det är också uppenbart att ockupationsmakten kan försöka utnyttja ett val till att legitimera ockupationstillståndet såväl genom att gynna välvilligt inställda

• Sida 25
•  Original

och samarbetsvilliga kandidater som genom att inför en internationell opinion'försöka skapa ett falskt sken av att landet har bibehållit sin frihet trots ockupationen.

Detta är inte bara tillräckliga skäl för att utesluta riksdagsval under ockupation. Inte heller val av landsting. kommun- eller kyrkofullmäktige kan under sådana omständigheter enligt min mening betraktas som fria val.

4.1. Reformbehovet

Mitt förslag: Den administrativa fullmaktslagen och den särskilda rättegångslagen ersätts av ny lagstiftning. Denna innebär i huvudsak en modernisering av nu gällande bestämmelser. Den anpassas till 1974 års regeringsform och ändrade förhållanden inom kommuner- na. den statliga förvaltningen och domstolsväsendet.

Förslagen i promemoriorna och KBK-betänkandet innebär i sak detsam- ma som mitt förslag.

Rcmissinstanserna ansluter sig till uppfattningen att det behövs en ny lagstiftning på området.

Skälen för mitt förslag: Som framgått innehåller 13 kap. RF huvudsakli- gen bestämmelser om riksdagens och regeringens verksamhet under krig och vid krigsfara. Bl. 21. finns där grundläggande bestämmelser om bered- skapslagstiftningen. Med stöd av bemyndigande i lag kan regeringen med- dela föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars skulle ha medde- lats genom lag. Förutsättningen för att ett sådant bemyndigande skall få utnyttjas är att landet är i krig eller krigsfara eller att det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari landet har befunnit sig. I beniyndigandelagarna skall noga anges under vilka förutsättningar bemyndigandena får utnyttjas. Vissa begränsningar finns i riksdagens möjligheter att meddela sådana bemyndiganden (13 kap. 6 & RF). Under krig och vid omedelbar krigsfara kan regeringen vidare med stöd av riksdagens bemyndigande besluta att uppgifter som enligt grundlag ankommer på regeringen skall llyttas över till en annan myndig- het (13 kap. 85 RF). Befogenhet enligt 13 kap. 69" RF får dock inte överlåtas annat än om det är fråga om att en lag i ett visst ämne skall börja tillämpas.

I 13 kap. 13 & RF föreskrivs att undantag från principen att beslutande- rätten i kommunerna skall utövas av valda församlingar får föreskrivas i lag vid krig eller krigsfara eller vid sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara vari riket har befunnit sig.

Med stöd av de grundlagsbestämmelser som alltså tillåter att riksdagens och regeringens befogenheter i viss utsträckning delegeras till regeringen resp. andra myndigheter har riksdagen som nämnts redan i fredstid beslu-

• Sida 31
•  Original

tat s. k. fullmaktslagar. AFL är en sådan fullmaktslag. Den avser verksam- heten hos kommunerna, de statliga och kommunala förvalningsmyndighe- terna och förvaltningsdomstolarna. 'l'ill lagen hör en kungörelse (1943: 137) med särskilda bestämmelser angående stats— och kommunalmyndigheterna och deras verksamhet vid krig eller krigsfara m.m. (ändrad senast 1973z865). Lagen avser inte de allmänna domstolarna och rättegångsförfa- randet där. Där gälleri stället SRL.

Genom AFL och SRL bemyndigas regeringen att föreskriva om sådana avsteg från vad som annars gäller i fråga om organisationen och verksam- heten inom förvaltningen och domstolsväsendet som kan bli nödvändiga vid krig eller krigsfara. De båda lagarna ger också myndigheterna möjlighet att ändra sitt arbetssätt i olika avseenden och anpassa sin verksamhet efter rådande förhållanden.

AFL tillkom under andra världskriget och har endast i liten utsträckning ändrats sedan dess. SRL är_ca 30 år gammal och är likaså i huvudsak oförändrad. Det säger sig nästan självt att det föreligger ett behov av att se över dessa två lagar mot bakgrund av den utveckling som har varit under de senaste årtiondena. En språklig och annan redaktionell modernisering framstår som viktig med tanke på att det gäller lagar som skall tillämpas i situationer då det är särskilt betydelsefullt att det finns klara och lättbe- gripliga bestämmelser. Även sakligt sett finns det mycket starka skäl för att beredskapslagstiftningen ses över på detta område. Jag nöjer mig med att ge några exempel för att illustrera de förhållanden som har ändrats.

Den kanske största skillnaden finns på det kommunala området. I dag svarar kommunerna för en större del av den offentliga sektorns verksam- het än staten. Efter kommunindelningsrcformerna är antalet primärkom- muner nu omkring 280 mot flera gånger så många tidigare. Betydelsen av den kommunala verksamheten framgår bl.a. av att principen om den kommunala självstyrelsen har skrivits in i 1974 års RF. Den statliga kon- trollen över kommunerna har minskats genom en rad beslut av statsmak- terna undcr senare år. Ny kommunallagstiftning har tillkommit under 1950- och 1970-talen. Hela denna utveckling har knappast satt några spår alls i AFL.

På både den statliga och kommunala förvaltningens område har en förvaltningslag stiftats år 1971 vilken nyligen ersatts av en ny sådan (SFS 1986:223). Antalet centrala ämbetsverk och andra statliga myndigheter med hela landet som verksamhetsomräde har ökat i ganska betydande utsträckning. Nya förvaltningsgrenar har kommit till, samtidigt som för- skjutningar i verksamhetens omfattning har skett mellan de myndigheter som fanns redan tidigare. Inte heller denna utveckling inom den statliga förvaltningen har avspeglats i AFL. Bl.a. kan man räkna med att vissa verksamhetsgrenar har tillkommit som inte fanns under andra världskriget och som vid krig eller krigsfara inte kan tillmätas sådan vikt att de bör få fortsätta utan bör läggas ned. AFL ger inte uttryckligt stöd för något sådant.

Inom domstolsväsendet har särskilt på förvaltningsrättskipningens om- råde stora förändringar ägt rum. Genom 1971 års förvaltningsrättsreform tillskapadcs förvaltningsdornstolar på länsnivå och kammarrättsorganisa-

• Sida 32
•  Original

tionen byggdes ut. Försäkringsdomstolar har inrättats liksom patent- besvärsrätten. Marknadsdomstolen och bostadsdomstolen är också nya domstolar. sett i detta perspektiv. En _nyligen beslutad reform av det militära ansvarssystemet innebär att krigsrätterna har försvunnit från den ljuni 1987 (SFS 1986z644—662). Också mellankommunala skatterätten har avskaffats med verkan fr.o.m. den 1 juli 1988 (SFS 1986: 1285).

Mot den bakgrund som jag nu i största korthet har skisserat delar jag uppfattningen i departementspromemoriorna och KBK-betänkandet och bland remissinstanserna att tiden är inne för en ny lagstiftning som skall ersätta AFL och SRL. Jag vill redan nu nämna att jag i det stora hela tillstyrker de förslag som har lagts fram i promemoriorna och betänkandet. Jag kommer i fortsättningen att först behandla det kommunala området för att därefter gå in på den statliga förvaltningen och sist ta upp domstolsvä- sendet. Jag tar alltså dessa verksamhetsområden i storleksordning.

Allra först vill jag säga något om den allmänna inriktningen på mina förslag. Min bedömning — som stämmer överens med promemoriornas och KBK-utredningens och med remissinstansernas — är alltså att en ny lagstiftning i stora delar kan bygga på de nuvarande bestämmelserna. Det bör därför vara fråga om en modernisering av dessa snarare än en helt genomgripande reform. En utgångspunkt för mina överväganden är vidare att det är nödvändigt att skapa regler som i likhet med de nuvarande ger ett betydande mått av handlingsfrihet under tider av krig och krigsfara. Om- ständigheterna kan ju växla i betydande grad. och det är svårt att förutse alla olika situationer som kan uppkomma. Lagstiftningen bör därför inte göras alltför detaljerad. Samtidigt är det viktigt att grundläggande värden i vårt samhälle inte skall sättas på spel. Rättssäkerheten måste få gälla i all rimlig utsträckning. Den kommunala självstyrelsen är en annan sådan central princip som bör upprätthållas så långt möjligt. Detta bör bl.a. medföra att vissa frågor. om vilka regeringen för närvarande har bemyndi- gats att föreskriva, regleras direkt i lag eller överlämnas åt kommunernas egen beslutanderätt.

Lagrådet har — utan att rikta någon erinran mot den föreslagna lagstift- ningens allmänna uppbyggnad — framhållit att den i en del fall innebär en långtgående detaljreglering av olika situationer medan den i andra hänse- enden upptar regler som ter sig mycket vaga och allmänna. Jag kan ha viss förståelse för denna synpunkt. Som lagrådet har varit inne på torde det dock vara ofrånkomligt att lagen till en del får denna karaktär med hänsyn till de skiftande förhållanden som den är avsedd att reglera och till de situationeri vilka den är avsedd att fungera.

Innan jag går in på de olika delområdena vill jag vidare ta upp vissa allmänna frågor om utformningen av en ny beredskapslagstiftning.

'.») ls)

• Sida 33
•  Original

4.2. Allmänt om utformningen av den nya beredskapslag- stiftningen

Mitt förslag: Den administrativa fullmaktslagen och den särskilda rättegångslagen ersätts med en enda ny lag, benämnd lag om förfa- randet hos kommunerna. förvaltningsmyndighetcrna och domstolar- na under krig eller krigsfara m.m. Lagen blir tillämplig på de beslu- tande församlingarna i kommunerna. landstingskommunerna och de kyrkliga kommunerna samt på förvaltningsmyndigheterna och dom- stolarna. Myndigheterna under riksdagen och kyrkomötet undantas dock från tillämpningsområdet. Den rättskipande och rättsvårdande verksamheten hos alla typer av domstolar regleras gemensamt i så stor utsträckning som möjligt.

Förslagen i departementspromemoriorna och KBK- utredningens förslag: Enligt förvaltningspromemorian skall en ny administrativ fullmaktslag er- sätta AFL och vara tillämplig på förvaltningsmyndigheter med undantag för myndigheter under riksdagen och på beslutande kommunala och kyr- kokommunala församlingar. Domstolspromemorian innebär att SRL cr- sätts med en ny judiciell fullmaktslag som blir tillämplig på domstolarna i deras rättskipande och rättsvårdande verksamhet.

KBK-utredningen föreslår att bestämmelser om beslutsprocessen vid krig och krigsfara tas in i ett nytt kapitel i kommunallagen _(1977zl79. ändrad senast 1987z441) såvitt avser det kommunala området samt i lagen (1982:1052) om församlingar och kyrkliga samfälligheter (ändrad senast 1986: 1338. LFKS) såvitt avser det kyrkokommunala området.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig i dessa delar godtar i princip de förslag som läggs fram i departementspromemo— riorna och i KBK-betänkandet. '

Skälen för mitt förslag:

Den nuvarande regleringen

AFL och SRL är lagtekniskt utformade på samma sätt och innehåller dessutom flera regler som överensstämmer med varandra i materiellt hän- seende. Så är fallet i fråga om förutsättningarna för att lagarna skall sättas i direkt tillämpning (1 .5 första och andra styckena AFL resp. SRL). Be- stämmelserna innebär att lagarna träder i tillämpning automatiskt vid krigsutbrott. Vid krigsfara eller om det råder andra utomordentliga av krig eller krigsfara föranledda förhållanden. kan regeringen förordna att lagarna skall tillämpas. I anslutning till bestämmelserna om förutsättningarna för att lagarna skall bli tillämpliga föreskrivs att sådana stadganden som strider mot dem eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av dem inte gäller under den tid som de tillämpas (1 & tredje stycket AFL och 1 & tredje stycket SRL).

När det gäller tillämpningsområdet har AFL en väsentligt större räck-

• Sida 34
•  Original

vidd än SRL. Tillämpningsområdct för AFL framgår dels indirekt av en bestämmelse om vissa undantag från lagens bestämmelser. dels av en definition av vad som avses med statsmyndighet och kommunalmyndig- hct. Det kan särskilt nämnas att förvaltningsdomstolarna faller under defi- nitionen i AFL av statsmyndighet. Undantagna är riksdagen och kyrkomö- tet. deras organ och myndigheter samt de domstolar. mål och ärenden som faller inom SRL:s tillämpningsområde. SRL saknar däremot uttryckliga bestämmelser om tillämpningsområdet. Den är tillämplig på de allmänna domstolarna och på arbetsdomstolen. marknadsdomstolcn och bostads- domstolen. ' '

Både AFL och SRL ger regeringen vittgående befogenheter att fördela om arbetsuppgifteroch att placera om personalen.

Den omorganisation som AFL gör möjlig går i första hand ut på en decentralisering av besluten. Förvaltningsuppgifter som ligger på regering- en får föras över på underordnad myndighet (2 :$ första stycket l AFL). Det är närmast de centrala verken eller länsstyrelserna som man har tänkt sig att besluten i vissa ärenden skall kunna överlåtas på Deras uppgifter kan 1 sin tur överföras till andra myndigheter. statliga eller kommunala lika väl som en överföring i övrigt kan ske av arbetsuppgifterna olika"

arbetsuppgifter kan ocksa ske genom förordnande att talan inte få1 full- följas mot en statlig my'ndighets beslut 1 vissa mal och ärenden (2 5 första stycket 2 och 3 AFL).

Inom domstolsväsendet kan på motsvarande sätt uppgifter som ankom- mer på en viss underrätt eller lagfaren domare eller en viss hovrätt helt eller delvis överföras till en annan likställd domstol eller domare (2 5 första stycket.. ” SRL). När det gäller högsta domstolens och hovrätternas tjänst- göring på avdelningar får regeringen förordna efter omständigheterna (2 5 andra stycket SRL).

För att tillgodose personalbehovet får regeringen enligt AFL bestämma att den som tjänstgör i en statlig eller kommunal myndighet skall tjänstgöra i annan befattning än den han har (2 % andra stycket). På motsvarande punkt är SRL mera restriktiv. Regeringen får visserligen bestämma om ändrad tjänstgöring för befattningshavare vid allmänna domstolar men bara om det gäller tjänst hos en annan allmän domstol. Regeringens befo' genheter inskränks även så till vida att domare inte kan åläggas att tjänst- göra annat än som domare och' att justitieråd inte alls kan åläggas någon annan tjänst (3 5 första stycket SRL).

Andra organisatoriska förändringar som regleras avser bl. a. de offentli— ga organens beslutförhet och sammansättning samt förläggningsort. AFL ger regeringen befogenhet att förordna att en myndighet får fatta beslut i en annan sammansättning eller med ett mindre antal ledamöter eller i en annan ordning än annars är föreskrivet (2 & första stycket 6 AF L). Några sådana befogenheter'i fråga om domstolarna gäller inte enligt SRL. För att beslut om de förflyttningar som kan bli nödvändiga skall kunna fattas tillräckligt snabbt ger AFL regeringen fullmakt att förordna att en myndig- het skall ha sin verksamhet förlagd till en annan ort än den. där verksamhe- ten annars skall utövas (2 5 första stycket 5). Också från den tidsmässiga

• Sida 35
•  Original

regleringen av förvaltningsverksamheten får sådana avsteg göras som kan behövas för att myndigheterna skall kunna fullgöra uppgifterna vid lämplig tidpunkt (4 5 första stycket AFL). På domstolssidan motsvaras dessa föreskrifter av bestämmelsen i SRL (2 5 första stycket l) att regeringen får bestämma att en domstol skall sammanträda på andra tider och ställen än som är föreskrivet för vanliga fall.

Bestämmelserna i AFL avser att undanröja de hinder mot att förvalt- ningsärendena handläggs och avgörs som kan tänkas uppkomma genom lagregler om förfarandet. För att beslut skall kunna fattas så snabbt som möjligt gäller enligt AFL att myndigheterna inte är tvungna att iaktta sådana bestämmelser som reglerar det sätt, på vilket ärendet skall utredas, t. ex. att en annan myndighet skall höras eller att återförvisning skall äga rum (5 5). Till skydd för rättsägare innehåller AFI- bestämmelser om hinder för fonsatt handläggning samt om anstånd och laga förfall. som huvudregel gäller i fråga om myndighetsutövning att ett mål eller ärende skall förklaras vilande när det finns anledning att anta att en part är ur stånd att bevaka sin talan eller hinder annars möter för utredningen (6 och 7 åå AFL).

Vad angår förfarandet vid de allmänna domstolarna är bestämmelserna i SRL avfattade med tanke på att undanröja framför allt de svårigheter som uppkommer när en part är förhindrad att delta i en rättegång. I SRL tas bestämmelser upp främst om överflyttning av målet och om förordnande av s.k. ombud för bortavarande part. Bestämmelserna innebär att den domstol som enligt allmänna regler är rätt forum får förordna att målet flyttas över till en annan domstol som är likställd och har bättre möjligheter att utreda och avgöra det (5 ä). Ombud för bortavarande part får förordnas för den som kan antas vara ur stånd att bevaka sin rätt när det är av synnerlig vikt för honom eller hans motpart eller från allmän synpunkt angeläget att handläggningen främjas (6 5).

För att skydda den enskilde mot rättsförlust då han på grund av förhål- landena är förhindrad att i vanlig ordning tillvarata sina intressen hos myndigheter och domstolar innehåller både AFL och SRL ett bemyndi- gande för regeringen att förordna om en generell förlängning av fullföljdsti- der (9 & första stycket AFL och 9 & SRL). Förutom en generell förlängning medger AFL andra lättnader i fråga om fullföljdstider och även i fråga om sättet för fullföljd (9 & andra och tredje styckena AFL). Även SRL medger ytterligare lättnader genom bestämmelser som vidgar möjligheten för en part att få försutten tid återställd (l() & SRL).

Beträffande andra legala frister än fullföljdstider kan regeringen enligt AFL medge en allmän förlängning. De frister som avses är föreskrivna tider inom vilka ansökan eller anmälan hos myndighet måste göras eller någon annan sådan åtgärd måste vidtas för att en rättighet eller en förmån skall bevakas eller en skyldighet fullgöras (10 & AFL). '

I övrigt innehåller båda lagarna bestämmelser bl. a. om delgivning med den som tjänstgör inom det militära försvaret (12 å AFL och 15 & SRL) samt bestämmelser om i vilken utsträckning de befogenheter som lagen ger regeringen kan delegeras (ll & AFL och 16 så SRL).

• Sida 36
•  Original

En enda ny lag

Det är således tydligt att AFL och SRL har många gemensamma drag även om det också finns ett antal skillnader dem emellan. Likheterna är förklar- liga med tanke på att båda lagarna har utformats efter förebild i en lag från år l940 om domstolarna och rättegången vid krig och krigsfara. Det kan därför te sig naturligt att man när de två lagarna samtidigt skall ersättas med ny lagstiftning överväger att ta in samtliga nya bestämmelser i en enda ny lag.

Frågan om att ersätta AFL och SRL med en enda fullmaktslag har inte diskuterats i promemoriorna. Inte heller under förarbetena till AFL och SRL synes en gemensam lag ha övervägts. Med hänsyn till den nyreglering somjag nu avser att föreslå finns det emellertid anledning att pröva om inte promemoriornas två lagförslag kan förenas till en enda lag. Svenska kom- munförbundet har uttalat sig för en sådan ordning på sikt.

