SOU 2000:21
Totalförsvarsplikt för det nya försvaret
Till Statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet
Regeringen beslutade den 25 september 1997 (dir. 1997:106) att tillsätta en kommitté för att göra en översyn av systemet med totalförsvarsplikt m.m.
Med stöd av beslutet förordnade chefen för Försvarsdepartementet den 13 januari 1998 som ledamöter landshövdingen Ulf Lönnqvist, även ordförande, f.d. riksdagsledamoten Gudrun Norberg, riksdagsledamoten Annika Nordgren, byggnadsingenjören Sven-Olof Petersson, riksdagsledamoten Jan Jennehag, riksdagsledamoten Henrik Landerholm, numera kommunalrådet Else-Marie Lindgren, riksdagsledamoten Christer Skoog och riksdagsledamoten Karin Wegestål.
Jan Jennehag entledigades den 5 februari 1999. I stället förordnades som ledamot f.d. riksdagsledamoten Oswald Söderqvist. Annika Nordgren ersattes den 9 februari av riksdagsledamoten Lars Ångström. Studeranden Nicklas Attefjord förordnades den 27 januari 2000 i stället för Ångström som ledamot av utredningen.
Gudrun Norberg ersattes den 28 september 1999 av riksdagsledamoten Runar Patriksson. Sven-Olof Petersson entledigades den 29 oktober 1999. I hans ställe förordnades f.d. riksdagsledamoten Anders Svärd.
Till experter åt kommittén utsågs den 17 mars 1998 dåvarande översten av första graden Paul Degerlund, beredskapsplanläggaren Ulla Ekvall, regionkontorschefen Christer Franzén, avdelningschefen Kjell Larsson, direktören Hans Wehlin och konsulenten Evert Zetterberg, den 25 mars 1998 generaldirektören Rolf Holmquist, den 8 maj 1998 hovrättsassessorn Jan Bergman och departementssekreteraren Tobias Steen samt den 17 februari 1999 utredaren Johan Friberg.
Paul Degerlund ersattes den 1 september 1998 av dåvarande översten Lars Bergström och Jan Bergman av hovrättsassessorn
Maria Hedegård. Lars Bergström ersattes i sin tur den 7 september 1999 av översten av första graden Tony Stigsson. I stället för Johan Friberg förordnades den 3 juni 1999 säkerhetschefen Owe Ringdahl.
Experterna har bidragit med faktamaterial och synpunkter i frågor som omfattas av expertuppdraget.
Som sekreterare förordnades den 3 mars 1998 hovrättsassessorn Stefan Olsson, den 17 mars 1998 avdelningschefen Sven Rune Frid och den 7 april 1998 kommendören Mats Lindemalm. Stefan Olsson entledigades den 1 februari 1999 som sekreterare och förordnades i stället som expert. Till sekreterare utsågs den 1 mars 1999 kammarrättsassessorn Lars-Åke Ström. Majoren Anders Oltorp har deltagit i arbetet inom sekretariatet.
Kommittén har antagit namnet 1998 års pliktutredning. Utredningen har i enlighet med de ursprungliga direktiven och de senare av regeringen utfärdade tilläggsdirektiven (dir. 1998:49 och 1999:85) sett över olika delar av pliktsystemet, bl.a. skyldigheterna för män och kvinnor att tjänstgöra, mönstring och inskrivning, uppskov och utbildning för internationella fredsfrämjande insatser.
Utredningen har i arbetet lagt stor vikt vid åtgärder som syftar till att förbättra inställningen till plikttjänstgöringen hos de tjänstgöringsskyldiga. Till dessa åtgärder hör en förbättring av de ekonomiska förmånerna. En viktig fråga som påverkar viljan att genomgå grundutbildning är in- och utryckningarnas förläggning i tiden med hänsyn till bl.a. högskoleterminerna. Utredningens överväganden har vidare omfattat personskadeskyddet, disciplinpåföljderna, påföljderna vid totalvägran och en särskild tjänsteplikt för insatser vid svåra påfrestningar på samhället i fred.
Sammanställning av fakta och annat bakgrundsmaterial har i stor utsträckning skett i arbetsgrupper sammansatta av företrädare för berörda myndigheter.
Synpunkter har inhämtats från företrädare för myndigheter, arbetsmarknadens organisationer och politiska ungdomsförbund i de referensgrupper som stått till utredningens förfogande. Överläggningar har ägt rum med företrädare för Civilpliktsrådet och Värnpliktsrådet.
Utredningen har studerat systemen för plikttjänstgöring i Danmark, Finland och Norge.
Utredningen anser att det finns goda förutsättningar att utveckla det svenska pliktsystemet så att det även under perioder med en begränsad rekrytering från varje årskull går att upprätthålla respekten för reglerna. Detta är en grundläggande förutsättning
för folkförankringen av totalförsvaret. Den utveckling av pliktsystemet som utredningens föreslår syftar till att både innehållet i utbildningen och villkoren för tjänstgöringen skall förbättras. Strävan måste vara att utforma systemet så att plikttjänstgöringen kommer att vara en lockande uppgift för unga människor.
Ledamöterna Nicklas Attefjord, Henrik Landerholm, Else-Marie Lindgren, Runar Patriksson, Christer Skoog och Oswald Söderqvist har lämnat reservationer samt ledamöterna Runar Patriksson och Karin Wegestål särskilda yttranden.
Utredningen får härmed överlämna betänkandet Totalförsvarsplikten.
Utredningens arbete är med detta slutfört.
Stockholm den 22 mars 2000
Ulf Lönnqvist
Nicklas Attefjord Henrik Landerholm Else-Marie Lindgren
Runar Patriksson Christer Skoog Anders Svärd
Oswald Söderqvist Karin Wegestål
/Sven Rune Frid
Mats Lindemalm
Lars-Åke Ström
Innehåll
Sammanfattning............................................................................. 19
Författningsförslag ........................................................................ 31
1 Utredningsarbetets bakgrund och genomförande............... 77 1.1
Pliktsystemet i stora drag ................................................ 77 1.1.1 Något om volymerna och tillämpningen ............. 78 1.1.2 Statsmakternas principer för den framtida plikttjänstgöringen ...................................................... 79
1.2 Utredningens uppdrag ..................................................... 80 1.2.1 De ursprungliga direktiven till utredningen......... 80 1.2.2 Tilläggsdirektiven år 1998................................... 82 1.2.3 Tilläggsdirektiven år 1999................................... 83 1.3 Försvarsmaktens underlag till regeringen den 19 maj 1999................................................................................. 84 1.4 Annat underlag för utredningens arbete .......................... 85 1.5 Utredningsarbetets genomförande................................... 87 1.6 Betänkandets disposition................................................. 88
2 Totalförsvarspliktens innehåll............................................... 91 2.1
Regelverket...................................................................... 91 2.1.1 Tjänstgöring......................................................... 91 2.1.2 Förmåner och disciplinregler............................... 91 2.1.3 Myndigheternas instruktioner.............................. 92 2.1.4 Tillämpningsföreskrifter utfärdade av myndigheterna ................................................................. 93
2.2 Skyldigheter för den totalförsvarspliktige....................... 94 2.2.1 Skyldigheter att tjänstgöra................................... 94 2.2.2 Inskrivningen....................................................... 97 2.3 Pliktutbildning................................................................. 98 2.3.1 Utbildning för befattningar med civilplikt .......... 98 2.3.2 Utbildning för befattningar med värnplikt ........ 100 2.3.3 Uppskov och avbrott ......................................... 101
8 Innehåll SOU 2000:21
2.4 Krigsplacering ............................................................... 102 2.4.1 Principer ............................................................ 102 2.4.2 Ansvarig myndighet .......................................... 103 2.5 Den allmänna tjänsteplikten .......................................... 103 2.5.1 Tjänstepliktens omfattning ................................ 103 2.5.2 Tjänsteplikt hos statliga myndigheter................ 104 2.5.3 Uppgiftsskyldighet............................................. 104
3 Försörjningen med pliktpersonal under 1990-talet – en statistisk översikt .................................................................. 105 3.1
Tillgången på pliktpersonal och användningen i stora drag................................................................................ 105 3.1.1 Mönstringen under år 1998 ............................... 105 3.1.2 Förändringarna under 1990-talet ....................... 110
3.2 Inte lämpliga för lång grundutbildning.......................... 111 3.2.1 Skälen till bedömningarna under år 1998.......... 111 3.2.2 Förändringar under tidigare år........................... 112 3.3 Regionala och lokala förhållanden................................ 113 3.4 Inskrivna till olika verksamheter................................... 115 3.5 In- och utryckningar av värnpliktiga ............................. 117
4 Försörjningen med pliktpersonal m.m. i andra länder..... 121 4.1
Rekryteringen av pliktpersonal och yrkespersonal – en översikt ..................................................................... 121 4.1.1 De civila och militära uppgifterna i stora drag.. 121 4.1.2 Försörjningen med personal .............................. 121 4.1.3 Stater med värnplikt .......................................... 122 4.1.4 Stater med både värnpliktiga och anställda soldater .............................................................. 123 4.1.5 Stater med yrkesförsvar..................................... 124 4.1.6 Stater som håller på att införa yrkesförsvar....... 125
4.2 Danmark ........................................................................ 127 4.2.1 Det danska pliktsystemet i stora drag................ 127 4.2.2 Det praktiska genomförandet av eget val och lottning............................................................... 128 4.3 Finland........................................................................... 130 4.4 Norge............................................................................. 131
5 Statsmakternas riktlinjer – myndigheternas bedömningar och förslag ................................................................. 133 5.1
Grunderna i säkerhets- och försvarspolitiken................ 133 5.1.1 Utvecklingen i omvärlden ................................. 133
Innehåll 9
5.1.2 Den svenska säkerhetspolitikens mål ................ 135 5.1.3 Användningen av totalförsvarsresurserna ......... 136
5.2 Behovet av personal för totalförsvarets olika uppgifter .............................................................................. 139 5.2.1 Anställda, avtalsbundna och pliktpersonal ........ 139 5.2.2 Försörjningen med pliktpersonal enligt statsmakternas beslut våren 1999 ...................... 142 5.2.3 Försvarsmaktens redovisning till regeringen den 19 maj 1999 ................................................ 143 5.2.4 ÖCB:s redovisning av personalbehovet efter år 2001 ............................................................... 148 5.3 Behovet av utbildning för de olika slagen av pliktpersonal ......................................................................... 151 5.3.1 Försvarsmakten.................................................. 151 5.3.2 Civila myndigheter ............................................ 154
6 Skyldigheterna att tjänstgöra .............................................. 155 6.1
Direktiven m.m. ............................................................ 155
6.2 Utredningens uppfattning om den allmänna plikten ..... 156 6.3 Skyldigheter för de totalförsvarspliktiga....................... 158 6.3.1 Allmänna bestämmelser .................................... 158 6.3.2 Lång och kort utbildning ................................... 159 6.3.3 Rätt till vapenfri tjänst ....................................... 160 6.4 Kvinnors roll i pliktsystemet ......................................... 161 6.4.1 Bakgrund ........................................................... 161 6.4.2 Utvecklingen fram till dagens system ............... 162 6.4.3 Antalet kvinnor som genomgått lång grundutbildning........................................................... 165 6.4.4 Allmänna erfarenheter av kvinnors tjänstgöring................................................................. 165 6.4.5 Utredningens överväganden och förslag ........... 166 6.5 Värnplikt för samer ....................................................... 168 6.5.1 Inledning............................................................ 168 6.5.2 Regeringsformen och diskrimineringsförbudet. 169 6.5.3 Lagstiftningen i Norden..................................... 169 6.5.4 Utredningens överväganden och förslag ........... 170
7 Folkförankring och information ......................................... 173 7.1
Direktiven...................................................................... 173
7.2 Folkförankring............................................................... 173 7.3 Ansvar och uppgifter för myndigheter och andra.......... 175 7.3.1 Inledning............................................................ 175
10 Innehåll SOU 2000:21
7.3.2 Uppgifter för organisationer .............................. 176 7.3.3 Information till de mönstrande .......................... 176
7.4 Attityder till samhälle, totalförsvar och plikttjänst........ 178 7.4.1 Ungdomars attityder till samhället .................... 178 7.4.2 Ungdomars attityder till totalförsvar och plikttjänstgöring ........................................................ 179 7.4.3 Synen på olika samhällsfrågor inom grupperna........................................................... 182 7.4.4 Vuxnas attityder till samhälle, försvar och plikttjänstgöring ........................................................ 184 7.5 Utredningens överväganden och förslag ....................... 185 7.5.1 Syftet med informationsverksamheten .............. 185 7.5.2 En strategi för information om totalförsvar och plikttjänstgöring................................................. 187 7.5.3 Organisatoriska åtgärder för genomförande av förslaget till informationsstrategi ...................... 191 7.5.4 Åtgärder som ökar skolans användning av materialet ........................................................... 194 7.6 En allmän totalförsvarsutbildning för alla tjänstgöringsskyldiga ............................................................. 197 7.6.1 Bakgrund ........................................................... 197 7.6.2 Byggstenar......................................................... 198 7.6.3 Tre modeller ...................................................... 199
8 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal för grundutbildning .............................................................................. 201 8.1
Direktiven...................................................................... 201
8.2 Nuvarande system för mönstring och inskrivning av pliktpersonal .................................................................. 201 8.2.1 Utvecklingen från 1960-talet............................. 201 8.2.2 Tidigare förändringar
− nuvarande planer......... 203
8.2.3 Åldersgränser för rekrytering ............................ 205
8.3 Utgångspunkter för utredningens överväganden........... 208 8.3.1 Pliktverkets erfarenheter i stort av plikttjänstgöringen och mönstringssystemet ..................... 208 8.3.2 Pågående förändringsarbete inom Pliktverket... 210 8.3.3 Försvarsmaktens förslag till nytt mönstringsoch inskrivningssystem ..................................... 211 8.3.4 Den framtida tillgången på pliktpersonal .......... 213 8.4 Utredningens principiella överväganden....................... 216 8.4.1 Åldersgräns för rekrytering till väpnade styrkor................................................................ 216
Innehåll 11
8.4.2 Ett rekryteringsperspektiv på mönstringen och inskrivningen av pliktpersonal .......................... 219 8.4.3 Faktorer som styr utformningen av systemet..... 220
8.5 Utredningens överväganden om ett system för rekrytering av pliktpersonal i tre steg............................ 225 8.5.1 Bakgrund ........................................................... 225 8.5.2 Skälen för en förändring av rekryteringssystemet ............................................................. 228 8.5.3 Utredningens modell för en rekrytering i tre steg..................................................................... 229 8.5.4 Förberedelser för prövning (Steg 1) .................. 230 8.5.5 Prövningens genomförande (Steg 2) ................. 232 8.5.6 Slutligt val av utbildning (Steg 3) ..................... 240 8.6 Försöksverksamhetens genomförande .......................... 240
9 Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder .......... 243 9.1
Inledning........................................................................ 243 9.1.1 Direktiven .......................................................... 243 9.1.2 Behov, kvalitet och medinflytande.................... 243 9.1.3 Tre slag av åtgärder ........................................... 244
9.2 Ekonomiska förmåner ................................................... 245 9.2.1 Nuvarande regler ............................................... 245 9.2.2 Utredningens överväganden och förslag ........... 246 9.3 Kvalificering för A-kassa .............................................. 251 9.3.1 Inledning............................................................ 251 9.3.2 Regler för rätt till ersättning .............................. 252 9.4 Utredningens överväganden och förslag ....................... 255 9.4.1 Rätt till ersättning från grundförsäkringen ........ 255 9.4.2 Rätt till inkomstrelaterad ersättning .................. 258 9.4.3 Återkvalificeringsvillkoret ................................ 258 9.5 Andra motivationshöjande åtgärder .............................. 259 9.5.1 Inledning............................................................ 259 9.5.2 Civila skolpoäng................................................ 260 9.5.3 Utvecklade tjänstgöringsintyg ........................... 261 9.5.4 Gratis högskoleprov........................................... 261 9.5.5 Antagning till utbildning för statlig verksamhet................................................................ 261
10 Grundutbildningens genomförande, m.m. ......................... 263 10.1 Inledning........................................................................ 263 10.1.1 Direktiven .......................................................... 263 10.1.2 Två grundläggande frågor.................................. 263
12 Innehåll SOU 2000:21
10.2 Utbildningstidens längd................................................. 264 10.2.1 Nuvarande regler och planering ...................... 265 10.2.2 Myndigheternas bedömning av vilken utbildningstid som fordras............................................. 266 10.2.3 Utredningens överväganden och förslag......... 274 10.3 Samordning av tiderna för totalförsvarets grundutbildning med tiderna för annan utbildning ......................... 277 10.3.1 Nuläge ............................................................. 277 10.3.2 Antalet högskoleterminer som blir berörda..... 280 10.3.3 Tidpunkter för gymnasieutbildningens slut..... 282 10.3.4 Vad skall räknas till gymnasieutbildningen? .. 284 10.3.5 Grundutbildning inför studier utomlands........ 287 10.3.6 Anstånd med påbörjande av högskolestudier.. 288 10.3.7 Samverkan mellan utbildningsansvariga .............. myndigheter inom totalförsvaret och högskolan ........................................................ 291 10.4 Formerna för grundutbildningen (utbildningssystemet) 292 10.4.1 Försvarsmakten ............................................... 292 10.4.2 Civila myndigheter.......................................... 295 10.4.3 Utredningens överväganden och förslag......... 297 10.5 Värnpliktiga som efter inskrivningen begär vapenfri tjänst .............................................................................. 300 10.6 Det pedagogiska innehållet i grundutbildningen........... 301 10.6.1 Kunskapsutvecklingen i samhället.................. 302 10.6.2 Försvarsmaktens utbildningsreglemente......... 302 10.6.3 Civila myndigheters pedagogiska utvecklingsarbete............................................................... 304 10.6.4 Utredningens överväganden och förslag......... 305
11 Krigsplacering efter grundutbildning ................................ 311 11.1 Direktiven...................................................................... 311 11.2 Nuvarande regelsystem ................................................. 311 11.2.1
Bakgrund......................................................... 311
11.2.2 Pliktverkets registerverksamhet ...................... 313 11.3 Myndigheternas förslag till förändringar i systemen för placering av grundutbildad personal........................ 313 11.3.1 Försvarsmaktens förslag.................................. 313 11.3.2 Pliktverkets synpunkter på Försvarsmaktens underlag den 19 maj 1999............................... 315 11.3.3 ÖCB:s alternativa system för bemanning av den kommunala krigsorganisationen............... 316 11.4 Utredningens överväganden och förslag ....................... 318
Innehåll 13
11.4.1 Allmänna principer ......................................... 318 11.4.2 Försvarsmakten ............................................... 320 11.4.3 Civila myndigheter.......................................... 322 11.5 Omsättning av pliktpersonal.......................................... 322 11.5.1 Försvarsmakten ............................................... 323 11.5.2 Civila myndigheter.......................................... 324 11.5.3 Utredningens överväganden och förslag......... 325
12 Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m......................................................................................... 327 12.1 Direktiven...................................................................... 327 12.2 Inskrivning av pliktpersonal längre fram i livet ............ 327 12.2.1
Bakgrund......................................................... 327
12.2.2 Nuvarande regelsystem ................................... 328 12.2.3 Utredningens överväganden och förslag......... 330 12.3 Frivillig utbildning för rekrytering till hemvärnet......... 331 12.3.1 Försvarsmaktens bedömningar........................ 332 12.3.2 Utredningens överväganden och förslag ......... 334 12.4 Möjligheterna att genom pliktsystemet öka rekryteringen till frivilliga försvarsorganisationer ........ 337 12.4.1 Försvarsmaktens bedömningar........................ 338 12.4.2 Utredningens överväganden och förslag......... 339 12.5 Värnpliktiga i stödverksamhet ...................................... 340 12.5.1 Bakgrund......................................................... 340 12.5.2 Utredningens överväganden och förslag......... 341
13 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.................................... 343 13.1 Inledning........................................................................ 343 13.2 Utredningens direktiv.................................................... 344 13.3 Personalförsörjning m.m. .............................................. 344 13.4 Utredningens överväganden och förslag ....................... 349 13.4.1
Allmänt om utbildningens mål........................ 349
13.4.2 Utbildning och övning för fredsfrämjande verksamhet ...................................................... 354 13.4.3 Utbildningens praktiska och teoretiska innehåll............................................................ 355 13.4.4 För deltagande i humanitära insatser utomlands ........................................................ 359
14 Innehåll SOU 2000:21
14 Uppskov m.m. med tjänstgöringen ..................................... 361 14.1 Inledning........................................................................ 361 14.2 Utredningens direktiv.................................................... 362 14.3 Allmänt om förutsättningarna för ändring av tiden för tjänstgöring.................................................................... 362 14.4 Uppskovsreglerna.......................................................... 363 14.5 Praxis för uppskov på grund av studier, arbete eller personliga skäl............................................................... 366 14.5.1
Lång grundutbildning...................................... 366
14.5.2 Repetitionsutbildning och kort grundutbildning ........................................................ 372 14.6 Överväganden och förslag............................................. 376 14.6.1 Allmänt om möjligheterna att ändra tiden för tjänstgöringen efter inskrivning, inkallelse och påbörjad tjänstgöring................................ 376 14.6.2 Arbetsmarknadsskäl och uppskov................... 377 14.6.3 Erbjudande om fast anställning....................... 380 14.6.4 Erbjudande om anställning över huvud taget.. 381 14.6.5 Elitidrottare ..................................................... 383 14.6.6 Konsekvenser av utredningens övriga förslag när det gäller uppskovspraxis.......................... 385
15 Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga ................... 387 15.1 Inledning........................................................................ 387 15.2 Utredningens direktiv.................................................... 390 15.3 Risker ............................................................................ 390 15.4 Utredningens överväganden och förslag ....................... 394 15.4.1
Utgångspunkter ............................................... 394
15.4.2 Ersättningsregler vid personskada................... 396 15.4.3 Ansvaret för rehabiliteringen .......................... 401 15.4.4 Begränsningar av rehabiliteringsansvaret i tiden................................................................. 404 15.4.5 Ersättning till anhöriga.................................... 405 15.4.6 Riskgaranti ...................................................... 406
16 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran................... 409 16.1 Inledning........................................................................ 409 16.2 Utredningens direktiv.................................................... 409 16.3 Begreppet totalvägrare .................................................. 410 16.4 Brott mot totalförsvarsplikten ....................................... 411
Innehåll 15
16.5 Principer för straffmätning och påföljdsval enligt praxis ............................................................................. 414 16.6 Nordisk lagstiftning....................................................... 417 16.7 Utredningens överväganden och förslag ....................... 418 16.7.1 Utgångspunkter ............................................... 418 16.7.2 Samma påföljd oavsett skälen för vägran ....... 420 16.7.3 Behovet av sanktion bör inte göras beroende av de återstående tjänstgöringstiden................ 422 16.7.4 Fängelse eller böter i fredstid? ........................ 423 16.7.5 Intensivövervakning med elektronisk kontroll ............................................................ 426 16.7.6 Ingen ny inkallelse efter en vägran.................. 427 16.7.7 En ändrad straffmätning.................................. 429 16.7.8 Medlemmar i samfundet Jehovas vittnen........ 430
17 Disciplinsystemet................................................................... 433 17.1 Utredningens direktiv.................................................... 433 17.2 Kort om bakgrunden till nuvarande ordning ................. 433 17.3 Nuvarande ordning........................................................ 435 17.3.1
Disciplinlagens tillämpningsområde m.m....... 435
17.3.2 Påföljderna ...................................................... 437 17.3.3 Handläggning av disciplinärenden
− beslutanderätt m.m. ......................................... 438
17.4 Ersättningsärenden ........................................................ 441 17.5 Straffrättsliga bestämmelser.......................................... 441 17.6 Disciplinansvar för offentligt anställda
− en översiktlig jämförelse ........................................................... 445
17.7 Utredningens överväganden och förslag ....................... 446 17.7.1 Inledning ......................................................... 446 17.7.2 Vad är syftet med ett disciplinärt system för totalförsvarets personal? ................................. 446 17.7.3 Bör det göras skillnader i ansvaret för olika personalkategorier och för fred respektive krig? ................................................................ 448 17.7.4 Generella krav på handläggningen av disciplinärenden .............................................. 457 17.7.5 Allmänt om prövningen i första instans.......... 458 17.7.6 Vilka påföljder skall förekomma?................... 460 17.7.7 Val av påföljd.................................................. 463 17.7.8 Vissa verkställighetsfrågor.............................. 464 17.7.9 Var skall besluten i disciplinärenden tas? ....... 467
16 Innehåll SOU 2000:21
17.7.10 Vem skall ha befogenhet att ta beslut i disciplinärenden och var bör gränserna för den beslutandes självständighet gå?................ 471 17.7.11 Auditörernas medverkan ................................. 475 17.7.12 Bör rätten att använda tvångsmedel gälla även inom den civila delen av totalförsvaret?. 477 17.7.13 Handläggningstider och regler för överklagande av beslut, m.m.................................. 479
18 Svåra påfrestningar på samhället i fred ............................. 487 18.1 Utredningens direktiv.................................................... 487 18.2 Bakgrund ....................................................................... 487 18.3 Räddningstjänst m.m..................................................... 492 18.3.1
Olycks- och skadeförebyggande verksamhet.. 493
18.3.2 Myndigheters och enskildas skyldighet att medverka i en räddningstjänst eller saneringsinsats................................................................ 493 18.3.3 Befogenhet att göra ingrepp i annans rätt........ 494 18.3.4 Räddningstjänstbegreppet ............................... 494 18.3.5 Begreppet olyckshändelse i räddningstjänstlagens mening.................................................. 495 18.3.6 Begreppet överhängande fara i räddningstjänstlagens mening......................................... 496 18.3.7 När upphör räddningsinsatserna att vara räddningstjänst? .............................................. 497 18.4 Försvarsmaktens medverkan i civil verksamhet ........... 497 18.4.1 Förvaltningslagen............................................ 497 18.4.2 Förordningen om militär medverkan i civil verksamhet ...................................................... 498 18.4.3 Försvarsmaktens instruktion ........................... 500 18.4.4 Våld eller tvång mot enskilda ......................... 501 18.4.5 Militär personal och materiel i polisens verksamhet? ........................................................... 502 18.4.6 Bestämmelser om totalförsvarspliktigas skyldighet att medverka .................................. 503 18.5 Utredningens överväganden och förslag ....................... 505 18.5.1 Behovet av en särskild tjänsteplikt vid svåra påfrestningar på samhället i fred ..................... 505 18.5.2 Behovet av en reglering i lag........................... 507 18.5.3 Val av begrepp vid en reglering ...................... 508 18.5.4 Viktiga samhällsfunktioner ............................. 509 18.5.5 Regleringens syfte........................................... 511
Innehåll 17
18.5.6 Vem kommer att tas i anspråk?....................... 512 18.5.7 Närmare om tillämpningsområdet för tjänsteplikten ................................................... 512 18.5.8 Ledningsansvaret vid räddningstjänst och allvarliga störningar ........................................ 518 18.5.9 Tjänsteplikt...................................................... 519 18.5.10 Ersättning m.m. ............................................... 520 18.5.11 Skydd för anställning ...................................... 521 18.5.12 Straff m.m. ...................................................... 522 18.5.13 Överklagande .................................................. 522
19 Konsekvenser av utredningens förslag ............................... 523 19.1 Ekonomiska konsekvenser ............................................ 523 19.1.1
Totalförsvarets kostnader i stora drag ............. 523
19.1.2 Tillkommande kostnader till följd av utredningens förslag ................................................ 523 19.1.3 Utredningens bedömning av möjligheterna till minskade kostnader ................................... 525 19.2 Andra konsekvenser ...................................................... 529 19.2.1 Inledning ......................................................... 529 19.2.2 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service ............................................................. 530 19.2.3 Jämställdhetspolitiska konsekvenser............... 530 19.2.4 Integrationspolitiska konsekvenser ................. 531 19.2.5 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.............................. 531
20 Författningskommentar ....................................................... 533 20.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen........... 533 20.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt ........................................................... 534 20.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd.............................................. 544 20.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. ......................... 546 20.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:239) om arbetslöshets- försäkring ............................................... 547 20.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet .................... 548 20.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m...................... 549
18 Innehåll SOU 2000:21
20.8 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1995:241) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m................................................................................ 554 20.9 Förslaget till lag om tjänsteplikt vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner......................... 555
Reservationer och särskilda yttranden ...................................... 559
Bilagor
Bilaga 1 Direktiv ......................................................................... 571 Bilaga 2 Utredningens arbetsgrupper .......................................... 593 Bilaga 3 Huvuddragen i gällande ordning ................................... 597 Bilaga 4 Plikttjänstgöringen i andra nordiska länder................... 619 Bilaga 5 Principer för översyn av befattningsbeskrivningarna
och metoderna för rekryteringsproven .......................... 641
Bilaga 6 Detaljer i steg 2 av rekryteringen .................................. 649 Bilaga 7 Försörjningen med förstärkningspersonal vid olika
slag av svåra påfrestningar på samhället i fred.............. 661
SOU 2000:21 19
Sammanfattning
Ett ansvar för alla
Det svenska försvaret skall
− som statsmakterna framhållit i t.ex. kontrollstationsbeslutet våren 1999
− vara så utbyggt och organiserat att det är en angelägenhet för hela befolkningen.
Ett starkt folkligt engagemang är en förutsättning för att samhället skall stå rustat att uthärda och motstå allvarliga hot, risker och påfrestningar i både fred och krig. Enligt utredningens mening skall försvaret grundas på ett system med allmän totalförsvarsplikt.
Alternativet till ett försvar byggt på plikt är för den militära delen ett renodlat yrkesförsvar. Utredningen avvisar ett sådant alternativ.
En allmän totalförsvarsplikt gör det möjligt att under höjd beredskap mobilisera ett stort antal människor
− med många olika kunskaper och färdigheter. Den allmänna totalförsvarsplikten är avgörande för att kvaliteten i verksamheten skall kunna upprätthållas.
De nuvarande skyldigheterna att tjänstgöra med totalförsvarsplikt skall således gälla även i fortsättningen. Det innebär att totalförsvarsplikten skall bestå av civilplikt, värnplikt och allmän tjänsteplikt. Den skall gälla alla i åldern 16
− 70 år som är bosatta i
Sverige
− även personer som inte är svenska medborgare.
Utredningen föreslår vidare att den nuvarande skyldigheten för män i åldern 19
− 47 år, som är svenska medborgare, att fullgöra värnplikt eller civilplikt som kräver grundutbildning under mer än 60 dagar skall bestå. Detsamma gäller skyldigheten att mönstra under det kalenderår som han fyller 18 år. För den som blir svensk medborgare senare gäller mönstringsskyldigheten från den dag som detta sker.
Någon förändring skall inte ske i rätten att få göra vapenfri tjänst.
20 Sammanfattning SOU 2000:21
Värnplikt för kvinnor
Utredningen föreslår att de skyldigheter att mönstra och fullgöra civil- och värnplikt som gäller för män skall gälla även kvinnor.
Enligt utredningens mening har det nya försvaret ett behov av den kompetens som kvinnor kan tillföra försvaret. Ökad rekrytering av kvinnor kommer också att bidra till att totalförsvaret kan upprätthålla hög kvalitet i flera slag av befattningar, bl.a. sådana som fordrar bred teknisk kompetens.
Behovet av kvinnors kompetens ökar genom ominriktningen och den tekniska utvecklingen inom det militära försvaret.
Dimensioneringen
Utredningens ursprungliga direktiv angav att alla som bedömdes lämpliga att genomgå grundutbildning skulle göra det. Regeringen har senare i uppdrag till Försvarsmakten angett att utgångspunkten bör vara 18 000 värnpliktiga år. ÖCB har beräknat behovet av civilpliktiga till 900 årligen.
När endast en begränsad del av en årskull skrivs in för grundutbildning med plikt fordras det åtgärder som motiverar så många som möjligt att frivilligt genomgå denna utbildning. Utredningen föreslår i betänkandet ett antal sådana motivationshöjande åtgärder.
Folkförankring och information
Den folkliga förankringen av totalförsvaret har stor betydelse för försvarsviljan och därmed för vår försvarsförmåga. Ännu viktigare blir folkförankringen när endast en mindre del av årskullen kallas in för pliktutbildning.
Undersökningar som gjorts under senare år visar att ungdomar har begränsade kunskaper om totalförsvaret. Det räcker inte med traditionellt myndighetsarbete, om situationen skall kunna förbättras. Upplysning och information måste ske på stor bredd
− i samarbete mellan frivilliga försvarsorganisationer, andra folkrörelser, bildningsorganisationer och myndigheter.
Utredningen föreslår att en strategi skall utarbetas för åtgärder som syftar till att öka kunskaperna om totalförsvar och plikttjänstgöring i samhället. Arbetet skall ske i samråd mellan myndigheter och frivilliga försvarsorganisationer, Centralförbun-
Sammanfattning 21
det Folk och Försvar, Civilpliktsrådet, Värnpliktsrådet och andra informatörer.
Utredningen föreslår vidare att ett informationssekretariat
− skall byggas upp för framställning av informationsmaterial. Samordning av tillgängliga medel skapar ökad effektivitet i arbetet. Sekretariatet skall i sitt arbete utgå från hur ungdomar tar till sig information, bearbetar den och tar ställning i frågor som har betydelse för deras framtida liv.
Skolans totalförsvarsdag
Informationssekretariatet skall, som myndigheterna hittills gjort, inrikta en stor del av arbetet på att förse skolan med material om totalförsvar och plikttjänstgöring.
Utredningen föreslår att en Skolans totalförsvarsdag genomförs i landets gymnasieskolor. Informationssekretariatet skall i samråd med myndigheterna och frivilligorganisationerna ta fram underlag och
− i den utsträckning som skolorna önskar
− medverka med personal som informerar eller demonstrerar materiel.
Till den uppföljning, utvärdering och utveckling av informationsverksamheten som fordras hör bl.a. att klargöra vilken bild unga människor med invandrarbakgrund får av totalförsvaret och hur de ställer sig till att genomgå lång grundutbildning.
Rekrytering i tre steg till grundutbildning
Utredningen anser att det nuvarande mönstrings- och inskrivningssystemet behöver förenklas. Utredningen föreslår därför att en försöksverksamhet med rekrytering i tre steg genomförs i en av Pliktverkets fem regioner. Mönstring bör i försöksverksamheten ske lokalt, dvs på ett stort antal orter i landet.
Om rekryteringsmyndigheten får möjligheter att använda t.ex. gymnasieskolans lokaler, kan verksamheten bedrivas i en miljö som de prövningsskyldiga är vana vid. Det innebär också att prövningen sker på avsevärt fler orter än för närvarande och blir betydligt mer synlig.
Underlag för försöksverksamheten kan vara den modell för ett rekryteringssystem i tre steg som utredningen redovisar. Modellen innebär:
22 Sammanfattning SOU 2000:21
1. Förberedelser för prövning;
2. Prövning;
3. Slutlig placering på en befattning eller i en verksamhet.
Fördjupad mönstring kommer att fordras för ett antal särskilt krävande befattningar eller verksamheter.
Motivationen skall väga tungt vid avgörandet om en tjänstgöringsskyldig skall skrivas in eller inte
− och till vilken befatt-
ning eller verksamhet som detta skall ske.
Den slutliga placeringen på en befattning eller i en verksamhet sker vid förband eller skolor två
− tre månader efter inryckningen.
Enligt utredningens mening bör det som är en skyldighet också vara en rättighet. Utredningen föreslår därför att den som är lämplig och vill genomgå grundutbildning men inte får plats bland de tjänstgöringsskyldiga skall erbjudas att genomgå tre månaders utbildning för t.ex. hemvärnet.
Utbildningstidens längd
Utbildningen för pliktpersonalen inom både civila och militära verksamheter har efter hand blivit kortare. Skälen har i allmänhet varit förändrade ekonomiska förutsättningar för verksamheten.
Utredningen har noga övervägt möjligheterna till ytterligare begränsningar av utbildningstiderna men stannat för att inte nu föreslå någon allmän minskning. Längden på utbildningen bör emellertid inte vara lika låst som hittills. En fortlöpande prövning av hur lång tjänstgöringen skall vara leder till en flexibilitet i systemet. För en del befattningar eller verksamheter är det sannolikt möjligt att minska utbildningstiden
− för andra blir det nöd-
vändigt att öka den.
Högst två terminers förskjutning av studier
Grundläggande för motivationen att genomgå civil eller militär grundutbildning är att det inte dröjer alltför länge innan de tjänstgöringsskyldiga som avser att studera på högskolan kan påbörja sina studier
− eller att ett eventuellt uppehåll i studierna inte blir
alltför långt.
Utredningen föreslår därför att ingen skall behöva skjuta upp sina högskolestudier mer än högst två terminer. Utredningen utgår från att både Försvarsmakten och civila utbildningsansvariga
Sammanfattning 23
myndigheter planerar grundutbildningen så att detta kan förverkligas. Undantag från principen om högst två terminers dröjsmål eller uppehåll med studier skall vara mycket väl motiverade.
Om högskolestudier eller motsvarande inte skall skjutas upp i mer än två terminer, måste grundutbildningen som regel påbörjas i juni eller augusti samma år som gymnasiestudierna avslutas.
Elever som har påbörjat gymnasieutbildning eller annan likartad utbildning skall ha rätt att avsluta den, innan de genomgår grundutbildning inom totalförsvaret. Utredningen anser vidare att en del utbildningsformer
− fristående gymnasier, Komvux, folkhögskolor och arbetsmarknadsutbildning
− vid tillämpning av pliktreglerna skall jämställas med gymnasieutbildning.
Anstånd med påbörjande av högre utbildning
Utredningen anser att den som tas in till högre utbildning skall få anstånd med att påbörja studierna
− eller få göra uppehåll i stu-
dierna
− till dess att grundutbildningen med civil- eller värnplikt är avslutad.
Bestämmelserna om anstånd bör gälla all statlig eftergymnasial utbildning och övrig eftergymnasial utbildning som står under statlig tillsyn
− t.ex. högskoleutbildning, påbyggnadsutbildning inom kommunal vuxenutbildning, s.k. kvalificerad yrkesutbildning och utbildning i regi av enskilda utbildningsanordnare som står under statlig tillsyn.
Ekonomiska förmåner
Endast en mindre del av årskullen kommer i fortsättningen att kallas in till grundutbildning. Det gör att skillnaderna ekonomiskt sett mellan den som skall tjänstgöra och den som inte gör det kommer att upplevas som mer orättvisa än som hittills varit fallet.
Det finns i dagens system ett antal ekonomiska förmåner som syftar till att den civil- eller värnpliktige inte skall lida ren ekonomisk förlust under tjänstgöringen. Det är fråga om hyresbidrag, familjebidrag och reseersättningar. Utredningen anser att dessa förmåner skall finnas kvar.
Utredningen har jämfört den som genomgår pliktutbildning med en högskolestuderande. Utredningen föreslår att dagersättningen för den pliktige skall motsvara det belopp som den högskolestuderande får i studiebidrag. Ersättningen skall enligt
24 Sammanfattning SOU 2000:21
utredningens förslag höjas från 50 kronor per dag (gäller från den 1 juli 2000) till 66 kronor per dag, vilket gör 2 000 kronor per månad.
Utredningen anser att tyngdpunkten i den förbättring av de ekonomiska förmånerna som är en nödvändig kompenserande och motivationshöjande åtgärd skall läggas på en utbildningspremie som de totalförsvarspliktiga får efter genomförd grundutbildning.
Utredningen har även här jämfört med studiemedelssystemets ekonomiska förmåner och föreslår en utbildningspremie, som skall beräknas genom att antalet tjänstgöringsdagar multipliceras med dagersättningen. Till var och en som genomgår grundutbildning under minst 400 dagar föreslår utredningen att det dessutom ska utgå en långtidspremie på 10 000 kronor.
Den sammanlagda utbildningspremien för den som genomgår 15 månaders utbildning blir därmed ca 40 000 kronor. Den som gör 12 månaders utbildning får omkring 24 000 kronor och den som ligger inne 7,5 månader ca 15 000 kronor.
För att de som efter genomförd grundutbildning söker sig ut på arbetsmarknaden och drabbas av arbetslöshet skall få ekonomiskt stöd föreslår utredningen att plikttjänstgöringen skall ge rätt till ersättning enligt a-kassans grundförsäkring. Plikttjänstgöringen skall betecknas som förvärvsarbete om grundutbildningen är minst sex månader och den totalförsvarspliktige har slutfört den. Ersättningen enligt grundförsäkringen är för närvarande omkring 6 000 kronor per månad.
Andra åtgärder som höjer motivationen
Utredningen anser att grundutbildningen skall ges ett civilt meritvärde. Många kurser som ingår i grundutbildningen bör kunna avgränsas så att de svarar mot civila utbildningar. Totalförsvarets myndigheter samarbetar sedan flera år med högskolor och universitet om detta. Utredningen föreslår att Försvarsmakten och Högskoleverket får i uppdrag att redovisa en lösning som kan tillämpas för samtliga förband och skolor inom totalförsvaret.
Det tjänstgöringsintyg som den totalförsvarspliktige får efter genomförd grundutbildning kan utvecklas vidare. Det sker bl.a. om intygen ger besked om det som är viktigt när den som genomgått grundutbildning söker anställning, t.ex. förmågan att arbeta i grupp, att ta initiativ och att leda andra.
Sammanfattning 25
Många förband och skolor inom totalförsvaret låter de civiloch värnpliktiga som ligger inne för grundutbildning gratis få genomgå högskoleprovet. Utredningen föreslår att detta skall tillämpas inom hela totalförsvaret.
Utredningen anser vidare att genomförd pliktutbildning skall ge förtur vid antagningen till utbildningen för den som skall bli t.ex. polis eller tulltjänsteman.
Formerna för själva grundutbildningen
Med de delvis nya uppgifterna för totalförsvaret
− inte minst kraven på medverkan i internationella fredsfrämjande insatser
− finns det skäl att överväga om principerna för det militära utbildningssystemet skall förändras.
Enligt utredningens mening bör det i beredningen av utredningens förslag till principer för plikttjänstgöringen finnas ett underlag som visar hur ett eller flera alternativa utbildningssystem skulle kunna se ut. Utredningen föreslår att Försvarsmakten skall få i uppdrag att analysera även sådana system för utbildningen.
Den pedagogiska effektiviteten
Att öka den pedagogiska effektiviteten i utbildningen innebär framför allt att ge stöd till och stimulera människors vilja att lära. Detta fordrar stor pedagogisk kunskap och medvetenhet i organisationen.
Utredningen föreslår att de utbildningsansvariga myndigheterna skall få i uppdrag att skapa ett forum som gör det möjligt för dem att tillsammans gå igenom och utvärdera det pedagogiska innehållet i utbildningen.
Försvarshögskolans ansvar och befogenheter, som gäller den pedagogiska utvecklingen inom totalförsvaret, bör även omfatta grundutbildningen inom både den civila och den militära delen av totalförsvaret. Försvarshögskolans åtgärder leder sammantaget till en kvalitetssäkring, som innebär att pedagogiken i grundutbildningen fortsätter att utvecklas och att tiden som de värnpliktiga ligger inne används på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt.
