Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen föreslår att Tullverket ges befogenheter att kontrollera införsel av explosiva varor från ett annat EU-land. Straffbestämmelser och bestämmelser om befogenhet för Tullverket att inleda förundersökning och tillgripa straffprocessuella tvångsmedel i lagen (2000:1225) om straff för smuggling blir tillämpliga på sådan införsel. Tullverket ska också ges möjlighet att vägra lämna ut och att förverka explosiva varor enligt lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen.

De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 november 2017.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen.

• Sida 4
•  Original

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen

Härigenom föreskrivs att 3, 17 a och 17 c §§ lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §¹

Lagen är tillämplig endast beträffande följande varor:

1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd,

2. narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64),

3. vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67),

4. injektionssprutor och kanyler,

5. dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel,

6. springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande,

7. kulturföremål som avses i 5 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.,

8. hundar och katter för annat ändamål än handel,

9. spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker, teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt alkohollagen (2010:1622), samt tobaksvaror vid kontroll av åldersgränsen i 13 § tobakslagen (1993:581),

10. nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler, 11. andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda,

12. barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi,

13. varor som avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor,

14. varor som ska beskattas enligt lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter,

15. sprängämnesprekursorer enligt artikel 4.1 i Europa-

15. sprängämnesprekursorer enligt artikel 4.1 i Europa-

¹ Senaste lydelse 2014:1497.

• Sida 5
•  Original

parlamentets och rådets förordning (EU) nr 98/2013 om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer och 3 § lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer.

parlamentets och rådets förordning (EU) nr 98/2013 om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer och 3 § lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer,

16. explosiva varor som avses i lagen ( 2010:1011 ) om brandfarliga och explosiva varor.

17 a §²

Varor som avses i 3 § 1–7, 9, 12 och 13, och som har omhändertagits enligt 17 §, får inte lämnas ut om

Varor som avses i 3 § 1–7, 9, 12, 13 och 16, och som har omhändertagits enligt 17 §, får inte lämnas ut om

1. en sådan vara enligt lag eller annan författning inte får föras in i eller ut ur landet, eller

2. ett särskilt föreskrivet villkor för att varan skall få föras in i eller ut ur landet inte är uppfyllt.

2. ett särskilt föreskrivet villkor för att varan ska få föras in i eller ut ur landet inte är uppfyllt.

Om förutsättningarna i första stycket 2 inte är uppfyllda skall den som för in eller för ut varan, eller varans ägare, ges möjlighet att uppfylla förutsättningarna eller, vid införsel, att återutföra varan.

Om förutsättningarna i första stycket 2 inte är uppfyllda ska den som för in eller för ut varan, eller varans ägare, ges möjlighet att uppfylla förutsättningarna eller, vid införsel, att återutföra varan.

17 c §³

Tullverket får besluta att varor som avses i 3 § 1–7, 9, 12 och 13, och som har omhändertagits enligt 17 §, skall förklaras förverkade om ett beslut enligt 17 a § att en sådan vara inte får lämnas ut har vunnit laga kraft och ägaren, eller den som för in eller för ut varan, inte har uppfyllt förutsättningarna för in- eller utförseln eller, vid införsel, återutfört varan inom en månad från den dag då beslutet vann laga kraft.

Tullverket får besluta att varor som avses i 3 § 1–7, 9, 12, 13 och 16, och som har omhändertagits enligt 17 §, ska förklaras förverkade om ett beslut enligt 17 a § att en sådan vara inte får lämnas ut har fått laga kraft och ägaren, eller den som för in eller för ut varan, inte har uppfyllt förutsättningarna för in- eller utförseln eller, vid införsel, återutfört varan inom en månad från den dag då beslutet fick laga kraft.

Tullverket får även besluta att en vara som avses i första stycket skall förverkas om ett tidigare beslut om omhändertagande har

Tullverket får även besluta att en vara som avses i första stycket ska förverkas om ett tidigare beslut om omhändertagande har upphävts

² Senaste lydelse 2003:811. ³ Senaste lydelse 2003:811.

• Sida 6
•  Original

upphävts enligt 17 b § och enligt 17 b § och

1. ägaren inte har gjort anspråk på varan inom tre månader från den dag då beslutet om att varan inte får lämnas ut upphävdes, eller

2. ägaren, om han har gjort sådant anspråk, inte har hämtat varan inom tre månader från den dag då anspråket framställdes.

Om det finns särskilda skäl får Tullverket medge en förlängning av de tidsfrister som anges i första och andra styckena.

Denna lag träder i kraft den 1 november 2017.

• Sida 7
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

I november 2015 fick en utredare i uppdrag att biträda Justitiedepartementet med att se över dels straffbestämmelserna i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, förkortad LBE, dels bestämmelserna i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) avseende kontroll av införsel av brandfarliga och explosiva varor (Ju2015/08872/P). Den 29 mars 2016 överlämnandes promemorian Skärpta straff för allvarliga brott mot lagen om brandfarliga och explosiva varor. Regeringen beslutade den 26 januari 2017 propositionen Skärpta straff för brott mot tillståndsplikten för explosiva varor (prop. 2016/17:92). Den 23 september 2016 överlämnades promemorian Explosiva varor – om införsel, smuggling och Tullverkets befogenheter. I promemorian föreslås dels ändringar i inregränslagen, dels en ändring i subsidiaritetsregeln i 30 § LBE. I denna proposition behandlas den del av promemorians förslag som avser ändringar i inregränslagen.