I promemoriorna föreslås en förskjutning mellan de båda lagarnas till— lämpningsområden. Det föreslås att den nya administrativa fullmaktslagen skall vara tillämplig på förvaltningsmyndigheter och på beslutande kom- munala och kyrkokommunala församlingar. Motsvarande bestämmelser beträffande förvaltningsdomstolarna tas in i förslaget till en ny judiciell fullmaktslag.

Vid en jämförelse mellan förslagen till en ny administrativ fullmaktslag och en ny judiciell fullmaktslag kan man i likhet med vad som framgår vid en jämförelse mellan AFL och SRL konstatera att sambandet mellan de båda lagförslagen är påtagligt. Det harju för övrigt också varit en målsätt- ning. Lagarnas uppbyggnad är densamma. Många paragrafer i de två lagarna har också stora likheter. En viss regelförcnkling bör därför kunna uppnås, om man har bestämmelserna samlade i en fullmaktslag i stället för två.

Till de lagtekniska fördelar som sålunda kan uppstå med en sammanhål- len lagstiftning kommcr det sakliga samband som finns mellan de områden som promemoriornas två lagförslag avser. Sett från konstitutionell syn- punkt är naturligtvis en reglering av samtliga domstolar i en enda lag naturlig. Jag förordar därför i likhet med promemoriorna och remissinstan- serna att en gemensam reglering av rättskipning och rättsvård hos alla typer av domstolar görs i den mån det är möjligt. Samtidigt kan man inte bortse från att förvaltningsdomstolarna i stor utsträckning överprövar beslut som förvaltningsmyndigheter har fattat och att det kan te sig lämp- ligt att olika myndigheter inom samma instanskedja regleras i samma lag. Det kan vidare råda viss tvekan om förvaltningsmyndigheter som står domstolarna nära. t. ex. arrende- och hyresnämnderna. skall höra till den ena eller andra lagens område. Polisens och åklagarnas brottsbekämpande verksamhet och exekutionsväscndet är andra exempel på att det inte alltid är lämpligt att dra en rågång mellan rättskipning och förvaltning.

Jag anser därför att det även sakligt sett finns starka skäl som talar för att man nu inte behåller den hittills gällande uppdelningen av bestämmelserna på två olika fullmaktslagar. Jag föreslår att AFL och SRL ersätts med en enda lag.

• Sida 37
•  Original

Den nya lagens til/('impningsområde

Vad gäller den nya lagens tillämpningsområde bör detta i vart fall omfatta domstolarna och de statliga förvaltningsmyndigheterna. Mot bakgrund av KBK-utredningens förslag uppkommer emellertid frågan om hur bered- skapsföreskrifterna för det kommunala och det kyrkokommunala omrädet bör fogas in i regelsystemet. I—Iuvudalternativen bör vara att antingen placera även dessa föreskrifter i den nya lagen eller dela upp föreskrifterna i kommunallagen resp. LFKS.

I och för sig nämns i KBK-betänkandet också andra alternativ. Ett är att bygga ut den nuvarande lagen (1964:63) om kommunal beredskap (om- tryckt '1984:1027. ändrad senast 1986: 1153) och motsvarande lag (1981 : 1216) om kyrklig beredskap. Ett annat alternativ är att förbereda ett utkast till författning. en s.k. '"skrivbordsförfattning”'. Inget av dessa alternativ är emellertid lämpligt. Vad gäller det första alternativet är det inte så bra att föra in kommunala och landstingskommunala beslutsregler m.m. i lagen om kommunal beredskap som i dag endast innehåller bestäm- melser om vilka uppgifter som åligger kommuner och landstingskommuner under beredskapstillstånd. Alternativet med en skrivbordsförfattning är olämpligt att genomföra därför att samhällsutvecklingen leder till att skriv- bordsförfattningar snabbt kan föråldras genom att de inte kontinuerligt följs upp i det löpande lagstiftningsarbetet. Vidare kan myndigheterna sakna kännedom om deras existens och därmed inte veta vilka förutsätt- ningar som de skall utgå från i sin planering.

Jag delar uppfattningen i betänkandet att inget av de senast berörda alternativen bör väljas.

För att återgå till de två huvudalternativ sombör-komma i fråga kan konstateras att KBK-utredningens förslag till ett nytt kapitel i kommunal- lagen endast innehåller vissa bestämmelser om den'kommunala besluts— processen medan förslaget till ny administrativ fullmaktslag i förvaltnings- promemorian innehåller även bestämmelser om den kommunala verksam- heten som gäller t. ex. överflyttning av uppgifter från en förvaltningsmyn- dighet till en annan och om handläggningen av förvaltningsärenden." Det bör vara en fördel om bestämmelserna om kommunerna återfinns i en lag. Man bör vidare se sambandet även i övrigt med den statliga verksamheten under krig och krigsfara.

En omständighet att beakta i sammanhanget är att demokratiberedning- en i sitt betänkande (SOU 198599) Principer för en ny kommunallag uttalar (s. 32) att beredskapsföreskrifterna inte hör hemma i en ny kommu- nallag utan att de i stället bör placeras i beredskapslagstiftningen. Försla- get har remissbehandlats och remissinstanserna harzi .princip inte haft något att erinra mot den uppfattning som har redovisats i betänkandet. Ärendet bereds för närvarande av en arbetsgrupp (C 1986:A) inom civilde- partcmentet.

Enligt min mening talar övervägande skäl för att man i vart fall inte nu tar in några beredskapsbestämmelseri kommunallagen och LFKS. .I stället bör de bestämmelser KBK-utredningen har föreslagit i huvudsak tas in i den av mig förordade nya fullmaktslagen.

Begreppet myndighet omfattar enligt RF:s terminologi inte riksdagen.

• Sida 38
•  Original

kyrkomötet eller beslutande kommunal församling (landstingen samt kom- mun- och kyrkofullmäktige m.fl.) men väl övriga statliga och kommunala organ i den mån dessa ingår i den offentligrättsliga organisationen. Andra myndigheter än regeringen och domstolarna betecknas förvaltningsmyn- digheter. Även organ med såväl statliga som kommunala inslag, som de allmänna försäkringskassorna. ryms under begreppet förvaltningsmyndig- het. Sådan offentlig verksamhet som utövas i privaträttsliga former, t. ex. av bolag. föreningar och stiftelser. eller som har uppdragits åt enskilda i andra fall anses dock inte utövas av förvaltningsmyndighet (jfr 1 kap. 9 & och 11 kap. 6 s'tredje stycket RF).

Av detjag redan har sagt framgår att den nya lagens tillämpningsområde i princip bör vara detsamma som AFL:s och SRL:s. Med användning av den terminologi RF har och som bör utnyttjas också i detta sammanhang kan tillämpningsområdet anges omfatta beslutande kommunala försam- lingar samt förvaltningsmyndigheter och domstolar. Det bör av lagen fram- gå att såväl kommuner som landstingskommuner och kyrkliga kommuner avses. Lagen kommer naturligtvis också att gälla regeringen. eftersom den skall innehålla ett antal bemyndiganden för regeringen att meddela före- skrifter och överlåta andra befogenheter till andra myndigheter. t. ex. att handlägga vad som normalt är regeringsärenden av förvaltningsnatur. Att regeringen berörs av lagen på detta sätt behöver dock inte anges uttryckli- gen när tillämpningsområdet skall beskrivas. Däremot bör av lagen framgå att vissa bestämmelser om tidsfrister m.m. som jag förordar är tillämpliga också på förvaltningsärendcn hos regeringen.

Grundläggande föreskrifter om prästerliga tjänster i svenska kyrkan och om stiftsmyndigheter skall enligt punkt 9 övergångsbestämmelserna till RF beslutas i särskild ordning. vilket innebär att yttrande från kyrkomötet skall inhämtas. I avvaktan på ett sådant yttrande undantogs i lagrådsremis- sen också de prästerliga tjänsterna och stiftsmyndigheterna från den nya lagens tillämpningsområde. Regeringen begärde i skrivelse 1987: 3 till kyr- komötet yttrande i detta lagstiftningsärende. Kyrkomötet har den 25 au- gusti 1987 uttalat att det inte har någon erinran mot att de föreslagna bestämmelserna blir tillämpliga också på prästerliga tjänster och stiftsmyn- digheter. Dessa bör därför liksom f. n. omfattas av beredskapslagstiftning— en.

Liksom i nuvarande lagstiftning och enligt förvaltningspromemorians förslag bör vissa förvaltningsmyndigheter undantas från tillämpningsområ- det, nämligen riksdagens och kyrkomötets myndigheter. Behovet av mot- svarande beredskapslagstiftning för. deras del får övervägas i annat sam- manhang.

• Sida 39
•  Original

4.3. Tidpunkt för tillämpning

Mitt förslag: Lagen skall tillämpas om riket kommer i krig. Regering— en får föreskriva att lagen skall tillämpas vid krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig.

Förslagen i departementspromemoriorna och KBK- betänkandet överens- stämmer med mitt förslag utom så till vida att KBK-utredningen föreslår att regeringens förordnande inte skall krävas vid krigsfara utan att bestäm- melserna i utredningsförslaget automatiskt skall börja tillämpas också vid beredskapstillstånd.

Remissinstanserna har i princip inte några invändningar emot något av förslagen. Civilbefälhavaren i Östra civilområdet framhåller att ordet krig inte har definierats.

Skälen för mitt förslag: Allmän enighet synes råda'om att bestämmelser-' na i en ny lag liksom den nuvarande lagstiftningen bör tillämpas utan något särskilt förordnande av regeringen. om riket kommer i krig. Enligt KBK-utredningen bör de föreslagna bestämmelserna automatiskt börja tillämpas också vid beredskapstillstånd.

Beslut om beredskapstillstånd fattas enligt lagen (1960:513) om bered- skapstillstånd av regeringen när riket befinner sig i krigsfara. Beredskaps- tillstånd kan vid omedelbar krigsfara tillkännages genom beredskapslarm. Enligt 9 & beredskapskungörelsén (1960:515. 9 & ändrad senast 1981:645) innebär beredskapslarm att AFL och SRL börjar tillämpas. om inte rege- ringen föreskrivit annat.

Enligt 3 5 lagen om beredskapstillstånd kan civilbefälhavaren eller läns- styrelsen förordna om beredskapstillstånd — och tillkännage detta genom beredskapslarm — om stridshandlingar inleds mot svenskt territorium och förbindelserna med riksstyrelsen 'inte kan upprätthållas. Sådant bered- skapslarm medför verkningar enligt kungörelsen bara "inom civilområdet eller länet (14 & beredskapskungörelsen).

För min del anser jag övervägande skäl tala för att bibehålla gällande ordning med krav på särskilt beslut av regeringen utom i krigsfallet. sär- skilt som de bestämmelser som KBK-utredningen har förordat i mitt förslag infogas i den nya fullmaktslagen. Det är enligt min uppfattning en fördel att regeringen så långt det är möjligt särskilt skall ta ställning till fullmaktslagens tillämpning.

Civilbefälhavaren i Östra civilområdet framhåller att ordet krig inte är definierat och att lagen därför automatiskt kan börja tillämpas först när regeringen kungjort att krigstillstånd inträtt. Krigstillstånd med invasion av omfattande markstyrkor kan enligt civilbefälhavaren råda även om sådan kungörelse inte utfärdats.

I likhet med vad som uttalades i förarbetena till 1974 års regeringsform (prop. 1973:9() s. 447) anserjag att det inte är möjligt att i vare sig lag eller motivtext närmare ange vilka slags handlingar som skall anses innebära att krigstillstånd inträder. Jag förutsätter emellertid att fullmaktslagens be-

• Sida 40
•  Original

stämmelser om krig alltid skall vara tillämpliga i ett sådant läge som det som avses i civilbefälhavarens remissyttrande. Någon särskild kungörelse om att krigstillstånd har inträtt bör inte vara nödvändig för att lagen skall börja tillämpas.

I detta sammanhang vill jag erinra om att det måste finnas en laglig regering för att bemyndiganden enligt fullmaktslagen skall kunna utnyttjas. Nuvarande reglering tillåter regeringen att med viss begränsning fatta beslut på ockuperat område (jfr 13 kap. 10 & RF). Jag har i det föregående (avsnitt 3.1) förordat att regeringen inte skall få fatta beslut på område som kontrolleras av en främmande makt som ockuperat svenskt territorium. Genomförs förslaget innebär det att så länge åtminstone fem statsråd (7 kap. 4 & RF) befinner sig i frihet tillsammans — inom landet eller i exil — det alltid kommer att finnas en laglig regering. Det bör understrykas att det är en folkrättslig princip att civilbefolkningcn inom ockuperat område skall behålla sin lojalitet mot en sådan laglig regering. oavsett om denna befinner sig inom eller utanför landets gränser. Befolkningen skall därför följa de bestämmelser som regeringen utfärdar på icke-ockuperat område. Ocku- pationssituationen innebär dock självfallet med nödvändighet en inskränk- ning i regeringens bestämmanderätt genom att endast de beslut ockupan- ten anser sig kunna tolerera kommer att kunna omsättas i praktisk hand- ling.

Saknas en laglig regering kan alltså inte några bemyndiganden enligt fullmaktslagen lämnas. Frågan om utnyttjande av redan lämnade bemyndi- ganden under ockupation bör enligt min mening övervägas särskilt. Jag vill erinra om attjag förut (avsnitt 3.1) berört frågan om en generell genomgång av vår beredskapslagstiftning såvitt gäller detta fall.

4.4. Riksdagens godkännande

Mitt förslag: Regeringens förordnande om lagens tillämpning måste inom en månad underställas riksdagen.'Annars upphör förordnandet att gälla.

Förslagen i departemcntspromemoriorna överensstämmer med mitt för- slag. KBK-utredningen har inte lagt fram något motsvarande förslag.

Remissinstanserna har i princip inte haft något att erinra mot förslagen.

Skälen för mitt förslag: I såväl AFL (1 å andra stycket) och SRL (l å andra stycket) som annan beredskapslagstiftning (se t.ex. 2 % förfogande- lagen 1978:262 och 3 & ransoneringslagen 1978z268) har riksdagen i enlig— het med 8 kap. 12 & RF föreskrivit att bestämmelser som regeringen har beslutat med stöd av ett bemyndigande i lagstiftningen skall underställas riksdagen för prövning inom viss tid. Godkänncr inte riksdagen bestäm- melserna, upphör dessa att gälla.

Krav på sådan underställning är enligt min mening en naturlig bestånds- del i en lagstiftning som ger regeringen vidsträckta befogenheter att med- dela föreskrifter som avviker från vad som normalt gäller enligt lag. Jag

• Sida 41
•  Original

förordar därför att departementspromemoriornas förslag genomförs i den- na del.

4.5. Den kommunala beslutsprocessen m.m.

Mitt förslag: Kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet får i brådskande fall företräda kommunfullmäktige och landstinget (full- mäktige) mellan fullmäktiges sammanträden. Vissa frågor skall dock alltid vara förbehållna fullmäktige.

Fullmäktige får handlägga ett ärende om mer än en tredjedel av ledamöterna är närvarande.

KBK-utredningens förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna har i princip tillstyrkt förslaget. Överbefälhavaren pekar på behovet av snabba beslut även i fredstid.

Skälen för mitt förslag:

Den nuvarande ordningen

Kommunallagen innehåller inga särskilda regler om kommunernas och landstingskommunernas organisation och verksamhet under beredskaps- och krigsförhållanden. Kommunallagens grundläggande bestämmelser att beslutanderätten i kommunerna och landstingskommunerna utövas av kommunfullmäktige resp. landstinget samt att förvaltning och verkställigj het ankommer på kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet (i fortsätt-' ningen gemensamt benämnda styrelsen) och andra nämnder skall därför i princip tillämpas också under beredskap och krig.

I kommunallagen anges vissa ärenden som kräver beslut av fullmäktige. Sålunda skall fullmäktige varje år fastställa budget och skattesats för kommunen samt behandla revisionsberättelsen och besluta om ansvarsfri- het skall beviljas styrelsen och andra nämnder (4 kap. 3 å och 5 kap. 6 å). De skall vidare bl.a. förrätta vissa val (se t. ex. 3 kap. 2 och 13 åå). Iövrigt gäller att fullmäktige får delegera sin beslutanderätt i en. viss grupp av ärenden till styrelsen eller annan nämnd, i den mån annat inte följer av lag eller annan författning. Sådan delegation får dock inte avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt (1 kap. 5 å tredje stycket). Denna möjlighet skall enligt förarbetena (KU 1976/77225 s. 17) användas med stor restriktivitet.

Styrelsen och andra nämnder är kommunala förvaltningsmyndigheter (] "kap. 8 å RF). De fullgör dels vad som kan kallas frivilliga uppgifter inom ramen för den kommunala självstyrelsen — den s.k. oreglerade kommu- nalförvaltningen — dels förvaltningsuppgifter som staten enligt ll kap. 6 å och 8 kap. 5 å RF uppdragit åt kommunala organ på vissa områden — den s.k. specialreglerade kommunalförvaltningen.

• Sida 42
•  Original

Med stöd av 2 å första stycket 3 AFL hari 11 å tillämpningskungörelsen till AFL föreskrivits att styrelsen kan överta beslutanderätten i frågor som inte kan anstå. om den beslutande församlingen inte kan sammanträda under krig eller krigsfara.

Enligt 1 kap. 7 å RF skall den kommunala beslutanderätten utövas av valda församlingar. Den beslutanderätt som åsyftas i RF gäller beslut av grundläggande natur eller av generell räckvidd. där det politiska momentet allmänt sett är dominerande (prop. 1973:90 s. 231 ). För att möjliggöra att beslutanderätten kan delegeras från kommunfullmäktige och landsting fö- reskrivs numera i 13 kap. 13 % RF att beslutanderätten i kommunerna kan utövas på sätt som anges i lag. om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit Sig.

Den kommunala verksamheten ingår som en viktig del i vårt lands totalförsvar. Kommunernas och landstingskommunernas uppgifter och verksamhet inom totalförsvaret utom civilförsvarsverksamheten regleras främst genom lagen om kommunal beredskap och den kommunala bered- skapskungörelsen (1964z722. ändrad senast 1986: 1053). Lagen förutsätter att den verksamhet som bedrivs i fredstid och som bedöms viktig från totalförsvarssynpunkt i möjligaste mån skall upprätthållas även under be- redskap och i krig. Kommunerna och landstingskommunerna är redan i fredstid skyldiga att planera för sin verksamhet och vidta andra förberedel- ser som behövs för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter under bered- skap och krig. Kommunernas uppgifter inom civilförsvaret regleras genom civilförsvarslagen (1960:74.omtryckt1984: 1026, ändrad senast 1987:152). Kommunerna har den 1 januari 1987 tagit över ansvaret för ledningen av civilförsvarsverksamheten på lokal nivå under krig och krigsfara. Kom- munstyrelsen är fr.o.m. den ljuli 1986 den högsta civila totalförsvars- myndigheten på lokal nivå.

Besluranderätten bör kunna delegeras

Det är uppenbart att det är mycket betydelsefullt att den kommunala beslutsprocessen kan fungera också under krig eller krigsfara. Det är också tydligt att kommunallagens regler om beslutanderätten i kommuner och landstingskommuner inte är så utformade att de säkerställer behovet av snabba kommunala beslut i kritiska situationer. Någon form av särregle- ring krävs därför för att den kommunala beslutsprocessen skall fungera tillfredsställande också under krig eller krigsfara. KBK-utredningen har i enlighet med sina direktiv prövat olika lösningar av denna fråga.