Det är naturligt att Nämnden för personalvård för totalförsvarspliktiga (Personalvårdsnämnden) inom ramen för sin verk-
26 Sammanfattning SOU 2000:21
samhet följer upp genomförandet av grundutbildningen
− framför
allt ur de totalförsvarspliktigas perspektiv.
Krigsplacering efter grundutbildning
Uppgifter om den som genomgått godkänd grundutbildning för en befattning eller verksamhet under höjd beredskap skall lämnas till rekryteringsmyndigheten, som beslutar om krigsplacering.
För värnpliktiga i de militära förband med hög beredskap som alltid måste vara mobiliseringsbara
− i huvudsak den s.k. insats-
organisationen
− föreslår utredningen att det nuvarande systemet för krigsplacering skall tillämpas. Värnpliktiga utbildade för övriga militära förband
− som alltså har låg beredskap
− krigspla-
ceras efter grundutbildningen i en verksamhet.
Utredningen föreslår att principen skall vara densamma för civilpliktiga. De som med den nuvarande säkerhetspolitiska hotbilden grundutbildas för uppgifter i krigsorganisationen hos kommunerna skall tills vidare kunna krigsplaceras som en kollektiv resurs för förstärkningar i ett anpassningsskede.
Omsättning av personal i förbanden
Omsättningen av pliktpersonal i förband och andra enheter handlar ytterst om förmågan att lösa de uppgifter som totalförsvarets olika myndigheter har. Ingen skall vara krigsplacerad som inte har förmåga att fullgöra de uppgifter som han eller hon är krigsplacerad för.
Med den syn på omsättningen som Försvarsmakten har blir det möjligt att på ett flexibelt sätt utnyttja de resurser som pliktpersonalen utgör. Utredningen anser att uppföljningar och utvärderingar efter hand får visa om detta ger en tillfredsställande beredskap eller om principerna för omsättningen bör förändras.
Annan rekrytering av personal inom pliktsystemets ram
Utredningen föreslår att mönstrande som genomgår eller avser att genomgå utbildning för uppgifter som är särskilt viktiga för totalförsvaret skall kunna undantas från inskrivning. Frågan om inskrivning prövas på nytt något år efter mönstringen.
Sammanfattning 27
Utredningen föreslår vidare att Försvarsmakten skall få i uppdrag att klargöra behovet av personal med kompetens inom civila specialområden och att utveckla principer för inskrivning och eventuell grundutbildning efter att dessa har genomgått en kvalificerad civil utbildning.
Försvarsmakten bör få möjligheter att för denna rekrytering skriva in personal med värnplikt även för grundutbildning under högst 60 dagar.
Information om frivilligverksamheten
Försvarsmakten, de bemanningsansvariga civila myndigheterna och de frivilliga försvarsorganisationerna bör i samband med mönstringen informera de mönstrande om frivilligverksamheten och uppmuntra dem som inte blir inskrivna med civil- eller värnplikt att i stället ansöka om medlemsskap i någon av frivilligorganisationerna.
Utbildning för internationella insatser
Utredningen anser att utbildningsmoment som behövs för tjänstgöring i samband med internationella fredsfrämjande insatser kan läggas in i grundutbildningen
− under förutsättning att de också stärker den totalförsvarspliktiges förmåga att fullgöra uppgifter som han eller hon behöver vid beredskaps- eller krigstjänstgöring.
I grundutbildning och repetitionsutbildning skall också kunna ingå att med plikt delta i internationella operativa insatser, t.ex. på grund av bilaterala avtal om minröjning och liknande. Förutsättningen är att deltagandet kan inordnas i utbildningsplanen för den totalförsvarspliktiges grundutbildning och att regeringen har lämnat sitt medgivande.
Uppskov m.m. med tjänstgöringen
Arbetsmarknadsskäl skall enligt utredningens förslag ges samma tyngd vid prövningen av uppskov som studier. Någon särskild regel som ger den tjänstgöringsskyldige rätt till uppskov med tjänstgöringen vid erbjudande om fast anställning föreslås emellertid inte. Uppskov skall däremot kunna beviljas om tjänstgöringen medför allvarliga svårigheter för den tjänstgöringsskyl-
28 Sammanfattning SOU 2000:21
diges möjligheter till anställning, dvs för möjligheterna att etablera sig på arbetsmarknaden.
Elitidrottsutövning på landslagsnivå skall kunna vara grund för uppskov på samma sätt som arbetsmarknadsskäl.
Personskadeskydd för totalförsvarspliktiga
Totalförsvarspliktiga som skadas under tjänstgöringen skall så långt det är möjligt ha motsvarande skydd som den som tjänstgör i utlandsstyrkan. Samma regler skall gälla för de civil- eller värnpliktiga som skadas under tjänstgöringen, oavsett om det är fråga om kortare eller längre grundutbildning.
Vid beräkning av livränteunderlaget skall detta inte i något fall beräknas till lägre belopp än som motsvarar 7,5 gånger prisbasbeloppet enligt lagen om allmän försäkring. De föreslagna reglerna skall också omfatta den som på frivillig grund fullgör en sådan kortare militär grundutbildning hos Försvarsmakten som utredningen föreslår.
När det gäller rehabiliteringsansvaret skall Försvarsmakten ha samma ansvar för den som fullgör värnplikt som myndigheten i dag har för den som tjänstgör i utlandsstyrkan. Rehabiliteringsansvaret skall bestå under tre år. Det skall enligt förslaget kunna förlängas med ytterligare två år. Anhöriga till den som skadas skall också kunna få ersättning för vissa kostnader från Försvarsmakten för att underlätta för dem att engagera sig i rehabiliteringen av den skadade. Det som nu sagts om Försvarsmakten skall också gälla den myndighet eller kommun som svarar för utbildningen av den som fullgör civilplikt.
Utredningen föreslår vidare en riskgaranti för den som under tjänstgöringen ådrar sig svårare skador eller förolyckas. Vid fullständig invaliditet betalas ersättning enligt riskgarantin ut med 22 prisbasbelopp enligt lagen om allmän försäkring. Vid dödsfall skall ersättning betalas ut med 22 prisbasbelopp till dödsboet. Dessutom betalas tre prisbasbelopp ut till varje efterlevande barn som vid dödsfallet var under 21 år.
Påföljdsval och straffmätning för totalvägran
Utredningen föreslår att den som vägrar fullgöra vapenfri tjänst skall straffas. Påföljden vid vägran skall i normalfallet vara fän-
Sammanfattning 29
gelse i två månader. Den som en gång dömts för vägran skall inte kallas in i igen.
Utredningen anser inte att någon åtskillnad i princip skall göras beroende på skälen för vägran. Inte heller bör hänsyn tas till omfattningen av den återstående tjänstgöringstiden. Samhällstjänst skall inte användas som ett alternativ till fängelse.
Disciplinärenden
Civilpliktiga, värnpliktiga, och viss annan personal som tjänstgör inom totalförsvaret lyder under ett disciplinärt ansvarssystem när de tjänstgör. Disciplinära påföljder blir aktuella som tillrättavisningsmedel vid förseelser som inte är av den karaktären att de utgör brott som skall anmälas till åtal. Påföljderna utgörs av varning, löneavdrag, extratjänst och utegångsförbud.
Utredningen föreslår att disciplinreglerna skall gälla även för dem som frivilligt tjänstgör inom den civila delen av totalförsvaret. Utegångsförbudet tas bort som disciplinär påföljd. Utredningen föreslår vidare att löneavdrag endast får verkställas med en fjärdedel av lönen per avlöningstillfälle för dem som genomgår grundutbildning med värnplikt eller civilplikt. Yttrande från auditör skall alltid inhämtas i ett disciplinärende om den disciplinansvarige begär det. Prövningstillstånd krävs enligt utredningens förslag för att hovrätt skall kunna pröva ett avgörande i ett disciplinärende.
Utredningen föreslår även ändringar som kan väntas leda till en snabbare handläggning av disciplinärenden vid tingsrätt samt en viss skärpning när det gäller förutsättningarna för att en disciplinär påföljd skall kunna verkställas utan att beslutet vunnit laga kraft.
Svåra påfrestningar på samhället i fred
Utredningen föreslår i en särskild lag ett pliktsystem för tjänstgöring vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Syftet är att trygga personalförsörjningen vid sådana situationer och att därigenom ytterligare förstärka samhällets beredskap mot den typen av påfrestningar.
Med allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner avses i den föreslagna lagen omfattande avbrott i kommunikationerna eller i försörjningen med livsnödvändiga förnödenheter eller
30 Sammanfattning SOU 2000:21
tjänster, om avbrottet medför allvarlig fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa.
Om en sådan störning har inträffat får regeringen besluta om tjänsteplikt, om det är nödvändigt för att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa. Ett sådant beslut om tjänsteplikt kan bli aktuellt först när ordinarie åtgärder inte är tillräckligt effektiva eller redan på förhand bedöms som otillräckliga för att undanröja en störning eller lindra dess verkningar för befolkningen.
Skyldigheten att fullgöra tjänsteplikt föreslås gälla var och en som är bosatt i Sverige och som under kalenderåret fyller lägst 18 och högst 65 år.
Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag
Utredningen har i betänkandet redovisat förslag till åtgärder som i några fall innebär ökade kostnader. De flesta förslagen fordrar däremot ingen särskild finansiering. De kan rymmas inom de ramar som myndigheterna enligt den nuvarande ekonomiska planeringen förfogar över för de berörda verksamheterna.
Ökade kostnader får totalförsvarets myndigheter däremot för ersättningarna till de civil- och värnpliktiga. Detsamma gäller kostnaderna för mönstring och inskrivning av kvinnor och för förbättringen av personskadeskyddet. Utredningen föreslår dessutom ett antal besparingar.
Resultatet av den bedömning av de ekonomiska konsekvenserna som kan göras på det här stadiet visar att utredningens förslag är underfinansierade med 150 milj. kronor. Denna kostnad kan enligt utredningens mening inte täckas inom den del av de totala försvarsutgifterna som pliktverksamheten orsakar. Ett skäl är att de stora besparingarna för det militära försvarets del har genomförts under tiden som utredningen arbetat
− framför allt de stora effekter som den kraftiga minskningen av antalet värnpliktiga i grundutbildning får.
När endast en begränsad del av varje åldersklass skrivs in för grundutbildning fordras det kraftiga motivationshöjande åtgärder. Annars kommer principen om att motivationen skall väga tungt inte att kunna upprätthållas. Om detta inte kommer att kunna ske urholkas pliktsystemet och måste på sikt ersättas av något annat.
SOU 2000:21 31
Författningsförslag
1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen
Härigenom
föreskrivs
att 2 kap. 16 § regeringsformen skall ha
följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
16 §
Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön, om ej föreskriften utgör led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.
Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön, om ej föreskriften utgör led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor.
Denna lag träder i kraft ...
32 Författningsförslag SOU 2000:21
2 Förslag till lag om upphävande av lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning
Härigenom föreskrivs att lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning skall upphöra att gälla den ....
Författningsförslag 33
3 Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1995:240) ) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning
Härigenom föreskrivs att förordningen (1995:240) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning upphör att gälla den ...
34 Författningsförslag SOU 2000:21
4 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt
dels att rubrikerna i 3 kap. närmast före 1, 4 och 5 §§ skall upphävas,
dels att 1 kap. 5 §, 2 kap. 2 och 3 §§, 3 kap. 1
− 12 och 15 §§,
4 kap. 2 och 3 §§, 5 kap. 3 och 8 §§, 8 kap. 1 § och 10 kap. 8 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas sju nya paragrafer, 3 kap. 16 §, 8 kap. 6
− 11 §§, samt närmast före 8 kap. 6 och 11 §§ nya rubriker av följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
5 §
Värnplikten skall fullgöras hos Försvarsmakten och skall alltid inledas med grundutbildning.
Skyldigheten att fullgöra värnplikt omfattar endast män som är svenska medborgare och gäller från början av det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller nitton år till slutet av det kalenderår när han fyller fyrtiosju år.
Skyldigheten att fullgöra värnplikt omfattar endast svenska medborgare och gäller från början av det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller nitton år till slutet av det kalenderår när han eller hon fyller fyrtiosju år.
Av 5 § lagen ( 1994:1810 ) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning följer dock att en kvinna som efter antagningsprövning enligt den lagen skrivits in för värnplikt därefter är skyldig att fullgöra värnplikten.
Författningsförslag 35
2 kap.
2 §
Varje svensk man som är totalförsvarspliktig är för utredning som avses i 1 § skyldig att vid Totalförsvarets pliktverk genomgå mönstring, om det inte är uppenbart att han saknar förmåga att fullgöra värnplikt och civilplikt.
Varje svensk man och kvinna som är totalförsvarspliktig är för utredning som avses i 1 § skyldig att vid Totalförsvarets pliktverk genomgå mönstring, om det inte är uppenbart att han eller hon saknar förmåga att fullgöra värnplikt och civilplikt som är längre än 60 dagar.
Skyldigheten inträder det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller arton år eller, för den som förvärvar svenskt medborgarskap senare, från och med den dag när han blir svensk medborgare. Om det inte finns särskilda skäl, är ingen skyldig att genomgå mönstring efter det kalenderår när han fyller tjugofyra år.
Skyldigheten inträder det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller arton år eller, för den som förvärvar svenskt medborgarskap senare, från och med den dag när han eller hon blir svensk medborgare. Om det inte finns särskilda skäl, är ingen skyldig att genomgå mönstring efter det kalenderår när han eller hon fyller tjugofyra år.
Den som har blivit svensk medborgare efter det att han eller hon har fyllt 24 år och önskar fullgöra värnplikt eller civilplikt, har rätt att genomgå mönstring.
3 §
Mönstringen skall ske i den totalförsvarspliktiges personliga närvaro. Den skall omfatta medicinska och psykologiska undersökningar samt annan utredning av hans personliga förhållanden.
Mönstringen skall ske i den totalförsvarspliktiges personliga närvaro. Den skall omfatta medicinska och psykologiska undersökningar samt annan utredning av hans eller hennes personliga förhållanden.
36 Författningsförslag SOU 2000:21
3 kap.
Inskrivning efter mönstring
1 §
Om resultatet av mönstringen visar att den totalförsvarspliktige har förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt, skall Totalförsvarets pliktverk placera honom i en eller flera befattningsgrupper samt skriva in honom för värnplikt eller civilplikt eller i en utbildningsreserv. Befattningsgrupper skall finnas för chefer, för specialister och för övriga.
För värnplikt och civilplikt får endast det antal totalförsvarspliktiga skrivas in som i krig behövs i Försvarsmakten och det civila försvaret eller för Försvarsmaktens fredstida beredskap.
2§
För värnplikt och civilplikt skall det antal totalförsvarspliktiga skrivas in som i krig behövs i Försvarsmakten och det civila försvaret eller för Försvarsmaktens fredstida beredskap. Ur varje befattningsgrupp skall de som är bäst lämpade skrivas in för tjänstgöring
Om resultatet av mönstringen visar att den totalförsvarspliktige har förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt som omfattar längre grundutbildning än 60 dagar, skall Totalförsvarets pliktverk placera honom eller henne i en eller flera befattningsgrupper samt skriva in honom eller henne för värnplikt eller civilplikt eller registrera honom eller henne i ett beredskapsregister. Befattningsgrupper skall finnas för chefer, för specialister och för övriga. Ur varje befattningsgrupp skall de som är bäst lämpade skrivas in för tjänstgöring.
Totalförsvarspliktig som genomgår eller avser att genomgå utbildning för befattning av särskild betydelse för
Författningsförslag 37
totalförsvaret får undantagas från inskrivning för värnplikt och civilplikt som är längre än 60 dagar eller från registrering i beredskapsregistret. Har utbildningen inte påbörjats inom två år från mönstringen skall, om särskilda skäl inte föreligger, inskrivning ske för värnplikt eller civilplikt eller registrering ske i beredskapsregistret.
3 §
Om resultatet av mönstringen visar att den totalförsvarspliktige saknar förutsättningar att fullgöra värnplikt och civilplikt, skall Totalförsvarets pliktverk besluta att han inte är skyldig att fullgöra sådan tjänstgöring.
Om resultatet av mönstringen visar att den totalförsvarspliktige saknar förutsättningar att fullgöra värnplikt och civilplikt som omfattar längre grundutbildning än 60 dagar, skall Totalförsvarets pliktverk besluta att han eller hon inte är skyldig att fullgöra sådan tjänstgöring.
Inskrivning efter annan utredning
4 §
Den som efter annan utredning än mönstring bedöms lämplig för civilplikt får av Totalförsvarets pliktverk skrivas in för sådan tjänstgöring, dock inte för civilplikt som omfattar längre grundutbildning än 60 dagar.
Den som efter annan utredning än mönstring bedöms lämplig för värnplikt eller civilplikt får av Totalförsvarets pliktverk skrivas in för sådan tjänstgöring, dock inte för värnplikt eller civilplikt som omfattar längre grundutbildning än 60 dagar.
38 Författningsförslag SOU 2000:21
Gemensamma bestämmelser om inskrivning
5 §
För den som skrivs in för värnplikt eller för sådan civilplikt som omfattar grundutbildning, skall följande bestämmas vid inskrivningen:
1. den befattning eller typ av befattning som han eller hon skall utbildas till,
För den som skrivs in för värnplikt eller civilplikt som omfattar grundutbildning, skall följande bestämmas vid inskrivningen:
1. den typ av befattning som han eller hon skall utbildas till,
2. de förband, skolor, myndigheter eller andra organisationer där grundutbildningen huvudsakligen skall fullgöras,
3. grundutbildningens längd, och, 4.om grundutbildningen skall pågå mer än 60 dagar, året och månad en när grundutbildningen är planerad att börja.
7 §
I den utsträckning det kan ske skall vid inskrivningen hänsyn tas till önskemål från den som skrivs in.
Den som avses att registreras i beredskapsregistret skall erbjudas att hos Försvarsmakten få fullgöra viss grundutbildning för värnplikt.
8 §
Av ett beslut om inskrivning skall det framgå vad som har bestämts enligt 5 eller 6 §. Ett beslut om inskrivning i utbildningsreserven skall innhålla uppgift om den totalförsvarspliktiges befattningsgrupp.
Av ett beslut om inskrivning skall det framgå vad som har bestämts enligt 5 eller 6 §.
Av registreringen i beredskapsregistret skall framgå den totalförsvarspliktiges befattningsgrupp.
Den som genomgår mönstring skall vid mönstringen underrättas om beslut som avses i första stycket eller i 3 §.
Den som genomgår mönstring skall senast fyra månader efter mönstringen underrättas om beslut som avses i första stycket eller i 3 §.
Författningsförslag 39
9 §
Ett beslut enligt 1, 3 eller 4 § får ändras av Totalförsvarets pliktverk. Om den som har skrivits in har påbörjat en grundutbildning, får beslutet också ändras av den myndighet som verket bestämmer. Om det behövs för bedömningen, är den som är totalförsvarspliktig skyldig att genomgå förnyad mönstring eller annan utredning enligt 2 kap.
Om en ändring av ett beslut om inskrivning innebär att tiden för grundutbildningen blir längre än enligt det tidigare beslutet, krävs att den som beslutet avser godkänner ändringen. Om inte annat följer av 10 §, skall detsamma gälla i fråga om ändring av ett beslut om inskrivning i utbildningsreserven till inskrivning för värnplikt eller för sådan civilplikt som omfattar en längre grundutbildning än 60 dagar.
Om en ändring av ett beslut om inskrivning innebär att tiden för grundutbildningen blir längre än enligt det tidigare beslutet, krävs att den som beslutet avser godkänner ändringen. Om inte annat följer av 10 §, skall detsamma gälla i fråga om ändring av registrering i beredskapsregistret till inskrivning för värnplikt eller civilplikt som omfattar en längre grundutbildning än 60 dagar.
10 §
Om det behövs med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap, får regeringen föreskriva att totalförsvarspliktiga som har skrivits in i utbildningsreserven i stället skall skrivas in för värnplikt eller för sådan civilplikt som omfattar en längre grundutbildning än 60 dagar.
Om det behövs med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap, får regeringen föreskriva att totalförsvarspliktiga som är registrerade i beredskapsregistret i stället skall skrivas in för värnplikt eller civilplikt som omfattar en längre grundutbildning än 60 dagar.
11 §
Inskrivning i utbildningsreserven upphör vid utgången av det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller 30 år.
Registrering i beredskapsregistretupphör efter fem år, räknat från utgången av det kalenderår när den totalförsvarspliktige registrerades.
Om det behövs med hänsyn
40 Författningsförslag SOU 2000:21
till Sveriges försvarsberedskap får regeringen föreskriva att registreringen inte skall upphöra.
12 §
En totalförsvarspliktig som efter avslutad grundutbildning har förvärvat tillräckliga kunskaper och färdigheter för en krigsuppgift skall krigsplaceras i en befattning eller i en viss verksamhet som han eller hon är lämplig för. Den som har genomgått en länge grundutbildning är 60 dagar skall krigsplaceras i den verksamhet där grundutbildningen fullgjordes, om det inte från totalförsvarets synpunkt är väsentligt bättre att han eller hon krigsplaceras i en annan verksamhet.
En totalförsvarspliktig som efter avslutad grundutbildning har förvärvat tillräckliga kunskaper och färdigheter för en krigsuppgift skall krigsplaceras i en befattning eller i en viss verksamhet i eller för en krigsorganisation som han eller hon är lämplig för. Den som har genomgått en länge grundutbildning är 60 dagar skall krigsplaceras i den verksamhet där grundutbildningen fullgjordes, om det inte från totalförsvarets synpunkt är väsentligt bättre att han eller hon krigsplaceras i en annan verksamhet.
Om det inte finns särskilda skäl och mer än tio år har förflutit från det senaste tjänstgöringstillfället, skall beslutet om krigsplacering upphävas.
15 §
Beslut om krigsplacering fattas av Totalförsvarets pliktverk efter framställningar från statliga myndigheter, kommuner, landsting, kyrkliga kommuner, bolag, föreningar, samfälligheter eller andra enskilda. Om ett beslut om krigsplacering upphävs, gäller 14 §.
Beslut om krigsplacering fattas av Totalförsvarets pliktverk efter framställningar från statliga myndigheter, kommuner, landsting, registrerade trossamfund, bolag, föreningar, samfälligheter eller andra enskilda (bemanningsansvariga). Om ett beslut om krigsplacering upphävs, gäller 14 §.
Författningsförslag 41
Om en framställning enligt första stycket inte görs, skall anmälan om behov av pliktpersonal anses som en framställning om krigsplacering. Krigsplacering skall då ske i enlighet med anmälan.
16 §
Ett beslut om krigsplacering får ändras av den som är bemanningsansvarig inom ramen för dennes krigsorganisation. Ett sådant beslut om ändrad krigsplacering skall anmälas till Totalförsvarets pliktverk.
Framställan om ändrad krigsplacering av den som är krigsplacerad i en för flera bemanningsansvariga gemensam organisation skall ske i samråd med den myndighet som regering bestämmer. Beslut om ändrad krigsplacering fattas i dessa fall av Totalförsvarets pliktverk.
4 kap.
2 §
Om den som skrivits in för värnplikt eller för sådan civilplikt som omfattar en längre grundutbildning än 60 dagar inte har kallats in till grundutbildning före utgången av det kalenderår när han fyller 24 år eller, i fall som avses i 3 kap. 10 §, före utgången av det kalenderår när han fyller trettio år, är han skyldig att fullgöra grundutbildningen
Om den som skrivits in för värnplikt eller civilplikt som omfattar en längre grundutbildning än 60 dagar inte har kallats in till grundutbildning före utgången av det kalenderår när han eller hon fyller 24 år eller, i fall som avses i 3 kap. 10 §, före utgången av det kalenderår hans eller hennes registreringen i beredskapsregistret upphör, är han
42 Författningsförslag SOU 2000:21
endast om det finns särskilda skäl.
eller hon skyldig att fullgöra grundutbildningen endast om det finns särskilda skäl.
3 §
En svensk man som är medborgare även i en annan stat än Sverige är inte skyldig att fullgöra en längre grundutbildning än 60 dagar, om han antingen har fullgjort en motsvarande utbildning i den andra staten eller, innan han har fyllt nitton år, väljer att göra detta och det står klart att tjänstgöringen kommer att fullgöras i den andra staten och att den utbildningen till längd och effektivitet är minst likvärdig med den som krävs av honom i Sverige.
En svensk man och kvinna som är medborgare även i en annan stat än Sverige är inte skyldig att fullgöra en längre grundutbildning än 60 dagar, om han eller hon antingen har fullgjort en motsvarande utbildning i den andra staten eller, innan han eller hon har fyllt nitton år, väljer att göra detta och det står klart att tjänstgöringen kommer att fullgöras i den andra staten och att den utbildningen till längd och effektivitet är minst likvärdig med den som krävs av honom eller henne Sverige.
5 kap.
3 §
Grundutbildningen skall ge de kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver.
Grundutbildningen skall ge de kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver. I denna utbildning ingår att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete i Sverige och utomlands. Utbildningsmoment i grundutbildningen i övrigt får ske utomlands med regeringens medgivande.
Repetitionsutbildningen skall vidmakthålla och utveckla skickligheten för krigsuppgiften.
Författningsförslag 43
I grundutbildningen och repetitionsutbildningen ingår även uppgifter som syftar till att upprätthålla Sveriges försvarsberedskap.
8 §
En totalförsvarspliktig får efter ansökan beviljas uppskov med grundutbildning eller repetitionsutbildning som han eller hon har kallats in till,
1. om tjänstgöringen medför avsevärda svårigheter med avseende på sökandens studier eller arbete eller i övrigt för sökanden själv eller någon nära anhörig till honom eller henne, eller
1. om tjänstgöringen medför avsevärda svårigheter med avseende på sökandens studier eller arbete eller möjligheter till anställning eller i övrigt för sökanden själv eller någon nära anhörig till honom eller henne, eller
2. om sökandens fysiska eller psykiska prestationsförmåga är tillfälligt så nedsatt att det kan antas att tjänstgöringen inte kan fullgöras.
Uppskov får beslutas för högst ett år i sänder.
8 kap.
1 §
En totalförsvarspliktig har vi inställelse för mönstring eller annan utredning enligt 2 kap. 1 § och när han eller hon fullgör värnplikt eller civilplikt rätt till
1. reseförmåner
2. fri förplägnad,
3. fri inkvartering
4. fri hälso- och sjukvård,
5. fri grupplivförsäkring, samt
6. begravningshjälp. Den som fullgör värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt enligt 6 kap. 2 § första stycket 2 har även rätt till
fri utrustning, dagersättning eller dagpenning,
utryckningsbidrag efter viss grundutbildning,
familjebidrag,
Den som fullgör värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt enligt 6 kap. 2 § första stycket 2 har även rätt till
fri utrustning, dagersättning eller dagpenning,
utbildningspremie efter viss grundutbildning,
fria högskoleprov i den
44 Författningsförslag SOU 2000:21
tandvård, samt vid beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring, fälttraktamente och särskild ersättning för tjänstgöring i viss befattning.
omfattning regeringen bestämmer,
familjebidrag, tandvård, samt vid beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring, fälttraktamente och särskild ersättning för tjänstgöring i viss befattning.
Rehabilitering
6 §
Om en totalförsvarspliktig skadas när han eller hon fullgör värnplikt eller civilplikt, skall Försvarsmakten eller den utbildningsansvariga myndigheten eller kommunen i samråd med den skadade
1. utreda behovet av åtgärder för att den skadade skall återfå full arbetsförmåga eller för att stärka den skadades möjligheter att i framtiden försörja sig genom förvärvsarbete,
2. om det är möjligt, ge den skadade lämplig arbetsträning inom ramen för den egna verksamheten, samt
3. medverka till att den skadade får tillgång till lämplig yrkesutbildning eller fortbildning som är ägnad att stärka hans eller hennes förvärvsförmåga.
7 §
I fall som avses i 6 § 3 skall Försvarsmakten eller den utbildningsansvariga myndigheten eller kommunen
Författningsförslag 45
ge ekonomiskt stöd till en utbildning som föranleds av eller förlängs till följd av skadan.
Försvarsmakten eller den utbildningsansvariga myndigheten eller kommunen skall också ge stöd till andra åtgärder som främjar den skadades återgång till arbetslivet samt till anskaffande av hjälpmedel som den skadade behöver.
Stöd enligt första och andra stycket ges endast om det inte skall tillhandahållas av någon annan till följd av andra bestämmelser och om det framstår som skäligt med hänsyn till skadan och omständigheterna i övrigt.
8 §
Försvarsmakten eller den utbildningsansvariga myndigheten eller kommunen har ett ansvar enligt 6 och 7 §§ under en tid av tre år från det att åtgärder enligt 6 § 2 och 3 kan inledas. Om det finns särskilda skäl, skall åtgärderna utsträckas under ytterligare två år.
9 §
Vid fullgörande av de uppgifter som avses i 6 och 7 §§ skall Försvarsmakten eller den utbildningsansvariga myndigheten eller kommunen samarbeta med försäkringskassan, länsarbetsnämnden och andra be-
46 Författningsförslag SOU 2000:21
rörda myndigheter.
Försvarsmaktens eller den utbildningsansvariga myndighetens eller kommunens åtgärder bör samordnas med en eventuell arbetsgivares.
10 §
Försvarsmaktens eller den utbildningsansvariga myndighetens eller kommunens ansvar enligt 6 och 7 §§ innebär ingen inskränkning i det ansvar som den skadades arbetsgivare har enligt 2 kap. och 3kap. 2 a § arbetsmiljölagen (1977:1160) samt 22 kap. lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring.
Ersättning till anhöriga
11 §
Om en anhörigs medverkan är av särskild bety-
delse för den skadades rehabilitering, skall Försvarsmakten eller den utbildningsansvariga myndigheten eller kommunen efter ansökan ge den anhörige skälig ersättning för kostnader som en sådan insats orsakar.
Om en totalförsvarspliktig när han eller hon fullgör värnplikt eller civilplikt förolyckas eller skadas så svårt att sjukhusvård krävs, skall Försvarsmakten eller den utbildningsansvariga myndigheten eller kommunen efter ansökan av de anhöriga ersätta dem för skäligt antal
Författningsförslag 47
resor till den förolyckade eller skadade samt uppehälle och tidsspillan vid sådan resa efter samma grunder som gäller i fråga om ersättning av allmänna medel till vittnen.
I fall som avses i andra stycket skall Försvarsmakten eller den utbildningsansvariga myndigheten eller kommunen efter ansökan även ge skäligt bidrag till kostader för psykosocialt stöd till anhöriga som är i behov av det och om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna i övrigt.
10 kap.
8 §
Totalförsvarets pliktverk får i särskilda fall besluta att en totalförsvarspliktig tills vidare inte skall kallas till mönstring eller inkallas till värnplikt eller civilplikt, om han eller hon
Totalförsvarets pliktverk får, om det inte föreligger särskilda skäl, besluta att en totalförsvarspliktig tills vidare inte skall kallas till mönstring eller inkallas till värnplikt eller civilplikt, om han eller hon
1. vägrar eller underlåter att fullgöra vad som åligger honom eller henne eller avviker eller uteblir från tjänstgöringsstället och det kan antas att han eller hon inte kommer att fullgöra den värnplikt eller civilplikt som inskrivningen avser, eller
på grund av vägran eller underlåtelse att fullgöra vad som åligger honom eller henne eller genom att avvika eller utebli från tjänstgöringsstället har dömts för brott mot totalförsvarsplikten och det kan antas att han eller hon inte kommer att fullgöra den värnplikt eller civilplikt som inskrivningen avser.
48 Författningsförslag SOU 2000:21
2. med hänvisning till sin anslutning till visst religiöst samfund förklarar att han eller hon inte kommer att fullgöra vare sig värnplikt eller civilplikt.
Denna lag träder i kraft ...
Författningsförslag 49
5 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt
dels att 7 kap. 3 § skall upphävas,
dels att 3 kap. 1, 3, 5 och 6 §§, 4 kap. 1
− 4 §§ och 5 kap. 3 §
skall ha följande lydelse,
dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 4 kap. 1 a §, och närmast före paragrafen en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
1 §
Riksskatteverket skall före den 1 juli varje år lämna Totalförsvarets pliktverk uppgifter om varje svensk man som är folkbokförd i länet och som under året fyller 17 år
Riksskatteverket skall före den 1 juli varje år lämna Totalförsvarets pliktverk uppgifter om varje svensk man och kvinna som är folkbokförd i länet och som under året fyller 17 år
3 §
Riksskatteverket skall underrätta Totalförsvarets pliktverk om de ändringar i aviseringsregistet enligt lagen (1995:743) om aviseringsregister som är av betydelse för inskrivning eller redovisning av dem som är skyldiga att mönstra eller som skrivits in för värnplikt eller civilplikt eller i utbildningsreserven.
Riksskatteverket skall underrätta Totalförsvarets pliktverk om de ändringar i aviseringsregistet enligt lagen (1995:743) om aviseringsregister som är av betydelse för inskrivning eller redovisning av dem som är skyldiga att mönstra eller som skrivits in för värnplikt eller civilplikt eller registrerats i beredskapsregistret.
50 Författningsförslag SOU 2000:21
5 §
Den eller de nämnder i ett landsting eller i en kommun som ansvarar för verksamheten enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade samt chefsöverläkare vid en vårdinrättning där vård meddelas med stöd av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, skall före den 1 juni varje år lämna Totalförsvarets pliktverk uppgifter om varje svensk man som under året fyller 17 år och som den 15 maj
Den eller de nämnder i ett landsting eller i en kommun som ansvarar för verksamheten enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade samt chefsöverläkare vid en vårdinrättning där vård meddelas med stöd av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, skall före den 1 juni varje år lämna Totalförsvarets pliktverk uppgifter om varje svensk man och kvinna som under året fyller 17 år och som den 15 maj
1. erhöll insats enligt 9 § 8 eller 9 lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, eller
2. var intagen på vårdinrättning med stöd av lagen om psykiatrisk tvångsvård eller lagen om rättspsykiatrisk vård.
6 §
Den som förestår vården vid ett hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga skall före den 1 juni varje år lämna Totalförsvarets pliktverk uppgifter om varje svensk man som den 15 maj var intagen i hemmet med stöd av 3 § nämnda lag och som under året fyller 17 år.
Den som förestår vården vid ett hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga skall före den 1 juni varje år lämna Totalförsvarets pliktverk uppgifter om varje svensk man och kvinna som den 15 maj var intagen i hemmet med stöd av 3 § nämnda lag och som under året fyller 17 år.
4 kap.
1 §
Totalförsvarets pliktverk skall kalla en totalförsvars-
Totalförsvarets pliktverk skall kalla en totalförsvars-
Författningsförslag 51
pliktig svensk man till mönstring senast det kalenderår när han fyller 19 år, om han inte vistas utomlands eller det finns andra särskilda skäl att inte kalla honom.
pliktig svensk man och kvinna till mönstring senast det kalenderår när han eller hon fyller 19 år, om han eller hon inte vistas utomlands eller det finns andra särskilda skäl att inte kalla honom eller henne.
Undantag från inskrivning på grund av viss utbildning
1 a §
Av 3 kap. 2 § andra stycket lagen ( 1994:1809 ) om totalförsvarsplikt framgår att totalförsvarspliktig som genomgår eller avser att genomgå viss utbildning får undantas från inskrivning.
Med sådan utbildning avses utbildning vid högskola till läkare, sjuksköterska, brandingenjör och polis.
2 §
Totalförsvarets pliktverk skall vid mönstringen lämna de totalförsvarspliktiga råd och upplysningar om värnplikten, civilplikten och utbildningsreserven samt om rätten att vara vapenfri.
Totalförsvarets pliktverk skall vid mönstringen lämna de totalförsvarspliktiga råd och upplysningar om värnplikten, civilplikten och beredskapsregistret samt om möjligheten att hos Försvarsmakten fullgöra minst 90 dagar grundutbildning för värnplikt och rätten att vara vapenfri.
Totalförsvarets pliktverk skall vidare vid mönstringen bereda de totalförsvarspliktiga möjlighet att ta del av information om frivillig försvarsverksamhet.
52 Författningsförslag SOU 2000:21
3 §
För varje totalförsvarspliktig som har skrivits in i utbildningsreserven skall det antecknas
1. i vilken befattningsgrupp han är placerad och
2. om han har rätt att vara vapenfri.
För varje totalförsvarspliktig som har registrerats i beredskapsregistret skall det antecknas
1. i vilken befattningsgrupp han eller hon är placerad och
2. om han eller hon har rätt att vara vapenfri.
4 §
Den som är medborgare även i en annan stat och inte är bosatt här får skrivas in för värnplikt, civilplikt med längre grundutbildning än 60 dagar eller i utbildningsreserven endast om han begär det.
Den som är medborgare även i en annan stat och inte är bosatt här får skrivas in för värnplikt och civilplikt med längre grundutbildning än 60 dagar eller i registreras i beredskapsregistret endast om han eller hon begär det.
5 kap.
3 §
Grundutbildningen för en totalförsvarspliktig som har skrivits in för värnplikt skall vara lägst 80 dagar.
I fråga om varje befattning eller typ av befattning som totalförsvarspliktiga grundutbildas för skall bestämmas grundutbildningens längd och i vilken utsträckning den får genomföras i omgångar.
För den som avses att registreras i beredskapsregistret och i samband därmed antagit erbjudande om att fullgöra kortare grundutbildning för värnplikt skall grundutbildningen vara lägst 90 dagar.
Författningsförslag 53
7 kap.
3 §
Det religiösa samfund som avses i 10 kap. 8 § 2 lagen ( 1994:1809 ) om totalförsvarsplikt är sekten Jehovas vittnen.
Denna förordning träder i kraft ...
54 Författningsförslag SOU 2000:21
6 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga
dels att 2 kap. 1, 6 och 7 §§, samt rubriken närmast före 6 § skall ha följande lydelse,
dels att i kap. 10 skall införas tre nya paragrafer, 9
− 11, samt
närmast före 9 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
1 §
En totalförsvarspliktig har under grundutbildning som är längre än 60 dagar rätt till dagersättning med 40 kronor per tjänstgöringsdag.
Efter 230 tjänstgöringsdagar har den totalförsvarspliktige rätt till tillägg till dagersättningen. Tillägget utgår per tjänstgöringsdag enligt följande uppställning
Tjänstgöringsdag Tillägg/dag
En totalförsvarspliktig har under grundutbildning som är längre än 60 dagar rätt till dagersättning med 66 kronor per tjänstgöringsdag.
231-300 15 kr 301-360 30 kr 361-450 60 kr 451-90 kr
Utryckningsbidrag Utbildningspremie
6 §
En totalförsvarspliktig som rycker ut från grundutbildningen har rätt till utryckningsbidrag med 4 500 kronor, om han eller hon har
En totalförsvarspliktig som rycker ut från grundutbildningen har rätt till utbildningspremie med ett belopp motsvarande vad han eller
Författningsförslag 55
slutfört grundutbildning som är längre än 60 dagar eller i övrigt tjänstgjort minst 120 dagar.
En totalförsvarspliktig som skadas under grundutbildning som är längre än 60 dagar och tjänstgöringen av den anledningen avbryts efter kortare tid än 120 dagar har rätt till utryckningsbidrag med 4 500 kronor.
Utryckningsbidrag lämnas endast en gång till varje totalförsvarspliktig.
hon erhållit i dagersättning under grundutbildningen, om han eller hon har slutfört grundutbildning som är längre än 60 dagar. Är grundutbildningen längre än 400 dagar utgår ett tillägg med 10 000 kronor.
En totalförsvarspliktig som skadas under grundutbildning som är längre än 60 dagar och tjänstgöringen av den anledningen avbryts har rätt till utbildningspremie enligt de grunder som anges i första stycket.
7 §
När tjänstgöringstiden för rätten till utryckningsbidrag skall bestämmas medräknas inte sådana tjänstgöringsdagar under vilka den totalförsvarspliktige enligt 4 § inte har rätt till dagersättning eller dagpenning.
När tjänstgöringstiden för rätten till utbildningspremie skall bestämmas medräknas inte sådana tjänstgöringsdagar under vilka den totalförsvarspliktige enligt 4 § inte har rätt till dagersättning eller dagpenning.
8 §
En totalförsvarspliktig har under grundutbildningen rätt till två avgiftsfria högskoleprov.
10 kap.
Statlig riskgaranti
9 §
Staten lämnar en riskgaranti, som är ett dödsfallsoch invaliditetskapital, för den som har skadats under grundutbildning eller repetitionsutbildning.
56 Författningsförslag SOU 2000:21
10 §
Vid fullständig invaliditet betalas ersättning enligt riskgarantin ut med tjugotvå prisbasbelopp enligt lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring. Vid annan invaliditet betalas ersättning ut med det lägre belopp som svarar mot invaliditetsgraden.
11 §
Vid dödsfall betalas ersättning enligt riskgarantin ut med tjugotvå prisbasbelopp enligt lagen (1962) om allmän försäkring till dödsboet, om den avlidne efterlämnar arvingar som nämns i 2 kap. 1 och 2 §§ ärvdabalken . Dessutom utgår tre prisbasbelopp till varje efterlevande barn som vid dödsfallet är under tjugoett år.
Har ersättning tidigare betalats ut som ersättning vid invaliditet, skall ersättningen till dödsboet minskas med motsvarande belopp
Denna förordning träder i kraft ...
Författningsförslag 57
7 Förslag till lag om ändring i lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd
dels att 1, 12 och 13 a §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 12 a, av följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna lag gäller ersättning av staten vid personskada och tillämpas på
1. den som tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller inställer sig till mönstring, eller annan uttagning enligt den lagen eller till antagningsprövning enligt lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning,
2. den som fullgör tjänsteplikt enligt lagen (0000:00) om tjänsteplikt vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner,
2. den som medverkar i räddningstjänst eller övning med räddningskår enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) eller i räddningstjänst enigt 11 kap. 1 § andra stycket luftfartslagen (1957:297),
3. den som medverkar i räddningstjänst eller övning med räddningskår enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) eller i räddningstjänst enigt 11 kap. 1 § andra stycket luftfartslagen (1957:297),
3. den som är intagen för vård i kriminalvårdsanstalt, i ett hem som avses i 12 §
4. den som är intagen för vård i kriminalvårdsanstalt, i ett hem som avses i 12 §
58 Författningsförslag SOU 2000:21
lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, i ett hem som avses i 22 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall samt den som är häktad eller anhållen eller i annat fall intagen eller tagen i förvar i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest,
lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, i ett hem som avses i 22 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall samt den som är häktad eller anhållen eller i annat fall intagen eller tagen i förvar i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest,
4. den som utför samhällstjänst på grund av en föreskrift som meddelats med stöd av 27 kap. 2 a § eller 28 kap. 2 a §brottsbalken,
5. den som utför samhällstjänst på grund av en föreskrift som meddelats med stöd av 27 kap. 2 a § eller 28 kap. 2 a §brottsbalken,
5. den som utför ungdomstjänst på grund av en föreskrift som har meddelats med stöd av 31 kap. 1 § tredje stycket 2 brottsbalken,
6. den som utför ungdomstjänst på grund av en föreskrift som har meddelats med stöd av 31 kap. 1 § tredje stycket 2 brottsbalken,
6. den som utför oavlönat arbete enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av 8 § första stycket 2 lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll.