En sammanfattning av promemorian Explosiva varor – om införsel, smuggling och Tullverkets befogenheter finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr Fi2016/03428/S3).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 16 mars 2017 att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som är likalydande med propositionens lagförslag. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran.

4. Den nuvarande lagstiftningen om Tullverkets befogenheter vid inre gräns och om explosiva varor

4.1. Tullverkets befogenheter vid inre gräns

Tullverket är huvudansvarig myndighet för varukontrollen vid såväl yttre som inre gräns. Med yttre gräns avses gräns mot ett tredjeland medan inre gräns är gräns mot ett annat EU-land.

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt – principen om fri rörlighet

Vid inre gräns råder som grundprincip fri rörlighet för varor. Principen innebär att det är förbjudet att ha kvantitativa import- och exportrestriktioner mellan medlemsstaterna och åtgärder med

• Sida 8
•  Original

motsvarande verkan (artiklarna 34 och 35 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Kontroller såsom veterinärkontroller och tullkontroller anses vara åtgärder med motsvarande verkan (EUdomstolens dom av den 8 juli 1975 i mål 4/75, Rewe Zentralfinanz (REG 1975, s. 843). I artikel 36 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt finns en bestämmelse om när undantag får göras från bestämmelserna i artiklarna 34 och 35. Enligt artikel 36 ska bestämmelserna i artiklarna 34 och 35 inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte vara ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.

Inregränslagen

Tullverkets befogenheter vid inre gräns regleras i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). Kontroller enligt denna lag får inte utformas på sådant sätt att urvalet av vad och vem som kontrolleras sker slumpmässigt (2 §).

Lagen är tillämplig på de varor som räknas upp i 3 §, bl.a. krigsmateriel, produkter med dubbla användningsområden, vapen, ammunition, springstiletter och sprängämnesprekursorer.

Lagen föreskriver en anmälningsskyldighet. Den som från ett annat EU-land till Sverige för in en vara som anges i 3 § inregränslagen ska, enligt 4 § första stycket i lagen, anmäla detta till Tullverket, om varan omfattas av ett förbud mot införsel eller ett villkor för införsel som inte är uppfyllt eller om varan förs in med stöd av ett tillstånd som meddelats på grund av en oriktig uppgift eller en utelämnad föreskriven uppgift. En sådan anmälan ska också göras av den som från Sverige till ett annat EUland för ut en vara som omfattas av ett förbud mot utförsel eller ett villkor för utförsel som inte är uppfyllt eller om varan förs ut med stöd av ett tillstånd som meddelats på grund av en oriktig uppgift eller en utelämnad föreskriven uppgift. Beträffande vissa varor föreligger en generell anmälningsskyldighet, vilket innebär att in- eller utförsel av dessa varor alltid ska anmälas (4 § andra stycket).

I 5 och 6 §§ finns bestämmelser om skyldighet att stanna på en tulltjänstemans anmaning och att på tulltjänstemans begäran lämna de uppgifter och visa upp de handlingar som är nödvändiga för varukontrollen enligt 7 §. Inregränslagen innehåller även bestämmelser som anger skyldigheter för dem som reser eller transporterar varor över inre gräns att på olika sätt medverka vid kontrollen.

Kontrollbefogenheten i 7 § knyter an till bestämmelserna i 4 §. Enligt

7 § har en tulltjänsteman befogenhet att undersöka bl.a. transportmedel, lådor och bagage för kontroll av att sådana förbud eller villkor som anges i 4 § första stycket iakttagits samt för kontroll av att anmälningsskyldigheten enligt 4 § andra stycket fullgjorts. Även 8 § hänvisar till

• Sida 9
•  Original

bestämmelserna i 4 § vad gäller tulltjänstemans befogenhet att undersöka postförsändelser, såsom paket, brev och liknande.

I 17 § finns bestämmelser om att Tullverket får ta hand om en vara om det behövs för att genomföra en kontroll enligt lagen eller på den grunden att varan inte får föras in till eller ut från landet till följd av att varan omfattas av ett sådant förbud eller villkor som avses i 4 § första stycket eller att varan förs in eller ut med stöd av ett tillstånd som föranletts av oriktig uppgift eller underlåtenhet att lämna föreskriven uppgift.

Enligt 17 a § får varor, som avses i 3 § 1–7, 9, 12 och 13 och som har omhändertagits enligt 17 §, inte lämnas ut om en sådan vara enligt lag eller annan författning inte får föras in i eller ut ur landet, eller ett särskilt föreskrivet villkor för att varan ska få föras in eller ut ur landet inte är uppfyllt. För det fall ett särskilt föreskrivet villkor för varans in- eller utförsel inte är uppfyllt ska den som för in eller ut varan eller varans ägare ges möjlighet att uppfylla förutsättningarna eller vid införsel att återutföra varan.

Bestämmelsen i 17 b § reglerar när ett beslut om att vägra att lämna ut en vara som omhändertagits ska upphävas.

