SOU 1985:62
Inriktningen av polisverksamheten : slutbetänkande
INRIKTNINGEN
POLIS
VERKSAMHETEN
National Library of Sweden
INRIKTNINGEN
POLIS
VERKSAMHETEN
Slutbetänkande av 1981 års polisberedning
SM]
|| |." _||_ ,, 't |||l'u ”'N' ' H | "|| | . . I|I_ || '|| || | * ' u ||".| - , | | * IU| | - | % . | |' | 3; ' | | . | | . | | | | | -| | * ut 'L'IIQ— f |H ' |||| | 1|| '| _. , ||, ' ' | _| J. |" | | .- IlllI ' ' k'll | |, | r | | | |- | 1 | '. 11 & ||| ' II I -|l||* | . | |||- lI ' ' : |||I|r |||-' | | | '_ '. HI | | | H || , |E|| _ ' | || lHl * lll *' " — | |, ' H "I | .IHl ' | in ' H * ”|: . 14 | 'r*|””' | || , | .. |V4'IJIFIIIII | ||| . | || | ' . ||| | | || |||! T_ ' H _ "I”- . ' ' r|,|'**||;|||'-_ [[ ...... || ' J' ' . |||_| WH! .| | ' |:'|| * _ AI liH HI x . _ | | | | | | | | | | I
& Statens offentliga utredningar & & 1985 :62 & J ustitiedepartementet
Inriktningen av polisverksamheten
Slutbetänkande av 1_981 års polisberedning Stockholm 1985
Omslag Ad Sum ISBN 9l-38-O907l—6 ISSN 0375-250X Liber Tryck AB Stockholm 1986 60l64l
tSOU l985:62
'Till :Statsrådet och chefen för _justitiedepartementet
1981 års polisberedning har enligt direktiven (dir. 198127) till upp— gift att behandla bl.a. olika metoder att höja effektiviteten i polis— verksamheten.
Beredningen får härmed överlämna sitt slutbetänkande (SOU 1985162) ln— riktningen av polisverksamheten.
Beredningens sammansättning framgår av bilagda förteckning.
Vid slutjusteringen av slutbetänkandet har deltagit Arne Nygren, ordfö— rande, och ledamöterna Ulf Arrfelt, Göte Jonsson, Ingemar Konradsson, Hans Petersson i Röstånga, Åke Polstam och Ingrid Segerström, de sak— kunniga Bo Alén, Harald Erling, Anna—Greta Johansson, Birger Qvist, Holger Romander och Sven Selin samt experterna Inga—Britt Ahlenius, Klas Bergenstrand, Ulf Henricsson och Johan Munck.
Ledamoten Göte Jonsson har avgett en reservation. Vidare har de sakkunniga Bo Alén och Anna—Greta Johansson avgett särskilda ytt- randen.
Beredningen har härmed slutfört sitt uppdrag.
Stockholm i november 1985.
Arne Nygren
Ulf Arrfelt Göte Jonsson Ingemar Konradsson Hans Petersson Åke Polstam Ingrid Segerström
/Börje Alpsten
1981 års POLISBEREDNING (Ju 1981z02) (PB 81)
Tillkallad enligt regeringens bemyndigande den 23 april 1981 för genom— förande av beslutade reformer beträffande polisens uppgifter, utbildning och organisation m.m.
Ordförande: Nygren, Arne, led. av riksdagen /s LEDAMÖTER:
Arrfelt, Ulf, expeditionschef Jonsson, Göte, led. av riksdagen /m Konradsson, Ingemar, led. av riksdagen /s Petersson, Hans, led. av riksdagen /fp Polstam, Åke, f.d. led. av riksdagen /c Segerström, Ingrid, f.d. led. av riksdagen /s
Sakkunniga:
Alen, Bo, ombudsman Andersson, Gustaf, polisöverintendent Erling, Harald, polismästare Johanssson, Anna—Greta, avdelningsordförande Qvist, Birger, länspolischef Romander, Holger, rikspolischef Selin, Sven, ombudsman
Experter:
Ahlenius, Inga—Britt, departementsråd Bergenstrand, Klas, departementsråd Henricsson, Ulf, departementsråd Munck, Johan, rättschef
Sekreterare:
Börje Alpsten, departementsråd
Direktiven för beredningen:
dir. 1981:27 och 1983168
Betänkanden: (Ds Ju 198214) (Ds Ju 198216) (Ds Ju 198217) (Ds Ju 198218)
(Ds Ju 1982210)
(SOU 1982163)
(Ds Ju 1982113)
(Ds Ju 198313) (Ds Ju 1983110) 0 Bilaga A 0 Bilaga B 0 Bilaga C
0 Bilaga D (Ds Ju 1983115) (Ds Ju 198419) (Ds Ju 1984110)
(Ds Ju 1984211)
(Ds Ju 198512)
(SOU 1985162)
Beslutstrukturen inom polisväsendet Polisorganisationen i Stockholms län Polisorganisationen i Göteborgs och Bohus län Polisorganisationen i Jämtlands län
Rikspolisstyrelsens framtida uppgifter och organisa— tion
Polislag
Rikskriminalsektionen, Rikskriminalen och Interpol— sektionen
ADB inom polisväsendet Polisorganisationen Den lokala polisorganisationen Den regionala polisorganisationen Rikspolisstyrelsens framtida uppgifter och orga— nisation Rikskriminalen m.m. Administrationen och ADB Rekrytering och utbildning inom polisväsendet Tjänsteförslagsnämnd inom polisväsendet
Anmälningar mot polismän
Den regionala polisorganisationen, länspolischefs- alternativet eller länspolismästaremodellen
Beredskapspolisen
Inriktningen av polisverksamheten
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
Sammanjällning ................................ 1 Inledning ...................................... 2 Nuläge .............................................. 2.1 Den brottsförebyggande verksamheten .................. 2.1.1 lnnehåll ....................................... 2.1.2 Riktlinjer enligt principbeslutet .................. 2.2 Övervakningsverksamheten ............................ 2.2.1 lnnehåll ....................................... 2.2.2 Riktlinjer enligt principbeslutet .................. 2.3 Utredningsverksamheten .............................. 2.3.1 lnnehåll ....................................... 2.3.2 Riktlinjer enligt principbeslutet .................. 2.4 Serviceverksamheten .................................. 2.4.1 lnnehåll ....................................... 2.4.2 Riktlinjer enligt principbeslutet .................. 3 Vziszs'försöksverksamhet [ Sverige ........................ 3.1 Områdespolis ........................................ 3.1.1 inledning ...................................... 3.1.2 Försöksverksamheten ........................... 3.2 Kriminalpolisverksamhet utom kontorstid ...............
(Rapport över viss försöksverksamhet år 1981)
3.2.1 Inledning ......................................
3.2.2 Försöksverksamheten ...........................
3.2.3 Sammanfattande bedömning av försöksverksamhe-
tens utfall ......................................
3.2.4 Projektgruppens överväganden ..................
3.3 Kriminalpolisverksamhet utom kontorstid ............... (Rapport över viss försöksverksamhet år 1982)
3.3.1 Inledning ......................................
3.3.2 Sammanfattande bedömning. av uppföljningsperio-
dens utfall .....................................
3.3.3 Projektgruppens överväganden ..................
13
36 39 39 39 42 43 43 43
u & M % M
49 50
51 52 56
56
57 58 60 60
3.5 3.6
4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8
5.1 5.2 5.3
5.4 5.5
6.2
3.4.2 Projektgruppens redovisning av spaningsverksamhe- tens utveckling och nuläge ....................... 3.4.3 Försöksverksamheten ........................... 3.4.4 Projektgruppens överväganden och förslag ........ En civilgrupp i Luleå .................................. En ungdomsenhet i Västerås ...........................
Förhållandena i några andra länder ..................... Danmark ............................................ Finland .............................................. Norge ............................................... Belgien .............................................. Nederländerna ....................................... Storbritannien ........................................ Förbundsrepubliken Tyskland ......................... USA ................................................
Forskning och utveckling utomlands ..................... Bakgrund ............................................ Polis—till-platstiden .................................... Övervakningens inverkan på brottsligheten .............. 5.3.1 Fotpatrulleringen ............................... 5.3.2 Bilpatrulleringen ............................... Samspelet mellan polisen och allmänheten .............. Ytterligare om fotpatrullering ..........................
Beredningens ävervägnaden och förslag .................. Begreppet effektivtet .................................. 6.1.1 Effektiviteten i offentlig förvaltning i allmänhet . . .. 6.1.2 Effektiviteten i polisverksamheten ................
Samspelet mellan polisen och allmänheten .............. 6.2.1 inledning ...................................... 6.2.2 Effekter av ett ökat samspel ..................... 6.2.3 Förutsättningar för ett bättre samspel ............. 6.2.4 Enkäter och hearings ........................... 6.2.5 Grannesamverkan .............................. 6.2.6 Riktade insatser mot vissa grupper ............... 6.2.7 Betydelsen av lämpliga patrulleringsmetoder och an-
60 62 63 68 71
75 75 80 83 86 89 94 103 114
125 125 126 127 127 129 132 136
138 138 138 143 149 149 150 151 153 155 156
6.3
6.4
6.5
Serivce mot allmänheten .............................. 6.3.1 Servicebegreppet inom offentlig verksamhet i allmän—
het ............................................ 6.3.2 Servicebegreppet inom polisverksamheten ......... 6.3.3 Brottsutredningen och serviceaspekten — ett eftersatt
6.3.4 Ökad betoning på service i en brottsutredning .....
Synlighetsaspekten .................................... 6.4.1 Allmänheten önskar en synlig polis ............... 6.4.2 Slutsatser ...................................... 6.4.3 Identifikationsbrickor för polismän .............. 6.4.3.1 Inledning ............................... 6.4.3.2 Nuvarande förhållanden .................. 6.4.3.3 Förhållandena i vissa andra länder ......... 6.4.3.4 Beredningens överväganden ...............
Inriktningen av polisverksamheten i stort ................ 6.5.1 Den utåtriktade polisverksamheten ............... 6.5.1.1 Principer för resursutnyttjandet vid ordnings- avdelningen .............................
6.512 Utryckningsverksamheten ................. 6.5.1.3 Särskilda resurser för kontaktskapande verk- samhet ..................................
6.5.1.4 Övriga personalresurser för övervaknings- verksamheten ............................
6.5.1.5 Principerna för resursutnyttjandet vid ord- ningsavdelningen; några praktiska exempel .
6.5. I .6 Fördelning av resurserna och behovet av polis- ingripanden .............................
6.5.2 Den brottsbekämpande verksamheten ............ 6.5.2.1 Allmänna synpunkter ..................... 65.22 Den rättsliga regleringen av förundersöknings-
verksamheten ............................ 6.5.2.3 Frister i samband med tvångsmedel; nuläge och förslag till förändringar ............... 6.5.2.4 Allsidighet eller specialisering? ............ 6.5.2.5 Ordningsavdelningen och dess roll i framti- den ..................................... 6.5.2.6 Kriminalavdelningen och dess framtida roll . 6527 Vissa särskilda frågor .....................
159
160 162
164 164 165 166 166 166 169 171
173 175
175 175
182
190
199
207
211 211
214
216 218
220 226 230
6.5.3
6.5.4
6.5.5
Fördelning av arbetsuppgifter mellan administrativ personal och polispersonal ...................... 233 65.31 Inledning ............................... 233 6532 Tidigare förslag och överväganden rörande
den administrativa personalens arbetsuppgif-
ter ...................................... 237 6.5.3.3 Beredningens överväganden ............... 239 Anmälningsupptagningen m.m. .................. 256 6.5.4.1 Nuvarnde ordning för att ta upp en brottsan—
mälan m.m ............................... 256 6.542 Tänkbara åtgärder på kort sikt ............. 258 6.543 Åtgärder på längre sikt ................... 260 Anslagskonstruktionen .......................... 261
65.51 Beredningens tidigare förslag och statsmakter— nas beslut om en ny medelsram för polismyn- digheterna ............................... 261 65.52 En ytterligare utvidgad ekonomisk handlings- frihet för den lokala polisorganisationen -—
allmänna utgångspunkter ................. 262 65.53 En utvidgad medelsram ................... 263 6.6 Aktivitetsindelningen ................................. 269 6.6.1 Polisberedningens tidigare förslag ................ 264 6.6.2 Den nuvarande indelningen i aktiviteter .......... 270 6.6.3 Beredningens överväganden ..................... 271 6.7 Vissa utbildningsfrågor ................................ 278 6.7.1 Utbildning av administrativ personal ............. 278 6.7.1.1 Nuläge .................................. 278 6712 Tidigare förslag och överväganden rörande ut— bildning av administrativ personal ......... 281 6.713 Beredningens överväganden ............... 282 6.7.2 Direktrekrytering ............................... 283 6.7.3 ADB-utbildning för personalen inom polisväsendet 286
6.7.3.1 Beredningens preliminära överväganden i be- tänkandet (Ds Ju 1983110) Polisorganisatio-
6.7.3.2 Remissyttranden över beredningens prelimi— nära överväganden ....................... 287 6.733 Beredningens slutliga ställningstagande i be- tänkandet (Ds Ju 1983110) Polisorganisatio-
SOU [985162 6.7.3.4 Beredningens överväganden och förslag .... 289 6.8 Kostnader ........................................... 292 6.8.1 Direktiven ..................................... 292 6.8.2 Allmänna synpunkter ........................... 292 6.8.3 Särskilda frågor ................................ 293 6.8.4 Avslutande synpunkter .......................... 299
Reservation och särskilda yttranden
Reservation av ledamoten Göte Jonsson .................... 301 Särskilt yttrande av sakkunnige Bo Alén .................... 306 Särskilt yttrande av sakkunnige Anna-Greta Johansson ....... 309
- |rl
SAMMANFATTNING
Polisberedningen har haft fyra huvuduppgifter. Dessa har avsett
— den rättsliga regleringen av polisverksamheten,
— polisorganisationen,
— rekrytering och utbildning inom polisväsendet samt — inriktningen av polisverksamheten.
Beredningen har dessutom haft ett antal mindre omfattande uppgifter en— ligt särskilda tilläggsdirektiv. I de ämnen som anges i tilläggsdirek— tiven har beredningen överlämnat betänkanden.
Den rättsliga regleringen
När det gäller de fyra huvuduppgifterna har, såvitt avser den rättsliga regleringen av polisverksamheten, efter förslag från beredningen en po— lislag antagits av statsmakterna och trätt i kraft den 1 oktober 1984. I lagen anges de viktigaste polisuppgifterna. Den lokala, regionala och centrala polisorganisationens uppgifter och ansvarsområden slås fast i grundläggande hänseenden. Lagen innehåller i sitt sista avsnitt en ka— talog över vissa befogenheter för polisen att tillgripa tvångsåtgärder i sin tjänsteutövning.
Organisationen
Organisationsmodellen bygger på en basorganisation och i övrigt fria personalresurser. Basorganisationen beslutas av regeringen, normalt i regleringsbrevet. Där kommer att anges vilka enheter som skall finnas i distriktet, såsom avdelningar samt vissa rotlar och arbetsgrupper. I be— slutet anges vidare polismanstjänster med arbetsledande funktioner, så— som chefer för ordnings— och kriminalavdelningar och vissa andra befäls— tjänster, t.ex. antalet vakthavande befäl och rotelchefer. Även vissa särskilda funktioner kommer att anges, t.ex. vissa tjänster vid polis— myndigheternas kanslier. Vissa administrativa tjänster kommer också att tas upp i basorganisationen. Sådana rotlar, vars verksamhetsområden sträcker sig utanför det polisdistrikt där rotlarna är stationerade, dvs. de regionala narkotikarotlarna, ekorotlarna och de tekniska rot— larna, ingår också i basorganisationen. Chefer för arbetsgrupp anges i beslut om basorganisationen i de fall statsmakterna har ett intresse
av att bestämma på vilka orter det skall finnas polis. Då det gäller mindre arbetsgrupper och posteringar kommer den lokala polismyndigheten själv att besluta om inrättande reSp. indragning.
Det fria resursutnyttjandet är en av de viktigaste komponenterna i den nya polisorganisationen. Avsikten är att polispersonal inom de fria resurserna skall kunna tjänstgöra såväl vid kriminalavdelning som vid ordningsavdelning eller trafikavdelning. Huvuddelen av den administra— tiva personalen inom den lokala polisorganisationen kommer också att tillhöra de fria resurserna. Denna personal skall i princip kunna med— verka vid sådana arbetsuppgifter vid kansli, kriminalavdelning, ord— ningsavdelning eller trafikavdelning som normalt inte kräver polisiär grundutbildning.
I fråga om polisväsendets administration i vid mening har beredningen lagt fram förslag om en renodling av dessa arbetsuppgifter. Såväl po— lischefspersonalen som cheferna över distriktens olika enheter bör så långt det över huvud taget är möjligt avlastas administrativa göromål. Därigenom får man möjligheter att mera aktivt ägna sig åt den egentliga polisverksamheten. De administrativa uppgifterna samlas till kansliet, där också den nya och viktiga funktionen för analys och planering kommer att finnas.
Flexibiliteten på det organisatoriska området får en motsvarighet även på ekonomisidan. En uppmärksammad nyhet i polisberedningens förslag är utformningen av förvaltningskostnadsanslaget för den lokala och regio— nala polisorganisationen. Strävan är att så långt det över huvud taget är möjligt ge en ekonomisk ram inom vilken myndigheten svarar för sin verksamhet. I ramen ingår bl.a. den administrativa personalens löner, medel för inköp av inventarier och utrustning i övrigt som lämpligen kan köpas mot avropsavtal, medel för mindre förhyrningar av lokaler för kvarterspoliser, tillfälliga expeditioner o.dyl. samt medel för viss ut— bildning. Den regionala och lokala utbildningen får distrikten själva anordna och bekosta. För den centrala funktionsinriktade utbildningen kommer polismyndigheterna att betala rikspolisstyrelsens direkta kostnader genom kursavgifter.
Vad som faller utanför den ekonomiska ramen är bl.a. den dyrare utrust— ningen och utrustningen av mera speciell beskaffenhet som upphandlas ge— nom rikspolisstyrelsen samt löner till polispersonalen.
Statsmakterna har i allt väsentligt godtagit polisberedningens förslag i fråga om polisorganisationen. Den nya organisationen har genomförts den 1 juli 1985 såvitt gäller ekonomisidan och i övrigt den 1 november 1985. Rekrytering och utbildning
Den tredje huvuduppgiften för polisberedningen var rekryteringen och utbildningen inom polisväsendet. Beredningens förslag i den delen inne—
bär bl.a. att utbildningen anpassas till de krav som den nya polisorga— nisationen med basorganisation och fria resurser ställer på polisperso- nalens användbarhet. Grundutbildningen tar sikte på att ge polismannen sådana baskunskaper att han kan fullgöra polisiära arbetsuppgifter i de fria resurserna. Polischefsutbildningen inriktas mera på polischefernas direkta ledningsfunktioner i polisverksamheten.
Även beredningens förslag om rekrytering och utbildning har i allt vä— sentligt godtagits av statsmakterna. Den nya ordningen har börjat tillämpas fr.o.m. höstterminen 1985.
Inriktningen av polisverksamheten
Polisberedningens fjärde huvuduppgift avser inriktningen av polisverk— samheten, vilket behandlas i detta betänkande. Enligt sina direktiv skall beredningen i sitt organisationsarbete ägna uppmärksamhet åt frågan om man i övrigt genom organisatoriska och andra åtgärder kan åstadkomma att polisdistriktens samlade resurser utnyttjas mera effek— tivt än vad som nu är möjligt. Exempel på frågor som i denna del bör undersökas närmare är om man kan nå effektivitetsvinster genom en ökad samverkan mellan ordnings— och kriminalavdelningarna.
De idéer som beredningen nu för fram innefattar sammantagna en ändrad inriktning av polisverksamheten. Bl.a. förordar beredningen att ökad vikt läggs på den utåtriktade och kontaktskapande verksamheten. Detta är naturligtvis en fråga som statsmakterna får ta ställning till. Många idéer och uppslag i betänkandet kan emellertid genomföras på det lokala och regionala planet även inom ramen för de riktlinjer för polisverksam— heten som får anses gälla nu. Betänkandet bör i denna del ses som ett antal uppslag och rekommendationer till de lokala och regionala polis— myndigheterna som dessa myndigheter inom ramen för de centrala direk— tiven har möjlighet att använda sig av och anpassa till sina lokala för— hållanden. Betänkandet är emellertid i lika hög grad avsett som ett hjälpmedel i det arbete med metodutveckling som bedrivs inom rikspolis— styrelsen.
De förslag som beredningen nu lägger fram tar huvudsakligen sikte på den s.k. vardagsbrottsligheten, varmed här förstås sådan brottslighet som kommer till polisens kännedom efter anmälan och där det finns en måls— ägande. s.k. spaningsbrottslighet, t.ex. narkotika— och ekobrottslighet, berörs i mindre grad. De två angivna brottstyperna har f.ö. nyligen be— handlats av statsmakterna genom särskilda propositioner. Inte heller trafikområdet behandlas särskilt i betänkandet.
Betänkandet innehåller i reciten en bred skildring av den försöksverk— samhet som på olika håll pågår eller har skett i det svenska polisväsen— det. I reciten finns vidare en utförlig redogörelse för förhållandena utomlands på polisområdet och för vissa delar av polisforskningen. Av— sikten är att redan reciten skall kunna ge en del uppslag till hur verk- samheten kan förändras.
Effektivitet
Enligt direktiven skall polisberedningen behandla frågor om effektivitet i polisverksamheten. För att kunna göra detta bör man först göra klart för sig vad som bör förstås med en effektiv polisverksamhet. Beredning— ens överväganden och förslag inleds därför med ett avsnitt om effektivi— tet i offentlig verksamhet och inom polisväsendet.
Effektiviteten i offentlig verksamhet har varit föremål för en relativt ingående debatt under senare år. Alla tycks vara överens om att det är svårt att bedöma den offentliga förvaltningens effektivitet. Effekterna av myndigheternas verksamhet är svåra att mäta och värdera. Det finns inte heller några enkla kriterier som kan läggas till grund för bedöm— ningar av effektiviteten. Här skiljer sig stora delar av den offentliga förvaltningen från företagsamheten, där "nyttan" av verksamheten framgår av företagets intäkter.
Många har försökt att finna en enkel formel för begreppet effektivitet i den offentliga förvaltningen men försöken har inte varit särskilt fram— gångsrika. Olika effektivitetsbegrepp har därför avlöst varandra. De be— grepp som under 1970— och 1980—talen har varit aktuella i svensk för— valtning har betonat olika faktorer i den offentliga förvaltningen. Nu— mera betonas kanske myndigheternas roll i förhållande till medborgarna mer än tidigare.
Mot bakgrund av denna utveckling är det enligt beredningen naturligt att när det gäller polismän i yttre tjänst betona medborgarnas önskemål om den service som polisen skall ge. Det är rimligt att i större utsträck— ning än hittills försöka ta hänsyn till de önskemål och behov som boende och andra verksamma i olika delar av ett polisdistrikt anser sig ha. Allmänhetens bedömning av vad som är effektivt kan visserligen komma att skilja sig från vad polisen internt kan anse vara en effektiv polisverk— samhet. Detta är emellertid knappast ett avgörande motargument, eftersom effektiviteten på detta område, där det i princip inte finns några ob- jektiva mått vid bedömningen, i hög grad måste vara en fråga om vad med— borgarna anser vara effektivt. Beredningen anser alltså att det är vik— tigt att effektivitetsbegreppet vidgas att omfatta vad de boende och andra verksamma i ett polisdistrikts olika delar anser vara väsentligt för dem. I effektivitetsbegreppet måste också kunna inrymmas mera svår— definierade effekter såsom allmänhetens upplevelse av polisens förmåga och av trygghet för egen del.
Mot bakgrunden av det effektivitetsbegrepp som nu har nämnts för bered— ningen fram tre principer för polisarbetet, som enligt beredningens syn— sätt är av grundläggande betydelse för en effektiv polisverksamhet. Des— sa tre principer tar sikte på samspelet mellan polisen och allmänheten, servicen mot allmänheten i vissa hänseenden och polisens synlighet.
Samspel
Ett gott förhållande mellan polisen och allmänheten är en av de grund— läggande förutsättningarna för att polisen skall kunna bedriva sitt ar— bete effektivt. Man bör därför få till stånd ett mera aktivt förhåll— ningssätt från såväl polisen som allmänheten — vad som kan kallas ett samspel.
Ett aktivt samspel är en naturlig konsekvens av de strävanden till 10— kal beslutanderätt och vidgat medborgarinflytande som polisreformen syf— tar till. Det är också en betydelsefull faktor i brottsbekämpningen. Ge— nom en aktivare medverkan från allmänheten kan brottsbekämpningen bli effektivare. Det är nästan alltid så att det är information från allmän— heten som leder till att ett brott klaras upp. Det är också viktigt att allmänheten är medveten om de förutsättningar som finns för polisverk— samheten och på så sätt har realistiska förväntningar på vilka insatser som polisen kan göra.
Samspelet bör enligt beredningens mening innebära ett ökat informations— utbyte mellan polisen och allmänheten. Den känsla av otrygghet och osä— kerhet på grund av rädslan för att bli utsatt för brott som många männi— skor upplever bör kunna minskas genom en förbättrad information som byg- ger på förtroende och kontakt mellan den enskilde och en polisman.
Beredningen anser att polisens förutsättningar att fullgöra sitt arbete bör klargöras för allmänheten. Det bör enligt beredningens mening mins— ka utrymmet för obefogat missnöje med polisens vilja och förmåga att fullgöra sina uppgifter. Vidare bör det ge en ökad insikt om betydelsen av allmänhetens medverkan i brottsbekämpningen. Det skulle kunna medföra att allmänheten i större utsträckning anmäler brott samt kunna påverka medborgarnas villighet att medverka vid förundersökning och rättegång. Vidare bör det bättre kunna motivera allmänheten att själv skydda sig mot brott.
En förutsättning för en utveckling mot ett ökat samspel är att polisen kan etablera en bredare och djupare kontakt med samhället i övrigt. Det är naturligt att polisstyrelserna går i spetsen för den utvecklingen. De förtroendevalda bör sträva efter att utgöra en så bred kontaktyta som möjligt mot andra samhällsorgan, organisationer och sammanslutningar av olika slag. Det bör enligt beredningens mening vara en av polisstyrel— sernas primära uppgifter att utveckla kontakterna i syfte att öka förut— sättningarna för att få en polisverksamhet som är anpassad till allmän— hetens behov. Vidare erbjuder de lokala organ för brottsförebyggande ar— bete som numera finns i de allra flesta kommuner utomordentliga möjlig— heter att utveckla samspelstanken.
Samspelstanken som mål och medel inom polisverksamheten bör också få ett väsentligt utrymme i utbildningen inom polisväsendet.
Beredningen framhåller att det vid sidan av de etablerade kanaler som nyss har nämnts finns andra, mera informella sätt att utveckla samspelet
mellan polis och allmänhet. Beredningen tar upp en rad exempel på sådana informella metoder och verksamhetsformer. En del har utländska förebil- der men de flesta har i en eller annan form redan prövats även av den svenska polisen.
Ett exempel är enkäter eller hearings som riktar sig till större eller mindre grupper av medborgare i syfte att kartlägga vad de upplever som problem och hur de rangordnar problemen. Ett annat exempel är grannesam— verkan (Neighbourhood Watch) som är en utvecklad form av överenskommel— ser grannar emellan om tillsyn av varandras tillhörigheter och som sam— tidigt innebär en överenskommelse med polisen om hur brottslighet inom området bör kunna förebyggas. Slutligen nämns riktade insatser mot vissa grupper, t.ex. ungdomar, äldre människor eller vissa yrkeskategorier.
En annan viktig förutsättning för ett konstruktivt samspel är att po— lisen i den dagliga verksamheten är tillgänglig för kontakter med all— mänheten.
Strävan till ett ökat samspel bör enligt beredningens mening leda till en delvis ändrad syn på valet av patrulleringsmetoder i den yttre tjäns— ten. Avvägningen mellan bilpatrullering och fotpatrullering måste i större utsträckning göras med utgångspunkt i kravet på ökad tillgäng— lighet och kontakt mellan polisen och allmänheten. Man bör vidare pröva förutsättningarna för ensampatrullering.
Samspelstanken bygger på en fördjupad ömsesidig kontakt mellan polisen och allmänheten. Beredningen anser att ett utbyggt system med ett indi— viduellt anknutet områdesansvar enligt principen en polisman — ett om— råde är ett viktigt led när det gäller att knyta den enskilde polisman- nen till en viss del av befolkningen i distriktet.
Service
Polisens serviceverksamhet omfattar många olika verksamhetsfält och vitt skilda uppgifter, t.ex. råd och stöd åt enskilda och handräckning åt myndigheter. Beredningen har särskilt studerat serviceaspekten när det gäller brottsutredningar där det med dagens handläggningssätt kan finnas brister. Ofta kommer en brottsanmälan till stånd genom att den som har drabbats av ett brott kontaktar polisen för anmälan. Det varierar från distrikt till distrikt och från fall till fall i vilken utsträckning po— lisen beger sig till brottsplatsen, tar upp anmälan per telefon eller uppmanar anmälaren att bege sig till stationen där anmälan tas upp.
I samband med anmälan kan en polisman vidta primära utredningsåtgärder, bl.a. att förhöra målsägande och vittnen och företa brottsplatsundersök— ning. Det är emellertid vanligt att den polis som kommer till platsen för ett brott bara gör korta anteckningar på platsen. Kontakter med målsäganden och vittnen sker normalt i ett senare skede. En målsägande får som regel själv kontakta polisen för att få veta vad som har hänt med hans anmälan.
En person som har utsatts för ett brott har ofta behov av råd och stöd och har helt förståeligt stora förväntningar på att polisen skall hjälpa honom. Polisens kontakter med målsägande och vittnen är emellertid i hu— vudsak inriktad på att uppfylla de krav som förundersökningsförfarandet ställer. Brister i servicen på detta område kan få till följd att all— mänhetens intresse av att samverka med polisen minskar och att den en— skilde får uppfattningen att han själv måste skydda sig mot brott.
Beredningens slutsatser när det gäller serviceaspekten i brottsutred— ningar är att polisen i större utsträckning bör bege sig till brotts— platserna och ta upp anmälningar där. Man bör vidare eftersträva att hålla förhör med målsägande och vittnen i så nära anslutning till brot— tet som möjligt. Personer som har drabbats av brott bör alltid känna att de har samhällets stöd. Slutligen bör brottsförebyggande insatser vara ett naturligt inslag i den brottsutredande verksamheten.
Synlighet
Undersökningar bland allmänheten visar att synligheten, dvs allmänhetens möjligheter att se och komma i kontakt med polismän i yttre tjänst, mås— te tillmätas mycket stor betydelse för inriktningen av polisverksamhe— ten. Fotpatrulleringen och över huvud taget verksamhetsformer som ut— vecklar naturliga kontakter mellan polisen och allmänheten bör därför enligt beredningen få en mera framträdande plats.
Synlighetsaspekten leder enligt beredningen till slutsatserna att den uniformerade polispersonalen bör sättas in i verksamhetsformer och är— beta med metoder som uppmärksammas av allmänheten. Vidare måste den uni— formerade polispersonalen i största möjliga utsträckning användas för den utåtriktade verksamheten, vilket leder till att arbetsuppgifter som inte kräver polismanskompetens så långt det är möjligt bör föras över till administrativ personal. Andelen polismän som har utåtriktade upp— gifter bör öka på bekostnad av polispersonalen i övrigt.
Ett led i en ökad synlighet är att polismännen bär namnbrickor.
Det skäl som har åberopats mot bärande av namnbrickor, nämligen att det kan leda till trakasserier av polismän, är enligt beredningens mening knappast hållbart. Det föreligger redan nu en principiell skyldighet för en polisman att på förfrågan uppge sitt namn. De personer som kan tänkas trakassera polismän har som regel möjlighet att på något sätt få fram namnuppgifter genom t.ex. den dokumentation som finns beträffande ett polisingripande. Möjligheterna till anonymitet varierar också högst av— sevärt mellan polisdistrikten och mellan olika polismän.
Några sakliga skäl kan alltså inte anföras mot bärande av namnbrickor. Kvar står emellertid att enskilda polismän motsätter sig en sådan ord— ning. Mot den bakgrunden anser beredningen att bärandet av namnbricka i polistjänsten även i fortsättningen bör vara frivilligt. Rikspolis-
styrelsen, polisledningarna och de fackliga organisationerna bör emel— lertid aktivt verka för en utbredd användning av namnbrickor.
En ändrad inriktning av den utåtriktade polisverksamheten
Beredningen tar sedan upp en diskussion om hur en tillämpning av de tre principerna om samspel, service och synlighet påverkar det praktiska po— lisarbetet på fältet. Först behandlas frågan om en ändrad inriktning av den utåtriktade polisverksamheten.
Beredningen anger följande principer för resursutnyttjandet vid ord— ningsavdelningen.
A. Att upprätthålla en tillräcklig utryckningsberedskap för att snabbt kunna ingripa i de fall då omedelbara polisiära åtgärder är nödvändiga
B. Att organisera en kontaktskapande polisverksamhet efter principen "en polisman — ett område".
C. Att organisera övriga resurser i en utåtriktad polisverksamhet där patrullering till fots och fullgörande av vissa utredningsuppgifter blir de dominerande inslagen.
Enligt beredningen passar ett sådant mönster fullt utvecklat i första hand för de större och medelstora polisdistrikten. Principerna bör emel— lertid kunna tillämpas även i mindre polisdistrikt, men hänsyn måste tas till de begränsade personalresurserna i dessa polisdistrikt.
Utryckningsverksamheten
I fråga om Utryckningsverksamheten hänvisar beredningen bl.a. till ut— fallet av en försöksverksamhet som påbörjades i Hampshire Constabulary i England år 1981. Försöksverksamheten bygger i sin tur bl.a. på nord— amerikanska erfarenheter. Den fråga man ville ha besvarad är om allmän— heten alltid behöver ha omedelbar polishjälp när den kontaktar polisen. I USA hade man funnit att allmänheten accepterar att polisen i vissa fall dröjer med sitt ingripande, förutsatt att polisen kan lämna en rim—
lig motivering för sitt dröjsmål.
Man valde under en försöksperiod ett klassificeringssystem för allmän— hetens begäran om polishjälp som innebar att i vissa angivna akuta fall omedelbara polisiära åtgärder skulle vidtas (Immediate response), i öv— riga fall bara åtgärder i efterhand (Delayed response). Anmälaren skulle alltid informeras om polisens bedömning och om tidpunkten för det kom— mande besöket.
Resultatet av försöket blev bl.a. att antalet utryckningar med mobila patruller (i huvudsak bilpatruller) minskade med mellan 20 och 25 pro— cent. Den sammanlagda körsträckan med polisfordonen blev mellan 20 och
30 procent lägre under försöksperioden än tidigare. Man understryker särskilt att inte ett enda fall av klagomål om försämrad polisiär ser- vice har kommit till polisens kännedom.
Beredningen konstaterar att i Sverige den nuvarande rutinen för att mäta utryckningsverksamheten spänner över ett mycket brett polisiärt verksam— hetsfält och att den även omfattar anmälningar om rena bagateller. För att kunna få ner utryckningsverksamheten till den lägsta nivå som är acceptabel från olika synpunkter anser beredningen att man i polisdist— rikten noggrant bör studera utryckningsverksamhetens fördelning i tiden. Därefter bör man räkna bort de utryckningar och ingripanden som inte fordrar omedelbara polisinsatser. Det som återstår är distriktets reella behov av utryckningsberedskap. Man kan då beräkna hur många patruller som samtidigt behöver ingå i distriktets omedelbara utryckningsbered— skap. Beredningen har gjort vissa studier som tyder på att en klar majo— ritet av landets polisdistrikt klarar en tillfredsställande utrycknings— beredskap med endast en polispatrull under större delen av dygnet.
Den kontaktskapande verksamheten
När det gäller särskilda resurser för kontaktskapande verksamhet har be— redningen tidigare slagit fast att goda relationer mellan polisen och allmänheten är ett centralt inslag i ett framgångsrikt polisarbete. Man kan konstatera att det utomlands finns en klar ambition att utöka och utveckla den kontaktskapande polisverksamheten. De polismän i Sverige som närmast motsvarar kontaktpoliserna utomlands är kvarterspolismännen. Ett annat område av den svenska polisverksamheten som kan sägas inrymma särskilda inslag av kontaktskapande verksamhet är områdespolisverksamhe— ten. F.n. finns det ungefär 600 kvarters- och områdespoliser. Dessa utgör omkring sju procent av antalet polismän vid ordningsavdelningarna. Enligt beredningens mening bör den kontaktskapande polisverksamheten med områdesansvar öka betydligt i framtiden.
Beredningen anser att patrulleringen för kontaktpolismännen bör ske till fots. Forskning i USA har visat att de boende i ett område är medvetna om förekomsten av fotpatrullerande polis. Visserligen kunde man inte märka några större förändringar av brottsligheten genom en ökad fotpa— trullering. Däremot upplevde befolkningen i områden med fotpatrulleran— de poliser brottsligheten som ett mindre problem än tidigare. Man kände sig trygg och attityderna till polisen påverkades i positiv inriktning. Fotpatrulleringen bör vidare enligt beredningens mening ske som ensam— patrullering. I en svensk undersökning om hur kvarterspolismännen ser på sin verksamhet ansågs fotpatrulleringen vara den överlägset bästa formen för att lösa arbetsuppgifterna och en klar majoritet av de tillfrågade ansåg att allmänheten var mer benägen att ta kontakt med kvarterspolis— mannen vid ensampatrullering till fots.
Kontaktpolismännen bör alltså enligt beredningens mening inte patrullera i bil. Det säger sig självt att den kontaktskapande effekten av bilpa— trullering är obefintlig. Till detta kommer att det sedan länge är väl
känt att de preventiva effekterna av patrullering i fordon är obetyd— liga. Förhållandet är styrkt genom en rad undersökningar.
Även på det brottsförebyggande området bör polismännen med områdesansvar kunna göra betydelsefulla insatser. De bör vidare ges uppgifter när det gäller vissa enklare brottsutredningar.
Beredningen föreslår i fråga om kontaktpolismännens ansvarsområden att polismyndigheterna bör göra en indelning av polisdistriktet i det an— tal områden som lämpar sig för en polisman. Ett sådant område bör nor— malt inte ha fler invånare än ca 5 000. Det bör vara geografiskt begrän— sat så att polismannen inte behöver använda bil för att förflytta sig inom området. Man bör vidare undvika att göra en områdesindelning där bebyggelsen har city—karaktär med i huvudsak kontor och affärer. Bered— ningen anser att sådana områden i första hand bör övervakas med andra metoder. Områdesindelningen bör främst komma till stånd i polisdistrik— tets större orter.
De polismän som särskilt avdelas för kontaktskapande verksamhet med om- rådesansvar bör ha en entydig benämning. Enligt beredningens mening bör man välja benämningen kvarterspolismän.
Övriga resurser vid ordningsavdelningen
Beredningen har funnit i fråga om övriga resurser vid ordningsavdelning- en att resursfördelningen i övervakningsverksamheten i ett genomsnitt— ligt polisdistrikt görs så att omkring tre fjärdedelar av resurserna an- vänds för stationstjänst (omkring 35 procent) och för s.k. områdesöver— vakning (cirka 40 procent).
Stationstjänstens omfattning i många polisdistrikt är enligt beredning—
ens mening alltför hög. Det måste vara en strävan att så långt det är möjligt begränsa stationstjänsten för att därigenom få polisiära resur— ser tillgängliga för den utåtriktade och därmed synliga övervaknings— verksamheten och för att tillgodose behovet av polispersonal för t.ex. kontaktskapande verksamhet. Man kan konstatera att den allmänna målsätt— ningen utomlands är att binda så små resurser som möjligt för stations—_. tjänst. '
Beredningen tar upp några aspekter på frågan om stationstjänstens om— fattning. En fråga är om man på ett bättre sätt kan ta till vara den re— surs som det vakthavande befälet utgör. En annan fråga är den tid som personal med arbetsuppgifter för yttre tjänst tillbringar inne på polis— stationerna. Beredningen anser att man givetvis måste sträva efter att få ner denna tid så långt det är möjligt utan att man eftersätter kraven på tillräcklig information vid utsättningarna samt på en korrekt avrapportering av gjorda ingripanden.
När det gäller områdesövervakningen är det beredningens uppfattning att den nuvarande allmänna preventiva övervakningen från bil bör försvinna.
Skälen för detta har redovisats tidigare. Bilpatrulleringen har ingen kontaktskapande effekt och de preventiva effekterna är obetydliga. De polismän som kan disponeras för yttre tjänst bör i stället i första hand ges uppgifter att patrullera på platser och i områden där man kan räkna med hög synlighet och goda förutsättningar för samspel och service i förhållande till allmänheten. Det är alltså fråga om cityområden eller andra områden som allmänheten frekventerar ofta och där behovet av uni— formerad polis är påtagligt. Detta sätt att bedriva områdesövervakning förutsätter att fler bärbara radiostationer anskaffas för den ökande fotpatrulleringen.
Beredningen tar vidare upp några allmänna frågor som berör övervaknings- tjänsten. Det gäller förutsättningarna för dubbel- och enkelpatrulle— ring.
Fotpatrulleringen sker numera oftast i dubbelpatrull, även under dagtid och i de mindre polisdistrikten. Beredningen har svårt att finna någon motivering till denna dubbelpatrullering till fots under dagtid och un— der lugna förhållanden. Riskerna för polismän att utsättas för våld är knappast större nu än tidigare, då enkelpatrulleringen var den vanligas— te patrulleringsmetoden. Dessutom har utvecklingen på kommunikationsom— rådet gjort det möjligt att snabbt per radio tillkalla hjälp om en all— varlig situation trots allt skulle inträffa. Synlighets— och samspels— aspekterna talar för att man så långt det är möjligt bör undvika dubbel— patrullering till fots.
Några praktiska exempel
Sedan beredningen har utvecklat de principer som enligt beredningens mening bör gälla för resursutnyttjandet vid ordningsavdelningen för— söker beredningen visa hur principerna praktiskt kan omsättas på några polisdistrikt. För varje distrikt beskrivs först schematiskt den resurs- fördelning beträffande övervakningsverksamheten som rådde under år 1984. Därefter utvecklar beredningen vad en omfördelning enligt beredningens principer skulle kunna innebära.
När man diskuterar principerna för resursutnyttjandet vid ordningsavdel— ningen är en viktig fråga hur resurserna utnyttjas över dygnet. Resur— serna måste enligt beredningen självfallet fördelas så att det finns ett nära samband mellan brottsligheten och de polisiära aktiviteterna i tiden.
Sambandet emellan brottsligheten och de polisiära aktiviterna i tiden
Rikspolisstyrelsen har tidigare på regeringens uppdrag undersökt i vil— ken utsträckning personal är tillgänglig för faktisk polistjänstgöring. En följd av denna översyn är att förhållandena på området allmänt sett har förbättrats.
Med hänsyn till vikten av att resurserna fördelas efter behovet av po— lisingripanden, och med hänsyn till vikten av att skapa utrymme för den typ av polisverksamhet som beredningen förordar, har beredningen ansett det lämpligt att på nytt ta upp frågan till diskussion. På olika håll utomlands har man, som ett led i de reformer som har genomförts på po- lisområdet, förlagt tjänstgöringstiderna på ett annat sätt än tidigare. Resultatet har i allmänhet blivit att det finns mera personal till—
gänglig på dagtid, och i viss mån även på kvällstid, än tidigare.
Beredningens förslag när det gäller principerna för resursutnyttjandet vid ordningsavdelningen innebär sammanfattningsvis att den utåtriktade
och kontaktskapande polisverksamheten får en mer framträdande roll i fortsättningen. Beredningen har också visat på olika sätt att nå detta mål. Utryckningsverksamheten bör begränsas till lägsta möjliga accep— tabla nivå för att resurser inte skall bindas i onödan. Den nuvarande allmänna preventiva övervakningen från bil bör försvinna och ersättas av en verksamhet med kontaktpolismän med områdesansvar och i övrigt en ytt— re tjänst som i första hand bygger på fotpatrullering. Tjänstgöringsti— derna bör i än högre grad anpassas till behovet av polisingripanden.
Den brottsbekämpande verksamheten
De tre principerna om samspel, service och synlighet får givetvis bety— delse även för den brottsbekämpande verksamheten. I denna del pekar be— redningen på vissa svagheter som är förenade med kriminalpolisverksam— heten som den bedrivs i dag. En svaghet är att kriminalpolisarbetet även när det gäller vardagsbrottsligheten har utvecklats mot en stark specialisering och en stor bundenhet till organisatoriska enheter. En annan svaghet är att möjligheterna att fullgöra vissa utredningsuppgif— ter i omedelbart samband med att ett brott blir känt inte alltid tas till vara.
Polisen står inför förändrade krav när det gäller den brottsbekämpande verksamheten. Häktningsutredningens förslag om att korta ner fristerna vid straffprocessuella frihetsberövanden innebär genomgripande föränd— ringar och leder till ökade krav på snabbhet i handläggningen av ärenden med frihetsberövade. En delvis ny syn på samhällets stöd till den som har drabbats av brott och samhällsmedborgarnas önskemål om en öppnare och mera kontaktvänlig polis leder också till en ny syn på hur brotts— bekämpningen skall bedrivas.
Två utvecklingslinjer är möjliga när det gäller att tillgodose de nya kraven på brottsbekämpningen; att utöka kriminalavdelningarna eller att utnyttja polismännens allsidighet och i större utsträckning ta polisper— sonal från ordningsavdelningen i anspråk för utredningsuppgifter. Det är inte tillräckligt att bara vidta förändringar beträffande den verksamhet som bedrivs på kriminalavdelningen. Beredningen förordar därför den se— nare lösningen. Den brottsbekämpande verksamheten måste enligt bered— ningens mening ses som en helhet och som något som angår varje polis— man i ett distrikt. Systemet med basorganisation och fria resurser samt
en ny polisutbildning ger möjligheter att skapa en funktionell rörlighet inom myndigheten.
Beredningens förslag i fråga om ordningsavdelningen och dess roll i framtiden innebär att, då ett brott blir känt, polis i de flesta fall bör bege sig till platsen för brottet och ta upp anmälan där. I samband med en anmälan om brott bör man så långt möjligt utnyttja möjligheterna till primära utredningsåtgärder. Den polis som kommer till platsen bör, förutom att ta upp anmälan, i stor utsträckning hålla förhör med måls— ägande och vittnen och företa okomplicerade brottsplatsundersökningar. I samband med besök på brottsplatser bör även brottsförebyggande insatser göras, främst i form av rådgivning.
Vidare bör enligt beredningens förslag den personal från ordningspolisen som har gripit en misstänkt utanför ordinarie tjänstetid kunna hålla förhör med denne, om det inte är fråga om en mycket komplicerad utred— ning. I vissa fall bör förhör kunna hållas av vakthavande befäl. Att ordningspolisen håller vissa förhör med personer som har gripits för brott innebär att det inte finns skäl att bygga upp en särskild krimi- nalpolisverksamhet utanför ordinarie arbetstid, utom i de allra största distrikten där man har behov av kriminalpolispersonal hela dygnet.
Beredningen anser att Spaningsverksamheten bör renodlas. Den allmänna spaningen och den socialpolisiära spaningen bör utgå som särskilda be— grepp. Sådan verksamhet faller inom ramen för all polisverksamhet i ett distrikt. Spaningsverksamheten på en kriminalavdelning bör renodlas till 'brottsspaning (inbegripet godsspaning) samt viss personspaning. Man bör sträva efter en ökad integrering mellan spanande och utredande personal eftersom spaning och utredning är ett led i samma förundersökningsförfa- rande.
När det gäller kriminalavdelningen och dess framtida roll leder bered— ningens förslag om att i större utsträckning ta till vara ordningsavdel— ningens resurser till att de ärenden som kommer till kriminalavdelningen generellt sett blir fylligare och kvalitetsmässigt bättre. I okomplice— rade ärenden bör i många fall bara enstaka åtgärder återstå när ärendet når kriminalavdelningen. Den ökade betoningen på kvalitet i anmälnings— upptagningen leder också till ett bättre grundmaterial. Beredningen an— ser att man inte bör gå längre för att avlasta kriminalavdelningarna ar- betsuppgifter. Kriminalavdelningarna måste även i fortsättningen ha en total överblick över all kriminalitet av betydelse i distriktet.
Enxalltför långt driven underindelning av kriminalavdelningarna i för— hållande till behovet av specialisering och tillgången på personal leder till att man kan förlora i effektivitet. Den underindelning som förekom— mer i dag anser beredningen vara tillräcklig och på sina håll t.o.m. alltför långtgående. I den mån man lokalt anser sig ha behov av nya in— delningar för verksamheten, t.ex. i form av ungdomsrotlar eller liknan— de, ryms detta enligt beredningens mening inom de ramar som finns i dag.
Beredningen anser att utgångspunkten när det gäller kriminalavdelningar— na och deras arbetsuppgifter i framtiden bör vara att där handläggs de kvalificerade utredningarna och alla utredningar som har påbörjats direkt vid kriminalavdelningen. Vidare slutförs de förundersökningar i vilka personal från ordningsavdelningen har vidtagit de inledande åtgär- derna. Brottsspaning och personspaning liksom även kvalificerade krimi— naltekniska undersökningar hör också hemma på kriminalavdelningarna.
Om man genomför beredningens förslag i fråga om brottsbekämpningen fri— görs resurser på kriminalavdelningarna. Dessa resurser bör i första hand utnyttjas för de komplicerade utredningarna. Principerna om ökade sats- ningar på samspel med allmänheten, synlighet och service leder emeller- tid också enligt beredningen till att man bör överväga en omfördelning av personalresurser från kriminalavdelningen till ordningsavdelningen. Detta ankommer i första hand på de regionala och lokala polisorganen.
Ett annat viktigt led i ansträngningarna att frigöra resurser för den polisverksamhet som beredningen vill ha är att föra över arbetsuppgifter från polispersonal till administrativ personal.
Delegation till administrativ personal
När det gäller verksamheten vid samtliga enheter inom en polismyndighet betonar beredningen åter vikten av att avlasta polispersonal administra— tiva uppgifter för att kunna öka utrymmet för egentlig polisverksamhet. Särskilt inom området för intern service kan man frigöra polisresurser genom att lägga över ett ökat antal administrativa uppgifter på annan personal än polispersonal. Beredningen pekar på sådana arbetsuppgifter som personaladministration, receptionstjänst, statistikbearbetning samt tids— och ärenderedovisning.
När ny teknik införs påverkas i regel inte bara rutinernas utformning utan även organisationen. Vid införandet av ny teknik bör man alltid pröva i vad mån uppgifter som tidigare har legat på polispersonal kan lämnas över till administrativ personal.
Beredningen diskuterar tre särskilda områden där den administrativa per— sonalen i större utsträckning bör kunna användas för uppgifter som nu helt eller delvis fullgörs av polispersonal.
När det gäller sambands— och förbindelsecentralerna bör utvecklingen mot ett ökat antal radioexpeditörstjänster fortsätta. Denna utveckling bör enligt beredningens mening även omfatta de tre storstadsdistrikten. I vilken takt man kan ersätta polispersonal med radioexpeditörer och hur långt utvecklingen kan drivas får bestämmas av resp. polismyndighet.
I fråga om utredningsverksamheten finns det en rad lagregler som begrän— sar möjligheterna för administrativ personal att självständigt handlägga ärenden. Man bör emellertid kunna öka användningen av administrativ per— sonal i utredningsverksamheten inom de ramar som följer av lagstift—
ningen.
Beredningen anser vidare att administrativ personal bör kunna få själv— ständigt handlägga ytterligare kategorier av polismyndighetsärenden. Det gäller i första hand lotteriärenden och vissa vapenärenden.
Anmälningsupptagningen
Antalet brottsanmälningar uppgår per år till omkring 850.000. Den tid som åtgår för upptagning av en anmälan varierar men det är fråga om ett re- lativt arbetskrävande moment. Det är därför naturligt att försöka åstad— komma förenklingar och förbättringar i anmälningsupptagningen. Bered— ningen lämnar olika förslag på det området.
Anslagskonstruktionen
I huvudsaklig överensstämmelse med beredningens förslag har en ny anslagskonstruktion för den lokala polisorganisationen nyligen genom— förts. Den nya anslagskonstruktionen innebär, som tidigare har redovi— sats, att myndigheterna får en ekonomisk ram inom vilken de skall svara för sin verksamhet. Utanför ramen faller löner till polispersonal samt sådan dyrare utrustning och utrustning av mera speciell beskaffenhet som upphandlas genom rikspolisstyrelsen.
Enligt beredningens mening är det en möjlig och önskvärd väg att utvidga medelsramen till att också avse lönerna för den fasta polispersonalen, dvs. kostnaderna för de s.k. tablåtjänsterna. En sådan ordning skulle innebära att myndigheterna får en betydande valfrihet att växla mellan olika resurser, vilket skulle medföra en mer flexibel och därmed en mer effektiv resursanvändning. Man skulle vidare ta ytterligare ett stort steg mot ett decentraliserat beslutsfattande inom polisväsendet.
Statsmakternas intresse av kontroll och styrning när det gäller polis— kårens storlek i landet bör enligt beredningens mening kunna tillgodoses genom att man beslutar om det högsta resp. lägsta antalet polismans— tjänster som skall finnas besatta. Inom detta intervall skall alltså myndigheterna ges en frihet att välja det antal poliser som anses moti— verat med hänsyn till verksamhetens omfattning och inriktning vid en viss tidpunkt. Det är naturligt att detta intervall omfattar den polis— personal som har tablåtjänster inom de s.k. fria resurserna.
När antalet tablåtjänster bestäms måste ställning tas till hur stor re— kryteringskadern skall vara inom polisväsendet. Hur stor kadern bör vara för att en polismyndighet skall kunna upprätthålla verksamheten i dist— riktet är en ofta uppkommande fråga. Det har gjorts gällande att det nuvarande antalet, omkring 1 300, är för högt. Andra menar att det är väl avvägt. Beredningen anser sig inte böra gå in på någon bedömning av hur stor rekryteringskadern bör vara. Behovet varierar sannolikt i olika delar av landet.
Varje år sker avgångar från polisväsendet på grund av pension och av andra orsaker. När antalet tablåtjänster och storleken på rekryterings— kadern bestäms måste också ställning tas till hur många polisaspiranter som behöver antas för att man skall täcka kommande avgångar från polis— väsendet.
Beredningen har vidare studerat de principiella och budgettekniska prob— lem som är förenade med att till medelsramen föra kostnader även för in— köp av bilar och motorcyklar — den utrustning som enligt beredningens uppfattning har särskild betydelse för inriktningen av polisverksamhe— ten. Beredningen har därvid funnit att det är lämpligast att stanna för en ordning där utrustningen liksom i dag köps med medel från ett reser— vationsanslag som ställs till rikspolisstyrelsens disposition. Polismyn— digheterna får sedan inom sina medelsramar betala en hyra för sina for— don. Den ordning som beredningen nu föreslår ger polismyndigheterna fri— het att välja hur de vill använda bilar och motorcyklar i sin verksam— het. Rikspolisstyrelsen kommer sålunda i sin inköpsverksamhet att styras av polismyndigheternas önskemål.
Aktivitetsindelningen
Den nuvarande aktivitetsindelningen har bara tillämpats en kort tid men den har kritiserats för att vara för omfattande och för komplicerad. Vidare krävs det en annan aktivitetsindelning för att den förändrade in— riktning av polisverksamheten som beredningen förordar skall kunna föl— jas upp. Beredningen föreslår därför en ny aktivitetsindelning.
Vissa utbildningsfrågor
Beredningen behandlar till sist vissa utbildningsfrågor, nämligen ut— bildning av administrativ personal, direktrekrytering och ADB—utbildning för personalen inom polisväsendet.
De förslag om nya och förändrade arbetsuppgifter för den administrativa personalen som beredningen lämnar kan enligt beredningen innebära beh0v av ökad utbildning.
Fr.o.m. den 1 juli 1985 gäller att polismyndigheterna själva får betala vissa kostnader för central funktionsinriktad utbildning. Denna nya ord— ning syftar till att underlätta för polismyndigheterna att väga behovet . av utbildning mot andra krav på verksamheten. Systemet har flera för— delar. Den viktigaste är enligt beredningens mening att man får en ökad medvetenhet om kostnaderna för utbildning, vilket bör leda till bespa— ringar och i övrigt effektivare polisverksamhet.
Genom den nya ordningen kan rikspolisstyrelsen i sitt utbildningssystem tillhandahålla de kurser som polismyndigheterna efterfrågar när det gäl-
ler utbildning av administrativ personal. Även den regionala och lokala utbildningen, som beredningen förutsätter kommer att öka, kan lämpa sig för administrativ personal.
Med direktrekrytering avser beredningen anställning av personal som inte har polisiär kompetens för att direkt överta särskilda uppgifter som tidigare har utförts av polismän eller av experter inom andra myndig— heter eller på den privata marknaden, eller för att utföra nya arbets— uppgifter som eljest skulle ha utförts av polismän eller av experter utanför polisorganisationen.
Beredningen pekar på ett antal verksamhetsområden där direktrekrytering har skett eller kan komma i fråga i framtiden. Beredningen nämner bl.a. arbetet med analys och planering, tekniska undersökningar och i övrigt verksamhet där ökad teknik kommer till användning. Även vissa funktioner på trafikområdet skulle enligt beredningen kunna fullgöras av personer som direktrekryteras.
Utvecklingen på ADB—området går så snabbt att det är svårt att ha någon klar uppfattning av behovet av utbildning inom polisväsendet på lite längre sikt. Det system som nu gäller för administrationen av utbild— ningen bör emellertid leda till att den utbildning kommer till stånd som polismyndigheterna efterfrågar från tid till annan. Beredningen lägger inte fram något detaljerat förslag i denna del men framhåller att man bör uppmärksamma teknikens möjligheter när det gäller genomförandet av de principer för polisverksamhetens inriktning som beredningen har för— ordat.
Kostnader
Beredningen har studerat kostnadskonsekvenserna av de förslag till änd— rad inriktning av polisverksamheten som beredningen redovisar i betänk— andet. Beredningen har därvid funnit att förslagen kan genomföras ge- nom omfördelning av de resurser som nu står till polisväsendets disposi— tion.
i iw.
...-i,,
' ”Elinl Willi—$ » ' åliT'rffålTi-ll:
"in ."” 113”-
.;ll r Ilnlf _*: _ " '. : .Wl ”if- '.'-i” 'i'. '.n .. . .
__- ._ . . _ ".le lll -i it 1 nu” ' ' " , r. '? 'n. w_"ul lll-i
ll'l
111- 1 nu”
1 INLEDNING
Direktiven för 1981 års polisberedning återfinns i protokoll vid regeringssammanträde den 23 april 1981 (Dir 1981:27). Dåvarande chefen för justitiedepartementet tog där upp en rad frågor som polisberedningen har behandlat i betänkandet (SOU 1982:63) Polislag, betänkandet (Ds Ju 1983:10) Polisorganisationen med fyra separata bilagor och betänkandet (Ds Ju 1983115) Rekrytering och utbildning inom polisväsendet.
I tilläggsdirektiv (Dir l983:68) har regeringen på statsrådet Wickboms föredragning den 8 december 1983 gett beredningen ytterligare uppdrag. De frågor som avses med tilläggsdirektiven har beredningen behandlat i betänkandet (Ds Ju l984:9) Tjänsteförslagsnämnd inom polisväsendet, be- tänkandet (Ds Ju 1984:10) Anmälningar mot polismän, betänkandet (Ds Ju l984zll) Den regionala polisorganisationen, länspolischefsalternativet eller länspolismästarmodellen samt i betänkandet (Ds Ju 1985z2) Bered— skapspolisen.
Kvar står emellertid vissa frågor i 1981 års direktiv till beredningen. Departementschefen anförde om dem bl.a. följande.
I sitt organisationsarbete bör beredningen även ägna uppmärksamhet åt frågan om man i övrigt genom organisatoriska och andra åtgärder kan åstadkomma att polisdistriktens samlade resurser utnyttjas mera effektivt än vad som nu är möjligt. Exempel på frågor som i denna del bör undersökas närmare har lämnats i propositionen, bl.a. i avsnittet om utredningsverksamheten (prop. 1980/81:13 s. 29—34). En viktig fråga är om man med utgångspunkt i den helhetssyn på polis— väsendet som har lagts fast genom riksdagsbeslutet kan nå effek— tivitetsvinster genom en ökad samverkan mellan ordnings— och krimi- nalavdelningarna.
Beredningen skall alltså enligt dessa uttalanden i direktiven behandla frågor om effektivitet i polisverksamheten.
Rikspolisstyrelsen har inför beredningens arbete tagit initiativ till vissa utredningar genom särskilda projektgrupper. Dessa projektgrupper har avgett en lång rad rapporter som har presenterats i betänkandet om polisorganisationen (s. 27 f). Flertalet av dessa rapporter har bered— ningen redan behandlat i anslutning till att betänkandena om polisorga— nisationen samt om rekrytering och utbildning arbetades ut. Vissa rap— porter återstår dock att behandla, nämligen
— 1981—10—30 Kriminalpolisverksamhet utom kontorstid — 1981—11—12 Verksamheten inom projektgrupp II (beredskapsproblematiken i stort) — 1981 november Slutrapport Områdespolis
— 1981—05—25 SPANORG — RAPPORT I
— 1981—11—30 SPANORG — RAPPORT II Spaningsorganisationen
— 1981—09—01 Rapport från arbetsgruppen för fördelning av arbetsuppgifter mellan polispersonal och administrativ personal
Dessa rapporter har ett sådant samband med de frågor som polisbered— ningen nu behandlar att de tas upp till diskussion av beredningen.
I betänkandet om rekrytering och utbildning framhöll beredningen (s. 53) att arbetsuppgifter som inte kräver polisiär utbildning inte skall full— göras av polismän. Åtskilliga arbetsuppgifter lämpar sig, fortsatte be— redningen, väl för att överföras till administrativ personal. Detta är emellertid något som är intimt förknippat med metodfrågorna inom polis— verksamheten. Frågan om vilka arbetsuppgifter som i framtiden bör ankom- ma på den administrativa personalen hör enligt beredningens mening samman med frågan hur man löser dessa metodfrågor. Mot den bakgrunden ansåg beredningen att övervägandena beträffande utbildningen av admini— strativ personal borde anstå och redovisas i samband med övervägandena angående metoder. På motsvarande sätt ansågs frågorna om ADB—utbildning och om direktrekrytering ha ett så nära samband med metodfrågorna inom polisväsendet att de borde behandlas i anslutning till beredningens arbete med metodfrågorna. De nu berörda utbildnings— och rekryterings— frågorna tas alltså upp i den följande framställningen.
Riksdagen har uttalat att polisberedningen bör ägna uppmärksamhet åt frågan huruvida polismännen skall ha synliga namn— och nummerbeteck— ningar på sina uniformer. Aven den frågan behandlas i detta betänkande.
De idéer och förslag som förs fram i betänkandet grundar sig på erfaren- heter från det svenska polisväsendet men också på utländska erfaren— heter. Delar av beredningens sekretariat har studerat olika metodfrågor i vissa länder i Europa och i USA. Förhållandena i de berörda länderna redovisas i avsnitt 4. En redovisning av förhållandena i Sverige finns i avsnitt 2 och 3. I avsnitt 5 berörs den polisforskning som är av in— tresse i detta sammanhang.
Enligt direktiven skall polisberedningen behandla frågor om effektivitet i polisverksamheten. För att kunna göra detta bör man först göra klart för sig vad som bör förstås med en effektiv polisverksamhet. Bered— ningens överväganden och förslag inleds därför med ett avsnitt om effek— tivitet i offentlig verksamhet och inom polisväsendet (avsnitt 6.1). Mot bakgrunden av det effektivitetsbegrepp som beredningen formulerar redo— visar därefter beredningen i avsnitt 6.2 — 6.4 tre principer för polis— arbetet som enligt beredningens synsätt är av grundläggande betydelse för en effektiv polisverksamhet. Dessa tre principer tar sikte på sam—
spelet mellan polisen och allmänheten, polisens synlighet och servicen mot allmänheten i vissa hänseenden. I det följande avsnittet (6.5) dis- kuteras hur en tillämpning av dessa principer påverkar det praktiska polisarbetet på fältet. Anslagskonstruktionen och aktivitetsindelningen behandlas i de två följande avsnitten. Sist i betänkandet redovisas de utbildningsfrågor som berördes inledningsvis.
De idéer som beredningen för fram innefattar sammantagna en ändrad inriktning av polisverksamheten. Bl.a. förordas att ökad vikt läggs på den kontaktskapande och utåtriktade verksamheten. Detta är naturligtvis en fråga som statsmakterna får ta ställning till. Många idéer och upp— slag i betänkandet kan emellertid genomföras på det lokala och regionala planet även inom ramen för de riktlinjer för polisverksamheten som får anses gälla nu. Betänkandet bör i denna del ses som ett antal uppslag och rekommendationer till de lokala och regionala polismyndigheterna som dessa myndigheter inom ramen för de centrala direktiven har möjlighet att använda sig av och anpassa till sina lokala förhållanden. Betänk— andet är emellertid i lika hög grad avsett som ett hjälpmedel i det arbete med metodutveckling som bedrivs inom rikspolisstyrelsen.
Till sist bör nämnas att framställningen i det följande huvudsakligen tar sikte på den s.k. vardagsbrottsligheten, varmed här förstås sådan brottslighet som kommer till polisens kännedom efter anmälan och där det finns en målsägande. S.k. spaningsbrottslighet, t.ex. narkotika- och ekobrottslighet, berörs i mindre grad. De två angivna brottstyperna har f.ö. nyligen behandlats av statsmakterna genom särskilda propositioner (prop. l984/85119, JuU 12, rskr 103 och prop. 1984/85:32, JuU 28, rskr 270). Inte heller trafikområdet behandlas särskilt i betänkandet.
2. NULÄGE
I 1 och 2 55 polislagen (1984z387) anges polisverksamhetens ändamål och polisens uppgifter. Som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet skall polisens arbete syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Som de viktigaste polisuppgifterna anges före— byggande verksamhet, övervakningsverksamhet, utredningsverksamhet och serviceverksamhet. Enligt 2 & hör nämligen till polisens uppgifter att
1. förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten,
2. övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat,
3. bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal,
4. lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bi— stånd lämpligen kan ges av polisen,
5. fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda be— stämmelser.
Beskrivningen av polisens uppgifter i polislagen har utformats mot bak— grund av riksdagens principbeslut år 1981 (prop. 1980/81113, JuU 24, rskr 210). I det följande redovisas — i anslutning till en beskrivning av innehållet i de olika polisuppgifterna - de riktlinjer för de olika verksamhetsgrenarna som riksdagen antog genom sitt principbeslut. I pro— positionen framhölls emellertid samtidigt att ett framgångsrikt polis— arbete inte är betjänt av att man alltför mycket håller isär övervak- nings— och utredningsverksamheten. Båda arbetsformerna omfattas av upp— giften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Polismännen rekry— teras och utbildas med sikte på att de skall kunna fullgöra både ord— nings— och kriminalpolistjänst. Även om utvecklingen efter hand har framtvingat en viss specialisering bör man enligt propositionen hålla i minnet att ett framgångsrikt arbete förutsätter en helhetssyn. Organisa— toriska faktorer kan aldrig få hindra ett nödvändigt samarbete och ut— byte av iakttagelser och erfarenheter inom hela verksamheten. Vad som har sagts nu gäller givetvis även i hög grad polisens brottsförebyggande verksamhet.
2.1. Den brottsförebyggande verksamheten
2.1.1. Innehåll
Att förebygga brott har i alla tider varit en väsentlig del av polisens verksamhet som i princip ingår i varje polisiär arbetsuppgift. Vad som numera innefattas i funktionsbeskrivningen brottsförebyggande verksamhet utgör således endast en del av de samlade brottsförebyggande insatserna från polisens sida. Polisens brottsförebyggande verksamhet i snäv mening avser sådana verksamhetsformer som syftar till brottsförebyggande effek— ter genom direkt påverkan på eller information till personer och grupper som inte är föremål för åtgärder på grund av brott eller ordningsstör— ningar. Verksamheten omfattar i dag skolundervisning i trafikkunskap samt i lag och rätt, utåtriktad information samt kontaktverksamhet.
2.1.2. Riktlinjer enligt principbeslutet (prop. 1980/81113 s. 24 f)
Departementschefen anser i likhet med utredningen att det är angeläget att den brottsförebyggande verksamheten i nu aktuell bemärkelse fort— sätter och säkerställs för framtiden. Detta har numera också skett genom att den brottsförebyggande verksamheten har fått en fastare organisation. Fr.o.m. budgetåret 1980/81 kommer således enheter för brottsförebyggande verksamhet att finnas i sammanlagt 40 polisdistrikt.
Polisens verksamhet på detta område kan naturligtvis aldrig omfatta mer än en mindre del av de samlade brottsförebyggande insatserna i samhäl— let. Verksamheten rymmer likväl så vitt skiftande aktiviteter som med— verkan i skolundervisningen, extern information och kontaktverksamhet. Departementschefen håller med de remissinstanser som menar att det brottsförebyggande arbetet bör koncentreras till verksamhetsformer som kan sägas vara mera omedelbart brottsförebyggande. Den uppsökande verk— samheten, vare sig den gäller egenskydd för dem som riskerar att utsät— tas för brott — genom aktiviteter som exempelvis den s.k. Operation Märkning — eller kontakter med framför allt ungdomar som befinner sig i riskzonen för att hamna i kriminalitet, bör enligt min mening vara kärnan i den brottsförebyggande verksamheten.
Vad som har sagts nu bör inte undanskymma betydelsen av polisens med— verkan i skolundervisningen. Det har på längre sikt utan tvivel stort värde att polisen medverkar i undervisningen i trafikkunskap och i lag och rätt. En sådan medverkan av utomstående samhällsorgan ligger väl i linje med tankarna bakom SIA—skolan. I likhet med utredningen anser departementschefen det också värdefullt om polismän kan ta del i ung— domsarbetet i föreningar och på ungdomsgårdar. Det är angeläget att polismannen i sådana sammanhang handlar och uppfattas som en företrädare för polisväsendet, exempelvis genom att när det är lämpligt uppträda i uniform. Departementschefen anser liksom utredningen att polisens med— verkan i skolarbetet och i fritidsverksamheten bör utvecklas inom ramen
för lokala förutsättningar och överenskommelser. Som uttalades i 1980 års budgetproposition (prop. l979/80:100 bil. 5 s. 28) bör den brotts— förebyggande verksamheten dock främst ta sikte på ungdomar som har be— gått brott och som befinner sig i brottsbenägna miljöer.
2.2. Övervakningsverksamheten 2.2.1 Innehåll
Polisens allmänna övervakning bedrivs i olika former: stationstjänst, områdesövervakning, utryckningsverksamhet, speciell övervakning och objektövervakning.
Vid allmän övervakning inriktar polisen sin verksamhet så att polisen anser sig nå största möjliga brottsförhindrande effekt. Övervakningen syftar till att vaka över att allmän ordning och säkerhet inte störs eller angrips genom brott eller på annat sätt liksom till att ingripa när sådana störningar eller angrepp ändå sker. Verksamheten har också till ändamål att upprätthålla beredskap som gör det möjligt att ingripa vid brott eller andra störningar och när hjälp eller räddningsåtgärder är påkallade.
I rikspolisstyrelsens Föreskrifter och anvisningar för polisväsendet (FAP 200—2) konstateras att det inte är möjligt att ge detaljerade reg— ler för hur övervakningstjänsten skall utföras. Arbetsuppgifterna går inte att bestämma och avgränsa på samma sätt som vissa andra verksam— hetsgrenar. Inte heller kan arbetskvantiteten exakt mätas.
Det är svårt att ange målen för den polisiära verksamheten på detta om— råde annat än i allmänna termer. Resultatet av insatserna bedöms därför i stor utsträckning utifrån subjektiva grunder.
Ordningsavdelningen svarar för att allmän ordning och säkerhet upprätt- hålls inom hela distriktet.
Områdesövervakningen
Områdesövervakningen syftar till att med lämplig tidsmässig fördelning på veckodagar och dygnets timmar övervaka områden och platser där fre— kvensen av brott och störningar av olika slag är särskilt påtaglig. Inom ramen för områdesövervakningen inriktas verksamheten på att se till att gatufriden upprätthålls och på att underlätta framkomligheten för for— donstrafik och fotgängare samt att ingripa mot lagöverträdelser och andra ordningsstörningar. Områdesövervakningen syftar vidare till att skapa goda kontakter mellan polis och allmänhet i brottsförebyggande syfte och att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, t.ex. att visa väg och att varna för faror som plötsligt har uppstått.
Områdesövervakning sker i form av patrullering till fots eller med bil.
Ofta kombineras de båda patrulleringsmetoderna. Som ett hjälpmedel i arbetet har polisen ett antal tjänstehundar som i stor utsträckning an— vänds vid områdesövervakning. Särskilda former av områdesövervakning ut— förs av kvarterspoliser, sjöpolisen och, i de största polisdistrikten, polisrytteriet.
Kvarterspolisverksamheten
Kvarterspolisverksamheten syftar till att inom avgränsade områden öka den brottsförebyggande verksamheten. Syftet är att på sikt nedbringa brottsligheten eller att åtminstone hindra att den ökar. Verksamheten har vidare till ändamål att förbättra förhållandet mellan allmänheten och polisen liksom att öka kontakterna och samarbetet mellan polisen på ena samt invånare, institutioner och sammanslutningar inom ansvarsom— rådet på den andra sidan. Kvarterspolisverksamheten syftar också till att förbättra den polisiära servicen åt allmänheten, t.ex. i fråga om att ta upp brottsanmälningar.
Verksamheten bedrivs huvudsakligen inom avgränsade förortsområden där det finns bostadsbebyggelse med stort inslag av barn och ungdom, cen— trum— och serviceanläggningar liksom allmänna kommunikationsanläggningar och skolor etc. I vissa fall, särskilt i de största polisdistrikten, förekommer verksamheten även i mera centrala delar av distriktet.
Kvarterspolisverksamheten ställer speciella krav på den enskilde polis— mannen. Intresse och fallenhet för denna form av övervakning liksom för— måga att skapa och vidmakthålla kontakter anses som önskvärda personliga egenskaper. För att kvarterspolisverksamheten skall ge avsett resultat anses samma polisman böra tjänstgöra inom ett visst område under en längre sammanhängande tid.
Tjänsten fullgörs i största utsträckning som övervakningstjänst till fots och i uniform.
Utryckningsverksamheten
Till begreppet utryckningsverksamhet i snäv bemärkelse hänförs endast uppdrag till vilka en polispatrull beordras på grund av en händelse eller ett brott som har kommit till polisens kännedom och som påkallar en omedelbar insats. När polisen planerar sin verksamhet har det emel— lertid av praktiska skäl ansetts fördelaktigt att ge begreppet en vi— dare innebörd. Därvid hänförs all verksamhet som innebär en oförutsedd störning i den planerade yttre övervakningstjänsten till utrycknings- verksamhet. Övrig yttre övervakning betraktas som preventiv övervakning. Härigenom inläggs normalt i begreppet utryckningsverksamhet även in— gripande på eget initiativ, när ingripandet medför att den planerade övervakningsuppgiften frånträds. Denna gränsdragning har betydelse bl.a. när det gäller att mäta den tid som går åt för utryckningsverksamhet.
Viss utryckningsberedskap måste hållas med tanke på brott med våldsin— slag och andra akuta händelser av allvarlig art liksom allmänhetens berättigade krav på snabbt ingripande från polisens sida när något in— träffar. Den tid som förflyter från det en händelse av allvarlig art kommer till polisens kännedom och till den tidpunkt då en polispatrull kommer till platsen för händelsen anses i rättstrygghetens intresse inte få överstiga en viss nivå. De resurser i fråga om personal som är till— gängliga på övervakningssektionerna behövs därför f.n. till största delen för att tillgodose utryckningsberedskapen. Detta innebär att så— dana övervakningsformer ofta prioriteras som medger en snabb utryck— ningsinsats.
En ledande princip är därför att polisens resurser disponeras så att patruller snabbt kan ingripa när det påkallas av en akut händelse. Häri- genom kan allmänhetens krav på trygghet och service från polisens sida tillgodoses. En god utryckningsberedskap har därmed betydelse även för förhållandet mellan allmänheten och polisen.
Målet för utryckningsverksamheten kan sägas vara att hålla utrycknings— beredskapen på en rimlig nivå med hänsyn till de intressen som skall skyddas. I valet mellan utryckningsberedskap och preventiv övervakning tas särskild hänsyn till både allmänhetens krav på utryckningsberedskap och till de brottsförebyggande effekter som man anser sig kunna uppnå med den preventiva övervakningen.
Uppgiften genomförs genom att personal och materiel avdelas i den om— fattning som behövs för att upprätthålla en tillfredsställande utryck- ningsbredskap. I sina anvisningar för verksamheten har rikspolisstyrel— sen rekommenderat polisstyrelserna att verka för att den personal som upprätthåller utryckningsberedskap i största möjliga utsträckning kom— binerar denna verksamhet med patrullering till fots.
Allmän och socialpolisiär spaning
I allmän spaning ingår att öva viss tillsyn över platser där personer med kriminellt eller asocialt beteende brukar uppehålla sig. Allmän spaning innebär också att ägna uppmärksamhet åt personer som är kända för brottslig aktivitet. Till sådan spaning hör slutligen även att söka efter kända personer som skall gripas, omhändertas eller inställas på grund av beslut av en myndighet.
Med socialpolisiär spaning avses uppsökande verksamhet som syftar till förebyggande åtgärder beträffande personer som har särskilda anpass— ningssvårigheter eller som uppehåller sig i miljöer där risk för brott eller asocialitet föreligger.
Den socialpolisiära spaningen syftar sålunda till att på ett så tidigt stadium som möjligt upptäcka kriminalitet, asocialitet eller missbruk m.m. Den har således en brottsförebyggande inriktning. Särskilt gäller detta barn och ungdom. I det polisiära arbetet påträffas också ofta per-
soner beträffande vilka adekvata åtgärder från den sociala sektorn måste sättas in med kort varsel och utan för stora formaliteter. Samarbetet med de sociala myndigheterna är därför i dessa fall av mycket stor be— tydelse. I viss utsträckning sker också samtjänstgöring med företrädare för sociala myndigheter.
2.2.2. Riktlinjer enligt principbeslutet (prop. 1980/81:13 s. 27 f)
Departementschefen kan i propositionen för egen del i allt väsentligt ansluta sig till utredningens överväganden. Det finns anledning att räkna med att övervakningsverksamheten även i framtiden kommer att vara mycket resurskrävande. Samtidigt är det uppenbart att såväl de krav som allmänheten ställer på övervakningsverksamheten som dennas praktiska utformning varierar kraftigt mellan olika distrikt. Verksamheten kan exempelvis inte utövas på samma sätt i ett vaktdistrikt i de centrala
delarna av Stockholm som i ett glesbygdsområde. Dessa faktorer i för— ening med den betydelse som övervakningsverksamheten har för medborgarna i gemen medför att denna verksamhet är särskilt lämpad för det för— stärkta medborgarinflytande och den anpassning till lokala förhål— landen som är en bärande tanke i polisutredningens förslag. Ett bety— dande utrymme finns på detta område för lokala initiativ och, om man så vill, experiment. Därmed ges också underlag för att i vårt land — i likhet med vad som har skett i flera främmande länder — mera systema— tiskt utvärdera effekterna av olika övervakningsmetoder.
Rent allmänt sett vill departementschefen gärna ansluta sig till de många bedömare som anser att fotpatrulleringen och över huvud taget verksamhetsformer som utvecklar naturliga kontakter mellan polisen och allmänheten bör få en mera framträdande plats. Det finns all anledning att tro att detta på sikt inte behöver innebära något hot mot den nöd— vändiga utryckningsberedskapen. Som flera polisstyrelser framhåller bör en kombination av tekniska hjälpmedel och förbättrade och mer målinrik— tade arbetsmetoder kunna lösa denna avvägningsfråga. Över huvud taget finns det anledning att varna för en alltför långtgående bundenhet till invanda mönster när det gäller arbetsformerna. Detta är så mycket ange— lägnare som man i nuvarande ekonomiska läge är tvungen att i all möjlig utsträckning söka effektivisera verksamheten genom att bättre utnyttja de resurser som finns.
2.3. Utredningsverksamheten
2.3.1. Innehåll
Utredningsverksamheten omfattar ett flertal olika arbetsmoment. Den kan sägas inbegripa de olika faserna av en förundersökning i brottmål. Dessa är — förutom att ta upp brottsanmälan - brottsspaning, kriminalteknisk undersökning och brottsutredning. Det moment som har sagts sist omfattar förhör med den misstänkte, vittnen och målsägande. Verksamheten inriktas
på att alla brott som kommer till polisens kännedom skall utredas så skyndsamt som möjligt.
Brottsspaning kan aktualiseras genom en anmälan eller på annat sätt. Ofta kommer misstanke om att ett brott har förövats till polisens känne- dom på annat sätt än genom en formell anmälan. En ändamålsenlig brotts— spaning anses vara ett viktigt led i strävanden att på ett snabbt och effektivt sätt klara upp brott. Målet är att brottsspaningen skall leda till att ett så stort antal brott som möjligt klaras upp. Genom brotts— spaning nås inte bara den effekt som direkt ligger i att brott klaras upp. Den torde också ha en inte oväsentlig brottsavhållande effekt genom att upptäcksrisken ökar.
En absolut avgränsning mellan på den ena sidan brottsspaning samt på den andra sidan allmän och socialpolisiär spaning är svår att göra. Dessa arbetsuppgifter utförs nämligen ofta, främst i de mindre och medelstora polisdistrikten, samtidigt och av samma personal.
Brottsspaningen målinriktas så långt som möjligt på grundval av stati— stik över s.k. synlig brottslighet. Detta sker t.ex. genom att spanande personal tar del av innehållet i brottsanmälningar främst vad gäller uppgifter om var och när olika brott har begåtts, tillvägagångssätt, eventuella uppgifter beträffande signalementet på misstänkta o.d. I verksamhetsplaner och även på annat sätt söker man åstadkomma ett så stort utrymme som möjligt för brottsspaning.
Målsättningen för den brottsutredande verksamheten är att avarbeta ut- redningsbalanserna och att klara upp så många brott som möjligt. Detta förutsätter bl.a. att arbetet leds effektivt. Utredningsläget måste ständigt hållas aktuellt. Särskild uppmärksamhet måste ägnas äldre an— mälningar och ärenden. Nära kontakt med åklagare eller annan ledare av förundersökning måste ingå som ett led i den fortlöpande verksamheten.
Frågan om prioritering när det gäller den ordning i vilken polisen bör behandla olika brottsutredande uppgifter har tagits upp i skilda samman- hang. I senare års budgetpropositioner har föredragande departements— chefen tagit upp prioriteringsfrågor. Bekämpningen av ekonomiska brott, narkotikakriminalitet och våldsbrott har därvid stått i blickpunkten.
Som ett exempel på hur regeringens prioritering av polisverksamheten kan utformas kan här nämnas de uttalanden som föredragande departements— chefen har gjort vid anmälan om anslagen inom justitiedepartementets om— råde i 1985 års budgetproposition (prop. 1984/85:100 s. 36). Han fram- håller först att narkotikabrottsligheten även i fortsättningen bör prio- riteras. Detsamma gäller kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Poli— sens insatser på dessa områden — liksom för bekämpning av olika former av våldsbrottlighet — bör enligt departementschefen om möjligt överstiga den hittillsvarande nivån. Han framhåller emellertid vikten av att denna prioritering inte leder till att man eftersätter kampen mot sådana mera traditionella brott som exempelvis inbrottsstölder. Han pekar också på vikten av en samverkan mellan olika insatser för att söka förebygga den
__ ___—"___.Ww ___—_._.———__rw.-n|
traditionella brottsligheten.
Prioriteringar av vissa verksamhetsgrenar innebär enligt departements— chefen givetvis att viss annan verksamhet får ägnas mindre uppmärksam— het. De rationaliseringsvinster som är förenade med det andra steget i polisreformen bör emellertid göra det möjligt att genomföra de ompriori— teringar som departementschefen förordar utan att något annat verksam— hetsområde eftersätts på ett allvarligt sätt.
Kriminalavdelningen i polisdistriktet utför huvuddelen av utrednings— och spaningsarbetet i polisdistriktet men viss utredni'ngstjänst skall även utföras av ordningsavdelningen.
Utredningsarbete vid ordningsavdelningen
Rikspolisstyrelsen har meddelat anvisningar (FAP 207—l) om utrednings— arbete vid ordningsavdelningen (motsvarande). Dessa anvisningar har nu— mera upphävts men det kan ha sitt intresse att i detta sammanhang något beröra dem. Anvisningarna innehöll bl.a. följande.
Vid bestämmande av vilka utredningsuppgifter som skall åläggas olika enheter vid ordningsavdelningen måste främst beaktas att de primära arbetsuppgifterna vid avdelningen inte åsidosätts.
Utredningsarbetet kan underlättas, minskas eller i bästa fall elimineras om förstahandsåtgärderna vidtas med omsorg och efter— tanke. Det grundmaterial som överlämnas för fortsatt utredning skall vara korrekt även i detaljerna samt fullständigt eller kompletterat i de avseenden som är möjliga med hänsyn till omstän— digheterna i det särskilda fallet. Vittnen och andra personer bör om möjligt höras på platsen, kompletterande upplysningar inhämtas under tid anslagen för stationstjänst etc. I vissa fall kan det vara lämpligt att hålla även något mer omfattande förhör på platsen eller att anmoda en person att medfölja eller, om förutsättningar härför finns, medta en person till förhör på polisstationen.
I samband med anmälningsupptagning o dyl bör förstahandsutredning verkställas i så stor omfattning som möjligt. Härigenom kan i många fall målets handläggning underlättas genom att målsägande, vittnen etc. inte behöver kallas till förnyat förhör. Dessutom erhålls - särskilt i fråga om trafikolycksutredningar — bättre underlag för bedömning av huruvida fortsatt utredning skall ske eller målet kan avskrivas med ledning av primärutredningen.
Person som omhändertagits eller gripits för brott, såsom ratt- fylleri, ringa misshandel, åverkan, förargelseväckande beteende, (fylleri enbart eller i förening med annat enklare brott) skall höras så fullständigt som förhållandena medger. Särskilt bör beak— tas att bevis säkras, brottsanmälan upptas när så erfordras och att
fullständig identifiering verkställs.
Det ankommer på arbetsledningen, närmast avdelnings—, arbetsgrupps— och sektionsföreståndare samt vakthavande befäl att tillse att underställd personal inte — med hänvisning till att utredningsarbe—
tet ankommer på annan arbetsenhet — underlåter att vidta åtgärder
till underlättande av utredningsarbetet.
Polischef har att i tjänsteföreskrift närmare ange arten och om— fattningen av den utredningsverksamhet som skall ankomma på ord— ningsavdelning.
2.3.2. Riktlinjer enligt principbeslutet (prop. 1980/81:13 s. 32 ff)
Departementschefen kan i likhet med remissopinionen i allt väsentligt ansluta sig till utredningens övervägande. Det finns flera skäl att särskilt understryka betydelsen av polisens brottsutredande verksamhet. Även om den grundläggande målsättningen för polisverksamheten är att förhindra brott är det tydligt att detta endast till en del kan ske genom övervakningsverksamhet och andra, enbart preventiva insatser. Det är också viktigt att begångna brott i rimlig utsträckning upptäcks och beivras. Att så sker är en förutsättning för att det straffrättsliga sanktionssystemet skall fungera och fylla sin huvuduppgift att avhålla från brott.
Som utredningen har framhållit kommer den spanande och utredande verk— samheten som bedrivs av polisens kriminalavdelningar lätt i skymundan i den allmänna debatten om polisväsendet. Med visst fog torde också kunna sägas att detta även har kommit att gälla prioriteringen av utrednings— verksamheten i förhållande till andra polisiära aktiviteter. Departe— mentschefen ser det därför som en naturlig utveckling att utrednings— verksamhetens betydelse i framtiden kommer att skjutas något mera i förgrunden. Ett steg i denna riktning utgör den betydande satsning som under senare år har skett när det gäller att bekämpa narkotikabrottslig— heten och den organiserade och den ekonomiska brottsligheten. Detta arbete måste även i framtiden ges hög prioritet. Men det är självfallet angeläget att även den mera traditionella brottsligheten blir beivrad så effektivt och snabbt som möjligt.
Även i fråga om utredningsverksamheten gäller att de förbättringar som är möjliga i första hand måste åstadkommas inom den nuvarande ekonomiska ramen. Man bör därvid inte inskränka synfältet till kriminalavdelning— arna utan pröva olika sätt att utnyttja polisväsendets samlade resurser för att åstadkomma snabba och rationella förundersökningar. Departe- mentschefen tänker då inte bara på sådana effekter av exempelvis den brottsförebyggande verksamheten som kan leda till att allmänheten i större utsträckning bidrar till utredningarna genom tips och iakt— tagelser. Med utgångspunkt i den helhetssyn på polisväsendet som han har förordat i det föregående bör det exempelvis vara möjligt att i
större utsträckning än f.n. ta till vara ordningspolisens kompetens och kapacitet i utredningsarbetet i samband med ingripanden och brottsan— mälningar. Sådana åtgärder skulle sannolikt kunna leda till att för- undersökningarna kan slutföras snabbare och därmed till att kortare tid förflyter mellan brottet och lagföringen. Kriminalavdelningarnas personal skulle med en sådan ordning i större utsträckning kunna inrikta sig på de svårare utredningarna. Kvarters— och områdespoliserna torde också kunna verkställa en del utredningsarbete, i vilket deras person— och lokalkännedom skulle komma väl till pass. I vissa polisdistrikt har gjorts framgångsrika försök att låta kriminalpolismän tjänstgöra kvälls- tid och hålla förhör med målsägande och misstänkta redan i samband med att anmälningen tas upp eller den misstänkte förs in på polisstationen. En väsentlig del av utredningsarbetet har därmed kunnat slutföras i omedelbart samband med gärningen.
Också polischefspersonalen skulle på ett annat sätt än f.n. kunna ut— nyttjas i förundersökningsförfarandet. Att på ett tidigt stadium länka in polissekreterarna/polisintendenterna på kriminalavdelningarna medför fördelar inte bara från juridisk synvinkel utan kan även bidra till effektivare förundersökningar vid komplicerade brott.
Även då det gäller arbetsfördelningen inom kriminalavdelningarna finns olika uppslag för att åstadkomma ett snabbare utredningsförfarande. Diskussionen har också här ofta kommit att gälla möjligheterna att obe— roende av det organisatoriska mönstret samla personalen till gemen— samma uppgifter. Ett intressant uppslag är exempelvis de av Svenska polisförbundet framförda idéerna om arbetslag med utredningsmän, spanare och administrativ personal, som inriktas på i första hand svårare ut- redningar. Även i övrigt bör organisationen av Spaningsverksamheten uppmärksammas.
2.4. Serviceverksamheten
2.4.1. Innehåll
Polisens allmänna service— och upplysningsverksamhet är av mycket skift— ande karaktär. Den kan bestå i t.ex. vägvisning och annan hjälp åt trafikanter liksom rådgivning av olika slag till enskilda personer. Andra exempel är upplåtande av logi åt tillfälligt hemlösa samt första hjälpen vid sjukdoms— och olycksfall.
2.4.2. Riktlinjer enligt principbeslutet (prop. 1980/81:13 5.37 f)
Enligt departementschefens uppfattning är det viktigt att de skilda aktiviteter som ryms under begreppet polisens serviceverksamhet får en rimlig avgränsning gentemot den verksamhet som bedrivs av andra organ i samhället. Ytterst återgår serviceverksamheten på den hävdvunna skyldig— heten för polisen att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan
h'jälp. När polisens uppgifter på detta område skall avgränsas bildar dess huvuduppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet en natur- lig utgångspunkt. Men det torde som departementschefen förut har berört varken vara möjligt eller önskvärt att begränsa polisens ansvarsområde till uppgifter som i strikt mening är brottsförhindrande eller brotts— beivrande. Bl.a. måste beaktas att polisorganisationen är en väl för— grenad rikstäckande organisation, vars verksamhet omfattar alla dygnets timmar. Det är inte minst från praktisk och ekonomisk synpunkt värde— fullt om en sådan organisations normala verksamhet kan utnyttjas för att ge service åt allmänheten och andra myndigheter. Detta är också nöd- vändigt för att man skall få en önskvärd balans i polisverksamheten. Sådana aktiviteter som inte alls eller endast i mindre mån har samband med de centrala polisuppgifterna eller kräver en organisation som är fristående från övrig polisverksamhet bör emellertid inte utan starka skäl ankomma på polisen.
Polisens allmänna service— och upplysningsverksamhet har även enligt departementschefens uppfattning stor betydelse. Med sin riksomfattande och dygnstäckande verksamhet är det naturligt att polisen i anslutning till sina vanliga arbetsuppgifter bistår allmänheten med råd och hjälp av olika slag. Verksamheten har stor betydelse för att befästa och stärka allmänhetens förtroende för polisen. Utmärkande för denna verk— samhet är att den som regel låter sig förenas med utförandet av andra polisuppgifter, främst inom övervakningsverksamheten. Fotpatrullering, kvarterspolisverksamhet och receptionstjänsten på polisstationerna är exempel på detta. Även på detta område bör det därför finnas utrymme för att öka insatserna inom nuvarande ramar.
3 VISS FÖRSÖKSVERKSAMHET I SVERIGE
I detta avsnitt presenteras viss försöksverksamhet som har skett eller som pågår inom det svenska polisväsendet. En del av projekten har kommit till stånd på rikspolisstyrelsens initiativ.
3.1. Områdespolis 3.1.1 Inledning
En projektgrupp som har tillsatts av rikspolisstyrelsen har undersökt områdespolisverksamheten. I det följande presenteras projektgruppens slutrapport från november 1981.
Begreppet områdespolis
I begreppet områdespolis ligger enligt projektgruppen en geografisk bestämning. Områdespoliserna får sig tilldelade ett bestämt område. Storleken av området bestäms med hänsyn till områdets struktur och det antal polismän som skall verka inom området.
Områdespolisernas uppgifter är vittomfattande. De skall så långt möjligt svara för all polisverksamhet inom området. Områdespoliserna skall så— ledes också kunna utföra vissa spanings— och utredningsuppgif ter. Den allpolisiära rollen hos områdespoliserna betonas mycket starkt av pro— jektgruppen.
Den grundläggande arbetsmetoden för områdespoliserna är fotpatrullering. För att kunna transportera omhändertagna eller utföra andra transporter måste dock områdespoliserna ha tillgång till fordon. I vissa fall kan det också enligt projektgruppen vara lämpligt att det finns en expedi— tionslokal i området.
Områdespoliserna får en mycket självständig ställning genom det ansvar de har för det egna området. Med detta ansvar bör enligt projektgruppen även följa att områdespoliserna själva får såväl planera som följa upp sitt arbete. Detta befrämjar polismännens självtillit och arbetslust.
Projektgruppen har också haft till uppgift att klarlägga skillnaden mellan kvarterspolis och områdespolis samt mellan arbetsgrupp och om—
rådespolis.
Gruppen konstaterar att kvarterspolistjänsten främst har en hjälpande och brottsförebyggande inriktning. Kvarterspolisen framstår som en informatör och kontaktskapare.
För områdespoliserna är huvudinriktningen övervakningstjänsten. Över— vakningen skall bedrivas inom ansvarsområdet och kompletteras med kvarterspolisens uppgifter och kanske viss utredningsverksamhet. Om— rådespolisen skall försöka fylla en allpolisiär roll.
Projektgruppen har vidare kommit fram till att den huvudsakliga skill— naden mellan arbetsgrupp och områdespolis är att den förra har egna lokaler med expedition och där handlägger vissa polismyndighetsärenden, vilket inte gäller för områdespolisen.
3.1 .2 Försöksverksamheten Allmän bakgrund
Polismyndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö har under flera år haft egen försöksverksamhet. Projektgruppen har tagit del av denna försöksverksamhet.
Projektgruppen har i egen regi genomfört försök med områdespolis vid polismyndigheterna i Norrköping (citygrupper), Karlstad (kvarters— polisgrupper) och Uddevalla (resurskoncentration) samt följt och ut— värderat pågående verksamhet med den s.k. citygruppmodellen.
Projektgruppen har vidare följt och sökt utvärdera redan pågående försök vid polismyndigheterna i Ronneby och Piteå.
Storstadsmyndigheterna
De tre storstadsmyndigheterna har under flera år bedrivit försöks— verksamhet med områdespolis. Skälen till att man startat har varit helt olika, med de lösningar man har valt har många gemensamma drag.
Vid polismyndigheten i Stockholm ville man motverka vissa effekter av en omorganisation med stark centralisering. Ett vaktdistrikt (VD 3) delades i sex områden med en områdespolisgrupp i varje område. Vaktdistriktets kvarterspoliser bildade stommen i grupperna. Arbetsuppgifterna för om— rådespoliserna är en blandning av kvarterspolisuppgif ter och ordnings— polisuppgifter. Områdespolisen skall upprätthålla allmän ordning och säkerhet, ingripa mot lagöverträdare, underlätta framkomligheten i tra— f iken samt bedriva kontaktsökande verksamhet med brottsförebyggande information och rådgivning.
