Statsrådet Berit Andnor Missiv

I regeringsbeslut den 15 november 2001 bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet Ingela Thalén att tillkalla en särskild utredare för att utreda frågor om internationella adoptioner.

Med stöd av bemyndigandet förordnades samma dag riksdagsledamoten Annika Nilsson som särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades den 24 januari 2002 kanslichefen vid Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor Gunilla Bodin, socialkonsulenten vid Länsstyrelsen i Stockholms län Gunilla Cederström, ämnesrådet i Socialdepartementet Carin Jahn och avdelningsdirektören i Socialstyrelsen Hans Mattsson. Som experter i utredningen förordnades samma dag familjeterapeuten vid Folåsa behandlingshem Jan-Åke Eriksson och docenten vid Karolinska Institutet Anders Hjern.

Sekretariatet har bestått av kammarrättsassessorn Anna Flyme Ahlstrand, huvudsekreterare, och byrådirektören i Socialstyrelsen Birgitta Hagström, sekreterare. Gunnel Hultner, Regeringskansliets utredningsavdelning i Jönköping, har varit utredningens assistent.

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om internationella adoptioner, påbörjade sitt arbete den 7 januari 2002.

I beslut den 19 september 2002 fastställdes tilläggsdirektiv för utredningen, innebärande att tiden för utredningen förlängdes.

Härmed överlämnas Utredningens om internationella adoptioner betänkande Adoption – till vilket pris? Uppdraget är härmed slutfört.

Gunilla Bodin och Hans Mattsson har avgett särskilda yttranden.

Stockholm den 16 juni 2003

Annika Nilsson

/Anna Flyme Ahlstrand Birgitta Hagström

Missiv................................................................................. 3

Förkortningar..................................................................... 15

Sammanfattning ................................................................ 17

Summary .......................................................................... 39

Författningsförslag ............................................................. 61

Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).................. 61

Förslag till lag om ändring i lagen (1997:191) med anledning

av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner................ 62

Förslag till lag om ändring i lagen (1997:192) om

internationell adoptionsförmedling........................................ 64

Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) .............. 71

1 Inledning................................................................... 77

2 Beskrivning av den internationella adoptionsverksamheten............................................... 83

2.1 Bakgrund .................................................................................. 83

2.2 Lagreglering.............................................................................. 83 2.3 Internationellt samarbete ........................................................ 84

2.4 Förutsättningar för adoption enligt föräldrabalken...............85 2.5 Förmedling av utländska barn för adoption ...........................86 2.5.1 Gången i ett adoptionsärende ......................................86 2.5.2 NIA................................................................................87 2.5.3 Auktoriserade sammanslutningar ................................88 2.5.4 Andra sammanslutningar på adoptionsområdet .........89 2.5.5 Internationellt samarbete .............................................90 2.6 Adoptionsverksamhet i andra mottagarländer .......................91

3 Ursprungsländer .........................................................93

3.1 Inledning...................................................................................93 3.2 Colombia ..................................................................................93

3.3 Indien ........................................................................................96 3.4 Kina ...........................................................................................99

3.5 Polen .......................................................................................101 3.6 Ryssland ..................................................................................103

3.7 Sydafrika .................................................................................105 3.8 Sydkorea..................................................................................108

3.9 Thailand ..................................................................................110 3.10 Vietnam...................................................................................111

3.11 Vitryssland..............................................................................112 3.12 Sverige som mottagarland......................................................114

4 Internationella konventioner och barnets bästa ............117

4.1 Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter ...117 4.1.1 Allmänt ........................................................................117 4.1.2 Adoption .....................................................................118 4.1.3 Implementering av barnkonventionen i Sverige .......119 4.1.4 Barnets bästa................................................................121 4.2 1993 års Haagkonvention ......................................................121

4.2.1 Allmänt........................................................................ 121 4.2.2 Konventionens innehåll.............................................. 122 4.2.3 Konventionens tillämpningsområde.......................... 123 4.2.4 Subsidiaritetsprincipen ............................................... 124

4.3 Utredningens bedömning...................................................... 125

5 Kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption.............................................. 127

5.1 Direktiv................................................................................... 128 5.2 Lagstiftning m.m.................................................................... 128 5.2.1 Lagen om internationell adoptionsförmedling ......... 128 5.2.2 1993 års Haagkonvention........................................... 128 5.3 Kostnader ............................................................................... 130 5.3.1 Redovisning av intäkter och kostnader ..................... 130 5.3.2 Kostnadsutvecklingen ................................................ 131 5.3.3 Kostnader i Sverige..................................................... 131 5.3.4 Kostnader i utlandet ................................................... 132 5.3.5 Kostnader för internationell adoption i andra mottagarländer............................................................ 134 5.4 Biståndsverksamhet ............................................................... 136 5.4.1 Sida............................................................................... 136 5.4.2 Barnrättsperspektivet i internationellt utvecklingssamarbete.................................................. 136 5.4.3 Enskilda organisationer – Forum Syd ....................... 137 5.4.4 De auktoriserade sammanslutningarnas biståndsverksamhet .................................................... 138 5.4.5 Permanenta byråns program ...................................... 140 5.5 Överväganden och förslag – kostnader ................................ 141 5.5.1 Nationella frågor......................................................... 141 5.5.2 Internationella frågor ................................................. 142

Sveriges förhållningssätt till Haagkonventionen.................... 142 Internationell adoption – en hjälp på kort sikt....................... 143 Internationell adoption – ett etiskt dilemma.......................... 144 Skäliga utlandskostnader.......................................................... 146

5.5.3 Utredningens förslag.................................................. 146

5.6 Överväganden och förslag – biståndsverksamhet ................148 5.6.1 Biståndsverksamhet och internationell adoptionsförmedling – en vansklig kombination......148 5.6.2 Utredningens förslag ..................................................149

5.7 Konsekvenser..........................................................................150

6 Auktorisation och tillsyn ............................................153

6.1 Direktiv...................................................................................153

6.2 Lagstiftning m.m. ...................................................................154 6.2.1 Lagen om internationell adoptionsförmedling..........154 6.2.2 1993 års Haagkonvention...........................................156 6.2.3 NIA:s handbok för adoptionsorganisationer............157 6.2.4 Norden.........................................................................157 6.3 Överväganden och förslag – auktorisationsvillkor och andra bestämmelser i lagen om internationell adoptionsförmedling..............................................................161 6.3.1 Problembild .................................................................161 6.3.2 Auktorisation i två led ................................................162 6.3.3 Auktorisation rörande den svenska sammanslutningens förutsättningar för att bedriva adoptionsförmedling .....................................162

Allmänt......................................................................................162 Statsbidrag .................................................................................163 Sammanslutning........................................................................163 Huvudsakligt syfte....................................................................164 Sakkunnigt och omdömesgillt sätt...........................................165 Utan vinstintresse.....................................................................165 Barnets bästa..............................................................................165 Stadgar, styrelse och revisorer..................................................166

6.3.4 Auktorisation att förmedla barn från ett visst land...............................................................................166

Allmänt......................................................................................166 Lagstiftning ...............................................................................166 Administration..........................................................................167 Skadlig konkurrens ...................................................................167 Redovisning av kostnader.........................................................167 Lämpligt med adoptionssamarbete..........................................168

Tillgång till objektiv information ............................................ 169 Tillstånd från ursprungslandet att verka i landet.................... 170

6.3.5 Förmedlingsplikt och policy...................................... 170 6.3.6 Upplysningsskyldighet............................................... 171 6.3.7 Dokumentation........................................................... 172 6.3.8 Avveckling av en sammanslutning............................. 176 6.3.9 Utredningens förslag.................................................. 176

6.4 Överväganden och förslag – tillsyn....................................... 177 6.4.1 Problembild................................................................. 177 6.4.2 Tillsynsutredningen.................................................... 178 6.4.3 Aktiv tillsyn................................................................. 178

Allmänt ..................................................................................... 178 Auktorisationsvillkor ............................................................... 179 Verktyg ..................................................................................... 179 Resurser..................................................................................... 180 Adoptionsmyndighetens förhållande till förmedlingskontakter i utlandet.............................................. 180

6.4.4 Utredningens förslag.................................................. 180

7 Översyn av NIA:s organisation.................................... 181

7.1 Direktiv................................................................................... 181

7.2 Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor, NIA... 182 7.2.1 Historik....................................................................... 182 7.2.2 Aktuella förhållanden ................................................. 183 7.3 Olika ledningsformer för myndigheter ................................ 186 7.3.1 Förvaltningspolitiska handlingsprogrammet............ 186 7.3.2 Nämndmyndighet....................................................... 187 7.3.3 Styrelse med fullt ansvar............................................. 188 7.3.4 Styrelse med begränsat ansvar.................................... 188 7.3.5 Enrådighetsverk .......................................................... 189 7.4 Överväganden och förslag..................................................... 190 7.4.1 Myndighetens framtida uppgifter.............................. 190 7.4.2 Fortsatt behov av ledningsformen nämndmyndighet........................................................ 191 7.4.3 Inordning i annan myndighet .................................... 192 7.4.4 Val av framtida ledningsform..................................... 192 7.4.5 Otydligheter som skapat problem............................. 194

7.4.6 Den framtida myndigheten ........................................196 7.4.7 Utredningens förslag ..................................................197

8 Föräldrautbildning inför adoption ...............................199

8.1 Direktiv...................................................................................199

8.2 Aktuella förhållanden.............................................................200 8.2.1 Socialtjänstlagen..........................................................200 8.2.2 1993 års Haagkonvention...........................................200 8.2.3 Kommunal föräldrautbildning ...................................200 8.2.4 Landstingens föräldrautbildning................................202 8.2.5 De auktoriserade sammanslutningarnas föräldrautbildning .......................................................202 8.2.6 Föräldrautbildning i andra länder...............................204 8.3 Överväganden och förslag .....................................................205 8.3.1 Adoptivfamiljen ..........................................................205 8.3.2 Problembild .................................................................206 8.3.3 Utredningens bedömning...........................................208

Obligatorisk utbildning............................................................208 Obligatorisk utbildning i samhällets regi ................................209 Avgiftsbelagd utbildning ..........................................................210 Samverkan..................................................................................210 De auktoriserade sammanslutningarnas roll ...........................211

8.3.4 Utredningens förslag ..................................................211

9 Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande ..............................................213

9.1 Direktiv...................................................................................213 9.2 Aktuella förhållanden.............................................................214 9.2.1 Socialtjänstlagen..........................................................214 9.2.2 1993 års Haagkonvention...........................................216 9.2.3 NIA:s handbok för socialnämnder ............................216 9.2.4 Hemutredningar..........................................................216 9.2.5 Utredarna.....................................................................219 9.2.6 Ålder och hälsotillstånd hos sökandena ....................219 9.2.7 Andra länder................................................................220 9.3 Överväganden och förslag .....................................................222

9.3.1 Synpunkter från de auktoriserade sammanslutningarna m.fl. .......................................... 222 9.3.2 Problem som uppmärksammats av utredningen....... 223 9.3.3 Ansvar för hemutredningarna.................................... 224 9.3.4 Utredarnas kompetens ............................................... 225 9.3.5 Innehåll i hemutredningen ......................................... 226 9.3.6 Krav på blivande adoptivföräldrar.............................. 227

Hemutredning .......................................................................... 227 Föräldrautbildning.................................................................... 228 Kunskaper och insikter om adopterade .................................. 229 Sökandenas ålder ...................................................................... 229 Lämpad att adoptera................................................................. 232 Sökandenas hälsotillstånd ........................................................ 233 Yttrande om hälsotillstånd....................................................... 234 Utredningens förslag................................................................ 235

9.3.7 Beslut om medgivande................................................ 236

Allmänt ..................................................................................... 236 Tänkbara beslutsfattare............................................................ 237 Utredningens förslag................................................................ 241

9.3.8 Socialnämndens uppföljningsansvar.......................... 242

10 Stöd och hjälp efter en adoption................................ 245

10.1 Direktiv................................................................................... 245

10.2 Aktuella förhållanden ............................................................ 246 10.2.1 Socialtjänstlagen.......................................................... 246 10.2.2 1993 års Haagkonvention........................................... 246 10.2.3 Kommunerna .............................................................. 247 10.2.4 Landstingen................................................................. 248 10.2.5 Staten ........................................................................... 249 10.2.6 Övriga aktörer............................................................. 249 10.2.7 Andra länder................................................................ 250 10.3 Överväganden ........................................................................ 252 10.3.1 Allmänt........................................................................ 252 10.3.2 Forskning .................................................................... 252 10.3.3 Adoptionen är livslång ............................................... 254 10.3.4 Samhällets ansvar ........................................................ 256 10.3.5 Kunskap om adoption ................................................ 257 10.3.6 Stöd och hjälp enligt 5 kap. 1 § socialtjänstlagen...... 258

10.3.7 Andra kommunala aktörer .........................................261 10.3.8 Landstingets ansvar för vård och behandling............262 10.3.9 Adopterades intresseorganisationer...........................264

11 Organisation och genomförande i arbetet med adoptionsanknutna frågor ..........................................265

11.1 Inledning.................................................................................265 11.2 Socialtjänstlagen .....................................................................266

11.3 Överväganden och förslag .....................................................266 11.3.1 Problembild .................................................................266 11.3.2 Samverkan inom adoptionsområdet ..........................267 11.3.3 Organisatoriska frågor................................................268 11.3.4 Utredningens förslag – stimulansbidrag....................273 11.3.5 Övriga frågor...............................................................276

12 Forskning och kunskapsutveckling..............................279

12.1 Aktuella förhållanden.............................................................279 12.1.1 Bakgrund .....................................................................279 12.1.2 FN:s barnrättskommitté.............................................280 12.1.3 NIA:s roll ....................................................................281 12.1.4 Utredningens hearing .................................................282 12.1.5 Adoptionsforskning i Nederländerna........................282

12.2 Överväganden och förslag .....................................................283 12.2.1 Problembild .................................................................283 12.2.2 Statens ansvar för forskning och kunskapsutveckling.....................................................284 12.2.3 Utredningens förslag – nationellt forsknings- och kunskapscentrum ........................................................285

13 Adoptionskostnadsbidrag – åldersgräns m.m. ..............293

13.1 Direktiv...................................................................................293 13.2 Aktuella förhållanden.............................................................293 13.2.1 Allmänt ........................................................................293 13.2.2 Lagstiftning .................................................................294 13.2.3 Adoption av barn äldre än nio år................................295

13.2.4 Frågor i riksdagen....................................................... 295

13.3 Överväganden och förslag..................................................... 296 13.3.1 Höjning av åldersgränsen........................................... 296 13.3.2 Övrigt .......................................................................... 297

14 Övriga frågor ............................................................ 299

14.1 Adopterades intresseorganisationer ..................................... 299 14.1.1 Verksamhet ................................................................. 299 14.1.2 Överväganden och förslag.......................................... 300 14.2 Att söka sitt ursprung m.m. .................................................. 301 14.2.1 Allmänt........................................................................ 301 14.2.2 Överväganden ............................................................. 301 14.2.3 Återresor ..................................................................... 302 14.3 Adoption av ett känt barn ..................................................... 302 14.3.1 Allmänt........................................................................ 302 14.3.2 Överväganden och förslag.......................................... 304 14.4 Rätt till ledighet för vård av adoptivbarn.............................. 304 14.4.1 Lagstiftning ................................................................. 304 14.4.2 Överväganden och förslag.......................................... 305

15 Konsekvenser........................................................... 307

15.1 Ekonomiska konsekvenser.................................................... 307 15.2 Andra konsekvenser .............................................................. 312

16 Författningskommentar ............................................. 315

16.1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)....... 315 16.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner .............................................................................. 315

16.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling...................................... 316

16.4 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ...323

Särskilda yttranden ..........................................................329

Referenser.......................................................................335

Bilaga 1: Direktiv .............................................................343

Bilaga 2: Länder anslutna till 1993 års Haagkonvention ......353

Bilaga 3: Länder med vilka de svenska

sammanslutningarna har adoptionssamarbete och antal anlända barn 2001 och 2002............................355

Bilaga 4: Genomsnittskostnad och avgift per

adoptionsland/kontakt 2000 ......................................359

Bilaga 5: Antal hemutredningar gjorda per län ....................361

Bilaga 6: Forskningshearing ..............................................363

AC Adoptionscentrum ADOC Adoptie Driehoek Onderzoeks Centrum

(Nederländerna)

AEEF Adopterade Etiopiers och Eritreaners Förening AFF Adoptivföräldrars Förening AFL lagen (1962:381) om allmän försäkring AFM Apostolic Fath Mission (Sydafrika) AFO Adopterades och Fosterbarns Organisation AKF Adopterade Koreaners Förening ALC Adoptionsföreningen La Casa BFA–A Barnen Framför Allt – Adoptioner BUFA Barne-, ungdoms og familieforvaltningen (Norge) BUP barn- och ungdomspsykiatrin BV Barnens Vänner – Internationell adoptionsförmedling BVC barnavårdscentral CCAA Chinese Centre for Adoption Affairs (Kina) CARA Central Adoption Resource Agency (Indien) Dir. kommittédirektiv Dnr. diarienummer Ds departementspromemoria DSDW Department of Social Development and Welfare

(Thailand)

EAF Ensamstående Adoptivföräldrars Förening FB föräldrabalken F.F.A.T. Föreningen För Adopterade Thailändare FFF Föreningen för familjecentraler FFIA Familjeföreningen för Internationell Adoption FN Förenta Nationerna Forum Forum För Adopterade Frösunda Frösunda Solidaritet – Internationella adoptioner ICBF Instituto Colombiano Bienestar Familiar (Colombia)

IRA lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption ISS International Social Service IVF in vitro fertilisering LIA lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling LVU lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga NIA Staten nämnd för internationella adoptionsfrågor Prop. regeringens proposition Rskr. riksdagsskrivelse RÅ Regeringsrättens årsbok Sida Swedish International Development cooperation Agency Skr. skrivelse SoL socialtjänstlagen (2001:453) SOU Statens offentliga utredningar SoU Socialutskottet SWS Social Welfare Society Inc. (Sydkorea) TDP Barnens Vänner (Polen) TF tryckfrihetsförordningen VIA Voorlichting en Informatie over Adoptie (Nederländerna) VIB Video Interactie Begeleiding bij adoptie (Nederländerna) VCA Voluntary Coordinating Agency (Indien) WAN Wegwijzer Adoptie Nazorg (Nederländerna)

Inledning och beskrivning (kap. 1–4)

I kapitel 2 beskriver vi den internationella adoptionsverksamheten och processen vid en sådan adoption i Sverige. I Sverige finns en centralmyndighet, Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA), som bl.a. har i uppgift att auktorisera sammanslutningar och utöva tillsyn över dem. I Sverige finns för närvarande sex auktoriserade sammanslutningar. I förhållande till sin folkmängd är Sverige ett stort mottagarland med ca 1 000 internationella adoptioner per år och ca 43 000 internationellt adopterade totalt i landet.

I kapitel 3 beskriver vi adoptionsverksamheten i de tio största ursprungsländerna, med vilka Sverige har adoptionssamarbete. Dessa länder har under senare år förmedlat ca 90 % av de barn som har kommit till Sverige genom en auktoriserad sammanslutning. De beskrivna länderna är Colombia, Indien, Kina, Polen, Ryssland, Sydafrika, Sydkorea, Thailand, Vietnam och Vitryssland.

Sverige har ratificerat såväl Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) som 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner (Haagkonventionen). Konventionerna beskrivs översiktligt i kapitel 4, där också begreppet barnets bästa tas upp. Vår bedömning är att det är viktigt att båda konventionerna är aktiva instrument i Sveriges arbete med internationella adoptionsfrågor.

Kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption (kap. 5)

Sverige måste ta ställning till vad som är etiskt försvarbart att vi accepterar när det gäller kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption.

Vi föreslår att de auktoriserade sammanslutningarna skall specificera uppgifter om adoptionskostnaderna i utlandet och att adoptionsmyndigheten skall göra en rimlighetsbedömning av dessa. Utvecklingen skall gå mot att endast faktiska kostnader förenade med adoptionen av ett barn skall utgöra underlag för adoptionsavgiften. Sammanslutningarnas biståndsverksamhet skall vara tydligt avskild från adoptionsverksamheten och får inte äventyra integriteten i adoptionsverksamheten. Regeringen föreslås att

  • ta initiativ till ett utökat samarbete på regeringsnivå mellan olika mottagarländer för att få till stånd ett gemensamt etiskt förhållningssätt till kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption,
  • i det svenska utvecklingssamarbetet prioritera att inhemska alternativ till barnhem byggs ut, så att barn i första hand får växa upp under goda livsvillkor i en familj i sitt ursprungsland, och
  • närmare undersöka Permanenta byråns program.

För att minska risken för att barn blir en handelsvara i adoptionssammanhang, föreslår vi fler och tydligare villkor för auktorisation (se kap. 6).

Haagkonventionen

I artikel 32 i Haagkonventionen anges följande.

1. Ingen får göra otillbörlig ekonomisk eller annan vinst i samband med internationell adoptionsverksamhet.

2. Endast kostnader och utgifter, inbegripet rimliga yrkesmässiga arvoden till personer som medverkar vid adoptionen, får debiteras eller betalas.

3. Ledning, administration och anställda i de sammanslutningar som medverkar vid en adoption får inte ta emot ersättning som är orimligt hög i förhållande till utförda tjänster.

Till bestämmelsen finns en rekommendation som sammanfattningsvis innebär följande. Mottagarländer skall uppmuntras att stödja ansträngningar i ursprungsländer att förbättra nationella

skyddsåtgärder för barn, inklusive program för att förhindra övergivande. Stödet får emellertid inte erbjudas eller efterfrågas på ett sätt som äventyrar integriteten i den internationella adoptionsprocessen, eller skapar ett beroende av inkomster som härrör från internationell adoption. Därtill får placeringsbeslut inte påverkas av nivån på betalning eller bistånd. Beloppen får inte påverka möjligheten att ett barn blir tillgängligt för adoption, inte heller ålder, hälsotillstånd eller några andra egenskaper hos det blivande adoptivbarnet.

Sveriges förhållningssätt till Haagkonventionen

Haagkonventionen är sedan år 1997 inkorporerad i svensk rätt. För oss är det en självklarhet att Sverige skall följa intentionerna i konventionen, även i förhållande till de länder som inte är anslutna till konventionen. Detta gäller även de rekommendationer, som antogs enhälligt vid Specialkommissionens möte år 2000.

Konventionstexten, med tillhörande rekommendationer, är inte alltid helt klar och ger utrymme för tolkningar, bl.a. när det gäller kostnader och utgifter. Det gäller för Sverige att ta ställning till hur Sverige anser att konventionen skall tolkas.

När det gäller adoption skall barnets bästa främst beaktas, vilket innebär att i den mån barnets bästa ställs mot t.ex. vuxnas längtan efter barn, så skall alltid vad som är bäst för barnet väga över. Denna ”konflikt” kan uppstå på två olika nivåer, dels i ett enskilt fall dels på ett övergripande plan. För det enskilda fallet finns redan reglering i lag. På det mer övergripande planet, t.ex. när det gäller förhållningssätt till ekonomiska frågor i samband med internationell adoption, finns i princip ingen reglering utöver Haagkonventionen. Det gäller här att Sverige har ett förhållningssätt till internationell adoption som verkligen sätter barns intressen främst och som stämmer överens med svenska värderingar i övrigt. Det är viktigt att staten tar ett tydligt ansvar och inte lägger över detta på auktoriserade sammanslutningar och blivande adoptanter, som har sina intressen att bevaka. Det är vidare angeläget att Sverige försöker få till stånd ett samarbete med andra mottagarländer för att främja en sund utveckling av den internationella adoptionsverksamheten.

Internationell adoption – en hjälp på kort sikt

Internationell adoption kan för ett enskilt barn vara den bästa lösningen. Internationell adoption som generell lösning på utsatta barns svåra situation är endast en kortsiktig hjälpinsats, som inte löser de globala grundläggande problem som är orsak till att barn överges.

För att förbättra utsatta barns livsvillkor på lång sikt, krävs framför allt insatser som gynnar en bred välfärdsutveckling i ursprungsländerna och mottagarländerna bör bidra till en sådan utveckling genom generella insatser. Målsättningen måste vara att barn får växa upp i sin biologiska familj eller i en annan familj i sitt ursprungsland.

Eftersom det inte är realistiskt att tro att alla barn kan få den möjligheten, inte ens i framtiden, måste arbetet med att förbättra barns villkor ske med såväl långsiktiga som kortsiktiga insatser.

Om ett mottagarland som Sverige skall ha en internationell adoptionsverksamhet, och samtidigt vara trovärdigt i sina insatser att förbättra utsatta barns villkor, måste tyngdpunkten på hjälpinsatser för barn vara sådan hjälp som på lång sikt förbättrar sociala och ekonomiska förhållanden i ursprungsländerna. Detta kan tänkas minska riskerna för att barn överges.

Internationell adoption – ett etiskt dilemma

I världen finns många barnlösa vuxna som längtar efter barn. I världen finns också många barn som saknar familj. Många vuxna vill ha ett så litet och friskt barn som möjligt. Eftersom de barnlösa vuxna är fler än de små, friska barn som är tillgängliga för adoption, uppstår en konkurrenssituation, där det finns en risk för att den som betalar mest också får de ur ett vuxenperspektiv mest ”attraktiva” barnen, dvs. de små och friska barnen.

Olika länder har olika kulturer för att bidra med stöd till olika ändamål. Vissa länder har större öppenhet eller tolerans för att betala stora belopp för att få adoptera ett barn. Sådana länders betalningsvilja och betalningsförmåga blir i praktiken normgivande för hur stora belopp som går att begära för att barn skall bli tillgängliga för adoption.

Det är fullt förståeligt att ursprungsländerna tar emot bidrag till sin sociala verksamhet och att de väljer samarbetskontakter som är beredda att bistå dem med stora belopp. Det är vidare förståeligt att barnlösa vuxna är beredda att göra stora ekonomiska uppoffringar för att få ett efterlängtat barn. Så länge det finns fler vuxna som vill adoptera än ”lämpliga” barn tillgängliga för adoption, kommer det att finnas en marknad för adoption, där ekonomiska medel har stor betydelse.

Begreppet barnhandel innebär för de flesta att vuxna köper barn för att utnyttja dem på något otillbörligt sätt. Även om syftet i adoptionssammanhang är en önskan att ge ett barn en familj, så finns det en uppenbar risk för att barnen blir brickor i ett ekonomiskt spel, som drivs av vuxnas barnlängtan och svåra ekonomiska och sociala problem i ursprungsländerna. Ett sådant ekonomiskt spel måste kunna betecknas som en form av barnhandel. Att internationella adoptioner under vissa förhållanden kan sorteras in under begreppet barnhandel kommer bl.a. till uttryck i barnkonventionens fakultativa protokoll om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi.

När blivande föräldrar måste betala mer för adoptionen än vad de faktiska kostnaderna uppgår till, tenderar barn att bli en handelsvara. Även om det som betalas utöver de faktiska kostnaderna används till ett gott ändamål, får ett sådant bidrag aldrig bli ett villkor för att ett barn skall bli tillgängligt för adoption.

I takt med att kostnaderna för adoption trissas upp i konkurrensen mellan olika mottagarländer, finns också en risk för att det i barnens ursprungsländer skapas ett beroende av inkomster som härrör från den internationella adoptionsverksamheten. När det är fråga om stora belopp som lämnas utöver ersättningar för de faktiska kostnaderna, kan det tänkas att det är mer ekonomiskt fördelaktigt att förmedla barn för internationell adoption än att förmedla barn för nationell adoption eller att placera barn i fosterhem. Internationella adoptioner kan i sådana fall hindra en positiv inhemsk utveckling, vilket inte är acceptabelt. Det finns också en risk för att internationella adoptioner bidrar till att bevara strukturer med en föråldrad kvinnosyn och en syn på utomäktenskapliga och funktionshindrade barn, som Sverige inte kan godta. En sådan utveckling kan inte under några förhållanden accepteras.

Det är av största vikt att alla, som på något sätt har anknytning till internationella adoptioner, eftersträvar en hög etik i adoptionsverksamheten. Internationell adoption måste sättas in i ett större sammanhang än vad som ofta görs idag, där internationell adoption främst ses som en alternativ familjebildning. Vi anser det vara helt nödvändigt att Sverige tar ställning till vilka ”spelregler” vi kan acceptera och hur Sverige kan agera för att minska riskerna för barnhandel i samband med internationell adoption.

Skäliga utlandskostnader

Drift av barnhem, från vilka adoptivbarnen kommer, och administration i samband med internationell adoption innebär självfallet stora kostnader för ursprungsländerna. Det är inte annat än rimligt att de blivande adoptanterna ersätter ursprungsländerna för de faktiska kostnader som belöper på det enskilda barnets adoption eller en beräknad genomsnittskostnad per barn.

Att de blivande adoptanterna även skall vara tvingade att bekosta ursprungsländernas välfärdsutveckling i övrigt, kan emellertid ifrågasättas. Enligt vår mening är det ur de svenska adoptanternas synvinkel inte rimligt att de ur egen ficka finansierar en utbyggnad av välfärden i ett annat land. Därigenom riskerar barnen att bli en handelsvara och det finns också en risk för att ursprungsländerna blir beroende av inkomster från internationell adoptionsverksamhet, något som inte kan accepteras.

Biståndsverksamhet

Att förena det yttersta målet för sammanslutningarnas biståndsverksamhet – som bör vara att barn skall tas om hand av biologiska föräldrar, släkt eller i vart fall av en familj inom landet – med det yttersta målet för adoptionsverksamheten – att förmedla barn för adoption i Sverige – innebär enligt vår uppfattning uppenbara svårigheter. En målkonflikt torde ständigt vara närvarande i verksamheten.

Det går inte heller att bortse ifrån att biståndsverksamheten är en förutsättning för sammanslutningarna att framstå som attraktiva samarbetspartner när det gäller adoption. Sammanslutningarnas

intryck är att sammanslutningar/länder som har en omfattande biståndsverksamhet ofta får betydligt fler barn för adoption än de som har en mindre omfattning på sin verksamhet.

Det sistnämnda knyter an till vad som ovan sagts om kostnader och barnhandel, med den skillnaden att här är det sammanslutningarna och inte de enskilda föräldrarna, som genom biståndsverksamheten ”betalar” för att få barn tillgängliga för adoption. Genom att en stor del av biståndsprojekten finansieras med medel från Sida är också svenska staten med och ”betalar” för att vuxna i Sverige skall få möjlighet att bilda familj.

Det är enligt vår mening av största vikt att Sverige överväger hur vi kan bidra till bättre levnadsvillkor för utsatta kvinnor och barn, utan att integriteten i adoptionsverksamheten äventyras.

Utredningens förslag rörande kostnader och biståndsverksamhet

Ett första steg för att komma till rätta med beskrivna problem, är att adoptionsmyndigheten i samband med beslut om auktorisation för ett visst land skall bedöma, om det är lämpligt att ett adoptionssamarbete inleds eller fortsätter, bl.a. med hänsyn till kostnadsbilden. För att kunna göra en sådan bedömning krävs att den svenska sammanslutningen presenterar en specificerad redovisning av samtliga utlandskostnader. Det är angeläget att kostnaderna bedöms vara rimliga i förhållande till kostnadsläget i ursprungslandet. Utvecklingen bör gå mot att den del av kostnaden som avser annat än faktiska kostnader för adoptionen (genomsnittligt beräknade) successivt minskar. Om sammanslutningen inte kan lämna en tillräckligt relevant och utförlig redovisning får myndigheten ange hur redovisningen skall förbättras. Om sammanslutningen av olika skäl inte kan följa myndighetens anvisningar, kan detta innebära att ifrågavarande förmedlingskontakt kommer att anses som olämplig att samarbeta med.

I rekommendationen till Haagkonventionen framhålls att stödet till ursprungsländerna inte får äventyra integriteten i adoptionsverksamheten. Vår uppfattning är att biståndsverksamhet som bedrivs av auktoriserade sammanslutningar måste vara villkorslös. Om den verkligen skall uppfattas som villkorslös kan verksamheten inte vara kopplad till en förmedlingskontakt. Det får inte ens

finnas misstankar om att det svenska biståndet ges under förutsättning att det förmedlas barn för adoption i Sverige.

För att verksamheten med internationella adoptioner skall hållas så ren som möjligt, kan sammanslutningarna inte tillåtas bedriva biståndsverksamhet gentemot en verksamhet från vilken barn förmedlas för adoption eller gentemot en person som bistår sammanslutningen i adoptionsverksamheten. Detta skall framgå av auktorisationsvillkoren i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling. Att ha biståndsverksamhet i ett land, från vilket sammanslutningen förmedlar barn för adoption, bör dock inte vara något hinder, under förutsättning att biståndsverksamheten hålls helt skild från adoptionsverksamheten såväl ekonomiskt som personellt. Sammanslutningen kan inte tillåtas att ha en representant (eller kontaktperson) i utlandet, som både bistår blivande adoptanter och administrerar biståndsverksamhet, eftersom detta utgör en stor risk för sammanblandning av sammanslutningens helt skilda verksamheter med adoptionsförmedling och biståndsverksamhet.

Sverige skall som ett, med hänsyn till sin folkmängd, stort mottagarland självklart bidra till att ursprungsländerna ges möjlighet att utveckla sin välfärdsverksamhet för att på så sätt förbättra utsatta barns och kvinnors livsvillkor. Det är enligt vår uppfattning angeläget att biståndsverksamheten arbetar långsiktigt och med subsidiaritetsprincipen för ögonen. Enligt vår mening vore det önskvärt att regeringen i det svenska utvecklingssamarbetet också tydligt prioriterar att inhemska alternativ som ersätter barnhem byggs ut, så att barn i första hand ges möjlighet att växa upp under goda livsvillkor i en familj i sitt ursprungsland.

Mottagarländerna kan genom Permanenta byråns inom Haagkonferensen program bistå ursprungsländerna, utan att integriteten i adoptionsverksamheten äventyras. Vi anser att regeringen bör undersöka programmet närmare.

Konsekvenser

Konsekvensen av att kräva en öppen redovisning av kostnader, att i princip inte acceptera annat än faktiska kostnader inom ramen för adoptionsavgiften och att sträva efter att det inte skall finnas någon direkt koppling mellan adoption och biståndsverksamhet kan bli

att färre utländska barn kommer att bli tillgängliga för adoption i Sverige än vad som är fallet idag. Till följd härav kan de svenska auktoriserade sammanslutningarnas verksamhet minska. De barn som skulle ha kunnat förmedlas för adoption i Sverige, kommer istället att adopteras av familjer i andra länder, då det inte råder någon brist på blivande adoptanter.

Sverige bör, enligt vår mening, vara ett föregångsland när det gäller att minska riskerna för barnhandel i samband med internationell adoption. Om Sverige vill bidra till att minska riskerna för barnhandel i samband med internationell adoption bör den svenska regeringen och adoptionsmyndigheten, utöver att ta ställning till hur Sverige självt skall förhålla sig till kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption, aktivt verka i internationella sammanhang för att dessa frågor uppmärksammas och för att de stora mottagarländerna tillsammans tar upp dessa frågor med myndigheter och sammanslutningar i barnens ursprungsländer.

Det är vår förhoppning att ett svenskt ställningstagande i frågan kan stimulera andra mottagarländer att ta ställning till vilka kostnader som är etiskt försvarbara i samband med internationell adoption samt hur biståndsverksamhet kan bedrivas på ett sätt som inte äventyrar integriteten i adoptionsverksamheten. Det är angeläget att Sverige tydligt visar att barns bästa alltid har företräde i samband med internationell adoption. Ett led i detta är att mottagarländerna villkorslöst kan bistå ursprungsländerna i deras välfärdsutveckling, så att ursprungsländerna i högre utsträckning skall ha möjlighet att ta hand om sina barn inom landet.

Auktorisation och tillsyn (kap. 6)

Vi föreslår fler och tydligare auktorisationsvillkor, framför allt när det gäller förhållandena i utlandet. Av lagen om internationell adoptionsförmedling skall också framgå att sammanslutningen har förmedlingsplikt för sökande som har medgivande, upplysningsskyldighet, dokumentationsskyldighet och en skyldighet att vid varje tillfälle kunna betala tillbaka alla inbetalda avgifter samt har medel för avveckling av sammanslutningen i övrigt. Av samma lag skall vidare framgå att adoptionsmyndigheten har rätt att inhämta upplysningar,

tillträdesrätt till sammanslutningarnas verksamhetslokaler och rätt att begära rättelse. Myndigheten bör ges ökade resurser för att kunna utöva en aktiv tillsyn.

Auktorisation bör enligt vår mening ges i två led, där förutsättningarna att överhuvudtaget fungera som förmedlare av internationella adoptioner prövas först. Därefter prövas om förhållandena i varje enskilt land är sådana att ett samarbete bedöms vara lämpligt.

Auktorisation för att arbeta med internationell adoptionsförmedling i Sverige skall endast ges åt sammanslutningar som har till huvudsakligt syfte att förmedla adoptioner. Om en sammanslutning även bedriver annan verksamhet än internationell adoptionsförmedling, får den andra verksamheten inte äventyra integriteten i adoptionsverksamheten. Riskerna med att en sammanslutning arbetar med både adoptionsförmedling och biståndsverksamhet diskuteras i föregående avsnitt. Auktorisation får vidare ges endast om det står klart att sammanslutningen kommer att förmedla sådana adoptioner på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. För auktorisation krävs vidare att sammanslutningen har styrelse, revisorer samt stadgar, som innebär att sammanslutningen är öppen. Det är angeläget att sammanslutningen inte hindrar någon grupp av personer att bli medlemmar.

När det gäller förhållandena i utlandet saknas reglering i dag. Vi föreslår att en svensk sammanslutning får beviljas auktorisation för att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land under förutsättning att det andra landet har en adoptionslagstiftning eller annan tillförlitlig reglering som utgår från de grundläggande principer om barnets bästa som uttrycks i barnkonventionen och i Haagkonvention. Landet skall också ha en fungerande administration kring internationell adoptionsverksamhet och det får inte uppstå skadlig konkurrens om barnen eller mellan svenska sammanslutningar som verkar i landet. Den svenska sammanslutningen skall redovisa hur kostnaderna i utlandet fördelar sig, och det skall med hänsyn till kostnadsbilden, balansen mellan de svenska sammanslutningarna och omständigheterna i övrigt bedömas som lämpligt att sammanslutningen inleder eller fortsätter ett adoptionssamarbete med det andra landet. En förutsättning för att de svenska sammanslutningarna skall kunna redo-

visa en tillräckligt detaljerad kostnadsbild är att ursprungsländerna är öppna och lämnar ekonomiska uppgifter till sammanslutningen.

En svensk sammanslutning som beviljats auktorisation för att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land skall få verka i det landet endast om den behöriga myndigheten i det andra landet har gett sitt tillstånd till det.

Vi föreslår också att en auktoriserad sammanslutning skall ha upplysningsplikt, förmedlingsplikt och dokumentationsskyldighet. Sammanslutningen skall vidare vid varje tillfälle kunna betala tillbaka alla inbetalda adoptionsavgifter samt ha ekonomiska medel för avveckling av sammanslutningen i övrigt.

Tydligare och fler auktorisationsvillkor ökar adoptionsmyndighetens möjligheter att agera. För att kunna utöva en aktiv tillsyn behöver myndigheten dock fler tillsynsverktyg. Vi anser att myndigheten skall ges rätt att inhämta upplysningar som behövs i tillsynen, tillträdesrätt till sammanslutningarnas verksamhetslokaler och rätt att begära rättelse.

NIA:s organisation (kap. 7)

Vi föreslår att NIA avvecklas som nämndmyndighet och att regeringen skapar en helt ny myndighet med ansvar för internationella adoptionsfrågor. Den nya myndigheten bör ha ledningsformen enrådighetsverk med insynsråd. I den nya myndighetens instruktion bör uppgiften att underlätta adoption i Sverige av utländska barn ändras till att myndigheten skall övervaka att de svenska auktoriserade sammanslutningarnas arbete med internationell adoptionsförmedling sker i enlighet med lag och principen om barnets bästa såsom den har kommit till uttryck i barnkonventionen och i Haagkonventionen. Myndigheten bör vidare endast betala ut statsbidrag till sammanslutningar som faktiskt förmedlar barn.

I vårt uppdrag ingår att se över NIA:s organisation. NIA är en nämndmyndighet, med elva ledamöter som utses av regeringen. Sex av ledamöterna är nominerade av riksdagspartierna, varav en är nämndens ordförande. NIA:s kansli har nio anställda. Regeringen har uttalat att ledningsformen nämndmyndighet är ändamålsenlig för vissa verksamheter men bör användas sparsamt. Omprövning av

redan existerande nämndmyndigheter får göras vid lämpliga tillfällen.

Den myndighet som i framtiden skall vara ansvarig för internationella adoptionsfrågor bör enligt vår mening ha i princip samma arbetsuppgifter som NIA har idag enligt sin instruktion. Utifrån myndighetens arbetsuppgifter gör vi dock bedömningen att det ur rättssäkerhetssynpunkt inte längre finns behov av att myndigheten är organiserad som en nämndmyndighet. Inte heller andra skäl talar för att behålla nuvarande ledningsform.

Vår uppfattning är att internationella adoptionsfrågor bäst tas om hand i en egen myndighet, som har ett tydligt uppdrag att ansvara för frågor om internationell adoptionsförmedling och arbetet som centralmyndighet enligt Haagkonventionen.

Internationell adoption berör etiskt svårhanterliga områden där det är viktigt att Sverige som nation sätter tydliga gränser för vad som är godtagbart ur svensk synvinkel. Myndighetens beslut i framför allt ärenden om auktorisation kan vara av känslig art och myndigheten arbetar inom ett komplicerat område och med många utländska kontakter. Detta skulle kunna motivera en stark medborgerlig insyn i verksamheten. Ledningsformen styrelse med begränsat ansvar skulle kunna vara tänkbar i detta sammanhang, men den är samtidigt kritiserad för sin otydlighet i ansvarsfrågan.

Myndighetsutövning bör präglas av ett klart och tydligt ledningsansvar. Gentemot de sammanslutningar och enskilda, till vilka myndighetens beslut kommer att riktas, är det viktigt att myndighetens ledningsansvar blir tydligt. Mot bakgrund härav anser vi att ledningsformen enrådighetsverk med insynsråd skulle kunna vara lämplig för myndigheten. Det skulle ge möjlighet till insyn i verksamheten samtidigt som ansvarsfrågan skulle bli mer tydlig än idag. Möjlighet till insyn kan vara av värde eftersom myndigheten har att hantera frågor som har att göra med internationellt samarbete och i vissa fall känsliga frågor där sammanslutningar och enskilda berörs. Det är nödvändigt med en tydlig lagstiftning och ett väl sammansatt insynsråd.

Forskningsresultat som utgångspunkt för våra förslag i kap. 8–12

Professor emeritus i barn- och ungdomspsykiatri Marianne Cederblad har på vårt uppdrag gjort en sammanställning av

viktigare forskning på adoptionsområdet. Sammanställningen återfinns i del 2 av betänkandet.

Forskningen visar att den stora majoriteten av de adopterade inte får några större problem. Adopterade är dock 2–3 gånger överrepresenterade i kliniska material inom barn- och ungdomspsykiatri, psykiatri samt i social dygnsvård. Pojkarna uppvisar aggressivitet, trots, hyperaktivitet och asociala beteenden medan flickor har mer depressiva symtom, självmordstankar och självmordshandlingar. Intervjustudier ger inte lika entydiga resultat. Flera studier har visat att misshandel, undernäring, vanvård, känslomässig och intellektuell deprivation före adoptionen påverkar barnens anpassning fortfarande efter flera år i adoptivfamiljen. Det har visats att förekomsten av sådana negativa upplevelser snarare än ankomståldern i sig har starkt samband med hur den adopterades liv utvecklas. Skolproblem bottnar ofta i språksvårigheter, men hyperaktivitet och koncentrationssvårigheter är också vanligare hos adopterade, vilket försvårar skolarbetet. Adopterade kan ha svårigheter att integrera sina föreställningar om den biologiska familjen och sina upplevelser av adoptivfamiljen under uppväxten. Det kan också vara svårt att identifiera sig med två ursprung och/eller två kulturer. Adoptivföräldrarna kan underlätta identifikationsprocessen genom att engagera sig i ursprungslandets kultur m.m.

Föräldrautbildning inför adoption (kap. 8)

Vi föreslår att det blir obligatoriskt för dem eller den som vill adoptera att ha deltagit i kommunal föräldrautbildning inför adoption för att medgivande skall kunna lämnas. Kommunerna skall vara skyldiga att tillhandahålla sådan utbildning.

Föräldrautbildning inför adoption ges idag huvudsakligen av de auktoriserade sammanslutningarna. I samband med kommunens utredning av dem eller den som vill adoptera, skall dock utredaren förvissa sig om att de eller den som utreds har tillräckliga kunskaper om barn och barns behov. Föräldrautbildningens kvalitet är beroende av den enskilda cirkelledaren och kan därför variera kraftigt. Möjligheten att delta i föräldrautbildning skiftar över landet, liksom innehållet i och kostnaden för utbildningen.

Vid en internationell adoption medverkar samhället till familjebildningen. Det är därför också rimligt att samhället kan ställa krav på de blivande adoptivföräldrarna i syfte att barnet skall få så goda livsvillkor som möjligt i sitt nya hem.

Alla adoptivbarn har rätt att komma till väl förberedda föräldrar, som gjorts medvetna om internationell adoption som fenomen och vilka etiska och personliga överväganden som bör göras före adoptionen. Det är angeläget att de som vill adoptera, utifrån de forskningsresultat som finns på området, uppmärksammas på adoptivbarns ökade risk för olika svårigheter, så att de får en beredskap att känna igen och hantera olika situationer och så att de kan söka hjälp i ett tidigt skede. Utifrån barnets bästa anser vi att deltagande i föräldrautbildning inför adoption skall vara en förutsättning för att de eller den som vill adoptera skall kunna ges medgivande.

Alla blivande adoptivföräldrar har rätt till en så bra föräldrautbildning att de efter utbildningen skall ha möjlighet att ta ställning till om adoption är rätt för just dem. Det är direkt olämpligt att samhället förlitar sig på att aktörer med egna intressen av adoptionsförmedling är de som tillhandahåller utbildning. Det måste säkerställas att alla blivande adoptivföräldrar får en utbildning som håller hög och över landet jämn kvalitet, och som har fokus på adoptivbarns särskilda behov. Vi kan därför inte komma till annan slutsats än att samhället måste tillhandahålla föräldrautbildning, för att garantera oberoende, objektivitet och professionalism i utbildningen. Enligt vår mening skall kommunerna tillhandahålla utbildning med utgångspunkt i ett centralt framtaget material. Kommunerna skall ha rätt att ta ut skäliga avgifter för deltagande i utbildningen. Samverkan mellan kommuner och kommunal samverkan med landstinget är önskvärd för att få viss storlek på verksamheten och för att ta tillvara barnhälsovårdens kunskap om t.ex. anknytning.

Utredning inför adoption och beslut om medgivande (kap. 9)

Vi föreslår att de eller den som vill adoptera skall ha deltagit i kommunal föräldrautbildning inför adoption, skall ha tillfredsställande kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov, får vara högst 42 år vid ansökningstillfället samt utifrån

samtliga omständigheter skall vara lämpade att adoptera, för att medgivande skall lämnas. Vi föreslår vidare att länsstyrelsen skall vara den som beslutar om medgivande.

Utredning av dem eller den som vill adoptera görs av kommunens socialtjänst och beslut om medgivande fattas av socialnämnden. Denna ärendetyp är sällan förekommande i de flesta kommuner. Även i de kommuner som har ett större antal adoptionsärenden är det ofta av organisatoriska skäl sällan förekommande ärenden för såväl utredare som beslutsfattare.

Vi framhåller att kommunerna har mycket att vinna på att samverka bl.a. när det gäller medgivandeutredningar. Vid samverkan kan färre utredare arbeta oftare med denna typ av utredningar. Det finns också större möjligheter att skräddarsy utbildning om adoption, nå ut till berörda grupper med sådan utbildning och också större möjligheter till erfarenhetsutbyte över landet. Ett färre antal utredare bör ge jämnare kvalitet på utredningarna och utredningsarbetet bör också kunna ske mer effektivt. Även länsstyrelsens tillsynsarbete underlättas.

Vi anser att en förutsättning för medgivande är att de eller den som vill adoptera har tillfredsställande kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov. Som framgår av föregående avsnitt skall de eller den som vill adoptera också ha deltagit i kommunal föräldrautbildning om adoption. Vi anser vidare att, ur barnets perspektiv, hög ålder hos dem eller den som vill adoptera i sig kan vara tillräckligt för att ett medgivande inte skall lämnas. Mot bakgrund härav anser vi att de eller den som vill adoptera skall få vara högst 42 år vid ansökningstillfället för att medgivande skall kunna lämnas. Något högre ålder kan accepteras om det finns särskilda skäl. Slutligen anser vi att det av socialtjänstlagen (2001:453) skall framgå att de eller den som vill adoptera måste vara lämpade att adoptera. Lämplighetsbedömningen skall göras med beaktande av samtliga omständigheter.

Det är ingen rättighet för vuxna att få adoptera ett barn. Att bedöma om de eller den som vill adoptera är lämpade för uppgiften är svårt, och det är lätt att anta ett vuxenperspektiv, framför allt när det inte finns ett konkret barn att ta hänsyn till.

Mot bakgrund av svårigheten att bedöma om de eller den som vill adoptera är lämpade att adoptera, anser vi att det finns anledning att överväga vilken samhällelig aktör som är bäst skickad

att fatta beslut om medgivande och hur beslutsfattaren skall kunna tillföras mer kunskap om adoptivbarn och deras särskilda behov för att på ett tydligt sätt kunna utgå från barnets bästa. Vi redogör för olika tänkbara förslag på beslutsfattare. Beslutsfattare på lokal nivå kan vara socialnämnden, på regional nivå länsstyrelsen och på central nivå den myndighet som ansvarar för internationella adoptionsfrågor.

För att kunna sätta barnets bästa främst är det vår uppfattning att den som fattar beslut om medgivande måste ha goda kunskaper om såväl barns behov i allmänhet som adopterades särskilda behov. Det är enligt vår mening inte realistiskt att kräva att socialnämnderna i alla Sveriges 290 kommuner skall ha de särskilda kunskaper om adopterade som vi anser krävs för att kunna fatta välgrundade beslut om medgivande, då det handlar om en liten ärendegrupp. Om besluten istället fattas regionalt är det vår uppfattning att en tillräckligt god kunskap om adoption och adoptivbarns behov kan byggas upp utan alltför resurskrävande insatser. Risken för stora variationer i fråga om ärendenas behandling minskar och en mer enhetlig praxis kan växa fram. Vi föreslår därför att länsstyrelsen skall fatta beslut om medgivande. För att tillgodose kravet på hög rättssäkerhet kan det vara lämpligt att vid länsstyrelserna tillskapa särskilda nämnder med uppgift att besluta om medgivande. En sådan nämnd kan vara sammansatt av olika experter på området och det kan också vara lämpligt att allmänintresset är representerat.

Stöd och hjälp efter en adoption (kap. 10)

Samhället accepterar och legitimerar internationella adoptioner. Det är angeläget att samhället möter adopterades och adoptivföräldrars behov i ett så tidigt skede som möjligt. Kommunernas socialnämnder har sedan år 1998 ett särskilt ansvar för adopterade barn och ungdomar. I socialnämndens stöd bör ingå att en socialsekreterare med goda kunskaper om adopterades och adoptivfamiljens särskilda förutsättningar kan vara en samtalspart och ge stöd t.ex. vid relationsproblem inom familjen, svårigheter i föräldrarollen och vid livskriser som har sin grund i adoptionen. Vi anser att alla som i sitt yrke möter adopterade och adoptivföräldrar bör ha allmän kunskap om

adopterade och att de som arbetar med stöd och behandling till adopterade och adoptivföräldrar måste ha särskild kunskap om adopterade. Det är angeläget att staten medverkar till en sådan kunskapsutveckling.

De allra flesta adopterade lever sina liv på samma sätt som de som vuxit upp i sin ursprungsfamilj. Alla adopterade måste dock förhålla sig till adoptionen och i olika skeden av livet kan det finnas behov av stöd från samhället för att kunna hantera svårigheter av skilda slag.

Kommunernas socialnämnder har sedan den 1 januari 1998 enligt 5 kap. 1 § socialtjänstlagen ett uttalat ansvar för att tillgodose de hjälpbehov som kan finnas efter en adoption. Flera socialsekreterare uppger att det inte är klart vad som avses med stöd och hjälp. I de allra flesta kommuner finns inte någon strukturerad verksamhet för stöd och hjälp efter en adoption.

Avsikten med att ge stöd och hjälp är enligt vår mening att givaren bidrar till att mottagaren kan lösa ett problem eller hantera en situation på ett bättre sätt. I socialnämndens stöd och hjälp kan ligga att en socialsekreterare med goda kunskaper om adopterades och adoptivfamiljens särskilda förutsättningar kan ge tips om olika förhållningssätt och lämplig litteratur och socialsekreteraren skall också kunna vara en samtalspart. Exempel på situationer när stöd kan behövas är vid relationsproblem inom familjen, svårigheter i föräldrarollen och vid livskriser som har sin grund i adoptionen.

Socialnämndens ansvar enligt 5 kap. 1 § socialtjänstlagen omfattar dock inte vuxna adopterade. Eftersom kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver, är det dock lämpligt att ta tillvara den kommunala adoptionskunskap som skall finnas, även när det gäller vuxna adopterade.

Det är angeläget att alla som i sitt arbete möter adopterade har en allmän kunskap om adopterade och att alla som arbetar med t.ex. stöd eller behandling till adopterade också har särskild kunskap om adopterade, så att behov av stöd och behandling kan tillgodoses i tid och på ett bra sätt.

Även när det gäller stöd och hjälp vill vi framhålla att kommunerna har mycket att vinna på att samverka dels med varandra, dels med landstinget. Vid samverkan kan en regional

stöd- och hjälpverksamhet med särskilda kunskaper om adopterade byggas upp.

Organisation och genomförande i arbetet med adoptionsanknutna frågor (kap. 11)

Vi framhåller att de flesta av kommunerna har mycket att vinna på att samverka dels med varandra dels med landstinget i adoptionsanknutna frågor. Vi föreslår att kommuner och landsting som samverkar i dessa frågor skall kunna ansöka om och beviljas ett flerårigt statligt stimulansbidrag.

Som framgår av föregående avsnitt är adoptionsanknutna frågor för de flesta kommuner och för barnhälsovården sällan förekommande frågor. För att få viss storlek på kommunens arbete med adoptionsanknutna frågor har de allra flesta kommuner mycket att vinna på att samverka med varandra. Kommunal samverkan med landstinget i föräldrautbildning och stöd- och hjälpverksamhet kan ge vinster för båda parter. Vid regional samverkan i adoptionsanknutna frågor kan de som arbetar med dessa frågor få den särskilda kunskap om adoption som behövs för att tillgodose de adopterades och deras familjers behov.

Med uttrycket regional adoptionsrådgivning avser vi en regional verksamhet där kommuner i samverkan tillhandahåller föräldrautbildning inför adoption, utredning inför medgivandeprövning samt stöd och hjälp efter en adoption. Uttrycket är inte knutet till någon särskild form för samverkan. Ett län skulle kunna utgöra ett lämpligt geografiskt underlag för samverkan mellan i länet ingående kommuner och landstingets barnhälsovård i en regional adoptionsrådgivning. En mycket viktig uppgift för adoptionsrådgivningen är också att aktivt föra ut kunskap om adoption till olika professionella grupper som kommer i kontakt med adopterade och adoptivföräldrar.

För att uppmuntra att samverkan kommer till stånd föreslår vi att kommuner och landsting som samverkar med varandra i adoptionsanknutna frågor skall kunna ansöka om och beviljas ett statligt stimulansbidrag som bör utgå under flera år.

Forskning och kunskapsutveckling (kap. 12)

Vi föreslår att ett nationellt forsknings- och kunskapscentrum för internationella adoptionsfrågor inrättas. Ett sådant centrum kan med fördel knytas till en annan redan befintlig verksamhet.

Staten har hittills inte prioriterat forskning och kunskapsutveckling på adoptionsområdet. Detta är inte acceptabelt när det handlar om organiserad förflyttning av barn från ett land till ett annat. Om Sverige även i fortsättningen skall ha en internationell adoptionsverksamhet, är det nödvändigt att staten prioriterar dessa frågor.

Vi föreslår att ett nationellt forsknings- och kunskapscentrum för adoptionsfrågor inrättas. Det yttersta syftet med centrumet skall vara att de adopterade får så bra uppväxt- och livsvillkor som möjligt i sitt nya hemland genom bättre kunskapsunderlag. Några viktiga uppgifter för centrumet kan vara att hålla kontakt med adoptionsfältet för att fånga upp forskningsbehov, hålla sig à jour med internationell forskning, stimulera och koordinera forskning och besluta om och genomföra olika forskningsprojekt. Centrumet kan vidare ansvara för registrering och systematisering av forskningsresultat, ansvara för att nya resultat görs tillgängliga för adoptionsfältet och fungera som kunskapsbank för kommunernas adoptionsanknutna verksamhet. Centrumet bör, för att få dignitet och legitimitet, knytas till en vetenskaplig miljö där tvärvetenskaplig forskning och kunskapsutveckling kan ske och där en dialog med klinisk verksamhet möjliggörs. Det är viktigt att adopterade själva får komma till tals, dels vid prioritering av forskningsprojekt dels i forskningen, så att adopterades situation inte enbart beskrivs av adoptivföräldrar och professionella. Vi ger exempel på befintliga verksamheter som skulle kunna inrymma ett forsknings- och kunskapscentrum.

Adoptionskostnadsbidrag – åldersgräns m.m.(kap. 13)

Vi föreslår att åldersgränsen för adoptionskostnadsbidraget inte skall höjas. Vi föreslår att regeringen i annan ordning överväger om det alltjämt är motiverat att adoptionskostnadsbidrag utgår vid enskild adoption.

Sedan den 1 januari 1989 lämnas ett statligt bidrag vid adoption av utländska barn. Bidraget uppgår f.n. till 40 000 kr per adoptivbarn och betalas ut när adoptionen är genomförd. Bidrag lämnas endast för barn som inte fyllt tio år när adoptivföräldrarna fick det i sin vård. I vårt uppdrag ingår att pröva om åldersgränsen för bidraget skall höjas. De flesta adoptioner av barn äldre än nio år är enskilda adoptioner. Vid enskilda adoptioner är kostnadsbilden, mot bakgrund av de situationer som kan vara aktuella, rimligtvis en helt annan än vid adoption genom en auktoriserad sammanslutning. Med anledning härav bedömer vi att det inte finns anledning att höja åldersgränsen. De få adoptioner av barn äldre än nio år, som förmedlas genom auktoriserade sammanslutningar, motiverar inte ett annat ställningstagande.

Mot bakgrund av att enskilda adoptioner numera endast får ske om det finns särskilda skäl, är det rimligt att anta att kostnaderna för dessa adoptioner vanligtvis är lägre än vid adoption genom en auktoriserad sammanslutning. Vi föreslår att regeringen överväger om det alltjämt är motiverat att adoptionskostnadsbidrag utgår vid enskild adoption.

Övriga frågor (kap. 14)

De adopterades intresseorganisationer utgör ett viktigt komplement till den verksamhet som samhället ansvarar för. Organisationerna bedrivs huvudsakligen helt ideellt. Vi föreslår att dessa organisationer skall kunna beviljas statsbidrag för sin verksamhet.

En sammanslutning som förmedlat en adoption skall också, mot en skälig avgift, bistå den adopterade i samband med sökandet av sitt ursprung. Socialnämnden skall inom ramen för sin stöd- och hjälpverksamhet bistå med det stöd som behövs för att kunna hantera de känslor som kan väckas i samband med att en adopterad söker sitt ursprung.

Barnets rättigheter behöver stärkas vid de adoptioner som avser ett känt barn. Vi föreslår att regeringen ser över de brister som finns vid denna typ av adoption.

Olika åldersgränser i lagen (1962:381) om allmän försäkring och lagen (1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn m.m. innebär bl.a. att de eller den som adopterar ett äldre barn kan ha rätt till föräldrapenning men inte rätt till ledighet från arbetet. Vi föreslår

att regeringen ser över frågan om samordning mellan nämnda lagars åldersgränser skall göras fullt ut.

Konsekvenser (kap. 15)

Våra förslag kommer att kräva nya resurser. Vi beräknar att förslagen kommer att generera 15 miljoner kronor i nivåhöjningar och 22 miljoner kronor i engångsanslag. Vi lämnar förslag på tänkbar finansiering.

Introduction and description (Chapters 1–4)

In Chapter 2 we describe the work on intercountry adoption and the process in an adoption of this kind in Sweden. In Sweden there is a central authority, The National Board for Intercountry Adoptions (NIA), which inter alia has the task of authorising associations and exercising supervision over them. In Sweden at present there are six authorised associations. In relation to its population Sweden is a major receiving state, with approximately 1,000 intercountry adoptions per annum and with approximately 43,000 intercountry adoptees in total in the country.

In Chapter 3 we describe adoption work in the ten largest countries of origin with which Sweden has cooperation on adoption. In recent years these countries have mediated approximately 90% of the children who have come to Sweden through an authorised association. The countries depicted are Colombia, India, China, Poland, Russia, South Africa, South Korea, Thailand, Vietnam and Belarus.

Sweden has ratified both the UN Convention on the Rights of the Child and the 1993 Hague Convention on Protection of Children and Cooperation in Respect of Intercountry Adoption (The Hague Convention). The conventions are described briefly in Chapter 4, where the concept of the best interest of the child is also taken up. Our assessment is that it is important that both conventions are active instruments in Sweden’s work on questions of intercountry adoption:

Costs and aid work in connection with intercountry adoption (Chap.5)

Sweden has to adopt a position vis à vis what it is ethically defensible for us to accept in terms of costs and aid work in connection with intercountry adoption. We propose that the authorised associations should specify details of adoption costs in the foreign country, and that the adoption authority should conduct a feasibility assessment of these costs. The trend must be towards only actual costs connected with the adoption of a child forming the basis for the adoption fee. The associations’ aid work must be clearly demarcated from their adoption work, and must not compromise the integrity of the adoption work. The government proposes to

  • take the initiative in expanding cooperation at government level between different receiving states in order to bring about a common ethical stance on costs and aid work in connection with intercountry adoption,
  • in Swedish development cooperation prioritise the development of indigenous alternatives to orphanages, so that children initially may grow up in good conditions in a family in their country of origin, and
  • study more closely the programme of the Permanent Bureau.

In order to reduce the risk of children becoming a commodity in the context of adoption, we propose more and clearer conditions of authorisation (see Chap.6).

The Hague Convention

Article 32 of The Hague Convention states:

1. No one shall derive improper financial or other gain from an activity related to an intercountry adoption.

2. Only costs and expenses, including reasonable professional fees of persons involved in the adoption, may be charged or paid.

3. The directors, administrators and employees of bodies involved in an adoption shall not receive remuneration which is unreasonably high in relation to services rendered.

There is a recommendation added to the regulation which implies briefly the following. Receiving states are encouraged to support efforts in countries of origin to improve national child protection services, including programmes for the prevention of abandonment. However, this support should not be offered or sought in a manner which compromises the integrity of the intercountry adoption process, or creates a dependency on income deriving from intercountry adoption. In addition, decisions concerning the placement of children for intercountry adoption should not be influenced by levels of payment or contribution. These should have no bearing on the possibility of a child being made available, nor on the age, health or any characteristic of the child to be adopted.

Sweden’s attitude to The Hague Convention

Since 1997 The Hague Convention has been incorporated into Swedish law. For us it is self evident that Sweden must follow the intentions of the convention even in relation to those countries that are not parties to the convention. This also applies to those recommendations adopted unanimously at the meeting of the Special Commission in 2000.

The text of the convention, with its associated recommendations, is not always clear, and allows room for interpretation, e.g. as regards costs and expenses. It is up to Sweden to adopt a position on how it considers the convention should be interpreted.

As regards adoption, it is first and foremost the best interests of the child that should be taken into consideration, which means that insofar as the child’s best interests are compared with e.g. adults’ longing for a child, then it must always be what is best for the child that is decisive. This “conflict” can arise at two different levels, on the one hand in an individual case, on the other at an overarching level. There are already regulations in law dealing with the individual case. At the more overarching level e.g. when it is a

matter of attitudes to financial matters in connection with intercountry adoption, no regulation exists in principle apart from The Hague Convention. Here it is a matter of Sweden having a position on intercountry adoption which really does place children’s best interests foremost, and which agrees with Swedish values in general. It is important that the state take a clear responsibility and does not hand this over to authorised associations and prospective adopters, who have their own interests to look after. It is also important that Sweden tries to bring about cooperation with other receiving states in order to promote a sound development of intercountry adoption work.

Intercountry adoption – a help in the short term

For the individual child intercountry adoption can be the best solution. As a general solution of the difficult situation of vulnerable children, intercountry adoption is merely a short-term help, which does not solve the underlying global problems causing children to be abandoned.

In order to improve the conditions for vulnerable children in the long term, what is required above all are actions promoting a broad improvement in welfare in the countries of origin, and the receiving states should be contributing to a development of this kind through broad measures. The aim must be that children are able to grow up in their biological family or in another family in their country of origin.

As it is not realistic to believe that all children can have that opportunity, not even in the future, work on improving children’s conditions must be pursued with both long term and short-term measures.

If a receiving state such as Sweden is to conduct intercountry adoption work and at the same time be credible in its measures for improving the conditions of vulnerable children, the centre of gravity of the aid measures for children must be help of the kind that in the long term improves social and economic conditions in the countries of origin. This can be considered as reducing the risks of children being abandoned.

Intercountry adoption – an ethical dilemma

There are many childless adults in the world who long for children. There are also many children in the world without families. Many adults want a small healthy child if possible. As there are more childless adults than small healthy children available for adoption, a situation of competition arises in which there is a risk that whoever pays most will get the – from an adult perspective – most “attractive” children, i.e. small healthy children.

Different countries have different cultures for contributing aid for different ends. Some countries have greater openness or tolerance towards paying large sums in order to be able to adopt children. These countries’ willingness to pay and ability to pay in practice creates the norm for the sums it is possible to demand in order for a child to be made available for adoption.

It is quite understandable that the countries of origin receive contributions towards their social work, and that they choose contacts for cooperation who are prepared to contribute large sums to them. It is also understandable that childless adults are prepared to make great financial sacrifices in order to acquire a longed-for child. As long as there are more adults who want to adopt than “suitable” children available for adoption, an adoption market will exist in which financial means have the greatest importance.

The concept of trafficking in children means to most people that adults buy children in order to exploit them in some improper manner. Even if, in the adoption context, the intention is to provide a child with a family, there is an obvious risk that children become pawns in a financial game, driven by adults’ longing for children and difficult financial and social problems in the countries of origin. A financial game of this kind must be characterised as a kind of trafficking in children. The fact that, in certain circumstances, intercountry adoptions can be classified under the term trafficking in children is expressed in The Convention on the Rights of the Child and its Optional Protocol on the Sale of Children, Child prostitution and Child pornography.

When prospective parents have to pay more for the adoption than what the actual costs amount to, the child tends to become a commodity. Even if what is paid over and above the actual costs is used in a good cause, a contribution of this kind must never be a condition for a child being available for adoption.

As fast as the costs of adoption are forced up in the competition between different receiving states, there is also a risk that in the children’s countries of origin a dependency is created on the income deriving from intercountry adoption work. When it is a question of large sums being paid over and above compensation for the actual costs, it may be that it is financially more advantageous to mediate children for intercountry adoption than for national adoption or placement in foster homes. In such cases intercountry adoptions can prevent positive local development, which is unacceptable. There is also a risk that intercountry adoptions contribute to the retention of structures with an archaic view of women and a view of illegitimate children and children with handicaps which Sweden cannot accept. A development of this kind can under no circumstances be accepted.

It is of the greatest importance that anyone with any connection to intercountry adoptions strives for high ethical standards in adoption work. Intercountry adoption must be placed in a wider context than has been the case, where it has primarily been seen as an alternative way of forming a family. We consider it essential that Sweden adopts a position on which “rules of the game” we can accept, and on how Sweden may act in order to reduce the risks of trafficking in children in connection with intercountry adoption.

Legitimate foreign costs

Running orphanages from which adopted children come, and administration in connection with intercountry adoption implies, of course, considerable costs for the countries of origin. It is therefore only reasonable that the prospective adopters compensate the countries of origin for actual costs incurred in the adoption of the individual child, or an estimated average cost per child.

What must be questioned is whether the prospective adopters should be forced to pay for the general welfare development of the countries of origin. In our opinion it is unreasonable from the viewpoint of Swedish adopters that they out of their own pocket, have to finance a development of welfare in another country. In this way the children risk becoming commodities, and there is a risk that the countries of origin become dependent on incomes from intercountry adoption work, something that is unacceptable.

Aid work

Combining the ultimate goal of the associations’ aid work – which should be that children should be cared for by their biological parents, extended family or in any case by a family in the same country – with the ultimate goal of adoption work – to mediate children for adoption in Sweden – in our view involves clear difficulties. A conflict of aims would always be present in the work.

Nor is it possible to ignore the fact that aid work is a condition for the associations to appear as attractive collaborative partners as regards adoption. The associations’ impression is that associations/countries with a large-scale aid programme often receive considerably more children for adoption than those with a smaller scale operation.

This last fact ties in to what has been said earlier about costs and the trade in children, with the difference that here it is the associations and not the individual parents who through aid work are “paying” to make children available for adoption. In that a large proportion of the aid projects are financed with funds from SIDA (Swedish International Development Cooperation Agency), the Swedish state also shares in “paying” so that adults in Sweden will have the opportunity of having a family.

In our opinion it is of the greatest importance that Sweden considers how we can contribute to improved living standards for vulnerable women and children without compromising the integrity of the adoption work.

Proposals of the inquiry on costs and aid work

A first step in order to get to grips with the problems described is for the adoption authority, in connection with decisions about authorisation for a particular country, to assess whether it is suitable for cooperation to be started or to continue e.g. as regards the cost picture. In order to be able to make an assessment of this kind, it is necessary for the Swedish association to present a detailed statement of accounts of all foreign costs. It is important that the costs are judged to be reasonable in relation to the cost levels in the country of origin. The trend should be towards a gradual reduction in that part of the cost relating to things other

than actual costs of the adoption (calculated as an average). If the association cannot provide sufficient relevant and detailed accounts, the authority should state how their accounting could be improved. If the association for various reasons cannot follow the authority’s guidance, this may mean that the intermediation contacts in question will be regarded as unsuitable for cooperation.

In the recommendation to The Hague Convention it is stressed that aid to countries of origin must not compromise the integrity of the adoption work. Our understanding is that aid work carried on by authorized associations must be unconditional. If it really is to be regarded as unconditional, the work cannot be linked to a mediating contact. There must not be the least suspicion that Swedish aid is provided on the condition that children are being mediated for adoption in Sweden.

For work on intercountry adoptions to be kept as pure as possible, the associations cannot be allowed to carry on aid work for an organisation from which children are provided for adoption, or for a person helping the association in its adoption work. This should be evident from the conditions of authorisation in the law (1997:192) on intercountry adoption intermediation. Conducting aid work in a country from which the association mediates children for adoption should not be a problem, on condition that the aid work can be kept strictly separate from the adoption work both financially and personally. The association must not be allowed to have a representative (or contact person) in the foreign country who both helps prospective adopters and administers aid work, as this constitutes a great risk for confusing the association’s completely separate operations of adoption intermediation and aid work.

As, in relation to its size, Sweden is a major receiving state, it will clearly contribute to the development of welfare in the countries of origin in order in this way to improve the conditions of vulnerable children and women. In our understanding it is important for aid activity to have long-term goals and to keep in mind the principle of subsidiarity. In our view it would be desirable if the Swedish government in its development cooperation were also to prioritise clearly that local alternatives replacing orphanages are developed, so that children are first provided with the opportunity of growing up in good circumstances in a family in their country of origin.

Receiving states can aid countries of origin via programme of the Permanent Bureau within The Hague Conference without risking compromising the integrity of adoption work. We consider that the government should look at this programme more closely.

Consequences

The consequence of demanding an open accounting procedure for costs, of not accepting on principle any other than actual costs within the framework of the adoption fee, and of striving for no direct link between adoption and aid work, may be that fewer foreign children will be available for adoption in Sweden than is presently the case. As a result of this, the work of the Swedish authorised associations may decline. Those children who would have been mediated for adoption in Sweden will instead be adopted by families in other countries when there is no shortage of prospective adopters.

Sweden should, in our opinion, lead the way as a nation in reducing the risks of trafficking in children in connection with intercountry adoption. If Sweden wishes to contribute to reducing the risks of a traffic in children in connection with intercountry adoption, the Swedish government and the adoption authority, as well as taking a position on what attitude Sweden itself should adopt on costs and aid work in connection with international adoption, should actively work in international circles to draw attention to these questions, and to encourage the major receiving states jointly to take up these questions with authorities and associations in the children’s countries of origin.

It is our hope that a Swedish position on the matter may stimulate other receiving states to adopt positions as to what costs are ethically defensible in connection with intercountry adoption, and on how aid work can be pursued in a manner that does not compromise the integrity of the adoption work. It is important that Sweden shows clearly that the best interests of the children have priority in connection with intercountry adoption. One stage in this process is for receiving states to aid countries of origin unconditionally in their welfare development, so that the countries of origin to a greater extent have the opportunity of caring for their children within the country.

Authorisation and supervision (Chap.6)

We propose more and clearer conditions of authorisation, above all regarding circumstances in the foreign country. From the law on intercountry adoption intermediation it should also be evident that the association has an obligation to mediate for applicants who have consent, an obligation to provide information and documentation, and an obligation in each instance to be able to reimburse all sums paid and to possess the means to wind up the association. From the same law it must be clear that the adoption authority has the right to obtain information, right of access to the associations’ offices and the right to demand redress. The authority should be given increased resources in order to exercise active supervision.

Authorisation should in our opinion be granted in two stages, in which the prerequisites for even acting as an intermediary of intercountry adoptions should be tested first. Thereafter one should test whether the conditions in each individual country are such that cooperation is judged to be suitable.

Authorisation for working with intercountry adoption intermediation in Sweden should only be granted to associations having as their primary aim mediating adoptions. If an association also carries on work other than intercountry adoption intermediation, the other work must not compromise the integrity of the adoption work. The risks of an association working with both adoption intermediation and aid work are discussed in the previous section. Authorisation may moreover only be granted if it is obvious that the association will mediate adoptions in a competent and discerning manner, without thought of gain, and with the best interests of the child as its primary goal. For authorisation it is, what is more, necessary that the association has a board, auditors and statutes implying that it is an open organisation. It is important that the association does not prevent any group of individuals from becoming members.

As regards circumstances in the foreign country there is today no regulation. We propose that a Swedish association be granted authorisation to work with intercountry adoption in another country on condition that the other country has adoption legislation or other reliable regulation based on the basic principles

of the best interests of the child as expressed in The Convention on the Rights of the Child and in The Hague Convention. The other country must also have a functioning administration for intercountry adoption work, and damaging competition for children must not arise, nor competition between Swedish associations operating in that country. The Swedish association must account for how its costs in the country are apportioned, and on the basis of the cost picture, and the balance between the Swedish associations and other general circumstances it should be judged suitable for the association to begin or continue adoption work with the other country. A condition for the Swedish associations to be able to render account for a sufficiently detailed cost picture is that the countries of origin are open and provide financial information to the association.

