SOU 2001:23
Personal för ett nytt försvar
Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet
Regeringen beslutade den 4 november 1999 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att redovisa en samlad syn på Försvarsmaktens personalförsörjning.
Chefen för Försvarsdepartementet förordnade den 16 februari 2000 generaldirektören Peder Törnvall som särskild utredare.
Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 10 april 2000 militärsakkunnig Nils Fransson och kommendören Tommy Åsman. Som experter förordnades fr.o.m. samma dag förhandlingsdirektören Christer Edlund, kanslirådet Maria Hedegård, departementsrådet Göran Rodin och översten Björn Wibom.
Skattedirektören Per Stenbeck förordnades som sekreterare i utredningen fr.o.m. den 1 april 2000.
Utredningen, som har antagit namnet Personalförsörjningsutredningen, överlämnar betänkandet Personal för ett nytt försvar (SOU 2001:23). Uppdraget är härmed slutfört.
Stockholm i februari 2001
Peder Törnvall
/Per Stenbeck
5
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ 13
Författningsförslag ............................................................. 21
1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands.....................................................21 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten .............................................................23
3 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:569) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten ...................................24 4 Förslag till förordning om ändring i officersförordningen (1994:882) ...............................................................................25
1 Inledning................................................................... 31
1.1 Utredningens uppdrag.............................................................31 1.2 Utredningsarbetet ....................................................................32
2 Bakgrund................................................................... 35
2.1 Riksdagens beslut om det nya försvaret .................................35
2.2 Riksrevisionsverkets synpunkter ............................................35 2.3 Försvarsmaktens underlag den 19 maj 1999...........................38
2.4 Skrivelse från Sveriges reservofficersförbund ........................40
Innehåll SOU 2001:23
6
3 Det nya försvaret.........................................................43
3.1 Inledning .................................................................................. 43
3.2 Det militära försvaret fram till år 2001 .................................. 43 3.3 Det nya försvaret ..................................................................... 46
4 Försvarsmaktens personalförsörjning.............................55
4.1 Inledning .................................................................................. 55 4.2 Personal för ett nytt försvar ................................................... 56
4.3 Nya krav på personalförsörjningen ........................................ 57 4.4 De givna förutsättningarna ..................................................... 59
4.5 Utgångsvärden för Försvarsmakten....................................... 62 4.6 Rekrytering .............................................................................. 64
4.7 Kompetensutveckling m.m..................................................... 65 4.8 Några övriga frågor ................................................................. 68
5 Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare .....71
5.1 Officersroll i förändring ......................................................... 71 5.1.1 Inledning....................................................................... 71 5.1.2 Om officersyrkets särart.............................................. 72 5.1.3 Befälsbehovsutredningen............................................. 74 5.1.4 Skolutredningen ........................................................... 75 5.1.5 Dandeker: Flexible forces for the twenty-first
century .......................................................................... 76
5.1.6 Officersförbundets synsätt.......................................... 78 5.1.7 Försvarsmaktens syn på officersrollen ....................... 79 5.1.8 Föreskrifter, reglementen mm .................................... 79
Innehåll
7
5.2 Överväganden om officersrollen m.m. ...................................80 5.2.1 Krigarrollen ...................................................................81 5.2.2 Ledarrollen ....................................................................83 5.2.3 Roller som expert/specialist m.m. ...............................84 5.2.4 Utredningens sammanfattande syn på
officersrollen .................................................................85
5.2.5 Om officersyrket i praktiken .......................................86 5.2.6 Rekrytering av officerare m.m. ....................................88 5.2.7 Allmänt om karriärerna inom Försvarsmakten ..........91 5.2.8 Ett tvåbefälssystem är ingen lösning ...........................91 5.3 Förslag till ett system med flera karriärvägar.........................92 5.3.1 Vad skall ett sådant system åstadkomma?...................92 5.3.2 Karriärvägar m.m. .........................................................93 5.3.3 Ett öppnare officersyrke...............................................94
6 Reservofficerarna i det nya försvaret........................... 101
6.1 Inledning.................................................................................101 6.1.1 Bakgrund .....................................................................101 6.1.2 Behovet av ett reservofficersinstitut..........................101
6.2 Försvarsmaktens bedömningar av tillgången på och behovet av reservofficerare....................................................105 6.2.1 Den nuvarande tillgången på reservofficerare ..........105 6.2.2 Försvarsmaktens preliminära bedömning av
behoven av reservofficerare........................................106
6.3 Överväganden och förslag .....................................................108 6.3.1 Reservofficerens roll och uppgifter i det nya
försvaret.......................................................................108
6.3.2 Närmare om utbildning och tjänstgöring .................110 6.3.3 Nya vägar för reservofficersrekrytering....................114 6.3.4 Attraktionskraften i det föreslagna systemet............116 6.3.5 Behovet av reservofficerare i framtiden ....................118 6.3.6 Förmåner och kostnader i det tänkta systemet ........120 6.3.7 Förändringar i officersförordningen .........................121
Innehåll SOU 2001:23
8
7 Civilanställda i det nya försvaret.................................123
7.1 Bakgrund ................................................................................ 123 7.1.1 FORGUS.................................................................... 123 7.2 De civilanställda i Försvarsmakten idag............................... 124 7.2.1 Några volymuppgifter om de civilanställda.............. 125 7.2.2 Rekryteringsbehov mm ............................................. 127
7.3 Kompetensförsörjning av civil personal .............................. 128 7.4 Internationell verksamhet..................................................... 131
7.5 Överväganden ........................................................................ 132
8 Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare ..........................133
8.1 Bakgrund ................................................................................ 133
8.2 Internationell verksamhet – översiktlig redovisning .......... 134 8.2.1 Inledning..................................................................... 134 8.2.2 Internationella befattningar....................................... 135 8.2.3 Svenska befattningar i internationell tjänst .............. 136 8.2.4 Befattningar i svenska enheter som ingår i en
multinationell styrka .................................................. 136
8.2.5 Befattningar i Sverige för stöd till internationellt samarbete och samverkan m.m.................................. 137 8.2.6 Redovisning av officerare i antal och nivå ................ 137 8.2.7 Utvecklingen på längre sikt ....................................... 138 8.2.8 Överväganden om personalbehov mm ..................... 141 8.3 Tjänstgöringsskyldighet vid internationella insatser .......... 146 8.3.1 Inledning..................................................................... 146 8.3.2 Allmänt om tjänstgöringsskyldigheten .................... 147 8.3.3 Tjänstgöringsskyldigheten i Försvarsmakten .......... 150 8.3.4 Regler om utlandsstyrkan.......................................... 151 8.3.5 Överväganden i skyldighetsfrågan ............................ 153
Innehåll
9
9 Nya anställningsformer i Försvarsmakten .................... 161
9.1 Inledning.................................................................................161
9.2 Om tidsbegränsade anställningar ..........................................162 9.2.1 Allmänna utgångspunkter ..........................................162 9.2.2 Tidsbegränsning enligt LAS.......................................162 9.2.3 Utvecklingslinjer.........................................................164
9.3 Möjligheten att anställa yrkesofficerare för viss tid.............167 9.3.1 Bakgrund .....................................................................167 9.3.2 Överväganden .............................................................169 9.4 Möjligheten att för viss tid och för vissa uppgifter anställa den som nyligen fullgjort värnplikt .........................173 9.4.1 Bakgrund .....................................................................173 9.4.2 Försvarsmaktens underlag..........................................174 9.4.3 System med kortare anställningar av soldater i
några andra länder.......................................................177
9.4.4 Överväganden och förslag..........................................180 9.5 Andra möjligheter att öka flexibiliteten i personalförsörjningen ..........................................................................184 9.5.1 Inledning .....................................................................184 9.5.2 En förändrad roll för de frivilliga...............................185 9.5.3 Frivilliga soldater – två principskisser .......................186
10 Utbildning av officerare ............................................ 191
10.1 Inledning.................................................................................191 10.2 Det nuvarande utbildningssystemet .....................................191
10.3 Utvärdering av nuvarande utbildningssystem......................194 10.4 Överväganden.........................................................................203 10.4.1 Varför bryta upp skolsystemet?.................................204 10.4.2 Utgångspunkter för ett reformarbete .......................205 10.4.3 Behovet av anpassning av utbildningssystemet ........206 10.4.4 Vissa övriga överväganden..........................................207
Innehåll SOU 2001:23
10
10.5 Förslag till ett reformerat skolsystem.................................. 209 10.5.1 Grundutbildning av officerare................................... 209 10.5.2 Övrig utbildning i skolsystemet................................ 211 10.5.3 Volymer och kostnader i det föreslagna
skolsystemet ............................................................... 212
10.5.4 Om befordran i grad .................................................. 214 10.5.5 Frågan om examensrätt.............................................. 214
11 Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret ..............217
11.1 Inledning ................................................................................ 217 11.1.1 Utgångspunkter för analysen .................................... 218 11.2 Ändrade förutsättningar för personalbehovsberäkningar i Försvarsmakten .............................................. 220 11.2.1 Det traditionella synsättet ......................................... 220 11.2.2 Förändrade förutsättningar ....................................... 221 11.2.3 Utredningens reflektioner i denna del...................... 222 11.3 Försvarsmaktens underlag .................................................... 224 11.3.1 Några volymuppgifter................................................ 224
11.3.2 Beslutsprocessen inom
Försvarsmakten i frågan
om officersbehovet..................................................... 227
11.4 Överväganden om behovet av yrkesofficerare .................... 230 11.4.1 Utredningens överväganden kring 99-05-19-
underlaget och BU 01 ................................................ 230
11.4.2 Andra grunder för beräkning av officersbehovet .... 235 11.4.3 Utredningens bedömning av yrkesofficersbehovet.................................................. 238 11.4.4 Styrning och förtroende ............................................ 240 11.5 Behovet av yrkesofficerare i olika grader och kompetensnivåer.................................................................... 242 11.5.1 Inledning..................................................................... 242 11.5.2 Utredningens överväganden...................................... 244
Innehåll
11
12 Försvarsmaktens arbetsgivarroll ................................. 249
12.1 Bakgrund.................................................................................249 12.1.1 Utvecklingen av den statliga arbetsgivarpolitiken....250 12.2 Den arbetsgivarpolitiska rollfördelningen ...........................252 12.2.1 Statsmakternas roll .....................................................252 12.2.2 Myndigheternas arbetsgivarpolitiska roll..................253
12.3 Närmare om begreppet arbetsgivarroll.................................254 12.4 Försvarsmaktens arbetsgivarroll m.m...................................255
12.5 Utredningens överväganden..................................................259 12.5.1 Allmänt om det delegerade arbetsgivaransvaret .......259 12.5.2 Särskilda faktorer som påverkar arbetsgivarrollen
inom Försvarsmakten.................................................259
12.5.3 Riksdagens revisorers rapport i december år 2000 ...261 12.5.4 Synpunkter på lönebildning m.m. .............................261 12.5.5 Om personalansvaret inom Försvarsmakten ............263
13 Studiemedelsfinansiering av officersutbildningen ........ 265
13.1 Bakgrund.................................................................................265 13.1.1 Nuvarande ordning.....................................................265 13.1.2 Tidigare ställningstaganden från Försvarsmakten
och Officersförbundet................................................267
13.1.3 Erfarenheter från annan statlig verksamhet ..............268 13.2 Alternativa finansieringsformer m.m. ..................................269 13.2.1 Förmånskostnader i skolsystemet .............................269 13.2.2 Finansieringsmöjligheter i den grundläggande
yrkesofficersutbildningen ..........................................270
13.2.3 Förmåner under grundläggande reservofficersutbildning .............................................274 13.3 Överväganden och förslag .....................................................275 13.3.1 Allmänt om egenfinansierade studier för yrkes-
och reservofficerare ....................................................275
13.3.2 Överväganden om alternativen 1 och 3.....................276 13.3.3 Förslag .........................................................................277
Innehåll SOU 2001:23
12
14 Kvinnliga officerare...................................................279
14.1 Inledning ................................................................................ 279
14.2 Överväganden ........................................................................ 280 14.2.1 Öka andelen kvinnliga officerare .............................. 280 14.2.2 Skapa en jämställd arbetsmiljö för både kvinnor
och män i Försvarsmakten......................................... 283
14.2.3 Förslag......................................................................... 285
15 Konsekvenser av utredningens förslag .........................287
15.1 Kostnader m.m. ..................................................................... 287
15.2 Övriga konsekvenser............................................................. 288
16 Författningskommentar .............................................289
Bilagor:
1 Kommittédirektiv.................................................................. 291
2 Tilläggsdirektiv ...................................................................... 297 3 Tilläggsdirektiv ...................................................................... 299
4 Utvärdering av Försvarsmaktens utbildningssystem.......... 303
13
Sammanfattning
Inledning
I föreliggande betänkande lägger utredningen i enlighet med sina direktiv fram en samlad syn på Försvarsmaktens personalförsörjning.
Bakgrund
Riksdagen har fattat beslut om en genomgripande omdaning av det svenska militära försvaret, från ett invasionsförsvar till ett nytt insatsförsvar, där förmågan att bidra till fred och säkerhet i omvärlden skall vara en prioriterad uppgift för Försvarsmakten. Det nya försvaret, som är avsevärt mindre än det gamla invasionsförsvaret, skall bygga på förband av hög kvalitet som kan användas för en mängd olika insatser av varierande karaktär.
Riksdagen och regeringen har vid flera tillfällen uttalat att Försvarsmaktens framtida personalförsörjning bör ses över.
Uppdraget
Utredningens uppgift har varit att redovisa en samlad syn på Försvarsmaktens personalförsörjning och att belysa hur Försvarsmakten skall kunna rekrytera, utveckla och avveckla personal på ett väl avvägt sätt och över tiden. Utredningen har därvid tillagts ett antal särskilda utredningsuppgifter på stor bredd inom personalområdet, bl.a. rörande möjligheterna att anställa yrkesofficerare på viss tid och att för viss tid och vissa uppgifter anställa den som nyligen fullgjort värnplikt, reservofficerarnas tjänstgöring i fredstid, de civilanställdas kompetensutveckling, utvärdering av utbildningssystemet med hänsyn till Försvarsmaktens kommande
Sammanfattning SOU 2001:23
14
struktur och möjligheterna att förändra förmånerna till officersaspiranterna under studier vid militärhögskolorna samt hur de ökade kraven på försvarsmaktens deltagande i internationell verksamhet skall kunna tillgodoses, t.ex. genom tjänstgöringsskyldighet för yrkesofficerare. Genom tilläggsdirektiv har utredningen även fått i uppdrag att genomlysa Försvarsmaktens behov av yrkesofficerare, såväl totalt som på olika kompetensnivåer, samt att belysa olika möjligheter att utveckla och stärka Försvarsmaktens arbetsgivarroll.
Utredningsarbetets inriktning
Under perioden fram mot år 2005 pågår omställningen av Försvarsmakten. Utredningen har därför inriktat sitt arbete på frågor av mer långsiktig natur och sökt lösningar som kan bidra till att myndighetens förutsättningar att klara personalförsörjningen i framtiden förbättras. Utredningen har strävat efter att lägga fram tydliga förslag även i frågor som är av principiell karaktär och där vidareutveckling av förslagen krävs i olika avseenden. Syftet med detta har varit både att ta ett steg framåt i reformarbetet och att stimulera till en diskussion om personalfrågorna i Försvarsmakten.
Utredningen har däremot inte arbetat med frågor som rör den pågående omstruktureringen inom Försvarsmakten.
Överväganden och förslag
Försvarsmaktens personalförsörjning
Övergången från invasionsförsvar till insatsförsvar medför att Försvarsmakten måste ges nya förutsättningar för sin personalförsörjning. De nya kraven i verksamheten medför att det behövs en samlad syn på personalförsörjningen. I den synen ligger en insikt om att det behövs flera personalkategorier med olika kompetenser för att verksamheten skall kunna fungera på ett bra sätt. Ny, ofta civil, kompetens behövs för de nya hot och risker som skall kunna pareras, det behövs nya personalkategorier för att stärka värnplikten, reservofficerarna behövs i en delvis ny roll och officersyrket måste öppnas upp för nya roller och nya former av rekrytering. Den samlade synen fogar samman dessa element i en
SOU 2001:23 Sammanfattning
15
helhetssyn på kompetensförsörjningen inom Försvarsmakten. Detta kan sammanfattas enligt följande:
• Försvarsmakten bör innehålla en kombination av personalkategorier med olika kompetenser för att kunna möta de komplexa kraven
• Värnpliktiga och yrkesofficerare är ryggraden i försvaret
• Därutöver behövs civilanställda, reservofficerare, färdigutbildade värnpliktiga som anställs för viss tid samt frivilliga
• Balansen mellan de olika kategorierna måste kunna variera över tiden. Försvarsmakten måste hela tiden sträva mot den bästa kompetenssammansättningen och betrakta de olika personalkategorierna som kommunicerande kärl
På kortare sikt handlar det om följande åtgärder:
• Öppna upp officersyrket genom bl.a. nya karriärvägar och en reformerad utbildning
• Ge reservofficerarna en ny roll
• Ge de civilanställda bättre utvecklingmöjligheter
• Ta vara på den resurs som de färdigutbildade värnpliktiga utgör
Genom dessa åtgärder – i förening – kan personalförsörjningen till försvaret stärkas. Endast med detta helhetsgrepp är det enligt utredningen möjligt att täcka in hela kompetensbehovet.
Karriär- och utvecklingsmöjligheter för yrkesofficerare
Det nuvarande synsättet på officersyrket fokuseras i allt för hög grad på chefskarriären. De framtida arbetsuppgifterna kräver en bredare syn, där både officerskompetens och civil kompetens kan tas till vara på ett nytt sätt. Utredningen föreslår att ett system med flera karriärvägar skall införas inom Försvarsmakten. Systemet föreslås bestå av fyra kategorier:
• militära chefsbefattningar som kräver officerskompetens
• militära expertbefattningar som kräver officerskompetens
• civila expertbefattningar som inte kräver officerskompetens
• civila chefsbefattningar som inte kräver officerskompetens
En yrkesofficer i en expertbefattning skall kunna befordras i grad. Detta kräver att kopplingen mellan skolstegen i det militära
Sammanfattning SOU 2001:23
16
utbildningssystemet och befordringsgrunderna tas bort. Enligt utredningen bör begreppen nivåhöjande resp. icke nivåhöjande utbildning utmönstras.
Ett reformerat skolsystem
Utredningen har låtit utvärdera utbildningssystemet. Mot bakgrund av resultaten av utvärderingen och utredningens förslag om flera karriärvägar föreslår utredningen en reformering av utbildnings- och skolsystemet i Försvarsmakten. Dagens skolsystem är alltför inriktat på att utbilda chefer. Det innehåller genom sin konstruktion utslagningsmekanismer. Utbildningstiden är totalt sett för lång samtidigt som tiden mellan skolstegen är för kort. Utredningen föreslår att den grundläggande utbildningen av officerare görs treårig. Befordran till fänrik sker efter ett år och anställning i Försvarsmakten och befordran till löjtnant efter fullgjord utbildning. Det taktiska programmet föreslår utredningen tas bort. Det nuvarande stabsprogrammet förlängs med en termin till tre terminer medan det nuvarande chefsprogrammet kortas ner och skall ges en mer individuell utformning. Utredningen föreslår en satsning på att utveckla fackprogrammet för att stödja flerkarriärsystemet.
Ett nytt reservofficerssystem
Det nuvarande reservofficerssystemet håller på att kollapsa. Bristen på övningstillfällen m.m. har lett till en alltför dålig rekrytering. Det finns nu bara drygt ettusen reservofficerare som är under trettio år gamla.
Det är av flera skäl angeläget att skapa ett nytt reservofficerssystem, som bl.a. svarar upp mot reservofficerarnas behov av tjänstgöring i fredstid och Försvarsmaktens behov av unga officerare. Utredningen föreslår att ett nytt reservofficerssystem införs. Systemet bygger på att de blivande reservofficerarna går en ettårig reservofficersutbildning direkt efter fullgjord värnplikt. Sedan anställs de i Försvarsmakten som fänrikar för tjänstgöring ett år, varefter en premie om två prisbasbelopp utbetalas. Därefter kan de reservofficerare som så önskar anställas för nya tjänstgöringsperioder i Försvarsmakten.
SOU 2001:23 Sammanfattning
17
De civilanställda
Utredningen konstaterar att det nu sker ett utvecklingsarbete inom Försvarsmakten som har stor betydelse för den civila personalen. Inte minst på det administrativa området bör möjligheterna öka för civil personal att komma i fråga på befattningar som traditionellt bemannats med yrkesofficerare. Det öppnare officersyrke som utredningen föreslår bör också kunna öka möjligheterna för kvalificerade civila att få vissa specialistbefattningar som ursprungligen avsetts för yrkesofficerare. Försvarsmakten kommer även i framtiden att vara en attraktiv arbetsgivare för den civila personalen.
Yrkesofficerarnas tjänstgöringsskyldighet utomlands
Den internationella verksamheten är en huvuduppgift för det nya försvaret. Enligt utredningen är det uppenbart att det bör vara en naturlig del av yrkesofficerens arbetsuppgifter att tjänstgöra i väpnad tjänst utomlands i både fredsbevarande och fredsframtvingande verksamhet och att en sådan tjänstgöring bör vara en skyldighet för officeren. Utredningen föreslår därför att en sådan skyldighet införs för de yrkesofficerare som anställs i fortsättningen.
Visstidsanställda soldater och sjömän
En möjlighet för Försvarsmakten att för viss tid och vissa uppgifter anställa den som nyligen fullgjort värnplikt skulle kunna förbättra möjligheterna att personalförsörja de internationella insatserna, förbättra beredskapen och höja kvaliteten i verksamheten. Det system som utredningen föreslår som huvudalternativ bör omfatta högst 1 000 man som anställs på högst två år. Enligt alternativ två kan ett system med reservsoldater, som bygger vidare på frivilligtanken, införas. Detta system bör byggas upp successivt. 1 000 soldater om året tas in per år för en femårsperiod. Kåren kommer således att utbyggd innehålla 5 000 man. Tjänstgöringen begränsas till 5–30 dagar om året. Ett tredje alternativ är att utveckla dagens regler om frivillig tjänstgöring i Försvarsmakten så att det blir möjligt att ha högst 1 000 soldater i sådan frivillig tjänstgöring samtidigt. Tiden för tjänstgöring bör begränsas till
Sammanfattning SOU 2001:23
18
högst 6–8 månader. Systemet skulle i övrigt regleras genom kollektivavtal.
Behovet av yrkesofficerare
Försvarsmakten har lämnat olika uppgifter om behovet av yrkesofficerare för det nya försvaret. I underlaget den 19 maj 1999 inför riksdagsbeslutet våren år 2000 angavs behovet till 10 000 yrkesofficerare. I budgetunderlaget år 2001 angavs behovet däremot till 11 450 yrkesofficerare. Utredningen har genomlyst Försvarsmaktens olika uppgifter. Utredningen anser att Försvarsmakten bör inrikta sin omstrukturering mot en yrkesofficersvolym som bör anges till omkring 10 500 yrkesofficerare. Utredningen visar dock på att skillnaden i tillgängliga officersvolymer inte blir så stor vid en jämförelse med det behov av yrkesofficerare som Försvarsmakten har angett i budgetunderlaget för år 2001.
Försvarsmaktens arbetsgivarroll
Utredningen belyser olika möjligheter för Försvarsmakten att stärka sin arbetsgivarroll. Bl.a. föreslår utredningen en förstärkt funktion för arbetsgivarfrågor i Högkvarteret samt åtgärder för att förbättra Försvarsmaktens egen styrning och uppföljning av personalförsörjningen.
Studiemedelsfinansiering av officersutbildningen
Utredningen överväger i detta avsnitt olika alternativ att finansiera utbildningen för officersaspiranter, antingen genom det nya allmänna studiestödssystemet eller genom att aspiranterna får gå på värnpliktsförmåner. Bl.a. mot bakgrund av konsekvenserna för rekryteringen av yrkesofficerare och med hänsyn till att reservofficersaspiranter enligt utredningen inte kan tänkas vara intresserade av att finansiera sin utbildning med studiestöd finner utredningen att det lämpligaste är att båda kategorierna liksom idag får värnpliktsförmåner. Annars skapas spänningar och överströmningseffekter. Utredningen föreslår vissa reduceringar av värnpliktsförmånerna för aspiranterna.
SOU 2001:23 Sammanfattning
19
Kvinnliga officerare
Utredningen föreslår att Försvarsmakten måste öka rekryteringen av kvinnor till yrkesofficersutbildningen och göra det i ökad takt. Detta skall Försvarsmakten redovisa till regeringen. De s.k. fysiska baskraven utgör ett hinder för kvinnorna att antas till grundutbildning för värnplikt och därmed till senare yrkesofficersutbildning. Inom Försvarsmakten pågår en översyn av baskraven. Utredningen föreslår att Försvarsmakten skall redovisa sina nya fysiska baskrav till regeringen i budgetunderlaget för år 2003.
Kostnader m.m.
Principförslaget till ett reformerat skolsystem innebär med en grov uppskattning att kostnaderna i systemet kan minskas med 350 miljoner kr årligen. Utredningen erinrar dock om svårigheterna att realisera den här typen av rationaliseringsvinster.
Förslaget till finansiering av grundutbildningen för yrkesofficerare medför i förhållande till nuvarande ordning en besparing som uppgår till 65 miljoner kr.
Vid en rekrytering av 400 reservofficersaspiranter per år, vilket är en fördubbling jämfört med nuvarande planering för år 2002, ökar kostnaden jämfört med nuvarande system med 100–150 miljoner kr enligt Försvarsmakten. Genom det nya systemet görs emellertid också rationaliseringsvinster på yrkesofficerssidan. Sammantaget bör de merkostnader, som kan uppstå, enligt utredningen inrym-mas inom ramen för Försvarsmaktens anslag.
Utredningens bedömning är att förslagen i övrigt inte medför några ekonomiska eller andra konsekvenser som kräver särskild redovisning.
21
Författningsförslag
1 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1992:1153 ) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands
dels att nuvarande 2 och 3 §§ skall betecknas 3 och 4 §§,
dels att den nya 3 § skall ha följande lydelse
dels att det i lagen införs en ny paragraf, 2 §, av följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
Yrkesofficerare, som är anställda och tjänstgör i Försvarsmakten, är skyldiga att i sin anställning tjänstgöra i väpnad tjänst utomlands för de syften som anges i 1 § lagen ( 1999:568 ) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten.
I frågor om tjänstgöring utomlands enligt första stycket får hänsyn tas till den enskildes personliga förhållanden.
Författningsförslag SOU 2001:23
22
3 §
Personal som skall tjänstgöra i väpnad tjänst för fredsbevarande verksamhet skall anställas särskilt för denna uppgift. Personalen skall ingå i en utlandsstyrka inom Försvarsmakten.
Annan personal än som avses i 2 § och som skall tjänstgöra i väpnad tjänst för fredsfrämjande verksamhet utomlands skall anställas särskilt för denna uppgift.
Personal som tjänstgör i sådan tjänst som avses i första stycket skall ingå i en utlandsstyrka inom Försvarsmakten.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002. 2 § skall inte tillämpas på en yrkesofficer som anställts i Försvarsmakten före ikraftträdandet.
SOU 2001:23 Författningsförslag
23
2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1999:568 ) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna lag skall tillämpas på de anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten.
I utlandsstyrkan får endast sådan militär och civil personal anställas som behövs för internationell verksamhet utomlands i syfte att
1. avvärja risk för en väpnad konflikt,
2. hejda en pågående väpnad konflikt,
3. övervaka överenskommelser om fred och vapenstillestånd, eller
4. skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i samband med en väpnad konflikt.
Denna lag skall tillämpas på yrkesofficerare som är placerade i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten och på de anställda i denna styrka.
I utlandsstyrkan får endast sådan militär och civil personal anställas eller placeras som behövs för internationell verksamhet utomlands i syfte att
1. avvärja risk för en väpnad konflikt,
2. hejda en pågående väpnad konflikt,
3. övervaka överenskommelser om fred och vapenstillestånd, eller
4. skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i samband med en väpnad konflikt.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.
Författningsförslag SOU 2001:23
24
3 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1999:569 ) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1999:569) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 1 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 a §
Denna förordning skall tillämpas på yrkesofficerare som, utan att anställas, placerats i utlandsstyrkan.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2002.
SOU 2001:23 Författningsförslag
25
4 Förslag till förordning om ändring i officersförordningen (1994:882)
Härigenom föreskrivs i fråga om officersförordningen (1994:882),
dels att 2 §, 4 § och 8 § skall ha följande lydelse,
dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 12 a §, av följande lydelse,
dels att 13 § och 15 § i förordningen skall upphöra att gälla,
dels att 16 § skall ha följande lydelse,
dels att 17 c §, 18 §, 19 § och 20 § skall upphöra att gälla,
dels att 26 §, 27 § första stycket och 28 § andra stycket skall ha följande lydelse,
dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 29 a §, av följande lydelse
dels att 31 § och 32 § skall ha följande lydelse,
dels att 33 § och 34 § skall upphöra att gälla,
dels att 35 § skall ha följande lydelse,
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
I denna förordning avses med – officersaspirant: den som är antagen till grundläggande yrkesofficers- eller reservofficersutbildning,
– officer: den som har avlagt yrkesofficers- eller reservofficersexamen,
– yrkesofficer: den som är anställd som militär tjänsteman och inte är reservofficer,
– reservofficer: den som är anställd som militär tjänsteman i Försvarsmakten enligt 27 § denna förordning,
– fackman: den som har genomgått ett fackprogram som ger sådana kunskaper och färdig-
I denna förordning avses med – officersaspirant: den som är antagen till grundläggande yrkesofficers- eller reservofficersutbildning,
– officer: den som har avlagt yrkesofficers- eller reservofficersexamen,
– yrkesofficer: den som är anställd som militär tjänsteman och inte är reservofficer,
– reservofficer: den som är anställd som militär tjänsteman i Försvarsmakten enligt 12 a §,
27 § eller 29 a § denna förordning,
– fackman: den som har genomgått ett fackprogram som ger
Författningsförslag SOU 2001:23
26
heter som framgår av 17 §,
– befordran: beslut att ge någon en högre tjänstegrad enligt vad som framgår av bilagan till förordningen.
sådana kunskaper och färdigheter som framgår av 17 §,
– befordran: beslut att ge någon en högre tjänstegrad enligt vad som framgår av bilagan till förordningen.
4 §
All grundläggande officersutbildning och sådan vidareutbildning som krävs för att en yrkesofficer skall bli fackman eller befordrad skall bedrivas av militärhögskolorna och Försvarshögskolan i form av kurser som får sammanföras till utbildningsprogram. Sådan vidareutbildning av reservofficerare som krävs för befordran skall bedrivas av militärhögskolorna och Försvarshögskolan i form av kurser.
All grundläggande officersutbildning och sådan vidareutbildning som anges i 16 § skall bedrivas av militärhögskolorna och Försvarshögskolan i form av kurser som får sammanföras till utbildningsprogram.
8 §
Den utbildning som enligt denna förordning skall bedrivas av militärhögskolorna omfattar
1. grundläggande yrkesofficersutbildning i form av ett yrkesofficersprogram om 80 poäng,
2. grundläggande reservofficersutbildning i form av ett reservofficersprogram om 40 poäng,
3. ett taktiskt program om 40 poäng samt
4. en taktisk kurs för reservofficerare om minst 5 men högst 10 poäng.
Den utbildning som enligt denna förordning skall bedrivas
av militärhögskolorna omfattar
1. grundläggande yrkesofficersutbildning i form av ett yrkesofficersprogram om högst 120 poäng,
2. grundläggande reservofficersutbildning i form av ett reservofficersprogram om 40 poäng,
3. en taktisk kurs för reservofficerare om minst 5 men högst 10 poäng.
SOU 2001:23 Författningsförslag
27
12 a §
Den som avlagt reservofficersexamen med godkända betyg får anställas av Försvarsmakten som reservofficer (fänrik) för en tid av högst ett år.
16 §
Den utbildning som enligt denna förordning skall bedrivas av Försvarshögskolan omfattar
1. fackprogram om minst 40 poäng,
2. ett stabsprogram om 40 poäng,
3. ett chefsprogram om högst 100 poäng samt
4. en högre reservofficerskurs om minst 6 poäng.
Den utbildning som enligt denna förordning skall bedrivas av Försvarshögskolan omfattar
1. fackprogram om minst 20 poäng
2. ett stabsprogram om minst 60 poäng
3. ett chefsprogram om minst 40 poäng
4. en högre reservofficerskurs om minst 6 poäng.
26 §
Den som avlagt reservofficersexamen får en utbildningspremie som uppgår till 720 kr för varje poäng enligt 5 § som erhålls under utbildning vid militärhögskolorna.
Den som avlagt yrkesofficersexamen och inte uppburit premie enligt första stycket får en utbildningspremie som uppgår till 13 500 kr.
Den som fullgjort tjänstgöring enligt 12 a § med godkända betyg får en premie som skall motsvara två prisbasbelopp enligt lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring.
Om det föreligger synnerliga skäl, får Försvarsmakten utbetala premien helt eller delvis även om tjänstgöringen inte fullgjorts.
Den som avlagt yrkesofficersexamen och inte uppburit premie enligt första stycket får en premie som skall motsvara ett prisbasbelopp enligt lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring.
Författningsförslag SOU 2001:23
28
27 § 1 st.
Den som avlagt reservofficers- eller yrkesofficersexamen får anställas som reservofficer. Ingen får vara anställd som reservofficer efter utgången av det kalenderår då han eller hon fyller 65 år. För tjänstgöring i grundorganisationen får reservofficer anställas under högst tre år inom en period om åtta år. Anställningen får förnyas.
Den som avlagt reservofficersexamen och fullgjort tjänstgöring enligt 12 a § får anställas på viss tid för ny tjänstgöring i Försvarsmakten. En sådan anställning får förnyas.
Den som avlagt yrkesofficersexamen får anställas som reservofficer. En sådan anställning får avse viss tid och får förnyas.
Ingen får vara anställd som reservofficer efter utgången av det kalenderår då han eller hon fyller 65 år.
28 § 2 st.
Av anställningsavtalet skall framgå att en reservofficer förutom under höjd beredskap är skyldig att tjänstgöra också när totalförsvarspliktiga är skyldiga att fullgöra beredskapstjänstgöring. Av avtalet skall också framgå att en reservofficer är skyldig att tjänstgöra i den omfattning som behövs för att han eller hon skall kunna utveckla och behålla kompetensen för sin krigsbefattning.
Av anställningsavtalet skall framgå att en reservofficer förutom under höjd beredskap är skyldig att tjänstgöra också när totalförsvarspliktiga är skyldiga att fullgöra beredskapstjänstgöring. Av avtalet skall också framgå att en reservofficer är skyldig att tjänstgöra i den omfattning som behövs för att han eller hon skall kunna utveckla och behålla sin kompetens.
Om direktrekrytering av officerare
29 a §
Försvarsmakten får, om det finns särskilda skäl, anställa den som inte avlagt yrkes- eller reservofficersexamen som yrkeseller reservofficer. En sådan anställning får avse högst
SOU 2001:23 Författningsförslag
29
tjänstegraden brigadgeneral eller flottiljamiral.
31 §
En reservofficer som fullgjort minst 30 dagars tjänstgöring med godkända betyg på plutonchefsnivå får befordras till löjtnant.
En reservofficer som fullgjort tjänstgöring enligt 12 a § med godkända betyg får befordras till löjtnant.
32 §
En yrkesofficer som fullgjort det taktiska programmet med godkända betyg får befordras till kapten.
En reservofficer som fullgjort den taktiska kursen för reservofficerare med godkända betyg får befordras till kapten.
Försvarsmakten får besluta att befordra officerare. Beslutet får avse högst tjänstegraden överstelöjtnant eller kommendörkapten.
35 §
Utöver vad som följer av 30-34 §§ får Försvarsmakten befordra den som fått en viss uppgift utomlands på grund av svenskt internationellt åtagande. Beslutet får avse endast tiden för uppgiften och högst tjänstegraden överste eller kommendör. Övriga befordringar beslutas av regeringen.
Försvarsmakten får befordra den särskilt som fått en viss uppgift utomlands på grund av svenskt internationellt åtagande. Ett sådant beslut får avse endast tiden för uppgiften och högst tjänstegraden överste eller kommendör. Övriga befordringar beslutas av regeringen.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2002.
31
1 Inledning
1.1 Utredningens uppdrag
Utredningens uppgift är att redovisa en samlad syn på Försvarsmaktens personalförsörjning. Regeringen framhåller i direktiven till utredningen att en väl avvägd personalförsörjning är en förutsättning för att Försvarsmakten skall kunna nå sina verksamhetsmål. Personalförsörjningen skall därför utformas med utgångspunkt från myndighetens särskilda förutsättningar.
Utredningen skall enligt direktiven belysa förutsättningarna för och lämna förslag till hur Försvarsmakten skall kunna rekrytera, utveckla och avveckla personal på ett väl avvägt sätt och över tiden. Förslaget skall beakta behovet av jämställdhet mellan könen och etnisk och kulturell mångfald samt frågan om åldersstrukturen hos personalen inom Försvarsmakten. Utredningen skall också belysa anpassningsprincipens påverkan på personalförsörjningen och särskilt ta upp behovet av ett nytt reservofficerssystem.
Regeringen har i direktiven särskilt tagit upp några frågor av betydelse för rekrytering och personalutveckling som skall behandlas av utredningen. Dessa frågor gäller
• möjligheterna att anställa dels yrkesofficerare för viss tid och dels den som nyligen gjort värnplikt för viss tid och för vissa uppgifter
• utvärdering av det nya utbildningssystemet
• möjligheten att finansiera utbildningen för officersaspiranterna med studiemedel
• rörlighet för yrkesofficerare
• befordrings- och karriärsystem
• de civilanställdas kompetensutveckling
• överföring av arbetsuppgifter från yrkesofficerare till andra personalkategorier
• yrkesväxling och åtgärder mot övertalighet
Inledning SOU 2001:23
32
• tillgodoseende av kraven på Försvarsmaktens deltagande i internationell verksamhet, t.ex. genom tjänstgöringsskyldighet för officerare.
Utredningen har i tilläggsdirektiv fått ytterligare ett par uppgifter. Den ena är att göra en genomlysning av Försvarsmaktens behov av yrkesofficerare. Den andra är att belysa olika möjligheter att utveckla och stärka Försvarsmaktens arbetsgivarroll.
Utredningen skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 28 februari 2001.
Det kan vara värt att notera att utredningen inte har haft att behandla frågor som gäller den pågående omorganisationen och minskningen av personal i Försvarsmakten.
Utredningens direktiv och tilläggsdirektiv bifogas som bil. 1-3.
1.2 Utredningsarbetet
Direktiven till utredningen beslutades av regeringen i november 1999. Utredaren förordnades i februari 2000. Utredningen inledde sitt arbete i april 2000.
Utredningen har haft 10 sammanträden med de sakkunniga och experterna.
Utredningen har samverkat med Försvarsmakten under arbetets gång. Försvarsmakten har avsatt utredningsresurser och försett utredningen med faktaunderlag.
Utredningen har också sammanträffat med företrädare för Totalförsvarets pliktverk, Försvarshögskolan, Arbetsgivarverket, Riksrevisionsverket och Riksdagens revisorer för att diskutera frågor av betydelse för utredningen.
Utredningen har samrått med Materielförsörjningsutredningen, Utredningen om forskning och utveckling inom totalförsvaret samt Frivilligorganisationsutredningen.
Utredningen har vid två tillfällen informerat Försvarsberedningen om det pågående arbetet.
Utredningen har informerat Officersförbundet (OF), Sveriges reservofficersförbund (SROF), Försvarets Civila Tjänstemannaförbund (FCTF), Civilingenjörsförbundet (CF), SACO Försvar och Facket för Service och Kommunikation (SEKO). Utredningen har vidare sammanträffat med företrädare för Värnpliktsrådet.
33
Under hösten har utredningen genomfört förbandsbesök vid Marinbas Syd i Karlskrona, F 16 i Uppsala och I 19 i Boden. För att få ett eget intryck av Försvarsmaktens internationella verksamhet har utredningen besökt den andra svenska bataljonen i Kosovo under september 2000. Vid samtliga tillfällen har utredningen sammanträffat med förbandsledningen, representanter för personalen och fackliga företrädare för olika personalkategorier för att av dem få synpunkter på personalfrågorna i Försvarsmakten.
Utredningen har medverkat i de nordiska försvarsmakternas personalkonferens som ägde rum i Oslo i slutet av augusti 2000. Utredningen har vidare besökt det danska Forsvarskommandoen i Vedbaek utanför Köpenhamn. Företrädare för det norska Forsvarets overkommando har besökt utredningen i Stockholm.
Slutligen har utredningen medverkat vid den av Folk och Försvar anordnade årliga försvarskonferensen i januari 2001 i Sälen.
35
2 Bakgrund
Utredningen redovisar i detta kapitel visst ytterligare underlag för utredningsarbetet.
2.1 Riksdagens beslut om det nya försvaret
Vid försvarsutskottets behandling inför beslutet om det nya försvaret våren år 2000 aktualiserades åter personalförsörjningsfrågorna (prop. 1999/2000:30, bet. FöU2, s. 176). Utskottet välkomnade den nu tillsatta utredningen och framhöll betydelsen av att regeringen i den samlade översynen bland annat kommer att belysa frågor rörande utvecklingen av den befintliga personalen. Det gäller frågor om ett effektivare befordrings- och karriärsystem, en väl avvägd och verksamhetseffektiv rörlighet för yrkesofficerare och de civilanställdas kompetensutveckling. Utskottet anförde att det finns ett stort behov av att se över reservofficerssystemet, så att denna personalresurs på ett kostnadseffektivt sätt kan nyttjas i det nya försvaret. Utskottet bedömde det som självklart att jämställdhetsfrågor får en framträdande roll i översynen.
2.2 Riksrevisionsverkets synpunkter
Riksrevisionsverket har påtalat brister i Försvarsmaktens personalförsörjning, bland annat vissa strukturella obalanser i fråga om personalsammansättningen. Sammanfattningsvis redovisar RRV i sin rapport Officerarna i försvaret (RRV 1998:47) följande om utvecklingen mellan 1985–1998:
• Det finns ett stort överskott av yrkes- och reservofficerare i förhållande till krigsorganisationens och grundorganisationens behov. Sedan 1985 har officerstätheten i krigsorganisationen
Utredningens uppdrag SOU 2001:23
36
fördubblats (fram till 1998). Antalet tillgängliga officerare har ökat avsevärt under perioden.
• Åldersstrukturen inom officerskåren har förbättrats något, men överbefälhavarens mål om föryngring – att 60 % av officerarna bör vara under 40 år – har inte helt uppnåtts.
• Inom några år kommer övertalighetsproblemen att accentueras när dagens puckel av 28–35-åriga officerare når 40-årsåldern.
• Yrkesofficerarnas utbildning och utveckling av kompetens i befattning är betydande. En officer avsätter 40–50 % av sin arbetstid till detta.
• Faktisk tid i befattning för officerare är idag alltför kort för att han/hon skall hinna bli fullt produktiv i sin befattning.
• Befordrings- och karriärsystemet är för ensidigt uppbyggt för att få fram bra högre chefer och missgynnar dem som vill specialisera sig.
• Betydande möjligheter finns att öka kostnadseffektiviteten, öka kvaliteten och att frigöra resurser inom utbildningssystemet
RRV underströk vikten av att Försvarsmakten vidtog åtgärder bland annat i följande avseenden:
1. Ökad yrkesväxling för officerare
Med detta avses att tjänstgöring i Försvarsmakten inte skall betraktas som ett livstidsyrke. Aktiva åtgärder skall därför riktas mot officerare i 35–45-årsåldern för att underlätta för dem att byta yrkesinriktning. Det gäller de stora grupperna. Men i vissa fall kan åtgärder av motsatt slag behövas för att förmå t.ex. piloter att stanna i Försvarsmakten. Yrkesväxlingen måste med andra ord styras med hänsyn till verksamhetens behov.
2. Ökad användning av reservofficerare i grundorganisationen
Genom att årligen ge 200 reservofficerare tidsbegränsad anställning på tre år i Försvarsmakten skulle officerarnas medelålder sjunka samtidigt som systemet skulle ge vissa positiva kostnadseffekter.
SOU 2001:23 Utredningens uppdrag
37
3. Ökad tid i befattning
Vid en förlängning av tiden i befattning från 2,5 år till 5 år möjliggörs en höjning av Försvarsmaktens produktivitet med ca 15 % enligt RRVs beräkningar. I grundorganisationen reduceras behovet av yrkesofficerare samtidigt som utbildningskostnaderna sjunker. Reduceringen leder i sin tur till att behovet att utbilda officerare för att tillgodose behovet av officerare på högre nivå minskar. Därmed minskar också kostnaderna för nivåhöjande utbildning.
4. Reducering av förmåner till officersaspiranter
Försvarsmaktens elever vid officershögskolorna har idag samma förmåner som värnpliktig personal. Därefter anställs de som fänrikar. Detta system är betydligt förmånligare för den enskilde än att finansiera studierna med studiemedel. RRV anför att följande värnpliktsförmåner kan tas bort för officersaspiranter: Dagpenning, ersättning för bostad på hemorten, familjepenning, fria hemresor och fri förplägnad. Förmånerna fri förläggning och fria uniformspersedlar skulle kvarstå. Under studietiden (två år) skulle detta medföra en kostnadsreducering med över 250 tkr per aspirant. Även vid vidareutbildningen vid KHS och FHS skulle man i viss utsträckning kunna införa en studiemedelsfinansierad del, nämligen i de ämnen som kan läsas in vid civil högskola. Även varianter är möjliga; t.ex. att Försvarsmakten skriver av dessa studielån om den enskilde officeren stannar kvar det antal år som utbildningskostnaden kan skrivas av på.
5. Avkortade tider mellan nivåhöjande utbildningar
Åtgärderna avser att minska den tid i befattning som behövs mellan nivåhöjande utbildningar. Detta skall i huvudsak åstadkommas genom att meriteringskraven för inträde till nivåhöjande utbildning inte innefattar tjänstgöring på mer än en nyckelbefattning. Däremot anser RRV att tiden i befattning inom en ”specialistkarriär” bör ökas.
RRV tar i rapporten slutligen även upp frågan om en möjlighet till högre pensionsålder – 65 år – för högre chefer och specialister. Denna förändring skulle baseras på frivilliga avtal.
Utredningens uppdrag SOU 2001:23
38
RRV har också lämnat rapporter om lönebildning m.m. inom Försvarsmakten (RRV 1998:20 och 2000:10). Dessa rapporter behandlas nedan i kap. 12.
2.3 Försvarsmaktens underlag den 19 maj 1999
Försvarsmakten framhöll redan i underlaget den 10 oktober 1998 (Fo98/2107/MIL) till den säkerhetspolitiska kontrollstationen att personalförsörjningssystemet i fråga om officerare inte svarade mot de krav som den framtida organisationen ställer och att ett nytt system borde tas fram. Regeringen gav Försvarsmakten i uppdrag att senast den 19 maj 1999 redovisa en samlad principiell syn på myndighetens framtida personalförsörjning. Försvarsmakten redovisade i underlaget den 19 maj 1999 sin uppfattning om personalförsörjningen och hade därvid tagit hänsyn till det som
RRV anfört i sin rapport.
Försvarsmakten anger inledningsvis i sitt underlag några målsättningar för ett nytt personalförsörjningssystem:
• Det skall vara så utformat att de uppgifter som statsmakterna ger kan lösas med god kvalitet och till lägsta kostnad.
• En förutsättning för detta är att en personell balans kan upprätthållas. En sådan kan sägas råda när personalens antal, kompetens och ålder motsvarar verksamhetens krav.
• Systemet skall vara så flexibelt och individanpassat att
Försvarsmakten framstår som en attraktiv arbetsgivare.
Av Försvarsmaktens redovisning framgår att det är främst inom fem områden man ser behov av att utveckla personalförsörjningssystemet:
1. Yrkesofficerare
För yrkesofficerarnas del finns enligt Försvarsmakten – Behov av ett system med anställningsperioder, – Behov av att rekrytera vissa kategorier utan krav på
genomförd värnplikt – Behov av en ökad andel kvinnliga officerare
SOU 2001:23 Utredningens uppdrag
39
Försvarsmakten anför bland annat att officerarnas arbetsuppgifter tydligt bör kopplas till den verksamhet där officerskompetens erfordras varför andelen officerare i Försvarsmakten kan minska när arbetsuppgifter som traditionellt lösts av officerare, men som inte kräver officerskompetens, blir överförda till andra personalkategorier. Vidare bör officerarnas anställningsförhållanden kunna utvecklas. Regeringens synsätt att ”en långsiktig lösning kan vara att officersyrket inte längre ses som ett livstidsyrke” kan ligga till grund för överväganden kring ett system som innebär en eller flera anställningsperioder om 10 till 15 år.
2. Civilanställda
För de civilanställda behövs – Utveckling av ett system för individuell kompetensutveckling och ökad rörlighet – Långsiktig påverkan på åldersstrukturen
Försvarsmakten anför bland annat att behovet av civilanställd personal bedöms komma att förändras till följd av den utveckling beträffande officerarna som redovisats ovan. Förändringen består bl.a. av ett ökande behov av civilanställda i befattningar med höga kompetenskrav. Vidare anförs att såväl för att optimalt utnyttja de personella resurserna som för att vara en attraktiv arbetsgivare måste Försvarsmakten rätt utnyttja och utveckla den civila personalens kompetens.
3. Reservofficerare
För reservofficerarna krävs – Utvecklad syn på utbildning och tjänstgöring i
Försvarsmakten
Försvarsmakten anför bland annat att reservofficerarnas unika kombination av civil och militär kompetens är en viktig förutsättning för Försvarsmakten. Systemet måste dock utvecklas så att just reservofficerarnas dubbla kompetenser tillvaratas bättre. I framtiden kommer reservofficerare att rekryteras på tre olika sätt. Dels som grundrekryterade, dels bland förtidsavgånga yrkes-
Utredningens uppdrag SOU 2001:23
40
officerare samt även genom viss direktrekrytering. Den årliga utbildningen av grundrekryterade reservofficerare anges till ca 150 personer.
4. Korttidsanställda soldater/sjömän
I personalförsörjningssystemet bör ingå – Möjlighet att korttidsanställa på ett till tre år för att gjorda
investeringar i utbildning av värnpliktiga skall komma grundorganisationen och de internationella insatserna till godo.
Försvarsmakten anför att genom att erbjuda en anställning omfattande ett till tre år efter värnplikten bedöms bl.a. effekten vid enheter som kräver en kontinuerlig tillgänglighet att öka. Soldaterna är anställda och bör därför inkluderas vid utvecklingen av det samlade personalförsörjningssystemet för alla grupper av anställda.
5. Internationella insatser
Enligt Försvarsmakten behövs ett nytt synsätt, där – Tjänstgöring i utlandsstyrkan ses som en naturlig del av yrket för officerare och civilanställda
Försvarsmakten anför bland annat att formerna för personalförsörjningen av Sveriges militära deltagande utomlands bör ses över. Tjänstgöring i utlandsstyrkan bör förenas med samma skyldigheter som all annan tjänstgöring. Synsättet bör principiellt vara detsamma för både officerare och civilanställda. Ställningstagandet förändrar inte synsättet att tjänstgöring i utlandsstyrkan i första hand bör ske med frivilligheten som grund.
2.4 Skrivelse från Sveriges reservofficersförbund
Sveriges Reservofficersförbund har i en skrivelse den 4 juli 1999 lämnat sin syn på försvarsmaktens underlag i fråga om reservofficerarnas utnyttjande i den framtida försvarsmaktsorganisationen. Regeringen har överlämnat skrivelsen till utredningen.
SOU 2001:23 Utredningens uppdrag
41
Förbundet anför inledningsvis att man särskilt vill fästa regeringens uppmärksamhet på behovet av att ett nytt koncept för ett modernt reservofficerssystem tas fram. Förbundet har tidigare lämnat förslag om ett sådant till Försvarsmakten och anser sig ha funnit gehör för förslaget. I korthet bygger konceptet på begreppen rekrytering, utbildning, befattning och tjänstgöring.
Dessa komponenter skall hållas ihop i ett samlat koncept. De måste sinsemellan vara väl avvägda och finnas återspeglade i Försvarsmaktens planerings-, produktions- och utbildningssystem. Nedan återges i sammandrag vad förbundet anför i de olika delarna.
• Rekrytering. Försvarsmakten måste fortsatt rekrytera de bästa individerna till reservofficersyrket.
• Utbildning. Dagens utbildning av reservofficerare håller hög klass, särskilt ledarskaputbildningen, men bör utvecklas vidare så att den är i paritet med andra utbildningar på samma nivå.
•
Befattning. Begreppet befattning skall inte ses som dagens
snäva krigsbefattning utan bör ses som en väl definierad hemvist i vidare bemärkelse inom Försvarsmakten. Utan en sådan befattning/hemvist saknas ett syfte med reservofficersskapet och individen får ingen tydlig chef som kan ta ansvar för hans utveckling. Man måste undvika att reservofficerare i framtiden hamnar i olika former av anonyma personalreserver.
• Tjänstgöring. Tjänstgöringen skall inte heller ses i den gamla betydelsen av omfattande övningar utan som en ändamålsenlig, frekvent verksamhet som ger underlag för utveckling både av specifik och generell kompetens. Eftersom antalet krigsförbandsövningar och särskilda övningar befäl har minskat, måste andra former av utbildnings- och träningsmöjligheter för att vidmakthålla kunskaper och färdigheter skapas. Det krävs korta men regelbundna övningar, utbildningar eller annan tjänstgöring i olika former. Frekvent tjänstgöring är en förutsättning för att Försvarsmakten skall kunna dra nytta av reservofficerarnas civila kompetens och få tillgång till deras civila nätverk. På detta sätt uppnås fördelar både för Försvarsmakten och den enskilde reservofficeren. Försvarsmakten får in försvarskunniga individer som tillför sitt kunnande till Försvarsmakten, samtidigt som reservofficerarna får träning och möjlighet att lära känna andra officerare. Förbundet anför
Utredningens uppdrag SOU 2001:23
42
att det är särskilt viktigt att skapa ekonomiska förutsättningar för en regelbunden tjänstgöring.
Förbundet anför vidare att det finns behov av att ge anpassningstanken ett mer konkret och substantiellt innehåll. Den flexibilitet som kommer att vara nödvändig vid en anpassning beror emellertid till stora delar av tillgången på välutbildade reservofficerare som är gripbara vid det tillfället. Har Försvarsmakten fram till dess rekryterat och utbildat rätt antal reservofficerare kan en tillväxt av landets försvarsförmåga ske på ett tryggt och säkert sätt. Därmed får anpassningsprincipen ett trovärdigt innehåll för alla.
Förbundet tar slutligen upp frågan om dimensionering av reservofficerskadern. Förbundet påpekar att den av Försvarsmakten angivna rekryteringen om 150 personer per år leder till en reservofficerskår som uppgår till drygt 2 000 reservofficerare. Till detta antal kommer förtidsavgångna yrkesofficerare. Förbundet åberopar egna beräkningar som talar för att en större reservofficerskår som t ex skulle omfatta 6 000 reservofficerare – som övar två veckor vardera per år i tre år och fyra veckor det fjärde året – skulle kosta motsvarande ca 300 genomsnittliga årslöner vid Försvarsmakten.
43
3 Det nya försvaret
3.1 Inledning
Det är enkelt uttryckt tre frågor som behöver besvaras när det framtida personal- och kompetensbehovet i en organisation – vilken som helst – skall bedömas.
• Hur förändras/utvecklas verksamheten?
• Vilka effekter får det på personal- och kompetensbehovet?
• Vilka vägar skall väljas för att tillgodose behovet?
I detta kapitel ligger fokus på att belysa den första av frågorna ovan. Utredningen redogör kortfattat för både den gamla och den framtida organisationen. Följande frågor bör enligt utredningen belysas: Hur ser detta nya försvar ut som utredningen skall skapa ett personalförsörjningssystem till? Och hur skiljer det sig i olika hänseenden från det ”gamla” försvaret?
3.2 Det militära försvaret fram till år 2001
Syftet med det militära försvaret är ytterst att kunna värna Sveriges frihet och nationella oberoende genom väpnad strid. Därvid har försvaret sedan lång tid organiserats och dimensionerats för att kunna möta omfattande invasionsföretag – över land och kust – från främmande makter, efter andra världskriget i klartext Sovjetunionen och övriga Warzawapaktsstater fram till det kalla krigets slut. Försvarets ryggrad (och grunden för det strategiska tänkandet) har varit den stora värnpliktsarmén. Uppgiften i fredstid har i allt väsentligt varit förbandsproduktion. Riksdagsbeslutet om försvaret våren 2000 innebar en nödvändig ominriktning och anpassning av det gamla invasionsförsvaret.
Försvarsmaktens organisation bestod av en krigsorganisation (KRO) och en grundorganisation (GRO). Ledningen utövades av
Det nya försvaret SOU 2001:23
44
Överbefälhavaren (ÖB), som biträddes av stf. ÖB och Högkvarteret. Försvarsmakten stöddes av ett antal s.k. stödmyndigheter, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Försvarshögskolan, Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets pliktverk och numera Försvarets forskningsinstitut (FOA och FFA).
Krigsorganisationen
Krigsorganisationen bestod av krigsförbanden. Den högsta ledningen utgjordes av ÖB och militärbefälhavarna i södra, mellersta resp. norra militärområdet. Regeringen hade – liksom idag – ett övergripande strategiskt ansvar och reglerade verksamheten genom operativa anvisningar m.m. till ÖB. Efter en total mobilisering omfattade KRO (inkl hemvärnet) år 1999 över en halv miljon personer. Härav svarade Armén för ca 350 000, varav uppemot 100 000 i hemvärnet. Fältförbanden bestod av 180 000 personer. Det kan nämnas att det fanns 3 fördelningsstaber, 13 brigader och 3 artilleriregementen, således ett relativt stort antal högre förband.
Marinen mobiliserade ca 45 000 personer. Flottan innehöll sammanräknat ett sextiotal fartyg. Antalet egentliga och moderna stridsfartyg var dock avsevärt lägre. Kustartilleriet organiserade bland annat två kustartilleribrigadledningar, 15 bataljoner mm. Flygvapnet mobiliserade ca 70 000 personer och disponerade bland annat över 250 moderna stridsflygplan (Viggen/Gripen). KRO var en mycket stor organisation och krävde givetvis ett däremot svarande antal befäl, både högre befäl och truppbefäl. Befälsbehovet tillgodosågs genom ca 14 600 anställda yrkesofficerare, 17 800 anställda reservofficerare samt värnpliktiga officerare/befäl, ca 22 000 personer. KRO hade emellertid – trots sin storlek – skurits ner avsevärt under senare år.
Grundorganisationen
Grundorganisationen byggde på kaderprincipen, som innebär att organisationen i fred avspeglar organisationen i krig. Den bestod dels av kaderorganiserade krigsförband jämte utbildningsförband, ett antal centrum och skolor, dels en beredskapsdel som vid mobilisering skulle fylla upp GRO till en fullständig KRO. Cheferna benämndes förbandschefer, chefer för centrum resp. skolchefer. Cheferna för armé-, marin- respektive flygvapen-
SOU 2001:23 Det nya försvaret
45
centrum kallades generalinspektörer. Dessa hade under ÖB ett betydande ansvar för bland annat utveckling av teknik, taktik och stridsteknik vid krigsförbanden och för inriktningen av verksamheten vid förband, centrum och skolor. Den anställda personalen fördelade sig enligt tabellen nedan vid utgången av år 1999:
Yrkesofficerare Civila Reservofficerare
Armén 7 500 1 700 7 800 Marinen 3 300 1 100 2 200 Flygvapnet 3 500 1 400 1 200 Op.L+UH 4 500 600 S:a 14 300 8 700 11 800
Anm: Officerarna anges ovan i antal individer, de civilanställda i personår.
Yrkesofficerarna inom Operativ ledning + Underhåll har i bilden ovan fördelats på försvarsgrenarna. I antalet reservofficerare ingår de med nytt anställningsavtal. De angivna siffrorna har avrundats.
Reservofficerarna var normalt inte i tjänstgöring. Antalet värnpliktiga under utbildning var år 1999 ca 12 000 i armén, ca 4 000 i marinen och ca 2 600 i flygvapnet. Antalet inkallade värnpliktiga har sjunkit kraftigt på senare år. Bortsett från reservofficerarna sysselsatte GRO under år 1999 totalt ungefär 45 000 personer. Repetitionsutbildning genomfördes med 6 000 värnpliktiga inom armén och 900 inom marinen (år 1998). Också omfattningen av övningar med krigsförbanden har minskat kraftigt.
Försvaret har varit uppbyggt som ett försvar mot invasion av Sverige. Det har byggt på tanken om en allmän värnplikt för män och det har förutsatts att – i princip – hela årsklasser skall genomföra grundutbildning (här bortses från civilförsvarsplikt m.m.). Från varje årsklass går en del värnpliktiga vidare till officersyrket, andra blir reservofficerare, många blir värnpliktiga officerare/befäl. Systemet framstår därför som i rätt stor utsträckning självförsörjande från rekryteringssynpunkt. Den allmänna värnplikten har härvid givit Försvarsmakten ett försteg framför andra arbetsgivare. Till detta intryck bidrar självfallet att officersbanan av tradition varit ett attraktivt yrkesval – ett livsval – och att försvaret har en stark folklig förankring och därmed en god rekryteringskraft i alla personalkategorier. Man kan också notera att arbetet med personalförsörjningsfrågor har haft en stark
Det nya försvaret SOU 2001:23
46
betoning på bemannings- och mobiliseringsproblematiken för KRO. Den interna personalrörligheten för yrkesofficerare har till väsentliga delar byggt på kommenderingsprincipen.
Försvarsmakten har emellertid också haft vissa problem med personalförsörjningen. Avgångarna bland yngre officerare, inte minst piloter och s.k. tekniska officerare, är näraliggande att peka på. Vissa av problemen är strukturella och skulle ha uppstått under alla förhållanden, men de accentueras – samtidigt som nya svårigheter uppstår – genom ominriktningen av Försvarsmaktens verksamhet. Det gäller exempelvis problemen med kompetens- och ålderssammansättningen.
3.3 Det nya försvaret
Sedan 1996 års försvarsbeslut skall Försvarsmakten ha fyra huvuduppgifter:
• Försvar mot väpnat angrepp
• Förmåga att hävda svensk territoriell integritet
• Förmåga att bidra till fred och säkerhet i omvärlden
• Förmåga att kunna stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred
Det är att märka att i det sistnämnda avseendet är förmågan inte dimensionerande. De uppgifterna får alltså lösas inom ramen för den organisation och verksamhet som byggs upp för de tre första uppgifterna. De skall emellertid beaktas vid organiseringen av det nya försvaret.
Vid den säkerhetspolitiska kontrollstationen våren år 1999 beslutade riksdagen att försvaret skulle få en ny inriktning som innebar att försvaret påbörjade en omstrukturering från ett invasions- till ett insatsförsvar med en betydligt mindre organisation. Det nya försvaret, som riksdagen fattade beslut om våren år 2000 (prop. 1999/00:30), skall bygga på ett antal förband av en hög kvalitet som kan användas för en mängd olika insatser av varierande karaktär.
SOU 2001:23 Det nya försvaret
47
De grundläggande förmågorna
Grunden för det militära försvarets utveckling skall även i framtiden vara förmågan till väpnad strid. Det blir därvid enligt statsmakternas bedömning allt viktigare att kunna hantera hela skalan av väpnade hot och angrepp, från väpnad strid med enklare vapensystem till ett högteknologiskt krig med vapen som från långa avstånd kan slå ut vitala samhällsfunktioner och militära resurser. Även i nuvarande omvärldsläge kan ett väpnat angrepp från luften eller sabotageinsatser mot begränsade mål i Sverige vara möjliga att genomföra. Däremot ter sig ett invasionsföretag som syftar till ockupation av Sverige inte möjligt att genomföra under det närmaste decenniet, förutsatt att Sverige har en grundläggande försvarsförmåga.
Försvarsmakten skall ha förmåga att höja beredskapen för att möta hot mot Sveriges territoriella integritet redan i närtid. Beredskap skall finnas för att möta hot som kan riktas mot landet för att utöva påtryckningar. Det måste därför inom Försvarsmakten finnas en grundberedskap där några av förbanden skall kunna användas med någon eller några dagars varsel och en förmåga att möta de begränsade hot som kan uppstå inom ett år.
Vid en höjning av beredskapen skall samtidigt förmågan att kunna möta stridshandlingar efter en uppbyggnadsperiod kunna ökas. På medellång sikt, ca fem år, skall förmågan kunna höjas väsentligt. På lång sikt, mer än tio år, finns behov av förmåga att kunna möta mer omfattande väpnade angrepp mot Sverige. Det är för närvarande inte klart hur en sådan anpassning skall genomföras - och mot vilka volymer.
Det militära försvaret skall vid en ytterligare förbättrad säkerhetspolitisk situation också kunna dimensioneras för en minskad resurstilldelning och en sänkt beredskap.
Förmågan att kunna delta i internationella fredsbevarande, fredsframtvingande och fredsfrämjande insatser är högt prioriterad inför framtiden. Alla operativa insatsförband skall därför ges förmåga att kunna användas vid internationell verksamhet. Detta ställer bland annat ökade krav på förmåga till samverkan med andra länders styrkor (s.k. interoperabilitet).
Det nya försvaret SOU 2001:23
48
Insatsorganisationen
Insatsorganisationen skall bestå av förband och staber från grundorganisationen, mobiliserade krigsförband och de övriga kompetenser som behövs för att redan i grundberedskap kunna lösa de med hänsyn till det säkerhetspolitiska läget viktigaste försvarsuppgifterna. De ingående operativa insatsförbanden består inledningsvis av kvalificerade förband som finns idag, t.ex. mekaniserade brigader, JAS 39-förband och de modernaste fartygsförbanden. De operativa insatsförbanden skall kunna genomföra väpnad strid oberoende av varandra men skall också ha förmåga att uppträda i flexibla situationsanknutna krigsförbandsstrukturer, så kallade insatsstyrkor. Förmåga skall finnas till samordnade operationer. Jämfört med dagens volymer begränsas antalet förbandsenheter. Trots detta bedöms t.ex. markstridskrafternas beredskap och förmåga till väpnad strid omedelbart efter mobilisering öka. Armébrigaderna blir färre men slagkraftigare.
Utöver de operativa insatsförbanden skall nationella skyddsstyrkor ingå i insatsorganisationen. Nationella skyddsstyrkor är förband och staber som främst är avsedda att stärka samhället vid svåra påfrestningar, hävda territoriell integritet samt försvara landet vid väpnat angrepp. Hur de skall organiseras är för närvarande inte klart, men i dem inordnas territorialförsvarsförband, hemvärnsförband och vissa andra delar av dagens militära försvar, t.ex. jägarförband. Förbanden i de nationella skyddstyrkorna är territoriellt knutna och har specifika uppgifter. Kraven på att modern materiel tillförs ökar. Den frivilliga personalen bildar stommen i territorialförsvaret, som skall bestå av behovssammansatta krigsförband med förmåga att skydda befolkningen och infrastrukturen samt att stödja de operativa insatsförbanden på svenskt territorium. Ett ökat behov av krigsförband för strid i städer och andra tätorter skall kunna tillgodoses. Hemvärnet får en vidgad roll jämfört med tidigare. Utbildningsmetoder måste utvecklas och Hemvärnet skall samträna i krigsförband. Hemvärnet är redan idag en viktig del i samhällets katastrofberedskap och deltar i bekämpning av översvämningar, giftiga utsläpp, skogsbränder m.m.
Ledningen för Försvarsmaktens verksamhet blir sammanhållen i såväl fred, kris och krig och utgörs av ÖB och stf ÖB, den operativa insatsledningen (OPIL), ledningen i de fyra militär-
SOU 2001:23 Det nya försvaret
49
distrikten (MD) med ingående militärdistriktsenheter, övriga förband samt utlandsstyrkan inom Försvarsmakten.
Insatsorganisationen skall ha förmåga att lösa de fyra tidigare angivna uppgifterna. Den skall utformas så att det finns möjlighet till successiv anpassning av resurserna i ett längre tidsperspektiv. Att kunna vidmakthålla och utveckla den personella kompetensen med hänsyn till anpassningsprincipens krav är en av de viktiga frågorna när det gäller ett nytt personalförsörjningssystem. Befälens kompetens behöver utvecklas genom att utbildningar och övningar genomförs med förband av sådan storlek att både ledning och funktioner kan övas och samtränas. Den i insatsorganisationen ingående värnpliktiga personalen bör kvarstå i ca fem år efter genomförd grundutbildning för värnplikt för att utgöra ytterligare en bas för såväl beredskap som tillväxtförmåga hos krigsförbanden och för territorialförsvarets behov
Grundorganisationen
Grundorganisationen genomför de åtgärder som krävs för att utveckla, vidmakthålla eller avveckla personal, förnödenheter, anläggningar, mark och lokaler. Den består av ett antal utbildningsförband, centrum och skolor. Den väsentliga skillnaden jämfört med tidigare är att kaderprincipen och kopplingen mellan krigsförband och grundorganisationens förband lämnas. Detta kan åskådliggöras genom att hänvisa till att armén i framtiden kommer att sätta upp (drygt) en helt ny brigad varje år. Därigenom kan grundorganisationen varje år öva i divisions ram och efter utbildningsåret leverera samtränade förbandsenheter. Tidigare var det så att varje armébrigad förbandsomsattes – personal, materiel, förråd – inom loppet av 8–12 år enligt ett unikt schema.
Grundorganisationen skall upprätthålla den beredskap som krävs för att kunna sätta upp och stödja de krigsförband som behövs och innehålla kompetenser för den mer långsiktiga anpassningen av Försvarsmakten. I detta sammanhang bör erinras om att de närtida kraven på att möta angrepp skall kunna tillgodoses genom för tillfället gripbara resurser inom grundorganisationen och insatsorganisationen. Efter en mobilisering kan de fullständiga och samtränade krigsförband som producerats av grundorganisationen under de senaste fem åren före mobiliseringen tillföras insatsorganisationen.
Det nya försvaret SOU 2001:23
50
Kraven på internationella insatser, beredskap, territoriell integritet och kompetensutveckling bör vara styrande för den årliga produktionen av totalförsvarspliktiga före kraven att fullt ut fylla insatsorganisationen med personal. Det årliga behovet av värnpliktiga vägs av mot krigsorganisationens behov och tillgängliga medel samt behovet av nationella och internationella insatser. Den värnpliktsvolym som för närvarande beräknats för grundorganisationen år 2004 är 17 000–18 000 värnpliktiga.
Enligt prop. 1999/2000:30 behövs det ungefär 10 000 yrkesofficerare för den nya organisationen. Det antas vidare att det långsiktigt krävs en årlig examinering av 500 yrkesofficerare för att nå en balanserad personalförsörjning. Den nuvarande planeringen inom Försvarsmakten grundas dock på 11 450 yrkesofficerare. Dessa frågor belyses närmare av utredningen i kapitel 11. Det är naturligt att väga dessa bedömningar mot de samlade behoven av personal i andra kategorier och mot de arbetsuppgifter som skall utföras.
Dimensionering
Försvarsmaktens bedömning av personalvolymerna vid utgången av år 2004 återges i tabellen överst på nästa sida sammanförda bland annat i begreppen Armén, Marinen och Flygvapnet, vilket möjligen inte är helt adekvat. Det kan ändå, om man jämför med tabellen i föregående avsnitt, ge en bild av förändringarna som Försvarsmakten nu genomför. Enligt Försvarsmaktens bedömning minskar sålunda behovet av yrkesofficerare med 2 850, av civilanställda med 1 450 och av reservofficerare med 5 300 anställda.
SOU 2001:23 Det nya försvaret
51
Yrkesofficerare Civila Reservofficerare
Armén 5 300 1 350 2 500 Marinen 2 400 850 400 Flygvapnet 3 000 1 400 600 Helikopterf. 700 100 100 Op.L + UH 3 550 800 Ofördelat 2 100 S:a 11 450 7 250 6 500
Anm: Officerarna anges i individer, de civilanställda i personår. Reservofficerarna uttrycks som ett personalbehov. Yrkesofficerarna inom Op.L + UH har i bilden ovan fördelats på försvarsgrenarna. Den ofördelade resursen reservofficerare är förhållandevis stor f.n. Avrundade siffror.
Insatsorganisationen kommer vid ingången av år 2005 att vid grundberedskap mobilisera 80 000 män och kvinnor i Armén, 17 000 i Marinen och 15 500 i Flygvapnet. Till detta kommer enheter ur de nationella skyddsstyrkorna. Efter ett års utbildning och komplettering med bland annat materiel kan insatsorganisationen i sin helhet bestå av omkring 240 000 man inklusive de nationella skyddsstyrkorna.
Antalet värnpliktiga kommer med en framskrivning mot år 2005 att bli 12 200 i Armén, 2 500 i Marinen och 2 000 i Flygvapnet. Helikopterflottiljen utbildar 400 värnpliktiga. Detta ger en värnpliktsvolym om ca 17 000 personer. Av dem genomgår ca 6 000 någon form av befälsutbildning.
Den internationella verksamheten
De internationella uppgifterna står i fokus i det nya försvaret. En bärande tanke är att det bästa medlet att trygga freden i Sverige är att genom internationellt engagemang bidra till fred, trygghet och säkerhet i omvärlden. Den internationella verksamheten berörs särskilt i kapitel 8. Här görs endast några korta anmärkningar.
Enligt regeringsformen får regeringen besluta att sända en svensk väpnad styrka till ett annat land efter medgivande av riksdagen, om särskild lag medger detta eller om skyldighet att vidta åtgärden följer av en internationell överenskommelse som riksdagen har godkänt.
Det nya försvaret SOU 2001:23
52
Enligt lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands skall personalen som ingår i styrkan anställas särskilt och ingå i Försvarsmaktens utlandsstyrka. Högst 3000 personer får tjänstgöra utomlands i väpnad tjänst, medan det inte finns någon gräns för obeväpnad personal. Deltagande i utlandsstyrkan, dvs. i internationella fredsbevarande eller fredsframtvingande insatser bygger för både yrkesofficerare och andra på frivillighet. Enligt lagen (1994:558) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet kan regeringen besluta att sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Den som inte är anställd i Försvarsmakten skall ha samtyckt till att delta i utbildningen. Deltagande av svensk trupp i fredsframtvingande insatser har ansetts kräva medgivande av riksdagen.
Sveriges förmåga att delta i olika internationella insatser måste förbättras. Inte minst gäller det att kunna inleda en insats snabbare och med avpassade resurser. Regeringen har i sin anmälan till EUs styrkeregister för krishantering angett att förbandsenheterna kan sättas in i ett operationsområde senast trettio dagar efter beslut. Anmälan avser såväl arméstridskrafter som vissa flygförband och marina förbandsenheter. Inom Försvarsmakten fortsätter arbetet med att utveckla den internationella samverkansförmågan i den planerings- och översynsprocess (PARP) som bedrivs inom ramen för Partnerskap för fred (PFF).
För att lösa de internationella uppgifterna bör enligt regeringen en ny organisation och ett nytt utbildningssystem införas. Flexibelt sammansatta markstridsförband som i första hand består av bataljonsförband om 700–1 200 man, även förstärkta med ytterligare kompanier, bör organiseras. De här förbanden skall kunna nå en sådan förmåga till samverkan att de skall kunna ingå i Natoledda krishanteringsinsatser. Förbanden måste kunna omsättas kontinuerligt. Regeringen framhåller att försöksverksamhet för internationell verksamhet bör genomföras i syfte att utveckla nya krigsförband och metoder för officers- och värnpliktsutbildning samt för att fortlöpande kunna personalförsörja utlandsstyrkan. Ett förändrat system i syfte att förenkla rekryteringen till utlandsstyrkan bör övervägas. Det kan innefatta förutsättningar så att personalen redan vid mönstring, vid inryckning till värnpliktstjänstgöring eller under grundutbildning kan anmäla intresse för utlandstjänst. (prop. 1998/99:74 s.111–112)
SOU 2001:23 Det nya försvaret
53
Under år 1999 tjänstgjorde totalt 329 yrkesofficerare utomlands. Den sammanlagda resursen motsvarade 185 årsarbetskrafter. En bataljon som den nuvarande Kosovobataljonen behöver 250–300 officerare om året, förutsatt att förbandet roteras var sjätte månad.
55
4 Försvarsmaktens personalförsörjning
4.1 Inledning
I detta betänkande lägger utredningen i enlighet med sina direktiv fram en samlad syn på Försvarsmaktens personalförsörjning. Utredningen har valt att söka lösa den uppgiften genom att i detta kapitel göra en övergripande beskrivning av frågorna om rekrytering och utveckling av personal i Försvarsmakten som utredningen uppfattat dem. Syftet är närmast att visa på helheter och samband samt att belysa principiella utgångspunkter och ställningstaganden. I de följande kapitlen behandlas närmare de särskilda utredningsuppgifter som tillagts utredningen.
Det kan vara värt att nämna att utredningen har en utomståendes perspektiv. Det kan vara en fördel på flera sätt men samtidigt finns naturligtvis risken att analysen inte förmår göra rättvisa åt Försvarsmakten som är en stor och komplicerad myndighet av central politisk betydelse. Utredningen har – så långt det är möjligt med hänsyn till den korta tillgängliga utredningstiden – velat lägga fram tydliga förslag som kan bidra till att Försvarsmakten får bättre förutsättningar att lösa sina uppgifter eller att i vart fall få till stånd en diskussion om inriktningen av ett vidare reformarbete inom personalområdet.
Strategisk kompetensförsörjning
De strategiska frågorna i myndigheternas arbete med personal- och kompetensförsörjningen är, som regeringen framhållit i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136), i grunden två. Den första är att identifiera och sätta mål för kompetensbehovet i den framtida verksamheten. Den andra är att finna vägar att nå dessa mål. Det är således myndigheterna själva som måste ta ansvaret för sin kompetensförsörjning. De har ju också den kunskap om verksamheten som behövs för att göra analysen och att genomföra de strategier som behövs för att nå målen. Stats-
Försvarsmaktens personalförsörjning SOU 2001:23
56
makterna å sin sida som uppdragsgivare ger de ramar och riktvärden som skall gälla för en myndighet. Utredningens uppdrag är i första hand att behandla personalförsörjningsfrågorna ur det senare perspektivet.
Utredningens tidsperspektiv m.m.
Utredningen har med hänsyn till tidsförhållandena utgått från att de förslag som läggs fram i allt väsentligt skall ha kunnat genomföras och få effekt fram mot år 2005, när ominriktningen av försvaret i sin helhet skall vara genomförd. Det finns alltid en risk att de mer näraliggande och akuta personalförsörjningsproblem som Försvarsmakten nu brottas med skymmer de långsiktiga frågorna. Samtidigt är personalstrukturen i sig svår att ändra annat än på längre sikt. Utredningen har också mot den bakgrunden valt att inrikta sig på ett antal frågeställningar inom personalområdet som enligt utredningen är av mer långsiktig betydelse för Försvarsmakten. Reformerna som föreslås behöver i flera fall konkretiseras ytterligare i ett fortsatt arbete inom Försvarsmakten som måste inledas genast.
4.2 Personal för ett nytt försvar
Riksdagen har beslutat om ett nytt försvar för Sverige. Detta nya försvar är självklart utgångspunkten för utredningens överväganden. Bakgrunden till beslutet är den förändrade säkerhetspolitiska situation i Europa och världen efter det kalla krigets slut. Runt om i vår omvärld minskas försvarsmakterna och får nya uppgifter. Även i Sverige innebär det nya försvarstänkandet att en genomgripande förändring och ominriktning av Försvarsmaktens uppgifter, verksamhet och organisation är nödvändig. Försvarsmakten skall vara beredd att försvara landet mot olika hot och risker men också kunna tillhandahålla styrkor för en allt viktigare internationell verksamhet. Det nya svenska försvaret kommer att vara mindre numerärt men ha en högre kvalitet, beredskap och förmåga till anpassning. Förbanden skall kunna användas för en mängd olika insatser av varierande karaktär både hemma och utomlands.
Dagens starka beroende av IT-baserade informationssystem både i det civila samhället och i försvarsmakterna ökar känsligheten för informationskrigföring. Detta är endast ett exempel på de nya
SOU 2001:23 Försvarsmaktens personalförsörjning
57
hot som bara kan mötas med kompetens som i stor utsträckning ännu saknas i Försvarsmakten och som kan kräva helt nya former av samverkan mellan Försvarsmakten och andra delar av samhället.
I det nya försvaret måste kompetensen öka på alla nivåer i organisationen, från soldatnivån och uppåt. Försvarsmakten skall samtidigt kunna utveckla kompetens på nya områden, upprätthålla befintlig kompetens och avveckla föråldrad kompetens. På ett praktiskt plan handlar detta om att kunna rekrytera, utbilda och behålla skickliga medarbetare och att samtidigt kunna avveckla dem som inte längre behövs. Det är en mycket svår uppgift i vilken organisation som helst och i synnerhet när verksamheten förändras på ett så grundläggande sätt som i Försvarsmaktens fall.
Förutsättningarna för Försvarsmakten är således besvärliga på olika sätt. Omställningen av verksamheten ger effekter i form av oönskade avgångar av personal och kompetensbrister. Rekryteringskraften är fortfarande god men det finns nu tecken på svårigheter att rekrytera både yrkes- och reservofficersaspiranter i tillräcklig utsträckning. Försvarsmakten har också svårigheter att finna rätt personal till de internationella uppgifterna. Det kan gå mot en situation där det helt enkelt blir luckor i leden. För att vända på detta behövs kraftfulla åtgärder för att få den personal som behövs för ett nytt försvar.
