Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet

Regeringen beslutade den 19 september 2007 att tillkalla en kommitté för att bl.a. kartlägga de folkrättsliga regler som gäller för väpnade konflikter, ockupation och neutralitet, och som Sverige är bundet av, samt hur dessa genomförts nationellt. I det arbetet ska även de sedvanerättsliga regler som ICRC identifierat i sin sedvanerättsstudie från 2005 analyseras. Kommittén ska även ta ställning till om det finns ett behov av en svensk manual i humanitär rätt och i så fall lämna förslag på en sådan.

Regeringen beslutade den 18 december 2008 och den 25 februari 2010 om tilläggsdirektiv till kommittén. Dessa innebär bl.a. att kommittén även ska föreslå de författningsändringar som krävs för en svensk ratificering av tilläggsprotokoll III till Genèvekonventionerna.

Med stöd av regeringens bemyndigande förordnade chefen för Försvarsdepartementet den 30 november 2007 justitierådet Dag Victor till ordförande för kommittén. Som ledamöter förordnades vid samma tidpunkt professorn Inger Österdahl, chefsjuristen Stefan Ryding-Berg, chefsjuristen Key Hedström och hovrättsrådet Maj Johansson.

Den 7 mars 2008 förordnades som sakkunniga i kommittén försvarsjuristen Magnus Sandbu och professor emeritus Ove Bring. Som experter förordnades samma dag kanslirådet Mikael Andersson, juris doktorn Ola Engdahl, departementssekreteraren Malin Greenhill (entledigades den 1 februari 2010), departementsrådet Per Lennerbrant, folkrättssamordnaren Christina Ulfsparre och ordföranden i Försvarsunderrättelsedomstolen Runar Viksten. Den 1 februari 2010 förordnades departementsrådet Erik Lindfors och kanslirådet Anneli Skoglund som experter i kommittén.

Sekreterare åt kommittén har fr.o.m. den 1 december 2007 varit juris kandidaten Cecilia Hellman (numera Tengroth) och fr.o.m.

den 1 januari 2008 juris kandidaten Kristina Lindvall. Juris kandidaten Jessica Appelgren har varit biträdande sekreterare under tiden den 1 juni 2008–31 december 2008. Textmässig layout har utförts av kanslisekreterare Gunilla Malmqvist vid Regeringskansliets kommittéservice.

Kommittén, som har antagit namnet Folkrättskommittén (Fö 2007:06), redovisade i delbetänkandet Krigets Lagar – centrala dokument om folkrätten under väpnad konflikt, neutralitet, ockupation och fredsinsatser (SOU 2010:22) bl.a. en förteckning över för Sverige gällande humanitärrättsliga traktater och deras genomförande i Sverige.

Kommittén överlämnar nu betänkandet Folkrätt i väpnad konflikt – svensk tolkning och tillämpning (SOU 2010:72). Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i oktober 2010

Dag Victor Inger Österdahl Stefan Ryding-Berg Key Hedström Maj Johansson /Kristina Lindvall Cecilia Tengroth

Förkortningar

1984 års kommitté Den kommitté som lämnade betänkandet Folkrätten i krig, Rättsregler under väpnade konflikter

tolkning,

tillämpning och undervisning (SOU 1984:56)

ADF Australian Defence Force ATHA Advanced Training Program on Humanitarian Action (Sidas humanitära utbildningsprogram) Barnkonventionen FN:s konvention om barnets rättigheter BO Barnombudsmannen BrB Brottsbalken (1962:700) B-vapenkonventionen Konvention om förbud mot utveckling, framställning och lagring av bakteriologiska (biologiska) vapen och toxinvapen samt om deras förstöring 1980 års vapenkonvention Konventionen om förbud mot eller

inskränkningar i användningen av vissa konventionella vapen som kan anses vara ytterst skadebringande eller ha urskillningslösa verkningar

CAT Committee Against Torture, FN:s tortyrkommitté C-vapenkonventionen Konventionen om förbud mot utveckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen

Europakonventionen (EKMR)

Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

ENMOD Konvention om förbud mot militär eller varje annan fientlig användning av miljöförändringsteknik EU Europeiska unionen Europarådets tortyrkonvention

Europeisk konvention till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning

FBA Folke Bernadotteakademien FFS Försvarsmaktens föreskrifter FHS Försvarshögskolan FM Försvarsmakten FIB Försvarsmaktens interna bestämmelser FMV Försvarets materialverk FN Förenta nationerna FN:s skyddskonvention Konventionen om skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personal FN-stadgan Förenta nationernas stadga FOI Totalförsvarets forskningsinstitut Folkmordskonventionen Konvention om förebyggande och

bestraffning av brottet folkmord

I:a Genèvekonventionen (GK I)

Genèvekonventionen ang. förbättrandet av sårades och sjukas behandling vid stridskrafterna i fält

II:a Genèvekonventionen (GK II)

Genèvekonventionen ang. förbättrande av behandlingen av sårade, sjuka och skeppsbrutna tillhörande stridskrafterna till sjöss

III:e Genèvekonventionen (GK III)

Genèvekonventionen ang. krigsfångars behandling

IV:e Genèvekonventionen (GK IV)

Genèvekonventionen ang. skydd för civilpersoner under krigstid

Genèvekonventionerna 1949 års Genèvekonventioner 1925 års Genèveprotokoll 1925 års Protokoll i Genève rörande

förbud mot användande i krig av kvävande, giftiga eller liknande gaser och bakteriologiska stridsmedel

Haagdeklarationen 1899 års deklaration i Haag ang. förbud mot användande av kulor som lätt utvidga sig eller tillplattas i människokroppen Haagkonventionerna (HK)

1907 års Haagkonventioner

III:e Haagkonventionen (HK III)

Konvention ang. fientligheternas öppnande

IV:e Haagkonventionen (HK IV)

Konventionen ang. lagar och bruk i lantkrig

V:e Haagkonventionen (HK V)

Konvention ang. neutrala makters och personers rättigheter och förpliktelser under ett lantkrig

VI:e Haagkonventionen (HK VI)

Konvention rörande fientliga handelsfartygs behandling vid fientligheternas utbrott

VII:e Haagkonventionen (HK VII)

Konvention rörande handelsfartygs omdaning till krigsfartyg

VIII:e Haagkonventionen (HK VIII)

Konvention rörande utläggning af automatiska undervattenberöringsminor

IX:e Haagkonventionen (HK IX)

Konvention ang. bombardemang i krigstid förmedels sjöstridskrafter

X:e Haagkonventionen (HK X)

Konvention ang. Genèvekonventionens principer för sjökrig

XI:e Haagkonventionen (HK XI)

Konvention ang. inskränkningar i utövandet av rätten till uppbringning i sjökrig

XII:e Haagkonventionen (HK XII)

Konvention rörande en mellanfolklig prisdomstols nedsättande

XIII:e Haagkonventionen (HK XIII)

Konvention ang. neutrala makters rättigheter och skyldigheter i händelse av sjökrig

Hague Rules of Air Warfare

Rules concerning the Control of Wireless Telegraphy in Time of War and Air Warfare

HPCR Program on Humanitarian Policy and Conflict Research at Harvard University IAC Internationell väpnad konflikt ICC Internationella brottmålsdomstolen/International Criminal Court ICJ Internationella domstolen/International Court of Justice ICCPR 1966 års konvention om medborgerliga och politiska rättigheter ICRC International Committee of the Red Cross, Internationella rödakorskommittén ICTR (Rwandatribunalen)

Internationella Rwandatribunalen

ICTY (Jugoslavientribunalen)

Internationella tribunalen för f.d. Jugoslavien

IKFN-förordningen Förordning (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. ILA International Law Association ILC FN:s folkrättskommission

ISAF International Security Assistance Force ISP Inspektionen för strategiska produkter Jugoslavientribunalen (ICTY)

Internationella tribunalen för f.d. Jugoslavien

Kulturkonventionen Konventionen om skydd för kulturföremål i händelse av väpnad konflikt KFOR Kosovo Force KBM Krisberedskapsmyndigheten (numera Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB) KuG Kulturarv utan gränser KUSP EU:s Kommitté för utrikes- och säkerhetspolitik Lantkrigsreglementet (LKR)

Lantkrigsreglementet till 1907 års IV:e Haagkonvention

Ledningsförordningen Förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del Luftkrigsmanualen HPCR Manual on International Law Applicable to Air and Missile Warfare, 2009 Lib Lag om internationella brott LKR Lantkrigsreglementet till 1907 års IV:e Haagkonvention LOAC The laws of armed conflict Londonprotokollet Ministeriella noter växlade med Storbritannien den 15 och den 26 februari 1937 ang. Sveriges anslutning till internationella regler den 6 november 1936 beträffande undervattensbåtars uppträdande under krigstid gentemot handelsfartyg m.m.

MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap NATO North Atlantic Treaty Organization NGO Non-governmental organizations NIAC Icke-internationell väpnad konflikt Nürnbergprinciperna Principles of International Law Recognized in the Charter of the Nuremberg Tribunal and in the Judgement of the Tribunal OPCW Organisationen för förbudet mot kemiska vapen Organisation for the Proliferation of Chemical Weapons OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa Ottawakonventionen Konvention om förbud mot användning, lagring, produktion och överföring av antipersonella minor (truppminor) samt om deras förstöring Oxfordmanualen Oxford Manual on the Laws of Naval War Governing the Relations Between Belligerents PCA Permanenta skiljedomstolen (Permanent Court of Arbitration) PMF Privata militära företag Romstadgan (RS)

Romstadgan för Internationella brottsmålsdomstolen

RUF Revolutionära förenade fronten Rwandatribunalen Internationella Rwandatribunalen San Remo-manualen San Remo Manual on International Law Applicable to Armed Conflicts at Sea SFS Svensk författningssamling Sida Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete

SOFA Status-of-forces Agreement SOU Statens offentliga utredningar SRB Svenska Rädda Barnen SRK Svenska Röda Korset SSR Stöd för säkerhetssektorsreform Studien ICRC:s sedvanerättsstudie från 2005; Jean-Marie Henckaerts och Louise Doswald-Beck, Customary

International Humanitarian Law,

Cambridge University Press, 2005

S:t Petersburgsdeklarationen

Deklaration i S:t Petersburg angående beskaffenheten av de projektiler som i krig må användas

Swedint Försvarets internationella centrum SÖ Sveriges internationella överenskommelser TFR Totalförsvarets folkrättsråd Tilläggsprotokoll I (TP I)

Tilläggsprotokoll den 8 juni 1977 till Genèvekonventionerna rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter

Tilläggsprotokoll II (TP II)

Tilläggsprotokoll den 8 juni 1977 till Genèvekonventionerna rörande skydd för offren i icke-internationella väpnade konflikter

Tilläggsprotokoll III (TP III)

Tilläggsprotokoll den 8 december 2005 till Genèvekonventionerna rörande ett ytterligare emblem

Tortyrkonventionen Konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning UNAMID African Union/United Nations Hybrid operation in Darfur UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization

UNICEF United Nations Children’s Fund/FN:s barnfond 1980 års vapenkonvention Konvention om förbud mot eller

inskränkningar i användningen av vissa konventionella vapen som kan anses vara ytterst skadebringande eller ha urskillningslösa verkningar

Vapenprojektdelegationen Delegationen för folkrättslig gransk-

ning av vapenprojekt

WHO Världshälsoorganisationen ÖB Överbefälhavaren, en myndighet före 1994 (numera Försvarsmakten) ÖCB Överstyrelsen för civil beredskap (numera Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB)

Sammanfattning

Vi har enligt våra direktiv haft i uppdrag att kartlägga de folkrättsliga regler som gäller för väpnade konflikter, ockupation och neutralitet, och som Sverige är bundet av. I uppdraget har också ingått att kartlägga hur Sverige genomfört gällande humanitärrättsliga regler i svensk lagstiftning och att följa upp i vilken omfattning och på vilket sätt svensk folkrättsutbildning innehållsmässigt är relevant mot bakgrund av gällande konventionsåtaganden. Ytterligare en uppgift har varit att analysera de sedvanerättsliga regler, inkluderande de slutsatser och skälen för dessa, som Internationella rödakorskommittén (ICRC) slagit fast i sin sedvanerättsstudie. I vårt uppdrag har vidare ingått att undersöka om det finns behov av en särskild nationell humanitärrättslig manual och i sådant fall lämna förslag till en sådan.

Genom tilläggsdirektiv har vi dessutom fått i uppdrag att föreslå de författningsändringar som krävs för att möjliggöra en svensk ratificering av tilläggsprotokoll III till Genèvekonventionerna om antagande av ytterligare ett kännetecken, samt att göra en översyn av lagen (1953:771) om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar m.m. och föreslå lämpliga ändringar.

Folkrättens grunder (kap. 2)

Tolkning och tillämpning av centrala humanitärrättsliga konventioner och gällande sedvanerätt förutsätter kännedom om det folkrättsliga regelsystemet. I kapitlet lämnar vi därför en kortfattad redogörelse för grundläggande folkrättsliga områden och begrepp. Framställningen bygger på att vårt uppdrag avser de folkrättsliga regler som gäller för väpnade konflikter, ockupation och neutralitet, och som Sverige är bundet av. Fokus ligger därför på krigets lagar och delar av de mänskliga rättigheterna.

I kapitlet lämnas vidare en redogörelse för hur Sverige genomför sina folkrättsliga förpliktelser.

Folkrätt och svenskt totalförsvar – en bakgrund (kap. 3)

I kapitlet redovisar vi det arbete som utfördes av den kommitté som tillsattes år 1978 med uppdrag att lämna förslag angående tolkning och tillämpning av folkrättens regler under krig, neutralitet och ockupation. Kommittén lämnade 1979 delbetänkandet

Krigets lagar (SOU 1979:73) och 1984 slutbetänkandet Folkrätten i krig (SOU 1984:56).

Slutbetänkandet har fått stor betydelse genom den systematiska genomgång som gjordes av den gällande humanitära rätten och de förslag på tolkning och tillämpning av denna som lämnades. Kommitténs analyser och förslag har varit vägledande för svensk position på området och för i dag gällande nationella författningar med humanitärrättslig bäring. 1984 års betänkande har därmed, tillsammans med senare utredningar och svenska författningar på området, utgjort en naturlig utgångspunkt för vårt arbete. I kapitlet redogör vi därför inledningsvis för de frågor som behandlades i betänkandet och de ställningstaganden som kommittén gjorde (avsnitt 3.1) samt därefter för det arbete i anslutning till betänkandet som utförts senare (avsnitt 3.2).

I ett särskilt avsnitt (3.3) lämnas därefter en redogörelse för det svenska totalförsvaret och dess förändringar. Vi konstaterar där att 1984 års betänkande byggde på hur det dåvarande totalförsvaret var organiserat men att totalförsvaret sedan slutet av 1990-talet, bl.a. till följd av det ändrade säkerhetspolitiska läget, har genomgått radikala förändringar. Grunden för förändringarna lades genom prop. 1998/99:74 Förändrad omvärld, omdanat försvar. Förändringarna innebär att Försvarsmakten har ändrat inriktning från ett massivt invasionsförsvar till ett mindre insatsförsvar. Huvuduppgifterna för det militära försvaret är inte endast att försvara Sverige mot väpnat angrepp och hävda Sveriges territoriella integritet, utan också att bidra till fred i vår omvärld och stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. Den förändrade inriktningen har medfört genomgripande förändringar av både försvarets omfattning och dess struktur, så som förändringar av grundorganisationens storlek, av personalbehovet, samt av antalet totalförsvarspliktiga och deras utbildning.

Inte endast det militära försvaret utan också de civila delarna av totalförsvaret har förändrats radikalt. Det civila försvaret kan numera uppfattas som en del av det nya krisberedskapssystemet. Tidigare statliga verksamheter inom civilt försvar har integrerats med ordinarie verksamhet inom kommuner och landsting. Civil verksamhet som specifikt syftar till att förbereda Sverige för krig förekommer numera endast i ringa omfattning. Den tidigare civilförsvarsorganisationen, nu räddningstjänsten i krig, tillförs inte längre någon pliktutbildad personal. Den statliga materielen för denna verksamhet har avvecklats eller överförts till kommunerna för användning i fredsverksamheten. Nya ledningskoncept för extraordinära händelser i kommuner och landsting har medfört att tidigare ledningsplatser och andra anläggningar för verksamhet i krig också har avvecklats. Det civila deltagandet i internationella insatser förutses öka.

I avsnitt 3.4 behandlar vi slutligen frågan i vilken utsträckning vi kan använda 1984 års betänkande som utgångspunkt för vårt arbete. Vi konstaterar där att de drygt 25 år som gått sedan betänkandet lämnades har inneburit stora internationella och nationella förändringar som kommit att påverka folkrättens utformning, tolkning och tillämpning. Trots att detta gör att det i vissa delar finns behov av att komplettera 1984 års betänkande anser vi att betänkandet alltjämt utgör en värdefull sammanställning och hållbar analys av centrala humanitärrättsliga regler och principer utifrån svenska behov och förutsättningar. De stora reformer som totalförsvaret genomgått sedan 1984, tillsammans med dagens nya säkerhetspolitiska hotbild, innebär inte att Sverige inte längre skulle leva upp till de humanitärrättsliga åtaganden som behandlades i betänkandet. Sverige bör dock ha höga ambitioner på området. Den humanitära rätten, och då inte minst sedvanerätten, har genomgått en kraftig utveckling, sedan betänkandet lades fram. Det finns därmed anledning att överväga de nya krav som den humanitära rätten ställer i dag och den betydelse som dessa har när det gäller hur Sverige på bästa sätt kan leva upp till sina folkrättsliga förpliktelser – inte minst när det gäller utbildning.

Folkrättslig utveckling efter år 1984 (kap. 4)

I kapitlet lämnar vi en redovisning av den folkrättsliga utvecklingen, främst beträffande de regler som gäller för väpnade kon-

flikter, ockupation och neutralitet, i tiden efter 1984 års betänkande. I fokus ligger den humanitära rättens utveckling.

I ett inledande avsnitt (4.1) redovisas konventioner och protokoll på området som antagits, eller som Sverige tillträtt, under den aktuella perioden. Vi redovisar också på vilket sätt som Sverige genomfört de olika internationella instrumenten.

En viktig utveckling under senare år på det humanitärrättsliga området gäller verksamheten vid och etableringen av internationella domstolar och tribunaler. I avsnitt 4.2 redogör vi för framväxten av olika tillfälliga domstolar, däribland de s.k. Jugoslavien- och Rwandatribunalerna, med uppdrag att lagföra enskilda för brott mot den humanitära rätten. En viss redovisning av den praxis som utvecklats vid domstolarna lämnas också. Vidare beskrivs tillkomsten av den första permanenta Internationella brottmålsdomstolen som etablerades genom ikraftträdandet av den s.k. Romstadgan år 2002. I avsnittet presenteras vidare vissa avgöranden från den Internationella domstolen (ICJ) med bäring på den humanitära rätten. Avsnittet avslutas med en redogörelse för hur Sverige genomfört de förpliktelser som följt av tillkomsten av de nya domstolarna.

I avsnitt 4.3 lämnar vi en kort presentation av utvecklingen av statspraxis på området. Vi påpekar att Internationella rödakorskommittén genomfört ett ambitiöst och omfattande arbete med att redovisa statspraxis i denna typ av frågor i den sedvanerättsstudie som vi behandlar i kapitel 5 och att olika frågor om både svensk och andra länders praxis kommenteras i det sammanhanget. Vi hänvisar också till sådana periodiska redovisningar av statspraxis och annan utveckling inom den humanitära rätten som lämnas bl.a. i Yearbook of International Humanitarian Law. Härutöver behandlar vi olika för vårt uppdrag viktiga frågor inom FN (bl.a. om fredsinsatser och om barn och kvinnor och väpnad konflikt) och EU (bl.a. om riktlinjer för främjande av internationell humanitär rätt och om s.k. insatsregler). Det första mål (det s.k. Arklövmålet) i vilket svensk domstol prövat frågan om ansvar för folkrättsbrott berörs också.

Den humanitära rätten formas vid sidan av framväxten av nya traktater, statspraxis och praxis från domstolar och tribunaler även av annan utveckling. I avsnitt 4.4 redovisar vi en del av denna utveckling under rubriken Doktrin och några aktuella folkrättsfrågor. Efter en redovisning av olika frågor som behandlats vid de internationella rödakors- och rödahalvmånekonferenserna berör vi

under särskilda rubriker vissa av de humanitärrättsliga frågor som tilldragit sig särskild uppmärksamhet under senare tid. En sådan fråga är hur den allt vanligare användningen av privata militära företag (PMF) bör bedömas rättsligt. Vi redovisar i sammanhanget det år 2008 antagna s.k. Montreuxdokumentet i vars utarbetande Sverige deltagit. I dokumentet behandlas ”internationella förpliktelser” och ”good practices” för stater i förhållande till PMF under väpnad konflikt. Syftet med dokumentet, som inte är juridiskt bindande, är inte att utvidga de folkrättsliga förpliktelserna, utan att erinra om vad som gäller. Vi redovisar vidare de juridiskt inte bindande manualer som utarbetats för sjökrig (San Remo-manualen, 1994) och luftkrig (Luftkrigsmanualen, 2009). I avsnittet berör vi dessutom frågan om innebörden av begreppet ”direkt deltagande” och den rapport om frågan som den Internationella Röda korskommittén (ICRC) publicerat. Under en särskild rubrik behandlar vi vidare ”Kriget mot terrorismen” och begreppet ”olagliga kombattanter”.

På den humanitära rättens område har Sverige sedan lång tid haft ett stort engagemang. I avsnitt 4.5 redovisar vi olika svenska initiativ som tagits på området. Under senare år har detta skett bl.a. inom IT-krigets område och utifrån ett genusperspektiv på den humanitära rätten. I november 2004 svarade således Sverige för en internationell expertkonferens om ”Computer Network Attacks and the Applicability of International Humanitarian Law” och i oktober 2007 för en om ”International Humanitarian Law and Gender”.

Avslutningsvis lämnar vi i avsnitt 4.6 våra överväganden och förslag i förhållande till den utveckling och de frågeställningar som vi behandlat i kapitlet. Tyngdpunkten i avsnittet ligger på frågan om hur Sverige genomfört de konventioner och protokoll som tillkommit under perioden. Som underlag för våra kommentarer har vi vänt oss till berörda myndigheter och organisationer i samhället i syfte att fånga upp eventuella brister i det svenska genomförandet. I de flesta fall har det inte kommit fram någon vägande kritik och inte heller vi anser oss ha anledning att rikta någon sådan mot det svenska genomförandet. När det gäller vissa traktater har emellertid kritiska synpunkter framförts vid våra samråd eller kommit fram på annat sätt.

Detta gäller bl.a. att Sverige, ännu inte fullgjort skyldigheten att teckna ett sådant immunitets- och privilegieavtal med OPCW som anges i C-vapenkonventionen. Vi har inte tagit del av, eller annars

funnit att det skulle finnas, något vägande skäl mot att teckna ett sådant avtal. Liknande avtal har tecknats inom andra områden. Då ett fullgott genomförande av konventionen förutsätter att ett avtal tecknas förordar vi att Sverige gör detta.

Från olika håll har synpunkter inkommit på den långsamma processen med att anpassa svensk straffrättslagstiftning till de i

Romstadgan upptagna straffbestämmelserna. Vi anser att det är olyckligt att beredningen av Internationella straffrättsutredningens förslag i SOU 2002:98 dragit ut på tiden och att Sverige till följd av detta inte har den lagstiftning på plats som stadgan förutsätter.

Frågan om en anpassning av svensk strafflagstiftning till Romstadgan har betydelse även i förhållande till flera andra traktater eftersom regleringen i stadgan på flera punkter har anknytning till frågor som regleras i dessa. Detta gäller bl.a. FN:s skyddskonvention, tortyrkonventionen, barnkonventionen och dess fakultativa tilläggsprotokoll samt tilläggsprotokoll II till kulturkonventionen.

Från olika håll har kritik riktats mot Sveriges genomförande av tortyrkonventionen. Kritiken gäller bl.a. att Sverige inte har infört ett tortyrbrott i enlighet med tortyrkonventionens definition och att tortyr enligt svenska bestämmelser inte är undantaget från preskription. Vi noterar att frågan om behovet av ändrade straffbestämmelser varit föremål för överväganden i lagstiftningssammanhang och att den bedömningen då gjorts att några lagändringar inte krävs. Vi utgår emellertid från att frågan om hur tortyrkonventionen lämpligen bör genomföras i svensk rätt kommer att övervägas närmare i samband med beredningen av Internationella straffrättsutredningens förslag och avstår mot den bakgrunden från att här redovisa några närmare egna överväganden. Vi noterar att också frågan om preskription förtjänar särskilda överväganden i det sammanhanget.

Från en rad olika håll, bl.a. FN:s barnrättskommitté, har det riktats kritik och lämnats synpunkter på hur Sverige genomfört barnkonventionen och dess fakultativa protokoll om barnets rättigheter i väpnade konflikter. De synpunkter som kommit in i denna del ligger till stor del utanför våra direktiv. Frågan om barnkonventionens genomförande i svensk rätt har behandlats i flera sammanhang, se t.ex. Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) som var en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis stämde överens med barnkonventionen. Vi anser oss inte ha anledning att uttala oss särskilt om barnkonventionens genomförande i Sverige på annat sätt än att påpeka att det är viktigt att det

svenska arbetet med att hantera den kritik som kommit in från barnrättskommittén (och som stöds av många svenska aktörer enligt ovan) fortgår.

Från några håll har i anslutning till kulturkonventionen kritik framförts mot Försvarsmaktens utbildning när det gäller skydd för kulturegendom. Vi uttalar i anslutning härtill att frågan om eventuella brister i utbildningen i kulturkonventionens och dess protokoll krav bör följas upp inom Försvarsmakten och de civila myndigheter som har ett utbildningsansvar enligt totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12), särskilt i anslutning till utbildning inför fredsinsatser.

I avsnittet om det svenska genomförandet påpekar vi det angelägna i att det svenska ratificeringsarbetet med tilläggsprotokoll

II till kulturkonventionen och klusterkonventionen fortskrider. Vi erinrar om våra förslag i kapitel 7 som syftar till en ratificering av tilläggsprotokoll III till Genèvekonventionerna.

I avsnitt 4.6 lämnar vi dessutom vissa kommentarer i anslutning till frågor rörande luftkrigföring, privata militära företag, ”direkt deltagande”, ”kriget mot terrorismen” och ”olagliga kombattanter”. Bl.a. framhåller vi när det gäller privata militära företag att Sverige enligt vår bedömning bör aktivt ställa sig bakom det s.k. Montreuxdokumentet och beträffande ”kriget mot terrorismen” och ”olagliga kombattanter” att alla personer som deltar i fientligheter enligt vår bedömning har ett skydd antingen under den humanitära rätten eller de mänskliga rättigheterna. Vi ställer oss alltså avvisande till att det skulle finnas ett rättsligt vakuum som lämnar utrymme för hantering av vissa personer utan iakttagande av något sådant skydd.

Humanitär rätt och sedvanerätt (kap. 5)

I kapitlet presenteras och analyseras den sedvanerättsstudie som genomförts av Internationella rödakorskommittén (ICRC). Bakgrunden till studien är att staterna vid den 26:e internationella rödakorskonferensen i december 1995, bad Internationella rödakorskommittén att utarbeta en rapport om sedvanerättsliga regler som är tillämpliga i internationella och icke-internationella väpnade konflikter, och att sprida rapporten till stater och sakkunniga internationella organ. Arbetet skulle ske med hjälp av experter i humanitär rätt från olika delar av världen och representerande olika rättsliga system, samt i samråd med experter från regeringar och

internationella organisationer. ICRC accepterade uppdraget och lät tio år senare, 2005, publicera studien i vilken 161 sedvanerättsliga regler presenteras med tillhörande drygt 5000 sidor kommentarer och bakgrundsmaterial.

I avsnitt 5.2 lämnas en fyllig redogörelse för studiens genomförande, syfte, inriktning och struktur, metod och material och allmänna resultat. I avsnittet redovisas vidare det bemötande som studien fått och det fortsatta arbetet inom ICRC med studien.

I avsnitt 5.3 redogör vi för vår allmänna bedömning av studien och redovisar de utgångspunkter som vi haft för vår analys av studiens regler. Vi framhåller att vi inte uppfattat våra direktiv på det sättet att vi förväntats att göra en självständig analys av samtliga de frågeställningar som sedvanerättsstudien kan ge upphov till. Vad som kunnat bli aktuellt inom ramen för vårt arbete är mer en allmän värdering av studiens tillvägagångssätt, en allmän bedömning av studien och av enskilda regler, samt av det insamlade materialets bevisvärde och de redovisade slutsatsernas tillförlitlighet. I detta syfte har vi inte endast tagit del av själva studien och det material som denna bygger på. Vi har också tagit del av ett stort antal publikationer där studien och dess slutsatser diskuteras och i många fall sätts i fråga. Vår värdering av enskilda regler har också genomförts med beaktande av känd svensk opinio juris (dvs. en övertygelse om att en juridisk skyldighet föreligger för ett visst handlande) avseende humanitärrättsliga regler, främst utgående från Sveriges åtaganden genom traktater. Syftet med denna granskning är att undersöka i vad mån studiens resultat innefattar nya humanitärrättsliga förpliktelser för Sverige och vad som i så fall krävs för att säkerställa att Sverige uppfyller dessa förpliktelser.

Vår bedömning är att vi kan ställa oss bakom de principer som redovisas i studien när det gäller urvalet av statspraxis, liksom de kriterier för värdering av statspraxis som redovisas i studien. Vi bedömer också att studiens värdering av statspraxis i allt väsentligt är gjord i överensstämmelse med de generella kriterier som redovisas i introduktionen till studien. Vår utgångspunkt är därför att det finns goda skäl att anta att de 161 regler som studien redovisar utgör sedvanerätt.

Vid vår utvärdering av de enskilda reglerna har vi i första hand varit inriktade på att bedöma i vilken utsträckning det finns skäl att beakta studien och dess resultat vid utformning av nationell praxis. Den utgångspunkten medger dock inte att en skarp skiljelinje upprätthålls mellan policy och opinio juris, och tyngdpunkten har

därför lagts på att utgöra underlag för framtida svensk policy med avseende på de föreslagna reglerna. Vi har härvidlag utgått från rättsuppfattningar som från svensk synpunkt framstår som lämpliga och önskvärda.

Vid värderingen av de 161 reglerna har vi dock ansett att en svensk opinio juris föreligger då en regel till materiellt innehåll och tillämpningsområde motsvaras av en traktatsbestämmelse Sverige är bundet av, med hänsyn till att Sverige genom att ingå traktaten har visat på en beredskap att vara rättsligt bunden av den aktuella regeln i förhållande till varje annan stat.

Vi har vidare funnit att Sverige sedan en längre tid verkat för att samma regler bör gälla i icke- internationella som i internationella väpnade konflikter. Vi har därför utgått från att de av studiens regler som äger tillämplighet i internationella väpnade konflikter enligt svensk opinio juris också gäller vid icke-internationella väpnade konflikter (där så anges i studien), om särskilda skäl inte talar däremot.

Vad gäller de regler, vars materiella innehåll inte motsvaras av en traktatsbestämmelse som Sverige är bunden av, har vi värderat regeln mot bakgrund av den svenska praxis vi själva har samlat in. Det bör framhållas att denna praxis i stor utsträckning är av allmän karaktär som lämnar utrymme för olika tolkningar, och att det beträffande ett antal regler inte heller finns någon svensk praxis som vare sig stödjer eller talar emot den aktuella regelns sedvanerättsliga status.

Om en regel saknar stöd i svensk opinio juris och inte heller har ansetts utgöra en nödvändig reglering har vi bedömt att det saknas svenskt stöd för att den föreslagna regeln utgör internationell sedvanerätt. I dessa situationer har vi valt att ha som utgångspunkt att värdera regeln övergripande utifrån de skäl som anförts i studien.

I avsnitt 5.4 presenteras studiens 161 regler. Presentationen och kommentarerna är, liksom i själva studien, indelade i sex underavsnitt, Distinktionsprincipen, Särskilt skyddade personer och objekt, Särskilda stridsmetoder, Vapen, Behandling av civila och personer som är försatta ur stridbart skick (hors de combat) samt Genomförande. I varje underavsnitt sätter vi inledningsvis reglerna i sitt sammanhang genom en kortfattad bakgrundbeskrivning och genom att vi lämnar övergripande synpunkter på regelområdet. Därefter presenteras och kommenteras varje regel för sig.

Under rubriken Distinktionsprincipen redovisas 24 regler, som är uppdelade under sex underrubriker: Åtskillnad mellan civila och kombattanter, Åtskillnad mellan civila objekt och militära mål, Urskillningslösa anfall, Proportionalitet vid anfall, Försiktighetsåtgärder vid anfall och Försiktighetsåtgärder mot effekterna av anfall. Samtliga regler utgör enligt vår bedömning tillämpningar av grundläggande principer inom internationell humanitär rätt som otvivelaktigt har sedvanerättslig status. Samtliga regler har också, i vart fall i sina huvuddrag, stöd i traktater Sverige ratificerat. Vi kommenterar särskilt bl.a. att termen ”combatant” delvis används med en vidare innebörd än den i allmänhet har vilket i vår framställning markerats genom att termen i dessa sammanhang översatts med ”stridande” och inte ”kombattant” (se regel 1).

Under rubriken Särskilt skyddade personer och objekt redovisas 21 regler uppdelade under åtta underrubriker: Sjukvårds- och själavårdspersonal och objekt, Humanitär hjälppersonal och objekt, Journalister, Skyddsvärda zoner, Kulturegendom, Anläggningar och installationer som innehåller farliga krafter och Den naturliga miljön. Nästan alla reglerna i denna grupp omfattas av överenskommelser som Sverige ratificerat, däribland Genèvekonventionerna, tilläggsprotokoll I, lantkrigsreglementet och Romstadgan, vilka samtliga till stora delar även anses reflektera gällande sedvanerätt. Några av reglerna har ansetts ha sedvanerättslig status i Jugoslavientribunalens praxis. I studien lämnas omfattande hänvisningar till statspraxis. Även svensk statspraxis ger ett omfattande och uttryckligt stöd för många av reglerna. Vissa formuleringar i några av reglerna i detta delområde kan vid en första anblick ge intryck av att reglerna är mer kontroversiella än de är. Vi kommenterar bl.a. särskilt den kritik som framförts mot regel 31 (respekt och skydd för humanitär hjälppersonal), tidigare svenska uttalanden angående skydd för journalister (regel 34), och bristen på traktatstöd när det gäller skyddet för den naturliga miljön (reglerna 43–45).

Under rubriken Särskilda stridsmetoder redovisas 24 regler uppdelade under fem underrubriker: Vägran att ge pardon, Förstörelse och beslagtagande av egendom, Utsvältning och tillgång till humanitära insatser, Vilseledanden, och Kommunikation med fienden. Nästan alla reglerna i denna huvudgrupp har motsvarigheter i överenskommelser som Sverige ratificerat, däribland S:t Petersburgsdeklarationen, lantkrigsreglementet, 1925 års Genèveprotokoll och Genèvekonventionerna med tilläggsprotokoll, vilka alla anses återspegla gällande sedvanerätt. Reglerna 64 (förbud mot

överenskommelse om inställda fientligheter i avsikt att företa överraskningsanfall) och 66 (rätt till ickefientliga kontakter med fienden) har vi dock bedömt sakna motsvarighet i svenska traktatbaserade förpliktelser. Majoriteten av reglerna är enligt vår bedömning relativt okontroversiella för svensk del. Reglerna måste dock läsas med beaktande av vad som sägs i kommentarerna till reglerna. Utan ett sådant beaktande kan vissa regler uppfattas som ofullständiga eller mer långtgående än vad som är avsett. Vi kommenterar särskilt bl.a. kritik som framförts mot regel 55 och 56 (om humanitär hjälp).

Under rubriken Vapen redovisas 17 regler uppdelade under elva underrubriker: Generella principer om användandet av vapen, Gift, Biologiska vapen, Kemiska vapen, Expanderande kulor, Exploderande kulor, Vapen som främst skadar genom icke-detekterbara fragment, Försåtvapen, Landminor, Brandvapen, och Synförstörande laservapen. Samtliga regler utgår från grundprinciperna om förbud mot vapen som är urskillningslösa, orsakar onödigt lidande eller överflödig skada. Dessa principer grundas i sin tur på de tidigare behandlade principerna om distinktion, proportionalitet och försiktighet vid anfall. Nästan alla reglerna omfattas av traktater som Sverige ratificerat, däribland S:t Petersburgsdeklarationen, lantkrigsreglementet, 1925 års Genèveprotokoll och 1980 års vapenkonvention med tilläggsprotokoll och tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna. Den praxis som redovisas i studien är beträffande flera regler av mindre omfattning än vad som gäller huvuddelen av reglerna i studien. Vapenreglerna har också utsatts för kritik för ett alltför svagt stöd i statspraxis, särskilt vad gäller icke-internationella konflikter. Mot bakgrund av studiens resonemang och redovisade material finner vi emellertid inte anledning att redovisa någon avvikande uppfattning från den som ges uttryck för i studien eller att mer generellt ifrågasätta studiens slutsatser. Vi kommenterar särskilt bl.a. vissa frågor som rör förbud i väpnad konflikt som inte gäller fredstida bruk (regel 75 om ämnen för kravallbekämpning och regel 77 om expanderande kulor) och tillåtligheten av 12,7 millimeters ammunition (regel 78 om exploderande kulor).

Under rubriken Behandling av civila och personer som är hors de combat redovisas 52 regler uppdelade under åtta underrubriker: Grundläggande garantier, Kombattanter och krigsfångestatus, Sårade, sjuka och skeppsbrutna, De döda, Saknade personer, Frihetsberövade personer, Tvångsförflyttning och tvångsförflyttade

personer, och Andra skyddsvärda personer. Reglerna inom denna huvudgrupp återspeglar en grundläggande tanke inom den humanitära rätten om skydd och respekt för civila och för personer som är försatta ut stridbart skick, en tanke som i mer generella termer även kommit till uttryck genom sedvanerättsreglerna i det första delområdet – Distinktionsprincipen.

Samtliga regler motsvaras, i vart fall i sina huvuddrag, av regler i traktater som Sverige ratificerat, däribland lantkrigsreglementet och Genèvekonventionerna med tilläggsprotokoll. De regler som finns inom denna huvudgrupp relaterar till frågor som sedan länge har ansetts vara sedvanerätt. Genom överrensstämmelsen med motsvarande regler inom området för de mänskliga rättigheterna framstår en stor del av reglerna sedan länge som en självklar del av svensk rätt. De mänskliga rättigheternas fortsatta tillämplighet under väpnade konflikter – oavsett konflikttyp stödjer vissa av reglerna. Vi kommenterar särskilt bl.a. frågan om innebörden av ”tortyr” (regel 90), frågan om skyddet för ”frivilliga” mänskliga sköldar (regel 97), frågan om begränsningar av skyldigheten att sända hem krigsfångar efter fientligheternas avslutande (regel 128) och frågan om åldersgränsen för barn (regel 135, 136 och 137).

Under rubriken Genomförande redovisas 23 regler uppdelade under fem underrubriker: Efterlevnad av internationell humanitär rätt, Upprätthållande av den internationella humanitära rätten, Ansvar och skadestånd, Individuellt ansvar, och Krigsförbrytelser. De flesta reglerna inom denna huvudgrupp omfattas, i vart fall i sina huvuddrag, av traktater som Sverige ratificerat, däribland Haagkonventionerna och Genèvekonventionerna med tilläggsprotokoll. Studiens regler om genomförandet av den humanitära rätten är enligt vår uppfattning, i huvudsak okontroversiella och avser förhållanden som sedan länge ansetts vara sedvanerätt i vart fall i förhållande till stater. Vi kommenterar särskilt bl.a. frågan om repressalier kan vara tillåtna (regel 145 och 148), frågan om innebörden av ”serious violations” i regel 156 och den därtill anknutna frågan om förbud mot preskription (regel 160).