7. den som utför oavlönat arbete enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av 8 § första stycket 2 lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Regeringen får föreskriva att lagen skall tillämpas även på den som i annat fall än som avses i första stycket frivilligt deltar i verksamhet inom totalförsvaret eller i verksamhet för att avvärja eller begränsa skada på människor eller egendom eller i miljön.
12 §
För den som avses i 1 § första stycket 1 och som har skadats under grundutbildning som är längre än 60 dagar skall sjukpenningunderlag och livränteunderlag inte beräknas till lägre belopp än vad som motsvarar fyra gånger basbeloppet enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän
För den som avses i 1 § första stycket 1 och som har skadats under grundutbildning skall sjukpenningunderlag inte beräknas till lägre belopp än vad som motsvarar fyra gånger prisbasbeloppet enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring för tid före 21 årsålder, fyra och en
Författningsförslag 59
försäkring för tid före 21 årsålder, fyra och en halv gånger basbeloppet för tid mellan 21 och 25 års ålder och fem gånger basbeloppet för tid från och med 25 års ålder.
halv gånger basbeloppet för tid mellan 21 och 25 års ålder och fem gånger basbeloppet för tid från och med 25 års ålder.
För den som avses i 1 § första stycket 3 och som när skadan inträffade hade varit intagen längre än sex månader skall sjukpenningunderlag och livränteunderlag inte beräknas till lägre belopp än som anges i 4 kap. 10 § anda stycket lagen ( 1976:380 ) om arbetsskadeförsäkring. Detta gäller även för den som avses i 1 § andra stycket om regeringen föreskriver det
För den som avses i 1 § första stycket 1 och som har skadats under grundutbildning eller repetitionsutbildning utgör livränteunderlaget sju och ett halvt basbelopp.
12 a §
För den som avses i 1 § första stycket 3 och som när skadan inträffade hade varit intagen längre än sex månader skall sjukpenningunderlag och livränteunderlag inte beräknas till lägre belopp än som anges i 4 kap. 10 § anda stycket lagen ( 1976:380 ) om arbetsskadeförsäkring. Detta gäller även för den som avses i 1 § andra stycket om regeringen föreskriver det
13 a §
Den som avses i 1 § första stycket 1 och som har skadats under grundutbildning som är längre än 60 dagar, har efter skyddstidens utgång rätt till ersättning för nödvändiga
Den som avses i 1 § första stycket 1 och som har skadats under grundutbildning, har efter skyddstidens utgång rätt till ersättning för nödvändiga kostnader för läkarvård, sjuk-
60 Författningsförslag SOU 2000:21
kostnader för läkarvård, sjukvårdande behandling, sjukhusvård samt läkemedel under högst tre års tid. I kostnader för vård inräknas nödvändiga kostnader för resor.
vårdande behandling, sjukhusvård samt läkemedel under högst tre års tid. I kostnader för vård inräknas nödvändiga kostnader för resor.
Denna lag träder i kraft den ....
Författningsförslag 61
8 Förlag till lag om ändring i lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. att 1 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Den som ådrar sig skada som omfattas av lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd har rätt till ersättning av staten enligt denna lag.
Om skadan har ådragits under ledighet eller annan fritid vid vistelse utanför förläggningsplats eller annan plats där verksamheten i fråga bedrivs, och skadan inte har orsakats av olycksfall vid färd till eller från nämnda plats då färden föranleddes av och stod i nära samband med verksamheten, utges ersättning endast till den som fullgör längre grundutbildning än 60 dagar enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och som har skadats under tjänstgöringen.
Om skadan har ådragits under ledighet eller annan fritid vid vistelse utanför förläggningsplats eller annan plats där verksamheten i fråga bedrivs, och skadan inte har orsakats av olycksfall vid färd till eller från nämnda plats då färden föranleddes av och stod i nära samband med verksamheten, utges ersättning till den som tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och som har skadats under tjänstgöringen.
Denna lag träder i kraft den ...
62 Författningsförslag SOU 2000:21
9 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring
dels att 19 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 18 a §, samt närmast före paragrafen en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Plikttjänstvillkoret
18 a §
Sökande är berättigad till ersättning enligt grundförsäkringen utan att ha uppfyllt arbetsvillkoret, om de har slutfört grundutbildning som är minst sex månader enligt lagen ( 1994:1809 ) om totalförsvarsplikt.
Om grundutbildningen inte har kunnat slutföras på grund av skada eller av omständigheter som sökande inte själv råder över, är sökanden berättigad till ersättning från grundförsäkringen om minst sex månader av tjänstgöringen har fullgjorts.
19 §
För sökande som en gång har påbörjat en ersättningsperiod enligt denna lag gäller följande. När det arbetsvillkor skall uppfyllas som skall ligga till grund för en ny ersättningsperiod skall med tid under vilken sökande enligt 12
− 14 §§ skall ha
förvärvsarbetat jämställas den tid då de
1. deltagit i och, om inte särskilda skäl hindrat det, fullföljt en arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering enligt
Författningsförslag 63
förordningen (1998:1784) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter, för vilka statligt utbildningsbidrag lämnats,
2. bedrivit näringsverksamhet som avses i förordningen (1998:1784) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter
3. deltagit i och, om inte särskilda skäl hindrat det, fullföljt utbildning för vilken utbildningsbidrag lämnats enligt förordningen (1996:1654) om särskilt utbildningsbidrag,
4. fullgjort tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller fått föräldrapenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, i båda fallen dock tillsammans högst 2 månader
5. fått föräldrapenning enligt lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring, dock högst 2 månader
5. utfört förvärvsarbete som arbetsgivaren finansierat med stöd av
− förordningen (1997:1275) om anställningsstöd, eller
− förordningen (1987:411) om beredskapsarbetet, eller
6. utfört förvärvsarbete som arbetsgivaren finansierat med stöd av
− förordningen (1997:1275) om anställningsstöd, eller
− förordningen (1987:411) om beredskapsarbetet, eller
6. fullföljt verksamhet där ersättning enligt 3 a § lämnats.
7. fullföljt verksamhet där ersättning enligt 3 a § lämnats.
Denna lag träder i kraft den ...
64 Författningsförslag SOU 2000:21
10 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet
dels att 3 § skall upphöra att gälla,
dels att 2 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
Den som i Sverige eller utomlands skall delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete och som inte är anställd i Försvarsmakten skall ha samtyckt till att delta i utbildningen.
Den som i Sverige eller utomlands skall delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete och som inte är anställd i Försvarsmakten eller fullgör grundutbildning enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt skall ha samtyckt till att delta i utbildningen.
3 §
Om en totalförsvarspliktig som fullgör grundutbildning enligt lagen ( 1994:1809 ) om totalförsvarsplikt under sin grundutbildning deltar i utbildning för fredsfrämjande verksamhet, skall han eller hon även under denna utbildning anses fullgöra grundutbildningen.
En totalförsvarspliktig som i andra fall än som sägs i första stycket deltar i utbildning för fredsfrämjande verksamhet skall anses fullgöra repetitionsutbildning.
Denna lag träder i kraft den ...
Författningsförslag 65
11 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.
Härigenom föreskrivs beträffande lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.
dels att 14 och 37 §§ skall upphöra att gälla,
dels att 1, 10, 15, 21, 24, 29, 34 - 36, 38 - 40, 52 och 62 §§ skall ha nedan angivna lydelse,
dels att i lagen skall införas en ny 54 § av nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna lag gäller för
1. totalförsvarspliktiga under den tid de är skyldiga att fullgöra
värnplikt eller civilplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt,
2. dem som genomgår utbildning för att få militär anställning i
Försvarsmakten,
3. hemvärnsmän under den tid då de är tjänstgöringsskyldiga,
4. dem som genom krigsfrivilligavtal eller annat avtal åtagit sig att tjänstgöra frivilligt i befattningar i Försvarsmaktens krigsorganisation, under den tid då de är tjänstgöringsskyldiga,
4. dem som genom krigsfrivilligavtal eller annat avtal åtagit sig att tjänstgöra frivilligt i befattningar i Försvarsmaktens krigsorganisation eller hos annan huvudman enligt förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet, under den tid då de är tjänstgöringsskyldiga,
5. anställda i utlandsstyrkan i Försvarsmakten, när de tjänstgör utomlands.
10 §
Disciplinpåföljderna är varning, extratjänst, löneavdrag och utegångsförbud.
Disciplinpåföljderna är varning, extratjänst och löneavdrag.
Vid val av påföljd är
66 Författningsförslag SOU 2000:21
varning att anse som en lindrigare påföljd än extratjänst och löneavdrag. Särskilt avseende skall fästas vid omständigheter som talar för att påföljden kan stanna vid varning.
15 §
Löneavdrag får åläggas tillsammans med utegångsförbud, om det krävs av hänsyn till ordningen inom den verksamhet där disciplinförseelsen har begåtts.
Löneavdrag får åläggas tillsammans med extratjänst, om det krävs av hänsyn till ordningen inom den verksamhet där disciplinförseelsen har begåtts.
21 §
En chef som avses i 20 § får överlämna åt andra chefer som tjänstgör under honom eller henne, dock lägst en kompanichef eller motsvarande chef, att pröva frågor om disciplinansvar för personal som står under deras befäl, under förutsättning att
1. förfarandet inte kan antas utgöra brott,
2. förseelsen har erkänts och
3. förseelsen inte bör medföra svårare påföljd än varning, extratjänst eller utegångsförbud i högst fem dagar.
3. förseelsen inte bör medföra svårare påföljd än varning, extratjänst eller löneavdrag i högst tio dagar.
24 §
Innan en disciplinpåföljd beslutas eller en åtalsanmälan görs i fråga om en disciplinansvarig, skall yttrande inhämtas från auditören. Ett sådant yttrande behövs dock inte när ärendet prövas enligt 21 § eller, under de förutsättningar som anges i 21 §, av någon annan myndighet än
Försvarsmakten, en kommun eller ett landsting.
Innan en disciplinpåföljd beslutas eller en åtalsanmälan görs i fråga om en disciplinansvarig, skall yttrande inhämtas från auditören. Ett sådant yttrande behövs dock inte när ärendet prövas under de förutsättningar som anges i 21 § 1-3 om inte den disciplinansvarige begär det.
Författningsförslag 67
Auditören är medansvarig för de beslut som myndigheten, kommunen eller landstinget fattar på hans eller hennes tillstyrkan.
Auditören är medansvarig för de beslut som fattas på hans eller hennes tillstyrkan.
29 §
Den disciplinansvarige skall innan ärendet avgörs få del av vad som kommit fram under utredningen och ges tillfälle att yttra sig över det, om det inte är uppenbart obehövligt.
Den disciplinansvarige skall erinras om sin rätt enligt 24 § att begära att yttrande från auditör tas in i ärendet.
Han eller hon skall också innan ärendet avgörs få del av vad som kommit fram under utredningen och ges tillfälle att yttra sig över det, om det inte är uppenbart obehövligt.
34 §
Beslut om disciplinpåföljd skall verkställas snarast möjligt efter det att beslutet vunnit laga kraft.
Om det behövs av hänsyn till ordningen inom den verksamhet där disciplinförseelsen har begåtts eller av någon annan särskild anledning, får det i beslut om extratjänst eller utegångsförbud bestämmas att beslutet skall verkställas trots att det inte vunnit laga kraft.
I beslut om extratjänst får det bestämmas att beslutet skall verkställas trots att det inte vunnit laga kraft om det behövs av hänsyn till ordningen inom den verksamhet där disciplinförseelsen har begåtts.
35 §
Extratjänst får inte verkställas på tjänstefria dagar.
Detsamma gäller utegångsförbud i högst fem dagar.
Extratjänst får inte verkställas på tjänstefria dagar.
Löneavdrag får verkställas med högst en fjärdedel av lönen per avlöningstillfälle för de totalförsvarspliktiga som fullgör grundutbildning.
68 Författningsförslag SOU 2000:21
36 §
Verkställigheten av extratjänst eller utegångsförbud får skjutas upp eller avbrytas, om det finns särskilda skäl. Den dag då avbrott sker skall i sin helhet räknas som verkställighetstid.
Verkställigheten av extratjänst får skjutas upp eller avbrytas, om det finns särskilda skäl. Den dag då avbrott sker skall i sin helhet räknas som verkställighetstid.
38 §
Om den som har ålagts utegångsförbud efter överklagande slutligen blir ålagd löneavdrag, skall avräkning ske för den tid under vilken förbudet har verkställts. En dags utegångsförbud skall anses motsvara två dagars löneavdrag
Om den som har ålagts extratjänst efter överklagande slutligen blir ålagd löneavdrag, skall avräkning ske för den tid under vilken extratjänsten har verkställts.
Två timmars extratjänst motsvarar en dags löneavdrag.
39 §
Extratjänst bortfaller i den del den inte har verkställts innan den disciplinansvariges pågående tjänstgöringsskyldighet har upphört.
Extratjänst får inte verkställas efter det att den disciplinansvariges pågående tjänstgöringsskyldighet har upphört.
Om extratjänst inte kan verkställas skall den som meddelat beslutet omvandla det till löneavdrag med tillämpning av 38 § andra meningen.
40 §
Utegångsförbud får inte verkställas efter det att den disciplinansvariges pågående tjänstgöringsskyldighet har upphört.
Om utegångsförbud inte kan verkställas, skall den som har meddelat beslutet omvandla det till löneavdrag
Författningsförslag 69
med tillämpning av 38 § andra meningen.
Om löneavdrag inte kan göras och motsvarande belopp inte betalas, gäller om verkställighet vad som är föreskrivet om uppbörd och indrivning av böter. Obetalda belopp får dock inte förvandlas till fängelse.
Löneavdrag bortfaller i den mån det inte har verkställts inom tre år från det beslutet om disciplinpåföljd vann laga kraft.
52 §
Vid överklagande gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden om inte annat föreskrivs i denna lag.
Ärenden om disciplinansvar skall handläggas skyndsamt av domstolen.
54 §
har upphävts genom lag (1996:269).
Hovrätten får inte pröva ett överklagande av ett beslut av en tingsrätt, om inte hovrätten meddelat prövningstillstånd.
Prövningstillstånd behövs inte om överklagandet avser beslut som rör någon annan än en part, beslut i vilket tingsrätten ogillat jäv mot en domare eller beslut genom vilket ett överklagande avvisats.
62 §
Ett beslut om ersättningsskyldighet som fattats av en sådan chef i Försvarsmakten som avses i 20 §, av en annan myndighet än Försvarsmakten, eller av en kommun eller ett landsting får överklagas av den disciplinansvarige till tingsrätten. Bestämmelserna i 50
− 53 och
Ett beslut om ersättningsskyldighet som fattats av en sådan chef i Försvarsmakten som avses i 20 §, av en annan myndighet än Försvarsmakten, eller av en kommun eller ett landsting får överklagas av den disciplinansvarige till tingsrätten. Bestämmelserna i 50
− 55 §§
70 Författningsförslag SOU 2000:21
55 §§ gäller vid sådant överklagande.
gäller vid sådant överklagande.
Prövningstillstånd i hovrätt behövs dock inte om yrkandet om ersättning överstiger prisbasbeloppet enligt lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring eller om ersättningsärendet handlagts i samband med ett disciplinärende och prövningstillstånd meddelats i det ärendet.
Övergångsbestämmelser
Denna lag träder i kraft den 1. Tidigare beslutat utegångsförbud skall omräknas till löneavdrag i den del det inte verkställts före ikraftträdandet. Vid omräkningen skall en dags utegångsförbud motsvara två dagars löneavdrag.
2. Tidigare beslut om extratjänst som inte verkställts före ikraftträdandet och inte heller kan verkställas därefter bortfaller enligt 38 § i dess äldre lydelse
3. Har beslut i disciplinärende eller i ärende om ersättning meddelats före ikraftträdandet skall äldre bestämmelser beträffande talan mot beslutet tillämpas.
Författningsförslag 71
12 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:241) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.
Härigenom föreskrivs beträffande förordningen (1995:241 om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.
dels att 3 kap. 1 - 4 §§ samt 5 kap. 2 § skall ha nedan angiven lydelse,
dels att första underrubriken till 3 kap. (1 - 5 §§) skall lyda ”Extratjänst”.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
1 §
Ett beslut om extratjänst eller utegångsförbud får verkställas omedelbart, om den disciplinansvarige skriftligen begär det
Ett beslut om extratjänst får verkställas omedelbart, om den disciplinansvarige skriftligen begär det.
2 §
Den som beslutat om extratjänst eller utegångsförbud skall se till att påföljden verkställs och att bestämma om verkställighetstidens början och slut.
Innan ett beslut om utegångsförbud verkställs skall det utredas om det samtidigt finns andra beslut om utegångsförbud för den disciplinansvarige som ännu inte verkställts.
Den som beslutat om extratjänst skall se till att påföljden verkställs och att bestämma om verkställighetstidens början och slut.
3 §
Verkställighet av beslut om extratjänst eller utegångs-
Verkställighet av beslut om extratjänst skall ske i en följd
72 Författningsförslag SOU 2000:21
förbud skall ske i en följd utan uppehåll om inte annat följer av 35 § lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.
utan uppehåll om inte annat följer av 35 § lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.
En dag är tjänstefri om den disciplinansvarige enligt fastställd tjänstgöringsplan inte skulle ha tjänstgjort någon del av den dagen.
Verkställigheten av beslut om extratjänst eller utegångsförbud i högst fem dagar får inte påbörjas eller, om avbrott har skett, fortsätta vid sådan tid att den disciplinansvariges möjligheter att utnyttja en påföljande tjänstefri dag försvåras i avsevärd grad.
Verkställigheten av beslut om extratjänst får inte påbörjas eller, om avbrott har skett, fortsätta vid sådan tid att den disciplinansvariges möjligheter att utnyttja en påföljande tjänstefri dag försvåras i avsevärd grad.
4 §
Den som beslutar om verkställighet av beslut om extratjänst eller utegångsförbud skall skriftligen ge besked om verkställighetstiden till den disciplinansvarige och till den som skall kontrollera verkställigheten.
Den som kontrollerar verkställigheten av ett utegångsförbud får ålägga den disciplinansvarige att anmäla sig eller på annat sätt visa att han eller hon underkastar sig påföljden. Ett sådant åläggande får inte medföra någon väsentlig olägenhet utöver vad själva påföljden innebär.
Den som beslutar om verkställighet av beslut om extratjänst skall skriftligen ge besked om verkställighetstiden till den disciplinansvarige och till den som skall kontrollera verkställigheten.
Formulär till sådant skriftlig besked som anges i första stycket fastställs av Försvarsmakten efter hörande av Överstyrelsen för civil beredskap.
Författningsförslag 73
5 kap.
2 §
Till överklagande som överlämnas till tingsrätten i ett disciplinärende skall fogas en uppgift om när den disciplinansvarige fick del av beslutet och när överklagandet kom in till den myndighet, den kommun eller det landsting som har fattat beslutet.
Till överklagande som överlämnas till tingsrätten i ett disciplinärende skall fogas uppgifter om
1. när den disciplinansvarige fick del av beslutet,
2. när överklagandet kom in till den myndighet, den kommun eller det landsting som har fattat beslutet, och
3. när den disciplinansvariges pågående tjänstgöring beräknas upphöra.
Denna förordning träder i kraft den
74 Författningsförslag SOU 2000:21
13 Förslag till lag om tjänsteplikt vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens tillämpningsområde
1 § I denna lag ges föreskrifter om tjänsteplikt vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Lagen är inte tillämplig under höjd beredskap.
2 § Med allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner avses i denna lag omfattande avbrott inom landet i kommunikationerna eller försörjningen med livsnödvändiga förnödenheter eller tjänster om avbrottet medför allvarlig fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa.
3 § Regeringen får besluta om tjänsteplikt vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner, om det är nödvändigt för att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa. Ett sådant beslut får avse viss del av landet eller en viss verksamhet.
4 § Ett beslut enligt 3 § får inte göras mer omfattande eller ingripande än vad som krävs för att tillgodose behovet av personal.
5 § När sådana förhållanden som avses i 2 § inte längre råder, skall regeringen besluta om att tjänsteplikten inte länge skall gälla.
Tjänsteplikt
6 § Skyldigheten att fullgöra tjänsteplikt gäller var och en som är bosatt i Sverige och som under kalenderåret fyller lägst arton och högst sextiofem år, i den mån hans eller hennes kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter.
Tjänsteplikt enligt första stycket gäller inte den som har ålagts att fullgöra tjänsteplikt enligt 44 § räddningstjänstlagen (1986:1102)
Författningsförslag 75
7 § Tjänsteplikten fullgörs genom att den som är tjänstepliktig
1.
kvarstår i sin anställning eller fullföljer ett uppdrag,
2.
tjänstgör enligt avtal om frivillig tjänstgöring vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner, eller
3.
utför arbete som anvisas honom eller henne av den myndighet som regeringen bestämmer.
8 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall besluta
1.
hos vilken arbetsgivare och uppdragsgivare som tjänsteplikten skall fullgöras, och
2.
vilka arbetstagare och uppdragstagare som skall omfattas av tjänsteplikten.
Ersättning
9 § Den som fullgör tjänsteplikt enligt 7 § 3 har rätt till skälig ersättning för kostnader för resa och uppehälle samt för arbete och tidspillan enligt bestämmelser som meddelas av regeringen.
Han eller hon har också rätt till ersättning för skada på kläder och andra personliga tillhörigheter.
10 § Vad som sägs i 9 § om kostnader för resa och uppehälle och rätt till ersättning för skada på kläder och andra personliga tillhörigheter skall även gälla den som tjänstgör enligt avtal om frivillig tjänstgöring vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.
11 § Ersättning enligt 9 och 10 §§ skall betalas av staten.
Personskadeskydd
12 § Bestämmelser om rätt till ersättning för personskada finns i lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd och lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m..
Skydd för anställning m.m.
13 § Ingen arbetstagare får sägas upp eller avskedas på grund av att han eller hon fullgör tjänsteplikt enligt denna lag.
76 Författningsförslag SOU 2000:21
Om den som fullgör tjänsteplikt enligt denna lag därigenom hindras att utföra ett arbete som han eller hon har åtagit sig, får detta inte åberopas mot honom eller henne som grund för skadestånd eller liknande anspråk.
14 § En arbetstagares förmåner i anställningen får inte i vidare mån än som följer av uppehållet i arbetet försämras med anledning av att han eller hon fullgör tjänsteplikt enligt denna lag.
15 § Om uppsägning eller avskedande sker i strid mot bestämmelserna i denna lag, skall åtgärden förklaras ogiltig på yrkande av arbetstagaren.
Straff m.m.
16 § Den som utan att ha laga förfall uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra tjänsteplikt som har ålagts honom eller henne enligt 6
− 8 §§ döms till böter eller fängelse i
högst sex månader.
I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Till ansvar enligt första stycket skall inte dömas, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.
17 § Om den som har ålagts att fullgöra tjänsteplikt utan giltigt skäl uteblir, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta att han eller hon på egen bekostnad skall hämtas genom polismyndighetens försorg.
Överklagande
18 § Om regeringen har beslutat om fullgörande av tjänsteplikt enligt 6-8 §§ får beslutet inte överklagas.
Har beslutets fattats av annan än regeringen får beslutet överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
19 § Ett beslut om fullgörande av tjänsteplikt enligt 6-8 §§ gäller även om det överklagas.
Denna lag träder i kraft den ...
SOU 2000:21 77
I INLEDNING
1
Utredningsarbetets bakgrund och genomförande
1.1 Pliktsystemet i stora drag
Totalförsvarspliktens grunder
Det svenska försvarets folkliga förankring har en mycket stark tradition. Folkförankringen är en av grunderna för totalförsvaret. Den stärker säkerhets- och försvarspolitikens trovärdighet och är en naturlig grund för försvarsviljan. Förutsättningen är, som statsmakterna har framhållit i olika sammanhang, att en stor del av befolkningen kommer i kontakt med och känner samhörighet med totalförsvaret.
Att få möjligheter att engagera sig är i själva verket nödvändigt för att samhället skall stå rustat att uthärda och motstå allvarliga hot, risker och påfrestningar i fred och krig. Strävan måste vara att så många som möjligt skall bli delaktiga och kunna hjälpa till att lösa de uppgifter som totalförsvaret har.
De nu gällande totalförsvarsplikten infördes år 1995, när lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt trädde i kraft. En skyldighet att tjänstgöra hade då funnits mycket länge. I det krigsomställda samhället skulle en stor del av den svenska befolkningen kunna kallas in till tjänstgöring för civila eller militära uppgifter.
Lagen om totalförsvarsplikt – och förordningen som regeringen beslutade om – ersatte ett flertal författningar med bestämmelser för olika slag av pliktpersonal inom totalförsvaret. Syftet
78 Utredningsarbetets bakgrund och genomförande SOU 2000:21
med den nya lagstiftningen var framför allt en flexiblare användning av dem som myndigheterna kunde ta i anspråk med plikt. Hur många som skall skrivas in och hur lång utbildning de är skyldiga att genomgå skall styras av behovet under höjd beredskap. Tjänstgöringsskyldigheten skall fullgöras som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Skyldigheten att göra allmän tjänsteplikt föreligger endast under höjd beredskap.
De män som vid mönstringen har förutsättningar att fullgöra civilplikt eller värnplikt skall placeras i en eller flera befattningsgrupper och skrivas in för plikttjänstgöring eller i en utbildningsreserv. De som skrivs i en utbildningsreserv skall senare kunna tas i anspråk när det behövs för försvarsberedskapen.
Den vapenfria tjänsten är inte som tidigare ett undantag från värnpliktstjänstgöringen utan ett av flera tjänstgöringsalternativ inom totalförsvarspliktens ram.
Skyldigheten att mönstra och att fullgöra lång grundutbildning med civilplikt eller värnplikt gäller endast för svenska män i åldern 19–47 år. Svenska kvinnor är skyldiga att om det behövs genomgå kort grundutbildning med civilplikt. De kan också begära att få bli prövade för inskrivning till lång grundutbildning med civilplikt eller värnplikt. En kvinna som blir antagen till en sådan grundutbildning är skyldig att fullgöra civilplikt eller värnplikt enligt de bestämmelser som gäller för männen.
Alla män och kvinnor i åldern 16–70 år som inte tagits i anspråk för andra uppgifter får skrivas in för befattningar som fordrar kort grundutbildning med civilplikt.
En mer detaljerad redogörelse för myndigheternas ansvar och befogenheter och för den enskildes skyldigheter följer i kapitel 2.
1.1.1 Något om volymerna och tillämpningen
Antalet mönstrade var under de första åren sedan lagen om totalförsvarsplikt hade trätt i kraft år 1995 i genomsnitt ca 50 000 per år. Under senare år har antalet inskrivna till lång grundutbildning med värnplikt emellertid minskat kraftigt. En viss inskrivning har i stället skett till lång grundutbildning med civilplikt.
Planeringen för år 2000 innebär att omkring 15 000 värnpliktiga skall genomgå grundutbildning. Grundutbildning för det civila försvaret kommer under året att omfatta ca 1 500 personer. Minskningen av antalet värnpliktiga från den ram på 25 000 som fastställdes i 1996 års totalförsvarsbeslut har lett till att inskriv-
Utredningsarbetets bakgrund och genomförande 79
ningen i utbildningsreserven ökat i en utsträckning som inte var planerad när utbildningsreserven inrättades år 1995.
Regeringen har uppdragit åt Försvarsmakten att utreda behovet av militär pliktpersonal efter år 2001. Utgångspunkten för övervägandena skall vara en inskrivning av ca 18 000 värnpliktiga per år. ÖCB beräknar behovet av civilpliktiga efter år 2001 till 900 per år.
Enligt direktiven till utredningen har flera myndigheter med centrala uppgifter inom totalförsvaret pekat på brister av olika slag i tillämpningen av totalförsvarsplikten. Pliktverket anser att systemet för mönstring och inskrivning bör ses över. Regleringen av inskrivningsbesluten bör förändras, så att besluten inte behöver vara så detaljrika och definitiva. Enligt Försvarsmakten skapar det stora antalet uppskov före och avbrott under grundutbildningen betydande problem.
Nämnden för personalvård för totalförsvarspliktiga har i en skrivelse till regeringen redovisat liknande synpunkter på tillämpningen. Nämnden har bl.a. sagt att arbetslösheten bland dagens ungdomar nu är ett av de största samhällsproblemen. Vid bedömningen av möjligheten till uppskov bör hänsyn av det skälet tas till om den totalförsvarspliktige har arbete. Nämnden anser vidare att de totalförsvarspliktiga bör få möjlighet till körkortsutbildning under grundutbildningen.
Civilpliktsrådet och Värnpliktsrådet har bl.a. framfört kritik mot innehållet i grundutbildningen och mot reglerna för påföljder vid disciplinförseelser.
1.1.2 Statsmakternas principer för den framtida plikttjänstgöringen
Statsmakterna har vid med den säkerhetspolitiska kontrollstationen våren 1999 (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99: UFöU1, rskr. 1988/99:222, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99 :224) slagit fast att totalförsvarets personalförsörjning även i fortsättningen i huvudsak skall tryggas genom plikttjänstgöring.
Det svenska försvaret skall vara så utbyggt och organiserat att det är en angelägenhet för hela befolkningen. Det har stor betydelse att medborgarna känner ansvar för och efter förmåga medverkar till Sveriges försvar. Detta sker bäst genom ett system med plikttjänstgöring, som gör det möjligt att utnyttja människors egenskaper och civila kunskaper.
80 Utredningsarbetets bakgrund och genomförande SOU 2000:21
Ett yrkesförsvar kan inte skapa den motståndsvilja och styrka som ett försvar av hela landet kräver. Genom att pliktpersonalen kommer från helt olika sektorer i samhället bidrar systemet enligt statsmakterna till kunskapsbredd och allmän erfarenhet inom totalförsvaret.
Statsmakterna anser att grunden för utformningen och tillämpningen av ett framtida pliktsystem skall vara behoven, som i sin tur är baserade på de uppgifter som skall lösas inom totalförsvarets ram. Både antalet civil- och värnpliktiga som varje år skall utbildas och innehållet i utbildningen skall grundas på dessa behov. Uppgiften att möta ett väpnat angrepp skall vara dimensionerande.
De som årligen genomgår grundutbildning skall emellertid även kunna vara en bas för de enheter som skall ställas till förfogande för fredsfrämjande och humanitära internationella insatser. Statsmakterna anser vidare att det bör övervägas om en del av pliktpersonalen behöver utbildas för att kunna medverka vid insatser mot svåra påfrestningar på samhället i fred.
1.2 Utredningens uppdrag
1.2.1 De ursprungliga direktiven till utredningen
Utredningen skall enligt sina ursprungliga direktiv (dir. 1997:106) se över tillämpningen av systemet med totalförsvarsplikt. Till detta hör att överväga vilka ändringar som bör ske i
G
Inskrivningssystemet -- bl.a. kraven för att skrivas in på olika befattningar;
G
Informationen om plikttjänstgöringen;
G
Pliktutbildningen -- bl.a. frågor om utbildningens längd och omsättningen av krigsorganisationen;
G
Möjligheterna för kvinnor att efter ansökan få fullgöra plikttjänstgöring;
G
Möjligheterna att ge grundutbildningen ett civilt meritvärde;
G
Uppskovsreglerna och åtgärder som minskar antalet avgångar före och under grundutbildningen;
G
Utbildningsreserven (om den skall finnas kvar) med hänsyn till de totalförsvarspliktigas kvalifikationer och hemvist i landet;
Utredningsarbetets bakgrund och genomförande 81
G
Reglerna som gör det möjligt att inte skriva in personer som tillhör ett visst religiöst samfund; och
G
Påföljderna vid disciplinförseelser.
Utredningen skall vidare utvärdera försöksverksamheten med tre månaders frivillig pliktutbildning för rekrytering till hemvärnet. Utredningen skall i det sammanhanget överväga om denna utbildning – eller någon kort civilpliktsutbildning – även kan ligga till grund för rekrytering till frivilliga försvarsorganisationer inom totalförsvaret.
Regeringen framhåller i direktiven till utredningen att många människor sannolikt kommer att frivilligt vilja medverka för att minska risken för fredstida svåra påfrestningar på samhället och för att begränsa effekterna av sådana påfrestningar, om de skulle inträffa. Om det är fråga om räddningstjänst kan personer kallas in med stöd av föreskriften om tjänsteplikt i räddningstjänstlagen. Skyldigheten gäller var och en som under året fyller mellan 18 och 65 år, i den mån kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter.
Som en ytterligare förstärkning av samhällets beredskap mot svåra påfrestningar finns det enligt regeringen anledning att överväga om det också bör införas en skyldighet att tjänstgöra vid sådana påfrestningar. Utredningen skall överväga
G
I vilka situationer en sådan plikt kan vara möjlig att använda;
G
Behovet att med plikt utbilda personal som skall hantera svåra påfrestningar på samhället i fred; och
G
Behovet av en plikt att tjänstgöra vid svåra påfrestningar i fred.
Till uppgiften hör att bedöma om skyldigheten att tjänstgöra kan rymmas inom totalförsvarsplikten eller om den bör vara särskild.
Utredningen skall redovisa de konsekvenser som ett pliktsystem får för samhället och den enskilde. Förslagen skall innehålla kostnadsberäkningar och underlag för bedömning av finansieringen. Den rättsliga, ekonomiska och praktiska innebörden av förslagen skall också belysas.
Direktiven i dess helhet framgår av Bilaga 1.
82 Utredningsarbetets bakgrund och genomförande SOU 2000:21
1.2.2 Tilläggsdirektiven år 1998
Efter att direktiven hade utarbetats lade Försvarsberedningen fram rapporten (Ds 1998:9) Svensk säkerhetspolitik i ny omvärldsbelysning. Försvarsberedningen gjorde bl.a. den bedömningen att ett större krig i Europa och ett angreppshot mot Sverige är ännu mer avlägset än inför det senaste totalförsvarsbeslutet. Krav kan emellertid komma att ställas på att Sverige skall medverka i krishantering i ett vidare globalt sammanhang. Enligt Försvarsberedningen bör det svenska totalförsvaret av det skälet lägga större vikt vid att ha kapacitet både för krishantering i det egna närområdet och för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser i andra delar av världen.
Med Försvarsberedningens rapport som grund beslutade statsmakterna år 1998 om ett nytt övergripande mål för Försvarsmaktens beredskap. Beredskapen skall medge att valda delar av Försvarsmaktens organisation inom ett år efter beslut har uppnått full krigsduglighet. Den militära förmågan skall också långsiktigt kunna anpassas, dvs. utökas eller på annat sätt förändras för att motsvara framtida krav och behov.
Mot bakgrund av den säkerhetspolitiska utvecklingen och statsmakternas krav på förmåga till anpassning beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 1998:49) till utredningen. Enligt tilläggsdirektiven bör Sverige i framtiden inrikta sig på ett pliktsystem som är flexibelt och anpassat efter förmågan att lösa olika uppgifter med hänsyn till rådande säkerhets- och försvarspolitiska förutsättningar.
Utredningen skall därför utreda och föreslå de förändringar som behöver göras av det nuvarande utbildningssystemet för att det bättre skall möta de krav som kommer att ställas i framtiden. I sammanhanget skall enligt direktiven beaktas att ett mål bör vara att alla som har förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt skall skrivas in för sådan tjänstgöring och att inskrivning i en utbildningsreserv endast undantagsvis bör tillgripas. Som framgår av följande avsnitt kom uppdraget i denna del att förändras genom nya tilläggsdirektiv år 1999.
Utredningen skall enligt tilläggsdirektiven år 1998 överväga förändringar som innebär en ökad flexibilitet i utbildningstidernas längd. Utredningen skall också utreda och föreslå de eventuella förändringar som behöver göras i pliktsystemet för att det skall kunna möta ett kvarstående behov av att långsiktigt kunna anpassa försvarsförmågan till en ändrad säkerhetspolitisk situation. Till uppgiften hör att analysera för- och nackdelar med ett
Utredningsarbetets bakgrund och genomförande 83
utbildningssystem som gör att en andra del av grundutbildningen kan genomföras först i ett anpassningsskede.
Strävan bör slutligen vara att skapa ett system som innebär att den enskilde kan fullgöra sin plikttjänstgöring i eller så nära hemorten som möjligt och att utbildningsperioderna kan förläggas så att de i mindre utsträckning än i dag kolliderar med universitets- och högskoleterminerna.
Utredningen skall vidare uppmärksamma de effekter som utredningens förslag kan få på de förmåner som utgår till dem som fullgör totalförsvarsplikten och överväga om personskadeskyddet för de totalförsvarspliktiga bör förändras med avseende på rehabiliteringsansvar och stöd till anhöriga.
För att pliktsystemet skall kunna upprätthållas måste det finnas fungerande och trovärdiga påföljder för den som vägrar att fullgöra tjänstgöring, framhåller regeringen. Utredningen skall överväga om de olika alternativen till fängelse i anstalt kan användas i större utsträckning än i dag som påföljd för totalvägran.
Tilläggsdirektiven i dess helhet framgår av Bilaga 1.
1.2.3 Tilläggsdirektiven år 1999
Efter statsmakternas beslut med anledning av den säkerhetspolitiska kontrollstationen våren 1999 (prop. 1998/98:74, bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1988/99:222, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224) beslutade regeringen på nytt om tilläggsdirektiv till utredningen.
Utredningen skall enligt de nya tilläggsdirektiven beakta vad statsmakterna i sitt beslut har anfört om totalförsvarspliktens inriktning.
Det innebär att utredningen i fråga om pliktens omfattning skall beakta att grunden för det framtida pliktsystemet skall vara de uppgifter som totalförsvaret skall lösa och att uppgiften att kunna möta ett väpnat angrepp skall vara dimensionerande. Det innebär – till skillnad mot vad som sagts i tidigare direktiv – att alla som har förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt inte behöver skrivas in för plikttjänstgöring.
Försvarsmakten har i sitt underlag till framtida struktur för Försvarsmakten föreslagit förändringar i tillämpningen av totalförsvarsplikten. Försvarsmakten har i det sammanhanget förordat ett ändrat inskrivningssystem grundat på ett ökat inslag av frivillighet. Utredningen skall mot den bakgrunden överväga lämpligheten av ett inskrivningssystem som tar större hänsyn till
84 Utredningsarbetets bakgrund och genomförande SOU 2000:21
frivillighet än som i dag är fallet och, om detta visar sig lämpligt, föreslå ett sådant system.
Utredningen skall vidare överväga hur Försvarsmakten kan minska antalet totalförsvarspliktiga som fullgör värnplikt i sådana befattningar som i huvudsak används för stöd till bl.a. beredskap och produktion av flygtid samt till utbildningen. Till uppdraget hör också att pröva frågan om värnpliktsutbildningen kan anpassas till ökningen av förmågan till internationella insatser och om systemet för krigsplacering av de totalförsvarspliktiga kan bli mer flexibelt.
Tilläggsdirektiven i dess helhet framgår av Bilaga 1.
1.3 Försvarsmaktens underlag till regeringen den 19 maj 1999
Försvarsmakten utgår i sitt underlag till regeringen med anledning av kontrollstationspropositionen våren 1999 från att grunden för det militära försvarets utveckling även i framtiden skall vara förmåga till väpnad strid. Målet för den långsiktiga utvecklingen är en flexibel försvarsmakt med insatsförmåga och anpassningsförmåga mot de nya hot och risker som kan uppstå i framtiden. Den beskrivning som Försvarsmakten gav i det s.k. ominriktningsunderlaget den 12 december 1998 var baserad på den målbild för år 2010 som utgick från den förändrade omvärldsutvecklingen och statsmakternas säkerhetspolitiska bedömning.
Försvarsmakten har i underlaget den 19 maj 1999 ytterligare utvecklat målbilden och relaterat den till de fyra huvuduppgifterna för totalförsvaret och de av regeringen ställda kraven på operativ förmåga. De fyra huvuduppgifterna innebär att myndigheterna genom användning av totalförsvarsresurserna skall
G
Försvara landet mot väpnat angrepp;
G
Hävda vår territoriella integritet;
G
Bidra till fred och säkerhet i omvärlden;
G
Stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred.
Det militära försvaret bör enligt Försvarsmakten utvecklas mot en insatsorganisation bestående av krigsförband med beredskap för de uppgifter som är aktuella i närtid. Försvarsmakten skall vidare utveckla de särskilda kompetenser som i framtiden kommer att krävas för att det militära försvaret skall kunna möta mer
Utredningsarbetets bakgrund och genomförande 85
omfattande eller andra former av väpnade angrepp. Grundorganisationen skall anpassas till detta.
Insatsorganisationen skall innehålla förband med hög operativ rörlighet och kvalitet. Den skall kunna sättas samman av operativa insatsstyrkor efter aktuella behov. Insatserna skall kunna genomföras integrerat mellan olika typer av stridskrafter. I den nuvarande säkerhetspolitiska situationen styrs insatsorganisationens tillgänglighet framför allt av behoven att hävda den territoriella integriteten och att kunna genomföra internationella fredsfrämjande insatser.
Territorialförsvar, hemvärn och andra delar av dagens militära försvar organiseras som nationella skyddsstyrkor. Dessa skall med varierande beredskap kunna skydda befolkningen och infrastrukturen och ha möjligheter att stödja de operativa förbanden.
Även den militära utvecklingen i omvärlden visar på en förändring mot ökad kvalitet på bekostnad av kvantitet. Snabbinsatsförmåga och ökad tillgänglighet för internationella krisdämpande insatser prioriteras före satsningar på nationellt och territoriellt bundet försvar. Utvecklingen går mot ökad rörlighet och eldkraft, en flexiblare förbandsstruktur och ökad förmåga till precisionsbekämpning på långt håll.
Försvarsmakten redovisar en planering för åren 2000–2004 som möjliggör en utveckling mot målbilden för år 2010. Strävan i avvägningen har varit att så snart det är möjligt och lämpligt avveckla de delar av den nuvarande organisationen och materielen som inte bär mot målbilden. Det ger utrymme för att redan under perioden 2000–2004 påbörja den strukturella förnyelsen. Takten i förnyelsen kommer enligt Försvarsmakten att vara långsam.
En redogörelse för Försvarsmaktens bedömning av personalbehov och utbildningsstruktur finns i kapitel 5.
1.4 Annat underlag för utredningens arbete
Regeringen har under utredningsarbetets gång beslutat att följande skrivelser och rapporter skulle överlämnas till utredningen:
G
Från Pliktverket den 27 mars 1996 om erfarenheter av pliktlagstiftningen, den 29 april 1997 med förslag till ändringar i lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning och den 4 november 1999 med yttrande över Försvarsmaktens kom-
86 Utredningsarbetets bakgrund och genomförande SOU 2000:21
pletterande underlag till den säkerhetspolitiska kontrollstationen;
G
Från Riksrevisionsverket den 9 juni 1997 om brister i värnpliktsutbildningen (rapporten Värnpliktssystemet – Försvarets hushållning med värnpliktig personal);
G
Från Nämnden för personalvård för totalförsvarspliktiga den 7 oktober 1996 om tillämpningen av pliktsystemet, den 10 juni 1997 om körkortsutbildning under värnpliktsutbildningen och den 19 januari 1999 om personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga;
G
Från Värnpliktsrådet den 15 juli 1997 om innehållet i värnpliktsutbildningen (rapporten Grå arbetskraft) och den 9 oktober 1997 om översyn av reglerna för tjänst- och permissionsledigheter;
G
Till Värnpliktsrådet (från regeringen) med anledning av rådets hemställan den 15 december 1998 om åtgärder rörande totalförsvarspliktiga som genomgår grundutbildning vid Sjöfartsverket;
G
Från Bibel- och Traktatsällskapet Vakttornet den 19 juni 1997 om att medlemmar i Jehovas Vittnen inte längre har någonting emot att utföra samhällsnyttig tjänst i stället för värnplikt;
G
Från major Björn Sjöstrand den 9 december 1997 om krigsplacering av bevaknings- och depåvärnpliktiga;
G
Från ÖCB den 2 mars 1998 om utbildningsplaner för utbildning av civila beredskapsstyrkor;
G
Från Martin Carlsson och Martin Nevonius den 22 juni 1998 om inrättande av ett värnpliktscentrum;
G
Från SEKO den 9 juli 1999 om den allmänna värnplikten;
G
Från Sametinget den 27 november 1999 om värnplikt för samer.