A Swedish association granted authorisation to work in intercountry adoption in another country will be allowed to work in that country only if the competent authority in the other country has given its consent to this.

We also propose that an authorised association should have an obligation to disclose information, an obligation to mediate, and an obligation to provide documentation. The association must moreover in each instance be able to reimburse all adoption fees paid and possess the financial means otherwise to wind up the association.

Clearer and more detailed conditions of authorisation increase the opportunities of the adoption authority to act. In order to be able to exercise active supervision the authority however needs more supervisory tools. We consider that the authority must be given the right to acquire information necessary for supervision, right of access to the associations’ offices and the right to demand redress.

NIA’s organisation (Chap. 7)

We propose that NIA be wound up as a board with broad political and civic composition and that the government create a completely new authority with responsibility for intercountry adoption questions. The new authority should have the

management structure of a single director agency with a supervisory board. In the instructions for the new authority the task of facilitating adoption in Sweden of children from abroad should be changed to the task of supervising the Swedish authorised associations’ work in intercountry adoption intermediation and ensuring it is carried on in accordance with the law and the principle of the child’s best interest as this has been expressed in The Convention on the Rights of the Child and in The Hague Convention. The authority should moreover only disburse state grants to associations that actually mediate children.

Our brief includes a review of NIA’s organisation. NIA is a board with broad political and civic composition run by a committee with eleven members nominated by the Swedish parliament. Six of the members are nominated by the parliamentary parties, of which one is chairman of the committee. NIA’s secretariat has nine employees. The government has stated that the management form of a board with broad political and civic composition is appropriate for some activities but should be employed sparingly. Reappraisal of certain existing boards of this kind may be carried out on suitable occasions.

The authority that in future should be responsible for questions of intercountry adoption should in our opinion in principle have the same tasks as NIA today according to its instruction. On the basis of the tasks of the authority we judge however that, from a legal viewpoint, there is no longer any need for the authority to be organised as a board with broad political and civic composition. Nor are there other reasons for retaining its present management form.

Our opinion is that the question of intercountry adoption is best dealt with by its own authority, which has a clear task with responsibility for questions of intercountry adoption and work as a central authority according to The Hague Convention.

International adoption touches on ethically intractable areas, where it is important that Sweden as a nation indicates clear boundaries for what is acceptable from a Swedish perspective. The decisions of the authority in, above all, questions of authorisation could be of a sensitive nature, and the authority works within a complicated field and with many overseas contacts. This should

motivate powerful public control over its work. The management form of a board with limited liability would be possible in this context, but it has been criticised for its vagueness on the question of liability.

The exercise of authority should be characterised by clear managerial liability. In relation to the associations and private individuals to whom the authority’s decisions will be directed, it is important that the managerial liability is unequivocal. Against this background we consider that the management form of a single director agency with supervisory board would be suitable for the authority. This would provide the possibility of supervision of the work. At the same time the question of liability would be clearer than at present. The opportunity for supervision can be valuable, as the authority has to deal with questions to do with international cooperation, and in certain cases sensitive questions in which associations and individuals are affected. It is necessary to have clear legislation and a well-balanced supervisory board.

Research results as a basis for our proposals in Chaps. 8–12

Marianne Cederblad, Professor Emeritus in child and youth psychiatry has been commissioned by us to make a compilation of important research in the field of adoption. The compilation is to be found in part 2 of this report.

The research shows that the great majority of adoptees do not have any major problems. Adoptees are however 2–3 times over represented in the clinical material in child and youth psychiatry and in social day care. The boys show aggression, defiance, hyperactivity and asocial behaviour, while the girls have more depressive symptoms, thoughts of suicide and attempted suicides. Interview studies do not provide such unambiguous results. Several studies have shown that abuse, malnutrition, neglect, emotional and intellectual deprivation before adoption affect the child’s adjustment even after several years in the adoptive family. It has been shown that the occurrence of such negative experiences, rather than age on arrival in itself, has a strong link to how the adoptee’s life will develop. School problems are often the result of language difficulties, but hyperactivity and attention deficit are also more common among adoptees, which makes schoolwork difficult.

Adoptees may have difficulties in integrating their ideas about their biological family and their experiences of their adoptive family during childhood. It may also be difficult for them for example to identify themselves with two origins and/or cultures. Adoptive parents can facilitate the identification process by involving themselves in the culture of the country of origin etc.

Parental training before adoption (Chap. 8)

We propose that it becomes obligatory for the person(s) wishing to adopt to take part in municipal parental training before adoption for consent to be granted. The municipalities should be responsible for providing this training.

Parental training before adoption is presently provided by the authorised associations. In connection with the municipality’s home study into the person(s) wishing to adopt the investigating officer should assure himself that the person(s) investigated has/have sufficient knowledge of children and their needs. The quality of parental training is dependent on the individual circleleader and can therefore vary considerably. The opportunity of participating in parental training varies countrywide, as does the content of the training and its cost.

In a case of intercountry adoption society is participating in the creation of a family. It is therefore also reasonable that society should make demands of the prospective adoptive parents with the aim that the child will have the best possible conditions in its new home.

All adoptees have the right to come to well prepared parents, who have been made aware of intercountry adoption as a phenomenon and what ethical and personal considerations should be taken into account before adoption. From the research findings in this field it appears important that the person(s) wishing to adopt are made aware of the increased risk of various problems in adoptees, so that they are prepared to recognise and cope with different situations, and so that they can seek help at an early stage. From the viewpoint of the best interests of the child we consider that participation in parental training before adoption should be a condition for consent being given.

All prospective adoptive parents have the right to parental training of such a quality that, after training, they will have the possibility of taking a decision on whether adoption is right in their case. It is totally unsuitable that society trusts that actors with their own interests in adoption intermediation are those associations providing the training. It must be ensured that all prospective adoptive parents receive training of a high standard, that this training is of a similar quality across the country, and that it focuses on the special requirements of adopted children. We cannot therefore arrive at any conclusion other than that society has to provide parental training in order to guarantee independence, objectivity and professionalism in the training. In our view the local municipalities should provide training based on materials produced centrally. The municipalities should have the right to make a reasonable charge for participation in the training. Cooperation between municipalities and municipal cooperation with the county council are desirable in order to achieve a certain scale for the work, and to make use of child health care’s knowledge of e.g. attachment.

Home studies before adoption and decisions on consent (Chap.9)

We propose that, in order for consent to be granted, the person(s) wishing to adopt should have participated in municipal parental training before adoption, should have satisfactory knowledge and insights into adoptees and their needs, be less than 42 years of age at the time of application, and on the basis of all circumstances should be suitable to adopt. We further propose that the county administrative board should be the body deciding on consent.

The home study of the prospective adopter(s) is carried out by the municipal social services department, and decisions on consent are taken by the social welfare board. This type of matter is rare in most municipalities. Even in municipalities with a larger number of adoption cases, the cases for organisational reasons are often unusual for both investigating officers and decision-makers.

We consider that the municipalities have a great deal to gain by cooperating e.g. on home studies for consent to adopt. By cooperating, a smaller number of investigating officers can work more frequently on this type of investigation. There are also greater opportunities to tailor training on adoption-related matters, reach out to affected groups with this training, and also greater opportunities for an exchange of experiences across the country. A smaller number of investigating officers would provide a more even quality of investigation, and the work would also be carried out more efficiently. County administrative board supervision would also be facilitated.

We consider that a condition for consent being granted is that the person(s) wishing to adopt should possess satisfactory knowledge of and insights into adoptees and their needs. As can be seen in the previous section, the person(s) wishing to adopt should also have participated in municipal parental training on adoption. We consider moreover that, from the child’s perspective, advanced age in the person(s) wishing to adopt can in itself be sufficient grounds for consent not being granted. Against this background we consider that the person wishing to adopt should be less than 42 years of age at the time of the application for consent to be granted. A somewhat higher age can be accepted in special circumstances. Finally we consider that in the law on social services (2001:453) it should be clear that the person(s) wishing to adopt must be suited to adopt. The assessment of suitability should be made taking all circumstances into account.

There is no automatic right for adults to be able to adopt a child. Assessing whether a person(s) wishing to adopt is/are suited to adopt is difficult, and it is easy to assume an adult perspective, especially when there is no particular child to take a view on.

Against the background of the difficulty of assessing whether a person(s) wishing to adopt is/are suited to adopt, we consider that there are reasons for considering which social actor is best suited to take decisions on consent, and how the decision-maker can be provided with the information on adoptees and their particular need in order to be able to take as their starting point the best interests of the child. We list different possible decision-makers. The decision-makers at local level could be the social welfare board, at a regional level the county administrative board and at central

level the authority responsible for questions of intercountry adoption.

In order to be able to give priority to the best interests of the child, it is our view that those taking the decision on consent must have a good knowledge of both children’s needs in general and adoptees’ particular needs. In our opinion it is not realistic to demand that the social welfare boards in all of Sweden’s 290 municipalities should possess all the particular knowledge of adoptees that we consider is required in order to take well-founded decisions on consent, as this is a question of a small group of cases. If the decisions instead were to be taken regionally, it is our view that a sufficiently good knowledge base of adoption and adoptees’ needs can be built up without actions requiring large amounts of resources. The risk is reduced of great variations as regards the processing of the cases, and a more unified practise can develop. We propose therefore that the county administrative board should take decisions on granting consent. In order to meet the high requirement of legality it may be suitable that the county administrative boards create special committees with the task of deciding on consent. Such a committee could be composed of various experts in the field, and it may also be suitable that the public interest is represented.

Support and help after an adoption – post-adoption service (Chap.10)

Society accepts and legitimises intercountry adoptions. It is important that society meets the needs of adoptees and adoptive parents at as early a stage as possible. Since 1998 the municipalities’ social welfare boards have had special responsibility for adopted children and young people. The support from the welfare board should include a social worker with a good knowledge of the special circumstances of adoptees and of the adoptive family, who can act as a partner in a dialogue and providing support e.g. in relationship problems within the family, difficulties in the parental role and in life crises deriving from the adoption. We consider that everyone who in their profession meets adoptees and adoptive parents should have a general knowledge of adoptees and that those working with

support and treatment of adoptees and adoptive parents must have special knowledge of adoptees. It is important that the state participates in the development of this knowledge.

By far the greatest numbers of adoptees live their lives in the same way as those who have grown up in their original family. All adoptees have to come to terms with their adoption, however, and at different stages of their lives there may be a need for support from society in order for them to cope with difficulties of various kinds.

Since 1 January 1998 the municipalities’ social welfare boards have, according to Chapter 5 paragraph 1 of the Law on Social Services, an explicit responsibility for providing help that may be needed after an adoption. Several social workers state that it is not clear what is meant by support and help. In most municipalities there is no structured activity for support and help after an adoption.

The aim of providing support and help is in our opinion that the donor contributes to the recipient’s solution of a problem or to his coping with a situation in a better way. The social welfare board’s support and help may include a social worker with a good knowledge of the special circumstances of adoptees and of the adoptive family, providing tips on different attitudes and suitable literature. The social worker can also be a partner in a dialogue. Examples of situations when support may be needed are in relationship problems within the family, difficulties in the parental role and in life crises deriving from the adoption.

The responsibility of the social welfare board according to Chapter 5, paragraph 1 of the Law on Social Services does not include adult adoptees. As the municipality has the ultimate responsibility for provision of support and help to those in need living within its area, it is suitable to make use of the existing knowledge of adoption within the municipality also as regards adult adoptees.

It is important that everyone who in their profession encounters adoptees should have a general knowledge of adoptees, and that everyone who works with e.g. support or treatment of adoptees also has specific knowledge of adoptees, so that the requirements for support and treatment can be met in time and in a good way.

Even as regards support and help we would wish to stress that municipalities have a great deal to gain by cooperating firstly with each other and secondly with the county council. Through this cooperation a regional support and help operation with specialist knowledge of adoptees can be built up.

Organisation and execution in the work on adoption-related questions. (Chap. 11)

We stress that most municipalities have a lot to gain from cooperating firstly with each other and secondly with the county council on adoption-related issues. We propose that municipalities and country councils cooperating on these matters should be able to apply for and be awarded a state incentive grant over several years.

As is evident from the previous section, adoption-related matters rarely arise for most municipalities and for child health care. In order to achieve a certain scale in the municipality’s work on adoption-related questions, most municipalities have a lot to gain by cooperating with each other. Municipal cooperation with the county council in parental training and support and help operations can be profitable for both sides. In regional cooperation on adoption-related matters those people working with these questions can receive the specialist knowledge necessary to meet the needs of adoptees and their families.

By the expression “regional adoption counselling” we mean a regional operation in which municipalities in cooperation provide parental training before adoption, home study before approval, and support and help after an adoption. The expression is not tied to any special form of cooperation. The county might comprise a suitable geographical basis for cooperation on regional adoption counselling between the municipalities comprising the county and the county council child health care. A very important task for adoption counselling is also to actively disseminate knowledge about adoption to various professional groups who come into contact with adoptees and adoptive parents. In order to encourage the establishment of cooperation we propose that the municipalities and county councils cooperating with each other on

adoption matters should be able to apply for and be awarded a state incentive grant which should be paid over several years.

Research and development of knowledge (Chap. 12)

We propose that a national centre for research and knowledge on intercountry adoption be established. A centre of this kind may with advantage be linked to already existing operations.

Hitherto the state has not prioritised research and knowledge development in the area of adoption. This is unacceptable when this involves the organised movement of children from one country to another. If Sweden is to have intercountry adoption in the future it will be necessary for the state to prioritise these questions.

We propose the establishment of a national centre for research and knowledge on intercountry adoption. The ultimate goal of the centre would be that adoptees receive the best possible conditions during their childhood and youth in their new home country through a better knowledge base. Some important tasks for the centre may be to maintain contact with the field of adoption in order to understand the needs for research, keep up to date with international research, ensure that new findings are made available to those interested in the field of adoption, and to act as a bank of knowledge for the municipalities’ adoption-related work. In order to acquire dignity and legitimacy the centre should be linked to a scientific environment where interdisciplinary research and knowledge development can be pursued, and where a dialogue becomes possible with clinical work. It is important that adoptees themselves can be heard, firstly in prioritising the research projects and secondly in the research itself, so that the situation of adoptees is not only described by adoptive parents and professionals. We provide examples of existing institutions which could house a research and knowledge centre.

Grants towards the costs of adoption – age limit etc. (Chap.13)

We propose that the age limit for the grant towards the costs of adoption should not be raised. We propose that in another regulation the government should consider whether it is still motivated that the grant towards the costs of adoption should be paid in private adoptions.

Since 1 January 1989 a state grant has been paid towards the adoption of children from abroad. The grant amounts at present to SEK 40,000 per adopted child, and is paid out when the adoption is complete. Grant is only paid for children not yet ten years of age when the adoptive parents receive the child into their care. Included in our brief is to examine whether the age limit for the grant should be raised. Most adoptions of children older than nine years are private adoptions. In private adoptions the cost picture, against the background of those situations that might arise, is in all likelihood completely different from an adoption through an authorised association. As a result of this we judge that there is no reason to raise the age limit. The few adoptions of children older than nine years of age mediated through authorised associations do not warrant adopting a different position.

Against the background that private adoptions may now only occur if there are special reasons, it is reasonable to assume that the costs of these adoptions are usually lower than for adoption through an authorised association. We propose that the government should consider whether it is still motivated for the grant towards adoption costs to be paid in cases of private adoption.

Other matters (Chap.14)

The adoptees’ interest groups constitute an important complement to the work society is responsible for. The groups are mainly run entirely on a non-profit basis. We propose that these groups should be awarded a state grant for their work.

An association mediating an adoption should also, for a reasonable fee, be able to help an adoptee in seeking his origins. Within the framework of its support and help work, the social

welfare board should provide support as required for coping with those feelings aroused in connection with an adoptee seeking his origins.

The child’s rights need to be reinforced in adoptions of a child who is known. We propose that the government reviews the deficiencies existing in this kind of adoption.

Different age limits in The law (1962:381) on national insurance and The law (1978:410) on right of parental leave for care of children, etc. imply e.g. that an individual(s) adopting an older child can have the right to child allowance but not to parental leave. We propose that the government reviews the question of whether there should be total conformity between the age limits.

Consequences (Chap.15)

Our proposals will require new resources. We estimate that the proposals will generate SEK 15 millions in raising standards and SEK 22 millions in one off subsidy. We submit proposals for possible financing.

Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen att 7 kap. 29 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap 29 §

Sekretess gäller hos statens nämnd för internationella adoptionsfrågor i ärende om sådana frågor för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Sekretess gäller hos

Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) i ärende om sådana frågor för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller även för handlingar som överlämnats till MIA för förvaring enligt 8 b § tredje stycket lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005.

Förslag till lag om ändring i lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner att 2–3 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA) är centralmyndighet enligt konventionen och fullgör de uppgifter som ankommer på en sådan myndighet, om inte något annat följer av lag eller annan författning.

NIA utfärdar intyg enligt artikel 23 i konventionen när adoptionen har ägt rum i Sverige eller när ett utländskt adoptionsbeslut har omvandlats här i landet enligt artikel 27 i konventionen och 5 § denna lag.

Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) är centralmyndighet enligt konventionen och fullgör de uppgifter som ankommer på en sådan myndighet, om inte något annat följer av lag eller annan författning.

MIA utfärdar intyg enligt artikel 23 i konventionen när adoptionen har ägt rum i Sverige eller när ett utländskt adoptionsbeslut har omvandlats här i landet enligt artikel 27 i konventionen och 5 § denna lag.

3 §

Ansökningar som avses i artikel 14 i konventionen skall göras hos socialnämnden i sökandens eller sökandenas hemkommun.

Socialnämnden skall

a) sammanställa rapporter enligt artikel 15.1. i konventionen,

b) pröva frågor om samtycke enligt artikel 17.c i konventionen,

Ansökningar som avses i artikel 14 i konventionen skall göras hos länsstyrelsen i det län där sökanden eller sökandena har sitt hemvist.

Länsstyrelsen skall pröva frågor om samtycke enligt artikel 17.c i konventionen.

Socialnämnden i sökandens eller sökandenas hemkommun skall

c) vidta åtgärder enligt artikel 21 i konventionen.

I 6 kap1215 §§socialtjänstlagen (2001:453) finns bestämmelser om att socialnämnden prövar frågor om medgivande att i adoptionssyfte ta emot barn med hemvist utomlands.

a) sammanställa rapporter enligt artikel 15.1. i konventionen, och

b) vidta åtgärder enligt artikel 21 i konventionen.

I 6 kap1215 §§socialtjänstlagen (2001:453) finns bestämmelser om att länsstyrelsen prövar frågor om medgivande att i adoptionssyfte ta emot barn med hemvist utomlands.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005.

Övergångsbestämmelser

För ärenden där ansökan, som avses i artikel 14 i konventionen, kommit in till socialnämnden före den 1 januari 2005 gäller 3 § i dess äldre lydelse.

Förslag till lag om ändring i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen om internationell adoptionsförmedling

dels att 4–6, 7, 9, 10 och 14 §§ skall ha följande lydelse, dels att det skall införas sju nya paragrafer, 6a, 8–8 d och 9 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §

Den eller de som vill adoptera ett barn från utlandet skall anlita en sammanslutning som avses i 3 §. Detta gäller dock inte enstaka fall av adoption som avser släktingbarn eller där det annars finns särskilda skäl att adoptera utan förmedling av en auktoriserad sammanslutning.

Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA) skall i sådana fall innan barnet lämnar landet pröva om förfarandet är godtagbart.

Den eller de som vill adoptera ett barn från utlandet skall anlita en sammanslutning som avses i 3 §. Detta gäller dock inte enstaka fall av adoption som avser släktingbarn eller där det annars finns särskilda skäl att adoptera utan förmedling av en auktoriserad sammanslutning.

Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) skall i sådana fall innan barnet lämnar landet pröva om förfarandet är godtagbart.

5 §

NIA avgör frågor om auktorisation och har tillsyn över de auktoriserade sammanslutningarna.

MIA avgör frågor om auktorisation och har tillsyn över de auktoriserade sammanslutningarna.

6 §

Auktorisation får endast ges åt sammanslutningar som har till huvudsakligt syfte att förmedla adoptioner. Auktorisation får ges endast om det står klart att

Auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i Sverige får endast ges åt sammanslutningar som har till huvudsakligt syfte att förmedla adoptioner. Om en samman-

sammanslutningen kommer att förmedla sådana adoptioner på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. För auktorisation krävs vidare att sammanslutningen har stadgar, styrelse och revisorer.

slutning även bedriver annan verksamhet än internationell adoptionsförmedling, får den andra verksamheten inte äventyra integriteten i adoptionsverksamheten. Auktorisation får ges endast om det står klart att sammanslutningen kommer att förmedla sådana adoptioner på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. För auktorisation krävs vidare att samman– slutningen har styrelse, revisorer och stadgar, som innebär att sammanslutningen är öppen.

6 a §

En sammanslutning, som har auktorisation enligt 6 §, får beviljas auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land under förutsättning att

1. det andra landet har en adoptionslagstiftning eller annan tillförlitlig reglering av internationell adoption, som utgår från de grundläggande principer om barnets bästa som uttrycks i Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter och i 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner,

2. landet har en fungerande administration kring internationell adoptionsverksamhet,

3. det inte uppstår skadlig

konkurrens om barnen eller mellan svenska sammanslutningar i landet,

4. sammanslutningen redovisar hur kostnaderna i utlandet fördelar sig, och

5. det med hänsyn till kostnadsbilden, balansen mellan de svenska sammanslutningarna och omständigheterna i övrigt bedöms som lämpligt att sammanslutningen inleder eller fortsätter ett adoptionssamarbete med det andra landet.

En sammanslutning som beviljats auktorisation för att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land får verka i det landet endast om behörig myndighet i det andra landet har gett sitt tillstånd till det, eller har förklarat att den är beredd att acceptera sammanslutningens verksamhet i landet.

I ärenden om auktorisation skall MIA rådgöra med den svenska utlandsmyndigheten i det andra landet om det inte är uppenbart obehövligt, samt vid behov med barnrättsorganisationer som verkar i landet.

7 §

Auktorisationen skall vara tidsbegränsad. I beslutet om auktorisation skall det anges vilka länder som sammanslutningens verksamhet avser. Auktorisationen får även förenas med andra villkor, såsom vad som

Auktorisation enligt 6 § får ges för högst fem år och auktorisation enligt 6 a § får ges för högst två år. Auktorisationen får även förenas med andra villkor, såsom vad som skall gälla om inbetalning av avgifter samt

skall gälla om inbetalning av avgifter samt redovisning.

redovisning.

För att täcka kostnaderna för verksamheten får en auktoriserad sammanslutning ta ut skäliga avgifter av dem som anlitar sammanslutningen för internationell adoptionsförmedling.

8 §

En auktoriserad sammanslutning är skyldig att tillhandahålla internationell adoptionsförmedling åt sökande som har medgivande att adoptera ett utländsk barn.

Skyldigheten gäller inte i det fall sammanslutningen inte har någon utländsk kontakt som kan förmedla barn till sökanden. Detsamma gäller om sökanden misskött sina ekonomiska eller andra avtalade förpliktelser gentemot sammanslutningen.

8 a §

Sammanslutningen skall skyndsamt meddela MIA sådana förändringar i sammanslutningens verksamhet i Sverige och i utlandet samt sådana förändringar i politiska, juridiska eller andra förhållanden i utlandet som kan ha betydelse för förmedlingsverksamheten.

8 b §

En auktoriserad sammanslutning är skyldig att dokumentera förmedlingsverksamheten. Dokumentationen skall utvisa faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Doku-

mentationen skall bevaras så länge den kan antas ha betydelse för den som förmedlats för adoption genom sammanslutningen, eller för honom eller henne närstående personer.

Kopia av handlingar som avser en viss adoption skall skickas till den socialnämnd som avses i 12 kap. 15 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453) .

Om sammanslutningen upphör med sin förmedlingsverksamhet, skall dokumentation av förmedlingsverksamheten överlämnas till MIA för förvaring.

8 c §

Den som en sammanslutnings handlingar i förmedlingsverksamheten rör skall på begäran, så snart som möjligt, tillhandahållas efterfrågade handlingar för läsning eller avskrift på stället eller i avskrift eller kopia, om det inte kan antas att en annan enskild person lider men.

Frågor om utlämnande enligt första stycket prövas av den som ansvarar för handlingarna. Anser denne att någon handling eller en del av en handling inte bör lämnas ut skall han eller hon genast med eget yttrande överlämna frågan till MIA för prövning.

8 d §

En auktoriserad sammanslutning skall vid varje tillfälle

kunna betala tillbaka alla inbetalda adoptionsavgifter samt ha ekonomiska medel för avveckling av sammanslutningen i övrigt.

9 §

De auktoriserade sammanslutningarna är skyldiga att på begäran tillhandahålla NIA de handlingar som rör verksamheten.

MIA har rätt att inspektera en auktoriserad sammanslutnings verksamhet och får inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.

Den vars verksamhet inspekteras är skyldig att lämna den hjälp som behövs vid inspektionen.

Polismyndigheten skall på begäran lämna MIA det biträde som behövs i samband med inspektion.

9 a §

MIA får förelägga en auktoriserad sammanslutning att avhjälpa brister i förmedlingsverksamheten.

10 §

Auktorisationen skall återkallas, om de förutsättningar som anges i 6 § inte längre finns. Detsamma gäller, om sammanslutningen inte uppfyller villkor som uppställts för auktorisationen eller inte rättar sig efter vad NIA begär med stöd av 9 §.

Auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i Sverige skall återkallas, om de förutsättningar som anges i 6 § inte längre finns. Sådan auktorisation skall också återkallas om sammanslutningen inte tillhandahåller MIA begärda handlingar enligt 9 § eller följer myndighetens beslut enligt 9 a §. Detsamma gäller om samman-

slutningen inte förmedlat något barn under de senaste två åren, om det inte föreligger särskilda skäl.

Auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land skall återkallas, om de förutsättningar som anges i 6 eller 6 a §§ inte längre finns.

En auktorisation skall vidare återkallas, om sammanslutningen inte uppfyller villkor som uppställts för auktorisationen.

14 §

NIA:s beslut enligt 4 § tredje meningen, 6 §, 7 § första stycket, och 10 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

NIA:s beslut i övrigt får inte överklagas.

MIA:s beslut enligt 4 § tredje meningen, 6 §, 6 a § första stycket, 7 § första stycket, 9 a § och 10 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

I fråga om överklagande av MIA:s beslut enligt 8 c § andra stycket gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i 15 kap. 7 § sekretesslagen (1980:100) .

MIA:s beslut i övrigt får inte överklagas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005.

Övergångsbestämmelser

Äldre föreskrifter gäller fortfarande för auktorisation som har beviljats före den 1 januari 2005, dock längst till och med den 31 december 2006.

Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen att 6 kap. 12-15 §§, 10 kap. 4 § och 16 kap. 3–4 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap. Vård i familjehem och i hem för vård och boende

Internationella adoptioner

12 §

Är det fråga om att ta emot ett barn med hemvist utomlands i syfte att adoptera det, skall ett medgivande enligt 6 § inhämtas innan barnet lämnar det land där det har sitt hemvist. Medgivande får lämnas endast om den eller de som vill adoptera har tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov och har blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd. Medgivandet upphör att gälla om inte barnet har tagits emot i hemmet inom två år från det medgivandet lämnades.

Ett barn med hemvist utomlands får inte utan länsstyrelsens medgivande tas emot för adoption i ett hem som inte tillhör någon av barnets biologiska föräldrar. Medgivande får inte lämnas utan att den eller de som ansöker om medgivande att få adoptera är utredda. Medgivande skall inhämtas innan barnet lämnar det land där det har sitt hemvist.

Medgivande får lämnas endast om den eller de som vill adoptera

1. har deltagit i av socialnämnden tillhandahållen föräldrautbildning inför adoption,

2. har tillfredsställande kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov och har blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd,

3. är högst 42 år vid ansökningstillfället, och

4. med hänsyn till samtliga omständigheter är lämpade att adoptera.

Sökande som har adopterat barn från utlandet tidigare får beviljas medgivande utan att sökanden deltagit i kommunal föräldrautbildning. Sökande som vid ansökningstillfället är äldre än 42 år får beviljas medgivande om det finns särskilda skäl.

Medgivandet upphör att gälla om inte barnet har tagits emot i hemmet inom två år från det medgivandet lämnades.

13 §

Den eller de som vill adoptera är skyldiga att anmäla till socialnämnden om deras omständigheter ändras mer väsentligt under den tid medgivandet gäller. Medgivandet skall återkallas, om förutsättningarna för det inte längre finns. Medgivandet kan återkallas även när barnet har tagits emot av den eller de som vill adoptera, om en fortsatt vistelse hos dem inte vore förenlig med barnets bästa.

Den eller de som vill adoptera är skyldiga att anmäla till länsstyrelsen om deras omständigheter ändras mer väsentligt under den tid medgivandet gäller. Medgivandet skall återkallas, om förutsättningarna för det inte längre finns. Medgivandet kan återkallas även när barnet har tagits emot av den eller de som vill adoptera, om en fortsatt vistelse hos dem inte vore förenlig med barnets bästa.

14 §

När ett visst barn har föreslagits för adoption, skall socialnämnden skyndsamt och senast inom två veckor från det att den eller de som vill adoptera kommit in med en anmälan om detta pröva om samtycke skall ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Om det är fråga om ett adoptionsförfarande som

När ett visst barn har föreslagits för adoption, skall länsstyrelsen skyndsamt och senast inom två veckor från det att den eller de som vill adoptera kommit in med en anmälan om detta pröva om samtycke skall ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Om det är fråga om ett adoptionsförfarande som

omfattas av lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, skall därvid 3 § i den lagen tillämpas. Den tid inom vilken prövning skall ske får förlängas om det finns synnerliga skäl.

omfattas av lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, skall därvid 3 § i den lagen tillämpas. Den tid inom vilken prövning skall ske får förlängas om det finns synnerliga skäl.

15 §

Ett medgivande enligt 12 § att ta emot ett barn med hemvist utomlands i syfte att adoptera det och ett samtycke enligt 14 § till att adoptionsförfarandet får fortsätta meddelas av socialnämnden i den eller de sökandes hemkommun.

I de fall samtycke enligt 14 § lämnats av socialnämnden i en annan kommun fullgör i stället den nämnden skyldigheterna enligt 7 §.

Ett medgivande enligt 12 § att ta emot ett barn med hemvist utomlands i syfte att adoptera det och ett samtycke enligt 14 § till att adoptionsförfarandet får fortsätta meddelas av länsstyrelsen i det län där de eller den sökande har sitt hemvist. Om det inte är uppenbart obehövligt skall socialnämnden i sökandes hemkommun utreda förutsättningarna för medgivande samt yttra sig innan länsstyrelsen beslutar om medgivande. Socialnämndens yttrande skall också inhämtas innan samtycke meddelas enligt 14 §.

Till dess adoptionen är genomförd skall socialnämnden medverka till att barnet får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden samt lämna dem eller den som vårdar barnet råd, stöd och annan hjälp som de behöver.

Den socialnämnd som lämnat yttrande i fråga om samtycke enligt 14 § fullgör skyldigheterna enligt andra stycket.

10 kap. Nämndorganisation

4 §

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ges endast åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som är en uppgift för nämnden enligt 6 kap. 6, 8, 12 och 13 §§ denna lag, 4 och 6 §§, 11 § första och andra styckena, 13 §, 14 § tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27 och 43 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 11 och 13 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

Första stycket gäller även i ärenden enligt 6 kap. 14 § om samtycke vägras och beslut enligt 9 kap. 3 § om att föra talan om återkrav enligt 9 kap. 1 §.

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ges endast åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som är en uppgift för nämnden enligt 6 kap. 6 och 8 §§ denna lag, 4 och 6 §§, 11 § första och andra styckena, 13 §, 14 § tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27 och 43 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 11 och 13 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

Första stycket gäller även beslut enligt 9 kap. 3 § om att föra talan om återkrav enligt 9 kap. 1 §.

16 kap. Övriga bestämmelser

3 §

Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om

– ansökan enligt 2 kap. 3 §, – bistånd enligt 4 kap. 1 §, – vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 4 kap. 5 §,

– förbud eller begränsning enligt 5 kap. 2 §,

– medgivande enligt 6 kap.

Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om

– ansökan enligt 2 kap. 3 §, – bistånd enligt 4 kap. 1 §, – vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 4 kap. 5 §,

– förbud eller begränsning enligt 5 kap. 2 §,

– medgivande enligt 6 kap.

6 §,

– återkallelse av medgivande enligt 6 kap. 13 §,

– samtycke enligt 6 kap. 14 §, eller

– avgifter eller förbehållsbelopp enligt 8 kap. 4-9 §§.

6 §, eller

– avgifter eller förbehållsbelopp enligt 8 kap. 4-9 §§.

Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.

4 §

Länsstyrelsens beslut i ärenden om tillstånd enligt 7 kap. 1 §, omhändertagande av personakt enligt 7 kap. 5 § eller föreläggande eller förbud enligt 13 kap. 6 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Länsstyrelsens beslut i ärenden om medgivande enligt 6 kap. 12 §, återkallelse av medgivande enligt 6 kap. 13 §, samtycke enligt 6 kap. 14 §, tillstånd enligt 7 kap. 1 §, omhändertagande av personakt enligt 7 kap. 5 § eller föreläggande eller förbud enligt 13 kap. 6 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

I fråga om överklagande av länsstyrelsens beslut enligt 7 kap. 4 § gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i 15 kap. 7 § sekretesslagen (1980:100).

Länsstyrelsens beslut om omhändertagande av personakt enligt 7 kap. 5 § och om föreläggande eller förbud enligt 13 kap. 6 § samt domstols motsvarande beslut gäller omedelbart. Polismyndigheten skall lämna den hjälp som behövs för att verkställa ett beslut om omhändertagande av personakt.

Länsstyrelsens beslut om medgivande enligt 6 kap. 12 §, återkallelse av medgivande enligt 6 kap. 13 §, samtycke enligt 6 kap. 14 §, omhändertagande av personakt enligt 7 kap. 5 § och om föreläggande eller förbud enligt 13 kap. 6 § samt domstols motsvarande beslut gäller omedelbart. Polismyndigheten skall lämna den hjälp som

behövs för att verkställa ett beslut om omhändertagande av personakt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005.

Övergångsbestämmelser

Äldre föreskrifter skall gälla i ärenden där ansökan om medgivande har kommit in till socialnämnden före den 1 januari 2005.

Utgångspunkt för utredningens arbete

Vi har fått regeringens uppdrag att undersöka en mängd frågor med anknytning till internationell adoption, med den övergripande målsättningen att stärka barnets rätt i adoptionsprocessen, se vidare våra direktiv i bilaga 1. Vi har strävat efter att barnets bästa, i överensstämmelse med artikel 21 i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), alltid skall sättas främst i samband med adoption.

Innebörden i begreppet barnets bästa kan variera utifrån t.ex. kulturmönster, värderingar, politik, sociala och ekonomiska förhållanden. Innebörden i begreppet stödjer sig också på den vetenskap och kunskap som råder i ett samhälle vid varje tidpunkt. Internationell adoption kan vara det bästa för ett visst barn vid ett visst tillfälle men behöver nödvändigtvis inte vara det bästa för ett annat barn vid ett annat tillfälle. Det behöver kanske inte vara det bästa alls för att goda levnadsvillkor skall utvecklas för det stora flertalet barn.

Vi redogör för situationen för de barn som kan komma att bli tillgängliga för internationell adoption och de barn och vuxna som redan har adopterats i Sverige från utlandet. Det blivande adoptivbarnet är oftast okänt för dem som fattar beslut om vem som skall bli barnets nya familj. Det blivande adoptivbarnets start i livet har oftast varit mer eller mindre svår med flera separationer, eftersom de flesta adoptivbarn först övergetts av sina biologiska föräldrar och därefter haft minst ytterligare en vårdare före adoptionen. Dessa förhållanden innebär att det krävs extra noggranna överväganden kring vad som är det blivande adoptivbarnets bästa och det krävs kunskap och mod för att kunna ha ett barnperspektiv framför ett vuxenperspektiv. För att barnperspektivet skall kunna stärkas kan det krävas att andra intressen ifrågasätts och i vissa fall begränsas. För att vi i Sverige skall kunna

ha ett tydligt barnperspektiv i samband med internationell adoption måste vi ställa oss frågan: vilket pris får en adoption egentligen ha? Vad får en adoption kosta i reda pengar, vilka etiska ställningstaganden behöver vi göra och vad är vi i Sverige beredda att betala, för att få en hög kvalitet i allt adoptionsanknutet arbete?

I 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, som ratificerades av Sverige år 1997, anges att det är bäst för ett barn att få växa upp i sin ursprungsfamilj. Är inte det möjligt skall barnet erbjudas en annan familj i hemlandet och först om inte heller det är möjligt skall barnet erbjudas en varaktig familj genom internationell adoption. Detta kallas för subsidiaritetsprincipen. I det fall barnet skall adopteras i utlandet skall det adopteras av en familj som är noggrant utredd och som bedömts vara lämpad att adoptera. Konventionen gäller enbart gentemot andra konventionsstater, men det rekommenderas att de grundläggande intentionerna i konventionen tillämpas även gentemot länder som inte är anslutna till konventionen. En liknande subsidiaritetsprincip finns också i barnkonventionen, som gäller i alla länder med vilka Sverige har internationellt adoptionssamarbete.

Vi utgår från antagandet att det inte är samma sak att bli adoptivfamilj som att bli biologisk familj. I antagandet ligger ingen värdering att det är bättre eller sämre att bli adoptivfamilj, utan endast att det är annorlunda. Att ta emot någon annans barn, där barnets bakgrund och tillvaro före adoptionen är mer eller mindre okänd, ställer delvis andra krav på föräldrarna än vad ett biologiskt föräldraskap gör.

Barn som adopteras i Sverige från utlandet har med sig en ”ryggsäck” med olika innehåll. De allra flesta adopterade lever sina liv på samma sätt som de som vuxit upp i sin ursprungsfamilj. Den samlade forskningen visar dock att adopterade löper en ökad risk för att utveckla psykiska och sociala problem. Alla adopterade måste förhålla sig till adoptionen och i olika skeden av livet kan det finnas behov av stöd från samhället för att kunna hantera svårigheter av skilda slag.

Att få barn är för de flesta vuxna ett viktigt mål i livet. För dem som drabbas av barnlöshet är det ofta förenat med stor sorg och besvikelse. För många barnlösa kan det framstå som självklart att de är lämpliga som adoptivföräldrar utifrån sin blotta längtan efter ett barn. Med ett tydligt barnperspektiv måste det dock stå klart att

de vuxnas längtan efter barn sammanfaller med det som bedöms vara till ett okänt barns bästa, innan en adoption kan genomföras. Det är därför kvalificerade utredningar av blivande adoptivföräldrar måste göras, något som ställer stora krav på utredarens kompetens. Den som på grundval av utredningen beslutar om medgivande att få adoptera ett utländskt barn har ett stort ansvar för att sätta barnets bästa främst.

Eftersom samhället sanktionerar och legitimerar internationella adoptioner måste samhället ta ett tydligt ansvar för att ge adopterade och deras familjer stöd, hjälp och behandling för problem som är förknippade med adoptionen. Samhället kan inte förlita sig på att sådan hjälp ges av ideella krafter. Varje samhällelig aktör måste begrunda och åtgärda vad det är som gör att adopterade och deras familjer kan känna sig missförstådda och felbedömda i kontakten med dem. En generell kunskapsutveckling är nödvändig och staten har ett ansvar för att denna kommer till stånd.

I vårt uppdrag ingår att pröva vad Sverige kan göra för att minska risken för barnhandel i samband med internationell adoption. Att tala om barnhandel i samband med adoption kan framstå som provocerande, och ingen vill väl tro att sådan faktiskt förekommer.

Så länge det finns fler vuxna som vill adoptera barn än det finns ”attraktiva” barn tillgängliga för adoption och när dessa vuxna finns i olika länder med olika syn på vad som är etiskt försvarbart i samband med adoption, så kommer det att finnas en konkurrens om barnen. Detta kan leda till att de som är beredda att betala mest får flest och mest attraktiva barn. Detta faktum tillsammans med vetskapen om att den del av världen, från vilken adoptivbarn kommer, har stora behov som till viss del kan tillgodoses genom de medel som härrör från internationell adoptionsverksamhet, gör att vi är farligt nära något som kan betraktas som barnhandel. Barn blir då den ”handelsvara” som ger inkomster till ursprungslandet. Detta kan innebära att fler barn adopteras internationellt än vad som egentligen är nödvändigt.

Sverige måste som nation ta ställning till vad som kan accepteras i detta sammanhang. Avgörandet kan inte överlåtas på de auktoriserade sammanslutningarna och det är inte heller rimligt att begära att varje barnlängtande vuxen skall förmå att ta ställning i frågan. Staten måste via den myndighet som ansvarar för internationella adoptionsfrågor ge tydliga anvisningar om vad som är

acceptabelt och vilka krav som skall ställas för att ett adoptionssamarbete skall bedömas vara lämpligt. Hur andra länder väljer att agera kan inte få vara avgörande för Sveriges ställningstagande.

Sverige måste fortlöpande granska internationell adoptionsverksamhet kritiskt för att vara trovärdigt i de internationella överenskommelser som ingåtts. Hjälpinsatser till barn i ursprungsländerna bör i första hand vara sådan hjälp som på lång sikt förbättrar sociala och ekonomiska förhållanden i ursprungsländerna. Sådan hjälp kan minska riskerna för att barn överges och att behovet av internationella adoptioner därmed också minskar.

Avgränsning av uppdraget

Vi fokuserar på de förvaltningsrättsliga inslagen i adoptionsprocessen och berör inte alls de civilrättsliga eller internationellt privaträttsliga aspekterna av adoption. I centrum för vårt betänkande står socialtjänstens insatser såväl före som efter en adoption, internationell adoptionsförmedling och den risk för handel med barn som finns i internationell adoptionsverksamhet. I vårt uppdrag har inte ingått att ifrågasätta det svenska systemet för internationell adoptionsförmedling, med auktoriserade sammanslutningar som har statens uppdrag att förmedla utländska barn för adoption i Sverige.

Utredningens arbetssätt

Vi har i vårt arbete inhämtat kunskaper och synpunkter från en mängd olika håll för att få ett bra underlag för våra förslag.

I oktober 2002 anordnade vi en forskningshearing för att ta del av viktig svensk forskning på området och för att med forskningsresultaten som grund diskutera hur samhället skall kunna möta adopterades behov på bästa sätt. Vi har också gett professor emeritus i barn- och ungdomspsykiatri Marianne Cederblad i uppdrag att sammanställa viktigare nationell och internationell forskning som rör internationell adoption.

Vi har arbetat med två olika referensgrupper som vi har träffat vid flera tillfällen. Den ena gruppen består av de auktoriserade

sammanslutningarna och den andra gruppen av representanter för adopterades och adoptivföräldrars intresseorganisationer.

Vi har därutöver haft ett stort antal möten med olika intressenter inom adoptionsområdet. Det är också ett stort antal enskilda personer som kontaktat oss på olika sätt.

I början av sommaren 2002 besökte den särskilda utredaren och sekretariatet Kina och Thailand. Kina är för närvarande det största ursprungslandet, med vilket Sverige har adoptionssamarbete. Resan genomfördes tillsammans med NIA och en representant för Socialdepartementet. Vi träffade ministerier, myndigheter, frivilligorganisationer, barnhem m.fl. och fick en god inblick i den internationella adoptionsverksamheten i respektive land. Sekretariatet var, tillsammans med NIA, under hösten 2002 på en liknande resa i Ukraina.

Utredaren och sekretariatet har vidare besökt Nederländerna för att studera Nederländernas internationella adoptionsverksamhet, obligatorisk föräldrautbildning i samhällets regi, utredning av blivande adoptivföräldrar, stöd och hjälp efter en adoption samt adoptionsforskning. Ett mycket angeläget möte under den resan var mötet med Permanenta byrån, som fungerar som sekretariat, vid Konferensen för internationell privaträtt i Haag.

Sekretariatet har också deltagit i en nordisk och en europeisk konferens på området.

Under våren 2002 skickade vi, med hjälp av Statistiska centralbyrån, en enkät till 289 kommuner med frågor om föräldrautbildning, hemutredning och stöd och hjälp efter en adoption. Det är 237 kommuner (82 %) som har besvarat enkäten. Kommunerna har delats in i tre grupper. De kommuner som har färre än 20 000 invånare utgör 55 % (130 kommuner), kommuner med 20 000–99 999 invånare utgör 41 % (98 kommuner) och kommuner med fler än 100 000 invånare utgör 4 % (9 kommuner).

Samtliga länsstyrelser har besvarat en enkät om tillsyn över socialtjänsten vad avser hemutredning och stöd och rådgivning.

De lärosäten som utbildar socionomer har fått besvara en enkät om i vilken mån frågor med anknytning till ämnet adoption tas upp under utbildningen, åtta av nio lärosäten har svarat.

Samtliga landsting har besvarat en enkät om bl.a. vilka verksamheter som finns för adopterade och deras familjer.

Slutligen har de nordiska länderna och Nederländerna besvarat en mängd frågor om föräldrautbildning, hemutredning, stöd och hjälp efter en adoption, kostnader för internationell adoption m.m.

2. Beskrivning av den internationella adoptionsverksamheten

2.1. Bakgrund

Adoptionsinstitutet har funnits i Sverige sedan 1917 års adoptionslag, som trädde i kraft den 1 januari 1918.

Adoption av utländska barn kom i gång i slutet av 1950-talet och verksamheten bedrevs från början av enskilda personer. Intresset ökade under 1960-talet, bl.a. beroende på att det blev allt färre svenska barn tillgängliga för adoption. Redan 1969 bildades två intresseföreningar, vilka gick samman 1972. Inte enbart barnlösa par var intresserade av att adoptera, utan många par som redan hade biologiska barn ville göra en insats för världens barn, vilket också speglade 1970-talets tidsanda. Kulmen nåddes 1977 då 1 864 barn adopterades från utlandet.

Verksamheten har efter hand blivit allt mer reglerad av samhället och det finns sedan 1979 särskilda bestämmelser om adoptionsförmedling. De allra flesta, ca 90 %, adopterar via en auktoriserad sammanslutning. Möjligheten att adoptera privat inskränktes kraftigt 1997, då det infördes krav på ”särskilda skäl” för att få genomföra en s.k. enskild adoption. Exempel på särskilda skäl är att sökanden har bott eller arbetat i ursprungslandet, har sitt ursprung där eller att det är fråga om adoption av ett släktingbarn.

Idag finns ca 43 000 internationellt adopterade i Sverige. För närvarande adopteras ca 1 000 barn från utlandet i Sverige varje år. De största ursprungsländerna är Kina, Colombia och Sydkorea.

2.2. Lagreglering

En mängd olika lagar berör internationella adoptioner. De materiella bestämmelserna om adoption finns i 4 kap. föräldrabalken, FB. I lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, IRA, tas frågor om behörig myndighet,

tillämplig lag och erkännande av utländska adoptionsbeslut upp. Till IRA hör förordningen (1976:834) om prövning av utländska beslut om adoption. År 1931 anslöt sig Sverige till en nordisk konvention, vilken blev gällande rätt i Sverige genom förordningen (1931:429) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap.

Regler om godkännande av blivande adoptivföräldrar och om socialnämndens skyldighet att ge stöd och hjälp efter en adoption återfinns i socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling, LIA, innehåller bestämmelser om internationell adoptionsförmedling, vari bl.a. innefattas auktorisation av sammanslutningar samt regler om tillsyn över dessa. NIA:s uppgifter regleras i förordningen (1988:1128) med instruktion för Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor. Lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner innebär att konventionen gäller som lag i Sverige. Av lagen (1988:1463) om bidrag vid adoption av utländska barn med tillhörande förordning (1988:1464) framgår att det under vissa förutsättningar utgår ett statligt bidrag då ett utländskt barn adopteras i Sverige. Utlänningslagen (1989:529) berör frågan om uppehållstillstånd och lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap innehåller bestämmelser om medborgarskap. Även i sekretesslagen (1980:100) finns särskilda bestämmelser vid adoption.

2.3. Internationellt samarbete

Sverige har anslutit sig till internationella konventioner som helt eller delvis berör adoption.

I Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), som antogs den 20 november 1989 av FN:s generalförsamling och trädde i kraft gentemot Sverige den 2 september 1990, finns i framför allt artikel 21 särskilda bestämmelser om adoption.

1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner (i fortsättningen kallad Haagkonventionen) är sedan den 1 juli 1997 inkorporerad i svensk lagstiftning genom lagen med anledning av Sveriges tillträde till

Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner.

2.4. Förutsättningar för adoption enligt föräldrabalken

I 4 kap. föräldrabalken finns bestämmelser om adoption av barn. Huvudregeln är att den som vill adoptera (adoptanten) skall ha fyllt 25 år. Såväl makar (samma regler gäller numera för registrerade partner) som en ensamstående person kan få tillstånd att adoptera. Makar skall vanligtvis adoptera gemensamt. Det finns dock möjlighet för en gift person att adoptera den andre makens barn om villkoren i övrigt är uppfyllda, s.k. styvbarnsadoption. Samboende par får varken adoptera gemensamt eller styvbarnsadoptera den andres barn.

För att domstolen skall kunna bevilja adoption krävs att vissa villkor är uppfyllda. Om barnet är över tolv år fordras normalt samtycke från barnet. Även om samtycke inte krävs skall barnets åsikter beaktas om dess ålder och mognad motiverar det. Det åligger socialnämnden att – om det inte är olämpligt – söka klarlägga barnets inställning. Samtycke krävs också av den förälder som har vårdnaden om barnet. Den andre föräldern skall om möjligt höras om sin inställning till adoptionen. Moderns samtycke skall ha lämnats sedan hon återhämtat sig tillräckligt från nedkomsten.

Adoptionsbeslutet fattas av den allmänna domstol, tingsrätt, inom vars domsaga adoptanten har sitt hemvist. Domstolen skall pröva om villkoren för adoption är uppfyllda och om de sökande adoptanterna är behöriga. Domstolen skall också göra en lämplighetsprövning innan den beslutar om adoption. Adoptionen måste vara till fördel för barnet. Sökanden skall dessutom ha uppfostrat barnet eller skall vilja uppfostra det eller skall det med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finnas särskild anledning till adoptionen. Innan domstolen beslutar om adoption skall den inhämta upplysningar om barnet och sökanden. Har barnet inte fyllt 18 år skall domstolen begära in yttrande från socialnämnden.

En adoption får inte ha karaktären av en affärsuppgörelse. Adoptivbarnet är i rättsligt hänseende jämställt med biologiska barn till adoptivföräldrarna. Det finns efter adoptionen inte några rättsliga band till de biologiska föräldrarna. En giltig adoption kan

numera inte hävas. Verkan av en adoption upphör dock om adoptivbarnet adopteras av någon annan eller om adoptanten gifter sig med adoptivbarnet.

2.5. Förmedling av utländska barn för adoption

2.5.1. Gången i ett adoptionsärende

En mängd olika aktörer är inblandade i ett adoptionsärende. Nedan ges en förenklad bild av en adoption som förmedlas genom en auktoriserad sammanslutning.

Den som vill adoptera ett utländskt barn, ansöker hos socialnämnden i sin hemkommun om medgivande om att ta emot ett barn med hemvist utomlands i syfte att adoptera det. Efter utredning av socialtjänsten bifaller socialnämnden ansökan om sökanden bedöms kunna ge ett adoptivbarn god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden samt har tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov. I det fall ansökan inte bifalls kan socialnämndens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Socialstyrelsen och länsstyrelsen utövar tillsyn över socialtjänsten.

Om sökanden vill delta i föräldrautbildning inför adoption, finns sådan att tillgå främst i de auktoriserade sammanslutningarnas regi. Det finns inget formellt krav på att sökanden skall genomgå utbildning för att medgivande skall kunna lämnas. Enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen får medgivande dock lämnas endast om de eller den som vill adoptera har tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov, vilket socialnämnden har att pröva.

Sökanden skickar in utredning samt beslut om medgivande till en auktoriserad sammanslutning som beslutar om förmedling av barn för adoption. I det fall sammanslutningen vägrar att tillhandahålla adoptionsförmedling kan beslutet överklagas till NIA, som också utövar tillsyn över sammanslutningen. Sammanslutningen sköter kontakterna med utlandet och lämnar barnförslag till sökanden när den utländska kontakten valt ut ett barn för adoption. Sökanden skall då ta ställning till förslaget. Socialnämnden skall inom 14 dagar ta ställning till om det finns lagliga hinder för adoptionen. Sökanden avvaktar därefter resebesked. När detta kommit reser sökanden till barnets ursprungsland för att

hämta barnet och genomgår där vad som krävs enligt ursprungslandets lagstiftning. Barnet kan i vissa fall komma med eskort.

Barn som tas emot för adoption i Sverige från viseringspliktiga länder skall enligt huvudregeln ha sitt uppehållstillstånd klart före inresan till Sverige. Ansökan om uppehållstillstånd görs hos Migrationsverket, som beviljar uppehållstillstånd och sänder beslutet till den svenska ambassaden i barnets hemland och till de blivande adoptivföräldrarna. För barn som kommer från viseringsfria länder och som förmedlas genom svensk auktoriserad sammanslutning, kan undantag göras från huvudregeln att uppehållstillstånd skall vara klart före inresan till Sverige. Sammanslutningen utfärdar ett intyg som skall uppvisas vid inresan till Sverige.

Adoption som beslutats i ett land anslutet till Haagkonventionen gäller direkt i Sverige (t.ex. Colombia och Polen). Adoptionsbeslut fattat i ett land där adoption har samma rättsverkningar som i Sverige godkänns av NIA (gäller numera endast ett fåtal länder). I det fall ett utländskt adoptionsbeslut inte har samma rättsverkningar som i Sverige, adoptionen kan t.ex. hävas, rekommenderas att adoptanterna ansöker om adoption i tingsrätten (t.ex. Kina, Ryssland, Sydafrika, Thailand, Vietnam och Vitryssland). Detta är nödvändigt om det inte fattats något beslut om adoption i ursprungslandet (t.ex. Indien och Korea).

Ett barn som inte fyllt tolv år och som adopteras av svensk medborgare blir vid adoptionsbeslut i tingsrätt svensk medborgare. Likaså blir barnet svensk medborgare om det har fått ett utländskt adoptionsbeslut som har godkänts i Sverige av NIA eller om adoptionen har genomförts i enlighet med Haagkonventionen.

När adoptionen är genomförd kan föräldrarna ansöka om bidrag för kostnader vid adoption hos försäkringskassan. Bidraget uppgår f.n. till 40 000 kr.

2.5.2. NIA

Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA) är en central förvaltningsmyndighet med ansvar för information, tillsyn och kontroll i frågor som rör internationella adoptioner. Nämnden består av elva ledamöter, som förordnas av regeringen. NIA:s kansli har f.n. nio anställda.

Enligt sin instruktion skall NIA bl.a. underlätta adoption i Sverige av utländska barn, fullgöra uppgifter som ankommer på centralmyndigheten enligt lagen med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen, fullgöra de uppgifter som anges i lagen om internationell adoptionsförmedling och pröva utländska beslut om adoption. NIA skall vidare följa den internationella utvecklingen på området och samla information samt följa utvecklingen av kostnaderna för adoption av utländska barn. Andra uppgifter för NIA är att bedriva informationsverksamhet samt lämna upplysningar och biträde åt myndigheter och organisationer och efter samråd med Socialstyrelsen utarbeta den särskilda information som behövs för bedömning av hems lämplighet att ta emot ett barn i syfte att adoptera det.

NIA:s instruktion, organisation och uppgifter beskrivs mer utförligt i kapitel 7.

2.5.3. Auktoriserade sammanslutningar

I Sverige finns f.n. sex auktoriserade sammanslutningar. Av dessa är fem ideella organisationer och en är en stiftelse. En av sammanslutningarna är mycket stor, en är medelstor, två är något mindre och två är små. Detta innebär att sammanslutningarna arbetar under mycket skiftande förhållanden. Förteckning över de länder med vilka de svenska sammanslutningarna har adoptionssamarbete finns i bilaga 3.

Nedan beskrivs i korthet de svenska auktoriserade sammanslutningarna. Siffra inom parentes avser år 2001.

Adoptionscentrum (AC)

År 1969 bildades föreningen Adoptionscentrum som 1972 slogs samman med Indisk-svenska föreningen. AC har haft auktorisation sedan 1980. Under 2002 förmedlades 696 barn (621).

Adoptionsföreningen La Casa (ALC)

ALC bildades 1992 och har haft auktorisation sedan 1998. Under 2002 förmedlades 10 barn (18).

Barnen Framför Allt – Adoptioner (BFA–A)

BFA–A bildades 1979 och har haft auktorisation sedan 1980. Under 2002 förmedlades 60 barn (70).

Barnens Vänner – Internationell adoptionsförmedling (BV)

BV bildades 1979 under namnet Sri Lanka Barns Vänner och har haft auktorisation sedan 1980. Under 2002 förmedlades 86 barn (48).

Familjeföreningen för Internationell Adoption (FFIA)

FFIA har förmedlat barn sedan 1980 då föreningen också fick auktorisation. Under 2002 förmedlades 156 barn (158).

Stiftelsen Frösunda Solidaritet – Internationella Adoptioner

Stiftelsen startades 1998 och har haft auktorisation sedan 2001. Stiftelsen har under våren 2003 förmedlat sitt första barn.

2.5.4. Andra sammanslutningar på adoptionsområdet

En mängd olika intresseföreningar med anknytning till adoption har bildats, främst sammanslutningar av adopterade eller adoptivföräldrar. De föreningar som vänder sig till adopterade är ofta mycket aktiva i debatten kring olika frågor som berör adoption. I det följande ges exempel på olika föreningar.

Adopterade Etiopiers och Eritreaners Förening (AEEF) är en politiskt och religiöst obunden förening för vuxna adopterade från

Etiopien och Eritrea. AEEF har ca 80 medlemmar.

Adopterade Koreaners Förening (AKF) bildades 1986 och började som en kamratförening för att numera utgöra en erfarenhetsbank, där medlemmar kan få råd och stöd och kan träffas för att utbyta åsikter. AKF har ca 150 medlemmar.

Adopterades Röst är ett nätverk som försvarar adopterades rättigheter och värnar om adopterades bästa i olika frågor. Nätverket har ca 80 medlemmar.

AFO Stockholm och AFO Malmö är föreningar för vuxna adopterade eller fosterbarn. Föreningarna arbetar med dagsaktuella frågor som rör adoptioner, samarbetar med liknande organisationer i andra länder och med myndigheter och organisationer.

Forum för adopterade, som är en lokalavdelning till AC, är en rikstäckande organisation för alla adopterade och har ca 250 medlemmar. Forum har en heltidsanställd och arbetar bl.a. med rotsökning och administrerar Adopterades Linje.

Föreningen för adopterade thailändare (F.F.A.T.) är en ny förening som drivs ideellt med inriktning på att främja och stärka banden mellan adopterade från Thailand. Föreningen arbetar bl.a. med diskussioner kring adopterades ursprung och det statliga stöd

NIA fått från regeringen för att stödja personer som blev adopterade från Thailand under 1970-talet samt frågor om arbete och studier i Thailand.

Adoptivfamiljers Förening (AFF) är en ny förening som samlar alla adoptivfamiljer oavsett land och förmedlingsorganisation. AFF arbetar för att förbättra villkoren för adoptivfamiljer i Sverige och med att bygga nätverk.

Ensamstående Adoptivföräldrars Förening (EAF) är en förening för ensamstående adoptanter och har ca 150 medlemmar.

I Koreanska Sällskapet i Sverige är majoriteten av medlemmarna numera adoptivföräldrar med barn från Korea.

Sanuk är en ideell förening för adopterade från Thailand och deras familjer. Sanuk syftar till att främja kontakter till nytta och nöje mellan adopterade från Thailand, adoptivföräldrar och mellan de båda länderna Sverige och Thailand.

2.5.5. Internationellt samarbete

Samarbete mellan centralmyndigheter

De nordiska centralmyndigheterna träffas en gång per år för diskussion om internationell adoption och den utveckling som ständigt pågår.

NIA deltar också i ett informellt samarbete mellan i första hand europeiska mottagarländer. Vissa av länderna har tillträtt Haagkonventionen. Länderna träffas en gång per år.

Euradopt

Euradopt är en sammanslutning av adoptionsorganisationer (sammanslutningar) i 13 västeuropeiska länder. Euradopt har huvudsakligen till uppgift att förespråka internationell adoption som ett alternativ inom barnavårdsverksamhet, utfärda etiska regler för internationell adoption, verka för samarbete mellan statsmakter och auktoriserade sammanslutningar, dela med sig av kunskap om internationell adoption och närliggande frågor, arbeta för förbättrad lagstiftning samt arbeta för att alla länder som arbetar med internationell adoption ansluter sig till Haagkonventionen. Svenska medlemmar i Euradopt är AC, BFA–A, BV och FFIA.

2.6. Adoptionsverksamhet i andra mottagarländer

Danmark

I Danmark finns ca 16 000 utlandsadopterade. Under år 2001 förmedlades 631 barn för adoption till Danmark, varav de flesta från Kina, Indien, Colombia, Korea och Vietnam. Danmark tillträdde Haagkonventionen år 1997. Civilretsdirektoratet, ett statligt verk under Justitieministeriet, är centralmyndighet enligt konventionen. Det finns två auktoriserade sammanslutningar i landet. Adoptionsnaevnet, som är tillsatt av justitieministern, har tillsyn över de auktoriserade sammanslutningarna.

Finland

I Finland finns ca 2 000 utlandsadopterade. Under år 2001 förmedlades 218 barn, varav de flesta från Kina, Ryssland, Colombia och Thailand. Finland tillträdde Haagkonventionen år 1997. Den allmänna planeringen, ledningen och övervakningen av den internationella adoptionstjänsten ankommer på Social- och hälsovårdsministeriet. Vid nämnda ministerium fungerar Nämnden

för internationella adoptionsärenden som sakkunnigmyndighet i fråga om internationella adoptioner och nämnden är också centralmyndighet enligt konventionen. Det finns tre auktoriserade sammanslutningar (adoptionstjänstorgan) i landet.

Island

I Island finns knappt 400 utlandsadopterade. Under år 2001 förmedlades 25 barn för adoption till Island från Indien (majoriteten), Rumänien och Thailand. Island tillträdde Haagkonventionen år 2000. Justitieministeriet handhar adoptionsfrågor och är centralmyndighet enligt konventionen. Det finns endast en auktoriserad sammanslutning i landet.

Norge

I Norge finns knappt 15 000 utlandsadopterade. Under år 2001 förmedlades 713 barn för adoption till Norge, de dominerande ursprungsländerna var Kina, Sydkorea, Colombia, Etiopien och Indien. Norge tillträdde Haagkonventionen år 1998. Barne-, ungdoms og familieforvaltningen (BUFA) är den myndighet under Barne- og familiedepartementet som handhar adoptionsfrågor och är också centralmyndighet enligt konventionen. Det finns tre auktoriserade sammanslutningar i landet.

Nederländerna

I Nederländerna finns knappt 30 000 utlandsadopterade. Under år 2001 förmedlades 1 122 barn för adoption till Nederländerna, de dominerande ursprungsländerna var Kina, Colombia, Haiti, Sydkorea, och Taiwan. Nederländerna tillträdde Haagkonventionen år 1998. Justitieministeriet är centralmyndighet enligt konventionen. Det finns sju auktoriserade sammanslutningar i landet.

3.1. Inledning

Nedan angivna ursprungsländer (Colombia, Indien, Kina, Polen, Ryssland, Sydafrika, Sydkorea, Thailand, Vietnam och Vitryssland) förmedlade över 90 % av de barn som kom till Sverige genom en auktoriserad sammanslutning under 2002. Information om länderna har inhämtats från NIA, de auktoriserade sammanslutningarna och i samband med vår resa till Kina och Thailand. Beskrivningarna skall ses som exempel, eftersom det inom ett land kan finnas variationer på t.ex. procedur kring adoptionen och krav på de blivande adoptivföräldrarna.

Samtliga länder, med vilka Sverige har adoptionssamarbete, framgår av bilaga 3.

Siffror inom parentes avser antal barn som förmedlades genom en sammanslutning under åren 2001 och 2000. I den siffra som avser antal anlända barn ingår såväl barn som förmedlats genom en auktoriserad sammanslutning som barn som adopterats enskilt.

3.2. Colombia

Bakgrund

Under 2002 förmedlades 121 (135, 108) barn från landet. Under perioden 1973–2002 anlände 4 962 barn från Colombia till Sverige. Antalet adoptioner från Colombia har minskat under 1990-talet. Enligt uppgift beror detta på att de colombianska adoptionsförmedlande instanserna numera föredrar att lämna barn till t.ex. spanska sökande, som i ökande grad under 1990-talet börjat adoptera från Latinamerika.

Colombia har under merparten av 1980-talet varit stabilt och välorganiserat på adoptionsområdet. Efter uppgifter i början av

1980-talet att flera barn hade kidnappats och lämnats för adoption till andra länder, även till Sverige, genomförde Colombia en reglering av adoptionerna. Colombia har en fungerande adoptionslag.

Den för adoptionsfrågorna ansvariga myndigheten under Hälsoministeriet är Instituto Colombiano Bienestar Familiar, ICBF. Adoption av colombianska barn till annat land får endast förmedlas av ICBF självt eller något av de åtta privata barnhem, som fått licens av ICBF att bedriva s.k. adoptionsprogram. ICBF samarbetar endast med sammanslutningar i annat land och enskilda adoptioner accepteras således inte.

Colombia ratificerade Haagkonventionen under 1998 och ICBF utnämndes till centralmyndighet i konventionens mening.

AC har adoptionskontakter i Colombia sedan mitten av 1970talet (ICBF och privata barnhem) och FFIA fick auktorisation för Colombia (ICBF) under år 1999. Några adoptivföräldrar med barn från La Casa de la Madre y el Niño i Bogotá, bildade 1992 organisationen ALC i Sverige och fick auktorisation för Colombia 1998 för samarbete med barnhemmet.

Adoptionsförfarandet

De flesta små barn som blir tillgängliga för adoption, lämnas till ett barnhem direkt av sin moder. Modern har ofta varit inskriven i något av mödrahemmens program. Alla barnhem har mödrahem knutna till sig på något sätt. Andra barn kan ha övergetts på sjukhus eller hittats på andra ställen och omhändertagits av ICBF. En del barn lämnas av sina anhöriga eller grannar direkt till ICBF eller till något av de privata adoptionsbarnhemmen. Om barnet lämnats till ICBF kan myndigheten antingen handlägga adoptionen själv eller skriva in barnet på något av adoptionsbarnhemmen.

När modern väljer att lämna sitt barn för adoption skall hon vända sig till ICBF för information om adoptionsprocessen och vilka rättigheter hon har. När modern samtyckt till adoption har hon en månads betänketid. När betänketiden gått till ända är hennes beslut oåterkalleligt.

Om barnet är övergivet tilldelas barnet en ”familjeförsvarare”, som gör en utredning för att klargöra att barnet verkligen är övergivet. Om så är fallet, utfärdas en övergivandeförklaring. Där-

efter sammanträder ICBF:s adoptionskommitté, som beslutar om vilket adoptionsprogram som skall ta hand om barnet.

När barnet är tillgängligt för adoption väljer barnhemmet föräldrar utifrån sammanslutningarnas presentation av familjerna. När familjen tackat ja till barnet skickas de fullständiga dokumenten.

När de blivande adoptivföräldrarna kommer till Colombia får de barnet i sin vård tämligen omgående. Efter några dagar skall familjen intervjuas hos ICBF, där handläggaren bedömer barnets och föräldrarnas anpassning till varandra. ICBF:s rapport utgör en inlaga till domstolen, som beslutar om adoption. När adoptionsbeslutet vunnit laga kraft skall barnets nya namn skrivas in i civilregistret och därefter kan barnets pass utfärdas.

Krav på adoptanten

Kraven på adoptivfamiljerna varierar mellan de privata och statliga barnhemmen. Gemensamt krav är två års äktenskap. Kortare äktenskap accepteras om makarna varit sammanboende en tid dessförinnan. Båda makarna måste resa till landet men en av dem kan resa hem efter 1–2 veckor. Vistelsetiden varierar mellan fyra till åtta veckor. Ensamstående kan ansöka om barn över 6–7 år. För de privata barnhemmen gäller att makar, som inte bör vara mer än 40 år äldre än barnet, får adoptera barn från landet. Olika detaljkrav finns på olika barnhem. ICBF kräver att makarna får vara högst 30 år för adoption av ett litet barn. Högre ålder accepteras vid adoption av ett andra barn och äldre makar får ansöka om äldre barn eller barn med handikapp.

Kostnader m.m.

Under år 2001 var familjens totala genomsnittskostnad för en adoption från ett privat barnhem i Colombia 161 000 kr genom AC och 120 000 kr genom ALC. Adoption via ICBF kostade i genomsnitt 102 000 kr genom AC och 154 000 kr genom FFIA (endast ett barn förmedlades av FFIA 2001).

Vid adoption genom AC uppgår kostnaden för barnets vård och uppehälle till 59 385 kr för privata barnhem. Kostnaden ingår i

adoptionsavgiften som föräldrarna betalar. Beloppet, som barnhemmen benämner donation, avser barnets del av barnhemmets totala driftskostnad. I driftskostnaden ingår kostnader för mat och uppehälle men också kostnader för olika sociala program som mödravård, nationella adoptioner och vård av barn som tvångsomhändertagits av samhället.

ALC uppger en kostnad för barnets vård och uppehälle om 20 491 kr. Beloppet avser barnets del av den totala driften. När barnhemmet inte längre fick statsbidrag ansåg ALC att det var rimligt att föräldrarna via adoptionsavgiften bidrog till barnhemmets drift.

ICBF får inte ta ut någon avgift för barnens vård men de statliga barnhemmen tar gärna emot donationer i form av t.ex. mjölkpulver. Donationerna anges i AC:s redovisning som en kostnad för barnets vård och uppehälle och uppgår till 4 324 kr.

3.3. Indien

Bakgrund

Under 2002 förmedlades 60 (72, 71) barn från landet. Under perioden 1969–2002 anlände 6 600 barn från Indien till Sverige.

Adoption av barn från Indien till Sverige påbörjades i början av 1960-talet och nådde sin största omfattning under senare delen av 1970-talet och början av 1980-talet. Antalet adoptioner var som högst år 1981 och uppgick då till 460 anlända barn.

En central myndighet i New Delhi, Central Adoption Resource Agency (CARA) handhar adoptionsfrågor. Efter ett domstolsutlåtande från Supreme Court i Indien 1984 finns detaljerade regler för hur internationella adoptioner skall handläggas. De indiska barnhem och organisationer, som önskar arbeta med adoptionsplaceringar av barn till andra länder, skall ha en särskild licens utfärdad av den indiska regeringen. De får endast samarbeta med sådana organisationer/byråer i andra länder, som har sitt lands tillstånd att arbeta med adoptionsförmedling och som anmälts till Indiens Socialministerium. Ett kvotsystem, som innebär att minst hälften av de barn som är tillgängliga för adoption skall adopteras nationellt, finns också. De indiska institutionerna/organisationerna

måste även ägna sig åt annan social verksamhet. Licenserna omprövas normalt efter två år.

Indien har undertecknat 1993 års Haagkonvention. De tre svenska sammanslutningar som har auktorisation för Indien är AC, BFA–A och FFIA. De samarbetar alla med indiska licenserade institutioner/organisationer.

Adoptionsförfarandet

De flesta barn som är tillgängliga för adoption är hittebarn eller övergivna barn.

Hittebarn, som tas om hand av polisen, tas respektive rapporteras till den lokala ungdomsdomstolen där en utredning startar. Socialarbetare efterforskar anhöriga. När utredningen är avslutad och rimlig tid förflutit, kan barnet förklaras övergivet och fritt för adoption. Denna procedur följs också när ett barn överges av annan än biologisk förälder.

De övergivna barnen är i de flesta fall barn till ogifta kvinnor. Det är näst intill omöjligt för en ogift kvinna att själv ta hand om sitt barn. I vissa storstäder finns undsättningshem där den gravida kvinnan kan tillbringa den sista tiden av graviditeten för att dölja förhållandet för omgivningen. Modern får konsultation och blir informerad om effekterna av en adoption och de tillgängliga alternativen för barnet. Modern skriver en övergivandeförklaring där hon avsäger sig alla rättigheter till barnet till förmån för den indiska adoptionsorganisationen. Förklaringen skall lämnas frivilligt och utan villkor. Modern kan återkräva barnet inom 90 dagar. Organisationen tar därefter över ansvaret för barnet.

Efter 90 dagar skall organisationen inom 45 dagar försöka finna indiska föräldrar till barnet. Motsvarande period för hittebarn är sju veckor. Voluntary Coordinating Agency (VCA) skall informeras om barnet. VCA för register över barn och indiska sökande. Om VCA inte funnit en indisk familj inom två månader, förklaras barnet fritt för adoption. Handikappade och äldre barn är undantagna denna procedur.

Vid internationell adoption ansöker den indiska organisationen om ett ”no objection certificate” hos CARA. Därefter kan en adoptivfamilj utses och barnförslag lämnas. Den utländska sammanslutningen får en social och en medicinsk rapport samt

foto på barnet. Efter att samtycke inhämtats lämnas samtliga handlingar in till domstol av en advokat, som har fullmakt från de blivande adoptivföräldrarna. Domstolen remitterar ansökan till ett granskningsorgan som efter genomgång av handlingarna lämnar ett utlåtande till domstolen. Domstolens beslut innebär att den blivande adoptanten utses till vårdnadshavare och förmyndare för barnet samt att barnet får föras till mottagarlandet för att där adopteras. Beslutet förutsätter att adoption sker i mottagarlandet inom två år från det indiska vårdnadsbeslutet.

Krav på adoptanten

Makar, som inte bör vara mer än 40 år äldre än barnet, får adoptera ett barn från Indien. Intyg om svårigheter att få biologiska barn skall skickas med. Det accepteras att makarna har ett barn sedan tidigare. En eller båda makarna bör resa till landet och stanna i 1–2 veckor. Barnet kan också komma med eskort. Ensamstående eller flerbarnsfamiljer kan ansöka om barn över fyra år eller barn med handikapp.

Kostnader m.m.

Under år 2001 var familjens totala genomsnittskostnad för en adoption från Indien 95 000 kr genom AC, 116 000 kr genom BFA–A och 95 000 kr genom FFIA.

I AC:s adoptionsavgift ingår 23 802 kr för vård och uppehälle, vilket avser barnets kostnad av den totala driften av barnhemmet, inklusive stöd till sociala program. I BFA–A:s avgift ingår 30 800 kr för vård och uppehälle. Beloppet avser direkta vårdkostnader för det enskilda barnet, men också kostnader för barn som utsetts till BFA–A, men där någon adoption av olika skäl inte kommit till stånd. Bidrag till sociala projekt ges som bistånd och betalas inte genom BFA–A:s adoptionsavgift. I FFIA:s avgift ingår 22 600 kr för vård och uppehälle. Beloppet avser även bidrag till annan verksamhet.