4.3 Nya krav på personalförsörjningen
De kvalificerade och mångfacetterade uppgifter som Försvarsmakten nu möter ställer väsentligt ökade krav på kompetensen i organisationen. Kompetenskraven breddas totalt sett samtidigt som kraven på djupa kunskaper, gedigen erfarenhet och goda färdigheter ökar. I den alltmer komplexa verksamheten kan all kompetens som behövs inte längre samlas hos enskilda medarbetare utan det krävs en ökad specialisering på individnivå. Framtiden för försvaret är också osäker och dynamisk. Den mångfald, flexibilitet och förmåga till snabb anpassning till nya förutsättningar som krävs av organisationen fordrar en effektiv samverkan mellan medarbetare med olika bakgrund och kompetens och en ledning med helhetsperspektiv på verksamheten. Utmaningen för Försvarsmakten är att ur denna allmänna insikt dra slutsatser som är relevanta för dess personalförsörjning och att genomföra nödvändiga förändringar.
Försvarsmaktens personalförsörjning SOU 2001:23
58
Personalpolitiskt handlar det om att gå från centralstyrning och kommendering av individerna till att leda, skapa delaktighet och ge mening i arbetet och en individanpassning inte minst vad gäller kompetensutveckling. De nya ledningsformerna stimulerar medarbetarna till ett ökat eget ansvar men ställer samtidigt ökade krav på deras initiativförmåga och vilja till utveckling.
Den internationella verksamheten skall prioriteras i Försvarsmaktens verksamhet. De förband som anmälts till EU:s och andra styrkeregister måste vid behov kunna vara på plats på kort tid. Detta ställer krav på att Försvarsmakten snabbt kan ställa upp med den personal som behövs. För att klara en sådan hög beredskap måste nya vägar sökas för personalförsörjningen. Framförallt understryks behovet av att tillföra fler verktyg för att skapa ett ökat handlingsutrymme för Försvarsmakten.
Försvarsmaktens personalförsörjning har traditionellt präglats av ett systemtänkande där uppgiften något förenklat varit att bemanna en stor krigsorganisation utifrån en i förväg uppgjord plan. I det nya insatsförsvaret är den bilden helt annorlunda och mycket mer komplex. Försvarsmakten går från en personalplanering med tonvikt på bemanning till en kompetensförsörjning där behoven bestäms av alla de olika uppgifter som Försvarsmakten har. Därför måste Försvarsmakten nu lämna systemtänkandet till förmån för ett tänkande där personalförsörjningen ses som en dynamisk fortlöpande process – en räcka av beslut – där man sällan upplever att målet är nått.
En sådan mer processinriktad syn på personalförsörjningen måste bygga på en samlad avvägning av olika faktorer som påverkar möjligheterna att rekrytera och utveckla personal eller som ger anledning till åtgärder för att behålla eller avveckla personal. I organisationen måste det finnas ett sammanhållet synsätt i alla väsentliga personalpolitiska frågor. Ju fler som delar detta synsätt desto bättre blir möjligheterna att driva en konsekvent personalpolitik och få genomslag för konkreta åtgärder. Även utanför organisationen, hos Försvarsmaktens uppdragsgivare, måste detta synsätt kunna inge förtroende. Detta kräver av Försvarsmakten en satsning på personalfrågorna i vid mening.
SOU 2001:23 Försvarsmaktens personalförsörjning
59
4.4 De givna förutsättningarna
Värnplikten som rekryteringskälla
Värnplikten är grundläggande för det militära försvaret. Men endast ett mindretal av de unga genomgår grundutbildning för värnplikt. Enligt utredningens uppfattning måste därför alla möjligheter att förstärka värnplikten tas till vara. Det handlar inte endast om att kalla in så många som möjligt till grundutbildning för värnplikt utan att se till att kvaliteten på utbildningen av de värnpliktiga blir den bästa möjliga och att de färdigutvecklade insatsförbanden har en hög förmåga. Förr var det naturligt att utbilda en soldat upp till en viss färdighet för att sedan hemförlova honom i avvaktan på mobilisering och i värsta fall krig. Nu bedöms det hotet som avlägset. Däremot måste Sverige med hänsyn till de internationella åtagandena kunna använda vissa styrkor med kort varsel. De skall kunna vara på plats i en oroshärd snabbt och med rätt utrustning. Personalen måste därför vara välutbildad, vältränad och samövad. Säkerhetsnivån måste hållas mycket hög i den här typen av insatser. Att kunna förstärka värnplikten med soldater och sjömän som efter fullgjord grundutbildning stannar kvar i verksamheten en viss kortare tid är angeläget.
Att endast ett mindretal av en årsklass genomför grundutbildning för värnplikt är också av stor betydelse för rekryteringen till både officersyrket och reservofficersbanan. Om bara en tredjedel av de unga männen fullgör grundutbildning innebär detta att basen för rekrytering av officersaspiranter blir mycket smal i förhållande till det antal yrkes- och reservofficersaspiranter som behövs varje år.
Samtidigt är inte detta förhållande tillräckligt för att motivera att fler värnpliktiga kallas in.
Anpassningsprincipens inverkan på personalförsörjningen
Försvaret skall ha den kompetens som behövs för att kunna anpassa sin operativa förmåga med hänsyn till framtida förändringar i den säkerhetspolitiska situationen. En anpassning skall kunna ske dels i det korta perspektivet med hänsyn till det militärstrategiska läget i vårt närområde och dels i det längre perspektivet med hänsyn till omvärldsutvecklingen i vidare mening. Tanken är att man i tid skall upptäcka en försämrad omvärldsutveckling och
Försvarsmaktens personalförsörjning SOU 2001:23
60
möta den genom återtagning och ominriktning av Försvarsmakten. Anpassningsprincipen handlar i första hand om att försvaret skall kunna växa men också om förmåga till omprioriteringar inom försvaret utifrån en given försvarsekonomi. Försvarsmakten skall även kunna anpassa sin beredskap för internationella insatser.
Anpassningen förutsätter beslut om förändringar av försvaret så att det hela tiden förmår möta de hot som man genom omvärldsanalys uppmärksammar. En första förutsättning för anpassning är alltså en väl utvecklad analys- och beslutsförmåga. De viktiga besluten om anpassning måste naturligtvis tas av riksdagen och regeringen. Men Försvarsmakten måste kunna bidra med kapacitet att uppfatta och bedöma utvecklingstendenser och snabbt fånga upp behov av anpassningsåtgärder samt förse statsmakterna med väl underbyggt beslutsunderlag.
Ett insatsförsvar med förmåga till framtida anpassning som en viktig planeringsförutsättning kräver moderna förband med god kvalitet. Tillgången på kompetenta officerare och soldater i dessa förband är grunden för att kunna bygga ut och utveckla (anpassa) försvarsförmågan om det skulle behövas.
De personalresurser som går åt för att ha förmåga till anpassning på kort eller lång sikt kan bedömas vara små i förhållande till insats- och grundorganisationens storlek. Behovet av anpassningskompetens bör därför i huvudsak kunna tillgodoses genom insatsorganisationen och grundorganisationen. Ingen särskild anpassningsorganisation behöver byggas upp. Om brist på kompetent personal i en anpassningssituation med inriktning på tillväxt blir besvärande är reservofficerarna ett väsentligt tillskott. I ett sådant läge kan även visstidsanställda värnpliktiga fylla en viktig funktion.
Befälssystemet
Inom Försvarsmakten finns på sina håll idag en uppfattning att en återgång till ett två- eller flerbefälssystem skulle vara lösningen på vissa av de brister som man upplever finns särskilt i fråga om kunnigt truppbefäl. Ett tvåbefälssystem bygger på en hierarkisk fördelning av arbetsuppgifter och ansvar. Detta tydliggörs genom befälsordningen. Utredningen menar för sin del att det finns goda möjligheter att inom enbefälssystemets ramar skapa utrymme för att bättre ta till vara medarbetarnas olika kompetenser. Detta vill utredningen åstadkomma genom särskilda karriärvägar för fack-
SOU 2001:23 Försvarsmaktens personalförsörjning
61
män och andra specialister. Det är något helt annat än att vända tillbaka till ett föråldrat befälssystem.
Ekonomiska ramar
Försvarsmaktens förmåga att bedöma myndighetens behov av personal måste förbättras. Det är viktigt att framhålla att de ekonomiska realiteterna måste styra bland annat personalresurserna i Försvarsmaktens planering. Detta lägger givetvis ett ansvar på Försvarsmaktens ledning men kräver också att Försvarsmakten ges ett rimligt handlingsutrymme inom den ekonomiska ramen. I detta lägger utredningen inte bara att Försvarsmakten bör ha de befogenheter som en myndighet normalt har utan också att möjligheterna att agera faktiskt breddas, exempelvis genom att det ges bättre förutsättningar för rekrytering av officerare.
Trots en begränsad ekonomi måste Försvarsmakten liksom andra myndigheter ha förmågan att fortlöpande utveckla den kompetens som verksamheten kräver. I själva verket blir kompetensfrågorna ännu viktigare att hantera på ett kraftfullt sätt i en sådan situation. Detta ställer höga krav på Försvarsmakten i arbetsgivarrollen.
Försvarsmaktens personalansvar
Försvarsmakten har som myndighet ett självständigt personalansvar. Detta innebär att det finns begränsningar i regeringens möjligheter till styrning men också i ambitionerna att styra. Inom personalområdet har det skett en utveckling från detaljstyrning genom personalplaner och -ramar till dagens mål- och resultatstyrning som syftar till att ge myndigheterna ökat ansvar i valet av medel för att nå målen. Till detta kommer att åtskilliga personalfrågor regleras genom avtal. Inom Försvarsmaktens område har det berättigade politiska intresset av att ha insyn i och kunna ha kontroll över verksamheten ibland lett till att inslag av detaljstyrning levt kvar. Utvecklingen under den senaste tiden mot att Försvarsmakten själv i större utsträckning får anställa och befordra sin personal genom en ökad delegering från regeringen är emellertid ett tydligt exempel på steg i rätt riktning. Det är angeläget att Försvarsmakten – som är Sveriges största statliga myndighet – får ta ett normalt arbetsgivar- och personalansvar.
Försvarsmaktens personalförsörjning SOU 2001:23
62
4.5 Utgångsvärden för Försvarsmakten
Brister i nuvarande kompetensförsörjning
Idag vilar verksamheten i Försvarsmakten på de värnpliktiga soldaterna och på yrkesofficerarna och den civilanställda personalen i servicefunktioner och administration. Andelen civila i kvalificerade befattningar är relativt liten. Reservofficerarna har under senare år alltmer kommit att sakna en tydlig roll i den fredstida verksamheten. Innebörden av detta är att Försvarsmaktens möjligheter att ta till vara mångfalden av kompetens både inom organisationen och vid rekrytering av ny kompetens är små. Förbandens förmåga och kvalitet missgynnas särskilt av att det saknas experter på system och funktioner både bland soldater/ sjömän och officerare. Hela kompetensspektret täcks inte in. Den internationella verksamheten liksom förbandsverksamheten missgynnas av den brist på yngre truppbefäl som är väl känd och som beror på en otillräcklig rekrytering och relativt stora avgångar av yngre yrkesofficerare.
Nya förutsättningar
Försvarsmakten måste därför ges nya förutsättningar för sin personalförsörjning. Det är mycket begärt att Försvarsmakten skall klara en ny situation med gamla metoder. Försvarsmakten har också redovisat ett antal olika utvecklingsförslag för regeringen i syfte att öka flexibiliteten. Det gäller t.ex. visstidsanställning av yrkesofficerare och möjligheter att för viss tid och för vissa uppgifter anställa den, som nyligen fullgjort värnplikt. Utredningens överväganden och förslag har som ett viktigt syfte att ge Försvarsmakten ett större handlingsutrymme och fler alternativ i personalförsörjningen. Försvarsbeslutet hösten 2001 bör under alla omständigheter kunna ge Försvarsmakten väsentligt klarare förutsättningar för sin planering.
Behovet av en samlad syn
Försvarsmakten måste i flera avseenden ändra synsätt på djupet av organisationen vad gäller synen på personalens olika roller, inte minst officerarnas, på hur rekrytering till officersyrket skall ske, på
SOU 2001:23 Försvarsmaktens personalförsörjning
63
förhållandet mellan personalkategorierna och mellan könen osv. Andra områden som kräver nya förhållningssätt gäller begrepp som befordran, lönebildning och status. Kan man inte åstadkomma ganska stora förändringar finns en risk att Försvarsmakten blir stående med ett halvnytt eller halvgammalt försvar.
För att komma tillrätta med Försvarsmaktens svårigheter och de nya kraven i verksamheten behövs en samlad syn på personalförsörjningen. I den ligger en insikt om att det behövs flera personalkategorier med olika kompetenser för att verksamheten skall kunna fungera på ett bra sätt. Ny, ofta civil kompetens behövs för de nya risker som skall kunna pareras, det behövs nya personalkategorier för att stärka värnplikten, reservofficerarna behövs i en delvis ny roll och officersyrket måste öppnas upp för nya roller och nya former av rekrytering. Den samlade synen fogar samman dessa element i en helhetssyn på kompetensförsörjningen inom Försvarsmakten. Detta kan sammanfattas enligt följande.
• Försvarsmakten bör innehålla en kombination av personalkategorier med olika kompetenser för att kunna möta de komplexa kraven
• Värnpliktiga och yrkesofficerare är ryggraden i försvaret.
• Därutöver behövs civilanställda, reservofficerare, färdigutbildade värnpliktiga som anställs för viss tid samt frivilliga
• Balansen mellan de olika kategorierna måste kunna variera över tiden. Försvarsmakten måste hela tiden sträva mot den bästa kompetenssammansättningen och betrakta de olika personalkategorierna som kommunicerande kärl.
På kortare sikt handlar det om följande åtgärder.
• Öppna upp officersyrket genom bl.a. nya karriärvägar och en reformerad utbildning
• Ge reservofficerarna en ny roll
• Ge de civilanställda bättre utvecklingmöjligheter
• Ta vara på den resurs som de färdigutbildade värnpliktiga utgör
Genom dessa åtgärder – i förening – kan personalförsörjningen till försvaret stärkas. Endast med detta helhetsgrepp är det enligt utredningen möjligt att täcka in hela kompetensbehovet.
Försvarsmaktens personalförsörjning SOU 2001:23
64
4.6 Rekrytering
Försvarsmakten behöver snabbt öka rekryteringen av blivande yrkesofficerare och reservofficerare. Den vanligaste rekryteringsvägen är grundutbildningen. Även om nya möjligheter öppnas för rekryteringen kommer värnplikten att förbli den största rekryteringskällan. Med tanke på att endast ett mindretal av de unga kommer att fullgöra grundutbildning för värnplikt är det givetvis önskvärt att en så stor andel som möjligt av dem har en positiv inställning till den militära verksamheten redan från början. Till att börja med måste de värnpliktiga som tas ut för att genomföra lång grundutbildning ges en skälig ekonomisk ersättning. Men det är också angeläget att Försvarsmakten intensifierar sina ansträngningar med långsiktiga rekryteringsåtgärder i syfte att öka intresset för försvaret, t.ex. genom satsningar med ungdomar som målgrupp.
Utredningen vill här framhålla att de rekryteringsvolymer som Försvarsmakten planerar för på kort sikt är ca 600 yrkesofficersaspiranter och ca 400 reservofficersaspiranter varje år under överskådlig tid. Med omkring 6 000 befälsskattade i värnpliktskadern är uppgiften således att rekrytera var sjätte av dessa. Den uppgiften kräver inte bara ett selektivt urval av intresserade värnpliktiga till befälsutbildning utan också att det ges kraftfulla incitament som gör det attraktivt för dem att söka aspirantutbildningarna.
Försvarsmakten bör också ges möjlighet att rekrytera civila experter, förtidsavgångna yrkesofficerare eller reservofficerare direkt in i officersyrket eller som reservofficerare och att därvid kunna placera den man rekryterar i lämplig grad.
En särskild fråga när det gäller den framtida utvecklingen är hur Försvarsmakten skall kunna få de kompetenser av mycket kvalificerad art som kan behövas för exempelvis tele- eller datakrigföring. En möjlighet här är naturligtvis att direktrekrytera till reservofficer. En annan kan vara att hyra in kompetens, kanske i form av hela arbetslag från företag som ligger i teknisk framkant.
Utredningen vill att Försvarsmakten rekryterar fler kvinnliga officerare i sin verksamhet.
Personalförsörjningen av den internationella verksamheten måste säkras. Visstidsanställda eller frivilligt tjänstgörande soldater är en given rekryteringsbas för de internationella insatserna. Konkreta åtgärder vidtas nu för att stimulera viljan till internationell tjänstgöring och för att säkerställa att en internationell
SOU 2001:23 Försvarsmaktens personalförsörjning
65
insats kan göras snabbt. Försvarsmakten strävar efter att knyta dessa soldater till sig genom beredskapskontrakt.
Den personal som tecknar ett beredskapskontrakt, efter den modell som nu tillämpas, har skyldighet att inom sju dygn efter inkallelse inställa sig för tjänstgöring och utbildning inför en internationell mission. Ersättningen för att stå i beredskap uppgår nu till 25 000 kr per år. En eventuell anställning och tjänstgöring i utlandsstyrkan ersätts med lön och andra förmåner och avslutar automatiskt beredskapsperioden.
På arbetsmarknaden är det konkurrens om arbetskraften. Detta blir särskilt tydligt i en högkonjunktur. Under de kommande årtiondena kommer de demografiska faktorerna med minskande ungdomskullar i en snabbt åldrande befolkning att förstärka dessa tendenser. Försvarsmakten är idag en attraktiv arbetsgivare bland ungdomar. Att bevara och förstärka den positionen är av mycket stor betydelse för rekryteringen.
Det nya försvaret har goda förutsättningar att kunna erbjuda meriterande och utvecklande arbetsuppgifter inom många olika områden. Genom flexiblare utvecklingsmöjligheter och karriärsystem och en bred satsning på kompetensutveckling av personalen kan det bli än mer attraktivt att arbeta i Försvarsmakten.
4.7 Kompetensutveckling m.m.
Flera karriärvägar
Den nuvarande synen på officersyrket fokuseras i allt för hög grad på chefskarriären. Utredningen menar att alla officerare visserligen bör anställas i samma system men ha möjlighet att välja inriktning och ambitionsnivå. De framtida arbetsuppgifterna kräver också att både officerskompetens och civil kompetens kan tas till vara på ett nytt sätt. Ett system med flera karriärvägar bör finnas i Försvarsmakten. Det bör bestå av fyra kategorier:
• militära chefsbefattningar som kräver officerskompetens
• militära expertbefattningar som kräver officerskompetens
• civilaexpertbefattningar som inte kräver officerskompetens
• civila chefsbefattningar som inte kräver officerskompetens
En yrkesofficer i en expertbefattning skall kunna befordras i grad. Detta kräver att kopplingen mellan skolstegen i det militära
Försvarsmaktens personalförsörjning SOU 2001:23
66
utbildningssystemet och befordringsgrunderna tas bort. Enligt utredningen bör begreppen nivåhöjande resp. icke nivåhöjande utbildning utmönstras.
Ett reformerat skolsystem
Mot bakgrund av sin syn på bl.a. karriärvägarna inom Försvarsmakten anser utredningen att utbildnings- och skolsystemet bör reformeras. Dagens skolsystem är alltför inriktat på att utbilda chefer. Det innehåller genom sin konstruktion utslagningsmekanismer. Utbildningstiden för yrkesofficerare är totalt sett för lång samtidigt som tiden mellan skolstegen är för kort. Därför bör den grundläggande utbildningen av yrkesofficerare göras treårig. Anställning i Försvarsmakten och befordran till löjtnant sker efter fullgjord utbildning. Det taktiska programmet bör tas bort. Det nuvarande stabsprogrammet förlängs med en termin till tre terminer medan det nuvarande chefsprogrammet bör kortas ner och bör ges en mer individuell anpassning. Det är av stor betydelse att fackprogrammet utvecklas för att stödja flerkarriärssystemet.
Utredningen anser att officersyrket i akademiskt hänseende bör vara likvärdigt med många andra yrken och utredningens förslag bl.a. till ett treårigt yrkesofficersprogram stöder enligt utredningen en strävan mot examensrätt för Försvarshögskolan.
Ett nytt reservofficerssystem
Det nuvarande reservofficerssystemet håller på att kollapsa. Bristen på övningstillfällen m.m. har lett till en alltför dålig rekrytering. Det finns nu bara drygt ettusen reservofficerare som är under trettio år gamla.
Det är av flera skäl angeläget att skapa ett nytt reservofficerssystem, som bl.a. svarar upp mot reservofficerarnas behov av tjänstgöring i fredstid och Försvarsmaktens behov av unga officerare. Ett nytt reservofficerssystem bör bygga på att de blivande reservofficerarna går en ettårig reservofficersutbildning direkt efter fullgjord värnplikt. Sedan anställs de i Försvarsmakten som fänrikar för tjänstgöring ett år, varefter en premie om två prisbasbelopp utbetalas. Därefter kan de reservofficerare som så önskar och för vilka adekvata arbetsuppgifter finns anställas för
SOU 2001:23 Försvarsmaktens personalförsörjning
67
nya tjänstgöringsperioder i Försvarsmakten. Utredningen bedömer att det här systemet kan ha attraktionskraft.
En särskild fråga när det gäller reservofficerarna är att förbättra samspelet mellan näringsliv, organisationer och myndigheter samt Försvarsmakten i syfte att skapa förståelse och positiv inställning till reservofficerstjänstgöringen hos civila arbetsgivare. Ett särskilt samarbetsorgan vore av betydande värde när ett nytt reservofficerssystem byggs upp.
De civilanställda
Utredningen konstaterar att det nu sker ett utvecklingsarbete inom Försvarsmakten som har stor betydelse för den civila personalen. Inte minst på det administrativa området bör möjligheterna öka för civil personal att komma i fråga på befattningar som traditionellt bemannats med yrkesofficerare. Det öppnare officersyrke som utredningen föreslår bör också kunna öka möjligheterna för kvalificerade civila att få vissa specialistbefattningar som ursprungligen avsetts för yrkesofficerare.
Visstidsanställda soldater och sjömän
En möjlighet för Försvarsmakten att för viss tid och vissa uppgifter anställa den som nyligen fullgjort värnplikt skulle kunna förbättra möjligheterna att personalförsörja de internationella insatserna, förbättra beredskapen och höja kvaliteten i verksamheten. Det system som utredningen föreslår som huvudalternativ bör omfatta högst 1 000 man som anställs på högst två år. Enligt alternativ två kan ett system med reservsoldater, som bygger vidare på frivilligtanken, införas. Detta system bör byggas upp successivt. 1 000 soldater om året tas in per år för en femårsperiod. Kåren kommer således att utbyggd innehålla 5 000 man. Tjänstgöringen begränsas till 5–30 dagar om året. Ett tredje alternativ är att utveckla dagens regler om frivillig tjänstgöring i Försvarsmakten så att det blir möjligt att ha högst 1 000 soldater i sådan frivillig tjänstgöring samtidigt. Tiden för tjänstgöring bör begränsas till högst 6–8 månader. Systemet skulle i övrigt regleras genom kollektivavtal.
Försvarsmaktens personalförsörjning SOU 2001:23
68
4.8 Några övriga frågor
Mälardalsproblemet
Försvarsmaktens centrala ledningsorgan, flera förband och skolor är i den nya försvarsmaktsstrukturen koncentrerade till Mälardalen och, särskilt när det gäller karriärbefattningar, till Stockholm. Ur rekryteringssynpunkt är detta förhållande inte till fördel för Försvarsmakten. Svårigheter att få bostad för familjen och kostnaderna för pendling leder till att officerare i dag avstår från karriärmöjligheterna och antingen stannar kvar på hemförbandet eller slutar i Försvarsmakten. Detta problem kan till del lösas genom kostsamma ekonomiska förmåner och andra åtgärder för att stödja rekryteringen till dessa tjänster. Men det är enligt utredningens mening uppenbart att en bättre spridning på befordringstjänsterna skulle bredda rekryteringsbasen både till dem och förbättra möjligheterna till rekrytering av officerare i stort. Här måste man hålla i minnet att intresset för officersyrket under lång tid varit större ute i landet än i storstäderna. Frågan har organisatoriska aspekter som utredningen inte har anledning att vidare beröra.
En särskild fråga är om det finns anledning att förbättra möjligheterna att skattevägen underlätta för officerare och andra jämförbara grupper att ha dubbel bosättning eller att långpendla. Utredningen har inte till uppdrag att belysa den frågan.
Jämställdhet och mångfald
Enligt direktiven skall utredningen i sina förslag beakta behovet av jämställdhet mellan könen samt etnisk och kulturell mångfald.
Utredningen vill se en ökad rekrytering av kvinnliga officerare. I övrigt vill utredningen här anföra följande.
Försvarsmakten bör vara en jämställd arbetsplats som lämpar sig för kvinnor och män på alla nivåer och i alla funktioner. Försvarsmakten skall, som framgår av regleringsbrevet för år 2001, verka för att förhindra förekomsten av trakasserier på grund av kön. Särskild uppmärksamhet skall riktas mot sexuella trakasserier eller sådana som har inslag av rasism, främlingsfientlighet eller homofobi. I detta arbete samverkar Försvarsmakten med Försvarshögskolan och Försvarets pliktverk.
Försvarsmakten bör vara en arbetsplats som kännetecknas av respekt för demokratiska värden och som strävar mot en ökad
SOU 2001:23 Försvarsmaktens personalförsörjning
69
etnisk och kulturell mångfald inom alla yrkesområden, både civila och militära. Försvarsmaktens personalsammansättning bör, så långt det är möjligt med hänsyn till kraven på svenskt medborgarskap, återspegla den svenska befolkningens sammansättning. Försvarsmakten bör enligt utredningen verka för att fler ungdomar med annan etnisk bakgrund än den dominerande fullgör grundutbildning för värnplikt. Informella hinder i organisationen, från negativa attityder och värderingar till frågor om särskild mat eller möjlighet till religiös utövning bör undanröjas. Försvarsmakten har, liksom andra myndigheter, regeringens uppdrag att redovisa en plan för sitt arbete.
Lönebildning m.m.
Det är viktigt att lönebildningen inom Försvarsmakten anpassas till de nya verksamhetskraven och personalförsörjningen. Övergången till en ny syn på karriärer och utveckling för med sig att lönesättningen bör bli mer individuell. Även Försvarsmaktens intresse av att kunna rekrytera unga officerare och behålla angelägen kompetens styr mot individuell lönesättning. En mer individanpassad lönesättning kräver en väl utvecklad arbetsgivarroll. Utredningen har inte anledning att göra ytterligare uttalanden i en fråga för parterna.
Officerarnas pensionsålder m.m.
Enligt ett förslag som utarbetats inom regeringskansliet skall alla arbetstagare ges rätt att kvarstanna i arbete till 67 års ålder. Förslaget presenterades i december år 2000 och någon proposition har ännu inte lagts. Att ett sådant förslag, om det genomdrivs, kan få stora konsekvenser inom Försvarsmakten är uppenbart eftersom officerarna idag har en lägre pensionsålder än 65 år och dessutom i många fall är anställda med fullmakt. Den ekonomiska och verksamhetsmässiga belastningen på Försvarsmakten kan bli tung i ett sådant perspektiv.
Frågan om pensionsåldern för officerarna ingår inte i utredningens direktiv. Den är för närvarande föremål för förhandlingar mellan parterna på det statliga området. Man kan konstatera att pensionsåldern är en betydelsefull faktor för personalförsörjningen och personalomsättningen.
71
5 Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare
5.1 Officersroll i förändring
5.1.1 Inledning
Officerarnas arbete förändras genom utvecklingen av försvarsmakternas uppgifter både i Sverige och i omvärlden. Kraven på officerarna blir mer komplexa. Att skapa bilder av den framtida officersrollen eller -rollerna är en viktig förutsättning för en samlad och långsiktig syn på Försvarsmaktens personalförsörjning.
• När den definierats blir det möjligt att ta ställning till frågor om en ökad direktrekrytering till yrket kan vara lämplig, om nya karriär- och utvecklingsmöjligheter bör utvecklas för officerarna och om skolsystemet behöver förändras.
• På ett vidare plan påverkar utredningens synsätt vad gäller officersrollen också synen på personalkategoriindelningen i stort inom försvaret. Exempelvis gäller det fördelningen av arbetsuppgifter mellan militär och civil personal och förhållandet yrkesofficerare – reservofficerare.
Inledningsvis kan det vara värt att notera att begreppet roll, i detta fall officersroll, idag används i personalutvecklarprosan både som närmast synonymt med befattning/tjänst och i betydelsen av förhållningssätt hos individen i relation till arbetsuppgifterna. Ofta används begreppet roll som en byggsten i olika typer av kompetensförsörjningssystem som också säljs kommersiellt.
Inom Försvarsmakten pågår ett utvecklingsarbete där begrepp som krigaren, ledaren och/eller teknikern förekommer för att beskriva officersrollen. I detta kapitel används uttrycket roll i en sådan mer övergripande bemärkelse. Avsikten är att försöka beskriva yrket och de krav på olika kompetenser som ställs i det. En aspekt som ofta framhålls i sådana resonemang är officersyrkets särart. Det är lätt att invända att alla professioner har sina mer eller
Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare SOU 2001:23
72
mindre uttalade särdrag. Enligt utredningen finns det dock anledning att inledningsvis något reflektera över officersrollen och att också försöka beskriva i vilken utsträckning det sker förändringar i den över tiden. Därefter redovisar utredningen några uttalanden om officersrollen m.m. som gjorts i tidigare utredningar samt av Försvarsmakten och Officersförbundet. utredningen tar också upp aktuell doktrin genom den av Försvarshögskolan utgivna rapporten Facing uncertainty: Report nr 1, Flexible forces for the twenty-first century av Christopher Dandeker (FHS ACTA D2, 1999).
5.1.2 Om officersyrkets särart
Man kan säga att kriget är en förutsättning för soldatuppgiften och för officersrollen. Krig innebär utövande av organiserat våld, vanligtvis mellan stater, och används efter politiska beslut. De statstjänstemän som – både i krig och fred – har ledaruppgifter i den militära organisationen kallas officerare. Krig kan föras i andra former än rent militära. Det finns inte anledning att här gå in på dem eller på krigets lagar.
Grunden för officersprofessionen – på alla nivåer – är ledarskapet i den väpnade striden. Officeren har då att fatta beslut om legaliserad våldsanvändning, med risk för eget och andras liv. I det här hänseendet är officersrollen unik även i ett framtidsperspektiv. Men samtidigt är det rimligt att väga in det faktum att krig inte har förts på länge av Sverige, att krig inte förekommit i vår närhet sedan det andra världskriget och att krigsrisken bedöms som ytterst avlägsen under de kommande 10–15 åren. Däremot deltar Sverige i väpnade internationella insatser, både av fredsbevarande och fredsframtvingande karaktär. Påverkar denna utveckling, som berör hela inriktningen av försvaret, också officersrollen?
Som en bakgrund redovisar utredningen vad som sades i en expertrapport från Försvarshögskolan i betänkandet Yrkesofficerarnas pensionsålder och åldersstruktur (SOU 1991:87, bilaga 3).
SOU 2001:23 Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare
73
Försvaret är unikt i samhället
En officer är ingen vanlig statstjänsteman. Yrket får närmast betraktas som ett kall, som kräver ett intresse för militära ting, ett starkt engagemang att tjäna det allmänna, ett accepterande att förlora liv och lem samt att leva upp till de skyldigheter som ankommer på en professionell militär. Allting kretsar i grunden kring stridens nödvändigheter, t.ex. disciplin, organisation, etik, uniform och grad, engagemang och livsstil. Ofta återfinns i botten en viss politisk konservatism, en strävan att bevara status quo, ett synsätt att försvaret är en garant för nationens bestånd och framtid. Det här synsättet, som kan kallas en klassisk bild av officerens roll, skapar en gemensam värdebas och en kåranda som håller samman organisationen. Samtidigt är det viktigt att ha en samhällelig insyn i och kontroll över den militära institutionen.
Den gamla militära institutionen tillhör det förgångna
Bland annat kärnvapenhotet gör att hela syftet med försvarsmakterna måste förändras. En annan viktig utgångspunkt för den här kritiken är att antalet officerare i den gamla rollen som ”krigare” nu är klart minskande jämfört med numerären för t.ex. understöd (detta syftar på förändringen av den s.k. teeth to tailkvoten). Man kan se en utveckling mot att de i realiteten stridande blir en liten elit som använder högteknologi och som får en omfattande kringservice. Samtidigt mister den gamla skillnaden mellan kombattanter och icke stridande alltmer relevans liksom många gängse militära spelregler. Om man ser till riskerna i strid så löper soldaterna – som knappast har hunnit socialiseras in i det militära tänkandet – de absolut största. Krigarrollen bärs sålunda inte av officeren ensam. Det är nödvändigt att bredda försvarets uppgifter. Aktiviteter som gagnar freden eller som kan hjälpa det civila samhället måste få en likvärdig tyngd inom det militära försvaret.
Ett utryck för att varken försvaret eller officersyrket är unikt är att många officerare kan övergå direkt till civila anställningar. Sådana övergångar underlättas av att försvarsmakterna rör sig mot det övriga samhället via gemensam teknologi, ökad komplexitet i verksamheten, likvärdiga principer för ledning och organisation m.m.
Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare SOU 2001:23
74
En dialektisk spänning samhälle/försvar
Det finns försvarsforskare som undviker dessa starkt polariserande ståndpunkter och ser en positiv möjlighet till en bättre integrering mellan samhälle och försvar. Enligt detta synsätt återspeglar förändringarna i den militära professionen endast samhälleliga förändringar. Officeren som en heroisk ledare i krig ersätts i marknadsekonomi av officeren som ”manager” som jobbar med praktiska styrnings- och ledningsfrågor i sin organisation. Men synsättet kan inte få fullt genomslag på grund av våldsmonopolet. Inte ens det allra största tekniska inflytande kan heller göra uppgiften till ett ingenjörsjobb. Behovet av en gemensam värdebas – en gemensam syn officerare emellan – är stort och utan den kommer försvarsmakterna att riskera att förlora sina mest kreativa talanger. En smygande övergång till större och större marknadsorientering skulle få negativa konsekvenser inom områden som officerens prestation, motivation och professionella ansvar för uppgiften.
5.1.3 Befälsbehovsutredningen
Det bör anmärkas att Befälsbehovsutredningen, (BBU, Ds Fö 1985:3) gjordes i åttiotalets början och är alltså skriven i en annan tid. BBU gör inga omfattande uttalanden om officersrollen utan definierar kraven på allt befäl inom försvaret utifrån krigsorganisationens behov.
”Allt befäl måste ha aktuell kunskap om sina krigsuppgifter och förmåga att omedelbart genomföra uppgifterna i krigsbefattningen. Detta ställer krav på att i princip allt befäl ges tillfälle till regelbundet återkommande övningar och medverkan i mobiliserings- och krigsförberedelsearbetet för sitt förband.”
Det centrala för BBU var således krigets krav. BBU anför vidare att yrkesofficeren i enlighet med principerna för ny befälsordning skall vara chef, utbildare och fackman och att större delen av det fast anställda befälet har dessa uppgifter i fredsorganisationen. Man kan sammanfatta med att konstatera att officeren skulle träna sig och sitt förband, leda verksamhet och ha mycket god kunskap om t.ex. materielen. Begreppen chef, utbildare och fackman är starkt etablerade i diskussionen om officersyrket.
SOU 2001:23 Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare
75
5.1.4 Skolutredningen
Skolutredningen ägnar ett kapitel i sitt betänkande (SOU 1998:42 kap. 5) åt kraven på framtidens officer främst mot bakgrund av Försvarsmaktens nya och vidgade uppgifter. Inledningsvis konstateras att fram till nu har officerens uppgifter varit förhållandevis tydliga. Dessa har i allt väsentligt utgjorts av att leda krigsförband mot en tämligen känd hotbild. Officerens agerande kan därmed sägas ha styrts av en – efter omständigheterna – ingående krigsplanläggning. Med tanke på att Försvarsmaktens verksamhet nu utformas och dimensioneras mot en mer diffus hotbild, krävs att officeren får praktisera och träna sitt ledarskapsoch yrkeskunnande i situationer som tenderar att vara föränderliga och oförutsägbara på ett helt annat sätt än tidigare. Den komplexa roll som detta innebär medför att officeren måste ha förmåga att kunna analysera, kritiskt granska och värdera information med ett situationsanpassat tillvägagångssätt och med detta som grund kunna handla på ett ändamålsenligt sätt.
Skolutredningen tar därefter upp de internationella uppgifterna och konstaterar att det är nödvändigt att officeren redan från början ges en grundläggande förmåga kunna medverka i internationella operationer av olika slag. Utbildningen bör inte enbart ge officeren en elementär förmåga att verka i en internationell miljö, utan även grundläggande förutsättningar att kunna hantera internationell standard och metodik vad gäller materiel och samarbetsformer. Detta förutsätter att officeren har förmåga att arbeta i främmande språk, i första hand engelska med militär fackinriktning. Officeren måste också behärska och kunna dra fördel av den snabba utvecklingen både inom teknik- och ITområdena.
När det gäller den traditionella utbildningen av värnpliktiga anför skolutredningen att officeren måste ha kompetens och förmåga att:
• leda en pedagogiskt riktig utbildningsverksamhet.
• behärska materiel och system ur såväl ett pedagogiskt som säkerhetsmässigt förhållningssätt.
• representera och kunna förklara syftet med det militära försvarets verksamhet.
• vara chef genom att vara en god förebild och genom ett födedömligt ledarskap.
• bedriva verksamhet på ett ändamålsenligt och resurssnålt sätt.
Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare SOU 2001:23
76
5.1.5 Dandeker: Flexible forces for the twenty-first century
Dandeker inleder med att konstatera att försvarsmakterna inte bara har att anpassa sig till en ny försvarsstrategisk och säkerhetspolitisk miljö utan också till ett mycket snabbt föränderligt samhälle. Förändringar sker i de ekonomiska och legala förhållandena och i samhällslivet, politiskt såväl som socialt. Detta innebär sammantaget en utmaning för traditionellt militärt tänkande. Några exempel:
•
Det blir allt svårare för militären att tillbakavisa argumentet att
civila modeller vad gäller affärseffektivitet med fördel kan appliceras på försvarsmakternas verksamhet.
• ”Out-sourcing” av exempelvis underhållsfunktioner är ett bevis på detta.
Det blir nu upp till militären att bevisa att en vidare anpassning till de förändrade normer och värden som råder i samhället i stort skulle kunna skada den militära operationella effektiviteten eller kvaliteten, snarare än att denna bevisbörda skall läggas på dem som förespråkar förändring. Ett exempel på detta är försvarsmakternas attityd till att ha kvinnor i alla militära yrken.
Dandeker tar sedan upp den unikt militära kulturen som innefattar att underordna sig gruppen, att vara beredd till offer: Att offra sitt eget liv för gruppens skull i både krig och fred. Genom ledarskap och utbildning kan man upprätthålla de här värdena så att de blir både frivilliga och medvetna för individen men om det är nödvändigt måste tvång kunna tillgripas och detta gör militär verksamhet så speciell i fråga om de krav som kan komma att ställas på personalen. Vilka delar av den här kulturen måste bevaras för att man skall kunna upprätthålla effektivitet och vilka kan man ta bort som otidsenliga? Den frågan är enligt Dandeker en nyckelfråga för bland annat personalstrateger. Huvudproblemet är hur man skall förändra och utveckla strategier för ett förändringsarbete utan att skada den operativa förmågan, samtidigt som man förstärker banden till det civila samhället. I det sammanhanget bör man notera att de människor som har en egen erfarenhet av försvaret minskat kraftigt i antal under de senaste 20 åren och denna nedgång innefattar också politiker, journalister och andra opinionsbildare.
Utifrån det paradigmskifte som förskjutningen av de militära försvarens fokus från kriget till ett vidare spektrum där uppgiften
SOU 2001:23 Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare
77
blir att skydda, hjälpa och rädda innebär kan man också se en förändrad officersroll där krigarkulturen måste möta de nya kraven i fredsbevarande eller fredsframtvingande insatser och där snarare en diplomat- eller statsmannaroll träder fram. Nedan ges några exempel på den här förskjutningen av inriktningen hos de europeiska försvarsmakterna:
• Rent stridande uppgifter blir av sekundär betydelse.
• Militär seger blir ett taktiskt mål, inte ett strategiskt. Det strategiska målet är att skapa en grund för fred, säkerhet och trygghet.
• Målet är inte att förinta fienden utan att bestraffa honom, underminera hans moral och neutralisera honom.
• Som en konsekvens av detta måste planerna anpassas för att svara mot de önskade målen för en operation. Man måste minimera både fiendens förluster och framförallt de egna. Idag blir det allt svårare att legitimera egna förluster i opinionens ögon särskilt när vitala nationella intressen inte är i fråga.
• Militära chefer, även de på operativa nivåer, kan inte längre förutsättas få tänka och agera enbart i militära banor, utan de måste också ta hänsyn till de politiska komplikationerna i samband med arbetet med att skapa fred.
• Förmågan att kunna uppträda flexibelt och att kunna utföra flera skilda uppdrag med behovssammansatta styrkor och kanske också olika mål är lika viktigt som att ha förmåga att uppträda snabbt på ett slagfält med sina krigsförband.
Dandeker talar om betydelsen av en förändrad approach hos den officer som uppträder som fredsbevarare. Han är normalt en gäst i värdnationen, en representant för FN och en ”ambassadör” för sitt eget land. Det är nödvändigt att han förstår och respekterar den lokala kulturen, sedvänjorna och människornas sätt att uppträda. Begrepp som opartiskhet, minimerade våldsingripanden, legitimitet, trovärdighet, ömsesidig respekt och transparens styr hans agerande. Men ändå kräver en framgångsrik operation många av de klassiska dygderna hos en officer: Professionell kompetens, disciplin, moral, ledarskap, initiativförmåga, flexibilitet och att vara alert. Utbildning för ”peace-keeping” bör därför innehålla grundläggande militära inslag, alltifrån ledning, kommunikation, navigation, taktik, befälsföring och vapenhantering till fysisk träning och administration.
Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare SOU 2001:23
78
Det kan vara av intresse att Dandeker finner den svenska militära doktrinen och det praktiska uppträdandet i fredsbevarande insatser väl i linje med denna kravbild medan de hårda (stridsinriktade) brittiska och amerikanska förbanden bedöms som förhållandevis mindre väl skickade. Däremot bedömer han att Sveriges förmåga i fredsframtvingande operationer är jämförelsevis mindre.
5.1.6 Officersförbundets synsätt
Officersförbundet har i en rapport – Officeren i framtiden – redovisat sin syn på personalförsörjningen i den ominriktade Försvarsmakten. Man tar i inte särskilt upp själva yrkesrollen för officerare i framtiden annat än i allmänna termer. Officersförbundets syn på officersrollen kan sammanfattas enligt följande.
När Sverige nu lämnar det gamla invasionsförsvaret och inför ett ominriktat och högteknologiskt försvar är det officerarnas kompetens som avgör vilka insatser Försvarsmakten kan – eller inte kan – delta i. I framtiden ställs ökade krav på officerarna. Ett bredare uppgiftsspektrum och det ökande internationella engagemanget gör att officeren måste kunna lösa många fler uppgifter. Samtidigt blir Försvarsmakten mindre vilket innebär att alla officerare måste ges en bredare kompetens och större förmåga att anpassa sig och hitta nya lösningar. Den viktigaste uppgiften för officeren är även i framtiden den väpnade striden. Därutöver måste officeren kunna tillämpa den väpnade striden vid hävdandet av landets territoriella integritet eller i en internationell insats som kan växla mellan att ge humanitär hjälp och att avvärja angrepp. De personliga egenskaper som krävs i officersrollen är bland annat mod, ansvarskänsla, vidsynthet och flexibilitet samt intellektuell, emotionell och social begåvning. Även de fysiska kraven ökas i och med att striden förs snabbare och utan avbrott. Officeren måste därför ha en kondition och styrka som motsvarar de nya kraven för att striden skall bli framgångsrik. Slutligen krävs i officersrollen en god yrkesetik grundad på värderingar, om exempelvis människors lika värde, i ett demokratiskt samhälle. Sammanfattningsvis gör Officersförbundet bedömningen att yrkesrollen utökas, blir svårare, kräver mer men inte ändras i grunden, som även i framtiden utgörs av den väpnade stridens krav.
SOU 2001:23 Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare
79
5.1.7 Försvarsmaktens syn på officersrollen
Försvarsmakten har inte på ett samlat sätt dokumenterat den framtida officersrollen mot bakgrund av uppgifterna i den reformerade verksamhetsinriktningen. Det pågår ett omfattande utvecklingsarbete inom Högkvarteret som bland annat syftar till att närmare klargöra nya roller och kompetenskrav m.m. Försvarsmakten synes dock väsentligen dela den övergripande syn på officersrollen som kom till uttryck i skolutredningen 1998. Vidare har kompetensfrågor tagits upp inom Försvarsmakten i den s.k. kompetensbehovsutredningen från mars 1999. I de här frågorna finns självfallet en ingående kunskap inom Försvarsmakten och närstående myndigheter, särskilt Försvarshögskolan.
Inom Försvarsmakten finns en grundläggande uppfattning att officerens viktigaste uppgift är den väpnade striden och att därmed ”krigarrollen” är det centrala inslaget. Oavsett om officeren uppträder inom eller utom organisationen, inom eller utom landet är det i huvudsak hans/hennes förmåga att agera som militär chef som efterfrågas. Detta är också det verksammaste elementet i det kitt som förenar officerare med vitt skilda arbetsuppgifter. Utbildning och träning i denna roll skall ges tidigt åt alla officerare. Krigarrollen och i den ledarskapet är således själva basen i Försvarsmaktens verksamhet.
5.1.8 Föreskrifter, reglementen mm
I författning återfinns inte någon utförligare beskrivning av officerens arbete eller roll. Officer är enligt officersförordningen den som har avlagt yrkesofficers- eller reservofficersexamen. Det finns regler om t.ex. befälsrätt och om upprätthållande av ordning i förordningen (1996:927) med bestämmelser om Försvarsmaktens personal som har bäring på officerens roll som militär chef. Som sådan skall han/hon agera på ett sådant sätt att han/hon utgör ett föredöme för övrig personal. I folkrätten finns bestämmelser som avser officerare särskilt. Officerarna framträder sammanfattningsvis i regelverket som militära tjänsteman i Försvarsmakten (yrkesofficerare även vid angränsande myndigheter), som har mycket skiftande arbetsuppgifter. Försvarsmakten som myndighet och arbetsgivare har ansvaret för att leda verksamheten. I de föreskrifter och reglementen m.m. som utfärdas av Försvarsmakten
Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare SOU 2001:23
80
finns de närmare – och detaljerade – bestämmelser som reglerar frågor om ansvar och befogenheter för officerare.
5.2 Överväganden om officersrollen m.m.
Inledning
Frågorna om officersrollen och officersyrket blir väsentliga om man ansluter sig till uppfattningen att de nya uppgifter och den mer komplexa hotbild som försvarsmakterna i västvärlden nu ställs inför verkligen innebär en genomgripande förändring.
Försvarsmakterna blir avsevärt mindre samtidigt som de får till uppgift att samverka internationellt i olika oroshärdar. Enligt utredningen är det helt uppenbart att den nya situationen – i förening med den allt snabbare tekniska och samhälleliga utvecklingen som djupt berör försvarsmakterna – också måste leda till konsekvenser inte minst i fråga om officerarnas yrkesroller. Svårigheten är närmast att se det väsentliga, att balansera av vad som bör ändras i deras roller med det som skall bevaras och att hantera tidsfaktorerna i förändringsarbetet.
Som belysts i det föregående används begreppen chef, utbildare och fackman för att illustrera de roller eller krav på en officer som hör till yrket. Med en sådan definition skapas en enda enhetlig roll som täcker in de flesta aspekter på yrket, en officer som är generalist.
Utvecklingen av dagens komplexa verksamheter med krav på att organisationen skall innehålla ett brett spektrum av djupt och kvalificerat kunnande medför att organisationens samlade kompetens endast kan utvecklas fullt ut genom samverkan mellan individer med olika kompetenser. Dessa kompetenser kan inte alltid – i själva verket rätt sällan – förenas i en och samma person. Utvecklingen leder till en nödvändig specialisering på individnivå så att kvalificerat kunnande, erfarenheter och färdigheter kan tas till vara. Från ett organisatoriskt perspektiv har utvecklingen lett till att de s.k. kunskapsorganisationerna inom den civila delen av samhället skapat ett ökat utrymme för experter genom att inrätta särskilda befattningar eller alternativa karriärer för dem vid sidan av den formella chefskarriären.
För utredningen är det uppenbart att även Försvarsmaktens verksamhet idag och alltmer i framtiden kännetecknas av en framträdande komplexitet i linje med vad som nyss beskrivits. En
SOU 2001:23 Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare
81
intressant fråga att överväga är enligt utredningen vilka konsekvenser synsättet kan ha för den militära organisationen och för officersyrket.
Vid en vidare diskussion om officersyrket och rollerna i det är det enligt utredningens uppfattning ändamålsenligt att använda begreppen krigarrollen, ledarrollen och expertrollen.
5.2.1 Krigarrollen
Som utredningen har belyst är enligt gängse uppfattning krigarrollen och den väpnade striden basen för officersyrket och kärnan i Försvarsmaktens verksamhet. Det finns enligt utredningen anledning att något utveckla och problematisera den här bilden för att kunna gå vidare i diskussionen om en utvecklad officersroll.
Den förändrade striden
Erfarenheterna från Gulfkriget och Kosovokampanjen visar att striden alltmer förs genom insättande av flygstridskrafter och marina enheter utrustade med bland annat vapen med mycket lång räckvidd och extremt hög precision. En överlägsen – och omedelbar – information om händelseutvecklingen är av avgörande betydelse för framgång. De stridande parterna befinner sig på stora avstånd från varandra. De som deltar i själva striden är för övrigt en liten elit. Bakom varje stridande finns kanske 12–15 personer som arbetar med underhåll m.m. Utvecklingen går tydligt mot att egna förluster inte tolereras överhuvudtaget. I Kosovo sattes inte markförband in alls och flyget opererade från hög höjd. Detta sätt att strida har kallats det virtuella kriget.
Det har emellertid också visat sig att framgångarna i strid inte har lett till att politiska mål, som att störta den fientliga regimen eller att uppnå fred mellan befolkningsgrupper, har uppnåtts. I debatten har framförts att svagheten i den nya strategin varit att vapeninsatserna inte tillräckligt har konsoliderats på marken genom användning av adekvata arméstridskrafter. Skälen till detta ligger inte minst i den nyss nämnda rädslan för egna förluster, främst bland opinionskänsliga politiker. I stället har marktrupp satts in i efterföljande operationer som ligger lägre på konfliktskalan och som därför ansetts säkrare, men som också medfört långvariga engagemang i försöken att skapa en verklig
Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare SOU 2001:23
82
fred. Detta senare förhållande är mycket tydligt i exempelvis Kosovo.
Som en komplettering till det ovan beskrivna kriget bör erinras om den asymetriska krigföring som bedrivs på vissa håll i världen – genom exempelvis terrorism – som ett vapen för att nå politiska mål. Detta kan skapa situationer som ligger i ett gränsland mellan krig och fred och där vare sig samhällets militära eller polisiära metoder är fullt ut lämpliga. Hur skall man betrakta militär bekämpning av upplopp med icke-dödliga vapen? Enligt utredningen understryker dessa nya inslag i strid eller stridsliknande situationer komplexiteten i officersyrket.
Den framtida krigarrollen
Den förändrade striden pekar mot en intressant aspekt på begreppet krigarroll. Är den verkligen densamma för officerare inom de olika försvarsgrenarna? Kan det vara så att flottans och flygets officerare känner en trygghet i sin maskin och har ett s.a.s. tekniskt förhållningssätt till striden medan arméofficeren – i vart fall infanteristen – mera känner den historiska lukten av blod, svett och tårar?
Utredningen bedömer som redan framgått för sin del att den väpnade striden även i framtiden ligger som en bas för officersyrket som sådant. Men det finns anledning att fördjupa diskussionen kring den s.k. krigarrollen. Begreppet står för att leda väpnad strid. Officerare utbildas för att leda krigsförband och för att värna nationens existens. På det mer personliga planet står begreppet för en vilja att offra sig, riskera livet. Vilka människor vill göra det för rätt abstrakta politiska mål som humanism, mänskliga rättigheter och demokrati, långt från hemorten, familj och vänner, som t.ex. kan bli fallet vid framtida fredsframtvingande operationer? Sannolikt oerhört få, och bland allmänheten finns idag ingen acceptans för förluster. Det går internationellt också mot en sorts normalisering av officersyrket. Man skall inte behöva dö på arbetet, i synnerhet inte om det inte råder krig. Miljörisker som kan leda till sjukdom skall minimeras. En ännu effektivare sjukvård och rehabilitering, fullgott försäkringsskydd och stöd till anhöriga är en absolut nödvändighet för att internationell krishantering skall ha någon möjlighet att kunna realiseras.
SOU 2001:23 Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare
83
En ytterligare och skarp fråga är om det är rätt att rekrytera personer som är ”krigare” till det framtida officersyrket. Vilka personliga egenskaper avses? Kan de i så fall mätas och vilket prognosvärde kan tester tillmätas?. Det är en välkänd krigserfarenhet att många uppträder på ett helt annat sätt i verklig strid än under fredstida övningar.
Vidare vill utredningen ifrågasätta användningen av själva termen krigare som en metafor för militär chef/ledare. Att krigarbegreppet lyfts fram i debatt och forskning på senare år kan ju till dels ha sin grund i att det bör omprövas. Det borde gå att hitta fram till något som känns mer tidsenligt och i linje med Försvarsmaktens uppgift att främja fred. Det skulle sannolikt också underlätta det vidare utvecklingsarbetet mot en bredare syn på officersrollen.
5.2.2 Ledarrollen
Ledarrollen är central i officersyrket. Officerare är omvittnat välutbildade i alla aspekter av ledarskap, exempelvis planering, styrning, uppföljning och personligt ledarskap och de får efter hand en gedigen praktisk ledarerfarenhet. Officeren utvecklas systematiskt från en nivå som militär förman till ett kvalificerat ledarskap innefattande förmågan att leda genom andra. Härvidlag har officerare ett försteg framför andra yrkeskategorier och de blir ofta framgångsrika i ledarrollen även i civila befattningar. Detta visar å andra sidan att viktiga delar av officersyrket innefattar kompetensområden som behövs men också finns inom andra delar av arbetsmarknaden. Inrekryteringen av chefer med civil erfarenhet till militära ledarbefattningar är dock obetydlig idag. Det är enligt utredningen angeläget att på sikt överväga en ny syn härvidlag, kanske inte vad gäller chefsbefattningar som truppbefäl, men väl på högre nivå. En kategori som utredningen har i åtanke är reservofficerare som rekryteras till yrkesofficerare i en högre tjänstegrad med hänsyn till deras civila meriter. En annan är givetvis avgångna yrkesofficerare som av samma skäl återrekryteras till en befattning i en högre grad än den han/hon lämnade. I formellt hänseende kan detta förenklas genom att den strikta kopplingen mellan befordran och skolsteg i officersförordningen löses upp.
En viktig aspekt på ledarrollen är den internationella tjänstgöringen. Som anfördes i avsnitt 5.1.5 ovan kan man här se en
Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare SOU 2001:23
84
uppgift i att skydda, hjälpa och rädda. Det är en något annan inriktning än striden och gränsar mot den polisiära uppgiften. Här måste man dock hålla i minnet att förmågan att faktiskt kunna använda militärt våld i vissa situationer är av stor betydelse för att skapa lugn och ordning. Ledarrollen får emellertid ett starkt inslag av förhandling, diplomati och betoning på smidighet och – med några modeord – social kompetens och empati. Tålamod och förmåga att behålla lugnet i pressade lägen är andra viktiga egenskaper. Förutom dessa personliga egenskaper kräver utlandstjänsten ny kunskap på stor bredd.
5.2.3 Roller som expert/specialist m.m.
Många officerare har inte en ledarroll utan tjänstgör i expertfunktioner av olika slag. Det kan gälla tekniker såväl som stabsofficerare. Det finns också officerare i formella chefsbefattningar där ledarskapet framstår som sekundärt i förhållande till expertkunnandet. Det främsta exemplet torde vara helikopterpiloter och flygförare. Även om krigarrollen är det gemensamma fundamentet för officersyrket förutsätter den inte längre alltid ett uttalat chefseller ledarskap i den väpnade striden. Det behövs också militärt expertkunnande. Vidare behövs experter med väsentligen civil kompetens, som läkare med flera. De här grupperna av olika experter är inordnade i befordringssystemet av varierande skäl.
Mycket talar för att en ytterligare specialisering av uppgifterna inom Försvarsmakten måste ske redan på kort sikt. Denna utveckling sammanhänger med verksamhetens ökande komplexitet och bredd. Försvarsmakten skall som organisation utveckla ökad kompetens men detta är inte nödvändigtvis liktydigt med att alla officerare skall utvecklas på alla områden. Det leder endast till att kompetensen blir för grund. Individerna skall däremot beredas möjligheter till individuell utveckling och fördjupning på olika områden. Enligt utredningen är det därför angeläget att överväga förutsättningarna för att skapa karriärvägar och utvecklingsmöjligheter för experter som är alternativa i förhållande till chefskarriären inom Försvarsmakten. Det nya fackprogrammet kan ses som ett första steg i den här riktningen. Men det är inte tillräckligt att endast inrätta sådana alternativa karriärer. De måste ges ett konkret innehåll och också göras tydliga i organisationen. De måste göras likvärdiga på flera sätt, inte minst i avseende på
SOU 2001:23 Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare
85
belöningssystem, meritvärde och status. Det krävs därför ett utvecklingsarbete som tar tid.
Det bör anmärkas att utredningen menar att experter inte bara skall finnas på lägre kompetensnivåer/grader utan att det är angeläget att kunna utforma karriärvägar som i vissa fall sträcker sig upp i generalsnivån. Samtidigt finns det också ett behov av utvecklingsmöjligheter för fackmän inom Försvarsmakten. Det är inte alla som vill pressas upp i graderna utan vill förkovra sig inom sin profession.
5.2.4 Utredningens sammanfattande syn på officersrollen
Enligt utredningen är det som ovan framgått viktigt – både för rekrytering och utveckling av officerare – att för framtiden starkare lyfta fram andra aspekter på officersyrket vid sidan av ledarskapet, nämligen det ökade behovet av officerare med kvalificerat expertkunnande.
En ”klassisk definition” av begreppet officer skulle kunna formuleras på följande sätt: En officer är en professionell militär som är förman eller utövar ledarskap och dessutom gör det med hänsyn till krigets särskilda krav. Utredningens ”definition” skulle kunna lyda: En officer är en professionell militär som utövar ledarskap eller som fungerar i en expertroll och gör det med hänsyn till de särskilda krav som ligger i uppgiften att försvara det egna landet och att medverka i fredsfrämjande insatser. Med den definitionen ges också en betydelsefull koppling till det samlade innehållet i anställningen som officer.
Sammanfattningsvis anser utredningen att officersrollen först och främst innebär ett uppdrag att leda förband. Många officerare har, eller får, dock uppgifter som inte innefattar ledning, utan är av specialist- eller expertkaraktär inom den militära professionen.
Den väpnade striden är en fortsatt central uppgift för alla officerare, men det bör betonas att Försvarsmakten nu har andra uppgifter som också är viktiga att lyfta fram. Detta innebär konkret att kraven vid rekrytering och inriktningen av utbildningen av officerare behöver ses över så att inslag som har bäring på t.ex. de internationella insatsernas krav får ett väsentligt ökat utrymme redan från början. Vidare måste åtgärder för att säkerställa att organisationen får ett tillräckligt antal officerare med fördjupad teknisk kompetens vidtas. Detta kan åstadkommas inte
Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare SOU 2001:23
86
bara genom fortbildning av yrkesofficerare som finns inom organisationen utan också genom att yrket öppnas upp för direktrekrytering av sådan kompetens. Det vore sannolikt rationellt av flera skäl att kunna rekrytera personer till officersyrket som har en kvalificerad teknisk utbildning eller ITkunnande på högskolenivå och ge dem en kortare militär inskolning. Grundsynen på yrkesrollen, officersuppdraget, måste då breddas. Utredningen återkommer till frågan om gränsdragning mellan militära och civila befattningar m.m.
Det kan vara värt att tillägga att yrkesrollen, sett ur individens synpunkt, självfallet förändras över tid. Först och främst påverkar arbetsuppgifterna innehållet i rollen, men faktorer som grad och ålder är också betydelsefulla härvidlag.
5.2.5 Om officersyrket i praktiken
Enligt utredningens mening är det viktigt att också belysa officersyrket och möjligheterna till karriär och utveckling ur ett mer vardagligt perspektiv. Sett ur en yngre arméofficers synvinkel kan man nog säga att förbandsträningsuppgiften är det dominerande inslaget. Denna klassiska uppgift får nya dimensioner. I det nya försvaret skall till skillnad mot tidigare en helt ny brigad utbildas varje år och ute på det enskilda förbandet är uppgiften att skola förbandet för att ingå i den. Att skapa en fungerande brigad ställer krav på att samverka, samöva och samtänka. De ingående enheterna är emellertid vitt spridda geografiskt. Det här innebär t.ex. att officerarna kommer att vara minst lika mycket hemifrån som tidigare redan i sin huvuduppgift.
Officerarna har uppgiften att, på resp. nivå, leda, planera och följa upp verksamheten på utbildningsförbandet. Arbetsledning och personalfrågor av skilda slag är en stor del i arbetet. En del som mot bakgrund av den ökande förändringstakten kommer att bli allt viktigare är att utveckla verksamheten, exempelvis genom att bedriva försöksverksamhet också i samverkan med andra förband. Till detta kommer att försvarets internationella insatser skall bemannas och genomföras vilket ofta leder till störningar i utbildningsförbandens planering, t ex genom att officerare med kort varsel tas i anspråk för utlandstjänst. Kraven på officerarna att delta i den internationella verksamheten kommer att öka. En arméofficer kan nog få räkna med att delta i tre halvårslånga
SOU 2001:23 Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare
87
missioner (plus den utbildning etc. som krävs i sammanhanget) under de första 10–15 åren i yrket. Officerare som tar ett utlandsuppdrag med vissa förutsättningar kan å sin sida – väl därute – finna att de i praktiken råkat ut för ett annat jobb än det avsedda och som ställer nya krav. För officeren innebär den mycket omfattande interna utbildningen och skolsystemet dessutom att han/hon kommer att vara borta från hemförbandet för utbildning under sammantaget uppemot fyra år redan tidigt i sitt yrkesliv.
Fram växer en bild av en arméofficer som kommer att vara borta från hemförbandet/hemorten under uppemot hälften av sin arbetstid under åren fram till 35–40 års ålder. Har denne dessutom förutsättningar för och ambitioner att göra en chefskarriär blir tiden hemifrån än längre, vilket för övrigt kommer att gälla även officerare i expertfunktioner. Frågor kan med visst fog ställas om hur denna bild påverkar yrkets attraktionskraft på längre sikt och vilka åtgärder som kan vidtas för att underlätta för dessa officerare att klara ett normalt familjeliv eller att skapa tillräckliga incitament för att kunna behålla dem. I det sammanhanget är t.ex. frågan om att kunna tillskapa förutsättningar för lokala karriärer utanför Stockholmsområdet viktig.
För marinofficerare eller officerare i flygvapnet kretsar det centrala i uppgiften kring att hålla fartygen i skick och igång resp. att producera flygtid. Här kan man möjligen också spåra en viss skillnad i attityden till officersrollen. Förändringarna genom ominriktningen av försvaret blir inte lika stora för dessa officerare som för arméofficerarna. De tas inte heller – i vart fall inte hittills – i lika stor utsträckning i anspråk för internationella insatser som arméofficerare. Denna skillnad kommer antagligen att bestå.
Enligt utredningen är det sammanfattningsvis nödvändigt att noga överväga arméofficerarnas framtida arbetssituation. Med den bild som tecknats ovan blir det svårt för officeren att förena yrket med ett vanligt familjeliv. Detta kan i sig inverka negativt på möjligheterna att rekrytera nya officerare. För att komma till rätta med svårigheterna behövs både verksamhetsmässiga förändringar och en medveten personalpolitik. Även skolsystemet bör övervägas ur den här aspekten. Att åstadkomma detta är i mycket en sak för Försvarsmakten. De verksamhetsmässiga förändringarna kan exempelvis vara att ha snabbare rotering på de förbandsenheter som ligger ute i en internationell mission eller att rotera vissa av officerarna i förbanden oftare, exempelvis experter i flaskhals-
Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare SOU 2001:23
88
funktioner. Det kan också vara nödvändigt att engagera andra försvarsgrenar mer i den här verksamheten för att avlasta armén. Detta synsätt har kommit till konkret uttryck i Sveriges anmälan till EU:s styrkeregister för krishanteringsförmåga i december 2000. Personalpolitiskt handlar det om att klargöra yrkets förutsättningar, att anpassa förmånssystem och skyddsnät, att på olika sätt stötta officerarnas familjer och så vidare.
5.2.6 Rekrytering av officerare m.m.
Rekrytering av officerare
Rekryteringen till officersyrket måste enligt utredningens uppfattning breddas och differentieras. Även i framtiden ligger givetvis en stark rekryteringskraft i grundutbildningen för värnplikt. Denna väg in i yrket kommer även fortsättningsvis att vara den vanligaste för officerarna. Men den rekryteringsvägen bör kompletteras. Ett sätt är att inrätta en rekryterings- och skolväg för personer som har en akademisk examen – eller med en annan värdefull utbildning eller yrkeserfarenhet – bland sina meriter. Dessa skall i första hand kunna rekryteras till en militär expertkarriär och därvid placeras på lämplig nivå. Det är lätt att se ett ökat behov av experter och den här frågan borde inte vara omöjlig att lösa.
Det behövs också en ändrad syn på rekryteringen av chefer. Det borde vara möjligt att, även inom enbefälssystemets ramar, på längre sikt utveckla en alternativ karriärväg mot chefsbefattningarna. Detta synsätt förutsätter att kravet att en officeraspirant skall ha fullgjort grundutbildning för värnplikt kan efterges i vissa fall. Rekryteringsbasen kan då utvidgas och gälla även personer som inte genomgått lång grundutbildning. Man bör därvid hålla i minnet att Pliktutredningen angett att år 2009 kommer en tredjedel av de unga männen att vara lämpliga för och genomföra lång grundutbildning medan ytterligare en tredjedel kommer att vara lämpliga för, men inte genomföra, en sådan. Förutsättningen att ”komma åt” den senare rekryteringsbasen är enligt utredningen att öppna upp yrket. Självklart krävs också en anpassning av skolsystemet.
SOU 2001:23 Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare
89
Rekrytering och utbildning av kvinnliga officerare
En annan fråga är hur man skulle kunna öka andelen kvinnliga officerare. Utredningen behandlar dessa frågor närmare i kapitel 14. Idag är kvinnorna egentligen hänvisade till att gå in i yrket på samma sätt som män. Det finns knappast några särskilda faciliteter för dem på förband och skolor. Den militära utrustningen är gjord för män. Försvarsmakten kunde göra bättre anpassningar och förbättra förhållandena för kvinnorna som ett led i ansträngningarna att öka yrkets attraktionskraft för dem. Däremot skulle exempelvis en särskild skola för kvinnliga officersaspiranter ge fel signaler både inom Försvarsmakten och ute i det omgivande samhället.
Kompetensutveckling
Med ett bredare synsätt på karriärvägar, utvecklingsmöjligheter och rekrytering av officerare krävs enligt utredningens mening en fokusering på frågor om kompetensförsörjning. I framtiden är det nödvändigt att Försvarsmakten kan identifiera både kompetensbehov och kompetenstillgång i olika skärningar på ett nyanserat sätt och därefter bedöma behovet av kompetensutvecklings- eller andra åtgärder. Kompetensutveckling i form av utbildning är därvid ett medel att tillgodose kompetensbehovet. Utbildningssystemet måste möta de krav på mångfald, flexibilitet och ständig förändring som den bredare synen för med sig. Utbudet av högkvalitativa utbildningar och kurser, som t.ex. svarar mot specifika kompetenskrav i arbetet eller individuella utvecklingsbehov kommer att öka. Individens möjligheter att välja väg i utbildningssystemet är en förutsättning för att detta skall fungera. Samtidigt ställs då helt nya krav på de enskilda officerarnas initiativförmåga och vilja till utveckling men också krav på personligt ledarskap från chefernas sida. Utredningen behandlar utbildnings- och skolsystemet i kapitel 10.
Officerare och andra personalkategorier i Försvarsmakten
Ovan har behandlats officerens olika roller. I det sammanhanget måste även reservofficersinstitutet beröras. Med synsättet att en officer kan ha flera olika roller kan man enligt utredningen också
Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare SOU 2001:23
90
säga att det finns officerare i tjänst och officerare i reserv och att man i grunden alltså talar om ett och samma yrke. Dessutom ökar behovet av civil kompetens i verksamheten. Det är därför av stor vikt att komma fram till en syn på kategoriindelningen i sin helhet med utgångspunkt i den framtida officersrollen. En ytterligare kategori anställda som – även om det är fråga om ett mindre antal – enligt utredningens huvudalternativ i kapitel 9 kan tillkomma och bör beaktas är de visstidsanställda soldaterna och sjömännen. Sammantaget behövs dessa olika kategorier för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt.
Utredningens direktiv tar sikte på att öka andelen civilanställda i Försvarsmakten. Internt inom Försvarsmakten används begreppet oberoende befattningar för en del befattningar som kan vara lämpliga för såväl civila som officerare. I den gråzonen har Försvarsmakten identifierat ca 1200 befattningar, varav 900 för närvarande innehas av yrkesofficerare. Vissa av befattningarna är av administrativ natur. Här finns ett utrymme att successivt öka andelen civilanställda.
Enligt utredningen är det nödvändigt att även i fortsättningen klart kunna skilja ut de befattningar som är militära och att undvika ett gråzonsresonemang. Detta ställningstagande är självklart grundat på rättsliga krav men sammanhänger också med det politiska kravet på insyn och öppenhet vad gäller Försvarsmaktens personal. Det är enligt utredningen inte heller ändamålsenligt att arbeta med begrepp som oberoende befattningar om man i stället väljer vägen att försöka öppna upp officerskarriären. Genom att metodiskt utforma expertkarriärer ges bättre förutsättningar att öka direktrekryteringen till officersyrket. Man kan också mycket väl tänka sig att Försvarsmaktens egna anställda i ökad utsträckning går ut och in i officersyrket. En officer som anställs på en civil befattning bör således vara civil under den tid han/hon upprätthåller den. Då blir den här gränsdragningen inte dramatisk. Utredningen har avstått från att föreslå inriktningsmål för att öka andelen civilanställda och minska andelen officerare i Försvarsmakten. Sådana mål kan leda till antingen/eller-resonemang som kanske inte alltid gagnar verksamhetsintresset.
SOU 2001:23 Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare
91
5.2.7 Allmänt om karriärerna inom Försvarsmakten
Försvarsmakten har ett kompetensbehov som sträcker sig från ett behov av uttalad militär ledarkompetens å ena sidan över ett antal militära och civila kompetenser av olika slag till ett behov av uttalat civil kompetens å andra sidan. Med civil kompetens avses kompetens som kan erhållas utanför det militära systemet och som inte har direkt bäring på kriget eller de militära kärnuppgifterna. Med detta synsätt blir det möjligt att utveckla ett antal yrkesvägar, karriärer, inom Försvarsmakten som tillsammans tillgodoser kompetensbehovet i organisationen. Dessa karriärer berör både militär och civil personal.
När yrkesvägarna skall byggas upp är det väsentligt att kunna identifiera och tydliggöra befattningar på olika nivåer som ingår i en karriär. Detta kräver i allmänhet att en kompetensbehovsanalys på befattningsnivå först genomförs. Försvarsmakten har i detta senare hänseende ett visst försteg framför andra organisationer genom sin stora erfarenhet av personalplanering. Utredningen går därför inte djupare in på denna fråga.
Som torde ha framgått av utredningens tidigare resonemang ligger enligt utredningens bedömning svårigheten för Försvarsmakten i det här avseendet på ett annat plan, nämligen att inom organisationen få en acceptans för ett mer flexibelt synsätt vad gäller synen på karriärer i stort och i synnerhet för att expertfunktionerna ges en ökad tyngd.
5.2.8 Ett tvåbefälssystem är ingen lösning
Inom Försvarsmakten idag finns på sina håll en uppfattning att en återgång till ett två- eller flerbefälssystem skulle vara lösningen på vissa av de brister som man upplever finns särskilt i fråga om kunnigt truppbefäl. En sådan återgång är något helt annat än vad utredningen åsyftar. Ett tvåbefälssystem bygger på en hierarkisk fördelning av arbetsuppgifter och ansvar. Detta tydliggörs genom befälsordningen. Utredningens i det följande redovisade principförslag däremot bygger på en i grunden horisontell, ickehierarkisk, arbetsuppgiftsfördelning i syfte att ta till vara medarbetarnas olika kompetenser. Ansvarsfördelningen är dock enligt principförslaget, med nödvändighet i en militär organisation, hierarkisk i chefskarriärerna. I expertkarriärerna bör ett funktionellt ansvar inom det professionella området eftersträvas.
Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare SOU 2001:23
92
5.3 Förslag till ett system med flera karriärvägar
I detta avsnitt lägger utredningen – mot bakgrund av sitt i det föregående redovisade allmänna synsätt – fram ett principförslag till ett system med flera karriärvägar inom Försvarsmakten. Utredningen har inte haft möjlighet att inom ramen sitt arbete penetrera detaljfrågorna. Dessa är i sig omfattande, inte minst vad gäller att utveckla skolsystemet. Regeringen bör därför uppdra åt Försvarsmakten att utveckla och konkretisera förslaget.
Utredningen kan konstatera att frågan om att inrätta expertfunktioner och/eller expertkarriärer inom Försvarsmakten ingalunda är ny. Kategoriindelningen av den anställda personalen har sedan länge varit föremål för utredningar och förändringar. Skolsystemet, som närmare behandlas i kapitel 10, har reformerats. Utredningen väljer att inte här särskilt redovisa historiken i dessa frågor.
5.3.1 Vad skall ett sådant system åstadkomma?
Huvudsyftet med att introducera ett nytt och flexiblare synsätt på karriärvägar och utvecklingsmöjligheter är att underlätta och bredda rekryteringen och att bättre kunna utveckla och behålla de skickliga medarbetare som Försvarsmakten så väl behöver. I det nya systemet skall möjligheterna till personalrörlighet öka.
Enligt utredningen kan officersyrket med fördel delas upp i flera karriärvägar, en chefskarriär och ett antal expert/specialistkarriärer. Motsvarande synsätt kan läggas även på de civilanställda. Syftet med att inrätta och tydliggöra expertbefattningar och karriärvägar för experter är givetvis först och främst att på ett bättre sätt ta till vara kompetensen i organisationen och att därmed kunna förbättra verksamheten.
Enligt utredningen kan problemen idag sägas vara att med nuvarande system kommer i framtiden än fler allmänofficerare på mellannivå att sakna en bra roll i verksamheten. Förr byggde personalförsörjningen – vilket var särskilt tydligt i armén – på att varje officer skulle ha en krigsbefattning som militär chef. Det var alltså det kompetensbehovet som primärt måste fyllas. I framtiden innehåller grundorganisationen fler yrkesofficerare än insatsorganisationen. Behovet av att ha tillgång till chefer minskar följaktligen. Samtidigt går utvecklingen, som utredningen framhållit, mot en ökad komplexitet i verksamheten och mot specialisering.
SOU 2001:23 Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare
93
Även generalistrollen och ledarskapet professionaliseras i allt större utsträckning. Bristen på bland annat tekniker upplevs påtaglig redan idag och många av de som utbildas stannar inte i organisationen därför att de inte inom ramen för den nuvarande ordningen ges adekvata roller, lönesättning och status.
De nuvarande skol- och befordringssystemen medger inte heller en snabb befordran av ledartalangerna. Idag krävs för befordran välmeriterad trupptjänst på förband och central stabstjänst, vid sidan av fullgjord och godkänd nivåhöjande utbildning, för att nå högre befälsgrader. I framtiden bör en mer samlad bedömning av individernas meriter göras. Faktorer som bör kunna vägas in som befordringsgrunder är dessutom internationell tjänstgöring, insatser som lärare vid skolor m.m.
5.3.2 Karriärvägar m.m.
Inom Försvarsmakten bör expertkarriärer utvecklas vid sidan av chefskarriären. Utredningens principförslag bygger på synsättet att karriärvägarna för de anställda inom Försvarsmakten i grunden bör utformas inom fyra olika befattningskategorier.
• Militära chefsbefattningar som kräver officerskompetens.
• Militära expertbefattningar som kräver officerskompetens.
• Civila expertbefattningar som inte kräver officerskompetens.
• Civila chefsbefattningar som inte kräver officerskompetens.
Samtliga fyra kategorier innehåller arbetsuppgifter/befattningar som är mer eller mindre kvalificerade och som därför kan indelas i högre och lägre nivåer. Detta är självklart vad gäller chefsbefattningarna. När det gäller icke ledande befattningar bör enligt utredningen karriärvägar som bygger på ett allt större expertkunnande och ett ökat funktionellt ansvar kunna byggas upp både på den civila och den militära sidan. Syftet med detta är att tillgodose kompetensbehovet för organisationen och att ur individens synpunkt tydliggöra och värdesätta förkovran och utveckling inom expertområdet. För att det tänkta systemet skall kunna medge ett optimalt utnyttjande av kompetens bör det vara öppet; dels i den meningen att individerna kan växla mellan olika roller och karriärer inom systemet, dels genom att sidorekrytering kan ske både till de civila och de militära kategorierna.
Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare SOU 2001:23
94
Enligt utredningen behövs inte något i grunden ändrat synsätt i fråga om den militära chefskarriären. Däremot krävs ett utvecklingsarbete som identifierar de officersbefattningar som behövs i expertkarriärerna. Försvarsmakten har på uppdrag av utredningen gjort en översiktlig bedömning att sammanlagt ca 3 500 av dagens yrkesofficerare, eller ungefär var tredje, fungerar i olika expertroller. Den största delen av dessa är, som framgår av listan nedan, teknikerna inom de tre försvarsgrenarna.
Yrkesgrupp Yrkesgrupp
Arméingenjör 35 Tekniker Armén 1 000 Flygingenjör 123 Tekniker Flygvapnet 1 100 Mariningenjör 94 Tekniker Marinen 700 Logistikoff. 250 Militärläkare 67 Fortifikationsoff. 80 Metereologer 87
Även i fråga om de civila chefs- och expertbefattningarna behövs en ytterligare och fortlöpande översyn. Försvarsmaktens inriktning är att så långt det är lämpligt och rationellt bygga ut de civila karriärerna. Utredningen delar den synen. Utredningen har emellertid tidigare (avsnitt 5.2.6) påpekat att inriktningsmål som att öka andelen civilanställda och minska andelen officerare i Försvarsmakten kan leda till antingen/eller-resonemang som inte alltid gagnar verksamhetsintresset. Framförallt kan det motverka en strävan att öppna upp officersyrket.
5.3.3 Ett öppnare officersyrke
Utredningens principförslag medför att förändringar och förtydliganden bland annat måste göras i synen på rekrytering och inskolning, utbildningssystemet, befordringsgrunder och befälsrätt.
SOU 2001:23 Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare
95
Rekrytering och inskolning
Rekrytering av både yrkesofficerare och reservofficerare kommer enligt utredningen även i framtiden att i stor utsträckning ske med bas i grundutbildningen av värnpliktiga. Idag krävs därvid bland annat att individen har befälsskattats och under grundutbildningen visat lämplighet som befäl för att vederbörande skall kunna komma i fråga för antagning som officersaspirant. Rekryteringen riktas således mot bedömda generalister eller chefsämnen. Utredningen ser här två alternativ.
Det första alternativet är att konstatera att det grundläggande kravet på alla officerare är att kunna föra i vart fall lägre befäl i strid. De som passar för en expertkarriär får välja en sådan efter den allmänna yrkes- eller reservofficersexamen. Det andra alternativet är att även ”expertämnen” skall kunna rekryteras redan i samband med grundutbildningen.
Enligt utredningen för alternativ ett med sig att även de som sidorekryteras till en expertbefattning konsekvent borde ges en inskolning som leder till förmåga att föra befäl i strid (eftersom detta är grundkravet för alla officerare). Ett sådant synsätt skulle dock enligt utredningen innebära att möjligheten till sidorekrytering av expertkompetens skulle vara utan effekt i praktiken. Mot alternativ två kan anföras att det inte är lätt att annat än möjligen undantagsvis identifiera expertkompetens på någon nivå bland de ungdomar som genomgår grundutbildning. Samtidigt måste rekryteringsbasen för Försvarsmakten vidgas till att omfatta hela befolkningen och inte endast dem som fullgör lång grundutbildning. Utredningen anser mot den bakgrunden att Försvarsmakten bör ges möjlighet att rekrytera expertämnen – i vissa fall även utan befälsskattning – som officersaspiranter och personer med expertkunnande och kvalificerad erfarenhet direkt till en officersbefattning som expert inom Försvarsmakten.
Inskolningen av experter skall vad gäller militär kompetens inriktas mot en – med hänsyn till förkunskaper – individuellt anpassad militär utbildning, där utbildningskraven i stort givetvis sammanhänger med expertbefattningens innehåll. Experter kan ju tänkas rekryteras såväl bland dem som saknar all militär erfarenhet som bland avgångna yrkesofficerare. Utbildningen i militära saker skall för experternas del enligt utredningens uppfattning normalt motsvara de minimikrav som kan ställas för att vederbörande skall kunna hantera sin expertuppgift.
Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare SOU 2001:23
96
För att konkretisera det nu anförda ger utredningen ett exempel: Försvarsmakten bör ges möjlighet att rekrytera en IT-expert, som saknar all militär erfarenhet, från det civila näringslivet, anställa vederbörande som exempelvis major och tillhandahålla några veckors eller månaders militär utbildning under inskolningsskedet. Här vill utredningen betona att det är Försvarsmakten som skall ansvara för kompetensbehovsanalysen och de andra bedömningar som behövs i ett sådant ärende.