Försöket har utvärderats med hjälp av utomstående konsulter. Enighet
synes råda vid myndigheten om att man bör fortsätta att utveckla idén med områdespolis.
Göteborgsförsöket med områdespolis är det mest genomarbetade och veten— skapligt kontrollerade försöket som har genomförts i landet. Grundtanken
är densamma som i Stockholmsförsöket med grupper som har områdesansvar. Verksamheten har vunnit stort gehör bland berörd personal och ett av resultaten anses ha blivit minskad synlig brottslighet.
Vid polismyndigheten i Malmö pågår sedan många år försöksverksamhet med olika former av kvarters— och områdespolistjänst. Försök har bedrivits i flera delar av polisdistriktet och under olika tider. Man kan säga att det är ett fortgående utvecklingsarbete.
Projektgruppen presenterar inte själv någon storstadsmodell. Gruppen konstaterar att de tre storstadsmyndigheterna alla har olika organisa— tion och att var och en utvecklar sin modell och känner väl till varand— ras försök.
Citygruppmodellen
I projektgruppens regi har ett försök genomförts i Norrköping med två grupper. Projektgruppen har också utvärderat en sedan flera år pågående verksamhet med en citygrupp i Borås.
I de medelstora kommunerna är ofta ordningsproblemen koncentrerade till själva stadskärnan med dess torg, gågator, affärer, innetorg, system- bolag etc. Detta oftast lätt avgränsade område görs till ett ansvars— område för en citygrupp. En lämplig storlek på gruppen har visat sig vara 1 + 4 polismän; ett yttre befäl och fyra polismän.
Gruppen planlägger själv sin tjänstgöring på kort sikt, dvs. svarar för dygnsplaneringen, och har stora möjligheter att påverka annan planering för det egna området.
Citygruppen har till sitt förfogande en VW—buss eller motsvarande för transport av gruppen från polishus till ansvarsområdet och för transport av gripna och omhändertagna. Gruppen skapar till mycket stor del sina egna informationskanaler med kriminalavdelningen, sociala myndigheter, köpmannaföreningar m.m.
Tjänsten fullgörs som fotpatrullering, enkel eller dubbelpatrull, och efter en behovsanpassad tjänstgöringslista. För att uppnå bästa effekt bör distriktet enligt projektgruppen ha minst två, men helst tre city— grupper.
Försöken pågår fortfarande.
Piteå/Ronneby—modellen
I syfte att förbättra kontakterna mellan allmänheten och polisen och för att polisen skall lära känna distriktet bättre delades tätorten i Ronne— by in i sex områden och distriktet i övrigt i tre områden. I Piteå dela— des också tätorten in i sex områden. I distriktet i övrigt gjordes en indelning i sex områden.
Polismännen på ordningsavdelningen vid de två myndigheterna (utom polis— kommissarier, vakthavande befäl och yttre befäl) har därefter fördelats i grupper om två — fyra polismän. I Ronneby tilldelades varje grupp ett område och i Piteå två områden, ett i Piteå tätort och ett på lands- bygden.
Trots att polismännen inte kan uppehålla sig i sina områden mer än någon eller några timmar per pass, och inte alls under vissa pass, anser sig dock, framhåller projektgruppen, de båda myndigheterna ha haft mycket goda erfarenheter av verksamheten och avser att fortsätta på den inslag— na vagen.
Uddevalla - resurskoncentration
Vid polismyndigheten i Uddevalla har försök gjorts med resurskoncentra— tion. Till de tre i särklass mest brottsbelastade områdena med många ingripanden — city med ett angränsande bostadsområde och två bostads— områden i norra delen av tätorten - koncentrerades all allmän övervak— ning i form av fotpatrullering. Det enda som undantogs var en så liten utryckningsstyrka som möjligt för hela centralvaktområdet.
Nattetid koncentrerades tjänstgöringen till två bostadsområden och i dessa främst till några stora parkeringsdäck med många fordonsbrott.
Försöket har avslutats. Erfarenheterna är enligt projektgruppen inte odelat positiva. Det har konstaterats att arbetet för polismännen natte— tid i bostadområdena blev tråkigt och enahanda, att antalet fordonsbrott inte minskade och att antalet brott i övriga delar av centralvaktområdet inte heller gick ned.
Karlstad — kvarterspolisgrupper
Vid polismyndigheten i Karlstad har prövats en områdespolismodell inom ramen för det totala antalet kvarterspoliser. Arbetsledningen har emel— lertid förstärkts.
Polismännens ansvarsområde har omfattat såväl citykärna som ytterom— råden. Områdespoliserna har primärt svarat för sitt område. Genom en samplanering mellan polismännen inom de olika ansvarsområdena har re— surserna också kunnat koncentreras. Polismännnen har medverkat vid samordnade aktioner, t.ex. trafikövervakning, mopedkontroller, lang-
ningskontroller, ordningshållning m.m. i områden där behov av sådana insatser ansågs föreligga.
Försöket har avslutats. Samarbetet mellan områdespoliserna har enligt projektgruppen upplevts som mycket positivt. De har funnit en ökad arbetstillfredsställelse. Områdespoliserna har deltagit i dygns— och veckoplaneringen, något som har gett polismännen möjlighet att på ett positivt sätt påverka sin egen arbetssituation.
Samarbetet med trafiksektionen, narkotikaroteln och jourroteln har fun— gerat mycket bra. Kontakten och samarbetet med övervakningssektionen och delar av kriminalavdelningen har emellertid inte löpt som väntat.
Den socialpolisiära betoningen av tjänsten har dämpats till förmån för en mer markerad polisiär roll.
Bilbrotten har minskat väsentligt i de flesta ansvarsområdena.
Projektgruppens avslutande kommentarer
Vid förstatligandet bildades enligt projektgruppen polismyndigheter som skulle utgöra rationella enheter. Personalkadern skulle vara tillräck— ligt stor för att klara även något större insatser och utredningar. Myndigheterna skulle bli i huvudsak självförsörjande.
Genom reformen har emellertid enligt projektgruppen myndigheterna blivit för stora i ett avseende. En polisman kan inte längre lära känna myndig- heten från alla de synpunkter som är av intresse för polisen. Kvarters— polisverksamheten har vidare kommit att bli en i alltför hög grad so— cialt inriktad verksamhet. Dessa förhållanden har enligt projektgruppen medverkat till att en ny verksamhetsform - områdespolisen — har vuxit fram. Kännetecknande för denna verksamhet är att ett distrikt delas upp i "smådistrikt", lagom stora för att en polisman skall kunna ordentligt lära känna sitt område och själv bli känd i området som dess egen polis.
Projektgruppen vill inte rekommendera en fast form för verksamheten. Det är enligt gruppen viktigt att verksamheten inte låses alltför hårt till vissa bestämda arbetsuppgifter. Varje polisman måste få ta egna initia— tiv. Gruppen lägger alltså inte fram något förslag till modell.
3.2 Kriminalpolisverksamhet utom kontorstid (Rapport över viss försöksverksamhet år 1981)
3.2.1. Inledning
Rikspolisstyrelsen beslöt i november 1979 att tillsätta en projektgrupp med uppdrag att studera behovet av kriminalpolisverksamhet under icke
kontorstid.
Projektgruppen skulle genom utrednings— och försöksverksamhet klarlägga behovet av kriminalpolispersonal under icke kontorstid vid polismyndig— heter av olika storlek. Verksamheten borde enligt uppdraget bedrivas pa— rallellt vid ett lämpligt antal polismyndigheter som anmält intresse för försöksverksamhet. Försöksmyndigheterna borde vara av olika storlek eller i övrigt representera olika förutsättningar. Försöksverksamheten skulle utvärderas. Innan försöksverksamheten inleddes skulle därför de problem som kunde vara förenade med nuvarande uppläggning av kriminal- jour/beredskap vid försöksmyndigheterna kartläggas. Särskilt borde ef— fektivitets—, kostnads— och arbetsmiljöfaktorer uppmärksammas.
Försöksverksamheten borde enligt uppdraget syfta till att finna nya or— ganisatoriska lösningar, ta fram en nedre gräns för användning av krimi— naljour samt föreslå ändrade arbetstider, t.ex. tvåskift. Vidare skulle man studera det vakthavande befälets roll samt se på fördelningen av arbetsuppgifter mellan ordningsavdelningen och kriminalavdelningen.
Projektgruppen gjorde den avgränsningen av arbetet att det skulle avse dels att genom försöksverksamhet vid polismyndigheter tillhörande olika grupper söka finna den nedre personella gränsen för s.k. kriminaljour, eventuellt i olika former av beredskap/jour och förskjuten ordinarie ar— betstid, dels att söka utröna möjligheten av samordnad kriminalbered— skap/jour mellan två polismyndigheter och dels undersöka möjligheten att helt avstå från sådan kriminalberedskap/jour vid vissa myndigheter genom att det vakthavande befälet övertar kriminalpolispersonalens nuvarande beredskapsuppgifter.
Försöksverksamhet bedrevs under de tre första kvartalen år 1981 vid polismyndigheterna i Helsingborg, Uddevalla, Motala, Karlstad och Umeå. I utvärderingen har en jämförelse gjorts med verksamheten under de tre första kvartalen år 1980. Projektgruppen ansåg emellertid att en längre försöksperiod skulle ha bidragit till bättre utvärderingsmöjligheter.
3.2.2 Försöksverksamheten Olika modeller har varit föremål för försök.
Försöksverksamheten vid polismyndigheterna i Helsingborg, Uddevalla, Karlstad och Umeå drevs i form av en nyinrättad s.k. jourrotel. ledd av en särskild rotelchef. Vid dessa fyra myndigheter fungerade roteln som en sidoställd rotel till de övriga rotlarna inom kriminalavdelningen. Beroende på de variationer som förelåg mellan dessa myndigheter beträff— ande bl.a. personalstaten fanns det skillnader i fråga om jourrotlarnas organisation såväl när det gällde antalet befattningshavare som samman— sättning. Vid polismyndigheten i Umeå hade t.ex. spaningsroteln om- bildats till en jourrotel. Personal hade därutöver tillförts roteln från två utredningsrotlar och från ordningsavdelningen. Spaningsverksam- heten hade organiserats om och lagts ut på andra enheter.
De olika jourrotlarna hade i stort sett följande arbetsuppgifter. Roteln skulle fullgöra den kriminalpolisverksamhet som behövdes under den tid då kriminalavdelningens övriga personal inte var i tjänst. Roteln skulle särskilt vidta primära åtgärder för att säkerställa och underlätta den fortsatta utredningen. Rotelns personal skulle i så stor utsträckning som möjligt hålla förhör med målsäganden, vittnen, misstänkta och perso— ner som bedömdes vara svåra att få kontakt med under kontorstid. Jour— rotelns personal skulle vidare under kontorstid utföra utredningsarbete för annan rotels räkning i den omfattning som chefen för jourroteln be— dömde lämpligt efter samråd med vederbörande rotelchef eller i vissa fall avdelningschefen. Befäl för jourroteln var under kontorstid rotel— chefen och under icke kontorstid det vakthavande befälet.
Vid polismyndigheten i Motala hade en jourenhet bildats med personal dels från kriminalavdelningen dels från ordningsavdelningen. Personalen från kriminalavdelningen behöll sin gamla roteltillhörighet under dag— tjänstgöringen.
Jourenhetens arbetsuppgifter var att under kontorstid utföra arbets— uppgifter som ålades dem av resp. rotelchef. Under icke kontorstid innebar tjänstgöringen en kombination av spanings— och utredningsverk— samhet där utredningsverksamheten i första hand avsåg akuta händelser och i andra hand utredningsuppdrag från annan enhet. Befäl för persona— len från kriminalavdelningen var under kontorstid resp. rotelchef och för personal från ordningsavdelningen chefen för spaningsroteln. Befäl under icke kontorstid var det vakthavande befälet för båda personalkate— gorierna.
Vid samtliga försöksmyndigheter hade ordinarie tjänstgöring lagts ut på dagpass och på kvällspass. Förläggningen av kvällspassen varierade mel— lan myndigheterna och även mellan veckodagarna.
3.2.3. Sammanfattande bedömning av försöksverksam— hetens utfall
Enligt direktiven skulle projektgruppen särskilt studera effektivitets— faktorer, kostnadsfaktorer och arbetsmiljöfaktorer i samband med för— söksverksamheten.
Utan att närmare presentera vad de olika faktorerna innefattar har grup— pen redovisat följande.
Beträffande effektivitetsfaktorerna, som följts upp genom statistiska uppgifter, kunde konstateras vissa förändringar mellan jämförelse— perioden och försöksperioden. Förändringarna var olika vid försöks— myndigheterna och var av såväl positiv som negativ karaktär. Projekt— gruppen ville inte dra några långtgående slutsatser av detta statistik- underlag men konstaterade att några direkta negativa effekter av
f örsöksverksamheten inte kunde utläsas.
Beträffande kostnadsfaktorerna kunde ett klart positivt resultat ut— läsas. Detsamma gällde resursfaktorerna. Givetvis rörde man sig här en- ligt gruppen med vissa hypoteser, beroende på att man inte visste vilka förändringar som oavsett försöksverksamheten skulle ha kunnat inträffa när det gäller t.ex. benägenheten att ta ut kompensationsledighet för övertidstjänstgöring etc.
Begreppet arbetsmiljöfaktorer är enligt gruppen mycket vittomfattande. Projektgruppen hade genom olika frågor till polismyndigheterna inför utvärderingen sökt fånga in olika delar av detta område. Från försöks— myndigheterna redovisades mycket starka positiva effekter av försöks— verksamheten. Denna uppfattning underströks också vid projektgruppens uppföljningsbesök vid myndigheterna.
Polismyndigheterna framhöll särskilt att man hade fått ett förbättrat samarbete mellan ordnings— och kriminalavdelningen, ett bättre informa— tionsutbyte mellan avdelningarna och en uppmjukning när det gäller ar— betsuppgifternas fördelning mellan avdelningarna. Slutligen framhölls att man hade blivit mer "all—round" i sin verksamhet. Vid samtliga för— söksmyndigheter uttryckte man enligt gruppen en bestämd önskan om att verksamheten med jourenhet skulle fortsätta, i något fall kanske med viss modifiering.
Enligt projektgruppen behövs för en effektiv kriminalpolisverksamhet i allmänhet en större rörlighet över rotelgränserna, i form av såväl om— placering av personal som mera tillfälliga insatser för utjämning av arbetsbelastningen. Detta torde ytterligare accentueras i en verksamhet med en jourenhet.
Sammanfattningsvis ansåg gruppen att försöksverksamheten vid samtliga polismyndigheter hade fallit väl ut och inneburit positiva effekter för polisverksamheten i stort vid myndigheterna. Försöksperioden var emel- lertid enligt gruppen för kort för att man skulle kunna göra säkra bedömningar.
3.2.4 Projektgruppens överväganden
Behovet av kriminalpolispersonal under icke kontorstid
Vid varje polismyndighet måste enligt projektgruppen självfallet krimi— nalpolisuppgifter kunna utföras under alla tider på dygnet. Hur stort behovet är varierar. Många olika yttre och inre faktorer styr detta be— hov. Vid vissa polismyndigheter kan variationer föreligga endast inom dygnet eller veckan medan andra myndigheter dessutom har starka säsongs— variationer.
Behovet av kriminalpolisverksamhet under icke kontorstid kan mötas på
många olika sätt. Någon allmängiltig lösning ges inte. Försöksverksam— heten pekade enligt projektgruppens uppfattning klart på att det fanns andra möjliga och lämpliga lösningar än den traditionella i form av be— redskap vid kriminalavdelningen.
Vid bedömningen av behovet och hur det skall tillgodoses vid den en- skilda myndigheten har man enligt gruppen att väga in många olika fak— torer, således inte enbart t.ex. frekvensen och arten av brottsmålsären— den i vilka någon åtgärd måste vidtas utanför den vanliga kontorstiden. Lika intressant är bl.a. den ambitionsnivå som man har vid polismyndig- heterna beträffande kvaliteten på insatta åtgärder samt vikten av att snabbt vidta så långtgående åtgärder som möjligt för att få bästa möj— liga primärmaterial i ärendet. Betydelsefullt är också att ge god ser— vice åt den rättssökande allmänheten, att ge åklagaren ett bra underlag för att pröva anhållningsfrågan samt att över huvud taget sträva efter en rationell förundersökning och effektiv polisverksamhet i stort för att på bästa sätt tillgodose rättssäkerhetsintressena.
Det vakthavande befälets uppgifter
Enligt gruppen innehar det vakthavande befälet den centrala funktionen för polisverksamheten under icke kontorstid. Utgångspunkten i alla dis— kussioner om hur man skall klara kriminalpolisuppgifterna under icke kontorstid måste därför vara det vakthavande befälets roll. Enligt grup- pen har det vakthavande befälets ansvar i detta avseende ofta inte kom— mit till uttryck i praktiken. Självfallet är frekvensen och typen av kriminalpolisuppgifter utanför kontorstid ofta sådana att det vakthav— ande befälet måste disponera särskilda resurser för att klara denna del av verksamheten.
Försöksverksamheten vid polismyndigheten i Motala visade dock att det vakthavande befälet inom ramen för personalresurserna vid ordnings— avdelningen kunde ta ansvaret helt och hållet för kriminalpolisupp— gifterna under vissa tider, utan stöd av beredskap/jour vid kriminal— avdelningen. Samma lösning torde enligt gruppen kunna tillämpas vid flera polismyndigheter i landet.
Frågan om det vakthavande befälets roll när det gäller kriminalpolis- verksamheten är enligt gruppens bedömning givetvis även en fråga om personligt intresse men därutöver i hög grad en fråga om utbildning och kompetens. Det torde vara så, ansåg gruppen, att kanske de allra flesta vakthavande befäl i dag saknar eller har ringa erfarenhet av det direkta kriminalpolisarbetet. En följd av detta är då att man kanske i större utsträckning än som egentligen är nödvändigt anser sig behöva ha andra resurser för att klara den delen av verksamheten under icke kontorstid. Projektgruppen ansåg därför att man som ett krav för att få en tjänst som vakthavande befäl borde ha en viss tids tjänstgöring vid kriminal— enhet.
Jourgrupp — jourrotel
I diskussionen om lämpligheten och möjligheten att inrätta en särskild jourenhet finns enligt projektgruppen vissa huvudfrågor:
— Hur stor bör kriminalavdelningen vara för att tåla en ytterligare uppdelning?
- Bör jourenheten bilda en egen enhet och befattnings- havarna där skiljas från tidigare placering?
- Bör enheten organiseras som en särskild rotel med egen rotelchef eller kan ledningsfrågan lösas på något annat sätt?
Att verksamheten med jourrotel gått att genomföra vid polismyndigheten i Helsingborg med sin stora kriminalavdelning var enligt gruppen inte för— vånansvärt. Polismyndigheten i Karlstad har en personalstat om ca 70 po— lismän vid kriminalavdelningen. Även beträffande Karlstad har man dock kunnat utgå från att personalfrågorna kunde bemästras. Detsamma gäller för polismyndigheten i Umeå.
Av stort intresse var enligt gruppen att se hur man klarat problemen vid polismyndigheten i Uddevalla med en personalstat vid kriminalavdelningen om 36 polismän och vid polismyndigheten i Motala med 26 polismän. Vid Uddevalla hade de sju befattningshavarna (inkl. en administrativ assis— tent) vid jourroteln kommit från andra rotlar. Vid polismyndigheten i Motala bestod enheten av tre befattningshavare från kriminalavdelningen och tre från ordningsavdelningen.
Polismyndigheten i Uddevalla redovisade vissa svårigheter beträffande personalförsörjningen. En del av svårigheterna sammanhängde direkt med igångsättningsproblemen, en del med att semesterplaneringen redan var gjord när försöksverksamheten blev aktuell, andra åter med att frågan om att täcka tillfälliga vakanser vid jourroteln ofta uppkom med kort var— sel vilket förryckte verksamheten vid andra enheter. De två först nämnda förhållandena var enligt gruppen direkt relaterade till att man startade en ny verksamhet och kunde därför enligt gruppen lämnas därhän. När det däremot gällde att fylla uppkommande vakanser vid jourroteln kan proble— men komma att bestå. Det behövs en kontinuerlig prövning av i vad mån tillfälliga luckor skall fyllas eller inte och hur. Denna fråga hängde enligt gruppen intimt samman med frågan hur arbetsledningen ordnas för jourenheten.
Även polismyndigheten i Motala redovisade vissa svårigheter att besätta tillfälliga luckor vid jourenheten, orsakade bl.a. av för den enskilde i negativ riktning verkande regler om avstämning av övertidstjänstgöring m.m. Sådana problem kunde enligt gruppen möjligen övervinnas genom att man sätter sig över vissa formaliteter.
Det är självklart, uttalade gruppen, att en verksamhet med en särskild jourenhet blir sårbarare och medför större problem beträffande vikarie— försörjning etc. ju mindre personalstaten är vid myndigheten. Samtidigt konstaterade gruppen att man såväl vid polismyndigheten i Uddevalla som i Motala tydligen hade klarat dessa problem utan negativa effekter för verksamheten i stort.
När det gällde polismyndigheten i Motala torde en avgörande faktor vara att jourenheten tillförts tre polismän från ordningsavdelningen. Gruppen ifrågasatte om kriminalavdelningen ensam kunnat klara personalbesätt— ningen och vikarieförsörjningen till jourenheten. Vid polismyndigheten i Uddevalla hade jourroteln bestått av befattningshavare enbart från kri— minalavdelningen. '
Uttagen från övriga rotlar för att tillföra en jourrotel personal kan ske på ett olämpligt sätt. Menlig uttunning kan uppstå vid en annan rotel, som inte kompenseras av verksamheten vid jourroteln. Ett sådant olämpligt personaluttag kan givetvis rättas till i efterhand. Gruppen ansåg att en större rörlighet än vad som nu förekommer över rotel— gränserna är önskvärd och nödvändig. Ett eventuellt framtida system med s.k. fria resurser skulle enligt gruppen givetvis ge nya möjligheter i detta avseende.
Det var enligt gruppen svårt att i fråga om en myndighets storlek söka fastställa en nedre gräns där det inte längre är lämpligt eller möjligt att inrätta en särskild jourenhet. Erfarenheterna från polismyndig— heterna i Uddevalla och Motala visade att man med olika lösningar kunde bemästra personalförsörjningsfrågan.
Projektgruppen ansåg att en särskild jourenhet med positivt resultat kan inrättas vid polismyndigheter med en personalstat som klart understiger ca 70 polismän vid kriminalavdelningen men att stöd kan behövas från ordningsavdelningen. Ett sådant stöd torde i sig enligt gruppen innebära positiva effekter för samarbetet mellan avdelningarna, personalutveck— ling m.m.
Självfallet kan man tillgodose behovet av kriminalpolisverksamhet under icke kontorstid på annat sätt än genom att organisera en särskild enhet för detta. Så sker ju i dag vid de flesta polismyndigheter genom bered— skap vid kriminalavdelningen, i en del fall i en kombination med ordina— rie tjänstgöring viss kvällstid och över veckosluten. Man kan också en— ligt gruppen täcka in den tid som är av intresse utanför kontorstiden genom förskjutning av tjänstgöringen för ett lämpligt antal befattnings— havare. Dessa återgår sedan till den egna roteln under dagpassen. Varia— tionsmöjligheterna är enligt gruppen många.
Enligt projektgruppens uppfattning talade erfarenheterna från försöks— verksamheten för att, om man vid en polismyndighet bestämmer sig för att möta behovet av kriminalpolisverksamhet utanför kontorstid genom att organisera någon form av jourenhet, detta bör ske i form av egen enhet
med egen ledning. I vilken form denna ledning skall utövas kan givetvis diskuteras.
Det var enligt gruppen svårt att redovisa konkreta uppgifter till stöd för den ena eller andra meningen när det gäller frågan om hur arbets— ledningen för jourenheten bör vara ordnad. Projektgruppen ansåg dock att, man bör sätta jourenheten under egen arbetsledning. Man kan också enligt gruppen diskutera möjligheten av att lägga jourenheten direkt under kriminalavdelningens ledning (lämpligen ställföreträdande avdel— ningschefen) eller någon redan befintlig rotelchef i stället för att tillskapa en ny rotelchefsfunktion.
Förhållandet spaning - utredning m.m.
Vid polismyndigheten i Umeå hade jourroteln tillskapats genom att bl.a. spaningsroteln upphörde att vara en självständig rotel. I förutsätt— ningarna ingick att ansvaret för brottsspaningen skulle övergå till resp. utredningsrotel och att allmän och socialpolisiär spaning skulle utföras av alla enheter med personal i yttre tjänst. Vid behov skulle biträde lämnas från den nya jourroteln.
Projektgruppen konstaterade att organisationsförändringen inte inneburit några särskilda förändringar beträffande utfallet av kriminalpolisverk— samheten, förutom vad gällde våldsbrotten där uppklaringsprocenten ökade med cirka tio procent.
Vid jourenheten i Motala studerades inte fördelningen mellan utrednings- och spaningsinsatser särskilt av gruppen. Från myndigheten redovisades dock klara variationer beroende mest på om personalen vid enheten kommit från utredningsrotel, spaningsrotel eller ordningsavdelningen. Detta borde ses som ganska naturligt enligt gruppen, men bättre styrning måste och kan givetvis åstadkommas.
Om man kopplar samman ansvaret för utredningsuppgifter under icke kontorstid med ansvaret för spaningsuppgifter måste man enligt gruppen vara mycket observant på utvecklingen och förhindra icke avsedda och icke önskvärda förskjutningar beträffande insatsernas fördelning.
Vid inrättande av en jourenhet måste man enligt projektgruppen givetvis även studera möjligheterna till samordning med andra enheter.
3.3 Kriminalpolisverksamhet utom k 0 n to r s t i d (Rapport över viss fortsatt försöksverksamhet år 1982)
3.3.1 Inledning
Sedan den första rapporten om kriminalpolisverksamhet utom kontorstid redovisats i november år 1981 (se avsnitt 3.2) begärde polisberedningen
från rikspolisstyrelsen ytterligare uppgifter om den försöksverksamhet som bedrevs av vissa myndigheter efter november l98l.
Polismyndigheterna har därefter redovisat de erfarenheter som har vun— nits av den fortsatta försöksverksamheten under tiden den 1 november 1981 t.o.m. den 1 november 1982.
3.3.2 Sammanfattande bedömning av uppföljnings- periodens utfall
Projektgruppen konstaterade i den andra rapporten att några väsentligt förändrade statistiska uppgifter inte hade kommit fram under den andra försöksperioden. Detta innebar att projektgruppens slutsatser i den första rapporten i stort stod sig.
Beträffande effektivitetsfaklorerna kunde trots en förhållandevis lång uppföljningsperiod inga säkra slutsatser dras utifrån det statistiska materialet. Noterbart var emellertid enligt gruppen att vissa ärende— grupper gynnats av försöksverksamheten med jourenheter. Nästan genom— gående fann man att ärendegrupperna våldsbrott och tillgreppsbrott visa— de en lägre insatstid per ärende och minskade ärendebalanser. Lokala variationer fanns visserligen men inte sällan fanns förklaringen till avvikelser i särskilt tidsödande ärenden.
Konsekvensen av att vissa ärendegrupper gynnas genom jourverksamheten kan i och för sig bli en mindre lämplig prioritering av kriminalpolis— insatserna och en minskad möjlighet för arbetsledningen att styra krimi— nalpolisverksamheten mot den verksamhet och de ärenden som anses ha hög prioritet. Detta kan innebära nackdelar för kriminalpolisverksamheten i stort vid en polismyndighet. Det är därför enligt gruppen av stor vikt att en jourenhet leds av en enhetschef som direkt kan fördela arbetet och vid behov göra omprioriteringar eller omfördelningar.
Trots att handläggningen av vissa ärenden alltså gynnades, visade inte utvärderingen att kriminalpolisverksamheten i sin helhet hade snedvri— dits, vilket enligt gruppen tydde på att jourverksamheten i vart fall inte leder till ökade balanser eller ökade handläggningstider.
Gruppen konstaterade att myndigheterna genomgående redovisade en klar förbättring av primärmaterialet, vilket i sin tur enligt gruppen borde återspeglas i en bättre och snabbare handläggning av enskilda ärenden.
Även andra omständigheter tydde enligt gruppen på att jourverksamheten haft en viktig funktion att fylla. Genomgående uttalade myndigheterna att man kunde märka en förkortning av anhållandetiderna, vilket enligt gruppen var av stor vikt från rättssäkerhetssynpunkt. Genom jourverksam— heten bedrivs ju kriminalpolisarbetet kontinuerligt även under helger och inte sällan av samma kriminalpolisman som har haft hand om ärendet i initialskedet.
Något som flera polismyndigheter pekade ut som en effektivitetsvinst var att man genom jourverksamheten fått ett bättre "allround—kunnande" hos de kriminalpolismän som tjänstgjorde vid jourenheten. Detta torde enligt gruppen på sikt gagna polisverksamheten. Ett annat viktigt resultat av försöksverksamheten var att rekryteringen av yngre polismän till krimi— nalavdelningen hade underlättats av jourverksamheten vid de flesta för— söksmyndigheterna.
Den positiva utveckling som projektgruppen redovisade i sin första rapport angående kostnadsfaktorerna befästes under uppföljningsperioden. Jourverksamheten medförde enligt gruppen i många fall kraftiga besparin— gar. Detta sammanhänger med att det tidigare tillämpade beredskapssyste— met innebar utbetalning av ersättning för ett stort antal beredskapstim— mar såväl under kvällstid som natt— och helgtid. Genom jourverksamheten minskade beredskapsuttaget betydligt. Även övertidsuttaget minskade mar— kant vid de flesta myndigheterna. Självfallet får man enligt gruppen uppmärksamma att ett minskat övertidsuttag kan ha andra förklaringar än jourenheten.
Beträffande resursfaktorerna fann gruppen en viss trend mot att i allt större omfattning ta ut kompensation för övertid i kontanta medel i stället för i ledighet. Några säkra slutsatser kunde dock inte dras. Den ekonomiska situationen i samhället kan mycket väl förklara denna trend.
Den positiva tendens som projektgruppen noterade i sin första rapport i fråga om effekterna på arbetsmiljön hade enligt gruppen fortsatt och be- fästs ytterligare under uppföljningsperioden. Nackdelar fanns men för— delarna övervägde klart.
Av särskilt intresse var enligt gruppen att samarbetet och samordningen mellan avdelningarna hade förbättrats med jourverksamheten. Vidare nämn— des ofta att "allround-kunnandet" ökade hos den personal som tjänstgjor— de vid jourenheten. Den tidigare besvärande beredskapstjänstgöringen ha— de också i huvudsak försvunnit. Genomgående redovisades från försöksmyn— digheterna att arbetsglädjen hade förbättrats.
De nackdelar som försöksmyndigheterna redovisade hänfördes till oregel— bunden arbetsrytm vid tjänstgöringen på jourenheten samt vissa svårig— heter vid de mindre försöksmyndigheterna med anledning av uttunningen av andra rotlar, särskilt under semestertid. Anmärkningsvärt var enligt gruppen att rekryteringen till jourenheterna inte hade skapat några sär— skilda problem. Från någon myndighet redovisades vissa svårigheter att vidarebefordra information mellan av— och pågående personal vid jouren— heten men detta uppgavs bero på tjänstgöringslistornas utformning.
3.3.3 Projektgruppens överväganden Inledning
I sin första rapport redovisade projektgruppen tre huvudfrågor som var
av vikt vid en diskussion om lämpligheten och möjligheten att inrätta en särskild jourenhet, nämligen
— Hur stor bör kriminalavdelningen vara för att tåla en ytterligare uppdelning?
— Bör jourenheten bilda en egen enhet och befattningshavarna där skiljas från tidigare placering?
- Bör enheten organiseras som en särskild rotel med egen rotelchef eller kan ledningsfrågan lösas på något annat sätt?
Kriminalavdelningens storlek
Uppföljningsperioden visade att de problem som redovisades från de mindre försöksmyndigheterna i den första rapporten var bestående men att de kunde lösas. Det kunde konstateras att såväl polismyndigheten i Motala som polismyndigheten i Uddevalla redovisade i huvudsak mycket positiva erfarenheter även under uppföljningsperioden.
Gruppen ansåg att den större rörlighet som införandet av s.k. fria re- surser ger öppnar möjlighet att inrätta en särskild jourenhet även vid mindre polismyndigheter.
Ett allmänt uttalande om var gränsen ligger för inrättande av en jour- enhet var enligt gruppen inte möjligt att göra. Vid myndigheter med en personalstat på omkring 20 befattningshavare vid kriminalavdelningen torde dock behovet av kriminalpolis under icke kontorstid kunna tillgo— doses på annat sätt än genom att inrätta en jourenhet. Detta beh0v kan tillgodoses genom beredskapstjänstgöring. Man kan vidare enligt gruppen tänka sig ordinarie tjänstgöring i kombination med jourtjänstgöring al— ternativt beredskapstjänstgöring eller en förskjutning av den ordinarie tjänstgöringstiden.
Jourrotel med egen rotelchef
Erfarenheterna från uppföljningsperioden har ytterligare stärkt upp— fattningen att en jourenhet måste stå under ledning av en särskilt av— delad chef. Andra lösningar hade visat sig ha klara nackdelar.
Övrigt
Gruppens slutliga bedömning var att jourverksamhet i någon form på sikt gagnar kriminalpolisverksamheten. Detta förutsätter dock att en noggrann kartläggning av behovet föregår ett beslut om inrättande av en jouren— het. Aven möjligheten att följa upp en sådan verksamhet borde noga över— vägas.
3.4 Spaningsverksamheten 3.4.1 Allmänt
Spaningsverksamheten inom polisväsendet har under senare år varit före— mål för flera utredningar genom rikspolisstyrelsens försorg. I maj 1979 överlämnade den s.k. SPANEK-gruppen rapporten Några synpunkter på spa— ningsmetoder. Rapporten behandlar spaning i samband med ekonomisk brottslighet. I juni 1980 presenterade den s.k. SPANARK—gruppen rappor— ten Narkotikaspaning och underrättelseförfarande.
De båda rapporterna ledde bl.a. till att rikspolisstyrelsen tillsatte en särskild projektgrupp med uppdrag att arbeta ut förslag till den fram— tida spaningsverksamheten i stort. Projektgruppen har redovisat sitt uppdrag i två rapporter, SPANORG—RAPPORT I — Spaningsfunktionen (maj 1981) och SPANORG—RAPPORT II — Spaningsorganisationen (november 1981).
Projektgruppen beslöt att under sitt arbete dels göra en historisk till— bakablick för att få möjlighet att bedöma värdet av tidigare organisa— tionslösningar i förhållande till den nuvarande situationen, dels att informera sig om den försöksverksamhet i Umeå polisdistrikt som berörde spaningsverksamheten, om försöksverksamheten med jourgrupper inom krimi— nalavdelningen, om verksamheten med ungdomsrotel i Västerås polisdist— rikt samt om det arbete som har bedrivits av en organisationskommitté inom Stockholms polisdistrikt beträffande spaningsverksamheten.
3.4.2 Projektgruppens redovisning av spanings- verksamhetens utveckling och nuläge
Före förstatligandet saknade huvuddelen av polisdistrikten kriminalpo— lispersonal. Vid sidan av storstäderna var det endast 20 distrikt vars kriminalavdelningar var indelade i rotlar. I samband med förstatligandet delades Spaningsfunktionen upp. Den s.k. direkta brottsspaningen var en del av utredningsverksamheten. Annan spaning ansågs däremot som en del av den yttre verksamheten. Den yttre verksamheten kallades skydds— och övervakningsverksamhet. Den yttre verksamheten skulle förutom ordnings— och trafikpolisiära uppgifter även ha en spanings— och socialpolisfunk— tion. Allmän personspaning, godsspaning, socialpolisverksamhet, brotts- preventiv verksamhet, förpassning, utlänningskontroll och annan kon— trollverksamhet skulle tillhöra skydds- och övervakningsverksamheten och
» i huvudsak utföras av en skyddssektion inom ordningsavdelningen. Direkt brottsspaning skulle vara en uppgift för utredningsavdelningen. Denna ordning rådde under hela 1960—talet.
Relativt snart efter förstatligandet uppstod ett klart behov av en en— hetlig organisation för samtliga former av spaningsarbete. Rikspolis- styrelsen föreslog att spaningssektioner skulle bildas och placeras på utredningsavdelningarna. Avsikten var att spaningsenheterna skulle bil— das av befintliga tjänster på skyddssektionerna och utredningsavdel—
ningarna samt att vissa nya tjänster skulle tillföras spaningsorganisa— tionen.
Från den 1 juli 1971 genomfördes en ny spaningsorganisation genom att särskilda spaningsrotlar (R ]) inrättades vid kriminalavdelningarna i 98 polisdistrikt. I l5 distrikt inrättades en tjänst som kontaktman för skydds— och spaningsverksamheten. Endast sex distrikt saknade alltså särskild personal för spaning. Spaningsfunktionen delades upp med spa— ningens ändamål som fördelningsprincip.
Gruppen redogör för vissa definitioner som sedan år 1971 gäller för spaningsverksamheten.
Allmän spaning innebär
att öva tillsyn över platser där personer med kriminellt eller asocialt beteende vanligen uppehåller sig,
att ägna uppmärksamhet åt personer, som är kända för brottslig aktivitet och vars förehavanden är av intresse för olika arbetsenheter i polis— distriktet,
att eftersöka till identiteten kända personer, som skall gripas, omhän— dertas eller inställas på grund av en myndighets beslut,
att utföra annan allmänt betonad spaning, som inte är ett led i brotts— spaning eller att jämställa med socialpolisverksamhet, t.ex. spaning efter en försvunnen person.
Socialpolisiär spaning innebär att man bedriver en uppsökande verksam— het, som syftar till förebyggande åtgärder beträffande personer med an— passningssvårigheter eller som uppehåller sig i miljöer, där risk för brott eller asocialitet föreligger.
Brottsspaning eller direkt spaning innebär att man med anledning av misstanke om brott (oftast genom anmälan) bedriver spaning efter person och gods.
Vidare använder man i den polisiära spaningsterminologin också uttrycken inre spaning och yttre spaning. Inre spaning är sådan spaning som be— drivs med hjälp av en spaningspromemoria, befintliga register, arkiv, utredningshandlingar och annan dokumenterad spaningsinformation. Även dokumentspaning i andra myndigheters handlingar betecknas som inre spa- ning. Med yttre spaning avses spaning på fältet, t.ex. genom personob— servation från en fast plats eller skuggning, dvs. efterföljande av en person eller ett fordon.
Projektgruppen redogör i detalj för hur spaningsverksamheten är orga— niserad i polisdistrikten i allmänhet. Vidare finns en redogörelse för hur spaningsverksamheten är organiserad i vart och ett av storstads— distrikten. Av intresse i detta sammanhang är främst verksamheten i
Göteborgs polisdistrikt.
Den s.k. Göteborgsmodellen innebär att alla anmälningar med okänd gär— ningsman lämnas direkt till spaningssektionen, i praktiken brottsspa— ningsroteln. Denna rotel bedriver självständigt under eget lednings— ansvar brottsspaningen och fattar beslut om spaningsärendet/förunder— sökningen skall läggas ned eller om redovisning skall ske till en ut— redningsrotel (då gärningsmannen är identifierad).
Projektgruppen redovisar vidare utförligt hur personalförändringarna inom polisväsendet har påverkat spaningsrotlarnas organisation och storlek. Gruppen anser att resurserna för spaning i vid bemärkelse totalt sett har ökat. Gruppen konstaterar också att brottsutvecklingen har medfört att uppklaringsprocenten har minskat under en följd av år samtidigt som andelen ärenden som inte blir föremål för någon polisiär åtgärd stadigt har ökat.
3.4.3 Försöksverksamheten
Efter initiativ från projektgruppen påbörjades den 1 januari 1981 en försöksverksamhet i Linköpings polisdistrikt. Försöket innebar att man gav spaningsroteln i distriktet ett brottsspaningsansvar enligt Göte— borgsmodellen och en skyldighet att bedriva personspaning mot kända yrkes— brottslingar. I övrigt ändrades inte rotelns uppgifter.
Ansvarsområdet för spaningsroteln kom således att omfatta följande: brottsspaning beträffande alla anmälningar utan känd gärningsman, allmän spaning, innefattande även utlänningskontrollen, socialpolisiär spaning, godsspaning, personspaning, brottsinformation samt handräckning åt andra myndigheter.
Spaningsroteln organiserades under försöksverksamheten i en inre spa— ningsgrupp, en brottsspaningsgrupp, en personspaningsgrupp och en hand— räckningsgrupp. Spaningsroteln ökades under försöksverksamheten ut från 13 polismän till 19.
Brottsspaningsenheten leddes av en brottsspaningsledare. Enheten till— delades alla anmälningar där gärningsmannen inte var känd eller där misstanken mot angiven gärningsman var för knapphändigt styrkt. Brotts— spanarna skulle bearbeta ärendet till dess skälig brottsmisstanke rik— tats mot viss person. Därefter skulle ärendet överlämnas till veder- börande utredningsrotel.
Spaningsroteln hade hand om nedläggningen av förundersökningar när poli— sen inte kunde få fram någon gärningsman. Utredningsrotlarnas ansvars— områden omfattade därför samtliga förundersökningar där gärningsmannen var identifierad. Utredningsrotlarna ansvarade också för eventuell brottsspaning i sådana förundersökningar.
Personspanarna skulle övervaka och kartlägga personer som erfarenhets—
mässigt ägnar sig åt brottslig verksamhet. Avsikten var att polisen skulle ha kunskap om dessa personers förehavanden och bekantskapskrets för att snabbt och effektivt kunna ingripa mot dem när de planerar eller har begått brott.
Från den I mars 1981 organiserade projektgruppen vidare en försöksverk— samhet i Kalmar polisdistrikt.
Försöksverksamheten i Kalmar innebar att spaningsroteln utökades med tre polismän. Spaningsroteln organiserades under försöksverksamheten i en enhet för brottsspaning, en enhet för personspaning, en godsspanare med ansvar även för kontaktverksamheten, en informatör och en enhet för spa— ningsregistrering m.m.
I motsats till vad som var fallet i Linköping hade spaningsroteln i Kal— mar inget huvudansvar för allmän och socialpolisiär spaning samt hand— räckning och hämtningar. Allmän spaning skulle bedrivas av alla polis— män. Socialpolisiär verksamhet skulle i huvudsak utföras av kvarters— poliserna och de två polismännen vid den brottsförebyggande roteln. Handräcknings— och hämtningsärenden fördelades mellan avdelningarna och utfördes inom kriminalavdelningen av den rotel som hade bäst utrymme vid tillfället i fråga.
Brottsspanarna bearbetade anmälningar med okänd gärningsman och hade an— svaret för avskrivning av sådana ärenden. I motsats till vad som var fal- let i Linköpingsförsöket lades inte alla anmälningar med okänd gärnings— man ut på spaningsroteln för spaningsåtgärd. Sådana anmälningar som inte ansågs spaningsbara avskrevs på ett tidigt stadium.
Personspaning bedrevs i fråga om ett antal kända personer som prövats och klassificerats som yrkesbrottslingar av polisledningen.
Liksom i Linköping samverkade den polisman som hade hand om brottsinfor- mationen med godsspanaren. Informatören svarade för all intern informa— tion om brott och brottslingar.
I samband med utvärderingen av försöksverksamheten ansåg båda polismyn— digheterna att försökstiden varit alltför kort för att man skulle kunna redovisa några tillförlitliga statistiska uppgifter.
3.4.4 Projektgruppens överväganden och förslag
Enligt pro jektgruppens uppfattning har spaningsverksamheten under många år behandlats tämligen styvmoderligt. Man pekar på personalsituationen och att spaningsrotlarna ofta åläggs arbetsuppgifter utan egentlig spa— ningskaraktär, t.ex. handräckningsuppgifter. Rotlarnas ansvarsområden har inte definierats och spaningsverksamheten har inte förmått att hävda sig mot andra grenar av polisverksamheten. Gruppen anser att spanings— funktionen inte har getts en tillfredsställande organisatorisk platt— form. Spaningens innehåll är alltför mångskiftande, ansvaret för spa—
ningen är delat, personspaningen är eftersatt och resurserna är för små.
Gruppen pekar på att av de ca 700 000 anmälningarna om kriminalbrott varje år knappt 20 procent redovisas till åklagare, 40 procent lämnas helt utan åtgärd och ytterligare 20 procent läggs ner utan spanings— resultat. Det är således ett stort antal (åtminstone 60 procent) oupp— klarade kriminalbrott som kan bearbetas om man lyckas skapa ett effek— tivt brotts— och personspaningsinstrument.
Allmän spaning
Gruppen menar att man bör renodla verksamheten på spaningsrotlarna till främst brotts— och personspaning. Man bör minska ner på handräcknings— uppdragen och föra över uppgifter av blandat slag som inte hör samman med brottsspaning till andra enheter.
Gruppen anser att den nuvarande allmänna spaningen (med undantag för personspaningen) skall utformas som ett åliggande för varje polisman. Den allmänna spaningen måste därför planeras in i den reguljära polis— verksamheten.
Allmän spaning i form av eftersökning av viss person på begäran av behö— rig utomstående (handräckning) skall enligt gruppens mening verkställas av personal som normalt sett utses för varje särskilt tillfälle.
Eftersökning av känd, för brott misstänkt person skall vara ett åliggan— de för varje polisman. I enlighet med vad som gäller för hämtning av person till förhör och liknande åtgärder i ett ärende, skall huvudan- svaret för att tvångsåtgärden genomförs ligga på den utredningsrotel som handlägger brottsärendet.
Eftersökning av försvunnen person, utan att brott är för handen eller handräckning är begärd, skall ske genom spaningsrotelns försorg. Gruppen menar att det är självklart att ordningsavdelningen (vakthavande befäl) skall bära primäransvaret om något spaningsbefäl inte är tillgängligt eller om det är fråga om att vidta snabba åtgärder för att söka efter t.ex. vilsekomna barn eller psykiskt desorienterade personer.
Efterlysningsrutinerna inklusive avlysning av gjorda efterlysningar skall administreras av spaningsroteln. Hinder föreligger givetvis inte mot att vakthavande befäl, när så är nödvändigt, verkställer person— efterlysning.
Riktad personkontroll (exempelvis på hotell och andra allmänna inrätt- ningar samt mot vissa persongrupperingar) utan att brott är för handen skall vara en uppgift för spaningsrotlarna och ingå som ett led i den personspanande verksamheten. Om särskild utlänningsrotel finns har denna det direkta ansvaret för den inre utlänningskontrollen.
Handläggning av ärenden rörande oklara dödsfall, utan att grundad miss— tanke om brott föreligger, skall ligga på våldsroteln. I fråga om för— svinnanden skall spaningsroteln överlämna ärendet till våldsroteln om den eftersökta personen påträffas död och dödsorsaken inte kan fast— ställas utan grundligare undersökning.
Socialpolisiär spaning
Projektgruppen ser ett mycket nära samband mellan den socialpolisiära spaningen och den brottsförebyggande verksamheten. Man menar att fler— talet socialpolisiära spaningsfunktioner ryms inom den brottsförebyggan— de verksamheten. Gruppen anser att spaningsrotlarnas huvudansvar för den socialpolisiära verksamheten skall upphöra. Ansvaret bör överföras till de brottsförebyggande rotlarna, där sådana finns, eller i övriga polis— distrikt till de enheter där polismän med naturliga kontakter med de aktuella målgrupperna tjänstgör, t.ex. utredningspersonal som förhör ungdomar samt kvarterspoliser.
Brottsspaning
Enligt den nuvarande ansvarsfördelningen mellan utredningsrotlarna och spaningsrotlarna utför spaningsrotlarna brottsspaning dels med anledning av anmälan med okänd gärningsman om anmälan anses bearbetningsbar, dels med anledning av anmälan med känd gärningsman om gärningsmannen inte är anträffbar. I båda fallen aktualiseras i praktiken spaningsrotelns verk— samhet efter en beställning från utredningsroteln. Gruppen konstaterar att den nuvarande ledningsfunktionen och administrativa turordningen inte befrämjar en effektiv brottsspaning. Den s.k. Göteborgsmodellen innebär enligt gruppens mening en klar förbättring i detta avseende, eftersom all brottsspaning i fråga om okänd gärningsman och godsspa- ningen är en uppgift enbart för spaningssidan. Först när brottsmisstanke samt känd och anträffbar gärningsman finns, övergår ledning och ansvar till utredningssidan. Den brottsspaning som behövs i fråga om känd gär- ningsman administreras av resp. utredningsrotel men kan de facto utföras av spaningssektionens personal. Följden blir, skriver gruppen, att i Göteborg, i motsats till övriga landet, prioritering, ärendebalansering, avskrivningsbeslut etc. i brottsspaningsfallen med okänd gärningsman är en uppgift för spaningssidan. Spaningsledaren är alltså undersökningsle— dare. En enkel och ren fördelning av ansvaret blir följden.
Ett allvarligt problem för spaningsrotlarna är enligt gruppen resurs- knappheten. Denna beror på avtappning av personal till andra verksam- heter och på att många polisuppgifter som inte direkt hänför sig till viss enhet läggs på spaningsrotlarna. Spaningsrotlarna har därför svårt att kunna planera verksamheten och få nödvändigt resursutrymme för det egna ansvarsområdet.
Gruppen förordar att spaningsrotlarnas huvuduppgift — vid sidan av per- sonspaning — blir brottsspaning. Spaningsrotlarna skall därvid ges ett
eget ansvarsområde, vilket innebär att alla kriminalbrott (dvs. i huvud— sak alla brott mot brottsbalken ) och de allvarligare specialstraffrätts— liga förseelserna, där gärningsmannen inte är känd, skall tilldelas spa- ningsrotlarna för brottsspanande åtgärder. Övriga anmälningar om brott utan känd gärningsman, där brottsspaning över huvud taget inte kommer i fråga, exempelvis ordningsförseelser, skall som i dag bevakas och läggas ned av den allmänna utredningsroteln (eller kanske av en utredningsre— surs på ordningsavdelningen). Spaningsrotlarna bör även bedriva brotts— spaning i fråga om brott där gärningsmannen är känd men där brottet har samband med andra brott där gärningsmannen/männen inte är kända.
Spaningsroteln skall överlämna ärendet till behörig utredningsrotel när gärningsmannen är identifierad och bevisning föreligger för misstanke om brott mot honom. Den kompletterande brottsspaning som krävs efter det att ärendet har överlämnats till utredningsroteln skall i princip utfö— ras och alltid ledas av utredningssidan. Typfallen är härvid spaning för att få fram ytterligare bevis, spaning mot medgärningsmän i samma mål och eftersökning av en icke anträffbar känd gärningsman eller annan per— son i ärendet. Självfallet bär utredningsrotlarna ansvaret för hela brottsspaningen om gärningsmannen är känd från början.
Gruppen anser att man genom sitt förslag har reglerat ansvarsfördel- ningen mellan spanings- och utredningsrotlarna. De s.k. spaningsbeställ— ningarna kan därför avskaffas. I fråga om godsspaningen förordar gruppen att såväl inre som yttre godsspaning skall handhas av spaningsrotlarna.
Gruppen anser avslutningsvis att dess förslag ställer stora krav på samordning av spaningsrotlarnas och övriga rotlars verksamhet.
Personspaning m.m.
Projektgruppen framhåller att det erfarenhetsmässigt finns en begränsad krets personer i samhället som ständigt ägnar sig åt kriminella aktivi— teter och därigenom orsakar stor skada. Denna grupp är i allt väsentligt oemottaglig för rehabiliterande åtgärder och dessa personer bör därför ständigt, dvs. även när de inte är aktuella som misstänkta i spanings— eller utredningssammanhang, hållas under observation av polisen i fråga om personkontakter, vistelseort, innehav av fordon och levnadsbetingel— ser i övrigt.
Gruppen konstaterar att det än så länge bara finns särskilda resurser avsatta för denna personövervakande spaning vid rikskriminalen och i viss utsträckning inom storstädernas spaningssektioner. Gruppen anser att polisen även i den lokala polisorganisationen måste — vid sidan av brottsspaningen - bedriva personspaning. Den bör ske i form av fysisk övervakning och annan informationsinsamling och bearbetning beträffande kända, gravt kriminellt belastade personer och andra personer beträffan— de vilka det finns starka misstankar om att de ägnar sig åt yrkesbrotts— lighet.
Gruppen framhåller att personspaningen måste prioriteras i den lokala polisorganisationen. Gruppen anser att den personspanande funktionen i framtiden skall vara en huvuduppgift för spaningsrotlarna. Personspa— ningen måste ske i form av både inre och yttre spaning. Det är enligt gruppen viktigt att spaningsrotlarna utbyter information med varandra om de kända yrkeskriminella personer som är föremål för personspaning.
Gruppen understryker att spaningsrotlarna inte skall ha huvudansvaret för personspaningen i fråga om narkotikabrottslingarna och de ekonomiska brottslingarna, där ansvaret i stället bör ligga på narkotikarotlarna och de ekonomiska rotlarna.
Projektgruppen anser att det, inte minst av effektivitetsskäl, är nöd— vändigt att vissa enheter inom polismyndigheterna tilldelas ett huvud— ansvar för spaning mot brott, på brottslingar och efter gods. Ett sådant ansvar bör medföra att s.k. initiativspaning blir ett naturligt inslag i dessa enheters reguljära verksamhet.
Projektgruppen framhåller vidare att det är ofrånkomligt att varje po— lisman från och till måste bedriva spaning mot brott, på brottslingar och efter gods. Det går därför inte att lägga hela ansvaret på en enda organisatorisk enhet eller ett fåtal polismän. Principen om att varje polisman har rätt och skyldighet att bedriva spaning skall fortfarande gälla.
Grundprincipen bör enligt gruppen vara att varje arbetsenhet vid sidan av spaningsenheterna skall ansvara för och utföra alla arbetsmoment i de egna ärendena. Det innebär exempelvis att utredningsrotlarna skall leda och verkställa såväl brottsspaning angående kända gärningsmän, målkamra- ter, vittnen och målsäganden samt godsspaning som eftersökning av och handräckning beträffande personer som hör till ärendet.
Narkotikarotlarna och de ekonomiska rotlarna skall enligt gruppen själva utföra spaning inom sina verksamhetsområden.
Enligt gruppen behöver den organisatoriska uppbyggnaden hos sådana rot— lar som redan nu har speciell personal avdelad för spaning inte regleras närmare; de lokala förhållandena och föreliggande behov bör i stället vara de avgörande faktorerna. Det är, anser gruppen, uteslutet att lik— rikta organisationen för spaningsverksamheten och volymen av spaningsre— surser över hela landet. Huvudsaken är att spaningsverksamheten ges ett tillräckligt utrymme totalt sett.
Den indelning i funktionsområden inom spaningsrotlarna som har prövats i Linköping och Kalmar har enligt gruppen visat sig vara ändamålsenlig. Allt talar därför för att spaningsrotlarna delas in i följande funktio—
ner: Ledning, expedition med spaningsdokumentering, kriminalinformation, brottsspaning, godsspaning och personspaning.
Gruppen framhåller att en profilering och nödvändig förbättring av poli— sens spaningsfunktion måste ske genom en markant tilldelning av resur—
ser. Gruppen redogör i detalj för vilka ytterligare resurser som krävs i polisdistrikt av skilda storlekar.
Gruppen anser att det inte finns anledning att göra någon principiell skillnad mellan hur spaningsverksamheten skall bedrivas i storstads— distrikten och i landet i övrigt. Några olikheter kommer dock att finnas främst beroende på skillnader i organisation och storlek.
3.5 En civilgrupp iLuleå
Luleå polisdistrikt är till ytan ca 17 kvadratmil. 68 000 människor bor inom distriktet. I själva citykärnan som bara omfattar ett mindre område bor det omkring 57 000 människor.
I den centrala delen av staden har det alltid varit stora problem med den allmänna ordningen och med stark och besvärlig trafik. Genom den centrala delen går bl.a. flera stora trafikleder. Här samlas också alla ungdomar och här ligger flera restauranger och pubar. Dessutom finns flera dansställen och biografer i centrum.
Vid polismyndigheten har polisledningen sedan flera år tillbaka diskute— rat på vilket sätt man smidigast och snabbast skall kunna utreda brott som kommer till polisens kännedom för att kunna minska brottsligheten och därmed förbättra ordningsläget. Man har vid dessa diskussioner kom- mit fram till att det mest rationella sättet att ta sig an de brott som kommer till polisens kännedom är att utreda dem i så nära anknytning till själva brottstillfället som möjligt.
År 1978 tillskapades därför en jourgrupp vid myndigheten. Denna grupp skulle ersätta beredskapstjänstgöringen vid kriminalavdelningen. Syftet med denna jourgrupp var att ett akut brottsärende alltid skulle kunna handläggas omedelbart av kriminalpolispersonal. Polispersonalen vid gruppen var i tjänst mellan kl. 08.00 och kl. 24.00 enligt en särskild tjänstgöringslista. Fredags- och lördagsnätter var tjänstgöringen för— längd till kl. 02.00. I övrigt hade en eller flera polismän jour på polisstationen.
Försöket gav vissa positiva resultat men det visade också att den ökade beredskapen för akuta brottsärenden innebar alltför många insatstimmar. Tiden utnyttjades inte tillräckligt effektivt. När några akuta ärenden inte fanns var det svårt att alltid finna meningsfullt arbete för perso— nalen. Det är ju exempelvis svårt att kalla till förhör över veckohelger eller på kvällstid. Vid kriminalavdelningen var man intresserad att be— hålla jourgruppen, däremot var intresset inte lika stort att tillhöra gruppen p.g.a. de oregelbundna arbetstiderna. Bl.a. på grund av svårig— heter att rekrytera personal till gruppen lades försöket med jourgruppen ner i slutet av år 1979. Härefter infördes beredskapstjänstgöring vid kriminalavdelningen på nytt.
De ursprungliga tankarna om en snabb behandling av brottsärenden fanns dock kvar. Nya diskussioner togs upp vid myndigheten. En sak som disku— terades var om man kunde kombinera jourverksamheten med spaningsarbete. Ett förslag lades fram om en förstärkt spaningsrotel som skulle svara för akuta brottsutredningar vid sidan av sin normala verksamhet. Arbetet skulle bedrivas under ungefär samma tider på dygnet som hade gällt för jourgruppen. Den föreslagna ordningen skulle ersätta beredskapstjänst— göringen på kriminalavdelningen. Förslaget kom dock aldrig att genom— föras.
Samtidigt som myndigheten bestämde sig för att inte genomföra en ordning med en omorganiserad spaningsrotel pågick diskussioner om att inrätta en särskild enhet som främst skulle inrikta sig på de besvärliga ordnings— problemen i den centrala stadskärnan. En sådan enhet bildades hösten 1982. Enheten kom att kallas civilgruppen. Gruppen består av 12 poliser, varav åtta kommer från ordningsavdelningen och fyra från kriminalavdel— ningen. Tidvis kommer dock upp till tio poliser från ordningsavdel— ningen.
Uttagningen till gruppen har skett genom att polispersonalen vid ord- nings— och kriminalavdelningarna har fått anmäla intresse för att arbeta i gruppen. Sedan har en viss handplockning ägt rum ur den grupp som anmält intresse för verksamheten. En viss uttunning har därvid uppstått i över— vakningssektionens turomgångar och vid ett par rotlar vid kriminalavdel- ningen.
Det har inte varit några problem att få personal att söka till gruppen. Tvärtom har många poliser velat komma dit. Omsättningen på personal i gruppen har också varit mycket liten under de år som gruppen har funge- rat. Av den ursprungliga gruppen var i mars 1985 åtta poliser kvar i verksamheten. På grund av att civilgruppens verksamhet prioriterats av polisledningen har gruppens personalstyrka på 12 man hela tiden hållits intakt.
Civilgruppen arbetar i dubbelpatruller. Tjänstgöringslistan för gruppen är konstruerad så att det alltid finns någon patrull från gruppen i verksamhet mellan kl. 09.00 och kl. 03.00. Under vissa tider då arbets- belastningen är hög, främst kvällstid, är dock flera patruller ute i tjänst. Anledningen till att man inte har några poliser i gruppen i tjänst mellan kl. 03.00 och kl. 09.00 är att de tidigare beredskaps— tjänstgörande poliserna hade haft mycket lite att göra under den tiden på dygnet, endast ett fåtal ärenden per år hade påbörjats under dessa timmar på dygnet.
Mot bakgrund av att flertalet av poliserna i gruppen kom från ordnings— avdelningen och inte hade någon större erfarenhet av utredningsverksam— het genomfördes en omfattande lokal utbildning av de poliser som togs ut till gruppen när den startade sin verksamhet. Utbildningen som både hade teoretiska och praktiska inslag var fyra veckor lång. Det tog främst sikte på förhörsteknik, förhörslära samt reglerna i brottsbalken , rätte— gångsbalken och viss speciallagstiftning. Som lärare medverkade personal
från både polismyndigheten och åklagarmyndigheten. Så fort personalen i civilgruppen märker att de behöver komplettera sin utbildning försöker polismyndigheten tillgodose detta behov med lokal utbildning. De polis— män som har kommit till gruppen efter starten av verksamheten har utbil- dats av sina kamrater i det praktiska polisarbetet.
Civilgruppens arbetsuppgifter är i huvudsak övervakningstjänst, spa— ningsverksamhet, utredning av akuta ärenden samt biträde åt andra en- heter inom myndigheten under icke kontorstid.
Meningen är att civilgruppen skall ingripa mot alla brott och förseelser som kommer till deras kännedom. Bara mycket svåra utredningar skall utom kontorstid handläggas av personal på kriminalavdelningen. Sedan civil— gruppen började sin verksamhet har beredskapen på kriminalavdelningen upphört.
Uppstår det brist på personal på ordningsavdelningen eller behöver ett större antal poliser sättas in vid exempelvis en trafikrazzia sätter personalen i civilgruppen på sig uniform och fullgör vanlig ordnings— eller trafikpolisverksamhet.
Förutsättningen var till en början att personalen från kriminalavdel— ningen skulle hjälpa civilgruppen när det behövdes eftersom det, som tidigare har nämnts, till övervägande del var personal från ordnings— avdelningen som tillfördes gruppen. Detta har dock inte visat sig be— hövas mer än ett par gånger per år.
Personalen vid den tekniska roteln uppger dock att man tas i anspråk i större utsträckning sedan civilgruppen bildades. Orsaken till detta beror dels på att det finns en viss osäkerhet vid civilgruppen när det gäller tekniska undersökningar dels på att personalen vid civilgruppen har ambitionen att så fort som möjligt utreda och i övrigt klara upp alla brott.
Den rotel som har märkt den största förändringen är spaningsroteln som, på grund av att civilgruppen arbetar mycket med yttre spaning, mer och mer har gått över till inre spaning. Civilgruppen har dagliga kontakter med spaningsrotelns personal för att få och lämna spaningsinformation. Även i övrigt har civilgruppen dagligen kontakt med de andra rotlarna vid kriminalavdelningen för att hålla sig informerad om aktuell brotts— lighet. Samarbetet mellan personalen på ordnings— och kriminalavdel- ningarna har efter civilgruppens tillkomst över huvud taget förbättrats avsevärt.
Den ställföreträdande avdelningschefen på ordningsavdelningen har ansva— ret för planering, utbildning och uppföljning av gruppens verksamhet. Något särskilt gruppbefäl finns inte utan i det dagliga arbetet står gruppen under ledning av det vakthavande befälet. När gruppen används för rena kriminalpolisuppgif ter samråder det vakthavande befälet vid behov med chefen för kriminalavdelningen eller berörd rotelchef. Dessa befälsförhållanden har visat sig fungera väl och något särskilt befäl
för gruppen har inte visat sig nödvändigt.
Efter civilgruppens tillkomst har ordningsläget i centrala Luleå blivit mycket bättre. Ett annat positivt resultat av verksamheten är att ären— debalanserna för våldsbrott och tillgreppsbrott har minskat i betydande omfattning.
Slutligen kan nämnas att det från åklagarmyndigheten i Luleå endast förts fram positiva omdömen om civilgruppens verksamhet. Särskilt bra är enligt åklagarmyndigheten att man kan arbeta med en utredning under exempelvis en helg, vilket bl.a. innebär att anhållningstiderna har kunnat minska. En annan fördel är också enligt åklagarmyndigheten att civilgruppens personal kan sättas in och hjälpa till med särskilt svåra eller omfattande brottsutredningar där i många fall åtgärder måste vid— tas snabbt.
3.6 En ungdomsenhet i Västerås
Den 1 december 1976 inrättades en ungdomsenhet vid kriminalavdelningen vid polismyndigheten i Västerås. Den kom i praktiken att redan från början verka som en självständig rotel direkt under chefen för kriminalavdel-
ningen.
Ungdomsenheten finns inte upptagen som en självständig organisatorisk enhet i den centralt fastställda tjänstetablån för polismyndigheten i Västerås utan får ses som en lokalt beslutad arbetsform.
Vid enheten arbetar sex kriminalinspektörer varav en fungerar som rotel— chef. Enheten har en egen expedition, där det arbetar en administrativ befattningshavare. Personalen har förts till enheten från andra rotlar vid kriminalavdelningen. Från spaningsroteln har det dock inte kommit någon personal. Uttagning av polispersonal till enheten sker genom in- tresseanmälan, varefter handplockning äger rum bland dem som har anmält intresse. För att få arbeta vid enheten krävs att polismannen har erfa— renhet av barn eller ungdom. Enheten arbetar huvudsakligen under ord— inarie arbetstid. En vardagskväll varje vecka tjänstgör dock två polis— män huvudsakligen i yttre tjänst. Polismännen uppsöker då platser där barn och ungdomar uppehåller sig och försöker etablera kontakt med ung— domarna. Vid stora helger eller vid t.ex. skolavslutningar tjänstgör alla poliserna för att ha en viss kontroll över vad barnen och ungdomar— na sysslar med.
Ungdomsenheten har till uppgift att handlägga utredningar om brott som begås av barn och ungdom under 18 år. Narkotikabrott utreds dock av nar— kotikaroteln. Samråd sker med ungdomsenheten i fråga om sådana brott när någon under 18 år är inblandad i utredningen. Enheten utreder inte hel— ler trafikbrott annat än i undantagsfall.
Uppdelningen av ärenden mellan ungdomsenheten och övriga enheter vid
kriminalavdelningen är inte strikt. Om misstanke inte riktas mot någon bestämd person, men det finns anledning tro att det aktuella brottet har begåtts av någon eller några under 18 år, handläggs hela ärendet normalt av ungdomsenheten. Då flera är misstänkta för samma brott och någon el— ler några av dem inte har fyllt 18 år kan hela ärendet tilldelas enhe— ten. Olika rotlars personalsituation och arbetsbelastning kan här ha betydelse för avgörandet av vilken rotel eller enhet som skall tilldelas ärendet. Ungdomsenheten har också mer och mer börjat handlägga eller medverka i förundersökningar rörande brott där barn eller ungdomar är inblandade som brottsoffer, t.ex. i fråga om barnmisshandel, otukt med barn m.m.
Ungdomsenheten bedriver ibland viss spaning, främst socialpolisiär spa— ning. Resurserna räcker emellertid inte till för att tillgodose det be— hov av uppsökande verksamhet som finns. Huvuduppgiften är nämligen, som nyss har nämnts, att utreda brott av barn och ungdom. Vid polisförhören medverkar oftast både föräldrar och personal från den sociala jourgrupp som behandlas i det följande. Detta innebär att den sociala myndigheten omedelbart kan ta vid och fortsätta med de åtgärder som kan behövas i fråga om den omyndiga personen.
Genom tillkomsten av ungdomsenheten har spaningsrotelns ansvarsområde för spaning mot ungdomskriminalitet minskat. Spaningsrotelns personal deltar inte heller i de regelbundna tisdagssammanträden som hålls med representanter för kvarterspoliserna, personal från den brottsförebyg— gande roteln samt personal från den sociala jourgruppen och ungdomsenhe— ten. Vid dessa sammankomster diskuteras enskilda barn och ungdomar. Även ungdomsgrupperingar och andra förhållanden som kan leda till barn— eller ungdomskriminalitet tas upp till behandling vid dessa sammankomster.
Den 1 juli 1977 organiserade socialförvaltningen i Västerås en särskild jourgrupp — socialförvaltningens jourbyrå. Till jourgruppen överfördes de befattningshavare från socialförvaltningen som tidigare haft ansvaret för den sociala jour- och beredskapstjänstgöringen inom kommunen. Jour— gruppen ingår nu organisatoriskt i avdelningen för individ— och familjeomsorg. I gruppen finns sex handläggare, varav en socialinspektör och en biträdande socialinspektör. Byrån är öppen mellan kl. 08.00 och kl. 24.00, lördagar och söndagar från kl. 15.00 resp. 15.30. Under övrig tid har en av gruppens tjänstemän beredskap i hemmet.
I jourgruppen handläggs ärenden om yttranden till olika myndigheter be— träffande sådana ungdomar som inte redan själva eller genom sin familj är aktuella hos socialtjänsten. När begäran om yttrande i ett sådant ärende kommer in, har en handläggare i jourgruppen ofta redan haft upprepade kontakter med den unge och hans familj. Därigenom undviks det glapp som annars vanligen uppstår mellan polisens utredning och social- förvaltningens utredning inför ett yttrande.
I vissa fall kan en tjänsteman vid jourgruppen efter en kortare social utredning i anslutning till polisutredningen foga en redogörelse för den unges sociala förhållanden till det utredningsmaterial som polisen redo—
visar till åklagaren. Med ett sådant förfarande kan yttranden av so— cialnämnden undvikas i en hel del sådana ärenden där den unge för öv— rigt lever under ordnade förhållanden.
I Västerås uppskattar personalen vid jourgruppen att största delen av den arbetstid som är förlagd till ordinarie kontorstid belöper på ärenden som har aktualiserats vid polisens ungdomsenhet.
Ungdomsenheten och jourgruppen har lokaler i samma korridor i ett annex till polishuset med samma gatuadress och med egen ingång. Detta anses vara en betydelsefull faktor för att uppnå ett gott resultat. Lokal— gemenskapen har banat väg för enkla och informella kontakter.
Kunskaperna om den andra yrkesgruppens arbete och den lagstiftning som styr de olika verksamheterna har ökat. Bl.a. har personalen från jour— gruppen medverkat i polismyndighetens lokala utbildning. Kontakterna mellan övrig polispersonal och övrig personal inom socialtjänsten har också underlättats efter verksamhetens början. Något som både polismyn- digheten och de sociala myndigheterna upplever som positivt är att de alterneringstjänstgörande poliserna får praktisera en vecka vid social— förvaltningen.
Målsättningen med hela verksamheten är att genom ett förbättrat samarbe— te mellan de sociala myndigheterna och polisen kunna förkorta handlägg— ningstiderna vid s.k. ungdomsmål samt att skaffa sig ett samlat grepp om ungdomsbrottsligheten inom distriktet. För polisens del är avsikten att samla samtliga utredningar beträffande underåriga till en och samma or— ganisatoriska enhet inom polisen.
Genom tillskapandet av en ungdomsenhet har polisen kunnat utveckla sam— arbetet även med andra myndigheter än de sociala. Kontakterna med sko— lan fungerar bättre än tidigare bl.a. genom att man har fått särskilda kontaktpersoner inom skolorna samt genom att alla skolledare inom dist- riktet har fått göra en praktikvecka vid enheten. Andra positiva re- sultat av verksamheten är bl.a. att flera av de stora ungdomsgäng som tidigare fanns har upplösts samt att handläggningstiderna i ungdomsmål har minskat kraftigt.
I prop. 1983/84:187 om utredning av brott av barn under 15 år har re— geringen föreslagit nya regler på detta område. De nya reglerna har trätt i kraft den 1 januari 1985.
I propositionen anförs bl.a. att det vid några polisdistrikt redan har tillskapats särskilda ungdomsenheter eller avdelats viss personal för att utreda brott av unga. Så är fallet i Stockholm, Göteborg, Uppsala, Väs— terås, Borlänge, Nacka och Huddinge. En ordning med ungdomsrotel och social jourgrupp har tillämpats bl.a. i Västerås. Erfarenheterna av den— na ordning är goda. Möjligheterna till omorganisation på sätt som före— slås blir naturligtvis på både den statliga och den kommunala sidan be— roende av lokala förhållanden. I fråga om polisväsendet, sägs det vida- re i propositionen, bör erinras om att sedan andra etappen av den förut
berörda organisationsreformen på polisområdet är genomförd (jfr pr0p. 1983/84z89), de lokala polisstyrelserna får starkt ökad frihet att bilda rotlar eller grupper för exempelvis sådana ändamål som avses nu, allt i den mån detta bedöms som påkallat utifrån de lokala förhållandena.
I en skrivelse ställd till justitiedepartementet och som har överlämnats till polisberedningen den 12 december 1984 redogör rikspolisstyrelsen för den försöksverksamhet som har bedrivits med en ungdomsrotel vid polis— myndigheten i Västerås. Som bilaga till skrivelsen har fogats en av Jan E. G. Andersson och Marie Torstensson genomförd undersökning med rubriken Ungdomsbrottsligheten i Västerås - om möjligheterna att före— bygga brott med uppgifter från aktmaterial.
I skrivelsen framhåller rikspolisstyrelsen att den delar polismyndighe— tens i Västerås uppfattning att försöksverksamheten med ungdomsrotel har varit positiv och att det intensifierade samarbetet mellan ungdomsroteln och de sociala myndigheterna har varit ägnat att förebygga fortsatt brottslighet av de berörda ungdomarna.
I den bifogade undersökningen konstaterar utredarna att de uppgifter som finns antecknade om ungdomarna i aktmaterialet hos såväl polis som so— ciala myndigheter inte kan utgöra underlag för konkreta brottsförebyg— gande åtgärder. Om detta beror på att sådana förhållanden som ingår i undersökningen inte har någon relevans eller om aktmaterialet inte bely— ser dessa förhållanden på ett tillförlitligt sätt går enligt utredarna inte att uttala sig om.
_ __ __- ___—"j
4. FÖRHÅLLANDENA I NÅGRA ANDRA LÄNDER
Beredningen har hämtat in uppgifter om polisens arbetssätt och organisa— tion i Danmark, Finland, Norge, Belgien, Nederländerna och Storbritan— nien samt vissa delar av Förbundsrepubliken Tyskland och USA. De be- skrivningar som ges i det följande gör emmellertid inte anspråk på att vara fullständiga. De är, om man bortser från vissa organisatoriska upp— gifter, i huvudsak begränsade till tendenser i utvecklingen när det gäl— ler arbetsmetoder och fördelning av resurser.
4.1. Danmark
4.1.1. Allmänt om organisationen
Danmarks polisväsende är underställt justitieministeriet. Det finns en särskild central myndighet, polisdirektorat. Det leds av rikspolis- chefen.
Rikspolischefen svarar för personaladministration och ekonomisk för- valtning och kan exempelvis fördela om personalen oavsett kategori mel— lan de olika polisdistrikten. Rikspolischefen utnämner all personal inom polisen.
Några större polisenheter är knutna direkt till rikspolischefen. De redovisas inte till någon del i polisdistrikten. Det gäller bl.a. poli— sens ef tersökningstjänst, polisens tekniska avdelning, den s.k. rese— avdelningen och en trafikpolisavdelning. Reseavdelningen svarar mot rikskriminalen i Sverige. Avdelningen ger polisdistrikten hjälp i form av polisförstärkning. Avdelningen har inte några operativa uppgifter. Trafikpolisavdelningen, som har uppgifter i hela Danmark, har ett antal regionalt placerade underavdelningar. Polisskolan sorterar också direkt under rikspolischefen.
Rikspolischefen kan inte gripa in i det konkreta polisarbetet i distrik— ten. Han utfärdar generella bestämmelser av administrativ karaktär.
Den ekonomiska förvaltningen ligger inte till någon del på polisdistrik— ten. Alla frågor handläggs av rikspolischefen och hans polisdirektorat. Den hårda centraliseringen är inte något speciellt för polisen utan den kännetecknar hela den civila förvaltningen. En budgetreform är emeller- tid på väg som syftar till en omfattande decentralisering av budget—
ansvar inom den civila förvaltningen. l Läget för polisen är f.n. i stort följande.
Den danska riksdagen tar ställning till regeringens budgetproposition. Den är mycket kortfattad jämfört med en svensk budgetproposition. Polis— väsendet avhandlas på mindre än en sida. Den danska riksdagen bestämmer totala antalet timmar som får användas i poli3väsendet och antalet po— lismanstjänster.
Justitieministeriet uppdrar sedan åt rikspolischefen att fördela de resurser som ställs till polisväsendets förfogande. Rikspolischefen upp— handlar inte bara bilar och dyrare utrustning utan också all slags kon— torsutrustning. Polisdistrikten har ingen frihet alls när det gäller anskaffning av material.
Genom budgetreformen kommer budgetansvaret att decentraliseras inom polisväsendet.
4.1.2. Regional organisation
Även om det inte finns någon regional organisation av det slag som vi har i Sverige har några lokala polischefer vissa regionala funktioner. De saknar emellertid särskilda regionala enheter och handlägger främst frågor om polisförstärkning. I mycket skärpta lägen kan de ta över led— ningen av polisverksamheten i regionen. Det är mycket ovanligt att så sker.
Den polischef som har regionala funktioner kontaktas som regel bara någon gång om året och då i förstärkningsfrågor och vissa utbildnings— frågor.
Förstärkningen gäller i regel stora återkommande poliskrävande arrange— mang. Mindre förstärkningar från granndistrikt ordnas informellt. Vakt— havande befäl kontaktar motsvarande befäl i granndistriktet när man be- höver hjälp.
Regionchefen anordnar vissa kurser av praktiskt slag — såsom körutbild- ning — i vilka personal från distrikten i regionen deltar.
4.1.3. Den lokala organisationen
Antalet polisdistrikt är 54.
Köpenhamns polisdistrikt är störst. Distriktet har en central polissta— tion och fem understationer placerade på olika ställen i kommunen. Kö— penhamns polisdistrikt hade vid utgången av 1983 1 343 ordningspoliser, 406 kriminalpolismän och 355 administrativa tjänster.
Landets minsta polisdistrikt är Kalundborg med 31 ordningspoliser, åtta kriminalpoliser och 12 administrativa tjänster.
Många polisdistrikt har förutom en huvudstation understationer. Anta— let understationer är 49 i hela landet. Understationerna kan ha relativt stor bemanning, upp till omkring 50 man, men det finns exempel på sta— tioner med två till tre man.
4.1.4. Lekmannainflytande
Lekmannainflytandet i ett danskt polisdistrikt är begränsat. Det finns visserligen en lokal nämnd i varje polisdistrikt men den har i princip enbart rådgivande uppgifter. I nämnden ingår borgmästaren — en förtroen— devald — i varje kommun i distriktet.
Nämnden har till huvuduppgift att behandla vissa frågor i s.k. klage— saker mot polismän. Antalet sådana ärenden under ett år är litet. Nämn— den har också möjlighet att diskutera resursfrågor och annat som rör polisen. Det är emellertid mycket sällan man diskuterar andra frågor än klagesaker. Polisen anser det emellertid vara värdefullt att kunna hålla kontakt med kommunerna i distriktet genom den lokala nämnden.
4.1.5 Ett polisdistrikt I det följande lämnas några uppgifter om Roskilde polisdistrikt.
Distriktet är medelstort. Det har 168 polismän, varav 115 i Roskilde, 19 i Mosede och polismän i polisposteringar.
Polisen i Danmark svarar för viss bilprovning. Centralorten har därför en enhet för uppgiften. Polisen har också ett särskilt kontor för till— stånd av olika slag, inklusive körkort.
Distriktet har sex vakthavande befäl och inalles 66 poliser inom ord— ningspolisen. Kommunikationscentralen bemannas som regel med tre man, nämligen en ledare, ett biträde och en man med särskilda uppgifter. Alla tre är polismän.
Nio ordningspoliser ingår i en civilpatrull som närmast har till uppgift att spana på restauranger 0. dyl. Patrullen inriktar sitt arbete på nar— kotikabrott och ordningsstörande händelser.
När det gäller brottsanmälningar har man tydligen inte samma situation som i Sverige. De brottsanmälningsblanketter som förekommer är ganska enkla. Polismännen skriver ut dem på polisstationen. De register som förs på grundval av uppgifter i anmälningarna är få och enkla. En del av de uppgifter som ingår i brottsanmälan databehandlas i den dataanlägg— ning i Köpenhamn som polisen använder för sin verksamhet.
Distriktet tillämpar en särskild ordning för att all ordningspolis— personal skall få erfarenhet av kriminalpolisarbete. Ordningspoliserna tjänstgör viss tid på kriminalavdelningen. Den treåriga utbildningen till polisman innehåller inte någon som helst praktik på en kriminal— avdelning.
När det gäller den brottsförebyggande verksamheten litar man mycket till initiativ och information från det kriminalpreventiva rådet i Köpenhamn. Polismän i distriktet deltar i undervisningen i lag och rätt i samtliga klasser i nionde årskursen (15 — 16 åringar). Polisen deltar också i skolornas trafikundervisning. Samarbetet skola, barnavård, polis har ny— ligen tagit fart. I övrigt har polisen de brottsförebyggande aktiviteter som är vanliga i Sverige.
4.1.6. Rekrytering av personal
Polisaspiranterna får en treårig grundutbildning. Aspiranterna prakti— serar i Köpenhamn under relativt lång tid. Under den tiden kan aspiran— terna användas för förstärkningstjänstgöring.
Polischefspersonalen rekryteras direkt bland personer med jurist— utbildning. Någon annan ordning anser sig man inte kunna ha eftersom polischefspersonalen också har åklagarfunktioner. Något tiotal chefer har gått den långa vägen. Även de har juristutbildning.
Biträdande chefer förekommer på olika nivåer, om än sparsamt. Den s.k. vice polismästaren har som regel åklagarfunktioner.
4.1.7 Ordningspolis - kriminalpolis
Ordningspolis och kriminalpolis samverkar på traditionellt sätt. Frågan om samverkan kan utökas och ges andra former utreds f.n. av en arbets— grupp under ledning av rikspolischefen. Gruppen ser särskilt på frågan i vad mån gränserna mellan ordningspolis och kriminalpolis bör ändras. Man räknar allmänt med att ordningspolisen kommer att få fler kriminalpolis- uppgifter.
4.1.8. Polispersonal — administrativ personal
Den administrativa personalen uppgår till i genomsnitt 20 procent av den samlade personalstyrkan. Justitiedepartementet har inga planer på att öka den administrativa personalen i förhållande till polismännen.
Skälen till det är följande.
Den administrativa personalen i polisväsendet kan ha utbildats på två sätt — i bägge fallen innan personalen anställs i polisväsendet.
En s.k. EFG—elev genomgår en ettårig teoretisk utbildning efter gymna— siet. Därefter följer en praktikperiod på två år.
S.k. kontorlärlingar arbetar som lärlingar under relativt lång tid. Be— roende på teoretisk utbildning är lärlingstiden två, två och ett halvt eller tre år.
EFG—utbildade är de vanligaste i polisväsendet.
Utbildningen för den administrativa personalen är alltså i praktiken nästan lika lång som för polismännen, låt vara att personalen inte utbildas inom polisväsendet.
Den administrativa personalen är välbetald. Skillnaden i lön mellan en polisman och en person i kontorskarriären är inte lika stor som i Sverige.
Den administrativa personalen på SOS—centralerna i Köpenhamn har enligt uppgift bättre betalt än polispersonalen vid kommunikationscentralen i Köpenhamn. Man strävar därför inte efter att ersätta polispersonalen i sambandscentralerna med administrativ personal.
Polispersonal används genomgående för registrering av brottsanmälningar och för att säkra och registrera fingeravtryck, liksom också för sök— ningen i fingeravtrycksregistren. Polispersonal används också för re— gistreringen i övrigt och i allt brottsförebyggande arbete.
Någon ändring i den nuvarande fördelningen mellan polispersonal och ad— ministrativ personal planeras inte.
Ordningspolisen har fördubblats på femton år. Den administrativa perso- nalen har under samma tid praktiskt taget inte utökats alls.
Enligt en av den danska riksdagen godtagen plan skall polisväsendet ut— ökas med 1 000 poliser under den närmaste femårsperioden.
4.1.9. Teknik
Modern teknik är vanlig i det danska polisväsendet. Polisen har i prin— cip samma centrala ADB—rutiner som vi har i Sverige. För datorstödet svarar statens datacentral i Köpenhamn. Däremot har polisen ännu inte börjat att använda skrivautomater och annan mindre datautrustning.
Justitiedepartementet planerar att ge polisen en "egen anläggning" i Köpenhamn. Anläggningen blir en av sammanlagt sex för den civila för- valtningen. Den skall administreras av den statliga datacentralen i Köpenhamn. Det är ännu inte klart hur gränserna mellan uppgifterna för datacentralen och justitiedepartementet skall utformas när det gäller systemansvar.
4.2 F i n 1 a n (1 4.2.1 Allmänt om organisationen
Det finska polisväsendet hör till inrikesdepartementets ansvarsområde och är organiserat på en central, en regional och en lokal nivå.
Den centrala nivån utgörs av polisavdelningen inom inrikesdepartementet med dess underenheter. Chefen för polisavdelningen har titeln polisöver— direktör. Denne och de övriga chefstjänstemännen vid avdelningen har mycket långtgående befogenheter mot den regionala och lokala organisa— tionen. De har möjligheter att besluta såväl föreskrifter för verksamhe- ten som att ingripa i enskilda ärenden. Dessa befogenheter utövas av principiella och praktiska skäl emellertid med försiktighet.
Inom avdelningen finns ett antal byråer för administration, polisverk— samhet, teknik m.m. På centralnivån finns vidare ett antal enheter med i princip rikstäckande uppgifter. Dit hör polisskolan, polisdepåerna, centralkriminalpolisen, rörliga polisen och säkerhetspolisen. Central— kriminalpolisen och rörliga polisen arbetar dock i praktiken till viss del regionalt eller lokalt genom ett system med länsavdelningar.
Centralkriminalpolisen, omkring 300 polismän, spanar mot och utreder grövre brottslighet över hela Finland främst genom egen verksamhet men även som stöd åt den regionala och lokala nivån. Den rörliga polisen, som uppgår till ca 800 polismän, har som huvuduppgift att vara en re— servstyrka för övervakningsverksamhet och ordningshållning men arbetar även med trafikövervakning. På den regionala nivån arbetar den rörliga polisen i länsavdelningar.
Länsstyrelsen, med dess polisbyrå, styr och övervakar polisens verk— samhet i länen. Vid länsstyrelsen är en polisinspektör chef för polis— verksamheten. Till sitt förfogande har han personal vid länsstyrelsen men också tillgång till de regionala enheterna av centralkriminalpolisen och den rörliga polisen.
På den lokala nivån finns polisinrättningar och länsmansdistrikt. På dessa myndigheter faller att utföra all polisverksamhet som de, med sina i allmänhet begränsade resurser, kan klara liksom att åtala och föra ta— lan i domstol om brott. Antalet lokala polisdistrikt uppgår till 250 med totalt omkring 10 000 polismän. Polismännen är i allmänhet generalister och myndigheterna är mera sällan indelade på ordnings— resp. utrednings— uppgifter. I de större distrikten finns emellertid en sådan uppdelning.
Det finska polisväsendet får bedömas vara förhållandevis centraliserat. Inrikesministeriet har i princip obegränsade befogenheter gentemot de underlydande myndigheterna och tjänstemännen. Även budgetsystemet är kraftigt centraliserat och lämnar mycket lite utrymme för lokala sträv— anden eller initiativ. Lekmannainflytandet på den regionala och lokala nivån saknas helt. Besluten fattas genomgående av tjänstemän.
4.2.2. Fördelning av resurser och inriktningen av verksamheten på kontaktverksamhet m.m.
Polisverksamhetens relativa fördelning i resurstimmar på olika aktivi— teter framgår av följande redovisning (i procent):
- ledningsfunktion 5 - jourverksamhet 7 - utryckningsverksamhet 6 - brottsförebyggande verksamhet 1 - närpolisarbete 1 - övervakningsverksamhet 14 - polismyndighetsområdet 5 - övervakning av arrestanter 2 - åklagaruppgifter 1 - utredningsverksamhet 26 - utredning av trafikbrott 3 - delgivningsverksamhet 1 - utbildning 4 — ledigheter 11 - administration 7 - övrigt 6
Övervakningsverksamheten kan vidare delas upp i
— allmän övervakning 8,4 - trafikövervakning 3,3 - sjöpolisverksamhet 0,2 — bevakning 0,6 - speciell övervakning 1,5
Vid larm rycker polisen ut till brottsplatsen i 70-90 procent av fallen eller ca 10 000 fall per år. Möjligen är nivån något lägre i landsorten. Nivån är högre vid våldsbrott. I den mån man vid larm rycker ut till en brottsplats sker det nästan alltid omedelbart i samband med larmet och mycket sällan vid en senare tidpunkt.
Målet är att minska den i dag omfattande övervakningen med bil och att övergå till fotpatrullering. Omkring en fjärdedel av den allmänna över— vakningen sker till fots, resten med bil. Detta gäller för övervakningen på dagtid men inte för den övervakning som utförs på kvällstid och nätter.
En annan strävan är också att förbättra kontakten med allmänheten. Detta sker främst genom en ökad fotpatrullering och inrättande av kvarters— polistjänster. Det är en allmän uppfattning att man härigenom stärker allmänhetens känsla av trygghet i samhället mot brott och andra faror och att detta förbättrar relationerna allmänhet - polis.
4.2.3. Polismyndigheten i Helsingfors
I det följande lämnas några kortfattade uppgifter om organisationen och verksamheten vid polismyndigheten i Helsingfors, som är landets största polisdistrikt.
Polismyndigheten leds av en polismästare och under honom finns fem un— derenheter: administration, polismyndighetsärenden, ordningspolis, kri- minalpolis och ekonomi. Vid myndigheten arbetar omkring 2 100 personer, varav ca 350 i den administrativa karriären. Den administrativa persona— len arbetar huvudsakligen med intern service och administration men även med mera handläggande uppgifter rörande förvaltningsärenden. Inom myn— digheten handläggs t.ex. folkbokföringsärenden. Det finns starka önske— mål om att inrätta fler tjänster för administratörer. I ledningsenheten arbetar endast polispersonal. Fördelningen på ordningspolisavdelningen resp. kriminalpolisavdelningen är 1 200 resp. 500 personer.
Myndighetens satsningar på kontaktskapande verksamhet i förhållande till allmänheten tar sig ett flertal uttryck. Man arbetar med en ökad fot— patrullering, brottsförebyggande information, deltagande i olika aktivi— teter m.m.
Det finns också ett system med kvarterspoliser/områdespoliser. Dessa poliser finns utplacerade i vissa stadsdelar i Helsingfors och har re— lativt stora ansvarsområden, lO—15 000 invånare. De har till uppgift att övervaka ordning och säkerhet men också att utveckla och förbättra rela— tionerna till allmänheten. Verksamheten får dock anses vara av relativt obetydlig omfattning och är f.n. inte så högt prioriterad.
Vid larm kommer vanligen ordningspolisen först till platsen. Vid larm av mindre akut karaktär och vid allvarligare brottslighet kan emellertid kriminalpolisen komma först till en brottsplats. Ordningspolisen svarar för enklare brottsplatsundersökning, förhör med vittnen och målsägande på platsen m.m. Enklare brott och egendomsbrott utreds därefter i stor utsträckning av ordningspolisen. Grövre brott och brott mot person hand— läggs däremot inom kriminalavdelningen. Belastningen är omkring 100 000 brott per år, varav egendomsbrott ca 41 procent, brott mot person ca fem och trafikbrott ca 35 procent. Uppklaringsprocenten på egendomsbrott är mycket hög, ca 60 procent, vilket enligt myndigheten förklaras av en satsning på kriminalpolisarbetet.
Anmälningsupptagningarna sker till ca 50 procent på polisstationerna och i omkring 35 procent av fallen tas anmälan upp av patruller på fältet. Man har tidigare försökt att rationalisera anmälningsupptagningen och rapportskrivning med hjälp av t.ex. bandspelare men med dåligt resultat. Detta torde i huvudsak bero på motstånd från de enskilda polismännen som anser sig behöva ett skriftligt material för kontroll m.m.
4.3 N o r g e 4.3.1 Allmänt om organisationen
Det norska polisväsendet leds av politiavdelningen i justis— og politi— departementet. I regel ger departementet bara generella direktiv för hur polisuppgifterna skall utföras i politidistrikten, men i enstaka fall ges också konkreta rekommendationer och befallningar.
Politiavdelningen svarar inte bara för administrationen av polisväsendet utan också för handläggningen av ärenden med polisiär anknytning inom departementets område, exempelvis ärenden enligt utlänningsloven och vapenloven. Polisen fungerar också som åklagarmyndigheter. I denna del leds verksamheten av riksadvokaten.
Någon rikspolisstyrelse eller regional instans finns inte i det norska polisväsendet.
4.3.2. Den lokala organisationen
Den lokala polisorganisationen består av 54 politidistrikt (politikam— mer) och 374 lensmannsdistrikt (lensmannskontor). Chef för ett politi— distrikt är politimesteren och för ett lensmannsdistrikt lensmannen.
Lensmennene utför polisens uppgifter på landsbygden. För polisverksam— heten svarar lensmannen under närmaste politikammer. Lensmennene är i övrigt den allmänna lokala förvaltningsmyndigheten och har ett flertal uppgifter av offentligrättslig karaktär. Lensmennene sorterar i detta avseende under fylkesmännen.
Antalet poliser i politiet är 5 233. Antalet lensmen i lensmansetaten är 1 652.
4.3.3. Landsdelsordning
I Norge diskuteras nu ett förslag till en s.k. landsdelsordning. Enligt förslaget ges ett polisdistrikt regionala funktioner inom en del av lan— det. Antalet landsdelar föreslås bli fem.
Chefen för en stor politikammer i landsdelen föreslås utöva vissa regio— nala funktioner inom landsdelen. Han kommer inte att ha några särskilda regionala enheter för landsdelen. Hans uppgifter begränsas till polis— förstärkningar och frågor som hänger samman med dem. Landsdelsordningen syftar alltså inte till att införa en regional polisorganisation av det slag som finns i Sverige.
4.3.4. Förtroendemannainflytande
I Norge saknas ett medborgarinflytande av det slag vi har i Sverige. På lokal nivå finns det överhuvudtaget inte något förtroendemannainflytande i form av en nämnd eller en styrelse. Det är inte heller avsett att ett sådant inflytande skall införas i landsdelspolisorganisationen.
Det är vanligt att den s.k. juskommittén i stortinget tar upp frågor som gäller polisens roll i samhället, både centralt, lokalt och regionalt. Departementet betonar också i olika sammanhang värdet av att polis— cheferna håller kontakt med de kommunala samhällsorganen och uppmanar polischeferna att samarbeta med dessa organ. Det gäller främst sociala myndigheter och barnavårdsmyndigheter.
De anställda har representanter i ledningen av distrikten. Dessa repre— sentanter kan inte ta upp frågor som gäller det operativa arbetet men har ett inflytande i övrigt.
4.3.5 Fria resurser
I Norge har man sedan gammalt en motsvarighet till de fria resurser som införs genom polisreformen i Sverige. Polischefen har möjlighet att an— vända sina resurser för olika uppgifter i sitt polisdistrikt. De lås- ningar som nu finns är ekonomiska. De gäller exempelvis antalet över— tidstimmar.
Den gällande ordningen ses nu över. Översynen beräknas inte leda till några större förändringar i fråga om möjligheterna för en polischef att använda sina resurser.
4.3.6 Teknik Polisen i Norge investerar förhållandevis mycket i ADB. Utvecklingen i Norge i denna del har beskrivits närmare i bilaga D till polisbered— ningens betänkande (Ds Ju l983:10) Polisorganisationen. Några viktiga punkter i utvecklingen är följande. - Driften av datorerna samt utvecklingen och underhållet av systemen tar i anspråk omkring tio procent av de ekonomiska resurserna inom polisväsendet - Systemen utvecklas helt och hållet centralt
- Systemen byggs upp regionsvis — f.n. i tio regioner
- Man litar i stor utsträckning till generella program som leverantören av datorerna tillhandahåller.
ADB—utvecklingen beräknas medföra en fortgående förändring av arbets— metoderna för registrering i polisdistrikten.
4.3.7. Polispersonal — administrativ personal
De förändringar som väntas komma beror inte bara på ADB. De diskussioner om ett effektivare polisväsende som förs kan medföra mera omfattande förändringar.
Diskussionerna gäller bl.a. användningen av personalresurserna i ett polisdistrikt. Av tradition gör polismännen praktiskt taget allt arbete i ett polisdistrikt. Den ordningen väntas bestå i de mycket små enheter— na inom polisväsendet. Däremot räknar man med att administrativ personal skall kunna utnyttjas i de större polisdistrikten för nya, delvis kvali— f icerade arbetsuppgifter.
4.3.8. Nya övervakningsmetoder
Man diskuterar också nya arbetsmetoder. Man har därvid studerat polisen i flera länder, bl.a. USA. Som ett resultat av dessa studier prövas nu i Oslo vad som i USA går under beteckningen Block Watch (se i den delen redovisningen av förhållandena i USA).
4.3.9. Politirolleutvalget
En kommitté tillsattes år 1976 för att utreda politiets roll och upp— gifter i samhället. Kommittén har fått namnet Politirolleutvalget. År 1981 lade kommittén fram ett principbetänkande (NOU 1981135) Politiets rolle isamfunnet.
Kommittén har därefter arbetat med bl.a. frågorna om
— anmälningar mot polismän — kvinnor i polisverksamheten - polisrollen i arbetskonflikter — polismans befogenheter.