I ett avslutande avsnitt (5.5) framhåller vi att sedvanerättens exakta omfattning alltid kommer att vara föremål för skilda uppfattningar men att det enligt vår uppfattning inte finns anledning att ta avstånd från de bedömningar som ICRC gjort i studien. De flesta av studiens regler, åtminstone vad gäller internationella väpnade konflikter, omfattas också i sina huvuddrag av för Sverige gällande traktater. Allt tyder också på att svensk hållning i de

frågor som studien behandlar även därutöver i allt väsentligt står i samklang med de bedömningar som gjorts i studien. Regler där det kan hävdas att studien går utöver för Sverige i dag gällande åtaganden i internationella konflikter är reglerna 43 och 44 (skydd för den naturliga miljön), 64 (förbud mot överenskommelse om inställda fientligheter i avsikt att företa överraskningsanfall), 66 (rätt till ickefientliga kontakter med fienden), 86 (synförstörande laservapen), 145 (repressalier), 149 C och D (stats ansvar för kränkningar av den humanitära rätten), samt 154 (förmans befallningar). Ingen av dessa regler är dock av sådan karaktär att vi anser att det finns anledning att från svensk sida ta avstånd från studiens bedömning att de har sedvanerättslig status. Enligt vår bedömning bör även dessa regler kunna läggas till grund för svensk praxis. När det gäller icke-internationella konflikter uttalar vi att Sverige, både med hänsyn till studiens resultat och av lämplighetsskäl, som huvudregel bör tillämpa och i övrigt göra gällande samma regelverk som i internationella konflikter. Även stater som inte är krigförande har en skyldighet att, ensamma eller tillsammans med andra, verka för att humanitärrättens regler respekteras. Vi förordar mot den bakgrunden ett svenskt stöd för innehållet i studiens regler.

Fredsinsatser (kap. 6)

I våra direktiv sägs att vi vid den kartläggning av de folkrättsliga regler som gäller för väpnade konflikter, ockupation och neutralitet bl.a. ska belysa den internationella humanitära rättens tillämplighet i fredsfrämjande insatser. I kapitel 6 redovisar vi därför vissa principiella frågeställningar som fredsinsatser väcker i förhållande till den humanitära rätten och delar av de mänskliga rättigheterna. Under utredningsarbetet har vi emellertid blivit informerade om att avsikten är att frågan om rättsliga grunder för vålds- och tvångsanvändning av svensk militär personal och poliser i fredsinsatser ska behandlas av en särskild utredning varför vi inte går in i detaljer.

I vår framställning framhåller vi bl.a. att i den övervägande majoriteten av fredsinsatser där Sverige har deltagit har truppen haft till uppgift att bevara fred efter fientligheternas avslutande. Användning av våld och tvång under sådana insatser får inte gå utöver vad som medges enligt de mänskliga rättigheterna. Under de senaste två decennierna har svensk trupp även kommit att delta i

fredsinsatser där väpnade fientligheter fortfarande pågår mellan olika stridande grupperingar. Fredsinsatsen är trots sin närvaro i ett konfliktområde inte med nödvändighet inblandad i den väpnade konflikten, utan kan ha mer begränsade uppgifter, som att underlätta humanitära hjälpsändningar eller att genom sin närvaro skydda civilbefolkningen. I dessa situationer ska fredsinsatsen iaktta den internationella humanitära rättens regler, men eftersom insatsen inte deltar i fientligheterna får dess egen våldsanvändning alltjämt inte vara mer omfattande än vad som medges av de mänskliga rättigheterna. Först om fredsinsatsen tar direkt del i fientligheterna, endera genom att med våld separera de stridande grupperna åt eller genom att delta i fientligheterna på den ena eller andra krigförande partens sida, har fredsinsatsen rätt att använda våld med stöd av den internationella humanitära rättens regler.

Vi framhåller vidare att svensk rätt i stora delar saknar en uttrycklig reglering av fredsinsatser. När regeringen ställer Försvarsmaktens utlandsstyrka till förfogande för fredsframtvingande insatser får det dock anses vara underförstått att styrkan ställs till förfogande med de befogenheter som följer av det internationella regelverk som gäller för insatsen, och med de begränsningar som följer av svenska lagar och regler, inklusive Sveriges folkrättsliga förpliktelser. Eftersom de allra flesta fredsinsatser inte deltar i någon väpnad konflikt och den internationella humanitära rätten följaktligen inte är formellt tillämplig utgör de mänskliga rättigheterna ett av de viktigaste internationella regelverk som ska uppmärksammas under insatserna. Enligt vår uppfattning måste det anses vara en självklar utgångspunkt för svenskt vidkommande att Sveriges förpliktelser enligt konventioner om mänskliga rättigheter ska respekteras inte endast på svenskt territorium, utan också utanför det egna territoriet, i de fall Sverige utövar effektiv kontroll över ett territorium eller över människor, som befinner sig utanför det egna territoriet.

Vi berör också frågan om omhändertaganden under fredsinsatser och rekommenderar i den delen att Sverige ska stödja fortsättningen av det danska initiativet “The Handling of Detainees in International Military Operations” och verka för att frågan behandlas i EU, innan den presenteras i FN.

Internationella kännetecken i den humanitära rätten (kap. 7)

I kapitlet behandlar vi det uppdrag som vi fick genom tilläggsdirektiv att föreslå de författningsändringar som krävs för att möjliggöra en svensk ratificering av tilläggsprotokoll III till Genèvekonventionerna om antagande av ytterligare ett kännetecken (den röda kristallen) och göra en översyn av lagen (1953:771) om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar m.m. och föreslå lämpliga ändringar. I ett inledande avsnitt redogör vi för den reglering av internationella kännetecken som finns i Genèvekonventionerna och dessas tilläggsprotokoll och i kulturkonventionen och för sedvanerätt på området. Därefter redovisar vi hur dessa regler genomförts i Sverige liksom de regler på området som finns i andra nordiska stater.

I våra överväganden framhåller vi att användningen av de kännetecken som skyddas enligt Genèvekonventionerna och dessas tilläggsprotokoll är reserverad för de fördragsslutande staternas sjukvårdstrupper, Röda Korsets och Röda Halvmånens olika organisationer och för vissa andra i traktaterna angivna syften med anknytning till sjukvård och själavård. Under väpnade konflikter används kännetecknen för att utmärka skyddad själavårds- och sjukvårdspersonal samt andra motsvarande personer och objekt så som sjuktransporter. Att anfalla sådana anses vara krigsförbrytelser som står i strid med den humanitära rätten. Genom tilläggsprotokoll III öppnas möjlighet att vid sidan av det röda korset, den röda halvmånen och det röda lejonet och solen använda ytterligare ett kännetecken, den röda kristallen, samtidigt som kraven på användningen förtydligas, preciseras och utvecklas genom bl.a. den nya möjligheten att då speciella behov föreligger använda ett annat kännetecken än det en stat och dess nationella rödakors- eller rödahalvmåneförening använder. Genom att ratificera tilläggsprotokollet kan Sverige bidra till att stärka skyddet för den röda kristallen och för övriga kännetecken, som genom protokollet ges samma status som det röda korset.

I syfte att möjliggöra en ratificering av tilläggsprotokoll III föreslår vi vissa ändringar i lagen om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar m.m. Sammanfattningsvis innebär förslagen att samma skydd ska gälla för det röda korset, den röda halvmånen, det röda lejonet och solen och det nya kännetecknet den röda kristallen, att svensk militär sjukvård och själavårdspersonal till-

fälligt får använda annat märke än det röda korset om det kan förstärka deras skydd, att föreningen Svenska Röda Korset tillfälligt får använda annat märke än det röda korset om det är påkallat för att underlätta verksamheten samt att svensk sjukvård och själavårdspersonal som deltar i operationer under Förenta nationernas beskydd, efter tillstånd får använda ett annat märke än det röda korset. Därutöver föreslår vi att en informationskampanj genomförs i samverkan med Svenska Röda Korset i samband med ratificeringen av det tredje tilläggsprotokollet.

Som en följd av den översyn som vi gjort av lagen om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar m.m. föreslår vi också vissa andra ändringar av lagen. Sammanfattningsvis innebär dessa att föreningen Svenska Röda Korset direkt i lag ges rätt att använda det röda korset som kännetecken för sin verksamhet, att vissa förtydliganden görs när det gäller den svenska civila sjukvårdens möjlighet att använda det röda korset, att lagen kompletteras med skydd för kännetecknen för utmärkning av farliga anläggningar och av viss kulturegendom, att regeringen ges möjlighet att delegera tillståndsprövningen för användning av samtliga i lagen angivna kännetecknen samt att straffbestämmelsen preciseras och förtydligas.

Utbildning och information (kap. 8)

En grundläggande förutsättning för att humanitär rätt ska respekteras är kunskap om dess innehåll. Vikten av sådan kunskap kommer till uttryck i flera centrala traktater på området i form av krav på utbildning och information. I vårt uppdrag har ingått att följa upp i vilken omfattning och på vilket sätt svensk folkrättsutbildning i dag innehållsmässigt är relevant mot bakgrund av gällande konventionsåtaganden. Denna del av uppdraget behandlas i detta kapitel. Inledningsvis lämnar vi en redogörelse för de krav på utbildning och information som gäller enligt folkrätten. I följande avsnitt (8.2) redovisar vi den utbildning och information på området som lämnas i dag i Sverige. Som underlag för vår redovisning har vi har vi på olika sätt, bl.a. genom de enkäter som redovisas i bilaga 6, inhämtat uppgifter från myndigheter, institutioner och organisationer. I avsnitt 8.3 redogör vi för olika synpunkter på behovet av utbildning och information som myndigheter och vissa andra lämnat till oss.

I avsnitt 8.4 lämnar vi våra egna överväganden när det gäller utbildning och information. Vi framhåller där att utbildning och information är av grundläggande och avgörande betydelse för att den humanitära rätten ska få genomslag i praktiken. De krav som folkrätten ställer när det gäller utbildning av militär och civila är inte preciserade utan det ankommer på varje stat att göra en egen bedömning utifrån den egna militära och civila organisationen. Enligt vår uppfattning bör emellertid Sverige ha höga ambitioner när det gäller de former i vilka de traktatbaserade och sedvanerättsliga kraven på utbildning och information ska förverkligas.

Vid vår genomgång har vi när det gäller det militära försvaret inte funnit några omständigheter som tyder på att det skulle föreligga några direkta brister som behöver åtgärdas för att leva upp till internationella krav på området även om det inte varit möjligt för oss att få en fullständig bild över utbildningen eftersom det saknas ett centralt system för uppföljning och återrapportering av utbildningen i folkrätt. Vi förordar dock att uppgiften för de folkrättsliga rådgivarna i Försvarsmaktens krigsorganisation vidgas från att avse tillämpningen av folkrättens regler i krig och under neutralitet till att omfatta tillämpningen av även andra folkrättsliga regler av betydelse för militära insatser, främst om de mänskliga rättigheterna och andra rättsliga regler som kan aktualiseras i fredsinsatser.

När det gäller det civila försvaret konstaterar vi att det av den enkät som vi gjort framgår att det i dag endast är i begränsad utsträckning som det i totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) uppställda kravet på ”tillfredställande utbildning och information” har föranlett de enligt förordningen bevakningsansvariga myndigheterna att särskilt informera om eller anordna utbildning för sin personal om de folkrättsliga regler som totalförsvarets folkrättsförordning tar sikte på. Hos flertalet av de bevakningsansvariga myndigheterna förekommer över huvud taget inte någon särskild information om eller utbildning i humanitär rätt. Klart är också att förordningens krav på utbildning och informationsspridning i humanitär rätt m.m. sedan början av 1990-talet har nedprioriteras och att den folkrättskompetens som tidigare fanns uppbyggd till stor del har förlorats. Inom flera av myndigheterna råder det en stor osäkerhet om det i dag finns något behov av särskild information eller utbildning i humanitär rätt och i så fall om vilket innehåll denna borde ha. Vi har mot den bakgrunden övervägt om det finns anledning för oss att föreslå ändringar i totalförsvarets

folkrättsförordnings bestämmelse om utbildning eller därtill anknutna bestämmelser. Som vi ser det är det emellertid inte bestämmelserna i sig som utgör problem utan frågan är mer hur man på ett lämpligt sätt ska kunna åstadkomma att berörda myndigheter får det stöd som de behöver när det gäller att bedöma behovet av utbildning och att genomföra denna utbildning.

Utvecklingen talar för att det inte längre är tillräckligt att ställa krav på att varje myndighet utan närmare stöd ska förmå att på egen hand både bedöma behovet av utbildning i folkrätt inom myndigheten och också genomföra denna utbildning. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har redan i dag ett samordningsansvar för utbildningen enligt 20 § totalförsvarets folkrättsförordning. Myndigheten har dessutom enligt sin instruktion ett övergripande ansvar för frågor om civilt försvar. MSB har också en viktig roll för att utveckla berörda myndigheters planering inför höjd beredskap enligt bestämmelserna i krisberedskapsförordningen (2006:942). Mot denna bakgrund är det enligt vår uppfattning naturligt att MSB får ett mer preciserat uppdrag att bistå andra myndigheter inom det civila försvaret vid bedömningen av behovet av folkrättslig utbildning, att verka för att alla berörda myndigheter får den utbildning och information som svarar mot deras behov och att tillhandahålla resurser för genomförande av den utbildning som behövs. Vi avstår från att lämna förslag på i vilka former ett sådant uppdrag bör lämnas men betonar att det under alla förhållanden sträcker sig väsentligt längre än vad som följer av det samordningsansvar som myndigheten har enligt totalförsvarets folkrättsförordning och att en förutsättning för att uppdraget ska kunna genomföras väl därför är att myndigheten tillförs särskilda resurser för detta.

Behövs en svensk manual i humanitär rätt (kap. 9)

Begreppet ”manual” används för att benämna ett antal olika publikationer av olika status. Efter ett inledande avsnitt om vårt uppdrag lämnar vi i avsnitt 9.2 en översikt över olika former av internationella och nationella manualer.

Våra överväganden redovisar vi i avsnitt 9.3. Vi erinrar där inledningsvis om att det i våra direktiv framhålls att det främsta syftet med en manual är att den ska kunna användas praktiskt. En förutsättning för att ta fram en manual sägs vara att den medför ett

mervärde för berörda myndigheter inom det svenska försvaret. En manual måste vara tydlig och användarvänlig och ska på ett överskådligt, men ändå utförligt sätt, förklara hur den militära personalen får agera. Vi gör utifrån dessa utgångspunkter den bedömningen att det för beslutsfattande på operativ nivå finns utrymme för en mer överskådlig och tydlig vägledning som lämpligen kan ta formen av en manual.

Att det primära syftet med en manual är att ge vägledning för militärt beslutsfattande på operativ nivå utesluter inte att en manual också kan fylla andra viktiga funktioner och att utformningen av manualen också anpassas efter dessa. Enligt vår uppfattning måste också de folkrättsliga rådgivarna inom Försvarsmakten uppfattas som en viktig målgrupp för en manual. En väl utformad manual skulle utan tvekan också vara av stor betydelse vid utbildning och övningar i humanitär rätt. Att befäl, som ska kunna använda manualen i praktiskt beslutfattande, måste utbildas och övas i dess användning är uppenbart. Även vid sidan av detta behov kan en manual vara av betydelse för att utforma och genomföra utbildning i humanitär rätt inom de olika utbildningsstegen inom Försvarsmakten. Detta gäller även för den övriga personalen inom totalförsvaret som är i behov av kunskap i humanitär rätt. Sammanfattningsvis har vi funnit att en nationell manual i humanitär rätt möter en rad olika behov som sammantaget är så starka att de väl motiverar ett arbete med att utarbeta en manual.

I våra direktiv sägs att om vi finner att det finns behov av en särskild nationell manual i humanitär rätt så ska vi också lämna förslag till en sådan. Vi har inte uppfattat vårt uppdrag i den delen på det sättet att vi skulle förväntas ta fram ett fullständigt och i detalj genomarbetat förslag till manual. Vad som varit möjligt inom ramen för de resurser och den tid som kommittén haft till sitt förfogande är endast att presentera ett utkast till en svensk manual i humanitär rätt (se bilaga 7). Utkastet kan underlätta bedömningen av i vad mån en manual kan tillgodose de behov som berörts ovan samt fungera som ett underlag när det gäller ställningstaganden kring vilken utformning som är lämplig.

Vi berör också frågan om behovet av en manual för fredsinsatser mot bakgrund av att deltagande i sådana i dag utgör en stor del av Försvarsmaktens operativa verksamhet. Den vanligaste situationen när det gäller fredsinsatser som svensk trupp deltar i är att insatsen inte deltar i en väpnad konflikt. Truppen är då inte formellt bunden av den humanitära rätten och en manual i humanitär rätt ger därför

inte någon direkt vägledning. Enligt vår mening finns det emellertid ett minst lika stort behov av tydlig och strukturerad vägledning när det gäller fredsinsatser som det finns för väpnade konflikter. Starka skäl talar för att de rättsliga frågor som är kopplade till användandet av våld och tvång inom ramen för fredsinsatser i vilka svensk trupp inte deltar i en väpnad konflikt är så pass viktiga att det borde utarbetas en manual även för detta ändamål. Med hänsyn till att avsikten är att frågan om rättsliga grunder för vålds- och tvångsanvändning av svensk militär personal och poliser i fredsinsatser ska behandlas av en särskild utredning har vi inte ansett att det legat inom ramen för vårt uppdrag att närmare överväga frågan om hur en sådan manual borde utformas.

Sammanfattningsvis anför vi vidare bl.a. följande: En manual bör inte primärt uppfattas som en redovisning av ställningstaganden i rent rättsligt hänseende utan som regler och riktlinjer för de egna väpnade styrkornas agerande vid väpnad konflikt.

En manual bör ha som utgångspunkt att samma humanitärrättsliga bestämmelser ska beaktas vid genomförande av militära operationer oavsett om det är en internationell eller icke-internationell väpnad konflikt.

En manual bör inte begränsas till rent humanitärrättsliga regler utan också inkludera regler som grundar sig på de mänskliga rättigheterna. Även neutralitets- och ockupationsrätten bör inkluderas i en manual. Detta har dock inte omfattats av vårt utredningsuppdrag på ett sådant sätt att vi funnit anledning att utarbeta förslag till hur en manualreglering skulle se ut i dessa delar.

Försvarsmakten bör ha det formella ansvaret för både det fortsatta utarbetandet och publiceringen av en manual. En manual bör publiceras som en stabspublikation inom Försvarsmakten varigenom markeras att de i manualen uppställda reglerna inte är bindande i formell mening, men att militära befattningshavare är skyldiga att beakta manualens innehåll som riktlinjer. Försvarsmakten bör när de utarbetar manualen samråda med MSB, Försvarshögskolan och Totalförsvarets folkrättsråd, och utföra arbetet under medverkan av akademiskt verksamma experter. Samråd bör också ske med experter från andra stater. Arbetet med en manual bör även utföras med insyn av företrädare för berörda departement.

I vilken utsträckning intresset av att internationellt tydliggöra vad som enligt svensk syn utgör gällande internationell humanitär rätt

bör tillgodoses med hjälp av regleringen i en manual bör bedömas när det finns en väl fungerande manual på plats.

Summary

Under our terms of reference, we were instructed to identify the rules of international law pertaining to armed conflicts, occupation and neutrality that are legally binding for Sweden. The remit also included describing how Sweden has incorporated existing rules of international humanitarian law in Swedish legislation and monitoring the extent to which, and the way in which, the content of Swedish international law training is relevant against the background of existing convention commitments. Another task was to analyse the rules of customary law, including the conclusions and reasons for these that the International Committee of the Red Cross (ICRC) has laid down in its customary law study. Moreover, our remit included investigating whether there is a need for a national manual on international humanitarian law, and if so, submitting a proposal for such a manual.

Through supplementary terms of reference, we were also instructed to propose legislative amendments necessary to enable Sweden to ratify Protocol additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Adoption of an Additional Distinctive Emblem (Protocol III), and to review the Act on the Protection of Certain International Distinctive Emblems of Medical Aid, etc. (1953:771) and propose suitable amendments.

Foundations of international law (Chapter 2)

The interpretation and application of key international humanitarian law conventions and existing customary law require knowledge of the system of rules making up international law. Therefore, in this chapter we give a concise account of fundamental areas and concepts pertaining to international law. This account is based on our remit, which covers the rules of international law

concerning armed conflicts, occupation and neutrality that are legally binding for Sweden. The focus is therefore on the laws of war and some areas of human rights.

This chapter also contains an account of how Sweden is implementing its obligations under international law.

International law and Swedish total defence – a background (Chapter 3)

In this chapter, we give an account of the work carried out by the committee appointed in 1978 to submit proposals concerning the interpretation and application of the rules of international law in situations of war, neutrality and occupation. The committee submitted its interim report, The laws of war (Krigets lagar, SOU 1979:73), in 1979, and its final report, International law in war (Folkrätten i krig, SOU 1984:56), in 1984.

The final report has been highly influential due to its systematic review of current international humanitarian law and its proposals for the interpretation and application of this law. The committee’s analyses and proposals have served as a guide for Sweden’s position in this area and for current national statutes with a bearing on international humanitarian law. The 1984 report has thus – together with subsequent inquiries and Swedish statutes in the area – been a natural starting point for our work. In this chapter, therefore, we start by giving an account of the issues dealt with in the report and the standpoints taken by the committee (Section 3.1); we then give an account of work in connection with the report that was carried out at a later date (Section 3.2).

In a separate section (3.3), we then give an account of the changes in the Swedish total defence. There we note that the 1984 report was based on how the total defence at the time was organised, but that the total defence has undergone radical changes since the end of the 1990s, partly as a result of changes in the security policy situation. The foundation for these changes was laid through Govt. Bill 1998/99:74 A Changing World – A Reformed Defence. The changes mean that the Swedish Armed Forces have shifted focus from a large-scale defence against invasion to a smaller operational defence. The main tasks of military defence are not only to defend Sweden against armed attack and uphold Sweden’s territorial integrity, but also to contribute to peace in the

world around us and strengthen Swedish society to meet peacetime emergencies. This change in focus has brought with it far-reaching changes to both the Armed Forces’ scale and structure – such as changes to the basic organisation’s size, personnel needs and the number of total defence conscripts and their training.

Not only the military defence has undergone radical change – so too have the civil parts of the total defence. The civil defence sector can now be regarded as a part of the new emergency preparedness system. Previous state-controlled activities within the civil defence sector have been integrated into the regular activities of the municipalities and county councils. Civil operations specifically aimed at preparing Sweden for war only occur on a small scale these days. The previous civil defence organisation – now the rescue services in wartime – is no longer allocated any staff who have undergone total defence training. The state-owned equipment for these activities has been sold or transferred to the municipalities for use in peacetime activities. New command concepts for extraordinary events in municipalities and county councils have meant that previous command locations and other facilities for wartime activities have also been closed down. Civilian participation in international operations is expected to rise.

Finally, in Section 3.4, we look at the extent to which we can use the 1984 report as a starting point for our work. In it, we note that in the more than 25 years that have passed since the report was submitted, major international and national changes have occurred that have had an impact on the design, interpretation and application of international law. Although this means that some parts of the 1984 report need supplementing, we consider that this report remains a valuable summary and valid analysis of the key rules and principles of international humanitarian law from the perspective of Swedish needs and conditions. The major reforms that the total defence has undergone since 1984 – combined with the new security policy threat scenario of today – do not mean that Sweden can no longer live up to the commitments under international humanitarian law dealt with in the report. However, Sweden should have high ambitions in this area. International humanitarian law – especially customary law – has undergone substantial development since the report was submitted. There is, therefore, reason to consider the new demands made by international humanitarian law today and the significance of these

when it comes to how Sweden can best live up to its obligations under international law – especially in terms of training.

Developments in international law after 1984 (Chapter 4)

In this chapter we give an account of developments in international law, mainly concerning the rules that apply to armed conflicts, occupation and neutrality, in the period following the 1984 report. Focus lies on developments of international humanitarian law.

The introductory section (4.1) looks at conventions and protocols in the area that have been adopted, or that Sweden has acceded to, during the period in question. We also look at the way in which Sweden has implemented the various international instruments.

One important development in recent years in the area of international humanitarian law concerns the activities and establishment of international courts and tribunals. In Section 4.2 we give an account of the emergence of various temporary courts, including the International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY)and the International Criminal Tribunal for Rwanda (ICTR), tasked with prosecuting individuals for crimes against international humanitarian law. A short account of the case-law developed at these courts is also given. In addition, there is a description of the emergence of the first permanent International Criminal Court, which was established through the entry into force of the ‘Rome Statute’ in 2002. In this section, we also present certain decisions by the International Court of Justice (ICJ) with a bearing on international humanitarian law. The section concludes with an account of how Sweden has implemented the obligations resulting from the establishment of the new courts.

In Section 4.3 we give a short presentation of the development of state practice in this area. We point out that the International Committee of the Red Cross(ICRC) has carried out an ambitious and extensive project to give an account of state practice in these types of issues in the customary law study we discuss in Chapter 5, and that various issues concerning both Swedish and other countries’ practice is commented on in this context. We also refer to the periodic accounts of state practice and other developments

in international humanitarian law provided in the Yearbook of International Humanitarian Law and elsewhere. In addition, we deal with various UN issues (e.g. peace operations, and children and women in armed conflict) and EU issues (e.g. guidelines for the promotion of international humanitarian law and ‘rules for operations’) that are important to our remit. The first case (the ‘Arklöv case’) in which a Swedish court has examined the issue of responsibility for violations of international law is also mentioned.

International humanitarian law takes shape alongside the emergence of new treaties, state practice, and case-law from courts and tribunals, as well as other developments. In Section 4.4 we give an account of some of these developments under the heading

Doctrine and a few current international law issues. Following an account of various issues discussed at the International

Conferences of the Red Cross and the Red Crescent, we deal under separate headings with some of the international humanitarian law issues that have attracted particular attention in recent times. One such issue is how the increasingly common use of private military companies (PMCs) should be assessed in legal terms. In this context, we look at the Montreux Document on private military and security companies, adopted in 2008 and in whose drafting Sweden was involved. The document deals with ‘international obligations’ and ‘good practices’ for states in relation to PMCs in armed conflicts. The aim of the document, which is not legally binding, is not to extend obligations under international law, but to remind states of what applies. We also give an account of the legally non-binding manuals drawn up for maritime war (the San Remo Manual on International Law Applicable to Armed Conflicts at Sea of 1994) and air war (the Manual on International Law Applicable to Air and Missile Warfare of 2009). Moreover, in this section we look at the meaning of the term direct participation and the report on this issue published by the ICRC. Under a separate heading, we also deal with The War on Terror and the term

Unlawful Combatants.

Sweden has long been very much committed to the area of international humanitarian law. In Section 4.5 we describe various Swedish initiatives taken in the area. In recent years, this has occurred in areas such as electronic war and with regards to a gender perspective of international humanitarian law. In November 2004, Sweden hosted an international expert conference on ‘Computer Network Attacks and the Applicability of International

Humanitarian Law’, and in October 2007 Sweden held a conference on ‘International Humanitarian Law and Gender’.

To conclude, in Section 4.6 we comment on the developments and issues dealt with in the Chapter. The focus of this section lies on the issue of how Sweden has implemented the conventions and protocols that have come into being during this period. We have based our comments on information provided by relevant government agencies and civil society organisations which we have approached in order to identify any shortcomings in Sweden’s implementation. In most cases there has not been any particular criticism and nor do we consider there is reason to level any criticism at Sweden’s implementation. However, critical views concerning certain treaties have been voiced during our consultations or reached us through other channels.

These concern issues such as the fact that Sweden has not yet fulfilled its obligation to sign a Privileges and Immunities Agreement with the Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons (OPCW), as stated in the Convention on the prohibition of the development, production, stockpiling and use of chemical weapons and on their destruction . We have not become aware of, or otherwise found, any particular reasons not to sign such an agreement. Similar agreements have been signed in other areas. As the full implementation of the Convention requires that an agreement be signed, we recommend that Sweden do so.

We have received viewpoints from various sources on the slow process of adapting Swedish criminal legislation to the penal provisions included in the Rome Statute. We consider it unfortunate that the processing of the proposals made by the Inquiry on International Criminal Law and Swedish Jurisdiction (Internationella brott och svensk jurisdiktion, SOU 2002:98) has taken so long and that Sweden, as a result of this, does not have the legislation in place that the Statute requires. The issue of adapting Swedish criminal legislation to the Rome Statute is also important in relation to several other treaties, as the regulations in the Statute are associated in several points with issues regulated in these other treaties. This applies to the Convention on the Safety of United

Nations and Associated Personnel, the Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, the Convention on the Rights of the Child (and its Optional Protocols) and the Second Protocol to the Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict.

Criticism has been levelled from various sources at Sweden’s implementation of the Convention against Torture and Other Cruel,

Inhuman or Degrading Treatment or Punishment. This criticism has focused, among other things, on the fact that Sweden has not made torture a criminal offence as defined in the convention. , and on the fact that, under Swedish provisions, torture is not exempt from statutory limitations. We note that the issue of the need for amendments to penal provisions has been considered in a legislative context and that, at the time, the assessment was made that no legislative amendments are required. However, we proceed from the assumption that the issue of how the Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment should suitably be incorporated into Swedish law will be considered more closely in connection with the processing of the proposals submitted by the Inquiry on International Criminal

Law and Swedish Jurisdiction, and in light of this, we refrain from giving a more detailed account here of our own considerations. We also note that the issue of statutory limitations warrants special consideration in this context.

From a range of different sources, including the United Nations Committee on the Rights of the Child, there has been criticism of and views on how Sweden has implemented the Convention on the

Rights of the Child and its Optional Protocol on the Involvement of Children in Armed Conflict. The views received in this regard are largely beyond the scope of our remit. The issue of the incorporation of the Convention on the Rights of the Child into

Swedish law has been discussed in several instances, e.g. ‘Putting the best interests of the child first’ (Barnets bästa i främsta rummet, SOU 1997:116), which was a broad review of how consistent Swedish legislation and practice were with the Convention on the Rights of the Child. We do not consider there is reason to comment in particular on the implementation of the Convention on the Rights of the Child in Sweden, other than to point out that it is important that Sweden’s efforts to deal with the criticism received from the Committee on the Rights of the Child (and that are supported by many Swedish actors as indicated above) continue.

In connection with the Convention for the Protection of Cultural

Property in the Event of Armed Conflict, there has been criticism levelled from various sources at the Swedish Armed Forces’ training concerning the protection of cultural property. Our

comment on this is that the issue of any shortcomings in training on the requirements laid out in the Convention for the Protection of Cultural Property and its Protocols should be followed up by the Swedish Armed Forces and the civilian agencies responsible for training, in line with the Total Defence International Law Ordinance, particularly in connection with training for peace operations.

In the section on Sweden’s implementation, we point out how crucial it is that Sweden’s efforts to ratify the Second Protocol to the

Convention on the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict and the Convention on Cluster Munitions continue.

We reiterate our proposals in Chapter 7 with reference to the ratification of Additional Protocol III to the Geneva Conventions.

In Section 4.6 we also make certain comments in connection with issues concerning air warfare, private military companies, ‘direct participation’, ‘the war on terror’ and ‘unlawful combatants’. With regard to private military companies, we highlight our assessment that Sweden should actively support the Montreux Document on private military and security companies, and where the ‘war on terror’ and ‘unlawful combatants’ are concerned, all persons participating in hostilities should, in our view, be given protection either under international humanitarian law or human rights. We reject the idea, therefore, that there is a legal vacuum leaving scope to treat certain people without regard for such protection.

International humanitarian law and customary law (Chapter 5)

In this chapter we present and analyse the customary law study conducted by the International Committee of the Red Cross (ICRC). The background to the study is that the states represented at the 26th International Conference of the Red Cross and Red Crescent in December 1995 asked the International Committee of the Red Cross to draw up a report on the rules of customary law that are applicable in international and noninternational armed conflicts, and to disseminate the report to states and expert international bodies. This work was to be carried out with the help of experts in international humanitarian law from various parts of the world and representing different legal systems,

as well as in consultation with experts from governments and international organisations. The ICRC accepted the assignment and ten years later, in 2005, it published the study, in which 161 rules of customary law are presented, with over 5 000 pages of comments and background material.

Section 5.2 contains a detailed account of the study’s implementation, purpose, focus and structure, methods and material, and general findings. The section also contains an account of how the study was received and of the ICRC’s continued work on the study.

In Section 5.3 we give our general assessment of the study and an account of what we have based our analysis of the study’s rules on. We stress that we did not interpret our terms of reference in such a way as to mean that we were expected to conduct an independent analysis of all the issues that the customary law study may give rise to. What was relevant within the context of our work was a more general evaluation of the study’s approach, a general assessment of the study and of individual rules, as well as of the evidential value of the material gathered and the reliability of the conclusions reported. For this purpose, we have not only read the study itself and the material upon which it is based. We have also read a large number of publications in which the study, and its conclusions, are discussed and, in many cases, called into question. Our assessment of individual rules has also been conducted taking into account known Swedish opinio juris (i.e. the conviction that a legal obligation exists for a certain practice) concerning rules of international humanitarian law, primarily based on Sweden’s commitments under treaties. The aim of this review is to investigate the extent to which the study’s results contain new obligations for Sweden under international humanitarian law, and if so, what is required to ensure that Sweden fulfils these obligations.

In our view, we can support the principles contained in the study concerning the range of state practice, as well as the criteria for assessing the state practice described in the study. We also consider that the study’s assessment of state practice has essentially been conducted in conformity with the general criteria described in the introduction to the study. Therefore, we proceed from the assumption that there is good reason to accept that the 161 rules contained in the study represent customary law.

In the assessment of what constitutes customary law, we have proceeded from a broad conception of state practice, covering not

only concrete acts of state behaviour, but also positions taken at diplomatic conferences, acceptance of treaty rules at such conferences and statements made in the United Nations or in other international fora. We note that in such cases the element of state practice (usus) in most cases merges with the manifestation of an opinio juris.

When evaluating the individual rules, we have mainly focused on assessing the extent to which there is reason to take account of the study and its results when shaping national practice. However, this approach does not allow for a clear dividing line to be maintained between policy and opinio juris, and the emphasis has therefore been placed on providing a basis for future Swedish policy with regard to the rules proposed. In this case, we have taken our cue from conceptions of justice that appear to be appropriate and desirable from a Swedish point of view.

When assessing the 161 rules, we did consider, however, that a Swedish opinio juris exists in cases where the material content and scope of a rule corresponds with a treaty provision Sweden is bound by, as Sweden – by entering into the treaty – has shown a readiness to be legally bound by the rule in question in relation to every other state.

Furthermore, we have found that Sweden has long been pushing for the same rules to apply in non-international and international armed conflicts. We have therefore proceeded from the assumption that the rules contained in the study that are applicable to international armed conflicts according to Swedish opinio juris also apply to non-international armed conflicts (where stated in the study), unless there are special reasons otherwise.

Concerning the rules whose material content does not correspond to any treaty provision that Sweden is bound by, we have assessed each rule against the background of the Swedish practice that we ourselves have compiled. It should be stressed that this practice is largely of a general nature leaving room for various interpretations, and that for a number of rules there is no Swedish practice that either supports or contradicts the customary law status of the rule in question.

If a rule lacks support in Swedish opinio juris and is not considered to be a necessary regulation, we have made the assessment that there is no Swedish support for the proposed rule being international customary law. In these situations, we have

chosen to proceed from an overall assessment of the rule based on the reasons given in the study.

In Section 5.4 the study’s 161 rules are presented. The presentation and the comments are, like the study itself, divided into six sub-sections: The Principle of Distinction, Specifically Protected Persons and Objects, Specific Methods of Warfare, Weapons, Treatment of Civilians and Persons Hors de Combat, and Implementation. In each sub-section, we begin by placing the rules in their context by providing a short background description and by giving overall views on the area of regulation. We then present and comment on each rule individually.

Under the heading The Principle of Distinction, 24 rules are presented, divided under six sub-headings: Distinction between Civilians and Combatants, Distinction between Civilian Objects and Military Objectives, Indiscriminate Attacks, Proportionality in Attack, Precautions in Attack, and Precautions against the Effects of Attacks. In our view, all of these rules represent the application of fundamental principles in international humanitarian law and have undoubtedly customary law status. All of these rules – or at least their main features – are also supported by treaties Sweden has ratified. We note in particular that the term ‘combatant’ is sometimes used in a broader sense than it generally has, which has been indicated in our report through the use of the translation ‘stridande’ (‘belligerents’) and not ‘kombattant’ (‘combatant’) in these contexts (see Rule 1).

Under the heading Specifically Protected Persons and Objects, 21 rules are presented under eight sub-headings: Medical and Religious Personnel and Objects, Humanitarian Relief Personnel and Objects, Journalists, Protected Zones, Cultural Property, Works and Installations Containing Dangerous Forces, and The Natural Environment. Almost all of the rules in this group are covered by agreements that Sweden has ratified, including the Geneva Conventions and their Additional Protocol I, the Regulations concerning the Laws and Customs of War on Land (annex to IV Hague Convention) and the Rome Statute, all of which are largely seen to reflect existing customary law. Some of the rules are considered to have customary law status in the practice of the International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia. The study makes extensive references to state practice. Swedish state practice also provides extensive and explicit support for many of the rules. Certain formulations in some of the rules in

this sub-section may, on first impression, make the rules appear more controversial than they are. We comment in particular on the criticism targeted against Rule 31 (respect for and protection of humanitarian relief personnel), previous Swedish statements concerning protection for journalists (Rule 34), and the lack of treaty support concerning protection for the natural environment (Rules 43–45).

Under the heading Specific Methods of Warfare, 24 rules are presented under five sub-headings: Denial of Quarter, Destruction and Seizure of Property, Starvation and Access to Humanitarian Relief, Deception, and Communication with the Enemy. Almost all of the rules in this main group have equivalents in agreements that Sweden has ratified, including the St Petersburg Declaration, the Regulations concerning the Laws and Customs of War on Land, the Protocol for the Prohibition of the Use of Asphyxiating, Poisonous or Other Gases, and of Bacteriological Methods of Warfare from 1925, and the Geneva Conventions (and their Additional Protocols), all of which are regarded as reflecting existing customary law. However, we have made the assessment that Rules 64 (prohibition against concluding an agreement to suspend combat with the intention of attacking by a surprise the enemy relying on that agreement) and 66 (right to non-hostile contact with the enemy) lack equivalents in Sweden’s treaty-based obligations. In our view, the majority of the rules are relatively uncontroversial for Sweden. However, the rules must be read in the light of what is said in the comments on the rules. Without this, some of the rules may be interpreted as incomplete or more farreaching than was intended. We comment in particular on criticism levelled against Rules 55 and 56 (on humanitarian relief).

Under the heading Weapons, 17 rules are presented under eleven sub-headings: General Principles on the Use of Weapons, Poison, Biological Weapons, Chemical Weapons, Expanding Bullets, Exploding Bullets, Weapons Primarily Injuring by Non-detectable Fragments, Booby-traps, Landmines, Incendiary Weapons, and Blinding Laser Weapons. All of these rules are based on the fundamental principles on the prohibition of weapons that are indiscriminate and cause unnecessary suffering or superfluous injury. These principles are based, in turn, on the abovementioned principles of distinction, proportionality and precautions in attack. Almost all of the rules are included in treaties that Sweden has ratified, including the St Petersburg Declaration, the Regulations

concerning the Laws and Customs of War on Land, the Protocol for the Prohibition of the Use of Asphyxiating, Poisonous or Other Gases, and of Bacteriological Methods of Warfare from 1925 and the Convention on Prohibitions or Restrictions on the Use of Certain Conventional Weapons Which May be Deemed to be Excessively Injurious or to Have Indiscriminate Effects from 1980 and its Protocols, and Additional Protocol I to the Geneva Conventions. The practice described in the study is less extensive concerning several rules than for the majority of the rules in the study. The weapons rules have also been the subject of criticism due to excessively weak support in state practice, especially with regard to non-international conflicts. However, in light of the reasons presented in the study and the material provided, we do not consider it necessary to give any dissenting opinion to that expressed in the study, or to question in more general terms the study’s conclusions. We comment in particular on certain issues concerning prohibitions in armed conflict that do not apply in peacetime (Rule 75 on riot-control agents and Rule 77 on expanding bullets) and the admissibility of 12.7 millimetre ammunition (Rule 78 on exploding bullets).

