Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att Sverige ska tillträda konventionen om klusterammunition.

Syftet med konventionen är att förhindra en fortsatt användning av klusterammunition och att komma till rätta med de svåra humanitära problem som klusterammunition fört med sig i länder där sådan ammunition har använts. Centralt för konventionen är dess förbud mot att använda, utveckla, tillverka, på annat sätt förvärva, lagra, behålla eller till någon direkt eller indirekt överföra klusterammunition. Konventionen innehåller också ett förbud mot att hjälpa, uppmuntra eller förmå någon att ägna sig åt sådana förbjudna aktiviteter. Konventionen innebär dessutom att statsparter ska röja och förstöra lämningar av klusterammunition samt den ammunition som finns i lager. Slutligen innehåller konventionen bestämmelser om stöd till klusterammunitionsoffer samt bestämmelser om internationellt samarbete och bistånd.

Konventionens krav att befintliga lager av klusterammunition ska förstöras innebär att vapensystemet Bombkapsel 90 ska avvecklas och förstöras.

I propositionen görs vidare bedömningen att ett tillträde till konventionen kräver vissa författningsändringar. Propositionen innehåller därför ett förslag till en ny lag om straff för olovlig befattning med klusterammunition. Vidare föreslås att svensk domsrätt utvidgas till att omfatta brott enligt den föreslagna lagen som begåtts utom riket av en svensk medborgare eller av en utlänning med hemvist i Sverige.

Lagförslagen föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

dels godkänner konventionen om klusterammunition (avsnitt 5),

dels antar regeringens förslag till lag om straff för olovlig befattning med klusterammunition.

• Sida 5
•  Original

2. Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

Förslag till lag om straff för olovlig befattning med klusterammunition

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Den som använder, utvecklar, tillverkar, förvärvar, innehar, lagrar, överlåter, till Sverige för in eller från Sverige för ut klusterammunition, döms för olovlig befattning med klusterammunition till fängelse i högst fyra år, om gärningen inte är att bedöma som folkrättsbrott enligt brottsbalken.

Med klusterammunition avses i denna lag sådan klusterammunition samt sådana explosiva substridsdelar från spridningskapslar fästa vid luftfartyg som avses i konventionen den 30 maj 2008 om klusterammunition.

Sådan befattning med klusterammunition samt explosiva substridsdelar som är tillåten enligt den konvention som avses i andra stycket utgör inte brott.

Är brottet grovt döms till fängelse i högst arton år eller på livstid. Vid bedömande av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen väsentligt bidragit till att klusterammunition kommit att användas på ett sätt som inneburit fara för många människors liv eller hälsa.

2 § Även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § brottsbalken, döms för brott enligt denna lag vid svensk domstol om brottet har begåtts av en svensk medborgare eller av en utlänning med hemvist i Sverige.

Bestämmelser om krav på tillstånd att väcka åtal i vissa fall finns i 2 kap. 5 § brottsbalken.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

• Sida 6
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Den 30 maj 2008 antog en diplomatkonferens i Dublin konventionen om klusterammunition. Konventionen öppnades för undertecknande i Oslo den 3 december samma år. Sverige, liksom flertalet medlemsstater i Europeiska unionen, undertecknade vid detta tillfälle konventionen. Hittills har 111 stater anslutit sig till konventionen och 66 stater har ratificerat den. Konventionen trädde i kraft den 1 augusti 2010. Den engelska konventionstexten samt en inofficiell svensk översättning finns i bilaga 1.

I en departementspromemoria upprättad inom Utrikesdepartementet, Sveriges tillträde till konventionen om klusterammunition (Ds 2010:46), behandlas konventionen och de lagstiftningsåtgärder som bedöms nödvändiga som följd av ett svenskt tillträde till konventionen. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3.

Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissyttranden finns tillgängliga i Utrikesdepartementet (UF 2011/21019/UD/NIS).

Ett mindre tillägg i författningsförslaget har under hand beretts med ett urval av remissinstanserna, som uttryckt stöd för eller inte haft något att erinra mot regeringens förslag och bedömning i frågan (se vidare avsnitt 7.1).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 10 november 2011 att inhämta Lagrådets yttrande över det förslag som finns i bilaga 5.

Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 7.1 och 7.2 samt i författningskommentaren.

4. Konventionen om klusterammunition

4.1. Frågan om kontroll av klusterammunition

Sverige har länge haft ett starkt engagemang i humanitärrättsliga frågor. I normutvecklingen på området har svenska representanter haft framträdande roller t.ex. när det gäller Genèvekonventionernas tilläggsprotokoll I och II (SÖ 1979:22 och 1979:23) och 1980 års vapenkonvention (The Convention on Certain Conventional Weapons, CCW; SÖ 1982:27). Den sistnämnda konventionen är en ramkonvention som förutser protokoll i vilka vapen/vapenkategorier kan förbjudas eller bli föremål för begränsningar. Frågan om kontroll av klusterammunition kom upp redan på 70-talet när bl.a. Sverige initierade frågan. Det konkreta arbetet tog dock fart ordentligt först under mitten av 00-talet. Inför förberedelserna för CCW:s tredje översynskonferens år 2006 ledde Sverige koordineringen av det upprop som till slut ca 30 stater (varav ett 15-tal av EU:s medlemsstater) i november 2006 ställde sig

• Sida 7
•  Original

bakom. I uppropet krävdes en internationell reglering för att hantera de alltmer uppenbara humanitära problem som kommit att förknippas med särskilt äldre typer av klusterammunition. I arbetet med CCW kunde man i denna fråga inte enas om ett tydligt arbetsmandat. Frågan fördes på Norges initiativ in i en process utanför CCW, den s.k. Osloprocessen. Detta motsvarade i mycket det förlopp som år 1997 resulterade i konventionen om förbud mot användning, lagring, produktion och överföring av antipersonella minor (truppminor) samt om deras förstöring (den s.k. Ottawakonventionen; SÖ 1998:61).

Norge bjöd in till ett inledande möte den 22–23 februari 2007 där 49 länder deltog och 46 av dem, däribland Sverige, antog den s.k. Oslodeklarationen. Deklarationen syftade till att före 2008 års slut utarbeta en konvention om förbud mot klusterammunition som orsakar oacceptabla skador för civila samt lägga fast ett ramverk för samarbete och bistånd till stöd för de som drabbats av klusterammunition.

Vid ett antal internationella konferenser för deltagarna i Osloprocessen i Lima, Wien, Wellington och slutligen i Dublin, utformades en konventionstext. Arbetet drevs i hög grad av en kärngrupp av stater (Heliga Stolen, Irland, Mexiko, Norge, Nya Zeeland, Peru och Österrike) i nära samråd med Internationella rödakorskommittén (ICRC) och Koalitionen mot klusterammunition (CMC), en paraplyorganisation av enskilda organisationer. I Dublin deltog 107 stater i konferensen. Därutöver deltog 20 stater och 12 organisationer som observatörer. Av EU:s medlemsstater deltog 23 stater fullt ut medan fyra hade observatörsstatus. Konventionen om klusterammunition (CCM) antogs i Dublin den 30 maj 2008.

Konventionen undertecknades i Oslo den 3–4 december 2008 av 94 stater, däribland Sverige och de flesta av EU:s medlemsstater utom Estland, Finland, Grekland, Lettland, Polen, Rumänien och Slovakien. Bland de övriga stater som inte har undertecknat konventionen kan nämnas Indien, Israel, Kina, Ryssland, Sydkorea, Turkiet, Ukraina och USA medan Australien, Japan och Kanada hör till dem som har undertecknat. I dagsläget har 111 stater anslutit sig till och 66 stater ratificerat konventionen som trädde i kraft den 1 augusti 2010.

Det kan noteras att förhandlingarna i Genève om ett särskilt protokoll om klusterammunition inom ramen för CCW intensifierades inför och under översynskonferensen för CCW i november 2011. Sverige deltog aktivt och konstruktivt i förhandlingarna, inte minst för att söka införliva de länder som i dag är de största tillverkarna och innehavarna av klusterammunition och som inte förväntas ansluta sig till konventionen om klusterammunition inom överskådlig framtid. Ett sådant protokoll hade kunnat bredda stödet för begränsningar också för de stater som i nuläget inte är redo att ansluta sig till konventionen om klusterammunition. Det var emellertid inte möjligt att få till stånd ett särskilt protokoll om klusterammunition under den nyligen avslutade översynskonferensen för CCW. Regeringen avser att analysera frågan närmare.

• Sida 8
•  Original

4.2. Konventionens innehåll

4.2.1. Inledning

Centralt för konventionen om klusterammunition är dess förbud mot att använda, utveckla, tillverka, på annat sätt förvärva, lagra, behålla eller till någon direkt eller indirekt överföra klusterammunition. Konventionen innehåller också ett förbud mot att hjälpa, uppmuntra eller förmå någon att ägna sig åt sådana förbjudna aktiviteter. Konventionen innebär att statsparter inom områden under sin jurisdiktion och kontroll ska röja och förstöra lämningar av klusterammunition samt den ammunition som finns i lager. Konventionen innehåller bestämmelser om stöd till enskilda individer, familjer och samhällen som har orsakats skador på grund av användning av klusterammunition. Konventionen innehåller också bestämmelser om internationellt samarbete och bistånd för bl.a. röjning och förstöring av lämningar av klusterammunition.

Konventionen består av en inledning och 23 artiklar. Flera av bestämmelserna tar sin utgångspunkt i motsvarande åtaganden enligt Ottawakonventionen samt i 1980 års vapenkonvention och dess protokoll, särskilt protokoll V om explosiva lämningar efter krig.

I de följande avsnitten 4.2.2–4.2.10 återges det huvudsakliga innehållet i konventionen.

4.2.2. Konventionens inledande avsnitt

I konventionens inledande avsnitt markeras statsparternas avsikt att förhindra det lidande och de förluster som klusterammunition orsakar. Statsparterna uttalar sin oro över de lager av klusterammunition som finns och slår fast sin avsikt att se till att dessa lager snabbt förstörs. Statsparterna vill bidra till att röja lämningar av klusterammunition och förstöra dem. Statsparterna vill göra sitt yttersta för att ge stöd till dem som drabbats av klusterammunition och beaktar särskilt konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning samt Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet respektive resolution 1612 (2005) om barn och väpnade konflikter. Statsparterna välkomnar Ottawakonventionen med förbud mot antipersonella minor (truppminor) liksom protokoll V om explosiva lämningar efter krig fogat till 1980 års vapenkonvention. Statsparterna erkänner vidare de insatser som gjorts av Förenta nationerna, Internationella rödakorskommittén, Koalitionen mot klusterammunition och andra enskilda organisationer för att understödja kravet på ett förbud mot klusterammunition. Statsparterna bekräftar innehållet i Oslodeklarationen, enligt vilken stater förbundit sig att senast år 2008 utarbeta ett avtal om förbud mot klusterammunition som orsakar oacceptabla skador för civilpersoner. Slutligen hänvisar statsparterna till ett antal ledande humanitärrättsliga principer till skydd för civila.

• Sida 9
•  Original

4.2.3. Allmänna skyldigheter samt definitioner

Artikel 1

I denna artikel slås fast att konventionen, i likhet med Ottawakonventionen, gäller i alla situationer och således inte endast vid internationella konflikter och krig. Artikeln innehåller ett förbud mot att använda, utveckla, tillverka, på annat sätt förvärva, lagra, behålla eller till någon direkt eller indirekt överföra klusterammunition. Vidare förbjuds statsparter att hjälpa, uppmuntra eller förmå någon till handlingar som konventionen förbjuder. Enligt artikel 1.2 ska förbudet även gälla för explosiva substridsdelar med ett alternativt spridningssätt som innebär att de sprids eller frigörs från spridningskapslar fästa vid luftfartyg. I artikel 1.3 anges att konventionen inte är tillämplig på minor.

Artikel 2

I denna artikel definieras olika begrepp i konventionstexten. Särskilt viktig är definitionen av klusterammunition i artikel 2.2, som i praktiken innebär att alla typer av klusterammunition som har använts i väpnade konflikter och som har orsakat oacceptabla skador på civila förbjuds. Det som är det centrala i konventionens förbud mot klusterammunition är de explosiva substridsdelarna. Det är dessa som, när de ingår i sådan klusterammunition som definieras i konventionen, anses orsaka de oacceptabla humanitära konsekvenser som är förknippade med användning av klusterammunition. De explosiva substridsdelarnas centrala roll återspeglas i definitionen av klusterammunition i artikel 2.2. Definitionen av klusterammunition omfattar all ammunition med explosiva substridsdelar under 20 kilograms vikt. En definition av explosiv substridsdel finns i artikel 2.3. Med explosiv substridsdel avses konventionell ammunition som i syfte att fylla sitt ändamål sprids eller frigörs ur en klusterammunition och är konstruerad för att fungera genom att detonera en explosiv laddning före, vid eller efter anslaget. Som vidare framgår av definitionen av klusterammunition i artikel 2.2 omfattas varken ammunition speciellt utformad för luftförsvarsändamål eller ammunition utformad för att alstra elektrisk eller elektronisk effekt. Inte heller omfattas ammunition som, för att undvika att orsaka urskillningslösa skadeverkningar och oexploderade substridsdelar, har samtliga följande fem karakteristika: ammunitionen innehåller färre än tio substridsdelar, varje substridsdel väger mer än fyra kilogram, varje substridsdel är utformad för att upptäcka och slå ut ett enskilt mål samt varje substridsdel har utrustats med en elektronisk självförstörande mekanism liksom en elektronisk självdeaktiveringsfunktion.

Under förhandlingarna av konventionen uppmärksammades ett möjligt kryphål i förbudet mot klusterammunition. Den definition som finns i artikel 2.3 av explosiv substridsdel innehåller ett moment i fråga om spridningssättet som anger att substridsdelarna sprids eller frigörs ur en klusterammunition. Vad som framfördes under förhandlingarna var att ordalydelsen i definitionen av klusterammunition och särskilt defini-

• Sida 10
•  Original

tionen av termen explosiv substridsdel kunde medföra att vissa luftburna vapensystem, där de explosiva substridsdelarna frigörs från en särskilt för ändamålet konstruerad behållare fäst vid luftfartyget (spridningskapsel) riskerade att falla utanför förbudet. Detta eftersom spridningssättet för de explosiva substridsdelarna skulle kunna vara ett annat än det som anges i definitionerna av klusterammunition och explosiv substridsdel. Mot denna bakgrund infördes i konventionstexten ett förtydligande i en särskild bestämmelse om luftburna vapensystem med alternativt spridningssätt. Bestämmelsen i artikel 1.2 förtydligar således att förbudet i artikel 1.1 även ska tillämpas på explosiva substridsdelar som sprids eller frigörs från en spridningskapsel. I artiklarna 2.13 och 2.14 finns definitioner av explosiv substridsdel från spridningskapsel respektive spridningskapsel som närmare preciserar vad som avses i artikel 1.2.

Definitionen av överföring i artikel 2.8 är utformad på samma sätt som motsvarande definition i Ottawakonventionen. Definitionen omfattar, utöver den fysiska förflyttningen av klusterammunition till eller från en stats territorium, överlåtelse av äganderätten till och kontrollen över klusterammunition men inte överlämnande av territorium där det finns lämningar av klusterammunition.

4.2.4. Förstöring och röjning

Artikel 3

Enligt artikel 3 ska varje statspart, i enlighet med nationella bestämmelser, skilja all klusterammunition under dess jurisdiktion och kontroll från ammunition som behålls för operativ användning och märka den inför förstöring. Sådan förstöring ska utföras så snart som möjligt men inte senare än åtta år efter det att konventionen trätt i kraft för statsparten i fråga. I artikeln anges också en procedur och särskilda villkor för förlängd tidsfrist. Beslut om en sådan förlängning fattas vid ett statspartsmöte. Vidare ges i artikeln möjlighet att behålla eller förvärva en begränsad mängd klusterammunition och explosiva substridsdelar för utveckling av och utbildning i tekniker för bl.a. röjning och förstöring. Statsparter som utnyttjar denna möjlighet ska rapportera i detalj om den planerade och faktiska användningen.

Artikel 4

I denna artikel anges statsparternas åtaganden att röja och förstöra lämningar efter klusterammunition inom områden under deras jurisdiktion och kontroll. Sådan röjning och förstöring ska utföras så snart som möjligt men inte senare än tio år efter det att konventionen trätt i kraft för statsparten i fråga. I artikeln anges också en procedur och särskilda villkor för förlängd tidsfrist.

• Sida 11
•  Original

4.2.5. Stöd till klusterammunitionsoffer

Artikel 5

I denna artikel åläggs statsparter att inom områden under dess jurisdiktion eller kontroll bistå enskilda individer, familjer och samhällen som har orsakats skador på grund av användning av klusterammunition. I konventionen har intagits en bred definition av offer för klusterammunition (artikel 2.1). Med klusterammunitionsoffer avses alla individer som dödats eller lidit fysisk eller psykisk skada eller ekonomisk förlust, som marginaliserats socialt eller som i väsentligt lägre grad kunnat förverkliga sina rättigheter på grund av användning av klusterammunition. I definitionen inbegrips såväl enskilda individer som drabbats direkt av klusterammunition som deras berörda familjer och samhällen. I artikel 5 ställs krav på att stöd till klusterammunitionsoffer, som ska tillhandahållas i enlighet med internationell humanitär rätt och mänskliga rättigheter, anpassas med hänsyn till ålder och kön. Det anges vidare att stödet i lämplig grad ska omfatta sjukvård, rehabilitering och psykologiskt stöd samt att statsparten ska sörja för klusterammunitionsoffers sociala och ekonomiska integrering. Artikeln anger närmare hur stödet till klusterammunitionsoffren ska genomföras.

4.2.6. Internationellt samarbete

Artikel 6

Enligt denna artikel har varje stat som är part till konventionen rätt att söka och få bistånd för att kunna uppfylla sina förpliktelser enligt konventionen. Varje statspart som har möjlighet till det ska tillhandahålla bistånd. Artikel 6.3–6.12 innehåller närmare bestämmelser om internationellt samarbete och bistånd i fråga om röjning och förstöring av lämningar av klusterammunition, förstöring av lagerhållen klusterammunition och stöd till enskilda och samhällen som orsakats skador på grund av användning av klusterammunition. Det anges t.ex. att biståndet kan förmedlas bl.a. genom FN-systemet, internationella, regionala eller nationella organisationer eller institutioner.