Andra exempel på befattningar som kan vara lämpliga för direktrekrytering finns enligt utredningen inom bland annat flertalet teknikområden, högre staber, administrativa funktioner av olika slag samt expertfunktioner som läkare, meteorolog m.fl. Vid direktrekrytering är det givetvis en fördel om reservofficerare kan komma i fråga. Dessa har en ingående kunskap om officersyrket och om Försvarsmakten. Om andra rekryteras, som inte har denna bakgrund och kanske inte heller fullgjort grundutbildning för värnplikt, behövs en anpassad inskolning i Försvarsmakten vid sidan av en ev. befattningsutbildning. Behovet kommer att variera stort varför det krävs individuella inskolningsprogram. Befintlig utbildning bör i första hand utnyttjas, som delar av yrkes- och reservofficersprogrammen. För befattningar som är nära den rent operativa nivån (förbands- och skolnivån) krävs sannolikt normalt en längre utbildning än de som är på högre nivåer. Enligt utredningen bör direktrekrytering också kunna ske både till vissa militära och till alla civila chefsbefattningar inom Försvarsmakten. När det gäller militära chefsbefattningar har utredningen främst i åtanke att skapa effektiva möjligheter till återrekrytering av förtidsavgångna yrkesofficerare eller rekrytering av reservofficerare. Försvarsmaktens möjligheter till återrekrytering bör enligt utredningens mening även innefatta att Försvarsmakten vid rekryteringen inte skall vara bunden till vederbörandes tidigare tjänstegrad utan kan göra en friare prövning. En ökad direktrekrytering måste kvalitetssäkras genom t.ex. centrala föreskrifter och gemensamma policies samt uppföljningsinsatser.
Utredningen behandlar inte närmare frågor om rekrytering av civila. De rekryteras i allmänhet direkt mot en befattning. I vissa fall krävs som hos andra arbetsgivare en inskolning i arbetet. När det gäller Försvarsmakten behöver även de som civilanställs en orientering om myndigheten. Gränsdragningsfrågorna mellan civila och militära befattningar har utredningen berört ovan i avsnitt 5.2.6.
SOU 2001:23 Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare
97
Utbildningssystemet
Det här föreslagna flerkarriärssystemet leder till att utbildningarna för experter måste byggas ut väsentligt. Det gäller framförallt inom de olika expertområdena men också de avpassade militära utbildningar som behövs. Satsningen på expertkarriärer medför enligt utredningen att sambanden och kopplingarna mellan de utbildningar som tillhandahålls av skolsystemet inom Försvarsmakten och Försvarshögskolan och de utbildningar som finns inom det civila utbildningsväsendet eller som kan upphandlas måste observeras i utvecklingsarbetet. Utredningen behandlar dessa frågor i sitt sammanhang i kapitel 10 om utbildning av officerare.
Ändrade befordringsgrunder
Ett system med flera karriärvägar medför enligt utredningen vidare att befordringsgrunderna måste ses över. Idag sker befordran i ett stelt system där höjningar av tjänstegraden genom bestämmelser i officersförordningen är kopplade till genomgångna nivåhöjande utbildningar. De nivåhöjande utbildningarna återfinns i chefskarriären. Vid sidan av dessa utbildningar finns ett fackprogram som innehåller utbildningar inom olika fackområden. Dessa kallas icke nivåhöjande, eftersom de inte medför någon möjlighet till befordran. Den här åtskillnaden mellan nivåhöjande och icke nivåhöjande utbildning bör enligt utredningens mening tas bort.
När det gäller befordran är det enligt utredningen i korthet främst två förhållanden som behöver ändras. För det första måste systemet tillåta att fackmän och experter befordras i grad. För det andra måste systemet tillåta en snabbare befordran av dugliga ledare.
Utredningens principiella uppfattning är att Försvarsmakten som myndighet skall ha det fulla ansvaret både för att bestämma grunderna för befordran av anställd personal och självfallet för besluten om befordran. Undantag bör endast göras för de officersbefattningar som regeringen tillsätter. Enligt utredningen är det därför nödvändigt att den koppling som görs i officersförordningen mellan skolsteg och befordran i grad avskaffas. Detta är enligt utredningens mening av mycket stor betydelse för att nå framgång med ett flerkarriärssystem.
Det bör ankomma på Försvarsmakten att i interna föreskrifter redovisa de befordringsgrunder som i huvudsak tillämpas inom
Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare SOU 2001:23
98
myndigheten. En utgångspunkt måste enligt utredningen – oavsett om ett ärende avser anställning eller omplacering – vara skickligheten i första hand (jfr RF 11 kap. 9 §). Genomgångna utbildningar både inom och utom Försvarsmakten är givetvis även i fortsättningen en befordringsgrund. För att ge någon högre befäl har Försvarsmakten sedan länge krävt välmeriterad trupptjänst (eller motsvarande förbandstjänst) och stabstjänst på central nivå. I fortsättningen bör en mer samlad bedömning av officerens meriter göras vid befordran. Enligt utredningen är det uppenbart att även exempelvis internationell tjänstgöring kan utgöra en merit, liksom lärarbefattningar vid skolor och andra särskilda uppdrag eller insatser. Befordringsgrunderna bör också kunna anpassas på ett flexiblare sätt till den tjänstegrad det är fråga om.
En särskild aspekt att uppmärksamma i det här sammanhanget är hur meritvärderingen skall gå till när en officer lämnar officersyrket för att inom Försvarsmakten upprätthålla en befattning som är civil och därefter återgår till en officersbefattning. I en sådan situation är det uppenbart att man måste göra en samlad bedömning där även insatserna i den civila befattningen värderas.
Genom utredningens förslag ges Försvarsmakten det reella ansvaret att på ett friare sätt befordra både chefer och experter. Det kan möjligen anföras att Försvarsmakten härmed ges en möjlighet till obefogade befordringar av officerare som skulle leda till ett för stort antal officerare på högre nivåer. Enligt utredningen bör man kunna utgå från att Försvarsmakten hanterar dessa frågor på ett ansvarsfullt sätt. Det ankommer på regeringen att följa upp hur personalfrågorna sköts och att gå in med de korrektiv som eventuellt skulle behövas.
Utbildningens här redovisade förslag får konsekvenser för skolstrukturen i Försvarsmakten. Sambanden mellan utbildning och befordran behandlas ytterligare i kapitel 10.
Befälsrätten och befälssystemet
Utredningen har övervägt frågan om en ordning med flera karriärvägar kräver förändringar av befälsrätten och/eller av befälssystemet. Frågan kan ställas om ett flerkarriärssystem kräver ett flerbefälssystem och vad ett sådant synsätt ger för konsekvenser. Utredningen menar att detta är fel väg att gå. I Försvarsmakten finns en gemensam befälskår. Inte minst behovet av en samman-
SOU 2001:23 Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare
99
hållen helhetssyn på Försvarsmakten och dess uppgifter bland officerarna talar för att den bör bevaras. Därför avvisar utredningen möjligheten att låta experter ingå i någon form av samlad ”expertkår” och ha helt avvikande gradbeteckningar. De band i gradbeteckningen – passpoaler – som idag används för att utmärka officerare med särskilda professioner (läkare med flera kategorier) bör däremot kunna vara ett lämpligt sätt att utmärka officerare i expertkarriärerna. Detta hindrar inte att även så kallade utbildningtecken kan fästas på uniformen. Inom ramen det nedan beskrivna uppdraget bör Försvarsmakten vidareutveckla utredningens förslag i den här delen.
När det gäller befälsrätten menar utredningen att det saknas anledning att tro att införandet av alternativa karriärer inom en gemensam befälskår skulle ställa till problem av generell räckvidd eller leda till missförstånd vid placering. Alla anställda har ju en befattningskod. Försvarsmakten bör överväga att i sina föreskrifter ta in bestämmelser om funktionsansvar för experter i de fall det är ändamålsenligt. Utredningen avser med detta att experten ges en befälsrätt över personal inom sitt expertområde.
Uppdraget till Försvarsmakten
Som inledningsvis nämnts behövs en konkretisering av utredningens principförslag. Försvarsmaktens arbete med att utveckla det nya synsättet på karriärerna och att inrätta dem kräver ett långsiktigt utvecklingsarbete. Det bör inledas genast. Utredningen föreslår därför att regeringen snarast lämnar ett uppdrag till Försvarsmakten att utveckla principförslaget. I uppdraget bör ingå att – på grundval av en strategisk kompetensanalys – definiera vilka av dagens befattningar för yrkesofficerare som skall anses vara expertbefattningar. Försvarsmakten bör dessutom i analysen ange inom vilka nya kompetensområden som expertbefattningar för officerare bör inrättas och i vilka former rekrytering till dessa bör ske. I detta sammanhang bör Försvarsmakten också belysa möjligheterna att bredda rekryteringsbasen vid antagning av officersaspiranter. Antalet aktuella befattningar bör kunna anges åtminstone översiktligt. Försvarsmakten bör överväga om och hur expertbefattningar inom olika områden kan infogas i en karriär och hur detta skall göras tydligt. Vidare bör Försvarsmakten närmare överväga vilka av de s.k. oberoende befattningarna som kräver officers-
Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare SOU 2001:23
100
kompetens och vilka som inte gör det. Försvarsmakten bör även utreda de utbildningsbehov som följer av övervägandena samt vidareutveckla utredningens principförslag i fråga om befälsrätt, funktionsansvar och beteckningar/tecken. Försvarsmakten bör i en särskild rapport redovisa hela utredningsarbetet före utgången av år 2001.
Arbetet bör bedrivas så att ett principiellt upplägg av förändringsarbetet kan anmälas för riksdagen inför försvarsbeslutet 2001.
101
6 Reservofficerarna i det nya försvaret
6.1 Inledning
6.1.1 Bakgrund
I direktiven anförs att anpassningsprincipens påverkan på personalförsörjningen skall belysas. Härvid skall särskilt belysas behovet av ett nytt reservofficerssystem och reservofficerarnas tjänstgöringsförhållanden i fredstid.
I Försvarsmaktens underlag den 19 maj 1999 anfördes bland annat att förutsättningarna för reservofficerarnas utbildning och tjänstgöring har förändrats och kommer att förändras ytterligare genom ominriktningen av Försvarsmakten. Det fundamentala förhållandet att reservofficerarna utgör en av förutsättningarna för att Försvarsmakten skall kunna fullgöra sina uppgifter kvarstår dock. Därvid behöver reservofficerssystemet utvecklas.
Sveriges Reservofficersförbund lämnade i en skrivelse den 4 juli 1999 sin syn på Försvarsmaktens underlag i fråga om reservofficerarnas utnyttjande i den framtida försvarsmaktsorganisationen. Regeringen har överlämnat skrivelsen till utredningen. Skrivelsen behandlas i avsnitt 2.4.
Den pågående ominriktningen av Försvarsmakten medför att frågan om ett reservofficersinstitut över huvud taget behövs i det nya försvaret bör belysas. Utredningen har funnit det ändamålsenligt att redan inledningsvis redovisa de ur ett verksamhetsperspektiv bärande motiven i denna grundläggande fråga.
6.1.2 Behovet av ett reservofficersinstitut
I det gamla invasionsförsvaret var antalet yrkesofficerare helt otillräckligt för att tillgodose behovet av kvalificerat befäl i krigsorganisationen. Reservofficerarna hade en central och självklar
Reservofficerarna i det nya försvaret SOU 2001: 23
102
förstärkningsroll särskilt i den mobiliserade massarmén vid krig eller beredskap. (Andelen yrkes- resp. reservofficerare var ca 50/50, vartill kom ett stort antal befäl ur andra kategorier.) Det nya insatsförsvaret ger anledning att från ett antal principiella och praktiska utgångspunkter pröva behovet av ett särskilt reservofficersinstitut. Det är inte helt självklart att systemet bör bestå, i synnerhet inte i sin nuvarande form. Det finns emellertid också ett antal tungt vägande skäl för ett utvecklat reservofficersinstitut. En inledande analys av behoven ger de viktigaste förutsättningarna för hur ett reformerat reservofficerssystem sedan bör utformas. Utredningen går nedan igenom ett antal faktorer av särskild betydelse.
Behovet av reservofficerare i fredstid styrande
I och med övergången till ett insatsförsvar blir behovet av officerare i krig inte längre i första hand styrande för det antalsmässiga behovet av vare sig yrkes- eller reservofficerare. Här är särskilt att märka att insatsorganisationen innehåller färre yrkesofficerare än grundorganisationen. Med ett sådant perspektiv kan utrymmet för ett reservofficersinstitut synas begränsat. Man kan – särskilt mot bakgrund av nuvarande säkerhetspolitiska hotbild – då se fortsatta svårigheter att hitta konkreta uppgifter för reservofficerare. Det är emellertid grundorganisationens behov och Försvarsmaktens internationella uppdrag som blir gränssättande för det totala officersbehovet i framtiden. Ser man frågan ur ett mer samlat perspektiv – där bedömningen av behovet av reservofficerare i första hand måste utgå från behoven i fred – blir bilden därför annorlunda.
Personalförsörjningen av officerare i Försvarsmakten
Försvarsmakten kommer inte att fullt ut att kunna tillgodose behovet av officerare och befäl enbart med yrkesofficerare. En framtida mindre försvarsmaktsorganisation kräver en snabbare personalgenomströmning, särskilt av yngre befäl. Svårigheterna ligger främst inom kärnverksamheten, produktionen av förband, och i den belastning som de internationella uppdragen medför särskilt för arméofficerare. Det är inom dessa områden som behovet av reservofficerare framstår som störst.
SOU 2001:23 Reservofficerarna i det nya försvaret
103
Ett utvecklat reservofficersinstitut bör därför byggas för att primärt säkerställa behovet av unga trupputbildare/truppförare inom förbandsproduktionen i armén och för att möjliggöra en avlastning av yrkesofficerarna i internationella missioner. Inom Flygvapnet och Marinen ger reservofficerarna främst ett värdefullt kvalitativt tillskott. Effekten av detta synsätt blir sammantaget att reservofficerarna kan ges konkreta och meningsfulla arbetsuppgifter i fred.
Kompetensförsörjning
Det är ett närmast självklart påpekande att reservofficerarna tillför värdefull kompetens till Försvarsmakten. Här kan det vara värt att notera att det inte bara gäller sådan civil kompetens som typiskt sett saknas inom försvaret, exempelvis inom områdena juridik och ekonomi på akademisk nivå. Utvecklingen av ny kunskap inom områden där Försvarsmakten och dess närstående myndigheter traditionellt legat långt framme, t.ex. ledarskap, logistik, management och teknisk utveckling, går nu lika snabbt eller snabbare inom den civila sidan. Enligt utredningen är kompetensmotivet väsentligt för reservofficerssystemet.
Med ett ökat användande av reservofficerare som är unga är det klart att man kan säga att dessa inte initialt hunnit förvärva kvalificerad civil kompetens och att deras tillskott närmast ligger på ett annat plan, nämligen deras militära kompetens från den grundläggande utbildningen för värnplikt och reservofficersutbildningen. Den s.k. dubbla kompetensen erövras efterhand. Men man bör komma ihåg att den unge reservofficeren – som ju inte söker sig till ett yrke som officer – också tillför andra attityder och förhållningssätt än den unge yrkesofficeren, som mycket tidigt socialiseras in i det militära tänkandet. Även detta är viktigt ur kompetenssynpunkt.
Reservofficerarna i det nya försvaret SOU 2001: 23
104
Kostnadseffektivitet
Det är enligt utredningen i grunden kostnadseffektivt att komplettera behovet av yrkesofficerare med ett antal reservofficerare. Dessa kostar grovt sett bara när de tjänstgör. Kostsamma bindningar i tillsvidareanställd personal begränsas. Kostnaderna för utbildning kan hållas lägre än för yrkesofficerare. Förutsättningarna för denna rationalitet ligger dock i att reservofficerarna verkligen tas i anspråk i verksamheten i fred och inte bara placeras i en personalreserv. Utredningen utvecklar i avsnitt 6.3.6 kostnadsaspekterna.
Folkförankring och insyn mm
Reservofficerarna representerar ett stort nätverk i samhället och har ofta kvalificerade positioner. Deras försvarsvilja, engagemang och vilja att ta ansvar utgör en väsentlig del i folkförankringen av det svenska försvaret. Dessutom får man genom reservofficerarna en insyn i vad som händer i Försvarsmakten. Försvarsmakten blir mer genomskinlig. Detta är ett starkt skäl för reservofficersinstitutet som sådant. Enligt utredningen är det dock inte dimensionerande. Det kan tilläggas att det enligt utredningen skulle vara olämpligt att bygga det nya försvaret utan ett reservofficersinstitut. Då bygger man för ett renodlat yrkesförsvar på lång sikt.
Anpassningsprincipen
Med anpassningsprincipen avses det nya försvarets förmåga till anpassning – i första hand tillväxt – med hänsyn till förändringar i den säkerhetspolitiska situationen. I olika sammanhang har både riksdagen och regeringen givit uttryck för uppfattningen att förmågan till anpassning utgör ett av mest centrala elementen i det nya tänkandet. En anpassning skall dels kunna ske i det korta perspektivet med hänsyn till det militärstrategiska läget i vårt närområde och dels i det längre perspektivet med hänsyn till omvärldsutvecklingen i vidare mening.
Förmågan till anpassning är enligt utredningen ytterligare ett bärande motiv för ett reservofficerssystem. I en anpassningssituation med inriktning mot tillväxt kommer bristen på
SOU 2001:23 Reservofficerarna i det nya försvaret
105
kompetent personal att vara en hämmande faktor. Den flexibilitet och handlingsfrihet som behövs kommer till stor del att bero av tillgången på gripbara reservofficerare och på värnpliktiga. Reservofficerarna behövs då som en fri resurs för utbildning och utveckling av förbanden. Har man fram till en tidpunkt då tillväxt aktualiseras rekryterat och utvecklat ett tillräckligt antal reservofficerare finns goda förutsättningar att landets försvarsförmåga kan ökas på ett säkert sätt. Det kan tilläggas att i en anpassningssituation – hur den nu skulle gestalta sig – blir den dubbla kompetensen mycket värdefull.
6.2 Försvarsmaktens bedömningar av tillgången på och behovet av reservofficerare
Försvarsmakten har redovisat följande uppgifter om tillgången på och behovet av reservofficerare till utredningen.
6.2.1 Den nuvarande tillgången på reservofficerare
Tillgången till reservofficerare i åldern högst 30 år resp. högst 50 år som innehar nya tjänstgöringsavtal är ungefärligen följande.
Totalt antal Ålder Kontrakt m tjg-dagar
8 300 <50 7 500 1 200 <30 1 100
Utöver ovanstående finns idag totalt ca 3 200 reservofficerare med det nya avtalet som är över femtio år, vilket ger totalt ca 11 500 med detta avtal, samt därutöver ytterligare ca 4 900 reservofficerare i varierande ålder som faller under äldre förordningar. Försvarsmaktens inriktning är att de som inte tecknar nytt avtal med tjänstgöringsdagar eller lyder under äldre förordningar skall stå kvar och behandlas enligt de äldre bestämmelserna. När deras resp. avtal gått ut avslutas deras anställning som reservofficer.
Med hänsyn till utredningens tidsperspektiv – år 2005 och framåt – konstateras att de drygt 1 200 reservofficerare som för närvarande är under trettio år gamla får anses utgöra den mest allsidigt användbara gruppen. Med hänsyn till att rekryteringen till
Reservofficerarna i det nya försvaret SOU 2001: 23
106
reservofficerskarriären varit låg under senare år kommer gruppen att minska till under 800 reservofficerare mot år 2005 om inte rekryteringen ökas markant senast från och med år 2002. I den större gruppen (de som är under 50 år idag) finns det säkert reservofficerare som i en åldersmässigt fallande skala är allsidigt användbara. De har både civil och militär kompetens. Huvuddelen av alla reservofficerare har dock haft en mycket låg tjänstgöringsfrekvens under senare år, vilket naturligtvis negativt påverkar den militära kompetensen, i synnerhet i ett längre perspektiv.
6.2.2 Försvarsmaktens preliminära bedömning av behoven av reservofficerare
De operativa insatsförbanden och anpassningsprincipen
Enligt de bedömningar som för närvarande görs av en arbetsgrupp inom Försvarsmakten kommer de operativa insatsförbanden att ha ett behov av 5 000–5 500 krigsplacerade reservofficerare. Därutöver finns ett behov av 2 000 reservofficerare i en placeringsreserv vid utveckling av insatsförband i en anpassningssituation. Dessa utgör med andra ord en kompetensresurs. Det kommer inte i nuvarande beredskapsläge att genomföras övningar med de förband som inte är under utveckling i grundorganisationen. De färdiga insatsförbanden kvarstår ett antal år efter det att de utvecklats, sedan sker en omsättning. Detta innebär för reservofficerarnas del att det fortsättningsvis inte blir tillfälle för träning genom krigsförbandsövningar av traditionellt slag.
De nationella skyddsstyrkorna
Organiseringen av de nationella skyddsstyrkorna är ännu inte helt klar. Styrkorna skall bestå av ett antal territorialförsvarsförband m.m. och Hemvärnet. Den allmänna planen är inte konkretiserad. Ur synvinkeln att närmare utforma ett framtida reservofficerssystem är detta olyckligt, då bemanningen av skyddsstyrkorna med kvalificerade befäl enligt utredningens uppfattning förutsätter ett väl fungerande reservofficerssystem om man inte helt vill bygga på ett system med frivilligbefäl. I Försvarsmaktens arbetsgrupps överväganden ligger för närvarande ett behov av uppemot 1 000 reservofficerare för dessa uppgifter inom insatsorganisationens
SOU 2001:23 Reservofficerarna i det nya försvaret
107
totalram. Bara inom Hemvärnet kan behovet av chefer på bataljonsnivå uppgå till 500–1 000 befattningar enligt Hemvärnets egen bedömning. Dessa beräkningar är dock ännu osäkra.
Sammantaget är det enligt dessa bedömningar fråga om att bemanna minst 6 500 befattningar med reservofficerare i framtiden. En preliminär bedömning är att det kan krävas en kår på 8 200–8 500 reservofficerare får att kunna klara en sådan målsättning vid varje tidpunkt.
Resursbehoven i grundorganisationen och för internationella uppdrag
Enligt de bedömningar som utredningen tagit del av finns det i Försvarsmakten avdelat ett ekonomiskt utrymme för en reservofficersresurs som motsvarar omkring 250 årsarbetare för tjänstgöring i grundorganisationen. De internationella uppdragen kan på erfarenhetsmässiga grunder bedömas erfordra mellan 50–100 reservofficerare årligen. Vid en full internationell insats, enligt de anmälningar som Sverige gjort till FN, Nato och EU:s styrkeregister för krishantering, kan dock den resurs som behövs bli högre. Det sammanlagda behovet av reservofficerare uppgår med dessa antaganden till uppemot 350 årsarbetare.
Försvarsmaktens rekryteringsmål
Det rekryteringsmål som för närvarande är satt av Försvarsmakten, i avvaktan på ett nytt reservofficerssystem, är ca 150 nya reservofficerare årligen. Detta angavs i budgetunderlaget för år 2001. I de underlag som presenterats för utredningen har emellertid arbetsgruppen i Försvarsmakten angivit ett behov som ligger i intervallet 300–540 reservofficerare per år. I underlagen anges också rekryteringskällor: År 2001 skall det finnas upp mot 200 skolplatser för grundrekryterade, som från år 2002 fördubblas till 400 platser. Därutöver räknar man med en rekrytering av förtidsavgångna yrkesofficerare uppgående till 175 per år. Under de närmaste fyra åren bedöms ytterligare ca 100 yrkesofficerare årligen kunna rekryteras i samband med omstruktureringen. Sammantaget kan därmed reservofficerskadern enligt Försvarsmaktens bedömning tillföras 600–700 nya reservofficerare per år.
Reservofficerarna i det nya försvaret SOU 2001: 23
108
6.3 Överväganden och förslag
Utredningen har redan i avsnitt 6.1.2 redovisat ett antal tunga skäl till att det behövs ett reservofficersinstitut även fortsättningsvis i det svenska försvaret. Enligt utredningen är skälen övertygande. I det följande lägger utredningen mot den bakgrunden fram ett förslag till ett reformerat reservofficerssystem. I vissa delar, t.ex. vad avser detaljerna i utbildningens utformning, har utredningens förslag karaktären av principförslag. Det får i första hand ankomma på Försvarsmakten att arbeta vidare med de frågor som kan utestå. Det nya systemet bör genomföras så snart som möjligt.
6.3.1 Reservofficerens roll och uppgifter i det nya försvaret
Utredningen gör i detta avsnitt en översiktlig beskrivning av den förändring som det innebär att vara reservofficer i det nya försvaret jämfört med invasionsförsvaret. Huvudvikten läggs således vid officeren i reserv och dennes verksamhet i grund- resp. insatsorganisationen samt i internationell tjänst. Avsikten är att beskriva reservofficerens roll och uppgifter så som de normalt kommer att te sig mot bakgrund av det som anförts i den föregående framställningen.
Den karriärväg som beskrivs här är bara en. Det kan i och för sig övervägas andra modeller, inte minst för specialister. Utredningen återkommer till denna problematik i avsnitt 6.3.3. Det följande exemplet bygger på arméförhållanden.
Om målsättningen
När reservofficeren förr fick anställning var det i likhet med yrkesofficerens anställning i princip en verksamhet som skulle sträcka sig över hela yrkeslivet, även om tjänsteutövningen huvudsakligen skedde vid krigsförbandsövningar och särskilda övningar för befäl. En normal tjänstgöring som reservofficer i armén innebar utbildning, samlad eller för vissa uppdelad över några sommarperioder, samt därefter återkommande krigsförbandsövningar vart fjärde år varvat med särskilda övningar för befäl däremellan.
Syftet med rekrytering och utbildning av reservofficerare, utöver att producera officerare med militära färdigheter, måste i framtiden vara att förse Försvarsmakten med – i första hand – unga officerare
SOU 2001:23 Reservofficerarna i det nya försvaret
109
som kan delta aktivt i förbandsutbildningen inom den egna försvarsgrenen och tjänstgöra i befattning i utlandsverksamheten samt vid nationell verksamhet i insatsorganisationen. Med den inriktningen medverkar reservofficerarna bland annat till att öka volymen unga officerare i lägre grad och ålder. För reservofficeren ges möjligheten att i tidig ålder skaffa sig erfarenhet av ledarskap m.m.
Det nya systemet i korthet
Reservofficerarna kommer att kunna tjänstgöra i två (eller flera) perioder varav den första kopplas till reservofficersutbildningen som en praktisk tjänstgöring som betygssätts och de övriga läggs upp som kontraktsanställningar vid förbanden. Rekryteringen inriktas mot dem som gör värnplikten och integrerar vissa delar av deras grundutbildning i en förberedande officerskurs. Den därpå följande reservofficersutbildningens viktigaste målsättning bör vara att producera en officer som besitter erforderliga militära färdigheter i ledarskap, taktik samt i handhavande av vapen och system. Erhållna kunskaper befästs genom ett års tjänstgöring inom Försvarsmakten huvudsakligen med placering vid förband. Försvarsmakten kan också erbjuda reservofficeren internationell tjänst. Tjänstgöringen under detta första år kommer självfallet att ställa krav på ersättningar som svarar upp mot de uppoffringar som t.ex. en senare studiestart innebär. För senare delar av en reservofficers tjänstgöring krävs individuell planering och stor flexibilitet så att reservofficerens både militära och civila kunskaper kan utnyttjas optimalt. Detta sker liksom idag genom kontraktsanställningar. Även i den här fasen har reservofficeren möjlighet – men inte skyldighet – att delta i internationella uppdrag av skilda slag. Någonstans i 35–40-årsåldern kommer reservofficeren att kunna erbjudas placering dels i befattningar inom stabstjänsten eller specialistuppgifter och dels i de nationella skyddstyrkorna. Syftet skall vara att utnyttja reservofficerens civila och militära kunskaper på ett för den enskilde och organisationen optimalt sätt.
Reservofficerarna i det nya försvaret SOU 2001: 23
110
6.3.2 Närmare om utbildning och tjänstgöring
Utbildningen av reservofficerare har skett i olika former över tiden. Under 1960-70- och delar av 80- talen var utbildningen uppdelad på tre somrar, kadettskola, reservofficerskurs 1 och reservofficerskurs 2. Det fanns även en s.k. rak reservofficerskurs som genomfördes samlad under höst och vår. Under senare delen av 80-talet och 90-talet har utbildningen varit mer av denna samlade modell. Utbildningen har bedrivits parallellt med yrkesofficersutbildningen. Den nedan beskrivna modellen liknar en sådan rak reservofficerskurs.
Den utbildning som kommer att krävas i framtiden kan till sitt innehåll sägas bestå av tre delar, utbildning för att kunna tjänstgöra i grundorganisationen, utbildning för att kunna tjänstgöra i internationell tjänst och utbildning för att kunna tjänstgöra i krigsorganisationen. Den väpnade striden och utbildningen mot en krigsorganisatorisk befattning är även framgent den grund som utbildningen måste vila på. Den ger också kompetens för de internationella uppgifterna. Det erfordras emellertid en utbildning av den blivande reservofficeren som i stor utsträckning inriktar sig mot att lösa förbandsträningsuppgifter och att utbilda i grundorganisationen. Dessa uppgifter bör i flera avseenden få vara styrande och dimensionerande för hela reservofficersutbildningen. Utredningens grundtanke är ju att den som genomgått reservofficersutbildning också skall kunna användas i förbandsproduktion.
Det är viktigt att på olika sätt öka rekryteringsunderlaget till reservofficerskarriären. I utredningens förslag omfattar rekryteringsbasen förutom kompanibefälsvärnpliktiga även dem som är plutonsbefälsuttagna. För dessa kategorier bör man om det är möjligt ha en gemensam inryckningsdag – omkring den 1/6 – och dessutom en gemensam utryckningsdag omkring den 1 april. De blivande reservofficersaspiranterna gör således tio månader av sin grundutbildning varefter de placeras i en förberedande officerskurs, som varar till dess de går in i reservofficersprogrammet den 1 september. De har då gjort femton månaders grundutbildning under vilka värnpliktsförmåner bör gälla. (Systemet går att anpassa även till flottans förhållanden med 12 månaders grundläggande värnpliktstid.)
Under reservofficersprogrammet bör aspiranten liksom idag ha värnpliktsförmåner och under det efterföljande tjänstgöringsåret –
SOU 2001:23 Reservofficerarna i det nya försvaret
111
det s.k. fänriksåret – som anställd åtnjuta lön och andra förmåner. Efter fänriksåret utbetalas en särskild premie. Utredningen föreslår att premien läggs på en nivå som motsvarar två prisbasbelopp, vilket ungefär är lika med studielån för ett års studier. Avbryts anställningen i förtid, utbetalas normalt inte premien till någon del. Detta är ett viktigt förhållningssätt om systemet med premie skall bli effektivt. Den som avbryter tjänstgöringen utan vägande skäl, såsom skada eller sjukdom, bör därför inte tillerkännas någon kvotdel eller liknande av premien.
Själva utbildningen under den förberedande officerskursen skall äga rum på hemmaförbandet och innehålla fortsatt ledarskapsutbildning, trupputbildning, truppföring samt färdighetsträning på vapen, fordon och teknisk utrustning.
De tio första månaderna efter den förberedande officerskursen utgörs av reservofficersprogrammet som i princip bör vara en funktionsskola som skulle kunna byggas upp på mönster av termin 5 och 6 i dagens yrkesofficersutbildning (den s.k. plutonchefsskolan). Den bör inriktas på befattningsutbildning som skall göra den blivande reservofficeren kapabel att kunna leda eller biträda i övningar med förband upp till plutons storlek inom kompanis ram vilket också innefattar stridsskjutning.
En av grundtankarna i utbildningen är att reservofficerarnas utbildning skall ge relativt lite av ”civila” kunskaper. Sådana inslag skall minimeras och överlåtas åt reservofficeren att skaffa sig själv i det civila utbildningsväsendet eller på annat sätt. Vad den blivande reservofficeren bör bibringas är militär kunskap och färdighet. Här bör betonas att praktiska färdigheter och erfarenheter blir alltmer betydelsefulla eftersom materiel och system tenderar att bli allt mer komplexa och tekniskt avancerade. Det är också viktigt med pedagogiska färdigheter.
Trupptjänst och praktiktjänstgöring
Drygt två år efter första inryckning till grundutbildningen befordras aspiranten till fänrik och erbjuds en ettårig anställning. Den nye fänriken genomför sedan sitt fänriksår som truppförare/utbildare av värnpliktiga. Det rör sig om arbetsuppgifter som utförs inom ramen för den normala inskolningen av ett förband. Härigenom utgör reservofficeren ett värdefullt tillskott som ung officer på trupp. Försvarsmakten bör kunna erbjuda en
Reservofficerarna i det nya försvaret SOU 2001: 23
112
reservofficer som tjänstgör första året i grundorganisationen att i stället tjänstgöra inom ramen för en internationell mission.
Fänriksåret bör normalt vara sammanhållet men kan tänkas delas upp med hänsyn till de varierande krav på kompetens som ställs på reservofficeren. Denna syn utgår från betraktelsesättet att kompetenskraven varierar beroende på vilket vapenslag och typ av tjänst som den nyutexaminerade reservofficeren valt. En mer tekniskt inriktad befattning, exempelvis på ett av flottans fartyg ställer krav på en längre sammanhållande tjänstgöring och även i vissa fall kompletterande specialutbildning medan en befattning vid ett av arméns förband kan ställa andra krav och kanske i vissa fall medge en uppdelad tjänstgöring. Det kan naturligtvis också finnas en mängd olika omständigheter som hänför sig till reservofficerens personliga förhållanden m.m. som kan föranleda att en uppdelning aktualiseras. Sådana frågor bör överlämnas åt Försvarsmakten att avgöra. Emellertid leder en uppdelning enligt utredningens mening lätt till planeringsmässiga och andra svårigheter av olika slag, varför huvudprincipen ändock måste vara det sammanhållna fänriksåret.
I de äldre systemen av reservofficersutbildning har det normalt inte ingått någon obligatorisk praktiktjänst vid förbanden utan praktiken har koncentrerats till krigsförbandsövningarna. Vissa reservofficerare har dock tjänstgjort i den vanliga förbandstjänsten som ordinarie befäl under varierande tider. Vanligast har varit tjänstgöring över sommarperioden (juni–augusti). Det finns givetvis också exempel på reservofficerare som tjänstgjort över längre perioder, upp till ett helt utbildningsår. Detta har vanligtvis skett i anslutning till de år då det egna hemförbandet har genomfört krigsförbandsövning. Erfarenheterna av den här typen av tjänstgöring är positiva.
Tjänstgöring efter den första anställningsperioden
I anställningsperiod två (och följande perioder) skall individplanering ske i betydligt större omfattning än i första perioden. I princip råder det givetvis ingen tjänstgöringsskyldighet i grundorganisationen under period två. Viss tid för allmän information bör kunna tas ut men i övrigt baseras tjänstgöringen på en överenskommelse mellan den enskilde och Försvarsmakten (förbandschefen). Typ av befattning och hur många dagar som skall göras i
SOU 2001:23 Reservofficerarna i det nya försvaret
113
befattningen görs upp med den enskilde. Här bör ett antal befattningar inom förbandet kunna besättas av reservofficerare. Om en reservofficer vill tjänstgöra inom grundorganisationen bör detta således vara fullt möjligt. För de reservofficerare som tecknar ett nytt anställningsavtal bör utbildning och annan kompetensutveckling ingå som en naturlig del. Befordran bör ske efter genomförda utbildningar och väl vitsordad tjänstgöring. Det bör ges befogenhet åt Försvarsmakten att befordra den reservofficer, som fullgjort fänriksåret och gått in i ett nytt kontrakt, till löjtnant. Det får därvid förutsättas att utnämningen till löjtnant inte sker med någon sorts automatik utan efter en prövning i det enskilda fallet. Även om Försvarsmakten får en formell befogenhet att befordra reservofficeren direkt efter fänriksåret bör enligt utredningens mening för befordran i normalfallet krävas att reservofficeren fullgjort viss ytterligare tjänstgöring eller utbildning.
Internationell tjänst
Det torde vara nödvändigt att reservofficerare tar platser i verksamheten utomlands så att särskilt de yngre yrkesofficerarna kan avlastas under den tidiga delen av sin yrkeskarriär. Utredningen anser att en av det föreslagna reservofficerssystemets viktigaste effekter ligger i möjligheten att säkerställa en nödvändig flexibilitet i personalförsörjningen av de internationella insatserna. Den ökade möjligheten till internationell tjänst medför för de yngre reservofficerarnas del att hans eller hennes militära kompetens vad gäller truppföring i huvudsak bör vara jämförbar med yrkesofficerens, framförallt upp till nivån plutonchef. Betydande skillnader kan enligt utredningen inte accepteras. I det här sammanhanget bör man erinra sig att det vid internationella insatser finns en frekvent behov av att samverka med civila parter och med civilbefolkningen, vilket gör reservofficerens civila kompetens värdefull.
Reservofficerare har genom åren innehaft många olika befattningar i utlandsstyrkan. Bland de yngre har det varit vanligt att placeras i plutonchefs- och kompanichefsnivåerna och för de något äldre har det varit aktuellt med vissa stabsbefattningar i den svenska bataljonen eller på befattningar som observatörer.
I ett nytt system blir i huvudsak nivåerna och befattningarna likartade men behovet kommer att vara betydligt större och kan komma att gälla alla slags reservofficerare. Nya kategorier av
Reservofficerarna i det nya försvaret SOU 2001: 23
114
reservofficerare kommer säkerligen att behövas, här kan man främst se behov i sådana sektorer som civilmilitär samverkan (CIMIC) och i vissa stabsbefattningar, även i högre staber, både fältstaber och de av mer fast typ.
Nedan redovisar utredningen en schematisk bild av den tänkta reservofficerskarriären enligt förslaget. Den är den normala karriären som huvuddelen av reservofficerarna kommer att göra. Det bör dock finnas även andra vägar in i reservofficersyrket. Utredningen återkommer till den frågan i nästa avsnitt.
Hur kan en tänkbar karriär se ut?
10 mån FOK ROP ROP Förbandstjänst Int. Insatser vpl Funk Funk (ev. int. ins.) (ev GRO)
1/6 30/3 1/9 1/1 30/6 30/6
Resoffasp Fänrik osv
Värnpliktsförmåner Lön
Anställning Nya anställningar
”Fänriksår” ”Individuella”
Premie efter fänriksåret
6.3.3 Nya vägar för reservofficersrekrytering
Direktrekryterad civil kompetens
De kompetenser som utredningen här avser finns bland annat inom kompetensområdena teknik, juridik, personal och ekonomi. De personer som avses har i allmänhet en akademisk examen och är därför något äldre. Vissa kan ha gjort militär grundutbildning, men rekryteringsbasen måste utvidgas till att i princip avse hela befolkningen. Detta synsätt medför att kravet på en fullgjord lång grundutbildning för värnplikt som en förutsättning för antagning till reservofficersprogrammet enligt 9 § 2 officersförordningen måste kunna efterges. Bestämmelsen i 36 § öppnar i det avseendet
SOU 2001:23 Reservofficerarna i det nya försvaret
115
en dispensmöjlighet. Utbildningsmodellen bör inriktas på att komplettera den civila kompetensen med den militära kompetens som är oundgänglig för att vederbörande skall kunna lösa sina uppgifter i en militär miljö. Den skall inskränkas till ett minimum.
För direktrekryterad civil kompetens bör regeln således vara en efter omständigheterna individuellt avpassad militär utbildning. Befattningsutbildningen skall vara inriktad mot den aktuella befattning som rekryteringen avsett. Skall den rekryterade få officersstatus bör en särskild prövning göras av Försvarsmakten. Det skall således inte heller vara nödvändigt att vederbörande genomför fullständig reservofficersutbildning. På denna punkt vill utredningen hänvisa till den strävan till ett en bredare syn på officersyrket som utvecklats närmare i kapitel 5. Utredningen föreslår att det i officersförordningen öppnas en mer generell möjlighet att direktrekrytera officerare (jfr avsnitt 6.3.7).
Genom utredningens synsätt ges en flexibilitet för Försvarsmakten att kunna rekrytera här åsyftade kompetenser in i den personalkategori som är lämpligast i det enskilda fallet.
Grundrekryterade specialistkompetenser
De kompetenser som Försvaret hämtar från det civila livet såsom till exempel blivande medicinalofficerare bör enligt utredningen likaledes få en militär utbildning som inte är mer omfattande än som krävs i varje enskilt fall. Utbildningen bör, liksom idag, lämpligen förläggas till sommarmånaderna för att inte inkräkta på de civila studierna.
Om alternativa utbildningssystem
För att skapa flexibilitet kan andra vägar att utbilda blivande reservofficerare övervägas. Det alternativ som enligt utredningens bedömning ligger närmast till hands är att lägga kurser under sommarmånaderna. Det skulle krävas fyra somrar, om man vill ha motsvarande kvalitet och innehåll som i det ovan redovisade exemplet. Problemet med en sådan ordning i framtiden ligger främst i att det inte är helt enkelt att se hur ett fänriksår skulle kunna tas ut. Den färdige reservofficeren har då också normalt slutfört en akademisk utbildning och har ett civilt alternativ. Detta innebär naturligtvis en fördelaktig sits för reservofficeren, men
Reservofficerarna i det nya försvaret SOU 2001: 23
116
löser nog inte Försvarsmaktens behov av unga officerare. Tidigare gick aspiranterna resevofficerskurserna sommartid och fick betalt för det. Sedan var ju i princip avsikten att de skulle vara i reserv. Problemet nu är att Försvarsmakten har behov av deras arbetsinsatser. Också med tanke på hur svårt det kan vara för människor i karriären att kunna ta ledigt med det uppskruvade arbetstempo och de slimmade organisationer som är regel i dagens arbetsliv är det en fördel att kunna hämta hem arbetsinsatsen så tidigt som möjligt. Mot den bakgrunden är utredningen inte beredd att föreslå en sådan utbildningsmodell. Det tydliga skälet är att reservofficerens tjänstgöring inte kan tryggas för Försvarsmakten på ett ändamålsenligt sätt i ett sådant system. Detta gäller för övrigt även om den skulle inrättas som ett alternativ till den av utredningen förordade modellen. Utredningen tillfogar i den delen att det är alltför orationellt att bygga parallella system.
6.3.4 Attraktionskraften i det föreslagna systemet
Vid en diskussion om attraktionskraften i det föreslagna nya systemet bör man först se till de individer som är lämpliga att rekrytera. De bör vara begåvade unga kvinnor och män som besitter naturliga ledaregenskaper, med vilja och ambition till civil utbildning, ofta på akademisk nivå. De har ofta en strävan mot ansvarsfulla befattningar inom näringsliv och offentlig förvaltning. Dessa kan lockas av en karriär som reservofficer endast om den i deras ögon är tillräckligt attraktiv. Den måste bygga på en kombination av en rimlig utbildningstid, rejäla ekonomiska incitament och en god utbildning till kvalificerade befattningar.
Kommer då det föreslagna systemet att vara tillräckligt lockande? Enligt utredningen finns skäl att tro det. Den möjlighet som erbjuds innebär att en 19-åring kan gå in i militärtjänsten och redan som 22-åring både ha en rejäl erfarenhet av ledarskap och en summa pengar med sig i bagaget. Frågan om vem som vill bli reservofficer kan enligt utredningen besvaras så här.
• Den som har ett engagemang för försvaret och en vilja att ta ansvar
• Den som vill ha gedigen ledarerfarenhet – eller kvalificerat tekniskt kunnande – redan i unga år att ta med sig i det civila livet
SOU 2001:23 Reservofficerarna i det nya försvaret
117
• Den som också ser värdet i en premie som t.ex. kan finansiera ett års studier
• Den som lockas av de internationella uppgifterna
Reservofficerens position i samhället och arbetslivet
En annan aspekt som är mycket viktig är att reservofficeren ges en plats i det civila medvetandet – på företagen och i förvaltningen. Reservaren skall inte vara apart, utan erkänd och han/hon skall anses ha en värdefull merit. De civila arbetsgivarnas attityd och stöd för reservofficerstjänstgöringen är i själva verket en nyckelfråga för framtiden. Tidigare förekom en relativt omfattande tjänstgöring. De civila arbetsgivarnas intresse för att anställa reservofficerare var stort, särskilt i medelstora och stora företag. Det fanns en vana och förståelse för frånvaro på grund av reservofficerstjänst. Förhållandena har i detta avseende starkt förändrats. Inte minst kan detta exemplifieras med att SAF har tagit bort sin tidigare rekommendation om löneuppfyllnad vid reservofficerstjänstgöring. En av orsakerna är att arbetsplatserna idag alltmer effektivt utnyttjar sin anställda personal. Det är helt enkelt svårare att hantera frånvaro. En annan omständighet är att kontakterna med försvaret minskar både som en följd av de minskade utnyttjandet av reservofficerare men även som följd av det ett mer allmänt minskat intresse för försvaret till följd av det kalla krigets upphörande. Det har också under en följd av år funnits en beklaglig tendens att Försvarsmakten även med kort varsel ställt in tjänstgöringar som varit planerade. Detta har i sin tur lett till en attityd hos arbetsgivarna att tjänstgöringarna inte är viktiga.
Det är enligt utredningens uppfattning angeläget att återskapa den förståelse och den positiva inställning till reservofficerstjänstgöringen bland civila arbetsgivare som tidigare funnits. Sveriges reservofficersförbund har tagit upp den danska idén med ett samarbetsorgan med representanter för näringsliv, organisationer, myndigheter och givetvis Försvarsmakten. Utredningen anser att ett liknande samarbetsorgan vore av betydande värde även i Sverige när ett nytt reservofficerssystem skall byggas upp. Det ankommer på Försvarsmakten att ta de initiativ som är nödvändiga.
Reservofficerarna i det nya försvaret SOU 2001: 23
118
6.3.5 Behovet av reservofficerare i framtiden
Allmänt
Försvarsmakten har ännu inte redovisat någon bestämd uppfattning om det framtida antalet reservofficerare Den rådande osäkerheten påverkar inte minst grundrekryteringen. Redan nu har en bristande rekrytering och utbildning under de gångna tio åren resulterat i att Försvarsmakten endast disponerar ca 1 200 reservofficerare som är under 30 år. Försvarsmakten har i sitt underlag till regeringen den 19 maj 1999 anmält ett rekryteringsbehov av endast 150 reservofficerare per år. Detta är knappast tillräckligt. En grundrekrytering av den omfattningen medger en reservofficerskår som endast uppgår till ca 2 000 individer.
Överbefälhavaren har dock gett uttryck för att siffran 150/år skall ses som en miniminivå i avvaktan på ett nytt reservofficerssystem. I de underlag som utredningen tagit del av redovisas, som framgått av avsnitt 6.2.2 ovan, väsentligt högre siffror.
Utredningen kan för sin del konstatera att det råder osäkerheter om skyddsstyrkornas utformning, om behovet av reservofficerare i utlandsverksamheten, om behovet för anpassningsändamål osv. Dessutom är ju behovet av personal i olika kategorier något av kommunicerande kärl. Det kan därför inte uppfattas vara trovärdigt att bestämma ett exakt behov av det framtida antalet reservofficerare. Däremot kan utredningen genom sin nedan redovisade bedömning ange inriktningen mot en högre ambitionsnivå för den framtida reservofficerskårens volym och för en ökad rekrytering till reservofficersbanan.
Utredningens syn i volymfrågorna
En arbetsgrupp inom Försvarsmakten har uppskattat en lämplig reservofficerskår i framtiden till 8 200–8 500 reservofficerare om det ska vara möjligt att bemanna omkring 6 500 befattningar. Utredningen föreslår – med en något högre ambitionsnivå – att kårens storlek anges till 8 500–9 000 reservofficerare och antalet befattningar till 7 000. Utredningen har för övrigt uppfattningen att en större reservofficerskår knappast skulle kunna personalförsörjas.
Utredningen gör ingen närmare analys av hur resursen skall läggas ut. Det får ankomma på Försvarsmakten att planera efter
SOU 2001:23 Reservofficerarna i det nya försvaret
119
den nu angivna förutsättningen. Utredningen anser att det finns skäl att regeringen i regleringsbrev eller på annat sätt lägger fast en ambitionsnivå eller ram.
När det gäller rekrytering är det mycket vanskligt enligt utredningens uppfattning att förlita sig till rekrytering av förtidsavgångna officerare i för stor utsträckning. Ett sådant tänkande bygger delvis på antaganden om yrkesväxlingens omfattning och delvis på den rådande situationen i Försvarsmakten. Och givetvis bör förtidsavgångna yrkesofficerare i och för sig erbjudas att bli reservofficerare. Men man bör framförallt fokusera på den långsiktiga strävan att få in unga människor med en civil yrkesinriktning i ett framtida system i så stor utsträckning som det är möjligt. Enligt utredningen bör en ambition vara att redan från år 2002 ta in 400 aspiranter enligt den modell som utredningen skisserat i det föregående. Med ett bortfall på 10 % skulle årligen 360 fänrikar produceras i systemet. Det skulle tillföra en årlig resurs motsvarande 350 unga officerare. Med en resurs om ytterligare 250 förtidsavgångna yrkesofficerare de närmaste tre åren kan en grund läggas för att på lång sikt nå balans vid den föreslagna reservofficersvolymen. Utredningen understryker att det är nödvändigt att satsa på en forcerad rekrytering i närtid för att snabbt vända på den trend som reservofficerskåren är inne i med allt färre unga reservofficerare. Det är därför angeläget att mycket snabbt utveckla det nya reservofficerssystemet. Enligt vad utredningen erfarit arbetar Försvarsmakten nu med denna inriktning.
Särskilt om de nationella skyddsstyrkorna
Sveriges reservofficersförbund har bland annat pekat på betydelsen av att organisationen ges en inneboende flexibilitet i att kunna växa eller minska. Av detta skäl och för att åstadkomma en kostnadseffektiv lösning har förbundet fört fram tanken att en del av skyddsstyrkorna bör utgöras av en kaderorganisation, dvs. befälsbemannad men i övrigt inte några färdiga förband. Reservofficerare skulle placeras på befattningar i skyddsstyrkorna, såväl i deras substantiella del som i den kaderorganiserade delen av dessa. Fördelen med systemet skulle vara att alla reservofficerare erhåller en befattning som ger hemvist och underlag för tjänstgöring och verksamhet. Möjligheter till bibehållande alternativt till utveckling av kompetens skulle också säkerställas. Utredningen anser att
Reservofficerarna i det nya försvaret SOU 2001: 23
120
reservofficersförbundets tankar är intressanta och värda att beakta i det fortsatta utvecklingsarbetet med det nya försvaret utan att för den skull ta ställning till att en kaderprincip skall införas för de nationella skyddsstyrkorna.
Enligt utredningen kan de nationella skyddsstyrkornas, inklusive Hemvärnets, behov av befäl i fredstid lämpligen, åtminstone till en del, lösas genom att reservofficerare går till befattningar i den organisationen. Likaså kan det vara lämpligt att låta reservofficerare tjänstgöra inom militärdistriktsorganisationen. Med detta avses bl.a. att reservofficeren kan bidra till militärdistriktsgruppernas uppgifter när det gäller att samverka med kommuner och att stödja och utbilda personal från Hemvärnet och frivilligorganisationerna. De nationella skyddsstyrkorna kan vara en viktig hemvist för reservofficerare som nått 35/40-årsåldern och därför kanske inte längre önskar eller kan erbjudas kontrakt för nya tjänstgöringsperioder i grundorganisationen. Utredningen kan mot bakgrund av den rådande osäkerheten om den framtida organisationen av de nationella skyddsstyrkorna inte ange något specificerat behov av reservofficerare för dessa i fredstid.
6.3.6 Förmåner och kostnader i det tänkta systemet
Varje nyutbildad reservofficer beräknas tjänstgöra ett år i grundorganisationen. Han/hon kan sedan förstärka utlandsverksamheten genom att frivilligt göra – i genomsnitt – ett till två utlandsuppdrag samt vara en resurs som kan förstärka Försvarsmakten vid uppkomna behov.
Utbildningskostnaderna per elev och år har av Försvarsmaktens arbetsgrupp beräknats till 210 tkr. Den torde kunna bli något större. Med en säkerhetsmarginal anser utredningen därför att den årliga kostnaden för 400 elever kan uppskattas till 100 miljoner kronor. En del fasta kostnader ingår inte. Det torde vara möjligt att inrymma kostnaden, som överstiger det som avsatts i gällande försvarsmaktsplan, i de resurser som anslagits för Försvarsmaktens verksamhet.
Driftskostnaden för reservofficerares tjänstgöring bör baseras på en kostnad om 9 000–10 000 kr per tjänstgöringsvecka. Den årliga kostnaden uppskattar utredningen till avrundat 100 miljoner kronor. Till detta kommer kostnader för de reservofficerare som
SOU 2001:23 Reservofficerarna i det nya försvaret
121
tjänstgör frivilligt på nya avtal efter det att den första avtalsperioden löpt ut. De sistnämnda kostnaderna är svåra att uppskatta men torde även dessa rymmas inom ordinarie anslag för verksamheten.
Utredningen har föreslagit en utbildningspremie för den första anställningsperioden om två prisbasbelopp, vilket idag motsvarar 73 800 kronor. Premien är skattepliktig och vid en tänkt skattebelastning på 40 % blir nettobeloppet 43 400 kronor. Detta motsvarar ungefärligen lånedelen i det nya studiestödssystemet, som också blir knutet till prisbasbeloppet. Kostnaderna för premien kommer – med de av utredningen antagna volymerna – att uppgå till ca 40 miljoner kronor inkl avgifter årligen.
Utredningen föreslår i avsnitt 13.4 bland annat att fria hemresor under både yrkesofficersprogrammet och reservofficersprogrammet tas bort, liksom möjligheterna till fri bostad på hemorten. Dessa förändringar ger i förhållande till dagens kostnad en besparing på omkring 85 miljoner kr (varav 60 miljoner kr på hemresorna och 25 miljoner kr på bostadskostnaderna) enbart beräknat för yrkesofficersaspiranterna. Förslaget medför också en besparingseffekt för reservofficerarnas del. Utredningen bedömer att den besparingen uppgår till omkring 35 miljoner kr. Dagersättningens nivåer bör omprövas med utgångspunkt i nivån på bidragsdelen i det nya studiestödet.
Mot de ovan angivna kostnaderna bör man vid en närmare beräkning ställa de rationaliseringsvinster på yrkesofficerssidan som kan göras mot bakgrund av det faktiska resurstillskott som främst det föreslagna systemet med ett fänriksår kan komma att medföra.
Sammantaget bör enligt utredningen alla kostnader för det nya systemet kunna inrymmas i anslagen till Försvarsmakten.
6.3.7 Förändringar i officersförordningen
Utredningens förslag till ett nytt reservofficerssystem ställer krav på ett antal ändringar i officersförordningen (1994:882). Dessa framgår av utredningens författningsförslag. Utredningen tar nedan upp några väsentliga delar.
Den första anställningen efter reservofficersprogrammet är nära knuten till utbildningen och sker normalt i direkt anslutning till dess slut. Utredningen föreslår därför att en ny 12 a § i officers-
Reservofficerarna i det nya försvaret SOU 2001: 23
122
förordningen infogas med bestämmelsen att den som avlagt reservofficersexamen får anställas av Försvarsmakten (med placering vid ett förband eller i internationell tjänst) för en tid av ett år.
Reservofficerarnas premie skall enligt utredningens förslag utbetalas först efter fänriksåret med syftet att reservofficeren skall ha ett intresse av att bidra med en värdefull arbetsinsats. Om reservofficeren hållit sin del av avtalet skall premien betalas ut. Enligt utredningen bör bestämmelserna i 26 § 1 st. officersförordningen om utbildningspremie ersättas med bestämmelser som innebär att rätten till premie förfaller om reservofficeren inte fullföljer tjänstgöringsåret enligt sitt anställningsavtal. Försvarsmakten bör dock, om synnerliga skäl föreligger, i ett sådant läge få besluta att premien helt eller delvis ändock utbetalas.
Anställning som reservofficerare efter fänriksåret bör regleras genom ändringar i 27 § officersförordningen. Bestämmelserna om innehållet i anställningsavtalet i 28 § 2 st. officersförordningen andra meningen bör ändras. Skälet till detta är att kravet på att alla reservofficerare skall ha en krigsbefattning inte kan upprätthållas.
En ny 29 a § bör infogas i officersförordningen med bestämmelser om direktrekrytering av officerare.
Utredningens allmänna syn på skolsystemet och befordringsgrunderna är som framgått av föregående kapitel att kopplingen mellan nivåhöjande skolsteg och befordran som görs för yrkesofficerare bör tas bort ur officersförordningen. Utredningen har i det här avseendet samma principiella uppfattning i fråga om reservofficerare. Det bör ankomma på Försvarsmakten att besluta om befordran och att utveckla sin syn på befordringsgrunderna. Mot den bakgrunden krävs, såvitt avser reservofficerare, enligt utredningen ändringar i 13 §, 19 § samt 31 – 33 §§officersförordningen. Det utredningen nu anfört syftar dels till en delegering av dessa befogenheter till Försvarsmakten, dels till att öppna för en mer allsidig och flexibel meritvärdering även vid befordran av reservofficerare.
Förslaget medför att bestämmelserna i 25 § officersförordningen samt förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga kan behöva ses över. Utredningen lämnar inget författningsförslag i den delen. Bestämmelsen i 26 § officersförordningen bör anpassas till utredningens förslag om premier. Vidare torde det vara nödvändigt att omförhandla reservofficersavtalet.
123
7 Civilanställda i det nya försvaret
7.1 Bakgrund
De civilanställda i Försvarsmakten är en relativt heterogen personalgrupp som innefattar både personal med rena service- och stöduppgifter och personal i specialistfunktioner. När det gäller de civilanställda skall utredningen belysa deras kompetensutveckling. Åldersstrukturen skall särskilt uppmärksammas. Utredningen skall också belysa möjligheten av att vissa arbetsuppgifter som i dag fullgörs av yrkesofficerare kan utföras av andra personalkategorier.
Inom Försvarsmakten pågår nu ett omfattande arbete som syftar till att lägga samman frågor som rör logistik och stöd i en särskild intäktsfinansierad funktion med gemensam ledning, Försvarsmaktens ORGanisation för Underhållstjänst och Stödverksamhet (det s.k. FORGUS-projektet). Försvarsmakten skall redovisa den nya organisationen närmare i budgetunderlaget för 2002. I utvecklingsarbetet uppmärksammas bland annat de frågor som utredningen har att behandla. Utredningen har fått särskilda redovisningar under hand från projektet. Med hänsyn till det anförda begränsar utredningen sin redovisning till mer principiella frågor och ställningstaganden. Inledningsvis redogör utredningen kort för huvudtankarna bakom den nya organisationen.
7.1.1 FORGUS
FORGUS avses arbeta på uppdrag av Försvarsmaktens olika enheter, i en s.k. beställarleverantörsrelation. Organisationen kommer att byggas på basen av ett antal underhållsregementen och diverse stödfunktioner inom Försvarsmakten med en idag spridd ledningsstruktur. Dessa förs samman. FORGUS kunder kommer att vara förband, staber och skolor. En utgångspunkt är att verksamheten skall vara fredsrationell. I projektet skall därför
Civilanställda i det nya försvaret SOU 2001:23
124
prövas drift av olika verksamheter både med egen och extern personal eller out-sourcing m.m., i syfte att undersöka hur verksamheten kan utvecklas mot ökad effektivitet.
De aktuella verksamheterna omfattar personalmässigt idag 1 170 yrkesofficerare och omkring 6 000 årsarbeten civilanställda. I den målorganisation som skall gälla den 31 december 2004 ingår enligt nuvarande bedömningar 250 yrkesofficerare och ungefär 4 500 årsarbeten civilanställda. Bedömningarna gäller för drift i egen regi.
7.2 De civilanställda i Försvarsmakten idag
Med civil personal avses anställda medarbetare i Försvarsmakten, vilkas arbetsuppgifter inte är av sådan karaktär att officerskompetens erfordras. Den civila personalens kompetens har i huvudsak inhämtats i det allmänna utbildningsväsendet och genom yrkeserfarenhet från det civila arbetslivet. Till skillnad från yrkesofficerarna har således den civila personalens yrkeskompetens erhållits utanför Försvarsmakten varefter kompetensen kompletterats med inskolning i Försvarsmakten samt fortbildning och arbetsledningsutbildning m.m.
Huvuddelen av den civila personalen tjänstgör inom olika delar av stödverksamheten, men det förekommer också att civil personal arbetar med militära frågor. De kompetensområden som främst berörs är
• administrativ service (expeditionstjänst, sekreterarfunktioner)
• ekonomiadministration
• personaladministration/-ledning
• reseadministration
• information
• fastighetsförvaltning
• lokalvård
• hälso- och sjukvård
• förplägnadstjänst
• transporttjänst
• förrådsverksamhet
• IT
• teknisk tjänst
• verkstadstjänst
• befattningar inom speciella kompetensområden (själavård, juridik m.m.)
SOU 2001:23 Civilanställda i det nya försvaret
125
7.2.1 Några volymuppgifter om de civilanställda
Behovsberäkningarna i samband med omstruktureringen
För att kunna beräkna behovet av civil personal vid förbanden efter Försvarsmaktens omstrukturering, konstruerades inom Försvarsmakten en teoretisk modell vars giltighet prövades genom samtal med några utvalda förbands personalchefer. Modellen innebar, att en normgarnison med alla funktioner (expedition, växel, förplägnad, hälso- och sjukvård osv.), som bemannas av civil personal, skapades. Behovet av civila i dessa funktioner uppskattades och summerades. Summan utgjorde behovet av civil personal i garnisonen. Beroende på garnisonens storlek ökades eller minskades behovet jämfört med normgarnisonen. Denna modell tillämpades för armé- och kustartilleriförband.
Vad beträffar flottan, var den civila personalen anställd vid marinkommandona. Den ursprungliga förutsättningen utgick från, att det skulle finnas en huvudbas. Ostkustens marinkommandos tillgång på civil personal användes såsom dimensioneringsgrund.
För flygvapnets förband fanns nya personalramar beräknade. Flottiljerna skall i princip genomföra samma produktion som före omstruktureringen, varför dessa personalramar utan större justeringar har övertagits i behovsberäkningarna.
I Försvarsmaktens underlag den 19 maj 1999, angavs behovet av civil personal till 6 550 årsarbetare. I samband med att Försvarsmakten utarbetade budgetunderlaget för 2001 bedömdes att befattningar för 400 yrkesofficerare företrädesvis inom stödverksamheten kunde ersättas av samma antal civila. Det bedömdes också att bland annat den successiva avvecklingen av förråd mm under en övergångsperiod krävde 300 civilanställda utöver tidigare beräkningar. Resursbehovet angavs därför till 7 250 årsarbetare. Det slutliga behovet av civil personal den 31 december 2009 har bestämts till 6 950 årsarbetare.
Civilanställda i det nya försvaret SOU 2001:23
126
Fördelningen av civilanställd personal
Den civila personalen fördelades – enligt uppgifter från hösten 2000 – på funktioner och kompetensområden enligt nedanstående tabeller.
Komp-nivå Hälso- sjukv. Förplägnad Förråd Lokalv.
Lednkomp
0
2
3
0
Kärnkomp
187
90
78
2
Stödkomp
37
728
1 686
24
Övriga
21
60
29
2
Totalt Civ.
245
880
1 796
28
Fast-förv Tekn.pers Adm.pers Övr.pers Totalt
1
38
42
5
91
46
1 481 1 516
388
3 788
210
222
1 109
1 213
5 229
19
18
155
79
383
276
1 759 2 822
1 685
9 491
Tabellerna visar att det vid den aktuella tiden fanns omkring 9 500 civilanställda (antal individer) i Försvarsmakten. Av dessa kommer ungefär 6 000 årsarbeten att överföras till FORGUS. För 2001 planerar Försvarsmakten för en ram på totalt 8 200 årsarbeten civilanställda.
Åldersstruktur
Bilden överst på nästa sida visar åldersstrukturen för Försvarsmaktens civilanställda personal 1998. Genomsnittsåldern var då 48 år.
SOU 2001:23 Civilanställda i det nya försvaret
127
Den långa perioden med neddragningar av Försvarsmaktens personal har medfört att nyanställning endast genomförts i mycket begränsad omfattning. Detta har inneburit en snabb ökning av den civila personalens medelålder under nittiotalet. Situationen är snarlik den som förekommer inom civila myndigheter vad gäller kontorspersonal av olika slag och personal med serviceuppgifter. Genom bland annat åtgärderna i samband med omstruktureringen av Försvarsmakten har genomsnittsåldern bland de civilanställda dock kunnat sänkas det senaste året. Den är för närvarande 47 år.
Försvarsmakten bedriver verksamhet på många olika orter i landet och avvecklingsbehovet ser olika ut på de skilda arbetsplatserna. Därför är en styrd, balanserad och differentierad personalavveckling nödvändig. Åtgärder inom trygghetssystemets ramar vidtas bland annat för att kunna behålla yngre personal. Genomförs inte detta, blir följden att en stor del av personalen kommer att avgå inom några år och det nödvändiga kontinuerliga kompetenstillskottet uteblir.
7.2.2 Rekryteringsbehov mm
På grund av de relativt stora avgångar som kan förutses bedömer Försvarsmakten att man har ett behov av rekrytera ca 400 civilanställda per år fram mot 2010. Orsaken till detta förhållandevis stora rekryteringsbehov är Försvarsmaktens strävan att få tillgång till aktuellare kompetens genom förbättring av åldersstrukturen. Detta medför en stegring av personalomsättningen. Personalrörligheten totalt sett bland den civila personalen har dock hittills varit låg. Den spontana rörligheten är störst i de yngre åldersgrupperna och bland teknisk personal och IT-personal.
Å ld ersstru ktu r, civil p erso n al
0 2 0 0 4 0 0 6 0 0
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
Åld e r
Ant a l
Civilanställda i det nya försvaret SOU 2001:23
128
Konkurrens om arbetskraften
Enligt Försvarsmakten kommer konkurrensen med samhället i övrigt om arbetskraft i en snar framtid att förstärkas i samband med att ungdomskullarna minskar och fyrtiotalisterna tågar ut ur arbetslivet. Den största konkurrensen kommer med all sannolikhet att finnas inom de tekniska områdena samt inom IT-området, där konkurrenterna framledes inte enbart kommer att finnas på den svenska marknaden utan även på den internationella.
En allmän uppfattning, som stöds av flera undersökningar, är att ungdomar i ökad omfattning söker sig till arbeten som anses intressanta, utvecklande och kreativa. Fria arbetstider, möjlighet att själv styra sina arbetsuppgifter och rörlighet i arbetet anses viktigt. En bra löneutveckling har inte alltid högsta prioritet, men är naturligen en viktig faktor. Arbete i hierarkiska strukturer kan komma att uppfattas som negativt.
Försvarsmakten anser sig idag kunna idag erbjuda arbeten som i flera avseenden motsvarar dessa önskemål. För att Försvarsmakten även i framtiden skall kunna vara med och konkurrera om den kvalitativt bästa arbetskraften och även motverka oönskade förtida avgångar, måste organisationens attraktionskraft bibehållas. Detta kan åstadkommas bl.a. genom olika former av utvecklingsinsatser. Exempel på sådana är en mer strukturerad och genomtänkt form för kompetens- och karriärutveckling för såväl civila specialister som civila chefer. Ett brett upplagt arbete för att åstadkomma detta pågår inom Försvarsmakten. Möjligheter till olika former av internationella åtaganden är ett annat område, som ökar organisationens attraktionskraft. Även här pågår verksamhet för att förbättra möjligheterna för civil personal.
7.3 Kompetensförsörjning av civil personal
Kompetensbehovsanalyser
Ett pilotprojekt har under det senaste året genomförts på fem av Försvarsmaktens förband. Syftet med projektet har varit att skapa modeller för kompetensinventering, behovsanalys och individuell utvecklingsplanering för civil personal. Resultatet efter utvärderingen har medfört, att beslut fattats om att implementera modellen i resten av Försvarsmakten. I arbetet har utvecklingssamtal och arbetsplatsträffar haft en central roll, vilket även ligger i
SOU 2001:23 Civilanställda i det nya försvaret
129
linje med det nyligen ingångna statliga avtalet om samverkan för utveckling.
Därutöver har ett arbete genomförts i syfte att skapa enhetliga kompetensområden och befattningsbenämningar för all personal i Försvarsmakten, vilket ger en förbättrad möjlighet till behovsstyrd rekrytering och kompetensutveckling.
Kompetensutveckling
Eftersom krigsorganisationens behov inte längre är styrande för antalet yrkesofficerare, bör enligt Försvarsmakten befattningar som inte ovillkorligen kräver kompetens förvärvad på militära skolor öppnas för civil personal. Det bör i detta sammanhang beaktas, att civil personal rekryteras färdigutbildad till en betydligt lägre kostnad än yrkesofficerare. Yrkesofficerens kompetens bör reserveras för befattningar för vilka denna kompetens är nödvändig. Detta innebär också, att det bör sättas tydligare gränser mellan militära och civila befattningar.
En förutsättning för detta är enligt Försvarsmaktens uppfattning att dagens system med stela personalramar förändras. Konsekvensen av en förändring inom detta område skulle bli en reellt utökad möjlighet till utveckling för den civila personalen. En analys bör därför enligt Försvarsmakten inledas i närtid.
Befattningar för civil personal bör enligt Försvarsmakten nivågrupperas för att skapa befordringsmöjligheter. Dessutom måste vitsord för civil personal införas som ett instrument för vidare utveckling.
Andelen civila chefer bedöms vidare öka i framtiden, varvid det uppstår ett behov av att skapa chefsutvecklingsprogram i likhet med dem som finns för yrkesofficerare.
Sammantaget bedömer Försvarsmakten att förändringarna leder till att kompetenssammansättningen bland de civilanställda förskjuts på så sätt, att antalet i befattningar med korttidsförvärvad kompetens minskar och antalet i befattningar med långtidsförvärvad kompetens ökar. Detta leder, i kombination med de stora avgångar som förutses till följd av åldersstrukturen, till ett betydande kompetensutvecklingsbehov. Detta kan tillgodoses genom en kombination av kompetensutveckling av redan anställd personal och genom nyanställningar.
Civilanställda i det nya försvaret SOU 2001:23
130
Den snabba utvecklingen i samhället innebär, att kompetens snabbt föråldras och ständigt måste förnyas. Som konkreta kompetensutvecklingsåtgärder kan enligt Försvarsmakten följande nämnas. Vissa kurser och delkurser både vid militärhögskolorna och vid Försvarshögskolan är idag öppna för civilanställda. Information om detta bör aktualiseras i samband med nyanställningar, men också nyttjas som en del i de fortlöpande kompetensutvecklingsinsatserna för civil personal. Av särskilt intresse för den civila personalen är det fackprogram som är under utveckling och där Försvarshögskolan har det samlade ansvaret. Fackprogrammet berör alla Försvarsmaktens skolor och samverkan sker också med det civila högskoleväsendet. I nedanstående tabell redovisas de civilanställdas deltagande i vissa relevanta kurser inom fackprogrammet, nämligen personalledning och ekonomi/verksamhetsledning.
Kurs Tid Mil. Civ
Pers-ledn. 99/00 19 6 Pers-ledn. 00/01 18 6 Ek-ledn. 99/00 11 4 Ek-ledn. 00/01 4 7
Antagningen är behovsstyrd. Det har mellan ifrågavarande planeringsperioder skett en viss ökning av de civilanställdas antal och en markant nedgång av yrkesofficerarnas antal.
Växel-, studie- och utvecklingstjänstgöring bör på ett systematiskt sätt användas i utvecklingen av den civila personalen. Utvecklingstjänstgöring, nationell och internationell, syftar främst till att förbättra den individuella kompetensen, bl.a. genom ett utökat kontaktnät, men bidrar även till att utveckla berörda organisationer.
Om besparingar, beroende på lokala eller andra förutsättningar, kan uppnås genom konkurrensutsättning eller köp av tjänster, bör detta enligt Försvarsmaktens uppfattning genomföras.
Det är ett intresse för Försvarsmakten, att kompetensutveckling av den civila ”outsourcade” personalen sker utifrån identifierade kompetensbehov i den konkurrensutsatta verksamheten. Försvarsmakten har härvid ett ansvar att förmedla kunskap om den militära verksamheten. Särskild vikt vid detta måste läggas vid ett deltagande i internationella insatser.
SOU 2001:23 Civilanställda i det nya försvaret
131
Kostnader för kompetensutveckling
Under år 1999 användes 29 miljoner kr för utbildning av den civilt anställda personalen. Detta motsvarar omkring 3 utbildningsdagar i genomsnitt per anställd.
Siffran 29 miljoner kr har tagits ur Försvarsmaktens ekonomisystem och hänför sig till de registrerade utbildningskostnaderna för civil personal under 1999. Generellt kan sägas att utbildningskostnaderna avser allmän militär utbildning främst för kvinnor och olika kurser i personal- och ekonomiadministration, materiel- och tekniska system m.m.
Framledes måste enligt Försvarsmakten betydligt större ekonomiska resurser avsättas för kompetensutveckling av civilanställda.
7.4 Internationell verksamhet
Enligt Försvarsmakten kommer ökade möjligheter till internationell tjänstgöring även för civilanställda att bidra till att Försvarsmakten uppnår större attraktionskraft som arbetsgivare både för redan anställda och för dem som kommer att rekryteras i framtiden. Ur ett verksamhetsperspektiv bör det vara mer kostnadseffektivt att officerarna, även då det gäller internationella insatser, frigörs för uppgifter tillhörande kärnverksamheten. För att lösa uppgifter inom stödproduktionen, såväl i internationella staber som i utlandsmissioner och som bakre logistisk resurs i Sverige bör inriktningen vara att i ökad utsträckning använda särskilt utbildad civil kompetens.
Förutom att detta bör vara det rätta sättet att använda Försvarsmaktens personal så kostnadseffektivt som möjligt, ger utlandstjänstgöring civil personal tillhörande en rad olika kompetensområden en möjlighet att utvecklas även i internationella sammanhang.
I viss utsträckning kommer även civil personal, som inte är anställd hos Försvarsmakten, att delta integrerat i internationella insatser. Det är då angeläget att Försvarsmakten bidrar till att säkerställa att denna personal har adekvat kompetens och status för att kunna lösa sina uppgifter.
Civilanställda i det nya försvaret SOU 2001:23
132
7.5 Överväganden
Utredningen konstaterar att det nu sker ett utvecklingsarbete inom Försvarsmakten som har stor betydelse för den civila personalen. Myndighetens redovisade inriktning att utnyttja yrkesofficerare i princip endast på befattningar som kräver officerskompetens och ambitionerna att satsa på kompetensutveckling av den civila personalen är några exempel. Utredningen instämmer i detta och tillfogar att det alltid är angeläget ur personalpolitisk synpunkt att kunna realisera sin inriktning genom faktiska beslut, t.ex. tillsättningsbeslut. Utredningen vill i detta sammanhang tillägga följande.
I den verksamhet, som Försvarsmakten bedriver med egen personal, bör möjligheterna öka för civilanställda att kunna komma ifråga för befattningar, som idag i allt väsentligt bemannas med yrkesofficerare. Exempel på sådan befattningar finns inte minst på det administrativa området. Den traditionella synen på vilka befattningar som bör bemannas med yrkesofficerare bör över huvud taget mjukas upp. De kompetensbehov som uppstår över tid, kan därigenom tillgodoses på ett mer rationellt och kostnadseffektivt sätt.
Enligt utredningens mening är de åtgärder som krävs av personalpolitisk natur. Det bör därför ankomma på Försvarsmakten att själv vidta åtgärder i den angivna riktningen.
Utredningen föreslår i kapitel 5 bland annat att officersyrket öppnas upp; att det skall kunna vara möjligt att gå ut och in i yrket och att expertkarriärer för yrkesofficerare skall utvecklas på sikt. Detta kommer att öka möjligheterna för kvalificerade civila att få vissa specialistbefattningar ursprungligen avsedda för yrkesofficerare. Även helt civila befattningar med ett kvalificerat innehåll kommer att utvecklas i den framtida verksamheten.
Utredningen anför slutligen att den civilanställdes olika möjligheter till utveckling genom arbete såväl nationellt som internationellt, tillskapandet av förmåner som friare arbetsutövande och flexiblare arbetstider, där för övrigt distansarbete kan vara en metod, och sättet att nu genomföra omstruktureringsarbetet medverkar till att Försvarsmakten bör kunna behålla sin position som en intressant och attraktiv arbetsgivare för civil personal även i framtiden.
133
8 Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare
8.1 Bakgrund
De internationella uppgifterna står i fokus i det nya försvaret. En bärande tanke är att det bästa medlet att trygga freden i Sverige är att genom ett internationellt engagemang bidra till fred och säkerhet i omvärlden. Regeringen anförde i prop. 1999/2000:30 i det hänseendet bl.a. att ”för Sveriges del är vårt deltagande på stor bredd i det europeiska samarbetet och vårt bidrag till gemensam säkerhetsfrämjande verksamhet och krishantering centrala medel för att trygga också vår egen säkerhet” och vidare att ”den för svensk försvarspolitik viktigaste slutsatsen av det senaste årets internationella utveckling är att vi behöver stärka Sveriges förmåga att bidra till europeisk krishantering”. Den internationella verksamheten inom Försvarsmakten är idag omfattande och har en betydande spännvidd – från enskilda officerares deltagande i kursverksamhet över svensk representation med försvarsattachéer eller tillhandahållande av militära observatörer och rådgivare till deltagande med förbandsenheter i fredsfrämjande operationer eller i gemensamma övningar. Internationell verksamhet genomförs såväl multilateralt som bilateralt.
Utredningen skall enligt direktiven överväga hur de ökade kraven på Försvarsmaktens deltagande i internationell verksamhet skall kunna tillgodoses, t.ex. genom tjänstgöringsskyldighet för officerare. Utredningen skall särskilt beakta de arbetsrättsliga konsekvenserna.
Utredningens uppdrag vad gäller skyldighetsfrågan hänger således samman med de ökade internationella ambitionerna och utredningen redovisar därför i detta kapitel först den internationella verksamheten och går därefter in på frågan om tjänstgöringsskyldighet.
Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare SOU 2001:23
134
8.2 Internationell verksamhet – översiktlig redovisning
8.2.1 Inledning
Sverige har sedan 1960-talet förbundit sig att på anmodan ställa militär personal till förfogande för FN-uppdrag. Sedermera har ambitionerna att aktivt bidra till det internationella fredsfrämjande arbetet medfört att Sverige alltmer engagerat sig med trupper ingående i multinationella styrkor, senast i Kosovo.
Sveriges förmåga att delta i olika internationella insatser måste förbättras och det är närmast den frågeställningen som dominerar diskussionen kring den internationella verksamheten. Inte minst gäller det för Sverige att kunna gå in i en insats snabbare och med avpassade resurser. Regeringen har angett att strävan bör vara att kunna sätta in krigsförband (s.k. snabbinsatsförband) i ett operationsområde senast trettio dagar efter beslut av regeringen eller riksdagen. Inom Försvarsmakten fortsätter arbetet med att utveckla den internationella samverkansförmågan. Detta sker främst genom den planerings- och översynsprocess (PARP) som bedrivs i samarbete med Nato inom ramen för Partnerskap för fred (PFF). Andra viktiga delar av den internationella verksamheten, och där militär kompetens är en viktig komponent, finns inom FN, VEU och OSSE. Inom EU sker för närvarande en snabb utveckling som syftar till uppbyggnad av krishanteringsförmåga. Omfatt-ningen och innebörden av den utvecklingen på längre sikt kan för närvarande inte säkert kvantifieras i personella termer. De behov av personalresurser som kommer att aktualiseras för svensk del bör dock kunna hanteras så att de inte går utöver de resurser som inbegrips i PARP.
Resursmässigt domineras den internationella verksamheten av de internationella operationerna genom utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Enligt vad utredningen inhämtat tjänstgjorde under kalenderåret 1999 totalt 329 yrkesofficerare utomlands. Av dem deltog 261 i utlandsstyrkan, i allt väsentligt arméofficerare, 25 tjänstgjorde som militärattachéer, 36 var lärare/elever vid skolor m.m., 5 tjänstgjorde vid Nato/PSE och 2 som militära rådgivare. Den sammanlagda personalresursen motsvarande 185 årsarbetskrafter. Redovisningen är sannolikt inte helt fullständig. Man måste dessutom komma ihåg att det även finns en betydande personalresurs som är engagerad i utlandsverksamheten på olika håll i Sverige, främst inom SWEDINT och inom Högkvarteret.
135
Nedan redovisas personalsituationen närmare, som den enligt Försvarsmaktens underlag till utredningen kan överblickas hösten 2000. Flera olika begrepp används för att beskriva befattningar vid internationellt samarbete. Mot bakgrund av att tjänstgöringsförhållanden och skyldigheten att tjänstgöra varierar är det därför ändamålsenligt att dela upp redovisningen. Det bör hållas i minnet att redovisningen utgör en ögonblicksbild av Försvarsmaktens internationella verksamhet. Dess omfattning varierar självfallet över tid.
För att få en grov avgränsning har som en förutsättning angetts att tjänstgöringens varaktighet måste överstiga tre månader för att kunna inräknas i den internationella verksamhet som redovisas i det följande. I redovisningen har alltså inte inräknats de officerare som endast deltagit i kortare kurser, seminarier, möten, övningar etc.
Vad gäller stöd i Sverige till den internationella verksamheten har inräknats den personal som arbetar heltid med detta. Där ingår främst personal vid SWEDINT, UhregM, SWEDEC samt Försvarsmaktens Hundtjänstenhet (FHTE). Ingen personal vid staber, exempelvis Högkvarteret, har tagits med, då det är svårt att beräkna antalet som på heltid ägnar sig åt stöd till den internationella verksamheten. Officerares arbete ute på utvecklingsförbanden för att exempelvis utbilda förbandsenheter för internationell verksamhet har inte heller inräknats då detta arbete bedömts ingå i den ordinarie verksamheten.