Värnpliktsrådet har till utredningen överlämnat rapporterna Grå arbetskraft (1997) och Nu för det vara nog! (mars 1998).
Från Civilpliktsrådet har utredningen erhållit rapporterna Bromsa i utvecklande syfte! (april 1998) och Regeringens agerande i beredskapsmannafrågan (1998) samt civilpliktsprogrammen som rådet antagit åren 1998 och 1999. Civilpliktsrådet har
Utredningsarbetets bakgrund och genomförande 87
vidare i skrivelser till utredningen redovisat synpunkter på disciplinlagstiftningen och en uppföljning av rapporten Bromsa i utvecklande syfte! (juni 1998).
Den s.k. miljöbrigaden i Borås har till utredningen överlämnat ett material som beskriver en planering för svensk medverkan i internationella miljöskyddsinsatser.
Ett tiotal enskilda personer har till utredningen framfört synpunkter på plikttjänstgöringens innehåll och i det sammanhanget argumenterat för en civil fredstjänst. Synpunkter har också inkommit till utredningen om formerna för krigsplacering.
1.5 Utredningsarbetets genomförande
En rad frågor i utredningens arbete har behandlats i arbets-grupper, som bestått av företrädare för utredningens sekretariat och berörda myndigheter. Arbetsgrupperna har sammanställt faktamaterial och erfarenheter, inventerat problemställningar och föreslagit förändringar i pliktsystemet. En förteckning över arbetsgrupperna – och deltagarna som ingått i dem – finns i
Bilaga 2.
I referensgrupper knutna till utredningen har ingått företrädare för Arbetsmarknadsstyrelsen, Högskoleverket, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Styrelsen för psykologiskt försvar, civilbefälhavarna, länsstyrelserna, Svenska Arbetsgivareföreningen, Sveriges Reservofficersförbund, Officersförbundet, Svenska Värnpliktsofficersförbundet, SACO, SEKO, Försvarets Civila Tjänstemannaförbund, de politiska ungdomsförbunden samt Civilpliktsrådet och Värnpliktsrådet. Ledamöterna i grupperna har vid de överläggningar som ägt rum redovisat uppfattningar i olika frågor som utredningens arbete omfattat.
Företrädare för Civilpliktsrådet och Värnpliktsrådet har deltagit i överläggningar med utredningen och en del av arbetsgrupperna.
Utredningen har vidare vid överläggningar med företrädare för
Försvarshögskolan, Försvarets forskningsanstalt, Skolverket, Riksrevisionsverket, Statskontoret och Svenska Kommunförbundet fått del av synpunkter i olika frågor som har med utformningen av pliktsystemet att göra.
Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten inom Försvarsmakten (MUST) har lämnat underlag för utredningens översiktliga beskrivning av systemen för försvarets personalförsörjning i ett antal stater.
88 Utredningsarbetets bakgrund och genomförande SOU 2000:21
Utredningen har inhämtat underlag från berörda myndigheter i Danmark, Finland och Norge om pliktsystemen i dessa länder. Vid ett besök hos det danska Indenrigsministeriet och det danska Forsvarskommandot har utredningen studerat mönstringsprocessen. Utredningen har bl.a. tagit del av hur danska myndigheterna tillämpar bestämmelserna om frivillighet vid inskrivningen.
1.6 Betänkandets disposition
Redovisningen i betänkandet fortsätter närmast med fyra deskriptiva kapitel.
Utredningen beskriver i kapitel 2 i starkt sammanfattad form det nuvarande regelverket. En mer detaljerad redogörelse för gällande rätt finns i Bilaga 3. Kapitel 3 är en statistisk översikt över totalförsvarets försörjning med pliktpersonal under 1990talet. Systemen för försörjning med pliktpersonal i andra länder framgår stora drag av kapitel 4. Detaljerade redogörelser för förhållandena i Danmark, Finland och Norge finns i Bilaga 4.
Kapitel 5, som är det sista deskriptiva kapitlet, beskriver de riktlinjer för totalförsvarets utveckling som statsmakterna beslutat om. I kapitlet ingår också redogörelser för de bedömningar som
Försvarsmakten och civila myndigheter gjort om behovet av pliktpersonal och hur det kan tillgodoses.
Utredningens överväganden börjar i kapitel 6 med bedömningar av skyldigheterna att tjänstgöra. Kapitlet innehåller bl.a. en redogörelse för utredningens förslag till värnplikt för kvinnor. I kapitel 7 analyserar utredningen möjligheterna att genom utökad information förbättra totalförsvarets folkförankring och ge de totalförsvarspliktiga en allsidig information om tjänstgöringsalternativ och annat som har med grundutbildningen att göra.
Kapitel 8 är en beskrivning av utredningens förslag system för rekrytering av pliktpersonal. Förändringar föreslås bl.a. i organisationen för mönstring och inskrivning. Bättre ekonomiska förmåner och andra åtgärder som är nödvändiga för att höja de totalförsvarspliktiga motivation i samband med tjänstgöringen behandlas i kapitel 9. Därefter följer i kapitel 10 en redovisning av de åtgärder som utredningen anser nödvändiga för att själva utbildningen skall ge resultat. Utredningen behandlar bl.a. frågor om utbildningens längd, tidpunkterna för in- och utryckning i förhållande till högskoleterminernas början och slut, utbildningssystemets form och det pedagogiska innehållet i verksamheten.
Utredningsarbetets bakgrund och genomförande 89
Frågor om krigsplacering och annan personal försörjning inom pliktsystemets ram överväger utredningen i kapitel 11 respektive 12. Kapitel 13 innehåller utredningens förslag till åtgärder inom pliktsystemets område som syftar till att förbättra möjligheterna för Försvarsmakten att genomföra internationella fredsfrämjande insatser.
Förutsättningarna för den som skrivits in för tjänstgöring att få uppskov med grundutbildningen behandlas i kapitel 14. I kapitel 15 redovisar utredningen sina bedömningar av hur personskadeskyddet kan förbättras. Kapitel 16 är en redogörelse för de förändringar i påföljderna för totalvägrare som utredningen föreslår. I kapitel 17 behandlas handläggningen av disciplinärenden.
Ett förslag till särskild tjänsteplikt vid insatser i samband med svåra påfrestningar på samhället i fred redovisar utredningen i kapitel 18.
Kapitel 19 innehåller en redogörelse för följderna av utredningens förslag i de tidigare kapitlen. Kvalitet beskriver ekonomiska, jämställdhetspolitiska och integrationspolitiska konsekvenser samt följderna för sysselsättningen och den offentliga servicen och för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.
Utredningen redovisar slutligen i kapitel 20 en kommentar till de författningsändringar som fordras med anledning av utredningens förslag i betänkandet.
SOU 2000:21 91
II NULÄGE
2 Totalförsvarspliktens innehåll
2.1 Regelverket
2.1.1 Tjänstgöring
Totalförsvarsplikten regleras i
G
Lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt; och
G
Förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt.
Det finns särskilda bestämmelser för kvinnors medverkan i det civila och det militära försvaret i
G
Lagen (1994:1810) om möjligheter för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre utbildning; och
G
Förordningen (1995:240) om möjligheter för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre utbildning.
2.1.2 Förmåner och disciplinregler
Frågor om ekonomiska och andra förmåner samt om medinflytande för de totalförsvarspliktiga regleras i
G
Förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga;
92 Totalförsvarspliktens innehåll SOU 2000:21
G
Förordningen (1995:649) om ledighet och fritid för totalförsvarspliktiga under tjänstgöring; och
G
Förordningen (1995:808) om medinflytande för totalförsvarspliktiga.
Handläggningen av ärenden om ersättningar sker enligt
G
Lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret.
Anstånd med skatteinbetalningar vid tjänstgöring inom totalförsvaret kan beviljas enligt en bestämmelse i skattebetalningslagen(1997:483).
Disciplinregler finns i
G
Lagen (1994:1811) om disciplinen inom totalförsvaret, m.m; och
G
Förordningen (1995:241) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.
2.1.3 Myndigheternas instruktioner
En del förhållanden som reglerar inskrivning och utbildning av totalförsvarspliktiga regleras i instruktioner för de statliga myndigheter som handlägger ärenden om totalförsvarets personalförsörjning.
Instruktionerna för de mest berörda myndigheterna är
G
Förordningen (1995:648) med instruktion för Totalförsvarets pliktverk;
G
Förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten;
G
Förordningen (1988:1122) med instruktion för Överstyrelsen för civil beredskap; och
G
Förordningen (1988:1040) med instruktion för Statens räddningsverk.
Räddningsverkets instruktion reglerar t.ex. beslut om ersättning vid skador på personal som tjänstgör enligt lagen om totalförsvarsplikt, om tjänstgöringsförhållandena har orsakat skadan. Det framgår av instruktionen för Överstyrelsen för civil beredskap
Totalförsvarspliktens innehåll 93
(ÖCB) att myndigheten har uppgifter även enligt förordningen (1995:128) om civilt försvar, förordningen om totalförsvarsplikt och förordningen om disciplinansvar.
Särskilda frågor behandlas av Nämnden för personalvård för totalförsvarspliktiga och av Överklagandenämnden för totalförsvaret. Arbetsuppgifter och organisation för dessa myndigheter regleras i
G
Förordningen (1994:648) med instruktion för Nämnden för personalvård för totalförsvarspliktiga; och
G
Förordningen (1995:625) med instruktion för Överklagandenämnden för totalförsvaret.
2.1.4 Tillämpningsföreskrifter utfärdade av myndigheterna
Till de tillämpningsföreskrifter som myndigheterna har utfärdat hör
G
Totalförsvarets pliktverks föreskrifter om totalförsvarsplikt (TPVFS 1995:1);
G
Överstyrelsens för civil beredskap föreskrifter om utbildning och krigsplacering av totalförsvarspliktiga (ÖCBFS 1995:3, ändr. ÖCBFS 1997:2);
G
Överstyrelsens för civil beredskap föreskrifter om ledighet och fritid för totalförsvarspliktiga (ÖCBFS 1995:4);
G
Överstyrelsens för civil beredskap föreskrifter om arvoden för auditörer inom det civila försvaret (ÖCBFS 1995:5).
Pliktverkets föreskrifter anger bl.a. vilka handlingar den totalförsvarspliktige skall visa vid mönstringen och vilka uppgifter han skall uppmanas att lämna i samband med förrättningen. Det framgår också vad den medicinska och den psykologiska undersökningen skall omfatta och vilka uppgifter en myndighet eller ett annat organ som vill få totalförsvarspliktiga inskrivna i sin verksamhet skall lämna till Pliktverket. Föreskrifterna anger vidare bl.a. förutsättningarna för de beslut om avbrott som utbildningsansvariga statliga myndigheter, kommuner och landsting får fatta.
ÖCB:s föreskrifter reglerar bl.a. utbildningstidens längd för olika befattningar eller typer av befattningar.
94 Totalförsvarspliktens innehåll SOU 2000:21
Texten som följer i detta kapitel innehåller en översikt över regelverket. En mer detaljerad redogörelse för gällande rätt finns i Bilaga 3.
2.2 Skyldigheter för den totalförsvarspliktige
2.2.1 Skyldigheter att tjänstgöra
Skyldigheter för samtliga totalförsvarspliktiga
Totalförsvarspliktens syfte är att trygga personalförsörjningen inom totalförsvaret. Plikten gäller för varje svensk medborgare mellan 16 och 70 år. Den gäller också under samma tid för var och en som utan att vara svensk medborgare är bosatt i Sverige.
En totalförsvarspliktig är skyldig att
1. Medverka vid föreskriven utredning om sina personliga förhållanden;
2. Tjänstgöra inom totalförsvaret i den omfattning som hans eller hennes kroppskrafter och hälsotillstånd tillåter; och
3. Iaktta de föreskrifter i övrigt som meddelas i lagen om totalförsvarsplikt.
Tjänstgöringen omfattar civilplikt, värnplikt och allmän tjänsteplikt. Civilplikten och värnplikten består av
G
Grundutbildning;
G
Repetitionsutbildning;
G
Beredskapstjänstgöring; och
G
Krigstjänstgöring.
Den allmänna tjänsteplikten innebär en skyldighet att tjänstgöra endast under höjd beredskap.
Skyldigheten att fullgöra värnplikt omfattar män i åldern 19– 47 år som är svenska medborgare. Den som inte har kallats in till grundutbildning inom det militära försvaret innan han fyller 24 år är skyldig att genomgå utbildningen endast om det finns särskilda skäl. Samma sak gäller den som skall genomgå en grundutbildning inom det civila försvaret som är längre än 60 dagar.
Totalförsvarspliktens innehåll 95
Om en totalförsvarspliktig har en så allvarlig personlig övertygelse att inte vilja bruka vapen att övertygelsen är oförenlig med en tjänstgöring som innebär bruk av vapen har han efter ansökan rätt att vara vapenfri.
Utredning av personliga förhållanden
En totalförsvarspliktig är skyldig att lämna uppgifter om hälsotillstånd, utbildning, arbete och andra personliga förhållanden, så att en myndighet kan bedöma vilka förutsättningar han eller hon har att fullgöra civilplikt eller värnplikt. Uppgifterna skall lämnas på myndighetens begäran. Det skall ske skriftligt eller muntligt – vid personlig inställelse, om det behövs.
Skyldigheten för män att mönstra
En man som är svensk medborgare är skyldig att mönstra, om det inte är uppenbart att han saknar förutsättningar att fullgöra antingen civilplikt eller värnplikt. Skyldigheten inträder det kalenderår han fyller 18 år eller – för den som blir svensk medborgare senare – från den dag som han blir svensk medborgare.
Ingen är skyldig – om det inte finns särskilda skäl – att genomgå mönstring efter det kalenderår han blir 24 år.
Särskilt om kvinnors tjänstgöring
Skyldigheten för kvinnor att fullgöra totalförsvarsplikt är begränsad till befattningar med civilplikt som fordrar en grundutbildning på högst 60 dagar. En kvinna som vill göra värnplikt – eller som vill tjänstgöra med civilplikt i en befattning som kräver mer än 60 dagars grundutbildning – har möjligheter att frivilligt efter ansökan få genomgå en sådan utbildning.
Om kvinnan skrivs in för värnplikt eller för civilplikt med mer än 60 dagars grundutbildning gäller samma bestämmelser som för en man som skrivits in för samma utbildning. Hon blir således skyldig att vid straffansvar fullgöra grundutbildning, repetitionsutbildning, beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring.
Kvinnor som vill bli anställda som yrkes- eller reservofficerare skall genomgå grundutbildning med värnplikt.
96 Totalförsvarspliktens innehåll SOU 2000:21
Tjänstgöring inom hälso- och sjukvården
Tillgången på hälso- och sjukvårdspersonal som skall tillgodose den civila och militära krigsorganisationens behov är begränsad. Den anställda personalen skall fördelas mellan sjukvårdshuvudmännen. En begäran om krigsplacering av hälso- och sjukvårdspersonal skall enligt ÖCB:s föreskrifter grundas på planeringsunderlag från civilbefälhavaren. Denne skall i utformningen av underlaget följa Socialstyrelsens riktlinjer för fördelningen av hälso- och sjukvårdspersonal inom civilområdena.
Hälso- och sjukvårdspersonalen omfattas – liksom andra arbetstagare – av totalförsvarsplikten. Eftersom landstingen och kommunerna skall upprätthålla sin verksamhet under höjd beredskap har det emellertid inte varit nödvändigt att skriva in t.ex. läkare och sjuksköterskor med plikt i det civila försvaret. De tjänstgör normalt hos arbetsgivaren inom ramen för sin anställning i både fred och krig. Landsting och kommuner skall enligt förordningen (1995:128) om civilt försvar se till att den personal som ingår i krigsorganisationen får den utbildning som behövs för att kunna tjänstgöra under höjd beredskap.
Möjligheter finns för Pliktverket att med civilplikt skriva in och krigsplacera den hälso- och sjukvårdspersonal som skall disponeras inom ett annat landsting eller en annan kommun än där de tjänstgör i fred. Samma sak gäller den hälso- och sjukvårdspersonal som inte är anställd hos landsting och kommuner. Det kan vara anställda inom den privata hälso- och sjukvården som sjukvårdshuvudmannen vill ta i anspråk för sin krigsorganisation eller personer med utbildning inom hälso- och sjukvården som har slutat yrkesarbeta men fortfarande omfattas av totalförsvarsplikten. Ett sådant beslut fattas på begäran av det bemanningsansvariga organet.
Civilplikten kan vidare utnyttjas för den personal som inte har hälso- och sjukvårdsutbildning men som är viktig för verksamheten och bör ingå i organisationen under höjd beredskap. Om det blir nödvändigt att under höjd beredskap – i ett läge med krav på snabba förändringar – omdisponera delar av hälso- och sjukvårdspersonalen går det att använda den allmänna tjänsteplikten.
Regeringen har föreskrivit att det skall finnas ett samlat register över hälso- och sjukvårdspersonal. Pliktverket svarar för driften av detta register enligt avtal med Socialstyrelsen. I registret – som kallas PLIS/INTEGER – finns all legitimerad och viss annan personal inom hälso- och sjukvården. En årlig uppdatering
Totalförsvarspliktens innehåll 97
som avser den anställda personalen sker genom sjukvårdshuvudmännens rapportering och med ledning av uppgifter från Socialstyrelsens register över legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal.
2.2.2 Inskrivningen
Allmänna principer
Inskrivning av de flesta totalförsvarspliktiga sker efter mönstring. För pliktpersonal som skall skrivas in för civilplikt som kräver högst 60 dagars grundutbildning får prövning av lämpligheten ske i enklare former och inskrivning göras efter annan utredning än mönstring.
Även personliga förhållanden och intresset för en viss utbildning eller tjänstgöring vägs in vid inskrivningsbeslutet. Resultatet avgör om den totalförsvarspliktige skall skrivas in för civilplikt eller värnplikt – eller placeras i utbildningsreserven.
Som regel bestämmer inskrivningsmyndigheten i omedelbar anslutning till mönstringen vilken befattning – eller typ av befattning – som den mönstrande skall utbildas till, grundutbildningens längd och om möjligt tid och plats för utbildningen. Det finns ca 500 befattningar i totalförsvaret. Den som skall ingå i utbildningsreserven får veta vilken befattningsgrupp han eller hon tillhör. Inskrivningen i utbildningsreserven upphör vid slutet av det år den inskrivne fyller 30 år.
Inskrivning av kvinnor för värnplikt eller för civilplikt i befattningar som fordrar grundutbildning under mer än 60 dagar sker efter antagningsprövning. Det är principiellt sett inga större skillnader i förfarandet mellan mönstring och antagningsprövning. De utredningar som Pliktverket gör skall klargöra kvinnans fysiska och psykiska förutsättningar att tjänstgöra inom totalförsvaret.
Kvinnor som prövats för att fullgöra värnplikt eller civilplikt i befattningar med mer än 60 dagars grundutbildning skall samtycka för att inskrivning skall kunna ske.
Information till de totalförsvarspliktiga
De totalförsvarspliktiga har rätt att vid mönstringen få råd och upplysningar om värnplikten, civilplikten och utbildningsreserven. Samma sak gäller rätten att vara vapenfri.
98 Totalförsvarspliktens innehåll SOU 2000:21
Ansvariga myndigheter
Pliktverket svarar för mönstring, antagningsprövning och inskrivning efter mönstring, antagningsprövning eller annan utredning.
Det innebär att verket prövar, väljer ut, skriver in och krigsplacerar samt på olika sätt registrerar och redovisar både manliga och kvinnliga totalförsvarspliktiga.
Vid Pliktverket skall det finnas en eller flera inskrivningsnämnder som på nytt prövar ett inskrivningsärende, om den som beslutet gäller begär detta. Överklagandenämnden för totalförsvaret prövar överklaganden av beslut som gäller totalförsvarspliktiga och annan personal inom totalförsvaret.
Det skall finnas auditörer som biträder de myndigheter, kommuner eller landsting som handlägger disciplinärenden. Auditörerna skall vara jurister och förordnas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Försvarsmakten fastställer de befattningar och befattningstyper för vilka grundutbildning skall genomföras. Till uppgiften hör att bestämma utbildningstidernas längd. ÖCB beslutar om längden på utbildningen för den tjänstgöring som är grundad på civilplikt och om principer för krigsplacering. Detta skall ske efter hörande av de centrala statliga myndigheter som har ett sektoransvar.
Statliga myndigheter, kommuner och landsting som vill få totalförsvarspliktiga inskrivna skall lämna Pliktverket det underlag som fordras. I underlaget ingår uppgifter om antalet personer som inskrivningen skall omfatta och de krav som skall ställas på dem som skall skrivas in för olika befattningar.
2.3 Pliktutbildning
2.3.1 Utbildning för befattningar med civilplikt
Allmänt om utbildningen
Civilplikt får enligt förordningen om totalförsvarsplikt fullgöras inom någon av följande verksamheter i det civila försvaret:
G
Polisverksamhet
G
Befolkningsskydd
G
Hemskydd
G
Räddningstjänst (inkl. räddningstjänst vid flygplatserna)
G
Hälso- och sjukvård
Totalförsvarspliktens innehåll 99
G
Tandvård
G
Kommunal tillsyn inom miljö- och hälsoområdet
G
Underhåll och reparationer av järnvägar och vägar
G
Veterinärverksamhet
G
Flyktingmottagning
G
Drift och underhåll inom elproduktion och nätverksamhet
G
Kommunal teknisk verksamhet
G
Kommunal informationsverksamhet
G
Barn- och familjeomsorg
G
Handikapp- och äldreomsorg
G
Själavård och sociala insatser
G
Begravningsverksamhet
Ansvaret för bemanning av krigsorganisationen och för den grundutbildning som fordras är uppdelat mellan en rad olika myndigheter och andra organ. Staten har genom en överenskommelse med Svenska Kommunförbundet åtagit sig att genomföra grundutbildning med civilplikt för den kommunala krigsorganisationens behov. Som regel ligger ansvaret för repetitionsutbildning däremot på bemanningsansvariga myndigheter och andra organ.
Tjänstgöring med civilplikt får ske även inom Försvarsmakten. Den militära civilpliktstjänstgöringen kan gälla
G
Hälso- och sjukvård
G
Tandvård
G
Veterinärverksamhet
G
Posthantering
G
Gränsövervakning
G
Väghållning
G
Flygtrafikledning
Civilplikten får inte omfatta annan verksamhet som är förenad med egentliga stridsuppgifter än ordnings- och bevakningsuppgifter.
100 Totalförsvarspliktens innehåll SOU 2000:21
Utbildningens längd
Grundutbildningen för en totalförsvarspliktig som har skrivits in med civilplikt får uppgå till högst 320 dagar. Repetitionsutbildning får för varje totalförsvarspliktig omfatta sammanlagt högst 240 dagar. Tiden kan fördelas mellan flera tjänstgöringstillfällen.
ÖCB har beslutat om föreskrifter för utbildningstidens längd för den pliktpersonal som skall genomgå grund- eller repetitionsutbildning med civilplikt. Föreskrifterna gäller olika typer av befattningar för vilka utbildning och krigsplacering får ske, t.ex. beredskapspolisman, hemskyddsgruppchef, räddningsman, elnätsreparatör och beredskapsman för sociala uppgifter, stabs- och informationsuppgifter och sociala uppgifter i den kommunala verksamheten.
En totalförsvarspliktig är enligt lagen om totalförsvarsplikt skyldig att under ett och samma kalenderår fullgöra repetitionsutbildning vid högst två tillfällen. Tiden får uppgå till högst 34 dagar, om det inte finns skäl för något annat.
2.3.2 Utbildning för befattningar med värnplikt
Utbildning för befattningar med värnplikt äger rum inom Försvarsmakten.
Utbildningstidens längd
Grundutbildningen för en totalförsvarspliktig som har skrivits in för värnplikt får enligt lagen om totalförsvarsplikt uppgå till högst 615 dagar.
Regeringen har i förordningen om totalförsvarsplikt beslutat att grundutbildningen för värnplikt skall omfatta lägst 80 dagar. Utbildning som avses leda till tjänstgöring i hemvärnet skall emellertid vara lägst 85 dagar.
Repetitionsutbildning får för varje totalförsvarspliktig omfatta sammanlagt högst 240 dagar. Tiden kan fördela mellan flera tjänstgöringstillfällen.
En värnpliktig är skyldig att under ett och samma kalenderår fullgöra repetitionsutbildning vid högst två tillfällen. Tiden får uppgå till högst 34 dagar, om det inte finns skäl för något annat.
Totalförsvarspliktens innehåll 101
2.3.3 Uppskov och avbrott
Uppskov
Det kan finnas omständigheter i den enskildes liv som gör att han eller hon har svårt att infinna sig till grundutbildning eller repetitionsutbildning vid den tid som kallelsen avser. En totalförsvarspliktig kan av det skälet efter ansökan få uppskov med utbildningen.
Uppskov får beviljas om
1. Tjänstgöringen orsakar avsevärda svårigheter med hänsyn till studier, arbete eller andra omständigheter för sökanden själv eller någon nära anhörig; eller
2. Sökandens fysiska eller psykiska prestationsförmåga tillfälligt är så nedsatt att tjänstgöringen sannolikt inte kan fullgöras.
Uppskov får beslutas för högst ett år i sänder.
Den som är riksdagsledamot, ersättare för riksdagsledamot eller statsråd har utan särskilt beslut uppskov med grundutbildning eller repetitionsutbildning så länge uppdraget varar. Samma sak gäller den som tjänstgör inom en internationell organisation – och som på grund av en överenskommelse som Sverige har slutit med en främmande stat -- inte bör tjänstgöra i totalförsvaret under tiden som uppdraget pågår.
En totalförsvarspliktig som har ansökt om rätt att vara vapenfri skall beviljas uppskov med grundutbildning eller repetitionsutbildning, om tjänstgöringen innebär att han skall bruka vapen. Uppskov skall medges om det inte finns särskilda skäl att göra någon annan bedömning. Uppskovet skall gälla till dess ansökan om att få vara vapenfri blivit slutligt avgjord.
Om uppskov vägras får den som fullgör tjänstgöring inte åläggas att bruka vapen eller att bära vapen eller ammunition innan ansökningen slutligt har prövats.
Pliktverket prövar ärenden om uppskov med grundutbildning eller repetitionsutbildning.
Avbrott
Det kan också finnas omständigheter som gör att den totalförsvarspliktige måste avbryta utbildning eller tjänstgöring som han har påbörjat.
102 Totalförsvarspliktens innehåll SOU 2000:21
Tjänstgöring med civilplikt eller värnplikt skall avbrytas om
G
Tjänstgöringen innebär bruk av vapen och den som fullgör tjänstgöringen ansöker om rätt att vara vapenfri (och det inte finns särskilda skäl för att tjänstgöringen skall fortsätta så länge ansökan prövas); eller
G
Den som fullgör tjänstgöringen vägrar eller underlåter att fullgöra sina skyldigheter (och det kan antas att han eller hon även i fortsättningen kommer att göra det).
Grundutbildning eller repetitionsutbildning skall vidare avbrytas, om den som genomgår utbildning
G
Har varit borta från tjänsten under så lång tid att utbildningsmålet inte kommer att kunna uppnås; eller
G
På grund av tillfälligt nedsatt fysisk eller psykisk prestationsförmåga kan antas komma att vara frånvarande under så lång tid att utbildningsmålet inte kommer att kunna uppnås.
Grundutbildning eller repetitionsutbildning skall också avbrytas om tjänstgöringen leder till avsevärda svårigheter för studier, arbete eller annat för sökanden själv eller någon nära anhörig. Detta sker efter ansökan från den som genomgår utbildning.
Pliktverket prövar ärenden om avbrott i tjänstgöringen. Verket får emellertid bestämma att en annan statlig myndighet, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun skall besluta i ärendena. Beslut om avbrott som beror på avsevärda svårigheter för studier, arbete eller annat skall alltid prövas av Pliktverket.
2.4 Krigsplacering
2.4.1 Principer
Den som efter grundutbildning har fått tillräckliga kunskaper och färdigheter för en uppgift i krigsorganisationen skall krigsplaceras. Det kan ske i en befattning eller i en verksamhet som den utbildade är lämplig för.
Den som efter grundutbildning inte blir krigsplacerad får skrivas in för civilplikt utan grundutbildning eller för civilplikt med en grundutbildning på högst 60 dagar.
Den som har genomgått en grundutbildning som är längre än 60 dagar skall krigsplaceras i den verksamhet där utbildningen
Totalförsvarspliktens innehåll 103
har ägt rum. Förutsättningen är att det inte från totalförsvarets synpunkt är väsentligt bättre att placeringen sker i en annan verksamhet.
En totalförsvarspliktig som har skrivits in för civilplikt som inte omfattar grundutbildning eller grundutbildning under högst 60 dagar skall krigsplaceras i den befattning som han eller hon skall upprätthålla.
2.4.2 Ansvarig myndighet
Pliktverket beslutar om krigsplacering efter framställningar från bemanningsansvariga statliga myndigheter, kommuner, landsting, företag, föreningar, samfälligheter eller andra enskilda.
2.5 Den allmänna tjänsteplikten
2.5.1 Tjänstepliktens omfattning
Regeringen får under höjd beredskap besluta om allmän tjänsteplikt, om det behövs för att en verksamhet som har särskild betydelse för totalförsvaret skall kunna upprätthållas. Beslutet kan avse en del av landet eller en bestämd verksamhet.
Den allmänna tjänsteplikten gäller alla mellan 16 och 70 år som inte redan är krigsplacerade med stöd av lagen om totalförsvarsplikt. Allmän tjänsteplikt kan fullgöras genom att den totalförsvarspliktige
1. Kvarstår i sin anställning eller fullföljer ett uppdrag;
2. Tjänstgör enligt avtal om frivillig tjänstgöring inom totalförsvaret; eller
3. Utför arbete som anvisas honom eller henne av den myndighet som regeringen bestämmer. Sådant arbete får inte vara förenat med bruk av vapen, om inte den som tjänstgör samtycker till det.
104 Totalförsvarspliktens innehåll SOU 2000:21
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer – enligt regeringens förordning Arbetsmarknadsstyrelsen – beslutar
G
Hos vilka arbetsgivare eller uppdragsgivare som allmän tjänsteplikt skall fullgöras; och
G
Vilka arbetstagare och uppdragstagare som skall omfattas av allmän tjänsteplikt.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar också om undantag från den allmänna tjänsteplikten.
2.5.2 Tjänsteplikt hos statliga myndigheter
Statliga myndigheter där allmän tjänsteplikt skall fullgöras beslutar själva om vilka arbets- eller uppdragstagare som skall omfattas av tjänsteplikten.
2.5.3 Uppgiftsskyldighet
Arbetsgivare, uppdragsgivare, arbetstagare och uppdragstagare är skyldiga att till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer redovisa förhållanden som har betydelse för tillämpningen av bestämmelserna om tjänsteplikten.
SOU 2000:21 105
3 Försörjningen med pliktpersonal under 1990talet – en statistisk översikt
3.1 Tillgången på pliktpersonal och användningen i stora drag
3.1.1 Mönstringen under år 1998
De mönstringsskyldiga männen i den årskull som skulle prövas under år 1998 uppgick till något mer än 51 000. Pliktverket bedömde i förväg att nära 2 600 av dessa av medicinska eller psykiska skäl hade en sådan nedsättning i förmågan att de inte behövde inställa sig till mönstring. Något mer än 300 klassificerades av samma skäl i samband med mönstringen som ej tjänstgöringsskyldiga.
Till detta kom 600 kvinnor som önskade genomgå lång grundutbildning med civil- eller värnplikt och som blev godkända vid antagningsprövningen.
Inskrivning och inryckning till utbildning
De redovisade siffrorna framgår av tabell 3.1, som också visar att i runt tal 28 500 män och kvinnor skrevs in för lång grundutbildning under år 1998 – 3 300 med civilplikt och 25 200 med värnplikt. Det sammanlagda antalet motsvarade 58 % av de tjänstgöringsskyldiga männen och antagningsprövade godkända kvinnorna under året. Den återstående delen – 42 % – placerades i utbildningsreserven i samband med mönstring. Pliktverket kallar dem direktinskrivna till utbildningsreserven. För en del av dem som skrevs in till utbildning vid mönstringen ändrades senare besluten. Även dessa placerades som regel i utbildningsreserven.
Utredningen vill framhålla att inskrivningen under år 1998 svarade mot ramen i 1996 års försvarsbeslut. Antalet inskrivna
106 Försörjningen med pliktpersonal under 1990-talet SOU 2000:21
reducerades år 1999 och kommer år 2000 att uppgå till drygt 16 000. En inskrivning i den omfattningen fordras för att Försvarsmakten skall nå den av statsmakterna för år 2000 beslutade utbildningsvolymen på 15 000 värnpliktiga.
Ryckte in gjorde under år 1998 ca 21 800 personer – 2 600 till utbildning med civilplikt och 19 200 till utbildning med värnplikt. Skillnaden i förhållande till de ovan redovisade 28 500 inskrivna uppgick till 6 700. Inskrivna som inte ryckte in var för det första civil- och värnpliktiga som sökte och fick uppskov med grundutbildningen eller som av andra skäl skrevs in till grundutbildning under något av de följande åren. För det andra ingår i siffran också de civil- och värnpliktiga som vid mönstringen hade skrivits in för utbildning hos militära förband som senare reducerades i omfattning eller helt lades ned.
För de flesta inskrivna som fick sina ursprungliga inskrivningsbeslut ändrade fanns det inga andra utbildningsplatser. Som redan framgått av redogörelsen placerades dessa i utbildningsreserven.
Uppgifterna om tillgången på personal och om antalet inskrivna avser inskrivningsåret 1998 (kalenderåret) och svarar mot varandra. Både antalet inryckande och antalet uppskov eller på andra grunder ändrade inskrivningsbeslut omfattar emellertid även personer i en tidigare årskull. Förändringarna är å andra sidan inte så stora från år till år och statistiken ger en godtagbar bild av proportionerna i stort mellan olika delmängder. Det finns enligt Pliktverket inget annat sätt att enkelt beskriva förhållandena.
Försörjningen med pliktpersonal under 1990-talet 107
Tabell 3.1. Tillgången på pliktpersonal i en årskull och användningen av den i stora drag under år 1998.
Kategori
Antal personer
Andel i % av personaltillgångar
1. Personaltillgångar
G Mönstringsskyldiga män
51 100
G Ej tjänstgöringsskyldiga av
medicinska eller psykiska skäl - Ej kallade till mönstring - 2 600 - Bedömda i samband med
mönstring
- 300
G Antagningsprövade inskrivna
kvinnor
600 48 800
100
2. Inskrivna
G Till grundutbildning
- Med civilplikt
3 300
- Med värnplikt
25 200 28 500
58
G Till utbildningsreserven
1)
- Lämpliga för lång grundutbild-
ning med civil- eller värnplikt 4 700 - Övriga tjänstgöringsskyldiga 15 300 20 000
42
3. Uppskov och andra ändrade inskrivningsbeslut
2)
G För utbildning med civilplikt
700
G För utbildning med värnplikt
6 000 6 700
14
4. Inryckande
G För utbildning med civilplikt
2 600
G För utbildning med värnplikt
19 200 21 800
45
1) Inskrivna till utbildningsreserven i samband med mönstringen (s.k. direktinskrivna). 2) Med andra ändrade inskrivningsbeslut avses som regel förändringar på grund av reduceringar i utbildningsorganisationen. De flesta som hade skrivits in till en utbildningsplats men inte kallades in blev placerade i utbildningsreserven.
Källa: Pliktverket.
108 Försörjningen med pliktpersonal under 1990-talet SOU 2000:21
Bedömningar av egenskaper och förmåga
Som framgår av figur 3.1 bedömdes 7 % av antalet inskrivna under år 1998 lämpliga för de sammantaget fysiskt och psykiskt sett mest krävande utbildningsgrenarna inom det militära försvaret – framför allt värnpliktiga som skulle bli jägare. Drygt 20 % uppfyllde kraven för de näst mest krävande grenarna. Det var fråga om räddningsmän inom det civila försvaret och t.ex. brigadsoldater, stridsfordonsförare och minröjare inom det militära försvaret.
Något mer än hälften bedömdes som lämpliga för den breda kategorin av befattningar. Det gäller framför allt dem som skulle utbildas för militära befattningar i t.ex. underhållstjänst och transporter. Den återstående andelen på nästan 20 % uppfyllde kravprofilerna för de minst krävande befattningarna, som var militära bevaknings- och depåtjänstbefattningar och beredskapsmän inom det civila försvaret.
Inskrivning till utbildningsreserven
Av de 20 000 direktinskrivna som gick till utbildningsreserven under år 1998 bedömde Pliktverket efter prov och tester att 4 700 kunde skrivas in till lång grundutbildning. De återstående 15 300 var enligt verket lämpliga endast för kort grundutbildning med civilplikt (högst 60 dagar).
Utbildningsreserven bestod i april 1998 av drygt 120 000 personer. Något mer än 75 000 av dessa uppfyllde kraven för inskrivning till lång grundutbildning med civil- eller värnplikt.
Tabell 3.2 visar fördelningen på åldrar av dem som var placerade i utbildningsreserven. De flesta som under år 1998 ingick i utbildningsreserven var, som framgår av tabellen, förhållandevis unga. Inskrivning till reserven i dess nuvarande form sker sedan den 1 juli 1995. Vid starten tillfördes emellertid utbildningsreserven ett antal totalförsvarspliktiga som var lämpliga för lång grundutbildning men som tidigare hade ingått i andra slag av reserver. Detta förklarar det förhållandevis stora antalet i åldern över 24 år som uppfyllde kraven för lång grundutbildning.
Försörjningen med pliktpersonal under 1990-talet 109
Figur 3.1. Antal tjänstgöringsskyldiga som uppfyller hälso- och kapacitetskraven för att bli inskrivna till olika typer av befattningar och antal ej fördelningsbara år 1998.
Totalt mönstrade
48.500
Antal ej fördelningsbara till lång grundutbildning (Tjänstbarhet Y och Z) 15.500 (32%)
32.800
26.600
9.200
2.300
Jägarkvalitet 2.300 (7%)
Brigad- och räddningstjänstkvalitet 6.900 (21%)
Övrig kvalitet 17.400 (53%)
Depå- och beredskapsmannakvalitet 6.200 (19%)
Källa: Pliktverket.
Tabell 3.2. Inskrivna i utbildningsreserven med fördelning på ålder och kraven för kort och lång grundutbildning år 1998.
Ålder Uppfyller kraven för
lång grundutbildning
Uppfyller kraven för
enbart kort grund-
utbildning
Summa
–20 år
14 000
27 400
41 400
21–23 år
23 500
17 000
40 500
24–26 år
26 600
2 000
28 600
27–29 år
10 100
100
10 200
30 år–
1 300
0
1 300
Samtliga
75 500
46 400
122 000
Källa: Pliktverket.
110 Försörjningen med pliktpersonal under 1990-talet SOU 2000:21
3.1.2 Förändringarna under 1990-talet
Förändringarna under 1990-talet för de flesta i föregående avsnitt redovisade slagen av uppgifter framgår av figur 3.2.
Trenden för antalet mönstrade var svagt vikande mellan åren 1990 och 1998. Den kraftiga nedgången under år 1997 berodde på en uppgradering av datasystemet. Mönstringen låg nere under ett par månader i slutet av året men steg under år 1998 till nästan den volym som mönstringen hade åren närmast före 1997.
Även antalet inskrivna med värnplikt minskade i stort sett varje år under den redovisade perioden. Nedgången blev särskilt stor år 1997. Gapet mellan antalet mönstrade och inskrivna värnpliktiga ökade framför allt under år 1998. Både antalet inskrivna med civilplikt och antalet direktinskrivna till utbildningsreserven steg under det sista året inom den redovisade perioden.
Figur 3.2. Mönstrade och inskrivna med plikt åren 1990–1998.
0
10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Mönstrade
Inskrivna med värnplikter
Inskrivna med civilplikt
Direktinskrivna till utbildningsreserv
Utbildningsreserven i sin nuvarande form kom till år 1996. En del av de mellan knappt 15 000 och drygt 20 000 tjänstgöringsskyldiga som åren innan inte skrevs in till utbildning placerades i personalreserver av olika slag. Mellan 1 000 och 2 000 vapenfria tjänstepliktiga hade möjligheter att genomgå grundutbildning hos civila myndigheter varje år.
De allra flesta som Pliktverket inte bedömde som lämpliga för värnpliktstjänstgöring under första delen av den i figuren redovisade perioden blev emellertid befriade. Denna grupp placeras numera i utbildningsreserven som lämpliga för endast kort grundutbildning.
Försörjningen med pliktpersonal under 1990-talet 111
3.2 Inte lämpliga för lång grundutbildning
3.2.1 Skälen till bedömningarna under år 1998
Antalet mönstrade som Pliktverket inte bedömde som lämpliga för lång grundutbildning var under år 1998 i runt tal 15 600. Skälen var som regel medicinska eller psykiska.
Den sammanställning för nära 14 000 av dessa som redovisas i tabell 3.3 säger att psykiska förhållanden i knappt 7 000 av fallen var orsaken. Det var fråga om psykologiska, psykosociala och psykiatriska nedsättningar. Störningar som hade med sinnesorganen att göra – framför allt syn och hörsel var – skälet för drygt 2 200 av dem som inte bedömdes lämpliga för lång grundutbildning. Nedsättningar i andningsorganen svarade för omkring 1 200 ärenden, medan hud och muskler var orsaken till att knappt 1 300 av de mönstrade inte bedömdes som lämpliga.
Tabell 3.3. Totalförsvarspliktiga som efter mönstring inte bedömts som lämpliga med fördelning på medicinska och psykiska orsaker år 1998.
Störningar Antal mönstrade Fördelning i %
Sinnesorganen
2 232
16
Hud och muskler
1 275
9
Andningsorganen
1 178
9
Skador
638
5
Psykiska förhållanden
6 986
50
Övriga förhållanden
1 552
11
Samtliga
13 861
100
Källa: Pliktverket.
112 Försörjningen med pliktpersonal under 1990-talet SOU 2000:21
Figur 3.3. Mönstrade och bedömda som ej tjänstgöringsskyldiga åren 1990–1998.