4.3.10. Haga—utvalget
En utredning under ledning av en tidigare budgetchef i finansdeparte— mentet har lagt fram ett förslag till ett decentraliserat budgetansvar i förva12ningen. Utredningen har fått namnet Haga—utvalget efter ordföran— dens efternamn.
Trots att regeringen ännu inte tagit slutlig ställning till förslaget har man på sina håll redan börjat genomföra det på försök. Polisen i Norge är ett sådant försöksområde. Försöket innebär bl.a. att ekono—
miska ramar för lokala polisenheter införs fr.o.m. år 1985. 4.4 B e 1 g i e 11 4.4.1 Allmänt om polisen i Belgien
I Belgien finns tre skilda polisorganisationer, nämligen den kommunala polisen, gendarmeriet och kriminalstatspolisen. De båda senare är helt uppbyggda på nationell grund.
4.4.2. Allmänt om den kommunala polisen
Var och en av de 600 kommunerna i Belgien har en egen polis. När det gäller allmän ordning och säkerhet lyder den kommunala polisen under borgmästaren i kommunen. Åklagaren leder polisens arbete med brotts— utredning. I det avseendet är förhållandena i Belgien som i Holland.
Hälften av kommunerna är så stora att de kan ha polisiär service dygnet runt och egna fullt utbyggda poliskårer, som inte är beroende av gendar— meriet för det dagliga polisarbetet. I den kommunala polisen finns det ungefär 15 000 polismän.
4.4.3. Gendarmeriet
Vid sidan av den kommunala polisen finns ytterligare två polisorganisa— tioner. Den ena är det s.k. gendarmeriet som består av ungefär 15 000 man. Det är en helt statlig organisation som lyder under försvars— ministern. Gendarmeriet har både polisiära och mera försvarsmässiga uppgifter.
Gendarmeriet är organiserat i grupper som är lokaliserade i såväl städer som på landsbygd. En sådan grupp kan ha flera kommuner inom sitt om- råde.
Allmänheten kan i polisiära angelägenheter vända sig till den lokala polisen eller gendarmeriet. Det finns om man ser till arbetsuppgifterna inte någon klar gräns mellan dessa båda organisationer, i synnerhet inte på platser där den lokala polisen endast består av några få polismän.
I stora tätorter, där den lokala polisen har en utbyggd och omfattande organisation, har gendarmeriet en mer stödjande roll, i synnerhet vid särskilda händelser som kräver stora insatser.
4.4.4 Kriminalstatspolisen Kriminalstatspolisen är också en helt statlig organisation. Den lyder under justitieministern och har enbart brottsutredande uppgifter. Orga— nisation är förhållandevis liten omkring 1 000 man. Organisationen arbe—
tar på uppdrag av domstolar och allmänna åklagare.
4.4.5. Polisverksamheten i Bryssel
Staden Bryssel består av 19 olika kommuner. Invånarantalet är i runt tal 1 milj. Varje kommun har sin egen poliskår.
Det finns inte någon regional polischef i Bryssel. Det finns över huvud taget inga regionala polischefer i Belgien.
Samverkan mellan de 19 polisdistrikten i Bryssel sker på två sätt. Dels finns det en borgmästarkonferens där borgmästarna i kommunerna i Bryssel diskuterar policyfrågor i största allmänhet, dels en polischefskonferens där en av polischeferna är ordförande och där polischeferna tar upp kon— kreta polisiära samarbetsfrågor. Denna samverkan anses vara tillräcklig för polisverksamheten i Bryssel.
4.4.6. Innerstadens poliskår
Innerstadens poliskår täcker ett område med 130 000 invånare. Området består mestadels av kontor, affärer, ambassader och dylikt. Antalet ar— betande och i övrigt verksamma i området är mycket stort under dagtid.
Antalet poliser är 1 700. De är organiserade i några mindre centrala en— heter och i övrigt i större eller mindre lokala grupper i elva områden, s.k. distrikt.
Vart och ett av de 11 distrikten har en polisstation. På dessa stationer finns det för stationstjänsten m.m. tre polismän i tjänst dygnet runt. Vid sidan av denna distriktsindelning finns 65 - 70 kvarterspoliser.
Den centrala styrkan svarar bl.a. för central utryckning och har därför mellan sju till tio bilar i tjänst dygnet runt. Den centrala styrkan svarar också för vissa utredningar, register och andra servicefunktioner som lämpligen bör ligga centralt i kåren.
När det gäller utredningar bör också nämnas att det inte finns någon klar gräns mellan vad som bör utredas centralt och vad som bör utredas i distrikten. I den mån distrikten inte anser sig hinna med uppgifterna eller ha expertis för dem lämnas de över till den centrala styrkan.
Polismännen i distrikten är inte uppdelade i ordningspolis och krimi— nalpolis utan alla poliser har samma befogenheter och i princip samma uppgifter. Det är alltså fråga om en allpolis.
4.4.7. Utryckningsverksamheten och anmälningsupptagningen
Polisen rycker ut till platsen för ett brott eller annan händelse där
allmänheten kräver polisiär hjälp. Brottsanmälan tas i regel upp av polismannen som kommer till platsen.
Kommunikationscentralen, dit allmänhetens telefonsamtal med begäran om hjälp alltid kopplas, är väl utrustad. Det bör noteras att polisen där kan se vilken telefon den uppringande använder och det helt automatiskt. På en bildskärm anges nämligen vem som är innehavare av telefonen enligt telefonkatalogen, adressen och i vilket distrikt telefonen finns.
I den mån allmänheten inte begår polisens hjälp via kommunikations— centralen går man i regel till en polisstation och gör anmälan. Anmälan tas då upp på i princip samma sätt som i Sverige.
4.4.8. Kvarterspoliserna
Kvarterspoliserna har liksom i Förbundsrepubliken Tyskland (se avsnitt 4.7) ett ansvar för ett klart avgränsat område. Poliskåren i Bryssels innerstad tillämpar emellertid inte samma strikta kriterier för uppdel— ningen i områden som polisen i Berlin utan gör en mer skönsmässig bedöm— ning av hur områdena bör avgränsas.
Kvarterspoliserna tas ut bland erfarna polismän. De får emellertid inte någon särskild utbildning vid sidan av den för alla polismän bestämda grundutbildningen under omkring sju månader.
Efter grundutbildningen sätts polismännen som regel in i utrycknings— tjänst och placeras sedan på ansökan av polismännen själva på olika uppgifter efter vad som anses lämpligt. Det gäller även uppgifterna som kvarterspolis.
Kvarterspoliserna patrullerar ensamma mitt på dagen men efter klockan åtta på kvällen går de två och två.
4.4.9. Fotpatrullering
Utöver kvarterspoliserna som alltid patrullerar till fots, patrullerar polisen vid andra enheter, även de centrala, till fots så mycket som tjänsten tillåter. De poliser som avdelas för trafikövervakande uppgif— ter måste exempelvis under viss del av sin tjänstgöring patrullera till fots. De måste också stå i gathörn med kraftig trafik för att på detta sätt övervaka trafiken. Enligt uppgift kan 50 procent av den tid som den uniformerade polisen anslår till patrullering användas för fotpatrulle— ring. En anledning till detta anses vara att man i grundutbildningen lär ut att polisen bör synas i uniform bland allmänheten så mycket som möj— ligt och att fotpatrulleringen är en metod för detta. En annan omstän— dighet av betydelse anses polisens direkta lokala anknytning vara.
4.5 Nederländerna 4.5.1 Allmänt om organisationen
En polislag från år 1957 reglerar organisationen av polisväsendet i Nederländerna, som har en befolkning av omkring 14 milj. invånare. Enligt lagen är polisväsendet uppdelat i en nationell poliskår och kommunala poliskårer. För att en kommun skall få ha en egen poliskår måste den ha 25 000 eller fler invånare.
Polislagen innehåller också bestämmelser om polisens uppgifter. De tre viktigaste områdena för polisens aktiviteter är upprätthållande av lag och ordning samt förhindrande av brott, utredande av brott och trafik— Övervakning.
Regeringen utfärdar bestämmelser om rekrytering, utbildning, träning, uniform, vapen och annan utrustning liksom bestämmelser om behörighet för polisyrket. De gäller både den nationella polisen och de kommunala poliskårerna.
Borgmästarna i kommunerna är ansvariga för allmän ordning och säkerhet i sina kommuner. De svarar i denna del inför kommunstyrelserna (City Council). När det gäller allmän ordning och säkerhet i en kommun — dvs. övervakningen i kommunen — är polisen underställd borgmästaren, oavsett om polisen ingår i en kommunal eller nationell poliskår. Borgmästaren utses av regeringen för en period av sex år. Flertalet av dem är politiker.
4.5.2. Den nationella polisen
Justitieministern är ansvarig för den nationella poliskåren, dess organisation och administration m.m. Den består av omkring 12 000 polismän.
Även om justitieministern har det yttersta ansvaret för de nationella polisstyrkorna, överlåter han ansvaret för det dagliga arbetet på en generalinspektör. Denne är den högste polismannen i landet.
De nationella polisstyrkorna arbetar väsentligen i de kommuner som inte har egen poliskår. Antalet sådana kommuner är omkring 700. Dessa kommu— ner har en befolkning av omkring fem milj.
De omkring 700 kommunerna har förts samman till sammanlagt 327 områden eller grupper. De flesta av dessa grupper är sedan indelade i patrull— områden.
En grupp - dvs. den minsta enheten för den nationella polisen — kan alltså omfatta flera kommuner. Varje kommun är tillförsäkrad en polisman per 750 invånare. Omfattar gruppen flera kommuner, finns huvudstationen
i en av kommunerna. De andra har mindre tjänsteställen.
När det gäller övervakningen lyder chefen för gruppen under varje borg— mästare inom gruppens område. Chefens samråd med borgmästarna kan bli omfattande eftersom det inte är ovanligt att borgmästarna i de olika kommunerna har olika intressen.
De 327 grupperna har förts samman till 17 distrikt. Distrikten har i huvudsak stödjande funktioner på vissa särskilda områden, t.ex. i fråga om polisregister och vid kriminaltekniska undersökningar.
Utöver poliserna i den lokala organisationen finns poliser i särskilda centrala enheter. Dit hör en sjöpolis. Den patrullerar inte bara in— landsvatten utan även de stora hamnarna och Nordsjökusten. En annan sär— skild enhet har trafikuppgifter på motorvägarna. Den använder mycket snabba bilar (Porsche) och motorcyklar (BMW). Den nationella polisen har också en flygavdelning. Den biträder vid övervakningen av motorvägarna och vattenvägarna. Den hjälper också enskilda polisdistrikt som begär det.
På central nivå finns vidare en rad servicefunktioner för centrala polisregister, inköp, personaladministration, m.m.
Någon regional polisorganisation av det slag som vi har i Sverige finns inte.
4.5.3. De kommunala poliskårerna
De tättbefolkade kommunerna - 140 stycken — med i runt tal åtta milj. invånare har egna poliskårer. Dessa kommuner har, som tidigare nämnts, minst 25 000 invånare var. Staten betalar i princip kostnaderna för kårerna, men efter schablonartade grunder. Regeln är den att en kommun får statsbidrag med kostnaderna för en polisman för varje 750:e invåna— re. Bidraget utgår till kommunstyrelsen, som har frihet att använda mer — eller mindre — för sin poliskår.
De lokala poliskårerna har en numerär av totalt 24 000 polismän.
Chefen för en lokal poliskår utses av regeringen efter ett gemensamt förslag av justitieministern och inrikesministern. Annan personal utses av borgmästaren, som under kommunstyrelsen svarar för den lokala polis— kåren. Det dagliga arbetet sköts av chefen för poliskåren.
4.5.4. Ett kommunalt polisdistrikt
Haag utgör ett eget polisdistrikt. Distriktet har 400 000 — 450 000 invånare. Det finns bl.a. många ambassader inom distriktet.
Poliskåren i Haag består av sammanlagt 2 600 anställda, varav 510 icke
polisutbildade. Kåren är indelad i ordningspolis och kriminalpolis (samt ytterligare några enheter, bl.a. en för brottsförebyggande verksamhet).
Polisdistriktet är uppdelat i 12 vaktdistrikt och 64 mindre patrullom— råden med minst en uniformerad polisman i vart och ett av patrullområ— dena.
Borgmästaren i Haag har tagit initiativ till en intervjuundersökning i staden för att kartlägga vad medborgarna upplever som problem och hur de rangordnar dem.
Undersökningen har inte begränsats till rent polisiära frågor. Den har till stor del bekostats inom ramen för det statsbidrag som staten ger staden för polisverksamheten. Härutöver har staden fått ett bidrag av inrikesministeriet. Polisen har inte genomfört undersökningen själv utan har anlitat ett välkänt konsultföretag i branschen.
Genom undersökningen har polisen fått fram en "tio i topplista" över problem, knutna till olika områden eller grupper av befolkningen. Ned- skräpningen i staden toppade listan. Nedskräpningen är inte polisens sak. Polisen underrättade därför berörda myndigheter om utgången av undersökningen.
Hur allmänheten rangordnade problemen kom som en överraskning för polisen. Att nedskräpningen skulle vara ett stort problem hade polisen inte väntat sig. Man hade inte heller väntat sig att "prostitutionen" skulle komma först på 12:e plats.
Företrädarna för polisen nämnde dessa exempel för att visa att under- sökningen hade varit nödvändig för att få klarhet i fråga om allmän- hetens önskemål.
Intervjuundersökningen har följts upp. S.k. områdesnämnder har inrättats i några fall, i andra har särskilda kontaktpersoner utsetts. Polisen har också anordnat hearings i olika områden av staden. Dessa hearings har varit välbesökta.
I de delar av Haag där man har problem har polisen alltså tagit initia— tiv till områdesnämnder. En sådan nämnd består av företrädare för be— folkningen i området och av polis som tjänstgör i området. Nämnden, som enbart har rådgivande funktioner, ingår inte i polisorganisationen och bildas utan föregående kommunala beslut.
Ordförande i nämnden är en f.d. ledamot av kommunstyrelsen. Ordföranden behöver inte bo i området. Företrädarna för befolkningen i området utses av mindre föreningar och organisationer, verksamma inom området. I övrigt deltar den polisman som är chef för den enhet som svarar för området, fem polismän som patrullerar där och sex kriminalpolismän som tjänstgör i området.
I de områden som inte har områdesnämnd håller polisen kontakt med
"nyckelpersoner" i området.
Genom områdesnämnderna och kontaktpersonerna (nyckelpersonerna) räknar polisen med att uppnå följande syften, nämligen
— 1 Polisen kommer "on speaking terms" med dem som bor i områdena — 2 En "policy" för polisens verksamhet i området kan utformas
— 3 Önskemål och krav från dem som bor i området när det gäller polisens övervakande verksamhet i området kan föras fram till polisen på ett snabbt och effektivt sätt.
Målsättningen för polisen i Haag är att polismännen skall så mycket som möjligt vara synliga för allmänheten. Polischefen har därför minskat antalet kriminalpoliser till förmån för den uniformerade polisen.
Huvuddelen av patrulleringen skall ske till fots eller med cykel. Patrullering med bil skall ske i minsta möjliga utsträckning. Antalet bilar i distriktet är 40. Det betyder att det finns en bil för var 40:e uniformerade polis.
De uniformerade polismännen har tilldelats en cykel var. Polisledningen har tidigare övervägt en "pool" av cyklar men stannat för att varje polisman ges en egen cykel.
Varje polisman disponerar en bärbar radio under patrulleringen.
Antalet polisstationer i Haag är 15, varav flertalet är mindre statio— ner. De är placerade så att en patrullerande polisman aldrig har mer än tio minuter att gå till närmaste station. Det gäller de tättbefolkade områdena i distriktet. I "landsbygdsområdena" är läget annorlunda.
Haag är indelat i 64 patrulleringsområden. I varje sådant område finns en kvarterspolis (beat officer). Han tjänstgör åtta timmar om dagen, någon gång mellan kl 08.00 — 23.00. Kvarterspolisen tjänstgör ute om— kring fem timmar och använder två timmar för rapportskrivning på stationen.
Polismannen deltar i skolundervisningen i sitt område och håller kontakt med andra myndigheter i området, bl.a. socialvården.
Antalet kvarterspoliser är som nämnts 64. Den siffran bör jämföras med de 500 uniformerade polismän som är i tjänst samtidigt i distriktet i övrigt. De uniformerade polismännen är allt som allt 1 600.
En stor del av kriminalpolisen är utspridd på vaktdistrikten och statio— nerna. Denna del av kriminalpolisen har samma geografiska arbetsområden som den uniformerade polisen.
Den uniformerade polismannen gör oftast en preliminär brottsutredning på
brottsplatsen. Polismannen kallar sedan på en kriminalpolis, som hör till vaktdistriktet, för en mera fullständig utredning, om det behövs.
Cheferna för de olika arbetsområdena svarar för ledningen av både den uniformerade polisen och kriminalpolisen.
Samverkan mellan ordningspolisen och kriminalpolisen är omfattande. Det förekommer t.ex. att kriminalpolisen förstärker ordningspolisen och då patrullerar i uniform.
4.5.5 Polispersonal - administrativ personal
I den nationella poliskåren används icke polisutbildad personal men den personalen utgör endast omkring 20 procent av den totala personalstyr— kan. Frågan om den icke polisutbildade personalen skall ökas ut diskute— ras f.n. men några riktlinjer för framtiden har ännu inte dragits upp.
I de kommunala polisdistrikten är emellertid läget annorlunda. I Haags polisdistrikt används exempelvis icke polisutbildad personal för många uppgifter som på andra håll utförs av polismän. Som exempel kan nämnas personalsammansättningen på en teknisk enhet inom Haag-polisen för kri— minaltekniska undersökningar. Chefen för den är en polisman men i övrigt består enheten av administrativ personal, som inte har någon polisiär utbildning men väl den allmänna utbildning som krävs i enhetens arbete.
I kommunikationscentralen i Haag används uteslutande polismän. Man har inte diskuterat frågan hur man skall ha det i framtiden. En av cheferna för kommunikationscentralen menade att poliserna inte till någon del kan ersättas med administrativ personal.
4.5.6. Brottsförebyggande verksamhet
Det finns inte någon motsvarighet till brottsförebyggande rådet (BRÅ) i Sverige.
Den nationella polisen har först på senare tid börjat med särskilda enheter för brottsförebyggande verksamhet. Dessa enheter arbetar med frågor av det slag som är vanliga i det brottsförebyggande arbetet i Sverige.
Den lokala polisen i Haag har en särskild brottsförebyggande enhet sedan en längre tid tillbaka. Den enheten har inte heller uppgifter som skil— jer sig från dem som är vanliga i Sverige.
Brottsförebyggande verksamhet förekommer emellertid också på annat håll i polisorganisationen. Verksamheten har en stor bredd och inriktningen av verksamheten varierar of ta med hänsyn till de skilda förutsätt— ningarna i. de små områden där polisens minsta enheter verkar. Det gäller både den nationella polisen och den lokala polisen. Den brottsföre—
byggande verksamheten är i mångt och mycket en del av den allmänt över— vakande verksamheten i de små grupperna. De tidigare nämnda områdes- nämnderna och enkätundersökningarna bör också nämnas här.
4.5.7. Datafrågor
Som tidigare har nämnts finns det centrala polisiära dataregister. De är anknutna till de centrala servicefunktionerna. Den nationella polisen har därutöver datorstöd av olika slag, bl.a. för trafikövervakning och för datakommunikation.
I Haags polisdistrikt har polisen också olika former av datorstöd, bl.a. ett system för kommunikationscentralen i en stordator som staden dis— ponerar. Polisen kommer emellertid inom kort att få en egen lokal dator. Det nuvarande systemet har från början utvecklats centralt av inrikes— departementet. Utvecklings- och investeringskostnaderna har inrikes— departementet stått för.
När polisen i Haag nu går över till ett lokalt system får emellertid den lokala polisen själv stå för kostnaderna för all utveckling, investering och drift.
Den lokala polisen måste vidare ta över ansvaret för alla stordator— 1ösningar före år 1987. Polisen i Haags polisdistrikt upplevde inte det som någon nackdel utan ansåg att polisen nu kan få en utveckling som svarar mot de önskemål som den kommunala polisen själv har.
I kommunikationscentralen i Haags polisdistrikt har man ett system som väsentligt begränsar radiotrafiken. Man använder en av Bosch utvecklad utrustning och teknik. Utrustningen identifierar radiosignalerna från radiobilarna. En radiopatrull kan använda ett antal f unktionsknappar på radioapparaten för att sända uppgifter om patrullens arbete. Utrust— ningen är kopplad till polisens dator.
Numera är den sammanlagda samtalstiden via radio endast 50 — 60 procent av vad den var tidigare trots att frekvensen av uppdrag över kommunika— tionscentralen har ökat.
Utrustningen kostade runt 3 000 holländska floriner. Till detta kom kostnader för program i datamaskinen.
4.6. Storbritannien
4.6.1. Allmänt om polisväsendet
I England och Wales, som har omkring 50 milj. invånare, är polisen indelad i 43 polisdistrikt. Varje distrikt är självständigt. Totala antalet polismän är över 121 000. Kostnaderna för polisväsendet uppgår till över 2,5 miljarder pund.
Det finns inte någon motsvarighet till rikspolisstyrelsen. Home Office — inrikesdepartementet — svarar för statsbidrag till polisdistrikten. Bi— draget till ett polisdistrikt täcker 50 procent av kostnaderna. I övrigt betalas kostnaderna av lokala skattemedel. I samband med att frågorna om statsbidrag handläggs, prövar Home Office i viss utsträckning frågan om polisdistrikten driver polisverksamheten effektivt.
Genomsnittligt sett har polisdistrikten fördelat sina resurser så, att 62 procent avser uniformerad polis, 12 procent trafikpolis och 11 pro— cent kriminalpolis. Den senare siffran är avsevärt lägre än motsvarande siffra för den svenska polisen och även lägre än vad den tyska polisen redovisar.
4.6.2. Inriktningen av polisverksamheten
Under 1970—talet gick polisen i sin övervakande verksamhet successivt över till patrullering med enbart bilar. Det ledde av olika skäl till att förhållandet mellan polisen och allmänheten försämrades. Röster höjdes för en återgång till Old Fashion Beat Officers för att polisens kontakt med allmänheten skulle förbättras.
Önskemålen har lett till en radikal förändring av metoderna för patrullering i de allra flesta polisdistrikten. Samtidigt har andra ändringar genomförts i polisens interna organisation och beträffande arbetsmetoderna i övrigt.
Utryckningsverksamheten har begränsats till att omfatta uppdrag som måste utföras omedelbart — s.k. graded response. Bilpatrulleringen för denna verksamhet har därigenom kunnat minskas med 20 — 30 procent. De resurser som har vunnits genom denna ändring av verksamheten har använts för en utbyggnad av ett system med Community Constables eller Home Beat Officers, en motsvarighet till KOB i Berlin (se avsnitt 4.7). Patrulle— ringen görs även i övrigt till fots i stor omfattning. Polisverksamheten har samtidigt ändrats från att vara "Reactive Policing" till "Proactive Policing".
4.6.3. Utryckningsverksamheten
Frågan om en ny inriktning av utryckningsverksamheten har varit aktuell under många år i olika polisdistrikt. Problemen har angripits på litet olika sätt men resultatet har blivit i stort sett detsamma.
Ett av de mest kända undersökningarna av utryckningsverksamheten har gjorts i Hampshire polisdistrikt i en ort som heter Havant. Projektet började under hösten 1980.
Bakgrunden till projektet var i stort följande.
Önskemålen från allmänheten om att polisen skall komma till en brotts— plats eller till en annan plats där polisens hjälp behövs, hade under 1970—talet lett till att de polisiära resurserna huvudsakligen dimen— sionerades för en omfattande utryckningstjänst, där målet för verksam— heten var att en radiobil med en tvåmannabesättning skulle ta sig till platsen så snabbt som möjligt. Mycken möda lades också ned på att konstruera datorstödda system där polisen kunde följa utvecklingen av utryckningstiderna timme för timme och dag för dag. Statistiken lades till grund för dimensioneringen. Den här typen av verksamhet går numera under beteckningen "Fire Brigade Policing".
Krav på att bilpatrulleringen skulle minska till förmån för andra över— vakningsmetoder och önskemålet om att få tillbaka Old Fashion Beat Officers ledde till att man började ifrågasätta behovet av en så om— fattande utryckningsverksamhet.
De teoretiska utgångspunkterna var i stort följande.
Är det rätt att anta att allmänheten har ett behov av att polisen alltid kommer till platsen så snabbt som möjligt? Det kan ifrågasättas. Under— sökningar i bl.a. Wilmington i USA hade nämligen visat att allmänhetens önskemål beror av vilka förväntningar den ställer på polisen i olika fall och att frågan huruvida polisen behöver komma till platsen utan dröjsmål ofta bör ställas till den uppringande.
Undersökningarna i Wilmington visade att många önskemål om polisens hjälp inte kräver en omedelbar utryckning. Det är emellertid viktigt att polisen ger de råd som kan behövas direkt per telefon och gör upp med den uppringande om en tid då polisen bör göra ett besök på platsen.
I Hampshire gjorde man mot denna bakgrund vissa grundläggande undersök— ningar och fann att det borde vara möjligt att reducera styrkan för ut— ryckning. Antalet bilpatruller för den verksamheten borde dimensioneras för sådana uppdrag som typiskt sett käver omedelbara insatser av poli— sen. Men det måste ske på ett sådant sätt att allmänhetens tilltro till polisens förmåga i övrigt inte rubbas genom en ändrad inriktning av utryckningsverksamheten.
Undersökningar visade att polisen bör ingripa omedelbart i följande fall, nämligen
— där någons liv eller hälsa är i fara — där ett allvarligt brott pågår - där en misstänkt finns på platsen eller ett tidigt frihetsberövande är troligt — där risk för våld mot person eller egendom föreligger — där bevisning sannolikt går förlorad om inte polis omedelbart kommer till platsen.
Denna inskränkning av utryckningsverksamheten — s.k. graded response — skall emellertid inte leda till att polisen inte alls kommer till plat—
sen i andra fall. Tvärtom. I de fall det inte krävs en snabb utryckning, skall en polisman som har andra uppgifter, exempelvis en fot— eller cykelpatrullerande polisman, sändas till platsen. Den uppringande skall informeras om detta och om beräknad tidpunkt för hans ankomst till platsen.
I vissa fall kan det behövas särskilda insatser, t.ex. ett besök av en polisman som är expert i frågor som gäller brottsförebyggande åtgärder eller av en kriminalpolis. Då skall man avtala tid för ett sådant besök med den uppringande.
Graded response tillämpas numera i Havant. Innan polisen började till— lämpa systemet utfördes 89 procent av utryckningarna med bilpatruller, sex procent av fot— eller cykelpatrullerande polismän och fem procent av annan enhet, t.ex. kriminalpolis.
Ett år senare hade användningen av bilpatruller minskat till 68 procent. Fot— eller cykelpatrullerande polismän svarade för 23 procent och krimi— nalpoliser m.fl. för nio procent. Jämfört med förhållandena i september 1980 hade alltså polisen i Havant minskat bilpatrulleringen i utryck— ningsverksamheten med 21 procent och ökat andelen uppdrag där fot— och cykelpatruller svarat för uppdragen med 17 procent.
I februari 1982 hade ytterligare förskjutningar skett. Fot— och cykel- patrullerna svarade då för nära 28 procent av uppdragen och bil- patrullerna för drygt 63 procent.
Allmänheten har enligt uppgift inte framfört några klagomål med anled— ning av förändringarna.
En annan effekt av den ändrade inriktningen av utryckningsverksamheten är att körsträckorna har minskat kraftigt.
4.6.4. Den allmänna övervakningen
Under senare år har den allmänna övervakningen ändrat karaktär. Under många år ledde motoriseringen inom polisväsendet till att övervaknings— tjänsten blev alltmer bilburen. Bilpatrulleringen blev särskilt markant i de polisdistrikt som inte kunde fylla sina bemanningsplaner på grund av vakansläget.
På många håll försökte man visserligen kombinera bil- och fotpatrulle— ring genom vad som har kallats PANDA CAR System eller Unit Beat Policing. Polismannen utrustas med en liten bil för transport mellan de områden som skall fotpatrulleras. Även detta system omfattade i prakti- ken ofta enbart bilpatrullering.
Man har numera infört ett system där fot— och cykelpatrulleringen kunnat utökas genom att bilpatrulleringen för att hålla en beredskap för ut— ryckningsverksamheten har minskat. Uppgifter om hur detta har skett har
nyss berörts. Även bilpatrulleringen för andra ändamål har minskats så långt som möjligt. En annan faktor som verkar i samma riktning är inför— andet av små patrullområden för Home Beat Officers.
4.6.5. Home Beat Officers
En Home Beat Officer har behörighet och skyldighet att utföra alla de sysslor som ankommer på den engelska polisen. Han skall vara vad engels— männen kallar en Omnicompetent Constable eller Old Fashion Beat Officer. Han skall givetvis kunna få hjälp av sina kollegor, kriminalpolisen och andra enheter inom polisen när han behöver det.
En Home Beat Officer ansvarar liksom en KOB i Berlin för ett litet om— råde och har där som primär uppgift att hålla kontakten med de boende i området. Han tjänstgör i uniform och fotpatrullerar så mycket som möjligt.
Home Beat Officers, som skall vara erfarna polismän, har i regel sina ansvarsområden utanför stadskärnan i en större tätort och i mindre tät- orter på landet. Även rena landsbygdsområden kan ingå i ansvarsområdena. I en stadskärna med övervägande kontorslokaler har man visserligen fot— patrullering men inte av Home Beat Officers.
4.6.6. Ordningspolisens uppgifter när det gäller brottsutredning
Som framgår av de uppgifter om fördelningen av poliser för ordnings— och kriminaluppgifter som har lämnats i det inledande avsnittet om förhåll— andena i Storbritannien, utgör kriminalpolisen en avsevärt mindre del av poliskåren än i Sverige. Siffran är i genomsnitt 11 procent mot omkring 30 procent i Sverige. Förklaringen till det är att ordningspolisen i England svarar för en rad utredningsuppgifter på brottsplatserna och att den dessutom svarar för ett större antal utredningar än i Sverige.
Liksom i Förbundsrepubliken Tyskland svarar ordningspolisen för många åtgärder i samband med att den kallas till brottsplatsen. I den mån ord— ningspolisen anser sig behöva hjälp vid utredningen på platsen kallar den på kriminalpolisen. Många utredningar om brott slutförs av ordnings— polisen i samband med besöket på brottsplatsen eller omedelbart i an— slutning till detta besök. Det tycks vara en medveten strävan att ord— ningspolisen skall avsluta så många utredningar som möjligt i okompli— cerade fall.
Undersökningar om arbetsmetoder har bl.a. utförts genom Home Office. Enligt en av dessa undersökningar kan brottsutredningar indelas i två huvudkategorier, nämligen de i vilka indentifieringen av den misstänkte är lätt och sådana där det är svårt.
Kriminalpolismännen använder mycket av sin tid till annat än att få fram en misstänkt (detection). Större delen av deras tid går åt till att
ställa i ordning ärendena för åtal.
Den skicklighet och den tid som de lägger ned på detta arbete bör enligt dessa undersökningar typiskt sett leda till att antalet fällande domar i ärendena blir fler än annars. Man konstaterar också att det i ett stort antal ärenden till mycket liten del är fråga om att utnyttja kriminal— polismannens skicklighet att få fram en misstänkt (detection). Uppgiften (detection) kan därför enligt dessa undersökningar ofta med fördel läm— nas över till ordningspolisen.
Man konstaterar också att kriminalpolisen är kostsam och att utgången av dess arbete i här avsedd del ofta är oviss. Kriminalpolisens arbete bör därför koncentreras till fall som är mycket viktiga och där det är tro- ligt att arbetet leder till framgång.
Undersökningarna har också lett till slutsatsen att kriminalpolisens arbetsbelastning inte bör mätas i antalet ärenden som är avklarade eller balanserade, triviala och allvarliga i en blandning.
Arbetsbelastningen bör i stället mätas i kvaliteten på ärendena, t.ex. brottets svårighetsgrad, antalet misstänkta etc. Mer vikt bör också läggas på uppgifter om antalet personer som blir dömda i de utredningar som kriminalpolisen gör och mindre till förändringarna i uppklarings— procenten.
4.6.7. Neighbourhood Watch
Neighbourhood Watch (i fortsättningen förkortad NW) är en företeelse som ursprungligen växte fram i USA. Under senare år har den fått fotfäste i England och även utvecklats vidare där.
NW bildas på initiativ av de boende i ett område. Polisen har emellertid genom olika åtgärder sagt sig vilja stödja sådana initiativ, om större delen av dem som bor i området vill ha en ordning med NW.
Vad är då NW? 1 Sverige finns inte någon motsvarighet.
Polisen brukar beskriva NW som ett sätt för de boende i ett område att hjälpa polisen genom att ge den de extra ögon och öron som behövs för att minska brottsligheten i området. Det gäller för de boende - i vånin— gar, villor eller andra bostäder - att förena sig i ansträngningarna att skydda sig själva och sina grannar. Det skall bl.a. ske genom att de boende anmäler till sin lokala polis allt misstänkt som de hör och ser. En medlem av en NW måste vara intresserad av uppgiften, vara vaksam och en god granne.
Polisen ställer inte något krav på storleken av en NW. Den kan omfatta allt från några familjer utmed en gata till större områden.
Varje NW avser ett klart avgränsat område. En medlem utses av de övriga
till sammankallande. Sammankallanden har till uppgift att hålla den löpande kontakten med kontaktmännen på gatorna i området och med den lokala polisen.
Den sammankallande skall rekrytera kontaktmän för de gator som ingår i området, arrangera kontaktträffar med polisen när det gäller brottsföre— byggande åtgärder av olika slag och anordna andra träffar med kontakt— männen.
Kontaktmannen för en gata skall hålla kontakt med dem som bor på gatan. Kontaktmannen skall vidare sprida brottsförebyggande broschyrer och annat material bland medlemmarna och hjälpa dem med Operation Märkning. Den kanske viktigaste uppgiften är att sprida ett nyhetsblad bland med— lemmarna. I detta ges medlemmarna information om den senaste utveck— lingen av till polisens kännedom komna brott inom området, hur de har begåtts — metoder etc.
Det är emellertid den enskilde medlemmens insatser som ger NW dess mening. Det är medlemmens dagliga intresse för uppgiften som är den faktor som bestämmer om NW når framgång. Den enskilde medlemmens roll är
— att vara uppmärksam på brott eller händelser som han eller hon misstänker kan vara brottsliga i och runt husen i området
— att omedelbart rapportera sina iakttagelser på det sätt som anges i en folder som polisen tillhandahåller
— att ge den lokala polisens expert möjlighet att göra en undersökning av säkerhetsskyddet i sitt hem. Undersökningen är gratis och avser bl.a. råd om lås, säkringar av dörrar och fönster samt kanske också alarm
- att märka sin egendom i Operation Märkning. Kontaktmannen hjälper medlemmen
— att genom att vara en god granne förhindra brott och öka livskvaliteten i området.
NW syftar till att reducera sådana brott som inbrott, bilstölder, gatu— brott och skadegörelse. Erfarenheten visar att NW är effektiv när det gäller sådana brott — den stora mängden av brott mot medborgarna. Blotta existensen av NW anses verka avskräckande på många kriminella.
Det faktum att de flesta rapporter kommer att visa sig vara en rök utan eld, skall inte avhålla medlemmen från att rapportera. Det är bättre att man ringer polisen en gång för mycket än en gång för litet. Är det en situation som medlemmen anser kräva ett omedelbart ingripande av polisen, skall han ringa 999 — en motsvarighet till 90 000 i Sverige. I annat fall skall den polisman som har området på sin lott kontaktas.
I avskräckande syfte sätter medlemmarna upp märken på sina hus som visar att de är medlemmar i NW. Ett sådant märke kan sättas på en dörr eller vid en tomtgräns. På lyktstolpar vid de gator som leder in till området sätter man upp skyltar av samma material som vägskyltar och i stort sett lika stora. De anger att här kommer ett område med en NW.
Medlemmen i NW får inte i något fall uppträda som ett slags medborgar— polis och exempelvis patrullera i området. Polisen har sagt ifrån att den inte vill stödja verksamheten om de boende försöker ta lagen i egna händer.
NW är en löslig organistion, i regel utan någon speciell form eller med stadgar. Medlemmarna kan när som helst lämna en NW.
Kos:naderna för NW faller på medlemmarna men polisen betalar vissa ex— penser. Polisen svarar sålunda för visst informationsmaterial, märken att sättas på fönster eller invid tomtgränser, gatumärken och kost- naderna för kontorsoffset av NW:s nyhetsblad. Polisen medverkar också med brottsförebyggande artiklar i bladet och uppgifter om brott i om— rådet och brottstrender.
4.6.8. Polisens kontakt med kommunerna
Polisdistrikten i England är stora jämfört med distrikten i Sverige. Som tidigare har nämnts är emellertid distrikten indelade i små områden, bl.a. för patrullering av s.k. Home Beat Officers. Genom denna indelning kan kommunerna och även mindre administrativa enheter sägas ha en "egen polis".
På senare år har polisen lagt stor vikt vid att få ett löpande samråd med kommunerna men även med befolkningen i mindre tätorter. Det finns inte några regler för organisationen av detta samråd.
Formerna för samrådet varierar. De är helt beroende av de lokala för— hållandena. I större tätorter finns det stående kommittéer med repre— sentanter för de lokala politiska organen. I andra fall kan kommittéerna ha en mer blandad sammansättning. Många andra former för samråd före— kommer. Den lokala polisen deltar exempelvis på några håll i försam— lingsmöten på landsbygden (Parish Council meetings).
4.6.9 Polispersonal — administrativ personal — teknik
Sedan några år intresserar sig polisdistrikten särskilt för frågor som gäller fördelningen av resurserna i distrikten. I det sammanhanget dis— kuteras frågan vilka uppgifter som lämpligen bör föras över från polis— personal till administrativ personal. Ett av skälen till detta intresse är att kostnaderna för administrativ personal i regel är avsevärt lägre än för polispersonal. Home Office har också tagit upp frågan i olika
102. Förhållandena i några andra länder SOU l985:62 |
sammanhang. , I ett cirkulär till polisdistrikten år 1983 har Home Office behandlat faktorer som har särskild vikt i de bedömningar som Home Office har att göra. Först och främst prövar Home Office om resurserna i ett polis- distrikt används på bästa sätt. I det sammanhanget analyseras frågan om administrativ personal och teknik har utnyttjats på bästa sätt så att polispersonal har kunnat frigöras för operativa uppgifter. Home Office framhåller därvid särskilt att departementet inte kan bevilja en ansökan om ytterligare bidrag, om det i distriktet finns polismän som har sådana uppgifter som lämpligen kan utföras av administrativ personal till lägre kostnader.
Cirkuläret har lett till att alla polisdistrikt numera undersöker i vad mån administrativ personal lämpligen kan användas för uppgifter som traditionellt har utförts av polismän.
Distrikten gör också undersökningar när det gäller ADB och annat teknikstöd, trots att polisdistrikten redan i dag har ett omfattande datorstöd för många rutiner. Distrikten har ett fullt ansvar för ADB— utvecklingen inom sina distrikt.
4.6.10 Metropolitan Police i London
Metropolitan Police i London är ett stort distrikt med sju - åtta milj. invånare och drygt 26 000 poliser. Ytan omfattar över 200 kvadratkilo— meter.
De allmänna principer som har nämnts i det föregående gäller i stort även här. Polisen försöker införa Home Beat Officers i stor omfattning och fotpatrullering. Organisationen i distriktet ses över i syfte att decentralisera beslutsfunktioner och minska administrationen till förmån för det egentliga polisarbetet.
Av särskilt intresse är den mycket snabba utveckling av Neighbourhood Watch som har skett under de senaste åren. Nu omfattar NW omkring 500 000 personer och rörelsen växer alltjämt starkt. NW varierar i storlek från några hundra hushåll till ] OOO-talet hushåll.
4.6.11 Sussex polisdistrikt
Sussex polisdistrikt, som omfattar Sussex*s County, har 1 300 000 in— vånare och drygt 2 800 polismän. Ytan är omkring 378 kvadratkilometer. Polistätheten är 11475 eller som genomsnittet för Sverige.
Distriktet är indelat i fem avdelningar (divisions) med an5var för olika delar av grevskapet. Avdelningarna är underindelade i sammanlagt 20 en— heter (subdivisions). Varje sådan enhet är sedan uppdelad i mindre områden.
En underavdelning (subdivision) är Brighton, en känd badort, som har en befolkning av knappast 150 000 invånare. Det sammanlagda antalet polis— män, chefer inräknade, är 355. Underavdelningen är uppdelad i 23 patrullområden. Antalet bilar för utryckning är sex, antalet bilar för annan övervakning fyra, antalet motorcyklar sju och antalet cyklar tre. Kriminalpolisen, som består av 40 polismän, disponerar tio bilar.
Sussex polisdistrikt arbetar efter samma principer som har antytts i det föregående. Home Beat Officers är vanliga utanför själva stadskärnan. Liksom i London har Neighbourhood Watch utvecklats mycket snabbt under senare är.
4.7. Förbundsrepubliken Tyskland
Delstaterna i Förbundsrepubliken Tyskland svarar för polisen inom sina gränser, även i ekonomiskt avseende. För Berlin, som är en egen delstat, gäller i viss mån särskilda förhållanden. Berlin har nämligen på det polisiära området även uppgifter som i fråga om andra stater ligger på federal nivå. Berlin svarar till omkring 50 procent för kostnaderna för polisen i Berlin. Återstoden betalas av de federala myndigheterna.
På den federala nivån förs vissa register, kriminaltekniska under— sökningar utförs m.m. Nu nämnda uppgifter är samlade i Bundeskriminalamt i Wiesbaden. Dessutom svarar, utom när det gäller Berlin, federala myndigheter för skyddet vid gränserna genom det s.k. Bundesgrenzschutz.
4.7.1. Berlin 4.7.1.I Allmänt om organisationen
Berlin består av knappt två milj. invånare. Berlin är en delstat i Förbundsrepubliken Tyskland. Antalet ordningspoliser är omkring 12 800 och kriminalpoliserna 2 200. Antalet poliser i förhållande till invånar— na är alltså relativt stort. Det finns en överenskommelse mellan myndig— heterna i delstaterna att riktmärket bör vara omkring en polisman på 400 invånare. Polistätheten är avsevärt högre i Berlin.
När man jämför siffrorna för Berlin med motsvarande siffror för polis— organisationer i andra länder, bör man emellertid hålla i minnet att polisen i Berlin, förutom egentlig polisverksamhet, har en rad uppgifter som ligger på andra organ än polisen i andra länder.
Polisen lyder under delstatens inrikesministerium. Chefen för polisen i Berlin, en polispresident, är vald till sitt ämbete av delstatsparla— mentet. Under presidenten finns tre avdelningar, nämligen en administra— tiv avdelning, en polisavdelning och en avdelning för särskilda upp— gifter. Av intresse i detta sammanhang är polisavdelningen.
Polisavdelningen är uppdelad i fem direktioner. Var och en av dem svarar för en del av Berlin. En direktion är i sin tur indelad i mindre geogra— fiska områden, s.k. Abschnitten — i fortsättningen kallade under— distrikt.
Antalet underdistrikt per direktion varierar mellan två och fem. Varje underdistrikt har en polisstation.
Inom underdistriktet finns både ordningspolis och kriminalpolis. De lyder under en gemensam ledning i underdistriktet. Dessutom finns ett stort antal ordningspoliser för särskilda kontaktuppgifter.
Centralt i Berlin finns en kommunikationscentral. Utryckningsverksam— heten leds därifrån. Underdistrikten svarar emellertid för personal och bilar för den verksamheten. Centralt finns också personal för kriminal— tekniska undersökningar och kriminalpolis för svåra och övergripande utredningar. Omkring 1 000 av de 2 200 kriminalpoliserna är centralt placerade.
4.7.I.2 1974 års reform
Den nuvarande organisationen genomfördes år 1974. Före reformen hade man 112 verksamhetsområden i Berlin, s.k. revir.
Till grund för reformen låg en undersökning som hade gjorts av en fristående konsult på uppdrag av delstatsparlamentet. Genom reformen vill man bl.a. förbättra förhållandet mellan allmänheten och polisen. Under många år hade den tekniska upprustningen av polisen lett till att praktiskt taget all patrullering utfördes med bil. Fotpatrulleringen hade trängts tillbaka. Kontakten med medborgarna hade försämrats. Man ville komma tillbaka till en ordning med "ein Schutzmann an der Ecke", en fotpatrullerande polisman, känd av medborgarna i området där han patrullerade.
En grundsten i reformen var därför att åstadkomma många små kontakt— områden, s.k. Kontaktbereiche, där en ordningspolis hade till uppgift att svara för kontakterna med medborgarna i området. Antalet sådana områden är nu 756. En annan viktig punkt i reformen — en punkt som också syftade till att förbättra förhållandet mellan polisen och allmänheten — var en medveten strävan att öka fotpatrulleringen och samtidigt minska patrulleringen med bil.
4.7.1.3 Verksamhetsplanering inom ordningspolisen
För att uppnå de mål som sattes upp vid reformen år 1974 görs numera en noggrann planering av verksamheten för den uniformerade polisen vid varje underdistrikt.
Planeringen tar i första hand sikte på följande punkter, nämligen
— bastjänsten — allmän patrullering — kontaktpoliserna.
Bastjänsten (Regeldienst) avser de polismän som behövs för att tjänsten på polisstationen skall fungera men också för en god utryckningsverk— samhet.
Den senare verksamheten dimensioneras endast för de fall som typiskt sett kräver en omedelbar utryckning. För andra fall skall de planerade resurserna för allmän patrullering tas i anspråk. Det förutsätts exem— pelvis att en fotpatrullerande polisman skall kunna beordras att besöka en person som har ringt upp kommunikationscentralen för hjälp i någon, icke brådskande angelägenhet. Kontaktpoliserna tas inte i anspråk för annat än uppgifter inom sina respektive kontaktområden.
Den nu beskrivna planeringen innebär att de resurser som planeras för utryckningsverksamhet är avsevärt mindre än före 1974 års reform. De polismän som numera avdelas för utryckningsverksamhet kommer i mycket stor utsträckning bara att få ägna sig åt angelägna uppdrag.
Resurserna för utryckning är klart mindre än den styrka som måste av— delas för utryckning i svåra och trängda lägen. Planeringen avser sna— rare vad som krävs för normalfallen. Polisen i Berlin har förlagt tjänstgöringstiderna på ett annat sätt än tidigare. De utredningar som har gjorts visar att behovet av personal nattetid inte är så stort som tidigare tjänstgöringslistor förutsatte. Numera finns därför mer perso— nal tillgänglig på dagtid än tidigare.
Resurser måste emellertid finnas i beredskap för det fall att behovet av personal för utryckningsverksamhet skulle bli större än i ett normal— fall. Det händer inte så sällan att sådana resurser behövs vid någon tidpunkt på dygnet. En sådan beredskap finns därför alltid i de planera- de resurserna för allmän patrullering.
De polismän som avdelas för allmän patrullering skall i regel ägna sig åt fotpatrullering så långt det är möjligt eller utföra särskilda upp— drag, exempelvis besöka någon person i underdistriktet som har begärt hjälp per telefon i någon, icke brådskande angelägenhet. Polismännen är alltid försedda med bärbara radioapparater och kan därför nås av led— ningen i underdistriktet eller kommunikationscentralen. Om läget kräver det kan de bemanna en bil, som kan användas för utryckningsverksamhet.
En kontaktpolis används aldrig för utryckningsverksamhet och är inte utrustad med fordon men väl med bärbar radio.
För att illustrera planeringen kan här nämnas att ett av underdistrikten hade följande planering för en månad, nämligen
- bastjänst (27 man x 4 skift) 108 - allmän patrullering (10 man x 4 skift) 40 - civil patrull (14 man x 1 skift) 14 - kontaktpolis (23 man x 1 skift) 23
Sunma 185
Underdistriktet omfattar drygt 52 000 boende och ett ömråde av drygt sex kvadratkilometer.
Vid den uppföljning som gjordes efteråt kunde man konstatera att även den polispersonal som avsetts för bastjänst i viss utsträckning kunnat användas för allmän patrullering vid tider då utryckningsverksamheten inte var så intensiv.
Det planeringssystem som nu används tillkom i samband med 1974 års reform. Bemanningsplanerna reviderades emellertid så sent som under hösten 1984. Målen för planeringen är alltjämt desamma som år 1974.
I sammanhanget bör nämnas att planeringssystemet har inneburit att fotpatrulleringen ökat avsevärt jämfört med vad som var fallet i det äldre systemet. Enligt uppgift användes tidigare över 22 300 arbets- timmar per vecka i utryckningsverksamhet. Nu är den siffran 20 800. Vad man har vunnit satsas på fotpatrullering och annan kontaktskapande verksamhet.
4.7.1.4 Kontaktpoliserna
Kontaktpoliserna kom till i samband med 1974 års reform. En kontaktpolis brukar benämnas KOB — en förkortning för Kontaktbereichsbeamte. Förkort— ningen används i det följande.
Ett kontaktområde är i genomsnitt omkring 0,5 kvadratkilometer stort. Antalet boende inom området är i regel runt 3 000, men det förekommer områden som har ett mindre antal boende. Antalet kontaktområden och därmed KOB är som tidigare har nämnts 756. För att bli KOB måste polismannen vara minst 40 år, ha tjänstgjort i tio år i polisyrket och vara speciellt lämpad för KOB-arbete. Efter uttagningen till KOB ges polismannen en kort utbildning för uppgiften.
När det gäller arbetsuppgifterna bör framhållas att en KOB har alla de uppgifter som ankommer på en polisman. Hans primära uppgift är emeller— tid att vara en kontaktyta med de boende och arbetande i. området. Upp— gifterna är i stort
— att hålla kontakt med de boende och arbetande i området — att ge "medmänsklig hjälp" (mitmenschliche Hilfeleistung) — att bekämpa brott i området — att ge åkt på trafiken inom området — att försöka avvärja faror, som kräver ett
omedelbart ingripande — att utföra vissa utredningar och hjälpa de boende till rätta när de begär hjälp i kontakter med andra myndigheter.
KOB skall försöka förbättra kontakten med enskilda, institutionerna och organisationerna inom området. KOB skall ge upplysningar, råd och hjälp i konkreta fall. Kontakten skall alltid tas på den plats som den boende eller den arbetande önskar. Uppgifterna skall även i övrigt utföras där den som begår hjälp önskar det.
KOB skall ge "medmänsklig hjälp" vid sidan av sina rent polisiära upp— gifter när han finner det nödvändigt och förenligt med sina polisiära uppgifter i övrigt. Han skall därvid särskilt tänka på gamla, handi— kappade, ensamstående och de som har kommit i nöd utan egen förskyllan. KOB skall ge den konkreta hjälp som behövs övergångsvis innan de hjälp— sökande har kommit i kontakt med den ansvariga myndigheten.
I förhållande till alla boende och arbetande inom området har KOB att på förfrågan hjälpa dem till rätta med uppgifter om vilka myndigheter som bör kontaktas. KOB skall inte bara ange vilken myndighet som är ansvarig utan försöka hänvisa till rätt instans eller tjänsteman inom myndig- heten.
När det gäller brottsbekämpningen skall KOB bl.a.
— övervaka strategiska platser — medverka vid brottsförebyggande rådgivning — understödja kriminalpolisen med orts— och sakkännedom — säkra bevis på brottsplatsen och vidta andra åtgärder som en polisman som kommer först till en brottsplats skall göra, inbegripet upptagande av brottsanmälan på brottsplatsen — medverka vid person— och sakspaning — medverka i ungdomsarbetet och i miljövärden.
I synnerhet skall KOB fungera som kriminalpolisens förlängda arm i för— hållande till de boende och arbetande inom området när det gäller att förbättra medborgarnas självskydd mot brott. KOB skall råda enskilda i fråga om olika tekniska skyddsmetoder och ge dem tips om hur man bör förhålla sig för att undgå inbrott, stöld, överfall, bedrägeri och dylika brott.
När det gäller bekämpningen av gatubrotten skall KOB inom ramen för den normala fotpatrulleringen särskilt se till parkerade bilar, uppmärksamma stölder från och ur automater och bilar, misshandelsfall, sexualbrott, rån, skadegörelse och svåra brott på gatorna. Han skall också uppmärk— samma övergångsställen på trafikerade leder inom området, i synnerhet vid skolor.
När det gäller olika former av faror, som inte är rent polisiära, har
KOB särskilda uppgifter, eftersom han förutsätts känna sitt område väl. Han skall exempelvis skydda lekande barn i farliga situationer och ge akt på faror i miljön.
KOB tjänstgör 40 timmar i veckan. Han är själv ansvarig för sitt arbete och kan förlägga sin tjänstgöring till tider som han själv bestämmer, efter samråd med befälet på underdistriktet. Polismannen skall alltid tjänstgöra i uniform och tjänstgöra ensam.
Minst hälften av hans tjänstgöring skall alltid förläggas utom statio— nen. Det förutsätts att han då fotpatrullerar, i den mån han inte be— söker någon av de boende och arbetande inom området. Som regel ligger området så nära polisstationen att KOB kan gå dit på kort tid. Går inte det, skall polismannen använda kommunala tranportmedel.
Kravet på tjänstgöring utanför polisstationen kan som regel uppfyllas. Man räknar med att 85 procent av tjänstgöringstiden kan användas för utåtriktat arbete och endast 15 procent till skrivarbete på stationen.
Varje KOB har ett visitkort som används i kontakterna med de boende och arbetande i hans distrikt. KOB använder alltid visitkortet när han talar med en person i det område där han verkar, om han inte känner personen. Uppgifter om KOB och en KOB:s arbetsuppgifter sprids till de boende inom området genom en liten broschyr. Där anges vilka möjligheter polisen har att hjälpa till i olika avseenden. På broschyren fästes KOB:s visitkort. Broschyren hålls också tillgänglig på stationerna. Där kan man alltså på detta sätt få information om namn, adress och telefon för KOB i resp. område.
4.7.I.5 Förhållandet ordningspolis — kriminalpolis
Ordningspolisen kommer som regel först till en brottsplats. Ordnings— polismannen har till uppgift att då vidta de allra första åtgärderna på brottsplatsen. Han skall ta upp brottsanmälan och säkra spår. Han skall också vidta de spaningsåtgärder som behövs och hålla vittnesförhör osv.
Några klara gränser mellan vad som ankommer på ordningspolis och krimi— nalpolis finns inte. Det löses i det praktiska arbetet på det sättet att ordningspolismannen kallar på kriminalpolis när han anser det påkallat.
Ordningspolisen klarar i regel av alla "småbrott". Den utredning som krävs i dessa fall svarar ordningspolisen för. När det gäller svårare brott tillkallar ordningspolismannen alltid kriminalpolis.
4.7.l.6 Förhållandet polismän - administrativ personal Administrativ personal används i ökande utsträckning för uppgifter som
tidigare helt låg på polispersonal. Administrativ personal gör exempel— vis vissa slag av utredningar i okomplicerade fall och kriminaltekniska
utredningar. Utvecklingen mot en ökad användning av administrativ perso— nal fortsätter. Man räknar emellertid f.n. inte med att ersätta polis- männen till någon del i kommunikationscentralen, som kommer att få ett nytt och mer omfattande datorstöd inom något år.
4.7.2. Hamburg 4.7.2.l Allmänt om organisationen
Antalet invånare i Hamburg, som betraktas som en delstat, är omkring 1,6 milj. Antalet personer som arbetar i staden eller av andra skäl kommer in i staden för längre eller kortare tid anses uppgå till fem milj. Hamburg omfattar en yta av 754 kvadratkilometer. Poliskåren i Hamburg är organiserad i fyra polisdirektioner. Ordningspolisen arbetar inom 29 polisrevir. Varje revir har en polisstation. Antalet ordnings- poliser i Hamburg är 5 775 och antalet kriminalpoliser 300. Polistät- heten i Hamburg är alltså avsevärt lägre än i Berlin men högre än den rekommenderade genomsnittssiffran för Förbundsrepubliken Tyskland som helhet.
4.7.2.2 Inriktningen av övervakningsverksamheten
Liksom i Berlin har polisen i Hamburg särskilt intresserat sig för in— riktningen av den övervakande polisverksamheten. Den ordning som numera tillämpas kom till efter en undersökning av polisverksamheten i staden som gjordes av en fristående konsultfirma, f.ö. samma konsult som undersökte polisverksamheten i Berlin. Kännetecknande för inriktningen av övervakningsverksamheten är liksom i Berlin betoningen av kontakten med allmänheten. Fotpatrullering i alla former prioriteras framför bil— patrullering. Polisen har därför försökt dimensionera utrycknings- verksamheten till fall som kräver en omedelbar utryckning för att frigöra resurser för främst fotpatrullering. Särskilda kontaktpoliser har dessutom placerats ut på olika håll i staden. För att illustrera vad den förändrade inriktningen av verksamheten har inneburit kan nämnas att antalet timmar för fotpatrullering numera ligger mellan 3 000 — 3 500 per vecka. Planeringen av den uniformerade polisens arbete är emellertid inte upplagd på samma sätt som i Berlin.
4.7.2.3 Kontaktpoliser
I Hamburg har man liksom i Berlin särskilda kontaktpoliser. Man kallar dem BNB, en förkortning för Bärgernahe Beamte - direkt översatt en med— borgarnära polisman.
Arbetsuppgifterna för en BNB överensstämmer med dem som en KOB har i Berlin med den skillnaden att BNB inte har de allmänt sociala uppgifter som ankommer på en KOB. En BNB skall visserligen även i detta hänseende hjälpa de boende och arbetande inom sitt område men hjälpen skall be— gränsas till upplysningar. BNB har inte någon skyldighet att lämna
konkret hjälp i frågor som primärt ankommer på annan myndighet.
BNB är alltid uniformerad och patrullerar ensam till fots inom sitt område.
BNB finns främst av ekonomiska skäl inte inom alla delar av Hamburg. An— talet BNB är nu 174 och polismännen har placerats i sådana områden som anses behöva BNB i första hand.
4.7.2.4 Ordningspolisen och brottsutredningarna
Vad som har sagts om de arbetsuppgifter som ankommer på ordningspolisen i Berlin gäller även för polisen i Hamburg. Ordningspolisen svarar i stor omfattning för utredningar på brottsplatserna, även om statistik saknas som belyser detta förhållande.
4.7.3. Bonn 4.7.3.I Allmänt om polisen
Antalet invånare i Bonn är 475 000. De polisiära problemen i staden är speciella när det gäller objektbevakning. Det går åt relativt stora resurser för bevakning av federala offentliga byggnader och av ambassa— der. Antalet poliser för ren objektbevakning är därför relativt stort. De redovisas inte i den följande framställningen.
Polisen i Bonn är indelad i fem underdistrikt. Varje sådant distrikt har en polisstation. Dessutom finns ytterligare en indelning i kontakt— områden. Bonn-polisen har nämligen en motsvarighet till KOB i Berlin och BNB i Hamburg. Dessa poliser kallas BED-poliser. BED är en förkortning för Bezirks- und Ermittlungsdienst.
4.7.3.2 Inriktningen av övervakningsverksamheten
Liksom i Berlin och Hamburg försöker polisen patrullera till fots så mycket som möjligt. Det sker som ett led i arbetet på att förbättra för— hållandet mellan polisen och allmänheten. För att resurser skall kunna frigöras för fotpatrullering måste i första hand utryckningsverksamheten med bilpatrullering begränsas till fall där det krävs ett omedelbart ingripande av polisen och den allmänna övervakningen måste inriktas mot fotpatrullering i alla fall där det är lämpligt och i övrigt möjligt.
4.7.3.3 Kontaktpoliser
BED har i princip samma uppgifter som KOB i Berlin men är liksom BNB i Hamburg inte så socialt inriktade i sitt arbete.
Antalet BED är 92. Hela staden är indelad i BED—områden. BED förekommer både i innerstaden och i dess utkanter.
I en förort till Bonn — Tannenbusch — med omkring 25 000 invånare i om— växlande höghusbebyggelse och landsbygd — finns 12 poliser stationerade. Sju av dem används för att bemanna en patrullbil under de mest arbets— tyngda timmarna på dygnet. I övrigt litar man till utryckningsverksam— heten i Bonn.
Resten av styrkan — fem man — består av BED med ansvar för var sitt område i Tannenbusch.
4.7.3.4 Förhållandet mellan ordningspolis och kriminalpolis
Ordningspolisen skall liksom i Berlin och Hamburg vidta en rad åtgärder som kan ses som uppgifter som tidigare ankom på kriminalpolisen.
I Berlin och Hamburg finns som tidigare har nämnts inte några klara gränser mellan de arbetsuppgifter som ankommer på ordningspolis och på kriminalpolis. I Bonn har emellertid polisledningen utfärdat bestämmel— ser i ämnet med sikte på att lägga fler uppgifter på ordningspolisen än tidigare.
Ordningspolisen svarar alltjämt enbart för de okomplicerade fallen. Ordningspolisen utreder emellertid med dessa utgångspunkter 30 procent av alla anmälda brott mot SGB - Strafgesetzbuch — en motsvarighet till brottsbalken— och 70 procent av alla anmälda brott.
4.7.4. Hessen
Delstaten Hessen omfattar en yta av 21 000 kvadratkilometer och har en befolkning av 5,5 miljoner invånare. Delstaten består av 21 regioner (Landkreise), fem städer som inte hör till någon region och 421 kommu— ner.
Polisen i delstaten lyder under inrikesministeriet. Antalet polismans- tjänster i delstaten är omkring 15 000.
4.7.4.I Poliskåren i Wiesbaden
I Wiesbaden finns en större poliskår, vars arbetsområde är staden Wiesbaden, som är en stad utanför den regionala indelningen och som har i runda tal 270 000 invånare, samt en angränsande region (Landkreis) med omkring 100 000 invånare.
Antalet tjänster i kåren är 720 för uniformerad polis och 158 för kriminalpolis. Kriminalpolisen är alltså knappt 20 procent av kåren.
De uniformerade poliserna är placerade på relativt många polisstationer. Varje station har i staden Wiesbaden mellan 32 — 100 polismän.
Den region (Landkreis) som hör till Wiesbadens poliskår omfattar till stor del landsbygd. Antalet polismän per polisstation inom regionen är avsevärt mindre än i staden Wiesbaden, i något fall endast några enstaka polismän.
Den uniformerade polisen patrullerar mestadels i bil. Fotpatrulleringen beräknas uppgå till omkring tio procent av den totala patrullerings— tiden.
Den uniformerade polisen svarar i stor utsträckning, liksom i förbunds— republiken i övrigt, för enklare utredningar. Sådana utredningar slut— förs i många fall av uniformerade poliser vid en särskild enhet för utredningar (Bezirk— und Ermittlungsdienst). Personalen på enheten tjänstgör i skift, dock ej i nattskift. Den uniformerade polisen svarar enligt uppgift för 50 procent av alla utredningar om brott.
Polisen i Wiesbaden har i olika omgångar försökt utveckla metoder för att åstadkomma ett bättre förhållande till allmänheten. Försök att in— föra kontaktpoliser enligt den modell som tillämpas i Berlin har gjorts i Darmstadt. Försöken var emellertid inte framgångsrika. Nu prövas en annan model i Wiesbaden. Polismännen vid den särskilda enheten för ut— redningar inom ordningspolisen har fått geografiska ansvarsområden i stället för ett ansvar för olika slag av utredningar. Polisen räknar med att personalen inom den särskilda enheten på detta sätt kommer att bli mycket förtrogen med problemen inom sina områden. Man räknar också med att de boende inom områdena kommer att lära känna de polismän som har det primära ansvaret för områdena.
Försöken i Wiesbaden har pågått för kort tid för att man skall kunna säga något säkert om utfallet.
Administrativ personal används i relativt liten utsträckning. Under se- nare år har medlen till polisverksamheten inom poliskåren i Wiesbaden, liksom till den delstatliga verksamheten i övrigt, minskats. Det har bl.a. gått ut över antalet anställda i kåren. Önskemål om nya tjänster har inte kunnat tillgodoses. Alla strävanden att delvis ersätta polismän med administrativ personal har skjutits på framtiden.
4.7.4.2 Poliskåren i regionen Wetterau
I regionen finns drygt 250 000 invånare. Antalet polismanstjänster upp— går till knappt 300, varav 50 kriminalpolistjänster, motsvarande drygt 15 procent av kåren.
Som framgår av dessa siffror är den s.k. polistätheten låg. Antalet polismanstjänster beräknas på grund av statsfinansiella skäl inte komma att öka, snarare tvärtom.
I regionen finns fem stationeringsorter, nämligen — Butzbach med 21 000 invånare och 36 polismanstjänster
— Bad Nauheim med 27 000 invånare och en polispostering (orten ligger nära huvudorten Friedberg)
— Bad Vilbel med 25 000 invånare och 42 polismanstjänter — Budingen med 17 000 invånare och 64 polismanstjänster
— Friedberg med 26 000 invånare och 105 polismanstjänster. I Friedberg finns dessutom 50 kriminalpolismanstjänster.
De uniformerade polismännen patrullerar i regel i bil. Fotpatrulleringen uppgår liksom i Wiesbaden till omkring tio procent av den totala patrul— leringstiden.
4.7.4.3 Betreuungsbeamte — en kontaktpolis
Polisen i Wetterau har sedan sju år tillämpat en egen modell för kon— taktpoliser i syfte att förbättra polisens förhållande till allmänheten.
Kontaktpoliserna är inte som i Berlin, Hamburg och Bonn avdelade för en— bart kontaktuppgifter. Med de små resurser som polisen i Wetterau dis— ponerar är det inte möjligt för polisen i regionen att avdela en polis— man enbart för kontaktskapande uppgifter. Polisen har därför stannat för ett system där Skiftgående uniformerade polismän har tilldelats ansvar för områden med polisiära problem.
En kontaktpolis i Wetterau har ett primärt ansvar för sitt område trots att han deltar i skiftgången på samma sätt som övriga poliser vid sta— tionen. Vid dag- och kvällspass ges han emellertid tillfälle att i viss utsträckning ägna sig åt sitt ansvarsområde. Genom skiftgången har han emellertid inte möjlighet att besöka sitt område varje dag. Han har inte någon expedition i området.
Denna typ av kontaktpolis kallas Betreuungsbeamte - direkt översatt för— troendepolis.
Hans uppgifter som Betreuungsbeamte är i huvudsak följande, nämligen - fotpatrullering och kontakt med personer i området — utredningar om brott som ankommer på ordningspolis och som har
begåtts inom området. Om det är fråga om många brottsutredningar sätter polisledningen in ytterligare en polisman på uppgiften
— kontakt med stads— eller kommunförvaltningen och andra myndigheter i området
— övervakning av polisiärt intressanta objekt och förhållanden i området
— särskilda uppgifter i området (bevakning vid fester, ingripanden m.m.).
Målet för verksamheten för kontaktpolisen — Betreuungsbeamte — är att
— tillfredsställa det behov som medborgarna har av att se polis (fotpatrull)
— förstärka den förebyggande verksamheten, bl.a. genom att hålla ett öga på platser med kriminalitet, t.ex. nybyggda områden och samlingspunkter för ungdomar
— förbättra förhållandet till allmänheten, som har försämrats under 1970-talet genom en fortlöpande centralisering av polisen
— höja uppklaringsprocenten i sådana fall där kontaktpolisen kan kopplas in.
Kontaktpoliser i form av Betreuungsbeamte har enligt polischefen i Wetterau kommit för att stanna. Många anser numera att polisen måste ge sig tid att inte göra något — att bara stå på gatan — att helt enkelt bara vara närvarande.
I området där systemet med Betreuungsbeamte har prövats har ordningen förbättrats. Antalet brott av typen misshandel och andra gatubrott har minskat signifikant. Antalet stölder och skadegörelse har också gått
ner.
4.8 U S A
4.8.1. Allmänt om organisationen
Den federala polisens verksamhet (FBI) behandlas inte här. Polisdistrikten är mycket självständiga. Det finns inte någon regional organisation. Det finns inte heller någon motsvarighet till rikspolis— styrelsen.
Det finns en statlig polis i delstaterna. Den svarar för trafiköver— vakning — Highway patrols. Delstaten har i övrigt en rad servicefunk— tioner. De avser bl.a. olika slag av register, data- och radiokommunika— tion samt utbildning.
Samarbetet mellan polisdistrikten sköts på informell basis och under—
lättas av tekniska hjälpmedel som data- och radiokommunikation. Samarbe— tet är omfattande, i synnerhet som polisdistrikten ofta är mycket små, även med svenska mått mätt.
I Orange County - ett område söder om Los Angeles - finns i princip bara små polisdistrikt inom de tättbebyggda områdena. Varje s.k. city har sin egen polis. Man samsas emellertid om resurserna för radio— och datakom— munikation. Samarbetet är emellertid inte begränsat till polisdistrikten utan gäller även radio— och datakommunikation för brandförsvar, sjukhus och räddningsverksamhet. Många distrikt runt San Francisco omfattar bara något tiotal polismän.
I Sverige har diskussionen kring förbättringar inom polisväsendet ofta koncentrerats kring indelningen i polisdistrikt. På polishåll har man ofta hävdat att större och bärkraftigare polisdistrikt skulle ge en effektivare polisverksamhet. I USA, där storskalighet i andra sammanhang tycks vara regel, är polisdistrikten sedan gammalt ofta små, även jäm— fört med svenska förhållanden. Förklaringen till det tycks vara att sam- banden mellan kommunerna och polisen anses mycket viktiga. Distrikten har därför inte lagts samman i "effektiviserande" syfte. De rationa— liseringar som har gjorts under åren har gått andra vägar.
4.8.2. Polisverksamhetens inriktning
Polischefen i distriktet väljs genom direkta val. Han måste som regel, liksom andra tjänstemän som väljs, föra en valkampanj. Polischefen är därför lyhörd för allmänhetens krav på polisen i distriktet.
Vad som har sagts nu innebär bl.a. att den uniformerade polisens sätt att arbeta i mycket hög grad präglas av förhållandena i de olika polis- distrikten. Vad som är effektivitet i polisarbetet bestäms till stor del av medborgarna själva när det gäller patrullering och åtgärder mot brott och mot brottslighet som riktar sig mot dem och deras egendom. En polis— chef som inte följer medborgarnas önskemål när det gäller polisens pat- rullering eller polisens uppträdande vid brott mot medborgarna kan inte räkna med att bli omvald.
Kännetecknande för polisarbetet är också dess starka betoning på de förebyggande momenten. Det anses angeläget att den patrullerande polis— mannen tar kontakt och samtalar med allmänheten för att skapa förtroende och för att förebygga brott. Allmänheten i särskilt utsatta områden upp— manas att hålla kontakt med polisen även i andra fall än vid brott. Detta och andra exempel på förebyggande moment kommer att ges i ett följande avsnitt.
Under senare år har polisväsendet liksom all annan offentlig verksamhet i USA fått minskade resurser och kraven på alltmer ökad effektivitet i verksamheten har tvingat fram lösningar som inte varit tänkbara tidi- gare. Personalen i ett polisdistrikt är därför numera fördelad på olika arbetsuppgifter på ett sätt som från svenska synpunkter är förvånande i
förstone. Rutinerna i distrikten har i samband med omfördelningar av de personella resurserna ändrats i kostnadssänkande och effektiviserande riktning.
Det tycks numera vara en genomgående princip att polispersonal används endast för arbetsuppgifter som kräver polisiära befogenheter eller där det av andra skäl anses helt nödvändigt med polis för uppgiften. I andra fall lämnas arbetsuppgifterna över till annan än polisutbildad personal. Därigenom kan kostnaderna för polisverksamheten hållas nere. Effektivi- teten i verksamheten anses inte bli försämrad — snarare tvärtom. Kvali— teten i servicen mot allmänheten anses inte heller bli påverkad
negativt.
4.8.3. Ordningspolisens roll
Som nyss har nämnts växlar ordningspolisens roll från ett distrikt till ett annat. Några allmänna tendenser skall dock beröras här.
Kravet på att polismannen skall tjänstgöra så att han är synlig för all- mänheten — så långt det är möjligt — har lett fram till små patrulle— ringsområden för särskilda ordningspolismän — s.k. beat officers — och till instruktioner för dessa polismän att all patrullering i bil skall minimeras. Det förekommer numera att stadskärnorna patrulleras med moped.
Kravet på en god kontakt med allmänheten har överhuvudtaget skapat nya patrulleringsmetoder. Den frågan berörs ytterligare under avsnitten Drop in programmes och Block Watch (avsnitt 4.8.3.l och 4.8.7.l). Detta krav är sannolikt också den huvudsakliga drivkraften bakom polisens enkäter m.m. till allmänheten om polisiär service (se avsnitt 4.8.7.2).
Typiskt är också att det inte finns några skarpa gränser mellan arbets— uppgifterna för ordningspolisen och kriminalavdelningarna. Den uniforme— rade polisen deltar i påfallande hög grad i den brottsutredande verksam— heten i ett inledande skede. Detta engagemang sker dock inte på bekost— nad av utryckningsverksamheten men väl den allmänt övervakande verksam— heten. Denna utveckling kan ses som ett naturligt resultat av allmän— hetens krav på polisiär service.
Vid brott mot person och egendom ringer allmänheten polisen och begär praktiskt taget utan undantag att polisen skall komma till platsen för händelsen. Den uniformerade polisen sätter en ära i att besöka den som begär det. Även om polisen inte är övertygad om att ett sådant besök alltid ökar polisens möjligheter att klara upp brottet, gör den uni— formerade polisen besöket. Det anses vara av stor betydelse för att allmänheten skall få en god uppfattning om polisens förmåga att bekämpa brott. Det anses också positivt påverka allmänhetens förtroende för polisen i allmänhet, inte minst därför att en sådan åtgärd är ett klart uttryck för polisens vilja att hjälpa.
Den policy som nu har angetts kan bli betungande för ett litet polisdistrikt, där antalet besök kan uppgå till mer än 15 000 per år.
Allmänheten behöver inte besöka polisstationen för att göra en formell brottsanmälan. Det är därför ovanligt att någon uppsöker en polisstation för att anmäla ett brott. Det betyder att den uniformerade polismannen upprättar en brottsanmälan direkt på platsen.
En förutsättning för att de uniformerade polismännen skall kunna göra så många besök på brottsplatser och göra brottsutredningar i ett inledande skede — utan att utryckningsverksamheten eftersätts - är att radiokom— munikationerna är goda även utanför bilarna.
Den allmänna övervakningen genom bilpatrullering begränsas också av den uppsökande verksamhet som den uniformerade polisen ofta skall ägna sig åt och som kräver fotpatrullering eller patrullering med moped eller annat mindre motordrivet fordon. Den uppsökande verksamheten är närmast att se som ett led i den brottsförebyggande verksamheten enligt den terminologi som används i Sverige.
Sammanfattningsvis kan alltså sägas att den uniformerade polisen har även andra än rena ordningspolisuppgifter, nämligen uppgifter som traditionellt hänförs till brottsutredning och brottsförebyggande verksamhet.
4.8.3.1 Drop in programmes
Den uniformerade polisen har, som tidigare har nämnts, små patrulle— ringsområden i tättbebyggda områden. Den har där till uppgift att bl.a. hålla god kontakt med dem som bor och arbetar inom området.
Den uniformerade polisen skall alltså inte bara vara verksam när all— mänheten begär det till följd av brott eller ordningsstörande händelser utan även i övrigt aktivt ta kontakt med allmänheten. För den senare ak— tiviteten gör man ofta upp s.k. Drop in programmes, där polisledningen utvecklar hur den aktiva kontakten bör utföras.
4.8.3] Samtal från allmänheten om hjälp
Som har nämnts måste den uniformerade polisen ha goda radiokommunika— tioner för att kunna arbeta på det sätt som har angetts i föregående avsnitt. I de mest avancerade distrikten sker kommunikationen på följande sätt.
En kommunikationscentral som drivs av polisen i ett polisdistrikt be— svarar telefonsamtal från allmänheten inte bara i frågor där allmänheten begär upplysningar eller hjälp av polisen utan i alla frågor som gäller hjälp eller service av polisen, brandförsvaret och ambulanstjänsten.
Kommunikationscentralen har datorstöd i form av ett terminalbaserat system. Vid centralen tjänstgör enbart personal utan polisutbildning. Chef för centralen är dock en polisman. Ibland tjänstgör ytterligare någon polisman i centralen.
På en bildskärm framför varje operatör anges automatiskt numret på den telefon som den uppringande använder. Vid sidan av numret skrivs också automatiskt gatuadressen för telefonen och innehavarens namn.
De flesta samtalen gäller enbart en begäran om information av något slag — information som kan ges av personalen på kommunikationscentralen — och de leder inte till någon ytterligare åtgärd av polisen. Endast en mindre del av samtalen leder till uppdrag åt patrullerande polismän i radiobilar. Operatörerna registrerar sådana uppdrag på sina bildskärmar. Efter en sådan registrering erhåller operatören en rad uppgifter på sin i skärm, bl.a. uppdragets prioritet. Systemet har i förväg programmerats , med uppgifter om olika slag av händelser i distriktet och deras inbördes prioritet i normala fall.
Endast omkring fem procent av samtalen till polisen är av den karaktären att chefen för centralen behöver tillfrågas om lämplig åtgärd och att denne sedan behöver ge särskilda instruktioner.
Lämnas ett uppdrag till en radiobilpatrull görs det visserligen över radio men det behöver inte ske genom ett samtal utan genom att den bild som operatören har framför sig på skärmen förs över till skärmen på en mobil terminal i radiobilen. Där kan personalen i bilen ta ut meddelan— det på en skrivare i terminalen, om den så önskar.
Personalen i radiobilen behöver inte lämna uppgifter om sin verksamhet * genom talmeddelanden till kommunikationscentralen. De kan i stället an— vända sig av en rad olika s.k. funktionstangenter på terminalen i bilen.
4.8.4 Brottsanmälan
Att registrera anmälningar om brott anses allmänt vara en tung uppgift. 1 Att försöka åstadkomma förenklingar och förbättringar i denna regist— rering är ett ofta återkommande problem i polisdistrikten.
Ordningspolisen har som tidigare nämnts fått utökade uppgifter och anmälningsupptagningen går därigenom snabbare. De uniformerade polismän som först kommer till brottsplatsen tar numera som regel upp brotts— anmälan på platsen. I flera polisdistrikt har man dessutom försökt att förenkla registreringen av brottsanmälan med datorstöd och med biträde av icke polisutbildad personal.
Några vanliga sätt för anmälningsupptagningen behandlas i de följande avsnitten.
4.8.4.I En manuell metod
Vanligen skriver polismannen ut brottsanmälan för hand — med "tryck— bokstäver". Anmälan skrivs inte om på stationen med skrivmaskin utan används i det handskrivna skicket i arbetet hos polisen och i den eventuellt efterföljande processen i rättsväsendet i övrigt och för statistik.
Brottsanmälan skrivs på en förtryckt blankett som innehåller ett stort antal fält som bara kan kryssas för en allmän beskrivning av händelse— förloppet. Därutöver beskrivs gärningen i löpande text. Men den löpande texten görs mycket kortfattad.
Blanketten innehåller plats för anteckningar om kortfattade förhör på brottsplatsen med vittnen och parter.
4.8.4.2 En rutin med en skrivautomat
Datorstöd används på många håll. Det kan växla något men en datorstödd rutin innehåller i stort följande moment.
När den uniformerade polismannen kommer till brottsplatsen dikterar han in sina iakttagelser i en dikteringsapparat. Han följer därvid en check— lista. Han anger på samma sätt uppgifter om de förhör som han håller på platsen.
Bandet med diktatet lämnar han in på polisstationen. En icke polisutbil— dad registrerar uppgifterna i en dator.
Ett exempel på denna nyare metod är följande.
Uppgift om att en brottsanmälan skall följa lämnas i det kommunikations— system som har nämnts i avsnitt 4.8.3.2. Därigenom kan polismyndigheten maskinellt kontrollera att anmälningar registreras inom en rimlig tid. Polismannen talar in sin rapport på ett magnetband i en talregistre— ringsapparat som medförs i bilen.
Han följer härvid ett formulär - en checklista. Listan har inte ut— formats genom centrala föreskrifter utan den utgör resultatet av under— sökningar och erfarenheter som har gjorts i polisdistriktet. Listan upp— tar givetvis en förteckning över uppgifter som skall registreras på del— stats— eller federal nivå men den innehåller även uppgifter om poster som enbart registreras på lokal nivå.
I detta sammanhang bör nämnas att den federala statistiken ofta kräver att uppgifter om brott redovisas på ett enhetligt sätt så att statis- tiken över brottsutvecklingen i olika delstater kan jämföras. Det sker genom statistiken över s.k. Uniform Crimes. Det betyder att polisdist— riktet i vissa fall måste anpassa uppgifterna om brott till den standard
som gäller för Uniform Crimes innan de sänds vidare till federal nivå.
Polismannen i polisbilen rapporterar alltså inte i vanlig mening av brottet på polisstationen utan lämnar i stället magnetbandet till en icke polisutbildad tjänsteman på stationen. Denne lyssnar av bandet och skriver samtidigt ut anmälan i en skrivautomat. En utskrift av anmälan granskas av ett polisbefäl och korrigeras i skrivautomaten om det be— hövs. Skrivautomaten producerar sedan de pappersutskrifter som behövs för olika ändamål — pappersregister på polisstationen, rapporter till andra myndigheter, avskrifter för försäkringsbolag m.m. Den icke polis— utbildade tjänstemannen kan enligt uppgift betjäna upp till ett femtio— tal polismän.
De anmälningar som allmänheten i undantagsfall gör direkt på stationen skrivs och registreras i regel av icke polisutbildad personal på stationen.
De polisdistrikt som använder den nu beskrivna rutinen anser att den är både ekonomiskt och kvalitetsmässigt överlägsen tidigare tillämpade system, där enbart polismän svarade för uppgifterna. Polismännen kan nu aktivt arbeta ute på fältet under större delen av sin tjänstgöring. Upp— gifterna om brottet kan vidare registreras avsevärt snabbare på platsen för brottet än när brottsanmälan skrevs ut för hand av polismannen på brottsplatsen eller i polisbilen. Användningen av en skrivautomat har slutligen lett till att rutinerna på stationen har kunnat förenklas och förbättras.
4.8.5 Rutiner med lokala datorer
Den datorisering som har beskrivits nu är på några håll mer avancerad. I stället för en skrivautomat används en mindre lokal dator. Rutinen är mera integrerad med kontorsarbetet i övrigt på polisstationen. Den loka— la datorn används då för automatiska utskrifter och registerfunktioner av olika slag. Datorstödet har ofta utvecklats lokalt men exempel på mera generella lösningar finns. En sådan generell lösning är MORGAN som har utvecklats av SEARCH GROUP Inc — The National Consortium för Justice Information and Statistics — en utvecklingsinstitution i Kalifornien.
4.8.6 MORGAN
MORGAN är en beteckning för Data Management and Crime Analysis System. Systemet består av ett generellt programpaket som kan installeras på en rad olika datorer, bl.a. mellanstora datorer av märket Burroughs och stordatorer av IBM:s fabrikat men också på mycket små maskiner om de har åtminstone 128 K internt minne.
MORGAN är ett programpaket för att registrera främst brottsanmälningar och för att omforma och sammanställa uppgifterna i anmälningarna för
alla tänkbara ändamål inom olika delar av en polismyndighet.
Polismyndigheten skräddarsyr den brottsanmälningsblankett som den vill använda och de andra indatablanketter som den vill ha i sin verksamhet. En sådan indatablankett görs ofta för ingripanden och rapporter om "ovanliga händelser" som senare kan sättas i samband med brott.
Indatablanketter görs genom programpaketet. Myndigheten bestämmer sedan praktiskt taget fritt vilka olika dataregister som skall bildas och vilka blanketter med utdata och "skärmbilder" som myndigheten vill ha. För dessa operationer behöver myndigheten inte anlita särskilda exper— ter. Programpaketet har särskilt utformats så att personalen i en polis— myndighet skall kunna bygga sina dataregister som de själva önskar. Intresserade polismän brukar i regel utföra detta arbete.
I ett standardutförande har programpaketet bl.a. dataregister för ingripanden och "ovanliga händelser", misstänkta, stulna motorfordon, vapen, telefonsamtal med begäran om hjälp av polisen (radiobilverk— samhet), modus operandi och stulet gods.
Programpaketet är terminalorienterat. Från terminaler kan man söka i registren med s.k. Boolesk algebra-teknik, dvs man kan fritt söka på enskilda poster i dataregistren i kombinationer, t.ex. A eller B, och C men inte D. S.k. intervallsökning är också möjlig.
Programpaketet har installerats i många polisdistrikt av olika storlek. De lokala datorerna har i allmänhet möjlighet till datakommunikation med datorer på delstatlig och federal nivå. Dessa polisdistrikt lämnar emel— lertid i allmänhet uppgifter till dessa senare datorer satsvis. Detta gäller som regel vissa uppgifter som lämnas i brottsanmälningar och som skall registreras på delstatlig och federal nivå för polisregister och statistik. '
4.8.7 Brottsförebyggande verksamhet
Den beskrivning som har gjorts hittills torde visa att det är Svårt att hänföra de aktiviteter som förekommer i traditionella fack. De före— teelser som anges i det följande har ett klart brottsförebyggande syfte. Ser man frågan ur andra synpunkter, exempelvis organisatoriska, skulle de kanske kunna hänföras till någon annan gren av polisverksamheten än den brottsförebyggande verksamheten.
Brottsförebyggande verksamhet av det slag som förekommer i det svenska polisväsendet är vanlig. Den kommenteras inte i det följande utan här behandlas endast vissa särskilda företeelser.
4.8.7.I Block Watch
I många polisdistrikt är bebyggelsen oenhetlig. De polisiära problemen varierar därför ofta starkt inom ett och samma polisdistrikt. I områden med stora problem förekommer det att de boende har särskilda överens—
kommelser med polisen om övervakningen inom området. Överenskommelserna| görs alltid på initiativ av de boende. j
Polisen upprättar ett s.k. kontrakt med några företrädare för de boende — ofta medlemmar i en för ändamålet skapad löslig förening. I detta kontrakt förbinder sig de boende att omedelbart ta kontakt med en sär— skild enhet inom polisen när ordningen i området störs eller brott miss— tänks. Polisen lovar å sin sida att snabbt svara på sådana kontakter. Kontraktet innehåller också bestämmelser om sammanträden för uppföljning m.1
Den nu beskrivna företeelsen går ofta under benämningen Block Watch eller Neighbourhood Watch. Det är inte fråga om någon form av medborgar— polis eller medborgargarden. Allmänheten tilläggs inte några som helst polisiära befogenheter genom de s.k. kontrakten. De är närmast till för att förbättra kontakten mellan allmänheten och polisen inom ett särskilt besvärligt område.
4.8.7.2 Enkäter och intervjuer
För att polisen skall få klarhet i hur allmänheten vill ha den polisiära servicen i distriktet görs ibland enkäter i polisdistriktet. Sådana en- käter arbetas ut tillsammans med expertis, ibland i samarbete med uni— versitetet på orten. Enkäterna tar sikte på förhållandena i distriktets olika delar och den polisiära servicen i dem.
Svaren på enkäten används sedan när polisen utformar sin policy både när det gäller organisatoriska frågor och metoder i polisarbetet.
Det finns också exempel på att polisen telefonintervjuar allmänheten från sina kommunikationscentraler, när belastningen på centralerna inte är så stor under dagtid. Intervjuerna riktar sig till personer som har varit i kontakt med polisen och avser att belysa frågan om kvalitet m.m. på den polisiära servicen.
4.8.7.3 Åtgärder mot inbrott
Som tidigare har sagts ringer allmänheten som regel och begär att poli— sen skall komma till platsen för bl.a. inbrott. Den uniformerade poli— sen hörsammar också i regel en sådan begäran. I samband med anmälnings— upptagningen på platsen brukar polismannen ge råd om praktiska åtgärder som kan förhindra att brottet upprepas, t.ex. användningen av lås m.m. Det förekommer också att polisen sätter i system att skriva till alla som har råkat ut för sådana brott någon tid efter brottet. I skrivelsen erbjuds de ett kostnadsfritt besök av specialister på säkerhetsfrågor. Specialisterna går vid besöket igenom brottsplatsen och föreslår där— efter åtgärder i syfte att förhindra att brottet upprepas. Många tar emot ett sådant erbjudande. Specialisterna är ofta inte polismän och har inte heller någon form av polisiär utbildning.
4.8.8 Polispersonal - administrativ personal
Det tycks numera vara en genomgående princip att polispersonal används endast för arbetsuppgifter som kräver polisiära befogenheter eller där det av andra skäl anses helt nödvändigt med polis för uppgiften. I alla andra fall används annan än polisutbildad personal. Som exempel på fall där annan än polisutbildad personal används kan följande områden anges,
nämligen — radioexpeditörer i lednings— eller kommunikationscentraler,
Chefen för centralen och vakthavande chef är i regel polis— utbildad. Ovrig personal är inte polisutbildad men har fått viss utbildning för arbetsuppgiften.
— upptagare av brottsanmälningar,
Olika rutiner för att ta upp av brottsanmälan har beskrivits i det föregående.
Det förekommer att administrativ personal sänds ut till personer som vill göra en polisanmälan om polisen bedömer att det inte behövs någon närmare undersökning. Det är här fråga om vanliga men inte särskilt allvarliga fall där allmänheten i Sverige söker upp en polisstation för en anmälan.
— registerförare och registervårdare,
Administrativ personal svarar som regel för registren och annat kontorsarbete. Chefer för sådana enheter brukar emellertid vara polisutbildade.
- fingeravtrycksexperter och experter för brottsplats- undersökningar,
Det är förhållandevis vanligt att administrativ personal medverkar vid fingeravtrycksregistreringen på polis— stationerna.
Det förekommer också att allt arbete med fingeravtryck utförs av icke polisutbildad personal. Sådan personal gör kriminaltekniska undersökningar på brottsplatser, registrerar fingeravtrycken och söker i registren med fingeravtryck. Den administrativa personalen har lite olika utlbildning innan de anställs i polisdistrikten. De som gör de kriminaltekniska undersökningarna har ofta akademisk naturvetenskaplig utbildning.
Utvecklingen mot att använda administrativ personal för här
avsedda uppgifter tycks fortsätta och underlättas av allt att döma av olika former av datorstöd. Avancerat datorstöd för fingeravtrycksregister börjar nu att tas i bruk.
— tjänstemän för brottsförbyggande verksamhet.
Icke polisutbildad personal används ibland i den brottsförebyggande verksamheten vid exempelvis föreningsträffar och andra aktiviteter där polisen söker kontakt med olika grupper för att lämna information om hur man förebygger brott.
Som tidigare har nämnts har administrativ personal tagits i anspråk i ökande utsträckning under senare år. Under början av 1970—talet var andelen sådan personal i polisdistrikten mycket låg men den uppgår numera ofta till i runt tal 30 procent. Det förekommer att andelen går upp till 40 procent.
Andelen administrativ personal tenderar genomgående att öka i polisdistrikten. Flera faktorer verkar i den riktningen.
Den ekonomiska faktorn är viktig. Polismännens löner är förhållandevis mycket högre än lönerna till administrativ personal. Polismännen pensioneras tidigt och deras utbildning är förhållandevis lång.
"Synlighetsfaktorn" är också viktig. Kravet på att polismännen skall tjänstgöra ute i samhället och vara synliga för allmänheten leder också till att administrativ personal tas in på uppgifter som utförs på stationen.
Den tekniska utvecklingen verkar också i riktning mot att det är fördelaktigt att använda administrativ personal för nya uppgifter.
5 FORSKNING OCH UTVECKLING UTOMLANDS
5.1 Bakgrund
Under de senaste tjugo åren har det vuxit fram en relativt omfattande forskning och utveckling som rör polisverksamheten. Den omfattar numera bl.a. policyfrågor och mera allmänna frågor i polisverksamheten, organi— satoriska frågor, utbildning och andra personalfrågor, utrustning samt arbetsmetoder i skilda verksamhetsgrenar. Jämfört med de insatser som görs i Sverige, är forskningen och utvecklingen numera relativt omfat— tande i andra länder, i synnerhet i USA men också i många västeuropeis— ka länder.
Beredningen avser inte att här ge en allmän bild av denna forskning och utveckling utan begränsar sig till projekt av direkt intresse för de frågor om inriktningen av polisverksamheten som beredningen tar upp i det följande.
När det gäller polisens övervakande verksamhet har forskningen och ut— vecklingen under senare år kommit att ta sikte på andra frågor än dem som var aktuella under början av 1970—talet. Vid denna tid inriktades forskningen och utvecklingen mot att finna modeller för en i någon me— ning optimal allokering (dvs. "bästa möjliga utnyttjande") i tiden och rummet av polisresurserna för övervakande verksamhet.
Polisen kan givetvis inte övervaka alla de platser där brott kan före- komma. Det är emellertid en utbredd uppfattning att patrullerande polis— män kan förhindra vissa brott genom att uppträda på eller i närheten av platser där brotten brukar förekomma - s.k. synliga brott. Till denna kategori av brott brukar polisen här hemma och utomlands räkna brott på gator och torg men också inbrott i hus och en del andra brott som knap— past kan bli "synliga" för en patrullerande polisman.
I modellerna utgick man i regel från att den nyss redovisade uppfatt— ningen var riktig och man försökte ofta att genom matematiska metoder konstruera patrulleringsscheman som skulle leda till att risken för upptäckt vid synlig brottslighet maximerades. Modellerna förutsatte i regel också att allmänhetens telefonsamtal till polisens radiocentraler med begäran om hjälp skulle åtgärdas på kortast möjliga tid. Det ansågs ha stor betydelse både för upptäcktsrisken vid brott och för en snabb uppklaring av brottet. Resurserna fördelades så att den s.k. polis—till— platstiden minimerades. Med det måttet menar man den tid som går åt för att sända en polispatrull till platsen, räknat från det telefonsamtalet
kom in till radiobilcentralen.
Modeller av nu angett slag har på många håll använts i polisverksamhe— ten. Efterhand har det emellertid, till en början i USA men senare även i många västeuropeiska länder, vuxit fram en kritik mot ett onyanserat användande av dem som ett operativt hjälpmedel. Det finns numera många studier som visar att brottsligheten i ett område inte minskar trots att bilpatrulleringen utförs optimalt enligt något av de kriterier som an— vändes i modellerna.
5.2 Polis—till-platstiden
Påståendet att polis—till—platstiden måste minimeras har granskats i flera projekt, bl.a en amerikansk studie (l).
Studien ledde fram till i huvudsak följande.
Korta polis—till—platstider har traditionellt ansetts viktiga för att polisen skall kunna gripa brottslingen på platsen och få fram vittnen till händelsen men även för att personskadorna skall kunna hållas till— baka. Korta polis—till—platstider anses också ha betydelse för allmän— hetens förtroende för polisen.
Resultaten av studien har inte bekräftat dessa uppfattningar. Endast hälften av samtalen till polisens kommunikationscentral avsåg brott. Många av dessa samtal rörde i sin tur endast tidigare anmälda brott eller frågor om stulet gods. Flertalet av de samtal som kunde hänföras till kategorien samtal om brott rörde vidare inte nödsituationer. Över 50 procent av alla brott upptäcktes inte förrän brottslingen hade lämnat platsen. Korta polis—till—platstider för att gripa den brottslige eller för att anträffa vittnen ansågs därför i studien till stor del sakna betydelse.
Korta handläggningstider i kommunikationscentraler och korta utryck— ningstider var vidare ofta meningslösa av den anledningen att allmän— heten dröjde med att ringa polisen även i de fall där offren och vitt— nen fanns på plats när brottet skedde. I ungefär 50 procent av dessa fall dröjde allmänheten mer än fem minuter innan den larmade polisen. I endast 18 procent av alla samtal som rörde brott var en kort polis- till—platstid av betydelse.
Såvitt gäller den andel av gripanden som berodde på korta polis—till— platstider framgår av studien att denna andel var liten. I många fall kunde gripandena göras utan en föregående snabb utryckning. Skälen till det var
(1) Response Time Analysis, Norman A. Caron, Chief of Police, Kansas city, Missouri Police Department, 1980 (projektet stöddes av National Institute of Law Enforcement and Criminal Justice (NlLECJ), US Depart- ment of Justice).
— dels att offret eller ett vittne kunde ge den information som behövdes för ett gripande,
— dels att en privatperson eller vakt redan gripit den misstänkte,
- dels att den misstänkte inte kunde komma från platsen på grund av skador,
— dels att den misstänkte överlämnade sig frivilligt till polisen.
Här redovisade och andra forskningsresultat har lett fram till en ut— ryckningsverksamhet som bygger på principen om s.k. graded response, dvs. en uppdelning i olika grupper av de samtal som kommer till polisen från allmänheten med begäran om hjälp, med hänsyn till behovet av snabb utryckning. Beredningen behandlar denna fråga utförligt på annan plats i betänkandet (se avsnitt 6.5.l.2). Som framgår av framställningen i det avsnittet och i avsnitten 6.5.l.3 och 6.5.l.4 hänger frågorna om utryck— ningsverksamheten och den allmänna övervakningen nära samman. En föränd— ring i den förra har stor betydelse för möjligheterna att utföra den se— nare på ett effektivt sätt.
Frågor om polis—till—platstiden och graded response berörs också under avsnitt 5.3.2.
