SOU 1979:61

Förnyelse genom omprövning : huvudbetänkande

Sammanfattning

I Utgångspunkter & 1 Bakgrund 1.1 Direktiv och uppläggning av arbetet

1.2 Utvecklingstendenser . . . 1. 2.1 Den offentliga sektorns utveckling hittills 1.2.2 Prognoser för den framtida utvecklingen 1.2.3 Det finansiella perspektivet 1.2.4 Slutsatser

2. Förnya/sens villkor 2.1 Instrument för förnyelse 2.2 Statsmakterna

2.3 'Kommittéväsendet

2.4 Myndigheterna . . . . .

2.5 Organ för ökad effektivitet: riksrevisionsverket och statskontoret . .

2.6 Sektoriell forskning . .

2.7 Sammanfattning och slutsatser

3. Vägar mot vidgad handlingsfrihet 3.1 Hinder för omprövning . 3.2 Hur omprövning kan underlättas 3.3 Genomförande av förslagen

II Vidgad handlingsfrihet . . . . . . . . . . . . . . . & 4 A utomatiken i statsbudgeten 4.1 Långtidsbudgeten . 4 2 Faktorer som påverkar statsbudgetens utgiftsutveckling

42.1. Allmänt

11

19

19 19 21 21 23 30 32

35 35 36 38 39

40 41 42

43 44 46 47

51

55 55 58 58

4.2.2

4.23 4.24

Bindningar/automatik som påverkar volymutveckling- en . . . .

Löne- och prisautomatik

Avslutande kommentarer

4.3. Faktorer som påverkar statsbudgetens inkomstutveckling 4.4 Överväganden och förslag

5 Tidsbegränsning av beslut Nuvarande användning 5.1

5.2 5.3 5.4

5.5 5.6 5.7

5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4 5.1.5 5.1.6 5.1.7 5.1.8 5.19

Beslut med naturlig fast tidsgräns . . Fullmaktslagar och lagar av extraordinär natur Plan- och programbeslut

Provisoriska beslut . . . Normer som utfärdas med stöd av ramlagstiftning Beslut om tillfälliga verksamheter Försöksverksamhet i begränsad skala Försöksverksamhet i full skala

Avslutande synpunkter

"Solnedgångslagstiftningen" i USA . Förbättrade möjligheter till omprövning genom tidsgränser Tidsbegränsning av olika typer av beslut 5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.4.5 5.4.6

Engångsbeslut

Tillfällig verksamhet . Myndigheternas normverksamhet Myndighetsverksamhet Transfereringar

Central lagstiftning

Beslut om och konstruktion av tidsgränser Andra typer av gränser i beslut Sammanfattning

HI Bättre beslutsunderlag

6. Statsmakterna i översynsarbetet

Utgångspunkter Systematiskt översynsarbete

Utländska erfarenheter . . . . Organisation och styrning av översynsarbetet

6.1 6.2 6.3 6.4

6. 5 6 6 6.7 6.8

6.4.1 6.4.2 64. 3 64.4 6.4. 5

Översynsgrupper Översynsarbetets förlopp

Direktiv för översyner

Val av utredningsorgan . Översyner genom utredningsväsendet

Information till riksdagen Vissa konstitutionella frågor Samordning Sammanfattning

60 66 67 68 70

73 73 73 74 74 74 75 75 75 76 77 77 79 80 80 81 82 83 83 84 84 85 86

87

93 93 94 95 98 98 101 102 103 103 104 105 106 109

7 Myndigheterna i översynsarbetet . 7.1 Generella styrmedel . . . 7.1.1 Allmänna verksstadgan och rationaliseringsförordning- en . 7. 1. 2 Anvisningar i budgetarbetet 7.2 Selektiva styrmedel . 7.3 Resultatanalys vid myndigheterna 7.4 Åtgärder för ökad utvärdering 7.5 Sammanfattning

8 Riksrevisionsverket och statskontoret i översynsarbetet 8.1 Riksrevisionsverket 8.2 Statskontoret . . . . 8.2.1 Rationaliseringsansvaret 8.2.2 Inriktning och omfattning 8.3 Förändringsmöjligheter 8.3.1 RRst förvaltningsrevision 8.3.2 Nytt analysprogram vid RRV 8.3.3 Statskontorets rationaliseringsverksamhet. 8.3.4 Framtida utveckling 8.4 Sammanfattning

9 Forskningeniöversynsarbetet . 9.1 Resurser för forsknings- och utvecklingsarbete 9. 2 Den sektoriella forskningen

9. 3 Forskningsresultat som beslutsunderlag

9. 4 Sammanfattning

IV Flexibel förvaltning .

10. Organisation 10.1 Inledning 10.2 Matrisorganisation

10.3 Divisionalisering . 10.3.1 Regionalisering . . . . . 10.3.2 Divisions— och programorganisation 10.3.3 Stororganisation

10.4 Projekt- och grupporganisation 10.5 Myndigheter i samverkan 10.5.1 Integrationsorgan 10.5.2 Andra samverkansformer 10.6 Alternativa former för statlig verksamhet 10.6.1 Myndighet, stiftelse, aktiebolag 10.6.2 Kommittéformen 10.7 Sammanfattning

111 111

111 112 114 118 120 121

123 123 126 127 128 130 131 132 135 136 136

139 139 140 141 143

145

147 147 148 149 149 151 152 154 155 155 155 156 156 156 157

11 Planering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 11. 1 Nuläge och förutsättningar . . . . . . . . . . . . 159 11.2 Förändringari planeringsarbetet . . . . . . . . . . . 161 11.3 Planering för omprioritering och besparing . . . . . . . 163 11.3.1 Minskning eller avveckling av verksamhet . . . . 164 11.3.2 Sänkt ambitionsnivå . . . . . . . . . . . . 165

11.4 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . 166 12 Persona/administration . . . . . . . . . . . . . . . 167 12. 1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . 167 12.2 Nuläge och förutsättningar . . . . . . . . . . . . 167 12.2.1 Nya krav på personaladministrationen . . . . . . 167

12. 2. 2 Rörlighet . . . . . . . . . . . . 168

12.3 Centrala insatser för att öka rörligheten . . . . . . . . 169 12.3.1 Statens arbetsmarknadsnämnd . . . . . . . . 169

12. 3. 2 Översyn av regelsystem . . . . . . . . . . . 169

12.4 Ökad rörlighet— insatser på myndigheterna . . . 170 12.4.1 Ändrad tyngdpunkt | det personaladministrativa arbetet 170 12.4.2 Personalplanering och personalutveckling . . . . 170 12.5 Genomförande av minskning eller avveckling av verksamhet 171 12.6 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . 172 V Särskilt yttrande och bilagor . . . . . . . . . . . . . 173 Särskilt yttrande av ledamoten Svegfors _ . . . . . . . . . 173 Bilaga 1 Direktiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

Bilaga2 Kommitténs sammansättning . . . . . . . . . . . 179

Tabeller och figurer

Tabeller Tabell 1.1 Årlig procentuell volymförändring av BNP 1950—1978 . 22 l 2 Konsumtionens ökningstakt 1960—1978 . . . . . . 22 1.3 Antal sysselsatta 1965—1977 . . . . . . 22 1.4 Alternativa antaganden om de kommunala utgifternas volymutveckling 1980—1985 . . . . . . . . 24 1.5 Export produktion, produkt1v1tet och mvestermgartmdu- strin och verkstadsindustrin 1965— 1983 . . . . . . 25 1. 6 Privat och offentlig konsumtion 1965—1983 . . 26 1. 7 Sysselsättning mom offentliga sektorn 1977 och 1985 enligt sysselsättningsutredningens tre alternativ . . . . . . 29

1.8 Finansiella effekter av en ökning av sysselsättningen inom den offentliga sektorn enligt sysselsättningsutredningens 32 tre alternativ 1980—1985

4.1 Utgiftsutvecklingen 1973/74—1983/84 enligt 1979 års lång-

tidsbudget . . 56 4. 2 Inkomstutvecklingen 1973/74—1983/84 enligt 1979 års

långtidsbudget . . 57 4. 3 Utgiftsutvecklingen 1978/79—1979/80 enligt 1978 års lång-

tidsbudget, fördelad på automatikgrupper . . . 60

4. 4 Utgiftsanslagen 1978/ 79 fördelade på automatikgrupper 61 8.1 Fördelning mellan Statskontorets olika uppdragsgivare/

initiativtagare . 129 9.1 Beräknade FoU- anslag i 1978 års budgetproposition. Fördelning på ändamål . . . . . . . . . . . . 140 Figurer Figur 1 Översyn och omprövning . . . . . . . . . . 96 2 Illustration 1 av översynsarbetets förlopp . . . . . . 101 3 Illustration 2 av översynsarbetets förlopp . . . . . . 102 4 Programindelning vid RRV . . . . . . . . . . . . 134 5 Domänverkets organisationsplan . . . . . . . . . 149 6 Vägverkets organisationsplan, alternativ 1 . . . . . . 150

7 Vägverkets organisationsplan, alternativ 2 . . . . . . 151

Sammanfattning

Utgångspunkter

I avdelning I, kapitel ] konstateras att den offentliga sektorns uppgifter har vuxit i snabb takt under efterkrigstiden. Under några få decennier har sam- hällets åtaganden vidgats till allt fler områden. Uppgifter som tidigare sköttes av enskilda eller företag åvilar nu olika offentliga organ. De politiska am- bitionerna t. ex. i fråga om den sociala tryggheten, rätten till arbete och skyddet av miljön har gjort det nödvändigt att bygga ut den offentliga verk- samheten. Andra förändringar som verkat i samma riktning är den tekniska utvecklingen och omstruktureringen av näringslivet.

Den offentliga sektorns utbyggnad har under 1950- och 1960-talen kunnat genomföras inom ramen för en allmän tillväxt i ekonomin. Under denna tid har socialförsäkringssystemet, utbildningsväsendet, sjukvården, arbets- marknadspolitiken, familjepolitiken och biståndspolitiken kraftigt förstärkts. För statsförvaltningens del har de ökade uppgifterna inneburit att nya myndigheter har byggts upp. Detta har skett dels genom rena nybildningar, dels genom att befintliga organ slagits samman och genom andra organisa- tionsförändringar. Huvuddelen av den offentliga expansionen faller dock på den kommunala sektorn. Den snabba tillväxten i kommunal verksamhet betingas huvudsakligen av utvecklingen inom socialvården, hälso- och sjukvården samt skolväsendet.

Det svenska samhället står under 1980-talet inför stora och svårbemästrade problem. Industrins strukturella omvandling måste fullföljas. OmSOrgen om barn och äldre måste utvecklas. Inom många samhällsområden kvarstår otillfredsställda behov. För” att trygga den välfärd som byggts upp och garantera arbete åt- alla krävs förnyelse i. näringslivet och en fortsatt utbyggnad av den offentliga sektorn.

Förutsättningarna för att lösa dessa uppgifter har belysts bl. a. av den kommunalekonomiska utredningen, långtidsutredningen och sysselsätt- ningsutredningen. Det kan konstateras att samtliga tre utredningar utgår från att skattehöjningar blir nödvändiga för att finansiera den offentliga sektorns utbyggnad.

En viktig utgångspunkt för de kommande åren är vidare att underskottet i den statliga budgeten måste reduceras. Enligt 1979 års långtidsbudget förutses underskott för de närmaste fem budgetåren i storleksordningen 48—50 miljarder kr. De beräknade underskotten påverkas i relativt begränsad utsträckning av framtida variationer i t. ex. penningvärde och bruttonatio-

nalprodukt, eftersom sådana förändringar inverkar på såväl intäktssidan som utgiftssidan. 1 1979 års långtidsbudget påpekas att budgetunderskottet inte minskar, trots att inkomsterna växer relativt sett snabbare än utgifterna och att de närings- och industripolitiska satsningarna förutsätts minska. Detta beror på att inkomsterna växer från en så mycket lägre nivå än utgifterna. De absoluta inkomstökningarna är därför inte tillräckliga för att tillsammans med de nämnda anslagsminskningarna kompensera framför allt transfere- ringarnas och statsskuldräntornas expansion. En konjunkturuppgång kan därför inte påverka budgetunderskottet nämnvärt på kort sikt.

Det är uppenbart att den offentliga sektorns finansiering kan komma att ställa oss inför stora svårigheter i framtiden. Den utveckling som hittills skett inom det offentliga området har nästan helt kunnat finansieras genom att nya resurser ställts till förfogande. I framtiden förefaller det sannolikt att förnyelsen i större utsträckning än tidigare måste baseras på omprioritering av befintliga resurser. Skärpta krav kommer att resas på att våra gemensamma tillgångar utnyttjas effektivt och ändamålsenligt. Det politiska arbetet måste därför i vidgad omfattning inriktas på en kritisk granskning av gamla beslut. Omprövning av befintliga åtaganden och verksamheter bör därför bli ett betydande inslag i ansträngningarna att förnya den offentliga sektorn och därmed öka den samlade välfärden. I detta betänkande redovisas förslag som syftar till att underlätta en sådan förnyelse genom omprövning.

I kapitelZ diskuterar vi olika instrument för förnyelse på statsmakts- och myndighetsnivå. Vi konstaterar att det finns ett nätverk av institutioner som på olika sätt bidrar till förnyelsen av de offentliga åtagandena. Vid sidan av det förändnngsarbete som bedrivs inom riksdag och regering behandlar vi här kommittéväsendet, myndigheterna, riksrevisionsverket (RRV) och stats- kontoret samt den sektoriella forskningen.

Vi konstaterar att detta institutionella nätverk har varit ett effektivt instrument för förnyelse under ett skede som präglats av ekonomisk tillväxt. Det är emellertid inte säkert att dess utvecklingsförmåga förblir lika stor om förnyelsen i större utsträckning måste ske inom ramen för givna tillgångar. De uppslag till förändringar som förmedlas genom olika kanaler är huvud- sakligen ”expansiva” i den meningen att de förutsätter ett nytillskott av resurser för att kunna förverkligas. Huvuddelen av de förslag som förs fram gäller alltså anspråk på nya eller utvidgade insatser från samhällets sida. Det hör till undantagen att det samtidigt med förslag till ökade insatser inom ett verksamhetsområde också förs fram besparingsförslag, som skulle göra en omprioritering möjlig. Många åtgärder har vidtagits i syfte att förbättra statsmakternas möjligheter att göra omprioriteringar. Trots detta finns det kvar en obalans i informationsflödet.

Mot denna bakgrund ser vi det som en angelägen uppgift att undersöka hur betingelserna för omprövning skall kunna förbättras. I kapitel.? urskiljes tre olika typer av hinder för omprövning. Ett första hinder kan sägas ligga i de politiska beslutens konstruktion. Beslutens konstruktion har en betydande in- verkan på de förväntningar som råder om framtida statliga insatser. Sådana förväntningar bidrari sin tur till att bestämma vilka alternativa handlingslinjer som anses vara realistiska och vilka som bedömes som ”politiskt omöjliga”. Detta behandlas i avdelning 11: Vidgad handlingsfrihet.

En andra typ av hinder utgörs av bristande beslutsunderlag. Det material

som statsmakterna har att utgå från, såväl i budgetprövningen som vid andra överväganden om nya eller förändrade reformer, är till övervägande delen expansivt till sin karaktär. Ett sakligt underlag, som belyser möjligheterna till minskad resurstilldelning, står som nämnts mycket sällan till förfogande. Detta behandlas i avdelning III: Bättre beslutsunderlag.

En tredje typ av hinder mot omprövning ligger i att reala resurser bundits genom tidigare fattade beslut. Dessa resurser kan avse investeringar i såväl fasta anläggningar som i kunskaper och kompetens hos skilda grupper av anställda. 1 den mån som en myndighets resurser inte kan flyttas till andra verksamhetsområden när detta anses vara önskvärt kan resurserna betraktas som bundna. Detta behandlas i avdelning IV: Flexibel förvaltning.

Vidgad handlingsfrihet

I avdelning 11 konstaterar vi att en omprövning kräver ett väl avvägt beslutsunderlag. Vi använder begreppet översyn för den process i vilken beslutsunderlag tas fram inför en omprövning. Omprövning betecknar de ställningstaganden som kan följa på grundval av en översyn. En omprövning innebär att man kritiskt ifrågasätter tidigare gjorda ställningstaganden. Vi konstaterar här att en omprövning kan ge olika resultat, t. ex. att

— verksamheten bör förbättras eller utökas i olika avseenden — verksamheten bör fortsätta i ungefär samma omfattning och med samma kvalitet samt med i huvudsak oförändrade reala resurser. — verksamheten bör kunna bedrivas i stort sett i samma omfattning och med samma inriktning som nu men med mindre resurser. —- verksamheten bör bedrivas med förändrad inriktning eller minskad

ambitionsnivå. Detta kan medföra att delar av eller hela verksamheten avvecklas eller minskas.

Översyn och därpå följande omprövning kan bedrivas mer eller mindre lö- pande och systematiskt. Vi skiljer i detta avseende mellan tre olika upp- läggningar av översynsarbetet.

— löpande översyn som med täta mellanrum föranleder omprövning. Till denna typ av översyn hör framför allt budgetprocessen — förutbestämd översyn som kopplas till ett beslut om att inrätta en verksamhet eller att genomföra en reform — särskild översyn som initieras när statsmakterna finner det påkallat, t. ex. när påtagliga förändringar skett i förutsättningarna för ett offentligt åta- gande. I dessa situationer tillsätts ofta en utredning.

I kapitel 4 beskriver vi de olika former av bindningar/automatik som finns i statsbudgeten och hur man kan konstruera de politiska besluten för att minska tillväxtmekanismerna i anslagens konstruktioner. Vi konstaterar här att automatiken i statsutgifterna begränsar den politiska handlingsfriheten. Den innebär att en växande del av de tillgängliga resurserna tas i anspråk av redan fattade beslut. Därmed begränsas utrymmet för nya åtaganden.

Vår genomgång visar att minst 60 procent av utgifterna på statsbudgeten har automatiska bindningar till faktorer — t. ex. befolkningsutveckling, kostnadsutveckling, index eller ramar — som inte direkt kan påverkas i ett visst års budgetarbete. Detta gäller om man inte är beredd att fatta beslut som innebär förändrad ambitionsnivå för verksamheten i fråga. Automatiken har störst betydelse för de transfereringar där bindningarna till olika faktorer är reglerade genom anslagens konstruktion.

Även för de återstående 40 procenten av statsutgifterna är handlingsfrihe- ten begränsad. Automatiken är emellertid här inte lika formellt och författningsmässigt reglerad utan är snarare av politisk-praktisk natur. Här återfinns flertalet myndighetsanslag samt en rad av investeringsanslagen.

På statsbudgetens inkomstsida påverkas inkomsterna av en rad faktorer i samhällsekonomin, t. ex. pris- och löneutvecklingen, sysselsättningen, konsumtionen, investeringarna, importen och exporten. Den viktigaste automatikfaktorn är lönesummans utveckling.

Vi konstaterar att om man vill minska de nuvarande bindningarna i budgeten, så fordras en omprövning av befintliga anslagskonstruktioner. På kort sikt är möjligheterna till en sådan omprövning begränsade, om man inte radikalt vill förändra gjorda utfästelser. Vid konstruktionen av nya anslag har man emellertid större möjligheter att begränsa automatiken. Vi föreslår därför att man vid beslut om nya anslag och vid genomgripande översyner av befintlig verksamhet

. prövar olika alternativ till konstruktion av anslag och särskilt undersöker möjligheterna att undvika konstruktioner, som begränsar statsmakternas möjligheter att påverka anslagsutvecklingen . föreskriver att det i beslutsunderlaget skall ingå beskrivningar såväl av statsfinansiella och samhällsekonomiska effekter av verksamheten, som av effekter av olika anslagskonstruktioner . prövar möjligheterna att i beslutet ange en tidpunkt när en översyn och omprövning skall ske.

I kapitel 5 pekar vi på att tidsgränser kan komplettera de mekanismer i den politiska beslutsprocessen, som gör det möjligt för beslutsfattarna att på basis av vunna erfarenheter ompröva tidigare fattade beslut. En tidsgräns utgör en fastlagd kontrollstation för när ett beslut skall utsättas för en ingående granskning och prövning. Tidsgränsen skapar därmed förutsättningar för att beslutet kommer att tas upp till förnyad prövning. Att införa tidsgränser i beslut kan bidra till att öka den framtida politiska handlingsfriheten. Vi föreslår därför att statsmakterna alltid bör överväga om ett beslut skall tidsbegränsas eller inte. Till ledning för sådana överväganden diskuterar vi också för vilka olika typer av beslut ett vidgat utnyttjande av tidsgränser kan vara särskilt motiverat. Vi konstaterar här

o att 5. k. engångsbeslut inte är lämpliga att tidsbegränsa eftersom förutsätt- ningarna för en reell omprövning saknas 0 att försöksverksamheter liksom andra tillfälliga eller provisoriska verk-

samheter som regel bör tidsbegränsas . att normer som utfärdas med regeringens medgivande enligt begräns-

ningskungörelsen (SFS 19701641) i regel bör tidsbegränsas Samt att övriga

normer bör tidsbegränsas i den mån som normgivande myndigheter finner det lämpligt eller motiverat . att myndigheternas verksamhet bör omprövas inom ramen för en systematisk omprövning av den statliga verksamheten, varför en generell tidsbegränsning av myndighetsanslag inte är aktuell . att beslut som avser nya eller förändrade transfereringar i ökad utsträck- ning bör tidsbegränsas . att beslut om regleringar inom den centrala lagstiftningen i allmänhet inte är lämpliga att tidsbegränsa.

Bättre beslutsunderlag

Större delen av de förslag som förs fram i den politiska beslutsprocessen om nya eller ändrade åtaganden är expansiva. Det innebär att ökade resurser krävs för att realisera förslagen. Detta gäller även det underlag till beslut som förs fram till statsmakterna av offentliga utredningar och statliga myndighe- ter. Ett underlag som medger beslut om en minskad resursförbrukning är sällsynt. Bristen på ett sådant underlag utgör ett allvarligt hinder för omprövning. I avdelning 11 diskuteras hur man i vidgad utsträckning skall kunna ta fram ett beslutsunderlag som ger reell handlingsfrihet i ompröv- ningssituationer.

Analyser av effekter av offentliga åtaganden kan ske före beslut och efter beslut. Vi använder uttrycket konsekvensanalys för den typ av analys som utförs före beslut och utvärdering för den typ av analys som utförs efter beslut. Konsekvensanalys och utvärdering kan avse många olika typer av effekter. Vi diskuterar i detta sammanhang främst de statsfinansiella, samhällsekonomiska och administrativa konsekvenserna eller effekterna av politiska beslut.

Det främsta syftet med konsekvensanalys och utvärdering är att reducera den osäkerhet som råder kring politiska beslut. Till dessa slag av osäkerhet hör

— osäkerhet om sambandet mellan ett åtagande och de mål som man därmed vill uppnå — osäkerhet om huruvida förändringar i samhället har medfört att ett

åtagande inte motsvarar aktuella behov — osäkerhet om ett åtagandes effektivitet jämfört med andra alternativ för att nå samma mål

— osäkerhet om huruvida ett åtagande medfört icke-avsedda effekter — osäkerhet om huruvida ett åtagande inneburit dubbelarbete, överlappning i förhållande till andra åtaganden eller onödig administration.

Tillgången på information om uppnådda resultat och effekter är av avgörande betydelse för möjligheterna att ompröva ett åtagande. Därför har vi särskilt studerat de problem som är förknippade med utvärdering av offentlig verksamhet. Vi diskuterar bl. a. problem förknippade med initiering av utvärderingsinsatser samt för- och nackdelar med intern respektive extern utvärdering.

I kapitel 6 diskuterar vi vilka åtgärder som kan vidtas på statsmaktsnivå för att förbättra möjligheterna att få till stånd omprövning.

Ansvaret för att initiera, planera och styra översynsarbetet bör enligt vårt förslag åvila respektive fackdepartement. För att bereda regeringens beslut i olika skeden av översynsarbetet föreslår vi att beredningsgrupper för översynsarbetet — s.k. översynsgrupper — inrättas i fackdepartementen. Grupperna bör i första hand bestå av medarbetare vid fack- och budgetde- partementen. Till grupperna kan också knytas personer från berörda myndigheter. Gruppernas uppgift bör bl.a. vara att utarbeta förslag till direktiv för det utredningsarbete som krävs, följa arbetet med att ta fram beslutsunderlag samt bereda regeringens beslut om omprövning.

Vi diskuterar behovet av att inrätta en funktion i regeringskansliet som verkar för att översynsarbetet samordnas. Vi finner en sådan funktion motiverad och redovisar fyra alternativa organisationsformer för en sådan funktion.

En stor del av den information som behövs som underlag för beslut om omprövning kan inte tas fram inom regeringskansliet eller inom utrednings- väsendet. En viktig fråga i detta sammanhang är sålunda vilka organ som kan medverka i arbetet med att ta fram detta beslutsunderlag.

Kapitel 7 inleds med en diskussion om de generella och selektiva åtgärder som regeringen kan vidta föratt stimulera myndigheterna till utvärdering och omprövning av sina verksamheter.

Vi betonar betydelsen av myndigheternas aktiva medverkan i översynsar- betet. Denna medverkan kan bestå dels i att ta fram beslutsunderlag på direktiv av regeringen, dels i att på eget initiativ föra fram förslag till verksamheter som bör ses över. Vi betonar också vikten av att myndighe- terna systematiskt följer upp och utvärderar sin verksamhet. Vi föreslår att krav på utvärdering byggs in i statsmakternas beslut om reformer. Av detta följer att krav ställs på de myndigheter som verkställer besluten att senare initiera sådan utvärdering. För att tillföra resurser för detta föreslår vi vidare att en del av anslagen för reformer avsätts för utvärdering.

I kapitel 8 behandlar vi de roller RRV och statskontoret kan ha i översynsarbetet. RRV:s och statskontorets kompetens och deras överblick över stora delar av förvaltningen gör det väsentligt att utnyttja dessa båda myndigheter i översynsarbetet. De kan inom ramen för sin nuvarande verksamhet identifiera problem och med utgångspunkt i denna kunskap medverka i översynsgruppernas arbete med att utforma direktiv. De kan vidare på uppdrag av regeringen ta fram underlag för val av översynsobjekt och för utformning av utredningsdirektiv. Beträffande RRV föreslår vi därutöver att ett nytt program — analysprogrammet — inrättas vid verket. Uppgiften för programmet föreslås i huvudsak bli att på regeringens uppdrag genomföra utredningar som kan utgöra underlag för översynsarbetet. Det kan i första hand gälla sådana bedömningar som inte kan göras vid en förvaltningsrevision.

Vi anser att statskontoret kan medverka i översynsarbetet inom ramen för verkets nuvarande verksamhet bl. a. genom att bistå myndigheterna i deras arbete med att ta fram beslutsunderlag och genom att genomföra fristående utredningsuppdrag. Vi föreslår att statskontorets instruktion ändras, så att dess uppgift att medverka i översynsarbetet kommer till klart uttryck.

1 kapitel9 behandlas förutsättningarna för att utnyttja forskningen i översynsarbetet. Vi konstaterar att forskningen bör kunna utnyttjas som beslutsunderlag vid omprövning. Detta gäller särskilt för den sektoriella forskningen, dvs den forskning som är knuten till en viss samhällssektor. Vi anser det vara angeläget att man i regeringskansliet bevakar forskningsfrågor för att få uppslag till eventuella översynsobjekt. Även översynsgrupperna bör aktivt informera sig om pågående forskning.

Ett sätt att få fram beslutsunderlag för översynsarbetet anser vi vara att regeringen i princippropositioner om forskningens inriktning, s.k. FoU- program, anger de områden där forskningen kan bidra med underlag för omprövning.

Flexibel förvaltning

Förvaltningens uppgift är att förverkliga statsmakternas intentioner. För att utföra denna uppgift måste förvaltningen vara flexibel. En flexibel förvalt- ning skall inte endast kunna verkställa statsmakternas beslut. Den måste också kunna ta egna initiativ, så att dess verksamhet anpassas till nya och förändrade behov i samhället. I avdelning IV diskuteras hur förvaltningens flexibilitet kan ökas.

Med en flexibel förvaltning avser vi därför dels en förvaltning som snabbt och utan förvanskningar kan genomföra statsmakternas beslut, dels en förvaltning med förmåga att på eget initiativ anpassa sig till nya och förändrade krav från olika delar av samhället. En sådan anpassning till förändringar i samhället förutsätter att myndigheterna håller god kontakt med olika intressenter och uppmärksamt följer utvecklingen inom sitt ansvarsområde. I en flexibel förvaltning krävs vidare att myndigheternas resurser inte är låsta utan kan frigöras och sättas in på andra arbetsuppgifter. Hur långt kraven på flexibilitet kan drivas måste emellertid avvägas mot andra väsentliga mål såsom stabilitet och kontinuitet.

I kapitel 10 diskuterar vi hur organisationsutformningen kan utnyttjas som ett medel i statsmakternas styrning av förvaltningen. När förvaltningens struktur ändras är detta ofta ett resultat av förändrade politiska värderingar och prioriteringar. Att myndighetens organisation tillmäts stor betydelse betonas bl. a. genom att den läggs fast i myndighetens instruktion. Större förändringar i myndighetens organisation måste beslutas av regeringen. Hur en organisation konstrueras kan ha stor betydelse för dess flexibilitet.

Vi behandlar några olika former för att organisera verksamheter och hur de påverkar flexibiliteten i förvaltningen. Under senare tid har flera försök gjorts att införa organisationsformer som skall öka möjligheterna att anpassa verk- samheter till nya och förändrade krav.

I kapitel 11 diskuteras hur myndigheternas planering i större utsträckning kan inriktas på omprioriteringar och besparingar. Syftet med en sådan planering är att ge utrymme för förnyelse i myndigheternas verksamhet inom ramen för befintliga resurser. Under 1970-talet har många myndigheter tagit initiativ till och utvecklat en systematisk planering av den egna verksam- heten. Metoder för planering har utvecklats av riksrevisionsverket och statskontoret. Den planering som växt fram har dock till stor del byggt på

förutsättningen att myndigheterna kan expandera, både verksamhets- och resursmässigt. Under mer resursknappa förhållanden ställs planeringen inför delvis nya krav.

Vi menar att myndigheternas planering behöver vidareutvecklas. Denna bör i en situation av resursknapphet i högre utsträckning inriktas på om- prioriteringar och besparingar. Ett viktigt inslag i en sådan planering bör vara att undersöka möjligheterna att minska eller avveckla lägra prioriterade verksamheter samt möjligheterna att sänka ambitionsnivån i delar av verk- samheten.

Personalen bör spela en viktig roll under hela planeringsprocessen. Genom en bred personalmedverkan kan planeringen ges ett vidare innehåll. Per- sonalmedverkan i planeringen kan också underlätta genomförandet av fast- ställda planer. I kapitel 12 diskuterar vi de särskilda krav som en ökad flexibilitet i

förvaltningen ställer på myndigheternas personaladministration. Personalen är en dominerande resurs vid flertalet myndigheter. Vi anser att myndighe- ternas personaladministration i högre grad bör inriktas på åtgärder som syftar till att vidga personalens kompetens och öka dess rörlighet. Vi anser däremot inte att en hög personalrörlighet, generellt sett, är eftersträvansvärd. Däremot kan det i samband med omprövning av verksamheter vara önskvärt att rörligheten ökar. Det är därför angeläget att man med personaladministrativa metoder kan främja och underlätta en ökad rörlighet, såväl inom som mellan myndigheter och gentemot arbetsmarknaden i övrigt.

Vid myndigheterna bör det personaladministrativa arbetet därför i högre grad inriktas på personalplanering, personalutveckling och intern omplace- ringsverksamhet.

Vi anser att det är väsentligt att regeringen regelbundet får en översiktlig bild av personalläget i förvaltningen. Om allvarliga balansrubbningar uppstår på någon del av den statliga arbetsmarknaden bör detta rapporteras till regeringen. Statens arbetsmarknadsnämnd, som inrättades den 1 juli 1979, bör ge regeringen ett sådant underlag. Nämnden bör vidare ge statsmakterna en väsentlig del av underlaget för beslut om genomförande av minskning eller avveckling av verksamhet. Nämnden bör även ge stöd till den myndighet som skall genomföra dessa åtgärder.

1 övrigt föreslår vi att det bör ske en samlad översyn av det personalad- ministrativa regelsystemet. En sådan översyn bör bedrivas i nära samverkan med berörda myndigheter och personalorganisationerna inom stats- förvaltningen.

Vi har gjort följande bedömning i fråga om kostnader för att genomföra våra förslag. Avsikten med våra överväganden och förslag är att resurser skall kunna frigöras och omfördelas i högre grad än vad som hittills har varit möjligt. Förslagen får genomslagskraft i den utsträckning som statsmakterna i praktiskt-politiskt handlande visar att de vill skapa reformutrymme genom omprövning och omprioritering av tidigare gjorda åtaganden. En stor del av våra förslag har formen av principiella rekommendationer och är därför svåra att kostnadsberäkna. Ett konsekvent genomförande av förslagen förutsätter vissa förstärkningar av resurserna för analys- och beredningsarbete inför stats- makternas beslut men bör i gengäld leda till besparingar inom områden som berörs av besluten. Storleken av dessa förändringar blir i båda fallen beroende av hur statsmakterna väljer att genomföra förslagen.

1. Utgångspunkter

1 Bakgrund

1.1. Direktiv och uppläggning av arbetet

Förvaltningsutredningen tillkallades enligt regeringens bemyndigande den 30 december 1976 för att utreda frågan om bättre metoder för planering och hushållning i statsförvaltningen. Utredningens direktiv återfinns i bilaga 1. Utredningens huvuduppgifter kan sammanfattas i följande punkter. Utred- ningen skall

. analysera automatiken i statsutgifterna och diskutera tillvägagångssätt för att undvika alltför omfattande bindningar i statsbudgeten och därmed vidga den framtida politiska handlingsfriheten . överväga hur beslutsunderlaget skall kunna förbättras inför statsmak- ternas beslut om den offentliga verksamhetens mål, inriktning och resurser . överväga vilka förbättringar i beslutsunderlaget som behövs för att motverka krångliga och omständliga handläggningsrutiner i förvaltning- en . överväga vad som kan göras för att underlätta en organisatorisk anpass- ning av förvaltningen i situationer då denna inom vissa områden behöver krympas eller ges en ny inriktning . överväga de offentliga taxornas roll för utvecklingen av stats- verksamheten.

Uppdraget innefattar inte de statliga bolagen och affärsverken.

Förvaltningsutredningen har dessutom genom tilläggsdirektiv (Dir 1979t33) fått i uppdrag att kartlägga de förändringar som skett i den statliga förvaltningens organisation och mot bakgrund härav beskriva och analysera nu rådande förhållanden och problem i relationerna mellan regering, riksdag och förvaltningsmyndigheter. Detta arbete återstår och kommer att redovisas vid ett senare tillfälle.

Förvaltningsutredningen har tidigare publicerat resultat av arbetet med två av utredningens huvuduppgifter. I skriften Krångla lagom! (Liber förlag, 1978) diskuterar en arbetsgrupp inom sekretariatet orsaker till krångel inom förvaltningen och vad som kan göras för att minska krångliga och omständ- liga handläggningsrutiner.

I betänkandet Avgifter i staten — nuläge och utvecklingsmöjligheter (SOU 1979z23) avrapporteras utredningens ställningstaganden till taxornas roll för den framtida utvecklingen av statsverksamheten. Utredningen konstaterar

att avgifter skulle kunna användas i något större utsträckning än för närvarande för att minska belastningen på statsbudgeten. Avgifterna kan dock inte i någon avgörande mån minska behovet av andra statsinkomster. I betänkandet redovisas också en genomgång av handels-, jordbruks- och kommundepartementens verksamhetsområden som företagits för att pröva möjligheterna att öka avgiftsbeläggningen. Med utgångspunkt i genomgång- en föreslår utredningen att en systematisk genomgång av motsvarande möjligheter inleds inom övriga departementsområden.

Utredningen redovisar i en skrivelse till budgetministern (1978-02-27, dnr 78:09) en undersökning angående tillämpning och efterlevnad av begräns- ningskungörelsen (SFS 1970:641, ändrad senast 19771629).' Kungörelsen innebär att myndigheterna skall underställa regeringen föreskrifter, anvis- ningar eller råd (normer) som kan leda till inte obetydliga kostnadshöjningar i den berörda verksamheten. Utredningen konstaterar en rad brister i myndig- heternas prövning av nya normer. För att förbättra efterlevnaden av kungörelsen föreslår utredningen bl. a. att

— när offentliga utredningar utarbetar förslag till ramlag bör det anges hur begränsningskungörelsen skall tillämpas för de normer som utfärdas med stöd av lagen — exempel på hur man klarlägger normers konsekvenser bör utarbetas — i de fall när det är oklart om kungörelsen skall tillämpas bör regeringen t. ex. i propositioner om nya eller ändrade ramlagar ange hur tillämpning- en skall ske — dispenser från kungörelsen bör ges restriktivt.

Utredningen har i sitt arbete biträtts av riksrevisionsverket (RRV), stats- kontoret och statens personalnämnd (SPN). RRV har redovisat sitt uppdrag i följande promemorior (Dnr 19771672).

— Riksrevisionsverkets hittills bedrivna förvaltningsrevision — Förvaltningsrevisionens resultat och effekter — Förvaltningsrevisionens framtida arbete och prioriteringar — RRV:s projekt ”Uppföljning av RK-organisationen” — Kostnadsredovisning, uppföljning och resultatanalys i statsförvaltningen — Förvaltningsrevisionens roll i förhållande till övrig utvärdering av statlig verksamhet

— Avgiftsbeläggning av statlig verksamhet — nuläge och utvecklingsmöjlig- heter — Vidgad avgiftsbeläggning? Exemplifierande genomgång av tre departe- mentsområden

— Beskrivning och bedömning av nuläget vad gäller efterlevnaden av kungörelsen SFS 1970:641 samt förslag till ytterligare generella åtgärder för att öka efterlevnaden av kungörelsen.

Statskontoret och SPN har redovisat sitt uppdrag i rapporterna Planering för ”nolltillväxt”, avveckling och förändrad inriktning (197823) och Noll- tillväxt, avveckling och förändrad inriktning - erfarenheter från elva myn— digheter (1978:24). I dessa rapporter beskrivs och analyseras de problem som uppstår vid resursminskning eller avveckling av verksamhetsgrenar. Ana- lysen har koncentrerats på planeringsproblem samt på beslutsprocessen och

rollfördelningen mellan statsmakterna och myndigheterna. I föreliggande betänkande redovisas utredningens överväganden och förslag rörande återstående huvuduppgifter enligt de ursprungliga direktiven. En utgångspunkt för arbetet har varit att det inte ingår i uppdraget att föreslå konkreta omprioriteringar och besparingar. I betänkandet redovisas princi- piella överväganden rörande möjligheten till förbättringar i prövningen av statlig verksamhet.

Statens agerande påverkar i stor utsträckning verksamheter som bedrivs i kommuner och landstingskommuner. Detta gäller såväl riksdag och regering som statsförvaltningens olika nivåer. Vi har i vissa frågor, t. ex. när det gäller begränsningskungörelsen, diskuterat konsekvenserna för kommuner- na och landstingen av statens verksamhet. Vi har emellertid inte gått närmare in på förhållandet mellan stat och kommun, främst med hänsyn till att detta problem nyligen utretts av 1976 års kommunalekonomiska utredning. Propositionen om den kommunala ekonomin (1978/ 79:95) behandlar till stor del sådana frågor. Även om våra förslag inte är direkt tillämpbara på den kommunala sektorn bör det allmänna synsätt som redovisas i betän- kandet, bl. a. rörande möjligheter att skapa ett bättre beslutsunderlag för politiska beslut, till stor del även kunna tillämpas på den kommunala sektorn.

1.2. Utvecklingstendenser

1.2.1. Den offentliga sektorns utveckling hittills

Den offentliga sektorns uppgifter har vuxit i snabb takt under efterkrigstiden. Under några få decennier har samhällets åtaganden vidgats till allt fler områden. Uppgifter som tidigare sköttes av enskilda eller företag vilar nu på olika offentliga organ. De politiska ambitionerna, t. ex. i fråga om den sociala tryggheten, rätten till arbete och skyddet av miljön, har gjort det nödvändigt att bygga ut den offentliga verksamheten. Andra förändringar som verkat i samma riktning är den tekniska utvecklingen och omstruktureringen av näringslivet.

Den offentliga sektorns utbyggnad har under 1950- och 1960-talen kunnat genomföras inom ramen för en allmän tillväxt iekonomin. Under denna tid har socialförsäkringssystemet, utbildningsväsendet, sjukvården, arbets- marknadspolitiken, familjepolitiken och biståndspolitiken kraftigt förstärkts. För statsförvaltningens del har de ökade uppgifterna inneburit att nya myndigheter har byggts upp. Detta har skett dels genom rena nybildningar dels genom att befintliga organ slagits samman och genom andra organisa- tionsförändringar. Huvuddelen av den offentliga expansionen faller dock på den kommunala sektorn. Den snabba tillväxten i kommunal verksamhet betingas huvudsakligen av utvecklingen inom socialvården, hälso- och sjukvården samt skolväsendet.

För att illustrera den utveckling i ekonomin som har gjort utbyggnaden av den offentliga sektorn möjlig kan förändringen av bruttonationalprodukten (BNP) användas. BNP anger värdet av den samlade produktionen av varor och tjänster i samhället. I tabell 1.1 redovisas tillväxten i ekonomin under efterkrigstiden.

SOU 1979:61 Tabell 1.1 Årlig procentuell volymförändring av BNP 1950-1978 1950— 1955— 1960— 1965— 1970— 1975— 1955 1960 1965 1970 1975 1978 3,0 3,4 5,1 4,0 2,5 0,6

Källor: Långtidsutredningarna 1950—1978 och ekonomidepartementet.

Det utrymme som står till förfogande för en ökad privat och offentlig konsumtion och ökade investeringar har avtagit något sedan början av 1970-talet jämfört med närmast föregående perioder. Ökningen i den offent- liga sektorns tillväxt har också varit något långsammare under senare år. Den kommunala sektorn svarar för huvuddelen av denna ökning. Tabell 1.2 visar hur privat och offentlig konsumtion har utvecklats sedan 1960.

Tabell 1.2 Konsumtionens ökningstakt 1960—1978

Konsumtion Årlig procentuell volymförändring 1960— 1965— 1970— 1975— 1965 1970 1975 1978 Privat 4,1 3,2 2,2 0,7 Offentlig 5,5 5,7 3,4 3,6 — Statlig 5,9 1,6 2,8 0,8 — Kommunal 5,0 8,9 3,8 5,0

Källor: Budgetpropositioner 1960—1978 har ekonomidepanementet.

En jämförelse mellan tabell 1.1 och tabell 1.2 visar att ökningen i volym av den offentliga konsumtionen har varit snabbare än ökningen av BNP. Variationerna i serierna för statlig och kommunal konsumtion beror delvis på att vissa verksamheter har övergått från statligt till kommunalt huvudman- naskap.

Ett annat sätt att belysa den offentliga sektorns storlek och utveckling är att visa hur antalet anställda inom sektorn har utvecklats. Detta illustreras i tabell 1.3.

Tabell 1.3 Antal sysselsatta 1965-1977

1965 1970 1974 1977 Näringslivet 3 185 500 3 107 600 2 995 300 2 965 800 därav: statliga och kommunala affärsverk och bolag 143 000 329 000 374 000 414 000 Offentliga sektorn 529 300 756 100 948 100 1 098 000 därav: staten 193 700 195 900 231 100 257 500 kommunerna 335 600 560 200 717 000 840 500 Totalt 3 714 800 3 863 700 3 943 400 4 063 800

Källor: Långtidsutredningen 1978 (SOU 197878) och SCB.

Under perioden 1965—1977 har antalet offentligt anställda mer än fördubblats om man tar hänsyn till utvecklingen inom statliga och kommunala affärsverk och bolag. Denna utveckling gäller för såväl den kommunala som den statliga sektorn. Ökningen av antalet anställda har dock varit något kraftigare inom den kommunala sektorn. Från mitten av 1970-talet har ökningen av antalet anställda inom den offentliga sektorn avtagit något.

Avslutningsvis bör framhållas att den offentliga sektorns kraftiga tillväxt inte enbart hänför sig till en ökning av utgifterna för konsumtion och investeringar, dvs. utgifter som direkt kan förknippas med produktionen av de offentliga tjänsterna. Dessa utgifter svarar idag endast för 52 procent av de totala offentliga utgifterna. Resten utgörs av s. k. transfereringsutgifter, dvs. utgifter för bidrag m. m. till hushåll och företag.

Transfereringsutgifterna har under 1970-talet ökat betydligt snabbare än konsumtions- och investeringsutgifterna. Mätt i löpande priser ökade de totala offentliga utgifterna för konsumtion och investeringar med 14 procent per år under perioden 1970—1977. Samtidigt ökade de totala transfereringsut- gifterna med 21 procent per år.

1.2.2. Prognoser för den framtida utvecklingen

Flera utredningar har under senare år behandlat den offentliga sektorns framtida utveckling. Hit hör 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU), 1978 års långtidsutredning (LU) och sysselsättningsutredningen. Dessa utredningar har bl. a. övervägt hur konstaterade behov av utbyggnad av den offentliga sektorn skall kunna tillgodoses mot bakgrund av de samhällsekonomiska förutsättningarna. Dessa utredningar ger sammantaget en uppfattning om vilka förutsättningar som gäller för utvecklingen av den offentliga sektorn. Vi redovisar i det följande deras bedömningar av och prognoser för den offentliga sektorns utveckling i framtiden.

KEU hade bl. a. i uppgift att analysera utvecklingen av kommunernas och landstingens ekonomiska situation fram till år 1985. En viktig uppgift för KEU var att överväga vilka åtgärder som behövs för att inom ramen för samhällsekonomiskt godtagbara betingelser uppnå en önskvärd utveckling av den kommunala ekonomin. KEU konstaterar att det råder bred enighet om att det är nödvändigt att bromsa den kommunala utgiftsexpansionen under de närmaste åren. KEU slår dock fast att den kommunala sektorn kommer att växa även i fortsättningen. Det är inte möjligt eller önskvärt med ett totalt reformstopp, utan vad som bör diskuteras är en fördelning av reformutrymmet över en längre period. Om inte uppbromsningen påbörjas omedelbart kan det komma att krävas en ännu hårdare utgiftsprövning om några år, anser KEU.

KEU:s slutbetänkande lades fram i november 1977 (SOU 1977:78). Sedan dess har det mellan regeringen och de båda kommunförbunden i juni 1978 träffats en överenskommelse, där parterna enades om att riktpunkten för den ' kommunala konsumtionens volymökning borde vara tre procent per år under åren 1979 och 1980. Den kommunala konsumtionen beräknas dock öka med fyra procent 1979 (prop. 1978/79:150).

Med hänsyn till den tid som förflutit är det främst KEU:s beräkningar av utvecklingen 1980—1985 som är av intresse i detta sammanhang.

Beräkningarna utgick från två alternativa antaganden om de kommunala utgifternas volymutveckling för perioden. Dessa beräkningar har närmast karaktären av räkneexempel, eftersom underlag såsom kommunernas och landstingens planer eller kalkyler från långtidsutredningen för denna period inte fanns tillgängliga när beräkningarna gjordes. Alternativen redovisas i tabell 1.4.

Tabell 1.4 Alternativa antaganden om de kommunala utgifternas volymutveckling 1980—1985 Årlig procentuell volymförändring

Alternativ 1 Alternativ 2 Konsumtion Primärkommuner 1,8 3,3 Landsting 2,3 3,8 Totalt 2.0 3.5 Investeringar Primärkommuner 0.7 4.5 Landsting 2,2 69 Totalt 1.0 5 .0 Transfereringar Primärkommuner 3,9 5.9 Landsting 4,5 6,5 Totalt 4.0 6,0

Källa: Långtidsutredningen.

1 proposition 1978/79:95 om den kommunala ekonomin konstateras att det samhällsekonomiska utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksam- heten är mycket begränsat under överblickbar framtid. Både stat och kommun måste därför iaktta stark återhållsamhet med beslut om utbyggnad av de samhällsverksamheter som har stat och kommun som huvudmän.

I finansutskottets betänkanden FiU1978/ 79:35 och 40 behandlas utrymmet för den kommunala expansionen. I FiU 1978/ 79:40 skriver utskottet:

”Utskottet har i flera tidigare sammanhang påtalat vikten av en begränsning av den kommunala expansionstakten. Senast i betänkandet FiU 1978/79:35 om den kommu- nala ekonomin framhöll utskottet att det var uppenbart att den kommunala konsum- tionen i framtiden inte kan expandera i samma takt som under de senaste åren. Som närmare klargörs i avsnittet om den ekonomiska utvecklingen på längre sikt är enligt utskottets mening en kommunal konsumtionsökning i nuvarande takt inte förenlig med en balanserad ekonomisk utveckling under kommande år. Utskottet är av uppfattningen att ytterligare åtgärder att begränsa den kommunala tillväxten måste prövas om den kommunala expansionen visar tecken att fortsätta i samma snabba takt som hittills, trots träffade överenskommelser."

I en reservation (s) instämmer reservanterna i att det är ofrånkomligt att den kommunala verksamheten måste expandera i en långsammare takt än vad som skett de senaste åren. De invänder emellertid mot att det främst är neddragningar inom den kommunala sektorn som anses mest lämpliga

för att minska de samlade resursanspråken i samhället.

Riksdagen följde utskottet. Långtidsutredningen publicerades i december 1978 (SOU 1978:78). Till skillnad från de beräkningar som utfördes inom KEU kunde långtidsutred- ningens kalkyler inordnas i ett totalekonomiskt sammanhang. Detta innebär att det beräknade tillgängliga resursutrymmet kunde beaktas. Konsekvenser- na av olika tillväxttakter för de offentliga utgifterna för övriga delar av samhällsekonomin och för de fastställda ekonomisk-politiska målen kunde härvid analyseras.

Kalkylerna i LU avseri första hand perioden 1977—1983. Utgångsåret 1977 präglades av betydande brist på balans i ekonomin. En huvuduppgift för den ekonomiska politiken i ett femårsperspektiv har angetts vara att lösa balansproblemen i ekonomin. Utredningsarbetet i LU koncentrerades kring frågan att finna vägar till fullt kapacitetsutnyttjande och extern balans. LUzs huvudalternativ anger de krav som ställs på olika delar av ekonomin för att återställa inre och yttre balans.

LU bedömer att avgörande för att nå dessa mål i huvudalternativet är industrins utveckling. Den utveckling av export och import som följer av kravet på extern balans nödvändiggör enligt LU en snabb tillväxt av in- dustrins produktion. Eftersom det låga kapacitetsutnyttjandet i utgångsläget i stor utsträckning är lokaliserat till industrin kan en del av produktions- ökningen åstadkommas utan investeringar. För att uppnå hela den pro- duktivitetsstegring och strukturella förändring av produktionsapparaten som är nödvändig, krävs emellertid en avsevärt högre investeringstakt än vi har haft under de senaste åren. De krav som i huvudalternativet ställs på industrin belyses i tabell 1.5, som anger förändringar i export, produktion, produktivitet och investeringar i industrin.

Tabell 1.5 Export, produktion, produktivitet och investeringar i industrin och verk- stadsindustrin 1965—1983 Årlig procentuell förändring, 1975 års priser

1965—1970 1970—1974 1974—1977 1977—1983

Industrin Export 7,9 7,2 —2,6 8,7 Produktion 5,1 3,7 —2,6 6,6 Produktivitet 7,0 5,8 0,0 7,2 Investeringar 3,9 6,3 —5,0 4,7 Verkstadsindustrin Export 11,7 8,4 —3,2 11,3 Produktion 6,6 4,7 —0,9 8,3 Produktivitet 6,9 5,5 0,7 7,8 Investeringar 5,7 5,4 —3,5 8,1

Källa: Långtidsutredningen 1978.

Som framgår av tabellen förutsätter LU:s huvudalternativ att produktivitet och investeringar ökar något mer än under 1960-talets senare del. I alter- nativet ges endast begränsat utrymme för ökad privat och offentlig kon- sumtion. Den privata konsumtionens ökning har beräknats till 1,8 procent

och den offentliga konsumtionens ökning till 2,2 procent per år 1977—1983. Detta belyses i tabell 1.6.

Tabell 1.6 Privat och offentlig konsumtion 1965—1983

Milj. kr, Milj. kr, Årlig procentuell volymför- löpande 1975 års ändring

priser priser ———————_ 1977 1977 1965— 1970- 1974— 1977— 1970 1974 1977 1983 1. Privat konsumtion 189 293 154 657 3,0 1,6 2,1 1,8 2. Offentlig konsumtion 100 925 76 817 5,9 2,3 4,1 2,2 Statlig 31 688 24 592 1,6 1,2 1,6 0,9 Kommunal 69 237 52 225 8,9 3,0 5,3 2,8 3. Total konsumtion (] +2) 290 218 231 474 3,9 1,8 2,8 2,0

Källa: Långtidsutredningen 1978.

Som underlag för huvudalternativet har bl. a. utarbetats en baskalkyl rö- rande den offentliga konsumtionsutvecklingen. I denna har sådana föränd- ringar beaktats som följer dels av redan fattade politiska beslut och åta- ganden, dels av förskjutningar i befolkningens åldersstruktur. Baskalkylen avsågs således uttrycka den utveckling av den offentliga konsumtionen som inte kan underskridas utan att vissa politiska åtaganden omprövas och/eller den nuvarande standarden i tjänsteutbudet sänks. Baskalkylen innebär för den samlade offentliga konsumtionen en årlig ökningstakt på 1,4 procent i volym under perioden 1977—1983.

När det gäller de förändringar i den kommunala konsumtionen som beaktats i baskalkylen bör i första hand nämnas utbyggnadsprogrammet för barnomsorgen. Enligt den överenskommelse som under hösten 1975 träf- fades mellan regeringen och Svenska kommunförbundet skall 100 000 nya daghemsplatser och 50000 nya platser i fritidshem byggas under åren 1976—1980. [ baskalkylen förutsätts att denna utbyggnad kommer till stånd, även om kommunerna i sin aktuella planering räknar med en något långsammare utbyggnadstakt. Barnomsorgens utbyggnad förutsätts i bas- kalkylen fortsätta också under åren 1981—1983, fastän i en långsammare takt än hittills.

Ett annat område av stor betydelse är långtidssjukvården. I baskalkylen har beaktats den utbyggnad som anges i landstingskommunernas planer, vilket innebär att antalet vårdplatser ökar med 12 300 från år 1977 till år 1982. Bland de områden där befolkningsförändringarna mera påtagligt påverkar konsum- tionen märks skolväsendet, hälso- och sjukvården samt äldrevården.

Enligt baskalkylen skulle den kommunala konsumtionen behöva öka med 1,8 procent per år i volym under perioden 1977—1983 för att den nu gällande eller beslutade standardnivån skall bibehållas. Den största ökningen, sex procent per år, avser socialvården. För hälso- och sjukvården anges den årliga ökningstakten till 1,5 procent per år, för utbildningen till 0,4 procent per år och för övriga områden till 0,2 procent per år.

Utrymmet för den kommunala konsumtionens ökning under perioden

1977—1983 beräknas i LU:s huvudalternativ till 2,8 procent per år. Den kommunala konsumtionsökningen enligt LU:s beräkningar är något lägre än vad som har angetts i de kommunala planerna, där ökningen uppgår till 3,5 procent per år. LU påpekar dock att det trots detta blir möjligt med fortsatta satsningar på flera betydelsefulla områden. Redan i baskalkylen förutsätts utbyggnad inom vissa prioriterade områden. Huvudalternativet lämnar därutöver visst utrymme för ytterligare förbättringar. LU framhåller emeller- tid att den anpassning av den kommunala utvecklingen som förutsätts i huvudalternativet inte kan komma till stånd utan att statsmakterna för en medveten politik för att begränsa den kommunala expansionen.

Uttryckt i antalet sysselsatta innebär LU:s huvudalternativ en ökning med ca 40 000 arbetstillfällen per år inom den kommunala sektorn under perioden 1977—1983. De kommunala investeringarna beräknas under perioden öka med 1,6 procent per år.

Som underlag för baskalkylen avseende den statliga konsumtionen har använts den statliga långtidsbudgeten för perioden 1978/79—1982/83 (prop. 1977/78:150, bilaga 2). 1 långtidsbudgeten kartläggs de statsfinansiella konse- kvenserna på längre sikt av redan fattade beslut och gjorda åtaganden. I LU har konsumtionen skrivits fram ytterligare ett år till 1983/84 under antagande av samma procentuella utveckling för varje ändamål som under det sista långtidsbudgetåret. Det på så vis bearbetade materialet visar en genomsnittlig ökning i volym på 0,5 procent per år för total statlig konsumtion för perioden 1978/79—1983/84.

1 huvudalternativet anges den statliga konsumtionens ökning till 0,9 procent per år under perioden. Uttryckt i antalet sysselsatta innebär detta en ökning med ca 5 000 arbetstillfällen per år. De statliga investeringarna antas minska med 0,4 procent årligen. LU bedömer att om den förutsatta statliga konsumtionsutvecklingen skall kunna hållas, måste stora krav ställas på återhållsamhet med nya utgiftsåtaganden från statsmakternas sida.

Långtidsutredningen har också presenterat ett högre alternativ för den offentliga sektorns utbyggnad (alternativ V). Detta utgår ifrån att 1970-talets ökningstakt av den offentliga konsumtionen kommer att fortsätta. Det innebär en årlig ökning av konsumtionen med fyra procent för kommunerna och landstingskommunerna och 1,4 procent för staten. Sysselsättningen i den offentliga sektorn skulle i detta alternativ öka med 57 000 arbetstillfällen per år. Den totala sysselsättningen påverkas inte.

LU framhåller att beräkningen är att betrakta som en känslighetskalkyl, varför man inte har tagit ställning till frågan om på vilka områden inom stat och kommun som den ökade expansionen skulle ske i detta alternativ. De yttre betingelserna har förutsatts vara desamma som i huvudalternativet. Vid fullt kapacitetsutnyttjande måste den privata konsumtionen dras ner om den offentliga skall öka. Den minskade tillväxten i privat konsumtion reducerar ökningen av importen och därmed kravet på en exportökning för att nå bytesbalansmålet. Produktions- och investeringssidan i ekonomin berörs direkt härav. Industriproduktionens och industriinvesteringarnas tillväxt sjunker. I detta alternativ får vi således mindre investeringar i industrin fram till 1983 än i huvudalternativet.

Neddragningen i den privata konsumtionen och finansieringen av den offentliga expansionen förutsätter att skatterna höjs mycket kraftigt. Enligt

LU kan alternativ utformat på detta sätt leda till ökad inflation, som tillsammans med den svaga kapitaluppbyggnaden äventyrar den långsiktiga ekonomiska tillväxten.

Vid remissbehandlingen av LU har bl. a. tillväxten i offentlig konsumtion behandlats. Svenska arbetsgivarföreningen och Sveriges industriförbund anser att den offentliga sektorns storlek nu har nått en sådan nivå, att ytterligare ökningar får närmast orimliga konsekvenser på arbetsinsatsernas fördelning mellan offentliga och privata verksamheter. Flera remissinstanser, t. ex. Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, statskontoret och riksrevisionsverket (RRV), finner emellertid den förutsatta ökningen i huvudalternativet alltför låg. Statskontoret och RRV anser att utredningens alternativ V borde vara mer realistiskt. Tjänstemännens centralorganisation (TCO) betonar att det varken är möjligt eller önskvärt att pressa tillbaka den kommunala konsumtionen så starkt som det enligt LU skulle krävas.