Enligt 17 c § får Tullverket besluta att varor som avses i 3 § 1–7, 9, 12 och 13 och som omhändertagits enligt 17 § ska förklaras förverkade om ett beslut enligt 17 a § att en sådan vara inte får lämnas ut har vunnit laga kraft och ägaren, eller den som för in eller ut varan, inte inom en månad har uppfyllt förutsättningarna för in- eller utförseln eller vid införsel återutfört varan. Vidare får förverkande ske om ägaren inte har gjort anspråk på varan inom tre månader från den dag då omhändertagandet upphävdes enligt 17 b § eller om han har gjort sådant anspråk men inte hämtat ut varan inom tre månader från den dag då anspråket på varan framställdes.

I 17 d § finns bestämmelser om försäljning m.m. av en vara som förverkats.

Enligt 19 § döms den till böter som uppsåtligen eller av oaktsamhet låter bli att göra en anmälan enligt 4 § när en vara som avses i 3 § 3 eller 15 när det gäller tillståndspliktiga sprängämnesprekursorer enligt 3 § lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer förs in till Sverige. Detsamma gäller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet låter bli att stanna på en tulltjänstemans anmaning enligt 5 §, eller lämna uppgifter och visa upp handlingar för en tulltjänsteman enligt 6 §. Av 20 § framgår att ansvar enligt 19 § inte inträder om gärningen är belagd med straff i brottsbalken eller i lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen).

Smugglingslagen

Smugglingslagen innehåller bestämmelser om ansvar m.m. för gärningar som rör införsel till eller utförsel från landet av varor. Har det i lag eller annan författning föreskrivits straff för den som bryter mot ett förbud mot eller villkor för att föra in eller ut en vara, gäller i stället bestämmelserna i den författningen om inget annat är föreskrivet.

Straffbestämmelsen om smuggling finns i 3 § smugglingslagen. Enligt första stycket i bestämmelsen ska den som, i samband med införsel till

• Sida 10
•  Original

landet av en vara som omfattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel, uppsåtligen bryter mot förbudet eller villkoret genom att underlåta att anmäla varan till tullbehandling, dömas för smuggling till böter eller till fängelse i högst två år. Enligt andra stycket ska vad som föreskrivs i första stycket gälla också den som, i samband med att en sådan vara förs in till landet, uppsåtligen lämnar oriktig uppgift vid tullbehandling eller underlåter att lämna föreskriven uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att införseln fullföljs i strid med förbudet eller villkoret.

Enligt 3 § tredje stycket 1 ska den som uppsåtligen från landet för ut en vara i strid med ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för utförsel eller efter utförseln förfogar över varan i strid med förbudet eller villkoret dömas för smuggling. Punkten 2 i samma stycke föreskriver att även den som under pågående tullbehandling förfogar över en vara som omfattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel och därigenom föranleder att införseln fullföljs i strid med förbudet eller villkoret ska dömas för smuggling. Av punkten 3 följer att för smuggling ska även den dömas, som till landet för in eller från landet för ut en vara med stöd av ett tillstånd som föranletts av att någon lämnat oriktig uppgift eller underlåtit att lämna föreskriven uppgift till en tillståndsmyndighet eller förfar på ett sådant sätt hos en tillståndsmyndighet och därigenom föranleder att tillstånd meddelas och att varan förs in till eller ut från landet med stöd av tillståndet. I punkten 4 anges att för smuggling ska också den dömas som förfogar över en vara i strid med villkor som uppställts för eller i samband med varans införsel eller utförsel.

I 3 § fjärde stycket finns en bestämmelse som anger att i de fall bestämmelserna om tullbehandling inte är tillämpliga vid införsel från eller utförsel till ett annat EU-land, gäller vad som anges i första och andra styckena angående tullbehandling i stället förfarande enligt inregränslagen. Genom bestämmelsen blir smugglingslagen tillämplig även vad gäller underlåtenhet att anmäla en vara enligt 4 § inregränslagen.

Om ett brott som avses i 3 § är att anse som ringa döms, enligt 4 §, till penningböter. Om ett brott som avses i 3 § är att anse som grovt döms, enligt 5 §, för grov smuggling till fängelse, lägst sex månader och högst sex år.

I 19–33 §§ finns bestämmelser om befogenheter, såsom förundersökning, gripande, beslag, förvar, husrannsakan, kroppvisitation och kroppsbesiktning och förverkande, som en tjänsteman får tillgripa för att förhindra, utreda och beivra brott enligt smugglingslagen och vissa andra lagar såsom inregränslagen (jfr 1 § andra och tredje styckena smugglingslagen).

4.2. Explosiva varor

Det omarbetade explosivvarudirektivet

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/28/EU av den 26 februari 2014 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om

• Sida 11
•  Original

tillhandahållande på marknaden och övervakning av explosiva varor för civilt bruk (omarbetning), här kallat det omarbetade explosivvarudirektivet, reglerar tillhandahållande och övervakning av explosiva varor för civilt bruk inom bl.a. EU. I skälen till direktivet (punkt 42) anges att direktivet inte bör påverka medlemsstaternas befogenheter att vidta åtgärder för att förebygga olaglig handel med explosiva varor och ammunition.