4.2.7. Rapporteringsskyldighet

Artikel 7

Enligt denna artikel ska statsparterna rapportera till FN:s generalsekreterare om nationella åtgärder för att genomföra konventionen enligt artikel 9. Sådan rapportering ska lämnas så snart som möjligt men senast 180 dagar efter konventionens ikraftträdande för statsparten i fråga, och informationen ska sedan uppdateras årligen. Rapporten ska, enligt artikel 7.1 a–n, innehålla detaljerad information bl.a. om antal och typ av klusterammunition som avskiljts för förstöring, hur processen med att förstöra ammunition fortskrider, om program för röjning och förstöring av lämningar av klusterammunition, om stöd till kluster-

• Sida 12
•  Original

ammunitionsoffer samt om tillgängliga nationella och internationella resurser för genomförandet av konventionens bestämmelser.

4.2.8. Tillämpning av konventionen

Artikel 8

I denna artikel anges att statsparterna överenskommit om att konsultera varandra och att samarbeta i fråga om genomförandet av konventionens regelverk, i syfte att underlätta statsparternas tillämpning av reglerna. Om någon statspart vill bringa klarhet i en annan statsparts tillämpning av konventionen ges möjlighet att, via FN:s generalsekreterare, göra en framställan om klarläggande i frågan till denna statspart. En statspart kan också begära generalsekreterarens medling för att underlätta klarläggandet. Slutligen anges i artikeln en procedur för hur ärenden av detta slag ska hanteras vid statspartsmöten.

Artikel 9

Enligt denna artikel ska statsparterna vidta de lagstiftnings- och administrativa åtgärder som krävs för ett nationellt genomförande av konventionen. Sådana åtgärder innefattar införandet av straffpåföljder för att förhindra all verksamhet som enligt konventionen är förbjuden och som utförs av personer eller inom ett område under statspartens jurisdiktion eller kontroll.

Artikel 10

Vid en tvist om tolkning eller tillämpning av konventionen mellan statsparter ska statsparterna skyndsamt lösa tvisten genom samråd eller genom andra valda fredliga medel. Det anges att sådant tillvägagångssätt kan inkludera att hänskjuta frågan till ett statspartsmöte eller till Internationella domstolen i enlighet med domstolens stadga.

Artikel 11

I denna artikel anges syftet med, och uppgifter för, statspartsmötena. Ett sådant möte ska hållas första gången inom ett år efter det att konventionen har trätt i kraft. Därefter ska statspartsmöten hållas årligen fram till den första översynskonferensen.

Stater som inte är parter till konventionen, FN, andra berörda internationella organisationer och institutioner, regionala organisationer, Internationella rödakorskommittén, Internationella rödakors- och rödahalvmånefederationen samt berörda enskilda organisationer kan inbjudas att delta i mötena som observatörer.

• Sida 13
•  Original

Artikel 12

Den första översynskonferensen ska sammankallas av FN:s generalsekreterare fem år efter konventionens ikraftträdande. Syftet med en sådan konferens är att utvärdera konventionens status och tillämpning, att ta ställning till behov av ytterligare statspartsmöten samt att fatta beslut i frågor om förlängd tidsfrist för röjning och förstöring av lämningar av klusterammunition respektive förstöring av lagerhållen klusterammunition.

På samma sätt som gäller för statspartsmöten enligt artikel 11 kan FN och andra berörda organisationer inbjudas att delta som observatörer vid konferenserna.

Artikel 13

I denna artikel anges proceduren för ändringar i konventionen.

Artikel 14

Enligt denna artikel ska kostnaderna för statspartsmöten och översynskonferenser bestridas av statsparterna och stater som inte är part till konventionen men som deltar i statspartsmöten eller översynskonferenser i enlighet med FN:s bidragsskala. De kostnader som uppkommer för FN:s generalsekreterare under artiklarna 7 och 8 ska bestridas av statsparter i enlighet med FN:s bidragsskala.

Artikel 15

I denna artikel anges tid och plats för konventionens undertecknande.

Artikel 16

I denna artikel anges reglerna för ratificering, godtagande, godkännande och anslutning.

4.2.9. Ikraftträdande

Artikel 17

Enligt denna artikel träder konventionen i kraft den första dagen i den sjätte månaden efter den månad då det trettionde ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsdokumentet har deponerats. Då detta krav uppfylldes i februari 2010 trädde konventionen i kraft den 1 augusti 2010.

För den stat som deponerar sitt ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsdokument efter det att kraven på deponering av 30 dokument uppfyllts (dvs. efter februari 2010) ska konventionen träda i kraft sex månader efter det att den statens instrument har deponerats.

• Sida 14
•  Original

Artikel 18

En stat kan, i samband med att den ratificerar, godtar, godkänner eller ansluter sig till konventionen, förklara att den provisoriskt kommer att tillämpa artikel 1 i avvaktan på konventionens ikraftträdande för denna stat.

4.2.10. Reservationer, giltighetstid och övrigt

Artikel 19

Enligt denna artikel tillåts inga reservationer mot konventionens artiklar.

Artikel 20

I denna artikel anges att konventionen ska gälla på obegränsad tid. En statspart har dock möjlighet att frånträda konventionen, och artikeln anger proceduren för detta.

Artikel 21

I denna artikel behandlas statsparters relationer med stater som inte är part till konventionen och möjligheten för en statspart att under vissa förutsättningar delta i militärt samarbete med en stat som inte är part till konventionen, s.k. interoperabilitet.

I artikel 21.1 åläggs statsparter att uppmuntra stater som inte är parter till konventionen att ratificera, godta, godkänna eller ansluta sig till konventionen. Statsparter ska också enligt artikel 21.2 underrätta regeringarna i stater som inte är part till konventionen och som åsyftas i artikel 21.3 om sina förpliktelser enligt konventionen, främja konventionens normer samt göra sitt yttersta för att förmå stater som inte är parter till konventionen att inte använda klusterammunition.

I artikel 21.3 klargörs att statsparterna, utan hinder av bestämmelserna om konventionens förbud i artikel 1, kan delta i militärt samarbete och militära insatser med stater som inte är parter till konventionen och som kan komma att engagera sig i aktiviteter som är förbjudna för en statspart. I artikel 21.4 föreskrivs dock att sådant deltagande inte innebär någon rätt för statsparter att i dessa situationer utveckla, tillverka eller på annat sätt förvärva klusterammunition. Inte heller ger det någon rätt att själv lagra, överföra eller använda klusterammunition. Det förtydligas också att det inte ger någon rätt att uttryckligen begära att klusterammunition används i situationer där statsparten ensam styr över valet av den ammunition som används.

Artikel 22

I denna artikel anges att FN:s generalsekreterare är konventionens depositarie.

• Sida 15
•  Original

Artikel 23

I denna artikel anges att konventionens text är lika giltig på FN:s sex officiella språk (arabiska, engelska, franska, kinesiska, ryska och spanska).

5. Sveriges tillträde till konventionen

Regeringens förslag: Riksdagen godkänner konventionen om klusterammunition.

Regeringens bedömning: Någon deklaration, i enlighet med artikel 18, om provisorisk tillämpning bör inte lämnas.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Promemorian tar dock inte upp frågan om deklaration om provisorisk tillämpning.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser, med undantag för

Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) som uttrycker viss tveksamhet, antingen välkomnar ett svenskt tillträde till konventionen eller framför ingen erinran. Försvarsmakten gör inget direkt uttalande i frågan om ett svenskt tillträde till konventionen. Flera organisationer, Amnesty Sverige, Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet, Kristna Fredsrörelsen, Olof Palmes Internationella Center, Svenska Afghanistankommittén, Svenska FN-förbundet, Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen (i ett gemensamt yttrande, nedan Amnesty Sverige m.fl.), Rädda Barnen, Svenska Röda Korset, Svenska Kyrkan och Sveriges Kristna Råd, understryker sammanfattningsvis konventionens betydelse för att förhindra en fortsatt användning av klusterammunition och för att komma till rätta med de svåra humanitära konsekvenser som klusterammunition fört med sig i länder där sådan ammunition har använts. Rädda Barnen tar särskilt upp att förekomsten av klusterammunition, på samma sätt som minor, försvårar barns skolgång, lek och fritid samt att användandet av klusterammunition också utgör ett direkt hot mot barns liv och överlevnad samt ökar deras utsatthet i väpnade konflikter. Amnesty Sverige m.fl. betonar särskilt, med hänvisning till FN:s säkerhetsråds resolution 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet, de särskilda svårigheter som gäller för kvinnor i länder där klusterammunition har använts. Flera av organisationerna ser mycket positivt på inkluderandet av bestämmelser om stöd till drabbade och om internationellt bistånd och samverkan samt framhåller att det är viktigt för konventionens genomslag att åtagandena efterlevs. Det understryks vidare att en bred anslutning är viktig för att konventionen ska få genomslag och betonar att Sverige i enlighet med artikel 21.1 har en skyldighet att verka för att fler stater ansluter sig. Några av de nämnda remissinstanserna, bl.a. Svenska Röda Korset, efterlyser en redogörelse för hur Sverige avser att bedriva ett sådant arbete. Med hänvisning till artikel 18 föreslår organisationen och även Sveriges Kristna Råd att Sverige i samband med ratificeringen gör en förklaring om provisorisk tillämpning av artikel 1 i avvaktan på konventionens

• Sida 16
•  Original

ikraftträdande för svensk del. Några av organisationerna bl.a. Amnesty

Sverige m.fl. och Svenska Röda Korset tar också upp vissa oklarheter de ser i olika åtaganden i konventionen, särskilt i förhållande till förbudet i artikel 1.1 c att hjälpa, uppmuntra eller förmå någon att ägna sig åt verksamhet som är förbjuden enligt konventionen, samt betonar att klargöranden i dessa avseenden från statsparterna är viktiga för att konventionens syfte ska kunna uppnås (se vidare redogörelsen av remissinstansernas synpunkter i avsnitt 7.1 och 7.3). Amnesty Sverige m.fl. framhåller också att det är viktigt att statsparterna regelbundet ser över kriterierna i definitionen av klusterammunition i artikel 2.2 c för att försäkra sig om att de fortfarande är tillräckliga för att skydda civilbefolkningen. FOI menar att frågan om ett tillträde är komplex och att ett svenskt tillträde kan vara olyckligt då detta omöjliggör framtida nyttjande av en verkansprincip som är att föredra om man vill bekämpa mål med utsträckning över en yta eller en volym samt minimera riskerna för tredje part. FOI uttrycker vissa farhågor för att definitionen av klusterammunition i konventionen riskerar att motverka en utveckling mot mindre och mer verkansprecisa vapen. FOI bekräftar att många äldre typer av klusterammunition har dålig träffprecision och tillförlitlighet men framhåller samtidigt att många små stridsdelar i stället för en stor gör det möjligt att anpassa graden av verkan mer precist till målets beskaffenhet och därigenom undvika den öververkan som en unitär stridsdel skulle ge. FOI pekar vidare på vissa gränsdragningsproblem i definitionen av klusterammunition, och då särskilt i relation till inre och yttre vapenlast hos luftfartyg. FOI framhåller att otydligheten kan betyda att små flygande plattformar med egen vapenlast, vilka i dag inte omfattas av förbudet, på sikt kan bli föremål för prövning. FOI anför att detta är sannolikt en icke förutsedd effekt som över tiden kan komma att inverka negativt på Försvarsmaktens insatsförmåga, då små flygande plattformar utgör en potentiellt viktig utvecklingsväg. Branschföreningen Säkerhets- och försvarsföretagen (SOFF) biträder förslaget att Sverige ska tillträda konventionen och instämmer också i promemorians motivering för ett tillträde. SOFF anser dock att det är sannolikt att förtroendet för konventionen och dess bruk kan kräva verkningsfulla ersättningssystem utan de icke önskade följdeffekter som vissa typer av klustervapen kan ge upphov till.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Godkännande av konventionen

De senaste årens krig och konflikter i Afghanistan, Irak, Kosovo och Libanon har riktat uppmärksamheten på de stora humanitära problem som klusterammunition kan orsaka. Klusterammunition har använts med ofta förödande konsekvenser för civila i en lång rad konflikter över hela världen ända sedan andra världskriget. Fattiga människor, kvinnor, barn, äldre personer, personer med funktionsnedsättning och andra med särskilda skyddsbehov kan vara mycket utsatta på grund av svårigheter att avlägsna sig från riskfyllda områden där klusterammunition har använts. Länder som Laos och Kambodja är svårt drabbade av klusterammunition. Kännetecknande för mycket av den klusterammunition

• Sida 17
•  Original

som finns i lager i dag i många länder är att den är föråldrad och otillförlitlig. Sådan ammunition sprider en mängd explosiva substridsdelar över ett stort område. Det stora spridningsområdet gör det svårt att begränsa attacken mot militära mål. Det allvarligaste problemet är erfarenhetsmässigt de många substridsdelar som inte exploderar som avsett när de träffar marken utan i stället blir liggande kvar som s.k. blindgångare. Dessa kan fortsätta att döda och lemlästa civila långt efter konflikternas slut. De hotar civila, de förhindrar transporter och tillträde till städer, byar och skolor liksom användning av jordbruksland och andra resurser. De utgör en belastning på drabbade länders ofta begränsade sjukvårdsresurser och skapar allvarliga hinder för återvändande, återuppbyggnad och utveckling efter det att strider upphört.

Konventionen om klusterammunition bedöms få stor humanitär betydelse. Som bl.a. Amnesty Sverige m.fl., Svenska Röda Korset och

Sveriges Kristna Råd framhåller innehåller konventionen viktiga och långtgående bestämmelser i flera avseenden. Konventionen förbjuder utöver användning även bl.a. lagring, tillverkning och överföring av klusterammunition. Genom förbudet mot överföring av klusterammunition försvåras fortsatt spridning. Vidare föreskrivs att lagerhållen klusterammunition ska förstöras och lämningar efter ammunition röjas och förstöras inom fastställda tidsgränser. Konventionen ställer krav på att bereda dem som drabbats av klusterammunition sjukvård, rehabilitering och stöd för social och ekonomisk integrering i samhället.

Bestämmelser i konventionen uppmanar till internationellt samarbete och bistånd för röjning och förstöring av klusterammunition samt för stöd till de drabbade. Såväl i konventionens inledande avsnitt som i flera av artiklarna uppmärksammas de särskilda svårigheter som kvinnor, barn respektive personer med funktionsnedsättning som drabbats av klusterammunition ofta ställs inför. I fråga om t.ex. behovet av att anpassa stödåtgärder görs en viktig referens till FN:s säkerhetsråds resolution 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet. Också FN:s säkerhetsråds resolution 1612 (2005) om barn och väpnade konflikter lyfts fram i konventionen. Det är viktigt att fler länder som är stora tillverkare och exportörer av klusterammunition ansluter sig till konventionen. Konventionen föreskriver att statsparter ska verka för en så bred anslutning som möjligt.

Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), som uttrycker viss tveksamhet i fråga om ett tillträde till konventionen, har tagit upp två potentiella framtida risker för vapenproduktionsutvecklingen som myndigheten anser att konventionens definition av klusterammunition skulle kunna medföra. Den första aspekten som FOI tar upp handlar om framtida möjligheter att utveckla ammunition med många små stridsdelar.

Frågan anknyter till de viktspecifika krav som finns intagna i definitionen av klusterammunition i artikel 2.2. Den andra aspekten FOI tar upp anknyter till bestämmelsen i artikel 1.2 som förtydligar att konventionens förbud även ska tillämpas på explosiva substridsdelar som är särskilt konstruerade för att spridas eller frigöras från spridningskapslar fästa vid luftfartyg. ( se vidare avsnitt 4.2.3).

En av kärnfrågorna i förhandlingarna av konventionen var just hur klusterammunition skulle definieras. Begreppet klusterammunition omfattar rent tekniskt en mängd olika vapentyper som alla har den

• Sida 18
•  Original

egenskapen att de består av ammunition i form av en slags behållare som innehåller mer än en substridsdel. Erfarenhetsmässigt är det den klusterammunition som sprider substridsdelar över ett större område som gör det vanskligt att upprätthålla den internationella humanitära rättens distinktionsprincip. Vidare har erfarenheten från olika konflikter också visat att klusterammunition kan efterlämna ett stort antal s.k. blindgångare i form av oexploderade substridsdelar. Det avgörande för den svenska förhandlingspositionen var att nå enighet om en definition som bemästrar de humanitära problem som förknippas med klusterammunition, framför allt i form av lämningar av s.k. blindgångare. Syftet var att i enlighet med Oslodeklarationen uppnå ett förbud av klusterammunition som orsakar oacceptabla skador för civilbefolkningen. Vägledande för den svenska hållningen var att söka upprätthålla en balans mellan militära och humanitära intressen i en strävan att få flertalet av de stater som tillverkar, innehar och använder klusterammunition att ansluta sig till ett framtida regelverk.

Den strikta definition av klusterammunition som man till slut kom fram till under förhandlingarna är så utformad att egentligen all den klusterammunition som hittills använts och som visat sig skapa oacceptabel skada omfattas av förbudet i artikel 1. I artikel 2.2 definieras samtidigt även sådan ammunition som genom sin precision och målsökning inte har de kännetecken som gör mycket av den i dag tillgängliga klusterammunitionen problematisk utifrån ett såväl humanitärt som humanitärrättsligt perspektiv och som därmed inte omfattas av förbudet.

Som redogörs för i avsnitt 4.2.3 ledde också förhandlingarna fram till att konventionens förbud, genom ett särskilt tillägg i artikel 1.2, också omfattar explosiva substridsdelar med ett alternativt spridningssätt. Den luftfartygsburna ammunitionen i fråga kom på så sätt att inkluderas i konventionens förbud i syfte att förhindra att förbudet mot klusterammunition skulle kunna kringgås.

I linje med vad SOFF framhåller är det sannolikt att förtroendet och genomslaget för konventionen kan kräva verkningsfulla ersättningssystem utan de icke önskade följdeffekter som i regel är förknippade med klusterammunition. Att definitionen av klusterammunition även i framtiden tillgodoser syftet att också kunna undanta ammunition som har egenskaper för att undvika en urskillningslös effekt över en yta samt att förbudet i artikel 1.2 inte visar sig omfatta icke avsedd typ av ammunition är därför, som FOI framhåller, angeläget. På samma sätt som gäller för utvecklingen av andra frågor om konventionens syfte och tillämpning som bl.a. Amnesty m.fl. tar upp är detta frågor som noga får bevakas och följas vid expertmöten och intersessionella möten samt vid kommande statspartsmöten och översynskonferenser. Skulle det därvid visa sig att det finns behov av förtydligande av någon konventionsbestämmelse föreskrivs i artikel 13 en särskild procedur för ändringar av konventionen.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts i fråga om konventionens betydelse och som också den övervägande majoriteten av remissinstanser understryker är det angeläget att Sverige tillträder konventionen.