I den reviderade finansplanen 1979 kommenteras avvägningen mellan krav på utveckling av den offentliga sektorn och andra angelägna mål av budgetministern på följande sätt:

"Som jag tidigare sagt anser flera remissinstanser att den låga tillväxten för offentlig sektor som ges i LU:s huvudalternativ inte är möjligt att uppnå och ej heller önskvärd. Enligt min mening är också tillväxten hos den offentliga sektorn i detta alternativ mycket begränsad både sett i ett historiskt perspektiv och i relation till befintliga behov. Samtidigt måste man emellertid också beakta att vid ett givet resursutrymme innebär en ökad offentlig konsumtion att den privata konsumtionen måste dras ner ytterligare och vi måste räkna med att denna neddragning får komma till stånd genom höjda skatter.”

Finansutskottet (FiU 1978/ 79:40) anser att den offentliga konsumtionens tillväxt måste begränsas. Finansutskottet anser att det främst är den kommunala konsumtionen som måste dras ner och skriver bl. a. följande:

"Långtidsutredningen har på ett klargörande sätt visat att den inhemska konsumtio- nens ökningstakt måste dämpas om underskottet i bytesbalansen skall kunna elimineras till mitten av 1980-talet. Redan utfästelserna till pensionärerna och ökningen av antalet förvärvsarbetande tar i anspråk en betydande andel av det möjliga utrymmet för en ökning av den privata konsumtionen. Därutöver måste en viss reallöneökning ske för att undvika spänningar på arbetsmarknaden. Den offentliga konsumtionen har enligt den reviderade finansplanen under periodens två första år ökat väsentligt snabbare än vad som medges i långtidsutredningens huvudalternativ. En kraftig neddragning av den kommunala konsumtionens ökningstakt är nödvändig om den privata konsumtionen inte skall behöva dämpas till en för löntagarna oacceptabel nivå. Med tanke på den kraftiga ökning av de kommunala utgifterna som skett redan under denförstadelen av perioden är det synnerligen betydelsefullt att de närmaste åren präglas av desto större återhållsamhet. En sådan lägre ökningstakt medger dock att aktuella planer inom de prioriterade områdena barnomsorg och långtidssjukvård skall kunna genomföras."

För att komma till rätta med den offentliga sektorns expansion anger finansutskottet vissa riktlinjer för den ekonomiska politiken. Dessa innebär bl. a. att budgetbehandlingen inför 1980/81 bör bli mycket stram,att förnyade överläggningar bör tas upp med kommunförbunden för att dämpa den kommunala konsumtionsökningen,att skatteomläggningarna prövas hösten 1979 och att förslag utarbetas för att stärka sparandet.

Vad reservanterna (s) anför i denna del framgår av den tidigare refererade reservation nr 1 till utskottets betänkande. Riksdagen följde utskottet. Sysselsättningsutredningen lämnade sitt slutbetänkande i maj 1979 (SOU 197924). En målsättning med utredningens arbete har varit att skapa förutsättningar för en lika snabb sysselsättningsutveckling som under 1960-talet. I betänkandet behandlas bl. a. den offentliga sektorns utbyggnad i ett sysselsättningspolitiskt perspektiv. Utredningen konstaterar att man för att nå målet full sysselsättning måste skapa merparten av de nya sysselsätt- ningstillfällena inom tjänstesektorn, främst den offentliga tjänstesektorn. Utredningen har gjort en genomgång av de framtida personalbehoven inom olika delar av den offentliga sektorn. Genomgången avser i första hand utvecklingen under perioden 1980—1985. Utredningen drar slutsatsen att det inom den offentliga tjänstesektorn finns stora och angelägna utbyggnadsbe- hov. Det gäller områden som barnomsorgen, åldringsvården, långtidssjuk- vården och vissa delar av utbildningsväsendet. Sysselsättningsutredningen har gjort beräkningar över behovet av perso- nalökningar för tre utbyggnadsalternativ för perioden 1980—1985. Dessa är

. oförändrad ambitionsnivå, som ger en sysselsättningsökning med omkring 55 000 personer . aktuella verksamhetsplaner, som ger en sysselsättningsökning med drygt 180 000 personer . förhöjd ambitionsnivå, som ger en sysselsättningsökning med omkring 275 000 personer.

Alternativet med oförändrad ambitionsnivå innebär i stort sett endast en utbyggnad i takt med att antalet ungdomar och äldre ökar. Någon standard- förbättring inryms inte i detta alternativ. Det andra alternativet visar utvecklingen enligt nuvarande verksamhetsplaner i stat, landstings- kommuner och kommuner. Det tredje alternativet anger utvecklingen vid en förhöjd ambitionsnivå på olika områden. Beräkningarna grundas på underlag som tagits fram av de båda kommunförbunden och olika expertorgan.

Tabell 1.7 visar fördelningen av sysselsättning mellan stat, landsting och kommuner enligt de tre alternativen.

Tabell 1.7 Sysselsättning inom offentliga sektorn 1977 och 1985 enligt sysselsätt- ningsutredningens tre alternativ (tusental)

1977 1985 | Antal sys- selsatta Oförändrad Aktuell verk- Förhöjd am-

ambitionsnivå samhetsplanering bitionsnivå

Stat 424 453 453 490 Landsting 335 356 432 444 Primärkom- muner” 474 553 647 759 Summa 1 233 I 362 1 532 1 693

” Inkl. lärarpersonal. Källa: SOU 1979:24.

Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning talar både sociala och sysselsättningspolitiska skäl för att den offentliga sektorn byggs ut med ca 50 000 fler sysselsatta per år 1980—85, vilket i stort motsvarar det högsta alternativet. Utredningen bedömer att en sådan ökning inom den offentliga sektorn också bör vara tillräcklig för att uppnå den totala sysselsättningsök- ning som anges i utredningens direktiv. Detta förutsätter dock en någorlunda positiv sysselsättningsutveckling inom varuhandel, samfärdsel och privata tjänster.

Sysselsättningsutredningen har i vissa frågor samarbetat med långtidsut- redningen. De båda utredningarna har dock kommit fram till delvis olika bedömningar. För att kunna jämföra med de egna beräkningarna har sysselsättningsutredningen räknat om LU:s kalkyler till att gälla i en femårsperiod. Man får då en total ökning av sysselsättningen i den offentliga sektorn i avrundade tal med 45 000 arbetstillfällen per år. 40 000 av dessa hänför sig till kommunerna och 5 000 till staten.

Den årliga ökningen i långtidsutredningens alternativ för sysselsättnings- utvecklingen inom den offentliga sektorn ligger således på 45 000 arbetstill- fällen mot 55 000 i sysselsättningsutredningens högsta alternativ. Skillnaden beror emellertid till en del på att långtidsutredningens kalkyler förutsätter att de sysselsatta i genomsnitt arbetar 130 timmar mer per år än de gör i sysselsättningsutredningens kalkyler. Om långtidsutredningen skulle ha tillämpat samma antaganden om årsarbetstiden som sysselsättningsutred- ningen skulle kalkylen över ökningen av antalet sysselsatta bli ca 5 000 högre, alltså en ökning av sysselsättningen med 50 000 per år. Ökningen av syssel- sättningsvolymen i långtidsutredningens huvudalternativ och i sysselsätt- ningsutredningens högsta alternativ för ökning av den offentliga sektorn är ungefär lika stor. Sysselsättningsutredningen anser att den differens på ca 5000 sysselsatta som finns och som till stor del faller på den statliga sektorn måste ligga inom de felmarginaler som beräkningar av denna typ har.

1.2.3. Det finansiella perspektivet

De tre utredningar som nu har redovisats utgår från att det under de närmaste åren kommer att ske en väsentlig utbyggnad av den offentliga sektorn. En sådan utbyggnad har givetvis finansiella konsekvenser. Dessa behandlas i det följande.

I kommunalekonomiska utredningens framskrivning av kommunernas inkomster och utgifter för perioden 1980-1985 sattes den kommunala kon- sumtionens volymutveckling till 2 alternativt 3,5 procent per år. Med vissa antaganden om prisutvecklingen skulle utdebiteringsbehovet fram till 1985 årligen öka med 1,10 kr i alternativet med en volymökning för den kom- munala konsumtionen på ca 3,5 procent per år 1977—1985. Detta ger för 1985 en total kommunal medeldebitering på 36 kr, inklusive kyrkoskatten. Alternativet med en årlig volymökning på ca två procent 1977—1985 ger enligt KEU fram till 1985 en årlig kommunalskattehöjning på knappt 40 öre. Detta motsvarar en medeldebitering om ca 30,40 kr. KEU påpekar att utdebiteringen varierar mellan enskilda primärkommuner och lands-

tingskommuner, vilket innebär att den högsta utdebiteringen skulle ligga ytterligare några kronor högre.

Långtidsutredningens kalkyler visar att i utredningens huvudalternativ måste de kommunala skattesatserna höjas med 20 öre årligen fram till 1983. I utredningens alternativ V, som förutsätter en fortsatt expansion av den offentliga konsumtionen i enlighet med trenden under 1970-talet, krävs med i övrigt oförändrade förutsättningar en höjning av den kommunala utdebite- ringen med drygt 60 öre per år fram till 1983. Statsskatten får därutöver höjas med 8,4 miljarder kr under perioden.

I propositionen 1978/79:95 om den kommunala ekonomin redovisas resultaten av en kalkyl, som utförts inom ekonomidepartementet. Den belyser en i förhållande till LU:s huvudalternativ snabbare utveckling av den kommunala verksamheten. I kalkylen antas att de kommunala utgifterna fortsätter att öka under perioden 1979—1983 i ungefär samma takt som under åren 1977—1979, dvs. både den kommunala konsumtionen och de kom- munala investeringarna förutsätts öka med 3,5 procent per år i volym. I detta fall skulle de kommunala skattesatserna behöva höjas med 40 öre årligen under perioden 1979—1983 för att kommunsektorns inkomster skall kunna täcka utgifterna. (Andelen statsbidrag av konsumtionsutgifterna antas vara oförändrad i detta alternativ.)

I propositionen diskuteras orsakerna till att LU:s och KEU:s beräkningar ger olika resultat. En av dessa orsaker är att kommunernas och landstingens ekonomiska situation väntas bli avsevärt gynnsammare år 1980 än vad KEU:s beräkningar ger vid handen. LU 78 har haft tillgång till färskare statistiskt underlag och har därför kunnat ta hänsyn till det kraftiga omslaget i kommunsektorns finansiella sparande åren 1977—1978. Detta sparande har bl.a. möjliggjorts av de kraftiga höjningarna av skattesatserna dessa år. I KEU:s kalkyler förutsätts en årlig höjning av arbetsgivaravgifterna med en procentenhet. Ett sådant antagande görs inte i LU. Ytterligare en anledning till differenserna i de båda kalkylerna är att KEU har antagit att det kom- munala skatteunderlaget växer i takt med lönesumman. LU har i stället använt RRV:s material, där skatteunderlaget väntas öka med en procent mer per år än lönesumman.

LU:s kalkylperiod slutar 1983 och KEU:s 1985. I propositionen belyses även utvecklingen under återstoden av 1980-talet. Beträffande den kommu- nala konsumtionen har därvid två alternativ utarbetats. I det första har den kommunala konsumtionsvolymen antagits öka med två procent per år och i det andra med tre procent per år. Också beträffande arbetsgivaravgifterna studeras två alternativ: dels ett oförändrat uttag, dels en årlig höjning av uttaget med en procentenhet.

Enligt dessa beräkningar leder det lägre volymalternativet under antagande av oförändrade arbetsgivaravgifter till en nödvändig årlig höjning av de kommunala skattesatserna med ca 20 öre. Vid successivt höjda arbetsgivar- avgifter blir skattehöjningen ca 40 öre per år. I fallet med högre tillväxt i den kommunala konsumtionsvolymen blir motsvarande höjningar ca 60 öre respektive ca 85 öre per år under perioden 1983—1990.

Sysselsättningsutredningen presenterar de finansiella effekterna för offentlig sektor för de tre sysselsättningsalternativen.

Tabell 1.8 Finansiella effekter av en ökning av sysselsättning inom den offentliga sektorn enligt sysselsättningsutredningens tre alternativ 1980—1985 Milj. kr

Oförändrad Aktuell Förhöjd ambition planering ambition Stat —1 200 —1 700 —3 000 Kommuner — 900 —4 900 —6 600 Socialförsäkring 400 1 200 1 900 Offentliga sektorn totalt —1 700 —5 400 —7 700

Källa: SOU 1979:24.

Dessa finansiella effekter som redovisas i tabell 1.8 gäller bl. a. under förutsättningen att ökningen av sysselsättningen inom offentliga sektorn leder till en total ökning av sysselsättningen. Om man samtidigt får en minskning i det privata näringslivets sysselsättning, så påverkar detta na- turligtvis förutsättningarna för finansieringen negativt.

När det gäller finansieringsbehoven gör sysselsättningsutredningen en översiktlig bedömning. Enligt denna torde en sysselsättningsökning i storleksordningen 50 000 arbetstillfällen per år förutsätta ökade intäkter till den offentliga sektorn som ligger i storleksordningen ca 75 öre per år i kommunalskatt eller ca 0,75 procent i arbetsgivaravgift per år eller ca 0,9 procent i moms per år.

Sysselsättningsutredningen finner också att det trots finansiella svårigheter bör vara möjligt att genomföra en expansion av den offentliga sektorn, som åtminstone ligger i närheten av det högsta utbyggnadsalternativet. Det förutsätter emellertid enligt utredningen en tillväxt i ekonomin iden takt som LU har kalkylerat och att den kommunala sektorn avlastas en del av utgiftsökningarna. Samtidigt vill sysselsättningsutredningen understryka att den gräns där det nuvarande skattesystemet inte längre är ändamålsenligt successivt närmar sig. En allt större del av produktionsökningarna tas ut i form av offentlig konsumtion eller omfördelas via transfereringar. I en sådan situation har det nuvarande systemet uppenbara nackdelar. Det innebär att den produktionsökning som uppstår först måste fördelas över hela ekonomin via löner och priser för att därefter i huvudsak tas in till den offentliga sektorn. Sysselsättningsutredningen anser därför att en ny skatteutredning bör tillsät- tas med direktiv att förutsättningslöst försöka bedöma vägar att finansiera den offentliga sektorns expansion.

1.2.4. Slutsatser

Det svenska samhället står under 1980-talet inför stora och svårbemästrade problem. Industrins strukturella omvandling måste fullföljas. Omsorgen om barn och äldre måste utvecklas. Inom många samhällsområden kvarstår otillfredsställda behov. För att trygga den välfärd som byggts upp och garantera arbete åt alla krävs förnyelse i näringslivet ochen fortsatt utbyggnad av den offentliga sektorn.

Förutsättningarna för att lösa dessa uppgifter har belysts bl. a. av den

kommunalekonomiska utredningen, långtidsutredningen och sysselsätt- ningsutredningen. Det kan konstateras att samtliga tre utredningar utgår från att skattehöjningar blir nödvändiga för att finansiera den offentliga sektorns utbyggnad. LU utgår från ett mindre behov av skattehöjningar än KEU och sysselsättningsutredningen. En orsak är att LU antar att transfereringarna inte kommer att öka utöver vad som följer av tidigare fattade politiska beslut.

Sysselsättningsutredningen anser att det från finansiell synpunkt bör vara möjligt att genomföra en expansion som ligger i närheten av utredningens högsta utbyggnadsalternativ. En förutsättning för detta är emellertid att ekonomin kan utvecklas i den takt som LU räknat med. Det innebär bl. a. att investeringarna måste öka och att produktivitetsstegringen måste bli ungefär lika hög som under 1960-talet. Samtidigt blir utrymmet för ökning av den privata konsumtionen mycket begränsat. Av de 1,8 procents ökning som LU räknar med i sitt huvudalternativ tas omkring en procent i anspråk av höjda kostnader för pensioner och andra transfereringar, medan omkring 0,5 procent motsvarar den årliga sysselsättningsökningen. Reallönen per sys- selsatt skulle således knappast öka alls under perioden 1977—1983.

Remissinstanserna har fäst uppmärksamheten vid att de krav som ställs i LU:s huvudalternativ kan bli svåra att realisera. Från flera håll pekas på svårigheterna att hålla tillbaka ökningen av den kommunala konsumtionen. Vidare ifrågasätts om det är möjligt att nå den av LU förutsatta produktivi- tetsstegringen, när utrymmet för privat konsumtionsstegring 'är högst be- gränsat. Frånvaron av reallönehöjningar kan skapa svårigheter på arbets- marknaden. LU:s kalkyler kan också komma att äventyras genom störningar i världshandeln, t.ex. på energiområdet.

En viktig utgångspunkt för de kommande åren är vidare att underskottet i den statliga budgeten måste reduceras. Enligt 1979 års långtidsbudget förutses underskott för de närmaste fem budgetåren i storleksordningen 48—50 miljarder kr per år. De beräknade underskotten påverkas i relativt begränsad utsträckning av framtida förändringar i t. ex. penningvärde efter- som dessa inverkar på såväl intäkts- som utgiftssidan i statsbudgeten. I 1979 års långtidsbudget sägs att budgetunderskottet inte minskar under de kommande åren, trots att inkomsterna växer relativt sett snabbare än ut- gifterna och att de närings- och industripolitiska satsningarna förutsätts mins- ka. Detta beror på att inkomsterna växer från en så mycket lägre nivå än utgifterna. De absoluta inkomstökningarna är därför inte tillräckliga för att tillsammans med de nämnda anslagsminskningarna kompensera framför allt transfereringarnas och statsskuldräntornas expansion. En konjunkturupp- gång påverkar därför inte budgetunderskottet nämnvärt på kort sikt.

Mot den bakgrund som här redovisats ter det sig uppenbart att den offentliga sektorns finansiering kan komma att ställa oss inför stora svårigheter. Den utveckling som hittills skett inom det offentliga området har nästan helt kunnat finansieras genom att nya resurser ställts till förfogande. I framtiden förefaller det sannolikt att förnyelsen i större utsträckning än tidigare måste baseras på omprioriteringar av befintliga resurser. Skärpta krav kommer att resas på att våra gemensamma tillgångar utnyttjas effektivt och ändamålsenligt. Det politiska arbetet måste därför i vidgad omfattning inriktas på en kritisk granskning av tidigare fattade beslut. Omprövning av

befintliga åtaganden och verksamheter bör därför bli ett betydande inslag i ansträngningarna att förnya den offentliga sektorn och därmed öka den samlade välfärden. I detta betänkande redovisas förslag som syftar till att underlätta en sådan förnyelse genom omprövning.

2 Förnyelsens villkor

2.1. Instrument för förnyelse

Den politiska beslutprocessen och förvaltningens uppbyggnad i Sverige skiljer sig i flera avseenden från förhållandena i andra länder. Det gäller t. ex. de svenska ämbetsverkens relativt fristående ställning. En annan egenskap i den svenska modellen är att förvaltningens arbete sker under stor öppenhet genom tillämpningen av offentlighetsprincipen. Denna princip innebär en rättighet för medborgarna till insyn i förvaltningens arbete. Även det sätt på vilket reformer förbereds och genomförs har vissa särdrag. Viktigare reformer förbereds noggrant och under brett deltagande från regering, opposition och olika intressegrupper. Det offentliga utredningsväsendet har stor betydelse i detta sammanhang.

En god hushållning med statens resurser kräver att de erfarenheter som successivt vinns av effekterna av olika offentliga åtgärder beaktas i den po- litiska beslutsprocessen. En god hushållning kräver också en kontinuerlig anpassning av den offentliga verksamheten till medborgarnas föränderliga behov och anspråk. En förutsättning för att tillgodose dessa krav är att det sker ett fortlöpande utbyte av information mellan beslutsfattarna och de grupper i samhället som berörs av besluten. Fungerar den dialogen får be- slutsfattarna information om konsekvenserna av fattade beslut och om be- hovet av förändringar och nya insatser. Det finns många olika kanaler för att åstadkomma detta.

Information om effekter av fattade beslut och impulser till förändringar kan kanaliseras via politiska sammanslutningar, det fackliga arbetet eller andra intresseorganisationer. Forskningen förmedlar vetande om olika sam— hällsproblem. Massmedia bevakar det offentligas insatser på skilda samhälls- områden och bidrar till att sprida kunskap om problem och angelägna åt- gärder. I det offentliga utredningsväsendet belyses olika offentliga insatser och övervägs förslag till nya insatser. Genom remissförfarandet får besluts- fattarna viktig information när det gäller att bedöma förslag till beslut från olika utgångspunkter. Förvaltningen verkställer de politiska besluten och får därigenom viktiga erfarenheter av och kunskaper om hur besluten verkar i praktiken. Dialogen mellan statsmakterna och de verkställande organen är därför av stor betydelse när det gäller att få information om hur de politiska och administrativa besluten fungerar i praktiken. Genom 2 & allmänna verks- stadgan (19651600) är myndigheterna ålagda att med uppmärksamhet följa förhållandena inom sitt verksamhetsområde och att vidta eller hos regeringen

föreslå de åtgärder som bedöms lämpliga.

Den offentliga sektorns tillväxt och tilltagande komplexitet har emellertid medfört ökade svårigheter för beslutsfattarna att överblicka och få ett samlat grepp om sambanden mellan och effekterna av olika offentliga insatser. Signaler och impulser till förändringar når inte alltid fram. De uppslag till förändringar som kommer fram till beslutsfattarna genom de nämnda kanalerna gäller till större delen anspråk på nya eller utvidgade insatser från samhällets sida. Det hör till undantagen att det samtidigt med förslag till ökade insatser inom ett verksamhetsområde också förs fram besparingsför— slag, vilka skulle kunna göra en omprioritering möjlig inom området.

Dessa expansiva drag i det politiska arbetet och i förvaltningen är givetvis inga nya företeelser men är särskilt problematiska i ett skede av en lång- sammare tillväxt. Det finns i den politiska beslutsprocessen och i samspelet mellan statsmakterna och myndigheterna, t. ex. i budgetprocessen, goda for- mella möjligheter till omprövning. Beslutsunderlagets karaktär, bindningar i form av institutionella arrangemang och förväntningar om att utgiftspo- litiken inte skall ändras drastiskt samt tidspressen i budgetarbetet medför emellertid att det i praktiken oftast blir en prövning på marginalen, dvs. främst en prövning av förslag till nya eller utvidgade insatser. I det följande diskuteras hur olika institutioner medverkar till förnyelse inom den offentliga sektorn.

2.2. Statsmakterna

Riksdagen är landets högsta beslutande organ. Huvuddelen av riksdagens arbete avser beslut om de förslag som regeringen lägger fram. Riksdagen förutsätts knappast utreda frågor. Utskott och enskilda eller grupper av riksdagsmän kan motionsvägen initiera insatser för en förnyelse.

År 1971 genomfördes en reform av riksdagsutskottens organisation m. m. Den nya utskottsorganisationen innebar att utskotten huvudsakligen delades in efter samhällssektorer, t. ex. försvarsutskottet och utbildningsutskottet. Utskottsindelningen kom på så sätt att i högre utsträckning än tidigare motsvara depanementsindelningen. Alla utskott fick också rätt att självstän- digt ta initiativ och väcka förslag. Detta hade tidigare varit förbehållet ett fåtal utskott, bl. a. konstitutions- och bevillningsutskotten. Utskotten fick också rätt att begära upplysning eller infordra remissyttrande direkt av myndighet. Detta skulle tidigare ske via regeringen.

Utskotten är således i första hand beredande organ inför riksdagens beslut. Utskotten kan emellertid ta initiativ till översyn av den förda politiken inom ett område. Detta leder ofta till att riksdagen hos regeringen begär att en offentlig utredning skall tillkallas. Riksdagen har en betydelsefull roll när det gäller att ta initiativ till offentliga utredningar. I konstitutionsutskottets granskningsbetänkande 1975 (KU 1975:12) redovisades en undersökning, som visar att regeringen i ca en tredjedel av sina direktiv till utredningar under 1975 åberopade riksdagsskrivelser.

Riksdagens revisorer väljs inom riksdagen. Revisorerna fungerar närmast som en styrelse för ett kansli med ca 20 medarbetare. Revisorerna har till uppgift att granska den statliga verksamheten. Riksdagen kan besluta om att

revisorernas granskning också skall omfatta annan verksamhet. Revisorerna har alltså omfattande formella möjligheter att pröva offentliga insatser.

Hur regeringen lägger upp och organiserar sitt arbete bestämmer regeringen själv inom vida ramar. Förutsättningarna för att regeringen skall initiera och ta fram underlag för omprövning bestäms alltså av i hur hög grad regeringen inriktar sitt arbete på detta.

Regeringskansliet med departementen är regeringens stabsorgan där arbetet med planeringen och utformningen av dess politik äger rum. De svenska departementen är vid en internationell jämförelse relativt små enheter. Departementens storlek och uppgifter bygger på att huvuddelen av det utredningsarbete som krävs inför regeringens beslut skall bedrivas utanför eller vid sidan av departementen. I första hand utförs detta arbete vid myndigheter, i kommittéer eller av särskilt tillkallade sakkunniga. Departe- mentens insatser i detta hänseende koncentreras till att bereda direktiv för det planerings- och utredningsarbete som skall äga rum utanför regeringskansliet och till att bedöma utredningar och annat underlag i anslutning till propositions- och budgetarbetet. Vid sidan av detta arbete sker handläggning av löpande förvaltningsärenden och av andra administrativa ärenden.

Departementens nuvarande organisation bygger på 1965 års departements- reform.I Reformen beslutades mot bakgrund av att den del av departemen- tens verksamhet som rör styrning och planering av samhällsverksamheten fått en allt större betydelse. Som utgångspunkter för förändring av departe- mentens organisation angavs i propositionen att

— departementens organisatoriska uppbyggnad måste anpassas bättre till deras funktion som planeringsorgan — organisationen måste ta hänsyn till kravet på rättssäkerhet och således beakta departementens ställning som beredande organ i sista instans i förvaltningsprocessen — organisationen måste vara flexibel.

Någon samlad utvärdering av 1965 års reform har inte ägt rum. Vissa delar av reformen har emellertid granskats. Konstitutionsutskottet tog upp ett flertal frågor i anslutning till reformen vid 1974 års granskningsarbete. KU behandlade därvid särskilt organisatoriska och arbetstekniska förhållanden samt frågor om personalutvecklingen inom departementen. Utskottet gjorde den sammanfattande bedömningen att de riktlinjer som angavs i propositio- nen i allt väsentligt följts.

KU framhöll dock att syftet att skapa en flexibel organisation inte helt har kunnat uppnås. Kraven på flexibilitet i organisationen har kommit i konflikt med behovet av specialisering och expertis. Tillfälliga förflyttningar av personal till följd av arbetsanhopning inom en viss sakenhet har därför inte förekommit i den utsträckning som förutsatts. Nödvändiga resurser har i stället ofta erhållits genom att utomstående expertis tillfälligt knutits till

departementen. Departementen är för sitt arbete till stor del beroende av beslutsunderlag som utarbetas utanför regeringskansliet. En vanlig brist i detta underlag är att

det sällan medger omprioriteringar inom det berörda området. Än mer sällsynt är att det tas fram underlag som kan resultera i en genomgripande lpmp_ 1965:65, SU omprövning av en befintlig verksamhet. Under senare år har emellertid 1965:105, rskr 1965z295.

' Kommittéhandboken ges ut av statsrådsbered- ningen och innehåller dels redogörelser for bestäm- melser m. ni. som gäller för utredningar, dels råd och rekommendationer.

betydande ansträngningar gjorts för att förbättra underlaget för den politiska beslutsprocessen. Ett exempel på detta är försöken med programbudgetering. Ett av syftena med programbudgetering är att det material myndigheterna presenterar i sina anslagsframställningar skall medge helhetsbedömningar av en verksamhet. De resultat som uppnåtts i myndigheternas verksamhet liksom de resultat som man avser att sträva mot skall beskrivas ingående.

2.3. Kommittéväsendet

Regeringskansliet har kunnat hållas relativt litet genom att huvuddelen av det utredningsarbete som krävs för regeringens beslut inte bedrivs inom departementen. En stor del av detta arbete sker i det offentliga kommitté- eller utredningsväsendet.

De senare åren har antalet kommittéer varit mellan 300 och 500. Varje år tillkommer ca hundra nya utredningar. Ett ungefär lika stort antal ut- redningar avger varje år betänkanden till regeringen. Flertalet av dessa kom- mittéer har då slutfört sitt arbete.

Man kan i huvudsak urskilja två typer av offentliga utredningar, nämligen parlamentariska utredningar och expertutredningar. I kommittéer med parlamentarisk sammansättning är även oppositionspartier företrädda. Parla- mentariska utredningar har vanligen till uppgift att föreslå hur samhällets åtaganden inom ett område skall utformas och organiseras. Expertutredning- ar används ofta när det gäller att belysa mer begränsade sakfrågor eller att lösa organisatoriska frågor i en befintlig verksamhet.

Eftersom många olika typer av frågor behandlas i utredningar är det svårt att göra en mer exakt indelning av utredningar efter vilken typ av frågor som behandlas. Några typer av utredningar kan dock urskiljas. En typ av utredningar har till uppgift att ge ett brett underlag för statsmakternas politik inom ett samhällsområde. Det gäller t. ex. 1968 års utbildningsutredning (U 68), som lade grunden till 70-talets högskolereform, socialutredningen och 1968 års barnstugeutredning. En annan typ av utredningar är sådana som skall se över och anpassa ett lagstiftningsområde till samhällsutvecklingen, t.ex. sexualbrottsutredningen och kreditköpskommittén.

Det förekommer också kommittéer med i huvudsak verkställande uppgif- ter. Sådana är delegationen för företagens uppgiftslämnande (DEFU) och de organisationskommittéer, som arbetar med att bygga upp en ny verksamhet eller att ombilda en befintlig. Ett exempel på sådana utredningar är organisationskommittén för skyddat arbete. Utredningar av denna typ är ofta en följd av tidigare mer principiellt inriktade utredningar.

Inom de flesta samhällsområden där utredningar är verksamma finns det myndigheter som har till uppgift att bevaka utvecklingen och vid behov föreslå författningsändringar eller andra åtgärder. När man tillsätter en utredning inom ett område brukar i direktiven anges att ett samarbete skall ske, så att utredningen kan tillgodogöra sig de kunskaper och erfarenheter som finns hos myndigheter.

Utredningsväsendet har åtskilliga funktioner inom den politiska beslutsprocessen. Dessa beskrivs i Kommittéhandbokenl på följande sätt:

”. En kommitté fungerar som en kanal för kommunikation mellan rege- ringen och oppositionspartierna och mellan regeringen och andra grupper som har särskilda intressen att bevaka i den aktuella frågan. . En kommitté blir inte sällan ett forum för samförstånd eller kompromisser mellan partier eller andra grupper. På så sätt kan en reform förankras och förutsättningar skapas för ett snabbt genomförande. . Regeringen kan ta vara på den kunskap och erfarenhet som finns samlad utanför regeringskansliet och förvaltningen, hos t. ex. folkrörelserna och andra organisationer. . Ett fruktbart samspel kan komma till stånd mellan politiker och specia- lister. Specialisternas kunskaper kan kompletteras med mera praktiskt grundade erfarenheter. . Redan beslutet att tillsätta en kommitté kan spela en politisk roll. Genom ett utredningsbeslut kan — på regeringens eller oppositionens initiativ — en tvistig fråga t. v. föras ur stridslinjen och på så sätt bana väg för en överenskommelse i ett större sammanhang.”

Utredningsväsendets uppgifter och arbetsformer är inte närmare reglerade. Därigenom kan behovet av flexibilitet tillgodoses vid behandlingen av de många olikartade frågor som kan bli föremål för utredning. Det är möjligt för regeringen att tillsätta en utredning för att belysa i stort sett vilken fråga som helst och utan några formella hinder välja den sammansättning som den bedömer lämplig.

Utredningsväsendet kan således utnyttjas i många situationer och för olika syften. Det är i väsentliga avseenden ett effektivt medel för att ta fram underlag för statsmakternas beslut. Eftersom utredningsarbetet ingår som ett led i det politiska reformarbetet är utredningsförslagen ofta inriktade på hur olika medborgargruppers behov skall kunna tillgodoses på ett bättre sätt. Utredningarnas förslag syftar ofta till att uppnå förbättringar och vidare- utveckling av olika reformer. De förslag som utredningarna presenterar in- nebär därför så gott som utan undantag ökade kostnader för stat och kom- mun. Förslag som medför direkta besparingar förekommer sällan. Det är också ovanligt att utredningar redovisar alternativa — mindre resurskrävande — vägar för att genomföra en viss verksamhet eller för fram förslag till om- prioriteringar. Ofta är de administrativa konsekvenserna av de förslag som läggs fram otillräckligt utredda. Finansiella och realekonomiska konsekven- ser av förslagen framgår inte alltid. Till stor del torde dessa förhållanden bero på att sådana redovisningar inte begärts, t. ex. i utredningens direktiv. Flertalet utredningar arbetar utifrån direktiv som främst anger hur utred- ningsarbetet skall avgränsas i sak, vilka överväganden som bör göras m. m. Mycket sällan anges i direktiven mera precist vilka förslag till konkreta be- sparingar som utredningen bör överväga.

2.4. Myndigheterna

Myndigheterna skall bedriva sin verksamhet i enlighet med statsmakternas intentioner. För många myndigheter innebär detta ett vidsträckt ansvar för bevakning av utvecklingen inom olika samhällssektorer. På grundval av

denna bevakning har myndigheterna att föreslå förändringar. Åtskilliga beslut om betydande samhällsförändringar har tillkommit efter förslag från myndigheter.

Enligt en mer traditionell syn på myndigheterna arbetar dessa huvudsak- ligen med handläggning av löpande ärenden inom ramen för de författningar som statsmakterna har givit. Denna typ av verksamhet är fortfarande vanlig. Inom flera samhällssektorer har emellertid myndigheterna kommit att spela en mer aktiv roll. Detta beror på att politiska beslut i ökad utsträckning inriktats på att behandla större frågor av principiell karaktär, medan detaljutformningen av reformer överlåtits åt myndigheterna. Av detta följer att myndigheterna har fått ett större ansvar föratt reformer och insatser svarar mot de riktlinjer som statsmakterna har formulerat.

Myndigheterna har ett huvudansvar för effektiviteten i den egna verk- samheten. Under senare år har betydande insatser gjorts för att höja den administrativa nivån vid myndigheterna. Alltfler myndigheter har avsatt resurser för verksamhetsplanering, rationalisering och andra aktiviteter som har till syfte att öka effektiviteten.

Myndigheternas ledning och personal har en ambition att förbättra verksamheten, så att den bättre skall motsvara omvärldens krav. Denna ambition leder ofta till krav på ökade resurser. Många problem går lättare att lösa i en växande myndighet än i en stagnerande eller krympande. Förutsättningarna att behålla duglig personal och rekrytera nya krafter förbättras om verksamheten växer. Tillväxten vitaliserar organisationen och de anställda kan i större utsträckning få tillfälle att förverkliga sina önskemål. Motivation till besparingar och nedskärningar saknas däremot eftersom detta sällan kan uppfattas som något positivt för de berörda.

Under större delen av efterkrigstiden har resurstillväxten i samhället varit tillräcklig för att tillåta en snabb ökning av den statliga verksamheten. De senaste årens ekonomiska läge har emellertid inte givit utrymme för en fortsatt tillväxt i samma takt.

Många myndigheter har ännu inte anpassat sig till denna situation. Önskemål om ytterligare resurser för att förbättra och utöka den egna verksamheten dominerar myndigheternas anslagsframställningar. Viljan att ompröva befintlig verksamhet är betydligt mer begränsad.

2.5. Organ för ökad effektivitet: riksrevisionsverket och statskontoret

Verksamheten vid riksrevisionsverket (RRV) och statskontoret syftar till att höja effektiviteten i förvaltningen. Detta sker bl. a. genom förvaltningsrevi- sion, organisationsöversyner och utveckling av administrativa metoder. I begreppet effektivitet ingår också andra faktorer än ekonomiskt mätbara, t. ex. rättssäkerhet och arbetstillfredsställelse för de anställda. Statskontoret och RRV har utvecklat metoder som syftar till en vidgad, mer långsiktig planering av den statliga verksamheten. Det finns flera motiv för detta. Ett är den statliga sektorns växande storlek och utvidgningen av dess viktiga samhällsstyrande funktioner till allt fler områden. Ett annat väsentligt motiv är också den tilltagande knapphet på resurser, som har

medfört krav på återhållsamhet inom statlig verksamhet. Försöken att utveckla och tillämpa nya metoder och planeringsinstrument för att öka effektiviteten har gett positiva resultat. Detta har bl. a. ökat intresset för utveckling och nytänkande vid myndigheterna. De nya metoderna har emellertid knappast lett till nedskärningar och omprioriteringar av någon större betydelse. Snarare har myndigheterna genom förbättrade metoder och tekniker lättare kunnat identifiera områden för ytterligare insatser. Detta har i regel medfört att myndigheterna har behövt ytterligare resurser.

RRV och statskontoret har i sina förvaltningsrevisioner och organisations- utredningar i viss mån bidragit till denna utveckling. Vid dessa revisioner och utredningar har man ofta upptäckt brister i myndigheternas organisation eller planeringssystem. Detta har inte sällan medfört att myndigheterna har ställt krav på nya resurser för att komma tillrätta med problemen.

Resultaten av RRV:s och statskontorets arbete har endast i begränsad utsträckning kunnat utnyttjas på statsmaktsnivå, t. ex. i budgetarbetet. Detta kan bero bl. a. på att de resultat som kommer fram inte alltid svarar mot beslutsfattarnas behov av information.

2.6. Sektoriell forskning

Med sektoriell forskning och utveckling(FoU) menar vi forskning som direkt är knuten till verksamheten inom en samhällssektor. Denna forskning är i högre grad besluts- och handlingsinriktad än den allmänt kunskapssökande forskningen. Den sektoriella forskningen har tre huvudsyften, nämligen att ge underlag för formulering av mål inom en samhällssektor, att identifiera och analysera alternativa vägar, att uppnå målen och att utveckla de metoder och redskap som behövs för att nå dessa mål. Den sektoriella forskningens uppbyggnad och organisation skiljer sig mellan olika sektorer. Det finns sektorer med helt fristående FoU-organ liksom sektorer där FoU-uppgifterna är nära integrerade med myndigheters verksamhet inom sektorn. I en del fall finns en direkt anknytning till ett departement, t. ex. delegationen för social forskning vid socialdepartementet. De medel som är tillgängliga för forskning har samlats i ett anslag som disponeras av departementet. Inom arbetsmarknadsdepartementet har man byggt upp ett system av permanenta kommittéer för planering och initiering av FoU. Som exempel kan nämnas expertgruppen för regional utrednings- verksamhet (ERU) och expertgruppen för utredningsverksamhet i arbets- marknadsfrågor (EFA).

I andra fall är sektoriell FoU nära kopplad till en sektoransvarig myndighet. Det gäller t.ex. för skolöverstyrelsen som disponerar ett särskilt anslag för pedagogiskt utvecklingsarbete inom skolväsendet. Inom andra områden har man valt att låta forskningsresurserna vara fristående. När det gäller arbetarskydd har man betonat forskningsresursernas fristående ställning genom att inrätta en särskild fond, arbetarskyddsfonden.

Genom forskningen kan de sektoransvariga organen få olika företeelser och problem i samhället ingående belysta. Forskningen kan också belysa problem utifrån ett vidare perspektiv och utifrån andra utgångspunkter än vad en enskild myndighet normalt har kompetens eller möjlighet att göra.

Forskning kring sektoriella problem kan givetvis också ge underlag för kritisk granskning och omprövning av sektoriella mål. De kunskaper och erfaren- heter som vinns i forskningen kan ofta användas som utgångspunkter för en myndighets planering.

Det finns emellertid fortfarande betydande brister när det gäller att utnyttja forskningsresultat som besluts- och planeringsunderlag både inom regerings- kansliet och på myndigheterna och att omsätta forskningsresultat i förslag till åtgärder och handlingsprogram. Hittills har forskningen utnyttjats marginellt som kunskapsunderlag i planeringen. De kunskaper som kommit fram i FoU-arbetet har uppenbarligen inte kunnat tillvaratas i det praktiska planeringsarbetet i den utsträckning som hade varit önskvärt.

2.7. Sammanfattning och slutsatser

Den svenska reformtraditionen är förankrad i ett nätverk av institutioner, som på olika sätt bidrar till den politiska förnyelsen. Genom de politiska partierna, folkrörelserna, intresseorganisationerna och opinionsbildare i massmedia reses krav på nya insatser. I riksdagsarbetet tas många initiativ till nya satsningar. Myndigheterna följer uppmärksamt utvecklingen på sina ansvarsområden och föreslår åtgärder för att komma till rätta med iakttagna problem. Viktiga impulser till förändringar kommer också fram i forskning och utvecklingsarbete på skilda områden. Regeringen bär huvudansvaret för den centrala beredningsprocessen i statsverksamheten och bearbetar genom sitt kansli en stor mängd förslag som framförs från olika håll. I det offentliga utredningsarbetet förbereds viktigare reformer under medverkan av olika samhällsintressen och politiska meningsriktningar. Genom remissväsendet tillförs den offentliga beslutsprocessen erfarenheter och synpunkter från berörda intressenter.

I ett skede som präglats av ekonomisk tillväxt har detta institutionella nätverk varit ett effektivt instrument för förnyelse. Det är emellertid inte säkert att dess utvecklingsförmåga förblir lika stor om förnyelsen i större utsträckning måste ske inom ramen för befintliga resurser. De impulser som förmedlas genom vårt politiska system är huvudsakligen ”expansiva” i den meningen att de förutsätter ett nytillskott av resurser för att kunna förverkligas. Flertalet förändringar som föreslås i riksdagen är förknippade med ytterligare kostnader för det allmänna. Huvuddelen av de förslag som förs fram av myndigheterna avser åtgärder som kan genomföras med hjälp av ökade resurser, medan endast ett litet antal uppslag till besparingar eller omprioriteringar kommer fram till riksdag och regering. Flera utredningar har uppmärksammat detta problem och lagt fram förslag om reformer med syfte att förbättra statsmakternas förmåga till omprioriteringar i hushållning- en med de offentliga resurserna. En rad åtgärder har vidtagits för att höja kvaliteten i underlaget för budgetprocessen. Trots detta kvarstår obalansen i informationsflödet.

Mot denna bakgrund ser vi det som en angelägen uppgift att undersöka hur betingelserna för omprövning skall kunna förbättras. I följande avsnitt diskuterar vi några av de hinder som försvårar en förutsättningslös gransk- ning av tidigare politiska beslut. Därefter söker vi peka på olika vägar mot en vidgad politisk handlingsfrihet.

3 Vägar mot vidgad handlingsfrihet

Vid sin årliga prövning av statens utgifter har riksdag och regering formellt sett vidsträckta möjligheter att omfördela befintliga resurser. I praktiken är det emellertid sällsynt att det i budgetarbetet sker någon reell omprövning av gjorda åtaganden. Studier av budgetprövning i olika länder och på olika nivåer i det offentliga systemet har visat att detta är ett allmängiltigt förhållande. Det budgetarbete som bedrivs världen över kännetecknas av att man inte granskar hela budgeten utan enbart de förslag till ökningar av anslagen som förs fram från t. ex. myndigheterna och de politiska partierna.

Under flera decennier har försök gjorts att inrikta budgetprövningen på en mera genomgripande granskning av de statliga utgifterna. Ett tidigt reform- förslag gick ut på att man i större utsträckning borde rikta uppmärksamheten mot vad myndigheterna verkligen uträttade (”performance budgeting”). Samma tanke kom till uttryck i den s. k. programbudgeteringen som utvecklades under 50-talet och som introducerades i Sverige under 60-talet. En viktig princip i programbudgeteringen var att verksamhetens mål borde definieras noga och att man i planeringen borde överväga alternativa medel att nå dessa mål. Erfarenheterna har emellertid visat att budgetprövningen även med programbudgetering kommit att bedrivas som en granskning ”på marginalen”. Ett annat förslag till budgetreform som har vissa drag gemensamma med programbudgetering har under de senaste åren presente- rats som nollbasbudgetering (”zero-base budgeting” . eller ZBB). Denna teknik tillämpas i vissa företag, vissa amerikanska delstater och i den amerikanska federala statsapparaten sedan 1976. Den utgår från att anslagen varje år inte skall prövas med utgångspunkt i fjolårets anslag utan "från noll”. Varje år bör man alltså ifrågasätta samtliga tidigare aktiviteter. Budgetpro- cessen skall inte bara handla om marginella ökningar utan allt skall kunna omprövas. Även om det är för tidigt att dra definitiva slutsatser av försöken med nollbasbudgetering, tyder hittills vunna erfarenheter på att man inte heller med denna metod kunnat komma ifrån en budgetprövning som i huvudsak rör sig på marginalen.

Målet att varje år kunna göra en ny och fri bedömning av de statliga utgifterna ter sig varken önskvärt eller möjligt att uppnå. Vad som däremot är önskvärt och också borde vara möjligt att uppnå är att i någon utsträckning öka den politiska handlingsfriheten genom att förbättra betingelserna för en ”reell” omprövning av tidigare fattade beslut. Utöver en prövning av föreslagna anslagshöjningar borde det vara möjligt att i ökad utsträckning pröva också förändringar av anslagen i resursbesparande riktning. I den

följande framställningen skall vi dels peka på några av de hinder som finns för en sådan omprövning, dels visa på de vägar mot en vidgad handlingsfrihet som behandlas i detta betänkande.

3.1. Hinder för omprövning

En första typ av hinder för reell omprövning kan sägas ligga i de politiska beslutens konstruktion.

Automatiken i statsutgifternas ökning är ett uttryck för att beslut som statsmakterna fattar om transfereringar och statlig verksamhet ofta rymmer inbyggda tillväxtmekanismer. När man t. ex. bestämt sig för att folkpensio- nerna skall värdesäkras, att alla barn skall ha rätt till grundskoleutbildning och att stöd vid arbetslöshet skall utgå med ett visst belopp har man därmed bundit Utgiftsutvecklingen vid faktorer som helt eller delvis ligger utanför statens kontroll.

På andra områden är den automatiska stegringen knuten till utvecklings- eller utbyggnadsprogram som genomförs successivt under flera år. Större delen av statens utgifter påverkas av pris- och löneutvecklingen i samhället. För vissa anslag sker detta automatiskt genom regler som är givna i författningar, medan det för andra utgifter sker genom schablonmässiga uppräkningar.

De automatiska utgiftshöjningar på statsbudgeten som är inbyggda i redan gjorda åtaganden sammanfattas i den femåriga långtidsbudgeten (LB), som årligen redovisas av regeringen. Historiskt har LB:s kalkyler över framtida utgiftsökningar alltid visat sig vara tilltagna i underkant. Det beror både på att nya åtaganden tillkommit och på att kostnaderna för gamla åtaganden stigit mer än förutsett. LB kan sägas fånga automatiken men däremot inte dynamiken i de statliga utgifternas tillväxt. Med dynamik avses de föränd- ringskrafter som finns inneboende i olika offentliga verksamheter och transfereringar utan att vara mekaniskt fixerade i formella regler. Som exempel kan nämnas att selektiva förmåner ofta kan ge upphov till ökade kostnader. Detta kan bero på att man, av t.ex. rättviseskäl utvidgar en förmån som tillfaller en grupp till att omfatta liknande grupper i samhället. Sådana följdkrav kan förefalla berättigade och svåra att avvisa. Utgiftsdyna- mik kommer också till uttryck i krav till följd av beslutade reformer som myndigheterna för fram i sina anslagsframställningar. Ofta kommer effekter och anspråk på grundval av en reform långt efter det att beslut om reformen har fattats. Hur sådana utvecklingsförlopp har gått till är det givetvis lättare att rekonstruera när de väl har inträffat, men i viss utsträckning kan också förutsägelser göras om dynamiska tendenser på olika offentliga verksamhetsområden. Själva utformningen av politiska beslut har också betydelse inte bara för graden av automatik i de offentliga utgifternas tillväxt utan också för graden av dynamik.

Beslutens konstruktion har en betydande inverkan på de förväntningar som råder om framtida statliga insatser, förväntningar som i sin tur bidrar till att bestämma vilka alternativa handlingslinjer som anses vara realistiska och vilka som döms ut som ”politiskt omöjliga”. Skulle statsmakterna bestämma sig för att ompröva åtaganden som uppfattas som väsentliga och fast

etablerade skulle reaktionerna givetvis bli starka. Har däremot en viss aktivitet från början klassificerats som försöksverksamhet eller tidsbegrän- sats skapas inte nödvändigtvis liknande förväntningar.

Även olika slags automatikkonstruktioner får ett genomslag i den allmänna opinionen. Gällande bestämmelser och partiernas ständiga försäk- ringar om att pensionsförmånerna ligger fast har t. ex. med säkerhet lett till starka förväntningar på att värdesäkringen skall upprätthållas. Det råder där- emot inte någon lika säker förvissning om att de nominellt bestämda barn- bidragen alltid kommer att bibehålla sitt reala värde.

Utformningen av de politiska beslut som fattas bidrar alltså inte enbart till formella eller mekaniska bindningar (”automatik”) utan också till vissa typiska utvecklingsförlopp (”dynamik”) och till de attityder som bestämmer gränserna för ”det politiskt möjliga”. En större medvetenhet vid konstruk- tionen av offentliga åtaganden borde därför kunna bidra till att vidga den politiska handlingsfriheten.

En andra typ av hinder för reell omprövning av tidigare fattade beslut utgörs av bristande beslutsunderlag.

Merparten av de förslag om offentliga åtaganden som framförs genom riksdagen och andra politiska organ förutsätter som nämnts att ytterligare resurser används för olika offentliga insatser. Även i de förslag som riktas till statsmakterna från offentliga utredningar och statliga myndigheter do- minerar uppslag till ”expansiva” förändringar. I de årliga anslagsframställ- ningarna förekommer mycket sällan spontana förslag om besparingar och nedskärningar. Det material som statsmakterna har att utgå från såväl i budgetprövningen som vid överväganden om nya eller ändrade reformer är således till övervägande delen expansivt till sin tendens. Ett sakligt un- derlag för minskad resurstilldelning står mycket sällan till förfogande.

Bakgrunden till denna obalans är mångfacetterad. Man kan t. ex. peka på att de olika intressegrupper som drar nytta av skilda offentliga insatser av naturliga skäl är mer intresserade av att öka än av att minska det statliga engagemanget. Såväl i politiken som i förvaltningen finns många incitament till att utforma och framställa expansiva förslag. Även det statliga utred- ningsväsendet, som allmänt sett är ett smidigt instrument för konkretisering av olika förändringsförslag, har ofta lagt fram expansiva lösningar.

En tredje typ av hinder för omprövning ligger i att reala resurser bundits genom tidigare fattade beslut.

En stor del av den offentliga verksamheten är knuten till ett utnyttjande av kapitalresurser. Många investeringar som har gjorts i fasta anläggningar förutsätter t.ex. underhåll och drift under en lång följd av år. Av stor betydelse är också de investeringar som gjorts i kunskaper och kompetens hos skilda grupper av anställda. Myndigheter som har byggts upp under lång tid representerar ett betydande samhälleligt kapital. 1 den utsträckning som myndighetens resurser inte kan flyttas till andra verksamhetsområden när detta anses vara önskvärt, kan dessa resurser betraktas som bundna. Genom sådana bindningar uppstår ytterligare hinder för omprövning av politiska beslut. Vidare är det av stor betydelse för den politiska handlingsfriheten att personalen inte är låst till vissa bestämda funktioner. En ökad beredskap att ta sig att nya arbetsuppgifter och större möjligheter till cirkulation inom och mellan olika arbetsplatser är därför angelägen.

3.2. Hur omprövning kan underlättas

Den politiska handlingsfriheten begränsas av automatik och dynamik i statsbudgeten. Handlingsfriheten kan ökas genom att beslut och anslag konstrueras så att automatiken och dynamiken mildras. Det krävs också ett vidgat utrymme för omprövning i den politiska beslutsprocessen. Resurser kan därigenom frigöras och användas för nya angelägna ändamål.

Handlingsfriheten kan vidgas genom att tidigare ställningstaganden kritiskt ifrågasätts. Detta kan ske genom att statliga åtaganden systematiskt blir föremål för översyn där bl. a. resultat och effekter granskas. Om det därvid visar sig t. ex. att en verksamhet inte svarar mot aktuella behov och prioriteringar kan beslutet omprövas. Med vår användning av begreppen täcker alltså översyn insamling och utarbetande av faktaunderlag, medan omprövning betecknar de (ofta politiska) ställningstaganden som därefter kan följa. I princip kan all statlig verksamhet och alla statliga åtaganden bli föremål för en sådan översyn och omprövning. Omfattningen och inriktning- en av detta arbete är en politisk uppgift, där ansvaret ytterst vilar på de politiska partierna. Arbetet måste styras av regeringen och planeras inom regeringskansliet.

Genom att tidsbegränsa nya åtaganden och verksamheter kan man skapa tillfällen till förnyade ställningstaganden till tidigare fattade beslut. Särskilt när man är osäker på vilka effekter ett beslut kan komma att få, finns det anledning att bygga in tillfällen till omprövning i beslutet.

När nya verksamheter byggs upp finns möjligheter att genom anslagskon- struktionen påverka automatiken. Därigenom blir det t.ex. möjligt att undvika att mer än nödvändigt binda utvecklingen av ett anslag till för- hållanden som inte går att påverka.

Våra överväganden och förslag för en ökad handlingsfrihet behandlas i avdelning 11 och 111. Vi behandlar

- anslagskonstruktioner som kan bidra till att minska automatiken — tidsbegränsade beslut — systematiskt omprövningsarbete.

Det underlag som skall ligga till grund för beslut om omprövning bör uppfylla två krav. För det första bör underlaget ha ett sådant innehåll som gör det möjligt att bedöma hur olika åtaganden och verksamheter fungerar samt vilka resultat som har uppnåtts. Detta kan åstadkommas genom att insatserna förstärks för att initiera och genomföra mer målinriktade utvär- deringsstudier. För det andra måste det framgå vilka alternativa handlings- möjligheter som föreligger för att bedriva verksamheterna i framtiden. Det är därvid av stor betydelse att icke-expansiva, mindre resurskrävande, alterna- tiv till att genomföra verksamheterna tas fram. De samhällsekonomiska, statsfinansiella och administrativa konsekvenserna av dessa alternativ måste också kunna analyseras och redovisas.

Målinriktad utvärdering liksom konsekvensanalys är således nödvändiga förutsättningar för att en meningsfull omprövning skall kunna komma till stånd. Det behövs ett underlag som ger en bredare belysning av uppnådda resultat, registrerade brister och konsekvenser av alternativa framtida handlingslinjer. Därutöver behövs också fungerande former fördialog mellan

statsmakterna och dem, som har ansvaret för att ta fram beslutsunderlaget.

En viktig fråga i detta sammanhang är vilket eller vilka organ som kan medverka i arbetet med att ta fram det beslutsunderlag som behövs vid översynerna. Här finns flera alternativ och kombinationer av alternativ att välja mellan: berörda myndigheter, utredningar med direktiv från statsmak- terna, RRV och statskontoret liksom sektoriella forskningsorgan.

Myndigheterna måste i större utsträckning än som nu sker följa upp och utvärdera resultat och effekter av de verksamheter de bedriver. De måste också engageras i ett konstruktivt utvecklingsarbete för att åstadkomma sådana förändringar i sina verksamheter som går att genomföra inom ramen för de ekonomiska restriktioner som föreligger. Men det är samtidigt väsentligt att få till stånd en belysning och bedömning av gjorda åtaganden, som är obunden av myndighetsinterna intressen. Denna kan utgöra ett kom- plement till det beslutsunderlag som myndigheterna själva tar fram. Här kan t. ex. statskontoret, RRV och den sektoriella forskningen ge värdefulla bidrag.

1 avdelning III diskuterar vi mera ingående på vilka sätt olika organ kan medverka i arbetet med att ta fram underlag för beslut om omprövning.

Förvaltningen är ett instrument för att förverkliga statsmakternas inten- sioner. För att dessa intentioner och ändringar i dem skall kunna genomföras måste förvaltningen vara flexibel. En flexibel förvaltning måste också kunna ta egna initiativ, så att dess verksamhet anpassas till nya och förändrade behov i samhället. För att kunna anpassa förvaltningen, både till förändrade politiska förhållanden och till förändringar i omgivningen i övrigt, är det nödvändigt att myndigheternas resurser inte är låsta utan kan fördelas om.

Det finns ett ständigt behov av kritisk granskning av befintliga verksam- heter och åtaganden. Initiativ till omprövning kommer ofta från riksdag och regering. Men en betydande del av arbetet med att ta fram underlag för omprövning kan komma att ligga på myndighetsnivå. Myndigheterna bör dessutom vara beredda att föreslå områden för omprövning. Myndigheterna har själva ett ansvar för mer begränsad omprövning liksom för genomförande av statsmakternas beslut om t. ex. omfördelning av resurser mellan olika ändamål. Detta kommer alltså att ställa betydande krav på myndigheternas flexibilitet.

I avdelning IV diskuterar vi hur förvaltningen kan göras mer flexibel. Vi behandlar möjligheterna att öka flexibiliteten genom organisationens utformning, genom planeringsinsatser och genom en förbättrad personalad- ministration.

3.3. Genomförande av förslagen

Syftet med våra överväganden och förslag är att öka möjligheterna att styra statens resurser, så att de kommer till användning inom prioriterade områden och kan minskas inom mindre angelägna områden. Förslagen får genom- slagskraft i den utsträckning som statsmakterna i praktiskt-politiskt hand— lande visar att de vill skapa reformutrymme genom omprövning och

omprioritering av tidigare åtaganden.

En stor del av våra förslag har formen av principiella rekommendationer som avser att påverka inriktningen av arbetet i regeringskansliet, i de offentliga utredningarna och i förvaltningen. Sådana förslag är svåra att kostnadsberäkna. Det är dock troligt att ett konsekvent genomförande av förslagen på kort sikt kommer att kräva ökade resurser. Eftersom avsikten med våra förslag bl. a. är att förbättra möjligheterna till omprövning, kommer dessa resurser i gengäld att uppvägas av att resurser frigörs på andra områden. Hur stora resursförstärkningar som behövs påverkas bl. a. av hur statsmak- terna väljer att genomföra förslagen. Man kan tänka sig minst två olika vägar för detta. Å ena sidan kan våra förslag genomföras successivt under en längre tid. Å andra sidan kan de genomföras med en mer koncentrerad insats under loppet av några få år. Det första alternativet är särskilt svårt att resursberäkna. Resursbehovet blir bl. a. beroende av i vilken takt genom- förandet sker och om utrymme för de nya uppgifterna kan skapas genom successiva omprioriteringar. Eftersom genomförandet sker under en längre tid finns i detta alternativ goda möjligheter att under den tid förändringarna sker bedöma vilka resurser som är nödvändiga.

Det andra alternativet innebär ett snabbare genomförande som inte kan ske utan att särskilda resurser avdelas. Detta alternativ förutsätter i första hand en förstärkning av beredningsarbetet i regeringskansliet. Såväl inom fackdepar- tementen som inom budgetdepartementet behöver personal avdelas för ett större antal översyner. Förstärkta resurser för beredningsarbete kommer ock- så att krävas om statsmakterna i ökad utsträckning väljer att tidsbegränsa beslut om reformer. Slutligen kan vissa resurser komma att erfordras för att samordna översynsarbetet i regeringskansliet.

Utredningsväsendet påverkas på så sätt att delvis nya krav ställs på det beslutsunderlag som utredningar bör presentera. Dessutom kan översynerna kräva att ett ökat antal utredningar tillsätts.

Vårt förslag till systematiskt översynsarbete kan innebära att väsentliga delar av utredningsarbetet kommer att ske vid berörda myndigheter. Under det år en myndighets verksamhet blir föremål för översyn kan betydande utredningsresurser komma att krävas, i den mån detta resursbehov inte kan tillgodoses genom tillfälliga omprioriteringar inom myndigheten.