I artiklarna 11 och 12 behandlas överföring, dvs. fysisk förflyttning av explosiva varor inom EU. Artiklarna ställer upp ett antal krav som måste vara uppfyllda för att överföring ska få ske, exempelvis krävs enligt artikel 11.2 att mottagaren har tillstånd från den behöriga myndigheten i mottagarens medlemsstat varvid myndigheten ska kontrollera bl.a. att mottagaren har nödvändiga tillstånd.

I artikel 16 föreskrivs att ekonomiska aktörer ska inneha en licens eller ett tillstånd som ger dem rätt att tillverka, förvara, använda, importera, exportera, överföra eller bedriva handel med explosiva varor.

Enligt artikel 18 ska varje medlemsstat vidta nödvändiga åtgärder för att göra det möjligt för de behöriga myndigheterna att beslagta en explosiv vara om det finns tillräckliga bevis för att den explosiva varan kommer att bli föremål för förvärv, användning eller handel som sker olagligt.

Direktivet är genomfört i svensk rätt genom bl.a. lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor och i föreskrifter utfärdade av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Lagen om brandfarliga och explosiva varor

Lagen om brandfarliga och explosiva varor (LBE) syftar till att hindra, förebygga och begränsa olyckor och skador på liv, hälsa, miljö eller egendom som kan uppkomma genom brand eller explosion orsakad av brandfarliga eller explosiva varor. Lagen syftar även till att förebygga obehörigt förfarande med brandfarliga eller explosiva varor (1 § andra stycket).

Till explosiva varor hänförs explosiva ämnen och blandningar, explosiva föremål och andra ämnen, blandningar och föremål som tillverkas i avsikt att framkalla en verkan genom en explosion eller en pyroteknisk effekt (4 §).

I 5 § definieras begreppen hantering, överföring, import och export. Med överföring avses i LBE varje fysisk förflyttning inom Sverige eller till Sverige från land som ingår i EES eller land som enligt avtal med EU utgör en del av EU:s inre marknad för varor (5 § 2). Överföringsdefinitionen i LBE omfattar alltså inte förflyttning från Sverige till ett sådant land.

I 6–15 §§ finns krav vid bl.a. hantering av explosiva varor, exempelvis krav på aktsamhet.

Den som hanterar, överför, importerar eller exporterar explosiva varor och den som yrkesmässigt eller i större mängd hanterar brandfarliga varor ska ha tillstånd till det (16 § första stycket). Bestämmelser om undantag från den generella tillståndsplikten finns i Myndigheten för

• Sida 12
•  Original

samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om hantering av explosiva varor (MSBFS 2016:3).

Den som av oaktsamhet bryter mot 16 § första stycket LBE döms till böter (29 § första stycket). Begås brottet med uppsåt eller av grov oaktsamhet döms till böter eller fängelse i högst ett år (29 § andra stycket). Om ett uppsåtligt brott avser explosiva varor och är att anse som grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas risken för att de explosiva varorna hade kunnat komma till brottslig användning samt varornas grad av farlighet och omfattningen av det olagliga innehavet (29 § tredje stycket). Härutöver finns i 28 § en bestämmelse om ansvar för den som bl.a. bryter mot kraven i 6–15 §§. I ringa fall döms det inte till ansvar enligt LBE (30 § första stycket). Till ansvar enligt 28 § eller

29 § första eller andra styckena döms inte heller om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt brottsbalken eller enligt smugglingslagen (30 § andra stycket).

I propositionen Skärpta straff för brott mot tillståndsplikten för explosiva varor (prop. 2016/17:92) föreslår regeringen att straffen skärps för allvarliga brott mot tillståndsplikten för explosiva varor. Bland annat ska minimistraffet för grovt brott mot tillståndsplikten höjas från fängelse i sex månader till fängelse i ett år. Det ska också införas en särskild straffskala för brott som är att anse som synnerligen grovt. Straffet ska vara fängelse i lägst tre och högst sex år. Bestämmelserna om grovt och synnerligen grovt brott föreslås tas in i en ny paragraf, vilket gör att följdändringar behöver göras i 30 § andra stycket LBE. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 15 maj 2017.

5. Tullverket ges befogenheter enligt inregränslagen och smugglingslagen

Regeringens förslag: Inregränslagen ska göras tillämplig på explosiva varor som avses i lagen om brandfarliga och explosiva varor, vilket innebär att Tullverket ges befogenhet att kontrollera införsel av explosiva varor vid inre gräns.

Varorna ska omfattas av anmälningsskyldighet enligt inregränslagen om tillstånd som krävs för att föra in eller föra ut den aktuella varan saknas eller har erhållits på felaktig grund.

Tullverket ska också ges möjlighet att vägra lämna ut och att förverka explosiva varor enligt inregränslagen.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

I promemorian föreslås även ett förtydligande av

subsidiaritetsregeln i 30 § andra stycket LBE.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har svarat tillstyrker eller har inte något att invända mot förslagen.

Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten framhåller att förslagen ger en mer effektiv hantering. Totalförsvarets forskningsinstitut konstaterar

• Sida 13
•  Original

att ändringarna harmonierar med möjligheten att kontrollera sprängämnesprekursorer. Svenska petroleum och biodrivmedel Institutet framhåller att det finns goda skäl att utvidga inregränslagens tillämpningsområde till att även gälla explosiva varor. Det är särskilt angeläget att ge Tullverket de ökade befogenheter som behövs. Ändringarna ska utformas på ett sådant sätt så att rättsverkan blir konkurrensneutral. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll efterlyser ett tydligare resonemang kring förslaget om anmälningsplikt, det omarbetade explosivvarudirektivets harmoniseringsgrad samt förhållandet till den marknadskontroll som ska utföras av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Skälen för regeringens förslag

Det behövs mer effektiva metoder vid kontroll av införsel av explosiva varor vid inre gräns

Under senare år har det skett en kraftig ökning av den illegala förekomsten av explosiva varor, främst handgranater, i Sverige. I flera fall har handgranater kastats in i lokaler och bostäder. Det finns tydliga tecken på att personer som tillhör kriminella grupperingar har tillgång till explosiva varor i större utsträckning än tidigare och också har en större benägenhet att använda dessa. När hanteringen av explosiva varor har koppling till kriminella grupperingar finns en påtaglig risk för att den explosiva varan ska komma till användning i samband med brott. Enligt regeringens uppfattning är det angeläget att förhindra att dessa varor olovligen förs in i landet.

I detta sammanhang kan även nämnas att förebyggande av olaglig hantering av explosiva varor är en prioriterad fråga inom EU. I Europeiska säkerhetsagendan, som antogs av kommissionen den 25 april 2015 (meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, Europeiska säkerhetsagendan, Strasbourg den 28.4.2015 COM (2015) 185 final), framhålls behovet att begränsa tillgången till och användningen av farliga ämnen, t.ex. genom att försvåra för terroristnätverken att få tillgång till sprängämnen.

Tullverkets möjligheter att göra varukontroller vid gränsen mot ett annat EU-land regleras i inregränslagen. För att Tullverket ska få göra ingripanden med stöd av lagen krävs att den aktuella varan finns uppräknad i dess 3 §. Då explosiva varor inte finns med i denna uppräkning saknar Tullverket befogenhet att ingripa med stöd av inregränslagen. Om Tullverket vid en kontroll upptäcker varor som inte omfattas av lagen måste Tullverket överlämna ärendet till Polismyndigheten för vidare hantering. En olovlig införsel av explosiva varor från ett annat EU-land kan inte lagföras som smuggling enligt smugglingslagen, trots att det finns en införselrestriktion genom att den som överför explosiva varor ska ha tillstånd till det (16 § LBE). Tullverket befogenheter enligt smugglingslagen att inleda förundersökning och att tillgripa straffprocessuella tvångsmedel för att förhindra, utreda och beivra brott kan inte heller tillämpas, se

• Sida 14
•  Original

propositionen En ny smugglingslag (prop. 1999/2000:124 s. 121 f.). En sådan ordning framstår inte som effektiv och ändamålsenlig.

Som konstaterades i samband med att sprängämnesprekursorer infördes i inregränslagen är det viktigt att Tullverket även har de kontrollmöjligheter som behövs vad gäller färdiga sprängämnen, se propositionen Lag om sprängämnesprekursorer och redovisning av krisberedskapens utveckling (prop. 2013/14:144 s. 83). Regeringen anser att det finns skäl att låta införsel av explosiva varor omfattas av inregränslagen. Såsom Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten framför skapar en sådan reglering förutsättningar för en mer effektiv hantering av ärenden gällande illegal införsel av explosiva varor och bättre möjligheter att bekämpa gränsöverskridande brottslighet som avser explosiva varor på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. En sådan reglering innebär också, såsom Åklagarmyndigheten och Totalförsvarets forskningsinstitut framhåller, en mer enhetlig hantering av ärenden oavsett om den illegala införseln avser vapen, sprängämnesprekursorer eller explosiva varor.

Regeringen delar utredningens bedömning att det föreligger svårigheter att göra en avgränsning till vissa explosiva varor bl.a. då det är svårt att överblicka alla de explosiva varor som kan bli föremål för överföring. Mot denna bakgrund finner regeringen att det finns skäl att utvidga inregränslagens tillämpningsområde till att omfatta införsel av alla explosiva varor som avses i LBE.

Regeringen föreslår således att inregränslagen ska vara tillämplig vid införsel av explosiva varor som avses i LBE. Förslaget genomförs genom en ändring i 3 § inregränslagen.

Tullverkets befogenheter kommer inte att omfatta utförsel av explosiva varor vid inre gräns

Tullverkets kontrollbefogenheter enligt inregränslagen knyter an till bestämmelserna i 4 § inregränslagen om anmälningsskyldighet och att varan omfattas av ett förbud mot införsel eller utförsel eller att ett villkor för införsel eller utförsel inte är uppfyllt.

Överföringsdefinitionen i 5 § 2 LBE omfattar inte en förflyttning från Sverige till ett annat EU-land. Det finns alltså inte någon utförselrestriktion i LBE. Som konstateras i promemorian kan detta förklaras av att det, enligt artikel 11 i det omarbetade explosivvarudirektivet, är mottagaren som ska ha överföringstillstånd. Även om utförseln i sig inte förutsätter överföringstillstånd kan den som för ut en explosiv vara straffas för brott mot 16 § LBE för att i Sverige ha hanterat varan utan erforderligt tillstånd. Detta eftersom utförsel regelmässigt torde förutsätta att personen har hanterat varan på ett eller annat sätt och hantering av explosiva varor förutsätter tillstånd. Konsekvensen av att det inte finns någon utförselrestriktion för explosiva varor till ett annat EU-land är att inregränslagens kontrollbestämmelser inte blir tillämpliga vid sådan utförsel.