Under the heading Treatment of Civilians and Persons Hors de

Combat, 52 rules are presented under eight sub-headings:

Fundamental Guarantees, Combatants and Prisoner-of-War Status, The Wounded, Sick and Shipwrecked, The Dead, Missing Persons, Persons Deprived of Their Liberty, Displacement and Displaced Persons, and Other Persons Afforded Specific Protection. The rules in this main group reflect a fundamental idea in international humanitarian law on the protection of and respect for civilians and persons hors de combat, an idea that has also been expressed in more general terms through the customary law rules in the first part – The Principle of Distinction.

All of these rules – or at least their main features – correspond to rules in treaties that Sweden has ratified, including the Regulations concerning the Laws and Customs of War on Land, and the Geneva Conventions and their Additional Protocols. The rules contained in this main group relate to issues that have long been regarded as customary law. As they correspond with similar rules in the area of human rights, many of these rules have long stood out as having a natural place in Swedish law. The continued applicability of human rights in armed conflicts – irrespective of the type of conflict – supports some of the rules. We comment in

particular on the issue of what ‘torture’ means (Rule 90), the issue of protection for ‘voluntary’ human shields (Rule 97), the issue of limiting the obligation to release and repatriate prisoners of war after the cessation of active hostilities (Rule 128) and the issue of an age-limit for children (Rules 135, 136 and 137).

Under the heading Implementation, 23 rules are presented under five sub-headings: Compliance with International Humanitarian Law, Enforcement of International Humanitarian Law, Responsibility and Reparation, Individual Responsibility, and War Crimes. Most of the rules in this main group – or in any case their main features – are included in treaties that Sweden has ratified, including the Hague Conventions and the Geneva Conventions and their Additional Protocols. In our view, the study’s rules on the implementation of international humanitarian law are largely uncontroversial and refer to circumstances that have long been considered customary law, at least in relation to states. We comment in particular on the issue of whether reprisals can be allowed (Rules 145 and 148), the issue of what ‘serious violations’ means (Rule 156) and the associated issue of prohibitions of statutes of limitation (Rule 160).

In the final section (5.5) we stress that the exact scope of customary law will always be subject to differing opinions, but that it is our view that there is no reason to repudiate the assessments made by the ICRC in the study. Most of the rules in the study – at least where international armed conflicts are concerned – are essentially also included in treaties by which Sweden is bound. Moreover, there is every indication that Sweden’s position in the issues dealt with by the study is essentially in harmony with the assessments made in the study. The rules that can be claimed to go beyond Sweden’s current obligations in international conflicts are Rules 43 and 44 (protection of the natural environment), Rule 64 (prohibition against agreement to suspend combat with the intention of attacking by surprise), Rule 66 (right to non-hostile contact with the enemy), Rule 86 (blinding laser weapons), Rule 145 (reprisals), Rule 149 (c) and (d) (state responsibility for violations of international humanitarian law) and Rule 154 (superior’s orders). However, none of these rules are of such nature that we consider there to be reason for Sweden to repudiate the study’s assessment that they have customary law status. In our view, it should also be possible to base Swedish practice on these rules. Concerning non-international conflicts, we express the view

that Sweden – both with regard to the findings of the study and for reasons of expediency – should, as a rule, apply and otherwise maintain the same rules as in international conflicts. States that are not engaged in warfare also have an obligation – alone or together with others – to take action to ensure that the rules of international humanitarian law are respected. Against this background, we recommend that Sweden supports the rules contained in the study.

Peace operations (Chapter 6)

In our terms of reference it is stated that, when identifying the rules of international law that apply for armed conflicts, occupation and neutrality, we should highlight the applicability of international humanitarian law in peace-support operations. Therefore, in Chapter 6 we give an account of some of the fundamental issues raised by peace operations in relation to international humanitarian law and elements of human rights. However, in the course of the inquiry we were informed that the aim is for the issue of legal grounds for the use of force and coercion on the part of Swedish military personnel and police officers in peace operations to be dealt with by a special inquiry. For this reason, we do not look at this subject in detail.

In our report, we highlight the fact that in the overwhelming majority of peace operations in which Sweden has participated, the force has been tasked with maintaining peace after the cessation of hostile activities. The use of force and coercion during such operations may not extend beyond what is allowed under human rights. Over the past two decades, Swedish forces have also participated in peace operations where armed hostilities are still ongoing between various warring groups. Despite its presence in a conflict area, a peace operation does not necessarily have to be caught up in the armed conflict; instead, it can have more limited tasks, such as facilitating the passage of humanitarian relief or protecting the civilian population through its presence. In these situations, the peace operation is to observe the rules of international humanitarian law, but as the operation is not participating in hostilities, its own use of force must still be limited to what is permitted under human rights. Only if the peace operation becomes directly involved in the hostile activities – either by using force to separate the warring groups or by participating in

hostile activities on the side of one of the warring parties – does it have the right to use force under the rules of international humanitarian law.

We also highlight that Swedish law is largely lacking in explicit regulations for peace operations. However, when the Government makes the Swedish Armed Forces’ international force available for peace enforcement operations, it must be seen as implicit that the force is being made available with the powers that follow from the international rules governing the operation, and with the limitations that follow from Swedish laws and regulations, including Sweden’s obligations under international law. As the large majority of peace operations do not participate in any armed conflicts and international humanitarian law is consequently not formally applicable, human rights are one of the most important pieces of international regulation to be observed during operations. In our view, it must be seen as a natural starting point as far as Sweden is concerned that Sweden’s obligations under human rights conventions are to be respected not only on Swedish territory, but also beyond Swedish territory, in cases where Sweden exercises effective control over a territory or over people located outside of Swedish territory.

We also deal with the issue of taking people into detention during peace operations, and recommend here that Sweden in future support the Danish initiative, ‘The Handling of Detainees in International Military Operations’, and take action to ensure that the issue is discussed at EU level, before being presented to the UN.

International emblems in international humanitarian law (Chapter 7)

In this chapter, we look at the assignment we received through supplementary terms of reference to propose legislative amendments necessary to enable Sweden to ratify Protocol additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Adoption of an Additional Distinctive Emblem (Protocol III), and to review the Act on the Protection of Certain International Distinctive Emblems of Medical Aid, etc. (1953:771) and propose suitable amendments. In the introductory section we give an account of the regulation of international emblems in the Geneva

Conventions and Additional Protocols, and in the Convention on the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict, and describe customary law in the area. We then describe how these rules have been implemented in Sweden, as well as the rules in this area that are in place in other Nordic states.

In our considerations, we stress that the use of the emblems that are protected under the Geneva Conventions and Additional Protocols is reserved for the contracting states’ medical troops, the various organisations of the Red Cross and Red Crescent, and for certain other purposes stated in the treaties that have a link to medical and religious care. In armed conflicts, these emblems are used to distinguish protected religious and medical personnel, as well as other equivalent people and objects such as medical vehicles. Attacking these is regarded as a war crime in breach of international humanitarian law. Additional Protocol III offers the opportunity to use another emblem alongside those of the red cross, the red crescent and the red lion and sun, namely the red crystal, while the requirements for use have been made clearer and more precise and have been enlarged, partly by adding the new possibility of using another emblem, if a special need arises, other than the one a state or its national Red Cross or Red Crescent Society is using. By ratifying the Additional Protocol, Sweden can help to strengthen this protection for the red crystal and other emblems, which are given the same status as the red cross through the Protocol.

To facilitate a ratification of Additional Protocol III, we propose certain amendments to the Act on the Protection of Certain International Distinctive Emblems of Medical Aid, etc. In short, these amendments would mean that the same protection applies to the red cross, the red crescent, the red lion and sun and the new emblem of the red crystal; that Swedish military medical and religious personnel are permitted to temporarily use an emblem other than the red cross if it can strengthen their protection; that the Swedish Red Cross Society is permitted to temporarily use an emblem other than the red cross if this is required to facilitate its activities; and that Swedish medical and religious personnel taking part in operations under the auspices of the United Nations may, having been granted permission, use an emblem other than the red cross. Moreover, we propose that an information campaign be conducted in collaboration with the

Swedish Red Cross in connection with the ratification of the third Additional Protocol.

As a result of the review we have conducted of the Act on the Protection of Certain International Distinctive Emblems of Medical Aid, etc., we also propose certain amendments to the Act. In summary, these amendments would mean that the Swedish Red Cross Society is given the direct right by law to use the red cross as an emblem for its activities; that certain clarifications are made concerning the possibility of Swedish civilian medical services to use the red cross; that the Act is supplemented with protection for the emblems designating dangerous facilities and certain cultural property; that the Government is given the possibility of delegating the consideration of applications for permission to use all emblems specified in the Act; and that the penal provisions are made more precise and clear.

Training and information (Chapter 8)

A fundamental prerequisite for international humanitarian law to be respected is knowledge of its contents. The importance of such knowledge is expressed in several key treaties in the area, in the form of training and information requirements. Part of our remit was to monitor the extent to which and the way in which Swedish training in international law is currently relevant in terms of content against the background of existing convention commitments. This part of the remit is dealt with in this chapter. To begin with, we give an account of the training and information requirements that apply under international law. In the following section (8.2) we look at the training and information currently provided in Sweden in this area. As documentation for our report, we have gathered information in various ways from government agencies, institutions and organisations, e.g. through the surveys shown in Annex 6. In Section 8.3 we present various views on the need for training and information that agencies and certain other parties have provided us with.

In Section 8.4 we present our own considerations concerning training and information. There, we stress that training and information are of fundamental and decisive importance if international humanitarian law is to have an impact in practice. The requirements international law places on the training of military

staff and civilians are not specified; rather, it is down to each state to make its own assessment based on its own military and civilian organisation. However, it is our view that Sweden should have high ambitions when it comes to how the treaty-based and customary law requirements concerning training and information are met.

In our review, we have not found any circumstances to suggest that there are any immediate shortcomings in the military sector that need to be addressed in order for us to live up to international requirements in the area, even though it has not been possible for us to obtain a full picture of training as there is no central system for follow-up and feedback on training in international law. However, we recommend that the task of the international law advisers in the Swedish Armed Forces’ war organisation be expanded from covering the application of the rules of international law in wartime and in neutrality to also include the application of other rules of international law that have a bearing on military operations, primarily human rights and other legal rules that may apply in peace operations.

When it comes to the civil defence sector, we note that it is clear from the survey we have carried out that the requirement concerning ‘satisfactory training and information’ stated in the Total Defence International Law Ordinance (1990:12) has been of limited effect in causing the agencies responsible, under the Ordinance, for monitoring to provide special information or special training for their staff on the rules of international law that are the focus of the Ordinance. The majority of agencies with monitoring responsibilities provide no special information on or training in international humanitarian law whatsoever. It is also clear that the training in and dissemination of information on international humanitarian law, etc. required by the Ordinance have had lower priority since the beginning of the 1990s and that the international law competence that had previously been built up has been largely lost. Several agencies are very uncertain about whether there is currently a need for special information on or training in international humanitarian law and, if so, what the contents should be. In light of this, we have considered whether there is reason for us to propose amendments to the provision on training, or associated provisions, contained in the Total Defence International Law Ordinance. However, as we see it, it is not the provisions themselves that pose problems, rather it is more a question of how we can, in an appropriate manner, achieve a

situation in which relevant agencies receive the support they need when it comes to assessing the need for training and implementing this training.

This development suggests that it is no longer enough to require each agency to be able – on its own and without help – to assess the need for training in international law within that agency and also implement this training. The Swedish Civil Contingencies

Agency (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB) already has a coordination responsibility under Section 20 of the

Total Defence International Law Ordinance. According to its instructions, this agency also has an overarching responsibility for issues concerning civil defence. Furthermore, the Swedish Civil Contingencies Agency has an important role in developing relevant agencies’ planning for heightened alert under the provisions contained in the Emergency Management and Heightened Alert Ordinance (2006:942). In light of this, we consider that it is natural that the Swedish Civil Contingencies Agency be given more precise instructions to assist other agencies in the civil defence sector in assessing the need for training in international law, take action to ensure that all agencies concerned receive training and information corresponding to their needs and provide resources for implementing the training needed. We refrain from submitting proposals for what form such instructions should take, but stress that the task definitely goes far beyond what follows from the coordination responsibility that the agency has under the Total Defence International Law Ordinance and that one prerequisite for the task being performed well is, therefore, that the agency receive special resources for this.

Is a Swedish international humanitarian law manual needed? (Chapter 9)

The term ‘manual’ is used to denote a number of different publications of varying status. After an introductory section on our remit, we present an overview in Section 9.2 of various forms of international and national manuals.

We present our considerations in Section 9.3. We begin by reiterating that our terms of reference stress the fact that the primary object of a manual is that it should be of practical use. One condition for producing a manual is said to be that it provides

added value for the agencies concerned within the Swedish defence sector. A manual must be clear and user-friendly, and it should explain how military personnel are allowed to act in a way that is easy to understand, but that is nonetheless thorough. On this basis, we consider that, for decision-making at an operational level, there is room for more lucid and clear guidance that would best take the form of a manual.

The fact that the primary purpose of a manual is to provide guidance for military decision-making at an operational level does not mean that a manual cannot also fulfil other important functions and that its design cannot also be adapted to these. In our view, the international law advisers within the Swedish Armed Forces must also be seen as an important target group for a manual. A well-designed manual would doubtless also be very relevant for training and exercises in international humanitarian law. It goes without saying that officers who are to be able to use the manual in practical decision-making must be trained and drilled in its use. Besides this need, a manual can also be important in designing and implementing training in international humanitarian law at the different training stages of the Swedish Armed Forces. This also applies to other staff in the total defence service who are in need of knowledge about international humanitarian law. In summary, we find that a national manual on international humanitarian law meets a range of different needs that, taken together, are strong enough to justify a project to draft a manual.

It is stated in our terms of reference that if we find there is a need for a special national manual on international humanitarian law, we are also required to submit proposals on such a manual. We did not interpret this part of our remit to mean that we are expected to produce a complete and detailed proposal for a manual. What has been possible within the framework of the resources and time the committee has had at its disposal has simply been to present a draft of a Swedish manual on international humanitarian law (see Annex 7). This draft may make it easier to assess the extent to which a manual is able to meet the needs mentioned above and function as input when deciding on an appropriate design.

We also look at the need for a manual for peace operations in view of the fact that participation in such operations now makes up a major part of the operational activities of the Swedish Armed Forces. The most common situation concerning peace operations in which a Swedish force is participating is that the operation does

not take part in armed conflict. The force is then not formally bound by international humanitarian law and therefore a manual in international humanitarian law would not provide any immediate guidance. In our view, however, there is an equally great need for clear and structured guidance concerning peace operations as there is concerning armed conflicts. There are strong arguments to suggest that the legal issues linked to the use of force and coercion in the context of peace operations in which a Swedish force is not participating in armed conflict are so important that a manual should be drawn up for this purpose too. As the aim is for the issue of legal grounds for the use of force and coercion by Swedish military personnel and police officers in peace operations to be dealt with by a special inquiry, we did not consider that it was part of our remit to consider in any detail how such a manual should be designed.

In summary, we state, among other things, the following: A manual should not primarily be regarded as an account of positions taken in purely legal terms, rather as rules and guidelines for the actions of our own armed forces in armed conflicts.

A manual should proceed from the assumption that the same provisions of international humanitarian law are to be observed in the implementation of military operations, irrespective of whether it is an international or non-international armed conflict.

A manual should not be limited purely to rules of international humanitarian law; it should also include rules based on human rights. The law of neutrality and occupation should also be included in a manual. However, this was not covered by our inquiry remit in such a way as to give us cause to draw up a proposal on the regulation of these areas in a manual.

The Swedish Armed Forces should have formal responsibility for both the future drafting and publication of a manual. A manual should be published as a staff publication within the Swedish Armed

Forces, which would indicate that the rules stated in the manual are not formally binding, but that military commanders are obliged to observe the contents of the manual as guidelines. When drafting the manual, the Swedish Armed Forces should consult the Swedish

Civil Contingencies Agency, the Swedish National Defence College, and the Total Defence Council for International Law, and carry out the work with the assistance of academically active experts. Experts from other states should also be consulted. The work to produce a

manual should also be carried out under the supervision of representatives of the ministries concerned.

Sweden has an interest in clarifying internationally what is seen in Sweden as applicable international humanitarian law. To what extent this interest should be addressed with the help of regulations in a manual is something that should be assessed when there is a properly functioning manual in place.

Författningsförslag

Förslag till lag om ändring i lagen ( 1953:771 ) om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1953:771) om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar m.m.

dels att 1–5 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 6 och 7 §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Rödakorsmärket, bestående av rött kors på vit botten, eller benämningen ”röda korset” eller ”Genèvekorset” må icke offentligen brukas annat än som kännetecken för militär sjukvård eller för militärpräster eller i fall som sägs i 2 §.

Följande märken och benämningar får inte användas offentligt i andra fall än de som är tillåtna enligt 2–5 §§:

1. det röda korset bestående av ett rött kors på vit botten, och benämningarna ”röda korset” eller ”Genèvekorset”,

2. den röda halvmånen bestående av en röd halvmåne i ett vitt fält och benämningen ”röda halvmånen”,

3. det röda lejonet och solen bestående av ett rött lejon och en röd sol i ett vitt fält och benämningen ”röda lejonet och solen”, samt

4. den röda kristallen bestående av en röd ram i form av en kvadrat ställd på sin spets mot vit bakgrund och benämningen ”röda kristallen”. 2 §

1

De internationella rödakorsorganisationerna äga använda märke och benämning som avses i 1 §. Detsamma gäller utländsk nationell förening, som i sitt hemland äger offentligen bruka märket eller benämningen.

Med regeringens tillstånd må föreningen svenska röda korset och annan svensk förening, till vars uppgift hör att i krig biträda vid militär sjukvård, begagna sagda märke och benämning. Märke som nu sagts må ock med regeringens tillstånd användas som kännetecken för civil sjukvård under krig och för räddningstjänst vid kusten samt i fredstid för att utmärka fordon som nyttjas såsom ambulans och för att angiva hjälpstation som är uteslutande avsedd för avgiftsfri vård av sårade och sjuka.

De märken och benämningar som avses i 1 § får användas som kännetecken för militär sjukvård och för militär själavårdspersonal i överensstämmelse med vad som gäller enligt allmän folkrätt eller överenskommelse med annan stat som är bindande för Sverige. För svensk del ska härvid det märke och de benämningar som anges i 1 § 1 användas. Annat märke eller annan benämning som avses i 1 § får dock användas tillfälligt om detta kan förstärka skyddet.

Under väpnad konflikt gäller vad som sägs i första stycket första och andra meningen om märke även för civil sjukvård. För svensk del förutsätter sådan användning att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer lämnat tillstånd därtill. Om särskilda skäl föreligger får ett sådant tillstånd också avse användning i fredstid. Tillstånd förutsätter i det fallet att samtycke lämnats av föreningen Svenska Röda Korset.

3 §

Märke, bestående av röd halvmåne på vit botten eller av rött lejon och röd sol på vit botten,

Vid insatser som genomförs under Förenta nationernas överinseende får svensk sjukvård och

1 Senaste lydelse (1979:744).

eller benämningen ”röda halvmånen” eller ”röda lejonet och solen” må icke offentligen brukas, med mindre det är tillåtet enligt avtal med främmande makt.

svensk själavårdspersonal som deltar i insatsen, efter tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, använda ett av de märken och benämningar som avses i 1 § som kännetecken.

4 §

2

Det internationella kännetecknet för civilförsvar, bestående av en liksidig blå triangel mot orangefärgad bakgrund, får inte användas offentligt utan medgivande av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Internationella rödakorskommittén, Internationella rödakors- och rödahalvmånefederationen och de därtill anknutna nationella föreningarna får använda de märken och benämningar som avses i 1 § som kännetecken för sin verksamhet i överensstämmelse med Genèvekonventionerna av den 12 augusti 1949 angående skydd för krigets offer, med tilläggsprotokoll I–III till dessa, samt de principer som fastställs vid de internationella rödakors- och röda halvmånekonferenserna. Föreningen Svenska Röda Korset ska härvid använda det märke och de benämningar som avses i 1 § 1. Annat märke eller annan benämning som avses i 1 § får dock användas tillfälligt om detta på grund av särskilda omständigheter är påkallat för att underlätta verksamheten.

5 §

3

Den som saluhåller vara, därpå obehörigen anbragts märke, benämning eller annat känne-

Annan svensk förening än Svenska Röda Korset, som har till uppgift att biträda vid militär

2 Senaste lydelse (1994:1723). 3 Senaste lydelse (1979:744).

tecken, som avses i 1, 3 eller 4 §, eller i firma obehörigen intager sådan benämning eller eljest bryter mot de i nämnda paragrafer stadgade förbuden, straffes med böter eller fängelse.

Samma lag vare där någon offentligen brukar märke, benämning eller kännetecken som företer sådan likhet med märke, benämning eller kännetecken som avses i 1, 3 eller 4 § att förväxling lätt kan ske.

sjukvård under en väpnad konflikt får, efter tillstånd av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, använda det märke som avses i 1 § 1 som kännetecken för sin verksamhet.

6 §

Följande märken får användas offentligt som kännetecken endast efter tillstånd av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer:

1. civilförsvarets internationella kännetecken, bestående av en liksidig blå triangel mot orangefärgad bakgrund,

2. det internationella kännetecknet för utmärkande av kulturegendom, bestående av en vapensköld med spetsen nedåt och med ett blåvitt snedkors, eller i en kombination av tre upprepade sådana kännetecken, och

3. det internationella kännetecknet för utmärkande av anläggningar och installationer som innehåller farliga krafter, bestående av tre lysande orangefärgade cirklar placerade på samma axel.

7 §

Den som i strid med bestämmelserna i 1–6 §§ använder märke eller benämning som där avses som kännetecken, eller annars för utmärkning på skylt, anslag, vara, förpackning, eller liknande döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma gäller den som i näringsverksamhet bjuder ut vara som försetts med sådant märke eller benämning till försäljning eller som på annat sätt i näringsverksamhet använder sig av sådant märke eller benämning.

Vad som i första stycket sägs om märke eller benämning som avses i 1–6 §§ gäller också i förhållande till märke eller benämning som företer en sådan likhet därmed att förväxling kan äga rum.

I ringa fall ska inte dömas till ansvar.

1. Denna lag träder i kraft den…

2. Förbudet mot användning av de i 1 § 4 samt 6 § 2 och 3 upptagna märkena och benämningarna ska inte tillämpas i förhållande till varu- eller näringskännetecken som har registrerats eller använts före ikraftträdandet, under förutsättning att användningen inte ger intryck av att ske i skyddande syfte under väpnad konflikt.

1. Inledning

1.1. Uppdraget

Vårt huvuduppdrag enligt direktiven (dir. 2007:134) kan delas in i tre delar. För det första att kartlägga de folkrättsliga regler som gäller för väpnade konflikter, ockupation och neutralitet, och hur de humanitärrättsliga reglerna har genomförts i svensk rätt. I detta ingår även att följa upp i vilken omfattning och på vilket sätt som svensk folkrättsutbildning innehållsmässigt är relevant mot bakgrund av gällande konventionsåtaganden.

För det andra att analysera de sedvanerättsliga regler, inkluderande de slutsatser och skälen för dessa, som Internationella rödakorskommittén (ICRC) fastslår i sin sedvanerättsstudie från 2005.

1

För det tredje att undersöka om det finns behov av en särskild nationell humanitärrättslig manual och att vid behov lämna förslag till en sådan manual.

Genom tilläggsdirektiv (dir. 2008:154) har vi även fått i uppdrag att föreslå de författningsändringar som krävs för att möjliggöra en svensk ratificering av tilläggsprotokoll III till Genèvekonventionerna, om antagande av ytterligare ett kännetecken samt att göra en översyn av lagen (1953:771) om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar m.m. och föreslå lämpliga ändringar.

I april 2010 redovisade vi delbetänkandet, Krigets Lagar (SOU 2010:22), med förteckning över för Sverige gällande internationella humanitärrättsliga konventioner och deras genomförande i Sverige.

Direktiven i sin helhet framgår av bilaga 1–3 till detta betänkande.

1Customary International Humanitarian Law”, Jean-Marie Henckaerts och Louise Doswald-Beck två volymer: Volume I: Rules, Volume II: Practice (två delar), Cambridge University Press, 2005.

1.2. Utredningsarbetet

Vi påbörjade vårt arbete i december 2007 och har sedan dess hållit 15 kommittémöten med deltagande av ledamöter, sakkunniga och experter. Vi har däremellan haft ett antal arbetsmöten bl.a. i särskilda grupper för några av de olika frågor vi haft att behandla, nämligen behovet av en manual samt analysen av sedvanerättsstudien.

Vi har strävat efter att vara utåtriktade i vårt arbete och har samrått med ett flertal olika myndigheter, organisationer och andra aktörer. Syftet har varit att både informera om kommitténs arbete och att inhämta synpunkter på vårt uppdrag. Vi har sett dessa samråd som ett viktigt led i att kvalitetssäkra vårt arbete.

Vi har, främst genom sekretariatet, deltagit i ett antal externt anordnade konferenser och seminarier. Även ett flertal övriga utåtriktade aktiviteter har genomförts.

1.2.1. Deltagande i konferenser och seminarier

International Peace Research Institute, Oslo

I december 2007 deltog sekretariatet i ett möte i Oslo om militärmanualer. Vid mötet, som anordnades av the International Peace Research Institute, Oslo, diskuterades behov och utformning av militära manualer i humanitär rätt. Mötet gav värdefull information och även tillfälle att möta verksamma jurister och praktiker som hanterar manualer.

San Remo Institutet

I september 2008 deltog även delar av sekretariatet vid San Remo Institutets årliga möte (round table) där aktuella frågor om den humanitära rättens och de mänskliga rättigheternas tillämplighet vid fredsinsatser diskuterades.

Krisberedskapsmyndigheten

Krisberedskapsmyndigheten (KBM

2

) anordnade den 2–3 oktober

2008 ett folkrättsseminarium för de civila folkrättsliga rådgivarna vid länsstyrelserna. Syftet med dagarna var bland annat att diskutera de civila folkrättsliga rådgivarnas roll i framtiden. Sekretariatet deltog vid seminariet och informerade om kommitténs arbete samt inhämtade synpunkter på de civila folkrättsliga rådgivarnas roll och uppgifter samt på hur väl anpassade gällande författningar är i förhållande till dagens totalförsvar. Diskussionerna fördes utifrån ett diskussionsunderlag som sekretariatet hade sammanställt.

Försvarsmakten

Sekretariatet deltog även vid Försvarsmaktens folkrättsmöte den 21 oktober 2008 som anordnades för deras folkrättsliga rådgivare och folkrättsföreträdare. Syftet med mötet var att erbjuda samverkansmöjligheter mellan rådgivare och företrädare samt att i övrigt samordna Försvarsmaktens resurser inom folkrätt. Mötet var också ett led i utvecklingen av folkrättsutbildningen inom Försvarsmakten. Sekretariatet informerade under mötet om kommitténs arbete och inhämtade synpunkter angående frågan om behov och utformning av en svensk manual i humanitär rätt.

Svenska Röda Korset

Den 22 oktober 2008 samt den 22 april 2009 deltog sekretariatet vid Svenska Röda Korsets utbildning i allmän folkrätt och informerade om Folkrättskommitténs uppdrag och inhämtade synpunkter på hur den humanitära rätten genomförs i Sverige. Vid mötet deltog både rödakorspersonal och personal från andra organisationer och myndigheter.

2 Krisberedskapsmyndigheten har sedan den 1 januari 2009 ersatts av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Universitet och högskolor

Den 19-20 november 2008 deltog sekretariatet i kursen ”Human Rights and International Humanitarian Law” vid Lunds universitet och informerade om och inhämtade synpunkter på kommitténs uppdrag.

Sekretariatet deltog även vid ett samråd den 2 maj 2009 som UD:s enhet för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt anordnat för ledande svenska forskare på folkrättens område för en diskussion om prioriterade folkrättsliga frågor under Sveriges ordförandeskap i EU och om pågående forsknings- och utbildningsprojekt i ämnet.

Totalförsvarets folkrättsråd

Sekretariatet har regelbundet informerat om kommitténs arbete och inhämtat synpunkter på detsamma vid möten med Totalförsvarets folkrättsråd. Den 11 mars 2009 redovisades bl.a. det arbete som genomförts med ett utkast till en svensk manual i humanitär rätt. Vidare informerades rådet om den resa sekretariatet genomförde till Norge den 9–10 mars i anledning av manualarbetet. Vid detta tillfälle redovisades även upplägget av det då kommande arbetet med utbildningsfrågor.

Den 3 december 2009 redovisades, och inhämtades synpunkter på, vårt arbete med frågan om den svenska folkrättsutbildningen.

International Society of Military Law and Justice

Den 5–9 maj 2009 anordnade International Society of Military Law and Justice en konferens om ”Practice and Customary Law in Military Operations, including Peace Support Operations” i Tunisien. Under denna konferens diskuterades bl.a. Luftkrigsmanualen (Manual on International Law Applicable to Air and Missile Warfare), ICRC-studien samt militärmanualer. Från kommittén deltog en ledamot och en sakkunnig.

ICRC och direkt deltagande

Kommittén var även representerad vid den workshop som det tjeckiska EU-ordförandeskapet, rådssekretariatet och Internationella rödakorskommittén (ICRC) anordnade den 5 juni 2009 i Bryssel rörande ”Challenges Facing International Humanitarian Law: The concept of Direct Participation in Hostilities”.

Svenska Föreningen för Internationell Humanitär Rätt

Sekretariatet deltog den 26 maj 2009 vid ett seminarium anordnat av Svenska Föreningen för Internationell Humanitär Rätt och berättade om Folkrättskommitténs uppdrag och dittills genomförda arbete.

Seminarium Försvarshögskolan – Svenska Röda Korset

2009 hade det gått 60 år sedan 1949 års Genèvekonventioner (Genèvekonventionerna I–IV) antogs. Försvarshögskolan och Svenska Röda Korset anordnade med anledning därav den 14 oktober 2009 ett seminarium på Försvarshögskolan. Stora delar av kommittén och sekretariatet var närvarande vid mötet där bl.a. ICRC:s studie om direkt deltagande behandlades.

Konferens i Genève

Den 9-10 november 2009 deltog sekretariatet vid konferensen ”60 Years of the Geneva Conventions and the Decades Ahead - The Current Relevance of IHL: New Threats, New Actors, New Means and Methods of Warfare” i Genève. Konferensen anordnades av Schweiz och ICRC och syftade till att identifiera aktuella utmaningar inom den humanitära rätten och vilka initiativ som kan tas för att hantera dessa.

Konferens i Köpenhamn

Den 21 oktober 2009 deltog sekretariatet vid ett möte anordnat av danska Utrikes- och Försvarsdepartementen tillsammans med Röda Korset i Danmark med anledning av Genèvekonventionernas 60-årsjubileum. Mötet fokuserade på betydelsen av manualer i

humanitär rätt för att säkerställa efterlevnaden av gällande traktater. På mötet deltog bl.a. representanter från de norska och danska försvarsmakterna som arbetar med sina länders respektive kommande manualer samt internationella experter i området.

Länsstyrelserna

Den 12 november 2009 deltog sekretariatet vid ett möte för samtliga chefsjurister vid länsstyrelserna på Thorestad Herrgård. Vid mötet presenterades och diskuterades kommitténs uppdrag med fokus på frågor relevanta för länsstyrelserna, bl.a. rörande behovet av folkrättsliga rådgivare vid länsstyrelserna.

1.2.2. Egna seminarier och möten

Möten med Norges försvarsdepartement och försvarshögskola

Sekretariatet besökte det norska försvarsdepartementet samt träffade representanter från den norska försvarshögskolan den 9–10 mars 2009. Vid detta besök diskuterades våra länders respektive arbete med manualer i humanitär rätt samt former för samarbete kring denna uppgift.

Ett uppföljningsmöte hölls den 23 oktober 2009 då en av de som arbetar med Norges manual besökte sekretariatet i Stockholm. Vid det mötet diskuterades främst respektive lands förslag på struktur på manualen och vilket innehåll som respektive avsnitt planeras omfatta.

Möten med Svenska Röda Korset

Den 30 november 2009 hade sekretariatet ett möte på Svenska Röda Korsets huvudkontor om utkastet till manual i humanitär rätt. Vid mötet informerades om kommitténs arbete med utkastet och mötesdeltagarna fick lämna synpunkter på detta.

Den 4 mars 2010 hade sekretariatet ett möte på Svenska Röda Korsets huvudkontor om tilläggsprotokoll III till Genèvekonventionerna och översynen av lagen (1953:771) om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar m.m.

Möte med Jean-Marie Henckaerts och Marie Doswald Beck från ICRC

Sekretariatet mötte den 9 november 2009 Jean Marie Henckaerts och Marie Doswald Beck i Genève och diskuterade ICRC:s sedvanerättsstudie. Vid mötet behandlades främst frågor som kommittén har haft kring oklarheter i studiens regler och kommentarer.

1.2.3. Övriga utåtriktade aktiviteter

Vi har varit angelägna om att ha en öppen dialog och samverka med myndigheter och organisationer som på olika sätt kan beröras eller ha intresse av vårt arbete. Vi har därför fortlöpande haft kontakt med ett antal sådana organisationer och myndigheter.

Som exempel på kontakter med myndigheter och organisationer kan nämnas att Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet, Socialdepartementet, Kulturdepartementet, Barnombudsmannen, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut, Sida, Migrationsverket, Inspektionen för strategiska produkter, Riksantikvarieämbetet, Statens räddningsverk

3

, Uppsala universitet, Stockholms universitet, Rädda

Barnen, Svenska Röda Korset, UNICEF, Svenska FN-förbundet, Svenska freds- och skiljedomsföreningen, Amnesty, Folke Bernadotteakademien, Kristna Fredsrörelsen, Svenska helsingforskommittén

4

och Kulturarv utan gränser getts möjlighet att lämna

synpunkter på hur Sverige genomfört nya traktater.

Vi har vidare varit i kontakt med samtliga myndigheter med ansvar att utbilda enligt totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) och förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap samt därutöver även Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut, Inspektionen för strategiska produkter, Migrationsverket, Sida, Folke Bernadotteakademien, Svenska Röda Korset samt högskolor och universitet, bl.a. genom utskick av enkäter.

Vi har även inhämtat synpunkter från Amnesty, Diakonia och Svenska Helsingforskommittén på Sveriges genomförande av den humanitära rätten.

3 Numera Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). 4 Numera Civil Rights Defenders.

1.3. Disposition av betänkandet

Betänkandet inleds med två kapitel som redovisar utgångspunkter för vårt arbete. I kapitel 2 presenterar vi vissa grundläggande regler och principer inom folkrätt i allmänhet och den internationella humanitära rätten i synnerhet. I kapitel 3 lämnar vi en översikt av det svenska genomförandet av reglerna för väpnade konflikter, ockupation och neutralitet, med utgångspunkt i de ställningstaganden och förslag som lämnades i betänkandet Folkrätten i krig (SOU 1984:56) och de författningar, utredningar m.m. som följde på det betänkandet.

5

Vi redogör även för de förändringar som skett

inom det svenska totalförsvaret efter 1984 års betänkande.

I kapitel 4 går vi igenom relevanta delar av den folkrättsliga utveckling som skett sedan 1980-talet, och redovisar och analyserar hur de nya traktatbaserade åtagandena genomförts i Sverige. Framväxten av och viss praxis från internationella domstolar presenteras liksom viss statspraxis och doktrin samt exempel på andra faktorer av betydelse för den humanitärrättsliga utvecklingen. Vi behandlar även några aktuella utmaningar inom den humanitära rätten, bl.a. frågor kring direkt deltagande i fientligheterna, privata militära företag, reglering av dagens luftkrigföring och terrorism.

I kapitel 5 presenterar och analyserar vi Internationella rödakorskommitténs sedvanerättsstudie. Några av de frågor som fredsinsatser aktualiserar behandlas i kapitel 6. Uppdraget i tilläggsdirektivet om tilläggsprotokoll III till Genèvekonventionerna och översyn av lagen (1953:771) om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar m.m. redovisas i kapitel 7.

I kapitel 8 behandlar vi frågan om svensk folkrättsutbildning är innehållsmässigt relevant mot bakgrund av gällande konventionsåtaganden, sedvanerättsliga krav och de folkrättsliga utmaningar Sverige i dag ställs inför. Frågan om behovet av en nationell manual i humanitär rätt, och utformningen av en sådan diskuteras i kapitel

9. I kapitel 10 redovisas en konsekvensanalys. Kapitel 11 innehåller författningskommentarer.

I delbetänkandet Krigets Lagar (SOU 2010:22) finns en förteckning över Sveriges traktatbaserade åtaganden inom den humanitära rätten och ett antal övriga dokument inom området. I förorden till respektive dokument kommenteras även kort deras innehåll och det svenska genomförandet.

5 En redovisning av relevant svenskt genomförande i förhållande till varje traktat gavs i delbetänkandet Krigets Lagar (SOU 2010:22).

2. Folkrättens grunder

Tolkning och tillämpning av centrala humanitärrättsliga konventioner och gällande sedvanerätt förutsätter kännedom om grundläggande folkrättsliga områden och begrepp. I detta kapitel lämnar vi därför en kortfattad redogörelse för detta. Det urval av folkrättsmateria vi redovisar bygger på det uppdrag vi har att genomföra enligt direktiven – att kartlägga de folkrättsliga regler som gäller för väpnade konflikter, ockupation och neutralitet, och som Sverige är bundet av. Vår fokus ligger därför på krigets lagar och delar av de mänskliga rättigheterna.

1

2.1. Det folkrättsliga systemet

Folkrätten är primärt staternas och statssamfundets rättsordning. Till skillnad från nationell rätt och den internationella privaträtten, gäller folkrätten primärt förhållandet och uppträdandet mellan stater och i vissa fall mellanstatliga organisationer. I vissa avseenden innefattar dock folkrättens regler och principer även förpliktelser för och mot enskilda personer.

Det folkrättsliga regelverket är en del av den internationella rättsordningen och täcker ett brett spektrum av rättsområden – från samarbete om handel och telekommunikation till reglering av väpnade konflikter. Folkrätten kan delas in i tre huvuddelar; fredens folkrätt, krigets folkrätt och konfliktpreventionens folkrätt. Oavsett tillstånd – fred, kris eller väpnad konflikt – gäller de mänskliga rättigheterna. Under vissa förutsättningar får stater dock inskränka/avvika från en del av dessa rättigheter om det är påkallat av ett extremt nödläge som hotar en stats existens (så som t.ex. en väpnad konflikt). I vissa situationer kan även den humanitära rätten

1 I kapitel 4 Folkrättslig utveckling efter 1984 går vi ingående igenom den utveckling som skett på området sedan 1980-talet. Fokus ligger därför i detta kapitel på tidigare bestämmelser.

ha företräde framför de mänskliga rättigheterna i egenskap av lex specialis. Se mer om detta i kapitel 2.5.2.

Fredens folkrätt innefattar bl.a. de mänskliga rättigheterna,

Förenta nationernas (FN:s) stadga och de regler som anger grunden för det institutionaliserade samarbetet mellan stater, havsrätt, internationell miljörätt, rymdrätt, traktaträtt, diplomatisk rätt samt de många mellanstatliga avtalen som berör ekonomi, handel, telekommunikationer, transporter, post m.m.