Utredningen har överVägt att föreslå en motsvarighet till riksdagens krigsdelegation för kommunerna och landstingskommunerna men har stan- nat för att i stället delegera beslutanderätt till' kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet så att dessa organs befogenheter blir i stort desamma som fullmäktiges.

Jag delar KBK-utredningens och remissinstansernas uppfattning att den kommunala beslutsprocessen så långt som möjligt bör vara densamma som i fredstid och att fullmäktigesammanträden bör hållas i så stor utsträckning

• Sida 43
•  Original

som möjligt. Utredningsförslaget innebär att den fredstida beslutsproces- sen i princip kan bibehållas med kommunfullmäktige och landstinget som beslutande organ och kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet som verkställande. I de lägen där beslut av fullmäktige inte kan avvaktas. får dock styrelsen enligt förslaget besluta i deras ställe. Genom de föreslagna reglerna tillgodoses intresset av enkel reglering. eftersom den innebär en förhållandevis begränsad avvikelse från kommunallagens principer. Kom- . munstyrelsens och förvaltningsutskottets ökade befogenheter kan ses som "en utvidgning av den delegationsmöjlighet som 1 kap. 5 å kommunallagen ger redan i fredstida situationer.

I likhet med KBK-utredningen och remissinstanserna anser jag därför att kommunstyrelsen eller förvaltningsutskottet skall få fatta beslut. som normalt ankommer på fullmäktige. mellan fullmäktiges sammanträden. Frågan om liknande befogenheter i krissituationer under fredsförhållanden bör övervägas i annat sammanhang. t. ex. vid arbetet på en ny kommunal- lag.

Undantag från styrelsens befogenhet att fatta beslut i fullmäktiges ställe bör som förordats göras för vissa frågor. nämligen val av ledamöter och suppleanter i kommunala nämnder (inklusive styrelser eller förvaltningsut- skott) och av revisorer och revisorssuppleanter samt beviljande av an-. svarsfrihet m.m. för nämndledamötcr. Härigenom säkerställs att ledamö- terna i kommunala nämnder också under krig och krigsfara utses av ett direktvalt organ.

I sak ligger den nu förordade ordningen nära gällande reglering enligt AFL.

Beslut som styrelsen har fattat i fullmäktiges ställe bör i enlighet med ' vad KBK-utredningen har föreslagit anmälas vid nästa sammanträde med fullmäktige.

I normala fall gäller enligt 2 kap-. 12 å kommunallagen att ärenden får handläggas endast om mer än hälften av ledamöterna är närvarande. I tider då fullmaktslagen tillämpas bör det som KBK-utredningen och remissin- stanserna funnit räcka om mer än en tredjedel av ledamöterna av kommun- fullmäktige eller landstinget är närvarande. Detta får anses vara en lämplig avvägning mellan behovet av att minska det obligatoriska antalet ledamö- ter samtidigt som den kommunala demokratin inte kan anses otillbörligt eftersatt.

Justitiekanslern ifrågasätter om man inte borde överväga en författnings— bestämmelse som garanterar att proportionaliteten i huvudsak upprätthålls vid krig eller krigsfara. Det kan enligt justitiekanslern inte uteslutas _att vissa grupper kan få det svårare att verka under ett krigstillstånd och detta skulle kunna utnyttjas av andra grupper. som normalt är i minoritet i ' fullmäktige. till att skaffa sig otillbörliga förmåner eller att fatta beslut som gynnar en ockupationsmakt.

Enligt kommunallagen är valutslaget avgörande inte bara för turordning- en mellan suppleanterna utan också för suppleanternas tjänstgöringsrätt. Denna regleras i 2 kap. 11 å kommunallagen. som dock saknar bestämmel- ser om det praktiska förfarandet när en ordinarie ledamot anmäler förhin- der och en suppleant skall kallas in. Dessa frågor regleras enligt 2 kap. 30 å kommunallagen i kommunernas och landstingens arbetsordningar.

• Sida 44
•  Original

Jag utgår från att de politiska partierna i enlighet med bestämmelserna i kommunallagen kommer att kalla in suppleanter så att proportionaliteten mellan olika partier inte rubbas. Någon särskild författningsreglcring av saken behövs inte enligt min mening.

Mitt förslag: Kommunstyrelsen eller förvaltningsutskottet och övri- ga nämnder får handlägga ärenden om mer än en tredjedel av leda- möterna är närvarande. Antalet ledamöter får dock inte vara mindre än tre.

Ordföranden i kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet eller en annan nämnd får ensam fatta beslut i brådskande ärenden av synner- lig vikt. Dessa beslut skall anmälas till styrelsen eller nämnden.

I Stockholms kommun skall fullmäktige kunna besluta att borgar- rådsberedningen skall överta kommunstyrelsens uppgifter.

Styrelsen (eventuellt borgarrådsberedningen i Stockholms kom- mun.) eller en nämnd skall efter beslut i fullmäktige kunna överta en förvaltning eller verkställighet som annars ankommer på en annan nämnd än styrelsen.

KBK-utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna godtar i princip försla- get. Uppsala kommun föreslår att en kommunal nämnd skall ha det totala ansvaret för kommunens försvars- och beredskapsuppgifter.

Stockholms kommun framhåller att regeln om förutsättningarna för att lagen skall träda i tillämpning förhindrar kommunerna att bestämma sin krigsorganisation redan i fredstid. En länsstyrelse ifrågasätter om KBK- utredningens förslag — somju bl. a. innebär att fullmäktige skall bibehålla beslutanderätten så långt som möjligt — överensstämmer med reglerna om att en civilförsvarsstab skall finnas i varje kommun.

Skälen för mitt förslag: Styrelsens storlek i kommuner och landstings- kommuner varierar vanligen från sju till nitton ledamöter. I 3 kap. 2 och 9 åå kommunallagen föreskrivs att antalet ledamöter i styrelsen inte får vara mindre än fem samt att ärenden får handläggas endast om mer än hälften av ledamöterna är närvarande. Det kan därför uppstå svårigheter att uppnå beslutförhet i krig eller vid krigsfara, om inte kravet på antalet närvarande ledamöter kan minskas på samma sätt som för fullmäktige. Detta gäller även övriga nämndcr'tjfr 3 kap. 13 å).

Jag föreslår i likhet med utredningen att styrelsen och övriga nämnder får handlägga ärenden. om mer än en tredjedel av ledamöterna är närva- rande. Jag anser dock att antalet närvarande ledamöter aldrig får vara mindre än tre.

Styrelsen i kommuner och landstingskommuner har redan i fredstid en ledande ställning bland de kommunala myndigheterna. De får en än mera central roll vid krig eller krigsfara bl.a. på grund av förslaget att genom

• Sida 45
•  Original

ställföreträdarskap fatta beslut i frågor som nörmalt ankommer på fullmäk- tige. Det kommer att krävas att de personer som svarar för kommunens eller landstingskommunens verksamhet har möjlighet att fatta snabba be— slut som omedelbart kan verkställas. Jag anser att en viss del av styrelsen bör vara tillgänglig för kontinuerlig tjänstgöring. företrädesvis dess arbets- utskott eller motsvarande inklusivc ordföranden. Ett par remissinstanser har uttalat sig för denna lösning.

Även om styrelsen kan fatta beslut med färre ledamöter än i fredstid kan det uppstå situationer under krig eller krigsfara då beslut måste fattas omgående. Det kan t. ex. vara fråga om timmar eller någon dag innan en region utsätts för ett fientligt angrepp. Beslutet kan avse t.ex. en snabb omdisponering av hälso- och sjukvårdsresurser. Jag föreslår därför att ordföranden i styrelsen eller en nämnd ensam kan fatta beslut i brådskande ärenden av synnerlig vikt. En sådan ordning överensstämmer i sak nära med gällande rätt (12 och 15 åå tillämpningskungörelsen till AFL) och med KBK- utredningens och remissinstansernas uppfattning.

Med anledning av att en kommun anser att övergången från freds- till krigsorganisation skulle underlättas om en kommunal nämnd får det totala ansvaret för kommunens försvars— och beredskapsuppgifter vill jag fram- hålla att varje kommun själv bör få bestämma sin krigsorganisation. Enligt min mening bör dock styrelsen ha det övergripande samordningsansvaret.

Kommunerna bör redan under fredstid bestämma sin krigsorganisation av vilken skall framgå vilka nämnder som avvecklas eller läggs samman. Det är uppenbarligen främst de fakultativa nämnderna som kommer att avskaffas eller slås. samman. Styrelsen eller en speciallagsreglerad nämnd kan också tänkas överta en fakultativ nämnds uppgifter.

Enligt min uppfattning — som bygger på nuvarande reglering (13 å tillämpningskungörelsen till AFL) och som delas av utredningen och re- missinstanserna — bör därför fullmäktige kunna besluta att föra över förvaltningsuppgifter från en nämnd till styrelsen eller en annan nämnd. I Stockholms kommun bör fullmäktige kunna besluta att på samma sätt överföra kommunstyrelsens uppgifter till borgarrådsberedningen.

Beslut om att föra över förvaltningsuppgifter bör kunna fattas av full- mäktige redan i fredstid. Själva lagen bygger ju på en sådan teknik med beslut i förväg. Jag kan alltså inte se att det möter något hinder för fullmäktige att i fredstid besluta att uppdra åt styrelsen eller nämnd att handha viss förvaltning eller verkställighet den dag fullmaktslagen börjar tillämpas. Beslutet måste kunna innebära att det börjar tillämpas först när fullmaktslagen börjat tillämpas. Detsamma gäller beslut av fullmäktige i Stockholms kommun att borgarrådsberedningen skall överta kommunsty- relsens uppgifter. .

Länsstyrelsen i Västernorrlands län har satt i fråga om en regel om att beslut skall fattas av en vald församling eller genom s.k. ställföreträdar- beslut överensstämmer med de stora beslutsbefogenheter som ålagts den kommunala civilförsvarsstab som numera har införts. För min del vill jag framhålla att civilförsvarsstaben i princip inte har någon annan ställning än övriga förvaltningari kommunen (prop. 1984/85z49 s. 39). Det är fortfaran- de. kommunstyrelsen som ansvarar för ledningen av civilförsvarsverksam-

• Sida 46
•  Original

heten under beredskap och krig. Jag anser därför att den här förordade ordningen står i överensstämmelse med de nya.reglerna i civilförsvars- lagen.

Min bedömning: Några särskilda regler bör inte införas såvitt gäller möjligheterna att anföra kommunalbesvär under krig eller krigsfara.

KBK-utredningens bedömning överensstämmer med min. Remissinstanserna gör med något undantag samma bedömning.

Skälen för min bedömning: KBK-utredningen har i enlighet med sina direktiv prövat möjligheterna att inskränka rätten att anföra kommunal— besvär vid krigstillstånd med hänsyn till att besluten måste kunna verkstäl- las snabbt och att domstolarna under krigstillstånd kan använda sina begränsade resurser till andra uppgifter än att pröva kommunalbesvär. Utredningen har dock stannat för att inte föreslå någon förändring i gällan- de regler.

Länsstyrelsen i Stockholms län menar att det är tveksamt att under krig behålla gällande" regler men anser att det möjligen kan vara motiverat att ha kvar prövningen av överklagade beslut under ett mera utdraget bered- skapstillstånd då förhållandena kan ha stabiliserats.

Det är enligt min uppfattning sannolikt att reglerna om kommunalbesvär minskar i praktisk betydelse under krig eller krigsfara. Jag delar dock KBK-utredningens bedömning att möjligheten att överklaga kommunala beslut bör finnas kvar även i krig och vid krigsfara. För detta talar bl.a. rättssäkerhetsskäl. Jag återkommer i avsnitt 4.6.3 beträffande förvalt- ningsbesvär över kommunala beslut och i avsnitt 4.6.7 i fråga om förläng- ning av tider för överklagande av sådana beslut.

Mitt förslag innebär

att kyrkofullmäktige respektive församlingsdelegerade skall få handlägga ett ärende om mer än en tredjedel av ledamöterna är närvarande,

att kyrkorådet eller en annan nämnd skall få handlägga ett ärende om mer än en tredjedel av ledamöterna är närvarande.

all kyrkorådet skall få företräda kyrkofullmäktige. församlingsde- legerade eller kyrkostämman mellan deras eller dess sammanträden i ett ärende som inte kan anstå.

att kyrkorådets eller en annan nämnds ordförande ensam skall få besluta i brådskande ärenden av synnerlig vikt

samt att motsvarande skall gälla de direktvalda kyrkoråd och de stiftsfullmäktige och stiftsstyrelser som avses tillkomma år 1989.

• Sida 47
•  Original

KBK-utredningens förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot förslaget. Göteborgs kyrkonämnd föreslår att fullmäktiges beslutanderätt skall få delegeras till kyrkonämndens ekonomiutskott som i Göteborg beslutar i 90 % av kyrko— nämndens ärenden.

Skälen för mitt förslag: .Den kyrkokommunala organisationen uppvisar en mera splittrad bild än de borgerliga kommunerna.

Enligt LFKS tillkommer beslutanderätten i en församling kyrkofullmäk- tige eller kyrkostämma. Den senare förekommer i mindre församlingar och omfattar alla röstberättigade församlingsmedlcmmar. Kyrkofullmäktige skall finnas i de församlingar som inte har kyrkostämma som beslutande organ.

] en kyrklig samfällighet som inte omfattar alla ekonomiska angelägen- heter utövas beslutanderätten av församlingsdelegerade som väljs av kyr- kostämman eller fullmäktige i de församlingar som ingåri samfälligheten. Församlingsdelegerades uppgifter och arbetsformer överensstämmer i öv- rigt i huvudsak med vad som gäller för kyrkofullmäktige.

Beslutanderätten i en total ekonomisk samfällighet utövas av kyrkofull- mäktige som väljs av de röstberättigade i de församlingar som samfällighe- ten omfattar.

I 1 kap. 7 åLFKS anges att förvaltning och verkställighet ankommer på kyrkorådet och övriga nämnder samt att det beslutande organet får uppdra åt kyrkorådet eller annan nämnd att utöva viss beslutsrätt som annars ankommer på det beslutande organet. Det finns inte några obligatoriska speciallagsreglerade nämnder på det kyrkokommunala området. Fakulta- tiva nämnder förekommeri viss utsträckning.

Enligt regeringens skrivelse 1987:1 till kyrkomötet om ny organisation på lokal- och stiftsplanet i svenska kyrkan, m.m. avses från och med år 1989 beslutanderätten i församlingar i vissa fall tillkomma ett direktvalt kyrkoråd. Vidare skall det tillkomma kyrkliga kommuner på stiftsplanet, stiftssamfälligheter. med stiftsfullmäktige och stiftsstyrelse. I varje stift skall också finnas en obligatorisk spccialregleradlnämnd. egendomsnämn- den.

De kyrkliga kommunernas uppgifteroch verksamhet inom totalförsvaret regleras i viss män i lagen om kyrklig beredskap.

I likhet med KBK-utredningen och remissinstanserna anser jag att för- slagen beträffande kommuner och landstingskommuner i avsnitt 4.5.1— 4.5.3 i tillämpliga delar bör få motsvarigheter i fråga om de kyrkliga kommunerna. Jag föreslår därför att kyrkofullmäktige resp. församlingsde- legerade. utan hinder av vad som är föreskrivet i 2 kap. 12 5 resp. 4 kap. 7 % LFKS. får handlägga ärende om mer än en tredjedel av ledamöterna är närvarande.

Det finns inga regler om beslutförhet för kyrkostämma och därför be- hövs inga regler om detta för krigstillstånd.

Jag föreslår vidare att kyrkorådet får företräda kyrkofullmäktige. för- samlingsdelegerade eller kyrkostämman mellan dess sammanträden i be- slut som inte kan anstå. om det möter hinder att sammankalla det beslutan- de organet. Beslut som fattats på grund av sådant ställföreträdarskap skall

• Sida 48
•  Original

dock anmälas vid det beslutande organets närmast påföljande sammanträ- de.

Kyrkorådet och nämnderna bör i krig eller vid krigsfara kunna handläg- ga ärenden om mer än en tredjedel av ledamöterna är närvarande. Antalet ledamöter bör dock alltid vara minst tre. Jag föreslår vidare att kyrkorå- dets eller annan nämnds ordförande ensam skall kunna fatta beslut i fall när det är av synnerlig vikt att beslut fattas omedelbart.

Kyrkorådets befogenheter bör vara inskränkta på motsvarande sätt som gäller för kommunstyrelser och förvaltningsutskott i de borgerliga kommu- nerna. dvs. inte omfatta vissa val m.m.

I 8 & andra stycket lagen om kyrklig beredskap föreskrivs att kyrkorådet skall leda verksamheten när den kyrkliga kommunen övergått till krigsor— ganisation samt att kyrkorådet därvid får besluta bl. a. om hur andra nämnder och organ än fullmäktige och församlingsdelegcrade skall inrikta och bedriva sin verksamhet. Det bör dock vara möjligt för församlingen eller samfälligheten att inom ramen för sin krigsorganisation delegera vissa förvaltningsfunktioner på annat sätt. t.ex. till ett arbetsutskott eller till kyrkvärdarna enligt de vanliga reglerna om delegation i 5 kap. 16 å LFKS.

I enlighet med vad lov-komötet har förordat bör de nya kommunala organen på stiftsplanet jämställas med de nuvarande kyrkokommunala organen i de hänseenden som har behandlats här. Detsamma bör gälla de nya direktvalda kyrkoråden.

Med anledning av att Göteborgs kyrkonämnd har tagit upp de särskilda bestämmelser som gäller för Göteborgs kyrkliga samfällighet vill jag påpe- ka att dessa bestämmelser skall upphöra den 1 januari 1989 enligt regering- ens skrivelse 1987: 1 till kyrkomötet. Jag saknar därför anledning att gå in på den delegeringsfråga som nämnden har aktualiserat.

I fråga om kommunalbesvär hänvisas till vad som har sagts i avsnitt 4.5.3.

Mitt förslag: Kommunala och kyrkokommunala val skall kunna senareläggas. Fler suppleanteri kommunala organ skall kunna utses än som är föreskrivet för normala förhållanden.

Några nya regler om krav på svenskt medborgarskap införs inte nu i fråga om handläggningen i kommunerna av ärenden av betydel- se för rikets säkerhet.

Den nya lagen skall inte innhålla några särbestämmelser om lokala organ i kommunerna eller om kommunala bolag och andra privat- rättsliga subjekt. Däremot skall kommunalförbund mcd fullmäktige omfattas av de bestämmelser som gäller kommuner och landstings- kommunerna.

Förvaltningspromemorian och KBK-betänkandet: I fråga om valen och antalet suppleanter överensstämmer förvaltningspromemorians förslag med mitt.

• Sida 49
•  Original

Enligt KBK-utredningens förslag skall endast de förtroendevalda som är svenska medborgare under krig eller beredskapstillstånd få delta i eller närvara vid handläggningen av ärenden som är av betydelse för rikets . säkerhet.

KBK-utredningen bedömer att det inte behövs några nya bestämmelser om lokala kommunala organ eller om kommunala bolag m.m. KBK-utred- ningen har inte heller lagt fram några förslag som rör kommunalförbund utan hänvisat till att frågan om sådana förbund då var föremål för övervä- ganden inom regeringskansliet. Utredningens inställning är dock att dess förslag i övrigt bör kunna gälla också i fråga om kommunalförbund.