Enligt indiska regler är biståndskrav direkt kopplade till adoption inte tillåtet. Den indiska organisationen får endast debitera administrativa och juridiska kostnader om 10 000 INR (ca

2 000 SEK), vårdkostnader för barnet om 100 INR (ca 20 SEK) per dag efter det att barnet utsetts och i förekommande fall specialist- och sjukhusvård.

De indiska organisationerna har dock möjlighet att välja utländsk samarbetspartner och det ligger i sakens natur att en sådan väljs med omsorg. Den utländska sammanslutningen måste arbeta professionellt och det är också viktigt att sammanslutningen stöder den indiska organisationen i olika sociala projekt och i arbetet med nationella adoptioner. Det är ofta kutym med donationer och bistånd kopplat till samarbetet. Utan sådant stöd uppges det vara omöjligt att få till stånd ett varaktigt samarbete med en indisk organisation.

3.4. Kina

Bakgrund

Under 2002 förmedlades 330 (211, 166) barn från landet. Under perioden 1987–2002 anlände 1 299 barn från Kina till Sverige, de flesta från år 1993 och framåt. Under 2001 adopterades 8 000 barn från Kina till utlandet, en minskning är dock att vänta då färre barn överges.

Sedan 1996 finns en särskild adoptionsmyndighet i Beijing, Chinese Centre for Adoption Affairs (CCAA) under Civilministeriet. Myndigheten bildades provisorisk redan 1994, men hörde då till Justitieministeriet. Adoptionerna från Kina handhas centralt av CCAA.

Kina har undertecknat 1993 års Haagkonvention. Arbete med ratifikation av konventionen pågår.

FFIA har auktorisation för Kina sedan 1991, BV sedan 1994 och AC sedan 1998. CCAA har ansett att det inte finns utrymme för fler svenska sammanslutningar i Kina.

Adoptionsförfarandet

I Kina är det i princip endast hittebarn som förmedlas för adoption. Anledningen till att barn överges är t.ex. att barnet är sjukt eller funktionshindrat eller att det är fött av en ogift kvinna. Polis, barnhem och Civilministeriet gör efterforskningar, bl.a. genom

annonser i tidningar, för att finna barnets föräldrar eller släktingar. Efter det att barnet bedömts vara övergivet skickas handlingar om barnet till CCAA, som söker utländska föräldrar till barnet. CCAA förfogar över ca 200 barnhem i de östra och södra provinserna i Kina. Från barnhemmen förmedlas barn till CCAA, som sedan matchar barnen mot de sökande som finns i registren. Då processen i Kina tar tid är barnen minst sju månader när barnförslag lämnas. Efter barnförslag tar det ca två månader tills föräldrarna kan hämta barnet. I samband härmed krävs en vistelse i Kina om ca tolv dagar. Överlämnandet av barnet sker oftast på ett hotell i provinsen. Föräldrarna besöker i allmänhet inte barnhemmet, men det är inte uteslutet.

Krav på adoptanten

Makar eller ensamstående, som skall ha fyllt 30 år, får adoptera ett barn från Kina. Det accepteras att makarna har barn sedan tidigare. Makar mellan 30–45 år anses särskilt lämpade, de mellan 46–55 kan få adoptera äldre barn och en person över 55 år kommer i princip inte i fråga som adoptivförälder.

Det var fram till 2002 möjligt för ensamstående att på samma villkor som makar adoptera barn från Kina. Under 2002 införde Kina en kvot innebärande att endast 5 % av adoptionerna fick göras av ensamstående. Kvoten för ensamstående är sedan den 1 december 2002 8 %. Ensamstående skall intyga att de inte lever i en homosexuell relation (ett krav från CCAA sedan sommaren 1998). Sedan slutet av år 2000 skall detta även kunna styrkas av utredaren i sökandens hemutredning.

CCAA har i början av år 2003 gett ut mer preciserade regler som gäller sökande av adoptivbarn från Kina. Där ställs t.ex. specifika krav på vilka utredningar som skall ha utförts, intyg om utredarens kompetens, intyg om särskild referensperson som är beredd att ta hand om barnet om en ensamstående adoptivförälder skulle avlida. Dessa regler tillgodoses i huvudsak genom den svenska lagstiftningen och regler för samhällets ansvar i samband med internationella adoptioner.

Kostnader m.m.

Under år 2001 var familjens totala genomsnittskostnad för en adoption från Kina 116 000 kr genom AC, 112 000 kr genom BV och 119 000 kr genom FFIA.

I adoptionsavgiften för Kina ingår en avgift om 3 050 USD till barnhemmet och den används till vård av kvarvarande barn. Denna avgift ses av CCAA som en donation, men den är i princip en förutsättning för adoptionen. AC och FFIA redovisar ”donationen” som en kostnad för barnets vård och uppehälle. CCAA uppger att donationen är frivillig och att beloppet kan vara lägre om barnet har ett funktionshinder, medan de svenska sammanslutningarna uppger att donationen uppfattas som ett krav för att barn skall kunna förmedlas för adoption. Donationen ingår i adoptionsavgiften.

3.5. Polen

Bakgrund

Under 2002 förmedlades 29 (31, 31) barn från landet. Under perioden 1969–2002 anlände 1 412 barn från Polen till Sverige.

Statliga Adoptionsmyndigheten i Warszawa, Barnens Vänner (TDP) och Katolska Adoptionsorganisationen är de enda instanser i Polen som tillåts arbeta med adoptionsförmedling av barn till annat land. Enligt ett direktiv från Utbildningsministeriet skall alla ansökningar förmedlas av auktoriserade sammanslutningar i mottagarländerna.

Polen har numera inte så många barn att lämna för adoption. De barn som finns tillgängliga för internationell adoption i Polen är därför de något äldre barnen och barn med någon sjukdom eller funktionshinder.

Polen ratificerade Haagkonventionen under 1995 och Utbildningsministeriet utnämndes till centralmyndighet i konventionens mening.

BFA–A har auktorisation för Polen sedan 1992. Frösunda Solidaritet – Internationella adoptioner fick auktorisation år 2002.

Adoptionsförfarandet

Ett barn som är övergivet omhändertas av sociala myndigheter som finns i varje kommun. I de allra flesta fall placeras barnet i en typ av jourfosterhem, där det vistas tills domstol beslutar om vad som skall ske. Barnet får vanligtvis en plats på ett barnhem. På barnhemmet utreds möjligheten om barnet kan återvända till sina föräldrar eller placeras hos släktingar. Om detta inte lyckas, lämnar socialarbetaren eller annan behörig person in en ansökan till den lokala domstolen om att ta upp vårdnadsfrågan och göra barnet klart för adoption. Om domstolen beslutar att ta ifrån föräldrarna vårdnaden blir barnet adoptionsklart.

När vårdnadsfrågan är löst måste en laga förmyndare utses. Först då får och måste sökas efter blivande adoptivfamilj inom landet. Den lokala adoptionsmyndigheten har en månad på sig att söka en familj lokalt. Om myndigheten inte lyckas, skickas barnets uppgifter till det centrala registret hos Statliga Adoptionsmyndigheten i Warszawa, där det går att söka efter blivande polska adoptivfamiljer över hela landet. Inhemska adoptioner går alltid före utländska. När det inte lyckas med inhemsk adoption, beslutar myndigheten att barnet får adopteras utomlands.

Barnförslag lämnas till den utländska sammanslutning som bedöms ha störst möjlighet att föreslå en lämplig familj för barnet. Den utländska sammanslutningen lämnar besked, när en blivande familj från sammanslutningens väntelista preliminärt har accepterat barnet, och vill komma till Polen för att träffa barnet. Familjens handlingar lämnas till den institution som lämnat barnförslaget. Ett förmedlingsutskott för utländska adoptioner fattar beslut om att familjen preliminärt kan godkännas som adoptivfamilj.

Om familjen godkänns, reser makarna till Polen för att träffa barnet. Under första resan besöker makarna den lokala adoptionsmyndigheten och intervjuas. Tillsammans med en representant för myndigheten besöker makarna barnhemmet och träffar barnet. På barnhemmet får makarna en noggrann beskrivning av barnet och dess bakgrund. Om familjen vill adoptera barnet skrivs en ansökan om adoption. Makarna reser hem och begär socialnämndens samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta.

Makarnas akt lämnas tillsammans med ansökan om adoption till domstol. Makarna åläggs en viss tid tillsammans med barnet innan ärendet tas upp på nytt och dom om adoption meddelas. Under

vistelseskyldigheten bevakas ärendet av den lokala adoptionsmyndigheten och familjen och barnet utreds av sakkunniga psykologer, som skall bedöma band mellan makarna och barnet. Utlåtanden lämnas till domstolen som meddelar dom vid en andra domstolsförhandling.

När domen vunnit laga kraft får föräldrarna ett intyg och Civilståndsbyrån skriver ut barnets nya födelseattest där adoptivföräldrarnas namn står istället för de biologiska föräldrarnas namn.

Krav på adoptanten

Makar, som är minst 18 år, får adoptera barn från Polen. Aktuellt utdrag ur belastningsregistret samt intyg om genomgången föräldrautbildning krävs. Föräldrar upp till 40 år kan utses till barn från ett år och uppåt, föräldrar i 40-årsåldern kan utses till barn 2–4 år eller äldre och föräldrar i 45-årsåldern kan utses till barn i skolåldern.

Kostnader m.m.

Under år 2001 var familjens totala genomsnittskostnad för en adoption från Polen 70 000 kr. I beloppet ingår en del av den faktiska kostnaden för barnets vård och uppehälle med 2 900 kr.

Polen ställer inte krav på bistånd och donationer i samband med adoptionen. BFA–A har biståndsprojekt i Polen i form av fadderbarnsverksamhet och sommarläger.

3.6. Ryssland

Bakgrund

Under 2002 förmedlades 78 (53, 72) barn från landet. Under perioden 1992–2002 anlände 635 barn från Ryssland till Sverige.

Det federala Utbildningsministeriet handhar alla frågor som rör adoption. Ministeriet kontrollerar bl.a. den statliga databanken för föräldralösa barn och ackrediterar utländska sammanslutningar. Adoptionsbeslutet fattas av allmän domstol av andra instansen.

Det finns i varje federation en regional utbildningsmyndighet som lyder direkt under ministeriet. De utländska sammanslutningarna samarbetar främst med dessa myndigheter, dock oftast genom en kontaktperson. Den regionala myndigheten har en egen databank med utländska familjer som vill adoptera. Myndigheten godkänner familjen i den första granskningen och skriver ett utlåtande om familjens lämplighet till den domstol som skall besluta om adoption.

Alla internationella adoptioner skall handläggas genom auktoriserade sammanslutningar, dvs. enskilda adoptioner är inte tillåtna.

Ryssland har undertecknat 1993 års Haagkonvention. AC har auktorisation för Ryssland. Frösunda Solidaritet – Internationella adoptioner har auktorisation för Ryssland sedan år 2001, men har inte kunnat förmedla några ansökningshandlingar dit, eftersom stiftelsen inte uppfyller de ryska kraven för ackreditering i Ryssland.

Adoptionsförfarandet

Om barnet har okända föräldrar inleds en övergivandeprocess. Man försöker spåra barnets föräldrar genom myndigheter, folkbokförings- och polisregister. Om ingen ansvarig person hörs av inom en viss tid blir barnet förklarat övergivet och beslut tas om att barnet skall lämnas för adoption.

Om barnet har kända föräldrar skriver föräldrarna under en avsägandeförklaring och ett samtycke till adoption. Om barnet har varit utsatt för uppenbar vanvård kan beslut fattas om att ta ifrån föräldrarna föräldrarätten. Barnet kan därefter bli tillgängligt för adoption.

Barnet skall vara förklarat fritt för adoption innan det får föras in i det regionala adoptionsregistret. Det skall vara tillgängligt för lokal adoptionsplacering under en period om tre månader. Har det inte fått adoptivfamilj under denna period, sänds uppgifterna till det centrala adoptionsregistret i Moskva, varifrån ryska familjer från hela landet kan söka adoptivbarn. Har barnet inte fått någon rysk adoptivfamilj med sina uppgifter i dataregistret i Moskva under en tremånadersperiod, återgår uppgifterna om barnet till det

regionala adoptionsregistret och först då är barnet tillgängligt för internationell adoption.

Den regionala myndigheten föreslår en familj beroende på kötid och medgivandeålder för barnet och familjen får en inbjudan att resa för att bekanta sig med ett barn. Familjen får före avresan ingen information om barnet, förutom att barnets ålder passar medgivandet. Under resan besöker familjen myndigheter, barnhem och domstol. Familjen reser därefter hem och blir efter några månader kallad till domstolsförhandling i Ryssland. Adoptionen fullföljs i svensk tingsrätt.

Krav på adoptanten

Makar, som inte bör vara mer än 40 år äldre än barnet, får adoptera barn från Ryssland. Ensamstående får ansöka om barn, det lägsta medgivandet bör dock vara att barnet inte fyllt fyra år.

Kostnader m.m.

Under år 2001 var familjens totala genomsnittskostnad för en adoption från Ryssland 112 000 kr.

Av beloppet avser 14 531 kr barnets vård och uppehälle. I detta ingår ett vårdbidrag till barnhemmet. Bidraget kan sättas in på bankkonto eller användas till olika inköp till barnhemmet. Det finns inget direkt krav på att lämna ett bidrag, men ett bidrag bedöms som ett villkor för att Sverige skall vara attraktivt som mottagarland. Andra länder bidrar med långt större belopp och fler barn förmedlas också till dessa länder.

3.7. Sydafrika

Bakgrund

Under 2002 förmedlades 44 (48, 6) barn från landet. Under perioden 1982–2002 anlände 103 barn från Sydafrika till Sverige. AC började förmedla sydafrikanska barn för adoption till Sverige under år 2000.

Den svenska sammanslutningen samarbetar med Abba Adoptions, vars huvudman är kyrkosamfundet Apostolic Fath Mission (AFM). AFM sorterar under en välfärdsorganisation för barn, SA Cares for Life. Detta är en ideell organisation som började sin verksamhet med rådgivningsmottagningar för kvinnor och par som stod inför en oönskad graviditet. Numera finns ett tiotal mottagningar i Sydafrika. Efter att behovet av ett eget barnhem blivit alltmer påtagligt öppnades barnhemmet Abba House.

Abba Adoptions består av en grupp erfarna socialarbetare som arbetar med blivande mödrar, deras barn samt med alla förberedelser inför adoptionen. För att få förmedla barn för adoption måste förmedlaren vara ackrediterad socialarbetare och för att få förmedla barn till utlandet måste förmedlaren ha en grupp med minst tre ackrediterade socialarbetare. Abba Adoptions uppfyller kraven och är just nu de enda som i organiserad form förmedlar barn till utlandet.

Barnavårdsdomstolen utfärdar ett dokument (”order of adoption”) som ger de blivande adoptanterna vårdnaden om barnet. Dokumentet registreras av Registrar of Adoption (inom Socialdepartementet).

Sydafrika har inte tillträtt 1993 års Haagkonvention. AC har auktorisation för Sydafrika.

Adoptionsförfarandet

De flesta barn som lämnas för adoption har föräldrar med ursprung i olika folkgrupper. Eftersom inte någon sida i släkten kan acceptera barnet, lämnas det för adoption.

Socialarbetarna inom Abba ansvarar för socialutredning av modern om hon vill lämna barnet för adoption och skriver även barnets utredning. Modern kan ångra sig inom 60 dagar.

Om ett barn hittas övergivet, kontaktas normalt först polisen. Polisen tar i sin tur kontakt med barnavårdsdomstolen, som kan besluta att placera barnet på Abba House. Socialarbetarna sätter genast igång en utredning genom att kontakta polis, sjukhus och/eller den person som först hittade barnet. Det skall ha gått 60 dagar från den dag då barnet hittades till dess att domstolen beslutar att barnet får placeras för adoption.

Socialarbetaren ställer samman sökandenas ansökningsdokument i en levnadsbeskrivning (”profile”). Denna beskrivning ligger till grund för hela adoptionen. För varje barn tar socialarbetarna fram 2–3 beskrivningar av familjer som de tycker är lämpliga för barnet. Om modern är känd, är det modern som slutligen avgör vilken familj som skall få adoptera hennes barn. Om det är ett övergivet barn är det domstolen som beslutar vilken familj som skall få adoptera barnet.

Sökandena får ta emot barnet direkt efter ankomsten till Sydafrika. Efter några dagar får de träffa barnets förmyndare vid barnavårdsdomstolen för intervju om sökandenas och barnets anpassning till varandra. Domstolen beslutar därefter att ge sökandena vårdnaden om barnet. Vid Registrar of Adoption registreras detta och barnet skrivs in i civilregistret med sitt nya efternamn. Adoptionen fullföljs i svensk tingsrätt.

Krav på adoptanten

Endast makar, som inte bör vara mer än 40 år äldre än barnet, får adoptera ett barn från Sydafrika. Äktenskapet (inkl. sammanboende) skall ha varat i minst fem år och makarna skall leva efter kristna värderingar. Båda makarna skall resa till landet och stanna i två veckor.

Kostnader m.m.

Under år 2001 var familjens totala genomsnittskostnad för en adoption från Sydafrika 113 000 kr.

I adoptionsavgiften ingår 55 584 kr avseende vård och uppehälle, vilket betalas till Abba Adoptions. Detta är en obligatorisk vårdavgift och täcker bl.a. rådgivning för biologiska föräldrar eller utredning i det fall barnet är övergivet, medicinska och praktiska kostnader för modern under graviditet och i samband med förlossning, rådgivning, individuell terapi och eftervård samt medicinska kostnader för barnet. Vidare ingår kostnader för vård och placering av barnet under 60-dagarsperioden och tills barnet lämnas till adoptivföräldrarna. Denna period kan ta upp till fem

månader. Slutligen ingår kostnader för administration. Det finns inte några andra krav på bistånd och donationer.

3.8. Sydkorea

Bakgrund

Under 2002 förmedlades 106 (115, 118) barn från landet. Under perioden 1969–2002 anlände 8 157 barn från Sydkorea till Sverige. Sedan 1954 har ca 150 000 sydkoreaner adopterats bort till ett 15tal västländer. Numera adopteras ca 1 700 sydkoreanska barn till utlandet varje år.

Social Welfare Society Inc., SWS, är en av de av Hälso- och socialministeriet fyra auktoriserade organisationer i Sydkorea, som får förmedla barn för internationell adoption. SWS har samarbetat med Sverige sedan 1960-talet. Regelverket kring internationella adoptioner är mycket strikt.

Återresor för adopterade sydkoreaner har förekommit i ca 25 år och fungerar väl. Under 1989 började organiserade återresor för adoptivkoreaner att arrangeras av organisationer, universitet och myndigheter i Sydkorea. 1997 bildades Overseas Korean Foundation, en statlig myndighet som arrangerar organiserade återresor. 1999 öppnade Hälso- och socialministeriet i Seoul och de fyra sydkoreanska adoptionsorganisationerna Adoptionscentret i centrala Seoul. Centret utgör en bas för adoptivkoreaner som besöker landet.

Sydkorea har inte tillträtt 1993 års Haagkonvention. AC har auktorisation för Sydkorea sedan 1979, då NIA upphörde med förmedlingsarbete.

Adoptionsförfarandet

När ett barn hittas övergivet eller när modern vill lämna sitt barn för adoption ger ett distriktskontor (”wardoffice”) den sydkoreanska organisationen tillåtelse att placera barnet i ett mottagnings- eller fosterhem. Organisationens verkställande direktör utses av distriktskontoret till barnets förmyndare. Distriktskontoret ombesörjer också registrering av barnet. Organisationens socialarbetare gör en psykosocial och medicinsk

undersökning av barnet och sammanställer en rapport om resultaten. Seoul City Childrens Guidance Clinic är den myndighet som ger tillstånd till att barnet kan adopteras. Hälso- och socialministeriet är nästa instans och kräver barnets familjeregistrering, kopia av moderns familjeregistrering, uttalande från modern att hon lämnar barnet till adoption och skriftlig försäkran om försörjning från den blivande adoptivfamiljen. Den psykosociala och medicinska undersökningen skickas till den utländska sammanslutningen som lämnar barnförslag till familjen. När familjen bestämt sig för barnet ansöker den sydkoreanska organisationen om tillstånd för barnet att emigrera. Organisationen skriver en försäkran om att barnet är övergivet och förmyndaren samtycker till att barnet adopteras. Intyg om förmynderskap och ett utdrag ur familjeregistreringen utfärdas av distriktskontoret. Pass ställs ut av Utrikesministeriet och barnet kan därefter resa. Ansökan om adoption görs vid svensk tingsrätt.

Krav på adoptanten

Endast makar, som inte fyllt 44 år, får adoptera ett barn från Sydkorea. Äktenskapet skall ha varat i minst tre år och båda makarna skall ha lägst 11-årig skolutbildning. En eller båda makarna skall resa till landet och stanna i en vecka. Barnet kan också komma med eskort.

Kostnader m.m.

Under år 2001 var familjens totala genomsnittskostnad för en adoption från Sydkorea 147 000 kr.

I beloppet ingår 92 604 kr för barnets vård och uppehälle. Summan är bestämd av SWS och är inte förhandlingsbar. Den avser barnets del av hela SWS:s program med mödravård, lön till fostermödrar, socialutredningar m.m. Sammanslutningar från andra länder donerar dessutom pengar till SWS.

3.9. Thailand

Bakgrund

Under 2002 förmedlades 22 (26, 20) barn från landet. Under perioden 1969–2002 anlände 1 680 barn från Thailand till Sverige.

Adoption av thailändska barn får endast förmedlas genom Department of Social Development and Welfare (DSDW). Inom DSDW finns en adoptionsavdelning, Adoption Centre, som kan ge tillstånd till privata organisationer att arbeta med adoptionsförmedling. Det finns f.n. fyra sådana privata organisationer. Dessa organisationer utreder barnet och matchar det mot en familj. Handlingarna överlämnas därefter till Adoption Centre som kontrollerar att barnet är tillgängligt för adoption och fattar beslut om att barnet kan adopteras av den utsedda familjen. Vid adoption från DSDW:s barnhem sköter Adoption Centre hela processen. Enskilda adoptioner accepteras inte i Thailand.

Thailand har inte tillträtt 1993 års Haagkonvention. AC har sedan 1980 auktorisation för Thailand och samarbetar med DSDW:s barnhem. FFIA har sedan 1985 samarbete med Thai Red Cross. Under år 1999 inledde FFIA även ett adoptionssamarbete med DSDW. Även BFA–A har auktorisation för Thailand.

Adoptionsförfarandet

Barn som saknar föräldrar eller legal förmyndare eller barn som har övergetts och som är i DSDW:s vård kan adopteras. Thailand försöker så långt det är möjligt att stödja modern att ta hand om sitt barn. Om barnet är övergivet görs stora ansträngningar för att finna modern och motivera henne att ta hand om barnet. Om modern återfinns, men inte vill eller kan ta hand om sitt barn, får hon skriva på en handling där hon frånsäger sig barnet.

Adoptionsansökningar bedöms av Adoption Centre som också sköter matchningen. Vid ansökan hos en licensierad organisation ombesörjs detta av organisationen. Barnförslag lämnas och de blivande föräldrarna får resa till Thailand för intervju hos Adoption Centre. Föräldrarna förordnas som förmyndare under en försöksperiod och får resa hem med barnet. Flera uppföljningsrapporter skrivs under perioden. Efter försöksperioden rekommenderar

DSDW Adoption Centre att adoptionen skall genomföras. Adoptionen fullföljs i svensk tingsrätt.

Krav på adoptanten

Makar, som inte får vara mer än 35 år för barn under ett år och högst 42 år för barn upp till tre år, får adoptera barn från Thailand. Intyg om svårigheter att få biologiska barn måste lämnas. Äldre makar och ensamstående får ansöka om äldre barn. Generösare regler finns vid ansökan om syskon.

Kostnader m.m.

Under år 2001 var familjens totala genomsnittskostnad för en adoption från Thailand 73 000 kr genom AC och 81 000 kr genom FFIA. BFA–A har nyligen börjat förmedla barn från landet.

DSDW har inte rätt att ta ut avgifter för barnets vård och såväl DSDW som barnhemmen är underbemannade. I AC:s adoptionsavgift utgör 7 379 kr kostnad för barnets vård och uppehälle. I beloppet ingår ett belopp som används till lön för en socialarbetare på DSDW och till övertidsersättning för ett skrivbiträde på DSDW. Vidare ingår lön till sköterskor på barnhemmen. Syftet med donationen är att barnen skall få en bättre vård och att handläggningen av adoptioner skall gå snabbare. I FFIA:s adoptionsavgift utgör 10 260 kr vård och uppehälle. Beloppet avser en donation. Såväl Röda Korset som DSDW får en donation. FFIA har bl.a. inhandlat en dator till myndigheten.

3.10. Vietnam

Bakgrund

Under 2002 förmedlades 80 (75, 127) barn från landet. Under perioden 1982–2002 anlände 1 464 barn från Vietnam till Sverige.

En ny vietnamesisk förordning trädde ikraft den 1 juli 2002. Förordningen innebär bl.a. att sedan den 1 januari 2003 kräver Vietnam att de länder som vill ha adoptionssamarbete med Vietnam, tecknar bilaterala adoptionsavtal med Vietnam. Sverige

har ännu inte tecknat ett sådant avtal, men förhandlingar pågår (april 2003).

Vietnam har inte tillträtt 1993 års Haagkonvention. AC har auktorisation för Vietnam sedan 1990 och BFA–A sedan 1992. Även FFIA har auktorisation för Vietnam, men har ännu inte förmedlat något barn från landet.

Adoptionsförfarandet

Det är oklart hur förfarandet kommer att se ut.

Krav på adoptanten

Det är oklart vilka krav som kommer att ställas på adoptanterna.

Kostnader m.m.

Under år 2001 var familjens totala genomsnittskostnad för en adoption från Vietnam 128 000 kr genom AC och 102 000 kr genom BFA–A.

I AC:s adoptionsavgift ingår 31 700 kr för vård och uppehälle och i BFA–A:s avgift 20 500 kr. Vid adoption från ett barnhem betalas en avgift som avser barnets del av den totala driften. Därutöver förekommer ”donationer”.

Såväl AC, BFA–A som FFIA har biståndsprojekt i Vietnam.

3.11. Vitryssland

Bakgrund

Under 2002 förmedlades 49 (52, 23) barn från landet. Under perioden 1992–2002 anlände 160 barn från Vitryssland till Sverige.

I Minsk finns ett statligt adoptionscenter som övervakar barnets juridiska status och att allt gått rätt till. Centret granskar också sökandens ansökan och handlingar om barnet som sökanden blivit tillfrågad om. Utbildningsdepartementet gör en sista kontroll innan dokumenten vidarebefordras till domstol.

Vitryssland har undertecknat 1993 års Haagkonvention. AC har auktorisation för Vitryssland sedan 1994

Adoptionsförfarandet

Om barnet har okända föräldrar inleds en övergivandeprocess. Barnets föräldrar försöker man spåra genom myndigheter, folkbokförings- och polisregister. Om ingen ansvarig person hörs av inom en viss tid blir barnet förklarat övergivet och beslut tas om att barnet skall lämnas för adoption.

Om barnet har kända föräldrar skriver föräldrarna under en övergivandeförklaring och ett samtycke till adoption. Om barnet har varit utsatt för uppenbar vanvård kan beslut fattas om att ta ifrån föräldrarna föräldrarätten. Barnet kan därefter bli tillgängligt för adoption.

Barnet registreras därefter i en databank. Databanken är ett register där alla barn som är juridiskt fria är registrerade. Banken är till för att ge möjlighet för att i första hand släktingar och i andra hand vitryska familjer skall kunna adoptera. Barnet skall finnas i registret i sex månader och minst tre familjer skall tacka nej till barnet för att det skall kunna adopteras i utlandet

Det finns inspektörer som är knutna till varje barnhem. Inspektörerna bevakar databankstiderna och vet vilka barn som kan adopteras internationellt. När den utländska sammanslutningens utlandssekreterare är i landet får hon besked om vilka barn hon får fotografera och leta familj till. Sammanslutningens kansli tillfrågar en familj och föreslår denna för adoptionscentret. Det statliga adoptionscentret övervakar barnens juridiska status och att allt går rätt till. Centret granskar ansökningar och handlingar om barnet. När allting stämmer ges ett godkännande och handlingarna överlämnas till Utbildningsdepartementet för en sista kontroll innan handlingarna överlämnas till domstol. Familjen kan därefter åka till landet för att genomföra adoptionen. Adoptionen fullföljs därefter i svensk tingsrätt.

Krav på adoptanten

Makar, som inte bör vara mer än 40 år äldre än barnet, får adoptera barn från Vitryssland. Ensamstående får ansöka om barn, det lägsta medgivandet bör dock vara att barnet inte fyllt fyra år.

Kostnader m.m.

Under år 2001 var familjens totala genomsnittskostnad för en adoption från Vitryssland 76 000 kr.

I adoptionsavgiften ingår 11 597 kr för barnets vård och uppehälle, vilket avser ett bidrag till barnhemmet. Det finns inga officiellt uttalade krav på donationer. Alla länder som adopterar från landet ger emellertid ett bidrag på 1 000–3 000 USD per adoption. AC ger bidrag om 1 000 USD per adoption. Pengarna används till inköp av mat, kläder, utrustning, hygienartiklar samt reparationer av barnhem.

3.12. Sverige som mottagarland

Vi har frågat NIA och de auktoriserade sammanslutningarna hur Sverige uppfattas som mottagarland.

Enligt NIA har Sverige ett gott anseende i ursprungsländerna. Sammanslutningarna uppger att Sverige i grunden uppfattas som ett bra mottagarland. Nedan framgår några synpunkter som har lämnats till sammanslutningarna om Sverige. Det som uppfattas som positivt med Sverige är t.ex. att

  • familjerna är väl förberedda,
  • ansökningshandlingarna är korrekta,
  • det inte förekommer mutor,
  • adoptivbarnen har ett bra rättsskydd,
  • immigrationsreglerna är bra,
  • sjukvården är fri och av god kvalitet,
  • utbildningssystemet är bra,
  • rasism inte är särskilt utbrett.

Exempel på vad som uppfattas som negativt med Sverige är att

  • det förekommer samboförhållanden,
  • föräldrarna är spädbarnsfixerade,
  • familjerna har sämre ekonomi än familjer från t.ex. USA,
  • mödrarna yrkesarbetar,
  • skilsmässor är vanligt förekommande
  • självmordsstatistiken är hög,

åldringsvården inte är bra.

Enligt sammanslutningarna efterfrågar många av ursprungsländerna forskningsresultat om adoption på andra språk. Även lagstiftningen bör finnas översatt till många språk. Sammanslutningarna anser att det är viktigt att Sverige tar emot besök från ursprungsländerna för att på så sätt informera om landet. En mer ”lättsmält” information om barns rätt i Sverige, familjepolitik, föräldrapenning, barnomsorg, skola, sjukvård borde utarbetas.

Synen på Sverige är inte längre onyanserat positiv. USA har tagit över rollen som ideal, i synnerhet ekonomiskt. Det är idag dock inte ett problem att presentera familjer med arbetaryrken. Det är också ovanligt med rädsla för att barnen skall missbrukas som arbetskraft eller få det dåligt på andra sätt. En sammanslutning påtalar den oro som finns för ursprungsländernas reaktion på möjligheten för registrerade partner att få adoptera barn från utlandet. En annan sammanslutning uppger att nämnda lagstiftning förvånar och förskräcker i ursprungsländerna, men att det främst är de mest insatta som känner till den.

I samband med vår resa till Kina och Thailand uppgav kinesiska och thailändska myndigheter att de ser positivt på Sverige som mottagarland. Representanter för den thailändska adoptionsmyndigheten uppgav dock att det vore önskvärt om de tre svenska sammanslutningarna, som har auktorisation för Thailand, kunde samarbeta mer med varandra.

4444. Internationella konventioner och barnets bästa

Utredningens bedömning: Vi anser att det är viktigt att Sverige

fortsätter att aktivt arbeta med såväl barnkonventionen som 1993 års Haagkonvention.

4.1. Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter

4.1.1. Allmänt

Den 20 november 1989 antogs Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) av FN:s generalförsamling. I slutet av 1990-talet hade i princip samtliga världens regeringar ratificerat konventionen. Det är endast Somalia, utan fungerande regering, Östtimor och USA som alltjämt står utanför konventionen. I Sverige gäller barnkonventionen sedan den 2 september 1990.

Barnkonventionens inledning (preamble) speglar de principer om mänskliga rättigheter som har formulerats i FN:s konventioner och deklarationer om mänskliga rättigheter. I inledningen erinras om att barn har rätt till särskild omvårdnad och hjälp. Det betonas också att familjen, såsom den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess medlemmars och särskilt för barnens utveckling och välfärd, bör ges nödvändigt skydd och bistånd så att den till fullo kan ta på sig sitt ansvar i samhället. Vidare betonas vikten av respekt för de kulturella värden som finns i barnets miljö och vikten av internationellt samarbete för att säkra barnets rättigheter. Barnets behov av och rätt till båda sina föräldrar och föräldrarnas ansvar för barnet är också en röd tråd i barnkonventionen.

Konventionen sätter barnets behov i centrum. Staterna skall säkerställa att ett barn inte, mot dess vilja, skiljs från sina föräldrar,

om ett åtskiljande inte är nödvändigt för barnets bästa. Ett beslut om att skilja ett barn och dess föräldrar kan emellertid vara nödvändigt t.ex. ”vid övergrepp mot eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida eller då föräldrarna lever åtskilda och ett beslut måste fattas angående barnets vistelseort”.

Barnkonventionen innehåller olika slag av rättigheter; dels de rättigheter som traditionellt kan hänföras till kategorin medborgerliga och politiska rättigheter, dels ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Dessa rättigheter är desamma som kommer till uttryck inom andra konventioner inom området för mänskliga rättigheter, men med ett särskilt barnperspektiv. Därutöver tar konventionen särskild hänsyn till barnets utsatthet och sårbarhet, vilket kommer till uttryck i de rättigheter som syftar till att ge barnet ett skydd mot övergrepp och utnyttjande.

Barnkonventionen är inriktad på individen, det enskilda barnet, och de materiella artiklarna handlar om barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda.

Barnkonventionen slår i artikel 1 fast att med barn avses varje människa under 18 år om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet.

Barnkonventionen innehåller fyra grundläggande principer som skall vara styrande för tolkningen av övriga artiklar, men som också har en egen självständig betydelse. Dessa principer är:

  • förbud mot diskriminering (artikel 2)
  • barnets bästa (artikel 3)
  • rätten till liv och utveckling (artikel 6)
  • rätten att uttrycka sina åsikter (artikel 12)

4.1.2. Adoption

I artikel 21, som reglerar adoption, anges att konventionsstater som erkänner och/eller tillåter adoption skall säkerställa att barnets bästa främst beaktas och skall,

a) säkerställa att adoption av ett barn godkänns endast av behöriga myndigheter, som i enlighet med tillämplig lag och tillämpliga förfaranden och på grundval av all relevant och tillförlitlig information beslutar att adoptionen kan tillåtas med hänsyn till barnets ställning i förhållande till föräldrar, släktingar

och vårdnadshavare och att, om så krävs, de personer som berörs har givit sitt fulla samtycke till adoptionen på grund av sådan rådgivning som kan behövas;

b) erkänna att internationell adoption kan övervägas som en alternativ form av omvårdnad om barnet, om barnet inte kan placeras i en fosterfamilj eller adoptivfamilj eller inte kan tas om hand på lämpligt sätt i sitt hemland;

c) säkerställa att det barn som berörs av internationell adoption åtnjuter garantier och normer som motsvarar dem som gäller vid nationell adoption;

d) vidta alla lämpliga åtgärder för att vid internationell adoption säkerställa att placeringen inte leder till otillbörlig ekonomisk vinst för de personer som medverkar i denna;

e) främja, där så är lämpligt, målen i denna artikel genom att ingå bilaterala eller multilaterala arrangemang eller överenskommelser och inom denna ram sträva efter att säkerställa att placeringen av barnet i ett annat land sker genom behöriga myndigheter eller organ.

När det gäller adoption får således inga andra intressen sättas före eller anses lika viktiga som hänsynen till barnets bästa. Barnets bästa har absolut prioritet.

4.1.3. Implementering av barnkonventionen i Sverige

Barnkommittén, som tillsattes av regeringen den 1 februari 1996, hade till uppgift att klarlägga hur barnkonventionens anda och innebörd kommer till uttryck i svensk lagstiftning och praxis. I betänkandet Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) konstaterade kommittén att svensk lagstiftning i huvudsak överensstämmer med åtagandena i barnkonventionen. Vad som är angeläget är att bestämmelserna verkligen tillämpas och att konventionen verkligen genomförs på alla nivåer i samhället.

Regeringen presenterade i prop. 1997/98:182 en strategi för det fortsatta arbetet med att förverkliga och genomföra barnkonventionen i Sverige. I propositionen (s. 1 f.) beskrivs denna strategi.

I denna strategi ingår bl.a. att barnkonventionen skall vara ett aktivt instrument och genomsyra allt statligt beslutsfattande som berör barn. Barnkonsekvensanalyser skall göras vid statliga beslut som berör barn.

Barnperspektivet skall i lämplig omfattning finnas med i utredningsdirektiv. Statligt anställda vars arbete har konsekvenser för barn skall för att kunna stärka sin barnkompetens och sina kunskaper om barnkonventionen erbjudas utbildning och fortbildning. Barnombudsmannens verksamhet och organisation skall ses över i syfte att stärka dess roll i genomförandet av barnkonventionen. Barnstatistiken skall utvecklas. I samhälls- och trafikplaneringen skall barns och ungdomars inflytande och delaktighet utvecklas. Målsättningen är att konventionen och dess intentioner skall finnas med i allt beslutsfattande som rör barn. Kommuner och landsting bör därför erbjuda sin personal fortbildning om barnkonventionen och även inrätta system för att kunna följa hur barnens bästa förverkligas i det kommunala arbetet.

En enhällig riksdag godkände i mars 1999 den av regeringen föreslagna strategin (bet. 1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171).

Området barnpolitik har tillkommit och utvecklats som en följd av strategin, som regeringen alltsedan den framlades för riksdagen 1998 arbetar efter. Internationella adoptionsfrågor ingår i barnpolitiken.

Som ett led i genomförandet av strategin finns nu också i Regeringskansliet en samordningsfunktion med egen huvudman för frågor som rör barnets rättigheter med utgångspunkt i barnkonventionen. Samordningsfunktionen är placerad i Socialdepartementet. Samordningsfunktionens närmare uppgifter beskrivs i bl.a. Skr. 2001/02:166 s. 8.

Samordningsfunktionens uppgift är att utveckla arbetet med barnkonventionen genom att vara såväl pådrivande som stödjande. En viktig uppgift för samordningsfunktion är att delta i den gemensamma beredningen och att granska regeringens beslut ur ett barnkonventionsperspektiv. Det gäller propositioner, direktiv, uppdrag och andra dokument som lämnar Regeringskansliet. En annan viktig uppgift är att uppmärksamma, samordna och ta initiativ i frågor som rör barn och unga och som rör fler departement eller där inte något departement har ett tydligt ansvar. I uppgiften ingår också att på den internationella arenan representera Sverige i de övergripande frågor som rör barn. Samordningen ansvarar bl.a. för den periodiska rapporteringen till FN:s barnrättskommitté och för att med jämna mellanrum till riksdagen redogöra för den samlade barnpolitiken. Barnombudsmannen hör till samordningsfunktionens ansvarsområde.

4.1.4. Barnets bästa

Barnombudsmannen skriver i Barnets bästa – från vision till verklighet s. 64 ff. bl.a. följande om barns behov och barnets bästa.

Barns behov är kopplat till synen på barn, familj, samhälle, till värderingar, ställningstaganden och välfärdsambitioner, vilket innebär att det finns olika uppfattningar om hur barns behov bäst ska tillgodoses. Det betyder olika saker för olika människor, beroende på hur man uppfattar barns behov. – – – Precis som när det gäller innebörden i uttrycket barnperspektiv och barnets behov är innebörden i begreppet barnets bästa mångtydigt. Synsätt varierar från ett samhälle till ett annat beroende på kulturmönster, politik, värderingar, sociala och ekonomiska strukturer. – – – Barnkonventionen ger inte några direkta definitioner av barnets bästa men den ger en generell vägledning om vad som är barns behov och intressen genom preamblen, de grundläggande principerna om rätten att inte diskrimineras, rätten till liv och utveckling samt respekten för barnets egna åsikter (artiklarna 2, 6 och 12) och genom de olika sakartiklarna. Ytterligare vägledning om hur begreppet barnets bästa skall tolkas kan hämtas i lagstiftning, forskning, kartläggningar och studier kring barns behov och intressen i olika frågor eller samhällsområden, barnets eget nätverk samt inte minst barnets egna frågor. Sammanfattningsvis ges vägledning kring hur begreppet barnets bästa kan tolkas genom:

  • Barnkonventionens definition genom bl.a. preamblen, grundprinciperna och sakartiklarna.
  • Samhällets definition genom lagar, mål, policydokument och riktlinjer.
  • Forskningens definition genom experter, studier och kartläggningar.
  • Barnets egen definition genom barnets åsikter och synpunkter.
  • Nätverkets definition genom t.ex. familj, pedagoger och vänner.
  • Beslutsfattarens definition genom egna kunskaper och erfarenheter.

4.2 1993 års Haagkonvention

4.2.1. Allmänt

Vid konferensen för internationell privaträtt i Haag antogs i maj 1993 konventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner (Haagkonventionen). Konventionen utgår ifrån barnkonventionen och principen om barnets bästa. Sverige ratificerade konventionen den 28 maj 1997. Generalsekreteraren för Haagkonferensen för internationell privaträtt skall

med jämna mellanrum sammankalla en specialkommission för att granska den praktiska tillämpningen av 1993 års Haagkonvention. Ett sådant möte med Specialkommissionen har hittills hållits en gång, i november 2000. Vid mötet diskuterades olika frågor i anslutning till konventionen och tillämpningen av konventionen. Från mötet finns en särskilt rapport/protokoll som upprättas av Permanenta byrån vid Haagkonferensen. Avsikten är att det skall hållas ett nytt möte inom sex år.

Permanenta byrån vid Haagkonferensen fungerar som sekretariat och kontrollerar hur konventionen fungerar i praktiken. Permanenta byrån samlar in information om adoption från myndigheter i olika länder och säkrar vidare att det är bra kommunikation mellan de olika centralmyndigheterna. Byrån har inga polisiära uppgifter utan arbetar med stöd, råd och uppmuntran. Byrån kan erbjuda råd i samband med implementering av konventionen och viss hjälp med lagstiftning.

Av bilaga 2 framgår vilka länder som hittills anslutit sig till konventionen.

4.2.2. Konventionens innehåll

I Adoptionslagstiftningsutredningens betänkande Internationella adoptionsfrågor – 1993 års Haagkonvention m.m. (SOU 1994:137) beskrivs Haagkonventionen i sin helhet. Vi väljer att beskriva huvuddragen i konventionen nedan. De kapitel som berör enskilda artiklar i konventionen, beskriver artiklarna mer ingående.

I inledningen (preamblen), som skall ligga till grund för tolkningen av konventionen, anges bl.a. följande.

De stater som har undertecknat konventionen

  • erkänner att barn för att kunna uppnå en fullständig och harmonisk utveckling av sin personlighet bör växa upp i en familjemiljö, i en omgivning av lycka, kärlek och förståelse,
  • erinrar om att varje stat som ett prioriterat mål bör vidta lämpliga åtgärder för att göra det möjligt för barn att stanna kvar i sin ursprungsfamiljs vård,
  • erkänner att ett barn som inte kan erhålla en lämplig familj i sin ursprungsstat, kan erbjudas fördelen av en varaktig familj genom internationell adoption,
  • är övertygade om nödvändigheten av att vidta åtgärder för att säkerställa att internationella adoptioner genomförs med beaktande av barnets bästa och med hänsyn till dess grundläggande rättigheter och för att förhindra bortförande av, försäljning av eller handel med barn,
  • önskar utarbeta gemensamma bestämmelser i detta syfte, med beaktande av de principer som finns upptagna i internationella instrument, i synnerhet FN:s barnkonvention och FN:s förklaring om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg om barn.

Ansvaret för adoptioner mellan länder skall delas mellan ursprungs- och mottagarland. Ursprungslandet har skyldighet att försäkra sig om att förutsättningarna för adoption är uppfyllda när det gäller barnet. Ursprungslandet har vidare ansvaret för att erforderliga samtycken ges av berörda personer och myndigheter. Mottagarlandet ansvarar för att de presumtiva adoptivföräldrarna är lämpliga och att de fått rådgivning. Mottagarlandet svarar också för att barnet tillåts komma in i och stanna permanent i landet.

Ansvaret för adoptioner skall i varje land ligga på en centralmyndighet. Vissa uppgifter, som enligt huvudregeln skall utföras av centralmyndigheten, får dock i stället delegeras bl.a. till andra myndigheter eller organisationer.

Tanken är att ett system med samarbete kring internationella adoptioner skall införas mellan de stater som ansluter sig till konventionen. Detta skall förhindra handel med barn. Konventionen skall också garantera att de adoptioner som genomförs enligt konventionens bestämmelser också erkänns i alla konventionsländer.

4.2.3. Konventionens tillämpningsområde

Konventionen är, som framgår av artikel 2, endast tillämplig när ett barn med hemvist i en fördragsslutande stat (ursprungsstaten) har överflyttats, överflyttas eller kommer att överflyttas till en annan fördragsslutande stat (den mottagande staten), antingen efter adoption i ursprungsstaten av makar eller av en person med hemvist i den mottagande staten, eller för en sådan adoption i den mottagande staten eller i ursprungsstaten. Konventionen omfattar

vidare endast adoptioner som skapar ett varaktigt föräldra– barnförhållande.

En medlemsstat är endast formellt skyldig att tillämpa konventionens bestämmelser gentemot andra medlemsstater. I november 2000 antog Specialkommissionen emellertid en rekommendation som innebär att medlemsstaterna så långt det är praktiskt möjligt skall tillämpa de normer och garantier som finns i konventionen i samband med adoption från stater som inte är medlemmar i konventionen.

4.2.4. Subsidiaritetsprincipen

Möjligheterna att omhänderta barnet inom ursprungslandet skall enligt Haagkonventionen alltid prövas före alternativet internationell adoption. Att barnet får växa upp i sin biologiska familj är den lösning som skall väljas i första hand. Därefter följer alternativen växa upp hos anhöriga, växa upp i en familj i ursprungslandet (foster- eller adoptivfamilj) och slutligen att växa upp i en familj i annat land. Detta kallas i detta sammanhang för subsidiaritetsprincipen.

När det gäller subsidiaritetsprincipen finns i barnkonventionen också ”tas om hand på lämpligt sätt i sitt hemland” som ett alternativ, som skall prövas före internationell adoption.

Avsikten med skrivningen i Haagkonventionen är enligt

Explanatory report of convention #33 s. 8 f. inte att förneka eller ignorera andra alternativ för barnets vård, utan att understryka vikten av permanent familjevård som alternativ till vård i den biologiska familjen. Tanken är att placeringen av ett barn i en familj, inklusive internationell adoption, är den bästa lösningen framför alla andra vårdformer och det är särskilt att föredra framför vård på institution. Skrivningen fastställer den fundamentala principen att barn inte är isolerade individer utan föds in i och tillhör en viss omgivning. Endast om denna omgivning av olika anledningar inte kan tillgodose ett minimum av omsorg och utbildning skall adoption övervägas. Möjligheten att få en materiellt bättre framtid är i sig inte tillräckligt för att tillgripa adoption.

I artikel 4 b) läggs ansvaret för att barnets situation är utredd och att det är till barnets bästa att adopteras utomlands på

ursprungsstaten. Orsaken till detta är att ursprungsstaten har bäst möjlighet att avgöra att det inte finns någon inhemsk möjlighet för barnet. Den mottagande staten har emellertid möjlighet att kontrollera detta, eftersom denna stat skall samtycka till att adoptionsförfarandet får fortskrida. I praktiken har dock den mottagande staten svårt att i ett enskilt fall kontrollera om tillräckliga ansträngningar har gjorts för att ge barnet en familj i ursprungslandet.

4.3. Utredningens bedömning

Haagkonventionen skall vara ett aktivt instrument när det gäller internationella adoptionsfrågor i Sverige. Sverige bör verka för att fler länder ansluter sig till Haagkonventionen.

Det är ett bekymmer att de flesta stora ursprungsländerna inte anslutit sig till konventionen, eftersom en medlemsstat endast är formellt skyldig att tillämpa konventionens bestämmelser gentemot andra medlemsstater. Vi anser att det är viktigt att Sverige, så långt det är praktiskt möjligt, följer rekommendationen att tillämpa de intentioner som finns i konventionen i samband med adoption från stater som inte är medlemmar i konventionen.

Sverige skall arbeta utifrån barnets bästa även efter det att barnet kommit till Sverige. Barnets bästa skall genomsyra alla insatser som görs för adopterade barn och ungdomar.

5555. Kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption

Utredningens bedömning: Sverige måste ta ställning till vad

som är etiskt försvarbart att vi accepterar när det gäller kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption.

Utredningens förslag: De auktoriserade sammanslutningarna

skall specificera uppgifter om adoptionskostnaderna i utlandet och adoptionsmyndigheten skall göra en rimlighetsbedömning av dessa. Utvecklingen skall gå mot att endast faktiska kostnader förenade med adoptionen av ett barn skall utgöra underlag för adoptionsavgiften. Sammanslutningarnas biståndsverksamhet skall vara tydligt avskild från adoptionsverksamheten och får inte äventyra integriteten i adoptionsverksamheten. Regeringen föreslås att

  • ta initiativ till ett utökat samarbete på regeringsnivå mellan olika mottagarländer för att få till stånd ett gemensamt etiskt förhållningssätt till kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption,
  • i det svenska utvecklingssamarbetet prioritera att inhemska alternativ till barnhem byggs ut, så att barn i första hand får växa upp under goda livsvillkor i en familj i sitt ursprungsland, och
  • närmare undersöka Permanenta byråns program.

För att minska risken för att barn blir en handelsvara i adoptionssammanhang, föreslår vi fler och tydligare villkor för auktorisation, se kap. 6.

5.1. Direktiv

I vissa länder ställs krav på ersättningar i form av donationer och bistånd för att adoptionsorganisationerna skall få verka. Utredningen skall pröva hur detta stämmer med Haagkonventionen och vad Sverige kan göra i olika sammanhang för att minska riskerna för barnhandel. – – – Utredningen skall överväga om det finns andra vägar än de nuvarande att stödja organisationerna och de enskilda familjerna. Alternativen skall rymmas inom nuvarande kostnadsramar. Utredningen skall i övrigt undersöka om det finns andra sätt att begränsa kostnaderna för de internationella adoptionerna.

5.2. Lagstiftning m.m.

5.2.1. Lagen om internationell adoptionsförmedling

Av 7 § andra stycket lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling, LIA, framgår att för att täcka kostnaderna för verksamheten får en auktoriserad sammanslutning ta ut skäliga avgifter av dem som anlitar sammanslutningen för internationell adoptionsförmedling.

5.2.2 1993 års Haagkonvention

I artikel 32 i 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner anges följande.

1. Ingen får göra otillbörlig ekonomisk eller annan vinst i samband med internationell adoptionsverksamhet.

2. Endast kostnader och utgifter, inbegripet rimliga yrkesmässiga arvoden till personer som medverkar vid adoptionen, får debiteras eller betalas.

3. Ledning, administration och anställda i de sammanslutningar som medverkar vid en adoption får inte ta emot ersättning som är orimligt hög i förhållande till utförda tjänster.

I artikel 8 i konventionen anges att centralmyndigheterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra otillbörlig ekonomisk eller annan vinst i samband med en adoption och för att förhindra tillvägagångssätt som strider mot konventionens syften.

Rekommendationer till konventionen

Artikel 32 i konventionen anger att endast kostnader och utgifter, inbegripet rimliga yrkesmässiga arvoden till personer som medverkar vid adoptionen, får debiteras eller betalas. Det är oklart vad som egentligen innefattas i begreppen. I samband med Specialkommissionen år 2000 antogs dock enhälligt en rekommendation som innebär att donationer från blivande adoptivföräldrar till sammanslutningar involverade i adoptionsprocessen inte får efterfrågas, erbjudas eller lämnas. Här avses situationen att föräldrarna i princip ”står på trappan till barnhemmet” och någonting hakar upp sig. Det får då inte efterfrågas, erbjudas eller lämnas över några pengar för att föräldrarna skall kunna få sitt barn.

Vidare rekommenderas att mottagarländer skall uppmuntras att stödja ansträngningar i ursprungsländer att förbättra nationella skyddsåtgärder för barn, inklusive program för att förhindra övergivande. Stödet får emellertid inte erbjudas eller efterfrågas på ett sätt som äventyrar integriteten i den internationella adoptionsprocessen, eller skapar ett beroende av inkomster som härrör från internationell adoption. Därtill får placeringsbeslut inte påverkas av nivån på betalning eller bistånd. Beloppen får inte påverka möjligheten att ett barn blir tillgängligt för adoption, inte heller ålder, hälsotillstånd eller några andra egenskaper hos det blivande adoptivbarnet.

Den sistnämnda rekommendationen var svår att enas om, då det finns två läger inom Specialkommissionen. Det finns de som anser att krav på bistånd, som inte är direkt relaterat till den enskilda adoptionen, strider mot artikel 32 och att det inte på något sätt går att ha överseende med detta. Andra anser att en avgift som innehåller bistånd kan ses som ett legitimt element i adoptionskostnaden, för att ursprungsländerna skall ha en adoptionsservice, och att det är viktigt att Specialkommissionen gör ett klart ställningstagande rörande olika förutsättningar för sådant bistånd.

Rekommendationerna har inte inneburit att det har blivit tydligare var gränsen går när det gäller vad som kan anses acceptabelt i fråga om krav från utlandet på donationer och biståndsverksamhet i samband med adoption.

Arbetsgrupp

Efter Specialkommissionen år 2000 påbörjade en arbetsgrupp en kartläggning av adoptionskostnader i världen. I gruppen ingår International Social Service (ISS), Permanenta Byrån, Euradopt och representanter från Belgien och Holland. Även FN har involverats. Arbetsgruppens förhoppning är att kunna redovisa arbetet vid nästa möte med Specialkommissionen.

5.3. Kostnader

5.3.1. Redovisning av intäkter och kostnader

NIA skall enligt sin instruktion särskilt följa utvecklingen av kostnaderna för adoption av utländska barn. Efter förslag av Adoptionslagstiftningsutredningen fick NIA ett särskilt uppdrag att utarbeta gemensamma redovisningsprinciper för de auktoriserade sammanslutningarna, så att de sökande skulle kunna jämföra kostnaderna mellan olika sammanslutningar. NIA har utifrån detta uppdrag utarbetat en modell för redovisning av kostnader och avgifter (prop. 1996/97:91 s. 54 f. och 1996/97: SoU15 s. 14 f.). Varje år skall de auktoriserade sammanslutningarna redovisa sina intäkter och kostnader för förmedlingsverksamheten till NIA enligt principer och modell som NIA utarbetat. Uppgifter om avgifter som inte har direkt samband med adoptionsförmedlingen skall också redovisas. Uppgifterna skall utgå från sammanslutningarnas årsredovisning. Sammanslutningarna skall vidare lämna uppgifter om kostnaderna för adoption från olika länder, samt uppgifter om vilka avgifter sammanslutningen tagit ut av adoptivföräldrarna. Dessutom skall sammanslutningen göra en uppskattning av de kostnader som adoptivföräldrarna själva betalar för översättnings- och legaliseringskostnader, kostnader för resa, uppehälle och hotell samt uppgift om den vistelsetid som landet i fråga kräver. Om sammanslutningen även bedriver annan verksamhet än adoptionsförmedling skall denna verksamhet redovisas separat.

Sammanslutningarna har successivt anpassat sin redovisning efter den modell som NIA utarbetat och redovisningen har förbättrats. Det förekommer emellertid fortfarande att sammanslutningarna redovisar likartade kostnader på olika sätt.

5.3.2. Kostnadsutvecklingen

Genomsnittskostnaden för en utländsk adoption har ökat från ca 50 000 kr år 1988/89 till ca 117 000 kr år 2001. Siffrorna grundar sig på NIA:s beräkningar för samtliga adoptioner under ett år, och innefattar alla familjens kostnader.

Ökade krav från ursprungsländerna är en förklaring till höjningarna, höjd dollarkurs en annan. Genomsnittskursen för 1 USD var i januari 1989 ca 6,26 kr, i januari 2001 ca 9,47 kr och i januari 2003 ca 8,64 kr. Det är vidare rimligt att anta att t.ex. löneutvecklingen i Sverige påverkat kostnadsbilden.

Adoptionslagstiftningsutredningen jämförde bl.a. kostnaderna för internationell adoption i Sverige, med kostnaderna i de nordiska länderna och i Nederländerna och konstaterade år 1994 att kostnaderna i Sverige låg något högt, men att skillnaderna inte var anmärkningsvärda (SOU 1994:137 s. 96).

De belopp vi redogör för nedan utgår från NIA:s beräkning av de totala kostnaderna för samtliga internationella adoptioner i Sverige, som förmedlats av en auktoriserad sammanslutning.

Av bilaga 4 framgår hur stor familjens adoptionsavgift för kostnader i Sverige och i utlandet var under år 2000. I kap. 3 framgår familjens totala genomsnittskostnad för adoptionen i de tio största ursprungsländerna för år 2001.

5.3.3. Kostnader i Sverige

Faktorer som påverkar en sammanslutnings kostnader för förmedlingsverksamheten i Sverige, är i huvudsak personalkostnader, lokalkostnader och övriga kostnader. I övriga kostnader kan ligga kostnader för styrelse och utveckling av nya kontakter.

För år 2000 uppgick sammanslutningarnas kostnader (statsbidraget avräknat) för förmedlingsverksamheten i Sverige till i genomsnitt 22 700 kr per adoption, med en lägsta kostnad om 2 400 kr och en högsta kostnad om 33 500 kr.

Under år 2001 uppgick motsvarande kostnader till i genomsnitt 23 500 kr, med en lägsta kostnad om 700 kr och en högsta kostnad om 32 700 kr.

Familjen erlägger en adoptionsavgift till sammanslutningen. Avgiften avser att täcka sammanslutningens kostnader för adoptionsverksamheten i Sverige och i utlandet.

Utöver adoptionsavgiften har familjen kostnader för registreringsavgift 0–1 500 kr och medlemsavgift 0–315 kr. Kostnader för översättning och bestyrkande av handlingar uppgick till 1 500–11 000 kr för såväl år 2000 som år 2001. Ett adoptionskostnadsbidrag om 40 000 kr kan beviljas när adoptionen är genomförd, se vidare kap. 13.

5.3.4. Kostnader i utlandet

Totala kostnader i utlandet

Faktorer som påverkar kostnaderna för förmedlingsverksamheten i utlandet är i huvudsak kostnader för barnets vård och uppehälle, advokat, domstol, pass, översättning och legalisering, avgifter till myndigheter och organisationer, lön till medarbetare eller kontaktpersoner, lokaler, tolkar, telefon och kontaktuppehållande verksamhet (sammanslutningens resor).

För år 2000 uppgick sammanslutningarnas kostnader i utlandet till i genomsnitt 47 500 kr per adoption. För de tio största ursprungsländerna var den lägsta kostnaden 10 900 kr (BFA–A, Polen) och den högsta kostnaden 81 000 kr (AC, Korea).

Under år 2001 uppgick motsvarande kostnader till igenomsnitt 51 900 kr. För de tio största ursprungsländerna var den lägsta kostnaden 9 900 kr (AC, Thailand) och den högsta kostnaden 95 800 kr (AC, Korea).

Utöver adoptionsavgiften har familjen kostnader för resa och uppehälle för egen del, vilket kan uppgå till stora belopp.

Kostnader för barnets vård och uppehälle

I en sammanslutnings totala kostnader i utlandet finns posten ”barnets vård och uppehälle”.

Sammanslutningens kostnad för posten barnets vård och uppehälle kan utgöra en stor del av den totala utlandskostnaden. Posten kan innehålla diverse olika kostnader som faktisk kostnad för barnets vård och uppehälle, ekonomiskt bidrag till barn-

hemmets verksamhet i stort eller bidrag till annan social verksamhet, bidrag till barnhemmet i form av t.ex. tvättmaskin, skor eller mjölkpulver. I sammanslutningens redovisning till NIA är posten inte uppdelad i faktiska kostnader för barnet och andra kostnader, varför det är omöjligt att se hur stora de faktiska kostnaderna för barnets vård och uppehälle är. Sammanslutningen får inte heller alltid denna information från den ansvariga myndigheten, organisationen eller barnhemmet i utlandet, inte ens när den efterfrågas.

För år 2000 uppgick sammanslutningarnas kostnader för barnets vård och uppehälle till i genomsnitt 30 700 kr per adoption. För de tio största ursprungsländerna var den lägsta kostnaden 2 600 kr (BFA–A, Polen) och den högsta kostnaden 76 600 kr (AC, Korea).

Under år 2001 uppgick motsvarande kostnader till i genomsnitt 35 000 kr. För de tio största ursprungsländerna var den lägsta kostnaden 2 900 kr (BFA–A, Polen) och den högsta kostnaden 92 600 kr (AC, Korea).

Övrigt om utlandskostnader

Posten ”barnets vård och uppehälle” innehåller, som framgår ovan, vanligen både faktiska kostnader och andra kostnader.

De svenska sammanslutningarna redovisar sistnämnda kostnader på olika sätt i sina ekonomiska beräkningar. I redovisningen till NIA läggs ofta kostnaden under rubriken ”barnets vård och uppehälle”. I sin information om kostnader benämner vissa sammanslutningar kostnaden som en ”donation” medan andra benämner kostnaden som ”vård och uppehälle”. Det är inte heller alltid som de svenska sammanslutningarna får reda på hur stor andel av avgiften till förmedlingskontakten som avser faktiska kostnader för adoptionen. Det är vanligt att ett totalbelopp förhandlas fram utifrån ett rimlighetsresonemang eller att förmedlingskontakten anger ett belopp som den svenska sammanslutningen får acceptera om den vill samarbeta med just den kontakten.

Hos de tio största ursprungsländernas förmedlingskontakter ingår andra kostnader än faktiska kostnader för adoptionen i varierande omfattning i adoptionsavgiften för alla länder utom Polen, se kap. 3. Förmedlingskontakterna kan indelas i några huvudgrupper.

  • Det finns kontakter hos vilka kostnader utöver de faktiska ingår i den avgift som den svenska sammanslutningen betalar. Avgiften utgörs av ett fast belopp som ofta ensidigt bestäms av förmedlingskontakten och som avser barnets andel av kontaktens totala verksamhet, vilken kan inkludera annan verksamhet än drift av barnhem. Det framgår ofta inte hur stor del av avgiften som avser faktiska kostnader för adoptionen. Exempel på länder som tillämpar denna princip är Colombia (privata barnhem), Kina, Sydkorea och Sydafrika. I t.ex. Kina har barnhemmen ingen rätt att begära ersättning för barnets vård och uppehälle, men adoptivföräldrarna måste via adoptionsavgiften lämna en större ”donation” till barnhemmet för att få adoptera ett barn. Den kinesiska adoptionsmyndigheten ser helst att denna s.k. donation överlämnas kontant av föräldrarna direkt till barnhemsföreståndaren. De svenska sammanslutningarna svarar dock för överföring av ”donationen” till barnhemmet.
  • För en annan grupp av kontakter finns det inte något officiellt krav på att betala mer än vad de faktiska kostnaderna uppgår till. Den svenska sammanslutningen vet dock att den aldrig skulle vara aktuell för adoptionssamarbete om den inte erbjöd barnhemmet ett bidrag utöver de faktiska kostnaderna. Bidragets storlek förhandlas fram med förmedlingskontakten. Exempel på länder är Indien, Ryssland, Vietnam och Vitryssland.
  • Det finns också kontakter som inte kräver ersättning för annat än faktiska kostnader. Den svenska sammanslutningen ger emellertid ett bidrag av ”anständighetsskäl” och för att stödja utlandskontaktens verksamhet. Exempel på länder är Thailand och Colombia (ICBF=statliga barnhem), vilka dock inte har rätt att begära ersättning för barnets vård och uppehälle.

5.3.5. Kostnader för internationell adoption i andra mottagarländer

Finland

I Finland finns tre auktoriserade sammanslutningar. Adoptionskostnaderna varierar för varje land som sammanslutningarna arbetar

med. Nedanstående kostnadsuppgifter avser kostnaderna inklusive resa och uppehälle och vi redovisar endast sammanslutningarnas ”billigaste” respektive ”dyraste” land/förmedlingskontakt.

Kostnaderna för adoption genom Rädda Barnen RF var under 2001 ca 57 000 SEK för Thailand och ca 111 000 SEK för Kina. Kostnaderna för adoption genom Interpedia var under 2002 ca 49 000 SEK för Thailand och ca 151 000 SEK för Colombia (privat barnhem). Kostnaderna för adoption genom Helsingfors Stad var under 2002 ca 22 000 SEK för Estland och ca 135 000 SEK för Colombia (privat barnhem).

Centralmyndigheten för en diskussion om höga adoptionskostnader, men myndigheten har hittills inte behövt ingripa.

Adoptanten kan beviljas adoptionskostnadsbidrag om motsvarande ca 17 500 SEK för Estland, ca 41 500 SEK för Kina och Colombia och ca 27 500 SEK för övriga länder.

Island

Island har endast en auktoriserad sammanslutning, vilken har samarbete med två länder. Familjens kostnader för en adoption från Kina uppgick år 2002 till ca 107 000 SEK inklusive resa och uppehälle och ca 55 000 SEK exklusive resa och uppehälle. Familjens kostnader för en adoption från Indien uppgick till ca 86 000 SEK inklusive resa och uppehälle och ca 49 000 SEK exklusive resa och uppehälle.

I samband med auktorisation tar centralmyndigheten hänsyn till om adoptionskostnaden bedöms vara högre än vad som är rimligt.

Island har inget adoptionskostnadsbidrag

Norge

I Norge finns tre auktoriserade sammanslutningar. De två största sammanslutningarna tillämpar en solidarisk betalningsprincip, som innebär att en adoption skall kosta lika mycket oavsett vilket land barnet adopteras från. Under de senaste åren har en adoption genom de två största sammanslutningarna kostat ca 91 000 SEK, exklusive resa och uppehälle. Den mindre sammanslutningen ligger

på ungefär samma nivå, med undantag för ett land som ligger något lägre.

Centralmyndigheten gör grundliga värderingar av om de avgifter som ursprungsländerna begär framstår som legitima.

Adoptanten kan beviljas adoptionskostnadsbidrag motsvarande ca 28 000 SEK.

5.4. Biståndsverksamhet

5.4.1. Sida

Styrelsen för internationellt utvecklingsarbete – Sida – är Sveriges myndighet för bilateralt internationellt utvecklingssamarbete, samt merparten av samarbetet med Central- och Östeuropa. Riksdag och regering beslutar om de ekonomiska ramarna, vilka länder Sida skall bedriva utvecklingssamarbete med och vilken inriktning samarbetet skall ha.

Sida stödjer insatser i nära 120 länder, inbegripet samarbetet med Central- och Östeuropa. Sidas insatser bygger på de förändringar som samarbetsländerna själva vill genomföra och är beredda att avsätta resurser till. Sidas uppgift är att noga tänka igenom vilka insatser som kan ge resultat och att därefter förmedla kunskap och kapital. Varje insats granskas och utvärderas noga. Sidas finansiering av projekt upphör så snart verksamheten kan stå på egna ben.

Sida verkar genom ca 1 500 samarbetspartners, de flesta svenska. Det är företag, folkrörelser, organisationer, högskolor och myndigheter som har kunskaper för att göra det svenska utvecklingssamarbetet framgångsrikt. På sikt skall det svenska utvecklingssamarbetet leda till ett bredare ekonomiskt och socialt samarbete till ömsesidig nytta. (Ovanstående uppgifter framgår av foldern Sveriges utvecklingssamarbete 2002.)

5.4.2. Barnrättsperspektivet i internationellt utvecklingssamarbete

I regeringens skrivelse 2001/02:186 Ett barnrättsperspektiv i internationellt utvecklingssamarbete presenteras ett tiopunktsprogram som skall ses som riktlinjer för en fortsatt integrering av

barnrättsperspektivet i utvecklingssamarbetet. Skrivelsen lyfter fram fyra strategiska områden för att främja respekten för barnets rättigheter: socialt reformarbete, hälso- och sjukvård, en skola för alla samt insatser för särskilt utsatta barn.

Inom området socialt reformarbete prioriterar regeringen bl.a. att relevanta svenska erfarenheter av socialt arbete skall tas tillvara i det internationella utvecklingssamarbetet och insatser för utbildning och kunskapsöverföring.

I området hälso- och sjukvård ingår bl.a. stöd till mödra- och förlossningsvård, ökat fokus på ungdomars, speciellt tonårsflickor, tillgång till information och sexualrådgivning och främjande av vård och rehabilitering för barn med funktionshinder.

Inom området utbildning prioriteras bl.a. insatser som gör det möjligt för fler flickor att gå i skolan och ökat stöd för utsatta barn, t.ex. barn med funktionshinder eller i riskzonen för att rekryteras som soldater, till prostitution eller skadligt arbete.

Inom området särskilt utsatta barn prioriterar regeringen stöd att utveckla ett socialt och utbildningsmässigt reformarbete som riktas till alla barn och ungdomar samt stöd till folkbokföring och registrering vid födseln. För gruppen barn med funktionshinder prioriterar regeringen bl.a. insatser för att hos föräldrar, politiker och beslutsfattare öka kunskapen om funktionshinder. När det gäller gruppen barn på institution prioriterar regeringen stöd till en aktiv familjepolitik med bas i jämställdhet för att familjerna själva skall kunna försörja sina barn, stöd till unga, ensamstående mödrar, stöd till familjer med funktionshindrade barn, insatser för att mobilisera barnets nätverk, stöd för framtagandet av nationella planer för avveckling av barninstitutioner, insatser för att stärka nära och regelbunden kontakt mellan barnet på institution och dess föräldrar och övriga nätverk, samverkan mellan institutionen och samhällets service såsom skola, hälso- och sjukvård samt stöd för att återanpassa barnet till familjelivet.

5.4.3. Enskilda organisationer – Forum Syd

Årligen får nära 300 svenska enskilda organisationer statligt stöd till utvecklingsprojekt, enligt 80/20-principen: om organisationerna svarar för 20 procent av finansieringen kan Sida skjuta till resterande 80 procent.

Under 2001 förmedlade Sida ca 1,7 miljarder kronor via enskilda organisationer. Genom stödet vill Sida främja utvecklingen av ett livskraftigt civilt samhälle i samarbetsländerna och stärka de lokala organisationerna. Verksamheten inriktas på partnerskap, där kapacitetsuppbyggnad och långsiktig samverkan med organisationerna är viktiga ingredienser. Det är 14 organisationer som har ramavtal om långsiktigt samarbete med Sida varav medlemsorganisationen Forum Syd är en. (Ovanstående uppgifter framgår av foldern Sveriges utvecklingssamarbete 2002.)

Enligt Forum Syds policy (maj 2001) är en av Forum Syds roller att vara en av Sida utsedd ramorganisation för delfinansiering av program- och projektverksamhet för en bred grupp organisationer i Sverige. Med uppdraget följer att vissa av Sida fastlagda kriterier för verksamheten måste följas. Inom ramen för Sidas anvisningar följer Forum Syd egna kriterier. Dessa används som stöd för bedömningar och prioriteringar av projektansökningar och är fokuserade på: att en mångfald av olika insatser främjas, att långsiktiga utvecklingseffekter av insatsen är tydliga och att i detta ingår komponenter för strukturförändringar på olika nivåer, att insatsen innehåller ett aktivt lokalt deltagande – ett lokalt ”ägandeskap” samt att det bakom insatsen finns en rättighetsbaserad grundsyn som omfattar alla fyra grundelementen i Forum Syds utvecklingssyn. Grundelementen är: Fattigdomsbekämpning för en rättvisare värld, Mänskliga rättigheter/Demokrati, Jämställdhet – kvinnors och mäns lika värde och Miljö/hållbar utveckling.

Organisationerna ansöker om medel för sina projekt hos Forum Syd, som bereder ansökan. Forum Syds förtroenderåd avger en rekommendation och ansökan skickas därefter till Sida för beslut. Sida fattar beslut om projektmedel en gång per år. Vid bedömning av en ansökan tar Forum Syd enbart hänsyn till organisationens biståndsverksamhet och om organisationen har kapacitet att genomföra projektet.

5.4.4. De auktoriserade sammanslutningarnas biståndsverksamhet

BV har ingen biståndsverksamhet. Biståndsföreningen Barnens Vänner i Sri Lanka är helt skild från BV, men drivs dock av föräldrar som adopterat genom BV. ALC samlar in pengar en gång

om året för vidarebefordran till barnhemmet La Casa de la Madre y el Niño. Frösunda Solidaritet bedriver bistånds- och rehabiliteringsverksamhet, men har inte undersökts av oss då sammanslutningen är ny som auktoriserad sammanslutning och inte förmedlat några barn under 2001 och 2002. AC, FFIA och BFA–A bedriver alla biståndsverksamhet vid sidan av adoptionsverksamheten. Framför allt AC har en omfattande biståndsverksamhet, vilken omsätter ca 5 miljoner kronor per år. Sammanslutningarna bedriver, med något undantag, biståndsverksamhet enbart i de länder där de har adoptionsverksamhet. Sammanslutningarna menar att detta är av praktiska skäl, då de har kontaktnät i de länder de adopterar från.

Flera av sammanslutningarna får projektmedel genom Forum Syd (se ovan). Övrig finansiering kan ske genom t.ex. insamlingar.

Exempel på biståndsprojekt är kvinnohus, utbildning av socialarbetare och barnhemspersonal, gratis skollunch till utsatta barn, daghem, fosterföräldrar till funktionshindrade barn, sommarläger, brunnsgrävning, fadderbarn, sexualupplysning och stöd till unga kvinnor, studiecirklar för blivande adoptivföräldrar i ursprungslandet, yrkesutbildning för kvinnor och barn och förbättrad institutionsvård.

Sammanslutningarna anser att biståndsverksamheten är viktig för att i alla lägen förbättra barns levnadsvillkor. Verksamheten bedöms vidare av sammanslutningarna vara en förutsättning för att de skall få barn för adoption, eftersom den utländska förmedlingskontakten förväntar sig att sammanslutningarna skall stödja social verksamhet i landet.

Som exempel kan nämnas Vietnam. Fram till nu har endast biståndsorganisationer tillåtits att arbeta med adoptionsförmedling. I den nyligen antagna lagen, som bl.a. reglerar internationella adoptioner, uppställs ett antal krav för att en adoptionsorganisation skall få tillstånd att verka i landet. Organisationen skall bl.a. ”ha program, planer eller projekt för humanitära eller välgörenhetsaktiviteter för att understödja adoptioner av vietnamesiska barn”. Vad detta innebär är i skrivande stund oklart, då förhandlingarna med Vietnam och den svenska staten ännu inte är slutförda.