8.2.2 Internationella befattningar
Internationella befattningar förekommer inom multinationella organisationer och vid multinationella staber under genomförande av operationer. Befattningshavaren fyller en ordinarie funktion inom aktuell stab eller motsvarande och står under befäl av stabens chef.
Personalresurser
Inom SHIRBRIG arbetar 3 yrkesofficerare som för närvarande deltar i insats. I NORDCAPS svenska del i planeringselementet finns 3 anställda, varav 2 yrkesofficerare. Totalt 5 yrkesofficerare.
Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare SOU 2001:23
136
8.2.3 Svenska befattningar i internationell tjänst
Svenska befattningar i internationell tjänst finns i form av svenska militära representanter i Nato, EU (VEU), militära rådgivare vid de svenska delegationerna till FN och OSSE, svenska officerare för samverkan i multinationella staber och i andra nationers staber, dock inte ingående i enheter som är insatta i en operation. Befattningshavaren har som huvuduppgift att tillvarata svenska intressen och står under svenskt befäl eller annan svensk ledning. En militär rådgivare är Sveriges representant med huvuduppgift att lämna militära råd till annan befattningshavare inom en svensk organisationsenhet, vanligen Utrikesdepartementet.
Personalresurser
Inom FN-delegationen arbetar 2 yrkesofficerare samt dessutom 1 yrkesofficer i SHIRBRIG med fast placering på svenskt mandat. Inom OSSE-delegationen tjänstgör 1 yrkesofficer, i VEU 1 yrkesofficer, i EUMS 1 yrkesofficer och inom Nato/VEU-delegationen i Bryssel 6 yrkesofficerare. Vid Nato/PSE tjänstgör ytterligare 6 yrkesofficerare. Suveränitetstödet inkl stödet till de baltiska staterna omfattar 35 yrkesofficerare. Sverige har för närvarande 24 yrkesofficerare anställda som försvarsattachéer. Totalt 77 yrkesofficerare.
Under denna punkt bör anmärkas att under Sveriges ordförandeskap i EU tillkommer ytterligare personal både vid representationen vid EU och i Nato/VEU-delegationen i Bryssel.
Det kan vidare anmärkas att tillfälliga samverkansofficerare (exempelvis för KFORs behov) bedöms kunna tas ur ledningselement som organiseras enligt PARP.
8.2.4 Befattningar i svenska enheter som ingår i en multinationell styrka
Här avses befattningar i svenska förbandsenheter som ingår i en multinationell styrka. Befattningshavaren – utom styrkans chef – står normalt under svenskt befäl för att lösa de uppgifter som styrkan ålagts inom ramen för en pågående operation eller övning. Chefen för styrkan står normalt under befäl av en chef för en högre förbandsnivå.
137
Personalresurser
Inom utlandsstyrkan tjänstgör hos SFOR 29 anställda, varav 22 är yrkesofficerare och 6 reservofficerare. KFOR innehåller 133 anställda, varav 92 är yrkesofficerare och 28 reservofficerare. Som observatörer arbetar 64 anställda, varav 48 är yrkesofficerare och 12 reservofficerare. Totalt 162 yrkesofficerare och 48 reservofficerare, 210 officersbefattningar.
Under denna punkt kan anmärkas att antalet värnpliktiga befäl och meniga – anställda i utlandsstyrkan – är 688.
8.2.5 Befattningar i Sverige för stöd till internationellt samarbete och samverkan m.m.
Befattningar i Sverige för stöd till internationellt samarbete och samverkan inom Regeringskansliet, Högkvarteret och andra delar inom Försvarsmakten; som ovan berörts främst personal vid SWEDINT, UhregM, SWEDEC samt FHTE. Befattningshavarens huvuduppgift är att inom ordinarie organisation och ansvarsområde hantera frågor som särskilt berör internationellt samarbete och samverkan.
Under denna punkt redovisar utredningen dessutom lärare, elever och studietjänstgörande.
Personalresurser
Anställd personal (heltidstjänstgörande) inom Sverige: Yrkesofficerare inom parentes: SWEDINT 129 (72), SWEDEC 5 (5), FHTE 6 (3), UhregM 65 (9). Lärare mm: 33 yrkesofficerare. Totalt 122 yrkesofficerare.
8.2.6 Redovisning av officerare i antal och nivå
Det är i ur personalförsörjningssynpunkt självklart av intresse att reflektera över hur den internationella verksamheten belastar officerskollektivet inom de olika kompetensnivåerna. För att ge en uppfattning om verksamhetens omfattning också i fråga om nivån på de officerare som arbetar med internationella frågor redovisar utredningen därför följande tabell, som avser situationen hösten 2000.
Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare SOU 2001:23
138
Nivå Antal
Yoff G General/Amiral 2 Yoff 1 Överste/Kommendör 26 Yoff 2–3 Övlt, Kk, Mj, Örlkn 71 Yoff 4 Mj, Örlkn 82 Yoff 5 Kn 105 Yoff 6 Lt, Fk 61 Resoff 4 Mj 10 Resoff 5 Kn 20 Resoff 6 Lt, Fk 18 Summa yrkesofficerare 347 Summa reservofficerare 48 Totalt officerare 395
Vad som bör noteras är – den i och för sig kanske inte oväntade – överrepresentationen av officerare på kompetensnivå 2–3 och däröver. Vid den här tiden (hösten år 2000) förfogar Förvarsmakten i sin helhet över ungefär 13200 yrkesofficerare som – i vart fall teoretiskt – kan komma i fråga för internationella uppdrag, varav mindre än 1500 på dessa nivåer. Ytligt sett kan tillgången på yrkesofficerare för den internationella verksamheten både i högre grader och totalt sett förefalla god. Endast ett mindretal av dem är engagerade i det internationella arbetet. Men då bortses helt från att det är fråga om en stillbild som inte säger något om de dynamiska aspekterna. I själva verket är personalförsörjningsläget vad gäller de internationella operationerna ansträngt. Utredningen berör dessa frågor ytterligare i avsnitt 8.2.8.
8.2.7 Utvecklingen på längre sikt
Försvarsmaktens personalbehov för internationella insatser styrs främst av Sveriges åtaganden. Dessutom är behovet av att medverka med nationella representanter samt internationella officerare i viktiga fora styrande. För utredningens vidkommande är det därför nödvändigt att redovisa ett antagande om utvecklingen mot år 2005 och därefter vad gäller omfattningen av den internationella verksamheten. Vad som då i första hand är av intresse är de bidrag som Sverige redan anmält inom ramen för
139
PARP-processen och till EU:s styrkeregister för krishanteringsförmåga.
Utvecklingen av internationell militär krishanteringsförmåga sker inom ramen för Nato/PFF Planning and Review Process (PARP), WEU Forces Answerable to the Western European Union (FAWEU) och EU:s gryende krishanteringssamarbete (den s.k. Headline Goals processen). Militära resurser måste även kunna utvecklas och tillhandahållas till FN, OSSE och inom ramen för det nordiska samarbetet. Nationella representanter och internationella officerare är en viktig del i detta sammanhang, även om personalvolymen är förhållandevis mindre.
De resurser som anmälningarna avser att kunna tillhandahålla, efter erforderliga nationella beslut, består i praktiken oftast av samma resurs som anmälts i olika fora. Detta innebär att t.ex. en bataljon inom ramen för PARP, även kan vara anmäld inom ramen för FAWEU och EU. Sverige eftersträvar att låta PARP vara den dimensionerande processen för den egna utvecklingen av militär krishanteringsförmåga. Detta för att undvika s.k. duplication of efforts.
Inom ramen för PFF antog regeringen i juni 2000 följande partnerskapsmål. Den angivna resursen innefattar all personal.
Förband mm Resurs
Mekbataljon 900 Mekbataljon 910 Ingenjörkompani 175 MP-kompani 160 Sjöminröjförband 131 Spaningsflygförband inkl basförband 225 Transportflygförband inkl basförband 70 Ledningsresurser 50 TOTALT 2 621
Det bör anmärkas att åtagandet av partnerskapsmålen endast innebär att de aktuella förbanden skall utveckla en förmåga att inom en viss angiven tidsram (30 resp. 90 dagar) kunna delta i insatser, vilket bland annat – förutom beredskapskraven – ställer krav på s.k. interoperabilitet. Partnerskapsmålen innebär också en särskild prioritering och en kvalitativ utveckling av förbanden på listan. Sverige är ju inte medlem i Nato och det krävs särskilt beslut
Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare SOU 2001:23
140
av statsmakterna om och med vilka resurser som Sverige kan delta i en viss insats.
I det nyss nämnda regeringsbeslutet åläggs Försvarsmakten att studera
•
Möjligheterna att tillskapa ledningsstrukturer för särskilda
CIMIC-förband av kompanistorlek och större
•
Hur förmågan till lufttankning kan utvecklas
•
Möjligheterna att säkerställa sjötransportkapacitet för transport av
egna förband
•
Möjligheterna att bidra till en brigadledningsstruktur för en
nordisk fredsfrämjande brigad
I förutsättningarna för studierna skall möjliga bidrag från andra länder i form av personal och andra resurser beaktas. Studierna skall delredovisas till Försvarsdepartementet senast den 1 mars 2001.
Genom regeringsbeslut den 9 november 2000 anmälde Sverige följande förband mm till EU:s styrkeregister. Anmälan ligger i linje med Försvarsmaktens önskemål.
Förband mm Resurs
Mekbataljon stridsfordon 90 900 Ingenjörkompani 175 MP-kompani 160 Sjöminröjförband 131 Korvettförband 206 Ubåtsförband 35 JAS 39-div inkl basförband 225 Tp 84-grp inkl basförband 70 Ledningsresurser 50 TOTALT 1 952
Det är att notera att i detta åtagande har Sverige anmält endast en mekaniserad bataljon men tillfört ett korvett- och ett ubåtsförband jämfört med PARP ovan. Genom denna förändring åstadkoms en jämnare personell fördelning mellan armé- (1285), marin- (372), resp. flygstridskrafter (295). Samtliga förband skall ha 30 dagars beredskap.
141
Genom regeringsbeslut den 21 december 2000 gjordes de förband som anmälts till Nato respektive EU för fredsfrämjande insatser även tillgängliga för FN och det nordiska försvarssamarbetet. I anmälan till UNSAS ingick dessutom 60 militärobservatörer och en ledningsresurs från 2001. Beslutet innefattade också en anmälan av vissa insatsförband med 30 dagars beredskap till FNs snabbinsatsbrigad.
Sverige fattar i varje enskilt fall och i enlighet med svensk lag självt beslut om medverkan i internationella fredsfrämjande insatser. En förutsättning för svensk medverkan är att åtgärden står på folkrättslig grund. Enligt FN-stadgan skall beslut om fredsframtvingande insatser fattas av FN:s säkerhetsråd. Sverige förbehåller sig rätten att i varje enskilt fall utfärda särskilda villkor för förbandens utnyttjande.
När det gäller omfattningen av den internationella verksamheten inom eller vid sidan av dessa anmälningar genom arbete i befattningar i olika internationella staber, observatörsuppdrag i FNmissioner, arbetet i NORDCAPS, stödet till Baltikum mm kan några mer exakta beräkningar inte göras. Utredningen bedömer dock att det är rimligt att anta att en viss ökning kommer att ske. Även behovet av stöd till den internationella verksamheten inom Sverige bedöms öka då verksamheten i utlandet ökar.
8.2.8 Överväganden om personalbehov mm
Personalbehovet i stort
Försörjningen med yrkesofficerare och med soldater är av avgörande betydelse för trovärdigheten i de förbandssammanställningar som Sverige anmäler till FN, Nato respektive EU. Det finns tecken som tyder på att det är svårt att rekrytera till den pågående Kosovoinsatsen. Enligt vad utredningen erfarit vid besöket hos KS 02 har den bataljonen haft vakanser bland officerare under i princip hela missionen och i flera fall har mycket unga yrkesofficerare fått befattningar som de inte alltid varit mogna för. För denna bataljon var det tydligt att intresset för en internationell insats bland yrkesofficerare i åldern 30–40 år inte är tillräckligt. Inom några viktiga kategorier bland soldaterna – t.ex. förare av stridsfordon – har bataljonen tvingats acceptera personal som inte uppfyller de formella betygskraven. Bataljonschefens ord
Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare SOU 2001:23
142
”alla som visat intresse finns redan här i Kosovo” är tänkvärda inför framtiden. Problemen kvarstår vid KS 03 och KS 04.
Utredningen vill här inskjuta att Kosovobataljonerna ger intryck av väl fungerande förband som på ett mycket bra sätt löser svåra situationer i den del av uppgiften som avser fredsbevarande verksamhet och att det ovan sagda endast avser att belysa den i och för sig välkända rekryteringsproblematiken.
Bidragande till de problem som har förelegat kring rekryteringen till de internationella insatserna är att de länge i huvudsak varit – och ännu är – en arméfråga snarare än en fråga för hela Försvarsmakten. Den anmälan till EU som Sverige gjorde i november år 2000 (se avsnitt 8.2.7) möjliggör en bättre spridning av uppgifterna mellan försvarsgrenarna och därmed en viss avlastning för armén. Men så länge som förmågan till väpnad strid på marken styr bemanningen utgörs rekryteringsbasen i princip enbart av de officerare och soldater som är utbildade för detta.
Utredningen konstaterar att Försvarsmakten anser att det är möjligt att uthålligt personalförsörja de förband som anmälts till EU. Likväl vill utredningen framhålla att vid full insats kan flaskhalsproblem komma att uppstå inom vissa funktioner. Detta gäller i synnerhet när det blir fråga om missioner som sträcker sig över lång tid. När det gäller t.ex. stridsfordonsförare (vissa fordonstyper) kommer värnpliktsutbildningen inte att årligen producera lika många förare som det antal som behövs för uppgifterna utomlands. Bland yrkesofficerare finns det specialister som belastas mycket hårt med utlandsuppdrag osv. Enligt utredningen finns det anledning att noga följa utvecklingen – särskilt inom armén – när det gäller förutsättningarna att bemanna de internationella operationerna.
Behovet av officerare i högre nivåer
Med en utökad internationell verksamhet, uppbyggnaden av olika internationella staber m.m. och ett behov av svensk bemanning i dessa och de ökade kraven på kompetens följer att behovet av officerare i högre nivåer (nivå 3 och högre) som tjänstgör utomlands med stor sannolikhet kommer att öka jämfört med idag. Samtidigt minskar även den här kategorin officerare i antal. Basen för rekryteringen till dessa arbetsuppgifter blir smalare. Det kan enligt utredningens uppfattning finnas en risk att svårigheterna att
143
rekrytera officerare främst i dessa nivåer kommer att bli så stora att Sverige inte alltid kan leva upp till gjorda åtaganden.
Ett sätt att lösa den här problematiken kan vara att bredda rekryteringsbasen, dvs. sträva efter att öka antalet tillgängliga officerare i nu aktuella nivåer. Den internationella verksamheten blir i så fall en tydligt dimensionerande faktor för Försvarsmakten, eftersom detta behov styr rekrytering och skolgenomströmning. Enligt utredningen är det dock ogörligt att på ett säkert sätt räkna fram hur stor en sådan ökning skulle behöva bli. Man måste hålla i minnet att det handlar om resurser, om prioriteringsfrågor, om organisationsfrågor och om ambitioner. Frågorna berör för övrigt inte bara tillgång och efterfrågan på viss kompetens utan också mjuka faktorer av olika slag, som t.ex. viljan hos officerare att – gång på gång – åta sig internationella uppdrag av olika karaktär, hur många sådana uppdrag som en officer lämpligen bör åta sig, hur anställningsvillkor utformas, hur meritvärderingen av utlandstjänsten upplevs i organisationen osv. Dessa faktorer kan slå åt olika håll.
Utredningen redovisar nedan ett allmänt resonemang för att belysa beräkningsproblematiken.
Som utredningen visat i tidigare avsnitt var antalet officerare i nivå 3 som var engagerade i hela utlandsverksamheten (inkl i Sverige) under hösten år 2000 drygt 80. Det är enligt utredningen inte orimligt att anta att det genomsnittliga behovet på längre sikt kan uppgå till 100 officerare i nivå 3 – som är utomlands mer än tre månader – även vid en relativt låg svensk engagemangsnivå. Vid en mycket försiktig beräkning krävs, för att uthålligt hålla den volymen, att minst 200 officerare i den aktuella nivån gör en ca sex månader lång utlandstjänstgöring varje år. Hur stor är då rekryteringsbasen? År 2005 kommer den att uppgå till kanske 800 yrkesofficerare. Alla kommer inte att vara lämpliga eller tillgängliga. Om den reella rekryteringsbasen antas vara högst 400 så framstår belastningen på denna kategori som utomordentligt hög, särskilt över tid. Med hjälp av ytterligare antaganden om t.ex. antal/ frekvens uppdrag som en officer kan förväntas genomföra går det att få fram behovssiffror som blir helt orimliga i förhållande till de resurser som kommer att vara tillgängliga och i relation till det faktum att Försvarsmakten idag bara med möda förmår att personalförsörja de internationella uppgifterna. En väsentlig orsak till att systemet inte kollapsar ligger i att det kontinuerligt sker en genomströmning av personal i de olika kategorierna.
Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare SOU 2001:23
144
Samlad bedömning
Enligt utredningen är det nödvändigt att vid en samlad bedömning ta större
hänsyn till de internationella insatserna vid analysen av
personalbehovet i framtiden än vad Försvarsmakten gjort hittills. Därvid bör särskilt behovet av officerare i nivå 3 uppmärksammas. Enligt utredningen finns det anledning att ange det totala behovet av yrkesofficersresurser i internationell verksamhet till det dubbla jämfört med vad Försvarsmakten har beräknat, dvs. till 400 yrkesofficerare. Detta motsvarar ungefärligen att 700 yrkesofficerare årligen engageras i denna verksamhet. Utredningen har därvid förutsatt att reservofficerarnas medverkan i internationella operationer kommer att öka på sikt.
Kompetensbehovet på längre sikt
Av ovanstående redovisning följer att behovet av officerare (och övrig personal) med djupare kunnande och erfarenheter på det internationella området kommer att öka under perioden. Det kommer att krävas satsningar på kompetensutveckling av officerare. Försvarsmakten bedömer att delar av nödvändig utbildning och träning initialt måste ske utomlands. Efter hand som en bas av personal med kvalificerad kompetens inom internationell tjänst byggs upp kan en större del av utbildning m.m. genomföras i Sverige.
De kompetensområden som är angelägna att utveckla hos den enskilde officeren är förmågan till samverkan – i förband och staber – i en internationell miljö, vilket kräver insikter i det internationella regelverket, i standarder, rutiner och metoder som tillämpas t.ex. inom Nato och inte minst samträning tillsammans med utländska officerare. Detta gäller både för officerare med förbandsledningsuppgifter och för dem med specialistkompetenser. Det är generellt sett nödvändigt med en kraftfull satsning på språkutbildning, i första hand fackengelska. En officer bör kunna arbeta i minst ett främmande språk.
Bemanning ur ett långsiktigt perspektiv
Långsiktigt bör bemanningen med svensk personal i den internationella verksamheten ske så att möjligheterna till insyn, på-
145
verkan och kompetensuppbyggnad blir den bästa möjliga. Kravbilden vad gäller olika kompetenser blir totalt sett givetvis komplex och det är inte möjligt för utredningen att gå in i detaljer. Några övergripande principer kan dock redovisas.
Bemanningen måste säkerställa ett svenskt inflytande vid utvecklingen av det internationella militära samarbetet, fokuserat på FN:s fredsfrämjande verksamhet, den europeiska krishanteringen inom EU och på samverkan med Nato. Detta sker dels genom att kompetent personal rekryteras till befattningar inom multinationella organisationer företrädesvis på militärstrategisk nivå, dels att befattningar inom Försvarsmakten för stöd till internationell samverkan tillsätts med personal som har erfarenhet från internationellt samarbete. Personal måste också kunna erbjudas att arbeta inom Regeringskansliet samt vid svenska representationer utomlands.
Kompetens måste utvecklas genom utbildning och praktisk tjänstgöring. Möjligheter måste därför tillvaratas att skicka svenska officerare på utbildning vid utländska skolor, till kurser som genomförs företrädesvis inom Nato och för studietjänstgöring vid andra nationers staber och förband.
Personal som fullgjort tjänst inom staber eller i en mission eller som genomfört utbildning vid utländska skolor bör erbjudas befattningar där deras internationella erfarenhet kommer Försvarsmakten bäst till godo. Detta bör om möjligt ha tagits in i officerens individuella utvecklingsplan redan före den internationella tjänstgöringens början eller påbörjandet av studier vid utländsk skola.
Behov av en effektiv planerings- och beslutsprocess
De förband som anmälts till EU och FNs snabbinsatsbrigad skall, som tidigare nämnts, samtliga ha 30 dagars beredskap. Detta beredskapskrav understryker behovet av en effektiv planeringsoch beslutsprocess. De övergripande besluten om insats, finansieringsfrågor mm måste tas så tidigt som möjligt och det måste finnas en förberedande planering på mer operativ nivå som möjliggör ett snabbt agerande. Utredningen går inte in på de väl kända problem som i dessa avseenden uppstod i samband med den första insatsen i Kosovo. Regeringen har från år 2000 delegerat till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) att besluta om att Försvarsmakten får ianspråkta budgetmedel för att vidta förberedande åtgärder för en insats. Utredningen framhåller från
Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare SOU 2001:23
146
sina utgångspunkter att det krävs en genomarbetad personalplanering med god framförhållning för att säkerställa att personalförsörjningen av Sveriges insatsstyrkor kommer att fungera även vid korta varseltider. De krympande rekryteringsbaserna ökar kraven i dessa avseenden. Försvarsmakten arbetar nu med beredskapskontrakt för att säkerställa att vissa förband kan gå ut i en internationell operation mycket snabbt. Personal som tecknat ett kontrakt har åtagit sig att inställa sig inom sju dygn från inkallelse.
Utbildning för internationella insatser
Värnpliktig personal kan inte tvingas att delta i internationella insatser med stöd av totalförsvarsplikten. En soldat som – efter fullgjord grundutbildning – deltar i en internationell insats gör det frivilligt genom sin anställning i utlandsstyrkan. Dessutom får en värnpliktig under grundutbildning med plikt endast utbildas för sådan verksamhet som inbegripes i krigsbefattningen. Pliktutredningen anför i betänkandet (SOU 2000:21) Totalförsvarsplikten att all utbildning, såväl den teoretiska som den praktiska, av totalförsvarspliktiga som fullgör värnplikt och civilplikt skall leda mot en krigsbefattning (krigsplacering) i det svenska totalförsvaret. Utbildning eller utbildningsmoment som har till syfte att förbereda den totalförsvarspliktige för en fredsfrämjande verksamhet utomlands bör kunna ingå i grundutbildningen om det ses som ett led i utbildningen för de uppgifter som den totalförsvarspliktige kan komma att ställas inför vid beredskapsoch krigstjänstgöring.
Utredningen anser att grundutbildningen av värnpliktiga i princip bör kunna ske mot de uppgifter som Försvarsmakten har. Utredningen vill också framhålla att ett ökat inslag i grundutbildningen av värnpliktiga mot de internationella uppgifterna är nödvändigt inte bara för att bredda rekryteringsbasen eller för att möta de ökade beredskapskraven utan också för att de soldater, som sedermera frivilligt går ut i internationella insatser skall ha så goda förutsättningar som möjligt att på ett säkert sätt lösa de uppgifter de kan komma att ställas inför.
147
8.3 Tjänstgöringsskyldighet vid internationella insatser
8.3.1 Inledning
Försvarsmaktens uppgifter och inriktning förändras över tiden, i likhet med vad som gäller andra myndigheter, organisationer och företag.. Detta påverkar självfallet arbets- och tjänstgöringsförhållandena för de anställda. För Försvarsmaktens del har förändringarna till en del föranletts av de organisationsförändringar m.m. som blivit en följd av de senaste försvarsbesluten. Den kanske viktigaste förändringen är dock den förändrade inriktning av Försvarsmaktens verksamhet som skett mot ett väsentligt utökat deltagande i internationella insatser. Överbefälhavaren anmälde mot denna bakgrund redan år 1992 till regeringen att frågan om yrkesofficerarnas skyldighet att tjänstgöra utomlands borde klarläggas. Utvecklingen mot en ökad internationell verksamhet för Försvarsmakten har sedan dess betonats och konkretiserats ytterligare genom bland annat Sveriges anmälningar till FN, Nato och EU. Många officerare är eller har varit engagerade i den internationella verksamheten.
8.3.2 Allmänt om tjänstgöringsskyldigheten
Begreppen tjänstgöringsskyldighet och arbetsskyldighet
I diskussionen om skyldigheten för officerare och andra anställda i Försvarsmakten att tjänstgöra utomlands har uttrycket tjänstgöringsskyldighet genomgående använts. Det används också i direktiven. Ett synonymt begrepp är begreppet arbetsskyldighet. Även om begreppet arbetsskyldighet språkligt sett kan uppfattas som något snävare och närmast avse skyldigheten för en arbetstagare att inom ramen för en anställning underkasta sig ändrade arbetsuppgifter så innefattas i bägge fallen frågor som rör anställningen, bestämmelser om tjänstgöring, tjänstgöringsområde och verksamhetsort.
Grunderna för tjänstgöringsskyldighetens omfattning
Av arbetsrättens och avtalsrättens allmänna grunder följer att en anställd är skyldig att utföra allt arbete som omfattas av hans anställningsavtal. Vidare gäller att om den anställde är bunden av ett kollektivavtal så är han eller hon skyldig att på de villkor som
Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare SOU 2001:23
148
anges i avtalet utföra allt arbete för arbetsgivarens räkning som står i ett naturligt samband med den centrala verksamhet som avtalet avser. En förutsättning är dock att arbetet faller inom arbetstagarens allmänna yrkeskvalifikationer. Detta synsätt, som är centralt för arbetsrätten, brukar kallas 29/29-principen efter arbetsdomstolens dom 1929 nr 29.
Tjänstgöringsskyldigheten i staten
För statsanställda gäller av hävd en vittgående tjänstgöringsskyldighet. Denna fanns tidigare reglerad i statstjänstemannalagen (StjL) men bestämmelserna upphävdes i samband med 1976 års MBL-reform. Därmed öppnades bland annat en möjlighet att kollektivavtalsreglera arbetsskyldigheten för de statsanställda. Några sådana avtal av intresse i detta sammanhang har dock inte träffats. Den grundläggande skyldigheten för en arbetstagare i staten att inom ramen för sin anställning utföra arbetsuppgifter inom stora delar av arbetsgivarens hela verksamhetsområde upprätthålls genom en fast praxis.
Det råder följaktligen en mycket långt gående skyldighet för en statligt anställd att underkasta sig förändringar i tjänstgöring och arbetsuppgifter. I 10 § StjL angavs att tjänsteman skulle ställa sig till efterrättelse instruktion, arbetsordning och andra bestämmelser om arbetet. Vidare var tjänstemannen skyldig att åtlyda de särskilda föreskrifter som rörde hans tjänstgöring. Innebörden av dessa bestämmelser framgår av departementschefens uttalande i förarbetena (prop. 1965:60 s. 161) där han anger:
”Att tjänsteman är skyldig att underkasta sig ändrade bestämmelser om tjänstgöringsområde och stationeringsort samt sådan vidsträcktare eller ändrad tjänstgöring hos myndigheten, som icke i grunden ändrar tjänstens beskaffenhet får anses följa av den allmänna skyldigheten att iaktta i behörig ordning meddelade föreskrifter om arbetet” (jfr prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 212).
I förarbetena till 1976 års lag om offentlig anställning (prop. 1975/76:105, bilaga 2 s. 214–215) anfördes bland annat följande om statstjänstemännens arbetsskyldighet:
”Det följer redan av avtalsrättens allmänna grunder att en arbetstagare är skyldig att utföra det arbete som han har åtagit sig i det anställningsavtal som gäller för honom och att han även i övrigt har att uppfylla de särskilda åligganden som får anses innefattas i tjänsten. Arbetstagaren är dessutom skyldig att utföra även annat arbete som
149
står i naturligt samband med arbetsgivarens verksamhet och som kan anses falla inom arbetstagarens allmänna yrkeskvalifikationer. På den statliga sektorn torde detta gälla oavsett om arbetet utförs i den egna tjänsten eller som vikarie för någon annan.
Åliggandena varierar naturligtvis från tjänst till tjänst och från en verksamhetstyp till en annan. Sålunda måste det i många tjänster anses ligga en ganska långt gående skyldighet att åtlyda kommenderingar av den art som behövs för att myndighetens olika uppgifter skall kunna fullgöras även om detta inte sägs uttryckligen i anställningsavtalet. Behovet av att utnyttja kommenderingar är naturligtvis särskilt framträdande vid vissa myndigheter, t.ex. inom försvaret och polisväsendet.”
Det är av särskilt intresse att notera hänsyftningen till kommenderingsprincipen i det ovanstående citatet. Ett arbetsledningsbeslut genom en s.k. kommendering innebär ju ofta – men inte alltid – att arbetsgivaren bestämmer om en fysisk förflyttning av arbetstagaren; han/hon skall utföra arbetsuppgifter på en annan ort.
I den nuvarande lagen (1994:260) om offentlig anställning finns inga bestämmelser om arbetsskyldighet. I förarbetena (SOU 1992:260 s. 149) anförs dock följande:
”Inom ramen för den arbetsskyldighet som gäller i ett anställningsförhållande har arbetsgivaren alltså rätt att beordra arbetstagaren att utföra arbete. Arbetsgivaren kan också – fortfarande inom ramen för arbetsskyldigheten – varaktigt omplacera arbetstagaren så att denne sätts att utföra andra arbetsuppgifter. Denna arbetsgivarens rätt kan härledas ur anställningsavtalet och arbetsgivarens därur sprungna arbetsledningsrätt.”
Det är mycket vanligt – åtminstone på det statliga området – att anställningsavtal inte innehåller några närmare uppgifter om arbetet eller om arbetsskyldighetens omfattning. Kollektivavtal saknas, som tidigare anförts, nästan helt.
Den tjänstgöringsskyldighet som gäller för en enskild statsanställd kan dels härledas ur vad som klargjorts vid anställningsavtalets ingående, dels i vad som normalt gäller för berörd befattning/yrkesgrupp i den aktuella verksamheten. Myndigheternas instruktioner och arbetsordningar är därvid av stor betydelse. Frågan är således vad som är normalt förekommande och vad som kan krävas av de anställda i en viss verksamhet.
Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare SOU 2001:23
150
8.3.3 Tjänstgöringsskyldigheten i Försvarsmakten
Försvarsmaktens uppgifter anges i 1–6 §§ förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten. Genom att riksdag och regering till myndighetens verksamhet även lagt uppgifter utom riket har dessa uppgifter blivit en del av Försvarsmaktens hela verksamhet.
I samband med 1992 års försvarsbeslut beslöts att myndigheten Försvarsmakten skulle bildas år 1994. I förarbetena till lagen om offentlig anställning uttalades bland annat (SOU 1992:60 s. 171):
”Riksdagen har den 4 juni fattat ett försvarspolitiskt beslut. Enligt detta skall bland annat en enda försvarsmyndighet bildas den 1 juli 1994 av de olika myndigheterna inom försvarets område. De som anställs i den myndigheten kommer att ha en arbetsgivare med vidsträckt verksamhetsområde. Anställningsavtalen bör träffas mot den bakgrunden.”
En anställning i Försvarsmakten sker idag som en anställning i myndigheten Försvarsmakten med en placering vid visst förband, viss skola eller i Högkvarteret. Anställningsavtalet är således i princip utformat för att innefatta en tjänstgöringsskyldighet som omfattar myndighetens hela verksamhetsområde. Försvarsmakten som arbetsgivare har liksom andra statliga myndigheter rätt – med vissa begränsningar som här saknar intresse – att omplacera en anställd i Försvarsmakten inom hela myndigheten.
Byte av arbetsuppgifter inom Försvarsmakten
I enlighet med vad Arbetsdomstolen angett i domen 1994 nr 24 sägs i de enskilda anställningsavtalen inom Försvarsmakten att arbetstagaren är anställd i Försvarsmakten ”med placering tills vidare” t.ex. vid visst förband. Försvarsmakten utformar medvetet anställningsavtalen på det här sättet för att skapa möjligheter för intern rörlighet genom arbetsledningsbeslut. Försvarsmaktens syn på arbetsledningsrätten är i huvudsak grundad på personalpolitiska överväganden. Genom arbetsledningsrätten kan en personalutveckling åstadkommas. De anställda kan utvecklas genom att få byta arbetsuppgifter efter en dialog mellan chef och anställd. Individuella planeringssamtal är en grundbult i ett sådant system. Försvarsmakten kan vidare å sin sida placera de anställda på den befattning där de i ett verksamhetsperspektiv bäst behövs.
151
Begränsningar i tjänstgöringsskyldigheten
När det gäller frågan om tjänstgöringsskyldighetens omfattning och därmed möjligheterna att kunna beordra eller kommendera någon att tjänstgöra utomlands bör först göras klart att en försvarsmaktsanställd precis som andra arbetstagare kan åläggas att genomföra utrikes resor i tjänsten och att under en begränsad tid tjänstgöra utomlands i olika uppdrag. Utredningen går inte in på de frågorna fortsättningsvis. De särskilda komplikationerna vad gäller tjänstgöringsskyldigheten uppstår när Försvarsmakten skall uppträda med väpnad styrka i internationella operationer enligt de särskilda lagbestämmelser som gäller om detta. I 5 kap 1 § förordningen (1996:927) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal stadgas sålunda:
Bestämmelser om att sända svensk väpnad styrka till ett annat land finns i regeringsformen, lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands och lagen (1994:558) om utbildning för fredsbevarande verksamhet. Med de begränsningar som följer av dessa bestämmelser får den som tjänstgör vid Försvarsmakten beordras att fullgöra tjänsteuppgifter i ett annat land.
8.3.4 Regler om utlandsstyrkan
Enligt 10 kap 9 § 1 st. regeringsformen får regeringen insätta rikets försvarsmakt i strid för att möta ett väpnat angrepp mot riket. I övrigt får regeringen besluta att sända svensk väpnad styrka till ett annat land efter medgivande av riksdagen, om särskild lag medger detta eller om sådan skyldighet följer av internationell överenskommelse som godkänts av riksdagen. Bestämmelsen har tolkats på så sätt att en styrka kan ha beväpning för självförsvar utan att därför anses väpnad i regeringsformens mening. Regeringen kan därför sända en sådan styrka utomlands utan att höra riksdagen.
Enligt lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands skall personalen som ingår i styrkan anställas särskilt och ingå i Försvarsmaktens utlandsstyrka. Bestämmelsen skall enligt uttalande i motiven (prop. 1992/93 s. 7) ses som en markering av att utlandsstyrkan skall rekryteras på frivillig grund. Högst 3000 personer ur utlandsstyrkan får samtidigt tjänstgöra utomlands i väpnad tjänst. Regeringen beslutar att utlandsstyrkan skall ställas till förfogande under i lagen angivna villkor. Deltagande i utlandsstyrkan, dvs. i internationella fredsfrämjande insatser, bygger för både yrkesofficerare och all annan personal på
Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare SOU 2001:23
152
frivillighet. Deltagande med svensk trupp i fredsframtvingande insatser kräver medgivande av riksdagen. Det svenska deltagandet i de Natoledda IFOR- och SFOR-styrkorna i Bosnien-Hercegovina och i KFOR-styrkan i Kosovo från och med 1999 godkändes således av riksdagen då dessa operationer bedömdes ha fredsframtvingande karaktär. En fredsframtvingande insats är till sin natur mer ingripande och farlig än en fredsbevarande. Det torde följa av allmänna rättsgrundsatser att deltagande i sådana internationella insatser då också bygger på frivillighet från den enskildes sida, även om en utrycklig reglering härom saknas. Ingen har heller hittills tvingats att tjänstgöra i fredsframtvingande insatser. Här bör man hålla i minnet att hävd och praxis (det som brukar tillämpas) anses ha stor betydelse vid en arbetsrättslig prövning om t.ex. arbetsskyldighetens omfattning enligt ett anställningsavtal.
Enligt lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet kan regeringen besluta att sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Den som inte är anställd i Försvarsmakten skall ha samtyckt till att delta i utbildningen. Däremot krävs inte samtycke från den som är anställd och detta oavsett om utbildningen äger rum i Sverige eller utomlands. Skyldigheten att delta i utbildningen anses följa av anställningsavtalet med Försvarsmakten. Försvarsutskottet har i denna fråga uttalat följande (bet. 1993/94: FöU 12 s.5)
”Utskottet vill understryka att deltagandet enbart avser utbildning för fredsbevarande verksamhet. Även om utbildningen kan anses som ett led i förberedelser inför senare medverkan i utlandsstyrkan, är det utskottets mening att deltagande i utbildning för fredsbevarande verksamhet inte får uppfattas som en vidare skyldighet att ingå i utlandsstyrkan för fredsbevarande verksamhet.”
Nuvarande reglering och praxis torde innebära att ingen anställd i Försvarsmakten har skyldighet att tjänstgöra utomlands i en väpnad styrka vare sig för fredsbevarande insatser eller humanitärt arbete i samband med väpnad konflikt m.m. eller för fredsframtvingande insatser. Däremot kan en anställd i Försvarsmakten beordras att i sin anställning genomgå en utbildning för fredsbevarande verksamhet oavsett om denna utbildning sker inom ramen för en väpnad styrka och oavsett om utbildningen sker i Sverige eller utomlands.
153
Arbetstagarorganisationernas tolkningsföreträde
Vid en tvist om arbetsskyldighet gäller 34 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL). Bestämmelsen innebär att vid en tvist om tolkningen av om en anställd i Försvarsmakten är skyldig att tjänstgöra i en väpnad styrka utomlands så gäller arbetstagarorganisationens mening i frågan till det att tvisten slutligt prövats av domstol. Försvarsmakten kan dock enligt 69 § MBL utverka ett interimistiskt beslut av domstolen i avvaktan på domstolens slutliga ställningstagande. Någon möjlighet att på grund av synnerliga skäl bryta genom tolkningsföreträdet föreligger dock inte med hänsyn till att detta inte får ske om det kan medföra ”fara för liv eller hälsa” hos den anställde som skulle beröras av arbetsgivarens beslut att inte acceptera tolkningsföreträdet.
8.3.5 Överväganden i skyldighetsfrågan
Frivilligheten som princip
Man kan säga att svensk medverkan med trupp i fredsfrämjande verksamhet utom riket vilar på en princip att den enskildes deltagande skall vara frivilligt. Ett sådant förhållningssätt har varit rimligt så länge som arbetsuppgifterna legat utanför försvarets normala verksamhet. Dels har det varit en omöjlighet rent rättsligt att hävda en skyldighet men det finns också andra viktiga aspekter, som att frivilliga får antas ha en högre motivation och att den frivillige också tar ett eget ansvar för de risker som ett utlandsuppdrag kan föra med sig. Detta senare gör sig särskilt starkt gällande när det gäller fredsframtvingande insatser. Frivillighetsprincipen innebär alltså även fördelar. Ett rent praktiskt motiv till att frivillighetsprincipen inte närmare ifrågasatts kan vara att det tidigare egentligen inte varit några problem att rekrytera frivilliga. I det sammanhanget kan hänvisas till försvarsutskottets uttalande inför 1996 års Försvarsbeslut (FöU 1995/96:1).
”Personalen till den internationella styrkan skall enligt regeringens mening rekryteras på frivillig väg. Om det uppstår rekryteringsmässiga svårigheter för Sverige att fullfölja sina åtaganden är regeringen inte främmande för att, vid nyanställning av personal till Försvarsmakten, föreskriva att anställningen kan komma att omfatta även tjänst för fredsfrämjande verksamhet i utlandet.”
Det kan tillfogas att regeringen anförde att rekryteringen skulle ske med ekonomiska incitament för personalen att fullfölja sina
Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare SOU 2001:23
154
åtaganden. Regeringen räknade vid denna tid med att 800–1400 personer i normalfallet samtidigt skulle kunna tjänstgöra utomlands. Som framgått i avsnitt 8.2.7 har Sverige nu anmält ett åtagande som omfattar uppemot 2000 personer till EUs styrkeregister. De internationella åtagandena växer sålunda samtidigt som försvarets numerär minskar. Det finns idag svårigheter att bemanna t.ex. Kosovobataljonen eller att få fram FN-observatörer.
Emellertid är det väsentligt att hålla i minnet att de internationella uppgifterna har skrivits in i instruktionen för Försvarsmakten på ett tydligt sätt. Presumtionen måste vara att uppgifterna i fråga omfattas av arbetsledningsrätten. Frivilligheten för den enskilde anställde vilar idag därför på de särskilda lagarna om utlandsverksamheten och på de uttalanden som tidigare har gjorts av statsmakterna. Men det finns, som framgått ovan, också andra motiv för den som inte är oväsentliga.
Utredningens grundsyn
De internationella uppgifterna är centrala i Försvarsmaktens verksamhet och utgör en viktig faktor i svensk säkerhetspolitik. Att delta i internationella fredsfrämjande operationer är enligt riksdagens beslut en av Försvarsmaktens fyra huvuduppgifter. Tjänstgöring utomlands, även i en väpnad styrka, bör därför enligt utredningens mening vara en både väsentlig och naturlig del av en yrkesofficers arbetsuppgifter och omfattas av tjänstgöringsskyldighet. Detta är inte bara en formell syn utan i grunden ett etiskt ställningstagande i en fråga där ansvaret i första hand bör bäras av statsmakterna och Försvarsmakten men också av den enskilde officeren. Ställningstagandet förändrar inte det grundläggande personalpolitiska synsättet att tjänstgöring i utlandsverksamheten i första hand och i största möjliga utsträckning bör ske med frivilligheten som grund. Stor respekt måste visas den enskilde när det gäller dennes vilja och möjligheter att t.ex. med hänsyn till de egna familjeförhållandena tjänstgöra vid en viss tidpunkt eller i en viss mission.
Utredningen vill här tillfoga att det för utredningen ter sig utomordentligt svårt att kunna komma till någon annan principiell ståndpunkt vad gäller yrkesofficerare. Dessa är i sin yrkesroll bärare av de exklusiva maktbefogenheter som Försvarsmakten ansvarar för inför statsmakterna. Med detta följer också skyldig-
155
heten för yrkesofficeren att utföra de uppdrag som kan läggas på honom/henne.
När det gäller andra personalkategorier än yrkesofficerare ter sig frågan inte lika självklar. Utredningen återkommer till den problematiken nedan. Men även frågan om yrkesofficerarnas tjänstgöringsskyldighet innehåller problem som måste beröras ytterligare.
Yrkesofficerarnas tjänstgöringsskyldighet
För yrkesofficerare som nyanställs i fortsättningen bör det göras tydligt att anställningen innebär skyldighet att tjänstgöra såväl inom som utom Sverige i de uppgifter som Försvarsmakten har. Det är därför naturligt att vid rekrytering av yrkesofficersaspiranter klargöra att utlandstjänstgöring ingår som ett naturligt led i arbetet. En yrkesofficer skall kunna tjänstgöra i utlandsstyrkan utan att vara tjänstledig från Försvarsmakten.
När det gäller redan anställda yrkesofficerare är frågan mer komplicerad. Vid en bedömning av förutsättningarna att ålägga yrkesofficerare en tjänstgöringsskyldighet eller att anse att utlandsuppgifterna ingår naturligt i yrket måste beaktas att anställningsavtalet vilar på civilrättslig grund och inte på förvaltningsrättslig. För de yrkesofficerare som redan är anställda i Försvarsmakten är det därför inte självklart att hävda att utlandstjänstgöring i alla former är ett obligatoriskt inslag i befattningen. De kan ju sägas ha ingått avtalet under andra förutsättningar. Även om Försvarsmaktens förändrade roll och uppgifter talar för en skyldighet kan ett sådant ställningstagande leda till att frågan får en rättslig prövning och det är inte troligt att staten skulle kunna vinna en sådan process. Även med hänsyn till den allmänna principen att retroaktiv lagstiftning bör undvikas avvisar utredningen att genom en författningsreglering ålägga de yrkesofficerare som redan är anställda i Försvarsmakten en sådan skyldighet. Enligt utredningen bör dock inriktningen vara att infoga även redan anställda officerare i en motsvarande tjänstgöringsskyldighet. Detta kan lösas genom att Försvarsmakten kommer överens med redan anställda officerare. Härvid måste beaktas det starka symbolvärde som ett klargörande av förutsättningarna för yrket för nyanställda yrkesofficerare har även för de redan anställda. Utredningen går inte in på hur en sådan överenskommelse skulle kunna nås eller dess närmare innehåll.
Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare SOU 2001:23
156
Skyldighetens omfattning
Enligt utredningens mening finns det anledning att behandla frågan om en skyldighet skall omfatta både fredsbevarande och fredsframtvingande insatser. Utredningen anser att en yrkesofficer skall ha en oinskränkt tjänstgöringsskyldighet i det här avseendet. Insatsens karaktär kan inte ha betydelse för prövningen. I själva verket torde det vara minst lika påkallat med en skyldighet när det gäller fredsframtvingande insatser. Inte minst synes detta viktigt med hänsyn till att olika missioner kan ha inslag av såväl fredsbevarande som fredsframtvingande karaktär. Ett uppdrag kan också ändra innebörd över tiden. Tjänstgöringsskyldigheten vid fredsframtvingande och därmed särskilt farliga insatser har också bäring på officersyrkets särart och de lydnadsförhållanden m.m. som måste råda inom Försvarsmakten (jmf avsnitt 5.1).
Andra personalkategorier
Enligt direktiven skall utredningen endast överväga frågan om tjänstgöringsskyldighet för officerare i internationell verksamhet. Med hänsyn till de överväganden som utredningen gör beträffande officerare finner utredningen skäl att ändå beröra frågan vad gäller andra personalkategorier.
Utredningens nyss angivna syn – att tjänstgöringsskyldighet för en yrkesofficer i princip skall vara oinskränkt och även omfatta fredsframtvingande verksamhet – är av betydelse också när det gäller andra personalkategorier. Enligt utredningens uppfattning är det knappast rimligt att överväga att införa en så ingripande tjänstgöringsskyldighet för civilanställd personal. Det är enligt utredningen inte heller för civilanställda vettigt att anlägga olika syn på frågan om skyldigheten beroende på den internationella insatsens karaktär. Det skulle bara leda till oklarheter. Det finns förvisso civilanställda i Försvarsmakten vars arbetsinsatser är nödvändiga för att förband skall kunna lösa sina operativa uppgifter men många civilanställda har arbeten som inte är av sådan art. Även om arbetsskyldigheten skall kopplas till Försvarsmaktens uppgifter och det med tidigare överväganden som grund skulle vara möjligt att läsa in en skyldighet finns det anledning att se de civilanställda ur ett annat perspektiv än yrkesofficerarna. Den vittgående arbetsskyldigheten kan inte anses omsluta utlandstjänst av här diskuterat slag. Situationen kan därvid måhända liknas vid
157
förhållandena vid Utrikesdepartementet, där diplomaterna av hävd anses skyldiga att arbeta utomlands, men där personal ur andra personalkategorier inte är det. Utredningen kan också hänvisa till att rekryteringen till utlandsverksamheten inom Polisen enligt 3 § förordningen (1999:1155) om Polisens utlandsstyrka bygger på frivillighet. Så bör även vara fallet inom Försvarsmakten när det gäller de civilanställda. Även om det från strikt personalpolitiska utgångspunkter bör gälla samma rättigheter och skyldigheter för alla anställda hos en arbetsgivare måste enligt utredningens mening särskilda hänsyn tas i denna fråga.
Det nu anförda innebär att personalen i fråga liksom idag får söka sig till anställning i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Utredningen har samma inställning när det gäller de visstidsanställda soldater/sjömän som diskuteras i kapitel 9.
Reservofficerarna är anställda som officerare men i deras fall måste frågan om att införa en tjänstgöringsskyldighet särskilt övervägas. Grunden för reservofficerens hela tjänstgöring i Försvarsmakten är frivillighet. Det framstår som uteslutet att för senare anställningsperioder hävda en skyldighet att tjänstgöra utomlands, som generellt skulle ta över de skyldigheter som reservofficeren har mot sin ordinarie arbetsgivare. Emellertid består den första anställningsperioden av ett s.k. fänriksår med förbandstjänst direkt efter reservofficersexamen. Utredningen har övervägt möjligheten att införa en formell tjänstgöringsskyldighet under fänriksåret. Utredningen har dock inte funnit tillräckliga skäl att införa en sådan skyldighet.
Hur skall tjänstgöringsskyldigheten regleras?
Utredningens överväganden innebär att de yrkesofficerare som nyanställs i Försvarsmakten skall ha en grundläggande tjänstgöringsskyldighet även när det gäller internationella insatser. Därigenom får yrkesofficeren en tjänstgöringsskyldighet för all den verksamhet som Försvarsmakten genomför inom ramen för de uppgifter som statsmakterna fastställer. Redan anställda yrkesofficerare bör dock, som utredningen anfört ovan, inte ges en sådan formell skyldighet. Övriga personalkategorier bör enligt utred-ningens uppfattning inte ha någon formell skyldighet. Som utredningen visat finns dock en vidsträckt arbetsskyldighet för statsanställda som även gäller Försvarsmaktens personal. Den principiella frivillighet som de särskilda lagarna ger uttryck för
Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare SOU 2001:23
158
begränsar (undantar) tjänstgöringsskyldigheten för Försvarsmaktens personal i aktuellt hänseende.
En tydlig reglering av nyanställda yrkesofficerares skyldighet att tjänstgöra i internationella missioner kan inte åstadkommas enbart genom att man gör en hänvisning om att det hör naturligt till yrket. Det skulle nämligen innebära att arbetsskyldighetens omfattning skulle bli olika för olika kategorier anställda och dessutom olika yrkesofficerare emellan.
Försvarsmakten är som myndighet och arbetsgivare under regeringen ansvarig för att Sverige kan uppfylla de åtaganden att delta i det internationella försvarssamarbetet som nationen iklätt sig. Den beredskap för insats av förband som gäller är i flera fall trettio dagar. Det är angeläget att frågan om tjänstgöringsskyldigheten kan få en lösning som bidrar till att ge effektiva möjligheter för Försvarsmakten att ta det ansvaret.
Av 11 kap 10 § regeringsformen framgår att ”grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning i andra hänseenden än som berörs i regeringsformen skall meddelas i lag”. Detta innebär dels begränsningar i regeringens normgivningsmöjligheter, dels begränsningar för avtalsparterna på den statliga arbetsmarknaden inom området för vad som enligt 11 kap 10 § kan anses utgöra ”grundläggande bestämmelser”. Genom att använda lagstiftningen som styrmedel i frågor av central betydelse kan riksdagen tydligare markera de särskilda krav som behövs för att få till stånd en bra offentlig verksamhet. De viktigare frågor och förändringsförslag som nu behandlats bör redan av det skälet bli föremål för riksdagens prövning.
Utredningen anser för sin del att det inte kan vara tillfyllest att i principiella frågor som kan sägas vara av nationellt intresse överlämna avgörandet till arbetsmarknadens parter. Det gäller i synnerhet en fråga – arbetsskyldighetens omfattning – som inom det statliga området inte tidigare reglerats genom avtal. Övervägande skäl talar enligt utredningen för att regleringen bör ske genom lag.
Utredningen föreslår mot den bakgrunden att en bestämmelse om skyldighet för vissa yrkesofficerare som är anställda i Försvarsmakten att – i den utsträckning som Försvarsmakten bestämmer – tjänstgöra i fredsbevarande och fredsframtvingande verksamhet utomlands tas in i lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands. Bestämmelsen bör förses med ventiler som möjliggör en diskretionär prövning i frågor som gäller tjänstgöringsskyldighet. Det kan exempelvis gälla för yrkes-
159
officerare som av olika skäl är tjänstlediga. Ställningstagandet medför enligt utredningen att lagarna om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands och lagen om utlandsstyrkan ändras så att det framgår att placering i utlandsstyrkan kan ske genom arbetsledningsbeslut.
Den föreslagna lagstadgade skyldigheten att tjänstgöra utomlands för yrkesofficerare har sitt värde främst genom att det klargörs vilka förutsättningar som i det här avseendet gäller för en yrkesofficer. Det är enligt utredningens mening rimligt att den lagstadgade skyldigheten enligt förslaget möts med ett motsvarande åtagande från den enskildes sida. Detta åtagande bör intas i yrkesofficerens enskilda anställningsavtal på lämpligt sätt. Även redan anställda yrkesofficerare kan frivilligt göra ett sådant åtagande genom ett tillägg i sina anställningsavtal. Därmed ges också Försvarsmakten möjligheten att om det behövs vidta de åtgärder som är nödvändiga i en svår situation för att lösa en angelägen internationell uppgift. Utredningen vill emellertid åter framhålla att tjänstgöringsskyldigheten som sådan och kommendering inte kan lösa en bemanningsproblematik vid en internationell insats annat än i undantagsfall.
Det kan givetvis invändas att det är mindre rationellt att två olika system skall tillämpas för yrkesofficerarna i skyldighetsfrågan; för de redan anställda en frivillighet och för de senare anställda en skyldighet. Utredningen har ändock funnit att denna fråga är av sådan principiell betydelse att det finns skäl att tillgripa lagstiftning. Förutsättningarna för Försvarsmakten att lösa uppgiften förbättras. För de berörda redan anställda officerarna uttrycker en klar reglering en viljeinriktning som är betydelsefull och inte får underskattas. För alla officerare blir det också enklare att förklara för familj och andra anhöriga varför de deltar i olika uppdrag utomlands. Försvarsmakten kan å sin sida lättare driva och få gehör för prioriteringen av den internationella verksamheten i organisationen.
Några övriga frågor
En fråga som enligt utredningen kort kan beröras är hur förslaget påverkar personalförsörjningen med yrkesofficerare. Därvid har utredningen uppgiften från en enkät utförd av Svenska Officersförbundet att så mycket som 87 % av yrkesofficerarna är emot en skyldighet. Det är ju ganska klart att en officer, liksom andra
Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare SOU 2001:23
160
arbetstagare, föredrar att frivilligt åta sig olika arbetsuppgifter i tjänsten. Avsikten med skyldigheten är inte heller att lägga grunden för ett omfattande kommenderande, utan att även i fortsättningen bygga den här verksamheten på frivillighet. Den principen bör för övrigt gälla vid placeringar på nya arbetsuppgifter m.m. även inom Sverige. Men verksamheten måste säkerställas. Utredningen har erfarit att yngre yrkesofficerare i allmänhet upplever utlandstjänsten som en naturlig och värdefull del, medan något äldre kollegor ibland kan vara mer tveksamma. Detta sammanhänger ofta med familjesituation osv. Det kan finnas anledning för Försvarsmakten att arbeta med attitydfrågorna ute på förband och skolor.
Enligt utredningens uppfattning finns det inget fog för ett antagande att tjänstgöringsskyldigheten i sig skulle påverka framtida rekrytering negativt. Däremot är det givet att det krävs rimliga arbetsförhållanden och anställningsvillkor i utlandstjänstgöringen. En snabb och klar information om de risker som uppdraget kan medföra, även ur miljösynpunkt, måste lämnas. Frågor om försäkringsskydd vid skador som kan uppkomma under ett utlandsuppdrag, personalvårdsfrågor som möjligheter att ta med familjen ut i missionsområdet eller att få åka hem på permission och naturligtvis rena förmånsfrågor är viktiga att hantera på ett ansvarsfullt sätt. Försvarsmakten måste också, inte minst ur personalförsörjningssynpunkt, på ett tydligt sätt öka meritvärdet av utlandstjänsten. Det är inte en uppgift för utredningen att gå in i dessa frågor. Men det bör slutligen noteras att Försvarsmakten genom utredningens förslag får ett ökat ansvar för den personal som skall tjänstgöra utomlands.
161
9 Nya anställningsformer i Försvarsmakten
9.1 Inledning
Man kan notera att det idag finns en växande insikt om behovet av att öka flexibiliteten på svensk arbetsmarknad i flera betydelsefulla hänseenden. Nya arbetsformer är under framväxt och anställningsformer och -villkor mm behöver anpassas till dessa nya förhållanden.
Ominriktningen av Försvarsmaktens verksamhet mot ökad internationalisering och utveckling av ett insats- och kompetensförsvar ställer krav på ett utvecklat system för personal- och kompetensförsörjning. I det sammanhanget är det nödvändigt att överväga nya vägar att tillgodose kompetensbehoven. Naturligtvis kan en myndighet som Försvarsmakten – inom ramen för de bestämmelser som finns på t.ex. arbetsrättens område – själv vidta många olika åtgärder i syfte att förbättra sin kompetensförsörjning. Det finns, som utredningen nedan belyser, också en medveten strävan att delegera ansvaret i personalfrågor från regeringen till myndigheterna. I vissa fall kan det emellertid vara befogat att statsmakterna genom författningsreglering skapar förutsättningar för myndigheterna att på ett effektivare sätt kunna hantera dessa frågor. I utredningens direktiv tas frågan om tidsbegränsade anställningar av olika slag upp. Utredningen skall främst belysa
• möjligheten att anställa yrkesofficerare för viss tid
• möjligheten att för viss tid och vissa uppgifter anställa den som nyligen fullgjort värnplikt
Utredningen har valt att inledningsvis behandla frågan om tidsbegränsning av anställningar och tar därefter upp de två mer specifika frågorna var för sig.
Nya anställningsformer i Försvarsmakten SOU 2001:23
162
9.2 Om tidsbegränsade anställningar
9.2.1 Allmänna utgångspunkter
Alltsedan förhandlingsrättsreformen 1965 har även de statliga anställningarna vilat på civilrättslig grund. En anställning är ett avtal som sluts mellan två parter, arbetsgivaren och arbetstagaren och som bygger på consensus och frivillighet från parternas sida. Med hänsyn till att dessa typiskt sett är olika starka har en relativt omfattande lagstiftning skett för att skydda den svagare avtalsparten, arbetstagaren. Det främsta exemplet på en sådan lagstiftning är lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS).
En viktig utgångspunkt enligt LAS är att ett anställningsavtal i princip skall gälla tills vidare. LAS öppnar dock möjligheter att i vissa fall tidsbegränsa ett anställningsavtal, t.ex. för viss tid om det föranleds av arbetets särskilda beskaffenhet. För tillsvidareanställningar gäller ett mer utvecklat anställningsskydd än för tidsbegränsade anställningar. Det krävs t.ex. saklig grund för att arbetsgivaren skall kunna säga upp ett anställningsavtal som löper tills vidare. En tidsbegränsad anställning upphör vid avtalstidens utgång.
När anställningsavtalet har slutits följer sedan av arbets- resp. avtalsrättens allmänna grunder att den anställde är skyldig att utföra allt arbete som omfattas av hans anställningsavtal. Det är arbetsgivaren som leder och fördelar arbetet. Inom staten anses arbetsskyldigheten vara mycket vidsträckt och den enskilde anställde kunna åläggas arbetsuppgifter inte bara i sin befattning utan inom stora delar av arbetsgivarens verksamhetsområde.
9.2.2 Tidsbegränsning enligt LAS
Regler om tidsbegränsning av anställningar finns i 5, 5a och 6 §§ lagen om anställningsskydd. Reglerna om så kallad överenskommen visstidsanställning i 5 a § och om provanställning i 6 § behöver inte särskilt kommenteras. Den centrala 5 § LAS lyder:
5 § Avtal om tidsbegränsad anställning får träffas i följande fall:
1. Avtal för viss tid, viss säsong eller visst arbete, om det föranleds av arbetets särskilda beskaffenhet.
SOU 2001:23 Nya anställningsformer i Försvarsmakten
163
2. Avtal för viss tid som avser vikariat, praktikarbete eller feriearbete.
3. Avtal för viss tid, dock sammanlagt högst sex månader under två år, om det föranleds av tillfällig arbetsanhopning.
4. Avtal som gäller för tiden till dess att arbetstagaren skall börja sådan tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, som skall pågå mer än tre månader.
5. Avtal för viss tid som avser anställning efter pensionering, om arbetstagaren har uppnått den ålder som medför skyldighet att avgå från anställningen med ålderspension eller, om någon sådan avgångsskyldighet inte finns, när arbetstagaren har fyllt 67 år.
Om en arbetstagare har varit anställd hos arbetsgivaren som vikarie i sammanlagt mer än tre år under de senaste fem åren, övergår anställningen i en tillsvidareanställning.
Rätten att anställa en arbetstagare för bestämd tid eller tills vidare, dock längst till en viss tidpunkt, är alltså begränsad till vissa särskilt angivna fall. En arbetsgivare, som överväger att anställa en arbetstagare med tillämpning av en sådan anställningsform måste förvissa sig om att anställningen i fråga får tidsbegränsas.
I förarbetena till 1982 års LAS (prop. 1982:71, s 119 ff) anges ett antal exempel från den statliga sektorn i vilka det kan sägas att arbetets särskilda beskaffenhet motiverar att en anställning tidsbegränsas. Det kan avse forsknings- och utvecklingsarbete genom externa finansiärer eller uppdragsverksamhet som många myndigheter bedriver på grund av särskilda beslut av statsmakterna vid sidan av den fortlöpande verksamheten. Arbetsdomstolen har i domen AD 1977:91 sammanfattat de omständigheter som får betydelse vid bedömningen om en visstidsanställning skall vara tillåten på grund av arbetsuppgifternas särskilda beskaffenhet. Här medtas endast de viktigaste. Arbetsuppgifterna måste till sin natur vara på något sätt tidsbegränsade. De särskilda arbetsuppgifter som arbetsgivaren vill ha utförda måste således komma att utföras under en i förväg fastställbar tidrymd. Ju längre den tidrymden är, desto starkare skäl föreligger att i stället tillsvidareanställa arbetstagaren. Som regel måste visstidsarbetet på ett markant sätt skilja sig från de arbetsuppgifter som tillsvidareanställd personal utför hos arbetsgivaren. Det räcker inte med att sättet att utföra uppgifterna skiljer sig från vad som annars förekommer.
Nya anställningsformer i Försvarsmakten SOU 2001:23
164
Vikariat innebär att någon anställs för att som ersättare för någon ledig arbetstagare fullgöra dennes arbetsuppgifter helt eller delvis. Praktik som ingår i en fastställd läroplan eller är en förutsättning för att en viss utbildning skall kunna godkännas omfattas av LAS, liksom feriearbete för studerande. Vidare får visstidsanställning ske om det föreligger arbetsanhopning hos arbetsgivaren. Även i dessa fall kan man notera att LAS förutsätter något som i viss mening faller utanför den ordinarie eller planerade verksamheten hos arbetsgivaren för att tidsbegränsning av anställningar skall tillåtas.
Det kan med viss självklarhet redan här konstateras att de i detta kapitel åsyftade frågorna om nya anställningsformer faller utanför LAS regler om tidsbegränsade anställningar. Reglerna om tidsbegränsade anställningar i LAS kan dock frångås genom särskilda föreskrifter i en annan lag eller i en förordning som meddelats med stöd av lag eller genom kollektivavtal.
Tidsbegränsningens längd
När det gäller frågan för hur lång tid en anställning kan tidsbegränsas synes det inte gå att urskilja alldeles klara gränser oavsett om möjligheterna till tidsbegränsad anställning reglerats genom särskild lagstiftning eller kollektivavtal. Den särlagstiftning som finns ger olika möjligheter för olika områden men det torde inte i något fall vara rättsligt möjligt att tidsbegränsa en anställning för totalt längre tid än 5–6 år. Detsamma gäller för de områden där arbetsgivarens möjlighet till tidsbegränsning reglerats genom kollektivavtal. I rättstillämpningen har Arbetsdomstolen i några fall haft att bedöma om en viss tidsbegränsad anställning varit riktig. Arbetsdomstolens uttalanden kan i detta sammanhang tolkas som att ju längre en tidsbegränsad anställning varat desto svårare blir det att bryta genom LAS skyddsregler och ju starkare blir den anställdes knytning till arbetsplatsen.
9.2.3 Utvecklingslinjer
Personalpolitiskt har strävan sedan länge varit att ersätta särlösningar och detaljregleringar inom staten med lösningar som bättre överensstämmer med vad som är brukligt inom andra arbetsmarknadssektorer. Även inom det statliga området skall parterna fritt
SOU 2001:23 Nya anställningsformer i Försvarsmakten
165
komma överens genom kollektivavtal – och i successivt mindre utsträckning tvingas via författning – i frågor som gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Synsättet innebär att det rent allmänt krävs starka skäl för att välja lag- eller förordningsreglering om sådant som bör lösas kollektivavtalsvägen. I all synnerhet gäller detta i sådana frågor som ligger inom de områden som är av centralt intresse för de kollektivavtalsslutande parterna. Till dessa områden hör anställningsformer och -villkor (löner och förmåner), frågor om arbetstider mm.
Arbetsgivarverket, som företrädare för staten, har under flera år haft ambitionen att genom ett centralt avtal skapa möjlighet för lokala parter att inom vissa givna ramar kunna teckna avtal om anställning för begränsad tid. De lokala arbetsgivarna har ansett detta vara en nödvändighet för att kunna bedriva en ändamålsenlig verksamhet, bland annat därför att man då kan tillgodose behovet av anställda med relativt smal kompetens. Arbetstagarorganisationerna har hittills genomgående varit negativa och hävdat att det krävs mycket starka skäl för att genom avtal avvika från LAS. Möjligheten att anställa för viss tid finns dock avtalsreglerad inom vissa myndighetsområden, t.ex. inom regeringskansliet vad gäller sakkunniga.
Det kan också konstateras att regeringen genomgående varit restriktiv när det gäller propåer från myndigheterna att i författning göra avvikelser från LAS – inte minst när det gällt deras behov att öka utrymmet för tidsbegränsning av anställningar – och hänvisat till att detta är en typ av fråga som bör lösas avtalsvägen. Avvikelser i form av förordningsreglering finns i stort sett endast inom två områden, universitetsområdet och rättsområdet. I det förstnämnda fallet kan universitet och högskolor med stöd av högskoleförordningen anställa lärare, forskare och viss administrativ personal för begränsad tid. Inom rättsområdet kan jurister anställas för begränsad tid, för t.ex. notarietjänstgöring enligt notarieförordningen eller som beredningsjurister i överrätt med stöd av överrätternas resp. instruktioner. Man kan konstatera att de nya anställningsformerna använts i rätt begränsad utsträckning inom de berörda myndighetsområdena, men att de ändock varit betydelsefulla ur verksamhetens synpunkt.
Regeringens restriktiva inställning i fråga om tidsbegränsning av anställningar kommer också till synes i förändringar som på senare tid gjorts i LAS, exempelvis regeln om att i det fall att en arbetstagare varit anställd som vikarie hos arbetsgivaren i mer än
Nya anställningsformer i Försvarsmakten SOU 2001:23
166
tre år under de sista fem åren, övergår anställningen i en tillsvidareanställning.
Utvecklingslinjen är därför rätt klar: En kollektivavtalsreglering bör eftersträvas i första hand. Avvikelser från LAS skyddsregler i fråga om tidsbegränsade anställningar genom lag eller förordning kräver starka skäl men är självklart inte uteslutna.
I 4 p övergångsbestämmelserna till lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) stadgas således att i fråga om anställnings- eller arbetsvillkor för sådana arbetstagare som omfattas av lagen får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer tills vidare i författning meddela föreskrifter även om villkoret kan regleras i avtal. I Arbetsmarknadsutskottets betänkande (1993/94 AU16 s. 22–23) om förslaget till LOA, § 42 samt övergångsbestämmelserna, uttalas bland annat att syftet med bestämmelserna är att ge en möjlighet till reglering för att undvika störningar i myndigheternas funktioner i avvaktan på kollektivavtal och vidare att strävan bör vara, liksom när det gäller förordningsreglerade avvikelser från LAS, att i görligaste mån ersätta de ifrågavarande författningarna med avtalsreglering. Utskottet tillägger: Detta förutsätter dock en gemensam partsvilja.
I arbetsmarknadsutskottets betänkande framhålls vidare att syftet med en särskild reglering för statsanställda inte primärt är att reglera förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare utan att genom regleringen tillgodose de medborgarintressen som gör sig gällande vid utövande av all statlig verksamhet. Uttalandet har självfallet en klar bäring på försvarsverksamheten i stort. Det finns ett framträdande allmänt intresse vad gäller försvarsfrågor. Av naturliga skäl finns en omfattande reglering av verksamheten. Principiellt viktiga frågor om Försvarsmaktens personal är också reglerade i författningar.
I betänkandet (SOU 1991:87) Yrkesofficerarnas pensionsålder och åldersstruktur anförde utredaren – i frågan om långa tidsbestämda anställningar för yrkesofficerare – för övrigt att
”Jag är av den uppfattningen att rätten att tidsbegränsa ett anställningsavtal i första hand bör regleras i kollektivavtal. Om frågan inte kan lösas kollektivavtalsvägen utesluter jag emellertid inte att en författningsreglering kan bli nödvändig för att tillgodose det allmänna intresset av en tillfredsställande personalförsörjning i Försvarsmakten.”
SOU 2001:23 Nya anställningsformer i Försvarsmakten
167
9.3 Möjligheten att anställa yrkesofficerare för viss tid
9.3.1 Bakgrund
I propositionen Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74, s 147), anför regeringen att en fråga som måste lösas gäller åldersstrukturen hos officerarna. Man måste se till att yrkesofficerare kan lämna Försvarsmakten genom exempelvis yrkesväxling. En långsiktig lösning kan vara att officersyrket inte längre skall ses som ett livstidsyrke.
Försvarsmakten anför i sitt underlag den 19 maj 1999 att officerarnas anställningsförhållanden behöver utvecklas och att regeringens synsätt kan läggas till grund för överväganden som innebär en eller flera anställningsperioder om 10–15 år. Ett sådant synsätt bedömer Försvarsmakten ge uppenbara fördelar för personalförsörjningssystemet eftersom det förbättrar möjligheterna att över tiden se till att de personella resurserna inom Försvarsmakten motsvarar ställda uppgifter. Ålders- och kompetensstrukturen bland personalen skulle förbättras. Det skulle också möjliggöra ett flexibelt system vad avser oberoende befattningar och öka möjligheterna att lämna och återkomma till Försvarsmakten. Eftersom utvecklingstendenserna på arbetsmarknaden visar att unga människor byter yrke i hög omfattning kan ett sådant system dessutom komma att vara mer lockande än dagens system med tillsvidareanställningar.
Försvarsmakten framhåller att i ett system där en anställning tills vidare ersätts med en tidsbegränsad anställning är det angeläget att arbetsgivaren tar ett tydligt ansvar för dem som av olika skäl bör lämna Försvarsmakten under eller efter en anställningsperiod. Detta kan bl.a. ske genom åtgärdspaket liknande dem som för närvarande erbjuds inom ramen för så kallat yrkesväxlingsstöd. Försvarsmakten garanterar inte livstidsanställning, men garanterar stöd och engagemang för en fortsatt utveckling inom eller utom Försvarsmakten.
Försvarsmakten framhåller att det skisserade personalförsörjningssystemet har ett stort behov av officerare som är äldre än 35 år. Genom en kombination av att officerare självmant söker sig till uppgifter utanför Försvarsmakten och yrkesväxlingsstöd bedöms därför behovet av att mer aktivt utveckla personal ut ur Försvarsmakten efter en anställningsperiod vara av ringa omfattning. Försvarsmakten har i ett underlag till utredningen angett att andelen officerare som bör yrkesväxla, frivilligt eller genom att
Nya anställningsformer i Försvarsmakten SOU 2001:23
168
anställningen inte förnyas, i framtiden kommer att uppgå till omkring 20 % av hela officerskåren. I detta sammanhang bör man komma ihåg att dagens officerare skulle gå kvar på sina tillsvidareanställningar och att åtskilliga officerare dessutom har anställning med fullmakt. Det innebär att de inte kan sägas upp enligt reglerna i LAS.
Officersförbundet har ställt sig helt avvisande till tidsbegränsade anställningar för yrkesofficerare och i stället fört fram bl.a. att:
”Försvarsmakten måste erbjuda både utveckling och anställning som upplevs som attraktiv. Det innebär att officeren måste känna att Försvarsmakten är beredd att göra ett långsiktigt åtagande mot honom eller henne för att vara motiverad att satsa på en utveckling i Försvarsmakten. Därför måste Försvarsmakten erbjuda en tillsvidareanställning där officeren själv kan påverka hur länge han eller hon vill utvecklas inom Försvarsmakten. Med officerare som vill satsa på en utveckling i Försvarsmakten kommer utbildningen och tjänstgöringen att hålla en så hög kvalité att officerarna blir attraktiva även för andra arbetsgivare. Det gör att Försvarsmakten inte kommer att få några problem med åldersstrukturen, i stället bidrar den till att locka rätt personer till Försvarsmakten. Andra anställningsformer utgör en ambitionssänkning och bidrar inte till att utveckla Försvarsmaktens verksamhet.”
Frågan om längre (4–10 år) tidsbegränsade anställningar har behandlats i det tidigare nämnda betänkandet SOU 1991:87:
”Jag har starka betänkligheter mot att konstruera ett system som medför att människor efter en längre tids anställning kan komma att ställas utan både arbete och utbildning. Dessa sociala olägenheter måste emellertid vägas mot det förhållandet att Försvarsmakten idag befinner sig i en mycket svår ekonomisk situation med en besvärande obalans i åldersstrukturen för officerare. Även om dessa problem kan komma att kräva extraordinära lösningar måste det dock krävas av en sådan avtalskonstruktion att den skapar reella förutsättningar för arbetstagarna att efter avslutad tjänstgöring erhålla utbildning eller arbete. Att införa ett nytt system med längre tidsbegränsade anställningar som endast undantagsvis avses komma till användning ter sig inte heller ändamålsenligt.”
Det bör tilläggas att utredaren beträffande frågan om tidsbegränsade anställningar för yrkesofficerare – inte minst mot bakgrund av att det kan bli frågan om långa anställningstider för att en investering i en officersutbildning skall vara lönsam – angav att det krävs en omfattande genomlysning i fråga om den närmare utformningen av ett sådant system och om behovet av författningsändringar. Frågan borde därför utredas i särskild ordning.
SOU 2001:23 Nya anställningsformer i Försvarsmakten
169
9.3.2 Överväganden
Allmänt
Kontraktsanställningar av militär personal inkl befäl och officerare förekommer i flera länder. Emellertid har olika länder olika förhållanden och traditioner både vad gäller uppbyggnaden av sina försvarsstyrkor och befälssystem samt av de regler och förhållningssätt som finns på arbetsmarknaden. I dagsläget pågår dessutom en kraftfull ominriktning av försvarsmakterna runt om i världen. Det är enligt utredningens uppfattning därför knappast fruktbart att närmare analysera om det finns förebilder för en färdig lösning på dessa frågor i andra länder. Försvarsmakten har samma inställning.
Förutsättningar för en reform
Det torde enligt utredningens mening vara utomordentligt tveksamt om det är möjligt att få till stånd en ordning där det går att anställa yrkesofficerare för begränsad tid i så pass långa perioder som upp till 15 år. En yrkesofficers nuvarande totala anställningstid kan uppskattas till ungefär 35 år (under förutsättning att anställningen sker i 25-årsåldern och med pensionsavgång vid 60 år). Den av Försvarsmakten angivna anställningstiden är således ungefär hälften så lång som en ”livslång yrkeskarriär” men samtidigt mer än dubbelt så lång som vad som hittills ansetts vara möjligt ifråga om tidsbegränsade anställningar på svensk arbetsmarknad. Det är därför ytterst osannolikt att parterna på statens område i kollektivavtal skulle kunna komma överens om en sådan konstruktion.
Utredningen vill också peka på att det förestående generationsskiftet, när den stora 40-talistgenerationen lämnar arbetslivet, redan idag leder till påfrestningar hos många arbetsgivare, exempelvis i form av en allt ogynnsammare ålderssammansättning i personalstyrkan. De som går ut i arbetslivet är avsevärt färre och många arbetsgivare har redan betydande rekryteringsproblem. Sverige – liksom andra industriländer i Europa samt Japan – går med stor sannolikhet mot en brist på kvalificerad arbetskraft inom många yrken under de första årtiondena av 2000-talet. I den senaste Långtidsutredningen (SOU 1999/2000:7) beskrivs de demografiska förändringarnas effekter som sammantaget ett av de
Nya anställningsformer i Försvarsmakten SOU 2001:23
170
verkligt stora problemområdena för Sverige. Inriktningen är och måste nu bland annat vara att skapa ett arbetsliv som medger att människor kan arbeta till högre ålder. Detta medför krav på att de stora allmänna pensionssystemen reformeras. Ett sådant arbete pågår inom hela EU. I Sverige har en tvingande lagstiftning, som ger alla arbetstagare rätt att kvarstå i anställning till 67 års ålder, nyligen föreslagits. De nya bestämmelserna avses införas i lagen om anställningsskydd och träda i kraft den 1 juli år 2001. Enligt en övergångsbestämmelse skall ett kollektivavtal, som träffats dessförinnan, gälla till dess avtalet löper ut, dock längst till och med utgången av år 2002. Det är att märka att de nya bestämmelserna gäller alla personalkategorier utan undantag. För t.ex. brandmän, flygledare och yrkesofficerare gäller idag lägre ålder för avgångsskyldighet än 65 år. Även dessa kategorier infogas således i den nya lagstiftningen. När det sedan gäller benägenheten hos arbetstagarna att arbeta till högre ålder i framtiden än idag, med en genomsnittlig faktisk pensionsålder som ligger runt 60 år i staten, bör vägas in att det nya pensionssystemets ersättningsnivåer dels är lägre än i tidigare system, dels ger kraftigt minskande pension vid avgång före den ordinarie pensionsålderns inträde. Bägge dessa effekter kommer att ge starka incitament för individerna att arbeta högre upp i åldrarna.
Att i en sådan samhällssituation söka introducera särlösningar för Försvarsmakten baserat på att man där anser sig ha för många äldre officerare – över 45 år – är knappast en lättframkomlig väg. I och för sig går det givetvis att hävda att de skäl, nämligen yrkets karaktär, som ligger bakom den nuvarande lägre pensionsåldern för officerare fortfarande är giltiga. Därmed skulle den nya rätten för arbetstagare att kvarstanna i arbetet till 67 års ålder snarast understryka behovet av att införa tidsbegränsade anställningar som ett instrument för arbetsgivaren att kunna balansera åldersstrukturen. Att nu genom förändringar i lagen om anställningsskydd införa generella regler som medger att arbetstagare kan anställas på långa tidsbestämda kontrakt skulle emellertid medföra risker för kringgång. Utredningen bedömer därför att det inte heller är möjligt att den vägen åstadkomma en lösning.
SOU 2001:23 Nya anställningsformer i Försvarsmakten
171
Reformbehovet
Erfarenheterna från senare år visar att 40 % av yrkesofficerarna slutar före 35 års ålder och hälften har slutat vid 40 års ålder ( en tredjedel går kvar till 60 år). Självklart är det många duktiga yngre officerare man då tappar spontant. Men denna avgångstakt är dock inte exceptionell jämfört med andra myndigheter med kunnig och attraktiv arbetskraft, som t.ex. skatteförvaltningen. Och en personalgenomströmning behövs bland annat för att över tid upprätthålla en godtagbar åldersbalans i organisationen. Försvarsmakten själv bedömer att behovet av att utveckla personer ut ur Försvarsmakten efter en anställningsperiod – med hänsyn till frivilligt yrkesväxlingsstöd – kommer att vara av ringa omfattning. För utredningen framstår inte behovet av en konstruktion med långa tidsbestämda kontrakt som stort.
När det gäller Försvarsmaktens problematik med åldersstrukturen går det att hävda att den kan ha sin grund i helt andra faktorer än som har att göra med anställningsformen. En sådan faktor är enbefälssystemet i dess nuvarande form, som i förening med skolsystem och befordringsgrunder leder till en successiv utslagning av officerare redan när de är rätt unga och dessa kommer sedan att gå kvar i organisationen. Man kan med visst fog påstå att den strävan till klassutjämning, som enbefälsreformen gav uttryck för, i viss mån gett motsatt effekt; ett system som från början var tänkt att vara egalitärt har blivit elitistiskt till sin funktion. Systemet har också ensidigt styrt mot chefskarriären. Enligt utredningen är det mer fruktbart att söka andra vägar att förbättra personalförsörjningen och åldersstrukturen än genom tidsbegränsade kontrakt och dessa, exempelvis en bredare syn på kompetens och karriär, kan sökas även inom enbefälssystemets ramar.
Utredningen ser redan på dessa grunder inget utrymme att för närvarande aktualisera en reform av så ingripande slag som den som nu diskuteras. Frågan förtjänar dock ytterligare kommentarer.
Ytterligare överväganden och slutsatser
Enligt utredningens uppfattning förefaller Försvarsmaktens motiv för att det borde inrättas ett system med långa tidsbegränsade anställningar – som man snarare borde benämna tidsbestämda anställningar eller kontrakt – för yrkesofficerare svaga. Dessa långa
Nya anställningsformer i Försvarsmakten SOU 2001:23
172
kontrakt är för det första allmänt sett uppenbart främmande för traditionen på svensk arbetsmarknad. Arbetsgivaren skulle ju i praktiken ges möjlighet – mitt i ett pågående yrkesliv – att ensidigt ompröva och bestämma om anställningens bestånd. För det andra torde kostnaderna för yrkesväxlingsstöd eller andra ersättningar bli avsevärda i ett sådant system enligt utredningens bedömning och särskilt i de fall tvångsavveckling sker. Utredningen har med hänsyn till sin principiella inställning inte funnit anledning att djupare penetrera finansieringsfrågorna. Det kan vara av visst intresse att statsmakterna under senare år strävat efter att i allt högre utsträckning låta kostnader för exempelvis förtidsavveckling och rehabilitering stanna på myndigheterna inom ramen för anslagen. För det tredje finns ett starkt fackligt motstånd i denna för personalorganisationerna centrala principfråga. För det fjärde skulle systemet bara kunna användas vid nyanställning och skulle därför inte kunna få effekt på många år. Denna bedömning understryks av att 40 % av dagens officerare har fullmaktsanställning. För det femte kan, som utredningen nyss anfört, inte behovet av denna konstruktion vara särskilt stort. Slutligen är påståendet att systemet skulle vara attraktivt för unga människor diskutabelt.