5.3. Övervakningens inverkan på brottsligheten
En annan given utgångspunkt för den allmänna övervakningen har varit att övervakningen påverkar den s.k. synliga brottsligheten och brottslighe— ten överhuvudtaget. Denna fråga har studerats i flera projekt. Av sär— skilt intresse i detta sammanhang är en år 1984 publicerad rapport med en översikt över aktuella forskningsresultat (1).
I rapporten konstateras att polisens övervakning av tradition har förut— satts verka avskräckande och att den allmänna övervakningen alltid varit en central polisiär funktion. Patruller — till fots eller i bil — anses representera ett hot om gripande både därför att patrullerna kan gripa brottslingen på bar gärning och därför att de snabbt kan beordras till platsen för ett pågående brott.
5.3.1 Fotpatrulleringen
Under 1960—talet lades enligt rapporten särskild vikt på den funktion som går ut på att patrullerna snabbt kan beordras till platsen för ett pågående brott. Bilpatrulleringen ersatte då fotpatrulleringen. Det
(1) Ronald V. Clarke och Mike Hough, Crime and Police Effectiveness, Home Office Research Study nr 79 (1984).
ansågs att snabba svar på telefonsamtal till polisen med begäran om hjälp resulterade i fler gripanden och att korta polis—till—platstider skapade en känsla av att polisen är närvarande överallt (police omnipresence).
I rapporten framhålls att man numera på många håll i stor utsträckning har återgått till äldre övervakningsmetoder. Man talar om "returning bobbies to the beat".
De brittiska forskarna erinrar om att patrulleringen har flera andra funktioner än att verka avskräckande. Patrullerna skall bl.a. hjälpa allmänheten vid brott och andra händelser då allmänheten begär det. Patrullen skall också bidra till den allmänna ordningen inom sitt område och genom sin närvaro i området försöka reducera allmänhetens oro för brott. Särskilt fotpatrulleringen kan också vara ett effektivt sätt att samla in uppgifter om brott (även om forskarna inte kan peka på några forskningsresultat i den delen).
Det är enligt rapporten litet som tyder på att man kan minska de brott som kommer till polisens kännedom genom att öka antalet fotpatruller eller genom att öka frekvensen av fotpatrulleringen. Men fotpatrul— leringen kan enligt forskarna ge andra viktiga resultat, som att för— bättra förhållandet mellan allmänheten och polisen och att inge all— mänheten en känsla av trygghet.
De brittiska forskarna hänvisar till ett experiment som utfördes under 1960—talet i Storbritannien (1). Det visade att antalet registrerade brott ökade när patrulleringen i ett område slopades helt. Experimentet visade emellertid också, förutsatt att någon övervakning förekom, att omfattningen av patrulleringen inom ett område inte nämnvärt påverkade den registrerade brottsligheten. Enligt forskarna har liknande resultat erhållits i flera amerikanska experiment, bl.a. i New Jersey. I den studien visade det sig att fotpatrulleringen var mycket uppskattad av de boende och att den tycktes minska allmänhetens fruktan för brott. Men forskarna fann inte någon mätbar effekt på brottsfrekvensen — mätt med polisstatistik och offerundersökningar.
Det är enligt den engelska rapporten troligt att brottsfrekvensen inte nämnvärt kan påverkas genom fotpatrullering. Brott är ovanliga händel— ser och de begås i regel utan att de kan iakttas - ofta på platser utom räckhåll för polispatruller. En patrull har små chanser att gripa en brottsling på bar gärning och även om chanserna skulle öka något märker kanske inte brottslingarna det eller, om de gör det, bryr de sig kanske inte om den ökade upptäcktsrisken.
Ett område för fotpatrullering i en stor brittisk stad täcker enligt rapporten en halv engelsk kvadratmil, med fyra — fem miles allmän väg och en befolkning av omkring 4 000 invånare. Med en jämnt fördelad fot—
(1) Bright, J.A. The Beat Patrol Experiment. Home Office Police Research and Development Branch (1969).
patrullering i området och med nuvarande inbrottsfrekvens kan en polis— man i London, genomsnittligt sett, räkna med att passera 100 yards från ett pågående inbrott en gång vart åttonde år. Detta betyder emellertid inte enligt forskarnas uppfattning att polismannen då nödvändigtvis griper brottslingen eller ens att polismannen inser att brott håller på att äga rum. Forskningsintervjuer med vanebrottslingar har bekräftat att brottslingarna vet att upptäcktsrisken är låg och forskarna ifrågasätter om brottslingarna är känsliga för en ökning i upptäcktsrisken genom förändringar i traditionell fotpatrullering.
5.3.2 Bilpatrulleringen
Under 1960-talet talade enligt den brittiska rapporten polischeferna för en övergång från fot— till bilpatrullering. Polischeferna ansåg att bil— patrullering var effektivare än fotpatrullering. Det var en allmänt omfattad uppfattning att bilpatrullering hade en mer avskräckande effekt än fotpatrullering. Man ansåg också att bilpatrullering var en effekti— vare och billigare form för löpande täckning av ett distrikt. Den formen tillät vidare polismännen att snabbt komma till platsen när allmänheten ringde polisen och begärde hjälp. Bilpatrulleringen förbättrade också polismännens arbetsvillkor.
Men forskningen har enligt rapporten funnit litet som stöder uppfatt— ningen att bilpatrullering är effektivare än fotpatrullering när det gäller att minska brottsligheten. Forskarna hänvisar bl.a. till Kansas City Preventive Patrol Experiment. Det behandlas mer utförligt längre fram.
De brittiska forskarna framhåller i sin rapport att det inte är förvå- nande att forskarna har kommit till den slutsats som nyss har nämnts. Även en intensiv patrullering ger bara en tillfällig täckning av ett patrullområde. Det har beräknats att en bilpatrullerande polisman skulle kunna passera ett gaturån en gång vart fjortonde år på de gator i amerikanska städer där brott är vanliga. Dessutom menar forskarna att flertalet brott inte är lätta att upptäcka från en patrullbil eller upp- märksammas på annat sätt från bilen. Vad nu har sagts gäller enligt rap— porten även rattfylleri där brottslingen kan känna sig säker, såvida inte han begår andra trafikbrott.
Man vet numera också enligt de brittiska forskarna att fördelarna med snabba utryckningar är mindre än man tidigare har förutsatt. Polisen har varit framgångsrik när det gäller att minska utryckningstiden - polis— till—platstiden. Förbättringarna beror främst på att polisen har dato— riserat sina kommunikationscentraler. Personalen i dessa centraler har fått ett tekniskt stöd som gör dem effektivare när det gäller att sända tillgängliga radiobilar på olika uppdrag. I de flesta större städer kan nu polisen vara på platsen inom några minuter.
Men korta polis-till—platstider leder enligt de brittiska forskarna sällan till att antalet gripanden ökar. Som exempel på forskning som
belyst detta förhållande nämner de en stor amerikansk studie. Man fann i den att endast beträffande tre procent av de rapporterade brotten före— kom sådana gripanden som kunde anses bero på att polispatrullen snabbt kom till platsen. Resultatet kan enligt de brittiska forskarna förklaras av flera faktorer.
Brottslingar som störs i sina förehavanden i städerna har enligt rappor— ten goda möjligheter att försvinna inom några minuter, inte sällan inom några sekunder. I fråga om huvuddelen av de olika brottstyperna (t.ex. inbrott) upptäcks majoriteten av brotten långt efter det att brotts— lingen har lämnat platsen för brottet. Forskningen har visat att den som upptäcker ett brott dröjer med att underrätta polisen. Ett brottsoffers första reaktion är inte att ringa polisen utan att hämta sig från chocken och kanske att söka råd och hjälp hos vänner och grannar.
Offer för inbrott brukar exempelvis använda en del tid till att hämta sig från den första chock som han har fått vid upptäckten av inbrottet och den bestulne ser dessutom efter hur stor förlusten är innan han ringer polisen. Samtal från våldtagna kommer ofta först sedan offret har återhämtat sig och bytt kläder. Offer för gatubrott kan dröja med anmä— lan därför det inte finns någon telefon i närheten.
Av nu nämnda och andra skäl rapporteras enligt de engelska forskarna inte brott omedelbart utan först efter en tid - nästan utan undantag först efter tio minuter, i många fall först efter tre kvart.
I ljuset av dessa forskningsresultat har enligt rapporten många poliskå- rer börjat experimentera med s.k. graded response. Polisen rycker i all- varliga fall ut omedelbart. I andra fall avtalar kommunikationscentralen med den uppringande om ett senare besök av en polisman.
Bilpatrulleringen har enligt forskarna kritiserats på många håll av flera skäl. Genom den övervakningsmetoden får inte polisen kännedom om allmänhetens dagliga problem. Polisen får inte heller höra de senaste lokala nyheterna och annat av intresse för polisverksamheten i området. Några nyligen genomförda studier visar enligt forskarna att kritiken är befogad. Överreaktioner kan vidare förekomma när man sätter poliser i bilar och låter dem köra med hög hastighet vid utryckningar.
Med hänsyn till de stora kostnaderna för bilpatrulleringen och vad den ger i form av minskningar av antalet brott, anser forskarna att det finns anledning att återgå till en äldre ordning för patrullering ("re— turning bobbies to the beat"). En sådan åtgärd är främst motiverad av att allmänhetens förtroende för polisen ökar och av att den minskar all— mänhetens fruktan för brott. Skälet till en återgång är däremot inte att åtgärden skulle leda till en minskning av de registrerade brotten.
I det korta och medellånga perspektivet anser de brittiska forskarna att polisens behov av förstärkningar sannolikt kan tillgodoses genom en om- prioritering av befintliga resurser. I det långa loppet kommer man emel— lertid till en punkt där det organisatoriska slacket har ätits upp och
där förbättringar inte kan åstadkommas utan ytterligare arbetskraft. Forskarna anser också att det finns ett behov av att studera vilka kon— sekvenser som förändringar av polisens resurser och resursinsatser kan få för övriga delar av rättsväsendet.
De brittiska forskarna erinrar om att några amerikanska poliskårer mins— kade sina personalstyrkor under senare delen av 1970—talet. New York— polisen reducerades till exempel med en femtedel. Antalet registre— rade brott fortsatta att stiga — men inte fortare än tidigare - och gripandena för allvarliga brott steg också.
De brittiska forskarna anser att frågan om polisresurserna inte bara skall ses mot bakgrunden av effekterna på nivån av registrerade brott och brottsbekämpningen i övrigt. Poliser behövs för en rad funktioner vid sidan av brottsbekämpningen och det är tveksamt om polisen kan be— hålla samma servicenivå med färre polismän.
De brittiska forskarna konstaterar att det inte finns någon enkel formel för att bestämma den optimala storleken av polisresurserna och betonar vikten av att allmänheten får bättre information om polisens arbete och om vad polisen kan åstadkomma.
Som har nämnts hänvisade de brittiska forskarna särskilt till Kansas City experimentet i mitten av 1970-talet (1). Uppläggningen av det expe— rimentet var i stort följande.
Under ett helt år genomfördes i Kansas City ett projekt i syfte att mäta effekterna av preventiv övervakning. Staden delades in i tre delar. I en del tog man bort all preventiv övervakning. Polisen åkte bara in i områ— det om allmänheten begärde det per telefon till polisens radiocentral. I en annan del ökades övervakningen två till tre gånger. Det tredje områ— det användes för kontroll av försöksresultaten, dvs. den preventiva övervakningens omfattning behölls där oförändrad. Allmänheten informera— des inte om experimentet.
Genom projektet ville man få följande frågor om effekter av den preventiva övervakningen prövade, nämligen om
— l övervakningen avskräcker från brott — 2 övervakningen leder till ett ökat antal gripna — 3 övervakningen har betydelse för allmänhetens känsla av trygghet
— 4 intensiteten i och sättet för övervakningen påverkar allmänhetens förtroende för polisens förmåga att utföra sina uppgifter.
En rad undersökningar och intervjuer genomfördes vid utvärderingen.
(1) Kelling G., Pate T., Dieckman 0, and Brown C. The Kansas City Preventive Patrol Experiment, Police Foundation (1974).
Slutsatserna av experimentet kan kort sammanfattas på följande sätt.
0. Traditionell rutinmässig bilpatrullering hade inte någon effekt på nivån av registrerade brott
0 sådan preventiv övervakning påverkade inte heller allmänhetens känsla av trygghet mot brott
o förändringarna i intensiteten i den preventiva övervakningen hade inte någon effekt på allmänhetens attityder till polisens verksam— het
o förändringarna i intensiteten i den preventiva övervakningen påverkade inte polis—till—platstiden
o förändringarna i intensiteten i den preventiva övervakningen påverkade inte antalet trafikolyckor
o antalet ingripanden påverkades inte heller av förändringarna i intensiteten i den preventiva övervakningen.
5.4. Samspelet mellan polisen och allmänheten
Beredningen kan konstatera att det alltjämt är vanligt att man, i brist på bättre mått, försöker att utvärdera polisverksamheten med hjälp av lätt avgränsade faktorer, lätta att kvantifiera och att väga samman — som t.ex. antalet ordningsförelägganden, ingripanden och dömda. Ett så— dant kvantitativt orienterat angreppssätt har uppenbara begränsningar. På den andra sidan finns det knappast ännu några andra bättre mått som skulle kunna användas för kvantifieringar.
Kritikerna till utvärderingar av detta slag menar att man först måste definiera polisrollen eller väsentliga delar i den innan man bestämmer sig för hur en utvärdering skall ske. Till denna grupp kritiker hör de som menar att polisen skall verka proaktivt i samhället och inte bara reaktivt. Flera studier och experiment med dessa utgångspunkter har gjorts under slutet av 1970-talet och början av 1980-talet. De kanske mest kända är de som är knutna till Michigan State University, USA. (1)
Mot bakgrund av bl.a. de erfarenheter som projektet i Kansas City gav,
(1) An Evaluation of the Neighborhood Foot Patrol Program in Flint, Michigan.
An Evaluation of a Neighborhood Foot Patrol Program, Michigan State University,(1983).
Performance Profiles of Foot Versus Motor Officers, Michigan State UniversitY,(1985).
har man vid olika projekt vid universitetet ifrågasatt värdet av bil- patrulleringen som enda huvudsakliga metod för övervakning. Argumen— teringen är i stort följande.
Bilpatrullering är ett uttryck för en reaktiv verksamhet. Patrullerna har att ingripa sedan en händelse har inträffat. Fotpatrullerande polis— män strävar efter att vara mera proaktiva på det sättet att de försöker förhindra att problem uppstår.
Även om bilpatrullen har intensiv kontakt med allmänheten, är, sägs det vidare, kontakten ofta reaktiv. Bilpatrullen kommer till platsen och an— tecknar enbart nödvändiga fakta beträffande händelsen. Allmänheten, som inte vill bli inblandad i en händelse där polisen ingriper, ger ofta inte helt riktiga uppgifter eller ens någon information som är användbar i ärendet. Sådana kontakter ger inte heller tillfällen till bredare dis— kussioner om olösta problem i området.
Polisens entusiasm för teknik anses av företrädarna för projekten vid universitetet också bidra till att det inte blir några allmänna kon— takter mellan polisen och allmänheten. Polisradio, patrullbilar och annan teknik samt den starka betoningen av korta polis—till—platstider har avpersonifierat kontakterna mellan polisen och allmänheten. Forskar— na vid Michigan State University framhåller vidare att kvaliteten på polisverksamheten har försämrats och utbytet av användbar information har minskat, samtidigt som allmänhetens telefonsamtal till polisens kommunikationscentral har ökat.
Man förespråkar en ändring i polisens attityder när det gäller övervak- ning och betonar vikten av information i polisiär verksamhet. Därför trycker man särskilt på behovet av ett nära samspel mellan polismannen och allmänheten. Ett sådant samspel är möjligt vid fotpatrullering men knappast vid bilpatrullering. Man förutsätter emellertid inte att all patrullering skall ske till fots utan förordar en rimlig mix mellan de två patrulleringsformerna.
Idéerna har prövats i ett stort upplagt projekt i Flint, Michigan. De boende i staden deltog i stora planeringsmöten som hölls i olika delar av staden åren 1977 och 1978. Viktiga mål i projektet var
- 1 att minska den faktiska och upplevda kriminella aktiviteten
- 2 att öka medborgarnas känsla av personlig säkerhet
— 3 att ge Flints invånare en typ av polisservice som svarade mot kommunens behov och idealen för modern polisverksamhet
— 4 att få kommunen att förstå problemen med kriminaliteten och att skapa effektivare metoder för polisens arbete mot faktisk och potentiell kriminalitet
— 5 att utveckla ett system för medborgarnas frivilliga insatser i
syfte att stödja polisens verksamhet mot vissa brott
— 6 att få bort medborgarnas bristande intresse när det gäller att rapportera brott till polisen
— 7 att öka skyddet för kvinnor, barn och äldre.
För att nå dessa mål ansåg man sig behöva fotpatrullering i stor omfattning men inte i den form den normalt har förekommit tidigare.
Staden Flint delades in i fyra sektorer av i stort sett samma storlek, befolkningsmässigt sett. Dessa sektorer avsågs för både fot— och bil- patrullering. Antalet områden för fotpatrullering bestämdes till 64 (beats).
I projektet studerade man bl.a. sådant som ansågs vara gemensamt för fotpatrullerande och bilpatrullerande polismän, nämligen
— gripande vid grövre brott — andra gripanden — brottsutredning initierad av polismännen själva
- annan brottsutredning — värdet av återfunnen egendom — kontroll av olåsta hus — undersökning av misstänkta personer — parkeringsförseelser — service till allmänheten, som t.ex. hjälp till utelåsta.
Man studerade också sådana arbetsuppgifter som ansågs vara speciella för fotpatrullerande polismän, nämligen
- deltagande i möten - brottsförebyggande anföranden vid möten — besök vid företag, varuhus, etc.
- hembesök
— ungdomsengagemang
— brottsförebyggande information till företag (Business Security Check) — brottsförebyggande information till hem (Home Security Check).
Forskarna ägnade också uppmärksamhet åt sådant som ansågs vara särskilda aktiviteter för de bilpatrullerande polismännen, nämligen trafikolyckor och trafikbrott.
Vid utvärderingen har forskarna vid universitetet använt i huvudsak tre metoder, nämligen en formell metod, ett informellt uppgiftsinsamlande samt dokumentgranskning.
En viktig del i den formella metoden utgjorde intervjuer med bl.a. flera hundra boende i Flint, affärsfolk, polismän som patrullerat till fots och per bil samt representanter för olika kommunala myndigheter. Dessut— om har medlemmarna i forskarlaget arbetat tillsammans med de fotpatrul—
lerande poliserna och därvid intervjuat dem och den allmänhet som man mötte under patrulleringen.
Den tredje metoden för utvärderingen byggde på en granskning av doku— ment. Dagliga och månatliga rapporter av de fotpatrullerande polismännen samlades in för bedömningar av hur de hade använt sin tid. Artiklar i lokala tidningar granskades för information om kommunens attityder mot polisen och fotpatrulleringen.
Vid utvärderingen försökte forskarna bestämma om de mål som hade satts upp i projektet hade nåtts. Här följer en kort sammanfattning.
Mål 1: att minska den faktiska och den upplevda kriminella aktiviteten
År 1978 — året innan fotpatrulleringsprogrammet tillkom — rapporterades 4 085 brott i de områden där experimentet utfördes.
År 1981 - det sista av de tre utvärderingsåren — rapporterades 3 731 brott i" dessa områden.
Antalet telefonsamtal från befolkningen i områdena till polisen med be— gäran om hjälp gick ned med drygt 40 procent. Anledningen till denna kraftiga minskning fann forskarlaget vara att allmänheten vände sig till de fotpatrullerande polismännen med sina mindre problem.
Mål 2: att öka medborgarnas känsla av personlig säkerhet
Nästan 70 procent av de medborgare som intervjuades i undersökningen kände sig säkrare under det sista året av studien. Dessutom angav många att de kände sig särskilt säkra när den fotpatrullerande polismannen var känd och ofta synlig.
De fotpatrullerande polismännen tillfrågades om de kände sig säkra när de utförde sina uppgifter. Forskarlaget fick därvid uppgifter som tydde på att polismännen kände sig mindre säkra under det tredje året. Anled— ningen tycks ha varit att polismännen då fick större områden. Många av polismännen var plötsligt inne på obekanta områden bland folk som de inte kände ens till utseendet.
Mål 3: att ge de boende i Flint en polisservice som svarar mot kommunens behov och mot idealen för modern polisverksamhet
Över 64 procent av de 280 boende som intervjuades i studien under det tredje året var tillfredsställda med fotpatrulleringsprogrammet. 18 pro— cent var missnöjda med programmet och återstående 18 procent hade inte någon uppfattning. Det betyder inte att de boende inte hade några för- slag till förbättringar av programmet. Av de 280 som intervjuades hade
48 procent förslag till förbättringar. Nästan alla ville ha mer fot— patrullering. Många av de intervjuade tyckte att patrullområdet hade blivit för stort under det tredje året.
Mål 4: att få kommunen att förstå problemen med kriminaliteten och att skapa effektivare metoder för polisens arbete mot faktisk och potentiell kriminalitet (även mål 6)
De 280 tillfrågades om de visste om några orapporterade brott och i så fall hur många. Färre än 12 procent av de intervjuade sade att de kände till sådana. De flesta tyckte att medborgarna rapporterade brott, sär— skilt allvarliga brott. Dessutom angav över 62 procent att deras fot- patrullerande polis uppmanat dem att rapportera brott.
Mål 5: att utveckla ett system för medborgarnas frivilliga insat— ser i syfte att stödja polisens verksamhet mot vissa brott
De fotpatrullerande polismännen tog initiativ till eller deltog i många olika program för brottsbekämpning i kommunen. 44 procent av de 280 in— tervjuade framhöll att de hade talat med sina grannar om fotpatrulle— ringsprogrammet. I nästan alla fall hade grannarna tyckt om programmet och ansett att det var effektivt.
Mål 7: att öka skyddet för kvinnor, barn och äldre
Över 61 procent av de 280 intervjuade ansåg att skyddet för kvinnor, barn och äldre hade ökat under de tre åren genom fotpatrulleringen. Åtta procent menade att det inte hade blivit någon förbättring och övriga sade sig inte ha någon uppfattning i frågan.
När de intervjuade tillfrågades hur ytterligare förbättringar skulle kunna göras, svarade 19 procent att de ville få mer information om självskyddsteknik. De ville att de fotpatrullerande polismännen, som redan gett sådan information, ökade sitt program i den delen. Ett antal svarade att de var medvetna om att de måste vidta en rad åtgärder själva för att öka skyddet. 20 procent av de intervjuade sade att ytterligare fotpatrullering skulle öka skyddet.
5.5 Ytterligare om fotpatrullering
I en studie (1) som omfattar alla poliskårer i USA och en i Kanada har forskarna vid Michigan State University funnit att majoriteten (69 pro— cent) av de polismän som hade fotpatrullerat tyckte om fotpatrullering—
(1) The Status of Contemporary Conmunity Policing Programs, Michigan State University (1985).
en. Särskilt hade de uppskattat flexibiliteten i ett system med fotpatrullering och transport med bil eller annat fordon när de behövde förflytta sig. De uppskattade också kontakterna med de boende och den prestige och status som utsättningen gav. 21 procent av polismännen hade alltjämt en blandad inställning till fotpatrulleringen och fem procent uttalade inte någon särskild uppfattning.
Michigan State University har i samma studie redovisat att områdena för fotpatrullering växlar. 51 procent utgörs av stadskärnor, 12 procent affärscentra, nio procent nöjesområden, sju procent bostadsområden och 21 procent kommunen i dess helhet. Storleken av patrulleringsområdet för en polisman varierar från båda sidor av en gata utmed fem eller sex kvarter till ett mycket större område, där polismannen måste använda sig av en scooter för transport mellan patrulleringarna i området. 34 pro— cent av poliskårerna framhöll att polismännen har anmält sig frivil— ligt till uppgiften, 16 procent att polismännen bestod av både frivil— liga och beordrade samt 44 procent att de fotpatrullerande utgjordes av beordrade. Medan det under 70-ta1et betraktades som en bestraffning eller pensionering att bli fotpatrullerande polis, tas polismännen numera i anspråk med hänsyn till deras förmåga att kommunicera med de boende. Att använda frivilliga patrullerande är enligt forskarna att föredra men beordrande används också när man inte har tillräckligt många frivilliga eller när fackliga avtal förutsätter att beordrande skall göras med hänsyn till ålder.
Tätt befolkade bostadsområden och citykärnor med hög brottslighet kan enligt forskarlaget effektivt patrulleras till fots. På samma sätt är områden med hög gångtrafik som shoppingcentra, badstränder och teater— distrikt naturliga platser för fotpatrullering.
Det är enligt forskarna vid Michigan State University värt att betona att den centrala egenskapen för Community Policing - den att förbättra det direkta samarbetet mellan medborgarna och polisen — har den största betydelsen. Direkt kontakt leder till bättre relationer mellan polisen och allmänheten, bättre informationsutbyte och en mer realistisk betoning av problemen i en kommun.
6. BEREDNINGENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG
6.1. Begreppet effektivitet
6.1.1. Effektiviteten i offentlig förvaltning i allmänhet
Effektiviteten i offentlig verksamhet har varit föremål för en relativt ingående debatt under senare år. Alla tycks vara överens om att det är svårt att bedöma den offentliga förvaltningens effektivitet. Effekterna av myndigheternas verksamhet är svåra att mäta och värdera. Det finns inte heller några enkla kriterier som kan läggas till grund för bedöm— ningar av effektiviteten. Här skiljer sig stora delar av den offentliga förvaltningen från företagsamheten, där "nyttan" av verksamheten framgår av företagets intäkter.
I en artikel i en av riksrevisionsverket år 1979 utgiven antologi om uppföljning och effektivitetsbedömning (l) framhålls att svårigheterna att precisera den offentliga förvaltningens effektivitet är av olika slag. Man kan skilja mellan dels empiriska och dels begreppsmässiga problem. Till de empiriska problemen hör att det ofta är oklart vilka effekter en verksamhet faktiskt ger upphov till. Detta komplicerar den praktiska effektivitetsmätningen. De begreppsmässiga problemen avser vad som egentligen menas med "effektivitet" inom den offentliga förvalt— ningen. Vilken innebörd skall ges åt detta begrepp?
I artikeln beskrivs några olika synsätt på effektivitetsbegreppet.
Programbudgetutredningen lanserade i slutet av 1960—talet ett för sin tid nytt effektivitetsbegrepp. Utredningen betonade att de statliga myndigheterna har till uppgift att uppfylla vissa mål för samhällelig verksamhet. Den enskilda myndigheten har inte endast att utföra bestämda prestationer, utan det förväntas i regel också att dessa prestationer skall leda till bestämda effekter. Dessa effekter utgör det egentliga resultatet av myndigheternas verksamhet.
(1) Artikeln av Rolf Lind, Några synsätt på effektivitet i offentlig förvaltning i riksrevisionsverkets antologi Är verksamheten effektiv? En antologi om uppföljning och effektivitetsbedömning i offentlig förvalt- ning, Liber 1979.
Att bedömningen av effektiviteten skall göras med utgångspunkt från de mål som politikerna har angett är ett uttryck för en ökad målstyrning av myndigheterna. Myndigheterna ses som verkställare av politiskt fattade beslut.
De mål som de politiska beslutsfattarna anger kan — sägs det vidare i artikeln — emellertid vara vaga och allmänna. De utgör närmast vissa allmänna riktlinjer och avgränsningar för myndigheternas verksamhet. Ytterligare en faktor som komplicerar tillämpningen av programbudget— utredningens synsätt på effektiviteten är att flera övergripande mål kan finnas för en myndighets verksamhet.
Även om det inte finns någon anledning att kritisera utredningens syn— sätt från teoretiska synpunkter kan enligt artikelförfattaren dess prak— tiska användbarhet ifrågasättas. Utredningens förslag kom närmast att införas i fråga om myndigheter med en produktion som är att likna vid produktionen i ett privat företag, exempelvis för verksamheten vid cen— tralnämnden för fastighetsdata.
Under 1970—talet växte ett miljöorienterat synsätt fram. Med detta synsätt betonas vikten av att en organisation har god kunskap om och är väl anpassad till sin omvärld. Utgångspunkten är enligt artikeln i antologin att en myndighet ingår som en aktör i ett större samhälls— system.
Till skillnad från programbudgetutredningens huvudsakligen statiska synsätt på effektivitet betonas organisationens dynamiska egenskaper. För att vara effektiv måste organisationen kunna anpassa sig till för— änderliga samhällsförhållanden. Byråkratisk stelhet och tröghet måste motverkas. Myndigheten måste ha en realistisk bild av sig själv. Den skall kunna ta initiativ till och genomföra förändringar.
Myndigheten blir med detta synsätt inte enbart en passiv verkställare av statsmakternas beslut. I stället ses den som en aktiv informations— och problemsökare. Myndigheten får ett ökat inflytande på den policy som väljs för att lösa olika samhällsproblem. Det blir legitimt för myndig— heten att delta mer aktivt i den politiska processen. Myndigheten anger delvis själv de mål som gäller för verksamheten.
De bägge nu berörda synsätten på effektiviteten i offentlig verksamhet ingår som led i en mera komplicerad bild av begreppet effektivitet. Artikelförfattaren kommer nu in på det mångdimensionella effektivitets— begreppet.
Programbudgetutredningen såg myndigheten som en producent av olika slags nyttigheter och såg bort från verksamheten inne i myndigheten. Detta synsätt har kritiserats, bl.a. därför att det finns flera förhållanden i myndigheternas interna verksamhet som är viktiga förutsättningar för att ett effektivt resultat skall erhållas. En sådan förutsättning är perso- nalens arbetstillfredsställelse. Det finns också en rad kvalitetskrav
som måste beaktas.
Rättsäkerhet och offentlighet är några sådana krav som gäller generellt för offentliga myndigheter. Den offentliga förvaltningens effektivitet anses alltså med det mångdimensionella synsättet inte enbart vara en fråga om måluppfyllelse eller miljöanpassning. Interna strukturer och processer måste också uppmärksammas.
Från analytisk synpunkt ger enligt artikeln i antologin det mångdimen— sionella synsättet upphov till svårigheter. Man har fjärmat sig långt från ett enkelt och lätt mätbart effektivitetsbegrepp. Man måste be— stämma sig för vilken vikt man skall ge de olika dimensionerna av effek— tiviteten. Bedömningarna blir subjektiva och måste göras med utgångs— punkt från de förutsättningar som finns i varje enskilt fall. Det är också svårt att objektivt mäta hur väl en myndighet uppfyller de olika kännetecknen på effektivitet.
Det mångdimensionella effektivitetsbegreppet har i stora drag accep— terats i det medbestämmandeavtal som slutits på den statliga sidan. Där betonas "personalens behov av arbetstillfredsställelse, god arbetsmiljö, anställningstrygghet och möjligheter till medbestämmande och personlig utveckling".
Ett annat betraktelsesätt när det gäller effektivitet tar sikte på en myndighets orienteringsförmåga. Frågan har belysts i rapporten Om me— toder för att bedöma statliga myndigheter (riksrevisionsverket 1976). En myndighets orienteringsförmåga karaktäriseras enligt denna rapport av följande förhållanden (s 35):
o Myndighetens förmåga att identifiera och följa utvecklingen av de problem som statsmakterna har avsett bli lösta genom verksamheten
0 Myndighetens förmåga att förstå och se sammanhangen i det berörda samhälleliga delsystemet
o Myndighetens förmåga att anpassa sig till problemets utveckling och förändringar i det funktionella systemet.
I rapporten görs ett försök att utveckla ett mer situationsanpassat effektivitetsbegrepp. I första hand tar detta begrepp sikte på taktiska överväganden, t.ex. val av resursallokering, teknologi eller åtgärd vid en given uppsättning mål, och till olika restriktioner för handlandet. I rapporten ges en mycket allmän definition av effektivitet, nämligen
0 En myndighet är effektiv om det inte är möjligt att — med den handlingsfrihet som finns — få ut mer i något avseende utan att myndigheten samtidigt får ut mindre i något annat avseende.
0 Denna definition tar fasta på att det finns kriterier med vars hjälp verksamheten skall bedömas och att man skall ta hänsyn till vilken grad av handlingsfrihet som faktiskt finns.
Den redovisning av olika effektivitetsbegrepp som beredningen nu har gjort visar att generella definitioner blir abstrakta och vaga. De ger föga ledning för hur en effektivitetsbedömning skall ske i praktiken. Det är inte några enhetliga bedömningskriterier som anges. I stället identifierar man olika förhållanden som måste uppmärksammas vid bedöm— ningen: myndighetens resultat, dess miljöanpassning och interna förhål— landen av olika slag.
I artikeln av Rolf Lind konstateras att innebörden av begreppet effek— tivitet är beroende av den analysnivå som väljs för en bedömning. Efter— som den politiska styrningen inte alla gånger sker genom att statsmak— terna preciserar mål för myndigheterna, blir myndigheternas oriente— ringsförmåga väsentlig att analysera vid bedömningar på hög nivå. På låg nivå — med givna resurser, mål och handlingsalternativ — är det däremot möjligt att på ett mer precist sätt bedöma effektivitet i termer av måluppfyllelse.
Riksrevisionsverket har på senare tid börjat betona andra frågor än dem som har berörts i det föregående. Riksrevisionsverket tryckte tidigare på myndigheten och dess effektivitet och utgick därvid från ett ganska renodlat organisationsorienterat synsätt. Effektivitetsbedömningarna gjordes med utgångspunkt i den interna administrationen.
Verket anser alltjämt att detta synsätt är viktigt. Väl fungerande organisationer är nödvändiga för all verksamhet. Men verket visar ett minskat intresse för myndigheterna som skilda organisationer och ett motsvarande ökat intresse för den offentliga verksamheten som sådan, oberoende av vilka offentliga organ som medverkar i verksamheten. Den primära frågan har blivit: är verksamheten som sådan effektiv? För att svara på den frågan krävs enligt riksrevisionsverket en helhetssyn på det offentliga handlandet insatt i sitt sammanhang i samhället i övrigt. Som exempel har verket tagit det kommunala ansvaret för att bygga och driva daghem och fritidshem — en central service åt medborgarna. Detta kommunala ansvarsområde reglerades för några år sedan av nio skilda statliga författningar, som kompletterades av föreskrifter och råd från åtta statliga myndigheter. Ingen av myndigheterna hade ansvar för att utvärdera de sammantagna effekterna av alla dessa normer för och bidrag till kommunernas byggande och drift av hemmen.
Riksrevisionsverket (1) anser att det i fortsättningen gäller att undersöka
(1) Se artikeln av Rune G. Berggren Effektiva myndigheter — effek- tiv verksamhet. Skilda utgångspunkter för att bedöma offentlig sek- tor, publicerad i Ingar Palmlund, Effektiva myndigheter inorn snävare ramar, Liber Förlag 1985.
de strategier som har valts för att lösa olika samhällsproblem, Riks— revisinsverket inriktar sig nu på vad som brukar betecknas system— revision.
De effektivitetsbegrepp som har berörts i det föregående utgår från synpunkter som har varit aktuella i riksrevisionsverkets verksamhet. Statskontoret har haft i stort sett samma utgångspunkter. Men verken skiljer sig något i sina synsätt (l).
Tankegångar som riksrevisionsverket har givit uttryck åt återkommer i en skrivelse från regeringen till riksdagen våren 1985 (skr 1984/852202). Efter föredragning av civilministern redovisar regeringen där för riks— dagens kännedom ett samlat program för den offentliga sektorns omvand— ling och utveckling. Finansutskottet uttalade i sitt betänkande (FiU 1984/85:35) att det enligt utskottets mening inte fanns anledning för riksdagen att f.n. ta ställning till innehållet i skrivelsens olika delar. Riksdagen borde i stället avvakta till dess konkreta förslag förelades riksdagen i propositioner. Utskottet hemställde att riksdagen lade till handlingarna vad som anförts i skrivelsen. Riksdagen följde utskottet (rskr 407).
I ett avsnitt i skrivelsen som behandlar ekonomiska ramar och effektivi— tetskrav anför civilministern bl.a. följande (5. 6).
Självfallet måste kostnadsutveckling och effektivitet inom den offentliga sektorn hållas under noggrann uppsikt. De som finansierar verksamheten, medborgarna, har berättigade krav på att deras pengar används rationellt. Så länge behoven av samhällsinsatser överstiger resurserna innebär felaktig organisation, bristande arbetsledning, omoderna arbetsformer eller föråldrad utrustning att angelägna samhällsbehov inte kan tillgodoses i den utsträckning som skulle vara faktiskt möjlig. Och den enskilde berövas resurser som han kunde använt bättre själv.
I skrivelsen görs inte något försök att definiera begreppet effektivitet men det framhålls att den offentliga sektorns effektivitet handlar om i vilken grad medborgarnas behov av service, sjukvård, transporter, ut— bildning och andra insatser tillgodoses i relation till de resurser som förbrukas. En varning ges för att det inte går att sätta likhetstecken mellan produktivitet och effektivitet, eftersom det mer tekniskt inrik— tade produktivitetsbegreppet enbart mäter antalet prestationer i för— hållande till insatta resurser och inte graden av måluppfyllelse.
Civilministern anser det vidare angeläget att man i arbetet med att för— nya den offentliga sektorns arbetsformer uppmärksammar kravet att själva organisationen skall gagna en rationell resursanvändning och direkta kontakter mellan beslutsfattarna och medborgarna. Verksamheten måste
(1) Se artikeln av Sven Moberg, Rationalisering, effektivisering och besparing i offentlig verksamhet, i publikationen i föregående not.
också alltid bottna i folkmaktens suveränitet som är folkstyrets första förutsättning. Den måste vidare enligt civilministern arbeta med speci- ellt höga krav på insyn och mottaglighet för opinionsbildning. Rätts— säkerheten i den offentliga verksamheten innebär därtill i viktiga hän— seenden särskilda krav på arbetsformer och organisation.
Under rubriken Ett samlat program för den offentliga sektorn (s. 8) framhålls bl.a. att medborgarna måste ges möjlighet att mera aktivt än tidigare påverka inriktningen och arbetssättet inom all offentlig verk— samhet. Denna måste tydligare anpassas till brukarnas krav. Variations- rikedomen i den offentliga sektorn måste öka och effektiviteten ständigt förbättras.
6.1.2. Effektiviteten i polisverksamheten
Svårigheterna att bedöma effektiviteten i polisverksamheten är inte mindre än i offentlig förvaltning i allmänhet.
Framställningen i det föregående avsnittet visar att det inte finns något entydigt effektivitetsbegrepp. Vad som kan anses vara effektivt beror i hög grad på från vilken nivå man betraktar verksamheten liksom också ur vilken synvinkel det sker.
Vill man försöka bedöma effektiviteten i polisväsendet som helhet måste man givetvis beakta de olika utgångspunkter som har berörts i föregående avsnitt. Även om man begränsar synfältet till verksamheten i ett polis— distrikt måste dessa utgångspunkter vara med i bilden. Beredningen kom— mer i fortsättningen att begränsa framställningen till frågor om effek— tivitet i polisväsendet på lokal nivå.
Effektivitetsbegreppet behöver på denna nivå inte bli så abstrakt och vagt. Den analysnivå som polismyndigheten har att utgå från gör det möj— ligt för myndigheten att diskutera från givna resurser, mål och hand— lingsalternativ på ett ganska precist sätt. Innan beredningen går in på frågan närmare vill beredningen något beröra de allmänna förutsätt— ningarna för polisverksamheten inom ett polisdistrikt.
Som redan tidigare har redovisats (avsnitt 2) anges i polislagen (l984:387) polisverksamhetens ändamål och polisens uppgifter. Uppgif— terna beskrivs i 2 5 i lagen. Till dem hör att
— l förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten,
— 2 övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra stör— ningar därav samt ingripa när sådana har inträffat,
- 3 bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal,
- 4 lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen,
— 5 fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser.
I förarbetena till polislagen (prop. 1983/84:111 s. 56) framhålls att uppdelningen i preventiv och repressiv verksamhet har övergetts till förmån för en funktionell beskrivning som är avsedd att i stora drag överensstämma med polisväsendets verksamhetsplanering. Det understryks emellertid — i likhet med vad som skedde i 1981 års principbeslut — att en alltför snäv bundenhet till verksamhetsindelningen kan vålla olägen— heter i det praktiska polisarbetet. Gränsen mellan de olika grupperna av aktiviteter är ingalunda skarp. Här som i andra sammanhang måste man eftersträva en helhetssyn på polisväsendets uppgifter.
Budgetprocessen och statsmakternas prioriteringar
Inom ramen för polislagens bestämmelser utformas den närmare inrikt— ningen av polisverksamheten i budgetprocessen.
I budgetprocessen tar riksdag och regering ställning till hur resur— serna inom polisväsendet totalt sett skall användas. Statsmakternas prioriteringsbeslut utgör riktlinjer för den resursanvändning och resursfördelning som beslutas av de regionala och lokala polismyndig— heterna.
Enligt 4 kap. polisförordningen (l984z730) skall polismyndigheterna upprätta ett planeringsunderlag med beslut om resursfördelning under det kommande budgetåret och inriktningenav verksamheten under det därpå följande budgetåret (planeringsdokument). Planeringsdokumenten ingår som ett av underlagen i den budgetprocess i riksdag och regering som leder fram till statsmakternas prioriteringsbeslut i fråga om polisverksamheten.
Som ett exempel på hur regeringens prioritering av polisverksamheten kan utformas kan nämnas de uttalanden som föredragande departements— chefen har gjort vid anmälan av anslagen inom justitiedepartementets område i 1985 års budgetproposition (prop. 1984/85:100, bil 4 s. 36). Dessa uttalanden har redovisats under avsnitt 2.3.1.
Aktivitetsindelning av polisverksamheten Regeringen har den 11 april 1985 beslutat att polisverksamheten under budgetåret 1985/86 skall i planeringsdokumentet redovisas i bl.a. följande aktiviteter och grundläggande aktivitetsmått, nämligen
— l brottsförebyggande verksamhet (personal— och lektionstimmar)
— 2 övervakningsverksamhet (utom trafikövervakning) (personaltimmar) — 3 trafikövervakning (personaltimmar)
— 4 allmän och socialpolisiär spaning (personaltimmar)
— 5 kriminalpolisverksamhet (personaltimmar)
— 6 serviceverksamhet (personaltimmar).
För övervakningsverksamhet (utom trafikövervakning), trafikövervakning samt allmän och socialpolisiär spaning skall redovisningen av annat än stationstjänst och inre arbetsledning m.m. avse tjänst utanför polis— lokalerna.
Beslutet innehåller dessutom en rad underindelningar till de nu redo— visade aktiviteterna.
Det bör framhållas att en aktivitet i denna indelning inte motsvaras av en organisationsenhet. Indelningen är alltså inte avsedd att utgöra en grund för en organisatorisk prioritering. Tvärtom tjänar indelningen i aktiviteter syftet att studier av dem skall kunna göras oberoende av organisationen i polisdistrikten. Aktiviteten kriminalpolisverksamhet avser alltså inte bara den brottsutredning som förekommer på kriminal- polisavdelningen utan också annan brottsutredning inom polismyndigheten.
De lokala förhållandena får stor betydelse
Den beskrivning som har gjorts i det föregående visar att polismyndig- heten har stora möjligheter att inrikta polisverksamheten med hänsyn till de lokala förhållandena, eftersom de centrala riktlinjerna endast tar sikte på vissa delar av verksamheten och de s.k. fria resurserna är relativt stora.
När det gäller polismyndighetsärenden samt förundersökningar, framför allt sådana med en misstänkt gärningsman, föreligger emellertid inte någon större frihet i handlandet för polismyndigheten, även om myndig- heten har möjlighet att bestämma var i organisationen som arbetet skall utföras. Polisarbetet i denna del måste nämligen inriktas på att ären- dena handläggs snabbt men rättssäkert och med en rimlig insats av per— sonal och andra resurser. I den delen varierar ofta inte behovet av in— satser på ett icke förutsebart sätt, sett över ett år. Beredningen bort- ser härvid från mycket arbetskrävande utredningar om ekonomisk brotts- lighet m.m.
Att vara effektiv när det gäller de nu berörda ärendena och brottsutred— ningarna är kanske i första hand att vara produktiv. Det gäller främst
att uppmärksamma förhållandet mellan avgjorda ärenden och insatserna, med iakttagande av kvalitets - och rättssäkerhetsaspekterna. De tidigare resonemangen om effektivitet avser knappast de situationer som nu har berörts.
När det gäller annan polisverksamhet, bl.a. den brottsförebyggande och den övervakande verksamheten, är läget annorlunda. Erfarenhetsmässigt är det här fråga om mer än två tredjedelar av resurserna i ett polisdi— strikt. I fråga om dessa delar av polisverksamheten finns inte några av alla omfattade uppfattningar om vad som är effektivt — varken i Sverige eller utomlands. I fråga om den roll som den s.k. utryckningsverksam— heten — viss del av radiobilverksamheten — spelar har visserligen många i stort sett likartade värderingar. Men det gäller knappast den övriga verksamhet som avses här. Det är tvärtom vanligt att man har helt olika uppfattningar. Skälet till det är att man — utan att det klart sägs ut i debatten — har helt olika utgångspunkter för begreppet effektivitet.
Följande diagram illustrerar några olika utgångspunkter för fördelningen av resurserna i polisverksamheten. Samma utgångspunkter är av intresse när effektiviteten i den brottsförebyggande verksamheten och övervak— ningsverksamheten i ett polisdistrikt diskuteras.
Resursslag och resursfördelning
Om man tillför den lokala polisorganisationen ytterligare två polismän befinner vi oss på resursslagsnivån. Det är inte klart vilka effekter som kan följa av ett sådant beslut när det gäller aktiviteter, opera— tioner eller effekter på medborgarna.
Innebär beslutet att polismännen skall sättas in i radiobilverksamhet
kan antalet patrullkilometer ökas. Här är det en inriktning på aktivi— teten övervakning. Ökningen av antalet patrullkilometer är det väntade operativa resultatet. En sådan förstärkning förutsätts få effekt i för— hållande till medborgarna i form av lägre brottslighet.
Budgetarbetet på central nivå kretsar nu mest kring frågor om resursslag och resursfördelning. Den ekonomiska styrningen följer också resursslag även om man på senare år har börjat att styra över s.k. förvaltnings— kostnadsposter. De myndigheter som har sådana har stor frihet att välja resurser för sina verksamheter inom en enda ekonomisk ram. Detta kommer i princip även att gälla för den lokala polisorganisationen.
Styrning via aktiviteter har nyligen introducerats i det centrala budget— arbetet på polisområdet. Operativa utgångspunkter används sällan i diskussioner om den ekonomiska styrningen på central nivå men är ofta med i budgetdiskussione om resursslagen. Operativa uppgifter ställs då ofta mot använda resurser för att man skall få olika mått på produktiviten.
De yttersta effekterna av polisverksamheten, dvs. den direkta på— verkan på medborgarna, är slutligen ytterst sällan med i centrala reso— nemang om resursfördelning. Det är naturligt, eftersom effekterna på medborgarna är mer svårgripbara än resonemang om lämpliga operationer, om aktiviteter eller om olika resursslag. Enklast är det att diskutera ökningar av eller minskningar i ett eller flera resursslag.
En polismyndighet bör emellertid ha större möjligheter att diskutera i termer av aktiviteter, operationer och effekter på medborgarna. Som redan tidigare har sagts bör, med den analysnivå som polismyndigheten har att utgå från, myndigheten kunna diskutera från givna resurser, mål och handlingsalternativ på ett ganska precist sätt.
Allmänhetens inställning som ett led i effektivitetsbegreppet
När det gäller frågan vad som är effektivt i polisverksamheten kan man inte bortse från de allmänna resonemang som har redovisats under av— snittet 6.1. Ett mångdimensionellt synsätt på effektiviteten, där bl.a. personalens arbetstillfredsställe tas med i bilden, är naturligt men beredningen anser att miljö och orienteringsförmåga bör betonas mer än som hittills har skett, i synnerhet i fråga om stora polisdistrikt. Det systemorienterade synsätt som riksrevisionsverket har börjat att tillämpa under senare år är också av intresse i sammanhanget.
I linje med nu berörda synsätt är det naturligt att i större utsträck- ning än hittills försöka ta hänsyn till de önskemål och behov som boende och andra verksamma i olika delar av ett polisdistrikt anser sig ha. Allmänhetens bedömning av vad som är effektivt kan visserligen komma att skilja sig från vad polisen internt kan anse vara en effektiv polisverk— samhet. Detta är emellertid knappast ett avgörande motargument, eftersom effektiviteten på detta område, där det i princip inte finns några objek—
tiva mått vid bedömningen, i hög grad måste vara en fråga om vad med— borgarna anser vara effektivt. Beredningen finner alltså att det är viktigt att effektivitetsbegreppet vidgas att omfatta vad de boende och andra verksamma i ett polisdistrikts olika delar anser vara väsentligt för dem. I effektivitetsbegreppet måste också kunna inrymmas mera svår— definierade effekter som allmänhetens upplevelse av polisens förmåga och av trygghet för egen del.
Den reform av polisväsendet som nu genomförs bör enligt beredningen leda till att effektiviteten i polisverksamheten kommer att få en innebörd av nu angett slag. Detta sammanhänger med att de förtroendevalda i polis— styrelsen i en polismyndighet får helt andra befogenheter när det gäller resursfördelning och att de förtroendevalda bör ha en god förståelse för allmänhetens önskemål och behov.
Beredningen utgår alltså från att allmänhetens inställning kommer att utgöra ett viktigt led när effektiviteten i polisverksamheten diskuteras på lokal nivå.
6.2. Samspelet mellan polisen och allmänheten
6.2.1. Inledning
Den syn på effektiviteten i polisverksamheten som beredningen har re— dovisat i närmast föregående avsnitt leder till en orientering av po— lisverksamheten i dess olika former i riktning mot vad som av allmän— heten uppfattas som väsentligt. I det perspektivet framstår förhållan— det mellan polisen och allmänheten som särskilt betydelsefullt. Denna fråga har diskuterats i olika sammanhang. I dessa diskussioner har en särskild tonvikt lagts på betydelsen av att skapa förståelse bland all— mänheten för polisens arbete som en förutsättning för en väl fungerande polisverksamhet. Där har också betonats vikten av att polisen i sitt arbete tar till vara alla möjligheter att påverka förhållandet i positiv riktning. Den här beskrivna aspekten av förhållandet mellan polisen och allmänheten har — inte minst i ett effektivitetsperspektiv — självfallet fortfarande betydelse. Enligt beredningens mening bör emellertid frågan om förhållandet mellan polisen och allmänheten vidgas till att avse ut— vecklandet av ett ömsesidigt och från båda sidor mera aktivt förhåll— ningssätt — ett samspel. Ett samspel i denna mening syftar i första hand till att åstadkomma en ökad effektivitet i det arbete som bedrivs inom polisens organisation men återverkar ytterst på effekten av de totala brottsbekämpande insatserna i samhället.
Ett aktivt samspel kan också ses som en naturlig konsekvens av de strä— vanden till decentralisering och ökat medborgarinflytande som präglar den polisreform som nu genomförs. Polisreformen har som ett av sina hu— vudsyften att åstadkomma en ökad anpassning av polisverksamheten till lokala behov. De förtroendevalda polisstyrelsernas vidgade befogenheter att besluta om inriktningen och utformningen av den lokala polisverk— samheten erbjuder ökade möjligheter att tillgodose allmänhetens olika intressen och önskemål. I det sammanhanget framstår en utveckling av samspelet mellan polisen och allmänheten som ett naturligt led i den process som syftar till att öka kunskaperna om de lokala behoven.
Samspelsprincipen kan vidare sägas utgöra en grund för den form av po— lisverksamhet som är förenlig med vårt samhällsskick. Samspelet kan så— ledes ses som ett uttryck för en demokratisk polisverksamhet där medbor— garna av fri vilja nyttjar polisens tjänster efter sina önskemål eller i vart fall ytterst för att de önskar polisens arbete utfört. I motsats till detta kan ställas det auktoritära samhällets behov av en stark och självstyrande polismakt, vars mål och verksamhetsformer bestäms utan medborgarnas medverkan.
Antalet brottsbalksbrott har under den senaste tioårsperioden ökat med i genomsnitt 3,9 procent per år medan brott mot annan lagstiftning ökat med omkring 5,6 procent per år. Beräkningar som har gjorts om den fram—
tida brottsutvecklingen (se t.ex. prop. 1984/85:100, bil. 4, s. 143) pe— kar på en fortsatt uppåtgående trend för huvuddelen av brottsbalksbrot— ten med någon eller några procent per år. Samtidigt kan polisen lika lite som andra of fentliga organ räkna med mera betydande resurstill— skott. Det avgörande blir då i stället enligt beredningens mening att de i sig betydande resurser som redan finns används på ett rationellare sätt.
Beredningen har i det föregående pekat på sambandet mellan ett aktivt samspel och effektiviteten såväl när det gäller polisens arbete som när det gäller samhällets brottsbekämpning i stort. I den meningen kan sam- spelet ses som en betydelsefull resursfaktor i brottsbekämpningen. En effektivare polisverksamhet kan nås genom en aktiv medverkan från all— mänhetens sida. Det är i allmänhet informationen från allmänheten som leder till att ett brott klaras upp. Polisen bör enligt beredningen på ett mer aktivt sätt utveckla denna möjlighet i polisarbetet och markera hur nödvändig allmänhetens medverkan är.
Som beredningen ser det är det också en uppgift för samhället att göra allmänheten medveten om de villkor och förutsättningar som gäller för polisverksamheten och om behovet av en ökad självverksamhet i brottsbe— kämpande syfte från allmänhetens sida genom ett konstruktivt samspel med polisen. En utveckling i sådan riktning är enligt beredningens uppfatt— ning nödvändig för att brottsutvecklingen på sikt skall kunna bemäst-
ras.
6.2.2. Effekter av ett ökat samspel
Den form av samspel som beredningen eftersträvar bör medföra ett ökat informationsutbyte mellan polisens olika organ och allmänheten. Detta bör i sin tur leda till att den enskilde medborgaren får bättre kunskap om den polisiära verklighet som råder i hans vardagstillvaro. Otvivel— * aktigt råder idag - inte minst bland äldre människor — på sina håll en känsla av otrygghet och rädsla för att drabbas av olika brottsliga an— grepp, särskilt vid vistelse utomhus. Det förekommer uttalanden om att man inte vågar vistas på gator och allmänna platser framför allt under kvällstid med den isolering och begränsning av rörelsefriheten som föl— jer av detta.
Den typ av brottslighet som ligger till grund för dessa reaktioner före— kommer visserligen på sina håll i en utsträckning som till en del kan förklara känslan av otrygghet. Med utgångspunkt i de talrika undersök— ningar som har gjorts på området står enligt beredningens mening de far— hågor som uttalas främst bland äldre inte i rimlig proportion till den faktiska brottsligheten vare sig i fråga om omfattning, tider eller platser. Beredningen anser det således sannolikt att den känsla av otrygghet och osäkerhet på grund av rädslan för att utsättas för brott som många människor upplever i dag skulle kunna lindras genom en för— bättrad information om brottsläget, förmedlad av en polisman som den en— skilde känner och har förtroende för.
Beredningen har tidigare pekat på behovet av att polisens förutsätt— ningar att fullgöra sina uppgifter klargörs för allmänheten. Det bör leda till att allmänheten får mera realistiska förväntningar i fråga om insatser från polisens sida i olika avseenden och minska utrymmet för obefogat missnöje med polisens vilja och förmåga att tillgodose allmän— hetens önskemål. En mera realistisk uppfattning om förutsättningarna för polisens arbete bör enligt beredningens mening på sikt kunna påverka allmänhetens attityder. Det skulle medföra att allmänheten i större ut— sträckning än i dag anmäler iakttagna brott till polisen även om anmä— laren inte direkt har berörts av brottet. Utvecklingen hitintills har som beredningen ser det inneburit en tendens till allt större tolerans från allmänhetens sida som ett uttryck för uppfattningen att varje form av reaktion mot brott "är polisens sak".
Man kan se samma utveckling när det gäller allmänhetens villighet att medverka i det rättsliga förfarandet mot brott, genom vittnesmål eller på annan sätt. En sådan inställning kan bottna i en rädsla för repres— salier eller annat obehag. Även om en sådan reaktion i något enskilt fall framstår som befogad är den beskrivna inställningen oftast grundad på en föreställning om att den rättsliga reaktionen mot brott är en sam— hällets sak som inte kommer den enskilde vid. Det är enligt beredningens mening nödvändigt att bryta denna utveckling. Den form av aktivt samspel med allmänheten som beredningen förordar kan verka i sådan riktning.
En ökad insikt om den polisiära verkligheten bör också kunna bättre än hittills motivera allmänheten att med polisens bistånd vidta åtgärder för att själv skydda sig mot brott. Beredningen har tidigare pekat på de gränser för polisens resurser som alltid kommer att finnas. Mot den bak— grunden kan en ökad effekt av polisens brottsförebyggande verksamhet i vid mening endast åstadkommas genom en aktivare medverkan från medborga— rens sida. Det bör vara en viktig uppgift för polisen att stimulera all— mänheten i det avseendet. Ett ökat samspel med allmänheten skapar goda förutsättningar för en sådan utveckling.
Ett samspel av det slag som beredningen åsyftar leder slutligen till en ökad personlig kontakt mellan den enskilde polismannen och hans omgiv— ning. Den sidan av samspelet är ägnad att stärka den enskilda polisfunk— tionärens motivation och tillfredsställelse i arbetet.
6.2.3. Förutsättningar för ett bättre samspel
Beredningen har i det föregående angett några av de syften som skulle kunna nås genom ett utökat samspel med allmänheten i polisarbetet. Be— redningen ser således samspelet som ett naturligt och helt nödvändigt led i en strävan mot ökad effektivitet i polisverksamheten, bl.a. i den meningen att verksamheten anpassas till vad som av allmänheten uppfattas som väsentligt. En av de grundläggande förutsättningarna för en utveck- ling i den riktningen är att polisen kan etablera en bredare och djupare kontakt med samhället i övrigt. Det är enligt beredningens mening natur—
ligt att polisstyrelserna går i spetsen för en sådan utveckling. De för— troendevalda ledamöterna bör sträva efter att utgöra en så bred kontakt— yta som möjligt såväl gentemot kommunala och andra lokala samhällsorgan som mot organisationer och sammanslutningar som representerar de allra flesta kategorier av medborgare inom polisdistriktet. Det blir, som be— redningen ser det, en av polisstyrelsens primära uppgifter att utveck— la kontakterna i olika riktningar i syfte att skapa ökade förutsätt— ningar för en polisverksamhet som är anpassad till allmänhetens behov. Denna viktiga uppgift för polisstyrelserna ligger helt i linje med po— lisreformens grundtankar. Beredningen vill i sammanhanget än en gång erinra om de väsentligt utökade befogenheter som polisstyrelserna får.
En naturlig utgångspunkt för polisstyrelsens uppgift på det brottsföre— byggande området är enligt beredningens mening att utveckla samarbetet myndigheter och organisationer emellan på det lokala planet. En verksam— het i det syftet pågår också för närvarande inom polisväsendet. I novem- ber 1984 anordnade således chefen för justitiedepartementet en konferens med en rad myndigheter och organisationer i syfte bl.a. att finna bättre former och rutiner för det brottsförebyggande samarbetet på lokal nivå och att stimulera till ett brett engagemang i den egna närmiljön. Dis— kussionerna vid konferensen har dokumenterats i en särskild rapport Lo— kalt samarbete mot brott (Ds Ju 198525). Initiativet har sedermera lett till ett från rikspolisstyrelsens sida brett upplagt program som avser att bredda och fördjupa det brottsförebyggande arbetet på lokal nivå främst i fråga om tillgreppsbrott, skadegörelse m.m. Särskilda medel har också anvisats för programmet. I programmet har understrukits polissty— relsernas centrala roll och bl.a. pekats på möjligheten för polisstyrel— sernas medlemmar att stödja den brottsförebyggande verksamheten även utanför polisstyrelsens ram.
I de allra flesta kommuner finns redan i dag organ för samarbete myndig— heter emellan för förebyggande åtgärder av olika slag. Vanligtvis deltar polisen samt skolans och socialtjänstens myndigheter i detta samarbete. I en inom justitiedepartementet utarbetad promemoria, som bl.a. legat till grund för den nu pågående aktionen och som har tagits in i den tidigare nämnda rapporten om lokalt samarbete mot brott, framhålls bl.a. att man hela tiden bör vara beredd att pröva nya vägar för att komma till rätta med problemen och att ta kontakt med andra myndigheter och organisationer än dem som ursprungligen ingått i samarbetsgruppen. Självfallet är det naturligt, framhålls det vidare i promemorian, att socialnämnden, polisen och skolan bildar själva kärnan i verksamheten. I promemorian pekas vidare på en mängd myndigheter, organisationer, före— tag m.m. som i olika avseenden kan engageras i en lokalt organiserad brottsförebyggande verksamhet.
Den utveckling av det lokala brottsförebyggande arbetet som har beskri— vits nu erbjuder enligt beredningens mening utomordentliga möjligheter att utveckla samspelstanken inom ramen för det brottsförebyggande ar— betet som bedrivs i mera fast organiserade former. Som beredningen ti— digare har framhållit bör polisstyrelserna gå i spetsen för en sådan utveckling. Det kan emellertid finnas skäl att vidga samspelssträvandena
från polisens sida utöver vad som i dag kan betraktas som etablerade ka— naler. Beredningen vill dock framhålla att det i sista hand är polissty— relsen som har att pröva den närmare utformningen av den verksamhet som beskrivs i det följande. Det kan också, som beredningen ser det, vara en fördel om verksamhetsformerna förankras hos sådana etablerade samver— kansorgan eller organisationer som kan ha intresse av eller i övrigt be— rörs av verksamheten.
Beredningen ger i följande avsnitt exempel på några sådana informella metoder och verksamhetsformer som kan erbjuda möjligheter att ytterli— gare utveckla ett aktivt samspel mellan polisen och allmänheten. I flera fall har utländska erfarenheter tjänat som förebild och det mesta av vad som redovisas har i mer eller mindre modifierad form redan prövats på sina håll även i vårt land.
Beredningens överväganden faller alltså i sina enskildheter i mångt och mycket tillbaka på förhållanden och företeelser som är kända eller tillämpade redan i dag.
Beredningen vill emellertid understryka att samspelsprincipen är att se som ett uttryck för en helhetssyn som — för att få åsyftad effekt — måste prägla polisverksamheten på alla nivåer och i alla dess verksam— hetsformer. För att grunden för en utveckling i den riktningen skall kunna läggas bör enligt beredningens mening samspelsprincipen som ett mål och som ett medel i polisarbetet beredas ett väsentligt utrymme i utbildningen inom polisväsendet.
Beredningen vill slutligen ta upp en annan viktig förutsättning för ett konstruktivt samspel. Det är att polisen i ökad utsträckning blir till- gänglig för kontakter med allmänheten i den vardagliga, löpande verksam— heten. Polishusets väggar och olika slag av tjänstefordon har enligt be— redningens mening kommit att utgöra ett hinder härvidlag. Förutsättning— arna för ett ökat samspel med allmänheten sammanhänger således i hög grad med de verksamhetsformer som tillämpas av polisen i dag. Bered— ningen återkommer till denna fråga i avsnitt 6.2.7.
6.2.4. Enkäter och hearings
Som framgår av redovisningen av vissa utländska erfarenheter har på sina håll utvecklats metoder för att bl.a. kartlägga vad medborgarna upplever som problem och hur man rangordnar dem. Beredningen syftar då på olika enkäter och hearings. Vad först gäller enkäter erbjuder sådana projekt självfallet en del problem, bl.a. från kostnadssynpunkt. Samarbete med kommuner och undervisningsanstalter inom polisdistriktet kan som bered— ningen ser det erbjuda möjliga lösningar. Enkätundersökningar kan också företas i samarbete med företag och institutioner som utgör dominerande arbetsplatser i distriktet för att på så sätt nå en förhållandevis stor andel av allmänheten. Det kan också övervägas att under en tidsperiod låta polispersonalen i distriktet i de kontakter som sker på olika sätt med allmänheten i det dagliga arbetet ställa frågor enligt ett visst
frågeschema. Enkäter av den typ som beredningen avser här syftar i första hand till att kartlägga hur allmänheten ser på de polisiära förhållandena i distriktet och hur man rangordnar behovet av polisiära insatser.
När det gäller att nå mera begränsade grupper, t ex boende inom ett visst område eller en viss yrkes- eller ålderskategori, kan olika former av s k hearings vara en lämplig metod. Bakgrunden kan vara att det i en tätort eller ett visst bostadsområde uppstår problem i form av en viss typ av kriminalitet. Det är då angeläget att det skapas en kontakt mel— lan polisen och de boende i området för att klarlägga situationen och diskutera vilka vägar som kan och bör väljas för att nå en lösning av problemet.
Polisstyrelsen kan då inbjuda till en hearing där från polisens sida po— lisstyrelsens förtroendevalda ledamöter, polisledningen och personalfö— reträdare bör vara närvarande. Olika sammanslutningar som är verksamma inom det aktuella området bör också delta. Det kan t ex gälla hyresgäst— föreningar, lokalavdelningar av politiska partier, organisationer inom handeln och ideella föreningar av olika slag. Vidare kan det vara lämp— ligt att socialförvaltningen är representerad av medarbetare med god kännedom om det aktuella området. Representanter för skolan liksom hem— och skolaföreningen samt elevorganisationerna kan även ingå bland dem som inbjuds till sammankomsten.
Genom annonsering i lokalpressen och genom tillkännagivanden på anslags— tavlor på allmänna platser, på institutioner eller i butiker kan de som berörs av sammankomsten kallas till denna. Även lokalradion kan vara till god hjälp i detta sammanhang.
Vid en hearing av denna modell har man många gånger anledning att räkna. med att förslagen om hur problemen skall lösas blir många och att önske— målen om polisiära insatser blir både varierande och omfattande. Det kan då vara ett lämpligt tillfälle att redovisa förutsättningarna för poli— sens arbete och de åtgärder som medborgarna själva kan vidta för att medverka till en förbättring av förhållandena i området.
Vid dessa möten kan det vara lämpligt att polismän som särskilt sysslar med brottsförebyggande verksamhet inom distriktet är närvarande. I ut— rymmen i anslutning till möteslokalen kan genom uppställda skärmar eller på annat sätt presenteras olika självskyddsåtgärder och polispersonal kan stå till tjänst med råd och upplysningar till dem som så önskar.
Beredningen är självfallet medveten om att nu berörda sammankomster fö— rekommer på sina håll redan i dag. Beredningen vill emellertid med denna redovisning peka på behovet av en mera systematisk användning av enkä— ter, hearings och därmed jämförliga former av kontaktverksamhet som ett led i utvecklandet av det aktiva samspel med allmänheten som beredningen generellt förordar.
6.2.5. Grannesamverkan
Med benämningen grannesamverkan åsyftar beredningen den typ av samar— betsprojekt mellan allmänheten och polisen som utomlands går under be— teckningen Block Watch eller Neighbourhood Watch. En närmare red0visning av projekten har lämnats i avsnitt 4.6 och 4.8.
Med utgångspunkt i de utländska erfarenheterna kan man konstatera att en av de grundläggande förutsättningarna för ett system med grannesamverkan är att allmänheten inom området i fråga kan förväntas vara motiverad för ett eget engagemang i den brottsbekämpande verksamheten. Mot den bak— grunden lämpar sig denna metod för ett samspel mellan polisen och all— mänheten främst i områden där vissa typer av brott ofta förekommer, t.ex. inbrott i bostäder och bilar, fordonstillgrepp och olika former av skadegörelse. Grannesamverkan kan ses som en mera utvecklad form av de i dag förekommande överenskommelser som träffas grannar emellan om tillsyn av varandras bostäder och annan egendom vid semester eller annan borto— varo. Ett system med grannesamverkan innebär därutöver en överenskom— melse med polisen om hur förekommande brottslighet inom området bäst kan förebyggas eller uppmärksammas. Från de boendes sida innebär överenskom— melsen ett åtagande att uppmärksamma misstänkta företeelser inom området och informera om gjorda iakttagelser enligt överenskomna kontaktvägar. Från polisens sida bör överenskommelsen medföra snabba reaktioner på kontakter från de boende och bistånd med olika självskyddsåtgärder. Det är enligt beredningens mening viktigt att slå fast att de som deltar i grannesamverkan inte skall patrullera i området eller i övrigt tilldelas några särskilda uppgifter som kan uppfattas som polisiära.
Det huvudsakliga syftet är att de boende i området skall lära känna va— randra bättre, stimuleras till inbördes hjälp och att fortlöpande anmäla misstänkta företeelser till polisen.
En ordning med grannesamverkan måste, som beredningen ser det, bygga på ett initiativ från de boendes sida. Det förutsätter självfallet att man från polisens sida genom en allmän information till allmänheten erbjuder och närmare beskriver innebörden av en särskild samverkan genom granne— samverkan,
De olika former av kontaktåtgärder i form av hearings m.m. som bered— ningen har redovisat i det föregående kan vara upprinnelsen till att en ordning med grannesamverkan kommer till stånd inom ett område. I andra fall kan villaföreningar och liknande sammanslutningar vara initiativ— tagare. Uppkommer fråga om att skapa ett system med grannesamverkan ankommer det på polisen att vid en inledande sammankomst medverka med information om den polisiära situationen i det aktuella området, en redovisning av vad grannesamverkan innebär och med den brottsförebyg— gande information i övrigt som bedöms lämplig. Träffas överenskommelse om en grannesamverkan bestäms kontaktvägar och arbetssätt i övrigt. Den närmare utformningen därvidlag får anpassas till förhållandena i områ- det.
Polisen bör då ett system med grannesamverkan har börjat tillämpas med jämna mellanrum kalla deltagarna till möten, där man redogör för de er— farenheter man har av verksamheten, brottsutvecklingen i området och eventuellt nya brottstyper mot vilka man vill att allmänheten skall rikta sin uppmärksamhet. Sådana sammanträffanden bidrar till att hålla deltagarnas intresse för verksamheten vid liv. Efter utländsk förebild kan polisen också bidra med material till ett informationsblad som re— gelbundet förser hushållen i området med aktuell information och råd om olika självskyddsåtgärder.
Grannesamverkan kan även komma till nytta i andra sammanhang än de som har nämnts nu. Så kan exempelvis de inom grannesamverkan etablerade kon— taktvägarna i vissa fall ersätta "operation dörrknackning". Systemet har även utomlands kommit till användning vid eftersökande av försvunna barn. Genom kontaktnätet har man snabbt kunnat erhålla värdefulla upp— lysningar och engagera ett stort antal personer i sökandet.
Beredningen vill slutligen än en gång understryka att den här redovisade metoden med grannesamverkan inte får ses som någon form av medborgargar— de eller hjälppolis. Deltagarna i verksamheten har således inte några befogenheter eller möjligheter i övrigt utöver vad som tillkommer envar. Systemet bygger på medborgarnas vilja att genom inbördes bistånd skydda sig mot brott. På den förutsättningen grundar sig också polisens roll i sammanhanget.
6.2.6 Riktade insatser mot vissa grupper
Alltsedan förstatligandet av polisväsendet har inom polisen utvecklats en mängd olika samarbetsformer i allmänt kontaktskapande och brotts— förebyggande syfte som tar sikte på mer eller mindre avgränsade kate— gorier bland allmänheten. Särskild tonvikt har bl.a. lagts på olika ung— domsgrupper, äldre människor liksom på vissa yrkeskategorier. Rikspolis- styrelsen har i en särskild publikation "Idékatalog 84" (Rikspolissty— relsen, informationsenheten, oktober 1984) ställt samman en rad olika projekt som har genomförts på skilda håll i landet inom ramen för poli— sens kontaktskapande verksamhet. Enligt beredningens mening utgör de former av verksamhet som åsyftas här ett väsentligt led i utvecklandet av ett mera aktivt samspel mellan polisen och allmänheten. Vad som uti— från beredningens utgångspunkter särskilt bör tas tillvara vid sådana former av riktade insatser är möjligheten att få kontakt med grupper och kategorier som erfarenhetsmässigt har en negativ eller likgiltig in— ställning till polisiära frågor. Målet med olika former av riktade in— satser bör också i lika hög grad vara att inhämta dessa gruppers önske— mål och synpunkter i fråga om polisverksamheten i distriktet som att redovisa polisens organisation och arbetsuppgifter.
6.2.7. Betydelsen av lämpliga patrulleringsmetoder och ansvarsområden
Beredningen har i de föregående avsnitten redovisat några särskilda me—
toder vid sidan av den traditionella polisverksamheten som kan utveck— las i syfte att höja effektiviteten genom ett ökat samspel mellan poli— sen och allmänheten. Samspelsprincipen bör också, som beredningen ser det, i samma syfte komma till uttryck vid utformningen av den reguljära polistjänsten. Beredningen vill då betona behovet av en ökad tillgäng— lighet och kontaktyta från polisens sida. När det gäller den yttre över— vakningen måste enligt beredningens mening en strävan till ökat samspel leda till en delvis ändrad syn på valet av patrulleringsmetoder. Avväg— ningen mellan bilpatrullering och fotpatrullering måste i högre grad än nu göras med utgångspunkt i kravet på ökad tillgänglighet och kontakt i förhållandet mellan den enskilde polismannen och allmänheten. Bered— ningen är medveten om att en utveckling i denna riktning återverkar på gränsdragningen till vad som brukar betecknas som utryckningsbereds— skapen. Samspelsprincipen bör också föranleda till en närmare prövning av förutsättningarna för enmanspatrullering i olika former.
En annan faktor av betydelse för samspelsmetoden i övervakningsverksam— heten är tillämpningen av ett individuellt knutet områdesansvar. Sam- spelstanken bygger på en fördjupad ömsesidig kontakt mellan polisen och allmänheten. Som beredningen ser det utgör ett utbyggt system med indi- viduellt områdesansvar ett viktigt led i att knyta den enskilde polis— mannen till en viss del av befolkningen i distriktet. En utveckling av ett individuellt områdesansvar skulle också vara av värde i anslutning till de olika projekt i form av grannesamverkan m.m. som har redovisats i de närmast föregående avsnitten. En tillämpning av projekten underlät— tas självfallet om de löpande kontakterna med den del av befolkningen som berörs kan ske genom en polisman som man lärt känna väl och beteck— nar som "sin egen". Beredningen utvecklar i avsnitt 6.5.1 närmare sin syn på inriktningen av övervakningsverksamheten.
Även i den brottsbekämpande verksamheten kan samspelsprincipen ges ett ökat utrymme. Utformningen av rutiner för besök på brottsplatser och formerna för kontakter med personer som har drabbats av brott bör enligt beredningens mening ske på ett sådant sätt i olika skeden av en för— undersökning att möjligheterna till ett aktivare samspel tas till vara på bästa sätt. Beredningen utvecklar sina synpunkter på den brottsbekäm— pande verksamheten i avsnitt 6.5.2.
6.3 Service mot allmänheten
6.3.1. Servicebegreppet inom offentlig verksamhet i allmänhet
Beredningen har i sitt arbete tagit del av ett omfattande material om service inom offentlig verksamhet. Någon entydig definition av service finns inte. Beredningen har emellertid funnit att byråkratiutredningens några år gamla arbete är av intresse för beredningens aktuella över— väganden. Byråkratiutredningen gjorde i sitt betänkande (SOU 197931) Bättre kontakter mellan enskilda och myndigheter följande precisering av begreppet service:
— information om myndigheternas uppgifter, vilka regler som gäller och vart man vänder sig i olika frågor
— tillgänglighet för allmänheten, såväl i tid som i rum
— hjälp åt allmänheten, både när det gäller den formella handläggningen och i frågor som rör själva saken
— bemötande från myndighetens sida, dvs. villighet att upplysa, vägleda och hjälpa allmänheten samt sättet att göra det.
Utredningen framhöll att de krav som kan ställas på servicen i viss män kan variera med hänsyn till den verksamhet som myndigheten bedriver. Så t.ex. kan man i vissa fall lägga större vikt vid information, i andra fall större vikt vid tillgängligheten. Kraven kan, sägs det, också vari— era med hänsyn till om det är myndigheten som tar initiativet till kon— takten eller om det är den enskilde som gör det.
Några lagregler av allmän räckvidd finns inte om den service som sam— hällsorganen skall ge medborgarna.
I några författningar finns vissa mera allmänt hållna bestämmelser om service, men de gäller antingen bara speciella frågor eller också endast vissa delar av den offentliga förvaltningen. De uppgifter som myndig- heterna åläggs att utföra har ofta annat än enbart service som mål. Det har därför inte framstått som meningsfullt att skilja ut serviceinslagen från andra syften med reglerna.
Regeringsformen tar bland de grundläggande fri— och rättigheterna sär— skilt upp informationsfriheten, som innebär en frihet att bl.a. inhämta och motta upplysningar (2 kap. ] å andra punkten). Denna informations— frihet kompletteras i tryckfrihetsförordningen (2 kap.) med en rätt för allmänheten att ta del av allmänna handlingar. Till tryckfrihetsförord— ningen anknyter i sin tur sekretesslagen (1980:100) som i 15 kap. 4 5 innehåller en allmän bestämmelse om service mot allmänheten. Myndigheten skall på begäran av enskild lämna uppgift ur allmän handling som för-
varas hos myndigheten, i den mån hinder inte möter på grund av en be— stämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. För— ordningen (l980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet, ser- viceförordningen, föreskriver att myndigheterna inom sina verksamhets- områden skall lämna upplysningar även om sådant som inte finns intaget i allmänna handlingar. Myndigheternas skyldigheter enligt förordningen skall fullgöras med största möjliga skyndsamhet.
Även flera av bestämmelserna i förvaltningslagen(19712290) har väsent— lig betydelse för myndigheternas service gentemot allmänheten. Lagen gäller dock endast ärendehandläggning, alltså för tiden från ett ärendes anhängiggörande till dess avgörande. Lagen innehåller däremot inte några regler om myndigheternas allmänna informations— och serviceplikt gent— emot allmänheten. Även allmänna verksstadgan (l965:600) innehåller vissa föreskrifter av betydelse i detta sammanhang.
Förvaltningsrättsutredningen har i sitt delbetänkande (SOU l981:46) Ändringar i förvaltningslagen . Allmänna överväganden. Partiella reformer knutit an till byråkratiutredningens definition på så sätt att myndig— heternas service mot allmänheten anges innefatta främst de tidigare nämnda fyra aspekterna: Information, tillgänglighet, hjälp och be— mötande.
Utredningen har i sina överväganden pekat på att regler om myndig— heternas service är viktiga såväl för den enskilde som för myndigheterna och dess personal. Utredningen betonar särskilt att en god service är viktig för rättssäkerheten i mera vidsträckt bemärkelse. En utvecklad service innebär goda möjligheter att förebygga fel och brister under handläggning av ärenden. Med en god service åt allmänheten bör man enligt utredningen också kunna undvika att onödiga ärenden uppkommer.
6.3.2. Servicebegreppet inom polisverksamheten
De grundläggande bestämmelserna om polisens serviceverksamhet finns i 1 och 2 55 polislagen där polisverksamhetens ändamål och polisens upp— gifter anges. Som ett led i samhällets verksamhet för att främja rätt— visa och trygghet skall enligt 1 & polisens arbete syfta till att upp— rätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Som de viktigaste polisuppgifterna anges i 2 & förebyggande verksamhet, övervakningsverksamhet, utrednings— verksamhet och hjälpande verksamhet. Beträffande den hjälpande verksam— heten sägs att till polisens uppgifter hör att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen. I 2 & anges också att polisen skall fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser.
Huvudparten av polisens hjälpande och specialreglerade verksamhet brukar hänföras under samlingsbeteckningen serviceverksamhet. I serviceverksam— heten ingår sålunda dels polisens hjälp— och räddningsverksamhet och dess allmänna service- och upplysningsverksamhet, dels polismyndighets—
verksamheten.
Den hjälp— och räddningsverksamhet som polisen medverkar i omfattar bl.a. vissa särskilt organiserade verksamhetsformer, såsom fjäll— räddning, sjöräddning samt ambulans- och räddningsflyg.
Polisens allmänna service- och upplysningsverksamhet är av mycket skift— ande karaktär. Den kan bestå i t.ex. vägvisning och annan hjälp åt tra— fikanter. Den kan även avse t.ex. att ge råd i ärenden av mer privat art eller skaffa logi åt tillfälligt hemlösa. Andra exempel på sådan verksamhet är att öppna bil— eller lägenhetsdörrar, när ägaren låst sig ute, ta hand om eller transportera barn, som har kommit bort från vård— nadshavarens omedelbara tillsyn, bistå trafikanter med bogsering e.d. samt lämna första hjälpen vid sjukdoms— och olycksfall.
Den s.k. polismyndighetsverksamheten omfattar ett stort antal uppgifter inom området för allmän förvaltning. Bl.a. faller det på polisen att lämna service till andra myndigheter med olika former av handräckning och att svara för vissa åtgärder enligt socialvårds— och sjukvårdslag— stiftningen.
Polisens serviceverksamhet tar en betydande del av dess tid i anspråk. Men det kan också konstateras att denna verksamhet har stor betydelse för att befästa och stärka allmänhetens förtroende för polisen. Utmärk— ande för denna verksamhet är att den som regel låter sig förenas med utförande av andra polisuppgifter, främst inom övervakningsverksamheten. Fotpatrullering, kvarterspolisverksamhet och receptionstjänsten på polisstationerna är exempel på detta.
I prop. 1980/81:13 om polisens uppgifter, utbildning och organisation m.m. framhålls att ett framgångsrikt polisarbete inte är betjänt av att man alltför mycket håller isär övervaknings- och utredningsverksamheten. Båda arbetsformerna omfattas av uppgiften att upprätthålla allmän ord— ning och säkerhet. Beredningen har tidigare i annat sammanhang påpekat att organisatoriska faktorer aldrig kan få hindra ett nödvändigt sam- arbete och utbyte av iakttagelser och erfarenheter inom hela verksam— heten. Beredningen har i tidigare betänkanden också framhållit att man måste sträva efter en helhetssyn när det gäller polisens arbetsformer och organisation. Med detta synsätt måste enligt beredningens mening även polisens hjälp— och serviceverksamhet tas med som en viktig del i en mer samordnad polisverksamhet.
6.3.3. Brottsutredningen och serviceaspekten — ett eftersatt område?
Som framgår av det föregående har polisens hjälp— och serviceverksamhet många aspekter. Beredningen har emellertid valt att studera främst polisens brottsbekämpande verksamhet. Skälet för detta är att formerna för den brottsutredande verksamheten är mycket väsentliga för de med- borgare som drabbas av brott. Beredningen har vidare utgått från att
denna verksamhet i dag till stor del kan antas vara inriktad i första hand på att uppfylla de mål som brottmålsprocessen ställer upp. Liksom i övrigt i betänkandet tar framställningen huvudsakligen sikte på den s.k. vardagsbrottsligheten, exempelvis tillgrepps—, misshandels- och skade- görelsebrotten. Dessa brott är, med hänsyn till det stora antalet och deras effekter, av särskild betydelse från servicesynpunkt.
Första steget i en förundersökning är normalt att en brottsanmälan upp— rättas. Anmälan är ett viktigt led i en utrednings inledningsskede. Vid anmälningsupptagningen ges ofta en första version av händelseförloppet. Om möjligt utpekas den som kan misstänkas för brottet. I förekommande fall anges vem eller vilka som kan lämna ytterligare upplysningar i saken. Vid angivelsebrott klargörs målsägandens inställning till åtals- frågan. Brottsanmälan sätter som regel igång utredningsförfarandet och ligger till grund för ärendenas fördelning. Den utgör underlag för upp— dateringen av olika register, bl.a. godsregistret. Vidare är anmälan vanligen den enda handling som undersökningsledaren har att lita till, när han skall besluta om förundersökning skall inledas eller ej. I en del fall måste beslut om tvångsmedel fattas enbart med ledning av upp— gifterna i anmälan.
Ofta initieras en anmälan genom att den som har drabbats av ett brott ringer till polisen och berättar vad som har hänt, t.ex. att han har haft inbrott i sin lägenhet eller villa. I många fall har den drabbade då ett önskemål om att polisen snarast möjligt skall inställa sig på den plats där brottet har begåtts.
Det varierar från distrikt till distrikt och från fall till fall om polisen beger sig till brottsplatsen eller ej. I en del distrikt får anmälaren beskedet att han själv måste bege sig till polisstationen för att göra anmälan. Ibland förekommer det att polisen föreslår anmälaren att lämna sina uppgifter skriftligen eller att polisen tar upp anmälan vid telefonsamtal. I åter andra fall åker polisen ut till den angivna brottsplatsen. Att rutinerna för anmälningsupptagningen varierar är i och för sig naturligt, bl.a. beroende på tillgången på polispersonal vid anmälningstillfället. Anmälningsupptagningen är emellertid ett viktigt inslag i polisens kontakter med allmänheten. Den är ofta det enda till— fälle då målsäganden har direkt kontakt med en tjänsteman inom polis— väsendet. Beredningen anser därför att man bör välja rutiner där önske- mål om att polisen skall inställa sig på platsen för ett brott i största möjliga utsträckning kan tillgodoses.
Att polisen verkligen åker till platsen för ett brott kan ha stor be— tydelse för den som har drabbats av ett brott. Vederbörande känner ett naturligt behov av samhällets stöd i den situation han befinner sig. Han kan behöva hjälp med praktiska åtgärder som t.ex. att skaffa nya lås, råd och upplysningar om den fortsatta handläggningen av ärendet, t.ex. när det gäller försäkringsfrågor, eller kanske en kontakt med sociala myndigheter. Det är en viktig del av polisens roll i samhället att ta hand om även sådana frågor.
Om polisen beger sig till en brottsplats ökar samtidigt möjligheterna att företa olika utredningsåtgärder. Utan att beslut har fattats om inledande av förundersökning får en polisman hålla förhör och vidta andra åtgärder i syfte att utreda brottet, om åtgärden inte kan upp— skjutas utan olägenhet. Exempelvis kan den som befinner sig på en brottsplats medtas till förhör.
Det är emellertid vanligt att den ordningspolis som kommer till brotts— platsen endast gör kortfattade anteckningar om händelsen för att senare på polisstationen upprätta en anmälan. Det är långtifrån alltid som en målsägande eller eventuella vittnen hörs om händelsen. Det torde inte vara särskilt vanligt att någon noggrannare platsundersökning sker i samband med att polisen kommer till platsen.
Sedan anmälan har skrivits ut på polisstationen lämnas den över till det vakthavande befälet som skall göra en efterhandsgranskning av mer for- mell natur. Några mer konkreta utredningsåtgärder torde denna granskning sällan leda till. Anmälan lämnas därefter över till kriminalavdelningen där det fortsatta utredningsarbetet sker. Målsäganden erhåller en kopia av anmälan. I ett stort antal ärenden har målsäganden därefter ingen ytterligare kontakt med polisen med anledning av den anmälda händelsen. Vill han veta något om ärendet får han själv kontakta polisen. Innan ärendet har lottats på en handläggare på kriminalavdelningen kan måls— äganden som regel inte få några mer konkreta besked om vad som kommer att hända med ärendet i fortsättningen.
Läggs förundersökningen ned får målsäganden ett skriftligt besked om detta. I ärenden där utredningen drivs vidare kallas normalt målsäganden en tid efter brottet till polisen för förhör med anledning av detta. Ibland kan lång tid ha förflutit från brottstillfället. Även ett vittne som kanske fanns på plats vid brottstillfället kan ofta kallas till polisen för förhör lång tid därefter.
Såväl målsägande som vittnen torde enligt beredningens uppfattning många gånger ställa sig undrande inför detta förfaringssätt. De måste uppfatta det som mer meningsfullt att få lämna sina uppgifter i direkt anslutning till brottet. Åtskilliga skäl talar också för detta. Minnesbilden är bättre. Det finns möjlighet att säkra bevisning. Förutsättningarna ökar för att polisen skall kunna klara upp brottet. Vittnen och målsägande behöver inte ta ledigt från arbetet för att inställa sig hos polisen
osv.
6.3.4. Ökad betoning på service i en brottsutredning
Som framgår av det som nu i korthet har redovisats om det inledande utredningsförfarandet i en förundersökning finns det brister när det gäller serviceaspekten i vid bemärkelse. Polisens kontakt med allmän— heten - främst då målsägande och vittnen — är kortvarig och i huvudsak inriktad på att uppfylla de krav som förundersökningsförfarandet ställer i skilda avseenden. Enligt beredningens uppfattning finns det
såväl behov av som utrymme för att polisen skall föra in eller mer betona ett servicetänkande som tar sikte på råd och stöd i olika av— seenden åt framför allt personer som har drabbats av brott. En sådan ordning skulle innebära en väsentligt förbättrad polisverksamhet och få goda effekter på polisarbetet på såväl kort som lång sikt.
Då en person utsätts för ett brott har han helt förståeligt stora för- väntningar på att polisen skall kunna hjälpa honom på olika sätt. För många människor är en sådan situation också det enda tillfälle då de kommer i kontakt med polisen. Det är följaktligen av stor betydelse att de uppfattar polisens arbete som positivt.
Om polisen brister i service är risken uppenbar att den enskilde får en negativ bild av samhällets och polisens sätt att handha brottsutred— ningar. Följden härav kan lätt bli att den enskilde får den uppfatt— ningen att den enda möjligheten att skydda sig mot brott är att själv skaffa sig skydd för sig och sin egendom. Sett från samhällets synpunkt kan detta leda till oönskade effekter. Allmänhetens intresse att sam— verka med polisen i olika sammanhang kan vidare minska kraftigt om ser— vicen eftersätts. Man riskerar att allmänheten ställer sig frågan varför man skall hjälpa polisen då man inte får någon hjälp själv.
De resonemang som beredningen har fört i det föregående leder fram till följande slutsatser om hur polisen i fortsättningen bör åstadkomma en bättre service när det gäller den brottsbekämpande verksamheten.
- Polisen bör i ökad utsträckning bege sig till brotts— platser och ta upp anmälningar där
— Man bör eftersträva att hålla förhör med målsägande och vittnen i så nära anslutning till brottet som möjligt
- Personer som har drabbats av brott bör alltid känna att de har sam— hällets stöd
— Brottsförebyggande insatser bör vara ett naturligt inslag i den brottsutredande verksamheten.
Beredningen återkommer till den brottsbekämpande verksamheten i avsnitt 6.5.2.
6.4. Synlighetsaspekten
6.4.1. Allmänheten önskar en synlig polis
Hösten 1983 beslutade rikspolisstyrelsen i samråd med polisberedningen att genomföra en opinionsundersökning om allmänhetens attityder till polisen. Undersökningen utfördes av Institutet för marknadsundersök— ningar AB (IMU) under tiden november 1983 — februari 1984. Undersök— ningen omfattade drygt 1 000 personer och hade till syfte att belysa den svenska allmänhetens kunskaper om och attityder till polisen. Resul— tatet av undersökningen publicerades i en rapport den 23 februari 1984. Rapporten uppmärksammades i bl.a. massmedia.
I undersökningen ställdes bl.a. frågan på vilket sätt allmänheten fått sina erfarenheter av polisen. 78 procent av de tillfrågade svarade att man haft kontakt med polisen i dess arbete. 61 procent av dessa kontak— ter hade dock skett genom att de intervjuade hade blivit kontrollerade av trafikpolis. Det framgår inte av rapporten om dessa kontroller inne— burit personlig kontakt med polispersonal eller om'man t.ex. endast passerat genom en radarkontroll utan att ha blivit stoppad. 52 procent av de tillfrågade uppgav att man haft "annan" kontakt med en polis i hans eller hennes arbete.
Vidare ställdes frågan "Ungefär hur ofta är någon patrullerande polis synlig inom ert bostadsområde?". Sju procent av de intervjuade svarade någon eller några gånger per dag, 14 procent någon eller några gånger per vecka och 15 procent någon eller några gånger per månad, medan 64 procent uppgav att man endast någon eller några gånger per halvår eller mer sällan eller aldrig såg någon polis.
På frågan om antalet poliser är tillräckligt svarade en procent av de intervjuade att man ansåg att det finns för många polismän, 51 procent att antalet är lagom och 40 procent att det finns för få polismän.
Vidare tyckte en procent av de tillfrågade att det finns för många uniformerade patrullerande poliser på gator och allmänna kommunika— tionsmedel, 42 procent tyckte att antalet är lagom medan 54 procent ansåg att det finns för få sådana polismän.
Beredningen har tidigare betonat vikten av att effektivitetsbegreppet vidgas till att omfatta vad de boende och andra verksamma i ett polis- distrikts olika delar anser vara väsentligt för dem.
Opinionsundersökningen visar att drygt hälften av medborgarna inte har haft någon närmare kontakt med polisen i dess arbete, att närmare hälf- ten anser att det finns för få polismän och att över hälften av med— borgarna vill se fler uniformerade patrullerande poliser i yttre tjänst. Detta innebär enligt beredningens mening att det finns klara önskemål från allmänheten om ökade insatser från polisens sida när det gäller den
utåtriktade — synliga — polisverksamheten. Även utländska erfarenheter visar f.ö. att medborgarna gärna vill ha en klart utåtriktad polisverk— samhet. Mot denna bakgrund är det av intresse att se hur personalresur— serna i dag är fördelade på "synlig" respektive "icke synlig" verksam— het.
Av polisens personalresurser används i dag ungefär en tredjedel för brottsutredningar och polismyndighetsärenden. Dessa verksamheter har det gemensamt att målgruppen, dvs. de personer som direkt berörs av polisens åtgärder eller beslut, är relativt begränsad. Brottsutredningarna berör misstänkta personer samt, i förekommande fall, målsägande och vittnen. Polismyndighetsärendena har oftast initierats av allmänheten själv, t.ex. vapen—, pass— eller hittegodsärenden. Allmänhetens kontakter med polisen blir i dessa fall oftast av indirekt slag. En klar majoritet av polismyndighetsärendena handläggs utan att den enskilde kommer i person— lig kontakt med någon polisman. Omkring två tredjedelar av polisens personalresurser används i den brottförebyggande och övervakande verk— samheten. Det är denna verksamhet som är av intresse från den synpunkt som beredningen nu diskuterar.
6.4.2. Slutsatser
Det som nu har redovisats ger enligt beredningens mening belägg för att synligheten, dvs. allmänhetens möjligheter att se och komma i kontakt med polismän i yttre tjänst, måste tillmätas mycket stor betydelse för inriktningen av polisverksamheten. Vidare finns det anledning att erinra om att riksdagen ställt sig bakom ett uttalande i 1981 års princippropo— sition (prop. 1980/81:13 s. 27) enligt vilket fotpatrulleringen och över huvud taget verksamhetsformer som utvecklar naturliga kontakter mellan polisen och allmänheten bör få en mera framträdande plats. Allmänhetens önskemål motsvaras följaktligen av de ställningstaganden som statsmak— terna har gjort.
Enligt beredningens uppfattning leder synlighetsaspekten till följande tre grundläggande krav på verksamheten.
1. Den uniformerade polispersonalen bör sättas in i verksamhetsformer och arbeta med metoder som uppmärksammas av allmänheten.
2. Den uniformerade polispersonalen måste i största möjliga utsträckning användas för den utåtriktade polisverksamheten, dvs. den verksamhet som i dag omfattar ca två tredjedelar av personalresurserna. Detta leder till att arbetsuppgifter som inte kräver polismanskompetens men som nu helt eller delvis utförs av polismän så långt det över huvud taget är möjligt bör föras över på administrativ personal.
3. Andelen polismän som har utåtriktade arbetsuppgifter bör öka på be- kostnad av polispersonalen i övrigt.
Beredningen kommer i följande avsnitt att närmare redovisa hur man kan
nå en ökad synlighet i den yttre tjänsten. I detta avsnitt vill bered- ningen emellertid ta upp den av riksdagen aktualiserade frågan huruvida polismännen skall ha namn— eller nummerbrickor på sina uniformer.
6.4.3. Identifikationsbrickor för polismän
6.4.3.I Inledning
I äldre tider och fram till år 1919 gällde en skyldighet för polismän att bära nummerbeteckningar. Numret bars på uniformskragen (s.k. stånd— krage). Skyldigheten avskaffades på begäran av Svenska polisförbundet. Förbundet framhöll att numren inte bara medförde risk för polismännen att bli trakasserade utan också verkade nedsättande för dem och deras anseende, eftersom "endast döda och mindre aktade ting vanligen benämnas och betecknas med nummer".
År 1979 anhöll Riksförbundet för kriminalvårdens humanisering (KRUM) hos rikspolisstyrelsen att skyldighet skulle föreskrivas för polismän att bära namnbricka. Rikspolisstyrelsen ansåg att frågan fordrade vidare överväganden.
I en motion (1980/81:1186) av Maj—Britt Theorin m.fl. om namnbrickor för polismän har krävts att förslag läggs fram om personliga identifika— tionsbrickor för poliser. Efter att ha hämtat in yttrande över motionen avstyrkte justitieutskottet i sitt betänkande (JuU 1981/82:1) bifall till motionen. Utskottet anförde därvid bl.a. att frågan lämpligen borde tas upp av polisberedningen. Utskottets betänkande godtogs av riksdagen (rskr 1981/82:29—30).