0
10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
Mönstrade
Ej tjänstgöringsskyldiga
3.2.2 Förändringar under tidigare år
Det finns uppgifter ända från 1970-talets början om antalet mönstrade och antalet mönstringsskyldiga som på grund av medicinska eller psykiska förhållanden inte godkändes för värnplikt (numera lång grundutbildning). Dessa uppgifter är underlaget för beskrivningen i figur 3.3, som visar att antalet ej tjänstgöringsskyldiga ökade förhållandevis kraftigt vid i stort sett två tillfällen – år 1989 när inskrivningen av handräckningsvärnpliktiga upphörde och år 1990 när Försvarsmakten införde nya bestämmelser för bullerkänslighet.
Försörjningen med pliktpersonal under 1990-talet 113
Figur 3.4. Ej tjänstgöringsskyldiga efter mönstring med fördelning på medicinska och psykiska orsaker åren 1987–96.
0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Psykiska förhållanden Sinnesorganen Andningsorganen Hud och muskler Skador
Övriga orsaker
Källa: Pliktverket.
Det relativa antalet mönstrade som inte bedömdes lämpliga för grundutbildning låg på samma nivå relativt – ungefär 10 % – under hela 1970-talet och en stor del av 1980-talet. Efter en fördubbling i relativa tal i början av 1990-talet steg andelen som inte bedömdes lämpliga för lång grundutbildning till 32 % år 1998.
Uppdelningen på orsaker under perioden 1986–96 i figur 3.4 visar att psykiska nedsättningar svarade för den största delen av ökningen. Störningar i sinnesorganen ökade bl.a. under år 1990 när Försvarsmakten som framgått införde nya bestämmelser för bullerkänslighet.
3.3 Regionala och lokala förhållanden
Antalet mönstrade är årligen relativt jämnt fördelat mellan de flesta av Pliktverkets fem regioner i landet. Som framgår av tabell 3.4 hade var och en av de fyra regionerna i södra och mellersta Sverige under år 1998 i runt tal 10 000 mönstrande. Mönstringen i Norrland omfattade nästan 7 000 prövningsskyldiga.
Spridningen mellan regionerna av antalet mönstrade som inte godkändes för lång grundutbildning var förhållandevis stor. Tabellen visar att Norrland låg närmast andelen för hela landet, som var 32 %. Den högsta siffran redovisade region Kristianstad,
114 Försörjningen med pliktpersonal under 1990-talet SOU 2000:21
medan region Göteborg hade betydligt färre relativt sett som inte var lämpliga för lång grundutbildning än övriga regioner.
Tabell 3.4. Mönstrade och andel ej lämpliga för lång grundutbildning med fördelning på regionkontor år 1998.
Region
Antal mönstrade
Fördelning i % Andel ej godkända för lång grundutbildning
Stockholm
10 614
22
34
Göteborg
10 395
22
24
Kristianstad 10 847
22
37
Karlstad
9 769
20
36
Norrland
6 874
14
31
Samtliga
48 499
100
32
Källa: Pliktverket.
Som framgår av tabell 3.5 hade region Göteborg under år 1998 också den största andelen direktinskrivna till utbildningsreserven. Orsakerna är framför allt att det är ont om militära förband i västra Sverige, som kan ta hand om dem som Pliktverket bedömer som lämpliga för lång grundutbildning. Det förhållandet att regionkontoret i Göteborg, som framgått, godkände förhållandevis många av de mönstrade för sådan utbildning bidrog till att öka direktinskrivningen till utbildningsreserven i denna region.
Skillnaderna mellan olika delar av landet i andelen lämpliga för lång utbildning framgår också av figur 3.5, som beskriver förhållandena inom de olika kommunerna. Stora ljusa partier – som markerar höga värden på lämplighet – finns enligt kartbilden i framför allt västra och norra Sverige.
Försörjningen med pliktpersonal under 1990-talet 115
Tabell 3.5. Inskrivna med civil- eller värnplikt och direktinskrivna till utbildningsreserven år 1998. Måttenhet: Andel i %.
Region Civil- och värnplikt
Utbildningsreserven
Summa
Stockholm
61
39
100
Göteborg
47
53
100
Kristianstad
59
41
100
Karlstad
62
38
100
Norrland
62
38
100
Samtliga
58
42
100
Källa: Pliktverket.
3.4 Inskrivna till olika verksamheter
Armén tog under år 1998 emot de flesta värnpliktiga – i stort sett dubbelt så många som marinen och flygvapnet tillsammans. Detta framgår av figur 3.6, som också visar att armén svarade för praktiskt hela den minskning av antalet inskrivna med värnplikt under 1990-talet som redovisades i figur 3.2.
116 Försörjningen med pliktpersonal under 1990-talet SOU 2000:21
Figur 3.5. Andel godkända för lång grundutbildning i olika kommuner år 1998.
Källa: Pliktverket.
Försörjningen med pliktpersonal under 1990-talet 117
Tabell 3.6. Inskrivna med civilplikt åren 1996–98.
Utbildningsansvarig myndighet Typ av befattning
År 1996 År 1997 År 1998
G Räddningsverket
- Räddningsman
447
612
1 031
- Ammunitionsröjare 30
-
27
- Sanerare
39
-
32
- Beredskapsman
-516 -612 1 555 2 645
G Luftfartsverket
- Flygplatsbrandman 399 399 378 378 493 493
G Svenska kraftnät
- Linjereparatör
75
69
94
- Driftbiträde
44
35
62
- Ställverksreparatör
-119 -104 18 174
G Banverket
- Banverksreparatör
-
---26 26
G Övriga
21 21 38 38 --
Samtliga
1 055
1 132
3 338
Källa: Pliktverket.
Enligt fördelningen av de civilpliktiga som skrevs in under år 1998 – siffrorna finns i tabell 3.6 – var Räddningsverket den ledande utbildningsansvariga myndigheten inom det civila området. Verksamheten ökade förhållandevis snabbt åren 1996–98. Genom tillkomsten av utbildningen för beredskapsmän år 1998 steg antalet inskrivna för Räddningsverkets del från drygt 500 år 1996 till något mer än 2 600 år 1998.
Utbildningen av flygplatsbrandmän hos Luftfartsverket ökade från i det närmaste 400 år 1996 till nästan 500 två år senare.
3.5 In- och utryckningar av värnpliktiga
De hittills i kapitel 3 redovisade uppgifterna har beskrivit volymen tjänstgöringsskyldiga fram till inryckningen. Underlaget är den statistik som Pliktverket sammanställer för att i det löpande arbetet kunna analysera mönstringen och inskrivningen. Som
118 Försörjningen med pliktpersonal under 1990-talet SOU 2000:21
framgått av tidigare tabeller och figurer reduceras volymerna efter mönstringen genom uppskov och andra förändringar i inskrivningsbesluten fram till inryckningen.
Figur 3.6. Inskrivna med värnplikt till olika försvarsgrenar åren 1990–98.
0 5 000
10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Armén Marinen Flygvapnet
Uppgifter som beskriver vad som sker med mängden inryckta under grundutbildningen finns hos de utbildningsansvariga myndigheterna. Enligt den statistik som Försvarsmakten redovisade för år 1998 genomförde knappt 21 000 av de inryckande drygt 25 000 hela grundutbildningen. Detta framgår av tabell 3.7, som också visar att skillnaderna mellan de båda talen – något mer än 4 000 avbrott – utgjorde 17 % av antalet inryckta.
Försörjningen med pliktpersonal under 1990-talet 119
Tabell 3.7. Inryckande, utryckande och krigsplaceringsbara värnpliktiga under år 1998.
Kategori Antal personer
G Inryckande
25 300
G Utryckande
20 900
G Abrott:
Absoluta tal
4 400
Andel i % av antalet inryckande
17
G Krigsplaceringsbara:
Absoluta tal
20 400
Andel i % av antalet utryckande
98
Källa: Försvarsmakten.
Ytterligare 2 % av de utryckta kunde inte användas för de uppgifter i krigsorganisationen som de under utbildningen förbereddes för och var följaktligen inte krigsplaceringsbara.
Utredningen vill framhålla att antalet inryckande enligt denna tabell inte var detsamma som i de föregående redovisade avsnitten. Skälet är att Försvarsmakten och Pliktverket tillämpar olika principer för den statistiska redovisningen. En del av skillnaderna beror på att Försvarsmaktens siffror avser utbildningsår. Pliktverkets uppgifter, som ligger lägre än Pliktverkets, omfattar kalenderår. Utbildningsåret börjar för Försvarsmaktens del den 1 juni men inkluderar statistiskt den förstegsutbildning som börjar tidigare under kalenderåret.
Figur 3.7 illustrerar slutligen förändringarna under 1990-talet av antalet in- och utryckta. Bilden visar att de båda talen följdes åt relativt väl år från år. Avbrotten låg på i stort sett samma nivå under hela den redovisade perioden.
120 Försörjningen med pliktpersonal under 1990-talet SOU 2000:21
Figur 3.7. In- och utryckta värnpliktiga åren 1991–1997.
0 5 000
10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000 50 000
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Inryckta Utryckta Avbrott
SOU 2000:21 121
4 Försörjningen med plikt personal m.m. i andra länder
4.1 Rekryteringen av pliktpersonal och yrkespersonal – en översikt
4.1.1 De civila och militära uppgifterna i stora drag
Alla stater skall enligt Genèvekonventionen upprätthålla territoriell integritet. Huvuduppgiften för det militära försvaret – och dimensionerande för verksamheten – är i de flesta länder inom NATO och i en del alliansfria europeiska länder det väpnade angreppet. Planeringen och organisationen varierar emellertid mellan länderna. Det beror framför allt på olikheterna i de geografiska och politiska förutsättningarna.
Medverkan i internationella, fredsfrämjande och humanitära insatser har inom alla dessa länder efter hand fått en mer framträdande roll. Stöd till civila myndigheter är också i många länder en viktig uppgift. Militära styrkor deltar ofta i räddningsinsatser vid större olyckor. Stödet är i några länder också till för att lag och ordning skall kunna upprätthållas. Det är i dessa fall fråga om polisiära uppgifter.
4.1.2 Försörjningen med personal
Krigsorganisationens storlek är i allmänhet avgörande för omfattningen av det i fred organiserade militära försvaret och av utbildningsverksamheten. Hotbilden krävde tidigare i de flesta länder stora väpnade styrkor. Rekryteringen ansågs fordra en allmän värnplikt. Den säkerhetspolitiskt förändrade situationen har gjort det möjligt att minska styrkorna. Utvecklingen har också blivit en följd av de nya vapnens ökade slagkraft, de allt större försvars-
122 Försörjningen med pliktpersonal m.m. i andra länder SOU 2000:21
kostnaderna och behovet av omprioriteringar i den statliga verksamheten.
Några stater anser att den allmänna värnplikten är en så viktig förutsättning för folkförankringen av det militära försvaret att de utbildar även värnpliktiga som inte behövs i krigsorganisationen. Andra vill inte överge värnpliktssystemet men har utvecklat olika slag av metoder för att åt en krympande organisation kunna välja ut de mest lämpliga.
Flera stater har inrättat yrkesförsvar eller håller på att göra det. Övergången till sådana system är inte problemfri. Personalkostnadernas andel av försvarsutgifterna stiger. Det är ibland också svårt att rekrytera personal med de egenskaper och den förmåga som de militära styrkorna behöver.
Värnpliktiga medverkar i internationella, fredsfrämjande och humanitära insatser på frivillig grund. För de anställda i yrkesförsvaren är det i allmänhet reglerat i anställningskontrakten att de om det behövs skall tjänstgöra utomlands.
Personal som skrivs in för uppgifter åt civila myndigheter är i regel värnpliktiga som har begärt vapenfri tjänst. Inga andra stater har det system med särskild utbildning av civilpliktiga som förekommer i Sverige. I flera länder är värnpliktiga som inte gör militärtjänst – eller inte tjänstgör inom det civila försvaret – skyldiga att delta i någon form av civil verksamhet under minst den tid som tjänstgöringen i det civila eller militära försvaret skulle ha tagit.
4.1.3 Stater med värnplikt
Norge, Polen, Tjeckien, Ungern, Italien, Grekland, Turkiet, Finland, Schweiz och Österrike
Begreppet ”allmän” i samband med värnplikt står under debatt i samtliga redovisade länder. Skälen är framför allt dessa:
G
Alla värnpliktiga behövs inte i krigsorganisationen;
G
Värnpliktssystemet passar inte för rekrytering av personal till förband med hög beredskap för internationella, fredsfrämjande insatser;
G
Det är inte ekonomiskt effektivt att utbilda fler än som behövs.
Försörjningen med pliktpersonal m.m. i andra länder 123
De nya NATO-länderna Polen, Tjeckien och Ungern aviserar ytterligare reducering av sina värnpliktsförsvar men avser i stället att öka antalet kontraktsanställda.
Grekland och Turkiet anser att hot och pågående konflikter i närområdet motiverar stora värnpliktsförsvar. Turkiet höll tidigare på att utveckla ett yrkesförsvar, men planeringen avbröts på grund av händelserna i de kurdiska områdena.
I Italien finns en preliminär plan för en övergång från värnplikts- till frivilligförsvar. Fram till år 2005 skall det enligt planen finnas ett blandat system för värnplikt och yrkesförsvar. Inskrivningen av värnpliktiga skall i inledningen reduceras med hälften och efter sex år ersättas av kontraktsanställningar.
Kvinnor i Italien kommer enligt beslut under år 1999 att frivilligt kunna fullgöra värnplikt.
4.1.4 Stater med både värnpliktiga och anställda soldater
Danmark och Tyskland
En särskild redogörelse för det danska pliktsystemet finns i avsnitt 4.2.
Tysklands militära försvar består av beredskapsförband (Krisenreaktionskräfte) och huvudförsvarsstyrkor (Hauptverteidigungskräfte). De värnpliktiga i beredskapsförbanden har en något längre tjänstgöringstid än personalen i huvudförsvarsförbanden.
Beredskapsförbandens personal kan begära att få förlänga tjänstgöringen för uppgifter inom landet eller i fredsfrämjande insatser utomlands.
Något mindre än 25 % av en årskull tyska män gör värnplikt. Drygt 35 % väljer vapenfri tjänst, medan resterande 40 % blir undantagna på grund av sina civila yrken eller brister i tjänstgöringsförmågan. Undantagen till följd av yrket gäller bl.a. poliser och präster.
De som har fått vapenfri tjänst behöver varken i fred eller i krig göra någon militärtjänst. De är däremot skyldiga att tjänstgöra i något slag av civil verksamhet. Tjänstgöringstiden är i dessa fall tre månader längre än den militära grundutbildningstiden. Någon ytterligare tjänstgöring fordras inte i fredstid.
Kontraktsanställda och andra har möjligheter att under tjänstgöringen genomföra högskolestudier.
124 Försörjningen med pliktpersonal m.m. i andra länder SOU 2000:21
Kvinnor kan endast tjänstgöra inom sjukvård eller musikkårer i det tyska försvaret. Det är inte aktuellt med någon värnplikt för tyska kvinnor.
4.1.5 Stater med yrkesförsvar
Storbritannien, Irland, Belgien, Nederländerna, Luxemburg, USA och Kanada
De flesta förbanden inom stater med yrkesförsvar har en hög insatsberedskap. De anställda soldaterna är väl utbildade för sina uppgifter. Förmågan att hantera komplicerade vapensystem ligger i allmänhet på en hög nivå. Alla kan också relativt enkelt vidareutbildas för andra slag av verksamhet. De anställda soldaterna skriver kontrakt för ett begränsat antal år. Systemen bygger på att de skall kunna förnya kontrakten och avancera i de lägre befälsgraderna (Non-Commissioned Officers).
Personalen i yrkesförsvaren deltar i mycket stor utsträckning i utlandstjänst. Det kan ske i permanent stationerade utlandsförband (amerikanska soldater i Tyskland och Korea), i tillfälliga utlandsförband (brittiska soldater i Nordirland) eller i internationella insatser i FN:s eller NATO:s regi på t.ex. Balkan.
Möjligheter till utlandstjänstgöring stimulerar i många fall rekryteringen till första kontraktet men gör det svårt att få anställda som bildat familj att förnya det. Detta minskar stabiliteten i bemanningen och kvaliteten på de anställda i lägre befälsgrader. De som behövs i organisationen erbjuds ibland ekonomiska förmåner för att stanna kvar i tjänst, medan andra får ersättningar för att sluta. Det amerikanska försvaret ger lägre befäl med mer än tio års tjänst en slags tillsvidareanställning och slipper den omständliga proceduren att förnya kontrakten.
Försvarsmakten i länder med yrkesförsvar har rekryteringsproblem under perioder med ekonomisk högkonjunktur.
Belgien avskaffade år 1995 den allmänna värnplikten och inrättade ett yrkesförsvar. Krigsorganisationen reducerades. Antalet värnpliktiga minskade övergångsvis med omkring hälften.
Samtidigt upphävde parlamentet pliktlagarna.
Försörjningen med pliktpersonal m.m. i andra länder 125
Skälen till förändringarna i det belgiska systemet var framför allt dessa:
G
Något invasionsförsvar behövdes inte längre;
G
Verksamheten skulle nästan uteslutande omfatta fredsfrämjande insatser;
G
Systemet ansågs orättvist, eftersom hälften av männen slapp tjänstgöra;
G
Det var svårt att hinna utbilda värnpliktiga under sex–åtta månader för uppgifter inom högteknologiska vapensystem.
Det nya belgiska systemet för personalförsörjning bygger på korttidsanställning för alla kategorier av befattningar under två–fem år. Andelen kvinnor uppgår till omkring 6 %.
Problemen under övergångsperioden är emellertid flera:
G
Svårigheter att rekrytera personal;
G
Överskott på främst officerare;
G
Olämplig ålderssammansättning – för få yngre officerare och för många äldre soldater (förbanden tog i början in äldre värnpliktiga för att snabbt kunna fylla organisationen);
G
Personalkostnadernas andel av försvarsutgifterna har ökat.
Nederländerna införde ett yrkesförsvar år 1995. Rekryteringen gick bra och det nya systemet startade ett år före den planerade tidpunkten. De anställda soldaterna skriver kontrakt för minst två år och kan sedan antingen lämna verksamheten eller söka vidareanställning. En del blir lägre befäl.
Den allmänna inställningen till yrkesförsvar är positiv i Nederländerna. Försvaret följer noga arbetsmarknadsläget för att vid behov kunna intensifiera rekryteringsåtgärderna. Värnpliktslagarna är vilande.
4.1.6 Stater som håller på att införa yrkesförsvar
Frankrike, Spanien och Portugal
Frankrike håller sedan år 1997 på att införa ett yrkesförsvar.
Övergången skall vara helt genomförd år 2002. Syftet är framför allt att den franska armén med kort varsel skall kunna delta i internationella, fredsfrämjande och humanitära insatser.
126 Försörjningen med pliktpersonal m.m. i andra länder SOU 2000:21
Antalet värnpliktiga minskar efter hand under övergångsperioden. Rekryteringen omfattar anställda och frivilliga värnpliktiga med 12 månaders tjänstgöring, som kan förlängas.
Den franska värnplikten kommer att vara vilande. En dags registrering och information – s.k. försvarsförberedelse – är obligatorisk för alla män i åldern 17–18 år. Fr.o.m. år 2000 gäller detta även kvinnor, som alltså är skyldiga att genomgå registrering och få information.
Den som inte före 25 års ålder har gjort sin försvarsförberedelse får inte avlägga examen eller prov som är underställda offentlig kontroll (t.ex. körkortsprov). Den som inte registrerat sig kan inte heller få statliga stipendier.
Spanien avser att börja införa ett yrkesförsvar år 2002. Införandet av det nya systemet kommer att ske stegvis. Under övergångsperioden reduceras tiden för första tjänstgöringen från nio till sex månader.
Spanska soldater som tar anställning kommer att få ett kontrakt på tre år. Det skall kunna förlängas upp till 12 år eller till 35 års ålder. Planer finns på en frivillig värnplikt under omkring ett år för män och kvinnor.
Portugals försvar består efter en omorganisation år 1991 av kontraktsanställda i förband med hög insatsberedskap och värnpliktiga för behoven i fred och vid mobilisering. Den första tjänstgöringen för värnpliktiga i det portugisiska försvaret omfattar fyra månader. Det finns dessutom en möjlighet till frivillig tjänstgöring under 8–18 månader. Avsikten är att de anställda skall skriva kontrakt för två–nio år. Strävan är att rekrytera 6 000 anställda om året. Andelen kvinnor bör vara 20 %. Kontraktsanställning skall ge ”förtur” till civila arbeten efter kontraktstidens slut.
Rekryteringen av värnpliktiga som frivilligt anmäler sig till tjänstgöring har emellertid blivit begränsad och utbildningstiden anses otillräcklig. Portugal har av de skälen beslutat att införa ett yrkesförsvar år 2003.
* * *
Utredningen beskriver i de följande tre avsnitten systemen för försörjning med pliktpersonal i Danmark, Finland och Norge. En mer detaljerad redogörelse i matrisform – som ger möjligheter att för varje slag av uppgift jämföra systemen i de tre nordiska länderna – finns i Bilaga 4.
Försörjningen med pliktpersonal m.m. i andra länder 127
4.2 Danmark
4.2.1 Det danska pliktsystemet i stora drag
Alla danska män är skyldiga att fullgöra värnplikt och skall mönstra. Mönstringen äger rum i åldern 18–32 år. I mitten av 1970-talet infördes ett system för prövning och inskrivning karaktäriserat av frivillighet och lottning. Samtidigt höjdes ersättningarna väsentligt till dem som skall tjänstgöra. Bakgrunden var det då starkt minskade behovet av värnpliktiga.
De värnpliktiga blir vid mönstringen bedömda som lämpliga, begränsat lämpliga eller olämpliga. De som bedöms lämpliga eller begränsat lämpliga drar en lott, som innebär antingen att de skall genomgå grundutbildning eller att de inte skall göra det. Under senare år har i stort endast de lämpliga skrivits in. För de begränsat lämpliga har lottnumret av det skälet i praktiken ingen betydelse. Lottningen avser inte värnpliktiga som avser att skaffa sig kunskaper och erfarenheter i yrken som försvaret har särskilt stort behov av. Det kan vara t.ex. tekniker av olika slag och sjukvårdspersonal, framför allt läkare.
Alla lämpliga och begränsat lämpliga kan ingå ett avtal med myndigheterna om värnpliktstjänstgöring. Det gör att även de som dragit ett s.k. frinummer kan få genomgå grundutbildning. Värnpliktiga som har ingått avtal kallas in före andra och kan i stor utsträckning få sina egna önskemål tillgodosedda. Det senare gäller t.ex. befattning, utbildningsort och tid för tjänstgöring.
Värnpliktstjänstgöringen består av
G
Tjänstgöring inom det militära försvaret;
G
Tjänstgöring inom räddningsberedskapen (det integrerade civilförsvaret och brandväsendet);
G
Biståndsarbete i utvecklingsländer;
G
Civilt arbete (vapenfri tjänst).
Grundutbildningstiden för meniga är 4–12 månader – de flesta tjänstgör 10-12 månader – och för befäl 17–24 månader. Kvinnor kan sedan år 1998 göra militärtjänst av i stort sett samma slag som männen.
En årskull mönstrande män uppgår enligt siffrorna för år 1997 (det senaste året med fullständig redovisning) till drygt 32 000 personer. Drygt två tredjedelar av antalet bedömdes som lämpliga eller begränsat lämpliga. Det militära försvaret tog i anspråk nära 9 000 värnpliktiga och den civila räddningsberedskapen ca 1 000
128 Försörjningen med pliktpersonal m.m. i andra länder SOU 2000:21
män. Resterande omkring 12 000 placerades i personalreserven eller i det civila försvarets beredskapsstyrka (som inte kallas in i fredstid). Upp emot 6 000 av dem som skulle göra tjänst i fred tecknade avtal, medan drygt 4 000 skrevs in med plikt, delvis genom lottning.
För befattningar som bl.a. jägare och specialister av olika slag fanns det år 1998 ca 8 000 kontraktsanställda meniga (konstabler). Anställningen omfattar fem år. Rekryteringen uppgår som regel till 1 500 kontraktsanställda per år.
Den som vill göra värnplikt genom biståndsarbete i utvecklingsländer tjänstgör två år. Ingen har sedan år 1994 valt denna form av tjänstgöring.
Civilt arbete är en vapenfri tjänstgöring. Antalet har genomsnittligt under perioden 1994–97 varit knappt 800 personer per år. Tjänstgöringen sker i allmänhet inom den sociala eller kulturella verksamheten. Tjänstgöringstiden är lika lång som för de värnpliktiga.
För ersättningar till de värnpliktiga som genomgår grundutbildning finns det ett system med skattepliktig lön och kostersättning. Det sammanlagda beloppet ökar fr.o.m. de fyra första månaderna från 6 300 Dkr till 12 300 Dkr per månad. Avgångsersättningen varierar mellan 4 000 och 8 000 Dkr. De som gör civil värnplikt (vapenfri tjänst) får en betydligt lägre ersättning än de värnpliktiga.
4.2.2 Det praktiska genomförandet av eget val och lottning
Systemet i stora drag
Inrikesministeriet – som har ansvaret för verksamheten – ser till att de sex kontor runt om i Danmark som skall genomföra inskrivningen i förväg för ett halvår i taget får ett antal lottnummer. Antalet svarar mot det antal mönstrande som väntas komma att inställa sig på varje kontor.
Varje lott är inlagd i ett slutet kuvert. Kuverten som de värnpliktiga får välja ligger i en kasse. Systemet är konstruerat på ett sådant sätt att alla värnpliktiga, oavsett var de infinner sig, har samma möjlighet att dra ett lågt eller ett högt nummer.
Även de som redan vid mönstringen uppger att de vill fullgöra tjänstgöring skall dra ett lottnummer. Skälet är att de efter mönstringen skulle kunna ändra inställning till den frivilliga tjänst-
Försörjningen med pliktpersonal m.m. i andra länder 129
göringen. De skulle i så fall få infinna sig på nytt bara för att dra en lott.
Varje värnpliktig får i samband med mönstringen veta när beslutet om han skall tjänstgöra eller inte kommer att fattas. Sådana beslut sker två gånger om året – i mars och september. Avgörande för tidpunkten för den enskilde är om han håller på att genomföra studier eller genomgå annan utbildning. Beslutet fattas av Forsvarets Værnepligt og Rekruttering, som är fördelningsmyndighet för samtliga sex mönstringsområden.
Ett exempel som belyser tidsförhållandena: En värnpliktig som
mönstrade under första halvåret 1999, fick besked tidigast i september om eventuell tjänstgöring med inryckning under första halvåret 2000. Om han önskade genomgå tjänstgöring – och ville ingå avtal om detta – skulle anmälan vara inne hos fördelningsmyndigheten senast en månad före beslutstidpunkten (september 1999).
När fördelningsmyndigheten skall genomföra fördelningen är utgångspunkten behovet av värnpliktiga inom det militära försvaret och den civila räddningsberedskapen. Fördelningsmyndigheten har uppgifter om hur många som anmält sig frivilligt till tjänstgöring och vet av det skälet var lottnummergränsen kommer att ligga. De mönstrande som inte har anmält sig frivilligt och som vid mönstringen har dragit ett lottnummer under den fastställda gränsen blir skyldiga att fullgöra tjänstgöring. De som har fått ett nummer över gränsen blir befriade.
Tre grupper av lottnummer
I slutet av 1980-talet förbättrades servicen till de mönstrande. Med ledning av uppgifter från Forsvarets Værnepligt og Rekruttering fastställer Inrikesministeriet för varje halvår i taget ett schema med några preliminära lottnummergränser. Enligt det schema som avser fördelningen av värnpliktiga i september 1999 är numren indelade i tre grupper.
Den som drar ett nummer i den första gruppen – som sträcker sig upp till 18 000 – får besked om att han kommer att kallas in. Den som i detta läge anmäler sig frivilligt för tjänstgöring kan till en del påverka tiden och platsen för tjänstgöringen.
130 Försörjningen med pliktpersonal m.m. i andra länder SOU 2000:21
För den som har dragit ett nummer i den mellersta gruppen – mellan 18 000 och 24 000 – beror utgången på var lottnummergränsen kommer att ligga. Avgörande blir fördelningsmyndighetens beslut i samband med fördelningen den 1 september.
Den som hamnar i den sista gruppen – mellan 24 000 och 36 000 – får vid mönstringen besked om att han tillhör räddningsberedskapens personalreserv. Det innebär att han inte kommer att behöva tjänstgöra i fredstid.
Även mönstrande som dragit ett lottnummer mellan 18 000 och 36 000 kan anmäla sig frivilligt. Det förhållandet att fördelningsmyndigheten inte vet hur många mönstrande som under mönstringshalvåret kommer att anmäla sig frivilligt gör att hanteringen av den mellersta gruppen måste vara flexibel. Det är nödvändigt för att fördelningsmyndigheten skall ha en viss handlingsfrihet, när lottnummergränsen skall fastställas.
Det skall framhållas att lottnumren i schemat bara avser dem som skall kallas in under det första halvåret efter fördelningen. Numren gäller inte för värnpliktiga med speciell utbildning, studieinriktning eller yrkesverksamhet som det militära försvaret och den civila räddningsberedskapen har särskilt behov av. De får oavsett vilken grupp lottnumret tillhör inget besked om att de kan bli undantagna från tjänstgöring. Avgörandet för deras del faller i samband med fördelningen i mars eller september.
4.3 Finland
Alla finska män i åldern 18–60 år omfattas av den allmänna värnplikten. De kallas till mönstring – s.k. uppbåd – när de är 18 år. De som vill kan bli antagen som frivillig och rycka in redan vid 18 års ålder.
Uppbådet sker under hösten ute i kommunerna i närvaro av företrädare för bl.a. kommunen, polisen och kyrkan på orten. Före mönstringen har den lokala hälsovårdscentralen gjort en medicinsk undersökning av var och en. Alla har också i förväg lämnat uppgifter i ett formulär om bl.a. planerade civila studier och hur de ser på grundutbildningen. Några fysiska eller psykologiska prov sker inte före eller i samband med uppbådet.
Syftet med mönstringen är att de militära myndigheterna skall fastställa personuppgifterna som alla har lämnat, höra vilka önskemål de mönstrande har och besluta om var och när de skall rycka in till grundutbildning.
Försörjningen med pliktpersonal m.m. i andra länder 131
Vid uppbådet sker normalt ingen uppdelning av de mönstrande mellan befattningar som t.ex. meniga, befäl och specialister av olika slag. Den mönstrande kan av det skälet inte heller få något besked om hur länge grundutbildningen kommer att vara för hans del.
Beväringstjänsten börjar med en rekrytperiod på åtta veckor – en s.k. krigsmannakurs – som alla värnpliktiga genomgår. Under den tiden delas de värnpliktiga in i grupper med ledning av prov och tester. Resultaten och de egna önskemålen ligger till grund för besluten om fortsatt utbildning. Beväringstjänsten varierar mellan sex månader för en del kategorier av meniga och nio eller 12 månader för befäl och meniga med krävande specialuppgifter. För dem som skall tjänstgöra längre än sex månader fattas beslut om detta under beväringstjänsten.
Systemet med 6–12 månaders grundutbildning, som infördes under år 1998, innebar bl.a. att längden på utbildningen minskades. Syftet var att försvaret skulle få ekonomiska möjligheter att även i fortsättningen ge alla vapenföra män utbildning. Enligt det finska försvaret har reformen visat sig ändamålsenlig.
Vapenfri tjänst förekommer inom det militära försvaret och i form av civiltjänst hos olika slag av civila myndigheter.
Kvinnor kan på egen begäran antas till militär tjänstgöring enligt de regler som gäller för männen.
Omkring 30 000 eller omkring 85 % av männen i varje årskull genomgår grundutbildning. Nästan 27 000 av dessa gör militärtjänst.
4.4 Norge
Norska män är värnpliktiga från 19 till 44 års ålder. Alla som inte befrias vid mönstringen – den s.k. sessionen – skrivs in för värnpliktstjänstgöring. Sessionen äger rum på ett stort antal orter i landet och tar för varje mönstrande i allmänhet en dag. Alla får information om värnpliktstjänstgöringen, genomgår en medicinsk undersökning och deltar i skriftliga tester.
Myndigheterna har före sessionen samlat in uppgifter om de mönstrande från t.ex. folkbokföringsregistret, socialförsäkringsregistret och personalkontrollregistret.
De mönstrande som skall genomgå grundutbildning fördelas mellan de olika försvarsgrenarna och hemvärnet. Det sker en gång per år vid den s.k. huvudfördelningen, som äger rum under hösten.
132 Försörjningen med pliktpersonal m.m. i andra länder SOU 2000:21
Grundutbildningstiden är sex, nio eller 12 månader. De flesta gör 12 månaders tjänst. Hemvärnstjänsten fordrar minst tre månaders tjänstgöring. Grundutbildningen inom sjö- och luftförsvaret börjar med tre månaders rekrytskola. Arméns utbildning är däremot helt sammanhängande.
Utbildningen till värnpliktiga befäl sker inom den tidsram på 12 månader som gäller för de flesta som genomgår militär utbildning. De som skall bli befäl får besked om detta under utbildningens gång. Värnpliktiga kan vidare på begäran bli antagna till en tvåårig befälsskola.
Civilförsvaret kan disponera värnpliktiga som har lämnat det militära försvaret eller som på grund av sina civila yrkeserfarenheter behövs inom civilförsvaret. Möjligheter till civil tjänst föreligger för dem som kommer i konflikt med sin allvarliga övertygelse om de gör militärtjänst. Den civila tjänstgöringen, som omfattar 14 månader, sker utan anknytning till försvaret – i allmänhet inom hälso- och sjukvården eller socialtjänsten.
Som ersättning för pliktutbildningen kan elever vidare skrivas in för yrkesutbildning inom något av de omkring 40 som regel tekniska yrkesområden, där det finns militära lärlingsplatser. Samma sak gäller dem som har kommit in på praktiska fortsättningsskolor för att som lärlingar få en yrkesutbildning. Lärlingarna kombinerar i båda fallen militär tjänstgöring med utbildning inom yrkesområdet. Det kan för dem som gå praktisk fortsättningsskola vara fråga om utbildning till t.ex. fordonsmekaniker, lastbilsförare, förare till anläggningsmaskiner, flygtekniker, servicemän inom elektronikområdet, kockar och kontorsassistenter.
Kvinnor kan efter ansökan får göra militärtjänst. De som inom tre månader skriver på en förbindelse om fortsatt tjänstgöring fullgör de skyldigheter som gäller för männen.
Under 1990-talet har omkring 20 000 värnpliktiga – av totalt omkring 30 000 mönstrande – årligen genomgått militär grundutbildning. Antalet värnpliktiga kommer under år 2000 att minska till drygt 18 000. I det närmaste 4 000 ansökte under år 1998 om att få göra civil tjänst. Nära 2 300 fullgjorde sådan civil tjänst – i de flesta fallen inom hälso- och sjukvården eller socialtjänsten.
Något mer än 200 kvinnor ryckte under år 1998 in till grundutbildning. Drygt 150 av dessa skrev efter tre månader under förbindelsen om fortsatt tjänstgöring.
SOU 2000:21 133
5 Statsmakternas riktlinjer
−
myndigheternas bedömningar och förslag
5.1 Grunderna i säkerhets- och försvarspolitiken
5.1.1 Utvecklingen i omvärlden
Statsmakterna konstaterade i samband med det försvarspolitiska kontrollstationsbeslutet våren 1999 (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1988/99:222, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224) att de säkerhetspolitiska förändringarna varit i stort sett positiva. Den för Sverige grundläggande gynnsamma säkerhetspolitiska utvecklingen under 1990-talet fortsätter, även om osäkerheten när det gäller utvecklingen i Ryssland består. Genom det fördjupade euroatlantiska säkerhetssamarbetet skapas bättre förutsättningar att hantera konflikter som kvarstår i Europa och dess närhet.
De gemensamma insatserna på Balkan fortsätter. Insatser kommer sannolikt att vara nödvändiga under lång tid framöver. Vår säkerhet och välfärd är i hög grad beroende av ett gemensamt ansvarstagande för fred och säkerhet i Europa och av att Sverige bidrar till detta, framgår det vidare av propositionen.
NATO och dess samarbete med partnerländerna spelar en central roll för krishanteringen i Europa. NATO-medlemsskapet för Ungern, Tjeckien och Polen tillmötesgår önskemålen från dessa länder. De överenskommelser som organisationen har träffat med Ryssland om samarbete, den återhållsamhet som NATO visat när det gäller gruppering av militära resurser och det fördjupade samarbetet inom Partnerskap för fred (PFF) har gjort att utvidgningsprocessen bidragit till en positiv säkerhetspolitisk utveckling i Europa.
134 Statsmakternas riktlinjer… SOU 2000:21
Det praktiska samarbetet inom olika samhällsområden i Östersjöområdet och de nordiska ländernas ökande säkerhetssamarbete och med främst de baltiska länderna ger ett väsentligt bidrag till säkerheten i regionen.
Det största hotet mot säkerheten i Nordeuropa sammanhänger enligt statsmakternas uttalande våren 1999 med den fortsatta instabiliteten i Ryssland. Osäkerheten kvarstår om Rysslands inrikespolitiska utveckling och de konsekvenser den kan få för relationerna till omvärlden. Den ekonomiska krisen i landet fördjupas. Utrymmet för vidmakthållande eller reformering av den militära kapaciteten i landet är mycket begränsat.
Ett invasionsföretag som syftar till en ockupation av Sverige ter sig inte möjligt att genomföra under de närmaste tio åren, förutsatt att vi har en grundläggande försvarsförmåga. Väpnade angrepp genom framför allt luften, insatser mot begränsade mål i Sverige eller andra typer av avsiktliga hot och påtryckningar är emellertid enligt statsmakternas bedömning möjliga att genomföra även i nuvarande omvärldsläge. Sådana åtgärder skulle kunna aktualiseras i samband med akuta kriser i vårt närområde. Syftet skulle kunna vara att störa det svenska samhällets funktion eller att påverka Sveriges agerande.
De bedömningar som skett efter kontrollstationsbeslutet går i samma riktning. Försvarsberedningen konstaterade i rapporten (Ds 1999:55) Europas säkerhet – Sveriges försvar att vår säkerhetspolitik alltmer vävs in i ett brett internationellt samarbete om säkerhet i Europa. Detta breda samarbete är av grundläggande betydelse för de stora förbättringar i vårt säkerhetspolitiska läge som skett sedan det kalla krigets slut.
Ett invasionsföretag som syftar till ockupation av Sverige ter sig inte möjligt att genomföra under de närmaste tio åren, förutsatt att vi har en grundläggande försvarsförmåga. Aktörer som kan tänkas agera mot Sverige och hota vår säkerhet är enligt Försvarsberedningen inte i första hand stormakter med överväldigande militära resurser utan snarare stater eller organisationer och grupper, kanske geografiskt långt från Sverige, som med hot och påtryckningar, våld och skadegörelse kan tänkas vilja påverka oss.
Trots de jämfört med det kalla kriget mer begränsade hoten måste vi fortsätta våra säkerhetspolitiska ansträngningar. Avgörande för Sveriges säkerhet är att det internationella samarbetet fortsätter att utvecklas. Vårt bidrag måste ha hög prioritet. Samtidigt måste vi kunna hantera de hot och risker som kan riktas mot landet även i dagens situation och kunna anpassa våra resurser till
Statsmakternas riktlinjer… 135
de förändringar som kan komma att ske i omvärlden. Det kräver enligt Försvarsberedningen en helhetssyn på hela skalan av insatser från konfliktförebyggande genom krishantering till försvar mot väpnat angrepp och en gemensam syn på våra insatser för nationell och internationell säkerhet.
Regeringens bedömning hösten 1999
Regeringens konstaterar i sitt förslag till riksdagen hösten 1999 (prop. 1999/2000:30) Det nya försvaret att Försvarsberedningens rapport stöder den tidigare under våren 1999 beslutade inriktningen av totalförsvaret. Enligt regeringens bedömning kan Sverige nu skapa ett modernt, flexibelt och rörligt försvar grundat på en allmän totalförsvarsplikt. De förband och system som behövs i framtiden skall kunna användas både för att försvara det egna landet och för internationella insatser.
Regeringen föreslår i propositionen att försvarsresurserna förändras och utformas så att de motsvarar de nya kraven. Försvarsmakten har efter ett omfattande utredningsarbete i olika underlag lagt fram ett förslag till hur resurserna bör utformas för att svara mot de uppgifter och ekonomiska villkor som beslutades i kontrollstationen 1999. Som en följd av detta föreslår regeringen avsevärda förändringar i krigsorganisationens utformning, grundorganisationens storlek, personalbehov och utbildning av totalförsvarspliktiga.
5.1.2 Den svenska säkerhetspolitikens mål
Den svenska säkerhetspolitiken syftar enligt statsmakternas beslut våren 1999 ytterst till att bevara landets fred och självständighet. Vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet att – som enskild nation och i samverkan – kunna utveckla vårt samhälle.
Nationellt skall vi kunna möta militära hot som direkt berör
Sverige. Vi skall också kunna förebygga och hantera situationer som utan att direkt hota landets fred och självständighet ändå skulle kunna innebära snabba och allvarliga försämringar av samhällets normala funktioner.
Om det säkerhetspolitiska läget försämras, skall vår säkerhetspolitik bidra till att begränsa spänningen i omvärlden, särskilt i vårt närområde. Vi skall kunna försvara vårt territorium mot
136 Statsmakternas riktlinjer… SOU 2000:21
kränkningar och angreppshandlingar var de än sker och vi skall kunna agera för att tillvarata svenska intressen. Vi skall kunna motstå hot och påtryckningar och möta insatser som riktas mot funktioner och värden i det svenska samhället och som syftar till att påverka vårt agerande och samhällets funktion.
Vi skall också genom den robusthet och förmåga till omställning som byggs in i det fredstida samhället söka förebygga att samhället blir utsatt för svåra påfrestningar i fred. Det skall dessutom finnas en beredskap som gör att vi kan hantera de påfrestningar som ändå uppstår.
Internationellt skall vi enligt statsmakterna i samverkan med andra stater aktivt verka för fred och ökad säkerhet i omvärlden och därmed också för oss själva.
I Europa är vårt mål att varaktigt säkra ett förtroendefullt och nära samarbete mellan alla stater. Sverige skall bidra till gemensamma fredsfrämjande och humanitära insatser både i och utanför Europa. Det är också ett svenskt mål att få till stånd en effektiv och väl fungerande euro-atlantisk krishanteringsförmåga som på begäran av FN eller efter beslut av OSSE kan bidra till att främja samarbete och fredlig konfliktlösning i Europa.
5.1.3 Användningen av totalförsvarsresurserna
Inledning
Totalförsvarets verksamhet – och uppbyggnaden av resurser – skall enligt statsmakterna ske med en helhetssyn på hanteringen av hot och risker inom alla delar av samhället. Strävan skall vara att åstadkomma ett så effektivt utnyttjande som möjligt av de resurser som samhället sammantaget satsar för att trygga sin säkerhet.
Totalförsvarsresurserna skall kunna användas för att
G
Försvara landet mot väpnat angrepp;
G
Hävda vår territoriella integritet;
G
Bidra till fred och säkerhet i omvärlden;
G
Stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred.