Det skulle kunna övervägas att införa en restriktion genom att uttryckligen villkora utförsel till ett annat EU-land med förekomsten av ett tillstånd. I promemorian görs bedömningen att någon sådan reglering inte bör föreslås. Utöver att Styrelsen för ackreditering och teknisk

• Sida 15
•  Original

kontroll, som tillstyrker promemorians förslag, noterar att tullmyndigheten i Finland har befogenhet att kontrollera utförsel till annat EU-land har remissinstanserna inte lämnat några synpunkter i denna del. Mot bakgrunden att det omarbetade explosivvarudirektivet anger att det är mottagaren som ska ha tillstånd samt att inget hindrar att

Tullverket, om verket påträffar en explosiv vara vid utförsel, överlämnar ärendet till Polismyndigheten för hantering finner regeringen inte att det finns tillräckliga skäl som talar för en sådan reglering. Detta innebär att Tullverkets befogenheter inte kommer att omfatta utförsel av explosiva varor vid inre gräns.

Anmälningsskyldighet ska endast föreligga om tillstånd saknas eller erhållits på felaktig grund

Ett tillägg av explosiva varor i 3 § inregränslagen innebär att varorna omfattas av inregränslagens bestämmelser om anmälningsskyldighet. Enligt 4 § första stycket ska en anmälan göras om varan omfattas av ett förbud mot införsel eller utförsel eller ett villkor för införsel eller utförsel som inte är uppfyllt, eller om varan förs in eller ut med stöd av ett tillstånd som meddelats på grund av en oriktig uppgift eller en utelämnad föreskriven uppgift. Av 4 § andra stycket framgår att det beträffande vissa varor finns en generell anmälningsskyldighet, vilket innebär att in- eller utförsel av dessa varor alltid ska anmälas.

Den generella anmälningsskyldigheten gäller bl.a. för krigsmateriel, produkter med dubbla användningsområden, vapen och tillståndspliktiga sprängämnesprekursorer varför det kan finns skäl att överväga om också explosiva varor ska omfattas av sådan anmälningsplikt. En generell anmälningsplikt skulle öka möjligheten att ha kontroll över explosiva varor som kommer in i landet.

Det kan dock ifrågasättas om en generell anmälningsskyldighet för explosiva varor skulle vara en proportionell åtgärd. När det gäller sprängämnesprekursorer träffar tillståndsplikten bara enskilda personer, och inte företag eller andra ekonomiska aktörer. Den tillståndsplikt som gäller för överföring av explosiva varor som avses i LBE träffar inte bara enskilda utan också ett stort antal mottagande företag som t.ex. bedriver sprängarbete eller tillverkar eller handlar med explosiva varor. En generell anmälningsskyldighet skulle försvåra överföringen för företagen och göra den dyrare.

Regeringen finner, likt vad Svenska petroleum och biodrivmedel

Institutet framför, att ändringarna bör utformas på ett sådant sätt att rättsverkan blir konkurrensneutral.

Syftet med att göra inregränslagen tillämplig är i första hand att förhindra den illegala införseln av explosiva varor. I dessa fall saknas regelmässigt tillstånd. En anmälningsskyldighet endast för det fall erforderligt tillstånd att föra in den aktuella varan saknas skulle vara tillräcklig för att träffa dessa situationer.

En anmälningsskyldighet enligt 4 § första stycket innebär också att de explosiva varor som har undantagits från tillståndsplikten, t.ex. vissa pyrotekniska artiklar, inte kommer att bli föremål för kontroll.

Regeringen finner att en anmälan enligt 4 § första stycket inregränslagen, där anmälan endast ska göras om tillstånd som krävs för

• Sida 16
•  Original

att föra in den aktuella varan saknas eller har erhållits på felaktig grund är tillräcklig för att åstadkomma eftersträvat resultat.

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll efterfrågar en redogörelse för hur Tullverkets kontrollbefogenheter förhåller sig till den marknadskontroll som ska utföras av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och om Tullverkets kontrollbefogenheter endast avser illegal införsel av explosiva varor eller om den även omfattar varornas beskaffenhet. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll efterlyser också ett tydligare resonemang kring förslaget om anmälningsplikt och logiken i att varan ska anmälas till Tullverket om erforderligt tillstånd till överföring saknas eller har erhållits på felaktig grund. Som redogjorts för ovan utgår Tullverkets kontrollbefogenheter från bestämmelserna i 4 § inregränslagen om anmälningsskyldighet och att en vara omfattas av ett förbud mot införsel eller utförsel eller att ett villkor för införsel eller utförsel inte är uppfyllt. Kontrollen avser således att undersöka att ingen illegal införsel sker. Det är inte fråga om en kontroll av varornas beskaffenhet motsvarande den som utförs inom ramen för marknadskontroll. Anmälningsskyldigheten i 4 § första stycket är också en koppling till straffbestämmelserna i smugglingslagen. Av 3 § första och andra styckena smugglingslagen jämfört med fjärde stycket i samma paragraf framgår att underlåtenheten att anmäla en vara eller att i samband med en sådan anmälan uppsåtligen lämna oriktigt uppgift eller underlåta att lämna en sådan uppgift är en förutsättning för straffbarhet.