6.4.3.2 Nuvarande förhållanden Identifikationsbrickor
Det finns f.n. inte några föreskrifter om namnbrickor eller nummer— brickor för polismän. Det förekommer dock bl.a. inom Stockholms— polisen att vissa polismän bär namnbrickor. Det sker på eget initiativ och av polismän med särskilt utåtriktad och servicebetonad verksamhet såsom trafikundervisning och brottsförebyggande verksamhet. Polismännen vid Arlanda bär fotolegitimation, eftersom det krävs för tillträde till olika delar av flygplatsen och är en del av säkerhetssystemet där.
Skyldighet att uppge sitt namn
Det finns inte några föreskrifter om att polismän är skyldiga att lämna upplysning om sitt namn. År 1947 föreslog en statlig utredning att skyl— dighet skulle föreskrivas för dem att uppge sitt namn, när de tillfrå— gades om det (SOU l947:45 s. 15, 106). Förslaget genomfördes inte.
Frågan har vid flera tillfällen behandlats av JO som har understrukit vikten av att en polisman så långt det är möjligt tillmötesgår den som vill veta vad polismannen heter (JO:s ämbetsberättelse 1978/79 s. 69 med hänvisningar och 1979/80 5. 98). Enligt JO:s uppfattning är en polisman som gör ett ingripande eller vidtar någon annan åtgärd i tjänsten i princip skyldig att tala om sitt namn för den som frågar efter det. Undantag från denna regel får bara göras då förfrågan sker i trakas- seringssyfte eller annars utan grundad anledning och då trängande tjänsteuppgifter hindrar polismannen att uppge sitt namn eller annars särskilda omständigheter föreligger som talar emot att han uppger det.
Polislegitimation
Enligt 5 kap. 13 & polisförordningen skall en polisman under tjänst— göring medföra s.k. tjänstekort för polisman (polislegitimation), om inte särskilda skäl föranleder annat. Några föreskrifter om att polismän i tjänst är skyldiga att också använda polislegitimationen och styrka sin identitet finns inte. JO har uttalat att det ligger i sakens natur att en polisman under tjänstgöring skall ha en legitimationshandling på sig för att på begäran kunna styrka sin identitet (JO:s ämbetsberättelse 1977/78 3. 136).
Riksdagsbehandlingen av motionen (1980/81:1186)
Över motionen inhämtade justitieutskottet yttranden från JO, riks- åklagaren, rikspolisstyrelsen, polisstyrelserna i Stockholms, Lands— krona, Malmö och Göteborgs polisdistrikt, Svenska polisförbundet, Förbundet för jurister, samhällsvetare och ekonomer (JUSEK) samt från Svenska journalistförbundet. Riksåklagaren bifogade yttranden från överåklagarna vid åklagarmyndigheterna i Stockholms, Malmö och Göteborgs åklagardistrikt samt från länsåklagarmyndigheten i Gävleborgs län.
Två remissinstanser, JO och Svenska journalistförbundet, ställde sig positiva till motionsförslaget. Båda menade att polismän i uniform bör vara skyldiga att bära en identifikationsbricka. JO utgick från att det bör vara en namnbricka. Journalistförbundet ansåg att det bör vara en nummerbricka och att polismannens namn inte bör sättas ut på brickan. Direkt negativa till förslaget var rikspolisstyrelsen och minoriteten i polisstyrelsen i Stockholms polisdistrikt. Övriga remissinstanser var tveksamma. De såg gärna, eller motsatte sig inte, att frågan övervägs närmare eller att man startar en försöksverksamhet för att få ytter— ligare underlag för ett ställningstagande. Så ansåg t.ex. Svenska polis— förbundet. Enligt förbundet bör — om den allmänna opinionen kräver namn— bricka — man starta en frivillig försöksverksamhet och ta ställning till frågan först efter en utvärdering av försöksverksamheten.
Remissvaren dominerades av synpunkterna att en identifikationsbricka på den ena sidan kan underlätta kontakten mellan polisen och allmänheten
men att den på den andra sidan kan medföra en ökad risk för att polismän och deras anhöriga trakasseras. Sammanfattningsvis anfördes följande.
Enligt JO kommer konflikter som ibland uppstår då någon från allmänheten begär uppgift om polismannens namn sannolikt inte att uppstå, om polis— män bär namnbrickor. Med den långtgående skyldighet som en polisman har att uppge sitt namn kan risken för ökade trakasserier till följd av en namnbricka betraktas som försumbar. Att polismän individualiseras genom en namnbricka kan väcka insikten om att poliser är vanliga människor och inte bara anonyma representanter för en diffus samhällsmakt. Värdet av att polismännens anonymitet kan minska framhölls också av polisstyrelsen i Malmö polisdistrikt. Polismännens yrkeskunnande skulle bli mer res— pekterat och öppenheten skulle möjligen begränsa intresset att trakas— sera. Polisstyrelsen i Landskrona polisdistrikt menade att namn— eller nummerbrickor kan tas som ett sätt att betona polisens vilja och inten— tion att förbättra sitt umgänge med allmänheten. Allmänheten skulle därigenom lätt kunna få en informell kontakt med polisen, vilket skulle gagna inte minst polisen själv. Majoriteten i polisstyrelsen i Stock— holms polisdistrikt var inne på samma tankegång och ansåg att det inte är uteslutet att namnbrickor kan ha en positiv inverkan på förhållandet mellan polisen och allmänheten.
Den ökade risken för trakasserier framhölls av bl.a. riksåklagaren och rikspolisstyrelsen. Enligt riksåklagaren utsätts en polisman, och sär- skilt den som har yttre tjänst, inte sällan för våld, trakasserier och hot som inte bara riktar sig mot honom själv utan också mot hans an— höriga. Ett system med nummerbrickor kan vara en rimlig avvägning mellan intresset att den som kommer i kontakt med polisen skall veta vem han har att göra med och risken för trakasserier. Rikspolisstyrelsen menade att man inte kan utesluta att en skyldighet att bära namnbricka kan innebära ökad risk för trakasserier. Dessutom behövs det inte några namn— eller nummerbrickor för tjänsteutövningen, eftersom det alltid går att få en polismans identitet klarlagd om det behövs. Rikspolisstyrelsen fann därför inte skäl att medverka till att polispersonalen mot sin vilja åläggs att bära t.ex. namnbricka. Synpunkten att identifikations— brickor inte behövs för tjänsteutövningen anfördes även av polis- styrelsen i Göteborgs polisdistrikt och av majoriteten i polisstyrelsen i Stockholms polisdistrikt.
Ytterligare ett argument mot motionsförslaget framfördes av polis— styrelsen i Malmö polisdistrikt. Enligt denna hade den polispersonal som var negativ till namnbrickor uppgett bl.a. att polismännen skulle känna sig osäkra och utlämnade då de ingriper i besvärliga situationer. Under den tid då de var skyldiga att ha nummer på uniformerna kände polis— männen sig särbehandlade i förhållande till andra yrkeskategorier.
Justitieutskottet sade sig kunna instämma i syftet bakom motionsför— slaget, nämligen att underlätta kontakten mellan polisen och allmän— heten:
Enligt utskottets mening är det möjligt att ett system med indenti—
I fikationsbrickor, och då särskilt ett system med namnbrickor, skul— le kunna medföra vissa fördelar i detta hänseende. Att införa ett sådant system skulle kunna ses som en ökad öppenhet från polisens sida mot allmänheten. Det skulle också kunna få till effekt att allmänheten upplevde att det var lättare att få naturlig kontakt med poliskårens representanter. För motionsförslaget talar också att det måste vara lättare för allmänheten att få reda på en viss polismans namn om det anges på uniformen; polismännen är emellertid redan nu i allmänhet skyldiga att uppge sina namn och det är därför tveksamt om ett genomförande av motionsförslaget skulle medföra några större förbättringar i det här hänseendet.
Utskottet avstyrkte dock bifall till motionen, eftersom det fann att starka skäl talade emot motionsförslaget:
Utskottet hyser förståelse för uppfattningen att polismännens identitet bör kunna skyddas i vissa situationer och den omständig— heten att många inom poliskåren anser att ett system med namn— brickor skulle ha negativa konsekvenser i detta hänseende måste enligt utskottets mening tillmätas vikt vid bedömningen av motions— spörsmålet. Utskottet vill också framhålla att det inte är ute-
slutet att effekten av en sådan reform som motionärerna före- språkar i vissa enskilda fall kan bli motsatt den motionärerna åsyftar om reformen genomförs mot polismännens vilja.
Avslutningsvis framhöll utskottet att det är angeläget att alla uppslag som syftar till att förbättra kontakterna mellan polisen och allmänheten tas till vara, att den aktuella frågan lämpligen borde övervägas av po- lisberedningen och att — oavsett frågans fortsatta behandling — polis— myndigheterna borde genom praktiska åtgärder underlätta för de polismän som så vill att bära namnbrickor.
6.4.3.3 Förhållandena i vissa andra länder
Utskottet har i sitt betänkande redovisat förhållandena i några andra länder.
Norden I Island är obefordrad polispersonal skyldig att bära ett synligt nummer på uniformen. I de nordiska länderna i övrigt är polismännen inte skyl— diga att bära namn— eller nummerbrickor.
F örbundsre publ iken Tyskland
I Förbundsrepubliken Tyskland finns ingen central bestämmelse om sär— skilda namnbrickor för polismän.
Polismännen bär med sig — ej synligt — särskilda indentitetshandlingar som de skall kunna uppvisa vid behov. I Västberlin har från politiskt håll framförts förslag om att den lokala polisen, "Schutzpolizei", skall bära namnbrickor. Någon bestämmelse härom har dock inte kommit till stånd. Detta kan bero på politisk oenighet om lämpligheten av att ha namnbrickor och på att starka invändningar har gjorts från polisens sida. Man har också diskuterat att ha en försöksperiod med namnbrickor men något försök har inte kommit till stånd.
Storbritannien
Polismännen i Storbritannien kan identifieras genom en bokstav och ett nummer på uniformsaxeln. Bokstaven anger i vilket distrikt polismannen tjänstgör. Numret hänför sig till den enskilde polismannen och används allmänt inom polisorganisationen, ofta i stället för namn. När en polis— man slutar sin tjänstgöring inom ett distrikt tas numret över av en ny— anställd.
Frågan diskuterades i mitten på l970—talet. Då fanns det förslag dels om att också polismännens namn skulle anges, dels om att nummeruppgiften skulle avskaffas. Det första förslaget förkastades då det ansågs kunna göra personliga trakasserier möjliga. Att ange polismannens nummer inom organisationen ansågs däremot värdefullt ur identifikationssynpunkt. En enskild kan få kunskap om vilken polisman som bär ett visst nummer endast om polismannen själv eller polischefen medger det. Vid klagomål mot polismän torde regeln vara att namnet inte lämnas ut då redan numret ger möjlighet att identifiera polismannen så att ärendet kan hand—
läggas.
Österrike
I Österrike bär polismännen inte synlig namnbricka på uniformen. De är dock skyldiga att på uppmaning visa upp ett kort på vilket namn och tjänsteställning anges. Någon debatt om synliga namnbrickor förekommer inte i Österrike.
USA
I flertalet delstater i USA bär polismännen metallbrickor med namn och tjänstegrad. Som regel finns också ett registreringsnummer ingraverat på brickan. Det är dock svårt att avläsa på långt håll. Namnet och tjänste— graden framträder däremot tydligt. Enligt uppgift har man från både allmänhetens och polisens sida funnit systemet fungera väl. Från ett håll har berättats att någon politisk eller facklig diskussion inte har förekommit. Från ett annat har uppgivits att det i början förekom mot— stånd från poliskåren när systemet infördes i New York för några år sedan.
6.4.3.4 Beredningens överväganden
I det svenska samhället har det blivit allt vanligare att människor bär namnbrickor, tillfällighetsvis eller i arbetet. Vare sig brickan bärs vid ett visst tillfälle, t.ex. under en resa, en kongress eller lik— nande, eller den bärs i det vardagliga arbetet, uppfattas den som en enkel praktisk åtgärd för att underlätta umgänget med andra människor.
Inom vissa serviceyrken, särskilt inom handeln och inom sjukvården, ter det sig numera helt naturligt att ha en namnbricka. Skälen för detta kan variera. Det vanligaste torde vara att man hos den allmänhet som man betjänar vill skapa en känsla av personlig service. På större arbets— platser kan namnbrickor underlätta kontakterna mellan de anställda, särskilt för nyanställd personal. För den enskilde kan ett bärande av namnbrickan innebära ett sätt att slippa anonymiteten och bli erkänd som individ, att bli känd för sitt yrkeskunnande eller att kunna bli till- talad utan att behöva presentera sig. Noteras bör att även personal med särskilt utsatta arbetsuppgifter inom sjukvården — t.ex. där det gäller
att ta hand om och vårda psykiskt sjuka människor — bär namnbrickor.
Såvitt beredningen har kunnat finna förhåller det sig normalt så att de som bär namnbrickor i sitt arbete gör det frivilligt och utan att det finns någon skyldighet föreskriven. För personal vid kriminalvårds— anstalter och häkten gäller dock sedan den 1 januari 1985 föreskrifter om skyldighet att i arbetet bära en bricka med namn och befattning.
Ett mycket viktigt inslag i reformeringen av polisväsendet är att sam- spelet mellan polisen och allmänheten förbättras och att polisens ser— viceuppgifter betonas starkare än tidigare. Polisarbetet skall så långt det är möjligt utföras så att allmänhetens förtroende för och personliga kontakter med polisen ökar.
Beredningen är för sin del övertygad om att bärandet av namnbrickor har en positiv inverkan i detta avseende. Nummerbrickor däremot torde inte tjäna samma syfte. Det är som beredningen ser det heller inte lämpligt från principiella synpunkter att sätta nummer på människor i deras ci— vila arbete. De skäl som ledde till nummerbeteckningarnas avskaffande år 1919 torde ha giltighet än i dag.
De farhågor som har yppats för att polismän och deras anhöriga skulle löpa en ökad risk för trakasserier om polismännen bär namnbrickor måste naturligtvis, som justitieutskottet har påpekat, tillmätas vikt vid bedömningen av frågan om man skall ha namnbrickor. Som beredningen ser det är emellertid de skäl som har åberopats mot ett bärande av namn— brickor knappast hållbara. Redan nu föreligger ju en principiell skyl- dighet för en polisman att på förfrågan uppge sitt namn. Vidare har de personer, som av något skäl kan tänkas trakassera polismän, i regel möjlighet att på något sätt få namnuppgifter. I de allra flesta fall torde det vara fråga om personer som har varit föremål för ingripande från polisens sida. Ett sådant ingripande skall, utom i rena undantags—
fall, dokumenteras och den eller de polismän som har gjort ingripandet måste alltid vara beredda att också svara för åtgärden, t.ex. genom rapport om händelsen.
Beredningen vill också peka på att möjligheterna till anonymitet är högst varierande i olika polisdistrikt och mellan olika polismän. I de mindre och i många medelstora polisdistrikt är polismännen redan nu ofta kända till sina namn bland invånarna, särskilt bland dem som man in— griper mot. Det har inte gjorts gällande att dessa polismän och deras anhöriga är mer utsatta för trakasserier än polismän i större polis— distrikt.
En större öppenhet mellan polisen och allmänheten är slutligen, som be— redningen har uttalat i betänkandet Anmälningar mot polismän (Ds Ju 1984:10), något som kan bidra till att förebygga s.k. obefogat våld från polisens sida. Som exempel på en väg till större öppenhet nämner bered— ningen möjligheterna att bära namnbricka i polistjänsten.
Enligt beredningens mening kan alltså några sakliga skäl inte anföras mot användningen av namnbrickor i polistjänsten. Kvar står emellertid att enskilda polismän motsätter sig en sådan ordning. Att i det läget ålägga polispersonalen en skyldighet att bära namnbricka skulle knappast vara välbetänkt.
Mot bakgrund av vad som har sagts nu förordar beredningen att bärande av namnbricka i polistjänsten även i fortsättningen är frivilligt. Bered- ningen förutsätter emellertid att man från rikspolisstyrelsens, polis— ledningarnas och de fackliga organisationernas sida aktivt verkar för en så utbredd användning av namnbrickor som möjligt.
Enligt beredningens bedömning bör den uniformerade polisen — dvs. i huvudsak polispersonal vid ordningsavdelningarna och trafikavdelningarna bära namnbricka. Vid kriminalavdelningarna skulle en sådan ordning däremot inte fylla samma funktion. Några namnbrickor kan av naturliga skäl inte komma i fråga för polismän som avdelas för spaning. När det gäller kriminalpolismän som kommer i kontakt med allmänheten i samband med förhör under förundersökning i brottmål, tekniska undersökningar o.d. förutsätter beredningen att en presentation undantagslöst äger rum vid behov.
Vad som har sagts nu utesluter naturligtvis inte att även polispersonal som inte bär uniform samt administrativ personal kan få namnbricka, t.ex. kriminalpolispersonal eller personal som tjänstgör i receptionen.
Det bör ankomma på rikspolisstyrelsen att ta fram en lämplig namnbricka. Brickan bör tillhandahållas på det allmännas bekostnad.
6.5. Inriktningen av polisverksam— heten i stort
Genom polisväsendets förstatligande år 1965 skapades helt nya förut— sättningar för polisverksamheten. En stark viljeinriktning från stats— makternas sida och gynnsamma ekonomiska förutsättningar ledde till att man på relativt kort tid kunde bygga upp en välutrustad och effektiv polisorganisation. Antalet polismanstjänster ökade från c:a 11 700 år 1965 till omkring 16 100 tjugo år senare. Den svenska polisens tekniska utrustning har nått en internationellt sett hög nivå.
Samtidigt fortsatte dock den negativa brottsutveckling som har rått ända sedan efterkrigstiden. Antalet brottsbalksbrott har t.ex. under den se— naste tioårsperioden ökat med i genomsnitt 3,9 procent per år medan brott mot annan lagstiftning ökat med omkring 5,6 procent per år. Brottsligheten har i många fall också blivit grövre och nya brotts— typer, t.ex. narkotikabrottsligheten och den ekonomiska brottsligheten, har krävt en stor andel av de årliga resurstillskotten. Även andra faktorer såsom arbetstidsförkortningar m.m. har betydelse vid be- dömningen av utvecklingen inom polisverksamheten.
Beräkningar som har gjorts om den framtida brottsutvecklingen (se t.ex. prop. 1984/85:100, bil. 4, s. 143) pekar på en fortsatt uppåtgående trend för huvuddelen av brottsbalksbrotten med någon eller några procent per år. Men de samhällsekonomiska förutsättningarna har samtidigt starkt förändrats. Polisväsendet kan sannolikt inte längre räkna med nya resurser för att möta den fortsatta negativa brottsutvecklingen. Även polisväsendet måste förmodligen räkna med att bära sin andel i det nödvändiga besparingsarbetet inom statsförvaltningen. Samtidigt ökar kraven och önskemålen från allmänhetens sida om effektivare brotts— bekämpning, bättre service osv.
Polismyndigheterna kommer alltså, liksom övriga statliga myndigheter, att ha knappa resurser under många år framöver. Det är därför angeläget att rationalisera och prioritera. Många aspekter har då betydelse för ' utvecklingenDe tre faktorer som beredningen tidigare har tagit upp — samspel, service och synlighet — är enligt beredningens mening utom— ordentligt viktiga faktorer.
Ett genomförande av de tre berörda faktorerna innebär att de traditio— nella gränserna mellan olika verksamheter i dagens polisväsende kommer att ändras efter hand. Detta gäller naturligtvis i första hand för de större polismyndigheternaDen nya ordningen på det organisatoriska om— rådet, som är ett viktigt inslag i polisreformen, kommer att ge det utrymme som behövs för förändringar.
Beredningen har i avsnitt 2 lämnat en översiktlig beskrivning av arbets— uppgifterna vid ordningsavdelningen och vid kriminalavdelningen. Den nuvarande, av statsmakterna beslutade, resursfördelningen innebär att det vid ordningsavdelningarna finns ca 9 000 polismanstjänster och vid
kriminalavdelningarna ca 5 100 tjänster.
Arbetsuppgifterna fördelas vanligen enligt det traditionella mönstret, dvs. att utredningsarbetet vid en polismyndighet i princip ankommer på kriminalavdelningen. Enligt rikspolisstyrelsens anvisningar (FAP 207—]) för utredningsarbetet vid ordningsavdelning, som gällde fram till den 1 oktober 1984, skall dock viss utredningstjänst fullgöras vid övervak— ningssektion, trafiksektion, arbetsgrupp och polispostering (se av— snitt 2.3.1). Omfattningen av detta utredningsarbete är dock som regel mycket begränsad och inskränker sig oftast till s.k. förstahandsåt— gärder.
När det gäller den yttre övervakningen har beredningen tidigare fram— hållit att en strävan till ett ökat samspel mellan polis och allmänhet måste leda till en delvis ändrad syn på valet av patrulleringsmetoder. Avvägningen mellan bilpatrullering och fotpatrullering måste i högre grad än i dag göras med utgångspunkt i kravet på ökad tillgänglighet och kontakt mellan den enskilde polismannen och allmänheten. Förutsätt— ningarna för enmanspatrullering i olika former borde också prövas närmare. En annan faktor som har betydelse för samspelet i övervaknings— verksamheten är, har beredningen sagt, tillämpningen av ett individu— ellt knutet områdesansvar. Såvitt gäller faktorn synlighet har bered— ningen strukit under bl.a. att den uniformerade polispersonalen bör sättas in i verksamhetsformer och arbeta med metoder som uppmärksammas av allmänheten. Oavsett vilka arbetsmetoder som de nu berörda princip— erna anses böra leda till måste man dock upprätthålla en utrycknings— beredskap som är så dimensionerad att man snabbt kan ingripa i de fall då omedelbara polisiära åtgärder är nödvändiga. Beredningens synpunkter på en ändrad inriktning av den utåtriktade polisverksamheten redovisas i avsnitt 6.5.1.
Men de tre faktorerna får givetvis betydelse även för den brottsbekämp— ande verksamheten. Beredningen har tidigare uttalat bl.a. att vid ut— formningen av rutiner för besök på brottsplatser och formerna för kon— takter med brottsoffer i olika skeden av ett utredningsärende bör möj— ligheterna till ett aktivare samspel med allmänheten tas till vara. Be— redningen har också i fråga om serviceaspekten framhållit att polisen i ökad utsträckning bör bege sig till brottsplatserna och ta upp anmäl— ningar där, att man bör eftersträva att hålla förhör med målsägande och vittnen i så nära anslutning till brottet som möjligt, att personer som
har drabbats av brott alltid bör känna att de har samhällets stöd samt att brottsförebyggande insatser bör vara ett naturligt inslag i den brottsutredande verksamheten. Beredningens syn på den brottsbekämpande verksamheten redovisas i avsnitt 6.5.2.
Av de olika uppgifter som utförs av en polismyndighet under en för— undersökning kan man skilja ut vissa som är av den karaktären att de inte behöver utföras av polisutbildad personal. Övervägandena i avsnitt 6.5.2 tar sikte på polismanspersonalens uppgifter. Frågor som rör den administrativa personalens arbetsuppgifter tas upp i avsnitt 6.5.3.
6.5.1. Den utåtriktade polisverksamheten
6.5..'.1 Principer för resursutnyttjandet vid ordningsavdelningen
Ordningsavdelningarnas huvudsakliga uppgifter i framtiden bör enligt beredningens utgångspunkter vara följande.
A. Att upprätthålla en tillräcklig utryckningsberedskap för att snabbt kunna ingripa i de fall då omedelbara polisiära åtgärder är nödvändiga.
B. Att organisera en kontaktskapande polisverksamhet efter principen "en polisman — ett område".
C. Att organisera övriga resurser i en utåtriktad polisverksamhet där patrullering till fots och fullgörande av vissa utredningsuppgifter blir de dominerande inslagen.
I följande avsnitt kommer beredningen att utveckla dessa principer. Det finns emellertid redan nu anledning att påpeka att detta mönster fullt utvecklat i första hand passar de större och medelstora polisdistrikten. Principerna bör emellertid kunna tillämpas även i mindre polisdistrikt, men hänsyn måste tas till de begränsade personalresurserna i dessa po— lisdistrikt.
En viktig fråga i sammanhanget är hur personalresurserna utnyttjas över dygnet. Beredningen kommer därför särskilt att behandla sambandet mellan brottsligheten och de polisiära aktiviteterna i tiden. Här spelar möj- ligheterna att planera och analysera verksamheten en viktig roll liksom tjänstgöringslistornas utformning.
6.5.1.2 Utryckningsverksamheten Nuläge
Polisens övervakningsverksamhet indelas traditionellt i tre huvud- grupper: Allmän övervakning, trafikövervakning samt allmän och social— polisiär spaning. Resursfördelningen följs upp och redovisas förhål— landevis detaljerat, bl.a. i rikspolisstyrelsens årliga anslagsfram— ställningar till regeringen. De uppgifter som anges i det följande hänför sig till anslagsframställningen för budgetåret 1984/85.
Tabell 1
Resursernas fördelning på de tre delprogrammen 1979—1983 framgår av nedanstående tabell.
År Procentuell fördelning på delprogram
Allmän Trafiköv Allmän och social Totalt insatta
öv % % spaning % resurser (tim) 1979 81 14 5 13 827 000 1980 80 15 5 14 100 000 1981 81 14 5 14 208 000 1982 82 13 5 13 719 000 1983 81 14 5 14 378 000
Anm. ] den allmänna övervakningen ingår även den objektbevakning som har utförts av ABAB.
Som framgår av tabellen har den procentuella fördelningen av resurserna på de olika delprogrammen varit relativt konstant över de fem åren.
Den allmänna övervakningen utförs nästan undantagslöst av personal vid ordningsavdelningarna. Den redovisade resursinsatsen för trafiköver— vakning samt allmän och socialpolisiär spaning har i regel utförts av polismän vid de trafikövervakande enheterna resp. spaningsrotlarna. Den allmänna övervakningen har under senare år fördelats enligt föl— jande.
Tabell 2
År Andel i procent av antalet tinmar allmän övervakning
Stations- Utryckn- Områdes— Speciell Objekt- Antal titrmar tjänst verks övervakn övervakn bevakn allm övervakn 1979 33 15 45 2 5 11 200 000 1980 32 14 46 3 5 11 344 000 1981 30 16 43 2 9 11 555 000 1982 31 16 45 3 5 11 497 000 1983 36 15 36 3 10 11 592 000
Anm. I insatstiden för objektbevakning ingår den övervakning som har ut- förts av ABAB m.fl. vaktbolag.
Polisens utryckningsverksamhet följs upp mycket noggrant och detaljerat. En särskild ADB—rutin finns sedan många år för att man skall kunna un— dersöka innehållet i utryckningsverksamheten (IM—rutinen). Rutinen grun— das på blanketter som upprättas varje gång utryckning eller ingripande anses äga rum.
I rikspolisstyrelsens anvisningar för ingripanderutinen (FAP 200—3) finns en definition av begreppet utryckningsverksamhet: "Med utryck— ning/ingripande avses alla ingripanden till vilka beordras polispatrull
eller som av sådan rapporteras till förbindelsecentral (motsvarande) under förutsättning att ingripandet inneburit ett inte obetydligt av— brytande av det planerade övervakningsuppdraget".
lM—rutinen omfattar praktiskt taget alla händelser där polispersonal gör ingripanden. Det viktigaste undantaget är att ingripanden mot och rap— portering av vanliga trafikförseelser inte redovisas via IM—rutinen.
I anslagsframställningen redovisas antalet IM i jämförelse med den s.k. synliga brottsligheten samt antalet gripna eller omhändertagna per— soner.
Tabell 3
År Antal IM Antal synliga Antal gripna/ brott omhändertagna
1979 1 161 375 509 003 216 469
1980 1 184 211 542 718 226 469
1981 1 161 211 527 146 224 857
1982 1 185 291 581 859 231 563
1983 1 195 708 572 873 216 289
Anm. Med synliga brott avses följande brott:
- brott mot liv och hälsa, rån - sedlighetsbrott - tillgrepp av/ur/från och skadegörelse på motorfordon - inbrottsstöld, automatbedrägeri - andra tillgreppsbrott
- skadegörelsebrott m.m.
- brott mot allmän ordning
- illegal narkotika-, rusdrycks- och ölhantering - brott mot jakt- och fiskelagstiftningen.
Det bör påpekas att antalet synliga brott här omfattar alla polisanmälda brott, oavsett om brottet har föranlett en utryckning eller inte. Däre- mot omfattar antalet gripna/omhändertagna bara de personer som har in— förts till polisstationerna som en omedelbar följd av utryckningarna.
I anslagsframställningen redovisas även den s.k. kö—tiden vid utryck- ningar, dvs. den tid som förflyter mellan det att en anmälan görs och att en polispatrull beordras att bege sig till platsen.
Tabell 4 Mått år 1979 1980 1981 1982 1983 Medelkötid i min 6,1 5,9 5,9 5,7 4,9 Andel IM med kötid > 15 min % 9,4 9,2 9,0 9,0 11,3 Medeltid polis-på-plats (min) 15,9 15,7 15,4 15,6 10,0
I anslagsframställningen framhålls bl.a. att en relativt hög utryck— ningsberedskap behövs för att polisen på ett godtagbart sätt skall kunna ingripa vid akuta händelser. Vidare hävdas att det av kötiden bl.a. framgår på vilken nivå denna beredskap har kunnat hållas. Man påpekar också att polisdistrikten uppvisar stora variationer kring medelvärdena. Detta beror på geografiska förhållanden och personaltillgång. Till den väsentligt förändrade siffran för "medeltid polis—på—plats" år 1983 finns ingen förklaring i anslagsframställningen.
Utryckningsverksamhetens omfattning varierar naturligtvis starkt mellan olika polisdistrikt. Som exempel nämns i anslagsframställningen att de tre storstadsdistrikten, som tillsammans har cirka 17 procent av landets befolkning, svarar för 31 procent av alla IM. I Huddinge polisdistrikt uppgick under 1984 insatstiden för utryckningsverksamhet till drygt 30 procent medan den i t.ex. Mjölby polisdistrikt var 11 procent. Medeltalet för riket är 15 procent, vilket framgår av tabell 2.
Beredningens överväganden
Utryckningsverksamhet som en särskild arbetsuppgift inom ordnings— polistjänsten torde förekomma i alla jämförbara utländska poliskårer. Omfattningen av utryckningsverksamheten varierar naturligtvis starkt beroende på samhällsstruktur, polistäthet, brottslighet och liknande faktorer. Även i Sverige förekommer som nyss har nämnts mycket stora variationer. Beredningen har därför inte bedömt det meningsfullt att göra någon jämförelse i detta hänseende med förhållandena i andra länder.
Däremot finns det anledning att uppmärksamma de försök till analys och förändringar av utryckningsverksamheten som har gjorts utomlands. Bered— ningen vill här erinra om utfallet av en försöksverksamhet som påbör— jades i Hampshire Constabulary i England år 1981. En utförlig redo— görelse för utländska förhållanden finns i avsnitt 4.
Försöksverksamheten bygger bl.a. på nordamerikanska erfarenheter (Wil— mington, Mass, USA). Den fråga man ville ha besvarad är om allmänheten alltid behöver ha omedelbar polishjälp när den kontaktar polisen. I USA hade man funnit att allmänheten accepterar att polisen i vissa fall dröjer med sitt ingripande, förutsatt att polisen kan lämna en rimlig motivering för sitt dröjsmål.
Under en tremånadersperiod kontaktades polisen i grevskapet Hampshire av
allmänheten vid 110 000 tillfällen. I 84 000 fall vidtog polisen omedel— bara åtgärder. Mot denna bakgrund ställdes hypotesen att, om man kunde minska antalet utryckningar med polisfordon även relativt måttligt, en bättre resursanvändning skulle uppkomma med bl.a. besparingar som följd. Förutsättningen var dock att allmänhetens förtroende för polisen inte fick minska.
Man valde under en försöksperiod ett klassificeringssystem för allmän— hetens begäran om polishjälp enligt följande.
Omedelbara polisiära åtgärder (Immediate response):
1. Då någons liv eller hälsa är i fara . Då ett allvarligt brott pågår . Då en misstänkt finns på platsen eller ett tidigt frihetsberövande är troligt . Då risk för våld mot person eller egendom föreligger . Då bevisning sannolikt går förlorad om inte polis omedelbart kommer till platsen.
MÅ WN
Åtgärder i efterhand (Delayed response):
Då begäran om hjälp inte kräver att polis omedelbart kommer till platsen, utan det räcker med att en polisman till fots eller per cykel senare beger sig till platsen. Anmälaren skall alltid informeras om polisens bedömning och om tidpunkten för det kommande besöket. Resultatet av försöket framgår av följande tabell (siffrorna anger
procent). Tabell 5 Typ av polisingripande Period Polisman till Mobil Annan Totalt fots eller på patrull enhet (1) cykel Jämförelseperiod 6,1 89,0 4,9 100 september 1980 Försöksperiod I 22,9 68,4 8,7 100 september 1981 Försöksperiod II 27,8 63,3 8,9 100
februari 1982 (1) Med annan enhet avses t.ex. kriminalpolispersonal Antalet utryckningar med mobila patruller (i huvudsak bilpatruller) minskade alltså med mellan 20 och 25 procent. Den sammanlagda kör— sträckan med polisfordonen blev mellan 20 procent och 30 procent lägre
under försöksperioden än tidigare.
Man understryker särskilt att inte ett enda fall av klagomål om för— sämrad polisiär service har kommit till polisens kännedom. Utfallet av försöksverksamheten är så positivt att systemet kommer att permanentas inom hela poliskåren i grevskapet.
Om man därefter går tillbaka till de svenska förhållandena kan man kon- statera att den nuvarande IM—rutinen är ett mycket gott hjälpmedel bl.a. vid planläggningen av den yttre polistjänsten och för bedömningar av behovet av utryckningsberedskap. IM—rutinen spänner emellertid över ett mycket brett polisiärt verksamhetsfält. Tillspetsat kan man hävda att pågående mordförsök till anmälningar om rena bagateller. Det kan därför knappast vara relevant att i t.ex. uppgifterna om kötid och medeltid polis—på—plats räkna in "utryckningar " till bagatellartade händelser (tabell 4). Inte heller synes det totala antalet polisanmälda "synliga brott" ha något omedelbart samband med antalet utryckningar (tabell 3).
Beredningen anser således att utryckningsverksamhetens omfattning, såsom den redovisas i anslagsframställningen (15 procent av antalet timmar för allmän övervakning), inte är ett rättvisande mått på behovet av resurser för omedelbara polisingripanden. Det verkliga behovet torde vara be— tydligt mindre.
Det finns alltså starka skäl som talar för en ingående analys av utryck- ningsverksamhetens utformning och innehåll hos den svenska polisen. Det finns utländska erfarenheter som entydigt visar på möjligheterna att renodla verksamheten och pröva nya modeller. Det är naturligt att dessa erfarenheter uppmärksammas i ett sådant arbete.
Som framgår av följande avsnitt förordar beredningen att den utåtriktade och kontaktskapande polisverksamheten får en mer framträdande roll i fortsättningen. För att nå ett sådant mål bör bl.a. utryckningsverksam— heten begränsas till lägsta möjliga acceptabla nivå för att resurser inte skall bindas i onödan. Beredningen övergår nu till att redovisa hur denna princip kan tillämpas i praktiken.
Den yttre övervakningstjänsten fullgörs i huvudsak som dubbelpatrul— lering i bil. Patrullerna skall ständigt vara beredda att påbörja en utryckning. Utryckningsverksamheten har i regel dygnstäckning. Områdes— övervakningen blir på detta sätt en andrahandsuppgift i förhållande till utryckningsverksamheten.
Kriminologen Johannes Knutsson skriver i rapporten Kvarters— och ord— ningspolisarbete — en jämförelse via IM—rutinen, som också berörs i avsnitt 6.5.1.3, bl.a. följande: "Ordningspolisverksamheten har ut— vecklats till att fungera efter någon slags "brandkårsmodell”. Man åker i stor utsträckning runt i patrullbilarna i väntan på jobb. Poliserna bedriver då s.k. preventiv övervakning".
För att kunna få ner utryckningsverksamheten till den lägsta nivå som är
acceptabel från olika synpunkter bör man för det första i polisdistrik— ten noggrant studera utryckningsverksamhetens fördelning i tiden. Däref— ter bör man räkna bort de utryckningar och ingripanden som inte fordrar omedelbara polisinsatser. Det som återstår är distriktets reella beh0v av utryckningsberedskap. Man kan då beräkna hur många patruller som samtidigt behöver ingå i distriktets omedelbara utryckningsberedskap. Vissa studier som har gjorts av beredningen tyder påatt en klar majori- tet av landets polisdistrikt klarar en tillfredsställande utrycknings— beredskap med endast en polispatrull under större delen av dygnet. Beredningen återkommer till detta i ett följande avsnitt.
Den polispersonal som ingår i utryckningsberedskapen torde i de allra största distrikten i stort sett fortlöpande bli tagen i anspråk för de olika utryckningarna. Motsvarande personal vid de mindre myndigheterna kommer däremot av naturliga skäl inte att ständigt vara engagerad i ut— ryckningsverksamhet eller med åtgärder som har föranletts av utryck— ningarna, t.ex. ett första förhör med någon som är gripen vid andra tider på dygnet än under kontorstid (jfr avsnitt 6.5.2.5). Denna per— sonal bör därför ges i uppgift att medverka i den utåtriktade och kon— taktskapande polisverksamhet som bör bli ett mycket viktigt inslag i den framtida polisverksamheten. Det innebär t.ex. fotpatrullering med inslag av uppsökande polisverksamhet enligt det mönster som beredningen beskriver i följande avsnitt. Genom att polismännen har bärbara radio— apparater finns det alltid möjlighet att lämna polisbilen för dessa upp— gifter utan att man för den skull eftersätter den nödvändiga bered- skapen.
Rikspolisstyrelsen har, som redan har nämnts, sedan många år en data— rutin för ingripandemeddelanden. Rapporterna med anledning av ingrip— andena lämnas via terminaler i polisdistrikten till rikspolisstyrelsens dataanläggning men de sammanställningar som görs i anläggningen levere— ras till polisdistrikten per post. Arbete pågår emellertid att utveckla rutinen så att polisdistrikten skall få uppgifter från rikspolissstyrel— sens dataanläggning via terminaler i distrikten.
Vid den fortsatta utvecklingen av rutinen för ingripandemeddelanden eller utvecklingen av andra datorstödda rutiner där uppgifter om ut— ryckningsverksamheten ingår bör man ta med i bilden de principer för utryckningsverksamheten som beredningen har rekommenderat i det före— gående. En viktig utgångspunkt är därvid att skillnad görs mellan omedelbara polisiära åtgärder och åtgärder av polisen som kan göras i efterhand.
Skall de av beredningen förordade principerna kunna genomföras, måste de händelser som nu rapporteras i rutinen för ingripandemeddelanden grup— peras på ett annat sätt än som nu sker. Vid en omläggning av utryck— ningsverksamheten bör distriktet ha möjlighet att följa upp omläggningen via datarutinen för ingripandemeddelande eller någon annan datorstödd rutin. Behovet av datorstöd gäller i varje fall i de större distrikten. I den nuvarande datorstödda rutinen för ingripandemeddelanden är det inte möjligt att göra en analys av utryckningsverksamheten på det sätt
som beredningen föreslår utan att åtminstone de koder för olika ingrip— anden som nu finns i rutinen ändras.
De ändringar som behöver göras i rutinen för ingripandemeddelanden torde inte vara särskilt omfattande. I de helt nya rutiner som kan komma att utvecklas bör inte de av beredningen utvecklade principerna leda till några merkostnader vid konstruktionen av rutinerna.
6.5.1.3 Särskilda resurser för kontaktskapande verksamhet
Allmänna synpunkter
Beredningen har tidigare slagit fast att goda relationer mellan polisen och allmänheten är ett centralt inslag i ett framgångsrikt polisarbete. Olika sätt att skapa ett gott klimat för samarbetet har redovisats. Bl.a. har beredningen betonat betydelsen av att polismannen får ett ansvar för ett särskilt område i syfte att han skall lära känna området i detalj och etablera goda kontakter med dem som bor och vistas där.
Beredningen kan konstatera att det utomlands finns en klar ambition att utöka och utveckla den kontaktskapande polisverksamheten. Beredningen har i avsnitt 4 beskrivit den kontaktskapande polisverksamhet som be— drivs i Berlin (Kontaktbereichsbeamte — KOB), Hamburg (Bärgernahe beamte - BNB), Bonn (Bezirks— und Ermittlungdienst — BED), i Wetterau (Betreu— ungsbeamte), i England (Home Beat Officer eller Community Constable) samt i Belgien. Gemensamt för dessa polismän är att de arbetar genom dagliga kontakter med invånarna i ett begränsat område. Möjligheterna till ömsesidig personkännedom blir således stora och utgör den kanske viktigaste omedelbara effekten av polisverksamheten.
I Förbundsrepubliken Tyskland har den kontaktskapande polisverksamheten utvecklats starkt under de senaste tio åren. Principen bygger på att en polisman ansvarar för ett område. Området bör inte vara alltför stort. I t.ex. Berlin räknar man med i genomsnitt ca 3 000 invånare. Polismannen tjänstgör ensam och i uniform. Han kan i stor utsträckning själv påverka sina tjänstgöringstider. Arbetsuppgifterna i den kontaktskapande polis- verksamheten är i stort likartade på de flesta håll i landet. Det innebär att polismannen skall utföra de flesta arbetsuppgifter som an— kommer på polisen, men med tonvikt på att skapa kontakter med personer som bor och arbetar i området. I Berlin är polismännens sociala an— svarstagande för medborgarna särskilt utpräglat.
Också i England började man i mitten av 1970—talet att bygga ut den kon— taktskapande polisverksamheten. Nyligen har man avslutat en första större utvärdering av verksamheten (Community Constables: A study of a policing initiative. Home Office Research and Planning Unit Paper 30, 1985).
Principen "en polisman — ett område" gäller också i England. I några
grevskap arbetade man emellertid i grupper med tre—sex polismän. Fler— talet polismän tjänstgör dock alltid ensamma. Tjänstgöringen är kon— centrerad till dag— och kvällstid.
Arbetsuppgifterna omfattar i huvudsak allmän övervakning med starka kon— taktskapande inslag men också visst kriminalpolisarbete.
I den engelska rapporten konstateras att det finns vissa brister i pla— neringen och genomförandet av den kontaktskapande polisverksamheten. Dessa brister anses i huvudsak bero på att polismännen inte har getts tillräckliga möjligheter att skapa de kontakter som eftersträvas. Som exempel nämns att polismännen beordrades att fullgöra andra arbetsupp- gifter under mer än hälften av sin tjänstgöringstid. Detta sägs bl.a. bero på bristande förståelse för verksamheten bland främst lägre polis— befäl.
Rapporten mynnar ut i ett antal förslag om hur man får verksamheten effektivare. Man pekar särskilt på behovet av en attitydförändring inom poliskåren.
De polismän i Sverige som närmast motsvarar kontaktpoliserna utomlands är kvarterspolismännen. F.n. finns det nära 400 kvarterspolismän i 67 polisdistrikt. Kvarterspolisverksamheten kom till som ett sätt att försöka förbättra relationerna mellan polisen och allmänheten. Verk— samheten bedrivs som allmän övervakning med starka inslag av kontakt— verksamhet. Verksamheten har i första hand en preventiv inriktning men måste också i viss utsträckning vara repressiv, dvs. kvarterspolismännen skall ingripa mot och rapportera brottsliga handlingar i de fall det inte finns förutsättningar för rapporteftergift.
I avsnitt 2.2.1 finns en ytterligare beskrivning av kvarterspolisverk— samheten.
Kriminologen Johannes Knutsson och forskningsassistenten Pirjo Partanen har på rikspolisstyrelsens uppdrag gjort en kartläggning av kvarters— polisverksamheten. Undersökningen omfattar bl.a. en fältstudie av kvar— terspolisernas arbetssätt samt en kartläggning av kvarterspolisernas ar— betsuppgifter och attityder. Resultatet publiceras i tre olika rappor— ter. Beredningen återkommer till dessa rapporter i det följande.
Ett annat område av den svenska polisverksamheten som kan sägas inrymma särskilda inslag av kontaktskapande verksamhet är områdespolisverksamhe— ten. Denna verksamhet beskrivs utförligt i avsnitt 3.1. Det finns f.n. inga säkra uppgifter om det antal polismän som är engagerade i områdes— polisverksamheten. Det torde dock röra sig om ett hundratal polismän i Stockholm samt ytterligare sammanlagt något hundratal i bl.a. Göteborgs, Malmö, Borås, Karlstads, Norrköpings och Uddevalla polisdistrikt.
Den renodling av utryckningsverksamheten som beredningen har förordat i ett tidigare avsnitt samt de förändringar i övrigt av polisverksamheten som beskrivs i de två följande avsnitten (6.5.l.4 och 6.5.1.5) ger en—
ligt beredningens mening goda förutsättningar för en väsentligt utökad kontaktskapande polisverksamhet med områdesansvar. F.n. finns ungefär 600 kvarters— och områdespoliser. Dessa utgör således omkring sju pro— cent av antalet polismän vid ordningsavdelningarna. Beredningen utgår från att den kontaktskapande polisverksamheten med områdesansvar kommer att öka betydligt i framtiden.
Frågan är då hur den kontaktskapande poli5verksamheten bör läggas upp och bedrivas. Hur omfattande verksamheten skall vara, inom vilka områden den skall bedrivas, hur den skall bedrivas, vilka tjänstgöringstider som skall gälla osv blir självfallet frågor som skall avgöras lokalt, i för- sta hand genom beslut av polisstyrelserna. Därigenom kan man anpassa verksamheten till de lokala förhållandena och på så sätt nå målsättning— en att ge medborgarna den polisverksamhet som dessa själva vill ha. Be— redningen vill i det följande endast föra fram vissa synpunkter som kan vara till ledning för polismyndigheterna när de skall fatta beslut i dessa frågor. En utgångspunkt för beredningen är därvid att verksamheten i allt väsentligt bör bygga på de principer som beredningen tidigare har angett för den framtida polisverksamheten. Samspelet med allmänheten, synligheten och servicefunktionen är de viktigaste komponenterna i sam— manhanget. Vägledande bör vidare vara principen om "en polisman — ett område".
Kontaktpolismännens arbetsuppgifter
I den tidigare nämnda serien av rapporter om de svenska kvarterspoliser— na utgör den andra rapporten en redovisning av en enkätundersökning av hur kvarterspolismännen själva ser på sin verksamhet. 119 kvarterspoli— ser i olika distrikt har anonymt fått besvara drygt ett hundratal frå— gor.
Omkring 90 procent av kvarterspolismännen uppgav att de fotpatrullerade i uniform dagligen eller nästan dagligen. Ensampatrullering var den klart vanligaste patrulleringsformen till fots. Fotpatrulleringen ansågs dessutom vara den överlägset bästa formen för att lösa arbetsuppgifterna och en klar majoritet ansåg att allmänheten var mer benägen att ta kon— takt med kvarterspolismännen vid ensampatrullering till fots. Över hälf— ten av polismännen bilpatrullerade dock nästan dagligen eller någon gång i veckan.
I övrigt innehåller rapporten utförliga beskrivningar av polismännens kontaktytor och arbetssätt. Av rapporten framgår att en stor del av kvarterspolisernas arbetstid ägnas åt olika slag av kontaktverksamhet i förhållande till allmänheten. Över 80 procent av polismännen uppger t.ex. att de dagligen eller varje vecka blir kontaktade av allmänheten när man behöver polisens hjälp.
I den tredje rapporten — observationsstudien — har en forskare följt några kvarterspolismän och polismän vid övervakningssektionen i ett po— lisdistrikt under deras dagliga tjänstgöring och gjort noteringar om
arbetsuppifter, arbetssätt, kontakter osv. Studien omfattar 216 timmar tillsammans med kvarterspolismän och 226 timmar tillsammans med andra polismän.
Resultaten från denna undersökning visar att kvarterspoliserna till— bringade sammanlagt något mindre än halva arbetstiden i polisstationen eller i kvarterspolislokalen. Denna tid ägnades bl.a. åt samarbete och samtal med kollegor, besök från allmänheten och informationsverksamhet.
En knapp fjärdedel av arbetstiden ägnades åt olika former av uppsökande verksamhet. Syftet med dessa besök var oftast att ge information till barn i daghem och förskolor eller att delta i möten med lokala samar- betsgrupper. Hälften av den uppsökande verksamheten bestod av besök av allmän eller polisiär socialkurativ art. Det kunde t.ex. gälla del— tagande i aktiviteter hos någon speciell grupp, såsom pensionärer, för— ståndshandikappade, ungdomar m.fl.
Ungefär en tredjedel av arbetstiden ägnade kvarterspoliserna åt patrul— lering, varav en tredjedel skedde till fots och resten, två tredjede— lar, var bilburen. En stor del av tiden under fotpatrulleringen gick åt till kontaktverksamhet med allmänheten (61 procent av fotpatrullerings— tiden. Motsvarande andel för bilburen patrullering var fem procent). Den tid då polismännen inte utförde något annat än rutinmässig preventiv övervakning var mindre för de fotpatrullerande poliserna än för de bil— burna.
Även den jämförda gruppen polismän för övervakningstjänst tillbringade nära hälften av sin arbetstid på polisstationen. Av patrulleringstiden fullgjordes 97 procent som bilpatrullering och tre procent som fotpat— rullering.
Beredningen konstaterar att det givetvis är angeläget att kontaktpolis— männen tillbringar så lite tid som möjligt i polislokalerna. Den kon— taktskapande verksamheten bör utövas ute i ansvarsområdena, antingen i form av fotpatrullering eller genom uppsökande verksamhet, bl.a. delta— gande i olika sociala aktiviteter eller besök hos någon av de boende eller arbetande i området, företag, institutioner m.m. På sina håll utomlands har man ställt upp den regeln att minst hälften av kontakt— polismannens verksamhet skall vara förlagd utom stationen. Beredningen anser att det är en rimlig målsättning.
Kontaktpolismännens patrullering bör som tidigare har nämnts ske till fots. Forskning i USA har visat att de boende i ett område är medvetna om förekomsten av fotpatrullerande polis. Visserligen kunde man inte märka några större förändringar av brottsligheten genom en ökad fot— patrullering. Däremot upplevde befolkningen i områden med fotpatrul— lerande poliser brottsligheten som ett mindre problem än tidigare. Man kände sig trygg och attityderna till polisen påverkades i positiv riktning (The Newark Foot Patrol Experiment. Police Foundation 1981). Fotpatrulleringen bör vidare ske som ensampatrullering. I den tidigare berörda enkätundersökningen om hur kvarterspolismännen ser på sin verk—
samhet ansågs fotpatrulleringen vara den överlägset bästa formen för att lösa arbetsuppgifterna och en klar majoritet av de tillfrågade ansåg att allmänheten var mer benägen att ta kontakt med kvarterspolismannen vid ensampatrullering till fots.
186. Beredningens överväganden och förslag SOU 1985:62 1 i i l
Kontaktpolismännen bör alltså enligt beredningens mening inte patrullera i bil. Det säger sig självt att den kontaktskapande effekten av bilpa— trullering är obefintlig. Till detta kommer att det sedan länge är väl känt att de preventiva effekterna av patrullering i fordon är obetydli— ga. Förhållandet är styrkt genom en rad undersökningar. Den internatio— nellt mest kända är Kansas City—projektet i USA, som genomfördes 1972— 1973 (The Kansas City Preventive Patrol Experiment. Police Foundation 1974).
Målsättningen med experimentet var att mäta effekten av rutinmässig pa— trullering med polismålade fordon i förhållande till gatukriminaliteten och allmänhetens attityder till polisen. Experimentet visade att en ökad patrulleringsintensitet inte påverkar gatukriminaliteten och inte heller allmänhetens uppfattning om polisens möjligheter att trygga ordning och säkerhet.
Resultaten av Kansas City—undersökningen har diskuterats i många samman— hang. I det norska betänkandet Politiets rolle i samfunnet (NOU 1981135) framhålls t.ex. att det endast är de preventiva effekterna av polisbi— larnas synlighet som sätts i fråga genom experimentet. Resultaten kan däremot inte tas till intäkt för att patrullering i sig är en onödig form av polisarbete och att polisens resurser därmed kan reduceras.
Även på det brottsförebyggande området bör polismännen med områdesansvar = kunna göra betydelsefulla insatser. Genom sin mycket goda person— och lokalkännedom bör de kunna bidra till att sprida information om brott och brottsrisker samt ge råd till allmänheten om hur man skyddar sig och sin egendom. Även samarbetet med företag, organisationer och myndigheter i området bör kunna utnyttjas för brottsförebyggande verksamhet.
Av vad som har sagts nu framgår att den kontaktskapande och hjälpande verksamheten är den primära uppgiften för en kontaktpolisman. Detta hindrar givetvis inte att denne är behörig och skyldig att utföra alla de sysslor som ankommer på en polisman. Det påstås ibland att kvarters— polismän överlåter till andra polismän att göra ingripanden av repressiv karaktär inom kvarterspolisområdet med motiveringen att kvarterspolis— männens "good—will" annars löper risk att skadas.
Något stöd för sådana uppfattningar som nu har redovisats finns knappast om man ser till antalet ingripanden. I den första rapporten om kvarters— poliserna görs en jämförelse med hjälp av uppgifter från IM—rutinen mel— lan kvarterspolisverksamheten och annat ordningspolisarbete. Bl.a. kon— stateras att kvarterspolismännens andel i IM-rutinen i det distrikt som har studerats uppgår till ca två procent av det totala antalet IM. Fors— karna skriver att "vid en första anblick och oreflekterat tycks detta bekräfta de uppfattningar om kvarterspoliser som finns. De gör inget
"riktigt polisarbete". Genom att ta hänsyn till faktorer såsom tjänst— göringstider, antalet polismän och polispatruller samt övervakningsområ— denas struktur konstaterar dock forskarna att kvarterspolismännen för— hållandevis ofta gör ingripanden. Under de tider som kvarterspoliserna huvudsakligen tjänstgör är deras IM—andel åtta procent. Ser man till det totala antalet ingripanden som görs i kvarterspolisernas områden under de tider kvarterspoliser finns i tjänst utgör deras andel 17 procent.
Däremot ger den andra rapporten, enkätundersökningen, visst stöd för de angivna uppfattningarna såvitt gäller karaktären på ingripandena. En klar majoritet av kvarterspolismännen nöjer sig ofta med att ge tillsä— gelser, trots att mera ingripande åtgärder skulle kunna komma i fråga och de är också medvetna om att de skiljer sig från andra polismän i detta avseende. Några har också uppgivit att det ibland händer att man tillkallar annan polispersonal till situationer som man själv inte vill bli inblandad 1.
Enligt beredningens mening ger polisens uppgifter, som de har reglerats i polislagen och polisförordningen, knappast utrymme för skillnader i bedömningen av när och hur polismän skall ingripa mot brott. I förut— sättningarna för den kontaktskapande polisverksamheten med områdesansvar bör därför klart ingå att det inte får finnas olika bevekelsegrunder för polismännens ingripande i likartade situationer.
Den repressiva funktionen finns alltså med i bilden i fråga om kontakt— polismännens verksamhet, må vara att den inte utgör deras primära ar— betsuppgift. I linje med det synsättet menar beredningen att dessa po— lismän bör ges uppgifter även när det gäller vissa enklare brottsutred— ningar.
Redan i dag förekommer det att kvarterspoliser tas i anspråk för vissa utredningsåtgärder. Det är enligt beredningens mening naturligt att man går vidare på den vägen. Kriminalavdelningen bör kunna lämna över utred— ningar där utredningsinsatsen inskränker sig exempelvis till enstaka förhör även till polismän med områdesansvar om det är naturligt att ge— nomföra utredningen "lokalt". Beredningen vill med andra ord jämställa dessa polismän med arbetsgrupper i det här hänseendet, alltså med ett lokalt ansvar även för vissa brottsutredningar.
Kontaktpolismännens ansvarsområden
Enligt enkätundersökningen av hur kvarterspolismännen själva ser på sin verksamhet arbetade två tredjedelar av kvarterspolismännen ensamma i sitt område medan återstoden tjänstgjorde tillsammans med en eller flera andra polismän i samma område. 90 procent av polismännen hade tillgång till en särskild kvarterspolislokal och 70 procent hade mindre än 20 be— sökare per vecka i lokalen.
Beträffande befolkningsstorleken i kvarterspolisområdet angavs följande.
Antal invånare Kvarterspolisomräden :" procent 1 000 - 5 000 25,2 6 000 - 10 000 38,7
11 000 - 15 000 16,0
16 000 - 20 000 5,0 21 000 - 30 000 3,1.
31 000 - 50 000 6,8 Vet ej 10,9
56 procent av kvarterspolismännen ansåg att befolkningsmängden i området var lagom medan 27 procent ansåg att befolkningsmängden var för stor.
Som beredningen tidigare har betonat är det av största vikt att den kon— taktskapande verksamheten får en sådan utformning att den inbjuder till en nära kontakt med allmänheten. Polismännen bör följaktligen arbeta ensamma eller undantagsvis i små grupper. De utländska erfarenheterna och den svenska undersökningen visar att det område där polismannen skall arbeta inte bör vara alltför stort. I områden med fler än ca 5 000 invånare torde svårigheterna vara stora för en polisman att skapa de personkontakter som är en av förutsättningarna för en bra verksamhet. Givetvis kan det dock finnas lokala förhållanden som gör att en polisman kan ha ett större ansvarsområde.
Beredningen rekommenderar att polisstyrelserna gör en indelning av po— lisdistriktet i det antal områden som lämpar sig för en polisman. Som beredningen nyss har nämnt bör ett sådant område normalt inte ha fler invånare än ca 5 000. Det bör vara geografiskt begränsat så att polis— mannen inte behöver använda bil för att förflytta sig inom området. Man bör vidare undvika att göra en områdesindelning där bebyggelsen har city—karaktär med i huvudsak kontor och affärer. Sådana områden bör i första hand övervakas med andra metoder, vilket beredningen återkommer till i följande avsnitt (6.514).
Den områdesindelning som beredningen nu har beskrivit lämpar sig givet— vis främst i polisdistriktets större orter. På mindre orter, t.ex. i 10— kalvaktområden med arbetsgrupper, är andra lösningar tänkbara. I vissa fall kan kanske arbetsgruppen helt ersättas av kontaktpolismän. I andra fall kan det vara lämpligt att låta arbetsgruppens polispersonal få om— rådesansvar vid sidan av sina övriga arbetsuppgifter. I åter andra fall kan områdesansvaret bli en heltidsuppgift för delar av polispersonalen medan man behåller polisstationen på orten som en servicefunktion och håller denna öppen under dagtid och med bemanning av administrativ per— sonal och — eventuellt — någon eller några polismän. Dessa bör dock i huvudsak fullgöra yttre tjänst.
Lokalfrågan får givetvis lösas från fall till fall. Beredningen anser dock att man inte bör förhyra ytterligare lokaler för områdesverksam— heten om denna kan utföras med en polisstation som utgångspunkt.
Benämningen på verksamheten m.m.
Som beredningen uttalade inledningsvis i detta avsnitt är det två om— råden av det svenska polisväsendet som kan sägas inrymma särskilda in— slag av kontaktskapande verksamhet, nämligen kvarterspolis— och områdes— polisverksamheten. Beredningen förordar att de polismän som särskilt av— delas för kontaktskapande verksamhet med områdesansvar får en entydig benämning och beredningen föreslår att man väljer benämningen kvarters— polismän. Begreppet kvarterspolis torde vara väl känt av allmänheten och verksamheten är behandlad i rikspolistyrelsens anvisningar för polisvä— sendet där det bl.a. sägs att kvarterspolisverksamheten främst skall ha en hjälpande och förebyggande inriktning utan att annan övervaknings— verksamhet eftersätts. Termen områdespolis däremot är relativt ny och den har inte definierats i någon föreskrift eller allmänt råd för polis— väsendet. Till detta kommer att begreppet kvarterspolis enligt bered— ningens mening i sig anger de huvudsakliga arbetsuppgifterna, dvs. en nära kontakt med medborgarna, samt det begränsade ansvarsområdet.
En särskild fråga är kvarterspolisernas status och ställning i organi— sationen. Enligt enkätundersökningen trivdes över 90 procent av kvar— terspolismännen bra eller mycket bra med sina arbetsuppgifter. Däremot var många missnöjda med den status som kvarterspolistjänsten har inom polisväsendet. Enligt den engelska utvärderingen av systemet med Com— munity Constables ansåg nära 80 procent av de intervjuade kontaktpo— lismännen att man i allmänhet inom polisväsendet hade en låg uppfattning om deras arbete. Som en följd av detta var kontaktpolismännen bland de första som togs i anspråk för andra uppgifter när det var brist på folk. Tjänsten som Community Constable ansågs inte heller vara särskilt bra från karriärsynpunkt. Man pekar i rapporten bl.a. på behovet av en atti— tydförändring inom poliskåren och på behovet av striktare regler i fråga om möjligheterna att ta kontaktpolismännen i anspråk för andra uppgif— ter. Man förordar vidare att erfarenhet från kontaktskapande polisarbete räknas som en merit vid tillsättning av högre tjänster.
Kvarterspolistjänsten är enligt beredningens synsätt en av de viktigare funktionerna i polisverksamheten. De som skall fullgöra dessa uppgifter bör vara särskilt lämpade för tjänsten och polismyndigheterna bör lägga ner stor möda på uttagningen av personal. Kvarterspoliserna bör inte vara alltför unga och tjänstgöringstiden bör inte understiga fyra—fem år. Det är vidare av största vikt att dessa polismän tas i anspråk för andra uppgifter än de som beredningen har skisserat i det föregående bara om problemen inte kan lösas på något annat sätt. De engelska erfa— renheterna bör i det sammanhanget uppfattas som en klar varning. Behovet av t.ex. reservstyrka för utryckningsverksamheten bör alltid kunna till- godoses på annat sätt. Slutligen förordar beredningen att en väl vitsor— dad tjänstgöring som kvarterspolis räknas som en merit vid tillsättning av tjänster.
6.5.1.4 Övriga personalresurser för övervakningsverksamheten
Nuläge
Som framgår av tabell 2 i avsnitt 6.512 redovisas huvuddelen av resurserna för övervakningsverksamhet som stationstjänst (drygt 30 procent i genomsnitt sedan år 1979 men en ökning från 31 procent år 1982 till 36 procent år 1983) samt områdesövervakning (ca 45 procent i genomsnitt men en minskning från 45 procent år 1982 till 36 procent år 1983). Utryckningsverksamheten, den speciella övervakningen och objekt— övervakningen omfattar tillsammans omkring 25 procent av polisens resur— ser för övervakningsverksamhet. Ytterligare några procent avgår för kvarters— och områdespolisverksamheten. Merparten av resurserna, minst två tredjedelar, disponeras således för stationstjänst och s.k. områdes— övervakning.
Stationstjänstens andel av övervakningsverksamheten varierar starkt mel— lan olika polisdistrikt. Under år 1984 var den t.ex. 20 procent i Malmö polisdistrikt, 33 procent i Huddinge, 28 procent i Linköping, 27 procent i Karlstad, 31 procent i Sundsvall, 34 procent i Boden, 32 procent i Avesta, 45 procent i Strängnäs samt 52 procent i Sollefteå polisdist— rikt.
Stationstjänsten innefattar en rad olika funktioner. Det vakthavande be— fälets ansvarsområde, beslutsbefogenheter och ledningsuppgifter innebär i regel att denne utför sina arbetsuppgifter på polisstationen. Förbin— delsetjänsten, dvs. betjäningen av radio, telefon och andra sambands— medel, kräver också ständig bemanning. När en polisstation hålls öppen för allmänheten även utom ordinare kontorstid behövs personal för recep— tionstjänst m.m. Avvisitering av omhändertagna eller gripna personer som förs in till polisstationen samt bevakning av arrestanter är andra per— sonalkrävande arbetsuppgifter som naturligtvis måste utföras på polis— stationerna.
På de större polisstationerna finns som regel särskild personal för alla dessa funktioner. Det kan t.ex. i ett medelstort polisdistrikt finnas ett vakthavande befäl, en radioexpeditör, en polisman för andra sta— tionsgöromål samt personal för arrestantbevakning i tjänst samtidigt under hela dygnet.
Till detta kommer att den personal som normalt fullgör yttre tjänst regelmässigt bereds tillfälle till uppehåll på polisstationen. En s.k. dubbelpatrull i bil som tjänstgör ett åttatimmarspass har som regel en timmas avbrott i bilpatrulleringen vid något eller några tillfällen under tjänstgöringspasset. I anslutning till ett avbrott får ofta ett s.k. måltidsuppehåll göras under omkring 20 minuter. Måltidsuppehållet får tillgodoräknas som arbetstid om det görs i anslutning till arbets— lokalerna eller på sådant sätt att polispersonalen är omedelbart till— gänglig för tjänstgöring. På motsvarande sätt får fotpatrullerande per— sonal göra avbrott i sin tjänstgöring.
Om ett avbrott pågår under en timma eller längre tid redovisas persona— lens arbetsuppgifter i regel som stationstjänst. Meningen är att man då bl.a. skall syssla med renskrift av rapporter m.m. samt annan redovis— ning som föranleds av den yttre tjänsten.
Den s.k. utsättningen som inleder ett tjänstgöringspass redovisas nor— malt inte som stationstjänst. Vidare förekommer att personal i yttre tjänst gör avrapporteringar m.m. på polisstationen utan att detta redo— visas som stationstjänst, t.ex. i samband med att omhändertagna eller gripna personer förs in till arrestavdelningarna.
Omrädesövervakningen utförs vanligen som bilpatrullering. Fotpatrulle— ring förekommer endast i begränsad omfattning. Enligt vad rikspolissty— relsen uppgav i sin anslagsframställning har under en följd av år de flesta polisdistrikt haft som målsättning att avsätta minst tio procent av resurserna i yttre tjänst till fotpatrullering. Endast ett fåtal distrikt har kunnat nå upp till denna nivå. Fotpatrulleringen har ofta fått avbrytas p.g.a. andra brådskande tjänsteuppgifter.
Områdesövervakningen är enligt anslagsframställningen i hög grad inrik— tad på att förebygga, förhindra och ingripa mot den synliga brottslighe— ten. Följande tabell tillåter en jämförelse mellan ett mått av behov (synliga brott/l 000 inv) och resursinsatsen.
Tabell 6 År Synliga brott/ Antal tim områdes- 1 000 inv överv/1 000 inv
1979 61 607
1980 65 628
1981 63 606
1982 70 622 1983 69 501
I polisdistrikten sker en förhållandevis noggrann planering av övervak— ningsverksamheten (FAP 200—2). Planeringen sker månadsvis, veckovis och dygnsvis. Dygnsplaneringen skall för varje polisman omfatta tjänstgö— ringsområde, patrulleringsmetod, arbetsuppgifter samt tidpunkter för rast eller måltidsuppehåll.
Som regel sker områdesövervakningen genom dubbelpatrullering i bil. Verksamheten avbryts när patrullen får ett uppdrag av IM—karaktär. Sedan utryckningen har avslutats återgår patrullen till områdesövervakningen. Om en patrull på eget initiativ gör något ingripande under sin områdes— övervakning skall detta i regel dokumenteras via IM—rutinen.
Om flera bilpatruller utför områdesövervakningen brukar utryckningsupp— dragen fördelas mellan patrullerna. Man får på så vis en fortlöpande växling av arbetsuppgifterna för den berörda personalen.
Även områdesövervakning till fots sker numera oftast som dubbelpatrulle— ring. Fotpatrulleringen förekommer huvudsakligen i områden av city—ka— raktär (här bortses från kvarterspolisernas fotpatrullering). Polismän— nen medför vanligen bärbar radioutrustning. Också de fotpatrullerande polismännen kan ges uppgifter av utryckningskaraktär om det aktuella uppdraget med hänsyn till avstånd och karaktär är lämpligt för en fot— patrull.
Beredningens överväganden
Det material som beredningen har presenterat ger följande bild av re— sursfördelningen i övervakningsverksamheten i ett genomsnittligt polis— distrikt: Tabell 7 Stationstjänst 35 % Speciell övervakning och objektövervakning 10 % Utryckningsverksamhet 15 % Områdesövervakning 40 %
Stationstjänstens omfattning i många polisdistrikt är enligt bered— ningens mening alltför hög. Det måste vara en strävan att så långt det är möjligt begränsa stationstjänsten för att därigenom få polisiära resurser tillgängliga för den utåtriktade och därmed synliga övervak— ningsverksamheten och för att tillgodose behovet av polispersonal för t.ex. kontaktskapande verksamhet. Man kan konstatera att den allmänna målsättningen utomlands är att binda så små resurser som möjligt för stationstjänst.
Det har inte varit möjligt för beredningen att närmare analysera orsa— kerna till stationstjänstens omfattning i olika polisdistrikt. Detta är en uppgift för i första hand polismyndigheterna själva. Däremot vill beredningen beröra vissa principiella frågor om stationstjänstens inne— håll som en vägledning i det lokala arbetet med att se över stations— tjänsten.
Det vakthavande befälet fullgör så gott som alltid sina arbetsuppgifter på polisstationen. I de större polisdistrikten kan det förutsättas att det vakthavande befälet fortlöpande har arbetsuppgifter som kräver att han finns tillgänglig för att fatta vissa beslut. Däremot menar bered— ningen att det i fråga om många polisdistrikt allvarligt kan ifrågasät- tas om man inte kan ge det vakthavande befälet arbetsuppgifter vid sidan av den egentliga ledningsfuktionen av övervakningsverksamheten.
Omfattningen av dessa ledningsuppgifter är nämligen enligt vad bered— ningen har funnit inte större än att det finns utrymme för att denne kvalificerade befattningshavare även skall kunna ges andra arbetsupp— gifter. Beredningen är medveten om att vakthavande befäl i många mindre polisdistrikt redan i dag kan ha särskilda arbetsuppgifter som de utför parallellt med sin ordinarie funktion. Dit hör t.ex. fordons— eller ma- terielredogörareuppgifter, planering av lokala utbildningsaktiviteter osv. I den mån dessa arbetsuppgifter är av administrativ karaktär bör de dock utföras av administrativ personal (se avsnitt 6.5.3).
De nya arbetsuppgifter som beredningen kan tänka sig är av två slag. Dels kan man överväga om inte det vakthavande befälet kan ges arbetsupp— gifter utanför polislokalerna, dels bör det vakthavande befälet få en utökad roll i det utredningsarbete som förekommer vid ordningsavdel— ningen.
I många polisdistrikt tjänstgör utom ordinarie kontorstid ett vakthavan— de befäl tillsammans med ett mindre antal polismän. Polismännen ges ofta sådana arbetsuppgifter att en polisman ständigt finns tillgänglig för stationstjänst medan övriga bildar en eller flera patruller, oftast bil— burna, för yttre tjänst. När dessa patruller kommer till polisstationen för uppehåll i den yttre tjänstgöringen, t.ex. under en timme, minskar således den yttre övervakningen samtidigt som antalet polismän på polis— stationen vida överstiger behovet av personal för stationstjänsten. Detta är särskilt markant i distrikt med endast en eller ett par patrul— ler för yttre tjänst. Beredningen anser att det vakthavande befälet un— der sådana förhållanden bör kunna lämna polisstationen och under viss tid fullgöra sin befälsuppgift under yttre tjänst. Även polismannen för stationstjänst bör på motsvarande sätt kunna delta i yttre tjänst. Det vakthavande befälet har emellertid arbetsuppgifter, bl.a. i samband med användning av vissa tvångsmedel, som måste fullgöras på polisstationen, vilket beredningen återkommer till i det följande. Beredningens förslag förutsätter därför att det vakthavande befälet genom radiokontakt vid behov snabbt kan återkallas till polisstationen.
Ett annat exempel gäller det vakthavande befälets tjänstgöring under or— dinarie kontorstid. Vakthavande befälets grundläggande uppgift är att svara för den omedelbara ledningen av polisverksamheten i distriktet när polischefen eller hans närmaste män inte finns tillgängliga. Under van- lig kontorstid finns ofta såväl polischefen, annan polischefspersonal som chefen för ordningsavdelningen i polislokalerna. Samtidigt torde frekvensen av händelser som kräver omedelbara beslut många gånger vara låg under dagtid. Det vakthavande befälet bör då åtminstone delvis kunna fullgöra yttre tjänst. De omedelbara beslut som behöver fattas inne på polisstationen kan mycket väl fattas av något annat högre befäl.
JO har i ett ärende uttalat att enligt hans mening det, med hänsyn till de uppgifter som åvilar ett vakthavande befäl, framstår som helt klart att det vakthavande befälet under den tid som han är i tjänst normalt skall uppehålla sig på polisstationen. Flera av arbetsuppgifterna är sådana att omedelbara beslut krävs från vakthavande befäls sida samti—
digt som hans närvaro krävs för att de skall bli utförda på rätt sätt. JO pekar bl.a. på omhändertaganden enligt LOB eller LTO (numera polis— lagen). Det är då det vakthavande befälets uppgift att omedelbart pröva om de lagliga förutsättningarna för omhändertagandet är uppfyllda och därefter besluta om omhändertagandet skall bestå samt om den omhänder— tagne skall placeras i arrest. Sådana beslut kräver att vakthavande be— fäl finns på polisstationen och själv bildar sig en uppfattning om den omhändertagne. JO tillfogar att han inte därmed vill ha sagt att ett vakthavande befäl aldrig skulle kunna lämna polisstationen under tid då han är i tjänst. Det kan uppstå situationer som gör det nödvändigt för ett vakthavande befäl att lämna polisstationen för att på annan plats inom distriktet bilda sig en klarare uppfattning om en situation och därmed ha bättre förutsättningar att bedöma vilka åtgärder som bör vid- tas. Sådant är dock enligt JO undantagsfall (JO 1982/83:81; jfr även JO 1983/84 5. 97).
Beredningen anser, som har framgått av det föregående, att man inte bör uppställa något absolut krav på att det vakthavande befälet alltid måste befinna sig på polisstationen och bara undantagsvis kan lämna denna. Be— redningen ser det tvärtom som värdefullt att det vakthavande befälet, när det ges tillfälle till det, fullgör yttre tjänst. Det viktiga i sam— manhanget är att det vakthavande befälet alltid omedelbart kan nås genom radiokontakt eller på annat sätt och att han vid behov snabbt kan åter— vända till polisstationen. Så länge det vakthavande befälet på detta sätt finns omedelbart tillgänglig kan man ändå uppfylla kraven på ett snabbt ställningstagande från hans eller hennes sida, t.ex. när det gäller frågan om ett frihetsberövande skall bestå. Under ordinarie kon— torstid finns ju f.ö., som tidigare har nämnts, som regel alltid andra högre polisbefäl tillgängliga som också vid behov kan fatta beslut i ett brådskande fall. Den kritik som JO riktade mot det vakthavande befälet i det ovan berörda fallet får delvis ses mot bakgrund av att vederbörande lämnade inte bara polisstationen utan även polisdistriktet.
Ett annat sätt att ta till vara den resurs som det vakthavande befälet utgör är att låta honom utföra vissa utredningsuppgifter. Beredningen anser att man även i denna del bör kunna utnyttja sig av de perioder med
låg arbetsbelastning som erfarenhetsmässigt uppkommer för vakthavande befäl.
Beredningen utvecklar i avsnitt 6.5.2 närmare hur ordningsavdelningens resurser bör utnyttjas bättre i samband med anmälningsupptagning och besök på brottsplatsen samt för det första förhöret med någon som är gripen. Beredningen förordar där att den polisman som först kommer i kontakt med brottet normalt skall vidta primärutredning i form av bl.a förhör med målsägande och i vissa fall även med den misstänkte. Man får emellertid räkna med att personalen från ordningsavdelningen i bråds— kande fall kan tvingas att avbryta den pågående primärutredningen för ett nytt uppdrag. I sådana fall kan det vara naturligt att det vakt— havande befälet tar över den fortsatta handläggningen om det är fråga om utredningsåtgärder som kan skötas på stationen eller per telefon.
Vakthavande befäl bör även kunna utnyttjas för andra utredningsuppgif— ter. Det kan röra sig om att hålla enstaka förhör, att söka personer för att kalla dem till förhör eller att delge förundersökningshandlingar. Det sistnämnda kan samtidigt innebära en utökad service mot allmänheten i och med att det kan ske utanför kontorstid. Beredningen tänker sig en ordning där kriminalavdelningen kan lämna över t.ex. utredningar i ratt— fyllerimål eller andra enklare mål där i princip bara enstaka utred— ningsåtgärder återstår. I den mån det vakthavande befälet har tid över kan han då utföra sådana utredningsuppgifter, vilket innebär en avlast— ning för kriminalavdelningen. Sådana utredningsuppgifter bör även kunna utföras av andra polismän som inte deltar i den yttre tjänsten. Vaktha— vande befäl kan då på lämpligt sätt fördela arbetsuppgifterna.
Med den här skisserade ordningen finns det enligt beredningens mening inget behov av att låta undersökningsledningen gå över från kriminalav— delningen till ordningsavdelningen. Ansvaret för att utredningen genom— förs bör ligga kvar på resp. rotel på kriminalavdelningen.
I många polisdistrikt finns vid sidan av det vakthavande befälet på po— lisstationen en eller flera polismän avdelade för allmänna göromål inom stationstjänsten. I den mån dessa polismän utför arbetsuppgifter som kan övertas av annan personal bör polismännen i ökad utsträckning kunna an— vändas för yttre tjänst. Beredningen återkommer till frågan om den admi— nistrativa personalens arbetsuppgifter i avsnitt 6.5.3.
Ytterligare en aspekt på frågan om stationstjänstens omfattning är den tid som personal med arbetsuppgifter för yttre tjänst tillbringar inne på polisstationerna. Givetvis måste det vara en strävan att nedbringa denna tid så långt det är möjligt utan att man eftersätter kraven på tillräcklig information vid utsättningarna samt på en korrekt avrappor- tering av gjorda ingripanden. Beredningen återkommer i avsnitt 6.5.4 till frågan hur man skall kunna förenkla och förbättra registreringen av brottsanmälningar.
Genom att renodla utryckningsverksamheten och minska stationstjänstens omfattning ökar man möjligheterna att använda polispersonal för utåt— riktad och kontaktskapande polisverksamhet. Det tillgängliga utrymmet för sådan verksamhet torde i flertalet polisdistrikt komma att uppgå till minst hälften av personalresurserna vid ordningsavdelningen. Som beredningen har anfört i avsnitt 6.5.l.3 utgår beredningen från att den kontaktskapande polisverksamheten med områdesansvar kommer att öka be— tydligt i framtiden.
Även om antalet poliser med områdesansvar ökar kraftigt kommer det även i framtiden att finnas många polismän som kan disponeras för annan yttre tjänst. Därmed övergår beredningen till att behandla områdesövervak— ningen.
Denna yttre tjänst bedrivs i dag till den allt övervägande delen som övervakning genom dubbelpatrullering i bil. Beredningen ställer sig di— rekt avvisande till denna patrulleringsform. Den nuvarande allmänna pre—
ventiva övervakningen från bil bör försvinna. Skälen för detta har redo— visats tidigare (avsnitt 6.5.l.3). Bilpatrulleringen har ingen kontakt— skapande effekt och _de preventiva effekterna är obetydliga. Arbetsupp— gifterna inom ramen för områdesövervakningen bör i stället vara följan— de.
Till att börja med måste man i flertalet polisdistrikt räkna med att ha en viss reserv för utryckningsberedskapen. Om man dimensionerar utryck— ningsstyrkan för "normala" förhållanden kommer det ibland att uppkomma behov av personal för ytterligare utryckningar. Det måste givetvis fin— nas bilar tillgängliga för sådan personal. Om läget kräver det kan denna personal bemanna en bil, som kan användas för utryckningsverksam— het. Genom att polismännen har bärbara radioapparater kan de nås av kom— munikationscentralen.
De polismän som kan disponeras för yttre tjänst bör i första hand ges uppgifter att patrullera på platser och i områden där man kan räkna med hög synlighet och goda förutsättningar för samspel och service i förhål— lande till allmänheten. Det är alltså fråga om cityområden eller andra områden som allmänheten frekventerar ofta och där behovet av uniformerad polis är påtagligt, t.ex. parker under den varma årstiden.
De polismän som avdelas för områdesövervakningen kan vidare utföra sär— skilda uppdrag, t.ex. besöka någon som har begärt hjälp i någon icke brådskande angelägenhet. En annan viktig funktion är arbetsuppgifterna i samband med anmälningar om brott m.m. Beredningen tar upp de sist nämnda arbetsuppgifterna i avsnitt 6.5.2.
Vad som har sagts nu innebär att polisbilarna vid sidan av utrycknings— verksamheten bara bör utnyttjas som ett transportmedel mellan olika fot— patrulleringsuppgifter och för att polispersonalen skall kunna fullgöra uppgifter av service- och utredningskaraktär.
Beredningens förslag förutsätter att fler bärbara radiostationer an— skaffas för den ökande fotpatrulleringen. Här vill beredningen peka på att den i betänkandet Beredskapspolisen (Ds Ju 19852) har föreslagit att polisväsendet tillförs ytterligare drygt 2 500 bärbara radio— stationer. Dessa kan givetvis utnyttjas även i den dagliga polis— verksamheten.
Beredningen vill till sist ta upp några allmänna frågor som berör över— vakningstjänsten till diskussion. Det gäller förutsättningarna för dub— bel— och enkelpatrullering.
I takt med att polisväsendet efter förstatligandet tillfördes fler po— lismanstjänster och fler fordon förändrades förutsättningarna för sättet att patrullera. Under det kommunala huvudmannaskapet var antalet bilar litet. I de större och medelstora polisdistrikten fanns ofta en styrka med s.k. radiopoliser som var bilburna för utryckningsverksamhet och en styrka med fotpatrullerande polismän. De sistnämnda patrullerade oftast ensamma, särskilt under dagtid. Endast i undantagsfall hade polismännen
tillgång till bärbar radioutrustning.
I slutet av 1960-talet och början av 1970—talet tillfördes polisdistrik— ten ett antal bilar för enmanspatrullering. Tanken var att göra fler po— lismän bilburna för att dels komplettera den bilpatrullerande utryck— ningsstyrkan, dels använda bilen som transportmedel mellan olika fot— patrulleringsområden. Denna utveckling vände emellertid efter några år. Rikspolisstyrelsen begärde efter hand att få byta ut bilar för enkel— patrullering mot bilar för dubbelpatrull. Detta har lett till att enkel— patrullering i bil nästan helt har upphört i övervakningstjänsten.
I slutet av 1970—talet och i början av 1980—talet nyanställdes ett stort antal polismän. Det innebar att framför allt ordningsavdelningarna fick en förhållandevis god personaltillgång. Fortfarande tjänstgör över 1 000 polismän utöver gällande personaltablå. Polismännen fullgör både bil— och fotpatrullering. Fotpatrulleringen sker oftast i dubbelpatrull, även under dagtid och i de mindre polisdistrikten.
Beredningen har svårt att finna någon motivering till denna dubbel— patrullering till fots under dagtid och lugna förhållanden. Riskerna för polismän att utsättas för våld är knappast större nu än tidigare. Dess— utom har utvecklingen på kommunikationsområdet gjort det möjligt att snabbt per radio tillkalla hjälp om en allvarlig situation trots allt skulle inträffa.
Synlighets- och samspelsaspekterna talar för att man så långt det är möjligt bör undvika dubbelpatrullering till fots. För det första kan polismännen observeras oftare och därmed av fler personer om de patrul— lerar ensamma än om de uppträder tillsammans. För det andra är det upp- enbart att allmänheten är mer benägen att ta kontakt med en polisman om han fotpatrullerar ensam. Polisberedningen har redan berört denna aspekt vid behandlingen av kvarterspolismännens patrullering men aspekten är naturligtvis relevant för all fotpatrullering.
Inriktningen mot en ökad enkelpatrullering måste givetvis ske med beak— tande av de arbetarskyddsbestämmelser som finns om s.k. ensamarbete. Be— redningen vill därför här kort beröra det regelverk som finns på området samt lämna vissa allmänna synpunkter i frågan.
I arbetsmiljölagen (1977:1160) sägs bl.a. att arbetsgivare skall beakta den särskilda risk för ohälsa och olycksfall som kan följa av att ar- betstagare utför arbete ensam (3 kap. 2 5 andra stycket). I lagen finns också bestämmelser om skyddsombuds rätt att avbryta arbete som en ar— betstagare utför ensam (6 kap. 7 å andra stycket). Arbetarskyddsstyrel— sen har med stöd av arbetsmiljöförordningen (1977:1166) utfärdat föreskrifter om ensamarbete (AFS 198213).
I föreskrifterna skiljer man mellan två typer av ensamarbete. Med fysisk isolering avses situationer där arbetstagare saknar möjligheter att få kontakt med andra människor utan att använda tekniskt kommunikations— hjälpmedel. Med social isolering avses förhållanden där den som utför
arbetet befinner sig bland andra människor, men där förhållandena är sådana att han inte kan räkna med deras hjälp i en kritisk situation. Polispersonalen är en av de yrkesgrupper som kan vara aktuell i det sistnämnda fallet.
I arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter sägs vidare att vid planering och anordnande av ensamarbete arbetstagarens möjligheter till kontakt med andra människor skall beaktas. Man skall bl.a. särskilt uppmärksamma ar— betstagarens utbildning, informationen och instruktionen för arbetet
samt - om ensamarbetet innebär påtaglig risk för kroppsskada genom olycksfall — ordna det så att arbetstagaren snabbt kan få hjälp i en nödsituation.
I anslutning till att arbetsmiljölagen trädde i kraft tillsatte riks— polisstyrelsen en arbetsgrupp för att se över ensamarbetet inom polis— verksamheten. Gruppen konstaterade bl.a. att ensamarbete sedan gammalt har förekommit i relativt stor omfattning. Utvecklingen har dock gått mot en begränsning av ensamarbetet. Bland de områden där ensamarbete förekommer nämns enkelpatrullering till fots, i bil och med hund, kvar— terspolisverksamheten, objektbevakning, trafikövervakningen samt verk— samheten vid polisposteringar och arbetsgrupper. I fråga om s.k. inre tjänst nämns vakthavande befäl i mindre polisdistrikt, arbetsgrupps— föreståndare, receptionstjänsten och arrestantbevakning. Även vid kri— minalavdelningarna förekommer ensamarbete i viss omfattning.
Arbetsgruppen avslutade sitt arbete i juni 1978 med att lägga fram ett förslag till förhandlingsunderlag. Avsikten var att man skulle avtals— reglera ensamarbetet inom polisväsendet. I det läget hade arbetarskydds— styrelsen ännu inte arbetat ut några föreskrifter. Något avtal har emel- lertid inte träffats och arbetarskyddsstyrelens föreskrifter på området gäller från den 1 januari 1983. Enligt vad beredningen har erfarit finns det för närvarande inga planer på att teckna något avtal om ensamarbetet inom polisväsendet.
Beredningen kan för sin del konstatera att dess förslag om en ökad enkelpatrullering till fots under dagtid mycket väl låter sig förenas med de bestämmelser som finns om ensamarbete. Förslaget tar sikte på enkelpatrullering under lugna förhållanden. Givetvis skall arbetet organiseras så att ensampatrullerande polismän vid behov kan få hjälp med att utföra sina arbetsuppgifter. I beredningens förslag ingår att alla fotpatrullerande polismän i framtiden kan ha tillgång till bärbar radioutrustning samtidigt som en tillfredsställande utryckningsberedskap skall finnas. Därmed tillgodoses kravet att en arbetstagare som utför ensamarbete skall kunna få snabb hjälp i en nödsituation. Det finns för övrigt heller inga belägg för att enkelpatrullering under dagtid och under lugna förhållanden skulle vara förenad med större risker än annat ensamarbete som nu förekommer inom polisväsendet.
6.5.1.5 Principerna för resursutnyttjandet vid ordnings— avdelningen; några praktiska exempel
I de föregående avsnitten har beredningen utvecklat de principer som enligt beredningens mening bör gälla för resursutnyttjandet vid ord— ningsavdelningen. I detta avsnitt skall beredningen försöka visa hur principerna praktiskt kan omsättas på några polisdistrikt. Beredningen har valt ut fem distrikt av skiftande storlek. Förhållandena avser ka— lenderåret 1984. För varje distrikt beskrivs först i anslutning till en bild schematiskt den resursfördelning beträffande övervakningsverksam— heten som rådde under år 1984. Därefter utvecklar beredningen vad en omfördelning enligt beredningens principer skulle kunna innebära.
Beredningen vill särskilt understryka att de kommentarer som lämnas är generella och endast bygger på sifferunderlaget. Självfallet finns det en rad lokala faktorer och förhållanden som måste beaktas i samman— hanget, men som beredningen av naturliga skäl inte har tillgång till.
Resonemangen bör dock kunna tjäna som vägledning vid polisstyrelsernas diskussioner om hur man lokalt kan förändra inriktningen av polisverk— samheten.
Vid sina diskussioner om tänkbara omfördelningar inom de fem polisdi— strikten har beredningen utgått enbart från personalresurserna enligt tjänstetablåerna.
Distrikt A
I detta polisdistrikt redovisades under år 1984 en polisinsatstid om 709 722 timmar vid ordningsavdelningen (utom trafiksektionen men inkl. polispersonal för övervakningsverksamhet vid lokalvaktområdena). Den tiden motsvarar 507 årsarbetskrafter. Om man räknar bort funktioner för ledning och planering samt tid för utbildning (66 årsarbetskrafter), receptionstjänst och vissa andra funktioner som inte har en direkt över— vakningsuppgift (40 årsarbetskrafter) återstår 397 årsarbetskrafter för egentlig övervakningstjänst under år 1984. Dessa fördelades enligt följande.
DISTRIKT A 397 ÅRSARBETSKRAFTER
233
Stations—
15
tj anst (20%) Gb] .
bev . (AX)
Tiden för utryckningsverksamhet är något större än genomsnittstiden för riket som är 15 procent. Andelen stationstjänst är betydligt lägre än riksgenomsnittet (riksgenomsnittet är 35 procent) trots att all förbin- delsetjänst i distriktet sköts av polispersonal (19 tjänster). I den preventiva övervakningen, som motsvarar 233 årsarbetskrafter, ingår kvarterspoliserna (44 årsarbetskrafter) samt den nyss nämnda personalen i lokalvaktområdena (drygt 20 årsarbetskrafter).
Antalet tablåtjänster för egentlig övervakningstjänst kan beräknas till omkring 350 enligt följande.
Antalet tablåtjänster för polismän vid ordningsavdelningen (utom trafik— sektionen men inklusive lokalvaktområdena) uppgår till 391. Vidare finns 95 tjänster för vikariats— och förstärkningstjänstgörande polismän. I detta distrikt antas omkring hälften av dessa polismän fullgöra övervak— ningstjänst. Totalt innebär detta att omkring 450 av distriktets tablå— tjänster används för övervakningstjänst. Tiden för ledning, planering och utbildning m.m. motsvarar med dessa utgångspunkter omkring 100 års— arbetskrafter. Kvar finns en resurs på cirka 350 tablåtjänster, som skall jämföras med den verkliga resursinsatsen under år 1984, 397 års— arbetskrafter.
För att kunna förändra polisverksamheten på det sätt som beredningen förordar bör man i första hand överväga hur stationstjänstens omfattning
kan minskas. Användningen av administrativ personal för vissa delar av förbindelsetjänsten bör t.ex. leda till att polisiära resurser kan dis— poneras för utåtriktad polisverksamhet (se vidare avsnitt 6.533).
Om utryckningsverksamheten renodlas enligt beredningens tidigare be— skrivna system kan ytterligare polisresurser frigöras. Ett tänkbart resultat skulle kunna vara att stationstjänsten minskar något, att utryckningsverksamheten också minskar med några procent samt att tiden för objektbevakning och trafikövervakning är oförändrad. De återstående disponibla resurserna blir då omkring 60 procent av de 350 tablåtjäns— terna eller cirka 210 årsarbetskrafter.
Om man förändrar arbetsuppgifterna för den personal som utför den nu— varande preventiva övervakningen på det sätt som beredningen tidigare har beskrivit, skapar man ett avsevärt större utrymme för kontaktska— pande polisverksamhet med områdesansvar. Det nuvarande antalet kvarters— poliser (44 årsarbetskrafter) bör kunna ökas till åtminstone hälften av den disponibla övervakningsresursen för yttre tjänst om cirka 210 årsar— betskrafter. Det innebär minst en fördubbling av antalet polismän för kontaktskapande polisverksamhet med områdesansvar.
Distrikt B
I detta distrikt redovisades under år 1984 en polisinsatstid motsvarande 104 årsarbetskrafter för egentlig övervakningstjänst. Resurserna förde— lades enligt följande.
DISTRIKT B 104 ÅRSARBETSKFIAF'TEF?
Obj.
Stations— Dev.
3 (0. 53) tjänst ( EX)
Utryckningstiden i detta polisdistrikt är troligen den högsta i landet (riksgenomsnittet är 15 procent). Stationstjänstens omfattning är där— emot genomsnittlig. Utrymmet för preventiv övervakning är därför klart mindre i detta polisdistrikt än på andra håll. I distriktet finns 15 kvarterspolistjänster, vars tjänstgöring är inräknad i tiden för pre— ventiv övervakning.
Antalet tablåtjänster vid övervakningssektionen och kvarterspolissektio— nen uppgår till 80. Till detta kommer 25 tablåtjänster för vikariats— och förstärkningstjänstgöring. Av dessa antas omkring hälften tjänstgöra i övervakningstjänst. Antalet tablåtjänster som används för övervak- ningsverksamhet uppgår således till knappt 95, vilket skall jämföras med den verkliga resursinsatsen under år 1984, 104 årsarbetskrafter.
En generell minskning av stationstjänsten till under 30 procent bör vara möjlig. En förändrad utryckningsverksamhet enligt beredningens mönster bör också kunna minska utryckningsverksamheten till under 30 procent. Utrymmet för annan verksamhet skulle då bli knappt hälften av 95 års— arbetskraf ter.
I resurstiden för preventiv övervakning ingår tjänstgöringen för de 15 kvarterspoliserna. Med hänsyn till det utrymme som finns kvar bör det vara möjligt att nästan fördubbla antalet polismän med områdesansvar.
Distrikt C
Resursfördelningen för egentlig övervakningstjänst var under år 1984 följande.
DISTRIKT C 74 ÅRSARBETSKHAFTER 35.5
0.5
Trafik
14 ÖVOPV (:x)
20
3 Stations— Obi' c: enat (27X) bev (ax)
Utryckningsverksamheten i detta polisdistrikt ligger över riksgenom— snittet medan stationstjänsten ligger klart under. Utrymmet för pre— ventiv övervakning är stort (nära 50 procent). I resurstiden ingår tjänstgöringen för personalen i tre lokalvaktområden (15 polismän).
Antalet tablåtjänster vid övervakningssektionen samt tablåtjänsterna i lokalvaktområdena uppgår till sammanlagt 62. Antalet tablåtjänster för vikariats— och förstärkningstjänstgöring är sammanlagt 17. Av inneha— varna av dessa tjänster antas ungefär hälften ha tjänstgjort i övervak— ningstjänst. Antalet tablåtjänster som används för övervakningsverksam— het uppgår således till omkring 70.
Den verkliga resursinsatsen under år 1984 överstiger alltså antalet tablåtjänster med omkring fyra årsarbetskrafter.
Om stationstjänsten och utryckningsverksamheten kan minskas med några procent bör den personalresurs som kan disponeras för annan verksamhet i stort vara oförändrad, även om personalöverskottet från år 1984 mins— kar.
I den preventiva övervakningen (36,5 årsarbetskrafter) ingår en områdes— och kvarterspolisgrupp om cirka tio polismän.
Av den disponibla personalresursen bör omkring hälften kunna användas för kontaktskapande polisverksamhet med områdesansvar. Antalet polismän med sådana funktioner skulle då i stort sett kunna fördubblas.
Distrikt D
Resursfördelningen för egentlig övervakningstjänst i detta distrikt var
följande under år 1984.
DISTRIKT D 36 ÅRSARBETSKHAFTER 15
(7X)
Dev. 12 (:x)
Stations—
tjänst (3443)
Såväl utryckningsverksamheten som stationstjänstens omfattning är un— gefär som riksgenomsnittet. I resurstiden ingår tjänstgöringen för per— sonalen vid övervakningsenheten i ett större lokalvaktområde (nio tjäns— ter).
Antalet tablåtjänster vid övervakningssektionen och för övervaknings— verksamheten i lokalvaktområdet uppgår till 32. Till detta kommer nio tablåtjänster för vikariats— och förstärkningstjänstgöring. Av inne- havarna av dessa tjänster antas omkring hälften ha fullgjort övervak—
ningstjänst. Det totala antalet tablåtjänster som används för sådan verksamhet uppgår således till omkring 36, vilket motsvarar den verk— liga resursinsatsen under år 1984 för övervakningsverksamhet.
I ett så litet distrikt som det nu behandlade blir utrymmet för omför— delning av resurser ganska litet. En minskning av IM—tiden och tiden för stationstjänst till omkring tio procent resp. under 30 procent skulle visserligen medföra en ökning av den disponibla tiden från 43 procent till över 50 procent, men det antal ytterligare årsarbetskrafter som kan omdisponeras är endast tre eller fyra.
Här måste man samtidigt studera effekterna för utryckningsberedskapen. S.k. dygnstäckning med en dubbelpatrull och ett vakthavande befäl kräver 15—20 årsarbetskrafter. Polismyndigheten har endast två tjänster som radioexpeditör, vilket kan innebära behov av polismän för stationstjänst under vissa tider. Sammanlagt krävs ett 25—tal tjänster för dygnstäck— ning av dessa funktioner. Å andra sidan är antalet IM under efternatten och de tidiga morgontimmarna mycket litet. Detta kan tyda på att man kanske inte behöver dygnstäckning utan kan lösa den nödvändiga utryck— ningsberedskapen med beredskapstjänst i hemmet för några polismän. Man bör dock så långt det praktiskt är möjligt undvika ett onödigt högt be— redskapsuttag.