Det finns emellertid enligt utredningen anledning att beröra en annan mycket viktig aspekt. Man bör noga betänka om ett sådant här system passar in i en framåtsyftande personalpolitik för Försvarsmakten och framförallt då synen på personalen. Systemet kan ju lätt framställas som att Försvarsmakten skall ges rätt till ett negativt urval: De officerare som inte duger för högre befattningar eller eljest fungerar mindre väl kan vid behov enkelt avskiljas i ungefär samma ålder som yrkesarméernas underofficerare brukar lämna med pension och/eller andra vederlag.
Med all sannolikhet blir en av Försvarsmaktens viktigaste frågor i framtiden att rekrytera, utveckla och behålla sina officerare. Försvarsmakten har för närvarande en god rekryteringskraft och insikten om att det kanske helt enkelt skulle kunna bli stora luckor i kadrerna är inte allmän. Värnpliktstjänstgöringen – som fullgörs av ett mindretal av de unga – blir kanske trots allt en otillräcklig rekryteringsbas i framtiden och rekryteringsmöjligheterna kan komma att påverkas negativt av detta eller rent allmänt av utvecklingen i samhället, där inte minst de demografiska faktorerna talar för en brist på kvalificerad arbetskraft. Utlandsverksamheten visar på de stora sårbarhetsproblem som redan finns och som riskerar att förvärras på längre sikt.
SOU 2001:23 Nya anställningsformer i Försvarsmakten
173
Frivillig yrkesväxling
Utredningen vill slutligen framhålla att den starka kritiken riktar sig mot konstruktionen med dessa långa men tidsbegränsade anställningar som sådan. Däremot anser utredningen att Försvarsmakten mycket väl – om det föreligger behov av åtgärder – kan ta upp diskussioner med personalorganisationerna om system eller kanske snarare former för yrkesväxling av yrkesofficerare i 35/40årsåldern. Studier har visat att ett yrkesväxlingsprogram som innebär att en begränsad mängd yrkesofficerare årligen ges incitament att lämna Försvarsmakten ger en påverkan på åldersstrukturen. Utgångspunkten skall då vara att yrkesofficerarna har en tillsvidareanställning. De selektiva åtgärder som kan komma i fråga bör vara individuellt anpassade och bygga på frivillighet. De bör ses som ett led i myndighetens långsiktiga personalplanering.
9.4 Möjligheten att för viss tid och för vissa uppgifter anställa den som nyligen fullgjort värnplikt
9.4.1 Bakgrund
Försvarsmakten framförde i underlaget den 19 maj 1999 inför den säkerhetspolitiska kontrollstationen 1999 att totalförsvarspliktiga som nyss genomfört värnplikt borde kunna erbjudas anställning något eller några år. Syftet med att införa en ny personalkategori med visstidsanställda soldater/sjömän var enligt Försvarsmakten i huvudsak att kompetenskraven i verksamheten ökar och att det finns ett behov av kunna effektivisera grundutbildningen i utvecklingsförbanden samt att skapa förutsättningar för ökad uthållighet i de internationella insatserna. Redan idag förekommer i viss utsträckning att soldater och sjömän anställs efter fullgjord grundutbildning för värnplikt genom det s.k. befälsförstärkningsavtalet. Det gäller exempelvis förare av stridsbåtar.
Befälsförstärkningsavtalet grundas på bestämmelserna i 1 § 3 i förordningen (FFS 1987:8) om frivillig tjänstgöring vid Försvarsmakten, som ger Försvarsmakten befogenheter att under vissa förutsättningar och i mån av tillgång på medel anordna frivillig tjänstgöring för att
1. utbilda personal i krigsorganisationen
Nya anställningsformer i Försvarsmakten SOU 2001:23
174
2. tillgodose behovet av befäl i krigsorganiserade förband, staber
och avdelningar,
3. tillgodose behovet av militär personal i fredsorganisationen,
om inte behovet kan tillgodoses genom förordnande eller placering av yrkesofficerare,
4. tillgodose särskilda behov av personal för beredskapsändamål.
Enligt befälsförstärkningsavtalet får Försvarsmakten meddela anställning i frivilligtjänst för en tid av högst ett år. En sådan anställning får förnyas tidigast sex månader efter det att tjänstgöringen enligt det tidigare avtalet upphört.
I december månad år 2000 hade Försvarsmakten sammantaget omkring 350 soldater och sjömän anställda på befälsförstärkningsavtalet. Avtalet omfattar, som namnet antyder, anställningar på befälsbefattningar i förbandsenheter. Det är inte tillämpligt på meniga.
När det gäller personal till internationell tjänst diskuteras nu att införa bereddskapskontrakt, där de som fullgjort grundutbildning för värnplikt (med tillräckliga vitsord) kan teckna sig för att stå i beredskap för internationella uppdrag. De tänkta kontrakten innehåller en förbindelse sig från den enskildes sida att under t.ex. en tvåårsperiod ingå i en eller två svenska insatsbataljoner (med sex månaders rotation). Aktualiseras ett uppdrag sker anställning i utlandsstyrkan.
9.4.2 Försvarsmaktens underlag
Försvarsmakten anförde i sitt ovannämnda underlag den 19 maj 1999 i huvudsak följande om bakgrunden till det tänkta nya systemet med visstidsanställda soldater och sjömän. Det kan tilläggas att Försvarsmakten därefter i olika planeringssammanhang haft som en viktig grund för sina överväganden och ställningstaganden att ett system efter de linjer som man då skisserade införs.
SOU 2001:23 Nya anställningsformer i Försvarsmakten
175
Kompetenskraven ökar
Enligt Försvarsmakten kommer kraven på kompetens inom olika områden att öka både vad gäller officerare, civilanställda och värnpliktig personal inom Försvarsmakten. Främst är det kombinationen av ny och högteknologisk materiel, taktikutvecklingen och kraven på uppträdande i behovssammansatta förband, både nationellt och internationellt, som gör att betydelsen av och kraven på den enskildes förmåga ökar. Beredskapskraven ställer krav på att kompetens på en högre nivå kan utnyttjas under en längre tid. Det är enligt Försvarsmakten nödvändigt för att få en effektiv och högkvalitativ verksamhet och en rationell förbandsproduktion att vissa kategorier värnpliktiga efter genomförd utbildning kan erbjudas anställning för en viss kortare tid. Därigenom kan deras under grundutbildningen uppbyggda kompetens utnyttjas. Försvarsmakten anställer årligen genom befälsförstärkningsavtalet vissa värnpliktiga direkt efter grundutbildningen. Avtalet visar i sig att parterna inom Försvarsmaktens område – i vart fall tidigare – varit ense om att det finns ett behov av den här personalkategorin.
Personalbehovet
Det är enligt Försvarsmakten främst inom tre områden som behovet av att införa ett system med visstidsanställda framstår som uppenbart:
• Personalförsörjning av de internationella insatserna
• Visstidsanställning i befattningar som kräver lång utbildningstid
• Visstidsanställda för en effektiv flygtidsproduktion
Beträffande personalförsörjningen av de internationella insatserna finns ett samband mellan antalet värnpliktiga som genomgår en för internationell tjänstgöring lämplig grundutbildning och storleken på de förband som sedermera kan sändas utomlands. Särskilt tydligt är detta samband om det skulle bli aktuellt med fredsframtvingande insatser. Till skillnad mot fredsbevarande insatser, där det är möjligt att utnyttja soldater med något olika bakgrund, kräver fredsframtvingande insatser en hög andel soldater som är tränade för markstrid. Försvarsmakten har bedömt att det långsiktigt är nödvändigt att ha en kader på minst 4–500 visstids-
Nya anställningsformer i Försvarsmakten SOU 2001:23
176
anställda soldater bara inom armén för att skapa förutsättningar för en rimlig säkerhet i personalförsörjningen av de internationella operationerna. Hur dessa visstidsanställda soldater bör organiseras och vilken verksamhet som de bör bedriva ute på förbanden behöver enligt Försvarsmakten studeras ytterligare. Det är tänkbart att organisera personalen i förbandsenheter men också att låta dem fungera som instruktörer i den dagliga utbildningsverksamheten.
Beträffande visstidsanställning i befattningar som kräver lång utbildningstid är det enligt Försvarsmakten mer kostnadseffektivt att erbjuda färdigutbildad personal en tidsbegränsad anställning än att omedelbart ersätta den färdigutbildade personalen med nyinryckta. Exempel på materielsystem m.m. där visstidsanställda skulle ge ett sådant resurstillskott är stridsfordon, ledningssystem, artillerisystem, simulatorsystem, stridsbåtar, ammunitions- och minröjning samt en rad tekniskt kvalificerade befattningar, t.ex. för sonaroperatörer vid ytstridsförbanden.
Beträffande visstidsanställda för flygtidsproduktionen har Försvarsmakten konstaterat att ett införande av denna kategori leder till att färre värnpliktiga behöver tas ut till flygförbanden. Detta skulle i sin tur medge ett ökat antal värnpliktiga och en effektivare förbandsutbildning i armén. Vidare skulle den ibland kallade ”grå arbetskraften” inom flygtidsproduktionen försvinna eftersom en del av den verksamhet som idag bedrivs med värnpliktiga skulle övertas av visstidsanställda.
Försvarsmaktens plan beträffande fördelningen av visstidsanställda i ett utbyggt system framgår av tabellen nedan.
2002
2003
2004
2005
Armen
120
420
450
450
Marinen
120
280
225
225
Flygvapnet
390
410
380
360
Hkpflj
40
80
80
80
Summa
670
1 190
1 135
1 115
Enligt Försvarsmakten är tanken att de här soldaterna/sjömännen skulle anställas för viss tid, ett till högst tre år. Företrädesvis rör det sig om en anställningsperiod om ca ett år. Enligt Försvarsmaktens uppfattning kan den nya kategorin inte anställas med stöd av LAS regler om tidsbegränsade anställningar.
SOU 2001:23 Nya anställningsformer i Försvarsmakten
177
Konsekvenser om systemet inte införs m.m.
För närvarande bedömer Försvarsmakten att följande konsekvenser kommer att uppstå om det tänkta nya systemet med särskilda tidsbegränsade anställningar inte införs eller påtagligt försenas:
•
Den långsiktiga uthålligheten i personalförsörjningen av de
internationella åtagandena försämras avsevärt.
•
Den höjda och säkrade kvaliteten i verksamheten och utbildnings-
arbetet inom Försvarsmakten, som de korttidsanställda skulle medverka till, försenas eller uteblir.
•
Det nya utbildningssystemet för Flygvapnet försenas.
•
Omplanering av värnpliktsinkallelserna för år 2002 kan bli nöd-
vändig. Det långsiktiga behovet av värnpliktiga kan komma att öka med minst 1 600 utöver de 18 000 som nuvarande planering grundas på. Detta kräver i sin tur ett ökat antal yrkesofficerare.
9.4.3 System med kortare anställningar av soldater i några andra länder
Allmänt
I de allra flesta europeiska länder sker nu en omorientering där den allmänna värnplikten inte längre tillämpas fullt ut (endast en mindre del av de värnpliktiga kallas in) eller överges till förmån för ett yrkesförsvar. Det finns flera orsaker till detta. Försvarskostnaderna minskas kraftigt och antalet förband reduceras samtidigt som materielen blir mer tekniskt avancerad och dyrbar. Detta kräver också allt bättre utbildade soldater och sjömän. De internationella uppgifterna ges en allt större betydelse och det är viktigt av både rent operativa skäl och för en nations trovärdighet att i tid kunna få ut sina förband då det krävs i det gemensamma arbetet med krishantering.
Flera länder kallar in värnpliktiga selektivt och kompletterar med soldater som tjänstgör en kortare tid i samband med eller efter värnpliktstjänstgöring. De används i särskilt tekniskt krävande befattningar, av kontinuitets- och produktionsskäl, som utbildare eller för att snabbare kunna få ut styrkor internationellt. Värnpliktiga deltar i allmänhet i internationella uppdrag på frivillig
Nya anställningsformer i Försvarsmakten SOU 2001:23
178
grund, medan anställda soldater oftast har en skyldighet inskriven i kontraktet.
Danmark
Danmark är det enda nordiska land som är medlem i både Nato och EU. För danskarna är Nato det främsta instrumentet för hantering av kriser. Danmark har gjort en mycket tydlig prioritering där de internationella uppgifterna utökas för det danska försvaret och uppgiften att försvara Danmark tonas ner.
I Danmark inkallas 8 000 värnpliktiga varje år till grundutbildning. Det danska försvaret har dessutom ett s.k. konstapelsystem, vari ingår omkring 9 000 meniga, i befattningar som jägare och specialister. Dessa är kontraktsanställda för högst tre år. (Det finns också tidsobestämda kontrakt, som gäller upp till 35 års ålder, för soldater, underofficerare och piloter). Genom blandningen med dels värnpliktiga meniga och dels konstaplarna anser man från dansk sida att det bland annat lättare går att upprätthålla kvalitén i förbanden och att beredskapskraven kan säkerställas. Härmed vinner man en stabilitet i det internationella åtagandet.
Det danska systemet innehåller en generell plikt för all personal att tjänstgöra utomlands. Skyldigheten omfattar även värnpliktiga. En värnpliktig som är under grundutbildning har dock möjlighet att avböja en kommendering att delta i en fredsframtvingande insats utomlands. Frivillighet eftersträvas alltid. Noterbart är att man i Danmark redan i samband med mönstringen efterfrågar den enskildes intresse för att tjänstgöra utomlands.
Norge
Det norska försvaret bygger på ett värnplikts- och beredskapssystem av liknande typ som det svenska. Norge har gått in i en omfattande omstrukturering av sin försvarsmakt. Det sker en neddragning och omorganisering av både förbands- , lednings- och underhållstrukturen.
Norge har i många år haft ett system med korttidsanställda soldater, s.k. grenadjärer, med korprals grad. Skälet är att man har ett behov av välutbildade soldater på vissa befattningar. Grenadjärerna är dock inte särskilt många. De anställs på treårskontrakt med möjlighet till förlängning genom ett förnyat kontrakt. Dess-
SOU 2001:23 Nya anställningsformer i Försvarsmakten
179
utom antar Försvaret lärlingar från gymnasiets fackskola. Idag är antalet lärlingar 750. De går på tvååriga kontrakt, varav ett år utgör ren fackutbildning och ett år praktisk tjänstgöring. Det kan gälla t.ex. blivande kockar eller mekaniker. I Norge bygger medverkan i fredsfrämjande verksamhet på frivillighet. Sedan några år har man dock infört en skyldighet för nyanställda officerare att tjänstgöra i internationella insatser.
Nederländerna, Tyskland och Frankrike
I Nederländerna utformades tidigt en ny försvarspolitik efter det kalla krigets slut. Den syftar till förmåga att kunna ingripa i kriser och konflikter genom att bland annat ge försvarsstyrkorna större flexibilitet och ökad rörlighet. Särskilt inom armén har det skett en minskning och ominriktning av verksamheten. Det starkt minskade värnpliktsuttaget under nittiotalet ledde till en omfattande rättvisedebatt i media som gav till resultat att landet övergav värnpliktsförsvaret till förmån för ett yrkesförsvar. Detta bygger på frivillighet och kontraktsanställningar och skulle vara bättre lämpat för deltagande i fredsskapande insatser längs hela konfliktskalan.
Tyskland genomför en omstrukturering av Bundeswehr som syftar till att höja stridskrafternas insatsförmåga och effektivitet. Personalförsörjningen med soldater bygger, liksom tidigare, på en blandning av yrkesmän och värnpliktiga. Personalstrukturen följer stridskrafternas strukturella förändringar. För att bygga upp effektiva och uthålliga insatsenheter skall kvalificerade ledare och experter antalsmässigt öka vid fredsbevarande insatser medan antalet värnpliktiga skall reduceras. Andelen yrkessoldater ökar i det nya systemet. Av de totalt 280 000 soldaterna kommer 80 000 att vara värnpliktiga.
Frankrike genomför nu övergången från ett värnpliktsbaserat försvar till ett renodlat yrkesförsvar. Syftet är att landet snabbt och med välutbildade förband skall kunna delta i krishanteringsoperationer överallt i världen. Volymmässigt innebär övergången att Frankrike skall kunna ställa upp med upp till 50 000 man i Europa.
Nya anställningsformer i Försvarsmakten SOU 2001:23
180
9.4.4 Överväganden och förslag
Allmänt
Värnplikten är grundläggande för det militära försvaret. Men endast ett mindretal av de unga genomgår grundutbildning för värnplikt. Enligt utredningens uppfattning måste därför alla möjligheter att förstärka värnplikten tas till vara. Det handlar då inte endast om att kalla in så många som möjligt till grundutbildning för värnplikt utan att se till att kvalitén på utbildningen blir den bästa möjliga och att de färdigutvecklade insatsförbanden har en hög förmåga. Förr var det naturligt att utbilda en soldat upp till en viss färdighet för att sedan hemförlova honom i avvaktan på mobilisering och i värsta fall krig. Nu bedöms det hotet som avlägset. Däremot måste Sverige med hänsyn till de internationella åtagandena kunna använda vissa styrkor med kort varsel. De skall kunna vara på plats i en oroshärd snabbt med rätt utrustning. Personalen måste därför vara välutbildad och vältränad. Säkerhetsnivån måste hållas mycket hög i den här typen av insatser.
Motiven för en reform
Enligt utredningen finns det ett antal motiv för att införa en möjlighet för Försvarsmakten att för viss tid och vissa uppgifter anställa den som nyligen fullgjort sin grundutbildning för värnplikt.
Sveriges bästa väg att värna den egna säkerheten är genom att delta i det internationella arbetet som syftar till att främja fred, säkerhet och trygghet i omvärlden. Det är angeläget att Försvarsmakten ges de förutsättningar som krävs för att kunna svara upp mot den ambitionshöjning som nu sker inom ramen för internationellt försvarssamarbete. Särskilt för arméns del bedömer utredningen att rekryteringen till de internationella insatserna underlättas genom ökad tillgång på välutbildad personal inom trånga, ibland kritiska, sektorer. Utredningen anser vidare att det är nödvändigt för att upprätthålla en tillräcklig volym av välutbildade soldater och sjömän att ersätta värnpliktiga som fördelats till förband och på befattningar med lång utbildningstid med visstidsanställda soldater/sjömän. Den resurs värnpliktiga som används i produktions- och verksamhetstöd bör fördelas till stridande förband.
SOU 2001:23 Nya anställningsformer i Försvarsmakten
181
Kvalitetsaspekten är central för utredningen i det här avseendet. I framtiden krävs mycket välutbildade soldater och sjömän för att vissa funktioner eller plattformar över huvud taget skall kunna användas effektivt och säkert. Den värnpliktige når i dessa fall tillräcklig kompetens på befattningen så sent under sin grundutbildning att det inte är möjligt att utnyttja hans/hennes kompetens på ett rationellt sätt. Detta återverkar också på möjligheterna att öva med fullt utvecklade förband. Här bör man enligt utredningen se den visstidsanställda kategorin som en nödvändig förstärkning av värnpliktssystemet. Utredningen vill här återge ett exempel. Korvetten Visby torde – enligt en översiktlig bedömning – kräva omkring 20 visstidsanställda sjömän inom besättningen, om fartyget skall kunna verka optimalt. Ett system med soldater och sjömän som anställs för viss tid efter värnplikten kommer över huvud taget att i hög grad bidra till att kvalitén i verksamheten kan hållas på en hög nivå.
Flexibiliteten och rationaliteten i värnpliktssystemet ökar vidare om kategorin införs. Flygvapnet kan övergå till en utbildningsomgång av värnpliktiga per år i stället för två. I Flottan och Flygvapnet kan samtliga ytstridssystem resp. klargöringstroppar hållas operativa i princip året runt, vilket självfallet är en fördel ur beredskapssynpunkt. Exempelvis har ubåtsbärgningsfartyget Belos av det skälet (och av kompetensskäl) en blandning av värnpliktiga under grundutbildning och sjömän som nyss fullgjort värnpliktstjänstgöringen i sin besättning. Även arméns möjligheter till rationalitet och flexibilitet i personalförsörjningen ökar om man får tillgång till denna för armén nya personalkategori.
Uthålligheten i de internationella insatserna kan förbättras avsevärt med en ökad tillgång till välutbildade och motiverade soldater och sjömän. Detta är viktigt i belysning av att vissa missioner, som den i Kosovo, kan komma att bli långvariga. Här utgör kategorin en värdefull rekryteringsbas för utlandsstyrkan. Samtidigt förbättras förutsättningarna att nå de i detta sammanhang angivna beredskapskraven. Inte minst gäller det förutsättningarna att snabbt få ut en första omgång av olika förband till ett nytt konfliktområde.
Nya anställningsformer i Försvarsmakten SOU 2001:23
182
Ytterligare överväganden och slutsatser
Utredningen berör här ett antal ytterligare frågor som har rests kring övervägandena om att införa denna nya personalkategori.
Det kan naturligtvis invändas att en lika positiv effekt på personalförsörjningen skulle kunna uppnås med ett ökat antal värnpliktiga i grundutbildning och att de värnpliktiga, som efter denna är aktuella för visstidsanställningar, kan antas höra till dem som i vilket fall som helst skulle vara intresserade av att söka sig till utlandsstyrkan efter fullgjord värnplikt. Enligt utredningens uppfattning bortser man vid ett sådant resonemang helt från den ovan belysta centrala kvalitetsaspekten och till de övriga skäl för en reform som utredningen framfört. Utredningen är mot den här bakgrunden starkt tveksam till Försvarsmaktens antagande om hur många värnpliktiga som behövs ytterligare om reformen inte genomförs. Det föreligger inte den typen av enkel utbytbarhet mellan kategorierna.
Utredningen har vid sina besök på förbanden och hos Kosovobataljonen efterfrågat det allmänna intresset hos företrädare för värnpliktiga och soldater för ett införande av denna personalkategori och funnit att det finns ett ganska stort intresse. Det gäller både i fråga om att ta en sådan anställning och när det gäller utlandstjänst. Utredningens intryck har stöd i en undersökning som utförts på uppdrag av Försvarshögskolan och som visade att en såpass hög andel som 64 % av de värnpliktiga hade ett intresse av att ta en visstidsanställning.
Utredningen har i kapitel 8 föreslagit en grundläggande tjänstgöringsskyldighet – genom lag – för de yrkesofficerare, som nyanställs i fortsättningen, vad gäller internationella insatser. Samma skyldighet föreslås gälla reservofficerare under det s.k. fänriksåret. Utredningen har inte funnit tillräckliga skäl att i lag införa en motsvarande generell skyldighet för den nya personalkategorin. Utredningen kan inte heller finna att det är lämpligt att lägga en sådan tjänstgöringsskyldighet redan i de enskilda avtalen om visstidsanställning. Förhållandena kan variera i stor utsträckning. Vissa soldater kan i vissa fall komma att anställas för en kortare tid, t.ex. över en sommar. De visstidsanställda soldaternas/sjömännens deltagande i den internationella verksamheten bör ske genom en särskild anställning i utlandsstyrkan. Utredningen noterar att frågan om beredskapskontrakt nu diskuteras. Det är lämpligt att
SOU 2001:23 Nya anställningsformer i Försvarsmakten
183
finna en lösning där så många som möjligt av de visstidsanställda kan kontrakteras för utlandstjänstgöring av Försvarsmakten.
När det gäller de konsekvenser som Försvarsmakten redovisat om en reform inte genomförs bedömer utredningen att dessa i allt väsentligt är realistiska. Med hänsyn till kvalitetsaspekten ställer sig utredningen dock tveksam till den beräknade påverkan på behovet av värnpliktiga. Konsekvensbeskrivningen ger dock sammantaget enligt utredningens uppfattning styrka åt Försvarsmaktens argumentation beträffande värdet av att införa den nya personalkategorin.
En speciell fråga är om man för flygtidsproduktionen inom Flygvapnet i stället för visstidsanställda skulle kunna använda civilanställd personal. Enligt utredningen bör en sådan lösning inte tillgripas. Det tänkta systemet innebär att Flygvapnet kan klara verksamheten med en omgång värnpliktiga i stället för två. Effektivitetsskäl talar således för lösningen med visstidsanställda, Försvarsmakten har inte heller framfört en lösning med civilanställda som ett alternativ.
Utredningens förslag
Utredningen föreslår som huvudalternativ att en möjlighet öppnas för Försvarsmakten att för viss tid och för vissa uppgifter anställa den som nyligen fullgjort grundutbildning för värnplikt.
Försvarsmakten
har angett att en lämplig anställningstid skulle
vara mellan ett och tre år. I den här delen gör utredningen följande övervägande. Regler om tidsbegränsade anställningar finns i LAS. Den nya kategorin visstidsanställda kan inte anses falla in under någon av punkterna i 5, 5a eller 6 §§ LAS och kan därför inte anställas med stöd av dessa bestämmelser. Avvikelse från bestämmelserna kan enligt 2 § LAS göras genom lag, förordning som meddelats med stöd av lag eller genom kollektivavtal under vissa förutsättningar. Enligt utredningens uppfattning är det inte lämpligt att ifrågavarande anställningar regleras i lag. Utredningen föreslår därför att en sådan avvikelse görs i en särskild förordning. När det gäller anställningstidens längd anser utredningen att en övre gräns på tre år kan vara olämplig. Den kan motverka en önskvärd personalgenomströmning i den nya personalkategorin. Det kan också finnas anledning att betänka att en värnpliktig med exempelvis tolv månaders grundutbildning och därefter tre års
Nya anställningsformer i Försvarsmakten SOU 2001:23
184
anställning skulle få fyra års sammanhängande soldatliv. Utredningen anser därför att tiden för en tidsbegränsad anställning av ifrågavarande slag i Försvarsmakten skall begränsas till högst två år, utan möjlighet till förlängning. Det bör inte i förordningen anges någon kortaste tid för en visstidsanställning. Någon ändring i LAS behövs inte.
Det finns skäl att också bestämma en ram för hur många soldater/sjömän som samtidigt får vara anställda för viss tid i Försvarsmakten. Skälet är att den här personalkategorin inte får växa så att den i någon större omfattning kan komma att inskränkta på värnpliktsantalet eller över huvud taget på principerna om ett värnpliktsförsvar. Samtidigt måste antalet bli så pass stort att det ges ett tillräckligt utrymme för flexibilitet. Försvarsmakten har angett ett uppskattat behov av en kader som totalt omfattar drygt 1 100 visstidsanställda soldater/sjömän. Med hänsyn till att den nya personalkategorin inte bör göras för stor föreslår utredningen att antalet lämpligen bör begränsas till högst 1 000 samtidigt visstidsanställda soldater och sjömän. Det bör ankomma på regeringen att besluta även i den frågan. Soldaterna/sjömännen bör normalt anställas i anslutning till att grundutbildningen avslutas. Någon särskild bestämmelse härom behövs inte.
Det är givetvis viktigt med insyn i den här verksamheten. Regeringen har ansvaret för detta och bör lämna de närmare föreskrifter som kan behövas i dessa och andra avseenden.
9.5 Andra möjligheter att öka flexibiliteten i personalförsörjningen
9.5.1 Inledning
I detta avsnitt behandlar utredningen frågan om det utöver utredningens huvudalternativ kan finnas andra möjligheter att öka flexibiliteten i personalförsörjningen med meniga – som fullgjort grundutbildning för värnplikt – till det militära försvaret. Det som är tänkbart vid sidan av de ”rena” tidsbegränsade anställningar som huvudalternativet innebär är frivillig tjänstgöring i olika former, även om också dessa förutsätter någon form av reglering och kontrakt mellan den enskilde och Försvarsmakten.
Frågorna om den frivilliga försvarsverksamheten utreds parallellt med denna utredning. Med tanke på att frivilligverksamheten
SOU 2001:23 Nya anställningsformer i Försvarsmakten
185
traditionellt haft ett starkt samband med territorialförsvaret och försvarets uppgift att bistå samhället vid svåra påfrestningar är det därmed inte möjligt att nu lägga annat än principiella synpunkter i den här delen. Utredningen kan vidare konstatera att frågan om den närmare uppbyggnaden av de nationella skydstyrkorna inte är klar. Försvarsmakten har i uppdrag att redovisa sin uppfattning senast den 1 mars år 2001. Utredningen ser inte de möjligheter som nedan beskrivs som i alla avseenden fullvärdiga alternativ till den ovan redovisade modellen men väl som ett bidrag till en mer övergripande diskussion.
9.5.2 En förändrad roll för de frivilliga
Den säkerhetspolitiska förändringen under nittiotalet har medfört en genomgripande reformering av hela totalförsvaret. Den struktur och roll som det nya insatsförsvaret har skiljer sig på många sätt från hur invasionsförsvaret var uppbyggt. Behovet av att mobilisera hela samhället vid ett angrepp är inte lika påtagligt vilket bland annat medför att vissa av de uppgifter som de frivilliga försvarsorganisationerna tidigare har haft inte är lika betydelsefulla som förr. Rekryteringen av frivilliga blir allt svårare i takt med att det tydliga hotet mot Sveriges säkerhet och fred minskar. Den rekryteringsbas som de stora värnpliktsomgångarna utgjorde har också minskat väsentligt.
Frivilligorganisationerna kompletterade kort sagt krigsförbanden eftersom dessa led av brister, inte minst under andra världskrigets beredskapsår. De frivilliga inom Hemvärnet, Lottakåren, FMCK, FAK med flera organisationer hade ofta en mycket betydelsefull stödjande roll. De svarade för arbetsuppgifter som var nödvändiga i den gamla försvarsstrukturen men som – med en generalisering – inte alltid var av så kvalificerad art. Dessa svarade krigsförbandens egen personal för.
I framtiden kan de frivilliga – i varje fall en del av dem – behövas i en ny roll som bättre svarar upp mot behoven inom det nya försvaret, både grundorganisationens och insatsorganisationens. Försvarsmaktens problemområden vad gäller meniga är hur man skall nå en säkerhet i tillgång på personal vid internationella operationer, i synnerhet uthålligt, hur man skall kunna uppnå tillräcklig personell kvalitet vid de mest avancerade systemen och hur man skall kunna lösa personalbehoven vid större övningar.
Nya anställningsformer i Försvarsmakten SOU 2001:23
186
Dessutom ställs allt högre beredskapskrav. En intressant infallsvinkel kan därför vara att undersöka möjligheterna att engagera frivilliga för högkvalificerade soldatuppgifter bland dem som nyligen fullgjort grundutbildning för värnplikt. Därigenom skulle man på frivillighetens grund fortsättningsutbilda den här personalen mot full kompetens och fylla behovet av utbildningstid i de mest sofistikerade systemen.
9.5.3 Frivilliga soldater – två principskisser
Syftet med principskisserna är att peka på hur en ny frivillig soldatkategori skulle kunna utformas och organiseras för att öka insatsförsvarets förmåga och för att förstärka möjligheterna för Försvarsmakten att rekrytera till de internationella uppgifterna.
Reservsoldater
Enligt skissen skapas en struktur med ett lämpligt antal frivilligt kontrakterade personer som har fullgjort grundutbildningen i sådana befattningar som Försvarsmakten har ett behov av för att lösa sina uppgifter såväl inom Sverige som i samband med internationell krishantering. Möjligen skulle vissa viktiga delar av förbandsenheter (på kompaninivå) kunna tillskapas men även enskilda personer med specialkompetens av det slag som utredningen tidigare berört, stridsfordonsförare, dataoperatörer av olika slag m.m. bör engageras. Tanken bakom att organisera de frivilliga i förband är att kunna använda dem som en stomme i en internationell operation eller som en resurs i övningsverksamheten. En sådan tanke är dock inte invändningsfri. Under ett uppbyggnadsskede av kadern är det mer realistiskt att i allt väsentligt arbeta på individuell bas och i samband med övningar låta de frivilliga soldaterna ingå i de ordinarie förbandsenheterna.
Färdigutbildade soldater bör rekryteras enligt avtal som bland annat kan innehålla klausuler om kontraktstid, exempelvis tre till fem år, internationell beredskap, arvode för beredskap samt krav på utbildnings- och övningsdagar för att individen skall upprätthålla sin kompetens. Tjänstgöringstiden för den här personalkategorin måste hållas inom vissa rimliga gränser, eftersom det är fråga om frivilliga och inte om yrkessoldater. För den tid som personalen tjänstgör i sitt förband – t.ex. 5 till maximalt 30 dagar per år – skall
SOU 2001:23 Nya anställningsformer i Försvarsmakten
187
givetvis lön utgå utöver beredskapsarvodet. Försvarsmakten bör också stå för resekostnader m.m. i samband med inställelse till förbandet. Inför en ev. internationell tjänstgöring sker anställning i utlandsstyrkan.
Det krävs en hög fysisk status hos de frivilliga soldaterna. Deras engagemang i den här delen av det frivilliga försvaret bör därför tidsbegränsas. Enligt utredningen kan 5–10 år vara en lämplig längsta kontraktstid. Därefter bör den frivillige kunna erbjudas en annan hemvist i frivilligorganisationerna.
Den här skissen kan jämföras med det amerikanska reservistsystemet och de frivilliga soldaterna skulle kunna benämnas reservsoldater. Om man skulle lyckas organisera frivilligförband skulle här tillskapas en lämplig struktur att verka i även för reservofficerare, både de som gör sitt fänriksår eller de som har kontrakt för efterföljande perioder. Man kan också – med en något mindre ambitiös ansats – säga att principskissens förtjänst och styrka ligger i att den visar på en möjlighet för förbanden att organisera dem som ingår i beredskap för de internationella uppgifterna. En annan aspekt är att den enligt utredningen skulle kunna vara principiellt intressant i relation till frågan om de nationella skyddstyrkorna.
Nackdelen med den här skissen jämfört med utredningens huvudalternativ ligger främst i två omständigheter. För det första tillförs inte en lika stor resurs som huvudalternativet gör. Givet att den genomsnittliga anställningstiden enligt huvudalternativet kan anges till ett år blir resursen 1 000 manår med utredningens föreslagna volymer. Utredningen bedömer att det går att på rätt kort sikt bygga upp kadern. Skissen ovan kräver, för att motsvarande resurs skall åstadkommas, en volym som omfattar ca 14 000 individer (om man räknar med 15 tjänstgöringsdagar i snitt per år och person). Även om man kan rekrytera 1 000 reservsoldater om året, kan denna resurs inte uppnås. Om reservsoldaterna skall ha femårskontrakt innehåller kadern vid en jämn personalrörlighet högst 5 000 individer och genererar ca 360 manår. Försvarsmakten har redan idag en resurs som inte är särskilt mycket mindre genom de som anställts på befälsförstärkningsavtalet (jfr avsnitt 9.4.1). För det andra är det rationellare att ha personalen i fråga inne för tjänstgöring i en längre tidsföljd än att ha individer som kommer och går på korta arbetsperioder. Dessutom blir det enligt utredningen svårare än idag att få individer att frivilligt lämna ordinarie civila arbeten år
Nya anställningsformer i Försvarsmakten SOU 2001:23
188
efter år för att under någon vecka eller högst en månad tjänstgöra i Försvarsmakten, ofta vid förband långt hemifrån.
Den skisserade personalkategorin kan införas genom ändringar/ tillägg i förordningen (FFS 1987:8) om frivillig tjänstgöring vid Försvarsmakten. Anställningskontrakten skulle kunna bygga på mönster av kontrakten för reservofficerare. Detta är en fråga för Försvarsmakten och de fackliga parterna.
Soldater med frivillig tjänstgöring direkt efter grundutbildning
I avsnitt 9.4.1 har utredningen beskrivit att Försvarsmakten idag har möjlighet att genom befälsförstärkningsavtalet anställa soldater och sjömän på befälsbefattningar. Avtalet är inte tillämpligt på meniga.
En utvecklingsväg är att ta in en ny femte punkt i 1 § i den nyss nämnda förordningen med innebörd att Försvarsmakten får anordna frivillig tjänstgöring för att tillgodose behovet av meniga för de behov som Försvarsmaktens uppgifter ställer. Tiden för den frivilliga tjänstgöringen skulle normalt vara högst sex–åtta månader. Tanken är alltså att parterna sedan skulle kunna träffa ett ”förstärkningsavtal för meniga”, ett kollektivavtal byggt på mönster av befälsförstärkningsavtalet. Soldaterna och sjömännen förutsätts i de här fallen stanna kvar på förbanden när grundutbildningen avslutas. Också i detta fall bör man enligt utredningen överväga att begränsa personalvolymen till högst 1 000 soldater och sjömän.
En annan väg kunde vara att skapa ett allmänt personalförstärkningsavtal som i sig inneslöt frivilliga soldater ur alla grupper, både meniga och värnpliktiga befäl. En lösning efter de linjerna skulle enligt utredningen tydligare kunna lyfta fram frivillighetsmomentet.
Fördelen med denna skiss ligger främst i möjligheterna till ökad flexibilitet vid planering av grundutbildningen, ökad soldatkompetens och större förmåga att upprätthålla beredskapskraven. En fördel jämfört med ”reservsoldaterna” är att det är lättare att få ut personalresurser ur systemet, av samma skäl som nyss anförts om huvudalternativet. En ytterligare fördel är att skissen lätt kan realiseras. En reform av skisserat slag skulle också medföra att det idag helt nödvändiga systemet med anställningar på befälsförstärkningsavtalet förstärktes. Nackdelen jämfört med både huvud-
SOU 2001:23 Nya anställningsformer i Försvarsmakten
189
alternativet och skissen ”reservsoldater” är att det inte på samma tydliga sätt förbättrar personalförsörjningen av de internationella insatserna, det viktigaste motivet för förändring.
Gruppen med frivilligt tjänstgörande soldater är emellertid även de en given rekryteringsbas för de internationella insatserna. Försvarsmakten bör sträva efter att knyta dessa soldater till sig genom beredskapskontrakt för internationell tjänstgöring.
Den personal som tecknar ett beredskapskontrakt, efter den modell som nu tillämpas, har skyldighet att inom sju dygn efter inkallelse inställa sig för tjänstgöring och utbildning inför en internationell mission. Personalen har vidare anmälningsplikt att anmäla ändrad adress vid resor och skyldighet att anmäla förändrade förhållanden i övrigt m.m. Ersättningen för att stå i beredskap uppgår nu till 25 000 kr per år. Bryter den beredskapskyldige sin beredskap har/hon inte längre rätt till ersättning. En ev. anställning och tjänstgöring i utlandsstyrkan ersätts med lön och andra förmåner och avslutar automatiskt beredskapsperioden.
Utbildning av officerare SOU 2001:23
200
Utbildningens längd m.m.
Utbildningstiden kan bli väldigt lång för en officer som också följer en civil högskoleutbildning som en del av sin befattningsutbildning. I jämförelse med andra utbildningar kan det framstå som en ovanligt omfattande utbildning även för officerare som följer den normala gången i systemet.
Under utvärderingens arbete har många exempel kommit fram där en stor del av officersutbildningen sker på civila högskolor. Ett exempel är utbildningen av försvarets meteorologer till försvarets vädertjänst. Förutom stegen i officersutbildningen som beskrivits ovan går en blivande meteorolog en civil utveckling på en teknisk högskola. Innan utbildningen är klar har en sådan person gått 6 år på militära program, och ytterligare 4 till 5 år på en teknisk högskola. Man kan ställa frågan om det är fullt nödvändigt med 11 års skolutbildning för de uppgifter som meteorologen får. Poängen med det sagda är dock först och främst att Försvarsmakten verkar ha utnyttjat de möjligheter till utbildning vid civila högskolor som finns. Problemet är snarast att minska den militära delen av utbildningen – om inte i motsvarande mån, så åtminstone för att åstadkomma en snabbare genomströmning för individerna.
Det kan inte råda någon tvekan om att en del av de som påbörjar yrkesofficersprogrammet får ta del av en utbildning som i ovanligt hög grad ger dem kunskaper ”som kan vara bra att ha”, men som inte är helt nödvändiga för det arbete de kommer att ha. Kanske vore det mera ändamålsenligt med en något kortare utbildning, som bibringar de kunskaper, färdigheter och attityder som behövs för trupptjänst och liknande uppgifter på förbanden.
Som ett komplement skulle det behövas ett mera omfattande och flexibelt fackprogram än dagens. Kursutbudet är relativt begränsat, och det är också upplåst till att vara just 40 poäng. Genom att låsa antalet arbetsveckor löper man stor risk att föda in moment i en utbildning som inte är helt nödvändiga, just för att det skall summera till 40 veckor. Det är mycket troligt att en del fackprogram i så fall skulle göras kortare, men något fåtal skulle göras längre.
Ytterligare en aspekt på utbildningens längd är mellanrummen mellan de olika programmen. Det finns riktlinjer för hur långa dessa skall vara, och som regel varierar de mellan 3 och 6 år. En av de intervjuade deltagarna följde TAP fyra år efter att ha genomfört YOP, och efter att själva ha varit lärare på YOP ett år. Frågan är om
SOU 2001:23 Utbildning av officerare
201
det är nödvändigt att vänta så långe med att fortsätta med mera kvalificerad utbildning?
Det finns flera skäl som talar för en mera forcerad utbildningstakt; det är lättare at ta till sig mera teoretiska och abstrakta ämnen i ung ålder; det är lättare att ställa krav i utbildningssituationen, och det kan vara lättare att hålla en röd tråd genom de olika ämnenas utveckling.
Utbildningens röda tråd
Samma ämnen återkommer på alla de fyra stegen i den nivåhöjande utbildningen. Det skall finnas en röd tråd mellan delarna, och det är Försvarshögskolans ansvar att utveckla och förmedla den röda tråden. I korthet innebär det att ämnet skall successivt fördjupas, men inte snabbare än att deltagarna kan följa det. Det skall heller inte ske några onödiga överlappningar mellan kurserna.
Deltagare i utbildningar har en hel del kritik angående den röda tråden. Några menar att det förekommer onödigt mycket repetition från den ena kursen till den andra. Lärarna är medvetna om problemet, men har också att beakta att deltagarna varit borta från skolmiljön minst ett par tre år. Det kan därför vara nödvändigt att ta om en stor del av innehållet från förra utbildningstillfället. Problemet blir att behovet av repetition varierar mellan individer, och beror på hur länge sedan det var man tog den förra kursen. Resultatet blir att utbildningen framstår som mindre effektiv än den annars kunde varit.
Det bör också vara avsevärda pedagogiska och kunskapsmässiga problem att utforma en röd tråd för ett ämne, där utbildningen påbörjas exempelvis år 2000, men där en deltagare kanske inte påbörjar sista delen, chefsprogrammet, förrän år 2015. Ämnesinnehållet har sannolikt förändrats avsevärt. Vidare sker en snabb rotation på lärartjänsterna, det vanliga är att förordnas på ett år till en skola. Förbandscheferna ansvarar för att skolorna bemannas med lärare.
Utbildning av officerare SOU 2001:23
202
Utbildningssystemets betydelse för kårandan
Vid jämförelser mellan utbildningssystem brukar det sägas att just officersutbildning skapar en stark och sammanhållen kåranda mellan deltagarna (överallt – det är inget specifikt svenskt fenomen). Utbildningar kan sägas ligga på en skala, där vissa mera effektivt bygger upp en kåranda, en skråkänsla om man så vill, men andra inte. Längst ut på denna skala ligger officersutbildning. Läkarutbildningar sägs också bidra till att skapa en yrkeskår som har många starka och gemensamma värderingar, och även de skall fungera i en påfrestande och kaotisk miljö. Handelshögskolor, skogshögskolor och några andra mindre utbildningar har en del av dessa särdrag med. De allmänna utbildningarna på universitetet har inte alls sådana effekter. Jurister, statsvetare, sociologer m. fl. lämnar sin utbildningar med betydligt färre gemensamma nämnare.
Det är viktigt att värna om officersutbildningens socialiserande effekter. Det är sannolikt så att desto fler delar som förläggs utanför det militära systemet, desto mindre tid blir kvar att bygga upp den nödvändiga kårandan. Det är ett fenomen som är för lite belyst i utbildningsdebatten, som man inte vet tillräckligt mycket om. Framtida reformer, som eventuellt kan minska tiden för att utveckla kårandan, bör noga beakta så att man inte försakar systemets funktionsmöjligheter för rationaliteten i att tillgodose specifika kompetensbehov på ett kortsiktigt rationellt sätt.
Det internationella perspektivet i utbildningen
En av Försvarsmaktens viktigaste uppgifter är att delta i internationella krishanteringsoperationer. En av de stora förändringarna i utbildningen är kravet att explicit bibringa kunskaper, färdigheter och attityder för de internationella uppgifterna.
Vid flera av utvärderingens intervjuer varnade dock förbandschefer med flerårig internationell erfarenhet för att lägga in för mycket utbildning på sådana områden redan på militärhögskolorna. Bland annat sades att ”grunden för det internationella är fortfarande grundläggande kunskaper i att leda plutoner och kompanier , det är ingen större skillnad på att göra det utomlands och i Sverige”, ”kunskap i kärnområdena, kring väpnad strid, är avgörande för att lyckas vid internationella uppdrag – det kan i och för sig vara bra med annan kunskap också, men det är skillnad på vad officeren måste kunna – och
SOU 2001:23 Utbildning av officerare
203
vad som kan vara bra att kunna”, det finns en risk att man börjar med de internationella inslagen för tidigt”.
Utbildningssystemet har påbörjat en internationalisering både genom att föra in ämnen som kan ha relevans, genom att det finns utländska elever på kurserna, och genom att svenska officerare kan följa kurser i andra länders officersutbildning. Det mest omfattande arbetet har sannolikt gjorts när det gäller att bygga upp kunskaper kring hur andra länders stabsarbete går till, särskilt då i Natostaberna. Det innebär utbildning i de begrepp som används, i stabsrutiner, bedömningsmallar, ordergång, m.m. Ämnesutvecklingen i sig är dock långsam, och ger än så länge ett splittrat och ofullständigt intryck; det saknas en sammanhållen integrerad kunskapsmassa som är av direkt praktisk relevans för de internationella verksamheterna.
Sammanfattande omdöme om Försvarsmaktens utbildningssystem
Med tanke på de formella svagheter som påvisas vad gäller ledning, målformulering, utvärdering och kontinuitet på lärartjänster m.m. kan det framstå som ett förhållandevis svagt utbildningssystem. Så är det inte, och de formella svagheterna uppvägs av att det är ett tätt integrerat system med stark kåranda. På det sätter sker en informell, decentraliserad samordning av systemet, en samordning som sannolikt är mycket kostnadseffektiv. Men ett sådant system har också svagheter; det är inte transparent, och det kan ha svårt att identifiera och genomföra mera genomgripande förändringar.
10.4 Överväganden
Till grund för de överväganden om utbildningen av yrkesofficerare som utredningen gör i det följande ligger en samlad bedömning av de krav som Försvarsmaktens verksamhet ställer på ett framtida utbildningssystem. Även befordringssystemet m.m. berörs. Utredningen överväger därför här inte endast den utvärdering som nyss redovisats utan också effekterna av de förslag som utredningen lagt, särskilt i kapitel 5 om flera karriärvägar för yrkesofficerare. Även andra förslag, exempelvis om reservofficerssystemet i kapitel 6, har samband med och påverkar synsättet vad gäller yrkesofficerarnas utbildning. Det är viktigt att notera den sammanvägningen som givetvis syftar till att det reformerade system för utbildning,
Utbildning av officerare SOU 2001:23
204
utveckling och befordran som föreslås skall vara väl underbyggt och sammanhängande.
Utredningen kan i allt väsentligt instämma både i de allmänna bedömningar och i de särskilda iakttagelser som görs i utvärderingsrapporten. Rapporten uttrycker en balans i bedömningen av utbildningssystemets styrkor och svagheter. Den påvisar ett antal förbättringsområden, av vilka några är av den arten att det ankommer på Försvarsmakten att överväga åtgärder. Det gäller exempelvis resurserna för beställarrollen gentemot främst Försvarshögskolan. Utredningen återkommer nedan till olika frågor som tas upp i rapporten och som anknyter till utredningens överväganden.
10.4.1 Varför bryta upp skolsystemet?
Utvärderingen visar att mycket i den militära skolutbildningen är bra. Systemet är också så nytt att de första fänrikarna examineras detta år. Det är en rimlig fråga om det mot den bakgrunden finns skäl att bryta upp systemet redan nu.
Utredningen menar att det finns starka motiv att reformera systemet, inte innehållsligt i första hand, utan genom att ta bort de stelheter som byggts in i det. Avsikten är att göra systemet mer flexibelt och anpassat till Försvarsmaktens behov av kompetenta officerare i ett försvar som fått bredare och mer komplicerade uppgifter och där nya roller för officerare enligt utredningens mening bör utvecklas. Här bör man också hålla i minne att det förslag utredningen presenterar i det följande behöver bearbetas i en förändringsprocess som kommer att vara flerårig och engagera både Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Utredningen har inställningen att det reformerade utbildningssystemet borde kunna genomföras om några år och vara i effektiv drift fram mot 2005. Det förslag som utredningen lägger bör inte ses som en kritik av brister i första hand utan som en anpassning och i vissa fall korrigering i en tid som för Försvarsmaktens del präglas av genomgripande förändringar.
SOU 2001:23 Utbildning av officerare
205
10.4.2 Utgångspunkter för ett reformarbete
Det nuvarande systemet för utbildning av officerare är så nytt att det inte går att utvärdera i vanlig mening. De anpassningar och förändringar som kan vara lämpliga att genomföra kan därför inte grundas på klara och konstaterade brister i fråga om utbildningens effekter m.m. utan måste grundas på mer allmänna överväganden om hur den framtida verksamheten kommer att bedrivas och vilka krav som då ställs på officerarnas kompetens. Utbildningens sakinnehåll måste styras av och anpassas till dessa verksamhetskrav. Även faktorer som krav på djup och bredd i kunskap, omfattning i tid, resurser och kostnader, bedömda effekter av utbildningen och hur dessa skall mätas och värderas samt alternativa former för kompetensutveckling, exempelvis ”on the job-training”, är betydelsefulla när hela utbildningssystemet skall övervägas. Enligt utredningen kan ändock en mer allmän bedömning av bristerna i den övergripande strukturen göras. Med dessa reservationer ger utredningen nedan några exempel på brister eller svagheter i den nuvarande utbildningen och i skolsystemet som ofta påtalas och som också har stöd i utvärderingen.
• Officersutbildningen är totalt sett för lång.
• Skolsystemet och dess koppling till befordran skapar bland annat utslagningseffekter.
• Skolstegen är för många och tiderna mellan dem för korta.
• Fackprogrammet är inte tillräckligt omfattande och har inte tillräcklig status.
• Utbildningen är inte tillräckligt individanpassad.
Utredningen har bedömt att ett förslag till förändrat utbildningssystem bör kunna hantera bland annat dessa svagheter på ett avvägt sätt. Här måste man enligt utredningen beakta att systemet är mycket komplext och att det sannolikt knappast är möjligt att skapa ett utbildningssystem som är i alla avseenden optimalt. Enligt utredningens mening bör därför systemet vara flexibelt på så sätt att det skall vara möjligt att successivt anpassa till ändrade förutsättningar.
Utredningen har i kapitel 5 konstaterat att frågan om att inrätta expertfunktioner och/eller expertkarriärer i Försvarsmakten ingalunda är ny. Fackprogrammet ser utredningen som ett steg i den riktningen. Utredningens förslag till ett flerkarriärsystem bygger på att officerare har roller både som ledare och experter och att det vid sidan av chefskarriären bör inrättas alternativa karriärer. Befordran i
Utbildning av officerare SOU 2001:23
206
grad skall vara möjlig både i chefskarriären och i de alternativa karriärerna. Detta nya synsätt ger betydande effekter både i skolsystemet och i befordringssystemet. Introducerandet av ett flerkarriärsystem öppnar enligt utredningens mening möjligheter att också komma till rätta med flera av de ovan angivna svagheterna.
10.4.3 Behovet av anpassning av utbildningssystemet
I utvärderingen anges tre huvudområden där anpassningar av utbildningssystemet behövs. Utredningen kommenterar dessa nedan.
En del av dem som påbörjar officersutbildningen får enligt utvärderingen en alltför lång utbildning som innehåller moment av sekundär vikt för deras omedelbara yrkesroll. Det finns en önskan hos eleverna, och en efterfrågan på förbanden, på officerare som kan ta sig an utbildningen av de värnpliktiga omgående. Enligt utredningens uppfattning är det emellertid nödvändigt att ge alla officersaspiranter en gedigen utbildning. En skiktning av utbildningen så att en del av aspiranterna får en väsentligt kortare utbildning är inte rätt väg att gå. Den leder mot ett tvåbefälssystem. Däremot anser utredningen att en viss ytterligare uppdelning av utbildningsinnehållet kan göras inom yrkesofficersprogrammet. Aspiranterna bör inte stöpas i samma form utan kan från en gemensam grund ges möjlighet att tidigt specialisera sig. Detta ställningstagande sammanhänger med utredningens synsätt vad gäller flerkarriärsystemet. Behovet inom främst armén av att snabbt få ut unga officerare i trupptjänsten tillgodoses inte genom att utbildningen kortas. I ett balanserat system spelar utbildningens längd ingen roll för tillförseln av officerare till förbanden. Däremot har det betydelse om en del av utbildningen sker genom ”on the job-training” på hemförbandet. Utredningen vill här tillfoga att förslaget i kapitel 6 till nytt reservofficerssystem har som ett viktigt syfte att tillföra inte minst arméns förband unga reservofficerare för trupptjänst.
En del av dem som påbörjar officersutbildningen får enligt utvärderingen en utbildning som inte ställer tillräckligt höga krav vad gäller djup, abstraktion och kritiskt förhållningssätt. Vidare påpekas att det finns skäl att pressa samman utbildningen i tiden. Då går inte så mycket tid åt för repetition och det vore lättare att utveckla den röda tråden i utbildningen. Utredningen delar den bedömningen. Förslaget till skolsystem, särskilt i chefskarriären, bygger på dessa principer.
SOU 2001:23 Utbildning av officerare
207
En alltför stor del av utbildningssystemets resurser läggs enligt utvärderingen på den nivåhöjande utbildningen. Utredningen ansluter sig till bedömningen som görs i utvärderingen att en snabb utbyggnad av fackprogrammet är nödvändig. Utredningens förslag att inrätta ett flerkarriärsystem förutsätter självfallet en kraftfull satsning på utbildning inom olika expertområden.
10.4.4 Vissa övriga överväganden
Ledning
Som utredningen tidigare nämnt är beställarfunktionen inom Försvarsmakten svagt utvecklad. Detta gäller både i relation till Försvarshögskolan som utförare och förmedlare av utbildning och internt inom Försvarsmakten. Det finns enligt utredningen inte tillräckliga resurser avdelade inom Högkvarteret för att man fullt ut skall ha förutsättningar att bedöma och dokumentera utbildningsbehovet, vare sig antalsmässigt eller kvalitativt. Det finns inte heller system för uppföljning av utbildningen med avseende på effekter i verksamheten, även om elevenkäter och dylikt förekommer. Det här ger bland annat mindre goda förutsättningar att bedöma kostnadsutvecklingen inom utbildningsområdet. Utredningen noterar att kostnaderna stigit sedan det nya skolsystemet infördes. Inom Försvarsmakten är dessa förhållanden kända. Det bör enligt utredningens mening ankomma på Försvarsmakten att vidta åtgärder för att förbättra situationen och utredningen lägger inga förslag i den här delen.
Kvalitet i utbildningen
Enligt den gjorda utvärderingen är innehållet i utbildningen bra, särskilt när det gäller de militära områdena. Utredningen har ingen annan uppfattning. När det gäller utbildningsadministrationen kan konstateras att man i hög grad replierar på officerare som lärare i olika kurser/utbildningar. Detta är normalt i en inomverksutbildning och kan ge styrka, men en motverkande faktor är den alltför snabba läraromsättningen. Det bör noteras att det nu slutits ett avtal mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan som bland annat syftar till längre förordnandetider och bättre meritvärdering. Från Högkvarterets sida har uttalats att lärartjänstgöring på
Utbildning av officerare SOU 2001:23
208
Försvarsmaktens skolor skall vara lika meriterande som trupp- eller stabstjänst. Utredningen finner inte heller anledning att i den här delen lägga några förslag.
Utbildningstidens längd
Utbildningen är totalt sett lång för en yrkesofficer. Dessutom är de tidsmässiga mellanrummen mellan olika skolsteg i praktiken för korta för att förbandsverksamheten skall kunna bedrivas ändamålsenligt. Utvärderingen visar också att det finns flera skäl att forcera utbildningstakten; det är exempelvis lättare att ta till sig mera teoretiska och abstrakta ämnen i ung ålder. Enligt utredningens bedömande är slutsatsen som kan dras härav att utbildningen bör förkortas och pressas ner till den grundläggande nivån. Samtidigt bör man ställa högre och snabbt stegrade krav på fördjupning.
Utbildningen och utvecklingen av specialister kräver å andra sidan ofta lång träning och betydande yrkeserfarenhet som dock nästan alltid förvärvas på arbetet. Först då kan så kallad förtrogenhetskunskap erövras. Därför bör det efter den grundläggande inskolningen och utbildningen för officersyrkets olika roller och funktioner finnas en relativt lång yrkesverksam period innan nästa utbildningsskede tar vid. Den bör enligt utredningens bedömning kunna variera från ett par tre år upp till åtminstone åtta till tio år. Det måste självklart ankomma på Försvarsmakten att bestämma när i tiden fortsatta studier lämpligen bör genomföras i det enskilda fallet. Den enskildes önskemål bör då vägas mot verksamhetens krav.
Den nyss redovisade tankegången leder i vart fall till att antalet längre skolsteg (över ett år långa) normalt bör vara högst två: en grundläggande inskolningsdel och en del med kvalificerad utbildning för en högre nivå. Annars styckas karriären upp i allt för hög grad. Detta innebär inte att utbildning och annan kompetensutveckling inte bör ske under de längre perioderna med yrkesarbete. Tvärtom är det naturligt att det finns ett brett utbud av utbildningar/kurser o.dyl. både inom expert- och chefskarriärerna. Dessa bör inte vara alltför omfattande i tid och ha en individuell utformning. Det som nu anförts innebär bland annat att fackprogrammets krav att en utbildning skall innehålla minst 40 poäng (ett års studier) bör omprövas.
SOU 2001:23 Utbildning av officerare
209
Med det synsätt som utredningen här anlagt sker ett närmande till det mer allmänt gällande synsättet på arbetsmarknaden i fråga om intern utbildning. De akademiker som anställs efter (minst) treåriga studier kan som regel knappast påräkna att få mer än en grundläggande utbildning som är längre än ett år hos arbetsgivaren. Om man tar hänsyn till att yrkesofficersaspiranter rekryteras med endast gymnasiestudier som grund är det rimligt med högst två långa utbildningsperioder, varav den första naturligen också bör vara den längsta.
Med ett för de flesta officerare längre uppehåll i utbildningen efter den grundläggande officersutbildningen än idag ges också ett utrymme för yrkesofficeren att de facto delta i internationella operationer.
10.5 Förslag till ett reformerat skolsystem
Utredningen beskrev i kapitel 5 sitt principförslag till ett flerkarriärsystem för Försvarsmakten. I detta avsnitt redovisar utredningen – mot bakgrund av vad som anförts i detta kapitel – ett principförslag till nytt utbildningssystem för officerare. I anslutning till detta redovisas också de principer för befordran m.m. som följer av utredningens synsätt. Utredningen försöker göra en tydlig och konkret beskrivning även om det är fråga om ett principförslag. Utredningens redovisning kan lämpligen uppdelas i grundutbildning av officerare och övrig utbildning.
10.5.1 Grundutbildning av officerare
Dagens grundutbildning (jmf avsnitt 10.2) av yrkesofficerare är tvåårig och ger 80 poäng. Därefter utexamineras den nye fänriken och får anställning i Försvarsmakten. Det tredje året kommer att bestå av befattningsutbildning och 4 år efter antagning som officersaspirant sker befordran till löjtnant.
Utredningen föreslår att den nya grundläggande utbildningen på yrkesofficersprogrammet görs treårig. Under år ett ägnas en termin åt obligatorisk försvarsmaktsgemensam utbildning, med inslag av försvarsgrensvis utbildning. Ett av de viktiga utbildningsmålen under denna termin är att skapa helhetssyn på officersyrket och kåranda bland officersaspiranterna. Den väpnade striden som en gemensam bas för yrket bör hemma här. Termin två kan ha ungefär
Utbildning av officerare SOU 2001:23
210
samma inriktning som idag. Det kan övervägas om en viss ytterligare specialisering på truppslag, system m.m. kan vara lämplig. De två därpå följande skall i princip vara fördjupningsutbildningar med inriktning mot försvarsgrens- och truppslagsspecifik utbildning. Anställning i Försvarsmakten sker efter fullgjord utbildning och yrkesofficersexamen.
Det är enligt utredningen mycket viktigt att ge en gemensam grund även om man syftar till att specialisera kompetensen i organisationen. Utan en helhetsuppfattning och överblick kan annars individer med olika inriktning komma att få svårigheter att kommunicera och vid lösningen av gemensamma uppgifter eller problem riskera att inte se frågornas hela vidd.
Efter det första året befordras aspiranten till fänrik. I och med detta blir yrkesofficersaspiranten fänrik på samma tid som reservofficersaspiranten. De har emellertid inte gått samma utbildning. Reservofficeren har fått en praktiskt inriktad militär utbildning för att kunna leda och biträda i utbildningsverksamhet på lägsta förbandsnivå. Yrkesofficersaspiranten har lagt en grund för en kvalificerad yrkesutbildning.
Det andra året i utbildningen bör kunna innehålla ungefär samma inslag som i nuvarande system. Under år två och tre bör eleven kunna avsätta 25 % av tiden till så kallade specialkurser. Det tredje året bör dels innehålla befattningsutbildning, dels delar av innehållet i det nuvarande taktiska programmet som fortfarande har relevans. Alla inslag av repetition i det taktiska programmet bortfaller. Normalt ligger år tre i direkt anslutning till år två. Försvarsmakten bör ha möjlighet att tillåta att den enskilde gör ett uppehåll mellan år två och tre. Efter år tre avlägges yrkesofficersexamen. Officeren anställs i Försvarsmakten och befordras till löjtnant. Utbildningsmålet är att den nye löjtnanten skall kunna fungera väl som yrkesman i sin funktion. Förmånsfrågorna under utbildningen behandlas i kapitel 13.
Utredningen anser att det tredje året bör kunna utformas så att det berättigar till 20–40 poäng. Något utrymme för att eleverna skall göra en C-uppsats redan under yrkesofficersprogrammet finns knappast enligt utredningens uppfattning. Möjligheterna till poängsättning av år tre bör överlämnas åt Försvarsmakten att penetrera i det fortsatta utvecklingsarbetet.
SOU 2001:23 Utbildning av officerare
211
10.5.2 Övrig utbildning i skolsystemet
Det taktiska programmet
Utredningen föreslår att det taktiska programmet läggs ned. Befordran till kapten bör normalt ske från tre till tio år efter det att befordran till löjtnant skett. Försvarsmakten beslutar befordran efter en samlad bedömning av den enskildes meriter. Åtskillnaden mellan nivåhöjande och icke nivåhöjande utbildning efter den grundläggande officersutbildningen slopas. Genom denna förändring minskar utslagningsmekanismerna i skolsystemet. Som nyss nämnts förs delar av utbildningen till yrkesofficersprogrammet.
Ett nytt stabsprogram
Det nuvarande stabsprogrammet samt delar av nuvarande chefsprogrammet bör slås ihop till ett nytt stabsprogram omfattande 60 poäng (1½ år). En del av utbildningen bör kunna ske på civil högskola. I tid bör den här utbildningen ligga ungefär fem år efter det att yrkesofficersprogrammet avslutats. Officeren är då normalt strax under trettio år när han/hon går stabsutbildningen. Ett av utbildningens mål bör vara att officeren skall nå förmåga att direkt kunna verka i en internationell stab. Utbildningen är inte obligatorisk.
Chefsprogram med individuell anpassning
Enligt utredningen bör ett chefsprogram med individuell anpassning ersätta chefsprogrammet. Utbildningstiden bör vara ca ett år. Utbildningen bör i allmänhet kunna baseras på ett urval ur ett antal utbildningsblock med en individuell påbyggnad. När utbildningen skall förläggas i tiden kommer att kunna variera avsevärt med hänsyn till att den bör individanpassas. Utbildningen bör helt eller delvis ske kunna ske utomlands. Här är det enligt utredningens mening av särskild betydelse att ta hänsyn till individens utbildningsbehov. Försvarsmakten bestämmer omfattningen av den utbildning som den enskilde – med hänsyn till annan utbildning och erfarenhet – behöver. Utbildningen är inte obligatorisk.
Utbildning av officerare SOU 2001:23
212
Fackprogram med expertutbildningar
Vid sidan av den traditionella chefskarriärens utbildningar bör enligt utredningen ett antal fack- och expertutbildningar utformas för de alternativa karriärerna. Det kan vara fråga om både fleråriga och kortare utbildningar och kurser, som normalt bör ingå i program. Fackprogrammet bör motsvara minst 20 poäng. Delvis bör utbildningarna inom programmet genomföras på högskola liksom idag. Vid utvecklingsarbetet av nya utbildningar för experter bör en tumregel vara att ju mer civil kompetens som behövs, desto mindre militär utbildning behövs. Utbildningen är inte obligatorisk.
Konkret innebär en expertkarriär för den enskilde yrkesofficeren att denne efter sin grundutbildning – där möjligheterna till en expertinriktad utbildning ökar jämfört med idag – efter ett antal år genomgår en utbildning inom det valda expertområdet. Utbildningen läggs in i den samlade meritbilden. Befordran sker efter beslut av Försvarsmakten. Den enskilde går då inte stabsprogrammet i normalfallet. Utredningen kan dock se ett visst behov för yrkesofficerare av att kunna växla mellan chefs- och expertkarriär. Därför bör inte hinder av formell art läggas in för en sådan rörlighet. Den enskilde bör självfallet också kunna växla till andra utbildningslinjer inom fackprogrammet.
Enligt utredningen kräver utvecklingen av ett mer genomarbetat fackprogram som svarar mot intentionerna i utredningens förslag till flerkarriärssystem ett omfattande vidare arbete. I det uppdrag till Försvarsmakten med frågor om systemet med flera karriärvägar som utredningen har föreslagit i kapitel 5 bör även dessa frågor infogas.
10.5.3 Volymer och kostnader i det föreslagna skolsystemet
Övergången till en treårig grundutbildning av officersaspiranter enligt utredningens principförslag ger anledning att kommentera elevvolymer och lärarbehov. Antalet elever på yrkesofficersprogrammet kommer årligen att vara mellan 1 600 och 1 800. Denna volym motsvarar den som ligger i Försvarsmaktens planering. Dessutom skall 300–400 reservofficersaspiranter utbildas. Systemet innehåller följaktligen ett lärarbehov för 2 000 elever i grundläggande officersutbildning.
Genom förslaget att ta bort det taktiska programmet bortfaller omkring 400 elever på årsbasis. Det utvidgade fackprogrammet med expertutbildningar bör enligt utredningen snabbt öka i volym. Ett
SOU 2001:23 Utbildning av officerare
213
mål på relativt kort sikt kan vara åtminstone några hundra elever på årsbasis. För stabsprogrammet bör samma elevvolymer som idag, 150 elever, vara rimliga även i framtiden men man bör notera att utbildningen förlängs. Chefsprogrammet bör innehålla samma antal elever som idag, men det kortas å andra sidan ned. Trots att uppskattningarna blir grova lämnar utredningen nedan en tabell som jämför kostnadsbilden i det föreslagna systemet med den tabell över kostnaderna som tagits fram i utvärderingen (avsnitt 10.3, tabell 2).
Del av utbildningssystemet
Skolor Uppskattning av kostnader (miljoner kr)
Andel av kostnaderna
YOP MHS och funktionsskolor
1 500
79 %
TAP
Utgår
-
-
Fack (expert) FHS
200
10 %
STAB
FHS
150
8 %
CHEF
FHS
50
3 %
Med denna grova uppskattning blir kostnaderna 350 miljoner kr lägre i det föreslagna systemet per år. Utredningen vill dock erinra om att utvärderingen pekat på svårigheterna att hämta hem rationaliseringsvinster av det här slaget. Det nya skolsystemet har blivit dyrare än vad Skolutredningen angav. Vid en jämförelse med nuvarande kostnadsbild finns det dock en rimlighet i att kostnaderna minskar. Detta beror på att det taktiska programmet läggs ned och frigör stora resurser. Dessa resurser bör enligt utredningens mening i första hand användas för att stärka utbildningen inom det utvidgade fackprogammets ram.
Förslaget blir enligt utredningen – även vid en försiktig prövning – i vart fall inte dyrare än det nuvarande skolsystemet. Det innehåller vissa möjligheter att effektivisera verksamheten. Enligt en skattning som utförts av Försvarsmakten kan en produktionsvinst på i storleksordningen några hundra årsarbetare vara möjlig. Utredningen har dock inte haft möjlighet att penetrera den frågan. Utredningen har inte heller haft möjlighet att behandla förslagets organisatoriska konsekvenser hos militärhögskolorna och Försvarshögskolan.
Utbildning av officerare SOU 2001:23
214
För utredningen har motivet för att ta fram principförslaget inte väsentligen varit att minska kostnaderna. Syftet med ett reformerat skolsystem måste primärt vara att tillgodose Försvarsmaktens behov av välutbildade officerare på alla nivåer och inom alla funktioner i verksamheten.
10.5.4 Om befordran i grad
Utredningens i kapitel 5 redovisade principiella uppfattning är att Försvarsmakten som myndighet skall ha det fulla ansvaret för att bestämma grunderna för befordran av anställd personal. Undantag bör endast göras beträffande anställning i de grader som regeringen beslutar. Enligt utredningen är det därför nödvändigt att den koppling som görs i officersförordningen mellan skolsteg och befordran i grad avskaffas. Detta är enligt utredningens mening av mycket stor betydelse för att nå framgång med ett flerkarriärssystem.
Utredningen föreslår mot den bakgrunden att formkraven för antagning till kurser i 17c, 18 och 20 §§officersförordningen (1994:882) tas bort. Likaså bör enligt utredningen de befordringskrav i nuvarande 32–34 §§ samma förordning som innehåller att en yrkesofficer får befordras efter ett genomgånget program slopas.
Genom förslaget får Försvarsmakten samma befogenheter och ansvar när det gäller att själv bestämma grunderna för befordran m.m. av sin kvalificerade personal upp till chefsnivån som de civila myndigheterna har idag. Utredningen erinrar om att Försvarsmakten genom sin föreskriftsrätt har möjlighet att, om det behövs, reglera frågor som gäller bland annat befordran av officerare. Även dessa frågeställningar ingår i det uppdrag till Försvarsmakten som formulerats i kapitel 5.
10.5.5 Frågan om examensrätt
Det nya skolsystemet, som regleras i officersförordningen, är bland annat uppbyggt för att Försvarshögskolan skall kunna bli en högskola med examensrätt. Det finns en önskan hos både Försvarsmakten och Försvarshögskolan att få en akademisk acceptans för den militära yrkesutbildningen. Frågan om examensrätten är komplex och inne i en fas där olika viktiga frågor måste behandlas i en vidare beredningsprocess.
SOU 2001:23 Utbildning av officerare
215
Enligt utredningen bör principförslagets utformning, med bland annat ett samlat treårigt poängsatt yrkesofficersprogram, snarast underlätta för Försvarshögskolan i frågan om examensrätt. Utredningens förslag till stabsprogram och chefsprogram bör i vart fall inte innebära någon försämring i det avseendet. Utredningen har inte funnit anledning att i det här sammanhanget i övrigt dra några slutsatser som rör frågan om Försvarshögskolans ev. examensrätt.
217
11 Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret
11.1 Inledning
Försvarsutskottet konstaterade i sitt betänkande inför riksdagsbeslutet år 2000 (bet. 1999/2000:FöU2 s.190 f.) att regeringen i propositionen om det nya försvaret (prop. 1999/2000:30 s. 109 f.) redovisat att antalet anställda yrkesofficerare bedömts uppgå till ca 8 900 i den föreslagna nya organisationen. Detta grundades på det behov som Försvarsmakten hade anmält den 19 maj 1999. Utskottet konstaterade vidare att Försvarsmakten i sitt budgetunderlag för år 2001 redovisat ett behov av 10 350 anställda yrkesofficerare för den nya organisationen. Utskottet noterade i betänkandet att Försvarsmakten redovisat ett behov av 1 450 fler yrkesofficerare än som tidigare hade angetts. Utskottet ansåg sig därför inte kunna göra några uttalanden om Försvarsmaktens befälsbehov. För att kunna göra ett ställningstagande i denna fråga ansåg utskottet att det långsiktiga behovet av yrkesofficerare måste prövas inför försvarsbeslutet år 2001.
Genom tilläggsdirektiv den 21 juni 2000 (dir. 2000:46) fick utredningen i uppdrag att i sitt fortsatta arbete göra en genomlysning av Försvarsmaktens behov av yrkesofficerare såväl totalt som på olika kompetensnivåer. Hänsyn skulle därvid tas till de yrkesofficerare som tjänstgör i närstående myndigheter till Försvarsmakten.
En utomstående prövning
Försvarsutskottet anförde i sitt ovan nämnda betänkande att senast Försvarsmaktens befälsbehov fick en utomstående prövning var av Befälsbehovsutredningen som redovisade sina ställningstaganden 1985. Det är värt att notera att utskottet understryker behovet av en utomstående prövning. Utskottets krav på en sådan prövning
Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret SOU 2000:23
218
sammanhänger uppenbart med den stora diskrepans vad gäller personalbehovet som uppmärksammats i Försvarsmaktens olika underlag. Utredningens uppdrag är alltså att med en utomståendes syn granska Försvarsmaktens olika uppgifter om behovet av yrkesofficerare och att redovisa en bedömning av detta behov i den nya organisationen.
Försvarsmakten har speciella uppgifter och kraven på demokratisk insyn och styrning gör sig starkt gällande i synnerhet när som nu en väsentlig ominriktning av hela verksamheten genomförs. Det är givetvis nödvändigt – och rimligt – att de som har det yttersta politiska ansvaret kan känna en säkerhet beträffande de underlag som presenteras i samband med reformarbetet. Denna aspekt är enligt utredningen av stor vikt. Utskottets krav på en prövning av det långsiktiga behovet av yrkesofficerare – såväl i antal som grad – måste också ses mot den bakgrunden.
Utredningen gör därför i det följande en genomgång av de uppgifter som Försvarsmakten lämnat och överväger frågan om numerärer. Utredningen går också in på förtroendeproblematiken på detta område i relationerna mellan Försvarsmakten och den politiska nivån.
11.1.1 Utgångspunkter för analysen
Ekonomi och dimensionering
Försvarsmaktens nya organisation skall vara bemannad vid utgången av år 2001. Fram till utgången av år 2004 skall övertaligheten avvecklas. I Försvarsmaktens målbild för den nya organisationen fokuseras personalläget den 31 december 2004. Myndigheterna har normalt en frihet att inom den ekonomiska ram som riksdagen och regeringen lagt fast se till att skaffa sig den personal – antals- och kompetensmässigt – som verksamheten kräver. Ekonomin styr i så motto dimensioneringen. De personalvolymer som Försvarsmakten eftersträvar på lång sikt har uppenbara konsekvenser för den framtida ekonomin i Försvarsmakten, inte bara på längre sikt utan även i närtid, eftersom omfattningen av och takten i den pågående personalminskningen styrs av antagandena om personalantalet i målbilden. I det sammanhanget bör man hålla i minnet att förändringar i personalstrukturen alltid tar tid.
SOU 2000:23 Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret
219
Avgränsningar
En grundläggande principiell fråga är om personalbehovet bör prövas helt fritt eller om avgränsningar bör göras. Utredningen har kommit till följande uppfattning. Arbetet inför riksdagsbeslutet år 2000 grundades – också såvitt gäller yrkesofficersvolymen – i allt väsentligt på uppgifterna i den underliggande propositionen. Det innebär att det nya försvarets organisation och lokalisering m.m. övervägts i den belysningen och därefter beslutats av riksdagen. Utredningen har inte till uppgift att överpröva frågor av den karaktären. Det är därför rimligt att utredningen inte prövar om den totala volymen yrkesofficerare kunde understiga det som förutsatts genom proposition, utskotts- och riksdagsbehandling.
Utredningen har för övrigt inte heller funnit verksamhets- eller andra sakskäl som skulle kunna tala för en mindre volym yrkesofficerare.
Försvarsmaktens budgetunderlag för år 2001 (BU 01), som inkom sent under Försvarsutskottets beredning inför riksdagsbeslutet, innehåller nya och högre uppgifter om personalvolymerna på lång sikt än underlaget från den 19 maj 1999. Försvarsmakten anförde bl.a. att takten i personalreduceringen borde minska. Försvarsmakten har lämnat vissa uppgifter till utredningen som visar på ytterligare personalbehov utöver det som myndigheten angett i BU 01. En redogörelse för ett ökat personalbehov betingat av en förändrad målbild skulle naturligen höra hemma i ett budgetunderlag. Utredningen har mot den bakgrunden inte heller funnit skäl att pröva om den totala volymen yrkesofficerare borde överstiga den som Försvarsmakten angett i BU 01.
Utredningen skall enligt direktiven också ta hänsyn till de yrkesofficerare som tjänstgör i närstående myndigheter till Försvarsmakten. Utredningen kan konstatera att antalet yrkesofficerare vid dessa myndigheter är relativt begränsat. Utredningen gör i detta betänkande inte heller överväganden som mer direkt och påtagligt påverkar volymen yrkesofficerare hos dem. Utredningen har mot den bakgrunden inte funnit det påkallat att nu särskilt ifrågasätta den behovsuppgiften. När det gäller nedan angivna särskilda behov för internationella insatser prövar utredningen däremot Försvarsmaktens bedömningar.
Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret SOU 2000:23
220
Utgångsvärden vid analysen
Försvarsmakten har i BU 01 redovisat ett totalt personalbehov i målbilden som, omräknat i resurstermer, är drygt 2000 årsarbetare högre än i underlaget från 99-05-19 och i propositionen om det nya försvaret. Då har både yrkesofficerare och civilanställda inräknats.
De sifferuppgifter som utredningens granskning omfattar och som bildar den antalsmässiga avgränsningen sammanställs i nedanstående tabell över antal yrkesofficerare i de olika underlagen.
Underlag FM Närst.M. Int ins. Tjl. Totalt
99-05-19 8 900 400
200
500 10 000
BU 01 10 350
400
200
500 11 450
Diskrepansen i Försvarsmaktens uppgifter – 1 450 yrkesofficerare – hänför sig som synes uteslutande till bedömningar i fråga om myndighetens egna enheters personalbehov. Utredningen kommer i det följande att närmare redovisa och analysera vissa volymuppgifter. Försvarsmakten har som ovan nämnts även redovisat ett större behov av civilanställda – 7 250 – mot tidigare redovisade 6 550. Den differensen uppgår till 700 personer.
11.2 Ändrade förutsättningar för personalbehovsberäkningar i Försvarsmakten
11.2.1 Det traditionella synsättet
Sedan lång tid har personalbehovsberäkningar för det svenska försvaret utgått från behoven i krigsorganisationen. Befälsbehovsutredningen (BBU) anför exempelvis att en befälsstruktur för det svenska försvaret måste byggas upp så att krigets krav tillgodoses. Antalet yrkesofficerare måste bestämmas med utgångspunkt i krigsbehoven. Detta gäller dock inte den lägsta nivån där antalet anställda i fred bör avvägas med hänsyn till behovet att kunna rekrytera till de högre nivåerna.
BBU anför vidare att en balanserad befälsstruktur föreligger när tillgången på befäl inom varje nivå och varje åldersläge stämmer överens med behoven i fred och krig. Detta rätt statiska sätt att se har djupa rötter i mobiliserings- och krigsplanering och innehåller i och för sig naturliga målsättningar. Men det förutsätter också
SOU 2000:23 Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret
221
enligt vår mening dels en entydig grund för beräkningarna, nämligen de krigsorganisatoriska behoven, dels att försvaret kan dra på en rekryteringsbas som är mycket bred, nämligen i princip hela den manliga befolkningen i krigsför ålder. Militära planerare har kunnat bygga upp system – för krig och fred – som med automatik skulle tillföra krigsförbanden rätt människor.
11.2.2 Förändrade förutsättningar
Förutsättningarna för personalberäkningarna ändrades på ett grundläggande sätt genom 1996 års försvarsbeslut och detta framstod efter hand alldeles tydligt. Hotet om en invasion var inte längre dimensionerande för Försvarsmakten. Det var inte längre aktuellt att mobilisera en miljon man efter en i förväg uppgjord, detaljerad plan där varje individ hade en fastställd befattning. I och med att nya uppgifter definierades måste personalförsörjningen finna nya former. I själva verket måste framför allt ett nytt tänkande i dessa frågor introduceras. Utredningen har i tidigare kapitel behandlat det nya försvaret. Genom riksdagsbeslutet 2000 underströks den väsentliga ominriktningen av försvaret och en omställning av Försvarsmakten, inte minst personellt, pågår t.o.m. 2004.