• Sida 19
•  Original

Regeringen får inte ingå för riket bindande överenskommelse utan riksdagens godkännande om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen ska besluta, eller – i annat fall – om överenskommelsen är av större vikt (10 kap. 3 § regeringsformen). Av genomgången i avsnitt 7.1 och 7.2 följer att tillträdet till konventionen föranleder förslag till en ny lag om straff för olovlig befattning med klusterammunition. Regeringen föreslår därför att riksdagen ska godkänna konventionen.

Arbetet med att verka för en bred anslutning till konventionen

I artikel 21.1 föreskrivs att varje statspart ska uppmana stater som inte är parter i konvention att ratificera, godta, godkänna eller ansluta sig till den, med målet att få alla stater att ansluta sig. Några remissinstanser däribland Svenska Röda Korset efterlyser en redogörelse för hur Sverige avser att bedriva ett sådant arbete.

I denna fråga vill regeringen inledningsvis framhålla att det, som Svenska Röda Korset m.fl. remissinstanser understryker, är angeläget att verka för att konventionen får en så bred anslutning som möjligt. För att konventionen ska bli effektiv är det viktigt att den vinner bred anslutning särskilt bland de stater som innehar, tillverkar och exporterar klusterammunition och också bland de stater där denna ammunition har kommit till användning under senare tid. En bred anslutning är viktig även ur förtroende- och säkerhetsskapande synpunkt; stater kommer sannolikt att finna det lättare att avstå från en typ av vapensystem när ett relativt stort antal andra stater accepterar att göra detsamma.

Sverige är sedan många år ett av de länder som varit internationellt särskilt pådrivande för att få ökad fokus på frågor rörande motverkandet av klusterammunitionens användning och skadeverkningar, bl.a. inom arbetet avseende 1980 års vapenkonvention (se vidare avsnitt 4.1). Det arbetet kommer att fortsätta drivas framåt, utifrån de åtaganden Sverige gör som statspart inom konventionen om klusterammunition. Sverige kommer således att inom ramarna för samarbetet inom FN och andra internationella organisationer, exempelvis Organisationen för säkerhet och samarbete inom Europa (OSSE), framhålla de humanitära vinsterna av en universalisering av konventionen om klusterammunition och uppmana utomstående stater att ansluta sig. Arbetet kommer att också att bedrivas genom olika former av bilaterala kontakter.

Erfarenheterna från arbetet med universaliseringen av t.ex. Ottawakonventionen visar vidare att sådant arbete ofta med fördel bedrivs av personer med höga uppdrag inom konventionens ram (ordföranden för statspartsmötena osv.). Den verksamhet som Ottawakonventionens stödenhet (Implementation Support Unit, ISU) bedriver har också varit viktig i detta avseende. I arbetet med att bedriva upplysningsverksamhet om konventionen har stödenheten anordnat regionala seminarier där statsparter sammanförts med stater som står utanför konventionen. Det har lett till erfarenhetsutbyte och uppmuntrat till bredare anslutning. En motsvarande stödenhet kommer att etableras för konventionen om klusterammunition. Europeiska kommissionen har,

• Sida 20
•  Original

liksom Sverige bilateralt, lämnat ekonomiska medel till Ottawakonventionens stödenhet. Sverige kommer att verka för ett motsvarande stöd till ISU:n för konventionen om klusterammunition.

Sverige kommer också att inom det europeiska samarbetet driva på för att EU ska fortsätta stödja biståndsinsatser och organisationer som främjar ett anslutande till konventionen om klusterammunition eller som på olika sätt verkar i konventionens anda. Sverige kommer också att nationellt, genom biståndet, stödja detta slag av insatser.

Frågan om provisorisk tillämpning

Artikel 18 i konventionen föreskriver en möjlighet att, i samband med bl.a. ratificering, göra en förklaring om provisorisk tillämpning av artikel 1. Svenska Röda Korset och Sveriges Kristna Råd anser att Sverige bör göra en sådan förklaring. Organisationerna har inte anfört något särskilt skäl för att en sådan förklaring bör lämnas.

Artikel 18 om provisorisk tillämpning hänvisar endast till det allmänna åtagandet för en statspart i artikel 1 att inte använda, utveckla, tillverka, på annat sätt förvärva, lagra, behålla eller till någon direkt eller indirekt överföra klusterammunition samt att inte heller hjälpa, uppmuntra eller förmå någon att ägna sig åt verksamhet som enligt konventionen är förbjuden för en statspart. Endast två stater, Norge och Litauen, har lämnat förklaringar om provisorisk tillämpning. Sverige uppfyller redan i dag det allmänna åtagande som följer av artikel 1. En förklaring om provisorisk tillämpning ändrar inte de tidsramar som konventionen lägger fast för förstöring av innehav av klusterammunition. Angående dessa tidsramar se vidare avsnitt 7.4 där det också redovisas att förstöringsprocessen för Sveriges del redan har inletts. Inte heller påverkar en förklaring tidpunkten för den rapporteringsskyldighet som föreskrivs i artikel 7.

Konventionen trädde i kraft den 1 augusti 2010. För Sveriges del kommer därför konventionen i enlighet med bestämmelserna i artikel 17 att träda i kraft sex månader efter deponering av det svenska ratifikationsinstrumentet. Sådan deponering förutsätter, som redogjorts för tidigare, att riksdagen har godkänt konventionen. Utifrån de tidsramar som gäller för behandlingen av detta lagstiftningsärende i riksdagen m.m. kommer därför konventionen att kunna träda i kraft för Sveriges del under andra halvåret 2012. Mot bakgrund av ovan nämnda skäl kan inte regeringen se något egentligt mervärde med att vid ratificering av konventionen lämna en förklaring om provisorisk tillämpning. En sådan förklaring bör därför inte lämnas.

6. Gällande rätt

De följande avsnitten (6.1–6.3) innehåller en redovisning av huvuddragen i lagstiftning på områden som har betydelse för genomförandet av konventionens förbud mot klusterammunition. I övrigt redovisas gällande rätt i anslutning till regeringens överväganden i avsnitt 7.1–7.6.

• Sida 21
•  Original

6.1. Lagstiftningen om explosiva och brandfarliga varor

Lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor (LBE) trädde i kraft den 1 september 2010 och ersatte lagen (1988:868) med samma namn (prop. 2009/10:203, bet. 2009/10:FöU6, rskr. 2009/10:380). Lagen innehåller bestämmelser om hantering, överföring och import av brandfarliga och explosiva varor. Syftet med lagen är att hindra att sådana varor orsakar brand eller explosion som inte är avsedd (olycksförebyggande), att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion vid hantering av sådana varor (skadeförebyggande) samt att förebygga obehörigt förfarande med varorna (brottsförebyggande), se 1 § LBE. Lagen innehåller endast de mera grundläggande skyddsprinciperna. Detaljutformningen av bestämmelserna på området meddelas på myndighetsnivå med stöd av bemyndiganden i lagen och därtill anknuten förordning, främst av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Bestämmelserna gäller även för Försvarsmakten. Med hantering i lagen avses, förutom tillverkning och bearbetning, bl.a. förvaring, transport, omhändertagande, destruktion och överlåtelse samt därmed jämförliga förfaranden (5 § LBE). Begreppet hantering är brett. Export ingår inte i begreppet hantering, däremot krävs tillstånd för att hantera en brandfarlig eller explosiv vara som ett led i exporten (prop. 2009/10:203 s. 68).

Regeringen har i förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor meddelat föreskrifter i anslutning till lagen.

Lagen innehåller ett generellt tillståndskrav för att hantera, överföra eller importera explosiva varor. I 16 § LBE föreskrivs att den som hanterar, överför eller importerar explosiva varor ska ha tillstånd till det. Kravet på import- eller överföringstillstånd avser dock inte Försvarsmakten, Försvarets materielverk (FMV), Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) eller Fortifikationsverket. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap prövar vissa av tillståndsfrågorna, bl.a. såvitt avser tillstånd för Försvarsmakten, FMV, FOI och Fortifikationsverket (18 § LBE). Frågor om tillstånd till hantering och överföring av explosiva varor i övriga fall prövas av kommunen. Tillstånd för tillverkning av sådana explosiva varor som räknas som krigsmateriel enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel får enligt 15 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor endast meddelas den som fått tillstånd enligt den lagen eller den som i den lagen har undantagits tillståndsplikt. Tillståndsmyndigheten kan förena ett tillstånd med villkor.

Enligt bestämmelserna i 28 och 29 §§ LBE kan den som bryter mot aktsamhetskravet (6 §) eller reglerna om tillståndspliktiga förfaranden (16 §) dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Om brottet mot tillståndsplikten (16 §) är att anse som grovt kan fängelse i lägst sex månader och högst fyra år utdömas. Därtill straffbeläggs vissa gärningar för vilka kan dömas till böter. Straffbestämmelserna i LBE är subsidiära i förhållande till viss annan strafflagstiftning och ansvar enligt LBE ska inte utdömas om gärningen är straffbar enligt brottsbalken eller enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

• Sida 22
•  Original

6.2. Krigsmateriellagstiftningen

Lagen (1992:1300) om krigsmateriel (KML) avser vapen, ammunition och annan för militärt bruk utformad materiel (1 § KML). I förordningen (1992:1303) om krigsmateriel har regeringen närmare angivit vilka slag av materiel som ska omfattas av lagens bestämmelser. I en bilaga till förordningen finns ammunition och sådana stridsdelar samt substridsdelar som kan omfattas av konventionens definition av klusterammunition upptagna under förteckningen över krigsmateriel för strid (mom. KS3 a–b, KS4 a–b, ÖK 23 d och ÖK 24 c). Enligt lagen om krigsmateriel gäller ett generellt förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel. För att vidta något av de nämnda förfarandena med avseende på krigsmateriel krävs tillstånd. Svenska myndigheter som inte är affärsverk omfattas dock inte av förbuden mot tillverkning och tillhandahållande. Dessa myndigheter lyder emellertid under regeringen och för dem kan regeringen direkt föreskriva vad som ska gälla. Med tillhandahållande förstås i lagen försäljning, upplåtelse, utbjudande mot vederlag, lån, gåva eller förmedling (2 § KML). Svenska myndigheter, företag samt personer bosatta i Sverige får inte heller utomlands tillhandahålla krigsmateriel (4 § KML). Även avtal som innebär upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt till någon i utlandet och avtal om att tillsammans med annan i utlandet utveckla krigsmateriel kräver tillstånd (7–8 §§ KML).

Enligt 25 § KML döms den som uppsåtligen bryter mot nämnda bestämmelser till böter eller fängelse i högst två år, eller, om gärningen begåtts av oaktsamhet, till böter eller fängelse i högst sex månader. Är brottet att bedöma som grovt döms enligt 26 § KML till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om brottet avsett betydande värde, varit av stor omfattning eller varaktighet eller om gärningen annars varit av särskilt allvarlig art. Straffbestämmelserna i krigsmateriellagen är subsidiära i förhållande till bestämmelserna i brottsbalken (28 § KML).

Frågor om tillstånd enligt krigsmateriellagen prövas sedan den 1 februari 1996 av Inspektionen för strategiska produkter. Ärenden av principiell betydelse eller annars av särskild vikt ska dock överlämnas till regeringen.

Ett tillstånd enligt krigsmateriellagen får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik (1 § andra stycket KML). I förarbetena till krigsmateriellagen (prop. 1991/92:174 s. 41 f.) finns angivna riktlinjer som uttrycker principer som regeringen har lagt fast i sin praxis och som ska vara vägledande vid en tillståndsprövning enligt lagen. Riksdagen har tagit del av och godkänt dessa riktlinjer (bet. 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61). Tillstånd bör medges endast om det bedöms erforderligt för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärt samt det inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik. Tillstånd får endast avse en stat, en statlig myndighet eller en av staten auktoriserad mottagare. Tillstånd till utförsel eller annan utlandssamverkan enligt krigsmateriellagen ska inte beviljas, om det skulle strida mot internationella överenskommelser som Sverige har biträtt,

• Sida 23
•  Original

mot beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig (ovillkorliga hinder). I den nämnda propositionen uttalades vidare beträffande internationella överenskommelser bl.a. (s. 49) att genom att ansluta Sverige till en internationell överenskommelse förpliktar sig regeringen att fullgöra de skyldigheter som följer av överenskommelsen. De begränsningar för svensk utlandssamverkan på krigsmaterielområdet som kan följa av en överenskommelse som Sverige har biträtt, iakttas i praktiken genom att svensk myndighet inte medger undantag från lagens förbud i berörda delar. De ovillkorliga hindren i riktlinjerna utgör således en erinran om att Sverige alltid måste fullgöra sina internationella förpliktelser.

Parallellt med de svenska riktlinjerna tillämpas EU:s gemensamma ståndpunkt om regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel (2008/944/GUSP). Ståndpunkten innehåller bl.a. åtta kriterier som ska beaktas i tillståndsgivningen. Till ståndpunkten hör även en förteckning över de produkter som den omfattar (EU:s gemensamma militära lista) och en användarguide som mer i detalj anger hur ståndpunktens bestämmelser ska tillämpas.

Genom regeringens proposition 2010/11:112 Genomförandet av direktiv om överföring av krigsmateriel (bet. 2010/11:UU3, rskr. 2010/11:261) görs vissa ändringar i lagen respektive förordningen om krigsmateriel. Ändringarna, som träder i kraft den 30 juni 2012, är en följd av genomförandet av dels rådets direktiv 2009/43/EG av den 6 maj 2009 om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen, dels den ovan nämnda ståndpunkten. Ändringarna innebär bl.a. att lagens tillämpningsområde utökas till att omfatta tekniskt bistånd samt att det införs tre typer av tillstånd – generellt, globalt och individuellt. Dessutom införs i krigsmaterielförordningen bl.a. ett undantag från krav på tillstånd till utförsel för krigsmateriel som endast transiteras genom Sverige.

6.3. Straffrättslig reglering

Som nämnts ovan innehåller krigsmateriellagen stadganden om straff för överträdelser av lagens bestämmelser om bl.a. tillverkning, tillhandahållande och avtal om tillverkningsrätt beträffande krigsmateriel (25–26 §§ KML). Även lagstiftningen om brandfarliga och explosiva varor innehåller straffbestämmelser för överträdelser av vissa förfaranden som faller under den lagstiftningen (28–30 §§ LBE). Som framgått ovan är straffbestämmelserna i lagen om brandfarliga och explosiva varor samt i krigsmateriellagen subsidiära i förhållande till brottsbalken.

Klusterammunition används i princip endast i militära sammanhang. Detta innebär i praktiken att det enda område där klusterammunition kan tänkas komma till en legal användning är för rent militära syften inom försvaret (jfr vidare nedan). All annan användning av klusterammunition torde därmed i stort sett vara otillåten.

För det fall någon skulle göra bruk av klusterammunition för annat än militära ändamål torde detta kunna utgöra straffbara handlingar. Bland bestämmelserna i 3 kap. brottsbalken om straff för brott mot liv och

• Sida 24
•  Original

hälsa kan i detta sammanhang, utöver de närmast liggande uppsåtliga brotten mord, dråp och misshandel, nämnas framkallande av fara för annan (3 kap. 9 § brottsbalken). För försök eller förberedelse till mord, dråp och misshandel som inte är ringa samt stämpling till mord, dråp och grov misshandel eller underlåtenhet att avslöja sådana brott döms enligt bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken.

Vissa andra brott kan vidare nämnas i detta sammanhang. Den som förstör eller skadar egendom döms för skadegörelse till böter eller fängelse i högst ett år (12 kap. 1 § brottsbalken). Är brottet grovt döms för grov skadegörelse till fängelse i högst fyra år (12 kap. 3 § brottsbalken). Brottet allmänfarlig ödeläggelse (13 kap. 3 § brottsbalken) innefattar bl.a. att någon åstadkommer explosion och därigenom framkallar fara för annans liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av annans egendom. Straffansvar kan även aktualiseras enligt bestämmelserna i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

Svensk domstol har enligt 2 kap. 3 § första stycket 7 brottsbalken jurisdiktion över brott för vilket minimistraffet är fängelse i fyra år eller däröver, även om de begåtts utomlands. För sådana brott uppställs inget krav på att gärningen ska vara straffbar även på gärningsorten, s.k. dubbel straffbarhet. Mord, dråp, grov allmänfarlig ödeläggelse samt misshandel som är att anse som synnerligen grov faller in under denna bestämmelse. Övriga former av misshandel, grov skadegörelse eller allmänfarlig ödeläggelse av normalgraden omfattas emellertid inte av denna bestämmelse.

Regleringen i brottsbalken har allmän giltighet och omfattar således i princip även militära handlingar. Väpnade styrkors handlande i en väpnad konflikt styrs och regleras därutöver även av den internationella humanitära rättens regler samt folkrätten i övrigt. I syfte att så långt som möjligt begränsa krigföringens verkningar har ett stort antal stater ingått ett flertal internationella överenskommelser som reglerar och begränsar medlen och metoderna för krigföring. Därutöver innehåller folkrätten även sedvanerättsliga regler på området. I syfte att uppfylla Sveriges förpliktelser enligt i första hand de fyra Genèvekonventionerna och deras tilläggsprotokoll från år 1977, lantkrigsreglementet och ett antal överenskommelser om förbud mot vissa typer av vapen har i brottsbalken införts ett särskilt straffstadgande enligt vilket ansvar för folkrättsbrott kan utgå. Straffansvaret omfattar även svåra överträdelser av allmänt erkända grundsatser som rör den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter. Enligt 22 kap. 6 § brottsbalken döms således den som gör sig skyldig till en svår överträdelse av något sådant avtal med främmande makt eller någon sådan allmänt erkänd grundsats som rör den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter, för folkrättsbrott. Lagrummet innehåller inte någon fullständig brottsbeskrivning. Som exempel på handlingar som utgör folkrättsbrott anges i lagrummet bl.a. användande av stridsmedel och stridsmetoder som är förbjudna enligt folkrätten, att anfalla civilpersoner eller den som är försatt ur stridbart skick, att inleda ett urskillningslöst anfall med vetskap om att anfallet kommer att förorsaka synnerligen svåra förluster eller skador på civilpersoner eller civil egendom eller att i andra fall godtyckligt och i stor omfattning förstöra eller tillägna sig egendom som åtnjuter ett särskilt folkrättsligt skydd.