Den brottsliga gärningen enligt smugglingslagen utgörs således av att någon bryter mot en in- eller utförselrestriktion genom att underlåta att uppfylla anmälningsskyldigheten.

Smugglingslagen blir tillämplig vid olovlig införsel av explosiva varor

I dagsläget döms den som utan tillstånd för in en explosiv vara från ett annat EU-land för brott mot LBE (se 16 och 29 §§ LBE) och brottet utreds av polis eller åklagare med stöd av rättegångsbalken. Som framgår ovan är bestämmelserna i smugglingslagen inte tillämpliga.

Genom att explosiva varor läggs till i 3 § inregränslagen blir smugglingslagens bestämmelser tillämpliga, jämför 1 § och 3 § fjärde stycket smugglingslagen och 30 § andra stycket LBE. Det innebär att såväl smugglingslagens straffbestämmelser som dess bestämmelser om befogenhet för Tullverket att inleda förundersökning och tillgripa straffprocessuella tvångsmedel blir tillämpliga.

Som redogjorts för ovan behövs mer effektiva metoder vid kontroll av införsel av explosiva varor vid inre gräns. Såsom Svenska petroleum och biodrivmedel Institutet framhåller är det särskilt angeläget att ge Tullverket de ökade befogenheter som behövs för att skydda medborgare från allvarlig fara på grund av kriminellas olagliga användning av eller förfarande med explosivvaror som smugglas in i landet. Att smugglingslagen blir tillämplig innebär såsom Åklagarmyndigheten,

Polismyndigheten och Totalförsvarets forskningsinstitut framför en enhetlig och mer effektiv hantering och bättre möjligheter att bekämpa gränsöverskridande brottslighet som avser explosiva varor.

• Sida 17
•  Original

Det är också lämpligt och rimligt att Tullverket ges befogenheter att utreda brott som avser varor som upptäcks vid verkets kontroller i den mån varorna är underkastade införselrestriktioner.

I promemorian föreslås att ett förtydligande görs av subsidiaritetsregeln i 30 § andra stycket LBE vad gäller grova brott mot LBE. Inom Regeringskansliet pågår ett arbete med att göra en ny översyn av straffsatserna i LBE varför regeringen väljer att inte behandla frågan om ändring i 30 § LBE i denna proposition. Frågan kommer i stället att behandlas inom ramen för det ärendet.

När det gäller utförsel av explosiva varor finns, som konstaterats i ovanstående, ingen utförselrestriktion och smugglingslagen blir därmed inte tillämplig vad gäller utförsel av explosiva varor till annat EU-land. Som framförts finns emellertid inget som hindrar att det döms till ansvar för eventuell hantering i Sverige utan erforderligt tillstånd.

Tullverket ges möjlighet att vägra lämna ut och att förverka explosiva varor

I 17 § inregränslagen regleras Tullverkets möjligheter att omhänderta varor. I bestämmelsen föreskrivs att Tullverket får ta hand om en vara dels för att genomföra en kontroll enligt lagen, dels för att varan omfattas av ett införselförbud eller ett införselvillkor som inte är uppfyllt. I 17 a– 17 d §§ ges Tullverket möjligheter att vägra lämna ut och att förverka särskilt angivna varor som omhändertagits (varor som avses i 3 § 1–7, 9, 12 och 13 inregränslagen). Bakgrunden till tillkomsten av 17 a–d §§ var att det konstaterades att när en kontroll enligt inregränslagen var genomförd fanns inte något lagligt stöd för ett fortsatt omhändertagande av varorna, såvida det inte förelåg misstanke om varusmugglingsbrott, då ett omhändertagande enligt inregränslagen kunde ersättas med beslag med stöd av bestämmelserna i den då gällande lagen om straff för varusmuggling. Bestämmelserna i 17 a–17 c §§ anses inte kunna ta sikte på de fall då det finns förutsättningar för att ta egendomen i beslag, se propositionen En ny smugglingslag m.m. (prop. 1999/2000:124 s. 163 f.).

Även om behovet av att ta med explosiva varor bland de varor som Tullverket får vägra lämna ut och förverka sannolikt är förhållandevis begränsat eftersom det, när införselvillkoret inte är uppfyllt, i regel torde finnas förutsättningar att ta varan i beslag kan det inte uteslutas att det kan uppstå situationer då lagligt stöd för ett fortsatt omhändertagande saknas (t.ex. innan det finns förutsättningar för beslag). Regeringen föreslår därför att explosiva varor läggs till i 17 a och 17 c §§, vilket innebär att Tullverket ges möjlighet att vägra lämna ut och att förverka explosiva varor enligt 17 a–17 d §§ inregränslagen.

Förenlighet med EU-rätten

Enligt principen om fri rörlighet för varor är det förbjudet att ha kvantitativa import- och exportrestriktioner mellan medlemsstaterna och åtgärder med motsvarande verkan (artiklarna 34 och 35 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt [EUF-fördraget]). Enligt artikel 36 ska bestämmelserna i artiklarna 34 och 35 inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på

• Sida 18
•  Original

bl.a. hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte vara ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.