RRV och statskontoret kommer också att engageras i arbetet med att ta fram beslutsunderlag inför beslut om omprövning. Vi föreslår att det vid RRV inrättas ett särskilt program med huvudsaklig uppgift att utföra analyser på uppdrag av regeringen. Vidare föreslår vi att en del av statskontorets resurser tas i anspråk för sådan verksamhet. Vid ett successivt genomförande av våra förslag torde endast begränsade resursförstärkningar erfordras vid dessa myndigheter. Om det under uppbyggnadsskedet ändock skulle visa sig att verkens resurser inte är tillräckliga kan givetvis regeringen ge särskilda resurser för större uppdrag. När erfarenheter har vunnits av hur dessa myndigheter bäst kan utnyttjas i översynsarbetet, bör underlag finnas för en bedömning av det mer permanenta resursbehovet. I denna bedömning bör även ingå att avgöra hur en medverkan i översynsarbetet kan förenas med verkens övriga arbetsuppgifter.

Om våra förslag genomförs så att ett större antal översyner inleds redan under de första åren kan detta ställa RRV och statskontoret inför krav som

verken inte kan tillgodose med sina nuvarande resurser, om inte övriga uppgifter kraftigt skall prioriteras ned. Vi föreslår att RRV i så fall tillförs vissa resurser för att inrätta det nämnda analysprogrammet. Vi har inte ansett oss kunna ta ställning till statskontorets resursbehov med hänsyn till att verkets framtida uppgifter f.n. prövas av Utredningen om central rationalisering och ADB (B 1979:01).

Våra förslag till åtgärder för att höja flexibiliteten i förvaltningen är huvudsakligen av sådan karaktär att de inte påkallar några resursförstärk- ningar. Hit hör överväganden om flexibel organisation och planering under resursknapphet. Våra överväganden och förslag om personaladministration är främst inriktade på möjligheterna att öka personalrörligheten inom statsförvaltningen. Förslagen ställer krav på en delvis annan inriktning av myndigheternas personaladministrativa arbete. Vi kan inte generellt bedöma om dessa krav kan tillgodoses med de resurser myndigheterna nu förfogar över. I många fall bör förslagen kunna genomföras genom omprioriteringar inom myndigheternas personalfunktioner. Detta kommer emellertid inte att vara tillräckligt i de fall där mera genomgripande förändringar inom en myndighet är nödvändiga vilket ställer krav på bl. a. större personalutveck- lingsinsatser. Detta kan bli fallet när en omprövning leder till att resurser skall omfördelas från ett område till ett annat. I en sådan situation är det angeläget att berörda myndigheter ges tillräckliga resurser att genomföra förändringarna effektivt och smidigt.

11. Vidgad handlingsfrihet

Det är väsentligt att politiska beslut utformas så att den framtida handlings- friheten inte onödigtvis inskränks. Detta kan t.ex. innebära att anslag tekniskt konstrueras så att kostnadsutvecklingen styrs så lite som möjligt av automatik. Det är vidare lättare att ompröva beslut om det redan vid beslutstillfället anges en tidsgräns vid vilken beslutet skall omprövas. En annan möjlighet är att genom en tidsbegränsad försöksverksamhet låta erfarenheterna av en begränsad tillämpning av en reform påverka dess de- finitiva utformning. Hur man kan använda tidsgränser i politiska beslut och bedriva försöksverksamhet inför beslut om nya reformer är viktiga delar i våra överväganden och förslag om utformning av politiska beslut. Andra delar rör möjligheterna att minska bindningarna genom att begränsa au- tomatiken i statsutgifterna.

När det gäller befintliga åtaganden kan handlingsfriheten ökas genom att dessa omprövas. En omprövning kräver i sin tur ett mer utförligt besluts- underlag jämfört med det som vanligen tas fram idag. En omprövning underlättas också om vissa förutsättningar är uppfyllda. Beslutsfattarna bör bl.a. ha möjlighet att bedöma dels de resultat som tidigare beslutade verksamheter uppnått, dels behovet av dessa i framtiden. Som ett samlande begrepp för det beslutsunderlag som tas fram och de övriga aktiviteter som föregår en omprövning använder vi översyn. I detta ligger alltså den process som föregår en omprövning, medan själva begreppet omprövning avser de beslut som fattas på grundval av översynen.

En omprövning innebär att man kritiskt ifrågasätter tidigare ställningsta- ganden. Omprövning bör kunna omfatta alla former av beslut som innebär ett åtagande från statens sida. Det kan gälla myndigheters verksamhet liksom transfereringar och regleringar. Omprövning kan ge olika resultat, t. ex. att

— verksamheten bör förbättras eller utökas i olika avseenden — verksamheten bör fortsätta i ungefär samma omfattning och med samma kvalitet samt med i huvudsak oförändrade reala resurser — verksamheten bör kunna bedrivas i stort sett i samma omfattning och med samma inriktning som nu men med mindre resurser — verksamheten bör bedrivas med förändrad inriktning eller minskad ambitionsnivå. Detta kan medföra att delar av eller hela verksamheten avvecklas eller minskas.

Hittills har resultaten ofta inneburit oförändrad eller ökad omfattning och ambitionsnivå. Vårt arbete har inriktats på frågor som rör omprövning enligt de sista två punkterna ovan. Det innebär alltså att vi föreslår åtgärder för att öka möjligheterna att genom omprövning frigöra resurser. Dessa resurser kan därvid tillgodose andra mer angelägna ändamål.

När det gäller frågan om vilka hinder som finns för omprövning bör man skilja mellan två olika typer av hinder. Den ena typen av hinder hänger samman med att det tar tid att förändra verksamheter t.ex. genom att resurser är låsta i anläggningar, teknik och kompetens hos personal (tekniska bindningar). Den andra typen av hinder har att göra med vad som anses vara politiskt möjligt att ompröva (politiska bindningar). De administrativa och tekniska svårigheterna att förändra eller avveckla en verksamhet beror i regel på vilken tidshorisont man avser. På kort sikt kan det vara mycket besvärligt att radikalt ändra inriktningen av en myndighets verksamhet. På lite längre sikt behöver det inte vara ett lika stort problem.

Översyn och därpå följande omprövning kan bedrivas mer eller mindre löpande och systematiskt. Vi skiljer i detta avseende mellan tre olika uppläggningar av översynsarbetet '

— löpande översyn som med täta mellanrum föranleder omprövning. Till denna typ av översyn hör framför allt budgetprocessen — förutbestämd översyn som kopplas till ett beslut om att inrätta en verksamhet eller att genomföra en reform — särskild översyn som initieras genom att statsmakterna finner det påkallat, t. ex. när påtagliga förändringar skett i förutsättningarna för ett offentligt åtagande. I dessa situationer tillsätts ofta en utredning.

En löpande översyn av den statliga verksamheten sker i anslutning till budgetprocessen. En svårighet i denna typ av översyn är att materialet är stort medan tid och resurser är knappa. Det är därför i huvudsak föreslagna kostnadsökningar som kan bli föremål för en reell granskning.

Budgetbehandlingen i regeringskansliet sträcker sig formellt från septem- ber till och med december. Även om reella budgetdiskussioner numera ofta förs redan i samband med arbetet med långtidsbudgeten på våren blir tiden ändå knapp. Budgetprövningen i departementen kan därför inte omfatta inträngande analyser av befintliga verksamheter. Huvuddelen av underlaget för departementens arbete består av myndigheternas anslagsframställningar. Dessa är ofta den enda formella information man har att utgå från (om inte en utredning nyligen har gått igenom ett område). Några större möjligheter att inom ramen för budgetarbetet i regeringskansliet sätta av personal för att utreda konsekvenser av alternativa fördelningar av resurser mellan och inom myndigheter finns inte.

Förslag har förts fram om att förstärka den löpande omprövningen. Budgetutredningens förslag till ett system med sektorstudier och program- planer kan ses som ett initiativ i den riktningen. Förslaget syftade till att ge departementen utrymme för en viss framförhållning och att i särskilda budgetdirektiv ge myndigheterna i uppdrag att utreda preciserade alterna- tiv.

Ett annat exempel är de krav på djupare analys av de besparingar (omprioriteringar) som är möjliga och som enligt budgethandboken vid vissa

tidpunkter kan komma att riktas till den enskilda myndigheten i särskilda anvisningar från regeringen. Ett ytterligare exempel är den verksamhet med särskilda anvisningar som bedrivits i samband med 1978 års budgetarbete.

I budgetarbetet får fackdepartementen både presentera förslag till nya reformer, omprioriteringar och besparingar som skall finansiera dessa. Under senare år har detta arbete i ökad utsträckning förlagts till våren. Resultatet har bildat en av fiera utgångspunkter för höstens budgetarbete.

Våra förslag till ett tillvägagångssätt för att genom översyn få fram ett underlag för omprövning diskuteras i avdelning III Bättre beslutsunderlag. Den grundläggande tanken är därvid att man med viss periodicitet skall initiera mer djupgående prövning av olika samhällsinsatser. En sådan budgetprövning kan föregås av utredningar genomförda t. ex. av en fack- myndighet eller av RRV. Direktiv till sådana utredningar kan utarbetas av översynsgrupper som organiseras i fackdepartementen. Denna uppläggning av översynsarbetet har alltså en anknytning till en utveckling som pågår. En skillnad är emellertid att våra förslag inte bara omfattar arbetet med att ta fram särskilda anvisningar inom ramen för budgetarbetet utan också att utarbeta direktiv till offentliga utredningar och till organ som RRV och statskontoret. Även om vi anser att översynsgruppernas arbete i viss mån bör planeras, så bör detta inte drivas så långt att möjligheterna till nödvändiga oplanerade insatser minskas. Ett mer genomplanerat system, liknande det som budgetutredningen1 föreslog, anser vi vara mindre ändamålsenligt. Ett sådant system skulle kunna minska flexibiliteten i regeringsarbetet.

Vår genomgång i avdelning [11 av utvärdering inom socialhuvudtiteln visar, att det förekommer att beslut att börja en viss verksamhet också innefattar ett ställningstagande att verksamheten efter viss tid ses över — förutbestämd översyn. Det blir därigenom relativt enkelt att sätta igång en översyn som kan leda fram till en omprövning.

Man kan skilja mellan två kategorier av förutbestämd översyn. Den ena kategorin är försöksverksamhet. Försöksverksamheter är vanliga inom so- cialvårdsområdet (barn- och äldreomsorg m. m.) och inom hälso- och sjuk- vård. Försöksverksamhet bedrivs inom dessa områden ofta av myndigheter. En annan kategori är att man genom tidsgränser på förhand bestämmer när en reform eller verksamhet skall ses över.

Mer omfattande och radikal omprövning sker i allmänhet när t. ex. opi- nionsförändringar skett eller ny kunskap kommit fram. Denna omprövning föregås ofta av en särskild översyn. Sådana översyner sker ofta i det offentliga utredningsväsendet. Uppslag till översyner kan föras fram bl. a. i det politiska arbetet, i intresseorganisationernas verksamhet och i mass- media. Att planera när sådana översyner bör äga rum är möjligt endast i begränsad utsträckning. Det är därför inte lämpligt att i högre grad försöka systematisera översyner av detta slag — även om de mer systematiska genomgångar som vi föreslår på längre sikt borde kunna minska behovet av oplanerade insatser. Våra överväganden berör emellertid inriktningen av sådana översyner. Dessa har hittills i huvudsak resulterat i att verksamheter har expanderat. Vi anser att översynsarbetet även skall kunna bana väg för en minskning av resursåtgången genom att mindre resurskrävande al- ternativ tas fram.

Automatiken i statsutgifterna begränsar den politiska handlingsfriheten. I

* Budgetreform SOU 1973243.

första hand är automatiken politiskt betingad i den meningen att beslut om ett åtagande eller en verksamhet skapar förväntningar på att dessa skall bli bestående. Men också sättet att tekniskt utforma ett anslag har betydelse för i vilken utsträckning som anslagsutvecklingen kan påverkas. Minst 60 procent av utgifterna på statsbudgeten har automatiska bindningar av formell natur till olika faktorer(t. ex. befolkningsutveckling),som inte direkt kan påverkas i ett visst års budgetarbete. Detta gäller om man inte är beredd att fatta beslut som innebär en förändrad ambitionsnivå för verksamheten i fråga.

Även för de återstående 40 procenten av statsutgifterna är handlingsfrihe- ten begränsad. Automatiken är emellertid inte här lika formellt och författningsmässigt reglerad utan är snarare av politisk-praktisk natur. Här återfinns flertalet myndighetsanslag samt en rad investeringsanslag.

På statsbudgetens inkomstsida påverkas inkomsterna av en rad faktorer i samhällsekonomin, t. ex. pris- och löneutvecklingen, sysselsättningen, konsumtionen, investeringarna, importen och exporten. För fiertalet och alla större inkomsttitlar kan man peka ut en eller flera bestämda samhällseko- nomiska faktorer som förklarar förändringar av inkomsterna. Den viktigaste automatikfaktorn är lönesummans utveckling.

En väg att vidga handlingsfriheten är att öka möjligheten att ompröva fattade beslut. Detta kan t. ex. åstadkommas genom att det när så är lämpligt i politiska och administrativa beslut anges vid vilken tidpunkt beslutet skall ses över för att kunna omprövas.

Tidsgränser förutsätter att erfarenheterna och effekterna av tidigare fattade beslut följs upp och utvärderas. Tidsgränser kan naturligtvis inte i sig garantera att en omprövning verkligen kommer till stånd utan är enbart ett instrument som kan förbättra förutsättningarna för detta.

I denna avdelning behandlar vi frågan om hur man skall kunna minska de hinder för reell omprövning som kan sägas ligga i de politiska beslutens konstruktion. Ikapire/4 beskriver vi den automatik som finns i statsbudgeten och hur man kan minska tillväxtmekanismer som beror på anslagskonstruk- tionerna. I kapitel 5 diskuterar vi mer ingående möjligheterna att öka för- utsättningarna för en reell omprövning genom att i större utsträckning än f. n. tidsbegränsa politiska beslut.

4. Automatiken i statsbudgeten

4.1. Långtidsbudgeten

För att få en uppfattning om vilket budgetutrymme som är intecknat av redan fattade beslut utarbetar man varje år en långtidsbudget inom budgetdepar- tementet. Denna redovisas i kompletteringspropositionen.

Syftet med långtidsbudgeten är att kartlägga de statsfinansiella konsekven- serna på längre sikt av redan fattade beslut och gjorda åtaganden. I långtidsbudgeten görs inga försök att förutse vilka nya beslut som kan komma att fattas under perioden eller effekterna därav. Långtidsbudgeten är således varken en plan eller ett program för den önskvärda utvecklingen och inte heller en prognos för den mest sannolika utvecklingen. I själva verket brukar den faktiska utgiftsutvecklingen alltid i väsentlig grad överstiga långtidsbudgetens belopp.

I långtidsbudgeten 1979, som avser perioden fram t. o .m. 1983/84, redovisas statsutgifternas utveckling bl. a. grupperade efter ändamål. Tretton av de största ändamålsgrupperna särredovisas. De svarar tillsammans för ca 82 procent av utgifterna under budgetåret 1979/80. En redovisning av dessa utgifters utveckling i fasta priser lämnas i tabell 4.1. I tabellen ingår inte utgifter för statsskuldräntorna. Dessa beräknas uppgå till 12 300 milj. kr för 1979/80. Utgiftsökningarna for statsskuldräntorna be- räknas bli betydande under långtidsbudgetperioden (23 procent i löpande priser).

Statsutgifterna som ingår i tabell 4.1 beräknas öka under långtidsbudgetpe- rioden med 0,3 procent per år räknat i fasta priser. De områden som främst ökar är sådana där en avgränsad kategori medborgare erhåller stöd. Ökningar- na beror främst på befolkningsförändringar. Sådana förändringar påverkar utgifterna för t.ex. folkpensioner och barnomsorg. Som nämnts bygger kalkylen på oförändrad ambitionsnivå. Det innebär att insatser av mer tillfällig natur som det nu inte finns beslut om, t. ex. olika slag av närings- politiska åtgärder, inte finns med i kalkylen.

I löpande priser beräknas den årliga genomsnittliga ökningen av utgifterna i tabell 4.1 under långtidsbudgetperioden komma att uppgå till 4,3 procent. Omräknngen till löpande priser har gjorts så att pris- och löneberoende utgifter ; statsbudgeten har förändrats med hänsyn till den antagna pris— och löneJtvecklingen. Detta gäller bl. a. för löner åt statsanställda, kostnader för försvaret och för folkpensioneringen. Beträffande utgifter där statsmak- terna ha: fastställt en viss nivå i kronor, t. ex. barnbidragen, har ingen upp- räkning skett.

Tabell 4.1 Utgiftsutvecklingen 1973/74-1983/84 enligt 1979 års långtidsbudget Milj. kr, fasta priser

Genom- Anslag Procen— Genom- snittlig 1979/80 tuell för- snittlig procen- ändring procen- tuell 1979/80— tuell för- föränd- 1980/81 ändring ring 1979/80— 1973/74— 1983/84 1977/78 Folkpensioner m. m. + 4,5 30 251 + 5,2 + 2,0 Utbildning och forskning + 3,0 23 630 + 0,7 + 0,0 Totalförsvar + 1,0 15918 + 0,2 + 0,3 Arbetsmarknads- och regionalpolitik + 9,4 11 149 + 3,9 + 2,2 Stöd till barnfamiljer + 4,5 10710 + 2,7 + 2,1 Bostadspolitik +10,2 9832 + 8,4 + 8,1 Allmänna bidrag till kommuner + 1,0 8386 +22,0 + 2,0 Kommunikationer — 1,2 8 192 + 4,9 + 0,6 Näringspolitik +34,1 6 955 —21,0 —21,9 Hälso-, sjuk- och social- vård + 3,8 6608 — 2,8 — 0,7 Rätts- och polisväsende + 5.3 6035 + 1,5 + 0,7 Internationellt utvecklings- samarbete m.m. +l4,6 4588 + 4,4 + 3,3 Energiförsörjning +11,l 2648 + 8,0 — 4,1 Ovrigt + 7,3 20 627 —l4,2 — 4,3 Utgifter i oförändrat pris- och löneläge + 5,3 165529 + 0,9 + 0,3 R

De totala statsutgifterna, inklusive statsskuldräntor, ökar under långtids- budgetperioden med i genomsnitt 5,9 procent per åri löpande priser. De totala statsinkomsterna kommer enligt långtidsbudgeten 1979 att öka med i genomsnitt 7,6 procent per år i löpande priser t. o. m. 1983/ 84. De beräknade förändringarna i statsinkomsterna framgår av tabell 4.2.

1979 års långtidsbudget räknar med ett budgetunderskott på 48 miljarder kr under vart och ett av åren 1979/80—1983/84. Att budgetunderskottet inte minskar, trots att inkomsterna växer relativt sett snabbare än utgifterna och att de närings- och industripolitiska satsningarna förutsätts minska beror bland annat på följande. Inkomsterna växer från en så mycket lägre nivå än utgifterna. De absoluta inkomstökningarna är därför inte tillräckliga för att tillsammans med de nämnda anslagsminskningarna kompensera fram- förallt transfereringarna och statsskuldräntornas expansion.

Finansutskottet har i sitt betänkande (FiU 1978/79:40) behandlat kom- pletteringspropositionen. Detta har skett bl. a. med utgångspunkt i vårens riksdagsbeslut. Utskottet kommer därvid preliminärt fram till att budget- underskottet kommer att överstiga 50 miljarder kr för 1979/80.

Finansutskottets socialdemokratiska majoritet framhåller att enda möjlig- heten att på längre sikt komma till rätta med de stora budgetunderskotten är att både förstärka budgetens inkomstsida och begränsa dess utgifter. Ut-

Tabell 4.2 Inkomstutvecklingen 1973/74—1983/84 enligt 1979 års långtidsbudget Milj. kr, löpande priser

Genom- Anslag Procen- Genom- snittlig 1979/80 tuell för- snittlig procen- ändring procen- tuell för- 1979/80— tuell för- ändring 1980/81 ändring 1973/74— 1979/80— 1977/78 1983/84 Direktinkomstskatt 1 32800 + 6,7 +8,0 Socialförsäk- +2l ,8 ringsavgifter i 22 900 + 9,2 +6,7 Mervärdeskatt +l7,5 32 600 + 9,5 +7,5 Övriga inkomster +10,3 40 326 + 9,9 +5,8 Återstående finansiering av de skatte- och kommunalekonomiska reformerna — 1 000 - — Totala statsinkomster +16,2 129 626 +10,0 +7,6

skottet anser därför att det finns skäl att redan nu ta principiell ställning för införande av en ny skatt på produktionen.

Utskottet anser att man även fortsättningsvis bör genomföra så långtgående besparingar inom den statliga förvaltningen som är möjliga med hänsyn till kraven på en fortsatt effektiv myndighetsutövning. De statliga konsum- tions-, investerings- och låneutgifterna utgör emellertid endast en dryg tred- jedel av de totala statliga utgifterna. Vidare anser utskottet att i den mån budgetunderskottet skall minskas genom åtgärder på budgetens utgiftssida måste på något sätt transfereringsut- gifterna komma med i bilden. Utskottet fortsätter:

"Samtidigt måste man emellertid konstatera att dessa transfereringsutgifter till en betydande del utgör basen i vått sociala välfärdssystem. Detta gäller huvuddelen av transfereringarna till hushållssektom men det gäller även i betydande utsträckning transfereringarna till kommunerna vilka riksdagen nyligen beslutat öka genom förstärkta bidrag till den kommunala skatteutjämningen.

En allmän utgångspunkt för ansträngningarna att dämpa den statliga Utgiftsutveck- lingen bör vara att detta inte får gå ut över de inkomstsvaga grupperna i samhället. Det måste vara ett viktigt mål för budgetpolitiken att infria de löften som i första hand givits till pensionärerna. Det måste också vara en viktig målsättning att fördela samhällets stöd till bl. a. barnfamiljerna på ett sådant sätt att det kommer dem som bäst behöver detta till del. Inom ramen för denna allmänna inriktning av politiken bör det dock vara möjligt att på längre sikt dämpa expansionen i den offentliga sektorns utgifter — i varje fall i förhållande till de ökningar som registrerats under 1970-talet.”

I en reservation till FiU 1978/ 79:40 (fp och c) betonas att budgetunderskottet endast kan bringas ned genom åtgärder både på inkomst- och utgiftssidan. Reservanterna vill emellertid inte förorda att beslut om en produktionsskatt fattas, innan riksdagen hösten 1979 beslutat om inkomstskatten. För att så långt möjligt undvika skattehöjningar bör enligt reservanterna alla ansträng- ningar inriktas på besparingar och på begränsning av utgiftsökningarna. Reservanterna fortsätter:

”1 det perspektiv som avtecknar sig i långtidsbudgeten är det emellertid nödvändigt att pröva även redan gjorda åtaganden. 1 en situation där en ökning av statens åtaganden totalt bedöms inte kunna komma i fråga av statsfinansiella skäl, bör angelägna reformer likväl kunna komma till stånd genom omprioriteringar inom den totala utgiftsramen.”

I en annan reservation (m) trycker reservanterna hårt på att ansträngningarna måste inriktas på att åstadkomma besparingar och en begränsning av ut- giftsökningarna. Vidare understryks nackdelarna med att skärpa skattetryck- et. För att kunna sänka skattetrycket föreslås viss privatisering, t. ex. minsk- ning av det kommunala markinnehavet och ökad valfrihet vad gäller barn- tillsyn.

Riksdagen beslöt i denna del i enlighet med reservationen av fp och c.

4.2. Faktorer som påverkar statsbudgetens utgiftsutveckling

4.2.1. Allmänt

Varje utgift i statsbudgeten har som grund ett politiskt beslut. Detta innebär att riksdagen och regeringen formellt kan ompröva den statliga verksam- hetens omfattning och inriktning och det stöd som utgår till hushåll, kommuner och företag. Detta skulle t. ex. kunna ske i det årliga budgetarbe- tet. I praktiken är emellertid handlingsfriheten begränsad. Det är svårt att ompröva verksamheter eller ändamål som kan betraktas som angelägna. Vidare kan stora förändringar i den förda utgiftspolitiken på kort sikt skapa icke önskvärda återverkningar på andra delar av vår ekonomi. Tidigare fattade beslut kan alltså på flera sätt utgöra en begränsning när ompriorite- ringar diskuteras.

Handlingsfriheten i fråga om ett enskilt anslags utveckling är i första hand politiskt betingad. Till grund för fattade beslut ligger bedömningar av vad som kan vara en lämplig ambitionsnivå för att bedriva en verksamhet. Besluten om att inrätta en verksamhet kan skapa förväntningar på att verksamheten skall bli bestående. Detta ger en politisk bindning. Besluten kan tekniskt utformas på olika sätt. Sättet att konstruera anslagen är av betydelse för möjligheterna att påverka den framtida anslagsutvecklingen.

Med utgångspunkt i 1978 års långtidsbudget har vi studerat bindningarna i statsbudgeten och den därmed följande automatiken. Vi har inriktat oss på att beskriva handlingsfriheten vid olika anslagskonstruktioner. Detta har vi gjort genom att studera hur statsutgifterna utvecklas om ambitionsnivån är oförändrad för de verksamheter, som finansieras över statsbudgeten. I många fall är det dock svårt att bestämma vad en oförändrad ambitionsnivå innebär för en verksamhet.

Ett par exempel kan belysa detta förhållande. Syftet med barnbidragen är att de skall utgöra ett allmänt konsumtionsstöd till barnfamiljerna. Detta säger ingenting om med vilka belopp barnbidragen skall utgå, om bidragsni- vån skall anpassas till konsumentprisindex eller till något annat index. Däremot framgår klart av bidragsreglernas konstruktion att barnbidrag utgår för samtliga barn under 16 år. I det här fallet har regering och riksdag knappast något större inflytande över hur många (volymen) som skall ha barnbidrag, men däremot över hur mycket (priset) som skall utgå till varje barn. När det gäller bidragsnivån är det med hänsyn till prisutvecklingen inte rimligt att

anse ambitionsnivån oförändrad om beloppet t. ex. är konstant under en femårsperiod. Anslagets konstruktion medger emellertid att riksdag och regering med olika tidsintervaller har möjlighet att fastställa vilket belopp som skall gälla. Man har alltså— även om man inte i någon större utsträckning kan påverka det antal barn som föds — vissa möjligheter att påverka anslagsutvecklingen.

I andra fall, t. ex. anslaget till folkpensioner, innebär oförändrad ambitions- nivå dels att personer i en viss ålder skall få pension, dels att pensionen skall följa konsumentprisindex. I detta fall har man vid oförändrad ambitionsnivå varken inflytande över volymen(antalet pensionärer)eller priset(pensionsbe- loppet). Möjligheterna är alltså mindre att påverka utvecklingen av anslaget för folkpensioner jämfört med anslaget för barnbidrag.

De automatiska — eller opåverkbara — konsekvenserna av tidigare beslut är av varierande karaktär. De leder till olika grad av handlingsfrihet för statsmakterna, när det gäller att styra och påverka ett anslags utveckling under kommande budgetår. Det är bl. a. av betydelse om anslaget avser utgifter för transfereringar eller utlåning till andra delar av samhällseko- nomin, exempelvis hushålls- eller företagssektorn, eller om det är fråga om statens egen drift- och investeringsverksamhet.

För transfereringarna är bidragsreglerna i stor utsträckning fastställda i lag. I dessa fall blir således bidragskonstruktionen av avgörande betydelse för i vilken grad man kan styra anslagsutvecklingen (jfr barnbidrag och folkpen- sioner). Transfereringsutgifternas förändring vid oförändrad ambitionsnivå beror således på hur bidragsreglerna knutits till faktorer, som statsmakterna endast i begränsad omfattning kan påverka på kort sikt.

Utöver de bindningar som ligger i reglerna för olika statsbidrag har vi även studerat hur statsmakterna kan påverka utvecklingen av anslag som konstruerats på andra sätt. Tidigare beslut av riksdagen om olika former av ramar eller långsiktigt styrande planer för verksamheten påverkar t. ex. utrymmet för fri prövning i budgetarbetet och har därigenom betydelse för anslagsutvecklingen.

Ifråga om vissa verksamheter har staten ingått avtal med andra huvudmän om bl. a. ambitionsnivå och kostnadsfördelning. I dessa fall styrs anslagsut- vecklingen av hur avtalet utformats för återstående del av avtalsperioden.

För den statliga förvaltningsverksamhet, som finansieras med driftsanslag, är bindningarna normalt av annat slag. Den formella grunden för dessa anslag finns i resp. myndighets instruktion och i de ramlagar och andra författningar som reglerar myndighetens verksamhet. Även om gränserna för myndighe- ternas verksamhet är reglerade i lag är den reella omfattningen av verksam- heten i regel en ambitionsfråga. Vad som skall menas med oförändrad ambitionsnivå är ofta inte närmare definierat. Detta medför att det inte är lätt att beräkna den automatiska volymförändringen och exakt bestämma vilka faktorer som styr den. Det finns emellertid betydande bindningar inom gruppen, främst av personalpolitiska skäl. Hur anslagen skall utvecklas för att behålla en oförändrad ambitionsnivå måste bedömas vid den årliga budget- prövningen. Det kan vara svårt att avgöra vilken grad av efterfrågeanpassning av verksamheten och vilka krav på produktivitetsutveckling som bör rymmas inom den oförändrade ambitionsnivån.

När det slutligen gäller statens investeringar är ofta besluten så utformade

att de avser vissa speciella objekt. Tidpunkten för byggstart m. m. kan i viss utsträckning påverkas. Vidare är handlingsfriheten ofta betydande vid beslut om nya investeringar. Genom investeringsbeslutens konstruktion har stats- makterna alltså möjligheter att påverka investeringsanslagens utveckling. När igångsättningsbeslutet är fattat får det emellertid ofta fleråriga budget- konsekvenser genom att större investeringar tar ett par år att slutföra.

4.2.2. Bindningar/automatik som påverkar volymutvecklingen

Vid vår studie av bindningarna i statsbudgeten har vi delat in statsbudgeten i följande grupper av automatik beroende på bindningarnas karaktär.

1. Anslag som styrs av givna bidragsregler 2. Anslag som styrs av ramar och planer 3. Anslag som är avtalsbundna

4. Övriga driftanslag

5. Övriga investeringsanslag m. m.

6. Statsskuldräntor

I de tre första grupperna återfinns de anslag vars utveckling styrs av givna bidragsregler, ramar, planer eller avtal. Utvecklingen av dessa anslag ärinte i särskilt hög grad beroende av de bedömningar som sker i den årliga budgetprocessen. För grupperna 4 och 5, som i stor utsträckning omfattar anslag till statens egen drift- och investeringsverksamhet, sker däremot årliga bedömningar av vad som skall anses vara en oförändrad ambitionsnivå i verksamheten. Utvecklingen inom grupp 6 beror främst på storleken av budgetunderskotten.

Bindningarna hos de olika grupperna varierar. Även inom grupperna förekommer stora variationer mellan anslagen. Vissa anslag är konstruerade på ett sådant sätt att det finns flera faktorer — bindningar — som bestämmer deras utfall. I dessa fall har vi fört anslaget till den grupp av bindningar som förefaller att ha störst betydelse för utfallet.

I tabellerna 4.3 och 4.4 redovisar vi hur utgifterna har utvecklats för de olika grupperna mellan budgetåren 1978/ 79 och 1979/80 samt hur många anslag som finns i varje grupp.

Tabell 4.3 Utgiftsutvecklingen 1978/79-l979/80 enligt 1978 års långtidsbudget, fördelad på automatikgrupper Fasta priser

Automatikgrupp 1978/79 Förändring till 1979/80 Milj. kr Milj. kr %

]. Givna bidragsregler 58 509,6 2 089,2 3,5

2. Ramar och planer 33 326,9 1 415,7 4,2

3. Avtal 4 226,3 350,2 8,3

4. Övriga driftanslag 34 025,1 —3 825,4 —1 1,2

5. Ovriga investeringsanslag 8 936,1 — 302,7 — 3,3

6. Statsskuldräntor 9 600,0 3 900,0 40,6 Summa 148 624,0 3 627,0 2,4 Oförutsedda utgifter 8 000,0 —4 000,0

Tabell 4.4 Utgiftsanslagen 1978/79 fördelade på automatikgrupper

Automatikgrupp Anslagsbelopp i % Antal av statsbudgetens anslag omslutning

l. Givna bidragsregler 37,4 55

2. Ramar och planer 21,3 111

3. Avtal 2,7 43

4. Övriga driftanslag 26,8 625

5. Övriga investeringsanslag 5,7 122

6. Statsskuldräntor 6,1 1

Summa 100,0 957

Som framgår av tabell 4.3 ökar statsutgifterna i fasta priser med 2,4 procent under första året i långtidsbudgeten, om man undantar posten oförutsedda utgifter. Denna förändring är en nettoförändring, eftersom det förekommer både ökningar och minskningar av anslagsbeloppen inom varje grupp. Om den speciella posten oförutsedda utgifter inkluderas blir förändringen till 1979/80 -0,2 procent av totalbudgeten. Anslaget till oförutsedda utgifter beviljas årligen av riksdagen och står till regeringens förfogande. Anslaget disponeras i princip endast för utgiftsbehov som är av så brådskande art att de inte hinner underställas riksdagen eller för utgifter, som inte kan bestridas med andra medel. I posten oförutsedda utgifter ligger även en beredskap för de behov av utgifter som aktualiseras av olika särpropositioner.

Av tabell 4.4 framgår att automatikgrupperna 1—3 utgör 61 procent av statsutgifterna. Det är emellertid endast en femtedel av antalet anslag som ligger i dessa fyra grupper. Det stora antalet anslag (1 11 st.) inom gruppen som styrs av ramar och planer beror bl. a. på att vissa ramar omfattar fler än ett anslag. Inom försvarshuvudtiteln finns exempelvis tre stora ramar, den militära ramen, civilförsvars- och skyddsrumsramarna, som tillsammans på- verkar 45 enskilda anslag.

Nedan följer en diskussion av de olika automatikgrupperna.

" Grupp 1 — anslag som styrs avgivna bidragsregler — motsvarar ca 37 procent

av statsutgifterna. Denna grupp består främst av transfereringar, dvs. kontanta bidrag till hushåll, organisationer, kommuner och företag. Här ingår bl. a. anslagen till folkpensioner, barnomsorg och grundskola. Alla anslag i denna grupp styrs av givna bidragsregler. Om vissa faktorer som anslagen är knutna till enligt gällande författningar ändras, påverkas utgiftsutvecklingen automatiskt. Anslagen har bundits till olika slags faktorer. Bindningen till respektive faktor kan också vara olika ”stark". Därigenom varierar också möjligheterna att påverka utfallet av anslagen utan att förändra den i författningarna fastlagda ambitionsnivån.

Med anledning av att denna automatikgrupp har ett så varierande innehåll har vi delat in den i fyra undergrupper

— anslag som styrs av förändringar i befolkningsstrukturen (66 %) — anslag som styrs av andra externa faktorer (20 %) — vissa bidrag till kommunerna (13 %) — vissa ersättningar (] %).

De anslag som styrs av befolkningsförändringar svarar för över 66 procent av anslagssumman inom grupp 1. Här återfinns anslagen till folkpensioner och barnbidrag men även de anslag som beror på antalet elever, t. ex. bidrag till grundskolan, studiestöd m. m. Automatiken inom undergruppen är stark. Har statsmakterna knutit en transferering till en viss grupp individer inom ett åldersintervall och antalet individer i intervallet ändras, förändras genast

belastningen på anslaget. Nästa undergrupp, som styrs av andra externa faktorer, domineras av anslagen till bostadsbidrag och räntebidrag. Anslagen i undergruppen svarar för ca 20 procent av utgifterna i grupp 1. Karaktäristiskt är att utvecklingen av anslagen styrs av bidragskonstruktionen. I riksdagens beslut har avgränsats vilken del av ett verksamhetsområde som är statsbidragsberättigat och vilka villkor som skall gälla för att bidragen skall utgå. För ett givet år har riksdagen sedan ingen möjlighet att påverka hur många som utnyttjar bidragen. Det finns t. ex. inga ramar som anger hur många av dem som uppfyller villkoren som skall få bidrag. Förändringarna i anslagsutvecklingen beror följdaktligen på faktorer utanför statsmakternas direkta inflytande. Däremot kan natur- ligtvis anslagsutvecklingen påverkas genom beslut om förändrade bidrags- nivåer m. m.

Skillnaden i konstruktion mellan denna undergrupp och anslagen i undergruppen som styrs av befolkningsförändringar är att den förra inte styrs av någon gemensam extern faktor. Exempel på hur olika faktorer påverkar anslagen i den senare undergruppen redovisas nedan.

__________.___———————— Anslag för Faktorer som påverkar utvecklingen av anslaget ___/”___— Bostadsbidrag Inkomst Hyreskostnader Antal barn

Räntebidrag Antal nybyggda hus

Ränteförändringar Konvertering av gamla lån

Föräldraförsäkringen Antal nyfödda barn Antal sjuka barn Föräldrarnas inkomst Föräldrarnas utnyttjande av försäkringen

___—__________—

Det tredje stora delområdet inom automatikgrupp 1 utgörs av vissa bidrag till kommunerna. Undergruppen motsvarar ca 13 procent av medlen i grupp 1. I denna återfinns endast bidrag som har en sådan konstruktion att an- slagsutvecklingen inte helt kan styras av statsmakterna. Vissa bidrag till kommunerna har också förts till andra automatikgrupper, exempelvis till anslag som styrs av befolkningsutvecklingen respektive av ramar och planer. Det är således endast ett fåtal av statsbidragen till kommunerna som finns i denna undergrupp (11 av totalt ca 70 kommunbidrag).

Gruppen består dels av generella bidrag såsom skatteutjämningsbidrag, dels vissa specialdestinerade bidrag till kommunala verksamheter. De senare utgår antingen i form av ett bestämt belopp per enhet eller med en viss

procent av driftkostnaderna. Denna anslagskonstruktion medför att staten har begränsade möjligheter att påverka volymutvecklingen. Exempel på anslag inom denna grupp är bidragen till social hemhjälp och färdtjänst.

Den fjärde undergruppen är anslag som utgör vissa ersättningar. Anslags- summan motsvarar endast 0,8 procent av medlen i grupp 1. Till denna grupp har vi fört t. ex. ersättningar till postverket för utbetalning av barnbidragen. Ersättningen till posten styrs i detta fallet av antalet barnbidrag, som i sin tur är beroende av antalet barn. Ytterligare ett exempel är ersättning till postverket för utbetalningar av pensioner samt till postverket och riksförsäk- ringsverket för handläggningen av det studiesociala stödet. Även dessa anslag är knutna till utvecklingen av andra anslag. Gruppen karaktäriseras av en typ av ”indirekt” automatik.

Sammanfattningsvis kan konstateras att den automatik som beror på att anslagen styrs av givna bidragsregler berör ca sex procent av antalet anslag men omsluter nära 40 procent av statsutgifterna. Det är främst anslag till transfereringar som finns i denna grupp. Bidragsbeloppens nivå bestäms av riksdagsbeslut. Det finns klara regler som avgränsar vem som skall få del av transfereringarna. Hur många personer det i realiteten blir bestäms emel- lertid av en rad mer eller mindre opåverkbara faktorer. Det är som vi visat främst befolkningsförändringar och andra externa faktorer som styr anslags- utvecklingen. Statsmakternas möjligheter att påverka anslagsutvecklingen i ett visst budgetår är ringa vid oförändrad ambitionsnivå och oförändrade bidragsregler. Utvecklingen av anslagen styrs mellan riksdagsbesluten om standardförändringar uteslutande av de externa faktorerna.

Grupp 2 — anslag som styrs av ramar och planer — motsvarar ca 21 procent av statsutgifterna och innefattar lll anslag. Den automatik som uppstår till följd av att vissa anslag styrs av beslut om ramar eller förväntas följa en fastställd plan är artskild från den automatik som föreligger i den tidigare diskuterade gruppen. Ramar och planer kan i viss utsträckning omprövas och revideras, vilket medför att bindningarna i många fall inte är lika starka som i grupp 1. Om ett anslag utvecklas inom en fastställd flerårsram eller enligt en långsiktig plan, minskas naturligtvis möjligheterna för staten att ett visst år göra en helt fri budgetprövning av anslaget.

Exempel på ramar i den nuvarande statsbudgeten är försvarsramarna, biståndsanslagen samt strukturgarantiramar till vissa näringsgrenar.

Även i den här gruppen förekommer en rad skillnader mellan anslagen. De skiljer sig åt bl. a. när det gäller

— ramarnas utformning och innehåll — ramperiodens längd — möjligheterna att ompröva anslagen under ramperioden.

Om verksamheternas volymutveckling styrs av fleråriga ramar eller planer minskas möjligheterna till en fri budgetprövning ett visst år. Är det fråga om ettåriga ramar finns alltid möjligheten att ompröva innehållet i ramen. De ettåriga ramarna har egentligen ingen automatikeffekt inbyggd, eftersom det krävs nya beslut om ramen varje år. En del av ramarna i gruppen är inte kostnadsramar utan avser t. ex. antalet intagningsplatser på olika utbildningslinjer. Dessa ramar ger fleråriga budge- teffekter eftersom utbildningen sträcker sig över flera år. Vid varje nytt

' En betydande del av anslagen för myndighe- ters verksamhet avser lönekostnader. Utveck- lingen av dessa styrs bl. a.

av avtal - kollektivavtal mellan arbetsgivare och arbetstagare. Dessa anslag ingår i grupp 5.

rambeslut har riksdagen möjlighet att ompröva ramarna för att exempelvis minska den automatiska kostnadsutveckling som ramkonstruktionen kan ha gett upphov till.

Grupp 3 — anslag som styrs av avtal1 — avgör endast 2,7 procent av stats- utgifterna. För närvarande är det 43 anslag som styrs av avtal. Avtalen berör dels förhållanden mellan staten och landstingen eller näringslivet, dels

Sveriges internationella samarbete. Det största anslaget avser avtalet mellan staten och landstingen för bidrag till driften av kliniker för psykiskt sjuka. Anslaget är budgeterat till 2,1 miljarder kronor 1978/79 vilket resursmässigt motsvarar över hälften av gruppen.

Bland avtalen som berör näringslivet kan nämnas avtalet mellan staten och Saab-Scania AB. Avtalet slöts 1977 och syftar till att utveckla samarbetet inom dataområdet.

FN-organen, OECD, EFTA och Nordiska Rådet är några exempel på internationella verksamheter som Sverige deltar i. Sverige bidrar i regel till en viss procentandel av organisationens budget. Därutöver finansierar Sverige särskilda projekt.

Avtalens innehåll och längd kan påverkas av staten men när avtalet väl har slutits uppkommer bindningar för de berörda anslagen under avtalsperioden. Flertalet av de verksamheter som bedrivs med stöd av avtal är av den arten att det inte är troligt att de kommer att upphöra efter avtalsperiodens slut. Sveriges möjlighet att påverka de internationella avtalen beror bl. a. på sammansättningen av medlemsländer i organisationerna och på hur man valt att fördela finansieringen.

Grupp 4 — övriga driftanslag — omfattar ca 33 procent av statutgifterna. I gruppen återfinns så gott som alla myndighetsanslag samt vissa mindre transfereri ngar. De anslag som inte är myndighetsanslag avser verksamheter som organisationsstöd, vissa former av tidningsstöd, vissa kulturstödjande verksamheter m. m.

Den automatik som ligger inom denna grupp är svår att definiera. Anslagsutvecklingen regleras inte av bidragsregler, ramar, planer eller avtal (andra än kollektivavtal). Detta gäller även för de anslag i gruppen som inte är myndighetsanslag. Verksamheternas utformning regleras ofta i författningar och ramlagar, men omfattningen av verksamheterna och därigenom ansla- gen till dem blir främst en fråga om vilken ambitionsnivå som skall väljas. Ambitionsnivån är emellertid i regel inte klart preciserad i statsmakternas beslut. För alla anslagen i denna grupp sker därför årliga bedömningar av behovet av förändrad medelstillgång för verksamheterna. I de bedömningar som görs i budgetarbetet och i långtidsbudgeten försöker man t. ex. beakta i vilken utsträckning verksamheterna styrs av efterfrågan. Man kan därigenom försöka avgöra hur stor del av förändringarna i anslagsframställningarna som är automatiska volymförändringar.

Förändringar i efterfrågan är en orsak till krav om höjda anslag från myndighetens sida. Även andra förändringar i omgivningen kan resultera i att myndigheten behöver tillföras ytterligare resurser. Viljan att förbättra verksamheten kan även bottna i en strävan att hålla det professionella anseendet uppe och pröva nya metoder och tekniker. Tillgången till mer avancerade administrativa hjäpmedel och tillväxten i kompetens gör det

möjligt att driva verksamheten mera effektivt. Dessa produktivitetsökningar har hittills i regel utnyttjats för att vid sidan av den reguljära budgetprövning- en successivt höja ambitionsnivån. Detta skapar naturligtvis förväntningar hos myndigheten att även i framtiden få behålla resurserna.

För myndighetsanslagen finns en rad bindningar som medför svårigheter att, för ett visst budgetår, skära ner eller avveckla en verksamhet. En bindning som är lätt att identifiera är myndigheternas kostnader för löner till anställd personal. Staten har ett arbetsgivaransvar för de anställda. Det är därför inte möjligt att minska anslagen utan att beakta de personalpolitiska konsekvenserna.

En annan, mer indirekt bindning ligger i att en stor del av myndigheterna har till uppgift att administrera transfereringar och regleringar. Myndigheter- nas resursbehov styrs därför delvis av regelsystemens utformning.

Möjligheterna att ett visst budgetår styra utvecklingen av anslagen i denna grupp är större än i de tre tidigare automatikgrupperna. Vad som skall inrymmas i begreppet oförändrad ambitionsnivå är inom denna grupp ofta inte direkt reglerat. Detta ger statsmakterna utrymme för bedömningar i det årliga budgetarbetet. Den information som tillhandahålls statsmakterna främst genom myndigheternas anslagsframställningar påverkar möjligheter- na att göra dessa bedömningar.

Grupp 5 — övriga investeringsanslag — svarar för ca sex procent av statsut- gifterna. I gruppen återfinns de anslag som berör investeringar eller kapi- talbudgeten i övrigt och som inte på ett naturligt sätt faller in i de andra grupperna. Viss låneverksamhet på kapitalbudgeten har förts till denna grupp. Som exempel kan nämnas anslaget lån till investeringar för kommersiell service. Dessa anslag berör inte statens direkta investeringar, men budget- prövningen av dem har många gemensamma drag med den prövning som sker av de statliga investeringarna.

Investeringsanslagens bindningar ligger främst i att det tar ett antal år att slutföra en investering. Har riksdagen väl beslutat om en investering belastas anslaget under hela perioden.

För investeringsobjekten krävs i allmänhet riksdags- eller regeringsbeslut för varje enskilt projekt. Ofta fordras även igångsättningstillstånd innan investeringen kan påbörjas. Riksdag och regering kan därmed påverka starttidpunkterna för de olika projekten och kan på så sätt variera investe- ringsvolymen i tid och rum efter t. ex. sysselsättningsläget i landet. Statsmak- terna har alltså relativt goda styrmöjligheter när det gäller investeringarna.

För vissa typer av investeringar fastställs endast en ram för den investe- ringsvolym som bedöms lämplig under budgetåret. Sådana ramar är normalt uttrycktai löpande priser, varför prisutvecklingen avgör vilken real investe- ringsnivå som kan uppnås.

Grupp 6 — Statsskuldräntor — svarar för drygt sex procent av statsutgifterna. Utgifterna för statsskuldräntorna bestäms av förändringar i statsskulden, av räntenivån på den statliga upplåningen samt av upplåningens samman— sättning, dvs. om lånen är placerade i räntelöpande obligationslån, premie- obligationslån eller i banksystemet.

Statsskuldräntorna stiger mycket snabbt. Ökningen av dessa beräknas utgöra över 30 procent av de förväntade utgiftsökningarna mellan åren 1979/80 och 1980/81.

1 Nettoprisindex = konsu- mentpriser minus den indirekta skatten plus subventioner som är hänförbara till konsum- tionsvaror.

4.2.3 Löne- och prisautomatik

Hur anslagen i statsbudgeten utvecklas beror i en del fall på kostnads-, pris- eller löneutvecklingen i samhället. Ett hundratal anslag har bindningar till sådana faktorer. Ett flertal av dessa anslag har samtidigt bindningar när det

gäller volymutvecklingen.

Anslag, vars utveckling är beroende av kostnads-, pris- eller löneutveck- lingen är till stor del transfereringar. Bindningarna består i att anslagen har kopplats till exempelvis

— kostnadsutvecklingen för verksamheten — nettoprisindex — konsumentprisindex (basbeloppet) - löneutvecklingen — diverse värdesäkringsfaktorer.

Exempel på ett anslag som knutits till en viss verksamhets kostnadsutveck- ling är statsbidraget till social hemhjälp. Statsbidraget utgår med 35 procent av bruttodriftkostnaden. I bidragsbestämmelserna regleras vilka kostnader som är berättigade till bidrag. När kostnadsbilden ändras för verksamheten påverkas alltså även anslagsutvecklingen utan att något särskilt beslut fattats om detta.

Iförsvarsramarna sker en priskompensation för prisstegringar med hjälp av nettoprisindex.l Konsumentprisindex används som uppräkningsfaktor vid värdesäkringen av anslaget till folkpensioneringen.

Ett antal anslag har knutits till löneutvecklingen i samhället. Statsbidragen till grundskolan, gymnasieskolan, särskolan och folkhögskolan följer helt lärarnas löneutveckling. Bidragen till barnomsorg är värdebeständiga genom en anknytning till löneutvecklingen för anställda i offentlig tjänst.

För anslag som inte har bindningar till pris- och löneutveckling — myndig- hetsanslag, transfereringar och investeringar — sker i det årliga budgetarbetet beräkningar av pris- och lönekompensationen. Ovanpå denna kompensation läggs bedömningar av den reala utvecklingen för verksamheten.

Storleken av löne- och priskompensationen följer av index för olika kostnadsslag. För byggnadsinvesteringar sker ofta en uppräkning utifrån det byggnadskostnadsindex som byggnadsstyrelsen upprättar. [ budgetarbetet granskas myndigheternas förslag till löne- och priskompensation. I vissa fall skiljer sig regeringens bedömningar från myndigheternas. Detta kan bero på att statsmakterna vid sin bedömning av behovet av kompensation för kostnadshöjningar kan räkna in en antagen produktivitetsutveckling. Myndigheter som inte förmår nå upp till denna utveckling av produktiviteten kan tvingas sänka ambitionsnivån i verksamheten.

Numera förutsätts en viss årlig produktivitetshöjning ske vid alla myndig- heter. Budgetministern uttalar om detta i budgetförslaget 1978/ 79 (prop. 1978/79:100, Bilaga 2).

"En utgångspunkt för budgetarbetet har varit att besparingsalternativet bör realiseras. För flertalet myndigheter har detta också genomförts i det föreliggande budgetförsla- get.

Bespan' ngsalternativet innebär att myndigheterna inte fullt ut kompenseras för pris- och löneutvecklingen. Därigenom ställs ökade krav på rationaliseringar och produkti-

vitetsförbättringar. —-— Det är angeläget att understryka att besparingen beräknas motsvara en genomsnittlig produktivitetsutveckling och således normalt inte begränsar myndigheternas verksamhet."

4.2.4 Avslutande kommentarer

Vår genomgång av statsbudgetens anslag visar att minst 60 procent av utgifterna på statsbudgeten har bindningar till faktorer som inte direkt kan påverkas i budgetarbetet. Detta gäller om man inte är beredd att fatta beslut som innebär en förändrad ambitionsnivå för verksamheten i fråga. Framför- allt är detta fallet i fråga om transfereringar, där bindningarna till olika faktorer är reglerade genom anslagens konstruktioner. Utformningen av dessa regler medför att statsmakterna inför ett visst budgetår och med en oförändrad ambitionsnivå för verksamheterna har små möjligheter att på- verka anslagsutvecklingen.

Ofta anges i författning vem som t. ex. är berättigad till en viss form av stöd. Däremot är det sällsynt att det anges hur många som skall få detta stöd. Det medför att utvecklingen av anslagen för transfereringar styrs av faktorer såsom befolkningsförändringar o.d., vilka knappast kan påverkas av statsmakterna — åtminstone inte på kort sikt. På kort sikt är också möj- ligheterna begränsade att påverka anslag där utfallet styrs av beslut om ramar, planer eller avtal.

Även för de återstående 40 procenten av statsutgifterna är handlingsfrihe- ten begränsad. Automatiken på detta område är emellertid inte lika formellt och författningsmässigt reglerad utan är mer av praktisk-politisk natur. Den kan trots detta vara praktiskt taget lika stark som för de övriga grupperna. Riksdagen och regeringen har naturligtvis samma möjligheter här som för övriga anslag att ompröva verksamheternas inriktning och omfattning. I denna kategori återfinns flertalet myndighetsanslag samt en rad av investe- ringsanslagen. Inte heller dessa anslag kan drastiskt skäras ned. Anslagen består främst av lönekostnader och man kan ofta inte utan stora svårigheter snabbt placera om personalen. Dessutom är myndighetsanslagen ofta kopplade till administrationen av olika transfereringar. Man kan därför inte radikalt ändra myndighetsanslagen utan att först beakta konsekvenserna för transfereringarna. Regeringen har emellertid här vissa möjligheter att i ett visst års budgetarbete påverka anslagsutvecklingen.

För my ndighetsanslagen sker årliga uppskattningar av t. ex. efterfrågan på en verksamhet samt av effektivitets- och produktivitetsutveckling. Detta ligger till grund för beräkning av resursbehovet vid vad som bedöms vara oförändrad ambitionsnivå. Det är emellertid alltid svårt att mäta produkti- vitets- och effektivitetsförändringar inom tjänsteproduktionen. Anledningen är att det inte finns någon marknadsprisbildning för offentliga tjänster. För att kunna mäta produktivitets- och effektivitetsutvecklingen på ett meningsfullt sätt krävs att man har ett mått som är relaterat till målen för verksamheten och inte enbart till kostnaderna. För vissa offentliga tjänster är det möjligt att använda sådana mått, t. ex. för delar av den affärsdrivande verksamheten. Inom de flesta områden är det emellertid svårt att finna relevanta produkti- vitets- och effektivitetsmått.

Utvecklingen av investeringsanslagen kan styras av statsmakterna genom

1För detta arbete har utredningen biträtts av byrådirektören Mose Apelblat, riksrevisions- verket.

att objekten beslutas individuellt. Investeringar kan därmed tidigare- eller senareläggas. När en investering väl har påbörjats binds anslagsutvecklingen under investeringsperioden, även om vissa möjligheter kan finnas att påverka takten i färdigställandet.

Vad gäller volymmässiga bindningar i statsbudgeten kan konstateras att det främst är utgifterna för transfereringar som vid oförändrad ambitionsnivå styrs av faktorer som inte statsmakterna kan påverka. Även anslagen för konsumtion, t. ex. myndighetsanslagen, har bindningar för anslagsutveck- lingen men anslagen kan i viss utsträckning påverkas.

Utvecklingen av vissa anslag är dessutom beroende av kostnads-, löne- och prisutvecklingen i samhället. Tio procent av antalet anslag i statsbudgeten har sådana bindningar klart definierade. Dessa anslag svarar för nära hälften av de statliga utgifterna. För övriga anslag sker en årlig bedömning av hur löne- och prisstegringar skall kompenseras. För många anslag har statsmak- terna alltså en viss frihet att avgöra i vilken utsträckning kompensation skall utgå.

Långtidsbudgeten visar som nämnts ett årligt budgetunderskott på ca 48 miljarder kr för vart och ett av de närmaste åren. Budgetunderskottet påverkas av de automatiska utgiftsökningarna. Även inkomstutvecklingen spelar givetvis en väsentlig roll.

Iden senaste långtidsbudgeten förutses en automatisk årlig inkomstökning på 7,6 procent för perioden 1979/ 80—1983/ 84. Statsinkomsterna skulle där- med stiga betydligt långsammare än under perioden 1973/ 74—1977/ 78, då den genomsnittliga ökningen var 16,2 procent per år (i löpande priser). Enligt långtidsbudgeten kommer statsinkomsternas automatiska ökning att under de närmaste åren vara relativt sett snabbare än utgifternas ökning, som uppgår till 7,3 procent per år. Orsakerna till detta har berörts tidigare.

För att belysa de faktorer som påverkar den statliga inkomstutvecklingen har vi gjort en studie av inkomstautomatiken.' För att få överensstämmelse med automatikbegreppet på utgiftssidan — dvs. utveckling vid oförändrad ambitionsnivå — studeras inkomsterna under förutsättning av ett oförändrat skatt och avgiftssystem.

Statens inkomster påverkas av en rad faktorer i samhällsekonomin, t.ex. pris- och löneutvecklingen, sysselsättningen, konsumtionen, investeringar- na, importen och exporten. Antalet inkomsttitlar uppgår till ca 135. Av dem svarar t. ex. uppbörd i statens verksamhet för närmare 50 titlar och statens kapitalfonder för ca 60 titlar. För vissa inkomsttitlar kan det vara svårt att peka ut en bestämd samhällsekonomisk faktor som bestämmer inkomsterna på titeln. Detta innebär naturligtvis inte att inkomsterna inte påverkas av utvecklingen i samhällsekonomin. Det är snarare frågan om att flera faktorer samvarierar så att man inte klart kan skilja ut hur stor del av förändringen som orsakas av en viss faktor.

Den viktigaste automatikfaktorn är lönesummans utveckling. Den påver- kar såväl direkta som indirekta skatter. Bland de direkta skatterna är det främst inkomstskatten som beror på lönesummans utveckling. De indirekta

skatterna i form av arbetsgivar- och socialförsäkringsavgifter beräknas även på lönesummeunderlaget. På olika sätt kan lönesumman dessutom påverka en rad andra inkomsttitlar i statsbudgeten. Genom att lönesumman påverkar köpkraften är även punktskatterna indirekt beroende av den.

Lönesummans förändring bestäms av tre komponenter? förändringar i sysselsättningen, avtalsuppgörelserna mellan arbetsmarknadens parter samt löneglidningen utöver gällande avtal. Den största förändringskomponenten är avtalen, följd av löneglidningen. Sysselsättningskomponenten påverkar lönesummans utveckling med någon procent per år och kan vissa år vara negativ, dvs. sysselsättningen minskar. Detta inträffade t. ex. inkomståret 1977.

Prisutvecklingen påverkar en rad inkomsttitlar i statsbudgeten. I första hand är det mervärdeskatten och punkt- eller konsumtionsskatterna som är direkt beroende av prisutvecklingen. Skatterna beräknas i dessa fall som ett procenttal av priset eller värdet på varan. Prisutvecklingen mäts vanligen med konsumentprisindex. Numera påverkas även inkomstskattetiteln direkt av prisutvecklingen på grund av inflationsskyddet av skatteskalan. RRV har i ett annat sammanhang beräknat effekten av inflationsskyddet till 3 100 milj. kr för inkomståret 1979 och till 2 300 milj. kr för inkomståret 1980. Detta innebär alltså en minskning av statsinkomsterna i jämförelse med om vi inte haft indexreglering.

Allmänt gäller att inkomstskatten ökar mer än lönesumman på grund av progressionen i den statliga skatteskalan. Detta förhållande gäller även efter införandet av inflationsskyddet av skatteskalan, under förutsättning att prisökningen är lägre än ökningen av lönesumman.

Konsumtionsvolymen är den tredje stora automatikfaktorn. Den påverkar alla inkomsttitlar där skattesatsen är angiven som ett fast belopp per viss mängd av den skattepliktiga varan. Exempel på sådana inkomsttitlar är bensinskatten, vägtrafikskatten, dryckesskatterna, energiskatten, tobaks- skatten och reseskatten. Konsumtionsvolymen påverkar naturligtvis också sådana skattetitlar där skattesatsen är angiven som ett procenttal av värdet på varan, som t. ex. mervärdeskatten. Skatteunderlaget ökar om den skatte- pliktiga konsumtionen ökar, även om prisnivån skulle förbli oförändrad.