• Sida 25
•  Original

Straffet är fängelse i högst fyra år, eller vid grovt brott, fängelse i högst arton år eller på livstid. Som särskilda skäl för att bedöma brottet som grovt anges i paragrafens andra stycke bl.a. att många människor dödats eller skadats eller att omfattande egendomsförlust uppkommit. Det bör emellertid anmärkas att bl.a. bestämmelsen om folkrättsbrott är föremål för en översyn inom ramen för det arbete som pågår inom Justitiedepartementet med det betänkande som Internationella straffrättsutredningen avlämnat (SOU 2002:98).

7. Genomförande av konventionen i svensk rätt

7.1. En ny straffreglering om olovlig befattning med klusterammunition

Regeringens förslag: Det införs en ny straffbestämmelse om ansvar för de gärningar som omfattas av konventionen.

Bestämmelsen ska omfatta den som använder, utvecklar, tillverkar, förvärvar, innehar, lagrar, överlåter, till Sverige för in eller från Sverige för ut klusterammunition.

Med klusterammunition avses i lagen sådan klusterammunition samt sådana explosiva substridsdelar från spridningskapslar fästa vid luftfartyg som avses i konventionen om klusterammunition.

Brottet ska benämnas olovlig befattning med klusterammunition och föras in i en ny lag om straff för olovlig befattning med klusterammunition.

Straffet ska vara fängelse i högst fyra år eller, om brottet är grovt, fängelse i högst arton år eller på livstid. Vid bedömande av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen väsentligt bidragit till att klusterammunition kommit att användas på ett sätt som inneburit fara för många människors liv eller hälsa.

Om gärningen är att bedöma som folkrättsbrott enligt brottsbalken, ska ansvar enligt den föreslagna bestämmelsen inte dömas ut.

Regeringens bedömning: Straffansvar bör inte införas för försök, förberedelse och stämpling till olovlig befattning med klusterammunition.

Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians lagförslag innehöll dock inget förtydligande om att med klusterammunition ska avses även explosiva substridsdelar från spridningskapslar fästa vid luftfartyg (artikel 1.2).

Vidare har i förhållande till promemorians förslag förtydliganden om lagring samt om införsel till Sverige och utförsel från Sverige införts i straffbestämmelsen.

Remissinstanserna: Hovrätten över Skåne och Blekinge ifrågasätter om inte bestämmelserna borde föras in i 22 och 2 kap. brottsbalken.

Svenska Röda Korset uttrycker tveksamhet över förslaget att välja en särskilt avpassad domsrättsregel samt en annan lösning än den som införts för brottet olaglig befattning med minor. Den bästa lösningen

• Sida 26
•  Original

anser organisationen borde vara att se över jurisdiktionsbestämmelserna i 2 kap. brottsbalken för att få en mer enhetlig lagstiftning. Organisationen anser även att det är viktigt att brottet olovlig befattning med klusterammunition inkluderas i den pågående beredningen inom Justitiedepartementet med anledning av Internationella straffrättsutredningens betänkande (SOU 2002:98). Liknande synpunkter framförs även i ett gemensamt yttrande av sju enskilda organisationer (Amnesty Sverige, Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet,

Kristna Fredsrörelsen, Olof Palmes Internationella Center, Svenska Afghanistankommittén, Svenska FN-förbundet och Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen), nedan Amnesty Sverige m.fl. Kammarrätten i Stockholm har föreslagit en redaktionell ändring som innebär att lagförslagets första paragraf delas upp i två paragrafer varvid den första beskriver lagens tillämpningsområde medan den andra innehåller själva straffbestämmelsen. Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) menar att det är otydligt hur långt ner i utvecklings- respektive tillverkningskedjan straffansvaret sträcker sig och menar att det är svårt att skilja på stridsdelar som ska ingå i en klusterammunition från de stridsdelar som ska användas till eldrörsutskjutna granater. Tullverket konstaterar att förslaget att kriminalisera olovlig befattning med klusterammunition även torde omfatta införsel samt utförsel av dessa varor samt att straffsatserna enligt förslaget till lag om straff för olovlig befattning med klusterammunition överstiger straffsatserna enligt lagen om straff för smuggling. Verket menar att bestämmelserna i lagen om straff för smuggling därmed torde bli subsidiära i förhållande till lagen om straff för olovlig befattning med klusterammunition. Svenska Röda Korset anser att det är bra att det införs en ny straffbestämmelse om olovlig befattning med klusterammunition. Svenska Röda Korset konstaterar att det inte finns någon närmare definition av vad hjälpa (”assist”) i artikel 1.1 c ska anses innebära. Svenska Röda Korset hänvisar till att många organisationer och några stater anser att förbudet även innefattar ett förbud mot investeringar i företag som utvecklar eller tillverkar klusterammunition. Att direkt investera i företag som tillverkar klusterammunition, menar Svenska Röda Korset, är ett val att stödja produktion av sådana vapen vilket inte är i enlighet med förbudet att hjälpa. Svenska Röda Korset anser att tolkningen av begreppet hjälpa bör tydliggöras av statsparterna till konventionen samt att frågan om investeringsförbudet för svensk vidkommande bör ytterligare utredas. Amnesty Sverige m.fl., Rädda Barnen, Svenska kyrkan, Sveriges Kristna Råd och Justitia et Pax anser att promemorian tydligare borde ha pekat på behovet av ett svenskt investeringsförbud i företag som utvecklar eller tillverkar klusterammunition. Amnesty Sverige m.fl. framhåller vidare att transitpassage genom eller över nationellt territorium av klusterammunition bör anses omfattas av konventionens förbud.

Remissinstanserna har uttalat stöd för eller inte haft något att invända mot tillägget, i förhållande till promemorians förslag, i fråga om explosiva subsstridsdelar från spridningskapslar fästa vid luftfartyg.

• Sida 27
•  Original

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Behovet av en straffrättslig reglering

Artikel 1.1 i konventionen om klusterammunition innehåller ett förbud mot att använda, utveckla, tillverka, på annat sätt förvärva, lagra, behålla eller till någon direkt eller indirekt överföra klusterammunition. Förbudet innefattar även att hjälpa, uppmuntra eller att förmå någon till handlingar som konventionen förbjuder. I artikel 2.2 definieras klusterammunition. Enligt artikel 1.2 ska förbudet i artikel 1.1 även gälla explosiva substridsdelar från spridningskapslar (särskilt konstruerade behållare fästa vid luftfartyg). I konventionens artikel 9 åtar sig statsparterna bl.a. att vidta lagstiftningsåtgärder för att förhindra och bestraffa all verksamhet som är förbjuden för en stat som tillträtt konventionen.

I avsnitt 6.1–6.3 har redogjorts för lagstiftningen på områden som har betydelse för genomförandet av konventionens förbud. Nedan görs en bedömning av hur lagstiftningen på dessa områden förhåller sig till de gärningar som till följd av konventionsåtagandet ska vara kriminaliserade.

Lagstiftningen om brandfarliga och explosiva varor innehåller som framgår av avsnitt 6.1 långtgående krav på tillstånd för hantering av olika explosiva varor, däribland ammunition, vilket även innefattar klusterammunition. Bland annat krävs tillstånd för import, förvaring, transport och överlåtelse av explosiv vara. Lagstiftningen förbjuder dock inte hantering av sådana varor, utan innebär att varorna får hanteras om de är godkända enligt lagen och om den som vill hantera dem har tillstånd till det och i övrigt uppfyller lagstiftningens skydds- och säkerhetskrav. Konventionens krav på kriminalisering bör därför uppfyllas genom annan lagstiftning.

Som framgått i avsnitt 6.2 gäller enligt krigsmateriellagstiftningen ett förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel, till vilket klusterammunition räknas, såvida inte tillstånd därtill lämnats. Överträdelser av de aktuella bestämmelserna är också straffbelagda. I och med att Sverige tillträder konventionen om klusterammunition samt förbinder sig att följa dess bestämmelser följer därav att ett ovillkorligt hinder gäller i Sverige såvitt avser tillverkning, tillhandahållande och utförsel av klusterammunition. Den svenska krigsmateriellagstiftningen innehåller således redan en tillräcklig reglering för att svara mot konventionens krav på motsvarande punkter. Krigsmateriellagstiftningen täcker dock inte alla de förfaranden med klusterammunition som förbjuds i konventionen.

För att ansvar enligt de i avsnitt 6.3 redovisade brottsbalksbrotten som t.ex. mord, dråp och misshandel ska kunna dömas ut, krävs i de flesta fall att viss skadlig effekt har uppstått. Dessa bestämmelser träffar således inte alltid endast t.ex. användande eller innehav av klusterammunition. Ansvar för folkrättsbrott enligt 22 kap. 6 § brottsbalken kan endast komma i fråga vid svåra överträdelser av traktaträttsliga förpliktelser eller en allmänt erkänd grundsats som rör den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter.

• Sida 28
•  Original

Redovisningen ovan leder sammantaget till den slutsatsen att de gärningar som ska utgöra brott enligt konventionen inte till alla delar är straffbara enligt svensk rätt. Ett tillträde till konventionen kräver således att lagstiftningsåtgärder vidtas.

En ny straffreglering införs i en särskild lag

Ovan har konstaterats att de gärningar som är förbjudna enligt konventionen inte till alla delar är straffbara enligt svensk rätt och att ett tillträde till konventionen således kräver att lagstiftningsåtgärder vidtas. Det bör därför införas en särskild straffbestämmelse som direkt tar sikte på de förfaranden med klusterammunition och explosiva substridsdelar från spridningskapslar som förbjuds i konventionen om klusterammunition. Motsvarande lagstiftningsåtgärder vidtogs i samband med Sveriges tillträde till FN:s konvention om förbud mot utveckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen (kemvapenkonventionen), Ottawakonventionen respektive FN:s fördrag om fullständigt förbud mot kärnsprängningar (provstoppsavtalet), då straffrättslig reglering infördes i 22 kap. 6 a–c §§ brottsbalken. Det nya brottet bör benämnas olovlig befattning med klusterammunition.

Konventionen om klusterammunition överensstämmer i allt väsentligt med Ottawakonventionen med den skillnaden att konventionerna tar sikte på olika typer av vapen (se vidare avsnitt 4.2). I samband med att Ottawakonventionen ratificerades infördes bl.a. en ny straffbestämmelse om olovlig befattning med minor och en särskild regel om svensk domsrätt (22 kap. 6 b § och 2 kap. 3 § första stycket 6 brottsbalken).

Lagrådet har anfört att när det införs ny lagstiftning som i sak ligger nära en redan gällande sådan är det naturligt, och angeläget, att den nya lagstiftningen så långt detta är möjligt anpassas efter den redan gällande lagstiftningens struktur och innehåll. Mot denna bakgrund har Lagrådet ifrågasatt varför en annan lösning valts i fråga om placeringen av de föreslagna bestämmelserna än vid genomförandet av Ottawakonventionen.

Regeringens utgångspunkt för utformningen av den lagstiftning som är nödvändig med anledning av en anslutning till konventionen om klusterammunition är att denna så långt möjligt ska anpassas till motsvarande reglering som infördes i samband med genomförandet av Ottawakonventionen. Som närmare redovisas i avsnitt 7.2 finns det emellertid enligt regeringens bedömning anledning att utforma bestämmelsen om svensk domsrätt över brottet olovlig befattning med klusterammunition på ett mer begränsat sätt än vad som gäller för brottet olovlig befattning med minor. I denna del har Lagrådet inte haft några invändningar mot regeringens bedömning.

I likhet med vad som föreslagits i promemorian har regeringen med anledning av hur bestämmelsen om domsrätt utformas föreslagit att denna placeras i en särskild lag och inte, som bestämmelsen om domsrätt över brottet olovlig befattning med minor, i 2 kap. brottsbalken. Lagrådet har i denna del ifrågasatt bedömningen att systematiken i 2 kap. brottsbalken skulle hindra att den föreslagna bestämmelsen om domsrätt tas in där. I denna del konstaterar regeringen att

• Sida 29
•  Original

undantaget från krav på dubbel straffbarhet som finns i 2 kap. 2 § fjärde stycket brottsbalken omfattar en vidare personkrets än vad som nu föreslås gälla i fråga om domsrätt. Det skulle därför vara nödvändigt att införa ett ytterligare och mer begränsat undantag från krav på dubbel straffbarhet, vilket enligt regeringen vore mindre lämpligt av systematiska skäl. Som närmare redovisas i avsnitt 7.2 har också i andra sammanhang bestämmelser om domsrätt som avvikit från systematiken i brottsbalken reglerats särskilt i annan lag. Sammanfattningsvis delar regeringen bedömningen i promemorian att bestämmelsen om domsrätt bör placeras utanför brottsbalken. Regleringen av straffansvar bör enligt regeringen göras samlat med bestämmelsen om domsrätt. Övervägande skäl talar därför för att den samlade regleringen förs in i en särskild lag. Frågan om placeringen av ifrågavarande bestämmelser kan dock, i linje med vad Svenska Röda Korset och Amnesty Sverige m.fl. förordat, komma att övervägas inom ramen för den översyn av 2 kap. brottsbalken som föreslås av Internationella straffrättsutredningen (SOU 2002:98) och som är under beredning inom Justitiedepartementet.

Förbudets omfattning

I artikel 1.1 a och b i konventionen om klusterammunition anges förfaranden med klusterammunition som ska vara förbjudna enligt konventionen. Avsikten i konventionen är att i princip täcka in alla tänkbara förfaranden med klusterammunition vilka ska vara otillåtna, bortsett från de undantag som anges i artiklarna 3.6 och 3.7 i konventionen. Artikel 3.6 reglerar möjligheten att behålla eller förvärva en mindre mängd ammunition och explosiva substridsdelar för utveckling av och utbildning i tekniker i bl.a. röjning och förstöring. Artikel 3.7 reglerar möjligheten att överföra klusterammunition till en annan statspart för förstöring eller för de syften som anges i den ovan nämnda artikel 3.6.

Tullverket konstaterar att förslaget att kriminalisera olovlig befattning med klusterammunition även torde omfatta införsel samt utförsel av dessa varor. Det är enligt artikel 1.1 b i konventionen bl.a. förbjudet att överföra klusterammunition. Överföring omfattar enligt artikel 2.8 bl.a. den fysiska förflyttningen av klusterammunition till eller från en stats territorium. Enligt regeringen måste följaktligen även införsel och utförsel av klusterammunition omfattas av konventionens förbud. Amnesty Sverige m.fl. förordar att förbudet mot överföring även bör tolkas som ett förbud mot transport genom eller över nationellt territorium (transitpassage). Organisationerna noterar att konventionens definition av överföring inte tydliggör att transitpassage omfattas men framhåller att definitionen av överföring är identisk med motsvarande definition i Ottawakonventionen och att den allmänt accepterade tolkningen av den konventionen är att den också innefattar förbud mot transitpassage. Regeringen delar inte uppfattningen att den allmänt accepterade tolkningen av Ottawakonventionen skulle vara att förbudet mot överföring (”transfer”) också innefattar ett förbud mot transitpassage. Som organisationerna anför är transitpassage endast en

• Sida 30
•  Original

transport över eller genom ett geografiskt område. Om transitpassage skulle anses ingå i konventionens förbud mot överföring skulle detta vidare enligt konventionen medföra krav på straffansvar också för den som i enlighet med artikel 1.1 c hjälper eller uppmuntrar någon att utföra en sådan passage. Mot denna bakgrund framstår det enligt regeringens mening som alltför långtgående att tolka förbudet i artikel 1.1 b mot överföring som ett förbud också mot transitpassage genom eller över nationellt territorium. Denna uppfattning torde delas av det stora flertalet parter till konventionen.

Utöver de förbjudna förfarandena som anges i artikel l.1 a och b innehåller artikel 1.1 c ett förbud mot att hjälpa, uppmuntra eller förmå någon att ägna sig åt verksamhet som enligt konventionen är förbjuden för en statspart. Genomförandet av förbudet mot att hjälpa etc. i artikel 1.1 c behandlas nedan under rubriken Medverkan. Frågor som hänger samman med s.k. interoperabilitet behandlas i avsnitt 7.3.

Försök, förberedelse och stämpling

Konventionen om klusterammunition medför inte någon skyldighet att straffbelägga de osjälvständiga brottsformerna försök, förberedelse och stämpling till brott. Folkrättsbrott, olovlig befattning med kemiska vapen och olovlig befattning med minor är inte straffbelagda på försöks-, förberedelse- eller stämplingsstadiet. Sammantaget finns därför inte skäl enligt regeringen att införa sådant straffansvar.

Regleringens utformning

Utgångspunkten för regleringens utformning är att det av straffbestämmelsen tydligt ska framgå hur det straffbara området avgränsas. Detta kan lämpligen göras genom att beskrivningarna i relevanta artiklar i konventionen tas till utgångspunkt för den nya brottsbeskrivningen. Med beaktande av kravet på tydlighet i straffrättslig reglering anser regeringen att straffbestämmelsen, till skillnad från promemorians förslag, uttryckligen bör omfatta även lagring samt införsel till och utförsel från Sverige. Som Lagrådet noterar innebär nämnda förtydliganden att beskrivningen av de brottsliga förfarandena något avviker från motsvarande beskrivning i den befintliga straffbestämmelsen om olovlig befattning med minor, trots att de underliggande konventionstexterna är identiska i detta avseende. Avsikten är dock inte att straffbestämmelserna ska tillämpas på olika sätt på grund av nämnda förtydliganden.

För att det inte ska råda någon tvekan om att straffbestämmelsen också omfattar explosiva substridsdelar med sådant alternativt spridningssätt som enligt artikel 1.2 omfattas av konventionens förbud, bör vidare en mindre justering av lagtexten göras i förhållande till förslaget i promemorian.

Vissa förfaranden med klusterammunition och explosiva substridsdelar är tillåtna enligt artiklarna 3.6 och 3.7 i konventionen. I dessa artiklar undantas från konventionens förbud de situationer där klusterammunition och explosiva substridsdelar hanteras i syfte att fullfölja

• Sida 31
•  Original

konventionens ändamål. Sådan befattning som enligt konventionen är tillåten omfattas inte av straffansvaret, vilket också uttryckligen anges i bestämmelsens tredje stycke. Explosiva substridsdelar från spridningskapslar omnämns visserligen inte uttryckligen i artiklarna 3.6 och 3.7, men detta får hänvisas till det faktum att artikel 1.2 fördes in sent i förhandlingarna. En ändamålsenlig tolkning av konventionen medför att explosiva substridsdelar från spridningskapslar ska behandlas på samma sätt som klusterammunition, när det gäller såväl förbjuden som tillåten verksamhet. I förhållande till förslaget i promemorian bör därför i denna del en mindre justering göras dels för att tydliggöra det sistnämnda förhållandet, dels för att lagtexten ska bättre stämma överens med konventionstexten i artikel 3.6.