Dessa artiklar i EUF-fördraget gäller inte när en viss produkts fria rörlighet är fullständigt harmoniserad genom mer specifik EUlagstiftning. Det omarbetade explosivvarudirektivet harmoniserar bestämmelserna om explosiva varor för civilt bruk.

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll efterlyser avseende det omarbetade explosivvarudirektivets harmoniseringsgrad en koppling till de bestämmelser i det omarbetade explosivvarudirektivet som lämnar en öppning att nationellt beslut om kontroll av explosiva varor vid inre gräns.

I direktivets inledande skäl (punkt 42) anges att direktivet inte bör påverka medlemsstaternas befogenheter att vidta åtgärder för att förebygga olaglig handel med explosiva varor och ammunition. Enligt artikel 18 ska också varje medlemsstat vidta nödvändiga åtgärder för att göra det möjligt för de behöriga myndigheterna att beslagta en explosiv vara om det finns tillräckliga bevis för att varan kommer att bli föremål för förvärv, användning eller handel som sker olagligt. Regeringen anser att det finns ett utrymme enligt direktivet och artikel 36 EUF-fördraget för de förslag som presenterats. Att ge Tullverket befogenheter enligt inregränslagen och smugglingslagen är en åtgärd som syftar till att vidta åtgärder mot olaglig handel, bekämpa brott och att upprätthålla allmän säkerhet. Syftet kan inte nås på något annat, mindre ingripande sätt genom mindre omfattande restriktioner eller restriktioner som i mindre utsträckning inverkar på handeln inom EU. Åtgärden att låta Tullverket kontrollera en särskild anmälningsplikt vid införsel av explosiva varor som avses i LBE liksom åtgärden att ge verket befogenheter enligt smugglingslagen vid misstanke om införselbrott måste anses uppfylla de krav som följer av proportionalitetsprincipen. Regeringen finner därför att förslagen är förenliga med EU-rätten.

6. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 november 2017.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Sveriges fyrverkeribranschförbund anser att förslagen ska genomföras så snabbt det är möjligt. Övriga remissinstanser har inte yttrat sig särskilt i denna fråga.

Skälen för regeringens förslag: Den nya lagstiftningen bör träda i kraft så snart som möjligt. Med hänsyn till den tid som de olika leden i lagstiftningsprocessen förväntas ta anser regeringen att den 1 november

• Sida 19
•  Original

2017 framstår som den tidigaste möjliga tidpunkten för de lagändringar som föreslås. Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte.

7. Förslagens konsekvenser

Förslagen innebär att Tullverket kan hantera ärendena självt i stället för att överlämna ärenden som rör explosiva varor till Polismyndigheten. Förslagen ger samhället bättre möjligheter att bekämpa gränsöverskridande brottslighet som avser explosiva varor.

Förslagen bör ge ett effektivare resursutnyttjande inom tull- och polisverksamheterna och en effektivare brottsbekämpning men i ett större perspektiv bedömer regeringen att förslagen har en marginell effekt på samhällsekonomin.

Polismyndigheten bedöms få något minskade kostnader genom att ärendena istället kommer att hanteras av Tullverket, men regeringens bedömning är att denna minskning är marginell. Tullverket kommer att få ytterligare ärenden att hantera. Enligt Tullverket finns det inte någon statistik som visar hur många ärenden som i dagsläget överlämnas till Polismyndigheten. Tullverket har inte invänt mot utredarens slutsats att den kostnadsökning som förslagen medför för verket kan rymmas inom befintliga anslag. Även regeringen bedömer att kostnadsökningen ryms inom befintlig anslagsram.

Vad gäller konsekvenser för enskilda och företag drabbar anmälningsskyldigheten endast den som för in en vara när tillstånd saknas eller har erhållits på felaktig grund. Visserligen kan företag som har erforderliga tillstånd komma att stannas för kontroll men det blir då fråga om att ge information om tillståndet som företaget redan har tillgängligt. Förslaget bedöms därmed inte innebära några kostnader för de företag som har erforderliga tillstånd.

Förslagen kommer inte att medföra några nämnvärda konsekvenser i övrigt.

8. Författningskommentar

8.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen

3 §

Paragrafen anger de varor för vilka inregränslagen är tillämplig. En ny punkt (16) införs i paragrafen som medför att inregränslagen även är tillämplig på explosiva varor som avses i LBE. Inregränslagens bestämmelser om anmälnings- och uppgiftsskyldighet samt om Tullverkets befogenheter att utföra kontroll m.m. blir tillämpliga när det

• Sida 20
•  Original

gäller införsel av explosiva varor från ett annat EU-land. Dessutom blir smugglingslagen tillämplig vid sådan införsel.

Övervägandena finns i avsnitt 5.

17 a §

17 c §

I paragrafen anges i vilka fall en omhändertagen vara får förverkas och att det är Tullverket som får besluta om att ett sådant förverkande ska ske.

Ett tillägg görs som innebär att Tullverket ges möjlighet att förverka explosiva varor enligt inregränslagen.

Övervägandena finns i avsnitt 5.

• Sida 21
•  Original