Importen är ytterligare en viktig automatikfaktor. Den är egentligen en del av den inhemska konsumtionen, men kan redovisas separat. Det är först och främst inkomsterna på inkomsttiteln tullmedel som påverkas av importen. Till följd av att tullsatserna successivt har avvecklats gentemot ett flertal länder, däribland EG-länderna och utvecklingsländerna, har inkomsterna från tullmedel varit nästan konstanta under senare år. Detta gäller trots att importvärdena under motsvarande period har ökat.

Importen av skattepliktiga varor påverkar även andra inkomsttitlar. En stor del av inkomsterna på titeln mervärdeskatt härrör från importerade varor, för vilka generaltullstyrelsen är beskattningsmyndighet. Generaltullstyrelsen redovisar även mindre inkomster från bl. a. särskilda varuskatter, försälj- ningsskatt på motorfordon samt skatt på malt- och läskedrycker.

Sammanfattningsvis kan konstateras att

. den automatiska ökningen i statsinkomsterna kan härledas till fyra dominerande faktorer — lönesumman, konsumtionsvolymen, prisutveck- lingen och importen

. lönesumman är den ojämförligt viktigaste automatikfaktorn . inflationsskyddet av den statliga skatteskalan innebär en reducering av den automatiska ökningen av inkomstskatten

. intäkterna av inkomstskatten ökar i allmänhet proportionellt sett mer än lönesumman även efter införandet av inflationsskyddet . automatiken varierar starkt mellan olika inkomsttitlar.

4.4. Överväganden och förslag

Om man vill minska de nuvarande bindningarna i budgeten fordras en omprövning av befintliga anslagskonstruktioner. På kort sikt är möjligheter- na till en sådan omprövning begränsade, om man inte radikalt vill förändra gjorda utfästelser. I ett längre perspektiv kan man vid översyner av regler för transfereringar naturligtvis minska beroendet av externa faktorer. Vid förlängning av ramanslag och avtal finns det också möjligheter att minska knytningen till vissa oberoende faktorer som t. ex. prisutvecklingen.

Vid konstruktionen av nya anslag har man större möjlighet att begränsa automatiken. Handlingsfriheten påverkas av hur man väljer att konstruera anslaget för en verksamhet eller transferering. Det avgörande är i vad mån man väljer att låta anslagsutvecklingen påverkas av andra faktorer än framtida politiska beslut t.ex. inom ramen för den årliga budgetprövningen. Som vi har visat sker inskränkningar i den framtida handlingsfriheten för stats- makterna främst genom

— att bidrag, ramar och avtal indexregleras — att anslag på annat sätt knyts till kostnadsutvecklingen, t. ex. görs beroende av bruttodriftkostnaden

— att anslaget bestäms så att det motsvarar en viss del av BNP — att anslag knyts till befolkningsutvecklingen — att anslagsutvecklingen kan påverkas av andra huvudmän än staten — att beslut fattas om ramanslag för en period längre än ett år.

Våra överväganden och förslag syftar som nämnts till att öka möjligheterna till omprövning av fattade beslut. Detta kan bl. a. ske genom att myndigheter och utgiftsområden med vissa intervall blir föremål för ingående granskning och prövning. Förutsättningarna för att genomföra en sådan omprövning av en verksamhet är bl. a. beroende av vilka bindningar som finns.

Det är därför väsentligt att man i underlaget för politiska beslut belyser de bindningar som olika beslutskonstruktioner medför. Vid beslut om nya anslag och vid genomgripande översyner av befintlig verksamhet är det viktigt att man

. prövar olika alternativ till konstruktion av anslag och särskilt undersöker möjligheterna att undvika konstruktioner, som begränsar statsmakternas möjligheter att påverka anslagsutvecklingen . föreskriver att det i beslutsunderlaget bör ingå beskrivningar, såväl av statsfinansiella och samhällsekonomiska effekter av verksamheten som av effekten av olika anslagskonstruktioner . prövar möjligheterna att i beslutet ange en tidpunkt när en översyn och omprövning skall ske. Detta utvecklas närmare i kapitel 5.

Avslutningsvis bör framhållas att det givetvis inte är vare sig möjligt eller önskvärt att minska bindningarna i sådan utsträckning att en fri prövning av alla statsbudgetens anslag är möjlig varje år. Att bindningar skapats t. ex. genom att transfereringar knutits till faktorer som befolkningsförändringar, olika inkomstnivåer eller antal barn motiveras av att man genom en sådan konstruktion kan garantera att medborgare som befinner sig i samma situation får likartad samhällelig service.

Stora förändringar i den förda utgiftspolitiken kan på kort sikt skapa icke önskvärda återverkningar i samhället som helhet. Medborgarna ställer krav på att gjorda utfästelser ligger fast och infrias i framtiden. Socialförsäkrings- systemet bygger t. ex. på att medborgarna med tiden skall åtnjuta förmåner som de själva varit med om att finansiera. Bindningarna i budgeten blir därmed ett uttryck för en politisk ambition. 1 en situation då de automatiska utgiftsökningarna intecknar en allt större del av det utrymme som finns för nya reformer är det dock en fördel om de politiska och praktiska möjlighe- terna att ompröva tidigare beslut kan ökas. Detta kan bl. a. ske genom att en möjlighet till en framtida omprövning byggs in i besluten.

5 Tidsbegränsning av beslut

En väg att vidga den framtida politiska handlingsfriheten är att öka möjligheterna att ompröva fattade beslut. Detta kan åstadkommas på flera olika sätt. I detta kapitel behandlar vi förutsättningarna för att i politiska och administrativa beslut ange vid vilken tidpunkt beslutet skall omprövas.

5.1. Nuvarande användning

I det följande beskrivs några olika typer av tidsbegränsade beslut som förekommer redan i dag. Beskrivningen grundar sig främst på en genomgång av drygt 400 propositioner, avgivna huvudsakligen under budgetåren 1973/ 74—1975/ 76. Detta material har kompletterats med exempel som vi har funnit vid en genomgång av kommittédirektiv och andra dokument.

De tidsbegränsade beslut som tas upp kan klassificeras på följande sätt

— beslut med naturlig fast tidsgräns — beslut om fullmaktslagar och lagar av extraordinär natur — plan- och programbeslut — provisoriska beslut — normer som utfärdas med stöd av ramlagstiftning — beslut om tillfälliga verksamheter — beslut om försöksverksamhet i begränsad skala — beslut om försöksverksamhet i full skala.

5.1.1. Beslut med naturlig fast tidsgräns

Vissa beslut är av den karaktären att de alltid tidsbegränsas. Det innebär att den verksamhet som beslutet avser är av den arten att beslutet endast kan gälla viss tid.

Flertalet avtal och överenskommelser mellan staten och andra huvudmän eller mellan staten och näringslivet faller inom denna kategori. Som exempel kan nämnas de 5. k. LUA-avtalenl mellan staten och vissa landsting och 1977 års avtal mellan staten och Saab-Scania AB om samarbete på dataområ- det.

Många beslut som avser konjunktur- och stabiliseringspolitiska åtgärder är tidsbegränsade. Som exempel kan nämnas beslutet att under perioden 1 april—15 september 1974 sänka mervärdeskatten samt de beslut som fattats

]Avtal om läkarutbild- ning och forskning vid kommunala undervis- ningssjukhus och avtal om anordnade och upp- låtelse av lokaler för statlig verksamhet vid dessa sjukhus.

upprepade gånger om att införa investeringsavgift för oprioriterade byggen under en begränsad tidsperiod.

Slutligen kan också nämnas att förordnanden avseende vissa typer av befattningar är tidsbegränsade. Det gäller t. ex. för förordnande som gene- raldirektör, landshövding och liknande befattningar.

5.1.2. F ullmaktslagar och lagar av extraordinär natur

Beslut om tillämpningen av fullmaktslagar gäller endast för en begränsad tid. Regeringen kan under vissa förutsättningar förordna att sådana lagar helt eller delvis skall tillämpas. Sådana förordnaden får i allmänhet endast meddelas för visstid och bara efter riksdagens samtycke. Många fullmaktslagar är av beredskapsnatur, t. ex. allmänna ransoneringslagen (1954:280) och lagen (1973:901)om reglering av förbrukning av elektrisk kraft. Ett annat exempel på fullmaktslag är valutalagens (1939z350) bestämmelser om valutareglering.

Även beslut som avser tillämpning av lagar av extraordinär natur tidsbegränsas i allmänhet. Avsikten är att möjliggöra en fortlöpande kontroll av lagarnas tillämpning. Som exempel på sådan lagstiftning kan nämnas lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, den s. k. terroristlagen. Lagen tidsbegränsades för att garantera parlamentarisk insyn i och kontroll av dess tillämpning. Ett annat exempel är lagen (1969:36) om telefonavlyssning vid förundersökning angående grovt narkotikabrott m.m. Enligt propositionen (1973:104) är denna lag tidsbegränsad ”så att riksdagen inom relativt kort tid får tillfälle att pröva dess verkningar”.

5.1.3. Plan- och programbeslut

Plan- och programbeslut (principbeslut) tidsbegränsas ibland. Ett exempel på ett sådant beslut är 1977 års försvarsbeslut, som anger totalförsvarets inriktning för femårsperioden 1977/78—1981/82. Ett annat exempel är 1976 års beslut angående utbyggnaden av barnomsorgen. Detta beslut innebär bl. a. att 100 000 nya platser i daghem och 50 000 nya platseri fritidshem skall byggas under perioden 1976—1980.

5 . 1 .4 Provisoriska beslut

Provisoriska beslut fattas för att snabbt lösa eller komma tillrätta med ett uppkommet problem. Besluten görs provisoriska i avvaktan på att den fråga beslutet avser skall regleras definitivt. Denna typ av beslut har antingen en fast eller en "flytande” tidsgräns. Som exempel på ett provisoriskt beslut kan nämnas de förändringar i skatteutjämningssystemet som beslöts 1973 (prop. 1973z44, FiU 1973z23, rskr 19731249). Dessa gällde i avvaktan på en aviserad översyn i anslutning till resultaten från den kommunalekonomiska utred- ningen. Ett annat exempel är beslutet om fortsatt giltighet av lagen (1963:599) om inskränkning i rätten till inmutning inom Norrbottens län. Giltigheten utsträcktes till att gälla fram till den 1 juli 1974 då den nya gruvlagen förutsattes kunna träda i kraft.

5.1.5. Normer som utfärdas med stöd av ramlagstiftning

En stor del av de politiska beslut som avser förvaltningslagstiftning har formen av ramlagar, dvs. författningar som innehåller mål och riktlinjer för en verksamhet. Exempel på ramlagar är miljöskyddslagen, livsmedelslagen, arbetsmiljölagen och förskolelagen. Ramlagarnas närmare innehåll konkre- tiseras av myndigheterna i förrn av föreskrifter, anvisningar och allmänna råd. Som ett sammanfattande begrepp för sådana föreskrifter, anvisningar och allmänna råd brukar man använda begreppet normer.

Normerna ligger till grund för beslut i enskilda ärenden. Det gäller t. ex. tillstånds-, bidrags- eller besvärsärenden. Myndigheternas normer har också en stor betydelse genom att de reglerar aktiviteter i samhället.

Vi har inte funnit något exempel på tidsbegränsade ramlagar. Däremot har vi funnit tidsbegränsade normer. Ett exempel är socialstyrelsens normer för lokaler och utemiljöer i förskola och fritidshem. Normerna är utfärdade inom ramen för förskolelagen som trädde i kraft den 1 juli 1975.

I förordet till den skrift1 som innehåller dessa normer sägs bl. a. följan- de:

"Erfarenhet från kommunal verksamhet och det organiserade forsknings- och utvecklingsarbetet kan ge anledning till successiva modifieringar av anvisningarna i denna skrift under en första period fram till 1980. Därefter-bör underlag finnas för en grundligare översyn."

Man avser sålunda att successivt följa upp och utvärdera tillämpningen av normerna samtidigt som man utgår från att det behövs en samlad ompröv- ning vid en angiven tidpunkt.

5.1.6. Beslut om tillfälliga verksamheter

Beslut om vissa verksamheter fattas ibland på så sätt att det förutsätts att verksamheten automatiskt skall upphöra i samband med att syftet med den har uppnåtts. I likhet med vad som gäller för provisoriska beslut är tidsgränsen ofta ”flytande”.

Större delen av kommittéväsendet ingår i denna kategori. När en kommité avslutat sitt utredningsarbete avvecklas den. Det förekommer också att vissa myndighetsliknande funktioner anförtros tidsbegränsade kommittéer eller delegationer. Ett exempel på detta är delegationen för företagens uppgifts- lämnande (DEF U), vars verksamhet skall pågå till 1980 och avslutas med en utvärdering.

5.1.7. Försöksverksamhet i begränsad skala

På senare år har det blivit allt vanligare att kommittéer initierar och bedriver försöksverksamhet för att på förhand pröva tänkbara förslag. Sådan försöks- verksamhet bedrivs ofta i begränsad skala.

Det finns många exempel på tidsbegränsade försöksverksamheter som bedrivits parallellt med att förslag till reformer utarbetats. I anslutning till 1 .

_ Planering av lokaler och

arbetet med 1968 års barnstugeutredning bedrevs t.ex. en omfattande utemiljö. Socialstyrelsen utrednings- och försöksverksamhet inom förskoleområdet. Ett annat exem- 1975_

pel är den försöksverksamhet som bedrivs inom socialvården för att på grundval av bl. a. socialutredningens förslag förbereda reformarbete. Ytter- ligare ett exempel är den s. k. närradiokommittén, som utreder frågan om sändning av radio- och TV-program i lokalt begränsade rundradiosändning- ar. I kommitténs uppgift ingår bl. a att lägga upp och svara för en försöksverksamhet med närradio och när-TV.

Tidsbegränsade försöksverksamheter i begränsad skala förekommer även utanför kommittéväsendet. Sådan verksamhet är speciellt vanlig inom socialvårds- och utbildningsområdet, inom hälso- och sjukvården samt inom kriminalvården. Socialstyrelsen bedriver och stöder en omfattande försöks- verksamhet av detta slag inom en rad områden, t. ex. inom nykterhets- och narkomanvården.

5.1.8. Försöksverksamlret i full skala

Ett vanligt motiv för att tidsbegränsa ett beslut är att man är osäker på beslutets effekter eller på den administrativa och tekniska utformningen. Syftet med tidsbegränsningen är här i första hand att i framtiden på nytt överväga beslutet på grundval av gjorda erfarenheter.

Ett exempel på denna typ av försöksverksamhet ges i prop. 1977/78:13] angående stöd till små vattenkraftverk:

"Stöd för de ändamål som nu är i fråga har inte tidigare lämnats. Av bl. a. detta skäl förordar jag i likhet med industriverket att stödet begränsas till en försöksperiod. Erfarenheterna av stödet och dess utformning bör utvärderas under försöksperioden, som lämpligen bör bestämmas till tre år."

Ett annat exempel är beslutet om att införa transportstöd som regionalpoli- tiskt medel. Transportstödet inrättades 1970 för att bedrivas som försöks- verksamhet under en treårsperiod. Riksdagen tog 1973 förnyad ställning till transportstödet och förlängde det till att med vissa utvidgningar gälla ytterligare fem år. För att uppnå en samlad utvärdering av transportstödet och regionalpolitiken i övrigt beslöt riksdagen 1978 att förlänga stödet med ännu ett år. Under våren 1979 har regeringen i en proposition om transportstöd (prop. 1978/79:152) redovisat en utvärdering av stödet. I propositionen föreslås att transportstödet, i något förändrad form, skall bli permanent. Riksdagen beslöt att uppskjuta behandlingen av propositionen till komman- de riksmöte (TU 1978/79z2l, rskr 1978/79:373).

Det förekommer också att endast vissa delar av en reform tidsbegränsas. Ett exempel på detta är den allmänna tandvårdsförsäkringen som infördes den 1 januari 1974. I samband med beslutet om tandvårdsreformen fanns farhågor att anslutningen av tandläkare till försäkringen skulle bli otillräcklig. Statsmakterna beslöt därför att lagstifta om en i princip allmän anslutning under en övergångstid av två år. I prop. l973z45, där förslaget om den allmänna tandvårdsförsäkringen lades fram, framhölls angående detta bl. a.

följande:

”De regler jag föreslagit för tandläkarnas anslutning till försäkringen och om möjligheten till utträde ur försäkringen bör som jag redan framhållit gälla under en övergångstid till dess verkningarna av tandvårdsförsäkringen bättre kan överblickas. Jag förordar att de fastställs att gälla fram till utgången av år 1975. Dessförinnan bör

man mot bakgrund av erfarenheterna på nytt pröva frågan om formerna för de privatpraktiserande tandläkarnas anslutning till försäkringen."

5.1.9. Avslutande synpunkter

Tidsbegränsning av beslut är inte någon nyhet. Den övervägande delen av de beslut som statsmakterna fattar är emellertid öppna i den meningen att de gäller tills vidare. De tidsbegränsade besluten utgör alltså en mycket begränsad del av samtliga gällande beslut.

Tidsbegränsningens omfattning och innebörd varierar för olika typer av beslut. Vissa kategorier av beslut är normalt alltid tidsbegränsade genom en klart angiven tidsgräns. Detta gäller t. ex. för avtal och vissa förordnanden. Andra beslut är till sin karaktär tidsbegränsade även om tidsgränsen för beslutet i många fall är underförstådd och inte klart angiven. Detta gäller t. ex. för många provisoriska beslut, tillfälliga verksamheter och även för vissa försöksverksamheter. För principbeslut och normer gäller slutligen att de i allmänhet inte är tidsbegränsade.

5.2 *”Solnedgångslagstiftningen” i USA

Tidsbegränsade beslut'har diskuterats i USA under beteckningen ”sunset legislation", — "solnedgångslagstiftning”. Sunset-principen innebär att myndigheter och program tidsbegränsas. Syftet är att skapa ett system för en periodiskt återkommande utvärdering och omprövning. Den grundläggande tankegången är följande: ett pågående verksamhetsprogram måste med jämna mellanrum underkastas förnyad prövning och godkännande, annars avvecklas programmet ("solen går ner”). Till ledning för denna prövning skall ligga en ingående granskning och utvärdering av programmet i fråga.

Solnedgångslagstiftning introducerades i delstaten Colorado 1976. Motsva- rande lagstiftning har sedan dess införts i närmare trettio amerikanska delstater. I kongressen väcktes förslag om att införa systemet på federal nivå första gången under kongressen 1975 —76. Förslaget slutbehandlades aldrig. Under kongressen 1977—78 togs förslaget upp på nytt. Förslaget godkändes av senaten i oktober 1978 men kom aldrig upp till behandling i representant- huset före kongressperiodens utgång.'

Solnedgångslagarnas innehåll och praktiska utformning varierar men bygger på vissa gemensamma grundprinciper. De viktigaste beståndsdelarna i det förslag till solnedgångslagstiftning som förordades av senatens regelut- skott var t. ex. följande:2

"1. Alla federala verksamhetsprogram skall, med vissa angivna undantag, ha en tioårig livslängd. Beslut om förlängning av ett program för en ny tioårsperiod kan fattas först efter det att en ingående granskning av programmet företagits.

2. Undantag görs för vissa pensioner och andra sociala förmåner för äldre och handikappade samt för åtgärder som har till syfte att garantera medborgerliga fri- och rättigheter. Program med detta innehåll skall emellertid utvärderas i detalj en gång vart tionde år, om väsentliga förändringar har gjorts i programmet.

3. Granskning skall i princip avse kartläggning och analys av programmets organisation, utförande, kostnader, resultat och effekter. Syftet med programmet skall

1Ett ärende som inte har slutbehandlats i kamrarna, dvs. senaten och representanthuset, före utgången av en kongressperiod (två år) förfaller och måste för att kunna bli föremål för fortsatt behandling väckas på nytt när den nya kongressen samlas.

2The program reautho- rization and evaluation act of 1978. Report of the Committee on Rules and Administration. U.S. Senate. (U.S. Govem- ment Printing Office, July 1978.)

lGeneral Accounting Office (GAO), Congres- sional Research Service (CRS) och Congressional Budget Office (CBO).

fastställas. Därutöver skall klarläggas om det finns andra program med liknande syften. Vidare skall kraven specificeras på den information och de analyser som myndighe- terna skall förse kongressen med vid kommande granskning. Specificering av syfte och krav på "retun'nformation" skall enligt förslaget också finnas med vid beslut om nya program.

4. Bland de program som står i tur att granskas under en viss kongressperiod skall några väljas ut för en bred utvärdering (comprehensive evaluation). Syftet med denna utvärdering och vad som kan krävas av en sådan Utvärdering anges noggrant i den föreslagna solnedgångslagstiftningen.”

Vilka program som skall väljas avgörs vid början av varje kongressperiod av respektive kammare på förslag av det berörda lagstiftningsutskottet. Före utskottsbehandlingen skall presidenten och vissa my ndigheterl var för sig ha avgett förslag på program som är lämpliga för bred utvärdering.

I sin allmänna motivering för förslaget framhöll senatens regelutskott att de hittillsvarande formerna för kongressens granskning av pågående program är bristfälliga. Enligt utskottet är granskningen varken systematisk, ingående eller enhetlig. Väsentliga förbättringar i dessa procedurer skulle enligt utskottet bli möjliga om den föreslagna lagstiftningen antogs av kongressen. Förslaget anses också tillmötesgå medborgarnas krav på förbättrad effektivitet inom den federala förvaltningen.

Solnedgångslagstiftningen har givit upphov till en livlig politisk och statsvetenskaplig debatt i USA. Eftersom lagstiftningen är en relativt ny företeelse är erfarenheterna av dess tillämpning begränsade. Förespråkarna betecknar den som ett verksamt instrument för att komma tillrätta med den svällande administrationen. Den ökade arbetsbelastning som följer av lagstiftningen har dock väckt farhågor om att den genomsnittliga kvaliteten på granskningarna skall bli låg. För att försöka hålla hög kvalitet på granskningarna har man sökt ställa specificerade krav på granskningens in- nehåll. Detta gäller särskilt vid granskning av de program som väljs ut för en bred utvärdering.

Mot solnedgångslagstiftningen har hävdats att den inte på något avgörande sätt påverkar beslutsfattarnas motiv att ta initiativ till granskning. Snarare föreligger risk för att beslutsfattarna tvingas initiera utvärderingar som det inte finns politiska motiv för. Det anses t. ex. inte troligt att ingående bestämmelser om utvärderingens innehåll kommer att följas annat än formellt, om det inte finns en politisk vilja att göra en fördjupad gransk- ning.

Hotet att ett verksamhetsprogram skall upphöra är alltså avsett att driva fram en granskning. En annan central tankegång är att man skall utöva press på myndigheterna att förbättra sin verksamhet. Genom att det anges efter vilka grunder en verksamhet skall bedömas och när denna bedömning skall ske uppnås en relativt hård indirekt styrning av myndigheterna. På så sätt förutsätts en allmän ”uppryckning" och effektivisering av myndigheternas verksamhet kunna komma till stånd. Mot detta har anförts att myndighe- terna kommer att inrikta sig på att överleva på kort sikt och bli mindre flexibla i sin anpassning till förändringari omgivningen. Mera långsiktiga ambitioner och målsättningar kan därför komma att åsidosättas. Vidare har hävdats att en nedläggning av verksamhetsprogram i allmänhet inte är särskilt sannolik. Myndigheterna har dessutom flera möjligheter att agera så att nedläggning av

olika program förhindras.

Kritikerna betraktar lagstiftningen som en mer eller mindre ”symbolisk gest” för att tillgodose allmänhetens krav på åtgärder mot en växande byråkrati. Effekten kommer dock enligt kritikerna snarare att bli en försäkran om att administrationen verkligen fyller sin uppgift. Mycket av kritikernas pessimism grundar sig på tidigare erfarenheter av tillämpningen av generella metoder, såsom t. ex. programbudgetering och nollbasbudgetering. Kritiker- na har också pekat på de betydligt ökade resurser som kommer att krävas för att genomföra utvärdering och omprövning. Därtill kommer svårigheter att verkligen kunna ta tillvara och beakta all ny information.

5.3. Förbättrade möjligheter till omprövning genom tidsgränser

Tidsgränser kan komplettera de mekanismer i det politiska systemet som gör det möjligt för beslutsfattarna att få del av erfarenheter av tidigare fattade beslut. Tidsgränsen utgör en i tiden fastlagd kontrollstation för när ett beslut skall utsättas för en ingående granskning och prövning. Den skapar därmed förutsättningar för att redan när ett beslut fattas bygga in vissa garantier att beslutet kommer att tas upp till förnyad prövning. Tidsgränser är alltså en väg att öka den framtida politiska handlingsfriheten. Användningen av tidsgrän- ser i politiskt och administrativt beslutsfattande bör därför vidgas.

Vid vår genomgång och uppföljning av olika tidsbegränsade beslut har vi kunnat konstatera att verksamheterna i regel förutsatts kvarstå i någon form även efter det att tiden för besluten gått ut. Omprövningen har i regel gällt utformningen av en verksamhet snarare än verksamheten som sådan. En fullständig avveckling av verksamheten har därför sällan varit ett realistiskt alternativ. Däremot har ofta omprövningen av ett tidsbegränsat beslut in- neburit att verksamheterna i olika avseenden ändrats.

Att tidsbegränsa beslut är förknippat med både för- och nackdelar. Bland fördelarna kan följande nämnas:

—- Tidsgränser utgör en garanti för att beslut tas upp till förnyad prövning. När en tidsgräns infaller ges ett tillfälle att bedöma om omfattningen eller inriktningen av en verksamhet skall förändras i något avseende. Denna prövning kan leda till att resurser frigörs för andra angelägna ändamål. — En omprövning av ett tidigare fattat beslut förutsätter att ett delvis nytt beslutsunderlag tas fram. Genom tidsgränser stimuleras en intensifierad granskning och utvärdering av pågående verksamheter och gjorda åtaganden — en utvärdering som i annat fall kanske inte skulle ha kommit till stånd.

— Att ompröva etablerade verksamheter och gjorda åtaganden ger i allmänhet upphov till starkt motstånd från de samhällsgrupper som drabbas. Tidsbegränsning av beslut om nya åtaganden kan skapa den psykologiska beredskap hos berörda grupper som behövs för att legitimera och därmed underlätta en framtida prövning. — Genom att det är känt när en verksamhet skall tas upp till förnyad prövning kan de utredningsresurser som står till förfogande utnyttjas bättre. Befintlig utvärderingskapacitet får därmed vidgade möjligheter att

inrikta och planera sin verksamhet. Därmed ökar också utsikterna att i den politiska beslutsprocessen utnyttja resultat av utvärdering.

- Tidsgränser kan göra de verkställande organen mera resultatorienterade och stimulera till självprövning och erfarenhetsinsamling. Tidsgränser kan på så sätt utöva en indirekt press på myndigheterna att förbättra sina prestationer vilket kan leda till att deras verksamhet effektiviseras. — Tidsgränser kan medföra att också det politiska arbetet i högre grad kommer att inriktas på resultat och effekter av en verksamhet snarare än på de resurser som krävs för att driva verksamheten.

Att tidsbegränsa beslut kan också vara förenat med vissa nackdelar:

— I förväg utsatta tidsgränser kan skapa en onödig stelhet i beslutsprocessen och leda till att beslut tas upp till förnyad prövning utan att tiden är mogen för detta. Det hänger bl. a. samman med att det kan vara svårt att avgöra hur lång tid som måste gå innan effekterna av ett beslut kan avläsas och utvärderas.

— För att en omprövning skall vara meningsfull och inte enbart formell krävs ett väl avvägt beslutsunderlag. Tidsgränser ställer därför krav på utredningsresurser för uppföljning och utvärdering. — Med tidsgränser kan följa såväl en ökad granskningsvolym som ett ökat inslag av omprövning. Detta kan komma att ytterligare belasta beslutsfattarnas redan hårt ansträngda tid.

5.4. Tidsbegränsning av olika typer av beslut

I det följande diskuterar vi för vilka typer av beslut som det kan vara motiverat att överväga ett vidgat utnyttjande av tidsgränser. Eftersom vår genomgång av beslut som redan är tidsbegränsade har visat att vissa typer av beslut generellt omfattas av tidsgränser, skiljer vi här mellan följande kategorier av beslut

— engångsbeslut -— beslut avseende tillfällig verksamhet — myndigheters normbeslut — övrig myndighetsverksamhet — transfereringar — den centrala lagstiftningen.

5.4.1. E ngångsbeslut

Till kategorin engångsbeslut har vi fört samman beslut som avser vissa investeringar i infrastruktur och teknologi, t. ex. vägar, broar, m. m. samt beslut om åtaganden av mera tillfällig karaktär, t.ex. sådana som fattas i anslutning till katastrofer. Många engångsbeslut är av den karaktären att de knappast kan upphävas eller förändras när de väl har verkställts. Det innebär att förutsättningarna för en reell omprövning av besluten saknas. Det gäller bl. a. för vissa beslut om investeringar i fasta objekt utan alternativ

användning. I vissa fall kan det vara motiverat att utvärdera sådana beslut till ledning för framtida avgöranden av liknande slag. Att sätta tidsgränser kan i dessa fall knappast vara aktuellt.

5.4.2. Tillfällig verksamhet

Tillfälliga verksamheter förutsätts bli avvecklade när syftet med dem har uppnåtts. Tidsgränsen för när en sådan verksamhet skall upphöra är emel- lertid ofta inte klart angiven utan endast underförstådd. En stor del av kom- mittéväsendet omfattas av denna typ av beslut. Det förekommer också att olika delegationer, nämnder, expertgrupper etc. inrättas med uppgift att full- göra en i tiden begränsad arbets- eller myndighetsuppgift. Som exempel kan nämnas kilometerskattenämnden. Vi anser att sådana delegationer, nämnder och liknande organ, som under en övergångsperiod har till uppgift att lösa vissa väldefinierade problem, i regel bör tidsbegränsas. I dessa fall kan tidsgränsen utformas så att verksamheten automatiskt upphör, när tids- gränsen är nådd.

Många organ av den här karaktären är emellertid tillfälliga eller proviso— riska enbart i den meningen att något slutligt ställningstagande inte har fattats om deras organisatoriska utformning eller arbetsuppgifter. Verksamhetens framtida ställning förutsätts bli prövad efter en tid när tillräcklig erfarenhet kan väntas föreligga. Som exempel kan nämnas statens råd för vetenskaplig information och dokumentation (SINFDOK), som inrättades 1968 och vars verksamhet och organisation prövades av den s. k. SINFDOK-utredningen under perioden 1975—1977. Beslut om sådana provisoriskt utformade verk- samheter bör i regel tidsbegränsas för att därmed garantera att verksam- heterna tas upp till förnyad omprövning efter en viss tid.

Som tillfällig verksamhet kan också räknas olika försöksverksamheter. Ett förnyat ställningstagande förutsätts ske på grundval av en bedömning av försöksverksamheternas utfall. En sådan bedömning förutsätter ofta en utvärdering. Utvärderingen skall ge svar på frågan om verksamheten bör fortsätta, t. ex. övergå i reguljär verksamhet, ändras eller upphöra. Försöks- verksamhet är således till sin karaktär tidsbegränsad.

Vi har emellertid funnit många exempel på försöksverksamheter, t. ex. inom skolans område, som satts igång utan att någon utvärdering från början varit inplanerad eller någon tidsgräns för verksamheten satts ut. Det gäller t.ex. försöksverksamhet med gemensam studiegång mellan skilda linjer inomNgymnasieskolan. Risk föreligger därmed för att vad som från början var ett tillfälligt arrangemang successivt övergår i permanent verksamhet utan att någon egentlig utvärdering eller omprövning kommer till stånd.

Enligt vår mening bör försöksverksamheter alltid tidsbegränsas och givetvis också utvärderas. Det bör redan i en försöksverksamhets inlednings— skede slås fast vid vilken tidpunkt, enligt vilka riktlinjer och av vem utvärderingen bör genomföras. Utvärderingen bör planeras så att utvärde- ringsresultat föreligger före iörsöksperiodens utgång. I annat fall uppkommer frågan om verksamheten skall fortsätta i avvaktan på att utvärderingsresultat färdigställs. Om så sker blir verksamheten fastare etablerad. Detta kan försvåra en eventuell avveckling.

5.4.3. Myndigheternas normverksamhet

När en ramlag träder i kraft är avsikten att den skall konkretiseras i tillämpningsanvisningar. Detta är nödvändigt för att de som skall tillämpa lagen, liksom de som omfattas av den, skall få riktlinjer för att tillämpningen skall bli likformning och rättvis.

Utvecklingen mot ramlagstiftning har inneburit att myndigheternas norrnbeslut fått en ökad betydelse för samhällsresursernas användning. Vi anser det därför väsentligt att frågan om tidsbegränsning även prövas för norrnbeslut.

De erfarenheter av tillämpningen av den s. k. begränsningskungörelsenl som vi har redovisat i en särskild skrivelse (Dnr 78:09, 1978-02-27) till bud- getministern tyder på att det finns ett stort behov av omprövning av tidigare utfärdade normer. Vi har kunnat konstatera att myndigheternas uppföljning och utvärdering av normers effekter är otillräcklig.

I skrivelsen föreslog vi följande åtgärder för att förbättra efterlevnaden av begränsningskungörelsen

”— när offentliga utredningar utarbetar förslag till ramlagar bör det anges hur begränsningskungörelsen skall tillämpas för de normer som följer av lagen. Hur detta närmare skall ske bör tas in i den handbok som statsrådsberedningen ger ut för offentliga utredningar. När regeringen ger en myndighet rätt att utfärda normer bör man understryka att begränsningskungörelsen skall gälla — exempel bör utarbetas på hur man klarlägger normers konsekvenser. Dessa bör tas in i den budgethandbok som RRV f. n. utarbetar eller ges ut på annat sätt. Det är också väsentligt att forskning och utveckling sker om normernas konsekvenser — i de fall när det är oklart om kungörelsen skall tillämpas bör regeringen t.ex. i propositioner om nya eller ändrade ramlagar ange hur tillämpningen skall ske. Riksdagens beslut kan återges i myndigheternas regleringsbrev — dispenser från kungörelsen bör ges restriktivt.”

Utöver detta föreslår vi att regeringen — i samband med att den ger en myndighet medgivande att utfärda en norm — uppdrar åt myndigheten eller annan, t. ex. riksrevisionsverket eller statskontoret, att till viss tidpunkt följa upp och utvärdera konsekvenserna av normen. Med en sådan utvärdering som underlag kan normen därefter underställas regeringen för förnyad prövning. Denna regel bör gälla i första hand när myndigheten inte på ett tillfredsställande sätt har utrett normförslagets ekonomiska konsekvenser eller när det är svårt att förutse konsekvenserna av den föreslagna normen.

Normer som inte behöver underställas regeringens prövning enligt begränsningskungörelsen bör givetvis också löpande följas upp samt perio- diskt utvärderas och omprövas. Det bör emellertid i första hand ankomma på den myndighet som utfärdar en norm att själv ta ställning till frågan om en

1År 1970 infördes genom särskild kungörelse (19701641, med ändring 19772629) en generell begränsning i myndigheters rätt att utfärda normer. I denna s. k. begräns- ningskungörelse stadgas bl. a.: ”Statlig myndighet, som kan ge föreskrifter, anvisningar eller råd, får ej utan att underställa regeringen frågan ge ändrade eller nya föreskrifter, anvisningar eller råd som kan påverka gällande standard eller tillämpade normer och som i mer än oväsentlig grad kan leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar i den av föreskrifterna m. m. berörda verksamheten.”

tidsgräns bör utsättas. Som generell regel bör därvid gälla att en norm bör tidsbegränsas i de fall där det råder en uttalad osäkerhet om kostnaderna eller effekterna i övrigt.

En ytterligare aspekt på frågan om tidsbegränsning av myndigheters normer äri vilken grad som samråd med intressenter bör ske innan normerna utfärdas. Vid underhandskontakter med representanter för kommun- förbunden i denna fråga har från förbundens sida förts fram att samråd med förbunden i stor utsträckning äger rum innan normer ges ut. Dessa samråd förefaller att fungera väl. Samråden omfattar emellertid i huvudsak nya normer. Vi anser att samråd med förbunden bör ske även när normer utvärderas, t. ex. i samband med att en tidsgräns löper ut.

5.4.4. M yndr'ghetsverksamhet

Myndigheternas verksamhet bör löpande följas upp och utvärderas. Med vilka intervall detta bör ske måste dock avgöras från fall till fall. Någon allmän tidsbegränsning av myndighetsanslag anser vi därför inte är lämplig. Däremot bör vissa delar av en myndighets verksamhet med fördel kunna tidsbegränsas. Det gäller t. ex. verksamheter eller projekt av mera tillfällig karaktär.

5.4.5. Transfereringar

Tyngdpunkten i de samlade offentliga utgifterna ligger på transfereringarna. Dessa beräknas för 1979 utgöra ca 48 procent av de totala offentliga utgifterna och består av kontanta bidrag till hushåll (33 %), företag (8 %) och övriga (7 %). Av de statliga transfereringarna går ca 51 procent direkt till dessa mottagare, medan ca 36 procent går till kommunerna och ca 13 procent till socialförsäkringssektorn för att därefter fördelas till de slutliga mottagar- na.

Många beslut om transfereringar fattas under stor politisk enighet om de syften eller mål man vill uppnå med reformerna. Samma enighet föreligger emellertid inte alltid beträffande vilka medel som bör väljas föratt förverkliga ett visst mål. Utformningen av en reform, t. ex. bidragsreglernas konstruk- tion, kan därför periodiskt behöva omprövas och förändras. Detta kan ske dels för att garantera att de åsyftade intentionerna bakom reformen uppnås, dels för att skapa en möjlighet att lösa upp de bindningar som en viss konstruktion medfört.

Det finns många exempel på att transfereringar tidsbegränsats. Exempel på detta är de statliga stimulansbidragen till kommunerna, som enligt vad som anges i propositionen (1978/79:95) om den kommunala ekonomin skall omprövas exempelvis vart femte år. Hit hör också de transfereringar som ges i form av tidsbegränsade statliga stöd och statsbidrag till företag. Som exempel kan nämnas vissa branschfrämjande åtgärder. Dessa har genomförts för att åstadkomma en mera planmässig strukturomvandling inom vissa branscher, t. ex. gjuteri- och teko-industrierna. Åtgärderna består bl. a. av bidrag till teknisk konsultverksamhet, vissa utbildningsinsatser, omställnings- och ex- portfrämjande åtgärder. Åtgärderna har av statsmakterna fastställts i form av tidsbegränsade program som periodiskt omprövas för de olika branscherna.

Vi föreslår att det vid framtida beslut om nya eller ändrade transfereringar i ökad utsträckning bör övervägas att fastlägga en tidsgräns för när beslutet skall tas upp till förnyad prövning. I detta sammanhang kan man också överväga att tidsbegränsa indirekta förmåner såsom rätt till skatteavdrag, förmånliga avskrivningsregler, m. m.

5.4.6. Central lagstiftning

Med den centrala lagstiftningen avses här grundlagarna, civilrättslig lagstift- ning (familjerätt, lagstiftning om mark och vatten, handelsrätt, arbetsrätt, associationsrätt, immaterialrätt, skadeståndsrätt m. m.), straffrättslig lagstift- ning och processrättslig lagstiftning. Genom dessa lagar regleras bl.a. medborgarnas inbördes förhållanden liksom vissa av deras rättigheter och skyldigheter gentemot det allmänna. Denna lagstiftning kännetecknas av stark kontinuitet. Mera genomgripande förändringar sker vanligtvis med betydande tidsintervall. Förändringar syftar ofta till att anpassa lagstiftningen till rådande praxis eller till förändrade värderingar, t. ex. när det gäller synen på familjen eller på olika typer av brott.

Beslut inom den centrala lagstiftningens område ter sig i allmänhet knappast lämpliga att tidsbegränsa. Tidsgränser kan här huvudsakligen ha en funktion att fylla när principiellt nya lösningar behöver prövas, t. ex. på de familjerättsliga eller arbetsrättsliga området. I övrigt förefaller det mer ändamålsenligt att förnyelsen på detta område även i fortsättnigen sker genom särskilda översyner, som inleds när samhällsutvecklingen påkallar detta.

5.5. Beslut om och konstruktion av tidsgränser

Vi är inte beredda att — med den amerikanska solnedgångslagstiftningen som förebild — föreslå en allmän regel om att tidsgränser alltid skall sättas i anslutning till vissa typer av beslut. Det skulle bli alltför stelbent och inte ge utrymme för en anpassning till beslutets innehåll eller till den situation i vilken beslutet tillkommit. Vi anser däremot att statsmakterna alltid bör överväga om ett beslut skall tidsbegränsas eller inte.

Statsmakternas beslut föregås i regel av ett omfattande utredningsarbete bl. a. inom kommittéväsendet. I anslutning till detta arbete bör också frågan om tidsbegränsning av framförda förslag med fördel kunna behandlas.

För att syftet med en tidsgräns skall kunna uppnås är det en fördel om den kompletteras med preciserade krav på utvärderingens genomförande och innehåll. När det är aktuellt att tidsbegränsa ett beslut bör följande aspekter övervägas och så långt möjligt anges:

— Val av tidsperiod, dvs. hur lång tid som bör förflyta innan beslutet skall tas upp till förnyad prövning. Tidsperiodens längd påverkas av när effekterna av beslutet förutses kunna bedömas samt den tid som behövs för att genomföra en utvärdering. — Riktlinjer för hur utvärderingen bör läggas upp och genomföras, dvs. vilken information som bör tas fram och vilka analyser som skall göras

samt efter vilka kriterier en verksamhet eller ett annat åtagande bör bedömas.

— Vem eller vilka som bör anförtros uppdraget att genomföra utvärdering— en.

— Tidsplan för utvärderingen.

Vid vår genomgång av tidsbegränsade beslut har vi funnit att dessa i allmänhet avsett verksamheter med tämligen snäv räckvidd. De har ofta utgjort delbeslut inom ett större verksamhetsområde. Det gäller t. ex. för beslutet att införa ett transportstöd som medel inom ramen för den regionala stödpolitiken. Förutsättningarna för omprioriteringar inom den tidsbegrän- sade verksamhetens ram blir därmed ofta begränsade. I den mån en verksamhet utgör de] av ett större verksamhetsområde kan emellertid övervägas, om inte tidsgränsen för verksamheten bör sättas så att en samordnad utvärdering och omprövning kan komma till stånd.

En vidgad användning av tidsbegränsade beslut kan innebära att resurser kommer att bindas upp för utvärdering och omprövning. Av det skälet kan det finnas anledning att så långt möjligt samordna översynsarbetet inom regeringskansliet så att det skapas en jämn belastning på de organ som kommer att få översynsuppgifter. Detta behandlas i kapitel 6.

Om det skulle anses mindre lämpligt att tidsbegränsa ett visst beslut bör statsmakterna pröva andra vägar att uppnå motsvarande effekter. När sådana beslut avser nya eller väsentligt utvidgade verksamheter eller åtaganden bör krav ställas på uppföljning och utvärdering. Ofta är den myndighet som själv skall genomföra beslutet eller som skall bevaka genomförandet av detta väl lämpad för uppgiften att stå för uppföljning och utvärdering. Detta ligger för övrigt inom ramen för myndigheternas skyldighet enligt 25 allmänna verksstadgan.

5.6. Andra typer av gränser i beslut

I detta kapitel har vi hittills behandlat förutsättningarna för tidsbegränsning av politiska och administrativa beslut. Det finns emellertid även andra möjligheter att lägga in gränser i beslut med syfte att skapa tillfälle till förnyad prövning av beslutet. En möjlighet kan vara att lägga in gränsvärden i beslut om anslag. Sådana gränsvärden kan gälla både större förändringari volym och i den nominella utvecklingen av utgifterna. När anslaget har stigit till den gräns som satts kan beslutet tas upp till förnyad prövning eller andra åtgärder sättas in.

Exempel på denna typ av gränsvärden finns i det brittiska systemet för styrning av offentliga utgifter. Detta system innebär bl. a. att de offentliga utgifterna indelas i ca 125 block och att det för varje block satts en övre utgiftsgräns, ”cash limit”, som inte får överskridas annat än i undantags- fall.

Som tänkbara fördelar med gränsvärden av denna typ kan nämnas:

— Kontrollen över anslagsutvecklingen kan stärkas. Särskilt gäller det anslag där utgifter uppkommer genom någon typ av automatik, t. ex. genom att

alla personer som uppfyller vissa kriterier har rätt till ett bidrag såsom studiebidrag, sjukpenning etc.

— I ett läge med kraftig inflation kan det bli möjligt att bättre kontrollera Utgiftsutvecklingen, så att de statliga utgifterna inte stiger snabbare än vad som är nödvändigt för att klara gjorda åtaganden.

Som tänkbara nackdelar med gränsvärden kan följande nämnas:

— Kontrollen över anslagen riskerar att bli formell, eftersom det i praktiken sällan är tänkbart att före budgetperiodens utgång tillfälligt upphöra med en verksamhet eller åtagande på grund av att gränsvärdet överskridits. — Gränsvärden kan knappast tjäna som en signal för omedelbar ompröv- ning, eftersom omprövning i regel kräver ett beslutsunderlag som det tar tid att utarbeta.

”Cash limits” kan sägas likna den svenska statsbudgetens s. k. obetecknade anslag eller anslagsposter som inte får överskridas utan särskilt tillstånd. Vi har inte närmare utrett om gränsvärden av denna typ kan användas i större utsträckning.

5.7. Sammanfattning

Vi föreslår att det, i samband med beredningen av beslut, alltid bör övervägas om ett beslut skall tidsbegränsas eller inte. Till ledning för sådana övervä- ganden har vi diskuterat för vilka olika typer av beslut ett vidgat utnyttjande av tidsgränser kan vara särskilt motiverat och därvid funnit

. att försöksverksamheter liksom andra tillfälliga eller provisoriska verks— amheter som regel bör tidsbegränsas . att normer som utfärdas med regeringens medgivande enligt begräns- ningskungörelsen i regel bör tidsbegränsas samt att övriga normer bör tidsbegränsas i den mån som normgivande myndigheter finner det lämpligt eller motiverat . att myndigheternas verksamhet bör omprövas inom ramen för en systematisk översyn av den statliga verksamheten, varför en generell tidsbegränsning av myndighetsanslag inte är aktuell . att beslut som avser nya eller förändrade transfereringar i ökad utsträck- ning bör tidsbegränsas . att beslut om regleringar inom den centrala lagstiftningen i allmänhet inte är lämpliga att tidsbegränsa.

IH Bättre beslutsunderlag

Större delen av de förslag som förs fram i den politiska beslutsprocessen om nya eller ändrade åtaganden är expansiva. Det innebär att ökade resurser krävs för att realisera förslagen. Detta gäller även det underlag till beslut som förs fram till statsmakterna av offentliga utredningar och statliga myndighe- ter. Ett underlag som medger beslut om en minskad resursförbrukning är sällsynt. Bristen på ett sådant underlag utgör ett allvarligt hinder för omprövning. I denna avdelning diskuteras hur man i vidgad utsträckning skall kunna ta fram ett beslutsunderlag som ger reell handlingsfrihet i omprövningssituationer.

Att ta fram information är dyrbart. Att tillgodogöra sig information är tidskrävande. Många politiska beslut rymmer moment av risktagande. Från bl. a. dessa utgångspunkter kan det inför politiska avgöranden sällan bli fråga om att eftersträva ett ”maximalt” beslutsunderlag eller en fullständig säkerhet om beslutens konsekvenser. Hur mycket och vilken sorts informa- tion som behövs innan ett klokt beslut kan fattas beror på en rad olika faktorer, t. ex. graden av oåterkallelighet (kan beslutet ändras?), graden av ovisshet (har vi tidigare erfarenheter av liknande beslut?) och graden av uppoffringar (vilka resurser står på spel?). Av denna anledning går det knap- past att ange någon generell regel för hur mycket information som behövs inför olika typer av beslut. Däremot har vi kunnat konstatera att det i vår politiska beslutsprocess ofta saknas sådan information som skulle kunna ge möjlighet till besparingar. Det är mot denna bakgrund som vi har övervägt hur beslutsunderlaget skall kunna göras mer allsidigt.

Beslutsfattarna i riksdag och regering får årligen "del av ett mycket omfattande beslutsunderlag. I vissa fall torde underlaget innehålla material som inte direkt kan användas vid beslutsfattandet. Å andra sidan finns det inte alltid tillgång till all den information som behövs när ett beslut skall fattas. Det kan t. ex. saknas material som belyser konsekvenserna av olika alternativa handlingslinjer. En möjlighet att få fram ett beslutsunderlag som i högre grad svarar mot aktuella behov är att skapa bättre kommunikation mellan ”producenter” och ”konsumenter” av beslutsunderlag. Som det nu är råder det ibland oklarhet hos beslutsfattarna om vilket underlag som det är möjligt att ta fram. Myndigheter och utredningar kan å sin sida inte alltid bedöma vilket underlag som efterfrågas. Dessa svårigheter kan till någon del minskas genom en bättre planering av beredningsarbetet. Av större betydelse är det om beslutsfattarna klart kan formulera vilka krav de ställer på beslutsunderlaget. Det är också viktigt att beslutsfattarna ges ökade möjlig-

heter att använda information som tas fram fristående från sakansvariga myndigheter. Det bör enligt vår bedömning vara möjligt att uppnå betydande förbättringar inom ramen för de resurser som f. n. utnyttjas för att ta fram underlag för politiska beslut.

Analyser av effekter av offentliga åtaganden kan ske före beslut eller efter beslut. I det förra fallet går analysen under namn som t. ex. nyttokostnads- analys, konsekvensanalys, framskrivning eller prognos. I det senare fallet talas ofta om uppföljning eller utvärdering. Policy-analys används ibland som en gemensam benämning för båda kategorierna. I det följande skall vi använda uttrycket konsekvensanalys för den typ av analys som utförs före beslut och utvärdering för den typ av analys som utförs efter beslut. Att vi här söker hålla de båda typerna åtskilda innebär inte att de alltid kan särskiljas i praktiken. Detta beror på att utvärdering av ett givet beslut ofta sker i anslutning till en konsekvensanalys av ett framtida beslut i samma fråga.

Konsekvensanalys och utvärdering kan avse många typer av effekter. Förslag om nya anslag eller intäkter åtföljs normalt av uppgifter om den föreslagna åtgärdens omedelbara (eller primära) effekter på statsbudgeten. Vidgas perspektivet till att innesluta även sekundära effekter (följdverkning- ar på andra utgifts- eller inkomsttitlar) kan bedömningen beskrivas som en statsfinansiell analys. Med ett ännu vidare synfält kan man i stället välja att undersöka de finansiella effekterna hos olika offentliga huvudmän. Analysen omfattar då alla finansiella effekter som berör den offentliga sektorn. En bedömning som tar sikte på att kartlägga följdverkningar även utanför den offentliga sektorn brukar betecknas som en samhällsekonomisk analys. Denna typ av undersökningar går ibland under sådana namn som samhällsekono- misk kostnads-nyttoanalys eller kostnads-intäktsanalys (SKI-analys). En särskild form av samhällsekonomisk analys som diskuterats i skriften ”Krångla lagom!” är den administrativa kalkylen, som syftar till att bedöma vad hanteringen av ett offentligt åtagande kostar i uppoffringar såväl för staten och kommunerna som för enskilda och företag. I den fortsatta fram- ställningen är det framför allt konsekvensanalys och utvärdering med de inriktningar, som vi nu har nämnt, som vi närmare kommer att beröra. Det säger sig självt, att undersökningar av politiska beslut och deras verk- ningar också kan styras av andra kunskapsbehov. De kan t. ex. syfta till att belysa sociala och kulturella effekter.

Det främsta syftet med konsekvensanalys och utvärdering är att reducera den osäkerhet som råder kring politiska beslut. Denna osäkerhet kan vara av flera olika slag, t. ex.

— osäkerhet om sambandet mellan ett åtagande och de mål som man därmed vill uppnå. Ett åtagande kan t. ex. ha vuxit fram successivt genom att man undan för undan har utvecklat lagstiftningen. Med tiden kan en enda fråga komma att påverkas av många olika regelverk. Detta kan skapa en osäkerhet om den samlade effekten. Det kan också vara osäkert vilken effekt nya åtaganden får när de genomförs — osäkerhet om huruvida förändringar i samhället har medfört att ett åtagande inte motsvarar aktuella behov. Åtagandet kan ha tillkommit för att råda bot på problem som minskat i betydelse.

— osäkerhet om ett åtagandes effektivitet jämfört med andra alternativ för att nå samma mål. Ny teknik eller nya metoder kan ha utvecklats som t. ex. kan göra det möjligt att bedriva en verksamhet med oförändrad ambitionsnivå men med lägre resursinsats — osäkerhet om huruvida ett åtagande medfört icke avsedda effekter — osäkerhet om huruvida ett åtagande inneburit dubbelarbete,överlappning i förhållande till andra åtaganden eller onödig administration.

Inför beslut om nya eller förändrade åtaganden behöver osäkerheten inte bara gälla effekterna av ett planerat åtagande. Den kan också bero på att det är svårt att förutse framtida kostnader för den planerade verksamheten eller framtida förändringar i den omgivande miljön. Det gäller t. ex. den tekniska eller ekonomiska utvecklingen eller de värderingsmässiga, politiska och sociala förändringar som kan uppstå. En sådan osäkerhet kan enbart reduceras genom att man söker förutse och bedöma konsekvenserna av besluten. Genom att på förhand göra en analys och redovisning av t. ex. samhällseko- nomiska, statsfinansiella och administrativa konsekvenser kan man i viss utsträckning förebygga att åtgärder vidtas och genomförs som i praktiken visar sig vara dyrare eller administrativt krångligare än vad som förutsattes vid beslutet. I många fall visar emellertid konsekvensanalysen att en rad omständigheter inte går att förutse eller endast kan bedömas översiktligt. Även om visshet inte kan nås kan det likväl ha sitt värde att närmare precisera den osäkerhet som råder och klarlägga vilka förutsättningar som är osäkra. Härigenom kan man bl. a. bättre bedöma behovet och inriktningen av kommande utvärderingsinsatser.

Utvärdering och konsekvensanalys ingår som inslag i många verksam- heter. De har som nämnts också flera gemensamma drag och gränsen mellan de båda aktiviteterna är flytande. Utredningsverksamhet, organisationsöver- syner och rationaliseringsverksamhet innehåller i olika skeden av arbetet inslag av både utvärdering och konsekvensanalys. Vi bedömer att tillgången på information om uppnådda resultat och effekter är av avgörande betydelse för möjligheterna att ompröva ett åtagande. Vi har därför särskilt studerat de problem som är förknippade med utvärdering av offentlig verksamhet, bl. a. genom att undersöka den utvärdering av reformer m. ni. som på statsmak- ternas initiativ har ägt rum inom socialdepartementets verksamhetsområde under 1970-talet. Dessa studier har bl. a. visat

— att flertalet offentliga åtaganden inom området inte har utvärderats — att det ofta — i de fall utvärdering har genomförts — är oklart i vilken utsträckning som resultaten har använts i den politiska beslutsprocessen — att det är ovanligt att en utvärdering har lagts till grund för omprövning av en verksamhet.

De utvärderingar som företagits inom det socialpolitiska området har så gott som utan undantag resulterat i krav på nya eller förbättrade reformer. Ofta har man genom utvärderingen upptäckt brister och identifierat nya behov som inte kunnat avhjälpas utan ökade offentliga utgifter. Detta hänger bl.a. samman med att utvärderingarna i stor utsträckning gällt frågan hur beslutade reformer har infriat de politiska målsättningarna. De förväntas därför resultera i förslag inriktade på förbättringar eller på en utbyggnad av en

reform, snarare än på en kritisk granskning och omprövning av pågående verksamheter.

En hel del information av utvärderingskaraktär kommer fram t. ex. genom politiska partiers och intresseorganisationers arbete, genom debatt i mass- media eller genom forskning. Viss information om uppnådda resultat kommer också löpande till statsmakternas kännedom, bl. a. som ett resultat av myndigheternas interna utvärdering. Mera djuplodande utvärderingsin- satser, som kan ligga till grund för omprövning, måste emellertid ofta initieras i särskild ordning. Initiativ till sådana insatser kan t.ex. tas genom att regeringen tillkallar en utredning eller genom organ som RRV eller forskningsråd. I samtliga fall krävs att den som tar initiativ till utvärdering har en så god överblick över förhållandena inom olika delar av samhället att det är möjligt att avgöra vad som i första hand bör utvärderas. Uppdraget måste avgränsas så att utvärderingen inriktas på förhållanden som det är möjligt och angeläget att åtgärda. Våra erfarenheter visar att de som initierar ut- värdering, bl. a. av resursskäl, inte alltid har möjlighet att ägna erforderlig uppmärksamhet åt detta.

När statsmakterna tar initiativ till utvärdering av en verksamhet innebär detta ett politiskt ställningstagande. Detta kan tolkas så att man också bundit sig för att vidta vissa förändringar. Detta kan i sin tur medföra att statsmakterna avstår från att ta initiativ till utvärderingar inom politiskt känsliga områden.

Det är ovanligt att myndigheter på eget initiativ inleder större utvärde- ringsprojekt inom sina verksamhetsområden. Detta kan förklaras av att det råder osäkerhet om vilken skyldighet myndigheterna har att bedriva sådan verksamhet. Denna osäkerhet kan även gälla i vilken utsträckning som en utvärdering kan tillåtas att ifrågasätta politiska mål. Myndigheten kan också tveka att initiera projekt som kan medföra att en grundläggande kritik riktas mot den egna verksamheten.

Utvärdering kan genomföras dels av dem som har ansvaret för att bedriva en verksamhet (intern utvärdering), dels fristående från dem som har detta ansvar (extern utvärdering). Vem som är bäst lämpad att utvärdera en verksamhet beror bl. a. på utvärderingens syfte och vad resultatet skall användas till. I regel kan intern och extern utvärdering komplettera varandra.

De som planerar och genomför en verksamhet har skyldighet att bedöma vilka resultat som uppnås. Myndighetens egen utvärdering har ofta syftet att göra det möjligt för myndigheten själv att anpassa verksamheten till inträffade förändringar. Det kan t. ex. ske i form av en löpande uppföljning mot en plan av kostnader och prestationer.

Begränsningarna i den interna utvärderingen ligger i att de som bedriver en verksamhet ofta inte kan förväntas göra en helt förutsättningslös granskning av verksamheten och dess resultat. Den problemuppfattning som med tiden utvecklas inom en myndighet blir ofta styrande för såväl planering och genomförande som uppföljning och utvärdering av verksamheten. Detta gör att det kan vara svårt att i samband med en utvärdering betrakta verksam- heten från utgångspunkter som innebär att etablerade uppfattningar ifråg- sätts.

Vissa verksamheter avkastar påtagliga resultat som relativt snabbt och

enkelt kan värderas av den ansvariga myndigheten själv. Andra har effekter av mer indirekt slag som kanske blir påtagliga först på längre sikt. Till verksamheter av det senare slaget hör t. ex. många utbildningsinsatser. Att utvärdera sådana verksamheter ställer stora krav på kompetens och resurser. Det kan också vid sådana utvärderingar vara nödvändigt att gå över gränser för myndigheter och samhällssektorer. I många fall kommer därmed krav att ställas, som i varje fall hittills sällan kunnat tillgodoses vid en intern utvärdering.

För vissa delar av statsverksamheten har myndigheterna själva i praktiken små möjligheter att bedriva en intern utvärdering. Det gäller t. ex. för vissa transfereringar och för stora delar av vad vi tidigare kallat den centrala lagstiftningen.