Remissinstanserna: Förslaget i fråga om valen har lämnats utan erinran. Beträffande det föreslagna kravet på svenskt medborgarskap framhåller några remissinstanser att förslaget bör gälla även i fredstid eftersom ett större planeringsansvar har ålagts kommunerna. Vidare bör frågan om krav på svenskt medborgarskap för kommunala tjänstemän med motsva- rande uppgifter övervägas närmare. En instans påtalar att enbart det svenska medborgarskapet inte innebär någon kvalifikation att motta sekre- tessbelagd information. Flera remissinstanser framhåller att både förtroen— devalda funktionärer och tjänstemän bör kunna underkastas personalkon- troll om de i sin befattning i krigsorganisation eller under planläggning i fred får del av sekretessbelagd information. Dessa frågor bör därför över- vägas i sin helhet innan beslut kan fattas.

Remissinstanserna har inte gjort några invändningar mot KBK-utred- ningens ställningstagande i fråga om lokala organ. kommunala bolag m. m. och kommunalförbund.

Skälen för mitt förslag:

Kommunalval m. m.

Liksom enligt AFL bör regeringen bemyndigas att föreskriva om senare- ' läggning av kommunala och kyrkokommunala val samt om ökat antal suppleanter i kommunala organ. Härigenom kan den kommunala besluts- processen lättare upprätthållas under krig eller krigsfara. Det kan erinras om attjag förut har föreslagit att val till kommunala församlingar inte skall få hållas på ockuperat område (avsnitt 3.2).

Krav på svenskt medborgarskap

I kommunallagstiftningen finns inga bestämmelser om krav på svenskt medborgarskap för förtroendeuppdrag eller tjänster inom borgerliga eller kyrkliga kommuner. .

En begränsning fanns dock tidigare när det gäller utländska medborgares möjlighet att väljas till ledamöter i beslutande kommunala församlingar. Sådana uppdrag var då förbehållna svenska medborgare. Från och med den ljanuari 1976 har utländska medborgare som varit kyrkobokförda i Sverige tre är närmast före valåret rösträtt vid val av kommunfullmäktige. landsting och kyrkofullmäktige. De är också valbara vid sådana val.

• Sida 50
•  Original

När bestämmelserna infördes konstaterade föredragande statsrådet (prop. I975/76:23 s. 99") att rikets säkerhet vid krig eller krigsfara kunde kräva att inskränkningar gjordes i utlännings rätt att fullgöra kommunala förtroendeuppdrag. I samband med införandet av kommunal rösträtt för invandrare intogs därför i utlänningslagen en bestämmelse om att regering- en fick meddela bestämmelser om utlännings rätt att inneha offentligt förtroendeuppdrag. Bestämmelsen återfinns nu i 1039" utlänningslagen (1980:376) som liksom tidigare lagrum även avser utlännings rätt att inneha anställning under krig eller krigsfara.

Det linns alltså för närvarande inte några bestämmelser som uppställer krav på svenskt medborgarskap för förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner och kyrkliga kommuner. Mot bakgrund av kommu- nernas roll i totalförsvaret kan detta ses som en brist. som man delvis skulle komma till rätta med. om KBK-utredningens förslag genomförs. Ingen remissinstans har heller uttalat sig emot utredningens förslag. utan invändningarna är främst att också frågan om personalkontroll av kommu- nala befattningshavare och frågan om motsvarande inskränkning för kom- munala tjänstemän bör övervägas samtidigt. Också frågan om de förtroen- devaldas behörighet i fredstid tas upp av remissinstanserna.

För min del delarjag uppfattningen att dessa olika frågor har ett sam- band.

Frågan om krav på svenskt medborgarskap för kommunala tjänstemän som handlägger ärenden av betydelse för rikets säkerhet övervägs för närvarande av utredningen (Fö 1985:01) om översyn av civilförsvarslag- stiftningen m.m. Även frågan om de förtroendevaldas behörighet i fredstid behöver utredas närmare. Med hänsyn härtill anserjag att det nu inte finns anledning att införa några nya bestämmelser. särskilt som 1035 utlän- ningslagen ger möjlighet att reglera saken. Också frågan om personalkon— troll av kommunala tjänstemän och förtroendevalda får övervägas särskilt. Jag är därför inte nu beredd att ta ställning till KBK-utredningens förslag i denna del.

Lokala organ i kommunerna

I lagen (.1979:4()8) om lokala organ i kommunerna (omtryckt 1979: 1 167. ändrad senast 1983: 304) har kommunerna getts frihet att decentralisera sitt nämndarbete. Motsvarande reglering på det landstingskommunala områ- det utgörs av lagen (1985: 127) om särskilda organ i landstingskommuner- na. Regeringen har nyligen (prop. 1986/87:91) föreslagit att 1979 års lag skall ersättas av en ny lag om lokala nämnder.

Den decentralisering det här är fråga om är frivillig. och KBK-utredning- en har bedömt att det är en sak för varje kommun att ta ställning till eventuella lokala organs existens. uppgifter och verksamhetsområden un- der krig eller beredskapstillstånd. Remissinstanserna har inte haft någon invändning mot denna bedömning. som ocksåjag delar.

Kommunala bolag m. m. Det är vanligt att kommunal och landstingskommunal verksamhet bedrivs i privaträttsliga former. framför allt i form av aktiebolag och stiftelser.

• Sida 51
•  Original

Myndighetsutövning kan enligt 11 kap. 6 & RF med lagstöd överlämnas till bl.a. kommunala bolag och stiftelser. Sådant överlämnande av myndig- hetsutövning kan under krigsförhållanden bli aktuellt genom behov av ransonering eller andra begränsningar av leveranser inom bl. a. energiom- rådet och annan kommunalteknisk verksamhet. Distribution av energi sker till största del i bolagsform i statlig och kommunal regi. Eldistribution sker via riksnät. som till övervägande del ägs och disponeras av statens vatten- fallsverk.

Förbrtlkningen av ledningsbunden energi regleras enligt föreskrifter som meddelas av bl.a. statens energiverk. som har den samordnande ledningen av energiregleringen.

KBK-utredningen framhåller att statliga myndigheter har att meddela föreskrifter för rcsursfördelningen för den övervägande delen av den kom- munaltekniska verksamheten i bolagsform. Som utredningen anser kan någon myndighetsutövning som avses i 11 kap. 6 s" RF knappast bli aktuell för kommunala bolag eller ekonomiska föreningar på detta område.

Kommunal verksamhet i bolagsform bedrivs också inom andra områden än det kommunaltekniska. Kommunen kan har genom sitt ägande och med stöd av aktiebolagslagen (1975: 1385. ändrad senast 1987z686) ge de regler som kan behövas under krigsförhållanden. Dessutom innehåller förfogan- delagen (1978:262. ändrad senast 1981 :838) bestämmelser som gör det möjligt att ålägga de kommunala bolagen att producera för totalförsvarets behov.

Jag anser därför att det inte behövs någon särskild reglering för kommu- nala bolag m.m. i krig eller vid krigsfara.

Kommunalförbund

Den 1 januari 1986 trädde kommunalförbundslagen (1985z894) i kraft och ersatte äldre lagstiftning i ämnet. Den nya lagen är i princip tillämplig också på äldre kommunalförbund. Det linns enligt lagen två typer av kommunalförbund: kommunalförbund med fullmäktige och sådana med förbundsdirektion.

Ett kommunalförbund med fullmäktige äri stort sett organiserat som en kommun med fullmäktige. styrelse och andra nämnder. För min del anser jag i likhet med KBK- utredningen att förslagen i fråga om kommunerna och landstingskommunerna kan få motsvarigheter också beträffande den- na typ av kommunalförbund.

Däremot kan samma regler inte gälla kommunalförbund med förbunds- direktion. I dessa utövas beslutanderätt. förvaltning och verkställighet av . förbundsdircktionen. Enligt min mening bör det ankomma på förbunds- medlemmarna och förbundsdirektioncn att besluta vad som skall gälla organisationen i sådana kommunalförbund vid krig eller krigsfara. Jag föreslår därför ingen särskild lagstiftning i den delen.

Det innebär att den nya lagen bara kommer att reglera verksamheten hos denna typ av kommunalförbund i mindre utsträckning än vad fallet är med den andra typen.

• Sida 52
•  Original

4.6. Förvaltningsmyndigheterna

4.6.1 Överflyttning av arbetsuppgifter m. m.

Mitt förslag: Regeringen får föreskriva att en förvaltningsmyndig- hets uppgifter skall övertas av en annan förvaltningsmyndighet eller av en domstol. Vidare får regeringen föreskriva eller i särskilda fall besluta att de som tjänstgör hos en förvaltningsmyndighet skall tjänstgöra i andra befattningar än dem de innehar.

Förvaltningspromemorians förslag överensstämmer med mitt bortsett från att möjligheten saknas att flytta över uppgifter och personal till en domstol.

Remissinstanserna har i princip ingen erinran mot förslaget.

Skälen för mitt förslag: Nuvarande regler ger regeringen vidsträckta befogenheter att meddela föreskrifter om omfördelning av arbetsuppgifter inom den statliga och kommunala förvaltningen. Det är uppenbart att det under krig eller krigsfara behövs en betydande frihet för regeringen att disponera över tillgängliga resurser inom förvaltningen så att väsentliga uppgifter prioriteras medan mindre viktiga verksamheter får stå tillbaka. ' Både organisatoriska och personalmässiga förändringar kan behövas. I likhet med förvaltningspromemorian och remissinstanserna anser jag där- för att nuvarande reglering i sak bör flyttas över till en ny fullmaktslag. Regeringen bör därvid ges befogenhet att besluta de konsekvensändringar o.d. som föranleds av överflyttning av arbetsuppgifter mellan myndighe- ter. t. ex. i fråga om överklagande av beslut.

Liksom enligt gällande rätt bör det vara möjligt för regeringen att flytta över arbetsuppgifter inte bara mellan två statliga myndigheter utan också från en statlig myndighet till en kommunal och vice versa eller från en förvaltningsmyndighet till en förvaltningsdomstol. Det framstår som ange- läget att handläggningen av ärenden kan ske på en så låg nivå som möjligt så att besluten fattas nära dem som direkt berörs av dem. Det kan därför vara bra om uppgifter som normalt handläggs på regional nivå av en statlig myndighet kan skötas av en kommunal myndighet på lokal nivå. Det är också tänkbart att det kan vara rationellt att flytta ärendehandläggning i andra riktningen eller från en kommunal förvaltningsmyndighet till en statlig på lokal nivå. Nuvarande flexibilitet i möjligheterna att fördela ärendena bör därför behållas.

Vidare bör öppnas en möjlighet att flytta uppgifter från sådana förvalt- ningsmyndigheter som står de allmänna domstolarna nära. t. ex. arrende- och hyresnämnderna. till en sådan domstol.

Möjligheterna att omfördela personal mellan myndigheter bör ha mot- ! svarande omfattning. vilket nära ansluter till gällande ordning.

Mitt förslag: Regeringen får föreskriva att en förvaltningsmyndig- hets verksamhet skall läggas ned helt eller delvis.

IQ

• Sida 53
•  Original

Förslaget i förvaltningspromemorian överensstämmer med mitt utom så till vida att regeringens befogenhet omfattar bara statliga förvaltningsmyn- digheter. _

Remissinstanserna: De flesta lämnar förslaget utan erinran.

Skälen för mitt förslag: En nedläggning av en förvaltningsmyndighets verksamhet kan vara motiverad på grund av att det finns arbetsuppgifter som inte kan eller bör fullgöras i ett skärpt läge.

Regeringen bestämmer enligt förordningen (1977:55) om vissa statliga myndigheters beredskap m.m. i princip i vad mån en myndighet skall upprätthålla sin verksamhet under krig eller vid krigsfara. I förordningen ges detaljerade föreskrifter om hur avvecklingen av verksamheten skall planläggas och genomföras.

I de fall en myndighets verksamhet är reglerad i lag måste emellertid också ett beslut om nedläggning av verksamheten i princip meddelas genom lag och i de krislägen som fullmaktslagen tar sikte på måste avsteg kunna göras från denna ordning. '

Jag föreslår därför en ny bestämmelse som innebär att regeringen be- myndigas att föreskriva att uppgifter som tillkommer en förvaltningsmyn- dighet helt eller delvis inte skall fullgöras.

När en myndighet upphör med sin verksamhet får detta konsekvenser också på det lagstiftningsområde inom vilken myndigheten är verksam. På vissa lagstiftningsområden kan man förutse att en nedläggning kan medfö— ra allvarliga störningar. om inte föreskrifter snabbt kan meddelas om vad som skall gälla. Jag föreslår därför att regeringen i samband med att en myndighets verksamhet upphör skall få besluta de ytterligare bestämmel- ser som behövs till följd av att föreskrifter meddelas om nedläggning av en myndighets verksamhet, t.ex. i frågor om överklagande. tillstånd och godkännande.

Som lagrådet har konstaterat innefattar vidare en bestämmelse som generellt bemyndigar regeringen att meddela sådana föreskrifter också en befogenhet att meddela föreskrifter av materiell innebörd. I likhet med lagrådet anser jag att det möter uppenbara svårigheter att i allmänna termer eller genom konkreta beskrivningar dra upp snävare gränser för regeringens handlingsmöjligheter. något som i och för sig skulle kunna vara önskvärt.

Lagrådå't har pekat på några möjliga konsekvenser av de av mig före- slagna bestämmelserna på bl.a. polis- och åklagarområdena. Enligt lagrå- dets mening skulle det vara av värde om de frågor lagrådet berört upp- märksammades under lagstiftningsärendets fortsatta handläggning.

För egen del villjag framhålla att det vidsträckta bemyndigande som ges regeringen med den av mig föreslagna regleringen inte bör ses isolerat. Givetvis får det inte utnyttjas så att för en rättsstat fundamentala principer sätts åsido. t. ex. när det gäller polisens och åklagarväsendets roll i samhäl- let. Vidare måste beaktas de ställningstaganden som riksdagen kan ha gjort i fråga om myndigheternas uppgifter vid krig och krigsfara. t.ex. om polisens och försvarsmaktens verksamhet under sådana förhållanden. Tanken att under krigsförhållanden flytta över uppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet från polisen till försvarsmakten har som

• Sida 54
•  Original

lagrådet anfört inte någon aktualitet. Att gå närmare in på de särskilda områden som kan vara av intresse skulle emellertid föra för långt i dessa sammanhang. Frågor som dessa bör i stället uppmärksammas vid det fortsatta arbetet med att utforma en ändamålsenlig beredskapslagstiftning.

Statens kärnkraftinspektion avstyrker förslaget att regeringen skall få föreskriva att tillsynen enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (ändrad senast 1987z3) skall upphöra. Med anledning härav villjag — i linje med vadjag nyss har anfört — anmärka att de synpunkter kärnkraftinspek— tionen har lagt fram är sådana som självfallet måste beaktas vid regering- ens prövning av om inspektionens verksamhet kan läggas ned.

Frågan om nedläggning i krig och vid krigsfara av kommunala förvalt- ningsmyndigheter med specialreglerade uppgifter diskuteras särskilt i förvaltningspromemorian. Där anförs att frågan om och i vilken utsträck- ning sådan nedläggning blir nödvändig bör bli föremål för närmare övervä- ganden.

För min del anser jag att man inte bör avstå från att ge regeringen möjlighet att bestämma att en verksamhet som handhas av en kommunal förvaltningsmyndighet skall upphöra att fullgöras. Det kan tänkas att verk- samheten är ett led i en verksamhet som också utövas av en statlig förvaltningsmyndighet och enligt regeringens beslut skall läggas ned. Om den kommunala verksamheten i så fall är lagreglerad. är det nödvändigt att regeringen som en konsekvens kan besluta att denna inte längre skall fullgöras. En sådan nedläggning kan visserligen ses som en följdändring av det slag som det i enlighet med det nyss sagda bör vara tillåtet för regering- en att besluta om. Ett uttryckligt bemyndigande för regeringen minskar dock risken att en bestämmelse läses motsättningsvis så att regeringen inte kan besluta om att kommunal verksamhet skall läggas ned i sådana fall.

Även om man för närvarande inte räknar med att specialreglerad kom- munal verksamhet i andra fall skall läggas ned under krig eller krigsfara. kan det vidare tänkas att det framdeles finns sådan verksamhet. som inte bör fullgöras vid krig eller krigsfara. Enligt min mening bör man inte avstå från att ge regeringen handlingsutrymme också i detta hänseende. Jag utgår från att regeringen inte kommer att utnyttja en sådan befogenhet annat än i undantagsfall och att den därvid tar stor hänsyn till den kommu— nala självstyrelsen.

Lagrådet har i anslutning härtill framhållit att konstitutionsutskottet i samband med tillkomsten av 13 kap. 13. % RF uttalade att paragrafen är så utformad att den i och för sig inte hindrar att den kommunala beslutande- rätten överförs till statligt organ. Utskottet framhöll att det av demokratis- ka skäl självfallet är viktigt att förtrocndemannastyret kan upprätthållas också i skärpta lägen. Utskottet förutsatte att detta beaktades i det förslag till fullmaktslagstiftning som förbereddes (KU 1984/85: 18 s. 2).

Konstitutionsutskottets uttalande torde enligt lagrådet närmast avse verksamheten hos beslutande kommunala församlingar. Lagrådet anser det dock vara angeläget att vad utskottet säger om vikten av förtroende- mannastyrets upprätthållande — och som lagrådet instämmer i — blir beaktat också beträffande kommunala förvaltningsmyndigheter. Därför bör regeringen inte kunna meddela föreskrifter om verksamhets upphöran-

• Sida 55
•  Original

de som innebär att en kommunal styrelse helt läggs ned: detsamma gäller i fråga om överflyttning av kommunal verksamhet till en statlig myndighet. Bl.a. med hänsyn till att styrelserna i vissa fall bör kunna överta fullmäkti- ges befogenheter ter sig enligt lagrådet en sådan möjlighet orimlig. Om någon spccialreglerad uppgift ankommer på styrelsen och den upgiften inte längre skall fullgöras. bör enligt lagrådet en föreskrift om nedläggning eller överflyttning av kommunal verksamhet avgränsas så att den avser endast den ifrågavarande uppgiften. För att klarare markera detta förordar lagrå- det att det i lagtexten anges att regeringen skall beakta den kommunala självstyrelsen.

För min del kan jag instämma i lagrådets synpunkter. Jag anser dock att det knappast skapas någon större "klarhet. om man i lagtexten för in en erinran om den kommunala självstyrelsen. Jag är därför inte beredd att gå lagrådet till mötes på den punkten.

Mitt förslag: Regeringen får föreskriva att statliga förvaltningsmyn- digheters beslut inte får överklagas.

Förslaget i förvaltningspromemorian överensstämmer med mitt förslag. KBK-utredningens förslag innebär likaså att inga särregler skall gälla un- der krig eller krigsfara i fråga om förvaltningsbesvär över kommunala beslut.

Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot förslagen. Skolöver— styrelsen har dock påtalat att det vid krig eller vid krigsfara kan bli nödvändigt att begränsa rätten att överklaga en specialreglerad kommunal förvaltningsmyndighets beslut.

Skälen för mitt förslag: Regeringen får enligt gällande rätt föreskriva att en statlig förvaltningsmyndighets beslut inte får överklagas. Jag 'delar uppfattningen att denna regel bör behållas. Som en remissinstans framhål- ler bör principen vara att alla beslut skall kunna överklagas i åtminstone en instans. Denna princip bör enligt min uppfattning bl. a. av rättssäkerhets- skäl gälla även i krig och vid krigsfara. I vissa fall bör det dock finnas möjlighet för regeringen att föreskriva undantag också från denna huvudre- gel om tvåinstansprövning. Särskilt kan detta behövas i de fall regeringen är andra instans och bör avlastas prövningen av överklaganden.