Beredningen utgår emellertid t.v. från att dygnstäckning behövs. Detta innebär om man utgår från antalet tablåtjänster (omkring 36) en teore— tiskt möjlig insats av cirka tio polismän med områdesansvar. Hälften av dessa bör också kunna tjänstgöra som kvarterspolis. Övriga polismän bör då ingå i den styrka som distriktet kan behöva ha som reserv för utryck— ningsberedskapen, för fotpatrullering och för särskilda uppdrag samt för service— och utredningsuppgifter.
Distrikt E
Resursfördelningen under år 1984 för egentlig övervakningstjänst i di— striktet var följande.
DISTPIKT E 28 ÅRSARBETSKPAFTER
10.5
0.5
Trafik.
överv (23)
13
Stations—
tjänst (45%)
Stationstjänstens omfattning är betydligt över riksgenomsnittet. Utryck— ningsverksamheten är däremot något lägre än riksgenomsnittet. I redovis— ningen ingår inte den kvarterspolisman som är stationerad i en ort utan— för centralorten.
Antalet tablåtjänster för polismän vid övervakningssektionen uppgår till 23. Antalet tablåtjänster för vikariats— och förstärkningstjänstgöring inom distriktet uppgår till fem. Av innehavarna av dessa tjänster kan ungefär hälften antas ha tjänstgjort vid övervakningssektionen. De sam— manlagt omkring 26 tablåtjänsterna för egentlig övervakningsverksamhet skall jämföras med den verkliga resursinsatsen om 28 årsarbetskrafter. Distriktet hade alltså under år 1984 reella personalresurser som något översteg tablåtjänsterna.
Stationstjänstens omfattning är särskilt hög i de mindre polisdistrik— ten. Det sammanhänger med ambitionen att ha polisstationen bemannad dygnet runt och en vakthavande befälsfunktion med dygnstäckning. För att uppnå en godtagbar utryckningsberedskap exempelvis kl. 0200—0600 har man utöver personal enligt tjänstgöringslista ytterligare polismän med beredskapstjänst i bostaden.
En tjänstgöringslista som bygger på ambitionen att ha dygnstäckning av såväl vakthavande befäl, en polisman för stationstjänst som en dubbel— patrull för utryckningar kräver som tidigare har nämnts en resursinsats om 25 polismän. Ytterligare några polismän krävs för att täcka frånvaro m.m. Det är alltså i de mindre polisdistrikten mycket svårt att kunna avdela resurser för annan övervakningsverksamhet om man inte kan göra andra, mer genomgripande förändringar.
Beredningen vill här åter peka på möjligheterna att ersätta den vakt— havande befälsfunktionen med annan chefspersonal under kontorstid. Om detta genomförs konsekvent frigör man närmare en årsarbetskraft. Det— samma gäller om administrativ personal sköter förbindelsetjänsten under kontorstid. Man kan vidare överväga andra åtgärder för att minska sta— tionstjänsten, t.ex. att helt stänga polisstationen under några nattim— mar och ha en direkt vidarekoppling av inkommande telefonsamtal till en beredskapstjänstgörande polisman eller ett näraliggande distrikt som har en dygnstäckande utryckningsberedskap.
I det aktuella polisdistriktet finns redan en kvarterspolisman i en ort utanför centralorten (cirka 5 000 invånare). Det är tveksamt om det går att få utrymme för någon ytterligare polisman med områdesansvar. Det är emellertid enligt beredningens mening högst önskvärt att kunna avdela någon eller några polismän för områdesverksamhet även i centralorten (ca 11 000 invånare). En möjlighet, något som förekommer i Förbundsrepubli— ken Tyskland, är att tilldela några Skiftgående polismän områdesansvar. Genom skiftgången har de visserligen inte möjlighet att regelbundet be— söka sitt område. Vid dag— och kvällspass skulle de dock kunna ges till— fälle att i viss utsträckning ägna sig åt sitt ansvarsområde.
6.5.1.6 Fördelning av resurserna och behovet av polisingripanden
När beredningen behandlade principerna för resursfördelningen vid ord— ningsavdelningarna konstaterades att en viktig fråga i sammanhanget är hur personalresurserna utnyttjas över dygnet. Resurserna måste själv- fallet fördelas så att det finns ett nära samband mellan brottsligheten och de polisiära aktiviteterna i tiden.
Regeringen uppdrog i mars 1980 till rikspolisstyrelsen att undersöka i vilken utsträckning personal är tillgänglig för faktisk polistjänstgö— ring. Styrelsen skulle bl.a. granska tjänstgöringslistorna i polisdi— strikten för att ta reda på om resurserna var koncentrerade till de tider på dygnet och året då behovet är störst. Vidare skulle styrelsen titta på jour—, beredskaps— och nattjänstgöringen i polisdistrikten samt andra faktorer av betydelse för användningen av de personella resurserna.
Rikspolisstyrelsen tillsatte en särskild projektgrupp med anledning av uppdraget. Projektgruppen lämnade i september 1980 till styrelsen rap— porten Redovisning av resursfördelning inom polisväsendet, vilken senare överlämnades till regeringen. En särskild redovisning av resursfördel— ningen lämnades också i styrelsens anslagsframställning för budgetåret 1984/85.
I rapporten konstateras bl.a. att tjänstgöringslistorna i många fall hade formella brister. Resursfördelningen syntes vidare i vissa fall inte svara mot föreliggande behov. Man pekar t.ex. på att tjänsten ofta var koncentrerad till dagar mitt i veckan oaktat att behovet av polis— personal — främst vid övervaknings— och trafikenhet — var störst vid
veckoslut. Detta var mest framträdande i medelstora och mindre polis— distrikt.
Kartläggningen visar också att i de större polisdistrikten resurserna borde förstärkas under eftermiddagar och kvällar. I de mindre polisdi— strikten borde en viss del av nattjänstgöringen kunna fullgöras genom jour eller beredskap. I båda fallen skulle man då få en bättre resurs— tilldelning under mera frekvent tid.
Projektgruppens rapport ledde bl.a. till att rikspolisstyrelsen i en skrivelse till samtliga länsstyrelser och polismyndigheter förordade en total översyn av tjänstgöringslistorna. Vidare påbörjades uppbyggnaden av ett ADB—system för tjänstgöringslistor. Rutinen, som togs i bruk den 1 september 1982, innebär att polismyndigheterna sänder in kopior av tjänstgöringslistorna till rikspolisstyrelsen. Där läggs uppgifter ur listorna in i ett datasystem. Man kan därefter ta ut maskinlistor med uppgifter om resursfördelningen, t.ex. vid olika tider och för olika aktiviteter. Vidare sker en maskinell uträkning av vilka effekter som tjänstgöringslistorna har i förhållande till olika bestämmelser om ar— betstid. Maskinlistorna sänds till resp. länsstyrelse och polismyndig— het. Rikspolisstyrelsen kan genom systemet göra sammanställningar av olika slag av den totala resursanvändningen inom polisväsendet eller för viss verksamhet.
Vidare inledde rikspolisstyrelsen en omfattande utbildning om arbets— tidsbestämmelser m.m. för arbetsgivarföreträdare inom polisväsendet. Ett resultat av åtgärderna är att man på många håll har förändrat tjänstgö- ringslistorna samtidigt som man har fått en ökad medvetenhet om de pro— blem som hänger samman med resursfördelningen. Ett annat resultat är att beredskapstjänstgöringens omfattning vid främst kriminalavdelningar och lokalvaktområden har minskat utan att effektiviteten i polisverksamheten har försämrats. Förhållandena har således allmänt sett förbättrats till följd av översynen, vilket bl.a. framgår av den särskilda redovisningen i anslagsframställningen för budgetåret 1984/85.
Med hänsyn till vikten av att resurserna fördelas efter behovet av polisingripanden, och med hänsyn till vikten av att skapa utrymme för den typ av polisverksamhet som beredningen förordar, har beredningen emellertid ansett det lämpligt att på nytt ta upp frågan till diskus— sion. På olika håll utomlands har man, som ett led i de reformer som har genomförts på polisområdet, förlagt tjänstgöringstiderna på ett annat sätt än tidigare. Resultatet har i allmänhet blivit att det finns mera personal tillgänglig på dagtid, och i viss mån även på kvällstid, än tidigare.
Beredningen har först jämfört antalet s.k. beordrade IM, dvs. fall där polispersonal har beordrats att utföra ett uppdrag, och det antal polis— män som hade planlagd tjänstgöring med övervakningsuppgifter under samma tid. Värdena har därefter omräknats till procenttal. Jämförelsen avser alla landets polisdistrikt utom de tre största. Dessa distrikt har ute— lämnats på grund av de specifika organisatoriska förhållanden som gäller
för ordningsavdelningarna i dessa polisdistrikt. För landet i övrigt får man dock på detta sätt en bild av hur resurserna är fördelade med hänsyn till behovet av omedelbara polisingripanden.
Underlaget utgörs av cirka 650 000 IM samt den planlagda tjänstgöringen för 6 331 polismän med s.k. tablåtjänster vid övervakningssektioner och lokalvaktområden.
13 12 11
10
procent
_. . . ut 4 5; _l
3 ”_ +___ _
* e
.)
1. L
0 _l——T—'—l'"——T_TT_T'—T_F_—T—_—T—_—T__—T 2 4 6 8 10 12 14- 16 18 20 22 24
tider på dygnet D IM + Personal
Som framgår av diagrammet är andelen IM mellan kl. 02.00 och 08.00 låg. Under dagtid är personalinsatsen högst. Kl. 18.00 har andelen IM passerat andelen personalresurser.
Man kan av dessa förhållanden dra vissa generella slutsatser. Behovet av polispersonal för utryckningsverksamhet nattetid, särskilt mellan kl. 02.00 och 06.00, är lågt. Förutsättningarna för samspel, service och synlighet är vid dessa tidpunkter mycket dåliga. Man bör således inte under natten ha mer personal tillgänglig för omedelbar tjänstgöring än vad som behövs för att kunna upprätthålla en godtagbar beredskap.
De variationer som kurvan för personalresurser uppvisar under dagtid förklaras av att en inte obetydlig andel polismän i huvudsak tjänsttgör enbart under dagtid. Det gäller t.ex. vissa polisbefäl, viss polispersonal i lokalvaktområden samt kvarterspoliser och områdespolismän. Nedgången mellan kl. 12.00 och 14.00 beror på att många av dessa polismän då har rast. Den höga andelen polismän med yttre tjänst då avslutar sitt tjänstgöringspass med fysisk träning på arbetstid, samtidigt som annan polispersonal påbörjar tjänstgöringspasset.
Beredningen har också närmare studerat motsvarande förhållanden i de fem polisdistrikt som nämns i avsnitt 6.5.1.5. De iakttagelser som då har gjorts styrker de resonemang som nyss förts. Bl.a. kan konstateras att antalet IM i distrikten D och E var mycket lågt nattetid. I vissa fall förekom över huvud taget inga IM mellan kl. 02.00 och 06.00.
Beredningen vill emellertid framhålla att en jämförelse mellan andelen IM och andelen personalresurser endast är ett sätt att försöka bedöma behovet av personalinsatser vid olika tidpunkter. Fördelningen av personalresur— serna får givetvis inte enbart styras av behovet av personal för utryck— ningsverksamheten. En rad andra faktorer, främst förutsättningarna för samspel, service och synlighet, måste tas med i bilden.
Den förändrade inriktningen av polisverksamheten gör det enligt beredning— ens mening nödvändigt med en fortsatt översyn av tjänstgöringslistorna. Den översynen bör ske med utgångspunkt från de tidigare nämnda principerna för resursutnyttjandet vid ordningsavdelningarna.
För det första måste kravet på en lägsta godtagbar utryckningsberedskap tillgodoses. Här bör man, som beredningen har framhållit i avsnitt 65.12, i varje distrikt noggrant studera hur behovet av omedelbara polisingripanden är fördelat under dygn, veckor och månader. Beredningens diagram beskriver bara ett genomsnittsdygn. Utryckningsverksamheten är erfarenhetsmässigt särskilt koncentrerad till vissa dagar. Det kan också föreligga större eller mindre säsongsvariationer. Man bör således inte dimensionera personalresurserna för utryckningsverksamhet enbart på grundval av den högsta IM—frekvensen. s.k. vinter— och sommarlistor är ett sätt att nå en flexibel resursanvändning.
Den andra principen för resursutnyttjandet, en ökad kontaktskapande polisverksamhet, leder till att tjänstgöringslistorna för kvarterspolis— männen måste anpassas till behovet i varje område. I vissa bostadsområden torde man vara mest betjänt av att kvarterspolismannen finns tillgänglig under i första hand dagtid. I andra fall kanske behovet av kontakter med kvarterspolismannen är störst under kvällstid. Sannolikt är dock en kom- binerad dag- och kvällstjänstgöring att föredra i de flesta områden. Beredningen vill här erinra om att t.ex. kontaktpolismännen i Berlin (KOB) efter samråd med sina befäl kan förlägga sin tjänstgöring till tider som varje kontaktpolisman själv bestämmer. Det kan finnas skäl att överväga en sådan ordning även i Sverige, i vart fall för vissa av kvarterspolismännen.
För det tredje skall även de övriga resurserna för övervakningsverk— samheten utnyttjas på ett rationellt sätt över dygnet. Personalen för stationstjänsten, dvs. för de nödvändiga stödfunktionerna till den yttre tjänsten, måste i första hand anpassas till utryckningsberedskapen. Här torde resursnivån i många fall vara relativt statisk, utom vid de tid— punkter då ingripandefrekvensen är hög och t.ex. antalet frihetsberövade personer som förs in till polisstationerna är högt. Också polismän som skall tjänstgöra med olika slag av övervakningsuppgifter och som en reserv i utryckningsverksamheten måste kunna disponeras på lämpligaste sätt. Här bör man — mot bakgrund av att fotpatrulleringen blir en väsentlig arbetsuppgift för dessa polismän — förlägga tjänstgöringstiderna så att man i verksamheten får goda effekter från sampels—, synlighets— och ser— vicesynpunkt.
6.5.2 Den brottsbekämpande verksamheten
6.5.2.1 Allmänna synpunkter
Reglerna om förundersökning finns främst i rättegångsbalken (RB) och i förundersökningskungörelsen (1947z948) (FUK). Polisens brottspanande och brottsutredande uppgifter, som har fått sin rättsliga ram i dessa be- stämmelser, fullgörs huvudsakligen inom kriminalavdelningen. Beredningen anser att de former som i praktiken har valts för denna verksamhet har brister från de effektivitetssynpunkter som beredningen tidigare har redovisat.
Enligt beredningens uppfattning har kriminalpolisarbetet, även när det gäller vardagsbrottsligheten, utvecklats i riktning mot en stark spe— cialisering och en stor bundenhet till organisatoriska enheter inom myndigheten. Indelning i rotlar som bara sysslar med vissa typer av ärenden samt en uppdelning mellan brottsförebyggande verksamhet, spaning och brottsutredning utgör exempel på detta. Anmälningsupptagningen sker i många distrikt av praktiska skäl skilt från kriminalpolisverksamheten i övrigt. Brottsplatsundersökningar utförs som regel av personal som är specialiserad på sådana uppgifter. En alltför strikt uppdelning mellan olika arbetsuppgifter kan ha lett till att en del ärendetyper i större utsträckning än andra har lagts i balans outredda, därför att vissa rotlar har haft personalbrist.
Anmälningsupptagningen sker i många fall antingen genom administrativ personal eller av polismän utan större erfarenhet av utredningsarbete. Det är givet att den som inte fortlöpande sysslar med brottsutredning inte kan ha samma blick för vilka uppgifter i samband med en anmälan som är av störst vikt när det gäller den kommande brottsutredningen. Den som bara företar några inledande åtgärder utan att ha något ansvar för den senare handläggningen av ärendet kan inte heller antas ha samma intres— se av att anmälan blir fullödig.
Med den nuvarande ordningen kan det dröja en viss tid innan anmälan når kriminalavdelningen. Saknas då några uppgifter i anmälan eller har åt— gärder som borde ha vidtagits i omedelbar anslutning till brottet under— låtits, kan det vara svårt att i efterhand rätta till detta. Det kan i ogynnsamma fall vara för sent att säkra bevisning om det har förbisetts i samband med anmälan. Särskilt när det gäller brottsplatsundersökningen är skyndsamhet nödvändig. Det kan slutligen ibland vara omöjligt att i efterhand säkra även muntlig bevisning, t.ex. vittnesmål från utlän— ningar som befinner sig här tillfälligt eller uppgifter från skadade personer.
En brottsutredning som inte påbörjas i snar anslutning till själva brottet blir erfarenhetsmässigt svårare att utföra. Personer som skall höras byter adresser eller arbetsplats och måste kanske efterforskas innan de ens kan kallas till förhör, minnesbilderna bleknar, spår som har förbisetts kan inte längre säkras, förutsättningarna för att spåra upp nya vittnen försämras etc. Kort sagt minskar förutsättningarna för att klara upp brottet.
Beredningen har i ett tidigare avsnitt (avsnitt 6.3) diskuterat utred— ningsförfarandet med utgångspunkt från serviceaspekten och där konsta— terat att det finns brister när det gäller servicen i vid bemärkelse.
En utredning, häktningsutredningen (Ju l983:04), har haft i uppdrag att se över reglerna för vissa personella tvångsmedel. Häktningsutredningen har nyligen lagt fram betänkandet Gripen - Anhållen — Häktad ( SOU 1985:27 ).
Häktningsutredningens förslag skall ses främst mot bakgrund av de starka krav som under senare år har ställts på att tiderna för straffpro— cessuella frihetsberövanden förkortas och att domstol så snart det kan ske får tillfälle att pröva om ett sådant frihetsberövande skall bestå. För polisen och åklagarväsendet, liksom även för domstolarna, kommer förslagen, om de genomförs, att innebära ökade krav på snabbhet i hand— läggningen av ärenden med frihetsberövade. I stort sett kommer samma krav att ställas på utredningen som nu är fallet men skillnaden blir att man kommer att ha en mycket kortare tid för att genomföra denna utred— ning.
Sammanfattningsvis kan man alltså konstatera att polisen står inför för— ändrade krav när det gäller den brottsbekämpande verksamheten under de närmaste åren. Ändrad lagstiftning, en delvis ny syn på samhällets stöd till den som har drabbats av brott och samhällsmedborgarnas önskemål om en öppnare och mera kontaktvänlig polisverksamhet skall balanseras mot en brottslighet som ligger på en alltför hög nivå.
Vissa försök att förändra verksamhetsformerna förekommer redan nu inom polisväsendet. I olika delar av landet har man under senare år prövat på nya arbetsformer när det gäller brottsbekämpningen. En redogörelse för några av dessa projekt har lämnats i det föregående (se avsnitt 3). Det har varit fråga om bl.a. förskjuten arbetstid för kriminalpolisperso—
nalen, inrättande av s.k. jourrotlar och försök med arbetslag som har bestått av polispersonal från både ordningsavdelning och kriminalavdel— ning. Vidare har man prövat olika former för att organisera spanings— verksamheten.
I de polisdistrikt som inte har kriminalpolispersonal i tjänst dygnet runt eller som inte bedriver särskild kriminalpolisverksamhet utanför kontorstid avstannar som regel i praktiken all reguljär utredningsverk— samhet efter kontorstid. Vissa brådskande ärenden handläggs även kvälls— och nattetid samt under helgerna, i första hand genom beredskapstjänst— görande kriminalpolispersonal. För handläggningen av ärenden med fri— hetsberövade kan det nuvarande arbetssättet lätt medföra fördröjningar i utredningsarbetet. Det kan t.ex. vara svårt att anordna regelbundna förhör med anhållna och häktade under lördagar och söndagar. Det är uppenbart att de högre krav som i framtiden kommer att ställas på en snabb handläggning av ärenden med frihetsberövade i många polisdistrikt inte kan klaras av med dagens arbetssätt. Beredningen anser för sin del att det enda rimliga sättet att även i mindre distrikt möta de nya handläggningskraven vid anhållande och häktning är att utnyttja sig av den personal som ändå finns i tjänst dygnet runt i så stor utsträckning som är möjligt.
Det är knappast en framkomlig väg att utöka beredskapstjänstgöringen eller att, utom i de allra mest brottsbelastade distrikten, uteslutande bygga på ett system med jourtjänstgörande kriminalpolispersonal. Man måste här väga in att det kommer att vara svårt att på förhand beräkna när insatserna behöver göras. S.k. jourrotlar har försöksvis inrättats även i några mindre distrikt. En del av tjänstgöringstiden kan, då jour— uppgifterna inte ger full sysselsättning, användas för att hålla förhör i brottsutredningar ur den normala arbetsbalansen på kriminalavdelning— en. Efter kl 21.00 kan emellertid inte sådant kriminalpolisarbete annat än i undantagsfall ske med hänsyn till bl.a reglerna i RB. Behovet av insatser när det gäller mål med frihetsberövade kan förväntas sträcka sig längre in på natten och en renodlad jourtjänst torde enligt bered— ningens mening främst lämpa sig för distrikt som även nattetid ger stän— digt arbete åt minst en kriminalpolisman.
De svagheter i den nuvarande handläggningen av brottmålsutredningar som beredningen har pekat på hör enligt beredningens mening, som tidigare har berörts, i första hand samman med att man i alltför stor utsträck— ning har delat upp arbetet med brottsbekämpningen i vid mening mellan olika från varandra skilda organisatoriska enheter. Det är viktigt att se den brottsbekämpande verksamheten som en helhet och något som angår varje polisman inom ett distrikt. Att förebygga och beivra brott är ju en av polisens huvuduppgifter.
Enligt beredningens mening är det inte tillräckligt att bara förändra den verksamhet som bedrivs av personalen på kriminalavdelningarna. För att verkligen nå de vinster som behövs och för att möta de ökade krav som kommer att ställas på polisen måste man enligt beredningens mening ta till vara all den arbetskraft och kompetens som finns samlad inom
hela polismyndigheten.
Den framkomstväg som beredningen här har anvisat och som beredningen — efter en redovisning av vissa rättsliga förutsättningar — kommer att närmare utveckla i den följande framställningen överensstämmer i sina huvuddrag med det arbetssätt som man har på olika håll utomlands.
Studier av utländska förhållanden ger vid handen att man i många länder har organiserat polismyndigheterna så att kriminalavdelningarna procen— tuellt sett är betydligt mindre än vad som är fallet i Sverige. Medan man i Sverige räknar med att kriminalpolispersonalen utgör cirka 30 procent av det totala antalet polismän är motsvarande siffra för flera andra europeiska länder omkring 10—20 procent. Den avsevärda skillnaden kan givetvis ha flera orsaker. En faktor av stor betydelse i samman— hanget tycks emellertid vara att i de länder, som har en procentuellt sett liten styrka med kriminalpolispersonal, betydligt fler uppgifter som i Sverige traditionellt anses höra till kriminalavdelningens område utförs av personal i övervakningstjänst. I samband med besök på brotts— platsen utför en polisman ur det som motsvarar ordningsavdelningen en rad utredningsåtgärder, t.ex. förhör, brottsplatsundersökning och spa— ning efter gärningsmannen. Det finns också exempel på att sådan personal genomför hela utredningarna när det gäller mindre komplicerade brottstyper.
Det beslutade systemet med basorganisation och fria resurser utgör för— utsättningen för att polismyndigheterna själva skall kunna finna nya verksamhetsformer. Till detta kommer den nya polisutbildningen som syf— tar till att göra polimannen väl rustad att handlägga alla de skilda
typer av ärenden som förekommer inom en polismyndighet. En strävan bör, som beredningen ser det, vara att skapa en funktionell rörlighet inom myndigheten där den redan genomförda organisatoriska friheten är den grundläggande förutsättningen.
Beredningen utgår i sina överväganden om hur utredningsverksamheten bör bedrivas i framtiden från att de grundläggande målsättningarna i bl.a. RB kvarstår oförändrade. Att utredningarna skall bedrivas snabbt, rätts— säkert och utan att inblandade personer utsätts för onödig olägenhet är därför även i fortsättningen en självklarhet.
6.5.2.2 Den rättsliga regleringen av förundersökningsverksamheten
Förundersökning skall inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott har förövats (23 kap l & RB). Förundersökningen inleds av en polismyndighet eller åkla- gare. Har den inletts av polismyndighet och är saken inte av enkel be— skaffenhet skall ledningen övertas av åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall också i övrigt överta led— ningen när det finns påkallat av särskilda skäl (23 kap 3 & RB). Riks— åklagaren och rikspolisstyrelsen har efter samråd meddelat föreskrifter angående vissa frågor som rör ledningen av förundersökning. Föreskrift”—
terna innefattar bl.a. en uppräkning av brott som normalt skall anses vara av en enkel beskaffenhet (RÅFS 197911, cirkulär C 1:95 resp. RPS FS 1979117, FAP 403-5). I föreskrifterna anges också en rad exempel på situationer då åklagaren alltid skall inträda som undersökningsledare, t.ex. vid tvångsmedelsanvändning.
Då förundersökningen leds av åklagaren får han anlita biträde av polis— myndigheten vid undersökningens verkställande. Åklagaren får också upp— dra åt en polisman att vidta en särskild till undersökningen hörande åtgärd, om dess beskaffenhet tillåter det (23 kap 3 & RB).
Innan en förundersökning har hunnit inledas får en polisman hålla förhör och vidta annan åtgärd i syfte att utreda brottet, om åtgärden inte kan uppskjutas utan olägenhet (23 kap 3 & sista stycket RB). Detta brukar kallas primärutredning.
Vem som har rätt att som företrädare för polismyndigheten leda en för— undersökning framgår av reglerna i 2 kap 18 & polisförordningen. Däremot saknas alltjämt en reglering av frågan om vem som har rätt att inleda en förundersökning. Trafikmålskommittén hävdade redan år 1967 i sitt be— tänkande (SOU 1967:59) Förundersökning att det får anses ligga i sakens natur att den inom polismyndigheten som har rätt att leda en förunder— sökning också har rätt att inleda förundersökningen.
I vissa fall behöver förundersökning inte genomföras. I 23 kap 22 & RB stadgas att förundersökning inte krävs beträffande brott för vilket inte svårare straff än böter är föreskrivet, om tillräckliga skäl för åtal ändå föreligger.
En förundersökning skall i princip avslutas med beslut i åtalsfrågan (23 kap 20 & RB). Sådana beslut ankommer på åklagare. Detsamma gäller beslut om åtalsunderlåtelse (se bl.a. 20 kap 7 & RB) och beslut om s.k. för— undersökningsbegränsning (23 kap 4 a & RB). Förundersökningsbegränsning innebär beslut att lägga ned en förundersökning mot bakgrund av bedöm— ningar i åtalsfrågor och processekonomiska frågor. Behörigheten att ned- lägga förundersökning i övriga fall (23 kap 4 & RB) är inte reglerad. I doktrin och praxis har emellertid ansetts att nedläggande av förunder— sökning ankommer på åklagare om någon har hörts som skäligen misstänkt för brott. Beslut om nedläggande har i dessa fall uppfattats som ett ställningstagande i åtalsfrågan och därmed en uppgift som uteslutande ankommer på åklagare (se bl.a. ett uttalande i JO:s ämbetsberättelse 1982/83). Av praktiska skäl anses emellertid polismyndigheten ha rätt att lägga ned en förundersökning, förutom då spaningen inte har lett till misstanke mot någon person, i sådana fall då den misstänkte har av- lidit och i vissa fall också då brott inte har förelegat.
RB:s regler när det gäller förundersökning anger olika behörighetsnivåer för olika åtgärder. I huvudsak kan nivåerna sägas vara följande: rätten, åklagaren, polismyndigheten, undersökningsledaren, polisman och envar. De närmare behörighetsreglerna finns, såvitt gäller rätten och åklagare i RB samt i de för dem gällande instruktionerna, och såvitt gäller po—
lismyndigheten och polisman, förutom i RB, i polislagen och polisför- ordningen. Undersökningsledare är ett samlingsbegrepp för dem som med stöd av 23 kap 3 5 RB leder en förundersökning, antingen det är åklagare eller polispersonal.
RB anger, som nyss har nämnts, i vissa fall en lägre behörighetsnivå än polismyndighet. Ett exempel har redan angivits, nämligen att en enskild polisman har rätt att företa vissa utredningsåtgärder innan förunder— sökning har inletts. På samma sätt finns när det gäller tvångsmedel i vissa paragrafer uttryckligen angivet att en polisman får företa en viss åtgärd, t.ex. gripa en person eller företa husrannsakan om fara är i dröjsmål. I praktiken har en förundersökning inletts i och med den tvångsmedelsanvändning som har skett. För den enskilde gäller då de rättssäkerhetsgarantier som RB:s regler innebär.
Vare sig RB eller någon annan författning som behandlar brottsutred— ningar gör någon skillnad mellan olika kategorier av polispersonal, t.ex. mellan polismän på ordningsavdelningen resp. kriminalavdelningen. Däremot finns regler om vem som är behörig att besluta i vissa fall. Dessa regler knyter enbart an till tjänsteställningen.
6.5.2.3 Frister i samband med tvångsmedel: nuläge och förslag till förändringar
De nuvarande reglerna för anhållande och häktning innebär bl.a. följ— ande. Om någon är på sannolika skäl misstänkt för ett brott av viss svårhetsgrad kan han häktas under vissa bestämda förutsättningar, näm— ligen att det föreligger risk för avvikande, risk för fortsatt brottslig verksamhet eller risk att han undanröjer bevis eller på annat sätt för- svårar utredningen (24 kap 1 & RB). Detta utgör huvudregeln. Vissa kompletterande bestämmelser finns, t.ex. beträffande personer som saknar stadigt hemvist eller vägrar att uppge sin identitet. Förekommer skäl till häktning kan en person anhållas i avvaktan på rättens beslut om häktning (24 kap 5 & RB). Förekommer inte fulla skäl för häktning kan i vissa fall anhållande ändå ske om det föreligger synnerliga skäl.
Om det förekommer skäl till anhållande men beslut om detta inte utan fara kan avvaktas, får en polisman besluta om gripande (24 kap 7 & RB). Envar kan också gripa någon som har begått brott av viss svårhetsgrad på bar gärning eller flyende fot.
När någon har gripits skall anmälan skyndsamt göras till åklagaren som har att efter förhör omedelbart besluta om den gripne skall anhållas eller friges (24 kap 7 & RB).
Den som har anhållits i sin frånvaro eller den som har gripits skall så snart det kan ske inställas för förhör (24 kap 8 & RB). Någon bestämd tidsfrist för när ett sådant förhör senast skall genomföras finns inte.
När någon har anhållits börjar fristen för häktningsframställning att
löpa. Om inte den anhållne friges skall åklagaren senast dagen efter anhållandet avge häktningsframställning. Behövs det ytterligare utred— ning för prövningen av häktningsfrågan får åklagaren dröja med fram— ställningen. Häktningsframställning skall dock avges så snart det kan ske och senast på femte dagen efter dagen för anhållandet eller anhåll— ningsförhöret (24 kap 12 & RB).
När en häktningsframställning har kommit in till tingsrätten börjar en ny frist att löpa. Rätten skall så snart det kan ske och sist på fjärde dagen efter det att framställningen kom in hålla förhandling i häkt- ningsfrågan (24 kap 13 & RB).
Den s.k. söndagsregeln (l 5 lagen (19301173) om beräkning av lagstadgad tid) gäller för frister beträffande anhållna och häktade. Det innebär att om en åtgärd, t.ex. avlåtande av häktningsframställning, skulle ha företagits en lördag, söndag eller annan helgdag, åtgärden får vidtas nästa vardag. Tiden för postbefordran av en häktningsframställning fal— ler också utanför fristerna, som räknas fram till dess åklagaren avlåter framställningen resp. från det att framställningen kommer in till rät— ten. I praktiken kan vidare fördröjning ske beträffande beslut om häkt— ningsframställning eller frigivning när det gäller personer som har va— rit anhållna i sin frånvaro och som har gripits på annan ort än där ut— redningen sker. Åklagaren kan i sådana fall besluta att den gripne skall transporteras till utredningsorten innan anhållningsförhör hålls. Då räknas fristen för att avge häktningsframställningen från tidpunkten då den gripne har inställts till förhör på utredningsorten. Den transport— tid som åtgår räknas således inte in i fristtiden i dessa fall.
I häktningsutredningens uppdrag har bl.a. ingått att lämna förslag som innebär att användningen av gripande och anhållande begränsas och att anhållande- och häktningstiderna förkortas.
Häktningsutredningen föreslår i stort sett att de nuvarande grunderna för gripande, anhållande och häktning behålls. I fråga om häktning före— slås emellertid, mot bakgrund av de kortare frister som avses gälla, att om det endast finns skälig misstanke om brott, där straffet är fängelse i minst ett år, den misstänkte ändå får häktas om häktningsgrunder före— ligger och det är av synnerlig vikt att den misstänkte tas i förvar i väntan på ytterligare utredning om brottet. Vid häktning i dessa fall skall alltid ny häktningsförhandling hållas inom en vecka.
Vissa skärpningar när det gäller häktningsgrunderna föreslås. Det gäller framför allt häktning vid risk för fortsatt brottslig verksamhet. I fortsättningen skall häktning vid recidivfara bara kunna ske om brottet har riktat sig mot någon annans liv, hälsa eller frihet eller är av annan farlig art eller brottsligheten är av stor omfattning och det finns påtaglig risk att den misstänkte på nytt begår brott av samma art. Motsvarande begränsningar kommer då automatiskt att gälla för anhållande och gripande. Häktningsgrunden att den misstänkte inte har hemvist inom riket försvinner enligt förslaget.
I fråga _om tidsfristerna för frihetsberövande innebär utredningens för— slag genomgripande förändringar. När det gäller gripande behålls de nu— varande reglerna i huvudsak oförändrade. Förhör efter gripandet förut— sätts emellertid kunna genomföras omedelbart. Någon förlängning av tids— fristerna för transport till utredningsorten för förhör kommer inte att medges enligt förslaget. Inte heller tas särskild hänsyn till att det kan föreligga svårigheter att genomföra förhör med den misstänkte på grund av t.ex. berusning eller sjukdom. De förenklingar som redan har genomförts i storstäderna när det gäller anmälan om gripande, dvs. att gripandet i okomplicerade fall anmäls till åklagaren först efter det att anhållningsförhöret har ägt rum, föreslås gälla generellt. Kravet på att anmälan sker skyndsamt kvarstår. Beslut om anhållande förutsätts liksom nu fattas så snart anhållningsförhöret har avslutats. Polisens rätt att kvarhålla den misstänkte i avvaktan på åklagarens beslut lagfästs.
Åklagaren skall normalt dagen efter anhållandet anmäla häktningsfrågan för rätten. Anmälan förutsätts vanligen ske per telefon. Det tidigare kravet på en skriftlig häktningsframställning tas därför bort. Åklaga— ren ges en rätt att om synnerliga skäl föreligger vänta med att anmäla häktningsfrågan för rätten. Anmälan måste alltid ske senast på tredje dagen efter anhållningsdagen. Rätten skall utan dröjsmål hålla förhand— ling. Senast på fjärde dagen efter gripandet skall förhandling hållas i häktningsfrågan. Lagen om beräkning av lagstadgad tid föreslås inte ha tillämpning på fristerna för anhållande och häktning. Förslaget förut— sätter att häktningsförhandlingar skall kunna ske även under t.ex. veckoslut. I de fall en transport av den misstänkte till utredningsorten är aktuell skall enligt förslaget häktningsförhandling kunna hållas på den ort där den misstänkte har gripits. Det nuvarande kravet på att en häktningspromemoria skall överlämnas till rätten tas enligt förslaget formellt bort. Det påpekas emellertid samtidigt att rätten och försvara— ren normalt har behov av att få tillgång till de handlingar som finns i form av anmälan, förhörsutsagor etc.
Häktningsutredningen räknar med en yttersta tidsfrist på fyra dagar efter det faktiska frihetsberövandet till häktningsförhandling. I normalfallet skall emellertid frågan handläggas betydligt snabbare.
6.5.2.4 Allsidighet eller specialisering?
När det gäller kriminalpolisverksamheten idag varierar specialiseringen kraftigt med storleken på myndigheten. I de allra minsta myndigheterna blir av naturliga skäl allsidigheten störst medan de största distrikten präglas av en långtgående specialisering. Utvecklingen under senare år kan sägas ha gått mot en alltmer utpräglad specialisering när det gäller framför allt handläggningen av vissa brottstyper. Beredningen tänker här främst på de rotlar och tjänster som har inrättats för bekämpning av narkotikabrottsligheten och den ekonomiska brottsligheten. Även när det gäller vardagsbrottsligheten karakteriseras emellertid handläggningen av specialisering. Vissa poliser bedriver spaning efter brottslingar, andra utreder brotten, åter andra sysslar med brottsförebyggande verksamhet
eller gör tekniska undersökningar.
Beredningen anser att man även i framtiden kommer att behöva en viss specialisering när det gäller den brottsbekämpande verksamheten. Ut- redning av brott av särskilt kvalificerad art, t.ex. ekonomisk brotts— lighet och narkotikabrottslighet, måste även i framtiden vara en spe— cialuppgift för vissa polismän. Detsamma gäller t.ex. de kvalificerade tekniska undersökningarna. När det gäller brott av mera vardaglig karaktär kan man emellertid sätta i fråga om alla uppgifter inom ramen för spaning och utredning alltid behöver utföras inom kriminalavdel— ningen. Enligt beredningens mening är detta inte nödvändigt. Några för— fattningstekniska hinder mot att man inom ordningsavdelningen utför samma uppgifter som inom kriminalavdelningen föreligger inte, som bered— ningen tidigare har nämnt. Då återstår frågan om man i övrigt kan se några hinder.
En avgörande fråga i sammanhanget är vilket syfte förundersökningen har. Enligt RB är huvudsyftena två; att utreda om brott har begåtts och i så fall vem som har begått brottet och att samla bevisningen för brottet så att den kan förebringas vid en rättegång. När det gäller all brottsut— redning träder rättssäkerhetsintressena i förgrunden. Höga krav ställs på genomförandet av en förundersökning. Den som saknar vana och erfaren— het av förundersökningsverksamhet har svårt att sätta sig in i de många tekniska och juridiska aspekter som förekommer och som måste beaktas även i skenbart enkla utredningar. Särskilt när tvångsmedel kommer in i bilden kompliceras som regel utredningsförfarandet. Beredningen anser mot den bakgrunden att den brottsutredande verksamheten även i fortsätt— ningen till viss del måste ske inom en särskild avdelning där det finns polismän som är särskilt inriktade på brottsutredningar. Samtidigt bör med bibehållande av rättssäkerhetskraven en betydande mängd uppgifter kunna utföras av polismän utan denna särskilda inriktning. Stora vinster står att hämta med en sådan ordning genom att den kapacitet som enligt beredningens förslag i avsnitt 6.5.1 frigörs på ordningsavdelningarna kan utnyttjas för bl.a. angelägna uppgifter av utredningskaraktär.
De nya krav på skyndsam handläggning av utredningar med frihetsberövade som kommer kan, som beredningen tidigare har varit inne på, i huvudsak bara mötas genom att polispersonal vid ordningsavdelningen i större ut— sträckning tas i anspråk för utredningsuppgifter. Denna personal bör alltså ges en mera allsidig roll. Beredningen kommer i det följande att utveckla sin syn på hur polispersonalen vid ordningsavdelningen i betyd— ligt större utsträckning skall användas för utredande uppgifter i fram- för allt inledningsskedet av förundersökningar.
Man bör emellertid enligt beredningens mening inte stanna vid detta. Även när det gäller verksamheten inom själva kriminalavdelningen bör man undersöka möjligheterna till en ökad allsidighet. Sett ur den synpunkten finns det skäl att överväga om man i samma omfattning som nu behöver ha specialisering på spaning respektive utredning, om man kan finna delvis nya former för den brottsförebyggande verksamheten och om man i lika stor utsträckning som nu är fallet bör dra upp snäva gränser mellan
vilka olika brottstyper som skall utredas på en viss enhet. Beredningen återkommer till dessa och andra frågor i det följande.
Beredningen vill framhålla att det vid många myndigheter redan i dag förekommer brottsutredande verksamhet utanför kriminalavdelningen. Det är t.ex. vanligt att arbetsgrupper till viss del även sysslar med ut— redningsverksamhet. Det rör sig då som regel om mer rutinbetonade brott av typen stöld och misshandel. Andelen utredningsverksamhet liksom även formerna för den varierar. I många fall är det fråga om ordningspolis som utför utredningsverksamheten vid sidan av sin övervakningstjänst.
I tidigare betänkanden har beredningen föreslagit att man skall kunna utföra vissa utredningar på trafikenheterna. Frågan har behandlats i prop. 1984/85:81. Departementschefen har där ställt sig bakom bered— ningens förslag om att sådant utredningsarbete skall kunna förekomma. Enligt propositionen skall det överlämnas till länsstyrelserna att be— sluta om detta. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget i propo— sitionen (JuU 18, rskr 164). I och med polisreformens andra steg kommer man alltså att kunna genomföra utredningar i trafikärenden på trafik— enheterna. Att även polispersonal med trafikövervakning som huvudsaklig arbetsuppgift får en allsidigare roll ligger väl i linje med de förslag
som beredningen nu tar upp.
6.5.2.5 Ordningsavde[ningen och dess roll i framtiden Anmälningsupptagning
Ett av de viktigaste momenten i en utredning är själva brottsanmälan. Den bildar utgångspunkten för den fortsatta hanteringen av ärendet och utgör i många fall det enda underlag som finns vid en första bedömning av om förundersökning skall inledas eller ej. Det är därför av stor vikt att en anmälan verkligen innehåller alla de uppgifter som är relevanta för en sådan bedömning. Anmälan bör inte bara spegla själva det hän— delseförlopp som påstås utgöra brottet på ett klart och tydligt sätt. Lika viktigt är att där finns uppgifter om eventuell bevisning. En om— sorgsfullt gjord anmälan ökar möjligheterna att genomföra en förunder— sökning med framgång eller bildar förutsättningen för att redan i ett inledningsskede skriva av målet eller begränsa förundersökningen. Även sett ur resurssynpunkt är därför en riktigt upptagen anmälan av vital betydelse.
Beredningen ser det som väsentligt att polisen i fortsättningen i större utsträckning än vad som nu är fallet i många distrikt beger sig till platsen för brottet och i samband därmed tar upp anmälan på platsen. Beredningen har tidigare behandlat rutinerna för anmälningsupptagningen från servicesynpunkt och där uttalat att man bör välja rutiner där önskemål om att polisen skall inställa sig på platsen för ett brott i
största möjliga utsträckning kan tillgodoses (avsnitt 6.3.3).
Man bör här också väga in att det från utredningssynpunkt ofta är värde—
fullt att en polisman har varit på platsen. Han kan på ett annat sätt än den som har drabbats av ett brott bedöma i vad mån det finns bevisning som kan säkras. En korrekt beskrivning av platsen för brottet är inte sällan av stor vikt när det gäller bedömningen av gärningen. För framför allt åklagaren men även för domstolen är i många fall en skiss eller ett fotografi till god hjälp. Utredningsaspekten talar därför också för att polisen i ökad utsträckning bör ge sig ut på brottsplatserna. Här bör vidare erinras om bestämmelsen i 3 & FUK som utgår från att även under— sökningsledaren i vissa fall bör bege sig till brottsplatsen, nämligen i de fall det kan antas ha betydelse för utredningen.
En annan sak är att ett besök på brottsplatsen långtifrån alltid behöver företas omedelbart. Det får avgöras från fall till fall om besöket kan anstå någon kortare tid. Ett exempel kan vara fall där den enda till— gängliga bevisningen utgörs av målsägandens egna uppgifter. Ibland kan det emellertid från utredningssynpunkt vara meningslöst att bege sig till platsen, t.ex. om gärningen har begåtts långt tidigare, några spår inte finns kvar och det inte heller i övrigt finns något som talar för att ett besök på brottsplatsen skulle bidra till utredningen. Även andra skäl kan tala emot att polisen beger sig till brottsplatsen, t.ex. att man redan från början kan utgå från att det anmälda förfarandet inte är brottsligt. En strävan bör emellertid, enligt beredningens mening, vara att polisen i princip bör komma till platsen för de brott som inte är bagatellartade. Här väger, som beredningen tidigare utförligt har utvecklat, principerna om service och om samspelet med allmänheten tungt.
Även i framtiden får man när det gäller anmälningsupptagningen räkna med att den i viss utsträckning sker på polisstationen. Det gäller då fram— för allt när någon har begett sig dit för att anmäla ett brott. Bered- ningen utgår från att man även i fortsättningen i relativt stor omfatt— ning kommer att använda administrativ personal eller polismän utan större erfarenhet av utredningsarbete för anmälningsupptagning, särskilt när det gäller mindre allvarliga brott. Detta ställer enligt bered— ningens mening krav på att man från arbetsledningens sida kontrollerar att kvalitetskraven upprätthålls när det gäller anmälningar och i före— kommande fall ger personalen det stöd som behövs i form av utbildning. Beredningen återkommer till vissa utbildningsfrågor i det följande.
Redan nu ingår det i arbetsuppgifterna för vakthavande befäl att granska anmälningar som har tagits upp vid ordningsavdelningen. Som beredningen tidigare har berört (avsnitt 6.5.l.4) bör man ta till vara den resurs som de vakthavande befälen utgör i ett distrikt. Beredningen vill för sin del starkt betona att vakthavande befälen har en roll att fylla när det gäller granskning av nyupprättade anmälningar som har tagits upp vid ordningsavdelningen. Förutsättningarna för att rätta till eventuella felaktigheter och att hämta in kompletterande uppgifter från t.ex. måls— ägande och vittnen är givetvis störst i nära anslutning till tidpunkten för brottet. Det är också av betydelse att den som har tagit upp en an— mälan uppmärksammas på eventuella felaktigheter i handläggningen och får tillfälle att rätta till dem. Det är en naturlig uppgift för det vakt-
havande befälet att ha överinseendet över detta. Förstahandsåtgärder på brottsplatsen
När polisen beger sig till en brottsplats är det normalt personal från ordningsavdelningen som kommer till platsen. Någon förundersökning har som regel inte inletts i dessa fall.
Innan en förundersökning har inletts kan en polisman hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder med stöd av 23 kap 3 & sista stycket RB (s.k. primärutredning). Det ligger i sakens natur att det här rör sig om åtgärder i nära anslutning till själva brottet.
Beredningen anser att möjligheterna att genomföra en primärutredning idag utnyttjas i alltför liten utsträckning. Enligt beredningens mening bör den polispersonal som först kommer till en brottsplats alltid sträva efter att föra brottsutredningen så långt som möjligt vid det tillfäl— let. Det är därför en självklarhet att en så fullständig anmälan som möjligt tas upp på platsen. Vidare bör i så stor utsträckning som möj— ligt förhör ske med målsäganden och vittnen i direkt anslutning till händelsen. I många fall kan sådana förhör hållas på platsen. Den all- männa inriktningen bör vara att de förhör som hålls på platsen skall vara uttömmande. Vissa ärenden, t.ex. mycket grova våldsbrott, är emel— lertid så komplicerade att personal från kriminalavdelningen redan från början bör ha hand om ärendet. I sådana fall är det viktigt att den per— sonal från ordningsavdelningen som först kommer till platsen noggrant dokumenterar personuppgifter om vittnen och andra som kan ha upplys— ningar att lämna. De allra flesta ärenden är emellertid enligt bered— ningens mening sådana att en primärutredning bör göras.
Frågor som rör användningen av tvångsmedel bör också uppmärksammas. En polisman kan i vissa fall ingripa med tvångsmedel när det är fara i dröjsmål. Det kan t.ex. gälla husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Att ingripa med tvångsmedel av den typen en tid efter ett brott är ofta inte meningsfullt, i motsats till vad som kan vara fallet vid ett omedelbart ingripande. Det är därför viktigt att den polispersonal som kommer till en brottsplats bedömer även sådana frågor. I många fall kan en kontakt med vakthavande befälet vara lämplig i dessa frågor. Vakthavande befälet kan i sin tur avgöra om åklagare behöver kontaktas i detta skede.
Tekniska undersökningar
Beredningen menar att man bör kunna gå ytterligare några steg när det gäller att använda polispersonal från ordningsavdelningen för vissa in— ledande utredningsåtgärder. Det är naturligt att den polisman som kallas till en brottsplats vid behov utför enklare brottsplatsundersökningar.
Beredningen tänker här i första hand på brottsplatsundersökningar vid inbrott och liknande. Beredningen har i sina tidigare förslag till en förändrad polisutbildning utgått från att det för en polisman i den fria resursen bör vara ett grundläggande krav att han kan utföra enklare brottsplatsundersökningar. En naturlig konsekvens av att polisen i ökad omfattning besöker brottsplatser bör alltså vara att man i större ut— sträckning än vad som nu är fallet kan genomföra brottsplatsundersök— ningar. Det bör kunna bidra till en ökad effektivitet i brottsutred- ningen.
Mer kvalificerade tekniska undersökningar måste givetvis även i fort— sättningen utföras av särskilt utbildad personal. Det får avgöras från fall till fall om det föreligger behov av att tillkalla specialister för att genomföra en brottsplatsundersökning.
Förhör med misstänkt som är gripen m.m.
Polismän vid ordningsavdelningarna svarar i betydande utsträckning för gripanden för brott (här bortses från s.k. skrivbordsgripanden). När personer som har gripits för brott förs in för förhör under dagtid är det som regel naturligt att kriminalavdelningen tar över handläggning— en av ärendet omedelbart och håller förhör med den misstänkte.
Åtskilliga gripanden sker emellertid vid sådana tider på dygnet att per— sonal från kriminalavdelningen inte är i tjänst. Så kommer säkerligen att vara fallet även i framtiden. Härtill kommer de ökade krav på snabb— het i handläggningen som ändrade regler om frihetsberövande kan medföra. Beredningen anser att förhör utanför ordinarie tjänstetid med misstänkta personer i framtiden i stor utsträckning bör hållas av personal från ordningavdelningen.
Beredningen ser det som en naturlig utveckling av den generella polis- rollen att det förhör enligt 24 kap 8 & RB med den misstänkte, som skall ske i princip omedelbart efter gripandet (anhållningsförhöret), vid andra tider på dygnet än under kontorstid görs av personal inom ord— ningsavdelningen, utom då det är fråga om mycket komplicerade utred— ningar. Härigenom vinner man en ökad snabbhet i förfarandet. Om jour— eller beredskapstjänstgörande kriminalpolispersonal behöver ta över ett ärende åtgår av naturliga skäl alltid en viss tid för handläggaren att sätta sig in i ärendet.
Det första förhöret med någon som är gripen blir av många skäl ofta knapphändigt. Det gäller då att i första hand få fram tillräckliga uppgifter för att göra en bedömning av om den misstänkte har begått brottet och om han skall friges eller om ett anhållande kan vara aktuellt. Beredningen förordar att ärenden i princip alltid bör gå över till kriminalavdelningen när frihetsberövande eller andra ingripande tvångsmedel kommer in i bilden, eftersom det då blir fråga om mer komplicerade bedömningar. Det synsättet hindrar emellertid inte, enligt beredningens mening, att polispersonal från ordningsavdelningen håller anhållningsförhör med den som har gripits.
Man kan då diskutera olika alternativ för vem som skall hålla förhör i de angivna fallen. Beredningen ser här flera olika möjligheter. En möj— lighet är att den polispatrull som har svarat för ingripande fullföljer detta med att hålla inledande förhör. En annan möjlighet är att det vakthavande befälet övertar ärendet och håller förhöret. En tredje variant är att utnyttja annan personal från ordningsavdelningen som vid tillfället inte deltar i den yttre tjänsten.
Förutsättningarna för att utnyttja personal från ordningsavdelningen på detta sätt varierar givetvis från en myndighet till en annan och från tidpunkt till tidpunkt. I de allra största myndigheterna där all den personal som ingår i utryckningsberedskapen i princip går åt för utryck— ningsverksamheten (jfr avsnitt 6.5.1.2) är naturligtvis förutsättningar- na för att utnyttja den personalen för att hålla förhör mycket begränsa— de. Å andra sidan är de myndigheterna sannolikt så belastade med brotts— utredningar att personal från kriminalavdelningen finns tillgänglig hela eller större delen av dygnet. Däremot finns det förmodligen även här ett visst utrymme för att utnyttja polispersonal som ändå har sin tjänst— göring förlagd på stationen, bl.a. vakthavande befäl, för sådana utred— ningsuppgifter.
Vid mindre polismyndigheter bör enligt beredningens mening, i vart fall vid tidpunkter under kvällen, natten eller morgonen dä belastningen är låg, förutsättningarna vara goda för att den polispatrull som har svarat för ingripandet också kan fortsätta handläggningen med att hålla förhör. Att få fullfölja ett ärende är, som beredningen ser det, alltid en stimulerande uppgift.
Det får enligt beredningens mening ankomma på det vakthavande befälet att från fall till fall bedöma vem som bör hålla förhör med den miss— tänkte. I mycket komplicerade fall är det ju f.ö. det vakthavande be— fälet som avgör om man skall kalla in beredskapstjänstgörande kriminal— polispersonal för att kunna driva ärendet.
Vad beredningen nu har förordat när det gäller förhör med den som har gripits för brott bör naturligtvis tillämpas på motsvarande sätt när någon misstänkt har hämtats till förhör.
Beredningen vill också erinra om att enligt 23 kap. 8 & RB är den som är tillstädes på en brottsplats skyldig att medfölja till polisstationen för förhör. Det är relativt vanligt att den personal från ordningsavdel— ningen som kommer till en brottsplats fattar beslut om medtagande till förhör. I den mån det sker utom kontorstid bör även i dessa fall i första hand personal från ordningspolisen svara för förhöret, på samma sätt som har skisserats i det föregående.
I den mån de inledande åtgärderna i förundersökningen kräver att åklaga— re kontaktas kan även denna uppgift läggas på den polisman som har ut— fört primärutredningen. Det kan t.ex. gälla en föredragning för bedöm— ning av frågan om anhållande eller ett beslut om husrannsakan. Ärendet
skall givetvis, liksom nu är fallet, alltid föredras för vakthavande befäl innan åklagaren kontaktas. Uppgiften att kontakta åklagaren kan emellertid också läggas på det vakthavande befälet. Har ärendet tagits över av någon som tjänstgör på kriminalavdelningen bör denne svara för kontakten med åklagaren. Det viktigaste i sammanhanget är att åklagaren får ett så gott underlag som möjligt för sitt ställningstagande.
Brottsförebyggande verksamhet
Beredningen har tidigare i olika sammanhang framhållit behovet av en helhetssyn på polisverksamheten. I samband med 1981 års principbeslut framhölls betydelsen av den brottsförebyggande verksamheten. Beredningen vill för sin del starkt stryka under vikten av att arbetet inom polis— väsendet har en brottsförebyggande inriktning. Åtskilliga av bered— ningens resonemang i det föregående, bl.a. när det gäller att skapa bättre kontakt med allmänheten, bygger också på den tanken.
Beredningen anser att man bör vidga synsättet när det gäller den brotts- förebyggande verksamheten. Idag inskränker man sig inom polisen ofta till att tala om undervisning i skolor, kontakter med organisationer och liknande informationsinsatser när det gäller det brottsförebyggande arbetet.
Beredningen vill, som har framgått tidigare, se polisens roll i sam— hällets brottsförebyggande verksamhet i ett större perspektiv. Det bör vara naturligt för varje polisman att han i sina kontakter med allmän- heten har i minnet betydelsen av ett brottsförebyggande arbete. Att ge goda råd om hur man bäst skyddar sig och sin egendom bör självfallet inte vara förbehållet några få specialister inom ett polisdistrikt. I samband med att polis kommer till platsen för t.ex. ett inbrott kan det vara naturligt att ta upp frågan om att skaffa bättre lås eller larman- ordningar. Beredningen vill alltså betona att man i större utsträckning bör satsa på att ge alla poliser ett intresse för brottsförebyggande frågor. De polismän som finns på de nuvarande brottsförebyggande en— heterna och som har stora kunskaper i ämnet har här en viktig uppgift att fylla.
Spaningsverksamhet
Beredningen har i avsnitt 3 redovisat de rapporter som har avgetts av den s.k. SPANORG—gruppen. När det gäller hur spaningsverksamheten i framtiden skall bedrivas vill beredningen först framhålla att spaningen utgör en viktig beståndsdel av brottsbekämpningen. Samtidigt bör man hålla i minnet att ett betydande antal brott kommer att förbli oupp— klarade oavsett hur stora resurser man sätter in på detta område.
För polisens brottsbekämpande verksamhet är det således av vikt att spaningsresurserna utnyttjas på rätt sätt. Utvecklingen när det gäller polisens spaningsverksamhet kan under senare år sägas ha gått i riktning
mot att spanande och utredande personal i större utsträckning än tidi— gare integreras. Ett exempel på detta är de narkotikarotlar och EKO— rotlar som under senare år har byggts upp. Dessa rotlar svarar själv— ständigt för såväl spaning som utredning inom sitt område, dvs de verkar över hela fältet. Vid andra typer av brottslighet däremot svarar viss personal för spaningen medan annan personal vid kriminalavdelningen därefter tar vid med utredningsarbetet.
Beredningen anser, i likhet med SPANORG—gruppen, att man bör renodla spaningsverksamheten. Vid kriminalavdelningen bör man bedriva brotts- spaning, dvs spaning med anledning av ett konkret brott (inbegripet även godsspaning), och i viss mån även s.k. personspaning, dvs spaning som riktar sig mot kända kriminella. De övriga spaningsuppgifter som kan förekomma i ett polisdistrikt, främst då vad man brukar kalla allmän spaning, är av den karaktären att de är en självklar uppgift för varje polisman i distriktet. Det kan t.ex. gälla att kontrollera allmänna platser där olagligheter eller ordningsstörande handlingar brukar äga rum eller att hålla uppsikt över kända tillhåll. Det som nu kallas den socialpolisiära spaningen, som innehåller betydande brottsförebyggande inslag, bör i stor utsträckning kunna vara en uppgift för kvarters— poliserna.
Med den inställning som beredningen har redovisat i fråga om de arbets— uppgifter som nu innefattas i s.k. allmän och socialpolisiär spaning, dvs. att de är självklara uppgifter för varje polisman i distriktet, förordar beredningen att dessa begrepp utgår ur den polisiära termino— login. Med spaning skulle då förstås bara brottsspaning och personspa— ning. Med det nya systemet med basorganisation och fria resurser kommer de lokala polisorganen att ha en stor frihet att själva välja verksam— hetsformerna. Beredningen ser det som naturligt att man på lokal nivå väljer den arbetsform för spaningsverksamheten som är bäst anpassad till distriktet och dess brottsstruktur. Beredningen menar emellertid att man inte bör överdriva fördelarna med olika organisatoriska lösningar. Den viktigaste utgångspunkten måste vara att spaningen bedrivs rationellt och riktas in på dels de konkreta förundersökningarna dels personer och platser med stark anknytning till kriminalitet. Man bör framför allt välja lösningar som i större utsträckning än nu utnyttjar polismannens generella kompetens och som därmed innebär en ökad integrering mellan spanande och brottsutredande personal på kriminalavdelningen. Det är, som beredningen ser det, fråga om olika led i samma förundersöknings— förfarande.
6.5.2.6 Kriminalavdelningen och dess framtida roll
Beredningen har i det föregående föreslagit att åtskilliga av de upp— gifter som i dag fullgörs på kriminalavdelningarna i fortsättningen skall utföras av polismän på ordningsavdelningarna. De förändringar som det innebär bör, som beredningen ser det, framför allt leda till att det underlag som kriminalavdelningarna får för sitt brottsutredande arbete generellt sett blir betydligt fylligare och kvalitetsmässigt bättre än
vad som är fallet idag. När det gäller brottsutredningar av okomplicerat slag bör, om personal från ordningsavdelningarna har varit på brotts— platsen, i många fall bara enstaka utredningsåtgärder återstå när krimi— nalavdelningen tar över ärendet. Den ökade betoningen på kvalitets— aspekterna när det gäller anmälningsupptagningen i övrigt ger också ett bättre underlag för kriminalavdelningarna i deras arbete. Till de för— delar från bl.a. servicesynpunkt som en ökad insats från ordningsavdel— ningarna innebär när det gäller den brottsbekämpande verksamheten skall således också läggas att kriminalavdelningarna i ökad utsträckning kommer att kunna använda sina resurser till de komplicerade brotts- utredningarna.
Den ordning som beredningen har skisserat i det föregående när det gäller Ordningsavdelningarnas insatser innebär att, när de första åt— gärderna har vidtagits i ett ärende där polismän från ordningsavdel— ningen kommer till platsen eller där anmälan eljest tas upp av personal från ordningsavdelningen, ärendet går över till kriminalavdelningen för den fortsatta handläggningen. Det medför att alla ärenden, med undantag för sådana som inte kräver förundersökning och ärenden som utreds vid trafikavdelningar, även i fortsättningen kommer att gå via kriminalav— delningarna innan de redovisas till åklagaren.
I åtskilliga ärenden kommer även i fortsättningen kriminalavdelningarna själva att ta upp anmälan eller i vart fall att direkt ta över ärendet för handläggning. Det gäller t.ex. sådana typer av brott där anmälan normalt görs skriftligen och där anmälaren är en myndighet, ett företag eller liknande. Beredningen tänker här bl.a. på bedrägeri— och försking— ringsbrott, ekonomisk brottslighet m.m. Detsamma gäller brott som hu— vudsakligen uppdagas genom spaningsverksamhet, t.ex. narkotikabrott.
Utomlands har man på sina håll gått ett steg längre när det gäller att avlasta kriminalavdelningarna och låter personal från ordningsavdel— ningarna svara för hela brottsutredningen i mindre komplicerade ärenden. Beredningen vill inte generellt förorda den ordningen. Att välja en sådan lösning skulle i hög grad strida mot en av de tre principer som beredningen i det föregående har förordat, nämligen synlighetsprincipen. Även andra skäl talar emot att man nu går in för en sådan lösning. Som beredningen tidigare har framhållit kräver brottsutredning erfarenhet och god kännedom om den mångfald rättsregler som kringgärdar förunder— sökningsförfarandet. Även skenbart enkla utredningar kräver kunskap om allmänna straffrättsliga principer. De kvalitetskrav som måste ställas på en förundersökning när den redovisas till åklagare tillgodoses enligt beredningens mening bäst om kriminalavdelningarna alltid engageras i. förundersökningarna. Några förändringar när det gäller förundersöknings— ledarskapet inom polismyndigheten behövs inte heller med den valda lös— ningen. Det är också viktigt att kriminalavdelningarna även i framtiden har den totala överblicken över all kriminalitet av betydelse inom distriktet.
Beredningen har i sina tidigare betänkanden förordat en helhetssyn när det gäller polisverksamheten och betonat betydelsen av en ökad flexi-
bilitet när det gäller organisationen och en större allsidighet när det gäller arbetsuppgifterna. Vad som faller i ögonen när det gäller krimi— nalavdelningarna är indelningen i många, ofta relativt små, underenheter och en tämligen strikt avgränsning av arbetsuppgifterna mellan enheterna inbördes. Beredningen anser att det nuvarande systemet kan innebära svagheter.
En alltför långt driven underindelning av kriminalavdelningarna i för— hållande till behovet av specialisering och tillgången på personal leder enligt beredningens mening till att man kan förlora i effektivitet. Även om det kan innebära vissa fördelar, i form bl.a. av personkännedom, om några handläggare tilldelas utredningar beträffande särskilda brottsty— per medför det samtidigt att man avlägsnar sig från den grundtanke om allsidighet i polisrollen som är ett viktigt moment i den nya polisorga— nisationen. När det gäller handläggningen av framför allt de mest frek— venta brottstyperna finns det enligt beredningens mening inget större behov av en specialisering. Det förhåller sig annorlunda när det gäller mycket udda brottstyper, t.ex. oljeutsläpp eller brott mot immaterial— rättslig lagstiftning, och i fråga om brott som är utredningstekniskt komplicerade som t.ex. ekonomisk brottslighet eller narkotikabrotts— lighet.
Enligt beredningens mening är den underindelning som i dag förekommer på kriminalavdelningarna fullt tillräcklig och på sina håll t.o.m. alltför långtgående. Det är en viktig uppgift för de lokala polisorganen att se över vilka möjligheter till ökad flexibilitet en ändring i detta avse— ende kan innebära. Som beredningen ser det kan man mycket väl prioritera vissa verksamhetsgrenar utan att det behöver avspegla sig i den organi- satoriska indelningen. I den mån behov uppkommer av nya indelningar, t.ex. därför att man lokalt anser att en viss brottstyp i fortsättningen bör handläggas på en särskild enhet, ryms detta väl inom de ramar för verksamheten som f.n. finns.
Under senare år har man på försök temporärt tillskapat vissa nya rotlar på polismyndigheterna, t.ex. ungdomsrotlar. Erfarenheterna av sådana rotlar uppges vara goda (jfr bl.a. prop. 1983/84:187 om utredning av brott av barn under 15 år, 3. 20). I konsekvens med vad beredningen nyss har anfört bör man, i den mån man finner det påkallat med hänsyn till de lokala förhållandena, kunna tillskapa sådana enheter inom ramen för de redan tilldelade resurserna.
Beredningen har i ett tidigare avsnitt presenterat ett förslag till hur man skall kunna genomföra de första åtgärderna när det gäller frihets— berövade inom ramen för de resurser som finns på ordningsavdelningarna (se avsnitt 6.5.2] och 6.5.2.5). Beredningens ställningstagande i den delen innebär bl.a. att det förhör med den misstänkte som skall ske i princip omedelbart efter gripandet görs av personal vid ordningsavdel— ningen under annan tid än kontorstid, utom då det är fråga om mycket komplicerade utredningar. Beredningen anser att det, med den angivna modellen, inte finns något egentligt behov av s.k. jourrotlar i de flesta distrikt. Beredningen vill erinra om att modellen i viss män kan
ses som en vidareutveckling av systemet med jourrotlar/jourenheter och liknande, vilka enheter ju åtminstone delvis byggde på insatser av per— sonal från ordningsavdelningarna. Några få, mycket hårt brottsbelastade distrikt, t.ex. storstadsdistrikten, kommer givetvis alltid att ha ett behov av kriminalpolispersonal även utom kontorstid.
Ett särskilt problem i sammanhanget är emellertid hur man skall kunna tillgodose kravet på att förundersökningar med frihetsberövade skall drivas vidare även under veckoslut och helgdagar i övrigt. Beredningen menar att här bör man välja en annan lösning än att utnyttja personal inom ordningsavdelningarna för fortsatta utredningsåtgärder efter det första förhöret med den gripne. Som beredningen tidigare har framhållit blir utredningarna betydligt mer komplicerade så snart ett frihets— berövande eller annat ingripande tvångsmedel är med i bilden. De ärenden där frihetsberövanden förekommer rör som regel grövre brott och är mer komplexa. Mot den bakgrunden bör fortsatta utredningsåtgärder som aktualiseras under lördagar och helgdagar normalt fullgöras av personal från kriminalavdelningen.
Beredningen anser att inte heller dessa uppgifter motiverar att man in— rättar särskilda jourrotlar. Som regel bör man ju i slutet av veckan till största delen kunna planera behovet av utredningsinsatser under lördag — söndag eftersom det är känt vilka personer som är berövade fri— heten. Åklagaren bör å sin sida kunna ange vilka utredningsåtgärder han anser behövas i så god tid att det underlättar planeringen. Det ligger emellertid i sakens natur att alla utredningsinsatser inte kan förutses eftersom man får räkna med att många frihetsberövanden sker under fredagskvällen och lördagen. Beredningen anser att detta i många distrikt är ett problem av marginell betydelse eftersom antalet frihets— berövanden är få. Som regel bör man därför kunna lösa behovet av utred— ningsinsatser under lördagar och helgdagar genom t.ex. beredskapstjänst— goring.
Förslagen i det föregående kräver ett betydligt närmare samarbete mellan personal vid kriminalavdelningarna och ordningsavdelningarna än vad som på vissa håll är fallet idag. Goda kontakter mellan de båda avdelningar— na är en förutsättning för att beredningens förslag skall kunna genom— föras. Det är viktigt att man inom ordningsavdelningarna får en bättre kunskap om de många problem som kan uppstå i en brottsutredning och att man där anstränger sig att ge kriminalavdelningarna ett så gott underlag som möjligt för den fortsatta brottsutredningen. Likaså måste kriminal— avdelningarna visa förståelse om man inom ordningsavdelningen inte all— tid har kunnat föra fram utredningen så långt som skulle ha varit önsk— värt. En lokal utbildning och ett bra informationsutbyte mellan avdel— ningarna betyder enligt beredningens mening mycket i det sammanhanget. Beredningen återkommer i det följande till hur en sådan utbildning kan utformas (se avsnitt 6.527).
De förslag som beredningen har lämnat i det föregående leder till en delvis ändrad syn på kriminalavdelningarna och deras roll. Åtskilliga av de uppgifter som nu fullgörs av personal på kriminalavdelningarna kommer
i fortsättningen att fullgöras av personal på ordningsavdelningarna. Re— surserna utanför kriminalavdelningen kommer att utnyttjas framför allt när det gäller inledningsskedet i brottsutredningar, fullföljande av vissa utredningar och i viss utsträckning när det gäller slutförande av enklare utredningar, dvs. trafikutredningar.
Utgångspunkten när det gäller kriminalavdelningarna och deras uppgifter i framtiden bör därför, anser beredningen, vara att där handläggs de kvalificerade utredningarna, bl.a. rörande narkotikabrott och ekonomisk brottslighet, som kräver ett visst mått av specialisering. Dessutom handläggs där alla de utredningar av normalkaraktär som tas upp direkt av kriminalavdelningen, framför allt anmälningar om bedrägeribrott. Vidare slutförs de förundersökningar som ordningsavdelningarna har vid— tagit de inledande åtgärderna i. Komplicerade tekniska undersökningar hör också hemma på kriminalavdelningarna, liksom även brottspaningen och personspaningen. Den starka knytningen mellan organisatoriska enheter och arbetsuppgifter inom kriminalavdelningarna bör tas bort och en ökad integrering och allsidighet bör bli följden, i likhet med vad som har föreslagits för andra delar av polisverksamheten.
Den ändrade fördelningen av arbetsuppgifter mellan ordnings— och kri— minalavdelningarna som beredningen har föreslagit leder å ena sidan till en minskning av arbetsuppgifterna på kriminalavdelningen. På den andra sidan medför kortare frister i ärenden med frihetsberövade ett större krav på snabb handläggning. Beredningen menar att man vid en samlad bedömning, bör kunna räkna med att resurser frigörs på kriminal— avdelningarna. De resurser som blir disponibla på kriminalavdelningarna bör i första hand utnyttjas för de komplicerade utredningarna.
Frågan är emellertid, om man ser till polisverksamheten som helhet, om några förändringar därutöver bör göras beträffande kriminalavdel— ningarna. Det är då intressant att göra en jämförelse med förhållandena i andra europeiska länder. Där utgör kriminalavdelningarna en väsentligt mindre andel av den totala polisstyrkan, trots att skillnaderna när det gäller kriminaliteten kanske inte är så stora. De principer om ökade satsningar på samspel med allmänheten, synlighet och service som be— redningen tidigare har slagit fast leder till slutsatsen att man för att genomföra de nya principerna bör överväga en omfördelning av personal— resurser från kriminalavdelningen till ordningsavdelningen. En sådan förändring skulle indirekt leda till en ökad kompetens på ordnings— avdelningarna genom att de tillförs erfaren kriminalpolispersonal. Be— redningen förordar att man prövar frågan om en överföring av resurser. Det ankommer i första hand på de lokala och regionala polisorganen att inom ramen för systemet med basorganisation och fria resurser ta upp sådana spörsmål.
6.5.2.7 Vissa särskilda frågor Tätare kontakter med åklagaren
Under senare år har resursfrågorna när det gäller brottsutredningar upp—
märksammats. Åtskilliga lagändringar har genomförts i avsikt att framför allt kunna styra över resurserna från bagatellmål till den kvalificerade brottsligheten. För polisens del kan nämnas de ändrade reglerna om rap— porteftergift som trädde i kraft den I oktober 1984. Den största och viktigaste förändringen i det här hänseendet innebar emellertid de nya regler i RB om förundersökningsbegränsning som infördes från den 1 juli 1982. Åklagare har numera vida ramar för att besluta att nedlägga eller att inte inleda en förundersökning. Sedan reglerna om åtalsunderlåtelse ändrats den 1 april 1985 har utrymmet för förundersökningsbegränsning utvidgats ytterligare.
Beredningen har i betänkandet (Ds Ju 1983:10) Polisorganisationen be— handlat frågan om hur polismyndigheterna skall samråda med åklagarmyn— digheterna när det gäller den mer långsiktiga verksamhetsplaneringen och särskilt då resursfrågorna. Bestämmelser om detta finns numera i 4 kap. polisförordningen. När det gäller verksamheten i stort har man härigenom funnit former för hur ett närmare samarbete skall gestalta sig.
I samband med de ovan nämnda lagändringarna i RB har framhållits att de stora resursvinsterna inom rättsväsendet kan göras på polissidan genom att man begränsar utredningarna eller i vissa fall helt avstår från ut- redning. För att reglerna skall kunna användas med framgång fordras emellertid att åklagaren får vetskap om ärenden där förundersöknings- begränsning kan bli aktuell. Den ambition som kan finnas hos polisen att så långt som möjligt genomföra förundersökningar utan att besvära åkla— garen kan i många fall leda till att åklagaren konstaterar att utred- ningen har drivits längre än vad som har varit motiverat. Det ligger i polisens intresse att inte fortsätta att driva en utredning som resulte- rar i ett beslut om förundersökningsbegränsning i ett sent skede. De resurser som har lagts ner på den utredningen kunde i stället ha använts för andra utredningar. Det förhållandet att polismyndigheten är under— sökningsledare i många av de mål där typiskt sett en förundersöknings— begränsning kan komma i fråga ställer därför stora krav på samarbete mellan polis och åklagare. Ett exempel på ett sådant samarbete är att polis och åklagare med jämna mellanrum går igenom anmälningar och för— undersökningar som har kört fast. Det är, som beredningen ser det, en mycket viktig uppgift för de lokala myndigheterna att finna lämpliga former för samråd om resursutnyttjandet även när det gäller de enskilda förundersökningarna.
Utbildningsfrågor
I och med att polisreformens andra steg genomförs (se prop. 1984/85:81, JuU 18, rskr 164) ersätts den nuvarande grundutbildningen för polismän med en sammanhållen grundutbildning som består av två grundkurser och en mellanliggande praktiktjänstgöring med bl.a. inslag av samhällspraktik. Syftet med den nya utbildningen är framför allt att skapa en ökad all— sidighet hos polispersonalen.
Beredningen har i det föregående skisserat hur polisrollen i framtiden blir betydligt flexiblare och får mer blandade inslag av både tradi— tionell ordningspolis— och kriminalpolisverksamhet. Beredningen utgår från att de tidigare i vissa fall mycket skarpa gränserna mellan olika arbetsuppgifter suddas ut. Detta ställer delvis förändrade krav på den enskilde polismannen.
Den nya polisutbildningen har anpassats till de krav på större allsidig— het som i fortsättningen kommer att riktas mot en polisman. När det gäller polismän som har genomgått den hittillsvarande utbildningen kan man konstatera att även den i och för sig är allsidigt uppbyggd och omfattar alla typer av polisverksamhet.
Förundersökningsverksamheten styrs emellertid i mycket hög grad av för— fattningsbestämmelser. Från rättssäkerhetssynpunkt måste höga krav ställas på att polismännen behärskar framför allt de grundläggande reglerna i RB och FUK. Även om alla polismän har genomgått en utbildning som omfattar kriminalpolistjänst kan man inte bortse från att den som har tjänstgjort en viss tid vid en ordningsavdelning, och därmed som tjänsten nu är utformad i stort sett har tappat kontakten med brotts— utredning, kan ha allvarliga luckor i sina kunskaper och erfarenheter. Man måste vidare beakta att lagstiftningen har förändrats i allt snabbare takt under senare år.
Beredningen ser det som mycket angeläget att den polispersonal som har genomgått den äldre utbildningen och som under senare år inte har tjänstgjort på en kriminalavdelning får tillfälle att repetera de grundkunskaper i kriminalpolistjänst som han en gång har fått. Det är naturligt att t.ex. handläggningsrutiner och liknande lätt faller i glömska.
Förutsättningarna för att utan någon form av repetitionsutbildning utnyttja personal vid ordningsavdelningen i den brottsutredande verk— samheten skiftar sannolikt kraftigt från ett distrikt till ett annat. Det finns enligt beredningens mening inget behov av att skapa centrala kurser för ändamålet. Som ett stöd för personalen och för att man skall kunna tillgodose de grundläggande kraven på förundersökningsverksamheten bör man emellertid lokalt satsa på utbildning. En sådan utbildning, som ju i första hand bör anpassas till ortens behov, behöver inte kräva stora resurser. Den kan naturligtvis även bedrivas regionalt för två eller flera distrikt.
De utbildningsinsatser som behövs är av två olika slag. Dels gäller det den praktiska kriminalpolisverksamheten och dels en mer teoretiskt in— riktad del. När det gäller de praktiska inslagen tänker beredningen i första hand på en genomgång av aktuella handläggningsrutiner för för— undersökningar, rutiner för frihetsberövade, regler för förhör, blan— kettrutiner m.m. Beredningen utgår från att det alltid finns personal från kriminalavdelningen som kan stå för undervisningen på dessa on— råden. En viktig del är givetvis också frågor som rör brottsplatsunder— sökning. I den delen bör personal från tekniska rotlar kunna medverka.
Spaningsverksamhet och brottsförebyggande arbete hör också hemma här.
När det gäller utbildning av mer teoretisk natur behövs enligt bered— ningens mening framför allt en genomgång av regler beträffande tvångs— medel, synpunkter på gränsdragningen mellan olika brottstyper och på grundläggande krav för hur förundersökningsmaterial skall hanteras ur bevissynpunkt och som processmaterial. Det är, som beredningen ser det, naturligt att engagera åklagarmyndigheten när det gäller dessa frågor. Åklagaren kan här inte bara bidra med sina juridiska kunskaper och sin kännedom om domstolspraxis. Åklagaren har därutöver ett naturligt intresse av hur förundersökningsverksamheten bedrivs. Att den till vilken förundersökningarna skall redovisas engageras i utbildningen ger en bred och naturlig kontaktyta mellan de båda myndigheter som i första hand skall samverka när det gäller brottsutredning. Det bör vidare leda till att antalet utredningar som sänds tillbaka för komplettering mins— kar genom att åklagarens krav på hur förundersökningarna skall utformas kan tillgodoses redan från början. Beredningen har i ett tidigare av— snitt framhållit de andra fördelar ur resurssynpunkt som ett närmare samarbete med åklagaren medför.
I avnitt 6.5.2.5 har beredningen pekat på vikten av att personal som sysslar med anmälningsupptagning får den utbildning som behövs. Sådan utbildning bör enligt beredningens mening på motsvarande sätt kunna anordnas som en lokal internutbildning.
6.5.3 Fördelning av arbetsuppgifter mellan administrativ personal och polispersonal
6.5.3.1 Inledning
Med administrativ personal avses all personal inom polisväsendet som inte är tjänsteman i polismanna— eller polischefskarriären. Den legala definitionen av polismansbegreppet finns i 1 kap. 2 & polisförordningen. Den administrativa personalen har under senare år ökat i antal och fått allt betydelsefullare uppgifter vid myndigheterna. Den 1 januari 1965 då polisväsendet förstatligades var antalet polismanstjänster 11 700 och antalet tjänster för övrig personal i polisväsendet 2 100. Motsvarande siffror för budgetåret 1983/84 var 16 100 resp. drygt 4 800. Antalet tjänster för administrativ personal har alltså under denna tidsperiod ökat med omkring 128 procent medan antalet polismanstjänster endast ökat med omkring 37 procent.
Den administrativa personalens huvudsakliga arbetsområden vid polismyn— digheterna är ekonomiadministration, personal— och löneredovisning m.m. på det personaladministrativa området, receptionsverksamhet och i övrigt intern service inom myndigheten. Denna personal deltar också i viss ut— sträckning i utrednings— och övervakningsverksamheten.
Varje polismyndighet har ett varierande antal administrativa tjänster. Vid varje myndighet finns en kamrerare samt ett antal assistenter/kans—
liskrivare. Om man bortser från polismyndigheterna i Stockholm, Göte— borg och Malmö finns därutöver, beroende på myndighetens storlek, i hu— vudsak följande administrativa tjänster inrättade: fordonsredogörare, fotografer, telefonister, garageförmän, radioexpeditörer, delgivnings— män, expeditionsassistenter, expeditionsvakter, fotobiträden, garagebi— träden och kontorsbiträden. *
Förhållandena för denna grupp av anställda avviker i väsentliga avse— enden f rån vad som gäller för polispersonalen.
För det första tillämpas i dag olika anslagskonstruktioner för polis— personal resp. administrativ personal. Löner till polispersonal tas upp under en särskild anslagspost som är förslagsvis betecknad. Denna Ord- ning skall ses mot bakgrund av den särskilt samhällsviktiga verksamhet som det här är fråga om. Det finns nämligen ett intresse för riksdagen . och regeringen att även i fortsättningen ha ett direkt inflytande över antalet polismanstjänster. I prop. 1984/85:81 om polisens arbetsformer på lokal och regional nivå, utbildning och rekrytering (s. 18) framhålls att sådana skäl inte kan åberopas för den administrativa personalen. Lö— ner till denna personalkategori tas därför numera upp under en högstsatt post under förvaltningskostnadsanslaget, dvs. de ingår i polismyndig— heternas ekonomiska ram. Detta innebär att det finns en utbytbarhet mellan kostnader för administrativ personal och andra kostnader för verksamheten.
För anställning inom polisväsendet gäller helt olika bestämmelser för polispersonalen resp. den administrativa personalen. Enligt 4 kap. 2 5 lagen (19762600) om offentlig anställning får för det första endast svenska medborgare inneha eller utöva tjänst som polisman. Bestämmelsen har meddelats med stöd av 11 kap. 9 5 regeringsformen. Anställningskra— ven i övrigt för polisyrket har fastställs av rikspolisstyrelsen. De nu— varande kraven fastställdes genom ett beslut den 12 maj 1976. Kraven innebär bl.a. att polispersonalen skall ha genomgått viss utbildning vid polishögskolan. För den administrativa personalen finns inte något krav på svenskt medborgarskap eller i övrigt några av rikspolisstyrelsen upp— ställda generella anställningskrav. För den fortsatta karriären som polisman finns ett omfattande system av frivilliga och obligatoriska kurser. För vissa högre tjänster krävs t.ex. att man genomgår en rela— tivt omfattande vidareutbildning. Något sådant system finns inte för den administrativa personalen.
Beredningen vill slutligen erinra om att de rättsregler som reglerar polisens befogenheter och rättigheter, t.ex. bestämmelser i RB, polis— lagen och polisförordningen, så gott som uteslutande är riktade till eller omfattar polispersonalen och att denna kategori också i detta avseende har en särställning inom polisväsendet.
I det följande lämnas en översiktlig redovisning av den administrativa personalens arbetsuppgifter med utgångspunkt i huvudsak från den indel- ning av polisens uppgifter som anges i 2 & polislagen. Beredningen bör— jar emellertid med att ange de arbetsuppgifter som utförs av den admini—
strativa personalen inom området intern service och administration. Intern service och administration
Inom området för intern service och administration utför den administra— tiva personalen ett flertal olika arbetsuppgifter. Både på ordnings—och kriminalavdelningen liksom på kansliet sköter de diarieföring och regi— strering av ärenden. De har även hand om frågor som rör fordon, vapen, personlig utrustning, lokalvård samt i övrigt material— och lokalfrågor m.m.
När det gäller det ekonomiadministrativa området är det i första hand kamrerare samt polischefspersonalen som handlägger dessa frågor. Det som ryms inom detta verksamhetsområde är främst frågor som har att göra med myndighetens interna budget, inköp av material, olika betalningstransak— tioner m.m.
På det personaladministrativa området har den administrativa personalen hand om frågor som rör personalredovisningen och löneredovisningen. Be— roende på myndighetens storlek sysslar den administrativa personalen även med andra frågor inom detta verksamhetsfält. Hit hör bl.a. frågor om tillsättning av tjänster, utbildning och beredning av lokala löne— och samverkansförhandlingar m.m.
Flertalet av de uppgifter som har nämnts nu handläggs inom polismyndig— hetens kansli.
Beredningen återkommer till den administrativa personalens arbetsuppgif— ter på dessa områden i avsnitt 6.5.3.3.
Övervakningsverksamheten
Som framgår av 2 5 2 polislagen hör till polisens uppgifter att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt in— gripa när sådana har inträffat. Dessa uppgifter hör främst till ord— ningsavdelningens ansvarsområde och kallas med polisiär terminologi övervakningsverksamhet.
I den egentliga, yttre övervakningsverksamheten deltar den administrativa personalen så gott som inte alls. Detta sammanhänger naturligtvis med denna verksamhets särskilda karaktär. För att på ett ändamålsenligt sätt kunna utföra sina åligganden har polismännen i polislagen getts befogen— heter som är unika i samhället. Bl.a. får en polisman enligt 10 & polis— lagen i vissa fall använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd. En— ligt kungörelsen (1967z84) om användande av skjutvapen i polistjänst får en polisman även i vissa fall använda skjutvapen i sin tjänsteutövning. Eftersom endast den som innehar tjänst som polisman har dessa befogen— heter är den administrativa personalens möjligheter att delta i den yttre övervakningsverksamheten mycket begränsade. Det kan också antas att statsmakternas avsikt aldrig har varit annan än att endast polismän skall utöva övervakningsverksamhet. Det förekommer dock att den admini—
strativa personalen deltar i trafikrazzior och liknande aktiviteter. De kan där föra protokoll och sköta registerfrågor samt i övrigt hjälpa till med olika administrativa åtgärder. Vidare arbetar administrativ personal i stor utsträckning med s.k. radioexpeditörsuppgifter (rax— tjänst). Beredningen återkommer till arbetsuppgifterna i sambands— och förbindelsecentralerna i avsnitt 6.5.3.3.
Utredningsverksamheten
Till polisens uppgifter hör enligt 2 5 3 polislagen att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Det är till största delen polispersonalen som svarar för dessa arbetsuppgifter. Detta sammanhänger med att polispersonalens utbildning och särskilda be— fogenheter behövs i denna typ av verksamhet. Det finns nämligen en rad bestämmelser i bl.a. RB som begränsar möjligheterna att använda admini— strativ personal för självständiga uppgifter i utredningsverksamheten. Beredningen återkommer i avsnitt 65.33 till frågorna om den rättsliga regleringen av utredningsverksamheten och de möjligheter och det beh0v som finns att använda administrativ personal i denna verksamhet.
Serviceuppgifter
Enligt 2 5 4 och 5 polislagen hör till polisens uppgifter att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen samt att fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser.
När det gäller detta verksamhetsområde, som bl.a. omfattar handläggning av s.k. polismyndighetsärenden, utför den administrativa personalen ett varierande antal olika arbetsuppgifter.
Vid främst polismyndigheternas kanslier handläggs ett stort antal s.k. polismyndighetsärenden, dvs. sådana allmänna förvaltningsärenden som faller på polisen. Till dessa ärenden hör bl.a. passärenden, hittegods— ärenden och delgivningsärenden samt i övrigt tillståndsärenden av olika slag, t.ex. i fråga om vapen, lotterier och demonstrationer. Man räknar med att polismyndigheterna årligen handlägger över en milj. sådana ären— den. Den rättsliga regleringen finns främst i 2 kap. polisförordningen.
Enligt 2 kap. 14 5 polisförordningen avgörs av polischefen ensam sådana ärenden som inte skall avgöras av polisstyrelsen. Inom polismyndigheten kan dock beslutanderätten delegeras med stöd av polisförordningen. I 2 kap. 21 å i förordningen anges sålunda att annan tjänsteman inom polis- väsendet får åläggas att i polischefens ställe utföra följande arbets- uppgifter.
1. Utföra delgivningar.
2. Handlägga ärenden om hittegods.
3. Handlägga ärenden rörande personutredning enligt körkortsförordningen(l977z722) och 33 & luftfartskungörelsen (19611558) samt utfärda intyg enligt 64 å andra stycket körkortsförordningen i fall där det inte före— ligger någon anmärkning som bör redovisas i intyget.
4. Handlägga passärenden, när förhållanden som avses i 7, 8 eller 10 55 passlagen (l978:302) inte föreligger och som inte heller rör återkallelse av gällande pass.
5. Utfärda intyg eller bevis om mottagande av handling eller föremål eller om vidtagna åtgärder eller om resultatet av sådana åtgärder.
6. Verkställa inrese— och utresekontroll enligt 8 5 första stycket utlänningslagen (l980:376).
När det gäller de nu nämnda polismyndighetsärendena handlägger den administrativa personalen självständigt hela ärendet. I fråga om fler— talet andra polismyndighetsärenden där beslutanderätten tillkommer polispersonalen bereder den administrativa personalen ärendena. Bered— ningen omfattar bl.a. registrering, kontroll av uppgifter, begäran om kompletteringar till ärendet, registerslagning samt upprättande av förslag till beslut. Flertalet ärenden avgörs genom beslut i blankett— form.
Den administrativa personalen bereder och upprättar också förslag till yttranden från polismyndigheten i olika typer av ärenden.
Andra serviceuppgifter som fullgörs av den administrativa personalen är arbetet i polismyndighetens reception. Receptionstjänstgöringen går ut på att lämna allmänheten information och hjälp i olika typer av ärenden. Bl.a. kan man här få blanketter och andra ansökningshandlingar i polis— myndighetsärenden. I receptionen utlämnas också ofta de färdiga passen eller tillstånden. Ett stort antal olika informationshandlingar finns här att hämta för att man bl.a. skall kunna få upplysningar om hur man skyddar sig mot stölder och inbrott.
Beredningen återkommer till handläggningen av polismyndighetsärendena i avsnitt 6.5.3.3.
6.5.3.2 Tidigare förslag och överväganden rörande den administrativa personalens arbetsuppgifter
Polisutredningen
1975 års polisutredning framhöll att det framkommit önskemål om att polisväsendet borde avlastas en del av de uppgifter som utförs av den brottsutredande personalen. Generella åtgärder i denna riktning skulle bl.a. vara en utvidgning av möjligheterna till åtalsunderlåtelse, för—
undersökningsbegränsning och rapporteftergift. Det fanns emellertid enligt utredningen andra sätt att minska arbetsbördan för den utredande personalen hos polisen. Ett sätt var att till den administrativa per— sonalen föra över uppgifter som inte behöver utföras av polisutbildad arbetskraft. Strävandena i denna riktning borde därför fortsätta.
Princippropositionen (prop. 1980/81:13)
Den icke polisutbildade personalen kunde enligt propositionen göra värde— fulla insatser i utredningsarbetet. Departementschefen anslöt sig till polisutredningens uppfattning att denna personal bör tas i anspråk för utredningsarbetet även i fortsättningen, bl.a. därför att man härigenom kan sätta in den polisutbildade personalen på mera kvalificerade upp— gifter. Samtidigt måste man, framhölls det, vara på sin vakt för att detta kan låsa resurser till områden som ter sig mindre angelägna. De— partementschefen fann vidare uppslaget att i större utsträckning än f.n. integrera den administrativa personalen i det kvalificerade utrednings— arbetet vara värt att utveckla vidare.
Arbetsgruppen för fördelning av arbetsuppgifter mellan polispersonal och administrativ personal
Rikspolisstyrelsen beslöt i januari 1981 att tillsätta en arbetsgrupp med uppdrag att göra en översyn av fördelningen av arbetsuppgifter mel— lan polispersonal och administrativ personal. Som underlag för arbetet hade arbetsgruppen en vid polismyndigheten i Stockholm upprättad rapport i detta ämne. Arbetsgruppen gjorde vidare en enkätundersökning vid sju polismyndigheter. Av undersökningen framgick vilka arbetsuppgifter som utförs av administrativ personal.
Arbetsgruppen konstaterade inledningsvis att rikspolisstyrelsen sedan flera år tillbaka målmedvetet har arbetat med att till administrativ personal överföra sådana arbetsuppgifter som inte kräver utbildning som polisman. Syftet har varit att frigöra polispersonal från administrativa arbetsuppgifter.
Arbetsgruppen konstaterade att den administrativa personalens behörighet att utreda brott m.m. regleras i rikspolisstyrelsens Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet (FAP 404—2). Bl.a. ges där en rad exempel på vilka utredningar som får utföras av administrativ personal. I den praktiska tillämpningen hade enligt arbetsgruppen exemplen i många fall tolkats som en begränsning av behörigheten. Föreskrifterna borde därför enligt arbetsgruppen ändras. Föreskrifterna har efter arbetsgruppens förslag till viss del ändrats den 4 februari 1983. Arbetsgruppen före— slog vidare i sin rapport att den administrativa personalen borde ges behörighet att utreda sådana brott där polisman kan vara undersöknings— ledare. Arbetsgruppens förslag innebar också att den administrativa personalen liksom hittills skall kunna utreda brott där förundersökning inte behövs, utreda andra ärenden än brott samt biträda med utrednings—
uppdrag i övriga ärenden.
Av den ovan nämnda enkätundersökningen framgår att administrativ per— sonal vid vissa polismyndigheter utför brottsutredningar i mycket stor omfattning.
Arbetsgruppen fann vidare att det inom polisväsendet finns en mängd arbetsuppgifter av administrativ karaktär för vilka inte krävs polis— utbildning. Som exempel nämnde arbetsgruppen personalredovisning, kame— rala uppgifter, fordonsfrågor, utrustningsfrågor m.m. I många fall lig— ger även sådana arbetsuppgifter helt eller delvis på polispersonal. Det var enligt arbetsgruppen inte möjligt att från centralt håll göra någon detaljerad kartläggning av detta område eller att utfärda föreskrifter för hur arbetet skall fördelas. Arbetsgruppen framhöll dock att som allmän princip bör gälla att alla arbetsuppgifter som kan fullgöras av administrativ personal också skall föras över till sådan personal. Det bör ankomma på varje polismyndighet att fortlöpande bevaka att så sker allt efter tillgång till personal.
6.5.3.3 Beredningens överväganden
Allmänna synpunkter
Beredningen förordar i detta betänkande att den utåtriktade och kontakt— skapande polisverksamheten får en mer framträdande roll i fortsättning— en. Beredningen har i det föregående redovisat olika sätt att nå detta mål. Utryckningsverksamheten bör begränsas till lägsta möjliga accep— tabla nivå för att resurser inte skall bindas i onödan. Den nuvarande allmänna preventiva övervakningen från bil bör försvinna och ersättas av en verksamhet med kontaktpolismän med områdesansvar (kvarterspoliser) och i övrigt en yttre tjänst som även den i första hand bygger på fot— patrullering. Tjänstgöringstiderna bör ytterligare anpassas till behovet av polisingripanden. Ett annat viktigt led i ansträngningarna att frigö— ra resurser för den polisverksamhet som beredningen vill ha är att föra över arbetsuppgifter från polispersonal till administrativ personal. Be— redningen tar upp den frågan i detta avsnitt.
Beredningen vill framhålla att frågan inte är ny för beredningen. Bered— ningen har i tidigare betänkanden upprepade gånger uttalat att fördel- ningen av arbetsuppgifter mellan de två personalkategorierna bör ses över med utgångspunkt från att alla arbetsuppgifter som inte kräver polisiär kompetens och erfarenhet, men som nu utförs av polispersonal, bör föras över till administrativ personal.
En sådan utveckling har sedan länge pågått inom det svenska polisväsen— det, men den går långsamt. Som beredningen har redovisat i avsnitt 4 har man på många håll utomlands kommit ganska långt på denna väg.
Beredningens överväganden i det följande skall inte ses som en uttömman—
de uppräkning av områden där administrativ personal bör ges nya eller utökade arbetsuppgifter. Man bör fortlöpande pröva vilka möjligheter som finns inom alla delar av polisorganisationen.
Teknikstödet inom polisväsendet är omfattande, inte bara när det gäller rutiner på det personal— och ekonomiadministrativa området. Beredningen har i bilaga D till betänkandet (Ds Ju 1984:10) Polisorganisationen be— rört ADB—teknikens nuvarande användning inom den egentliga polisverk— samheten. Tekniken har i huvudsak införts i polisväsendet under 1970— talet.
Den tekniska utvecklingen på ADB—området går av allt att döma snabbare nu än tidigare. Det finns anledning att räkna med att stödet blir avse— värt mer omfattande inom polisväsendet i framtiden.
När ny teknik införs påverkas i regel inte bara rutinernas utformning utan även organisationen. Beredningen anser att man vid införande av ny teknik alltid bör pröva i vad mån uppgifter som tidigare har legat på polispersonal kan överlämnas till administrativ personal efter den nya teknikens införande. Det innebär att rutiner med ADB—stöd eller annan modern teknik inte bör utformas så att det är utslutet att föra över uppgifter från polismän till administrativ personal.