Statsmakternas riktlinjer… 137
Försvar av landet mot väpnat angrepp – hävdande av den territoriella integriteten
Sverige måste enligt statsmakterna ha en sådan beredskap att vi kan möta de mer begränsade väpnade hot som direkt kan beröra oss vid en kris som utvecklas ur det nuvarande omvärldsläget. Beredskapen inom totalförsvaret måste emellertid efter hand kunna höjas vid en krissituation i omvärlden. Åtgärder skall även kunna vidtas i ett längre tidsperspektiv mot förändrade hot. Det som statsmakterna kallar anpassningsfilosofin får en central betydelse i det här sammanhanget.
Sammantaget bör emellertid en relativt sett minskad vikt läggas vid förmågan att möta väpnat angrepp. Statsmakterna utesluter emellertid inte risker för våld eller hot om våld och skadegörelse mot viktiga funktioner och värden i det svenska samhället eller mot svenska intressen i omvärlden. Syftet skulle kunna vara att påverka Sveriges agerande i någon internationell fråga eller i en konflikt där vi är involverade. Omfattande sabotage eller terroraktioner mot viktiga infrastruktursystem kan ingå i en utveckling mot någon form av väpnat angrepp.
På lång sikt går det enligt statsmakterna inte att utesluta att ett invasionshot skulle kunna växa upp igen. Innan ett sådant hot uppstår kommer det säkerhetspolitiska läget att försämras. Utvecklingen kommer sannolikt att ta lång tid. Försvarspolitiken måste skapa en grund som gör det möjligt för oss att på ett betryggande sätt utveckla den egna försvarsförmågan i takt med hotande förändringar i omvärlden. En grundkapacitet måste finnas så att vi med stor flexibilitet kan möta olika slag av hot.
Fred och säkerhet i omvärlden
Sverige har efter det kalla kriget – inom ramen för det allt bredare internationella säkerhetssamarbetet – fått större möjligheter än tidigare att påverka förhållandena i omvärlden. Medlemskapet i EU spelar en central roll i det sammanhanget. Vi bedriver också ett ökande samarbete med NATO inom ramen för det euroatlantiska partnerskapsrådet, Partnerskap i fred och de fredsfrämjande insatserna på Balkan.
Som statsmakterna framhåller kan vi genom den fredsfrämjande internationella verksamheten direkt påverka säkerhetsläget. Vi medverkar aktivt till en utveckling som minskar risken
138 Statsmakternas riktlinjer… SOU 2000:21
för konflikter och krig och som bidrar till varaktigt förtroendefulla och fredliga relationer mellan länder.
Sammantaget under åren har i runt tal 80 000 svenskar deltagit i olika slag av fredsfrämjande verksamhet. Sverige var ett av de första länder som ställde trupp till förfogande åt FN i Bosnien. Sverige deltar också i den NATO-ledda insatsen i Bosnien som syftar till att säkerställa efterlevnaden av Daytonavtalet. Totalförsvarsresurser används sedan flera år för att bistå de baltiska staterna när de bygger upp sina försvar.
Sverige har en betydande kompetens och omfattande resurser inom totalförsvaret. Detta är enligt statsmakterna en tillgång för den beredskap vi bör ha, så att vi kan bidra till det internationella samarbetet för ökad säkerhet med totalförsvarsresurser. De militära och civila insatserna bidrar direkt till att de dagsaktuella hoten mot säkerheten skall kunna hanteras. De svenska förbanden har visat god förmåga i det internationella samarbetet. Personalen får samtidigt handfasta och värdefulla erfarenheter, som har betydelse för vår förmåga att försvara det egna landet mot angrepp.
Svåra påfrestningar på samhället i fred
Det finns hot och risker som följer av den tekniska utvecklingen och det moderna och alltmer komplexa samhällets sårbarhet. Detta kan i viss mån uppvägas av den robusthet som myndigheter och andra försöker bygga in i moderna system och av de stora resurser i övrigt som rätt organiserade kan användas när samhället måste hantera störningar av olika slag.
Statsmakterna pekar på katastrofartade olyckor och andra extraordinära situationer, som kan leda till svåra påfrestningar genom t.ex. allvarliga störningar i infrastrukturen. En av uppgifterna för säkerhetspolitiken bör av det skälet vara att skapa en beredskap för hantering av extraordinära situationer som utan att direkt hota landets fred och självständighet kan innebära svåra påfrestningar på samhället. Detta innebär enligt statsmakterna å andra sidan inte att allt som kan påverka situationen i sådana lägen har säkerhetspolitisk relevans.
Åtgärder mot svåra påfrestningar i fred måste vidtas inom flertalet sektorer av samhället. Enligt statsmakterna skall grundprincipen emellertid vara att varje sektor själv svarar för att kunna hantera det som drabbar sektorn. Genom försvarspolitiken skapas betydande resurser som kan stärka det normala fredssamhällets förmåga i det här sammanhanget. Försvarspolitiken bör utformas
Statsmakternas riktlinjer… 139
med hänsyn till detta och behovet av resurser beaktas i planeringen, anser statsmakterna.
Om totalförsvarsresurserna skall kunna användas vid svåra påfrestningar bör myndigheterna genomföra en kontinuerlig övnings- och utbildningsverksamhet som syftar till att underlätta deras medverkan. Det är särskilt viktigt att öva hur resurserna på bästa sätt skall underställas de ansvariga myndigheterna i deras reguljära myndighetsutövning.
5.2 Behovet av personal för totalförsvarets olika uppgifter
5.2.1 Anställda, avtalsbundna och pliktpersonal
Inledning
Behovet av personal inom totalförsvaret skall tillgodoses i sådan utsträckning och med sådan personal att de olika verksamheterna fungerar på ett effektivt sätt. En stor del av arbetet i samhället under höjd beredskap kommer att bedrivas enligt samma principer som i fred. Många delar av totalförsvaret kommer att kraftigt utöka sin bemanning. Andra kommer omvänt att minska i omfattning. Kraven på en del verksamheter blir särskilt stora när hela krigsorganisationen eller delar av den skall sättas på fötter. Det gäller framför allt det militära försvaret.
Ansvar och uppgifter för de civila delarna av totalförsvaret är fördelade mellan statliga myndigheter, kommuner, landsting, kyrkliga samfund, företag och organisationer. De organ som har en uppgift i krig skall förbereda sig i fred, bl.a. genom att bygga upp en krigsorganisation. Ansvaret innebär att avväga behovet av personal med hänsyn till den uppgift krigsorganisationen har, de mål som har satts upp och tillgången på medel. Till detta hör att bedöma i vilken utsträckning försörjningen med personal skall ske med anställda, avtalsbundna eller pliktpersonal.
Personalförsörjningen avser primärt de uppgifter som myndigheter med ansvar för totalförsvarsuppgifter har inför ett väpnat angrepp eller i lägen när det blir nödvändigt att hävda landets territoriella integritet mot våld och skadegörelse eller hot om sådana åtgärder. Sekundärt kommer den rekryterade personalen emellertid att kunna tas i anspråk även för de andra uppgifter som totalförsvarsresurserna skall kunna användas till. Det handlar om
140 Statsmakternas riktlinjer… SOU 2000:21
insatser vid svåra påfrestningar på samhället i fred och fredsfrämjande och humanitära åtgärder utomlands.
Det skall understrykas att medverkan i internationella insatser för pliktpersonalens del endast kommer att kunna ske på frivillig grund. Dessa frågor om personal för insatser vid svåra påfrestningar och åtgärder utomlands behandlar utredningen i annat sammanhang.
Enligt den statistik över den svenska arbetskraften i krig som den förra Pliktutredningen redovisade i betänkandet (SOU 1992:139) Totalförvarsplikt bestod 88 % av personalen inom den krigsorganiserade och planlagda delen av det civila försvaret av anställda. Pliktpersonalen svarade för 10 % och de frivilliga för resterande 2 %. Inom det militära försvaret var pliktpersonalens andel 85 %, medan de anställda utgjorde 4 % och frivilligpersonalen 10 %.
Anställda
De verksamheter inom totalförsvaret som samhället behöver skall fungera även efter omställningen till krigsförhållanden. De personer som inte tas i anspråk med plikt för det civila eller militära försvaret – och som inte heller har åtagit sig att medverka frivilligt – fortsätter med sina fredstida arbetsuppgifter, om dessa skall utföras även i krig. Detta sker enligt anställningsavtal mellan arbetsgivaren och den enskilde. Föreskrifterna om allmän tjänsteplikt i lagen om totalförsvarsplikt ger bl.a. myndigheter och företag möjligheter att behålla anställda som avser att lämna sina arbeten.
Många kommer att få andra uppgifter hos sina arbetsgivare än de har i fred. Det gäller bl.a. åtskilliga av de anställda hos kommunerna. En stor del av dessa kommer att arbeta inom kommunala områden som ökar i omfattning i krig, t.ex. barn- och äldreomsorgen eller den kommunaltekniska verksamheten.
Personal genom avtal och andra frivilliga
Ett starkt intresse är för många det främsta motivet för att medverka som frivilliga i totalförsvaret. En stor del av dessa har tecknat avtal om att tjänstgöra i krig. Många har i fred genom sina frivilligorganisationer fått utbildning och blivit krigsplacerade i en civil eller en militär verksamhet. Andra tillhör de resurser som
Statsmakternas riktlinjer… 141
arbetsmarknadsmyndigheterna kan använda för att täcka brister när det militära försvaret under höjd beredskap kommer att ta i anspråk den ordinarie personalen.
Försvarsmakten har i sin organisation ett antal frivilliga som utan att tillhöra en frivilligrörelse har ingått avtal med myndigheten om att tjänstgöra som s.k. krigsfrivilliga. Genom samma typ av överenskommelser är personal på frivillig grund under höjd beredskap knuten till vissa civila myndigheters verksamhet.
Ett stort antal frivilliga ställer sig sannolikt till förfogande när behovet uppstår och får de uppgifter som det i det läget kommer att behövas personal till.
Pliktpersonal
Tjänstgöringen med totalförsvarsplikt omfattar, som tidigare framgått, en skyldighet att fullgöra
1. Civilplikt,
2. Värnplikt; eller
3. Allmän tjänsteplikt.
Den allmänna tjänsteplikten innebär en skyldighet att tjänstgöra endast under höjd beredskap.
Civilplikten och värnplikten utnyttjas framför allt när myndigheter och andra i fred vill skriva in och utbilda personal. Fördelen med att rekrytera i fred är att personalen finns tillgänglig redan vid mobiliseringen. Sett till antalet personer grundar det militära försvaret, som framgått, en mycket stor del av sin personalförsörjning på värnpliktiga.
För huvuddelen av den civila verksamhet som skall bedrivas under höjd beredskap är avsikten däremot att använda den i fred anställda personalen inom myndigheter och andra organ och de frivilliga som dessa eventuellt har träffat överenskommelse med. Genom pliktlagstiftningen har framför allt de myndigheter och andra organ med uppgifter inom civilt försvar som tillkommer eller kraftigt utökas under höjd beredskap möjligheter att trygga försörjningen med personal.
Pliktbestämmelserna kan vidare användas om en myndighet eller ett annat organ vill skriva in personal med de yrkeskunskaper som fordras i verksamheten under höjd beredskap och som skall tjänstgöra i en annan verksamhet än där han eller hon är anställd i fred. Det är normalt fråga om personal som längre
142 Statsmakternas riktlinjer… SOU 2000:21
fram i livet har skaffat sig de yrkeserfarenheter som behövs inom totalförsvaret. I dessa fall behövs det i detta skede ingen eller bara en begränsad utbildning i totalförsvarsmyndigheternas regi.
5.2.2 Försörjningen med pliktpersonal enligt statsmakternas beslut våren 1999
Statsmakterna beslutade våren 1999 att totalförsvarets personalförsörjning även i fortsättningen i huvudsak skall tryggas genom ett system med plikttjänstgöring. Kraven på förmåga att kunna möta ett väpnat angrepp skall vara dimensionerande för det framtida pliktsystemet.
Inriktningen för den militära delen av totalförsvaret skall vara att inte fler totalförsvarspliktiga skrivs in till grundutbildning än som Försvarsmaktens framtida organisation fordrar. För åren 2000 och 2001 skall utbildningsvolymen för det militära försvarets del minskas till omkring 15 000 värnpliktiga per år. Detta är en minskning med ca 3 000 i förhållande till utbildningen under år 1999 och med 10 000 i förhållande till 1996 års totalförsvarsbeslut.
Regeringens bedömning hösten 1999
Regeringen har, som framgår av prop. 1999/2000:30Det nya försvaret, uppdragit åt Försvarsmakten att – i avvaktan på ett slutligt ställningstagande till den framtida värnpliktsvolymen – komplettera underlaget om behovet av totalförsvarspliktiga som gör värnplikt. Antalet bör enligt regeringen inte minska i förhållande de värnpliktiga som under år 1999 gjorde värnplikt, omkring 18 000. Försvarsmakten skall särskilt belysa behovet av rekrytering till hemvärnet och av att utveckla kompetensen inom vissa delar av markstridskrafternas insatsförband. Det senare skall ske särskilt mot bakgrund av behovet att öka den internationella förmågan.
Inom den civila delen av totalförsvaret skall volymen utbildade som tillgodoser kommunernas behov reduceras från ca 3 000 civilpliktiga under år 1999 till omkring 1 500 per år under 2000 och 2001. Utbildningen för de statliga myndigheternas behov skall även i fortsättningen omfatta i runt tal 600 civilpliktiga.
Statsmakternas riktlinjer… 143
ÖCB har på uppdrag av regeringen bedömt behovet av totalförsvarspliktiga för det civila försvaret efter år 2001. Se vidare avsnitt 5.2.4.
Statsmakterna konstaterade vidare i samband med totalförsvarsbeslutet våren 1999 att längden på utbildningen inom framför allt det militära försvaret bör omprövas. Det kan ifrågasättas, betonade regeringen i propositionen, om inte de nuvarande utbildningstiderna överlag kan kortas. För en stor del av de värnpliktiga bör det kunna vara tillräckligt med sex månaders utbildning. För en del befattningar kan det emellertid komma att fordras längre utbildning. Försvarsmakten bör göra en genomgång av samtliga utbildningstider, framhöll regeringen i propositionen.
5.2.3 Försvarsmaktens redovisning till regeringen den 19 maj 1999
Försvarsmakten skulle till den 19 maj 1999 på uppdrag av regeringen redovisa ett förslag till system för utbildning av värnpliktiga som under lång tid förmår att skapa balans i systemet för personalförsörjningen.
Grundläggande principer
Enligt den utredning som Försvarsmakten redovisade med anledning av uppdraget bör Försvarsmakten även i framtiden personalförsörjas av ett system grundat på allmän värnplikt. Försvarsmaktens behov måste styra både det antal värnpliktiga som utbildas och utbildningens längd.
De förband i insatsorganisationen som skall tillgodose höga krav på förmåga – de operativa insatsstyrkorna – bör enligt Försvarsmakten försörjas med värnpliktiga som genomgår grundutbildning för dessa uppgifter. De värnpliktiga som det är fråga om utgör en viktig grund också för rekryteringen av personal för internationell tjänstgöring och för officersyrket. Övriga förband kan personalförsörjas genom successiv överföring från de operativa insatsstyrkorna.
I den modell för bedömning av dimensioneringen av organisationen som Försvarsmakten skisserar är utgångspunkten en årlig värnpliktsvolym som både säkerställer statsmakternas krav på insatser och beredskap och som en grund för Försvarsmaktens kompetensutveckling. Med detta sätt att se på verksamheten styr
144 Statsmakternas riktlinjer… SOU 2000:21
de nära behoven, förmågan att genomföra internationella insatser, beredskap, territoriell integritet och kompetensutveckling den årliga produktionen av värnpliktiga före kraven att numerärt fullt ut uppfylla organisationen.
Uppgiften att hävda den territoriella integriteten kommer tillsammans med de internationella uppgifterna i den närmaste framtiden att ha större betydelse för dimensioneringen av utbildningsoch förbandsverksamheten än uppgifterna försvar mot väpnat angrepp och stöd till samhället. Skyddet av den territoriella integriteten innebär att förband skall ha beredskap under hela året. Om organisationen vid behov skall kunna genomföra anpassning genom tillväxt, måste systemet enligt Försvarsmakten medge en substantiell ökning av den årliga utbildningen av värnpliktiga.
Det årliga behovet av värnpliktiga skall kunna baseras på en balanserad avvägning av
G
Tillgängliga medel;
G
Krigsorganisationens behov;
G
Utbildningskvalitet och långsiktig kompetensutveckling;
G
Behovet av insats – nationellt och internationellt;
G
Grundorganisationens förutsättningar.
Behoven i siffror räknat bör enligt Försvarsmakten få variera om det är nödvändigt för att åstadkomma utbildningseffektiva volymer. Syftet är att få en minsta volym per förband eller funktion som säkrar kvaliteten i verksamheten.
Den indelning av pliktpersonalen i KB-, PB-, GB-, E och Fvärnpliktiga som har tillämpats i många år är ändamålsenlig även i ett framtida system för personalförsörjningen, framhåller Försvarsmakten.
Insatsorganisationens behov, m.m.
Insatsorganisationen är ett sammanfattande uttryck för de förband och motsvarande enheter som skall uppfylla krigsorganisationen. Behovet av värnpliktiga för insatsorganisationen har beräknats med ledning av den struktur på krigsorganisationen som angavs i MIL-underlag (underlag till militärledningen) 1999-04-29–30 och de planeringsanvisningar som följde efter detta MIL-underlag.
Det årliga behovet av värnpliktiga för krigsorganisationen fr.o.m. år 2002 har beräknats till 14 340. Särskilda resurser utöver detta med 2 010 värnpliktiga vill Försvarsmakten avdela för
Statsmakternas riktlinjer… 145
bevakning, högvakt, musikkårer och hemvärn. Antalet värnpliktiga sammanlagt per år blir enligt dessa beräkningar 16 350.
Försvarsmakten avser enligt förslaget att upphöra med utbildningen av depåvärnpliktiga, mobiliserings- och förplägnadsvärnpliktiga och värnpliktiga i idrottsplutoner.
Kompetensorganisationens behov
Försvarsmakten överväger att genomföra utbildning av värnpliktiga även mot andra behov än insatsorganisationens. Det skulle kunna gälla även krigsförband som utgår, förutsatt att utbildningen är nödvändig för att möjliggöra anpassning eller tillväxt längre fram. Jägar- och artilleriutbildning på divisionsnivå är två exempel inom armén. För marinen skulle det kunna vara utbildning för rörligt sjömålsartilleri och kustrobotar och för flygvapnet specialister för underrättelsetjänst och teknisk tjänst.
Utbildning vid sidan om insatsorganisationens behov kan enligt Försvarsmakten behöva ske genom grundutbildning av hela förbandsenheter med värnpliktiga och befäl eller – genom kaderutbildning – för endast nyckelfunktioner. Ett annat exempel är begränsad befälsutbildning genom kursverksamhet. Kompetens kan vidare behöva utvecklas för förband som inte kommer att sättas upp i närtid, t.ex. IT-skyddsförband, attackhelikopterförband och nya lednings- och underrättelseförband.
Behov av bevakningsvärnpliktiga
Stöldbegärliga vapen har under senare år flyttats från mobiliseringsförråd till kasernområden. Syftet är att åstadkomma en säkrare förvaring. Hoten mot förbanden har i stället ökat. Till detta kommer ökade krav på eskortering av olika slags militära transporter. Försvarsmakten anser mot den bakgrunden att det nuvarande systemet för utbildning av värnpliktiga i vakt- och eskorttjänst bör utvecklas. Det föreslås ske genom att statusen och kapaciteten på verksamheten höjs och genom förändringar i kravprofiler för de värnpliktiga som skall skrivas in.
Försvarsmakten framhåller i redovisningen att 1 300 värnpliktiga per år bör avdelas för dessa fredstida bevakningsuppgifter. Antalet bör enligt Försvarsmakten fördelas med 50–60 värnpliktiga per förband. Utbildningen bör planeras så att det finns en kontinuerlig beredskap hela året.
146 Statsmakternas riktlinjer… SOU 2000:21
Hemvärnets behov
Försvarsmakten bedriver en särskild utbildning för hemvärnets behov. Utbildningen pågår under tre månader och skall möjliggöra placering och fortsatt utbildning inom hemvärnet. Samtliga som skrivs in i utbildningsreserven får ett erbjudande om att genomgå utbildningen. Åtagandet är frivilligt men utbildningen sker enligt pliktlagstiftningens bestämmelser. Verksamheten skulle enligt planeringen för år 1999 omfatta ca 400 värnpliktiga.
Basen för hemvärnets rekrytering kommer att minska när inskrivningen till den militära verksamheten begränsas. Försvarsmakten anser att det nuvarande systemet med frivillig utbildning skall vara kvar. Syftet är att motverka minskningen av den naturliga rekryteringsbasen och att åstadkomma en föryngring av organisationen. De totalförsvarspliktiga som inte skrivs in till utbildning bör liksom hittills få tillfälle att genomgå den särskilda utbildningen för hemvärnets behov.
Volymen bör enligt Försvarsmaktens redovisning i maj 1999 vara ca 300 utbildade per år.
Internationella fredsfrämjande insatser
Försvarsmaktens uppgift att delta i internationell verksamhet är en angelägenhet för hela Försvarsmakten och dess personal. Hela insatsorganisationen bör på sikt utvecklas så att den kan verka i en internationell miljö, framhåller Försvarsmakten i sin redovisning till regeringen. Uttagning av värnpliktiga för utlandstjänst bör emellertid även i fortsättningen ske på frivillig grund.
Enligt statsmakternas ambitionsnivå i kontrollstationsbeslutet kommer det att fordras maximalt 4 000–5 000 yrkesofficerare och värnpliktiga årligen för internationella insatser. Förutsättningen för beräkningen är att insatsstyrkorna roteras med sex månaders intervall. Erfarenheten hittills är enligt Försvarsmakten att omkring 10 % av en åldersklass kan rekryteras. Även om Försvarsmakten föreslår förändringar kommer detta enligt rapporten till regeringen inte att räcka för den redovisade politiska ambitionen. Försvarsmakten anser att utlandsstyrkan bör bestå av sammanlagt 1 000–1 500 officerare, civilt anställda och värnpliktiga. Detta fordrar enligt rapporten en årlig rekrytering på 2 000–3 000 personer.
Grundutbildning får för närvarande enligt lagen om totalförsvarsplikt endast ske mot en krigsbefattning. Utbildning för
Statsmakternas riktlinjer… 147
olika slag av internationella uppgifter inom ramen för grundutbildningen kan därmed endast genomföras med den enskildes godkännande. Försvarsmakten anser att bestämmelserna bör ändras så att en grundläggande soldatutbildning och förbandsutbildning kan genomföras mot internationella utbildningsmål.
Andra åtgärder som har förutsättningar att öka rekryteringen till den internationella verksamheten är höjda ersättningar och ett system för kontrakt om medverkan i utlandstjänst efter grundutbildningen. Försvarsmakten anser att ersättningsbeloppen bör höjas med upp till 50 %.
Kontraktsanställda värnpliktiga
Den kontraktsanställning som Försvarsmakten föreslår omfattar beredskap för tjänstgöring och påverkar inte värnpliktsvolymen i grundorganisationen. Med kontraktsanställda menas personal som genom ett avtal åtar sig att vara tillgängliga för medverkan i insatser.
De kontraktsanställda är i första hand avsedda för utlandsstyrkan. Systemet innebär att den värnpliktige förbinder sig att under t.ex. en tvåårsperiod delta i en eller två svenska insatser utomlands. Under beredskapsperioderna mellan insatserna genomgår den kontraktsanställde en viss utbildning.
Visstidsanställning av soldater
Den framtida militära verksamheten ställer enligt Försvarsmakten förändrade krav på personalen. Kraven på kompetens bedöms komma att öka för officerare, civilanställda och värnpliktiga. Framför allt kombinationen av högteknologisk materiel och kraven på uppträdande i förband gör att kraven på den enskildes förmåga ökar. Beredskapskraven fordrar kompetens på en hög nivå under längre tid.
En del kategorier av värnpliktiga bör enligt Försvarsmaktens mening utbildas under betydligt längre tid än som för närvarande sker. Med en planering som syftar till att allt färre skall skrivas in till grundutbildning är det emellertid inte rimligt att öka de längsta utbildningstiderna utöver de 15 månader som nu är gränsen uppåt. Försvarsmakten anser i stället att ett system med visstidsanställda soldater bör övervägas.
148 Statsmakternas riktlinjer… SOU 2000:21
Redovisningen till regeringen innehåller flera exempel på kategorier som skulle kunna omfattas av regler om visstidsanställning.
En visstidsanställd soldat skall som regel först fullgöra sin värnplikt. Han skriver sedan ett avtal med Försvarsmakten om fortsatt tjänstgöring. Huvudregeln bör vara att avtalet skall gälla direkt efter avslutad grundutbildning. Direktrekrytering skall enligt förslaget kunna ske till militära verksamheter som helt saknar en bas av värnpliktiga.
Försvarsmakten bedömer behovet till omkring 1 000 visstidsanställda soldater. Antalet bör fastställas efter en försöksperiod. Systemet bör införas stegvis och varje steg följas av en utvärdering.
5.2.4 ÖCB:s redovisning av personalbehovet efter år 2001
ÖCB har på uppdrag av regeringen utrett det kommunala och statliga behovet av civilpliktiga efter år 2001. Som framgår av redovisningen (Regeringsuppdrag avseende totalförsvarsplikt inom den civila delen av totalförsvaret, BehovCU02, 2000-02-24) har ÖCB inhämtat underlag från kommuner, landsting och statliga funktionsansvariga myndigheter om behovet av civilpliktiga som tas i anspråk med civilplikt med grundutbildning längre än 60 dagar. Underlaget visar att det fortfarande är svårt att uppskatta behovet av förstärkningspersonal inom olika verksamheter.
Syftet med utredningsarbetet har varit att
G
Analysera vilka behov av personalförstärkning som föreligger i förhållande till omvärldsutveckling och hotbildsförändringar;
G
Tydliggöra krav på förmåga som den civilpliktige skall uppnå efter genomförd utbildning med utgångspunkt i krigsorganisationens behov;
G
För den enskilde civilpliktige säkerställa en god utbildning med uppfattad kvalitet och ett tydligt meritvärde.
Den övergripande dimensioneringsgrunden har varit dels den förstärkning av civilpliktiga med lång grundutbildning som det civila försvaret bedöms behöva – och har möjligheter att hantera – för att klara sina uppgifter under höjd beredskap, dels förut-
Statsmakternas riktlinjer… 149
sättningarna för Pliktverket och de utbildningsansvariga myndigheterna att klara denna inskrivning och utbildning. Behovet av förstärkningspersonal vid olyckor i fred, svåra påfrestningar m.m. har inte varit styrande. Om ett sådant behov föreligger, skall det tillgodoses på annat sätt än genom ianspråktagande enligt gällande pliktbestämmelser. Under det tid som de civilpliktiga genomgår grundutbildning bör de emellertid på ett tydligare sätt än i dag kunna utgöra en del av grundförmågan. Formerna för detta bör säkerställas, anser ÖCB.
De personella resurser som tillskapas genom mönstring och inskrivning till grundutbildning med civilplikt före en anpassningsperiod på fem år bör enligt redovisningen till regeringen ligga på minsta möjliga nivå som fordras för att de bemanningsansvariga skall nå upp till krigsorganisationens behov efter en anpassning.
Beräkningen av behovet för olika krigsorganisationer bör utgå från möjligheten att omdisponera och detaljinrikta under en anpassningsperiod. Intill dess bör resurserna enligt ÖCB i ökad utsträckning vara nationellt gripbara genom krigsplacering i kompetensorganisationer. För kommunernas del innebär det att de grundutbildade inte får en krigsplacering i den egna organisationen. Kommunernas ansvar enligt ansvarsprincipen kvarstår emellertid. Kommuner och andra bemanningsansvariga bör i samråd med en central eller regional statlig myndighet komma överens om detaljerna i verkställigheten.
Resultatet av ÖCB:s bedömningar av utbildningsbehovet redovisas i tabell 5.1. Behovet av civilpliktiga som genomgår lång grundutbildning kommer efter år 2001 att vara 900 personer per år. Antalet avser utbildning fram till en anpassning. Under en anpassningsperiod ökar utbildningsbehovet med 600 till 1 000 civilpliktiga per år.
Det beräknade behovet före anpassningsperioden är en minskning med 1 150 utbildade eller nära 60 % jämfört med den nuvarande utbildningsverksamheten.
150 Statsmakternas riktlinjer… SOU 2000:21
Tabell 5.1. Behov av civilpliktiga med lång grundutbildning efter år 2001.
Befattning
Behov enligt 1996 års totalförsvarsbeslut
Bedömt behov efter år 2001
Nuvarande utbildningsvolym per år
Bedömd utbildningsvolym per år efter 2001
Tillkommande behov under en femårig anpassning
Övrigt
Räddningsman 15 000 7 200 700
500 2 200 Förändrad utbildning. Ökad NBCinriktning. Förändrad praktiktjänstgöring.
Beredskapsman ca 10 000 – 800
–
– Befattningen utgår. Behov hos kommuner och landsting tillgodoses på annat sätt än genom utbildning med civilplikt.
Flygplatsbrandman
2 100 1 500 390
300
– Breddad utbildning. Utbildningstiden minskar från 306 till 189 dagar. Särskilda utbildningsflygplatser.
Banverksreparatör
900 600 16
-– 600 Grundutbildning under anpassning
Linjereparatör 2 100 800 80
60
200 Förändrad inriktning. Utveckling av utbildningsmål teknisk utveckling och ”lagbaskompetens”.
Driftbiträde
1 400 .. 40
40
..
Förändrad praktiktjänstgöring. Behov och förmåga bör utredas ytterligare.
Ställverksreparatör
200 – 24
–
– Nuvarande befattning utgår. Behov och förmåga bör utredas ytterligare
Summa
31 700 10 100 2 050
900 3 000
Källa: ÖCB
Statsmakternas riktlinjer… 151
5.3 Behovet av utbildning för de olika slagen av pliktpersonal
5.3.1 Försvarsmakten
Allmänna principer
Utbildningen av värnpliktiga är själva grunden i Försvarsmaktens personalförsörjningssystem. De i framtiden ökade kraven fordrar enligt Försvarsmakten en utveckling av utbildningen – för både anställda och värnpliktiga.
Försvarsmakten föreslår en modell för utbildning av värnpliktiga som omfattar alla stegen i den värnpliktiges tjänstgöring – från inskrivningen till dess han inte längre tas i anspråk med värnplikt. Den föreslagna utbildningsmodellen syftar till att tillgodose behoven inom alla områden där meniga och värnpliktiga befäl kan tjänstgöra – i grundorganisationen eller för internationella fredsfrämjande insatser på frivillig grund.
Det nya utbildningssystemet skall vara gemensamt för hela Försvarsmakten men kunna varieras med hänsyn till de krav på förändringar av tyngdpunkten i utbildningens volymer, utbildningsmål och ambitionsnivåer som kommer att föreligga. Det bör vara flexibelt men samtidigt ha relativt fasta ramar grundade på generella principer som inte rubbas alltför ofta.
Utbildningsmodellens huvudkomponenter
En utbildningsmodell som inte är volymberoende bör enligt Försvarsmaktens förslag bestå av följande huvudkomponenter:
G
Ett rekryterings- och urvalssystem, som är enklare och mer flexibelt i olika avseenden än dagens;
G
Grundutbildning för nationella och internationella uppgifter, som bygger på skyldigheten att fullgöra plikttjänst;
G
Fortsättningsutbildning för i första hand nationella uppgifter, som också bygger på skyldigheten att fullgöra plikttjänst;
G
Övrig tjänstgöring på olika befattningar för nationella eller internationella uppgifter som bygger på kontrakt eller avtal mellan Försvarsmakten och den enskilde.
152 Statsmakternas riktlinjer… SOU 2000:21
Grundutbildningen skall enligt förslaget bestå av tre delar, som genomförs sammanhängande i en följd:
1. Ett grundläggande block på ca tre månader med tyngdpunkt på soldatförmåga och i förekommande fall sjömanskap;
2. Ett mellanblock på två–-fyra månader med tyngdpunkt på befattningsutbildning;
3. Ett avslutande block på två–-tre månader med tyngdpunkt på förbandsutbildning eller beredskapstjänst.
Utbildningen i de tre delarna kommer att ske sammanhängande i en följd.
Alla befälsuttagna skall enligt förslaget genomgå en s.k. förstegsutbildning enligt de principer som Försvarsmakten för närvarande tillämpar.
Utbildningstider
Försvarsmakten anser att utbildningstiderna i princip bör vara desamma som i det nuvarande utbildningssystemet. Utbildningstidernas längd kommer emellertid att prövas inom myndigheten.
Utbildningstiden kan komma att öka för en del särskilt krävande befattningar i tekniskt komplexa system men i stället minska för andra befattningar.
Flexibilitet
Flexibilitet går att åstadkomma på många sätt i den nya utbildningsmodellen, anser Försvarsmakten. Det kan vara fråga om att förändra grundutbildningens utbildningstider, utbildningsvolymer, utbildningsinriktning och utbildningsmål eller fortsättningsutbildningen. Det blir på det sättet möjligt att tillgodose även sena beslut om ändrad ambition och inriktning av verksamheten.
En orsak kan vara att ekonomin förändras i förhållande till den långsiktiga planeringen. En annan orsak kan vara nya eller förändrade internationella åtaganden som gör det nödvändigt att öka eller minska det internationella inslaget i utbildningen. Dagens regelsystem tillåter knappast stora förändringar i dessa avseenden, framhåller Försvarsmakten.
Det bör vidare vara möjligt att byta inriktning mellan de olika blocken i grundutbildningen. Syftet kan vara att tillgodose enskil-
Statsmakternas riktlinjer… 153
da personers önskan att genomgå utbildning för internationella insatser eller att ta hänsyn till deras fallenhet för olika befattningar. Det är först i det grundläggande blocket som den enskilde har förutsättningar att få en bild av vad militär verksamhet innebär och vad t.ex. en utbildning för internationella insatser skulle fordra.
Anpassning
Den förmåga Försvarsmakten skall ha för att kunna genomföra omedelbara insatser är avgörande för det årliga behovet av grundutbildning och grundutbildade. Ett beslut om att Försvarsmakten inom t.ex. ett år skall växa till en angiven ny nivå fordrar ytterligare utbildning – s.k. anpassning. Även ett beslut om att anpassa verksamheten inom fem år kommer att kräva utbildning i närtid, anser Försvarsmakten.
Ett sätt att personalförsörja dessa s.k. tillväxtförband är att överföra värnpliktiga från förbanden i insatsorganisationen. Kraven på beredskap, förbandsduglighet och genomsnittsålder för personalen påverkar antalet värnpliktiga och utbildningssystemet. Under ett anpassningsskede bör förbandens förmåga utvecklas genom en fortsättningsutbildning. Systemet kräver både någon form av sådan utbildning och att överföringen till tillväxtförbanden är tillräcklig.
Avgörande för förmågan till anpassning är bl.a. tillgången på officerare, utbildningsplatser, materiel och övningsterräng. För ett förband som skall vara insatsberett inom fem år måste huvuddelen av resurserna vara gripbara redan första året i ett anpassningsskede.
Internationella insatser
En utveckling av den internationella fredsfrämjande verksamheten förutsätter enligt Försvarsmakten att utbildningen för insatserna på ett helt annat sätt än för närvarande är integrerade i den ordinarie militära utbildningen. Synergieffekter bör kunna uppnås om inslag av internationell utbildning finns redan i den ordinarie grundutbildningen. Det kan vara fråga om språk, terminologi, metodik och organisation. Avvägningen mellan de olika slagen av utbildning utformas enligt Försvarsmakten lämpligen genom en försöksverksamhet.
154 Statsmakternas riktlinjer… SOU 2000:21
Syftet med ett nytt utbildningssystem bör vara att personal vid alla utbildningsförband ges förmåga att genomföra begränsade internationella uppgifter inom sina verksamhetsområden. Det kan vara t.ex. att organisera och utbilda en enhet, som skall kunna delta i PFF-verksamheten. Planeringen bör också göra det möjligt att samla och förbereda de värnpliktiga som anmält sig frivilligt för utlandstjänst längre fram i livet.
Den s.k. missionsutbildningen – som syftar till att förbereda mer kvalificerade förband upp till bataljons storlek på medverkan i fredsframtvingande internationella operationer – bör läggas på ett av utbildningsförbanden, anser Försvarsmakten.
Försvarsmakten anser vidare att det tillfälligt eller permanent bör vara möjligt att styra fördelningen av personal – att öka utbildningen av värnpliktiga för sådana förband – som är i särskilt hög grad efterfrågade internationellt sett. Omskolning skall kunna ske för värnpliktiga som har genomgått annan utbildning men som vill komma i fråga för utlandstjänst. En tilläggsutbildning under tre till fem månader skulle enligt Försvarsmaktens bedömning snabbt öka tillgången på personal för utlandsstyrkan.
5.3.2 Civila myndigheter
ÖCB framhåller i sin rapport till regeringen med anledning av det i avsnitt 5.2.4 redovisade uppdraget att den kompetens och duglighet som skall uppnås efter genomförd grundutbildning skall beskrivas i mål. Ansvaret för detta ligger på den bemannings- och utbildningsansvariga organen gemensamt. Genom att målbeskriva skapas en förståelse och helhetssyn hos alla, inklusive den civilpliktige.
En bredare kompetens och användbarhet bör allmänt sett eftersträvas. Det bör ske genom en effektivisering av utbildningen och en utveckling av pedagogiken. NBC- och sjukvårdskompetens är exempel på utbildningsmoment som i ökad omfattning bör ingå i alla utbildningar, anser ÖCB. Utbildningen bör också tydligare än i dag ge förståelse för och kunskap om totalförsvaret. En tydlig meritvärdering skall följa av utbildningen.
Enligt ÖCB bör dessa åtgärder kunna genomföras utan att utbildningstiden utökas. En allmän översyn av de olika utbildningarnas längd i förhållande till behov av förmåga och kompetens bör ändå genomföras, framgår det av rapporten till regeringen.
164 Skyldigheterna att tjänstgöra SOU 2000:21
som hade genomgått militär grundutbildning fick samtidigt möjligheter att bli ordinarie hemvärnsmän.
Som motiv för att öppna alla yrkesområden för kvinnor angav regeringen framför allt jämställdhet, möjligheter till ett ökat rekryteringsunderlag och att erfarenheterna av kvinnor i försvaret i huvudsak var positiva. Överbefälhavaren framhöll i sin redovisning inför besluten:
”Kvinnorna anses generellt vara duktiga som utbildare, de har medfört att det blivit en positiv förändring av stil och miljö, de har visat prov på god psykisk stabilitet och styrka under övningar. Däremot klarar sig kvinnorna sämre vid fysiskt ansträngande verksamhet, framför allt under längre övningar.”
Chefen för Flygvapnet framhöll att ”kvinnorna klarade sig sämre än männen i det tekniska facket med avseende på kunskaper och förståelse”.
Beslutet att öppna alla yrkesområden för kvinnor blev omtvistat. Överbefälhavaren hade invändningar av ekonomisk och yrkesmedicinsk natur. När det gäller ubåtstjänst och ubåtsteknisk tjänst framfördes åsikter om eventuellt ökade risker för fosterskador hos gravida kvinnor i samband med tung- och djupdykning. Uppfattningarna var desamma om stridspilotyrket. Det ansågs att uppgifterna om kvinnors toleransgränser i fråga om fysiologiska belastningsfaktorer (G-krafterna) var osäkra.
Överbefälhavaren menade vidare att det fanns ekonomiska skäl mot utbildning av kvinnor till stridspiloter: ”Tiden som de skall tjänstgöra är relativt kort och sammanfaller med deras fertila period. Det skulle vara olönsamt att utbilda kvinnor för 10–12 miljoner kronor per person, om hon sedan skulle vara borta från yrket på grund av eventuell graviditet och föräldraledighet.”
FOA gjorde emellertid i samråd med Överbefälhavaren en utredning och fann inga hinder för att samtliga militära yrken kunde öppnas för kvinnor. FOA påpekade att det i fysisk förmåga är större individuella skillnader än könsskillnader. Till detta kommer att syn, hörsel, reaktionssnabbhet och problemlösningsförmåga är väl så god hos kvinnor som hos män. Det som FOA eventuellt kunde se som ett problem var att en kvinna som blivit gravid innan hon visste om det fortfarande var i flygtjänst eller i ubåtstjänst. Detta skäl ansågs emellertid inte vara tillräckligt för att utestänga kvinnor från dessa befattningar.
Regeringen ansåg att tillsättning av tjänster skulle ske efter förtjänst och skicklighet. Kvinnor skulle därmed kunna konkurrera på lika villkor med männen. Den individuella lämpligheten skulle vara avgörande – inte könstillhörigheten. Regeringen ansåg
Skyldigheterna att tjänstgöra 165
vidare att kvinnor inte skulle utestängas från vissa befattningar på grund av att kostnaderna för utbildningen var höga.
Enligt regeringens uppfattning skulle prövningen av medicinska skäl göras i varje enskilt fall. Det fanns undersökningar som visade att kvinnor inte hade sämre förmåga än män att klara G-krafter. Tillfälliga omplaceringar skulle ske i samband med graviditeter.
Det nuvarande regelverket innebär att kvinnor kan anmäla sig för antagningsprövning hos Pliktverket. Efter prövning kan de samtycka till att skrivas in med civil- eller värnplikt. När inskrivningen har skett gäller samma regler som för männen om bl.a. krigsplacering och repetitionsutbildning.
I samband med antagandet av lagen om totalförsvarsplikt (prop. 1994/95:6) framhöll regeringen att en utvidgning till att låta kvinnor omfattas av skyldigheten att mönstra skulle innebära att kvaliteten inom Sveriges totalförsvar ökade. I ett läge med krympande resurser – och där inte alla män i aktuella åldersklasser kom att tas i anspråk med plikt – ansåg regeringen emellertid att det saknades anledning att utöka plikten. Kvinnor borde inte tvingas att delta men ges samma möjligheter som männen att frivilligt medverka i bl.a. det militära försvaret.
6.4.3 Antalet kvinnor som genomgått lång grundutbildning
Antalet kvinnor som genomgår grundutbildning utgör årligen mellan 200 och 300 eller omkring 1 % av hela antalet inskrivna. En fjärdedel av dessa brukar gå vidare till officersutbildning. Det innebär att i runt tal 10 % av antalet officersaspiranter årligen är kvinnor. Ett fåtal kvinnor har sedan år 1995 genomgått lång grundutbildning med civilplikt.
6.4.4 Allmänna erfarenheter av kvinnors tjänstgöring
Kvinnor har nu under kortare eller längre perioder tjänstgjort inom de flesta militära verksamheter som värnpliktiga eller officerare.
Erfarenheterna hittills av kvinnor som genomgår grundutbildning med värnplikt visar att det för de flesta befattningar finns lämpliga kvinnor. De skillnader som har kunnat påvisas har att
166 Skyldigheterna att tjänstgöra SOU 2000:21
göra med olikheterna i fysisk prestationsförmåga. För vissa befattningar är det endast några få – det gäller både män och kvinnor – som klarar de fysiska kraven. De individuella förutsättningarna är helt avgörande – inte skillnaderna mellan könen.