Ilörvaltningspromemorian diskuteras om en motsvarande regel som jag har förordat bör gälla för kommunala förvaltningsmyndigheter. I likhet med promemorian och KBK-utredningen föreslår jag dock inte någon bestämmelse av denna innebörd. bl.a. därför att beslut av rättssäkerhets- skäl i dessa fall bör kunna överklagas till högre instans så som jag har förordat i fråga om kommunalbesvär (avsnitt 4.5.3).

• Sida 56
•  Original

4.6.4 Delegation av regeringens befogenheter Mitt förslag: Regeringen får föreskriva att en viss uppgift som tillkommer regeringen kan övertas av en statlig förvaltningsmyndighet. . att befogenheten att i särskilda fall besluta om personalomtlytt- ningar skall övertas av en statlig förvaltningsmyndighet. såvitt gäller befattningshavare hos staten. eller av kommunala beslutande för- samlingar eller förvaltningsmyndigheter. såvitt gäller kommunala . befattningshavare samt att en civilbefälhavare eller en länsstyrelse under extraordi- - nära förhållanden i krig får dels meddela sådana bestämmelser som enligt 8 kap. RF skall beslutas av regeringen. dels besluta att en lagi ett visst ämne skall börja tillämpas.

___—_l

Förslaget i förvaltningspromemorian överensstämmer i sak nära med mitt förslag.

Remissinstanserna har i allt väsentligt lämnat förslaget utan erinran. Flera remissinstanser framhåller att bemyndigandet för civilbefälhavaren att fullgöra regeringens uppgifter måste sättas i kraft redan i fred, eftersom beslutanderätten inte kan överlåtas när förbindelsen väl är bruten.

Skälen för mitt förslag: I likhet med gällande rätt och med förvaltnings- ' promemorians förslag. som remissinstanserna har godtagit, bör det i en ny fullmaktslag finnas en bestämmelse som medger att regeringsärenden av förvaltningsnatur kan överlämnas till en statlig förvaltningsmyndighet. Den prövning av förvaltningsärenden som görs av regeringen är i många fall bestämd i lag och enligt den formella lagkraftens princip enligt 8 kap. 17 å RF fordras det därför ett bemyndigande från riksdagen för att pröv- ningen skall kunna överlämnas till andra organ.

I enlighet med gällande rätt bör regeringen vidare få överlåta sina befo- genheter att besluta om personalomflyttningar till statliga förvaltningsmyn- digheter. Som anförs i promemorian bör dock en delegation. bara avse beslutanderätt i enskilda fall. 1 förvaltningspromemorian föreslås att denna bestämmelse skall omfatta även det kommunala området. Det bör enligt min mening överlämnas till kommunerna och landstingskommunerna m. fl. att själva bestämma om förflyttningar av kommunala befattningshavare. Det bör därför delegeras bara till de kommunala förvaltningsmyndigheter- na och beslutande församlingarna att fatta motsvarande beslut för kommu- nala befattningshavare.

De nuvarande reglerna i AFL om behörighet för civilbefälhavare och i andra hand länsstyrelserna att'utan särskilt uppdrag överta regeringens befogenheter i speciellt kritiska lägen stämmer inte överens med RF. Numera får anses gälla att riksdagen inte får överlåta vare sig sin egen eller regeringens normgivningskompetens direkt på regionala organ. Enligt 13 kap. 8 & RF får visserligen regeringen efter riksdagens bemyndigande för fall av krig och omedelbar krigsfara ge en annan myndighet i uppdrag att fullgöra sådana uppgifter som enligt grundlag ligger på regeringen.

• Sida 57
•  Original

Uppdraget får dock inte omfatta befogenhet enligt 13 kap. 6 5 RF, om det inte är fråga om beslut om att lag i visst ämne skall-börja tillämpas. För att civilbefälhavarna resp. länsstyrelserna skall förses med sådana befogenhe- ter att de kan fungera på det sätt som avses med de nuvarande reglerna föreslår jag att regeringen bemyndigas att på dem överlåta sin normgiv- ningskompetens enligt 8 kap. RF samt rätten att besluta om att lag i visst ämne skall börja tillämpas. Bemyndigandet avser både den kompetens som direkt ankommer på regeringen och den som genom riksdagens beslut ' delegerats till regeringen. Det bör sålunda vara möjligt för civilbefälhavare att under extraordinära förhållanden förordna om att en lag. t. ex. förfo- gandelagen, skall träda i tillämpning. *-

Det möter enligt min mening inte något hinder mot att begränsa förut- sättningarna för tillämpning av vissa paragrafer i lagen mer än andra. Jag anser därför att regeln om delegation till en civilbefälhavare eller en läns- styrelse skall gälla endast i krig.

Med anledning av vad vissa remissinstanser har anfört vill jag framhålla att avsikten är att de bemyndiganden som ges regeringen att delegera sina befogenheter till civilbefälhavarna och länsstyrelserna givetvis skall ut- nyttjas i förväg och inte först sedan förbindelserna har avbrutits.

Jag har med anledning av vad överbefälhavaren framfört utformat försla- get så att civilbefälhavarens beslut inte skall behöva avvaktas innan hans befogenheter kan övertas av länsstyrelsen.

4.6.5 Formerna för beslut m. m.

Mitt förslag: Regeringen får föreskriva att en statlig förvaltningsmyndighet får fatta beslut i annan ord—

ning än vad som är föreskrivet .samt att fler suppleanter i styrelsen för en sådan myndighet skall utses än som är föreskrivet.

Förslaget i förvaltningspromemorian stämmer i sak överens med mitt förslag.

Remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran.

Skälen för mitt förslag: Liksom enligt AFL bör regeringen bemyndigas att vidta vissa åtgärder för att underlätta att förvaltningsmyndigheternas verksamhet upprätthålls under krig eller krigsfara. De åtgärder som avses har till syfte att underlätta beslutsprocessen och består i att regeringen föreskriver om annan beslutsordning än normalt och om ökat suppleantan- tal i styrelsen för statliga förvaltningsmyndigheter. Motsvarande åtgärderi fråga om den kommunala beslutsprocessen har behandlats i avsnitt 4.5.

• Sida 58
•  Original

Mitt förslag: Fullmaktslagen innebär

att ärenden skall handläggas i den turordning som är påkallad av hänsyn till allmänna intressen och med särskilt företräde för sådana ärenden som är av betydelse för totalförsvaret.

att en förvaltningsmyndighet — om det på grund av krigsförhållan- dena är förenat med väsentliga olägenheter att utreda ett ärende på det sätt som är föreskrivet i lag — får utreda ett ärende på något annat lämpligt sätt.

att handläggningen av ett ärende skall uppskjutas. om det avser myndighetsutövning mot någon enskild och en part på grund av krigsförhållandena är ur stånd att bevaka sin rätt: dock att ärendet ändå kan avgöras om särskilda skäl föreligger och det kan utredas tillfredsställande

samt att delgivning med den som tjänstgör vid försvarsmakten i första hand skall ske genom en militär myndighets försorg.

Förslaget i förvaltningspromemorian överensstämmer i stort sett med mitt förslag.

Remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran.

Skälen för mitt förslag: Det har visat sig att de prioriteringar som en myndighet måste göra bland arbetsuppgifterna inom sitt verksamhetsom- råde kan få konsekvenser för den egna myndighetens och andra myndighe- ters möjligheter att fullgöra sina uppgifter. En regel om prioritering av vissa ärenden under krig eller krigsfara finns nu i den till AFL knutna tillämpningskungörelsen. En motsvarande bestämmelse bör enligt min me- ning finnas i den nya lagen. Det bör nämligen finnas lagstöd för de priorite- ringar som man kan förutse blir nödvändiga i ett skärpt läge.

Det finns behov av också andra bestämmelser som riktar sig direkt till myndigheterna och som gör det möjligt för dem att göra vissa avsteg från vad som annars gäller för förfarandet. Det bör inte fordras någon särskild föreskrift av regeringen utöver den allmänna föreskriften om att lagen skall ha trätt i tillämpning för att dessa regler skall bli tillämpliga. De nuvarande reglerna i AFL får i stort sett anses lämpliga i sak utom så till vida att det inte behövs någon uttrycklig bestämmelse om att någon påföljd inte inträ- der vid ursäktlig underlåtenhet (jfr 8 & AFL). Som anförs i förvaltningspro- memorian får bestämmelsen nämligen numera anses överflödig.

En bestämmelse som finns i AFL och som bör ges en motsvarighet i den nya lagen är den om att ett ärende i vissa fall får utredas på ett annat lämpligt sätt än som är föreskrivet. Bestämmelsen har till syfte att under- lätta att ärenden handläggs så snabbt som möjligt. Myndigheterna får själva avgöra på vilket sätt ett ärende lämpligen bör utredas om det på grund av krigsförhållanden är förenat med väsentliga olägenheter att iaktta i lag eller annan författning meddelade föreskrifter om att en myndighet skall höras eller att en viss annan utredning skall göras. Den tar sikte endast på föreskrifter i specialförfattningar om ordningen för utredningen

• Sida 59
•  Original

(t.ex. att viss typ av utredningsmaterial skall föreligga) och medger inte avsteg från förvaltningslagens regler för ärenden om myndighetsutövning mot en enskild och inte heller från kravet på att vissa förhållanden skall vara utredda för att ärendet skall få avgöras. Av allmänna principer följer givetvis att ett ärende alltid måste utredas på ett efter omständigheterna tillfredsställande sätt.

Vidare bör frågan om vilka avsteg som får göras från kravet på fullstän- dig utredning regleras i likhet med vad som gäller enligt AFL. Som huvud- regel gäller att handläggningen av ärenden som innefattar myndighetsutöv- ning mot en enskild skall anstå. om en part är ur stånd att bevaka sin rätt eller om något annat hinder föreligger för utredningen på grund av krigsför- hållandena. Om ärendet kan utredas nöjaktigt. får handläggningen ändå fortsätta och ärendet avgöras om fortsatt handläggning är av synnerlig vikt för en part eller föranleds av andra särskilda skäl.

Slutligen bör bestämmelser om delgivning inom försvarsmakten. vilka överensstämmer med AFL:s. tas in i den nya lagen.

4.6.7 För sent inkomna överklaganden m. m.

Mitt förslag: Fullmaktslagen innebär

att regeringen kan föreskriva att fullföljdstider och liknande pro- cessuella tidsfrister. kan förlängas,

att processuella tidsfrister automatiskt förlängs när krigstillstånd

kungörs

samt att förvaltningsmyndigheter och domstolar själva får avgöra om klaganden haft laga förfall på grund av krigsförhållandena och i så fall ta upp för sent inkomna överklaganden till saklig prövning.

Förslaget i förvaltningspromemorian överensstämmer i allt väsentligt med mitt förslag. Endast förvaltningsdomstolar skall dock få ta upp för sent inkomna överklaganden efter egen prövning.

Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot förslaget.

Skälen för mitt förslag: Regeringen kan enligt både AFL (95 första stycket) och SRL (9 &) förordna om en generell förlängning av tiden för överklagande. Regeringen bör ges motsvarande befogenhet enligt den nya lagen.

Enligt 9 % SRL gäller dessutom att tidsfristen för talan och fullföljd vid domstol automatiskt förlängs med två veckor vid krigsutbrott. Tanken bakom detta är att ett krigsutbrott måste medföra att många människor får svårt att bevaka sina rättsliga intressen och att de kan behöva en över- gångstid för att ställa om sig till de nya förhållandena. De intressen som tillgodoses genom denna bestämmelse gäller i lika hög grad för förvalt- ningsmyndigheter. Jag föreslår därför att en sådan regel skall gälla också för dessa. Samtidigt föreslårjag att tiden sätts till tre veckor. somjag anser är rimligare.

Enligt AFL kan överklaganden som kommit in för sent ändå prövas. om

• Sida 60
•  Original

två förutsättningar föreligger. nämligen om det överklagade beslutet går i omedelbar verkställighet och om domstolen finner att klaganden har haft giltig ursäkt på grund av krigsförhållandena för sin underlåtenhet att iaktta den föreskrivna tiden (95 andra stycket AFL). När beslutet inte kan verkställas förrän efter besvärstidens utgång. är en part som haft laga förfall hänvisad till att ansöka om återställande av försutten tid. Några tidsfrister för en sådan ansökan i förvaltningsärenden finns inte föreskriv- na.

SRL ger inte de allmänna domstolarna någon extra befogenhet att pröva om en part haft laga förfall. I stället har tidsfristen för återställande av försutten tid förlängts (10 & SRL).

När det gäller att ta ställning till vilka lättnader som lämpligen bör gälla under krigsförhållanden för överklagandetid och tid för anhängiggörande av talan hos förvaltningsmyndigheter i övrigt bör man beakta att det i förvaltningslagen föreskrivs att ett överklagande som kommit in för sent inte skall tas upp till prövning. En motsvarande bestämmelse finns i förvaltningsprocesslagen Och i rättegångsbalken. Frågan om laga förfall har förelegat kan därför bara prövas i extraordinär väg. I ärenden för vilka regeringen. en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet är högs— ta instans beviljas återställande av försutten tid enligt 11 kap. 11 & RF av regeringsrätten.

Inom förvaltningen är det ibland osäkert om ett beslut av viss typ gäller omedelbart eller först sedan det vunnit laga kraft. För sent inkomna överklaganden bör därför inte behandlas olika beroende på om det över- klagade beslutet länder till omedelbar efterrättelsc eller gäller först i och med laga kraftvinnandet. För den som varit förhindrad att iaktta överkla- gandetiden på grund av krigsförhållanden måste skillnaden framstå som omotiverad. Båda fallen bör därför behandlas lika.

Frågan om klaganden haft laga förfall på grund av krigsförhållanden bör kunna prövas på annat sätt än på extraordinär väg bl.a. eftersom man annars måste räkna med att regeringsrättens och högsta domstolens ar- betsbörda skulle öka i alltför stor omfattning vid omställning till krigsför— hållanden. Om inte särskilda åtgärder vidtas. måste man å andra sidan räkna med rättsförluster för dem som blir förhindrade att iaktta tider för överklagande.

Jag anser att övervägande skäl talar för att domstolarna och förvalt- ningsmyndigheterna själva bör få avgöra om klaganden haft laga förfall på grund av krigsförhållanden och i så fall behandla skrivelsen som om den kommit in i rätt tid. Något avgörande sakligt skäl att ge de allmänna domstolarna mindre befogenheter än förvaltningsdomstolarna kan inte anses föreligga (jfr Ds Ju 1986z9).

Enligt 10 & AFL får regeringen föreskriva om förlängning av tidsfrister för annat än överklagande samt efter ansökan utsätta ny tid för en åtgärd när en tidsfrist har försuttits på grttnd av krigsförhållandena. Regeringen får enligt 11 & AFL delegera sistnämnda befogenhet. Bestämmelserna i AFL om förlängning av andra tidsfrister än fullföljdstider bör i huvudsak- ' oförändrade föras över till den nya lagen. Dessa frågor kommer att behandlas också i avsnitt 4.7.5.

"60

• Sida 61
•  Original

4.7. Domstolarna

Mitt förslag: Regeringen får föreskriva

att en domstol skall ha sin verksamhet förlagd till annan ort än den vanliga. '

arr uppgifter som ankommer på en viss tingsrätt. hovrätt. länsrätt. kammarrätt eller försäkringsrätt skall övertas av en annan domstol av samma slag.

att uppgifter som ankommer på en domstol. som inte är en allmän domstol. allmän förvaltningsdomstol eller försäkringsrätt. inte alls skall fullgöras eller också att de skall fullgöras av en annan domstol,

arten domstol inte behöver vara delad i avdelningar. att en annan innehavare av ordinarie domartjänst än justitieråd och regeringsråd skall fullgöra jämställd eller högre domartjänst vid annan domstol än den han tillhör ' "samt att annan personal skall tjänstgöra i andra anställningar eller uppdrag i domstol.

Förslaget i domstolspromemorian överensstämmer i huvudsak. med mitt förslag. Försäkringsrätternas verksamhet skall dock kunna läggas ned. Något bemyndigande ges inte för omplacering av annan personal än ordi- narie domare. .

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig i dessa delar godtar i princip förslaget. Arbetsdomstolen har pekat på möjligheten att tingsrätt som första instans i vissa arbetstvister ersätts av arbetsdom- stolen. Svenska arbetsgivareföreningen har ifrågasatt om regeringen bör få fullmakt att fatta ett beslut om att uppgifter som ankommer på arbetsdom- stolen inte skall fullgöras eller skall fullgöras av någon annan domstol. Hovrätten över Skåne och Blekinge anser att ett bemyndigande för rege- ringen att föreskriva att uppgifter som ankommer på en särskild domstol inte skall fullgöras är för generellt och att en utförligare utredning i denna del är erforderlig. När det gäller frågan om omplacering av innehavare av ordinarie domartjänst har kammarrätten i Stockholm och länsrätten i Stockholms län uttryckt tveksamhet om den föreslagna ordningen är fören- lig med 11 kap. 5 & RF. _

Skälen för mitt förslag:

Allmänt om regleringen av rättskipningen m. m. i krig och krigsfara

SRL är utformad med sikte främst på de allmänna domstolarna. dvs. tingsrätter, hovrätter och högsta domstolen. Förvaltningsdomstolarna där- emot faller under AFL. Som jag redan uttalat bör i den nya lagen all domstolsverksamhet så långt det är möjligt regleras gemensamt. Jag anslu- ter mig i detta hänseende till departementspromemoriornas och remissin- stansernas uppfattning. De regler som gäller domstolarna bör avse dessas

Prop. l987/88:6

• Sida 62
•  Original

rättskipande och rättsvårdande verksamhet. Handläggningen av förvalt-' ningsärenden hos domstolarna bör däremot jämställas med verksamheten hos förval[ningsmyndigheterna. Domstolsliknande nämnder som konces- sionsnämnden för miljöskydd. statens va-nämnd samt arrende- och hyres- nämnderna bör också hänföras till förvaltningssidan.

När det nu gäller att utarbeta bestämmelser för att säkerställa att de domstolar som finns numera kan fungera även inför och efter en omställ- ning till krig bör SRL så långt som möjligt följas i sak. En utgångspunkt bör som nämnts vara att man i möjligaste mån åstadkommer generella bestäm— melser. dvs. så enhetliga regler som möjligt beträffande de olika domsto- larna och deras handläggning av mål och ärenden.

Vidare måste bl.a. beaktas de behov av speciella bestämmelser som kan uppstå därför att den tidigare krigsrättsorganisationen avskaffats från den 1 juni 1987 ("prop. 1985/86z9. JuU 24. SFS 1986:644—662). Efter avskaffan- det gäller i princip samma regler under krigsförhållanden som under freds- tid i fråga om förundersökning. åtalsförfarande och domstolshandläggning.

Summanträdeslider ()(/1 samnmnträdesart

I SRL (2 & första stycket) finns en bestämmelse om befogenhet för rege- ringen att bestämma att en domstol skall sammanträda på andra tider och ställen än som är föreskrivet för vanliga fall. Bestämmelsen tar sikte på äldre bestämmelser i rättegångsbalken om skyldighet att hålla allmänna ting och allmänna rättegångsdagar.