En fristående utvärdering kan vanligen bedrivas mer förutsättningslöst i förhållande till den företeelse som granskas. En verksamhet kan alltså betraktas från andra utgångspunkter än som ofta sker vid en intern utvärdering. Det kan t.ex. innebära att det är möjligt att pröva om en verksamhet är effektiv med hänsyn till det resultat man vill uppnå. Detta kan ge uppslag till nya alternativa sätt att bedriva en verksamhet.

Det kan också uppstå situationer där de närmast ansvariga inte kan bemästra svårigheter i en verksamhet. En fristående utvärdering kan då vara lämplig för att göra det möjligt att bedöma vilka åtgärder som bör vidtas. Att en utvärdering bedrivs fristående i förhållande till den verksamhet som granskas är emellertid inte utan problem. En nackdel är att den kan ta lång tid att genomföra. Det kan bl. a. bero på svårigheter att få tag i personal med kompetens inom det sakområde som skall granskas.

Det kan också vara svårt att använda resultat av en fristående utvärdering. Detta gäller särskilt om den tillkommit utan initiativ från eller samråd med ett beslutsfattande organ. Det kan då hända att det resultat som framkommer inte svarar mot det behov av information beslutsfattarna har. Detta kan bero på att de problem som tas upp redan har åtgärdats eller på att de av annan anledning saknar aktualitet. Vi har kunnat konstatera att svårigheter att använda förvaltningsrevision och sektoriell forskning som beslutsunderlag bl. a. har orsakats av detta förhållande.

Att utvärdera tidigare gjorda åtaganden liksom att belysa konsekvenser av framtida handlingsalternativ är dyrt och tar tid. Resurserna för detta är begränsade. Därför måste kostnaderna för dessa verksamheter vägas mot deras potentiella nytta. Det gäller här att bedöma hur de resurser som finns tillgängliga för analyser av detta slag på bästa möjliga sätt skall kunna utnyttjas och tas tillvara i översynsarbetet. Det gäller att ge utvärdering och konsekvensanalys en sådan inriktning att de kan läggas till grund för om- prövning. Det gäller vidare att finna den lämpliga balansen mellan interna och externa insatser. Sådana frågor diskuteras i denna avdelning.

I kapitel 6 anges vissa allmänna ramar för översynsarbetet på statsmaktsnivå. Här behandlas även utredningsväsendets medverkan.

En stor del av den information som behövs som underlag för beslut om omprövning kan inte tas fram inom regeringskansliet eller utredningsväsen- det. Materialet måste istället i mycket stor utsträckning hämtas från berörda myndigheter. Förutsättningar och hinder för att ta fram underlag för omprövning på myndighetsnivå diskuteras i kapitel 7.

RRV och statskontoret har betydelsfulla uppgifter när det gäller att granska och rationalisera den statliga verksamheten. Deras verksamhet bör i ökad utsträckning kunna utnyttjas som underlag för omprövning. Vilka roller dessa myndigheter kan ha i översynsarbetet tar vi upp i kapitel 8. Slutligen behandlas i kapitel 9 möjligheterna att använda forskningen i översynsarbe- tet.

6 Statsmakterna i översynsarbetet

6.1. Utgångspunkter

I de inledande kapitlen har vi diskuterat förhållanden i den politiska processen och i förvaltningen som begränsar möjligheterna att ompröva ti- digare fattade beslut. Vi har bl.a. pekat på att det sällan kommer fram information till statsmakterna om att behovet av olika åtgärder minskat, vilket skulle kunna motivera en sänkning av den offentliga resursinsatsen. Krav på ökade insatser inom olika områden förs däremot ständigt fram. Möjligheterna att tillgodose dessa krav genom omprioriteringar är i regel mycket begränsade.

I det årliga budgetarbetet sker bedömningar av myndigheternas förslag till inriktning av och resurser för den framtida verksamheten. Ytterst sällan resulterar detta arbete i en genomgripande omprövning av befintliga verksamheter. Huvuddelen av arbetet är i stället koncentrerat till en prövning av förslag till nya och utvidgade verksamheter. Sedan några år tillbaka har regeringen i generella anvisningar ålagt myndigheterna att i budgetarbetet kritiskt granska och ompröva pågående verksamheter. Myndigheterna har också ålagts att i första hand söka tillgodose nya resursbehov genom att föreslå omprioriteringar samt att redovisa besparingar och effektivitetsvinster. Myndigheterna har emellertid endast i begränsad utsträckning levt upp till dessa krav. Detta har medfört att det beslutsunderlag som står till buds i det årliga budgetarbetet i regel varit alltför bristfälligt och ofullständigt för att kunna ligga till grund för omprövning.

En annan omständighet som bidrar till svårigheterna att få till stånd en omprövning är den knappa tid som står till förfogande. Tidspressen i budgetarbetet medger inte en tillräckligt ingående prövning av alla verksam- heter. En omprövning måste ofta baseras på ett underlag som tas fram i samverkan mellan beslutsfattarna och dem som är ansvariga för den berörda verksamheten. Även bedömningar från andra intressenter kan vara nödvän- diga. Det är sällan möjligt att i den årliga budgetprocessen inrymma ett sådant förberedelsearbete. .

En ytterligare begränsning i budgetprocessen är att den i första hand är koncentrerad till åtaganden som ställer krav på utgifter på statsbudgeten. Även andra åtaganden, t. ex. olika former av regleringar, kan emellertid behöva ses över. Sådana åtaganden kan ha betydande ekonomiska konse- kvenser för andra än staten, t. ex. enskilda, kommuner eller företag.

Att tidsbegränsa politiska beslut är som vi redan har berört, en väg för att

öka de politiska och praktiska möjligheterna att ompröva fattade beslut. I detta kapitel behandlar vi vilka åtgärder som kan vidtas på statsmaktsnivå för att förbättra beslutsunderlaget inför en sådan omprövning. Det gäller i första hand hur ett översynsarbete kan läggas upp och organiseras i regeringskan- sliet.

6.2. Systematiskt översynsarbete

Den process som leder fram till en omprövning tar relativt lång tid. Det beror på de bindningar som finns och på de krav på ett väl avvägt beslutsunderlag som en omprövning i allmänhet ställer. För att ompröva inriktningen och omfattningen av statliga åtaganden inom ett område krävs i regel en utvärdering av de resultat som tidigare har uppnåtts. Därutöver krävs en redovisning av de alternativ som finns till att upprätthålla ett visst åtagande i framtiden. Som vi tidigare har visat föreligger ofta inte ett sådant besluts- underlag. Detta måste därför tas fram i särskild ordning inför varje omprövningsbeslut. Följaktligen kan man inte ompröva alla åtaganden varje år. Översynsarbetet kan därför endast omfatta ett begränsat antal områden varje år.

Vårt förslag till systematiskt översynsarbete innebär att man varje år inom regeringskansliet granskar och ser över vissa delar av den statliga verksam- heten ingående, medan andra delar granskas mera översiktligt. Uppslag till översynsobjekt kan komma från många håll, t. ex. genom det politiska arbetet eller verksamheten i intresseorganisationer. Myndigheternas anslags- framställningar kan också ge väsentlig information liksom de kontakter som sker mellan departementen och myndigheterna i budgetarbetet. Även RRV och statskontoret kan bidra med denna typ av information.

Våra överväganden och förslag bygger på principen att beslut om att sätta igång en översyn fattas av regeringen efter beredning i regeringskansliet. Själva översynen, dvs. insamling och utarbetande av underlag för ompröv- ning, måste emellertid huvudsakligen ske utanför regeringskansliet. En rad organ kan bistå statsmakterna i detta arbete. I stor utsträckning kan berörda myndigheter medverka i arbetet med att ta fram beslutsunderlag. Det kan också bli aktuellt att utnyttja offentliga utredningar, departementsutredning- ar samt revisions- och rationaliseringsorganen. För att det underlag som tas fram utanför regeringskansliet skall kunna användas för beslut om ompröv- ning, måste det oftast utarbetas på grundval av preciserade direktiv. När dessa direktiv bereds och även i andra skeden av översynsarbetet kommer det att bli nödvändigt med samråd och utbyte av information mellan olika delar av regeringskansliet och mellan detta och myndigheterna. Detta kan ske i de beredningsgrupper för översynsarbetet som vi föreslår bör inrättas i fackde- partementen. Grupperna kallas fortsättningsvis för översynsgrupper. Huvud- uppgiften för grupperna bör vara att bereda regeringens beslut i olika skeden av översynsarbetet. Grupperna bör i första hand bestå av medarbetare vid fack- och budgetdepartementen. Till grupperna kan också knytas annan sakkunskap, t.ex. från berörda myndigheter.

Ansvaret för att initiera, planera och styra översynsarbetet bör åvila respektive fackdepartement. I detta ingår att ta om hand det beslutsunderlag

som tas fram av myndigheter och andra organ samt att bereda regeringens ställningstagande till detta. Översynsarbetet bör styras så att resultaten kan inordnas och beaktas i budgetprocessen. Arbetet måste därför planeras och samordnas med det reguljära budget- och propositionsarbetet i regerings- kansliet.

Att fatta beslut om att ompröva en verksamhet är en politisk uppgift. Omfattningen och inriktningen av översynsarbetet måste därför styras av den politiska ledningen i respektive departement och ytterst av regeringen. Det kan vara lämpligt att regeringen gör en årlig samlad bedömning av översynsarbetets inriktning, t. ex. i form av årliga översynsprogram.

Beslutsfattarnas tid är begränsad. Om översynsarbetet skall få någon reell effekt och leda till konkreta resultat måste därför tid avdelas för denna uppgift. Arbetet med att ta fram beslutsunderlag för omprövning måste planeras och organiseras så att man kan åstadkomma en någorlunda jämn belastning i regeringsarbetet över tiden. En del av det resursutrymme som behövs kan skapas genom att verksamheter som nyligen setts över eller omprövats eller som kommer att ses över inom en nära framtid kan behandlas mer översiktligt i budgetarbetet. För att skapa ytterligare garantier för att inte alltför många omprövningsbeslut måste fattas när de politiska beslutsfattarnas tid är kraftigt intecknad, t. ex. under ett valår, kan det vara värdefullt om en central samordning av översynsarbetet sker. Olika alternativ till var i regeringskansliet en sådan central samordning bör bedrivas kan därvid över- vägas. En sådan funktion kan t. ex. knytas till budgetdepartementet eller till statsrådsberedningen. I funktionens uppgifter kan också ligga att biträda regeringen vid övergripande ställningstaganden i omprövningsfrågor.

Följande bild (fig. 1) illustrerar hur vi anser att översynsarbetet kan or- ganiseras och vilka olika organ som kan få i uppgift att ta fram underlag. De olika stegen i arbetet behandlas utförligare i det följande.

6.3. Utländska erfarenheter

I flera andra länder har man utvecklat system för granskning och analys av utgiftsprogram som i vissa avseenden liknar vårt förslag till systematiskt översynsarbete. Av utländska exempel kan här nämnas den danska Turnus- ordningen och det engelska Programme Analysis and Review. Även i Canada förekommer en form av systematisk granskning av statlig verksamhet.

I Danmark prövas sedan 1974 ett system med periodiskt återkommande granskning och analys av olika offentliga utgiftsprogram. Systemet som kallas Turnusordningen innebär att man med vissa bestämda tidsintervall gör en kritisk och ingående granskning av sammanhängande delar av den offentliga verksamheten. Arbetet är upplagt på så sätt att det med cirka ett års mellanrum initieras granskning av ett begränsat antal verksamheter inom ramen för en av följande fyra huvudsektorer: social- och sjukvård, transport och miljö, utbildning och forskning samt en sektor som omfattar verksam- heterna inom finans-, utlands-, civil- och justitieministerierna. Genomgång och granskning av verksamheter inom varje sektor sker således i fyraårs- intervall. Turnusordningen är organisatoriskt knuten till finansministeriets administrationsdepartement. Verksamheten leds av en grupp som består av

|NFOFIMATlON

Till översyns- grupper från — RRV, Stkt — forskningen — politiska apparaten —— pressen — rn. m.

Förslag till direktiv för att ta fram underlag för omprövning

Översyns-

grupper i departementen

Regeringen utfärdar direktiv till

Myridighets— utredningar

R FlV/Stkt Departements-

utredningar

Offentliga utredningar

OMPRÖVNING

Myndighetens budgetarbete

Departementens budget- och pro— positionsarbete

Figur ] Översyn och omprövning.

statssekreterarna i administrations- och budgetdepartementen samt stats- rådsberedningen. Gruppen väljer varje år ut ett begränsat antal verksamheter för ingående granskning inom en av sektorerna. Därefter samrådet man med berörda ministerier om de förslag till projekt som man har kommit fram till. Själva granskningsarbetet genomförs av en utvärderingsenhet inom administrationsdepartementet.

Turnusgenomgångarna har hittills haft en ganska blygsam omfattning, delvis till följd av begränsade utredningsresurser. Den enhet inom admi- nistrationsdepartementet som svarar för det huvudsakliga granskningsarbetet omfattar sju medarbetare. En erfarenhet som har gjorts är emellertid att det är nödvändigt att i ökad utsträckning sätta av resurser för uppföljning och genomförande av de förslag till förändringar som granskningsarbetet har resulterat i.

Även i Storbritannien har man utvecklat former för en systematisk granskning och analys av pågående program. Verksamheten, som påbörjades 1970, går under benämningen PAR — Programme Analysis and Review. Organisatoriskt är PAR en kommitté, som består av företrädare för olika fackministerier. Kommittén väljer varje år ut ett begränsat antal utgiftspro- gram för ingående utvärdering och analys. Detta sker i samråd med finansministeriet, respektive fackministerium och CPRS.l Finansministeriet är huvudman för verksamheten. Fackministerierna svarar för själva gransk- nings- och analysarbetet. Ett tiotal analyser genomförs och rapporteras årligen. Tanken var ursprungligen att PA R-anal yserna skulle vara anpassade till budget- och FESC-cykeln2 för att på så sätt skapa ett bredare underlag för prioritering inom och mellan olika utgiftsprogram i budgetarbetet. Denna tanke har man emellertid varit tvungen att överge eftersom det visat sig svårt att tidsmässigt samordna analyserna med budgetarbetet. Även i övrigt har genomförandet av PAR varit förenat med vissa problem. Det beror delvis på att det inte funnits tillräckligt politiskt stöd och intresse för analyserna, delvis på att fackministerierna i stor utsträckning saknat analytisk kompetens och en effektiv organisation för att utvärdera sin verksamhet.

I Canada infördes 1977 en form av systematisk utvärdering av den statliga verksamheten. Finansministeriet har i ett cirkulär rekommenderat alla departement och större myndigheter att starta en kritisk granskning av hela sin verksamhet. Departementen och myndigheterna skall upprätta planer för utvärderingen så att alla program utvärderas åtminstone en gång under en tre- till femårsperiod. Departementen väljer själva ut i vilken ordning de vill utvärdera sina program, men finansministeriet har möjlighet att då och då gå in och se till att planerna följs. I vissa fall deltar finansministeriet i själva utvärderingsarbetet. Även interdepartementala utvärderingar kan förekom- ma.

Syftet med utvärderingarna är bl.a. att utreda hur verksamheterna fungerar, hur de administreras, om verksamheterna uppfyller sina mål samt att undersöka vilka delar av programmen som inte längre är motiverade på grund av minskad efterfrågan eller låg prioritet.

* CPRS betyder Central Policy Review Staff, en liten stabsgrupp knuten till premiärministerns kansli. CPRS beskrivs närmare i avsnitt 6.7.

2 PESC betyder Public Expenditure Survey Committee, men förkort- ningen avser i allmänhet resultatet av kommitténs arbete som är en prelimi- när femårsbudget för offentliga utgifter (jfr den svenska långtidsbudge- ten).

6.4. Organisation och styrning av översynsarbetet

6.4.1. Översynsgrupper

Fackdepartementen bör enligt vår bedömning ha det huvudsakliga ansvaret för att initiera och driva översynsarbetet inom sina verksamhetsområden. Det beredningsarbete som kommer att krävas inför regeringens beslut om omprövning innebär att fackdepartementen åläggs ytterligare en arbetsupp- gift. Även om delar av detta arbete bedrivs redan i dag, bl. a. i samband med det löpande propositions- och budgetarbetet, så kan genomförandet av ett systematiskt översynsarbete komma att kräva att särskilda resurser avdelas för detta. Beredningsarbetet bör också bedrivas i organisatoriska former, som ger arbetet en delvis fristående ställning i förhållande till det löpande departementsarbetet. Vi föreslår därför att särskilda beredningsgrupper för omprövning — översynsgrupper — inrättas i fackdepartementen.

Vi bedömer att översynsarbetet kräver att det utöver personal från berört fackdepartement ibland deltar företrädare för andra departement och för myndigheter. Även annan kompetens kan komma att behöva knytas till översynsgrupperna. Ett arbete som på detta sätt involverar flera olika berörda bedrivs bäst i en särskild arbetsgrupp. Om de medverkande ges tillfälle att sätta av tillräckligt med tid kan också denna arbetsform innebära att en kraftsamling kan göras. Detta är ett skäl att hålla arbetet i viss mån åtskiljt från det löpande departementsarbetet. Ett annat skäl för detta är att det kan vara lättare att ifrågasätta rådande förhållanden om man kan arbeta vid sidan av dem som har det direkta ansvaret för verksamheten.

En utgångspunkt för våra förslag är att en eller flera delar av varje fackdepartements område årligen skall bli föremål för översyn. Det är väsentligt att både sådana områden där man av erfarenhet vet att det finns problem och sådana där lugna och stabila förhållanden råder tas upp till översyn. Val av översynsobjekt för ett visst år liksom planering av översynsarbetet på längre sikt anser vi vara en väsentlig uppgift för den politiska ledningen i departementen. Eftersom dessa frågor är av renodlat politisk karaktär finns det inte anledning för oss att närmare diskutera utifrån vilka kriterier som valet av objekt bör ske.

Att arbete bedrivs i särskilt organiserade beredningsgrupper är inte någon ny arbetsform i departementen. Försöksverksamheten med programbudge- tering styrdes t.ex. av en ledningsgrupp i varje departement. Grupperna bestod av företrädare för respektive fackdepartement, finansdepartementet och riksrevisionsverket. I vissa ledningsgrupper ingick även företrädare för berörda myndigheter. Ledningsgruppernas uppgift var främst att överväga frågor om målsättning, programindelning och anslagsformer. Ledningsgrup- perna lämnade dessutom anvisningar för programbudgetarbetet inom respektive verksamhetsområde. En relativt vanlig arbetsform inom regeringskansliet är vidare att arbets- grupper bildas med företrädare för flera departement som gemensamt berörs av en fråga. Ibland ingår även sakkunniga utanför departementen i arbets- grupperna. Exempel på en sådan grupp är invandrargruppen som tillsattes 1975. Den hade till uppgift att utreda invandrarelevernas utbildningssituation i grundskola och gymnasieskola. I gruppen ingick företrädare för utbildnings-

departementet, socialdepartementet och arbetsmarknadsdepartementet. Dessutom ingick experter från skolöverstyrelsen och Svenska kommunför- bundet.

Budgetutredningen föreslog i sitt betänkande Budgetreform (SOU 1973:43) att sektorstudier på fem års sikt skulle genomföras som ett led i ett planeringssystem för den statliga verksamheten. Dessa sektorstudier skulle ledas av ledningsgrupper inom fackdepartementen. I ledningsgrupperna skul- le ingå företrädare för andra departement samt sakkunniga utanför departementen. Företrädare för de myndigheter som var föremål för sektorstudier skulle också ingå i ledningsgrupperna. Ledningsgrupperna skulle endast styra planeringsarbetet medan myndigheterna skulle stå för faktainsamling. Departementets planerings- och budgetsekretariat skulle fullgöra sekretariatsfunktionen för grupperna.

Uppgifterna för de översynsgrupper vi föreslår kan kort sammanfattas i följande punkter

. att sedan val av område beslutats, närmare precisera inriktningen av över- synsarbetet och sammanställa tillgänglig information om förhållanden inom området . att överväga vilket ytterligare beslutsunderlag som krävs och vilken ytterligare kompetens som gruppen behöver knyta till sig . att vid behov initiera ”förstudier” där problemen inom området kart- läggs . att utforma förslag till utredningsdirektiv till de organ som skall ta fram beslutsunderlag . att följa detta utredningsarbete och ta initiativ till de kompletterande utredningar som kan visa sig behövas . att sedan resultatet av beställda utredningar föreligger bereda regeringens beslut om omprövning.

Departementen är organiserade så att de skall vara flexibla och kunna anpassa sitt arbete till skiftande behov. Vi anser att detta bör gälla även för översynsarbetet. Departementsledningen bör ha möjlighet att från fall till fall välja den mest ändamålsenliga sammansättningen av översynsgrupperna. Gruppernas sammansättning är avgörande för hur översynsarbetet kommer att bedrivas. Sammansättningen kan komma att variera i olika skeden av arbetet. Gruppernas ”kärna” bör i regel bestå av företrädare för sakenheter inom berört departement. Vidare bör budgetdepartementet vara representerat. Vid översyn av områden av central politisk betydelse kan det också bli aktuellt att till en sådan grupp knyta politiskt tillsatta sak- kunniga. Utöver de nu nämnda kan det, särskilt i det inledande skedet av arbetet, vara lämpligt att vidga gruppen. Vid genomgång av problem inom ett område och vid formulering av utredningsdirektiv kan företrädare för de myndigheter som berörs ges tillfälle att delta. Detta kan tillföra gruppen väsentlig sakkunskap och också underlätta det senare utredningsarbetet. I vissa fall kan det emellertid vara mindre lämpligt att berörd myndighet deltar i gruppen. Det gäller t. ex. när man önskar en i förhållande till myn- digheten oberoende översyn. Även om myndigheten inte är företrädd i grup- pen är det emellertid väsentligt att det sker ett löpande utbyte av information mellan gruppen och myndigheten under den tid översynsarbetet pågår. Grup-

' Exemplet har beskrivits i statskontorets och SPst rapport till förvaltningsut- redningen Planering för nolltillväxt, avveckling och förändrad inriktning.

pen kan även knyta till sig kompetens från annat håll. Tjänstemän vid t. ex. RRV och statskontoret kan i sitt arbete ha förvärvat ingående kännedom om förhållandena inom ett område. Detsamma kan gälla forskare och andra som i sin verksamhet studerar olika samhällsfrågor.

När det gäller den formella knytningen till grupperna av personer som inte är anställda i regeringskansliet kan följande sägas. Personal vid myndigheter som berörs av en översyn bör, i de fall de ingår i en översynsgrupp, delta i egenskap av företrädare för sina myndigheter. Personer som på grund av sin sakkunskap knyts till en sådan grupp kan tillfälligt komma att behöva anställas i departementet, t. ex. i samband med att direktiv för en översyn utarbetas. Det bör dock understrykas att ett deltagande i översynsgruppernas arbete i normalfallet knappast innebär ett heltidsengagemang.

Som nämnts finns det exempel på att departementen redan i dag i vissa frågor har organiserat arbetet på ett sätt som liknar det vi föreslår. Det finns också exempel på att myndigheter och departement har samarbetat på ett sätt som liknar det vi diskuterar — även om samarbetet inte har gällt omprövning. Ett sådant exempel är uppläggningen av långsiktsplaneringen vid patent- och registreringsverket (PRV).1 Motivet till att PRV startade en långsiktsplaner- ing var att verket under 60-talet haft stora svårigheter att klara av sin arbetsbörda. Handelsdepartementet, som är huvudman för PRV, engagerade sig redan på ett tidigt stadium i planeringen. Departementet utarbetade planeringsdirektiv för arbetet med långsiktsplanen som utfärdades av regeringen. Syftet med direktiven var att allmänt formulera departementets önskemål om och krav på planens innehåll. Därefter bildades en lednings- grupp för att 'styra och samordna arbetet. Företrädare för handelsdeparte- mentet tog aktiv del i gruppens arbete. Detta exempel på samarbete mellan departement och myndighet diskuteras ytterligare i kapitel7. Vi har tidigare betonat betydelsen av att det beslutsunderlag som skall ligga till grund för omprövning tas fram med detta som uttalat syfte. En viktig uppgift för grupperna är därför att ta fram underlag för och bereda nödvändiga utredningsdirektiv. Detta kräver i regel en god kännedom om förhållandena inom det berörda området. Erfarenheter från RRV:s förvaltningsrevision och statskontorets rationaliseringsprojekt kan utgöra en grund för att formulera direktiv. Uppslag kan också komma fram i det årliga budgetarbetet. Vi vill betona vikten av att tillräckliga resurser avdelas för detta skede av över- synsarbetet, så att det av direktiven klart framgår vilka krav på information som ställs.

Även med preciserade utredningsdirektiv kan det under översynsarbetets. gång inträffa svårigheter som inte har kunnat förutses i direktiven. De alternativ till en verksamhets genomförande som direktiven anvisar kan t. ex. efter en tids utredning visa sig mindre gynnsamma. Det är därför angeläget att översynsgrupperna följer översynsarbetet. Detta kan t. ex. åstadkommas genom att företrädare för berörda myndigheter löpande lämnar rapporter till gruppen.

Vilka överväganden som aktualiseras när utredningsresultaten föreligger kan naturligtvis inte anges generellt. Möjlighet finns givetvis att när det så bedöms lämpligt skicka materialet på remiss. Resultatet av omprövningen redovisas i budgetpropositionen eller i särproposition.

fackdep budgetdep översyns- i omprövning RÄV'QMI gru pp budgetarbete

direktiv till budget- myndighets- propo srtton utredning

problem som uppmärksammas i en verksamhet

utredningsarbete på myndigheten

o i 2år

6.4.2. Översynsarbetets förlopp Figur2 Illustration 1 av

_ . _ _ _ översynsarbetets/örlapp. Översynsarbetets forlopp belyses i följande två exempel.

Fig. 2 illusterar ett tänkt översynsarbete som pågår under ca två år. Arbetet initieras av att man inom regeringskansliet får kunskap om vissa problem i en verksamhet, t. ex. i samband med publicering av en revisions- eller forskningsrapport. På grundval av bl. a. denna information tillsätter regering- en en översynsgrupp. Den består av företrädare för fack- och budgetdepar- tementen, berörd myndighet och RRV. Gruppen utarbetar förslag till direktiv för översyn av den aktuella verksamheten. Dessa tillställs myndigheten efter beslut av regeringen. Myndigheten utreder verksamheten och avlämnar efter ca sex månader en rapport till översynsgruppen. Rapporten går därefter in som underlag i budgetarbetet i regeringskansliet. Beslut om omprövning av verksamheten fattas av regeringen på grundval av detta underlag. Resultatet av omprövningen föreläggs riksdagen i budgetproposition.

I fig. 3 beskrivs ett något mer komplicerat och utdraget översynsförlopp. Genom iakttagelser i budgetarbetet uppmärksammas regeringskansliet på vissa problem i en verksamhet. I syfte att få underlag för att åtgärda dessa problem tillsätter regeringen en översynsgrupp med företrädare för fack- och budgetdepartmenten och, för det inledande skedet av arbetet, berörd myndighet. Gruppen utarbetar förslag till direktiv till en utredning som skall bedrivas av berörd myndighet. Direktiven tillställs myndigheten efter beslut av regeringen. Myndigheten utreder frågan och utarbetar en rapport som avlämnas till översynsgruppen. Översynsgruppen konstaterar emellertid att rapporten är alltför ofullständig för att kunna ligga till grund för ett politiskt ställningstagande. För att komplettera materialet beslutar därför regeringen, efter förslag från gruppen, att tillsätta en offentlig utredning. Kommitténs arbete resulterar i ett betänkande som remissbehandlas. Därefter vidtar beredningsarbetet i fackdepartementet. Som underlag för detta arbete ingår betänkandet, remissvaren och berörd myndighets petita. Beredningsarbetet resulterar i att regeringen beslutar föreslå riksdagen att verksamheten omprövas.

fackdep budgetdep myndighet

problem som upp- märksam- mas i budget- arbetet

Figur 3 Illustration 2 av

översynsarbetets/örlopp.

översyns- fackdep översyns- berednings- grupp budgetdep grupp arbete |

departementet

direktiv till direktiv till _ _ myndighets- offentlig proposition utredning utredning

myndighets- utredning

remiss

1 2 3 4år

6.4.3 Direktiv för översyner

En stor del av det underlag för omprövning som skall tas fram måste innehålla en analys och bedömning av olika verksamheters resultat och effekter. I underlaget kan också ingå att ange alternativa handlingsmöjlighe— ter för framtiden. Detta arbete måste styras med direktiv. I direktiven bör så långt möjligt anges preciserade förutsättningar och riktlinjer för det besluts- underlag som skall tas fram. I direktiven bör t. ex. klart framgå i vilket syfte översynen skall bedrivas samt vilka frågeställningar som skall belysas. Vidare bör i direktiven framhållas vikten av att man i arbetet med att finna alternativa handlingsmöjligheter, söker ange vägar till besparingar och rationaliseringar och till sådana förbättringar som inte ökar de offentliga utgifterna. Direktiven kan styra översynsarbetet t. ex. genom att

- kräva en analys och bedömning av en verksamhets resultat och effekter — kräva en redovisning av alternativa — mindre resurskrävande — lösningar till hur en verksamhet bör bedrivas

— kräva redovisning av förslag till en verksamhets inriktning inom olika resurs- och personalramar — föreskriva att förslag till omprioriteringar skall tas fram — kräva kostnadsberäkningar av pågående verksamhet och förslag till förändringar — ange när uppdraget skall redovisas.

Den föreslagna utformningen och inriktningen av direktiven har likheter med de särskilda anvisningar som regeringen utfärdade i samband med 1978 års budgetarbete. De resultat som uppnåddes genom användningen av denna typ av anvisningar har studerats av RRV. I kapitel 7 lämnas en närmare redogörelse för denna studie. I samma kapitel diskuteras också mera utförligt generella och selektiva styrmedel som statsmakterna kan använda i syfte att få fram ett bättre underlag för omprövning.

6.4.4 Val av utredningsorgan

Huvuddelen av den information som behövs som underlag för beslut om omprövning måste tas fram utanför regeringskansliet. En väsentlig fråga för översynsgrupperna att bereda inför beslut i regeringen är i vilka former detta underlag skall tas fram. Här finns många alternativ och möjligheter till kombinationer av alternativ.

Det är angeläget att översynsgrupperna får stor frihet att föreslå den i varje situation mest ändamålsenliga lösningen. Det är troligt att det inför de flesta beslut om omprövning erfordras underlag från flera olika håll. Till de förhållanden som kan antas påverka valet av utredningsorgan hör bl. a.

— frågans politiska intresse

— förekomsten av intressenter inom området

— ansvariga myndigheters benägenhet till omprövning och resurser för över- synsarbetet.

Som vi tidigare har nämnt kommer det ofta att åvila den ansvariga myn- digheten att ta fram en stor del av det beslutsunderlag som behövs inför ett omprövningsbeslut. Myndigheternas medverkan i översynsarbetet be- handlas i kapitel 7. RRV:s och statskontorets uppgifter behandlas i kapitel 8.

Att tillsätta arbetsgrupper, både inom och mellan departement, är som nämnts ett normalt inslag i regeringskansliets arbete. Fördelen med att använda departementala arbetsgrupper, direkt verksamma med att utreda olika frågor inom ramen för översynsarbetet,är att de i regel kan arbeta snabbt och är lätta att styra. En nackdel är emellertid att arbetet i dessa grupper ofta inte medger insyn för personer utanför regeringskansliet.

6.4.5 Översyner genom utredningsväsendet

De vida möjligheter som finns att variera kommittéers sammansättning och arbetsuppgifter kan göra det lämpligt att utnyttja utredningsväsendet för att ta fram underlag för omprövning. Några egenskaper hos utredningsvä- sendet som ofta förs fram är följande

— stor flexibilitet vid val av arbetsformer

- möjlighet att snabbt få fram erforderliga utredningsresurser — synpunkter från partier, intresseorganisationer och andra intressenter kan fortlöpande tillföras utredningsarbetet — parlamentarisk förankring, möjligheter att ta tillvara erfarenheter och kun- skaper hos dem som politiskt sysslat med ett problem — möjligheter att komma fram till kompromisslösningar — utredningsformen skapar tyngd åt och möjlighet till ingående belysning av en fråga — möjligheter till vidsträckt remissbehandling och bred debatt.

Att välja en parlamentariskt sammansatt utredning kan vara lämpligt, t. ex. när det gäller att ta fram underlag för omprövning inom områden av stort politiskt intresse. Översyner av transfereringar torde i många fall kräva en bred parlamentarisk förankring. Denna utredningsform medför att man kan

tillgodose mycket varierande önskemål om hur en fråga bör belysas.

Möjligheterna är ofta stora att snabbt få fram resultat genom att använda enmansutredningar. Denna utredningsform har många fördelar. Den kan vara särskilt lämplig att använda när det gäller att ta fram underlag för att komplettera material från en sakansvarig myndighet. En enmansutredare kan få i uppdrag att utarbeta alternativ till en viss verksamhet. [direktiven bör i så fall anges vilka förutsättningar som skall gälla för sådana alternativ, t. ex. en lägre resursram än den nuvarande.

I vissa fall bör omprövningsbeslut också grundas på underlag och bedömningar från dem som direkt berörs av en verksamhet. Om det gäller frågor av företrädesvis teknisk eller administrativ natur, utan direkt politisk betydelse, kan en enmansutredare få till uppgift att inhämta information från intressenterna. Även detta kan resultera i att alternativ formuleras till en viss verksamhets framtida inriktning. Om detta innebär ett mer om- fattande arbete kan företrädare för intressenter knytas till arbetet, t. ex. i en referensgrupp.

6.5 Information till riksdagen

Regeringen bör vara ansvarig för översynsarbetet. Det är emellertid angeläget att även riksdagen tillförsäkras en tillfredsställande information om detta arbete. Detta innebär att vi anser att liknande synsätt kan tillämpas på översynsarbetet som tidigare har förordats av bl. a. budgetutredningen när det gäller riksdagens insyn i den statliga planeringsprocessen.

I sitt av riksdagen godkända yttrande över pr0position 1976/77:130 med förslag till riktlinjer för modernisering av det statliga budgetsystemet anförde finansutskottet (FiU l977/78:1) i fråga om riksdagen och den långsiktiga planeringen bl. a. följande:

”Det är viktigt att slå fast att syftet med denna planering bör vara att i ökad utsträckning redovisa alternativ för verksamheternas framtida inriktning och de åtgärder som behövs för att behålla framtida handlingsfrihet. Ett på detta sätt förbättrat underlag för riksdagens beslut är angeläget och önskvärt. Härigenom kan också riksdagens inflytande över den långsiktiga inriktningen av verksamheterna öka.”

Frågan om riksdagens medverkan i den statliga planeringen har senast tagits upp av utredningen angående en allmän översyn av riksdagens arbetsformer. Utredningen anför i sin slutrapport följande (Förslag 1978/ 79:15):

"Arbetsformsutredningen vill mot bakgrund av det anförda peka på det förhållandet att inom regeringens kansli och på myndighetsnivå bedrivs ett alltmer omfattande och ofta mycket komplicerat långsiktigt planeringsarbete. Om riksdagen skall kunna ha ett reellt inflytande på utvecklingen kan den inte inskränka sin planering till endast kortare tidsperioder utan måste ha möjligheter att i många fall grunda sina beslut med ett längre tidsperspektiv. Enligt utredningen bör riksdagens medverkan i planeringen ha karaktären av insyn i planeringsprocessen på sådant sätt som bl.a. försvars- och budgetutredningarna har förordat och riksdagen beslutat t. ex. i fråga om försvarsplaneringen (prop. 19721103, FöU l972z23, rskr l972:309). På detta område erhåller sålunda både försvars- och utrikesutskotten fortlöpande insyn i plane- ringsarbetet. Arbetsformsutredningen, som ansluter sig till nyss återgivna uttalanden av finansutskottet i betänkandet FiU 1977/78zl, vill i sammanhanget understryka

vikten av att långsiktiga planer redovisas i budgetpropositionen och i form av s. k. princippropositioner. Riksdagens utskott bör också i ökad omfattning erhålla en bred information i planeringsfrågor. Utredningen har inte funnit anledning att föreslå några författningsändringar när det gäller riksdagens insyn i den statliga plane- ringsprocessen."

Riksdagen har ställt sig bakom detta uttalande från utredningen (KU 1978/79:29, rskr 1978/79:263).

Vi anser alltså att riksdagen bör erhålla en fortlöpande information om översynsarbetet. Det finns emellertid ingen anledning att närmare reglera formerna för detta. Om regeringen väljer att lägga fram en plan för det samlade översynsarbetet kan denna ge riksdagen värdefull information. Information kan också lämnas, t. ex. genom att riksdagsutskotten får en årlig redogörelse för planerade och pågående översyner inom respektive ut- skotts område. Därutöver kan det i vissa fall finnas anledning att särskilt informera utskotten om större eller mera genomgripande översyner, t. ex. sådana som berör politiskt centrala områden eller som pågår en längre tid. Utskotten kan givetvis också i detta sammanhang utnyttja sin rätt att hos statliga myndigheter begära yttrande eller upplysning i frågor som rör en viss översyn.

Resultatet av flertalet översyner och omprövningar torde komma att anmälas i proposition till riksdagen. Det är därvid angeläget att ett så gott underlag som möjligt ges för riksdagens överväganden och beslut. Proposi- tioner skall enligt riksdagsordningen (RO 3 kap. 1 &) vara åtföljda av regeringens protokoll i ärendet, av redogörelse för ärendets tidigare behand- ling, av motivering, av lagrådets yttrande, då sådant föreligger samt i vissa fall av en redovisning av ekonomiska konsekvenser av förslagen. I RO 3 kap. 2 & tredje stycket sägs följande

”- - - Proposition med förslag om nytt eller väsentligen höjt anslag bör innehålla upp- skattning av framtida kostnader för det ändamål som förslaget avser.---”

1 förarbetena' till grundlagen framgår att ”framtida kostnader” i första hand avser statens kostnader. Vidare sägs att ”det är naturligtvis önskvärt att också övriga kostnader redovisas, i den mån så kan ske”. Med ”övriga kostnader” torde avses kostnader som kan uppstå för annan huvudman eller för enskild. Kravet på redovisning av framtida kostnader gäller enligt RO för ”proposition med förslag om nytt eller väsentligen höjt anslag”.

I många propositioner är denna redovisning bristfällig. Vi anser att det är väsentligt att bestämmelsen i RO tillämpas.

6.6 Vissa konstitutionella frågor

Översynsgruppernas arbete bör organiseras så att det inte kommer i konflikt med regeringsformens bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas själv- ständighet gentemot regeringen. I RF 11 kap. 7 & föreskrivs:

”Ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsut- övning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.”

1 Grundlagberedningens betänkande Ny rege- ringsform, ny riksdags- ordning SOU 1972115, 5. 171.

Denna bestämmelse inskränker inte regeringens möjligheter att utfärda de direktiv som kommer att aktualiseras i översynsarbetet. Inte heller i övrigt bedömer vi att det samarbete vi förutsätter mellan departement och myndigheter strider mot RFzs bestämmelser.

Iöversynsarbetet gäller naturligtvis samma princip om allmänna handling- ars offentlighet, den s.k. offentlighetsprincipen, som tillämpas i andra sammanhang inom statlig och kommunal förvaltning. Utredningsdirektiv är alltså offentliga liksom det material som myndigheter och andra inger till departementen, som underlag för beslut om omprövning. Översynsgrup- pernas arbetsmaterial blir däremot, enligt gällande bestämmelser, inte of- fentligt så länge beredning pågår. Allmänt anser vi att alla delar av över- synsarbetet bör bedrivas under största möjliga öppenhet.

6.7 Samordning

Varje statsråd och departement har givetvis ett ansvar för översyn och omprövning inom sitt område. Många problem berör emellertid flera departement och i vissa frågor förekommer också en samverkan mellan fackdepartementen. Ett sådant samarbete måste givetvis även ske när det gäller översynsarbetet. [ en del fall kan det emellertid ha fördelar om en översyn kan initieras friare från sektorsintressen och mera med utgångspunkt i en totalbedömning. Sådana bedömningar kan resultera i att man inom en sektor initierar en översyn som berör flera sektorers problem.

Regeringen samordnar översynsarbetet. Det kan te sig lämpligt att för planeringen av detta arbete inrätta en särskild funktion inom regeringskans- liet med denna uppgift.

Flera alternativa organisationsformer fören sådan funktion kan övervägas.. Vi redovisar utan inbördes gradering fyra av dem.

— Till statsrådsberedningen knuten specialistgrupp. Genom anknytningen till statsrådsberedningen möjliggörs en överblick och självständighet som bör underlätta arbetet med att bevaka problem som går över departements- gränserna. Initiering av översyner av detta slag måste ske med utgångs- punkt i politiska bedömningar. Arbetet har därför en nära anknytning till statsrådsberedningens politiska samordningsfunktion. Det måste natur- ligtvis bedrivas i nära samverkan med fackdepartementen och med budgetdepartementet. Denna konstruktion medger också att gruppen kan tilldelas andra samordningsuppgifter om så skulle bedömas lämpligt. — Beredning med företrädare för fackdepartementen och budgetdepartementet samt med sekretariat knutet till statsrådsberedningen. En sådan organisation markerar klarare behovet av kontakt med de olika fackdepartementen. Beredningenskulle kunna tjäna som ett forum för att förmedla erfa- renheter av översyner inom olika områden mellan fackdepartementen. — Till budgetdepartementet knuten specialistgrupp eller beredning. Om man väljer att särskilt betona översynens roll som beslutsunderlag i det årliga budgetarbetet kan det övervägas att knyta funktionen till budgetdepar- tementet. Härigenom skulle man också kunna åstadkomma en önskvärd samordning med de initiativ till översyner som kan komma till stånd inom ramen för arbetet med långtidsbudgeten och arbetet med nya re-

former, omprioriteringar och besparingar. Arbetet måste givetvis ske i samarbete med berörda fackdepartement och statsrådsberedningen. — Beredning med företrädare för olika intressen. Drivs arbetet med att söka och formulera problem i en sådan beredning ökar flexibiliteten i den meningen att arbetet kan bedrivas med insyn från flera parter än enbart företrädare för olika delar av regeringskansliet. Det skulle t. ex. vara möj- ligt att tillföra beredningen ett parlamentariskt inslag, vilket skulle kunna ge oppositionen möjlighet till insyn. Även företrädare för intresseorga- nisationer skulle på olika sätt kunna framföra sina synpunkter på an- gelägna problem.

Funktionens arbete bör nära knytas an till beslutsprocessen i regeringskans- liet. Detta gör att den bör ses som en del av det löpande arbetet med att bereda regeringens beslut. Det torde inte vara möjligt att bibehålla den starka kopplingen till beslutsprocessen om andra parter, t. ex. den politiska op- positionen, gavs tillfälle att medverka i arbetet. Om man önskar att över- syner initieras under medverkan av sådan representation kan det övervägas att inrätta en kommitté med denna uppgift. Att ta initiativ till och utarbeta direktiv för översynsarbetet är en väsentlig politisk uppgift. Den funktion som har till uppgift att samordna översynsar- betet kommer därmed att behöva arbeta nära den politiska ledningen i regeringen. Det har i olika sammanhang, t. ex. i förarbetena till 1974 års regeringsform, slagits fast att det är väsentligt att varje regering har möjlighet att organisera sitt arbete på det sätt den finner mest ändamålsenligt. Det står klart att samordningsbehoven inom regeringen är skiftande, bl. a. beroende på om det är en enparti- eller flerpartiregering. En funktion av det slag som vi diskuterat bör vara så flexibel att den kan anpassas till förändrade förutsätt- ningar. Vi framför därför våra olika förslag till organisation utan att förorda något av de redovisade alternativen.

Som ytterligare underlag för framtida överväganden redovisar vi även exempel från Storbritannien och Nederländerna. I dessa länder har man in- rättat små fristående staber, nära knutna till regeringens politiska ledning. Staberna har till vissa delar anförtrotts arbetsuppgifter av samma slag som dem vi nu har nämnt.

[Storbritannien inrättades 1971 inom premiärministerns kansli ett stabsor- gan benämnt Central Policy Review Staff (CPRS). CPRS består av 14—18 medarbetare med varierande utbildningsbakgrund. Ungefär hälften av dessa är rekryterade från administrationen, hälften är rekryterade från universitet, näringsliv och internationella organisationer. CPRS uppgift är att bistå regeringen som helhet med att utveckla nya program och att anpassa pågående program till regeringens övergripande mål och långsiktiga strate- gi.

CPRS arbete är inriktat på övergripande, tvärsektoriella frågeställningar och studier. Gruppen arbetar bl. a. med att söka fastställa målen för de olika delarna av regeringens program, sambanden mellan olika mål och svårighe- terna att uppnå dem. Vidare försöker gruppen identifiera luckor i regeringens samlade strategi och nya problem som kan uppstå om beslutade program genomförs samt föreslå hur dessa problem skall lösas.

CPRS rapporter, synpunkter och råd till regeringen är inte i första hand

avsedda att utgöra beslutsunderlag. Avsikten är snarare att ge regeringsmed- lemmarna tillfälle till en mera bred och förutsättningslös diskussion och debatt än vad som vanligtvis är möjligt inom ett enskilt ministerium. CPRS fullgör sina arbetsuppgifter på flera olika sätt

— gruppen genomför särskilda studier av policy-problem, ofta av tvärsekto- riell och långsiktig karaktär. Normalt pågår 2—3 projekt samtidigt. Projekten kan bedrivas antingen på uppdrag av regeringen eller på CPRS eget initiativ. Några exempel på genomförda studier är: Den brittiska bilindP strins framtid, Storbritanniens utrikesrepresentation och London i den b: .tiska ekonomin. — gruppen spelar en betydande roll vid genomförandet av den granskning och analys av olika utgiftsprogram som går under benämningen Pro- gramme Analysis and Review (PAR) som vi tidigare har behandlat. CPRS deltar både vid valet av program för ingående granskning och vid styr- ningen av granskningsarbetet. Gruppens strävan är här att välja program som berör flera departementsområden, att tillse att alternativa handlings- möjligheter identifieras samt att resultaten av granskningarna blir pre- senterade på ett lämpligt sätt för regeringen som helhet. — gruppen ger ministrarna löpande rådgivning i policyfrågor. Medarbetare i CPRS har t. ex. rätt att sitta med vid vissa regeringsmöten och vid möten inom departementen. Gruppen får också ta del av de handlingar som tas fram som underlag för diskussion i regeringen och i dess kommittéer. På grundval av dessa dokument utarbetar gruppen ofta korta rapporter, som t. ex. kan innehålla argument för och emot en viss handlingslinje. Ett 50-tal sådana rapporter utarbetas varje år. — gruppen anordnar två heldagssammanträden årligen med regeringen som helhet där långsiktiga och strategiska allmänpolitiska frågor diskuteras. Dessa diskussioner kan bl. a. ge gruppen uppslag till väsentliga problem- områden och frågeställningar, som kräver en mer ingående analys från gruppens sida.

Att bedöma kvaliteten på och effekterna av CPRS arbete är svårt, bl. a. därför att dess rapporter inte är offentliga. CPRS har emellertid bedömts vara en framgång. Detta har förklarats bero på det förtroende som gruppen lyckats upparbeta hos beslutsfattare på hög nivå. Ett tecken på detta är att CPRS, som ursprungligen inrättades av den förra konservativa regeringen, också togs i anspråk av den efterföljande labour-regeringen.

I Nederländerna inrättades 1972 ett vetenskapligt råd för regeringens politik. Rådet har en fristående ställning direkt under premiärministern. Det består av mellan fem och elva medlemmar som utses på grundval av personliga och vetenskapliga meriter för en period av fem år. Till rådet finns knutet ett sekretariat med ett 20-tal medarbetare. Sekretariatets anställda är, till skillnad från rådsmedlemmarna, formellt regeringstjänstemän.

Rådet har i huvudsak tre arbetsuppgifter, nämligen

— att förse regeringen med information om Utvecklingstendenser i samhäl- let och därigenom göra regeringen uppmärksam på förutsedda problem; att avgränsa de huvudsakliga policyproblemen och ange policyalterna- tiv

— att förse regeringen med en vetenskaplig bakgrund till dess arbete som kan utnyttjas vid prioriteringar samt förbättra förutsättningarna för att en kon— sekvent policy tillämpas — att avge rekommendationer på basis av framtidsstudier och långsikts- planering bedrivna både inom den offentliga och privata sektorn; att främja specifika studier inom dessa områden och förbättra kommunikationen och samordningen av sådana studier.

Rådet har tilldelats en informationsgivande snarare än en rådgivande roll gentemot regeringen. Endast vad gäller rådets tredje uppgift har det möjlighet att ge råd eller rekommendationer. Dess uppgift är alltså primärt att tillhandahålla regeringen information eller beslutsunderlag. Därigenom kan rådet t. ex. underlätta för regeringen att göra prioriteringar och att utforma sin politik på sikt.

Rådet har en självständig ställning i förhållande till regeringen och parlamentet och beslutar självständigt om vilka projekt som skall bedrivas. Varken regeringen eller parlamentet kan ge rådet direkta direktiv. De kan framställa önskemål om att få olika frågor belysta, men det är rådet ensamt som avgör om det skall tillgodose dessa önskemål. Rådets rapporter ställs till regeringen som enligt gällande regler skall yttra sig över rådets arbete inom tre månader. Rapporterna offentliggörs efter det att regeringen tagit del av dem.

6.8 Sammanfattning

Våra överväganden och förslag kan sammanfattas i följande punkter

. Vi föreslår att ett systematiskt översynsarbete av statliga åtaganden inleds. För budgetarbetet innebär detta att en viss del av statsbudgeten varje år kommer att granskas ingående, medan det andra år kommer att ske en mer översiktlig bedömning av dessa verksamheter. Huvuddelen av över- synsarbetet bör ligga vid sidan av budgetarbetet. . Översynsarbetet kan organiseras på följande sätt — beredningsgrupper för översynsarbetet — översynsgrupper — inrättas inom de olika fackdepartementen. Grupperna består av företrädare för fack- och budgetdepartementen, men i vissa fall även för den verksam- het som skall ses över — översynsgruppernas uppgift är att utforma direktiv för det utrednings- arbete som krävs, följa arbetet med att ta fram beslutsunderlag samt bereda regeringens beslut om omprövning. . Omprövning kräver ett allsidigt underlag. Vi föreslår att beslutsunderlag inhämtas från — myndigheterna — riksrevisionsverket och statskontoret — offentliga utredningar — departementala arbetsgrupper — forskningen. . Regeringen samordnar översynsarbetet.För att underlätta planeringen av detta arbete anser vi det lämpligt att inrätta en särskild funktion. Vi

redovisar fyra alternativa organisationsformer för en sådan funktion utan att förorda något av dem. Alternativen är — en till statsrådsberedningen knuten specialistgrupp — en beredning med företrädare för fackdepartementen och budgetde-

partementet samt med sekretariat knutet till statsrådsberedningen - en till budgetdepartementet knuten specialistgrupp eller beredning — en beredning med företrädare för olika intressen.

7. Myndigheterna i översynsarbetet

I detta kapitel diskuterar vi hur myndigheterna kan engageras i utvärdering och omprövning av sin verksamhet och av insatser, t. ex. transfereringar, som de administrerar. Tonvikten ligger här på regeringens möjligheter att påverka myndigheterna att bedriva utvärdering och omprövning. Andra frågor som gäller omprövning vid myndigheterna tas upp i kapitel 11 ”Planering”. Det är angeläget att myndigheterna engageras i översynsarbetet. Inom myndigheterna finns värdefulla kunskaper om tillgängliga resurser och om hur dessa kan disponeras samt om vilka konsekvenser omprioriteringar kan få. En aktiv medverkan från myndighetens sida i översynsarbetet underlättar genomförandet av de förändringar som kan bli aktuella. Erfarenheter visar emellertid att initiativ till utvärdering och omprövning inte tas i tillräckligt hög utsträckning på myndighetsnivå. Regeringen kan på flera sätt påverka myndigheterna att bedriva utvärdering och omprövning. Det kan ske genom förordningar som allmänna verksstadgan (1965:600) och rationaliseringsför- ordningenl eller genom de anvisningar som utfärdas i samband med budgetarbetet. Utöver dessa generella regler kan regeringen vidta selektiva åtgärder för att få till stånd utvärdering och omprövning vid en viss myndighet. Till dessa styrmedel hör de särskilda anvisningar och särskilda uppdrag, som regeringen kan utfärda. Selektiva styrmedel bör vara en viktig del i ett systematiskt översynsarbete.

7.1. Generella styrmedel

7.1.1. Allmänna verksstadgan och rationaliseringsförordningen

I allmänna verksstadgan föreskrivs (& 2) att myndigheten inom sitt verksamhetsområde med uppmärksamhet skall följa förhållandena inom landet samt, såvitt möjligt, i de andra nordiska länderna och utlandet i övrigt. Myndigheten skall vidta eller hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som är påkallade eller i övrigt lämpliga. Vidare föreskrivs (& 6) att verksamheten skall bedrivas så enkelt, snabbt och ekonomiskt som är möjligt utan att säkerheten eftersätts. Ärende bör inte handläggas av mer kvalificerad personal än dess beskaffenhet kräver.

Allmänna verksstadgan ger myndigheten ett ansvar för att följa utveck- lingen i sin omvärld och ta initiativ till förändringar. De krav som ställs i allmänna verksstadgans å2 kan tolkas som ett krav på att myndigheten bedriver någon form av långsiktig planering, där myndighetens framtida uppgifter och roll i förhållande till omvärlden står under diskussion. Verks-

] Förordningen (19751567, ändrad 19761121) om rationaliseringsverksam- het inom den civila statsförvaltningen.

stadgans & 6 innebär att myndigheten åläggs ett ansvar för löpande planering och kontroll liksom ett rationaliseringsansvar.

I rationaliseringsförordningen ställs krav som syftar till att höja myndig- heternas effektivitet. Enligt förordningen åligger det varje myndighet att vidta de åtgärder som behövs för att dess verksamhet skall kunna bedrivas så rationellt som möjligt. Rationaliseringsåtgärderna skall avse såväl myndig- hetens inre organisation och arbetsformer som dess förhållande till allmän- heten och till andra myndigheter. I förordningen föreskrivs också att myndighet, som finner att gällande föreskrift är mer betungande för allmänheten eller att administrationen är mer kostnadskrävande än som kan anses nödvändigt, skall ändra föreskriften eller, om den utfärdats av annan, anmäla förhållandet till denne.

Det är svårt att bedöma i vad mån allmänna verksstadgan och rationali- seringsförordningen påverkat produktiviteten eller effektiviteten i myndig- heternas verksamhet. Det finns flera skäl att anta att effekterna varit begränsade. Ett är att förordningarna är allmänt hållna. Ett annat är att det inte sker någon kontinuerlig bevakning av att förordningarna följs.

7.1.2. Anvisningar i budgetarbetet

Bland de anvisningar som utfärdas i samband med budgetarbetet kan först nämnas de allmänna anvisningarna för myndigheternas anslagsframställning — petitaanvisningarna (senaste version är 1975) — som ägde giltighet t. o. m. 1978 års anslagsframställningar. Enligt petitaanvisningarna skulle samtliga myndigheter i anslagsframställningen framlägga förslag inom ramen för minst två alternativ.

Av dessa skulle det beloppsmässigt lägsta alternativet — det s.k. noll- alternativet — motsvara anslaget för innevarande budgetåret med reduktion för fem procent av anslaget efter pris- och löneomräkning. Noll-alternativet gällde förvaltningskostnadsanslag samt anslag med liknande innehåll som ej har karaktär av bidrag eller utgick enligt generellt verkande regler. För utrustningsanslag eller motsvarande behövde inte något noll-alternativ lämnas. Enligt anvisningarna skulle myndigheterna vidare inom ramen för noll-alternativet noggrant ompröva existerande verksamhet och lämna konkreta förslag till nedskärningar. Avsikten med noll-alternativet var att myndigheterna skulle utarbeta ett förslag, där vissa delar av deras verksamhet gavs lägre prioritet. Erfarenhe- terna av noll-alternativet visar emellertid att myndigheterna vanligen inte har varit beredda att lämna förslag till eller genomföra verkliga omprioriteringar. Myndigheterna har ofta inte utarbetat något realistiskt noll-alternativ utan gett det en ”taktisk” utformning, i syfte att visa att myndighetens anslag inte kunde reduceras. Myndigheternas sätt att hantera noll-alternativet har inneburit att man i ringa utsträckning har kunnat utnyttja detta som beslutsunderlag i budgetarbetet.

De senaste åren har regeringen utfärdat kompletterande anvisningar inför myndigheternas arbete med anslagsframställningen. I de anvisningar som regeringen utfärdade i april 1977 framhölls att myndigheterna, på grund av redan gjorda utgiftsåtaganden, inte annat än undantagsvis kunde påräkna reala resursförstärkningar. I anvisningarna betonades därför vikten av att

noll-alternativen skulle göras realistiska och väl genomarbetade.

Enligt de kompletterande anvisningar, som regeringen utfärdade i mars 1978, skulle myndigheterna som ett huvudförslag i anslagsframställningen presentera ett besparingsalternativ. För myndighetsanslag skulle besparings- alternativet utgöras av innevarande års anslag minskat med i första hand produktivitets- och rationaliseringsvinster. Dessutom uppmanades myndig- heterna att överväga möjliga besparingar inom lägre prioriterade delar av sina verksamhetsområden.

De myndigheter som inte hade möjlighet att presentera ett besparingsal- ternativ utifrån dessa förutsättningar skulle i stället schablonmässigt beräkna besparingarna till två procent. Kravet på en särskild redovisning enligt det 5. k. noll-alternativet bortföll i och med de kompletterande anvisningarna.

Någon tydlig effekt av de kompletterande anvisningar, som gällde för 1977 års budgetarbete, kan inte utläsas. De kompletterande anvisningar, som gäll- de under budgetarbetet följande år, har gett mer påtagliga resultat. Detta beror sannolikt på att anvisningarna föreskrev en ny, mer preciserad typ av besparingsalternativ, som också har följts upp i budgetpropositionen. I relativt få fall har myndigheterna emellertid presenterat vilka principer som ligger bakom föreslagna besparingar. Vanligen har myndigheterna endast summariskt redovisat hur kostnaderna kan minskas med två procent. Re- dovisningen har i vissa fall skett genom att man lämnat uppgift om tjänster som kan vakantsättas eller dras in. Åtskilliga myndigheter har i stället valt att undvika mer påtagliga omprioriteringar genom att i stället uttrycka kost- nadsminskningarna i pil.?entsatser — två procent för alla verksamheter eller i varierande procentsatser för olika verksamheter. I några fall har myndigheter gjort gällande att kostnadsminskningen kan ske genom rationalisering och att verksamhetens innehåll inte behöver påverkas.

I budgetpropositionen för budgetåret 1979/80 (prop. 1978/79:100) har regeringen beräknat ett stort antal my ndighetsanslag med utgångspunkt i det besparingsalternativ, som myndigheterna redovisat i anslagsframställningen. I flera fall har regeringen utöver besparingsalternativet föreslagit vissa medel för uppgifter, som särskilt anges i budgetpropositionen. Regeringen har t. ex. vad gäller statskontoret först minskat verkets anslag med två procent enligt besparingsalternativet och sedan tilldelat verket 500 000 kr, motsvarande ca en procent av anslaget, för ytterligare utredningsinsatser på ADB- området.

De kompletterande anvisningar till myndigheterna som regeringen utfär- dat inför de senaste årens budgetarbete har delvis kompletterat, delvis ersatt petitaanvisningarna. Den budgethandbok, som nu helt ersätter petitaanvis- ningarna, förutsätter att regeringen årligen utfärdar kompletterande anvis- ningar. I dessa skall de aktuella politiska och ekonomiska förutsättningarna för årets budgetarbete anges. Vidare skall kraven på årets anslagsframställ- ningar preciseras. Avsikten med budgethandboken är bl. a. att det skall bli möjligt att differentiera kraven på myndigheternas anslagsframställningar. Detta skall ske genom att regeringen, vid sidan av de årliga anvisningarna som riktar sig till alla myndigheter, även skall kunna utfärda särskilda anvisningar till vissa bestämda myndigheter.