En viktig faktor i sammanhanget är de ekonomiska förhållandena. Gene— rellt sett torde man kunna hävda att polispersonalen genom sitt högre löneläge och genom kostnaderna för polisutbildningen är dyrare än den administrativa personalen. Systemet med basorganisation, fria resurser och medelsramar innebär att det i första hand är polismyndigheterna själva som har ett avgörande inflytande över hur långt utvecklingen kan gå. Å andra sidan finns det en begränsning genom att statsmakterna f.n. bestämmer det exakta antalet polismanstjänster vid varje myndighet medan utrymmet för administrativa tjänster kan bestämmas av myndigheten själv inom medelsramen. Beredningen föreslår emellertid att även antalet po— lismän i viss utsträckning skall kunna bestämmas av polismyndigheten inom medelsramen. Det blir därigenom möjligt för myndigheten att på ett annat sätt än i dag göra en avvägning av de totala personalresurserna i distriktet. Beredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 6.5.5.
Intern service och administration
Sedan förstatligandet av polisväsendet år 1965 har stora förändringar skett inom praktiskt taget varje verksamhetsgren inom polisområdet. Det är självklart att dessa förändringar också har påverkat det administra— tiva arbetet vid polismyndigheterna. Den interna servicen liksom de ad— ministrativa arbetsuppgifterna har både ändrat karaktär och ökat i om— fattning. Dessutom har de administrativa uppgifterna blivit mer kompli- cerade, särskilt inom det personaladministrativa området. Tillkomsten av medbestämmandelagen med åtföljande kollektivavtal, omfattande föränd— ringar inom personaladministrationen och personalpolitiken, decentrali— sering av löneförhandlingar och tjänstetillsättningar har medfört ett
såväl kvalitativt som kvantitativt ökat tryck på all personal vid polis— myndigheterna.
Det förhållandet att de administrativa arbetsuppgifterna har ökat i om— fattning har också inneburit att dessa arbetsuppgifter har kommit att handläggas vid alla enheter inom polismyndigheten.
Som nämnts i avsnitt 6.5.3.l fullgör den administrativa personalen en mängd olika arbetsuppgifter inom området intern service och administra— tion. Den ökade och mer komplicerade administrationen har dock också inneburit att polispersonalen i större utsträckning belastas med sådana arbetsuppgifter. I den nuvarande organisationen fullgör polispersonalen administrativa uppgifter även under själva beredningsstadiet. Detta har minskat utrymmet för såväl yttre tjänst som utredningsverksamhet vid ordnings—, kriminal— och trafikavdelningarna.
Som beredningen tidigare i flera sammanhang har framhållit bör sådana arbetsuppgifter som inte kräver polisiär utbildning inte heller full— göras av polismän. Dessa arbetsuppgifter bör i stället så långt det är möjligt utföras av den administrativa personalen (se t.ex. Ds Ju 1983:10, bil. A 5. 30). Det är viktigt att den polisutbildade personalens kompe— tens och kapacitet tas till vara för sådana arbetsuppgifter som haren polisiär prägel. Beredningen har vidare hävdat att flertalet olika typer av serviceuppgifter och administrativa uppgifter bör handläggas inom kansliet.
Beredningen anser att det bör vara en angelägen personalpolitisk strävan att ge den administrativa personalen fler och intressantare arbetsupp— gifter. Detta bör ge denna personalgrupp bättre utvecklingsmöjligheter. Beredningen instämmer i den uppfattning som har redovisats av arbets— gruppen för fördelning av arbetsuppgifter mellan polispersonal och admi— nistrativ personal att det bör ankomma på varje polismyndighet att fort— löpande bevaka att alla de serviceuppgifter och administrativa uppgifter som kan föras över också förs över till den administrativa personalen. Hänsyn måste naturligtvis tas till den personalsituation som råder och till den organisation som har beslutats för de olika polismyndigheter— na.
I detta sammanhang bör man också uppmärksamma de möjligheter som finns att centralt understödja polismyndigheternas strävan. Rikspolisstyrelsen bör t.ex., när det gäller de personaladministrativa och ekonomiadmini— strativa rutiner där styrelsen har en föreskriftsrätt, utforma dessa rutiner med utgångspunkt i de nu nämnda principerna. Också i sitt metod— utvecklingsarbete bör rikspolisstyrelsen söka finna lösningar och model— ler som åstadkommer en mer rationell och ändamålsenlig fördelning av ar— betsuppgifterna mellan polispersonalen och den administrativa personalen vid de olika polismyndigheterna.
Beredningen vill här peka på några exempel där det enligt beredningens uppfattning går att föra över ytterligare arbetsuppgifter till den admi— nistrativa personalen.
När det först gäller ordningsavdelningen anser beredningen att flertalet av de personaladministrativa uppgifter som handläggs där med fördel kan utföras av den administrativa personalen.
Den egentliga planeringsverksamheten innefattande årsplanering, månads— planering och veckoplanering av polisverksamheten bör naturligtvis ut— föras av den polisutbildade personalen. För denna planering krävs poli— siära kunskaper och utbildning. När det sedan gäller redovisning av upp— gifterna ur tjänstgöringslistorna samt lönerapportering som grundar sig på listorna bör dessa arbetsmoment däremot kunna utföras av den admini— strativa personalen. Det operativa uppföljnings— och utvärderingsarbetet skall dock givetvis utföras av polisbefäl. Sådan daglig personalplane— ring som omfattar t.ex. byten av arbetspass och förändringar på grund av bl.a. ledigheter och sjukdomar är i regel sådana arbetsledningsfrågor som skall beslutas av polisbefäl. De administrativa uppgifter som upp— kommer med anledning av sådana beslut bör dock utföras av den admini- strativa personalen.
Enligt vad beredningen erfarit tar de nu nämnda arbetsuppgifterna av icke polisiär karaktär ofta en stor del av arbetsdagen i anspråk för po— lisbefäl vid ordningsavdelningen. Beredningen anser inte att detta kan vara ett ändamålsenligt utnyttjande av högt utbildade och väl kvalifi— cerade polismän. Genom att avlasta det vakthavande befälet personalad— ministrativa uppgifter skapas utrymme för honom att i större utsträck— ning än för närvarande ägna sig åt s.k. egentligt polisarbete. Han kan då, som beredningen tidigare har redovisat i avsnitt 6.5.l.4, t.ex. i ökad omfattning ta del i den yttre övervakningsverksamheten samt ta del i och leda den utredningsverksamhet som kan fullgöras vid ordningsavdel— ningen.
Ett annat område som beredningen i detta sammanhang vill uppmärksamma är receptionstjänsten, även om denna tjänst egentligen avser en form av ex— tern service. Receptionstjänsten utförs under dagtid helt eller delvis av administrativ personal. Vid vissa polismyndigheter fullgörs emeller— tid också sådana göromål av polispersonal. Dessa polismän har då sär— skilt avdelats för sådan inre tjänst. Det förekommer t.o.m. att vissa polismyndigheter har en hel grupp med poliser som samtidigt arbetar i receptionen med en polisinspektör som befäl.
En viktig uppgift i receptionstjänsten är anmälningsupptagningen. Bered— ningen har i avsnitt 6.5.2 berört frågan om hur anmälningsupptagningen skall genomföras i fortsättningen. De ställningstaganden som beredningen där har redovisat innebär att man kan räkna med att anmälningsupptag— ningen i samband med receptionstjänst kommer att minska väsentligt i framtiden genom att polismän i stället beger sig till brottsplatsen och tar upp anmälan där. För den anmälningsupptagning som alltjämt kommer att ske inne på polisstationen får man, som beredningen tidigare har nämnt, räkna med att administrativ personal liksom nu i viss utsträck— ning kommer att svara. I den mån en anmälan är så komplicerad att den bör tas upp av polispersonal bör personal från kriminalavdelningen kunna
utnyttjas under den tid sådan personal finns i tjänst. Under andra tider på dygnet får frågan om vem som skall ta upp anmälan lösas från fall till fall. Något behov av att ständigt ha polispersonal tillgänglig i receptionen för att klara anmälningsupptagningen torde det knappast finnas om beredningens förslag när det gäller den brottsbekämpande verksamheten genomförs.
En annan del av receptionstjänsten är rådgivning av olika slag. I många fall torde administrativ personal kunna hjälpa den frågande till rätta, medan det i andra fall kan röra sig om frågor med sådan omedelbar poli— siär anknytning att man bör ha polisutbildning för att kunna klara av problemet. Det kan t.ex. röra frågan om ett förfarande är brottsligt, vilka regler som gäller i fråga om polismyndighetsärenden etc. Bered- ningen har i det föregående förordat en betydligt öppnare och mer kon— taktinriktad polisverksamhet med polismän som har ett geografiskt be— gränsat område inom vilket de verkar. Med den modellen bör man kunna räkna med att många av de förfrågningar som nu — i brist på annat alter— nativ — riktas till receptionen i fortsättningen på ett naturligt sätt länkas över till polismännen med särskilda kontaktskapande uppgifter. Allmänheten får i dessa polismän en naturlig kontaktyta som delvis er— sätter den mer anonyma receptionstjänsten när det gäller allmänna för— frågningar.
Arbetet vid receptionen består emellertid till stor del av sådana rena serviceuppgifter (se avsnitt 6.5.3.l) som till övervägande del enligt beredningens mening bör kunna utföras av den administrativa personalen. Skulle en fråga eller ett ärende kräva polisiära överväganden eller kun— skaper finns det vakthavande befälet att tillgå. Han finns ju ofta i nä— ra anslutning till receptionen och kan snabbt vara till hands för att lämna besked i en fråga som har polisiära aspekter.
Med den förändring av verksamheten för receptionstjänsten som beredning— ens förslag leder till finns det enligt beredningens mening knappast någon anledning att ha kvar en ordning med polispersonal som huvudsak— ligen fullgör receptionstjänst.
Slutligen vill beredningen peka på att arbetet med interna yttranden, ett system som förekommer på sina håll, inom vissa myndigheter ofta tar onödig tid i anspråk för polisbefäl på ordningavdelningen. Det kan t.ex. röra sig om polismyndighetsärenden som handläggs vid polismyndighetens kansli men där kansliet önskar ett yttrande från ordningsavdelningen innan ärendet slutligt avgörs. De typer av polismyndighetsärenden där ordningsavdelningen kan tänkas yttra sig är ärenden om lotterier, ären— den enligt lagen om handel med drycker, ärenden som rör idrottstävling— ar, tillstånd till gatuförsäljning, upplåtelse av allmän plats m.m. Be— redningen anser att man i varje enskilt fall bör överväga om dessa yttranden från ordningsavdelningen är nödvändiga. Den bedömning som krävs kan i de allra flesta fall göras vid kansliet. Skulle det krävas ett yttrande från ordningsavdelningen kan det yttrandet i de flesta fall beredas av den administrativa personalen. Yttrande från ordningsavdel— ningen bör i flertalet fall kunna lämnas per telefon.
När det sedan gäller kriminalavdelningen torde på sina håll avdelnings— cheferna, de ställföreträdande avdelningscheferna och rotelcheferna ägna en inte oväsentlig del av sin tid åt rutinbetonade administrativa göro— mål. Detta kan leda till att de kvalificerade utredningsuppgifterna blir eftersatta.
Flera av de personaladministrativa uppgifterna bör kunna handläggas av administrativ personal på samma sätt som beredningen förordar beträffan— de ordningsavdelningen. Vid vissa polismyndigheter bearbetar polismän vid kriminalavdelningen statistik och omformar denna till kurvor och diagram. Sådana uppgifter liksom dokumentation av vissa tjänstgörings— uppgifter, t.ex. tids— och ärenderedovisning, bör i ökad utsträckning kunna utföras av den administrativa personalen.
De sammanställningar som görs vid kriminalavdelningarna avseende brottsanmälningar som ligger för utredning, utredningar som är klara, utredningar som är redovisade till åklagare, tidsåtgång m.m. kan också enligt beredningen utföras av den administrativa personalen.
Ytterligare exempel på arbetsuppgifter som kan utföras av administrativ personal vid kriminalavdelningen är bl.a. områdeskodning och viss brottskodning, inre godsspaning, godsbevakning samt naturligtvis allt utskriftsarbete. Även uppgifterna att kalla till förhör, upprätta s.k. personblad samt att lämna underrättelser till målsägare vid nedläggning av förundersökning är sådana arbetsmoment som med fördel kan utföras av den administrativa personalen.
Också vid trafikavdelningen finns en rad administrativa uppgifter. Även här är det naturligtvis angeläget att polispersonalen ägnar sig åt egentligt polisarbete i största möjliga omfattning. Exempel på arbets— uppgifter som f.n. på många håll fullgörs av polisbefäl är viss per— sonaladministration samt statistikredovisning. Så långt det är praktiskt möjligt bör givetvis denna verksamhet skötas av administrativ personal.
Beredningen vill slutligen påpeka att även andra administrativa uppgif— ter eller serviceuppgifter, som f.n. i varierande utsträckning utförs av polispersonal vid de olika polismyndigheterna, kan föras över till admi— nistrativ personal. Bl.a. torde vissa arbetsuppgifter i samband med ut— bildningsplanering och rekrytering kunna föras över från polisavdelning— arna för att samlas till kansliet och där handläggas av den administra— tiva personalen.
Sambands— och förbindelsecentralerna
Förbindelsetjänsten inom polisväsendet är sedan förstatligandet år 1965 organiserad så att det i varje distrikt finns en central för radio—, tele—, telex—, data- och andra kommunikationer. I varje län (utom Got— lands län) finns en central, som regel i residensortens polisdistrikt, som dessutom har ansvaret för den regionala samordningen av förbindelse—
tjänsten (sambandscentral). I övriga polisdistrikt kallas centralen för kommunikationer för förbindelsecentral. I Stockholm används dock benäm— ningen radiocentral och i Göteborg och Malmö benämningen ledningscen- tral.
Sambands— och förbindelsecentralerna sköttes till en början av polismän. År 1971 inrättades emellertid i vissa polisdistrikt ett antal tjänster som motsvarar de nuvarande radioexpeditörerna. Erfarenheterna av de första radioexpeditörernas arbetssätt medförde att fler tjänster inrät— tades. F.n. finns 252 tjänster som radioexpeditör i 64 av landets 118 polisdistrikt.
Enligt rikspolisstyrelsens Föreskrifter och allmänna råd för polis- väsendet (FAP 140-l) åligger det radioexpeditörer att hålla förmannen (ofta vakthavande befäl) underrättad om verksamheten vid sambands— eller förbindelsecentralen. Radioexpeditören skall därutöver bl.a. sköta ra- diotrafiken, telexapparaten, terminal för on—lineförbindelsen, passa centrallarmanläggningar och interna TV—och larmanläggningar samt se till att radiodisciplin iakttas. Att märka är dock att radioexpeditörerna inte har några självständiga beslutsfunktioner. Vid varje tillfälle som en radioexpeditör beordrar en polisman att utföra ett uppdrag förutsätts detta ske på order av en polisman, oftast det vakthavande befälet.
För s.k. dygnstäckning i sambands/förbindelsecentralen behövs i ett po— lisdistrikt fem eller sex tjänster för radioexpeditör. F.n. finns denna ordning i 34 polisdistrikt, främst s.k. grupp 2—distrikt samt i de di- strikt som har sambandscentral. I övrigt varierar antalet sådana tjäns— ter i distrikten mellan en och fyra. Fördelningen av tjänster har inte skett efter några bestämda principer. Tjänstgöringstiderna för radio— expeditörerna varierar kraftigt. Vanligast är tjänstgöring under dag- eller kvällstid.
I de tre storstadsdistrikten ombesörjs praktiskt taget all förbindelse- tjänst av polispersonal. Det finns dock sex radioexpeditörer i Stock— holms polisdistrikt för förbindelsetjänsten vid vaktdistrikt 7 — Arlan— da. Vid radiocentralen i Stockholm tjänstgör även ett mindre antal admi— nistrativa tjänstenän. Dessa biträder polispersonalen med vissa rutin— sysslor (den s.k. frågehyllan). Fördelningen i polismanstjänster är en— ligt tjänstetablåerna följande:
Distrikt Kom Insp F 13 lnsp F 7 Sunma Stockholm 7 19 16 42 Göteborg 6 15 21 Malmö 7 12 19
Totalt: 82
Även här varierar tjänstgöringstiderna beroende på hur stark belast- ningen på centralen erfarenhetsmässigt är. I Stockholms polisdistrikt finns dock ständigt en kommissarie och i genomsnitt fem — sju inspek— törer i tjänst samtidigt vid centralen. I Göteborg och Malmö finns på motsvarande sätt vanligen en inspektör som chef och ytterligare två - tre inspektörer.
Beredningen har kunnat konstatera att den nuvarande ordningen med radio- expeditörer i huvudsak fungerar väl. Många polismyndigheter har under en följd av år yrkat att få ytterligare tjänster för detta ändamål. Utom- lands finns det också en klar ambition att ersätta polispersonal med administrativ personal i kommunikationscentralerna (se avsnitt 4).
Vad som har sagts nu talar för att utvecklingen mot fler radioexpedi— törstjänster bör fortsätta. Enligt beredningens bestämda uppfattning bör denna utveckling avse även de största polisdistrikten. Beredningen är medveten om att man i storstadsdistrikten kan ha i viss mån speciella förutsättningar för förbindelsetjänsten och att alla arbetsuppgifter i centralerna inte alltid lämpar sig för administrativ personal. En rad av de arbetsuppgifter som nu förekommer i storstadsdistriktens centraler är dock av precis samma art — och ibland även av samma omfattning — som i andra polisdistrikt där samma uppgifter utförs av radioexpeditörer. Det gäller t.ex. kontroll i olika register, rutinmässiga radiomeddelanden o.s.v. En del av dessa arbetsuppgifter utförs ju f.ö. redan vid radio— centralen i Stockholm av administrativ personal.
Beredningen anser således att radioexpeditörer bör kunna ersätta polis— personal vid centralerna i de tre största polisdistrikten. Därigenom kan kvalificerade polisbefäl tas i anspråk för den utåtriktade verksamheten. I vilken takt detta kan ske och hur långt utvecklingen kan drivas får bestämmas av resp. polisstyrelse. Givetvis måste det ständigt finnas polisiär kompetens omedelbart tillgänglig för att avgöra t.ex. priori— teringsfrågor.
Rutinerna i kommunikationscentralerna i de två största distrikten har ADB—stöd genom de s.k. LC—systemen. Frågan om att utveckla dessa vidare har aktualiserats av rikspolisstyrelsen under senare år. Beredningen finner det angeläget att ADB—stödet för kommunikationscentralerna i dessa distrikt — liksom det ADB-stöd som kan komma att införas för kom— munikationscentraler i allmänhet — utformas så att administrativ per— sonal kan utnyttjas för förbindelsetjänsten.
Även i de andra polisdistrikten bör systemet med administrativ personal för förbindelsetjänsten utvecklas. Detta behöver inte nödvändigtvis in— nebära att förbindelsetjänsten blir den enda arbetsuppgiften för en så— dan tjänsteman. I många medelstora och i alla mindre polisdistrikt är förbindelsetjänsten inte så omfattande att den fordrar ständig arbets— insats. Här kan den administrativa tjänstemannen sysselsättas med andra arbetsuppgifter. En lämplig kombination kan vara receptionstjänst, ef— tersom förbindelsecentralen ofta ligger i nära anslutning till recep— tionen. Andra exempel på tänkbara arbetsuppgifter är utskriftsarbete,
beredning av polismyndighetsärenden, uppgifter av personaladministrativ karaktär.
I många små polisdistrikt vill man inte ha en ordning där vakthavande befäl tjänstgör ensam på polisstationen utom ordinarie kontorstid. Det leder många gånger till att en polisman avdelas för stationsgöromål, trots att det inte finns något egentligt behov av personal för ytterli— gare polisiära funktioner på polistationen, t.ex. under kvällar, nätter och helgdagar. Om sådan polispersonal kan ersättas av administrativ per— sonal får det givetvis positiva återverkningar på den yttre polistjäns- ten. Beredningen vill i det här sammanhanget också ifrågasätta den ord— ning som förekommer i en del polisdistrikt och som går ut på att man mer eller mindre regelbundet har centralen bemannad med en polisman utöver radioexpeditören, trots att det vakthavande befälet finns i omedelbar närhet. I de allra flesta fall torde arbetsuppgifterna i centralen kunna skötas av radioexpeditören. Den polisiära kompetensen finns ju omedel— bart tillgänglig genom det vakthavande befälet.
Radioexpeditörerna förutsätts inte heller i fortsättningen ha några självständiga beslutsbefogenheter. Vid varje tillfälle som en radioexpe— ditör beordrar en polisman att utföra ett uppdrag förutsätts detta ske på order av en annan polisman, oftast det vakthavande befälet.
Utredningsverksamheten m.m.
När det gäller den rent brottsutredande verksamheten används den admi— nistrativa personalen i dag i första hand för allmänna kontorsgöromål. Vidare biträder den administrativa personalen polismännen i deras arbe- te. I många polisdistrikt sköter administrativ personal till viss del anmälningsupptagningen. Beredningen har i avsnitt 6.5.2.5 berört den frågan. Ibland svarar administrativ personal för protokollering av beslag eller förhör. Även andra arbetsuppgifter som utförs under direkt ledning av den polisman som har ansvar för utredningen kan förekomma. Vidare används administrativ personal som förhörsvittnen i vissa fall. Det förekommer också att administrativ personal vid de tekniska rotlarna har arbetsuppgifter som hör samman med brottsutredning.
I viss omfattning har emellertid den administrativa personalen själv— ständiga utredningsuppgifter. Det rör sig om utredningar av vissa enkla bötesbrott, framför allt snatteri, ärenden om bestridande av parkerings- anmärkning, enklare trafikförseelser m.m. Genom depenalisering eller av— kriminalisering har en del av de brott som tidigare ofta utreddes av ad— ministrativ personal försvunnit, t.ex. trafikförsäkringsförseelser och parkeringsböter.
Rikspolisstyrelsen har utfärdat föreskrifter om i vilken utsträckning annan personal än polismän får utföra utredningsarbete (FAP 404—2). I föreskrifterna anges att administrativ personal som har god erfarenhet av arbete inom polisväsendet, som har genomgått viss utbildning och som därefter bedöms lämplig, får utföra följande arbetsuppgifter:
— biträda förhörs— eller undersökningsledare med enklare arbetsuppgifter under förundersökning
— utreda enklare ärenden
— utreda brott för vilket inte svårare påföljd än böter är stadgat och beträffande vilket förundersökning inte är erforderlig
— utreda brott under förundersökning om det kan antas att brottet inte kan föranleda annan påföljd än böter och förundersökningen är av mindre omfattning.
I föreskrifterna anges att en förundersökning inte kan anses vara av mindre omfattning om den misstänkte nekar till gärningen.
Enligt vad beredningen har erfarit används den administrativa personalen i utredningsverksamheten i mycket varierande utsträckning, bl.a beroende på polismyndighetens storlek och struktur. Vid vissa myndigheter har den administrativa personalen i stor utsträckning självständiga utrednings— uppgifter medan den vid andra myndigheter endast får biträda polisperso— nalen i utredningsarbetet. Vid storstadsmyndigheterna finns det ett visst antal administrativa befattningshavare som enbart sysslar med så— dan utredningsverksamhet som rikspolisstyrelsens föreskrifter tar sikte pa.
Utredningsverksamheten styrs främst av RB:s regler om förundersökning och tvångsmedel samt av FUK. Åtskilliga beslutsbefogenheter i samband med en förundersökning ligger utanför polismyndigheten, oftast på åklagare men i vissa fall på rätten. I den mån polisen har befogenhet att besluta eller verkställa åtgärder i samband med förundersökning ligger befogenheten antingen på polismyndigheten eller på en polisman. Beredningen tar i det följande upp de praktiskt viktigaste reglerna.
Det ankommer på polismyndigheten att i vissa fall leda förundersökning (23 kap 3 & RB; jfr även avsnitt 6.522). Enligt 2 kap 18 & polisfö— rordningen får en inspektör som uppehåller viss tjänst och högre polis— befäl utföra den uppgiften. Andra polismän får dock leda förundersökning beträffande brott för vilket inte svårare straff än böter är stadgat och beträffande olovlig körning som inte är grov.
Innan förundersökning har inletts får en polisman hålla förhör eller vidta annan åtgärd i syfte att utreda brottet (23 kap 3 & RB). Den som befinner sig på en brottsplats är skyldig att på uppmaning av polis— mannen följa med till förhör (23 kap 8 & RB).
En rad beslutsfunktioner är knutna till undersökningsledarskapet, t.ex. att begära in yttrande från sakkunnig (23 kap 14 & RB), att begära bi— träde frän annan polismyndighet med förundersökningen (23 kap 17 & RB) och att förordna att vad som har förekommit vid ett förhör inte får yppas (23 kap 10 & RB).
Undersökningsledaren har rätt att i vissa fall besluta om tvångsmedel. Det gäller bl.a. hämtning till förhör (6 & FUK), tagande i förVar i av— bidan på kvarstad (26 kap 3 & RB), beslag (27 kap 4 5 RB) och husrann— sakan (28 kap 4 & RB). Även i övrigt finns bestämmelser som anger att undersökningsledaren får vidta en viss åtgärd, t.ex. att granska beslag av skriftliga handlingar (27 kap 12 & RB).
Vid fara i dröjsmål har en polisman vittgående befogenheter att vidta tvångsåtgärder som sedan omedelbart skall prövas av en behörig tjänste- man. Det gäller t.ex. gripande (24 kap 7 & RB), beslag (27 kap 4 & RB), kroppsbesiktning och kroppsvisitation (28 kap 13 & RB).
När det gäller förundersökningar som leds av åklagare framgår av 23 kap 3 & RB att åklagaren får begära biträde av polismyndigheten eller uppdra åt en polisman att vidta en särskild till förundersökningen hörande åt— gärd om dess beskaffenhet tillåter det. Om någon har gripits för brott skall åklagaren eller en polisman svara för det förhör som skall hållas omedelbart efter gripandet. Det finns bestämmelser också i andra för— fattningar om att åklagare kan delegera vissa arbetsuppgifter till en polisman, t.ex. i 19 5 förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl.
Det finns ytterligare en rad bestämmelser som reglerar olika beslut som kan bli aktuella under en förundersökning, beslut som är förbehållna polischefs— eller polismanspersonal. Här kan t.ex. nämnas beslut om att förstöra beslagtagen alkohol m.m. (2 5 lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m.), att omhänderta körkort och traktorkort (50 5 resp. 59 f; körkortsförordningen(l977:722)) och att besluta om ersättning till vittnen m.fl. (3 & kungörelsen (1969:590) om ersättning vid förundersökning i brottmål). Det krävs också särskild behörighet som polisbefäl för att pröva frågan om rättelse av en parkeringsanmärkning (8 5 lagen (l976:206) om felparkeringsavgift).
Vidare bör nämnas vissa andra regler. Enligt 9 & polislagen skall en po— lisman när han får kännedom om ett brott som hör under allmänt åtal läm— na rapport om det till sin förman. En polisman får emellertid enligt be— stämmelser i 5 kap 5 & polisförordningen lämna rapporteftergift eller låta bli att lämna rapport vidare till åklagaren, om det är uppenbart att någon annan påföljd än böter inte skulle komma att ådömas och brot— tet är obetydligt. En polisman kan när det gäller vissa enklare brott, främst trafikförseelser, utfärda föreläggande av ordningsbot (48 kap 16 & RB). I polislagen finns, förutom bestämmelserna i 10 5 om att en po— lisman i vissa fall får använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd, regler om särskilda befogenheter i fråga om husrannsakan och liknande åtgärder (20—22 & polislagen). Beslut om sådana åtgärder fattas av po— lismyndigheten, vilket enligt 2 kap. 17 5 polisförordningen innebär en polisman på lägst kommissarienivån. Vid fara i dröjsmål kan en polisman vidta åtgärden utan föregående beslut av polismyndigheten.
Beredningen har med den beskrivning som nu har lämnats velat visa på de
väsentliga lagtekniska begränsningar som finns när det gäller befogen— heten för någon annan än polisman att vidta åtgärder under en förunder— sökning. De begränsningar i fråga om beslutsbefogenheter och befogen— heter att verkställa åtgärder som har tagits upp i såväl RB som polis- lagen har sin grund i överväganden om rättssäkerheten och den enskildes rättigheter i förhållande till myndigheterna. Dessa begränsningar kommer även i fortsättningen att vara avgörande för i vilken utsträckning man kan utnyttja annan personal än polismän i den brottsutredande verksam— heten.
Det finns emellertid åtskilliga åtgärder i en förundersökning som inte träffas av någon formell begränsning i fråga om vem som får handlägga uppgiften. Till sådana åtgärder hör t.ex. alla förhör, utom de som anges i 24 kap 8 5 RB. Samtidigt finns det en rad andra bestämmelser som reg— lerar olika frågor i anslutning till förhören. Vissa åtgärder i samband med förhör är, som har framgått ovan, förbehållna polispersonalen. När man överväger frågan vilka utredningsåtgärder som bör kunna utföras IV administrativ personal kan man därför inte uteslutande se på de begräns— ningar i behörigheten som finns utan måste även överväga det lämpliga i en viss handläggningsform. Sådana överväganden kan ske från olika ut- gångspunkter. Beredningen anser att övervägandena först och främst bör göras från rättssäkerhetssynpunkt, men även från effektivitetssynpunkt. Det är knappast effektivt att låta någon påbörja ett utredningsarbete som vederbörande inte kan slutföra.
Beredningen anser att det bör finnas ökade möjligheter att använda den administrativa personalen för utredningsuppgifter och att därmed öka utrymmet för polispersonalen att ägna sig åt svårare utredningar.
Enligt beredningens mening skall den administrativa personalen, förutom att fullgöra vanliga kontorsgöromål, i första hand biträda polismännen med mera rutinbetonade uppgifter. Det kan t.ex. gälla att föra protokoll över beslag, att upprätta personblad, att ställa samman delar av förun— dersökningsmaterialet eller att skaffa in uppgifter för dagsbotsberäk— ning. Beredningen har i avsnitt 6.5.2.5 konstaterat att administrativ personal i viss utsträckning kommer att ha hand om anmälningsupptagning— en också i fortsättningen, även om anmälningarna enligt beredningens förslag i betydligt större utsträckning kommer att tas upp på platsen för brottet (se även avsnitt 6.5.4).
När det gäller frågan vilka utredningsuppgifter som den administrativa personalen kan handlägga självständigt bör det vara uteslutet att admi— nistrativ personal har några självständiga utredningsuppgifter i för— undersökningar där åklagaren är undersökningsledare. Det rör sig i dessa fall dels om brott som inte är av enkel beskaffenhet dels om ärenden i vilka tvångsmedel har aktualiserats.
När det gäller brottsutredningar i ärenden i vilka polismyndighet är förundersökningsledare måste, enligt beredningens mening, också vissa begränsningar göras. En grundprincip bör vara att administrativ personal inte får handlägga utredningar i vilka den misstänkte förnekar brottet.
Man bör vidare generellt undanta alla utredningar i vilka andra tvångs— medel än enbart beslag har förekommit. Detsamma bör gälla de utredningar i vilka någon åtgärd kräver polismansbehörighet. Det kommer då bl.a. att gälla de fall där behov uppkommer av att använda tvångsmedel och ärenden i vilka omhändertagande av körkort eller förstörande av beslagtaget gods kommer i fråga.
Brott som kräver uppsåtsbedömningar bör i princip aldrig handläggas av administrativ personal. I fråga om brottsbalksbrotten bör emellertid undantag kunna göras för mycket frekventa brott av en viss typ där hand— läggningen kan sägas vara ganska schematisk. Det bör vidare vara fråga om brott som kan antas ge bötesstraff. Som exempel vill beredningen nämna snatteri, egenmäktigt förfarande i form av parkering på annans tomtmark och snyltning i form av gratisåkning på allmänna kommunika— tionsmedel. Sådana utredningar bör kunna handläggas av administrativ personal.
När det gäller specialstraffrättsliga brott bör man, utöver vad som har sagts i det föregående, begränsa den administrativa personalens hand— läggning till brott som inte kan antas föranleda annan påföljd än böter och i första hand till utredningar där förundersökningen är av mindre omfattning (24 & FUK). De uppgifter som främst lämpar sig för adminis— trativ personal är ärenden som är frekventa och där utredningarna i stort sett följer samma mall. Det är enligt beredningens mening gene— rellt sett olämpligt att administrativ personal utreder brott mot för— fattningar som sällan tillämpas eller mot författningar som nyss har trätt i kraft, om det inte har funnits en motsvarande författningsregle— ring tidigare.
Den administrativa personalen bör i de flesta fall kunna handlägga ut- redningar i vilka förundersökning inte krävs enligt 23 kap. 22 å RB.
Administrativ personal bör vidare som regel kunna svara för enkla ut— redningar som inte rör brott men där andra sanktioner förekommer, t.ex. parkeringsanmärkningar. Till enkla utredningar kan inte hänföras ärenden som rör viten eller tilläggsavgift enligt lagen (l976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande.
Beredningens förslag innebär att man i större utsträckning bör utnyttja den administrativa personalen som en resurs i utredningsverksamheten. Det får givetvis prövas i varje enskilt fall i vad mån man kan ge den administrativa personalen självständiga utredningsuppgifter. Beredningen förutsätter också att i den mån administrativ personal självständigt ut— för utredningsuppgifter detta sker i nära kontakt med den polisman som är undersökningsledare. Därigenom tillgodoser man kravet på en godtagbar kontroll av handläggningen och på att åklagaren får det material som behövs för att kunna ta ställning i åtalsfrågan.
En särskild fråga är om man bör tillskapa någon form av arbetslag ledda av polismän och med administrativ personal som en utredningsresurs. Be— redningen har redogjort för de begränsningar som gäller när andra än po—
lismän skall vidta förundersökningsåtgärder. I många fall saknas lagliga möjligheter att använda annan personal än polismän. De förutsättningarna förändras inte om man väljer en annan organisatorisk lösning. De uppgif— ter som administrativ personal i arbetslag kan fullgöra är att biträda polismännen. För detta krävs inte någon särskild organisation. Mot den bakgrunden skulle det enligt beredningens mening inte fylla någon funk— tion att upprätta särskilda arbetslag, annat än vid mycket speciella tillfällen, t.ex. i samband med särskilt grova våldsbrott. Detta sker redan i dag. Beredningen har i avsnitt 6.5.2 pekat på svagheterna med en organisatorisk splittring i många underenheter inom kriminalavdelningen. Även det talar alltså emot att man, annat än i de angivna undantags— fallen, inrättar särskilda arbetslag. Den administrativa personalen bör i stället antingen på vanligt sätt biträda polispersonalen med arbets— uppgifter eller så långt det är möjligt ges självständiga utredningsupp— gifter.
Polismyndighetsärenden
Beredningen har i avsnitt 6.5.3.l redovisat nuvarande ordning när det gäller den administrativa personalens arbetsuppgifter i samband med polismyndighetsärenden. Denna fråga har diskuterats inom polisväsendet under en följd av år. Diskussionen har i första hand rört sig om dele— gationsrätten, dvs i vilken omfattning som administrativ personal också skall få fatta beslut i polismyndighetsärenden som man själv har be— rett.
I juli 1984 uppdrog rikspolisstyrelsen åt en särskild utredare att göra en översyn av delegationsregleringen. Som riktpunkt för översynen gällde att ärenden inte bör handläggas på högre nivå än som behövs från rätts— säkerhetssynpunkt.
Utredaren överlämnade i oktober 1984 sitt förslag i frågan till riks— polisstyrelsen, som därefter har remitterat ärendet. Remissinstanserna — riksåklagaren samt intresseföreningarna och de fackliga organisationerna inom polisväsendet — har i huvudsak godtagit utredarens förslag i de delar som berörs i det följande.
Utredaren har formulerat två målsättningar för sina överväganden och förslag. För det första skall rättssäkerheten tillgodoses. För det andra skall operativa ledare, främst polischefspersonal och avdelningschefer, befrias från rutinärenden som med beaktande av rättssäkerhetsaspekten kan handläggas på lägre nivå i organisationen.
När det gäller delegation till administrativ personal tar utredaren i första hand upp två ärendegrupper, nämligen lotteriärenden och vapen— ärenden.
Utredaren anser att den personal som i dag bereder lotteriärenden ofta är väl insatt i vad som krävs för tillstånd. Vidare är sökandekretsen numera tämligen stabil. Under årens lopp har de olika sammanslutningarna
kommit till insikt om vilken struktur och verksamhetsinriktning som krävs för att tillstånd skall kunna meddelas. De som ansöker har i det stora flertalet fall haft tillstånd tidigare. Prövningen inskränks då till kontroll av om sammanslutningen i något avseende har förändrats.
Sammanfattningsvis konstaterar utredaren att lotteriärenden är av rutin— karaktär och komplikationerna därmed få. Detta talar enligt utredarens mening för att beslut ofta kan delegeras till administrativ personal. För det fall avslag kan komma i fråga bör beslut som hittills ankomma på lägst befattningshavare på inspektörsnivå.
Beträffande flertalet vapenärenden, dvs beslut om tillstånd till innehav av jakt— och målskjutningsvapen, har sedan vapenlagens tillkomst förut— sättningarna för tillståndsgivningen i olika omgångar förändrats. Pröv— ningen har, anför utredaren, i hög grad normerats och därmed förenklats. Vad som krävs för innehav av jakt— och målskjutningsvapen är numera klart angivet i rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till vapenlagstiftningen. Vid flertalet myndigheter förefaller det enligt utredarens uppfattning finnas rutinerad och kunnig beredande admini— strativ personal. Utredaren anser därför att det inte torde innebära någon minskad rättssäkerhet, i de fall uppställda normer är tillämpliga, att delegera tillståndsgivningen till en kompetent beredare. Undantag bör göras för sådana vapen där tillståndsgivningen enligt lag skall vara restriktiv, dvs enhands— och automatvapen. Avslagsbeslut bör som hit— tills förbehållas polischefspersonal.
Även beslut om tillstånd till införsel av vapen är vid vissa polis— myndigheter av sådan rutinkaraktär att de enligt utredaren bör kunna delegeras till administrativ personal. Vidare bör beslut att utfärda duplettlicens ligga på denna nivå. Dessa sist nämnda ärenden innefattar ingen materiell prövning utan endast kontroll att intyg om förkommen licenshandling har getts in.
Slutligen föreslår utredaren att beslut om registrering enligt förord— ningen (19812403) om handel med begagnade varor skall ankomma på admini— strativ personal. Registrering föregås inte av någon lämplighetspröv—
ning.
Det är, som beredningen tidigare har framhållit, angeläget att framför allt polischefspersonalen avlastas rutinbetonade ärenden till förmån för den egentliga polisverksamheten. Polismyndighetsärendena utgör en stor grupp av ärenden som i många fall är schablonartade. Det är vanligt att dessa ärenden bereds av administrativ personal, men det finns redan i dag ärenden som den administrativa personalen får handlägga självstän— digt, t.ex. de flesta passärenden.
När det gäller frågan om man kan lägga ytterligare beslutsfunktioner i polismyndighetsärenden på administrativ personal vill beredningen först och främst framhålla att kraven på rättssäkerhet alltid måste tillgodo— ses. För att vägra en sökande ett begärt tillstånd fordras överväganden av en sådan art att beslutet av hänsyn till rättssäkerheten som regel
bör fattas av polischefspersonal eller i vart fall av sådana polisbefäl som i dag har rätt att besluta i dessa ärenden. En generell begränsning bör därför vara att administrativ personal inte får meddela avslags— beslut och inte heller i övrigt handlägga ärenden som i det enskilda fallet är vidlyftiga eller svåra. I fråga om ärenden som redan i dag handläggs av administrativ personal, t.ex. passärendena, finns vissa inskränkningar av motsvarande slag.
Enligt beredningens mening förekommer det emellertid utan tvekan ärenden där besluten i dag ligger på en högre nivå inom polismyndigheten än vad som är sakligt motiverat.
I fråga om ärenden som mera har karaktären av registrering än bedömning bör enligt beredningens mening som regel en delegering kunna ske till administrativ personal. Ett utmärkt exempel på detta är registrerings— ärenden enligt förordningen (19812403) om handel med begagnade varor. Enligt 2 5 lagen (1981:2) om handel med skrot och begagnade varor får regeringen föreskriva att handel med begagnade varor bara får bedrivas efter registrering. I 5 5 förordningen om handel med begagnade varor finns föreskrifter om att den som driver handel med begagnade varor skall vara registrerad. Anmälan för registrering görs hos polismyndig— heten. Polismyndigheten skall enligt 7 5 förordningen utfärda bevis om registrering samt föra register över handlare. I polisförordningen sak— nas f.n. regler om delegering av dessa ärenden. Enligt beredningens mening bör ärendena i fortsättningen kunna handläggas av administrativ personal.
När det gäller vissa ärendetyper där handläggningen i första hand inne— bär en kontroll av att de formella förutsättningarna för tillstånd föreligger, snarare än en lämplighetsbedömning i det enskilda fallet, bör man också kunna lägga uppgifterna på en lägre nivå än vad som nu är fallet.
För att anordna lotteri krävs i vissa fall tillstånd. Reglerna härom finns i lotterilagen (1982:101 1). För vissa lotterier beviljar läns- styrelsen tillstånd men för de allra flesta är polismyndigheten till— ståndsmyndighet. I lotterilagen finns noga angivet de förutsättningar som skall uppfyllas för att ett tillstånd skall kunna beviljas. Till— ståndsprövningen inriktas huvudsakligen på om de formella förutsätt— ningarna enligt lotterilagen är uppfyllda. Enligt 2 kap 18 å polisför— ordningen får beslut om tillstånd enligt lotterilagen delegeras till lägst inspektör som upprätthåller viss tjänst.
Att meddela tillstånd enligt lotterilagen bör enligt beredningens mening kunna föras över på administrativ personal.
Utredaren föreslog också att tillståndsgivningen i vissa vapenärenden skulle kunna delegeras till administrativ personal. Om innehav av och handel med skjutvapen och ammunition finns det en rad bestämmelser i vapenlagen (1973:l 176) och vapenkungörelsen (19741123). Det krävs till— stånd för att inneha sådana skjutvapen som avses i vapenlagen och för
att förvärva ammunition som omfattas av lagen. Vidare krävs tillstånd för att drivahandel med skjutvapen och för att införa skjutvapen eller ammunition till riket (5 & vapenlagen).
Tillstånd att inneha vapen får enligt 8 & vapenlagen meddelas enskild person, vissa föreningar och andra sammanslutningar, bevakningsföretag m.m. En enskild person får endast meddelas tillstånd att inneha vapen om han har behov av vapnet och det skäligen kan antas att han inte kommer att missbruka det (9 & vapenlagen). I fråga om vapen som bara har pryd- nadsvärde eller affektionsvärde är reglerna något mindre restriktiva. Tillstånd att inneha pistol eller annat enhandsvapen eller kulsprute— pistol eller annat helautomatiskt vapen får bara meddelas om det finns synnerliga skäl (9 5 andra stycket vapenlagen). På motsvarande sätt finns regler om vem som får meddelas tillstånd att inneha ammunition samt om tillstånd till införsel av skjutvapen eller ammunition. Enligt 7 & vapenlagen prövar polismyndigheten frågor om tillstånd eller inlösen enligt lagen. Besluten ligger i dag på polischefsnivå.
Tillståndsprövningen enligt vapenlagen är inte bara en prövning av om sökanden uppfyller de formella kraven för att få tillstånd. Förutom de formella förutsättningarna när det gäller innehav tillkommer en pröv— ning dels av om sökanden kan anses ha ett behov av att inneha vapnet, dels av vederbörandes personliga lämplighet. Behovsprövningen är närmare reglerad i framför allt 6 & vapenkungörelsen. Där anges för olika vapen— typer vilka ändamål som kan anses uppfylla kravet på behov i 9 & vapen— lagen. Lämplighetsbedömningen skall avse om personen i fråga kan tänkas komma att missbruka vapnet om han får tillstånd att inneha det.
I fråga om sådana ärenden där polismyndigheten förutsätts göra en lämp— lighetsprövning, t.ex. vapenärendena, gör beredningen följande bedöm— ning. Vapenärendena utgör en förhållandevis stor ärendegrupp. De förbe— reds som regel av administrativ personal som därigenom har stor vana vid att hantera ärendena och som gör en mycket värdefull insats genom sitt beredningsarbete. Samtidigt innehåller dessa ärenden en känslig lämplig— hetsbedömning av sökanden. Att någon uppfyller alla de formella kraven för tillstånd enligt vapenlagen innebär ingalunda att han också har rätt att få det begärda tillståndet. Att bevilja tillstånd att inneha vapen innebär därför en mycket grannlaga uppgift. Särskilt när det gäller en förstagångsprövning måste man begära av handläggaren att han är insatt i förvaltningsrättsliga spörsmål och kan göra en bedömning från de ut— gångspunkterna. Mot den bakgrunden vill beredningen inte förorda att handläggningen av tillstånd att inneha vapen eller att införa vapen ge— nerellt bör kunna läggas över på administrativ personal.
Den restriktivitet som beredningen nu har förordat behöver emellertid ingalunda avse alla typer av vapenärenden. Administrativ personal bör kunna besluta om tillstånd till förvärv av ammunition för den som har tillstånd att inneha vapen. Den grundläggande bedömningen av om veder— börande kan anförtros att inneha vapen har ju här redan gjorts. Av samma skäl bör administrativ personal kunna besluta i fråga om tillstånd för enskild person att inneha ytterligare vapen, dock i fråga om jaktvapen
bara inom ramen för den s.k. vapengarderoben, dvs. det vapeninnehav som anses motsvara en jaktintressserad persons behov av vapen för olika slag av jakt. Dessa ärenden är inte förstagångsansökningar. Vidare bör undan- tag generellt göras för vapen som avses i 9 5 andra stycket vapenlagen, alltså pistoler och andra enhandsvapen samt kulsprutepistoler eller an— dra helautomatiska vapen. Däremot bör självklart utfärdande av duplett- bevis kunna läggas på administrativ personal. Sådant bevis utfärdas om tillståndsbevis har förstörts, förkommit eller undergått sådan föränd- ring att det inte kan användas (20 5 vapenkungörelsen). I dessa fall sker ingen sakprövning.
6.5.4 Anmälningsupptagningen m.m.
I avsnitt 6.5.2 har beredningen behandlat ordningsavdelningens roll när det gäller upptagning av brottsanmälan. Beredningen framhåller där bl.a. att det är väsentligt att polisen beger sig till platsen för ett brott och i samband därmed tar upp anmälan på platsen. Beredningen förordar vidare att den polispersonal som först kommer till platsen strävar efter att föra brottsutredningen så långt som möjligt vid det tillfället. För— hör med målsäganden och vittnen bör alltså om möjligt genomföras i di— rekt anslutning till händelsen. Vidare bör enklare brottsplatsundersök— ningar kunna utföras av den polispersonal som först kommer till plat— sen.
De principer som beredningen har behandlat i avsnittet 6.5.2 bör läggas till grund för den framtida utformningen av rutiner för brottsanmälan.
6.5.4.1 Nuvarande ordning för att ta upp en brottsanmälan m.m.
Brottsanmälan ingår som en del i det förundersökningsprotokoll som en— ligt RB skall upprättas vid en förundersökning om brott. De författ— ningsbestämmelser som rör förundersökningsprotokoll kommer därför att avse även brottsanmälan.
Den nuvarande ordningen för att ta upp en brottsanmälan är anpassad för automatisk databehandling. Brottsanmälan ingår i ett delsystem i rättsväsendets informationssystem (BROTTSRI). I delsystemet bearbetas uppgifter som har antecknats i anmälanDe ligger bl.a. till grund för viss kriminalstatistik. I de dator— stödda rutinerna för brottsanmälan och personblad sker datainsamlingen på blankettset, ett för brottsanmälan och ett för personblad.
I blanketten för brottsanmälan lämnas bl.a. uppgifter om målsägande, anmälare, eventuellt misstänkt, brott eller händelse samt brottsobjekt, datum samt klockslag och plats för brottet. Uppgifter av detta slag läm— nas i kort eller strukturerad form. I blanketten finns också utrymme för att göra anteckningar i löpande text. Behövs mer utrymme för sådana an— teckningar finns en fortsättningsblankett.
Det finns några olika slag av blanketter för brottsanmälan, en generell och några avsedda för speciella brottstyper. I blankettsetet ingår även blanketter för diarieföring samt registerkort. Uppgifter i blanketten skall enligt rikspolisstyrelsens föreskrifter fyllas i med skrivmaskin.
När ett brott anmäls använder sig polismannen i många fall av en s.k. konceptanmälan. Det är det vanliga förfarandet när en anmälan tas upp på annan plats än på polisstationen. På konceptanmälan, som normalt fylls i för hand, gör polismannen kortfattade anteckningar om brottet och an— tecknar i princip de uppgifter som skall förekomma i en brottsanmälan. På polisstationen skrivs anteckningarna ut på skrivmaskin på ett vanligt blankettset för brottsanmälan. I de fall brottsanmälan tas upp på polis— stationen används normalt anmälningssetet direkt. Brott som anmäls skriftligen föranleder som regel att uppgifterna i den skriftliga anmä— lan förs över till ett blankettset. När det gäller vissa frekventa anmä— lare, t.ex. försäkringskassor och vaktbolag, brukar polisen tillhanda— hålla anmälningsblanketter för att undvika dubbelarbete.
När en anmälan har upprättats går blankettsetet i obrutet skick till kriminaldiariet där det förses med inkomstdatum och diarienummer. Först därefter delas blankettsetet upp. Olika delar av detta bildar underlag för att påbörja brottsutredningen, att uppdatera olika register och för diarieföringen.
En del av blankettsetet ligger till grund för uppdatering av de centrala registren. Polismyndigheten förser blanketterna med s.k. brottskoder in— nan de sänds till rikspolisstyrelsen för databehandling. De strukturera- de uppgifterna i blanketten databehandlas men inte de uppgifter som skrivs i löpande text.
Antalet brottsanmälningar uppgår till i runda tal 850 000 per år.
Uppgifter om personer som misstänks för brott som har anmälts i den då— torstödda rutinen för brottsanmälan, redovisas av polismyndigheten i ett särskilt blankettset, personbladet.
Personbladet är också anpassat för automatisk databehandling och ingår liksom brottsanmälan i ett delsystem i BROTTSRI. Personbladsrutinen är samordnad med andra rutiner i BROTTSRI.
I ett personblad lämnas uppgifter om den misstänktes identitet, adress, körkort och andra personliga uppgifter, uppgifter om brottet, om den misstänktes utbildning och anställning m.m., om frihetsberövanden och om handläggare av ärendet m.m. Det finns ett fortsättningsblad till person- bladet.
Personblad upprättas som regel av polis på kriminalavdelningen. Blan— kettsetet består av delar som är avsedda för olika stadier i brottmåls— hanteringen. Personbladet skall, liksom brottsanmälan, skrivas ut på skrivmaskin.
Uppgifterna i personbladet utgör underlag för en maskinell aktualisering av centrala dataregister hos rikspolisstyrelsen med uppgifter för polis— verksamheten och för kriminalregistret. Polismyndigheten sänder ett exemplar i setet till rikspolisstyrelsen omedelbart efter upprättandet.
En kopia av personbladet bifogas förundersökningsprotokollet och ger de personuppgifter som enligt 21 å FUK skall antecknas i förundersöknings— protokoll beträffande en misstänkt (s.k. levnadsberättelse).
Beslut om nedläggande av förundersökning, åtal, åtalsunderlåtelse etc rapporteras via personbladsrutinen. Åklagarmyndigheterna svarar därför för en betydande del av rapporteringen på personbladen.
Vid databehandlingen hos rikspolisstyrelsen kopplas uppgifter i brotts— anmälan och personblad samman. Rikspolisstyrelsen gör bl.a. sammanställ— ningar för samordningen av samtidigt pågående utredningar mot en och samma person samt kriminalstatistik över uppklarade brott m.m.
Vissa brott kräver, som beredningen tidigare har nämnt, inte förunder— sökning. Enligt 23 kap 22 & RB behövs inte förundersökning bl.a. för brott för vilket inte svårare påföljd än böter är stadgad om tillräck— liga skäl för åtal ändå föreligger. Vidare finns i 24 & FUK en bestäm— melse om att kortfattade anteckningar får föras i stället för protokoll om det brott som förundersökningen avser kan antas inte föranleda annan påföljd än böter samt förundersökningen är av mindre omfattning. I dessa fall brukar anmälan ske i enklare form genom en s.k. primärrapport. Det är en ganska enkel blankett som fylls i för hand av den polisman som rapporterar förseelsen. För enklare brott tillämpas således inte den an— mälansrutin som nyss har redovisats. I dessa fall upprättas inte heller personblad.
6.5.4.2 Tänkbara åtgärder på kort sikt
Den tid som går åt för att ta upp en anmälan varierar. Det är emellertid fråga om ett relativt arbetskrävande moment. Det är därför naturligt att försöka åstadkomma förenklingar och förbättringar 1 anmälningsupptag— ningen. Även om besparingarna i det enskilda fallet inte blir så stora kan det bli fråga om stora vinster i polisväsendet som helhet eftersom antalet brottsanmälningar per år är så stort.
Beredningen är medveten om att anmälningsrutinen och personbladsrutinen, som också berörs av de principer som beredningen har uttalat sig för, inte kan ändras på kort sikt, av kostnadsskäl och av andra skäl. Det gäller därför att på kort sikt finna lösningar i de frågor som bered— ningen har tagit upp som ryms inom ramen för det nuvarande ADB-stödet för brottsanmälan och personblad. I första hand bör man pröva frågan om kravet på att brottsanmälan skall skrivas på skrivmaskin kan slopas.
Beredningen vill peka på att polisen i USA i många fall skriver brotts—
anmälan för hand med tryckbokstäver. Anmälan skrivs inte om på stationen med skrivmaskin utan den används i det handskrivna skicket i arbetet hos polisen och i en eventuellt följande process samt för statistikändamål.
Motsvarande förfaringssätt används, som beredningen nyss har redovisat, redan nu i Sverige när det gäller brott som inte kräver förundersökning. Några lagtekniska hinder mot att välja en förenklad arbetsform även när det gäller andra typer av anmälningar föreligger inte. Genom att det re— dan förekommer — om än i begränsad utsträckning — att polisanmälan be— står av ett handskrivet dokument är även åklagare och domstolar vana vid förfaringssättet.
Som har nämnts är antalet brottsanmälningar 850.000 per år. Av dessa skrivs redan åtskilliga för hand i form av primärrapporter. Att välja en motsvarande lösning för andra brottstyper bör innebära en betydan— de rationalisering. I de fall polis beger sig till en brottsplats och tar upp anmälan där bördärför anmälan som regel kunna skrivas för hand. Givetvis måste alltid en anmälan, även om den skrivs ut för hand, fylla kraven på förundersökningsmaterial i allmänhet i form av läsbarhet m.m.
Beredningen anser att möjligheterna att skriva för hand inte bör be— gränsas till de fall där anmälan skrivs på brottsplatsen. Man bör all— tid välja den metod som är mest praktisk och tidsbesparande. På en po— lisstation bör givetvis skrivmaskin användas om den tjänsteman som tar upp anmälan anser det vara den enklaste och mest praktiska metoden.
Blanketter till brottsanmälan bör alltid medföras i bilar och andra for— don inom polisväsendet. Härigenom kan brottsanmälan tas upp på brotts— platsen på det sätt beredningen förutsätter av såväl polismän i utryck— ningsverksamhet som av polismän som använder fordon i annan verksam— het.
Blanketter till brottsanmälan bör också kunna medföras av en polisman som har fått ett särskilt uppdrag att ta upp en sådan anmälan på en brottsplats, även i det fall att polismannen inte färdas till platsen i bil eller med något annat fordon.
Däremot finner beredningen det inte praktiskt möjligt att, med nuvarande utformning av blanketterna till brottsanmälan, införa en allmän regel att även fotpatrullerande polismän skall medföra sådana anmälningar vid patrulleringen.
Det nuvarande blankettsetet för anmälan har inte utrymme för alla de anteckningar som den polisman som kommer till platsen för ett brott kan behöva göra, om man genomför de principer som beredningen har förordat. För anteckningar om förhör med vittnen och målsäganden kan polismannen behöva ett annat papper eller en blankett. Dessa anteckningar bör också göras för hand på ett tydligt sätt med tryckbokstäver. De bör som regel inte heller skrivas om med skrivmaskin på stationen utan användas i det efterföljande utredningsarbetet i det handskrivna skicket. Ibland kan
det emellertid krävas en annan arbetsmetod, särskilt om den hörde vill ta del av utsagan i utskrivet skick.
Något hinder mot att använda en metod där anmälan skrivs för hand — med tryckbokstäver — anser beredningen alltså inte föreligga. Förslagen i denna del tar emellertid, i likhet med vad som är fallet med förslagen i övrigt i detta betänkande, i första hand sikte på den s.k. vardags— brottsligheten. Anmälningar om sådana brott är i många fall inte alltför omfattande eller komplicerade.
Personblad behöver enligt beredningens mening knappast medföras av den polispersonal som sänds till en brottsplats. En misstänkt förs, utom då det rör sig om sådana brott där personblad inte behöver upprättas, nor— malt till stationen för förhör. Personbladet upprättas då i samband med förhöret. Beredningen anser emellertid att det inte finns någon anled— ning att ställa upp ett krav att personbladet alltid måste fyllas i med skrivmaskin. Är det mer rationellt att fylla i det för hand med tryck— bokstäver bör den metoden få användas.
Ett alternativ till att skriva en anmälan eller förhörsutsaga för hand kan vara att polismannen talar in dessa uppgifter på diktafon eller mot- svarande. En sådan ordning förekommer på sina håll utomlands. Används diktafon förutsätter beredningen att administrativ personal på polis— stationen gör utskrifter av upptagningen med skrivmaskin, skrivautomat eller med annan dator.
Det nuvarande blankettsetet till brottsanmälan utformades i slutet av 1960—talet och början av 1970-talet och fyller numera inte dagens krav. Uppgifterna i brottsanmälan behövs för en rad ändamål i polisdistrikten. Det är inte ovanligt att anmälan måste kopieras i över tio exemplar för olika ändamål i ett polisdistrikt. Blankettsetet fyller inte den funk—
tion det ursprunglingen konstruerades för på polisdistriktsnivå. Setet är dyrbart.
Vad som nu har sagts gör det naturligt att undersöka om inte blankett— setet kan göras enklare och att man i större utsträckning litar till kopiering eller annan lämplig metod för det behov av uppgifter ur brottsanmälan som man kan ha i ett polisdistrikt. Beredningen förut— sätter här att innehållet i det exemplar av blanketten som skall sän— das till rikspolisstyrelsen för registrering inte ändras och att de centrala datarutinerna alltså inte berörs. Beredningen utgår också från att de ändringar som beredningen här ifrågasätter inte behöver utformas som riksrutiner utan att en polismyndighet i främst stora distrikt kan genomföra ändringar, om polismyndigheten anser sig kunna göra inte obe- tydliga vinster genom ändringarna.
6.5.4.3 Åtgärder på längre sikt
När det gäller åtgärder på längre sikt vill beredningen framhålla att det är angeläget att datorstödda och andra rutiner utformas så att anmä—
lan kan tas upp och övriga åtgärder vidtas på brottsplatsen på ett en- kelt och i övrigt rationellt sätt. Detta bör givetvis också gälla de efterföljande rutinerna för registrering i olika dataregister m.m.
Polisen i många andra länder har motsvarande problem som de har försökt lösa på olika vägar. Beredningen vill här särskilt hänvisa till beskriv— ningarna av förhållandena i USA (avsnitt 4). Även om de lösningar som polisen där har valt inte är direkt tillämpliga på förhållandena i Sverige, kan de olika angreppssätt som redovisas i det avsnittet bilda utgångspunkt för konstruktionen av rutiner för brottsanmälan i Sverige.
Den dataregistrering av uppgifter i brottsanmälan som rikspolisstyrelsen nu gör kan enligt uppgifter som beredningen tidigare har erhållit från rikspolisstyrelsen komma att decentraliseras till polismyndigheterna. En sådan åtgärd får emellertid enligt beredningens mening inte tas till intäkt för en ordning där brottsanmälan inte får skrivas för hand på brottsplatserna. Som beredningen tidigare utförligt har redovisat är det utomordentligt viktigt att polisen på ordningsavdelningarna kan tjänst— göra utanför polisstationerna så mycket som möjligt. En ordning där po— lismännen blir bundna vid terminaler på polisstationerna är inte fören- lig med det synsättet. Man bör därför pröva att finna lösningar där ad— ministrativ personal tas i anspråk för terminalbundet arbete på polis— stationerna.
I den mån polismännen kan få ett teknikstöd där de kan svara för datare— gistreringen på ett enkelt sätt på brottsplatserna, är det enligt bered— ningens mening inte något att erinra mot att polismännen svarar för da— taregistreringen. En sådan teknik finns ännu inte tillgänglig till ett överkomligt pris och utrustningarna är alltjämt relativt tunga, men det är sannolikt att en lämplig utrustning kommer att finnas tillgänglig in— om en nära framtid. När man väljer ny teknik anser beredningen det vi— dare väsentligt att man inte tar i anspråk sådan teknik som förutsätter att polismännen alltid befinner sig i närheten av ett fordon. Polisman— nen bör sålunda utrustas med lätt bärbar utrustning som kan användas fritt från ett fordon.
6.5.5 Anslagskonstruktionen
6.5.5.I Beredningens tidigare förslag och statsmakternas beslut om en ny nzedelsram för polismyndigheterna
På grundval av beredningens tidigare förslag i betänkandet Polisorgani— sationen (Ds Ju 1983:10) har riksdagen nyligen fattat beslut om en ny anslagskonstruktion för den lokala polisorganisationen (prop. 1984/85:81, JuU 18, rskr 164). Den nya anslagskonstruktionen har genom- förts genom regleringsbrevet för budgetåret 1985/86.
Syftet med den nya anslagskonstruktionen är att decentralisera besluts— fattandet och att öka rörligheten på det ekonomiska området vid sidan av
den organisatoriska friheten. Den förutvarande anslagskonstruktionen med ett stort antal poster låste nämligen polismyndigheternas handlingsut— rymme i ekonomiskt avseende i alltför stor utsträckning och var därför inte anpassad till övriga reformer som har berört polisväsendet.
Det nya systemet, som alltså har införts den 1 juli 1985, innebär att förslagsanslaget Lokala polisorganisationen: Förvaltningskostnader utgår och ersätts med ett nytt förslagsanslag i vilket ingår en anslagspost som i stort motsvarar ett sådant förvaltningskostnadsanslag som flerta— let myndigheter har i dag. Den nya förvaltningskostnadsposten, den s.k. medelsramen, omfattar bl.a. löner för administrativ personal, reseer— sättningar, expenser, kostnader för mindre lokaler samt kostnader för funktionsinriktad utbildning och för drift av motorfordon. Till medels— ramen har även förts kostnader för sådan utrustning som inte behöver upphandlas centralt. Även viss radioutrustning kan köpas av de lokala myndigheterna inom medelsramen.
För lönerna till polispersonal tillämpas emellertid även efter den 1 juli 1985 den ordningen att dessa kostnader tas upp under en särskild anslagspost som är förslagsvis betecknad. Myndigheterna har inte heller befogenhet att själva inrätta polismanstjänster. Detta har hittills i olika sammanhang motiverats med att hänsyn måste tas till den särskilt samhällsviktiga verksamhet som det här är fråga om och statsmakternas intresse av att ha ett direkt inflytande över antalet polismanstjänster i riket. Även kostnaderna för dyrbarare och mera speciell utrustning, faller, som redan har antytts, utanför ramen. Medel för sådan utrustning anvisas genom reservationsanslag som står till rikspolisstyrelsens för— fogande.
6.5.5.2 En ytterligare utvidgad ekonomisk handlingsfrihet för den lokala polisorganisationen — allmänna utgångspunkter
Beredningen har i sitt arbete med att lämna förslag till den framtida inriktningen av polisverksamheten funnit att starka skäl talar för att den nu genomförda anslagskonstruktionen utvecklas i riktning mot en ännu större handlingsfrihet för den lokala polismyndigheten. Det är nämligen enligt beredningens mening uppenbart att statsmakternas läsning av re— surserna i fråga om vissa personalkategorier och viss utrustning kan hindra en anpassning av resursnivån och resursfördelningen till vad som krävs med hänsyn till lokala förhållanden och till den inriktning och de mål för verksamheten som kan ha beslutats lokalt.
Beredningen vill särskilt framhålla betydelsen av att myndigheterna ges = den ekonomiska frihet som krävs för att de på det praktiska planet skall kunna tillämpa de nya riktlinjer för verksamheten som beredningen nu har redovisat. De utgiftsposter som då i första hand kommer i fråga för för— nyade överväganden är dels lönekostnaderna för polispersonal, dels kost— naderna för sådan speciell utrustning som har särskild betydelse för in— riktningen av verksamheten.
Samtidigt står det klart att statsmakterna även i framtiden har behov av att kunna kontrollera och styra polisverksamheten med utgångspunkt i ge— nerella statsfinansiella och samhällsekonomiska mål och också med hänsyn till den centrala roll som polisväsendet har i samhället. Beredningen utgår följaktligen från att statsmakterna även i fortsättningen måste ha en kontroll över att det totala antalet polismän i landet inte över— eller understiger vissa nivåer. Vidare måste det finnas generella be— gränsningar i fråga om inköp av bilar och annan utrustning.
6.553 En utvidgad medelsram
Den nuvarande ordningen innebär att anslaget till den lokala polisor— ganisationen består av i princip tre komponenter: den förslagsvisa pos— ten för polismanslöner, en obetecknad post för förvaltningskostnader (medelsramen) och ett reservationsanslag för utrustning. Reservations— anslaget står till rikspolisstyrelsens förfogande.
Polismanslönerna
Enligt beredningens mening är det en möjlig och önskvärd väg att utvidga medelsramen till att också avse lönerna för den fasta polispersonalen, dvs. kostnaderna för de s.k. tablåtjänsterna. En sådan ordning skulle innebära att myndigheterna får en betydande valfrihet att växla mellan olika resurser, vilket skulle medföra en mer flexibel och därmed en mer effektiv resursanvändning. Man skulle vidare ta ytterligare ett stort steg mot ett decentraliserat beslutsfattande inom polisväsendet. Enligt beredningens uppfattning är det naturligt att den myndighet som har getts ansvaret för att besluta om verksamhetens inriktning och mål också får de befogenheter som krävs för att målen skall kunna nås.
Myndigheterna skulle således inom den ekonomiska ramen ges en frihet att välja den optimala resursfördelningen. Ett minskat antal poliser gör det t.ex. möjligt att satsa resurser på ytterligare administrativ personal, en ökad utbildning eller ny utrustning. Finner myndigheten att verksam— heten däremot kräver ytterligare polispersonal kan detta åstadkommas ge— nom att man minskar utrustningsnivån osv. Som tidigare har nämnts måste det emellertid också i den nya ordningen från statsmakternas sida finnas en kontroll över och styrning av den grundläggande resursfördelningen inom hela polisväsendet.
Statsmakternas intresse av kontroll och styrning när det gäller poliskå— rens storlek i landet bör enligt beredningens mening kunna tillgodoses genom att man beslutar om det högsta resp. lägsta antalet polismans— tjänster som skall finnas besatta. Inom detta intervall skall alltså myndigheterna ges en frihet att välja det antal poliser som anses moti— verat med hänsyn till verksamhetens omfattning och inriktning vid en viss tidpunkt. Det är naturligt att detta intervall omfattar den polis— personal som har tablåtjänster inom de s.k. fria resurserna.
Intervallet bör kunna omfatta omkring en tiondel av tablåtjänsterna vid myndigheten. Med utgångspunkt från förhållandena den 1 juli 1985 skulle detta maximalt sett kunna innebära en variation på ca 1 600 tjänster eller, omräknat i pengar, omkring 320 milj. kr. för hela landet. Vid be— slut om att minska antalet poliser underlåter polismyndigheten att be— sätta inrättade tjänster med personal. Anslagna medel som inte används för polismanslöner kan i sådana fall i stället utnyttjas för en satsning på andra resurser inom den s.k. medelsramen.
Beredningen förordar att statsmakterna varje år i anslutning till bud— getbehandlingen fastställer det antal tablåtjänster som skall finnas to— talt inom polisväsendet samt det intervall som har berörts i det före- gående. Samtidigt anvisas medel under anslaget till den lokala polis— organisationen för att täcka kostnaderna för det fastställda antalet ta— blåtjänster inom medelsramen. Basorganisationen och de fria resurserna för varje polisdistrikt läggs fast i regleringsbreven.
När antalet tablåtjänster bestäms måste ställning tas till hur stor re— kryteringskadern skall vara inom polisväsendet. I dag finns omkring 1 300 polismän som har fullgjort alterneringstjänstgöring men som ännu inte har någon tjänst på tablå. Dessa polismän utgör rekryteringskadern. I det nya utbildningssystemet kommer rekryteringskadern att utgöras av sådana polismän som har genomgått grundutbildningen - grundkurs I, prak— tiktjänstgöringen och grundkurs II — men som ännu inte har fått en tablåtjänst.
Frågan hur stor rekryteringskadern bör vara för att en polismyndighet skall kunna upprätthålla verksamheten i distriktet är en ofta uppkomman— de fråga. Det har gjorts gällande att det nuvarande antalet är för högt. Andra menar att det är väl avvägt. Beredningen anser sig inte böra gå in på någon bedömning av hur stor rekryteringskadern bör vara. Behovet va— rierar sannolikt i olika delar av landet.
Helt allmänt vill beredningen emellertid framhålla att det är angeläget att man inte får sådana svängningar i rekryteringskadern som förekom un— der l970—talet och början av 1980—talet. Svängningarna framgår av föl— jande diagram.
Förändringar ! rekryteringskadern teas-tae5
1900
!!!!!!!.N
Quonsxuonénh swnåsvnssuhäswnäsvws. "xxxsk
Eiiiii
1600
1700 1000 1500
'iiiiii
1400 1300 1200
"SSH—MSSNASSstSVM SVHSSVnSävsvnSSuouNSVuQvns
!!!!!!
. . . . . . Voocbcos bob
VuonSSuonsSuåS ueuévonåsnåssvnéuonxxuous Noux. !!!!!!
.nSthSNuonSsvn S» .*uouéuouéuonévnéuons !!!!!!
1100
...i
vh." Suonéuonéuoussv"Öxxäuonåååsvus !!
"Sävsvuson kuouSSnouSthsk !!
|
vnonsxoonäxuåäsvus !!!
»Nu—n Sn." Nuonäxuons !!!!!
vnAsSnonSSVHäSuhå
en." Nnhååuonssoouåku
WO. Sto. & S..—"x Nous Monäs”
CO.
( .
7273747570777679608162636465
.
vn." Suooénh Suhäknhéuhäku i!!! Nänhssvnéuässvnäsnoub &!!! vnNSuouSSnouSSNon sn." Sn ”iii "h&ouäåuåxäucusshouskuouå E!! _
då 09 70 71
År F drdlgutblldade
'
&.
[Z] Vakanser
Svängningarna går säkert inte att undvika helt men man bör försöka mot— verka tvära kast i rekryteringskaderns storlek. Man bör vidare undvika att storleken på rekryteringskadern förändras alltför mycket över en
längre tidsperiod.
männen i rekryteringskadern betalas över en annan anslagspost än medels— Beredningen förordar inte någon ändring av de principer som i dag styr ramen. fördelningen av personalen i rekryteringskadern till de olika polisdist— rikten. Beredningens förslag förutsätter vidare att lönerna till polis—
Varje år sker avgångar från polisväsendet på grund av pension och av andra orsaker. När antalet tablåtjänster och storleken på rekryterings— kadern bestäms måste också ställning tas till hur många polisaspiranter som behöver antas för att man skall täcka kommande avgångar från polis— väsendet.
När det gäller beräkningen av behovet av aspiranter i budgetsammanhang kan den, som hittills, begränsas till en beräkning av behovet på natio— nell nivå. Erfarenheterna visar emellertid att det ändå föreligger vissa svårigheter att bestämma behovet så att inte antalet färdigutbildade po— lisaspiranter varierar alltför kraftigt.
För beräkningen av behovet av polisaspiranter används nu en modell som har utvecklats av en arbetsgrupp under 1970—talet och som har redovisats i 1977/78 års budgetproposition, bilaga 5 (5.30). Modellen är följan—
de.
R=(A+T)xl,05+pr
R = det totala rekryteringsbehovet ett visst är A = beräknat antal avgångar tre år senare T = beräknat antal nya tjänster tre år senare p = den procentuella andel av polismansbristen (B) som bör täckas genom den aktuella rekryte— ringen.
Bortfallet under den treåriga aspiranttiden beräknas till fem procent. Därav faktorn 1,05.
Modellen har använts sedan 1978. Faktorn p x B är emellertid inte aktu— ell, eftersom vi numera inte har de besvärliga vakansproblem som fanns under en del av 1970—talet.
Modellen har slagit mindre bra ut under senare år. En analys har gjorts. Skillnaden mellan prognos och utfall synes bero på att rikspolisstyrel— sen har överskattat avgångarna. Modellen i sig bör ge riktiga resultat om realistiska uppgifter om avgångar används.
Beredningen har frågat samtliga polisdistrikt om vilka avgångar distrik— ten har haft under en fyraårsperiod. Resultatet av enkäten framgår av följande tabell. Inom parentes anges vad rikspolisstyrelsen har beräknat för dessa år i sina anslagsframställningar.
År 1981 1982 1983 1984
Pensionsavgångar 152 (180) 149 (210) 190 (240) 157 (260) Avgångar av annan 144 (250) 135 (250) 116 (250) 119 (250) anledning
Som framgår av sammanställningen är överskattningarna stora när det gäl- ler uppgifterna om avgångar från polisväsendet av annan anledning än pension. En annan faktor av betydelse synes vara att ålderssammansätt-
ningen i poliskåren är sådan att antalet avgångar på grund av pension inte blir så stora under de närmaste åren för att under senare delen av 90—talet bli betydande.
Beredningen ser inte någon anledning att gå ifrån den modell som hit— tills har tillämpats för beräkning av behovet av polisaspiranter. Upp— gifterna om avgångar på grund av pension och andra skäl måste emeller— tid korrigeras med hänsyn till vad beredningen har funnit genom enkäten. Beredningen anser vidare att man måste följa utvecklingen när det gäller avgångarna mer uppmärksamt än hittills.
Kostnaderna för lönen till polisaspiranterna och för grundutbildningen i övrigt bör liksom hittills betalas på annat sätt än via medelsramen.
Utrustning
Beredningen har vidare studerat de principiella och budgettekniska pro— blem som är förenade med att till medelsramen föra kostnader även för inköp av bilar och motorcyklar - den utrustning som enligt beredningens uppfattning har särskild betydelse för inriktningen av polisverksamhe— ten. Beredningen har därvid funnit att det är lämpligast att stanna för en ordning där utrustningen liksom i dag köps med medel från ett reser— vationsanslag som ställs till rikspolisstyrelsens disposition. Polis— myndigheterna får sedan hyra utrustningen av rikspolisstyrelsen.
Det finns många exempel på sådana konstruktioner inom den civila stats— förvaltningen i övrigt. Det kanske mest kända exemplet är det investe- ringsanslag som står till statskontorets förfogande för inköp av dataut— rustning till myndigheterna. Statsmakterna bestämmer i denna modell var— je budgetår investeringsanslagets storlek men tar därvid endast ställ— ning till mycket stora investeringar. Anslaget ställs till statskonto— rets disposition.
För att belysa den konstruktion av utrustningsanslaget inom polisväsen— det som beredningen tänker sig, behöver beredningen inte gå in på de regler som styr anskaffningen av datautrustning och detaljerna kring den upphandling som statskontoret gör med anlitande av investeringsanslaget.
Beredningen kan begränsa sig till en redogörelse för vad som gäller om beräkningen av den hyra som myndigheterna skall betala till statskon— toret.
Hyran — som statskontoret benämner avgift — består av tre komponenter, nämligen en del som utgör ett bidrag till statskontorets administration för upphandlingsverksamheten, en annan del som utgör amortering och en tredje del som är en ränta. Tiden för amortering överensstämmer med ti— den för avskrivningen. Statskontortet bestämmer den i varje särskilt fall. Tiden varierar mellan fyra till åtta år. Den längre tiden används för mycket stora system. Räntan är den s.k. avkastningsräntan. Den är bestämd i förordningen (l985:6l4) om statens utlåningsränta och statens
avkastningsränta under budgetåret 1985/86.
De tre komponenterna vägs samman i en annuitet som är lika stor för hela avskrivningstiden. Justeringar i annuiteten kan dock förekomma under av— skrivningstiden om avkastningsräntan ändras väsentligt. Annuiteterna bru— kar emellertid stå oförändrade i femårsperioder.
Hyran redovisas inte som särskilda uppbördsmedel under investeringsan— slaget utan levereras in på statsbudgetens inkomstsida. Statskontoret följer emellertid utvecklingen genom en särskild stat.
Med denna konstruktion som mönster förordar beredningen att reserva- tionsanslaget för utrustning inom polisväsendet behålls oförändrat, dvs rikspolisstyrelsen bör liksom hittills köpa bilar och motorcyklar med anlitande av medel från anslaget. Men detta bör förenas med en ordning där polismyndigheterna inom sina medelsramar betalar en hyra för sina fordon.
Hyran bör bestämmas av rikspolisstyrelsen. Styrelsen bör också bestämma avskrivningstiden. Med hänsyn till vad beredningen har föreslaget i an— nat sammanhang beträffande den funktionsinriktade utbildningen inom po— lisväsendet finns det inte någon anledning att ha ett pålägg för riks— polisstyrelsens inköpsverksamhet som Svarar mot det administrations— bidrag som statskontoret tar ut. Däremot bör amortering och ränta ingå i hyran. Hyran bör bestämmas som en annuitet. Räntedelen bör vara densamma för hela avskrivningstiden. Den hyra som polismyndigheterna betalar till rikspolisstyrelsen bör inte redovisas som särskilda uppbördsmedel under reservationsanslaget till utrustning inom polisväsendet utan hyran bör i stället föras till statsbudgetens inkomstsida. Styrelsen bör emellertid som statskontoret följa utvecklingen genom en särskild stat.
När det nu föreslagna systemet genomförs skall givetvis den utrustning som avses här och som finns hos polismyndigheterna värderas och en hyra — annuitet — bestämmas med hänsyn till anskaffningspris, avskrivningstid och ränta. Utrustning som redan har brukats utöver avskrivningstiden skall givetvis tas med. Utredningen om storleken av hyresbeloppen bör göras av rikspolisstyrelsen.
Frågan om utökningen av de ekonomiska ramarna för de angivna hyresbelop— pen bör tas upp i budgetarbetet för det aktuella budgetåret. Den obe— tecknade posten för förvaltningskostnader (medelsramen) räknas då upp med hyresbeloppen. Ordningen kommer därmed att gälla från ett budgetårs- skifte.
Vad beredningen nu har sagt skall naturligtvis inte hindra polismyndig- heterna att, liksom hittills, för särskilda uppdrag och för kortare ti— der hyra bilar på den allmänna marknaden med anlitande av medel inom sina ekonomiska ramar.
Myndigheterna bör när det gäller anskaffning av bilar och motorcyklar ange sin planering i de planeringsdokument som myndigheterna skall göra
upp enligt polisförordningen (l984z730).
Den ordning som beredningen nu föreslår ger polismyndigheterna frihet att välja hur de vill använda bilar och motorcyklar i sin verksamhet. Rikspolisstyrelsen kommer sålunda i sin inköpsverksamhet att styras av polismyndigheternas önskemål. Statsmakterna får samtidigt en kontroll över resursförbrukningen inom polisväsendet genom att man kan bestämma investeringsnivån över reservationsanslaget för utrustning inom polis— väsendet. Den del av reservationsanslaget som är avsett för inköp av bilar och motorcyklar och som rikspolisstyrelsen inte har utnyttjat för inköp av beställd utrustning får inte utnyttjas av styrelsen för inköp av annan utrustning.
Beredningen vill till sist framhålla att man i och för sig kan tillämpa samma ordning på all utrustning som behövs inom polisväsendet och som köps med anlitande av medel från reservationsanslaget till utrustning inom polisväsendet. Beredningen anser emellertid att en utvidgning av medelsramen till annan utrustning än bilar och motorcyklar inte skulle medföra väsentligt utökade möjligheter för de lokala polismyndigheterna att göra omprioriteringar. Skulle det senare visa sig att en sådan ut— vidgning är önskvärd, kan emellertid statsmakterna ta med ytterligare utrustning i systemet utan att förändra de här angivna principerna.
6.6 Aktivitetsindelningen
6.6.1 Polisberedningens tidigare förslag
I betänkandet (Ds Ju l983le) Polisorganisationen (s. 50 f) har be— redningen sagt sig förutsätta att statsmakterna kommer att uttala sig om inriktningen av polisverksamheten i aktiviteter och att verksamheten i aktiviteterna följs upp. För styrningen och uppföljningen av polis— verksamheten behövs enligt samma betänkande i budget- och planerings— sammanhang en någorlunda fast indelning av verksamheten i aktiviteter.
Beredningen framhöll i betänkandet att rikspolisstyrelsen i sina an— slagsframställningar under 1970—talets senare del redovisat verksamheten inom polisväsendet med utgångspunkt i vissa åtgärdsgrupper. Dessa åt— gärdsgrupper tillämpas i verksamhetsplaneringen inom polisväsendet en— ligt styrelsens provisoriska anvisningar den 6 december 1978 för års— planering och uppföljning av verksamheten inom den regionala och lokala polisorganisationen (ändrade i vissa delar år 1980 och 1981).
Beredningen godtog i huvudsak indelningen i dessa åtgärdsgrupper men framhöll att det är viktigt att åtskillnad görs mellan vad som är ad— ministrativt arbete i vid mening inom en polismyndighet och den utåt— riktade verksamheten — den faktiska polistjänstgöringen - hos myndig— heten. Förhållandet dem emellan och förändringar i detta förhållande bör enligt beredningens mening vara uppgifter som statsmakterna behöver för sina beslut om resursfördelning.
Beredningenframhöll också att statsmakterna inte torde ha något egent— ligt behov av att få det administrativa arbetet i vid mening uppdelat och löpande redovisat på olika aktiviteter. Ett undantag utgjorde enligt beredningen utbildningen.
Den indelning i aktiviteter som kan komma att beslutas av statsmakterna borde enligt beredningen givetvis gälla för samtliga polisdistrikt. Beredningen ansåg det emellertid självklart att de regionala och lokala instanserna skall kunna göra ytterligare indelningar för sina behov.
Beredningen diskuterade härefter frågan om vilka mått som kan användas vid redovisningen av aktiviteter för statsmakterna.
6.6.2 Den nuvarande indelningen i aktiviteter
Regeringen har genom ett beslut den 12 april 1984 meddelat bestämmelser om indelning i aktiviteter i polisverksamheten under budgetåret 1984/85.
Enligt beslutet är indelningen följande.
— ] Brottsförebyggande verksamhet
— 2 Övervakningsverksamhet (utom trafikövervakning) — 3 Trafikövervakning
— 4 Allmän och socialpolisiär spaning
— 5 Kriminalpolisverksamhet
- 6 Serviceverksamhet
- 7 Utbildning
— 8 Övrig verksamhet
Varje åtgärdsgrupp är sedan underindelad.
Under gruppen "Övrig verksamhet" tas upp all verksamhet som inte redo- visas under någon av de andra åtgärdsgrupperna.
Enligt beslutet skall för övervakningsverksamhet, trafikövervakning samt allmän och socialpolisiär spaning redovisningen av annat än stations— tjänst och inre arbetsledning m.m. samt spaningsregistrering avse tjänst utanför polislokalerna.
Den 11 april 1985 har regeringen beslutat att polisverksamheten under budgetåret 1985/86 skall redovisas på det sätt som anges i beslutet den
12 april 1984.
6.6.3 Beredningens överväganden
Den nuvarande indelningen i aktiviteter har kritiserats för att vara för omfattande och för komplicerad. Kritiken gäller närmast frågan om inte indelningen i aktiviteter skulle kunna begränsas till för statsmakterna särskilt intressanta frågeställningar. Till detta kommer att det krävs en annan aktivitetsindelning för att den förändrade inriktning av polis— verksamheten som har förordats i det föregående skall kunna följas upp.
För övervakningsverksamheten, trafikövervakningen, den allmänna och so— cialpolisiära spaningen samt kriminalpolisverksamheten tas f.n. upp en aktivitet som avser stationstjänst och inre arbetsledning m.m. Detta och det som kallas för "Övrig verksamhet" är något som kan hänföras till olika former av administration. Beredningen ifrågasätter om det behövs en så detaljerad information om olika administrativa uppgifter i polis— väsendet.
Statsmakterna torde komma att koncentrera sitt intresse till, förutom brottsbekämpningen, den utåtriktade polisverksamheten och vilken in— riktning och omfattning den kan få inom de resurser som står till polisväsendets förfogande. Beredningen utgår därför från att uppgifter om olika former av administration saknar egentligt intresse för stats— makterna i en löpande redovisning av aktiviteterna i polisväsendet.
Beredningen förordar alltså att det i aktivitetsindelningen inte tas med redovisningar som enbart syftar till att belysa olika former av admi- nistrativt arbete. Beredningen förutsätter därvid att polismyndigheterna även kommer att ange det totala antalet resurstimmar som finns till- gängliga i polisdistriktet. Genom en jämförelse mellan vad som sätts in i utåtriktad verksamhet och för brottsbekämpning, på ena sidan, och det totala antalet resurstimmar i distriktet, på den andra sidan, får man fram vad som går åt för administration m.m.
Skulle den andel som gäller administration i vid mening inte minska i den utsträckning som statsmakterna förutsätter eller rent av öka, är detta en särskild anledning att göra en närmare utredning om orsaken till det. Beredningen anser att det inte behövs en löpande redovisning av olika administrativa uppgifter för att möjliggöra en sådan utredning. Formerna för en utredning bör i stället bestämmas från fall till fall, beroende på vad som skall analyseras närmare.
Vad som nu har sagts gäller behovet av löpande uppgifter för stats— makternas behov. Beredningen utgår från att polismyndigheterna därutöver kan liksom hittills göra de indelningar som de kan behöva för sitt arbete.
De principer för polisverksamheten som beredningen tidigare har redovi— sat påverkar, som redan har nämnts, frågan om indelningen i aktiviteter
i ett polisdistrikt. För statsmakternas styrning och uppföljning av po— lisverksamheten i enlighet med dessa principer måste indelningen i åk— tiviteter ändras. Beredningen Övergår nu till att behandla den frågan.
Beredningen vill till en början framhålla att indelningen i aktiviteter inte bör göras mer omfattande än som kan behövas för statsmakternas styrning och uppföljning. En indelning som täcker alla aspekter av polisverksamheten bör därför inte eftersträvas. Den bör i stället kon— centreras till aktiviteter som statsmakterna alltid tar upp till dis— kussion i budgetsammanhang. Den indelning som föreslås i det följande är uppbyggd med dessa utgångspunkter.
Även om de aktiviteter som är av intresse för statsmakterna torde bli i stort desamma år från är, bör man utgå från att statsmakternas intresse kan komma att förändras. Rutinerna för att samla in uppgifter om poli— sens olika aktiviteter får därför inte göras så stela att de inte kan ändras när statsmakterna vill ha nya uppgifter om polisens olika verk— samheter. Beredningen utgår från att regeringen kommer att ge polisen anvisningar om sådana nya uppgifter i särskilda beslut om indelning i aktiviteter. Beredningen förutsätter att det sker i sådan tid att polisen får utrymme för de omläggningar av rutinerna som kan behövas.
Under åtgärdsgruppen "Brottsförebyggande verksamhet" tas f.n. upp fyra olika aktiviteter, nämligen extern information och teknisk rådgivning, samarbets— och kontaktverksamhet, undervisning i trafiklagstiftning samt undervisning i lag och rätt. Enligt beredningens mening bör i framtiden under denna åtgärdsgrupp bara redovisas sådan brottsförebyggande verk— samhet som riktar sig direkt mot allmänheten. Intern planering och in— terna sammanträden tas inte upp men väl t.ex. arbetet ute på fältet med grannesamverkan eller brottsförebyggande information på en brottsplats. Liksom tidigare hör också hit undervisningen i skolorna i lag och rätt och ] trafiklagstiftning.
När det gäller åtgärdsgruppen "Övervakningsverksamhet" redovisas f.n. sex olika aktiviteter, nämligen, förutom stationstjänst och inre arbets- ledning m.m., kvarterspolisverksamhet, allmän övervakning i form av fotpatrullering, övrig allmän övervakning, utryckningsverksamhet samt särskild övervakning.
När aktivitetsindelningen anpassas till de principer för övervaknings— verksamheten som beredningen tidigare har förordat får utryckningsverk— samheten och kvarterspolisverksamheten sin givna plats i en ny indel— ning. Även övrig resursanvändning som direkt tar sikte på en utåtriktad polisverksamhet bör redovisas särskilt. Det innebär att en tredje akti— vitetsgrupp bör bestå av den nuvarande allmänna övervakningen — både fotpatrullering och övrig övervakning — samt den särskilda övervak— ningen.
Den särskilda redovisning som kan behövas beträffande övervaknings— verksamheten bör främst ta sikte på utryckningsverksamheten. Liksom tidigare bör antalet ingripanden samt antalet gripna och omhänder-
tagna personer redovisas liksom uppgifter om s.k. kötider m.m.
Vidare bör för övervakningsverksamheten redovisas hur resursinsatsen har fördelats mellan fotpatrullering och andra övervakningsformer. Resurs— måttet fotpatrulleringstimmar bör givetvis omfatta alla tre aktivitets— grupperna, alltså utryckningsverksamhet, kvarterspolisverksamhet och övrig övervakningsverksamhet, även om, som beredningen tidigare har uttalat i avsnitt 6.5.1.2, utrymmet för fotpatrullering torde bli mycket begränsat för den polispersonal som ingår i utryckningsberedskapen i de allra största distrikten.
Slutligen har statsmakterna ett direkt intresse av att få veta hur omfattande bevakningen är av ambassader m.m. samt i tunnelbanan. Upp— gifter om detta bör därför redovisas särskilt.
Under åtgärdsgruppen "Trafikövervakning" redovisas f.n. fyra aktivite— ter, nämligen, förutom inre arbetsledning m.m., hastighetsövervakning, fordonskontroll och allmän trafikövervakning.
Enligt beredningens mening kan man ifrågasätta om aktivitetsindelningen är ändamålsenlig. Beredningen anser det t.ex. självklart att polis— personalen under s.k. allmän trafikövervakning även övervakar att gäl— lande hastighetsbestämmelser följs och vid behov även utför kontroller av fordon som kan antas vara bristfälliga. På motsvarande sätt skall man under hastighetsövervakning också ingripa mot bristfälliga fordon med kontrollåtgärder. Självfallet är man heller inte främmande för att under aktiviteten fordonskontroll även göra andra ingripanden än sådana som direkt tar sikte på tekniska undersökningar.
Det finns således inga bärande skäl att behålla den nuvarande indel— ningen. Åtgärdsgruppen trafikövervakning bör därför inte i framtiden underindelas. Däremot bör man behålla den särskilda redovisningen som ett mått på övervakningen. Redovisningen bör emellertid om möjligt ge en klarare bild av övervakningens preventiva effekter. Här bör rikspolis— styrelsen studera om den särskilda redovisningen kan förenklas och förbättras så att statsmakterna ges bättre möjligheter att bedöma hur en ökad — eller minskad — trafikövervakning påverkar trafiksäkerheten i stort.
I åtgärdsgruppen "Allmän och socialpolisiär spaning" tas f.n. upp två aktiviteter: inre arbetsledning och spaningsregistrering samt allmän och socialpolisiär spaning. Beredningen har i avsnitt 6.5.2 förordat att allmän och socialpolisiär spaning utgår som särskilda begrepp i den polisiära terminologin. Mot den bakgrunden finns det inget skäl att be— hålla den nu aktuella åtgärdsgruppen.
"Kriminalpolisverksamhet" utgör nu en särskild åtgärdsgrupp. De aktivi— teter som f.n. redovisas i denna grupp är, förutom inre arbetsledning m.m., brotts— och personspaning, teknisk undersökning samt utredning av brott med en uppdelning på åtta grupper. De åtta grupperna är narkotika— brottslighet, ekonomisk brottslighet, våldsbrottslighet, tillgrepps—
brottslighet, bedrägeribrottslighet, övrig kriminalbrottslighet, trafik— brottslighet samt övrig brottslighet.
Beredningen vill först erinra om att det som traditionellt har be— traktats som kriminalpolisuppgifter med den av beredningen föreslagna ändrade inriktningen av polisverksamheten kommer att fullgöras av per— sonal från såväl ordnings— som kriminalavdelningen (samt i någon mån även vid trafikavdelningarna). All brottsbekämpande verksamhet bör redovisas under den nu aktuella åtgärdsgruppen. Man bör därför välja en mera neutral benämning på åtgärdsgruppen, t.ex. brottsbekämpande verksamhet.
Beredningen har i det föregående förordat en ökad integrering mellan spanande och utredande verksamhet, som båda utgör ett led i samma för- undersökningsförfarande. Beredningen har också föreslagit att den polis som först kommer till platsen i ökad utsträckning skall genomföra brottsplatsundersökningar. Vidare bör spaning i princip ses som en upp— gift för varje polisman i ett distrikt. Mot den bakgrunden bör, enligt beredningens mening, samtliga aktiviteter i en förundersökning redovisas under resp. brottsgrupp. Det innebär att de särskilda aktiviteterna brotts— och personspaning resp. tekniska undersökningar tas bort. An— talet tekniska undersökningar tas i stället upp som en särskild redovis— ning. Den uppdelning på åtta brottsgrupper som förekommer i dag är väl avvägd.
Under åtgärdsgruppen "Serviceverksamhet" finns f.n. följande aktivi— teter: dagreceptionstjänst, polismyndighetsärenden, fjällräddnings— verksamhet, sjöräddningsverksamhet, ambulans- och räddningsflyg samt övrig hjälp— och räddningsverksamhet. Dessa företeelser har samtliga karaktären av sådan utåtriktad polisverksamhet som bör redovisas sär— skilt. Den nuvarande indelningen i aktiviteter bör därför i huvudsak behållas. Som beredningen tidigare har varit inne på bör man emellertid inte ha ambitionen att under varje grupp redovisa all verksamhet. "Övrig hjälp— och räddningsverksamhet", en resursmässigt obetydlig och föga väldefinierad aktivitet som utgör en sorts restpost, bör därför kunna utgå.
Utbildning redovisas nu som en särskild aktivitetsgrupp. Beredningen har i det föregående intagit den ståndpunkten att man i aktivitetsindel- ningen inte bör ta med redovisningar som enbart syftar till att belysa olika former av administrativt arbete. Till administration i vid mening hör även utbildningen. Beredningen anser att utbildningen bör tas bort från redovisningen av aktiviteter. I den mån det uppkommer ett behov av att analysera utbildningsverksamheten finns uppgifter om denna till— gängliga hos rikspolisstyrelsen. Lokalt kan det däremot finnas ett behov av att ha en särskild redovisning av utbildningen.
Beredningens förslag i det föregående innebär sammanfattningsvis att po— lisverksamheten i fortsättningen bör redovisas i följande aktiviteter.
l. Brottsförebyggande verksamhet
Aktivitet Resursmått Särskild redovisning Undervisning i Personaltimmar, Antal lektionstimmar trafiklagstiftning polis/administrativ
personal
Undervisning i -"- .u. lag och rätt
övrig direkt till -"—
allmänheten riktad verksamhet
2. Övervakningsverksamhet (utom trafikövervakning)
Aktivitet Resursmått Särskild redovisning Utrycknings- Personaltimmar, Antal timmar för verksamhet polispersonal fotpatrullering
Antal ingripanden samt antalet gripna och omhändertagna personer, uppgifter om s.k. kötider m.m.
Kvarterspolis- Personaltimmar, Antal timmar för verksamhet polispersonal fotpatrullering övrig övervak- Personaltimmar, Antal tinmar för ningsverksamhet polis/annan fotpatrullering (t.ex. fotpatrul— personal Antal timmar för lering, övervak- Flygtimmar ambassadbevakning och ning med bil, båt tunnelbanebevakning eller till häst)
3. Trafikövervakning
Aktivitet Resursmått Särskild redovisning
Trafikövervakning Personaltinmar, Antal kontrollerade fordon, polispersonal antal rapporterade hastig- Flygtimmar hetsöverträdelser, antal
flygande inspektioner samt utfärdade körförbud och förelägganden om kontroll—
4. Brottsbekämpande verksamhet
Aktivitet Resursmått
besiktningar, antal alkohol- utandningsprov samt förare misstänkta för trafikonyk- terhetsbrott, antal övriga rapporterade brott mot trafiklagstiftningen
Särskild redovisning
Narkotikabrotts- lighet
Ekonomisk brotts- lighet
Våldsbrottslighet
Tillgreppsbrotts- lighet
Bedrägeribrottslighet
övrig kriminal- brottslighet
Trafikbrottslighet
övrig brottslighet
Personaltinmar, polis/administra— tiv personal
5. Serviceverksamhet
Aktivitet
Dagreceptions- tjänst
Polismyndighets- ärenden
Fjällräddnings- verksamhet
Resursmått
Personaltimmar, polis/administra- tiv personal
.ll.