Eftersom föreskrifter om särskilda tider för sammanträden inte förekom- mer i lag längre, behövs det inte någon särskild bestämmelse om tid för sammanträde i den nya lagen.

[ fråga om sammanträdesort gäller för tingsrätter att sammanträden för huvudförhandling (ting) skall hållas på tingsställe, om inte särskilda skäl talar för att sammanträdet hålls på en annan ort. samt att regeringen bestämmer den eller de orter som skall vara tingsställe (] kap. 5 och 6 åå rättegångsbalken). Föreskrifter om detta finns i förordningen (1982:996) om rikets indelning i domsagor (ändrad senast l984:757). För hovrätter. allmänna förvaltningsdomstolar. arbetsdomstolen och försäkringsdom- stolar gäller att domstolen skall sammanträda på den ort där den har sitt säte men att sammanträde får hållas på en annan ort om det finns särskilda skäl för det (2 kap. 5 5 första stycket rättegångsbalken, 27 & lagen 19712289 om allmänna förvaltningsdomstolar. 4 kap. l 5 lagen l974c371 om rättegången i arbetstvister och 12 5 lagen l978:28 om försäkringsdom- stolar). Föreskrifter i lag om var domstolen har sitt säte gäller för rege- ringsrätten och kammarrätterna (] 5 lagen om allmänna förvaltningsdom- stolar).

Vid SRL:s tillkomst har man utgått från att de bestämmelser i rätte- gångsbalken som ger en domstol möjlighet att om särskilda skäl föreligger hålla sammanträde på en annan ort än den föreskrivna inte tar sikte på det fallet att domstolen i en krigssituation tvingas att under en längre tidspe- riod regelmässigt förlägga sina sammanträden till en annan ort.

Övriga lagbestämmelser i frågan torde inte heller omfatta denna situa-

• Sida 63
•  Original

tion. Under sådana förhållanden ansluterjag mig liksom remissinstanserna till förslaget i domstolspromemorian att det i den nya lagen bör införas en bestämmelse som ger regeringen möjlighet att föreskriva att en domstol skall ha sin verksamhet förlagd till en annan ort än den vanliga.

Övmfiytrning uv arbetsuppgifter

Iden beredskapsplanläggning som sker i enlighet med SRL ingår planer för hur de allmänna domstolarna skall krigsorganiseras. Vid utarbetandet av planerna vägs flera faktorer in. Man räknar t. ex. med att tillströmningen av mål och ärenden allmänt sett kommer att minska i de lägen då det kan bli aktuellt att gå över till krigsorganisation. En annan faktor som man räknar med är att det kan bli nödvändigt att föra över arbetsuppgifter från en tingsrätt till en annan eller från en hovrätt till en annan. Den nuvarande regeln i 2 5 första stycket 2 SRL som medger en sådan omfördelning av arbetsuppgifterna bör nu. enligt vad som också föreslås i domstolsprome- morian. breddas till att omfatta länsrätt resp. kammarrätt.

Vad gäller försäkringsdomstolarna får jag efter samråd med chefen för socialdepartementet anföra följande.

Försäkringsdomstolskommittén ("S 1980: 10) har i en skrivelse den 26 april 1982 till regeringen lämnat förslag till hur domstolsorganisationen på socialförsäkringsområdet.bör vara uppbyggd under beredskap och i krig. Kommittén har räknat med att försäkringsrätterna åtminstone över- gångsvis skall kunna fungera som under normala förhållanden men att efter en tid antalet dömande avdelningar kan reduceras. Enligt kommittén bör dock besvärsprövningen under ett krisläge kunna avbrytas i och med avgörandet i en försäkringsrätt. Försäkringsöverdomstolen skulle därför inte behöva upprätthålla sin verksamhet.

Även enligt min mening bör man utgå från att försäkringsrätternas verksamhet skall kunna bibehållas i krig eller krigsfara. Regeringen bör därför inte bemyndigas att lägga ned deras verksamhet.

En möjlighet att föra över arbetsuppgifter från en försäkringsrätt till en annan synes även för dessa domstolars del kunna underlätta deras fortsatta verksamhet under krigsfara och i krig. I likhet med uppfattningen i dom- stolspromemorian anserjag därför att även försäkringsrätterna bör omfat- tas av bestämmelsen om överflyttning av arbetsuppgifter mellan domstolar av samma slag.

Med de hårda prioriteringskrav som man kommer att ställas inför vid den omställning som måste ske redan inför hotet av krig. kan en nedlägg- ning av verksamheten på sätt som har föreslagits beträffande försäkrings- överdomstolen vara aktuell i detta och andra liknande fall.

Ett alternativ till nedläggning är att överföra uppgifter från en special- domstol till en annan domstol. Så t. ex. kan det vara en utväg att uppgifter som ankommer på bostadsdomstolen får övertas av en eller flera hovrät- ter.

Frågan om tvistelösningsförfarandet på det arbetsrättsliga området har nyligen tagits upp i prop. 1986/87: 165 om arbetsrättslig beredskapslagstift- ning. Enligt propositionen kan det sättas i fråga om man vid krigsförhållan-

• Sida 64
•  Original

den kan upprätthålla det centraliserade system, som finns under fredstid med centrala förhandlingar mellan parterna på arbetsmarknaden och ar- betsdomstolen som i princip enda domstol. eller om man bör inrätta lokala eller regionala beslutsinstanser. Föredragande statsrådet framhåller att det senare alternativet förutsätter att tvisteförhandlingarna på lokal nivå bibe- hålls och möjligen förstärks, vilket i sin tur ger upphov till åtskilliga organisatoriska frågor (a. prop. s. 12).

I propositionen läggs emellertid endast fram förslag som rör den s.k. författningsberedskapen. Det är frågor som gäller avvikelser i krig eller krigsfara från bestämmelserna i t. ex. lagen (1976: 580) om medbestämman- de i arbetslivet (ändrad senast 1984:817). De organisatoriska frågor som har betydelse för frågan om arbetsdomstolens verksamhet under krig och beredskap kommer dock enligt föredraganden att tas upp i en andra etapp. Det finns därför enligt min mening inte anledning att nu göra undantag för arbetsdomstolen från den här föreslagna lagstiftningen. Det bör i samman- hanget påpekas att den lagstiftning som föreslås i prop. 1986/87: 165 ger regeringen fullmakt att meddela föreskrifter som avviker från lagen (l974:371) om rättegången i arbetstvister (omtryckt 1977:530. ändrad se- nast 1987z683). Den dubbla reglering som härigenom kommer att gälla medför dock inte någon större olägenhet.

När det gäller att utforma särbestämmelser som gör organisatoriska omläggningar av .här avsett slag möjliga, kan en detaljreglering knappast åstadkommas. Inte heller är en sådan reglering önskvärd. De bestämmel- ser som behövs bör ges formen av ett bemyndigande för regeringen, vilket bör vara så pass allmänt hållet att det täcker den omorganisation som man i ett spänt läge kan bli tvungen att göra av rättskipningen hos andra domsto- lar än de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna samt försäkringsrätterna.

Omläggningar som de nu angivna får konsekvenser på de lagstiftnings— områden inom vilka domstolarna är verksamma. Vid en omställning till krig måste föreskrifter snabbt kunna meddelas om vad som skall gälla på grund av de ändrade förhållandena på området i fråga. Jag anser därför att den nya lagen bör ge regeringen bemyndigande att meddela de föreskrifter (t.ex. om ändrad överklagandeordning) som behövs till följd av de organi- satoriska omläggningar som kan bli nödvändiga att göra.

Andrad indelning i (lt-"delningar

Enligt 2 & andra stycket SRL får regeringen förordna efter omständigheter- na om högsta domstolens och hovrätternas tjänstgöring på avdelningar (jfr 2 kap. 3 & och 3 kap. 4 årättegångsbalken).

Föreskrifter i lag om att även andra domstolar skall vara delade i avdel- ningar gäller för regeringsrätten och kammarrätterna (4 och 1 1 %% lagen om allmänna förvaltningsdomstolar), försäkringsrätterna (6 & lagen om försäk- ringsdomstolar) och för patentbesvärsrätten (3 & lagen l977:729 om pa- tentbesvärsrätten). För tingsrätter och länsrätter- gäller i det avseendet endast fakultativa regler. dvs. bestämmelser som medger att de arbetar på

• Sida 65
•  Original

avdelningar (1 kap. 2 åandra stycket rättegångsbalken resp. 16 ålagen om allmänna förvaltningsdomstolar).

] likhet med vad som förordas i domstolspromemorian och som lämnas utan erinran av remissinstanserna anserjag att ett bemyndigande i ämnet bör medge att avsteg kan göras från de obligatoriska regler som finns om att en domstol skall vara delad i avdelningar. Något bemyndigande behövs inte för att regeringen skall kunna föreskriva att en domstol skall vara delad i färre avdelningar än den arbetar på under normala förhållanden.

Omplacering av perscmalen

Vid utarbetandet av de nyss nämnda planerna för hur domstolarna skall krigsorganiseras räknar man med att domarpersonalen i viss utsträckning tas i anspråk för andra totalförsvarsuppgifter. Man räknar också med att det sker i en sådan omfattning att en del av domartjänsterna inom krigsor- ganisationen inte kan upprätthållas av sina ordinarie innehavare. Möjlighe— ten att tillfälligt omplacera domare och annan domstolspersonal är därför av betydelse som en av utvägarna att sörja för att tjänsterna inom krigsor- ganisationen kan besättas. '

Det enligt 3 & första stycket SRL gällande bemyndigandet för regeringen att placera om personalen är begränsat till att avse endast en omplacering mellan de allmänna domstolarna inbördes. och beträffande domare gäller förbehållet att de får förordnas att tjänstgöra endast i domarbefattning. Bestämmelserna är hämtade från 1940 års särskilda rättegångslag och utformades vid SRL:s tillkomst på grundval av de föreskrifter som gällde då om domares och övriga tjänstemäns skyldighet att underkasta sig änd- rad tjänstgöring (36 å i 1809 års regeringsform och 13 å statens allmänna avlöningsreglemente 1948z436).

Föreskrifter i fråga om skyldighet att underkasta sig ändrad tjänstgöring finns nu i RF och i lagen (1976:600) om offentlig anställning (ändrad senast 1987152 . LOA). Föreskrifterna innebär att de som har utnämnts till ordi- narie domare har en särställning bland de offentligt anställda.

I 11 kap. 5 & första och andra styckena RF tillförsäkras ordinarie doma- re skydd mot skiljande från tjänsten i andra än särskilt angivna fall och i princip även ett skydd mot förflyttning till annan tjänst. Beträffande sådan förflyttning gäller enligt 11 kap. 5 i) tredje stycket RF att den som har utnämnts till ordinarie domare får förflyttas under förutsättning att förllytt- ningen påkallas av organisatoriska skäl och att den sker till en jämställd ' domartjänst. Bestämmelsen är övertagen från 365 i 1809 års regerings- form. där den infördes år 1965 i samband med att den där upptagna regeln om domares oavsättlighet tick en ny utformning.

Bestämmelserna i 11 kap. 5 & RF kompletteras av 5 kap. 1 & LOA, i vilken paragraf det föreskrivs — med vissa undantag som här saknar intresse — att ordinarie domare inte är skyldig att utöva annan statlig tjänst än jämställd eller högre domartjänst vid den domstol han tillhör. Härige- nom utesluts möjligheten att det principiella förbudet mot förflyttning kringgås genom att vederbörande görs tjänstledig från sin tjänst och åläggs att utöva en annan tjänst (prop. 1975/76: 105 bilaga 2 s. 218).

• Sida 66
•  Original

För andra personalkategorier inom den dömande verksamheten än ordi- narie domare tillhör frågan om åligganden i tjänsten och om skyldighet att utöva en annan tjänst än den egna numera avtalsområdet. Skyldigheter-na regleras med andra ord inte längre i lag. ,

I förarbetena till lagen om offentlig anställning (prop. 1975/76:105 bila- ga 2. s. 215) har föredragande statsrådet slagit fast att det ankommer på de politiska organen eller myndighet som de bestämmer att besluta om en myndighets verksamhetsort. 1 det statliga anställningsavtalet måste därför enligt föredraganden ingå även en skyldighet för den anställde att "följa med", om det allmänna beslutar om en omlokalisering av hans-anställ- ningsmyndighet. Naturligtvis är han dock i en sådan situation, framhöll föredraganden. oförhindrad att i stället lämna tjänsten efter egen uppsäg- nrng.

Enligt 5 kap. 2 ä första och andra styckena LOA gäller dock ett särskilt' förbud för arbetstagare hos staten att lämna sin anställning under krig eller krigsfara. I tredje stycket samma paragraf erinras om att särskilda före- skrifter frnns om vissa andra anställnings- och arbetsvillkor vid krig eller krigsfara eller annars under utomordentliga. av krig föranledda förhållan- den. I samma stycke bemyndigas dessutom regeringen att meddela de - ytterligare föreskrifter i detta hänseende som är nödvändiga för statens verksamhet under de rådande förhållandena. . Bemyndigandet i 5 kap. 2 & tredje stycket L'OA ger alltså regeringen möjlighet att bl.a. meddela föreskrifter om omplacering av personal. Med hänsyn till dessa lagregler saknas enligt domstolspromemorian anledning. att behålla en särreglering beträffande andra personalkategorier än ordina- rie domare.

För egen del vill jag framhålla att man vid bedömningen av vilka särbe- stämmelser som kan behövas bör utgå från den tolkningen av grundlagen att de omplaceringar av ordinarie domare som kan bli nödvändiga att göra i extraordinära lägen inte utgör förflyttning i regeringsformens mening. Både av tidigare och nuvarande grundlagsregel (11 kap. 5 & tredje stycket .RF) och av förarbetena till dessa bestämmelser (prop. 1964: 140 s. 97 ff. och 1973:90 s. 388 ff.) framgår attman med förflyttning har avsett sådana omflyttningar som innebär att vederbörande skiljs från den egna tjänsten. - De omplaceringar som kommer i fråga för att tjänsterna inom krigsorgani- sationen'skall kunna besättas ärinte av det slaget. Vad som kan bli aktuellt är att ordinarie domare måste tas i anspråk för att — med bibehållande av den egna tjänsten — tillfälligt eller tills vidare fullgöra domartjänst vid andra domstolar än dem de tillhör. Hårvidlag kan det bli fråga om att tjänstgöringen skall överflyttas till den andra domstolen eller också att den - skall fullgöras vid sidan av den vanliga tjänsten. För att möjliggöra detta

behövs enligt min mening inte någon grundlagsändring. Lagrådet har inte haft någon erinran mot denna tolkning.

Av vad jag har anfört framgår att den särreglering som behövs bör syfta till att möjliggöra avsteg från bestämmelsen i 5 kap. ] & LOA om att det — med tre begränsade undantag -— bara är .vid den domstol de tillhör som- ordinarie domare är skyldiga att utöva domartjänst. Vid utformningen av en sådan särregel kan man utgå från att de ompla—

• Sida 67
•  Original

eeringar eller utökningar av tjänstgöringsskyldigheten som blir nödvändiga . i första hand sker inom den egna domstolsorganisationen. I den mån som en tjänst vid en allmän domstol inte kan besättas med en domare" som tillhör en sådan domstol, bör dock undantagsvis en domare som tillhör en allmän förvaltningsdomstol eller en särskild domstol kunna tas i anspråk för uppgiften. likaväl som en domare vid en allmän domstol bör kunna tas i anspråk för att tillfälligt tjänstgöra vid en specialdomstol eller en allmän förvaltningsdomstol. Vidare bör iakttas att det 'blott är i fråga om bandet till den egna domstolen som avsteg bör kunna få göras. Föreskriften i 5 kap. 1 & LOA om att tjänstgöringsskyldigheten får avse endast en jäm- _ ' ställd eller högre domartjänst får alltså inte frångås.

.Mot bakgrund av det anförda anserjag alltså sammanfattningsvis att det i den nya lagen bör tas upp en regel —— med den av lagrådet förordade formuleringen —- om att regeringen i särskilda fall får besluta att en inneha- vare av ordinarie domartjänst (justitieråd och regeringsråd undantagna) skall fullgöra en högre eller en i fråga om anställningsförmånernajämställd domartjänst vid en annan domstol än den han tillhör.

I fråga om annan dom.s'talspersanal än ordinarie domare delar jag vis-' serligen uppfattningen i domstolspromemorian att det inte i och för sig behövs någon särskild bestämmelse i den nya lagen som möjliggör för" regeringen att besluta om omplacering mellan olika-myndigheter. Jag har emellertid i det föregående föreslagit en motsvarande bestämmelse beträf- fande personal hos förvaltningsmyndigheterna (avsnitt 4.6.1"). Det är då inkonsekvent att inte behålla en regel av samma innehåll som den som nu

finns i SRL. Dessutom förordarjag i det följande en bestämmelse som.gör ' ' det möjligt för regeringen att — i likhet med vad som föreslås gälla på förvaltningssidan — delegera sin befogenhet att omplacera personal till andra myndigheter (avsnitt 4.7.3). Jag anser därför till skillnad mot .vad " som anförs i domstolspromemorian att nuvarande regel'om omplacering av annan domstolspersonal än ordinarie domare bör föras över till den nya

lagen.

• Sida 68
•  Original

4.7.2 Domförhetsregler m. m.

Mitt förslag: Regeringen får föreskriva att en tingsrätt är domför med en domare i sådana fall då det enligt rättegångsbalken krävs tre lagfarna domare samt att en fastighetsdomstol får bestå av en lagfa- rcn ledamot i sådana fall då det enligt lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål krävs två lagfarna ledamöter.

Bestämmelser motsvarande dem som finns i SRL beträffande rätten att avsäga sig uppdraget som nämndeman. angående ålders- gräns för sådant'uppdrag och om möjlighet att vid förfall för nämn- deman kalla som ersättare även nämndeman eller till nämndeman valbar person utanför domkretsen tas upp i den nya lagen. Utom i ' sistnämnda hänseende skalljurymän likställas med nämndemän.

Vidare skall införas bestämmelser beträffande sådan särskild le— damot eller tekniskt sakkunnig eller värderingsteknisk ledamot som i vissa mål skall ingå i rätten. Bestämmelserna skall innebära att ett förordnande som sådan sakkunnig eller ledamot skall bestå tills ett nytt beslut meddelas även om tiden för förordnandet löper ut samt att det vid förfall för sådan sakkunnig eller ledamot får tillkallas. en annan lämplig person. Bestämmelsen om automatisk förlängning tills ett nytt beslut meddelas görs til ämplig även på förordnanden som ledamot eller som ersättare i arbetsdomstolen eller som särskild sakkunnig i förvaltningsdomstol. Bestämmelsen om förfall skall gäl- la också teknisk ledamot i fastighets- eller vattendomstol och tek— niskt kunnig ledamot i patentbesvärsrätten.

Förslaget i domstolspromemorian överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. .