Ett annat exempel är Indien där barnhemmen själva väljer vilka sammanslutningar de vill samarbeta med och de väljer då, enligt uppgift, en sammanslutning som arbetar professionellt och som är beredd att stödja deras totala verksamhet.

5.4.5. Permanenta byråns program

Permanenta byrån vid Haagkonferensen har tagit fram ett program som skall tillhandahålla information, råd och utbildning för att stödja en effektiv implementering av Haagkonventionen.

Programmet är tänkt att stödja centralmyndigheter i såväl ursprungs- som mottagarländer och både i medlemsländer och i länder som överväger att ansluta sig till konventionen. Programmet riktar sig också till auktoriserade sammanslutningar, till vilka många uppgifter kan vara delegerade. Programmet ger stöd till regeringar, som överväger en anslutning till konventionen, i form av råd och vägledning i frågor (inkl. legala och strukturella frågor) som är relaterade till implementering, särskilt när det gäller auktorisationsvillkor och procedur för auktorisation samt tillsyn över auktoriserade sammanslutningar.

Även om programmet riktar sig till såväl mottagar- som ursprungsländer behövs stödet främst i ursprungsländerna. Programmet är utformat för att tillhandahålla stöd på ett sätt, som är anpassat till omständigheterna, och som tar hänsyn till kulturen i det berörda landet.

Programmet utgår från ett integrerat synsätt, som ser utvecklingen av adoption, inklusive internationell adoptionsservice, som en del av och som ett alternativ i en integrerad barnavårdsverksamhet. Programmet skall bidra till den mer generella utvecklingen av alternativ barnavård, inklusive framför allt inhemsk adoption, i ursprungsländerna.

Avsikten med programmet är att tillhandahålla information, råd och utbildning för att försäkra att

  • de nödvändiga praktiska stegen för att implementera konventionen effektivt iakttas och genomförs;
  • målen och principerna i konventionen till fullo förstås och respekteras;
  • de etiska krav som uppställs i konventionen uppmärksammas; och
  • kraven för framgångsrikt internationellt samarbete uppfylls.

Programmet kommer att finnas på två nivåer. Ett ”snabbprogram” kommer att tas fram för stater som är i ett tidigt skede för anslutning till konventionen. Ett fördjupat program kommer

att tas fram för utformning och utbildning för att stödja en utveckling på lång sikt.

Programmet kommer att innehålla sådant som legala frågor, strukturella och organisatoriska frågor, procedurer för internationella adoptioner, integrering med annan barnskyddsverksamhet, auktorisation, rekrytering av personal och utbildning, utredning och förberedelse av adoptivföräldrar, rapport om barnet, barn med särskilda behov, matchningsprocessen, kostnader och avgifter, otillbörlig ekonomisk vinst, rådgivning efter en adoption, uppföljningsrapporter etc.

För att programmet skall kunna genomföras krävs att framför allt mottagarländerna bidrar med ekonomiska medel till den fond som skapats för ändamålet.

De länder som är intresserade att få ta del av programmet kan ansöka om detta hos Permanenta byrån. Permanenta byrån har möjlighet att med kort varsel se till att nödvändigt arbete kommer igång.

5.5. Överväganden och förslag – kostnader

5.5.1. Nationella frågor

Under en tioårsperiod har kostnaderna för internationell adoption ökat kraftigt. Staten har i någon mån kompenserat adoptivföräldrarna genom att höja adoptionskostnadsbidraget, som nu uppgår till 40 000 kr per adoption. Det går dock inte att komma ifrån att de höga kostnaderna innebär att internationell adoption oftast är en fråga för de ekonomiskt starka. Enligt vår mening är detta inte tillfredsställande, eftersom ett gott föräldraskap rimligtvis beror på helt andra faktorer än god ekonomi.

Adoptionskostnadsbidraget avser att minska föräldrarnas kostnader i samband med adoptionen. Därutöver lämnar staten visst bidrag till de auktoriserade sammanslutningarna. Enligt vår uppfattning löses problemet med de stigande kostnaderna inte genom kontinuerliga höjningar av de statliga bidragen, då höjningar kan befaras vara kostnadsdrivande i sig. Vi anser att det istället bör eftersträvas att kostnaderna hålls nere.

Adoptionslagstiftningsutredningen framhöll i sitt betänkande (SOU 1994:137 s. 96) bl.a. följande.

Liksom på andra områden torde emellertid ett sätt att hålla kostnaderna nere vara att möjliggöra för flera aktörer, i dessa fall organisationer, att konkurrera om medlemmarna på området i fråga. För en sådan konkurrens krävs att adoptivföräldrarna i så stor utsträckning som möjligt kan jämföra de erbjudna tjänsterna och kostnaderna för dessa och att antalet adoptionsorganisationer, som erbjuder adoptionshjälp, inte är alltför begränsat. Mot denna bakgrund föreslår utredningen bl.a. en ökad enhetlighet när det gäller fastställande av adoptionsorganisationernas avgifter, redovisning av kostnaderna i verksamheten och inbetalningen av föräldraförskotten.

Vi kan konstatera att konkurrensen hittills inte förmått hålla kostnaderna nere, vilket förmodligen beror på att de stora kostnadsökningarna ligger i utlandet. Dessa kostnader är för de svenska sammanslutningarna svåra att påverka.

För att de blivande föräldrarna verkligen skall kunna jämföra de olika sammanslutningarnas tjänster och kostnader måste sammanslutningarnas kostnadsredovisning bli än mer enhetlig och specificerad. Redan idag har adoptionsmyndigheten möjlighet att i samband med beslut om auktorisation ställa villkor om redovisning. Det ankommer på adoptionsmyndigheten att fortsätta arbetet mot en mer enhetlig redovisning. Enligt vår uppfattning är det dock inte tillräckligt att redovisningen blir enhetlig utan det måste också stå klart vilka kostnader som adoptionsavgiften grundar sig på, särskilt i utlandet. Detta innebär att sammanslutningarna för att kunna få auktorisation måste kunna redovisa hur kostnaderna fördelar sig i Sverige och utlandet, se vidare under avsnitt 6.3.4. Det är vidare angeläget att adoptionsmyndigheten noggrant följer hur sammanslutningarna informerar sökandena om adoptionsavgiftens storlek, såväl de preliminära uppgifterna som de slutligen fastställda avgifterna.

5.5.2. Internationella frågor

Sveriges förhållningssätt till Haagkonventionen

Sverige ratificerade Haagkonventionen år 1997. Konventionen är sedan dess inkorporerad i svensk rätt. För oss är det en självklarhet att Sverige skall följa intentionerna i konventionen, även i förhållande till de länder som inte är anslutna till konventionen.

Detta gäller även de rekommendationer, som antogs vid Specialkommissionens möte år 2000.

Konventionstexten är inte alltid helt klar och ger utrymme för tolkningar, bl.a. när det gäller kostnader och utgifter. Rekommendationer kan här ge närmare ledning, men olika tolkningar av vilka kostnader och utgifter som kan accepteras är trots rekommendationerna inte uteslutna. Det gäller för Sverige att ta ställning till hur Sverige anser att konventionen skall tolkas.

När det gäller adoption skall barnets bästa främst beaktas, vilket innebär att i den mån barnets bästa ställs mot t.ex. vuxnas längtan efter barn, så skall alltid vad som är bäst för barnet väga över. Denna ”konflikt” kan uppstå på två olika nivåer, dels i ett enskilt fall dels på ett övergripande plan. För det enskilda fallet finns redan reglerat t.ex. vad som gäller vid medgivandeprövning (socialtjänstlagen) och att adoptionen skall vara till fördel för barnet (föräldrabalken). På det mer övergripande planet, t.ex. när det gäller förhållningssätt till ekonomiska frågor i samband med internationell adoption, finns i princip ingen reglering utöver Haagkonventionen. Det gäller här att Sverige har ett förhållningssätt till internationell adoption som verkligen sätter barns intressen främst och som stämmer överens med svenska värderingar i övrigt. Det är viktigt att staten tar ett tydligt ansvar och inte lägger över detta på de auktoriserade sammanslutningarna och blivande adoptanter, som har sina intressen att bevaka. Hur andra medlemsstater förhåller sig till konventionen eller hur andra stater än konventionsstater agerar, kan inte få vara avgörande för Sveriges ställningstagande. Det är däremot angeläget att Sverige försöker få till stånd ett samarbete med andra mottagarländer, för att främja en sund utveckling av den internationella adoptionsverksamheten.

Internationell adoption – en hjälp på kort sikt

Internationell adoption kan för ett enskilt barn vara den bästa lösningen. Internationell adoption som generell lösning på utsatta barns svåra situation är endast en kortsiktig hjälpinsats, som inte löser de globala grundläggande problem som är orsak till att barn överges. I många länder är synen på ogifta kvinnor som föder barn sådan att det är helt omöjligt för en kvinna att behålla sitt barn. Barnet dödas eller överges. Svår fattigdom kan vara ett annat skäl

till att barn överges liksom att synen på barn och barns värde är en annan än vad vi är vana vid i Sverige.

För att förbättra utsatta barns livsvillkor på lång sikt krävs framför allt insatser som gynnar en bred välfärdsutveckling i ursprungsländerna, och mottagarländerna bör bidra till en sådan utveckling genom generella insatser. Målsättningen måste vara att barn får växa upp i sin biologiska familj eller i en annan familj i sitt ursprungsland.

Eftersom det inte är realistiskt att tro att alla barn kan få den möjligheten, inte ens i framtiden, måste arbetet med att förbättra barns villkor ske med såväl långsiktiga som kortsiktiga insatser.

Om ett mottagarland som Sverige skall ha en internationell adoptionsverksamhet, och samtidigt vara trovärdigt i sina insatser att förbättra utsatta barns villkor, måste tyngdpunkten på hjälpinsatser för barn vara sådan hjälp som på lång sikt förbättrar sociala och ekonomiska förhållanden i ursprungsländerna. Detta kan tänkas minska riskerna för barn att överges.

Internationell adoption – ett etiskt dilemma

I världen finns många barnlösa vuxna som längtar efter barn. I världen finns också många barn som saknar familj. Många vuxna vill ha ett så litet och friskt barn som möjligt. Eftersom de barnlösa vuxna är fler än de små, friska barn som är tillgängliga för adoption, uppstår en konkurrenssituation, där det finns risk för att den som betalar mest också får flest barn och också de ur ett vuxenperspektiv mest ”attraktiva” barnen, dvs. de små och friska barnen.

Olika länder har olika kulturer för att bidra med stöd till olika ändamål. I länder där individen själv betalar för mödravård och förlossning kan tänkas finnas en större öppenhet eller tolerans för att betala stora belopp för att få adoptera ett barn. Sådana länders betalningsvilja och betalningsförmåga blir i praktiken normgivande för hur stora belopp som går att begära för att barn skall bli tillgängliga för adoption.

Det är fullt förståeligt att ursprungsländerna tar emot bidrag till sin sociala verksamhet och att de väljer samarbetskontakter som är beredda att bistå dem med stora belopp. Det är vidare förståeligt att barnlösa vuxna är beredda att göra stora ekonomiska uppoffringar för att få ett efterlängtat barn. Så länge det finns fler vuxna som vill

adoptera än ”lämpliga” barn tillgängliga för adoption, kommer det att finnas en marknad för adoption, där ekonomiska medel har stor betydelse.

Begreppet barnhandel innebär för de flesta att vuxna köper barn för att utnyttja dem sexuellt, som arbetskraft eller på något annat otillbörligt sätt. Även om syftet i adoptionssammanhang inte är fråga om utnyttjande av barn – utan tvärtom en önskan att ge ett barn en familj – så finns det en uppenbar risk för att barnen blir brickor i ett ekonomiskt spel, som drivs av vuxnas barnlängtan och svåra ekonomiska och sociala problem i ursprungsländerna. Ett sådant ekonomiskt spel måste kunna betecknas som en form av barnhandel. Att internationella adoptioner under vissa förhållanden kan sorteras in under begreppet barnhandel kommer bl.a. till uttryck i barnkonventionens fakultativa protokoll om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. Där definieras som straffbar handling ”att som mellanhand otillbörligt framkalla samtycke till adoption av ett barn i strid med tillämpliga internationella rättsliga instrument om adoption”. Vidare finns i preamblen till protokollet en hänvisning till bl.a. 1993 års Haagkonvention.

När blivande föräldrar måste betala mer för adoptionen än vad de faktiska kostnaderna uppgår till, tenderar barn att bli en handelsvara. Även om det som betalas utöver de faktiska kostnaderna används till ett gott ändamål, får ett sådant bidrag aldrig bli ett villkor för att ett barn skall bli tillgängligt för adoption.

I takt med att kostnaderna för adoption trissas upp i konkurrensen mellan olika mottagarländer, finns också en risk för att det i barnens ursprungsländer skapas ett beroende av inkomster som härrör från den internationella adoptionsverksamheten. När det är fråga om stora belopp som lämnas, utöver ersättningar för de faktiska kostnaderna, kan det tänkas att det är mer ekonomiskt fördelaktigt att förmedla barn för internationell adoption än att förmedla barn för nationell adoption eller att placera barn i fosterhem. Internationella adoptioner kan i sådant fall hindra en positiv inhemsk utveckling. En sådan utveckling kan inte under några förhållanden accepteras. Det finns också en risk för att internationella adoptioner bidrar till att bevara strukturer med en föråldrad kvinnosyn och en syn på utomäktenskapliga och funktionshindrade barn, som Sverige inte kan godta.

Det är av största vikt att alla, som på något sätt har anknytning till internationella adoptioner, eftersträvar en hög etik i adoptionsverksamheten. Internationell adoption måste sättas in i ett större sammanhang än vad som ofta görs idag, där internationell adoption främst ses som en alternativ familjebildning. Vi anser det vara helt nödvändigt att Sverige tar ställning till vilka ”spelregler” vi kan acceptera och hur Sverige kan agera för att minska riskerna för barnhandel i samband med internationell adoption.

Skäliga utlandskostnader

Drift av barnhem, från vilka adoptivbarnen kommer, och administration i samband med internationell adoption innebär självfallet stora kostnader för ursprungsländerna. Det är inte annat än rimligt att de blivande adoptanterna ersätter ursprungsländerna för de faktiska kostnader som belöper på det enskilda barnets adoption, eller en beräknad genomsnittskostnad per barn.

Hur ursprungsländerna beräknar faktiska kostnader varierar emellertid och i vissa fall ingår även en genomsnittligt beräknad kostnad för att förbättra det barnhem barnet vistas på eller andra åtgärder för de barn som blir kvar på barnhemmet och inte blir adopterade. I vissa fall inräknas även vård och stöd för de mödrar som lämnat barn för adoption. Det kan därmed vara svårt att bedöma vad som kan anses utgöra faktiska kostnader.

Att de blivande adoptanterna även skall vara tvingade att bekosta ursprungsländernas välfärdsutveckling i övrigt, kan ifrågasättas. Enligt vår mening är det ur de svenska adoptanternas synvinkel inte rimligt att de ur egen ficka finansierar en utbyggnad av välfärden i ett annat land. Därigenom riskerar barnen att bli en handelsvara och det finns också risk för att ursprungsländerna blir beroende av inkomster från internationell adoptionsverksamhet, något som inte kan accepteras.

5.5.3. Utredningens förslag

Ett första steg för att komma till rätta med ovan redovisade problem är att adoptionsmyndigheten i samband med beslut om auktorisation för ett visst land, skall bedöma om det är lämpligt att

ett adoptionssamarbete inleds eller fortsätter, bl.a. med hänsyn till kostnadsbilden. För att kunna göra en sådan bedömning krävs att den svenska sammanslutningen presenterar en specificerad redovisning av samtliga utlandskostnader. Det är angeläget att kostnaderna bedöms rimliga i förhållande till kostnadsläget i ursprungslandet. Utvecklingen bör gå mot att den del av kostnaden som avser annat än faktiska kostnader för adoptionen (genomsnittligt beräknade) successivt minskar. Om sammanslutningen inte kan lämna en tillräckligt relevant och utförlig redovisning får myndigheten ange hur redovisningen skall förbättras. Om sammanslutningen av olika skäl inte kan följa myndighetens anvisningar, kan detta innebära att ifrågavarande förmedlingskontakt kommer att anses som olämplig att samarbeta med.

Vid bedömning av om kostnaderna är rimliga i förhållande till kostnadsläget i ursprungslandet, skall adoptionsmyndigheten ha kontakt med den svenska utlandsmyndigheten i det aktuella landet, om det inte är uppenbart obehövligt, se vidare avsnitt 6.3.4.

Vad som skall ingå i faktiska kostnader kräver noggranna överväganden. Självklara faktiska kostnader är mat och uppehälle, hälso- och sjukvård och administration föranledd av adoptionen. Även andra kostnader kan vara aktuella, men det får helt klart inte vara fråga om att bekosta driften av ett barnhem eller annan verksamhet. Adoptionsmyndigheten bör tillsammans med de auktoriserade sammanslutningarna utarbeta en manual för vad som kan ingå i de faktiska kostnaderna för en adoption. Vid beräkning av dessa kostnader kan det vara nödvändigt att acceptera viss schablonisering, i vart fall när det gäller barnets vård och uppehälle, som också bedöms vara den svåraste posten att beräkna. Vår uppfattning är att utgångspunkten för när sammanslutningen i förhållande till barnhemmet skall börja betala för barnets vård och uppehälle bör vara tidpunkten för barnförslaget.

5.6. Överväganden och förslag – biståndsverksamhet

5.6.1. Biståndsverksamhet och internationell adoptionsförmedling – en vansklig kombination

Det finns ingen anledning att ifrågasätta att de auktoriserade sammanslutningarna med sin biståndsverksamhet visar en uppriktig vilja att förbättra utsatta barns och kvinnors levnadsvillkor.

Att förena det yttersta målet för sammanslutningarnas biståndsverksamhet – som bör vara att barn skall tas om hand av biologiska föräldrar, släkt eller i vart fall av en familj inom landet – med det yttersta målet för adoptionsverksamheten – att förmedla barn för adoption i Sverige – innebär enligt vår uppfattning uppenbara svårigheter. En målkonflikt torde ständigt vara närvarande i verksamheten.

Det går inte heller att bortse ifrån att biståndsverksamheten är en förutsättning för sammanslutningarna att framstå som attraktiva samarbetspartner när det gäller adoption. I de flesta länder finns inte något officiellt krav på biståndsverksamhet, men sammanslutningen vet att om den inte har någon sådan verksamhet, så kommer den inte att vara intressant som samarbetspartner vid adoption. Sammanslutningarnas intryck är att sammanslutningar/länder som har en omfattande bistånds ofta får betydligt fler barn för adoption än de sammanslutningar/länder som har en mindre omfattning på sin verksamhet.

Det sistnämnda knyter an till vad som ovan sagts om kostnader och barnhandel, med den skillnaden att här är det de auktoriserade sammanslutningarna och inte de enskilda föräldrarna, som genom biståndsverksamheten ”betalar” för att få barn tillgängliga för adoption. Genom att en stor del av biståndsprojekten finansieras med medel från Sida, är också svenska staten med och ”betalar” för att vuxna i Sverige skall få möjlighet att bilda familj.

Det är enligt vår mening av största vikt att Sverige överväger hur vi kan bidra till bättre levnadsvillkor för utsatta kvinnor och barn utan att integriteten i adoptionsprocessen äventyras.

5.6.2. Utredningens förslag

De auktoriserade sammanslutningarnas biståndsverksamhet

I rekommendationen till Haagkonventionen framhålls att stödet till ursprungsländerna inte får äventyra integriteten i adoptionsprocessen. Vår uppfattning är att biståndsverksamhet som bedrivs av de auktoriserade sammanslutningarna måste vara villkorslös. Om den verkligen skall uppfattas som villkorslös kan verksamheten inte vara kopplad till en verksamhet från vilken barn förmedlas för adoption eller till en person som bistår sammanslutningen i adoptionsverksamheten. Det får inte ens finnas misstankar om att det svenska biståndet ges under förutsättning att det förmedlas barn för adoption i Sverige. Det finns ett etiskt dilemma i att den biståndsverksamhet som i ursprungsländernas ögon stärker trovärdigheten hos de svenska sammanslutningarna snarare minskar trovärdigheten för den som eftersträvar renhet i adoptionsverksamheten.

För att verksamheten med internationella adoptioner skall hållas så ren som möjligt kan sammanslutningarna, enligt vår mening, inte tillåtas bedriva biståndsverksamhet gentemot en verksamhet från vilken barn förmedlas för adoption eller gentemot en person som bistår sammanslutningen i adoptionsverksamheten. Detta skall framgå av auktorisationsvillkoren i lagen om internationell adoptionsförmedling. Att ha biståndsverksamhet i ett land från vilket sammanslutningen förmedlar barn för adoption, bör dock inte vara något hinder, under förutsättning att biståndsverksamheten hålls helt skild från adoptionsverksamheten såväl ekonomiskt som personellt. Sammanslutningen kan inte tillåtas att ha en representant (eller kontaktperson) i utlandet, som både bistår blivande adoptanter och administrerar biståndsverksamhet, eftersom detta utgör en stor risk för sammanblandning av sammanslutningens helt skilda verksamheter med adoptionsförmedling och biståndsverksamhet. Det ankommer på adoptionsmyndigheten att följa sammanslutningarnas förmedlingsarbete och relationerna till de utländska adoptionskontakterna i strävan att hålla adoptionsverksamheten åtskild från annan verksamhet.

Svenskt utvecklingssamarbete

Sverige skall som ett, med hänsyn till sin folkmängd, stort mottagarland självklart bidra till att ursprungsländerna ges möjlighet att bygga upp en bred välfärdsverksamhet för att på så sätt förbättra utsatta barns och kvinnors livsvillkor. Detta mottagarländernas ansvar framhålls i rekommendationen till Haagkonventionen och bör, enligt en annan rekommendation till konventionen, gälla gentemot alla länder. Det är enligt vår uppfattning angeläget att biståndsverksamheten arbetar långsiktigt och med subsidiaritetsprincipen för ögonen.

Som framgår av avsnitt 5.4.2 är regeringen beredd att göra stora insatser för att integrera barnrättsperspektivet i svenskt utvecklingssamarbete. Såväl barnkonventionen som Haagkonventionen lyfter fram subsidiaritetsprincipen. Enligt vår mening vore det önskvärt att regeringen i det svenska utvecklingssamarbetet också tydligt prioriterar att inhemska alternativ som ersätter barnhem byggs ut, så att barn i första hand ges möjlighet att växa upp under goda livsvillkor i en familj i sitt ursprungsland. Enligt båda konventionerna bedöms detta som ett för barn generellt bättre alternativ än internationell adoption.

Permanenta byråns program

Permanenta byråns ovan beskrivna program är enligt vår mening ett lovvärt initiativ. Mottagarländerna kan genom programmet bistå ursprungsländerna utan att integriteten i adoptionsverksamheten äventyras. Ursprungsländerna, som inte behöver känna krav på sig att lämna barn för adoption för att få stöd, ges möjlighet att bygga upp sociala infrastrukturer m.m. med sikte på en anslutning till Haagkonventionen. Vi anser att regeringen bör undersöka programmet närmare. Om programmet håller tillräckligt hög kvalitet kan det finnas anledning för Sverige att bidra med ekonomiska medel.

5.7. Konsekvenser

Konsekvensen av att kräva en öppen redovisning av kostnader, att i princip inte acceptera annat än faktiska kostnader inom ramen för

adoptionsavgiften och att sträva efter att det inte skall finnas någon direkt koppling mellan adoption och biståndsverksamhet, kan bli att färre utländska barn kommer att bli tillgängliga för adoption i Sverige än vad som är fallet idag. Det kan t.ex. bli svårt att få fram specificerade och renodlade kostnadsuppgifter och dessutom endast ersätta ”faktiska kostnader” för barn från Kina, Colombia och Korea, dvs. de största ursprungsländerna. Till följd härav kan de svenska auktoriserade sammanslutningarnas verksamhet minska. De barn som skulle ha kunnat förmedlas för adoption i Sverige, kommer istället att adopteras av familjer i andra länder, då det inte råder någon brist på blivande adoptanter.

Sverige bör, enligt vår mening, vara ett föregångsland när det gäller att minska riskerna för barnhandel i samband med internationell adoption. Om Sverige vill bidra till att minska riskerna för barnhandel i samband med internationell adoption, bör den svenska regeringen och adoptionsmyndigheten, utöver att ta ställning till hur Sverige självt skall förhålla sig till kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption, aktivt verka i internationella sammanhang för att dessa frågor uppmärksammas och för att de stora mottagarländerna tillsammans tar upp dessa frågor med myndigheter och sammanslutningar i barnens ursprungsländer.

Det är vår förhoppning att ett svenskt ställningstagande i frågan kan stimulera andra mottagarländer att ta ställning till vilka kostnader som är etiskt försvarbara i samband med internationell adoption samt hur biståndsverksamhet kan bedrivas på ett sätt, som inte äventyrar integriteten i adoptionsverksamheten. Det är angeläget att Sverige tydligt visar att barns bästa alltid har företräde i samband med internationell adoption. Ett led i detta är att mottagarländerna villkorslöst kan bistå ursprungsländerna i deras välfärdsutveckling, så att ursprungsländerna i högre utsträckning skall ha möjlighet att ta hand om sina barn inom landet.

Under förutsättning att även andra mottagarländer agerar på liknade sätt i frågan kommer blivande adoptanter i Sverige inte att ”drabbas” hårdare än adoptanterna i något annat mottagarland. En konsekvens torde också kunna vara att utlandskostnaderna kan begränsas eller hållas oförändrade.

skyldighet att bevara handlingar som upprättats eller inkommit i samband med adoptionsförmedling. Om en sammanslutning upphör med sin förmedlingsverksamhet finns inte några bestämmelser om hur befintliga handlingar tas om hand. NIA har dock i de flesta fall kunnat ta hand om och förvara sammanslutningens handlingar i samband med avveckling.

Det saknas också ekonomiskt skydd för sökandena i det fall en sammanslutning upphör med sin förmedlingsverksamhet.

6.3.2 Auktorisation i två led

Auktorisation bör ges i två led. Förutsättningarna att överhuvudtaget fungera som förmedlande organ för internationella adoptioner, skall prövas i samband med att en sammanslutning ansöker om auktorisation första gången, och därefter med vissa intervall, som adoptionsmyndigheten bestämmer. Vid denna prövning är förhållanden som t.ex. sammanslutningens bemanning och verksamhetsinriktning sådant som är viktigt att bedöma. Om sammanslutningen uppfyller de krav som finns i lagstiftningen, skall sammanslutningen ges auktorisation att förmedla internationella adoptioner i Sverige.

När sammanslutningen fått auktorisation att förmedla internationella adoptioner i Sverige skall adoptionsmyndigheten, för varje enskilt land som sammanslutningen vill verka i, pröva om det är lämpligt att ett adoptionssamarbete inleds eller fortsätter. De grundläggande krav som skall vara uppfyllda för att ett adoptionssamarbete skall anses lämpligt, skall framgå av lagen om internationell adoptionsförmedling. Om det bedöms lämpligt ges auktorisation att förmedla barn från ett visst land.

6.3.3 Auktorisation rörande den svenska sammanslutningens förutsättningar för att bedriva adoptionsförmedling

Allmänt

Det första ledet, som innebär auktorisation för att bedriva adoptionsförmedling, avser den svenska sammanslutningens förutsättningar att bedriva förmedlingsverksamhet överhuvudtaget. De villkor som idag finns i lagen om internationell adoptions-

förmedling tar enbart sikte på de svenska förhållandena. Villkoren fungerar i stort sett bra, men kan behöva förtydligas på någon punkt.

Det är rimligt att auktorisation för sammanslutningen att bedriva internationell adoptionsförmedling kan ges för längre tid än två år utan att detta knyts till ett specifikt land. För en stabil sammanslutning kan en femårsgräns anses lämplig, medan en ny sammanslutning bör få auktorisation för en kortare tid.

Syftet med auktorisationen är att sammanslutningen skall förmedla barn. Om någon förmedlingsverksamhet inte kommit igång inom två år eller om barn inte förmedlats under en period av två år, skall adoptionsmyndigheten återkalla auktorisationen. Om sammanslutningen kan visa att det finns särskilda skäl för att få behålla auktorisationen, bör detta kunna beaktas. Särskilda skäl skulle t.ex. kunna vara att det uppstått problem i utlandet, men att dessa är på väg att lösas inom kort.

I det fall en sammanslutning uppfyller samtliga krav för att få auktorisation bör sammanslutningen också beviljas auktorisation.

Statsbidrag

Statsbidrag skall enligt vår mening endast kunna utgå till auktoriserade sammanslutningar som förmedlar barn, dvs. minst ett barn skall ha anlänt till Sverige för att bidrag skall kunna utgå. Ett tillägg måste i detta avseende göras i instruktionen.

Sammanslutning

Begreppet sammanslutning är inte definierat i lagstiftningen eller lagens förarbeten. Historiskt har det alltid varit fråga om ideella organisationer. Under år 2001 fick en stiftelse auktorisation.

Vår uppfattning är att adoptionsmyndigheten i samband med auktorisation får pröva om det finns en reell möjlighet för myndigheten att få den insyn i sammanslutningens verksamhet som myndigheten behöver för att kunna utöva tillsyn. Om myndigheten anser att den kan få tillräckligt god insyn i verksamheten bör auktorisation ges, givetvis under förutsättning att alla andra villkor är uppfyllda.

Huvudsakligt syfte

Kravet på huvudsakligt syfte torde normalt inte utgöra något större problem. Det måste stå klart att sammanslutningen i första hand arbetar med att förmedla internationella adoptioner och detta bör framgå av sammanslutningens stadgar.

Övrig verksamhet får inte vara av den karaktären att den äventyrar integriteten i adoptionsverksamheten. Ett exempel på övrig verksamhet är biståndsverksamhet. Andra exempel är rehabiliteringsverksamhet, allmänt hjälparbete, kyrklig verksamhet och missionärsverksamhet.

Riskerna med att en sammanslutning arbetar med både adoptionsförmedling och biståndsverksamhet diskuteras i avsnitt 5.4 och 5.6. Det är enligt vår uppfattning av största vikt att bistånd ges villkorslöst och att det inte finns någon sådan koppling mellan bistånd och adoption, att en situation uppstår där verksamheterna sammanblandas.

Det får varken finnas ekonomisk eller personell koppling mellan bistånd och adoptionsförmedling. Idag förekommer i vissa fall att samma personer initierar, sköter och följer upp både adoptionsförmedling och biståndsverksamhet i ett land. Vår uppfattning är att detta inte längre kan accepteras, varken i Sverige eller i utlandet, då det finns alltför stor risk för icke önskvärd sammanblandning av verksamheterna.

NIA har idag endast tillsyn över förmedlingsverksamheten. Förmedlingsverksamheten skall enligt NIA:s villkor för auktorisation, genom tydliga och separata redovisningar vara organisatoriskt, personellt och ekonomiskt avskild från annan verksamhet som sammanslutningen bedriver. För att kunna bedöma om ett biståndsprojekt äventyrar integriteten i adoptionsverksamheten måste myndigheten emellertid ha kännedom om vilka biståndsprojekt som en sammanslutning bedriver och vem som handlägger dem i Sverige och utomlands samt ett mer utförligt underlag för auktorisation för ett visst land eller för en viss kontakt.

Sakkunnigt och omdömesgillt sätt

Sammanslutningen måste ha goda kunskaper om svensk lagstiftning och svensk policy på adoptionsområdet. Sammanslutningen skall självfallet också följa svensk lagstiftning.

Att sammanslutningen bemannas av kompetenta personer, gärna med olika bakgrund, och att arbetet utförs professionellt är en självklarhet. Det måste finnas personal som kan bemöta blivande adoptivföräldrar på ett professionellt sätt, såväl i medgång som i motgång. Kunskap på det sociala området kan behövas för att kunna hantera hemutredningar och barnförslag på ett bra sätt, och för att veta när det är befogat att kontakta den som gjort utredningen. Kunskap om olika delar i adoptionsprocessen och vilka myndigheter som har ansvar för dessa skall finnas. Sammanslutningen skall vidare ha så gott omdöme att den i ett tidigt skede avbryter ett samarbete med en förmedlingskontakt, om kontakten på något sätt inte längre är tillförlitlig. För att bokföring och redovisning skall ske på ett korrekt sätt krävs relevant ekonomisk kompetens hos sammanslutningen.

Utan vinstintresse

Sammanslutningen får enligt 7 § LIA ta ut skäliga avgifter av dem som anlitar sammanslutningen för internationell adoptionsförmedling. För att de eller den som vill adoptera skall kunna jämföra olika sammanslutningars kostnader beslutar adoptionsmyndigheten om villkor bl.a. vad avser inbetalning av avgifter och redovisning av kostnader m.m. för verksamheten. Det är angeläget att adoptionsmyndigheten fortsätter sitt arbete med att få fram så enhetliga redovisningar som möjligt. För att adoptionsmyndigheten skall kunna bedöma skäligheten i avgiften krävs en öppen redovisning av samtliga kostnader.

Barnets bästa

Det är angeläget att sammanslutningen i allt sitt arbete utgår från de grundläggande principer om barns bästa som finns i barnkonventionen och i Haagkonventionen, t.ex. subsidiaritetsprincipen, se vidare kap. 4.

Stadgar, styrelse och revisorer

Av stadgarna skall framgå att sammanslutningens huvudsakliga syfte är att förmedla internationella adoptioner utan vinstintresse. Sammanslutningen skall vidare vara öppen för alla, vilket motiveras av att sammanslutningen utför en samhällelig uppgift som den uppbär statsbidrag för. Det får inte förekomma att vissa grupper av personer hindras att bli medlemmar. Det är inte alla grupper som skyddas av brottsbalkens bestämmelse om olaga diskriminering, varför ett förtydligande i lagen om internationell adoptionsförmedling bedöms vara nödvändigt.

6.3.4 Auktorisation att förmedla barn från ett visst land

Allmänt

Vid auktorisation att förmedla barn från ett visst land anser vi att adoptionsmyndigheten skall kunna beakta olika faktorer i ursprungslandet, en möjlighet som inte finns i gällande lagstiftning. Mot bakgrund av adoptionsverksamhetens natur är det dock angeläget att adoptionsmyndigheten ges möjlighet att bedöma om ett land och en förmedlingskontakt är lämpliga att samarbeta med. Liksom idag bör auktorisation för ett visst land ges för högst två år.

Lagstiftning

För att vara aktuellt för adoptionssamarbete skall ett land ha en adoptionslagstiftning eller annan tillförlitlig reglering för internationella adoptioner. Lagstiftningen eller motsvarande skall ta tillvara barns rättigheter och utgå från de grundläggande principerna om barnets bästa såsom de uttrycks i barnkonventionen och i Haagkonventionen.

Sammanslutningen skall ha goda kunskaper om lagstiftningen i landet liksom om hur adoptionsprocessen är utformad.

Administration

Det måste vidare finnas en fungerande administration (myndigheter, domstolar) kring den internationella adoptionsverksamheten i det land för vilket auktorisation söks.

Skadlig konkurrens

Det kan finnas anledning att begränsa antalet svenska sammanslutningar i ett visst land. Om det uppstår en konkurrenssituation om barnen i ett land eller i en viss del av ett land eller hos en viss utlandskontakt, bör antalet svenska sammanslutningar som tillåts verka där begränsas. Detta kan vara fallet i länder där det är få barn som är tillgängliga för adoption.

Om en sammanslutning verkar i ett land, är det vidare olämpligt att en annan sammanslutning ges auktorisation för det landet, om det finns risk för att denna sammanslutning konkurrerar ut den sammanslutning som redan har auktorisation för landet.

Redovisning av kostnader

Vi har i kap. 5 konstaterat att det finns stora etiska risker i internationell adoptionsverksamhet och att det är viktigt att Sverige aktivt arbetar för att minska risken för barnhandel. I den avgift som de svenska sammanslutningarna (i förlängningen adoptivföräldrarna) betalar i utlandet, ingår förmedlingskontaktens kostnader för adoptionen och ofta även kostnader för stöd och hjälp till barn som blir kvar på barnhemmen. I vissa fall ingår även mer omfattande kostnader för upprustning av barnhem, vård och stöd till mödrar och olika utbildningsprogram. Barnhemmen som adoptivbarnen kommer ifrån är ofta i behov av omfattande stöd och hjälp. Samtidigt är det svårt att kontrollera om pengarna som de erhåller i samband med adoptioner till utlandet verkligen går till barnhemmen. Fattigdom och nöd innebär stora behov samtidigt som det finns en risk för att den som får tillgång till stora penningsummor också utsätts för frestelser. Intäkterna från verksamheten kan därmed innebära att barnen blir en handelsvara. Riskerna med detta blir allt större. Det är angeläget att visa att detta inte kan accepteras.

För att öka säkerheten i adoptionsverksamheten bör adoptionsmyndigheten, i samband med ansökan om auktorisation från en sammanslutning, få tillgång till en öppen redovisning av vilka specifika kostnader som ingår i sammanslutningens underlag för beräkning av avgiften i utlandet. Det måste stå klart vad sammanslutningen betalar för och sammanslutningen bör ha ansvaret för att redovisa detta. Redovisningen skall vara så pass detaljerad att det framgår vilka kostnader som är direkt avhängiga adoptionen och vilka kostnader som avser annat.

Lämpligt med adoptionssamarbete

När kostnadsbilden är redovisad skall adoptionsmyndigheten bedöma om det med hänsyn till redovisade uppgifter och andra omständigheter kring adoptionsverksamheten i landet i fråga är lämpligt med ett adoptionssamarbete. Adoptionsmyndigheten skall göra en bedömning utifrån kostnadsläget i allmänhet i landet. Utvecklingen bör gå mot att den del av kostnaden, som avser annat än faktiska kostnader för adoptionen, successivt minskar. I det fall sammanslutningen inte kan lämna en tillräckligt relevant och utförlig redovisning får myndigheten ange hur redovisningen skall förbättras. Om sammanslutningen av olika skäl inte har möjlighet att följa myndighetens anvisningar, kan detta innebära att ifrågavarande förmedlingskontakt kommer att bedömas som olämplig att samarbeta med.

Vi anser vidare att adoptionsmyndigheten vid beslut om auktorisation bör eftersträva en bättre balans i storlek mellan de svenska sammanslutningarna. Som situationen är nu finns det en mycket stor sammanslutning, en medelstor, två något mindre och två små sammanslutningar. Vår uppfattning är att det vore gynnsamt med åtminstone två större och mer jämbördiga sammanslutningar i Sverige. I detta ligger att myndigheten bör underlätta för de mindre sammanslutningarna att växa, om de önskar det. Om flera sammanslutningar ansöker om auktorisation för samma land, bör det t.ex. vara möjligt att ge en mindre sammanslutning prioritet.

Om ett land och en kontakt är lämpliga för adoptionssamarbete beror också på andra faktorer än kostnadsbilden och balansen mellan sammanslutningarna. Den utländska förmedlingsverksam-

heten skall bedrivas seriöst och får inte ha något vinstintresse. Vidare måste situationen i allmänhet i landet vara stabil. Det får inte förekomma korruption som påverkar adoptionsverksamheten, handel med barn eller sådana större inre oroligheter, som kan äventyra säkerheten för barn och blivande adoptanter.

Det är viktigt att landet aktivt arbetar med målsättningen att barnen i första hand skall stanna inom landet. Länder som har ekonomisk förmåga att ta hand om sina barn, men som av t.ex. sociala och kulturella skäl väljer att adoptera barnen internationellt, är tveksamma som samarbetspartner. Det kan inte uteslutas att internationell adoption i det sammanhanget fördröjer attitydförändringar till ensamstående mödrar och till barn vars föräldrar tillhör olika folkgrupper, eftersom ”problemen” exporteras. Vi anser att det kan ifrågasättas att Sverige medverkar i en sådan verksamhet.

Tillgång till objektiv information

Det är viktigt att adoptionsmyndigheten, i samband med auktorisation och tillsyn, får tillgång till objektiv information om förhållandena i ett annat land. Adoptionsmyndigheten skall enligt vår mening vara skyldig att kontakta den svenska utlandsmyndigheten i landet, om det inte är uppenbart obehövligt. Uppenbart obehövligt kan i det här sammanhanget vara att adoptionsmyndigheten nyligen haft kontakt med utlandsmyndigheten under en resa eller i ett annat auktorisationsärende. Skyldigheten att kontakta utlandsmyndigheten skall framgå av lagen om internationell adoptionsförmedling. Den svenska utlandsmyndigheten skall i sin tur vara skyldig att lämna upplysningar om landet, vilket bör framgå av förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen.

Vid behov skall adoptionsmyndigheten kontakta barnrättsorganisationer som verkar i ursprungslandet. En sådan kontakt kan ge en bredare bild av barns situation i landet. Eftersom barnrättsorganisationerna arbetar ”på fältet” kan de snabbt fånga upp eventuella rykten om handel med barn i adoptionssammanhang. Sådana rykten skall föranleda vidare utredning av adoptionsmyndigheten.

Tillstånd från ursprungslandet att verka i landet

En svensk sammanslutning som beviljats auktorisation för att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land skall få verka i det landet endast om behörig myndighet i det andra landet har gett tillstånd till det, eller har förklarat att den är beredd att acceptera sammanslutningens verksamhet i landet i fråga. Detta krav skall framgå av lagen om internationell adoptionsförmedling. Kravet överensstämmer med vad som gäller för adoptionssamarbete mellan länder anslutna till Haagkonventionen (artikel 12).

6.3.5 Förmedlingsplikt och policy

Förmedlingsplikt

I såväl Danmark som Norge har de auktoriserade sammanslutningarna en förmedlingsplikt för sökande med medgivande att adoptera. Även de svenska sammanslutningarna bör ha en sådan plikt, vilket skall framgå av lagen om internationell adoptionsförmedling.

Det händer dock att sammanslutningen inte har någon kontakt som kan eller vill förmedla ett barn till sökanden. I sådant fall finns inte längre någon förmedlingsplikt för sammanslutningen. I det fall sökanden inte uppfyllt sina avtalade förpliktelser gentemot sammanslutningen skall inte heller finnas någon förmedlingsplikt.

Ett beslut att inte tillhandahålla adoptionsförmedling kan överklagas hos adoptionsmyndigheten.

Policy för förmedlingsarbetet

I detta sammanhang finns det anledning att beröra frågan om sammanslutningen i förmedlingsarbetet skall få tillämpa en policy som värderar sökande på olika sätt.

Sammanslutningen är skyldig att tillämpa svensk lag. Svensk lag ger möjlighet för gifta, ensamstående och registrerade partner att adoptera. För att få socialnämndens medgivande skall de eller den som vill adoptera kunna ge barnet god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Sökandens förutsättning att fungera som en bra adoptivförälder utifrån civilstånd, hälso-

tillstånd, ålder, inställning till barnets hudfärg, kön osv., skall ha bedömts av socialnämnden. Regeringen har i prop. 1996/97:91 klart uttalat att sammanslutningarna inte längre skall göra någon lämplighetsprövning av sökande, som har fått medgivande.

Huvudregeln måste enligt vår mening vara att sammanslutningen inte rangordnar sökandena när det är fråga om att förmedla ansökningar till utlandet. Förmedling av ansökningar skall ske på saklig grund. Om utlandskontakten bedömer att ensamstående eller registrerade partner kan vara lika bra adoptivföräldrar som gifta par, skall inte den svenska sammanslutningen utifrån egna värderingar styra i vilken ordning ansökningarna skall skickas till utlandet. Det som bör vara avgörande för när sökandens ansökan skickas till utlandet är den tidpunkt då sökanden registrerade sig hos sammanslutningen, betalade in medlemsavgiften eller annan jämförbar tidpunkt. Att den som matchar barn och föräldrar i utlandet föredrar att gifta par adopterar deras barn är dock någonting som vi i Sverige inte kan påverka. Utlandets bedömningar av vem som kan bli en bra adoptivförälder måste respekteras.

Det kan finnas anledning att göra undantag från huvudregeln. Som exempel kan nämnas adoption från Kina, där högst 8 % av ansökningarna får avse ensamstående. Ett sådant krav från utlandet måste naturligtvis följas. En annan situation där det finns anledning att göra undantag är när sammanslutningen har i uppdrag att leta efter lämpliga föräldrar till ett visst barn, vilket förekommer vid adoption från Östeuropa. I det fallet skall sammanslutningen självfallet välja dem eller den som bedöms vara mest lämpade som föräldrar till det aktuella barnet, oberoende av kötid hos sammanslutningen.

6.3.6 Upplysningsskyldighet

För att säkerställa att adoptionsmyndigheten snabbt får sådan information som behövs i tillsynen, bör det enligt vår mening i lagen om internationell adoptionsförmedling framgå att sammanslutningen skyndsamt skall meddela adoptionsmyndigheten sådana förändringar i sammanslutningens förmedlingsverksamhet i Sverige och i utlandet samt sådana förändringar i politiska, juridiska eller andra förhållanden i utlandet som kan ha betydelse för förmedlingsverksamheten.

6.3.7 Dokumentation

Allmänt

Sammanslutningarna har idag inte någon i lag reglerad dokumentationsskyldighet för förmedlingsarbetet. Det är inte heller reglerat hur befintliga handlingar tas om hand i det fall en sammanslutning upphör med förmedlingsverksamheten. Av NIA:s generella villkor för auktorisation framgår att sammanslutningen ansvarar för att samtliga handlingar rörande barnet överlämnas till socialnämnden. I NIA:s handbok för adoptionsorganisationer anges följande på s. 23.

För att säkerställa att handlingar finns tillgängliga om barnet senare önskar ta del av uppgifterna och de av någon anledning förkommit, bör kopior finnas arkiverade hos socialnämnden. Det kan röra sig om brev från barnhemmet, läkarintyg, födelseattest m.m. Organisationen bör således alltid ta kopior av alla handlingar med uppgifter om barnet och samtidigt som de arkiveras hos organisationen se till att socialnämnden får en uppsättning kopior av handlingarna i samband med att de sänds till familjen. I det fall de sökande får handlingarna om barnet när de själva hämtar det, bör organisationen uppmana de sökande att lämna kopior av handlingarna till socialnämnden.

Dokumentationsskyldighet

För att adopterade skall kunna söka sitt ursprung och också få kännedom om omständigheterna kring adoptionen, är det av största vikt att uppgifter rörande sammanslutningens förmedlingsarbete dokumenteras och bevaras. Det är enligt vår uppfattning inte tillräckligt att sammanslutningen genom auktorisationsvillkoren ges ansvar för att samtliga handlingar rörande barnet överlämnas till socialnämnden. Det kan finnas en mängd uppgifter och handlingar som inte tillhör ett enskilt förmedlingsärende, men som kan innehålla viktig information om förmedlingsverksamheten under en viss period. Det är angeläget att de adopterade kan få tillgång till sådana uppgifter och handlingar.

Majoriteten av sammanslutningarna är ideella organisationer. Införande av en dokumentationsskyldighet inskränker sammanslutningarnas rätt att själva utforma sin verksamhet. Det är dock fråga om sammanslutningar som ansökt om och av staten beviljats auktorisation att förmedla utländska barn för adoption i Sverige.

Sammanslutningarna uppbär statsbidrag för förmedlingsverksamheten. Formerna för denna verksamhet är reglerade i lag. Därutöver skall vägas in adoptivbarnets intresse av att alla faktiska omständigheter och händelser av betydelse i det enskilda förmedlingsärendet dokumenteras och bevaras och att så även sker när det gäller förmedlingsverksamheten i stort. När det gäller adoption skall barnets intresse alltid väga över i det fall det ställs mot ett annat intresse. Enligt vår mening talar allt för att det i lagen om internationell adoptionsförmedling bör införas en allmän dokumentationsskyldighet för sammanslutningarna, avseende deras förmedlingsverksamhet.

När det gäller dokumentation av förmedlingsverksamheten i allmänhet kan det vara lämpligt att samla dokumentation om varje land för sig, eventuellt fördelat på olika förmedlingskontakter. Utöver denna allmänna dokumentationsskyldighet skall varje förmedlingsärende dokumenteras för sig. Alla uppgifter som rör det enskilda förmedlingsärendet skall dokumenteras och samlas på ett ställe. Handlingar som rör enskildas personliga förhållanden skall förvaras så att obehöriga inte får tillgång till dem.

Skyldighet att överlämna vissa handlingar till socialnämnden

Sammanslutningens skyldighet, som idag framgår av auktorisationsvillkoren, att samtliga handlingar rörande barnet överlämnas till socialnämnden bör lagfästas.

Rätt att ta del av dokumentation

Den adopterade skall kunna ta del av de handlingar som rör honom eller henne själv i det egna adoptionsärendet. Den adopterade skall därutöver kunna ta del av handlingar som avser förmedlingsverksamheten i allmänhet i hans eller hennes ursprungsland under den period då adoptionen förmedlades. Även andra personer som handlingarna rör skall kunna ta del av dokumentationen. Exempel på andra personer är adoptivföräldrar eller den adopterades barn.

Det kan dock finnas handlingar eller uppgifter i en handling, som i och för sig kan anses röra den adopterade, men som avser en annan person än denne. Dessa handlingar eller uppgifter kan vara

av sådan känslig art att ett utlämnande är till men för den andra personen. Den adopterade bör i sådant fall inte få ta del av handlingen eller uppgifter i handlingen. Ett exempel på en sådan handling kan vara adoptivföräldrarnas hemutredning. Den omständigheten att en viss uppgift om ursprunget eller om förmedlingsverksamheten i allmänhet kan uppfattas som obehaglig för den adopterade, skall inte kunna ligga till grund för att vägra utlämnande.

Som framgår ovan skall en bedömning göras dels av om handlingen rör den som begär att få ta del av den, dels av om någon annan enskild person kan lida men av om handlingen lämnas ut. Ur rättsäkerhetssynpunkt bör finnas en möjlighet för den enskilde att få sin begäran överprövad i det fall sammanslutningen anser att en handling eller en uppgift i en handling inte skall lämnas ut. Ett lämpligt förfarande kan vara att sammanslutningen, med ett eget yttrande, överlämnar frågan till adoptionsmyndigheten för prövning. I det fall adoptionsmyndigheten beslutar att utlämnande inte skall ske, får beslutet överklagas hos kammarrätten. Motsvarande förfarande finns i 7 kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453) och i 16 § patientjournallagen (1985:562).

När handlingarna i ett prövningsärende kommer in till myndigheten blir de allmänna handlingar och omfattas av myndighetens sekretessbestämmelse i 7 kap. 29 § sekretesslagen (1980:100).

Rätt att ta del av idag befintliga handlingar

Skyldigheten att dokumentera förmedlingsverksamheten gäller när den nya lagstiftningen träder ikraft. Det kan dock finnas anledning att överväga hur den dokumentation som finns före ikraftträdandet skall hanteras.

Sammanslutningarna har inte haft anledning att räkna med att de skall behöva lämna ut handlingar som rör förmedlingsverksamheten i stort eller enskilda förmedlingsärenden. De har dock sedan den 1 juli 1979 stått under NIA:s tillsyn och har därmed varit skyldiga att på begäran av NIA tillhandahålla myndigheten handlingar som rör verksamheten. Mot bakgrund härav, och att de utländska barn som redan adopterats i Sverige har ett stort intresse att få ta del av äldre handlingar, är det vår uppfattning att den som

handlingarna rör även skall kunna få ta del av sådana handlingar som avser tiden före den nya lagstiftningens ikraftträdande.

Bevarande av dokumentation

Vi anser att sammanslutningarna skall bevara dokumentationen så länge som den som förmedlats för adoption genom sammanslutningen, eller hans eller hennes närstående, behöver den. Detta innebär att dokumentationen behöver bevaras under överskådlig tid, eftersom den adopterade kan börja intressera sig för sitt ursprung först sent i vuxenlivet. Det kan också hända att den adopterade själv inte är intresserad av sitt ursprung, men att hans eller hennes barn har ett sådant intresse.

Bevarande av dokumentation vid avveckling av en sammanslutning

Om en sammanslutning upphör med sin förmedlingsverksamhet, skall handlingar rörande sammanslutningens verksamhet och enskilda ärenden överlämnas till adoptionsmyndigheten för förvaring. Syftet med överlämnandet är att adopterade på ett enkelt sätt skall kunna få tillgång till dokument rörande adoptionen även efter det att en sammanslutning har upphört med sin verksamhet.

När handlingarna kommit in till adoptionsmyndigheten anses de enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, TF, vara allmänna handlingar hos myndigheten. Undantag från denna regel finns bl.a. i 2 kap. 11 § punkt 3 TF, vilket dock inte bedöms vara tillämpligt (jfr prop. 1991/92:104 s. 16 f).

I 7 kap. 29 § första stycket sekretesslagen anges att sekretess gäller hos statens nämnd för internationella adoptionsfrågor i ärende om sådana frågor för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.

Eftersom förvaring av sammanslutningarnas handlingar inte kan anses utgöra ett ärende, behövs ett tillägg i 7 kap. 29 § sekretesslagen, för att de förvarade handlingarna skall omfattas av myndighetens sekretess.

När handlingarna överlämnats till myndigheten är det myndigheten som ansvarar för utlämnande av ifrågavarande handlingar. Om en handling skall lämnas ut prövas då med utgångspunkt i den sekretessbestämmelse som gäller för myndigheten.

6.3.8 Avveckling av en sammanslutning

Någon form av ekonomisk säkerhet måste finnas för sökandena i det fall en sammanslutning upphör med sin förmedlingsverksamhet. Ett sätt kan vara att i lagen om internationell adoptionsförmedling införa ett krav på att sammanslutningen vid varje tillfälle skall kunna betala tillbaka alla inbetalda avgifter samt ha medel för avveckling av sammanslutningen i övrigt. Hur en sammanslutning skall uppfylla kravet, t.ex. genom att teckna en försäkring, bör inte regleras eftersom de olika sammanslutningarna arbetar under vitt skilda förhållanden. Adoptionsmyndigheten får i tillsynen bedöma om en sammanslutning uppfyller kraven.

6.3.9 Utredningens förslag

Vi lämnar en mängd olika förslag för att stärka adopterades rätt i samband med internationell adoption. Vi lämnar också förslag som kan öka objektiviteten i förmedlingsarbetet.

Annan av sammanslutningen bedriven verksamhet får inte vara av den karaktären att den äventyrar integriteten i adoptionsverksamheten. Sammanslutningen skall ha stadgar som innebär att sammanslutningen är öppen för alla.

För att en sammanslutning skall kunna få auktorisation för ett visst land skall lagstiftning eller annan reglering rörande internationell adoption hålla viss kvalitet, administrationen skall vara välfungerade och kostnadsbilden skall redovisas. Skadlig konkurrens om barnen och mellan svenska sammanslutningar i utlandet får inte uppstå. Därutöver skall adoptionsmyndigheten bedöma att det med hänsyn till kostnadsbilden, balansen mellan de svenska sammanslutningarna och alla andra faktorer skall vara lämpligt med ett adoptionssamarbete. Vidare skall en svensk sammanslutning, som beviljats auktorisation för att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land, få verka i det

landet endast om behörig myndighet i det andra landet har gett sitt tillstånd till det, eller har förklarat att den är beredd att acceptera sammanslutningens verksamhet i landet i fråga.

Vi föreslår också att sammanslutningen, med vissa undantag, får en plikt att förmedla barn till sökande som har medgivande. Sammanslutningarna skall vidare vara skyldiga att till adoptionsmyndigheten självmant lämna upplysningar av visst angivet slag.

För att säkerställa att adopterade ges möjlighet att söka sitt ursprung föreslår vi att sammanslutningarna skall vara skyldiga att dokumentera sitt förmedlingsarbete och att den som dokumentationen rör skall få ta del av denna om inte en annan enskild person lider men. I det fall verksamheten upphör skall handlingarna överlämnas till adoptionsmyndigheten.

För att skydda sökande som betalat in avgifter till sammanslutningen skall sammanslutningen vid varje tillfälle kunna betala tillbaka alla inbetalda avgifter samt ha medel för avveckling av sammanslutningen i övrigt.

6.4 Överväganden och förslag – tillsyn

6.4.1 Problembild

NIA:s roll som tillsynsmyndighet är otydlig och NIA uppfattas inte heller alltid som tillsynsmyndighet. Myndigheten har få tillsynsinstrument och har därmed svårt att utöva en aktiv tillsyn.

Syftet med tillsynen över de auktoriserade sammanslutningarna är ytterst att kontrollera att förutsättningarna för auktorisation alltjämt föreligger. Det är således auktorisationsvillkoren och övriga bestämmelser i lagen om internationell adoptionsförmedling som styr tillsynen. Diffusa auktorisationsvillkor ger per automatik en svag tillsyn.

De instrument adoptionsmyndigheten har att tillgripa är också av stor betydelse för hur tillsynen kan utövas. NIA har idag möjlighet att begära att en sammanslutning tillhandahåller NIA vissa begärda handlingar. NIA har också möjlighet att under vissa förutsättningar återkalla auktorisationen. Några andra tillsynsinstrument finns inte.

6.4.2 Tillsynsutredningen

Tillsynsutredningen skriver bl.a. följande i sitt delbetänkande

Statlig tillsyn – begrepp och roll (SOU 2002:14 s. 145 f.)

Tillsynsorganet har i förhållande till tillsynsobjekt/objektsansvariga ett mandat, ytterst grundat på lag men därutöver ofta preciserat i andra bestämmelser, t.ex. i en myndighetsinstruktion eller ett regleringsbrev. Mandatet anger inom vilka områden tillsynsorganet skall granska tillsynsobjektet. Mandatet innebär att tillsynsorganet får och skall granska tillsynsobjektet och på grundval av granskningen fatta beslut, riktat till den objektsansvariga, avseende utformningen av tillsynsobjektet. Mandatet anger vilka tvångsmedel (sanktioner) som tillsynsorganet förfogar över i förhållande till tillsynsobjekt och objektsansvarig. Dessa tvångsmedel kan avse såväl möjligheten att granska tillsynsobjektet (tillträde till lokaler m.m.) som beskaffenheten hos detta (t.ex. stänga verksamhet, vitesföreläggande om ändring i förhållandena eller egenskaperna hos tillsynsobjektet). I det nu sagda ligger att tillsynsorganet har en mycket hög grad av oberoende i förhållande till tillsynsobjekt och objektsansvarig. – – – Kärnan i en tillsynsrelation är alltså rätten för ett tillsynsorgan att självständigt granska ett tillsynsobjekt och att rikta krav på den för tillsynsobjektet ansvarige. Men uppdraget till tillsynsorganet begränsas inte till en möjlighet att enligt eget skön ingripa om förhållandena så skulle motivera. I tillsynsuppdraget ligger ett ansvar för att tillsynen faktiskt kommer till stånd. Det innehåller en skyldighet att följa förhållandena inom tillsynsområdet, att självständigt ingripa då förhållandena så påkallar och att därvid använda sådana metoder att granskningen ger relevanta och opartiska resultat. I ansvaret ligger också att besluta om de sanktioner som anvisats statsmakterna för situationer då tillsynsobjekten inte uppfyller ställda krav.

6.4.3 Aktiv tillsyn

Allmänt

Internationell adoptionsförmedling är ett etiskt känsligt område där vuxnas önskan att få adoptera barn skall vägas mot vad som anses bäst för ett barn. Barnets bästa skall alltid ha företräde.

Det är angeläget med en aktiv tillsyn på området. För att kunna bedriva en aktiv tillsyn måste adoptionsmyndigheten ha tillgång till tydliga auktorisationsvillkor som utgör ramen för tillsynsuppdraget, tillgång till vissa tillsynsverktyg samt tillräckligt med

resurser. Att myndigheten har en hög integritet i förhållande till de auktoriserade sammanslutningarna är av största vikt.

Auktorisationsvillkor

Som framgår av avsnitt 6.3 vill vi utöka villkoren för auktorisation för att om möjligt säkerställa att Sveriges verksamhet med internationell adoptionsförmedling bedrivs utifrån ett etiskt förhållningssätt med fokus på barns bästa. Tydligare auktorisationsvillkor ger adoptionsmyndigheten utökade möjligheter till aktiv tillsyn.

Verktyg

NIA har redan idag rätt att få ta del av begärda handlingar. Denna möjlighet skall naturligtvis finnas kvar men kan behöva kompletteras med rätt att inhämta upplysningar.

Därutöver bör adoptionsmyndigheten också ges tillträdesrätt till sammanslutningarnas verksamhetslokaler. Det kan finnas tillfällen när det är angeläget att myndigheten får tillträde till lokalerna, utan att en sammanslutning förberetts eller samtyckt till detta.

Om adoptionsmyndigheten i sin granskning upptäcker förhållanden som behöver rättas till, måste myndigheten ha möjlighet att begära rättelse (utfärda förelägganden). NIA har hittills begärt rättelse genom att besluta om villkor för auktorisationen under löpande auktorisationsperiod. Detta förfarande har kritiserats av Justitieombudsmannen (beslut den 12 november 2002 i ärende nr 1136-2001). Förfarandet har inte prövats i allmän förvaltningsdomstol. Enligt vår mening har adoptionsmyndigheten endast möjlighet att ställa villkor för auktorisation i samband med ett beslut om auktorisation. För att kunna utöva tillsyn löpande måste myndigheten emellertid kunna kräva att sammanslutningen avhjälper brister i verksamheten, och myndigheten bör därför ges rätt att utfärda förelägganden. Ett föreläggande skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Myndigheten skall enligt gällande bestämmelser återkalla en auktorisation om förutsättningarna för auktorisation inte längre föreligger, om sammanslutningen inte följer de villkor som upp-

ställts för auktorisationen eller om en sammanslutning har vägrat att tillhandahålla begärda handlingar. Enligt vår mening skall också en vägran att följa ett lagakraftvunnet föreläggande kunna utgöra grund för återkallelse av auktorisationen. Myndigheten skall vidare återkalla en auktorisation att verka som förmedlare av internationella adoptioner, om sammanslutningen inte förmedlat något barn under de senaste två åren, om det inte finns särskilda skäl.

Resurser

För att, såväl i Sverige som utomlands, kunna utöva en aktiv tillsyn över sammanslutningar, som har till huvudsakligt syfte att förmedla internationella adoptioner, måste adoptionsmyndigheten ha tillräckligt med resurser för sitt uppdrag. Vi är av den uppfattningen att adoptionsmyndigheten behöver bli större personellt och att myndigheten behöver resurser för ökade utlandskontakter.

Adoptionsmyndighetens förhållande till förmedlingskontakter i utlandet

Myndigheten kan naturligtvis inte utöva tillsyn över utlandskontakterna, men måste kunna göra en bedömning av kontaktens lämplighet inklusive kostnadsbilden. Detta ställer krav på utökade internationella kontakter.

6.4.4 Utredningens förslag

Vi föreslår att adoptionsmyndigheten får rätt att inhämta upplysningar, tillträdesrätt till sammanslutningarnas verksamhetslokaler och rätt att begära rättelse. Vi föreslår också att myndigheten ges ökade resurser för att kunna utöva en aktiv tillsyn.

Utredningens bedömning: Den myndighet som ansvarar för internationella adoptionsfrågor behöver varken ur rättsäkerhetssynpunkt eller av andra skäl ha ledningsformen nämndmyndighet. Myndigheten bör dock ha i stort sett samma uppgifter som i nu gällande instruktion, men bör ha en smidigare organisation. Myndigheten skall även i fortsättningen vara expertmyndighet inom området internationella adoptioner.

Ansvarsförhållandet gentemot regeringen skall vara tydligt.

Utredningens förslag: Vi föreslår att NIA avvecklas som nämndmyndighet och att regeringen skapar en ny myndighet med ansvar för internationella adoptionsfrågor. Myndigheten bör ha ledningsformen enrådighetsverk med insynsråd. I den nya myndighetens instruktion bör uppgiften att underlätta adoption i Sverige av utländska barn ändras till uppgiften att myndigheten skall övervaka att de svenska auktoriserade sammanslutningarnas arbete med internationell adoptionsförmedling sker i enlighet med lag och principen om barnets bästa såsom denna kommit till uttryck i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och i 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner (Haagkonventionen) samt på ett etiskt godtagbart sätt i övrigt. Vidare bör adoptionsmyndigheten endast betala ut statsbidrag till sammanslutningar som faktiskt förmedlar barn.

7.1 Direktiv

Utredningen skall se över NIA:s organisation. I detta ingår att pröva myndighetens styrelses organisation och funktion i förhållande till myndighetens kansli.

Antalet ärenden där styrelsen fattar beslut har minskat och de kvarstående ärendena har vanligtvis karaktären av vanliga förvaltningsbeslut. Mot denna bakgrund finns det skäl att överväga om inte den nuvarande styrelsen bör göras om till en vanlig myndighetsstyrelse. Detta kan innebära att myndighetens chef kan fatta beslut i de enskilda ärenden som förekommer och att styrelsebesluten inskränker sig till övergripande policyfrågor, budget, årsredovisning, viktiga remisser och liknande. Denna fråga skall prövas av utredningen. Andra frågor kopplade till detta som också skall prövas är styrelsens

storlek och sammansättning och hur ofta den bör sammanträda.

7.2 Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor, NIA

7.2.1 Historik

Från mitten av 1950-talet fram till år 1965 hade Socialstyrelsen uppgiften att förmedla kontakt mellan adoptionssökande och utländska organ, framför allt International Social Service (ISS) i Genève. Fr.o.m. år 1965 bistod Socialstyrelsen mer aktivt dem som önskade adoptera barn. Avtal ingicks bl.a. med Grekland och Sydkorea. Behovet av service till myndigheter och enskilda var stort och behovet av ett samlat grepp över adoptionsverksamheten i landet blev allt mer uttalat. Mot bakgrund av detta förordnade Kungl. Maj:t den 30 december 1971 om inrättande av en rådgivande nämnd inom Socialstyrelsen. Denna nämnd blev början till NIA.

1974 bildades Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA) inom Socialstyrelsen. Nämnden bestod av nio ledamöter, bl.a. två representanter från Adoptionscentrum (AC), och fick en egen instruktion. Den stora skillnaden mot vad som gäller i dag var att NIA själv förmedlade barn för adoption. Under 1974 slöts vidare ett samarbetsavtal mellan NIA och AC som i huvudsak innebar att NIA skulle sköta officiella kontakter med myndigheter och institutioner utomlands, medan AC skulle svara för informella kontakter med institutioner och enskilda utomlands.

I samband med att adoptionsförmedling reglerades genom lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp, upphörde NIA år 1979 att förmedla barn. Denna uppgift skulle i stället utföras av auktoriserade sammanslutningar, över vilka NIA fick tillsyn. Auktorisation för adoptionsförmedling meddelades av Social-

styrelsen efter yttrande av NIA. NIA bestod alltjämt av nio ledamöter, dock enbart av representanter för samhället.

I samband med en omorganisation av Socialstyrelsen blev NIA år 1981 en självständig nämndmyndighet och fick uppgiften att besluta om auktorisation för adoptionsförmedling. NIA fick en egen instruktion med i stort sett samma uppgifter som tidigare.

Nämnden utökades år 1985 till elva ledamöter, varav sex nominerade av riksdagspartierna. En ny uppgift för NIA blev då att lämna yttrande till socialnämnden vad avser förmedlingssätt vid enskild adoption. Att införa lekmannarepresentation i NIA motiverades i prop. 1984/85:16 s. 16 enligt följande.

NIA:s verksamhet berör kommuner, andra myndigheter, de auktoriserade organisationerna och utländska organ. NIA har uppgifter av en karaktär där lekmannainflytande är vanligt. De enskilda ärenden som överlämnas av de auktoriserade organisationerna har t.ex. i ett tidigare skede behandlats av kommunernas socialnämnder. Jag vill därför anmäla att jag avser att föreslå regeringen att nämnden får ett ökat parlamentariskt inslag. Dessutom bör viss särskild sakkunskap alltjämt finnas representerad i nämnden. Det kan därvid visa sig nödvändigt att utöka antalet ledamöter i nämnden.

NIA blev centralmyndighet enligt Haagkonventionen år 1997, då också lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling (LIA) trädde i kraft. Det fastställdes också att de auktoriserade sammanslutningarna inte längre skulle få göra en egen bedömning av de sökandes lämplighet som föräldrar (prop. 1996/97:91 s. 52 ff.). Endast när en auktoriserad sammanslutning vägrat adoptionsförmedling skulle ärendet tas upp av NIA. I och med denna förändring försvann ett betydande antal enskilda ärenden hos NIA.

7.2.2 Aktuella förhållanden

Bemanning

NIA består av elva ledamöter som utses av regeringen. Sex av ledamöterna nomineras av riksdagspartierna, varav en är nämndens ordförande. Nämnden sammanträder varannan månad. Eftersom NIA är en nämndmyndighet är det nämnden som har ansvaret för verksamheten och hela nämnden fattar beslut i sådana ärenden som inte har delegerats.

NIA:s kansli har nio anställda. Kansliet bemannas av en direktör, fem handläggare – med juridisk, samhällsvetenskaplig, social och ekonomisk bakgrund, två administratörer för allmänna kontorsgöromål, telefonservice, registrering och arkivering av ärenden. En av dessa har ansvar för NIA:s hemsida och övriga IT-frågor och sammanställning av statistik.

Instruktion

Enligt sin instruktion skall NIA

Enskilda ärenden

Enskilda ärenden där NIA fattar beslut har minskat. Nedan ges exempel på några typer av lätt urskiljbara enskilda ärenden.

Fr.o.m. den 1 juli 1997 fordras enligt lagen om internationell adoptionsförmedling särskilda skäl för att få genomföra en enskild adoption t.ex. att det gäller adoption av släktingbarn, att de sökande själva är från eller har anknytning till landet i fråga (utan att adoptionen avser ett släktingbarn) eller att de har en speciell anknytning till ett visst barn. Det ankommer på NIA att pröva om adoptionsförfarandet är godtagbart vid dessa s.k. enskilda adoptioner. Under år 2002 behandlade NIA 65 ärenden avseende förfarandet vid enskild adoption, mot 51 år 2001. Beslutsfattandet är delegerat. I samtliga ärenden fann NIA att förfarandet var godtagbart. Under år 2000 behandlades ungefär lika många ärenden som år 2001.

NIA prövar ansökningar om godkännande av utländska adoptionsbeslut enligt förordningen (1976:834) om prövning av utländska beslut om adoption. Alternativet till att ansöka hos NIA om sådant godkännande är att ansöka vid domstol om ett nytt beslut om adoption enligt svensk lag. Antal ärenden om godkännande av utländska adoptionsbeslut uppgick år 2002 till 53, mot 45 år 2001 och 119 under år 2000. Beslutsfattandet är delegerat. Ytterligare minskning är förmodligen att vänta, då allt fler länder ansluter sig till Haagkonventionen.

Som en service till socialnämnderna lämnar NIA, efter begäran av en socialnämnd, yttrande om sökandens hälsotillstånd i relation till möjligheten att bli adoptivförälder. Beslutsfattandet är delegerat om det står klart att hälsotillståndet inte är ett hinder för medgivande, i annat fall tas beslut av nämnden. Under år 2002 inkom 58 sådana ärenden, mot 46 år 2001 och 55 under år 2000.

NIA:s uppgifter och verksamhet i övrigt

NIA utövar tillsyn över, håller kontinuerlig kontakt med och för en dialog med de auktoriserade sammanslutningarna och besöker deras kanslier.

NIA har under fyra års tid genomfört årliga enkätundersökningar bland samtliga familjer som fick barn för adoption genom en sammanslutning under föregående år. Dessa är ett led i NIA:s tillsyn. Genom enkätsvaren får NIA och sammanslutningarna information om hur familjerna ser på sammanslutningarnas sakkunskap, bemötande och den service de erbjudit.

NIA får dagligen en stor mängd förfrågningar från enskilda, andra myndigheter, organisationer, massmedia, studerande, forskare, osv. kring adoptionsverksamheten, regler och tillvägagångssätt för att genomföra en adoption, frågor kring sjukdomar hos sökande, klagomål från sökande, adoptionsverksamheten i olika länder, statistik om adoption.

NIA följer forskning och annat utvecklingsarbete inom adoptionsområdet och informerar om aktuella rön inom adoptionsverksamheten genom sin tidning NIA informerar, som ges ut fyra gånger per år, genom sin hemsida och genom kurser och konferenser.

NIA verkar för att kunskaperna om adoptioner av utländska barn skall upprätthållas och öka bland dem som arbetar med adoptioner. I samarbete med kommunerna anordnas särskilda utbildningsdagar för kommunala hemutredare i olika delar av landet. Deltagandet är frivilligt och bygger på att kommunerna ger sin personal möjlighet att delta, vilket långt ifrån alltid är fallet. Därutöver anordnar NIA utbildningar i Stockholm för olika yrkesgrupper som möter adopterade.

NIA gör resor till olika ursprungsländer för att besöka centrala ministerier och myndigheter, för att få en överblick över de auktoriserade sammanslutningarnas verksamhet i utlandet och få en bild av barnens situation i respektive land. Möjligheten att genomföra resor till ursprungsländerna varierar från år till år bl.a. beroende på bemanning på kansliet och resurstilldelning. Besök tas emot från olika länder för att informera om det svenska systemet, svara på frågor och för att utveckla det internationella samarbetet.

NIA bevakar utvecklingen av kostnaderna för att adoptera barn från andra länder genom att begära in uppgifter från sammanslutningarna och göra enhetliga sammanställningar av dessa uppgifter. Detta ger även sökande av adoptivbarn, liksom sammanslutningarna, möjlighet att göra bättre kostnadsjämförelser.

7.3 Olika ledningsformer för myndigheter

7.3.1 Förvaltningspolitiska handlingsprogrammet

Regeringen uttrycker i En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram följande (s. 24).

Mot bakgrund av de stora skillnaderna mellan myndigheterna bl.a. när det gäller verksamhet och storlek måste styrningen anpassas till respektive myndighet. I styrningen av en myndighet kommer flera olika instrument till användning: resultatstyrningen och den finansiella styrningen i regleringsbrevet, utnämning av myndighetschefen, instruktionen inklusive val av ledningsform, övriga lagar och förordningar som styr verksamheten, mål och resultatdialogen, arbetet med budgetpropositionen samt den informella dialogen med myndigheten. Det krävs en helhetssyn på verksamhetsområdet och styrinstrumenten för att en samordnad och verksamhetsanpassad styrning skall kunna uppnås.

7.3.2 Nämndmyndighet

I Statskontorets rapport Statens nämndmyndigheter (1997:7A) anges (s. 8) bl.a. följande.

Det som främst kännetecknar en nämndmyndighet är ledningsformen, ansvarsområdets begränsade omfattning och organisationens ringa storlek. Besluten tas av ett kollektivt beslutsorgan, som har det fulla ansvaret för verksamheten inför regeringen. Uppgifterna är reglerade i författning eller avtal. I den mån tjänstemän har några befogenheter är dessa delegerade från respektive nämnd. Gemensamt för många nämndmyndigheter är att de kan ses som ett komplement till den myndighetsstruktur som fanns när de bildades (s. 69). Den grundläggande strukturen kan därefter ha förändrats utan att nämndmyndigheterna berörts. Därför har vår arbetshypotes varit att det i dag kan finnas nämndmyndigheter som är kvarlevor från en förgången tid och att andra riskerar att bli det. Arbetshypotesen har i stort sett visat sig vara välgrundad. Förutsättningarna för flertalet nämndmyndigheter har förändrats eller är på väg att förändras.