Dåvarande överbefälhavaren beslutade 1999 att synsättet ”krigsorganisationen styr behovet av personal” skulle ändras till ”Försvarsmaktens behov av personal styrs av de uppgifter som statsmakterna ger”. Bakgrunden till beslutet var att man kunnat konstatera att personalförsörjningen vad gäller yrkesofficerare inte längre kunde grundas enbart på krigsorganisationens behov. Efterhand som anpassningsförsvaret får genomslag minskar nämligen yrkesofficersbehovet i den omedelbart insatsberedda, och den inom några år insatsberedda, krigsorganisationen till sådana nivåer att numerären inte räcker för att utföra alla de uppgifter som statsmakterna ger grundorganisationen. Innebörden av detta ställningstagande är kort sagt att det behövs fler yrkesofficerare i fred än i krig. Vad gäller yrkesofficerare bedömde Försvarsmakten att numerären främst bör styras av produktionen i grundorganisationen. (Underlag för Militärledningssammanträde 1999-02-19.)
Senare samma år konstaterade Försvarsmaktens kompetensbehovsutredning (KBU) att Försvarsmaktens uppgifter 2010 kan antas vara de samma som i försvarsbeslutet 1996. KBU drog
Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret SOU 2000:23
222
slutsatsen att de lägre beredskapskraven för nationella uppgifter kan bedömas medföra att krigsorganisationens behov för tidiga insatser inte längre är dimensionerande för personalförsörjningen. Personalbehovet för verksamhet i grundorganisationen, för internationella insatser och för planerad anpassning skulle i stället utgöra tyngdpunkten för beräkningar och resonemang. KBU framhöll också betydelsen av ett mer dynamiskt synsätt på personalförsörjningen med ökade personalflöden.
Försvarsmakten har till utredningen framhållit följande i denna principfråga:
”En enhetlig beräkningsmodell som utifrån schabloner ger relevanta siffror i olika försvarsmaktsstrukturer är mycket svår att skapa. Den viktigaste anledningen till detta är att personalbehoven inte längre enbart kan grundas på krigs- och/eller insatsorganisationens behov. Behoven måste i stället bedömas utifrån alla de olika uppgifter som Försvarsmakten har och den för stunden gällande försvarsmaktsstrukturen. Beräkningarna har således blivit mer komplexa än tidigare. Osäkerheter föreligger fortfarande bland annat beträffande värnpliktsvolymer, out-sourcing och omfattningen av framtida internationella åtaganden. Komplexiteten varierar mellan olika verksamhetsområden. Exempelvis är det relativt enkelt att beräkna behovet av yrkesofficerare som är direkt knutna till utbildningen av värnpliktiga, medan det är svårt att göra relevanta beräkningar av behov i framtida underhållsfunktioner och behov av (och typ av) tekniker med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen.”
11.2.3 Utredningens reflektioner i denna del
Enligt utredningen har den nya inriktningen och det förändrade synsätt som ovan redovisats på ett grundläggande sätt förändrat förutsättningarna för att göra bemanningsberäkningar och – modeller. Detta har gjort bedömningarna mer komplexa och av det skälet också på en gång lättare att ifrågasätta och svårare att på objektiva grunder belägga. Problemen understryks genom de divergerande uppgifter som Försvarsmakten har lämnat.
Om man ser till viktigare omständigheter som bidragit till den ökade komplexiteten och som låg bakom bytet av synsätt vad gäller grunderna för dimensioneringen kan bland annat följande noteras:
• att den begränsade insatsorganisationen inte innehåller den mängd yrkesofficerare som bedömts krävas för att genomföra den fredstida produktionen. Skillnaden är betydande och särskilt tydlig när det gäller behovet av yrkesofficerare för utbildning av värnpliktiga i armén och inom amfibieförbanden.
SOU 2000:23 Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret
223
• att den internationella verksamhetens behov av personal av olika kategorier måste beräknas och vägas på ett annat sätt än tidigare. Som utredningen framhållit i kapitel 8 är de internationella uppgifterna i viss utsträckning dimensionerande för Försvarsmakten.
• att anpassningsprincipen, framförallt i termer av återtagande och tillväxt, kräver yrkesofficerare som – utan att ha en tydlig roll i ett definierat krigsförband – kan leda förändringen.
Sammanfattningsvis är det enligt utredningen nödvändigt att Försvarsmakten gör analyser av vilka personella behov som myndighetens olika dimensionerande uppgifter sammantaget genererar. Personalbehovsanalyserna är komplicerade i sig eftersom det saknas helt objektiva grunder för beräkningarna och olika faktorer kan dra åt olika håll. För Försvarsmaktens del gäller detta exempelvis beträffande uppgifterna i verksamheten, men också med hänsyn till att personalvolymerna inom olika personalkategorier påverkar helhetsbilden av personalbehovet. Det finns, som framgått ovan, ytterligare osäkerhetsfaktorer. Försvarsmaktens ledning måste därefter göra de bedömningar och avvägningar som föranleds av analyserna inom ramen för de resurser som kan ställas till förfogande eller de ramar som eljest har ställts upp. Avvägningarna kan mynna ut i att effektivisera verksamheten, omfördela resurser mellan olika verksamheter eller att minska ambitionsnivåer m.m. Man måste också redovisa de konsekvenser som en viss resursnivå eller ram får för verksamheten. I detta arbete har ledningen för Försvarsmakten självfallet samma ansvar inför uppdragsgivaren som ledningen för vilken civil myndighet som helst.
Utredningen övergår nu till att närmare granska Försvarsmaktens olika underlag mm.
Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret SOU 2000:23
224
11.3 Försvarsmaktens underlag
11.3.1 Några volymuppgifter
Försvarsmakten redovisar personalbehoven enligt följande i de olika underlagen. Uppgifterna avser 2004-12-31. Avrundade siffror.
Enheter
99-05-19
BU 01
Op. Ledning och UH 1 400
1 400
Skolor och centra
1 100
550
Kärnverksamhet
6 400
8 400
varav Armén
2 400
3 800
varav Marinen
1 250
1 800
varav Flygvapnet
2 150
2 150
varav Hkp, ca
575
600
S:a
8 900
10 350
Ext M. II samt Tjl.
1 100
1 100
Total
10 000
11 450
Som framgår av tabellen är den väsentliga förändringen mellan de två beräkningarna att kärnverksamheten i Försvarsmakten tilldelats ökade personalramar. Inom kärnverksamheten är det främst Armén (1400 yoff) och amfibieförbanden inom Marinen (550 yoff) som tilldelats ökade ramar. Ramarna för skolor och centra har halverats i BU 01 i förhållande till tidigare underlag. Detta är inte dramatiskt utan beror av att ifrågavarande 550 yrkesofficerare i stället personalredovisas i kärnverksamheten. Som tidigare nämnts blir skillnaden i antal totalt 1 450 yrkesofficerare. Försvarsmakten har till utredningen angett att de ökade volymerna fördelas enligt följande.
• På grund av ökade värnpliktsvolymer, från 16 350 till 18 000, tillkommer ett behov av ytterligare 255 yrkesofficerare.
• Säkrare beräkningar av lärarbehovet vid skolor och centra har påvisat ett ökat behov av yrkesofficerare med 485 st.
• Beträffande tekniska officerare, i första hand inom armén, tar beräkningsmodellerna inte fullt ut hänsyn till behovet av tekniker. Det är mycket svårt att schablonberäkna behovet. Ökning 365 st.
SOU 2000:23 Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret
225
•
Med hänsyn till vissa förändringar i grundorganisationen mellan
de två beräkningstillfällena måste en justering ske uppåt med 335 yrkesofficerare. Detta behov fördelas enligt nedan.
Förband m.m. Antal
KA 4 34 Marinbas Syd 84 En flottiljplattform 70 K4 27 Vinterutb. Boden 25 Utb. Bevakn.vpl. 95
Det bör noteras att Försvarsmakten betraktar den sistnämnda posten inte som en personalramsökning utan som en närmast teknisk justering med hänsyn till förändrade förutsättningar för grundorganisationen i förhållande till tidigare underlag. Den egentliga ramökningen uppgår enligt Försvarsmakten till 1 100 yrkesofficerare.
Försvarsmakten har på utredningens fråga angett att av ökningen av antalet civilanställda med 700 årsarbetare i BU 01 jämfört med det tidigare underlaget hänför sig 400 till en minskning av det beräknade antalet yrkesofficerare, företrädesvis inom stödverksamheten. Vad som av detta i detalj hänför sig till befattningsbyten resp. andra behov finns inte dokumenterat. Emellertid var Försvarsmaktens strävan att öka andelen civilanställda. Genom den här förändringen uppnåddes att kärnverksamheten ute på förband och skolor kunde tillföras ytterligare yrkesofficerare. Behovssiffrorna vad avser yrkesofficerare i BU 01 utgör enligt Försvarsmakten en samlad bedömning, där antalet civilanställda och personal i andra personalkategorier (reservofficerare och visstidsanställda soldater), vägts in i bedömningen.
Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret SOU 2000:23
226
Försvarsmaktens kommentarer kring volymuppgifterna
Försvarsmakten har på begäran av utredningen kommenterat volymuppgifterna och i huvudsak anfört följande om de beräkningsmodeller m.m. som använts.
Armén och kustartilleriet (Amfibieförbanden) var nyckeltalsberäknade där felaktigheter i nyckeltalen givetvis ger en multiplikatoreffekt. Flottan, Flygvapnet och Helikopterförbanden var sedan tidigare funktionsberäknade.
Armén och amfibieförbanden har en modell som bygger på omräkning av värnpliktsmängder till kompanienheter. Ett kompani antas innehålla 150 värnpliktiga i fem plutoner om 30 man. Med fyra officerare per pluton, kompanichef och tre yrkesofficerare i övrigt, varav en tekniker, ger modellen 24 officerare per kompani. Till detta läggs en schablon om 25 % som omfattar de officerare som är elever vid skolor, barnlediga mm. Till den totalvolym som aggregeras läggs en schablon på 15 officerare i förbandsledningen och 12 för utbildningsstöd. Detta ger 177 officerare per 750 värnpliktiga. Av officerarna är 30 elever vid skolor eller frånvarande av annan orsak.
En mycket grov tumregel som främst gäller armén är att det åtgår 20 officerare direkt engagerade i utbildningsverksamhet per 100 värnpliktiga. Försvarsmakten har enligt uppgifter till utredningen vid sina beräkningar utgått från en ökning från 16 350 till 18 000 värnpliktiga från 2005.
Flygvapnet beräknas utifrån en s.k. typflottilj, där resp. funktion och det verkliga personalinnehållet ligger som grund. En schablon om 10 % för elever vid skolor m.m. ingår i totalvolymen. I volymen ingår även elever som genomgår grundläggande flyg- och taktisk utbildning.
Flottan beräknas med hänsyn till besättningslistor på vid beräkningstillfället kända fartyg. Man beräknar en besättning per ubåt och en besättning på 10 av totalt 12 ytstridsfartyg. Elever vid skolor m.m. enligt 10 %- schablonen.
Helikopterförbanden beräknas med hänsyn till planerat antal helikoptrar och antal utbildningsplattformar. Fem besättningar för SAR (Search and Rescue) ingår i totalvolymen, liksom elever etc. enligt flygvapennormen.
Försvarsmakten anför vidare i sina kommentarer att det inte innebär några större problem att beräkna officersvolymer i kärnverksamheten utifrån de ovan angivna faktorerna. De funktioner
SOU 2000:23 Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret
227
som är svåra att beräkna är stödfunktioner av olika slag som underhåll, ledning, utvecklingsenheter, behov av specialinstruktörer m.m. Den främsta orsaken till detta är att det ofta förekommer lokala betingelser såsom flera förband på samma ort, typ av förband, om skolor/centra finns osv. När det gäller de nya amfibieförbanden har schablonmodellerna inte kunnat tillämpas fullt ut. Modellen för arméförband fångar inte heller upp de mycket varierande behoven av tekniker och förbandsinstruktörer vid mekaniserade förband. Riksdagsbeslutet år 2000 innebär att de mest kvalificerade förbanden behålls och de okvalificerade (icke mekaniserat infanteri) avvecklas. Idag kräver ett mekaniserat kompani om 150 värnpliktiga och 12 pansarbandvagnar ca 14 förbandsinstruktörer mot tidigare 2–3 utöver truppförande officerare under samma övning. Den här differensen beror på
•
Fordons/mtrltjänsten
•
Utbildningssäkerhet
•
Simulatorsystem
•
Växling vagnstrid/avsutten strid
•
Större taktiska ytor för förband i strid
•
Markskaderegleringen mer omfattande
•
Fler funktioner inom förbandet kräver specialinstruktörer
•
Brigadstabernas ökande storlek som ett resultat också av inter-
nationella krav på mörkerstridsförmåga
11.3.2 Beslutsprocessen inom Försvarsmakten i frågan om officersbehovet
Den volym om 10 000 yrkesofficerare som Försvarsmakten redovisade i underlaget 99-05-19 till regeringen var en avvägd volym som skulle läggas till grund för den fortsatta planeringen inom Försvarsmakten. Avvägningen skedde med hänsyn dels till de bedömningar av nödvändiga personalvolymer som kunde göras på grund av verksamhetens krav, också relativt materielkostnaderna, och dels till de ekonomiska förutsättningar som sammantaget kunde bedömas föreligga i den framtida organisationen. I det senare avseendet var situationen den att 10 000 yrkesofficerare var det högsta antal som – med hänsyn till den ekonomiska ramen – kunde accepteras i målbilden. Bemanningsberäkningarna låg över detta antal. Siffran 10 000 yrkesofficerare fastställdes genom beslut i Försvarsmaktens ledning (ÖB).
Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret SOU 2000:23
228
Sedan 99-05-19-underlaget hade inlämnats till regeringen anordnade Försvarsmakten en veckolång planeringskonferens i Aronsborg i januari år 2000 med dem som utsetts som projektledare (tilltänkta chefer) för de nya enheterna samt chefer, stabsofficerare och Försvarsmaktens ledning. Uppgiften var bl.a. att noggrant gå igenom underlaget från 99-05-19 och inte minst volymfrågorna i en dialog mellan ledningen och projektledarna. De senare fick redovisa sitt personalbehov i relation till ställda uppgifter i verksamheten, i olika prestationsnivåer. Behoven bearbetades sedan åter av Högkvarteret varefter nya dialoger genomfördes osv. Till slut kunde en personalram presenteras, som kunde accepteras av både Försvarsmaktens ledning och de som skulle ha ett ansvar ute på enheterna.
Den gamla personalramen upplevdes ha utökats med 11 00 officerare. Beträffande ca 350 officerare därutöver ansågs föreligga en teknisk justering med hänsyn till förändrade organisatoriska förutsättningar mellan de olika bedömningstillfällena. Försvarsmakten genom ÖB bestämde att planeringen inom Försvarsmakten skulle fortsätta mot en yrkesofficersvolym som översteg tidigare angiven ram med 1 450 officerare. Den ”egentliga” ramökningen om 1 100 yrkesofficerare fördelades, som ovan nämnts, med 950 till Armén och 150 till Amfibieförbanden. Kärnverksamheten tilldelades väsentligt mer resurser än enligt tidigare fördelning. Det beslutades också om en ökning av personalbehovet vad gäller de civilanställda. Den nya målbilden infördes i BU 01.
Vissa ytterligare planeringsförutsättningar i Försvarsmaktens BU 01
Försvarsmakten anger några andra viktiga planeringsförutsättningar i BU 01. Planeringen utgår från att systemet med korttidsanställda soldater/sjömän införs med början år 2001 och byggs ut mot en styrka om drygt 1 100 man, varav hälften skall kunna tas i anspråk för internationell tjänst.
Grundorganisatoriska förändringar i form av ytterligare en flygflottilj, ytterligare ett KA-regemente, ett förlängt bibehållande av helikopterverksamheten i Säve, en tidsmässig förskjutning vad gäller förbandsnedläggning av en flygflottilj och övergång till ny lednings- och stödorganisation medför en reducering av minskningtakten på personalsidan.
SOU 2000:23 Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret
229
Resursen reservofficerare som skall tjänstgöra i grundorganisationen inriktas mot 140 årsarbetskrafter år 2003. Rekryteringsbehovet anges, preliminärt, till 150 personer om året.
När det gäller värnpliktiga anger Försvarsmakten i BU 01 att planeringen inriktas mot 17 000 värnpliktiga, varav ungefär 12 000 i armén. Försvarsmakten har haft till uppgift att redovisa en planering för utbildning av en volym värnpliktiga som uppgår till 18 000 från år 2004. Försvarsmakten anför dock i BU 01 att osäkerheten – i olika avseenden – sammantaget är så stor att en analys av konsekvenserna av en ökning från 17 000 till 18 000 värnpliktiga per år bör anstå till BU 02. Regeringen har i regleringsbrevet för år 2001 angett en planeringsinriktning för år 2004 på nivån 17 000–18 000 värnpliktiga.
Ekonomiska konsekvenser av den nya planeringsinriktningen
I Försvarsmaktens BU 01 saknas en närmare analys av de ekonomiska konsekvenser som uppkommer på lång sikt (från år 2005) med hänsyn till Försvarsmaktens nya planeringsinriktning vad gäller yrkesofficerare och civilanställda. Utredningen har inhämtat kompletterande uppgifter från Försvarsmakten.
Som tidigare nämnts har Försvarsmakten, vid sidan av det ökade behovet av yrkesofficerare, angett ett ökat behov av civilanställda med 700 årsarbetare. Eftersom det pågår en neddragning av antalet anställda fram t.o.m. år 2004 medför de nya beräkningarna i BU 01 en minskad nedragningstakt. I slutet av år 2002 beräknas Försvarsmakten därför totalt ha ca 500 fler anställda och i slutet av år 2003 1 800 fler anställda än enligt beräkningarna i 99-05-19-underlaget. De ekonomiska konsekvenserna är att lönekostnaderna ökar med 147 miljoner kronor år 2002, 241 miljoner kronor år 2003 och 562 miljoner kronor år 2004. För år 2005 bedömer Försvarsmakten att ökningen är omkring 750 miljoner kronor. Dessa kostnadsökningar motverkas enligt Försvarsmakten i viss mån av minskade kostnader för avveckling av personal efter år 2002. Enligt Försvarsmakten är nettokostnadsökningen 945 miljoner kronor år 2002, 336 miljoner kronor år 2003, 405 miljoner kronor år 2004 och 467 miljoner kronor år 2005. Försvarsmakten har till utredningen uppgivit att finansiering kan ske genom omprioriteringar inom den ekonomiska ramen.
Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret SOU 2000:23
230
11.4 Överväganden om behovet av yrkesofficerare
11.4.1 Utredningens överväganden kring 99-05-19-underlaget och BU 01
Utredningen har redan i sina principiella reflektioner om förutsättningarna (avsnitt 11.2.3) kunnat konstatera att svårigheterna att på ett entydigt sätt avgöra vilken personalvolym som är ”den rätta” inom Försvarsmakten har ökat avsevärt. Försvarsmakten ger uttryck för samma uppfattning. Utredningen kan också konstatera att en myndighet – inom de ramar som i övrigt åläggs den – har att planera sin verksamhet så att angivna ekonomiska ramar kan hållas. Statsmakterna har för övrigt under senare år, med den allt starkare fokuseringen på mål- och resultatstyrning, ställt allt starkare krav på myndigheterna i detta avseende.
Dessa omständigheter ger vid handen att det krävs starka – nya – skäl för att en myndighet skall kunna nå framgång med krav på ökade resurser om statsmakterna redan angett de ekonomiska och andra ramar som skall gälla för myndighetens verksamhet. Det är naturligtvis också allmänt sett angeläget att planeringsförutsättningar av olika slag är stabila över tid.
Den personalvolym som behövs för en viss verksamhet kan således inte bedömas fritt från frågan om hur mycket verksamheten får kosta. Riksdagen har beslutat att den ekonomiska ramen för totalförsvaret skall minska med 4 miljarder från år 2002. Det säger sig självt att Försvarsmakten har haft en mycket besvärlig planeringssituation. Enligt utredningen bör detta vägas in vid bedömningen.
I det här fallet har Försvarsmakten 99-05-19 presenterat ett underlag till regeringen inför ett beslut av avgörande betydelse för det svenska försvarets framtid. Därvid har man angett att volymen yrkesofficerare borde vara totalt 10 000 efter genomförandet av den stora försvarsreformen. Utredningen anser sig kunna konstatera att den officersvolymen var avvägd bland annat med hänsyn till de ekonomiska realiteter som förelåg. Antalsuppgiften fanns sedan med i beslutsprocessen inför riksdagsbeslutet år 2000. Enligt utredningen är det lätt att komma till antagandet att Försvarsmakten i 99-05-19-underlaget, och regeringen inför riksdagsbeslutet år 2000, har angett ett personalbehov som haft ett väsentligt inflytande på riksdagens ställningstagande om det nya försvaret.
SOU 2000:23 Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret
231
När Försvarsmakten under försvarsutskottets slutliga beredning återkom i BU 01 med avsevärt ökade personalvolymer är det naturligt att i detta se ett – i varje fall i förlängningen – ökat behov av medel, även om Försvarsmakten lämnade ett budgetunderlag i balans. Utredningen går inte närmare in på finansieringsproblematiken. Det är bara att konstatera att både regering och riksdag funnit situationen så anmärkningsvärd att man hänskjutit frågan om yrkesofficersbehovet till prövning i en statlig utredning. Det bör dock noteras att utredningens uppdrag enligt direktiven är att genomlysa det antalsmässiga behovet av yrkesofficerare, men inte att göra egna ekonomiska – budgetmässiga – kalkyler i sammanhanget.
Utredningen menar emellertid att frågan om yrkesofficersvolymer mm ändå måste ses som en fråga om resurser. Med en sådan utgångspunkt och med hänsyn till de osäkerheter som har funnits när det gäller Försvarsmaktens nu aktuella personalbehovsberäkningar kan man vid en mer samlad bedömning inte bortse från den av Försvarsmakten först angivna volymen 10 000 yrkesofficerare, ev. med justering för ändrade förutsättningar. Tvärtom borde den uppgiften väga tungt. Det står enligt utredningen klart. Med detta betraktelsesätt bör analysen av behovet av yrkesofficerare utgå från den volymen.
Emellertid måste ändå beaktas att Försvarsmakten de facto är inne i en mycket komplicerad omdaning. Det är uppenbart att det är nära nog ogörligt att överblicka de personella konsekvenserna fullt ut och det gäller i synnerhet de långsiktiga förändringarna i t.ex. personalbehov och personalsammansättning. På flera punkter har styrande beslut saknats som kunde ha underlättat för Försvarsmakten att göra adekvata beräkningar. Samtidigt har förändringsprocessen varit snabb och informationen om den närmare innebörden av den nya inriktningen av verksamheten har inte trängt igenom i organisationen. Att olika bedömningar av det framtida officersbehovet kan göras vid olika tidpunkter är därför förståeligt. Samtidigt är det naturligt att statsmakterna då kräver att få en närmare belysning av Försvarsmaktens personalbehov. Den väsentliga frågan blir med en sådan utgångspunkt om Försvarsmaktens nu anmälda behov av yrkesofficerare är rimligt med hänsyn till verksamhetskraven. Men även vid en analys av det slaget måste självklart de ekonomiska förutsättningarna ligga med i bilden. Utredningen undersöker nedan vad som föranlett att Försvars-
Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret SOU 2000:23
232
makten ändrat den bedömda volymen yrkesofficerare till totalt 11 450.
Utredningens analys av Försvarsmaktens underlag
Så som utredningen har avgränsat sin uppgift skall utredningen ange behovet av yrkesofficerare inom intervallet 10 000 – 11 450. Försvarsmakten har, som framgått ovan, specificerat skillnaden mellan underlagen med 1 450 yrkesofficerare enligt följande: 1, Ökade värnpliktsvolymer, 255, 2,Ökat lärarbehov, 485, 3, Ökat behov tekniker, 365, 4, Förändring i GRO, 335. Utredningen behandlar nedan de olika punkterna.
1. Försvarsmakten har till utredningen angett att det tillkommande behovet baseras på en ökning av värnpliktsvolymen till 18 000. Utredningen har inhämtat att en tumregel anger 20 officerare – för direkt utbildningsverksamhet – per 100 värnpliktiga. Den skulle i detta fall ge drygt 300 officerare. Det av Försvarsmakten angivna behovet förefaller mot den bakgrunden i och för sig inte för högt beräknat. I BU 01 anger Försvarsmakten emellertid att man inte nu kan redovisa konsekvenserna av den högre värnpliktsvolymen.
Regeringen har inte heller tagit ställning. Därför anser utredningen att det är för tidigt att ta ställning till något ökat officersbehov på den här grunden.
2. Försvarsmaktens underliggande resonemang om grunderna för det ökade lärarbehovet och som redovisats till utredningen innehåller bland annat följande erfarenhetspåstående. ”Vid en något djupare analys med berörda chefer i Aronsborg, kunde det konstateras att 8 elever kräver samma lärartillgång som 12 elever. Gränsen för ett större lärarbehov går vid 24 elever, då mer än en kursavdelning av administrativa skäl behövs.
Resultatet blev att volymen utökades med 485 officerare.” Formuleringen ger uttryck för ett praktiskt sätt att räkna som dock enligt utredningen är alltför förenklat. Försvarsmakten är en mycket stor organisation som dessutom verkligen kännetecknas av den omfattande utbildningsverksamheten. Vid en analys av det interna behovet av lärare måste man pröva sättet att bedriva verksamheten, söka nya vägar och se över ambitionsnivåer och prioriteringar. Det går inte att pröva frågan på det sätt Försvarsmakten – enligt lämnade uppgifter – har gjort.
SOU 2000:23 Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret
233
3. Försvarsmakten anför bl.a. att mekaniserade förband har ett större behov av tekniker än infanteriförband. Utredningen vill här påpeka att arméns inriktning mot ökad mekanisering var väl känd redan när underlaget 99-05-19 fastställdes. Om man i ett senare skede anser att underlaget leder till en brist på främst armétekniker borde en omprioritering ha gjorts i första hand, inte en personalramsökning. För utredningen är det inte en uppgift att nu påvisa vilka omprioriteringsmöjligheter som funnits.
4. Såvitt utredningen förstått har Försvarsmakten i BU 01 tagit in konsekvenser av vissa förändringar i GRO, som i vart fall inte legat med i bedömningen av personalvolymerna 1999-05-19.
Däremot är det möjligen inte helt klart att den formella situationen kan skildras på det sättet. Det faktiska beslutsläget inom Försvarsmakten bör emellertid vara avgörande i saken. Därför bör man enligt utredningen på denna punkt ta hänsyn till vad Försvarsmakten anfört. Utredningen har inte funnit anledning att ifrågasätta den angivna volymen 335 yrkesofficerare.
Det bör observeras att utredningen i denna del endast tar ställning till innehållet i de båda underlagen. Med utredningens synsätt bör utgångspunkten för vidare överväganden sammanfattningsvis vara ett behov av totalt ca 10 350 yrkesofficerare (varav FM 9 250 ).
Enligt utredningen finns det i Försvarsmaktens underlag emellertid ytterligare en anmärkningsvärd faktor, nämligen schablonen för elever vid skolor, projektdeltagare, barnlediga m.m. När det gäller armén redovisas (avsnitt 11.3.1) en schablon för detta i form av ett påslag om 25 % utöver de 24 yrkesofficerare som är normen för ett kompani om 150 man. Med det sättet att räkna blir det 30 som är elever vid skolor m.m. per 750 värnpliktiga. Schablonen har använts även beträffande amfibieförbanden.
Flottan och Flygvapnet räknar med en schablon på 10 % för elever m.m. Enligt vad utredningen erfarit används den schablonen för övrigt numera inom hela Försvarsmakten.
Om den schablonen tillämpats på armén motsvarar det 12 elever m.m. på 750 värnpliktiga. Enligt underlaget från Aronsborg är antalet värnpliktiga inom armén 11 315. Det går då att räkna fram att den högre schablonen leder till ett yrkesofficersbehov som är 272 man större än det skulle ha varit om den lägre schablonen i
Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret SOU 2000:23
234
stället tillämpats. Inräknat amfibieförbanden föreligger då en för hög beräkning som enligt utredningen kan uppgå till omkring 300 yrkesofficerare.
Utredningen finner detta anmärkningsvärt i sig. Det belyser osäkerheter i Försvarsmaktens beräkningsmodeller. Utredningen vill dock inte lägga denna uppgift till grund för en ytterligare antalsdiskussion om totalantalet yrkesofficerare. Enligt utredningens mening finns det anledning att i stället framhålla att armén och amfibieförbanden tillfördes något av en dold personalresurs som sannolikt motsvarade några hundra yrkesofficerare. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 11.4.3.
Försvarsmaktens konsekvensbeskrivning
Utredningen har begärt kommentarer från Försvarsmakten om konsekvenserna för det fall det totala personalbehovet skulle ansättas till 10 350 yrkesofficerare, dvs. 1 100 färre än vad Försvarsmakten planerar för. Försvarsmakten har i sammandrag anfört följande.
Behovet 11 450 yrkesofficerare har framräknats i dialog med alla intressenter, bland annat samtliga förbands- och skolchefer, och torde vara ett av de mest detaljerade och omfattande organisationsarbeten som genomförts inom Försvarsmakten och måste därför anses ha hög validitet.
Om man gör konsekvensbeskrivningen relativt underlaget 99-05-19 skulle framförallt armén drabbas mycket hårt. Därför gör Försvarsmakten antagandet att reduceringen av ramen blir generell, dvs. drabbar alla funktioner mer eller mindre likvärdigt. Det är dock ofrånkomligt att en reducering av denna stora omfattning i första hand drabbar möjligheten att rekrytera, innebärande att det relativa antalet yngre officerare minskar.
Vid en reducering kommer antalet plutonsofficerare generellt att minskas till två per pluton, vilket är en minskning med 50 %. Kvalitén på utbildningen av värnpliktiga kommer då att sjunka till en oacceptabelt låg nivå. Förbanden kommer inte att uppnå den status som är en väsentlig del av det nya försvaret.
Säkerheten vid bland annat förbandsövningar kommer att äventyras. Svårigheterna att ge de värnpliktiga befälen en stabil grund för sitt chefsskap kommer att öka. Lärarkompetensen kommer att gå ner. Belastningen på officerarna ökar, både i förbandsverksamheten och med hänsyn till de internationella kraven. I den internationella verksamheten är kravunderskridanden redan vanliga.
En bärande princip med den nya kompetensorganisationen är att man kontinuerligt skall arbeta på teknikens framkant med demonstratorer m.m., till skillnad mot tidigare då materiel utvecklades och sedan förrådsställdes. Principen kräver att ett antal officerare,
SOU 2000:23 Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret
235
ingenjörer och värnpliktiga kan användas för att driva utvecklingen framåt. Vid en minskning av officersantalet riskeras denna princip.
Slutsatsen är enligt Försvarsmakten att en minskning av ramen med 1 100 officerare kommer att ge oacceptabla konsekvenser. Två av de områden som statsmakterna har prioriterat högst kommer att drabbas värst, nämligen utbildningen av värnpliktiga och möjligheten att genomföra internationella missioner. Den åldersmässiga och kompetensmässiga strukturen är sådan att dessa konsekvenser är ett opåverkbart faktum. Det går inte att genom omprioritering och/eller omfördelning att förändra detta. Den efterfrågade kompetensen är i många fall ändlig och finns bara hos ett antal specialister. Därför är 11 450 yrkesofficerare enligt Försvarmaktens uppfattning ett absolut minimikrav.
Utredningens kommentarer till konsekvensbeskrivningen
Utredningen noterar att Försvarsmakten i sin konsekvensbeskrivning genomgående talar om en minskning av personalramen. Ett annat sätt att utrycka sig vore att man beskriver konsekvenserna av en utebliven höjning av ramen. Vidare hävdar Försvarsmakten att den mest prioriterade verksamheten först drabbas om man lägger ramen lägre än Försvarsmakten vill. Vidare är den osäkerhet som Försvarsmakten själv ansett föreligga i personalbehovsberäkningar inte beaktad vid konsekvensbeskrivningen. Försvarsmakten anför ju här att den högre ramen har hög validitet. Skälet som anförs i allt väsentligt är att personalbehovet framräknats i en dialog i samband med en omfattande planeringsprocess med bland annat berörda chefer på förband och skolor. Enligt utredningen är det värt att hålla i minne att Försvarsmakten står mitt i en omfattande neddragning, vilket naturligtvis påverkat den diskussionen.
11.4.2 Andra grunder för beräkning av officersbehovet
Det går inte att vara exakt
Enligt utredningens mening är det alltid svårt att vara exakt när ett personalbehov skall bedömas för en verksamhet. I all synnerhet gäller detta i stora, komplexa verksamheter som Försvarsmaktens, vars personalbehov egentligen inte bör uttryckas annat än i jämna
Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret SOU 2000:23
236
hundratal anställda. Mot den bakgrunden borde möjligen långsiktiga personalbehov antalsmässigt anges i intervall snarare än i ett fixerat antal. Exakta siffror har alltid en tendens att skapa låsningar. Utredningen kan dock förstå att Försvarsmakten använt en fix målbild i sin interna planering. När utredningen nedan redovisar sin bedömning enligt samma mall som Försvarsmakten använder är det för att vara tydlig och för att inte belasta diskussionen med ytterligare beskrivningsmodeller. Det är också utredningens uppgift att ange ett konkret yrkesofficersbehov. Långsiktsbedömningar är för övrigt alltid mycket osäkra. En rimlig osäkerhetsmarginal torde ligga på ca 5 %, räknat på det totala antalet anställda, givet en i huvudsak stabil verksamhetsutveckling. Även de ekonomiska beräkningarna på lång sikt är givetvis behäftade med osäkerheter.
Särskilt redovisade behov av yrkesofficerare
De redovisade talen för yrkesofficerare som tjänstgör i närstående myndigheter resp. i internationella insatser har angetts som den resursåtgång Försvarsmakten erfarenhetsmässigt sett på årsbasis. De tjänstlediga är närmast en upplysning. Det är enligt Försvarsmakten viktigt att särskilt markera dessa volymer, eftersom man måste ta hänsyn till dem t.ex. när det gäller att räkna fram behovet av nyrekrytering av officersaspiranter. Försvarsmakten har inte gjort några särskilda överväganden om den framtida resursåtgången. Utredningen anför i den här delen följande.
Närstående myndigheter
Med närstående myndigheter avses Försvarets materielverk, Försvarshögskolan, Försvarets Forskningsinstitut med flera. Antalet officerare som bedöms komma att tjänstgöra inom dessa myndigheter har på erfarenhetsbasis angetts till 400. Enligt Försvarsmakten finns det inte anledning att anta att någon större förändring kommer att ske. Ifrågavarande myndigheter har också möjlighet att i viss utsträckning rekrytera civila i stället för yrkesofficerare. Myndigheterna i fråga har dock ett behov av att inom sig även repliera på militär kompetens. Enligt utredningen kan man möjligen notera en tendens att dessa myndigheter idag anställer färre yrkesofficerare, främst beroende på bristen på
SOU 2000:23 Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret
237
lämpliga kandidater. Det finns dock inte anledning att här komma till ett annat antagande än det Försvarsmakten presenterat. Det är viktigt att hålla i minnet att även denna yrkesofficersvolym, hur stor den nu mer exakt blir, skall personalförsörjas.
De internationella insatserna
De internationella insatserna har i Försvarsmaktens underlag angetts med 200 yrkesofficerare. Den resurs som åtgått under år 1999 var 185 årsarbetskrafter. Den angivna resursen för utlandstjänstgörande synes inte motsvaras av ett minskat personalbehov vid organisationsenheterna inom Försvarsmakten. Detta har främst att göra med att i huvudsak arméofficerare tas i anspråk för de internationella operationerna. Förbanden har kvar sina uppdrag att utbilda värnpliktiga. Ur ett enskilt förbands synpunkt är det också svårt att bedöma omfattningen av de egna officerarnas utlandstjänst på några års sikt. Som utredningen har belyst i kapitel 8 ökar det svenska internationella engagemanget snabbt. Den angivna numerären skulle år 2005 mycket väl kunna vara avsevärt större. Även om omvärldsläget och andra faktorer är omöjliga att förutse kvarstår att svenska förband som anmälts till FNs snabbinsatsförband resp. EU skall ha 30 dagars beredskap. Som utredningen anfört i kapitel 8 bör den i Försvarsmaktens underlag särskilt angivna numerären 200 i vart fall kunna justeras uppåt till 400.
Tjänstlediga
För närvarande uppgår tjänstledigheterna inom Försvarsmakten till ca 900 räknat på årsbasis. Erfarenhetstalet ligger på omkring 500 och det är detta tal som angetts. Enligt utredningen kan man bedöma att omfattningen av tjänstledigheter kan nedgå något ytterligare i en framtida mer balanserad personalstruktur med mindre numerär. Utredningen finner dock ingen anledning att ändra en siffra som i sig endast utgör en markering av ett rekryterings- och utbildningsbehov och som är av i allt väsentligt internt intresse i Försvarsmakten.
Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret SOU 2000:23
238
11.4.3 Utredningens bedömning av yrkesofficersbehovet
Mot bakgrund av vad utredningen anfört i avsnitt 11.4.1 resp. 11.4.2 ovan har utredningen bedömt att yrkesofficersbehovet år 2005 kan anges till totalt ungefär 10 550 enligt tablån nedan.
FM Närst. Mynd Int. insatser Tjänstlediga Totalt
9 250
400
400
500
10 550
Utredningen har således här stannat vid ett yrkesofficersbehov som överstiger Försvarsmaktens 99-05-19-underlag med 550 anställda, med Försvarsmaktens sätt att redovisa. Härav kan kärnverksamheten tillföras 350 och de internationella insatserna 200 yrkesofficerare.
Försvarsmakten har i BU 01 angett ett högre behov av yrkesofficerare. Skillnaden är med den jämförelsen i utgångsläget totalt sett 900 yrkesofficerare.
Enligt utredningen är dock skillnaden i officersresurser inte alls så stor. Utredningen har i kapitel 6 föreslagit ett nytt reservofficerssystem som enligt utredningens bedömning kan tillföra en årlig resurs som motsvarar omkring 350 officerare i nivå 6 samt en ytterligare, men svårbedömd, resurs för bland annat internationell tjänst. Detta antagande överstiger Försvarsmaktens bedömning med minst 200 officerare. Skillnaden mellan utredningens bedömning och Försvarsmaktens är då nere i ca 700 officerare. Som utredningen anfört i kapitel 10 (avsnitt 10.5.4) kan det föreslagna reformerade skolsystemet enligt en skattning som utförts av Försvarsmakten – om det genomförs – medge en produktionsvinst på några hundra årsarbetare. Härtill skall läggas att frågan om värnpliktsvolymen år 2005 inte är löst. Behovet av officerare stiger enligt Försvarsmakten med ca 250 om värnpliktsvolymen skulle ökas till 18 000. Under förutsättning att man skulle ta beslut om ökade värnpliktsvolymer och därvid tillgodose Försvarsmakten vad gäller officerare torde utredningens och Försvarsmaktens beräkningar till slut resursmässigt vara relativt obetydlig, kanske ett par hundra officerare.
Utredningen har i avsnitt 11.4.1 påpekat att den för armén och amfibieförbanden i underlaget till BU 01 tillämpade högre tjänstledighetsschablonen för elever vid skolor m.m. sannolikt medfört en dold resurs på några hundra officerare. Även denna omständlig-
SOU 2000:23 Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret
239
het bör vägas in vid jämförelsen av utredningens ställningstagande och Försvarsmaktens.
Utredningens ställningstagande innebär att Försvarsmakten bör inrikta sin omstrukturering mot en yrkesofficersvolym som bör anges till omkring 10 500 yrkesofficerare. Takten i personalminskningen bör anpassas till detta. Som utredningen ovan visat blir dock skillnaden i tillgängliga officersvolymer inte så stor vid en jämförelse med Försvarsmaktens i BU 01 angivna behov av yrkesofficerare.
Utredningen lämnar följande ytterligare kommentarer till sin avvägning.
Avgörande för bedömningen av behovet av officerare och andra kategorier anställda är självklart verksamhetens krav. Därvid måste de ekonomiska förutsättningarna beaktas. Utredningen anser – som framgått i avsnitt 11.2.3 – att de styrande verksamhetsfaktorerna är
1. Grundorganisationens personalbehov i fredstid
2. De internationella uppgifternas personalförsörjning
3. Insatsorganisationen och anpassningsprincipen
Det finns flera viktiga faktorer som påverkar behovet av yrkesofficerare. Den satsning som utredningen anser bör göras på reservofficerare genom en betydligt högre rekrytering än den som Försvarsmaktens planering hittills grundats på, ökat utnyttjande av reservofficerarna i både grundorganisationen och i internationella insatser medför ett betydligt lättat tryck framförallt på yrkesofficerskadern i kärnverksamheten. Förbättringar i skol- och karriärsystem i riktning mot ökad flexibilitet kan också frigöra resurser i verksamheten.
Utredningen vill framhålla att Försvarsmakten bör överväga yrkesofficerarnas användning i olika befattningar. De är en dyr resurs som bör placeras där deras specifika officerskompetens bäst tas till vara. Inte minst inom personalfunktionerna och andra administrativa funktioner tjänstgör många officerare. En ökning av andelen civilanställda eftersträvas, som framgått av den tidigare redogörelsen, också av Försvarsmakten. Vidare bör Försvarsmakten utnyttja de ytterligare möjligheter som kan finnas att överföra yrkesofficersresurser från Högkvarteret och OPIL samt stödfunktioner till kärnverksamheten.
Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret SOU 2000:23
240
11.4.4 Styrning och förtroende
En personalförsörjning som motsvarar det nya försvarets krav måste präglas av både stabilitet och flexibilitet. Statsmakternas styrning måste därför både ge Försvarsmakten förutsättningar för att anpassa personalförsörjningen till nya situationer och ta hänsyn till den långsiktighet som är nödvändig i allt arbete med sådana frågor. Försvarsmakten måste å sin sida ha förmågan att, inom den ram som statsmakternas styrning ger, utforma och genomföra en personalpolitik som är både effektiv och öppen för insyn. Med dessa förutsättningar uppfyllda minskar utrymmet för misstro mellan statsmakter och försvarsmakt och ökar möjligheterna att nå en god balans mellan tillgången på och behovet av personal med den kompetens och till det antal som behövs för att Försvarsmakten effektivt skall kunna utföra sina uppgifter.
Personalförsörjningen måste liksom andra delar av försvarets verksamhet bygga på ett grundläggande förtroende mellan statsmakterna och Försvarsmakten. Denna förtroendeproblematik behandlas bl.a. i betänkandet (SOU 1996:130) De två kulturerna. I detta betänkande (s. 106) anförs:
”På få områden i samhället torde kommunikationsproblemen mellan politikerna och sektorsexpertisen vara så stora som inom försvaret. Den militära sektorn har sin särpräglade profil i förhållande till det civila samhället. Inte minst funktionen att söka trygga nationens överlevnad i krig (stridsvärdet i olika typer av krig) är det svårt att bilda sig säkra uppfattningar om, både civilt och militärt. Komplexiteten i organisation, vapensystem, ledningsprinciper etc. försvårar dessutom den civila (politiska) insynen, styrningen och kontrollen av totalförsvaret med det militära försvaret i centrum.” Och vidare: ”Det har sedan parlamentarismens genombrott, och även under efterkrigstiden, hela tiden funnits en tendens att regering och riksdag haft stora svårigheter att styra försvarssektorn annat än via ramvillkor, som budget och riktlinjer.”
Statsvetaren Eva Haldén har belyst den här typen av frågor i en opublicerad promemoria som behandlar diskussionerna om de s.k. svarta hålen i Försvarsmaktens ekonomi. När det gäller förtroendeproblematiken anför Halldén bland annat:
”Inför de kommande omvälvande förändringar som Försvarsmakten står inför de närmaste åren och som i dagsläget bara till del kan överblickas är det rimligt att anta att en högre grad av förtroende mellan statsmakt och försvarsmakt kan utgöra en betydelsefull faktor i genomförandet av den omfattande förändringsprocessen.”
SOU 2000:23 Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret
241
Politiker upplever sig ibland ha små möjligheter att få insyn i och analysera Försvarsmaktens verksamhet. Försvarsmakten å sin sida synes ibland inte fullt ut inse de komplikationer som kan uppstå för de politiska beslutsfattarna när man i viktiga frågor ändrar sina tidigare presenterade planeringsförutsättningar. Från politikernas sida kan det också finnas en irritation över bristande flexibilitet och förmåga till anpassning till förändrade förutsättningar hos Försvarsmakten. Det kan också finnas en upplevelse av att Försvarsmaktens planering inte alltid varit tillfyllest. Det gäller även i den fråga utredningen nu överväger.
Försvarsmakten har måhända upplevt en brist på förståelse från politiskt håll för behovet av kontinuitet och långsiktighet i planeringsförutsättningarna. Vägen till ökat förtroende måste för Försvarsmaktens del gå genom en lyhördhet för de nya krav som statsmakterna ställer.
När det gäller behovet av yrkesofficerare måste det väsentliga nu vara att nå fram till en rimlig avdömning av denna fråga på längre sikt. Utredningen anser det i praktiken ogörligt att med anspråk på precision slå fast det rätta officersantalet för årsskiftet 2004/2005. Det måste handla om ett riktvärde. Det är inte heller möjligt att beräkna officersbehovet på ett från Försvarsmakten helt oberoende sätt. Och det är inte heller lämpligt.
Försvarsmakten bör enligt utredningen så långt det är möjligt styras som en myndighet bland andra och ta sitt ansvar för att verksamheten har den personal som behövs för att utföra de av Riksdag och regering ålagda uppgifterna. Vad som är viktigt för att detta skall fungera är att det finns den grundläggande tillit mellan aktörerna på politiskt och militärt håll som ger förutsättningar för en fruktbar dialog. Vidare är det nödvändigt att Försvarsmakten har kompetens att analysera och bedöma officersbehovet på ett sätt som inger förtroende och att Försvarsdepartementet har förmågan att följa upp och, om det behövs, ställa nya krav.
Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret SOU 2000:23
242
11.5 Behovet av yrkesofficerare i olika grader och kompetensnivåer
11.5.1 Inledning
Försvarsmakten tillämpar för närvarande en indelning av officerare i sex s.k. kompetensnivåer. Dessa nivåer är kopplade till det militära gradsystemet enligt följande tabell.
Kompetensnivå Militär grad
G Generals/Amirals-graderna 1 Överstar och Kommendörer 2/3 Överstelöjtnanter, Kommendörkaptener Majorer och Örlogskaptener
4 Majorer och Örlogskaptener 5 Kaptener 6 Löjtnanter och fänrikar
Det finns 7 officersgrader och 6 kompetensnivåer. Det kan anmärkas att majorer och örlogskaptener hänförs till kompetensnivå 3 efter fullgjort chefsprogram. Kompetensnivåerna 2 och 3 kommer över tid att smälta samman. Det finns idag några hundra officerare i nivå 2 men inga ytterligare kommer att föras till den kategorin. Kompetensnivåerna följer idag rätt väl gradsystemet och avvikelserna beror av att en genomgången nivåhöjande utbildning inte alltid leder till omedelbar befordran för en enskild officer. I vissa fall krävs att officeren också genomför en period med praktiskt arbete efter utbildningen. Härmed kan man få en mer balanserad gradstruktur som ger välutbildade officerare på alla nivåer. De kostnadsdrivande tendenserna i ett nivåhöjande skolsystem motverkas också.
Yrkesofficerarna fördelade på kompetensnivåer
I tabellen överst på nästa sida visas Försvarsmaktens bedömning av hur yrkesofficerskadern fördelas på kompetensnivåerna vid en balanserad personalgenomströmning, totalt och uppdelat på försvarsgrenar. I redovisningen ingår 600 yrkesofficerare på helikopterförbanden samt 70 läkare.
SOU 2000:23 Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret
243
Nivå Armén Marinen Flygvapnet S:a
G 9 4 5 19 1 80 35 45 160 2/3 670 293 376 1 339 4 1 269 556 713 2 538 5 1 584 694 890 3 168 6 2 113 926 1 187 4 226 S:a 5 725 2 509 3 216 11 450
Anm: I kompetensnivå 1 inräknas ett antal brigadgeneraler/flottiljamiraler
Av tabellen ovan kan utläsas att andelen officerare i resp. nivå är lika stor inom varje försvarsgren. T.ex. är andelen i nivå 2/3 genomgående knappt 12 % och andelen i nivå 6 knappt 37 %. Det är således en översiktlig skattning som Försvarsmakten har gjort. En fråga som inställer sig är om armén, med sitt fokus på utbildning av värnpliktiga och med ett stort behov av s.k. truppförare, möjligen inte ur ett sådant verksamhetsperspektiv skulle behöva en något större andel officerare i lägre grader än de två övriga försvarsgrenarna, kanske i synnerhet än Flygvapnet? Emellertid är det här fråga om riktmärken och utredningen kan knappast göra en bättre bedömning av detta än Försvarsmakten.
Prognoser för fördelningen på kompetensnivåer mm
Riksrevisionsverket återgav i rapporten Officerarna i försvaret (RRV 1998:47) hur en ”ideal” fördelning på olika kompetensnivåer skulle kunna se ut vid tillämpning av de principer som angetts i prop. 1997/98:24 Ny befälsordning. I tabellen överst på nästa sida har som en jämförelse lagts in de strukturer som gällde för åren 1998 resp. 2000 samt försvarsmaktens målbild för år 2005. De tre högsta nivåerna har slagits samman liksom i RRVs rapport.
Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret SOU 2000:23
244
Prognosen för strukturen år 2005 kan förtjäna några kommentarer. Nivågrupperingen ligger inte särskilt långt från den ”ideala” när det gäller nivåerna G-3. I nivå 4 visar tabellen ett visst överskott. I nivå 5, kaptener, ligger prognosen i stort sett rätt i förhållande till idealet, medan det är för få i kompetensnivå 6. Det är lätt att inse att genom nuvarande rekryteringsmönster, skol- och befordringssystem m.m. kommer över tid bristerna respektive överskotten i förhållande till en ”ideal” struktur att förskjutas från den ena nivån till den andra i ett sorts vågmönster. Detta är sannolikt en ofrånkomlig konsekvens av det nuvarande systemet, som inte tål att numerären sjunker samtidigt som de kvarvarande yrkesofficerarna befordras i nivå. Om andelen officerare i högre nivåer ökar ställer systemet krav på en ökad inrekrytering i botten. Enligt utredningen skulle systemet möjligen ha förutsättningar att skapa en över tid tillfredsställande balans i avseende på grader och nivåer om man tillät att antalet yrkesofficerare fortlöpande växte. För att lösa detta problem måste förutsättningarna för flexibilitet förbättras. Utredningens olika förslag till förändringar, bland annat av rekrytering, karriärsystem, utbildning och befordran av yrkesofficerare syftar till detta.
11.5.2 Utredningens överväganden
Utredningens övervägande om antalet officerare – totalt 10 550 – leder till följande antalsmässiga fördelning på kompetensnivåer år 2005 vid en rak omräkning i förhållande till Försvarsmaktens prognos, där utredningen också avrundat angivna numerärer.
Nivå Ideal struktur
1998
Verklig struktur
1998
Verklig struktur
2000
Prognos struktur
2005
G-3 1 777 12,5
%
2 161 15,2% 1 800 13,0% 1 518 13,2%
4 1 777 12,5
%
2 404 16,9% 2 383 17,2% 2 537 22,1%
5 3 553 25,0
%
4 771 33,6% 4 473 32,3% 3 167 27,6%
6
7 106 50,0 %
4 876 34,3% 5 206 37,6% 4 227 36,9%
S.a 14 212
14 212
13 862
11 450
SOU 2000:23 Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret
245
Utredningen föreslår i kapitel 6 att reservofficerarna skall genomföra ett obligatoriskt s.k. fänriksår. Antalet har utredningen angett till ca 350. Genom detta ställningstagande kan Försvarsmaktens förband tillföras ett antal officerare på nivå 6, vilket behövs för att få en mer tillfredsställande tillgång på unga officerare i den nivån. Räknar man in reservfänrikarna uppgår andelen officerare i nivå 6 till uppemot 40%. Det kvarstår dock att basen för att – med nuvarande system för personalförsörjning av yrkesofficerare – kunna rekrytera till de högre nivåerna enligt utredningens bedömande blir något för smal. Samtidigt finns det anledning att diskutera andelen officerare i högre nivåer. Enligt utredningen bör andelen kunna sänkas i förhållande till vad Försvarsmakten utgått från i tabellen ovan (13,2 %) och också göras mindre än vad RRV angav som ett ”ideal”, 12,5 %. Utredningen anser det mer rimligt att gå mot en andel som motsvarar strax under 10 %. Utredningen har därvid beaktat att regeringen i 36 § förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten angivit högst antal befattningar på nivåerna G-1. Det antalsmässiga överskott som uppstår bör enligt utredningen läggas på nivå 5 (kapten). Detta beror av att det enligt utredningen bör ges ökat utrymme för befordran av specialister i framtiden. Andelen på nivå 4 bör vara något högre än vad som RRV angav, eftersom det behövs en rimlig bas för rekryteringen till nivå 3. En lämplig fördelning bör således enligt utredningen kunna ha följande utseende. Avrundade siffror.
Nivå FM 2005 Utredningens prognos
2005
G-3 1 518 1 400 4 2 537 2 300 5 3 167 2 950 6 4 227 3 900 S:a 11 450 10 550
Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret SOU 2000:23
246
Kompetensnivå Antal
G-3 1 000 4 2 200 5 3 300 6 4 000 S:a 10 500
I förhållande till Försvarsmaktens egen planering innebär utredningens ställningstagande i den här delen att inriktningen vad gäller rekryteringen kan ligga fast och att det bör ske en viss minskning av antalet yrkesofficerare på nivån överstelöjtnant resp. kommendörkapten till omkring 800. I Försvarsmaktens BU 01 angavs antalet till 1 040.
Utredningens ställningstagande att minska antalet yrkesofficerare på de högsta nivåerna till förmån för de på den lägsta medför lägre kostnader för utbildning, att förutsättningarna att bygga ut och utveckla fackprogrammet stärks samt att personalresurser styrs mot verksamheten ute på förbanden och i praktiken från den centrala ledningen i Stockholm.
När det gäller frågan om andelen experter inom de olika kompetensnivåerna bedömer utredningen att förutsättningarna att fullt ut göra en sådan fördelning ännu inte föreligger. Med utredningens förslag till ett flerkarriärssystem (kap. 5) som grund kan man möjligen ange att de olika expertkarriärerna i en framtid sammantaget skulle kunna innehålla uppemot 4 000 yrkes-officerare. Enligt utredningens mening medför en satsning på expertkarriärerna och ett treårigt yrkesofficersprogram som leder till nivån löjtnant att fler officerare än förut bör nå kaptensnivån. Till en del skulle inrättandet av ett flerkarriärsystem också kunna minska problemet med det överskott på allmänofficerare på mellannivå i chefskarriären som för närvarande finns. Fördelningen på kompetensnivåer inom expertkarriärerna bör inte göras med ledning av fördelningsnycklar som tillämpats i det nuvarande systemet. Det bör ankomma på Försvarsmakten att i det vidare arbetet överväga dessa frågor.
SOU 2000:23 Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret
247
Något om personalstrukturens förändringar över tiden
Det nyss angivna problemet med den något tunna rekryteringsbasen i nivå 6 ligger i att det självklart sker personalavgångar över tid. I förening med att i princip all officersrekrytering hittills har skett från botten och befordran skett i ett stelt system tenderar strukturella obalanser att uppkomma. Problemet är universellt för försvarsmakter. Utredningen presenterar nedan ett exempel.
Försvarsmaktens beräkningar visar bland annat att hälften av de nyanställda fänrikarna har lämnat yrket vid 40 års ålder. I utredningens beräkning ovan anges antalet till 4 000 år 2005. Om inte det avgångsmönstret kan brytas skulle systemet om 10–15 år inte kunna innehålla mer än maximalt omkring 2 000 officerare i kompetensnivå 4, vilket är 200 mindre än utredningens angivna 2 200 år 2005. Men det går inte att förutsätta att alla yrkesofficerare som stannar kvar inom organisationen når nivå 4. Detta innebär sålunda att ett underskott av högre officerare uppkommer. Exemplet är måhända alltför förenklat och därmed orealistiskt. Men det avser endast att visa systemets tendens att kräva högre intagning i botten för att svara mot personalbehoven högre upp i organisationen. Om man kan konstatera ett givet behov av officerare på högre nivåer och resurserna inte räcker för att ha en tillräcklig bas kommer den här effekten att uppstå. Genom utredningens förslag att öppna officersyrket för sidorekrytering av officerare och genom att Försvarsmakten satsar på att behålla kompetenta yrkesofficerare och återrekrytera dem, som lämnat yrket, ges enligt utredningens mening bättre möjligheter än i nuvarande system att kunna åstadkomma en balanserad personalstruktur. Det krävs att Försvarsmakten ägnar frågan stor uppmärksamhet.
Utredningen vill slutligen tillfoga att möjligheterna att göra bra prognoser starkt begränsas både av den pågående omställningen av Försvarsmakten och av andra förhållanden som påverkar personalstrukturen. Det sker förändringar t.ex. i fråga om möjligheterna att arbeta längre upp i åldrarna, också efter 65 års ålder, och yrkesofficerarnas pensionsålder m.m. diskuteras i den pågående avtalsrörelsen. De frågor som berör åldersstrukturen bland yrkesofficerarna inom Försvarsmakten bör därför övervägas i ett senare sammanhang.
249
12 Försvarsmaktens arbetsgivarroll
12.1 Bakgrund
Riksrevisionsverket (RRV) har överlämnat rapporten (RRV 2000:10) Formerna för lönebildning m.m. inom Försvarsmakten – Uppföljning av en tidigare granskning – (RRV 1998:20) till regeringen.
RRV anförde i sin ursprungliga rapport i frågan, RRV 1998:20, att myndigheten Försvarsmakten generellt sett är svag i sin arbetsgivarroll när det gäller att hävda verksamhetsintresset i samband med bland annat lönebildning och regel tillämpning. RRV anförde att man inte funnit skäl för statsmakterna att ändra på arbetsfördelningen och delegeringen mellan Arbetsgivarverket och myndigheten Försvarsmakten. RRV ansåg dock att det fanns skäl för regeringen att i resultatdialogen med myndighetsledningen ställa större krav på ett arbetsgivarbeteende i linje med verksamhetsintresset. RRV har i den uppföljande rapporten RRV 2000:10 sammanfattningsvis anfört att det även fortsättningsvis är motiverat att regeringen särskilt låter följa utvecklingen när det gäller lönebildningen m.m. för att stödja arbetet med att stärka arbetsgivarrollen inom Försvarsmakten. Regeringen har i sin tur överlämnat rapporten till utredningen.
I tilläggsdirektiven 2000:46 uppdras åt utredningen att belysa olika möjligheter att utveckla och stärka Försvarsmaktens arbetsgivarroll.
Utredningen lämnar mot den bakgrunden i det här kapitlet inledningsvis en övergripande beskrivning av den statliga arbetsgivarpolitiken och dess förutsättningar – särskilt strävandena till delegering – samt belyser därefter Försvarsmaktens arbetsgivarroll. Utredningen lämnar i övervägandeavsnittet sin syn på hur arbetsgivarrollen och personalansvaret bör utformas inom Försvarsmakten samt lämnar vissa synpunkter på tänkbara förbättringsområden.
Försvarsmaktens arbetsgivarroll SOU 2001:23
250
12.1.1 Utvecklingen av den statliga arbetsgivarpolitiken
Arbetsgivarpolitiken inom den statliga sektorn har successivt närmat sig synsätten och utvecklingen på den privata sektorn. Den statliga arbetsgivarpolitiken har samtidigt utvecklats från att ha varit centralstyrd till att i princip ligga helt i de olika myndigheternas händer, både enskilt och gemensamt.
Statstjänstemännen fick sin förhandlings- och konflikträtt 1965. Avtalsfrågorna flyttades ut från regeringskansliet till en nybildad stabsmyndighet till regeringen, Statens avtalsverk. Verket fick med stöd av författning rätt att teckna kollektivavtal i statens namn. Avtalen krävde dock godkännande på politisk nivå för att bli giltiga.
Lokalt inflytande över lönesättningen
Behoven hos myndigheterna tvingade gradvis fram ett större lokalt inflytande över lönesättningen. Det infördes t.ex. lönefält i stället för enbart fasta lönegrader och myndigheterna gavs rätt att tillämpa valfri tjänstetidsklass vid rekrytering. Ett stort steg togs med det s.k. L-ATF-avtalet som träffades 1978 då ca en procent av lönesumman fick disponeras i lokala förhandlingar. Myndigheterna hade dock behov av ännu större handlingsutrymme. Det tog sig bland annat uttryck i en växande flora av lönetillägg för att öka individualiseringen av lönerna. Centralt tillförde man marknadslönetilläggen – MLT – för att stödja myndigheternas möjlighet att kunna rekrytera och behålla god kompetens. Regeringen uppmärksammade situationen i den personalpolitiska propositionen 1985. Utvecklingen ledde så småningom fram till att staten i samband med förhandlingarna 1989 införde krontalslöner och individuell lönesättning
.
Arbetsgivarpolitisk delegering
Under de senaste tjugo åren har regeringens krav på myndigheterna i hög grad gällt ökad hushållning med resurser och samtidigt kvalitetshöjning. För att öka effektiviteten i statsförvaltningen har regeringen eftersträvat minskad detaljstyrning och ökad långsiktighet. Ett led i detta har varit ”den arbetsgivarpolitiska delegeringen”, att regeringen har överlåtit åt
SOU 2001:23 Försvarsmaktens arbetsgivarroll
251
myndigheterna att enskilt och tillsammans utforma arbetsgivaroch personalpolitiken med hänsyn till den egna verksamheten och det gemensamma bästa. I och med denna delegeringsträvan har tendensen i de successiva förändringar som genomförts under närmast föregående decennier fått komma till fullt uttryck i något som närmast måste betecknas som ett systemskifte.
Med den arbetsgivarpolitiska delegeringen har myndigheterna fått stort eget handlingsutrymme som arbetsgivare. Ansvaret för arbetsgivarpolitiken i statsförvaltningen ligger numera på myndighetscheferna gemensamt. Personalansvaret kan sägas vara delegerat till varje enskild myndighet. De förutsättningar som gjort delegeringen möjlig är införandet av ramanslag samt att myndigheterna kan agera genom det år 1994 ombildade Arbetsgivarverket.
Ramanslagssystemet
Systemet med ramanslag infördes budgetåret 1993/94. Det innebär att myndigheterna inom en given kostnadsram (ramanslag) fått stora befogenheter att själva bestämma hur tillgängliga medel skall utnyttjas för olika kostnadsslag såsom löner, lokaler och övriga förvaltningskostnader. Tidigare var det separata anslag för olika kostnadsslag.
Införandet av ramanslag innebar också en ny teknik vad gäller löneomräkning av myndigheternas anslag. I det tidigare systemet garanterades anslagsmyndigheterna full kompensation för träffade löneavtal genom löneomräkningen och den speciella förordning om anslagsöverskridande (den s.k. trollerikungörelsen) som tillämpades. Detta system gjorde emellertid att myndigheterna saknade tydliga incitament att överblicka och därmed kunna ha kontroll på lönekostnadsökningarna i de centrala kollektivavtalen.
Arbetsgivarverket
Arbetsgivarverkets roll ligger idag bland annat (utredningen går inte in på övriga uppgifter) i att vara ett gemensamt organ för de statliga arbetsgivarna. Som arbetsgivarorganisation skall verket utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Verket skall utföra förhandlingsarbete för statliga myndigheter samt företräda dem i arbetstvister. Verket skall också svara för sådan information, rådgivning och utbildning som arbetsgivare på det
Försvarsmaktens arbetsgivarroll SOU 2001:23
252
statliga området behöver. Verket leds av ett arbetsgivarkollegium med 80 ledamöter, som företräder de olika samverkande arbetsgivarna. Kollegiet beslutar om inriktningen av förhandlingsarbetet och andra arbetsgivarpolitiska frågor av principiell natur. Verket arbetar således helt på uppdrag av kollegiet eller enskilda arbetsgivare och har inte något överordnat ansvar.
12.2 Den arbetsgivarpolitiska rollfördelningen
12.2.1 Statsmakternas roll
Sedan riksdagen lämnat ifrån sig uppgiften att godkänna de statliga kollektivavtalen ligger riksdagens konkreta arbetsgivarpolitiska roll närmast i det finanspolitiska ansvaret, som innefattar beslut om myndigheternas ekonomiska ramar, och makten att stifta arbetsrättsliga lagar. Regeringen har å sin sida, som nyss nämnts, strävat efter en ökad delegering.
Rollerna för myndigheterna och Arbetsgivarverket som lokala respektive central arbetsgivare är idag relativt entydiga och motsvarar i princip rollerna för företag och arbetsgivarorganisationer på den privata sektorn. Några viktiga delar av regeringens arbetsgivarpolitiska roll behandlas nedan.
Lagstiftning och annan författningsreglering.
Regeringen kan föreslå ny lagstiftning i frågor som rör relationer mellan arbetsgivare och arbetstagare. Regeringen har också möjlighet att i förordning reglera vissa frågor. På detta område har huvudprincipen under senare år varit att förutsättningarna så långt möjligt skall vara desamma för hela arbetsmarknaden och att särregleringar för den statliga sektorn bör undvikas. Avtalslösningar har eftersträvats.
Övergripande ansvar för kompetensförsörjningen.
Som påpekas i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) gäller att regeringen har det övergripande ansvaret för kompetensförsörjningen inom statsförvaltningen. Det innebär att regeringen ska skapa förutsättningar för myndigheterna att
SOU 2001:23 Försvarsmaktens arbetsgivarroll
253
rekrytera och behålla den kompetens som behövs. I den förvaltningspolitiska propositionen pekar regeringen också på vikten av att myndigheterna tillvaratar den kompetens som finns hos personer med utländsk bakgrund samt uppnår jämställdhet mellan könen och tar vara på kvinnors kompetens.
Uppföljning och utvärdering.
I övrigt har regeringen valt att delegera det direkta arbetsgivar- och personalpolitiska ansvaret till myndigheterna samt att bevaka delegeringens effekter för att, om så krävs, kunna ompröva sin delegering eller ingripa på annat sätt.
Som ett led i den fortlöpande uppföljningen av de statliga myndigheternas verksamhet begär regeringen årligen in uppgifter om myndigheternas arbetsgivarpolitik och de mål som gäller för denna. De redovisningskrav som regeringen har riktat mot myndigheterna fokuserar på följande fyra områden som ur ett övergripande perspektiv har särskild strategisk betydelse för kompetensförsörjningen: åldersstruktur, könsfördelning, personalrörlighet och löneutveckling.
Uppföljningen kräver att fackdepartementen i sina mål- och resultatdialoger med myndigheterna även tar upp arbetsgivarfrågor.
12.2.2 Myndigheternas arbetsgivarpolitiska roll
Myndighetscheferna har genom tillskapandet av Arbetsgivarverket fått det reella ansvaret för både den gemensamma statliga arbetsgivarpolitiken och den egna verksamhetens arbetsgivarpolitik. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen ger således myndighetscheferna ett samhällsekonomiskt ansvar som sträcker sig långt utöver den egna verksamheten. I det utökade ekonomiska ansvaret ligger därför att varje myndighetschef måste se till att den egna verksamhetens arbetsgivarpolitik fungerar väl med hänsyn till andra medlemmar i Arbetsgivarverket och samhället i övrigt. För detta krävs samverkan mellan myndighetscheferna.
Inriktningen är att enbart de frågor som kräver gemensamma lösningar ska hanteras i centrala avtal. I övrigt bör beslut fattas lokalt, i form av lokala avtal eller på annat sätt, så att en effektiv verksamhetsanpassning kan ske. Som följd av detta synsätt har de
Försvarsmaktens arbetsgivarroll SOU 2001:23
254
centrala avtalen utvecklats till att ge allt större handlingsutrymme till de lokala arbetsgivarna.
Myndighetschefernas gemensamma ansvar gäller både de gemensamma arbetsgivarpolitiska lösningarna och den arbetsgivarsamverkan som krävs till stöd för att varje myndighets arbetsgivarföreträdare skall ges förutsättningar att bedriva en professionell verksamhetsanpassad arbetsgivarpolitik som inte ger störningar medlemmarna emellan.
12.3 Närmare om begreppet arbetsgivarroll
Begreppet arbetsgivarroll har utvecklats efterhand och kan mycket förenklat beskrivas som den praktiska tillämpningen av arbetsgivarpolitiken.
• Arbetsgivarrollen utövas av alla företrädare för arbetsgivaren och på alla nivåer i myndigheten/organisationen.
• I en situation där arbetsgivaren agerar med utgångspunkt från verksamhetsintresset och med beaktande av personalpolitiken utvecklas arbetsgivarrollen.
• Verksamhetsintresset uttrycks som de mål för verksamheten som ytterst satts upp av regering och riksdag och som skall brytas ned till hanterbara mål på varje nivå.
• Personalpolitiken uttrycker arbetsgivarens inställning till hur personalfrågorna bör hanteras inom myndigheten/organisationen och skall användas som ett instrument så att åtgärderna inom personalområdet medverkar till att målen nås.
• Styrkan i arbetsgivarrollen ligger i att varje arbetsgivarföreträdare, dvs. i praktiken chefer på olika nivåer, ser samverkan inom myndigheten som ett naturligt stöd för ett eget agerande i linje med det samlade arbetsgivarintresset.
Arbetsgivarens handlingsutrymme är till viss del kringskuret av dels författningsreglering, dels kollektivavtal och andra ev. partsöverenskommelser. Arbetsgivaren har givits vissa friheter, t.ex. den hävdvunna rätten att leda och fördela arbetet, men även skyldigheter där ett tydligt exempel är det författningsreglerade arbetsmiljöansvaret. Den lokala arbetsgivaren binds av centrala avtal men även av lokala sådana, t.ex. regleringen av arbetstidsförläggning för oregelbundet tjänstgörande.
SOU 2001:23 Försvarsmaktens arbetsgivarroll
255
Arbetsgivarrollen kan i snävare mening definieras utifrån detta regelverksperspektiv, som besvarar frågan vad arbetsgivaren skall göra eller har för befogenheter.
Arbetsgivaruppträdande
I begreppet arbetsgivarroll läggs emellertid ofta även in hur arbetsgivaren, med de i författningar och avtal etc. givna förutsättningarna, uppträder för att försvara eller hävda verksamhetens intresse. Hur man t.ex. tolkar innebörden av ett avtal eller tillämpar olika författningar. Eller hur starkt man driver verksamhetskraven i samband med förhandlingar. Delvis är detta en fråga om ledarskap och därför om utveckling av chefer, men det handlar också om förhållningssätt och attityder inom organisationen som kan sägas betingas av den rådande företagskulturen. I det här sammanhanget är det lämpligt att använda termen arbetsgivaruppträdande som ett samlingsbegrepp för olika förhållningssätt.
12.4 Försvarsmaktens arbetsgivarroll m.m.
I detta avsnitt redogör utredningen för vad som Försvarsmakten redovisat om arbetsgivarrollen m.m. inom myndigheten.
Varje myndighet har sina särskilda förutsättningar, verksamheten förändras över tid och till följd av detta ändras personal- och befattningsstrukturen. Utvecklingen inom en myndighets olika områden kan variera högst betydligt vilket kan påverka t.ex. arbetsgivarpolitiken negativt och skapa interna skevheter. Smittoeffekter gentemot andra myndigheter kan också uppstå.
Försvarsmakten har under senare år genomgått fler och större förändringar än flertalet andra myndigheter. Utvecklingen av Försvarsmaktens organisationsstruktur har i några avseenden medfört att arbetsgivaransvaret blivit otydligt vilket i sin tur medfört att arbetsgivarpolitiken inte fått avsett genomslag.
Försvarsmaktens arbetsgivarroll SOU 2001:23
256
Försvarsmaktens personalidé
Försvarsmaktens personalidé som ett uttryck för den övergripande arbetsgivarpolitiken har formulerats enligt nedan.
• Försvarsmakten skall bestå av män och kvinnor, som har vilja och förmåga att kunna lösa sina uppgifter såväl i krig och kris som i fred och vid internationella insatser.
• Alla skall vara väl informerade om och delaktiga i verksamheten. Detta möjliggör ett personligt engagemang. Arbetsgemenskapen skall präglas av öppenhet samt av förståelse och respekt för varandra. I syfte att höja kvalitén skall människors olikheter kunna tas till vara. Kränkande särbehandling skall förhindras.
• Personalutveckling och planerad personalrörlighet skall säkerställa att erforderlig kompetens föreligger på alla nivåer. Detta förutsätter en kontinuerlig dialog mellan chef och medarbetare. Vilja och förmåga att ta initiativ samt ansvar skall fortlöpande utvecklas och stimuleras.
• Alla anställda skall ges utbildning och stöd i att förbereda och kunna hantera organisatoriska och personella förändringar. Strävan skall vara att även den som måste flytta eller lämna sin anställning skall uppleva Försvarsmakten som en god arbetsgivare.
Högkvarteret har i sina styrdokument uttryckt att chefer på alla nivåer skall tydliggöra, vidareutveckla och konkret genomföra personalidéns intentioner.
Arbetsgivarrollen inom Försvarsmakten
Det övergripande arbetsgivaransvaret inom Försvarsmakten utövas av Överbefälhavaren. Delegeringen av arbetsgivaransvaret regleras genom beslut av ÖB och återfinns i Försvarsmaktens föreskrifter om verksamheten vid Försvarsmakten. I några avseenden avviker Försvarsmakten från andra statsmyndigheter vilket kan belysas med att verksamhetsansvaret kan samordnas mellan flera organisationsenheter vad avser exempelvis personaladministration.
Detta framgår av följande bestämmelse i Försvarsmaktens föreskrifter om verksamheten vid Försvarsmakten, avsnittet Personal (FFS 2000:7 kap 6).
SOU 2001:23 Försvarsmaktens arbetsgivarroll
257
2 § Högkvarteret får samordna verksamheten genom att uppdra åt en chef för en organisationsenhet att stödja en eller flera andra sådana chefer med personaladministration. Därvid lyder den understödjande chefen, vad avser beredning inför personaladministrativa beslut, under den eller de chefer som understöds.
Högkvarteret ansvarar – under ÖB – för styrning och ledning av Försvarsmakten inom alla områden. Vad gäller personaltjänst finns ett antal dokument och skrifter till ledning för linjechefer. I Handbok för Försvarsmaktens ledning, organisation och verksamhet anges bl.a. följande:
”I arbetsgivarens befogenheter och skyldigheter ligger att:
• Leda och fördela arbetet
• Utveckla organisation och arbetsmetoder samt kompetenser
• Hålla all personal informerad om verksamheten så att mål och sammanhang klarläggs
• Fatta beslut om anställning och anställnings upphörande
• I övrigt ta initiativ och fatta beslut i enlighet med gällande författningar, avtal, erhållna uppdrag och god sed på arbetsmarknaden
• Samverka med arbetstagarorganisationerna och inom givna ramar sluta avtal om anställningsvillkor m.m.
• Svara för personaladministrationen ”
Handboken är under omarbetning och Försvarsmaktens avsikt är att förtydliga arbetsgivarrollen och ytterligare klargöra arbetsgivaransvaret.
Som stöd för Försvarsmaktens chefer vid utövande av arbetsgivaransvaret finns policies och riktlinjer inom en del områden. Den personalidé som återgivits ovan och lönepolicyn är här särskilt viktiga arbetsgivardokument.
Försvarsmaktens lönepolicy
Lönebildningen skall utformas så att den medverkar till att målen för verksamheten nås på ett effektivt sätt. En förutsättning för detta är att Försvarsmakten kan rekrytera och behålla personal med rätt utbildning och kompetens.
Inom ramen för lönestrukturen skall lönen vara individuell och differentierad och stimulera den anställde till engagemang och vilja att utveckla sin kompetens.
Försvarsmaktens arbetsgivarroll SOU 2001:23
258
Grundläggande faktorer för lönesättningen är dels ansvar, arbetsuppgifternas svårighetsgrad och övriga krav som är förenade med arbetsuppgifterna, dels de anställdas skicklighet och resultat i förhållande till verksamhetsmålen.
Beslut om lön fattas vid
• Nyanställning
• Byte till befattning som innebär större ansvar eller ställer klart större krav på beslutsfattande eller kunnande (alternativt att arbetsinnehållet i den nuvarande befattningen ändras i sådan omfattning att det motsvarar byte till befattning som innebär större ansvar eller ställer klart större krav på beslutsfattande eller kunnande)
• Lönerevision
Lönepolicyn ska vara tydlig och känd. Varje arbetstagare ska veta på vilka grunder lönen sätts och vad han eller hon kan göra för att påverka sin lön. En återkommande dialog mellan chef och medarbetare om sådana frågor som kan ha betydelse för arbetstagarens resultat, utveckling och lön är av stort värde. Härigenom kan även brister i dessa avseenden uppmärksammas och åtgärder vidtas för att skapa förutsättningar för en positiv resultat och löneutveckling. Lönesättningen ska också vara sakligt grundad. Samma lönekriterier ska tillämpas oavsett kön, etnisk bakgrund eller sexuell läggning.
Som ett hjälpmedel för chefer att sätta lön på ett konsekvent sätt har en arbetsmetod tagits fram tillsammans med de fackliga organisationerna. Metoden innebär att den individuella lönen fastställs efter värdering av befattningen, den individuella prestationen och marknadens påverkan.
Högkvarteret genomför årligen dels arbetsgivarseminarier som vänder sig till chefer på olika nivåer inom Försvarsmakten dels en personalchefskonferens. Dessa utgör forum där arbetsgivarrollen belyses ur olika ämnesperspektiv. Under åren 1999 och 2000 har lönebildning varit ett genomgående tema.
Mot bakgrund av de särskilda förutsättningar som gäller för Försvarsmakten som arbetsgivare agerar ledningen för att skapa en större identifikation med arbetsgivarrollen för alla chefer inom organisationen.
SOU 2001:23 Försvarsmaktens arbetsgivarroll
259
12.5 Utredningens överväganden
12.5.1 Allmänt om det delegerade arbetsgivaransvaret
Som framgår av tidigare avsnitt har det funnits en medveten strävan att så långt det är möjligt delegera arbetsgivaransvaret inom staten från regeringen till den enskilda myndigheten. Inom centrala myndigheter med regional och lokal organisation har delegering skett på motsvarande sätt. En hög grad av delegerat ansvar kräver ett utvecklat styrsystem och ett medvetet förhållningssätt inom arbetsgivarleden. En långtgående delegering som inte följs av olika stödinsatser till berörda linjechefer kan ytterst leda till att arbetsgivarinställningen försvagas. En sådan delegering kräver därför en välutvecklad policybildning och god samverkan på alla chefsnivåer i organisationen. Samtidigt ställer delegeringen från ledningen av myndigheterna krav på en effektiv uppföljning och återkoppling. Styrning, samordning, samverkan och uppföljning kan sammanfattningsvis anges som nyckelord i det här hänseendet.
Regeringens intresse för en enskild myndighets inre arbete varierar åtskilligt men synes vara större inom några områden, bland annat försvaret. Detta tar sig uttryck i en mer omfattande regelstyrning än vad som är fallet för andra verksamheter. Enligt utredningens mening torde det rent allmänt finnas goda möjligheter för regeringen att – med de instrument som nämnts ovan, t.ex. en målmedveten uppföljning – fullfölja tanken med det delegerade arbetsgivaransvaret även inom Försvarsmaktens område.
12.5.2 Särskilda faktorer som påverkar arbetsgivarrollen inom Försvarsmakten
Ur personalförsörjningssynpunkt är det enligt utredningens mening särskilt angeläget att arbetsgivarrollen hanteras på ett konsekvent sätt. Ett medvetet förhållningssätt vad gäller såväl rekrytering som utveckling, avveckling och lönebildning är en förutsättning för att arbetsgivaren skall kunna klara personalförsörjningsmålen inom givna ekonomiska ramar.
Med hänsyn till att det är många faktorer som påverkar hur arbetsgivarrollen utvecklas inom en stor organisation är det vanskligt att peka på några enskilda faktorer som särskilt dominerande. I Försvarsmaktens fall är dock enligt utredningens
Försvarsmaktens arbetsgivarroll SOU 2001:23
260
mening några mer framträdande och förtjänar att kortfattat beröras.
Kårandan
Försvarsmaktens chefer har tidigare helt och på senare tid till stor del rekryterats ur officerskåren. Denna omständighet som är giltig för alla kårmyndigheter kan till del förklara att en chef i vart fall på låg- eller mellannivå kan ha problem med rollidentifikationen: Är han chef eller officer och vilken del i rollen är starkast? Kårandan, kollegialiteten, kan ibland riskera att slå igenom på ett sätt som inte är gynnsamt för verksamhetsintresset. Det är inte alltid självklart att chefer företräder arbetsgivarens långsiktiga intressen gentemot sina medarbetare. Det kan exempelvis gälla när chefen skall tillämpa kollektivavtalsbestämmelser. Enligt utredningens mening kan det finnas anledning för Försvarsmakten att i samband med uppföljning av den förda personalpolitiken eller inom ramen för chefsutvecklingen ta upp den här typen av frågor.
Befordringssystemet
Officeren ska under sin karriär tjänstgöra på olika nivåer inom Försvarsmakten. Normalt är tjänstgöringstiden i en befattning ca tre år vilket innebär att officeren under en chefsperiod inte alltid kan se – eller behöva ta ansvar för – de fulla konsekvenserna av vissa beslut. I praktisk avsaknad av möjlighet till återkoppling kan åtgärder komma att vidtas, särskilt om styrningen från Högkvarteret i vissa avseenden är otydlig, som inte alltid gynnar verksamhetsintresset. Detta problem botttnar alltså i det väl kända arbetsorganisatoriska förhållandet med korta tider i befattning. Det är önskvärt att få till stånd en avvägning mellan behovet av karriärgenomströmning och kontinuiteten i ledningsfunktionerna. Det är enligt utredningen därför rimligt att för en viss del av yrkesofficerarna, även i chefskarriären, öka ut tiden i befattning. Utredningens förslag om ett reformerat skolsystem (kap. 10) syftar bl.a. till detta.