Med de justeringar som ovan redovisats bör regleringen utformas i enlighet med promemorians förslag. Lagförslaget bör därför inte disponeras på det sätt som Kammarrätten i Stockholm föreslår.

Brottets straffskala m.m.

Den föreslagna bestämmelsen om olovlig befattning med klusterammunition avser att träffa väsentligen samma typ av gärningar som i första hand bestämmelsen om olovlig befattning med minor enligt 22 kap. 6 b § brottsbalken. Till grund för respektive straffbestämmelse ligger två i allt väsentligt likadana konventioner som stadgar ett totalförbud mot dessa vapen. Skillnaden mellan det straffbara området för olovlig befattning med minor och vad som nu föreslås gälla för olovlig befattning med klusterammunition består huvudsakligen i att det är fråga om olika vapenslag. Det kan i sammanhanget konstateras att klusterammunition besitter sådana egenskaper att den, redan vid begränsad användning, kan orsaka skador av en omfattning som är jämförbar med de som truppminor kan åstadkomma.

Enligt regeringens bedömning har därmed de gärningar som omfattas av den föreslagna bestämmelsen ett straffvärde som bör jämställas med straffvärdet för i första hand olovlig befattning med minor, men även med olovlig befattning med kemiska vapen, olovlig kärnsprängning samt folkrättsbrott. För dessa brott är straffskalan fängelse i högst fyra år eller, om brottet är grovt, fängelse i högst arton år eller på livstid. På motsvarande sätt som gäller för bl.a. olovlig befattning med minor bör olovlig befattning med klusterammunition delas in i två svårhetsgrader, med en särskild straffskala för det grova brottet. Med beaktande av vad som ovan anförts framstår den angivna straffskalan som välavvägd och bör väljas även för olovlig befattning med klusterammunition. Straffet för olovlig befattning med klusterammunition föreslås därför vara fängelse i högst fyra år, eller om brottet är grovt, fängelse i högst arton år eller på livstid.

Hur brottet förhåller sig till bl.a. folkrättsbrott och tillämpningsområdet för grovt brott

Som framgår av redovisningen i avsnitt 6.3 kan straffansvaret för olovlig befattning med klusterammunition i vissa fall omfatta gärningar

• Sida 32
•  Original

som även kan utgöra folkrättsbrott enligt 22 kap. 6 § brottsbalken. Ansvar för folkrättsbrott kan komma i fråga i de fall en gärning utgör en svår överträdelse av ett traktat eller någon allmänt erkänd grundsats som rör den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter.

Användning av klusterammunition kan i de flesta fall antas ske i samband med att det föreligger en väpnad konflikt. I de fall sådan användning av klusterammunition anses utgöra t.ex. ett urskillningslöst anfall enligt 22 kap. 6 § första stycket 4 brottsbalken, skulle den kunna anses utgöra en svår överträdelse på det sätt som avses i bestämmelsen om folkrättsbrott. På motsvarande sätt som gäller för brottet olovlig befattning med minor enligt 22 kap. 6 b § brottsbalken ska ansvar för olovlig befattning med klusterammunition inte dömas ut i de fall gärningen omfattas av straffansvar för folkrättsbrott. Den föreslagna bestämmelsen om ansvar för olovlig befattning med klusterammunition ska således vara subsidiär i förhållande till folkrättsbrottet, vilket uttryckligen bör framgå av bestämmelsen.

När det gäller frågan om hur brottet olovlig befattning med klusterammunition förhåller sig till smugglingsbrott enligt lag (2000:1225) om straff för smuggling, har Tullverket anfört att den senare regleringen torde bli subsidiär i förhållande till den föreslagna lagen. Regeringen delar denna bedömning.

De gärningar som utgör brott enligt den föreslagna bestämmelsen kan vara av olika slag. Bedömningen huruvida ett brott ska anses som grovt eller inte måste som alltid göras mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter vid brottet. Som särskilda skäl att bedöma olovlig befattning med minor som grovt brott har angetts att gärningen väsentligt bidragit till att minor kommit att användas på ett sätt som inneburit fara för många människors liv eller hälsa. Enligt regeringens mening bör dessa omständigheter beaktas särskilt även vid bedömningen av om olovlig befattning med klusterammunition ska bedömas som grov. Gärningar som väsentligt bidragit till att klusterammunition kommit att användas på ett sätt som inneburit fara för många människors liv eller hälsa kan därmed bedömas som grovt brott enligt den föreslagna bestämmelsen om olovlig befattning med klusterammunition. Som ovan konstaterats kan sådana gärningar under vissa omständigheter i första hand omfattas av straffansvar för folkrättsbrott. I de fall t.ex. användning av klusterammunition skett utan att det förelegat en väpnad konflikt eller befattningen inte är att anse som en svår överträdelse enligt bestämmelsen om folkrättsbrott, kan straffansvar för olovlig befattning med klusterammunition, grovt brott, komma i fråga.

Medverkan

Av konventionen om klusterammunition (artikel 1.1 c) följer att det ska vara förbjudet att hjälpa, uppmuntra eller på annat sätt förmå någon att ägna sig åt verksamhet som är förbjuden för statsparterna enligt konventionen. Förbudet i artikel 1.1 c är som flera remissinstanser konstaterar allmänt hållet. Bestämmelsen är i det närmaste identisk med motsvarande bestämmelse i Ottawakonventionen. Vad som avses med att t.ex. hjälpa definieras inte närmare i den föreliggande konventions-

• Sida 33
•  Original

texten och inte heller i Ottawakonventionen. En rad olika handlingar av skilda slag bör beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kunna anses utgöra hjälp eller uppmuntran att ägna sig åt sådan verksamhet som konventionen förbjuder.

I 23 kap. 4 § brottsbalken finns en bestämmelse om medverkan som gäller vid alla brottsbalksbrott samt de brott i specialstraffrätten för vilka fängelse är föreskrivet eller särskild föreskrift finns att medverkan ska bestraffas. Bestämmelsen blir därför tillämplig på det föreslagna brottet. Medverkansbestämmelsen kompletterar brottsbeskrivningarna i de särskilda straffbestämmelserna. Dessa har i allmänhet formulerats med tanke på det fall att en brottslig gärning utförts av en person, en förövare. Den allmänna regeln innebär att även den som medverkat i en straffbar gärning kan dömas till ansvar. I 23 kap. 4 § brottsbalken anges att ansvar som är föreskrivet för viss gärning inte bara ska ådömas den som utfört gärningen utan även annan som främjat den med råd eller dåd, dvs. med fysiska eller psykiska medel. Därutöver kan straffansvar för anstiftan och i annat fall för medhjälp till brottet bli aktuellt för den som inte är att anse som gärningsman men som förmått annan till utförandet. Med anstiftan avses i huvudsak att förmå annan att utföra gärningen, alltså genom psykisk påverkan orsaka den andres gärning. Medhjälp till en brottslig gärning kan bestå i ett främjande som inte uppfyller kraven för anstiftan.

Artikel 1.1 c i konventionen innehåller ett förbud mot att hjälpa, uppmuntra eller förmå någon att ägna sig åt verksamhet som enligt konventionen är förbjuden. Liknande begrepp används för att beteckna ett brottsligt handlande i den allmänna medverkansbestämmelsen i 23 kap. 4 § brottsbalken. På motsvarande sätt som konventionens förbud mot att hjälpa etc. kan en rad olika handlingar typiskt sett utgöra brottslig medverkan med stöd av den allmänna medverkansbestämmelsen i förening med den aktuella straffbestämmelsen. I promemorian görs bedömningen att de gärningar som kan omfattas av konventionens förbud mot att hjälpa i huvudsak skulle kunna bedömas som anstiftan eller medhjälp till brott enligt 23 kap. 4 § brottsbalken och att någon särskild reglering därför inte är nödvändig för att uppfylla konventionens krav i denna del. En motsvarande bedömning gjordes i samband med godkännandet av Ottawakonventionen (prop. 1997/98:175 s. 37). Regeringen delar denna bedömning och anser därmed att bestämmelsen i 23 kap. 4 § brottsbalken uppfyller de krav på kriminalisering som konventionens artikel 1.1 c. ställer. Det ankommer emellertid på domstolarna att utifrån en bedömning av de objektiva omständigheterna och gärningsmannens uppsåt i varje enskilt fall avgöra om en gärning får anses innebära en straffbar medverkan.

Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) menar att det är otydligt hur långt ner i utvecklings- respektive tillverkningskedjan straffansvaret sträcker sig. FOI framför att samma principiella stridsdelsutformning kan utnyttjas i flera olika system och det är inte alltid givet på förhand om en komponent ska användas i det ena eller andra fallet. I fråga om de aspekter som FOI tar upp bör noteras definitionen av klusterammunition och övriga tekniska definitioner som anges i artikel 2 i konventionen. Vidare omfattar den föreslagna kriminaliseringen inte oaktsamt handlande utan endast uppsåtliga, dvs. medvetna handlingar

• Sida 34
•  Original

och införande av straffansvar föreslås inte för försök, förberedelse och stämpling avseende olovlig befattning med klusterammunition. Härigenom tydliggörs gränserna för ett straffrättsligt ansvar.

Frågan om ett specifikt förbud mot investeringar

Frågan om investeringar i företag som utvecklar eller tillverkar klusterammunition har behandlats av remissinstanserna. Svenska Röda Korset anser att direkt investering i företag som tillverkar klusterammunition är ett val att stödja produktion av sådana vapen vilket strider mot förbudet att hjälpa i artikel 1.1 c, samt att frågan om ett investeringsförbud för svensk vidkommande bör utredas. Organisationen pekar på att flera organisationer och några statsparter anser att förbudet mot att hjälpa även innefattar ett förbud mot investeringar i företag som utvecklar och tillverkar klusterammunition. Rädda Barnen, Amnesty Sverige m.fl., Svenska kyrkan, Sveriges Kristna Råd och Justitia et Pax anser att promemorian tydligare borde ha pekat på behovet av ett svenskt investeringsförbud i företag som utvecklar eller tillverkar klusterammunition. Amnesty Sverige m.fl. framhåller att en undersökning bland nordiska och svenska investerare som publicerades hösten 2009 visar att marknaden varit proaktiv på området och flyttat investeringar från företag som producerar klustervapen samt att ett flertal investeringsbolag redan då hade utarbetat en policy mot investeringar i klusterammunition. Detta, menar organisationerna, lägger en viktig värdegrund i arbetet mot klustervapen och det är av stor betydelse att lagstiftningen stödjer denna värdegrund. Organisationerna skulle också välkomna en översyn för att möjliggöra förbud mot andra vapentyper som är förbjudna enligt internationell rätt, t.ex. personminor.

I promemorian noteras att några stater har infört lagstiftning om förbud mot investeringar i företag som utvecklar eller tillverkar klusterammunition. Det konstateras vidare att den dominerande tolkningen förefaller vara att konventionen inte förpliktar statsparterna att införa ett specifikt investeringsförbud samt att frågan inte heller berördes i samband med Sveriges tillträde till Ottawakonventionen, som innehåller ett motsvarande förbud mot att hjälpa.

I frågan om ett specifikt investeringsförbud bör införas gör regeringen följande överväganden. Att investeringar undviks i företag som utvecklar, tillverkar eller på annat sätt befattar sig med klusterammunition kan, som flera av remissinstanserna framhåller, bidra till att uppnå konventionens syfte att förhindra användning av klusterammunition. Erfarenheterna från Ottawakonventionen visar att den konventionen haft en ”självsanerande effekt” genom att investeringsbolag inte vill förknippas med de vapen som konventionen förbjuder och därför valt att inte investera i företag som tillverkar truppminor (personminor). Det finns anledning att anta att också konventionen mot klusterammunition leder fram till motsvarande etiska investeringsstrategier. Som Amnesty Sverige m.fl. också nämner tyder mycket på att konventionen om klusterammunition redan har börjat få genomslag bland investeringsbolag. I detta sammanhang kan utöver den rapport som Amnesty Sverige m.fl. hänvisar till också nämnas en omfattande

• Sida 35
•  Original

och uppdaterad rapport från maj 2011 från IKV Pax Christi m.fl. om investeringar och klusterammunition (IKV Pax Christi, the Nederlands and Netwerk Vlaanderen, Belgien). I rapporten får såväl svenska APfonder som privata investeringsbolag och banker i Sverige ett positivt omnämnande för att de undviker att investera i företag som utvecklar, tillverkar eller på annat sätt befattar sig med klusterammunition.

Att införa lagstiftning som uttryckligen förbjuder alla former av investeringar i företag som är verksamma i länder som inte är anslutna till konventionen och som utvecklar, tillverkar eller på annat sätt befattar sig med klusterammunition och samtidigt tillgodose kraven på rättsäkerhet är förhållandevis komplicerat. Ett förbud av sådant slag bör t.ex. också omfatta företag som äger företag med sådan tillverkning, åtminstone om det är fråga om ett majoritetsägande. Efterlevnaden av sådan lagstiftning torde vidare förutsätta kompletterande regelverk och anvisningar om vilka företag förbudet avser.

Det kan i sammanhanget noteras att frågan om investeringar i företag som producerar klusterammunition togs upp av Koalitionen mot klusterammunition under Osloprocessen men att ingen av de förhandlande staterna lämnade något förslag med sådan innebörd. Någon skyldighet enligt konventionen att införa ett förbud mot att investera i företag som utvecklar eller tillverkar klusterammunition kan därför enligt regeringen inte anses föreligga.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan ser regeringen inget behov av att införa en särskild reglering avseende förbud mot att investera i företag som utvecklar, tillverkar eller på annat sätt befattar sig med klusterammunition.

Artikel 9 i konventionen innebär att straffansvar ska kunna följa för handlingar som strider mot konventionens förbud i artikel 1. Som anförts tidigare gör regeringen den bedömningen att bestämmelsen om medverkan i 23 kap. 4 § brottsbalken uppfyller de krav på kriminalisering som konventionens artikel 1.1 c ställer. Som tidigare anförts ankommer det på domstolarna att utifrån en bedömning av de objektiva omständigheterna och gärningsmannens uppsåt i varje enskilt fall avgöra om en gärning får anses innebära en straffbar medverkan.

7.2. Domsrätt

Regeringens förslag ^:

Det införs en särskild reglering om domsrätt

över den föreslagna bestämmelsen om olovlig befattning med klusterammunition. Även om det inte finns svensk domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § brottsbalken döms för brott enligt den föreslagna bestämmelsen vid svensk domstol om brottet har begåtts av en svensk medborgare eller av en utlänning med hemvist i Sverige.

I paragrafen införs en hänvisning till 2 kap. 5 § brottsbalken, som reglerar krav på tillstånd att väcka åtal i vissa fall.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset uttrycker tveksamhet över förslaget att välja en särskilt avpassad domsrättsregel samt en annan

• Sida 36
•  Original

lösning än den som införts för brottet olaglig befattning med minor. Den bästa lösningen anser organisationen borde vara att se över jurisdiktionsbestämmelserna i 2 kap. brottsbalken för att få en mer enhetlig lagstiftning. Organisationen anser även att det är viktigt att brottet olovlig befattning med klusterammunition inkluderas i den pågående beredningen inom Justitiedepartementet med anledning av Internationella straffrättsutredningens betänkande (SOU 2002:98). Liknande synpunkter framförs även i ett gemensamt yttrande av sju enskilda organisationer (Amnesty Sverige, Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet, Kristna Fredsrörelsen, Olof Palmes

Internationella Center, Svenska Afghanistankommittén, Svenska FNförbundet och Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen), nedan Amnesty Sverige m.fl. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på frågan om krav på åtalsförordnande.

Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 9 i konventionen om klusterammunition, liksom enligt Ottawakonventionen, ska statsparterna bl.a. vidta alla rättsliga åtgärder som krävs, däribland införa straffrättpåföljd, för att förhindra och bestraffa all verksamhet som enligt konventionen är förbjuden för en statspart och som utförs av personer eller inom ett territorium som står under statspartens jurisdiktion eller kontroll.

De svenska bestämmelserna om domsrätt (straffrättslig jurisdiktion) finns huvudsakligen i 2 kap. brottsbalken. Svensk domsrätt föreligger enligt 1 § alltid när brottet är begånget i Sverige. Även beträffande brott som begåtts utomlands finns goda möjligheter för svensk domstol att lagföra. Enligt 2 § har svensk domstol behörighet i de fall då brottet har begåtts av en svensk medborgare eller av en utlänning som har hemvist i landet, av en utlänning utan hemvist i landet som efter brottet blivit svensk medborgare eller tagit hemvist här eller som är dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare och finns här samt slutligen av annan utlänning som finns i landet under förutsättning att på brottet kan följa strängare straff än fängelse i sex månader. Av bestämmelsens andra stycke följer emellertid en begränsning genom kravet på s.k. dubbel straffbarhet. För svensk domstols behörighet krävs således i dessa fall att den brottsliga gärningen inte var fri från ansvar på gärningsorten eller, om den begåtts inom ett område som inte tillhör någon stat, att svårare straff än böter kan följa på gärningen. För utomlands begångna brott som bl.a. har en särskild anknytning till Sverige eller svenska intressen eller när det är fråga om särskilt allvarliga brott finns jurisdiktionsbestämmelser i 3 §. I dessa fall uppställs inget krav på dubbel straffbarhet, dvs. svensk domstol har möjlighet att lagföra ett brott oavsett var det har begåtts och av vem.

Det ovan anförda innebär att för att fullt ut motsvara konventionens krav i detta avseende måste de svenska bestämmelserna på området kompletteras så att svenska domstolar är behöriga att döma över brott som begåtts utom riket av svenska medborgare eller av personer med hemvist i Sverige, oavsett om brottet är straffbart på gärningsorten.