Konfliktpreventionens folkrätt, som också kan sägas tillhöra fredens folkrätt, omfattar regler som syftar till att motverka uppkomsten och påverka genomförandet av en väpnad konflikt. Hit hör FN-stadgans regler om fredlig lösning av tvister (art. 2.3) och våldsförbudet (art. 2.4) samt de där till kopplade aggressions- och interventionsförbuden. Även avtal om rustningsbegränsningar och nedrustning samt demilitariseringar och neutraliseringar hör hit.

Till krigets folkrätt, som brukar kallas ”krigets lagar” hör primärt tre regelkomplex som reglerar förhållanden under väpnade konflikter: den humanitära rätten, neutralitetsrätten och ockupationsrätten. Dessa regler blir tillämpliga under en väpnad konflikt, oavsett hur konflikten har uppkommit. De mänskliga rättigheterna är som redan angetts tillämpliga under en väpnad konflikt, om stater inte gjort inskränkningar i dessa på lagenligt vis eller den humanitära rätten har företräde i egenskap av lex specialis.

2.1.1. Folkrättens komponenter

Reglerna i det internationella systemet skapas av staternas regeringar. Folkrättens regler och principer utgörs av två komponenter – sedvanerätt och traktatbaserad rätt

2

(t.ex. interna-

tionella konventioner). Sedvanerätten och traktatregleringar är folkrättens primära rättskällor och kompletteras av allmänna rättsgrundsatser. Rättspraxis och doktrin är subsidiära rättskällor. Hur en stats bundenhet av en viss folkrättslig regel eller princip uppkommer skiljer sig åt beroende på om den är baserad på sedvanerätt eller traktatbaserad rätt.

2 Begreppet ”traktaträtt”, som ibland felaktigt används för att benämna den traktatbaserade rätten, avser de regler som återfinns i Wienkonventionen om traktaträtten mellan stater och internationella organisationer eller internationella organisationer sinsemellan (1969 års Wienkonvention om traktaträtten) som behandlar ingående, tolkning och tillämpning av traktater.

Sedvanerätt

Sedvanerätt uppstår om staters gemensamma handlingssätt, dvs. deras statspraxis, utvecklar sig till en sedvana som grundar sig på en rättsövertygelse. I artikel 38.1 b i stadgan för Internationella domstolen i Haag (International Court of Justice, ICJ)

3

anges att

domstolen ska tillämpa ”internationell sedvänja, utgörande bevis för allmän praxis, godtagen såsom gällande rätt”. Detta innebär att för att en sedvana ska kvalificera som juridiskt bindande sedvanerätt krävs för det första att man objektivt kan konstatera en kontinuerlig statspraxis (usus), och för det andra att staterna subjektivt anser sig juridiskt bundna av denna praxis (opinio juris sive necessitatis

4

).

En sedvanerättslig regel är bindande för världens samtliga stater och i vissa fall för mellanstatliga organisationer.

5

Undantag från en

sådan regel kan endast förekomma om en stat redan innan och under hela den tid den sedvanerättsliga regeln utvecklats och gjorts gällande i statssamfundet opponerat sig mot regeln – dvs. varit en ständig opponent (persistent objector

6

).

Sedvanerätten är visserligen bindande för alla stater, men är i huvudsak ändå dispositiv. Detta betyder att stater kan sluta avtal som avviker från sedvanerätten. Viss sedvanerätt är dock av sådan fundamental och tvingande natur att den inte går att avtala bort (jus cogens), så som t.ex. FN-stadgans våldsförbud samt förbuden mot folkmord, tortyr och användning av biologiska vapen.

Traktater

Sedvanerätten kompletteras av internationella överenskommelser. Sådana kan ingås mellan två stater (bilaterala avtal), eller mellan flera stater (multilaterala avtal) och benämns på en mängd olika sätt, t.ex. konventioner, deklarationer, fördrag, avtal, protokoll

3 FN-stadgans kap. IVX reglerar Internationella domstolens uppgifter och brukar därför kallas Internationella domstolens stadga. 4 Hädanefter används som regel opinio juris för att beskriva detta. 5 Det finns dock även regional sedvanerätt, som endast binder en grupp av stater i en viss geografisk region, jfr Colombian-Peruvian Asylum case (Colombia v. Peru), Judgement of 20 November 1950, ICJ Reports 1950. s. 266, 277, 293-94 och 316. 6 Vissa bedömare betvivlar giltigheten av begreppet ständig opponent i dag. För diskussion i frågan se t.ex. ”The formation of Customary International Law”, Maurice H. Mendelson, Collected Courses of the Hague Academy of International Law, vol. 272, 1998, s. 227–244.

m.m. Som en sammanfattande benämning på dessa internationella överenskommelser brukar man tala om traktater.

7

Traktater är endast bindande för parterna i överenskommelsen, men ett system av likartade traktater kan ge upphov till sedvanerätt liksom traktater som får en närmast universell anslutning, och därmed bli tvingande även för andra än parterna.

En multilateral traktat tillkommer oftast genom en internationell förhandling där staterna förhandlar fram ett slutdokument som därefter undertecknas av staternas regeringar eller ombud med fullmakt för detta ändamål. Undertecknandet innebär endast undantagsvis att traktaten träder i kraft och blir juridiskt bindande. Vanligtvis förutsätter ikraftträdandet ett visst antal staters ratifikationer av traktaten. Ratifikationen är normalt sett för en stat det slutliga steget i genomförandet av en traktat varigenom staten blir bunden av traktatens regler.

Att det normalt krävs ratifikation för att en stat ska bli bunden av en traktat beror på att det enligt många staters interna rättsordning krävs ett parlamentariskt beslut för att bundenhet för staten ska uppstå. Undertecknandet av traktaten sker då med reservation för parlamentariskt godkännande. Ratifikationen görs således i de flesta stater av landets regering efter beslut i landets lagstiftande församling. I Sverige är det också huvudregel att regeringen beslutar om att ratificera traktater. Om överenskommelsen kräver ändring av svensk lag, eller i övrigt gäller sådant riksdagen ska besluta om eller är av större vikt krävs att riksdagen godkänt överenskommelsen (jfr 10 kap. regeringsformen).

8

Denna ratificeringsprocess kan av olika skäl (politiska, juridiska, ekonomiska m.m.) ta lång tid. Under denna tid har dock själva undertecknandet av traktaten viss rättsverkan som innebär att staten är skyldig att underlåta handlingar som skulle omintetgöra traktatens ändamål och syfte. De internationella överenskommelser som Sverige ingått finns publicerade i Sveriges överenskommelser med främmande makter (SÖ) som utges av Utrikesdepartementet.

9

7 De folkrättsliga reglerna om internationella traktater finns i första hand i 1969 års Wienkonvention om traktaträtten, som innehåller grundläggande bestämmelser om bland annat ingående och ikraftträdande, reservationer, tolkning och tillämpning, ändringar, ogiltighet och upphörande av traktater. 8 Samtliga av Sverige ratificerade traktater som vi behandlar i kapitel 4 om Folkrättslig utveckling har godkänts av riksdagen. 9 www.regeringen.se/sb/d/3305/a/17262

Utöver ratifikation kan en stat på andra sätt förplikta sig att följa en konvention.

10

Att ansluta sig till en traktat innebär att en

stat genom ett formellt beslut blir bunden av och part i en konvention. Detta förfarande används ofta av stater som inte varit med vid det ursprungliga undertecknandet av en konvention och som först lång tid efter själva konventionens ikraftträdande beslutar sig för att följa avtalets innehåll. Även andra metoder för att göra traktaten gällande mot den egna staten kan användas, så som godtagande, godkännande, eller annat mellan parterna överenskommet sätt.

Folkrätten tillåter även stater att reservera sig mot en eller flera av en traktats bestämmelser. Stater får dock inte reservera sig mot bestämmelser som utgör själva ändamålet och syftet med traktaten eller om traktaten uttryckligen förbjuder reservationer.

En stat kan genom uppsägning frigöra sig från den juridiska bundenhet som en traktat ger upphov till. Uppsägningen gäller dock som regel först ett år efter det att notifikation om uppsägning skett.

2.1.2. Vad är en väpnad konflikt?

Ett centralt och återkommande begrepp inom den humanitära rätten är begreppet ”väpnad konflikt”.

11

När fredstida interna

motsättningar eller spända mellanstatliga relationer övergår till en väpnad konflikt är dock i praktiken ofta svårt att avgöra och även föremål för politiska kontroverser. De fyra Genèvekonventionerna från 1949 (Genèvekonventionerna I–IV, GK I–IV), de två tilläggsprotokollen från 1977 (se nedan kapitel 2.2.2), rättspraxis från bl.a. Internationella tribunalen för f.d. Jugoslavien (Jugoslavientribunalen, se kapitel 4.2.1) och doktrin ger viss vägledning, men inte någon entydig juridisk definition av begreppet väpnad konflikt.

I den humanitära rätten skiljer man mellan två olika typer av väpnade konflikter – internationella väpnade konflikter (mellan två eller flera stater) och icke-internationella väpnade konflikter

10 1969 års Wienkonvention om traktaträtten, art. 11–15. 11 Se t.ex. tilläggsprotokoll rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter till 1949 års Genèvekonventioner (tilläggsprotokoll I) och tilläggsprotokoll rörande skydd för offren i icke-internationella väpnade konflikter till 1949 års Genèvekonventioner (tilläggsprotokoll II).

(mellan en stats trupper och en icke-statlig väpnad grupp, eller mellan två icke-statliga väpnade grupper).

12

Fastställande och identifiering av konflikttyp är viktigt eftersom tillämpningen av den humanitära rättens regler och principer beror på vilken typ av konflikt som föreligger – något som inte minst är tydligt i ICRC:s sedvanerättsstudie. (Se kapitel 5 om Humanitär rätt och sedvanerätt.)

Internationell väpnad konflikt

En internationell väpnad konflikt föreligger då två eller flera stater använder väpnat våld mot varandra. I den gemensamma artikel 2 i Genèvekonventionerna från 1949 anges konventionens tillämpningsområde på följande sätt:

Förutom de bestämmelser, som skola träda i tillämpning redan i fredstid, skall denna konvention tillämpas i varje förklarat krig eller annan väpnad konflikt, som uppstår mellan två eller flera av de höga fördragsslutande parterna, även om en av dem icke erkänner att krigstillstånd föreligger.

Genèvekonventionerna med tilläggsprotokoll I ska även tillämpas vid ockupation av hela eller en del av en av konventionsparternas territorium, även om ockupationen inte möter något militärt motstånd.

Det krävs således varken någon formell krigsförklaring, erkännande av den andra staten eller ett tillkännagivande från parterna om att ett krigstillstånd råder för att en internationell väpnad konflikt ska anses föreligga. Vad som krävs är användandet av väpnat våld av viss intensitet, oavsett anledningen till detta, mellan två stater. Det är med andra ord det faktiska agerandet och händelserna i området som avgör när en väpnad konflikt föreligger. Det finns inte heller någon tidsram för hur länge det väpnade våldet ska ha pågått eller ett visst antal stridsrelaterade dödsfall för att en internationell väpnad konflikt ska föreligga.

13

I de s.k. Pictet-

12 I Genèvekonventionerna används inte termen “intern väpnad konflikt”. Att en konflikt är intern indikerar att det inte finns någon internationell inblandning. En mer korrekt terminologi är ”icke-internationell väpnad konflikt” som endast anger att kriterierna för en internationell väpnad konflikt inte är uppfyllda. 13 I Jugoslavientribunalens dom från 1995 i det s.k. Tadić-fallet ICTY, The Prosecutor v. Dusko Tadić, (IT-94-1-A), Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction, 2 October 1995, para. 70, gavs en allmän definition av internationell väpnad konflikt.

kommentarerna till Genèvekonventionerna sägs sammanfattande att:

[…] any difference arising between two States and leading to the intervention of armed forces is an armed conflict within the meaning of Article 2, even if one of the Parties denies the existence of a state of war. It makes no difference how long the conflict lasts, or how much slaughter takes place.

14

Enligt artikel 1.4 i tilläggsprotokoll I inbegriper den gemensamma artikel 2 i Genèvekonventionerna förutom ”vanliga” mellanstatliga (internationella) konflikter även väpnade konflikter i vilka folk kämpar emot kolonialt förtryck och främmande ockupation samt mot rasistiska regimer under utövande av sin rätt till självbestämmande, dvs. befrielsekrig.

Enligt folkrätten är det emellertid möjligt för stater att använda en viss proportionerlig vapenmakt inom landets gränser för att hävda sitt territorium utan att en väpnad konflikt anses föreligga. Denna möjlighet har i svensk författning kommit till uttryck bl.a. genom bestämmelserna i 10 kap. 9 § regeringsformen, som anger att regeringen får bemyndiga Försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Närmare bestämmelser om den våldsanvändning som kan förekomma utan att riket är i krig (väpnad konflikt) återfinns i förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet m.m. (IKFN-förordningen).

Icke-internationella väpnade konflikter

Interna störningar och spänningar inom en stat, såsom upplopp, enstaka och sporadiska våldshandlingar och andra liknande handlingar, är inte att betrakta som väpnad konflikt i folkrättslig mening.

15

Vålds- och tvångsåtgärder mot beväpnade kriminella

gäng, liksom mot oorganiserade och kortlivade upprorsförsök, anses inte heller utgöra väpnad konflikt.

16

En icke-internationell

14Commentary on the Geneva Convention for the Amelioration of the Condition of the

Wounded and Sick in Armed Forces in the Field”, Pictet, Jean, ICRC, Geneva, 1952, s. 32. 15 Art. 1.2, 1977 års tilläggsprotokoll II till 1949 års Genèvekonventioner rörande skydd för offren i icke-internationella väpnade konflikter. 16 ICTY, The Prosecutor v. Dusko Tadić, (IT-94-1-T), Judgment, 7 May 1997, para. 562.

väpnad konflikt föreligger först när väpnat våld av en viss högre intensitet förekommer. Detta har av Jugoslavientribunalen, i ett ofta citerat avgörande, uttryckt på följande sätt:

[…] an armed conflict exists whenever there is […] protracted armed violence between governmental authorities and organized armed groups or between such groups within a state […]

17

Jugoslavientribunalen har i senare avgöranden angett följande faktorer som viktiga för att avgöra om det råder ”protracted armed violence”:

The criterion of protracted armed violence has therefore been interpreted in practice, including by the Tadić Trial Chamber itself, as referring more to the intensity of the armed violence than to its duration. Trial Chambers have relied on indicative factors relevant for assessing the “intensity” criterion, none of which are, in themselves, essential to establish that the criterion is satisfied. These indicative factors include the number, duration and intensity of individual confrontations; the type of weapons and other military equipment used; the number and calibre of munitions fired; the number of persons and type of forces partaking in the fighting; the number of casualties; the extent of material destruction; and the number of civilians fleeing combat zones. The involvement of the UN Security Council may also be a reflection of the intensity of a conflict. These indicative factors include the number, duration and intensity of individual confrontations; the type of weapons and other military equipment used; the number and calibre of munitions fired; the number of persons and type of forces partaking in the fighting; the number of casualties; the extent of material destruction; and the number of civilians fleeing combat zones. The involvement of the UN Security Council may also be a reflection of the intensity of a conflict.

18

Eftersom enstaka och sporadiska våldshandlingar inte utgör en väpnad konflikt måste flera sammanhängande faktorer beaktas vid bedömningen av om ett väpnat våld inom en stats territorium har sådan intensitet att en väpnad konflikt ska anses föreligga. I sina avgöranden har Jugoslavientribunalen lagt vikt vid förekomsten av flera faktorer i förening med förekomsten av ett utdraget våld mellan väpnade grupper, bl.a. stridernas allvar, förekomsten av strider över territoriet och över tiden, antalet civila som flyr strids-

17 ICTY, The Prosecutor v. Dusko Tadić, (IT-94-1-AR72), Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction, Appeals Chamber, 2 October 1995, para. 70. 18 ICTY, The Prosecutor v. Haradinaj et al., (IT-04-84), Trail Chamber I, 3 April 2008, para. 49.

områden, typ av vapen som används, inte minst förekomsten av tyngre vapen, omfattningen av stridsrelaterade skador och antalet soldater och militära enheter som deltar.

19

Enligt Jugoslavien-

tribunalen är det också en indikativ faktor på att en väpnad konflikt föreligger om den erkända (de jure) regeringen tvingas ta till militära styrkor gentemot rebeller, i stället för att använda sig av sina polisstyrkor,

20

i synnerhet om deras order för och själva

användningen av våld går utöver det som folkrättsligt medges inom ramen för polisiärt arbete.

21

En icke-internationell väpnad konflikt

kan därför antas föreligga om statsmakten vid ett utdraget våld mot upproriska väpnade grupper rutinmässigt använder ett våld som är oförenlig med rätten till liv enligt de mänskliga rättigheterna.

22

Jugoslavientribunalen har på motsvarande sätt analyserat förutsättningarna för att en väpnad grupp ska anses ”organiserad”. När det gäller frågan om en väpnad grupp uppnått tillräcklig hög grad av organisation har Jugoslavientribunalen angett följande indikativa faktorer:

[…] the existence of a command structure and disciplinary rules and mechanisms within the group; the existence of a headquarters; the fact that the group controls a certain territory; the ability of the group to gain access to weapons, other military equipment, recruits and military training; its ability to plan, coordinate and carry out military operations, including troop movements and logistics; its ability to define a unified military strategy and use military tactics; and its ability to speak with one voice and negotiate and conclude agreements such as cease-fire or peace accords.

23

För att anses som en organiserad väpnad grupp krävs således inte att det föreligger en militär struktur motsvarande den som återfinns i reguljära statliga förband. Ledningen för gruppen måste dock, såsom ett minimum, ha förmåga att utöva någon form av kontroll över gruppens medlemmar som är tillräcklig för att se till att bestämmelserna i den gemensamma artikel 3 i 1949 års Genève-

19 ICTY, The Prosecutor v. Haradinaj et al., (IT-04-84), Trail Chamber I, 3 April 2008, para. 49. samt ICTY, The Prosecutor v. Ljube Boskoski and Johan Taculoski, (IT-04-82-T), Judgement, trail Chamber II, 10 Juli 2008, para. 176–177. 20 För en detaljerad analys over detta kriterium, se ICTY, The Prosecutor v. Fatmir Limaj, (IT-03-66-T), Judgment,30 November 2005, para. 135-170. 21 ICTY, The Prosecutor v. Boskoski & Tarculovski, (IT-04-82-T), Judgement, 10 July 2008, para. 178 och 246. 22The Treshold of Armed Conflict”, Dahl, Arne Willy and Sandbu, Magnus,The Military Law and the Law of War Review, eds. Horvat, Stanislas and Naert, Fredrik, Brussels, 2006, s. 380. 23 ICTY, The Prosecutor v. Haradinaj et al., (IT-04-84), Trail Chamber I, 3 April 2008, para. 60.

konventioner efterlevs. Vidare krävs att den väpnade kampen främst är ett resultat av en militär strategi beordrad av ledningen för den väpnade gruppen, och inte en följd av väpnade angrepp som utförts helt på gruppmedlemmarnas egna initiativ. För att den väpnade kampen ska anses som organiserad krävs dock inte att den väpnade gruppen förmår att utföra sammanhängande och samordnade militära operationer, men väl att denna har förmåga att utföra ett utdraget väpnat våld. En förutsättning är också att den väpnade gruppen kan konfrontera sin motståndare med militära medel. Fientligheterna måste också vara av kollektiv karaktär, dvs. de ska inte utföras av isolerade grupper.

24

Internationella inslag

Ibland förekommer internationella inslag, exempelvis internationella fredsfrämjande styrkor, i en icke-internationell väpnad konflikt. Detta innebär dock inte att konflikten med automatik ändrar karaktär till en internationell väpnad konflikt.

25

För att

konflikten ska anses internationell i den humanitära rättens mening krävs att det är en konflikt mellan två eller fler stater. I fall när flera stater stöttar regeringsstyrkor mot en väpnad grupp har konflikten ett tydligt internationellt inslag. Konflikten kan däremot inte betraktas som en internationell väpnad konflikt då det inte är en konflikt mellan stater. Om däremot den väpnade gruppen erhåller stöd från en stat kan konflikten komma att ändra karaktär till en internationell väpnad konflikt beroende på vilken kontroll staten utövar över den väpnade gruppen.

26

2.1.3. Den humanitära rättens tillämplighet

Den humanitära rätten äger tillämplighet från inledningen av varje väpnad konflikt och fortsätter att äga tillämplighet även efter det

24 ICTY, The Prosecutor v. Fatmir Limaj, (IT-03-66-T), Judgment, 30 November 2005, para. 94-134, samtThe Different Types of Armed Conflicts According to the Geneva Conventions and Protocols”, D. Schindler, RCADI, Vol. 163, 1979-II, s. 147. 25How is the Term "Armed Conflict" Defined in International Humanitarian Law?”, International Committee of the Red Cross (ICRC) Opinion Paper, March 2008. 26 ICTY, The Prosecutor v. Dusco Tadić, (IT-94-1-A), Judgment, Appeals Chamber, 15 July 1999 para. 137 och Case Concerning the Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro), Judgment of 26 Februari 2007, ICJ Reports 2007, para. 404.

att de faktiska fientligheterna upphört och intill dess att ett fredstillstånd mellan staterna åter föreligger, eller vid ickeinternationella väpnade konflikter en fredsuppgörelse nåtts.

27

I

Tadić-fallet uttalade Jugoslavientribunalen även:

International humanitarian law applies from the initiation of such armed conflicts and extends beyond the cessation of hostilities until a general conclusion of peace is reached; or, in the case of internal conflicts, a peaceful settlement is achieved. Until that moment, international humanitarian law continues to apply in the whole territory of the warring states or, in the case of internal conflicts, the whole territory under the control of a party, whether or not actual combat takes place there.

Tillämpligheten vid internationella väpnade konflikter

Innehållet i den gemensamma artikel 2 till 1949 års Genèvekonventioner får anses spegla innehållet i gällande sedvanerätt när det gäller den humanitära rättens tillämplighet vid internationella väpnade konflikter. Artikeln lyder:

Förutom de bestämmelser, som skola träda i tillämpning redan i fredstid, skall denna konvention tillämpas i varje förklarat krig eller annan väpnad konflikt, som uppstår mellan två eller flera av de höga fördragsslutande parterna, även om en av dem icke erkänner, att krigstillstånd föreligger. Konventionen skall likaledes tillämpas vid ockupation av hela eller en del av de höga föredragslutande parternas territorium, även om ockupationen inte möter något militärt motstånd. Även om en av de i konflikten inbegripna makterna icke biträtt denna konvention, skall den likväl vara bindande för de makter, som biträtt densamma, i deras inbördes förhållanden. Konventionen skall vidare vara bindande för dem gentemot nämnda makt, därest denna antager och tillämpar dess bestämmelser.

Under den tid den humanitära rätten äger tillämplighet ska den dock iakttas av de krigförande inom alla delar av de territorier som tillhör de krigförande staterna, liksom vid fientligheter på eller över internationellt vatten och luftrum.

27 ICTY, The Prosecutor v. Dusko Tadić, (IT-94-1-AR72), Appeal on Jurisdiction, 2 October 1995, para. 70.

Tillämpligheten vid icke-internationella väpnade konflikter

Icke-internationella väpnade konflikter regleras av den humanitära rätten dels genom den gemensamma artikeln 3 i Genèvekonventionerna, dels av artikel 1 i tilläggsprotokoll II till Genèvekonventionerna samt internationell rättspraxis (bl.a. ovan nämnda fall från Jugoslavientribunalen).

Gemensamma artikel 3

Den gemensamma artikeln 3 i Genèvekonventionerna innehåller vissa minimikrav på humanitet och skydd och är tillämplig om en ”väpnad konflikt, som icke är av internationell karaktär, uppkommer på en av de höga fördragsslutande parternas territorium”. Artikeln gäller automatiskt och utan krav på ömsesidighet då en icke-internationell väpnad konflikt uppkommer på en stats territorium.

Tilläggsprotokoll II

Artikel 1 i tilläggsprotokoll II, rörande icke-internationella väpnade konflikter, har en högre tröskel för tillämplighet än vad som gäller för den gemensamma artikel 3. Enligt artikel 1 ska protokollet tillämpas på:

[…] alla väpnade konflikter som icke täckes av artikel l i tilläggsprotokollet till Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter (Protokoll I) och som äger rum på en hög fördragsslutande parts territorium mellan dess stridskrafter och upproriska väpnade styrkor eller andra organiserade grupper som under ansvarigt kommando utövar sådan kontroll över en del av dess territorium att de kan utföra sammanhängande och samordnade militära operationer samt tillämpa detta protokoll.

Tillämpningsområdet för protokollet är således på tre sätt snävare än den som återfinns i den gemensamma artikeln 3 i Genèvekonventionerna. För det första introduceras krav på att de organiserade väpnade grupperna ska ha sådan territoriell kontroll att sammanhängande och samordnade militära operationer kan genomföras. För det andra, gäller protokollet endast för fientligheter mellan en stats väpnade styrkor och väpnade grupper (dvs. inte endast mellan väpnade grupper inom en stat). För det tredje ska

den väpnade gruppen ha kapacitet att kunna tillämpa protokollet. I artikel 1.2 anges uttryckligen att protokollet inte är tillämpligt på situationer som uppkommit som följd av interna störningar och spänningar (t.ex. upplopp, enstaka och sporadiska våldshandlingar). Det bör dock noteras att tilläggsprotokoll II inleds med att i arti- kel 1 slå fast att protokollet utvecklar och kompletterar den gemensamma artikeln 3 i Genèvekonventionerna, utan att ändra de villkor som gäller för artikelns tillämpning. Den högre tröskeln för tillämpning av tilläggsprotokoll II eliminerar alltså inte det skydd som erhålls genom den gemensamma artikeln 3 för icke-internationella konflikter.

2.2. Den humanitära rätten

Den humanitära tanke som ligger till grund för den humanitära rätten är gammal och tidiga bestämmelser rörande skydd åt vissa individer genom bl.a. förbud mot och reglering av både stridsmedel och stridsmetoder återfinns bl.a. redan 500 f. Kr i Indien i den s.k. Manulagen. De tidiga uttrycken för humanitär rätt var dock oftast tillfälliga till sin karaktär och slöts mellan två parter inför en kommande strid. Det dröjde ända till 1864 innan den första permanenta mellanstatliga regleringen kom till stånd i form av den första Genèvekonventionen om sårade och sjukas behandling vid stridskrafterna i fält. Efter tillkomsten av denna har bestämmelser inom den humanitära rätten stadigt utökats och i dag finns ett trettiotal traktater inom området samt en omfattande sedvanerätt.

Syftet med den humanitära rätten, både traktater och sedvanerätt, är att humanisera krigföringen för att begränsa det lidande som väpnade konflikter orsakar för såväl civila som stridande. Den humanitära rätten reglerar därför både stridsmetoder (uppträdandet) och stridsmedel (vapen), samt innehåller regler till skydd för personer som är sjuka, sårade eller skadade, eller har fallit i fiendens våld, liksom för civila och civil egendom.

Den humanitära rätten har uppkommit genom en strävan att begränsa det lidande som väpnade konflikter orsakar för såväl stridande som civila, samtidigt som militära behov av handlingsfrihet i syfte att försätta fiendesoldater ur stridbart skick och vinna över en fiende (så fort som möjligt och med minsta möjliga förlust av personer och resurser) har beaktats. Dessa två koncept – humanitet och militär nödvändighet – har genom en växelverkan

format den humanitära rättens regler och principer. Det finns därför vid tolkning och tillämpning av den humanitära rätten i dag inte något ytterligare utrymme för att hävda ”militär nödvändighet” för att göra avsteg från gällande regler och principer då dessa redan har beaktats vid utformningen av traktaterna.

28

Reglerna har

ofta uppstått som en motreaktion mot ett visst uppträdande eller användningen av vissa stridsmedel.

Stora delar av den humanitära rätten utvecklades under den tid då mellanstatliga konflikter var vanliga. Under denna tid var både intresset för, och möjligheterna till, att reglera icke-internationella väpnade konflikter svagt då denna situation ansågs som en stats interna angelägenhet. Internationella väpnade konflikter är därför relativt väl reglerade, medan färre traktater reglerar icke-internationella väpnade konflikter. Till en del har denna skillnad utjämnats genom sedvanerättens utveckling när det gäller stridsmedel och stridsmetoder i icke-internationella väpnade konflikter (jfr kapitel 5 Humanitär rätt och sedvanerätt).

2.2.1. Den humanitära rättens uppbyggnad och grundläggande principer

Uppbyggnad

Den humanitära rätten har traditionellt delats in i två regelkomplex. Den ena delen, de s.k. Genèvereglerna, syftar till att skydda personer som inte deltar i striderna. Ett antal personkategorier, bl.a. sårade och sjuka kombattanter, sjukvårds- och själavårdspersonal, humanitär hjälppersonal, personal i fredsinsatser, journalister, skeppsbrutna, krigsfångar och civila, åtnjuter ett särskilt skydd enligt dessa regler. Även vissa objekt, bl.a. kulturegendom och den naturliga miljön har ett särskilt skydd under konventionerna. Dessa bestämmelser finns primärt i de fyra Genèvekonventionerna och i dessas två tilläggsprotokoll från 1977. Stora delar av dessa bestämmelser utgör i dag sedvanerätt.

Den andra delen av den humanitära rätten, har kommit att kallas för Haagreglerna. Dessa förbjuder eller reglerar användningen av vissa vapen samt anger tillåtna stridsmetoder. Bestämmelser finns bl.a. i 1907 års Haagkonventioner (Haagkonventionerna, HK),

28 Detta gäller förutom i de fall då det specifikt anges i reglerna, som t.ex. GK IV art. 53 vid förstörelse av egendom, att militär nödvändighet kan anföras som skäl för att göra undantag från en regel.

1925 års protokoll rörande förbud mot användande i krig av kvävande, giftiga eller liknade gaser och bakteriologiska stridsmedel (1925 års Genèveprotokoll), 1993 års konvention om förbud mot utveckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen (C-vapenkonventionen) och 1997 års konvention om förbud mot anti-personella minor (Ottawakonventionen). Utöver detta finns bl.a. 1954 års konvention om skydd för kulturföremål i händelse av väpnad konflikt (kulturkonventionen) samt krigföringsreglerna i tilläggsprotokoll I och II till Genèvekonventionerna. Tilläggsprotokoll I har ansetts vara den första traktat som kombinerade skyddsreglerna från Genève med krigföringsreglerna från Haag och vidareutvecklade dessa.

29

Det ska påpekas att stridsmedel både kan regleras humanitärrättsligt (genom användningsförbud i krig) och nedrustningsrättsligt (genom produktions-, lagrings- och innehavsförbud). Ofta kompletterar dessa två områden varandra för att säkerställa ett heltäckande och effektivt förbud. Inom den humanitära rätten regleras stridsmedel både genom specifika förbud och genom den humanitära rättens allmänna principer, om bl.a. distinktion, proportionalitet och förbud mot onödigt lidande och överflödig skada. I denna framställning ligger fokus på de humanitärrättsliga bestämmelserna. Nedrustningsrätten är ett eget folkrättsligt område och endast ett urval av dess konventioner och principer som har direkt bäring på de frågor vi har att ta ställning till kommer att behandlas i detta betänkande.

Grundläggande principer

Den humanitära rätten utgår från ett antal grundläggande principer vilka tydligt framgår av gällande traktater och sedvanerätt och som uttrycker den humanitära rättens kärna. Dessa är principerna om distinktion, proportionalitet, försiktighet, förbudet mot att orsaka onödigt lidande och överflödig skada, samt principen om ickediskriminering och Martensklausulen. Dessa principer är i dag väl utvecklade och förankrade i både traktater och sedvanerätt.

29 Vid en närmare studie av de tidiga regleringarna både från Genève och Haag kan man dock se en tydlig överlappning och ett korsbefruktande samspel vad gäller de regler som traditionellt kallats Haag- respektive Genèveregler. Det är möjligen mot den bakgrunden inte lämpligt att fortsättningsvis göra den indelningen av regelområdena. Vi nämnder dock dessa begrepp då de är vanliga inom litteraturen på området.

Distinktionsprincipen är ett av den humanitära rättens fundament. Principen innebär dels att krigförande parter alltid måste skilja mellan militära mål å ena sidan och civila personer och civil egendom å den andra, dels att anfall endast får riktas mot militära mål. En konsekvens av distinktionsprincipen är förbud mot krigföring som har urskillningslösa effekter, dvs. användning av stridsmedel och metoder som inte kan riktas mot ett specifikt militärt mål. Tidiga formuleringar av principen hittas i bl.a. i den amerikanska Lieber Code från 1863 och den kom sedan att slås fast genom 1868 års Deklaration i S:t Petersburg angående beskaffenheten av de projektiler som i krig må användas (S:t Petersburgsdeklarationen). Den senare anger i sina inledande allmänna grundsatser att ”the only legitimate object which States should endeavour to accomplish during war is to weaken the military forces of the enemy”. Principen är i dag även kodifierad genom bl.a. tilläggsprotokoll I och II till Genèvekonventionerna samt ett flertal efterföljande traktater.

Proportionalitetsprincipen innebär att den militära betydelsen av ett anfall måste stå i proportion till de risker som civilbefolkningen och civil egendom utsätts för. Principen medför ett förbud mot anfall som leder till civila förluster som är överdrivna i förhållande till den konkreta och direkta militära fördel som kan förväntas.

Försiktighetsprincipen ålägger de stridande att iaktta alla rimliga försiktighetsåtgärder för att undvika skador på civila och civila objekt. Bl.a. ska allt som är praktiskt möjligt göras för att kontrollera att anfall endast riktas mot militära mål. Enligt principen ska stridsmedel och stridsmetoder väljas så att risken för civila förluster undviks eller minskas, och anfall ska inställas eller avbrytas om det blir uppenbart att anfallet riskerar medföra oproportionerligt stora civila förluster eller skador. Det är inte bara den som genomför ett anfall som är bunden av försiktighetsprincipen. Även den som försvarar sig mot anfall har skyldigheter att vidta alla nödvändiga försiktighetsåtgärder i syfte att skydda civilbefolkningen. Bl.a. ska den som försvarar sig undvika att gruppera sig inom eller i närheten av tätbefolkade områden, samt sträva efter att i möjligaste mån förflytta civila och civila objekt från områden där strider kommer att äga rum.

Förbudet mot överflödig skada eller onödigt lidande har bl.a. stöd i det ovan angivna citatet ur S:t Petersburgsdeklarationen. Enligt principen är det förbjudet att åsamka motpartens soldater onödig skada och/eller överflödigt lidande vid krigföring vid försvagandet

av motståndarens stridskrafter. I den traktatbaserade rätten återfinns principen både som ett generellt förbud och som specifika förbud eller begränsningar av stridsmedel och stridsmetoder. Specifika regler återfinns bl.a. i Reglemente angående lagar och bruk i lantkrig (lantkrigsreglementet, LKR) till 1907 års Konventionen angående lagar och bruk i lantkrig (IV:e Haagkonventionen), 1925 års Genèveprotokoll, 1972 års konvention om biologiska vapen (Bvapenkonventionen) tilläggsprotokoll I och II, konvention om förbud mot eller inskränkningar i användningen av vissa konventionella vapen som kan anses vara ytterst skadebringande eller ha urskillningslösa verkningar (1980 års vapenkonvention), C-vapenkonventionen och Ottawakonventionen.

Principen om icke-diskriminering innebär att den humanitära rätten ska tillämpas utan att någon utsätts för sämre behandling på grund av ras, hudfärg, religion eller tro, kön, börd, förmögenhet eller dylik omständighet.

Enligt Martensklausulen ska stater, även i de situationer som saknar direkta folkrättsliga regler, likväl beakta humanitetens krav i krigföringen. Det internationella samfundet insåg tidigt att det inte gick att skapa heltäckande regler för alla typer av militär verksamhet i väpnade konflikter. Denna insikt ligger bakom den princip som Martensklausulen uttrycker och som först formulerades i inledningen till 1907 års IV:e Haagkonvention.

2.2.2. Centrala konventioner

Det finns ett trettiotal traktater inom området för den humanitära rätten. Trots att flera av dessa är från början av 1900-talet har de flesta inte förlorat sin relevans. Vissa traktater är överlappande och några av de äldre har utvecklats genom senare bestämmelser, så det är ofta nödvändigt att beakta flera traktater för att få en heltäckande bild av regleringen av en viss fråga.

I den traktatsamling som vi lämnat som delbetänkande, Krigets Lagar – centrala dokument om folkrätten under väpnad konflikt, neutralitet, ockupation och fredsinsatser (SOU 2010:22), återges de centrala humanitärrättsliga traktaterna (samt vissa andra relevanta dokument). I anslutning till varje traktat ges även en bakgrundbeskrivning av traktaten och dess tillkomst, samt en redogörelse för den svenska ratificeringen/anslutningen till traktaten. I det följande ges därför endast en summarisk redogörelse för några

humanitärrättsliga traktater i urval, vilka inte kommer att behandlas ingående i den fortsatta framställningen. Det gäller främst traktater Sverige ratificerat före 1980-talet. De därefter tillkomna traktaterna (och annan utveckling) redogör vi för i kapitel 4, Folkrättslig utveckling efter 1984.

1868 års S:t Petersburgsdeklaration

S:t Petersburgsdeklarationen kom ursprungligen till för att förbjuda explosiva kulor med lägre vikt än 400 gram. Deklarationen inleds dock med vissa allmänna grundsatser som staterna har i beaktande vid formuleringen av förbudet mot kulorna. Dessa grundsatser har vunnit allmänt erkännande och har numera sedvanerättslig status. De principer som kommer till uttryck i deklarationen betraktas således numera som sedvanerätt.

Deklarationen slår dels fast att vapenmakt ska riktas mot fiendens militära stridskrafter i syfte att försvaga dessa, dels att det är förbjudet att använda övervåld under striderna. Dessa regler följs av det specifika förbudet mot användning av explosiva kulor med lägre vikt än 400 gram, vilka anses vara särskilt skadebringande projektiler. Detta är sannolikt historiens första permanenta avtalsfästa, folkrättsliga vapenbegränsning.

1899 års Haagdeklaration

1899 års deklaration i Haag angående förbud mot användande av kulor som lätt utvidga sig eller tillplattas i människokroppen (Haagdeklarationen), gäller i första hand halvmantlade kulor (s.k. dumdum-kulor) samt kulor med inskärningar. Förbudet har sedvanerättslig status som en kodifierad specificering av det sedvanerättsligt gällande principen om förbud mot vapen som orsakar onödigt lidande och överflödig skada.

1907 års Haagkonventioner

I slutet av 1800-talet togs flera initiativ i syfte att begränsa krigens verkningar och att skapa förutsättningar för verklig och varaktig fred i världen. Med dessa ambitioner sammankallades den första fredskonferensen i Haag år 1899. Denna konferens resulterade bl.a.

i tre konventioner som innehöll regler om förbud mot plundring, tagande av gisslan, förgiftning av brunnar, förgiftade vapen, stridsmedel och stridsmetoder som förorsakade onödigt lidande samt skydd för fiender som nedlagt vapen.

1907 genomfördes sedan en andra fredskonferens med syftet att utveckla ytterligare förbud och begränsningar. Vid denna andra konferens modifierades 1899 års konventioner och ytterligare tio konventioner antogs. Dessa tretton konventioner utgör i dag 1907 års Haagkonventioner. Huvuddelen av bestämmelserna i Haagkonventionerna anses utgöra sedvanerätt i dag och har även kommit att bekräftas och utvecklas av bl.a. tilläggsprotokoll I till 1949 års Genèvekonventioner. Undantag torde dock konvention angående fientligheternas öppnande (III:e Haagkonventionen) respektive konvention rörande fientliga handelsfartygs behandling vid fientligheternas utbrott (VI:e Haagkonventionen) utgöra, som inte kan sägas tillhöra sedvanerätten då statspraxis har undergrävt dessa konventioners ställning.