I prop. 1997/98:136 s. 39 f. uttalar regeringen sammanfattningsvis följande om nämndmyndigheter. Nämndmyndighetsformen är ändamålsenlig för vissa verksamheter men bör användas sparsamt. Förutsättningar för att använda organisationsformen bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten samt att verksamheten är olämplig att hantera inom en organisation som även har ansvar för andra uppgifter. Varje gång skapandet av en ny nämndmyndighet övervägs, skall noga prövas om det inte finns andra alternativ att välja, t.ex. att ge ansvaret för uppgiften till en befintlig myndighet. Omprövning av redan existerande nämndmyndigheter får göras i mindre grupper eller

enskilt vid lämpliga tillfällen, t.ex. när olika verksamheter utreds eller utvärderas.

7.3.3 Styrelse med fullt ansvar

I Statskontorets utvärdering Styrelser med fullt ansvar (2000:9) anges att vid denna ledningsform framgår av myndighetens instruktion vilken beslutsbefogenhet styrelsen har och att myndigheten leds av styrelsen. Styrelsens ordförande är alltid en annan person än myndighetschefen.

Ledningsformen styrelse med fullt ansvar för verksamheten bör enligt regeringen (prop. 1997/98:136 s. 48) även i fortsättningen övervägas främst för myndigheter som arbetar under affärsverksmässiga förhållanden eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar.

7.3.4 Styrelse med begränsat ansvar

Förvaltningspolitiska kommissionen skriver bl.a. följande i sitt betänkande I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57 s. 118 f).

Sedan länge medverkar lekmän i förvaltningen. Deras uppgift i lekmannastyrelserna är att tillföra myndigheterna ett medborgerligt omdöme och att utöva inflytande och insyn på allmänhetens vägnar. De kan främja effektiviteten i verksamheten i kraft av sina kunskaper och erfarenheter och bidra till att myndigheterna får en starkare medborgerlig förankring. Därmed kan de stärka verksamhetens legitimitet. Samtidigt skall ansvarsbilden i förvaltningen vara tydlig och begriplig, vilket också är en viktig demokratiaspekt. Befogenheter och skyldigheter skall vara parallellställda, ansvaret skall kunna identifieras och utkrävas. I verk med lekmannastyrelse uppfylls inte detta krav på ett tillfredsställande sätt. Genom att beslutsbefogenheten är uppdelad mellan verkschefen och styrelsen blir ansvaret oklart. Att styrelsen är på en gång beslutande och rådgivande gör dess roll komplex och diffus. Ledamöternas övervakande funktion är, även om den inte är närmare definierad, svår att förena med uppgiften att ingå i ledningen för den verksamhet som skall övervakas. Flera intervjuundersökningar visar att verkschefen i vissa fall har nytta av styrelsen som samtalspartner. Samtidigt betonas att styrelsen inte fungerar som ett ledningsorgan.

Regeringen uttrycker i prop. 1997/98:136 s. 47 f. bl.a. följande.

Denna ledningsform, styrelse med begränsat ansvar, har sitt värde, inte minst som forum för demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Regeringen ser inget skäl att ändra denna ledningsform för myndigheter, där den fungerar väl såväl ur verksamhetens som ur regeringens styrningsperspektiv. Den kan även i fortsättningen vara att föredra i flera sammanhang, bl.a. där bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samsyn och samordning med andra myndigheter är av särskild vikt.

Olika utredningar med uppgift att utreda ledningsformer för enskilda myndigheter har valt att undvika ledningsformen styrelse med begränsat ansvar. Som exempel kan nämnas Organisationskommittén för Folkhälsoinstitutet med betänkandet Statens folkhälsoinstitut – roll och uppgifter (SOU 2000:57) och Utredningen för översyn av Patent- och registreringsverkets organisation med betänkandet Ny organisation för Patent- och registreringsverket (SOU 2002:57).

7.3.5 Enrådighetsverk

Ledningsformen enrådighetsverk med eller utan insynsråd har bedömts tillämplig på i princip alla myndigheter (prop. 1986/87:99 s. 87 och SOU 1993:58 s. 53). Styrningsmöjligheterna via den parlamentariska ansvarskedjan riksdag-regering-myndighet bedöms väsentligt större i ett system med enrådiga myndighetschefer än i ett system med styrelser med utomstående ledamöter. Lekmän kan ges insyn och en rådgivande roll genom insynsråd.

Verksledningskommittén skriver bl.a. följande i betänkandet

Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning (SOU 1985:40 s. 141).

Kommitténs uppfattning är således att medborgarnas inflytande i demokratiskt känsliga frågor också i myndigheter utan styrelse skall vara starkt. I övrigt är kommitténs ståndpunkt att det externa inflytandet, oavsett dess art, skall effektiveras genom att den formella regleringen av ledningsfunktionen bringas i överensstämmelse med de reella förutsättningarna. Insynsrådets uppgift är att stödja och underlätta för verkschefen att uppfylla sitt ansvar på ett sätt som passar medborgarnas krav och behov eller är så professionellt bra som möjligt. Det är alltså fråga om externt inflytande i form av insyn,

rådgivning, förankring och stöd och inte i form av ledning, uppföljning och kontroll.

Regeringen har uttryckt (prop. 1997/98:136 s. 48) att ledningsformen enrådighetsverk bör övervägas där det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Detta behov gör sig särskilt gällande i de ökade krav på styrning och samordning som medlemskapet i EU ställer på regeringen. Enrådighetsverk bör i regel ha ett rådgivande organ med av regeringen tillsatta ledamöter. Ett sådant organ kan i princip fylla samma syfte som dagens lekmannastyrelser vad gäller insyn och medborgerligt inflytande.

7.4 Överväganden och förslag

7.4.1 Myndighetens framtida uppgifter

När vi skall välja ledningsform för den myndighet som skall vara ansvarig för internationella adoptionsfrågor skall vi, som framgår av Förvaltningspolitiska handlingsprogrammet, utgå från den verksamhet som myndigheten skall bedriva och vilka mål som skall uppnås.

Vi kommer inte att föreslå några större förändringar beträffande vilka arbetsuppgifter som myndigheten skall ha enligt sin instruktion, jämfört med nuvarande förhållanden. Följande förändringar i instruktionen bedöms dock vara nödvändiga.

NIA skall enligt gällande instruktion underlätta adoption i Sverige av utländska barn. Uttrycket underlätta kan ge intryck av att myndigheten skall uppmuntra adoption, vilket inte är en lämplig uppgift för myndigheten, utan den bör vara helt neutral. För att undvika den otydlighet som ligger i uttrycket anser vi att myndighetens inledande och övergripande uppdrag i stället formuleras som att myndigheten skall övervaka att de svenska auktoriserade sammanslutningarnas arbete med internationell adoptionsförmedling sker i enlighet med lag och principen om barnets bästa såsom denna kommit till uttryck i barnkonventionen och i Haagkonventionen samt på ett etiskt godtagbart sätt i övrigt.

När det gäller fördelning av statsbidrag bör ett förtydligande göras i instruktionen. Endast sammanslutningar som faktiskt förmedlar barn bör kunna erhålla statsbidrag.

De förslag som vi lägger avseende auktorisation och tillsyn påverkar inte instruktionen.

I det fall ansvaret för utarbetande av handboken för socialnämnder läggs på en annan myndighet än adoptionsmyndigheten, påverkar detta adoptionsmyndighetens instruktion.

När det gäller myndighetsinstruktioner har Utredningen om en översyn av verksförordningen (Ju 2001:12) bl.a. i uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförordning och att redovisa en lämplig gränsdragning mellan verksförordningen och myndigheternas instruktioner. Utredningen kommer enligt uppgift att redovisa sitt uppdrag för regeringen i slutet av hösten 2003, varför vi inte berör frågan om instruktion närmare.

7.4.2 Fortsatt behov av ledningsformen nämndmyndighet

För att den myndighet som ansvarar för internationella adoptionsfrågor skall fortsätta att ha ledningsformen nämndmyndighet, krävs att det ur rättssäkerhetssynpunkt är nödvändigt med kollektiva beslut.

Ärenden om auktorisation, tillsyn, vägrad adoptionsförmedling, yttranden till socialnämnderna m.fl. är enligt vår mening inte av den karaktären att det ur rättssäkerhetssynpunkt är nödvändigt med kollektivt beslutsfattande. Beslut om auktorisation har visserligen avgörande betydelse för sammanslutningarnas verksamhet, men kan sedan den 1 juli 1997 överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. När det gäller vägrad adoptionsförmedling får sammanslutningarna inte längre göra någon lämplighetsbedömning av dem eller den som vill adoptera. Det enda myndigheten numera skall bedöma är om sammanslutningen har en utlandskontakt, för vilken en sökande uppfyller kraven.

Sammantaget gör vi bedömningen att det utifrån myndighetens framtida arbetsuppgifter ur rättssäkerhetssynpunkt inte längre finns behov av att den myndighet som ansvarar för internationella adoptionsfrågor är organiserad som en nämndmyndighet. Inte heller andra skäl talar för att behålla nuvarande ledningsform.

7.4.3 Inordning i annan myndighet

I samband med att en nämndmyndighets organisation omprövas, skall prövas om myndighetens uppgifter kan inordnas i en redan befintlig myndighet. Den enda befintliga myndighet som enligt vår mening skulle kunna vara aktuell är Socialstyrelsen, som har tillsyn över socialtjänsten i landet, och som har god kunskap om barn i allmänhet. NIA har dessutom en gång varit en särskild nämnd inom Socialstyrelsen. Internationella adoptionsfrågor skulle vid en inordning i Socialstyrelsen kunna bilda en egen avdelning inom Socialstyrelsen.

Fördelen med denna lösning är att vissa samordningsvinster skulle kunna göras när det gäller frågor som t.ex. ekonomi, personal, IT och kompetensutveckling.

Nackdelar är att det kan föreligga risk för att internationella adoptionsfrågor försvinner i den mängd frågor som Socialstyrelsen hanterar. Den tydlighet i ansvarsfördelning mellan verksamhetsområdena socialtjänst och internationell adoptionsförmedling, som bör eftersträvas, riskerar att luckras upp. Att utveckla en kompetens om internationella adoptionsfrågor blir förmodligen svårare i en stor organisation där internationella adoptionsfrågor kan komma att ställas mot andra prioriterade områden. Socialstyrelsens huvuduppgifter handlar om normering och tillsyn inom sitt område.

NIA är centralmyndighet enligt lagen med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen och fullgör de uppgifter som följer av denna lag. Om NIA:s uppgifter överförs till Socialstyrelsen finns risk för att denna uppgift blir otydlig i förhållande till andra länders centralmyndigheter och andra myndigheter och organisationer i adoptivbarnens ursprungsländer. Tydligheten i myndighetens uppdrag som centralmyndighet för internationella adoptionsfrågor, skulle därmed försämras i förhållande till utlandet.

Att återföra internationella adoptionsfrågor till Socialstyrelsen är mot bakgrund av ovanstående enligt vår mening inte lämpligt.

7.4.4 Val av framtida ledningsform

Internationell adoption är en förhållandevis liten fråga i det svenska samhället. Varje år adopteras ca 1 000 utländska barn i Sverige.

Adoption är också ett udda område i den bemärkelsen att det inte riktigt passar in i ett fack, eftersom adoption spänner över en mängd olika områden. Av inte minst etiska skäl är det angeläget att Sverige arbetar aktivt med internationella adoptionsfrågor såväl nationellt som internationellt.

Vår uppfattning är att internationella adoptionsfrågor bäst tas om hand i en egen myndighet, som har ett tydligt uppdrag att ansvara för frågor om internationell adoptionsförmedling och arbetet som centralmyndighet enligt Haagkonventionen.

Ledningsformen styrelse med fullt ansvar bedöms vara olämplig för den framtida myndigheten, då denna ledningsform passar bäst för myndigheter som arbetar under affärsverksmässiga förhållanden eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar.

Internationell adoption berör etiskt svårhanterliga områden, där det är viktigt att Sverige som nation sätter tydliga gränser för vad som är godtagbart ur svensk synvinkel. Myndighetens beslut i framför allt ärenden om auktorisation kan vara av känslig art och myndigheten arbetar inom ett komplicerat område och med många utländska kontakter. Detta skulle kunna motivera en stark medborgerlig insyn i verksamheten. Ledningsformen styrelse med begränsat ansvar skulle kunna vara tänkbar i detta sammanhang, men samtidigt är den kritiserad för sin otydlighet i ansvarsfrågan.

Myndighetsutövning bör präglas av ett klart och tydligt ledningsansvar. Gentemot de sammanslutningar och enskilda, till vilka myndighetens beslut kommer att riktas, är det viktigt att myndighetens ledningsansvar blir tydligt. Mot bakgrund härav anser vi att ledningsformen enrådighetsverk, med insynsråd, skulle kunna vara lämplig för myndigheten. Det skulle ge möjlighet till insyn i verksamheten samtidigt som ansvarsfrågan skulle bli mer tydlig än i dag. Möjlighet till insyn kan vara av värde eftersom myndigheten har att hantera frågor som har att göra med internationellt samarbete och i vissa fall känsliga frågor där sammanslutningar och enskilda berörs. Det handlar också om att vara ledande inom adoptionsområdet och arbeta för ett godtagbart etiskt förhållningssätt. Riksdag och regering kan genom föreskrifter och regleringsbrev styra myndighetens verksamhet. För att ledningsformen skall fungera krävs dock en tydlig lagstiftning och ett väl sammansatt insynsråd, som kan ges insyn och en rådgivande roll. Experterna i ett insynsråd bör avspegla den

internationella verksamheten och skulle kunna vara 2–3 till antalet. Därutöver kan rådet innehålla 3–4 ledamöter som är nominerade av riksdagspartierna.

7.4.5 Otydligheter som skapat problem

Förhållandet till andra aktörer

Internationell adoption spänner över många olika områden och en mängd samhälleliga aktörer är på något sätt berörda i ett internationellt adoptionsärende. Nedan ges exempel på olika aktörer.

Kommunernas socialtjänst utreder dem eller den som har ansökt om medgivande för att få ta emot ett utländskt barn för adoption. Socialnämnden beslutar om medgivande skall lämnas eller ej och nämndens beslut att inte lämna medgivande får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Länsstyrelsen har tillsyn över socialtjänsten i länet, och skall ge såväl allmänheten som socialtjänsten råd i medgivandeärenden och även utöva en aktiv tillsyn i dessa ärenden. Socialstyrelsen har tillsyn över socialtjänsten i landet och arbetar på ett övergripande plan med socialtjänstfrågor. Migrationsverket handhar frågor som t.ex. uppehållstillstånd och skattemyndigheten ansvar för folkbokföring. Allmän domstol beslutar om adoption.

NIA utövar tillsyn över de auktoriserade sammanslutningar som arbetar med förmedling av internationella adoptioner. NIA har också i uppgift att i samråd med Socialstyrelsen utarbeta den särskilda information som behövs för bedömning av ett hems lämplighet att ta emot ett barn i syfte att adoptera det.

Informationen ges ut av NIA i Internationella adoptioner – handbok för socialnämnder.

NIA har som framgår ovan ansvar för handboken medan Socialstyrelsen och länsstyrelsen har ansvar för tillsyn över socialtjänsten. Detta har skapat otydligheter för såväl enskilda som socialtjänstens handläggare. Det förekommer att NIA får frågor som egentligen hör hemma inom länsstyrelsens ansvarsområde, vad gäller att lämna rådgivning och stöd till enskilda och utredare i samband med hemutredning, samt i frågor som har direkt anknytning till frågor om tillsyn över socialtjänsten. Detta kan dels

bero på att den som behöver råd inte är klar över vem som har ansvar för att ge detta, dels på att länsstyrelsen inte har kunnat ge det efterfrågade stödet. Att socialtjänstens utredare vänder sig direkt till NIA kan också bero på att NIA ger ut handboken för socialnämnder och att NIA yttrar sig i medicinska ärenden. Det uppfattas då som naturligt att diskutera även andra frågor i utredningen. Dessutom kan frågorna komma upp i samband med att utredaren vill ha mer information i frågor som gäller internationella adoptioner, de auktoriserade sammanslutningarnas uppgifter och vilka krav som ställs från olika utlandskontakter. En följd av att NIA får och besvarar frågor som har anknytning till socialtjänsten är att länsstyrelsen inte alltid får vetskap om de problem som finns. Länsstyrelsen får härmed svårare att utöva en aktiv tillsyn över socialtjänstens arbete i adoptionsanknutna frågor.

Det är enligt vår mening angeläget att varje samhällelig aktör tar ansvar för sina adoptionsanknutna frågor. Om någon brister i sitt ansvar skall inte någon annan myndighet, sammanslutning eller enskild ta över detta. Myndigheten som ansvarar för internationella adoptionsfrågor skall naturligtvis på ett övergripande plan även i fortsättningen, som service till andra myndigheter, sammanslutningar/organisationer och enskilda, svara på allehanda adoptionsanknutna frågor även om dessa inte direkt hör till myndigheten. Detaljfrågor och rådgivning i enskilda ärenden skall givetvis hanteras av den aktör som är ansvarig för området. Detta förutsätter att alla som arbetar med adoptionsanknutna frågor ges möjlighet till kompetensutveckling, eftersom frågorna idag är sällan förekommande hos många aktörer.

Myndigheterna skall också hjälpa varandra och ge service till den enskilde medborgaren för att denne inte skall behöva ringa runt till olika instanser. Det gäller dock att på ett bra sätt kunna balansera vilka frågor en myndighet skall svara på och vilka frågor myndigheten bör hänvisa till någon annan aktör.

Handbok för socialnämnder

NIA ger i egenskap av expertmyndighet ut handboken för socialnämnder. Handboken ges ut efter samråd med Socialstyrelsen. I handboken ges vägledning och råd i hur en utredning

för medgivande om adoption lämpligen bör göras. Handboken är uppskattad av de kommunala utredarna och används flitigt.

För att förtydliga länsstyrelsernas och Socialstyrelsens roll vad gäller rådgivning och tillsyn i dessa sammanhang och för att det inte skall råda tvekan om vem som har ansvar för olika frågor rörande hemutredning, bemötande osv. är det viktigt att det i handboken anges i vilka frågor handläggarna bör vända sig till länsstyrelsen, Socialstyrelsen, myndigheten som ansvarar för internationella adoptionsfrågor, andra myndigheter eller domstolar. För att undvika den otydlighet som uppstår mellan myndigheternas ansvarsområden är kanske ett bättre alternativ att Socialstyrelsen får ansvar för att ge ut handboken i samråd med myndigheten som ansvarar för internationella adoptionsfrågor. Vad som talar emot detta är dock att Socialstyrelsen endast i begränsad omfattning numera ger ut publikationer av typen handbok. I samband med att adoptionsmyndighetens organisation ses över bör regeringen noga överväga vem som skall ge ut handboken. Som en följd av detta bör även övervägas om ansvaret för yttranden i medicinska ärenden skall läggas hos Socialstyrelsen, se vidare avsnitt 9.3.6.

7.4.6 Den framtida myndigheten

Mot bakgrund av att nu gällande villkor för auktorisation enbart avser svenska förhållanden och att tillsynsverktygen är otillräckliga, har NIA haft svårt att utöva en aktiv tillsyn över sammanslutningarna, se vidare avsnitt 6.4. NIA har inte betonat tillsyn och kontroll över sammanslutningarna, utan i första hand gett stöd och råd för uppbyggnaden av dem och fört en dialog med dem i den löpande verksamheten. En följd härav är att NIA kommit att uppfattas som otydlig som tillsynsmyndighet. NIA är därtill en liten myndighet med tämligen små resurser, vilket begränsat bl.a. den internationella verksamheten.

Vi anser att det är angeläget att myndigheten ges möjlighet att arbeta aktivt med tillsyn över auktoriserade sammanslutningar, vilket innefattar utökade internationella kontakter. Detta kräver en hög grad av oberoende gentemot de auktoriserade sammanslutningarna. Vidare är det av stor vikt att myndigheten i egenskap av centralmyndighet kan vara aktiv i arbetet kring Haagkonven-

tionen samt i det nordiska och europeiska samarbetet om internationella adoptionsfrågor.

Våra förslag med utökade auktorisationsvillkor och fler tillsynsverktyg, se kap. 6, ger myndigheten helt andra möjligheter att agera men ställer också stora krav på bl.a. oberoende och tydlighet hos den nya myndigheten. Myndigheten skall dels arbeta med enskilda ärenden dels arbeta på en övergripande nivå såväl nationellt som internationellt. Att aktivt arbeta internationellt med etiska adoptionsanknutna frågor, är en viktig uppgift för myndigheten. Myndighetens nya möjligheter kräver ökade resurser för bl.a. internationella kontakter och innebär sannolikt viss utökning av personalstyrkan. Myndighetens verksamhet kräver god kompetens och goda kunskaper inom områden som berör internationella frågor, ekonomi, juridik och sociala förhållanden samt kunskaper i olika språk.

Myndigheten skall ha ett nära samarbete med det nationella forsknings- och kunskapscentrum som vi föreslår i kap. 12.

7.4.7 Utredningens förslag

Vi föreslår att den myndighet som ansvarar för internationella adoptionsfrågor får ledningsformen enrådighetsverk med ett väl sammansatt insynsråd, för att ge myndigheten en tydlig och smidig ledningsform. Vi lägger dock inte något förslag till ändring i instruktionen i detta avseende, då regeringen i denna fråga bör avvakta Utredningens om en översyn av verksförordningen betänkande.

I den nya myndighetens instruktion bör dock uppgiften att underlätta adoption i Sverige av utländska barn ändras till uppgiften att myndigheten skall övervaka att de svenska auktoriserade sammanslutningarnas arbete med internationell adoptionsförmedling sker i enlighet med lag och principen om barnets bästa såsom denna kommit till uttryck i barnkonventionen och i Haagkonventionen samt på ett etiskt godtagbart sätt i övrigt. Vidare bör endast sammanslutningar som faktiskt förmedlar barn kunna erhålla statsbidrag.

Även om vi inte föreslår några större förändringar beträffande de uppgifter myndigheten skall ha jämfört med vad som gäller idag, kommer nya villkor för auktorisation och fler tillsynsverktyg att ge

myndigheten helt andra möjligheter att agera. Vi förespråkar också en renodling av verksamheten, bl.a. genom att framhålla att alla i detta sammanhang involverade samhälleliga aktörer måste ta ansvar för sina adoptionsanknutna frågor.

Det är angeläget att myndighetens nya förutsättningar kan utgöra en plattform för en framtida stark och oberoende tillsynsmyndighet, som också kan vara aktiv i det internationella arbetet. En viktig del i detta är att myndighetens kompetensprofil är sådan att myndigheten uppfattas som en auktoritet på området. För att markera att nyordningen inte enbart handlar om ny ledningsform och nytt namn för myndigheten, föreslår vi att NIA skall avvecklas som nämndmyndighet och att regeringen skall bilda en helt ny myndighet för internationella adoptionsfrågor.

Utredningens bedömning: Alla adoptivbarn har rätt att komma till väl förberedda föräldrar. Utifrån barnets bästa måste därför deltagande i föräldrautbildning inför adoption vara en förutsättning för att de eller den som vill adoptera skall kunna ges medgivande. För att säkerställa att alla blivande adoptivföräldrar får en utbildning av god kvalitet med fokus på adoptivbarns särskilda behov, måste samhället tillhandahålla föräldrautbildning, för att garantera oberoende, objektivitet och professionalism i utbildningen. Kommunerna skall ansvara för föräldrautbildning med utgångspunkt i ett enhetligt utbildningsmaterial.

Utredningens förslag: Vi föreslår att det blir obligatoriskt för dem eller den som vill adoptera att ha deltagit i kommunal föräldrautbildning inför adoption för att medgivande skall kunna lämnas. Ett enhetligt utbildningsmaterial skall tas fram centralt.

8.1 Direktiv

I direktiven anges att det är viktigt att föräldrar till adoptivbarn har tillräckliga kunskaper om barn och om adoptivbarns särskilda behov och får allt stöd de behöver och efterfrågar. Utredningen skall pröva hur de blivande adoptivföräldrarnas kunskapsbehov såväl före som efter adoptionen kan tillgodoses.

8.2 Aktuella förhållanden

I Sverige finns inget lagstadgat krav på deltagande i föräldrautbildning som villkor för att få medgivande att adoptera ett utländskt barn. Enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, åvilar det dock den socialnämnd som beslutar om medgivande för adoption att, innan beslut fattas, försäkra sig om att de blivande adoptivföräldrarna har tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov och har blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd.

Av förarbetsuttalanden (prop. 1996/97:91 s. 73) framgår att socialnämnden i samband med hemutredningen bör bedöma om föräldrarnas kunskaper är tillräckliga. Är de inte det bör deltagande i föräldrautbildning före adoptionen vara en förutsättning för att adoptionen skall få genomföras.

8.2.2 1993 års Haagkonvention

Enligt artikel 5 b) i 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner skall den mottagande statens behöriga myndigheter ha säkerställt att de tilltänkta adoptivföräldrarna har fått den rådgivning som kan vara nödvändig.

Specialkommissionen betonade år 2000 nödvändigheten av noggrannhet och objektivitet hos mottagarländernas myndigheter, vad avser förberedelse av de blivande adoptivföräldrarna.

8.2.3 Kommunal föräldrautbildning

Av kommunenkäten framgår att för att säkerställa att sökanden har tillfredsställande kunskaper om barn och barns behov hänvisar 76 % av kommunerna sökanden till att först delta i föräldrautbildning. 10 % av kommunerna erbjuder kommunal föräldrautbildning i egen eller grannkommuns regi. De flesta kommuner med egen utbildning ligger i Stockholmsområdet. Det i särklass vanligaste är att sökanden hänvisas till utbildning i någon auktoriserad sammanslutnings regi.

Det förekommer att hemutredaren, för att kunna föreslå att medgivande lämnas, kräver att sökanden genomgår föräldrautbildning, dock utan att utredaren först har gjort någon prövning av sökandens förkunskaper. I vissa fall godtar utredaren endast utbildning i en viss sammanslutnings regi.

Nedan ges några exempel på hur kommuner kan arbeta med föräldrautbildning.

Sundsvalls kommun bedriver föräldrautbildning parallellt med utredning, som genomförs med utgångspunkt i PRIDE-modellen.

Utredaren både utbildar och utreder sökanden. Utbildningen ges vid fem sammankomster med rubrikerna 1) Möte med gruppen och varandra, information om lagstiftning m.m., 2) Om adoptivbarns utveckling och ursprung, 3) Att hantera kriser och förluster, 4) Att leva med barn, referenter bjuds in och 5) Barns behov av anknytning, om samspel och anknytningsprocessen.

Stockholms stad erbjuder dem eller den som vill adoptera att delta i gruppsamtal inför adoption, vilket dock inte skall ses som en direkt utbildning. Efter att sökanden anmält intresse om utredning om medgivande erbjuds sökanden att delta i gruppsamtal en kväll i veckan under tre veckor. Vid träffarna talas allmänt om adoption.

Ämnena barnlöshet, att i fantasin träffa den biologiska modern och fördomar tas upp. Det är ofta första gången sökanden får tala om sin barnlöshet. Ett ärende öppnas först sedan sökanden skickar in en skriftlig ansökan om medgivande. Ca 17 % väljer att inte gå vidare efter att ha deltagit i gruppsamtalen. En annan handläggare än den som hållit i gruppsamtalen utreder sökanden.

I Karlstads kommun ges gruppsamtal vid fyra tillfällen. Deltagarna har kommit olika långt i adoptionsprocessen, men ingen har ännu fått medgivande. Samtalen utgår från NIA:s skrift

Till er som går i adoptionstankar. Kommunen samverkar med flera närliggande kommuner.

Linköpings kommun erbjuder gruppsamtal 3–4 gånger. Samtalen sker alltid innan utredningen påbörjas och utgår från NIA:s skrift Till er som går i adoptionstankar. Samtalsledarna är noga med att informera även om de svårigheter som kan uppkomma efter en adoption.

8.2.4 Landstingens föräldrautbildning

Flera landsting ger särskilt anordnade föräldrakurser för adoptivföräldrar inom ramen för sin mödra- och barnhälsovård. Landstingens föräldrakurser är oftast kostnadsfria. Vissa landsting ger ekonomiskt bidrag till de auktoriserade sammanslutningarnas föräldrautbildning. Något landsting betalar sökandens kostnad för deltagande i en sammanslutnings föräldrautbildning. Nedan ges några exempel på föräldrautbildning.

Landstinget i Västernorrland organiserar och genomför i samarbete med Adoptionscentrum Mellannorrland och Hola folkhögskola föräldrautbildning som förläggs som internat på folkhögskolan en till två helger per år. Innehåll i kursen är bl.a. adoptivbarns hälsa, att vara adoptivförälder, etiska funderingar, språkutveckling, fördomar och attityder, m.m. Föräldrar som adopterat tidigare finns med och berättar om sina erfarenheter liksom vuxna adopterade. Det är landstinget som täcker deltagarnas kostnader liksom vissa kostnader för cirkelledarna.

Gävleborgs läns landsting, Primärvården i Hälsingland, påbörjar en kontakt med de blivande adoptivföräldrarna efter att socialnämnden beslutat om medgivande. De blivande föräldrarna får träffa sjuksköterska och psykolog från barnavårdscentralen (BVC) varvid en kontakt etableras. Kontakten tas sedan upp när barnet anländer.

Inom Region Skåne, Barnhälsovården i Lund, genomförs en utbildningsdag för blivande adoptivföräldrar. Dagen innehåller frågor om barnhälsovård, barns separationer, barns möjlighet att knyta an, m.m. Härutöver erbjuds föräldrarna fem gruppträffar tillsammans med barnhälsovårdens psykolog. Rekrytering till utbildningen och träffarna sker genom Adoptionscentrums tidskrift och kontaktpersoner och genom att brev skickas till berörda socialsekreterare. Utbildningen är avgiftsbelagd.

8.2.5 De auktoriserade sammanslutningarnas föräldrautbildning

De auktoriserade sammanslutningar som tillhandahåller föräldrautbildning är Adoptionscentrum (AC), Barnen Framför Allt – Adoptioner (BFA–A) och Familjeföreningen för Internationell

Adoption (FFIA). Vissa ursprungsländer kräver att föräldrarna skall ha deltagit i föräldrautbildning. När utbildningen bedrivs i studiecirkel är det vanligt att landstingspersonal deltar, t.ex. psykologer, logopeder, barnläkare och BVC-sjuksköterskor.

AC:s studiematerial ”Adoptionskunskap” innehåller bl.a. följande. Varför vill man ha barn – adoptivbarn?, Adoptionsetik,

Ofrivillig barnlöshet, Jag – adoptivförälder, Utreda, reda ut…, Något om barns utveckling, Drömbarnet, verklighetsbarnet, vårt önskebarn, Att adoptera ett lite äldre barn, Bakgrund och identitet, ”Ryggsäcksproblem”, Tonårsproblematik, Adopterade och invandrare, Det svåra med att vara förälder och Adoptionsresan. I anslutning till varje kapitel ges hänvisningar till referenslitteratur för egen läsning. AC:s utbildning genomförs i lokalavdelningarna ute i landet och bedrivs i studiecirkelform. Som cirkelledare fungerar oftast föräldrar med egen erfarenhet av adoption. Utbildningen omfattar tio gånger om två timmar vardera med fyra till fem par i varje cirkel. Cirklarna genomförs via AC:s lokalavdelningar och ofta inom ramen för något studieförbund.

BFA–A:s föräldrautbildning genomförs i första hand som distanscirklar. Kursen bygger på Kerstin Weigls bok ”Längtansbarnen” samt en del småskrifter och utvalda artiklar. Till kursen hör också en handledning. Cirkeldeltagarna läser in en del av materialet, reflekterar över detta och diskuterar med varandra och cirkelledaren via e-post eller telefon. En eller två gånger träffas cirkeldeltagarna under en helg och får då tillfälle till djupare samtal och diskussioner kring frågor om föräldraskap och adoption. I

Stockholm och Göteborg har BFA–A också traditionella studiecirklar.

FFIA:s föräldrautbildning drivs som distansutbildning men också som intensivkurs, t.ex. över en helg, samt när underlaget är tillräckligt stort, som vanlig studiecirkel. Utbildningen omfattar 30 timmar och är uppdelad i tre studieenheter: Förberedelser inför adoption, Drömmen blir verklighet och Hur går det för barnen?

Härutöver ges litteraturtips för egen läsning. Under kursens gång håller studiehandledaren kontakt med deltagarna genom brev, fax eller e-post. Ett erbjudande om att delta i ”Hämta-barn-kurs” ges också till de blivande föräldrarna.

Stiftelsen Frösunda Solidaritet – Internationella adoptioner har en förberedande kurs för adoptivföräldrar. Den tar upp frågor som t.ex. Innan adoptionen, Adoptionsprocessen, Praktiska frågor

kring barnets ankomst, Att adoptera från Polen, Att vara adoptivföräldrar, Personlighet och utvecklingspsykologi, Att växa upp som adopterad.

8.2.6 Föräldrautbildning i andra länder

Norden

I Finland och Island finns ingen samhällelig utbildning för blivande adoptivföräldrar. I den mån utbildning bedrivs är det i någon sammanslutnings regi. I Finland finns dock en skyldighet för sökandena att genomgå s.k. adoptionsrådgivning, som är en del i utredningsförfarandet. Rådgivningen ombesörjs av utredaren.

Norge har inte heller någon föräldrautbildning i offentlig regi.

Frågan är emellertid under utredning i Barne- og familiedepartementet.

Danmark har sedan ett par år obligatorisk föräldrautbildning för blivande adoptivföräldrar. Utbildningen ges under fas 2 i utredningsförfarandet. Kostnaden är f.n. 1 500 DKK (ca 1 850 SEK) per person, vilket inkluderar mat och uppehälle samt skriftligt kursmaterial. Civilretsdirektoratet, som är centralmyndighet, har tagit fram och ansvarar för kursen som ges på tre orter i Danmark.

Kursen omfattar två veckoslut. Civilretsdirektoratet har anställt 14 kursledare med varierande bakgrund. I varje kurs medverkar två kursledare, där en skall ha egen adoptionserfarenhet och en skall vara psykolog. Upplysningar om sökanden, som framkommit under föräldrautbildningen, får inte inhämtas av den som skall utreda sökanden. Upplysningar får inte heller lämnas av kursledaren till utredaren eller den som beslutar om medgivande.

Utbildningen har nyligen utvärderats och olika berörda grupper har varit positiva. Det som har haft störst betydelse för de blivande föräldrarna är frågan om anknytning och kunskapen om den biologiska familjens betydelse för barnet.

Nederländerna

Nederländerna har sedan 1989 obligatorisk föräldrautbildning vid adoption av utländskt barn. Sökanden skall ha genomgått utbildning innan utredningen påbörjas. Syftet med utbildningen är

att de blivande föräldrarna skall komma till insikt om varför de vill adoptera och att de skall känna sig säkra på att det val de gör är rätt.

Stiftelsen Stichting Adoptie Voorzieningen i Utrecht har tre enheter varav den ena, Voorlichting en Informatie over Adoptie (VIA), ansvarar för föräldrautbildning för samtliga blivande adoptivföräldrar i Nederländerna. Utbildningen ges vid sex tillfällen och tar upp frågor som biologiska föräldrar till adoptivbarn, adoptivbarns bakgrund, anknytning, separation & sorg, identitet & lojalitet, diskriminering, förvärvsarbete & barnomsorg, föreställningar om adoptivbarnet samt adoptionsprocessen.

VIA har 18 utbildare, varav tre är män. Utbildarna är ofta socionomer eller pedagoger med kunskap i psykologi. VIA har 34 utbildningsgrupper per år och deltagarna betalar 363 EUR (ca 3 330 SEK) per par, vilket motsvarar ungefär hälften av kostnaden. Samma avgift gäller för ensamstående. Resterande del av kostnaden betalas av centralmyndigheten. Det är f.n. lång väntetid till utbildningen.

Föräldrarna är numera positiva till utbildningen. När denna är genomförd väljer knappt 30 %, av olika anledningar, att inte fortsätta adoptionsärendet.

8.3 Överväganden och förslag

8.3.1 Adoptivfamiljen

Vi utgår från antagandet att det inte är samma sak att bli adoptivfamilj som att bli biologisk familj. Detta har framhållits av samtliga professionella som arbetar med adoptioner och som vi haft kontakt med. I antagandet ligger ingen värdering att det är bättre eller sämre att bli adoptivfamilj, utan endast att det är annorlunda. Att ta emot någon annans barn, där barnets bakgrund och tillvaro före adoptionen är mer eller mindre okänd, ställer delvis andra krav på föräldrarna än vad ett biologiskt föräldraskap gör.

8.3.2 Problembild

Allmänt om adopterades förutsättningar

Alla adoptivbarn har varit utsatta för separationer, mer eller mindre traumatiska, bl.a. från sina biologiska föräldrar. Vissa barn har varit utsatta för extremt svåra situationer. Barnet kan vidare ha levt under svåra förhållanden på institution, fått byta språk och kultur i samband med adoptionen, m.m. Många gånger finns ingen information om barnets medicinska och biologiska bakgrund, som t.ex. uppgifter om moderns graviditet (inkl. näringsbrist och missbruk), förlossningen och förekomst av ärftliga sjukdomar, som skulle kunna ge signaler om att ett visst barn har extra stora behov. I många fall saknas också uppgift om barnets sociala bakgrund, t.ex. hur barnets liv före adoptionen har gestaltat sig. Ett barn utsätts för en hastig och genomgripande förändring av alla sina livsvillkor i samband med en internationell adoption. Det separeras totalt från sin ursprungliga miljö. Även om förändringen är till barnets bästa innebär den en förlust av den värld barnet känner till, vilket kan vara en traumatisk upplevelse.

Representanter för adopterades intresseorganisationer framhåller att adoptionen följer den adopterade under hela livet. Allt kan se bra ut på ytan, men det är vanligt att adopterade under olika perioder i livet funderar mycket på sitt ursprung och därtill hörande frågor.

Forskning avseende adopterade

I del 2 av betänkandet finns en sammanställning av viktigare forskning avseende adopterade. Sammanställningen är gjord av professor emeritus i barn- och ungdomspsykiatri Marianne Cederblad, på uppdrag av oss. Av sammanställningen framgår bl.a. följande.

Den stora majoriteten av adopterade får inte några större problem. Adopterade är dock 2–3 gånger överrepresenterade i kliniska material inom barn- och ungdomspsykiatri, psykiatri samt i social dygnsvård. Detta gäller såväl internationellt som i Sverige. De adopterade visar framför allt s.k. externaliseringssymtom under barn- och ungdomen dvs. aggressivitet, trots, hyperaktivitet och asociala beteenden. Detta gäller särskilt pojkarna. Depressiva symtom, självmordstankar och självmordshandlingar förekommer

också oftare, särskilt bland flickorna. Hos vuxna adopterade är självmord, självmordshandlingar, psykisk sjukdom, missbruk och kriminalitet vanligare än hos den övriga befolkningen.

Intervjustudier av barn och ungdom har inte gett en lika entydig bild. Flera studier har visat att misshandel, undernäring, vanvård, känslomässig och intellektuell deprivation före adoptionen påverkar barnens anpassning fortfarande efter flera år i adoptivfamiljen, även om barnens återhämtning av både kroppslig, emotionell och kognitiv försening är imponerande. Man har visat att förekomst av sådana negativa upplevelser, snarare än ankomståldern i sig, har starkt samband med hur den adopterades liv utvecklas. Dock ökar risken för att barnen skall ha utsatts för negativa upplevelser ju äldre de är vid adoptionen. När det gäller internationella adoptioner är en svårighet att man ofta inte vet någonting om barnets förhistoria.

De skolproblem som adopterade kan ha beror på språksvårigheter, då det gäller mer abstrakta begrepp och syntax, det s.k. ”skolspråket”. Hyperaktivitet och koncentrationssvårigheter är också vanligare bland adopterade och försvårade skolarbetet

När det gäller identitet kan adopterade uppleva svårigheter att integrera sina föreställningar om den biologiska familjen och sina upplevelser av adoptivfamiljen under uppväxten. För de adopterade vars ursprung är i andra etniska grupper än adoptivföräldrarnas tillkommer svårigheter att identifiera sig mer eller mindre med två ursprung och/eller två kulturer. Man har funnit att identifikationsprocessen ser mycket olika ut i olika åldrar. Föräldrarna kan underlätta denna genom att själva vara engagerade i och förmedla kunskap om den andra kulturen.

Studier, framför allt av adoptivbarn från extremt dåliga barnhem i Rumänien, har visat att otrygga former av anknytning är vanligare i den gruppen än i mor-barnrelationer i barngrupper med ordinära uppväxtbetingelser. Frekvensen och svårighetsgraden av störningar ökar med ökande längd av barnhemsvistelsen före adoptionen visar de flesta studierna. Viss normalisering har beskrivits, sedan barnet vistats ett par år i adoptivhemmen, särskilt för de barn som vistats kortare tid på barnhem före adoptionen.

Marianne Cederblad framhåller i sin analys av sammanställningen att deltagande i gruppsamtal om adoption bör vara obligatoriskt för att medgivande skall kunna lämnas. Gruppledarna bör få återkommande utbildning på området. I grupperna bör

särskilt diskuteras de situationer som kan uppstå vid adoption av äldre barn.

Befintlig utbildning

Möjligheten att delta i föräldrautbildning är mycket skiftande över landet. Innehållet i befintlig utbildning varierar också, liksom kostnaderna.

Majoriteten av kommunerna lägger ansvaret för föräldrautbildningen på de auktoriserade sammanslutningarna och förlitar sig på att föräldrarna får nödvändiga kunskaper om adoption. Kommunerna har emellertid inte någon kontroll över utbildningarnas innehåll och kvalitet. Kvaliteten blir avhängig den enskilda kursledaren och kan därmed variera kraftigt.

Utbildning som konkurrensmedel

Det kan noteras att anordnande av föräldrautbildning inför adoption har blivit ett sätt för de auktoriserade sammanslutningarna att konkurrera om föräldrarna. Flera sammanslutningar har påtalat att de utifrån rekryteringshänsyn känner sig tvingade att ordna egna utbildningar, trots att de anser att det egentligen inte är deras uppgift att se till att de blivande föräldrarna är förberedda.

Sammanslutningarna känner också ett ansvar inför sina kontakter i utlandet att ha väl förberedda familjer. I vissa fall ställer utlandskontakterna direkta krav på att familjerna skall ha deltagit i föräldrautbildning eller föräldraförberedande kurser.

8.3.3 Utredningens bedömning

Obligatorisk utbildning

Vid en internationell adoption medverkar samhället till familjebildningen. Det är därför också rimligt att samhället kan ställa krav på de blivande adoptivföräldrarna i syfte att barnet skall få det så bra som möjligt i sitt nya hem. Adoptivfamiljerna måste i sin tur kunna ställa krav på att samhället har en väl fungerande organisa-

tion för att ta hand om frågor och eventuella problem i samband med adoption.

Alla adoptivbarn har rätt att komma till väl förberedda föräldrar, som gjorts medvetna om internationell adoption som fenomen och vilka etiska och personliga överväganden som bör göras före adoptionen. Det är angeläget att de eller den som vill adoptera, utifrån de forskningsresultat som finns på området, uppmärksammas på adoptivbarns ökade risk för olika svårigheter, så att de får en beredskap att känna igen och hantera olika situationer och så att de kan söka hjälp i ett tidigt skede. Det finns en risk för att de blivande föräldrarna kan uppfatta denna information som negativ, men det är viktigt att förmedla de kunskaper som finns till de blivande adoptivföräldrarna. Vikten av en bra tidig anknytning mellan barnet och adoptivföräldrarna måste också lyftas fram i utbildningen. Hur föräldrarna själva aktivt kan arbeta med anknytningen och att ett sådant arbete kan ta mycket tid är viktigt att förmedla.

Utifrån barnets bästa anser vi att deltagande i föräldrautbildning inför adoption skall vara en förutsättning för att de eller den som vill adoptera skall kunna ges medgivande. Det är dock inte alltid nödvändigt att de eller den som tidigare har adopterat ett barn från utlandet skall ha deltagit i kommunal föräldrautbildning för att medgivande skall kunna lämnas, se vidare avsnitt 9.3.6.

Obligatorisk utbildning i samhällets regi

Alla blivande adoptivföräldrar har rätt till en så bra föräldrautbildning att de efter utbildningen skall ha möjlighet att ta ställning till om adoption är rätt för just dem.

Det är direkt olämpligt att samhället förlitar sig på att aktörer med egna intressen av adoptionsförmedling tillhandahåller utbildning. För att säkerställa att alla blivande adoptivföräldrar får en utbildning som håller hög och över landet jämn kvalitet, och som har fokus på adoptivbarns särskilda behov, kan vi därför inte komma till en annan slutsats än att samhället måste tillhandahålla föräldrautbildning. Detta är nödvändigt för att kunna garantera oberoende, objektivitet och professionalism i utbildningen.

En obligatorisk föräldrautbildning i samhällets regi ligger helt i linje med vad som uttrycktes av Specialkommissionen år 2000

avseende nödvändigheten av noggrannhet och objektivitet hos mottagarländernas myndigheter, när det gäller förberedelse av de blivande adoptivföräldrarna.

Det är angeläget att utbildningen blir tämligen enhetlig över landet och att den fokuserar på adoptivbarnet och dess behov. Adoptionsmyndigheten bör i samråd med Socialstyrelsen och Statens folkhälsoinstitut få i uppgift att ta fram ett lämpligt studiematerial. Mot bakgrund av att kommunerna redan ansvarar för utredning av dem eller den som vill adoptera och också skall tillhandahålla stöd och hjälp efter en adoption anser vi att det är lämpligt att kommunerna ansvarar för att tillhandahålla föräldrautbildningen.

Kommunal föräldrautbildning inför adoption utgör inte myndighetsutövning och får således överlåtas på annan utförare. Ur kompetenssynpunkt är det dock av stort värde att kommunen själv (gärna i samverkan med andra kommuner och med landstinget) faktiskt genomför samtliga adoptionsanknutna uppgifter. Om utbildningen överlåts på annan utförare får denne dock inte ha några egna intressen i adoptionsprocessen.

Avgiftsbelagd utbildning

Mot bakgrund av att det inte är någon rättighet att få adoptera menar vi att det är rimligt att kommunerna får ta ut en skälig avgift för deltagande i föräldrautbildning. I såväl Danmark som Nederländerna tas en sådan avgift ut.

Enligt 8 kap. 2 § SoL får kommunerna redan idag ta ut skäliga avgifter för olika sociala tjänster, enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader. Vi anser att kommunens tillhandahållande av föräldrautbildning inför adoption är en sådan ”annan liknande social tjänst” som kommunen kan ta ut en skälig avgift för. Något tillägg i socialtjänstlagen är därför inte nödvändigt.

Samverkan

Som framgår ovan, förekommer det inom några landsting att föräldrautbildning ges inför adoption. Även om denna utbildning

har delvis ett annat innehåll än den utbildning vi föreslår, bör den verksamheten tas tillvara. Liksom för utredning av blivande adoptivföräldrar och stöd och hjälp efter en adoption är det, när det gäller utbildning, angeläget med samverkan mellan kommuner och även mellan kommuner och landsting, se vidare kap. 11.

De auktoriserade sammanslutningarnas roll

Sammanslutningarna kan enligt vår mening även i fortsättningen spela en viktig roll när det gäller förberedelse av föräldrar inför adoption. Lång tid kan förflyta, från det att de blivande adoptivföräldrarna deltagit i den kommunala föräldrautbildningen, till dess barnförslag kommer. Förmedling av kunskap om olika länder, kulturer, adoptionsresan m.m. kan med fördel tas om hand av sammanslutningarna.

8.3.4 Utredningens förslag

Vi föreslår att det blir obligatoriskt för dem eller den som vill adoptera att ha deltagit i kommunal föräldrautbildning inför adoption för att medgivande skall kunna lämnas. Kommunerna skall vara skyldiga att tillhandahålla föräldrautbildning. Ett enhetligt utbildningsmaterial bör tas fram centralt av adoptionsmyndigheten i samråd med Socialstyrelsen och Statens folkhälsoinstitut.

9999. Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande

Utredningens bedömning: Utredning och bedömning av dem eller den som vill adoptera bör grunda sig på separata bestämmelser i socialtjänstlagen, istället för att utgå från samma bestämmelser som de som avser utredning av familjehem.

Barnperspektivet bör i detta sammanhang tydliggöras genom att i lagtexten ange vilka krav de eller den som vill adoptera skall uppfylla för att få medgivande. Det är också angeläget att, såväl den som utreder dem eller den som vill adoptera, som den som fattar beslut om medgivande har goda kunskaper om barns behov och utveckling i allmänhet och särskilda kunskaper om adopterade. Utredaren och beslutsfattaren måste också kunna sätta det okända barnets behov före vuxnas längtan efter barn.

Utredningens förslag: Vi föreslår att alla bestämmelser om internationell adoption samlas under rubriken Internationella adoptioner i 6 kap. socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Av lagtexten skall framgå att medgivande får lämnas endast om sökanden har deltagit i kommunal föräldrautbildning inför adoption, har tillfredsställande kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov, är högst 42 år vid ansökningstillfället och med hänsyn till samtliga omständigheter är lämpad att adoptera. Vi föreslår vidare att det är länsstyrelsen som skall fatta beslut om medgivande och att socialtjänstförordningen kompletteras med föreskrifter för handläggning av internationella adoptionsärenden.

9.1. Direktiv

Utredningen skall utveckla arbetet kring prövningen av adoptionssökande. Skälet till varför man i lagstiftningen varit sparsam med

anvisningar om vilka krav som skall ställas på de sökande för att socialnämnden skall lämna medgivande är givetvis att varje föräldrapar är unikt och att så många olika faktorer har betydelse för vad som är ett gott föräldraskap. Några förutsättningar att i socialtjänstlagen ange specifika krav på föräldrarnas egenskaper och förmåga finns inte. – – – Det är också viktigt att de som bedömer lämpligheten hos potentiella adoptivföräldrar får lämplig utbildning för uppgiften och att de får handledning i arbetet medan de utför dessa uppgifter. Som stöd för utbildning och kompetensutveckling hos berörd personal skall utredningen beskriva de bedömningsproblem personalen möter och ge förslag på hur de kan få hjälp att hantera dem. I detta ligger också att personalen skall ha stöd i situationer där de med hänsyn till barnets bästa inte vill ge medgivande till en adoptionsansökan. Utredningen skall också pröva vad som kan göras för att öka stödet till den berörda personalen. Frågor om kvalitet och bemötande i hemutredningarna är också en viktig tillsynsfråga. Utredningen skall pröva hur tillsynsfunktionen kan förstärkas i detta avseende.

9.2. Aktuella förhållanden

9.2.1. Socialtjänstlagen

I 6 kap. 6 § SoL anges bl.a. att ett barn inte utan socialnämndens medgivande får tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne. Socialnämnden får inte lämna medgivande utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda.

Socialnämnden skall, enligt 6 kap. 7 § samma lag, i fråga om de barn som avses i 6 § medverka till att de får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden, verka för att de får lämplig utbildning och lämna vårdnadshavarna och dem som vårdar sådana barn råd, stöd och annan hjälp som de behöver.

Enligt 6 kap. 12 § SoL skall, om det är fråga om att ta emot ett barn med hemvist utomlands i syfte att adoptera det, ett medgivande enligt 6 kap. 6 § inhämtas innan barnet lämnar det land där det har sitt hemvist. Medgivande får lämnas endast om de eller den som vill adoptera har tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov och har blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd. Medgivandet upphör att gälla om inte

barnet har tagits emot i hemmet inom två år från det medgivandet lämnades.

Enligt 6 kap. 13 § SoL är den eller de som vill adoptera skyldiga att anmäla till socialnämnden om deras omständigheter ändras mer väsentligt under den tid medgivandet gäller. Medgivandet skall återkallas, om förutsättningarna för det inte längre finns. Medgivandet kan återkallas även när barnet har tagits emot av den eller de som vill adoptera, om en fortsatt vistelse hos dem inte vore förenlig med barnets bästa.

Förarbeten

Den lämplighetsprövning som görs i samband med ansökan om medgivande inför adoption av ett utländskt barn grundar sig på samma lagrum som den prövning som görs i samband med utredning av blivande familjehemsföräldrar. Därutöver krävs att de eller den som vill adoptera har tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov. Det blivande adoptivbarnet är familjehemsplacerat fram till dess att adoptionen är genomförd.

I förarbetena till socialtjänstlagen (1980:620) anförde föredragande statsråd bl.a. följande (prop. 1979/80:1 del A s. 538) vad avser medgivandeprövning i allmänhet.

Vilka kriterier som skall gälla för att ett medgivande skall lämnas har inte särskilt sagts ut i lagen. Vid bedömningen bör ledning hämtas från regeln i 26 §, som uttrycker vilka förhållanden barnet bör kunna tillförsäkras i det nya hemmet. Barnet bör alltså kunna garanteras en god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Det bör kunna erbjudas en lämplig utbildning. I kravet på gynnsamma uppväxtförhållanden bör liksom i barnavårdslagen (1960:97) inbegripas sådana faktorer som en för barnet lämplig familjesammansättning och goda förhållanden både i hemmet och i dess omgivning. Sålunda bör beaktas de blivande vårdarnas och deras närmastes hälsotillstånd. Barnets speciella personlighet eller läggning, dess behov och förutsättningar bör klarläggas.

För medgivande inför adoption anges bl.a. följande på s. 539.

När nämnden överväger om ett medgivande skall lämnas måste bedömningen koncentreras på hemmets och de blivande föräldrarnas lämplighet. Man får bedöma om dessa allmänt sett kan antas kunna ge ett barn god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden.

9.2.2 1993 års Haagkonvention

I artikel 5 a) i 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner framgår att en adoption inom konventionens tillämpningsområde skall ske endast om den mottagande statens behöriga myndigheter har säkerställt att de tilltänkta adoptivföräldrarna är behöriga och lämpade att adoptera.

Enligt artikel 15 1. i konventionen skall centralmyndigheten i den mottagande staten, om myndigheten är övertygad om att de sökande är behöriga och lämpade att adoptera, sammanställa en rapport som innefattar upplysningar om deras identitet, behörighet och lämplighet att adoptera, bakgrund, familjeförhållanden och sjukdomshistoria, sociala miljö, motiv till adoption, förmåga att ikläda sig ansvaret för en internationell adoption, samt uppgifter om vilka barn som de skulle vara kvalificerade att ta hand om.

Specialkommissionen betonade år 2000 nödvändigheten av noggrannhet och objektivitet hos mottagarländernas myndigheter, vad avser färdigställande av den rapport om sökandena som avses i artikel 15.

9.2.3. NIA:s handbok för socialnämnder

Enligt sin instruktion skall NIA, efter samråd med Socialstyrelsen, utarbeta den särskilda information som behövs för bedömning av hems lämplighet att ta emot ett barn i syfte att adoptera det. NIA utfärdar mot bakgrund härav en handbok för socialnämnder med råd och rekommendationer för hur en hemutredning kan genomföras och därmed närliggande frågor. Syftet med handboken är att ge stöd och vägledning för hemutredningen och för socialnämndens bedömning av familjens möjligheter att ta emot ett utländskt barn för adoption. Om bedömningsproblem uppstår i en utredning, förekommer det ofta att utredaren tar kontakt med NIA:s kansli, för att få rådgivning. NIA ordnar även kurser för socialsekreterare kring arbetet med hemutredningar.

9.2.4. Hemutredningar

Av kommunenkäten framgår att av samtliga kommuner gjorde 75 % sex hemutredningar eller färre under år 2001. Under perioden

1996–2000 gjorde 53 % tio utredningar eller färre. I gruppen småkommuner gjorde 90 % av kommunerna tre utredningar eller färre under 2001. Av dessa kommuner gjorde 20 % ingen utredning alls under detta år. I gruppen mellankommuner gjorde 80 % av kommunerna tio utredningar eller färre. Under perioden 1996– 2000 gjorde 84 % av småkommunerna tio utredningar eller färre och 77 % av mellankommunerna gjorde 40 utredningar eller färre under hela perioden. Se vidare kap. 1, tabell 1 och 2 och bilaga 5.

Under sistnämnda period gjorde så gott som samtliga stora kommuner fler än 100 utredningar, där Stockholm utmärker sig med 788 utredningar under denna period. I Stockholm finns 18 stadsdelsnämnder som alla handlägger ärenden om medgivande, vilket innebär att en enskild stadsdelsnämnd kan handlägga ett mindre antal ärenden. Organisationen med stadsdelsnämnder förekommer också i andra kommuner.

Samverkan med andra kommuner om hemutredningar förekommer i 17 % av kommunerna. Samverkan sker t.ex. när en jävsituation uppstått eller när de eller den som vill adoptera flyttat till en annan kommun. Samverkan sker också i form av utbildnings- och diskussionsträffar för utredare inom ett län eller genom att en kommun tillhandahåller utredning för andra kommuner (tjänsteköp, endast ett fåtal).

Det är ovanligt att socialnämnden avslår en ansökan om medgivande. Detta beror till stor del på att utredaren för ett resonemang med sökanden om sökandens lämplighet i de fall utredaren anser det svårt att föreslå ett medgivande. Sökanden återkallar då oftast sin ansökan.

Tabell 1: Antal hemutredningar som gjorts i 230 kommuner under 2001

Antal invånare

Totalt

Färre än 20 000 invånare

20 000 – 99 999 invånare

100 000 eller fler invånare

Antal utredningar

Antal kn:er

% Antal

kn:er

% Antal

kn:er

% Antal

kn:er

%

0

25 20 1 1 26 11

1–3

87 70 22 23 109 47

4–6

11 9 28 29 39 17

7–10

2 2 26 27 1 11 29 13

11–20

13 14 2 22 15 7

21–50

6 6 4 44 10 4

51–100

1 11 1 0

263

1 11 1 0

Total

125 100 96 100 9 100 230 100

Tabell 2: Antal hemutredningar som gjorts i 218 kommuner under 1996–2000

Antal invånare

Totalt

Färre än 20 000 invånare

20 000 – 99 999 invånare

100 000 eller fler invånare

Antal utredningar

Antal kn:er

% Antal

kn:er

% Antal

kn:er

% Antal

kn:er

%

0

4 3

4 2

1–6

71 59 3 3

74 34

7–10

26 22 10 11

36 17

11–20

16 13 21 24

37 17

21–40

2 2 35 39

37 17

41–60

1 1 10 11

11 5

61–100

9 10 1 11 10 5

104

1 1

1 0

107

1 11 1 0

112

1 11 1 0

137

1 11 1 0

151

1 11 1 0

282

1 11 1 0

288

1 11 1 0

345

1 11 1 0

788

1 11 1 0

Total

120 100 89 100 9 100 218 100

9.2.5. Utredarna

Utredarna är i regel socionomer och de arbetar i större kommuner ofta med familjerätt i allmänhet. I mindre kommuner arbetar utredaren ofta med en mängd olika frågor inom socialtjänsten. Av vår enkät till socionomutbildningarna framgår att ämnet adoption i regel inte tas upp som ett särskilt avsnitt under utbildningen.

9.2.6. Ålder och hälsotillstånd hos sökandena

I föräldrabalken finns endast en nedre åldersgräns för adoption. Den som vill adoptera skall ha fyllt 25 år för att få adoptera ett

barn. Även den som har fyllt 18 år har rätt att adoptera om adoptionen avser eget barn, makes barn eller om det annars föreligger synnerliga skäl. Det ankommer på socialnämnden att, som ett led i utredningen, pröva lämplig övre åldersgräns för sökanden. I sin handbok rekommenderar NIA en övre gräns om 45 år vid ett generellt medgivande.

I socialtjänstlagen finns inget krav på sökandens hälsotillstånd. I handboken framhålls att sjukdomens eller funktionshindrets art och prognos är viktiga faktorer vid bedömningen.

9.2.7. Andra länder

Norden

I Danmark beslutar Adoptionssamrådet i amtskommunen (motsvarighet till län) om godkännande av adoptant. Det finns totalt 16 adoptionssamråd i landet. Samrådet består av en socialt utbildad person, en jurist och en läkare. En av medlemmarna i samrådet skall arbeta i amtskommunen. Amtskommunen tar fram de upplysningar som behövs för samrådets avgörande samt förbereder ärendena. De uppgifter som samlas in ingår dels i den redogörelse som ligger till grund för samrådets avgörande, dels i den socialrapport som skall skickas till givarlandet. Samrådets beslut kan överklagas till Adoptionsnaevnet, som också utövar tillsyn över samrådet.

Vid ansökningstidpunkten får en blivande adoptivförälder inte vara mer än 40 år äldre än barnet. Undantag kan göras om 1) ena maken är något äldre men andra maken något yngre, 2) adoptanten ansöker om syskon i rimlig tid efter tidigare adoption, eller 3) det föreligger särskilda skäl.

De eller den som vill adoptera måste ha deltagit i föräldrautbildning som ges av centralmyndigheten, för att bli godkänd som adoptant, se vidare avsnitt 8.2.6.

I Finland görs hemutredningarna av socialarbetarna i kommunerna. Hemutredningar kan också göras av organisationer (adoptionstjänstbyråer) som fått tillstånd därtill av Social- och hälsovårdsministeriet. När en adoptionstjänstbyrå gör en hemutredning skall den inhämta ett utlåtande av kommunens

socialvårdsorgan om adoptantens förhållanden. Ministeriet har gett ut en handbok för adoptionsrådgivare.

En person som är bosatt i Finland får adoptera ett barn som är bosatt utomlands endast med tillstånd av Nämnden för internationella adoptionsärenden (centralmyndigheten). Ansökan om tillstånd åtföljs av en hemutredning. Om nämnden ger avslag på ansökan har sökanden rätt att överklaga beslutet hos Helsingfors förvaltningsdomstol.

I Finland tillämpas en praxis med en åldersskillnad på högst 45 år mellan barn och föräldrar.

I Island beslutar Justitieministeriet (centralmyndigheten) om godkännande inför adoption, efter yttrande av barnevaern-naevnet på hemorten, grundat på undersökning gjord av socialrådgivare. Ministeriet kan inhämta yttrande från adoptionsrådet som består av tre experter (jurist, läkare och psykolog/socialarbetare), speciellt när det gäller frågor om ålder, funktionshinder och sjukdom. Beslut att inte godkänna sökanden kan inte överklagas, utan sökanden får väcka skadeståndstalan i allmän domstol. Sökanden har dock möjlighet att vända sig till ombudsmannen (jfr svenska Justitieombudsmannen) för bedömning. Om ombudsmannen anser att beslutet är felaktigt kan sökanden komma in med en ny ansökan om godkännande.

Högsta rekommenderade ålder för adoptant är 45 år, men det finns inget lagstöd för rekommendationen.

I Norge genomför sökandens hemkommun utredningen, som skickas över till Barne-, ungdoms og familieforvaltningen, BUFA, (centralmyndigheten) med förslag till beslut. Utredningen, som oftast görs av socionomer eller ”barnevernpedagoger”, görs efter ett fastlagt schema med bl.a. läkarutlåtanden, utdrag ur polisregistret, vigselattest och bekräftelse från en adoptionsorganisation att den kan åta sig att förmedla ett barn från ett visst land. BUFA fattar beslut om förhandsbesked till adoption, vilket avser ett bestämt land och ålder på barnet. BUFA:s beslut kan överklagas till departementet.

Normalt godkänns inte blivande adoptanter som är över 45 år.

Nederländerna

Innan utredningen påbörjas skall de eller den som vill adoptera ha genomgått föräldrautbildning som ges av en stiftelse, se vidare avsnitt 8.2.6. I Nederländerna görs hemutredningar på 22 olika kontor. Utredningarna görs av socialarbetare, som vanligtvis även har andra arbetsuppgifter. En ny utredningsmodell har nyligen arbetats fram. Modellen bygger på att riskfaktorer vägs mot skyddande faktorer.

När utredningen är slutförd skickas den tillsammans med en rekommendation till beslut till Justitieministeriet (centralmyndigheten) som beslutar om medgivande. Om ministeriet avslår ansökan kan ärendet prövas i domstol. Prövning i domstol är dock mycket ovanligt.

I Nederländerna finns en övre åldersgräns för föräldrarna om 42 år samt att det får skilja högst 40 år mellan föräldrarna och barnet. Sökande äldre än 42 år kan dock utredas enligt en speciell modell och om de bedöms ha särskilda resurser kan de få medgivande för ett äldre barn eller ett barn med särskilda behov. Den dag den äldste av sökandena fyller 46 år upphör dock medgivandet att gälla.

9.3. Överväganden och förslag

9.3.1. Synpunkter från de auktoriserade sammanslutningarna m.fl.

De auktoriserade sammanslutningarna är de som ser flest hemutredningar och beslut om medgivande. Sammanslutningarna har signalerat att kvaliteten, enligt deras bedömning, är mycket ojämn. Utredningarna kan vara alltför kortfattade eller alltför långa med oväsentliga detaljer. Det händer också att medgivande ges till väl gamla sökande och till sökande med allvarliga hälsoproblem, vilket av sammanslutningarna uppfattas som ett problem. Sammanslutningarna uppger också att det händer att de uppmanar utredare att ändra olika formuleringar i utredningen för att den överhuvudtaget skall kunna skickas till utlandet.

Andra problem uppges vara att bedömningarna mellan olika kommuner skiljer sig markant åt när det gäller synen på t.ex. adoptantens ålder och hälsotillstånd, ensamstående sökande, medgivandeålder för adoptivbarnet, medgivande för syskon m.m.

Det förekommer att kommuner eller stadsdelsnämnder har gjort principiella ställningstaganden att t.ex. aldrig ge ensamstående medgivande eller att aldrig ge medgivande till äldre barn eller syskongrupper. Olikheter i bedömning kompenseras inte av rätten att överklaga till allmän förvaltningsdomstol, eftersom det är stor risk för att utlandet inte vill lämna ett barn för adoption till personer som av någon instans bedömts som olämpliga.

Ett annat problem som påtalats av sammanslutningarna är att de allmänna förvaltningsdomstolarna inte sällan bifaller ett överklagande om medgivande när grunden för socialnämndens avslag är sökandens ålder. Detta uppfattas dels som en följd av brister i lagstiftningen, dels om en okunskap hos domstolen om adoptivbarns särskilda behov.

Medlemmar i Familjerättssocionomers riksförening uppger att de ibland kan uppfatta det som överflödigt att använda tid och kompetens till att utreda dem som vill adoptera, eftersom socialnämnd eller förvaltningsdomstol ofta gör en annan bedömning än utredaren, i det fall denne föreslår avslag på ansökan om medgivande. Många utredningar innehåller därför enbart en levnadsbeskrivning av sökanden. Det saknas en beskrivning av sökandens förmåga att tillgodose ett adoptivbarns behov och möjligheten att bli förälder till ett sådant barn, som i anledning av sin bakgrund får anses ha särskilda behov.

Ett antal enskilda personer har kontaktat oss och haft synpunkter på hemutredningarna. De ger uttryck för att de känner sig utsatta för godtyckliga bedömningar och ifrågasätter utredarnas förhållningssätt. Långa väntetider för att påbörja en utredning och utdragna utredningar uppges vara ett problem.

9.3.2. Problem som uppmärksammats av utredningen

Socialtjänstlagen

Socialtjänstlagen är otydlig när det gäller vad som skall bedömas för att sökanden skall kunna få medgivande att adoptera. Det enda krav som finns, och som från början enbart avsett prövning av familjehems lämplighet, är att förutsättningarna för vård i hemmet är utredda. Eftersom socialnämnden enligt 6 kap. 7 § socialtjänstlagen skall medverka till att barn, som växer upp i en annan familj än sin

ursprungsfamilj, får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden och lämplig utbildning är det endast förutsättningarna för att dessa förhållanden kan uppfyllas som kan bedömas. Därutöver krävs att de eller den som vill adoptera har tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov och har blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd.

När ett mål om medgivande skall prövas i allmän förvaltningsdomstol har således domstolen svårt att med stöd av befintlig lagstiftning neka klaganden medgivande. För att utredare och beslutsfattare skall kunna sätta barnets bästa främst är det nödvändigt med en tydligare lagstiftning.

Vi har noterat att 36–38 §§ i tidigare socialtjänstförordning (1981:750) inte fördes över till nu gällande socialtjänstförordning (2001:937). Bestämmelserna avsåg bl.a. socialnämndens handläggning av ansökningar om medgivande att ta emot ett barn för adoption. Att i socialtjänstförordningen ha föreskrifter för medgivandeprövning inför internationell adoption kan underlätta för utredare och beslutsfattare.

Sällan förekommande frågor

Utifrån svaren i kommunenkäten konstaterar vi att utredning och beslut om medgivande inför adoption av ett utländskt barn är sällan förekommande frågor i de flesta kommuner. Även i större kommuner kan det vara en sällanfråga för utredaren, beroende på hur familjerättsverksamheten är organiserad. I detta ligger en risk för att det är svårt att utveckla hög kompetens på området. För att kunna ha ett uttalat barnperspektiv i samband med utredning och beslut krävs enligt vår mening ingående kunskaper såväl om barns behov och utveckling i allmänhet som om internationell adoption och adoptivbarns särskilda förutsättningar. Att sådan kunskap inte alltid prioriteras är ett bekymmer, även om det är förståeligt att en kommun som behandlar ett fåtal ärenden, inte alltid anser sig ha möjlighet att fullt ut inhämta och upprätthålla sådan kunskap.

9.3.3. Ansvar för hemutredningarna

Det finns inget som talar för att någon annan befintlig aktör än kommunen skall ansvara för hemutredningar. Hur utredandet

enligt vår uppfattning skulle kunna organiseras och samordnas på ett sätt som stimulerar kunskapsutveckling och hög kompetens beskrivs närmare i kap. 11. Kommunerna har mycket att vinna på att samverka med varandra när det gäller bl.a. hemutredningar.

9.3.4. Utredarnas kompetens

Det ligger i sakens natur att de eller den som vill adoptera kan uppleva sig ifrågasatta i samband med utredningen. Det är emellertid inte någon som skall behöva känna sig illa bemött i detta sammanhang. Utredarens kompetens och förhållningssätt spelar här en stor roll.

En av de svåraste men också viktigaste uppgifterna i hemutredningen är att bedöma om sökanden har möjlighet att ge ett adoptivbarn god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Utredaren behöver kunskaper för att kunna bedöma människors resurser och förmåga till samspel men också kunskaper om barns behov och utveckling i allmänhet och om adoptivbarns särskilda behov och bakgrund. Utredarens uppgift är främst att företräda det okända barnet.

Ett sätt att uppnå hög kompetens på ett område är att arbeta ofta med en viss fråga. Mot bakgrund av att hemutredning inför adoption vanligtvis är en sällanfråga för kommunen, är det inte rimligt att kräva att samtliga kommuner skall ha en spetskompetens i frågan. Vi menar att det därför är nödvändigt med kommunal samverkan i någon form för att koncentrera utredningarna till färre utredare än som är fallet idag. Med färre utredare finns det också större möjligheter att skräddarsy utbildningar om adoption, nå ut till berörda grupper med sådan utbildning och också större möjligheter till erfarenhetsutbyte över landet. Ett färre antal utredare bör ge jämnare kvalitet på utredningarna och utredningsarbetet bör också kunna ske mer effektivt. Även länsstyrelsens tillsynsarbete underlättas.

Det är vidare angeläget med kontinuerlig metodutveckling på området och utvärdering av utredningsmetoder för att så långt det är möjligt säkerställa att det okända barnet får goda uppväxtförhållanden i sitt nya hem.

Under grundutbildningen för socionomer tas i princip ingenting upp om adoption. Mot bakgrund av att adoption är en sällanfråga,

bedömer vi emellertid att det inte är rimligt att särskilda adoptionskunskaper förvärvas under grundutbildningen. Däremot är det nödvändigt att de som arbetar med adoptionsfrågor får kvalificerad fortbildning.

9.3.5. Innehåll i hemutredningen

Så vitt vi känner till, saknas forskning om bedömningen av dem eller den som vill adoptera har betydelse för hur barnets liv i det nya landet kommer att gestalta sig. Att det sker en bedömning av dem eller den som vill adoptera förefaller dock ur barnets perspektiv vara helt nödvändigt. Att ”sortera bort” sökande som är uppenbart olämpliga är vanligtvis inte något större problem.

De uttalanden som finns i förarbeten till socialtjänstlagen (t.ex. prop. 1979/80:1 del A s. 538) ger stöd för att i arbetet med hemutredningen beakta bl.a. de blivande adoptivföräldrarnas egenskaper och inbördes förhållande, deras allmänna inställning till adoptionen samt deras möjlighet att tillgodose ett adoptivbarns särskilda behov.

I det fall de eller den som vill adoptera har barn sedan tidigare, är det viktigt att det barnets situation noga undersöks och redovisas i utredningen.

En hemutredning skall dels utgöra beslutsunderlag för beslutsfattaren, dels utgöra underlag för den utländska förmedlingskontakten, som har att välja föräldrar till ett barn. Det är också viktigt att tydliggöra det utländska okända barnets behov av en trygg uppväxt. Detta ställer stora krav på utredaren, som också måste ha viss kunskap om ursprungsländernas syn på internationell adoption och vad ursprungsländerna kräver av utredningen.

En väl genomförd utredning genererar en stor mängd information om dem eller den som vill adoptera. Det är angeläget att denna information analyseras och redovisas i utredarens förslag till beslut. Sökandens styrkor och svagheter måste lyftas fram och bedömas. Vid tveksamhet till om de eller den som vill adoptera är lämpliga som adoptivföräldrar, skall utredaren föreslå att ansökan avslås. I det fall utredaren föreslår att ansökan skall avslås måste alla faktorer som talar för detta lyftas fram. Beslutsfattare i olika instanser behöver ett fullständigt underlag för att kunna fatta ett korrekt beslut.

Det är inte ovanligt att sammanslutningarna har invändningar när det gäller formuleringar och innehåll i utredningarna. Vi vill här framhålla att det är utredaren som skall bedöma vad som är viktigt att ta upp i utredningen. Det är dock angeläget att utredningen är välskriven och att den inte tyngs av oväsentligheter.

En undermåligt skriven utredning, som utmynnar i ett medgivande, kan innebära att det inte finns någon förmedlingskontakt utomlands som vill förmedla ett barn till sökanden. Ett sådant beslut kan inte heller överklagas till domstol och sökanden står därför i princip rättslös. Detta styrker ytterligare vikten av att utredningarna är väl genomförda och professionellt dokumenterade.

Sammantaget är det enligt vår mening angeläget att utredningarna beskriver sökandens förutsättningar att tillgodose ett adoptivbarns särskilda behov och att utredningen är skriven på ett sådant sätt att den också kan utgöra ett underlag för förmedlingskontakten i utlandet.

Länsstyrelsen har som tillsynsmyndighet ett ansvar för att regelbundet kontrollera att utredningarna genomförs och dokumenteras på ett professionellt sätt. Länsstyrelsens tillsyn bör inte enbart vara beroende av att enskilda vänder sig till länsstyrelsen med klagomål rörande utredningen.

9.3.6. Krav på blivande adoptivföräldrar

Hemutredning

Att i socialtjänstlagen i detalj ange vilka krav blivande adoptivföräldrar skall uppfylla för att få medgivande är inte aktuellt. De enda krav som finns i socialtjänstlagen idag, är emellertid att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda, och att sökanden bedöms kunna ge ett adoptivbarn god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Vidare skall de eller den som vill adoptera ha tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov och ha blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd.