Personaltinmar, polis/annan personal Flygtimmar
Inom resp. aktivitet: Antal brottsanmälningar och antal tekniska under- sökningar. Redovisning av ärenden i absoluta tal och i procent enligt följande: Ingående balans, redovisade till åklagare, nedlagda (utan åtgärd, ej spanings- resultat, nedlagt som upp- klarat m.m.), annan hand- läggning (t.ex. överlämnan- de till annat distrikt), utgående balans
Särskild redovisning
Antal ärenden
Antal uppdrag
Flygtinmar Sjöräddnings- Personaltimmar, -"- verksamhet polispersonal
Flygtinmar
Ambulans- och -H- .u. räddningsflyg
Polismyndigheterna skall ange det totala antalet resurstimmar i polis— distriktet.
6.7. Vissa utbildningsfrågor 6.7.1 Utbildning av administrativ personal 6.7.1.I Nuläge
Beredningen har i betänkandet (Ds Ju 1983115) Rekrytering och utbildning inom polisväsendet tagit upp frågorna om utbildning av polispersonal. Dessa frågor har också behandlats i propositionen 1984/85:81 om polisens arbetsformer på lokal och regional nivå, utbildning och rekrytering. Som beredningen har redovisat i inledningen till detta betänkande ansåg emellertid beredningen att övervägandena beträffande utbildningen av administrativ personal borde anstå och redovisas i samband med övervä— gandena angående metodfrågor. Beredningen återkommer nu till denna ut— bildning.
Enligt 2 och 3 55 förordningen (l985z751) om utbildning och forskning inom polisväsendet bedriver rikspolisstyrelsen central utbildning inom polisväsendet och beslutar om antagning till denna och om betyg och exa— mination. Styrelsen har tillsyn över övrig utbildning inom polisväsendet och får meddela föreskrifter om denna. Utbildningsfrågorna handläggs in— om rikspolisstyrelsen vid polishögskolan, vilken organisatoriskt har ställning som en byrå vid styrelsen.
Den nuvarande centrala utbildningen inom polisväsendet är i huvudsak av fyra olika slag; grundutbildning, polischefsutbildning, reguljär vidare- utbildning samt funktionsinriktade specialkurser och konferenser.
Utbildningen av den administrativa personalen sker endast i form av funktionsinriktade kurser och konferenser. Med funktionsinriktad utbild— ning avses sådan fortbildning som syftar till att öka personalens förmå- ga att utföra arbetsuppgifter som normalt fordrar särskilda kunskaper eller kompetens utöver den grundläggande utbildningen eller den regul- jära vidareutbildningen.
Utbildning av den administrativa personalen sker, förutom i form av central utbildning, genom regional och lokal utbildning.
Kursregister, kursplaner, kurstider, inträdesvillkor m.m. för både cent— ral, regional och lokal utbildning presenteras i en utbildningskatalog som ges ut varje år av rikspolisstyrelsen. Kurskatalogen för utbild— ningsåret 1984-85 innehåller ett flertal kurser för administrativ perso— nal.
Den nuvarande centrala utbildningen för den administrativa personalen omfattar följande kurser.
1009 Grundkurs för säkerhetskontrollant (fem dagar) 1010 Grundkurs för passkontrollant (fem dagar) 1106 Handledarkurs för säkerhets-/ passkontrollanter (fem dagar)
3203 Inre spaning och registerverksamhet (två dagar) 3306 Administration vid ekonomisk rotel 3388 Utredningstjänst för kontorsper- sonal (tio dagar) 3400 Fortbildning i fotografering och laboratoriearbete (två dagar) 6107 Fortbildning för handläggare av
indata till RPS PA -F/SLÖR (tre dagar) 6154 Grundkurs i personal- och löne-
administration (fem dagar) 6165 Fordonsredogörartjänst (tio dagar) 6177 Fortbildning i personal- och löne-
administration (fem dagar) 6289 Beredning av polismyndighetsärenden
m.m.
6290 Beredning av polismyndighetsärenden avseende vapenlagstiftningen (tre dagar) 6291 Beredning av polismyndighetsärenden avseende utlänningslagstiftningen (fem dagar) 8102 Spaningsbefäl och terminalopera- törer (ASP) (tre dagar) 8285 Radioexpeditörskurs (fem dagar) 9103 Kurs för vaktkonstaplar m.fl. (25 dagar) 9106 Receptionstjänst (fem dagar)
Central utbildning sker även i form av kurser som är avsedda både för polispersonal och administrativ personal. Dessa kurser är enligt ut— bildningskatalogen följande.
5152 Grundkurs för instruktörer i simning och livräddning (fem dagar) 5194 Grundkurs för instruktörer i kondi-
tions- och styrketräning samt själv-
skyddsteknik (tio dagar) 6109 Ekonomisk förvaltning (två dagar) 8164 Fortbildning för regionala instruk-
törer i telexdatakonmunikation (fem dagar) 9113 Fortbildning för instruktöreri
arbetsrätt
9115 Instruktörskurs, intern information (tre dagar)
Med regional utbildning avses sådan utbildning som genomförs av resp. länsstyrelse. Det övergripande målet för den regionala utbildningen, liksom för den lokala utbildningen, är att fortlöpande vidmakthålla och förbättra personalens förmåga att lösa sina tjänsteuppgifter.
De regionala kurser som är avsedda för den administrativa personalen och som genomförs i den omfattning som de ekonomiska resurserna medger det är enligt rikspolisstyrelsens utbildningskatalog följande.
204 Beredning av polismyndighetsärenden (fem dagar) 213 Arbetstids- och tjänsteresebestämmel— ser, kontorspersonal (fyra dagar) 220 Radiotrafik i samband med sjörädd- ningsuppdrag (en dag)
Härutöver finns regionala kurser som är avsedda för både polispersonal och administrativ personal. Dessa kurser, som också genomförs bara i den omfattning som de ekonomiska ramarna medger det, är följande.
212 Arbetstids- och tjänsteresebestämmel-
ser (tre dagar) 214 Arbetsskydd och arbetsmiljö (tre dagar) 215 Rekryteringsfrågor (konferens) (en dag) 219 Fjällradiosystemet (två dagar) 224 Personalsamverkan och yrkesetik (tre dagar) ' 225 Utlänningsärenden, invandrar- och minoritetsfrågor (tre dagar)
244 Fortbildning för instruktörer i fysisk träning samt simning och livräddning (två till
tre dagar)
261 Fortbildning för instruktörer i simning och livräddning (5153) (fem dagar) 262 Fortbildning för instruktörer i konditions— och styrketräning samt självskyddsteknik (5180) (fem dagar)
Lokal utbildning är sådan utbildning som genomförs av resp. polismyndig— het. Den lokala utbildningen för administrativ personal genomförs i den omfattning som resurserna medger det.
De kurser i den lokala utbildningen som är avsedda för administrativ personal är enligt rikspolisstyrelsens utbildningskatalog följande.
408 Säkerhetsupplysning enligt FA Säk (två timmar) 409 Radiotelefoni (system 70) (två dagar) 410 Avvisitering och arrestantbevakning (två dagar) 415 Anmälningsupptagning (en dag)
Härutöver finns en kurs med beteckningen 407 Telex—data kommunikationx (två dagar) som är avsedd för både polispersonal och administrativ per— sonal. I utbildningskatalogen redovisas även en kurs i kursplanen för extern utbildning som administrativ personal kan delta i. Kursen har beteckningen 9408 Seminarium om utlänningsärenden (tre dagar).
Slutligen finns ett antal konferenser. De konferenser som administrativ personal kan delta i är följande.
9201 Personaladministration och ekonomiska frågor (två dagar)
9202 Handledare i personalsamverkan yrkes- etik (två dagar) 9203 Materialredogörare (två dagar) 9208 Skyddsinstruktör (två dagar) 9216 Arbetstidsbestämmelser (ATB) (tre dagar) 9217 Handledare PA F/SLÖR (två dagar)
6.7.I.2 Tidigare förslag och överväganden rörande utbildning av administrativ personal
Polisutredningen
1975 års polisutredning framhöll att det även i fråga om utbildningen för den administrativa personalen inom polisväsendet var viktigt att följa upp konsekvenserna av den nya principorganisation som utredningen hade föreslagit. I den mån olika utbildningsåtgärder kunde göra det möj— ligt att anförtro denna personal uppgifter som inte kräver polisutbild— ning ökas effekterna av den samlade verksamheten.
Princippropositionen (prop. 1980/81:13)
I propositionen betonades vikten av att konsekvenserna av den nya principorganisationen beaktades även vad gäller den administrativa personalen inom polisväsendet.
Arbetsgruppen för fördelning av arbetsuppgifter mellan polispersonal och administrativ personal
Arbetsgruppen föreslog att utbildningen för administrativ personal skulle ökas främst genom insatser på regional och lokal nivå. Det borde ankomma på resp. länsstyrelse och polismyndighet att planera och genom— föra sådan utbildning så långt resurserna medger det.
RPS/UHÄ-gruppen
Regeringen uppdrog den 28 juni 1979 åt rikspolisstyrelsen att i samråd med universitets— och högskoleämbetet undersöka förutsättningarna för en samordning och samverkan mellan polishögskolan och den allmänna högsko— leorganisationen med de utgångspunkter som angavs i polisutredningens betänkande.
Rikspolisstyrelsen tillsatte den 20 november 1979 en projektgrupp med uppgift att dels utreda de frågor som regeringsuppdraget avsåg dels utarbeta förslag till organisation av den framtida polisutbildningen. Gruppen antog namnet RPS/UHÄ—gruppen.
Gruppen ansåg att utbildningen för den administrativa personalen borde förstärkas både kvalitativt och kvantitativt för att ge de effekter som man hade efterlyst i bl.a. princippropositionen. I samband med utform— ningen i detalj av funktionsutbildningen borde övervägas om utbildningen
av administrativ personal skulle organiseras som en egen funktionslinje. Gruppen redovisade de områden inom vilka en förstärkt utbildning av po— lisväsendets administrativa personal borde komma i fråga.
Gruppen konstaterade att den administrativa personalen med vissa undan— tag kommer att tillhöra de fria resurserna. En sådan ordning skulle en— ligt gruppen kräva en grundläggande utbildning för ifrågavarande per— sonalkategori. RPS/UHÄ—gruppen ansåg också att arbetsledarutbildning borde komma till stånd för administrativ personal med arbetsledande funktioner.
Enligt RPS/UHÄ—gruppen borde vidare utbildning för administrativ per— sonal på EKG—rotlar komma till stånd med syfte att ge deltagarna sådana kunskaper och färdigheter att de genom förberedande handläggning av vissa ärenden kan underlätta och effektivisera utredningsarbetet. Grup— pen förordade dessutom i fråga om kamrerare och fordonsredogörare en gemensam ekonomisk utbildning med påföljande specialavsnitt för de båda kategorierna. Ytterligare utbildningsbehov förelåg bl.a. för delgiv— ningspersonal och för personal i de anpassningsgrupper som finns i den lokala polisorganisationen.
6.7.I.3 Beredningens överväganden
Polisberedningen har i avsnitt 6.5.3 redovisat de arbetsuppgifter som den administrativa personalen f.n. har och de ytterligare arbetsuppgif— ter som enligt beredningens förslag bör kunna anförtros denna personal— kategori. Många av dessa uppgifter är av en sådan karaktär att man måste ha särskilda kunskaper för att kunna fullgöra dem, kunskaper som man inte kan få genom det allmänna skolväsendet. Det finns därför ett omfat— tande kursutbud i form av funktionsinriktade kurser och konferenser. Denna utbildning anordnas både centralt, regionalt och lokalt. Kursut— budet omfattar flertalet av de arbetsområden som den administrativa per— sonalen kommer i kontakt med inom polisväsendet. Särskilt anordnas kur— ser på det personal— och ekonomiadministrativa området samt kurser om handläggning av polismyndighetsärenden. Genom de förslag som beredningen lämnar om nya och förändrade arbetsuppgifter för den administrativa per— sonalen kan dock behov uppkomma av utbildning på andra områden.
När ställning skall tas till behovet av utbildning för den administra- tiva personalen vill beredningen erinra om att den i betänkandet (Ds Ju 1983115) Rekrytering och utbildning'inom polisväsendet har föreslagit ett system för interndebitering av vissa kostnader för central funk— tionsinriktad utbildning (specialkurser och konferenser som anordnas av rikspolisstyrelsen). Statsmakterna har beslutat att genomföra det nya systemet fr.o.m. budgetåret 1985/86 (prop. 1984/851100, bil 4 s. 39, JuU 29, rskr 271). Dessa kurser och konferenser som anordnas av rikspolis— styrelsen åsätts en kursavgift som baserar sig på en viss del av de fak— tiska kostnaderna för utbildningen. För deltagarna i sådan utbildning svarar resp. polismyndighet även för rese— och traktamentskostnader.
För budgetåret 1985/86 har beräknats 1,2 milj. kr. för den centralt
funktionsinriktade utbildningen. Detta belopp kommer genom rikspolis— styrelsens försorg att fördelas mellan polismyndigheterna i huvudsak i förhållande till antalet tjänster inom resp. polismyndighet. Myndighe— terna får emellertid själva avgöra om de vill använda ett högre belopp för utbildningen, eller ett lägre.
Utbildningen i fråga om bekämpning av den ekonomiska brottsligheten om— fattas inte av interndebiteringssystemet. Detta gör att myndigheterna när det gäller detta verksamhetsområde inte behöver välja mellan utbild— ning och annat som skall finansieras inom polismyndighetens ekonomiska ram.
Systemet med interndebitering syftar till att underlätta för polis- myndigheterna att väga behovet av utbildning mot andra krav på verk— samheten. Systemet har flera fördelar. Den viktigaste är enligt bered— ningens mening att man får en ökad medvetenhet om kostnaderna för ut— bildning, vilket bör leda till besparingar och i övrigt en effektivare polisverksamhet.
Vidare har i prop. 1984/85:81 om polisens arbetsformer på lokal och re— gional nivå, utbildning och rekrytering (s. 41) framhållits att det från effektivitets— och kostnadssynpunkt är förenat med betydande vinster att i större utsträckning genomföra den funktionsinriktade utbildningen re— gionalt och lokalt. Denna utbildning genomförs och betalas av myndighe— terna ute på fältet.
Genom den nya ordningen med interndebitering kan rikspolisstyrelsen i sitt utbildningssystem tillhandahålla de kurser som polismyndigheterna efterfrågar. Rikspolisstyrelsen får i all den utsträckning som polis— myndigheterna önskar och anser sig ha medel till anordna funktionsinrik— tad utbildning för den administrativa personalen. På motsvarande sätt får myndigheterna väga behovet av och kostnaderna för regional och lokal utbildning samt utbildning hos externa utbildningsproducenter för den administrativa personalen mot andra angelägna behov.
Omfattningen av utbildningen för den administrativa personalen kommer alltså huvudsakligen att styras av polismyndigheterna själva genom den prioritering man gör mellan olika ändamål.
I avsnitt 6.5.2 har beredningen visat på möjligheten att anordna viss lokal eller regional utbildning. Till viss del kan en sådan utbildning också lämpa sig för administrativ personal.
6.7.2. Direktrekrytering
I sitt betänkande påpekar 1975 års polisutredning att frågan om direkt— rekrytering, dvs. anställning av personal utan polisutbildning för vissa arbetsuppgifter framför allt inom kriminalavdelningarna, i den allmänna debatten främst har diskuterats i fråga om insatserna mot den organise— rade och den ekonomiska brottsligheten. Det bör visserligen enligt ut—
redningen inte komma i fråga att anställa personal utan polisutbild— ning på polismanstjänster, dvs. tjänster med vilka polisiära befogenhe— ter är förenade. När det gäller andra tjänster inom polisväsendet ser utredningen emellertid inte något principiellt hinder mot att direkt- rekrytering tillämpas.
Departementschefen uttalar i prop. 1980/81:13 (s. 123 f.) att han inte kan finna några principiella invändningar mot att man anställer personal utan polisutbildning för att biträda exempelvis i utredningar rörande den organiserade och den ekonomiska brottsligheten. En direktrekrytering av ekonomiskt och juridiskt utbildad personal till de ekonomiska rotlar— na blir, sägs det vidare i propositionen, endast en del i ansträngning— arna att förebygga och bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Självfal— let kan man inte inom polisväsendet bygga upp en organisation som kan klara de svåra uppgifter som det här gäller utan samarbete med eller biträde av utomstående expertis, t.ex. revisionsbyråer. Departements— chefen framhåller vidare att han räknar med att utbildningen på bl.a. det ekonomiska området av polispersonal och åklagare skall fortsätta. I den mån det skulle visa sig ändamålsenligt bör man emellertid inte vara främmande för att anställa kvalificerad ekonomisk eller juridisk exper— tis vid de centralt och regionalt verksamma polisiära enheterna. Såväl vid direktrekrytering som vid utbildning av polispersonal måste dock beaktas att den ifrågavarande brottsligheten rör fält som är under en ständig utveckling. Detta ställer krav på att den polisiära organisa— tionen är anpassbar till olika uppkommande situationer. Från denna syn— punkt är det självfallet av värde om polisen i görlig mån kan utnyttja den experthjälp som finns inom andra myndigheter eller - på konsultbasis — på den privata marknaden.
Vidare sägs i propositionen att de synpunkter som har anlagts på frågan om direktrekrytering av personal i kampen mot den organiserade och den ekonomiska brottsligheten i motsvarande mån gör sig gällande på andra områden där en arbetsuppgift inte kan eller måste utföras av polisutbil— dad personal, exempelvis tekniska undersökningar, analys— och plane— ringsarbete samt administrativt arbete i allmänhet.
Avslutningsvis framhålls i propositionen att polisberedningen i sitt organisationsarbete självfallet kommer att få anledning att studera några frågor av berört slag. De avvägningar som det här gäller och som ytterst avser hur tillgängliga resurser skall utnyttjas på effektivast möjliga sätt måste emellertid fortlöpande göras även inom ramen för det utvecklingsarbete som i övrigt bedrivs på området.
Beredningen vill inledningsvis framhålla att med direktrekrytering avses anställning av personal som inte har polisiär kompetens för att direkt överta särskilda uppgifter som tidigare har utförts av polismän eller av experter inom andra myndigheter eller på den privata marknaden, eller för att utföra nya arbetsuppgifter som eljest skulle ha utförts av po— lismän eller av experter utanför polisorganisationen. Detta innebär en gränsdragning i förhållande till den administrativa biträdespersonalen inom polisväsendet, vars arbetsuppgifter som regel inte fordrar den
erfarenhet och de kvalifikationer som kommer i fråga vid direktrekry— tering.
Den utveckling som skisseras i propositionen i fråga om direktrekry— tering för biträde i utredningar om främst ekonomisk brottslighet har inletts. Från den I juli 1985 finns det inom polisväsendet nio tjänster för ekonomer. Dessa finns vid de ekonomiska rotlarna vid rikskriminalen och polismyndigheterna i Stockholm, Göteborg, Malmö och Sundsvall. Inom åklagarväsendet finns sex sådana tjänster.
I fråga om de andra områden som nämns i propositionen har beträffande funktionen för analys och planering vid polismyndigheterna beredningen tidigare prövat om denna skall fullgöras av polispersonal eller av administrativ personal. Beredningen fann då att övervägande skäl talade för att dessa arbetsuppgifter bäst utförs av en polisman. Det hindrar naturligtvis inte att det i en framtid kan visa sig lämpligare att över— lämna dessa uppgifter till direktrekryterad personal. Detsamma kan sägas om de tekniska undersökningarna. F.n. finns vid flertalet av de tekniska rotlarna tjänster som fotograf. Alla andra kvalificerade arbetsuppgifter i samband med tekniska undersökningar utförs av polispersonal.
Beredningen anser att frågan om ytterligare direktrekrytering främst be— ror på hur den tekniska utvecklingen blir inom polisväsendet. Otvivelak— tigt går man mot en ökad datorisering på många områden. Den utvecklingen kan i framtiden kräva särskilda insatser hos främst de större polismyn— digheterna. Ett sådant område är analys av fingeravtryck. Det börjar nu komma datorer som kan läsa fingeravtryck, lagra dem och söka i de lagra— de fingeravtrycken. Sådana datorer är alltjämt dyra men priserna kan komma att sjunka. Om sådana datorer tas i bruk bör man pröva om inte annan personal än polispersonal kan svara för analysen av fingeravtryck. På samma sätt kan utvecklingen på det kriminaltekniska området i övrigt göra det nödvändigt med en särskild erfarenhet och kompetens som bör hämtas utanför polisväsendet.
Ett annat område där man i framtiden kan tänka sig direktrekrytering till vissa funktioner är trafikområdet. Rikspolisstyrelsen bedriver f.n. en försöksverksamhet där en mycket modern vägutrustning disponeras ge— mensamt av flera länstrafikgrupper enligt ett visst schema. Därigenom utnyttjas vägarna på ett bättre sätt än tidigare då varje trafikenhet hade en egen vågsats. Om utfallet av försöksverksamheten blir positivt minskar anskaffningsbehovet av vägar. Samtidigt kan man överväga att låta direktrekryterad teknisk personal svara för transport, handhavande och skötsel av vägarna. Man vinner då dels att polispersonal inte längre utför dessa ofta tidsödande uppgifter, dels att polispersonalens behov av utbildning minskar.
På motsvarande sätt bör det övervägas om utrustning för hastighetskon- troll, främst radarmätare, kan vara gemensam för flera enheter och hand— has av direktrekryterad personal. Här, såväl som beträffande vägutrust— ningen, skall givetvis polispersonal ha det yttersta ansvaret för kon— trollen och rapporteringen
Beredningen vill slutligen understryka att en ökad direktrekrytering inte alltid medför ekonomiska vinster för polisväsendet. Syftet är i första hand att tillföra polisen sådan specialistkompetens som inte finns inom den egna organisationen. Som beredningens exempel från tra— fikområdet visar kan emellertid en direktrekrytering vara motiverad
av andra skäl.
6.7.3. ADB—utbildning för personalen inom polisväsendet
6.7.3.I Beredningens preliminära överväganden i betänkandet (Ds Ju 1983:10) Polisorganisationen
I Administrationen och ADB, som utgör bilaga D till polisberedningens betänkande (Ds Ju 1983110) Polisorganisationen, har beredningen behand— lat frågor om utbildning och ADB (sid. 99 of.) Beredningen framhåller där att lämpliga polismän hade utbildats i ADB — programmering m.m. — när dataenheten i rikspolisstyrelsen organiserades i slutet av 1960— talet. Orsakerna till att den lösningen valdes var enligt beredningen flera. En viktig anledning var att det då — liksom nu — rådde knapphet på personal med utbildning i och lång erfarenhet av ADB—tekniken. En annan orsak var enligt beredningen att en ingående kännedom om polis— verksamheten betraktades som ett stort plus och i vissa situationer som en nödvändig förutsättning för en snabb och riktig utformning av dataru— tinerna i en organisation som polisväsendet. Satsningen på utbildning av egen personal slog enligt beredningen väl ut. En liknande insats gjordes inom kriminalvården, även där med gott resultat.
Med en ny inriktning av dataverksamheten inom polisväsendet borde det enligt betänkandet i vart fall efter någon tid behövas personal i vissa polisdistrikt med särskilt ansvar för en del ADB—frågor i distriktet.
Beredningen framhöll emellertid att system i en del fall numera kan ut— vecklas utan biträde av personal med ingående datatekniska kunskaper och att trenden är att sådana system blir allt vanligare. Om man utbildar egen personal för den form av ADB som blir aktuell i ett polisdistrikt, torde enligt beredningen insatsen för sådan utbildning inte bli så om— fattande som när rikspolisstyrelsen utbildade polismän för sin dataverk— samhet. Utbildningen behöver inte heller ges förrän en mera omfattande lokal ADB—verksamhet blir aktuell i ett distrikt.
Mot nu angivna bakgrund föreslog beredningen i sina preliminära över- väganden att behovet av personal för ADB inom de polisdistrikt, som behöver sådan personal framöver, i första hand bör täckas genom att personal ur det egna distriktet ges den utbildning som kan behövas. Beredningen stannade alltså för en lösning som tidigare har prövats i polisväsendet.
När det gäller utbildningsfrågorna i övrigt på detta område förklarade
sig beredningen komma att ta upp dem i ett senare sammanhang.
Beredningen remitterade dessa synpunkter och förslag under hand till polisdistrikten och vissa andra myndigheter och organisationer. Efter remissen avsåg beredningen att ta slutlig ställning till de berörda utbildningsfrågorna.
6.7.3.2 Remissyttranden över beredningens preliminära överväganden
I yttrandena godtog man genomgående beredningens förslag att det fram— tida behovet av personal för ADB i första hand borde täckas genom ut— bildning av personal i resp. distrikt. Då det gäller centrala behov an— såg riksrevisionsverket emellertid att en viss specialistrekrytering bör övervägas. Rikspolisstyrelsen framhöll att det redan i dag finns ett stort utbildnings— och informationsbehov på ADB—området i polisdistrik— ten. Ett viktig område är kunskapen om innehållet i befintliga ADB—sys— tem och hur dessa kan utnyttjas i kombination med varandra i polisverk— samheten. Ett annat lika viktigt område är enligt rikspolisstyrelsen generella kunskaper om ADB som ger polisdistrikten insikter om vilka krav som kan ställas på ADB och hur kraven bäst kan formuleras. Riks— polisstyrelsen ansåg det angeläget att även dessa utbildningsbehov tillgodoses.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län ansåg att, även om nuvarande ADB—rutiner framtvingat viss utbildning, denna är mycket begränsad både till omfång och till personkrets. Den framtida utvecklingen kommer en— ligt länsstyrelsen att kräva både fördjupade och breddade kunskaper, där förmodligen alla personalkategorier blir inblandade, ett förhållande som kräver god framförhållning på planeringsstadiet.
Polisstyrelsen i Fagersta polisdistrikt framhöll att en stor del av be— rörd personal inte har en fullständig uppfattning om nuvarande registers kapacitet och användningsområde, trots den utbildning som förekommer i dag. Om ADB—systemet byggs ut måste utbildningsfrågan enligt polissty— relsen få en mer framträdande roll än f.n. För polisstyrelser: i Stock— holms polisdistrikt är det en självklarhet att utvecklingen på ADB—om— rådet inom polisväsendet skall styras av användarnas krav. För att an— vändarinflytandet skall bli meningsfullt krävs enligt polisstyrelsen att företrädare för den lokala organisationen har en bred kunskap om hur da— torer arbetar, hur olika typer av register kan organiseras, vilka bear— betningar som kan göras m.m. Sådana kunskaper är en förutsättning för en saklig dialog mellan användare och specialister. Vidare krävs enligt styrelsen ingående kunskaper om den lagstiftning som reglerar ADB—verk— samheten, exempelvis offentlighets—, sekretess—, data— och registerlag— stiftningen. När det gäller utbildningsfrågorna anser polisstyrelsen att polisväsendet bör tilldelas sådana resurser att angivna kunskaper sna— rast kan tillföras berörd personal.
Polisstyrelsen i Örebro polisdistrikt betonade att stora krav kommer att ställas på utbildningen genom att dataverksamheten decentraliseras. I
varje polisdistrikt måste enligt polisstyrelsen en eller flera dataan— svariga utses. Dessa dataansvariga personer måste enligt polisstyrelsen få en grundlig utbildning i ADB för att de skall kunna föra en sakkunnig dialog med datakunnigt folk men också för att de skall kunna utveckla system samt förändra och bearbeta sådana. Ansvaret för denna utbildning bör ligga på rikspolisstyrelsen så att kunskapsnivån i de olika polis— distrikten blir så enhetlig som möjligt. Polisstyrelsen i Östersunds polisdistrikt pekade på brister i nuvarande ordning. Utbildningen på regional och lokal nivå sköts av centralt utbildade instruktörer. Fort— bildningen av operatörer och användare inom olika arbetsenheter om gäl— lande rutiner och nyheter brister, eftersom instruktörerna inte kan få tillräckligt med tid för sin instruktörsverksamhet. Polisstyrelsen ansåg därför att det bör prövas om särskilda befattningar eller enheter för enbart dataverksamhet kan inrättas i polisdistrikten. Sådana enheter skulle enligt polisstyrelsen utgöra ett värdefullt komplement för ut— bildning och uppföljning av datarutiner och för avlastning av annan personal när det gäller spaning och registreringsverksamhet.
Föreningen Sveriges Länspolischefer och Föreningen Sveriges Polischefer anförde i ett gemensamt yttrande att det redan i dag finns ett stort behov av utbildning och information. Eftersom ADB—tekniken framdeles kommer att beröra hela polisverksamheten på ett helt annat sätt än i dag krävs enligt föreningarna kunskaper på alla nivåer om hur tekniken bäst skall kunna utnyttjas.
I och för sig har denna kunskap enligt föreningarna inte något att göra med tekniken att utveckla system och program utan den är mer en fråga om att kunna ställa krav på en ny teknik samt att kunna utforma kraven på
ett sätt som kan förstås av den som skall utföra program— och system— utvecklingsarbetet. Det förutsatta lokala inflytandet över ADB—verksam— heten kräver enligt föreningarna bättre kunskaper om ADB samt mer preci— serade ansvarsförhållanden och kontaktvägar mellan distrikten och riks— polisstyrelsen. Det kräver enligt föreningarna en bred kunskap om hur datorer arbetar, vilka bearbetningar som kan göras m.m. Sådana kunskaper är enligt föreningarna en förutsättning för en saklig dialog mellan an— vändare och specialister.
6.7.3.3 Beredningens slutliga ställningstagande i betänkandet (Ds Ju I983:IO) Polisorganisationen
Beredningen har redovisat sitt slutliga ställningstagande i de berörda utbildningsfrågorna i bilagan D till beredningens betänkande (Ds Ju 1983210) Polisorganisationen.
Beredningen stod fast vid sitt tidigare ställningstagande att behovet av personal för ADB inom polisdistrikten i första hand bör täckas genom att personal ur det egna distriktet ges den utbildning som kan behövas. Be— redningen stannade alltså för en lösning som tidigare har prövats i po— lisväsendet.
När det gäller utbildningsfrågorna i övrigt på detta område förklarade sig beredningen komma att ta upp dem i ett senare sammanhang.
6.7.3.4 Beredningens överväganden och förslag
Beredningen hade ursprungligen avsett att behandla frågorna om utbild— ning och ADB i sitt betänkande om utbildning och rekrytering av polis— män. Beredningen bedömde emellertid att dessa frågor om ADB—utbildning hade ett så nära samband med metodfrågorna inom polisväsendet att de borde behandlas i anslutning till beredningens arbete med inriktningen av polisverksamheten. Den bedömningen visade sig vara riktig. De metod— frågor och de principer om polisverksamhetens inriktning som beredningen har tagit upp i det föregående förutsätter en rad olika åtgärder på teknikområdet. Beredningen vill i detta sammanhang särskilt framhålla behovet av att principerna för polisverksamhetens inriktning uppmärk— sammas fortlöpande vid teknikutvecklingen inom polisväsendet i fram— tiden. Särskilt viktigt är det att de uniformerade polismännen får till— fälle att tjänstgöra ute i samhället i kontakt med medborgarna och att de inte hindras i denna uppgift genom att teknikstödet ges en mindre än— damålsenlig utformning. Det är också viktigt att den allmänna och sär— skilda utbildning i ADB som kan komma att genomföras i framtiden inom polisväsendet utformas med beaktande av dessa principer.
Vid remissbehandlingen av betänkandet om polisorganisationen har en rad synpunkter kommit fram i fråga om informationen och utbildningen beträf— fande såväl nuvarande rutiner som de som kan komma att byggas upp i en framtid. Det är i huvudsak tre frågor som behöver belysas närmare, näm— ngn
— utbildningen för användningen av de centrala dataregistren
— allmän datautbildning och — utbildningen av tjänstemän för utveckling och drift av lokala system. Beredningen tar upp dessa tre frågor i det följande.
Utbildningen för användningen av de centrala dataregistren har berörts i många remissvar. På sina håll har man därvid uttryckt önskemål om ökade insatser för information och utbildning på detta område. Beredningen, som har förståelse för dessa synpunkter, har emellertid i annat samman— hang lagt fram förslag beträffande adminstrationen av utbildningen inom polisväsendet och förordat en ordning som får till följd att polismyn— digheterna i stor utsträckning själva styr utbudet av kurser och andra utbildningsaktiviteter inom polisväsendet. Utbildningen skall vidare i princip bekostas av polismyndigheterna inom de ekonomiska ramarna. Nu angiven ordning, som har godtagits av statsmakterna och börjat tillämpas fr.o.m. den I juli 1985, gäller också för här avsedd utbildning i ADB.
Utbildningen bör vidare i administrativt hänseende bedrivas efter i
princip samma mönster som annan utbildning inom polisväsendet. Man bör alltså sträva efter att förlägga informationen och utbildningen lokalt och regionalt.
Polismyndigheterna kommer alltså att ha möjlighet att i princip själva bestämma ADB—utbildningens framtida inriktning och innehåll. Det gäller inte bara de centrala ADB—rutiner som nu finns utan även det centrala ADB—stöd som kan komma att utvecklas framöver.
När det gäller frågan om allmän utbildning i ADB har beredningen i tidi— gare betänkanden förutsatt att en polismyndighet kan komma att ta lokala mindre datorer till hjälp i sin verksamhet. Det är därför angeläget att personalen vid myndigheterna ges information och utbildning i mera grundläggande ADB—frågor. Det behövs kunskaper om vad ADB är och vad en polismyndighet kan åstadkomma med tekniken. Däremot behöver knappast personalen i allmänhet mera fördjupade kunskaper eller träning i pro— grammering m.m. Flera remissinstanser har tagit upp dessa frågor.
I denna del har rikspolisstyrelsen numera tagit nya initiativ. Polis— högskolan har under våren 1985 gett ut kompendier för kurser i grund— läggande ADB. Den första upplagan av kompendierna är inte avsedd att täcka hela polisväsendets behov. Kompendierna kommer enligt uppgift att arbetas om efter hand.
Kompendierna har tillkommit efter en enkät om behovet av utbildning på ADB—området inom polisväsendet. Undersökningen pekade på att 19 000 be— fattningshavare behöver utbildning eller information om ADB. Av dessa anser rikspolisstyrelsen att 10 000 behöver en grundkurs om två — tre dagar medan det för övriga bör vara tillräckligt med en information om fyra timmar. Det finns ett kompendium för grundkursen och ett mindre häfte för informationen.
Polishögskolan har utbildat 30 instruktörer för lokal och regional ut— bildning.
Beredningen anser, som redan har berörts, att det är väsentligt att per— sonalen inom polisväsendet ges en allmän utbildning och information av det slag som rikspolisstyrelsen nu har påbörjat. Utvecklingen på ADB— området går emellertid så snabbt att det är svårt att ha någon klar upp— fattning av behovet på lite längre sikt. Det system som nu gäller för administrationen av utbildningen bör emellertid leda till att den ut— bildning kommer att planeras som polismyndigheterna efterfrågar från tid till annan. På kort sikt bör man emellertid enligt beredningens me— ning i framtida upplagor av kompendierna också beröra teknikens möjlig— heter när det gäller genomförandet av de principer för polisverksamhe— tens inriktning som beredningen har förordat.
När det slutligen gäller behovet av utbildning av tjänstemän för utveck— ling och drift av lokala system kan det, som beredningen redan har be— rört, behövas personal med särskilt ansvar för en del ADB—frågor i dist— riktet. Det kan exempelvis gälla fall där en polismyndighet utvecklar
ett datorstöd med utgångspunkt i en lokal dator. Polismyndigheten bör därvid alltid pröva i vad mån administrativ personal kan tas i anspråk för uppgifterna.
Behovet av personal med särskilt ansvar för ADB bör — som beredningen tidigare har uttalat — i första hand täckas genom att personal ur det egna distriktet ges den utbildning som kan behövas. En sådan utbildning kan anordnas inom polisväsendet. Det bör emellertid inte vara ett krav att utbildningen skall anordnas så. Om det är lämpligare från exempelvis
kostnadssynpunkt bör polismyndigheterna liksom andra myndigheter kunna köpa tjänsten på annat sätt.
Är det inte lämpligt att utbilda personal inom det egna distriktet bör naturligtvis någon lämplig kraft utanför myndigheten kunna anställas för uppgiften. Beredningen får i denna del hänvisa till vad som har sagts om direktrekrytering i avsnitt 6.7.2.
6.8 Kostnader
6.8.1. Direktiven
I direktiven för beredningen (Dir 1981:27) har kostnaderna för polis— reformen särskilts berörts. Därvid har framhållits att organisatoriska och övriga förändringar som beredningen aktualiserar skall begränsas till vad som med nödvändighet fordras för genomförande av den reform som riksdagen har beslutat om.
I generella direktiv (Dir 1984105) till samtliga kommittéer och särskil— da utredare angående utredningsförslagens inriktning har regeringen be— tonat att förslag från kommittéerna inte får öka de offentliga utgifter— na eller minska statsinkomsterna. Kommittéerna skall vidare visa hur förslag som innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall fi— nansieras. Detta skall ske genom att kommittéerna anger konkreta för— slag till rationaliseringar eller omprövningar som innebär besparingar inom utredningens område eller närliggande områden. Förslagen skall således kunna genomföras med oförändrade eller minskade resurser. Dessa krav gäller oavsett om förslagen avser staten, kommunerna eller social— försäkringssektorn.
Enligt de generella direktiven skall vidare alla kommittéer analysera möjligheterna att bedöma effekterna av besparingar och rationaliseringar inom sitt utredningsområde. Kommittéerna bör särskilt uppmärksamma åt— gärder som kan öka samverkan mellan myndigheter och leda till minskad sektorisering i samhället. Kommittéerna bör också enligt direktiven främja pågående arbete som syftar till att skapa gynnsamma förutsätt— ningar för en utveckling av myndigheternas service till medborgarna inom olika delområden. Detta gäller bl.a. regelförenklingar och åtgärder för att undanröja onödig byråkrati i samhället.
Kommittéerna bör slutligen i sina förslag generellt ta till vara möjlig— heterna till delegering av beslutanderätt och annan decentralisering av den statliga förvaltningen. Decentraliseringsarbetet bör ses bl.a. som ett led i strävandena att göra statsförvaltningen mer effektiv och ser— viceinriktad.
6.8.2. Allmänna synpunkter
Beredningen har i tidigare betänkanden lagt fram förslag till delegering av beslutanderätt och annan decentralisering inom polisväsendet. Som ett led i strävandena att göra polisväsendet mera effektivt och mera ser— viceinriktat lägger beredningen nu fram förslag till principer för in— riktningen av polisverksamheten. Beredningen förutsätter, som framgår av det följande, att dessa principer kan genomföras inom anslagen till polisväsendet genom omfördelningar och omprioriteringar.
Beredningens förslag avser till övervägande del polisverksamheten inom de lokala polismyndigheterna som numera har ett ökat ekonomiskt ansvar för sin verksamhet. Polismyndigheterna kan alltså själva i hög grad be— sluta om de omfördelningar och omprioriteringar som kan behövas. Genom— förs beredningens förslag till anslagskonstruktion blir polismyndighe— ternas möjligheter i dessa avseende än större.
6.8.3. Särskilda frågor
Beredningen kommenterar i det följande de särskilda frågor som kan leda till ett behov av omfördelningar och omprioriteringar.
Beredningen har under avsnittet 6.2 utvecklat sin syn på betydelsen av ett aktiv samspel mellan polisen och allmänheten som ett led i en effek— tivare polisverksamhet. I avsnitt 6.2.4 behandlas enkäter och hearings som en metod för polisen att kartlägga bl.a. hur medborgarna upplever olika polisiära problem och hur man rangordnar dem. Beredningen har ock— så i det sammanhanget uppmärksammat kostnadsfrågan. När det gäller kost— nader för olika former av enkäter har beredningen särskilt pekat på möj— ligheten till samarbete med kommuner och undervisningsanstalter liksom med företag och institutioner. I avsnitt 6.2.5 har under benämningen grannesamverkan redovisats en typ av samarbetsprojekt mellan de boende inom ett visst område och polisen.
Att lokalt utveckla samspelet mellan allmänheten och polisen medför san— nolikt vissa kostnader i många polisdistrikt. Det kan i samband med en— käter och sammankomster för hearings vara fråga om kostnader för annon— sering eller affischering, för lokaler, för trycksaker osv. Ett projekt om grannesamverkan kan enligt förslaget medföra att polisen tillhandagår med informationsmaterial av olika slag. Även i övrigt kan grannesamver— kan behöva stödjas ekonomiskt.
Rikspolisstyrelsen bör i sitt metodutvecklingsarbete uppmärksamma på vilket sätt det lokala arbetet bäst bör underlättas. Det kan således finnas behov av centralt framtaget material. Kostnaderna för detta får emellertid inrymmas i styrelsens ordinarie förvaltningskostnadsanslag, där f.ö. redan nu medel används för brottsförebyggande och annan infor— mation.
Varje polismyndighet får inom sin egen ekonomiska ram avgöra hur stora ekonomiska resurser man vill satsa för att utveckla samspelet. Även om man tar till vara alla möjligheter till samarbete med andra myndigheter, ideella organisationer, villaägareföreningar, hyresgäströrelsen och bo- stadsföretag osv., får man ändock räkna med att polismyndigheterna för detta ändamål kan behöva använda mer pengar än tidigare, om samspels— tanken skall kunna förverkligas.
Beredningen föreslår i avsnitt 6.4.3.4 att i första hand den uniforme— rade polispersonalen bör bära namnbricka. Det bör ankomma på rikspolis— styrelsen att ta fram en lämplig namnbricka, som bör tillhandahållas på det allmännas bekostnad.
Behovet av namnbrickor kan grovt uppskattas till omkring 10 000. De namnbrickor som f.n. förekommer på en del håll inom polisväsendet är av metall med ett polisemblem i emalj. Beroende på utförandet och sättet att prägla namn — gravyr eller stämpling — kan kostnaden för en sådan namnbricka uppgå till mellan 10 och 20 kr. Den sammanlagda kostnaden rör sig då om 100 000 — 200 000 kr. Om även administrativ personal med ut— åtriktade arbetsuppgifter samt vissa kriminalpolismän vill bära namn— bricka kan behovet och därmed kostnaden öka med ytterligare omkring 50 procent. Den maximala anskaffningskostnaden kan således uppgå till en engångssumma om ca 300 000 kr. Den årliga kostnaden för anskaffning av brickor till nyanställd personal m.fl. är försumbar i sammanhanget.
I avsnitt 6.5.l.2 om utryckningsverksamheten har beredningen rekommen— derat en ändrad inriktning av utryckningsverksamheten. Skall de av be- redningen förordade principerna kunna genomföras, måste de händelser som nu rapporteras i rutinen för ingripandemeddelanden grupperas på ett an— nat sätt än vad som nu sker. Vid en omläggning av utryckningsverksam— heten bör ett polisdistrikt ha möjlighet att följa upp omläggningen via datarutinen för ingripandemeddelanden eller någon annan datorstödd ru— tin. Beredningen anser att de ändringar som kan behövas i datarutinen får göras av rikspolisstyrelsen vid det underhåll av rutinen som måste göras. Underhållet av rutinen kan behöva prioriteras framför en del andra projekt som rikspolisstyrelsen kan komma att driva.
F.n. finns ca 600 kvarters— eller områdespoliser. För de omkring 400 kvarterspolismännen finns det 232 lokaler till en kostnad av omkring 4,5 milj.kr. Motsvarande uppgifter finns inte beträffande områdespolismän- nen.
Beredningen utgår från att den kontaktskapande polisverksamheten med områdesansvar kommer att öka betydligt i framtiden (avsnitt 6.5.1.3). Beräkningar som beredningen har gjort pekar mot att antalet polismän med områdesansvar i framtiden bör kunna bli minst dubbelt så stort som f.n.
Beredningen har tidigare uttalat att det givetvis är angeläget att kvar— terspolismännen tillbringar så lite tid som möjligt i polislokalerna. Som ett riktmärke har beredningen angett att minst hälften av verksam— heten skall vara förlagd utanför polislokalerna. Vidare har beredningen sagt att man inte bör förhyra ytterligare lokaler om en kvarterspolisman kan utföra sin verksamhet med en polisstation som utgångspunkt.
Med hänsyn till vad som har sagts nu och till att det redan finns för- hållandevis många särskilda lokaler för kvarterspoliserna, bör den utök— ning av lokalbeståndet, som polismyndigheterna kan komma att besluta om, kunna bli relativt måttlig.
Som framgår av tidigare avsnitt anser beredningen att fotpatrulleringen bör öka betydligt i framtiden. I avsnitt 6.5.l.4 påpekar beredningen bl.a. att dess förslag förutsätter att fler bärbara radiostationer an— skaffas för den ökande fotpatrulleringen.
I betänkandet Beredskapspolisen (Ds Ju 198522) har beredningen föresla— git att polisväsendet tillförs ytterligare radioutrustning för bered— skapsändamål. Beredningen har emellertid föreslagit att utrustningen skall kunna användas i såväl krig som fred. För att underlätta ett så— dant användande har beredningen förordat att bärbar utrustning anskaf— fas och att den kompletteras med fasta relästationer för att öka räck— vidden. Beredningen har i betänkandet räknat med att antalet bärbara radiostationer utökas med drygt 2 500 inom ramen för de medel som be— räknas för beredskapspolisreformen. På motsvarande sätt räknar bered— ningen med att drygt 200 relästationer avskaffas. Beredningen utgår från att utökningen av de bärbara radiostationerna kommer att göras i takt med att antalet relästationer utökas. Finansieringsfrågan beträffande de nya bärbara radiostationerna och relästationerna har redovisats särskilt i betänkandet Beredskapspolisen (s. 61 f). Den behöver därför inte berö— ras ytterligare här.
Polisväsendet har f.n. drygt 3 000 bärbara radiostationer, varav ca 2 300 för det rikstäckande radiosystemet modell 70 och ca 750 anpassade för radiosystem 80, vilket finns i de tre storstadsdistrikten.
Det kommer i framtiden att finnas en god tillgång på radioutrustning för fotpatrullering. När reformen för beredskapspolisen har genomförts, be— hövs det enligt beredningen inte någon ytterligare bärbar utrustning och några ytterligare relästationer för dem för att de förslag som bered- ningen har lagt i detta betänkande skall kunna genomföras.
De förslag till förändringar som beredningen har lagt fram i fråga om den brottsbekämpande verksamheten kan leda till vissa kostnadsökningar.
Förslaget om att polisen i större utsträckning skall besöka brottsplat— serna kan leda till vissa kostnadsökningar. Redan i dag beger sig poli— sen i åtskilliga fall till brottsplatserna. Som regel sker det som en del i utryckningsverksamheten. Oavsett i vilken form polisen i framtiden kommer att genomföra motsvarande besök — som en utryckning eller på an- nat sätt — blir kostnaderna i stort sett desamma som i dag. Beredningens förslag innebär emellertid en ambitionsökning i det avseendet att poli- sen i fortsättningen i större utsträckning än vad som är fallet i dag skall besöka brottsplatser. Denna ökning innebär att kostnaderna för så— dana resor kommer att stiga något.
Om den polisman som först kommer till platsen för ett brott i större ut— sträckning skall utföra enklare tekniska undersökningar fordras en viss utrustning för detta. I den standardutrustning som rikspolisstyrelsen tillhandahåller finns bl.a. en enklare fingeravtrycksväska. Kostnaden för denna är f.n. 750 kr. Den finns som regel tillgänglig på kriminal— avdelningarna i distrikten men beredningens förslag innebär att man san— nolikt bör inköpa ytterligare ett antal i varje polisdistrikt. Bered— ningen anser att kostnaden för detta i vart fall bör understiga 300 000 kr.
Häktningsutredningen har i sitt betänkande Gripen—Anhållen—Häktad beräk— nat att genomförandet av utredningens förslag för polisväsendets del skulle leda till en merkostnad om ca tre milj. kronor. Häktningsutred— ningens kostnadskalkyl bygger på att man i de polisdistrikt som i dag har någon form av kriminalpolisverksamhet under veckosluten kan möta kraven på ökad skyndsamhet i handläggningen utan nämnvärt ökade kost— nader. I övriga distrikt får man enligt häktningsutredningen räkna med att beredskapstjänstgörande kriminalpolis kallas in för tjänstgöring i större utsträckning än i dag. Häktningsutredningen räknar med en kost— nadsökning motsvarande ytterligare sex timmars övertid för kriminalpo— lispersonal för varje ärende i de distrikt som saknar kriminalpolisverk— samhet under veckosluten, totalt tre milj. kronor.
Beredningens förslag om hur polisväsendet skall kunna möta ökade krav på skyndsamhet i handläggningen av ärenden med frihetsberövade bygger i vä— sentliga delar på andra förutsättningar än dem som häktningsutredningen har tagit fasta på. Beredningen anser att man bör utnyttja den ökade allsidigheten inom poliskåren och i stor utsträckning utnyttja den per— sonal som finns till hands hela dygnet, dvs. personalen på ordningsav— delningen.
Anhållningsförhör, dvs det förhör som skall hållas omedelbart efter gri— pandet av en person, kommer enligt beredningens förslag att som regel hållas av personal från ordningsavdelningen, utom då kriminalpolisper— sonalen är i tjänst och i de mest komplicerade fallen. Det innebär att man bara i mycket begränsad utsträckning behöver kalla in beredskaps— tjänstgörande kriminalpolis för att hålla anhållningsförhör. Man får emellertid även med beredningens förslag räkna med ett ökat behov av beredskapstjänstgörande kriminalpolispersonal under veckoslut och helg— dagar för att driva utredningsarbetet när det gäller redan anhållna och häktade. Detta kommer att medföra en viss kostnadsökning. Det är emel— lertid mycket svårt att beräkna vilka merkostnader som kan uppkomma. Be- redningen bedömer att kostnaderna i vart fall blir inte oväsentligt lägre om man genomför beredningens förslag.
Beredningen har förordat att man lokalt eller regionalt anordnar en re— petitionsutbildning i kriminalpolistjänst för sådan personal på ord— ningsavdelningen som har genomgått den tidigare grundutbildningen. Ut— bildningen skall enligt förslaget genomföras med hjälp främst av lokala instruktörer på kriminalavdelningen och åklagarpersonal. De kostnader som kan uppkomma för en sådan utbildning utgörs främst av arvoden till lärare och eventuella reskostnader. Med den föreslagna utformningen — som får anpassas närmare efter varje distrikts särskilda behov — blir kostnaderna obetydliga. Detsamma gäller de merkostnader som kan uppkomma för motsvarande lokala internutbildning för administrativ personal som sysslar med anmälningsupptagning.
Om fler arbetsuppgifter förs över från polispersonal till administrativ personal kräver detta utbildning. På de flesta av de områden där bered— ningen föreslår förändringar — arbete i sambands— och ledningscentraler, utredningsverksamheten och polismyndighetsärendena — förekommer redan
utbildning. Det kommer emellertid att krävas vissa förändringar 1 ut— bildningen och, framför allt i inledningsskedet, sannolikt någon kom— pletteringsutbildning. Beredningen bedömer att kostnaderna för utbild— ning av administrativ personal kan i ett inledningsskede öka något.
Beredningen tar i avsnitt 6.7.3 om ADB—utbildning för personalen inom polisväsendet upp tre frågor, nämligen
— utbildningen för användningen av de centrala dataregistren
— allmän utbildning i ADB och — utbildning av tjänstemän för utveckling och drift av lokala system.
De förslag som beredningen i denna del lägger fram gäller inriktningen av utbildningen. Beredningen anser emellertid inte att genom ADB—ut— bildningen utbildningsinsatserna inom polisväsendet totalt sett skall öka utan förutsätter att en ändrad inriktning kan komma till uttryck inom ramen för anslagen till polisväsendet.
Hittills har endast redovisats förslag som medför kostnadsökningar Be— redningen övergår nu till att ta upp de förslag som leder till kostnads— minskningar.
När det gäller upptagning av brottsanmälan har beredningen diskuterat olika åtgärder på kortare och längre sikt i avsnitt 6.5.4. De förslag som beredningen där lägger fram syftar till att minska kostnaderna för själva anmälningsupptagningen genom att rutinerna förenklas. Det är emellertid inte möjligt att på detta stadium ha någon klar uppfattning om vad dessa förändringar kan komma att leda till i monetära termer.
Den förändrade inriktningen av polisverksamheten medför vidare betydande kostnadsminskningar vad gäller polisens bilar.
Polisväsendet har f.n. omkring 2 450 bilar. Av dessa är ca 450 tillde— lade trafikenheterna och knappt 200 används för centrala behov (polis— högskolan, rikskriminalen osv.). Eftersom trafikövervakningen och riks— polisstyrelsens verksamhet inte direkt berörs av beredningens förslag i detta betänkande utgår beredningen från att behovet av fordon för den nu nämnda verksamheten tills vidare är oförändrat.
Den lokala polisorganisationen disponerar således omkring 1 800 bilar för övervaknings— och utredningsverksamhet. Ordningsavdelningarna inklu— sive arbetsgrupperna har efter den 1 november 1985 drygt 1 000 bilar medan kriminalavdelningarna har knappt 800 bilar. Fördelningen framgår av följande tabell
Nuvarande antal fordon inom polisväsendet
Ordn.avd Trafikavd. Krim.avd. Span.— nark.- Arbets- RPS S:a
utom ar- utom EKG-rotlar grupper betsgr. span.-nark.- EKG-rotlar (ca) 750 450 525 275 270 190 2460
Rikspolisstyrelsen beslutar f.n. om tilldelningen av bilar för polismyn— digheternas behov. Man har sedan lång tid tillbaka vissa normer för denna tilldelning. Således räknar man med en bil för varje påbörjat 10— tal polismanstjänster för övervakningstjänst (inkl. vakthavande befäl). Vidare har varje arbetsgrupp minst en bil. Vissa av fordonen för över— vakningstjänst är avsedda för speciella behov t.ex. piketbussar och bilar för transport av tjänstehundar. Även på kriminalavdelningarna räk— nar man med ett behov av en bil per påbörjat lO—tal polismanstjänster. För spanings—, narkotika- och ekorotlarna räknar man dock med en bil per var tredje polismanstjänst. Om det föreligger särskilda skäl kan riks— polisstyrelsen göra avsteg från dessa principer, som lades fast i sam— band med förstatligandet.
En förändrad inriktning av övervakningstjänsten på det sätt som bered— ningen förordar leder till ett minskat behov av bilar och kortare årliga körsträckor i den lokala polisorganisationen. I övervakningstjänsten måste man naturligtvis fortfarande ha tillgång till bilar för utryck— ningsverksamhet, utrednings— och serviceuppgifter samt förflyttning mellan olika fotpatrulleringsuppgifter (se avsnitt 6.5.l.4). Även beho— vet av bilar för reservändamål måste beaktas.
I det tidigare refererade försöket i England med en förändrad utryck— ningsverksamhet minskade behovet av utryckningar med bil med över 20 procent. Även den sammanlagda körsträckan med polisfordon blev över 20 procent lägre. Det är knappast möjligt att utan vidare överföra de engelska erfarenheterna till svenska förhållanden, men otvivelaktigt kommer en förändrad utryckningsverksamhet enligt beredningens modell att leda till minskade körsträckor. Möjligen kan man också minska antalet fordon i utryckningsberedskapen.
Den största förändringen kommer man emellertid att uppnå när det gäller den allmänna övervakningen. När den nuvarande preventiva allmänna över— vakningen i bil ersätts med ökad fotpatrullering och fullgörandet av utrednings- och serviceuppgifter (se avsnitt 6.5.l.4) minskar behovet av bilar och därmed även kostnaderna för drift och underhåll. Däremot torde behovet av bilar vid arbetsgrupperna vara oförändrat.
Även på området för brottsbekämpning får beredningens förslag konsekven—
ser när det gäller att bedöma behovet av bilar. För spanings—, narkoti— ka— och ekorotlarnas personal bedöms fordonsbehovet bli oförändrat. Där— emot kommer de förstahandsåtgärder som ordningspolispersonalen i fram— tiden vidtar på brottsplatserna att leda till att kriminalpolispersona— len i mindre utsträckning behöver lämna polisstationerna för anmälnings— upptagning, inledande förhör och enklare tekniska utredningar. Dessa åt— gärder förutsätts nämligen ordningspolispersonalen vidta. Även i fort— sättningen behöver dock kriminalpolispersonalen tillgång till bilar för resor i samband med utredningsverksamheten, t.ex. för förhör utanför po— lisstationerna och för hämtning av personer till förhör på polisstatio— nerna.
Beredningen bedömer att det blir ett minskat behov av fordon inom de nu berörda verksamhetsområdena, vilket leder till inte oväsentliga kost— nadsminskningar. Beredningen erinrar om att de genomsnittspriser som ligger till grund år 1985 för anskaffning av bilar till polisväsendet är 112 000 kr. per bil.
Man sparar också pengar på drift och underhåll av polisväsendets bilar. Under år 1984 kördes de 750 bilarna på ordningsavdelningarna sammanlagt 3 604 000 mil. Den genomsnittliga körsträckan uppgick till ca 4 800 mil och kostnaden för drivmedel och reparationer m.m. — dvs rörliga kost— nader - uppgick till ca 12 kr. per mil. De 525 bilarna på kriminalav— delningarna kördes på motsvarande sätt 1 230 000 mil, vilket motsvarar 2 350 mil per bil till en milkostnad av ca 9 kr.
Till detta kommer att framför allt bilarna i övervakningstjänsten kan utnyttjas på ett annorlunda sätt i framtiden. En förändrad preventiv övervakning bör innebära att de bilar som kommer att finnas vid övervak— ningssektioner och arbetsgrupper får kortare årliga körsträckor.
6.8.4. Avslutande synpunkter
Beredningen har i detta avsnitt pekat på faktorer i beredningens förslag som kan komma att leda till ökade resp. minskade kostnader för polis— verksamheten om beredningens förslag till inriktning av polisverksamhe— ten i framtiden kommer att genomföras, helt eller delvis.
Som framgår av den redogörelse som har gjorts är det mycket få poster som redan nu kan kvantifieras. Till dem hör förslagen om namnbrickor och kriminalteknisk utrustning. Huvuddelen av de poster som kan komma att leda till ökade eller minskade kostnader är alltså inte kvantifierbara. Det hänger samman med att de förslag som har lagts fram gäller inrikt— ningen av verksamheten.
De faktorer som beredningen har berört i det föregående år av mycket växlande karaktär. På en del områden är det möjligt att med relativt små medel åstadkomma en väsentligt ändrad inriktning. Det gäller exempelvis åtgärder för att stärka samspelet mellan allmänheten och polisen. På andra områden leder små ändringar till mycket stora förändringar i kost—
naderna för en verksamhetsgren. Det gäller särskilt patrulleringen med bil.
Varje procents förändring av antalet patrullkilometer per bil i den all— männa övervakningstjänsten till förmån för fotpatrullering eller annan patrullverksamhet leder till en sammanlagd minskning av kostnaderna med omkring 430 000 kr. per år. Till detta kommer att kostnaderna för inköp och underhåll av bilar minskar till följd av ett reducerat behov av for— don. Beredningen anser att den ändrade inriktning av polisverksamheten som beredningen har föreslagit i detta betänkande kan finansieras utan att anslagen till polisväsendet utökas.
RESERVATION OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN
Reservation av ledamoten Göte Jonsson
Polisens uppgifter och polisverksamhetens ändamål anges i 2 & polislagen och till den hör att
— 1 förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten,
— 2 övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat,
— 3 bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal,
— 4 lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen,
— 5 fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser.
I samband med en översyn vad gäller inriktningen av polisverksamheten måste bl.a. dessa målsättningar ligga som grund för bedömningen. Syftet skall vara att uppfylla polisens uppgifter att tillgodose den enskilda medborgarens rättstrygghet. Enligt min uppfattning måste då bl.a. huvud— målsättningen vara att begränsa brottsutvecklingen och att förbättra polisens möjligheter att klara upp brotten ifråga.
Brottsutvecklingen under de senaste åren liksom den låga uppklarings- procenten är mycket oroväckande. Mellan 1964 och 1984 ökade brottsbalks— brotten från 336 435 till 845 706 stycken. Antalet uppklarade brott var 1964 115 357 st och 1984 var motsvarande siffra 247 307 stycken upp— klarade brott. Särskilt allvarligt är att t.ex. våldsbrotten ökar från 9 694 stycken till 31 264 st och rånen från 653 stycken till 3 681
stycken under samma tid - se bilaga 1.
En viktig uppgift för samhället är att slå vakt om den enskildes rätts— trygghet. Den negativa utvecklingen på brottsområdet medför mycket li— dande för enskilda människor samtidigt som den förorsakar höga kostna— der för samhället och för enskilda medborgare. Detta gäller såväl de di— rekta kostnaderna som de indirekta, t.ex. höjda försäkringspremier till följd av brottsutvecklingen.
lokala förhållanden, för att de övergripande målen skall kunna uppfyl— las. Detta innebär att man inte kan gå för långt när det gäller centralt utvecklade metodsystem. Jag anser att polisberedningens majoritet här på flera områden uttalar sig alltför kategoriskt. Den nya organisationen och polisstyrelsernas roll när det gäller ansvar för den lokala verksam— heten får inte begränsas genom alltför långtgående centrala direktiv. Om sedan anslagen till polisverksamheten kommer att styras utifrån centrala ställningstaganden begränsas polisstyrelserna ytterligare när det gäller att anpassa verksamheten efter lokala förhållanden och behov. Som exem— pel kan nämnas bedömningen av drivmedelsåtgång inom ramen för det sam— lade anslaget.
Med anledning av vad jag ovan anfört vill jag i det följande redovisa de områden där jag inte delar beredningsmajoritetens uppfattning.
Beträffande patrulleringsmetoder instämmer jag i uppfattningen att det är angeläget att man ökar synbarheten och kontaktmöjligheten mellan po— lisen och allmänheten. Detta kan ske genom ökad fotpatrullering, ge- nom områdesansvar eller på annat sätt. När det gäller patrullerings- metoder måste man ta hänsyn till de lokala förhållandena inom polisdist- riket ifråga. Inom vissa områden är fotpatrullering lämplig och önsk- värd, inom andra områden kan det vara bäst, om polismännen har tillgång till fordon som används vid förflyttning mellan särskilda bevaknings— områden, där sedan fotpatrullering sker. Och inom andra delar av dist— riktet, eller beroende på särskilda övervakningsuppgifter, kan reguljär bilpatrullering vara den bästa metoden. Beredningsmajoriteten är, enligt min uppfattning, alldeles för kategorisk i sin bedömning av patrulle— ringsmetoder då man säger "den yttre tjänsten bedrivs i dag till den allt övervägande delen som övervakning genom dubbelpatrullering i bil. Beredningen ställer sig direkt avvisande till denna patrulleringsform. Den nuvarande allmänna preventiva övervakningen från bil bör försvin— na."
Det faktum att bilpatrulleringen i alltför stor omfattning nu används får inte innebära att man för framtiden helt utdömer denna patrulle— ringsmetod. Beredningsmajoriteten skriver ytterligare. "De polismän som kan disponeras för yttre tjänst bör i första hand ges uppgifter att patrullera på platser och i områden där man kan räkna med hög synlighet och goda förutsättningar för samspel och service i förhållande till allmänheten. Det är alltså fråga om cityområden eller andra områden som allmänheten frekventerar ofta och där behovet av uniformerad polis är påtagligt, t.ex. parker under den varma årstiden."
Jag delar beredningens uppfattning att dessa områden är lämpade för fot— patrullering. Men om patrulleringsresurserna då ganska ensidigt knyts till denna patrulleringsform kommer andra delar av polisdistriktet att få en mycket begränsad polisövervakning. Jag anser också att majoriteten i beredningen underskattar behovet av utryckningsberedskap och att man drar en alltför snäv gräns mellan utryckningsberedskap och övervaknings— verksamhet. Den rörliga utryckningsstyrkan kan inte vara alltför be- gränsad utan den måste, enligt min uppfattning, vara dimensionerad så
att allmänheten kan få snabb hjälp vid behov. I detta sammanhang vill jag också klart understryka sambandet mellan utryckningsstyrkans di— mensionering och tryggheten för de fotpatrullerande polismännen. Jag delar inte beredningens uppfattning att "Riskerna för polismän att utsättas för våld är knappast större än tidigare". Vi vet att våldet mot polismän har ökat och att brottsligheten blivit mer avancerad. Narko— tikaproblemet får inte glömmas i detta sammanhang. För att fotpatrulle— ringen skall vara effektiv och de enskilda polismännen känna sig säkra krävs, att de kan få snar hjälp i besvärliga situationer.
Jag anser att beredningsmajoritetens ställningstagande vad gäller patrulleringsmetoder är alltför teoretiskt och uppvisar brister i verklighetsförankring samt präglas av "pendelpolitik". I betänkandet framgår att man inte kan "märka några större förändringar av brotts— ligheten genom en ökad fotpatrullering. Däremot upplevde befolkningen i områden med fotpatrullerande poliser brottsligheten som ett mindre problem än tidigare. Man kände sig trygg och attityderna till polisen påverkades i positiv riktning (The Newark Foot Patrol Experiment, Police Foundation 1981)".
För mig framstår det som anmärkningsvärt att beredningsmajoriteten så starkt förordar en patrulleringmetod som inte innebär någon större för— ändring av brottsligheten. Det kan i och för sig vara angeläget att öka medborgarnas känsla av trygghet men ambitionen när det gäller inrikt- ningen av polisarbetet får inte stanna vid att man invaggar allmänheten i ett område i någon form av "falsk trygghet". Det är med anledning av detta som jag i stället förordar flexiblare patrulleringsmetoder, an— passade efter de lokala förhållandena, och med målsättningen klart in— ställd på att minska brottsutvecklingen.
Beträffande synbarhetsaspekten så tycker jag vidare att berednings— majoriteten drar för snäva gränser. Jag anser att man måste kombinera "synbarhetsaspekten" med "tillgänglighetsaspekten". De är t.ex. angelä— get att allmänheten kan nå en polis på polisstationen. Beträffande vakt- havande befäl anser jag att det är viktigt utifrån rättssäkerhetssyn— punkt att vakthavande befälet finns på polisstationen. Givetvis ligger det inom ramen för befälsuppgiften att även fullgöra vissa uppgifter utanför polisstationen. Jag anser dock inte att det skall vara ett självändamål att vakthavande befälet lämnar polisstationen utifrån någon form av överdriven "synbarhetsaspekt". Jag delar JO:s bedömning vad gäller inriktningen av arbetet för vakthavande befäl.
Beredningen föreslår att man kraftigt skall öka antalet kvarterspoliser. Jag ställer mig bakom detta förslag men vill samtidigt starkare betona att kvarterspolismännen skall utföra de flesta arbetsuppgifter som an— kommer på polisen. Detta innebär att jag anser att kvarterspoliserna som regel skall ha ett eget kontor inom området. Det är angeläget att de boende inom området vet var de kan träffa "sin" polis och därför bör någon form av fasta kontorstider läggas in i tjänstgöringen. Jag anser att den serviceinriktade verksamheten i detta sammanhang är av stor betydelse. Det är här angeläget att kombinera synbarhets— och tillgång—
lighetsaspekterna. Man kan också enligt min uppfattning mycket väl ha mera än en polisman inom kvarterspolisområdet.
Polisstyrelsernas ansvar måste också markeras vad gäller kriminalpolis— verksamheten. Ett gott samarbete mellan ordnings— och kriminalavdel— ningarna är självklart positivt för polisarbetet i stort. Jourrotlarna har visat att detta samarbete kan fungera och jag tycker därför att man på lokal nivå skall bedöma om den samarbetsformen är lämplig. Detsamma gäller kriminalpolismännens spaningsuppgifter. Även här måste den övergripande målsättningen vad gäller brottsbekämpning m.m. vara av— görande för inriktningen av polisverksamheten.
Beredningen förordar en utvidgning av den fria resursanvändningen så till vida att upp till tio procent av tablåbundna polismanstjänster inom fria resursen skall ingå i den s.k. medelsramen. Jag vill med anledning av detta understryka att denna konstruktion ställer krav på statsmak— terna vid framtida bedömning av polisresurser. De distrikt som utnyttjat denna frihet skall inte sedan få svårare att erhålla nödvändig personal— förstärkning. Jag anser att denna anslagsmetod vad gäller polismanna— tjänster skall utvärderas efter förslagsvis en treårsperiod.
Beredningsmajoriteten konstaterar med anledning av utvidgade arbetsupp— gifter för administrativ personal att detta "bör leda till inte obetyd— liga minskningar av kostnaderna på sikt. Det gäller rekommendationen att den administrativa personalen skall svara för uppgifter som i dag ligger på polispersonal". Jag anser att beredningsmajoriteten här drar en fel— aktig slutsats såvida man inte anser att antalet polismanstjänster kan minska med anledning av förslaget. Jag har den uppfattningen att antalet polismän inte kan minska. De polisiära befattningshavare som nu arbetar med uppgifter som i framtiden skall övertas av administrativ personal skall då i stället erhålla andra mera kvalificerade polisuppgif ter. Detta innebär att beredningsförslaget medför behov av personalförstärk— ningar på den administrativa sidan.
Brottsutvecklingen inger stark oro. Målsättningen med polisverksamheten måste vara att öka de enskilda människornas rättstrygghet, att minska brottsutvecklingen och att förbättra uppklaringsprocenten. Jag anser att man inte kan uppnå dessa mål med befintliga personalresurser inom poli— sen. De allvarliga brotten har ökat, olyckorna på våra vägar ökar och därmed helt följdriktigt också kostnaderna för brotten och skadorna. En omflyttning av personal inom ramen för nuvarande personalresurser inne- bär enligt min uppfattning inte att beredningens målsättningar kan upp— nås. Omdisponering av personal har under de senaste åren gjorts i flera sammanhang. Detta kan ha gällt förstärkning av viss brottsbe— kämpning såsom narkotikabrottslighet och de ekonomiska brotten. Re— surser har bl.a. tagits från trafikövervakningssidan eller annan verksamhet. Jag anser att förutsättningarna för fortsatt omdisponering nu är uttömda och vad som nu krävs är personalförstärkningar. Jag anser att antalet polismän i första hand skall öka med det antal som motsvaras av inrättandet av nya kvarterspolistjänster. Utifrån beredningens be— dömning motsvarar detta ca 600 nya polismanstjänster. Jag anser också
utifrån en långsiktig analys, att utbildningen av polismän måste öka i förhållande till beredningens bedömning. Det faktum att vi får en stor naturlig avgång av poliser i slutet av 1990—talet finns med i denna min bedömning. Att för sent beakta detta ur utbildningssammanhang kan i annat fall innebära brist på erfarna befattningshavare inom polisen i framtiden.
Särskilt yttrande av sakkunnige Bo Alén
Polisverksamheten har under 10 års tid varit föremål för en organisato— risk översyn genom såväl 1975 års polisutredning som 1981 års polis- beredning. Som en följd av den långdragna utredningsprocessen har det direkta medborgarinflytandet över polisverksamheten stärkts genom att de politiskt valda polisstyrelseledamöterna har fått ett bredare ansvars—x område. Det är min och Svenska polisförbundets uppfattning att ett be— tydande utrymme måste lämnas till de regionala och lokala myndigheterna att göra de avvägningar i polisverksamheten som är nödvändiga. En strä— van måste vara, som också departementschefen framfört i proposition 1980/81:15 om polisens uppgifter, utbildning och organisation m.m., att "polisiära beslut i så stor utsträckning som möjligt ska fattas nära medborgarna och nära den berörda personalen."
Av tilläggsdirektiven till 1981 års polisberedning (Ju 1981202) framgår bland annat att det arbete som återstår av beredningens uppdrag ska be— handla frågan om olika metoder att höja effektiviteten inom polisverk— samheten.
Enligt min uppfattning har beredningen i betänkandet framfört olika idéer till förslag hur den framtida polisorganisationen ska rationa— liseras utan hänsynstagande till om detta är möjligt eller inte. Bered— ningens ledamöter har iklätt sig allmänhetens roll på ett sätt som inte överensstämmer med polispersonalens och knappast heller de lokala polis— styrelseledamöternas erfarenheter av de krav på sin polis som allmänhe— ten ställer. Ett sådant exempel är beredningens förslag om att utryck— ningsverksamheten ska begränsas. Förslaget innebär att polispersonalen ständigt kommer att komma i konflikt mellan allmänhetens krav på service och de centralt styrandes uppfattning om hur polisverksamhet ska be— drivas.
Arbetet med att rationalisera polisarbetet samt att förbättra förhållan— det och servicen till allmänheten har under flera år varit en fråga som behandlats inom de lokala polisstyrelsernas ram. Det har funnits en ambition hos såväl de lokala polisstyrelseledamöterna, som polisled— ning och polispersonal att med knappa resurser finna nya arbetsmetoder för att möta den ständigt växande brottskurvan. För ändamålet har till— skapats jourgrupper, arbetslag och kommissioner på kriminalavdelningar, citygrupper, områdesgrupper m.m. Merparten av detta lokala arbete har genom betänkandet förkastats av polisberedningen trots mycket goda ar— betsresultat, vilka — och detta är inte minst viktigt — även bidragit till att riva tidigare murar mellan distriktens olika avdelningar. Be— redningen förordar i stället att polisverksamheten i fortsättningen mer ska koncentreras till yttre verksamhet i form av fotpatrullering. För att utöka synlighetskravet föreslås en princip "en polisman - ett om— råde". Förslaget kan säkert verka lockande, men visar beredningens tota— la likgiltighet för distriktens viktigaste resurs — polispersonalen - och en stor nonchalans gentemot gällande arbetsmiljölag och det faktum
att en fungerande utryckningsverksamhet är en ofrånkomlig förutsättning för andra övervakningsformer. Just ensamarbete är en av anledningarna till att dagens kvarterspolistjänster är svåra att besätta på grund av den tjänstens sociala isolering från polisverksamheten i övrigt.
Erfarenhetsmässigt kan också konstateras, vilket även framgår av den forskningsrapport från USA om fotpatrullering som ligger till grund för beredningens förslag, att brottsligheten inte minskar genom en ökad fot— patrullering. Det är allvarligt att en statlig utredning i ett betänk— ande lämnar förslag som andas en uppgivenhet för den arbetsuppgift som personalen i sin ambition anser vara en av de viktigaste, nämligen att kunna bryta den brottskurva som under många år visat en stigande ten— dens.
Beredningens förslag om ensamarbete och den kraftigt utökade fot— patrulleringen, på bekostnad av bl.a. utryckningsverksamheten, är en skrivbordsprodukt som mer är ett önsketänkande än lyhördhet för de krav polisverksamhetens mål ställer.
Jag kan inte heller till fullo ställa mig bakom beredningens kategoriska förslag som innebär att en ökad satsning på samspel mellan polis och allmänhet, synlighet och service endast kan uppnås genom en omfördel— ning av polispersonal från inre till yttre tjänst vid ordningsavdelning samt en minimering av utryckningsverksamheten. En av beredningens tanke— gångar i denna del är att den yttre fotpatrullerande polispersonalen ska klara av de larm som kommer till polisstationen efter det att en avväg- ning gjorts, att en bilburen utryckningsstyrka inte är nödvändig för uppdraget. Beredningen avser med förslaget att förbättra servicen till allmänheten genom att den fotpatrullerande polismannen ska kunna utföra undersökning av en brottsplats, ta upp anmälan, hålla förhör m.m. Det är ett allmänt intresse att en anmälan om brott och ett inledande förhör är så fullständig att en utredning kan starta utan att inledningsvis behöva kompletteras. Enligt min mening har man nått detta resultat i de di- strikt som arbetar med särskilda jour— och områdesgrupper. Den av be— redningen föreslagna arbetsmetoden är inte heller någon nyhet utan prak— tiseras redan idag där personalresurserna är sådana att fotpatrullering
kan äga rum. Det är också ytterst tveksamt om en polisman som, vilket förordas av beredningen, fullgjort ett dramatiskt ingripande ska följa upp detta med att själv hålla inledande förhör. Det är i vissa lägen direkt olämpligt med tanke på de krav om opartiskhet och rättssäkerhet som såväl den hörde som allmänheten har rätt att ställa på en utred— n1ng.
Sedan lång tid tillbaka har utgångspunkten inom polisverksamheten varit att till administrativ personal överföra arbetsuppgifter som inte krä— ver polisiär kompetens och erfarenhet. Beredningen redovisar från stu— dier i andra länder att man där kommit ganska långt i jämförelse med Sverige i detta avseende. Påståendet kan till viss del äga sin riktighet men är inte generellt. Avgränsningen av arbetsuppgifter mellan polisper— sonal och administrativ personal bygger här som i så många andra länder på de processregler som finns samt det kvalitetskrav och rättssäkerhets—
begrepp som används. Den administrativa personalens — liksom polisperso— nalens — arbetsuppgifter måste därför, om reformens inriktning på ökat lekmannainflytande ska bli verkligt, lämnas ut till polisstyrelserna med en hög grad av förtroende. Det finns dock anledning att redovisa polis— personalens erfarenheter från sambands— och förbindelsecentraler som idag enligt tjänstetablå ska vara bemannad med administrativ personal. Genom att den polisiära kompetensen finns omedelbart tillgänglig genom det vakthavande befälet, anser sig beredningen ha både kännedom och kun— skap om att utvecklingen med flera radioexpeditörer bör fortsätta. Po— lispersonalen i yttre tjänst är inte av samma uppfattning.
Verkligheten fungerar inte på sätt som beredningen i sitt teoretiska resonemang ger uttryck för. Ett vakthavande befäl har många arbets— uppgifter som innebär att han/hon inte alltid är tillgänglig. Att i sådana lägen, vilket ofta är förekommande, i tiden senarelägga ett larm på grund av att radioexpeditören saknar den polisiära kompetens som er— fordras, gagnar inte förhållandet mellan polis och allmänhet. På många platser har därför ett system utvecklats som inneburit att alltid någon polisman funnits tillgänglig eller i sambandscentralens närhet för att ett larm ska kunna effektueras så snabbt som möjligt. Det är min och Svenska polisförbundets uppfattning att radiotrafiken ur arbetsmiljö— och servicesynpunkt ska skötas av ett polisbefäl som kan och har för— mågan att lägga polistaktiska bedömningar i ett larm.
Under avsnittet 6.5.2.7 — Vissa särskilda frågor — har beredningen be— rört kontakterna åklagare — polis. Svenska polisförbundet har tidigare framfört som sin uppfattning att det mellan förundersökning och dom ska vara så kort tidsintervall som möjligt. Trots de nya reglerna i RB om förundersökningsbegränsning, som infördes den 1 juli 1982 och som inne— bar att åklagare fått vidare ramar att besluta att nedlägga ett ärende
eller att inleda förundersökning, har någon märkbar förbättring inte skett. Visserligen har reglerna om åtalsunderlåtelse ändrats den 1 juli 1985, innebärande att förundersökningsbegränsningen ytterligare utvid— gats, men det finns likväl anledning ifrågasätta om önskad effekt kommer att uppnås. Enligt mitt förmenande borde beredningen i denna del ha föreslagit ett överförande av förundersökningsledarskapet till polisen, vilket skulle ha inneburit stora rationaliseringsvinster och en snabbare hantering av dessa ärenden till gagn för såväl den misstänkte som åkla— gar— och polismyndigheten.
I betänkandet har beredningen åberopat och förordat olika arbetsmetoder som hämtats från andra länders polisverksamhet. Som exempel på detta kan nämnas utryckningsverksamhet, kontaktpolismän m.m. Ett annat exempel är förslaget om grannesamverkan som är ytterst tveksamt och där gränsen, enligt mitt förmenande, till medborgargarde är hårfin.
Det kan ligga ett visst intresse i att veta vilken organisation, resur— ser m.m. som finns i andra länder. Det hade också varit intressant, vil— ket beredningens kansli underlåtit, att få information om dessa länders rättegångsregler, krav på rättssäkerhet, polisiära befogenheter, teknisk utrustning m.m. Dessa frågor styr med all säkerhet hur polisverksamheten
är organiserad i dessa länder och vilka arbetsmetoder som används. Hade beredningens ledamöter haft vetskap om detta skulle säkerligen benägen— heten att föreslå förändringar minskat med åberopande av förhållanden i andra länder. Det är min uppfattning att delar av polisverksamheten kan och bör såväl utvecklas som effektiviseras. För att kunna uppnå ett bra resultat erfordras dock att den anställda personalen ges möjlighet att med sin kunskap och erfarenhet, tillsammans med chefer och de i polis— styrelserna valda ledamöterna, utveckla olika arbetsformer och metoder efter den egna arbetsplatsens förutsättningar.
Enligt mitt och Svenska polisförbundets förmenande har därför bered— ningen i sitt betänkande gått allt för långt i sin detaljstyrning av polisverksamheten. Den nya aktivitetsindelningen i planeringsdokumentet innebär att de lokala polisstyrelserna slaviskt måste följa detta. Möj— ligheterna för de lokala polisstyrelserna att använda polispersonalen för att styra polisverksamheten efter lokala behov har därmed minime— rats.
Vad polisverksamheten behöver är en organisation som är anpassningsbar till lokala förhållanden och förändringar i brottsutvecklingen. Risken för att avståndet mellan allmänheten och polisen kan komma att öka i stället för motsatsen är uppenbar.
Beredningen skulle bland den berörda polispersonalen uppnått en större trovärdighet om man stannat vid att dra upp mer allmänna riktlinjer för det polisiära utvecklingsarbetet. Rikspolisstyrelsen genom metodutveck- lingsbyrån och den regionala och lokala polisorganisationen skulle där— med inte bli så låsta av de centralt styrda tankegångarna utan mer kun— nat anpassa verksamheten efter regionala och lokala förhållanden med de resurser som finns att tillgå. Beredningen har genom sina förslag därmed frångått den grundläggande målsättningen med en ny polisorganisation.
Särskilt yttrande av sakkunnige Anna-Greta Johansson
Under avsnittet 6.5.3.3. redovisas förslag på polismyndighetsärenden där delegering av beslutanderätten föreslås ske till administrativ personal, bl.a. vissa vapenärenden.
Enligt min mening bör det vara möjligt att till administrativ personal delegera ärenden som gäller vapenlicenser även vid det första ansök— ningstillfället, åtminstone i ärenden av enklare natur.
Lagtekniska hinder får inte vara avgörande för i vilken omfattning en i övrigt önskvärd delegering inom polisväsendet kan komma till stånd.
När det gäller anslagskonstruktionen kan konstateras att beredningen re— dan tidigare förordat en ordning som innebär att lönekostnader ingår i förvaltningsanslaget, trots de principiella invändningar som anförts. Samma invändningar kvarstår givetvis när beredningen nu förordar att
även en viss andel av polislönerna skall ingå i förvaltningsanslaget. Å andra sidan innebär beredningens tidigare förslag — och numera rege— ringens och riksdagens beslut — att lönerna för administrativ personal särbehandlas i förhållande till anslaget för polispersonal, mot vilket principiella invändningar också måste resas. Det kan av personalpoli— tiska skäl inte accepteras att anställda inom samma myndighet särbe— handlas på det sätt som nuvarande anslagskonstruktion innebär. Även jäm— ställdhetsskäl talar mot en sådan ordning. Jag delar därför beredningens förslag i fråga om förändringen av anslagskonstruktionen.
Bilaga 1 Tabell 1. Antal anmälda brott inom olika brottskategorier 1950-1984 År Vålds- Sedlig- Rån Inbrotts- brott hets- därav (BrB stöld därav (3 kap brott våldtäkt 8:5-6) (BrB bostads- BrB)* (6 kap och våld— 8:1-4) inbrott** BrB) förande 1950 7 528 2 829 350 190 20 714 1951 7 868 3 205 449 214 24 159 1952 7 529 2 756 310 198 26 511 1953 7 702 3 198 330 261 25 889 1954 7 925 2 986 339 277 28 348 1955 8 733 3 200 375 316 33 319 1956 8 685 2 764 333 404 34 357 1957 8 715 2 638 356 452 42 717 1958 8 546 2 969 427 442 53 645 1959 8 381 3 536 474 455 53 230 1960 8 856 4 045 512 469 56 302 1961 8 899 3 967 516 491 56 460 1962 8 863 3 675 516 556 62 002 1963 9 203 3 749 516 607 66 120 1964 9 694 3 890 590 653 72 530 1965 11 973 3 934 587 963 80 584 7 648 1966 13 275 3 711 660 1 066 80 520 8 163 1967 13 855 3 870 652 1 034 85 469 8 535 1968 17 045 3 717 603 1 192 97 493 9 045 1969 18 052 3 335 630 1 297 90 154 9 263 1970 18 610 3 321 602 1 511 107 578 11 020 1971 17 864 3 090 617 1 701 134 117 14 833 1972 18 363 2 595 598 2 027 127 329 16 223 1973 17 725 2 718 597 2 150 114 984 14 956 1974 20 174 3 313 684 2 296 114 427 15 787 1975 21 803 2 738 769 2 336 133 607 20 124 1976 21 736 2 377 773 2 697 149 399 22 250 1977 23 994 2 691 800 3 374 154 937 22 247 1978 23 249 2 852 851 3 461 144 113 21 244 1979 23 595 2 860 922 3 075 139 358 17 678 1980 25 062 3 096 885 3 427 139 215 20 385 1981 24 722 3 190 865 3 228 136 376 20 014 1982 28 687 3 904 941 3 530 138 343 21 063 1983 29 667 3 589 923 3 473 138 913 23 866 1984 31 264 3 846 995 3 681 141 781 24 647
* Utom vållande till annans död, till kroppsskada och framkallande av fara för annan.
** Fr.o.m. år 1968 exkl. inbrottsstöld av skjutvapen, anmunition och
sprängmedel.
Tabell 1 (forts.). Antal anmälda brott inom olika brottskategorier 1950-1984
År
1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983
Uppklarade brott mot
BrB
81
79
78
80
83
88
92
92 103 101 105 104 111 110 115 115 161 181 170 163 182 165 151 172 166 180 180 168 176 174 213 218 240 240
732 258 258 417 891 806 721 848 517 252 714 717 259 170 357 011 235 058 174 994 573 171 281 469 228 803 249 493 567 359 252 186 972 236
Trafiknykter— hetsbrott*
460 658 530 508 442 9 071 11 694 12 026 12 286 13 490 12 702 13 329 12 678 12 592 14 822 16 494 17 031 18 001 15 923 18 442 17 036 18 672 18 108 19 680 20 931 21 685 20 766 22 187 22 671 21 701 21 681 21 065 21 217 22 493
NIO—möh]
Brott mot narkotika- strafflagen
43 946* 15 635 17 929 18 876 20 859 18 840 21 071 17 872 20 739 20 647 22 599 59 425 67 515 68 505 47 996
1984
247 307 21 925 38 238
* Uppgifterna om trafiknykterhetsbrott fr.o.m. 1975 är ej jämförbara med motsvarande uppgifter för tidigare år.
Tabell 1. (forts.) Antal anmälda brott inom olika brottskategorier 1950—1984 År Bil- till— grepp 1950 7 528** 1951 9 218** 1952 9 108** 1953 10 515** 1954 15 726** 1955 25 029** 1956 26 464** 1957 18 062 1958 20 698 1959 17 722 1960 18 219 1961 20 968 1962 23 836 1963 24 987 1964 26 959 1965 30 704 1966 27 328 1967 30 198 1968 31 319 1969 30 579 1970 32 301 1971 36 951 1972 34 621 1973 30 919 1974 30 323 1975 36 742 1976 43 757 1977 44 499 1978 38 785 1979 34 162 1980 34 301 1981 32 711 1982 35 692 1983 34 884
Annan*
stöld
89 109 104 112 114 130 138 132 138 136 129 131 133 141 155 173 182 193 205 208 250 281 285 248 258 295 308 321 310 313 340 342 367 365
756 951 821 215 284 088 088 829 600 591 154 507 408 421 532 440 784 244 465 029 644 964 590 796 389 047 311 147 469 513 614 811 061 957
Bedrägeri (9 kap
BrB)
14 21 15 14 17 17 17 18 18 18 20 19 18 20 22 33 41 43 63 54 71 58 48 45 49 50 53 57 51 70 101 97 94 88
653 907 485 994 005 111 137 714 849 698 144 262 927 538 554 307 321 097 354 272 601 745 084 795 492 370 731 309 762 802 122 272 408 220
Skade-
görelse (12 kap BrB)
_IOQNIONU'WUI
NNNN—A—l—D—ådå—h—I mbNNwUIUIbLNNN
29 33 37 37 39 45 54 54 62 61 60 59 62 68 67
063 165 826 330 257 039 702 425 355 333 166 876 465 419 233 995 393 721 815 933 882 102 007 338 771 760 901 330 305 877 057 873 278 955
Alla brott
mot
161 194 185 192 201 225 235 259 280 278 276 281 293 308 336 393 410 437 493 480 563 614 598 547 570 643 683 716 683 698 760 760 805 799
BrB
778 753 787 851 317 231 153 176 917 004 314 752 763 850 435 660 904 042 926 979 138 150 681 542 610 405 279 367 646 171 911 614 569 457
1984 38 378 394 374 91 080 71 999 845 706 * 8 kap. BrB, utom inbrottsstöld, biltillgrepp och rånbrott. ** För åren 1950-1955 ingår motorcyklar och för år 1956 även mopeder. 1985 (1) 888 000
(1) Prognos, värdena för 1985 har beräknats på grundval av utvecklingen t.o.m. augusti 1985.
Systematisk förteckning
Riksdagen JO—ämbetet. [26]
Statsrådsberedningen Några barn och ungdomsfrågor 1982—1985. [33]
Justitiedepartementet
Rättshjälp. [4]
Barn genom befruktning utanför kroppen m. m. [5] Pantsättning av patent. [10]
Ny räntelag. [11] Ordningslag m.m. [24] Gripen anhållen häktad. [27] Upphovsrätt och datateknik. [51] Inriktningen av polisverksamheten. [62]
Utrikesdepartementet Med sikte på nedrustning. [43]
Försvarsdepartementet
Svensk säkerhetspolitik inför 90»talet. [23] Ersättningar och förmåner inom frivilligförsvaret. [35] Värnplikten i samhället. [36]
Socialdepartementet
Leva som äldre. [3]
Skolbarnsomsorgen. [12]
Den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten [14] Handel med alkoholdrycker [15] Ökat förtroendemannainflytande i försäkringskassorna. [21] Dagens äldre. [31] Om smittskydd. [37] Översyn av arbetsskadeförsäkringen. [54]
Finansdepartementet
Sammanhållen skatteförvaltning [20] Hushållning för välfärd. [32] Gruppförsäkring. [34] Reavinstuppskov fastigheter. Del 1. Förslag. [38] Reavinstuppskov fastigheter. Del 2. Bilagor. [39] Förenklad taxering. [42] Översyn av valutaregleringen. [52] Statens förvaltningsfond. [60] Skatteutjämningssystemet. [61] Tjänstepension — tryggande och beskattning. [63]
Utbildningsdepartementet Fornlämningar och exploatering. [13] Förskola — skola [22]
Sveriges musikråd. [56] Tillträde till högskolan. [57] Prov för urval till högskolan. [59]
Jordbruksdepartementet Livsmedelsforskning II. [2] Kunskap för kemikaliekontroll. [25] Ny strålskyddslag. [58]
Arbetsmarknadsdepartementet Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde. [7] Beredskapsarbete i AMS-regi. [8] Kulturarbetsförmedling. [9]
Bostadsdepartementet Förköp av bostadsrätter. [6]
Industridepartementet Sverige och den europeiska patentorganisationen. [53]
Civildepartementet
Församlingar i samverkan. [1] Den svenska psalmboken. Texter och melodier. Volym 1. [16] Den svenska psalmboken. Historik, principer, motiveringar. Vo- lym 2. [17] Den svenska psalmboken. Text och musikkommentarer. Volym 3. [18] Den svenska psalmboken. Ackompanjemang. Volym 4. [19] Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. [28] Principer för en ny kommunallag. [29] Skola för delaktighet. [30] Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. [40] Affärsverken och deras företag. [41] Svenska kyrkans gudstjänst. Band 6. [44] Veckans och kyrkoårets bönegudstiänster. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 7. [45] Vignings-, mottagnings- och invigningshandlingar. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 8. [46] Huvudgudstjänster och övriga gudstjänster. Kyrkliga handlingar. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 9. [47] Musik. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 6. [48] Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 7. [49] Kyrkoinvigningen — Liturgiska utvecklingslinjer. Bred datautbildning. [50] Musiken i svenska kyrkan. [55]
Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningens nummer i den kronologiska förteckningen.
Kronologisk förteckning
_._._._._._._. NPQPPN?
18.
50. 51. 52. 53. _. Pmesewszr Församlingar i samverkan. C. Livsmedelsforskning ll. Jo. Leva som äldre. 8. Rättshjälp. Ju. Barn genom befruktning utanför kroppen m. m. Ju. Förköp av bostadsrätter. B. Arbetsmarknadsverkats ansvarsområde. A. Beredskapsarbete i AMS—regi. A. Kulturarbetsförmedling. A. Pantsättning av patent. Ju. Ny räntelag. Ju. Skolbarnsomsorgen. S. Fornlämningar och exploatering. U. Den barn» och ungdomspsykiatriska verksamheten. S. Handel med alkoholdrycker. 8. Den svenska psalmboken. Texter och melodier. Volym 1. C. Den svenska psalmboken. Historik, principer, motiveringar. Volym 2. C. Den svenska psalmboken. Text och musikkommentarer. Volym 3. C. Den svenska psalmboken. Ackompanjemang. Volym 4. C. Sammanhållen skatteförvaltning, Fi. Ökat förtroendemannainflytande i försäkringskassorna. S. Förskola -— skola. U. Svensk säkerhetspolitik inför 90—talet. Fö. Ordningslag m. m. Ju. Kunskap för kemikaliekontroll. Jo. JO-ämbetet. R. 'Gripen anhållen häktad. Ju.
Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. C. Principer för ny kommunallag. C. Skola för delaktighet. C. Dagens äldre. 5. Hushållning för välfärd. Fi. Några barn- och ungdomsfrågor 1982—1985. SB. Gruppförsäkring. Fi. Ersättningar och förmåner inom frivilligförsvaret. Fö. Värnplikten i samhället. Fö. Om smittskydd. S. Reavinstuppskov fastigheter. Del 1. Fi. Reavinstuppskov fastigheter. Del 2. Fi. Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. C. . Affärsverken och deras företag. C.
Förenklad taxering. Fi. Med sikte på nedrustning. Ud. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 6. C. Veckans och kyrkoårets bönegudstjänster. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 7. C. Vignings-, mottagnings- och invigningshandlingar. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 8. C. Huvudgudstjänster och övriga gudstjänster. Kyrkliga hand- lingar. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 9. C. Musik. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 6. C. Svenska Kyrkans gudstjänst. Bilaga 7. C. Kyrkoinvigningen — Liturgiska utvecklingslinjer. Bred datautbildning. C. Upphovsrätt och datorteknik. Ju. Översyn av valutaregleringen. Fi. Sverige och den europeiska patentorganisationen. I.
54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63.
Översyn av arbetsskadeförsäkringen. S. Musiken i svenska kyrkan. C. Sveriges musikråd. U. Tillträde till högskolan. U. Ny strålskyddslag. Jo. Prov för urval till högskolan. U. Statens förvaltningsfond. Fi. Skatteutjämningssystemet. Fi. lnriktningen av polisverksamheten. Ju. Tjänstepension — tryggande och beskattning. Fi.
"lll” lll ri- _. |. | ,
* Hahölå ?LEöu. ,, lag"-p '; 5'17.|||*'9| '.. '. * ldlf"ld”WT. ,. i- " ”l. 1 ..””.Ti *
..ilillll 'IÅ' HH
lä.—'i'. . :iÄij
.. . . , _."”l| .. . J!” [ :[...[lh ' ||| *. i. - rl? .'.'|'| *1- '— -|||.'u|| . | ||. .', | H. |1' [|| ll'||'| l', .,! |F ' |||" ll H'|' " [ ' ”'.' ”." ' ..'. *P|..* |. M,, |', |_.['..-,[||..=.-*' :||..|”4. | || ' |.|..| ...-.H. |||... - =.|| '| || | .. .|||.| |__| '|'. ||. rl» ]. lvl ||.'. | x— . . | _ '|'” _. . || . '.' [ ' I||.._:| |." | || _.J ||. | | . . . . |. _ . Ik.|'. | | ||.,r|| ,.l. . A ll ' I | | Ill ' VA i |] |. ” I|I " ll| ' ' I|| H l ' [ I . .lu.| — _ | ll ' . _ _, _ ' ” | . . |] ' .. , . - . . . .. || || '|— | ”|| ”. .,' —.l| .-| _ '. ' 'Ll . "|. | " ” | [. , l . || | [i : _ | ” , || | | '. |_| ' ' | . H[.—.| |I Illl| I| llt]: ,'ll' , || '|| . . _ . | "El |” M | | ' Il|'-' ' | ll'l || :' ' ||_ " || || ” |. " l]. |I _ [ . | __ ' ||| _ "| I|'| ' _ll ” | | | | ' III ' " ||| H '] l|H | .l ' _ Y | L |. Hl |. I. ' I| " ' .. |. . || . || . | . _ . ' || [| . . . . i ||| | . II.. [[I || '. .. ' | |.*. I || . | |]. l || .|| | _|' " :| : H " H 'l'l | |'|I_|' | |||. ”ll | | . ". .. .,.'11 | ", || 1.||[ w ' . ', ||| |l J 'l|l" ' ' |l,| | | | »' . —.”' .. _' . ”: |. .* '# H.. ||. || | | "| :. lrll I'll ' lll ' ' l '- || | -— ||| |||.. |, * .|»,' _| 4 Q "Il l ll J" 1l| H I'll lll 'l | "1 || * | ||. '. || ” | : . .|” . ' l ' || l. [l H .'_I
. HH'Wl-lw |] |
Liber