Remissinstanserna: De allra flesta tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Kammarrätten i Stockholm och länsrätten i Stockholms län förordar dock att regeln om ensamdomare i tingsrätt görs fakultativ på det viset att regeringens bemyndigande skall avse att tingsrätt i dylika fall får döma med en domare. De två domstolarna liksom Svea hovrätt ifrågasätter om det inte skall vara möjligt att minska antalet ledamöteri andra kolle- giala domstolar. som hovrätter och kammarrätter. på samma sätt som föreslagits i fråga om tingsrätter. Länsrätten anser dessutom att det i de fall tre domare utgör normalsammansättningen finns mer som talar för en lagfaren domare jämte nämnd än för bara 'en lagfaren domare ensam. Kammarrätten i Stockholm ifrågasätter också om' inte en föreskrift bör införas om att regeringen får förordna att mål i hovrätt och kammarrätt. i vilka lekmannamedverkan är föreskriven. får prövas utan sådan medver- kan. om något annat visar sig vara förenat med betydande. svårigheter. Försäkringsrätten för Mellansverige föreslår att en motsvarande regel in- förs för-försäkringsrätterna. Länsrätten i Stockholms län förordar också att antalet deltagande nämndemän begränsas.

Arbetsdomstolen förordar att de lättnader i domförhetskravet som enligt förslaget tillkommer tingsrätterna också bör få sin motsvarighet för arbets- domstolens del. _

• Sida 69
•  Original

Bl. a. Svea hovrätt invänder att syftet med bestämmelserna om särskilda ledamöter i domstolarna är att tillföra domstolarna specialkunskap. Hov- rätten anser därför att det tidigare kravet på erforderlig sakkunskap bör . bestå och att domstolen får underlåta att tillkalla en sakkunnig endast om tillräckligt kvalificerad sakkunnig inte är tillgänglig.

Skälen för mitt förslag: SRL innehåller inte några bestämmelser som medger avsteg från föreskrifterna om hur en domstol skall vara samman- satt för att vara domför.

Ett förslag om en allmän befogenhet för regeringen att bestämma "om ändrad sammansättning diskuterades vid SRL:s tillkomst. Förslaget avböj- des under hänvisning till att man borde kunna komma till rätta med . verkningarna av en minskad tillgång på domarpersonal genom de andra särskilda anordningarna i organisatoriskt avseende och till att en sådan befogenhet därför inte'var absolut nödvändig-(prop. l957:76 s. 11, 17 f., 24 f.).

Det behov av juridiskt utbildad personal som måste täckas för att rätt- skipningen skall kunna upprätthållas är väsentligt mycket större nu än på den tid då SRL infördes. Även om man räknar med att tillströmningen av mål och ärenden kommer att minska" avsevärt inför en omställning till krig eller krigsfara. kan man förutse att betydande svårigheter uppkommer att täcka behovet. Det finns därför anledning att på nytt ta ställning till om avsteg från gällande domförhetsregler kan bidra till en lösning av pro- blemen.

Vid en prövning måste först noteras att flera ändringar har genomförts under senare år när det gäller domstolarnas domförhet.

Den 1 juli 1983 (SFS 1983z370) trädde en ändring i kraft som i fråga om tingsrätternas sammansättning innebär att en tingsrätt vid huvudförhand- ling i brottmål och familjerättsliga tvistemål är domför med en lagfaren domare och tre nämndemän i stället för som tidigare en lagfaren domare och fem nämndemän (prop. 1982/83:126. .luU 32. rskr. 314). Den större sammansättningen har dock behållits i mål om brott för vilket det inte är . föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Samtidigt har domförhets- reglerna för länsrätternas del anpassats till denna ordning. Det innebär bl. a. att en länsrätt vid avgörande av ett mål i många fall skall bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. '

Den ljuli 1984 (SFS 1984: 131) genomfördes vidare ytterligare ändringar . när'det gäller domstolarnas domförhet (prop. 1983/84:78. JuU 15. rskr. 152"). En ändring har inneburit att en tingsrätt vid huvudförhandling i tvistemål som handläggs enligt rättegångsbalken skall vara domför med en lagfaren domare. inte bara som tidigare när huvudförhandlingen hålls i förenklad form utan också när det är tillräckligt med hänsyn till målets beskaffenhet och parterna samtycker till det. En annan ändring har med- fört att hovrätterna har blivit domföra med tre lagfarna ledamöter i de situationer där de tidigare var domföra med fyra lagfarna domare. I fråga om mål som överklagats från en tingsrätt har dock den tidigare domför- hetsregeln behållits för de fall där tingsrätten vid det överklagade avgöran- det bestått av tre eller flera lagfarna domare. "

Ändringarna år 1983 och 1984 har alltså inneburit att ett mindre antal

• Sida 70
•  Original

nämndemän och lagfarna domare erfordras för att domstolarna skall vara domföra än som tidigare var fallet. När det gäller frågan om ytterligare ändringar bör göras i domförhetsreglerna 1 skärpta lägen börjar jag med reglerna om lekmannamedverkan.

Åtskilliga föreskrifter om domstolarnas sammansättning innebär att nämndemän skall ingå i rätten. Domförhetsregler av detta slag bör inte frångås i skärpta lägen. Värdet av ett lekmannainflytande i rättskipningen blir inte mindre inför ett krigshot eller i krig utan får då snarare ökad betydelse. Inte heller skulle avsteg från dessa regleri någon nämnvärd mån kunna neutralisera verkningarna av den minskade tillgången på'juristutbil- dad domarpersonal. Jag delar därför inte vissa" remissinstansers mening att - lekmannamedverkan bör begränsas under krigsförhållanden. Vad som be- ' ' hövs är i stället enligt min mening att upprätthållandet av reglerna om "nämndemannamedverkan Underlättas genom att tillgången på nämndemän så långt det är möjligt säkerställs för samtliga domstolar där en sådan medverkan är föreskriven.

För tryggande av tillgången på nämndemän'innehåller SRL särbestäm- melser beträffande rätten att avsäga sig uppdrag som nämndeman. angå- ende åldersgräns för uppdraget och om möjlighet att vid förfall för nämnde- man kalla som ersättare även nämndeman eller till nämndeman valbar person utanför domkretsen. Motsvarande särbestämmelser bör enligtmin . mening tas upp i den nya lagen.

I tryckfrihetsmål och i mål om yttrandefrihetsbrott m.m. enligt t.ex. radioansvarighetslagen (1966z756. ändrad senast 1986: 1211). lagen "(1982:460) om ansvarighet för närradio. lagen (1982:521) om ansvarighet för radio- och kassettidningar'(omtryckt -1985:373) och lagen (1985: 1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar (ändrad senast 1986: 1216) ut- övas lekmannainflytandet inte av nämndemän utan av en jury, som består av nio jurymän (12 kap. 2 & tryckfrihetsförordningen. TF. omtryckt 1982:941, och-8 & andra stycket radioansvarighetslagen). Någon ålders- gräns för uppdraget som juryman föreskrivs inte i TF men väl att den som har fyllt 60 år får avsäga sig detta (12 kap. 6 & TF).

Bestämmelserna i SRL om nämndemän är inte tillämpliga påjurymän. De särbestämmelser som behövs för att såvitt möjligt säkerställa att jury- institutionén kan verka på det sätt som är avsett även under beredskap och i krig och därav föranledda utomordentliga förhållanden kräver en grund- lagsändn'ng. En sadan föreslas 1 prop. 1986/87: 151 om ändringar 1 tryckfri- hetsförordningen m. m.

Den där föreslagna nya lydelsen av 12 kap. 16 % TF" medger att det i vanlig lag föreskrivs undantag bl. a. från rätten att avsäga sig jurymanna— skap efter 60 års ålder för fall när riket befmner sig i krig eller krigsfara ' eller eljest i sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda" av krig eller krigsfara vari riket'har befunnit sig. Regeringen kan dessutom bemyn- digas meddela sådana föreskrifter.

Mot bakgrund av det nu nämnda förslaget till ändring av TF förordarjag att den nya lagen skall innehålla föreskrifter om jurymän som motsvarar dem om nämndemän i fråga om rätt att avsäga sig uppdraget m.m. Där- emot bör det inte vara möjligt att kalla någon annan än "ordinarie" juryman vid förfall för sådan.

• Sida 71
•  Original

Jag övergår så till bestämmelser om medverkan av lagfarna ledamöter m.fl.

Reglerna om domstolarnas "sammansättning innebär att flera lagfarna domare ofta skall ingå i rätten för att denna skall vara domför medan uppgifter i andra fall får fullgöras av en domare med eller utan nämnde- män. Flermansreglerna är uppställda av rättssäkerhetsskäl. Det är inte tillrådligt att medge avsteg från dem i lägen. då man har särskild anledning att slå vakt om rättssäkerheten i landet. När det gäller kravet på tre domare för domförhet vid huvudförhandling i tvistemål i tingsrätterna talar dock starka praktiska skäl för att man bör överväga. om inte en särreglering bör komma i fråga trots den utvidgning av endomarkompetensen vid huvudför- handling i tvistemål vid tingsrätt som ägde rum genom lagändringen år 1984. '

De' flesta tingsrätter har numera minst tre domare, och i de tingsrätter där man har mindre än tre domare har man genom samarbetsplaner med andra tingsrätter sörjt för att ett tillräckligt antal domare finns att tillgå för ' att uppfylla domförhetskravet. Antalet mål och ärenden i vilka kravet gör sig gällande kommer med all sannolikhet att minska inför-en omställning till krig. Om krigsorganisation måste intas. kan dock avtappningen av domare till andra upgifter inom totalförsvaret komma att medföra stora svårigheter att samla tre domare' 1 tingsrätterna.

Mot denna bakgrund bör man enligt min mening kunna bidra till att lösa de problem som uppkommer genom den minskade tillgången på domarper- sonal genom en bestämmelse som tillåter att tingsrätterna är domföra med färre lagfarna domare än tre i de fall då det i rättegångsbalken föreskrivs att det för domförhet krävs tre lagfarna domare. Bestämmelsen bör lämpligen utformas som ett bemyndigande för regeringen att ge föreskrifter i saken.

1 domstolspromemorian föreslås att regeringen får föreskriva att tings- rätt är domför med en i stället för tre domare. Domförhetsregeln innebär att tingsrätten även i krigstid har möjlighet att välja att avgöra ett mål i mera kvalificerad sammansättning än med en lagfaren domare. Vid sitt ställningstagande till i vilken sammansättning ett mål skall avgöras får ' tingsrätten väga in olika faktorer som målets svårighetsgrad. tillgången på lagfarna domare och parternas önskemål. I likhet med kamman'ätten i Stockholm och länsrätten i Stockholms län anser jag därför att regeln bör göras fakultativ på det viset att regeringens bemyndigande skall avse att tingsrätten i dylika fall är domför med en domare. Har tingsrätten dömt i sådan sammansättning innebär nuvarande ordning att hovrätten blir efter överklagande domför med tre ledamöter (2 kap. 4 & rättegångsbalken). Jag anser inte — som länsrätten i Stockholms län har föreslagit — att nämnde- män bör ingå i sammansättningen för tingsrätternas del i de. mål som det här gäller. ' '

Av samma skäl som jag har nämnt nu bör ocksa en bestämmelse införas som tillåter att en fastighetsdomstol far bestå av en lagfaren ledamot i sådana fall då det enligt lagen (1969z246) om domstolar i fastighetsmål (omtryckt 1974: 1064, ändrad senast l987:751) krävs två lagfarna ledamö- ter.

På vissa målområden gäller speciella domförhetsregler för tingsrätter".

Prop. _1987/88: 6

• Sida 72
•  Original

hovrätter, länsrätter och kammarrätter av innebörd att särskilda ledamöter representerande en viss bestämd erfarenhet eller sakkunskap skall ingå i rätten. Sådana särskilda ledamöter brukar förordnas för en viss tid. I fråga om tingsrätter och hovrätter rör det sig om patent- och sjömål samt om mål som rör komplicerade ekonomiska eller skatterättsliga förfaranden. För länsrätter och kammarrätter gäller domförhetsregler av detta slag vid be- handlingen av mål om fastighetstaxering och. för kammarrätternas del, även vid behandlingen av kommunalbesvärsmål. Särskilda sakkunniga kan förordnas i allmänna förvaltningsdomstolar och i försäkringsdomstolar för att gå allmän förvaltningsdomstol eller försäkringsdomstol till handa med utlåtanden.

För att underlätta upprätthållandet av domförhetsreglerna i patent- och sjömål har i SRL (3 & tredje stycket och 4 å andra stycket) tagits upp bestämmelser dels om att ett förordnande skall bestå tills vidare även om tiden för det går ut, dels om att vid förfall en annan lämplig person med. erforderlig sakkunskap får tillkallas. Dessa bestämmelser bör ges motsva— righeter i den nya lagen. Också de värderingstekniska ledamöterna i. läns- rätterna och kammarrätterna och de särskilda ledamöterna i kammarrätter- na bör enligt min mening omfattas av de nya bestämmelserna. Regeln om ersättare vid förfall bör gälla också tekniskt sakkunnig ledamot i fastighets- domstol eller hovrätt samt tekniskt kunnig ledamot i patentbesvärsrätten. (Dessa förordnas inte på viss tid.) Tillgången på sådana särskilda sakkunni- ga som förordnas i förvaltningsdomstolarna för att gå till handa med utlåtanden bör enligt min mening också tryggas genom att bestämmelsen om att förordnandet förlängs görs tillämplig även på dem.

Ledamöter som representerar en viss bestämd erfarenhet eller sakkun- skap ingår också i arbets-, bostads- och marknadsdomstolarna. Även dessa ledamöter förordnas för en viss tid. men i det avseendet skiljer de sig inte från de lagfarna ledamöter och de s. k. intresseledamöter som ingår i dessa domstolar. Också i försäkringsövcrdomstolen ingår icke lagfarna ledamöter. För den nu berörda typen av ledamöter i domstolarna finns ersättare. När det gäller att bedöma huruvida de nu behandlade bestäm- melserna. i första hand bestämmelsen att förordnandet förlängs. behövs även för dessa domstolars del kan man utgå från att man inför en omställ- ning till krig måste vidta sådana organisatoriska omläggningar att en sär- skild anordning av detta slag ter sig överflödig för bostads- och marknads- domstolarnas del liksom beträffande försäkringsöverdomstolen.

När det gäller arbetsdomstolen bör man räkna med att man kommer att bli tvungen att organisera om och även inskränka verksamheten. men under en övergångstid bör förordnanden för ledamöter och ersättare stå kvar. Bestämmelsen om en automatisk förlängning till dess att ett nytt beslut kan meddelas bör därför omfatta även förordnanden som ledamot eller ersättare i arbetsdomstolen. Däremot behöver inte bestämmelsen om möjlighet att vid förfall kalla en annan lämplig person vara tillämplig.

Även om bestämmelsen om automatisk förlängning av förordnandcna kan underlätta att rättskipningen fungerar i arbetsdomstolen. löser man därmed inte de problem som domförhetsreglerna kan ge anledning till i ett skärpt läge. Frågan om arbetsdomstolens uppgifter. sammansättning m'. m.

• Sida 73
•  Original

under beredskap och krig har. som jag redan nämnt (avsnitt 4.7. l). berörts i prop. 1986/87: 165. Enligt propositionen skall de organisatoriska frågorna rörande arbetsdomstolen tas upp senare. Jag tar därför inte upp frågan om domförhetsreglerna för arbetsdomstolen i förevarande lagstiftningsärende.

Mitt förslag: Regeringen får föreskriva

att regeringens befogenhet att i särskilda fall besluta att ordinarie domare och annan domstolspersonal skall tjänstgöra vid annan dom- stol än den de tillhör kan överlåtas till hovrätter och kammarrätter vad gäller det egna domstolsområdet

samt att regeringens befogenhet enligt 8 kap. regeringsformen att meddela föreskrifter om domstolarna och deras verkamhet under utomordentliga förhållanden i krig kan överlåtas till en domstol eller annan myndighet som regeringen bestämmer.

Domstolspromemorians förslag stämmeri sak överens med mitt utom så till vida att ett bemyndigande att besluta om förflyttning av annan personal än ordinarie domare saknas.

Remissinstanserna: De flesta lämnar förslaget utan erinran. Länsrätten i Stockholms län påtalar att regeringen redan i fredstid får delegera sin s.k. restkompetens enligt 8 kap. l3 & RF till'en myndighet. Kammarrätten i Stockholm menar att beslutanderätten kan delegeras till hovrätter och kammarrätter men inte till domstolsverket eftersom det skulle rubba den rollfördelning som finns mellan domstolarna och verket.

Skälen för mitt förslag: Enligt löä SRL får regeringen ge en annan myndighet i uppdrag att utöva regeringens befogenheter att bestämma om ändrade tider och ställen för en domstols sammanträden och att besluta om personalomtlyttningar. I lagen anges inte vilken myndighet som uppgifter- na kan delegeras till. men av förarbetena framgår att det är hovrätterna som avses (prop. l957:76 5.47 f.). 16 & SRL innehåller också bestämmel- ser för vissa kritiska situationer som kan uppkomma i krig. I sådana situationer får hovrätterna i sina domkretsar utan särskilt uppdrag utöva samtliga befogenheter som SRL ger regeringen.

RF tillåter inte att den normgivningskompetens som är förbehållen riks- dagen kan utövas av en myndighet, utom för extraordinära förhållanden då den enligt 13 kap. 6 & RF kan överlåtas till regeringen. Däremot möterinte . något hinder mot att beslut i särskilda fall delegeras. t. ex. att ta domare i anspråk för att tjänstgöra vid andra domstolar än dem de tillhör. Detta innebär att befogenheten att i särskilda fall besluta att ta domare och annan domstolspersonal i anspråk för tjänstgöring vid andra domstolar än dem de tillhör kan överlåtas. Så bör ske för att man snabbt skall komma till rätta med akuta personalproblem. Jag föreslår därför att befogenheten att beslu- ta om ändrad tjänstgöring för personal inom den egna domstolsorganisa-

• Sida 74
•  Original

tionen skall kunna överlåtas till hovrätter och kammarrätter. Detta över- ensstämmer med uppfattningen i domstolspromemorian.

Regeringen får enligt 13 kap. 8 få RF efter riksdagens bemyndigande ge en annan myndighet i uppdrag att vid krig eller omedelbar krigsfara fullgö- ra uppgifter som enligt grundlag ligger på regeringen.