Det finns inte några systematiskt gjorda utvärderingar av kvinnors erfarenheter från grundutbildning inom Försvarsmakten eller hos civila myndigheter. Det har emellertid visat sig att integreringen av kvinnor i plikttjänst i en del avseenden inte sker utan friktion. Som exempel kan nämnas att kvinnor har utsatts för könsdiskriminering i betydligt större utsträckning än män. Procentuellt sett har emellertid inte fler kvinnor än män avbrutit sin grundutbildning.
Systemet med kvinnor som genomgår grundutbildning inom Försvarsmakten har varit i bruk så kort tid att de som valt officersyrket ännu inte har nått alla delar av befälshierarkin. Fortfarande saknas i stor utsträckning erfarenheter av kvinnor i högre militära befattningar.
6.4.5 Utredningens överväganden och förslag
Utredningens förslag: Skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civilplikt som kräver grundutbildning längre än 60 dagar skall gälla även kvinnor.
Bakgrund
Statsmakterna framhöll i 1996 års försvarsbeslut att andelen kvinnor inom Försvarsmakten bör öka. Regeringen har i de årliga regleringsbreven till Försvarsmakten upprepat detta.
Som framgått av redovisningen i föregående avsnitt är erfarenheterna från kvinnors grundutbildning längre än 60 dagar sammanfattningsvis till övervägande delen positiva. Det gäller resultat, motivation och trivsel. Investeringar i anläggningar m.m. till följd av kvinnors medverkan i utbildningen har endast i begränsad utsträckning behövt vidtas.
Utredningen anser att det mot bakgrund av kraven på försörjningen med personal till det nya försvaret finns anledning att utöka skyldigheterna att fullgöra civil- eller värnplikt till att omfatta även kvinnor i åldern 19–47 år. Inför den förestående ominriktningen av Försvarsmakten och de förändrade krav som
Skyldigheterna att tjänstgöra 167
den ställer på pliktutbildningen – liksom på de nya kompetenser som behövs inom totalförsvaret – är det nödvändigt att låta plikten omfatta även kvinnor. Det nya försvaret behöver det kunnande som kvinnor kan tillföra.
Ett inslag i övervägandena om kvinnors deltagande i värnpliktsutbildningen är att skapa en rekryteringsbas för officersyrket. Denna fråga kommer att behandlas av Utredningen (Fö 1999:05) om Försvarsmaktens personalförsörjning. Pliktutredningen vill emellertid framhålla att ett system med lika villkor för män och kvinnor att fullgöra värnplikt på ett naturligt sätt stimulerar rekryteringen av kvinnor som befäl i den militära verksamheten. Genom detta öppnas också möjligheter för kvinnor att i större utsträckning än i dag delta i internationella fredsfrämjande insatser.
Med den minskning av antalet grundutbildade inom både det civila och det militära försvaret som sker finns det de som menar att männen i en årskull räcker till för att förse pliktsystemet med lämpliga inskrivna. Utredningen delar inte den uppfattningen. De nya kraven på kunnande innebär, som utredningen betonat, att försvaret också har behov av den kvinnliga kompetensen. Den tidigare nämnda utredning som FOA och Försvarsmakten genomfört visar t.ex. att egenskaperna reaktionssnabbhet och problemlösningsförmåga är väl så goda bland kvinnor som bland män.
Genom den fördubbling av basen för urvalet till grundutbildning som plikten för kvinnorna innebär ökar enligt utredningens mening möjligheterna väsentligt att nå målet att de bäst lämpade personerna tas ut för utbildning. Det gäller alla typer av befattningar. För vissa befattningar, t.ex. sådana som fordrar bred teknisk kompetens, är det i dag svårt att bland de mönstrande finna tillräckligt många män som är lämpliga för uppgifterna. Rekrytering av kvinnor skulle bidra till att upprätthålla en tillräckligt hög kvalitet hos den grupp som tas ut för sådana befattningar.
Den betydelse kvinnorna har i det avseendet ökar genom ominriktningen och den tekniska utvecklingen inom det militära försvaret. Att effektivt övervaka för att tidigt kunna möta och tydligt ingripa blir en ännu viktigare del av verksamheten. Dessa förändringar ställer ökade krav på resurserna för ledning och information – och på den personal som utbildas för detta.
Det finns, som utredningen framhållit, förhållanden som kan relateras till skillnaderna i mäns och kvinnors fysiska möjligheter att genomgå grundutbildning. Det kan vara t.ex. utrustning som behöver utformas så att den på ett bättre sätt blir anpassad till kvinnors förutsättningar.
168 Skyldigheterna att tjänstgöra SOU 2000:21
Förslag till förändring av skyldigheten för kvinnor
Utredningen anser att tiden nu är mogen för ett helt könsoberoende pliktsystem. Totalförsvaret är en angelägenhet som berör alla i befolkningen. De erfarenheter som ett successivt ökat tillträde till plikttjänst för kvinnor har gett visar att de invändningar mot kvinnlig plikt som förekommit under årens lopp har varit ogrundade.
Enligt utredningens mening är det dags att ta tillvara den kompetens som kvinnor kan tillföra även det militära försvaret. Plikttjänstgöringen kan vara en belastning för individen men ger också möjligheter till personlig utveckling. Var och en kan genom sin medverkan bidra till att totalförsvaret kan uppfylla de säkerhetspolitiska målen. Plikttjänstgöringen bör vara en angelägenhet för alla som har förutsättningar att fullgöra den. Skyldigheterna att tjänstgöra bör av det skälet vara oberoende av kön.
6.5 Värnplikt för samer
6.5.1 Inledning
Sametinget har begärt att frågan om värnplikt för samer ses över. Frågan har aktualiserats med anledning av Sametingets remissyttrande den 26 oktober 1999 över det betänkande (SOU 1999:25)
Samerna – ett ursprungsfolk i Sverige som Utredningen om ILO:s konvention nr 169 lagt fram.
I betänkandet behandlas frågan om Sveriges anslutning till den nämnda ILO-konventionen. Sametinget har uttalat följande: ”Det kan inte vara riktigt att samer i en krigssituation i ett annat land där det finns samer skall kunna tvingas att utföra krigshandlingar mot dessa andra samer med annat medborgarskap. Sametinget vill påpeka att samer sedan år 1751 till en bit in i detta århundrade varit undantagna för obligatorisk militärtjänstgöring p.g.a. Lappkodicillen och renbeteskonventioner med Norge.” Sametinget har vidare anfört att frågan har särskild betydelse i och med Sveriges eventuella ratifikation av ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder.
Skyldigheterna att tjänstgöra 169
6.5.2 Regeringsformen och diskrimineringsförbudet
Enligt 2 kap. 15 § regeringsformen (RF) får lag eller annan föreskrift inte innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet.
Förbudet gäller endast till förmån för minoritet. Däremot får tillhörighet till en minoritet av i paragrafen angivet slag tas till utgångspunkt för att ge en minoritetsgrupp en bättre ställning än den som tillkommer folkmajoriteten. Samer kan t.ex. ges en fördelaktigare behandling vad gäller värnplikt än övriga medborgare. Det är också tillåtet att gynna en minoritet utan att ge en annan minoritet samma förmån.
6.5.3 Lagstiftningen i Norden
Danmark
För färingar och grönländare gäller särskilda regler. Sedan den 1 januari 1999 kan den som har flyttat till Danmark från Färöarna eller Grönland efter att ha varit bosatt där i minst tio år befrias från värnplikt.
Ansökan skall göras senast fyra veckor efter det att den värnpliktige har mottagit kallelse till mönstring. För befrielse saknas det betydelse om en sökande har danskt ursprung eller inte. Det är inte heller något villkor för befrielse att en sökande har bott på Färöarna eller Grönland i en sammanhängande period på tio år. Det kriterium som tillämpas för befrielse bygger således inte på härstamningen utan på bosättningen.
Finland
För samer gäller samma värnpliktsregler som för övriga finska medborgare. Det är enligt vad utredningen inhämtat för närvarande inte aktuellt att ändra samernas värnpliktsförhållanden.
Norge
För samer gäller samma värnpliktsregler som för övriga norska medborgare. Frågan om befrielse från värnplikt för samer har
170 Skyldigheterna att tjänstgöra SOU 2000:21
under 1990-talet prövats av både den högsta rättsliga instansen och av försvarsministern. Vid dessa prövningar har fastslagits att varken lappkodosillen av år 1751 (speciallag om samiska förhållanden), grundlagen av år 1814, artikel 27 i FN-konventionen av år 1966 eller ILO-konventionen av år 1989 ger samerna särskilda rättigheter när det gäller rätten att vägra militärtjänst.
Det är enligt vad utredningen inhämtat för närvarande inte heller i Norge aktuellt att ändra samernas värnpliktsförhållanden.
6.5.4 Utredningens överväganden och förslag
ILO:s konvention nr 169
Utredningens bedömning: ILO-konventionen utgör inte hinder mot att föreskriva värnplikt för samer, så länge en sådan plikt föreskrivs även för övriga medborgare.
ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder trädde i kraft år 1991 och har hittills ratificerats av ett tiotal länder, bl.a. Danmark och Norge. Sverige har hittills inte ratificerat konventionen på grund av att Sverige inte har ansetts uppfylla konventionens krav när det gäller ursprungsfolkens markrättigheter. Frågan om en eventuell svensk ratificering bereds för närvarande inom regeringskansliet.
I konventionen föreskrivs att regeringarna, under medverkan av berörda folk, skall se till att dessa folks rättigheter skyddas och att deras integritet respekteras. Ursprungsfolk skall utan hinder och fullt ut åtnjuta mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Särskilda åtgärder skall vidtas för att skydda ursprungsfolkens institutioner, egendom, arbete, kultur och miljö. Vidare skall de ha samma möjligheter och samma rättigheter som enligt den nationella lagstiftningen tillkommer den övriga befolkningen.
Sametingets påpekande om de problem som svenska samer kan ställas inför i en krigssituation med ett annat land där det finns samer berörs inte av konventionen. Enligt utredningens bedömning utgör konventionen således inte något hinder mot att samer vid en eventuell svensk ratificering även i fortsättningen måste göra värnplikt.
Den av Sametinget åberopade artikel 11 i konventionen innehåller ett förbud mot obligatoriska personliga tjänster. I artikel föreskrivs att det i lag skall vara förbjudet och straffbart att ålägga
Skyldigheterna att tjänstgöra 171
medlemmar av berörda folk obligatoriska personliga tjänster i någon form, vare sig avlönade eller oavlönade, utom i de fall som föreskris i lag för medborgare.
Frågor om plikttjänstgöring kan föras in under denna bestämmelse. I betänkandet Samerna – ett ursprungsfolk i Sverige konstaterar utredningen om ILO:s konvention nr 169 att Sverige vid en eventuell ratificering inte behöver vidta några åtgärder med anledning av artikel 11. Bedömningen grundas bl.a. på att Norges rapportering om tillämpningen av artikel 11 innehåller ett påpekande om att norsk nationell lagstiftning inte innehåller någon bestämmelse som ålägger samer att fullgöra några förpliktelser utom sådana som är föreskrivna för alla norska medborgare.
I betänkandet konstateras att skyddet mot frihetsberövande och tvång gäller alla i Sverige, även samer (s. 108–109). Pliktutredningen instämmer i denna bedömning. Inte heller artikel 11 i konventionen utgör således något hinder mot att föreskriva värnplikt för samer, så länge denna plikt gäller även för övriga medborgare.
Rätten att vara vapenfri
Utredningens bedömning: Någon särreglering just för samerna är inte motiverad, eftersom bestämmelser om rätten att vara vapenfri tillgodoser samernas särskilda önskemål.
Som framgått av redovisningen i avsnitt 6.4.3 ska en totalförsvarspliktig som kan antas ha en så allvarlig personlig övertygelse rörande bruk av vapen mot annan att övertygelsen är oförenlig med en tjänstgöring som är förenad med bruk av vapen efter ansökan få rätt att vara vapenfri. En totalförsvarspliktig som fått rätt att vara vapenfri får inte skrivas in för utbildning till en befattning som är förenad med bruk av vapen eller mot sin vilja skrivas i för tjänstgöring i Försvarsmakten.
Frågan om samernas ställning inom totalförsvaret behandlades senast i samband med tillkomsten av lagen om totalförsvarsplikt.
Svenska Samernas Riksförbund framhöll i det sammanhanget att samerna är ett folk med bosättningsområde fördelat mellan fyra olika stater. Detta innebär enligt förbundet att samer som är krigsplacerade i det svenska försvaret kan tvingas strida mot sin egen folkgrupp och släkt, om Sverige t.ex. skulle råka i konflikt med någon av de andra staterna.
172 Skyldigheterna att tjänstgöra SOU 2000:21
Förbundet framhöll att detta gör det nödvändigt med regler som tar hänsyn till samerna som en särskild folkgrupp, bl.a. en ovillkorlig rätt att vara vapenfri. Regeringen gjorde bedömningen att någon särreglering just för samerna inte var motiverad. Skälet var att den nya lagens bestämmelser om möjligheter till vapenfri tjänst i lika stor utsträckning som de tidigare tillgodosåg samernas särskilda önskemål.
Utredningen har uppfattat Sametingets begäran som en begäran om ovillkorlig rätt till vapenfri tjänstgöring för den som är same, alltså utan något som helst prövningsförfarande. Det skulle i praktiken innebära att det nuvarande ansökningsförfarandet enligt 3 kap. 16 § för samernas del skulle ersättas av ett rent anmälningsförfarande. Samerna skulle därmed för en fördelaktigare behandling än övriga medborgare och än övriga minoriteter i samhället. Som utredningen redovisat är detta i för sig möjligt enligt 2 kap.15 §regeringsformen. Skillnaderna mellan ett prövningsförfarande enligt 3 kap. 16 § lagen om totalförsvarsplikt och ett anmälningsförfarande är emellertid i praktiken liten.
Av motiven till bestämmelsen framgår att statsmakterna övervägde att utmönstra prövningen. Förfarandet blev emellertid kvar. Syftet var att inte öka risken för felaktiga utnyttjanden – särskilt mot bakgrund av att den största andelen mönstrande skulle behöva tas i anspråk för tjänstgöring inom det militära försvaret.
Huvudregeln är att myndigheten bör sätta tilltro till sökandens uppgifter. Först i ett läge när personalförsörjningen i försvaret hotas blir det aktuellt att göra en prövning (prop. 1994/95:6 s.132). Detta innebär enligt Pliktverkets praxis att den som före inskrivningen eller inom sex månader från den dag han eller hon fick del av ett beslut om inskrivning ansöker om att slippa tjänstgöra i Försvarsmakten eller sådan tjänstgöring i det civila försvaret som är förenad med bruk av vapen mot annan också får sin ansökan bifallen.
Den stora skillnaden mellan ett lagfäst prövningsförfarande och ett anmälningsförfarande ligger som framhållits i att Pliktverket vid ett prövningsförfarande har möjlighet – t.ex. vid massansökningar om vapenfri tjänstgöring och motsvarande förhållande – att närmare pröva sökandens inställning till bruk av vapen mot annan. Utredningen anser att de nuvarande reglerna väl tillgodoser samernas särskilda önskemål. Det är också utredningens uppfattning att det nuvarande prövningsförfarandet generellt sett inte kan undvaras i ett personalförsörjningssystem som bygger på plikt och att det inte finns skäl att skapa särregler för vissa grupper.
SOU 2000:21 173
7 Folkförankring och information
7.1 Direktiven
Utredningen skall enligt direktiven se över hur informationen om plikttjänstgöringen kan förbättras.
7.2 Folkförankring
Det svenska försvaret skall även i fortsättningen bygga på en totalförsvarsplikt. Det förutsätter i sin tur att det finns en bred acceptans för detta hos det svenska folket. Den folkliga förankringen av totalförsvaret är av stor vikt både för försvarsviljan och för vår försvarsförmåga.
Ännu viktigare blir folkförankringen i ett läge, där endast en mindre del av årskullen kallas in för pliktutbildning. Informationen om säkerhetspolitiken och totalförsvaret måste därför byggas ut. I detta arbete måste de frivilliga försvarsorganisationerna, bildningsförbunden, Centralförbundet Folk och Försvar och olika folkrörelser ges en central roll.
Utredningen anser att folkförankringen är grunden för försvarsviljan och därmed nödvändig om Sverige skall kunna nå de mål som statsmakterna har satt upp för säkerhets- och försvarspolitiken. Det handlar om den i lag manifesterade totalförsvarstanken, som innebär att landets försvar under högsta beredskap omfattar all verksamhet i samhället. Det handlar också om att ett stort antal individer med varierande uppgifter inom totalförsvaret skall kunna uthärda och motstå allvarliga hot, risker och påfrestningar i fred och krig.
Strävan måste vara att så många som möjligt skall känna ansvar och delaktighet, så att var och en med sina förutsättningar kan delta i totalförsvarets verksamhet. För att de skall vilja det måste människor ha förtroende för våra civila och militära för-
174 Folkförankring och information SOU 2000:21
svarsförberedelser. De måste kunna tro att det skall vara möjligt att försvara landet. Det senare är förutsättningen för att de redan under grundutbildningen skall vilja skaffa sig kunskaper och öva sin förmåga att delta i det civila eller militära försvarets verksamhet.
Kunskaper är grunden för förståelse och insikt. Endast när den är utbredd skapas den grund på vilken en bred folklig förankring kan byggas. För detta behövs upplysnings- och informationsverksamhet. Kraven på upplysning och information blir särskilt stora om det gäller en verksamhet som kräver uppoffringar av det slag som i ett säkerhetspolitiskt oroligt läge skulle kunna komma att fordras för totalförsvarets del.
En effektiv kunskapsspridning förutsätter att många i samhället ständigt är engagerade i verksamheten. Det räcker inte med traditionellt myndighetsarbete. Upplysning och information måste ske på stor bredd – i samarbete mellan organisationer, folkrörelser och myndigheter. Naturliga aktörer är de frivilliga försvarsorganisationerna, bildningsorganisationerna, Centralförbundet Folk och Försvar och olika folkrörelser, liksom de politiska partierna och massmedierna. Alla har viktiga roller i det samspel med totalförsvarets myndigheter som är nödvändigt om målet om folkförankring av totalförsvaret skall kunna uppnås.
Informationen måste nå alla. Av särskild betydelse är att den når ungdomar tidigt – redan i skolan – och att den utformas så att ungdomarna kan ta till sig informationen. Att särskilda insatser måste göras i skolundervisningen framgår av de undersökningar som utredningen redogör för i avsnitt 7.3. En slutsats av dessa undersökningar är att ungdomar i dag har begränsade kunskaper om totalförsvaret. En annan slutsats är att frågor om säkerhetspolitik och totalförsvar står långt ned på listan över viktiga frågor för ungdomar under de närmaste tio åren.
Utredningen redovisar i detta kapitel sin syn på hur informationsverksamheten kan utvecklas. Det handlar både om att sprida kunskaper om totalförsvaret som allmänt kan öka folkförankringen och att låta de tjänstgöringsskyldiga få tillgång till en information som underlättar myndigheternas och deras egna ställningstaganden i samband med mönstringen och inskrivningen.
Folkförankring och information 175
7.3 Ansvar och uppgifter för myndigheter och andra
7.3.1 Inledning
Allmänna bestämmelser om skyldigheter för myndigheter att informera allmänheten och andra finns i
G
Förvaltningslagen (1986:223); och
G
Verksförordningen (1995:1322).
Enligt förvaltningslagen skall varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.
Verksförordningen ålägger myndighetschefen att se till att allmänhetens och andras kontakter med myndigheten underlättas genom en god service och tillgänglighet, genom information och genom ett klart och begripligt språk i myndighetens skrivelser och beslut.
Tre totalförsvarsmyndigheter skall enligt sina instruktioner ägna sig åt att informera – Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF), Räddningsverket och Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB). En av SPF:s uppgifter är att skall sprida kunskap om säkerhetspolitiken och totalförsvaret. Enligt sina instruktioner skall Räddningsverket och ÖCB informera inom sina verksamhetsområden.
Pliktverkets uppgift att informera framgår årligen av myndighetens regleringsbrev. Pliktverket skall ge de totalförsvarspliktiga information inför mönstringen och inskrivningen, så att de känner sig delaktiga i det svenska totalförsvaret och så att de blir medvetna om sina rättigheter och skyldigheter som totalförsvarspliktiga. Pliktverket skall vidare i samverkan med Försvarsmakten och andra utbildningsanordnare vidta åtgärder för att utveckla och utöka informationen om möjligheten för kvinnor att genomgå värnplikts- och civilpliktsutbildning.
Försvarsmakten skall enligt sitt regleringsbrev för år 1999 bedriva försvarsupplysning bl.a. i syfte att stärka försvarsviljan och förtroendet för det militära försvaret.
176 Folkförankring och information SOU 2000:21
7.3.2 Uppgifter för organisationer
Till de organisationer som informerar om totalförsvaret hör
Centralförbundet Folk och Försvar (CFF). Förbundet är en partipolitiskt obunden sammanslutning av ideella, fackliga och ekonomiska huvudorganisationer. Folk och Försvar skall enligt sina stadgar öka kunskapen och främja debatten om säkerhetspolitiken och totalförsvaret samt frågor om frihet och fred. Det sker genom kurser, konferenser, studieresor och förlagsverksamhet.
Andra som bedriver ett allsidigt informationsarbete inom totalförsvarsområdet är Sveriges Civilförsvarsförbund, de lokala civilförsvarsföreningarna och de regionala distrikt som civilförsvarsföreningarna har bildat.
7.3.3 Information till de mönstrande
Styrelsen för psykologiskt försvar, Försvarsmakten, Pliktverket, Räddningsverket, ÖCB och Folk och Försvar bedriver inom ramen för det till SPF knutna Informationsrådet ett samarbete som innebär att myndigheterna gemensamt skall framställa och förse de mönstrande med information om plikttjänstgöringen.
Verksamheten består av i huvudsak tre projekt:
G
Skol-projektet, som syftar till att ge lärarna i grundskolan och gymnasieskolan inspiration och kunskaper för undervisningen om säkerhetspolitik och totalförsvar;
G
Den årligen utgivna tidningen PEJL med uppgifter av olika slag om plikttjänstgöringen (det finns olika versioner för skilda slag av verksamhet);
G
Lumpen-sajten, som gör det möjligt för de totalförsvarspliktiga att få uppgifter om befattningar och förmåner via
Internet.
Myndigheter och organisationer på regional och lokal nivå ger också information till de mönstrande. Det är allt från enkla informationsblad till broschyrer och videofilmer.
En översikt över det informationsmaterial som totalförsvarsmyndigheterna i huvudsak använder för att informera de prövningsskyldiga före, under och efter mönstringen finns i figur 7.1. Även annat material – t.ex. trycksaker och videofilmer – använder myndigheterna i verksamheten.
Folkförankring och information 177
178 Folkförankring och information SOU 2000:21
7.4 Attityder till samhälle, totalförsvar och plikttjänst
7.4.1 Ungdomars attityder till samhället
Flera av totalförsvarsmyndigheterna har under år 1999 tillsammans genomfört en rad undersökningar, som syftar till att ge underlag för arbetet med utveckling och förnyelse av kommunikationen mellan myndigheter och ungdomar. Bakgrunden är de förändringar i pliktsystemet som har förutskickats, den beslutade omstruktureringen av Försvarsmakten och de säkerhetspolitiska förändringarna i omvärlden.
Myndigheterna har ställt frågor i Ungdomsbarometern, som är den största ungdomsundersökningen som årligen äger rum i Sverige. Undersökningen grundar sig på enkätsvar från 4 600 ungdomar i åldrarna 16–25 år. Urvalet är rikstäckande och slumpmässigt obundet. Andelen män och kvinnor är jämnt fördelade i urvalet, men det finns också könsspecifika data om t.ex. inställningen till värnplikt.
Totalförsvarets myndigheter har även genomfört egna undersökningar med svar från mönstrande vid två tillfällen under våren 1999. Syftet med dessa undersökningar har varit att få kunskaper om ungdomars inställning till olika verksamheter i samhället, bl.a. plikttjänstgöringen, och vad de vet om totalförsvaret.
Nedan följer en sammanfattning av de iakttagelser som de berörda totalförsvarsmyndigheterna har gjort och en del av slutsatserna som de har dragit.
Närmiljön viktig
1990-talets ungdomar har formats i en miljö där var och en får ta hand om sig själv i större utsträckning än tidigare. Arbetslösheten har ibland varit stor. Tidigare självklara sociala säkerhetssystem har blivit ifrågasatta. Många ungdomar har enligt de gjorda undersökningarna en självcentrerad syn på livet och på sin omvärld. Bakgrunden är svikna förhoppningar, som resulterat i en misstänksam syn på samhällets förmåga. Ungdomarna litar inte på att samhället kommer att tillhandahålla det som ”utlovats”.
De samhällsekonomiska inslagen har emellertid inte gett upphov till någon utbredd pessimism hos ungdomarna. Många är optimistiska och har stora förväntningar på livet i framtiden. Viljan att utbilda sig är större än någonsin. Nästan alla kan tänka
Folkförankring och information 179
sig att bo utomlands en tid. Livet kretsar mycket kring familjen och vännerna.
Ungdomar värnar i stor utsträckning om sin personliga sfär. Kamrater och materiell eller icke-materiell status är viktiga. Musik, resor, träffa nya människor, bio, TV, äta ute är viktiga inslag i de flesta ungdomars liv. De flesta lever ett så aktivt liv att tiden enligt deras uppfattning inte räcker till. TV är det viktigaste opinionsbildande mediet – vid senaste valet viktigare än kamrater och föräldrar.
Vänner är den primära sociala gruppen för dagens ungdomar. De påverkar i stor utsträckning deras intresse för politik. De viktigaste samhällsfrågorna just nu är enligt ungdomarnas uppfattning arbetslösheten, miljön och utbildningen. Frågor om fred och försvar hör inte till de tio främsta. Ungdomarna tror att miljöfrågor, arbetslöshet och välfärdsfrågor om tio år kommer att vara de viktigaste områdena.
Förtroendet för politiker är allmänt sett tämligen lågt bland ungdomarna. De flesta anser emellertid att demokratin i alla lägen är den bästa formen för att styra samhället. Intresset för att bli medlem i ett politiskt parti är emellertid lågt. Det lockar mer att gå in i enfrågerörelser, t.ex. Greenpeace.
7.4.2 Ungdomars attityder till totalförsvar och plikttjänstgöring
Kunskaper om totalförsvaret
Ungdomar har enligt de gjorda undersökningarna ojämna och relativt sett begränsade kunskaper om totalförsvaret. Kunskaperna är större hos ungdomar med teoretisk studieinriktning än hos andra ungdomar. Bäst är kunskapen om pliktfrågor och sämst kunskapen om målen för den svenska säkerhetspolitiken.
Omkring 80 % av ungdomarna som deltog i undersökningen svarade rätt på frågor av typ: Vem är skyldig att mönstra? Vilka villkor gäller för kvinnor som vill göra värn- eller civilplikt? Vem får göra civilplikt?
Omkring hälften kände till följande: Vad består totalförsvaret av? När var Sverige senast i krig? Måste alla som bor i Sverige ställa upp inom totalförsvaret? Mindre än 30 % av de mönstrande svarade rätt på dessa frågor: Vilket är målet för Sveriges säkerhetspolitik? Hur stor del av BNP lade Sverige ned på försvaret 1998?
180 Folkförankring och information SOU 2000:21
Svenskt försvar
70 % av antalet svenska ungdomar mellan 16 och 25 år anser enligt de gjorda undersökningarna att det är viktigt med ett svenskt försvar. 80 % av alla inskrivna 18-åringar tycker samma sak och 95 % av de högmotiverade.
Grundutbildning
Knappt 50 % av de mönstrande 18-åringarna vill genomgå grundutbildning. Ju äldre de unga människorna är desto positivare uppfattningar har de om tjänstgöringen – sannolikt för att fler har egna erfarenheter av den. Ungefär hälften av de mönstrande vill slippa helt eller var likgiltiga.
45 % av antalet mönstrande anser att det bör vara en skyldighet att genomgå grundutbildning. Ca 60 % av de inskrivna tycker att det bör finnas en plikt, medan 75 % av alla som vill genomgå grundutbildning anser att det skall vara en plikt.
Omkring 85 % av dem som ville slippa att genomgå grundutbildning tycker att tjänstgöringen skall vara frivillig. Som grund för sitt ställningstagande framför dessa framför allt att det är bortkastad tid och att de ogillar krig. De personliga skälen är få. Sannolikt finns de med personliga skäl för sitt ställningstagande bland dem som inte har skrivits in.
Information
70 % av antalet mönstrande är nöjda med informationen inför mönstringen. Kamrater, massmedier, familjen och informationsmaterialet från myndigheterna är de viktigaste informationskällorna. Skolan och folkrörelserna har mindre betydelse än dessa. Det ämnesområde som i större utsträckning än andra har ett samband med totalförsvarsfrågorna i skolan är FN och internationell rätt. Omkring 25 % uppger att de har läst detta senare ämne i skolan. Andelen för totalförsvaret och totalförsvarsplikten är 10–15 %.
Mönstring
Antalet tjänstgöringsskyldiga som känner sig motiverade att genomgå grundutbildning ökar genom mönstringen med ca 10 %.
Folkförankring och information 181
Motivation
Drygt 80 % av dem som är positiva till värnplikten skrivs in för grundutbildning och ca 25 % av de negativa. Dessa uppgifter kommer från en undersökning vid ett enda tillfälle och detaljerna i siffrorna är kanske något osäkra.
Studier
Inom gruppen ”högmotiverade” går hälften på teoretiska linjer inom gymnasieskolan. Det är något mer än de teoretiskt studerandes andel av de mönstrande. Just denna faktor skiljde gruppen motiverade från dem som brukar kallas ”potentiella”. Dessa är positiva men har inte skrivits in på någon befattning.
Bland de ”lågmotiverade” som skrivs in till grundutbildning är de mönstrande som valt praktiska gymnasieprogrammens tekniska inriktning – t.ex. bygg, el och fordon – klart överrepresenterade. Många av dessa tvingas in till tjänstgöring ñ sannolikt därför att deras förmåga och färdigheter är så efterfrågade.
Inskrivningen till en befattning
Om önskemålen på en viss befattning får samvariera med de mönstrandes prestationer, finns det siffror som tyder på att ”högmotiverade” skulle kunna skrivas in till endast en del av befattningarna. Den enda befattningsgrupp som skulle komma att fyllas av ”högmotiverade” är tekniker i chefsposition.
Framtiden
Framtidsfrågorna är inte särskilt avgörande för ställningstagandena inom gruppen ”högmotiverade”. De vill genomgå grundutbildningen ”därför att de skall göra det”. Om det finns ett antal mönstrande för vilka önskan att studera vidare är så stark att de vill slippa plikttjänstgöringen, är de antingen få eller – vilket är mest sannolikt – i stor utsträckning förekommer bland dem som inte tagits ut och som undersökningen av det skälet inte har omfattat.
Det som får de ”högmotiverade” att vilja slippa grundutbildningen som de skrivits in till är framför allt att de omplaceras till annan befattning ñ i mindre grad arbete, studier eller byte av
182 Folkförankring och information SOU 2000:21
tjänstgöringsort. För de ”lågmotiverade” är orsaken till begäran att få slippa i första hand att de blivit erbjudna arbete. Denna grupp är inte känslig för byte av befattning – antingen därför att de inte fått den grundutbildning som de önskat sig eller också för att de från början inte känner sig motiverade. Utbildningsfaktorn har lika stor betydelse för båda grupperna.
De som inte skrivs in
60 % av antalet mönstrande i undersökningarna skrevs inte in för grundutbildning. Av dessa var minst 5 % positiva till plikten som sådan. Minst 10 % ville genomgå grundutbildning och minst 30 % tyckte att landet skall ha ett försvar.
Som framgår av de redovisade uppgifterna var personliga eller principiella skäl avgörande för den hos flertalet negativa inställningen till att genomgå grundutbildning.
Kvinnor och värnplikt
Drygt 80 % av kvinnorna som svarat på Ungdomsbarometerns frågor vill inte genomgå militär grundutbildning. Endast ca 10 % vill göra värnplikt och 4 % civilplikt. En fjärdedel av de negativa kvinnorna vill hellre börja studera. De anser att de förlorar dyrbar tid. Nära 20 % vill börja förvärvsarbeta. Ungefär lika många har en pacifistisk inställning eller tycker inte att det för närvarande behövs ett försvar.
De flesta kvinnor som vill göra värnplikt uppger som orsak ”en utmaning, vill testa mig själv”. ”Bra ledarskapsutbildning” kommer på andra plats, medan ”nyfiken på verksamheten” är det därefter vanligaste skälet.
7.4.3 Synen på olika samhällsfrågor inom grupperna
Inledning
Med hjälp av Ungdomsbarometern har myndigheterna också kunnat göra djupundersökningar i olika avseenden. Det har bl.a. varit möjligt att klargöra indelningen i livsstilstyper och sysselsättningen inom de i föregående avsnitt redovisade grupperna. Texten under de rubriker som följer är en kort sammanfattning av
Folkförankring och information 183
de synpunkter i olika samhällsfrågor som ungdomarna har gett uttryck för.
Den värnpliktsvilliga gruppen
G
Ungdomarna i denna grupp tycker i större utsträckning än samtliga ungdomar att det inte är rätt att leva på bidrag om det finns arbete;
G
Fler av dessa ungdomar än genomsnittet för samtliga anser att Sverige skall ta emot färre flyktingar;
G
Färre än i ungdomsgruppen totalt sett tycker att demokrati i alla lägen är det bästa styrelsesättet;
G
Betydligt fler än i ungdomsgruppen totalt anser att frågor om lag och ordning är viktiga;
G
Betydligt färre i den värnpliktsvilliga gruppen än bland samtliga ungdomar instämmer i påståendet att dödsstraff inte bör förekomma.
De som inte vill göra värnplikt
G
Det är betydligt fler kvinnor än män som inte vill göra värnplikt;
G
Färre än i hela ungdomsgruppen anser att vi skall ta emot färre flyktingar;
G
Den värnpliktsovilliga gruppen tycker inte i lika stor utsträckning som hela gruppen att vi skall minska u-landsbiståndet;
G
Fler än genomsnittet anser att invandring berikar vår kultur;
G
Betydligt fler än genomsnittligt för hela ungdomsgruppen anser att dödsstraff inte bör förekomma;
G
Gruppen är i högre grad än ungdomarna totalt sett beredd att ha en lägre materiell standard om det är nödvändigt för att minska miljöförstöringen.
184 Folkförankring och information SOU 2000:21
De som vill göra civilplikt
G
Det är något fler kvinnor i gruppen;
G
Majoriteten – vilket är avsevärt fler än i hela ungdomsgruppen – tror att de kommer att studera vidare;
G
Ungdomarna i gruppen anser sig komma att få stora möjligheter att påverka samhället.
De som är intresserade av freds- och konfliktfrågor
G
Det är betydligt fler kvinnor i gruppen;
G
Betydligt fler än genomsnittet för ungdomarna tycker att miljön är en viktig samhällsfråga;
G
Dessa ungdomar tror att miljö-, freds- och arbetslöshetsfrågorna om tio år kommer att vara de viktigaste samhällsfrågorna.
7.4.4 Vuxnas attityder till samhälle, försvar och plikttjänstgöring
Försvarsviljan har av tradition varit hög i Sverige. Det framgår av de studier som de för det psykologiska försvaret ansvariga myndigheterna har gjort sedan år 1952.
Enligt den undersökning som Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) genomförde år 1998 ansåg 76 % av de tillfrågade att väpnat motstånd skulle göras, om Sverige blev angripet. Knappt en tredjedel såg emellertid mörkt på våra möjligheter att framgångsrikt försvara oss. Något mer än hälften av samtliga svarande trodde att Sverige kunde räkna med en snabb och betydande militär hjälp om en främmande makt skulle angripa oss.
De som kallas in till längre grundutbildning bör kompenseras för detta – t.ex. ekonomiskt eller genom att utbildningen får ett meritvärde – ansåg knappt två tredjedelar av de tillfrågade. Endast 28 % såg tjänstgöringen som en plikt. Opinionen hade i den frågan svängt sedan de närmast föregående undersökningarna. Åren 1995 och 1996 ansåg ungefär hälften att någon form av kompensation borde utgå, medan den andra hälften betraktade det som en medborgerlig plikt.
Folkförankring och information 185
Arbetslösheten, miljöproblemen och samhällsekonomin var de ämnen som kommer att dominera i Sverige om tio år. Frågor om säkerhetspolitik och totalförsvar kom däremot långt ned på listan. Nästan alla ansåg att Sverige är ett bra land att leva i och en fjärdedel trodde att det kommer att bli bättre i framtiden.
De flesta tillfrågade ville behålla alliansfriheten. Många såg emellertid positivt på en utveckling mot ett europeiskt försvar. En fjärdedel ansåg att Sverige skulle söka fullt medlemsskap i NATO. Enligt utredningens mening har det skett så stora förändringar i omvärlden under ungdomsgenerationens livstid att morgondagens vuxna sannolikt inte har samma inställningar till säkerhetspolitik och totalförsvar som sina föräldrar.
7.5 Utredningens överväganden och förslag
7.5.1 Syftet med informationsverksamheten
Med en inskrivning av totalförsvarspliktiga i den omfattning som planeras för ett antal år framåt kommer de direkta kontakterna med totalförsvaret hos den svenska befolkningen att minska. Det gäller både män och kvinnor. Framtidens väljare och beslutsfattare kommer att vara en generation som i stor utsträckning växer upp utan kontakt med totalförsvaret. På sikt leder detta till att den politiska inriktningen av verksamheten till en del kommer att formas av människor utan egna erfarenheter av försvarsförberedelser och plikttjänstgöring.
De i avsnitt 8.3 redovisade undersökningarna visar att många ungdomar i dag saknar en helhetssyn på de säkerhets- och försvarspolitiska frågorna. Skolan, frivilligorganisationerna och familjen spelar enligt undersökningarna en allt mindre roll i uppbyggnaden av kunskaper kring säkerhetspolitik och totalförsvar. Kvar finns massmedierna och kamraterna och informationsmaterialet från totalförsvarsmyndigheterna.
Kamraterna är en god kunskapskälla men förutsätter att kamraterna har egna erfarenheter och något att berätta. Samma sak gäller familjen. Ju färre som genomgår grundutbildning, desto mer minskar de viktigaste kunskapskällorna i betydelse. Detta måste enligt utredningens mening uppmärksammas vid utformningen av de kommande informationsinsatserna.
186 Folkförankring och information SOU 2000:21
Flera undersökningar visar att ungdomar är obenägna att ta del av innehållet i tidningar och etermediers nyhetssändningar. Det är svårt att bedöma vilka konsekvenser detta kommer att få för framtidens nyhetskonsumtion. Flera studier visar på en allt större segregering i nyhetskonsumtionen. Det är konsekvenser av det allt bredare utbudet av information, som leder till att välutbildade använder andra nyhetskanaler än medborgarna i stort. Samtidigt öppnar den ständigt växande informationstekniken nya informationsvägar och informationsmöjligheter.
Vilka slag av information skall totalförsvarets myndigheter ge?
Utredningen anser att den information som i första hand bör ges till de totalförsvarspliktiga kan delas upp i två kategorier – värdeinformation och nyttoinformation.
Värdeinformationen syftar bl.a. till att
G
Tydliggöra totalförsvarets roll i samhället och kopplingen till demokrati, konfliktlösning och internationellt engagemang;
G
Främja människors förmåga att ta ställning till totalförsvarets uppgifter och resurser i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar;
G
Ge de tjänstgöringsskyldiga kunskaper, så att var och en blir motiverad att utföra en uppgift inom totalförsvaret.
Det utredningen rubricerar som nyttoinformation skall
G
Ge den tjänstgöringsskyldige kunskaper om hur mönstring och grundutbildning går till;
G
Tillhandahålla information som beskriver de olika alternativ den tjänstgöringsskyldige har när han eller hon skall bedöma vilken inriktning som passar honom eller henne bäst;
G
Ge den tjänstgöringsskyldige kunskaper om vilka skyldigheter och rättigheter som var och en har.
Utredningen vill framhålla att behovet av värdeinformation ökar under perioder när allt färre inom årskullen genomgår grundutbildning eller på annat sätt får kontakt med totalförsvaret.
Folkförankring och information 187
7.5.2 En strategi för information om totalförsvar och plikttjänstgöring
Utredningens förslag: En strategi för åtgärder som syftar till att öka kunskaperna om totalförsvar och plikttjänstgöring i samhället skall utarbetas.
De berörda fem totalförsvarsmyndigheterna får i uppdrag att i samråd med frivilliga försvarsorganisationer, Centralförbundet Folk och Försvar, Civilpliktsrådet, Värnpliktsrådet och andra informatörer utveckla den skiss till strategi med mål och medel för informationen till olika åldersgrupper och ökad inriktning på mottagarperspektivet som redovisas i betänkandet.
Att utveckla folkförsvaret i en ny tid kräver åtgärder som ligger i linje med de uppväxande generationernas värderingar och vanor. Information, opinionsbildning och utbildning bör i ökad grad ske inom eller i anslutning till de verksamheter där ungdomarna finns.
Kommunikationskulturen utvecklas ständigt. Samma sak gäller ungdomskulturen. Det är nödvändigt för de myndigheter som skall informera och utbilda att med jämna mellanrum ompröva sina åtgärder. Även de förändringar som totalförsvaret som helhet genomgår måste avspegla sig i kommunikationsverksamheten.
Mycket talar för att sändarorienteringen i fortsättningen kommer att minska i kommunikationen – till förmån för mottagarperspektivet. Målet för all information inom pliktområdet är att utveckla ett koncept för totalförsvarets ungdomskommunikation som syftar till en integrering mellan informationen till skolelever och totalförsvarspliktiga.
Fördelarna med en sådan inriktning är flera:
G
Möjligheterna att överblicka målgruppens önskemål ökar och därmed förutsättningarna att svara upp mot dem;
G
Det blir möjligt att nå ett kommunikationsmål för ungdomsgruppen som helhet;
G
Förutsättningarna för informatörerna att systematiskt bygga upp kompetensen ökar;
G
Kostnaderna kan sannolikt begränsas.
188 Folkförankring och information SOU 2000:21
En framgångsrik informationsverksamhet förutsätter ett långtgående samarbete mellan alla aktörer. Utredningen återkommer i avsnitt 7.5.3 till denna fråga.
De samverkande myndigheternas skiss
Det är en uppgift för de i informationsarbetet samverkande fem myndigheterna inom totalförsvaret – Styrelsen för psykologiskt försvar, Pliktverket, Försvarsmakten, ÖCB och Räddningsverket – att formulera mål för informationsstrategin och planera åtgärder som gör att målen kan uppnås. Detta bör ske i samråd med de frivilliga försvarsorganisationerna, Centralförbundet Folk och Försvar, Civilpliktsrådet, Värnpliktsrådet och andra informatörer.
Som en illustration till de av utredningen redovisade principerna har myndigheterna utarbetat en skiss med förslag till mål och åtgärder för information till alla olika åldrar, som det finns anledning att försöka nå. Det ankommer inte på utredningen att ta ställning till detaljerna i förslaget. Den beskrivning av myndigheternas förslag som följer syftar enbart till att tydliggöra principerna. Utredningen vill på nytt framhålla att strategin bör utarbetas i samråd med de redovisade slagen av organisationer.