När Sverige tillträdde Ottawakonventionen (prop. 1997/98:175, bet. 1998/99UU4, rskr. 1998/99:25) infördes en särskild bestämmelse om svensk domsrätt för brottet olovlig befattning med minor genom att brottet lades till i den uppräkning av brott som finns i 2 kap. 3 § första

• Sida 37
•  Original

stycket 6 brottsbalken och för vilka inget krav på dubbel straffbarhet uppställs. Detta innebar en vidare domsrätt än vad som krävdes enligt Ottawakonventionen (se prop. 1997/98:175, s. 38). Svenska Röda

Korset och Amnesty Sverige m.fl. har föreslagit att motsvarande reglering av domsrätten såvitt avser brottet olovlig befattning med klusterammunition borde införas.

När det gäller konventionen om klusterammunition finns det emellertid enligt regeringens mening anledning att välja en annan lösning. Som angetts ovan kräver konventionen om klusterammunition inte att staterna ska kunna lagföra överträdelser oavsett var de har begåtts och av vem. Även om det kan sägas att Sverige redan i dag har en vidsträckt domsrätt såvitt avser brott begångna utomlands, som delvis regleras genom kravet på åtalsförordnande enligt 2 kap. 5 § brottsbalken, görs här bedömningen att en domsrätt motsvarande den som gäller för brottet olovlig befattning med minor skulle bli alltför omfattande. I stället bör en mer begränsad lösning väljas som tar sikte på de brister i det svenska regelverket som har konstaterats för att fullt ut uppfylla de krav som konventionen om klusterammunition uppställer. Liknande lösningar har också valts i andra sammanhang, t.ex. lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor, lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall m.m. samt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan allvarlig brottslighet. Regeringen föreslår därför att det införs en utifrån konventionens krav avpassad domsrättsregel som ger domstolarna behörighet avseende brott begångna av en svensk medborgare eller av en utlänning med hemvist i Sverige, oavsett om gärningen var straffbar där den begicks. Lagrådet har inte haft några invändningar mot en sådan avgränsning av domsrätten. Med beaktande av att en sådan bestämmelse i väsentliga delar avviker från den systematik som råder i 2 kap. brottsbalken bör bestämmelsen gemensamt med straffstadgandet placeras i en särskild lag, se avsnitt 7.1.

Åtal för brott som förövats utom riket får som huvudregel väckas endast efter särskilt förordnande av regeringen eller den som regeringen bemyndigat. Detta framgår genom att det i paragrafen förs in en hänvisning till regleringen om åtalsförordnande i 2 kap. 5 § brottsbalken.

7.3. Förbindelser med stater som inte är parter i konventionen

Som beskrivits under avsnitt 4.2.10 anger artikel 21 i konventionen bl.a. att en statspart under vissa förutsättningar kan delta i militärt samarbete och militära insatser med stater som inte är parter till konventionen och som kan tänkas ägna sig åt verksamhet som är förbjuden för en statspart.

Amnesty Sverige, Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet, Kristna Fredsrörelsen, Olof Palmes Internationella Center, Svenska Afghanistankommittén, Svenska FN-förbundet, Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen (i ett gemensamt yttrande, nedan Amnesty

• Sida 38
•  Original

Sverige m.fl.) har tagit upp frågor om sådan militär samverkan.

Organisationerna anser att artikel 21.3 om s.k. interoperabilitet, mot bakgrund av förbudet i artikel 1.1 c mot att hjälpa, uppmuntra eller på annat sätt förmå någon att inlåta sig i verksamhet som är förbjuden för statsparterna enligt konventionen, lämnar några oklarheter i fråga om vad som gäller vid sådant samarbete. Organisationerna anser att det bör tydliggöras att Sverige inte avsiktligt eller medvetet får hjälpa, leda eller uppmuntra någon verksamhet förbjuden enligt konventionen i de fall Sverige bedriver gemensamma militära insatser med stater som inte är parter till konventionen. Organisationerna anser vidare att regeringen även bör klargöra att Sverige inte bör bistå med transporter, lagring osv. av klusterammunition vid militär samverkan i andra länder samt att militära övningar i Sverige inte får innehålla användning av klusterammunition eller andra vapentyper som är förbjudna under internationell rätt. Svenska Röda Korset pekar på vikten av tydliga direktiv för svensk militär personal som deltar i sådana internationella insatser samt att det vore önskvärt att göra dessa direktiv synliga även för andra än Försvarsmakten.

Frågor om interoperabilitet

De frågor som Amnesty Sverige m.fl. och Svenska Röda Korset tar upp berör relationen mellan konventionens förbud i artikel 1 och bestämmelserna i artikel 21 om förbindelser med icke konventionsanslutna stater bl.a. vid s.k. interoperabilitet. I det avseendet är också artikel 9 av betydelse. I artikel 9 ställs krav på att införa straffpåföljd och bestraffa all verksamhet som är förbjuden för en statspart och som utförs av enskilda eller inom territorium, under dess jurisdiktion och kontroll. Vilka författningsändringar som konventionens förbud föranleder i fråga om straffrättslig reglering behandlas i avsnitt 7.1.

Med anledning av de framförda synpunkterna vill regeringen fästa uppmärksamhet vid det följande.

Lagring, transport och annan befattning med klusterammunition skulle kunna förekomma vid militärt samarbete med stater som inte är parter i konventionen, typiskt sett när den senare staten har en militär bas, ett militärt fartyg eller luftfartyg på en statsparts territorium. Sådana aktiviteter skulle också kunna förekomma under en internationell insats där militära styrkor från flera nationer deltar och där vapen och ammunition tillförs insatsen genom gemensamma logistikfunktioner. Det bör dock inledningsvis framhållas att risken för att klusterammunition skulle komma att användas i internationella fredsfrämjande insatser där Sverige deltar torde vara begränsad. Enligt en studie över konventionen använder t.ex. Nato inte sådan ammunition som omfattas av konventionens förbud i något av sina pågående uppdrag (Nystuen/Casey-Maslen, The Convention on Cluster Munitions, Oxford University Press, 2010, s. 549).

Konventionens konsekvenser för deltagande i fredsfrämjande insatser och liknade militär samverkan, s.k. interoperabilitet, var en fråga som var föremål för diskussioner under förhandlingarna av konventionen. I praktiken rör detta t.ex. en statsparts möjligheter att delta i inter-

• Sida 39
•  Original

nationella insatser tillsammans med stater som inte anslutit sig till konventionen. Det framhölls under förhandlingarna att det i sådana insatser inte alltid är möjligt för en enskild truppbidragande stat att fullt ut gardera sig mot att det förekommer handlingar som strider mot konventionen, utförda av stater som står utanför denna. Det ansågs inte heller lämpligt att det förbud mot att hjälpa, uppmuntra eller förmå någon att agera mot vad konventionen föreskriver som ingår i artikel 1 (artikel 1.1 c) skulle tolkas så att det kunde riskera att försvaga det internationella samfundets möjligheter att verka i fredsfrämjande insatser. Inte heller ville man riskera att enskilda individer verksamma i en sådan insats skulle kunna utsättas för straffansvar om de utan egen förskyllan hamnade i en situation av beskrivet slag. Erfarenheter av motsvarande förbud mot att hjälpa som finns i Ottawakonventionen visar på att det inte tolkas som ett hinder för deltagande i internationella insatser. Denna princip har i konventionen om klusterammunition särskilt preciserats i artiklarna 21.3 och 21.4.

I artikel 21.3 anges att statsparter, utan hinder av bestämmelserna i artikel 1 om konventionens förbud, får delta i militärt samarbete och militära insatser med stater som inte är parter till konventionen och som kan komma att engagera sig i aktiviteter som är förbjudna för en statspart. Förtydliganden om sådan samverkan med icke konventionsanslutna stater finns i artikel 21.4 där anges att artikel 21.3 inte innebär någon rätt för statsparter att bryta mot åtagandena i konventionens artikel 1 genom att utveckla, tillverka eller på annat sätt förvärva klusterammunition (21.4 a), att själv lagra eller överföra klusterammunition (21.4 b), att själv använda klusterammunition (21.4 c) eller att uttryckligen begära att klusterammunition används i situationer där statsparten ensam styr över valet av den ammunition som används (21.4 d).

Regeringen anser att bestämmelserna i artikel 21.3 och 21.4 återspeglar en förhållandevis tydlig avvägning mellan de två intressen som är för handen, å ena sidan intresset av att upprätthålla konventionens förbud också vid militär samverkan och å andra sidan intresset av att inte försvåra genomförandet av sådan samverkan. Särskilt viktigt är att det straffansvar som kan aktualiseras för enskilda som deltar i sådana insatser inte är alltför långtgående och att gränserna för straffansvaret är tydliga. Regeringens uppfattning är att uppräkningen i artikel 21.4 är en rimlig avgränsning i fråga om straffansvar för olovlig befattning med klusterammunition som kan uppkomma i dessa situationer. Vad som ska utgöra förbjuden verksamhet vid interoperabilitet bör därför motsvaras av den uppräkning av handlingar som finns i artikel 21.4. I artikel 21.4 b anges att en konventionsstat inte ”själv” får utföra en handling i strid med förbudet mot att lagra eller överföra. I artikel 21.4 c om användning av klusterammunition finns ett motsvarande tillägg. Begränsningen till användning, lagring och överföring som staten ”själv” utför ger dock inte alltid tillräcklig vägledning i komplexa situationer av interoperabilitet där olika former och nivåer av assistans till andra stater kan förekomma. I detta avseende får vidare vägledning hämtas från folkrättsliga principer om ansvar för militära handlingar. Vid interoperabilitet utövar normalt inte en truppbidragande stat kontroll över andra truppbidragande staters handlingar. Handlingar

• Sida 40
•  Original

utförda av nationella militära styrkor som agerar under befäl av FN eller någon annan internationell organisation anses tillräknas den nationella militära organisationen förutsatt att den utövar en självständig kontroll. En konventionsstat är därför endast ansvarig för sådana handlingar som den självständigt kan kontrollera och därigenom har en möjlighet att förhindra. Detta förhållande måste även beaktas vid en prövning av straffansvar för en enskild individs handlande i strid med artikel 21.4.

I artikel 21.2 anges att varje statspart ska underrätta regeringarna i alla de stater som inte är part i konventionen och som avses i artikel 21.3 om sina skyldigheter enligt konventionen. Vidare anges där att varje statspart ska främja de normer som läggs fast i konventionen samt göra sitt yttersta för att förmå stater som inte är parter i konventionen att inte använda klusterammunition. Beträffande deltagande i en fredsfrämjande insats bedömer regeringen att ansvaret enligt artikel 21.2 bäst uppfylls i samband med framtagandet av planeringsdokument för en insats, där Sverige och andra truppbidragande stater deltar, alternativt i samband med att Sverige ansluter sig till en redan etablerad insats. Motsvarande gäller inför deltagande i övningar utomlands.

I fråga om militär samverkan i Sverige t.ex. genom besök i svensk hamn av militära fartyg som tillhör en stat som inte är part i konventionen har Sverige, som anförts ovan, i förhållande till en sådan stat en skyldighet att enligt artikel 21.2 informera om sina skyldigheter enligt konventionen. Även när sådan information har lämnats och de allmänna skyldigheterna i övrigt enligt artikel 21.2 har iakttagits kan det, på samma sätt som vid andra former av interoperabilitet, visa sig vara omöjligt att få garantier om att klusterammunition inte medförs av en stat som inte är part till konventionen. Avsaknad av sådana garantier kan dock i enlighet med artikel 21.3 varken anses utgöra hinder för att t.ex. medverka i en internationell fredsfrämjande insats eller för att tillåta ett flottbesök. Som Amnesty Sverige m.fl. påpekar är det självfallet inte förenligt med konventionen att på svenskt territorium genomföra övningar där klusterammunition används.

Utbildning av och direktiv till svensk militär personal

Som Svenska Röda Korset har pekat på är det viktigt att lämna tydliga direktiv till svensk militär personal som tjänstgör i internationella insatser med stater som inte är part till konventionen. Försvarsmakten har interna bestämmelser om utbildning i folkrätt avseende krigets lagar. Syftet med utbildningen är att ge personalen tillfredsställande kunskap om krigets lagar, t.ex. vad avser användning av stridsmedel och stridsmetoder, och utbildningen anpassas till den enskildes befattning och ansvar. Grundläggande utbildning genomförs på såväl förbands- som enhetsnivå. Nivåhöjande utbildning ges bl.a. vid militärhögskolorna och Försvarshögskolan. Vid Försvarets internationella centrum (Swedint) ges särskild utbildning inför utlandstjänstgöring. Folkrättsutbildning genomförs där inom ramen för den internationella kursverksamheten i samband med den insatsförberedande utbildningen inför att ett förband ska sändas till ett insatsområde. Det finns således

• Sida 41
•  Original

ett etablerat utbildningssystem inom Försvarsmakten inom vilket konventionen om klusterammunition kommer att behandlas.

Med anledning av Svenska Röda Korsets påpekande att det är viktigt att direktiv till svensk militär personal görs synliga för andra än Försvarsmakten kan tilläggas att Folkrättskommittén (Fö 2007:06) i sitt slutbetänkande Folkrätt i väpnad konflikt (SOU 2010:72) föreslår en svensk manual i internationell humanitär rätt. Till betänkandet finns bilagt ett utkast till en sådan manual. Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

7.4. Avveckling av ammunition som omfattas av konventionens förbud

I Artikel 1 i konventionen om klusterammunition förbjuds all användning, utveckling, tillverkning, anskaffning, lagring, behållning eller överföring av klusterammunition. I artikel 2 anges vad som är att anse som klusterammunition i konventionens mening. Staterna åtar sig också att förstöra eller sörja för att all klusterammunition förstörs i enlighet med konventionens bestämmelser. Artikel 3 innebär bl.a. att klusterammunition som en statspart har inom sin jurisdiktion och kontroll ska åtskiljas från annan ammunition som behålls för operativ användning och märkas inför förstöring. Klusterammunitionen ska förstöras så snart som möjligt och inte senare än åtta år efter det att konventionen trätt i kraft för staten i fråga. Artikeln lämnar utrymme för en statspart att behålla eller förvärva en begränsad mängd klusterammunition och explosiva substridsdelar för utveckling av och utbildning i tekniker för bl.a. röjning och förstöring. Mängden sparad ammunition får inte överstiga vad som är absolut nödvändigt att behålla för dessa syften. Artikel 7 föreskriver att en nationell rapport ska lämnas till FN årligen, första gången så snart som möjligt och inte senare än 180 dagar efter det att konventionen trätt i kraft för staten i fråga. Denna rapport ska innefatta en detaljerad redovisning av bl.a. innehavet av klusterammunition (antal, tekniska egenskaper osv.) samt en redogörelse för processen för förstöring av ammunitionen och ekonomiska resurser reserverade för ändamålet. Uppgifter ska också lämnas, i denna rapport eller separat, om sparad ammunition.

Avvecklingen av vapensystemet Bombkapsel 90 Försvarsmakten har anfört att myndighetens avvecklingsbeslut (2010-01-28) avseende vapensystemet Bombkapsel 90 (BK 90) tillgodoser konventionens krav. Svenska Röda Korset anför i denna fråga att organisationen utgår från att Sverige kommer att avveckla vapensystemet BK 90 i snabbast möjliga takt i enlighet med artikel 3 i konventionen. Liknande krav på en snabb avveckling framförs av Amnesty Sverige, Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet, Kristna Fredsrörelsen, Olof Palmes Internationella Center, Svenska Afghanistankommittén, Svenska FN-förbundet, Svenska Freds- och

• Sida 42
•  Original

Skiljedomsföreningen (i ett gemensamt yttrande, nedan Amnesty Sverige m.fl.), Svenska kyrkan, Sveriges Kristna Råd och Justitia et Pax.

Ett tillträde till konventionen innebär att sådan ammunition som omfattas av konventionens förbud inte får användas i det svenska försvaret. I Försvarsmaktens vapensystem ingår i dag vapensystemet BK 90, vilket omfattas av konventionens förbud. Ett tillträde till konventionen om klusterammunition innebär att vapensystemet måste avvecklas inom de tidsramar som anges i konventionen. Försvarsmakten har på regeringens uppdrag tidigare redovisat hur vapensystemet kan avvecklas och har sedan i beslut den 28 januari 2010 fastställt en plan för avvecklingen. Demontering har redan utförts och s.k. fragmentering av bombkapslar har inletts under sommaren 2011. Avvecklingsplanen innebär att kapslarna ska vara destruerade senast den 31 december 2014. När kapslarna är destruerade vidtar processen med destruktion av de i kapslarna ingående explosiva komponenterna (substridsdelarna). Den processen beräknas vara avslutad senast den 31 december 2015.

Den påbörjade destruktionen och den fortsatta tidsplanen för förstöring av BK 90 innebär att vapensystemet i fråga kommer att med mycket god marginal vara förstört inom de tidsramar som konventionen ställer upp. Därigenom bör enligt regeringen de krav på snabb avveckling som bl.a. Amnesty Sverige m.fl., Svenska Röda Korset och

Svenska Kyrkan framför tillgodoses.

Ammunition för utveckling av och utbildning i tekniker för bl.a. röjning och förstöring

Som redovisats i det föregående avsnittet lämnar artikel 3.6 utrymme för en statspart att behålla eller förvärva en begränsad mängd klusterammunition och explosiva substridsdelar för utveckling av och utbildning i tekniker för bl.a. röjning och förstöring. Mängden ammunition ska inte överstiga vad som är absolut nödvändigt för dessa syften.

Försvarsmakten betonar vikten av att kunna behålla viss ammunition, också för att kunna stödja andra staters arbete med röjning. Svenska Röda Korset ifrågasätter behovet att behålla viss klusterammunition i utbildningssyfte. Organisationen framhåller att vapensystemet BK 90 är anpassat till svenska förhållanden och inte används av andra stater vilket, enligt organisationen, torde betyda att ett mycket litet antal klusterammunition, om något alls, behöver behållas för utbildning för röjning och förstöring. Försvarsmakten har under hand förklarat att den klusterammunition som behövs främst är sådan som svensk ammunitionsröjningspersonal, SWEDEC m.fl. svenska statliga aktörer, kan komma att anträffa vid röjningsaktioner utomlands och behöver ha beredskap att kunna hantera. Därför pekar Försvarsmakten på att, i enlighet med konventionens bestämmelser, kunna ha möjlighet att i utbildningssyfte anskaffa sådan internationellt vanligen förekommande ammunition och kunna behålla en mindre mängd av BK 90-systemet som komplement till utländska substridsdelar. Branschföreningen Säkerhets- och försvarsföretagen (SOFF) framhåller att flera företag i

Sveriges säkerhets- och försvarsindustri har en betydande utveckling,

• Sida 43
•  Original

kunnande och verksamhet internationellt, för att lokalisera, röja och förstöra den typ av ammunition som avses i konventionen och att det därför är viktigt att en omställning i Sverige görs på sådant sätt att svenska aktörers kompetens på detta område kan bibehållas och stärkas.