Vi anser att det är olyckligt att blivande adoptivföräldrar utreds och prövas utifrån samma bestämmelser som blivande familjehemsföräldrar. Även om det finns vissa likheter, så är skillnaden mellan att bli adoptivförälder och familjehemsförälder stor. Att bli

adoptivförälder innebär, liksom att bli biologisk förälder, att föräldern tar på sig föräldraskapet för all framtid. Att bli familjehemsförälder innebär att familjehemmet tar emot ett av socialtjänsten placerat barn, ofta med målsättning att barnet skall återvända till sin ursprungsfamilj. Det normala är vidare att familjehemmet har kontinuerlig kontakt med barnets biologiska föräldrar, vilket torde vara ytterst ovanligt för en adoptivfamilj. Det ligger vidare i sakens natur att det familjehemsplacerade barnets ursprungsfamilj har någon form av problem, som bedöms påverka barnet negativt, varför familjehemmet är förberett på att barnet kan ha eller få svårigheter. Adoptivbarnets bakgrund är inte sällan okänd.

Vi föreslår att samtliga förutsättningar, för att de eller den som vill adoptera skall få medgivande, förs samman under rubriken Internationella adoptioner i 6 kap. socialtjänstlagen. Detta innebär att man i lagtexten skiljer på regleringen för prövning av familjehem och regleringen för prövning av blivande adoptivföräldrar. De bestämmelser som bör föras in under rubriken internationella adoptioner är att det krävs medgivande för få ta emot ett barn med hemvist utomlands för adoption, i ett hem som inte tillhör någon av barnets biologiska föräldrar. De eller den som vill adoptera skall vidare vara utredda. Det uppföljningsansvar som socialtjänsten har fram till dess adoptionen är genomförd bör också tydliggöras under rubriken Internationella adoptioner.

För att beslut om medgivande skall kunna fattas är de eller den som vill adoptera naturligtvis skyldiga att medverka i utredningen på det sätt utredaren begär. Det kan t.ex. vara fråga om att se till att utredaren får tillgång till journalhandlingar, handlingar från olika myndigheter och diverse registerutdrag.

Vi föreslår vidare att socialtjänstförordningen kompletteras med föreskrifter för utredningsförfarandet.

Föräldrautbildning

Som framgår av kap. 8 anser vi att kommunen skall tillhandahålla föräldrautbildning inför adoption. För att kunna få medgivande skall de eller den som vill adoptera ha deltagit i sådan utbildning. Det är dock inte alltid nödvändigt att personer som tidigare har adopterat barn från utlandet behöver delta i sådan utbildning i

samband med en ny adoption. Det ankommer på utredaren att bedöma om sådana sökande skall delta i kommunal föräldrautbildning inför adoption, för att de skall kunna beviljas medgivande.

Kunskaper och insikter om adopterade

Redan idag finns krav på att de eller den som vill adoptera har tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov och har blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd. Vi anser att det är viktigt att de eller den som vill adoptera har kunskaper om adoptivbarn och deras behov. I detta ligger också att de eller den som vill adoptera har allmänna kunskaper om barn. Dessutom är det enligt vår mening inte tillräckligt att ha rena kunskaper om adoptivbarn, utan de eller den som vill adoptera måste ha både kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov, något som tidigare framhållits av NIA bl.a. i nedan nämnda rapport från 1997. Med insikter avses att de eller den som vill adoptera skall vara införstådda med adoptionens innebörd för dem själva och för barnet.

Det är därför angeläget att i lagtexten tydliggöra vikten av att de eller den som vill adoptera har tillfredsställande kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov. Vi föreslår därför att tillfredsställande kunskaper kompletteras med tillfredsställande insikter. Det är en uppgift för utredaren att bedöma om de eller den som vill adoptera har fått sådana insikter.

Sökandenas ålder

Många professionella har till oss framfört önskemål om en övre åldersgräns för ett generellt medgivande att få adoptera ett utländskt barn.

NIA tog upp frågan med Socialdepartementet i en rapport år 1997 (dnr 49:240/97), i samband med att NIA utrett frågan om överklagande av socialnämnders positiva beslut om medgivande att ta emot ett barn för adoption. NIA konstaterade bl.a. följande.

Domstolarna har i flera fall ansett sig ha för litet anvisningar i lagen när det gäller bedömningar av vem som skall ges medgivande. Även socialnämnderna torde påverkas av denna brist. NIA menar därför att ett förtydligande av lagen och de krav som måste ställas på den som

skall få medgivande skulle få större effekt på domstolars och socialnämnders beslut och därmed kraftigare stärka barnets skydd än vad möjligheter att överklaga socialnämndernas beslut skulle göra. Ett överklagande av en socialnämnds beslut torde dessutom bli verkningslöst om inte lagen ger domstolen tillräckliga anvisningar om vad som skall krävas av den som ansöker om medgivande.

En sökandes ålder är en faktor som ingår i lämplighetsbedömningen. Det är helt klart att med stigande ålder ökar risken för att drabbas av en svår sjukdom, som i sin tur kan påverka möjligheten till ett bra föräldraskap. Stigande ålder kan också innebära att en person orkar mindre och har svårare att ha ett flexibelt förhållningssätt, detta är dock individuellt. Det är emellertid angeläget att framhålla vikten av att kunna orka vara förälder under minst en 20-års period. En person som är frisk och aktiv vid 50 års ålder kanske inte alltid vid 65 års ålder orkar med en stormig tonårsperiod hos adoptivbarnet, vilket inte är ovanligt. Det finns också en tendens att ge äldre sökande medgivande för äldre barn, vilket inger betänkligheter. Äldre barn har vanligtvis hunnit leva under svåra förhållanden en längre tid och kräver ofta extra stora insatser av sina adoptivföräldrar. Hög ålder hos barnet vid adoption är en riskfaktor och kräver extra kompetenta och starka föräldrar.

Regeringsrätten har i rättsfallsreferatet RÅ 1995 ref. 67 uttalat att ett generellt medgivande att ta emot ett barn för adoption i allmänhet inte bör ges till personer över 45 år. Med gällande lagstiftning förefaller dock beslutsfattarna i praktiken ha svårt att motivera ett avslag på en ansökan om medgivande, enbart på grund av sökandens höga ålder.

Socialstyrelsen redovisar i Fakta om mammor, förlossningar och nyfödda barn att medelåldern hos förstföderskor stigit från 23,8 år under år 1973 till 27,7 år under år 2000. Förstföderskor som var 35 år eller äldre utgjorde år 2000 8,7 %.

Många adoptivföräldrar har under en längre tid försökt att få biologiska barn. Tanken på adoption kommer därför ofta sent i livet. Medelåldern för de som adopterar gemensamt är ca 38 år (såväl kvinnor som män) och medelåldern för ensamstående är ca 42 år.

Enligt vår mening kan, ur barnets perspektiv, hög ålder hos dem eller den som vill adoptera i sig vara ett tillräckligt skäl för att ett medgivande inte skall lämnas. Med gamla adoptivföräldrar är

sannolikheten för att föräldrarnas hälsa sviktar och orken tryter större än om föräldrarna är yngre, liksom risken för att den adopterade blir föräldralös i unga år, och därmed utsätts för ytterligare separationer. Därtill är risken för att nätverket runt familjen också är åldrat större. Risken för att barnet inte får syskon ökar, liksom att barnet inte får tillgång till nära släktrelationer med t.ex. mor- och farföräldrar. Att växa upp med äldre föräldrar kan vidare vara en sådan avvikelse som ett adoptivbarn inte bör utsättas för. Adoptivbarnet bör inte sättas i en speciell situation i högre grad än vad adoptionen i sig själv innebär.

Vi redogör nedan för två olika synsätt på hur hög ålder hos dem eller den som vill adoptera kan hanteras i lagstiftningen.

Alternativ 1

Mot bakgrund av att samhället fortlöpande förändras, t.ex. när det gäller ålder för familjebildning, kan det vara tveksamt med en i lagtext angiven högsta åldersgräns för dem eller den som ansöker om medgivande. Den rekommendation som finns i NIA:s handbok och som Regeringsrätten ställt sig bakom, är att ett generellt medgivande inte skall ges till sökande äldre än 45 år, vilket framstår som lämpligt. Rekommendationen ligger i linje med krav och rekommendationer som finns i andra mottagarländer. Att inte ha en övre åldersgräns ställer dock stora krav på utredaren och lägger också ett stort ansvar på beslutsfattaren, som måste ha goda kunskaper om adoptivbarns särskilda behov. Beslut om medgivande måste alltid utgå från barnets behov av föräldrar och inte vuxnas önskan om föräldraskap.

Alternativ 2

Då barnets bästa alltid skall ha företräde i samband med adoption och då det inte kan anses vara förenligt med ett adoptivbarns bästa att få gamla föräldrar, är det rimligt att i socialtjänstlagen införa en högsta åldersgräns för medgivande. Gränsen kan bestämmas på så sätt att medgivande inte får lämnas till den som är äldre än 42 år vid ansökningstillfället, om det inte föreligger särskilda skäl. I praktiken innebär detta att sökanden är upp mot 45 år när barnet

anländer. Åldersgränsen är vald mot bakgrund av dels att i vart fall kvinnors fertilitet upphör eller är kraftigt nedsatt i 45-årsåldern, dels NIA:s rekommendation som gäller idag och som Regeringsrätten ställt sig bakom.

Särskilda skäl skulle kunna vara att en av sökandena är något äldre än 42 år medan den andra sökanden är något yngre, att det är fråga om adoption av syskon och sökanden ligger strax över åldersgränsen eller att det är fråga om adoption av ett känt barn (t.ex. ett släktingbarn).

Det är dock viktigt att framhålla att sökandens ålder endast är en faktor som skall bedömas i den helhetsbedömning som en hemutredning innebär.

Utredningens förslag

Adoptivbarn har i stort sett alltid äldre föräldrar än biologiska barn. För att adoptivfamiljen inte skall bli alltför avvikande och för att minska risken för att hälsa och ork sviktar hos adoptivföräldrarna, anser vi att det är nödvändigt med en åldersgräns i samband med medgivandeprövningen.

Redan i dag rekommenderar NIA att ett generellt medgivande inte skall lämnas till den som är 45 år eller äldre. Regeringsrätten har ställt sig bakom denna rekommendation. Beslutsfattarna har dock svårigheter att följa rekommendationen, vilket tyder dels på svårigheter att tillämpa ett tydligt barnperspektiv, dels på otydligheter i lagstiftningen.

För att markera att barnets bästa är det som skall avgöra om ett medgivande skall lämnas, och då det i regel inte är förenligt med ett adoptivbarns bästa med gamla föräldrar, anser vi att en övre åldersgräns skall införas i socialtjänstlagen i enlighet med alternativ 2, dvs. 42 år vid ansökningstillfället. Vi väljer att knyta åldersgränsen till ansökningstillfället, eftersom denna tidpunkt kan styras av den sökande själv.

Lämpad att adoptera

I Haagkonventionen uttalas att de blivande adoptanterna skall vara lämpade att adoptera. Även de som adopterar från ett ”icke

Haagkonventionsland” skall enligt vår mening vara lämpade att adoptera. Kravet på att vara lämpad måste, för att gälla samtliga adoptioner, föras in i socialtjänstlagen. Lämplighetsbedömningen skall göras med beaktande av samtliga omständigheter.

Det är omöjligt att ge en uttömmande beskrivning av vad som ingår i uttrycket ”lämpad att adoptera”. Det finns dock några faktorer som kan nämnas i sammanhanget. De eller den som vill adoptera måste ha sådana personliga egenskaper och förmåga till samspel att ett adoptivbarns särskilda behov kan tillgodoses. Det är vidare viktigt att de eller den som vill adoptera har ett sådant fysiskt och psykiskt hälsotillstånd som medger att de kan fungera fullt ut i föräldrarollen. Det skall här framhållas att båda sökandena i ett par skall ha så god hälsa att de var och en kan bedömas fungera fullt ut i föräldrarollen under hela adoptivbarnets uppväxt. Såväl par som ensamstående måste vidare ha ett fungerande socialt nätverk. Att en eventuell sorg över att inte kunna få ett biologiskt barn är bearbetad är också av stor vikt. Motiv för adoption och förväntningar på barnet är också angeläget att ta upp i utredningen.

I utredningssituationen kan handboken för socialnämnder vara till stor hjälp. Handboken bör vidareutvecklas i takt med kunskapsutvecklingen på området.

Sökandenas hälsotillstånd

Det är för de flesta personer omöjligt att veta något om hur deras hälsa kommer att utvecklas och förändras. För personer som har en känd sjukdom eller ett funktionshinder kan dock ofta anges en prognos, om hur hälsotillståndet kan komma att utvecklas. Denna prognos är en viktig faktor i lämplighetsbedömningen. Det är omöjligt att exakt ange när hälsotillståndet utgör ett hinder för medgivande. Det måste dock stå klart att hälsotillståndet, såväl det fysiska som det psykiska, inte påverkar möjligheten till ett gott föräldraskap för att ett medgivande skall kunna lämnas. En förälder som förväntas tillbringa längre tider på sjukhus har svårt att kontinuerligt utgöra det stöd som ett adoptivbarn behöver. Ett viktigt instrument i bedömningen av hälsotillståndet är sjukskrivningshistorik hos försäkringskassan.

Yttrande om hälsotillstånd

Allmänt

Utredaren i kommunen har hittills kunnat be om NIA:s bedömning av sökandens hälsotillstånd i oklara fall. Nämnden har med hjälp av den barnläkare, som är ledamot i nämnden, bedömt behandlande läkares intyg och sjukskrivningshistorik och lämnat ett yttrande till socialnämnden utifrån ett adoptionsperspektiv. Denna NIA:s service grundar sig på att nämnden enligt sin instruktion skall lämna upplysningar och biträde åt myndigheter.

Det som för utredaren är angeläget att få veta är hur prognosen för en viss sjukdom ser ut. Det kan också tänkas vara av värde att få belyst hur sjukdomen kan tänkas påverka ett adoptivföräldraskap. De eller den som vill adoptera kan ha en mängd olika sjukdomar och det är lämpligt att prognosen för en specifik sjukdom bedöms av en läkare med specialistkompetens för just den sjukdomen. Utredaren måste sedan väga in sjukdomsprognosen i helhetsbedömningen av sökanden och i denna helhetsbedömning måste alltid barnperspektivet ha företräde. Att sökandens hälsotillstånd skulle förbättras vid en adoption kan aldrig få ha någon betydelse.

Utredaren skall enbart inhämta yttrande i tveksamma fall. Utredaren bör vanligtvis själv kunna bedöma när sjukdomen är lindrig och inte har någon betydelse för föräldraskapet eller när sjukdomen är allvarlig och utgör ett hinder för medgivande.

Adoptionsmyndigheten

Om den myndighet som ansvarar för internationella adoptionsfrågor även i fortsättningen skall tillhandahålla yttranden över sökandes hälsotillstånd, bör myndigheten ha tillgång till olika specialistläkare på vuxensjukdomar. Myndigheten kan få tillgång till sådana genom att myndigheten knyter några specialistläkare till sig såsom sakkunniga eller att myndigheten vänder sig till Socialstyrelsens Rättsliga råd eller Socialstyrelsens vetenskapliga råd, för att få hjälp med den medicinska bedömningen. Fördelen med att myndigheten har kvar sin service är att myndigheten har stor kunskap om just adopterades behov och kan väga in detta i yttrandet. Nackdelen är att det finns en risk för att utredarna – istället för att vända sig till länsstyrelsen eller Socialstyrelsen –

vänder sig till myndigheten även med andra frågor kring utredningen, se vidare kap. 7 om NIA:s organisation. Vid bedömning av myndighetens framtida inriktning är det viktigt att ta ställning till hur myndighetens verksamhet i övrigt påverkas av uppgiften att lämna yttrande i medicinska frågor.

Socialstyrelsen

Ett annat alternativ är att Socialstyrelsen får i uppgift att tillhandahålla yttranden över sökandes hälsotillstånd med hjälp av Rättsliga rådet eller de vetenskapliga råden. Socialstyrelsen är den myndighet som besitter störst allmän kunskap i medicinska frågor och har också stor kunskap om barn. Därutöver har Socialstyrelsen tillsyn över socialtjänsten i landet. Att den myndighet som ansvarar för internationella adoptionsfrågor får möjlighet att renodla sin verksamhet kan tala för att Socialstyrelsen bör ta över denna fråga. Det krävs dock att Socialstyrelsen har sådan kunskap om adopterade att adoptionsperspektivet kan vägas in i yttrandet.

Utredningens bedömning

Vi anser att den myndighet som i framtiden skall ha huvudansvaret för utarbetandet av handboken för socialnämnderna även borde ha ansvaret för att tillhandahålla yttranden över sökandes hälsotillstånd eftersom dessa frågor i viss mån hänger samman med varandra. Den myndighet som tar hand om frågor av detta slag bör ges möjlighet att samla och sammanställa kunskapen inom området som underlag för en övergripande vägledning till utredarna. Ansvaret för dessa uppgifter bör framgå av myndighetens instruktion.

Utredningens förslag

Som framgår av det föregående lämnar vi flera olika förslag på förändringar som kan stärka barnets rätt i medgivandeprövningen. Vi föreslår att alla bestämmelser om internationell adoption samlas under rubriken Internationella adoptioner i 6 kap. socialtjänstlagen. Av lagtexten skall framgå att medgivande får lämnas endast om

sökanden har deltagit i kommunal föräldrautbildning inför adoption, har tillfredsställande kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov, är högst 42 år vid ansökningstillfället och med hänsyn till samtliga omständigheter är lämpad att adoptera. I kap. 11 i betänkandet lämnar vi förslag med syfte att skapa en mer ändamålsenligt organisation för arbetet med adoptionsanknutna frågor.

9.3.7. Beslut om medgivande

Allmänt

Redan i departementspromemorian Internationella adoptioner (Ds 1983:14 s. 42) framhölls sammanfattningsvis följande, vilket enligt vår mening fortfarande äger aktualitet. Beslut om medgivande är för många socialnämnder en ovanlig fråga och det kan föreligga svårigheter för såväl socialsekreteraren och nämnden att bedöma sökandens lämplighet att ta emot ett utländskt barn. Frågor som rör det okända barnets situation i sitt hemland och situationen för barnet när det kommit till en svensk familj kan också vara svåra att beakta tillräckligt. Det utländska barnets intresse borde emellertid beaktas i första hand.

Vi vill återigen framhålla att adoption av ett barn inte är en rättighet för vuxna. Adoptionen skall vara till för barnets bästa. Detta är något som lätt kan glömmas bort när helt vanliga och välfungerande människor med en längtan efter att få bilda familj, begär företräde i socialnämnden när deras ansökan om medgivande skall prövas, eller medverkar i en muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol efter att socialnämndens beslut överklagats. Det är lätt att göra en jämförelse med föräldrar där barnen skall tvångsomhändertas och komma fram till att ”vem som helst får ju skaffa biologiska barn”, att ”alla är lika lämpliga eller olämpliga som föräldrar” och att ”vem som helst kan bli överkörd i morgon”. En stor skillnad med adoptivföräldraskap jämfört med ett biologiskt föräldraskap är dock att samhället medverkar vid familjebildningen och att samhället, enligt vår mening, därmed har ett särskilt ansvar för att adoptivbarn får så goda uppväxtförhållanden som möjligt. Det som inte får glömmas bort är att adoptivbarn ställer extra höga krav på sina föräldrar och att föräldrarna måste fungera i sin

föräldraroll i minst 20 år. I bedömningen måste kända risker som sjukdom, funktionshinder och hög ålder vägas in. Ingen kan veta hur framtiden kommer att se ut, men kända risker får beslutsfattaren inte blunda för eller ta alltför lätt på. Att bedöma om de eller den som vill adoptera är lämpade för uppgiften är svårt, och det är lätt att anta ett vuxenperspektiv, framför allt när det inte finns ett konkret barn att ta hänsyn till.

I en liten kommun finns också en närhet till kommuninvånarna som kan utgöra ett problem i de ärenden där det är tveksamt om sökanden skall få medgivande. Det är inte lätt att neka någon möjlighet att bli förälder.

Mot bakgrund bl.a. av ovan redovisade svårigheter att bedöma om de eller den som vill adoptera är lämpade att adoptera, anser vi att det finns anledning att överväga vilken samhällelig aktör som är bäst skickad att fatta beslut om medgivande, och hur beslutsfattaren skall kunna tillföras mer kunskap om adoptivbarn och deras särskilda behov, för att på ett tydligt sätt kunna utgå från barnets bästa.

Det kan konstateras att av de länder vi undersökt närmare, är det endast Sverige som fattar beslut om medgivande på lokal nivå. I Danmark fattas beslut på regional nivå och i Norge, Finland, Island och Nederländerna fattas beslut på central nivå.

Vi redogör nedan för olika tänkbara förslag om vilken samhällelig aktör som kan vara lämpad att fatta beslut om medgivande. En utgångspunkt för samtliga förslag är att kommunal samverkan i adoptionsanknutna frågor kommer till stånd. Detta kan ske genom att kommuner inom ett viss geografiskt område, t.ex. ett län, samverkar i en regional adoptionsrådgivning, i vilken bl.a. utredningar av dem eller den som vill adoptera skall genomföras. För närmare beskrivning av regionala adoptionsrådgivningar, se kap. 11. Andra samverkansformer kan också vara aktuella, eftersom de lokala förutsättningarna varierar.

Tänkbara beslutsfattare

Lokala beslut

När de eller den som vill adoptera genomgått obligatorisk föräldrautbildning och utredning vid en regional adoptions-

rådgivning (eller motsvarande), fattas beslut om medgivande av socialnämnden i sökandens hemkommun. Detta är ingen förändring i beslutsfattandet gentemot idag.

Om utredningarna görs vid en regional adoptionsrådgivning, kan det faktum att utredarna får bättre kompetens förväntas öka beslutsfattarens möjligheter till välgrundade beslut, genom att ett bättre beslutsunderlag kommer att finnas. Med en tydligare lagstiftning, där barnperspektivet stärkts, bör besluten i större utsträckning kunna utgå från barnets bästa.

Beslutsfattarna får dock per automatik inte någon ökad kunskap om adoption och adoptivbarns särskilda behov, eftersom antalet ärenden blir oförändrat. En förutsättning för att kunna behålla nuvarande beslutsordning är att socialnämnderna kontinuerligt får riktad utbildning om adoptivbarn och deras behov för att verkligen kunna ha ett barnperspektiv. Att kontinuerligt ge sådan utbildning till socialnämnderna i 290 kommuner kommer att vara ett stort och krävande arbete. Utbildningsbehovet har för övrigt påtalats tidigare, t.ex. i prop. 1996/97:91 s. 53.

Med undantag för stora utbildningskostnader för socialnämnderna är förslaget kostnadsneutralt.

Regionala beslut

De eller den som vill adoptera ansöker om medgivande hos länsstyrelsen. Länsstyrelsen kontrollerar att alla formella förutsättningar är för handen och remitterar dem eller den som vill adoptera till den regionala adoptionsrådgivningen (eller motsvarande) för utredning och yttrande. Om det är uppenbart att ett medgivande inte kan lämnas, bör länsstyrelsen kunna avslå ansökan direkt, vilket dock torde bli ovanligt.

Adoptionsrådgivningens utredning och yttrande överlämnas till länsstyrelsen, som efter handläggning fattar beslut om medgivande. Handläggarna skall ha goda kunskaper om barns behov och utveckling i allmänhet och särskilda kunskaper om adopterade och adoptivfamiljer. För att tillgodose kravet på hög rättssäkerhet för såväl adoptivbarn som blivande adoptanter, kan det vara lämpligt att vid länsstyrelserna tillskapa särskilda nämnder med uppgift att besluta om medgivande. En sådan nämnd kan vara sammansatt av olika experter på området. Det kan också finnas anledning att låta

allmänintresset vara representerat i nämnden. Nämnderna bör regleras i förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion.

Länsstyrelsen skall, efter yttrande av utredaren, också besluta om samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Ett sådant beslut bör kunna fattas av tjänsteman, i det fall det står klart att samtycke skall lämnas. Om länsstyrelsens beslut går sökanden emot kan beslutet överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

För en länsstyrelse uppskattas antalet medgivandeärenden bli i genomsnitt ca 30 per år (de tre storstadslänen ej inräknade). Detta förutsätter att antalet hemutredningar alltjämt kommer att uppgå till ca 1 500 per år.

Vid en regionalisering av beslutsfattandet koncentreras ärenden om medgivande inför adoption till betydligt färre beslutsfattare än idag. Beslutsfattaren kan genom handläggning av fler ärenden lättare arbeta upp en hög kompetens och det finns då större möjligheter att låta barnperspektivet och det okända utländska barnets intresse få företräde framför vuxnas önskan att få bilda familj. Vidare minskar risken för stora variationer i fråga om ärendenas behandling och en mer enhetlig praxis kan växa fram. Särskild utbildning om adoption och adopterade kan ges på ett bättre och mer koncentrerat sätt när det endast handlar om 21 olika beslutsfattare.

Detta förslag kommer att kräva ökade resurser. Samtidigt behöver inte socialnämnderna i landet avsätta resurser för dessa ärenden. För länsstyrelserna i storstadslänen kommer det att bli fråga om ett större antal ärenden som tillförs. För Stockholms län kan det röra sig om ca 500 ärenden per år. Vidare kommer medgivandeprövningarna att framstå som ”en främmande fågel” i länsstyrelsens ordinarie verksamhet, eftersom länsstyrelsen inom det sociala området normalt inte fattar beslut i individärenden. Det kan vidare vara diskutabelt att i en fråga ge länsstyrelsen en dubbel roll som tillsynsmyndighet och beslutsfattare. Utvecklingen har snarare gått mot en renodling av länsstyrelsens tillsynsroll.

Centrala beslut

De eller den som vill adoptera ansöker om medgivande hos den centrala myndighet som ansvarar för internationella adoptionsfrågor. Myndigheten kontrollerar att alla formella förutsättningar

är för handen och remitterar dem eller den som vill adoptera till den regionala adoptionsrådgivningen (eller motsvarande) för utredning och yttrande. Om det är uppenbart att ett medgivande inte kan lämnas bör myndigheten kunna avslå ansökan direkt, vilket dock torde bli ovanligt.

Adoptionsrådgivningens utredning och yttrande överlämnas till myndigheten, som därefter fattar beslut om medgivande. Vid myndigheten bör, för att tillgodose krav på hög rättssäkerhet för såväl adoptivbarn som blivande adoptanter, finnas ett särskilt beslutsorgan som fattar beslut om medgivande. Ett sådant organ skulle kunna bestå av olika experter på området samt några representanter för allmänintresset. Myndigheten skall, efter yttrande av utredaren, också besluta om samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Ett sådant beslut bör kunna fattas av tjänsteman, med undantag för om förfarandet bör stoppas.

I det fall myndighetens beslut går sökanden emot kan beslutet överklagas hos Länsrätten i Stockholms län. Genom att alla medgivandeärenden kommer till en länsrätt kan kompetensen höjas även inom domstolsväsendet. Mål om medgivande är sällan förekommande i domstol och det bedöms inte som nödvändigt att sprida målen över landet.

Vid en centralisering av beslutsfattandet koncentreras ärenden om medgivande inför adoption till en beslutsfattare. Myndigheten har redan idag gedigen kunskap om internationell adoption och kan låta barnperspektivet och det okända utländska barnets intresse få företräde framför vuxnas önskan att få bilda familj. Det finns ingen risk för variationer i fråga om ärendenas behandling och en enhetlig praxis kan växa fram.

Detta förslag kommer att innebära en stor arbetsbörda för myndigheten, med ca 1 500 ärenden per år vid en oförändrad adoptionsfrekvens, och kommer att kräva ökade resurser. Myndighetens inriktning kommer att bli en annan, med en stor mängd ärenden av annan karaktär än myndigheten hittills haft enligt sin instruktion. Vi anser det nödvändigt att en särskild avdelning skapas inom myndigheten för hantering av medgivandeärenden. Vidare kan det bli stora avstånd för sökande som vill ha företräde inför beslutsorganet eller medverka vid muntlig förhandling i Länsrätten i Stockholms län.

Utredningens förslag

För att kunna sätta barnets bästa främst är det vår uppfattning att den som fattar beslut om medgivande måste ha goda kunskaper om såväl barns behov i allmänhet som adopterades särskilda behov. För dem eller den som vill adoptera och för det okända adoptivbarnet, är det livsavgörande att beslut om medgivandet fattas på grundval av beslutsfattarens goda kunskaper om barn i allmänhet och adopterade i synnerhet, och en väl genomförd utredning.

Det är enligt vår mening inte realistiskt att kräva att socialnämnderna – den lokala nivån – i alla Sveriges 290 kommuner skall ha de särskilda kunskaper om adopterade som vi anser krävs för att kunna fatta välgrundade beslut om medgivande, då det handlar om en liten ärendegrupp. När det gäller adoption skall barnets bästa alltid sättas främst. Ur barnets perspektiv finns det inte av rättssäkerhetsskäl någon anledning att behålla en beslutsordning med politiska (lekmanna-) beslut om medgivande. Vi anser att beslutsfattandet inte skall ligga kvar på lokal nivå, eftersom det för de flesta kommuner är i det närmaste omöjligt att ha så goda kunskaper om adoption som vi anser krävs. De utbildningsinsatser som behövs för att höja kompetensnivån hos beslutsfattarna står inte i rimlig proportion till ärendenas omfattning. Beslutsfattandet måste enligt vår mening därför koncentreras till färre beslutsfattare än som är fallet idag.

Om beslutsfattandet läggs på central nivå – vilket förekommer i flera närliggande länder – fås en beslutsfattare som redan idag har en mycket god kunskap om adoption och adoptivbarns behov, och det bör inte vara några som helst svårigheter för beslutsfattaren att sätta barnets bästa främst. Utredningar som inte ger ett fullgott beslutsunderlag får återremitteras. En enhetlig praxis kan lätt växa fram. Om problem uppstår efter adoptionen kan det tänkas att adoptivföräldrarna har lättare att vända sig till socialtjänsten om beslut om medgivande fattats centralt. Socialtjänsten får en förberedande och stödjande roll istället för en beslutsfunktion. Dessa positiva effekter skall vägas mot att det förmodligen kommer att krävas en egen avdelning inom adoptionsmyndigheten, vilket kommer att vara resurskrävande. Vidare finns en risk för att adoptionskunskapen ute i landet utarmas om beslutsfattaren finns centralt. För den enskildes del finns det praktiska invändningar

mot en central beslutsfattare. Vi anser att de negativa effekterna är så stora att vi inte förordar ett centralt beslutfattande.

Om besluten istället fattas på regional nivå är det vår mening att en tillräckligt god kunskap om adoption och adoptivbarns behov kan byggas upp utan alltför resurskrävande insatser. Om länsstyrelsen har ansvar för såväl tillsyn som beslut om medgivande bör en förhållandevis snabb kunskapsutveckling om adoption kunna ske hos länsstyrelserna. Länsstyrelsen kommer per automatik att kunna utöva en aktiv tillsyn i och med att myndigheten ser samtliga hemutredningar och medgivandeärenden i sitt län. Utredningar som inte håller en tillräckligt hög kvalitet får återremitteras eller kompletteras på annat sätt. Risken för stora variationer i fråga om ärendenas behandling minskar och en mer enhetlig praxis kan växa fram. Att besluten fattas regionalt ligger i linje med våra övriga förslag, som avser att koncentrera kunskap om adoption och adopterade på regional nivå. Även med detta förslag får socialtjänsten en förberedande och stödjande roll. Enligt vår mening skall eventuella problem med beslutsfattande och tillsyn inom samma instans inte överdrivas. Med ett professionellt förhållningssätt bör länsstyrelserna kunna hantera sina olika roller. Ett regionalt beslutsfattande kommer emellertid att kräva nya resurser. Dessa bedöms dock inte bli av den omfattningen att detta är ett hinder mot att välja regionalt beslutsfattande. Vårt förslag blir därför att länsstyrelsen skall vara den aktör som beslutar om medgivande inför adoption.

9.3.8. Socialnämndens uppföljningsansvar

Socialnämnden skall enligt 6 kap. 7 § socialtjänstlagen medverka till att barn som inte lever i sin ursprungsfamilj får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Nämnden skall vidare verka för att barnen får lämplig utbildning och skall också lämna vårdnadshavarna och dem som vårdar sådana barn råd, stöd och annan hjälp som de behöver.

Socialnämndens uppföljningsansvar för barn som skall adopteras, gäller fram till dess adoptionen är genomförd. Det är angeläget att lyfta fram socialnämndens särskilda ansvar för barn som skall adopteras och att nämnden måste bevaka att adoptionen genomförs. Fram till dess adoptionen är genomförd skall nämnden aktivt

följa barnets utveckling och lämna råd, stöd eller annan hjälp till dem eller den som skall adoptera barnet. Det finns däremot inte någon anledning till att socialnämnden skall verka för att barn som skall adopteras skall få lämplig utbildning.

Socialnämndens särskilda uppföljningsansvar för blivande adoptivbarn bör framgå av lagtexten som följer under rubriken Internationella adoptioner i 6 kap. socialtjänstlagen.

För att socialnämnden skall kunna uppfylla sitt uppföljningsansvar är det viktigt att det i socialtjänstförordningen framgår att blivande adoptivföräldrar är skyldiga att omedelbart meddela utredaren när de fått barnet i sin vård. Denna skyldighet fanns i tidigare gällande förordning, men togs bort i samband med den senaste översynen, med hänvisning till att särskilda föreskrifter skulle utarbetas av Socialstyrelsen. Vi föreslår att socialtjänstförordningen kompletteras med en bestämmelse där det framgår att blivande adoptivföräldrar är skyldiga att omedelbart meddela utredaren när de fått barnet i sin vård.

10 10 10 10 Stöd och hjälp efter en adoption

Utredningens bedömning: Forskningen visar att adopterade löper ökad risk för att utveckla bl.a. psykiska och sociala problem. Eftersom samhället medverkar till familjebildning genom internationell adoption, är det angeläget att samhället möter de behov som kan finnas på grund av adoptionen, i ett så tidigt skede som möjligt. Sedan den 1 januari 1998 har socialnämnden ett förtydligat ansvar för adopterade barn och ungdomar, men i de flesta kommuner har detta inte fått något genomslag. I socialnämndens stöd och hjälp bör ingå att en socialsekreterare med goda kunskaper om adopterades och adoptivfamiljens särskilda förutsättningar kan vara en samtalspart och ge stöd t.ex. vid relationsproblem inom familjen, svårigheter i föräldrarollen och vid livskriser som har sin grund i adoptionen. Alla som i sitt yrke möter adopterade och adoptivföräldrar bör ha allmän kunskap om adopterade och de som arbetar med stöd och behandling till adopterade och adoptivföräldrar måste ha särskild kunskap om adopterade. Arbetsgivarna har ansvar för att personalen har den kompetens som behövs. Det är också angeläget att staten medverkar till en fortsatt kunskapsutveckling på området.

10.1. Direktiv

Från den 1 januari 1998 finns i 12 § socialtjänstlagen (1980:620) en ny bestämmelse som innebär att socialtjänsten har ett särskilt ansvar för att ge stöd till adopterade barn. Det är ännu oklart hur den nya bestämmelsen fungerat i praktiken. Ett problem som adoptivföräldrar och adoptionsorganisationer ofta pekar på är att socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin sällan har tillräckliga kunskaper om de särskilda problem adoptivbarn kan uppleva. Identitetsbildningen i tonåren är ofta problematisk för adoptivbarnen. Frågor kring varför

barnet lämnades för adoption, de biologiska föräldrarnas situation etc. kan förstärka de vanliga tonårsproblemen. Adoptivbarn har också ofta med sig traumatiska upplevelser av förändringar och av att ha blivit övergivna. Adoptivbarnen är så få att endast några stora kommuner i landet har möjlighet att skaffa sig kunskap om och vana vid dessa problem. Olika försök har gjorts att bygga upp särskilda rådgivningar för dessa barn i privat eller frivillig regi. Det är dock svårt att få ekonomin att bära sig i dessa verksamheter och att göra dem tillräckligt tillgängliga, särskilt som det är olämpligt att ta ut höga avgifter av ungdomar som själva söker hjälp. – – – Det finns i dag uppenbara svårigheter när det gäller att tillgodose de särskilda behov av socialt stöd som adoptionssituationen ger upphov till. Adoptivbarnen är så få att samhällets ordinarie resurser har svårt att bygga upp kompetens kring dessa frågor. Frågor om barn med traumatiska upplevelser från barndomen, särskilda sjukdomar eller funktionshinder bör ägnas särskild uppmärksamhet. Utredningen skall analysera problemet och föreslå åtgärder som bättre tillgodoser familjernas och barnens behov. Samarbete mellan kommuner och landsting kan vara en lösning. En annan kan vara att adoptionsorganisationerna får ekonomiska möjligheter att driva någon form av egen social rådgivning. Utredningen bör lyfta fram de goda exempel som finns i Sverige och i andra länder.

10.2. Aktuella förhållanden

10.2.1. Socialtjänstlagen

Enligt 5 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, skall socialnämnden i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts.

10.2.2 1993 års Haagkonvention

Enligt artikel 9 c) i 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner skall centralmyndigheterna direkt eller genom offentliga organ eller andra i staten auktoriserade sammanslutningar, vidta alla lämpliga åtgärder för att framför allt i sina stater främja rådgivning i adoptionsfrågor och möjligheter till hjälp och stöd efter adoption.

10.2.3. Kommunerna

I kommunenkäten frågade vi hur kommunen tillgodoser de behov som kan uppkomma efter en adoption. Frågan var öppen och flera svar fick anges. 17 % av kommunerna har inte svarat alls på frågan. 29 % av kommunerna uppger att de tillgodoser behoven genom att skriva de uppföljningsrapporter som utlandet kräver, oftast två stycken. Rapporterna skrivs vanligen efter hembesök. 23 % uppger att behoven tillgodoses genom att kommunen informerar om att stöd kan ges vid behov och 21 % uppger att det finns kommunalt stöd vid behov. Såvitt framgår är det fråga om ett allmänt stöd, som inte är riktat särskilt till adoptivfamiljer. 3 % av kommunerna har särskilda kommunala program för stöd efter en adoption och lika stor andel har en regelbunden kontakt med familjen efter adoptionen. 6 % förmedlar kontakt med andra aktörer som kan hjälpa familjen. Temakvällar om adoption och öppen förskola för adoptivfamiljer förekommer i några kommuner.

I olika sammanhang har flera socialsekreterare uppgett att det är oklart vad som ingår i kommunens uppföljningsansvar.

Göteborgs kommun är en av de få kommuner som bedriver en tydlig stöd- och hjälpverksamhet för adopterade och deras familjer.

Adoptionsrådgivningen i Göteborg är tillgänglig för dem som bor i

Göteborgs kommun. Där bor ca 3 300 internationellt adopterade barn och vuxna. Verksamheten startade 1993, som ett projekt med statliga medel, utifrån iakttagelsen att adoptivfamiljer hade särskilda problem som ”ingen annan tog sig an”. År 2000 permanentades verksamheten. Två psykologer, varav en har egen erfarenhet av adoption, arbetar tillsammans halvtid med adoptionsfrågor. Övrig tid arbetar de med andra frågor inom kommunens psykologenhet. Rådgivningen har i princip inga väntetider och är kostnadsfri för den som söker. Arbetet bedrivs främst konsultativt gentemot föräldrar men i viss mån också med samtal och terapi för ungdomar. Rådgivningen menar att det är viktigt att skilja på föräldrars behov av ”navigeringshjälp” och behandlingskrävande sjukdom. Rådgivningen omfattar vanligtvis 5–6 tillfällen. Ca 90 % av föräldrarna får genom rådgivningen insikt om problemen.

10.2.4. Landstingen

Landstingens ordinarie verksamhet är naturligtvis tillgänglig även för adopterade och adoptivföräldrar. Efter hemkomsten är det brukligt att barnet undersöks av barn- eller infektionsläkare för att upptäcka eventuella sjukdomar. Vissa landsting har också, som en förlängning av sin föräldrautbildning för adoptivföräldrar (där sådan förekommer), vissa uppföljande aktiviteter som kan betecknas som rådgivande. Exempel på sådan verksamhet ges nedan.

Västmanlands läns landsting har sedan 1991 en samrådsgrupp mellan Adoptionscentrums (AC) lokalavdelning, barnhälsovården och infektionskliniken i Västerås. Till gruppen har även knutits psykolog från barn- och ungdomspsykiatrin (BUP), företrädare för skolhälsovården samt en logoped med särskild erfarenhet av adoptivbarn. Gruppens ambition är att informera varandra och bevaka forsknings- och erfarenhetsutvecklingen inom området, att ge information till personal inom barnsjukvård, skolor, auktoriserade sammanslutningar och olika utbildningar. Gruppen sörjer vidare för ett kontinuerligt stöd till de blivande adoptivföräldrarna, den nybildade familjen och de uppväxande barnen genom att samordna resurser. Gruppen medverkar också vid AC:s föräldrautbildningar och veckoslutskurser.

Örebro läns landsting och Örebro kommun har en gemensam grupp för adoptionsfrågor med stöd till alla adoptivfamiljer och alla som i sin yrkesutövning möter adoptivbarn och deras familjer.

Gruppen erbjuder konsultation och rådgivning och vill medverka till att adoptivbarn får ta del av de extra resurser som finns i samhället för dessa barn. Gruppen vill också fungera som referensgrupp med samlad kunskap om adoptivbarn och deras familjer. I gruppen ingår adoptivföräldrar, representant för AC:s lokalavdelning, barnomsorgschef, socialsekreterare som handlägger adoptionsärenden, barnhälsovårdspsykolog, förskollärare, lärare, skolsköterska, barnläkare, psykolog inom barnhabiliteringen och utbildningsledare vid barnhälsovården.

10.2.5. Staten

Folåsa behandlingshem utanför Linköping är ett särskilt ungdomshem och drivs av Statens institutionsstyrelse. Folåsa har specialiserat sig på adopterade ungdomar med sociala och känslomässiga problem av sådan omfattning att socialtjänsten i hemkommunen bedömt det nödvändigt med en placering utanför föräldrahemmet. Kriminalitet och missbruk förekommer sällan och då endast i begränsad omfattning. Behandlingstiden är lång, från 18 månader upp till tre år. En plats på Folåsa kostar ca 3 000 kr per dygn (exklusive statsbidrag). I behandlingen läggs särskild tonvikt på familjearbete och att återupprätta relationer. Verksamheten har utvärderats vid två tillfällen.

10.2.6. Övriga aktörer

Nedan ges exempel på andra aktörer på området.

Adoptionsrådgivningen i Skaraborg har funnits sedan 1998 och drivs inom ramen för AC:s lokalavdelning i Skaraborg.

Finansiering sker bl.a. med projektmedel. Inom kommunförbundet i Skaraborg finns en referensgrupp till rådgivningen med representanter för kommuner, länsstyrelsen, kommunförbundet, BUP och barnhälsovården. Rådgivningens verksamhet består bl.a. i telefonrådgivning två timmar varje torsdag. Vissa samtal kan leda till fortsatt kontakt med besök på rådgivningen. Mötena kan innebära stödsamtal och i några få fall terapi. Telefonrådgivning är kostnadsfri medan besök kostar 400 kr per timme. Rådgivningen medverkar i utbildning och handledning för de professionella som kommer i kontakt med adopterade. Vissa kommuner har tecknat avtal med rådgivningen om stöd till adoptivfamiljer. Avtalet omfattar vanligtvis tre träffar med familjen. Den första träffen sker när föräldrarna fått barnförslag, den andra tre månader efter hemkomsten och den tredje träffen sex månader efter hemkomsten. De flesta som kontaktar rådgivningen har förgäves sökt hjälp inom den vanliga hjälpapparaten. Rådgivningen anser att det inom reguljär verksamhet ofta saknas den kompetens som krävs för att kunna skilja ut vilka problem som är avhängiga adoptionen och vilka problem som har annan orsak.

Adoptionsrådgivningen i Stockholm bildades 1988 och drivs i handelsbolagsform. Verksamheten består av konsultation, rådgivning, utbildning och terapi på förfrågan av enskilda, professionella, organisationer och olika institutioner. En timmes rådgivning eller terapi kostar 600 kr och telefonrådgivning längre än 15 minuter kostar 200 kr. Rådgivning ges främst till adoptivföräldrar, medan terapi mestadels ges till adopterade ungdomar.

Det förekommer även familjeterapi. De som kontaktar rådgivningen har oftast sökt hjälp inom hälso- och sjukvården och hos kommunernas socialtjänst, utan att få den hjälp som de anser sig behöva. Långa väntetider inom den ordinarie hälso- och sjukvården är en annan anledning till att någon vänder sig till rådgivningen. Det händer också att kommuner och landsting hänvisar hjälpsökande direkt till rådgivningen.

Nätverket för adoptionsfrågor i Stockholms län består av ett 20-tal professionella som i sitt arbete har kontakt med adopterade.

Nätverket startades i början av år 2002 med syftet att skapa en kunskapsbank gällande råd, stöd och behandling för adoptivfamiljer. Tankar om att skapa intresse för ett framtida rådgivnings- och behandlingscentrum fanns också med vid starten.

Adopterades linje är en jourtelefon som administreras av Forum

För Adopterade, en av AC:s lokalavdelningar. Jourtelefonen finansieras av AC. Jouren har öppet tre timmar en kväll i veckan och bemannas av personer i åldern 18–35 år som själva är adopterade och som fått viss utbildning. Syftet med jourtelefonen är att unga adopterade skall ha någonstans att vända sig för att samtala om olika saker.

De adopterades intresseföreningar är ett komplement till samhällets stöd, då det där ges möjlighet att tala om t.ex. identitet och ursprung, se vidare avsnitt 14.1.

10.2.7. Andra länder

Norden

I Danmark har ”post adoption service” hittills varit begränsad i sin omfattning. Adopterade och adoptivföräldrar är hänvisade till den ordinarie verksamheten. Amtskommunen skall dock göra hembesök i familjen när barnet varit hemma en vecka respektive tre

månader. Syftet med besöken är dels att ge föräldrarna vägledning och rådgivning, dels att sammanställa uppföljningsrapporter till utlandet. Besöken tillför också amtskommunen erfarenhet i adoptionsfrågor. Civilretsdirektoratet kan ge visst stöd i samband med att en adopterad person söker sitt ursprung.

I Finland har adoptionstjänstorganen i uppgift att hjälpa och stödja adoptivfamiljen också efter att adoptionen fastställts. Adoptionstjänstorganen har i gemensam regi och med ekonomisk hjälp från Penningautomatföreningen anställt en telefonkurator som per telefon kan bistå med råd till adopterade, adoptivföräldrar och socialarbetare som arbetar med adoptionsfrågor. Kommunernas socialvårdsorgan har en allmän skyldighet att hjälpa barnfamiljer.

I Island är adopterade och adoptivfamiljer hänvisade till den ordinarie hjälpapparaten.

I Norge är adopterade och adoptivfamiljer hänvisade till den ordinarie hjälpapparaten. De auktoriserade sammanslutningarna har emellertid ställt sig till förfogande för föräldrar med problem, men kapaciteten är långt ifrån tillfredsställande.

Nederländerna

Ungefär 25 % av de adopterade får enligt centralmyndigheten problem relaterade till adoptionen. Stiftelsens Stichting Adoptie Voorzieningen i Utrecht enheter Video Interactie Begeleiding bij adoptie (VIB) och Wegwijzer Adoptie Nazorg (WAN) arbetar med viss post adoption service.

VIB arbetar i förebyggande syfte med videointeraktion (samspelsträning) under det första året efter hemkomsten. Verksamheten bygger på att föräldrarna tar kontakt med VIB, vilket ca 15 % gör. Föräldrarna, som får betala 115 EUR, är ofta oroliga för att anknytningen till barnet inte fungerar. Föräldrarnas samspel med barnet videofilmas vid några tillfällen och filmen analyseras i efterhand av VIB:s personal tillsammans med föräldrarna. Metoden bygger på professor Femmie Juffers forskning som visar att en bra tidig anknytning förebygger senare problem. Om familjen har svåra problem hänvisar VIB till den ordinarie vårdapparaten. Adoptivföräldrarna upplever emellertid att den ordinarie barnhälsovården inte kan ge den hjälp och stöd som

behövs, eftersom råden bygger på holländska friska barn och deras utveckling.

WAN arbetar också med stöd efter adoptionen. Enheten är tillgänglig för telefonkonsultation i vid mening, dvs. adoptivföräldrar, adopterade, andra familjemedlemmar och olika professionella kan kontakta WAN. WAN bedriver ingen egentlig rådgivningsverksamhet men försöker strukturera den medicinska och psykosociala rådgivningen för adoptivfamiljen genom att använda den etablerade vårdorganisationen. WAN utbildar olika grupper av professionella som kommer i kontakt med adoption. WAN ger vidare ut skrifter om adoption.

Det normala är att adoptivfamiljer som har problem får vända sig till det ungdomsvårdscentrum (Youth Care Center) som finns lokalt. Centrumen handhar sociala och psykologiska problem för alla barn och ungdomar. Centrumen diagnostiserar problemen och bedömer svårighetsgraden av dem och ger sedan råd om vart den enskilde skall vända sig. På centrumen finns vanligtvis ingen särskild kunskap om adoption.

10.3. Överväganden

10.3.1. Allmänt

De allra flesta adopterade lever sina liv på samma sätt som de som vuxit upp i sin ursprungsfamilj. Alla adopterade måste dock förhålla sig till adoptionen och i olika skeden av livet kan det finnas behov av stöd från samhället för att kunna hantera svårigheter av skilda slag.

Stöd och hjälp i offentlig regi efter en adoption är ett eftersatt område i Sverige, liksom i många andra länder. De som har stora kunskaper om adoption är dock medvetna om, att adopterade kan få problem som kan ha sin grund i själva adoptionen, vilket nedan redovisade forskning ger stöd för.

10.3.2. Forskning

Professor emeritus i barn- och ungdomspsykiatri Marianne Cederblad har på vårt uppdrag gjort en sammanställning av

viktigare forskning på adoptionsområdet. Sammanställningen återfinns i del 2 av betänkandet.

Den samlade forskningen visar att den stora majoriteten av de adopterade inte får några större problem. Adopterade är dock 2–3 gånger överrepresenterade i kliniska material inom barn- och ungdomspsykiatri, psykiatri samt i social dygnsvård. Pojkarna uppvisar aggressivitet, trots, hyperaktivitet och asociala beteenden medan flickor har mer depressiva symtom, självmordstankar och självmordshandlingar. Intervjustudier ger inte lika entydiga resultat. Flera studier har visat att misshandel, undernäring, vanvård, känslomässig och intellektuell deprivation före adoptionen påverkar barnens anpassning fortfarande efter fler år i adoptivfamiljen. Det har visats att förekomsten av sådana negativa upplevelser snarare än ankomståldern i sig har starkt samband med hur den adopterades liv utvecklas. Hög ålder hos barnet vid adoptionen anses dock genomgående vara en riskfaktor för att utveckla olika problem. Skolproblem bottnar ofta i språksvårigheter, men hyperaktivitet och koncentrationssvårigheter är också vanligare hos adopterade, vilket försvårar skolarbetet. Adopterade kan ha svårigheter att integrera sina föreställningar om den biologiska familjen och sina upplevelser av adoptivfamiljen under uppväxten. Det kan också vara svårt att identifiera sig med två ursprung och/eller två kulturer. Adoptivföräldrarna kan underlätta identifikationsprocessen genom att engagera sig i ursprungslandets kultur m.m.

Ny svensk forskning (Hjern m.fl.) visar att åtminstone 10 % av de adopterade får mycket allvarliga problem. Självmord är hos adopterade 4,4 gånger vanligare än hos icke-adopterade syskon och 3,7 gånger vanligare än för resten av befolkningen. När det gäller självmordsförsök och psykiatrisk vård är motsvarande siffror något lägre (4,2 resp. 2,7 samt 3,5 resp. 2,7). För adopterade är risken för att begå ett allvarligt brott 4,8 gånger högre än hos icke-adopterade syskon och 1,7 gånger vanligare än för resten av befolkningen. Motsvarande siffror för alkoholmissbruk är 2,9 respektive 2,1.

I ett annat nytt arbete (Rooth) visas att utlandsadopterade i åldern 20–32 år har en högre arbetslöshet än vad man skulle förvänta sig med tanke på gruppens utbildning och sociala förutsättningar i övrigt. Rooth lyfter fram diskriminering på grund av avvikande utseende som en möjlig förklaring till detta. I en

annan studie (Lindblad m.fl.)

beskrivs en liknande bild, med högre

arbetslöshet och socialbidragsberoende än förväntat, hos utlandsadopterade i åldern 25–30 år.

En ännu inte publicerad svensk studie (Landegren m.fl.) avseende 76 adoptivbarn från Östeuropa, pekar på att de adopterade barnen från Östeuropa sannolikt har ett betydligt större behov av stödinsatser än tidigare mottagna grupper av adoptivbarn. Alkoholexponering och tillväxthämning under graviditeten, missbildningar, utvecklingsneurologiska avvikelser och inlärningssvårigheter är vanligt förekommande bland de undersökta barnen.

10.3.3. Adoptionen är livslång

Föräldrarnas förutsättningar

Många adoptivföräldrar bär med sig en barnlöshetskris. En obearbetad kris kan påverka bl.a. föräldrarnas möjlighet att knyta an till adoptivbarnet. Det är angeläget att blivande adoptivföräldrar ges möjlighet att bearbeta sina problem i anslutning till barnlösheten, före beslutet att adoptera. IVF-klinikerna (IVF=invitriofertilisering) har här en viktig uppgift att fylla. Det kan också vara av stort värde att ta upp frågor som rör barnlöshetsproblematiken under den obligatoriska föräldrautbildning som vi föreslår i kap. 8.

Småbarnsåren

Oavsett om man får barn biologiskt eller genom adoption innebär familjebildning en stor omställning. För adoptivföräldrar tillkommer många frågor som har med adoptionen att göra. Det är särskilt viktigt att stöd finns när det gäller anknytning mellan barn och föräldrar. Ett barn som utsatts för flera separationer före adoptionen, kan ha svårt att omedelbart knyta an till adoptivföräldrarna. Anknytningsproblem kan visa sig i form av t.ex. hyperaktivitet, uppmärksamhetsstörning, ohämmat kontaktsätt, autistliknande beteende och låg kognitiv funktion. En bra och tidig anknytning kan förebygga framtida problem. Forskningen (Juffer) visar att det går att identifiera vissa tidiga samspelsmönster, som

förutser framtida beteendeproblem i adoptivfamiljer, och att dessa mönster är påverkbara genom rådgivning.

För barnet innebär en förflyttning i samband med internationell adoption en genomgripande förändring av barnets totala livsvillkor. Även om adoptionen innebär en förbättring av livsvillkoren, behöver barnet reagera på och bearbeta den stora förändring som det utsatts för.

Skolåldern

Skolstarten kan accentuera de svårigheter som vissa adopterade har. Eventuella språkproblem kan tydliggöras och det kan finnas behov av stöd i skolsituationen. Även hyperaktivitet och koncentrationssvårigheter kan försvåra skolarbetet. Skolan skall svara upp mot varje barns behov. Adopterade som inte får hjälp med att komma till rätta med språkproblem och andra problem i skolarbetet, kan efterhand utveckla sociala problem.

Tonårstiden

Alla tonåringar har normala behov av att frigöra sig från sina föräldrar. Frigörelseprocessen är mer eller mindre problematisk. För adopterade kan frigörelseprocessen dock bli extra stark. ”Vanliga” utvecklingsproblem kan bli mer låsta och få en särskild karaktär. Asocialitet, utagerande beteende, relationsproblem till föräldrar och andra och skolproblem förekommer.

Identitetsutvecklingen är mer komplex när olika dimensioner av annorlundaskap såsom utseende, etniskt och kulturellt ursprung eller handikapp finns med i en individs liv. För adopterade handlar det också om att i sin identitet integrera delar av sin historia före adoptionen, en historia som kan handla om olika former av utsatthet (se Irhammar del 2).

Adopterade har inte sällan ett avvikande tillväxtmönster, som betingas av tidig undernäring och kompensatorisk hög tillväxttakt efter ankomsten till Sverige. Detta tillväxtmönster medför ofta en tidig pubertet och en kort slutlängd, som kan vålla betydande psykologiska problem. Tidig pubertet utgör också en riskfaktor för missbruk och sexuellt överförda sjukdomar. För barn med mycket

tidig pubertet aktualiseras inte sällan behov av medicinsk behandling och professionellt psykologiskt stöd.

Främlingsfientlighet i samhället kan påverka adopterade på ett negativt sätt, särskilt dem som har ett ickenordiskt utseende.

För adoptivföräldrarna handlar det, liksom för alla tonårsföräldrar, både om normal gränssättning och att kunna separera från det barn som de tidigare fått arbeta extra mycket med att knyta an till.

Vuxenlivet

Adoptionen är livslång. Forskningen (Lindblad m.fl.) tyder på att adopterade i högre grad än andra kan ha en relationsskörhet. Detta kan bli särskilt påtagligt när adopterade själva bildar familj eller när de upplever separationer under uppväxten eller senare i livet. I dessa sammanhang kan adopterade ha behov av stöd.

Utlandsadopterade har vidare en högre arbetslöshet och är i högre grad socialbidragsberoende än förväntat, vilket kan skapa ytterligare problem.

10.3.4. Samhällets ansvar

Samhället medverkar på ett speciellt sätt till familjebildning genom internationell adoption, och har enligt vår mening därför ett särskilt ansvar för att adopterade får goda levnadsvillkor i Sverige. För att överhuvudtaget kunna upptäcka adoptionsanknutna problem krävs, enligt dem som specialiserat sig på området, särskild kunskap om adoption.

De adoptivföräldrar och adopterade som har hört av sig till oss, liksom auktoriserade sammanslutningar och NIA, upplever att det är mycket svårt för adopterade och deras familjer att få hjälp inom den vanliga hjälpapparaten. Det är först när de besöker någon adoptionsrådgivning, eller av en händelse träffar på någon inom den offentliga vården med adoption som specialintresse, som de adopterade kunnat få förståelse för och hjälp med sina problem.

Socialnämnden har sedan den 1 januari 1998 ett uttalat ansvar för att tillgodose de hjälpbehov som kan finnas efter en adoption. Av

enkätsvaren framgår dock att de flesta kommuner inte har någon strukturerad verksamhet för adopterade och deras familjer.

Övriga samhällsaktörer som kommer i kontakt med adopterade har inte något uttalat ansvar för just adopterade barn och ungdomar.

Specifik adoptionskunskap saknas i grundutbildningar, och är inte heller allmänt förekommande bland de yrkesgrupper, som kommer i kontakt med adopterade och deras familjer. Det finns härmed en risk för att de adopterade och adoptivföräldrar, som behöver stöd eller behandling, inte får det alls eller att de får fel stöd och behandling.

10.3.5. Kunskap om adoption

Allmän kunskap

Alla som i sitt arbete kommer i kontakt med adopterade, bör ha kunskap om att adopterade kan ha vissa svårigheter. Det går inte att bortse från att problem av olika slag kan förekomma trots en socialt stabil familjesituation. Eventuella problem i t.ex. skolarbetet måste tas på allvar innan de vuxit sig allt för stora. Det viktiga är att problemen uppmärksammas tidigt och att den adopterade kan få hjälp av någon som besitter särskilda kunskaper om adopterade. En del i den allmänna kunskapen om adopterade är att känna till vart adopterade och adoptivföräldrar kan vända sig när problem som kräver särskild kunskap om adoption uppstår.

Särskild kunskap

De som arbetar med att ge stöd och hjälp eller vård och behandling till adopterade och adoptivföräldrar, måste ha särskilda kunskaper om vad en adoption innebär för den adopterade och för adoptivföräldrarna.

Kunskap om tidiga separationers påverkan på möjlighet till anknytning, språkutveckling, identitetsutveckling, skuldproblematik etc. är sådan särskild kunskap som de som ger hjälp måste besitta. En allmän kunskap om adoptionsfrågor är också angelägen.

Teoretisk kunskap kan inhämtas genom fortbildning. Ännu viktigare är förmodligen att i det dagliga arbetet få möta adopterade

och adoptivföräldrar regelbundet, vilket på sikt kan medföra att egen erfarenhet kan läggas till teoretisk kunskap och hög kompetens kan på så sätt utvecklas.

Kompetensutveckling

Alla som i sitt yrke ofta möter adopterade måste göras uppmärksamma på gruppens behov. De professionella måste också få tillgång till fortbildning på området. Det är vår utgångspunkt att de förslag vi lägger i kap. 11 och 12, skall bidra till en ökad kunskap om adopterade på såväl lokal som regional nivå.

Vi föreslår att kommuner och landsting samverkar i regionala adoptionsrådgivningar, se vidare kap. 11. Med en regional adoptionsrådgivning kommer adoptionsfrågor inte längre att vara sällanfrågor för socialtjänsten och barnhälsovården, och en hög kompetens bör kunna arbetas upp. Adoptionsrådgivningarna skall inom sin region utgöra en kunskapsbank om adopterade. Rådgivningarna skall kunna ta emot förfrågningar från olika yrkesgrupper men också aktivt föra ut kunskap om adopterade, t.ex. i samband med utbildnings- och informationsdagar för olika yrkesgrupper.

Det nationella forsknings- och kunskapscentrum, som vi föreslår skall bildas, se vidare kap. 12, kommer att fylla en viktig funktion i spridandet av kunskap om adopterade. Detta centrum skall bl.a. se till att forskningsresultat görs tillgängliga för dem som arbetar ”på fältet”, t.ex. genom seminarier, konferenser, utbildningspaket och skriftsammanställning. Det är här viktigt att betona arbetsgivarens ansvar för att personalen har den kunskap som krävs för att arbetet skall kunna utföras på ett bra sätt.

10.3.6. Stöd och hjälp enligt 5 kap. 1 § socialtjänstlagen

Bakgrund

Socialnämndens särskilda ansvar för adopterade infördes den 1 januari 1998, och kom till efter att FN:s kommitté för barnets rättigheter år 1993 påtalade att Sverige saknade ett särskilt system för uppföljning av hur det faktiskt går för adopterade från utlandet i svenska familjer. Kommittén rekommenderade att åtgärder skulle vidtas för att närmare övervaka situationen för dessa barn.

Adoptionslagstiftningsutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1994:137 s. 156) ett tillägg i socialtjänstlagen, för att åtgärda kritiken. Utredningen ansåg att ett förtydligande behövde göras i socialtjänstlagen när det gäller socialnämndens särskilda ansvar för de adopterade.

Socialnämndens förtydligade ansvar för adopterade fördes in i samma bestämmelse som reglerar socialnämndens särskilda ansvar för barn och unga, efter det att ett mål eller ärende om vårdnad eller umgänge har avgjorts.

Vi konstaterar att FN:s kommitté efterlyste ett system för uppföljning och att detta tillgodosågs genom att socialnämnden gavs ett förtydligat ansvar att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om adoption har avgjorts. Det har emellertid i förarbetena till bestämmelsen, inte klart definierats vad stöd och hjälp innebär i detta sammanhang.

Under våren 1999 anordnade Allmänna Barnhuset i samarbete med NIA en konferens om socialtjänstens ansvar för stöd och hjälp efter en adoption. Arrangörerna ville lyfta fram den förändring som gjordes i socialtjänstlagen den 1 januari 1998 och bidra till att ge lagtexten ett konkret innehåll. I den rapport, Adopterad – och sedan…?, som publicerades efter konferensen framkommer bl.a. följande (s. 47).

Vid konferensen återkom två aspekter som en röd tråd i arbetet med adoptioner: behovet av samverkan och ökad kunskap. Samverkan behöver utvecklas både över förvaltningsgränserna och inom förvaltningarna. Mer kunskap behövs hos samtliga yrkesverksamma som kommer i kontakt med adoptivfamiljer. Det är socialnämnden som har ålagts ansvaret för att tillgodose det särskilda behov som kan finnas hos adoptivbarn. Många behov rör emellertid sådant som ligger utanför socialtjänstens ansvarsområde. Det kan gälla medicinska och psykiska problem eller problem i skolan. En förutsättning för att socialtjänsten skall kunna ta sitt uppföljningsansvar är därför att samarbetet utvecklas med barnhälsovården, barnomsorgen, skolan, barn- och ungdomspsykiatrin etc.

Utredningens definition av stöd och hjälp

För att socialnämnden skall kunna tillhandahålla stöd och hjälp efter en adoption, måste det stå klart vad som avses med begreppet.

Såvitt vi känner till har stöd och hjälp efter en adoption inte definierats tidigare.

Avsikten med att ge stöd och hjälp är enligt vår mening att givaren bidrar till att mottagaren kan lösa ett problem eller hantera en situation på ett bättre sätt. I socialnämndens stöd och hjälp kan ingå att en socialsekreterare, med goda kunskaper om adopterades och adoptivfamiljens särskilda förutsättningar, kan ge tips om olika förhållningssätt och lämplig litteratur och socialsekreteraren skall också kunna vara en samtalspart. Exempel på situationer när stöd kan behövas är vid relationsproblem inom familjen, svårigheter i föräldrarollen och vid livskriser som har sin grund i adoptionen. Stöd kan ges enskilt eller i grupp.

Stöd kan också behöva ges till en ung adopterad person. Under olika skeden i uppväxten kan det finnas behov av att få samtala med någon utanför familjen om bakgrund, känslor av tillhörighet och utanförskap och andra existentiella frågor. Behov av samtal kan t.ex. uppstå i samband med att en adopterad person söker sitt ursprung och därmed får tillgång till känslomässigt svårhanterliga uppgifter i adoptionsdokumenten. Att få hjälp med strategier för att kunna förhålla sig till sitt livsöde kan vara värdefullt.

Möjligheten till familjesamtal (familjestöd) bör också finnas under barnets uppväxt, inte minst under tonårstiden då problem kan accentueras. Det är dock här viktigt att känna till att familjebehandling inte alltid är den självklart bästa behandlingen under den adopterades tonårsperiod. Den adopterade kan behöva få individuellt stöd i form av samtal och egen kontaktperson, som gärna kan vara en vuxen adopterad person.

Socialnämndens förtydligade ansvar enligt 5 kap. 1 § SoL omfattar inte vuxna adopterade. Kommunen har dock det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Eftersom särskild kunskap om adoption skall finnas hos socialtjänsten är det lämpligt att ta tillvara denna kunskap även när det gäller vuxna adopterade. Vuxna adopterade skall således också kunna vända sig till socialtjänsten om de behöver stöd och hjälp i anledning av adoptionen.

För att uppfattas som ett reellt stöd är det viktigt att socialsekreterarna har den särskilda kunskap om adopterade som krävs och att kontinuerlig fortbildning ges. Marknadsföring av stöd- och hjälpverksamheten är också viktig. I samband med föräldrautbildning kan blivande föräldrar nås på ett naturligt sätt. Att andra

yrkesgrupper får kännedom om verksamheten, är naturligtvis avgörande för att kunskap skall kunna spridas, så att adoptivfamiljer, adopterade och professionella får kännedom om var stöd och hjälp finns att få.

Stöd och hjälp gränsar mot medicinsk vård och behandling. Sådan vård och behandling skall ges av landstingen. Om den hjälpsökande bedöms vara i behov av vård och behandling skall socialsekreteraren kunna hänvisa till landstinget och någon med rätt kompetens för det aktuella problemet. Det är här mycket angeläget att socialsekreteraren har goda kunskaper om vilken ”adoptionskompetens” som finns inom landstinget.

10.3.7. Andra kommunala aktörer

Förskola, skola och skolhälsovård

Enligt 2 a kap. 3 § tredje stycket skollagen (1985:1100) skall förskoleverksamheten och skolbarnomsorgen utgå från varje barns behov. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall ges den omsorg som deras speciella behov kräver.

Enligt 2 b kap. 1 § samma lag skall utbildningen i förskoleklassen stimulera varje barns utveckling och lärande. Den skall ligga till grund för fortsatt skolgång. Särskilt stöd skall ges till barn som behöver det.

Enligt 4 kap. 1 § andra stycket skollagen skall i grundskolan särskilt stöd ges till elever som har svårigheter i skolarbetet.

Skolhälsovårdens uppgifter regleras i 14 kap. skollagen. Enligt 2 § första stycket har skolhälsovården till ändamål att följa elevernas utveckling, bevara och förbättra deras själsliga och kroppsliga hälsa och verka för sunda levnadsvanor hos dem. Enligt andra stycket skall skolhälsovården främst vara förebyggande. Den skall omfatta hälsokontroller och enkla sjukvårdsinsatser.

Som framgår ovan har förskola och skola samma ansvar gentemot alla barn. Det är emellertid angeläget att förskole- och skolpersonal har åtminstone allmän kunskap om adopterades särskilda förutsättningar. Det finns annars en risk för att eventuella problem inte uppmärksammas förrän de blivit allvarliga. Att de adopterade i regel kommer från socialt väletablerade familjer kan

vara en faktor som fördröjer förskolans och skolans stödjande insatser, vilket inte är acceptabelt. En ökad kunskap om adopterade är nödvändig för att adopterades behov skall kunna uppmärksammas. Att det finns specialpedagoger som kan ge adopterade rätt stöd i skolarbetet är viktigt.

Det är inte ovanligt att adopterade har problem med språkutvecklingen och det är angeläget att eventuella sådana problem uppmärksammas tidigt, så att den adopterade kan få hjälp av en logoped.

10.3.8. Landstingets ansvar för vård och behandling

Allmänt

Varje landsting skall enligt 3 § första stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom landstinget.

Adopterade har lika stor rätt till en god hälso- och sjukvård som alla andra grupper med olika behov av behandling. Det gäller dock att hälso- och sjukvårdspersonalen har kunskap om de problem som en adoption kan medföra, så att adopterade kan få adekvat behandling. Att föra in adoptionskunskap i alla grundutbildningar för dem som i sitt framtida yrkesliv kan tänkas möta adopterade, är enligt vår mening inte befogat. Däremot är det angeläget att alla som i sitt yrke kommer i kontakt med adopterade är medvetna om gruppens särskilda svårigheter, så att eventuella problem uppmärksammas så tidigt som möjligt. Det är dock inte rimligt att kräva att alla skall ha en särskild kunskap om behandling av adopterade. Att den adopterade kan hänvisas till någon med särskilda kunskaper är dock nödvändigt för att adekvat behandling skall kunna ges. För att detta skall uppnås krävs att hälso- och sjukvårdens behandlingsresurser organiseras på ett sådant sätt att det är lätt att identifiera var den särskilda kunskapen finns. Ett sätt kan vara att skapa nätverk med representanter för olika yrkesgrupper eller att arbeta i multidisciplinära team, där särskild kunskap om adopterade och adoptionsrelaterade problem måste finnas.

Nedan ges exempel på olika aktörer som kan tänkas komma i kontakt med adopterade i högre grad än andra.

Barnhälsovården

Många familjer med adopterade barn har kontakt med barnavårdscentralen (BVC) när barnen är relativt nyanlända i Sverige. Hur ofta de träffar BVC-sköterskan varierar dock. När det gäller frågor om t.ex. anknytning har BVC en viktig roll. Det är särskilt angeläget att anknytningsprocessen mellan föräldrar och barn följs upp av psykolog under en längre tid efter adoptionen. Att ta fram särskilda omhändertagandeprogram för adoptivbarn är ett sätt att stödja barnet och föräldrarna i ett tidigt skede, så att allvarliga problem inte behöver utvecklas.

Att en barnavårdscentral, tillsammans med socialtjänsten, samverkar om adoptivbarn i t.ex. en familjecentral, kan vara ett annat sätt att öka barnhälsovårdens kunskap om adoptivbarn, se vidare avsnitt 11.3.3.

Barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) samt vuxenpsykiatrin

Många av de adopterade som får problem vänder sig till BUP eller vuxenpsykiatrin. Barnpsykiatrikommittén skrev i sitt betänkande

Det gäller livet (SOU 1998:31 s. 378 f.) följande.

De problem som man möter inom adoptionsrådgivningarna handlar i mycket om att de tidiga erfarenheterna gjort att ”vanliga” utvecklingsproblem blivit mer låsta och fått en särskild karaktär. Erfarenheter från § 12-hemmet Folåsa visar på liknande sätt att de adopterade ungdomarna inte har riktigt samma problem som andra ungdomar som får vård vid behandlingshemmet. Adoptivbarnen inom tvångsvården rapporteras ha uttalat svårt att knyta an till mer än en person och de är extremt känsliga för svek. Det är en samstämmig uppfattning att det krävs specialiserad barn- och ungdomspsykologisk kompetens för att rätt förstå adoptivbarns behov och psykiska problem för att kunna ge rätt sorts stöd och hjälp.

Det kan enligt vår mening inte nog poängteras vikten av att såväl BUP som vuxenpsykiatrin har särskild kunskap om adoptivbarn, adoptivföräldrar och vuxna adopterade och om adoptionsrelaterade problem. Inte minst de alarmerande forskningsresultaten rörande självmord och självmordsförsök, visar att det är viktigt att de adopterade och deras familjer tas på allvar när de söker hjälp.

Barn- och ungdomspsykiatrin får under perioden 2002–2004 genom den s.k. försvarsuppgörelsen särskilda medel, som bl.a. skall

stimulera metodutveckling. Detta borde även komma adopterade till del.

Ungdomsmottagningar

Ungdomsmottagningarna är en verksamhet som vänder sig till ungdomar i åldern 13–ca 20 år. Mottagningarna hjälper till med allt från preventivmedel till relationsproblem. Berg-Kelly och Erikssons studie från 1997 (se del 2) visar att adopterade flickor tidigare än andra jämnåriga lagt sig till med ”vuxenbeteende”, dvs. gjort sexuella erfarenheter och prövat på droger. Det finns därmed anledning att tro att adopterade flickor kan ha behov av att tidigt söka sig till en ungdomsmottagning. Givetvis kan även adopterade pojkar behöva stöd i frågor om relationer m.m. Att ha god kunskap om adoptionsrelaterade problem är angeläget för att kunna möta adopterade ungdomar på ett bra sätt.

Mödrahälsovården

Allt fler internationellt adopterade har kommit upp i den ålder då det är naturligt att själv bilda familj. Det är därför angeläget att de tankar och funderingar som en graviditet hos en adopterad person kan ge upphov till, kan mötas på ett kvalificerat sätt av såväl barnmorskor som mödrahälsovårdspsykologer.

10.3.9. Adopterades intresseorganisationer

De adopterades intresseorganisationer har en viktig roll att fylla. Vi vill dock understryka att organisationerna inte skall ta över samhällets ansvar för stöd och hjälp. Att möta andra adopterade, kanske från samma land, och komma till insikt om att andra har liknande tankar och erfarenheter, kan dock utgöra ett stort stöd för den som är adopterad. Organisationerna kan ha särskilt stor betydelse för tonåringar och unga vuxna, se vidare avsnitt 14.1.

11 11 11 11 Organisation och genomförande i

arbetet med adoptionsanknutna frågor

Utredningens bedömning: Adoptionsanknutna frågor är för de flesta kommuner och för barnhälsovården sällan förekommande frågor. De allra flesta kommuner har mycket att vinna på att samverka med varandra i adoptionsanknutna frågor. Kommunal samverkan med landstinget i föräldrautbildning och stöd- och hjälpverksamhet kan ge vinster för båda parter. Fördelen med regional samverkan i adoptionsanknutna frågor är att de som arbetar med dessa frågor kan få den särskilda kunskap om adoption som behövs, för att tillgodose de adopterades och deras familjers behov. Samverkan mellan kommuner behöver uppmuntras och stärkas i adoptionsanknutna frågor.