Regeringens normgivningskompetens enligt 8 kap. RF i fråga om rätt- skipning anser jag under extraordinära förhållanden bör kunna delegeras

till en förvaltningsmyndighet som regeringen bestämmer — närmast dom— -

'stolsverket. Föreskrifter som kan beslutas på regional nivå bör dock i första hand meddelas av hovrätter och kammarrätter. Detta medför att föreskrifteri exempelvis förordningen om rikets indelning i domsagor eller förordningen (19791571) med kammarrättsinstruktion (ändrad senast 1986: 1091) kan ändras på regional nivå. Vidare kan föreskrifter om över- flyttning av uppgifter mellan domstolar av samma slag och ändring av verksamhetsort meddelas av hovrätten eller kammarrätten i fråga om den egna domkretsen. Av 11 kap.'4 & RFjämförd med l3 kap. 8 åföljer att nu avsedda myndigheter inte får meddela föreskrifter om domstolarnas rätt- skipningsuppgifter. om huvuddragen av deras organisation'och rättegång- en. Denna begränsning av regeringens möjligheter att delegera normgiv- ningskompetens behöver enligt min mening inte anges i lagtexten men det kan vara lämpligt att den kommer till uttryck i de föreskrifter som regering- en bör meddela med stöd av bemyndigandet i lagen. -

Föreskrifter som kan komma'att meddelas av en hovrätt eller en kam- marrätt bör enligt 9 & första stycket lagen'(l976:633) om'kungörande av lagar och andra författningar (9 & ändrad "senast 1985: l7) kungöras i för- fattningssamlingen för det län inom vilket domstolen har sitt säte. I de lägen när det föreslagna bemyndigandet måste utnyttjas kan regeringen .

enligt 9 % andra stycket medge att föreskrifterna kungörs även på ett annat sätt. '

Mitt förslag: Rätten kan besluta

att ett mål eller ärende skall flyttas över till en annan domstol av ' samma slag. om krigsförhållandena kräver det och det är lämpligt med hänsyn till utredningen.

att ett tvistemål får handläggas och avgöras även om en part på grund av krigsförhållandena är förhindrad att inställa sig personli- gen. om saken kan utredas tillfredsställande utan en sådan inställeI-' se. '

att ett mål vid förvaltningsdomstol får handläggas och avgöras utan muntlig förhandling under förutsättning att saken kan utredas tillfredsställande utan sådan förhandling

samt att ett ombud för bortavarande part. kallat särskilt ombud. skall förordnas. om det är synnerligen viktigt för honom eller mot- parten att målet eller ärendet handläggs eller avgörs eller om detta behövs från allmän synpunkt; denna befogenhet gäller dock endast vid allmän domstol. '

Prop. 1987/88z6

• Sida 75
•  Original

Förslaget i domstolspromemorian överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran. Arbetsdomstolen ifrågasätter om inte domstolens ordförande bör ha möjlighet att flytta ett mål eller ärende till en allmän domstol och vice versa. Sveriges adVokatsamfund ifrågasätter om inte större möjligheter bör- ges till förhör med parter och vittnen utanför laga domstol och föreslår att domstolarna ges möjlighet till utvidgad användning av telefonförhör i linje med de försök som nu pågår vid flera domstolar. Kammarrätteni Stock- holm framhåller att ett särskilt ombud bör förordnas endast om det är synnerligen angeläget också från allmän synpunkt. Länsrätten i Örebro län har påtalat att handläggningen av skattemälen. som utgör 60—70 % av domstolens mål. bör rationaliseras i krig och krigsfara. De mål där taxe- ringsintendenten tillstyrker bifall till besvären bör enligt länsrätten kunna lämnas över till den lokala skattemyndigheten för åtgärd utan att länsrätten behöver befatta sig vidare med målet.

Skälen för mitt förslag: I 5 och 6 5.5 SRL finns bestämmelser om vissa lättnader i annars gällande regler om handläggningen av mål vid allmän domstol. De- avser överflyttning av mål till en annan likställd domstol. möjlighet att avgöra tvistemål utan en parts personliga närvaro och särskilt ombud för en bortavarande part. .

Bestämmelserna bör ses mot bakgrunden av att'de förhinder som kan uppstå på grund av krigsförhållandena för parter. ombud. vittnen m.fl. att medverka i rättegången utgör laga förfall enligt 32 kap. 6 och 8 ååå rätte- gångsbalken. Enligt 32 kap. 3 och 4 åå rättegångsbalken kan uppskov meddelas eller en förhandling ställas in. Om hindret kan förväntas bli långvarigt kan målet förklaras vilande enligt 32 kap. 5 % rättegångsbalken. Jag utgår från att domstolarna regelmässigt kommer att medge uppskov eller förklara målet vilande när en part på grund av de rådande förhållande- na är förhindrad att inställa sig eller att på annat sätt tillvarata sin rätt.

Rättskipningcn måste dock kunna fungera även under extraordinära förhållanden. Bestämmelsen om möjlighet att flytta över ett mål eller ärende till en annan domstol syftar till att undanröja de hinder som utgör laga förfall. medan bestämmelserna om förordnande av särskilt ombud och om lättnader i fråga om personlig inställelse syftar till att göra det möjligt att avgöra ett mål eller ärende trots att laga förfall föreligger.

Reglerna om laga förfall i 32 kap. 6 och 8 55 rättegångsbalken är tillämp- 'liga' också i förvaltningsprocessen (46 å förvaltningsprocesslagen 1971 :291). Även beträffande mål i förvaltningsdomstolarna kan man förut— se att ett längre uppskov med avgörandet kan medföra olägenheter både från allmän synpunkt och för den enskilde. Beträffande muntlig förhand- ling gäller enligt 9 5 förvaltningsprocesslagen (9 & ändrad senast l986:1322) att sådan skall hållas i kammarrätter. länsrätter och försäk- ringsrätter om en enskild part som för talan'i målet begär det och förhand- lingen inte är obehövlig eller särskilda skäl talar emot det. Enligt t. ex. 10 & lagen (l980:62l)' med särskilda bestämmelser om vård av unga och 22 & lagen (198121243) om vård av missbrukare i vissa fall skall muntlig för— handling alltid hållas om någon part begär det.

Jag föreslår med anledning härav att SRL:s bestämmelSe om möjlighet

• Sida 76
•  Original

att flytta över ett mål eller ärende till en annan likställd domstol skall gälla även för förvaltningsdomstolar. En mer närbelägen domstol kan genom att finnas närmare till ha bättre förutsättningar att handlägga ett mål och bidra till att undanröja hinder för att hålla muntlig förhandling i förvaltningspro- cessen. Däremot bör överflyttning inte vara möjlig mellan olika typer av domstolar eller från en domstol till en förvaltningsmyndighet.

Bestämmelsen i SRL om lättnader i fråga om krav på personlig inställel- se i tvistemål bör tas upp i sak oförändrad i den nya lagen.

Med den av mig förordade möjligheten att flytta över mål mellan förvalt- ningsdomstolar kan hinder för inställelse undanröjas och muntlig förhand- ling hållas i många fall. Under krig och liknande förhållanden kan det dock i vissa fall vara omöjligt eller förenat med avsevärda svårigheter att hålla muntlig förhandling. Föreskrifterna i 9 & förvaltningsprocesslagen tar inte sikte på sådana situationer utan är liksom de berörda specialbestämmelser- na avsedda för normala förhållanden. Rent formellt föreligger det visserli- gen enligt t.ex. I4s' förvaltningsprocesslagen inte något hinder mot att målet handläggs och avgörs trots partens utevaro. För att motverka en tillämpning av föreskrifterna om muntlig förhandlingpå ettsätt som inte är avsett bör man genom en uttrycklig bestämmelse medge att avsteg får göras från föreskrifterna. Som förutsättning för att målet skall få handläg- gas utan muntlig förhandling bör gälla att saken kan utredas tillfredsställan- de utan en sådan förhandling. Jag föreslår sålunda att den nuvarande - regeln om lättnaderi fråga om krav på personlig inställelse i tvistemål skall få en motsvarighet för förvaltningsmål i den nya fullmaktslagen.

i detta sammanhang villjag nämna att riksdagen nyligen beslutat om ett reformerat tingsrättsförfarande. Reformen innebär bl.a. vissa uppmjuk- ningar i muntlighetsprincipen i förhållande till nuvarande ordning enligt rättegångsbalken (prop. 1986/87:89, JuU 1986/87:31. rskr. 278. SFS l987:747). För tvistemålens del skall rätten ha större valfrihet än i dag mellan muntlig och skriftlig handläggning under förberedelsen. Tingsrät- terna ges möjlighet att avgöra även i egentlig mening tvistiga mål på handlingarna. För såväl tvistemålens som brottmålens del innebär de nya reglerna uppmjukningar av de s.k. omedelbarhets- och koncentrations- principerna. Dessa nya regler. som skall träda i kraft den 1 januari 1988. går dock inte så långt att behovet av nu förordade lättnader bortfaller.

Med anledning av vad Sveriges advokatsamfund har anfört om en utvid- gad användning av telefonförhör vill jag peka på att det reformerade tingsrättsförfarandet också innebär att regler införs i rättegångsbalken vilka gör det möjligt att använda telefon vid sammanträde för förberedelse i tvistemål. vid huvudförhandling som hålls i förenklad form i omedelbart samband med ett telefonsammanträde för förberedelse och för upptagande av bevisning vid huvudförhandling i såväl tvistemål som brottmål. Även överinstanscrna har getts möjlighet att använda telefon. Att under krigsför- hållanden utvidga möjligheten att använda telefon hät'utöver fmnerjag inte skäl till. .

Jag föreslår att regeln i 6 .S SRL om ett särskilt ombud skall flyttas överi sak oförändrad till den nya fullmaktslagen. Någon sådan skärpning av bestämmelsen som kammarrätten i Stockholm har förordat är jag inte

• Sida 77
•  Original

beredd att förorda. När det gäller att bedöma om någon motsvarande regel behövs för förvaltningsprocessen är det främst i mål om administrativa frihetsberövanden som en möjlighet att förordna ett sådant ombud skulle kunna tänkas ha en funktion att fylla för att underlätta en fortsatt handlägg- ning. Man bör emellertid kunna utgå från att det praktiska behovet av särbestämmelserna inte kommer att vara så stort med hänsyn till att en part har möjlighet att få rättshjälp genom offentligt biträde enligt 41 & rättshjälpslagen (1972z429. 41 ål ändrad senast 1986:238). Mot bakgrund av de föreslagna lättnaderna i fråga om kravet på muntlig förhandling torde det inte föreligga något påtagligt behov av en möjlighet att förordna särskilt ombud inom förvaltningsprocessen. Jag föreslår därför att regeln om sär- skilt ombud skall gälla endast vid allmän domstol.

Mitt förslag: Reglerna i fullmaktslagen innebär

att regeringen kan föreskriva att fullföljdstider och liknande pro- cessuella fatalietider kan förlängas.

att processuella fatalietider automatiskt förlängs när krigstillstånd kungörs. . _

art domstolarna själva får avgöra om klaganden haft laga förfall på grund av krigsförhållandena och i så fall ta upp för sent inkomna överklaganden till saklig prövning.

att reglerna om återställande av försutten tid skall gälla andra tidsfrister än fullföljdstider

samt att tiden för ansökan om återställande av försutten tid för- längs. '

Förslaget i departementspromemoriorna överensstämmer med mitt för- slag bortsett från att de allmänna domstolarna enligt domstolspromemori- an inte själva får avgöra om en klagande haft laga förfall på grund av krigsförhållandena.

Remissinstanserna har i allt väsentligt inga invändningar mot förslaget. Kammarrätten i Stockholm har påtalat att regler om att en förvaltnings- domstol skall pröva om laga förfall föreligger när besvär anförts för sent kan komtna att medföra komplikationer för främst kommunalbesvärsmå— len. i sådana mål är kretsen av besvärsberättigade stor och någon talebe- rättigad kan därför kanske alltid åberopa laga förfall. Detta kan tänkas få negativa återverkningar på kommunernas handlingsmöjligheter även om problemet troligen inte får någon större praktisk betydelse. Kammarrätten föreslår att regeringen bemyndigas att i krig och vid krigsfara meddela de närmare bestämmelser angående resning och återställande av försutten tid som det enligt ll kap. ll % RF åligger riksdagen att meddela. Också länsrätten i Stockholms län har tagit upp den frågan. Domstolen har vidare

• Sida 78
•  Original

berört frågan om en befogenhet för förvaltningsdomstolar att ta upp för sent inkomna besvär är förenlig med 11 kap. ll & RF.

Skälen för mitt förslag: De bestämmelser som finns i 9 och 10 55 SRL rör -

dels processuella tidsfrister, främst fullföljdstider. dels tidsfrister som inte har någon direkt anknytning till en rättegång utan är föreskrivna i andra sammanhang. t. ex. tid för bevakning av testamente. tid för återvinning i konkurs och tider för ansökan om resning eller besvär över domvilla.

I fråga om de processuella fristerna kan regeringen enligt 9 & SRL ' föreskriva att tiden förlängs. Vidare finns ' där en regel om att fristen automatiskt förlängs med två veckor när krigstillstånd kungörs. Beträffan- deji'isterna utom rättegång innebär reglerna i 10 & SRL att föreskrifterna i 58 kap. rättegångsbalken om återställande av försutten tid skall tillämpas även på dessa frister. Vidare skall föreskrifteni 58 kap. 12 & rättegångsbal- ken. som anger att en ansökan om återställande av försutten tid skall göras inom ett år från den dag då tiden utgick, inte tillämpas, om sökanden inte har kunnat rätta sig efter föreskriften på grund av de extraordinära förhål- landena. Jag föreslår att dessa regler tas upp i den nya fullmaktslagen. Vidare föreslårjag att motsvarande regler skall gälla också vid förlängning av besvärstid och andra tidsfrister som gäller för anhängiggörande av talan inom förvaltningsprocessen. Jag förordar också att den tid med vilken fristerna automatiskt förlängs vid kungörelse om krigstillstånd skall ökas ' från två till tre veckor från dagen för kungörelsen. Detta är enligt min uppfattning en rimligare bestämning av den tid som man behöver ha på'sig för att ställa om sig till de nya förhållandena. - .

Av skäl .som jag har redovisat i avsnitt 4.6.7 bör domstolarna och förvaltningsmyndigheterna själva få avgöra om klaganden har haft laga förfall på grund av krigsförhållandena och i "så fall ta upp för sent inkomna besvär till saklig prövning. Jag delar kammarrättens i Stockholm uppfatt- ning att en sådan ordning inte bör vålla några större praktiska problem i kommunalbesvärsfallcn. . .

Eftersom det för regeringsrättens del inte finns sådana lagbestämmelser om resning och återställande av försutten tid som avses i 11 kap. 11 & RF och som för högsta domstolens del finns i 58 kap. rättegångsbalken. be- hövs knappast ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter i ämnet. Med anledning av farhågan att en regel som den nu behandlade skulle kommai konflikt med 11 kap. 11 å RF villjag erinra om att bestäm- melser av liknande innebörd finns i både den gamla och den nya förvalt-' ningslagen liksom i förvaltningsprocesslagen. De innebär att en överin— stans skall pröva ett för sent inkommet överklagande som har-berott på fel i en besvärshänvisning (seit. ex. 7 s'förvaltningsprocesslagen). Det har inte gjorts gällande att dessa föreskrifter skulle vara grundlagsstridiga. Lagrå- det delar min uppfattning i denna fråga.

Jag föreslår sålunda att reglerna i SRL om förlängning av andra legala frister än fullföljdstider i den nya lagen Skall gälla även för förvaltnings- domstolarna. Med hänsyn till att praxis i fråga om återställande av försut- ten tid innebär att endast besvärstid och andra klagotider kan återställas —' och inte ansökningstider eller tid för anmälan eller liknande åtgärder — behövs en bestämmelse om att också dessa frister kan återställas.

• Sida 79
•  Original

I detta sammanhang vill jag erinra om att regeringen i prop. 1986/87:112 om anhållande och häktning föreslår bl. a. en förkortning av den tid inom vilken åklagare skall ge in häktningsframställningar. Förslaget innebär att en häktningsförhandling i princip aldrig får hållas senare än fyra dagar efter - det faktiska frihetsberövandet. En sådan förkortning av den tid inom vilken en häktningsfråga skall prövas kan vålla svårigheter under krig och krigsfara. Frågan om det behövs någon bestämmelse i den nya fullmakts-. lagen som medger en förlängning av den föreslagna tidsfristen behöver dock övervägas ytterligare. och jag-tar därför inte upp den till närmare behandling i detta ärende. ' _

Den krigsrättsorganisation som innebar att domstols handläggning av mili- tära brottmål under krigsförhållanden skulle ske under särskilda organisa- toriska former har som jag redan-nämnt avskaffats fr. o. m. den ljuni 1987. Efter denna tidpunkt gäller i princip samma regler under krigsförhållanden som under fredstid i fråga om förundersökning. åtalsförfarande och dom- stolshandlåggning. I propositionen pekade föredragande statsrådet ("prop. l985/86:9 s. 90 ff.") bl. a. på de fördelar som är förenade med den avskaffa- de organisationen främst vad gäller snabb .handläggning nära fältförban- den, och uttalade att vissa av_ dessa fördelar inte utan vidare kan uppnås med en ny ordning där samhällets civila rättsväsende har tagit över krigs- rätternas uppgifter. Enligt föredragandens mening var det dock främst från principiella utgångspunkter 'att föredra att brottmålen även när de har anknytning till militära förhållanden handläggs av ordinarie civila organ. Under riksdagsbehandlingen framhölls att ett avskaffande av krigsrätts- organisationen skullellkomma att ställa särskilda krav på krigsplanläggning- en av vårt civila rättsväsende. Det uttalades dock att det inte från riksda-l gens sida för det dåvarande påkallades några särskilda åtgärder för detta ändamål (JuU 1985/86:24 s. 66. rskr. 213). .

Avskaffandet av krigsrättsorganisationcn innebär att den av mig nu föreslagna nya lagen kommer att gälla fullt ut även för de brottmål som har anknytning till militära förhållanden. Fråga uppkommer då självfallet om det finns behov av speciella bestämmelser till följd av att krigsrättsorgani- sationcn har avskaffats.

Bestämmelser om krigsrätter fanns i 15 kap. milität'a rättegångslagen (19481472. ändrad senast 19811224). Under krig. beredskapstillstånd och beredskapsövning var krigsrätt i vissa fall första domstol i militära mål' (95 Få). Krigsrätt bestod av en lagfaren krigsdomare såsom ordförande samt nämnd (96 å.). Sammanträden skulle hållas så ofta det krävdes för arbetet samt tid och ställe bestämmas av krigsdomaren (99 s"). Allmän äklagare'vid krigsrätt var krigsflskal (102 ä). 'l'ill offentlig försvarare i mål som behand- lades av krigsrätt fick. om en advokat inte fanns att tillgå. förordnas någon annan lämplig person ( 103 å). Hade en krigsrätt meddelat dom eller slutligt beslut i en enskild parts frånvaro. skulle domen delges parten genom rättens försorg (104 å). Beträffande rättegången fanns i övrigt bestämmel-

• Sida 80
•  Original

seri 13 kap. om förundersökning och tvångsmedel m.m. och i 14 kap. om vissa särskilda frågor.

Enligt min mening innebär de förslag somjag har redogjort för tidigare att man i allt väsentligt tillgodoser det behov av lagstiftning som finns när den militära rättegångslagen upphävts. Möjligheten att flytta personal från en domstol till en annan som är belägen i område där stora militärstyrkor uppehåller sig gör t. ex. att brottmål kan handläggas skyndsamt vilket är av särskild vikt under krigSförhållanden med hänsyn till disciplinen och ord- ningen inom försvarsmakten. Jag vill också särskilt nämna möjligheten att flytta över mål eller ärenden från en domstol till en annan.

På en punkt anser jag dock att det behövs en ny bestämmelse i bered- skapslagstiftningen med anledning av att den militära rättegångslagen har upphört att gälla. Jag anser nämligen att det behövs en motsvarighet till den särskilda regeln i 104 € om delgivning. Över huvud taget anserjag att det kan finnas ett behov av bestämmelser som avviker från de allmänna bestämmelserna om delgivning. Jag förordar därför att regeringen bemyn- digas att besluta särskilda bestämmelser om delgivning i mål och ärenden hos domstol eller annan myndighet under krig eller krigsfara.

För att en god beredskap skall kunna hållas vill jag avslutningsvis peka på nödvändigheten av att man redan i fredstid söker planera eventuella behov av personalomflyttningar inom domstolssektorn. Detta är särskilt viktigt när nu krigsrättsorganisationen har avskaffats. Vidare bör man överväga om och i vilken utsträckning det bör finnas i förväg organiserade avdelningar vid domstolarna som med kort varsel kan förflytta 'sig och hålla förhandling på annan ort än den ordinarie. Jag utgår från att dom- stolsvcrkct uppmärksammar dessa frågor i sitt planeringsarbete.