Konventionen rörande utläggning af automatiska undervattensberöringsminor (VIII:e Haagkonventionen) har i dag mindre relevans eftersom konventionen inte per automatik blir tillämplig på efterkommande typer av minor utan endast reglerar de mintyper som förekom vid 1900-talets början, dvs. förankrade, automatiska kontaktminor och drivminor. Regeln avseende information om minerat område i art. 4 torde dock äga sedvanerättslig status. Sverige avstod från att underteckna konventionen i Haag 1907 och har inte heller senare anslutit sig till den, men är naturligtvis bunden i de avseenden som konventionen är ett uttryck för sedvanerätten.

En av de mest centrala Haagkonventionerna är den IV:e konventionen angående lagar och bruk i lantkriget, med det tillhörande lantkrigsreglementet. I detta reglemente finns regler för själva krigföringen, s.k. slagfältsregler. Flera av de mest grundläggande sedvanerättsliga principerna avseende stridsmedel och stridsmetoder återfinns här, t.ex. förbud mot att välja vilka medel som helst för att skada en fiende, förbud mot att vålla överflödig skada eller onödigt lidande och förbud mot att döda eller såra en fiende som nedlagt vapen. Det är även i denna IV:e konvention som den s.k. Martensklausulen kan hittas (se ovan kapitel 2.2.1). Dess sedvanerättsliga status bekräftades bl.a. vid de två krigsförbrytelsetribunalerna efter andra världskriget, dels i Nürnberg 1946, dels i Tokyo 1948.

De övriga konventionerna reglerar bl.a. neutralitetsrätten (V:e och XIII:e), fientliga handelsfartygs ställning i samband med fientligheternas utbrott (VI:e), sjörätt i krigstid (VII:e), urskillningslös verkan av sjöstridskrafters beskjutning av mål i land (IX:e), uppbringning av fartyg (XI:e), prisdomstol (XII:e) och Genèvekonventionens principer för sjökrig (X:e).

30

1925 års Genèveprotokoll

1925 års Genèveprotokoll förbjuder användning av kemiska och bakteriologiska stridsmedel i väpnade konflikter. Redan 1907, genom den IV:e Haagkonventionen, förbjöds användandet av gifter och förgiftade vapen, men de fruktansvärda konsekvenserna av första världskrigets omfattande gasanfall ledde till behov av stärkt reglering i denna fråga. Protokollets lydelse utgår ifrån att ett användningsförbud mot kemiska stridsmedel (gas m.m.) redan tillhörde sedvanerätten. Vad parterna därför åtog sig var dels att respektera detta förbud, dels att utsträcka det till att omfatta även bakteriologiska stridsmedel. I dag anses hela protokollet ha sedvanerättslig status. Protokollets användningsförbud har sedermera kommit att kompletteras av det utvecklings-, tillverknings-, och lagringsförbud som både 1972 års konvention om förbud mot utveckling, framställning och lagring av bakteriologiska (biologiska) vapen och toxinvapen samt om deras förstöring (Bvapenkonventionen) och 1993 års konvention om förbud mot utveckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen (C-vapenkonventionen) medförde.

1948 års Folkmordskonvention

Konvention om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord (folkmordskonventionen) tillkom mot bakgrund av andra världskriget, för att förhindra avsiktlig utplåning av hela folkgrupper. Förbudet mot folkmord utgör i dag även sedvanerätt.

30 Den första och andra konventionen reglerar folkrättsområden som ligger utanför krigets lagar och är inte relevanta i detta sammanhang.

1949 års Genèvekonventioner och dessas tilläggsprotokoll I-III

De fyra Genèvekonventionerna och dessas tilläggsprotokoll syftar till att skydda krigets offer. Grundläggande principer i alla dessa konventioner är att civila, sårade och sjuka kombattanter, krigsfångar, sjuk- och själavårdspersonal ska åtnjuta ett omfattande skydd.

Den I:a Genèvekonventionen angående förbättrande av sårades och sjukas behandling vid stridskrafterna i fält och den II:a Genèvekonventionen angående förbättrande av behandlingen av sårade, sjuka och skeppsbrutna tillhörande stridskrafterna till sjöss, slår fast att dessa personer och de som behandlar dem, inklusive de senares material och transporter, inte får anfallas utan ska respekteras och skyddas. Den III:e Genèvekonventionen angående krigsfångars behandling handlar om krigsfångar och reglerar dels vilka som har rätt till krigsfångestatus, dels hur dessa ska behandlas.

Den IV:e Genèvekonventionen angående skydd för civilpersoner under krigstid handlar om utökat skydd för civilbefolkning som tillhör eller vistas i krigförande länder i två situationer, nämligen dels åt utlänningar som befinner sig inom krigförande stats territorium, dels åt befolkningen inom ockuperat område. Anledningen till att denna konvention antogs var att det vid andra världskrigets utbrott inte fanns någon konvention som specifikt reglerade civilbefolkningens skydd. Konventionen, som även kallas civilkonventionen, medför också förpliktelser för staterna mot sina egna medborgare, något som tidigare ansetts falla utanför krigets lagar. Trots att Genèvekonventionerna reglerar internationella väpnade konflikter innehåller den gemensamma artikeln 3 ett minimiskydd som även gäller vid icke-internationella konflikter.

Med hänsyn till att 1949 års Genèvekonventioner har universell anslutning och den höga status som konventionerna har fått i världssamfundet, anses konventionerna till stor del utgöra uttryck för sedvanerätt. Inga andra konventioner inom krigets lagar har ratificerats av lika många stater som dessa fyra konventioner.

Relativt snart efter Genèvekonventionernas tillkomst uppstod behovet av att vidareutveckla vissa av reglerna och 1977 antogs därför tilläggsprotokoll I och II till Genèvekonventionerna.

31

31 Tilläggsprotokoll den 8 juni 1977 till Genèvekonventionerna rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter (TP I), respektive Tilläggsprotokoll den 8 juni 1977 till Genèvekonventionerna rörande skydd för offren i icke-internationella väpnade konflikter (TP II).

Tilläggsprotokoll I, som gäller vid internationella väpnade konflikter, kompletterar de fyra Genèvekonventionerna. Det består bl.a. av ett antal detaljerade artiklar (art. 48-79) som tillkommit för att öka skyddet för civilbefolkningen och civila objekt. Nya bestämmelser i förhållande till konventionerna är bl.a. de som ger civil sjuk- och själavårdspersonal samt civilförsvarspersonal en skyddad status, samt artikel 35 som innebär ett förbud mot användning av stridsmetoder och stridsmedel som kan medföra att den naturliga miljön utsätts för omfattande, långvariga och svåra skador. Protokollet innebär även ett erkännande av att väpnade konflikter i vilka folk kämpar emot kolonialt förtryck och främmande ockupation samt mot rasistiska regimer under utövande av sin rätt till självbestämmande, faller inom kategorin internationell väpnad konflikt.

Tilläggsprotokoll II syftar till att utveckla och komplettera skyddet för personer som berörs av en icke-internationell väpnad konflikt. De fyra Genèvekonventionerna slår visserligen i den gemensamma artikeln 3 fast ett minimiskydd för icke-internationella konflikter, men denna reglering har visat sig vara otillräcklig. Protokollet är en respons på just det faktum att ickeinternationella konflikter i stor utsträckning var oreglerade trots det humanitära lidande dessa konflikter orsakade. Protokollet utökar således det skydd som ges av den gemensamma artikeln 3, men innehåller färre bestämmelser och innebär en lägre skyddsnivå för civila än det som tilläggsprotokoll I föreskriver. Anledningen till protokollets begränsade räckvidd är att tilläggsprotokoll II är en kompromiss mellan den humanitära önskan om skydd för krigets offer och staters realpolitiska ogillande av att protokollet alltför mycket skulle inkräkta på deras nationella suveränitet.

Protokollet har en relativt hög ”tröskel” för att bli tillämpligt, vilket tidigare förklarats i kapitel 2.1.3. Interna oroligheter (t.ex. upplopp och isolerade och sporadiska våldshandlingar) och spänningar utesluts från protokollets tillämpningsområde enligt artikel 1.2.

Protokollets värde minskas bl.a. av att det inte innehåller ett kombattantbegrepp med tillhörande krigsfångestatus och att själva krigföringen är oreglerad. Det senare innebär att det inte finns något uttalat krav på att minimera antalet civila offer vid attacker mot militära mål. I dag medför dock sedvanerätten att det skydd och de regler som gäller vid internationella väpnade konflikter i

stor utsträckning även gäller vid icke-internationella konflikter. (Se vidare om detta i kapitel 5.)

Tilläggsprotokoll av den 8 december 2005 rörande ett ytterligare emblem (tilläggsprotokoll III) antogs efter flera års diskussioner om Genèvekonventionernas skyddande kännetecken (det röda korset, den röda halvmånen och det röda lejonet och solen). Diskussionerna gällde att vissa nationella rödakorsföreningar varken ville använda det röda korset eller den röda halvmånen. För att hantera denna problematik antogs tilläggsprotokoll III om ett ytterligare emblem – den röda kristallen. Detta protokoll behandlar vi vidare i kapitel 4 Folkrättslig utveckling efter 1984 samt i kapitel 7 Internationella kännetecken i den humanitära rätten.

1954 års kulturkonvention med tilläggsprotokoll I och II

Kulturkonventionen är en utveckling av de regler om respekt för kulturegendom som Genève- och Haagkonventionerna medförde. Genom att ansluta sig till kulturkonventionen förbinder sig parterna att inte använda kulturegendom och dess närmaste omgivning eller anordningar som används för dess skydd, för ändamål som skulle kunna utsätta dem för skada eller förstörelse i händelse av väpnad konflikt, samt att avhålla sig från varje fientlig handling riktad mot sådan egendom, inklusive repressalieanfall.

Tilläggsprotokoll I till konventionen är inriktat på att hindra att kulturföremål förs ut från ett territorium. Om egendom ändå förts ut ska kulturegendomen förvaras och sedan vid krigsslutet föras tillbaka. Tilläggsprotokoll II till konventionen kompletterar kulturkonventionen ytterligare och medför ett antal förbättringar av skyddet av kulturegendom.

Eftersom den svenska ratificeringen av denna konvention dröjde och den för svensk del inte trädde i kraft förrän 1995, behandlas den och dess protokoll vidare i kapitel 4 Folkrättslig utveckling efter 1984. Sverige har inte ännu ratificerat tilläggsprotokoll II till konventionen.

Vapenbestämmelser

Behovet av förbud mot eller restriktioner för vissa konventionella vapen som kan anses vara särskilt inhumana eller ha urskillningslös verkan påtalades såväl av FN som av ICRC redan under 1960-talet.

Frågan togs också upp på dagordningen vid diplomatkonferensen i Genève som pågick mellan åren 1974 och 1977 och som resulterade i de två tilläggsprotokollen till 1949 års Genèvekonventioner. Frågan diskuterades likaså vid två expertkonferenser om konventionella vapen som hölls i Luzern år 1974 och i Lugano år 1976. Enigheten om behovet av en reglering av användningen av vissa konventionella vapen ledde till att FN:s vapenkonferens öppnades i september 1979. När konferensen avslutades i oktober 1980 antogs enhälligt 1980 års vapenkonvention, med tre tillhörande protokoll, vart och ett inriktat på specifika vapenkategorier. Under ett möte i december 2001 enades därefter parterna om att anta en ändring av artikel 1 i konventionen, detta för att utsträcka dess tillämpningsområde även till icke-internationella väpnade konflikter.

Själva konventionen är ett s.k. paraplyavtal som inte innehåller några materiella regler, men som har en sammanhållande funktion gentemot protokollen. Protokoll I innehåller förbud mot att använda vapen som ger upphov till fragment som inte syns på röntgen och i protokoll II införs begränsningar i användningen av landminor och förbud mot vissa försåtvapen. Protokoll III, i sin tur, innehåller begränsningar i rätten att använda napalm och andra brandvapen. Reglerna i protokollen skyddar i första hand civilbefolkningen. Under konferensen gjordes försök att utsträcka skyddet även till kombattanter och detta lyckades vad gäller protokoll I, där förbudet mot att använda vapen som skadar genom fragment som inte är detekterbara för röntgen, även omfattar kombattanter. Protokoll II skyddar förutom civilbefolkningen även FN-styrkor och FN-delegationer medan protokoll III endast omfattar civilbefolkningen.

Mellan åren 1994 och 1996 genomfördes ett översynsarbete av konventionen och inom ramen för denna översyn antogs, den 13 oktober 1995, protokoll IV som innehåller förbud mot synförstörande (blinding) laservapen. 1996 antogs sedan enhälligt ett reviderat protokoll II om minor som på praktiskt taget alla punkter är betydligt starkare utformat än dess föregångare, bl.a. utvidgades protokollets tillämpningsområde till att omfatta icke-internationella konflikter. Slutligen antogs 2003 protokoll V om explosiva lämningar efter krig. Dessa sistnämnda protokoll, tillsammans med det reviderade protokoll II, behandlar vi vidare i kapitel 4 Folkrättslig utveckling efter 1984.

2.2.3. Sedvanerätten

Inom den humanitära rätten är sedvanerätten numera relativt omfattande, och den både kompletterar och utvecklar de traktatregleringar som finns. Traktaternas styrka är att de är nedskrivna och därmed ofta precisa och tydliga. Deras svaghet ligger dock i att bestämmelserna endast gäller för dem som är part i traktaterna. Traktaterna reglerar dessutom inte alla frågor och situationer, t.ex. är icke-internationella konflikter i stor utsträckning oreglerade i traktater. Med tanke på att den absoluta majoriteten av dagens väpnade konflikter är just icke-internationella, och att ett antal både tongivande och konfliktdrabbade stater inte tillträtt vissa av de centrala traktaterna, fyller sedvanerätten en viktig roll för det humanitära skyddet i väpnade konflikter.

Som framgått av den tidigare redovisningen av de centrala humanitärrättsliga konventionerna, är stora delar av traktatregleringarna även sedvanerättsligt bindande. Detta gäller bl.a. den humanitära rättens grundläggande principer om distinktion, proportionalitet, försiktighet, förbudet mot att orsaka onödigt lidande och överflödig skada, principen om icke-diskriminering samt Martensklausulen (se kapitel 2.2.1). Traktater och bestämmelser som återspeglar och utvecklar dessa principer anses i allmänhet också utgöra sedvanerätt. Detta gäller bl.a. de fyra Genèvekonventionerna från 1949 och 1907 års Haagkonventioner samt tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna, som redan vid sin tillkomst i stort ansågs vara en kodifiering av gällande sedvanerätt. Även om det är en okontroversiell ståndpunkt att dessa traktater i huvudsak är sedvanerättsligt bindande, finns olika uppfattningar om i vilken utsträckning enskilda bestämmelser i traktaterna har sedvanerättslig status.

Detta var en av orsakerna till att ICRC 1995 fick i uppdrag av det internationella samfundet att genomföra en sedvanerättsstudie i syfte att identifiera gällande sedvanerätt tillämplig i både internationella och icke-internationella väpnade konflikter. I kapitel 5 Humanitär rätt och sedvanerätt presenterar och analyserar vi studien och de 161 regler som studien innehåller.

2.2.4. Utvecklingen kring icke-internationella väpnade konflikter

De flesta av de humanitärrättsliga traktaterna skapades för att reglera internationella väpnade konflikter, dvs. mellanstatliga konflikter. Under lång tid var det just denna typ av konflikter som tilldrog sig ett mellanstatligt intresse. Efter andra världskriget började dock icke-internationella väpnade konflikter bli alltmer vanligt förekommande, medan internationella väpnade konflikter minskade i antal. I princip var det dock endast Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3 som reglerade de icke-internationella väpnade konflikterna.

Under de trettio år som gått sedan tilläggsprotokollen till Genèvekonventionerna antogs år 1977 har skillnaden mellan de regler och principer som gäller för de två konflikttyperna minskats.

32

Varje humanitärrättslig traktat som antagits efter 1996

har exempelvis angivits vara tillämplig i båda konflikttyperna.

33

År

2001 reviderades även artikel 1 i 1980 års vapenkonvention för att utsträcka dess tillämplighet (inklusive samtliga protokoll) även till icke-internationella väpnade konflikter. I kapitel 5 om Humanitär rätt och sedvanerätt redogörs ytterligare för den påverkan sedvanerätten haft när det gäller att utjämna skillnaderna mellan regleringarna av de två konflikttyperna.

2.3. Neutralitetsrätten

Vid sidan av den humanitära rätten utgör neutralitetsrätten en viktig del av krigets lagar. Detta rättsområde reglerar hur en stat som vill undvika att bli indragen i en omedelbart förestående eller pågående väpnad konflikt kan förklara sig neutral. Med en neutralitetsförklaring ikläder sig staten en skyldighet att vara opartisk gentemot de krigförande, vilka å sin sida är tvungna att respektera neutralt område och neutral egendom. Neutralitet är således ett begrepp som får sin formella tillämpning först i krigstid.

32 Vissa skillnader existerar dock alltjämt. Det centrala begreppet ”kombattanter” återfinns t.ex. endast i regleringen av internationella väpnade konflikter. 33 Se t.ex. 1996 års reviderade protokoll II till 1980 års vapenkonvention, Ottawakonventionen från 1997, Romstadgan från 1998, kulturkonventionens tilläggsprotokoll II, 2000 års fakultativa tilläggsprotokoll till barnkonventionen om barnets rättigheter vid indragning av barn i väpnade konflikter, 2001 års revidering av art. 1 i 1980 års vapenkonvention, 1980 års vapenkonventions protokoll V från 2003 samt konventionen om klusterammunition från 2008.

För svenskt vidkommande har neutralitetsrätten varit en viktig del av svensk säkerhetspolitik. Det har även av Sverige under lång tid ansetts att trovärdigheten i en fredstida neutralitetspolitik vilar på en militär alliansfrihet i fred. Av dessa anledningar beskrevs regler för neutralitet och svensk inställning till dessa relativt ingående i betänkandet Folkrätten i krig (SOU 1984:56, s. 259– 270). (Se även kapitel 3.1.3.)

2.3.1. Regler om neutralitet

Neutralitetsrätten utvecklades under 1700- och 1800-talen, främst inom den internationella sjörättens område. Under 1800-talet utvecklades dock även neutralitetsregler för lantkriget. De centrala reglerna om neutralitet finns i den V:e Haagkonventionen om neutrala makters och personers rättigheter och förpliktelser under ett lantkrig, samt den XIII:e Haagkonventionen om neutrala makters rättigheter och skyldigheter i händelse av sjökrig. Den gemensamma grunden i dessa två konventioner är att en neutral stat inte får lämna något som helst stöd åt någon krigförande part och ska samtidigt vara beredd att avvisa kränkningar från krigförande sida.

Stater har i allmänhet genomfört och kompletterat neutralitetsrätten i nationella bestämmelser. För svenskt vidkommande gäller bl.a. tillträdesförordningen (1992:118). Om utländsk militär enhet kränker svenskt territorium under neutralitet ska svenska enheter ingripa enligt de grunder som framgår av IKFN-förordningen.

2.3.2. Opartiskhet och okränkbarhet

Neutralitetsrätten innebär både rättigheter och skyldigheter för den neutrala staten och bygger på två förutsättningar – militär opartiskhet och territoriell okränkbarhet. Viktigast i detta är att den neutrala staten, så länge dess ställning respekteras, kan stå utanför konflikten och behålla sina fredstida förbindelser med andra stater. Neutralitetstillståndet medför också skyldigheter för staten att värna sitt territorium mot olika former av krigshandlingar och förhindra att någon krigförande kan dra nytta av neutralt territorium och neutral egendom. Eftersom effekterna av modern krigföring verkar över stora områden är det omöjligt för den

neutrala staten att helt undvika återverkningar av krigshandlingar som äger rum utanför dess territorium. Handlingar som innebär att en neutral stat gör avsteg från neutraliteten kallas neutralitetskränkningar.

Ibland kan en stat önska stå utanför en pågående konflikt, men ändå vilja uttrycka sin solidaritet med t.ex. en grannstat som blivit angripen och indragen i en väpnad konflikt. Från folkrättslig utgångspunkt uppfyller en sådan stat varken de folkrättsliga neutralitetskraven eller förutsättningarna för att anses som part i konflikten. Den brukar i stället benämnas som ”icke-krigförande”. En sådan stat kan, utan att ta direkt del i konflikten, lämna ekonomiskt och militärt understöd till ena parten. Sverige hade t.ex. ställning som icke-krigförande under finska vinterkriget åren 1939–1940.

Grundläggande förbud

De grundläggande bestämmelserna i de centrala konventionerna om neutralitet innebär bl.a. att de krigförande ska respektera det neutrala territoriet och inte genomföra några krigshandlingar på eller över detta territorium. Det är även förbjudet att utnyttja det neutrala området som bas för militära operationer. Transport av trupp, ammunition och proviant är likaså förbjudet över neutralt landområde (HK V, art. 2). Neutralt område får inte heller användas för att upprätta eller driva radiostationer eller andra anläggningar för kommunikation med krigförande styrkor. Av detta följer att det är förbjudet att upprätta radarstationer eller andra typer av bevakningssystem som rapporterar till krigförande part. Krigförande får inte heller sätta upp militära enheter eller upprätta värvningsbyråer inom den neutrala statens område (HK V, art. 3–4, HK XIII, art. 5). Den neutrala staten får inte heller sälja eller överlåta krigsmateriel till krigförande (HK XIII, art. 6).

Krigsfångar och desertörer

En neutral makt är inte skyldig att ta emot förrymda krigsfångar eller desertörer, men gör sannolikt ändå oftast detta av humanitära skäl. Förrymda krigsfångar ska i så fall lämnas i frihet, men de får anvisas att uppehålla sig på ett visst område (HK V, art. 13). Om

krigförande makts stridskrafter intränger på neutralt område och för med sig krigsfångar ska dessa friges.

Desertörer är alltjämt att betrakta som medlemmar av en stats väpnade styrkor och ska enligt artikel 11 i femte Haagkonventionen interneras om de kommer till neutralt område. Bestämmelsen tillämpas dock i vissa fall inte på dem som tydligt deklarerat sin avsikt att desertera. I stället för att interneras behandlas desertörer ofta som civila flyktingar. De kan anvisas särskild uppehållsplats. Olika uppfattningar råder beträffande behandling av desertörer som anger avsikt att förena sig med andra sidans stridskrafter. I folkrätten finns inget hinder för en sådan övergång.

Hjälpaktioner

Neutralitetsrätten hindrar inte att en neutral stat eller dess humanitära organisationer deltar i hjälpverksamhet av olika slag inom krigförande stater eller till förmån för utsatta grupper som tillhör krigförande stat. Dessa hjälpaktioner får dock inte inverka på krigföringen. I vissa fall ska motparten meddelas om denna typ av bidrag från en neutral stat.

En neutral stat kan med andra ord medge att sjuka och sårade som tillhör någon krigförandes styrkor får transporteras genom det neutrala området – förutsatt att varken kombattanter eller krigsmaterial medföljer (HK V, art. 14). Enligt 1949 års Genèvekonventioner kan en neutral stat, även inom krigförande stats område, biträda med sjukvårdspersonal och materiel samt ta emot sjuka och sårade krigsfångar och evakuerade barn. Om befolkningen lider brist på livsnödvändiga förnödenheter får en neutral stat delta i hjälpaktioner (GK IV, art. 59, TP I, art. 69 och 71).

2.3.3. Luftkriget

När de V:e och XIII:e Haagkonventionerna skrevs var luftkrigsförmågan i sin linda och därför reglerades inte luftkriget. Mellan åren 1922 och 1923 gjordes dock vissa försök av den juristkommission som arbetade i Haag att fastställa vissa principer för neutralitet i luftkrig, Rules concerning the Control of Wireless Telegraphy in Time of War and Air Warfare (Hague Rules of Air Warfare). Dessa regler antogs aldrig formellt, men har i viss omfattning kommit att

anses som sedvanerätt. Trots att det inte finns någon särskild konvention om neutralitet i luftkrig, har Sverige och ett flertal andra stater fastställt nationella regler vilka utgår från principerna i de två nämnda Haagkonventionerna och juristkommissionens förslag. Grunden i neutraliteten för luftkrig är således att även det neutrala luftterritoriet är okränkbart och ska kunna hävdas av en neutral stat. Den neutrala staten har dock inte skyldighet att ingripa mot kränkningar som sker på en sådan höjd att det ligger utanför räckvidden för den neutrala statens stridskrafter eller stridsmedel. En neutral stat får inte ge krigförandes luftfartyg rätt att passera det neutrala luftterritoriet. Det finns således i luftrummet ingen motsvarighet till den s.k. oskadliga genomfarten som finns genom territorialhavet.

2.3.4. Neutralitetsrättens roll i dag

Med tanke på de kollektiva säkerhetssystem som utvecklats sedan 1907 års Haagkonventioners tillkomst har begreppet neutralitet i dag förlorat en del av sin praktiska innebörd. Sverige kan t.ex. inte hävda en neutralitet för det fall väpnad konflikt utbryter och FN beslutar om tvingande åtgärder som påverkar Sverige.

Den kollektiva säkerhetens folkrätt, med FN-stadgan i spetsen, kräver solidaritet av de samarbetande staterna och utesluter neutralitet så fort sanktionsbeslut tagits. FN-stadgans artikel 2.5 kräver att medlemsstaterna ska lämna organisationen ”allt bistånd” när FN fattat beslut i en fråga. Neutraliteten kan dock fortsättningsvis spela en roll om den kollektiva säkerhetens mekanismer inte fungerar. Sverige kan således hävda neutralitet i ett läge när en väpnad konflikt utbryter och varken FN, EU, OSSE eller någon annan organisation som säger sig agera under FN-stadgans principer har pekat ut en fredsstörande part i konflikten som det internationella samfundet ska reagera mot. Om exempelvis FN:s säkerhetsråd inte förmått ta ett beslut i konflikten kan FN inte heller räkna med medlemsstaternas solidaritet enligt artikel 2.5. Under Irakkriget 2003, då säkerhetsrådet inte legitimerat det amerikansk-brittiska anfallet, förklarade sig t.ex. Schweiz neutralt i konflikten. En sådan neutralitetsmöjlighet finns däremot inte i konflikter där säkerhetsrådet har tagit ställning som kräver solidaritet med ena parten.

Förutsättningarna för Sveriges säkerhetspolitik har förändrats i grunden sedan det kalla krigets slut. Medlemskapet i EU innebär att Sverige ingår i en politisk allians, där medlemsländer inte har försvarsförpliktelser i förhållande till varandra, men tar ett solidariskt ansvar för Europas säkerhet. Regeringen har i prop. 2008/09:140 uttalat följande solidaritetsförklaring: ”Sverige kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas. Sverige bör därför ha förmågan att kunna ge och ta emot militärt stöd.”

34

Med andra ord har det förändrade säkerhetsläget

och EU:s säkerhetspolitik medfört att neutralitetsrätten i dag inte längre är av samma betydelse för Sverige.

2.4. Ockupationsrätten

Det tredje området som utgör en del av krigets lagar är ockupationsrätten. Ockupation av ett territorium är som regel resultatet av väpnat våld och militärt övertag och förutsätter en administrativ maktutövning från den ockuperande statens sida. Den inhemska regeringen kan således inte utöva någon självständig och effektiv makt. Den är antingen en exilregering (som den norska regeringen 1940–45) eller en regering som är underställd ockupationsmakten (som den danska regeringen 1940–43). Ockupation är ett temporärt tillstånd som inte får medföra någon förändring varken för det ockuperade territoriets statstillhörighet eller civilbefolkningens statsrättsliga ställning. Ett permanent övertagande av territorium från motparten kallas annexion.

Under väpnade konflikter är det vanligt att en större eller mindre del av ena partens territorium erövras av motståndaren. Enbart detta förhållande innebär dock inte att det ska anses som ockuperat. Ockupationen uppstår när territoriet befinner sig under den fientliga arméns herravälde (HK IV, art. 42) och då övergår den lagliga maktens befogenheter till motståndaren. Ockupationsmakten övertar samtidigt ansvaret för den civilbefolkning som stannar kvar i området.

Frågor kopplade till ockupationsrätt har ägnats mycket intresse i Sverige. Hotbilden under det kalla kriget medförde att analyser av bestämmelserna och även förberedelser för de praktiska följderna

34Prop. 2008/09:140 ”Ett användbart försvar”, s. 9.

av en eventuell ockupation genomfördes. Av dessa anledningar analyserades ockupationsrätten ingående i bl.a. betänkandet Folkrätten i krig (SOU 1984:56). För en detaljerad genomgång av ockupationsrättens bestämmelser och svensk position till dessa hänvisas därför till kapitel 9 (Folkrättens regler under ockupation) i 1984 års betänkande. Ockupationsrätten har inte, sedan detta betänkande lämnades, förändrats i någon nämnvärd utsträckning. Den diskussion som i dag förs om ockupationsrätt handlar om dess eventuella tillämplighet under vissa typer av fredsinsatser och inom ramen för ”kriget mot terrorismen”.

2.4.1. Regler om ockupation

Folkrättsliga regler om militära maktbefogenheter på fientligt territorium finns i 1907 års IV:e Haagkonvention i det tillhörande lantkrigsreglementet (art. 42–56). Dessa regler visade sig bl.a. i samband med Tysklands ockupation av stora delar av Europa under andra världskriget vara otillräckliga. Mot denna bakgrund antogs 1949 den IV:e Genèvekonventionen som innehåller ett antal regler (art. 47–78) avseende skydd för civilbefolkningen och enskilda civila inom ockuperat territorium. Vissa bestämmelser om ockupation tillkom även 1977 genom tilläggsprotokoll I (art. 69).

Den IV:e Genèvekonventionen ska tillämpas i varje väpnad konflikt där parterna biträtt konventionen, även om ena parten inte skulle medge att krigstillstånd råder. Konventionen ska också tillämpas vid ockupation av hela eller del av territorium även om ockupationen inte möter militärt motstånd (så som exempelvis var fallet med den tyska ockupationen av Danmark 1940). Tillämpning av konventionen ska upphöra ett år efter det att krigshandlingarna har avslutats. Vissa av konventionens artiklar ska dock gälla så länge ockupationen varar (GK IV, art. 6). Tidsgränsen på ett år tillkom utifrån antagandet att en ockupation borde hunnit avslutats inom denna period. Detta har dock visat sig inte alltid vara fallet och därför stadgar tilläggsprotokoll I i artikel 3 att reglerna i den IV:e Genèvekonventionen och i tilläggsprotokoll I inte upphör gälla förrän ockupationen är avslutad.

2.4.2. Ockupantens skyldigheter

Den IV:e Genèvekonventionens artiklar 47–78 innehåller detaljerade bestämmelser rörande ockupationsmaktens befogenheter och skyldigheter främst i förhållande till civilbefolkningen. Grunden är att civila på ockuperat territorium ska behandlas som skyddade personer och ska åtnjuta respekt till person, ära, familjerättigheter, tro och religionsutövning. De ska behandlas humant och särskilt skyddas mot våldshandlingar eller hot m.m. (GK IV, art. 27). Konventionen innehåller även uttryckliga förbud mot mord, tortyr och medicinska experiment (GK IV, art. 32 och TP I, art. 33). Vidare är även kollektiv bestraffning och gisslantagning, deportering (GK IV, art. 49), plundring samt förstöring och bortförande av egendom förbjudet. Ockupationsmakten får inte heller tvinga skyddade personer att tjäna i dess väpnade styrkor eller hjälporganisationer (GK IV, art. 51).

Det läggs ett stort ansvar på ockupationsmakten för civilbefolkningens försörjning, sjukvård, barnavård och utbildning (GK IV, art. 55 och TP I, art. 69). Ockupationsmakten är skyldig att så långt det går sörja för civilbefolkningens behov av livs- och läkemedel. Om ockupationsmakten inte själv kan garantera detta ska den lämna medgivande till hjälpaktioner och så långt möjligt underlätta för dessas verksamheter.

Den IV:e Genèvekonventionen innehåller även ett antal regler om rättsväsendets verksamheter och om straffrättsliga bestämmelser (GK IV, art. 64–65, 68, 70 och 78–79). Inom ockuperat område ska rättsväsendet fortsätta fungera. Tidigare lagar ska behållas och domstolar ska fortsätta med sin verksamhet. Ockupationsmakten får dock upphäva sådana lagar som anses utgöra ett hot mot dess säkerhet eller mot tillämpningen av den IV:e Genèvekonventionen. Om ockupationsmakten utfärdar straffbestämmelser ska dessa meddelas på inhemskt språk, de får inte ha retroaktiv verkan och inte heller medföra dödsstraff.

2.4.3. Myndigheters och civilbefolkningens skyldigheter

Den IV:e Genèvekonventionen säger mycket lite om civila myndigheter under ockupation. Det är en fråga som får avgöras av respektive regering. Konventionen stadgar dock att ockupationsmakten inte får ändra offentliga ämbets- och tjänstemäns eller

domares ställning eller tillämpa sanktioner mot dem. Det är dock tillåtet att skilja dem från deras befattningar (GK IV, art. 54).

Under ockupation ställs stora krav på den kvarvarande befolkningen som enligt folkrätten ska behålla sin lydnadsställning till den ursprungliga regeringen. Samtidigt ska civilbefolkningen följa de bestämmelser som ockupationsmakten utfärdar avseende allmän ordning samt skydd för ockupantens militära styrkor och administration. Civila på ockuperat territorium har rätt att delta i motståndsrörelser (leveée en masse) och därmed bli kombattanter och erhålla det skydd som detta innebär. Villkoren för att erkännas som medlem i en motståndsrörelse fastställs i den III:e Genèvekonventionen och tilläggsprotokoll I. Avseende skydd för dem som agiterar för och organiserar motståndsrörelse eller för civila som väljer att ta direkt del i fientligheterna – kallas ibland för t.ex. olagliga kombattanter, sabotörer och franktirörer – se kapitel 4.4.6 och 4.6.5.

2.4.4. Ockupationsrätten och fredsinsatser

En fråga som aktualiserats under senare år är vilken roll ockupationsrätten spelar vid fredsinsatser. Dagens robusta fredsinsatser (dvs. multifunktionella kapitel VII-insatser med rätt till våldsanvändning utöver i självförsvar) och FN-mandaterad internationell territoriell administration (t.ex. den som genomförts i Kosovo och Östtimor) väcker komplicerade och nya frågor rörande ockupationsrättens tillämplighet samt dess förhållande till de mänskliga rättigheterna. Det finns i dag varken internationell konsensus eller tydliga traktatbestämmelser kring dessa frågor.

2.5. De mänskliga rättigheterna

Mänskliga rättigheter reglerar i första hand förhållandet mellan statsmakten och enskilda individer. De utgör en begränsning av statens makt över individen och slår fast vissa rättigheter för individen och vissa skyldigheter för staten gentemot individen. Även om de tar sikte på fredstida förhållanden äger de även tillämpning under en väpnad konflikt. De upphör således inte per automatik att gälla bara för att en väpnad konflikt bryter ut, men däremot medger ett sådant tillstånd att vissa rättigheter kan

inskränkas. Under senare år har de mänskliga rättigheternas tillämpning under väpnade konflikter och förhållande till den humanitära rätten blivit en alltmer uppmärksammad fråga. I det följande redogörs kortfattat för förhållandet mellan de mänskliga rättigheterna, humanitär rätt och väpnade konflikter.

2.5.1. Regler om mänskliga rättigheter

Det internationella samarbetet vad gäller de mänskliga rättigheterna har utvecklats framför allt efter andra världskriget. Erfarenheterna från kriget gjorde att det växte fram en uppfattning bland staterna i FN att världssamfundet måste ta ett gemensamt ansvar för den enskildes mänskliga rättigheter. Att främja de mänskliga rättigheterna är, som framgår av FN-stadgan, ett av FN:s mål.

Den 10 december 1948 antog FN:s generalförsamling den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna. Förklaringen är ett internationellt dokument som fastställer att alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter. I den allmänna förklaringen slås bland annat fast att de utpekade rättigheterna gäller för var och en, oavsett ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk uppfattning, social ställning eller andra sådana grunder.

Andra centrala FN-konventioner är 1948 års konvention mot folkmord, 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning, 1965 års konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, 1966 års två konventioner om medborgerliga och politiska rättigheter respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, 1979 års konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, 1984 års konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling, 1989 års konvention om barnets rättigheter, 2006 års konvention om rättigheter för personer med funktionshinder samt 2006 års konvention till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden.

Utöver dessa FN-konventioner finns sedan ett antal regionala konventioner så som Europarådets konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna från 1950 (Europakonventionen, EKMR), den europeiska sociala stadgan från 1961 (reviderad 1996), 1987 års europeiska konvention till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, 1995 års ramkonvention om skydd för nationella minoriteter, 1992 års europeiska stadga om landsdels- eller mino-

ritetsspråk, 1969 års amerikanska konvention om mänskliga rättigheter samt 1981 års afrikanska stadga om mänskliga och folkens rättigheter.

35

De mänskliga rättigheterna är alla människors individuella och juridiska rättigheter. De gäller för alla människor, och det är alla staters ansvar och skyldighet att se till att deras medborgare och befolkning har tillgång till sina rättigheter och att de respekteras full ut. De syftar till att alla människor ska få möjlighet att leva ett drägligt liv. Alla människor har rätt till liv och frihet, att tänka, tycka och säga vad man vill, att få utöva sin religion, samt att inte diskrimineras. Man har också rätt till en opartisk rättegång, rätt att gifta sig med vem man vill och bilda familj, rätt till mat, kläder och bostad och en tillfredsställande levnadsstandard samt rätt till hälsa, arbete och utbildning. Rätt till en egen identitet, medborgarskap och rätten att rösta i politiska val, att söka asyl och förbud mot tortyr och slaveri ingår också i de mänskliga rättigheterna.

2.5.2. Mänskliga rättigheter och humanitär rätt

Den humanitära rätten har utvecklats i en strävan efter att mildra effekterna av väpnade konflikter. Gällande konventioner är ett resultat av avvägningar mellan dessa humanitära mål och behov av militär handlingsfrihet under väpnade konflikter. De mänskliga rättigheterna har utvecklats med syftet att reglera en stats fredstida förhållanden och förpliktelser mot sina egna medborgare. Ursprunget till de två regelområdena är således försök att reglera individers skydd mot staters makt- och våldsanvändning, dock under två olika situationer – väpnad konflikt respektive fred. Från ett övergripande perspektiv har de två regelområdena ett nära förhållande bl.a. genom att brott mot de mänskliga rättigheterna är ofta förekommande under väpnade konflikter och att kränkningar av de mänskliga rättigheterna tenderar att vara konfliktskapande. Omvänt kan sägas att respekt för de mänskliga rättigheterna kan förebygga väpnade konflikter.

Trots att ursprungstanken kanske inte var sådan, bidrar i dag de mänskliga rättigheterna med viktiga bestämmelser även i regleringen av väpnade konflikter. Genom utveckling av de två regel-

35 Sammantaget finns cirka 100 instrument inom området för de mänskliga rättigheterna. Det finns inte utrymme att nämna alla här. Information kan dock hittas via FN:s högkommissariats för mänskliga rättigheter hemsida www.ohchr.org.

områdena (både genom traktater och sedvanerätt), statspraxis och praxis från internationella domstolar och tribunaler har i dag de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten kommit att både överlappa och ses som komplement till varandra.

36

Överlappande och kompletterande bestämmelser

Den humanitära rätten och de mänskliga rättigheterna reglerar ibland samma rättigheter och skydd (t.ex. förbud mot tortyr, slaveri och diskriminering samt rätten till liv, frihet och personlig säkerhet). Ett tydligt exempel på sådan överlappning är bl.a. Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3 och rättigheter som finns i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter som stater inte kan göra inskränkningar i. Den gemensamma artikeln 3 kan i huvudsak ses som en bestämmelse om mänskliga rättigheter, vilket även stämmer för artikel 75 i tilläggsprotokoll I om grundläggande garantier för individer under väpnad konflikt. Ett annat exempel på överlappning är kravet på human behandling av krigsfångar, vilket har sin grund i synen på människans inneboende värde och "oförytterliga rättigheter" (se FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna).