SOU 2001:23 Försvarsmaktens arbetsgivarroll
261
Styrning
Avsikten med delegering är att ansvaret skall läggas nära verksamheten, så att verksamhetens krav på bästa sätt skall kunna tillgodoses. Det krävs emellertid också styrning i de stora organisationerna. En del av de brister som kan uppstå i personalarbetet kan ha sin grund i brister i styrningen och samordningen men man kan också ofta se ett alltför självständigt agerande från underställda chefer. Det är alltid svårt att åstadkomma den helhetssyn som behövs såväl i tolknings- som tillämpningsfrågor. Det torde enligt utredningen behövas både starkare styrning och bättre uppföljning av arbetsgivarbeteendet internt inom Försvarsmakten. Där pågår också ett arbete för att utveckla styrformer och uppföljningsinstrument.
Utan att gå in i detaljer vill utredningen peka
på behovet av att ge linjecheferna möjlighet att utveckla sin arbetsgivarroll och förbättra dialogen mellan dem och Högkvarteret.
12.5.3 Riksdagens revisorers rapport i december år 2000
Riksdagens revisorer har i rapporten (2000/01:1) Försvarsmaktens personalförsörjning i huvudsak bedömt hur Försvarsmakten under inledningen av omstruktureringen och avvecklingen har hanterat personalfrågorna. De har vidare belyst flera av de frågor som utredningen haft till uppgift att behandla. Rapporten föranleder inte några vidare överväganden från utredningens sida än följande. Vad gäller frågan om Försvarsmakten som arbetsgivare konstaterar utredningen att Riksdagens revisorer ytterligare understryker behovet av en förbättrad styrning och uppföljning.
12.5.4 Synpunkter på lönebildning m.m.
RRVs kritik av den svagt utvecklade arbetsgivarrollen inom Försvarsmakten träffar väsentligen det som ovan kallats arbetsgivaruppträdandet. Det handlar om brister i tolkning och tillämpning av avtal och behov av uppstramning, både vad beträffar lönebildningen i sig och lönetilläggen. Utredningen har ovan behandlat frågor som på ett övergripande plan berör denna problematik. RRV menar vidare i sin uppföljningsrapport att verksamhetsintresset kunde ha drivits hårdare och att fler initiativ till omförhandlingar av gällande kollektivavtal m.m. kunde ha
Försvarsmaktens arbetsgivarroll SOU 2001:23
262
skett. På den senare punkten bör man emellertid, enligt utredningens mening, hålla i minnet svårigheten för arbetsgivaren att åstadkomma reduceringar av förmåner i gällande avtal. RRV tar i och för sig upp detta, men fäster kanske för lite avseende vid den aspekten. Försvarsmakten har agerat aktivt både för att effektivisera lönebildningen och för att se över lönetilläggen. Vissa förändringar har också skett.
Arbetsgivaren och de fackliga organisationerna, överenskommer genom kollektivavtal i många viktiga frågor, bl.a. om anställningsvillkor som kan gälla exempelvis löner och arbetstider. Ifråga om kollektivavtal på statens område kan här anmärkas att, till skillnad mot andra arbetsmarknadssektorer, är en myndighet inte en självständig juridisk person.
Kollektivavtalsrätten utövas för statens räkning av Arbetsgivarverket som kan delegera denna sin rätt till myndigheter under regeringen. Ett kollektivavtal som sluts av en myndighet måste således ha stöd i ett centralt kollektivavtal och det har då vanligen samma giltighets- och uppsägningstid som det centrala avtalet.
Ett kollektivavtal är givetvis bindande under sin löptid och man kan nog säga att det vill mycket till för att en part i förtid skall gå till uppsägning av ett avtal, även om en sådan möjlighet finns. För att ändra ett ingånget kollektivavtal krävs consensus. Även om endera parten ensidigt säger upp ett avtal för omreglering eller med syfte att det ska upphöra kan under vissa omständigheter anställningsvillkoren leva kvar genom att övergå till det enskilda anställningsavtalet. När det gäller arbetsgivarrollen, som den kommer till uttryck i löneavtal m.m. inom Försvarsmakten, bör dess relativa styrka/svaghet därför bedömas först efter det att avtal enligt nästkommande RALS har slutits.
RRV tog i sin ursprungliga rapport upp att det fanns anledning att se över komplexiteten i kompensationsreglerna för arbetstid som avser övningar. Sådana övningar är en huvuduppgift för vilken militär personal anställs och utbildas. Utredningen instämmer i RRVs bedömning och förutsätter att Försvarsmakten agerar för att åstadkomma en mer adekvat avtalsreglering och avtalstillämpning, inte minst på lokal nivå. Försvarsmakten måste i detta sammanhang på ett tydligare sätt visa för såväl de egna lokala arbetsgivarföreträdarna som för motparterna vad som bäst svarar mot ett ändamålsenligt arbetstidsförläggande. Däremot anser inte utredningen att det nu är påkallat att överväga någon reglering av dessa frågor i annan form än genom avtal mellan parterna.
SOU 2001:23 Försvarsmaktens arbetsgivarroll
263
En förstärkt arbetsgivarfunktion
Arbetsgivarfunktionen inom Högkvarteret uppvisar idag enligt utredningens mening en delvis splittrad bild. Som ofta är fallet i stora organisationer förekommer ett relativt omfattande dubbelarbete och ansvarsförhållandena är inte alltid helt klara. Dessa omständigheter ger mindre goda förutsättningar för att åstadkomma en helhetssyn i arbetsgivarfrågorna. Härmed ökar också riskerna att dubbla signaler går ut i organisationen. Enligt utredningen finns det anledning för Försvarsmakten att överväga en förstärkt och organisatoriskt samlad funktion för arbetsgivarfrågorna direkt under Högkvarterets ledning.
Utredningen vill vidare betona att en utvecklad arbetsgivarroll inom Försvarsmakten kräver att Högkvarteret intar en mera aktiv hållning, särskilt vad gäller styrning och uppföljning. Utvecklingen av arbetsgivarroll, arbetsgivaruppträdande och arbetsgivarsamverkan torde kräva att Högkvarteret sätter av mera tid för att vid besök hos förband och skolor klargöra sin syn på arbetsgivarfrågorna vilket enligt utredningens mening ger utdelning i ett längre perspektiv.
12.5.5 Om personalansvaret inom Försvarsmakten
Försvarsmakten har som myndighet ett självständigt personalansvar. Detta innebär att det finns begränsningar i regeringens möjligheter till styrning men också i ambitionerna att styra. Inom personalområdet har det skett en utveckling från detaljstyrning genom personalplaner och -ramar till dagens mål- och resultatstyrning som syftar till att ge myndigheterna ökat ansvar i valet av medel för att nå målen. Till detta kommer att åtskilliga personalfrågor regleras genom avtal. För utredningen har det därför varit viktigt att skilja på förslag om författningsändringar etc. och mer allmänt hållna rekommendationer och iakttagelser. Försvarsmakten har för övrigt ett starkt eget intresse av att åstadkomma ett nytt personalförsörjningssystem och har varit drivande i frågan.
Det är enligt utredningens uppfattning angeläget att Försvarsmakten – som är Sveriges största statliga myndighet – får ta ett normalt personalansvar. Därför finns det enligt utredningen anledning att vara försiktig när det gäller författningsingripanden från regeringens sida. Samtidigt bör regeringen ställa tydliga krav på
Försvarsmaktens arbetsgivarroll SOU 2001:23
264
Försvarsmaktens arbetsgivar- och personalpolitik och följa upp denna. Det kan slutligen finnas anledning för utredningen att lyfta fram betydelsen av ett samlat och enhetligt uppträdande inom Försvarsmakten i alla väsentliga personalpolitiska frågor. Om detta skall åstadkommas genom en ändrad intern befogenhetsfördelning eller genom en utvecklad dialog är en fråga för myndigheten. Den i avsnitt 12.4 återgivna bestämmelsen – som i och för sig synes syfta till administrativ samverkan – ger ett exempel på en föreskrift där en översyn av det interna regelverket kan vara befogad. Utredningens uppfattning är dock i grunden att en modern personalpolitik måste bygga på dialog och samverkan.
265
13 Studiemedelsfinansiering av officersutbildningen
13.1 Bakgrund
Enligt direktiven skall utredningen belysa möjligheterna att förändra förmånerna till officersaspiranter under studier vid militärhögskolorna. Utredningen skall bland annat beakta möjligheten att finansiera utbildningen för yrkesofficersaspiranterna med studiemedel.
13.1.1 Nuvarande ordning
För närvarande har Försvarsmaktens elever vid den grundläggande utbildningen vid militärhögskolorna (MHS termin 1–4) värnpliktsförmåner. Systemet infördes då den tidigare formen med anställda och kommenderade elever blev alltför kostsam. Även rättviseaspekter, som att eleverna hade oproportionerligt bra betalt när man tog hänsyn till traktamenten m.m., vägdes in vid den bedömningen. Den valda modellen innebär att eleverna har förlängda värnpliktsförmåner fram till officersexamen varefter de blir anställda i Försvarsmakten som yrkesofficerare. Motsvarande gäller för reservofficerare.
En jämförelse med civila studerande ger vid handen, att Försvarsmaktens ersättningsmodell fortfarande ger den enskilde officersaspiranten bättre förmåner än sin civilt högskolestuderande kollega. Att ha genomfört sin grundläggande postgymnasiala utbildning utan att själv ha behövt finansiera den med studiemedel eller på annat sätt är tämligen unikt i svenskt högskoleväsende. Särskilt kostsamt för Försvarsmakten är exempelvis de fria hemresorna varje veckoslut, eftersom de geografiska avstånden mellan studieort och hemort ofta är stora. Alternativa studieorter finns ju normalt inte.
Studiemedelsfinansiering av officersutbildningen SOU 2001:23
266
Officersutbildningen
Enligt officersförordningen (1994:882) sker den grundläggande utbildningen för en yrkesofficer vid Militärhögskola (MHS). MHS omfattar dels en försvarsmaktsgemensam period om två terminer, dels en försvarsgrens/truppslagsinriktad del om ytterligare två terminer. Efter en mellanliggande praktikperiod, som omfattar minst tre år, genomförs MHS taktiska program (MHS TaP) alternativt Försvarshögskolans (FHS) fackprogram. Vissa officerare fortsätter senare sin utbildning på FHS stabsprogram, följt, för en mindre del av officerarna, av FHS chefsprogram.
Den grundläggande utbildningen vid MHS är yrkesofficersprogrammet, som skall ge kompetens för chefsuppgifter på lägre nivå och utgöra en tröskel för fortsatt officerskarriär. Utbildningarna vid MHS TaP samt vid FHS är nivåhöjande och en grundförutsättning för att en officer skall kunna få chefsbefattningar på högre nivå. För att genomgå dessa senare skolsteg krävs mellanliggande tjänstgöring på förband, skolor och staber. Detta skiljer den militära utbildningen från dess civila motsvarigheter. Det är med nuvarande system inte möjligt att i ett sammanhang genomföra de olika skolstegen.
Under utbildningen vid MHS TaP och FHS är eleven anställd och erhåller lön samt traktamentsförmåner. Dessa utbildningar fungerar i praktiken som behovsstyrda interna utbildningar för Försvarsmakten.
Det nya studiestödssystemet
Riksrevisionsverket pekade i sin rapport Officerarna i försvaret (RRV 1998:47) på möjligheten att studiemedelsfinansiera delar av officersutbildningen. Mot den bakgrunden bör det nya studiestödssystemet kort beröras.
Den 1 juli 2001 införs ett nytt samlat studiestöd gällande grundskole-, högskole- och annan postgymnasial utbildning. Det nya studiestödet är uppbyggt kring nuvarande studiemedel. Summan av bidrag och lån – totalbeloppet – är lika för alla studerande och knyts till prisbasbeloppet. Nivån skall i princip vara densamma som i nuvarande studiemedel och beräknas per vecka. För 20 veckors studier på heltid blir totalbeloppet 32 120 kronor. Bidragsdelen, som är 1 984 kr/mån, skall vara skattebefriad.
SOU 2001:23 Studiemedelsfinansiering av officersutbildningen
267
Den som är 25 år eller äldre skall kunna få tilläggslån med 1 600 kr/mån. Studiestödet utbetalas under högst 240 veckor.
Den studerande skall börja betala tillbaka lånedelen tidigast sex månader efter att man senast haft studiestöd. Återbetalningstiden är 25 år, eller till och med det år man fyller 60 år. Återbetalningen kan dock bli kortare än 25 år om skulden är liten.
Räntan fastställs av regeringen och beräknas på ett genomsnitt av statens utlåningskostnader.
13.1.2 Tidigare ställningstaganden från Försvarsmakten och Officersförbundet
Försvarsmakten uttalade i sitt yttrande 1998-10-12 över Riksrevisionsverkets rapport att man delade verkets uppfattning om behovet av en förändring av förmånerna för studerande inom yrkes- och reservofficersprogrammens grundläggande utbildningsdelar. I samma skrivelse slog Försvarsmakten fast att man inte delade Riksrevisionsverkets uppfattning om egenfinansierade studier vid nivåhöjande skolor. Den främsta orsaken till att Försvarsmakten avvisade förslaget till egenfinansiering vid senare studier än de grundläggande var att yrkesofficeren vid dessa skolsteg är anställd vid Försvarsmakten. Det är inte rimligt att som arbetsgivare kräva egenfinansierade studier, när det är arbetsgivaren som har behovet av att vidareutbilda sin egen personal.
Officersförbundet yttrade sig i skrivelse 1998-11-02 över Riksrevisionsverkets rapport. Förbundet anförde att all utbildning av officerare utgår från de behov som Försvarsmakten har och att det är Försvarsmakten som skall definiera vilka ämnen som officeren behöver studera och sammanfoga dessa till olika program. Därmed är allt som ingår i en officersutbildning militära ämnen och Riksrevisionsverkets påstående att delar av utbildningen utgörs av civila ämnen i princip felaktigt. Vidare påpekade Officersförbundet att alla militära studier syftar till att uppfylla verksamhetsmålen och syftar inte till någon allmän kompetensutveckling, som kan utnyttjas för annan verksamhet. Officeren blir härigenom också hänvisad till en monopolarbetsgivare.
Mot bakgrund av det anförda ansåg Officersförbundet att det inte var rimligt med studiemedelsfinansierad utbildning för
Studiemedelsfinansiering av officersutbildningen SOU 2001:23
268
officerare. Detta gällde såväl för den grundläggande som den nivåhöjande officersutbildningen.
13.1.3 Erfarenheter från annan statlig verksamhet
Den organisation som ligger närmast till hands att i det här avseendet jämföra med Försvarsmakten är Polisen.
Den grundläggande polisutbildningen vid Polishögskolan övergick i mitten på 1990-talet till en av eleverna i huvudsak egenfinansierad form. Polisutbildningen är fem terminer lång. Fyra av dessa sker vid Polishögskolan och är studiemedelsfinansierade. De sista sex månaderna fullgör polisaspiranterna en praktikperiod vid polisdistrikten. Under denna praktikperiod är aspiranterna tidsbegränsat anställda med lön i form av ett fast belopp per månad (för närvarande 14 000 kr/mån). Efter praktikperioden anställs polisaspiranten som polisassistent vid någon av de olika länspolismyndigheterna.
Rikspolisstyrelsen har rätt enligt polisförordningen att fördela aspiranterna till praktiktjänst och första anställning. Syftet är att kvalitativt och kvantitativt fördela polisaspiranterna mellan de olika polismyndigheterna. Aspiranternas egna val styr dock i allt väsentligt placeringen.
Erfarenheterna vad avser rekrytering till polisyrket, med det nya finansieringssystemet, är goda. Ingen försämring kunde påvisas vid systembytet, trots att polisaspiranterna behövde finansiera fyra terminer vid Polishögskolan med studiemedel. Till del kan detta bero på att arbetsmarknaden var relativt ogynnsam för ungdomar under den aktuella perioden och att Polisen tillämpat rekryteringsstopp till Polishögskolan under några år före reformen. Intresset för så väl polis- som officersyrket är idag rätt högt, men ser man tillbaka finner man att det varierar över tiden.
Det kan dock vara värt att även peka på vissa problem i samband med systemskiftet. Polishögskolans utbildning är inte kopplad till högskoleförordningen, vilket har medfört behov av vissa nya författningsregleringar. Från polisiärt håll har man även pekat på andra frågor, exempelvis rörande avskiljande från utbildning i vissa situationer, elevernas allmänna ställning som polisman/kvinna och även uniformsfrågorna under perioden vid Polishögskolan.
SOU 2001:23 Studiemedelsfinansiering av officersutbildningen
269
Jämförelse med förhållandena i Försvarsmakten
Det kan finnas anledning till viss försiktighet när man jämför Polisens erfarenheter med förhållandena i Försvarsmakten. Officersaspiranten har, när han eller hon börjar vid MHS, redan fullgjort sin grundläggande utbildning för värnplikt. Detta är en förutsättning för att antas till utbildningen. Eftersom värnpliktsutbildningen skett vid ett givet förband är det normala idag att aspiranten får en utbildning som inriktas mot den försvarsgren som han eller hon tillhör. I det utbildningssystem som utredningen föreslagit i kapitel 10 möjliggörs redan inom yrkesofficersprogrammet i och för sig en viss ökad individualisering av utbildningsinnehållet. Oftast kommer emellertid aspiranten också att anställas vid sitt hemförband efter MHS. Officersaspiranterna kan således inte i praktiken, i motsats till polisaspiranterna, helt fritt erhålla anställning inom Försvarsmaktens olika verksamhetsgrenar. Exempelvis kan en övergång från ett vapenslag till ett annat normalt inte ske utan att aspiranten eller den unga officeren fullgör en kostsam och tidskrävande kompletterande utbildning.
Vid en jämförelse med polisyrket bör också beaktas att officersyrket innehåller många tjänstegrenar. Till vissa av dessa är det redan idag svårt att rekrytera lämplig personal. Utredningens syn på officersrollen (kapitel 5) understryker att yrket inte bara bör ses som ett och samma utan att det rymmer olika karriärvägar och utvecklingsmöjligheter.
13.2 Alternativa finansieringsformer m.m.
13.2.1 Förmånskostnader i skolsystemet
Enligt RRV:s beräkningar från 1998, uppräknade med 4 % med hänsyn till kostnadsökningar, är förmånskostnaderna för en elev vid de olika skolstegen följande. Avsikten med redovisningen är att ge ett underlag för jämförelser.
•
Elever vid MHS (YOP termin 1–4) ca 265 300 kr
(132 650 /år).
Omfattar: Dagersättning, bostad hemort (50 % av
eleverna), fria hemresor, fri förplägnad, i vissa fall familjepenning. Rekryteringsbehov: Upp till 600 nya elever/år. Anm: Elevrum ej medräknat. Tillkommer: Fria kläder, tvätt, sjukvård och i viss utsträckning tandvård. Bedömd kostnad 50 kr/elevdag. En
Studiemedelsfinansiering av officersutbildningen SOU 2001:23
270
utbildningspremie om 13 500 kr erhålls efter genomförd utbildning.
•
Elever vid MHS Taktiska program ca 35 000 kr/mån. Omfattar:
lön, traktamente, fria hemresor. Rekryteringsbehov: 380 elever/år.
•
Elever vid FHS Stabs- resp. Chefsprogram ca 40 000 kr/mån.
Omfattande: lön, traktamente, fria hemresor. Rekryteringsbehov: Stabsprogrammet 225 elever/år, Chefsprogrammet 85 elever/år.
MHS taktiska program och FHS stabs- resp. chefsprogram
Innan utredningen överväger en eventuell studiestödsfinansiering av den grundläggande utbildningen av yrkesofficersaspiranter bör finansieringen av övriga utbildningar vid MHS och FHS kort kommenteras. En elev vid MHS TaP och FHS är anställd i Försvarsmakten och har några tjänsteår bakom sig. Eleven är normalt i 25-årsåldern när TaP genomföres. En stor del av tiden vid TaP är ren yrkesutbildning. Officeren befinner sig ofta på sitt hemförband för att få praktisk erfarenhet av arbetet på nästa nivå som officer och det kan vara svårt att skilja mellan ordinarie förbandstjänst och sedvanlig praktisk yrkesutbildning. Då FHS olika program genomgås är officeren normalt i 30–40-årsåldern. Dessa utbildningar betalas av arbetsgivaren Försvarsmakten.
Det är enligt utredningen orimligt att begära att yrkesofficeren skall genomgå utbildning på egen bekostnad, när det är arbetsgivaren som har behovet att vidareutbilda sin personal. Detta gäller oavsett om utbildningen skall hänföras till s.k. nivåhöjande respektive icke nivåhöjande utbildning. Utredningens direktiv omfattar inte heller något uppdrag att överväga förändringar härvidlag. Denna princip måste enligt utredningen upprätthållas även beträffande de utbildningar efter YOP som föreslagits i kapitel 10.
13.2.2 Finansieringsmöjligheter i den grundläggande yrkesofficersutbildningen
I detta avsnitt belyser utredningen kostnaderna för Försvarsmakten vid några olika finansieringsformer för eleverna i den grundläggande yrkesofficersutbildningen, som föreslagits i
SOU 2001:23 Studiemedelsfinansiering av officersutbildningen
271
kapitel 10. Det bör noteras att förslaget innebär att utbildningen blir treårig.
Det föreligger två tydliga alternativ vad avser förmåner under den grundläggande officersutbildningen. Det ena är att behålla dagens system helt byggt på värnpliktsförmåner oförändrat och det andra är att övergå till ett rent studiestödsfinansierat system. Det går också att konstruera ett antal blandade finansieringssystem. Vart och ett av systemen har sina för- och nackdelar. För att renodla den fortsatta analysen och underlätta jämförelser beskriver utredningen i det följande tre olika alternativ. De angivna kostnaderna är översiktligt beräknade. Alternativen bygger på Försvarsmaktens underlag.
Alternativ 1, värnpliktsförmåner
Dagens förmånssystem behålls oförändrat under hela den grundläggande yrkesofficersutbildningen, som görs treårig.
Kostnader: 1 800 elever x 132 650 = 240 miljoner kr/år. Tillkommer logi vid utbildning utanför studieorten = 25 miljoner kr/år. Fri sjukvård, tandvård, tvätt, kläder = 30 miljoner kr/år. Utbildningspremie (13 500 kr) = 8 miljoner kr/år.
Summa: Omkring 303 miljoner kr/år.
Fördelar: Alternativet är givetvis rekryteringsvänligt och kan genom att officerarna inte låses genom olika lånefinansieringsformer – vare sig det är fråga om det allmänna studiestödet eller interna lösningar inom Försvarsmakten – bidra till att yrkesväxling av officerare underlättas och därmed också till en lägre medelålder i officerskåren.
Nackdelar: Alternativet är dyrbarare än de övriga.
Studiemedelsfinansiering av officersutbildningen SOU 2001:23
272
Alternativ 2, studiemedelsfinansiering
Studiemedelsfinansiering under hela den grundläggande yrkesofficersutbildningen.
Kostnader: Under utbildningen vid MHS termin 1–2 bedöms 30 dagars verksamhet ske utanför studieorten och under termin 3–6 80 dagars verksamhet. Försvarsmakten bekostar därvidlag kost och logi om 400 kr/elevdag. Under alla tre åren sker lån av uniform, ges fri sjuk- och tandvård m.m. till en kostnad om 50 kr/ elevdag. I detta alternativ antas att den nuvarande utbildningspremien enligt 26 § 2 st. officersförordningen måste fördubblas till 27 000 kr för att ge officersaspiranten en startsumma då anställning påbörjas. Kostnaderna för Försvarsmakten blir då följande:
Termin 1-2 18 milj kr/år Termin 3-4 28 milj kr/år Termin 5-6 28 milj kr/år Utbpremie 16 milj kr/år
Summa 90 milj kr/år
Bedömd besparing jämfört med Alt. 1 = 213 miljoner kr/år. Utredningen har här räknat med att terminerna 3–6 är lika dyra för Försvarsmakten.
Fördelar: Besparingseffekten för Försvarsmakten. Eleverna får ta ett aktivt ekonomiskt ansvar för sin egen utbildning, något som rimligen borde minska avgångsbenägenheten i vart fall de första åren efter officersexamen.
Nackdelar: – Rekryteringsaspekten, detta i en period då kampen mellan
olika arbetsgivare om kompetent arbetskraft bedöms öka. – Krav på högre ingångslöner för yrkesofficerare. – Särskilt om yrket inte längre ses som ett livstidsyrke utan det blir normalt att officerare lämnar yrket långt före pensionsåldern kan viljan att skaffa sig studieskulder ifrågasättas.
SOU 2001:23 Studiemedelsfinansiering av officersutbildningen
273
– Enligt RRVs ovan nämnda rapport är en egenfinansiering som avser specifikt militära kunskaper och färdigheter inte realistisk. Anm. Väljs detta alternativ måste en särskild aspirantförordning införas, som reglerar officersaspirantens allmänna ställning, bestämmelser om skiljande från utbildningen m.m.
Alternativ 3, blandad finansiering
Ett alternativ med studiemedelsfinansierad utbildning under MHS YOP termin 1–2. Värnpliktsförmåner under termin 3–6.
Kostnader: 600 elever går termin 1–2 på studiestöd. Kostnaden för Försvarsmakten blir som i Alt. 2 = 18 miljoner kr per år. 1 200 elever går termin 3–6 på värnpliktsförmåner. Kostnaden för Försvarsmakten blir omkring 204 miljoner kr per år.
Summa: Omkring 222 miljoner kr per år.
Bedömd besparing jämfört med dagens förmånssystem (Alt. 1) omkring 80 miljoner kr. I förhållande till Alt. 2 är detta alternativ 132 miljoner kr kostsammare för Försvarsmakten per år.
Fördelar: Besparingseffekten. Den del av utbildningen som är relativt likartad för alla officersaspiranter studiemedelsfinansieras, medan den mer olikartade befattningsutbildningen likställs ekonomiskt genom värnpliktsförmåner. Rekryteringsvänligt i jämförelse med Alt. 2.
Nackdelar: - Traditionen vad avser en kostnadsfri grundläggande officers-
utbildning bryts. Detta kan påverka rekryteringen negativt. - Om officersyrket inte längre kan betraktas som ett yrke med
livslång anställning, kan det ifrågasättas om det är rimligt att kräva egenfinansiering ens av en mindre del av utbildningen. - Osäker lönekostnadsutveckling. - Anm: Liksom i Alt. 2 bör en särskild aspirantförordning
införas.
Studiemedelsfinansiering av officersutbildningen SOU 2001:23
274
13.2.3 Förmåner under grundläggande reservofficersutbildning
En reservofficersaspirant åtnjuter idag förmåner som motsvarar värnpliktsförmåner under sin grundläggande utbildning. Detta regleras i 25 § officersförordningen. Av 26 § samma förordning framgår att den som genomgår reservofficersprogrammet får en utbildningspremie om 720 kr per poäng vilket omräknat ger 28 800 kr.
En studiestödsfinansierad grundläggande utbildningsform för reservofficerare är mindre lämplig eftersom en reservofficersaspirant inte kan bedömas sätta sig i skuld för att få denna utbildning. Om ändock ett studiestödsfinansierat alternativ väljs, måste reservofficeren erhålla en kraftfull utbildningspremie motsvarande minst det studielån som han/hon blivit tvingad att ta för att kunna fullfölja reservofficersprogrammet.
Utredningen har i kapitel 6 föreslagit ett reservofficerssystem som bland annat medför möjligheter till karriärväxling från reservofficer till yrkesofficer med kompletterande utbildning. Mot bakgrund av detta är det en fördel om ersättningsformerna under den grundläggande utbildningen för blivande reserv- resp. yrkesofficerare är likvärdiga för att undvika de problem som annars kan uppstå med överströmning av individer mellan programmen. En anpassad utbildningspremie till reservofficerarna bör kompensera för förlorade arbetsinkomster och framförallt senarelagda civila studier.
Rent allmänt kan sägas att utbildningspremien för reservofficerare är av största vikt från rekryteringssynpunkt. Den unge reservofficeren viker ett par år åt Försvarsmakten, innan han/hon i normalfallet ägnar sig åt civila högskolestudier. För en högskolestuderande är en summa som i stort sett motsvarar kostnaderna för ett års studier av stor betydelse och medger ökad handlingsfrihet. Denna ekonomiska kompensation kan tillsammans med den goda ledarerfarenhet som reservofficeren har fått uppväga nackdelen med en senarelagd studiestart.
I syfte att begränsa tidsuttaget för den blivande reservofficeren, vilket i sig också medför ekonomiska besparingar för Försvarsmakten, föreslår utredningen vidare i kapitel 6 att reservofficersaspiranten får officerskompetens på en kortare tid än yrkesofficersaspiranten.
SOU 2001:23 Studiemedelsfinansiering av officersutbildningen
275
13.3 Överväganden och förslag
13.3.1 Allmänt om egenfinansierade studier för yrkes- och reservofficerare
Av utredningens redovisade alternativ är det mest rationellt ur ett kostnadsperspektiv att låta eleverna på det grundläggande yrkesofficersprogrammet själva svara för sina kostnader genom studiestödssystemet. Emellertid medför en övergång till ett sådant system, som ovan redovisats som alternativ 2, ett antal svårigheter som enligt utredningens mening måste vägas in vid bedömningen. Den allmänna utgångspunkten för utredningen är att finansieringsfrågorna skall lösas på ett sätt som ger gynnsamma förutsättningar för personalförsörjningen i Försvarsmakten. Utredningen noterar att RRV i sin rapport konstaterade att ett system med helt egenfinansierade studier för yrkesofficersaspiranterna är orealistiskt. RRV menade att det var mer rimligt att diskutera en egenfinansiering av de inslag i utbildningen som hade civil inriktning, exempelvis språk, statsvetenskap och ekonomi.
För det första kräver enligt utredningens uppfattning rekryteringen av yrkesofficerare att aspiranternas förmåner kan hållas på en sådan nivå att det framstår som attraktivt att välja en utbildning som leder till officersyrket. Med hänsyn till den pågående omstruktureringen av Försvarsmakten och den ovisshet om rekryteringskraft och personalläge framöver som föreligger, är det enligt utredningen i vart fall inte lämpligt att nu införa ett system med helt egenfinansierade studier.
Med egenfinansierade studier skulle för övrigt följa kompensatoriska krav på högre ingångslöner. En nyutexaminerad fänriks lön är för närvarande 14 200 kr/mån med vissa variationer mellan förbanden. Ingångslönen för en polisassistent är 16 500 kr/mån med variationer mellan polismyndigheterna. En försiktig bedömning är att lönekostnaderna för de yngsta officerarna skulle öka med omkring 25 miljoner kr per år. En ökning av ingångslönerna medför dock krav på ökade löner – och därmed avsevärt ökade kostnader – inom hela officerskollektivet.
För det andra är utredningen av den bestämda uppfattningen att det inte är möjligt att bygga upp det föreslagna reformerade reservofficerssystemet om reservofficersaspiranterna skall finansiera sin utbildning med studiestöd. Tvärtom måste enligt utredningens mening det systemet innehålla betydelsefulla ekonomiska incitament för att få den rekryteringskraft som är nödvändig om man
Studiemedelsfinansiering av officersutbildningen SOU 2001:23
276
vill ha en ambition att snabbt skapa en kader unga reservofficerare. Utredningens förslag i kapitel 6 vad gäller reservofficerarna innebär att den blivande reservofficeren bör åtnjuta värnpliktsförmåner under den ettåriga utbildningen till reservofficer (fänrik) och därefter anställas på ett kontrakt som omfattar ett års tjänstgöring i Försvarsmakten, varefter en premie motsvarande två prisbasbelopp utbetalas.
Konsekvenserna av detta förslag vad gäller reservofficerarna är att det inte är oproblematiskt att införa ett system där yrkesofficersaspiranter skulle självfinansiera sina studier genom studiestödssystemet. Det skulle leda till svårhanterliga överströmningseffekter mellan karriärvägarna (yrkes- resp. reservofficer) och betydande spänningar i organisationen. Utredningen avvisar därför alternativ 2.
Utredningen övergår nu till att väga alternativ 1, värnpliktsförmåner, mot alternativ 3, blandad finansiering.
13.3.2 Överväganden om alternativen 1 och 3
Om alternativ 1 (värnpliktsförmåner) skall väljas bör enligt utredningen vissa justeringar göras i detta. En översyn av rätten till fria hemresor bör göras. Det gäller särskilt beträffande termin 1–2. Likaså kan nivån på dagersättningen diskuteras. Eventuellt kan dagpenningen om 140 kr/dag ersättas med ett belopp som motsvarar bidragsdelen i studiestödet om 1 984 kr/mån. Detta skulle göra systemet något mer anpassat till vad som gäller för de studerande som uppbär studiestöd. Möjligheten till fri bostad på hemorten bör enligt utredningen tas bort.
I detta alternativ förutsätts att förmånerna för reservofficersaspiranter omprövas. Det enklaste sättet att försöka lösa förmånsproblematiken mellan yrkesofficerare och reservofficerare är enligt utredningens uppfattning att bägge kategorierna går med värnpliktsförmåner under termin 1–2 på den grundläggande utbildningen. Yrkesofficerarna fullgör även termin 3–6 med värnpliktsförmåner och får efter avslutad utbildning en premie som enligt utredningens mening bör höjas till ett prisbasbelopp. Reservofficerarna får efter fullgjord ettårig tjänstgöring (med lön) i Försvarsmakten enligt utredningens förslag ovannämnda premie motsvarande två prisbasbelopp (73 800 kr).
SOU 2001:23 Studiemedelsfinansiering av officersutbildningen
277
Om alternativ 3 (blandad finansiering) skall väljas krävs närmare analyser vad avser reservofficersförmånerna. Också rekryteringsaspekter kommer i fokus. Skulle reservofficersaspiranterna tillåtas genomföra termin 1–2 med värnpliktsförmåner medan de blivande yrkesofficerarna fick gå på studiestöd skulle även i detta fall problem med övergång mellan programmen uppstå och risken för ”taktikval” vara överhängande. I det här alternativet måste man därför enligt utredningen låta även reservofficerarna erhålla studiestöd under reservofficersutbildningen. Men detta har mycket stora nackdelar ur rekryteringssynpunkt. Även i detta alternativ förutsätts givetvis att reservofficeren får en premie efter sin ettåriga tjänstgöring, fänriksåret.
Utredningen har bedömt att utbildningskostnaderna för en reservofficersaspirant uppgår till omkring 250 tkr/år. Utredningen gör bedömningen att alternativen 1–3 härvidlag är kostnadsneutrala.
13.3.3 Förslag
Utredningen föreslår att det av utredningen redovisade alternativ 1 genomförs. Alternativet bör dock utvecklas så att fria hemresor under både yrkesofficersprogrammet och reservofficersutbildningen tas bort, liksom rätten till fri bostad på hemorten. Dessa förändringar ger i förhållande till dagens kostnad en besparing på omkring 85 miljoner kr (varav 60 miljoner kr på hemresorna och 25 miljoner kr på bostadskostnaderna) enbart beräknat för yrkesofficersaspiranterna. Dagersättningens nivåer bör bestämmas med utgångspunkt i nivån på bidragsdelen i det nya studiestödet. Detta kan medföra en viss besparing. Den som avlägger yrkesofficersexamen bör enligt utredningen få en premie som motsvarar ett prisbasbelopp. Premien ger i förhållande till den nuvarande en kostnadsökning av omkring 20 miljoner kr. Sammantaget blir kostnaderna ca 65 miljoner kr lägre per år i utredningens förslag än i det ovan redovisade alternativ 1, dvs. ca 240 miljoner kr/år.
Förslaget innebär enligt utredningens uppfattning ingen skillnad i grundsynen gentemot det nuvarande systemet för finansiering av den grundläggande yrkes- respektive reservofficersutbildningen. Det gäller även i framtiden att åstadkomma en rimlig relation i fråga om nivåer på ersättningar m.m. för att kunna nå en balans i
Studiemedelsfinansiering av officersutbildningen SOU 2001:23
278
rekryteringen och en attraktionskraft både i officersyrket och i reservofficerssystemet.
Förslaget medför att bestämmelserna i 25 § officersförordningen samt förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga kan behöva ses över. Utredningen lämnar inget författningsförslag i den delen. Bestämmelsen i 26 § officersförordningen bör anpassas till utredningens förslag om premier. Vidare torde det vara nödvändigt att omförhandla reservofficersavtalet. Detta är en fråga för parterna.
Utredningens förslag innebär att det sker en betydande investering i utbildningen av både yrkes- och reservofficerare. Detta gäller särskilt de premier som ligger i systemet.
Reservofficerarnas premie – två prisbasbelopp – skall enligt utredningens förslag i kapitel 6 utbetalas först efter fänriksåret med syftet att reservofficeren skall ha ett intresse av att bidra med en värdefull arbetsinsats. Om han/hon hållit sin del av avtalet skall premien betalas ut och någon återbetalning blir inte aktuell. Detta förhållande måste vägas in när frågan om hur yrkesofficerarna skall hanteras i detta sammanhang övervägs.
Om en yrkesofficer lämnar Försvarsmakten direkt efter fullgjord utbildning går Försvarsmakten miste om frukterna av den gjorda investeringen. Enligt utredningen är denna problematik inte av den karaktären att den kan lösas författningsvägen. Detta är partsfrågor. En möjlig väg skulle kunna vara att Försvarsmakten i avtal binder de nyutexaminerade yrkesofficerarna genom bestämmelser om en viss kontraktstid efter yrkesofficersexamen, förlängd uppsägningstid, viss återbetalningsskyldighet eller genom andra lösningar. I längden är det emellertid inte möjligt att hålla kvar den personal som bedöms behövas i verksamheten annat än genom att erbjuda attraktiva arbetsuppgifter och utvecklingsmöjligheter, anställningsförhållanden och -villkor som sammantagna ger yrkesofficeren tillräckliga incitament att kvarstanna i Försvarsmakten.
279
14 Kvinnliga officerare
14.1 Inledning
Utredningen skall enligt sina direktiv bland annat beakta behovet av jämställdhet mellan könen. Den övergripande uppgiften är att belysa möjligheterna att på ett väl avvägt sätt rekrytera och utveckla personal. Från dessa utgångspunkter tar utredningen i detta kapitel upp två frågor.
• Öka andelen kvinnliga officerare i Försvarsmakten.
• Skapa en jämställd arbetsmiljö för både kvinnor och män i Försvarsmakten.
Försvarsmakten har liksom andra myndigheter tagit fram planer och arbetat för en ökad jämställdhet. Diagrammet nedan visar utvecklingen av antalet kvinnliga yrkesofficerare i Försvarsmakten.
Antalet kvinnliga yrkesofficerare har fördubblats under de senaste 10 åren till 366 från den mycket låga nivån 182, men antalet börjar nu sjunka, förmodligen på grund av den pågående omstruktureringen av Försvarsmakten. Det senaste året har 26 kvinnliga yrkesofficerare slutat, samtidigt som rekryteringen gått ner. I diagrammet överst på nästa sida beskrivs ökningen av kvinnliga officerare under nittiotalet.
0 100 200 300 400
1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
Kvinnliga officerare SOU 2001:23
280
Ökningen av antalet kvinnliga yrkesofficerare ligger i genomsnitt på 18 per år. Med den ökningstakten kommer antalet att nå 500 först om åtta år och nästa fördubbling att inträffa om 20 år. Antalet kvinnliga yrkesofficerare sjönk med 5 år 2000. Försvarsmaktens rekryteringsansträngningar får därför anses som otillräckliga. Målet måste vara att själva ökningen blir större för varje år.
14.2 Överväganden
Enligt utredningens uppfattning skall jämställdhetsarbetet bedrivas på både kort och lång sikt. På kort sikt är det nödvändigt att snabbt öka antalet kvinnliga yrkesofficerare. På längre sikt måste man nå fram till en genomgripande förändring av människors förhållningssätt och attityder i organisationen. Detta sista är ingen kvinnofråga. Alla i Försvarsmakten är personligen berörda och har ansvaret för att åstadkomma förändringen.
14.2.1 Öka andelen kvinnliga officerare
Trots att det finns uttalade krav från regeringen att Försvarsmakten skall öka andelen kvinnliga officerare har de åtgärder som Försvarsmakten vidtagit under 20 år inte gett önskad effekt. Det finns flera anledningar till att Försvarsmakten inte har lyckats. Försvaret är inte – och har aldrig varit – en självklar del av unga flickors socialisering. Det finns dessutom ett inte oväsentligt motstånd mot kvinnliga officerare internt i Försvarsmakten. Tillsammans verkar dessa faktorer mot att fler kvinnor går in i yrket. Men det finns exempel från andra organisationer att det går att förändra ett gammalt könsmönster: Polisen har kvinnliga poliser och sjukhusen har manliga sjuksköterskor. Även om den
-10
0 10 20 30 40
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
SOU 2001:23 Kvinnliga officerare
281
utvecklingen inte varit helt problemfri har den obestridligen lett till en ökad styrka i dessa organisationer.
Försvarsmakten har hittills inte satsat tillräcklig kraft på att öka andelen kvinnliga officerare. Ansvarsbilden är också något splittrad. Rekryteringscentrum ansvarar för att rekrytera unga kvinnor till frivillig värnpliktsutbildning, förbandscheferna ansvarar för att rekrytera dem till officersyrket och Högkvarteret ansvarar för utvecklingen av de kvinnliga officerarna. Erfarenhetsmässigt leder dock inte, enligt utredningens mening, inrättandet av särskilda funktioner för dessa frågor alltid till ett önskat resultat. Ansvaret bör ligga ute i verksamheten. Det är emellertid angeläget att utveckla gemensamma värderingar och förhållningssätt som en grund för arbetet med jämställdhet.
Om man vill åstadkomma en större andel kvinnliga officerare behövs kraftfulla åtgärder för att öka antalet kvinnor som genomför grundutbildningen för värnplikt. Statistik från rekryteringscentrum visar att allt fler unga kvinnor sökt sig till utbildningen men att antagning och inskrivning trots detta har sjunkit.
År
Intresseanmälningar
Antagningsprövade
%
Inskrivna %
1996 –
562
399
70
1997 450
390
87
281
72
1998 637
614
96
341
55
1999 724
504
70
242
48
Det får betraktas som anmärkningsvärt att både andelen antagna och andelen av de antagningsprövade som skrivs in har sjunkit. Om de antagna år 1999 i stället hade utgjort 87 % av de intresserade och de inskrivna 72 % av de antagna (1997 års siffror, se tabellen ovan) skulle antalet kvinnor som frivilligt påbörjat grundutbildningen uppgått till 453, drygt 200 fler än som nu blev fallet. En väsentlig orsak till att den här situationen uppstått måste enligt utredningens bedömning hänföras till att Försvarsmakten införde hårdare fysiska baskrav år 1998.
Kvinnliga officerare SOU 2001:23
282
De fysiska baskraven
Ett hinder för kvinnorna som har anförts är de olika fysiska krav som ställs och de tester av fysisk kapacitet som genomförs vid mönstring. Dessa är lika oavsett typ av befattning. Uttagningen sker efter fastställda kompetenskrav och det sker ingen kvotering med hänsyn till kön under mönstringen.
Enligt utredningen är det inte lämpligt att kvotera med hänsyn till kön. Däremot bör de fysiska baskraven på ett flexibelt sätt anpassas till karaktären på de uppgifter som ligger i en befattning. Efter mönstringen bör de värnpliktiga placeras på olika typbefattningar som således har olika fysiska baskrav beroende på tjänstens utformning. Detta kan leda till att det på vissa befattningar, t.ex. som jägarsoldat, inte finns särskilt många kvinnor då de fysiska kraven kan vara svåra att klara för dem, men det kan också innebära att vissa befattningar får en relativt stor andel kvinnor.
Försvarets forskningsinstitut har undersökt hur många av 20åringarna som klarar löptestet som ingår i de fysiska baskraven och resultatet visar att knappt hälften av de 20-åriga männen och några få procent av kvinnorna i motsvarande ålder klarar provet med godkänt resultat. I rapporten sägs att Försvarsmaktens allmänna strävan att öka andelen kvinnliga officerare motverkas av det faktum att kraven är klart högre än vad flertalet kvinnor klarar. En internationell jämförelse visar att flera andra länder har olika krav för män och kvinnor samt ibland även en generellt lägre kravnivå. Inom det svenska polisväsendet tillämpas differentierade krav för kvinnor och män. Dessa förhållanden har lett till att testernas relevans och kravnivåerna i de fysiska baskraven nu börjar ifrågasättas på många håll inom Försvarsmakten.
Ett exempel som belyser vikten av en analys ur ett genusperspektiv är den s.k. Isokai. Det är den enda mätmetod som finns vid mönstringen för att ta reda på den fysiska statusen hos de mönstrande. Den utförs i en maskin (liknande en träningsmaskin på ett gym) som är utformad så att kvinnor har mycket svårt att få bra värden. Kvinnorna känner sig redan från början underlägsna och resultatet har blivit att Pliktverket nu ger många kvinnor dispens från detta krav.
Kvinnor och män kan inte sägas arbeta utifrån likartade villkor i en organisation som har olika ingångsvärden för kvinnor och män.
SOU 2001:23 Kvinnliga officerare
283
Rekrytering av kvinnliga officerare
Utredningen har ovan gjort klart att ansträngningarna att öka andelen kvinnliga officerare genom en mer aktiv rekrytering måste intensifieras. Men även andra sätt att åstadkomma en förbättring bör prövas.
Pliktutredningen har i betänkandet (SOU 2000:21), Totalförsvarsplikten, föreslagit allmän värnplikt för kvinnor. Detta förslag har varit föremål för remissbehandling. Det ligger inte i utredningens uppdrag att överväga denna fråga. Utredningen vill dock beröra frågan om allmän värnplikt för kvinnor ur ett rekryteringsperspektiv där det gäller att öka andelen kvinnliga yrkesofficerare. Enligt utredningens mening kan en allmän värnplikt för kvinnor vara av betydelse för att åstadkomma en ökning av antalet kvinnliga officerare. Men det går inte att diskutera om att införa en allmän värnplikt för kvinnor enbart för att få in kvinnliga yrkesofficerare i organisationen. Pliktfrågorna måste ses i ett betydligt vidare perspektiv.
Utredningen föreslår i kapitel 5 att officersyrket öppnas upp, bland annat för sidorekrytering också av dem som inte har fullgjort värnplikt. Detta kan vara ett betydelsefullt sätt att skapa förutsättningar för att rekrytera både kvinnor och män till viktiga befattningar, inte minst som specialister. En annan åtgärd för att kunna öka andelen kvinnliga officerare är att Försvarsmakten på ett aktivare sätt arbetar med återrekrytering av avgångna kvinnliga yrkesofficerare. Man åstadkommer då en signaleffekt i organisationen att Försvarsmakten bryr sig och strävar efter att ta tillvara deras kompetens.
14.2.2 Skapa en jämställd arbetsmiljö för både kvinnor och män i Försvarsmakten
För att uppnå jämställdhet måste de negativa attityderna till och föreställningarna om kvinnor i försvaret förändras på ett djupgående sätt. Jämställdhet på lång sikt innebär att minska exklusiviteten med att vara kvinna inom Försvarsmakten och att arbeta för en genomgripande förändring av organisationens – människornas i den – attityder vad gäller könsföreställningar, dvs. värderingar, normer, tankesätt och beteenden. Målet bör vara att göra Försvarsmakten till en arbetsplats som lämpar sig för kvinnor och män på alla nivåer och i alla funktioner.
Kvinnliga officerare SOU 2001:23
284
Då Försvarsmakten är och alltid har varit dominerad av män innebär detta att den styrs av manliga normer. Försvarsmakten måste därför på allvar ifrågasätta den manliga normen och tillse att detta leder ändrade villkor för båda könen. Bland annat innebär detta att Försvarsmakten inte tolererar eller överser med någon form av trakasserier, varken av sexuell natur (t.ex. nakenbilder, pornografi, sexuella anspelningar) eller grundat på kön (osynliggöranden, undanhållande av information, användning av kvinnliga epitet och könsord för att nedvärdera olika företeelser). Försvarsmakten satsar redan mycket på att komma tillrätta med sådant men för att åstadkomma varaktiga resultat måste denna satsning intensifieras och pågå under en längre tid.
Det finns brister i den fysiska arbetsmiljön och vad gäller ergonomi som har bäring på jämställdhet mellan könen. De hygieniska faciliteterna i form av duschar och toaletter för kvinnor är på vissa håll klart bristfälliga. Utrustning i form av uniformer, verktyg och annan utrustning bör snarast anpassas och finnas tillgänglig för individer i alla storlekar. Detta är välkända problem i Försvarsmakten.
Utredningen rekommenderar att Försvarsmakten ser till förband, skolor och staber ger bättre möjligheter för kvinnor och män att sköta sin hygien separerade från varandra. Vidtagna förbättringsåtgärder skall rapporteras till Försvarsmakten.
Försvarsmaktens attityd till föräldraskap bör tydliggöras. Alla föräldrar skall beredas möjlighet att förena förvärvsarbete med föräldraskap. Det är viktigt att detta inte görs till enbart en kvinnofråga. En nyligen genomförd undersökning om avgångsorsaker bland kvinnliga och manliga officerare visar på frågans vikt även för männen inom Försvarsmakten då procentuellt sett fler män än kvinnor hänvisar till svårigheten att kombinera föräldraskap med arbetsförhållandena som orsak till avgången. Unga officerare har inte så lätt som förr i tiden att lämna hustru och hem för att fara på en övning. Försvarsmakten bör därför underlätta för småbarnsföräldrar, militära och civila, att klara sitt ansvar som arbetstagare och förälder, exempelvis genom en förutseende personalplanering, möjlighet att arbeta deltid, att ha flexiblare arbetstider, att arbeta på distans, att dela ett chefsskap samt att ta ut föräldraledighet. Vid all internationell tjänstgöring måste stor hänsyn tas till den enskildes familjesituation.
SOU 2001:23 Kvinnliga officerare
285
14.2.3 Förslag
Utredningen konstaterar att det ankommer på Försvarsmakten att göra något åt de frågor och problem som behandlats i detta kapitel. Enligt utredningens mening är det viktigt att agera med konkreta och tydliga insatser. Försvarsmakten liksom andra myndigheter har en skyldighet att ange mål för jämställdhetsarbetet och att följa upp dem.
Utredningen föreslår mot bakgrund av övervägandena ovan att regeringen uppdrar åt Försvarsmakten att vidta åtgärder på två områden.
För det första bör regeringen ålägga Försvarsmakten att varje år ange ett mål för hur många kvinnliga officersaspiranter som skall rekryteras med hänsyn till kravet att antalet kvinnliga officerare skall öka i ökad takt. Försvarsmakten skall redovisa till regeringen vilket mål som satts och om målet uppnåtts eller inte.
För det andra bör regeringen ålägga Försvarsmakten att utarbeta nya fysiska baskrav och redovisa de krav som myndigheten har fastställt till regeringen senast i budgetunderlaget för år 2003.
Utredningen tillfogar slutligen att jämställdhetsarbetet måste integreras i den vardagliga verksamheten men att detta inte innebär att ledningen inom Försvarsmakten därmed får ett mindre ansvar för att aktivt leda och följa upp arbetet.
287
15 Konsekvenser av utredningens förslag
15.1 Kostnader m.m.
Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall utredningen, för det fall dess förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, redovisa en beräkning av dessa konsekvenser.
Utredningens överväganden och förslag är i flera fall av principiell karaktär och innefattar åtgärder som inte påverkar kostnaderna för staten. I de olika kapitel som innehåller mer konkreta ändringsförslag redovisar utredningen de kostnadsmässiga och andra konsekvenser som förslagen för med sig. Mot bakgrund härav sammanfattar utredningen nedan endast helt kort dessa konsekvenser.
Principförslaget till ett reformerat skolsystem i kapitel 10 innebär, om det genomförs, med en grov uppskattning att kostnaderna i systemet kan minskas med 350 miljoner kr per år. Utredningen erinrar dock om svårigheterna att hämta hem den här typen av rationaliseringar. Dessa svårigheter får anses belagda genom den utvärdering av gällande skolsystem som gjorts på utredningens uppdrag.
Förslaget till ett nytt reservofficerssystem i kapitel 6 innebär dels kostnader för utbildning, beräknade till 100 miljoner kr per år, dels kostnader för löner och andra driftskostnader beräknade till 100 miljoner kr per år och slutligen kostnader för en tjänstgöringspremie som beräknas till 40 miljoner kr per år. Mot dessa kostnader skall ställas inbesparingar på förmåner under utbildningen med omkring 35 miljoner kr per år. Vid en rekrytering av 400 reservofficersaspiranter per år, vilket är en fördubbling jämfört med nuvarande planering för år 2002, ökar kostnaden jämfört med nuvarande system med 100–150 miljoner kr enligt Försvarsmakten. Genom det nya systemet görs emellertid också rationalisierings-vinster på yrkesofficerssidan. Sammantaget
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2001:23
288
bör de merkostnader, som kan uppstå, enligt utredningen inrymmas inom ramen för Försvarsmaktens anslag.
I kapitel 9 redovisar utredningen tre alternativ för att införa en möjlighet för Försvarsmakten att för viss tid och vissa uppgifter anställa dem, som nyligen fullgjort värnplikt. Utredningen redovisar inga kostnadskonsekvenser av alternativen, som är av principkaraktär. Vid ett ev. genomförande får de kostnader som aktualiseras inrymmas i Försvarsmaktens anslag.
Det förslag till finansiering av grundutbildning för officerare som utredningen redovisar i kapitel 13 medför i förhållande till nuvarande ordning enligt utredningen en besparing som uppgår till 65 miljoner kr per år.
Utredningen genomlyser i kapitel 6 behovet av yrkesofficerare i Försvarsmakten. Utredningens redovisade uppfattning om behovet ligger antalsmässigt under den planering som Försvarsmakten enligt budgetunderlagen för år 2001 och år 2002 arbetar med. Frågan om de ekonomiska konsekvenserna härav hör hemma i budgetprocessen och utredningen redovisar ingen egen analys i den här delen.
15.2 Övriga konsekvenser
Av 15 § kommittéförordningen (1998:1474) följer att om utredningens förslag har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet redovisas i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Utredningen redovisar i kapitel 14 några förslag för att öka andelen kvinnliga officerare i Försvarsmakten. Förslagen är inte av den arten att någon särskild redovisning av konsekvenserna är motiverad.
289
16 Författningskommentar
1 Förslaget till lag om ändring i lagen om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands
Genom 2 § första stycket lagförslaget åläggs de yrkesofficerare, som nyanställs i fortsättningen, en grundläggande skyldighet att i sin anställning tjänstgöra utomlands i väpnad tjänst både i fredsbevarande och fredsframtvingande verksamhet. Detta klargörs genom hänvisningen till 1 § lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Tjänstgöringsskyldigheten har inte begränsats till verksamhet som bedrivs av utlandsstyrkan inom Försvarsmakten utan givits en generell räckvidd. Skyldigheten bör inte bindas till den form inom vilken verksamheten bedrivs.
Försvarsmakten ges genom bestämmelsen en grund för att genom ett arbetsledningsbeslut bestämma om tjänstgöring i väpnad tjänst utomlands.
Bestämmelsen i första stycket gäller yrkesofficerare som är anställda och tjänstgör inom Försvarsmakten. Därmed undantas de yrkesofficerare som är tjänstlediga för anställning i Försvarets materielverk, Fortifikationsverket, Försvarets radioanstalt, Försvarshögskolan, Totalförsvarets pliktverk och Totalförsvarets forskningsinstitut. Det är inte rimligt att tjänstgöringsskyldigheten skulle kunna träffa dessa yrkesofficerare. Även yrkesofficerare som är tjänstlediga av andra skäl, t.ex. barnlediga, undantas från skyldigheten.
Med reservationen i andra stycket ges Försvarsmakten en befogenhet att i speciella situationer avstå från att genomdriva ett arbetsledningsbeslut. Det torde t.ex. knappast vara rimligt att med stöd av lagen tvinga en gravid kvinnlig yrkesofficer – som är i tjänst – till en placering i utlandsstyrkan mot hennes vilja. Ett annat exempel kan vara att hänsyn måste tas om en yrkesofficer som gjort ett flertal utlandsuppdrag vill avböja ytterligare ett.
Författningskommentar SOU 2001:23
290
Som utredningen anfört i kapitel 8 har lagen till syfte att klargöra officersyrkets förutsättningar, att lägga en grund för en yrkesmässig lojalitet och solidaritet officerare emellan som gör att de allra flesta frivilligt åtar sig påfrestningarna i utlandstjänsten.
Genom ändringen i 3 § första stycket markeras att den väpnade tjänsten utomlands kan avse såväl fredsbevarande som fredsframtvingande verksamhet.
2 Förslaget till lag om ändring i lagen om utlandsstyrkan
Genom förslaget ges Försvarsmakten en generell möjlighet att genom ett arbetsledningsbeslut placera en yrkesofficer i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Bestämmelsen avses sålunda inte endast träffa de yrkesofficerare, som har en tjänstgöringsskyldighet enligt det nyss behandlade förslaget, utan alla yrkesofficerare. Härigenom utmönstras ordningen med dubbla anställningar för de yrkesofficerare som tjänstgör i utlandsstyrkan. En yrkesofficer skall inte behöva vara tjänstledig för att delta i en av Försvarsmaktens viktigaste verksamheter. Bestämmelsen innebär också fördelen att en enhetlig administrativ ordning kan införas.
3 Förslaget till ändring i förordningen om utlandsstyrkan
Genom den föreslagna nya paragrafen görs förordningen tillämplig på yrkesofficerare som genom arbetsledningsbeslut placerats i utlandsstyrkan.
4 Förslag till ändringar i officersförordningen
Utredningen lämnar i författningsförslaget förslag, dels till ändringar som föranleds av förslagen bland annat till ett reformerat utbildnings- och skolsystem, som behandlas i kapitlen 5 och 10,
dels till ändringar som föranleds av förslaget till ett nytt reservofficerssystem i kapitel 6.
Bilaga 1
291
Kommittédirektiv
Försvarsmaktens personalförsörjning
Dir. 1999:84
Beslut vid regeringssammanträde den 4 november 1999.
Sammanfattning av uppdraget
En utredning tillsätts med uppgift att redovisa en samlad syn på Försvarsmaktenspersonalförsörjning.
Bakgrund
Försvarsmaktens personal består av anställda yrkesofficerare, civilanställda, anställda reservofficerare, frivilliga (inkl. hemvärnspersonal) samt totalförsvarspliktiga.
I officersförordningen (1994:882) har regeringen lagt fast vissa grundläggande krav på yrkes- och reservofficerarna.
Statsmakterna har också lagt fast att totalförsvarets personalförsörjning även i fortsättningen huvudsakligen skall tryggas genom ett system med plikttjänstgöring. Regler om plikten finns i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och därtill hörande förordningar. Pliktsystemet är för närvarande under utredning av 1998 års pliktutredning.
Vissa grundläggande frågor som rör den frivilliga personalen och hemvärnspersonalen är förordningsreglerade.
Försvarsutskottet har vid flera tillfällen, senast hösten 1997 (bet. 1997/98:FöU1 s. 55), begärt förslag från regeringen om ett sammanhållet reformerat personalförsörjningssystem som gäller samtliga personalkategorier inom Försvarsmakten.
Riksrevisionverket har i en rapport den 18 juni 1998 (RRV 1998:47) Officerare inom försvaret uppmärksammat vissa struk-
Bilaga 1 SOU 2001:23
292
turella obalanser i fråga om personalen i Försvarsmakten. Riksrevisionsverket underströk i rapporten vikten av att Försvarsmakten vidtog åtgärder som bl.a. avsåg ökad yrkesväxling, ökad användning av reservofficerare i grundorganisationen, ökad tid i befattning, reducering av förmåner till officersaspiranter samt avkortade tider mellan nivåhöjande utbildningar.
Regeringen redovisade i propositionen (prop. 1998/99:74) Förändrad omvärld – omdanat försvar sin syn på personalförsörjningsfrågan. Regeringens bedömning av Försvarsmaktens nya utbildningsstruktur redovisades också i propositionen. Försvarsutskottet anförde i betänkandet att utskottet kunde ansluta sig till den problembeskrivning som regeringen gjorde i propositionen i fråga om Försvarsmaktens personalförsörjning samt att utskottet inte hade några synpunkter på regeringens redogörelse för den s.k. skolutredningens förslag om en samordnad officersutbildning och vissa därmed sammanhängande frågor (bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1998/99:222, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224).
I Försvarsmaktens underlag den 10 oktober 1998 (Fo98/2107/MIL) till den säkerhetspolitiska kontrollstationen framhölls att dagens personalförsörjningssystem i fråga om officerare inte svarade mot de krav som den framtida organisationen ställer. Försvarsmakten ansåg därvid att ett nytt system borde tas fram. Försvarsmakten avsåg därför att påbörja en översyn av dagens system med syfte att ge statsmakterna underlag för de beslut som behövdes om slutlig utformning och införande av ett nytt system.
I den ovannämnda propositionen konstaterade regeringen bl.a. att på grund av de osäkerheter som råder i Försvarsmaktens underlag när det gäller personalfrågorna i vid bemärkelse och de förestående omfattande omstruktureringarna av Försvarsmakten var det inte möjligt att ge en samlad syn på ett framtida personalförsörjningssystem för Försvarsmakten.
Regeringen framförde vidare i propositionen att det var av stor vikt att ett nytt personalförsörjningssystem togs fram. Detta borde enligt regeringen innefatta alla kategorier, således även civilanställda, reservofficerare, pliktpersonal och frivilliga. I ett sådant personalförsörjningssystem borde jämställdhetsfrågorna få en framträdande roll. Regeringen avsåg att sedan Försvarsmakten lämnat sitt underlag överväga om ytterligare utredning eller uppdrag behövdes.
Bilaga 1
293
Regeringen gav Försvarsmakten i uppdrag att senast den 19 maj 1999 redovisa en samlad principiell syn på myndighetens framtida personalförsörjning.
Försvarsmakten har i underlaget den 19 maj 1999 redovisat sin syn på personalförsörjningen.
Sveriges Reservofficersförbund har i en skrivelse den 4 juli 1999 lämnat sin syn på Försvarsmaktens underlag i fråga om reservofficerarnas utnyttjande i den framtida försvarsmaktsorganisationen.
Regeringen anser nu att det finns skäl till ytterligare utredning i fråga om Försvarsmaktens personalförsörjning.
Uppdraget
En samlad syn på personalförsörjningen
Utredningen skall redovisa en samlad syn på Försvarsmaktens personalförsörjning.
En väl avvägd personalförsörjning är en förutsättning för att myndigheten ska kunna nå sina verksamhetsmål. Personalförsörjningen skall därför utformas med utgångspunkt från myndighetens särskilda förutsättningar.
Utredningen skall belysa förutsättningarna för och lämna förslag till hur Försvarsmakten skall kunna rekrytera, utveckla och avveckla personal på ett väl avvägt sätt och över tiden. Förslaget skall avse alla personalkategorier och även beakta behovet av jämställdhet mellan könen samt etnisk och kulturell mångfald. Åldersstrukturen för samtliga personalkategorier inom Försvarsmakten skall särskilt uppmärksammas.
Även anpassningsprincipens påverkan på personalförsörjningen skall belysas. Härvid skall särskilt belysas behovet av ett nytt reservofficerssystem och reservofficerarnas tjänstgöringsförhållanden i fredstid.
Utredningen skall i sitt arbete bl.a. beakta vad Försvarsmakten anfört i sitt underlag till regeringen den 19 maj 1999.
Bilaga 1 SOU 2001:23
294
Rekrytering av personal
Vad gäller rekrytering av personal skall främst följande frågor belysas: – möjligheten att anställa yrkesofficerare för viss tid, – möjligheten att för viss tid och för vissa uppgifter anställa den som nyligen fullgjort värnplikt.
I rekryteringsfrågan skall utredningen redovisa vad som kan göras inom ramen för nu gällande regler och, om det behövs, föreslå förändringar.
Utvärdering av utbildningssystemet
Utredningen skall utvärdera det nya utbildningssystemet för officerare i förhållande till Försvarsmaktens kommande struktur samt se över utbildningsvolymerna.
Förändring av förmåner till officersaspiranter
Utredningen skall belysa möjligheten att förändra förmånerna till officersaspiranter under studier vid militärhögskolorna. Utredningen skall bl.a. beakta möjligheten att finansiera utbildningen för yrkesofficersaspiranterna med studiemedel.
Utveckling av personal
När det gäller gäller utveckling av befintlig personal skall främst följande frågor belysas: – en väl avvägd och verksamhetseffektiv rörlighet för yrkes-
officerare, som bl.a. kan innebära en längre tjänstgöringstid i en befattning, – ett effektivare befordrings- och karriärsystem, – de civilanställdas kompetensutveckling.
Utredningen skall också belysa möjligheten av att vissa arbetsuppgifter som i dag fullgörs av yrkesofficerare kan utföras av andra personalkategorier.
Bilaga 1
295
Avveckling av personal
Vad gäller avveckling av personal skall möjligheten till en ökad yrkesväxling och i övrigt effektivare åtgärder mot övertalighet belysas.
Internationell verksamhet
Kraven på Försvarsmaktens deltagande i internationell verksamhet ökar. Utredningen skall överväga hur dessa krav skall kunna tillgodoses, t.ex. genom tjänstgöringsskyldighet för officerare.
Utredningen skall i sitt arbete särskilt beakta de arbetsrättsliga konsekvenserna.
Författningsreglering
Utredningen skall lämna förslag till nödvändig författningsreglering.
Arbetets bedrivande
Utredningen skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 31 december 2000.
Utredningsarbetet skall bedrivas i samverkan med Försvarsberedningen, 1998 års pliktutredning, Försvarsmakten, särskilt militärhögskolorna, Försvarshögskolan, Totalförsvarets pliktverk samt Överstyrelsen för civil beredskap.
Utredningen skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer och frivilliga försvarsorganisationer informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.
Bilaga 2
297
Tilläggsdirektiv
Försvarsmaktens personalförsörjning
Dir. 2000:12
Beslut vid regeringssammanträde den 9 mars 2000.
Sammanfattning av uppdraget
Utredningen om Försvarsmaktens personalförsörjning skall ha slutfört sitt arbete senast den 28 februari 2001.
Uppdraget
Med stöd av regeringens bemyndigande den 4 november 1999 (dir. 1999:84) tillkallade chefen för Försvarsdepartementet en särskild utredare med uppdrag att redovisa en samlad syn på Försvarsmaktens personalförsörjning. Utredningen skall enligt direktiven vara slutförd senast den 31 december 2000. Med ändring av denna tidpunkt skall utredningen redovisa resultatet av sitt arbete senast den 28 februari 2001.
Bilaga 3
299
Tilläggsdirektiv
Försvarsmaktens personalförsörjning
Dir. 2000:46
Beslut vid regeringssammanträde den 21 juni 2000.
Sammanfattning av uppdraget
Utredningen (Fö 1999:05) om Försvarsmaktens personalförsörjning ges i uppdrag att genomlysa Försvarsmaktens behov av yrkesofficerare såväl totalt som på olika kompetensnivåer.
Bakgrund
Med stöd av regeringens bemyndigande den 4 november 1999 (dir. 1999:84) tillkallade chefen för Försvarsdepartementet en särskild utredare med uppdrag att redovisa en samlad syn på Försvarsmaktens personalförsörjning.
Utredningen skall bl.a. belysa förutsättningarna för och lämna förslag till hur Försvarsmakten skall kunna rekrytera, utveckla och avveckla personal på ett väl avvägt sätt över tiden. Utredningen skall också utvärdera det nya utbildningssystemet för officerare i förhållande till Försvarsmaktens kommande struktur. Enligt vad som angetts i tilläggsdirektiv (dir. 2000:12) skall utredningen redovisa resultatet av sitt arbete senast den 28 februari 2001.
I propositionen Det nya försvaret (prop.1999/2000:30) redovisade regeringen (s.109 f.) skälen till att tillsätta en utredning om Försvarsmaktens personalförsörjning.
Försvarsutskottet framförde med anledning av propositionen i sitt betänkande (bet. 1999/2000:FöU2 s.190 f.) att utskottet välkomnade den av regeringen tillsatta utredningen om Försvarsmaktens personalförsörjning. I fråga om Försvarsmaktens befäls-
Bilaga 3 SOU 2001:23
300
behov konstaterade utskottet att regeringen i propositionen redovisat att antalet anställda yrkesofficerare bedömdes uppgå till cirka 8 900 i den föreslagna nya organisationen. Detta grundades på det behov som Försvarsmakten hade anmält den 19 maj 1999. Utskottet konstaterade också att Försvarsmakten i sitt budgetunderlag för år 2001 redovisat ett behov av 10 350 anställda yrkesofficerare för den nya organisationen.
Utskottet noterade i betänkandet att Försvarsmakten redovisat ett behov av 1 450 fler yrkesofficerare än vad som tidigare hade angetts. Utskottet ansåg sig därför inte kunna göra några uttalanden om Försvarsmaktens befälsbehov. För att kunna göra ett ställningstagande i denna fråga ansåg utskottet att det långsiktiga behovet av officerare måste prövas inför försvarsbeslutet år 2001. Utskottet anförde vidare att senast Försvarsmakten fick en utomstående prövning var när Befälsbehovsutredningen år 1985 redovisade sina ställningstaganden (Ds Fö 1985:3). Försvarsmaktens behov av av officerare – såväl totalt som på olika nivåer – borde enligt utskottet därför genomlysas på nytt. Enligt utskottet borde detta ske av den tillsatta Personalförsörjningsutredningen som borde ges tilläggsdirektiv om detta.
Regeringen gav den 2 september 1999 Försvarsmakten i uppdrag att tillsammans med Försvarshögskolan göra en samlad och genomarbetad analys av samtliga kostnader för den nya utbildningsstrukturen som infördes under hösten 1999. Försvarsmakten har i en rapport till regeringen den 13 april 2000 Analys av kostnaderna för officersutbildningssystemet överlämnat resultatet av uppdraget. Enligt rapporten föreslår Försvarsmakten att ytterligare analyser inom vissa områden görs inom ramen för utredningens arbete.
Riksrevisionsverket har på regeringens uppdrag överlämnat en rapport den 28 mars 2000 (RRV 2000:10) Formerna för lönebildning m.m. inom Försvarsmakten – uppföljning av en tidigare granskning (RRV 1998:20). Riksrevisionsverket konstaterar sammanfattningsvis att det även fortsättningsvis är motiverat att regeringen särskilt låter följa utvecklingen när det gäller lönebildningen m.m. för att stödja arbetet med att stärka arbetsgivarrollen inom Försvarsmakten.
Bilaga 3
301
Uppdraget
Utredningen skall i sitt fortsatta arbete göra en genomlysning av Försvarsmaktens behov av yrkesofficerare såväl totalt som på olika kompetensnivåer. Hänsyn skall tas till de yrkesofficerare som tjänstgör i närstående myndigheter till Försvarsmakten. I uppdraget enligt huvuddirektiven att utvärdera det nya utbildningssystemet skall utredningen beakta vad Försvarsmakten framfört i sin rapport den 13 april 2000 Analys av kostnaderna för officersutbildningssystemet. Utredningen skall vidare belysa olika möjligheter att utveckla och stärka Försvarsmaktens arbetsgivarroll.
Arbetets bedrivande
Vad som angetts i utredningens huvuddirektiv (dir. 1999:84) under rubriken “arbetets bedrivande” och i tilläggsdirektiv (dir. 2000:12) skall gälla även för det nu aktuella uppdraget
Bilaga 4
303
Utvärdering av Försvarsmaktens utbildningssystem
En utvärdering utförd på uppdrag av utredningen av Försvarsmaktens personalförsörjning
Ekon. Dr Kim Forss Andante – tools for thinking AB Strängnäs 18/12 2000
Bilaga 4 SOU 2001:23
304
Innehållsförteckning
Utvärdering av Försvarsmaktens utbildningssystem ..............303
Sammanfattning .............................................................................. 305 Kapitel 1. Inledning..................................................................... 308
Bakgrund ................................................................................ 308 Syfte ..................................................................................... 309 Metoder.................................................................................. 310
Kapitel 2. Försvarsmaktens utbildningssystem......................... 311
Utredningsförslaget .............................................................. 311 Genomförande....................................................................... 314 Kostnader............................................................................... 315
Kapitel 3. Ledning av utbildningssystemet................................ 317
Beställarfunktion ................................................................... 317 Deltagarinflytande................................................................. 320 Utvärdering............................................................................ 321 Kostnadseffektivitet .............................................................. 323
Kapitel 4. Mål och miljö.............................................................. 325
Försvarsmaktens kompetensbehov ...................................... 325 Målstyrningen av utbildningen............................................. 327 Forskning – grundutbildning ............................................... 328 Internationalisering ............................................................... 329 Samverkan med civil utbildning ........................................... 331
Kapitel 5. Utbildningens innehåll .............................................. 333
Utbildningstidens längd........................................................ 333 Samband mellan delarna ........................................................ 335 Kursplaner.............................................................................. 335 Lärarkompetens ..................................................................... 336
Kapitel 6. Slutsatser..................................................................... 337
Referenslista .................................................................................... 342 Appendix 1: Uppdragsbeskrivning................................................ 344 Appendix 2: Intervjulista................................................................ 345
Genomförda intervjuer Fas 1:............................................... 345 Genomförda intervjuer Fas 2................................................ 345
Appendix 3: Intervjuformulär........................................................ 347
Bilaga 4
305
Sammanfattning
Regeringen tillsatte år 1999 en utredning av Försvarsmaktens personalförsörjning. Direktiven anger att utredningen skall utvärdera Försvarsmaktens utbildningssystem. Utvärderingen utformades som ett uppdrag till ett oberoende företag, som genomfört utvärderingen under 5 veckor i november och december år 2000. Utvärderingens slutsatser bygger på intervjuer med skol- och kursledningar i Försvarsmaktens skolor, intervjuer med elever på skilda nivåer, samt med representanter för förband.
Det nuvarande utbildningssystemet tillkom efter förslag från den skolutredning, som lade fram sitt betänkande 1998. Utredningens förslag innebar att det inrättades ett grundläggande yrkesofficersprogram, ett nivåhöjande taktiskt program, ett fackprogram för ämnesfördjupning, samt stabs- och chefsprogram för högre nivåhöjande utbildningar. Utredningen föreslog en gemensam struktur för alla nivåer, där Försvarshögskolan fick en samordnande roll för kvalitetssäkring och meritvärdering, samarbete med övriga högskoleväsendet, samt för en ”röd tråd” i utbildningen.
Utredningen utgick från en vision av den kompetens som yrkesofficeren bör besitta. Utredningen menade att kraven på framtidens officer sannolikt innebär att han eller hon kommer att verka i en svårförutsägbar miljö, där den tekniska utvecklingen är snabb, och där internationella inslag kommer att bli regel snarare än undantag. Utredningens förslag innebar en omfattande förändring, som avsåg både innehåll och struktur.
Utredningens intentioner har genomförts. Utbildningssystemet har på ett snabbt och effektivt sätt förändrats. De strukturella förändringarna med nya kurser inrättades den 1 juli 1999, drygt ett år efter utredningen lade fram sitt betänkande. Kursinnehållet har förnyats. De som påbörjade officersutbildning 1999 får en i väsentliga avseenden annorlunda utbildning. Militärhögskolornas program är mera flexibelt, rymmer ämnesblock som svarar mot försvarets nya uppgifter, och har en omfattande samverkan med civila högskolor. Det är ovanligt att ett högre utbildningssystem förändras så snabbt och grundligt som Försvarsmaktens officersutbildning har förändrats från år 1998 till 2000. Förändringseffektiviteten har varit hög.
Den här utvärderingen delar skolutredningens synpunkter på Försvarsmaktens nya roller, och därmed förändrade krav på
Bilaga 4 SOU 2001:23
306
officerarnas yrkesutbildning. En bred utbildning, som inför vetenskaplig metod, kritisk reflektion, förmåga att identifiera och tillfredställa kunskapsbehov, bör på ett bättre sätt än tidigare ge officerarna en god grund att stå på i framtiden. Samtidigt är det viktigt att grundläggande kompetens att leda förband i väpnad strid inte urholkas. Den risken är stor när nya ämnen tillförs, och gamla tas bort.
Förbandschefer och andra som är verksamma i fredsorganisationen utanför skolorna, ger enhälligt uttryck för farhågor att färdigheter som behövs; t.ex. i navigation, leda stridskjutning med värnpliktiga, och liknande, saknas. Visserligen kan man inte veta, eftersom ingen ännu genomfört ett helt program. Efter det tvååriga yrkesofficersprogrammet följer en befattningsutbildning, som är kring ett år. Det är först efter denna som de nya officerarna kommer ut på förband. Den grundläggande utbildningen är därmed treårig snarare än tvåårig, även om det sista året inte är poängsatt. Effekten av detta är att grundutbildningen har förlängts.
Skolchefer och lärare är enhälligt övertygade om att den nya utbildningen är bra, och kommer att ge Försvarsmakten skickliga och självständiga officerare. Inställningen bland eleverna varierar, många är positiva till utbildningen och uppskattar den frihet den ger. Inslagen av studier på civila högskolor har varit motiverande för en del att söka sig till utbildningen. Andra är mera skeptiska, tycker att utbildningen är för lång, och skulle helst se enbart militära ämnen.
Trots den snabbt och ändamålsenligt genomförda förändringen återstår ett antal problem för officersutbildningen. När det gäller den övergripande utformningen av utbildningssystemet identifieras tre huvudområden där dagens system behöver anpassas: (1) En del av dem som påbörjar officersutbildningen får en alltför lång utbildning, som innehåller moment av sekundär vikt för deras omedelbara yrkesroll. Det finns en önskan hos eleverna, och en efterfrågan på förbanden, på officerare som kan ta sig an utbildningen av värnpliktiga omgående. (2) En del av dem som påbörjar officersutbildningen får en utbildning som inte ställer tillräckligt höga krav vad gäller djup, abstraktion, och kritisk inriktning. De tre åren på militärhögskolornas program når inte tillräckligt många poäng i enstaka ämnen. De efterföljande programmen på Försvarshögskolan kommer alltför sent. Det finns anledning för en del att genomgå
Bilaga 4
307
teoretiska delar av officersutbildningen snabbare och mera koncentrerat. (3) Fackprogrammets del av den totala utbildningsvolymen i systemet framstår som alltför liten. Tyngdpunkten i kursutbudet och antalet genomförda elevdagar ligger på de nivåhöjande utbildningarna. Dessa är mera låsta i sin struktur; fackprogrammet däremot har förutsättningarna att var ett mera flexibelt instrument för kompetenshöjning.
Ledningen av skolsystemet är komplicerad. Försvarshögskolan är en myndighet under Försvarsdepartementet, medan Militärhögskolorna är underställt Högkvarteret; andra skolor är underställda respektive taktiska kommando, och andra är underställda förbandschefer. I ett sådant system är det risk att kvalitetssäkring och samordning blir svagt. Beställarfunktionen är i princip tydlig, om än komplicerad. Det saknas dock intellektuell kraft; en arbetsstyrka på 2 personer är otillräckligt för att ge skolsystemet nödvändiga direktiv.
Kvaliteten i utbildningen är bra, men påverkas negativt av ett antal strukturella faktorer. Läraromsättningen är mycket hög, och det gör att den ämnesmässiga förkovran och beprövade erfarenhet som leder till kvalitetshöjningar blir svag. Kursplanerna består i vissa fall av små block, och processen att föra fram dem till sammanhängande helheter är inte klar. Det är också svårt att samordna delarna från den civila högskolan med andra delar, bl.a. eftersom Militärhögskolorna många gånger strävar efter att ta en kurs/1 poäng i taget. På andra håll läser man integrerat, flera ämnen på samma gång. Eftersom det är långt mellan stegen i den nivåhöjande utbildningen är det svårt att bygga upp och vidmakthålla en röd tråd. Mycket tid går åt för repetition. Det är risk att utvecklingen i enstaka ämnen går långsamt, och att kostnadseffektiviteten blir låg.
Utvärderingssystemen är i sitt embryo. Högkvarteret har tagit initiativ att inrätta en arbetsgrupp för att följa utvecklingen av utbildningssystemet. Försvarshögskolan driver ett projekt för självvärdering på skolorna. Inom respektive skola har man olika former av enkäter för att följa vad eleverna tycker om utbildningssituationen. Men det saknas systematisk utvärdering av hur kunskapen tillämpas i organisationen och för Försvarsmaktens olika syften. Det finns inte heller någon systematisk koppling mellan moment i utbildningen och effekter i organisationen. Den ut-
Bilaga 4 SOU 2001:23
308
värdering som görs är intern, och någon extern värdering av utbildningen har inte gjorts.
En av de stora förändringarna i utbildningen är att explicit bibringa kunskaper, färdigheter och attityder för internationella uppgifter. Utbildningssystemet har påbörjat en internationalisering både genom att föra in ämnen som kan ha relevans, genom att det finns utländska elever på kurserna, och genom att svenska officerare kan följa kurser i andra länders officersutbildning. Ämnesutvecklingen i sig är dock långsam, och ger än så länge ett splittrat och ofullständigt intryck; det saknas en integrerad kunskapsmassa som är av direkt praktisk relevans för de internationella verksamheterna.
Med tanke på de formella svagheter som påvisas vad gäller ledning, målformulering, utvärdering och kontinuitet på lärartjänster, mm. kan det framstå som ett förhållandevis svagt utbildningssystem. Så är det inte, och de formella svagheterna uppvägs av att det är ett tätt integrerat system med stark kåranda. På det sätter sker en informell, decentraliserad samordning av systemet, en samordning som sannolikt är mycket kostnadseffektiv. Men ett sådant system har också svagheter; det är inte transparent, och det kan ha svårt att identifiera och genomföra mera genomgripande förändringar.
Kapitel 1. Inledning
Bakgrund
Genom beslut vid regeringssammanträde den 4 november 1999 tillsattes en utredning med uppgift att redovisa en samlad syn på Försvarsmaktens personalförsörjning (Dir 1999:84). Utredningsuppdraget omfattar en rad olika dimensioner av personal- och kompetensförsörjning, som t.ex. rekryteringsfrågor, förmåner, personalutveckling och avveckling, samt internationell verksamhet. Direktiven anger att det skall genomföras en utvärdering av det nya utbildningssystemet för officerare i förhållande till Försvarsmaktens kommande struktur.