I budgethandboken föreskrivs att myndigheterna generellt skall presentera minst ett besparingsalternativ,som innebär minskade kostnader jämfört med

beviljade anslag efter pris- och löneomräkning. Bedömningen av myrdighe- tens resursbehov skall ske med utgångspunkt i besparingsalterrativet. Alternativets närmare utformning skall anges i regeringens årliga anvisningar och i de särskilda anvisningar, som kan riktas till vissa myndigheter. I budgethandboken ställs även allmänna krav på att myndigheterna skall redovisa en resultatanalys av tidigare års verksamhet liksom en analysav hur efterfrågan på deras verksamhet har utvecklats. I anslagsframställningen skall dessutom ingå en särskild effektiviseringsplan, där myndigheten redogör för uppnådda och förväntade effekter av rationaliseringar och omprioriteringar.

I enlighet med budgethandboken har regeringen i januari 1979 utfärdat årliga anvisningar för myndigheternas anslagsframställningar. Liksom före- gående år har regeringen i de årliga anvisningarna föreskrivit att huvudför- slaget skall utgå från en anslagsnivå som ligger två procent under det pris- och löneomräknade myndighetsanslaget för närmast föregående budgetår. De myndigheter som begär oförändrat anslag skall ge motiv för en sådan höjning jämfört med huvudförslaget.

7.2. Selektiva styrmedel

De generella åtgärder som vi hittills har behandlat är sannolikt otillräckliga för att ensamma åstadkomma omprövning och omprioriteringar i myndig- heters verksamhet. Dessa åtgärder har därför ibland kompletterats med selektiva åtgärder. Som exempel kan nämnas att regeringen inför arbetet med anslagsframställningarna 1978 tilldelade fem myndigheter s. k. särskilda anvisningar för delar av respektive verksamhet. Anvisningarna avsåg

— arbetsmarknadsstyrelsen (ADB, administration)

-_- arbetarskyddsstyrelsen (tillsynsverksamheten)

— socialstyrelsen (statens rättspsykiatriska kliniker och stationer) - statens industriverk (förvaltnings— och utredningsverksamheten) — statens lantbrukskemiska laboratorium (hela verksamheten).

I de särskilda anvisningarna beskrevs hur myndigheternas verksamhet skulle analyseras. För varje delaktivitet som omfattades av anvisningarna skulle myndigheten bl. a. redovisa

— övergripande måldefinition — volymutveckling — kostnadsutveckling — personalutveckling — produktivitetsutveckling och förslag till rationaliseringar.

Vidare skulle myndigheten ange två nivåer för varje delaktivitet. Den ena skulle avse en miniminivå under vilken det inte längre skulle vara meningsfullt att bedriva verksamhet, den andra en nivå som skulle svara mot oförändrad ambitionsnivå men med normal produktivitetsutveckling. För dessa nivåer skulle konsekvenserna anges med avseende på måluppfyllelse, kostnader och personalanspråk. Därutöver skulle myndigheten redovisa ett besparingsalternativ på en utgiftsnivå som motsvarade 90 procent av gällande

anslag med tillägg för pris- och löneomräkning.

De särskilda anvisningarna lämnades till de fem berörda myndigheterna under perioden mars—juni 1978. Tiden för myndigheterna att uppfylla ställda krav blev därför i vissa fall mycket knapp. Ett resultat av anvisningarna var att vissa uppgifter redovisades på ett mer systematiskt sätt i anslags- framställningar än som tidigare ofta varit fallet. Myndigheterna gjorde emel- lertid inte några mera uttömmande beskrivningar av konsekvenserna av att bedriva berörda verksamheter på olika nivåer. Några myndigheter uppgav att de bedrev verksamheten på lägsta möjliga anslagsnivå. Även redovis- ningen av besparingsalternativet var i flera fall mycket begränsad. Trots att besparingen gällde tio procent av anslaget, innehöll redovisningen inte några egentliga omprioriteringar.

Ett exempel på en omfattande förändring i syfte att minska förvaltnings- kostnaderna kan hämtas från socialstyrelsen. Förslaget innebär att den som dömts till sluten psykiatrisk vård skall få möjligheter att ”nöjdförklara” sig. ”Nöjdförklaring” innebär att om den dömde förklarar sig acceptera domen kan denna gå i omedelbar verkställighet. Genom ”nöjdförklaringen” kan den dömdes vistelse vid rättspsykiatrisk klinik förkortas med tre veckor. Om två tredjedelar av dem som är dömda till vård ”nöjdförklarar” sig kan fem milj. kr, dvs. tio procent av kostnaderna, sparas. För att ”nöjdförklaring” skall bli möjlig krävs emellertid ändrad lagstiftning.

[budgetpropositionen (prop. 1978/792100, bil. 2) har budgetministern kom- menterat de särskilda anvisningarna på följande sätt:

”Av praktiska skäl är det enligt min mening nödvändigt att begränsa kravet på fördjupat analysunderlag till att avse ett mindre antal verksamheteri taget. Isärskilda anvisningar till ett begränsat antal myndigheter begärdes en sådan fördjupning av analysunderlaget i anslagsframställningarna för budgetåret 1979/80. Erfarenheterna av detta är positiva. Jag avser att fortsätta tillämpningen av denna metodik.”

En åtgärd som liknar de särskilda anvisningarna är att ge s.k. särskilda uppdrag. Som exempel på sådana uppdrag kan nämnas att socialstyrelsen i maj 1978 fick regeringens uppdrag att redovisa underlag för omprioriteringar av styrelsens och dess regionala organs insatser på olika områden. Bakgrun- den till uppdraget var att en översynsutredning inom socialstyrelsen tidigare under året hade lämnat slutrapport som sedan låg till grund för ett fortsatt översynsarbete inom regeringskansliet.

Uppdraget innebar att socialstyrelsen skulle undersöka vilken omfördel- ning av resurser som krävdes för att ge utrymme både för insatser som styrelsen fann angelägna och för de uppdrag, som regeringen lämnat till styrelsen. Av socialstyrelsens redovisning skulle framgå vilka arbetsuppgifter som kunde avvecklas eller ges annan inriktning för att skapa ett sådant resursutrymme.

Socialstyrelsens förslag till omprioriteringar utformades på grundval av styrelsens översynsutredning. Omprioriteringarna utgjorde ett led i en pågående förändring av socialstyrelsens inriktning från handläggning av löpande ärenden till uppgifter av mer utredande och planerande karaktär.

Summan av de uppgifter som på sikt kan avvecklas eller ges annan inriktning uppskattades av socialstyrelsen motsvara en besparing på 13,5 milj. kr. De uppgifter som socialstyrelsen i stället ville prioritera medförde

emellertid samtidigt att kostnaderna skulle öka med ca 7,2 milj. kr, varav 1,3 milj. kr skulle falla bort efter tre år. Socialstyrelsens besparingar och omprioriteringar skulle därmed, beräknat netto, ge utrymme för regeringen att lägga ytterligare uppgifter på styrelsen alternativt att överföra de frigjorda resurserna till annan verksamhet. 1 budgetpropositionen (prop. 1978/79:100, bil. 8) har regeringen med stöd av socialstyrelsens förslag till besparingar dragit in 3 milj. kr i lönekostnader. Detta motsvarar ca 30 tjänster.

Ett exempel på åtgärder som förutsätter ett nära samarbete mellan departement och myndigheter är särskilda planeringsdirektiv. Sådana har använts för planeringen vid patent- och registreringsverket (PRV). PRV har sedan mitten av 1960—talet bedrivit långsiktsplanering. Arbetet har inriktats på att utarbeta planer på tio års sikt. Sådana planer har hittills utarbetats i tre olika omgångar (1966, 1970 och 1975).

Motivet till att detta planeringsarbete påbörjades var att verket under 1960-talet hade stora svårigheter att klara av den ökande arbetsbördan. För att komma till rätta med produktionsproblemen framställdes från verkets sida upprepade krav på ökade personella resurser. Regeringen ansåg emellertid att verket i stället borde förbättra sin effektivitet. Detta skulle enligt regeringen kunna åstadkommas bl. a. genom långsiktsplanering. Regeringen tog därför initiativ till att införa långsiktsplanering vid PRV och har sedan fortsatt att på olika sätt stödja PRV:s planeringsarbete. Detta har bl. a. kommit till uttryck i att regeringskansliet tidvis varit representerat i den ledningsgrupp som tillsattes av PRV för att ha det samlade ansvaret för planeringen. Inför arbetet med PRV:s senaste långsiktsplan utfärdade regeringen också särskilda planeringsdirektiv. Här återges ett utdrag ur dessa direktiv:

”Långsiktsplanens syfte är att belysa hur verket kan anpassa sin verksamhet till olika möjliga förändringar av den yttre miljön. Genom långsiktiga studier skall beskrivas alternativa framtida utformningar av patent- och registreringsverkets verksamhet samt olika handlingsvägar att förverkliga dem. Genom att studera alternativa utvecklings- förlopp kan handlingsfrihet skapas. Planen skall ge såväl Kungl. Maj:t som verket underlag för inriktningen av verksamheten på kort och lång sikt. För varje alternativ skall redovisas efterfrågan, produktion, balanser. kostnader och intäkter samt krav på personal. Av planen bör framgå verkets långsiktiga personalplanering, varvid särskild uppmärk- samhet skall ägnas åt problem, som kan hänga samman med en anpassning av personalstyrkan till förändringar i den yttre miljön.

Områden som ter sig särskilt angelägna att rationalisera skall undersökas. En översiktlig plan för framtida rationaliseringsinsatser skall redovisas. [ studierna av den framtida yttre miljön är det väsentligt att inhämta synpunkter från verkets intressenter. Detta bör ske vid en sådan tidpunkt att det insamlade materialet kan utgöra ingångsvärden för planeringen."

Ett viktigt inslag i PRV:s långsiktsplanering har varit den dialog med regeringen som följt sedan planerna har presenterats. Med anledning av 1975 års långsiktsplan (LSP 75) uttalade departementschefen följande i budgetpro- positionen (prop. 1975/761100, bil. 12):

”Jag delar flertalet remissinstansers i stort sett positiva uppfattning om LSP 75. LSP 75

bör av PRV kunna utnyttjas som ett styrinstrument och underlätta utformandet av medellånga långsiktsplaner och årliga anslagsframställningar. För PRV:s kunder och personal bör LSP 75 utgöra en god grund för bedömningen av den framtida utvecklingen. Jag anser att denna typ av långsiktig planering bör fortsätta och nya planer utarbetas med jämna mellanrum."

Våra iakttagelser av planeringsarbetet vid PRV har visat betydelsen av att statsmakterna genom särskilda direktiv klargör sina förväntningar på myndigheternas planering. PRV har också framhållit vikten av detta. PRV har även framhållit att det är angeläget att statsmakterna, t. ex. i budgetpro— positionen, ger någon form av reaktion på framlagda planer.

Inom försvaret har regeringen använt personalminskningsmål som instru- ment att uppnå omprioriteringar. Personalminskningsmålen har syftat till att påverka resursanvändningen inom försvaret så att besparingar i anslagen leder till minskningar i lönekostnaderna. Därigenom skulle utrymmet för materielanskaffningar och andra angelägna uppgifter bli större.

Personalminskningsmål sattes för första gången 1971. Regeringen har sedan vid upprepade tillfällen skärpt kraven på personalminskning. I sina beslut om personalminskning inom försvaret har regeringen inte angett för vilka delar av verksamheten som ambitionsnivån kan sänkas. I stället har regeringen överlåtit till myndigheterna inom försvaret att avgöra detta. Statskontoret och SPN har, som ett led i vårt uppdrag till dem, studerat effekterna av personalminskning vid försvarets forskningsanstalt och försva- rets materielverk. Av statskontorets och SPN:s rapport framgår att personal- minskningsmålen har utfärdats utan samråd med berörda myndigheter. Vidare visas att personalminskningen vid de studerade myndigheterna medfört en obalans mellan den fastställda ambitionsnivån för verksamheten och de personalresurser som efter minskningen står till förfogande. Vidare framgår att några större omprioriteringar mellan olika verksamheter inom de två myndigheterna inte har kommit till stånd. I stället har myndigheterna i regel spritt personalminskningen jämnt över olika delar av organisationen. Det kan här finnas anledning att framhålla att man vid tillämpningen av personalminskningsmål vid myndighet som har eller kan ha entreprenad- verksamhet bör se till att denna verksamhet inte ökar enbart i syfte att kompensera att myndighetens egen personal minskar.

Ett principiellt annorlunda sätt att hantera personalminskning har presen- terats av en arbetsgrupp inom utbildningsdepartementet i rapporten En de- centraliserad högskola (Ds U 1979:1). Arbetsgruppen har sökt bedöma möjligheterna att decentralisera olika funktioner inom högskolan. Enligt arbetsgruppens bedömning bör den centrala nivån i högskolans organisation, universitets- och högskoleämbetet (UHÄ), finnas kvar men minskas i omfattning. Arbetsgruppen föreslår därför att UHÄ ges i uppdrag att för regeringen redovisa möjligheterna att minska personalen med tre procent varje år under en femårsperiod. Avsikten är att UHÄ skall ges tillfälle att ge sina synpunkter på den föreslagna personalminskningen, bl. a. i frågan om en sådan minskning kan ske genom s.k. naturlig avgång.

Personalminskningsmål bör enligt vår bedömning inte användas som ett generellt instrument vid omprövning. Om de kommer till användning bör de alltid utformas i samråd med berörd myndighet. Erfarenheterna från tillämpningen av den typ av styrd personalminskning som föreslagits för

UHÄ kan ligga till grund för kommande överväganden om metoder för att få till stånd personalminskning.

Erfarenheter av selektiva åtgärder visar att det är en stor fördel om dessa utformas i nära kontakt med berörda myndigheter. Särskilda anvisningar och särskilda uppdrag av den typ som vi här har beskrivit måste baseras på en ingående kunskap om förhållandena vid berörda myndigheter för att kunna ges en preciserad innebörd och därmed bli så verkningsfulla som möjligt. Det är också viktigt att den myndighet som åläggs att utarbeta beslutsunderlag ges tillräcklig tid att utföra uppgiften. När det gäller större uppdrag bör det inte vara nödvändigt att låta rapporteringen ske i anslutning till anslagsframställ- ningen, även om beslutsunderlaget senare kommer att utnyttjas i budget- processen.

Den typ av särskilda anvisningar, uppdrag och planeringsdirektiv vi här har diskuterat är exempel på sådana direktiv som kan vara en väsentlig del i ett systematiskt översynsarbete. Företrädare för myndigheterna avses när så är lämpligt delta i de översynsgrupper, som bl. a. skall utforma direktiv för översynsarbetet. Därigenom skapas möjligheter att anpassa direktiven till de särskilda förhållanden, som råder vid den myndighet vars verksamhet skall ses över. I det följande utvecklar vi diskussionen om myndighetens roll i översynsarbetet.

7.3. Resultatanalys vid myndigheterna

Det är av stort värde om en betydande del av översynsarbetet kan genomföras av i första hand berörda myndigheter. Det kan gälla dels att utifrån preciserade direktiv ta fram ett underlag för omprövning, dels att på eget initiativ föra fram förslag till verksamheter som bör ses över.

Våra studier visar att myndigheterna ofta har svårt att själva ta initiativ till omprövning av den egna verksamheten eller att prioritera ner någon bestämd del av sin verksamhet. Våra studier visar däremot att de initiativ till avveckling, personalminskning och omprövning som tagits av statsmakterna i stort sett har lett till avsedda resultat vid myndigheterna. Mycket tyder alltså på att en omprövning och omprioritering som innebär minskade re- surser ofta kräver statsmakternas initiativ och medverkan. Att statsmakterna spelar en aktiv roll är också väsentligt därför att omprövningar och om- prioriteringar av principiell betydelse måste ske med utgångspunkt i politiska överväganden.

Att myndigheterna aktivt planerar, följer upp och utvärderar sin verksam- het är betydelsefullt. Den information som kommer fram genom arbetet med planering, uppföljning och utvärdering är av stort värde när det gäller myndighetens möjligheter att styra och genomföra sin verksamhet. I detta arbete ingår att genomföra sådana omprioriteringar som myndigheten själv kan besluta om. En fungerande planering, uppföljning och utvärdering på myndigheterna är också av värde för att statsmakternas behov av besluts- underlag för omprövning skall kunna tillgodoses.

Det är vidare väsentligt hur myndigheten planerar sin verksamhet i situationer av resursknapphet samt vid genomförande av nedskärnings- och omprioriteringsåtgärder. Planeringsfrågor och personaladministrativa frågor,

som gäller myndigheter i stagnations- eller avvecklingssituationer, har på vårt uppdrag studerats av statskontoret och statens personalnämnd. Denna studie och våra slutsatser av den behandlas i kapitlen 12 och 13.

RRV har av utredningen haft i uppdrag att kartlägga nuläget när det gäller förekomsten av resultatanalys1 på myndigheterna samt hur denna an- vänds för att styra verksamheterna. Undersökningen har omfattat totalt 65 myndigheter, som samtliga har mer än 100 anställda. Med utgångspunkt i RRV:s undersökning kan konstateras att resultatanalys i form av kameral uppföljning förekommer hos samtliga myndigheter. Mer avancerade upp- följningsinsatser kräver bl. a. att myndigheten har en relativt utvecklad in- ternbudget som utformas med regleringsbrevet som utgångspunkt. En sådan budget förekommer vid ca hälften av myndigheterna. Nästan alla myndig- heter har någon form av statistik för sin verksamhet. Denna är dock endast i undantagsfall så uppbyggd att det finns förutsättningar för att systematiskt följa upp verksamhetens resultat sedd i relation till dess kostnader.

Undersökningen visar att en systematisk och regelbunden utvärdering av den egna verksamheten är sällsynt. Utvärdering av myndigheters verksam- het sker sporadiskt och huvudsakligen i samband med större offentliga utredningar.

Vad som hittills behandlats är myndighetens möjligheter att följa upp och utvärdera den egna verksamheten och dess omedelbara resultat. Många myndigheter har emellertid ett vidare bevakningsansvar. Det gäller bl. a. för sådana myndigheter som har ansvar för sektorsplanering eller som admini- strerar samhällsinsatser i form av t.ex. transfereringar. Bland dem kan nämnas socialstyrelsen, skolöverstyrelsen och riksförsäkringsverket. Det ålig- ger dessa myndigheter att följa utvecklingen inom sitt verksam- hetsområde, alltså att även följa upp och utvärdera sådan verksamhet som bedrivs av andra huvudmän. Våra studier visar att större insatser av detta slag i allmänhet sker först sedan myndigheten fått ett direkt uppdrag från regeringen. Ett exempel på detta är uppdragen till riksförsäkringsverket att utvärdera tandvårdsreformen och delpensionsreformen.

Vid många myndigheter kan — som framgår av RRV:s undersökning — betydande insatser göras för att utveckla resultatanalysen. Det finns emel- lertid flera orsaker till varför myndigheterna inte har satsat större resurser på detta. Det kan t. ex. gälla brist på motivation eller brist på användbara och lämpliga metoder. Bristande motivation kan bl. a. hänga samman med att statsmakternas krav på resultatanalys uttryckts alltför generellt och varit svåra att anpassa till myndigheternas verksamhet.

Myndigheternas planering är traditionellt inriktad på att tillgodose de krav budgetarbetet ställer. Det centrala planeringsdokumentet är anslagsfram- ställningen, som mer är inriktad på en argumentation för ytterligare resurser än på att belysa och ge underlag för en bedömning av verksamhetens innehåll. Även regleringsbrevet beskriver i regel resurserna för verksamheten snarare

'I det följande används termen resultatanalys som ett sammanfattande begrepp för uppföljning och utvärdering av myndigheternas verksamhet. Med resultatanalys avses alltså olika försök inom en myndighet att åstadkomma kunskapsuppbyggnad och återföring av erfarenhet rörande vad verksamheten leder till. Resultatanalys innefattar således myndighetens försök att beskriva och strukturera sin verksamhet och dess kostnader samt att följa upp och utvärdera effekterna.

än dess förväntade resultat.

[ petitaanvisningarna (numera budgethandboken) anges riktlinjer för myn- digheternas budgetarbete. Sedan ett antal år tillbaka har man som nämnts i dessa anvisningar ställt stora krav på att myndigheterna kritiskt granskar och omprövar pågående verksamheter. Myndigheterna har hittills varit föga motiverade att uppfylla dessa krav. Detta kan delvis bero på att det inte lönar sig för myndigheten att redovisa besparingar. En redovisning av ra- tionaliserings- och effektivitetsvinster kan leda till minskade resurser för myndigheten. Vidare har inte några sanktioner varit kopplade till en un- derlåtenhet att följa anvisningarna.

Ett annat skäl till låg motivation hänger samman med att många myndigheter på grund av den stora belastningen med löpande ärenden har svårt att få tillräckligt utrymme för aktiviteter inriktade på en uppföljning och utvärdering av verksamheten. Inom många myndigheter är verksamheten styrd av en mängd yttre faktorer, t. ex. lagstiftning och löpande ärenden, vilket medför att man anser att verksamheten inte kan påverkas. Man menar därför att motiv saknas för att utveckla en resultatanalys. Det finns också risk för att de kritiska synpunkter på verksamheten som kan finnas hos personalen inte alltid kommer fram och utnyttjas för att förbättra denna. En annan förklaring till att resultatanalysen är så svagt utvecklad vid många myn- digheter är att det rent allmänt ofta är svårt att mäta effekterna av den typ av verksamhet, som bedrivs av många myndigheter. Det finns också få utvecklade metoder för detta slag av analyser.

7.4. Åtgärder för ökad utvärdering

En vidgad användning av tidsbegränsade beslut kommer att medföra att olika verksamheter med jämna mellanrum blir föremål för omprövning. Förbere- delserna för detta kan därmed bli ett betydelsefullt inslag i förvaltningens arbete och kan även ställa krav på en utbyggd resultatanalys.

Ett ytterligare sätt att både ge motiv för och resurser åt myndigheterna för att ta fram underlag för omprövning är att krav på utvärdering skrivs in i de beslut om t. ex. reformer som myndigheterna har att verkställa. En del av de resurser som är nödvändiga för att genomföra reformen kan från början avsättas för utvärdering. Det är också möjligt att i beslutet ange vilka förhållanden som utvärderingen skall avse, t. ex. en reforms effekt på olika befolkningsgrupper.

Ett systematiskt omprövningsarbete som initieras av regeringen och i första hand avser myndighetens egen verksamhet bör medföra att preciserade krav ställs på myndigheterna när det gäller att ta fram beslutsunderlag.

När en myndighet skall ses över kan betydande krav komma att ställas på dess medverkan i utredningsarbetet. Så långt möjligt bör myndigheterna i god tid få kännedom om när en översyn av deras verksamhet avses ske. Man kan då planera sina insatser i översynsarbetet. Allmänt bör gälla att myndigheten ges i uppdrag att ta fram underlag, som visar på alternativa sätt att bedriva verksamheten eller delar av verksamheten, t. ex. med mindre resurser. Erfarenheter visar att myndigheternas personal ofta har idéer och uppslag till alternativa tillvägagångssätt. Det är därför angeläget att översynsarbetet vid

myndigheterna läggs upp så att sådana idéer och uppslag kan fångas upp.

Även om regeringen ger myndigheter preciserade direktiv garanterar detta inte alltid att myndigheterna tar fram allt det material som efterfrågas. Formella direktiv kan därför behöva kompletteras med fortlöpande kontakter mellan myndigheten och regeringskansliet. Det är sannolikt nödvändigt med ett kontinuerligt utbyte av information mellan översynsgrupperna och myndigheterna. Detta utbyte av information bör både vara av värde för myndigheterna och underlätta det efterföljande beredningsarbetet i rege- ringskansliet.

Ett sätt att i någon mån skapa ökade resurser för resultatanalys vid myndigheterna är att medge att de lämnar s. k. förenklad anslagsframställ- ning de år när ingen översyn sker. Vad en förenklad anslagsframställning som ett minimum skall innehålla behandlas i budgethandboken. För vissa myndigheter har emellertid hävdats att anslagsframställningen har en så central betydelse att det är svårt att tänka sig att den kan förkortas. Det gäller t. ex. myndigheter som arbetar inom områden som är av centralt politiskt intresse och där snabba och för samhället betydelsefulla förändringar sker. Dessa myndigheters anslagsframställningar utgör inte enbart underlag för regeringens och riksdagens ställningstaganden. De har också stor betydelse för myndighetens intressenter, t. ex. intresseorganisationer, kommuner, företag och enskilda. I dessa fall kan anslagsframställningen även innehålla information som inte är direkt användbar i budgetarbetet på statsmaktsnivå. Vi anser emellertid att en förenklad anslagsframställning ofta bör kunna användas även för sådana myndigheter under de år verksamheten inte ses över. Både statsmakterna och intressenterna kommer naturligtvis även fortsättningsvis att behöva en kontinuerlig redovisning av verksamheten. En sådan redovisning kan i så fall lämpligen ske i form av en verksam- hetsberättelse, som bättre kan avpassas efter de behov av information som finns.

7.5. Sammanfattning

Våra iakttagelser och förslag kan sammanfattas i följande punkter.

. Några tydliga effekter på myndigheternas budgetarbete av de komplette- rande anvisningarna som gällde för 1977 års budgetarbete kan inte utläsas. Mera påtagliga resultat har emellertid de anvisningar gett som gällde 1978. Det beror sannolikt på att de senare föreskrev en ny, mer preciserad typ av besparingsalternativ, som också har följts upp i budgetpropositionen. . De generella åtgärder för att öka myndigheternas effektivitet och förmåga till omprioriteringar är inte ensamma tillräckliga för att få till stånd en omprövning. De har också i flera sammanhang kompletterats med selektiva åtgärder. . Selektiva åtgärder i form av de särskilda anvisningar och särskilda uppdrag som utfärdats i anslutning till budgetprocessen bör kunna utnyttjas som instrument i översynsarbetet. . Särskilda planeringsdirektiv av den typ som utfärdats till patent- och registreringsverket bör prövas vid flera myndigheter. Detta ställer krav på en vidgad dialog mellan myndighet och fackdepartement.

. Personalminskningsmål av den typ som tillämpats inom försvaret har visat sig ha flera negativa bieffekter. De bör därför inte användas generellt. En styrd personalminskning som har till syfte att anpassa antalet anställda till en minskad verksamhetsvolym bör dock kunna övervägas. . För att öka inslaget av utvärdering i myndigheternas verksamhet kan en del av anslagen vid beslut om reformer avsättas för utvärdering. . Ett systematiskt översynsarbete, som initieras av regeringen, kommer allmänt att skärpa kraven på myndigheternas utvärdering. Inför en översyn av verksamheten vid en myndighet bör regeringens direktiv till myndigheten kompletteras med ett kontinuerligt utbyte av information mellan respektive departement och myndighet.

8. Riksrevisionsverket och statskontoret i översynsarbetet

För att fullgöra vissa för statsförvaltningen gemensam ma uppgifter finns ett antal organ som helt eller till största delen är sysselsatta med uppgifter som rör förvaltningen själv. Hit hör t. ex. riksrevisionsverket (RRV), statskon- toret, statens arbetsgivarverk, statens arbetsmarknadsnämnd, statens institut för personaladministration och personalutbildning samt byggnadsstyrelsen.

I det här kapitlet behandlas möjligheterna att använda RRV och statskontoret för att ta fram underlag för omprövning. Dessa myndigheter är av intresse eftersom de har utvecklings- och utredningskompetens av större omfattning. Kapitlet är uppbyggt på följande sätt. Först beskrivs i grova drag RRV:s och statskontorets nuvarande verksamhet. När det gäller RRV koncentreras framställningen till verkets förvaltningsrevision. Med utgångs- punkt i dessa beskrivningar presenterar vi ett förslag till vilka uppgifter dessa myndigheter kan ha i översynsarbetet.

8.1. Riksrevisionsverket

RRV är enligt sin instruktion1 central förvaltningsmyndighet för revision och redovisning samt därmed sammanhängande frågor inom statsverksam- heten. I fråga om revision åligger det verket att bedriva förvaltningsrevision och därvid bl.a. särskilt att

— granska den statliga verksamheten och tillse att den bedrivs effektivt — i den omfattning som verket finner behövlig granska hur bidrag av statsmedel används av mottagare av sådana bidrag, i den mån redovis- ningsskyldighet för bidragen föreligger gentemot statsverket eller särskil- da föreskrifter har meddelats om bidragens användning — granska taxor och avgifter i statlig verksamhet — granska hur den statliga upphandlingen bedrivs och verka för samordning av den —- följa myndigheternas tillämpning av kungörelsen (l970:641 ändrad 1977:629) om begränsning i myndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd — utöva tillsyn över revisionskontor (motsvarande) och meddela föreskrif-

ter och anvisningar för revisionens utförande.

Verket skall tillse att redovisningsrevision bedrivs ändamålsenligt och i betryggande former. Verket skall självt bedriva redovisningsrevision i den lsas l973z444

mån det behövs. I fråga om redovisning och därmed sammanhängande frågor åligger det verket särskilt att

— utveckla metoder för verksamhetsplanering, budgetering och redovisning inom statsförvaltningen — meddela föreskrifter och anvisningar för den statliga redovisningen samt tillse att redovisningssystemen är ändamålsenliga — kontrollera statsverkets checkräkning i riksbanken samt handha den löpande riksbokföringen och för varje budgetår upprätta buCgetredovis- ning och n'kshuvudbok — utarbeta statistik över statens finanser - till regeringen avlämna inkomstberäkningar och budgetprognoser.

RRV har alltså två uppgifter, nämligen dels att vara regeringens organ för en i förhållande till myndigheterna extern revision, dels att centralt inom statsförvaltningen svara för redovisning och därmed sammanhängande frågor. Med utgångspunkt i dessa uppgifter har verksamheten delats in i två program, nämligen

— Revision (Program 1) — Prognoser, budget, redovisning (Program 2).

RRV:s förvaltningsrevision började byggas upp 1967. Utbyggnaden skedde sedan successivt och var organisatoriskt avslutad 1972. l För RRV:s verksamhet har effektivitetsbegreppet varit centralt. På senare år har målet för revisionen angetts vara att ge kunskap om effektivitetsläget i statsförvaltningen och att stimulera myndigheterna till effektivitetshöjande åtgärder. I begreppet effektivitet ingår också andra faktorer än ekonomiskt mätbara, t. ex. rättssäkerhet och arbetstillfredsställelse för de statsanställda. Som ett led i uppbyggnaden av verksamheten formulerade verket tidigt det 5. k. analysmålet. Detta innebar att alla myndigheter och utgiftsområden av någorlunda storlek senast under verksamhetsåret 1977/78 skulle ha varit föremål för någon form av revision. Detta mål har i stort sett uppnåtts.

Sedan förvaltningsrevisionen organisatoriskt blev fullt utbyggd har revi- sionsinsatserna på de olika samhällsområdena hållits relativt konstanta. De största resurserna har förbrukats inom områdena trafik och transport, taxor och avgifter samt upphandling. Minst resurser har avsatts för områdena utland och handel, rättsväsen, industri och jordbruk, skatteväsen liksom området allmän förvaltning, ekonomi, kontroll samt området standard och normer.

De förvaltningsrevisioner som genomförts har i allmänhet varit generella myndighetsanalyser. 1 revisionerna har ofta behandlats myndigheternas sätt att styra sin verksamhet och sina ekonomi-administrativa frågor. Det har också varit vanligt med projekt som gällt internkontroll, bokslut m. m. Andra projekt har rört samordning och samband mellan olika myndigheter liksom funktioner som finns hos flera myndigheter.

RRV:s förvaltningsrevision har både en granskande och en främjande roll.

I en rapport] som RRV har utarbetat på utredningens uppdrag beskrivs dessa roller på följande sätt:

"Den granskande rollen innebär att ställa myndigheternas verksamhet och resultat mot de direktiv och intentioner statsmakterna utfärdat för verksamheten.

I den främjande rollen ingår att få myndigheten att själv omfatta de förslag till åtgärder som revisionen tar fram, dvs. att skapa så positiva förutsättningar som möjligt för förändringar vid myndigheten. ,

Både den granskande och den främjande rollen inrymmer var för sig möjlighet till konflikter. Iden granskande rollen redovisas eventuella avvikelser mellan myndighe- tens mål och resultat till myndigheten och kan av denna uppfattas som negativ kritik. Den främjande rollen kan innebära att krav eller önskemål uppstår från den granskade myndighetens sida på att RRV efter revisionens avslutande skall spela en konsultativ roll så att de främjande åtgärderna som revisionen föreslagit verkligen kommer till stånd.”

RRV diskuterar i nämnda rapport de svårigheter som är förenade med att bedöma förvaltningsrevisionens resultat. Vad som ytterst eftersträvas är att revisionen skall bidra till att höja den granskade myndighetens effektivitet. Det är givetvis svårt att i efterhand påvisa ett samband mellan myndighetens effektivitet och RRV:s förslag till åtgärder.

RRV diskuterar också ingående vilka svårigheter som föreligger när det gäller att åstadkomma avsedda resultat med revisionen. Med utgångspunkt i rapporten kan därvid följande konstateras:

— RRV har i enlighet med sin ställning som revisionsorgan ingen direktiv-

rätt gentemot myndigheterna och kan således inte påtvinga dem sina förslag. 1 de fall berörd myndighet inte vidtar de av förvaltningsrevisionen föreslagna åtgärderna finns inga garantier för att revisionen i stället beaktas av berörda departement. RRV:s revisionsrapporter kan inte generellt sägas ha fått någon omedelbar genomslagskraft i departementen. — Politiker knyter ofta sina ambitioner till hur stora resurser de medverkar

till att satsa på olika ändamål. Om revisionen antyder att de avsedda effekterna inte uppnås, kan detta komma att uppfattas som ett angrepp på den förda politiken. Å andra sidan kan möjligen en överdriven försiktighet från revisionens sida, beroende på svårigheten att stämma av mot ett allmänt formulerat mål, medföra att man inte uttrycker sig med tillräcklig klarhet om företeelser som man tror kan vara politiskt kontroversiella. — RRV:s åtgärdsförslag är ofta av allmän och övergripande karaktär. Det är

myndighetens uppgift att konkretisera och utveckla de av revisionen framförda förslagen. Även om myndigheten lyckas konkretisera sådana åtgärdsförslag återstår problemet att genomföra förändringarna i praktiken. RRV kan inte som ett oberoende revisionsorgan hjälpa till i detta viktiga skede. — IRRV:s revision utgör de mål som statsmakterna har givit myndigheterna

utgångspunkt för en bedömning av myndigheterna. Dessa mål är emellertid ofta allmänt formulerade och kan därför inte användas som

exakta kriterier för utvärdering. lRaPPO'T 1277'11'39 - En intern utredning inom RRV har visat att de berörda projektmedarbe- ääinfsgläggågnägåz tarnas personliga kompetens och intresse i hög grad styrt inriktningen av uppdrag till RRV, Dnr revisionsprojekten. Detta förhållande har lett till ett effektivare resursut- 1977:672.

1 SEA = Statens Ekono- mi-Administrativa Sys- tem, vilket omfattar metoder för planering och budgetering, redovisning med resultatanalys, revision samt utveckling och utbildning inom dessa områden.

2 SFS 1976:569, ändrad senast 1971428.

nyttjande men har även bidragit till att vissa områden inte blivit tillräckligt belysta.

RRV:s beskrivning av revisionens resultat och effekter kan sammanfattas enligt följande:

— Revisionens påpekande leder i stor utsträckning till att utredningar eller arbetsgrupper tillsätts inom myndigheterna för att vidareutveckla RRV:s åtgärdsförslag. Detta är en följd av att revisionen inte kan och inte skall presentera en slutlig lösning på de problem som tas upp i åtgärdsförslagen. — Revisionen har till övervägande delen föranlett åtgärder inom det s.k. SEA-området.1 Detta kan förklaras av att RRV har särskild kompetens inom detta område och att revisionsprojekten främst berört dessa frågor. — RRV:s revision har inte i någon större utsträckning gett upphov till för- ändringar inom myndigheternas verksamhet/ produktion. Vad som kan- ske främst hindrat sådana förändringar har varit avsaknaden av pres- tations- och effektmått. Varken de granskade myndigheterna eller RRV har hittills lyckats ta fram sådana mått som i någon större utsträckning kunnat ligga till grund för konkreta åtgärder. — Verksamheten inom taxe- och upphandlingsområdena har lämnat många konkreta resultat. Detta hänger samman med att RRV har en speciell kompetens inom dessa båda områden. Möjligheterna att åstadkomma resultat inom dessa områden beror också på att man kan överblicka hela sakområdet. Dessutom finns det allmänt vedertagna normer att utgå från vilket underlättar revisionen.

Under fortsatta diskussioner med RRV om förvaltningsrevisionens resultat och effekter har verket anfört att det material som det lämnat till utredningen i första hand avser de direkta effekterna av RRV:s revisionsprojekt. Revisionen har även indirekta effekter och effekter på längre sikt. Sålunda utgör den löpande förvaltningsrevisionen RRV:s huvudsakliga källa till kunskap om hur statsförvaltningen fungerar och om dess resultat inom skilda samhällssektorer. Denna kunskap utnyttjas i RRV:s arbete med att besvara remisser. Detta leder till att RRV:s remissyttranden i många fall behandlar problem som i annat fall inte skulle uppmärksammas. Det är emellertid svårt att isolera effekterna på statsmakternas beslut av just RRV:s synpunkter i dessa sammanhang.

8.2. Statskontoret

Statskontoret är central förvaltningsmyndighet för rationalisering inom den civila statsförvaltningen. Statskontorets instruktion2 kan närmast karaktäri- seras som en uppgiftsbeskrivning och inte som en målbeskrivning. I instruktionen anges att statskontoret skall

— ta initiativ till rationaliseringsåtgärder och svara för erforderlig samord-

ning av rationalisen'ngsverksamheten

— planlägga och i samverkan med vederbörande verk utföra eller medverka vid rationaliseringsundersökningar — anordna och medverka vid utbildning av personal för rationaliserings- verksamhet

— verka för förenklingar och kostnadsbesparingar — svara för samordning i fråga om anskaffande och utnyttjande av datamaskiner inom statsförvaltningen

— förvalta statens datamaskinfond.

I statskontorets uppgift ingår att noga följa utvecklingen av den statliga verksamheten och på olika sätt medverka till att myndigheternas resurser utnyttjas rationellt. Statskontoret är sålunda ett instrument för statsmak- ternas strävanden att effektivisera förvaltningen.

Statskontorets roll påverkas även av myndigheternas förväntningar på och föreställningar om hur verket skall agera. Statskontoret har vid sina be- dömningar att företräda statsmakternas intresse av för hela statsverksam- heten effektiva och rationella lösningar. De övergripande krav som verket ger uttryck för vid granskning och bedömning av förslag eller i samband med egna rationaliseringsinitiativ kan i vissa fall gälla olika besparingsin- satser. I andra fall kan de gälla krav på insatser för att öka effektiviteten av myndigheternas arbete genom t. ex. ändrade arbetsmetoder, förbättringar i arbetsmiljön, höjd rättssäkerhet eller förbättrad service till medborgarna.

8.2.1. Rationaliseringsansvaret

Det grundläggande ansvaret för att verksamheten inom statsförvaltningen bedn'vs effektivt ligger på varje enskild myndighet och därvid i första hand på dess ledning. Detta kommer bl. a. till uttryck i allmänna verksstadgan där det sägs att verksamheten vid varje myndighet skall bedrivas så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.

Under senare år har myndigheterna i linje med detta fått ökade resurser för att de själva i större omfattning skall kunna driva sin rationalisering. Detta gäller främst vad som brukar benämnas "vardagsrationalisering”, dvs. sådana insatser som syftar till att höja produktiviteten och som sker i anslutning till den löpande verksamheten. På denna nivå torde också myndigheten ha de största möjligheterna att själva planera och genomföra rationaliseringsinsatser.

Till följd av bl. a. den upprustning av myndigheternas rationaliseringsre- surser som har skett, utfärdade regeringen 1975 en förordning (1975:567, ändrad 1976:121 och 1977:601) om rationaliseringsverksamheten inom den civila statsförvaltningen. Denna förordning reglerar bl.a. myndigheternas relationer till statskontoret, datamaskincentralen för administrativ databe- handling (DAFA) och Statskonsult AB.

1 förordningen betonas att ansvaret för den effektiva skötseln av en myndighet åvilar dess ledning. Myndigheten bör emellertid fortlöpande samråda med statskontoret i frågor om rationalisering och administrativ utveckling av principiell betydelse. Gäller det utredningar av större omfatt- ning skall dessa enligt förordningen så tidigt som möjligt anmälas till statskontoret. Det skall därvid ankomma på statskontoret att avgöra om och hur verket bör medverka i utredningsarbetet. Enligt förordningen bör statskontoret inom ramen för tillgängliga resurser i första hand biträda myndigheten vid sådana rationaliseringsutredningar som

— avser myndighets hela verksamhet eller huvuddelen av denna - i väsentlig mån be'rör myndighets kontakter med annan myndighet — avser funktioner som förekommer vid flera myndigheter eller avser verk-

samhetsområden där flera myndigheter gemensamt arbetar och då verk- samheten vid flera myndigheter kan beröras av eventuella förändringar.

8.2.2. Inriktning och omfattning

Statskontoret fick den nuvarande inriktningen av sin verksamhet dels 1961 då statens organisationsnämnd och dåvarande statskontoret fördes samman till en myndighet, dels 1965 då verket tilldelades vissa centrala uppgifter gällande användning av ADB i statsförvaltningen. Statskontorets verksamhetsområde avsåg från början i princip hela statsförvaltningen. I praktiken har emellertid statskontorets verksamhet inte omfattat affärsver- ken. Vidare undantogs försvarsdepartementets verksamhetsområde när försvarets rationaliseringsinstitut bildades 1968.

Syftet med den statliga rationaliseringsverksamheten har genomgått vissa tyngdpunktsförskjutningar. I propositionen 19601126 anförde departements- chefen att syftet med rationaliseringsverksamheten är att åstadkomma besparingar. Under den gångna femtonårsperioden har synen på rationalise- ringsverksamhetens syfte väsentligt vidgats. Detta kommer till uttryck bl. a. i det förslag till målstruktur som statskontoret avgivit och som regeringen enligt budgetpropositionen 1975 godtagit. Huvudmålet för statskontorets verksamhet skall således även fortsättningsvis vara "högsta effektivitet i statsförvaltningen”. Primärmålen — eller medlen för att uppnå huvudmålet — är kostnadssänkningar, intäktsökningar och prestationsförbättringar. Varje insats som statskontoret gör skall sikta mot något eller några av primärmålen. I allmänhet blir det fråga om en avvägning, där verket för varje projekt anger i vilken grad man strävar efter en viss kostnadssänkning, prestationsförbätt- ring eller intäktsökning.

Den helt dominerande delen av statskontorets verksamhet bedrivs inom ramen för de två programmen Rationalisering och Förvaltning av statens datamaskinfond.

Statskontorets utredningar inom programmet Rationalisering organiseras i projekt. Projekten kan vara horisontella eller vertikala. Horisontella projekt kan omfatta flera myndigheter. Sådana projekt innehåller ofta starka inslag av teknik- eller metodutveckling. Vertikala projekt gäller en viss myndighet eller del av en myndighet. En avvägning mellan de två typerna av projekt sker årligen.

Utredningsverksamheten är till övervägande delen efterfrågestyrd. Utred- ningarna på uppdrag utifrån tar mellan 85 och 90 procent av resurserna. I tabell 8.1 redovisas varifrån initiativ till projekt har kommit under två budgetår.

Tabell 8.1 Fördelning mellan statskontorets olika uppdragsgivare/initiativtagare, %

Uppdragsgivare 1976/77 1977/78 Antal Kostnader Antal Kostnader

Regeringen 48 75 36 73 Kommittéer 6 3 13 8 Myndigheter 15 9 25 9 Statskontoret 31 13 26 10

Summa 100 100 100 100 Antal utredningar 86 80 Kostnader i milj. kr 29,5 33,4

Källa: Statskontoret.

Metoder och tekniker för rationaliseringsarbetet förändras ständigt. Den ökande användningen av ADB är det mest påtagliga tecknet på den förändring, som har inträtt under senare år. Rationaliseringsinsatser och effektivitetshöjande åtgärder tar sig numera en rad olika uttryck. Det kan röra sig om organisationsförändringar, införande av ADB, utbildningsinsatser, utformning av planerings- och styrsystem, kontorsrationalisering och anskaffning av nya kontorsmaskiner. Varje sådant ämnesområde kräver sin speciella sakkunskap.

Detta är det viktigaste skälet till att statskontoret avsätter resurser för metodutveckling inom olika områden. Det kan gälla metoder för organisa- tionsutredning och planering vid myndigheter. Under senare år har huvudde- len av metodutvecklingsarbetet bedrivits inom ADB-området. Det har gällt metoder för t. ex. systemutveckling, kalkyler och effektbedömningar, ADB- såkerhet och kontorsdatorer.

Såväl utredningsverksamheten som samordningen av rationaliserings- verksamheten kräver att statskontoret har goda kontakter med och kunskaper om den civila statsförvaltningen. Det krävs kunskap om myndigheternas administrativa utveckling samt information om pågående och planerade ra- tionaliseringsinsatser. Det är vidare viktigt att statskontoret har goda kon- takter med RRV, andra rationaliseringsorgan och forskningsinstitutioner. Sådana kontakter behövs för planering och samordning av rationaliserings- verksamheten inom statsförvaltningen.

Enligt beslut av 1968 års riksdag inrättades en central datamaskinfond för anskaffning och förvaltning av datamaskiner för statens behov. Statskontoret skall som fondförvaltande myndighet ombesörja inköp och förhyrning av datamaskinutrustning. Denna ställs mot avgift till förfogande för de myndig- heter som skall svara för driften av anläggningen.

Datorutrustning för alla statliga myndigheter och institutioner utom de affärsdrivande verken anskaffas via fonden.

8.3. Förändringsmöjligheter

Inför ett beslut att ompröva en verksamhet eller ett åtagande är det värdefullt med ett beslutsunderlag som tar upp flera olika aspekter av den aktuella verksamheten. Det är till fördel om en stor del av detta underlag kan tas fram av myndigheterna själva. Det kan emellertid vara svårt för myndigheterna att göra bedömningar, som innebär att deras verksamheter minskar i volym eller ambitionsnivå. Myndigheternas eget beslutsunderlag kan därför behöva kompletteras. Bedömningar som görs fristående från dem som bedriver verksamheten kan ha stor betydelse i detta sammanhang. Dessa bedömning- ar kan t. ex. grundas på en kritisk granskning av en verksamhet eller på en genomgång av de alternativ som finns till verksamhetens inriktning och omfattning i framtiden.

Till de organ som, vid sidan av myndigheterna och kommittéväsendet, kan bidra med sådana studier hör RRV och statskontoret. RRV:s och stat- skontorets kompetens liksom deras överblick över stora delar av förvaltning- en gör det väsentligt att diskutera deras möjligheter att medverka i översynsarbetet. ,

RRV och statskontoret klarlägger i sitt arbete en rad problem i myndig- heternas verksamheter. Detta kan föranleda att ett översynsarbete inleds från regeringens sida. Det är värdefullt om företrädare för RRV och statskontoret kontinuerligt informerar översynsgrupperna om de iakttagelser som görs. Dessa iakttagelser kan naturligtvis få till följd att regeringen ger RRV eller statskontoret i uppdrag att utföra fördjupade studier inom ett område. Uppdragen kan därvid avse att ge ett vidgat underlag för regeringens ställningstaganden inför val av objekt eller för inriktning av en översyn.

När man från översynsgruppernas sida anser att man mer direkt behöver utnyttja den kompetens och erfarenhet som finns hos RRV:s och stat- skontorets medarbetare, kan dessa tillfälligt medverka i gruppernas arbete t. ex. med att formulera direktiv för en översyn. Tjänstemän som blir aktuella för mer omfattande uppdrag av detta slag kan ges tjänstledighet från sina ordinarie befattningar.

RRV och statskontoret kan också medverka i översynsarbetet genom att, utifrån av regeringen fastställda direktiv, genomföra fristående utrednings- uppdrag. Uppdragen kan t. ex. avse att bedöma resultat och effekter av en verksamhet eller en insats från samhällets sida. De utvärderingar som myndigheterna själva gör kan i viss utsträckning tjäna som utgångspunkt för dessa utredningar. Kvaliteten på myndigheternas egna insatser av detta slag kan därför ha stor betydelse. Det är därför viktigt att främst RRV bevakar den utvärdering som sker vid myndigheterna.

Både RRV och statskontoret har sedan länge bedrivit ett utvecklingsarbete i fråga om administrativa metoder. Myndigheternas möjligheter att ta fram underlag för omprövning kan förbättras genom att RRV och statskontoret intensifierar arbetet med att utveckla olika utredningsmetoder och metoder för resultatanalys.

Våra överväganden och förslag när det gäller RRV:s och statskontorets medverkan i översynsarbetet redovisas i det följande.

8.3.1. RR V:s förvaltningsrevision

RRV bedriver förvaltningsrevision huvudsakligen på eget initiativ. Verket väljer fritt revisionsobjekt inom ramen för sin instruktion och den allmänna inriktning av verksamheten, som årligen beslutas av regering och riksdag. Denna oberoende ställning anser RRV vara en grundläggande förutsättning för verksamheten. Enligt RRV:s rapport till utredningen kännetecknas förvaltningsrevisionen av

— att den är oberoende i förhållande till revisionsobjektet — att den fritt kan välja projekt — att den avstår från att binda sig för hur de praktiska lösningarna på konstaterade problem bör utformas.

Några av de svårigheter att uppnå avsedda resultat med revisionen, som RRV diskuterar i sin rapport till utredningen, kan delvis härledas från dessa utgångspunkter för förvaltningsrevisionen.

Revisionens iakttagelser och förslag till åtgärder riktar sig till regeringen och till den granskade myndigheten. Revisionen förutsätts bilda en utgångs- punkt för myndighetens fortsatta arbete med att effektivisera sin verksamhet. Det är primärt en uppgift för myndigheten att själv åtgärda de problem som revisionen tar upp. Eftersom revisionen avstår från att föreslå konkreta lösningar på konstaterade problem kan det emellertid vara svårt för myndigheten att veta vilka åtgärder som bör vidtas. Bristen på förslag som är praktiskt genomförbara kan också minska revisionens omedelbara värde som beslutsunderlag för statsmakterna. För att statsmakterna skall kunna ta ställning till revisionens åtgärdsförslag krävs i allmänhet ett kompletterande utredningsarbete.

] vissa fall skiljer sig uppfattningarna åt mellan revisionen och den granskade myndigheten. Om revisionen inte vinner gehör hos en myndighet för sina synpunkter, kan revisionen emellertid vända sig till regeringen och informera om de meningsskiljaktigheter som föreligger.

RRV väljer projekt fritt inom ramen för de allmänna riktlinjer som riksdag och regering tar ställning till. Det är givetvis inget som hindrar regeringen att allmänt styra revisionen mot de områden som den anser intressanta eller att ta initiativ till revisionsprojekt. Dessa möjligheter har dock hittills utnyttjats endast i begränsad utsträckning. Regeringen har i regel lämnat RRV:s förslag till allmän inriktning av verksamheten utan erinran. Att RRV fritt väljer projekt kan emellertid medföra att det i regeringskansliet inte finns någon beredskap för att ta om hand revisionens resultat. Det kan inträffa att projekt behandlar myndigheter och problem, som vare sig tids- eller innehållsmässigt är anpassade till de frågor som kommer upp i budgetarbetet.

Av RRV:s material till utredningen kan man dra slutsatsen att verket anser att revisionen i högre grad än hittills borde kunna utnyttjas på stats- maktsnivån, RRV nämner två sätt att åstadkomma detta:

”Ett sätt är att inrikta revisionen mera direkt mot frågor som har omedelbar betydelse i den statliga budgetprocessen, så att regeringen i sin budgetbehandling får ett direkt intresse av att beakta resultatet av RRV:s revisioner. En sådan inriktning utgör en av utgångspunkterna för 1978 års verksamhetsplanering. Ett annat sätt är att med internationell förebild få till stånd en formell ordning, som garanterar att inte bara de

] Anvisningar för VP 79, verksledningssekretariatei (VLS)1979:3, 1979-03-02.

reviderade myndigheterna utan även regeringen och riksdagen alltid tar ställning till revisionens rekommendationer.”

Även i andra sammanhang har RRV uttalat sin avsikt att bättre förankra revisionen hos sina intressenter. I RRV:s anvisningar] för 1979 års verksamhetsplanering sägs bl.a. följande:

”Ansträngningama att inrikta förvaltningsrevisionen så att dess resultat får ett direkt och högt informationsvärde framför allt i budgetprocessen måste intensifieras, såväl generellt i planeringen som i valet av föremål för revisionen i de individuella projekten. Härigenom kan värdet av förvaltningsrevisionen för statsförvaltningens utveckling förbättras och insikten om förvaltningsrevisionens möjligheter härvidlag ökas. Löpan- de kontakter med de olika departementen är från dessa synpunkter ett viktigt inslag i områdesbevakningen."

Att i vidgad utsträckning samordna revisionen med ett systematiskt översynsarbete är en möjlighet att åstadkomma en del av vad RRV eftersträvar. Om RRV bedriver sin verksamhet utifrån nuvarande riktlinjer för revisionen bör denna kunna användas i de fall valet av översynsobjekt berör en myndighet eller ett område som är eller som nyligen har varit föremål för revision. I en sådan situation är det naturligt att RRV avrapporterar sina iaktagelser och slutsatser till den grupp som leder översynsarbetet. Den analys av myndigheternas problem som vanligen ingår i en revisionsrapport bör kunna vara en lämplig utgångspunkt för översyns- grupperna vid utarbetandet av utredningsdirektiv. Det kan vara lämpligt att låta berörd myndighet bearbeta och vidareutveckla de förslag till åtgärder som revisionen fört fram. Detta uppdrag kan då preciseras i direktiven. Förvalt- ningsrevisionens främsta uppgift blir i detta skede av översynsarbetet att komplettera översynsgruppernas information om problem i en myndighets verksamhet. Beroende på resultatet av revisionen och kompetensen hos revisorerna kan det också i en del fall bli aktuellt för dem att medverka i arbetet med att ta fram direktiv.

RRV:s strävan att göra revisionen i högre grad användbar för statsmak- terna kan också förväntas göra det naturligt för verket att i viss mån anpassa revisionen till de översyner som planeras. När verket har särskild kompetens inom ett område som står inför en översyn, bör det vara naturligt för revisionen att inleda projekt som syftar till att ge underlag för detta arbete. En ökad användning av tidsgränser och en viss planering av översynsarbetet gör det givetvis också lättare för revisionen att lägga upp sitt arbete så att det kan anpassas till översynsarbetet.

8.3.2. Nytt analysprogram vid RR V

Ett framgångsrikt översynsarbete förutsätter som vi tidigare nämnt ett starkt analysstöd. Utredningsuppdrag bör som vi ovan utvecklat kunna anförtros dels åt myndigheterna själva, dels åt offentliga utredningar. Vissa uppdrag kan vidare ges åt statskontoret och riksrevisionsverket. Dessa myndigheter arbetar dock f. n. under sådana restriktioner att de inte lämpligen kan åta sig delar av det analysarbete som kommer att erfordras i anslutning till översynerna. Statskontorets huvudsakliga inriktning är rationalisering och ADB-utveckling. Förvaltningsrevisionen bedömer i första hand den statliga

verksamhetens uppläggning och effekter i förhållande till givna mål och regler. Till det analysstöd som behövs för ett översynsarbete inriktat på omprövning av tidigare åtaganden hör emellertid även undersökningar av annan art som kan bli aktuella i olika skeden av översynsgruppernas verksamhet.

I inledningen av ett översynsarbete kan det ofta komma att råda betydande osäkerhet i skilda avseenden. Man kan ha en ungefärlig föreställning om vilka problem som föreligger och vilka förändringar som är möjliga, men man är ännu inte färdig att binda sig för en bestämd handlingslinje. Innan så kan ske behövs kompletterande underlag, exempelvis i form av problemöversikter, undersökningar av särskilda effekter av en viss pågående verksamhet eller av föreslagna åtgärder (t.ex. fördelningspolitiska verkningar), översikter av målkonflikter mellan offentliga insatser på olika områden, översikter av tillgängliga handlingsalternativ på ett reforrnområde, bedömningar av effekterna vid olika ambitionsnivåer, enklare samhällsekonomiska kalkyler etc. Undersökningar av denna typ kan ofta fungera som förstudier inför beslut om offentliga utredningar eller direktiv till myndigheter.

Effektiviteten i översynsarbetet är i stor utsträckning beroende av att regeringen har tillgång till analysresurser som kan utnyttjas till undersök- ningar av denna art på ett tidigt stadium av beslutprocessen. Översynsgrup- perna måste kunna pröva halten i olika konstruktiva uppslag innan ramarna för det fortsatta utredningsarbetet läggs fast. Ett väsentligt led i översynsar- betet är vidare att pröva om ett åtagande kan genomföras på annat sätt än hittills, t. ex. så att kostnaderna kan sänkas eller bättre resultat kan uppnås med insatta resurser. Sådana förändringar är ofta inte möjliga att genomföra om inte de politiskt formulerade målen för åtagandet förändras.

Inför en omprövning är det därför ofta nödvändigt att belysa även problemställningar som f. n. inte bearbetas inom förvaltningsrevisionen. Idet material RRV tagit fram på vårt uppdrag diskuteras förvaltningsrevisionens roll i förhållande till övrig utvärdering av statlig verksamhet. RRV anför bl. a. följande:

"RRV:s roll som regeringens revisionsorgan innefattar emellertid bestämda restrik- tioner i revisionsarbetet. Utgångspunkten och ramen för revisionen är regeringens syften med myndigheternas verksamhet och riktlinjer för deras handlande. Det är alltså regeringens bedömningar och värderingar som utgör utgångspunkten för revisionen. Målen för myndigheternas verksamhet preciseras i samspel mellan riksdag och regering (statsmakterna). Denna process och dess resultat liksom de värderingar som utgör grund för ställningstagandena faller utanför RRV:s revision. Överhuvud taget finns det vid sidan av utredningsväsendet inget organ som har denna utvärderings- uppgift. Däremot är det revisionens uppgift att granska hur myndigheterna tolkar och preciserar de mål som statsmakterna har angett, vilka resultat verksamheten leder till och hur myndigheterna agerar för att underlätta statsmakternas fortsatta arbete beträffande målsättning för olika verksamhetsområden. RRV:s förvaltningsrevision kan alltså inte granska och ifrågasätta de mål som lPM 1978-01-19 Förvalt- statsmaktema formulerat fören verksamhet. Skall detta ske måste RRV få direktiv från ningsrevisionens roll i regeringen i varje särskilt fall."l förhållande till övrig

—— .. _, . , utvärderin av statl' Översynsarbetet staller krav på ett ökat antal studier av det slag som Vi har verksamhegt RRV [får

diskuterat. Möjligheterna att utföra sådana undersökningar inom departe- 1977:672.

Figur 4 Programindelning vid RR V.

menten är starkt begränsade och det är också angeläget att regeringskansliets omfång hålls nere. Den kompetens som byggts upp inom RRV och stats- kontoret borde däremot i ökad omfattning kunna utnyttjas för sådana upp- gifter. En möjlighet att nå detta mål kunde vara att lösgöra förvaltnings- revisionen från vissa av de restriktioner som f. n. råder. Vi har emellertid bedömt det som värdefullt att vidmakthålla förutsättningarna för ett obundet revisionsarbete som tar sikte på att bedöma effektiviteten i myndigheternas verksamhet. Om RRV:s förvaltningsrevision också fick i uppdrag att utföra en rad uppgifter av den karaktär som vi här har nämnt skulle det kunna uppstå oklarheter om revisionens syfte hos de reviderade myndigheterna. Mot denna bakgrund vill vi i stället föreslå att ett nytt program, fortsättningsvis kallat analysprogrammet, inrättas vid RRV. Vidare föreslår vi att statskontoret utnyttjas för uppdrag inom översynsarbetet. Detta behandlas i nästa avsnitt.