Som en följd av detta har en framväxande position under senare år varit att betrakta de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten som parallellt tillämpliga under väpnade konflikter, utan att detta i huvudsak ansetts innefatta några rätts- eller intressekollisioner. Staters uppförande och ansvar under internationella och icke-internationella väpnade konflikter regleras således av både den humanitära rätten och de mänskliga rättigheterna.

Detta förhållningssätt framgick redan 1970 då FN:s generalförsamling enhälligt antog resolution 2675 om Basic Principles for the Protection of Civilian Populations in Armed Conflict och där slog fast att ”Fundamental human rights, as accepted in international law and laid down in international instruments, continue to apply fully in situations of armed conflict.”

37

I dag präglas

förhållningssättet mellan de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten av att de anses existera parallellt. Detta har bl.a.

36Se bl.a.Customary International Humanitarian Law”, Volume I: Rules, Jean-Marie Henckaerts och Louise Doswald-Beck, Cambridge University Press, 2005, s. 299–306. 37 UN Docs. GA res 2675 (XXV), den 9 december 1970, § 1.

kommit att bekräftas genom rättspraxis från Internationella domstolen i Haag.

38

Lex specialis

Frågan om de mänskliga rättigheternas tillämplighet under en väpnad konflikt kompliceras i de fall det blir en kollision mellan de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten. I förhållande till vissa bestämmelser, så som rätten till liv, kan bestämmelser inom de två rättsområdena stå i strid med varandra. I detta fall karaktäriseras förhållandet mellan de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten som lex generalis i förhållande till lex specialis. Detta kom bl.a. till uttryck genom Internationella domstolens rådgivande yttrande om kärnvapen från 1996, i vilken den humanitära rätten hade företräde i kraft av lex specialis när det gällde rätten till liv och bedömningen av vad som var tillåtet dödande under en väpnad konflikt.

39

Regelsystemen står emellertid

oftast inte i något direkt motsatsförhållande till varandra, utan kan existera parallellt. I det rådgivande yttrandet från den internationella domstolen rörande muren på det ockuperade palestinska territoriet fann domstolen att det fanns tre möjligheter när det gäller förhållandet mellan regelsystemen: ”some rights may be exclusively matters of international humanitarian law; other may be exclusively matters of human rights law; yet others may be of matters of both these branches of international law.”

40

Inskränkningar

En relevant fråga i sammanhanget rör under vilka förutsättningar en stat tillfälligt kan vidta åtgärder som innebär inskränkningar i deras skyldigheter enligt de mänskliga rättigheterna under en

38 Advisory Opinion on the Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Territories Palestinian Territory ICJ, 9 July 2004, samt Case Concerning the Armed Activities on the Territory of the Congo, Democratic Republic of Congo v. Uganda, ICJ Judgement of the19 December 2005. 39 Advisory Opinion on the Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, ICJ 8 July 1996, para. 25. 40 Advisory Opinion on the Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Territories Palestinian Territory, ICJ 9 July 2004, para. 106.

väpnad konflikt.

41

De mänskliga rättigheterna upphör inte per

automatik att gälla under en väpnad konflikt, utan det är en stats utnyttjande av denna rätt till tillfälliga inskränkningar som avgör vilka mänskliga rättigheter som inte gäller under en väpnad konflikt. Vissa grundläggande rättigheter

42

, såsom rätten till liv

43

,

skydd mot tortyr eller omänsklig behandling, förbud mot slaveri, förbud mot retroaktiv strafflagstiftning, kan aldrig inskränkas eller begränsas och gäller därmed i alla situationer, även under en väpnad konflikt.

44

De övriga kan däremot tillfälligt inskränkas av en stat

under en väpnad konflikt.

Vissa traktater inom området för de mänskliga rättigheterna har specifika bestämmelser som anger under vilka förutsättningar åtaganden beträffande mänskliga rättigheter kan inskränkas under viss tid. Dessa begränsningar måste alltid stå i proportion till de aktuella hoten. Europakonventionens artikel 15.1 medger att inskränkningar i konventionsförpliktelser kan ske ”[u]nder krig eller i annat allmänt nödläge som hotar nationens existens […] ” En stat som utnyttjar denna möjlighet måste även underrätta Europarådets generalsekreterare (art. 15.3) om de åtgärder som vidtas, samt om när åtgärderna har upphört att gälla. Inga inskränkningar får dock under några omständigheter göras avseende rätten till liv (utom när någon dödas till följd av lagliga krigshandlingar), förbudet mot tortyr, förbudet mot slaveri och tvångsarbete eller mot det generella rättsäkerhetskravet på ”inget straff utan lag”.

1966 års konvention om medborgerliga och politiska rättigheter medger genom artikel 4.1 att inskränkningar i dess åtaganden vid ”ett allmänt nödläge som hotar nationens fortbestånd.” Vid dessa tillstånd finns det med andra ord möjlighet att göra inskränkningar i rättigheterna. Dessa inskränkningar får bara ske i den utsträckning det är strikt nödvändigt med hänsyn till situationens krav, om dessa åtgärder inte strider mot landets övriga åtaganden enligt den internationella rätten och inte innebär diskriminering enbart på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion eller social härkomst. Inga inskränkningar får göras avseende artiklarna 6, 7, 8.1, 8.2, 11,

41 Jfr resonemang i, ”Customary International Humanitarian Law”, två volymer: Volume I: Rules, Volume II: Practice, Jean-Marie Henckaerts och Louise Doswald-Beck, Cambridge University Press, 2005, s. 299-304. 42 Kallas även ”absoluta rättigheter”. 43 Vad gäller rätten till liv under en väpnad konflikt, se vad som sagts ovan om Internationella domstolens slutsats att den humanitära rätten var lex specialis i förhållande till denna rättighet i frågan om att avgöra vad som är tillåtet dödande. 44 Noteras bör dock att vilka dessa s.k. absoluta rättigheter är varierar mellan de olika konventionerna.

15, 16 och 18 (bl.a. rätten till liv, förbud mot tortyr, slaveri och träldom). Enligt konventionens artikel 4.3 ska en stat som begagnar sig av rätten till inskränkning genom förmedling av Förenta nationernas generalsekreterare, omedelbart underrätta de övriga konventionsstaterna om de bestämmelser från vilka inskränkningar har gjorts och om motiven för dem. Och när staten upphäver inskränkningar ska ett ytterligare meddelande lämnas i samma ordning.

De inskränkningar som görs under en väpnad konflikt får dock inte ske slentrianmässigt, utan endast mot bakgrund av om de faktiska omständigheterna kräver sådana åtgärder. Rörande detta uttalade FN:s kommitté för mänskliga rättigheter att konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter ”requires that even during an armed conflict measures derogating from the Covenant are allowed only if and to the extent that the situation constitutes a threat to the life of the nation.”

45

I flera traktater finns dock liknande specifika bestämmelser rörande förutsättningar för att göra inskränkningar inskrivna. I den Internationella domstolens rådgivande yttrande om muren på det ockuperade palestinska territoriet från 2004 sa domstolen att “[t]he court considers that the protection offered by human rights does not cease in case of an armed conflict, save through the effect of provisions for derogations of the kind to be found in Article 4 of the International Covenant on Civil and Political Rights”.

46

Således

är det endast de bestämmelser i traktaterna som uttryckligen inskränks som förlorar sin tillämpning under en väpnad konflikt – oavsett om det finns en sådan möjlighet till inskränkningar uttryckligen inskriven i traktaten i fråga.

Vid en väpnad konflikt måste med andra ord en stat överväga om situationen är sådan att nationens bestånd hotas. Enligt internationell rättspraxis krävs inte att hela staten är involverad i nödläget men att nödlägets natur omöjliggör en normal tillämpning av de mänskliga rättigheterna (med alla de inskränkningar som får göras med hänsyn till allmänhetens säkerhet och allmän ordning inräknande) i hela eller delar av staten. I dessa fall får staten åberopa nödläget och informera lämpliga organ i enlighet med

45 Human Rights Committee General Comment No. 29, States of Emergency (Art. 4), antagen den 24 July 2001, CCPR/C/21/Rev.1/Add.11. Den ersätter General Comment No. 5 on Art. 4, från 1981 (UN Doc. HRI\GEN\1\Rev.1, at 5). 46 International Court of Justice, Advisory Opinion on the Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Territories Palestinian Territory (9 July 2004), para. 106.

bestämmelserna i aktuell konvention, annars fortsätter staten vara förpliktigad enligt konventionen.

47

Det bör noteras att frågan om vilka typer av situationer som kan betecknas som ”allmänt nödläge” inte är helt definierat. Klart är att situationer av internationella och icke-internationella väpnade konflikter kan utgöra sådan situation, men var denna exakta gräns går mot t.ex. en intern orolighet är flytande. Under en väpnad konflikt behöver en stat dock inte besluta om inskränkningar i de mänskliga rättigheterna för att de humanitärrättsliga regler som utgör lex specialis ska äga företräde och i förekommande fall medföra inskränkningar i rättighetsskyddet.

Regelområdena påverkas av varandra

Att det finns en korsbefruktning mellan de två regelområdena humanitär rätt och mänskliga rättigheter blir tydligt när man ser på internationell praxis. Den humanitära rätten har bidragit till tolkning och tillämpning av de mänskliga rättigheterna och vice versa. Regler som i traktater om mänskliga rättigheter inte direkt klassats som omöjliga att inskränka har av internationella organ behandlats som om det inte vore möjligt att inskränka dess tillämpning med hänvisning till den humanitära rätten. Som ett exempel på detta kan nämnas att FN:s kommitté för mänskliga rättigheter argumenterade utifrån regler i Romstadgan för att slå fast att det inte går att inskränka vissa regler, även om dessa i traktaten som sådan inte listats som omöjliga att inskränka.

48

Ser man till ICRC:s sedvanerättsstudie, som kommer att behandlas närmare i kapitel 5, blir det tydligt att de mänskliga rättigheterna påverkat den humanitärrättsliga utvecklingen. Flera av de regler som behandlas i studien som humanitärrättslig sedvanerätt har en förankring i de mänskliga rättigheterna.

Sammanfattningsvis kan det sägas att den humanitära rätten och de mänskliga rättigheterna numera utvecklas hand i hand och ömsesidigt förstärker varandra.

47 För en mer fullständig analys av frågan se ”Judicial Process and Human Rights: United

Nations, European, American and African systems, Texts and Summaries of International Case Law”, Louise Dosvald-Beck and Robert Kolb, International Commission of Jurists, N.p.

Engel Publisher, Kehl, 2004. 48 UN Human Rights Committee, General Comment No. 29 (Article 4 of the International Covenant on Civil and Political Rights), 24 July 2001, § 16.

2.5.3. Sverige och de mänskliga rättigheterna

För att främja och skydda mänskliga rättigheter och för att genomföra de åtaganden Sverige gjort inom området för de mänskliga rättigheterna behövs en väl fungerande nationell lagstiftning, och andra åtgärder, så som utbildnings- och informationsinsatser. Mot bakgrund av bl.a. detta presenterade regeringen i januari 2002 skrivelsen En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna (skr. 2001/02:83). Denna handlingsplan, som gällde perioden 2002–2004, har följts upp och utvärderats.

Eftersom erfarenheterna från arbetet med handlingsplanen var övervägande positiva togs en ny handlingsplan för perioden 2006– 2009 fram (skr. 2005/06:95). I denna tar regeringen ett samlat grepp om frågor kring mänskliga rättigheter. Regeringens långsiktiga mål är att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige. För att uppnå målet är det viktigt att regelbundet se över vilka problem som kan finnas när det gäller skyddet för olika rättigheter. Det är också centralt att höja kunskapen och medvetenheten om de mänskliga rättigheterna. Genom bl.a. åtgärd 117 i handlingsplanen sägs att ”I samband med den översyn av skolans styrdokument som följer av införandet av en ny skollag, avser regeringen att i läroplanerna förtydliga att de mänskliga rättigheterna är en central del av skolan demokratiuppdrag och att kunskap om de mänskliga rättigheterna skall förmedlas inom skolan.”

49

Dessutom är det angeläget att arbetet med att skydda

och främja de mänskliga rättigheterna drivs samordnat och strategiskt.

Samtidigt som denna handlingsplan lades fram inrättade regeringen också i mars 2006 en Delegation för mänskliga rättigheter i Sverige (Ju 2006:02). Denna delegation ska stödja det långsiktiga arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige (dir. 2006:27). Detta ska ske genom insatser som Regeringskansliet inte har resurser och möjlighet att genomföra, t.ex. att stödja kommuner, landsting och statliga myndigheter i att säkerställa full respekt för mänskliga rättigheter i deras verksamheter, genomföra strategier för ökad information och kunskap

49 I handlingsplanen anges också att regeringen delar de synpunkter som flera företrädare för referensgrupperna inom ramen för arbetet med handlingsplanen har framfört när det gäller efterfrågan av tydligare formuleringar i skolväsendets läroplaner när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna, den humanitära rätten och konfliktlösning. skr. 2005/06:95, s. 116.

om mänskliga rättigheter och stimulera det offentliga samtalet om mänskliga rättigheter.

De första åren fokuserade delegationen på den utåtriktade verksamheten, men det senaste året (2009) har man fokuserat på slutbetänkandet, som är tänkt att ge förslag på hur en hållbar struktur för det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter kan se ut på nationell nivå. T.ex. hur förhåller sig nationell lagstiftning till de internationella konventionerna på området? Hur säkerställer man en hållbar utbildning i mänskliga rättigheter för de som arbetar med frågorna? Behövs det en nationell institution för mänskliga rättigheter i Sverige? Delegationen ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 30 september 2010.

50

När det specifikt gäller de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten har Sverige en tydlig hållning, vilken bl.a. har presenterats i regeringens skrivelse Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (skr. 2007/08:109). Där anges att ”till skillnad från den humanitära rätten är mänskliga rättigheter tillämpliga både under fred och under väpnad konflikt. Även om folkrätten tillåter att en stat kan göra avsteg från vissa mänskliga rättigheter bland annat då det råder en väpnad konflikt, kan inga undantag göras från vissa grundläggande normer såsom förbudet mot slaveri och mot tortyr. Den humanitära rätten och de mänskliga rättigheterna kompletterar därmed varandra.”

51

2.5.4. Mänskliga rättigheter och fredsinsatser

Förhållandet mellan de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten är på många sätt oproblematiskt. Det finns dock ett antal situationer där det kan framstå som oklart vad som krävs avseende det praktiska genomförandet av de mänskliga rättigheterna. En sådan situation är när en fredsinsats etableras i en stat (i vilken det pågår eller har pågått en väpnad konflikt) och ett antal olika stater bidrar med personal till denna. Frågor som uppkommer i denna situation är bl.a. de mänskliga rättigheternas extraterritoriella tillämpning samt utifrån vilka regler bl.a. stridande icke-statliga aktörer ska behandlas. En tredje fråga är även under vilka

50Se vidare http://www.mrdelegationen.se, www.mrdelegationen.se samt http://www.manskligarattigheter.gov.se, www.manskligarattigheter.gov.se för Sveriges arbete med de mänskliga rättigheterna. 51 Skr. 2007/08:109, s. 17.

förutsättningar svenskt deltagande i en fredsinsats kan ge möjlighet att inskränka bestämmelser om mänskliga rättigheter. En intressant fråga är om denna situation kan betecknas som ett sådant ”allmänt nödläge” som i enlighet med traktattext och praxis tillåter att inskränkningar görs i bestämmelsen. Denna typ av frågeställningar, vilka främst gäller tillämpligt regelverk vid fredsinsatser faller – om än viktiga – inte inom vårt uppdrag. Vi har informerats om att avsikten är att en särskild utredning ska tillsättas med uppdrag att bl.a. se över vilka regler som ska tillämpas vid svenskt deltagande i fredsinsatser.

2.6. Hur genomför Sverige folkrätten?

Förhållandet mellan de inomstatliga rättsordningarna och folkrätten är utformat på olika sätt i olika stater. Huvudprinciperna brukar kallas dualism respektive monism. Monismen innebär förenklat uttryckt att folkrätten och den nationella rätten ses som ett sammanhängande regelsystem där folkrätten intar en överordnad ställning som får direkt genomslag och tillämpning i den nationella rättsordningen. Dualismen bygger på att folkrätt och nationell rätt ses som skilda rättssystem, utan inbördes under- eller överordning. För att folkrätten ska tillämpas i det nationella rättssystemet mot de egna medborgarna i en dualistisk stat krävs att den på något sätt genomförs i den nationella rätten. Det finns två huvudsakliga metoder för att genomföra traktater – transformation och inkorporering. Särskilda genomförandeåtgärder är inte nödvändiga i de fall då nationell rätt överensstämmer med eller kan tolkas i överensstämmelse med en traktat (fördragskonform tolkning).

Transformation innebär att bestämmelserna i den internationella överenskommelsen genomförs i den nationella rätten genom ändringar i nationella författningar. Det är således överenskommelsens innehåll som transformeras genom t.ex. att i översatt eller omarbetat skick arbetas in i nationell författning. Inkorporering innebär att traktattexten i oförändrat skick antas som en del av den nationella rättsordningen. Bestämmelserna inkorporeras genom att det i en nationell författning förklaras att traktaten utgör en del av gällande nationell rätt. Traktattexten bifogas ofta författningstexten som en bilaga.

Sverige hade under 1800-talet ett monistiskt förhållningssätt till folkrätten, som då sågs som en del av den nationella rättsordningen. Under sent 1800-tal inträdde dock en förändring och 1912 slutade man t.ex. publicera ingångna traktater i svensk författningssamling (SFS) och förde över dessa till den nya publikationen Sveriges överenskommelser med främmande makter (SÖ). Traktaterna förlorade därmed sin koppling till det monistiska kravet på att de inomstatligt skulle leda till ”allmän efterrättelse” och monismen tappade mark.

52

Det finns inte några uttryckliga bestämmelser i den svenska regeringsformen om internationella överenskommelsers ställning i den interna svenska rätten. Av rättspraxis framgår dock att en internationell överenskommelse inte är direkt tillämplig i svensk rätt. Exempelvis anförde Regeringsrätten i RÅ 1974:121 att ”en av Sverige biträdd internationell överenskommelse gäller ej direkt för den inomstatliga rättstillämpningen i vårt land, utan de rättsliga principer som kommit till uttryck i överenskommelsen, måste för att bli gällande rätt i vårt land, i den mån så erfordras, upptagas i en motsvarande svensk lag (transformering)”.

För att folkrättsliga traktatbaserade förpliktelser ska tillämpas som svensk rätt krävs med andra ord svensk författningsreglering om det inte redan finns bestämmelser i svensk författning med samma innehåll. Inkorporering av traktater har i viss utsträckning tillämpats i Sverige, vilket bl.a. gäller den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som inkorporerades genom lagen (1994:1219) med samma namn. Det vanligaste förfaringssättet har emellertid inte varit inkorporering utan transformering.

Vid ratificering av folkrättsliga traktater inom det område vi har att behandla har Sverige oftast jämfört de materiella reglerna i en traktat med gällande svenska författningar och prövat i vad mån den svenska regleringen är tillräcklig för att leva upp till de förpliktelser som Sverige åtar sig genom överenskommelsen (normharmoni) för att därefter, i den utsträckning behov förelegat, omarbetat de internationella åtagandena till svensk författningstext, antingen genom förändringar av existerande författningar, eller genom att skapa helt nya sådana (transformation).

När det gäller den humanitära rätten finns grundläggande svenska lagregler som syftar till att folkrättsliga bestämmelser ska

52Sverige och folkrätten”, Bring, Ove och Mahmoudi, Said, Norstedts Juridik, 2007, 3 uppl., s. 41.

tillämpas i svensk domstol bl.a. i 22 kap. 6 § brottsbalken om folkrättsbrott. Bestämmelsen framstår dock närmast som uttryck för en monistisk syn på folkrätten. Bestämmelsen inkorporerar inte internationella avtal med svensk rätt och den uttrycker inte specifikt innehållet i de folkrättsliga regler som domstolen ska tillämpa. I stället hänvisas i bestämmelsen inledningsvis till svåra överträdelser ”av något sådant avtal med främmande makt […] som rör den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter” varefter exempel ges på sådana överträdelser. Bestämmelsen kan liknas vid ett s.k. blankettstraffbud där handlingsregeln för den enskilde finns på annan plats än i den aktuella straffbestämmelsen, i de här fallen i de avsedda internationella avtalen.

Frågan om sedvanerättens förhållande till svensk rätt finns inte heller generellt reglerad i svensk författning. Inom de områden av folkrätten som vi behandlar finns dock vissa lagstadganden enligt vilka folkrättens allmänt erkända grundsatser ska tillämpas direkt av svenska domstolar, bl.a. 2 kap. 7 § och 22 kap. 6 §brottsbalken samt lagen (1953:770) om folkrättsliga reglers iakttagande i fråga om ansvar för brott av vissa utlänningar.

Även inom andra av folkrättens områden finns stadganden med liknande innebörd, jfr lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg, lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon och lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa.

2.6.1. Exempel på genomförande av humanitärrättsliga förpliktelser

När det gäller de tidigare humanitärrättsliga överenskommelserna, t.ex. 1907 års Haagkonventioner, behandlades dessa inte i särskilda propositioner, utan konventionerna publicerades direkt i SFS (1910:153). I prop. 1930:21, inför ratificeringen av 1925 års Genèveprotokoll, fördes inte något resonemang om eventuella behov av författningsändringar eller dylikt för att leva upp till protokollets krav. Inför ratificeringen av 1949 års Genèvekonventioner (prop. 1953:37) tas däremot frågan om Sverige kan leva upp till konventionerna upp och departementschefen uttalar bl.a. följande:

Det synes visserligen oförnekligt att, såsom flera av de i ärendet hörda myndigheterna framhållit, vissa av de krav, som i konventionerna

uppställas i fråga om behandlingen av krigsfångar och internerade, kunna visa sig svåra att uppfylla.” […] ”Om man i vissa fall möjligen skjutit över målet och kommit fram till bestämmelser, som blir svåra att upprätthålla i praktiken, kan jag dock inte ur svensk synpunkt ifrågasätta, att dessa bestämmelser skulle utgöra hinder för konventionernas ratificering av Sverige eller föranleda reservation.

53

Vidare nämns kort att konventionerna torde föranleda vissa författningsändringar som dock inte diskuterades närmare. Frågan om anpassning av svensk lagstiftning efter Genèvekonventionerna behandlades i stället i prop. 1953:142. Där konstaterades att det fanns svensk lagstiftning som motsvarade delar av konventionernas krav (normharmoni) men att svensk rätt i vissa avseenden stred mot eller inte helt täckte Genèvekonventionernas krav. I propositionen föreslogs därför bl.a. en ny lag med bestämmelser om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar m.m. (se SFS 1953:771), som bygger på Genèvekonventionerna (dvs. transformation) och olika ändringar i dåvarande strafflagen, om bl.a. folkrättsbrott (27 kap. 11 § strafflagen), som fortfarande, om än i reviderade former (se 2 kap. 3 § 6 , 21 kap. 3 § och 22 kap. 6 §, brottsbalken) i huvudsak gäller.

54

Även 1948 års folkmordskonvention införlivades i svensk rätt genom transformation, i och med lagen (1964:169) om straff för folkmord.

Inför ratificeringen av tilläggsprotokoll I och II till Genèvekonventionerna diskuterades ingående om det måste vidtas några åtgärder till följd av en ratifikation (prop. 1978/79:77). Som exempel kan följande citat ges:

En följd av den lagstiftningsteknik som har använts i 22 kap. 11 § BrB blir att bestämmelsen, efter svensk ratifikation av de båda tilläggsprotokollen, i princip kommer att omfatta även överträdelser av protokollen. Den vidareutveckling av folkrätten i krig som har skett genom dessa protokoll kan emellertid motivera en översyn av den aktuella straffbestämmelsen. Det bör också anmärkas att art. 86 punkt 2 i Protokoll I innehåller vissa bestämmelser om överordnades ansvar

53Prop. 1953:37, s. 34. 54 Genèvekonventionerna kräver inte att staterna straffbelägger andra överträdelser mot folkrätten än svåra överträdelser (”grave breaches”), det är således tillräckligt att en stat vidtar nödvändiga åtgärder för att förhindra upprepning av andra överträdelser. Sverige valde dock att inte göra samma begränsning som konventionerna. Denna bestämmelse reviderades dock efter den svenska anslutningen till tilläggsprotokoll I och II. Se även mer om detta i kapitel 3.

för underordnades handlingar som åtminstone delvis synes sakna direkt motsvarighet i den nuvarande lagstiftningen.

55

Enligt min mening kan bestämmelsen i BrB [med hänvisning till 2 kap. 7 § brottsbalken] inte anses medföra ett fullt tillfredsställande skydd för civilförsvarets internationella kännetecken. Särskild lagstiftning behövs för att uppfylla protokollets krav i detta hänseende.

56

I propositionen förklarades att en utredning redan tittade på frågan om bestämmelsen om folkrättsbrott i 22 kap. brottsbalken

57

, samt

lämnades ett förslag till en ny bestämmelse i lagen (1953:771) om skydd av vissa internationella sjukvårdsbeteckningar.

Som vi kommer att redogöra för i nästa kapitel om 1984 års utredning, Folkrätten i krig (SOU 1984:56), föreslog denna utredning ytterligare revidering av brottsbalken med anledningen av tilläggsprotokollen och dess överväganden aktualiserade också andra författningsändringar (jfr t.ex. totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12), förordningen (2007:936) om folkrättslig granskning av vapenprojekt samt förordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. rörande krigsfångar och andra skyddade personer).

Behov av att genomföra sedvanerättens krav aktualiseras inte på samma naturliga sätt som krav i traktater gör i samband med ratificering av dessa. Frågan har dock aktualiserats i olika lagstiftningssammanhang i anknytning till resonemang rörande genomförande av traktater.

I bestämmelsen om folkrättsbrott i 22 kap. 6 § brottsbalken hänvisas inte endast till avtal med främmande makt utan också till sedvanerätten (”allmänt erkänd grundsats, som rör den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter”). Bestämmelsen har genomgått många förändringar under åren.

Bestämmelsen kan ursprungligen härledas till SOU 1946:83.

58

I

det betänkandet föreslogs en revision av den dåvarande strafflagen för krigsmakten. I betänkandet redovisades samtliga avtal Sverige då ingått på området tillsammans med ett kort konstaterande om att uppräkningen inte var uttömmande, utan att folkrättens ursprungliga källa, den ”internationella rättssedvänjan, dvs. allmänt

55Prop. 1978/79:77 , s. 47. 56Prop. 1978/79:77. s. 48. 57 Militäransvarskommittén, (som lämnade betänkandet SOU 1983:2 efter samråd med 1984 års kommitté), vilket sedan ledde till en revidering av bestämmelsen. Se mer om detta i kapitel 3. 58SOU 1946:83, s. 156 ff.

erkända grundsatser”, också måste beaktas. Frånsett att det i internationella överenskommelser upptagits regler som helt motsvarade grundsatserna är överenskommelserna att se som komplettering eller annan förändring av grundsatserna.

Efter förslag i prop. 1948:144 infördes sedan i dåvarande strafflagen, med hänvisning till utredningens förslag, en straffbestämmelse för folkrättsbrott, som innefattade även överträdelser av sedvanerätten. I propositionen förklarades att det med hänsyn till ”det relativt outvecklade skick, vari folkrätten för närvarande befinner sig”, knappast föreföll stå någon annan utväg till buds än en bestämmelse i vilken det också hänvisades till allmänt erkända folkrättsliga grundsatser.

59

Frågan om sedvanerätten diskuterades åter i prop. 1953:142 om anpassning av svensk rätt till Genèvekonventionerna. Där sades följande med anledning av dåvarande strafflagen 27 kap. 11 § om folkrättsbrott:

Att i själva strafflagen direkt beskriva de gärningar som är att anse som folkrättsbrott torde icke vara möjligt utan en synnerligen tyngande omständlighet. I SL 27:11 angives därför folkrättsbrott såsom förfaranden, vilka står i strid mot av Konungen på grund av avtal med främmande makt meddelade bestämmelser eller allmänt erkända folkrättsliga grundsatser.

60

För tillämpningen av SL 27:11 i den av mig föreslagna utformningen är det erforderligt att konventionerna göres lätt tillgängliga. De synes därför böra sammanföras och fullständigt återgivas i den handbok som de sakkunniga håller på att utarbeta. […] Dessutom bör handboken såvitt möjligt lämna upplysningar om den internationella sedvanerätten angående krig.

61

Med andra ord bedömdes de internationella folkrättsliga kraven (i traktater och sedvanerätt) vara så omfattande att det inte var möjligt att precisera dem i särskilda bestämmelser utan en allmän hänvisning till desamma gjordes både vad gäller konventionernas krav och sedvanerättsliga krav. Lagrådet hade synpunkter på utformningen av bestämmelsen men tre av fyra ledamöter tyckte att utformningen visserligen kunde betecknas som ofullkomlig, men kunde accepteras, om en handbok med folkrättens innehåll togs fram, mot bakgrund av att det var svårt att hitta andra sätt att leva upp till folkrättens krav. Den skiljaktige ledamoten tyckte inte

59Prop. 1948:144, s. 167. 60Prop. 1953:142, s. 2627. 61Prop. 1953:142. s. 27–28.

att man utan närmare precisering kunde behålla hänvisningen till allmänt erkända folkrättsliga grundsatser. Som skäl för detta anförde han att:

[…] till den del lagstiftaren kan med säkerhet fastslå, att vissa gärningar äro förbjudna enligt berörda grundsatser, hinder icke torde möta att i författningsform beskriva dem, samt att några andra gärningar icke böra vara åtkomliga för bestraffning, eftersom man rimligtvis icke kan fordra, att den enskilde skall vara bättre underrättad om innehållet i allmänt erkända folkrättsliga grundsatser än lagstiftaren.

62

Motsvarande resonemang som redovisats ovan fördes också beträffande lagen (1953:770) om folkrättsliga reglers iakttagande i fråga om ansvar för brott av vissa utlänningar, prop. 1953:142. Även där konstaterades att hänvisning borde göras både till ”mellanfolkliga överenskommelser” och ”den internationella sedvanerätten”, utan att närmare ange anledningen för detta i andra ordalag än att de krav som saknade motsvarighet i den svenska lagstiftningen ”vore alltför omfattande för att utförligt återgivas” och att det därför enbart borde ”generellt hänvisas till dem i en särskild lag om folkrättsliga reglers iakttagande i fråga om brott av vissa utlänningar”

63

.

62Prop. 1953:142. s. 57. 63Prop. 1953:142, s. 43.

3. Folkrätt och svenskt totalförsvar - en bakgrund

1978 tillsatte regeringen en kommitté med uppdrag att lämna förslag angående tolkning och tillämpning av folkrättens regler under krig, neutralitet och ockupation. Bakgrunden var den svenska anslutningen till de två tilläggsprotokollen till Genèvekonventionerna från 1977. Det ansågs angeläget att utifrån svenska förhållanden analysera de skyldigheter den humanitära rättens regler och principer medförde. Kommittén (i det fortsatta kallad 1984 års kommitté) lämnade 1979 delbetänkandet Krigets lagar (SOU 1979:73) och 1984 slutbetänkandet Folkrätten i krig (SOU 1984:56).

Slutbetänkandet från 1984 fick stor betydelse för att det på ett systematiskt sätt gick igenom den då gällande humanitära rätten och lämnade förslag på tolkningar och tillämpning av densamma. Dessa analyser och förslag har i mångt och mycket kommit att bli vägledande för svensk position på området och för i dag gällande nationella författningar med humanitärrättslig bäring. Inte minst lämnade 1984 års betänkande ett viktigt bidrag till struktureringen av de personalkategorier inom totalförsvaret som har folkrättsligt ansvar och skydd.

1984 års betänkande utgör därmed, tillsammans med övriga utredningar och efterföljande svenska författningar och myndighetsbestämmelser med bäring på vårt uppdrag, en naturlig utgångspunkt för oss. I detta kapitel redogör vi därför för de frågor som 1984 års kommitté behandlade, samt dess ställningstaganden och förslag (kapitel 3.1), samt för de författningar, utredningar, m.m. som följde på 1984 års betänkande (kapitel 3.2).

Eftersom det i huvudsak är inom totalförsvaret som den humanitära rättens förpliktelser materialiseras redovisar vi som bakgrund till vår fortsatta framställning hur totalförsvaret organiserats då och nu och vad verksamheten bestått i (kapitel 3.3).

Avslutningsvis (kapitel 3.4) avhandlar vi i vilken utsträckning 1984 års betänkande kan tjäna som utgångspunkt för vårt arbete och identifierar ett antal centrala frågeställningar som vi finner skäl att behandla särskilt.

3.1. Betänkandet Folkrätten i krig (SOU 1984:56)

En av huvudorsakerna till att 1984 års kommitté tillsattes var att Sverige ratificerat de två tilläggsprotokollen till Genèvekonventionerna våren 1979 (se prop. 1978/79:77). Kommittén skulle bland annat tolka tilläggsprotokollen och analysera vilka förpliktelser och vilken tillämpning de medförde för Sverige och Sveriges land-, sjö- och luftstridskrafter.

1

I detta kapitel redogörs kortfattat för de

kommitténs redovisning av detta uppdrag.

3.1.1. Det svenska totalförsvaret och folkrätten

1984 års kommitté behandlade inledningsvis frågan om det svenska totalförsvarets utformning i förhållande till folkrättens krav.

2

Den

ansåg att tillämpning av folkrättens regler kunde vara svårare inom ett värnpliktsförsvar av svensk typ, med kort utbildningstid, än inom andra staters försvarsorganisationer med en större del fast anställda och väsentligt längre utbildningstider.

Kommittén ansåg emellertid att detta i stor utsträckning kompenserades av att svenska förband i första hand var avsedda för operationer inom eget territorium.

3

Humanitära synpunkter sam-

manföll därför i stor utsträckning med de naturliga önskemålen att inte utsätta den egna civilbefolkningen och svensk civil egendom för onödiga risker och meningslös förstöring. De svårigheter som fanns kopplade till att använda sig av värnpliktiga, som på kort tid övergår från att vara civila till att verka som kombattanter borde enligt 1984 års kommitté kunna övervinnas genom en lämpligt utformad utbildning i folkrätt.

Även om det svenska totalförsvarets utformning kunde medföra vissa folkrättsliga problem, underströk kommittén att ledningsorganisationen inom totalförsvaret också erbjöd väsentliga fördelar

1 Dir. 1978:61. 2SOU 1984:56, s. 15-20. 3SOU 1984:56. s. 18.

ur folkrättslig synpunkt. Genom samgruppering och samverkan mellan de högsta militära och civila företrädarna fanns det, som kommittén såg det, mycket goda möjligheter att folkrättsliga krav, t.ex. rörande skydd av civilbefolkning och civila objekt, kunde vinna beaktande i ett tidigt skede av planläggningen av militära operationer.

3.1.2. Den humanitära rätten

Kommittén framhöll att den humanitära rättens primära funktion var att begränsa mänskligt lidande och andra skadeverkningar under väpnade konflikter, och utpekade Haagkonventionerna från 1907, de fyra Genèvekonventionerna från 1949 samt dessas då två nytillkomna tilläggsprotokoll från 1977 som den humanitära rättens grunddokument.

Tilläggsprotokoll I

4

Det första tilläggsprotokollet (TP I), som är avsett att gälla under internationella konflikter, har särskild betydelse genom att det bl.a. innehåller viktiga regler om stridsmetoder avsedda att tillämpas i modern krigföring främst vad gäller landkriget och insatser mot mål på land. I detta hänseende utgör tilläggsprotokollet ett komplement till 1907 års Haagkonventioner. Ett stort antal stater, däribland Sverige, såg därför första tilläggsprotokollets tillkomst som ett viktigt steg i utvecklingen av den humanitära rätten.

5

I ett särskilt avsnitt redovisade kommittén vilka regler i första tilläggsprotokollet som enligt kommitténs bedömning torde ha sedvanerättslig status. Man ansåg att en sådan redovisning skulle kunna ha en praktisk betydelse bl.a. om Sverige (som hade ratificerat TP I) skulle råka i strid med en motpart som inte har ratificerat protokollet. Enligt huvudregeln i artikel 96 är protokollet endast tillämpligt mellan stater som ratificerat eller anslutit sig till det. Av detta kunde man emellertid inte dra slutsatsen att Sverige, i den ovan angivna situationen, kunde underlåta att tillämpa protokollet i dess helhet. De regler som utgör sedvanerätt måste alltid respekteras av båda parter.

4SOU 1984:56. s. 67–69. 5 När 1984 års kommitté lämnade sitt betänkande i juni 1984 var 38 stater parter i tilläggsprotokoll I. I dag (september 2010) är 170 stater parter.

De regler i tilläggsprotokoll I som 1984 års kommitté ansåg ha sedvanerättslig status, i vart fall i sina huvuddrag, rörde sig om allt från allmänt skydd för sårade, sjuka och skeppsbrutna till förbud mot förrädiskt förfarande samt huvudregeln om oförsvarade orter (art. 10, 11:1–3, 12, 15, 17, 18:1–3, 21, 25–27, 35:2, 37, 38–41, 44:1, 48, 51:5 b, delar av 54, 59, 71:2, 75, 76:1 och 77:1).

Tilläggsprotokoll II

6

Det andra tilläggsprotokollet (TP II), som är avsett att gälla under icke-internationella väpnade konflikter hade vid tiden för 1984 års betänkande en begränsad anslutning.

7

Kommittén ansåg också att

tilläggsprotokollet hade väsentliga brister och endast kunde antas få ett begränsat värde för att humanisera den typ av krigföring som protokollet avsåg reglera. Tillkomsten av protokollet innebar ändå ett framsteg eftersom det före år 1977 praktiskt taget saknades regler för icke-internationella väpnade konflikter.

Personalgrupper och kombattantstatus

8

1984 års kommitté skulle enligt direktiven särskilt uppmärksamma tillämpningen av folkrättens regler när det gällde att hänföra olika personalgrupper till folkrättsliga kategorier. Detta ansågs angeläget, inte minst med hänsyn till det svenska totalförsvarets unika upplägg som innebar en långtgående integration mellan militära och civila uppgifter.

Enligt 1949 års Genèvekonventioner har vissa utsatta personalgrupper under väpnad konflikt ett särskilt folkrättsligt skydd. Det gäller sjuka, sårade, skeppsbrutna, sjukvårdspersonal, själavårdspersonal, krigsfångar samt vissa civila. Tilläggsprotokoll I innebar att sådant särskilt skydd utvidgades till andra grupper så som civilförsvarspersonal, humanitär hjälppersonal, och journalister på farliga uppdrag. Den nya definitionen av begreppet kombattant i tilläggsprotokoll I skapade också ett behov av att klarlägga hur begreppet borde förstås inom det svenska totalförsvaret.

6SOU 1984:56, s. 298201. 7 När 1984 års kommitté lämnade sitt betänkande i juni 1984 var 32 stater parter i tilläggsprotokoll II. I dag (september 2010) är 165 stater parter. 8SOU 1984:56, s.104–135.

Kommittén presenterade, utifrån tilläggsprotokoll I, olika förslag på klassificering. Kommittén ansåg att klassificeringen innebar en känslig balansgång mellan önskemålet om att tilldela ett stort antal personer en specifikt skyddad status, och intresset av att den av Sverige valda klassificeringen tedde sig trovärdig inför omvärlden. Om omfattningen av de s.k. skyddade grupperna utvidgades på ett sätt som inte stod i överensstämmelse med de folkrättsliga reglernas anda och mening, kunde detta få en negativ inverkan på en motparts uppträdande.

När det gällde Försvarsmaktens personal utgick kommittén från samma princip som civilmilitärutredningen hade angivit i Försvarsmaktens personalkategorier (SOU 1982:48), nämligen att all personal som är upptagen i Försvarsmaktens personaltabeller borde ha kombattantstatus.