Artikel 6, som behandlas i avsnitt 7.5, handlar om internationellt bistånd och samarbete. I artikeln betonas, som Försvarsmakten framhåller, statsparternas gemensamma ansvar att bistå statsparter som drabbats av klusterammunition. Sådant bistånd innefattar bl.a. att på olika nivåer hjälpa till med lokalisering, röjning och förstöring av lämningar av klusterammunition. Som SOFF anför är det därför viktigt att en omställning i Sverige görs på sådant sätt att svenska aktörers kompetens på detta område kan bibehållas och stärkas. Den möjlighet som konventionen medger att behålla eller förvärva viss ammunition för utveckling av och utbildning i tekniker för bl.a. röjning och förstöring bör därför enligt regeringen kunna utnyttjas av Försvarsmakten. Självfallet måste vid förvärv och behållande av ammunition för sådant syfte konventionens krav på att innehavet inte får överstiga vad som är absolut nödvändigt för dessa syften strikt upprätthållas. Det bör i sammanhanget noteras att i enlighet med artikel 3.8 ska årligen en detaljerad rapport över den planerade och faktiska användningen av klusterammunition och explosiva substridsdelar samt om deras typ, antal och partinummer lämnas till FN:s generalsekreterare.

7.5. Frågor om bistånd till länder drabbade av klusterammunition och om stöd till klusterammunitionsoffer

Regeringens bedömning: Sverige uppfyller de åtaganden som följer av konventionens bestämmelser om stöd till klusterammunitionsoffer och om bistånd och internationellt samarbete

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. I promemorian görs dock ingen särskild bedömning avseende konventionens bestämmelser om bistånd samt internationellt samarbete.

Remissinstanserna: Flera enskilda organisationer tar upp konventionens bestämmelser om stöd till offer för klusterammunition och om bistånd och internationellt samarbete. I ett gemensamt yttrande av sju enskilda organisationer (Amnesty Sverige, Kristna Fredsrörelsen, Olof

Palmes Internationella Center, Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet, Svenska Afghanistankommittén, Svenska FN-förbundet och Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen), nedan Amnesty Sverige m.fl. anförs bl.a. att stödet till drabbade områden och familjer är centralt för hela konventionen och kärnan i själva förbudet, att andelen civila som drabbats av klusterammunition är mycket hög samt att många av de drabbade staterna saknar möjlighet att erbjuda sina medborgare adekvat vård. Organisationerna betonar att för vård av dessa personer och för stöd till röjning, utbildning i riskreducering, m.m. ankommer det enligt konventionen på resursstarka stater att tillhandahålla bistånd.

Vidare understryks att det är viktigt att dessa åtaganden erkänns och

• Sida 44
•  Original

konkretiseras för att möjliggöra ansvarsutkrävande och utvärdering av hur Sverige lever upp till konventionen samt att detta rimligen bör föra med sig ett tydligt krav på ekonomiska åtaganden för statsparterna, inklusive Sverige. Rädda Barnen, Svenska Kyrkan och Sveriges Kristna

Råd utgår från liknade beskrivningar av situationen i de drabbade länderna. Rädda Barnen anser att en väsentlig fråga för Sveriges genomförande av konventionen är hur Sverige avser att stödja drabbade länder. Svenska Kyrkan och Sveriges Kristna Råd anser att regeringen bör ge konkreta rekommendationer till hur svenskt bistånd till människor och områden som drabbats av klusterammunition bör utformas och att efterlevnaden av konventionen kräver att detta ska prioriteras. Amnesty Sverige m.fl. framhåller att i konventionens inledande avsnitt står att hjälp till drabbade ska ges med hänsyn till ålder och kön och att hänsyn ska tas till FN:s säkerhetsresolution 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet. Organisationerna anför i denna fråga bl.a. att erfarenhet från förbudet avseende minor visar att kvinnor ofta förnekas vård, proteser och tillgång till utbildning om riskreducering samt att kvinnor som har blivit utsatta för dessa vapen dessutom ofta blir övergivna och stigmatiserade. Det anförs att en medvetenhet om detta är nödvändig när det mänskliga lidandet av klustervapen identifieras och när strategier för att hantera det definieras.

Vidare betonas att bestämmelserna i artikel 4.2 om röjning innefattar även utbildning och att sådan utbildning ska vara tillgänglig för alla. Mot den bakgrunden framhåller organisationerna att i många områden är en stor del av befolkningen, i synnerhet kvinnor, analfabeter samt att i stor utsträckning förvägras flickor helt skolgång. Mot den bakgrunden understryker organisationerna att det är viktigt att utforma strategier som gör det möjligt att i dessa länder nå ut till hela befolkningen med information om klustervapen. Svenska Röda Korset betonar att det är viktigt att stödet till offren ålders- och könsanpassas samt att Sverige bör kunna bidra till att utveckla sådant stöd. Organisationen pekar också på att i konventionens artikel 6 föreskrivs en skyldighet för stater som söker och tar emot bistånd att vidta alla lämpliga åtgärder för att bl.a. underlätta in- och utresor för personal och in- och utförsel av material. I detta sammanhang vill organisationen påminna om de riktlinjer för lagstiftning och principer vid internationella katastrofinsatser som antogs av alla stater vid den 30:e Internationella rödakors- och rödahalvmånekonferensen år 2007. Socialstyrelsen framhåller konventionens krav på hälso- och sjukvård för klusterammunitionsoffer, och att dessa krav måste beaktas också i förhållande till personer som uppehåller sig i Sverige utan de tillstånd som krävs liksom för asylsökande. Styrelsen anser att en ytterligare bedömning behöver göras av hur konventionens krav överensstämmer med den begränsade hälso- och sjukvård som enligt gällande lagstiftning ska erbjudas nämnda grupper. Svenska Röda

Korset och Rädda Barnen tar upp samma aspekt, för Rädda Barnens del med särskild hänvisning till bestämmelserna i FN:s barnkonvention.

Svenska Röda Korset betonar att stöd till offer för klusterammunition ska ges i enlighet med internationell humanitär rätt och mänskliga rättigheter och pekar på att artikel 5.2 om stöd till klusterammunitionsoffer i konventionen om klusterammunition dessutom innehåller ett förbud mot diskriminering. Svenska Röda Korset anser vidare att det är

• Sida 45
•  Original

av stor vikt att det utses ett nationellt kontaktorgan och utarbetas en nationell handlingsplan i enlighet med artikel 5. Denna senare punkt lyfts också fram av Amnesty Sverige m.fl. Med anledning av konventionens bestämmelser om insamling av uppgifter om klusterammunitionsoffer anför Socialstyrelsen att ett eventuellt behov av en ny klassificeringskod vid vårdkontakter bör tillgodoses inom ramen för det internationella världshälsosamarbetet och hänvisar därvid till ”WHO:s International Classification of Diseases and Related Health Problems”.

Skälen för regeringens bedömning

Konventionens bestämmelser om bistånd m.m.

Som Amnesty Sverige m.fl., Svenska Röda Korset, Rädda Barnen,

Svenska Kyrkan och Sveriges Kristna Råd framhåller har civilbefolkningen i länder där klusterammunition använts t.ex. Laos,

Kambodja, Vietnam, Libanon, Afghanistan, Irak och Bosnien drabbats svårt samtidigt som resurserna i dessa länder i fråga om bl.a. röjning av lämningar, sjukvård och rehabilitering av dem som skadats samt för återuppbyggnad av drabbade samhällen är begränsade.

Artiklarna 4 och 5 i konventionen adresserar direkt de mycket svåra humanitära förhållanden som i olika avseenden råder i länder som drabbats av klusterammunition. Artikel 4 innehåller långtgående och detaljerade åtaganden för statsparter som har lämningar av klusterammunition eller områden som kontaminerats med klusterammunition under dess jurisdiktion eller kontroll. Åtagandena handlar om röjning och förstöring av lämningar av klusterammunition samt om utbildning i riskreducering. Artikel 5 handlar om stöd i olika avseenden till offer för klusterammunition. I konventionen har intagits en bred definition av offer för klusterammunition (artikel 2.1). Med klusterammunitionsoffer avses alla enskilda individer som dödats eller lidit fysisk eller psykisk skada eller ekonomisk förlust, som marginaliserats socialt eller som i väsentligt lägre grad kunnat förverkliga sina rättigheter på grund av användningen av klusterammunition. I definitionen inbegrips såväl enskilda individer som drabbats direkt av klusterammunition som deras berörda familjer och samhällen. Åtagandet i artikel 5 innebär att varje statspart ska, i enlighet med internationell humanitär rätt och mänskliga rättigheter, i lämplig grad tillhandahålla ålders- och könsanpassat stöd, inbegripet sjukvård, rehabilitering och psykologiskt stöd, till klusterammunitionsoffer i områden under deras jurisdiktion eller kontroll samt sörja för deras sociala och ekonomiska integrering. Varje statspart ska också göra sitt yttersta för att samla in tillförlitliga uppgifter om klusterammunitionsoffer. I artikel 5.2 finns närmare bestämmelser om fullgörandet av dessa skyldigheter. Bestämmelserna anger att statsparterna bl.a. ska utarbeta en nationell plan och budget för att utföra dessa aktiviteter, utse en nationell kontaktpunkt och vidta åtgärder för att mobilisera nationella och internationella resurser. I artikel 5.2 finns intaget en icke diskrimineringsprincip som ska tillämpas vid fullgörande av åtagandet i artikel 5.1.

Artikel 4, om röjning och förstöring av lämningar av klusterammunition samt om utbildning i riskreducering, och artikel 5, om stöd

• Sida 46
•  Original

för klusterammunitionsoffer, är nära sammankopplade med artikel 6 som handlar om bistånd och internationellt samarbete. Medan artiklarna 4 och 5 å ena sidan adresserar situationen och ansvaret för statsparter som drabbats av klusterammunition, riktar sig å andra sidan bestämmelserna i artikel 6 framförallt till statsparter som har möjlighet att bistå de drabbade statsparterna att fullgöra åtagandena enligt artiklarna 4 och

5. Åtagandena i artikel 6 handlar om bistånd med olika inriktning, på skilda nivåer och i olika former. Artikel 6.4 t.ex. handlar om bistånd till röjning och förstöring av lämningar av klusterammunition. Bestämmelser om bistånd till fullgörande av skyldigheterna i fråga om stöd till klusterammunitionsoffer finns i artikel 6.7. Det anges att biståndet kan tillhandahållas på skilda sätt bl.a. genom FN-systemet, internationella, regionala eller nationella organisationer, olika hjälporganisationer, enskilda organisationer eller bilateralt. Liknade bestämmelser om bistånd och internationellt samarbete finns också i protokoll V till 1980 års vapenkonvention (CCW) och i Ottawakonventionen.

Svenskt bistånd till länder drabbade av klusterammunition

Sverige har under en lång följd av år lämnat ett omfattande bistånd på minområdet, under de senaste åren cirka 100 miljoner kronor per år i genomsnitt. Sverige är därmed bland de tio största bidragsgivarna på området under 00-talet. Bistånd på minområdet – s.k. minhantering – omfattar arbete när det gäller såväl minor som klusterammunition och andra ”explosiva lämningar från krig” (ERW). Arbetet med dessa problem är nära besläktade och att det inte är ovanligt med områden som är kontaminerade av såväl minor som klustervapen och andra ERW. Det svenska biståndet för minhantering kanaliseras främst via Sida och var tidigare främst en del av det humanitära biståndet. Detta har dock förändrats och minhanteringen är numera i första hand del av det långsiktiga utvecklingsbiståndet och bedrivs till övervägande del inom ramen för de olika landprogrammen. Sidas minhanteringsinsatser består i huvudsak av minröjning, riskutbildning samt stöd till minoffer. Stöd till studier och utveckling av minhanteringskunnande och stöd till mindrabbade utvecklingsländers kapacitetsuppbyggande av nationella minhanteringsinstitutioner (Mine Action Centers, MAC) är viktiga delar av stödet. De länder som Sverige lämnat bistånd för minhantering till varierar från år till år utifrån behov och aktuell situation. Under de senaste åren har bl.a. Irak, Libanon, Afghanistan, Somalia och Sudan varit stora mottagare av det svenska biståndet, liksom organisationer som United Nations Mine Action Service (UNMAS), United Nations Childrens Fund (UNICEF) och Geneva International Centre for Humanitarian Demining (GICHD) som också fått svenskt stöd för sitt arbete med minhantering. Europeiska kommissionen har ett mycket stort biståndsprogram för minhantering och sammantaget är EU världens största bidragsgivare på detta område.

Mot bakgrund av att exempelvis kvinnor, barn och personer med funktionsnedsättning kan vara särskilt utsatta är det viktigt att stödet aktivt beaktar kön, ålder och funktionsnedsättning i sin utformning och tillämpning. Det är också viktigt att kvinnor involveras i arbetet med

• Sida 47
•  Original

minhanteringsstödet och andra insatser i postkonfliktsituationer för att säkerställa att de kan påverka utformningen av dessa och få del av nödvändig information och utbildning. Här är existerande instrument relevanta och vägledande och bör användas, såsom regeringens nationella handlingsplan för genomförandet av FN:s säkerhetsråds resolution 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet, samt regeringens policydokument för jämställdhet och kvinnors rättigheter och roll inom utvecklingssamarbetet (2010), för säkerhet och utveckling i utvecklingssamarbetet (2010) och för Sveriges humanitära bistånd (2010).

Sverige avser att fortsätta sitt omfattande engagemang och bistånd när det gäller internationellt utvecklingssamarbete på området minor, klusterammunition och övriga ERW. Regeringen kommer i sin styrning av Sida, genom relevanta styrdokument, påtala behovet av att Sverige efterlever de folkrättsliga skyldigheter som finns på biståndsområdet som en följd av Sveriges tidigare anslutning till Ottawakonventionen, till protokoll V till 1980-års vapenkonvention samt nu också i och med ratificeringen av konventionen om klusterammunition.

Stöd till klusterammunitionsoffer i Sverige

Några remissinstanser bl.a. Socialstyrelsen och Svenska Röda Korset har tagit upp frågor om hur begränsningar i landstingens skyldighet att erbjuda vård åt asylsökande respektive personer som vistas olagligt i Sverige, enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl., förhåller sig till bestämmelserna i konventionens artikel 5 om stöd till klusterammunitionsoffer.

Artikel 5 handlar, som redogjorts för ovan, om stöd i bred bemärkelse till såväl enskilda individer som drabbats direkt av klusterammunition som till deras berörda familjer och samhällen. Stödet inbegriper sjukvård, rehabilitering och psykologiskt stöd likväl som åtgärder för att underlätta social och ekonomisk integrering. Stödet ska tillhandahållas i lämplig grad till sådana offer, dvs. till enskilda individer, berörda familjer och samhällen, i områden under statspartens jurisdiktion eller kontroll. Bestämmelserna i artikel 5 är, som framgår ovan, i hög grad utformade för att bemästra de svåra problem för rehabilitering och social och ekonomisk integrering av klusterammunitionsoffer som krigsdrabbade länder med många offer står inför. Bestämmelsen om förbud mot diskriminering adresserar ett problem som förekommer i dessa länder. Det förekommer att skillnad görs i fråga om bl.a. tillgång till sjukvård och rehabilitering mellan personer som drabbats av skador från krig och personer som har motsvarande behov av annan orsak t.ex. på grund av en medfödd funktionsnedsättning. Också inom grupper som drabbats på grund av användning av klusterammunition möter inte sällan kvinnor och barn särskilda svårigheter att få tillgång till rehabilitering och annat stöd. Det senare lyfts fram av Svenska Röda Korset som i denna fråga bl.a. anför att erfarenheterna från förbudet avseende minor visar att kvinnor ofta nekas vård, proteser och tillgång till utbildning i riskreducering samt att kvinnor som har blivit utsatta för dessa vapen dessutom ofta blir övergivna och stigmatiserade.

• Sida 48
•  Original

Antalet individer som drabbats av klusterammunition och som befinner sig i Sverige torde vara litet. Någon åtskillnad eller diskriminering görs inte mellan en individ som är offer för klusterammunition och individer med funktionsnedsättning orsakad på annat sätt. Sverige för sin del får, även med beaktande av de synpunkter som bl.a.

Socialstyrelsen och Svenska Röda Korset framför, anses uppfylla det åtagande som följer av artikel 5 i fråga om stöd till klusterammunitionsoffer i Sverige.

Svenska Röda Korset framför vidare att en nationell kontaktpunkt bör utses i enlighet med artikel 5.2 g. Flera enskilda organisationer är av samma åsikt. Som konstateras ovan adresserar artikel 5 framförallt situationen i krigsdrabbade länder med många offer och det behov som finns där att samordna resurser och stödinsatser. Mot den bakgrunden kan det möjligen enligt regeringen ifrågasättas om det finns något egentligt behov för Sverige att utse en kontaktpunkt. För att det inte ska råda någon tvekan om att åtagandet i detta avseende uppfylls bör dock

Socialstyrelsen, som förklarat sig positiv till ett sådant uppdrag, utses till sådan nationell kontaktpunkt. Uppdraget kan lämnas genom en ändring i styrelsens myndighetsinstruktion eller på annat lämpligt sätt.

7.6. Sekretessfrågor

Regeringens bedömning: Konventionen om klusterammunition medför inte något behov av ändringar i sekretesslagstiftningen.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i Stockholm ställer sig något frågande till om en tillräcklig analys har gjorts av om den skyldighet som ankommer på Sverige att lämna information enligt konventionen kan komma i konflikt med sekretesslagstiftningen.

Skälen för regeringens bedömning: Konventionen om klusterammunition och dess genomförande bygger på förutsättningen att statsparterna gemensamt verkar för och samarbetar kring de mål som konventionen satt upp. Följaktligen innehåller konventionen ett flertal bestämmelser som föreskriver att relevant information ska utbytas mellan statsparterna eller att uppgifter ska lämnas. Artikel 6, som innehåller bestämmelser om internationellt samarbete och hjälp, ålägger också statsparterna att lämna information på olika områden.