Analysprogrammets syfte bör vara att ge stöd åt regeringens översyns- arbete. Det bör därför ha resurser för att kunna åta sig utredningsuppgifter i anslutning till översynsgruppernas arbete. Direktiv till sådana uppdrag bör ges av regeringen. Analyserna bör därefter planeras och genomföras i samråd mellan berörd översynsgrupp och företrädare för analysprogrammet. Med denna konstruktion kan analysprogrammet lättare än t. ex. det offentliga utredningsväsendet utnyttjas för förberedande undersökningar och andra slag av analyser som kan komma att krävas i översynsarbetet. Här har främst berörts behovet av analysstöd i det inledande skedet av översynsarbetet. Även under senare skeden av arbetet kan det dock bli aktuellt att ge uppdrag till analysprogrammet. Det kan t. ex. gälla att komplettera ett underlag som tagits fram av en sakansvarig myndighet.

Regeringen kan också välja att inom vissa områden ge RRV så vida direktiv att verket självt får bestämma den närmare inriktningen av de analyser som skall utföras. Det ter sig naturligt att analysprogrammet huvudsakligen utnyttjas för uppdrag av mindre omfattning. Mer omfattande och betydel- sefulla översyner bör alltjämt ske inom kommittéväsendet.

Om ett analysprogram inrättas får RRV följande tre program:

Program 1: Revision Pro ram 2: Prognoser, Program 3: Analyser Myndighetsinriktad bu get, redovrsning Uppdrag i anslutning revision Bl a statlig redo— till översynsarbetet visning, verksamhets-

planering _

prognoser och finans- statistik

Specialinriktad re- VISIOD, t_ ex taxor och avgifter

De nya uppgifter vi vill tillföra RRV ställer höga krav på utrednings- kompetens och analytisk kapacitet. De kunskaper och erfarenheter som finns företrädda vid verket bör kunna utnyttjas för uppdrag inom analysprogram- met, men inlåning av personal bör också kunna ske från t. ex. departement, andra statliga myndigheter, företag, forskningsinstitutioner och kommunal förvaltning. Programmet bör ges en flexibel utformning. I flexibiliteten bör ligga att verket håller en beredskap för att med kort varsel kunna tillgodose behov av kompletterande beslutsunderlag som kan uppstå i ett översyn- sarbete.

8.3.3. Statskontorets rationaliseringsverksamhet

Statskontoret har delvis andra förutsättningar än RRV när det gäller att delta i översynsarbetet. Statskontorets verksamhet är redan nu i en betydande utsträckning styrd av uppdrag från regeringen, även om statskontoret formellt har att ta initiativ till rationaliseringsåtgärder och svara för samord- ning av rationaliseringsverksamheten. Utan att förändra statskontorets inriktning är det möjligt att inom de områden, där statskontoret genom rationaliseringsutredningar eller löpande bevakningsarbete förvärvat erfaren- heter, ta tillvara dessa i översynsgruppernas arbete.

Det är två faktorer som gör att statskontoret bör kunna ha en viktig uppgift i översynsarbetet. Den ena är den kompetens och erfarenhet som verket löpande förvärvar genom sitt arbete. Den andra är att verket har en fristående ställning i förhållande till myndigheterna. Den kompetens och erfarenhet som förvärvats genom utredningsarbete inom ett samhällsområde kan således vara ett viktigt bidrag vid utarbetande av utredningsdirektiv. Om det är fråga om insatser av större omfattning än att under hand ge översyns- grupperna information om olika projekt, kan den som engageras i arbete av det här slaget tillfälligt knytas till berört departement. 1 den mån direktiven behöver förberedas ytterligare kan det vara lämpligt att ge statskontoret i uppdrag att genomföra en "förstudie” för att identifiera problem.

Även i arbetet med att ta fram det egentliga beslutsunderlaget för om- prövning kan det vara lämpligt att engagera statskontoret. Om en sakansvarig myndighet behöver stöd för att uppfylla de krav som ställs i utrednings- direktiv eller för att genomföra de förändringar som kan följa av en om- prövning kan statskontorets medverkan vara värdefull. Detta stöd kan avse en förstärkning av en myndighets egna utredningsresurser och kompetens. Det är därvid väsentligt att rollfördelningen mellan respektive myndighet och statskontoret preciseras i direktiv. I sådana fall där myndigheten och statskontoret kommer fram till skilda uppfattningar om verksamhetens'pro- blem och om möjligheterna att angripa dessa, har statskontoret givetvis möj- lighet att i särskild ordning framföra sin uppfattning till översynsgruppen. Därmed kan behovet av ett så allsidigt beslutsunderlag som möjligt till- godoses.

Ibland är en från berörda myndigheter helt fristående utredning nödvän- dig. Detta kan vara motiverat när delar av flera myndigheter inom en samhällssektor samtidigt skall ses över. När detta inte ställer krav på att en offentlig utredning tillsätts kan uppdrag ges till statskontoret att kartlägga och analysera problemen samt föreslå åtgärder.

Även i många andra situationer kan givetvis översynsarbetet kräva ett beslutsunderlag som gör det lämpligt att ge statskontoret uppdrag. Dessa uppdrag kan bestå i tämligen kortsiktiga, målinriktade insatser som bygger på att den kompetens som finns inom statskontoret direkt kan nyttiggöras i arbetet. Denna kunskap förvärvas till stor del i de större utredningsprojekt statskontoret genomför bl. a. på regeringens uppdrag. Det är därför angeläget att omfattningen av den mer kortsiktiga uppdragsverksamheten avpassas så att verket också får möjlighet att engagera sig i mer djupgående studier inom olika samhällssektorer. Sådana studier kan givetvis också leda till att en verksamhet kritiskt ifrågasätts.

Vi gör bedömningen att det inte finns några principiella hinder för att utnyttja statskontorets resurser och kompetens i översynsarbetet. Detta kan på sikt leda till att tyngdpunkten i statskontorets verksamhet förskjuts. Statskontorets instruktion tar fasta på verkets roll som rationaliseringsorgan. Rationaliseringsinsatser ligger visserligen nära översyns- och omprövnings- insatser men kan ha en annan tyngdpunkt än dessa. Det finns därför skäl att ändra statskontorets instruktion så att statskontorets uppgifter i översynsar- betet kommer till klart uttryck.

En utredning om central rationalisering och ADB pågår för närvarande. Denna utredning behandlar statskontorets framtida verksamhet. Utredning- en har enligt sina direktiv möjlighet att överväga en uppdelning av statskontorets uppgifter på flera myndigheter.

I princip bör det vara möjligt att använda den kompetens och de erfarenheter som finns inom statskontoret i översynsarbetet på det sätt som vi har skisserat. En avvägning måste dock göras mot de andra krav som ställs på den centrala rationaliseringsfunktionen. Det torde vara av mindre betydelse om denna kompetens finns vid statskontoret eller inom någon annan myndighet som eventuellt kan få liknande uppgifter. Vid de underhandskon- takter som vi har haft med nämnda utredning har konstaterats att de principiella ställningstaganden som vi har gjort till inriktningen av stat- skontorets arbete inte står i strid med de planer efter vilka utredningens arbete bedrivs.

8.3.4. Framtida utveckling

Om statsmakterna väljer att — i enlighet med vån huvudförslag — ge uppdrag till både RRV och statskontoret inom ramen för översynsarbetet, kan detta på sikt komma att minska karaktärsskillnaden mellan de båda myndigheternas verksamheter. De uppdrag som kommer att ingå i översynsarbetet är varken av renodlad revisions- eller rationaliseringskaraktär. Om dessa uppdrag efter hand blir ett dominerande inslag i de båda myndigheternas verksamhet, kan frågan om gränsdragningen mellan de båda myndigheterna komma att aktualiseras. Vi har dock bedömt att det är för tidigt att redan nu ta upp denna fråga. Vi anser i stället att uppgiftsfördelningen mellan de båda myn- digheterna bör tas upp till prövning när erfarenheter vunnits av översyn- sarbetet. Då bör man också kunna bedöma konsekvenserna av de föränd- ringar som kan följa av den pågående utredningen om central rationalisering och ADB.

8.4. Sammanfattning

Våra överväganden och förslag kan sammanfattas på följande sätt. RRV:s och statskontorets kompetens och deras överblick över stora delar av förvaltningen gör det väsentligt att utnyttja dessa organ i översynsarbetet. För båda myndigheterna gäller att de kan

. identifiera problem och med utgångspunkt i denna kunskap medverka i översynsgruppernas arbete med att utforma direktiv för översynsarbe- tet

o på uppdrag av regeringen ta fram underlag för val av översynsobjekt och utformning av utredningsdirektiv.

Beträffande RRV:s medverkan i översynsarbetet föreslår vi att ett nytt program, benämnt analysprogrammet, inrättas vid verket. Uppgiften för programmet föreslås i huvudsak bli att på regeringens uppdrag genomföra utredningar, som kan utgöra underlag för översynsarbetet.

Beträffande statskontorets medverkan har vi kommit fram till följande slutsatser

. statskontoret kan, utifrån av regeringen givna direktiv, medverka i arbetet att ta fram beslutsunderlag för omprövning. Denna medverkan kan ske dels genom att verket bistår myndigheterna i detta arbete, dels genom att det genomför fristående Utredningsuppdrag . statskontorets instruktion bör ändras så att dess uppgifter i översynsarbe- tet kommer till klart uttryck.

9. Forskningen i översynsarbetet

Hittills har vi behandlat sådana former för att ta fram underlag för om- prövning som i huvudsak styrs av regeringen. En stor del av översynsarbetet kommer att bedrivas vid myndigheter och i kommittéer. Dessa organ kan i stor utsträckning komma att påverka vilken information som kommer fram. Detta har både för- och nackdelar. Fördelarna är främst att man kan få ett sakligt underlag från dem som är bekanta med ett område. Nackdelarna är att underlaget kan vara påverkat av egenintressen eller kan sakna utblickar över andra områden.

Information som tas fram fristående från berörda myndigheter kan komma t.ex. från RRV och statskontoret. Information av utvärderingskaraktär kan också komma från organ och institutioner utanför den offentliga sektorn, t. ex. från de politiska partierna, intresseorganisationerna och massmedia. Även forskningen kan utnyttjas för att ta fram beslutsunderlag åt stats- makterna. I det här kapitlet behandlar vi förutsättningar för att utnyttja forskning i översynsarbetet.

9.1. Resurser för forsknings- och utvecklingsarbete

Ungefär hälften av allt forsknings- och utvecklingsarbete (FoU) och större delen av forskningen finansieras över statsbudgeten. Medel för FoU anvisas under flertalet huvudtitlar, dels under anslag enbart avsedda för FoU, dels under anslag avsedda även för andra ändamål. 1 den senaste totala sammanställningen av FoU-medel redovisas för budgetåret 1978/ 79 ca fem miljarder kronor för FoU fördelade på olika samhällssektorer.l Fördelningen på olika sektorer framgår av tabell 9.1. Utbildnings-, försvars- och industridepartementen är de departement som svarar för de största beloppen till FoU. Den helt övervägande delen av FoU- utgifterna inom utbildningsdepartementets område avser anslagen till forsk- ningsråd, universitet och högskolor. Det bör emellertid noteras att sam- manställningen endast anger storleken av den FoU, som finansieras direkt över statsbudgeten. Detta innebär att t. ex. affärverkens och de statliga fö- retagens FoU-kostnader inte ingår. Vidare utför statliga myndigheter FoU som finansieras av företag och organisationer.

Forskning- och utvecklingsarbete finansieras på flera olika sätt. Detta sker genom direkta statsanslag till organ med huvuduppgift att utföra FoU, genom statsanslag till forskningsråd som i sin tur fördelar anslagen vidare till

1Propositionen om vissa frågor rörande forskning och forskarutbildning (prop. 1978/79:119).

] Forskningsrådsutred- ningens betänkande Forskningsråd (SOU 1975:26).

Tabell 9.1 Beräknade FoU-anslag i 1978 års budgetproposition. Fördelning på än- damål

Ändamål Milj. kr %

I. Näringslivets utveckling 382,2 7,6 ]. Jordbruk,skogsbruk,jakt, fiske 94,9 1,9 2. Industriell verksamhet m. m. 287,8 5,7

II. Offentlig service m. m. 1 562,5 30,9 3. Energi- och vattenförsörjning 464,9 9,2 4. Transport och kommunikationer 166,3 3,3 5. Boendemiljö, samhällsplaneiing 91,7 1,8 6. Fysisk miljö, naturvård 86,3 1,7 7. Hälso- och sjukvård 313,8 6,2 8. Socialvård,social miljö, trygghet 91,6 1,8 9. Kultur, massmedia, fritid 15,3 0,3 10. Undervisning 73,0 1,4

11. Arbetsmiljö, personalskydd 107,1 2,1 12. Offentlig förvaltning,samhällsservice 133,6 2,6 13. Utforskning av jorden och atmosfären 18,9 0,4

Ill. Allmän vetenskaplig utveckling 1 925,1 38,1 14. Allmän vetenskaplig utveckling 1 925,1 38,1

I V. R ymdforskning och försvar 1 184,7 23,4 15. Rymdforskning 87,6 1,7 16. Försvar 1097,1 21,7

Samtliga ändamål 5 054,4 100,0

dem som utför FoU samt genom bidrag från fonder, stiftelser eller företag. I många fall bedrivs också FoU-verksamhet genom särskilda överföringar av medel för detta ändamål utan att det registreras. De resurser som en myndighet disponerar i form av exempelvis ett programanslag eller myndig- hetsanslag används ofta för utvecklingsarbete av olika slag. Det är därför svårt att få en uppfattning om FoU-verksamhetens totala omfattning.

9.2. Den sektoriella forskningen

Uppskattningsvis fyra femtedelar av all FoU-verksamhet iSverige är inriktad på tillämpningar inom den offentliga sektorn eller inom industrin. Den återstående femtedelen utgörs av grundläggande forskning som huvudsakli- gen bedrivs vid universitet och högskolor.]

Med sektoriell forskning avses sådan forskning som direkt är knuten till verksamheten inom en samhällssektor, t. ex. som ett led i ett samspel mellan långsiktig planering och forskning. Den sektoriella forskningens organisation samt dess betydelse för förnyelse inom den offentliga sektorn har behandlats i kapitel 2.

Vi har försökt bedöma vilken omfattning och betydelse som satsning på utvärdering av olika reformer har inom den totala sektoriella FoU-verksam- heten. Vi har gjort detta genom att undersöka utvärderingens roll inom den sociala sektorns FoU-verksamhet. Följande diskussion grundas på denna

undersökning. I debatten om den sociala forskningen har ett återkommande tema varit

behovet av en ökad satsning på utvärdering och uppföljning av genomförda åtgärder. Detta avspeglar att relativt obetydliga resurser hittills avsatts för utvärdering. 1 en expertbilaga till forskningsrådsutredningens betänkandel sägs att sådan forskning som syftar till att på något längre sikt planera den sociala sektorns utveckling och att värdera effekterna av olika åtgärder både på kort och lång sikt hittills har getts låg prioritet. Det konstateras vidare att utvärderingsforskning avseende större områden i stort sett inte förekommer. Det kan även nämnas att forskningsberedningen redan 19682 som ett anmärkningsvärt förhållande framhöll att de stora socialpolitiska reformerna inte följs upp med undersökningar av reformernas faktiska verkningar.

Den sektoriella FoU-verksamheten omfattar betydande resurser som i större utsträckning borde kunna utnyttjas för utvärdering och uppföljning av offentliga åtgärder. Vid vår granskning av den utvärdering av sociala reformer m. in., som har skett inom socialdepartementets område, har vi hittills kunnat konstatera att detta hittills har skett i ringa utsträckning. Vi har vidare funnit att forskningen i övrigt utnyttjats marginellt som kunskaps- och beslutsunderlag, både på statsmakts- och myndighetsnivå. Det kan finnas flera förklaringar till detta.

— FoU—resultaten är inte till innehållet eller i tiden anpassade till den aktuella planerings- eller beslutssituationen — forskningsresultat betraktas ibland som otillgängliga och svåra att ”över- sätta” till ett konkret underlag i olika beslutssituationer — forskare och praktiker har ofta inte samma referensramar och ser därför olika problem. Kommunikation och föreståelse dem emellan försvåras av att de ofta använder olika "språk” — forskningen avkrävs ofta alltför snabba svar eller svar av en exakthet som den inte kan åstadkomma. Det kan bottna i en bristande förståelse för villkoren för vetenskapligt arbete eller i en dålig kunskap om det forskningsområde som berörs. På samma sätt kan kunskaper saknas hos forskare om de politiska arbetsvillkoren, myndigheternas beslutssituation eller villkoren för administrativt arbete — myndigheter och departement saknar i åtskilliga fall resurser för bevak-

ning och uppföljning av FoU-verksamhet. Utan tillräckliga resurser på mottagarsidan finns begränsade förutsättningar för en framgångsrik koppling mellan FoU och beslutsfattande.

9.3. Forskningsresultat som beslutsunderlag

Statsmakternas riktlinjer för FoU-politiken har i regel formen av relativt allmänna uttalanden, t. ex. om den lämpliga avgränsningen av ett sektoriellt FoU-organs verksamhetsområde. Först vid beslut om enskilda projekt konkretiseras styrningen av forskningen. Normalt sker såväl beslut av enskilda projekt som val av forskare vid resp. FoU-organ utan att vederböran- de departement är inkopplat. En hård styrning av sådana beslut från regeringen eller ett enskilt departements sida skulle stå i strid med svensk forskningspolitik och förvaltningspraxis. I flera sammanhang, t. ex. i 1978/ 79 års budgetproposition, har också betonats den roll som en fri forskning har

] Forskningspolitik (SOU 1977z52, bilaga 1)

2 Samhällsforskning. Rapporter från fem ar- betsgrupper tillsatta av Forskningsberedningen, Studentlitteratur, Lund 1968.

1 Forskningsrådsutred- ningens betänkande Forskningspolitik (SOU 1977:52).

2 Proposition om vissa frågor rörande forskning och forskarutbildning (prop. 1978/79:119).

som kritisk granskare av utvecklingen inom olika samhällsområden.

En väg att i högre grad inrikta forskningen mot områden som statsmakter- na anser vara väsentliga anges av forskningsrådsutredningen (F RU).l Utred- ningen har föreslagit att regeringen regelbundet — enligt förslaget vart tredje år— skall lägga fram princippropositioner, s. k. FoU-program, om den samlade FoU-politiken för riksdagen. Sådana program skulle bl. a. innehålla en fyllig redovisning av FoU-arbetet inom olika områden samt riktlinjer för den in- riktning och prioritering av sektoriell FoU, som regeringen anser önskvärd för den närmaste framtiden.

I regeringens tidigare nämnda proposition i forskningsfrågor2 uttalar de- partementschefen följande angående detta förslag:

"FRU:s förslag om regeringsprogram för FoU anserjag varai huvudsak väl avvägt. Det bör därför prövas och successivt ge erfarenheter till ledning för ett fortsatt arbete. Ambitionsnivån måste dock anpassas inte bara till kravet på balans mellan sektorise- ring och överblick utan också till föreliggande informations- och analysmöjligheter. Det finns inte anledning att redan nu närmare fixera den lämpliga ambitionsnivån i dessa avseenden — erfarenheten av ett första FoU-program måste bli vägledande för den fortsatta utvecklingen."

Ett sätt att få fram beslutsunderlag, som mer direkt kan användas i samband med översyner eller för omprövning, kan vara att regeringen i sitt FoU- program anger områden där man anser att forskningsprojekt bör sättas i gång som kritiskt granskar en verksamhet eller ett åtagande. På dessa områden kan forskningen inriktas på att utvärdera konsekvenserna av politiska beslut liksom att främja utveckling av alternativa metoder och tillvägagångssätt.

Forskningen inom ett samhällsområde bör kunna ge uppslag till val av översynsobjekt och till formulering av utredningsdirektiv. Det förutsätter emellertid att det inom departementen finns en god kännedom om den forskning som bedrivs. FRU liksom våra egna studier har visat att denna förutsättning ofta inte är uppfylld. FRU har föreslagit olika åtgärder i syfte att förstärka bevakningen av forskningsfrågor inom departementen. I nämnda proposition om forskningsfrågor sägs att formerna för samarbete i forsk- ningsfrågor inom regeringskansliet skall ses över.

Även från våra utgångspunkter framstår en upprustning i detta hänseende som angelägen. Det är väsentligt att man inom översynsgrupperna aktivt söker informera sig om pågående forskning.

Forskning bör också kunna utnyttjas för att utifrån särskilda direktiv ta fram underlag för omprövning. Några fall där detta kan vara lämpligt är

0 när det finns anledning att komplettera myndigheternas arbete med att ta fram underlag för omprövning med mera fristående utvärderingsinsatser . när det finns forskare med särskilda kunskaper inom ett område . när utvärderingen av en verksamhet kräver vetenskaplig kompetens och måste ske enligt strikta metodologiska regler.

9.4. Sammanfattning

Våra överväganden och förslag kan sammanfattas i följande punkter

. Forskningsresultat bör kunna utnyttjas som beslutsunderlag vid ompröv- ning. Detta gäller särskilt den sektoriella forskningen, dvs. den forskning som är knuten till en viss samhällssektor. En bevakning av forskningsfrå- gor i regeringskansliet är angelägen för att få uppslag i översynsarbetet. Översynsgrupperna bör aktivt informera sig om pågående forskning. . Regeringen kan i princippropositioner om forskningens inriktning, s. k. FoU-program, ange de områden där forskningen kan bidra med underlag för omprövning. På dessa områden kan forskningen inriktas på att utvärdera konsekvenserna av politiska beslut liksom att främja utveckling av alternativa metoder och tillvägagångssätt. . Forskning bör också kunna utnyttjas för att utifrån särskilda direktiv ta fram underlag för omprövning. Några fall där detta kan vara lämpligt är när det finns anledning att komplettera myndigheternas arbete med att ta fram underlag för omprövning med mera fristående utvärderingsinsatser, när det finns forskare med särskilda kunskaper inom ett område eller när utvärderingen av en verksamhet kräver vetenskaplig kompetens och måste ske enligt strikta metodologiska regler.

IV Flexibel förvaltning

Förvaltningen kan ses som ett instrument för att förverkliga politiska intentioner. En flexibel förvaltning är angelägen av flera skäl. Ett skäl är att statsmakterna bör kunna förändra eller avveckla en verksamhet som inte längre svarar mot aktuella behov. Ett annat skäl är att förvaltningen själv bör kunna ta initiativ till förändring av sin verksamhet.

Med en flexibel förvaltning avser vi dels en förvaltning som snabbt och utan förvanskningar kan genomföra statsmakternas beslut, dels en förvalt- ning med förmåga att på eget initiativ anpassa sig till nya och förändrade krav från olika delar av samhället. En sådan anpassning förutsätter att myndig- heterna håller god kontakt med olika intressenter och uppmärksamt följer utvecklingen inom sina ansvarsområden. En flexibel förvaltning kräver vidare att myndigheternas resurser inte är låsta utan kan frigöras och sättas in på andra arbetsuppgifter. Kraven på flexibilitet måste emellertid avvägas mot andra väsentliga mål såsom stabilitet och kontinuitet.

Vi har tidigare konstaterat att behovet av omprövning i offentlig verksam- het har ökat. För att arbetet att ompröva olika verksamheter skall bli framgångsrikt, krävs emellertid att förvaltningen är flexibel. Till flexibiliteten måste även hänföras en vilja hos myndigheterna att genomföra förändringar, oavsett om initiativet kommer från myndigheterna själva eller från statsmak- terna.

Om utrymme för nya insatser skall kunna beredas genom omprövning av befintlig verksamhet, fordras att myndigheterna är beredda att ta initiativ till besparingar och omprioriteringar. Beslut om större omprioriteringar kan leda till att befintliga myndigheter måste förändras på ett genomgripande sätt, t. ex. genom att verksamhetsgrenar avvecklas eller att myndigheter ombil- das.

De resurser som därmed frigörs kan sedan utnyttjas i andra verksamheter. En myndighet kan ta initiativ till sådana förändringar men besluten måste fattas av statsmakterna.

Det är emellertid vanligare att beslut om besparingar och omprioriteringar är av mer begränsad omfattning. Det kan gälla en avveckling av arbetsupp- gifter, av mindre organisatoriska enheter eller en sänkning av ambitionsnivån i delar av en verksamhet. Sådana beslut kan i regel fattas av myndigheterna själva. Det är då väsentligt att myndigheternas arbete bedrivs på ett sådant sätt att initiativ till besparingar och omprioriteringar stimuleras.

I detta avsnitt diskuterar vi hur förvaltningen kan göras mer flexibel. Vi behandlar möjligheterna att öka flexibiliteten genom organisationens

utformning, genom planeringsinsatser samt genom en förbättrad personalad- ministration.

Organisationsutformningen är ett av statsmakternas medel för att styra förvaltningen. När förvaltningens struktur ändras är detta ofta ett resultat av förändrade politiska värderingar och prioriteringar. Att myndighetens orga- nisation tillmäts stor betydelse betonas bl. a. av att den läggs fast i myndighetens instruktion. Större förändringar i myndighetens organisation beslutas av regeringen. Hur en organisation konstrueras kan ha stor betydelse för dess flexibilitet.

I kapitel 10 diskuterar vi hur olika organisationsformer påverkar myndig- heters flexibilitet.

Under 1970-talet har många myndigheter tagit initiativ till och utveckiat en systematisk planering av den egna verksamheten. Metoder för planering har utvecklats av riksrevisionsverket och statskontoret. Den planering som växt fram har dock till stor del byggt på förutsättningen att myndigheterna kan expandera, både verksamhets- och resursmässigt. Planeringen har ofta varit inriktad på att myndigheterna skall identifiera nya klientgrupper och marknader, som ställer krav på insatser från myndigheternas sida. Detta är givetvis ett väsentligt inslag i en myndighets planering. Vid tilltagande knapphet på resurser måste det emellertid ske en förskjutning av tyngdpunk- ten i planeringen. Det blir då viktigare än tidigare att identifiera vikande behov av och efterfrågan på myndighetens tjänster. I kapitel 11 diskuterar vi hur planeringen vid myndigheterna i större utsträckning kan inriktas på omprioriteringar och besparingar för att åstadkomma förnyelse inom ramen för befintliga resurser.

En ökad flexibilitet i förvaltningen ställer särskilda krav på myndigheternas personaladministration. Personalen är en dominerande resurs vid flertalet myndigheter. Myndighetens möjligheter att anpassa sin verksamhet till olika förändringar är därför till stor del beroende på personalens möjligheter att lämna gamla uppgifter och åta sig nya. Därför är det av stor vikt att myndigheten strävar efter att vidga kompetensen hos sin personal, så att dess förmåga att utföra nya arbetsuppgifter ökar. I kapitel 12 diskuterar vi hur myndigheternas personaladministration i högre grad kan inriktas på åtgärder, som syftar till att vidga personalens kompetens och öka dess rörlighet.

Underlaget för våra överväganden och förslag i kapitlen 11 och 12 grundas bl. a. på ett utredningsarbete som på vårt uppdrag bedrivits vid statskontoret och statens personalnämnd. I detta utredningsarbete har studerats vilka problem som uppstår i statlig verksamhet, då man ställs inför krav på resursminskning eller avveckling av verksamhetsgrenar. Slutsatserna har baserats på studier av erfarenheter från elva myndigheter. Resultaten har redovisats i en rapport: Planering vid myndigheter för ”nolltillväxt”, avveckling och förändrad inriktning. I en särskild rapport ges en utförlig redovisning av de elva myndighetsstudiema.

10 Organisation

10.1. Inledning

Förvaltningens organisation påverkar dess sätt att arbeta. När förvaltningens struktur ändras är detta ofta ett resultat av förändrade politiska värderingar och prioriteringar. Huvuddragen i myndigheternas organisation läggs fast i deras instruktion, som fastställs av regeringen. Vissa organisationsfrågor behandlas av riksdagen. Statsmakterna kan genom dessa beslut påverka förvaltningens flexibilitet.

Beroende på hur myndigheternas organisationsstruktur byggs upp eller förändras kan man direkt eller indirekt påverka flexibiliteten, t. ex. genom att

— en ny typ av kunskap byggs upp. Indelningen av en organisation i enheter medför att viss kunskap förs samman medan annan hålls åtskild. Genom att föra samman personer med olika erfarenheter till gemensamma enheter kan nya perspektiv och kunskaper utvecklas — ett nytt tänkande vinner insteg. Strukturen styr attityderna i organisatio- nen. Om strukturen försvårar personalens kontakt med omvärlden, kan detta leda till att verksamheten inriktas mot interna problem. Om organisationen har breda kontaktytor utåt kan nya idéer lättare uppfattas och slå igenom — informationsflödet påverkas. Skillnaden är stor mellan de organisationer som är indelade efter funktioner (t. ex. inköp, lagerhållning, tillverkning och försäljning) och dem som är indelade efter t. ex. kundkategorier, produktområden eller geografiska regioner. Den funktionella organisatio- nen är produktionsinriktad. Information från marknaden och konsumen— terna når fram relativt långsamt. Den kundorienterade organisationen har däremot i regel god kontakt med marknaden och kan snabbt reagera på förändringar i behov och efterfrågan — beslutsfattandet påverkas. De förändringar som här har nämnts får konsekvenser för beslutsfattandet. Organisationens ledning fattar sina beslut med stöd i befintlig kunskap. Den kunskap som finns tillgänglig beror bl. a. på vilka intressen som prioriteras i organisationen, hur man har valt att fördela kompetensen mellan olika enheter, vilka attityder till förändringar som råder samt hur informationen sprids i organisationen.

Under senare år har nya organisationside'er förts in i statsförvaltningen. Diskussionen har bl. a. gällt hur den stelhet som lätt uppstår i hierarkiska

organisationer kan brytas. Viktiga frågor i detta sammanhang är hur organisationens kontakt med omvärlden kan öka, hur kontakten mellan olika delar av organisationen kan förbättras samt hur en flexibel arbetsorganisation kan byggas upp.

I det följande diskuterar vi med utgångspunkt i hur några myndigheter organiserats och i några nyligen avslutade organisationsutredningar hur man på olika sätt försökt öka flexibiliteten. De organisationsformer som vi behandlar är

— matrisorganisation — olika slag av divisionalisering — myndigheter i samverkan

— projektorganisation och grupporganisation.

Dessutom diskuterar vi former för samverkan mellan myndigheter samt de möjligheter som finns att organisera statlig verksamhet i andra former än i

myndighetsformen.

10.2. Matrisorganisation

Bland de organisationsprinciper som kommit att tillämpas vid affärsverken är matrisorganisationen av särskilt intresse. En matrisorganisation är indelad i två huvudsakliga dimensioner, t. ex. funktion/ region. Varje organisatorisk enhet ansvarar inför två chefer, som med lika auktoritet bevakar skilda aspekter av verksamheten.

Matrisorganisationen ökar myndighetens kontaktytor med omvärlden genom att den kan delas in både efter produktslag och efter geografiskt område. Det gör att myndighetens olika delar kan få god kontakt med kunderna inom ett område, samtidigt som produktionen kan hållas samman.

Tre av affärsverken — televerket, domänverket och postverket — har under 1970-talet genomfört organisationsförändringar, där matrisidén varit en av de bärande principerna. Dessa affärsverk har en rikstäckande verksamhet, vars tyngdpunkt ligger på det lokala planet. Det har därför varit naturligt att låta organisationen utformas så, att en av matrisens dimensioner utgörs av regioner. Vid televerket och domänverket har matrisens indelning blivit produkt/ region, medan postverket valt indelningen funktion/ region.

Domänverket är nu organiserat i två produktavdelningar på central nivå — skog och nyttjanderätter — och i sex regioner. Såväl produktavdelningar som regioner är underkastade resultatansvar, dvs. avdelningarna har ett självstän- digt ansvar för att verksamheten inom resp. avdelning är lönsam. Domän- verkets organisationsplan framgår av fig. 5.

Ett viktigt skäl att införa matrisorganisationen vid affärsverken har varit de av statsmakterna uttalade kraven på ett stärkt lönsamhetstänkande. Ett led i denna strävan är att öka kontakterna med marknaden och konsumenterna. Vid de tre nämnda affärsverken innebär matrisorganisationen att regionerna tilldelats det operativa ansvaret för verksamheten. Regionerna har blivit resultatenheter, som självständigt skall bedriva verksamhet med krav på lönsamhet. Indelningen i regioner har också skapat förutsättningar för en

Verkstyrelse Sekretariat

RättSfrågor

Fastighetssektion

Lednings- _ grupp % NYttian'de ..... rätter

decentralisering och delegering av befogenheter från central till regional och Figur5 Domänverkets lokal nivå. Bl.a. har ekonomi- och personaladministration förts över från Organisa'ionSP/an- centralförvaltningen till regionerna. Matrisidén kan, i modifierad form, tillämpas i andra verksamheter med behov av både breda kontaktytor och sammanhållen organisation. Man kan t. ex. låta ”tvärgående” projektgrupper ansvara för utvecklingsfrågor eller för vissa ärendetyper. En annan möjlighet är att, så som vid statens institut för byggnadsforskning, dela in organisationen i en permanent och en mer tillfällig dimension. Vid institutet är matrisens dimensioner kompe- tens/ forskningsområde, där forskningsområdena skall kunna skifta över ti- den.

Central plane- ring

Domän- verkets bolag

Central seerce

10.3. Divisionalisering

Divisionalisering är ett sammanfattande begrepp för organisationer som delats in i enheter med ett vidsträckt självständigt ansvar, 5. k. divisioner. Divisionerna bygger vanligen på en indelning i produktområden eller i geografiska regioner. En indelning i produktområden förutsätter att fram- ställningen av produkter(varor eller tjänster) inom ett område kan ske relativt oberoende av produktionen inom övriga områden. En indelning i regioner förutsätter att verksamhet kan bedrivas självständigt inom resp. region. Vi redogör här för tre typer av divisionalisering

— regionaliserad organisation — divisions- och programorganisation — Stororganisation

10.3.1. Regionalisering

En regionalisering som innebär att regioner får ställning som divisioner är hittills oprövad som organisationsform i statsförvaltningen.

Figur 6 Vägverkets organi- sationsplan, alternativ I .

1 Vägverkets organisa- tionsutredning _ Vägver- ket 1980, statens vägverk 1975 . 12.

Generaldir

I några fall har emellertid utredningar föreslagit en sådan regionalisenng av myndigheters organisation. Under senare år har bl. a. utredningarra om statens vägverk och sjöfartsverket arbetat med regionalisering som ett ar flera alternativ. Vi redogör i det följande för vägverkets organisationsrtred- ning.]

Vägverkets organisationsutredning pågick under perioden 1973—1975. Utredningen utarbetade två huvudalternativ. Det ena alternativet gick ut på att dela in landet i fyra områden och bilda en vägavdelning med ansxar för drift och byggnadsverksamhet inom varje område (se fig. 6). Förslaget innebar att centralförvaltningens drift- och byggnadsavdelning ersattes av fyra vägavdelningar med samlat ansvar för lokal och regional förvatning inom sina områden. Vägavdelningarna skulle sortera direkt inder generaldirektören. De skulle alltså ha samma ställning som central- förvaltningens övriga avdelningar— nämligen planeringsavdelningen, teknis- ka avdelningen, ekonomiavdelningen och administrativa avdelningen. Genom att inrätta vägavdelningar skulle vägverket enligt utredningen få

bättre möjligheter till samlade bedömningar av verksamheten liksom till samordning av produktionen. Vidare skulle en aktiv dialog underlättas mellan centrala och regionala organ. Nackdelen med förslaget ansågs vara att organisationsförändringarna skulle bli relativt omfattande.

Beroende bl. a. på den förestående omlokaliseringen av vägverkets centralförvaltning till Borlänge önskade verket undvika mer genomgripande organisationsförändringar. Därför kom vägverket att stanna för utredningens andra alternativ, som innebar en bevarad indelning i en drift- och en byggnadsavdelning på central nivå samt ett delat ansvar för verksamheten på regional nivå (se fig. 7). _

Vi anser att det för myndigheter med en omfattande regional och lokal verksamhet är en fördel med regionaliserad organisation att åtskilliga beslut kan föras ut till regionerna. Därmed kan förändringar på regional och lokal nivå få större genomslagskraft och snabbare omsättas i beslut. Särskilt gäller detta om myndigheten har möjlighet att anpassa verksamheten till förhållanden i olika delar av landet.

Ett syfte med regionalisering är att stärka myndigheternas förmåga att anpassa sig till förändringar i omvärlden. Avsikten med detta är att regionala variationeri verksamheten skall få uppkomma. Detta kan vara till nackdel för

Bygg " an

Vägförv "

verksamheter, där stor vikt läggs vid likformig behandling av ärenden. Det är vidare troligt att myndigheter, för vilka den regionala nivån har getts en betydande självständighet, inte lika snabbt kan verkställa statsmakternas beslut som mer traditionellt organiserade myndigheter.

10.3.2. Divisions- och programorganisation

När socialstyrelsen bildades 1968 genom att medicinalstyrelsen och dåvaran- de socialstyrelsen lades samman, var avsikten att integrera medicinska och sociala funktioner i en myndighet. Varje fackavdelning kom därför att bestå av både medicinska och sociala byråer, som i stort sett oförändrade fördes över från de tidigare verken.

Önskemålen om samverkan mellan socialvård och hälso- och sjukvård kom dock endast delvis att infrias i det nya verket. Genom att byråerna från de tidigare verken förblev intakta och de professionella gränserna mellan medicinskt och socialt utbildad personal upprätthölls, kom gränserna mellan de båda funktionerna i hög grad att bestå. Detta medförde bl. a. att kunskapen blev splittrad om de problem som socialstyrelsen hade att bevaka och påverka.

I det förslag till ny organisation för socialstyrelsen, som förts fram av socialstyrelsens översynsutredningl (ÖSoS), har de medicinska och sociala funktionerna inom styrelsen skiljts åt och lagts på olika avdelningar. Dessa avdelningar kan sägas utgöra divisioner i den meningen att de är fackinrik- tade och vänder sig till olika huvudmän. Ett motiv till denna indelning av verksamheten är att landstingen svarar för hälso- och sjukvården och kommunerna för socialvården. En likartad uppdelning av funktionerna vid socialstyrelsen kan underlätta kontakterna både med huvudmännen och med arbetet på fältet. Avsikten med förslaget är att underlätta en sammanhängande professionell kunskapsuppbyggnad inom de sammanhållna avdelningarna.

Genom indelningen i professionellt sammanhållna fackavdelningar avses verkets kontakter med omvärlden öka, eftersom avdelningarna riktar sig till resp. huvudmän, landsting och kommuner. Organisationen kan därmed sägas vara orienterad mot olika grupper av avnämare. Samtidigt inrättas nya organ för att hålla samman verkets skilda delar. På ledningsnivå inrättas

Figur 7 Vägverkets organi- sationsplan, alternativ 2.

1Slutrapport från social- styrelsens översynsut- redning ÖSoS: Socialsty- relsens framtida organi- sation och arbetsformer. 1978-01—05 (Dnr ÖSoS/ 1/1978).

en verksledningskonferens, som förutom generaldirektör och överdirektör består av verkets avdelningschefer.

Det finns emellertid även ett betydande behov av direkt samverkan mellan de medicinska och sociala fackavdelningarna. För att tillgodose detta behov har ÖSoS föreslagit att linjeorganisationen skall kompletteras med flera s. k. program. Program mens uppgift skall vara att utveckla socialstyrelsens policy i frågor som sträcker sig över avdelnings- och disciplingränser, t. ex. för åldringsvård och för missbruksfrågor. Inom varje program skall flera projekt bedrivas. ] projekten kan personal med olika kompetens och erfarenhet kombineras. Program konstruerade på detta sätt kan ge utrymme fören större flexibilitet än vad linjeorganisationen kan åstadkomma.

Sedan ÖSoS avlämnat sitt förslag har frågan om socialstyrelsens framtida verksamhet och organisation beretts av en departemental arbetsgrupp, där även representanter för de politiska partierna deltagit. I sin rapport, avgiven 1979-04-05, har arbetsgruppen i huvudsak följt ÖSoS förslag till principorga- nisation för socialstyrelsen.

Divisions- och programorganisationen, såsom den presenterats av ÖSoS, är ännu en tämligen oprövad organisationsform. Vi anser att när ytterligare erfarenheter vunnits, kan denna organisationsform komma att bli ett alternativ i syfte att öka flexibiliteten för stora myndigheter med behov av breda kontaktytor, professionell kunskapsuppbyggnad och integrerad verksamhet.

10.3.3. Stororganisation

Under senare år har det i några fall förekommit att tidigare fristående myndigheter förts samman i en gemensam s. k. Stororganisation. Myndig- heterna har därvid ofta behållit en relativt stor självständighet såsom institutioner inom stororganisationens ram. Det förekommer också att tidigare sammanhållna organisationer omformats till mer lösliga stororgani- sationer. Inom kulturområdet finns flera exempel på stororganisationer.

En relativt begränsad form av Stororganisation är statens arkivstyrelse. Styrelsen inrättades 1977 som en gemensam lekmannastyrelse för riksarki- vet, dialekt- och ortnamnsarkiven, svenskt visarkiv och svenskt biografiskt lexikon. Sedan 1979 ingår även arkivet för ljud och bild. Styrelsens uppgift är att svara för en bedömning av vilka resurser som behövs för de olika institutionerna och avge en gemensam anslagsframställning för dem. In- stitutionerna disponerar fortfarande resurserna och har egna anslag. Dess- utom har de ett självständigt personalansvar. Personalen är således anställd vid resp. institution och inte vid stororganisationen.

Flera av de statliga museerna ingår numera i stororganisationer. Rollför- delningen mellan styrelse och institutioner kan emellertid skifta i olika stororganisationer:

— Statens försvarshistoriska museer — armémuseum, marinmuseum och llygvapenmuseum — har gemensam styrelse, gemensamt kansli men inte samma chef. Styrelsen inger gemensam anslagsframställning och programplan för museerna, men institutionerna har egna anslag och ett självständigt personalansvar.

— Statens konstmuseer— nationalmuseum, östasiatiska museet och moder- na museet — har en gemensam styrelse. En av institutionscheferna fungerar som gemensam chef. Styrelsen inger en gemensam anslagsfram- ställning och myndighetsanslaget tilldelas konstmuseerna gemensamt. Personalen är anställd vid statens konstmuseer som svarar för rekrytering, anställning etc. för alla museerna sammantaget. I regleringsbrevet anges emellertid resurser och personalstat för resp. institution. — Livrustkammaren, Skoklosters slott och Hallwylska museet utgör sedan 1978 en gemensam myndighet. Avsikten är att personalen vid de tre museerna skall betraktas som en gemensam resurs, vilket bl.a. ger möjlighet att omfördela personal mellan Stockholm (vintertid) och Skokloster (sommartid).

Det förekommer även att museiverksamhet förts samman med annan verksamhet till en Stororganisation. Så var fallet när riksantikvarieämbetet och statens historiska museer 1975 ombildades till en myndighet, som består av riksantikvarieämbetet och fem institutioner — historiska museet, myntka- binettet, medelhavsmuseet, vitterhetsakademiens bibliotek samt en teknisk institution som är en gemensam resurs för myndigheten. Chef för myn- digheten är riksantikvarien. Varje institution inom myndigheten planerar själv sin verksamhet. Styrelsen inger en gemensam anslagsframställning, men i regleringsbrevet tilldelas institutionerna egna anslag. Personalen är anställd vid den gemensamma myndigheten. Institutionerna svarar dock själva för personalplanering, rekrytering etc.

Ett syfte med att bilda stororganisationer har varit att åstadkomma en större flexibilitet i utnyttjandet av resurser. För att en sådan flexibilitet skall komma till stånd krävs dock att styrelsen ges tillräcklig auktoritet gentemot de institutioner som ingår i stororganisationen. Om institutionerna i praktiken utarbetar egna anslagsframställningar — även om de formellt inges av den gemensamma styrelsen — är styrelsens möjligheter att prioritera mellan de krav på resurser som förts fram av institutionerna mycket begränsade. På samma sätt begränsas styrelsens möjligheter att under budgetåret omprioritera och omfördela resurser om dessa är bundna till institutionerna.

För en mer samlad bedömning av hur personalen bör fördelas mellan olika institutioner vid olika tidpunkter krävs att personalen är knuten direkt till den gemensamma myndigheten. Om personalplanering och övergripande perso- naladministration utförs gemensamt ges alltså betydligt större möjligheter till omfördelning av personal med hänsyn till de behov som kan uppstå.

Ett ökat inflytande för stororganisationen över institutionerna innebär emellertid också att statsmakternas möjligheter att prioritera mellan olika verksamheter begränsas. På utbildnings- och kulturområdet har statsmak— terna varit beredda att överlåta en del av dessa prioriteringar till stororgani- sationer. Vi anser att motsvarande organisatoriska lösningar skulle kunna införas på andra områden, där statsmakterna är beredda att överlåta möjligheten att prioritera mellan olika verksamheter till berörda myndighe- ter.

1 Statens personalnämnd, rapport 197612, självsty- rande grupper och arbets- rotation vid statens invan- drarverk.

10.4. Projekt- och grupporganisation

De organisationslösningar som vi hittills har diskuterat visar framför allt hur man kan göra myndigheternas organisationsstruktur mer flexibel. För att organisationen i dess helhet skall kunna fungera flexibelt fordras emellertid även att arbetet i dess olika delar utformas på ett sätt som medger förändringar.

I många myndigheter är arbetet starkt specialiserat. Människor som länge har arbetat i specialiserade befattningar kan emellertid få svårigheter i samband med större förändringar. En långt driven arbetsfördelning ställer krav på betydande insatser i fråga om vidareutbildning och omskolning när en viss typ av specialistkompetens inte längre behövs. Sådana insatser kan ta lång tid och avsevärt försvåra eller t. o. m. förhindra en omställning. Det är därför väsentligt att organisationen utformas så att personalen kan ges en bred kompetens.

Bland de arbetsformer som utnyttjats för att åstadkomma en större flexibilitet ingår projektarbete. Projektformen har stora fördelar för verksam- heter som kan avgränsas i tiden (t. ex. större utredningar, utvecklingsarbete eller investeringsverksamhet) men den kan i viss mån även utnyttjas för löpande verksamhet.

Vid vissa myndigheter med renodlade utredningsuppgifter, t. ex. försva- rets rationaliseringsinstitut (FRI), saknas en indelning i enheter. Vid FRI bedrivs verksamheten i projekt, direkt under institutets chef.

För att uppnå en större flexibilitet i organisationer med löpande verksam- het har försök gjorts att införa en s. k. grupporganisation. Grupporganisation tillämpas t. ex. vid statens invandrarverkl och universitets- och högskoleäm- betet.

Ien grupporganisation försöker man att identifiera arbetsuppgifter som hör nära samman. Arbetsuppgifterna utförs av en grupp som gemensamt ansvarar för det samlade resultatet. Avsikten är att personalen i varje grupp skall kunna utföra flertalet av de arbetsuppgifter som gruppen har ansvar för. Inom gruppen kan personalens kompetens vidagas, t. ex. genom att var och en ansvarar för en typ ärenden i flera led av handläggningen.

När en grupporganisation införs är det ofta nödvändigt att förändra handläggningsrutiner och delegeringsregler. Ett hinder för detta kan vara att gällande rutiner och rollfördelning låsts fast, t. ex. genom befintliga ADB- system. Både vid invandrarverket och UHÄ etablerades grupporganisation i samband med utveckling av nya ADB-system. Att bygga upp en grupporganisation tar relativt lång tid. Erfarenheter från invandrarverket visar att personalens individuella förutsättningar varierari så hög grad att det blir svårt för alla att hinna lära sig arbetsuppgifterna under den tid som den nya organisationen utformas. Ett annat problem kan vara att en alltför intensiv tävlan kan uppstå mellan olika grupper. Detta kan medföra att prestationskraven ökas så mycket att det kan bli svårt för alla medlemmar i gruppen att delta i arbetet.

Sammanfattningsvis anser vi att införande av grupporganisation innebär att personalens kompetens breddas, vilket i regel ökar organisationens flexi- bilitet. Att en grupporganisation kan tillämpas på många olika slag av ar- betsuppgifter ökar dess användbarhet.

10.5. Myndigheter i samverkan

Vi har hittills diskuterat hur flexibiliteten inom en myndighet kan öka. I statsförvaltningen är emellertid många myndigheter beroende av varandra. Åtgärder för att öka myndighetens inre flexibilitet behöver inte medföra att förvaltningen som helhet fungerar mer flexibelt. För att åstadkomma en sådan flexibilitet krävs även åtgärder som leder till en samverkan mellan myndigheter.

10.5.1. Integrationsorgan

Ett sätt att hantera detta problem har varit att inrätta s. k. integrationsorgan. Dessa har till uppgift att samordna de statliga organens arbete inom ett visst område. Som exempel kan nämnas brottsförebyggande rådet, som inrättades för att samordna bl. a. rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, socialsty- relsen i fråga om insatser mot brottslighet. Det finns också ett stort antal råd, nämnder och delegationer med samordnande uppgifter, som organisatoriskt knutits till en central myndighet.

Vi anser emellertid att integrationsorgan endast kan lösa vissa samord- ningsproblem. I flertalet fall krävs att myndigheterna själva utvecklar sam- arbete. I det följande diskuterar vi olika former för sådan samverkan.

10.5.2. Andra samverkansformer

Flera utredningar har under senare tid föreslagit ökad samverkan mellan myndigheter inom en samhällssektor. Konkurrensutredningen har i sitt betänkande Ny konkurrens- begränsningslag (SOU 1978:12) föreslagit ökad samverkan mellan myndig- heter inom närings- och konsumentpolitiken. Utredningen har ansett att det behövs bättre kontakter med och kunskaper om andra myndigheter på handläggarnivå och menar att en för myndigheterna gemensam utbildning är av värde.

Den 5. k. VTI-gruppen har i sitt betänkande Statens väg- och trafikinstitut — verksamhet och ekonomi (Ds K I978:11) föreslagit ökad samverkan mellan väg- och trafikinstitutet (VTI) och dess största uppdragsgivare — statens väg- verk och statens trafiksäkerhetsverk (TSV). VTI-gruppen föreslår att VTI och vägverket resp. VTI och TSV gemensamt skall utarbeta rullande fem- årsplaner. Syftet med planerna är att förbättra VTI:s kunskap om sin marknad för att institutet skall kunna bygga upp en kompetens som är anpassad till denna. Vidare förespråkar gruppen växeltjänstgöring mellan VTI och vägverket resp. TSV i syfte att bredda kompetensen hos myndigheternas personal.

Vid många myndigheter är det de högre cheferna som sköter kontakterna med andra myndigheter. Vi anser att ett mer utvecklat samarbete mellan myndigheter, som är verksamma inom angränsande områden, bör omfatta flera organisatoriska nivåer. En förbättrad kunskap om andra myndigheters verksamhet kan bidra till att öka flexibiliteten, bl. a. genom att förutsättning- arna för personalrörlighet mellan myndigheterna kan förbättras.

' Statskontoret, rapport 1976222.

Initiativ från statsmakterna kan vara nödvändiga för att gemensam utbildning, utlåning av personal, Växeltjänstgöring, planeringssamverkan och andra åtgärder för att stärka kontakterna mellan myndigheter skall komma till stånd. Växeltjänstgöring kräver personaladministrativ samver- kan mellan myndigheterna.

10.6. Alternativa former för statlig verksamhet

Vi har hittills behandlat organisation av verksamheter som bedrivs i myndighetsform. I statsförvaltningen bedrivs även verksamhet i andra former. I en rapport från statskontoret Myndighet, stiftelse eller aktiebolag?l görs en jämförelse mellan olika verksamhetsformers lämplighet.

10.6.1. Myndighet, stiftelse, aktiebolag

Myndighetsformen ger goda möjligheter till politisk styrning av verksam- heten liksom enhetlighet vid ärendehandläggningen. Myndighetsformen kan emellertid i vissa fall vara tungrodd och osmidig. En begränsning kan dessutom vara att former som delat huvudmannaskap eller delfinansiering inte kan komma i fråga.

Aktiebolagsformen ger organisationens ledning en stor handlingsfrihet inom ramen för bolagsordningen och den lagstiftning som gäller för aktiebolag. Lagstiftningen om aktiebolag syftar bl. a. till att skydda borgenä- rers och aktieägares intressen gentemot bolagsledningen. Lagen sätter därför gränser för hur verksamheten får bedrivas.

Stiftelseformen ger huvudmannen stor frihet vid utformningen av stiftel- sens stadgar eftersom lagstiftning saknas för statliga stiftelser. Detta kan utnyttjas för att förbättra huvudmannens styrning av verksamheten eller, om man så önskar, för att ge möjligheter till offentlig insyn. Stiftelseformen ger alltså vidare ramar för verksamheten än bolagsformen.

Exempel på statlig, icke affärsmässig verksamhet som bedrivs som bolag är Operan, Dramaten och Sveriges Radio. Tekniska museet, Nordiska museet, Stiftelsen Samhällsföretag och Sveriges turistråd bedrivs i stiftelseform.

10.6.2. Kommittéformer

En verksamhetsform som inte behandlas i statskontorets rapport är kom— mittéformen. Ofta hävdas visserligen att denna bör förbehållas relativt till- fälliga utredningsuppgifter, medan verksamhet av löpande karaktär bör or- ganiseras i myndighetsform. I praktiken har dock kommittéformen kommit att utnyttjas för uppgifter, som skulle kunna läggas på en myndighet. Ett exempel på detta är delegationen för företagens uppgiftslämnande (DEFU).

DEFU har till uppgift att förenkla uppgiftslämnandet till statliga organ med stöd i förordningen (SFS 1978:11) om prövning av myndighets upp- giftsinsamling från företag, kommuner och organisationer. Skälet att DEFU:s verksamhet bedrivs i kommittéform är främst att verksamheten är tids- begränsad till tre år. DEFU:s arbete skall avslutas med en utvärdering som skall ge underlag för statsmakternas ställningstagande till fortsatt verksamhet och organisation.

Kommittéformen utnyttjas även vid genomförande av större organisa- tionsförändringar och vid införande av ADB-system, som berör flera myndigheter. Kommittén ges då ofta befogenhet att fatta beslut, som i normala fall tillkommer myndigheter. Exempel på denna typ av kommittéer är organisationskommittén för bildande av statliga utvecklingsfonder och samarbetsorganet för rättsväsendets informationssystem (SARI).

Vi anser att kommittéformen kan användas i sammanhang där kraven på flexibilitet är höga. Det kan gälla verksamhet som är tidsbegränsad eller har en omfattning som varierar kraftigt över tiden. Kommittéformen kan även utnyttjas om statsmakterna önskar avvakta med beslut om permanent organisation för en verksamhet, t. ex. genom att verksamheten under en viss tid bedrivs som försöksverksamhet.

10.7. Sammanfattning

Vi har i det här kapitlet beskrivit några olika former föratt organisera offentlig verksamhet och dess inverkan på flexibiliteten i förvaltningen. Under senare tid har flera försök gjorts att införa organisationsformer i syfte att öka möjligheterna att anpassa verksamheter till nya och förändrade krav. Vi sammanfattar här våra synpunkter på de olika organisationsformernas användbarhet för att öka flexibiliteten i förvaltningen.

. Matrisorganisationen kan vara lämplig förstora organisationer som har en geografiskt spridd verksamhet och arbetar med krav på att verksamheten skall vara lönsam. Dessa förhållanden gäller i första hand affärsverken. Matrisidén kan, i modifierad form, tillämpas även vid andra typer av myndigheter med behov av både breda kontaktytor och sammanhållen verksamhet. 0 För myndigheter med en omfattande regional och lokal verksamhet är fördelen med regionaliserad organisation att åtskilliga beslut kan föras ut till regionerna. Därmed kan förändringar på regional och lokal nivå få större genomslagskraft och snabbare omsättas i beslut. Kontakten med omvärlden kan bli bättre liksom samverkan mellan olika verk- samhetsgrenar. Nackdelar med regionalisering kan vara att ärenden inte blir likformigt behandlade i olika delar av landet samt att det kan ta längre tid att verkställa statsmakternas beslut jämfört med en organisation där stora delar av beslutsrätten inte förts över till regionala organ. . I förslaget till ny organisation för socialstyrelsen har linjeorganisationen kompletterats med en programorganisation som spänner över flera avdelningar. Denna organisationsform är ännu oprövad. Om erfarenhe- terna blir positiva skulle denna organisationsform kunna bidra till att öka flexibiliteten inom andra större myndigheter med behov av breda kontaktytor, professionell kunskapsuppbyggnad och integrerad verksam- het. . Med Stororganisation menas att fristående myndigheter förs samman till en organisation inom vilken de behåller en stor del av sin självständighet. Förutsättningen för att stororganisationen skall kunna leda till större flexibilitet är att anslag och personal kan disponeras gemensamt för hela organisationen. Det är en politisk bedömningsfråga om en stororganisa-

tion bör införas på fler områden, eftersom den minskar statsmakternas möjligheter att prioritera mellan olika verksamheter inom organisatio- nen. Projektarbetsformen är bäst lämpad för verksamheter som kan avgränsas i tiden. Vid löpande verksamhet kan emellertid flexibiliteten öka genom införande av grupporganisation, där personalen gemensamt ansvarar för en större mängd arbetsuppgifter. Kommittéformen kan användas för myndighetsuppgifter där kraven på flexibilitet är höga.

11 Planering

11.1. Nuläge och förutsättningar

Under den senaste tioårsperioden har krav förts fram på en vidgad och mer långsiktig planering av den statliga verksamheten. Motiv för detta har bl. a. varit den statliga sektorns växande storlek och utvidgningen av dess sam- hällsstyrande funktioner till allt fler områden.

Inom statsförvaltningen har i första hand riksrevisionsverket (RRV) och statskontoret till uppgift att utveckla metoder för myndigheternas planering. RRV har bl. a. i skrifterna Handbok i verksamhetsplanering för statsför— valtningen och Verksamhetsplanering i praktiken gett sin syn på hur myn- digheternas planering bör bedrivas. Statskontoret har presenterat sina syn- punkter på myndigheternas planering, bl. a. i skrifterna Statsförvaltningen planerar och Om planering vid statliga myndigheter. RRV:s arbete med planeringsmetoder har framför allt inriktats på plane- ring, som bedrivs på medellång och kort sikt. Övergripande mål, roll och strategi för myndigheten betraktas i denna planering, benämnd verksamhetsplanering, i huvudsak som givna. Verksamhetsplaneringen har som utgångspunkt att myndighetens petitaarbete föregås av en plane- ringsprocess, som avser verksamheten flera år framöver. Verk- samhetsplaneringen skall ge underlag både för myndighetens handlande på några års sikt och för den interna styrningen under det närmaste året. Vidare betonar RRV i sina skrifter om planering behovet av dels löpande uppföljning under verksamhetsåret, dels resultatanalys vid årets slut.

Statskontorets utvecklingsarbete har inriktats på långsiktig och strategisk planering. I detta tidsperspektiv är myndighetens uppfattning om sin roll i samhället och om målen för verksamheten några viktiga problemområden i planeringsarbetet. Planeringsprocessen bör enligt statskontoret ges en uppläggning, som ökar myndighetens kunskap om sin omvärld och om den egna kapaciteten. Statskontoret diskuterar i planeringsskrifterna olika sätt att organisera och bedriva planeringsarbetet men anser att valet av pla- neringsansats måste avgöras i varje enskilt fall.