Ett problem var dock frågan om polisens rättsliga ställning i krig.

9

Dilemmat låg i att polisen under en väpnad konflikt kunde

behöva fylla två funktioner. Polisen kunde vara en mycket viktig tillgång för det militära försvaret, speciellt i fall då det militära försvaret inte hunnit mobilisera sig vid händelse av t.ex. ett kuppanfall. Poliser är, om de används för militära uppgifter under en väpnad konflikt, att anse som kombattanter. Men polisen behövde även under en väpnad konflikt fullgöra sin fredstida funktion – att övervaka den allmänna ordningen samt att beivra, förebygga och utreda brott.

Med anledning av den oklarhet som hade rått avseende klassificering av personal som i krigstid inte var avsedd att användas permanent för militära uppgifter som t.ex. polisen, hemvärnets personal och viss frivilligpersonal föreslog kommittén att detta skulle lösas genom att begreppet ”temporär kombattant” infördes. På detta sätt skulle t.ex. polisen kunna fullfölja både sina fredstida uppgifter och temporärt kunna delta som kombattant. Uttrycket temporär kombattant förekommer inte inom folkrätten, men kommittén ansåg att det framgick indirekt av texten i vissa artiklar att denna lösning var möjlig. Förslaget krävde författningsändringar beträffande polisens ställning i krig. (Se vidare kapi- tel 3.2.1 och 3.2.2.)

När det gällde folkrättslig status för civila inom övriga delar av totalförsvaret fann 1984 års kommitté att kombattantstatus endast kunde komma i fråga i speciella fall (främst personal i driftvärnet).

9 Denna fråga hade tidigare varit föremål för utredning i 1975 års polisutredning (SOU 1979:75).

Personal hos civila myndigheter som var samgrupperade med militära ledningsorgan, vilka under en väpnad konflikt skulle fullgöra uppgifter som kunde få mycket stor betydelse även för det militära försvaret, skulle dock enligt kommitténs uppfattning inte anses som kombattanter.

Identifiering och utmärkning

10

När det gäller identifiering och utmärkning av sjukvårdspersonal, sjukvårdsmateriel och sjukvårdsenheter inom Försvarsmakten innehåller 1949 års Genèvekonventioner bestämmelser som måste följas för att få det skydd som konventionerna ger. Detsamma gäller för sjuktransporter med fartyg och luftfarkoster. Sannolikheten för att en motpart verkligen respekterar de särskilt skyddade grupperna och de anläggningar som ska ha ett likvärdigt skydd beror i viss mån på hur personer, anläggningar och materiel kan identifieras under stridsförhållanden.

De nya reglerna i tilläggsprotokollen innebar enligt kommittén inte några skärpta krav när det gäller utmärkning och gruppering av sjukvårdsenheter och sjuktransportmedel. Kommittén framhöll dock att all personal som ingick i militära sjukvårdsenheter numera skulle hänföras till kategorin sjukvårdspersonal medan militär personal tjänstgörande som sjukvårdsmän enligt kommittén inte heller i fortsättningen borde hänföras till sjukvårdspersonal.

Kommittén redovisade även åtgärder som kunde vidtas för utmärkning av anläggningar, materiel och fordon tillhörande civilförsvaret samt skyddsrum för befolkningen. Kommittén föreslog bl.a. att civilförsvarets internationella kännetecken skulle kunna användas för utmärkning av skyddsrum, anläggningar för befolkningen och anläggningar med enbart civilförsvarspersonal. Anläggningar som civilförsvaret disponerade tillsammans med Försvarsmakten var i princip sekretessbelagda eftersom de kunde anses som militära mål och av detta skäl inte heller kunde betraktas som skyddade objekt. Att skilja civilförsvaret från de anläggningar som man disponerade tillsammans med Försvarsmakten skulle emellertid få stora konsekvenser. Kommittén underströk att totalförsvarstanken inte fick eftersättas.

I anslutning till behandlingen av de grundläggande folkrättsliga bestämmelserna avseende den civila sjukvårdens skydd och utmärk-

10SOU 1984:56, s. 221245.

ning av sjukvårdsanläggningar, sjukvårdsmateriel och sjuktransportmedel föreslog kommittén vidare att det skulle ankomma på Socialstyrelsen att som ansvarig myndighet närmare bestämma om och i vilken utsträckning utmärkning av sjukvårdsenheter och sjuktransportmedel skulle ske.

Slutligen föreslog kommittén att personal inom den civila sjukvårdens krigsorganisation och civilförsvarspersonalen skulle få personliga identifieringshandlingar. Förslag till identitetskort redovisades som bilagor till betänkandet. (Se vidare om detta i förhållande till TP III i kapitel 7.2.4.)

Folkrättsregler för land-, sjö-, och luftkrig

11

Kommittén behandlade vidare frågor om tolkning och tillämpning av de nya reglerna om stridsmetoder, stridsmedel (vapen) och skydd av civilbefolkningen i tilläggsprotokoll I. De nya reglerna kunde inte studeras isolerat från äldre folkrätt utan sågs i samband med tidigare konventioner – främst 1907 års Haagkonventioner om land- och sjökrig, 1925 års Genèveprotokoll, 1936 års notväxling beträffande undervattensbåtars uppträdande under krigstid gentemot handelsfartyg (Londonprotokollet) samt 1949 års Genèvekonventioner.

De regler om stridsmetoder och stridsmedel samt skydd av kombattanter i särskilt utsatta situationer som finns i tilläggsprotokoll I utgör i allt väsentligt en utbyggnad av äldre Haagregler. Kommittén bedömde att dessa regler inte skulle möta några svårigheter vid tillämpning i svenska förband. I andra fall kunde det emellertid uppstå problem vid tillämpningen. Detta gällde exempelvis de olika reglerna om spionage, i vilka det görs en skillnad mellan informationsinsamling inom ett omstritt område respektive ett av fienden kontrollerat område.

Utökat skydd för civilbefolkningen

12

De viktigaste av de nya reglerna i tilläggsprotokoll I gäller civilbefolkningens skydd mot krigets verkningar. Här finns framför allt regeln om förbud mot terroranfall samt mot vad som kallas urskill-

11SOU 1984:56. s. 137–229. 12SOU 1984:56. s. 159–186.

ningslösa anfall. Med detta anses närmast yttäckande anfall mot ett område med en koncentration av civilbefolkning eller av civila objekt där det förekommer vissa militära objekt.

Kommittén fann att förbudet mot urskillningslösa anfall måste tillämpas olika inom och utanför ett stridsområde. Hänsynen till skydd av civila objekt kunde inte drivas lika långt inom ett stridsområde som utanför detsamma. Regeln om förbud mot urskillningslösa anfall kunde enligt kommitténs mening få stort humanitärt värde utan att behöva medföra negativa konsekvenser för svenskt invasionsförsvar.

Sjökrig

13

Folkrättsreglerna för sjökriget ansågs inte påverkas i någon nämnvärd grad genom tillkomsten av tilläggsprotokoll I. Kommittén ansåg att reglerna för sjökrig framstod som starkt föråldrade och konstaterade att det vore önskvärt att internationella förhandlingar kunde inledas i syfte att åstadkomma nya folkrättsliga regler beträffande sjökrigföringen. (Jfr kapitel 4.4.3 om San Remomanualen och delbetänkandet Krigets Lagar SOU 2010:22.) Mot bakgrund av senare års erfarenheter utarbetade kommittén dock ett förslag till tolkning och tillämpning av Londonprotokollet vad gäller svenska ubåtsoperationer.

Luftkrig

14

Beträffande luftkriget påpekade 1984 års kommitté att det rådde brist på moderna folkrättsregler. Tilläggsprotokoll I innebar dock en modernisering vad gäller anfall från luften mot mål på marken. Kommittén poängterade emellertid att bristen på regler för identifiering i påtaglig grad kan öka risken för vådaanfall. (Jfr kapitel 4.4.4 om Luftkrigsmanualen och delbetänkandet Krigets

Lagar,SOU 2010:22.)

13SOU 1984:56. s. 186–193. 14SOU 1984:56, s. 193199.

Kärnvapenkrig

15

Kommittén redogjorde vidare för Sveriges inställning i fråga om tillämpningen av tilläggsprotokoll I under kärnvapenkrig. Protokollet angavs därvid inte vara tillämpligt i full utsträckning på kärnvapenkrigföring. (Jfr kapitel 4.2.3 om Internationella domstolens rådgivande yttrande om kärnvapen och våra kommentarer i kapitel 4.6.1 om utvecklad praxis rörande kärnvapen.)

1980 års vapenkonvention

16

Avslutningsvis lyfte kommittén fram tillkomsten av 1980 års vapenkonvention och dess tre tilläggsprotokoll som en viss framgång för de humanitära strävandena vad gäller förbud mot vissa konventionella vapen (dvs. inte massförstörelsevapen). I övrigt konstaterade kommittén att det enbart fanns några få äldre folkrättsregler som begränsade användningen av sådana vapen. Kommittén ansåg det därför vara angeläget att ansträngningarna med att få fram ytterligare folkrättsliga begränsningar inom området fortsatte.

Underkastade stora inskränkningar

Sammanfattningsvis drog 1984 års kommitté slutsatsen att Sverige underkastat sig stora inskränkningar vad gäller stridsmetoder och stridsmedel genom att ha biträtt praktiskt taget samtliga gällande folkrättskonventioner inom den humanitära rättens område. Kommittén betonade, i samma anda som dåvarande Överbefälhavaren, att Försvarsmakten i alla situationer borde följa de åtaganden Sverige gjort i och med Genèvekonventionerna och dessas tilläggsprotokoll och förutsätta att även en motpart gjorde det. Om en motpart skulle brista i respekt för konventionerna ansåg kommittén emellertid att Sverige i sin tur måste ha möjligheter att anpassa tillämpningen av reglerna.

15SOU 1984:56, s. 242243. 16SOU 1984:56, s. 199204.

3.1.3. Neutralitet

17

Kommitténs uppdrag innefattande även att se över folkrättens regler om neutralitet i landkrig, sjökrig och luftkrig. Tilläggsprotokollen innehöll inte några regler om detta och kommittén såg det inte som sin uppgift att gå in närmare på hur gällande regler borde tolkas i olika situationer.

Kommittén redogjorde för de centrala reglerna i V:e och XIII:e Haagkonventionerna från 1907. Reglerna var enligt kommittén inte heltäckande, men dess brister ansågs täckas upp i stor utsträckning genom efterföljande sedvanerätt. I det sammanhanget kommenterade kommittén att Haagkonventionernas regler om neutralitet redan under det andra världskriget i allt väsentligt utgjorde sedvanerätt.

Kommittén redovisade även de tolkningar av neutralitetsrättens skyldigheter och möjligheter som från svensk sida kommit till uttryck genom förordningar och instruktioner rörande hävdande av rikets oberoende under fred och neutralitet.

3.1.4. Ockupation

18

Kommittén lämnade vidare en relativt fyllig redovisning av folkrättsreglerna om ockupation och de bestämmelser i brottsbalken som är relevanta under ockupation. Kommittén gav också synpunkter på civil verksamhet som kunde förväntas ha särskilt stor betydelse för kvarvarande befolkning inom ockuperat område.

Kommittén framhöll att ockupation är ett temporärt tillstånd som inte får medföra någon ändring i det ockuperade områdets statstillhörighet. Ockupation medför inte heller någon ändring i civilbefolkningens statsrättsliga ställning. Befolkningen är alltjämt medborgare i den så kallade territorialstaten och ska vara lojal mot statsledningen i denna stat. De grundläggande reglerna finns i IV:e Genèvekonventionen från 1949.

Kommittén lämnade även folkrättsliga synpunkter på civil verksamhet inom ett område som har besatts av fienden, samt gav en översikt över vissa straff- och processrättsliga frågor inom ett ockuperat område. Huvudregeln i IV:e Genèvekonventionen är att strafflagstiftningen inom ett ockuperat område ska förbli i kraft.

17SOU 1984:56, s. 259269. 18SOU 1984:56, s. 271295.

Folkrätten drar här en klar gräns för straffrättskipningen mellan ockupationsmakten och den ockuperade statens domstolar.

Avslutningsvis kommenterade kommittén i denna del vissa särskilda författningsfrågor (bl.a. beredskapslagstiftningen och fullmaktslagarnas tillämplighet) samt lämnade vissa allmänna anvisningar om civilbefolkningens uppträdande under krig och ockupation.

3.1.5. Folkrättens efterlevnad

19

Haag- och Genèvekonventionerna, liksom tilläggsprotokollen I och II, innehåller särskilda artiklar om staternas ansvar för folkrättens efterlevnad. Särskilt betonas staternas skyldighet att sörja för att de väpnade styrkorna får erforderliga instruktioner samt information om och utbildning i folkrätt. Enligt första tilläggsprotokollet ska inte bara de militära utan också de civila myndigheter som under en väpnad konflikt har ansvar för tillämpningen äga full kännedom om texterna såväl i protokollet som i konventionerna. Kopplat till detta innehåller konventionerna bestämmelser om straffansvar för det fall att personer begår eller beordrar svåra överträdelser av konventionerna.

Straffansvar

20

Kommittén konstaterade att det i dåvarande 22 kap. 11 § brottsbalken fanns en reglering av straffansvaret för folkrättsbrott. Denna reglering ansågs vara godtagbar även med hänsyn till de ökade förpliktelser som Sverige har åtagit sig genom ratifikationen av tilläggsprotokoll I. Kommittén fann dock att en översyn av bestämmelsen var motiverad och efter en överenskommelse med militäransvarskommittén gjordes en sådan översyn.

Resultatet presenterades i militäransvarskommitténs betänkande Nytt militärt ansvarssystem (SOU 1983:2). 1984 års kommitté anmärkte särskilt att förslaget innebar att det straffrättsliga ansvaret skulle begränsas till svåra överträdelser och att förmännens

19SOU 1984:56. s. 247–257. 20SOU 1984:56. s. 248–254.

ansvar för de underlydandes handlingar skulle komma till klart uttryck.

21

Undersökningsförfarande

22

Bestämmelser om särskilt undersökningsförfarande beträffande påstådda kränkningar av konventionerna fanns redan innan tillkomsten av tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna. Kommittén konstaterade dock att dessa bestämmelser aldrig hade tillämpats i praktiken. På initiativ bl.a. från svensk sida togs därför i tilläggsprotokoll I artikel 90 upp regler om en permanent internationell kommission för undersökande av fakta (International Fact-finding Commission). Kommittén konstaterade att det skulle vara av stort värde om kommissionens behörighet blev generellt erkänd, men att kommissionens kompetens endast hade erkänts av ett fåtal stater (däribland Sverige).

Information och utbildning

23

En viktig uppgift för kommittén var att göra en grundlig undersökning av hur information och undervisning om folkrätten genomfördes i Sverige. Bland annat kartlade kommittén de dåvarande utbildningarna i folkrätt. Genom att ratificera de två tilläggsprotokollen hade Sverige förbundit sig att informera och undervisa totalförsvarsmyndigheterna och deras personal samt civilbefolkningen om folkrättens regler.

Kommitténs ansåg att Försvarsmaktens utbildning väl svarade mot de krav som ställts i artikel 83 i tilläggsprotokoll I. Inom Försvarsmakten pågick folkrättsutbildningen på bred front. Överbefälhavaren hade utfärdat detaljerade bestämmelser och tagit fram utbildningshjälpmedel för utbildningen i folkrätt för alla olika personalkategorier, och utbildningsansvariga chefer m.fl. vid förbanden kunde genomgå veckokurser i folkrätt vid dåvarande militärhögskolan.

21 Brottsbalksbestämmelsen ändrades sedan år 1986 (SFS 1986:645) så att den endast kriminaliserade svåra överträdelser. Andra överträdelser än svåra kan i dag i Sverige förutom enligt allmänna straffbestämmelser straffas med tillämpning av lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret eller genom bestämmelsen i brottsbalken om tjänstebrott av krigsman (21 kap. 14 § brottsbalken). 22SOU 1984:56. s. 256–257. 23SOU 1984:56. s. 303–326.

Kommittén ansåg däremot att den utbildning som gavs inom civilförsvaret inte var tillräcklig i förhållande till artikel 83 i tilläggsprotokoll I. I civilförsvaret var det med något undantag endast befäl som fick utbildning och övning i fredstid. Folkrättsutbildningen fick därigenom en begränsad omfattning och nådde endast en mindre del av personalen Ambitionsnivån borde därför, enligt kommitténs uppfattning, höjas.

När det gällde personalen inom totalförsvaret (förutom Försvarsmakten och civilförsvaret) föreslog kommittén att de skulle få folkrättsutbildning. Kommitténs undersökningar visade på att dessa grupper hade skiftande kunskaper i folkrätt. Målet borde vara att all personal med uppgifter inom totalförsvaret ska känna till huvuddragen i gällande konventioner.

Beträffande frivilligorganisationerna konstaterade kommittén att Svenska Röda Korset sedan länge hade bedrivit information och utbildning i folkrätt, främst beträffande 1949 års Genèvekonventioner. Även andra organisationer hade visat intresse för utbildning i folkrätt. Under medverkan av Svenska Röda Korset och Stiftelsen Gällöfsta kurscentrum hade viss utbildning skett av personal som kunde biträda vid undervisning. Kommittén rekommenderade att den utbildningen borde fortsätta och utökas.

Kommittén gjorde bedömningen att behovet av kunskap i folkrätt skulle komma att öka inom skolväsendet. Kommittén fäste stor vikt vid att den medborgarundervisning som undervisningsväsendet erbjöd skulle omfatta undervisning i folkrätt. Den grundläggande undervisningen borde, som kommittén såg det, påbörjas i grundskolan för att sedan befästas och vidareutvecklas i gymnasieskolan. Kommittén konstaterade att det saknades elementära uppgifter om folkrätt i de läromedel som användes i grundskolans högstadium och att det fanns ett stort behov av detaljerad handledning, bildmaterial m.m. Kommittén fogade till betänkandet läromedlet "Folkrätt, krigets lagar", som delvis ansågs kunna täcka läromedelsbehovet inom skolan.

Inom universiteten och högskolorna var enligt kommittén de studerande vid de juridiska fakulteterna den viktigaste målgruppen, bland annat med hänsyn till Försvarsmaktens och andra myndigheters behov av kvalificerade folkrättsliga rådgivare. Kommittén ansåg att den utbildning som gavs i krigets lagar vid de juridiska fakulteterna borde kompletteras och att uppdragsutbildning i folkrätt borde arrangeras av universiteten.

Sammanfattningsvis kan sägas att 1984 års kommitté kom fram till att det var angeläget att den allmänna kunskapsnivån i folkrätt snarast höjdes. Varje myndighet och organisation borde därvid ansvara för sin egen personals information och utbildning samt själva ansvara för att utbildningsmetoder och materiel utvecklades och anpassades till de egna behoven. För att detta skulle vara möjligt var det dock enligt kommittén viktigt med samarbete, korrekta instruktioner samt information om och utbildning i folkrätt för både militära och civila myndigheter. Utbildningsmaterialet måste hållas aktuellt och ständigt utvecklas.

Juridiska rådgivare

24

Det första tilläggsprotokollets krav på juridiska rådgivare behandlades också av kommittén som ansåg att det borde finnas juridiska rådgivare i den militära organisationen på flera nivåer i både krig och fred. De skulle ge allmänna råd om folkrättsundervisningen inom det militära försvaret och kunde därigenom också spela en inte oväsentlig roll för folkrättsundervisningen inom det civila försvaret. De skulle vidare ge särskild ledning för tillämpningen av folkrättsreglerna vid såväl förberedelser för som genomförande av militära operationer. Kommittén betonade att juridiska rådgivare har olika uppgifter under fredstid och under krigsförhållanden.

De juridiska rådgivarna måste, enligt kommitténs bedömning, finnas hos Överbefälhavaren samt hos det militära försvarets chefer på högre regional nivå, men de borde också finnas hos chefer på lägre regional nivå. Rådgivarna borde även sannolikt dessutom finnas hos fördelningschefer och om möjligt också hos brigadchefer.

Kommittén fann vidare att det fanns olika åsikter om vilken utbildning de juridiska rådgivarna borde ha och om de borde vara yrkesofficerare med juridisk utbildning eller jurister med militär utbildning. Kommittén betonade att man inte kan komma ifrån att andemeningen med artikel 82 är att den juridiska rådgivaren ska vara jurist. Kommittén ansåg därför starka skäl tala för en organisation av jurister med militär tilläggsutbildning som folkrättsliga rådgivare.

24SOU 1984:56, s. 327332.

3.1.6. Det fortsatta folkrättsarbetet

25

Kommittén betonade vikten av att folkrättsarbetet i fortsättningen vilade på en fast och hållbar organisatorisk grund. Det borde säkerställas att undervisning och information om folkrättsreglerna ingick som en bestående och naturlig del av den vanliga fredsverksamheten. Undervisningsmateriel borde hållas aktuellt och utvecklas. Det behövdes också, enligt kommittén, finnas en fast punkt i den centrala organisationen, från vilken vidareutvecklingen av folkrättsundervisningen kunde följas och överblickas.

Denna del av den centrala organisationen borde också ha till uppgift att ta hand om och föreslå lösningar av uppkommande nya tillämpningsproblem samt att ta initiativ till förbättringar inom tillämpningsområdet, liksom att yttra sig över och ta ställning till uppkommande tolkningsfrågor. Kommittén diskuterade var sådana uppgifter lämpligen skulle kunna fullgöras och fann att flera skäl talade för att ansvaret borde ligga inom Regeringskansliet och i första hand hos det departement som ansvarar för totalförsvarsfrågor, dvs. Försvarsdepartementet.

Kommittén ansåg att det var av vikt att även sakkunskap utanför departementen kunde ställas till Regeringskansliets förfogande och fann att detta önskemål kunde tillgodoses genom att regeringen inrättade en rådgivande nämnd för folkrättsfrågor. I dag är detta Totalförsvarets folkrättsråd. (Se vidare i kapitel 8.2.)

3.2. Vilka följder fick SOU 1984:56?

3.2.1. Nya författningar

1984 års kommitté lämnade inga förslag till ny lagstiftning. Den ansåg att existerande lagar och förordningar i tillräcklig utsträckning förmådde säkerställa de folkrättslig krav som gällande konventioner ålade Sverige. Under slutet av 1980-talet och under 1990-talet tillkom och förändrades dock ett antal författningar under påverkan av analyserna i 1984 års utredning. Även inom Försvarsmakten genomfördes förändringar i interna bestämmelser.

Några exempel på nya författningar med koppling till 1984 års utredning är förordningen (2007:936) om folkrättslig granskning

25SOU 1984:56. s. 339–344.

av vapenprojekt som kom 1994, förordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. rörande krigsfångar och andra skyddade personer samt förordningen (2008:1097) om beredskapspolisen som kom 1986. Det tydligaste exemplet på författningar som baserades på 1984 års utredning är dock förordningen (1986:1029) om folkrättsliga rådgivare inom Försvarsmakten och förordningen (1987:971) om totalförsvarspersonalens folkrättsliga ställning, m.m. Dessa förordningar ersattes senare av totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12).

Totalförsvarets folkrättsförordning

Till stora delar kom förslagen och analyserna i 1984 års betänkande således till uttryck genom totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12), som utfärdades i januari 1990. Förordningen gäller för myndigheter under regeringen och innehåller föreskrifter till ledning för tolkningen och tillämpningen för svensk del av den humanitära rätten i väpnade konflikter (1 §).

Förordningen anger vilken folkrättslig ställning som olika kategorier av personal inom totalförsvaret ska anses ha (2–16 §§) och hur dessa ska identifieras (17–19 §§).

Ansvaret för utbildning och informationsspridning i folkrätt fastställs genom 20 § i förordningen. För att stärka utbildningen och informationsspridningen i dessa frågor gavs Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) ansvar för samordningen av utbildningen i folkrätt inom totalförsvarets civila del. Krisberedskapsmyndigheten övertog 2002 detta ansvar när ÖCB lades ner och sedan den 1 januari 2009 är det Myndigheten för samhällsskydd och beredskap som har ansvaret.

26

De folkrättsliga rådgivarnas funktion och placering (de civila i 31 och 32 §§ samt de militära i 27–29 §§ och 32 §) anges i förordningen. Sedan tidigare fanns det bestämmelser om folkrättsliga rådgivare inom Försvarsmakten (se nedan), men det var först genom 31 § i denna förordning som ett system med två civila folkrättsliga rådgivare på varje länsstyrelse etablerades. Enligt 31 § i totalförsvarets folkrättsförordning ska de civila folkrättsliga rådgivarna ge länsledningen samt kommunerna råd om hur folkrättens

26 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ersatt Statens räddningsverk, Krisberedskapsmyndigheten och Styrelsen för psykologiskt försvar vilka avvecklades den 31 december 2008.

regler i krig och under neutralitet ska tillämpas. Dessa rådgivare ska också delta i länsstyrelsens planläggning och utbildningsverksamhet.

Vidare utpekar förordningen omfattningen av och ansvaret för den utmärkning som ska ske av skyddade objekt (21–26 §§).

Försvarsmaktens föreskrifter och interna bestämmelser

Med stöd av totalförsvarets folkrättsförordning kom Försvarsmakten att utfärda ett antal föreskrifter och bestämmelser. Dessa var, och är än i dag, Försvarsmaktens föreskrifter (FFS 2002:3) om folkrättsliga rådgivare inom Försvarsmakten, Försvarsmaktens föreskrifter (FFS 1994:1) om Överbefälhavarens föreskrifter om identitetskort m.m. för kombattanter samt för militär sjukvård- och själavårdspersonal, Försvarsmaktens föreskrifter (FFS 1996:4) om civila åtföljande stridskrafterna, Försvarsmaktens interna bestämmelser (FIB 1997:2) om utbildning i folkrätt avseende krigets lagar samt Försvarsmaktens interna bestämmelser (FIB 1996:3) fång- och fångförhörsövningar.

De folkrättsliga rådgivarna i Försvarsmaktens organisation har till uppgift, enligt 27 och 28 §§ i totalförsvarets folkrättsförordning, att ge militära chefer råd om hur folkrättens regler i krig och under neutralitet ska tillämpas. Genom Försvarsmaktens föreskrifter (FFS 2002:3) om folkrättsliga rådgivare inom Försvarsmakten ges detaljerade bestämmelser om dessas placering och kvalifikationer. Föreskrifterna stadgar bl.a. att det inom Försvarsmakten ska finnas folkrättsliga rådgivare vid operativa insatsledningen och vid militärdistriktsstaberna, enligt vad som anges i en bilaga till författningen. Folkrättsliga rådgivare får även tillföras ytterligare organisationsenheter enligt beslut från Högkvarteret.

Vad gäller identitetskort finns interna bestämmelser för såväl kombattanter som för civila som åtföljer stridskrafterna. I Försvarsmaktens föreskrifter (FFS 1994:1) om Överbefälhavarens föreskrifter om identitetskort m.m. för kombattanter samt för militär sjukvårds- och själavårdspersonal anges att identitetskort senast vid krig eller krigsfara tilldelas den personal som enligt 2 och 3 §§ totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) anses som kombattant (3 §) samt för militär sjukvårds- och själavårdspersonal (7 §). I Försvarsmaktens föreskrifter om civila åtföljande stridskrafterna (FFS 1996:4) stadgas att civil åtföljande stridskrafterna

ska tilldelas särskilt identitetskort. Identitetskortet ska styrka innehavarens ställning som folkrättsligt skyddad person (7 §).

Försvarsmaktens interna bestämmelser (FIB 1997:2) om utbildning i folkrätt avseende krigets lagar är en utförlig redogörelse över den folkrättsliga utbildning som ska ges i krigets lagar till personal inom Försvarsmaktens verksamhetsområde. Med hänvisning till 20 § totalförsvarets folkrättsförordning framhålls särskilt att undervisning om krigets lagar ska ske i den militära utbildningen så att personalen får en tillfredsställande utbildning och information om folkrättens regler i krigets lagar.

I FIB 1997:2 anges att utbildningen i krigets lagar ska omfatta humanitär rätt vid väpnade konflikter, neutralitetsrätt och ockupationsrätt (4 §). Vidare anges att det åvilar varje militär chef att se till att underlydande personal, militär och civil, ges utbildning om sina rättigheter och skyldigheter om krigets lagar. Vid varje förband och skola m.m. ska det finnas särskilt utsedd instruktör eller lärare i folkrätt (3 §). Syftet med utbildningen är att ge personalen tillfredsställande kunskap om krigets lagar anpassad till den enskildes befattning och ansvar (5 §). I en bilaga till bestämmelsen ges sedan en detaljerad reglering av utbildningens innehåll, kunskapsmål och minsta tid för teoretisk utbildning i respektive befattning (från menig soldat till högre chefsnivå samt civilanställda).

Även i Försvarsmaktens interna bestämmelser (FIB 1996:3) om bestämmelser om fång- och förhörsövningar finns regler om folkrättsliga utbildningar till personal inom Försvarsmakten. FIB 1996:3 föreskriver att en övningsledare vid fång- eller förhörsövningar ska genomgå utbildning som alltid ska omfatta folkrättens regler om skydd för krigsfångar och säkerhetsbestämmelser för respektive typövning (2 §). Utbildning och säkerhetsbestämmelser ska utarbetas och fastställas samt kontrolleras och genomföras av chefen för militära underrättelse- och säkerhetstjänsten eller den han/hon bestämmer ska ha ansvaret för fång- och fångförhörsövningar (1 §).

3.2.2. Senare utredningar

Sedan 1984 års betänkande lämnades har även flera utredningar med humanitärrättslig bäring genomförts. Ett antal av de frågor som 1984 års kommitté lyfte fram har diskuterats vidare i

ytterligare utredningar. Frågan om kombattantstatus för vissa personalgrupper behandlades av såväl i Kombattantutredningen (SOU 1998:123) som Gränsövervakningsutredningen (SOU 2002:4). Dessa betänkanden bereds för närvarande (september 2010) inom Regeringskansliet.

Temporär kombattant eller inte?

I det svenska totalförsvaret finns det som berörts vissa personalkategorier som växlar mellan uppgifter av militär och civil natur. Detta gäller bl.a. polisen, som i krig dels ska fortsätta med sina civila sysslor, dels ska delta i det väpnade försvaret av vårt land. Om Sverige blir part i en väpnad konflikt kommer med andra ord vissa grupper att växla mellan å ena sidan uppgifter som enligt folkrätten förutsätter kombattantstatus och å andra sidan uppgifter där sådan status inte krävs. Folkrätten ger emellertid endast ett begränsat utrymme för byte av folkrättslig status.

Frågan om polisens kombattantstatus har varit föremål för diskussion och utredningar vid flera tillfällen. Enligt gällande författningar är poliser kombattanter under en väpnad konflikt om de används för militära uppgifter. Polisen kan vara en mycket viktig tillgång för det militära försvaret, speciellt i fall då det militära försvaret inte hunnit mobilisera sig vid händelse av t.ex. ett kuppanfall. Problemet är att polisens fredstida funktion – att övervaka den allmänna ordningen samt att beivra, förebygga och utreda brott – även är av vikt i krig. Den återkommande frågan i de utredningar som gjorts är vilken rättslig ställning polisen ska ha under en väpnad konflikt.

För att lösa dilemmat lanserade, som redogjorts för i kapi- tel 3.1.2, 1984 års kommitté förslaget med temporär kombattantstatus. Kommittén bedömde att, även om begreppet inte återfanns i någon konvention, det inte fanns något folkrättsligt hinder mot att använda begreppet temporär kombattant respektive temporär kombattantstatus för personer som inte ingick i reguljära väpnade styrkor, under förutsättning att detta kunde motiveras av vederbörandes växling mellan militär och civil verksamhet. Kommitténs förslag förutsatte dock författningsändringar beträffande polisens ställning i krig.

Förslaget beaktades dock inte dessa delar när totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) antogs. I förordningen anges bl.a. de

grupper vilkas medlemmar ska anses ha folkrättslig ställning som kombattanter. Till dem hör polismän som enligt lagen (1943:881) om polisens ställning under krig deltar i rikets försvar, de som tjänstgör som beredskapspolismän enligt förordningen (1986:616) om beredskapspolisen och som deltar i rikets försvar, skyddsvakter och skyddsområdesvakter

27

som har förordnats enligt lagen

(1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.

28

, den

personal ur Tullverket som tjänstgör som gränsövervakningspersonal enligt lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m., och slutligen även medlemmar av den organiserade motståndsrörelsen. Begreppen temporär kombattant och temporär kombattantstatus användes inte, varken i totalförsvarets folkrättsförordning eller i någon annan svensk författningstext.

År 1996 gav chefen för Försvarsdepartementet en utredning i uppdrag att se över vilka uppgifter och vilken folkrättslig ställning polisen, hemvärnet och vissa civila skyddsvakter skulle ha i en väpnad konflikt. Utredningen, som antog namnet Kombattantutredningen, redovisade sina slutsatser och förslag i betänkandet Folkrättslig status m.m. (SOU 1998:123). Tillfällig kombattantstatus ansågs inte vara någon bra lösning med hänsyn till att det inte finns uttryckligt stöd för en sådan status i gällande konventionstext. Utredaren föreslog att polispersonal inte skulle ha kombattantstatus överhuvudtaget under en väpnad konflikt.

Polisen är dock inte den enda personalkategori för vilka denna problematik uppkommer. Utredning kom bl.a. fram till att det torde vara svårt att förena folkrättens regler med det sätt på vilket den samordnade gränsövervakningen i krig var organiserad. Mot den bakgrunden fick en utredning i uppdrag att analysera och lämna förslag i frågan om den folkrättsliga ställningen för gränsövervakningspersonalen i väpnad konflikt och annars under höjd beredskap. Denna utredning, som antog namnet Gränsövervakningsutredningen, redovisade sina slutsatser och förslag i betänkandet Gränsövervakning under höjd beredskap (SOU 2002:4).

Båda dessa betänkanden remissbehandlades. Remissbehandlingen av Kombattantutredningens betänkande, visade att det fanns olika åsikter i frågan om polisens folkrättsliga ställning. Regeringen gav därför Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten i uppdrag att

27 Begreppet skyddsområdesvakter utmönstrades den 1 juli 2010 då skyddslagen (2010:305) trädde i kraft. 28 Ersattes av skyddslagen (2010:305) den 1 juli 2010.

gemensamt bl.a. klarlägga behovet av polisens insatser i det militära försvaret inför och vid en väpnad konflikt. Försvarsmakten lämnade i juni 2003 en särskild skrivelse om Försvarsmaktens behov av att vissa myndigheters personals status som kombattanter behålls. Grunden för Försvarsmaktens inställning i frågan var att det svenska totalförsvarets upplägg innebär att vissa grupper – eller personer som ingår i vissa grupper – har ömsom civila, ömsom militära uppgifter om Sverige blir involverat i en väpnad konflikt.

Frågan behandlas för närvarande (september 2010) inom Regeringskansliet.

Utbildningsfrågor

1984 års kommitté fann (se kapitel 3.1.5 om Folkrättens efterlevnad) att det var angeläget att de allmänna kunskaperna i folkrätt snarast möjligt höjdes. Det konstaterades att utbildningen i folkrätt hade inletts och intensifierats inom Försvarsmakten och hos vissa civila myndigheter. Utbildningen för den militära personalen ansågs leva upp till folkrättens krav, medan utbildningen för den civila personalen ansågs vara bristfällig.

Regeringen tillsatte 1985 en utredning (Försvarets personalutvecklingsutredning, Fö 1985:03) för att göra en översyn av utvecklingsmöjligheterna för den civila personalen inom Försvarsdepartementets område. I betänkandet Civil personal i försvaret (SOU 1988:12) föreslogs att all personal inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde och länsstyrelsernas försvarsenheter skulle ges grundläggande utbildning i bl.a. folkrätt. Utredningen fann det otillfredsställande att folkrättsundervisning för Försvarsmaktens civila personal inte ägt rum inom samtliga försvarsmaktsmyndigheter.

Internationella straffrättsutredningen

Utöver de utredningar som följde på 1984 års betänkande, och som vi ovan behandlat, bör ytterligare en utredning med anknytning till den humanitära rätten nämnas här. Mot bakgrund av Sveriges tillträde till Romstadgan tillkallade regeringen den 12 oktober 2000 en särskild utredare för att se över den svenska straffrättsliga lagstiftningen när det gäller sådana internationella brott som enligt

folkrätten ska föranleda individuellt straffrättsligt ansvar. Utredningen avlämnade i november 2002 betänkandet Internationella brott och svensk jurisdiktion (SOU 2002:98).

I betänkandet föreslogs en ny lag om internationella brott med särskilda straffbestämmelser för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Svensk domstol ska enligt förslaget vara behörig att döma för dessa brott oberoende av var eller av vem de har begåtts. Folkmord, brott mot mänskligheten och allvarliga krigsförbrytelser undantas också från reglerna om preskription.

Betänkandet bereds för närvarande (september 2010) inom Regeringskansliet.

3.2.3. Övriga åtgärder

Regeringen vidtog flera andra åtgärder utöver att genomföra författningsändringar och tillsätta utredningar som en följd av 1984 års betänkande. Bl.a. uppdrog regeringen åt flera myndigheter att undersöka sina respektive ansvarsområden utifrån de förslag och analyser 1984 års kommitté hade lämnat. Dessa uppdrag var främst kopplade till frågor rörande folkrättslig utmärkning och utbildning. Vidare togs några initiativ för att bidra till en ökad spridning och efterlevnad av folkrättens regler.

Utmärkning av anläggningar

Dåvarande Statens räddningsverk

29

fick 1987 i uppdrag att belysa

behovet och omfattningen av utmärkning med den internationella civilförsvarssymbolen av civilförsvarsanläggningar såsom ledningscentraler och andra skyddsrum och skyddade utrymmen för befolkning och av civilförsvarsmaterial. Även konsekvenserna av att dessa anläggningar utmärks på allmänna kartor skulle redovisas. Verket fick sedermera även ett genomförandeuppdrag i dessa frågor.

Socialstyrelsen fick 1985 i uppdrag att lämna förslag till plan för produktion, tillverkning, förrådshållning och fördelning av identitetshandlingar och rödakorsarmbindlar. Detta ledde sedermera till att Överstyrelsen för civil beredskap i samråd med Socialstyrelsen

29 Ersattes den 1 januari 2009 av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB.

påbörjade förhandling med tillverkare om produktion av 400 000 rödakorsarmbindlar för hälso- och sjukvårdspersonalen.

I 1987 års försvarsbeslut anfördes i linje med 1984 års utredning att civila sjukvårdsanläggningar i fred bör utmärkas med rödakorstecken synliga från luften. Socialstyrelsen fick därefter i uppdrag av regeringen att redovisa behovet av utmärkning av civila hälso- och sjukvårdsanläggningar synliga från såväl luften som marken. I samråd med dåvarande Lantmäteriverket

30

undersöktes

även möjligheten att ange större sjukhus på allmänna kartor med rödakorssymbolen.

1984 års kommitté behandlade även frågan om skydd för vissa anläggningar och installationer som innehåller farliga krafter. 1987 uppdrog regeringen åt dåvarande Statens energiverk

31

att med

utgångspunkt i kommitténs förslag kartlägga vilka dammar och kärnkraftverk som är av sådan natur att det kan ge upphov till farliga följder och svåra civila förluster. Möjligheten att utmärka dessa på allmänna kartor undersöktes i samråd med dåvarande Lantmäteriverket.

Slutligen, uppdrog regeringen 1986 åt Riksantikvarieämbetet att i samråd med Överbefälhavaren och dåvarande Civilförsvarstyrelsen att lämna förslag på objekt som ska åtnjuta speciellt skydd i händelse av krig. Sverige hade i slutet av 1984 (dvs. precis efter 1984 års kommitté hade lämnat sitt betänkande) ratificerat konventionen om skydd för kulturegendom i händelse av väpnad konflikt (kulturkonventionen) och dess tilläggsprotokoll I, så uppdraget var kopplat till dessa förpliktelser och inte endast till det allmänna krav på skydd av kulturell egendom som 1977 års tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna ställde.