Utredningens förslag: Vi föreslår att kommuner och landsting som samverkar med varandra i adoptionsanknutna frågor skall kunna ansöka om och beviljas ett statligt stimulansbidrag, som bör utgå under flera år. Socialstyrelsen bör få ansvar för att administrera bidraget och följa upp effekten av detta.

11.1. Inledning

Adoptionsanknutna frågor är vanligtvis inte stora frågor för vare sig kommuner eller landsting. För att säkerställa att barnets bästa alltid sätts främst, och att rätt kompetens finns för att möta de särskilda behov som kan finnas såväl före som efter en adoption, är det enligt vår mening nödvändigt att färre professionella arbetar med dessa frågor, men att de gör det oftare. Såväl kommuner som landsting har mycket att tjäna på att samverka i dessa frågor, inte minst ur effektivitets- och resurssynpunkt. En önskvärd utveckling är enligt vår uppfattning att handläggning av adoptionsanknutna

frågor sker på en regional nivå. I det följande ger vi exempel på hur samverkan skulle kunna komma till stånd.

11.2. Socialtjänstlagen

Enligt 2 kap.1 och 2 §§socialtjänstlagen (2001:453), SoL, svarar varje kommun för socialtjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta ansvar innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän.

Enligt 2 kap. 5 § samma lag får kommunen sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Enligt 6 § första stycket samma kapitel får kommunen även träffa överenskommelse med t.ex. landstinget om att, inom ramen för socialtjänstens uppgifter, samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser.

Enligt 3 kap. 3 § SoL skall insatser inom socialtjänsten vara av god kvalitet. För utförande av socialnämndens uppgifter skall det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Kvaliteten i verksamheten skall systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.

11.3. Överväganden och förslag

11.3.1. Problembild

Som framkommit tidigare är socialtjänstens arbete med adoption sällanfrågor. Det är enligt vår mening svårt att uppnå hög kompetens i frågor som är sällan förekommande och det är inte heller rimligt att begära att varje enskild kommun skall ha särskilda kunskaper på adoptionsområdet.

Det är vidare svårt för barnhälsovården att på varje barnavårdscentral (BVC) ha särskilda kunskaper om adoptivbarn.

11.3.2. Samverkan inom adoptionsområdet

Kommunal samverkan

För att socialtjänsten skall kunna ha ett uttalat barnperspektiv i samband med adoption krävs, förutom kunskap om barns behov och utveckling i allmänhet, särskild kunskap om adopterade och stor erfarenhet av utredning av blivande adoptivföräldrar i synnerhet. Sådan kunskap och erfarenhet är svår att få om adoptionsanknutna frågor är sällanfrågor för handläggarna. För att adoptionsanknutna frågor skall bli vanligt förekommande talar, enligt vår mening, mycket för att kommuner bör samverka med varandra. Vid en sådan samverkan koncentreras socialtjänstens arbete med adoption till färre handläggare, som genom erfarenhet och fortbildning kan arbeta upp en hög kompetens.

Regional adoptionsrådgivning

Med uttrycket regional adoptionsrådgivning avses en regional verksamhet där kommuner i samverkan tillhandahåller föräldrautbildning inför adoption, utredning inför beslut om medgivande samt stöd och hjälp efter en adoption. Uttrycket är inte knutet till någon särskild form för samverkan.

Enligt vår uppfattning kan områdena föräldrautbildning, utredning inför beslut om medgivande samt stöd och hjälp efter en adoption alla ses som en form av rådgivning. Utbildningen skall ge de blivande föräldrarna den information som de behöver för att kunna göra ett väl grundat ställningstagande till om de vill adoptera. Utredningen kan, utöver den bedömning av de blivande föräldrarna som görs, också ses som rådgivande. I andra länder förekommer t.ex. att uttrycket adoptionsrådgivning används för det vi i Sverige kallar utredning (se t.ex. Finland). Att stöd och hjälp efter adoptionen kan vara rådgivande är uppenbart. Vad stöd och hjälp enligt vår mening innebär, framgår av avsnitt 10.3.6.

Hur samverkan kan gå till i praktiken beskrivs i avsnitt 11.3.3.

Samverkan med landstinget

I föräldrautbildningen och när det gäller stöd och hjälp efter en adoption är det angeläget att kommunerna samverkar med landstingets barnhälsovård. För att tillföra barnhälsovården särskild kunskap om adoption kan en barnavårdscentral i en region utses att samverka med den regionala adoptionsrådgivningen.

För ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser kan socialtjänst och barnhälsovård med fördel samverka vid föräldrautbildning inför adoption. Detta skulle förhindra att två utbildningar, med en hel del gemensamma beröringspunkter, ges parallellt och också medföra en bredare utbildning.

Öppen förskola

Det är enligt vår mening av stort värde att den regionala adoptionsrådgivningen samverkar med en öppen förskola. Att någon dag i veckan ha förskolan öppen enbart för adoptivfamiljer kan vara positivt för familjerna. Med ett större upptagningsområde kan detta vara realistiskt. Såväl BVC-sjuksköterska som socialsekreterare kan vid behov medverka i verksamheten.

Annan samverkan

Den regionala adoptionsrådgivningen kan med fördel samarbeta med de adopterades intresseorganisationer. Ett sådant samarbete kan vara värdefullt i föräldrautbildningen, men också i stöd- och hjälpverksamheten, t.ex. i gruppverksamhet för unga adopterade.

11.3.3. Organisatoriska frågor

Allmänt

Som framgår ovan har kommunerna mycket att vinna på att samverka dels med varandra, dels med landstinget i frågor kring adoption. Vid samverkan blir adoptionsfrågor inte längre sällanfrågor och en hög kompetens kan lättare byggas upp, vilket bör komma de adopterade och deras familjer till godo.

Ett län skulle kunna utgöra ett lämpligt geografiskt underlag för samverkan mellan i länet ingående kommuner och landstinget. I de tre storstadslänen är det dock tänkbart att det finns utrymme för flera samverkansenheter, medan befolkningsunderlaget i glesbygdslänen kan vara väl litet. Ett litet befolkningsunderlag måste dock vägas mot behovet av närhet.

Kommunal samverkan i adoptionsanknutna frågor kan ske på olika sätt. En tänkbar lösning är att en kommun i länet åtar sig att mot ersättning ansvara för föräldrautbildning, göra samtliga hemutredningar och ge stöd och hjälp efter en adoption. I lämpliga delar kan kommunen samverka med landstinget. En annan lösning är att kommunerna i länet avtalar om samverkan i frågan och att några särskilt kunniga, intresserade och lämpade socialsekreterare från olika kommuner ansvarar för nyss nämnda områden och samverkar med landstinget i lämpliga delar. Flera lösningar kan finnas.

Olika former för samverkan

Vi väljer att nedan närmare beskriva hur samverkan i adoptionsanknutna frågor kan se ut, inom ramen för en familjecentral. Familjecentraler finns dock inte överallt och det kan också finnas andra skäl för att kommuner och landsting inom en region vill samverka i adoptionsanknutna frågor på annat sätt än i en familjecentral. Det måste vara de lokala behoven som styr hur samverkansformen skall se ut. Det viktiga är inte att samverkan sker i en viss form utan att samverkan överhuvudtaget kommer till stånd.

Vi vill dock framhålla vikten av att resurserna samlas och att verksamheten bedrivs på en plats i en region, eftersom verksamheten måste få en viss storlek. En avvägning måste dock göras så att det geografiska underlaget inte blir så stort att individen får orimligt lång väg till adoptionsrådgivningen.

Stöd till andra aktörer

Den regionala adoptionsrådgivningen och dess samverkanspartner skall utgöra en regional kunskapsbank om adoption.

En mycket viktig uppgift för adoptionsrådgivningen är att aktivt föra ut kunskap om adoption till olika professionella grupper som kommer i kontakt med adopterade och adoptivföräldrar. Utbildnings- och informationsdagar kan hållas för olika målgrupper. Viktiga grupper är t.ex. skol- och förskolepersonal, psykologer, familjeterapeuter, personal inom barn- och ungdomspsykiatrin och barn- och mödrahälsovården och personal på ungdomsmottagningar. De professionella skall givetvis också kunna vända sig till adoptionsrådgivningen i olika frågor som rör adoption.

Samarbete med nationellt forsknings- och kunskapscentrum

Adoptionsrådgivningen skall ha nära kontakt med det nationella forsknings- och kunskapscentrum som vi föreslår skall inrättas, se kap. 12.

Familjecentraler

Allmänt om familjecentraler

Familjecentraler är exempel på när kommun och landsting samverkar i olika frågor som rör familjen. Fram till år 2002 har minst ett hundratal familjecentraler bildats runt om i Sverige.

Föreningen för familjecentraler (FFF) bildades för att ta över efter dåvarande Folkhälsoinstitutet, som tidigare fungerade som nationell myndighet för familjecentraler. Idag är det FFF som fungerar som samlande organ för de verksamheter och yrkesgrupper som ingår i en familjecentral.

FFF beskriver familjecentralen som följer (se www.familjecentraler.org.se).

En familjecentral bedriver en verksamhet som är generellt hälsofrämjande, tidigt förebyggande och stödjande samt riktar sig till föräldrar och barn. En familjecentral bör minst innehålla mödrahälsovård, barnhälsovård, öppen förskola och socialtjänst med inriktning mot förebyggande arbete.

På en familjecentral arbetar flera olika yrkeskategorier tillsammans kring barnfamiljen. Förutom barnmorskor, sjuksköterskor, förskollärare och socialsekreterare kan det även finnas familjerådgivare, fritidsledare, psykologer och läkare.

Kännetecknande för verksamheten är att huvudmännen, t.ex. kommun och landsting, samordnar sina resurser för att möjliggöra en tvärfacklig samverkan.

Det finns många benämningar på det som FFF valt att kalla familjecentral. Men oavsett om det heter familjecentral, familjecentrum, familjens hus eller något annat så är det ovan nämnda kriterier som avgör om verksamheten är en familjecentral.

Hur familjecentralens verksamhet ser ut beror till stor del på barnfamiljernas behov och önskemål. Basen är den allmänna mödra- och barnhälsovården i samverkan med öppna förskolan samt en förebyggande individ- och familjeomsorg (socialtjänst). Målet för verksamheten är att utifrån hela familjens livssituation främja en god hälsa hos barn och föräldrar.

Samverkan mellan de olika yrkesgrupperna är en förutsättning för en fungerande familjecentral. Den främsta vinsten med samverkan mellan många yrkeskategorier kring barn och barnfamiljer är att den ökar förmågan att upptäcka och tillgodose behov bland barnfamiljer i ett upptagningsområde. Samverkan innebär också att man får bättre förutsättningar att skräddarsy lösningar för ett specifikt behov.

Personliga kontakter i det löpande arbetet tillsammans med samordning av resurser skapar enligt FFF samverkan.

En vanlig invändning mot samverkan är att det skulle finnas risk för att yrkesrollerna flyter ihop. Men tvärtom har det visat sig att yrkesrollerna blir tydligare. Det beror på att man kan remittera vidare istället för att ikläda sig en yrkesroll man kanske inte behärskar. Alla kan istället koncentrera sig på sin egen yrkesroll. Genom att arbeta så nära andra yrkeskategorier, framstår den egna yrkeskompetensen tydligare.

Familjecentraler som plattform för samverkan i adoptionsanknutna frågor

Vi är av den uppfattningen att socialtjänstens verksamhet med föräldrautbildning och utredning inför adoption samt stöd och hjälp efter en adoption skulle passa väl in i en familjecentral. Att adoptionsrådgivningen skall vara regional, medan familjecentraler ofta har en lokal prägel, är enligt vår mening inte ett problem. Eftersom landstinget redan finns inom familjecentralen är det

naturligt att samverka även kring adoptivbarn. Inom familjecentralen finns också öppen förskola. På en familjecentral är samverkan redan en etablerad arbetsform, varför inkörsproblemen inte bör bli särskilt stora.

Att föräldrautbildning och utredning inför adoption samt stöd och hjälp efter en adoption lokaliseras till en plats som familjer med biologiska barn har kontakt med kan ha ett värde i sig, då många människor drar sig för att kontakta den ordinarie socialtjänsten.

Vi gör bedömningen att familjecentraler kommer att finnas kvar och att de har möjlighet att utvecklas. Landstingsförbundet har till oss framfört att verksamheten med familjecentraler bedöms vara stabil. Regeringen uttalar i prop. 2002/03:53 s. 62, Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m., följande om familjecentraler.

Folkhälsoinstitutet har utvärderat verksamheterna med familjecentraler (Familjecentraler, 14/2000) och funnit att modellen är framgångsrik såväl ur ett brukarperspektiv som ur ett samverkansperspektiv. Familjecentraler är enligt institutet framtidens stöd till föräldrar och barn. Regeringen anser att familjecentralerna som nu funnits under en längre tidsperiod är en angelägen verksamhet med stor framtida utvecklingspotential.

Genomförande

Vi ger här ett exempel på hur samverkan i en familjecentral skulle kunna gå till.

En familjecentral i ett län skulle kunna utses att, utöver sin lokala verksamhet, också inrymma en regional adoptionsrådgivning. Adoptionsrådgivningen skulle kunna bemannas av kommunalt anställda socialsekreterare som ansvarar för föräldrautbildning inför adoption, utredning inför beslut om medgivande och för stöd och hjälp efter en adoption. Andra yrkeskategorier kan också vara aktuella. I föräldrautbildningen och i stöd- och hjälpverksamheten bör adoptionsrådgivningen samverka med landstingets BVCsjuksköterska och BVC-psykolog som finns på familjecentralen.

För nyblivna föräldrar i allmänhet spelar barnavårdscentralen en stor roll. Det är önskvärt att adoptivföräldrarna erbjuds att tillhöra den barnavårdscentral som skall samverka med adoptionsrådgivningen på familjecentralen, och som skall ha särskild kunskap om adopterade. Vissa familjer kan dock komma att få lång väg till barnavårdscentralen eller kan av andra skäl föredra en annan

lösning. Familjerna har naturligtvis alltid möjlighet att välja att gå till sin lokala barnavårdscentral, som vid behov bör kunna få adoptionsspecifika råd från den barnavårdscentral som har särskild kunskap om adopterade. Det är dock vår förhoppning att kontakten som uppstår mellan föräldrar och personal på adoptionsrådgivning och BVC under föräldrautbildning och utredning är av så stor betydelse, att föräldrarna efter hemkomsten gärna vänder sig till den barnavårdscentral som samverkar med adoptionsrådgivningen

.

Om ett landsting väljer att lokalisera även behandlingsresurser till familjecentralen kan detta vara till fördel för de adopterade.

Det är angeläget att från början göra klart hur huvudmännens resurser skall fördelas, t.ex. när det gäller föräldrautbildning.

Samverkan skall också ske med den öppna förskola som finns på familjecentralen.

Adoptionsrådgivningen bör ha en så stor personalgrupp att verksamheten inte blir sårbar. De som arbetar med adoptionsanknutna frågor måste dock få möjlighet att göra det ofta, eller i vart fall regelbundet, varför personalgruppen vid en normalstor rådgivning inte bör vara alltför stor. Genom en regionalt samlad adoptionsrådgivning får man en personalgrupp, som efterhand samlar en allt större kunskap i adoptionsanknutna frågor.

11.3.4. Utredningens förslag – stimulansbidrag

Samverkan och behov av ökade resurser

Kommunerna har redan idag möjlighet att samverka såväl med varandra som med landstinget inom ramen för socialtjänstens uppgifter. Någon utbredd samverkan förekommer dock inte på adoptionsområdet, trots att behov av detta påtalats tidigare (se SOU 1994:137 s. 156). Ur de adopterades och deras familjers perspektiv är det dock mycket angeläget att kvalitet och tillgång på utbildning, utredning och stöd och hjälp efter en adoption blir jämn över hela landet. Enligt vår mening är samverkan på området nödvändig.

Kommunal samverkan om utredning och stöd och hjälp kräver egentligen inga nya resurser. Samverkan innebär enbart en annan organisation för frågor som kommunerna redan idag ansvarar för.

Föräldrautbildning i kommunal regi är dock en ny uppgift för kommunerna. Utbildningen bör kunna finansieras med deltagaravgifter, se vidare avsnitt 15.1.

Att styra adoptivfamiljerna till en barnavårdscentral i landstinget kräver inte heller några nya resurser. Att landstinget medverkar i den kommunala föräldrautbildningen bör innebära lägre kostnader för landstinget, jämfört med om landstinget bedriver egen utbildning för blivande adoptivföräldrar.

För att en bra verksamhet kring adoption skall komma till stånd genom samverkan mellan kommuner och mellan kommuner och landsting, är det enligt vår uppfattning, nödvändigt att staten ser till att föra ut budskapet om vad staten anser måste göras på området. Detta kan ske exempelvis genom att Socialstyrelsen får i uppdrag att anordna konferenser riktade till kommuner och landsting.

Att komma igång med samverkan kan i ett inledningsskede kräva nya resurser för främst administration. För att stimulera kommuner att samverka med varandra och med landstingen och för att tydliggöra det offentliga ansvaret för adoptionsfrågor, föreslår vi att ett statligt stimulansbidrag lämnas till de kommuner och landsting som väljer att samverka kring adoption och adoptivfamiljer. Nedan ges ett exempel på hur stimulansbidrag i andra sammanhang drivit fram nya arbetssätt och skapat en bättre verksamhet för brukarna.

Stimulansbidrag i samband med psykiatrireformen

Den svenska psykiatrireformen trädde i kraft 1995. Reformen syftade till att förbättra livssituationen för psykiskt funktionshindrade genom effektivare insatser och ett förtydligat kommunalt ansvar för boende och sysselsättning för målgruppen.

Urban Markström, Institutionen för socialt arbete vid Umeå universitet, studerar i sin avhandling Den svenska psykiatrireformen planeringen och genomförandet av reformen samt den historiska utvecklingen på psykiatriområdet. I avhandlingen beskrivs en långsam process där frågan om gränsen mellan socialtjänstens och psykiatrins ansvarsområden utretts under flera decennier, men där kommunerna i praktiken erbjudit få insatser till de psykiskt funktionshindrade, trots ett lagstiftat ansvar.

Resultaten visar att arbetet burits upp av ett fåtal nyckelpersoner inom kommunerna, som haft ett stort eget handlingsutrymme. Den politiska nivån och stora delar av förvaltningen har inte involverats.

Trots många problem i genomförandet är en slutsats i avhandlingen att reformen inte kan ses som ett misslyckande. Nya fungerande arbetssätt har utvecklats inom socialtjänsten, fler insatser ges psykiskt funktionshindrade ute i samhället och brukarna och de anhörigas organisationer har flyttat fram sina positioner. Emellertid måste, enligt avhandlingen, många av framstegen tillskrivas de treåriga stimulanspengar (ca 400 miljoner kronor per år) som staten betalade ut i samband med reformen. Det långsiktiga utfallet avgörs till stor del av hur uthålliga de tidiga initiativen visar sig vara.

Stimulansbidrag för att stimulera samverkan i adoptionsanknutna frågor

De kommuner och landsting – förhoppningsvis de flesta – som är positiva till att samverka i adoptionsanknutna frågor, skall kunna ansöka om stimulansbidrag, för att snabbt komma igång med sådan samverkan. För att kunna beviljas stimulansbidrag måste en tydlig plan över hur samverkan skall ske bifogas ansökningen. Det är angeläget att regeringen noga överväger vilka villkor som skall vara uppfyllda för att bidrag skall kunna beviljas. Stimulansbidrag skall kunna beviljas under förslagsvis tre år och effekten av bidraget skall fortlöpande utvärderas av den som får i uppdrag att administrera stimulansbidragen.

Socialstyrelsen eller länsstyrelserna skulle kunna komma ifråga för att administrera stimulansbidragen. Det som talar för att Socialstyrelsen skall administrera bidragen är bl.a. följande. Socialstyrelsen skall enligt vårt förslag ansvara för att skapa förståelse för vikten av samverkan på adoptionsområdet och vad verksamheterna bör innehålla. Om Socialstyrelsen ansvarar för administrationen blir bedömningen av vilka villkor som skall gälla för bidrag enhetlig. Att bidragen skall fördelas till såväl kommuner som landsting talar också för att Socialstyrelsen bör administrera bidragen liksom att det förmodligen kommer att röra sig om ett mindre antal ansökningar (ett tjugotal), och att det inte kommer

att vara några stora summor som skall fördelas. Det som talar för att länsstyrelserna skall administrera bidragen är att länsstyrelserna har en större närhet till dem som kan komma ifråga för bidrag. Vi anser att det mesta talar för att Socialstyrelsen bör få ansvar för att administrera bidraget.

I det fall vårt förslag om stimulansbidrag inte leder till ökad samverkan bör andra åtgärder, som t.ex. lagstiftning, övervägas.

Det är vidare viktigt att regeringen följer upp kommunernas och landstingens arbete med adoptionsanknutna frågor, för att se om stimulans av samverkan och kompetensutveckling ger de positiva effekter för adopterade och deras familjer som vi eftersträvar.

11.3.5. Övriga frågor

Tillsyn

I en familjecentral samverkar vanligtvis åtminstone två kommunala förvaltningar (socialtjänst och skola) och landstingets mödra- och barnhälsovård.

Länsstyrelsen har tillsyn över socialtjänsten. I tillsynen ligger bl.a. att ge råd i enskilda ärenden. För att länsstyrelsen skall kunna utgöra ett reellt stöd för socialsekreterarna behövs även hos länsstyrelsen en ökad kunskap om adopterade och om utredning av blivande adoptivföräldrar. Enligt vår mening är det en förutsättning för att uppnå hög kvalitet i adoptionsanknutna frågor att socialtjänsten anammar ett nytt arbetssätt kring adoptioner, med samverkan mellan kommuner och med landstinget. Det är särskilt viktigt att länsstyrelserna följer denna utveckling för att säkerställa hög kvalitet i socialtjänstens arbete kring adoption. I det fall länsstyrelsen skall fatta beslut om medgivande (se vårt förslag i avsnitt 9.3.7) kommer länsstyrelsen att se i stort sett alla medgivandeutredningar i respektive län. Länsstyrelsen kan då lätt upptäcka om det brister i kompetens och kvalitet någonstans och gripa in som tillsynsmyndighet.

Socialstyrelsens regionala tillsynsenheter har tillsyn över hälso- och sjukvården, vari mödra- och barnhälsovården ingår.

Sekretess

Kommunen skall ansvara för föräldrautbildning, utredning av blivande adoptivföräldrar och stöd och hjälp efter en adoption. För att de blivande adoptivföräldrarna skall kunna tala fritt under föräldrautbildningen bör verksamheten om möjligt organiseras på så sätt att sökanden utreds av någon annan än den eller de som hållit i utbildningen. I ett professionellt arbetssätt ligger, enligt vår mening, att den eller de som har hållit i utbildningen inte lämnar information om sökanden till dem som skall utreda sökanden. Eventuella ”märkliga” frågeställningar under utbildningen skall inte belasta sökanden under utredningen.

Att, som i Danmark, i lagstiftningen ta in ett uttryckligt förbud mot att information överförs mellan utbildare och utredare är dock inte lämpligt. Av olika skäl kan det ibland vara nödvändigt att samma person utbildar och utreder sökanden. Det kan också vara så att adoptionsrådgivningen arbetar med integrerad utbildning och utredning (jfr Sundsvalls kommun avsnitt 8.2.3).

Sekretess råder dels mellan olika kommunala förvaltningar, dels mellan kommunens och landstingets verksamhet, även om kommun och landsting samverkar i en familjecentral eller på annat sätt. Samverkan på ett övergripande plan påverkas dock inte av bestämmelser om sekretess. I ett enskilt ärende kan den enskilde lämna samtycke till att information överförs, i annat fall råder sekretess.

Offentlighets- och sekretesskommittén (Ju 1999:06) har bl.a. i uppdrag att uppmärksamma några frågor som rör sekretess och myndigheternas möjligheter att samverka (se Dir. 1998:32, 2003:24). Enligt uppgift skall kommittén lämna sitt betänkande i slutet av 2003.

12 12 12 12 Forskning och kunskaps-

utveckling

Utredningens bedömning: Staten accepterar och legitimerar internationell adoption och har därmed också ett ansvar för att uppföljning och utvärdering sker på området. Forskning och kunskapsutveckling om internationell adoption är ett eftersatt område som måste prioriteras.

Utredningens förslag: Vi föreslår att regeringen inrättar ett nationellt forsknings- och kunskapscentrum för internationella adoptionsfrågor. Det yttersta syftet med centrumet är att de adopterade skall få så bra uppväxt- och livsvillkor som möjligt i sitt nya hemland genom bättre kunskapsunderlag för de professionella som arbetar med adoptionsanknutna frågor. Ett sådant centrum kan med fördel knytas till annan befintlig verksamhet.

12.1. Aktuella förhållanden

12.1.1. Bakgrund

Svensk forskning om internationell adoption har hittills förekommit i förhållandevis liten omfattning. De som har bedrivit forskning på området har ofta varit personer som på ett eller annat sätt haft en personlig anknytning till adoption. I vissa sammanhang har det dock varit en ren tillfällighet att en forskare uppmärksammat internationellt adopterade som grupp och att detta lett till fortsatta studier.

Vi har gett professor emeritus i barn- och ungdomspsykiatri Marianne Cederblad i uppdrag att göra en sammanställning av viktigare nationell och internationell forskning på området, se del 2 i betänkandet.

Ett skäl till att internationell adoption inte varit föremål för svensk forskning i någon större omfattning, är naturligtvis att internationell adoption är en relativt ny företeelse och att gruppen adopterade och adoptivföräldrar varit förhållandevis liten.

Ett annat skäl till den sparsamma forskningen kan vara den attityd till adoptivfamiljer som har funnits hos såväl adoptivfamiljerna själva, de auktoriserade sammanslutningarna som berörda myndigheter. Utgångspunkten har under många år varit att adoptivfamiljer inte skiljer sig från familjer med biologiska barn. Strävan efter acceptans och normalisering av adoptivfamiljen kan ha lett till att befintliga problem hellre har negligerats än uppmärksammats.

Ytterligare ett skäl kan vara att adoption varit en fråga främst för ”de närmast berörda”. Samhället har avhänt sig en stor del av ansvaret på området. De auktoriserade sammanslutningarna har tagit hand om föräldrautbildning, förmedling av barn och stödet efter adoptionen.

Det finns inte någon offentlig aktör som har i uppgift att t.ex. inventera forskningsbehov på området, samordna forskning, analysera forskningsresultat och föra ut forskningsresultat till alla de professionella som i sitt dagliga arbete möter adopterade och adoptivföräldrar.

Inom de auktoriserade sammanslutningarna finns en stor kunskap om adopterade och det är ofta sammanslutningarna som drivit kunskapsutvecklingen framåt och som uppmärksammat samhället på gruppens behov.

Det som beskrivits ovan har inneburit att kunskapsutvecklingen inom området varit beroende av enskilda personers ambitioner, vilket lett till en ojämn kompetensutveckling inom t.ex. socialtjänst, skola och hälso- och sjukvård.

12.1.2. FN:s barnrättskommitté

FN:s kommitté för barnets rättigheter påtalade i sina kommentarer till Sveriges första rapport 1993, som tidigare nämnts i avsnitt 10.3.6, att Sverige saknade ett särskilt system för uppföljning av hur det faktiskt går för adopterade från utlandet i svenska familjer. Kommittén rekommenderade att åtgärder skulle vidtas för att närmare övervaka situationen för dessa barn.

12.1.3. NIA:s roll

NIA har stor kunskap om internationell adoption och skall enligt sin instruktion följa den internationella utvecklingen inom sitt område. NIA skall också bedriva informationsverksamhet. Inom ramen för detta uppdrag har NIA viss utbildningsverksamhet för bl.a. socialsekreterare, som arbetar med adoptionsanknutna frågor.

Under hösten 2001 anordnade NIA i samarbete med Göteborgs universitet, AC och FFIA en forskarkonferens i Göteborg under rubriken ”35 år med internationella adoptioner”. Konferensen dokumenterades i rapporten Viljen I veta och viljen I förstå… Konferensens huvudteman var: inlärning, specifik språklig kompetens, och framtida forskningsbehov i vid mening. I rapporten konstateras sammanfattningsvis följande. Internationella adoptioner har funnits i Sverige i mer än 30 år och Sverige är ett av de länder som har flest internationellt adopterade sett i relation till folkmängden. Det är en självklarhet att samhället har en skyldighet att ta reda på vad det är samhället gjort, vad internationella adoptioner har betytt för i första hand dem som adopterats. Blev det så bra som man avsåg? Hur ser de adopterades liv i Sverige ut? Kunde man ha gjort det bättre? Eller skulle man inte ha gjort det alls? Och om det nya livet inneburit svårigheter för de adopterade – vad kan man göra för att hjälpa? Hur ser de själva på sina liv? Samhället bör också fråga sig vad de internationella adoptionerna betytt för Sverige som samhälle och för ursprungsländerna. Adoption är en individuell lösning för ett enskilt barn. I organiserad form för många barn påverkas dock både ursprungslandet och mottagarlandet. Sett ur akademisk synvinkel finns ett forskningsfält för många discipliner: juridik, sociologi, psykologi, medicin, socialantropologi, statsvetenskap, pedagogik m.m.

NIA anordnade en liknande konferens under 1991. I NIA:s tidning, NIA informerar, som sänds ut till socialsekreterare som arbetar med hemutredningar och till auktoriserade sammanslutningar, redovisas ofta artiklar om aktuell forskning. Vidare anordnar NIA kurser flera gånger varje år för socialsekreterare och andra yrkesgrupper som kommer i kontakt med adopterade. Vid dessa kurser redovisas vanligen aktuell forskning och nya rön inom adoptionsområdet.

12.1.4. Utredningens hearing

Vi har från många enskilda och olika organisationer, fått påpekanden om bristen på strukturerad forskning och kunskapsutveckling inom området. Även förslag på tänkbara lösningar har lämnats till oss.

Vi anordnade den 9 oktober 2002 en hearing för att vid ett och samma tillfälle få presenterat viktiga svenska forskningsresultat rörande internationell adoption. Till hearingen var några aktiva svenska forskare inbjudna för att presentera sina resultat. Därutöver skulle forskarna lämna konkreta förslag till förbättringar, särskilt när det gäller stöd och hjälp till adopterade och adoptivföräldrar. Övriga inbjudna till hearingen var Socialdepartementet, NIA, Barnombudsmannen, Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet, de auktoriserade sammanslutningarna, adopterades och adoptivföräldrars intresseorganisationer och olika professionella inom adoptionsområdet. Sammanfattning av hearingen finns i bilaga 6.

Flertalet av dem som deltog i hearingen framhöll behovet av ett nationellt kunskapscentrum för adoptionsanknutna frågor. Det fanns dock inte någon enighet om vad ett sådant centrum bör innehålla. En vanligt förekommande ståndpunkt var att handledning och stöd till professionella i enskilda ärenden borde ges vid ett sådant centrum. Det framhölls att det är viktigt att noga tänka igenom syftet med ett nationellt centrum, så att det arbete som görs verkligen kommer de adopterade och deras familjer till del.

På hearingen framkom även att nationellt adopterades och fosterhemsplacerades situation i långa stycken är jämförbar med de internationellt adopterades. Även på dessa områden saknas sammanhållen forskning och kunskapsutveckling. Ett nationellt forsknings- och kunskapscentrum för adoptionsfrågor skulle kunna vidgas till att omfatta även dessa grupper.

12.1.5. Adoptionsforskning i Nederländerna

Vi besökte i oktober 2002 Nederländerna, för att ta del av nederländsk forskning och för att studera hur Nederländerna har organiserat adoptionsforskningen.

Sedan mitten av 1980-talet finns det i Nederländerna en professur i adoptionsvetenskap. Till att börja med fanns professuren vid Universitetet i Utrecht, men den finns sedan år 2000 vid Universitetet i Leiden, där ett särskilt Adoptionscentrum har bildats. Initiativet till att inrätta professuren kom från adoptionsorganisationerna, som också bidrog med ekonomiska medel. Organisationerna ger alltjämt ekonomiskt stöd till professuren.

Vid universitetet finns stiftelsen Adoptie Driehoek Onderzoeks Centrum (ADOC). Stiftelsen är en sammanslutning av adoptionsorganisationerna och universitetet. ADOC bildades år 2000 med ekonomiskt bidrag från bl.a. centralmyndigheten. Idag finansieras verksamheten dels med pengar från adoptionsorganisationerna, dels med projektpengar, som söks från olika håll. ADOC:s uppgifter är att fästa uppmärksamhet på sådana adoptionsfrågor där forskning är nödvändig, att stimulera och koordinera forskning och att agera länk mellan adoptionsområdet och forskarvärlden. Beslut om forskningsprojekt fattas i samförstånd mellan ADOC och forskningsledningen för Adoptionscentrumet. Arbetet vid ADOC leds av en professor, som till sitt stöd har en styrelse med representanter för adopterades organisationer och auktoriserade sammanslutningar, en organisation som förefaller ha skapat förutsättningar för en fruktbar dialog kring verksamhetens inriktning.

ADOC har i en serie rapporter tagit fram ny kunskap om bl.a. det tidiga samspelet i adoptivfamiljer och samhällets stöd till adoptivfamiljer efter adoption. Denna nya kunskap har direkt kunna användas för att förbättra det tidiga stödet till adoptivfamiljer i Holland.

12.2. Överväganden och förslag

12.2.1. Problembild

Synen på adoptivfamiljen håller på att förändras. En växande grupp vuxna adopterade förmedlar att adoptionen kan innebära svårigheter för den adopterade. Personer som har stor kunskap om adoption uppger numera ofta att adoptivföräldraskap delvis är

något annat än biologiskt föräldraskap, och att adoptivfamiljen kan ses som en familj med särskilda behov.

En stor del av den forskning som har gjorts rörande internationell adoption har varit inriktad på att identifiera problem. Det finns forskning som visar att adopterade är 2–3 gånger överrepresenterade i kliniska material inom barn- och ungdomspsykiatri, psykiatri samt i social dygnsvård. Det har visats att förekomsten av negativa upplevelser (misshandel, undernäring, vanvård, känslomässig och intellektuell deprivation) före adoptionen snarare än ankomståldern i sig har starkt samband med hur den adopterades liv utvecklas. Skolproblem bottnar ofta i språksvårigheter. Adopterade kan vidare ha svårigheter i identitetsutvecklingen.

Vi ser forskningens inriktning som en del av problembilden. Det är mycket angeläget att forskning, inriktad på hur de problem som finns kan förebyggas och behandlas på bästa sätt, kommer till stånd. Ett annat viktigt forskningsområde är vad en utredning av dem eller den som vill adoptera bör innehålla, för att adoptivbarnet skall få så goda förutsättningar som möjligt.

Det är vidare angeläget att samhället kan möta de särskilda behov som finns i anledning av adoptionen och för det krävs en ökad kunskap om adoption bland alla dem som möter adopterade och deras föräldrar.

Staten har hittills inte prioriterat forskning och kunskapsutveckling på adoptionsområdet. Detta är inte acceptabelt när det handlar om organiserad förflyttning av barn från utlandet till Sverige. Om Sverige även i fortsättningen skall ha en internationell adoptionsverksamhet, är det nödvändigt att staten prioriterar dessa frågor.

12.2.2. Statens ansvar för forskning och kunskapsutveckling

Staten accepterar och legitimerar internationella adoptioner. Staten har då också ett ansvar för att följa upp hur internationella adoptioner påverkar de adopterade och deras familjer. Senare års forskningsresultat och de adopterades egna berättelser om hur det är att leva med adoptionen ger anledning till eftertanke. Kontinuerlig uppföljning och utvärdering av adoptionsverksamheten borde vara en självklarhet.

Det är enligt vår mening nödvändigt att staten tar ett tydligt ansvar för att forskning och kunskapsutveckling sker. Staten måste ta ansvar för att inventera vilken forskning som finns och vilken forskning som bör prioriteras och också stimulera att nödvändig forskning genomförs. Staten bör också ta ansvar för att befintlig forskning ställs samman och att forskningsresultat görs lätt tillgängliga för dem som i sitt dagliga arbete möter adopterade och deras familjer. Internationell adoption är en verksamhet som fortlöpande måste utvärderas.

Att staten tar ett tydligt ansvar för uppföljning av de adopterades situation i Sverige, är ytterligare en åtgärd som tillgodoser vad FN:s barnrättskommitté påtalade år 1993.

12.2.3. Utredningens förslag – nationellt forsknings- och kunskapscentrum

Nationellt forsknings- och kunskapscentrum

För att få ett samlat grepp om forskning och kunskapsutveckling på adoptionsområdet, föreslår vi att ett nationellt centrum för forsknings- och kunskapsutveckling inom det internationella adoptionsområdet inrättas. Det är angeläget att centrumet prioriterar forskning som kan tillämpas i kommuners och landstings konkreta arbete med utlandsadopterade och deras familjer. För att skapa förutsättningar för detta fordras en ändamålsenlig organisation. Det holländska forskningscentrumet ADOC kan i detta avseende ses som ett intressant exempel.

Arbetsuppgifter

Centrumets arbetsuppgifter kan enligt vår mening vara följande.

  • Hålla kontakt med adoptionsfältet för att fånga upp forskningsbehov,
  • hålla sig à jour med internationell forskning,
  • stimulera och koordinera forskning,
  • besluta om och genomföra olika forskningsprojekt,
  • arbeta med kvalificerade utvärderingar av olika behandlingsinsatser,
  • ansvara för registrering och systematisering av resultat,
  • samarbeta med lokala och regionala forsknings- och utvecklingsenheter inom landsting och kommun och andra vetenskapliga miljöer som arbetar med närliggande frågor,
  • ansvara för att nya resultat görs tillgängliga för adoptionsfältet genom seminarier, konferenser, utbildningspaket och skriftsammanställning,
  • verka i nära samarbete med myndigheter och institutioner inom området, och
  • fungera som kunskapsbank för kommunernas adoptionsanknutna verksamhet och de samverkansformer som utvecklas.

Rådgivning i enskilda ärenden

Som framgår ovan anser vi att centrumet inte skall tillhandahålla handledning och rådgivning i enskilda ärenden. De arbetsuppgifter som vi föreslår för centrumet bygger dock på att regionala adoptionsrådgivningar bildas, se kap. 11. De regionala adoptionsrådgivningarna skall bl.a. ge stöd och hjälp till enskilda efter en adoption och också förmedla kunskap om adoption till olika professionella grupper i regionen. Vi anser att det är viktigt att enskildas behov av stöd kan tillgodoses på regional nivå, dels av geografiska skäl, dels för att det är angeläget att kunskap om adoption finns i hela landet. Att skapa nätverk kring adoptionsanknutna frågor blir också mer hanterligt på en regional nivå.

I det fall en central rådgivning skulle skapas finns, enligt vår uppfattning, en uppenbar risk för att professionella på det lokala och regionala planet inte utvecklar den kompetens som behövs på området.

Ett av de viktigare skälen för att inte skapa en exklusiv rådgivningsverksamhet för den här gruppen är dock att adopterade och deras föräldrar, precis som alla andra olika grupper med särskild problematik, skall erbjudas kvalificerad hjälp inom den ordinarie hjälpapparaten. Det är av såväl resursskäl som rättviseskäl inte rimligt att en viss grupp skall erbjudas särskild rådgivning på nationell nivå.

Det finns enligt vår mening också en risk för att ett centrum, som har i uppgift att både stimulera och genomföra forskning och

att fungera som rådgivningsorgan i enskilda ärenden, förlorar i tydlighet och effektivitet.

Organisation

Ett nationellt forsknings- och kunskapscentrum kan organiseras på olika sätt. Ett sådant centrum bör, för att få dignitet och legitimitet, knytas till en vetenskaplig miljö där tvärvetenskaplig forskning och kunskapsutveckling kan ske, och där en dialog med klinisk verksamhet möjliggörs. Det är viktigt att adopterade själva får komma till tals, så att adopterades situation inte enbart beskrivs av adoptivföräldrar och professionella.

Det är lämpligt med någon form av styrgrupp där olika aktörer från adoptionsfältet är representerade. Gruppen skall bl.a. medverka i att definiera forskningsbehovet.

Vi har haft kontakt med olika tänkbara aktörer, hos vilka ett nationellt forsknings- och kunskapscentrum för adoptionsfrågor skulle kunna inrättas. Ett centrum kan med fördel inordnas i en redan befintlig verksamhet. Exempel på några sådana aktörer ges nedan.

Institutet för psykosocial medicin – IPM, Karolinska Institutet

IPM är ett nationellt forskningscentrum för kunskap om stress och psykosocial hälsa. IPM inrättades 1981 som myndighet under Socialdepartementet och har till uppgift att värdera, utveckla och sprida kunskap om psykosociala och psykosomatiska aspekter på olika hälso- och sjukdomsprocesser.

Inom området sociala miljöer och hälsa finns bl.a. delområdena barn och trauma, invandrare och flyktingar och utbrändhet. Inom området barn och trauma finns delområdena alternativ tillblivelse (adoption och konstgjord befruktning), sexuella övergrepp och psykologiska effekter efter medicinska ingrepp. Ett nytt delområde kommer snart att starta med inriktning mot barns livsmiljöer.

Forskningen är tvärvetenskaplig och innefattar både experimentella studier i laboratoriemiljö och studier under fältförhållanden samt epidemiologiska kartläggningar. Utöver forskning ingår också dokumentation, utbildning, rådgivning och

information till olika myndigheter, kommuner, landsting och företag, massmedia samt arbetsmarknadens parter.

Forskningen inom IPM sker i samarbete med Avdelningen för stressforskning vid Karolinska Institutet, som också är WHO:s psykosociala samarbetscentrum och Nationellt centrum för Suicidforskning och prevention av psykisk ohälsa vid Stockholms Läns Landsting. Mer information finns på hemsidan www.ki.se/ipm.

Psykologiska institutionen, Göteborgs universitet

Inom Områdesgruppen för utvecklings- och klinisk psykologi, bedrivs i första hand utvecklingspsykologisk samt barn- och vuxenklinisk forskning. Forskningen är av såväl teoretisk som praktisk art och rör t.ex. uppfostringsmönster hos föräldrar, förskolebarn som far illa, stabilitet och förändring i barns och ungdomars utveckling, datoriserad läsinlärning för kommunikationshandikappade barn och språkets betydelse i psykoterapiprocessen. Inom gruppens ram finns två terapimottagningar, där viss forskning bedrivs. Mer information finns på hemsidan www.psy.gu.se.

Institutionen för psykologi, Lunds universitet

Institutionens avdelning för utvecklingspsykologi ser barnets utveckling i ett livsloppsperspektiv. Händelser i barns levnad studeras longitudinellt eller som s.k. snittstudier, antingen utifrån ett individ- eller grupperspektiv. Exempel på ett par forskningslinjer ges nedan.

En av de grundläggande teorierna inom utvecklingspsykologin är anknytningsteori, som beskriver hur förmågan att uppleva trygghet i relationer grundläggs i den tidiga kontakten mellan föräldrar och barn. Utifrån de tidiga samspelserfarenheterna formar individen föreställningar om sig själv och andra, föreställningar som ligger till grund för individens sociala beteende under barndomen men som också påverkar individens vuxna relationer och eget föräldraskap. Tidigare var anknytningsforskningen fokuserad på den tidiga barndomen men anknytningsbegreppet har utvidgats och inne-

håller nu även anknytningsbeteende i vuxenlivet. En forskargrupp arbetar med problematiken kring ”adult attachment”.

Föreställningar om föräldraskap och dess påverkan på barnet/individen är en annan gren av avdelningens forskning. Forskning pågår även om hur tidiga interventioner kan stödja föräldraskapet när barnet föds mycket för tidigt eller när barnet föds med Downs syndrom. I båda dessa fall skiljer sig barnet från det förväntade ”önskade” barnet och barnets bidrag till anknytningsprocessen är annorlunda än när ett friskt fullgånget barn föds. Mer information finns på hemsidan www.psychology.lu.se.

Avdelningen för barn- och ungdomspsykiatri, Lunds universitet

Avdelningen ligger under storinstitutionen OPUS (obstetriskgynekologisk/pediatrisk, och urologisk) vid Medicinska fakulteten. Vid avdelningen bedrivs forskning som i huvudsak fokuserar på olika grupper av barn som far illa eller riskerar att fara illa och därmed utveckla tecken på psykisk ohälsa. Möjliga områden för forskning är barn som växer upp i familjer med psykisk ohälsa eller missbruk, barn som utsatts för misshandel och/eller sexuella övergrepp, barn och ungdomar som förövare av sexuella övergreppshandlingar, utanförskap och mobbning hos barn med funktionsnedsättningar och handikapp, samband mellan tidig och/eller långvarig stress och dess betydelse för utvecklingen av psykosomatisk och psykisk ohälsa, förståelse för utveckling av posttraumatiskt stressyndrom och dissociation.

Vid avdelningen har tidigare bedrivits forskning om adoptivbarns situation och hälsa. Denna tradition skulle kunna tas upp och föras vidare.

Företrädare för avdelningen framhåller att centrumbildning kan ske i samverkan med Socialhögskolan i Lund och Institutionen för psykologi vid Lunds universitet. Mer information finns på hemsidan www.opus.lu.se.

Tema Barn, Linköpings universitet

Forskningen vid Tema Barn rör sig mellan ett studium av barn och studiet av barndom. Det handlar om hur barn tolkar, förstår och

kommunicerar sin erfarenhet och det handlar om hur barndom avgränsas och ges en utformning i olika kulturer och i olika historiska perioder. Utgångspunkten är i båda fallen en strävan efter ett barnperspektiv och ett viktigt mål är att knyta samman kunskaper på individnivå med kunskaper på samhällsnivå. Forskningen vid Tema Barn är organiserad i olika områden: barndomens historiska förändring under 1900-talet, socialisation i olika kulturer, barns världsbild och kulturella beredskap samt samtalskulturer och barns kommunikationsmönster. Studier av dessa fenomen bedrivs med tvärvetenskapliga ansatser. Mer information finns på hemsidan www.tema.liu.se/tema-b.

Barnrättscentrum i Örebro

Örebro kommun planerar att tillsammans med landstinget och Rädda barnen bygga upp ett nationellt barnrättscentrum. Centrumet skall drivas som en ideell förening. Uppgifterna skall vara att utifrån barnkonventionen utveckla kunskap, kompetens och metoder som bidrar till att konventionen får ett brett genomslag. Centrumet skall ta hand om forskning, men också initiera forskning inom området. Centrumet avser att ha ett visst samarbete med Örebro universitet. Universitetet planerar att utifrån en tvärvetenskaplig bas tillskapa en ny magisterutbildning i mänskliga rättigheter och barnrätt.

Centrumet planerar att ha kontakt med Unicefs forskningscentrum i Florens och också med universiteten i Gent och Sofia. Kansliet kommer till att börja med ha 4–5 tjänster och ekonomiska medel kommer bl.a. att sökas från Allmänna arvsfonden. Tillhandahållande av utbildning skall ge intäkter. Arbetet förväntas komma i gång under 2003.

Centrum för invandringsforskning – CEIFO – vid Samhällsvetenskapliga fakulteten, Stockholms universitet

Centrumets forskningsverksamhet omfattar praktiskt taget alla aspekter av internationell migration och det mångkulturella samhället. Etnicitet, främlingsfientlighet och rasism, relationer mellan etniska grupper, integration och segregering, etnisk

diskriminering, nationalitet och nationalism, nynazism och antisemitism samt migrations- och flyktingpolitik är några av de frågor som står i fokus för forskningen. Inom centrumet finns en utpräglat tvärvetenskaplig profil men en avsaknad av koppling till socialt arbete och hälso- och sjukvård. Mer information finns på hemsidan www.ceifo.su.se.

Övrigt

Samordning med annat nationellt centrum

Vi vill lyfta fram möjligheten till samordning av ett nationellt forsknings- och kunskapscentrum inom det internationella adoptionsområdet med centrum inom närliggande områden. Socialstyrelsen skall, enligt prop. 2002/03:53Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m. (s. 55), få i uppdrag att utreda förutsättningarna för inrättandet av ett nationellt riskbarncentrum. Av propositionen framgår att ett sådant centrum skall inrättas i syfte att förbättra kvaliteten i framtida insatser för barn i utsatta situationer. Kunskapsspridning och kunskapsanvändning bör också vara centrala uppdrag för en nationell samordningsfunktion.

Nordiskt samarbete

De nordiska länderna har gemensamma intressen i internationella adoptionsfrågor. Det finns anledning att överväga om ett centrum skulle kunna tillskapas inom ramen för ett nordiskt samarbete.

Annan adoptionsforskning

Det är angeläget att bred forskning kommer till stånd rörande internationella adoptioner. Att följa upp hur det går för de adopterade i Sverige är självklart viktigt. Det är emellertid också viktigt att sätta in internationell adoption i Sverige i ett större sammanhang och studera hur internationell adoption som fenomen påverkar såväl ursprungsländer som mottagarländer. Denna typ av bredare uppföljning ligger, enligt vår mening, dock utanför forsknings- och kunskapscentrumets område.

13 13 13 13 Adoptionskostnadsbidrag –

åldersgräns m.m.

Utredningens bedömning: De allra flesta adoptioner av barn äldre än nio år är enskilda adoptioner, där kostnadsbilden rimligtvis är en helt annan, än vid adoption genom en auktoriserad sammanslutning. Mot bakgrund härav anser vi att åldersgränsen för adoptionskostnadsbidraget inte skall höjas.

Utredningens förslag: Vi föreslår att åldersgränsen för adoptionskostnadsbidraget inte skall höjas. Vi föreslår vidare att regeringen överväger om det alltjämt är motiverat att adoptionskostnadsbidrag utgår vid enskild adoption.

13.1. Direktiv

Åldersgränsen för att få adoptionsbidrag – i dag får barnet inte vara äldre än tio år vid adoptionen – har uppmärksammats i en riksdagsfråga (fråga 2000/01:609). Ett fåtal barn i åldersgrupperna kring åldersgränsen adopteras varje år. Frågan om en höjning av åldersgränsen skall ingå i utredningens uppdrag.

13.2. Aktuella förhållanden

13.2.1. Allmänt

Sedan den 1 januari 1989 lämnas ett statligt bidrag vid adoption av utländska barn. Bidraget uppgick från början till hälften av adoptionskostnaderna, dock högst 20 000 kr. Maxbeloppet höjdes den 1 juli 1991 till 24 000 kr. Den 1 juli 1997 slopades prövningen av kostnaderna och alla som var berättigade till bidraget erhöll 24 000 kr. Ändringen gjordes då det visat sig att kostnadsvariationerna var mycket mindre än vad som förutsågs när bidraget

infördes. Sedan den 1 januari 2001 uppgår bidraget till 40 000 kr per adoptivbarn.

13.2.2. Lagstiftning

Enligt lagen (1988:1463) om bidrag vid adoption av utländska barn lämnas bidrag av allmänna medel till adoptivföräldrars kostnader vid adoption av utländska barn. Bidrag lämnas till dem eller den som har fått tillstånd av svensk domstol till en adoption. Med svensk domstols tillstånd jämställs beslut av regeringen, eller av den myndighet som regeringen har bestämt, om att ett utomlands meddelat beslut om adoption skall gälla här i landet, och ett utomlands meddelat beslut om adoption som gäller här i landet enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Bidrag lämnas först när adoptionen är genomförd. Adoptivföräldrarna skall vara bosatta i Sverige såväl när de får barnet i sin vård som när adoptionen blir giltig i Sverige. Bidrag lämnas endast för barn som inte fyllt tio år när adoptivföräldrarna fick det i sin vård.

Bidraget betalas ut av försäkringskassan efter ansökan av adoptanten.

Förarbeten

I början av 1980-talet behandlade riksdagen vid ett flertal tillfällen frågan om de höga kostnaderna vid internationella adoptioner. De förarbetsuttalanden (Ds S 1987:1, 1987/88:SoU14, prop. 1988/89:3, 1988/89:SoU8) som så småningom ledde fram till nuvarande lagstiftning kan sammanfattas enligt följande.

För att förhindra att ekonomiskt svaga grupper utestängs från möjligheten att adoptera och att adoptivbarn inte får syskon, bör ett bidrag till adoptionskostnader införas. Bidraget är avsett att ersätta familjen för i genomsnitt hälften av deras kostnader vid adoptionen, dock högst 20 000 kr vid varje adoptionstillfälle. Bidraget bör utgå lika per barn, oavsett om de adopteras vid samma tillfälle eller vid olika tillfällen. Kostnadsschabloner är en nödvändig förutsättning för en enkel administration. Det finns inte

skäl för att ha en annan ordning vid privata adoptioner än vid dem förmedlade av auktoriserade sammanslutningar. Svensk lagstiftning accepterar också privata adoptioner, när förmedlingssättet kontrollerats och när den adopterande familjens lämplighet fastställts. Visserligen varierar kostnaderna vid privata adoptioner beroende på omständigheterna i de enskilda fallen, men även om det i några fall kan finnas risk för viss överkompensation väger fördelarna över. Schablonerna och därmed bidragen bör därför vara desamma för båda adoptionsformerna. Bidraget bör utgå endast för adoptivbarn som inte fyllt tio år vid adoptionstillfället. Denna åldersgräns är densamma som gäller för föräldrapenning inom

föräldraförsäkringen.

13.2.3. Adoption av barn äldre än nio år

Enligt uppgift från Riksskatteverket har under perioden 1992–2001 i genomsnitt 52 barn mellan tio och 17 år adopterats från utlandet varje år. Det är ovanligt att barn äldre än nio år förmedlas genom de auktoriserade sammanslutningarna. För den största sammanslutningen rör det sig om ett par barn per år, medan det knappt har förekommit hos de andra sammanslutningarna. De äldre barn som är aktuella hos sammanslutningarna kan t.ex. vara det äldsta barnet i en syskonskara eller s.k. feriebarn.

Uppgifterna talar för att adoption av barn som är äldre än nio år huvudsakligen är enskilda adoptioner. För att få genomföra en enskild adoption krävs enligt 4 § lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling att det föreligger särskilda skäl. Särskilda skäl kan vara att det är fråga om adoption av släktingbarn, att sökanden har en anknytning till ursprungslandet eller att sökanden har en anknytning till ett visst barn.

13.2.4. Frågor i riksdagen

Den riksdagsfråga som uppmärksammas i direktiven tar upp frågan om tioårsgränsen och att denna innebär problem för en växande grupp människor. Många svenskar kommer i kontakt med barn på institution i t.ex. Östeuropa och inte sällan leder detta till önskemål att få adoptera ett barn. Att inte få adoptionskostnadsbidrag,

föräldrapenning och ersättning för vård av barn är dock ett svårt hinder för adoption.

I en motion (Mot. 1999/2000:Sf259) tas frågan om ersättningar och bidrag till adoptivföräldrar till barn som är tio år och äldre upp. I motionen framhålls att vid adoption av äldre barn är en jämförelse med ”normala” barn i samma ålder inte rättvis. Ett barn som adopteras vid lite högre ålder har samma, om inte ännu större, behov av föräldrarnas tillsyn och omsorg jämfört med ett litet barn. Ett äldre barn behöver oerhört mycket stöd för att kunna ta till sig språk och för att komma in i skolundervisningen.

13.3. Överväganden och förslag

13.3.1. Höjning av åldersgränsen

Syftet med adoptionskostnadsbidraget är att ersätta familjen för kostnader vid adoptionen, samt att underlätta så att adoptivbarn får syskon. De allra flesta adoptioner av barn äldre än nio år är enskilda adoptioner. Kostnadsbilden är mot bakgrund av de situationer som kan vara aktuella rimligtvis en helt annan, än vid adoption genom en auktoriserad sammanslutning. Med anledning härav bedömer vi att det inte finns anledning att höja åldersgränsen. De få adoptioner av barn äldre än nio år, som förmedlas genom auktoriserade sammanslutningar, motiverar inte ett annat ställningstagande.

En höjning av åldersgränsen kan stimulera internationell adoption av halvvuxna barn. Mot bakgrund av att forskningen visar att barn som adopteras vid hög ålder oftare får problem än barn som adopteras vid låg ålder (se del 2 i betänkandet) kan en sådan signal från samhällets sida ifrågasättas. Vi vill i det här sammanhanget ännu en gång erinra om subsidiaritetsprincipen. Ett äldre barn har en djup förankring i sitt ursprungsland. Vissa barn har levt under så svåra förhållanden, att det kan ifrågasättas om barnet bör utsättas för den påfrestning som en adoption innebär. Hög ålder vid adoptionen innebär en ökad risk för att barnet varit utsatt för sådana umbäranden att det kan ha svårt att anpassa sig till ett nytt liv i ett annat land, vilket kan tala emot en förflyttning. Att barnet får större möjligheter till utbildning och i övrigt bättre materiella förutsättningar skall inte vägas in i bedömningen av om internationell adoption är det bästa alternativet för barnet. Om

Sverige vill bidra till att äldre barn på institution får bättre livsvillkor, bör detta istället ske genom långsiktiga biståndsinsatser i ursprungslandet.

Vi ifrågasätter inte att de barn som adopteras vid hög ålder har ett stort omsorgsbehov. Barns omsorgsbehov tillgodoses bl.a. inom ramen för föräldraförsäkringen. Frågan om åldersgränsen inom föräldraförsäkringen ingår dock inte i vårt uppdrag.

13.3.2. Övrigt

Adoptionskostnadsbidrag vid enskild adoption

Vi anser att det kan ifrågasättas att adoptionskostnadsbidrag utgår vid samtliga adoptioner av barn under tio år oavsett förmedlingssätt. Mot bakgrund av de situationer som kan vara aktuella vid enskilda adoptioner, är det rimligt att anta att kostnaderna för dessa adoptioner vanligtvis är lägre än vid adoption genom en auktoriserad sammanslutning. Vid adoption av släktingbarn genom den största sammanslutningen, kan noteras att familjen ofta har lägre kostnader än vid adoption av ett okänt barn, vilket talar för att kostnaderna är ännu lägre vid enskild adoption.

Frågan, som ligger utanför vårt uppdrag, kräver emellertid noggranna överväganden och ekonomiska analyser och bör ses över i annan ordning.

Adoptionskostnadsbidrag vid vissa utländska adoptionsbeslut

Adoptanter – bosatta i Sverige såväl när de får barnet i sin vård som när adoptionen blir giltig i Sverige – som genomför en adoption i ett ursprungsland där adoptionsbeslutet är direkt giltigt i Sverige, är inte berättigade till adoptionskostnadsbidrag. Särskilda bestämmelser finns dock för ursprungsländer som är anslutna till 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner.

Frågan har tagits upp bl.a. i prop. 1996/97:91 (s. 85 f och 115), där Lagrådet föreslog en ändring som innebar att även ovan nämnda adoptanter skulle vara berättigade till adoptionskostnadsbidrag. Lagrådet föreslog vidare ändringar som avsåg medborgarskap för adoptivbarn. Regeringen ansåg att det saknades

underlag för att göra de ändringar som Lagrådet föreslog och hänvisade till att en översyn av lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap skulle göras. När det gäller medborgarskap för adoptivbarn har lagstiftningen sedermera ändrats. Villkoren för att beviljas adoptionskostnadsbidrag är dock desamma. Om adoptionskostnadsbidrag även fortsättningsvis skall utges vid enskilda adoptioner, kan det finnas anledning för regeringen att se över om olika typer av adoptionsbeslut alltjämt skall behandlas olika när det gäller möjligheten att beviljas adoptionskostnadsbidrag.

14 14 14 14 Övriga frågor

Utredningens bedömning och förslag: Adopterades intresseorganisationer utgör ett viktigt komplement till samhällets funktioner. Vi föreslår att dessa organisationer skall kunna beviljas statsbidrag för sin verksamhet. En sammanslutning som förmedlat en adoption skall också, mot en skälig avgift, bistå den adopterade i samband med sökandet av sitt ursprung. Övrig finansiering kan ske via adoptionsavgiften. Socialnämnden skall bistå med det stöd som behövs för att kunna hantera de känslor som kan väckas i samband med att en adopterad söker sitt ursprung. Barnets rättigheter behöver stärkas vid de adoptioner som avser ett känt barn. Vi föreslår att regeringen ser över de brister som finns vid denna typ av adoption. Olika åldersgränser i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) och lagen (1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn m.m. (föräldraledighetslagen) innebär bl.a. att de eller den som adopterar ett äldre barn kan ha rätt till föräldrapenning men inte till ledighet från arbetet. Vi föreslår att regeringen ser över frågan om samordning mellan nämnda lagars åldersgränser skall göras fullt ut.

14.1. Adopterades intresseorganisationer

14.1.1. Verksamhet

Exempel på olika organisationer ges i avsnitt 2.5.4. Organisationerna är olika stora och har delvis olika inriktning på sina verksamheter. Att skapa samhörighet och kunskap om det specifika med att vara adopterad från ett visst land, är en viktig uppgift för de organisationer som är knutna till ett land. Att delta i debatten i olika adoptionsanknutna frågor är en uppgift som alla

har, liksom att sprida kunskap om adoption. De större organisationerna har lokalgrupper ute i landet. Forum För Adopterade administrerar Adopterades linje, som finansieras av Adoptionscentrum. Vissa organisationer hjälper adopterade att söka sitt ursprung. Det förekommer att organisationerna ger ut en tidning eller ett medlemsblad. Alla organisationer har en viktig social funktion.

Forum För Adopterade har en projektanställd person, vilket finansieras med bidrag från Ungdomsstyrelsen. Adopterade Koreaners Förening ansöker om och beviljas årligen ett mindre bidrag från sydkoreanska staten. Bidraget avser sådan verksamhet som är inriktad på Sydkorea och används t.ex. till föreningens tidning och till konferensverksamhet. Ytterligare en förening har haft ett mindre projektbidrag från Migrationsverket under ett år. Arbetet bedrivs i princip helt ideellt och finansieras med medlemsavgifter. Organisationerna har kostnader för telefon, porto, kontorsmateriel, datorer, tryckning, IT, lokaler, resor m.m.

14.1.2. Överväganden och förslag

Adopterades intresseorganisationer fyller en viktig funktion i samhället. Att få träffa andra med erfarenhet av adoption och vad en adoption kan föra med sig, kan vara ett stort stöd för en adopterad person. Att kunna diskutera identitet och ursprung i ett sådant sammanhang är värdefullt för många. Det är också mycket angeläget att adopterade kan göra sin röst hörd i samhällsdebatten. Inte någon annan än de adopterade själva kan beskriva sina upplevelser av att vara adopterad. Adopterade är givetvis en heterogen grupp, vilket också måste komma fram.

Vi anser att staten bör bidra med statsbidrag för att stödja den verksamhet som organisationerna bedriver. Ett sådant statsbidrag skulle kunna administreras av den myndighet som ansvarar för internationella adoptionsfrågor.

14.2. Att söka sitt ursprung m.m.

14.2.1. Allmänt

De flesta adopterade funderar någon gång över sitt ursprung och somliga söker aktivt sina rötter. Att söka sina rötter är ofta förenat med stora kostnader och kan vara känslomässigt krävande.

14.2.2. Överväganden

Sammanslutningarnas roll

Om adoptionen förmedlats av en auktoriserad sammanslutning är sammanslutningen den enda som har såväl handlingar som kännedom om den utländska förmedlingskontakten och om ursprungslandet. Det är därför rimligt att sammanslutningen också bistår den adopterade i sökandet efter de biologiska föräldrarna.

Att bistå adopterade vid s.k. rotsökning är förenat med stora kostnader för sammanslutningarna. Det är rimligt att sammanslutningarna tar ut en skälig avgift av den adopterade och att resterande kostnad belastar adoptionsavgiften. Rotsökning måste kunna ses som en del av en adoption.

Adoptionsmyndighetens roll

I det fall adoptionen förmedlats av en sammanslutning som upphört med sin verksamhet eller om det är fråga om en enskild adoption, bör det vara adoptionsmyndigheten som bistår den adopterade med praktisk hjälp att ta fram handlingar som kan finnas hos myndigheten. I annat fall får myndigheten hänvisa den sökande till socialnämnd, allmän domstol eller annan myndighet som kan ha tillgång till handlingar i ärendet. Det är emellertid den sökande själv som får göra alla efterforskningar.

För de adoptioner som förmedlats av NIA före den 1 juli 1979, bör adoptionsmyndigheten, utöver att ta fram arkiverade handlingar, bistå den sökande med viss annan hjälp. Denna hjälp kan t.ex. bestå i att bistå den sökande med att ta en första kontakt med ursprungslandet och att därefter ge den sökande viss praktisk

”handledning”, så att han eller hon kan komma vidare i sina efterforskningar.

En annan uppgift för myndigheten kan vara att på ett allmänt plan informera om rotsökning och kanske också att ställa samman en ”nyckel” över hur adopterade kan gå till väga vid rotsökning. Informationsverksamhet om rotsökning förekommer redan idag, och NIA har också gett ut en skrift i ämnet.

Kommunernas roll

I samband med att en adopterad söker sina rötter kan behov av stöd och hjälp i form av samtal uppstå. Sådant stöd bör kunna ges inom ramen för kommunernas stöd- och hjälpverksamhet, se vidare kap. 10.

14.2.3. Återresor

Många adopterade vill återvända till sitt ursprungsland utan att söka sina rötter. Den adopterade kan vilja ta reda på mer om landet och kulturen och vill kanske också besöka den institution från vilken han eller hon förmedlades. Resorna är förenade med stora kostnader och de adopterades intresseorganisationer har framfört att samhället borde bidra med ekonomiska medel, exempelvis genom att tillskapa en fond ur vilken adopterade skulle kunna ansöka om ekonomiskt bidrag till återresor.

Enligt vår mening är det inte samhällets ansvar att bidra med medel till återresor. Det är däremot angeläget att det under den kommunala föräldrautbildningen lyfts fram vikten av att samla information om barnets ursprung och att vara öppen för barnets behov av att kunna göra återresor.

14.3. Adoption av ett känt barn

14.3.1. Allmänt

Vid adoption av ett känt barn, t.ex. ett släktingbarn, kan adoptionsprocessen se olika ut. Ett alternativ är att börja med att ansöka om medgivande att få adoptera ett utländskt barn hos

kommunen. Ett annat alternativ är att ansöka om adoption direkt i tingsrätten. Socialnämnden skall då yttra sig i adoptionsärendet under processens gång. Nedan ges en förenklad beskrivning av de olika alternativen.

I det fall de eller den som vill adoptera ansöker om medgivande, skall socialtjänsten utreda sökandenas förmåga att kunna ge det aktuella barnet god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Socialtjänsten skall enligt 1 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) särskilt beakta vad hänsynen till barnets bästa kräver, vilket bl.a. innebär att utredaren måste få tillgång till objektiv information om barnets situation i hemlandet. Det är uppenbart att socialtjänsten har praktiska svårigheter med att få fram sådan information på ett tillförlitligt sätt. Om medgivande beviljas, skall de eller den som vill adoptera därefter begära prövning av förfarandet hos NIA, i det fall det är fråga om en enskild adoption. Om NIA finner att förfarandet är godtagbart och Migrationsverket inte har några invändningar, kan de eller den som vill adoptera därefter hämta barnet från utlandet för att sedan ansöka om adoption i tingsrätten. I det fall tingsrätten inte skulle bevilja adoption, t.ex. på grund av att adoption inte bedöms vara till fördel för barnet, kan barnet få återvända till ursprungslandet eller få stanna kvar i Sverige utan att bli adopterat.

De eller den som vill adoptera kan också välja att ansöka om adoption direkt i tingsrätten. Det förekommer att Migrationsverket, för att bevilja uppehållstillstånd för barnet, kräver ett adoptionsbeslut från tingsrätten, för att undvika att barnet kommer till Sverige och inte blir adopterat. Domstolen är också, enligt 2 § lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, skyldig att i samband med adoption av ett barn som är utomnordisk medborgare och tolv år eller äldre inhämta yttrande från Migrationsverket. Tingsrätten måste ha ett tillräckligt fylligt material som beskriver barnets situation i ursprungslandet. Såväl Förmynderskapsutredningen (SOU 1989:100) som Utredningen om uppehållstillstånd vid adoption (SOU 2000:32) framhöll att yttrande i adoptionsfrågan, från behörig myndighet eller organisation i ursprungslandet, skall finnas i alla adoptionsärenden. Betänkandenas synpunkter har inte lett till någon förändring. Socialnämndens uppgift i adoptionsärendet blir i den här situationen att yttra sig över sökandenas lämplighet mot bakgrund av den information om barnet som finns hos tingsrätten.

Adoptionen beslutas innan barnet lämnar sitt ursprungsland. Barnet riskerar i detta fall inte att sändas tillbaka till ursprungslandet eller att få stanna i Sverige utan att vara adopterat.

I Norge hanteras släktingadoptioner på följande sätt. Alla uppgifter som de eller den som vill adoptera har om barnet, skickas tillsammans med ansökan om medgivande till den norska centralmyndigheten BUFA. BUFA handlägger alla ansökningar om medgivande inför adoption. Myndigheten kontaktar den norska ambassaden i barnets ursprungsland för att få hjälp med utredning av barnets situation. Det händer att ambassaden anlitar en inhemsk advokat. De eller den som vill adoptera får själva betala advokatens arvode. I det fall barnet har biologiska föräldrar som kan ta hand om barnet, avslår BUFA alltid ansökan om medgivande. Barnet lämnar inte ursprungslandet förrän det står klart att medgivande kan lämnas. I Norge fattas beslut om adoption på administrativ väg.

14.3.2. Överväganden och förslag

Det är synnerligen angeläget att barnets situation är grundligt utredd i varje adoptionsärende och att det har bedömts vara till fördel för barnet att det adopteras av sökandena i Sverige, innan barnet lämnar ursprungslandet. Det är vid adoption av ett känt barn otillfredsställande att adoptionsprocessen inte är tydlig och enhetlig. Hela regelsystemet kan behöva ses över, eftersom såväl socialtjänst som allmän domstol är involverade. Regeringen bör i annan ordning se över redovisade brister.

14.4. Rätt till ledighet för vård av adoptivbarn

14.4.1. Lagstiftning

Av 4 kap. 5 § AFL framgår bl.a. att bestämmelserna om föräldrapenning gäller i tillämpliga delar också vid adoption av barn. Tidpunkten då den försäkrade fått barnet i sin vård jämställs därvid med tidpunkten för barnets födelse. Föräldrapenning utges dock inte för barn som fyllt tio år.

Av 5 § föräldraledighetslagen framgår bl.a. att en förälder har rätt till hel ledighet för vård av barn till dess barnet är 18 månader

oavsett om föräldern får föräldrapenning eller inte. En förälder har därutöver rätt till hel ledighet medan föräldern får hel föräldrapenning enligt 4 kap. AFL. För en arbetstagare som har adopterat ett barn eller tagit emot ett barn i avsikt att adoptera det skall tiden 18 månader istället räknas från den tidpunkt då arbetstagaren fått barnet i sin vård. Rätten till ledighet för adoptivföräldrar upphör när barnet fyllt åtta år eller vid den senare tidpunkt då barnet har avslutat det första skolåret.

I 7 § första stycket föräldraledighetslagen anges att en förälder har rätt till förkortning av normal arbetstid med upp till en fjärdedel för vård av ett barn som inte fyllt åtta år, eller som är äldre än så men ännu inte har avslutat sitt första skolår.

14.4.2. Överväganden och förslag

De olika åldersgränserna i AFL och 5 § föräldraledighetslagen innebär, att de eller den som adopterar ett barn som är 8–9 år, har rätt till föräldrapenning men inte till hel ledighet från arbetet. Oavsett barnets ålder när adoptivföräldern fick det i sin vård, har föräldern enligt 7 § föräldraledighetslagen inte möjlighet att vara deltidsledig utan föräldrapenning efter det att barnet fyllt åtta år, eller som är äldre än så men ännu inte har avslutat sitt första skolår.

Att bestämmelserna i AFL och 5 § föräldraledighetslagen inte samordnats fullt ut beror på att lagstiftaren inte ville ha två olika åldersgränser i föräldraledighetslagen (Ds 1991:33 s. 21 och prop. 1991/92:90 s. 16).

Mot bakgrund av att adoptivbarn kan ha större behov av sina föräldrar än biologiska barn i samma ålder, anser vi att regeringen i annan ordning bör överväga om samordning mellan AFL:s och 5 § föräldraledighetslagens åldersgränser skall göras fullt ut. Regeringen bör också överväga om adoptivföräldrar bör få rätt till förkortning av normal arbetstid enligt 7 § föräldraledighetslagen under adoptivbarnets första åtta år i familjen, dock längst till dess barnet fyller tio år.

15 15 15 15 Konsekvenser

Utredningens bedömning: Vi beräknar att våra förslag genererar 15 miljoner kronor i nivåhöjningar. Vi lämnar förslag på hur nivåhöjningarna skulle kunna finansieras. Vi beräknar att våra förslag genererar engångsanslag om 22 miljoner kronor för att stimulera samverkan m.m.

15.1. Ekonomiska konsekvenser

Allmänt

Vi lämnar förslag på åtgärder, som enligt vår bedömning är nödvändiga, för att de som arbetar med internationell adoptionsverksamhet i Sverige skall ges reella förutsättningar att kunna sätta barnets bästa främst i alla adoptionsrelaterade frågor.

Merparten av det vi föreslår medför inga nya kostnader. Inom några väsentliga områden är det dock oundvikligt att vissa kostnader uppkommer, om målet med en internationell adoptionsverksamhet som sätter barnets bästa främst skall kunna uppnås.

Obligatorisk föräldrautbildning i kommunal regi

Vi föreslår att deltagande i föräldrautbildning i kommunal regi blir en förutsättning för att kunna beviljas medgivande att adoptera ett utländskt barn. En föräldrautbildning som håller hög kvalitet kommer att föra med sig bättre förberedda föräldrar med mer realistiska uppfattningar om adoptivföräldraskapets villkor och en högre beredskap att möta eventuella problem. Det är rimligt att anta att detta på sikt kommer att medföra färre allvarliga problem för adoptivbarn under deras uppväxt, vilket i sin tur innebär lägre kostnader för samhället.

Det kan också förväntas att en föräldrautbildning, som håller hög kvalitet, kommer att leda till att ett visst antal av dem som vill adoptera inte kommer att gå vidare i adoptionsprocessen, vilket innebär att det blir färre medgivandeärenden att handlägga. Erfarenheter från Holland visar att ca 30 % av dem som genomgått föräldrautbildning av olika skäl inte går vidare.

Kommunernas tillhandahållande av föräldrautbildning inför adoption är en ny uppgift för kommunerna, vilken beräknas innebära ökade kostnader för kommunerna om ca 2,5 miljoner kronor per år för hela riket.

Ett enhetligt utbildningsmaterial bör tas fram av adoptionsmyndigheten i samråd med Socialstyrelsen och Statens folkhälsoinstitut. Ett sådant uppdrag bedöms ligga inom myndigheternas normala arbetsuppgifter och föranleder därför inga extra kostnader.

Utbildningen bör kunna finansieras genom deltagaravgifter, se avsnitt 15.1.