Artikel 7 har rubriken Åtgärder för insyn. I artikeln föreskrivs bl.a. att statsparterna, så snart som möjligt och senast 180 dagar efter konventionens ikraftträdande, ska lämna information om tillämpningen av konventionen och om förhållandena i landet på relevanta områden. Statsparterna ska därefter årligen uppdatera informationen, vilken därefter vidarebefordras i en rapport till övriga statsparter genom FN:s försorg. Den information som ska lämnas är detaljerat beskriven och är av den arten att det, mot bakgrund av frågor om sekretess, finns anledning att här närmare beskriva denna.

Statsparterna ska lämna information om den klusterammunition som staterna innehar, innefattande en beskrivning av vilka olika typer av

• Sida 49
•  Original

klusterammunition som finns och deras antal (artikel 7.1 b). Vidare ska statsparterna lämna information om hur program för förstöring av klusterammunition fortskrider med detaljerade beskrivningar av metoder och destruktionsplatser och av säkerhets- och miljönormer som ska följas (artikel 7.1 e). Statsparterna ska informera om den klusterammunition som förstörts i enlighet med konventionens bestämmelser (artikel 7.1 f) samt lämna detaljerad teknisk information om all klusterammunition som statsparterna framställt (artikel 7. 1 c).

I 15 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) finns bestämmelser om utrikessekretess. Där föreskrivs att sekretess gäller för uppgift som rör Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Bestämmelsen i 15 kap. 1 § OSL kan tillämpas på sådana uppgifter som Sverige tar emot med anledning av konventionen.

I fråga om uppgifter som Sverige ska lämna enligt konventionen aktualiseras främst 15 kap. 2 § OSL. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. När det gäller uppgifter som Sverige som fördragsslutande part är skyldigt att lämna med anledning av konventionen, torde merparten av sådan information vara av den arten att ett röjande av dessa uppgifter inte kan antas skada landets försvar eller på annat sätt vålla fara för rikets säkerhet. Sveriges informationsskyldighet enligt konventionen torde i normalfallet således inte innebära några problem ur sekretessynpunkt. Det kan dock inte uteslutas att det kan förekomma fall där ett utlämnande av uppgifter eventuellt kan kräva en mer ingående prövning i förhållande till försvarssekretessen. Vidare kan det vid en sådan prövning tänkas att sekretess för vissa uppgifter anses föreligga.

Skyldigheten att rapportera enligt konventionen är en uppgift för regeringen. Enligt 10 kap. 6 § första meningen OSL får regeringen för ett särskilt fall besluta att en sekretessbelagd uppgift i ett regeringsärende får lämnas ut. Om regeringen skulle finna att skyldigheten att informera enligt konventionen i något fall kommer i konflikt med bestämmelsen om försvarssekretess eller någon annan sekretessbestämmelse i OSL får regeringen pröva om uppgiften med stöd av 10 kap. 6 § första meningen OSL ändå ska lämnas ut. I sammanhanget kan också nämnas att Ottawakonventionen innehåller en snarlik rapporteringsskyldighet. Erfarenheterna från tillämpningen av rapporteringsskyldighet och informationsutbyte enligt den konventionen visar inte på några problem i fråga om förhållandet till sekretesslagstiftningen.

• Sida 50
•  Original

7.7. Ikraftträdande

Regeringens förslag: De nya bestämmelserna ska träda i kraft den dag regeringen bestämmer, vilket ska vara samtidigt som konventionen träder i kraft i förhållande till Sverige.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har särskilt yttrat sig i frågan.

Skälen för regeringens förslag: Konventionen trädde i kraft den 1 augusti 2010. För den stat som deponerar sitt instrument för ratifikation, godtagande, godkännande eller anslutning efter det att konventionen trätt i kraft ska konventionen träda i kraft för denna stat på den första dagen i den sjätte månaden efter det att denna stat deponerat sådant instrument. Utifrån de tidsramar som gäller för behandlingen av detta lagstiftningsärende i riksdagen m.m. kommer därför konventionen att kunna träda i kraft för Sveriges del under andra halvåret 2012.

De nya bestämmelserna ska träda i kraft den dag regeringen bestämmer, vilket ska vara samtidigt som konventionen träder i kraft i förhållande till Sverige.

8. Ekonomiska konsekvenser

Regeringens bedömning: Avveckling och förstöring av sådan klusterammunition som omfattas av konventionens förbud kommer att medföra vissa kostnader. Regeringen bedömer att dessa kostnader ryms inom ramen för Försvarsmaktens befintliga anslag. Ett tillträde till konventionen innebär inte några nya direkta åtaganden i fråga om internationellt ekonomiskt bistånd.

Vissa kostnader kan uppkomma genom att Sverige bl.a. deltar i sådana statspartsmöten m.m. som föreskrivs i konventionen. Regeringen bedömer att dessa kostnader ryms inom ramen för Regeringskansliets anslag.

Ett tillträde till konventionen medför sannolikt inte några direkta ekonomiska konsekvenser för företag.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I ett gemensamt yttrande av sju enskilda organisationer Amnesty Sverige, Internationella Kvinnoförbundet för

Fred och Frihet, Kristna Fredsrörelsen, Olof Palmes Internationella Center, Svenska Afghanistankommittén, Svenska FN-förbundet och Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen anförs att propositionen tydligt bör specificera ökade ekonomiska anslag som ska ges till stöd för drabbade av klusterammunition genom internationell samverkan och bistånd. Branschföreningen Säkerhets- och förvarsföretagen, (SOFF) uppfattar att det är sannolikt att förtroendet för konventionen och dess bruk, kan kräva verkningsfulla ersättningssystem utan de icke önskade följdeffekter som vissa typer av klustervapen kan ge upphov till.

• Sida 51
•  Original

Anskaffning av sådana ersättningssystem ger upphov till ökade kostnader för utveckling och anskaffning. SOFF överväger om en kommentar till sådana aspekter borde tillfogas promemorians framställning.

Skälen för regeringens bedömning: Till följd av bestämmelserna i konventionen om förstöring av klusterammunition ska Sverige avveckla och förstöra befintlig ammunition av den typ som omfattas av konventionens förbud. Regeringen bedömer att kostnaderna för sådan avveckling och förstöring av befintlig ammunition, dvs. vapensystemet Bombkapsel 90, ryms inom ramen för Försvarsmaktens anslag.

Ett tillträde till konventionen innebär att Sverige deltar i sådana statspartsmöten m.m. som föreskrivs i konventionen. Kostnader för sådana möten omfattar även bidrag till bl.a. FN:s konferensservice. Regeringen bedömer att dessa kostnader ryms inom ramen för Regeringskansliets anslag.

Som framgår av avsnitt 7.5 har Sverige under en lång följd av år lämnat ett omfattande bistånd på minområdet, under de senaste åren cirka 100 miljoner kronor per år i genomsnitt. Sverige är därmed bland de tio största bidragsgivarna på området under 00-talet. Bistånd på minområdet – s.k. minhantering – omfattar arbete när det gäller såväl minor som klusterammunition och andra ”explosiva lämningar från krig” (ERW). Sverige avser att fortsätta sitt redan omfattande engagemang och bidrag när det gäller internationellt utvecklingssamarbete på området minor, klusterammunition och andra ERW. Ett tillträde till konventionen innebär inte några nya direkta åtaganden i fråga om internationellt ekonomiskt bistånd.

Det finns sannolikt inte några företag i Sverige som tillverkar eller tillhandahåller sådan klusterammunition som omfattas av konventionen. Därför medför sannolikt inte heller ett tillträde till konventionen några direkta ekonomiska konsekvenser för företag.

9. Författningskommentar

Förslaget till lag om straff för olovlig befattning med klusterammunition

1 §

^{Den som använder, utvecklar, tillverkar, förvärvar, innehar,}

lagrar,

överlåter, till Sverige för in eller från Sverige för ut klusterammunition, döms för olovlig befattning med klusterammunition till fängelse i högst fyra år, om gärningen inte är att bedöma som folkrättsbrott enligt brottsbalken.

Med klusterammunition avses i denna lag sådan klusterammunition samt sådana explosiva substridsdelar från spridningskapslar fästa vid luftfartyg som avses i konventionen den 30 maj 2008 om klusterammunition.

Sådan befattning med klusterammunition samt explosiva substridsdelar som är tillåten enligt den konvention som avses i andra stycket utgör inte brott.

Är brottet grovt döms till fängelse i högst arton år eller på livstid. Vid bedömande av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen väsentligt bidragit till att klusterammunition kommit att användas på ett sätt som inneburit fara för många människors liv eller hälsa.

Paragrafen och Lagrådets synpunkter på den behandlas i avsnitt 7.1.

• Sida 52
•  Original

Paragrafen innebär att sådan verksamhet som enligt konventionen om klusterammunition är förbjuden för de anslutna staterna även är förbjuden för enskilda.

I paragrafens första stycke anges de förfaranden och den verksamhet med klusterammunition som omfattas av straffansvaret. Uppräkningen av de förfaranden som omfattas av straffansvaret överensstämmer med innehållet i artikel 1.1 a och b i konventionen. Begreppen överlåtelse, införsel och utförsel används för att beskriva det förfarande som i artikel 1.1 b i konventionen betecknas som överföring (”transfer”) och som definieras i artikel 2.8 i konventionen. Avsikten med förbuden i konventionen är att träffa vad som närmast kan beskrivas som militära aktiviteter. Det kan dock tänkas förekomma även andra former av hantering av klusterammunition som faller in under denna paragraf. Dessa torde dock i allmänhet, som framgår i avsnitt 7.1, redan vara straffbara på annan grund. Brott enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, lagen (2000:1225) om straff för smuggling och lagen (1992:1300) om krigsmateriel, bör ses som subsidiära i förhållande till gärningar som samtidigt utgör brott enligt den föreslagna paragrafen.

Straffansvar ska inte dömas ut om gärningen är att bedöma som folkrättsbrott enligt brottsbalken. Straffskalan för brott av normalgraden är densamma som gäller beträffande folkrättsbrott, olovlig befattning med kemiska vapen, olovlig kärnsprängning (ej i kraft) samt olovlig befattning med minor och omfattar således fängelse i högst fyra år.

I andra stycket har införts en för lagen särskild definition av klusterammunition. En hänvisning görs till konventionens definition av vad som avses med klusterammunition. Definitionen finns i konventionens artikel 2.2. Det är endast klusterammunition som omfattas av den definitionen som kan vara föremål för olovlig befattning med klusterammunition. Av konventionen framgår att med klusterammunition ska, vid tillämpning av konventionens bestämmelser, förstås ammunition som är utformad för att sprida eller släppa ifrån sig explosiva substridsdelar som vardera understiger en vikt om 20 kilogram. Som vidare framgår av konventionens definition av klusterammunition omfattas varken ammunition speciellt utformad för luftförsvarsändamål eller ammunition utformad för att alstra elektrisk eller elektronisk effekt. Inte heller omfattas ammunition som, för att undvika att orsaka urskillningslösa skadeverkningar och oexploderade substridsdelar, har samtliga fem följande karakteristika: ammunitionen innehåller färre än tio substridsdelar, varje substridsdel väger mer än fyra kilogram, varje substridsdel är utformad för att upptäcka och slå ut ett enskilt mål samt varje substridsdel har utrustats med en elektronisk självförstörande mekanism liksom en elektronisk självdeaktiveringsfunktion (se artikel 2.2).

Enligt lagens definition av klusterammunition avses med klusterammunition även explosiva substridsdelar med sådant alternativt spridningssätt som beskrivs i artikel 1.2. Vad som omfattas av förbudet i artikel 1.2 framgår närmare av de i konventionen införda definitionerna av explosiv substridsdel från spridningskapsel (artikel 2.13) respektive spridningskapsel (artikel 2.14).

• Sida 53
•  Original

Enligt tredje stycket omfattar inte straffansvaret enligt första stycket sådan befattning med klusterammunition och explosiva substridsdelar som är tillåten enligt konventionen. Enligt artikel 3.6 och 3.7 i konventionen är det tillåtet att behålla eller förvärva samt överföra en begränsad mängd klusterammunition samt explosiva substridsdelar som inte får överstiga det minsta antal som är absolut nödvändigt för utveckling av och utbildning i tekniker för bl.a. röjning och förstöring. Av artiklarna 3 och 4 i konventionen framgår att varje statspart inom viss angiven tid ska förstöra eller ombesörja att befintlig klusterammunition förstörs. Detta innebär att ett sådant innehav av klusterammunition under denna tid inte står i strid med konventionen och utgör inte heller brott. Beträffande medhjälp och anstiftan till brott innehåller artikel 21 förtydliganden om hur samverkan med icke konventionsanslutna stater får ske inom ramen för militärt samarbete och vid genomförande av militära insatser. Artikel 21 behandlas i avsnitt 7.3.

Fjärde stycket innehåller en särskild, strängare straffskala för grovt brott. För grovt brott föreskrivs fängelse i högst arton år eller på livstid.

I fjärde stycket anges vilka förhållanden som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet ska anses som grovt. Särskild betydelse ska läggas vid om gärningen väsentligt bidragit till att klusterammunition kommit att användas på ett sätt som inneburit fara för många människors liv eller hälsa. Det är tillräckligt att det förelegat en konkret fara för att den beskrivna effekten ska kunna ha inträtt, oavsett om faran i det enskilda fallet har förverkligats. Bedömningen av om brottet är grovt eller inte måste dock som alltid göras med beaktande av samtliga omständigheter vid brottet.

Användning av klusterammunition torde i de flesta fall ske i samband med att det föreligger en väpnad konflikt. I de fall en sådan gärning kan anses väsentligt ha bidragit till att klusterammunition kommit att användas på ett sätt som inneburit fara för många människors liv eller hälsa skulle gärningen kunna utgöra en svår överträdelse av den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter. Gärningen kan då vara att bedöma som folkrättsbrott enligt 22 kap. 6 § brottsbalken. Det kan dock inte uteslutas att en sådan gärning förövas utan att det föreligger en väpnad konflikt. Bestämmelsen om folkrättsbrott är därmed inte tillämplig. I sådant fall skulle straffansvar för grovt brott kunna aktualiseras. Visst utrymme för att bedöma en sådan gärning som grov finns också i de fall det förelegat en väpnad konflikt men gärningen inte kan anses utgöra en svår överträdelse av den humanitära rätten på sätt som krävs för straffansvar för folkrättsbrott.

2 §

Även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § brottsbalken, döms för brott enligt denna lag vid svensk domstol om brottet har begåtts av en svensk medborgare eller av en utlänning med hemvist i Sverige.

Bestämmelser om krav på tillstånd att väcka åtal i vissa fall finns i 2 kap. 5 § brottsbalken.

Paragrafen och Lagrådets synpunkter på den behandlas i avsnitt 7.2.

Bestämmelsen i första stycket innebär att svensk domstol har behörighet vid brott mot denna lag som har begåtts av en svensk

• Sida 54
•  Original

medborgare eller av en utlänning med hemvist i Sverige, oavsett lagen på gärningsorten.

Andra stycket innehåller en hänvisning till 2 kap. 5 § brottsbalken. Av denna bestämmelse följer att åtal för brott som förövats utom riket som huvudregel får väckas endast efter särskilt förordnande av regeringen eller den som regeringen har bemyndigat därtill.

• Sida 55
•  Original

Prop. 2011/12:47 Bilaga 1

Konventionen om klusterammunition

DIPLOMATIC CONFERENCE FOR THE ADOPTION OF A CONVENTION ON CLUSTER MUNITIONS

DUBLIN 19 – 30 MAY 2008

Convention on Clustermunitions

Bearing in mind the Convention on the Rights of Persons with

Disabilities which, inter alia, requires that States Parties to that Convention undertake to ensure and promote the full realisation of all

• Sida 56
•  Original

Sammanfattning Departementspromemorian Sveriges tillträde till konventionen om klusterammunition (Ds 2010:46)

I promemorian behandlas frågan om Sveriges tillträde till konventionen om klusterammunition. Konventionen antogs den 30 maj 2008 och öppnades för undertecknande i Oslo den 3 december 2008. Sverige undertecknade då konventionen, liksom flertalet medlemsstater i Europeiska unionen utom Estland, Finland, Grekland, Lettland, Polen, Rumänien och Slovakien. 108 stater har hittills (september 2010) undertecknat konventionen.

Syftet med konventionen är att förbjuda klusterammunition för att på så sätt lösa de humanitära problem som användningen av denna typ av ammunition kan ge upphov till. Konventionen förbjuder således användning, utveckling, lagring, tillverkning och överföring av klusterammunition. Det är vidare förbjudet för statsparterna att bistå eller uppmuntra till aktiviteter som är förbjudna enligt konventionen. Konventionen föreskriver att klusterammunition ska åtskiljas från annan ammunition och att befintliga lager av sådan ammunition ska förstöras. Förstöring ska ske snarast möjligt och senast inom åtta år efter konventionens ikraftträdande för staten i fråga. Undantag från förbudet att inneha klusterammunition får enligt konventionen göras för det minimiantal som behövs för utveckling av och utbildning i tekniker för röjning och förstöring. Konventionen föreskriver vidare att lämningar av klusterammunition röjs och förstörs och att förstöringen genomförs så snart som möjligt och senast inom tio år efter ikraftträdandet för staten i fråga.

Konventionen innehåller bestämmelser som syftar till att främja internationellt samarbete och bistånd samt bestämmelser om stöd till dem som drabbats av klusterammunition. Parterna ska årligen rapportera till Förenta nationerna (FN) om åtgärder för att nationellt tillämpa konventionen, om sitt innehav av klusterammunition, om förstöring och röjning av sådan ammunition, om stöd till dem som drabbats av klusterammunition, om internationellt bistånd m.m. Parterna förutsätts mötas regelbundet för att rådgöra och vid behov ta beslut i frågor som rör de olika områden som konventionen omfattar. FN:s generalsekreterare ska, som depositarie, kalla till ett första sådant statspartsmöte inom ett år från konventionens ikraftträdande. Därefter ska generalsekreteraren årligen kalla staterna till sådana möten fram till den första översynskonferensen. Denna konferens ska äga rum fem år efter konventionens ikraftträdande och ska göra en översyn av konventionens tillämpning och efterlevnad. Tvister mellan parter ska lösas genom överläggningar och kan också hänföras till statspartsmöten eller Internationella domstolen. Parterna ska verka för att icke anslutna stater tillträder konventionen. Konventionen möjliggör för statsparter, dess militära personal och medborgare att under vissa förutsättningar samverka militärt med stater som inte är anslutna till den.

Konventionen trädde i kraft den 1 augusti 2010. För den stat som ratificerar konventionen efter den tidpunkt då 30 stater ratificerade den

• Sida 96
•  Original