Ökad spridning och efterlevnad

Försvarsdepartementets engelska publikation

För att bidra till en ökad spridning av 1984 års betänkande, så väl nationellt som internationellt, gav Försvarsdepartementet 1991 ut skriften International humanitarian law in armed conflict with reference to the total defence system. I huvudsak är skriften en sammanfattning av 1984 års betänkande översatt till engelska. De

30 Lantmäteriet sedan den 1 september 2008. 31 Numera Statens energimyndighet (Energimyndigheten).

avslutande fyra kapitlen innehåller dock vissa tillägg i förhållande till 1984 års betänkande. Tilläggen är främst kopplade till de förändringar och krav som totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) medförde.

Totalförsvarets folkrättsråd

År 1991 inrättades Totalförsvarets folkrättsråd (prop. 1990/91:102) under Försvarsdepartementet. Rådet ska följa utvecklingen inom den humanitära rätten. Rådet ansvarar vidare för samordning och utveckling inom totalförsvarsmyndigheterna varvid särskilt undervisnings- och informationsfrågor ska ägnas uppmärksamhet. Rådet ska slutligen ta initiativ för att främja utveckling, spridning och tillämpning av folkrättens regler inom totalförsvaret. Totalförsvarets folkrättsråd leds av Försvarsdepartementet och har ledamöter från Utrikesdepartementet, Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Försvarshögskolan och Svenska Röda Korset. Rådet ger ut en skriftserie med diverse folkrättsliga teman. Under Totalförsvarets folkrättsråds ledning uppdaterades 1984 års kommittés delbetänkande Krigets lagar (SOU 1979:73) under 1996, denna publikation utgör förlaga till vårt delbetänkande Krigets Lagar (SOU 2010:22).

Vapenprojektdelegationen

Delegationen för folkrättslig granskning av vapenprojekt (Vapenprojektdelegationen) är en myndighet under Försvarsdepartementet vars uppgift är att granska vapenprojekt ur en folkrättslig synvinkel dvs. bedöma huruvida vapnet strider mot humanitärrättsliga regler. Granskningen ska ske i enlighet med vad som sägs i artikel 36 i 1977 års tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna angående skydd för krigets offer. Delegationen ska även följa vad som sker med vapenprojekt av större vikt som tidigare har granskats av delegationen.

Delegationen tillsattes redan 1974 och ansågs därmed uppfylla de förpliktelser som tilläggsprotokoll I föreskrev. Delegationen leds för närvarande av rättschefen vid Försvarsdepartementet och består av åtta ledamöter med folkrättslig, militär, teknisk och medicinsk expertis. Regler för delegationen och dess arbete finns i

förordningen (2007:936) om folkrättslig granskning av vapenprojekt.

Folkrättsdelegationen

Den svenska traditionen med en rådgivande grupp på den humanitära rättens område sträcker sig 40 år tillbaka i tiden och är en viktig del i svenska regeringars engagemang och ställningstaganden inom området. Redan 1972 inrättades den s.k. Folkrättsdelegationen under ordförandeskap av statsrådet Alva Myrdal. Delegationen hade till uppgift att följa utvecklingen inom den humanitära rätten, och dess ursprungliga mandat var kopplat till det omfattande konferensarbete rörande den humanitära rätten som pågick under 1970-talet. 1985 utvidgades delegationens mandat till att även omfatta förberedelse av svenska initiativ inom området. Delegationens arbete var bl.a. av avgörande betydelse när det gällde att förbereda svenska initiativ inför förhandlingarna om tilläggsprotokoll I och II samt 1980 års vapenkonvention (framförallt avseende förbudet mot synförstörande laservapen). År 1985 inrättades i stället för Folkrättsdelegationen Referensgruppen för folkrättsfrågor, vars mandat omfattade alla folkrättsfrågor.

Folkrättsdelegationen kom sedan att återinrättas år 2002 till den form den har i dag som ett rådgivande organ till regeringen. I dag leds delegationen av Utrikesdepartementet, som bl.a. utser ledamöterna. Uppgifterna innefattar bl.a. att identifiera, följa och föreslå prioriteringar av humanitärrättsliga frågor av vikt för svensk utrikespolitik. Delegationen följer och analyserar utvecklingen av den humanitära rätten, liksom samspelet med andra, angränsande folkrättsliga områden. Hit hör bland annat nedrustning och mänskliga rättigheter. Delegationen ersätter inte den gemensamma beredningen inom Regeringskansliet som krävs inför beslut i regerings- eller regeringskansliärenden.

3.3. Totalförsvaret i förändring

Det är i huvudsak inom totalförsvaret som den humanitära rättens förpliktelser aktualiseras. De nationella följder Sveriges internationella humanitärrättsliga åtaganden får, i form av författningar,

utbildning och övningar m.m., riktar sig främst till totalförsvaret och personal inom detta (militär och civil).

1984 års kommitté konstaterade att det svenska totalförsvaret innebar vissa problem när det gällde tillämpningen av den humanitära rätten.

32

Den humanitära rätten bygger på att den militära

organisationen är både i princip och rent faktiskt klart åtskilt från samhället i övrigt. Uppbyggnaden av det svenska totalförsvaret med sam- och alternativutnyttjande av samhällets resurser – både materiellt och personellt – ligger därför inte i linje med ett humanitärrättsligt perspektiv. Denna problematik syns bl.a. i de analyser och förslag som 1984 års utredning lämnade angående personalkategorier, identifiering och utmärkning.

Vid en kartläggning och analys av Sveriges humanitärrättsliga åtaganden är det nödvändigt att ha förståelse för hur totalförsvaret är organiserat och vilka uppgifter det hanterar. 1984 års kommittés överväganden byggde på hur det dåvarande totalförsvaret var organiserat. Totalförsvaret har därefter genomgått radikala förändringar.

3.3.1. Totalförsvaret

Den svenska totalförsvarstanken är i ett internationellt perspektiv relativt unik. Tanken är att eftersom krig drabbar hela samhället så ska hela samhället delta i beredskapen för krig och krigsfara.

Begreppet totalförsvar användes på många ställen i lagstiftningen under den tidsperiod 1984 års kommitté arbetade, dock utan att tydligt definieras i lag. En definition i lag kom att dröja till in på 1990-talet. Innan dess fanns det dock en definition i den då gällande förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del (ledningsförordningen). Den bestämmelsen ersattes senare av 1 § i dåvarande beredskapsförordningen (1993:242), där totalförsvaret anges vara ”den verksamhet som är nödvändig för att förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar totalförsvaret hela den samhällsverksamhet som då skall bedrivas.”

I dag sägs i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap att totalförsvar är den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Under högsta beredskap är totalförsvar

32SOU 1985:45, s. 18.

all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Totalförsvaret består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Det är dessa två verksamheter som tillsammans ska hindra uppkomsten och mildra effekten av krig samt effektivt säkerställa Sveriges territoriella integritet.

Totalförsvarsresurserna ska även, sedan förändringar i lagen infördes 1996, utformas så att de kan användas vid internationella fredsfrämjande- och humanitära insatser och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället (2 §). Det ansvar statliga myndigheter har i kris och under höjd beredskap anges i dag, efter omfattande försvarsreformer, i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Totalförsvaret är med andra ord inte en organisation utan en verksamhet, som nu ofta betraktas som en delmängd i samhällets krisberedskap.

3.3.2. Från invasions- till insatsförsvar

Sedan betänkandet Folkrätten i krig (SOU 1984:56) avlämnades har stora säkerhetspolitiska förändringar skett – nationellt och internationellt. Några tydliga exempel på globala förändringar är slutet på det kalla kriget och upplösningen av Sovjetunionen samt den ökande förekomsten av icke-statliga aktörer i konflikter. Detta är också gällande för de omfattande förändringarna av totalförsvaret.

Förändrad säkerhetspolitik

En bakgrund till 1984 års kommittés analyser och ställningstagande var 1978 års försvarskommittés betänkande Vår säkerhetspolitik (SOU 1979:42). Försvarskommittén beskrev de troliga säkerhetspolitiska hotbilderna mot Sverige, vilka tydligt präglades av ett hot från dåvarande Sovjetunionen. Försvarsmakten och hela det svenska totalförsvaret ansågs ha som huvuduppgift att skydda det svenska territoriet från främmande stater. Totalförsvarskonceptet byggde på medborgarnas personliga insatser. Försvarskommittén uttryckte det som att totalförsvaret ”bör vara så uppbyggt och organiserat att det är en hela folkets angelägenhet”. Synen på Försvarsmaktens storlek och organisation utgick från 1977 års

försvarsbeslut och ställningstagandet att invasionsförsvaret skulle vara Försvarsmaktens viktigaste uppgift. Svenska förband var i första hand avsedda för operationer inom det egna territoriet.

I dag är hotbilden till stora delar annorlunda än vad den var i mitten av 1980-talet. Som belyses i Försvarsberedningens rapport från 2007, Säkerhet i samverkan (Ds 2007:46), framstår de framtida hoten som mer komplexa och svårförutsägbara. Dagens väpnade konflikter är huvudsakligen inomstatliga och morgondagens mellanstatliga konflikter kan komma att omfatta IT-krigföring, elektromagnetiska vapen och i värsta fall kärnvapen. Under rubriken ”Globala utmaningar och hot” behandlar beredningen, förutom konflikter, även rustning och militära medel, energi- och råvaruförsörjning, miljöpåverkan och klimatförändringar, naturkatastrofer och olyckor, organiserad brottslighet och korruption, terrorism samt teknik/IT.

33

Med anledning av händelserna i Georgien i augusti 2008 genomförde Försvarsdepartementet en fördjupad analys av den säkerhetspolitiska situationen. I prop. 2008/09:140 Ett användbart försvar fann emellertid regeringen att de övergripande mål för Sveriges säkerhet som Försvarsberedningen föreslagit alltjämt var giltiga.

34

Utmaningar och hot mot målen för vår säkerhet är föränderliga, gränslösa och komplexa. Vissa av dessa utmaningar och hot är svåra att förutse och kan uppstå plötsligt, medan andra successivt växer fram. Detta gäller både för utvecklingen i närområdet och i konfliktområden längre bort. Ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot Sverige är fortsatt osannolikt under överskådlig tid. Kriser eller incidenter som även inbegriper militära maktmedel kan dock inte uteslutas i vår region och på längre sikt kan militära angreppshot likväl aldrig uteslutas.

35

Regeringen anger att Sveriges säkerhet byggs solidariskt i samarbete med andra länder och genom trovärdiga bidrag till nordisk, europeisk och global säkerhet. Samarbete med Nato (främst inom Partnerskap för fred), inom FN, EU, de nordiska länderna och Östersjöområdet ses som nödvändigt för Sveriges säkerhet.

36

33Ds 2007:46 s. 48. Se även exempelvis 11 septemberutredningens betänkande Vår beredskap efter den 11 september (SOU 2003:32) s. 214 f., prop. 2004/05:5 Vårt framtida försvar, s. 13 f. och 25 f. etc., prop. 2005/06:111 Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning, s. 15 och 16. 34Prop. 2008/09:140, s. 14. 35Prop. 2008/09:140, s. 9. 36Prop. 2008/09:140, s. 9 och 20.

Gränsen mellan intern- och extern säkerhet är således mindre tydlig i dag, både för stater, inom regioner och inom EU. I takt med att de traditionella militära hoten från kalla kriget mot Västeuropa har sjunkit undan har nya, asymmetriska och gränsöverskridande hot, som länge legat i bakgrunden, fått alltmer uppmärksamhet. I dag krävs med andra ord en mer omfattande samverkan med andra länder för att förebygga och minska riskerna för att medborgarna ska utsättas för olika former av hot och katastrofer, inklusive miljökatastrofer, ekonomiska kriser, spridning av massförstörelsevapen, terroristaktioner etc.

37

Försvarsreformen

Denna förändrade omvärldsbeskrivning och hotbildsanalys i förhållande till situationen under 1980-talet har lett till att det svenska totalförsvaret sedan slutet av 1990-talet genomgått en mycket stor förändring.

Förändringen startade 1999. Grunden för förnyelsen och moderniseringen lades i prop. 1998/99:74 Förändrad omvärld omdanat försvar och fortsatte sedan med ett antal efterföljande propositioner.

38

För det militära försvarets vidkommande lade

dessa propositioner grunden för ett modernt, flexibelt och rörligt insatsförsvar baserat på allmän totalförsvarsplikt.

Försvarsmakten har ändrat inriktning från ett massivt invasionsförsvar till ett mindre insatsförsvar. Huvuduppgifterna för det militära försvaret är inte endast att försvara Sverige mot väpnat angrepp och hävda Sveriges territoriella integritet, utan också att bidra till fred i vår omvärld och stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. Den förändrade inriktningen har medfört genomgripande förändringar av både försvarets omfattning och dess struktur, så som förändringar av grundorganisationens storlek, av personalbehovet, samt av antalet totalförsvarspliktiga och deras utbildning.

Försvarsberedningens rapport från juni 2008, Försvar i användning (2008:48), följde upp den tidigare rapporten från 2007 (Ds 2007:46, som nämnts ovan) med tydliga förslag för att skapa ett försvar som är än mer användbart i förhållande till den för-

37Prop. 2008/09:140. s. 28. 38Se ävenprop. 2001/02:10 Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, prop. 2001/02:159 Frivillig försvarsverksamhet inom totalförsvaret, prop. 1999/2000:30 Det nya försvaret ochprop. 2004/05:5 Vårt framtida försvar.

ändrade omvärldssituationen, bl.a. vad gäller långtgående samverkan runt Östersjön, konkretisering av militär-civil samordning, ny personalförsörjningsprincip etc.

Ytterligare ett steg mot ett försvar som ska vara mer anpassat efter dagens och morgondagens behov togs sedan genom prop. 2008/09:140, Ett användbart försvar.

39

Regeringen föreslog där bl.a.

åter nya mål och uppgifter för försvaret, nya krav på operativ förmåga, en ny insatsorganisation, ett nytt personalförsörjningssystem, en utvecklad syn på civil-militär samverkan och mer internationellt samarbete med Sveriges grannländer.

Målet med det svenska försvaret ska, enligt prop. 2008/09:140, fr.o.m. år 2010 vara att ”enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara Sverige och främja vår säkerhet”. Detta ska ske genom att hävda suveränitet och värna suveräna rättigheter och nationella intressen, förebygga och hantera konflikter och krig samt skydda samhället och dess funktioner i form av stöd till civila myndigheter.

40

Vidare uttalade regeringen att det militära försvarets möjligheter att växla mellan olika uppgifter, miljöer, konfliktnivåer och samarbetspartners måste utvecklas och förmågan att integrera civila och militära insatser måste öka.

41

I stället för att ha en nationell

insatsorganisation, en särskild utlandsstyrka och särskilda förband anmälda till internationella styrkeregister m.m. ska det finnas bara en insatsorganisation som är uppbyggd av stående flexibla förband och kontraktsförband. Hemvärnet, nationella skyddsstyrkor och kontraktsförband ska ge försvaret folklig förankring och tillgång till civil kompetens. Frivillighet i stället för värnplikt ska göra grunden för personalförsörjningen i insatsorganisationen. Förändringarna bör enligt propositionen vara genomförda år 2014.

42

Deltagande i fredsinsatser

Mot bakgrund av de ovan beskrivna förändringarna i bedömningen av det säkerhetspolitiska läget, och behovet av internationell samverkan och att aktivt verka för global säkerhet är det naturligt att det svenska deltagandet i fredsinsatser även har genomgått förändringar – främst vad gäller de uppgifter personalen har och

39 Bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 40Prop. 2008/09:140, s. 33. 41Prop. 2008/09:140, s. 10. 42Prop. 2008/09:140, s. 1113.

under vilken ledning uppdragen utförs. 1984 bidrog Sverige med knappt 600 militär personal till fem stycken FN-ledda fredsinsatser och en ej FN-ledd insats. Uppgifterna var traditionella kapitel VIinsatser, i betydelsen att trupperna hade till uppgift att observera och rapportera om att vapenstillestånd och fredsavtal respekteras, samt att den tillåtna våldsanvändningen grundade sig på självförsvarsrätten.

År 2006 deltog Sverige i 8 fredsfrämjande insatser med ca 800 militärpersonal i tjänst. I juni 2010 var den siffran 935 personer.

43

Personalantalet har således inte förändrats nämnvärt, men en stor skillnad ligger i att deltagandet under senare år täcker ett brett spektra av insatser vilka leds av olika organisationer. Sverige har bidragit med militära förband till insatser med FN-mandat som leds av andra aktörer än FN. Exempelvis leds den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (the International Security Assistance Force in Afghanistan (ISAF)) av NATO, African Union Mission in Darfur (UNAMID) i Sudan leds av FN tillsammans med Afrikanska Unionen. Sverige deltar även i EUledda insatser (i både Afrika och på Balkan).

Uppgifterna för dessa fredsinsatser baseras oftast på ett kapitel VII-mandat från FN:s säkerhetsråd, i vilket vålds- och tvångsmöjligheterna kan vara relativt långtgående. Mandaten för dessa insatser kan, utöver de traditionella uppgifterna, även innehålla komplexa element som demokratistöd, avväpning, skydd av flyktingar, infrastrukturell uppbyggnad, utbildning av polis (dvs. stöd för säkerhetssektorsreform, SSR), upprätthållande av säkerhet, leveranser av humanitär hjälp. Deltagandet i denna typ av fredsinsatser har kommit att aktualisera ett antal frågeställningar – såväl rättsliga och ekonomiska som personella.

I prop. 2008/09:140 anger regeringen att Sveriges engagemang i fredsinsatser under EU:s; FN:s och Natos ledning bör öka.

44

Europeiska unionen

Europeiska unionen har kommit att inta en allt starkare ställning i svensk utrikes- och säkerhetspolitik. EU:s nya fördrag innebär att medlemsländerna tar ett solidariskt ansvar för Europas säkerhet.

43 www.forsvarsmakten.se (juni 2010). 44Prop. 2008/09:140, s. 29.

Sverige ska med andra ord bidra till EU:s solidariska säkerhet (jfr kapitel 2.3.4).

EU har stridsgrupper (battle groups) som står i beredskap enligt ett alternerande schema. Första halvåret 2008 hade Sverige huvudansvar för den s.k. Nordic Battle Group (NBG) som stod till EU:s förfogande för det fall en EU-ledd insats snabbt behövdes skickas i väg. I stridsgruppen fanns även personal från Estland, Finland, Irland och Norge. Förberedelserna för och etableringen av Nordic Battle Group har varit en viktig del i Försvarsmaktens förändringsprocess mot att bli ett effektivt insatsförsvar med spetskompetens. NBG är anmäld att stå i beredskap under första halvåret 2011.

3.3.3. Från civilt försvar till krisberedskap

De senaste årens försvarspolitiska utredningar och beslut har inte bara ominriktat det militära försvaret, utan även de civila delarna av totalförsvaret har förändrats radikalt. Under den tid som 1984 års folkrättskommitté bedrev sitt arbete beskrevs de civila delarna av totalförsvaret som bestående av civilförsvar, ekonomiskt försvar, psykologiskt försvar samt övrigt totalförsvar.

Senare, genom dåvarande förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del, indelades den ickemilitära verksamheten inom totalförsvaret i ett tjugotal funktioner. För varje funktion utpekades en funktionsansvarig myndighet. Ansvarig för funktionen civil ledning och samordning blev dåvarande Överstyrelsen för civil beredskap. Fortfarande fanns dock en särskild statlig civilförsvarsorganisation, bestående av personal som rekryterades och utbildades med civilförsvarsplikt. Dess uppgifter var att skydda och rädda civilbefolkningen och civil egendom från krigets verkningar. Verksamheten reglerades i dåvarande civilförsvarslagen (1960:74).

För att kunna lösa sina uppgifter över hela landet var civilförsvarsorganisationen utrustad med stora mängder materiel, delvis av samma typ som också brukades inom det militära försvaret. Uppgifterna krävde dessutom en omfattande koordinering med det militära försvaret och det förekom att anläggningar och ledningsplatser brukades gemensamt av det militära försvaret och civilförsvaret.

Uppgifter lades över till kommunerna

I början av 1980-talet inleddes en utveckling mot kommunalt övertagande av ansvaret för civilförsvaret. Den 1 januari 1987 trädde nya bestämmelser i civilförsvarslagen i kraft, varigenom kommunerna övertog ansvaret från staten för den lokala planläggningen av civilförsvarsverksamheten och för ledningen av samma verksamhet i krig. Samtidigt anpassades beskrivningen i lagen av civilförsvarets uppgifter till den definition av civilförsvar som ges i artikel 61 i tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna.

1985 tillkallades en utredare för att göra en översyn av civilförslagen, lagen om kommunal beredskap med flera författningar (CFL-utredningen). 1989 lade utredningen fram sina förslag (SOU 1989:42), som bl.a. innebar att de nyssnämnda lagarna skulle upphävas och ersättas med en ny lag om civilt försvar. Lagen (1994:1720) om civilt försvar trädde i kraft den 1 juli 1995.

Reformen innebar en avveckling av den statliga civilförsvarsorganisationen och en integrering av civilförsvarsuppgifterna med kommunernas uppgifter inom räddningstjänsten i fred. De nya uppgifterna för kommunerna föranledde också ändringar och tillägg till räddningstjänstlagen. I och med den nya lagstiftningen hade nu kommunerna fått ett fullständigt ansvar för sin verksamhet även under höjd beredskap och krigsförhållanden, inklusive att skydda och rädda civilbefolkningen från krigets verkningar.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningen

1999 tillsattes Sårbarhets- och säkerhetsutredningen med direktiv att lämna förslag till principer för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred.

45

I uppdraget

ingick också att bedöma vilken organisatorisk eller strukturell indelning som borde finnas inom detta område och vilka mål som ska gälla för samhällets förmåga under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred.

Mot bakgrund av utredningens huvudbetänkande Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41) redovisade regeringen i propositionen prop. 2001/02:10, Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, vissa principer för

45 Bland tidigare utredningar i frågan kan Ett säkrare samhälle (SOU 1995:19), och Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred (Ds 1998:32) nämnas.

samhällets beredskap mot allvarliga krissituationer, en översiktlig planeringsstruktur för svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap samt utgångspunkter för inriktningen av det framtida civila försvaret.

Vidare föreslog regeringen i prop. 2001/02:158, Samhällets säkerhet och beredskap, att dåvarande Överstyrelsen för civil beredskap skulle läggas ned och ersättas med en ny planeringsmyndighet för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap (sedermera Krisberedskapsmyndigheten, vilken sedan den 1 januari 2009 ersatts av MSB).

Nytt krisberedskapssystem

2004 tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av lagen (1994:1720) om civilt försvar. Huvudsyftet med uppdraget var att få en samlad lagstiftning som var anpassad till gällande planeringsinriktning för det civila försvaret och rådande omvärldsläge. Med utgångspunkt i utredningens överväganden Krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting (SOU 2004:134), föreslog regeringen i prop. 2005/06:133, Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle, att lagen om civilt försvar och lagen om extraordinära händelser i fredstid i kommuner och landsting skulle upphöra att gälla och ersättas av ny lagstiftning.

Förslagen godkändes av riksdagen och sedan den 1 september 2006 gäller i stället lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, lagen (2006:545) om skyddsrum samt lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap. Samtidigt trädde också nya regler för de statliga myndigheternas krisberedskap i kraft genom förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Genom dessa författningsändringar började ett nytt krisberedskapssystem ta form. De fredstida hoten står nu tydligt i centrum för beredskapsåtgärderna.

En viktig organisatorisk förändring är att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) bildats. Förslag om detta lämnades av Utredningen om en myndighet för säkerhet och beredskap i betänkandet Alltid redo! En ny myndighet mot olyckor och kriser (SOU 2007:31). I prop. 2007/08:92 Stärkt krisberedskap - för säkerhets skull föreslogs att de tre myndigheterna

(Krisberedskapsmyndigheten, Statens räddningsverk och Styrelsen för psykologiskt försvar) skulle läggas ned och att deras uppgifter från och med 1 januari 2009 skulle utföras av en ny myndighet (MSB).

Sedan den 1 januari 2009 har MSB ansvar för frågor som rör skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka eller en kris. Uppdraget spänner över hela hot- och riskskalan, från vardagens olyckor till stora katastrofer. MSB ska utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser samt bidra till att minska konsekvenserna när en allvarlig olycka eller kris inträffar. Myndigheten har en viktig samordnande roll över sektorsgränser och ansvarsområden. MSB ska samtidigt se till att integrera de verksamheter inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar som tidigare bedrevs av Statens räddningsverk, Krisberedskapsmyndigheten och Styrelsen för psykologiskt försvar.

Civil-militär samverkan

I den nationella strategin för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet (skr. 2007/08:51) angav regeringen att ”svenska freds- och säkerhetsfrämjande insatser ska utformas så att de utgör en integrerad och samlad del av svensk politik gentemot det aktuella landet/regionen. De svenska bidragen borde utformas som samlade bidrag, med både militära och civila delar i de insatser där det är efterfrågat och möjligt”. I prop. 2008/09:140 Ett användbart försvar föreslog regeringen således att civil-militär samverkan inför och under insatser internationellt borde stärkas.

46

Även i skrivelsen skr. 2009/10:124 Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet anger regeringen att civila och militära aktörer bör verka för samma övergripande mål och i ökad utsträckning samordnas i de internationella insatser där det är efterfrågat och möjligt, för att uppnå synergieffekter i både planering, genomförande och utvärdering av insatser. De civila myndigheternas uppgifter vad gäller krisberedskapsområdet etc. kan således förväntas få fler internationella inslag.

I skr. 2009/10:124 redogör regeringen också för hur civil-militär samverkan nationellt bör utvecklas för ett effektivt resurs-

46Prop. 2008/09:140, s. 110.

utnyttjande. Nationell samverkan mellan civila aktörer och Försvarsmakten bör stärkas, såväl under normala förhållanden som vid en allvarlig händelse i samhället. Arbetet inom samverkansområdena bör enligt regeringen präglas av ett förhållningssätt där civil-militär samverkan eftersträvas. Det ökade behovet av civilmilitär samverkan bör enligt regeringen tillgodoses genom att civila aktörer och Försvarsmakten både kan ge och ta emot stöd från varandra. Möjligheten till regional samverkan bör förbättras och länsstyrelsernas roll i den regionala samverkan stärkas.

Stora förändringar

Totalförsvaret har genomgått stora förändringar. Det militära försvaret har omstrukturerats och både personal och materiel har minskats i mängd. Det civila försvaret kan numera uppfattas som endast en del av det nya krisberedskapssystemet, även om författningsregleringen på området ger uttryck för att krisberedskap och civilt försvar är skilda begrepp som relaterar till olika delar av hotskalan. Tidigare statliga verksamheter inom civilt försvar har integrerats med ordinarie verksamhet inom kommuner och landsting. Civil verksamhet som specifikt syftar till att förbereda Sverige för krig förekommer numera endast i ringa omfattning. Den tidigare civilförsvarsorganisationen, nu räddningstjänsten i krig, tillförs inte längre någon pliktutbildad personal. Den statliga materielen för denna verksamhet har avvecklats eller överförts till kommunerna för användning i fredsverksamheten. Nya ledningskoncept för extraordinära händelser i kommuner och landsting har medfört att tidigare ledningsplatser och andra anläggningar för verksamhet i krig likaså har avvecklats. Det civila deltagandet i internationella insatser förutses öka.

3.4. I vilken utsträckning kan vi använda 1984 års betänkande som utgångspunkt för vårt fortsatta arbete?

Enligt våra direktiv har vi bl.a. i uppdrag att kartlägga de folkrättsliga regler som i dag gäller för väpnade konflikter, ockupation och neutralitet och som Sverige är bundet av, samt att se hur de genomförts i Sverige. För detta uppdrags genomförande utgör, som

vi inledningsvis nämnde, 1984 års betänkande och efterföljande författningar och utredningar m.m. inom det humanitärrättsliga området en naturlig utgångspunkt.

1984 års utredning var ett viktigt bidrag till analys och systematisering av de humanitärrättsliga åtaganden som följde av Genèvekonventionerna och dess två tilläggsprotokoll. De drygt 25 år som gått sedan betänkandet lämnades har dock inneburit stora internationella och nationella förändringar som kommit att påverka folkrättens utformning, tolkning och tillämpning. Hit hör de säkerhetspolitiska och folkrättsliga följderna av det kalla krigets slut, de nya hotbilderna och dess aktörer och stridsmetoder, vapenutvecklingen, totalförsvarets omvälvande förändringar, följderna av händelserna den 11 september 2001 i USA samt företeelser som det s.k. ”kriget mot terrorismen” och dess påverkan på folkrätten.

3.4.1. Nya frågeställningar

Traktater och sedvanerätt

En viktig förändring som skett sedan 1984 års betänkande är den folkrättsliga utvecklingen i form av nya traktater och sedvanerättslig utveckling. Sverige har undertecknat och ratificerat flera nya konventioner och protokoll bl.a. på det humanitärrättsliga området.

I kapitel 4 redovisar vi de nytillkomna konventionerna och protokollen som Sverige undertecknat sedan 1980-talet. I kapitel 5 behandlar därefter det stora arbete som Internationella rödakorskommittén (ICRC) utfört inom det sedvanerättsliga området med den s.k. sedvanerättsstudien från 2005.

Internationella domstolar

Från 1990-talet har flera internationella domstolar och tribunaler inrättats, i syfte att enskilda individer ska kunna ställas inför rätta för grova brott mot den humanitära rätten. Flera av dessa var tillfälliga (så som Jugoslavien- och Rwandatribunalerna), men 2002 etablerades den första permanenta brottmålsdomstolen någonsin – Internationella brottmålsdomstolen.

Domstolarna (och även till viss del praxis från Internationella domstolen i Haag) har lämnat viktiga bidrag till utvecklingen av den humanitära rätten. Omfattande praxis finns från både Jugoslavien- och Rwandatribunalerna, och den Internationella brottmålsdomstolen har nu påbörjat sina första fall. I kapitel 4 redovisar vi utvecklingen när det gäller internationella domstolar och den inverkan som praxis från dessa har haft på den humanitära rätten.

Fredsinsatser och mänskliga rättigheter

En annan viktig förändring är utvecklingen av fredsinsatser och Sveriges deltagande i dessa. Komplexiteten i dagens fredsinsatser är (som berörts i kapitel 3.3.2) stor och väcker ett antal folkrättsliga frågeställningar som inte behandlades i 1984 års utredning. Vi kommer att beröra vissa av dessa frågor i kapitel 6. En allmän redovisning av förhållandet mellan mänskliga rättigheter och den humanitära rätten finns i kapitel 2.

Utbildning och informationsspriding

Utvecklingen när det gäller nya folkrättsliga åtaganden, förändrade uppgifter för de olika aktörerna i totalförsvaret samt frågor kring mänskliga rättigheter och fredsinsatser har medfört förändringar när det gäller behoven av utbildning och informationsspridning inom totalförsvaret. Likaså behöver utvecklingen beaktas i förhållande till de civila och militära folkrättsliga rådgivarnas roll och ansvarsområden.

Även dessa frågor faller inom vårt uppdrag och kommer att behandlas i kapitel 8.

Totalförsvarets nya struktur

1984 års kommitté föreslog att ett stort ansvar skulle vila på det civila försvaret när det gällde bl.a. folkrättslig utmärkning, identifiering och utbildning i enlighet med Genèvekonventionerna och tilläggsprotokoll I. Som vi redogjort för i detta kapitel har emellertid totalförsvaret (både de militära och civila delarna) genomgått fundamentala förändringar sedan 1984.

Kommunaliseringen av den tidigare civilförsvarsorganisationen har helt ändrat förutsättningarna för Myndigheten för Samhällsskydd och beredskap

47

att vidta de förberedelser som behövs för att

civilförsvarspersonal ska kunna förses med identitetskort. Förutsättningarna för den utmärkning som ska förberedas och utföras med det internationella kännetecknet för civilförsvar är också väsentligt förändrade.

Ett exempel på problematik kopplat till försvarsreformen är att totalförsvarets folkrättsförordning från 1990, vilken var en av huvudprodukterna från 1984 års betänkande, inte speglar totalförsvarsstrukturen av i dag. Bestämmelserna i förordningen rör delvis verksamheter som bedrivs av kommuner, landsting eller enskilda i stället för staten eller statliga myndigheter. Det gäller inte minst bestämmelserna om civilförsvar samt om civil hälso- och sjukvård.

Att se över dessa frågor ingår inte i kommitténs uppdrag. Ett arbete med översyn av totalförsvarets folkrättsförordning pågår inom Regeringskansliet, bl.a. med anledning av den s.k. Kombattantutredningen (SOU 1998:123).

3.4.2. Slutkommentarer

1984 års kommitté hade i uppdrag att analysera de svenska folkrättsliga åtagandena (främst med fokus på Genèvekonventionerna och dessas tilläggsprotokoll I och II) och ge förslag angående dess tillämpning under krig, neutralitet och ockupation. Kommittén gjorde inom detta område ett mycket gediget arbete som till stora delar fortfarande har giltighet. Betänkandet är alltjämt en värdefull sammanställning och analys av centrala humanitärrättsliga regler och principer utifrån svenska behov och förutsättningar.

De stora reformer som totalförsvaret genomgått sedan 1984, tillsammans med dagens nya säkerhetspolitiska hotbild, innebär enligt vår åsikt inte att Sverige inte längre lever upp till de humanitärrättsliga åtaganden som fanns på 1980-talet. Mot bakgrund av den utveckling som den humanitära rätten, och då inte minst sedvanerätten, genomgått sedan betänkandet lades fram finns det emellertid anledning att överväga hur Sverige i dag på bästa sätt ska leva upp till sina folkrättsliga förpliktelser – inte minst när det gäller utbildning.

47 Tidigare var det dåvarande Statens räddningsverk som hade den uppgiften.

4. Folkrättslig utveckling efter 1984

Folkrätten formas kontinuerligt av de säkerhets- och realpolitiska förutsättningar som råder. Sedan 1984 har bl.a. nya traktater antagits, nya mekanismer för att stärka folkrättens efterlevnad har utvecklats och nya tolkningar av existerande regler och principer har tillkommit. Sverige har bidragit till folkrättens utveckling genom arbete inom både EU och FN. Sverige har även gjort anpassningar av den nationella rätten med utgångspunkt i sina internationella åtaganden.

I detta kapitel redogör vi för delar av denna folkrättsliga utveckling. Redovisningen är i huvudsak kronologisk, men eventuella protokoll till en huvudkonvention behandlas i anslutning till konventionen. De folkrättsliga traktater m.m. som Sverige hade ratificerat redan när 1984 års betänkande lämnades, behandlas inte här. Dessa traktater redovisas och kommenteras i delbetänkandet Krigets Lagar (SOU 2010:22). De centrala traktaterna och dessas genomförande har även inledningsvis kommenterats i kapitel 2.6.

Urvalet av traktater har gjorts med utgångspunkt i regler som gäller för väpnade konflikter, ockupation och neutralitet, och som Sverige är bundet av. Fokus ligger på den humanitära rättens område, men med hänsyn till det svenska försvarets allt större inriktning mot deltagande i fredsinsatser samt de mänskliga rättigheternas ökade genomslag i bl.a. sådana sammanhang har även delar av folkrätten med bäring på dessa områden inkluderats. Våra kommentarer avseende Sveriges genomförande av de behandlade konventionerna och protokollen, de internationella domstolarna och tribunalerna, statspraxis, doktrin samt några aktuella frågeställningar finns samlade i kapitel 4.6.

4.1. Konventioner och protokoll

4.1.1. Kulturkonventionen jämte tilläggsprotokoll I och II

Bakgrund

Konventionen om skydd för kulturegendom i händelse av väpnad konflikt (kulturkonventionen) upprättades i Haag 1954. Konventionen, som antogs inom ramen för Unesco (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization), är avsedd att utgöra ett komplement till tidigare överenskommelser, särskilt Genève- och Haagkonventionerna, i vilka parterna åtar sig att respektera kulturegendom.

Sverige deltog vid förhandlingarna av konventionen, men anslöt sig först 1985 till konventionen och dess tilläggsprotokoll I om återförande av kulturegendom till en stat varifrån kulturegendom förts i samband med ockupation.

Efter riksdagens godkännande av prop. 1983/84:108 beslutade regeringen den 13 september 1984 att ratificera konventionen och den 13 december att ratificera tilläggsprotokoll I. Den 22 januari 1985 lämnade Sverige in ratifikationsinstrumentet (jfr SÖ 1985:7). Konventionen och protokollet trädde i kraft den 7 augusti 1956 och för Sveriges del den 22 april 1985. Till dags dato (september 2010) har 123 stater anslutit sig till konventionen, ytterligare fyra stater, däribland Storbritannien, har undertecknat konventionen. Till dags dato (september 2010) har 100 stater anslutit sig till tilläggsprotokoll I. Ytterligare en stat, Filippinerna, har undertecknat protokollet.

1991 initierades en översyn av konventionen för att ta vara på de erfarenheter man fått i samband med konflikter, och utvecklingen av den internationella humanitära rätten som skett sedan 1954. 1999 antogs därefter tilläggsprotokoll II till konventionen. Protokollet trädde i kraft den 9 mars 2004. Sverige undertecknade protokollet den 26 mars 1999, men har ännu inte ratificerat det. Till dags dato (september 2010) har 56 stater anslutit sig till tilläggsprotokoll II. Utöver Sverige har ytterligare 18 stater undertecknat protokollet.

Konventionens och tilläggsprotokollens innehåll i korthet

Kulturkonventionen innehåller 40 artiklar och ett antal tillämpningsföreskrifter. Genom att ansluta sig till kulturkonventionen förbinder sig parterna att inte använda kulturegendom och dess närmaste omgivning, eller anordningar som används för dess skydd, för ändamål som skulle kunna utsätta dem för skada eller förstörelse i händelse av väpnad konflikt, samt att avhålla sig från varje fientlig handling riktad mot sådan egendom, inklusive repressalieanfall.

Med kulturegendom avses (art. 1) fast och lös egendom av stor betydelse för ett folks kulturarv, byggnader vars huvudändamål är att vara förvarings- och utställningsplats för sådan egendom samt centra för minnesmärken. Bestämmelserna ska tillämpas vid väpnad konflikt även om parterna inte erkänner att krigstillstånd råder.

Det finns i konventionen två graderingar av skyddet av kulturegendom. Ett allmänt skydd (art. 4–6) där respektive stat avgör vad som är viktigt för landets kulturella arv och ett speciellt skydd (art. 8-11) som avser kulturvärden som är av sådan vikt att de betraktas som särskilt värdefulla för världskulturarvet.

Parterna ska under fredstid förbereda skydd av kulturminnesmärken och kulturföremål. I krigstid ska sådan egendom sedan skyddas. Vid ockupation är det ockupationsmaktens ansvar att skydda egendomen. Skyddet av kulturegendom kan endast åsidosättas i de fall då militära skäl absolut kräver sådant åsidosättande. Detta undantag gäller dock bara kulturegendom med det allmänna skyddet (art. 4). Det kan inte göras undantag från skyddet av speciellt skyddad kulturegendom.

Skyddet av kulturegendom ska säkerställas genom att nödvändiga bestämmelser införs i nationell rätt och genom utbildning av militär personal. Dessutom får skyddade utrymmen inrättas för att skydda vissa lösa kulturföremål. Ett särskilt emblem kan användas för att märka ut skyddsobjekt (art. 16-17).

Figur 4.1 Emblemet för skyddsobjekt (blått och vitt)

Tilläggsprotokoll I till konventionen, som innehåller 15 artiklar, är inriktat på att hindra att kulturföremål förs ut från ett territorium.

Om egendom ändå förts ut ska kulturegendomen förvaras och sedan vid krigsslutet föras tillbaka. Ifall kulturegendom förvärvats av någon i god tro är den part som hade ansvar att förhindra utförsel skyldig att betala viss ersättning till den som måste lämna ifrån sig egendomen för att den ska returneras.

Tilläggsprotokoll II till konventi