Beslut om medgivande – ny beslutsfattare

För att verkligen kunna sätta det ofta okända barnets bästa främst i samband med medgivandeprövning, krävs det goda kunskaper om såväl barns behov i allmänhet som adopterades särskilda behov. För att få en beslutsfattare med expertkunskap om adoption föreslår vi att expertnämnder tillskapas inom ramen för länsstyrelsernas organisation. Dessa nämnder skall fatta beslut om medgivande. Med denna organisation kommer beslutsfattaren att fatta ett större antal beslut om medgivande jämfört med idag. I nämnderna bör även allmänintresset vara representerat. Risken för stora variationer i fråga om ärendenas behandling minskar och en mer enhetlig praxis kan växa fram.

Antalet ansökningar om medgivande är för närvarande ca 1 500 per år i hela riket. Ett visst antal ansökningar leder inte till beslut om medgivande, men kräver ändå handläggning. För en länsstyrelse uppskattas antalet medgivandeärenden bli i genomsnitt ca 30 per år (de tre storstadslänen ej inräknade). Detta förutsätter att antalet hemutredningar alltjämt kommer att uppgå till ca 1 500 per år. I de flesta av länen bör handläggningen av medgivandeärenden kunna ombesörjas inom den befintliga organisationen. I de större länen kan dock komma att behövas nya handläggartjänster, framför allt i

storstadslänen. Vi föreslår att en expertnämnd, där också allmänintresset är representerat, skall fatta beslut om medgivande, vilket kommer att kräva nya resurser. Vi beräknar att kostnaden för hela riket kommer att uppgå till ca sex miljoner kronor per år.

Nationellt forsknings och kunskapscentrum

Vi föreslår att ett nationellt forsknings- och kunskapscentrum bildas. Såväl befintliga som nya forskningsresultat behöver dokumenteras och distribueras till det professionella fältet för att öka kunskapen om adopterade och deras familjer. Ny forskning behöver stimuleras och behandlingsmetoder utvärderas. Ett centrum kan med fördel infogas i en redan befintlig tvärvetenskaplig miljö.

Konferenser och seminarier kan finansieras med deltagaravgifter och forskningsanslag får sökas i vanlig ordning. Förslaget kommer dock att kräva vissa resurser för t.ex. kansli och databas/bibliotek. Vi beräknar att kostnaden blir ca två miljoner kronor per år.

En ny adoptionsmyndighet

Vi föreslår att den nya adoptionsmyndigheten får ledningsformen enrådighetsverk med insynsråd. Den nya ledningsformen kommer att vara mindre resurskrävande än dagens ledningsform.

Myndighetens framtida inriktning kommer att ställa krav på utökade kontakter med utländska myndigheter och organisationer för att myndigheten skall kunna besluta om auktorisation och kunna utöva en aktiv tillsyn över de auktoriserade sammanslutningarna. Myndigheten måste också ges utökade möjligheter vara aktiv i det internationella arbetet med att uppnå en hög adoptionsetik, vilket i förlängningen kan minska risken för handel med barn i samband med adoption. Adoptionsmyndigheten kommer att behöva ökade resurser med ca fyra miljoner kronor per år.

Statsbidrag till adopterades intresseorganisationer

Adopterades intresseorganisationer utgör ett viktigt komplement till samhällets funktioner. För att stödja deras verksamhet föreslår vi att organisationerna skall få möjlighet att ansöka om och beviljas

statsbidrag. Bidragen bör kunna administreras av adoptionsmyndigheten. Vi beräknar att kostnaden blir ca 500 000 kronor per år.

Stimulansmedel till regional samverkan på adoptionsområdet

Kommunerna har mycket att vinna på att samverka i frågor om föräldrautbildning, utredning inför medgivande om adoption och stöd- och hjälpverksamhet efter en adoption. Kommunal samverkan med landstingen är också ett område där samverkansvinster kan göras, och en förutsättning för att kvaliteten i arbetet skall stärkas och tillgänglig kompetens tas till vara och utvecklas. Vilka former kommuner och landsting väljer för sin samverkan ger utredningen inga bestämda anvisningar om, men vi framhåller familjecentraler som en lämplig plattform för samverkan inom adoptionsområdet. Stimulansmedlen är avsedda att stimulera och motivera samverkan. Inledningsvis kan komma att behövas någon form av samordningstjänst i de olika regionerna, för att få igång arbetet.

Stimulansbidraget bör fördelas över tre år och kopplas till uppföljning av eftersträvade effekter. Vi beräknar att kostnaden uppgår till ca 16 miljoner kronor för samtliga tre år.

Strategier för att förverkliga regional samverkan m.m.

Innebörden av den lagstiftning som innebar att kommunerna den 1 januari 1998 fick ett uttalat ansvar för stöd- och hjälp efter en adoption klargjordes inte för kommunerna. I förarbetena till lagändringen framhölls vikten av kommunal samverkan på adoptionsområdet. Någon samverkan har dock inte kommit till stånd.

För att våra förslag till förbättringar verkligen skall få genomslag, föreslår vi att Socialstyrelsen får i uppdrag att skapa förståelse för vikten av samverkan på adoptionsområdet och vad verksamheterna bör innehålla. Socialstyrelsen bör också få ansvar för att fördela stimulansmedlen, fortlöpande följa utvecklingen och följa upp effekterna. Uppdraget kommer att kräva vissa personella resurser som behöver finnas disponibla under de tre år som medels-

tilldelningen och uppföljningen pågår. Vi beräknar att kostnaden uppgår till ca sex miljoner kronor för samtliga tre år.

Tänkbar finansiering

Tillhandahållande av föräldrautbildning är en sådan ”annan liknande social tjänst” som kommunen enligt 8 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) kan ta ut en skälig avgift för. Vi beräknar att kommunerna kan ta ut ca 2,5 miljoner kronor i deltagaravgifter, vilket innebär att utbildningen är självfinansierad.

Ett adoptionskostnadsbidrag om 40 000 kr betalas idag ut vid adoption av barn under tio år. Syftet med bidraget är att minska kostnaderna för dem som adopterar. Vi anser att det kan finnas anledning att överväga möjligheten att använda en del av dessa medel för att finansiera delar av våra förslag. Olägenheterna för adoptivföräldrarna med ett lägre bidrag, måste då vägas mot nyttan av att kunna arbeta för barnets bästa inom olika områden i svensk adoptionsverksamhet. De ekonomiska medlen bör användas där de gör mest nytta. En sänkning av adoptionskostnadsbidraget med 5 000 kr per adoption skulle med dagens adoptionsnivå frigöra ca fem miljoner kronor per år.

Ytterligare ett sätt att finansiera våra förslag är den översyn vi föreslår när det gäller adoptionskostnadsbidrag vid enskilda adoptioner, där familjernas kostnader kan antas vara lägre än för familjer som anlitar en auktoriserad sammanslutning. Varje år genomförs ca 100 enskilda adoptioner av utländska barn. I det fall riksdagen skulle besluta att adoptionskostnadsbidrag enbart skall kunna beviljas vid adoption genom en auktoriserad sammanslutning, frigörs ca fyra miljoner kronor per år.

Kommunerna kommer att få lägre kostnader för medgivandeärenden i och med att socialnämnderna inte längre skall fatta beslut om medgivande. Föredragandenas förberedelsetid och nämndernas sammanträdestid kommer att minska.

Den allra största finansieringsposten, som dock svårligen låter sig beräknas, är den förväntade minskningen av adopterade med omfattande sociala och psykiska problem, vilket bör bli följden av de förslag vi lägger. Hög kvalitet i obligatorisk föräldrautbildning, utredning och stöd- och hjälpverksamhet samt ökade kunskaper om verksamma behandlingsmetoder bör leda till färre allvarliga,

och för samhället kostsamma problem. Som jämförelse kan nämnas att behandlingsperioden (1,5–3 år) för en adopterad ungdom på Folåsa behandlingshem, som specialiserat sig på behandling av adopterade ungdomar med stora sociala problem, kostar samhället (stat och kommun) ca 2,7–5,5 miljoner kronor. Om det kan undvikas att sex adopterade ungdomar behöver vårdas på behandlingshem under ett år, innebär detta en besparing om ca elva miljoner kronor per år.

Hela vårt förslag om nivåökningar om 15 miljoner kronor kan härmed anses finansierat.

15.2. Andra konsekvenser

Minskade sociala problem

Den samlade forskningen visar att den stora majoriteten av de adopterade inte får några större problem. Skolproblem är dock inte ovanligt, vilket ofta bottnar i språksvårigheter. Även hyperaktivitet och koncentrationssvårigheter försvårar skolarbetet. Om adekvat hjälp inte ges i det fall skolproblem uppstår, finns en risk för att dessa utvecklas till sociala problem av mer eller mindre allvarligt slag.

Ny svensk forskning (Hjern m.fl.) visar att risken för adopterade att begå ett allvarligt brott är 4,8 gånger högre än hos ickeadopterade syskon och 1,7 gånger vanligare än för resten av befolkningen. Motsvarande siffror för alkoholmissbruk är 2,9

respektive 2,1. I en annan ny studie (Lindblad m.fl.)

beskrivs att

utlandsadopterade i åldern 25–30 år har högre arbetslöshet och socialbidragsberoende än förväntat.

Det finns ca 43 000 internationellt adopterade i Sverige. Åtminstone 10 % av dessa får allvarliga problem av olika slag. De förebyggande insatser som vi föreslår bör minska risken för allvarliga sociala problem inklusive kriminalitet.

Offentlig service

Våra förslag att kommuner samverkar i regionala adoptionsrådgivningar (eller motsvarande) och att kommunerna samverkar

med landstingen kommer att innebära en utökad verksamhet i adoptionsanknutna frågor i hela landet.

Sysselsättningen

Våra förslag, att kräva att de auktoriserade sammanslutningarna i samband med auktorisation för ett visst land lämnar en öppen redovisning av kostnader för en adoption, att i princip inte acceptera annat än faktiska kostnader inom ramen för adoptionsavgiften och att sträva efter att det inte skall finnas någon direkt koppling mellan adoption och biståndsverksamhet kommer sannolikt att, i vart fall på kort sikt, innebära att färre utländska barn kommer att bli tillgängliga för adoption i Sverige än vad som är fallet idag. Till följd härav kan de svenska auktoriserade sammanslutningarnas verksamhet minska.

Vi beräknar att en obligatorisk föräldrautbildning i kommunal regi kommer att kräva resurser motsvarande fem heltidstjänster för hela riket. Om länsstyrelserna skall fatta beslut om medgivande kommer det att krävas resurser motsvarande tio heltidstjänster för hela riket och forsknings och kunskapscentrumet kommer att kräva 2–3 heltidstjänster. Adoptionsmyndigheten kan till att börja med behöva ytterligare 3–4 heltidstjänster.

16 16 16 16 Författningskommentar

16.1. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

7 kap. 29 §

Paragrafen behandlas i avsnitt 6.3.7. Ändringarna i första stycket första meningen är en konsekvens av att NIA får nytt namn. Tillägget i första stycket är nödvändigt för att de handlingar som sammanslutningarna överlämnat till Myndigheten för internationella adoptionsfrågor, MIA, för förvaring, skall omfattas av myndighetens sekretess.

16.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner

2 §

Ändringarna är endast en konsekvens av att NIA får nytt namn.

3 §

Ändringarna i första och andra stycket är en konsekvens av att länsstyrelsen – istället för socialnämnden – skall fatta beslut om såväl medgivande att ta emot ett utländskt barn för adoption som beslut om samtycke skall ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta.

Tredje stycket överensstämmer med vad som gäller idag enligt 3 § andra stycket a) och c).

Övergångsbestämmelser

För ärenden där ansökan om medgivande kommit in till socialnämnden före den 1 januari 2005 gäller 3 § i dess äldre lydelse.

16.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling

4 och 5 §§

Ändringarna är endast en konsekvens av att NIA får nytt namn.

6 §

Paragrafen behandlas i avsnitt 6.3.3. Förutsättningarna att överhuvudtaget fungera som förmedlande organ för internationella adoptioner skall prövas i samband med att en sammanslutning ansöker om auktorisation första gången och därefter med vissa intervall, som MIA bestämmer. Vid denna prövning är förhållanden som t.ex. sammanslutningens bemanning och verksamhetsinriktning sådant som är viktigt att bedöma. Om sammanslutningen uppfyller de krav som finns i 6 §, skall sammanslutningen ges auktorisation att förmedla internationella adoptioner i Sverige.

Första meningen innebär ingen förändring jämfört med nu gällande lagstiftning. Kravet på huvudsakligt syfte torde normalt inte utgöra något större problem. Det måste stå klart att sammanslutningen i första hand arbetar med att förmedla internationella adoptioner och detta bör framgå av sammanslutningens stadgar.

Andra meningen är helt ny. Annan sammanslutningens verksamhet får inte vara av den karaktären att den äventyrar integriteten i adoptionsverksamheten. Exempel på annan verksamhet är biståndsverksamhet, rehabiliteringsverksamhet, allmänt hjälparbete, kyrklig verksamhet och missionärsverksamhet.

Riskerna med att en sammanslutning arbetar med både adoptionsförmedling och biståndsverksamhet tas upp i avsnitt 5.6. Det får inte finnas någon sådan koppling mellan adoptionsverksamheten och annan sammanslutningens verksamhet, att en situation uppstår där verksamheterna sammanblandas. För att kunna bedöma om en

annan verksamhet äventyrar integriteten i adoptionsverksamheten måste adoptionsmyndigheten ha kännedom om vilken annan verksamhet en sammanslutning bedriver och vem som handlägger den i Sverige och utomlands.

Tredje meningen motsvarar andra meningen i nu gällande lydelse av 6 §.

Fjärde meningen innebär endast ett tillägg till nu gällande 6 § tredje meningen. Tillägget innebär att stadgarna inte får hindra någon grupp av personer att bli medlemmar eller att anlita sammanslutningen.

6 a §

Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 6.3.4. Paragrafen innebär att MIA skall ta hänsyn till förhållandena i utlandet i samband med auktorisation och tillsyn.

Första stycket punkt 1 innebär att endast länder som har en adoptionslagstiftning eller annan tillförlitlig reglering av internationell adoption, som utgår från de grundläggande principer om barnets bästa som uttrycks i Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter och i 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, kan komma ifråga för adoptionssamarbete. Lagstiftningen (regleringen) skall bl.a. säkerställa att en prövning av om barnet har möjlighet att växa upp under goda livsvillkor i sitt ursprungsland görs innan barnet blir tillgängligt för internationell adoption.

Punkt 2 anger att landet skall ha en fungerande administration kring internationell adoptionsverksamhet. Det måste stå klart vem (ofta en myndighet) som skall besluta att barnet är tillgängligt för adoption och får adopteras utomlands. Det måste också finnas en stabilitet i administrationen.

Punkt 3 innebär att auktorisation endast får lämnas om det inte uppstår skadlig konkurrens om barnen eller mellan svenska sammanslutningar i landet i fråga. Om en sådan situation riskerar att uppstå i ett land eller i en viss del av ett land eller hos en viss utlandskontakt, bör antalet svenska sammanslutningar som tillåts verka i landet begränsas. Om en sammanslutning verkar i ett land, är det olämpligt att en annan sammanslutning ges auktorisation för det landet, om det finns risk för att denna sammanslutning

konkurrerar ut den sammanslutning som redan har auktorisation för landet.

Punkt 4 innebär att sammanslutningen skall redovisa hur kostnaderna i utlandet fördelar sig. Redovisningen skall vara så pass detaljerad att adoptionsmyndigheten kan utläsa vilka kostnader som är faktiska kostnader för adoptionen och vilka kostnader som avser annat.

Punkt 5 anger att det med hänsyn till kostnadsbilden skall bedömas som lämpligt att sammanslutningen inleder eller fortsätter ett adoptionssamarbete med det andra landet, för att auktorisation skall ges. Adoptionsmyndigheten skall i varje enskilt fall göra en bedömning av kostnadsbilden och hur avgifterna används av den utländska förmedlingskontakten. Det får t.ex. inte finnas risk för att internationell adoptionsverksamhet ger så stora fördelar att ett beroende av inkomster från sådan verksamhet skapas. Vid lämplighetsbedömningen är det angeläget att en jämförelse görs med kostnadsläget i allmänhet i det land som ansökan avser.

Utvecklingen bör gå mot att den del av kostnaden som avser annat än faktiska kostnader för adoptionen successivt minskar. I det fall sammanslutningen inte kan lämna en tillräckligt relevant och utförlig redovisning får myndigheten ange hur redovisningen skall förbättras. Om sammanslutningen av olika skäl inte kan följa myndighetens anvisningar, kan detta innebära att ifrågavarande förmedlingskontakt kommer att anses som olämplig att samarbeta med.

Vid auktorisation skall även balansen mellan de svenska sammanslutningarna beaktas. Adoptionsmyndigheten bör vid beslut om auktorisation eftersträva en balans mellan de svenska sammanslutningarna. I detta ligger att myndigheten bör underlätta för de mindre sammanslutningarna att växa, om de önskar det. För att uppnå en bättre balans mellan de svenska sammanslutningarna bör adoptionsmyndigheten, om flera sammanslutningar ansöker om auktorisation för samma land, kunna ge en mindre sammanslutning prioritet.

Ett adoptionssamarbete skall också vara lämpligt med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Adoptionsverksamheten i utlandet skall bedrivas seriöst och utan vinstintresse. Korruption, som kan påverka adoptionsprocessen, får självfallet inte förekomma i landet. Givetvis inte heller handel med barn. Ett land med stora inre oroligheter, som kan påverka säkerheten för blivande adoptiv-

föräldrar och barn, bör inte heller komma i fråga för adoptionssamarbete. Ursprungslandet skall aktivt arbeta med målsättningen att barnen i första hand skall få växa upp under goda villkor i landet. Länder som har ekonomisk förmåga att ta hand om sina barn, men som av andra skäl väljer att barnen förmedlas för internationell adoption, är tveksamma som samarbetspartner mot bakgrund att det inte kan uteslutas att internationell adoption fördröjer för barnen nödvändiga attitydförändringar i ursprungslandet.

Enligt andra stycket skall en svensk sammanslutning, som beviljats auktorisation för att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land, få verka i det landet endast om behörig myndighet i det andra landet har gett tillstånd till det, eller har förklarat att den är beredd att acceptera sammanslutningens verksamhet i landet i fråga. Kravet, som överensstämmer med vad som gäller för adoptionssamarbete mellan länder anslutna till Haagkonventionen (artikel 12), skall gälla allt adoptionssamarbete och måste därför föras in även i lagen om internationell adoptionsförmedling.

I tredje stycket säkerställs att adoptionsmyndigheten får tillgång till objektiv information om förhållandena i ett ursprungsland. Myndigheten skall i ärenden om auktorisation vara skyldig att kontakta den svenska utlandsmyndigheten i landet, om det inte är uppenbart obehövligt. Uppenbart obehövligt kan i det här sammanhanget vara att myndigheten nyligen haft kontakt med utlandsmyndigheten under en resa eller i ett annat auktorisationsärende och därigenom har fått en tillförlitlig och aktuell information.

Vid behov skall adoptionsmyndigheten kontakta barnrättsorganisationer som verkar i ursprungslandet. En sådan kontakt kan ge en bredare bild av barns situation i landet. Eftersom barnrättsorganisationerna arbetar ”på fältet” kan de snabbt fånga upp eventuella rykten om handel med barn i adoptionssammanhang. Sådana rykten skall föranleda vidare utredning av MIA.

7 §

Paragrafen behandlas i avsnitt 6.3.3 och 6.3.4. Auktorisation skall alltjämt vara tidsbegränsad. MIA får möjlighet att ge en stabil

sammanslutning auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i Sverige för högst fem år. En ny sammanslutning bör få auktorisation betydligt kortare tid.

Auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land bör dock liksom idag ges för högst två år.

8 §

Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 6.3.5. Den innebär att en auktoriserad sammanslutning är skyldig att förmedla sökandens ansökan till en utländsk förmedlingskontakt. Denna skyldighet föreligger i praktiken redan idag, dock utan att vara reglerad.

I det fall sammanslutningen inte har någon utländsk förmedlingskontakt, som kan förmedla barn till sökanden, är sammanslutningen inte heller skyldig att bistå sökanden med adoptionsförmedling. Om sökanden misskött sina ekonomiska eller andra avtalade förpliktelser gentemot sammanslutningen finns inte heller någon förmedlingsplikt för sammanslutningen. För att kunna vägra adoptionsförmedling ankommer det på sammanslutningen att visa att en förmedlingskontakt saknas eller att sökanden brustit i sina åtaganden.

8 a §

Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 6.3.6. Den innebär att sammanslutningarna får en upplysningsskyldighet. Alla förändringar som kan ha betydelse för förmedlingsverksamheten skall meddelas MIA.

8 b §

Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 6.3.7. Första stycket innebär att sammanslutningarna får en dokumentationsskyldighet för hela förmedlingsverksamheten. Skyldigheten gäller såväl i enskilda förmedlingsärenden som i förmedlingsverksamheten i stort. Syftet med dokumentationsskyldigheten är att säkerställa att viktig information om verksamheten sparas för framtiden, så att i första hand den som förmedlats för adoption i Sverige skall kunna få

tillgång till så mycket material som möjligt vid sökandet av sitt ursprung. Alla faktiska omständigheter och händelser av betydelse för förmedlingsverksamheten skall dokumenteras. Dokumentationen skall bevaras så länge den kan antas ha betydelse för den som förmedlats för adoption genom sammanslutningen, eller för honom eller henne närstående personer. Dokumentationen kommer att behöva bevaras under överskådlig tid.

Andra stycket reglerar sammanslutningarnas skyldighet att skicka handlingar i ett visst adoptionsärende till den socialnämnd som har uppföljningsansvar enligt 6 kap. 15 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453). Motsvarande skyldighet regleras idag i NIA:s allmänna villkor för adoptionsförmedling.

Tredje stycket avser den situationen att en sammanslutning upphör med sin förmedlingsverksamhet. Samtliga handlingar som avser förmedlingsverksamheten skall i sådant fall överlämnas till

MIA för förvaring.

8 c

Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 6.3.7. Paragrafen skall gälla även för handlingar som finns hos en sammanslutning före den nya bestämmelsens ikraftträdande.

Första stycket behandlar rätten att få ta del av sammanslutningarnas handlingar som rör förmedlingsverksamheten. Det är endast den som handlingarna rör som har rätt att få ta del av dem. I första hand avses adopterade själva, men även t.ex. adoptivföräldrar eller den adopterades barn kan komma ifråga. En handling eller en uppgift i en handling får endast lämnas ut under förutsättning att inte någon annan person lider men. Presumtionen är dock att handlingar skall lämnas ut till den de rör.

Andra stycket reglerar förfarandet. Den lagtekniska lösningen är vald med 7 kap. 4 § socialtjänstlagen och 16 § patientjournallagen (1985:562) som förebilder.

8 d §

Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 6.3.8. Den skall skydda sökande som står i kö för adoptionsförmedling, väntar på barn-

förslag eller kommit längre i adoptionsprocessen och som har betalat in avgifter till sammanslutningen. Sammanslutningarna verkar under helt olika förhållanden och MIA får i sin tillsynsverksamhet bedöma om sammanslutningarna uppfyller kravet på att vid varje tillfälle kunna betala tillbaka inbetalda avgifter och ha ekonomiska medel för avveckling av sammanslutningen i övrigt.

9 §

Paragrafen behandlas i avsnitt 6.4.3 och den ger MIA fler tillsynsverktyg. MIA ges tillträdesrätt till sammanslutningarnas verksamhetslokaler och får rätt att inhämta de upplysningar och de handlingar som behövs i tillsynen. Sammanslutningarna är skyldiga att bistå MIA i samband med en inspektion. På begäran av MIA skall polismyndigheten ge det biträde som behövs vid en inspektion.

9 a §

Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 6.4.3. MIA ges rätt att förelägga en auktoriserad sammanslutning att avhjälpa brister i förmedlingsverksamheten.

10 §

Paragrafen behandlas i avsnitt 6.3.3 och 6.4.3 och innehåller några nyheter.

Första stycket avser auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i Sverige. Liksom idag skall auktorisationen återkallas om förutsättningarna för att bevilja auktorisation enligt 6 § inte längre föreligger eller om sammanslutningen inte tillhandahåller MIA begärda handlingar. Därutöver skall auktorisationen återkallas om sammanslutningen inte följer MIA:s lagakraftvunna föreläggande eller om sammanslutningen inte förmedlat något barn under de senaste två åren. Om sammanslutningen kan visa att det föreligger särskilda skäl för att få behålla auktorisationen, trots att den inte förmedlat något barn under de senaste två åren, bör detta dock kunna beaktas. Särskilda skäl kan i detta sammanhang t.ex.

vara att det uppstått problem i utlandet men att dessa är på väg att lösas inom en snar framtid.

Andra stycket avser auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land. Om förutsättningarna enligt 6 a § inte längre föreligger skall auktorisationen för det aktuella landet återkallas. Det skall inte vara möjligt för en sammanslutning att enbart ha auktorisation enligt 6 a §, varför en ”6 a §auktorisation” också skall återkallas om det brister i förutsättningarna enligt 6 §.

Tredje stycket innebär att en auktorisation skall återkallas om sammanslutningen inte längre uppfyller de villkor som ställts i samband med auktorisationen. Bestämmelsen avser båda slagen av auktorisation och får prövas mot varje enskilt auktorisationsbeslut.

14 §

Paragrafen behandlas i avsnitt 6.3.7 och 6.4.3. Även ett beslut om föreläggande och ett auktorisationsbeslut enligt 6 a § skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. MIA:s beslut om att viss dokumentation i en sammanslutnings förmedlingsverksamhet inte skall lämnas ut till den som begär det, överklagas hos kammarrätten enligt 15 kap. 7 § sekretesslagen (1980:100). Övriga ändringar är endast en konsekvens av att NIA får nytt namn.

Övergångsbestämmelser

I det fall en sammanslutning har auktorisation när den nya lagstiftningen träder i kraft skall äldre föreskrifter gälla för auktorisation som har beviljats före den 1 januari 2005, dock längst till och med den 31 december 2006.

16.4. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

6 kap. 12 §

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.3.6.

Första stycket innebär att lydelsen av 6 kap. 6 § första stycket första meningen lyfts in i paragrafen, efter viss språklig justering och med länsstyrelsen som beslutsfattare. Vidare har lydelsen av 6 kap. 6 § andra stycket första ledet lyfts in i paragrafen.

Andra stycket innehåller flera nyheter. Punkt 1 ställer krav på att de eller den som vill adoptera har deltagit i av socialnämnden tillhandahållen föräldrautbildning innan medgivande kan lämnas.

Punkt 2 är en utveckling av vad som gäller idag enligt paragrafens andra mening. De eller den som vill adoptera skall ha tillfredsställande kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov och ha blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd för att medgivande skall kunna lämnas. I detta innefattas att de eller den som vill adoptera också skall ha en allmän kunskap om barn och barns behov. Bedömningen av om de eller den som vill adoptera har tillfredsställande kunskaper och insikter skall göras i samband med utredningen.

Punkt 3 innebär att det införs en högsta åldersgräns för att medgivande skall kunna lämnas. De eller den som vill adoptera får vara högst 42 år vid ansökningstillfället. Åldersgränsen knyts till ansökningstillfället hos länsstyrelsen, då detta är en tidpunkt som sökanden kan styra själv.

Punkt 4 innebär att de eller den som vill adoptera, med hänsyn till samtliga omständigheter, skall vara lämpade att adoptera.

Motsvarande bestämmelse finns i artikel 5 a) i 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Alla blivande adoptanter, även de som adopterar från ett ”icke Haagkonventionsland” skall vara lämpade att adoptera för att få medgivande, varför detta krav måste föras in i socialtjänstlagen.

Enligt 1 kap. 2 § första meningen socialtjänstlagen skall det, när åtgärder rör barn, särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Enligt Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter får, när det gäller adoption, inga andra intressen sättas före eller anses lika viktiga som hänsynen till barnets bästa. Barnets bästa har i det här sammanhanget absolut prioritet. Vuxnas längtan efter att få bilda familj får således stå tillbaka för det vanligtvis okända barnets behov av kompetenta föräldrar, i det fall det är tveksamt om de eller den som vill adoptera kan tillgodose ett adoptivbarns särskilda behov.

Det är omöjligt att ge en uttömmande beskrivning av vad som ingår i uttrycket ”lämpad att adoptera”. Det finns dock några faktorer som kan nämnas i sammanhanget. De eller den som vill adoptera måste ha sådana personliga egenskaper och förmåga till samspel att ett adoptivbarns särskilda behov kan tillgodoses. Det är vidare viktigt att de eller den som vill adoptera har ett sådant fysiskt och psykiskt hälsotillstånd som medger att de kan fungera fullt ut i föräldrarollen. Det skall här framhållas att båda sökandena i ett par skall ha så god hälsa att de kan bedömas fungera fullt ut i föräldrarollen under hela adoptivbarnets uppväxt. Såväl par som ensamstående måste vidare ha ett fungerande socialt nätverk. Att en eventuell sorg över att inte kunna få ett biologiskt barn är bearbetad är också av stor vikt. Motiv för adoption och förväntningar på barnet är också angeläget att ta upp i utredningen, för att kunna bedöma sökandes lämplighet.

Tredje stycket första meningen innebär att de eller den som tidigare har adopterat ett utländskt barn får beviljas medgivande utan att ha deltagit i föräldrautbildning enligt punkt 1. Det är utredarens uppgift att bedöma om de eller den som vill adoptera behöver delta i sådan utbildning eller inte.

Tredje stycket andra meningen innebär att även den som vid ansökningstillfället är äldre än 42 år får beviljas medgivande om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl kan vara, i det fall det är ett par som ansöker om medgivande, att en av sökandena är något äldre än 42 år. Om det är fråga om adoption av ett syskon kan det vidare accepteras att de eller den som vill adoptera är något äldre än 42 år.

Vid adoption av ett känt barn kan det godtas att de eller den som vill adoptera är över 42 år. I denna situation skall en prövning göras i förhållande till vad som är bäst för det aktuella barnet och sökandens ålder får vägas in i helhetsbedömningen.

Fjärde stycket motsvarar nu gällande 6 kap. 12 § tredje meningen.

6 kap. 13 och 14 §§

Socialnämnden har ersatts med länsstyrelsen, se vidare under 6 kap. 15 §.

6 kap. 15 §

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.3.7 och 9.3.8.

I första stycket ärsocialnämnden i den eller de sökandes hemkommun utbytt mot ”länsstyrelsen i det län där de eller den sökande har sitt hemvist”.

Om det inte är uppenbart obehövligt skall socialnämnden i sökandes hemkommun utreda förutsättningarna för medgivande samt yttra sig innan länsstyrelsen beslutar om medgivande. Det finns i socialtjänstlagen inget hinder mot att socialnämndens yttrande avges av tjänsteman. I normalsituationen skall länsstyrelsen remittera ärendet till socialnämnden för utredning och yttrande. I något enstaka fall kan det dock redan vid ansökningstillfället stå klart att ett medgivande inte bör lämnas. En tänkbar situation kan vara att en sökande har uppnått så hög ålder att det står helt klart att särskilda skäl för att frångå åldersgränsen inte kan komma i fråga. Andra situationer kan vara att en sökandes hälsotillstånd är så dåligt att det är uppenbart att sökanden inte kan fungera i föräldrarollen eller att en sökande gjort sig skyldig till sådan allvarlig brottslighet att det är uppenbart att medgivande inte skall lämnas. För att en ansökan om medgivande skall kunna beviljas, krävs dock alltid att de eller den som vill adoptera är utredda.

Socialnämndens yttrande skall också inhämtas innan samtycke meddelas enligt 14 §.

Andra stycket motsvarar, med ett undantag, nu gällande 6 kap. 7 § socialtjänstlagen. Socialnämnden har samma uppföljningsansvar för barn som skall adopteras som för familjehemsplacerade barn.

Socialnämnden skall dock inte verka för att barn som skall adopteras får lämplig utbildning, något som uppfattas som överflödigt i sammanhanget. Socialnämndens uppföljningsansvar gäller fram till dess adoptionen är genomförd och nämnden måste därför bevaka att adoptionen genomförs.

Tredje stycket motsvarar i praktiken nu gällande 6 kap. 15 § andra stycket. Den socialnämnd som yttrat sig, i fråga om samtycke skall ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta, är den nämnd som har uppföljningsansvar enligt andra stycket.

10 kap. 4 §

Eftersom socialnämnden inte längre skall fatta beslut enligt 6 kap. 12, 13 och 14 §§ utgår dessa paragrafer i uppräkningen.

16 kap. 3 §

Eftersom socialnämnden inte längre skall fatta beslut enligt 6 kap. 13 och 14 §§ utgår dessa paragrafer i uppräkningen.

16 kap. 4 §

Länsstyrelsens beslut enligt 6 kap. 12, 13 och 14 §§ skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Länsstyrelsens beslut i dessa frågor skall gälla omedelbart.

Övergångsbestämmelser

Äldre föreskrifter skall gälla i ärenden där ansökan om medgivande har kommit in till socialnämnden före den 1 januari 2005.

Särskilt yttrande av Gunilla Bodin, sakkunnig i utredningen

Jag har följande synpunkter som avser kapitel 5 och 6 i utredningen om internationella adoptioner.

Kapitel 5 Kostnader och bistånd i samband med internationell adoption

Jag instämmer i utredningens allmänna ställningstaganden om att integriteten i adoptionsverksamheten inte får äventyras av vinstintressen och risker för barnhandel. Ersättningar för kostnader i samband med internationell adoption måste motsvara en rimlig ersättning för de kostnader som är förenade med att barn lämnas för internationell adoption. Jag anser att det är rimligt att vi framdeles kan ställa allt högre krav på specifikation av kostnaderna från barnens ursprungsländer, men att det kommer att ta tid. Det måste vara fråga om en process med klar målsättning. Frågan är hur snabbt förändringen kan ske.

Utredningen förutsätter att adoptionsmyndigheten (MIA) skall

  • kräva in uppgifter om vad pengarna skall användas till,
  • begära att uppgifterna skall vara specificerade
  • bedöma om redovisningen är tillräckligt specificerad och trovärdig
  • bedöma vilka uppgifter som skall kunna ersättas, ingå i ersättningsunderlaget, och vilka som inte kan ingå
  • besluta om auktorisation eller inte med hänsyn till om redovisningen är tillräckligt specificerad, tillräckligt trovärdig och innehåller poster som är förenade med de faktiska kostnaderna för barnet.

I alla dessa led ingår att bedömningar måste göras och det kan vara svårt att dra gränser för vad som skall vara att betrakta som skäl för ett avslag. Här finns alltså utrymme för godtycke.

Det finns en risk att myndigheten fastnar i en detaljgranskning som inte är rimlig. Jag anser därför att det inte går att tillämpa de förslag som utredningen lägger fram i detta avseende.

Jag tror inte heller att det är möjligt att organisationerna inom en nära framtid kan få fram så specificerade och väl underbyggda redovisningar som utredningen anser nödvändiga. Ett adoptionsland kan även vägra att lämna en sådan redovisning av olika skäl. Det behöver inte betyda att det förekommer barnhandel. Det kan i stället vara fråga om att man har en stolthet och integritet som innebär att man inte vill lämna ut så specificerade kostnadsredovisningar. Förhållandena är dessutom olika i olika länder och det är svårt att få fram enhetliga redovisningar.

Om uppgifterna skall lämnas ut räcker det sannolikt inte med att ett enda land kräver detta utan det måste komma ett samordnat krav från flera länder. Det är därför angeläget att Sverige tillsammans med andra länder först tar fram en strategi för hur ett sådant arbete kan bedrivas med respekt för förhållanden i barnens ursprungsländer. Givetvis skall alla former av barnhandel motarbetas och stoppas. Detta måste ske både genom insatser i barnens ursprungsländer av berörda myndigheter i respektive land och genom internationellt samarbete.

Kapitel 6 Auktorisation och tillsyn

Huvudsakligt syfte

När en sammanslutning arbetar både med adoptionsförmedling och med bistånd finns, enligt utredningen, en risk för att det kan uppstå en sammanblandning av verksamheterna hos utlandskontakten så att integriteten i adoptionsverksamheten kan skadas.

Det är givetvis angeläget att så inte sker. Utredningen anser därför att det varken får finnas ekonomisk eller personell koppling mellan adoptionsförmedling och bistånd.

Jag håller med om att det är viktigt att sammanslutningarna skiljer på sina roller i detta sammanhang. De skall ju redan i dag

hålla den ekonomiska redovisningen av dessa båda verksamheter åtskilda från varandra.

Så länge samma organisation arbetar med båda verksamheterna tror jag dock inte att det är möjligt och särskilt effektivt att i alla lägen skilja på de personella uppgifterna. Det är t.ex. orimligt på ledningsnivå och även i vissa fall i samband med att en organisation som sysslar med både adoption och bistånd besöker olika länder.

Adoptionsmyndigheten kan endast förutsättas lita på organisationernas trovärdighet i dessa sammanhang. Det kan inte vara möjligt för myndigheten att hålla tillsyn över detta. Vem skall bevaka detta på plats och hur skall det gå till? Här finns ett stort utrymme för godtycklighet och ryktesspridning som inte skulle vara önskvärt.

Lämpligt med adoptionssamarbete

Utredningen framför att ”När kostnadsbilden är redovisad får adoptionsmyndigheten bedöma om det med hänsyn till redovisade uppgifter och andra omständigheter kring adoptionsverksamheten i landet i fråga är lämpligt med ett adoptionssamarbete.”.…och ”Utvecklingen bör gå mot att den del av kostnaden som avser annat än faktiska kostnader för adoptionen successivt minskar.”

Här blir det tydligt att myndigheten kommer att ställas inför gränsdragningsproblem. Tillämpningen kommer att bli svår. När skall egentligen en sammanslutning beviljas auktorisation?

Adoptionsmyndigheten har att välja på att antingen inte ge auktorisation till någon sammanslutning annat än de som har mycket små kostnader redovisade eller att försöka hitta övergångsformer. Det är oklart vilket utrymme som utredningen tänker sig för sådana lösningar.

Frågan om vad som är ”faktiska kostnader” behöver utredas. Är det rimligt att endast betala exakt de kostnader som är förenade med adoptionen av ett visst barn eller en schablonmässigt beräknad kostnad? Måste det inte finnas möjlighet till en viss rimlig ersättning till ett barnhem för de barn som är kvar på barnhemmet, t.ex. för bättre utrustning, fler anställda, bättre mat, när förhållandena kan vara helt undermåliga och egentligen helt oacceptabla. Det handlar då inte om att förbättra systemet i ett helt land utan om att ge en viss kompensation för att man kan få ta

emot ett barn från just det barnhemmet eller den institutionen. Det handlar inte om att skuldbelägga familjer som adopterar, utan om ett solidariskt tänkande med hänsyn till att familjer som adopterar kan ha behov av att något kompensera för den miserabla situation som de andra barnen lever under.

Det gagnar samtliga barn, de som blir kvar och de som adopteras internationellt, att deras levnadsbetingelser på t.ex. barnhemmet är goda. Vi vet från forskning, att det mer är kvaliteten under tiden på barnhemmet än längden på vistelsen, som är avgörande för hur det kommer att gå för barnen i livet.

Särskilt yttrande av Hans Mattsson, sakkunnig i utredningen

Beslut om medgivande att få adoptera

Utredningen har redogjort för fördelar och nackdelar med att förlägga beslut om medgivande på tre nivåer; lokalt (kommunen), regionalt (länsstyrelsen) och centralt (adoptionsmyndigheten). I sitt ställningstagande har utredningen valt att stanna för att beslut i dessa ärenden bör fattas av länsstyrelsen. Jag delar inte denna uppfattning, utan förordar att beslut om medgivande att få adoptera även fortsättningsvis bör åvila kommunens socialnämnd (motsvarande). Skälen för mitt ställningstagande är följande.

En grundläggande princip vid beslutsfattande i ärenden som rör socialtjänstens verksamhet bör vara att ansvaret för utredning, stöd, uppföljning och beslut bör ligga inom samma myndighet. Jag anser inte att det i utredningens arbete framkommit några objektiva skäl för att frångå denna ordning och lägga beslutsfattandet på annan myndighet. Att enskilda tjänstemän uppfattar att de i vissa fall inte får gehör av nämnden när de föreslår avslag på ansökan om medgivande till adoption utgör enligt min mening inget sådant skäl.

Socialnämnden har att fatta beslut i en rad ärenden, t.ex. familjehemsplaceringar och stödinsatser, som rör barns och familjers liv och framtid. Såväl tjänstemän som förtroendevalda har därvid skaffat sig kunskap och erfarenhet om barns villkor, behov och utveckling. Att se till barnets bästa har varit en röd tråd i utredningens arbete. Det är också en central uppgift för socialnämnden och som nämnden således är väl förtrogen med.

Jag anser också att det förhållandet att förtroendevalda fattar beslut inom socialnämndens ansvarsområde är av särskilt värde ur demokratisynpunkt och för beslutens legitimitet och förankring. Också detta talar för att beslut om medgivande bör ligga på socialnämnden, även om det enligt utredningen kan finnas anledning att låta allmänintresset vara representerat också i länsstyrelsens handläggning.

Genom det flertal åtgärder som utredningen i övrigt föreslår för att förbättra kvalitén på utredningarna om medgivande och stärka utredarnas kompetens finns det all anledning anta att beslutsfattarnas underlag kommer att förbättras. Kunskaper om den bakgrund och de särskilda behov som adoptivbarn från annat land kan ha kan också förväntas öka, bland annat genom det nationella forskningscenter som föreslås inrättas och där en väsentlig uppgift är att sprida kunskap om aktuella forskningsrön. Min uppfattning är att de åtgärder och förbättringar som utredningen föreslår sammantaget kommer att medföra ökade möjligheter till objektivitet och säkerhet också i det lokala beslutsfattandet.

Utredningen anför att en förutsättning för att kunna behålla den nuvarande beslutsordningen är att de förtroendevalda kontinuerligt får riktad utbildning om adoptivbarn och deras behov. Detta anses kräva stora utbildningsinsatser och utbildningskostnader. Jag anser det inte vara realistiskt att räkna med att kommunerna kommer att bedriva massiva utbildningsinsatser på detta område. Jag anser det inte heller behövligt. Förtroendevalda bör däremot erbjudas möjlighet att deltaga i de utbildningar som tjänstemännen får tillgång till och även erbjudas andra former av kunskapsinhämtande. Exempelvis bör de kunskaper som inhämtas genom förekommande utbildning kring barn med särskilda behov vara till nytta också i dessa sammanhang. Kostnaderna för ”extra” utbildningsinsatser riktade till förtroendevalda torde i detta sammanhang i stort sett vara marginella.

Att som utredningen föreslår förlägga beslutsfattandet till länsstyrelsen medför enligt min mening inte några garantier för att besluten skulle bli mer välgrundade eller i någon mening ”bättre”. Däremot skulle ett sådant förfarande kunna innebära att länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet, en roll som utredningen för övrigt vill förstärka, blir mer otydlig. Det kan inte heller uteslutas att de begränsade resurser som inom länsstyrelserna står till förfogande för tillsyn över socialtjänsten genom förslaget kan

komma att ytterligare naggas i kanten. Att både fatta beslut och utöva tillsyn är inte heller okomplicerat. Uppgiften att fatta beslut om medgivande till adoption skulle dessutom vara ny för länsstyrelsen. Om förslaget realiseras torde detta medföra att betydande administrativa och kompetensmässiga resurser behöver tillföras varje länsstyrelse. Jag delar här utredningens uppfattning att detta medför krav på ökade ekonomiska resurser. Jag anser däremot inte att dessa kostnadsökningar står i rimlig proportion till förväntat resultat.

Adopterad från ett annat land. 2002. Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor. Stockholm. Adopterad – och sedan…? Stöd och hjälp enligt 12 § SoL. 1999.

Stiftelsen Allmänna Barnhuset i samarbete med Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor. Stockholm.

Kapacitetsstudie kring Adoptionscentrums biståndsverksamhet. 2001.

Rörelse & Utveckling. Forum Syd. Stockholm.

Barnets bästa – från vision till verklighet. 2001. Barnombudsmannen.

Stockholm. Bergkvist-Larsson, Solveig, 1999: Låtsasmorsa. Förlags AB Björnen. Borlänge. Bergström, Marianne, 1998: En adoptivfamiljs liv och leverne. Gothia. Stockholm Cleve, Elisabeth, 2000: Från kaos till sammanhang. Wahlström & Widstrand. Stockholm. Commercialism Rife Int'l Adoptions, UNICEF Says. I: UN Wire 15 maj 2001. United Nations Foundation.

En förvaltning i demokratins tjänst - ett handlingsprogram. 2000.

Regeringskansliet. Stockholm.

Fakta om mammor, förlossningar och nyfödda barn. 2002.

Socialstyrelsen. Stockholm

Internationella adoptioner – handbok för socialnämnder. 1997.

Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor. Stockholm.

Internationell adoptionsförmedling – handbok för adoptionsorganisationer. 1997. Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor. Stockholm.

Landerholm, Lotta, 2003: Adopterad. Lämnad. Vald. Och sen? AlfabetaAnamma. Stockholm. Lidbeck, Petter, 1997: Linnea från Yujiang. Albert Bonniers Förlag. Stockholm. Lindroth, Lasse, 1995: Där inga änglar bor. Sellin & Partner Bok och Idé AB. Stockholm. Markström, Urban, 2003: Den svenska psykiatrireformen. Bland brukare, eldsjälar och byråkrater. Borea Bokförlag. Umeå. von Melen, Anna, 1998: Samtal med vuxna adopterade. Rabén Prisma i samarbete med Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor. Stockholm. von Melen, Anna, 2000: Adopterade får barn – internationellt adopterade berättar. Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor. Stockholm.

När livet inte längre är värt att leva. Nationellt centrum för suicidforskning och prevention av psykisk ohälsa. Rapport nr 4 2002. Stockholm.

Settfors Leijon, Agneta, 2000: Adoptivföräldrars behov av stöd – en studie i Jönköpings kommun. Opublicerad magisteruppsats. Institutionen för socialt arbete vid Göteborgs universitet.

Samtal om adoption – råd och tips för adoptionsrådgivning i grupp. 2002. Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor.

Stockholm.

Statens nämndmyndigheter. Statskontoret. Rapport 1997A och B.

Stockholm.

Styrelser med fullt ansvar. Statskontoret. Rapport 2000:9.

Stockholm.

Sveriges utvecklingssamarbete. 2002. Sida. Stockholm Till er som går i adoptionstankar. 2002. Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor. Stockholm.

Trotzig, Astrid, 1996: Blod är tjockare än vatten. Albert Bonniers Förlag. Stockholm.

Viljen I veta och viljen I förstå … 35 år med internationella adoptioner i Norden. 2002. Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor. Stockholm.

Weigl, Kerstin, 1997: Längtansbarnen. P. A. Norstedt & söner. Stockholm.

Översyn av verksförordningen – en förstudie. Statskontoret. Rapport 2000:47. Stockholm

Offentligt tryck

Promemorior

Ju 1970:5 P.m. med förslag till ändringar i adoptionslagstiftningen. Ds S 1978:6 Internationella adoptioner. Riktlinjer och

organisationsförslag.

Ds S 1983:14 Internationella adoptioner. Översyn och förslag

till åtgärder.

Ds S 1987:1 Kostnader i samband med adoption av utländska barn. Ds S 1987:3 Översyn av LVU. Ds 1991:33 Svenskt medborgarskap för adoptivbarn och

förbättrad rätt till föräldraledighet för adoptivföräldrar.

Utredningsbetänkanden

SOU 1956:61 Ny barnavårdslag. SOU 1967:57 Adoption av utländska barn. SOU 1969:11 Internationell adoptionsrätt. SOU 1972:34 Familjestöd. SOU 1974:39 Socialvården. Mål och medel. SOU 1977:40 Socialtjänst och socialförsäkringstillägg. SOU 1983:39 Politisk styrning – administrativ självständighet. SOU 1985:40 Regeringen, myndigheterna och myndigheternas

ledning.

SOU 1986:20 Barns behov och föräldrars rätt. SOU 1989:100 Adoptionsfrågor.

SOU 1993:58 Effektivare ledning i statliga myndigheter. SOU 1994:137 Internationella adoptionsfrågor. 1993 års

Haagkonvention m.m.

SOU 1994:139 Ny socialtjänstlag. SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltnings-

politik för staten.

SOU 1997:116 Barnets bästa i främsta rummet. SOU 1997:161 Stöd i föräldraskapet. SOU 1998:31 Det gäller livet. Stöd och vård till barn och

ungdomar med psykiska problem.

SOU 1999:97 Socialtjänst i utveckling SOU 2000:32 Uppehållstillstånd för adopterade SOU 2000:57 Statens folkhälsoinstitut – roll och uppgifter. SOU 2001:10 Barn i homosexuella familjer. SOU 2001:72 Barnmisshandel. Att förebygga och åtgärda SOU 2002:14 Statlig tillsyn. Granskning på medborgarnas

uppdrag.

SOU 2002:19 Allmänna arvsfonden och Arvsfondsdelegationen. SOU 2002:57 Ny organisation för Patent- och registrerings-

verket.

Regeringens skrivelser

Skr. 2001/02:166 Barnpolitiken – arbetet med strategin för att

förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter.

Skr. 2001/02:186 Ett barnrättsperspektiv i internationellt

utvecklingssamarbete.

Propositioner

Prop. 1948:230 Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till tryckfrihetsförordning m.m. Prop. 1960:10 Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag) m.m.

Prop. 1969:62 Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring i barnavårdslag den 29 april 1960 (nr 97). Prop. 1973:47 Kungl. Maj:ts proposition angående förbättrade familjeförmåner inom den allmänna försäkringen, m.m. Prop. 1978/79:108 om organisationen av verksamheten med internationella adoptioner m.m. Prop. 1979/80:1 om socialtjänsten. Prop. 1979/80:6 om socialstyrelsens uppgifter och organisation, m.m. Prop. 1980/81:177 om vissa författningsändringar till följd av socialstyrelsens omorganisation, m.m. Prop. 1984/85:16 om vissa frågor rörande internationella adoptioner. Prop. 1986/87:99 Ledning av den statliga förvaltningen. Prop. 1988/89:3 om bidrag vid adoption av utländska barn. Prop. 1988/89:131 om sekretesskyddet för uppgifter i tillsynsärenden m.m. Prop. 1989/90:28 om vård i vissa fall av barn och ungdomar. Prop. 1989/90:72 om arkiv m.m. Prop. 1990/91:8 om vårdnad och umgänge. Prop. 1990/91:100 med förslag till statsbudget för budgetåret 1991/92. Prop. 1991/92:90 om svenskt medborgarskap för adoptivbarn och förbättrad rätt till föräldraledighet vid adoption. Prop. 1991/92:104 om ändring i patientjournallagen (1985:562) m.m. Prop. 1993/94:185 Förvaltningsmyndigheternas ledning. Prop. 1996/97:91 Internationella adoptionsfrågor. Prop. 1996/97:105 Kommunal samverkan. Prop. 1996/97:124 Ändring i socialtjänstlagen. Prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Prop. 1997/98:182 Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige. Prop. 1999/2000:137 Barn – här och nu. Redogörelse för barn-

politiken i Sverige med utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter.

Prop. 1999/2000:149 Nationell handlingsplan för utveckling av

hälso- och sjukvården.

Prop. 2000/01:80 Ny socialtjänstlag m.m. Prop. 2001/02:166 Barnpolitiken – arbetet med strategin för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter. Prop. 2002/03:53 Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m.

Utskottsbetänkanden

1987/88:SoU14 om vissa anslag till omsorg om barn och

ungdom.

1988/89:SoU8 Bidrag vid adoption av utländska barn. 1996/97:SoU15 Internationella adoptionsfrågor. 1998/99:SoU6 Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige m.m. 1999/2000:SfU1 Anslag inom socialförsäkringsområdet.

Haagkonferensen

Parra-Aranguren, G. Explanatory report on convention #33. Permanenta Byrån. Nederländerna.

Report and Conclusions of the Special Commission on the Practical Operation of the Hague Convention of 29 May 1993 on Protection of Children and Co-operation in Respect of Intercountry Adoption 28 November–1 December 2000. Permanenta Byrån. Nederländerna.

Webbsidor

Svenska myndigheter

Barnombudsmannen – www.bo.se Sida – www.sida.se Socialstyrelsen - www.sos.se Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA) – www.nia.se

Auktoriserade sammanslutningar

Adoptionscentrum – www.adoptionscentrum.se Barnen Framför Allt – Adoptioner – www.BFA–A.se Barnens Vänner – Internationell adoptionsförmedling – www.bvadopt.bd.se Föräldraföreningen för internationell adoption - www.ffia.se Frösunda Solidaritet – Internationella Adoptioner – www.frosundasolidaritet.se Adoptionsföreningen La Casa – www.lacasa.nu

Intresseorganisationer

Adopterade Etiopiers och Eritreaners Förening – www.aefforening.com Adopterade Koreaners Förening – www.akf.nu Adopterades Röst – www.adopterad.org/ar AFO Stockholm – www.come.to/afo.stockholm AFO Skåne – home.rixtele.com/%7Eceline/afoskane.html Forum för adopterade – www.adopterad.org Föreningen För Adopterade Thailändare – www.ffat.nu Adoptivfamiljers Förening – www.svensk-adoption.net/aff Ensamstående Adoptivföräldrars Förening – hem.passagen.se/eafse Koreanska Sällskapet i Sverige – home.swipnet.se/~w-64031 Sanuk – www.sanuk.nu

Forskningsinstitutioner

Avdelningen för barn- och ungdomspsykiatri, Lunds universitet – www.opus.lu.se Centrum för invandringsforskning – CEIFO, Stockholms universitet – www.ceifo.su.se Institutet för psykosocial medicin – IPM, Karolinska Institutet – www.ki.se/ipm Institutionen för psykologi, Lunds universitet – www.psychology.lu.se Psykologiska institutionen, Göteborgs universitet – www.psy.gu.se Tema Barn, Linköpings universitet – www.tema.liu.se/tema-b

Utländska webbsidor

Adoptionscentrumet vid Universitetet i Leiden – www.adoptionresearch.nl Barne-, ungdoms og familieforvaltningen, norska centralmyndigheten – www.bufa.no Civilretsdirektoratet, danska centralmyndigheten – www.civildir.dk Euradopt, sammanslutning av västeuropeiska adoptionsorganisationer – www.euradopt.org Justits- og kirkeministeriet, isländska centralmyndigheten – www.domsmalaraduneyti.is/interpro/dkm/dkm.nsf/pages/nordiske Konferensen för internationell privaträtt i Haag – www.hcch.net Nämnden för internationella adoptionsärenden, finska centralmyndigheten – www.vn.fi/stm/svenska/ansvarssektorer/ansvarssektorer_fset.htm UN Wire (An Independent News Briefing about the UN) – www. unfoundation.org/unwire

Övrigt

Adoptionsrådgivningen i Stockholm och Skaraborg – www.nia.se/frameset.ht Forum Syd – www.forumsyd.se Föreningen för familjecentraler – www.familjecentraler.org.se Hemsida för alla som är intresserade av adoption – www.adoptera.nu

Kommittédirektiv

Internationella adoptioner m.m.

Dir. 2001:93

Beslut vid regeringssammanträde den 15 november 2001.

Sammanfattning av uppdraget

En utredning skall se över vissa frågor med anknytning till internationella adoptioner. Utredningen skall bl.a. – beskriva den internationella adoptionsverksamheten, – pröva om det går att stärka barnets rätt i adoptionsprocessen, – anvisa former för att förbättra hemutredningarna i syfte att tillförsäkra adoptivbarnen så goda förhållanden som möjligt i det nya hemmet, – pröva om det nuvarande systemet för psykosocialt stöd och rådgivning tillgodoser adoptivfamiljernas behov, – analysera processen för auktorisation av adoptionsorganisationer och vid behov föreslå förändringar av regelsystemet, – se över organisationen för Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA), – analysera kostnadsfrågor i samband med internationella adoptioner samt – föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som utredningens arbete föranleder.

Bakgrund

Inledning

Cirka 1 000 barn adopteras från utlandet varje år. Verksamheten regleras huvudsakligen genom lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling. Den fortlöpande utvecklingen – både i Sverige och utomlands – gör det nu lämpligt att ompröva vissa delar av regelsystemet för internationella adoptioner.

Konsekvenser av 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner

År 1997 genomfördes ett antal förändringar av den svenska adoptionslagstiftningen i samband med att Sverige tillträdde 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Konventionen trädde för Sveriges del i kraft den 1 september 1997. En av förändringarna var att adoptionsorganisationernas möjligheter att pröva de sökandes lämplighet togs bort. Numera är den prövning som görs av socialnämnden – med möjligheter att överklaga till allmän förvaltningsdomstol – den enda prövningen som görs av de sökandes lämplighet som föräldrar. Organisationerna måste givetvis fortfarande bedöma om det finns möjlighet för dem att förmedla ett barn till de berörda sökande.

I samband med att Sverige tillträdde 1993 års Haagkonvention utsågs Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA) till den centralmyndighet som konventionen föreskriver och NIA:s uppgifter har därmed ändrats reellt.

En annan förändring var att möjligheterna att adoptera enskilt utan medverkan av en adoptionsorganisation inskränktes väsentligt. Numera finns denna möjlighet bara i speciella fall. I dessa fall har NIA givits en mer central roll än tidigare.

Internationella frågor

Jämsides med förändringar i svensk lagstiftning och därmed av adoptionsverksamheten har också viktiga förändringar skett i barnens ursprungsländer. 1993 års Haagkonvention spelar givetvis en central roll i denna utveckling, men många länder har även i övrigt stramat upp sin lagstiftning. Oroande tecken i form av handel med barn i öppen eller förtäckt form rapporteras dock från vissa länder bl.a. i form av öppna krav på biståndsinsatser från adoptionsorganisationerna.

Auktorisation av adoptionsorganisationer

De auktoriserade adoptionsorganisationerna har under en lång period varit stabila. Några har upphört i ordnade former och bara någon enstaka har tillkommit. I allmänhet har de varit uppbyggda kring befintliga eller potentiella adoptivföräldrar. Vid utgången av år 2000 hade fem organisationer auktorisation.

Ärenden där NIA skall fatta beslut om auktorisation och tillsyn över adoptionsorganisationer har blivit mer komplicerade. Det finns nu bl.a. exempel på organisationer som inte primärt består av adoptivföräldrar eller potentiella sådana utan där verksamheten med adoptioner blir ett komplement till annan verksamhet. Detta kräver andra bedömningar än tidigare.

NIA:s organisation

Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor skiljer sig från flertalet andra myndigheter genom att nämnden – myndighetens styrelse – beslutar i ett antal enskilda ärenden. NIA:s instruktion är uppbyggd för att passa denna arbetsordning. Antalet enskilda ärenden där NIA:s styrelse fattar beslut har dock blivit färre, bl.a. genom att beslutsrätt delegerats till kansliet.

Detta och de förändringar som blivit följden av tillträdet till 1993 års Haagkonvention har sammantaget inneburit att antalet beslut för styrelsen har minskat. Styrelsen arbetar alltmer med övergripande frågor såsom budget, årsredovisning och liknande. Det gör att myndigheten numera arbetar mer i likhet med andra statliga myndigheter.

Hemutredningar och prövningar av vem som skall få adoptera

En fråga nära kopplad till problemet med att skydda barnets rättigheter är den om hur föräldrarna skall bedömas inför en adoption. En underårig med hemort utomlands får inte tas emot för adoption utan socialnämndens medgivande, 25 § socialtjänstlagen (1980:620). I dag innehåller socialtjänstlagen krav på att förhållandena i hemmet skall vara utredda och att de som vill adoptera skall ha tillräckliga kunskaper om barn inför adoptionen. I övrigt ger lagstiftningen inte några anvisningar om vilka omständigheter som skall beaktas vid nämndens prövning.

I olika sammanhang efterlyses närmare riktlinjer för socialnämnder och förvaltningsdomstolar när det gäller att bedöma vilka krav som

bör ställas på dem som vill ta emot ett barn i syfte att adoptera det. De frågor som ofta kommer upp till diskussion i detta sammanhang är de sökandes ålder och hälsotillstånd inbegripet funktionshinder. De sökandes möjligheter att ge en god vård och fostran förefaller inte diskuteras lika ofta, självfallet beroende på att den lämpligheten är så mycket svårare att bedöma.

Socialt stöd till adoptivbarn och deras familjer

Från den 1 januari 1998 finns i 12 § socialtjänstlagen (1980:620) en ny bestämmelse som innebär att socialtjänsten har ett särskilt ansvar för att ge stöd till adopterade barn. Det är ännu oklart hur den nya bestämmelsen fungerat i praktiken. Ett problem som adoptivföräldrar och adoptionsorganisationer ofta pekar på är att socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin sällan har tillräckliga kunskaper om de särskilda problem adoptivbarn kan uppleva. Identitetsbildningen i tonåren är ofta problematisk för adoptivbarnen. Frågor kring varför barnet lämnades för adoption, de biologiska föräldrarnas situation etc. kan förstärka de vanliga tonårsproblemen. Adoptivbarn har också ofta med sig traumatiska upplevelser av förändringar och av att ha blivit övergivna.

Adoptivbarnen är så få att endast några stora kommuner i landet har möjlighet att skaffa sig kunskap om och vana vid dessa problem. Olika försök har gjorts att bygga upp särskilda rådgivningar för dessa barn i privat eller frivillig regi. Det är dock svårt att få ekonomin att bära sig i dessa verksamheter och att göra dem tillräckligt tillgängliga, särskilt som det är olämpligt att ta ut höga avgifter av ungdomar som själva söker hjälp.

Kostnader för adoptivfamiljerna

Internationella adoptioner medför i allmänhet avsevärda kostnader för adoptivfamiljen. Detta är i viss mån ofrånkomligt, men det är också angeläget att kostnaderna inte blir sådana att de avhåller stora grupper från att adoptera. Genomsnittskostnaden för en utländsk adoption har ökat från cirka 50 000 kronor år 1988/89 till cirka 107 000 kronor år 1999.

Det statliga adoptionskostnadsbidraget har höjts från 24 000 kronor till 40 000 kronor per adoption från den 1 januari 2001. Höjningen har följts av förhållandevis betydande höjningar av organisationernas avgifter. Höjningarna har berott bl.a. på ökade kostnader i utlandet för barnets vård och uppehälle och på ökad dollarkurs. Även om dessa

höjningar sannolikt varit välmotiverade kan det finnas en risk att adoptionsbidraget verkar kostnadsdrivande.

Uppdraget

Inledning

Utgångspunkten för utredningens arbete skall vara FN:s konvention om barnets rättigheter och Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner.

Internationella frågor

Utredningen skall ge en bild av den internationella adoptionsverksamheten både i Sverige och i världen i övrigt. Det finns bl.a. anledning att beskriva hur barnen blir tillgängliga för adoption. I vissa länder ställs krav på ersättningar i form av donationer och bistånd för att adoptionsorganisationerna skall få verka. Utredningen skall pröva hur detta stämmer med Haagkonventionen och vad Sverige kan göra i olika sammanhang för att minska riskerna för barnhandel. Utredningen bör också följa hur Sverige som adoptivland uppfattas av barnens ursprungsländer och pröva vad som kan göras för att förbättra informationen om Sverige i dessa länder.

Barnets rätt i adoptionsprocessen

Mot bakgrund av att adoptioner skall vara till för barnets bästa och att det inte finns någon rättighet för vuxna att adoptera skall utredningen överväga om barnets rättigheter i adoptionsprocessen ytterligare kan stärkas både i Sverige och i barnets ursprungsland.

Medgivande enligt socialtjänstlagen

Utredningen skall utveckla arbetet kring prövningen av adoptionssökande. Skälet till varför man i lagstiftningen varit sparsam med anvisningar om vilka krav som skall ställas på de sökande för att socialnämnden skall lämna medgivande är givetvis att varje föräldrapar är unikt och att så många olika faktorer har betydelse för vad som är ett gott föräldraskap. Några förutsättningar att i socialtjänstlagen ange specifika krav på föräldrarnas egenskaper och förmåga finns inte.

Det är däremot viktigt att föräldrar till adoptivbarn har tillräckliga kunskaper om barn och om adoptivbarns särskilda behov och får allt det stöd de behöver och efterfrågar. Utredningen skall pröva hur de blivande adoptivföräldrarnas kunskapsbehov såväl före som efter adoptionen kan tillgodoses.

Det är också viktigt att de som bedömer lämpligheten hos potentiella adoptivföräldrar får lämplig utbildning för uppgiften och att de får handledning i arbetet medan de utför dessa uppgifter. Som stöd för utbildning och kompetensutveckling hos berörd personal skall utredningen beskriva de bedömningsproblem personalen möter och ge förslag på hur de kan få hjälp att hantera dem. I detta ligger också att personalen skall ha stöd i situationer där de med hänsyn till barnets bästa inte vill ge medgivande till en adoptionsansökan. Utredningen skall också pröva vad som kan göras för att öka stödet till den berörda personalen.

Frågor om kvalitet och bemötande i hemutredningarna är också en viktig tillsynsfråga. Utredningen skall pröva hur tillsynsfunktionen kan förstärkas i detta avseende.

Socialt stöd och social rådgivning till familjer med adoptivbarn

Det finns i dag uppenbara svårigheter när det gäller att tillgodose de särskilda behov av socialt stöd som adoptionssituationen ger upphov till. Adoptivbarnen är så få att samhällets ordinarie resurser har svårt att bygga upp kompetens kring dessa frågor. Frågor om barn med traumatiska upplevelser från barndomen, särskilda sjukdomar eller funktionshinder bör ägnas särskild uppmärksamhet.

Utredningen skall analysera problemet och föreslå åtgärder som bättre tillgodoser familjernas och barnens behov. Samarbete mellan kommuner och landsting kan vara en lösning. En annan kan vara att adoptionsorganisationerna får ekonomiska möjligheter att driva någon form av egen social rådgivning. Utredningen bör lyfta fram de goda exempel som finns i Sverige och i andra länder.

Regelsystemet för auktorisation

Den senaste tidens utveckling har visat på behovet av tydligare regler för auktorisation av adoptionsorganisationer och för avveckling av dem. Det kan bl.a. finnas skäl att förstärka möjligheten att avslå ansökningar från olämpliga organisationer. Utredningen skall pröva denna fråga. Hur tillsynen och utvärderingen av adoptionsorganisationernas arbete bäst ordnas skall också prövas av

utredningen. Även frågan om det behövs avvecklingsregler – bl.a. för att skydda sökande som står i kö och som har betalat avgift – bör prövas.

Ytterligare en fråga som behöver utredas är hur mycket hänsyn som vid beslut om svensk auktorisation skall tas till lagstiftningen i det land där den sökande organisationen avser att verka.

NIA:s organisation i belysning av dess förändrade arbetsuppgifter

Utredningen skall se över NIA:s organisation. I detta ingår att pröva myndighetens styrelses organisation och funktion i förhållande till myndighetens kansli.

Antalet ärenden där styrelsen fattar beslut har minskat och de kvarstående ärendena har vanligtvis karaktären av vanliga förvaltningsbeslut. Mot denna bakgrund finns det skäl att överväga om inte den nuvarande styrelsen bör göras om till en vanlig myndighetsstyrelse. Detta kan innebära att myndighetens chef kan fatta beslut i de enskilda ärenden som förekommer och att styrelsebesluten inskränker sig till övergripande policyfrågor, budget, årsredovisning, viktiga remisser och liknande. Denna fråga skall prövas av utredningen.

Andra frågor kopplade till detta som också skall prövas är styrelsens storlek och sammansättning och hur ofta den bör sammanträda.

Kostnader vid internationella adoptioner

Utredningen skall överväga om det finns andra vägar än de nuvarande att stödja organisationerna och de enskilda familjerna. Alternativen skall rymmas inom nuvarande kostnadsramar.

Utredningen skall i övrigt undersöka om det finns andra sätt att begränsa kostnaderna för de internationella adoptionerna.

Övriga frågor

Åldersgränsen för att få adoptionsbidrag – i dag får barnet inte vara äldre än tio år vid adoptionen – har uppmärksammats i en riksdagsfråga (fråga 2000/01:609). Ett fåtal barn i åldersgrupperna kring åldersgränsen adopteras varje år. Frågan om en höjning av åldersgränsen skall ingå i utredningens uppdrag.

Utredningen bör i övrigt vara fri att lämna de förslag som dess granskning av den internationella adoptionsverksamheten föranleder.

Utredningens arbete

De ekonomiska konsekvenserna av förslagen skall analyseras och bedömas.

Utredningen skall i sitt arbete ta del av sådana erfarenheter från de övriga nordiska länderna och från andra länder som kan vara av särskilt intresse.

Utredningen skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter. Den skall vidare ha kontakter med Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och berörda intresseorganisationer.

Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 15 december 2002.

(Socialdepartementet)

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Utredningen om internationella adoptioner (S 2001:08)

Dir. 2002:121

Beslut vid regeringssammanträde den 19 september 2002.

Förlängd tid för uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 15 november 2001 tillkallade statsrådet Thalén en särskild utredare för att utreda frågor om internationella adoptioner. Utredaren skall enligt direktiven slutföra sitt arbete senast den 15 december 2002.

Utredningstiden förlängs, vilket innebär att utredningen skall slutredovisa sitt arbete senast den 31 maj 2003.

(Socialdepartementet)

Länder anslutna till 1993 års Haagkonvention

Länder som anslutit sig till 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner (ikraftträdandedag angiven).

Mexiko 1 maj 1995

Mauritius 1 januari 1999

Rumänien 1 maj 1995

Burundi 1 februari 1999

Sri Lanka 1 maj 1995 El Salvador 1 mars 1999 Cypern 1 juni 1995 Israel 1 juni 1999 Polen 1 oktober 1995 Brasilien 1 juli 1999 Spanien 1 november 1995 Österrike 1 september 1999 Ecuador 1 januari 1996 Georgien 1 augusti 1999 Peru 1 januari 1996 Monaco 1 oktober 1999 Costa Rica 1 februari 1996 Chile 1 november 1999 Burkina Faso 1 maj 1996 Island 1 maj 2000 Filippinerna 1 november 1996 Italien 1 maj 2000 Canada 1 april 1997 Tjeckien 1 juni 2000 Andorra 1 maj 1997 Mongoliet 1 augusti 2000 Venezuela 1 maj 1997 Albanien 1 januari 2001 Finland 1 juli 1997 Slovakien 1 oktober 2001 Sverige 1 september 1997 Tyskland 1 mars 2002 Danmark 1 november 1997 Estland 1 juni 2002 Norge 1 januari 1998 Slovenien 1 maj 2002 Moldavien 1 augusti 1998 Bolivia 1 juli 2002 Litauen 1 augusti 1998 Bulgarien 1 september 2002 Paraguay 1 september 1998 Luxemburg 1 november 2002 Nederländerna 1 oktober 1998 Lettland 1 december 2002 Frankrike 1 oktober 1998 Schweiz 1 januari 2003 Colombia 1 november 1998 Guatemala 1 mars 2003 Australien 1 december 1998 Storbritannien 1 juni 2003 Nya Zeeland 1 januari 1999

Länder med vilka de svenska sammanslutningarna har adoptionssamarbete och antal anlända barn 2001 och 2002

Auktorisation Anlända barn

AC 2001 2002 2001 2002

Brasilien x x 3 0 Bulgarien x x 24 20 Colombia x x 116 102 Ecuador x x 8 5 Estland x x 11 11 Etiopien x x 16 17 Filippinerna x x 5 6 Indien x x 27 28 Jugoslavien x 0 Kambodja x 0 Kazakstan x x 0 0 Kina x x 55 131 Korea x x 115 106 Lettland x x 5 0 Ryssland x x 53 78 Sydafrika x x 48 44 Thailand x x 14 11 Ukraina x x 15 19 Vietnam x x 54 69 Vitryssland x x 52 49

Summa 621 696

Auktorisation Anlända barn

ALC 2001 2002 2001 2002

Colombia x x 18 10

Summa 18 10

Auktorisation Anlända barn

BFA–A 2001 2002 2001 2002

Bolivia x x 1 1 Bulgarien x x 0 0 Filippinerna x 0 Indien x x 17 16 Litauen x x 0 3 Polen x x 31 29 Peru x x 0 0 Sri Lanka x x 0 0 Thailand x x 0 0 Tjeckien x 0 0 Vietnam x x 21 11

Summa 70 60

Auktorisation Anlända barn

BV 2001 2002 2001 2002

Kina x x 48 79 Sri Lanka x x 0 1 Taiwan x x 0 6

Summa 48 86

Auktorisation Anlända barn

FFIA 2001 2002 2001 2002

Brasilien x x 0 0 Colombia x x 1 9 Indien x x 28 16 Kina x x 108 120 Rumänien x x 8 0 Sri Lanka x x 1 0 Thailand x x 12 11 Vietnam x x 0 0

Summa 158 156

Auktorisation Anlända barn

Frösunda Solidaritet* 2001 2002 2001 2002

Ryssland x x 0 0 Moldavien x x 0 0 Polen x 0

Summa 0 0

* internationella adoptioner

Genomsnittskostnad och avgift per adoptionsland/kontakt 2000

Därav avgift till adoptionsorganisation för deras kostnader

AC 1)

Familjens totala genomsnittskostnad i Sverige i utlandet

Resa, uppehälle m m direkta kostn. för familjen

Antal adoptioner

Brasilien

121 000 18 000 45 000 58 000

Colombia, Privat 142 000 22 000 74 000 46 000 83 Colombia, ICBF 93 000 30 000 22 000 41 000 11 Ecuador 111 000 15 000 55 000 41 000 2 Filippinerna 79 000 19 000 25 000 35 000 5 Indien 90 000 22 000 38 000 30 000 26 Israel 54 000 30 000 1 000 23 000 1 Kina 112 000 20 000 50 000 42 000 34 Korea 132 000 21 000 78 000 33 000 118 Thailand 75 000 24 000 14 000 37 000 15 Vietnam 129 000 21 000 59 000 49 000 107 Etiopien 78 000 21 000 24 000 33 000 12 Sydafrika 104 000 19 000 58 000 27 000 6 Bulgarien 98 000 19 000 49 000 30 000 29 Estland 64 000 22 000 26 000 16 000 18 Lettland 70 000 10 000 39 000 21 000 5 Ryssland 93 000 20 000 42 000 31 000 72 Ukraina 99 000 23 000 33 000 43 000 18 Vitryssland 83 000 20 000 40 000 23 000 23 Genomsnitt AC 114 000 21 000 55 000 38 000 592

ALC

Colombia, Privat

110 000 4 000

0 106 0002) 13

Därav avgift till adoptionsorganisation för deras kostnader

Familjens totala genomsnittskostnad i Sverige i utlandet

Resa, uppehälle m m direkta kostn. för familjen

Antal adoptioner

BFA–A

Bolivia

131 000

37 000 35 000

59 000

3

Indien

103 100

37 000 32 100

34 000 23

Vietnam

113 000

37 000 13 000 63 0003) 18

Polen

69 000

37 000 10 000

22 000 26

Genomsnitt BFA–A 94 000

37 000 19 000

38 000 70

BV

Kina

106 000

23 000

0 830004) 45

Taiwan 135 000 23 000 0 1120005) 1 Genomsnitt BV 107 000 23 000 0 84 000 46

FFIA

Colombia, ICBF

121 000

32 000 46 000

43 000

1

Guatemala

117 000

32 000 58 000

27000

1

Indien

89 000

33 000 26 000