RRV och statskontoret anlägger således olika perspektiv på planeringen. RRV arbetar med att utveckla och pröva former för den årligen återkom- mande planeringen i samband med den statliga budgetprocessen, medan statskontoret arbetar med planering som instrument för myndighetens anpassning till grundläggande miljöförändringar. Detta har medfört att de flesta myndigheters planering lånar drag från båda ansatserna. Tonvikten i

1 Planera utan att växa av Peter Gorpe och Lars Dahlberg, sid. 13.

planeringen beror främst på i vilket syfte myndigheten bedriver planering. Denna tonvikt förändras ofta över åren, bl. a. i samband med förändringar i omvärlden.

På senare tid har allt större intresse ägnats frågan hur myndigheternas planering påverkas av den tilltagande knappheten på resurser i stats- förvaltningen. RRV har t. ex. i skriften Verksamhetsplanering i praktiken anfört att myndigheter med en utvecklad verksamhetsplanering lättare kan ompröva pågående verksamheter och utarbeta olika handlingsalternativ. I statskontorets årsskrift för 1978 behandlas bl. a. frågor om ”nolltillväxt”. I det sammanhanget konstateras bl. a. följande.' "Möjligtvis får planering i en noll-tillväxtsituation eller i en neddragningssituation en annan tyngdpunkt än när myndigheter planerar för tillväxt, men grunddragen när det gäller metoder och former är ändå desamma.”

Varken RRV eller statskontoret har emellertid utvecklat och prövat nya metoder för planering i situationer med minskad tillgång på resurser. Det förefaller dock som om verken menar, att även planering som i första hand syftar till omprioriteringar och rationaliseringar kan bedrivas med den uppläggning av planeringsarbetet, som de tidigare har utvecklat. Det medbestämmandeavtal för det statliga arbetstagarområdet (MBA-S) som har slutits i mars 1978 ställer också krav på myndigheternas plane- ring.

MBA-S innehåller överenskommelser om allmänna riktlinjer för myndig- heternas planering. Enligt dessa skall myndigheten i sin planering beakta behovet av delegering och decentralisering. Planeringsarbetet skall vidare bedrivas i sådana former att anställda på olika nivåer ges möjlighet att medverka i beredningsarbetet. Enligt MBA-S får lokala kollektivavtal slutas om formerna för arbetstagarorganisationernas och de anställdas medverkan i utarbetandet av myndighetens anslagsframställning och i dess planering av verksamheten.

Det är för tidigt att bedöma vilken betydelse MBA-S i praktiken kan få för myndigheternas planering. Vår bedömning är att det vid planering i situationer med oförändrade eller minskade resurser är av stor betydelse att personalen aktivt deltar under hela planeringsprocessen. Personalens med- verkan är avgörande för myndighetens möjligheter att genomföra föränd- ringar. Genom en bred personalmedverkan under planeringsarbetet kan pla- neringen ges ett vidare innehåll. Personalmedverkan i planeringen kan också underlätta genomförandet av fastställda planer.

Budgethandboken, som i sina anvisningsdelar har fastställts av regeringen, lägger fast kraven på myndigheternas anslagsframställningar. Myndigheter- na åläggs bl. a. att i anslagsframställningen redogöra för hur efterfrågan på deras verksamhet utvecklats liksom att analysera resultaten av sin verksam- het. Vidare skall myndigheterna i en särskild effektiviseringsplan redovisa uppnådda och förväntade besparingseffekter av rationaliseringar och omprio- riteringar. De krav som budgethandboken ställer på myndigheternas an- slagsframställning innebär att myndigheterna behöver någon form av årlig systematisk verksamhetsplanering. Planeringens innehåll och omfattning kan naturligtvis variera mellan åren bl. a. med hänsyn till de behov som finns av anpassning till inträffade förändringar. För att tillgodose budget- handbokens krav torde inte någon omfattande planering krävas de år myn-

digheten avger en s.k. förenklad anslagsframställning.

Budgethandboken kommer troligen att medföra att ambitionsnivån höjs i myndigheternas planering. Någon ny form av planering är det emellertid knappast fråga om. Myndigheternas planering är för övrigt i åtskilliga fall alltjämt relativt outvecklad, dvs. befintliga metoder tillämpas inte i den utsträckning som är möjlig.

Den tilltagande knapphet på resurser, som bl. a. har kommit till uttryck i alltmer skärpta formuleringar i regeringens anvisningar för myndigheternas anslagsframställning, har hittills i relativt begränsad utsträckning inneburit att nya former eller metoder för planering har utvecklats. Utveckling av metoder för planering i en situation av resursknapphet måste emellertid ses i ett längre tidsperspektiv. Det är en allmän erfarenhet av metodutveckling att det är svårt att i förväg ange den tidpunkt, då resultat kan förväntas föreligga. Därför anser vi att det även i fortsättningen bör vara en viktig uppgift för RRV och statskontoret att stödja utvecklingen av planering vid myndigheterna. Utveckling och utvärdering av nya planeringsmetoder bör ske successivt som ett led i detta arbete.

Statskontoret och statens personalnämnd (SPN) har på vårt uppdrag bedrivit ett projekt: Planering vid myndigheter för ”nolltillväxt”, avveck- ling och förändrad inriktning.l Projektet bygger bl. a. på ett antal myndig- hetsstudier med inriktning på sådana planeringsproblem som uppstår vid omprioritering och omfördelning av personalresurser. Våra exempel i det följande är hämtade från dessa studier. Inom projektet har man bl. a. sökt utveckla former för en planeringsdialog mellan myndigheter och regerings- kansli. Ett viktigt inslag i en sådan planeringsdialog är att regeringen utfärdar särskilda direktiv till de myndigheter, som behöver öka sina plane— ringsinsatser. Denna form av särskilda planeringsdirektiv har vi — utifrån erfarenheter från patent- och registreringsverket— behandlat i kapitel 7.

11.2. Förändringar i planeringsarbetet

För att visa hur planeringsarbetets tyngdpunkt kan påverkas när planering sker i en situation där resurserna är knappa utgår vi från den indelning av planeringsprocessen som beskrivs i skriften Om planering vid statliga myn- digheter och i statskontorets årsskrift för 1978. I årsskriften delas plane- ringsprocessen in i följande steg

"— miljöbedömning, som syftar till att fånga upp sådana förändringar i myndighetens omvärld som pekar på att myndigheten bör ändra inriktning eller avveckla någon verksamhetsdel.

— tillståndsanalys, som syftar till att klarlägga vad myndigheten kan åstadkomma med nuvarande resurser och ge svar på frågan "hur lång tid skulle det ta att avveckla denna resurs, denna verksamhet”.

— målformulering, som syftar till att klarlägga vilka uppgifter myndigheten vill prioritera, vilka effekter man anser vara eftersträvansvärda. Det viktigaste — och svåraste— är att konkretisera vad man i sista hand vill uppnå och därmed vilka uppgifter som — med hänsyn till tillgängliga resurser — kanske bör avvecklas eller skjutas på framtiden.

— val av handlingsalternativ, som syftartill att lokalisera viktiga vägskäl, att ta reda på

lStatskontoret, rapport 197823 och 24, 1978- 10-06 resp. 1978-11-15.

vart olika vägar leder och undersöka om man vid en senare tidpunkt kan ta sig från en väg till en annan.

— planen, kan närmast ses som en kodifiering av planeringens steg från en inventering av vad som är tänkbart, en värdering av vad som är önskvärt till en prioritering och rekommendation om vad som är möjligt.

— utvärdering, som syftar till att öka kunskapen om olika åtgärders effekter. Det är ofrånkomligt att myndigheterna ibland gör "fel” eller i varje fall ibland fattar mindre lyckade beslut. Poängen med utvärdering är just att ta fram avvikelser från det förväntade till beskådande och att lära sig något av det och t. ex. ompröva pågående verksamhet.”

Planeringen inleds med en miljöbedömning, där myndigheten försöker att bedöma behovet av den bedrivna verksamheten liksom behovet av föränd- ringar. Myndigheter har ofta lättare att i miljöbedömningen identifiera behov av ytterligare insatser än att uppfatta och acceptera minskade behov av dess tjänster.

I en situation där resurserna är knappa anser vi att bedömningen av framtida behov i första hand bör inriktas på att identifiera områden, där behoven av myndighetens tjänster är vikande. En utgångspunkt för detta skede av planeringen bör vara att utrymme för eventuella nya verksamheter skapas främst genom att resurser förs över från lägre till högre prioriterade områden. En fördjupad miljöbedömning kan alltså stimulera myndigheten till omprövning och därmed ge underlag för en effektivare användning av tilldelade resurser.

När planeringen sker under förhållanden som präglas av brist på resurser blir tillståndsanalysen ett viktigt inslag. Tillståndsanalysen bör då syfta till att klarlägga de faktorer som hindrar eller främjar förändringar i organisationen. Bindningar till nuvarande verksamhet och organisation måste noga analyse- ras varvid de bindningar som följer av myndighetens arbetsgivaransvar kräver en särskild analys. Tillståndsanalysen bör mynna ut i en bedömning av hur myndighetens resurser kan utnyttjas för andra ändamål. I en sådan bedömning kan också ingå att undersöka hur lång tid som krävs för en eventuell avveckling av myndigheten eller delar av denna samt vilka kon- sekvenser detta kan få.

Exempel på hur bindningar kan minska myndighetens handlingsfrihet kan hämtas från planeringen vid försvarets forskningsanstalt (FOA). Där har personalens kompetens kommit att utgöra en påtaglig restriktion sedan FOA, i likhet med andra försvarsmyndigheter, fått direktiv om personalminskning. Eftersom möjligheterna att nyrekrytera personal begränsats, måste FOA i sina prioriteringar ta ökad hänsyn till personalens kompetens. FOA:s avnämare har därigenom fått minska sina krav på insatser från anstalten inom nya forskningsområden.

Med stöd i vad som har kommit fram genom miljöbedömning och till- ståndsanalys kan myndigheten, med utgångspunkt i de politiska besluten om verksamheten, formulera de mål som bör ligga till grund för det fortsatta planeringsarbetet. Målformuleringen bör utmynna i att myndigheten prio- riterar vissa delar av verksamheten och markerar att andra delar ges lägre prioritet. Målen måste vägas mot varandra och mot de resurser som myn- digheten disponerar.

Vid valet av handlingsalternativ gäller det inte endast att finna det

alternativ som ger bästa utbyte i förhållande till satsade resurser. Detta val av handlingsalternativ måste ofta ske genom en avvägning mellan kortsiktiga och långsiktiga krav. Exempel på hur sådana krav kan stå emot varandra kan hämtas från riksförsäkringsverket (RFV). Vid RFV:s yrkesskadeavdel- ning är ärendebalansen för yrkessjukdomsärenden för närvarande ca tre år. Trots att lagstiftningen ändrats, så att ärenden om inträffade skador numera behandlas av försäkringskassorna, strömmar fortfarande ärenden som gäller gamla skador in till avdelningen. Den stora ärendebalansen skulle kunna motivera nyanställning av personal. RFV betraktar emellertid nuvarande svårigheter som tillfälliga och vill därför inte nyrekrytera personal som skulle behöva omplaceras när handläggningen helt förts över till försäkringskas- sorna. RFV har i stället accepterat en förlängning av handläggningstiderna och följaktligen en ökad ärendebalans.

I planeringsprocessen ingår i regel att någon typ av planeringsdokument utarbetas. I ett läge med resursknapphet, där myndigheternas planering till stor del behöver inriktas på att åstadkomma besparingar anser vi att det är viktigt att planeringsarbetet dokumenteras väl. Därmed bör man kunna minska risken för att oklarhet uppstår om innebörden av kontroversiella beslut.

Uppföljning och utvärdering av verksamheten är en naturlig fortsättning på planeringsprocessen. Resultat av uppföljning och utvärdering är i regel ett värdefullt underlag för kommande planeringsarbete. Frågan om upp- följning och utvärdering har tidigare diskuterats i kapitel 7.

11.3. Planering för omprioritering och besparing

Initiativ till omprövning kan komma från statsmakterna eller myndigheterna själva. Det är dock mindre vanligt att myndigheterna tar initiativ till om- prövning, som innebär att den förda politiken inom ett område kan komma att behöva ändras. Det anses vara en uppgift för statsmakterna att ta sådana initiativ. Däremot förekommer det oftare att myndigheterna tar initiativ till omprioriteringar och besparingar inom ramen för de politiska målen för verksamheten. Det finns emellertid flera hinder för myndigheterna själva att ta sådana initiativ. Ett hinder kan vara att personalen har ett professionellt engagemang för verksamheten. Det innebär att man anser att verksamheten är angelägen och att den bör bedrivas med en viss standard. Ett annat hinder kan vara att det finns en ovilja att ta de konflikter med t. ex. verksamhetens olika intressenter som följer av att en verksamhet pekas ut som mindre angelägen och därför ges lägre prioritet.

Det finns även förhållanden som kan motivera myndigheter att ta initiativ till omprioriteringar och besparingar i sin verksamhet. Så kan vara fallet när förändringar i omvärlden ställer krav på nya insatser som myndigheten finner angelägna. Om myndigheten inte ges något resurstillskott för att finansiera dessa insatser måste resurser tas från lägre prioriterade verksamheter. För att myndigheten själv skall kunna ta initiativ till och genomföra åtgärder av detta slag fordras att verksamheten inte i detalj är reglerad av politiska beslut, som måste ändras för att en omprioritering skall bli möjlig. Vidare bör den personal som berörs ha kompetens att utföra andra arbetsuppgifter.

lRationalisering av den allmänna försäkringens administration.

Vid planering under resursknappa förhållanden blir en huvuduppgift för myndigheten att klargöra hur resurser kan frigöras från befintlig verksamhet. Detta kan i första hand ske genom att myndigheten minskar eller avvecklar delar av sin verksamhet, alternativt att myndigheten behåller en verksamhet men sänker ambitionsnivån för denna. Vi behandlar detta närmare i det

följande.

11.3.1. Minskning eller avveckling av verksamhet

Minskning eller avveckling av en verksamhet vid myndigheter kräver vanligen beslut av regeringen, så snart det gäller verksamhet av större omfattning eller betydelse. Vid minskning eller avveckling av anslagsfinan- sierad verksamhet kommer initiativet oftast från regeringen.

Det förekommer emellertid att minskning eller avveckling genomförs på myndigheters egna initiativ. Denna avveckling har i regel berört relativt begränsade områden. Det är här ofta fråga om deluppgifter inom ett verksamhetsområde.

Exempel på denna begränsade typ av avveckling kan hämtas från statens naturvårdsverk, som under senare år avvecklat delar av sina arbetsuppgifter för att bereda utrymme för nya uppgifter. I några fall har arbetsuppgifter kunnat avvecklas eftersom de ansetts innebära dubbelarbete. Bland de upp- gifter som avvecklats kan nämnas granskningen av kommunala översikts- planer, olika slag av rådgivning till länsstyrelserna samt anvisningsarbete för vattenreningsanläggningar i glesbygd.

Genom att överlåta uppgifter till andra organ kan en myndighet frigöra resurser för annan verksamhet. Om delar av en verksamhet förs över till lokal och regional nivå kan också utrymmet på central nivå bli större för uppgifter av övergripande karaktär.

Riksförsäkringsverket (RFV) har bl.a. genom decentralisering överfört arbetsuppgifter till andra offentliga organ och utnyttjat de frigjorda resurserna för nya uppgifter. Detta innebär naturligtvis ingen resursbesparing totalt sett inom den offentliga sektorn. Däremot kan det innebära en rationalisering inom verksamhetsområdet. RFV har länge strävat efter att renodla verkets roll som tillsynsmyndighet med planerande och ledande uppgifter gentemot försäkringskassorna. Successivt har på RFV:s förslag olika typer av löpande ärenden förts över till kassorna. Under tiden har RFV bl. a. fått till uppgift att utveckla och svara för driften av det datasystem (RAFA-systemet)' som utbetalar folkpensioner, barnbidrag, sjukpenning m. m. till medborgarna.

Statliga affärsverk och myndigheter med uppdragsverksamhet, som har ett ansvar för att verksamhetens kostnader kan täckas med intäkter, kan på ett annat sätt än anslagsfmansierade myndigheter bli tvungna att ta inititativ till minskning eller avveckling av verksamheter. Om affärs- eller uppdragsverk- samhet under längre tid medför förluster måste den ansvariga myndigheten vidta åtgärder. Om andra alternativ då inte står till buds kan myndigheten bli tvungen att minska eller avveckla verksamheten. Ett exempel på detta är avvecklingen av televerkets lyxtelegramtjänst. Televerket tog 1971 initiativ till en intern utredning om telegramverksam- hetens framtid. Motivet till utredningen var att telegramtrafiken sedan lång tid minskat i volym och att verksamheten gått med växande ekonomiskt

underskott. Utredningen fick i uppdrag att undersöka olika alternativ för att göra telegramverksamheten självbärande, åtminstone beträffande särkostna- der.

Utredningen undersökte om någon annan huvudman kunde överta telegramverksamheten eller om en aktiv marknadsföring eller en långtgåen- de rationalisering av verksamheten kunde ge resultat. Ingen av dessa vägar ansågs emellertid vara framkomlig.

Utredningens förslag blev därför att lyxtelegramtjänsten och avlämningen av övriga telegram med bud skulle slopas. Kvarvarande telegramverksamhet skulle samlas till Stockholm. Televerket har, efter vissa modifieringar, följt utredningens förslag.

Vi anser att myndigheterna vid planeringen av sin verksamhet bör försöka identifiera sådana delar av verksamheten som bör kunna minskas eller avvecklas. Planeringen bör därvid ta sin utgångspunkt i de anvisningar som regeringen har utfärdat för myndigheternas anslagsframställningar. Är en myndighet föremål för översyn skall givetvis planeringen grundas på de direktiv som har getts för översynen.

11.3.2. Sänkt ambitionsnivå

När en myndighets resurser minskar eller när myndigheten vill frigöra resurser för uppgifter som anses som mer angelägna är det inte ovanligt att ambitionsnivån sänks i delar av verksamheten. Ofta sker denna typ av ambitionsnivåsänkning mer eller mindre slumpmässigt, t.ex. genom att tjänster som råkar bli vakanta inte tillsätts.

Förändringar i ambitionsnivån sker även planmässigt. Ofta sänks ambi- tionsnivån för att myndigheten tillfälligt skall kunna klara en ökad arbets- börda. Vanligen kan myndigheten senare relativt lätt återgå till tidigare ambitionsnivå. Vid handläggning av ärenden kan det vara möjligt att sänka ambitionsnivån utan att resultatet påverkas märkbart. T. ex. kan antalet föredragningar i varje ärende reduceras och kraven på samråd med andra organ minska.

Inom olika typer av kontrollverksamhet kan det ibland vara rationellt att sänka ambitionsnivån från att granska alla ärenden till att enbart ta stickprov. För att inte den lägre ambitionsnivån skall kunna leda till systematiska över- trädelser av gällande regler kan tillfälliga höjningar av ambitionsnivån sättas in. Tullverket är ett exempel på en myndighet med verksamhet av kon— trollerande karaktär, som planmässigt utnyttjar förändringar i ambitionsnivån för att frigöra resurser.

I tullverkets tjänstgöringsreglemente ges riktlinjer för granskning av tulldeklarationer och för kontrollrutiner på regional och lokal nivå. Avsikten är att ambitionsnivån skall anpassas till de krav som ställs av statens fiskala intressen.

För deklarationer understigande ett visst värde sker endast en rent formell granskning. För deklarationer som överstiger detta värde tillämpas en skala där fastställda beloppsgränser utgör steg för allt noggrannare granskning. Beloppsgränsen varierar sedan med hänsyn till den aktuella arbetsbelastning- en. Systemet kompletteras med slumpvis utvalda sakgranskningar av deklarationer för att deklaranterna inte skall frestas att systematiskt räkna fel

på deklarationer med låga värden. När arbetsbelastningen är särskilt låg ut- ökas dessutom kontrollbesöken hos importörerna.

För en myndighet är det lättare att sänka ambitionsnivån för att frigöra resurser än att avveckla eller minska verksamheten. Myndigheten kan i regel inom vissa ramar själv besluta om ambitionsnivån i sin verksamhet. Besluten kan därför fattas med kort varsel, t. ex. i samband med en tillfällig toppbelastning. Myndigheten kan också ofta utan svårighet återuppta verk- samheten på dess tidigare nivå, så snart resursläget tillåter eller belastningen på verksamheten minskat.

Vi anser att myndigheterna vid planeringen av sin verksamhet systemat- iskt bör undersöka möjligheterna att sänka ambitionsnivån inom olika delar av verksamheten. Därvid bör noga klarläggas konsekvenserna av sådana förändringar för dem som berörs av myndighetens verksamhet samt de effekter i övrigt som kan uppkomma.

11.4. Sammanfattning

Våra överväganden och förslag kan sammanfattas i följande punkter:

. Myndigheternas planering behöver vidareutvecklas. Denna bör i en si- tuation av resursknapphet i högre utsträckning inriktas på omprioriteringar och besparingar. Ett viktigt inslag i en sådan planering är att undersöka möjligheterna att minska eller avveckla lägre prioriterade verksamheter samt möjligheterna att sänka ambitionsnivån i delar av verksamheten. . Personalen bör spela en viktig roll under hela planeringsprocessen. Genom en bred personalmedverkan kan planeringen ges ett vidare innehåll. Personalmedverkan i planeringen kan också underlätta genomförandet av fastställda planer. . Ett viktigt inslag i planeringen är en miljöbedömning, där myndigheten försöker bedöma behovet av sin verksamhet liksom behovet av föränd- ringar. Vidare bör det i planeringen ingå en tillståndsanalys, som syftar till att klarlägga de faktorer som hindrar eller främjar förändringar i organi- sationen. Dessutom framhåller vi att planeringen måste leda till att myndigheterna prioriterar vissa delar av sin verksamhet och markerar att andra delar ges lägre prioritet. . RRV och statskontoret bör även i fortsättningen stöjda utvecklingen av planering vid myndigheterna. Utveckling av metoder för planering under resursknappa förhållanden bör ske successivt som ett led i detta arbete.

12. Personaladministration

12.1. Inledning

För flertalet statliga myndigheter är personalen en dominerande resurs. Mellan 75 och 85 procent av myndigheternas totala kostnader utgörs av personalkostnader. När personal anställs innebär detta ett långsiktigt åtagan- de för myndigheten. Hur personalens kunskaper och erfarenheter tas tillvara i myndigheterna är därför avgörande för effektiviteten i verksamheten. Effektiviteten kan öka genom att personalens kompetens utvecklas i syfte att underlätta anpassning till nya uppgifter och förhållanden. Därigenom förbättras också myndigheternas förmåga att klara omställningar till nya verksamheter.

I en situation när resurserna är knappa kan myndigheterna endast i undantagsfall räkna med att nya tjänster inrättas. Myndigheterna måste därför främst utgå från den befintliga personalen och betrakta dess utveck- lingsmöjligheter i ett långsiktigt perspektiv. Personalens utveckling måste alltså planeras så att förändrade förutsättningar för myndigheternas verksam- het kan mötas av en personal som har kompetens för detta. Detta innebär att myndigheternas personaladministration måste vara inriktad på att vidga personalens möjligheter att utföra nya arbetsuppgifter.

12.2. Nuläge och förutsättningar

12.2.1. Nya krav på personaladministrationen

Förutsättningarna för personaladministrativt arbete har i hög grad förändrats genom tillkomsten av de arbetsrättsliga reformerna under 1970-talet. Det gäller i första hand lagen (1974:12) om anställningsskydd (LAS), lagen (l976z580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) och lagen (1976:600)om offentlig anställning (LOA). Därtill kommer det medbestämmandeavtal för det statliga arbetstagarområdet (MBA-S), som tillkom i mars 1978. Tillkoms- ten av MBA-S innebär att parterna har avtalsreglerat flera viktiga perso- naladministrativa områden, såsom personalrörlighet och personalutveckling.

Till följd av dessa reformer pågår för närvarande omfattande organisato- riska förändringar i den centrala statliga personaladministrationen. Ett syfte med dessa förändringar är att anpassa organisationen till den starkare betoning av den statliga arbetsgivarrollen, som följer av den arbetsrättsliga

utvecklingen. Ett annat syfte är att renodla olika funktioner i den centrala personaladministrationen. Sedan början av 1979 företräder en ny myndighet, statens arbetsgivarverk (SAV), staten i dess roll som arbetsgivare. SAV har även ansvaret för att samordna den statliga arbetsgivarpolitiken och den personaladministrativa konsultation som ges till myndigheternas arbetsgi- varpart. Genom bildandet av arbetsgivarverket har statens avtalsverk upphört.

Centrala omplaceringsinsatser, anställningsfrämjande åtgärder för grupper med svårigheter på arbetsmarknaden liksom direkt individinriktade perso- nalsociala åtgärder utförs sedan juli 1979 av en ny myndighet, statens arbetsmarknadsnämnd. Nämnden följer översiktligt utvecklingen av perso- nalbehovet inom statsförvaltningen, särskilt med avseende på effekter av strukturförändringar inom förvaltningen. Vidare medverkar nämnden vid omlokalisering och vid behov även i arbetsmarknadspolitiska åtgärder inom statsförvaltningen. Nämnden har därmed övertagit vissa av de uppgifter som tidigare åvilade statens personalnämnd (SPN). Enligt riksdagens beslut (prop. 1978/79:133, AU 1978/79:30, rskr 1978/79:294) har ansvaret för den personaladministrativa konsultation och rådgivning som hittills bedrivits av SPN förts samman med de uppgifter som tidigare åvilat statens personalut- bildningsnämnd (PUN) till en ny myndighet, statens institut för personalad- ministration och personalutbildning (SIPU).

Det centrala partsarbetet inom ramen för MBA-S fortsätter. För närvaran- de pågår ett arbete i syfte att vidareutveckla delar av MBA-S. I detta arbete ingår bl. a. att utveckla riktlinjer för omplaceringsverksamheten i stats- förvaltningen. Sådana riktlinjer i form av avtal kan komma att ersätta delar av den nuvarande omplaceringsförordningen och därmed spela en central roll för verksamheten vid statens arbetsmarknadsnämnd.

Även i andra sammanhang har kraven på myndigheternas personaladmi- nistrativa beredskap skärpts. I den nya budgethandboken framhålls betydel- sen av att myndigheterna genom sin personalplanering främjar flexibilitet och framförhållning. Där påpekas att när myndigheten måste omdisponera sina resurser på grund av rationaliseringar och omprioriteringar, ställs särskilt stora krav på rekrytering, utbildning och övrig personalutveckling. Vidare begärs av myndigheterna att rationaliseringar och omprioriteringar skall grun- das på underlag, som så långt möjligt belyser olika handlingsalternativ och konsekvenser för de anställda.

12.2.2. Rörlighet

Under 1970-talet har rörligheten i statsförvaltningen varit i genomsnitt tio procent per år, om man utgår från antalet avgångna från myndigheterna jämfört med det totala antalet anställda. I detta tal ingår även pensionsav- gångar etc.

Knapphet på resurser medför att myndigheterna i mindre utsträckning än tidigare kan nyrekrytera personal. Därför är det viktigt att den redan anställda personalen är tillräckligt rörlig för att kunna gå över till nya arbetsuppgifter inom eller utom myndigheten. Personalrörlighet har emellertid, sedd från myndighetens synpunkt, både för- och nackdelar.

Personalrörlighet kan medföra att personalen får en bredare erfarenhet, blir

van vid att utföra nya arbetsuppgifter och får större förmåga att klara förändringar. Rörligheten kan emellertid också föra med sig extra kostnader, eftersom utbildning och omskolning är dyrbar. Om rörligheten får alltför stor omfattning kan det också bli svårt för myndigheten att utföra sina uppgif- ter.

Vi anser inte att en hög rörlighet generellt sett är eftersträvansvärd. Däremot kan det i samband med omprövning av verksamheter vara önskvärt att rörligheten ökar. Om personal som berörs av att en verksamhet minskas eller avvecklas söker sig till andra arbetsuppgifter, kan krav på omplacering och andra åtgärder som riktar sig till individen lättare tillgodoses. Därför anser vi att det är angeläget att man med personaladministrativa metoder främjar och underlättar en ökad rörlighet, såväl inom som mellan myndig- heter och i förhållande till arbetsmarknaden i övrigt.

12.3. Centrala insatser för att öka rörligheten

12.3.1. Statens arbetsmarknadsnämnd

Inom den centrala statliga personaladministrationen har statens arbetsmark- nadsnämnd ett särskilt ansvar för frågor som gäller rörlighet. Centrala omplaceringsinsatser är av stor betydelse när personal blir övertalig som en följd av organisationsförändringar, större omprioriteringar etc. Väl utvecklad omplaceringsverksamhet är en förutsättning för att omprövning av myndig- heters verksamhet skall kunna ske utan att personalens anställningstrygghet eftersätts. Omplaceringsverksamheten regleras av bl. a. omplaceringsförord- ningen. I övrigt har riktlinjer utvecklats av bl. a. SPN, som tidigare har haft ansvaret för den centrala omplaceringsverksamheten. Vissa allmänna rikt- linjer för omplaceringsarbetet ges i MBA-S. Där aviseras även att omplace- ringsfrågorna skall bli föremål för fortsatt centralt partsarbete.

Till arbetsmarknadsnämndens uppgifter hör att översiktligt följa personal- behovet inom statsförvaltningen. Denna uppgift blir av särskild betydelse i ett läge, där myndigheternas möjligheter att öka antalet anställda är begränsade samtidigt som övertalighet kan uppstå vid vissa myndigheter.

Vi anser att regeringen regelbundet bör ges en översiktlig bild av personalläget i förvaltningen. Därvid bör det rapporteras om några särskilt allvarliga balansrubbningar uppstått på någon del av den statliga arbetsmark- naden. Arbetsmarknadsnämnden bör här kunna ge regeringen ett värdefullt underlag, som kan utnyttjas när beslut om omprövning kan förväntas få personalkonsekvenser. För att nämnden skall kunna spela en aktiv roll på detta område fordras emellertid att den får löpande information om myndigheternas personalläge. Sådan information bör även ges till berörda länsarbetsnämnder.

12.3.2. Översyn av regelsystem

Det har i många sammanhang framhållits att det system av bestämmelser som reglerar anställningsförhållandena i staten genom sin omfattning och komplexitet utgör ett hinder för rörlighet och flexibilitet. Några av de regler

som hindrar rörligheten har tagits upp i statskontorets och SPN:s rapport till

utredningen. I rapporten föreslås att rätten att få tjänstledighet för att upprätthålla annan statlig tjänst, som enligt anställningsförordningen (l965:601) ges statligt anställda i samband med s. k. tjänsteförening, skall ersättas med en generell rätt till tjänstledighet under viss tid föratt pröva annan anställning. Rätten till tjänstledighet skall då gälla oavsett om den nya anställningen är hos staten eller hos annan arbetsgivare.

Statskontoret och SPN har även föreslagit att de regler, som försvårar en planerad rörlighet mellan myndigheter, böromprövas. Det gäller bl. a. regleri LOA, samt i anställningsförordningen, förordningen (1976:1019) om ledig- anmälan av statlig anställning och i omplaceringsförordningen (1974:1006). Statskontoret och SPN har dessutom föreslagit att möjligheterna för myn- digheter att göra överenskommelser om omplacering av personal sinsemellan särskilt bör undersökas.

Vi anser att de föreslagna regelförändringarna skulle kunna minska hindren för rörlighet. Det statliga personaladministrativa regelsystemets komplexitet gör det emellertid svårt att i övrigt bedöma konsekvenserna av förslagen. Genom regelsystemets svåröverskådlighet har det blivit mycket vanskligt att förändra dess enskildheter, eftersom sådana förändringar i allmänhet får återverkningar på tillämpningen av andra regler. Det samlade regelsystemets effekter är hittills inte kartlagda.

Mot denna bakgrund anser vi att det behövs en samlad översyn av det personaladministrativa regelsystemet. Översynen bör naturligtvis ske i samverkan med personalorganisationerna inom statsförvaltningen.

12.4. Ökad rörlighet — insatser på myndigheterna

12.4.1. Ändrad tyngdpunkt i det personaladministrativa arbetet

Av våra förslag till åtgärder att förbättra möjligheterna till omprövning av offentlig verksamhet följer ökade krav på myndigheternas personaladmi- nistration. Myndigheternas beredskap inför dessa krav är i flera fall otill- räcklig. Det personaladministrativa arbetet är vid de flesta myndigheter fort- farande främst inriktat på löpande rutiner, t. ex. löneadministration, och på rekrytering. Personalplanering, personalutveckling och andra åtgärder som riktar sig till den redan anställda personalen spelar en mer begränsad roll.

Förändringar i myndigheternas verksamhet måste i allt större utsträckning ske genom omprioritering av resurser. Som regel innebär detta att pesonal måste övergå till nya arbetsuppgifter. Sådan övergång underlättas om myn- digheterna i sitt personaladministrativa arbete lägger större vikt vid uppgifter som personalplanering, personalutveckling och intern omplaceringsverksam- het.

12.4.2. Personalplanering och personalutveckling

Erfarenheter från bl. a. statens personalnämnds verksamhet visar att perso- nalplanering ofta spelar en mycket underordnad roll i förhållande till myndigheternas verksamhetsplanering. Planer för verksamheten utformas sällan med hänsyn till rådande personalförhållanden. Detta begränsar

myndigheternas möjligheter att lösa uppkommande personalproblem.

Vi anser att en utvecklad personalplanering behövs vid alla större myndigheter. Denna bör ha en klar koppling till myndighetens verksamhetsplanering. Personalplaneringen underlättas naturligtvis om det finns en utvecklad verksamhetsplanering så att personalresurserna kan stämmas av mot den verksamhet som planeras. När obalanser uppstår bör olika personaladministrativa insatser, t. ex. utbildning eller omplacering, kunna sättas in.

Personalutveckling inbegriper en rad åtgärder för att förbättra de anställdas kunskaper och färdigheter. Till dessa åtgärder räknas introduktion av nyanställda, personalutbildning liksom de utvecklingsinsatser som kan ske i anslutning till det dagliga arbetet, såsom arbetsvidgning, cirkulationstjänst- göring och vikariatstjänstgöring. Behovet av personalutveckling vid myndig- heterna betonas i MBA-S, som bl.a. föreskriver vad som skall ingå i introduktion liksom i vilka situationer behov av utbildning kan anses föreligga. Enligt MBA-S får lokala kollektivavtal ingås i ett antal frågor vid myndigheterna, t.ex. i frågor som rör inriktning och omfattning av introduktion, principer för urval till personalutbildning liksom frågor angå- ende rlktlinjer för utformning och genomförande av systematiserade planeringssamtal.

Vi anser att personalutvecklande åtgärder är av betydelse för att öka personalens förmåga att utföra olika typer av arbetsuppgifter. Vid större myndigheter bör personalplanering och personalutveckling ledas från myndighetens centrala personalenhet. Till sitt innehåll måste planeringen emellertid ha sin bas i myndighetens fackenheter. Alla enheter inom myndigheten måste vara beredda att ta ansvar, både för sin egen personal och för den personal från andra enheter som behöver nya arbetsuppgifter.

Till den övergripande planeringen kan läggas en individuellt inriktad planering, som bl. a. innebär att utbildning och andra utvecklingsinsatser planeras för varje anställd.

12.5. Genomförande av minskning eller avveckling av verksamhet

De personaladministrativa problem som kan uppkomma när en verksamhet minskas eller avvecklas ställer särskilda krav på den berörda myndigheten. Beslut om minskning eller avveckling fattas vanligen av statsmakterna. Den myndighet som berörs av ett sådant beslut får emellertid i allmänhet uppgiften att ansvara för att genomföra den beslutade förändringen.

Ofta uppkommer betydande omställningsproblem vid minskning eller avveckling av en verksamhet. Det är därför väsentligt att regeringen inför sådana beslut bedömer hur genomförandet skall ske. Det är viktigt att särskilt uppmärksamma de problem som kan drabba personal som direkt berörs av förändringarna. Det är väsentligt att man i de föreslagna översynsgrupperna, om möjligt redan vid direktivskrivningen, uppmärksammar de genomföran- deproblem som kan komma att bli aktuella och som särskilt behöver belysas. Översynsgrupperna kan i sådana fall samråda med statens arbetsmarknads- nämnd, så snart deras förslag kan tänkas få mer betydande personalkonse-

kvenser. Därigenom kan ett allsidigt underlag föreligga vid statsmakternas beslut, vilket bl. a. bör kunna påverka beslutet om tidsram för genomföran- det.

I statskontorets och SPN:s rapport till utredningen diskuteras mera ingående vilka åtgärder som kan vidtas för att underlätta de omställnings- problem, som kan uppstå när en verksamhet minskas eller avvecklas.

12.6. Sammanfattning

Våra överväganden och förslag kan sammanfattas i följande punkter

Vi anser inte att en hög personalrörlighet generellt sett är eftersträvans- värd. Däremot kan det i samband med omprövning av verksamheter vara önskvärt att rörligheten ökar. Det är därför angeläget att man med personaladministrativa metoder kan främja och underlätta en ökad rör- lighet såväl inom som mellan myndigheter och gentemot arbetsmark- naden i övrigt. Regeringen bör regelbundet få en översiktlig bild av personalläget i förvaltningen. Om allvarliga balansrubbningar uppstår på någon del av den statliga arbetsmarknaden bör detta rapporteras till regeringen. Statens arbetsmarknadsnämnd bör ge regeringen detta underlag. En samlad översyn av det personaladministrativ regelsystemet bör ske. En sådan översyn bör bedrivas i nära samverkan med berörda myndigheter och personalorganisationerna inom statsförvaltningen. Myndigheternas personaladministrativa arbete bör i högre grad inriktas på personalplanering, personalutveckling och intern omplaceringsverksam- het. Översynsgrupperna bör samråda med statens arbetsmarknadsnämnd, så snart deras förslag kan tänkas få mer betydande personalkonsekvenser.

V Särskilt yttrande och bilagor

Särskilt yttrande

Av Mats Svegfors

Utredningen är enig om de förslag och överväganden som arbetet resulterat i. Detta är att hälsa med stor tillfredsställelse.

I bakgrundsbeskrivningen anges att en fortsatt utbyggnad av den offentliga sektorn krävs bl. a. för att trygga den välfärd som byggts upp. Denna bedömning kan jag inte ställa mig bakom.

Den grundläggande förutsättningen för att vårt välstånd skall kunna tryggas är att vi har fortsatt hög effektivitet i vår ekonomi. Speciellt ställs krav på att våra exportindustrier skall kunna öka sin produktivitet och framgångs- rikt konkurrera på den internationella marknaden. En fortsatt utbyggnad av den offentliga sektorn måste sannolikt i förlängningen leda till skattehöj- ningar. Detta i sin tur riskerar att motverka den nödvändiga effektiviteten i ekonomin och leda till ett sådant kostnadsläge i industrin — beroende på avgiftshöjningar och/eller lönehöjningar avsedda att kompensera skattehöj- ningar — att den internationella konkurrensförmågan påverkas negativt. En utbyggnad av den offentliga sektorn som medför ökade skatter kan därför minska förutsättningarna att trygga välståndet. Jag kan inte med säkerhet säga att detta kommer att inträffa med en utbyggnad av den offentliga verk- samheten utifrån just den omfattning denna har idag. Men jag kan i än mindre utsträckning med säkerhet se att det motsatta samband som ut- redningsmajoriteten hävdar verkligen föreligger.

Bilaga 1 Direktiv

Beslut vid regeringssamnträde 1976-12-30

Statsrådet Mundebo anför

Den offentliga verksamheten har vuxit kraftigt under senare decennier. Den offentliga sektorn tar i anspråk omkring en tredjedel av landets totala ekonomiska resurser och sysselsätter över en miljon människor. Vad gäller den framtida utvecklingen föreligger en betydande automatik i den offentliga utgiftsökningen till följd av stigande kostnader och som konsekvens av tidigare fattade beslut. 1 1977 års budgetförslag konstateras samtidigt mot bakgrund av de långsiktiga samhällsekonomiska perspektiven att det är nödvändigt att både stat och kommun ålägger sig stor restriktivitet med nya åta- ganden och att den offentliga verksamheten i framtiden inte kommer att kunna byggas ut i samma snabba takt som karakteriserat de senaste åren.

Samtidigt står det klart att de reformer som regeringen förpliktat sig att arbeta för kommer att ställa betydande krav på samhällets resurser. Möjligheterna att finansiera en vidgad offentlig verksamhet genom skatte- och avgiftshöjningar är dock starkt begränsade. För att angelägna behov skall kunna tillgodoses krävs därför en stram hushållning inom hela den offentliga sektorn. Ansträngningarna att höja effektiviteten i statlig och kommunal verksamhet måste fullföljas och alla möjligheter till besparingar bör tas till vara.

Efter hemställan från riksdagen och bemyndigande av regeringen den 3 januari 1975 tillkallade chefen för finansdepartementet sakkunniga (Fi 1975101) för att utreda möjlighetema att göra besparingar inom statsverksamheten (besparingsutredningen). Utredningens huvuduppgift var att pröva om några statliga verksamheter kunde läggas ned eller kraftigt reduceras samt om några statliga transfereringsutgifter kunde upphöra eller betydligt minskas. I utredningsuppdraget ingick emellertid inte att pröva frågor om statsförvaltningens organisation, uppgifter och funktionssätt eller frågor som rör planering och styrning av den statliga verksamheten.

För en återhållsam offentlig kostnadsutveckling äremellertid de nämnda frågorna av stor betydelse. Myndigheterna måste vara så uppbyggda att de effektivt kan lösa sina uppgifter och anpassa verksamheten till nya förhållanden. Metoderna för planering och styrning av den offentliga verksamheten bör ge statsmakterna vida möjligheter att prioritera mellan olika insatser. Mot den bakgrunden är en översyn av budgetarbetets metoder och beslutsunderlag motiverad. Det gäller bl. a. att undersöka hur de kunskaper och erfarenheter som finns inom myndigheterna bättre skall kunna tas till vara i arbetet för effektivitet och utveckling i statsförvaltningen.

Det är enligt min mening lämpligt att i detta syfte pröva ett bredare grepp än det som anvisades i direktiven till besparingsutredningen. En ny utredning bör därför tillsättas för att söka förbättra metoderna för att planera, prioritera och hushålla med statens resurser. Utredningsuppdraget bör dock ej inbegripa statliga bolag och affärsverk. I samband med att denna kommitté tillkallas bör besparingsutredningens uppdrag upphöra.

Det ligger i sakens natur att ett målinriktat och långsiktigt reformarbete tenderar att medföra budgetmässiga bindningar. Därför är det angeläget att planeringen genomförs och beslut fattas på grundval av beslutsunderlag där även mera långsiktiga samhälls— ekonomiska och statsfinansiella effekter vägs in. Det finns emellertid också andra orsaker som medverkar till att 5. k. automatik uppkommer. Statsutgifter är en följd av politiska beslut. Dessa har fattats för att lösa problem som förelåg när beslutet togs. Bland de samlade utgifter som riksdagen årligen beslutar om utgörs merparten av fortsatta anslag för att finansiera redan pågående verksamhet. Underlaget för riksdagens beslut tas fram genom ett omfattande arbete bl. a. inom det offentliga utredningsväsendet, myndigheter och departement. Inom budgetprocessens ram sker en granskning av utredningarnas och myndigheternas bedömningar och förslag. Det hör dock till undantagen att detta resulterar i en genomgripande omprövning av pågående verksamheter. Arbetet koncentreras i stället till prövning av förslag om nya eller utvidgade verksamheter. Orsakerna härtill är flera. Bl. a. är det material myndigheterna eller utredningarna presenterar sällan så utformat att effekterna av alternativa resursinsatser kan bedömas. Vidare medger tidspressen i budgetarbetet inte en tillräckligt ingående prövning av alla verksamheter.

Kommittén bör med dessa utgångspunkter analysera de förhållanden som medver- kar till att automatik uppkommer och diskutera olika tillvägagångssätt för att undvika alltför omfattande bindningar i statsbudgeten och därmed vidga den framtida politiska handlingsfriheten.

Ett besläktat problem utgör de tillkommande anslagsbehov i anslutning till tidigare beslutade åtgärder som ofta anmäls i myndigheternas anslagsframställningar. Följd- kostnader av detta slag kan ställa betydande anspråk på statens resurser. Det ligger i sakens natur att statsmakterna vid viktigare beslut har svårt att förutse alla de konsekvenser av ekonomisk och annan art som åtgärderna kommer att leda till, men det är angeläget att så många effekter som möjligt är klarlagda när avgörande ställningstaganden skall ske. Kommittén bör överväga hur beslutsunderlaget inför statsfinansiellt väsentliga beslut skall kunna förbättras.

Det är vidare angeläget att beslutsfattarna ges vidgade möjligheter att bedöma de offentliga åtgärdernas inverkan på förvaltningsarbetet och på kontakterna mellan myndigheter och medborgare. Kommittén bör överväga vilka förbättringar i besluts- underlag som behövs för att motverka krångliga och omständliga handläggningsrutiner i förvaltningen.

En god hushållning med statens resurser kräver att de erfarenheter som efter hand vinns av det offentliga regelsystemets verkningar och av den verksamhet som bedrivs i offentlig regi tas till vara. Detta sker f. n. på flera sätt. Myndigheterna är genom 2 & allmänna verksstadgan (1965:600) förelagda att inom sitt verksamhetsområde uppmärksamt följa förhållandena inom landet samt, såvitt möjligt, i de andra nordiska länderna och utlandet i övrigt. Myndigheterna skall också vidta eller hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som bedöms lämpliga. Riksrevi- sionsverket och riksdagens revisorer bidrar genom sina revisionsrapporter till att belysa statsförvaltningens arbete. Inom de offentliga utredningarna utförs periodiskt analyser av de statliga och kommunala insatserna på skilda områden av samhällslivet. Remissförfarandet är en väsentlig informationskälla. Även genom forskningen framkommer resultat av värde för att bedöma de offentliga åtgärdernas effekter.

Kommittén bör granska den utvärdering av offentliga insatser som f. n. bedrivs och pröva vilka insatser som är motiverade för att skapa ett förbättrat beslutsunderlag. Ofta behövs bedömningar från flera olika håll. Å ena sidan är det angeläget att prövningen av en myndighets verksamhet inte enbart ankommer på myndigheten själv. Å andra sidan är det av värde att erfarenheter och konstruktiva uppslag inom myndigheten tas till vara. Genom reglerna om medbestämmande på arbetsplatserna öppnas nya kanaler för att nyttiggöra uppslag och synpunkter från de anställda.

Med den offentliga sektorns tillväxt blir det allt viktigare att fortlöpande anpassa myndigheternas arbete till medborgarnas föränderliga behov och anspråk. De besluts- fattande politiska organen har att pröva den offentliga verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Därutöver måste det på myndighetsnivå finnas instrument för att registrera förändringar i omgivningen. Stegrade kostnader bör i många situationer leda till att verksamhetens ambitionsnivå omprövas och det måste finnas en beredskap att notera inte endast nya och växande behov utan även sådana förändringar som innebär att de problem som har påkallat offentliga insatser blivit mindre brännande eller att medborgarnas efterfrågan på vissa offentliga tjänster har börjat vika. Kom- mittén bör undersöka vilka metoder som lämpligen bör användas inom statsförvalt- ningen för att avläsa förändringar i kostnader, efterfrågan och behov.

Förändrade prioriteringar kan leda till att verksamhetsvolymen inom vissa områden behöver krympas eller ges en ny inriktning. Kommittén bör överväga vad som kan göras för att underlätta en organisatorisk anpassning av förvaltningen i sådana situationer. Härvid bör uppmärksammas att planering i sådana fall ställer andra krav än planering för tillväxt inom ramen för oförändrade uppgifter.

1 en del fall har det ansetts rimligt att den som drar nytta av det offentligas tjänster också helt eller delvis direkt deltari finansieringen av verksamheten genom att betala en avgift. Genom att avgiftsbelägga tjänster får man också ett i vissa avseenden bättre mått på allmänhetens behov av den ifrågavarande verksamheten. Utformningen av de offentliga taxorna spelar en betydelsefull roll för inriktningen av den offentliga verk- samheten och för möjligheterna att bygga ut den offentliga servicen. Kommittén bör därför överväga de offentliga taxornas roll för utvecklingen av statsverksamheten.

En rad frågor kring styrningen och planeringen av den statliga verksamheten har tidigare behandlats av budgetutredningen, vars betänkande (SOU l973z43) f. n. bereds inom regeringskansliet. Den kommitté som nu bör tillkallas bör i tillämpliga delar utnyttja det material som redovisats av budgetutredningen.

Kommittén bör under arbets gång samråda med decentraliseringsutredningen (Kn 1975:01), utredningen (Kn l976:05) om kontakterna mellan medborgare och sam- hällsorgan samt utredningen (Kn l976:06) om minskad statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna. Den bör beakta utländska erfarenheter inom de områden som kommittén skall behandla och dra nytta av de kunskaper som har vunnits inom centrala administrativa organ. Statskontoret, riksrevisionsverket och statens perso- nalnämnd bör kunna anlitas för särskilda utredningsuppgifter.

Den kommitté som nu bör tillkallas bör vara parlamentariskt sammansatt. Berörda fackliga organisationer bör knytas till kommittén.

Bilaga 2 Kommitténs sammansättning

Direktiven för kommitténs arbete återfinns i regeringsprotokoll från den 30 december 1976. Med stöd av bemyndigande i regeringsprotokollet har chefen för budgetdepartementet knutit följande personer till arbetet (om ej annat anges gäller förordnandet fr. o. m. den 9 februari 1977).

Ledamöter

Daniel Tarschys (ordförande), statssekreterare Per-Olof Hanson, borgarråd Göran Karlsson, riksdagsledamot Axel Kristiansson, riksdagsledamot Anna Lisa Lewén-Eliasson, riksdagsledamot Arne Pettersson, riksdagsledamot Mats Svegfors, sekreterare (fr.o.m. 1978-12-07) Sven-Olov Träff, riksdagsledamot (t.o.m. 1978-12-06)

Sakkunniga

Göran Andersson, ombudsman Evert Båfält, kanslichef (fr. o. m. 1977-03-15) Jan-Olof Carlsson, bergsingenjör Göran Carnhagen, departementsråd (fr. o .m. 1977-03-15) Olof Olsson, andre förbundsordförande

Experter

Bengt Owe Birgersson, docent (fr. o. m. 1979-05-28) Lars Dahlberg, departementsråd (fr. o. m. 1977-10-01) Lars Dahlberg, avdelningsdirektör (fr. o. m. 1977-11-14) Odd Engström, utredningssekreterare (fr. o. m. 1977-03-25) Hans Esping, revisionsdirektör (fr. o. m. 1977-09-22) Ann Marie Fallenius, byrådirektör (fr. o. m. 1977-09-01) Bo-Gunnar Fransson, avdelningschef (fr.o.m. 1977-03-25) Bo Hillman, avdelningsdirektör (fr. o. rn. 1977-06-13) Ebbe Magnander, avdelningschef (fr. o. m. 1977-02-10) Bengt-Åke Printz, kanslichef (fr. o. m. 1977-09-15) Bror Werbell, avdelningsdirektör (fr.o.m. 1977-08-01 t.o.m. 1978-07-31)

180

Ulf Wetterberg, tf departementsråd (fr. o. m. 1978-02-01) Ulf Widebäck, hovrättsassessor (fr. o. m. 1977-08-30)

Sekretariat

Rolf Annerberg, sekreterare, byrådirektör (fr. o. m. 1977-04-12) Sture Carlsson, sekreterare, byrådirektör (fr. o. m. 1977-04-12) Agneta Norén, bitr. sekreterare, byrådirektör (fr. o. m. 1978-02-01) Kerstin Petterson, biträde (fr. o. m. 1977-04-12) Johan Schiick, bitr. sekreterare, byrådirektör (fr.o. m. 1978-09-11)

Experterna Ann Marie Fallenius, Bo Hillman och Bror Werbell har tjänstgjort på heltid inom sekretariatet. Experterna Hans Esping och Ebbe Magnander har under delar av utredningsarbetet arbetat heltid inom sekretariatet.

Statens offentliga utredningar 1979

Kronologisk förteckning

PHPWPWNr'

59

10.

11.

12. 13. 14. 15. 16.

17. 18. 19. 20. 21.

22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44.

45.

46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53.

Utbyggt skydd mot höga vård- och läkemedelskostnader. S. Naturmedel för injektion. S. Regional laboratorieverksamhet. Jo. Avskildhet och gemenskap inom kriminalvården. Ju. Konsumentinflytande genom insyn? H. Polisen. Ju. Tandvården i början av 80-talet. S. Löntagarna och kapitaltillväxten 1. Löntagarfonder — bakgrund och problemanalys. E. Löntagarna och kapitaltillväxten 2. Den svenska förmögenhets- fördelningens utveckling. Löntagarfonder och aktiemarknaden- en introduktion. Internationella koncerner och löntagarfonder. E. Löntagarna och kapitaltillväxten 3. Löner, lönsamhet och soliditet i svenska industriföretag. Vinstbegreppet. Den lokala Iönebildningen och företagets vinster — en preliminär analys. E. Löntagarna och kapitaltillväxten 4. Lantbrukskooperationen — ideologi och verklighet. E. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 4. Evangelieboken. Kn. Konkurs och rätten att idka näring. Ju. Naturvård och täktverksamhet. Jo. Naturvård och täktverksamhet. Bilagor. Jo. Ökad sysselsättning. Finansiella effekter i offentliga sektorn. A. Kulturhistorisk bebyggelse — värd att vårda. U. Museijärnvägar. U. Jaktvårdsområden. Jo. Anhöriga. S. Plötslig och oväntad död — anhörigas sjuklighet och psykiska reaktioner. S. Barn och döden. S. Avgifter i staten — nuläge och utvecklingsmöjligheter. B. Sysselsättningspolitik för arbete åt alla. A. Nya namnregler. Ju. Sjukvårdens inre organisation — en idépromemoria. S. Sysselsättningspolitik för arbete åt alla. Bilagedel. A. Barnolycksfall. S. Lotterier och spel. H. Lotterier och spel. Bilagor. H. Bättre kontakter mellan enskilda och myndigheter. Kn. Fastighetstaxering 81. B. Fastighetstaxering 81. Bilagor. 8. Bilarna och luftföroreningarna. Jo. Rationellare girohantering. E. Konsumenttjänstlag. Ju. Aktivt boende. Bo. Lagerstöd. A. Vattenkraft och miljö 4. Bo. Malmer och metaller. I. Barnen i framtiden. 8. Vår säkerhetspolitik. Fö. Ren tur. Program för miljösäkra sjötransporter. Jo. Ren tur. Program för miljösäkra sjötransporter. Bilagor 1—8. Jo. Ren tur. Program för miljösäkra sjötransporter. Bilagor 9—13. Jo. Koncernbegreppet m.m. Ju. Dokumentation och statistik om högskoleutbildning. U. Arbetstiderna inför BO—talet. A. Grundlagsskyddad yttrandefrihet. Ju. Huvudmannaskapet för specialskolan. U. Öst Ekonomiska Byrån. H. Viltskador. Jo. Nytt skördeskadeskydd. Jo.

54.

55.

56. 5 7. 58. 59. 60. 61.

Hushållning med mark och vatten 2. Del I. Överväganden. Bo. Hushållning med mark och vatten 2. Del II. Bakgrundsbeskriv- ning. Bo. Steg på väg. .. A. Barnomsorg — behov, efterfrågan, planeringsunderlag. S. Barnomsorg. Redovisning av särskilda undersökningar. S. | livets slutskede. S. Bidrag till folkrörelser. Kn. Förnyelse genom omprövning. B.

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Avskildhet och gemenskap inom kriminalvården. [41 Polisen. 161 Konkurs och rätten att idka näring. [131 Nya namnregler. [25] Konsumenttjänstlag. [36] Koncernbegreppet m.m. [46] Grundlagsskyddad yttrandefrihet. [49]

Försvarsdepartementet Vår säkerhetspolitik. [42]

Socialdepartementet

Utbyggt skydd mot höga vård— och läkemedelskostnader. [1] Naturmedel för injektion. [2] Tandvården i början av 80—talet. [7] Utredningen rörande vissa frågor beträffande sjukvård i livets slutskede. 1. Anhöriga. [20] 2. Plötslig och oväntad död — anhörigas sjuklighet och psykiska reaktioner. [21] 3. Barn och döden. [22] 4. [ livets slutskede. [59] Sjukvårdens inre organisation — en idépromemoria. [26] Barnolycksfall. [28] Barnen i framtiden. [41] Planeringsgruppen för barnomsorg. 1. Barnomsorg — behov, efter- frågan, planeringsunderlag. [57] 2. Barnomsorg. Redovisning av särskilda undersökningar. [58]

Ekonomidepartementet

Utredningen om löntagarna och kapitaltillväxten. 1. Löntagarna och kapitaltillväxten 1. Löntagarfonder—bakgrund och problemanalys.l8] 2. Löntagarna och kapitaltillväxten 2. Den svenska förmögenhets— fördelningens utveckling. Löntagarfonder och aktiemarknaden— en introduktion. Internationella koncerner och löntagarfonder. IB] 3. Löntagarna och kapitaltillväxten 3. Löner, lönsamhet och soliditet i svenska industriföretag. Vinstbegreppet. Den lokala Iönebildningen och företagets vinster — en preliminär analys.i10l4. Löntagarna och kapitaltillväxten 4. Lantbrukskooperationen — ideologi och verklig- het. 11 1] Rationellare girohantering. [35]

Budgetdepartementet

Avgifter i staten — nuläge och utvecklingsmöjligheter. [23] 1976 års fastighetstaxeringskommitté. 1. Fastighetstaxering 81. [32] 2. Fastighetstaxering 81. Bilagor. 133! Förnyelse genom omprövning. [61]

Utbildningsdepartementet

Kulturhistorisk bebyggelse — värd att vårda. l17l Museijärnvägar. [18] Dokumentation och statistik om högskoleutbildning. [47] Huvudmannaskapet för specialskolan. [50]

Jordbruksdepartementet

Regional laboratorieverksamhet. [3] Naturvårdskommitten. 1. Naturvård och täktverksamhet. [14] 2. Naturvård och täktverksamhet. Bilagor. [15] Jakt— och viltvårdsberedningen. 1. Jaktvärdsområden. [19] 2. Vilt- skador. [521 Bilarna och luftföroreningarna. [34] Miljörisker vid sjötransporter. 1. Ren tur. Program för miljösäkra sjötransporter. [43] 2. Ren tur. Program för miljösäkra sjötranspor-

ter. Bilagor 1—8. [44] 3. Ben tur. Program för miljösäkra sjötrans— porter. Bilagor 9—13. [45] Nytt skördeskadeskydd. [53]

Handelsdepartementet

Konsumentinflytande genom insyn? l5] Lotteriutredningen. 1. Lotterier och spel. [29] 2. Lotterier och spel. Bilagor. [30] Öst Ekonomiska Byrån. [51]

Arbetsmarknadsdepartementet Sysselsättningsutredningen. 1. Ökad sysselsättning. Finansiella effekter i offentliga sektorn. ( 16] 2. Sysselsättningspolitik för arbete åt alla. [24] 3. Sysselsättningspolitik för arbete åt alla. Bilagedel. [27]

Lagerstöd. [38] Arbetstiderna inför 80—talet. [48]

Steg på väg. . . [56]

Bostadsdepa rtementet

Aktivt boende. [37] Vattenkraft och miljö 4.139] Hushållning med mark och vatten 2. Del I. Överväganden. [54] Hushållning med mark och vatten 2. Del II. Bakgrundsbeskrivning. [55]

lndustridepartementet Malmer och metaller. [40]

Kommundepartementet

Svenska kyrkans gudstjänst. Band 4. Evangelieboken. [121 Bättre kontakter mellan enskilda och myndigheter. [31] Bidrag till folkrörelser. [60]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar Utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

ISBN 91438'05003-X ISSN 0375-250X

& LiberForlag

Allmänna Förlaget