Frågan är särskilt aktuell eftersom ett nytt utbildningssystemet introducerades den 1 juli år 1999. Det har följaktligen har inte varit i bruk mer än ett och ett halvt år. Utbildningssystemet utformades med tanke på försvarets uppgifter så som dessa var formulerade 1998 och 1999. I mars år 2000 tog riksdagen ett beslut om
Bilaga 4
309
Försvarsmaktens uppgifter, som delvis har förändrat förutsättningarna för utbildningssystemet. De främsta förändringarna ligger i att det gamla invasionsförsvaret omvandlas till ett insatsförsvar och de internationella uppgifternas ökande betydelse. Den här utvärderingens syfte är att bedöma utbildningssystemet i förhållande till de fyra huvudändamål för vilka totalförsvarets resurser skall kunna användas (prop. 1999/2000: 30, sid. 31); (1) försvara Sverige mot väpnat angrepp (2) hävda vår territoriella integritet (3) bidra till fred och säkerhet i omvärlden (4) stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred.
Utbildningssystemet står för en mycket betydande del av kompetensförsörjningen inom Försvarsmakten, så det är väsentligt för en utredning om personalförsörjning att även behandla utbildning. Frågor om rekrytering, karriärvägar, personalomsättning, mm. är nära förknippade med möjligheterna till kompetensutveckling, bland annat via utbildningssystemet.
Syfte
Den här utvärderingen syftar till att göra en oberoende bedömning av Försvarsmaktens utbildningssystem. Utvärderingen är oberoende i dubbel bemärkelse; dels är den oberoende i förhållande till Försvarsmakten, och dels är den oberoende i förhållande till Personalförsörjningsutredningen. Uppdragsbeskrivningen bifogas i appendix 1.
Den grundläggande frågan är om de officerare, som vid skilda steg i sin karriär tar del av utbildningen vid Försvarets skolor, får en ändamålsenlig och effektiv utbildning. Ändamålsenlig och effektiv innebär i det här sammanhanget att utbildningen skall bereda dem för de uppgifter som Försvarsmakten har, samt att utbildningen skall ge dem nödvändiga kunskaper, färdigheter och attityder till lägsta möjliga kostnad.
Eftersom utvärderingsuppdraget har varit begränsat i tiden var det viktigt att avgränsa det mot andra utredningsområden. Det är också viktigt att påpeka det som är speciellt för denna utvärdering; den bedömer inte utbildningssystemet i förhållande till de mål det utformades för att uppnå (eftersom målbilden förändrats). Följaktligen kommer utvärderingen inte att inrikta sig på effekter i den
Bilaga 4 SOU 2001:23
310
nuvarande organisationen. Utvärderingen fokuserar på det formella utbildningssystemet, och behandlar andra strukturer och processer kring organisatoriskt lärande som komplement till utbildningssystemet.
Metoder
En utvärdering definieras vanligen (Joint Committee on Standards; 1994) som en systematisk undersökning av någontings värde (”a systematic inquiry into the worth or merit of an object”). En utvärdering skall använda samhällsvetenskapliga forskningsmetoder för att komma fram till slutsatser. Men en utvärdering är också ett praktiskt arbete, inte att förväxla med vetenskapliga avhandlingar eller forskarrapporter.
Den här utvärderingen har av praktiska skäl varit begränsad till att bedriva sitt arbete under 5 veckors tid. Kraven på systematisk datainsamling och analys har därför varit särskilt viktiga. Arbetet påbörjades den 6 november och avrapporterades den 19 december. De metoder som valdes var (1) ett urval av intervjuer med skilda personalkategorier, samt (2) dokumentanalyser.
Intervjuerna genomfördes i två omgångar. Inledningsvis genomfördes sex öppna och ostrukturerade intervjuer med centrala företrädare för utbildningssystemet. Under de inledande intervjuerna identifierades och preciserades frågeställningar. De användes också för att utveckla hypoteser för senare delar av utvärderingsarbetet.
Efter detta identifieras tre huvudgrupper av intervjurespondenter; (1) skolledare och lärare; (2) deltagare; och (3) beställare (dvs. förbandschefer och liknande som ”tar emot” de som kommer från utbildningarna). Utvärderaren utsåg, efter råd från Personalförsörjningsutredningen, ett antal respondenter ur respektive grupp. En lista på respondenter bifogas i appendix 2.
Sammanlagt genomfördes 43 intervjuer med respondenter i de nämnda tre kategorierna. Det förekommer något fler elever och lärare jämfört med beställare, och av eleverna dominerar de från militärhögskolorna. Det är bara en elev från Försvarshögskolan, och några få från arméns tekniska skola. Läsaren bör ha det urvalet i minnet när svaren bedöms.
Utvärderingen har strävat efter en jämn fördelning från de tre försvarsgrenarna och lyckats vad gäller beställarkategorin.
Bilaga 4
311
Däremot är det betydligt fler lärare som från marinen, och betydligt fler elever som kommer från armén. Bland eleverna finns dock flera från flygvapnet. De flesta intervjuer är gjorda direkt mellan utvärderaren och den intervjuade. Några få är dock genomförda som gruppintervjuer.
Intervjuerna genomfördes med hjälp av en öppen, strukturerad guide. Eftersom respondenterna var mycket olika, och refererade till skilda erfarenheter, bedömdes det som olämpligt att följa ett mer strukturerat intervjuförfarande. Alla intervjuer behandlade dock de frågeställningar som identifierades i mallen för respektive svarskategori. Intervjumallar bifogas i appendix 3.
Arbetet med dokumentationsanalys har bedrivits parallellt med intervjuerna. Med dokumentanalyser avses bakgrundsdokumentation för den nya utbildningen, program- och kursplaner, interna utvärderingar på skolor respektive program, samt eventuellt personliga reflektioner kring utvärderingen som kan finnas dokumenterade. De dokument som används citeras i den löpande texten, och återfinnes i referenslistan. Dokumentation analyseras med hjälp av metoder för kvalitativa textanalyser, samt där så bedöms lämpligt med hjälp av jämförelser med andra utbildningssystem (militära liksom, där det är relevant, civila motsvarigheter).
Kapitel 2. Försvarsmaktens utbildningssystem
I det här kapitlet ges en kort bild av hur Försvarsmaktens utbildningssystem ser ut, dvs. det utbildningssystem som infördes den 1 juli 1999. Officersutbildningen hade annars sett i stort sett likadan ut i sin grundläggande struktur sedan 1982, då den förra utbildningsreformen genomfördes. Det innebär i och för sig inte att utbildningssystemet varit oförändrat i 17 år, skolor har förändrats likson utbildningens innehåll. Men grunderna var desamma, och det var en stor förändring som genomfördes 1999. Kapitlet fortsätter med att diskutera genomförandet av det nya utbildningssystemet, och slutar med en diskussion av kostnaderna för officersutbildningen.
Bilaga 4 SOU 2001:23
312
Utredningsförslaget
Regeringen tillsatte 1996 en utredning om Försvarsmaktens skolverksamhet. Uppdraget innebar att lämna förslag som kunde samordna utbildningen i Försvarsmakten så att de samlade resurserna kunde utnyttjas bättre. Utredningen behandlade den organisatoriska grundstrukturen, och i enlighet med direktiven, frågan om en sammanhållen officersutbildning, gemensam för hela Försvarsmakten. Skolutredningen (SOU 1998: 42) utgick från en diskussion om kraven på framtidens officer. Det militära försvaret syftar först och främst till att försvara landet mot väpnade angrepp och till att hävda vår territoriella integritet. Sedan försvarsbeslutet 1996 har statsmakterna även betonat ytterligare uppgifter, som att delta vid internationella insatser, samt att bistå det civila samhället vid svåra påfrestningar i fred. Försvarsmakten skall också ha förmågan att anpassa sig till förändringar i omvärlden, dvs. ha förmågan att förändras i takt med de hot som kan riktas mot vårt samhälle.
Före omorganisationen kan man säga att det övergripande målet för officersutbildningen byggde på en väl definierad roll och funktion i krigsorganisationen. Det var enkelt att se kopplingen mellan den grundläggande utbildningen och officerens uppgifter i krigsorganisationen och i fredsorganisationen. Framtiden är mera komplex. Utredningen menade att framtidens officer, förutom solid kunskapsbas och kompetens inom de traditionella militära områdena, även behöver särskild förmåga att inhämta och analysera ny information för att fatta korrekta beslut. Han eller hon måste kunna kommunicera på olika nivåer, aktivt samverka med andra människor oavsett bakgrund och förmedla de grundläggande värderingar som Försvarsmakten verkar utifrån. Skolutredningen betonade att officeren behöver en grundlig kunskap om samhällsförhållanden i vid bemärkelse.
Samordning var ett annat nyckelord i skolutredningen; samordning för att utnyttja resurserna effektivt i utbildningssystemet, och samordning för att redan under utbildningen lägga grunden för ett tätt samarbete mellan de tre försvarsgrenarna; armén, flygvapnet och marinen. Skolutredningens förslag innebar att den grundläggande officersutbildningen skulle sammanföras till en försvarsmaktsgemensam skola. Som en följd av detta föreslogs också att de tre försvarsgrenarnas officersutbildning skulle bli likartad. Utredaren menade att detta innebar flera fördelar; man
Bilaga 4
313
kunde samla lärarkompetensen till ett mindre antal skolor, och därmed få högre kvalitet. Samordning med civila högskolor kunde underlättas.
Utredningens förslag till en ny utbildningsstruktur var: (1) att inrätta ett yrkesofficersprogram (YOP) för den grundläggande utbildningen, motsvarande 80 poäng (80 arbetsveckor, i enlighet med arbetstidsberäkningen i den civila högskolan). Programmet skulle innehålla försvarsmaktsgemensam och försvarsgrensgemensam utbildning samt befattningsutbildning. 25% av programmet skulle vara avdelat för individuella val, s.k. specialkurser. De gemensamma utbildningsdelarna föreslogs bedrivas vid militärhögskolorna (Halmstad, Karlberg, Östersund), medan befattningsutbildningen skulle bedrivas vid funktionsskolorna. (2) att inrätta ett taktiskt program (TAP) motsvarande 40 poäng, med samma grundinriktning som YOP (försvarsmakts- och försvarsgrensgemensam utbildning, befattningsutbildning. Programmet skulle vara nivåhöjande, dvs. efter genomgånget program, och endast då, kan officeren erhålla högre grad. Utbildningen sker vid militärhögskolorna och funktionsskolorna. (3) att inrätta ett stabsprogram (STAB) motsvarande 40 poäng, som också skulle vara nivåhöjande. Programmet genomförs vid Försvarshögskolan. (4) att inrätta ett chefsprogram (CHEF), som skulle vara nivåhöjande, omfattande 100 poäng, och som skulle bedrivas vid Försvarshögskolan.
De här fyra programmen skulle enligt skolutredningen vara den grundläggande karriärvägen. Efter genomgången nivåhöjande utbildningen skulle deltagarna kunna befordras till högre grad, och genomgången kurs var också en förutsättning för befordran (i likhet med det tidigare kopplingen mellan utbildning och karriär). Mellan de olika programmen skulle officeren tjänstgöra en viss tid på sitt förband, som ett riktmärke mellan 3 och 5 år. Men ett viktigt inslag i skolutredningen var även förslaget (5) att inrätta ett fackprogram motsvarande 40 poäng. Programmet var avsett att ge officeren möjlighet att utvecklas inom ett ämnesområde som denne hade särskilt intresse eller fallenhet för. Programmet var inte tänkt att vara obligatoriskt, och det kopplades inte till befordran. Utbildningen var inte nivåhöjande. Det skulle
Bilaga 4 SOU 2001:23
314
vara möjligt att genomgå ett fackprogram vid olika tillfällen mellan de andra programmen. En del officerare kanske aldrig skulle ta del av något annat än fackprogram, andra skulle göra det mellan något av stegen mellan de andra utbildningsprogrammen.
Vad gäller lednings- och samordningsfrågorna föreslog skolutredningen att Försvarshögskolan skulle få en samordnande roll för kvalitetssäkring och meritvärdering, samarbete med övriga högskoleväsendet, samt för att se till att ”den röda tråden” i utbildningen utvecklades.
Genomförande
Skolutredningen arbetade nära Försvarsmaktens ledning, och hade även nära kontakter med ledningen för utbildningsväsendet. Det fanns en bred samsyn kring utredningen, och remissinstanserna var positiva till dess förslag. Det gick därför snabbt att genomföra förslaget. Utredningen lämnade sitt betänkande i mars 1998, och i juli 1999 inrättades det nya utbildningssystemet. Förändringen var störst på den mest grundläggande nivån; YOP och TAP. Där sammanfördes utbildningen för de tre försvarsgrenarna, och en stor del av kursplanerna gjordes om; dels infördes försvarsmaktsoch försvarsgrensgemensamma moment, och dels infördes specialkurserna. Det innebar att närmare 30 – 35% av utbildningen förändrades. Under läsåret 1998 och 1999 arbetade lärare och skolledningar intensivt med att utforma läroplaner och utveckla innehållet i kurserna. Vidare utformades det fria valet av specialkurser, och dessa upphandlades av civila högskolor. Ramarna för elevernas helt fria val definierades också. Detta utgjorde de största förändringarna.
En annan stor förändring var utvecklingen av fackprogrammet. Det första året identifierades ett trettiotal olika ämnesinriktningar (ca 400 kurser), och ungefär lika många erbjuds under året 2000/2001. Detta är också ett nyskapande arbete, som kräver utveckling av läroplaner, identifiering av lärare, samordning mellan Försvarshögskolan, funktionsskolorna och civila högskolor, marknadsföring/ information för att få deltagare, samt genomförande.
Förändringarna på Försvarshögskolan har varit mindre genomgripande, men även där måste det ske en utveckling av innehållet i de högre programmen, eftersom deltagarna kommer att ha andra erfarenheter från tidigare utbildningssteg. Den största
Bilaga 4
315
förändringen för Försvarshögskolan är frågan om utbildningen där kan få meritvärde som en civil högskola. Högskoleverket gjorde en prövning, och menade att det vore möjligt, förutsatt att en del brister, främst avseende lärarkompetens, kunde rättas till.
Ledningen har dock förhållit sig tveksam till att söka högskolestatus, eftersom man varit osäker på om man skulle söka bara för FHS, eller även för MHS, samt vilka konsekvenserna skulle bli avseende huvudmannaskap (dvs. om Försvarshögskolan i så fall skulle bli en myndighet under utbildningsdepartementet).
Sammanfattningsvis kan konstateras att skolutredningens förslag i allt väsentligt genomförts. Den grundläggande strukturen är nu så som utredningsförslaget menat, och ämnesutvecklingen har skett på det sätt som pekades ut. Däremot är det svårare att granska vad Försvarshögskolan samordnande roll inneburit; den röda tråden i utbildningen kan ifrågasättas, liksom kvalitetssäkring och meritvärdering. Militärhögskolorna har var och en sitt samarbete med de civila högskolorna på den ort de finns.
Det är fortfarande inte någon som gått igenom utbildningen helt och hållet. De första nyutexaminerade yrkesofficerarna lämnar YOP till sommaren 2001. Däremot finns det elever som gått ut TAP och STAB, samt som gjort klart fackprogrammet, men inte som en del av ett integrerat system. En viktig reservation vad gäller genomförandet av utredningens ambitioner gäller den totala längden av utbildningen.
Visserligen är den nya officeren klar med sin grundläggande utbildning och skall kunna tillträda en befattning på förband därefter. Men eftersom så många nya delar förts in i utbildningen anses officeren sakna en del kunskap och färdigheter som behövs, t.ex. i navigation, säkerhetsbestämmelser för stridsskjutning, m.m. Därför fortsätter utbildningen i regel vid någon funktionsskola i ytterligare 6 till 18 månader. I praktiken är därmed den grundläggande officersutbildningen snarare 3 år än 2, som utredningen föreslog.
Kostnader
Det uppstår stora osäkerheter när man skall göra en sammanhållen kostnadsanalys av Försvarsmakten utbildningssystem, åtminstone om man har begränsad tid att fördjupa sig i de olika skolornas anslagsformer. Eftersom det sker mycket samverkan mellan
Bilaga 4 SOU 2001:23
316
skolorna, och längre program som regel genomförs på flera skolor, finns det en stor risk att man dubbelräknar kostnader. Avsikten här är inte att göra en djupanalys av kostnaderna, utan enbart att få en snabb överblick av vad som kostar; dvs. vilka led i utbildningen som är dyrast, samt att undersöka om skolutredningens förväntningar om kostnadsbesparingar har realiserats.
Försvarsmakten genomförde under våren 2000 en analys av kostnaderna för officersutbildningen (Högkvarteret, promemoria 00.04.13). Den visar att den sammanlagda kostnaden för Försvarsmaktens skolor under 1999 var 1 764 miljoner (baserat på anslagsavräkningar) och budgeten för år 2000 var 2 025 miljoner kronor. Det är värt att notera att siffrorna enbart avser kostnader för utbildningens genomförande – siffrorna inkluderar inte resor, traktamenten, bostadskostnader och liknande.
Försvarshögskolans årsredovisning (1999) anger kostnaderna för den militära chefs- och specialistutbildningen till 214 miljoner kronor år 1999, och budgeterar 254 miljoner för år 2000. Detta är dock inte hela kostnaderna för Försvarshögskolan, utan forskning och utveckling, publikationer och en del andra poster redovisas för sig. Det finns ingen möjlighet att här skilja på vad som hör till officersutbildningen, en möjlighet är att faktiskt räkna hela Försvarshögskolan som en del av utbildningssystemet. Eftersom forskningen är en del av att utveckla den röda tråden i utbildningen skulle det vara logiskt att ta med samtliga kostnader. Här har dock valts det försiktigare alternativet att enbart ta upp de kostnader som direkt redovisas för chefs- och specialistutbildningen. Tabellen nedan summerar resultatet.
Tabell 1. Kostnaderna för Försvarsmaktens officersutbildning.
Del av utbildningssystemet 1999 2000
Försvarsmaktens skolor 1 764 2 028 Försvarshögskolan 214 254 Summa 1 978 2 282
Källa: Försvarsmakten; Analys av kostnaderna för officersutbildningssystemet;
Försvarshögskolan, Årsredovisning 1999
Skolutredningen angav att de föreslagna förändringarna skulle innebära en besparing på ca 800 miljoner kronor inom en tioårsperiod. Högkvarterets promemoria konstaterar att besparingarna
Bilaga 4
317
torde bli avsevärt mindre än vad som ansatts. Tabellen ovan visar att de faktiska kostnaderna redan under första året när reformen genomförts har ökat med 15%, vilket kan föranleda en viss tveksamhet till att det överhuvudtaget skall kunna realiseras några besparingar.
Kapitel 3. Ledning av utbildningssystemet
Det här kapitlet behandlar olika aspekter på ledningen av utbildningssystemet. Eftersom det inte finns några officerare som genomgått hela programmet ännu, kan utvärderingen inte enbart avse effekter av systemet. Annars vore det naturligt att anta att om de officerare som lämnar utbildningen besitter den kompetens som de bör ha, då fungerar också ledningssystemen – eller det funnes i alla fall inte någon större anledning att bekymra sig över ledningssystemen. Inom ramen för den här utvärderingen blir det desto mera angeläget att se över ledningssystemen. Det kan finnas förhållandena att uppmärksamma och diskutera oavsett hur bra utbildningen i grunden är.
Beställarfunktion
Utbildningen av officerare regleras i Officersförordningen. Utbildningen är tänkt att vara ett sammanhållet system för kunskaps- och kompetensförsörjning, men det lyder under olika huvudmän. Det behöver i sig inte vara ett problem, särskilt inte eftersom huvudmännen i sin tur alla är myndigheter under försvarsdepartementet. Det ställer dock andra krav på samordning än ett system där alla ingående delar är underställda samma organisation. Försvarshögskolan är en myndighet direkt underställd Försvarsdepartementet, övriga delar av utbildningssystemet är underställda Högkvarteret.
Riksdagens revisorer genomförde nyligen en granskning av den nya Försvarshögskolan (Rapport 1999/2000:5), med särskild inriktning på styrproblematiken. Rapporten behandlade bl.a. hur regeringen styr Försvarshögskolan med hjälp av förordningar, utnämningar (styrelse och rektor), regleringsbrev och krav. Det förekommer en omfattande dialog i samband med utformningen av regleringsbrev och årsredovisning, vilka är inslag i den informella styrningen. Genom att införa avgiftsfinansiering har regeringen
Bilaga 4 SOU 2001:23
318
utformat en ”beställar – utförar” relation mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Den förra skulle därmed få ett stort inflytande över officersutbildningen.
Riksdagens revisorer konstaterar dock att det är svårt att realisera eventuella fördelar med den valda modellen. Både Försvarshögskolan och Försvarsmakten har begränsad valfrihet; den ene har monopol på all högre officersutbildning, den andre är den ende beställaren. Marknadsstyrningen av deras relation är därmed dömd att bli orealistisk. Rapporten pekar på att rollerna är otydliga, och det blir också svårt för regeringen, vars roll i och för sig är tydlig, att styra Försvarshögskolan genom de instrument som står till dess förfogande, när den huvudsakliga styrningen avses komma från Försvarsmakten.
Det pågår en debatt om Försvarshögskolan skall söka examinationsrätt och därmed bli likvärdig civila högskolor (debatten gäller vilka delar av Försvarets skolsystem som skall söka examensrätt, att Försvarshögskolan skall göra det är klart). Under flera år har Försvarshögskolan utvecklats mot att vara ett akademiskt lärosäte (Högskoleverket, 1998). Ett problem i sammanhanget är att universitetsväsendet lyder under Utbildningsdepartementet, med ett undantag; Lantbruksuniversitetet Ultuna är en myndighet under Jordbruksdepartementet. Försvarsmakten utgår från att det går att göra ett undantag en gång till, och att en Försvarshögskola med examinationsrätt kan vara en myndighet under försvarsdepartementet. Det verkar inte på något sätt självklart, snarare tvärtom. Men det verkar lika osannolikt att Försvarsdepartementet skulle kunna acceptera att dess högskola skulle lyda under ett annat departement i Regeringskansliet. Det är en olöst fråga, och så länge inte frågorna om examensrätt och organisatorisk tillhörighet är lösta på ett sätt som står i överensstämmelse med aktörernas långsiktiga ambitioner, är det mycket svårt att förbättra styrsystemen.
De tre militärhögskolorna lyder direkt under Högkvarteret. Inom Högkvarterets grundorganisationsledning finns en skolsektion, och dess ansvar är bl.a. att styra utbildningen vid militärhögskolorna, övriga skolor, samt att beställa utbildning från Försvarshögskolan. Enheten består för närvarande av två personer. Frågan är då hur omfattande bemanning som behövs på en sådan enhet? Det kan verka som att två personer är en alltför liten arbetsresurs att styra ett så omfattande och komplicerat utbildningssystem? Men även om strukturen är ny, är uppgiften
Bilaga 4
319
gammal. Skolorna har en historia. Är verksamheten decentraliserad skall det inte behövas så omfattande styrsignaler från centralt håll. Egentligen bör utbildningen utformas så nära verkligheten som möjligt, och Högkvarterets roll bör rimligtvis vara att sätta övergripande mål, att utvärdera resultatet, och att fokusera på förändringsarbete. Det är nog svårt att argumentera för att en centralt lokaliserad skolenhet skulle ha en mera omfattande bemanning.
Förutom Försvarshögskolan och militärhögskolorna finns sedan funktionsskolor, som Örlogsskolan, Markstridsskolan, Amfibiestridskolan, Försvarsmaktens skolor i Halmstad. Dessa lyder under respektive taktiska kommandon; TKA, TKM och TKFV. Mål, finansiering, och utbildningens innehåll och utformning styrs från de taktiska kommandona.
För att ytterligare komplicera bilden finns ett antal skolor som lyder under andra skolor, t.ex. under Örlogsskolorna. Andra skolor lyder under förband; Artilleristridsskolan lyder under A9, Ledningsskolan under S1, och Fältarbetsskolan lyder under Ing 2. SWEDINT, som förbereder personal i internationell tjänst lyder direkt under den operativa insatsledningen (OPIL), och detsamma gäller Helikopterflottiljerna – som har hand om sin egen utbildning.
Enkelhet är i och för sig inte ett självändamål, och det är heller inget som kännetecknar ledningen av Försvarsmaktens utbildningssystem. Svagheten med den nuvarande ledningen är att det är svårt att få en överblick över utbildningen, och det är också svårt att analysera förekomsten av dubbelarbete. Det är ett omfattande arbete att se över om utbildningen är rationellt bedriven, och olika huvudmän kan ha intressen som inte nödvändigtvis sammanfaller med en rationell arbetsfördelning mellan skolorna. Styrkan är att utbildningen kan skräddarsys, och i många fall ligger den tekniska utvecklingen nära sammanflätad mellan förband, skolor och avdelningar i Högkvarteret. Försvarsmakten har en stor mängd specifika yrkeskompetenser att utbilda för, och i regel inget annat alternativ än att sköta utbildningen i egen regi.
Hur beställarfunktionen utövas i de olika leden måste också förstås mot bakgrund av lärarnas erfarenhet. Eftersom lärare i huvudsak kommenderas till skolorna från sina förband för kortare tid, kommer de dit med insikt om vad de behöver för kompetens på förbandet. De kommer dessutom ofta själva att ta emot sina
Bilaga 4 SOU 2001:23
320
elever på förbanden i ett senare skede. Det är då klart att de förmedlar en sådan kunskap som de anser behövas, just ifrån sin praktiska erfarenhet av vad eleverna förväntas göra efter utbildningen. Det är med andra ord ett system för direkt beställning och förmedling av kompetens, och det låter sig inte enbart analyseras utifrån enkla modeller för beställare och utförare roller i andra delar av förvaltningen.
Deltagarinflytande
På alla de skolor utvärderingen varit i kontakt med finns någon form för elevinflytande, eller snarare för dialog mellan eleverna och de programansvariga om utbildningen. Frekvensen av möten varierar, men det blir i praktiken beroende av vilka problem som finns och vad just denna form för påverkan kan ha för möjligheter att lösa problemen.
Förutsättningarna för effektivt elevinflytande varierar mellan programmen. De första stegen, där de intagna är många och deras förväntningar på officersrollen och deras intresse av karriär är mycket olika, ger små förutsättningar för effektivt elevinflytande. Synpunkterna från eleverna varierar; en svarade på frågan att ”skolledningen är mycket lyhörd, och öppen för de synpunkter som deltagarna för fram” och det var även flera förtroendemän som påpekade att det råder ett gott kollegialt förhållande mellan deltagarna, skolledningen och lärarna. Men det var också de som menade att ”visserligen får våra förslag ofta en positiv respons, men sedan rinner det ut i sanden och ingenting händer”, och mera kritiskt: ”små detaljer blir ofta väldigt viktiga och kursledningen kör över oss om det behövs resurser för förslagen”.
På Försvarshögskolan är förutsättningarna annorlunda, De som kommer in på utbildningarna har själva varit chefer och har flera års yrkeserfarenhet. De ligger inte många karriärsteg efter de som är lärare. Då finns det helt andra förutsättningar för en effektiv dialog. Problemet är dock att genomföra förändringar som får någon verkan. Eftersom många lärare bara stannar vid skolan något enstaka år, kan motivationen att förändra utbildningen vara begränsad. Med korta förordnanden som lärare och programansvarig motverkas den dagliga finslipningen av kurserna, och därmed också de områden som deltagarnas inflytande är bäst ämnade att effektivisera.
Bilaga 4
321
Frågan om elevernas inflytande på skolan är viktig eftersom det kan antas ligga i den nya officersrollen att vara lyhörd för deltagarnas synpunkter och samlade kompetens. Formerna för elevinflytande och dialog har därmed en sekundär dagordning; det är inte enbart ett sätt att påverka den pågående utbildningen, utan ett sätt att visa genom förebild hur officerarna själva skall verka lärarroll inför värnpliktiga och på skolor senare i karriären. Det är ett område som behöver stärkas.
Utvärdering
För att konstatera om utbildningsmålen uppnås krävs ett vederhäftigt utvärderingssystem. Den formella grunden för utvärderingen kan beskrivas som att ansvaret för måluppfyllelse och kvalitetskontroll ligger hos Överbefälhavaren vad gäller utbildningssystemets sex program. Utbildningsmålen ses över årligen av Högkvarteret i samband med programansvariga skolor, taktiska kommandon, helikopterflottiljen m.m. I den översynen beaktas även de årliga utvärderingar av genomförd utbildning avseende innehåll och måluppfyllelse som redovisas av skolorna. Även elevernas kommentarer bifogas utvärderingarna. Det finns alltså en löpande utvärdering varigenom skolorna själva lämnar rapporter om genomförd utbildning.
Inom Högkvarteret har tillsatts en arbetsgrupp för officerskompetensutveckling (AgOK). Eftersom skolsystemet måste kunna anpassas till statsmakternas och Försvarsmaktens behov ”erfordras en kontinuerlig analys och utvärdering” (HKV beslut 1999 100: 73634). Arbetsgruppens prioriterade områden är att granska mål och kvalitet, samt att identifiera åtgärder för att säkerställa utbildningssystemets kvalitet. Arbetsgruppen skall lämna ifrån sig sina analyser i början av år 2001.
Ytterligare en aspekt av utvärderingen utgörs av Försvarshögskolan utbildningsbyrå (UtbB), som skall svara för utveckling och samordning av kvalitetssäkring och meritvärdering av officersutbildningen. Härvid skall UtbB utgöra en resurs för skolans ledning, nämnder och enheter. UtbB skall även arbeta externt gentemot Försvarsmaktens skolsystem. Under hösten år 2000 har ett självutvärderingsprojekt genomförts, där UtbB personal har besökt skolorna och med hjälp av personalen där genomfört en självvärdering för varje skola. Det omedelbara syftet har varit att ge
Bilaga 4 SOU 2001:23
322
underlag för beslut om skolorna skall vara med och söka examinationsrätt samtidigt som Försvarshögskolan. Genom den här processen har man samtidigt fått ett rikt underlag för att diskutera olika problem på skolorna och bedöma deras starka och svaga sidor.
Under rubriken utvärdering bör man också nämna den bedömning som Högskoleverket gjorde 1998 avseende hur Försvarshögskolan förhåller sig till likartad utbildning inom högskolan vad avser nivå och kvalitet (Högskoleverket, 1998). Denna är dock inte del av ett utvärderingssystem, men om Försvarshögskolan skulle få examinationsrätt kommer den, liksom andra högskolor, att vara utsatt för en fortlöpande utvärdering av Högskoleverket. Den nämnda rapporten ger också en god blick av Försvarshögskolans kvalitet det år den skrevs.
Det finns en omfattande litteratur om utvärdering av utbildning. Det är brukligt att urskilja fyra nivåer i sådan utvärdering: (2) attityder till utbildningen, dvs. sådant empiriskt material som brukar samlas in vid utbildningens slut genom enkäter eller intervjuer, från deltagarna, avseende vad de tyckt om det hela; (3) förvärvade kunskaper, dvs. de omedelbara resultaten vad avser förvärvade kunskaper, färdigheter och attityder, som prov, examen eller liknande visar; (5) förmåga att tillämpa kunskaperna, dvs. undersökningar av hur den förmedlade kunskapen omsätts i praktisk handling av deltagarna i yrkeslivet, på sin befattning etc. (7) förändring i organisationen, dvs. om det faktum att den som utbildats faktiskt omsätter sina kunskaper i praktisk handling – innebär det att organisationen blir bättre (vinsten ökar, marknadsandelarna växer, personalen mår bättre – för att ta några civila exempel på sådana mått).
Det kan också vara lämpligt att en del av utvärderingsarbetet genomförs av externa, oberoende bedömare. Det kan konstateras att Försvarsmaktens utvärderingssystem i huvudsak samlar in underlag för en bedömning av de första två nivåerna i modellen ovan. Det har heller inte framkommit några som helt exempel på användning av externa utvärderingsexpertis. Det är då stor risk att informationen om utbildningen blir selektiv och bristfällig, och att det saknas vetenskaplig grund för att ta beslut om förbättringar.
Bilaga 4
323
Kostnadseffektivitet
Begreppet kostnadseffektivitet används ofta som synonymt till att någonting är bra, billigt och ändamålsenligt. Det finns en allmän förståelse av begreppet som synonymt till ”bra”. En sådan förståelse är inte nödvändigtvis fel, men det är inte samma som det mätbara, inom företagsekonomin preciserade begreppet. Det är inte heller troligt att en så vag begreppsanvändning kan leda till väl underbyggda och kloka administrativa beslut.
På engelska finns två ord som liknar det svenska ”effektivitet”: ”efficiency” respektive ”effectiveness”. Med ”efficiency” menar man att uppnå vissa givna mål till lägsta möjliga kostnad (vilket ibland kallas kostnadseffektivitet eller inre effektivitet på svenska). ”Effectiveness” innebär att välja rätt mål, att göra rätt saker, så att man inte motverkar sina syften, och så att man använder resurser på bästa sätt i förhållandena till sina mål (svenska ord för detta är att vara ändamålsenlig, eller att ha en yttre effektivitet).
Effektivitetsmått är alltid en kvot, med kostnader på ena sidan bråkstrecket och intäkter, vinst, eller nytta på den andra sidan. Vid bedömning av inre effektivitet ställs kostnader i relation till någonting mätbart i utbildningen, eller möjligtvis till intäkter. Man kan t.ex. studera kostnaden per elev, eller jämföra kostnaderna per elev vid olika skolor. Beräkningen av inre effektivitet syftar till ett värdeomdöme; när måttet väl är framtaget skall beslutsfattaren ha anledning att på goda grunder vara nöjd med situationen, eller vidta åtgärder för att förbättra utbildningen.
Vid en beräkning av den yttre effektiviteten ställs kostnader i relation till något yttre värde, t.ex. operationella mål för ett förband. Kostnaderna kan också ställas i relation till samhällsekonomiska effekter. Här uppkommer mycket svåra mätproblem. Man kan på ett enklare sätt inleda en diskussion om resurserna används på rätt sätt genom att diskutera hur resursförbrukningen faktiskt sker. Figuren överst på nästa sida ger en enkel illustration av utbildningssystemets ”arkitektur”. Kostnaderna avser år 2000, men det är värt att notera att t.ex. fackprogrammets kostnader beräknas öka till det dubbla år 2001.
Bilaga 4 SOU 2001:23
324
Tabell 2. Kostnadsfördelning på olika nivåer i utbildningssystemet (år 2000).
Del av utbildningssystemet
Skolor Uppskattning av kostnader (miljoner kr)
Andel av kostnaderna ( % )
YOP
MHS och funktionsskolor
1 500
66 %
TAP
MHS och funktionsskolor
500
22 %
FACK
FHS
50
2 %
STAB
FHS
100
4 %
CHEF
FHS
100
4 %
De sammanlagda kostnaderna för officersutbildningen befanns vara ca 2 250 miljoner kronor. Mot bakgrund av Högkvarterets promemoria och Försvarshögskolans årsredovisning har resurserna fördelats på de olika skedena i utbildningssystemet. (Det finns anledning att skärskåda detaljfördelningen, det är möjligt att det sker överlappningar mellan skolor och nivåer, som inte framkommit under den här rapportens tillblivelse. Detta skall ses som en illustration av en analys som bör fördjupas.)
Med de grova mått som använts här har de totala kostnaderna fördelats i relation till produktivitetstalen i årsredovisningen, och i förhållande till elevantalet på övriga utbildningar. Det finns betydande felkällor, inte minst genom att befattningsutbildningen vid funktionsskolorna här ser ut att tillhöra YOP och TAP. Det är i och för sig en rättvisa i det, eftersom utbildningen de facto är en del av den kompetensutveckling som bör ske innan en ny officer tillträder sin första tjänst ”i produktionen”.
Frågan är då om detta är en optimal fördelning av resurserna i utbildningssystemet? Bör fördelningen se ut så i ett modernt kompetensutvecklingssystem? Svaret är ”nej”. Visserligen är det bra att en stor del av resurserna läggs på grundutbildning, eftersom en bra grund är en förutsättning för en effektivt bedriven utbildning i senare skede. Men det är en mycket stor andel av de totala kostnaderna (sammanlagt 98 %!) som är relaterade till den nivåhöjande utbildningen. Fackprogrammet står inte för mer än 2 % av de totala kostnaderna. I ett längre perspektiv framstår det som att betydligt större del av resurserna borde användas på fackprogrammet, som troligtvis har större förutsättningar att på ett
Bilaga 4
325
flexibelt sätt svara upp mot växlande kompetensbehov än vad de mera låsta nivåhöjande utbildningarna har.
Kapitel 4. Mål och miljö
I det här kapitlet diskuteras några av de övergripande utvecklingsfrågorna för officersutbildningen. Det är sådana faktorer som till del styrs genom de variabler som diskuterades i förra kapitlet, dvs. de formas av ledningssystemet för utbildningen, och kan i stor utsträckning direkt avgöras på skolnivå, eller av Högkvarteret.
Försvarsmaktens kompetensbehov
Utredningen om Försvarsmaktens skolverksamhet (SOU 1998:42) diskuterade frågan om kompetensbehovet hos framtidens officer. Slutsatsen var att en bred utbildning, som senare i livet underlättar kontakterna med det civila samhället, är att eftersträva. Det finns ingen anledning att här ifrågasätta de slutsatserna. Istället skall här läggas några andra jämförande perspektiv på officersutbildningen.
Försvarsmakten är en relativt liten organisation. Officerskåren utgör inte mer än drygt 10 000 personer. Det kan jämföras med företag inom näringslivet, där stora organisationer av typen Skanska, ABB, Electrolux, Tetra Laval, IKEA, kan ha mellan 50 000 och 250 000 anställda globalt. Försvarsmakten rymmer däremot många högt kvalificerade tekniska och administrativa tjänster. Det gör förvisso företag och förvaltning med, men det är få – om något – som har en sådan variation som försvaret, alltifrån u-båtsflottiljer, flygvapenförband, artillerisystem, fältarbeten och fortifikation, vädertjänst, telekrigföring, stridsvagnstaktik och dito tekniskt kunnande, signalspaning, m.m. Det är en omfattande uppgift att inom en så pass liten organisation ha så många kvalificerade utbildningar, och tanken uppstår om inte mer kunde bedrivas i andra former, alternativt köpas på marknaden?
Under utvärderingens arbete har många exempel kommit fram där en stor del av officersutbildningen sker på civila högskolor. Ett exempel är utbildningen av försvarets meteorologer till försvarets vädertjänst. Förutom stegen i officersutbildningen som beskrivits ovan går en blivande meteorolog en civil utveckling på en teknisk högskola. Innan utbildningen är klar har en sådan person gått 6 år på militära program, och ytterligare 4 till 5 år på en teknisk hög-
Bilaga 4 SOU 2001:23
326
skola. Man kan ställa frågan om det är fullt nödvändigt med 11 års skolutbildning för de uppgifter som meteorologen får. Poängen med det sagda är dock först och främst att Försvarsmakten verkar ha utnyttjat de möjligheter till utbildning vid civila högskolor som finns. Problemet är snarast att minska den militära delen av utbildningen – om inte i motsvarande mån, så åtminstone för att åstadkomma en snabbare genomströmning för individerna.
I väldigt många avseenden finns det dock ingen civil utbildning att tillgå. Det är bara på Försvarsmaktens skolor som det ges utbildning i markstridstaktik, eldledningssystem för artilleri, mm. Även om utbildningssystemet i sin helhet framstår som irrationellt, på gränsen till omöjligt, finns det inget alternativ. Om inte Försvarsmakten själv anordnar utbildning för sina kompetensbehov, finns det ingen annan som gör det – som kan göra det.
Det finns en tendens i diskussionen om Försvarsmaktens utbildningssystem att fokusera på individens kompetensbehov. Eftersom det finns en befattning för varje individ, med en befattningsbeskrivning, går det lätt att sammanlikna organisationens kompetensbehov med behovet av den sammanlagda kompetensen hos ett antal individer. Men det finns en dimension till. I fall av krig och andra svåra påfrestningar kommer organisationen att ställas inför extremt svåra utmaningar. Sammanhållning, tyst kunskap och kårandra, kan vara faktorer som skiljer den segrande organisationen från andra. Frågan är hur sådana variabler byggs in i organisationen?
Vid jämförelser mellan utbildningssystem brukar det sägas att just officersutbildning skapar en stark och sammanhållen kåranda mellan deltagarna (överallt – det är inget specifikt svenskt fenomen). Utbildningar kan sägas ligga på en skala, där vissa mera effektivt bygger upp en kårandra, en skråkänsla om man så vill, men andra inte. Längst ut på denna skala ligger officersutbildning. Läkarutbildningar sägs också bidra till att skapa en yrkeskår som har många starka och gemensamma värderingar, och även de skall fungera i en påfrestande och kaotisk miljö. Handelshögskolor, skogshögskolor och några andra mindre utbildningar har en del av dessa särdrag med. De allmänna utbildningarna på universitetet har inte alls sådana effekter. Jurister, statsvetare, sociologer m. fl. lämnar sin utbildningar med betydligt färre gemensamma nämnare.
Det är viktigt att värna om officersutbildningens socialiserande effekter. Det är sannolikt så att desto fler delar som förläggs utanför det militära systemet, desto mindre tid blir kvar att bygga
Bilaga 4
327
upp den nödvändiga kårandan. Det är ett fenomen som är för lite belyst i utbildningsdebatten, som man inte vet tillräckligt mycket om. Framtida reformer, som eventuellt kan minska tiden för att utveckla kårandan, bör noga beakta så att man inte försakar systemets funktionsmöjligheter för rationaliteten i att tillgodose specifika kompetensbehov på ett kortsiktigt rationellt sätt.
Målstyrningen av utbildningen
Det saknas inte mål för officersutbildningen i sin helhet, och inte heller för de olika programmen. Det finns mål för enstaka kurser, och det finns mål ner på en mycket detaljerad nivå i utbildningen. Mål uttrycks av Försvarsdepartementet, Försvarsmaktens högkvarter, av de olika kurserna, av programansvariga, och av taktiska kommandon. Dessutom formuleras mål av statliga utredningar, och mål är uttryckta i förordningar av skilda slag. Frågan är om alla dessa mål är väl formulerade, relevanta, varandra kompletterande och förtydliggörande, och utvärderingsbara? Frågan är också om de är någorlunda konsistenta över tiden?
I Försvarshögskolans skrift ”Försvarshögskolan – nivå och kvalitet” definieras syfte för stabsprogrammet och chefsprogrammet. Det bärande ordet är att officeren skall ha förvärvat duglighet i en rad avseenden (6 ”pinsatser” för vardera programmet). Årsredovisningen från 1999 nämner inte dessa syften, utan för diskussionen om resultat i termer av rena produktionsmål. De senaste OH presentationerna av programmens syfte har kvar ordet ”duglighet” i befattningar som en form av överordnat syfte, men har också kompletterat med kunskaps, färdighets, attityd och insiktsmål på en rad områden. Det är inte helt klart att avgöra vad som gäller, såvida man inte tar utvägen att det mest aktuella är det som gäller nu.
Ett problem i sammanhanget är just ordet duglighet; t.ex. som i duglighet att kunna tjänstgöra vid staber och förband i militär internationell verksamhet. En utbildning anses traditionellt kunna bibringa deltagarna kunskaper, färdigheter och attityder. Att inneha dessa kan i sin tur göra att man kan också kan lösa en rad arbetsuppgifter på ett effektivt sätt. Men appliceringen av kunskaper m.m. i en praktisk miljö är ingenting som skolutbildningen kan påverka direkt. Vad som händer i verkligheten beror på en rad andra saker, som utbildningen inte kan påverka. Det finns sällan ett
Bilaga 4 SOU 2001:23
328
entydigt kausalt samband mellan en utbildning och ett begrepp som ”duglighet”.
Det är något förvånande att begreppet duglighet spelar så pass stor roll när det gäller att formulera syftet med Försvarshögskolans chefs- och stabsprogram. Examination kan ju knappast ske mot ett sådant begrepp, dugligheten kan för övrigt inte konstateras förrän efter utbildningens slut (duglighet är högst relevant att utvärdera, men det är inte samma sak som att examinera, jämför diskussionen ovan).
I andra delar av systemet används begreppen kunskaper, färdigheter och attityder relativt konsekvent. Emellanåt kompletteras de med synonymer som att utveckla förståelse för, få insikter i, och liknande. I den här utvärderingen tolkas det som en något lägre ambitionsnivå, men det är inte givet att det är rätt. Överlag finns ett behov att se över begreppsapparaten för målstyrningen.
Forskning – grundutbildning
Sedan flera år tillbaka pågår en uppbyggnad av forskningen vid Försvarshögskolan. Syftet är i första hand att säkra undervisningens kvalitet genom att skapa möjligheter för forskningsanknytning av undervisningen. I sin omvärldsanalys anger Försvarshögskolan att kompetensen måste stärkas genom fortsatt utbyggnad av professurer vid skolan. Det skall också inrättas rekryteringstjänster (forskarassistenter och lektorer), samt doktorandtjänster. Ett viktigt område är den forskning som bedrivs rörande ledning och informationsbehov i framtida kris och krig. Den militärpedagogiska forskningen sägs vara svagt utvecklad i Sverige. Kunskaper om modellering och simulering kommer att bli en allt viktigare del av officerens kompetens (Försvarshögskolan 20.02.00).
Det finns ingen anledning att vara bekymrad över forskningsanknytningen av utbildningen vid Försvarshögskolan. Lärartätheten är hög, och deltagarna på både stabs- och chefsprogrammet kommer i kontakt med den forskning som bedrivs vid högskolan. Däremot är det tveksamt om de som följer YOP och TAP får någon närmare kontakt med forskningen vid Försvarshögskolan. Ingenting av informationen från eleverna tyder på det, och kursplanerna verkar inte innehålla inte några sådana moment. Lärarna
Bilaga 4
329
på militärhögskolorna kommer sällan från forskarmiljön på Försvarshögskolan.
Frågan är då om det behövs någon forskningsanknytning på de första delarna av officersutbildningen? Mot det talar att utbildningen redan är komprimerad och uppdelad i små beståndsdelar. Om den (forskningsanknytningen) saknas, vore det svårt, för att inte säga direkt olämpligt, att bygga in den. Många av dem som genomgår utbildningen kommer kanske inte att fortsätta till högre nivåer, och i de befattningar de kommer att ha sin huvudsakliga verksamhet är nyttan av aktuella forskningsresultat begränsad.
Å andra sidan kan man hävda att för dem som skall fortsätta sin utbildning på högre nivåer är det ganska sent i livet att komma i kontakt med mera sofistikerade teorier, och med forskningen inom sina områden. Det är ju först i trettioårsåldern som deltagarna kommer in på stabs- och chefsprogrammen. Inom andra områden i samhället möter de studerande den aktuella forskningen inom sina områden redan på tredje året av sin högskoleutbildningen, dvs, när man är i 22 till 25 årsåldern. Eftersom de flesta har lättare att ta till sig abstrakta resonemang, avancerade teoribildningar etc. när de är unga, har det betydande pedagogiska fördelar att komma långt i sitt ämne tidigt.
Den som blir intresserad av ämnet, och vill fortsätta med forskningen, löper stor risk att påbörja en forskarutbildning mycket sent i det militära utbildningssystemet. Den som doktorerar först i fyrtioårsåldern har sedan ganska få yrkesverksamma år kvar. Det är en kort tid att skriva av en dyr utbildning, och risken är stor att forskargärningen inte blir särskilt lönsam för systemet som finansierar den.
Internationalisering
En av Försvarsmaktens huvuduppgifter är att delta i internationella fredsbevarande operationer. Det innebär att officerare behöver kunskap, färdigheter och attityder för sådant arbete. Det innebär att utbildningssystemet måste omformas för att tillhandahålla sådan kompetens, vilket också var en av slutsatserna i skolutredningen.
Frågorna är vilken typ av kompetens som skall överföras i utbildningssystemet, på vilken nivå, och vad som i motsvarande mån kan tas bort – om inte resurserna för utbildning ökar. Det
Bilaga 4 SOU 2001:23
330
finns olika svar på frågorna. Vid flera av utvärderingens intervjuer varnade förbandschefer med flerårig internationell erfarenhet för att lägga in för mycket utbildning på sådana områden redan på militärhögskolorna. Bland annat sades att ”grunden för det internationella är fortfarande grundläggande kunskaper i att leda plutoner och kompanier , det är ingen större skillnad på att göra det utomlands och i Sverige”, ”kunskap i kärnområdena, kring väpnad strid, är avgörande för att lyckas vid internationella uppdrag – det kan i och för sig vara bra med annan kunskap också, men det är skillnad på vad officeren måste kunna – och vad som kan vara bra att kunna”, det finns en risk att man börjar med de internationella inslagen för tidigt”.
Det är ingen tvekan om att utbildningssystemet har förändrats för att ge officerarna sådan kompetens man tror behövs. Språkutbildningen har förstärkts på alla nivåer, man läser mer engelska. Och har på många håll möjligheter att läsa ett andra språk. Kunskaper om FN systemet finns med, likaså om folkrätt. Det finns specialkurser i internationell politik och militärhistoria, mm. det mest omfattande arbetet har sannolikt gjorts när det gäller att bygga upp kunskaper kring hur andra länders stabsarbete går till, särskilt då i Nato-staberna. Det innebär utbildning i de begrepp som används, i stabsrutiner, bedömningsmallar, ordergång, mm. På de TAP förekommer sista terminen en övning med en realistisk simulering av gisslanstagning, med förhandlingsspel och skadeutfall.
Ytterligare en aspekt av internationaliseringen är att flera utbildningar har utländska deltagare, men det är främst på de högre nivåerna. Det kan vara kring 5 – 10% av deltagarna som kommer från andra länder, främst de nordiska länderna, Tyskland och några andra europeiska länder. Svenska officerare kan också ta del av utbildningar i andra länder, men det har inte framkommit om det är möjligt att tillgodoräkna sig sådan utbildning i poäng som räknas i det svenska systemet. Internationaliseringen av utbildningen har i alla avseenden gått fort.
Fortfarande saknas det dock ett integrerat internationellt ämne, med egen teoribildning, praktiskt prövad kunskap och erfarenhet. Den utbildning som förekommer bygger i stor utsträckning på delar av andra ämnen, som kan vara bra att ha, och som i sig verkar förnuftigt. Det är sannolikt för tidigt för att ämnesutvecklingen skall ha tagit fart. Om man jämför med hur ämnet ”internationellt företagande” utvecklats kan man se att det började som ett hopp-
Bilaga 4
331
lock av nyttiga delar från andra ämnen, först efter många års forskning började det integreras i en egen kunskapsmassa, och i en teori som kunde var direkt nyttig för företag.
Det måste vara Försvarshögskolan som ska leda en sådan ämnesutveckling, och som – i den mån det behövs – kan verka för att kunskaperna lärs ut på YOP och TAP, eller inom ramen för fackprogram. Det är dock en utveckling som ännu inte riktigt börjat. Arbetsfördelningen mellan SWEDINT och Försvarshögskolan är heller inte klarlagd, men under hösten år 2000 har det tillsatts en arbetsgrupp som skall utreda frågan.
Samverkan med civil utbildning
Rektorn för Försvarshögskolan avgav en programförklaring som sammanfattar varför ett närmande till den civila högskoleutbildningen är nödvändig ((Försvarshögskolan, 1998; sid 7): ”Krigserfarenhet och teknik- och samhällsutveckling har i olika epoker genererat nya krav på officeren. Dagens informationsteknologi, samhällsutvecklingen och människan i denna ställer officerens ledarskap inför mer komplexa situationer. En ny säkerhetspolitisk situation vidgar den militära rollen nationellt och internationellt.
Språk, förståelse för andra länder, kulturer och människor frammanar ett bildningsideal som grund för ledarskapet. ”Den bildade officeren” måste vara i besittning av akademisk metod. Genom denna ges en allmängiltig grund för ledarskapet. Den militära metoden för att hantera striden och krigets oerhörda komplexitet kompletteras och vidgas därigenom till en idag nödvändig än bättre generell skicklighet. Genom förtrogenhet med en mer allmängiltig metodik förbättras förmågan att söka och värdera olika sorters data, kritiskt granska källor och skapa hypoteser och teorier mot vilka handlingsalternativen kan jämföras….”
Försvarshögskolan har ett relativt okomplicerat samarbete med andra högskolor. Det är vanligt att föreläsare kommer från universitetet och andra högskolor. Man kan driva forskningsprojekt i samarbete med andra högskolor, och man deltar i ämneskonferenser i Sverige och internationellt.
Den stora förändringen i det nya skolsystemet ligger i militärhögskolornas samarbete med civila högskolor. Den här relationen är inte lika enkel. Den civila högskolans roll är i stort sett begränsad till att leverera kurser och föreläsningar i enstaka ämnen.
Bilaga 4 SOU 2001:23
332
En del av dessa ämnen undervisas i mycket små block, om en akademisk poäng. Militärhögskolorna vill, för sin planeringsskull, ofta ge sådana kurser koncentrerat till en vecka (eller vad poängtalet är). Så läser man sällan på en högskola, och därför måste undervisningen för YOP och TAP ofta skräddarsys. Resultatet blir att de inte integreras i högskolevärlden som tänkt, och det är också möjligt att högskolans lärare ser aktiviteten som en tillfällig och tidsbegränsad extra inkomstkälla.
Utvärderingen har ibland möt synpunkten att det faktum att en utbildning är en poängsatt högskolekurs, t.ex. i ekonomi, pedagogik, eller juridik, automatiskt innebär att den är kvalitetssäkrad. Så är det inte, utan kvalitetssäkring är ett fortlöpande arbete, som innebär att den som upphandlar en utbildning måste sätta sig in i litteraturval, föreläsningsform, övningar, lärarnas kompetens, och inte minst examinationsformer. För att göra en bra upphandling krävs att man är ordentligt insatt i ämnet ifråga. I en del fall kan det finnas risk att militärhögskolorna, eller andra delar utbildningssystemet, inte lagt ned tillräcklig möda på att ställa krav på leverantören av utbildning.
Ett av huvudsyftena med ett närmande till den civila högskoleutbildningen är att tillnärma sig dess kritiska förhållningssätt till kunskap. Det är stor risk att detta syfte inte blir uppnått inom ramen för YOP och TAP. Det är egentligen först när man trängt in på djupet i ett ämne som deltagaren har en förmåga att se nyanser i teoribildning, uppfattar paradigmskiften, och själv kan resonera kring det relativa i teoretiska modeller. Eftersom utbildningen i regel inte omfattar mer än några enstaka poäng i t.ex. statsvetenskap eller företagsekonomi är det risk att man inte kommer så långt att man når så pass ambitiösa mål. Det bör uppmärksammas att man inom fackprogrammen har möjlighet att fördjupa sig mera. Särskilt inom en del tekniska ämnen kan man följa upp till 40 poäng på en civil högskola.
Utvärderingen vill inte ifrågasätta vare sig syftet med att närma officersutbildningen till den civila högskolan, de former det hittills tagit sig eller den omfattning det sker med. Tvärtom verkar de ämnen som finns tillgängliga inom ramen för specialkurserna vara relevanta och bra, åtminstone för en del av framtidens officerare. Det är dock en relation som inte är helt enkel. Det krävs kunskap för att ställa krav och sköta upphandlingar, och det krävs en klar uppfattning om hur målen skall nås – om det skall gälla alla på programmen eller bara en del.
Bilaga 4
333
Deltagarna i YOP och TAP befanns vid intervjuerna ha mycket olika inställningar till specialkurserna och andra inslag av ”ickemilitära ämnen”. Några menade att det är bra med sådana valmöjligheter. De var nöjda med de val de gjort, och mena sig nog ha nytta av det i framtiden. Det var till och med någon som sade ”hade inte möjligheten att läsa specialkurser funnits hade jag kanske inte sökt in på YOP”. Men det fanns också andra som menade att inget av ämnesvalen passade dem. De hade helst läst något helt militärt, tekniskt ämne. Några anförde också att de helst skulle haft en kortare utbildning, och ”att man inte behövde alla dessa kurser för att utbilda värnpliktiga i motortjänst”.
Citaten belyser att det kan vara värt att återkomma till frågan om i hur pass stor utsträckning utbildningen bör vara gemensam för alla officerare, eller om det kan förekomma linjer som riktar sig till olika val inom officersyrket redan på det första utbildningssteget?
Kapitel 5. Utbildningens innehåll
Det här kapitlet behandlar en aspekter på pedagogiken inom officersutbildningen. Det är inte någon detaljerad granskning av enstaka kurser eller föreläsningar, utan observationer som relaterar till förutsättningarna för inlärning, och som i sin tur har samband med den övergripande systemarkitekturen.
Utbildningstidens längd
Utvärderingen har tidigare konstaterat ett utbildningstiden kan vara väldigt lång för en officer som också följer en civil högskoleutbildning som del av sin befattningsutbildning. I jämförelse med andra utbildningar kan det framstå som en ovanligt omfattande utbildning även för officerare som följer den normala gången i systemet. Det är dock viktigt att beakta att utbildningen också skall ske för organisationens behov av kåranda, mm. som följer ur den extrema påfrestningen yrkesrollen kan kräva.
Det kan dock inte råda någon tvekan om att en del av de som påbörjar YOP får ta del av en utbildning som i ovanligt hög grad ger dem kunskaper ”som kan vara bra att ha”, men som inte är helt nödvändiga för det arbete de kommer att ha. Kanske vore det mera ändamålsenligt med en något kortare utbildning, som bibringar de
Bilaga 4 SOU 2001:23
334
kunskaper, färdigheter och attityder som behövs för trupptjänst och liknande uppgifter på förbanden.
Som ett komplement skulle det behövas ett mera omfattande och flexibelt fackprogram än dagens. Kursutbudet är relativt begränsat, och det är också upplåst till att vara just 40 poäng. Genom att låsa antalet arbetsveckor löper man stor risk att föda in moment i en utbildning som inte är helt nödvändiga, just för att det skall summera till 40 veckor. Det är mycket troligt att en del fackprogram i så fall skulle göras kortare, men något fåtal skulle göras längre.
Ytterligare en aspekt på utbildningens längs handlar snarare om mellanrummen mellan de olika programmen. Det finns riktlinjer för hur långa dessa skall vara, och som regel variear det mellan 3 och 6 år. En av de intervjuade deltagarna följde TAP fyra år efter att ha genomfört YOP, och efter att själva ha varit lärare på YOP ett år. Frågan är om det är nödvändigt att vänta så långe med att fortsätta med mera kvalificerad utbildning?
Det finns flera skäl som talar för en mera forcerad utbildningstakt; det är lättare at ta till sig mera teoretiska och abstrakta ämnen i ung ålder; det är lättare att ställa krav i utbildningssituationen, och det kan vara lättare att hålla en röd tråd genom de olika ämnenas utveckling. Det första skälet har behandlats ovan, mer följer om det sista under nästa rubrik.
Vad gäller kraven finns det anledning att notera att Försvarshögskolan årsredovisning nämner att alla deltagarna i chefs- och stabsprogrammen godkändes under det redovisade året. Det är i och för sig glädjande att alla deltagarna hjälps fram att klara kraven i utbildningen. Det är också så att lärartätheten är hög, och det finns avdelningsledare som närmast har rollen av en ”coach” för deltagarna. Det är dock ovanligt att alla i en så stor årskurs faktiskt visar sig klara av kraven om man jämför med en civil högskola. Man kan ifrågasätta om kraven är tillräckligt högt ställda. Visserligen händer det att elever slutar under året, oftast av sociala skäl. Enligt kursledningen beror det dock på att studietakten kan vara för hög, så det förekommer en form av gallring. Det är självfallet viktigt att kvalitetssäkringen är reell och att examinationen är en verklig prövning. Målet bör vara att alla som kommer in bereds möjlighet att klara av kurserna, men det får inte vara någon automatik i detta.
Utbildningstidens totala längd kan bidra till problemet. Det är givetvis svårt att underkänna officerare som har en gedigen
Bilaga 4
335
yrkeserfarenhet och som varit chefer på förband i flera år. Men om utbildningen är av den karaktären att det förmedlas kunskaper som på en civil högskola på 60 poängs nivå, är det kanske fel balans i utbildningen. Sådana moment bör komma tidigare, och den senare utbildningen kanske borde vara kortare, och ge mer utrymme för erfarenhetsutbyte, självstudier, och applicerade moment.
Samband mellan delarna
Samma ämnen återkommer på alla de fyra stegen i den nivåhöjande utbildningen. Det skall finnas en röd tråd mellan delarna, och det är Försvarshögskolans ansvar att utveckla och förmedla den röda tråden. I korthet innebär det att ämnet skall successivt fördjupas, men inte snabbare än att deltagarna kan följa det. Det skall heller inte ske några onödiga överlappningar mellan kurserna.
Deltagare i utbildningar har en hel del kritik angående den röda tråden. Några menar att det förekommer onödigt mycket repetition från den ena kursen till den andra. Lärarna är medvetna om problemet, men har också att beakta att deltagarna varit borta från skolmiljön minst ett par tre år. Det kan därför vara nödvändigt att ta om en stor del av innehållet från förra utbildningstillfället. Problemet blir att behovet av repetition varierar mellan individer, och beror på hur länge sedan det var man tog den förra kursen. Resultatet blir att utbildningen framstår som mindre effektiv än den annars kunde varit.
Det bör också vara avsevärda pedagogiska och kunskapsmässiga problem att utforma en röd tråd för ett ämne, där utbildningen påbörjas exempelvis år 2000, men där en deltagare kanske inte påbörjar sista delen, chefsprogrammet, förrän år 2015. Ämnesinnehållet har sannolikt förändrats avsevärt. Vidare sker en snabb rotation på lärartjänsterna, det vanliga är att förordnas på ett år till en skola. Det är som regel förbandscheferna som är ansvariga för att bemanna skolorna med lärare, skolorna har med få undantag egen personal.
Den röda tråden i utbildningen är viktig, men det finns en rad strukturella anledningar som gör arbetet svårt. Utbildningstidens längd innebär, inte minst, att en ovanligt stor del av tiden i ett ämne måste läggas på repetition.
Bilaga 4 SOU 2001:23
336
Kursplaner
Utbildningsplanerna i Försvarsmaktens skolor är väl utvecklade och noggrant uppbyggda. Jämfört med civila utbildningar framstår de som ovanligt detaljrika. Som ett exempel är det taktiska programmets inledande del nedbrutit i 24 olika kurser som omfattar ett eller två poäng, ett block i taktik omfattande tre poäng, och ett i samma ämne 6 poäng. Planen ger nästan ett fragmenterat intryck. Åtskilliga kurser i ledarskap, statsvetenskap, management m.m. är på 1 poäng. Utvärderingen har inte haft möjlighet att följa kurserna i detalj, så det är möjligt att det sker en överordnad integration inom ramen för tvärsektoriella block. Det finns en del sådana block, och de har betydligt större omfattning. Det kan också vara så att praxis varierar mellan militärhögskolorna.
Eleverna uttrycker sig i princip positivt till helhetsbaserat lärande, dvs. integration över kursdelarna. Men de är samtidigt ofta skeptiska till praktiken. Som regel menar de att lärarna har för lite kunskap om andra moment, att de inte har tid att stanna på plats för att utveckla sin kompetens. Åsikterna och problemanalysen delas av kursledningen och lärarna själva.
En alternativ förklaring till att det finns så många och så små utbildningsmoment är att det återspeglar en historia av ständigt ökade ambitioner. Inte minst den civila ledningen av Försvarsmakten har i olika sammanhang påpekat brister i officerarnas generella yrkeskunnande, och som en följd av det har nya kurser tagits in i utbildningen. Följden har blivit en onödigt bred utbildning, och alltför många små kurser. En av eleverna liknade det mera vid ett smörgåsbord än en gedigen yrkesutbildning.
Oavsett bakgrunden, är det angeläget att integrationen av ämnen i utbildningen fortsätter, och att det skapas meningsfulla sammanhang av de olika delar som tillförs som 1 eller 2 poängs kurser.
Lärarkompetens
Det råder stor enighet om att lärarförsörjningen i utbildningssystemet är ett stort problem. Högskoleverkets studie av Försvarshögskolan tog upp det som den främsta bristen, och något som måste åtgärdas innan det var möjligt att bevilja examensrätt. Problemet är välkänt och väl dokumenterat, så det finns ingen anledning att fördjupa sig i det här.
Bilaga 4
337
Det är oroande att ett så stort och allvarligt kvalitetsproblem förblivit utan åtgärd i många år. Det reflekterar dåligt på viljan och förmågan att åtgärda en kvalitetsbrist i utbildningssystemet. Enligt information till utvärderingen har det nu slutits ett avtal mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan angående längre förordning, meritvärdering av lärartjänst, m.m. Likaså har Högkvarteret uttalat att lärartjänst på Försvarsmaktens skolor skall vara lika meriterande som trupp- eller stabstjänst. Lärare skall kunna tillsvidareplaceras på Försvarsmaktens skolor, istället för att som nu kommenderas. Detta är reformer i rätt riktning, men i skrivande stund har de inte haft någon verifierbar effekt. Kanske är det för tidigt att se.
Kapitel 6. Slutsatser
I det här kapitlet sammanfattas och integreras utvärderingens material om Försvarsmaktens utbildningssystem. Utvärderingen är inte ålagd att komma med förslag på förbättringar, och i utgångsläget är det aldrig givet att en utvärdering skall ha ett sådant mandat. Samtidigt pekar en problemanalys ofta ut en tänkbar åtgärd. Syftet med det här kapitlet är även att identifiera och presentera några sådana områden.
1. Ett första omdöme är att skolutredningens intentioner har genomförts. Utbildningssystemet har på ett snabbt och effektivt sätt förändrats. De strukturella förändringarna med nya kurser inrättades den 1 juli 1999, drygt ett år efter utredningen lade fram sitt betänkande. Kursinnehållet har förnyats, och det finns stora inslag av fria val, som gör det möjligt att läsa på civila högskolor och förbereda sig för internationell tjänst. Det finns omfattande block av försvarsmakts- och försvarsgrensgemensamma moment i utbildningen. De som påbörjade utbildning 1999 får en i stora avseenden annorlunda utbildning. Militärhögskolornas program är mera flexibelt, rymmer ämnesblock som svarar mot försvarets nya uppgifter, och har en omfattande samverkan med civila högskolor. Det är ovanligt att ett högre utbildningssystem förändras så snabbt och grundligt som Försvarsmaktens officersutbildning har förändrats från år 1998 till 2000. Förändringseffektiviteten har varit hög. Skolutredningens intentioner avseende syfte med utbildningen och struktur har genomförts. Däremot är det tveksamt om utredningens intentioner vad gäller kostnadsutveckling kommer
Bilaga 4 SOU 2001:23
338
att infrias. Snarare än en kostnadsreducering, verkar det som att utbildningssystemet blivit mer kostnadskrävande. Första året ökade kostnaderna för utbildningssystemet med 15 %. Skolutredningen hade räknat med årliga minskningar kring 5 % under en tioårsperiod.
2. Den här utvärderingen delar skolutredningens synpunkter på Försvarsmaktens nya roller, och därmed förändrade krav på officerarnas yrkesutbildning. En bred utbildning, som inför vetenskaplig metod, kritisk reflektion, förmåga att identifiera och tillfredställa kunskapsbehov, bör på ett bättre sätt än tidigare ge officerarna en god grund att stå på i framtiden. Samtidigt är det viktigt att grundläggande kompetens att leda förband i väpnad strid inte urholkas. Den risken är stor när nya ämnen tillförs, och gamla tas bort. Det är även viktigt att utbildningen utgår från organisationens krav på kunskaper, färdigheter och attityder, inte minst vad gäller utvecklingen av kårandan – organisationskulturen – inom officerskåren.
3. Förbandschefer och andra som är verksamma i fredsorganisationen utanför skolorna, ger enhälligt uttryck för farhågor att färdigheter som behövs; t.ex. i navigation, leda stridskjutning med värnpliktiga, och liknande, saknas. Efter det tvååriga yrkesofficersprogrammet följer en befattningsutbildning, som är kring ett år. Det är först efter denna som de nya officerarna kommer ut på förband. Den grundläggande utbildningen är därmed treårig snarare än tvåårig, även om det sista året inte är poängsatt. Effekten av detta är att grundutbildningen har förlängts. Detta bidrar säkert till att kostnadsbesparingarna inte blivit så omfattande som skolutredningen förutsåg.
4. Skolchefer och lärare är är enhälligt övertygade om att den nya utbildningen är bra, och kommer att ge Försvarsmakten skickliga och självständiga officerare. Inställningen bland eleverna varierar, många är positiva till utbildningen och uppskattar den frihet den ger. Inslagen av studier på civila högskolor har varit motiverande för en del att söka sig till utbildningen. Andra är mera skeptiska, tycker att utbildningen är för lång, och skulle helst se enbart militära ämnen.
5. Trots den snabbt och ändamålsenligt genomförda förändringen återstår ett antal problem för officersutbildningen. När det gäller den övergripande utformningen av utbildningssystemet identifieras tre huvudområden där dagens system behöver anpassas:
Bilaga 4
339
Det första övergripande problemet är att en del av de som påbörjar officersutbildningen får en alltför lång utbildning, som innehåller moment av sekundär vikt för deras omedelbara yrkesroll. Det finns en önskan hos eleverna, och en efterfrågan på förbanden, på officerare som kan ta sig an utbildningen av värnpliktiga omgående. Skolutredningen genomförs vid en illa vald tidpunkt.
Samtidigt som utbildningstiden blivit förlängd, och en del kunskaper förs över till förbanden att förmedla som ”on-the-job training” upplevs en stor brist på officerare. Det leder till stora påfrestningar att sköta grundutbildningen av värnpliktiga, och bidrar säkert till de kritiska röster som hörs mot den förnyade utbildningen.
Det andra övergripande problemet är att en del av de som påbörjar officersutbildningen får en utbildning som inte ställer tillräckligt höga krav vad gäller djup, abstraktion, och kritisk inriktning. De tre åren på militärhögskolornas program når inte tillräckligt många poäng i enstaka ämnen. De efterföljande programmen på Försvarshögskolan kommer alltför sent. Det finns anledning för en del att genomgå teoretiska delar av officersutbildningen snabbare och mera koncentrerat. Utbildningstiden är även för dessa lång, och den borde kunna göras kortare i sin helhet genom att pressas samman i tiden – då går inte så mycket tid bort på repetition, och det vore lättare att utveckla en röd tråd i utbildningen, vilket skulle stärka fördjupningen inom ämnen. Det skulle också vara lättare att ställa höga krav i examinationen. Det tredje övergripande problemet är att en alltför stor del av utbildningssystemets resurser läggs på den nivåhöjande utbildningen. Det antyder att den yttre effektiviteten, ändamåls-enligheten, i resursanvändningen är låg. Utvärderingens preliminära beräkningar indikerar att enbart några få procent av de totala resurserna för utbildningen används för att utveckla fack-programmet. Det är alldeles för lite, eftersom fackprogrammet borde kunna stå för den mest flexibla kompetensutvecklingen inom systemet. Samtidigt framstår programmet som alltför låst i sin struktur, och frågan är om det är lämpligt att vara bundet till just 40 poäng per kurs. Det är viktigt att kursutbudet utvecklas snabbt, och på ett flexibelt sätt anpassas både till försvarsmakts-gemensamma och försvarsgrensspecifika behov.
Bilaga 4 SOU 2001:23
340
6. Ledningen av skolsystemet är komplicerad. Försvarshögskolan är en myndighet under Försvarsdepartementet, medan Militärhögskolorna är underställda Högkvarteret; andra skolor är underställda respektive taktiska kommando, och andra är underställda förbandschefer. I ett sådant system är det risk att kvalitetssäkring och samordning blir svagt. Beställarfunktionen är i princip tydlig, om än komplicerad. Bland de områden som behöver utvecklas kan särskilt målformuleringen nämnas. Den här utvärderingen har påvisat problem vad gäller mätbara mål, och det finns risk att målformuleringar från skilda håll bringar oklarhet i vad som faktiskt gäller. Utvärderingsfunktionen behöver utvecklas till att omfatta en bredare bedömning av utbildningens effekter. Frågan om oberoende utvärdering bör prövas.
7. Det finns flera indikationer på att kvaliteten i utbildningen är bra, särskilt när det gäller de militära områdena. Det är mera tveksamt vad gäller civila ämnen. Kvalitetskontrollen av samarbete med civila högskolor bör utvecklas. På ett mera generellt plan påverkas all officersutbildning negativt av ett antal strukturella faktorer. Läraromsättningen är mycket hög, och det gör att den ämnesmässiga förkovran och beprövade erfarenhet som leder till kvalitetshöjningar blir svag. Kursplanerna består i vissa fall av små block, och processen att föra fram dem till sammanhängande helheter är inte klar. Det är också svårt att samordna delarna från den civila högskolan med andra delar, bl.a. eftersom militärhögskolorna många gånger strävar efter att ta en kurs/1 poäng i taget. På andra håll läser man integrerat, flera ämnen på samma gång. Trots att problemet med läraromsättning varit väl känt i många år, har det inte blivit löst.
8. Med tanke på de formella svagheter som påvisas vad gäller ledning, målformulering, utvärdering och kontinuitet på lärartjänster, mm. kan det framstå som ett förhållandevis svagt utbildningssystem. Så är det inte, och de formella svagheterna uppvägs av att det är ett tätt integrerat system med stark kåranda. De som är lärare på ett program är elever på ett annat, och dessemellan har de varit i praktisk verksamhet internationellt eller på förband. Det är klart att officerarna översätter sina kunskaper i utbildning, och vice versa. På det sätter sker en informell, decentraliserad samordning av systemet, en samordning som sannolikt är mycket kostnadseffektiv. Men ett sådant system har också svagheter; det är inte
Bilaga 4
341
transparent, och det kan ha svårt att identifiera och genomföra mera genomgripande förändringar.
Bilaga 4 SOU 2001:23
342
Referenslista
Caforio G. Ed. (2000) The European Officer: A Comparative
View of Selection and Education. Edizione ETS: Pisa. Försvarsdepartementet (1999/2000) Totalförsvarets Författnings-
handbok. Försvarshögskolan (1998) Försvarshögskolan – nivå och kvalitet. Försvarshögskolan (1999) Årsredovisning. Försvarshögskolan (2000) Omvärldsanalys samt inriktning av
verksamheten vid Försvarshögskolan 2001 – 2003. Försvarshögskolan (2000) Opublicerat material, OH framställning
av stabs- och chefsprogrammens syfte, innehåll, m.m. Försvarsmakten, Högkvarteret (2000) Analys av kostnaderna för
officersutbildningssystemet. Promemoria 00.04.13, beteckning 19 100 64 919. Försvarsmakten, Högkvarteret (2000) Bildande av Ag Officers-
kompetensutveckling. Promemoria 00.10.13, beteckning 19 100 73634. Försvarsmakten, Militärhögskolan Halmstad. OH presentation YOP. Försvarsmakten, Militärhögskolan Halmstad. Innehållsförteckning
Taktiska Programmet. Försvarsmakten, Militärhögskolan Östersund. Order 2000.05.19.
Tema internationell tjänst och stöd till samhället. Försvarsmakten, Militärhögskolan
Östersund. OH presentation:
Specialkurser vid YOP – hot eller möjlighet. Försvarsmakten, Militärhögskolan Östersund. C MHS PM
2000.11.19. Förslag till mål och syfte för examensrättsprojektet. Haldén, E. (2000) Opublicerat manuskript, specialstudie kring ”svarta hål”. Handbok personaltjänst Bilaga 1 Sid 1 – 33 till HKV 16 119: 74503. Högskoleverket (1998) En försvarshögskola på väg mot akademien. Regeringens proposition 1999/2000: 30. Det nya försvaret. Regeringskansliet (1999) Regleringsbrev för Försvarshögskolan. Regeringskansliet Dir 1999: 84. Kommittédirektiv. Försvarsmaktens personalförsörjning. Riksdagens revisorer rapport 1999/2000: 5. Försvarshögskolan i det nya försvaret.
Bilaga 4
343
SOU 1998: 42. Försvarsmaktsgemensam utbildning för framtida krav. Wibom, B. (2000) Fackprogrammet: berika den personliga
kompetensen. Artikel under rubriken ”Utbildningstips”.
Bilaga 4 SOU 2001:23
344
Appendix 1: Uppdragsbeskrivning
Leverantören skall utvärdera, dvs. bedöma värdet av, Försvarsmaktens nya utbildningssystem. Utvärderingens syfte är att bedöma utbildningssystemet i förhållande till försvarets nya uppgifter – inte mot de gamla, som utbildningssystemet har utformats för.
Utvärderingen skall vara strategisk till sin karaktär, dvs den skall syfta
till att besvara övergripande frågor om utbildningssystemets innehåll i förhållande till nya uppgifter och dess lämplighet i förhållande till Försvarsmaktens kompetensbehov.
Utvärderingen skall även pröva omfattningen av utbildningen samt särskilt belysa aspekten förändringsmöjligheter. Det bör betraktas som sannolikt att ett nytt utbildningssystem bör vara flexibelt, och de strukturella förutsättningarna för flexibilitet bör därför särskilt undersökas.
Utvärderingen skall således inte bedöma utbildningssystemet i förhållande till de mål det utformades för att uppnå. Utvärderingen skall heller inte kartlägga effekterna av utbildningen i den nuvarande organisationen, och den skall inte lägga an ett kostnadsperspektiv, syftande till beräkning av kostnadseffektivitet.
Utvärderingen skall fokusera på det formella utbildningssystemet och behandla andra strukturer och processer kring organisatoriskt lärande som komplement till utbildningssystemet.
Utvärderingen skall baseras på dokumentanalyser och intervjuer.
Bilaga 4
345
Appendix 2: Intervjulista
Genomförda intervjuer Fas 1:
Björn Wibom, Chef LFP, linjen för fackprogram Lars Frisk, Chef GRO, Högkvarteret Jan Axel Tomelius, Chef MHS Karlberg Eva Haldén, Statsvetare, Försvarshögskolan Conny Ling, Byråchef, Försvarshögskolan Eva Forss, Utredare, Försvarshögskolan
Genomförda intervjuer Fas 2.
Kategori Skolor
Johan Rydén, Chef MHS Halmstad Mats Fredén, MHS Halmstad Filip Ingelson, Chef MHS Östersund Johan Hansson, studierektor MHS Östersund Göran Wahlkvist LvSS Bengt Grundevik FHS chefsprogrammet Lars Johansson, FHS stabsprogrammet Ebbe Sylwén, Chef ÖS Melker Eriksson, lärare ÖS Staffan Forsberg, lärare ÖS Birger Werner, lärare ÖS Joakim Bäckman, lärare ÖS Kjell Sjöberg, lärare ÖS Mats Lindeman, lärare ÖS Roy Johansson, lärare ÖS Jan Bergstöm, Chef ATS Torgny Henryson, lärare ATS
Kategori beställare
Ingvar Hellqvist, Chef Livgardet Jan Warren, Bitr Pers Dir Lars Holmgren, Chef Persavd, MTK Torsten Lind, Chef MTK Jan-Erik Jacobsson Chef Lv6 Maria Wikberg, Försvarsdep
Bilaga 4 SOU 2001:23
346
Bo Rask, Chef 1ubåtsflottiljen Tommy Jonsson, Chef SAMO, MTK Lennart Bengtsson, Swedint, utb C Anders Brännström, C I 5
Kategori elever
Magnus Kurtz, FHS Jonas Eklund, TAP ATS Östersund Anders Malm, TAP ATS Östersund Therese Djärv, YOP ATS Östersund Johan Lenngren, YOP ATS Östersund Johan Lenngren, YOP ATS Östersund Martin Alsparr, YOP MHS Östersund Daniel Törnblom, YOP MHS Östersund Björn Pohl, YOP MHS Östersund Andreas Tilgman, YOP MHS Östersund Håkan Wolf, YOP MHS Östersund Johan Harsten, YOP MHS Östersund Anne Ljusberg, TAP MHS Halmstad Magnus Hammar – Bosch, YOP MHS Halmstad Jan-Erik Blidberg, YOP MHS Halmstad Lisa Justesen, YOP MHS Halmstad
Bilaga 4
347
Appendix 3: Intervjuformulär
Intervjuguide – lärare
(1) Genomgång av programmets syfte och innehåll (2) Kursernas innehåll, exempel (3) Integration i block och tema (4) Utveckling av internationella moment (5) Utbildning kring att bistå det civila samhället (6) Utvecklingen av specialkurser – elevernas fria val (7) Kurstidens omfattning (8) Samverkan med civila högskolor (9) Samverkan med andra militära skolor (10) Förberedelser för – uppföljning av tidigare skeden (11) Den röda tråden i utbildningen (12) Nödvändigheten av praktik mellan program (13) Former för examination och krav (14) Utvärdering av utbildningen (15) Elevinflytande (16) Omdöme om deltagarnas kunskaper, färdigheter och
attityder
Intervjuguide – beställare
(
1) Omdöme om deltagarnas kunskaper, färdigheter och attityder (2) Duglighet/lämplighet i befattning på förband (3) Duglighet/lämplighet i internationell tjänst (4) Grunden i yrkeskompetens – förändringar (5) Former att ställa krav på skolorna
Högkvarterets beställarfunktion
(6) Utvärdering (7) Tjänstgöring som lärare på skolorna (8) Lämplig ålder för nivåhöjande utbildning (9) Praktik mellan utbildningsmoment (10) Är officeren borta från produktionen för länge? (11) Kursutbudet på fackprogrammet (12) Passar utbildningssystemet alla?
Bilaga 4 SOU 2001:23
348
(13)
Tänkbara förändringar
(14) Internationella jämförelser
Intervjuguide – elever
(1) Omdöme om utbildningen (2) Helhetsbaserat lärande? (3) Svårighetsgrad och krav (4) Längd på utbildningen (5) Fria val och specialkurser (6) Lärarkompetens (7) Elevinflytande (8) Verklighet jämfört med förväntningar