Myndigheterna framhåller i sina kommentarer till skissen att ett läromedel skall ha en avvägd och balanserad syn på ämnet. Ett utbildningsmaterial om totalförsvar och plikttjänstgöring som har legitimitet och objektivitet bör produceras på samma sätt som andra läromedel. Det innebär framför allt att totalförsvaret inte skall vara läromedelsproducent. Den uppgiften har den reguljära läromedelsbranschen. Myndigheterna skall däremot informera om sin verksamhet. Till detta hör att producera informationsmaterial – t.ex. tryckt eller på Internet – som kan vara ett komplement i undervisningen.
En annan viktig utgångspunkt är att undvika masskommunikation till förmån för en mer differentierad kommunikation. Grunden för sådana strävanden är de kartläggningar av ungdomars attityder och medievanor som gjorts i regi av totalförsvarets myndigheter.
En redogörelse för skissen – som alltså bör överarbetas med beaktande av det föreslagna samrådet – följer nedan:
Folkförankring och information 189
Målgruppen ungdomar under 16 år
Mål:
Skapa folkförankring för statsmakternas beslut om säkerhetspolitik och totalförsvar samt förståelse för nationell frihet, demokrati och de svenska totalförsvarsmyndigheternas internationella verksamhet. Ämnet samhällskunskap är i grundskolan 9 ett ämne, som riktar sig till alla elever. Målet bör vara att på ett naturligt sätt inordna säkerhetspolitik och totalförsvar i årskursernas reguljära verksamhet och att förbereda eleverna för totalförsvarsplikten. I årskurs 9 gör eleverna sina val till gymnasieskolan och behöver för det vissa kunskaper, om de inte i onödan skall uteslutas från en del utbildningar inom ramen för plikttjänstgöringen.
Åtgärder: Skolprojekt i grundskolans med inriktning på natio-
nell frihet, internationell samverkan, konfliktlösning och demokrati:
G
Totalförsvarets övergripande frågor om demokrati, solidariet m.m. bör ingå i grundskolans läroplan. Läromedelsproducenterna bör stimuleras att utarbeta material för ämnet;
G
Det bör övervägas om det går att utveckla ett spel för högstadiet enligt dansk modell; G Fortbildning bör ske av lärare i samhällskunskap inom grundskolan.
Målgruppen 16-åringar och utländska medborgare nyligen bosatta i Sverige
Mål:
Informera de enskilda om att de är tjänstepliktiga enligt föreskrifterna om allmän tjänsteplikt i lagen om totalförsvarsplikt.
Åtgärder: Myndigheterna utarbetar ett informationsmaterial,
som distribueras till den enskilde – eventuellt via grundskolan. Det bör övervägas om utbildningen kan inordnas i den undervisning som grundskolan bedriver.
190 Folkförankring och information SOU 2000:21
Målgruppen totalförsvarspliktiga 18 år
Mål:
Skapa folkförankring för statsmakternas beslut om säkerhetspolitik och totalförsvar samt förståelse för nationell frihet, demokrati och de svenska totalförsvarsmyndigheternas internationella verksamhet.
Åtgärd:
Teoretiska och praktiska inslag om totalförsvaret i årskurs 2 inom gymnasieskolan. Informationen som är knuten till mönstringen i rekryteringsmyndighetens regi kompletteras under processens gång med befattningsinformation och information om tjänstgöringen. Det kommer att behövas olika slag av informationsmaterial som myndigheterna producerar. Eleverna bör få möjligheter att träffa olika företrädare för totalförsvarets myndigheter och för frivilliga försvarsorganisationer. Information lämnas via etablerade informationskanaler – t.ex. trycksaker, Internet och CD-rom – beroende på vad som vid varje tillfälle är lämpligt för situationen och målgruppen.
Målgruppen totalförsvarspliktiga 19–21 år
Mål:
Ge information inför grundutbildningen. Detta blir ännu viktigare än i dag, om rekryteringen inte avslutas med placering på en befattning eller en utbildningsplats förrän efter inryckningen.
Åtgärd:
Utsändning av informationsmaterial till var och en.
Målgruppen utbildade t.o.m. 35 år (därefter enligt den enskildes önskemål)
Mål:
Upprätthålla försvarets folkliga förankring. Få dem som genomgått grundutbildning att känna sig omhändertagna, så att de kan fungera som vidareinformatörer.
Folkförankring och information 191
Åtgärd:
Kundvård enligt modell som tillämpas inom många delar av den kommersiella marknaden: t.ex. aktiviteter av olika slag, medlemskort och informationstidningar. Utformningen bör vara densamma inom den civila och militära delen.
Målgruppen svenska medborgare i allmänhet
Mål:
Upprätthålla totalförsvarets folkliga förankring.
Åtgärd:
En aktiv mediestrategi för totalförsvaret som helhet.
7.5.3 Organisatoriska åtgärder för genomförande av förslaget till informationsstrategi
Utredningens förslag: Ett informationssekretariat som kan vara en redaktion för framställning av underlag för informationsverksamheten skall byggas upp. Redaktionen skall i sitt arbete utgå från hur ungdomar tar till sig information, bearbetar den och tar ställning i frågor som har betydelse för deras framtida liv.
Informationssekretariatet får i uppdrag att även svara för forskning, metodutveckling, uppföljning och utvärdering inom verksamhetsområdet.
Ett samarbete skall ske genom en referensgrupp mellan myndigheter, frivilliga försvarsorganisationer, bildningsorganisationer, Centralförbundet Folk och Försvar, Civilpliktsrådet, Värnpliktsrådet och massmedier.
Regeringen styr resurser från de olika myndigheternas informationsanslag till informationssekretariatet och referensgruppen.
Styrelsen för psykologiskt försvar skall i samråd med de samverkande myndigheterna och referensgruppen beskriva och analysera mål, arbetsmodeller och organisation för informationssekretariatets verksamhet.
Utredningen anser att det krävs en kraftig samordning av informationsinsatserna för att målet om folklig förankring skall kunna uppnås.
192 Folkförankring och information SOU 2000:21
Ett genomförande av den informationsstrategi som utredningen har beskrivit i avsnitt 8.4.2 fordrar en uppstramning av samordningen. Det kan ske genom att
G
Ett informationssekretariat inrättas i samverkan mellan Styrelsen för psykologiskt försvar, Pliktverket, Försvarsmakten, ÖCB och Räddningsverket;
G
Befintliga resurser förs över från de olika myndigheterna till sekretariatet.
G
Den informationsstrategi som myndigheterna utarbetar i samråd med bl.a. de frivilliga försvarsorganisationerna läggs till grund för arbetet.
G
En referensgrupp med företrädare för berörda myndigheter, frivilliga försvarsorganisationerna, Centralförbundet Folk och Försvar, Civilpliktsrådet, Värnpliktsrådet, bildningsorganisationerna och massmedierna knyts till informationssekretariatet.
Det faktaunderlag och de erfarenheter som informationssekretariatet sammanställer skall göra det möjligt för alla informationsoch rekryteringsansvariga organ på olika nivåer inom totalförsvaret som kommunicerar med de tjänstgöringsskyldiga att få underlag från ett enda ställe. Den centrala uppgiften för informationssekretariatet blir att vara redaktion – att alltså producera underlaget för de olika informationsåtgärderna. Sekretariatet bör emellertid också svara för forskning, metodutveckling och utvärdering.
Som redaktion kommer informationssekretariatet att stå vid sidan om de organ som har en myndighetsfunktion inom pliktsystemet. Det gör det lättare att lägga ett mottagarperspektiv på utformningen av underlaget för informationsverksamheten och på forskning, metodutveckling och utvärdering. Det är nödvändigt att i det här arbetet utgå från hur ungdomar allmänt sett tar till sig information, bearbetar den och tar ställning i frågor som har betydelse för deras framtida liv.
Ett sekretariat av den typ som utredningen föreslår har möjligheter att skapa en informationskultur av annat slag än som är vanlig hos centrala myndigheter. Den gemensamma redaktionen kommer att kunna gå längre i anpassning till ungdomars intressen och vanor än vad en myndighet med sitt förvaltningsperspektiv i allmänhet gör. En risk med en samordning av den typ utredningen skisserar är att alla myndigheter inte känner sig delaktiga – i varje
Folkförankring och information 193
fall inte lika delaktiga som andra. En grundläggande förutsättning för att samarbetet skall lyckas är att goda kontakter mellan myndigheterna blir säkerställda.
Ett realiserande av de principer som utredningen föreslår fordrar en beskrivning och analys av mål, arbetsmodeller och organisation. Det behövs en instruktion för verksamheten – eventuellt också förändringar i de berörda myndigheternas instruktioner. I instruktionen för verksamheten regleras frågor om ledning, styrning, uppföljning och utvärdering.
Utredningen vill peka på att Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) är värdmyndighet för Informationsrådet – det samordningsorgan som myndigheterna själva har inrättat för att på frivillig väg få till stånd ett samarbete. SPF är en informationsmyndighet och har inte några verkställande uppgifter inom mönstrings-, inskrivnings- och utbildningssystemets ram. Utredningen anser bl.a. av det skälet det lämpligt att SPF får i uppdrag att överväga och föreslå en organisation för det redovisade samarbetet. Övervägandena fordrar givetvis ett samråd med andra organ som svarar för informationsverksamhet inom totalförsvarets område.
En referensgrupp med företrädare de samverkande fem myndigheterna, frivilliga försvarsorganisationerna, Centralförbundet Folk och Försvar, Civilpliktsrådet, Värnpliktsrådet, bildningsorganisationerna och massmedierna bör inrättas. Sekretariatet får möjligheter att i referensgruppen testa innehåll och utformning av totalförsvarsinformationen. De deltagande myndigheterna och övriga organen får därmed möjligheter att direkt påverka verksamheten.
De ekonomiska medel som fordras för den gemensamma informationsverksamheten finns i anslagen som årligen står till de berörda myndigheternas förfogande för informationsåtgärder. Som framgår av tabell 7.1 hade de fem samverkande myndigheterna under år 1998 en kostnad för externa åtgärder på drygt 7 milj. kronor för Skol-, Pejl- och Bitprojekten. De i tabellen redovisade 760 persondagarna utfördes med personal som fanns i myndigheternas organisation. Kostnaderna för dessa persondagar kan skattas till 3 milj. kronor och kostnaderna för de tre projekten utgjorde sammanlagt omkring 10 milj. kronor. Myndigheterna genomförde vidare åtgärder för sammanlagt 20 à 30 milj. kronor som syftade till en allmän totalförsvarsinformation.
194 Folkförankring och information SOU 2000:21
Tabell 7.1.
De samverkande fem myndigheternas externa
kostnader för Skol-, Pejl- och Bit-projekten år 1998.
Myndighet
Kostnad
Summa Antal
Produktion Distribution Resor persondagar
1. SPF
625
360
−
985
330
2. Pliktverket
1 450
425 65 1 940
300
3. Försvarsmakten 2 595
215
−
2 810
70
4. ÖCB
1 020
20
−
1 040
60
5. Räddningsverket 270
−
−
270
..
Summa
5 960
1 020 65 7 045
760
Källa: Informationsrådet.
Sekretariatets och referensgruppens verksamhet bör finansieras genom användning av dessa medel. Det är också angeläget att de deltagande organisationerna har tillgång till resurser, så att de kan delta i folkförankringsarbetet.
7.5.4 Åtgärder som ökar skolans användning av materialet
Utredningens förslag: De samverkande fem myndigheterna bör i ökad utsträckning bidra till fortbildningen av lärarna inom området säkerhetspolitik och totalförsvar. Det kan ske vid studiedagar tillsammans med civila eller militära myndigheter, frivilliga försvarsorganisationer m.fl, seminarier och medverkan med föreläsare.
Myndigheterna bör vidare tillhandahålla underlag, så att varje gymnasieskola kan genomföra en Skolans totalförsvarsdag. De bör dessutom i den utsträckning som skolorna önskar medverka med personal som allmänt informerar eller demonstrerar material av olika slag.
Till uppföljning, utvärdering och utveckling hör bl.a. att klargöra vilken bild unga människor med invandrarbakgrund får av totalförsvaret och hur de ställer sig till att genomgå lång grundutbildning. Iakttagelser och slutsatser skall kunna läggas till grund för informationsåtgärder som är speciellt inriktade på rekrytering av tjänstgöringsskyldiga med sådan bakgrund.
Folkförankring och information 195
De fem samverkande totalförsvarsmyndigheterna framställer och distribuerar sedan flera år ett studiematerial som skall göra det lättare för lärarna att undervisa om säkerhetspolitik och totalförsvar. Myndigheternas strävar också genom bl.a. fortbildning att nå lärarna. Målet är att 20 % av gruppen lärare, läromedelsförfattare och blivande lärare skall delta i någon form av fortbildning inom området säkerhetspolitik och totalförsvar. Fortbildningen skall på sikt bidra till att undervisningen i ämnet uppfyller kunskapsmålen i kursplanen. Strävan skall vara att varje år nå nya grupper av lärare som inte tidigare deltagit i verksamheten.
Enligt den verksamhetsberättelse för Skolprojektet som SPF utarbetade för år 1997 är Totalförsvarets utbildningsmaterial väl spritt i landets gymnasieskolor. Uppgifter från dem som beställt materialet och besvarat myndigheternas enkäter visar att resultatet i stort är positivt.
Upplagan har under den gångna treårsperioden legat stabilt på nivån strax under 2 000 ex. Den undersökning som genomfördes våren 1997 visar att 85 % av de tillfrågade lärarna använder materialet i en eller flera klasser. Det skulle gå att med den siffran räkna ut hur många elever som lärarna når. Att sedan få fram vad eleverna tagit del av är emellertid inte möjligt att uttala sig om. Det skulle kräva en bred undersökning riktad till eleverna.
De samarbetande organen har trots en del ansträngningar inte lyckats med att bearbeta gruppen läromedelsförfattare och förlagsredaktörer. Detta är en viktig målgrupp och arbetet med att intressera dem måste fortsätta, framgår det slutligen av verksamhetsberättelsen för år 1997 från SPF.
Skolans totalförsvarsdag
Det som händer i samhället berör också skolan. Det förhållandet att allt färre i framtiden kommer i kontakt med totalförsvarets verksamhet ökar, som utredningen framhållit, behovet av att på olika sätt engagera olika organ i samhället i åtgärder som syftar till att sprida kunskaper om verksamheten. Skolans åtgärder är viktiga för strävandena att befästa och om möjligt utveckla folkförankringen. Detta är ett av skälen för utredningens förslag till mönstring på lokal nivå. En sådan mönstring bör så långt möjligt ske i skolans egna lokaler.
För skolan är det viktigt att olika frågor kan sättas in i sitt sammanhang. Det förutsätter att skolan i sitt arbete får hjälp utifrån av andra. Totalförsvarets myndigheter och de tidigare
196 Folkförankring och information SOU 2000:21
nämnda organisationerna har goda möjligheter att medverka när det gäller kunskapsområdet säkerhetspolitik och totalförsvar. Det gäller att hitta och utveckla former för samarbetet. Detta samarbete måste grundas på en förståelse för hur skolan arbetar. Andra som åtgärderna också bör riktas till är lärarhögskolorna och läromedelsförlagen.
Själva basen för informationen är, som framgått av utredningens överväganden i föregående avsnitt, ett utbildningsmaterial som intresserar lärare och ungdomar.
Utredningens förslag om ett informationssekretariat som kan vara en ”ungdomsredaktion” gör det möjligt att skapa en informationskultur av annat slag än som är vanlig hos förvaltningsmyndigheter. Detta har en grundläggande betydelse för strävandena att nå ut till alla tjänstgöringsskyldiga.
Enligt utredningens mening är det angeläget att informationssekretariatet också i ökad utsträckning bidrar till fortbildningen av lärarna. Det kan ske vid studiedagar tillsammans med civila eller militära myndigheter, frivilliga försvarsorganisationer m.fl., seminarier och medverkan med föreläsare. Många ämnen för dessa åtgärder är av en sådan karaktär att bör kunna locka lärarna. Det kan gälla t.ex. den säkerhetspolitiska hotbilden i vår del av världen och konsekvenserna för vår försvarspolitik av det internationella fredsfrämjande samarbetet.
Myndigheternas försök med värnpliktiga som direkt efter grundutbildningen engageras för att resa runt till skolorna och informera om sina egna erfarenheter har gett goda resultat och bör vara en permanent del av verksamheten. Motsvarande informationsåtgärder bör planeras för utbildningen med civilplikt. Enligt utredningens mening är det angeläget att även företrädare för totalförsvarsmyndigheterna och t.ex. de frivilliga försvarsorganisationerna deltar i det här informationsarbetet. De kan svara på frågor om säkerhetspolitik och totalförsvar som också brukar ställas vid dessa informationstillfällen.
De olika åtgärderna syftar sammantaget till att engagera och aktivera lärare och elever. Målet bör vara att varje gymnasieskola genomför det som skulle kunna kallas Skolans totalförsvarsdag. Informationssekretariatet bör sammanställa ett faktaunderlag som kan vara en grund för informationsdagen. Sekretariatet bör dessutom i samråd med referensgruppen medverka genom att anvisa personal som allmänt informerar eller demonstrerar material av olika slag. Försvarsmakten har sin givna roll i detta sammanhang.
Folkförankring och information 197
Strävan bör vara att årligen nå alla elever i årskurs 2. Detta bör ske under höstterminen, eftersom mönstringen för en del av eleverna börjar under vårterminen.
Det av utredningen föreslagna informationssekretariatet skall som framgått av redovisningen i föregående avsnitt även svara för uppföljning, utvärdering och utveckling av informationsverksamheten. Erfarenheterna från olika verksamhetsområden visar att samarbetet med intressenterna bör omfatta även sådana åtgärder. En samverkan inom ramen för enskilda projekt mellan myndigheter och företrädare för lärare och elever, lärarhögskolorna, läromedelsförlagen och skolans huvudmän – bl.a. Svenska Kommunförbundet – ökar kunskaperna om vilka åtgärder som bör vidtas och engagemanget för verksamheten hos intressenterna.
Som utredningen framhållit på flera ställen i kapitlet är det naturligt att totalförsvarets myndigheter samarbetar i informationsverksamheten med de bl.a. frivilliga försvarsorganisationerna, bildningsorganisationerna, Centralförbundet Folk och Försvar och massmedierna. Även dessa organ bör delta i utvecklingen, uppföljningen och utvärderingen av informationsverksamheten. Andra som bör medverka är Civilpliktsrådet och Värnpliktsrådet.
Till uppföljning, utvärdering och utveckling hör bl.a. att klargöra vilken bild unga människor med invandrarbakgrund får av totalförsvaret och hur de ställer sig till att genomgå lång grundutbildning. Utredningen anser det angeläget att iakttagelser och slutsatser kan läggas till grund för informationsåtgärder som är speciellt inriktade på rekrytering av tjänstgöringsskyldiga med sådan bakgrund.
7.6 En allmän totalförsvarsutbildning för alla tjänstgöringsskyldiga
7.6.1 Bakgrund
Regeringen framhöll i de första tilläggsdirektiven (dir. 1998:49) att Sverige i framtiden borde inrikta sig på ett pliktsystem som är flexibelt och anpassat efter förmågan att lösa olika uppgifter med hänsyn till rådande säkerhets- och försvarspolitiska förutsättningar.
Utredningen skulle utreda och föreslå de förändringar som behövde göras av det nuvarande pliktutbildningssystemet för att
198 Folkförankring och information SOU 2000:21
det bättre skulle möta de krav som kommer att ställas i framtiden. I sammanhanget skulle beaktas att ett mål borde vara att alla som hade förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt skulle skrivas in för sådan tjänstgöring och att inskrivning i en utbildningsreserv i framtiden endast undantagsvis borde tillgripas.
Utredningen skulle vidare överväga förändringar som innebar en ökad flexibilitet i utbildningstidens längd.
Utredningen förberedde en rapport med anledning de redovisade tilläggsdirektiven. Utredningen utgick i sina överväganden från den beredskap som samhället skall ha mot hoten på de tre nivåer som regeringen redovisar i skrivelsen till riksdagen om beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred:
1. Åtgärder inför mer eller mindre vardagliga olyckor och störningar;
2. Åtgärder som specifikt vidtas mot svåra påfrestningar på samhället i fred;
3. Åtgärder mot ett väpnat angrepp.
Pliktutbildningen borde få en sådan inriktning, framhöll utredningen i den planerade delrapporten, att den ger kunskaper om dels hur den enskilde minskar riskerna och begränsar effekterna av vardagliga olyckor och störningar, dels hur verkningarna av mer omfattande påfrestningar kan begränsas och dels hur en krigssituation skall mötas. Sammantaget handlar det om att utbilda för åtgärder som bidrar till en grundläggande robusthet och flexibilitet inför olyckor och störningar i samhället av olika svårighetsgrader, ansåg utredningen.
Förutsättningarna för rapporten förändrades i början av år 1999 genom riksdagens beslut under våren om inriktningen av totalförsvaret. Genom den dimensionering som grundutbildningen inom totalförsvaret fick genom beslutet fanns det inte längre förutsättningar för en utbildning av det slag som utredningen skisserade. Utredningen har emellertid valt att i den följande texten redovisa en sammanfattning av sina preliminärt utarbetade slutsatser i denna del.
7.6.2 Byggstenar
Utredningen utgick från tre slag av byggstenar, som skulle kunna fogas samman till ett system grundat på en helhetssyn för utbildning av totalförsvarspliktiga:
Folkförankring och information 199
G
Gemensam grundläggande utbildning under tre–fyra veckor;
G
Basutbildning under två–tre månader;
G
Befattningsutbildning av varierande längd.
Den gemensamma grundläggande utbildningens uppgift skulle vara att väcka intresse och skapa förståelse för totalförsvarets uppgifter och därmed för behovet och möjligheterna att utveckla skydd och säkerhet i det fredstida samhället. De totalförsvarspliktiga skulle få kunskaper och vissa färdigheter som gör att de kan ingripa vid olyckor och andra händelser. Det skulle också bli en grund för deras och myndigheternas bedömningar av vilken befattning i totalförsvaret som var och en – efter mönstring – skall förbereda sig för.
Den grundläggande utbildningen skulle ske sammanhållet i en gemensam form för det civila och militära försvaret.
Basutbildningen skulle vara nästa steg i riktning mot en befattning i totalförsvaret. Den skulle vara förhållandevis allmän men ändå så specialiserad när det gäller mål och innehåll att det var nödvändigt att dela upp verksamheten mellan civila och militära utbildningsanordnare.
Befattningsutbildningen – den tredje byggstenen – skulle, som framgår av namnet, vara inriktad på enskilda befattningar inom totalförsvaret. Det förutsätter en stor mångfald i befattningarnas uppgifter och utbildningens innehåll. De olika slagen av befattningsutbildning skulle sannolikt också variera i längd.
7.6.3 Tre modeller
Utredningen beskrev tre modeller, som helt eller delvis var grundade på de olika byggstenarna. Det bärande elementet i modellerna 1 och 2 – som hade antingen civil eller militär prägel – skulle vara inskrivning av ett mycket stort antal civilpliktiga respektive värnpliktiga till bas- och befattningsutbildning. Utbildningen skulle årligen i båda fallen ge stora personalreserver och en omfattande beredskap i samhället hos människor att kunna ingripa vid olika slag av händelser i fred. Verksamheten skulle vara uppdelad på en utbildning för civilpliktiga och en för värnpliktiga.
Modell 3 skiljde sig från modellerna 1 och 2 genom den grundläggande utbildningen under tre–fyra veckor som ingick i detta alternativ. Denna grundläggande utbildning skulle ske före mönstringen och alltså vara gemensam för alla totalförsvars-
200 Folkförankring och information SOU 2000:21
pliktiga. Syftet var som framgått att väcka intresse och skapa förståelse för totalförsvarets uppgifter samt ge kunskaper och vissa färdigheter. Dessa kunskaper och färdigheter skulle göra det möjligt för alla att omedelbart eller i ett anpassningsskede skrivas in till en bas- och befattningsutbildning för uppgifter inom det civila eller militära försvaret.
Enligt utredningens mening talade övervägande skäl för att modell 3 skulle läggas till grund för fortsatt arbete med utveckling av pliktutbildningen. Utredningen ansåg att alla mönstringsskyldiga män och kvinnor skulle genomgå den gemensamma grundläggande utbildningen. Modell 3 skulle göra det möjligt för totalförsvaret att nå praktiskt taget hela årskullen. Både bas- och befattningsutbildningen skulle i modell 3 kunna anpassas i volym till förändringar både i det säkerhetspolitiska läget och i de samhällsekonomiska eller statsfinansiella förutsättningarna. Tiden som den enskilde måste avsätta för utbildningen och kostnaderna för samhället skulle bli betydligt mindre än enligt modellerna 1 och 2.
Bredden och flexibiliteten i modell 3 var särskilt viktig med hänsyn till det vidgade säkerhetsbegrepp som hade ökat omfattningen av de uppgifter för vilka totalförsvarsresurserna – bl.a. de totalförsvarspliktiga – skulle kunna användas.
SOU 2000:21 201
8 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal för grundutbildning
8.1 Direktiven
Utredningen skall enligt direktiven överväga om inskrivningssystemet kan effektiviseras utan att rättssäkerheten rubbas. Även kraven för att skrivas in på olika befattningar i totalförsvaret skall ses över.
Försvarsmakten har föreslagit ett förändrat inskrivningssystem där ett ökat inslag av frivillighet införs. Utredningen skall mot den bakgrunden överväga lämpligheten av att införa ett inskrivningssystem för totalförsvarspliktiga där större hänsyn tas till frivillighet.
Förenta Nationernas kommitté för barnets rättigheter -- som har till uppgift att bevaka barnkonventionen -- har i syfte att stärka skyddet av barn i väpnad konflikt föreslagit att konventionens åldersgränser för militär rekrytering och deltagande i väpnad konflikt i artikel 38 höjs från 15 år till 18 år. Detta föreslås ske genom ett tilläggsprotokoll till konventionen. Av den anledningen är det angeläget att vid en översyn av mönstrings- och inskrivningssystemet se vilka konsekvenser en absolut 18-årsgräns för rekrytering till väpnade styrkor skulle kunna få för svensk lagstiftning.
8.2 Nuvarande system för mönstring och inskrivning av pliktpersonal
8.2.1 Utvecklingen från 1960-talet
Inskrivningen till det militära försvaret
Det nuvarande systemet för inskrivning av pliktpersonal till alla befattningar inom det militära försvaret har enligt Försvarsmakten
202 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
sin grund i 1960-talets föreställning om att alla mänskliga egenskaper kan katalogiseras och mätas och att de på ett förutsebart sätt kan utvecklas. Systematik och utbildningsteknokrati präglade övervägandena om inskrivningen av värnpliktiga på den tiden. Formerna för mönstringen och inskrivningen utvecklades så att de skulle svara mot VU 60-systemet. Det innebar bl.a. en detaljerad inskrivning till befattningarna i krigsorganisationen.
När den militära grundutbildningen begränsades år 1972 från en kortaste tid på 10 månader till nuvarande 7,5 månader förändrades också uttagningssystemet. Avsikten var att med ännu större precision ta ut ”rätt man till rätt plats”. Ett mer detaljerat och förfinat system för beskrivning av befattningskraven och av de mönstrandes egenskaper och förmåga skulle kompensera effekterna av den minskade utbildningstiden.
En utredning inom Försvarsmakten i början av 1990-talet föreslog att de militära myndigheterna i ökad utsträckning skulle väga kraven på egenskaper hos de inskrivna mot tillgången inom en normal åldersklass. Principerna för systemet ifrågasattes inte, men tillämpningen skulle förfinas.
Några utvärderingar av det successivt förändrade inskrivningssystemet har inte genomförts. Det är bl.a. av det skälet inte klarlagt om Försvarsmakten har uppnått målen som eftersträvades.
Inskrivningen av personal till civila verksamheter
Inskrivningen av pliktpersonal i samband med mönstring till civila verksamheter inom totalförsvaret omfattade tidigare -- innan lagen om totalförsvarsplikt trädde i kraft -- vapenfria tjänstepliktiga som skrevs in för utbildning hos civila myndigheter och i allmänhet krigsplacerades hos dessa. Den civila verksamheten disponerade i övrigt män som på grund av ålder eller minskat behov av personal i den militära krigsorganisationen lämnade Försvarsmakten och de kvinnor som länsstyrelserna med stöd av civilförsvarslagen skrev in som civilförsvarspersonal.
Det förekom vidare att värnpliktiga som fick nyckelbefattningar i verksamheter som var viktiga för totalförsvaret omplacerades från militära förband till civila verksamheter. Inskrivningen till det civila försvaret skedde med civilförsvarsplikt.
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 203
8.2.2 Tidigare förändringar
− nuvarande planer
Lagen om totalförsvarsplikt
Tillkomsten av lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt innebar att de flesta lagbestämmelserna om plikttjänstgöringen inom totalförsvaret samlades i en författning. De föreskrifter om plikttjänstgöringen som fanns för olika verksamhetsområden -t.ex. hälso- och sjukvården, polisen och civilförsvaret -- upphörde att gälla. Även den tidigare vapenfria tjänsten och den allmänna tjänsteplikten kom att regleras genom den nya lagen. Tjänstgöring med totalförsvarsplikt fullgörs som civilplikt, värnplikt och allmän tjänsteplikt.
Genom bestämmelserna i lagen (1994:1720) om civilt försvar och lagen om totalförsvarsplikt fick de berörda myndigheterna sina nuvarande roller inom pliktområdet. Bemannings- och utbildningsansvaret ligger inom det militära försvaret på Försvarsmakten.
Inom det civila området kan bemannings- och utbildningsansvaret vara uppdelat mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting. Räddningsverket ordnar grundutbildning för den övervägande delen av antalet civilpliktiga som kommunerna behöver. Det gäller bl.a. för befattningar som beredskapsmän och räddningsmän. En del statliga myndigheter är både bemanningsoch utbildningsansvariga, t.ex. Luftfartsverket och Banverket.
Pliktverkets uppgift är att mönstra de totalförsvarspliktiga, skriva in dem för civil- eller värnplikt eller i utbildningsreserven, kalla till tjänstgöring och besluta om krigsplacering. Inskrivning sker till det antal som de bemannings- eller utbildningsansvariga myndigheterna begär. Beslut om krigsplacering fattas på begäran av de bemanningsansvariga myndigheterna enligt de riktlinjer som dessa ger för verksamheten.
Även ansökningar om att göra vapenfri tjänst prövas av Pliktverket. Verket gör vidare inkallelser och prövar ärenden både om uppskov med grundutbildning eller repetitionsutbildning och om avbrott i utbildningen. Dessa frågor får således inte ensidigt behandlas av de utbildnings- och bemanningsansvariga organen. Pliktverket har uppgifter som avser den ekonomiska ersättningen till de civil- och värnpliktiga. Även annan lagstiftning med anknytning till totalförsvarsplikten reglerar verksamhet som Pliktverket svarar för. Det gäller t.ex. bestämmelserna om behandlingen av de personliga uppgifterna om de civil- och värnpliktiga.
204 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
Pliktverket har drygt 390 anställda (ca 380 omräknat till helårsarbetande). Knappt 80 av de anställda finns vid verkets centrala ledning i Karlstad. De fem regionkontoren, som svarar för mönstringen och inskrivningen, hade i februari 2000 sammanlagt omkring 310 anställda. Fördelningen av antalet anställda mellan kontoren framgår av sammanställningen som följer.
Regionkontor Antal anställda
Stockholm
74
Göteborg
61
Kristianstad
60*
Karlstad
63
Östersund
56*
* I siffrorna ingår personal som har sagts upp på grund av förändringar i verksamheten
Som en följd av framför allt den pågående ominriktningen inom Försvarsmakten kommer Pliktverket att minska antalet anställda. Verksamheten beräknas under år 2001 komma att fordra ca 350 anställda, varar omkring 275 vid regionkontoren.
Inskrivningen till det militära försvaret
Försvarsmakten och Pliktverket avser att ompröva den nuvarande modellen med kravprofiler och inskrivning till grundutbildning i ett sammanhang. Syftet är bl.a. att minska detaljeringsgraden i besluten. Som ett led i dessa förändringar har Försvarsmakten minskat antalet inskrivningsbefattningar från drygt 1 100 till något över 500.
Minskningen av antalet befattningar som Pliktverket skriver in till har skett genom att befattningar med likartade kravprofiler har förts samman under en ny gemensam typ av befattning. Den mönstrande skrivs in till någon av dessa nya inskrivningsbefattningar. Avsikten är att förbanden under grundutbildningen skall placera de ”gemensamt” uttagna till utbildningar inom olika system eller funktioner.
Den mönstrande får i samband med inskrivningen besked om vilken typ av befattning han fått och vilka utbildningar som han kan komma i fråga för. Som exempel kan nämnas att inskrivningsbefattningen jägargruppbefäl omfattar följande fyra utbild-
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 205
ningsbefattningar: två slag av jägargruppchefer, eldledningsbiträde i artillerijägarförband och sjukvårdare i jägarförband.
Inskrivningen till civila verksamheter
Inskrivningen av personal med civilplikt i samband med mönstring sker enligt samma principer som inskrivningen med värnplikt. Inskrivningen för det civila försvarets myndigheter avser emellertid enskilda befattningar i krigsorganisationen. Detta beror dels på att antalet befattningar är få, dels på att utbildningsansvaret är fördelat mellan flera olika myndigheter eller motsvarande. Som ett resultat av det utredningsarbete som myndigheterna bedriver kan även kraven för befattningar med civilplikt komma att förändras.
Att principerna för inskrivningen är desamma för hela totalförsvaret innebär att Försvarsmakten och civila myndigheter konkurrerar om tjänstgöringsskyldiga med vissa egenskaper.
8.2.3 Åldersgränser för rekrytering
De svenska reglerna
Mönstring och inskrivning m.m.
Enligt lagen om totalförsvarsplikt inträder skyldigheten att genomgå mönstring för värnplikt det kalenderår som den totalförsvarspliktige fyller 18 år. Det innebär i realiteten att 17-åringar omfattas av mönstringsplikten. Skälen för den åldersgränsen är administrativa.
Skyldigheten att fullgöra värnplikt, som i dag omfattar endast män som är svenska medborgare, gäller från början av det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller 19 år. För skyldigheten att fullgöra värnplikt gäller således i praktiken åldersgränsen 18 år. Enligt den tidigare gällande värnpliktslagen gällde emellertid i realiteten en 17-årsgräns. Vid införandet av lagen om totalförsvarsplikt höjdes gränsen. Detta var en anpassning till Barnkonventionen. Av hänsyn till främst att den totalförsvarspliktige som är missnöjd med sitt inskrivningsbeslut skall få möjlighet att klaga på beslutet måste det förflyta en viss tid mellan tidpunkten för mönstring och tidpunkten för inryckning.
206 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
Till grundutbildning enligt lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning gäller för antagningsprövningen åldersgränsen 18 år.
Enligt förordningen (1996:927) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal räknas bl.a. den som har skrivits in för tjänstgöring i Försvarsmakten till den militära personalen. Inskrivning sker efter mönstring. I praktiken äger detta rum i samband med mönstringen.
Hemvärnet
Bestämmelser om hemvärnet finns i hemvärnsförordningen (1997:146). Hemvärnet ingår i Försvarsmakten. Deltagandet i hemvärnet är frivilligt. Hemvärnets personal består av hemvärnsmän och personal med avtal för tjänstgöring i hemvärnet enligt förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet samt av anställda i Försvarsmakten som är krigsplacerade i hemvärnet. För att antas som hemvärnsman gäller åldersgränsen 18 år. Åldersgränsen är en anpassning till Barnkonventionen.
Den som skall antas som hemvärnsungdom måste ha fyllt 15 år. Hemvärnsungdom räknas inte till hemvärnets personal och är därmed inte heller militär personal i Försvarsmakten. Åldersgränsen har samband med straffbarhetsåldern.
Frivilliga försvarsorganisationer
Bestämmelser om frivillig försvarsverksamhet finns i förordningen om frivillig försvarsverksamhet. Enligt förordningen får myndigheter med uppgifter inom totalförsvaret ingå avtal med personer som tillhör en frivillig försvarsorganisation om att dessa skall tjänstgöra inom totalförsvaret. De frivilliga försvarsorganisationerna som avses finns redovisade i en bilaga till förordningen.
Till frivilligorganisationerna hör flyg- och sjövärnskårerna, som i sin verksamhet särskilt vänder sig till ungdomar. Avtal får ingås med den som fyllt 16 år eller -- om tjänstgöringen avser Försvarsmakten -- 18 år. Åldersgränsen 16 år hänger samman med de allmänna reglerna om omyndiga barns rättshandlingar m.m. Den som fyllt 16 kan t.ex. ingå arbetsavtal. Åldersgränsen 18 år en följd av Barnkonventionen.
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 207
Avtalsbunden frivillig personal med uppgifter för Försvarsmakten räknas till Försvarsmaktens militära personal.
FN:s barnkonvention
Den allmänna definitionen av barn i Barnkonventionen är en person under 18 år. Som tidigare framgått finns det emellertid i konventionens artikel 38 ett undantag, som gäller barn i väpnade konflikter. Åldersgränsen för militär rekrytering och deltagande i väpnad konflikt anges till 15 år.
Artikel 38 punkterna 1-3 föreskriver följande:
1. Konventionsstaterna åtar sig att respektera och säkerställa respekt för de regler i internationell humanitär rätt som är tillämpliga på dem i väpnade konflikter och som är relevanta för barnet.
2. Konventionsstaterna skall vidta alla tänkbara åtgärder för att säkerställa att personer som inte uppnått 15 års ålder inte deltar direkt i fientligheter.
3. Konventionsstaterna skall avstå från att rekrytera en person som inte har uppnått 15 års ålder till sina väpnade styrkor. Då rekrytering sker bland personer som fyllt 15 men inte 18 år skall konventionsstaterna sträva efter att i första hand rekrytera dem som är äldst.
1949 års Genèvekonventioner
1949 års Genèvekonventioner behandlar skyddet i krig av vissa grupper. Tilläggsprotokoll I till konventionerna innehåller bl.a. regler till skydd av barn.
När det gäller barnsoldater förskriver protokollets artikel 77:2 följande:
”Parterna i konflikten skall vidtaga alla tänkbara åtgärder så att barn som ej nått femton års ålder icke deltager direkt i fientligheterna, och särskilt skall de avstå från att rekrytera dem till sina väpnade styrkor. Då rekrytering sker bland personer som fyllt femton år men icke aderton år, skall de stridande parterna sträva efter att ge förtur åt dem som är äldst.”
208 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
8.3 Utgångspunkter för utredningens överväganden
8.3.1 Pliktverkets erfarenheter i stort av plikttjänstgöringen och mönstringssystemet
Motivation
Pliktsystemet har under de senaste åren utsatts för stora påfrestningar, som allvarligt påverkat motivationen för plikttjänstgöring. Den säkerhetspolitiska utvecklingen -- som gjort att färre än tidigare behöver genomgå grundutbildning -- är en av orsakerna, framhåller Pliktverket i en redovisning för utredningen om de senaste årens tillämpning av mönstringssystemet.
Tidigare skulle alla män som mönstrade och visade sig lämpade skrivas in för tjänstgöring. Enligt de bestämmelser som numera gäller skall endast de som behövs i krigsorganisationen genomgå grundutbildning. Som en konsekvens infördes utbildningsreserven för inskrivning av dem som var lämpliga men som tills vidare inte skulle genomgå grundutbildning.
De beslut som Pliktverket fattar får konsekvenser för myndigheterna och den enskilde ett, två eller tre år längre fram i tiden. Statsmakternas förändringar i ramarna för planeringen, myndigheternas behovsbedömningar, begränsningar i utbildningstidens längd och -- för Försvarsmakten -- ekonomiska problem har emellertid gjort det svårt för inskrivningsmyndigheten att leva upp till kraven på att inskrivningsbesluten skall ha ett konkret innehåll. Mot den bakgrunden inger de senaste årens tillämpning av pliktsystemet inte förtroende. Kritiken skall emellertid inte riktas mot mönstringsmyndigheten.
Som en följd av 1996 års totalförsvarsbeslut fick många värnpliktiga med mycket kort varsel -- en del efter inryckning -- helt nya inskrivningsbeslut. Försvarsmaktens ekonomiska svårigheter åren 1998 och 1999 innebar att ännu fler drabbades av ändrade inskrivningsbeslut och ofta mot sin vilja placerades i utbildningsreserven. Det var i många fall samma personer som tidigare fått besked om att de ursprungliga beskeden inte längre gällde. Enligt Pliktverkets erfarenhet har den stora omfattningen av de ändrade inskrivningsbesluten i hög grad minskat de totalförsvarspliktigas vilja att genomgå grundutbildning.
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 209
Inryckningstiderna
Det finns för närvarande från rekryteringssynpunkt alltför många inryckningstidpunkter, framhåller Pliktverket vidare. Även om en del förbättringar har skett är åtskilliga in- och utryckningstidpunkter inte anpassade till studieterminerna inom högskolan.
Kraven för att skrivas in till olika utbildningar
En av förutsättningarna för stora ingrepp i mönstrings- och inskrivningssystemet är att de bemannings- och utbildningsansvariga myndigheterna inför ett i grunden nytt system för befattningsanalyser. De befattningsbeskrivningar och kravprofiler som ligger till grund för mönstring och inskrivning för värnplikt är ett arv, som bara marginellt har förändrats från tidigare decennier, när dåvarande Värnpliktsverket var en del av Försvarsmakten.
Det har under den senaste tioårsperioden skett en dramatisk ökning av antalet mönstrande som inte bedöms lämpliga för lång grundutbildning. Trots att Pliktverket vid mönstringen låter allt fler slippa tjänstgöra har inte antalet avbrott under grundutbildningen minskat. Verket anser att orsakerna till avbrotten kan vara:
G
Bristande motivation -- svårigheter att se nyttan med tjänstgöringen;
G
Vana vid stor valfrihet i grundskola och gymnasium;
G
Den tekniska utvecklingen, som höjer kraven på kvalifikationer och förutsättningar som den totalförsvarspliktige bör ha;
G
Strängare bedömningar på grund av erfarenheter från utbildningsanordnarna och det faktum att alla ändå inte skall skrivas in.
Många mönstringsresultat är ” färskvara”. Personliga förhållanden, och framtidsplaner som inskrivningen är grundad på förändras ibland mycket snabbt. Ju längre tid som går mellan inskrivning och inryckning desto fler begär uppskov från grundutbildningen. Detta framgår av följande sammanställning med uppgifter från inryckningen till armén hösten 1995 och våren 1996.
210 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
Tid mellan inskrivning och påbörjad grundutbildning
Antal begärda uppskov i % av antalet inryckande Hösten 1995 Våren 1996
Ett år eller mindre
6
13
Två år
13
23
Tre år
23
32
8.3.2 Pågående förändringsarbete inom Pliktverket
Pliktverket har i syfte att effektivisera verksamheten genomfört ett antal projekt och uppdrag.
I den process som ledde fram till Vision 2002 finns många förslag, som när de införs fullt ut kommer att påverka både arbetssätt och bemanning. Pliktverket pekar bl.a. på rationaliseringsmöjligheterna genom en differentierad mönstring. Visionen har också följts upp med praktiska försök vid regionkontoren. Utvärderingar av försöken har varit positiva trots vissa brister i systemstöd och gemensamma riktlinjer.
Pliktverkets kvalitetsprojekt PQU innehöll 49 punkter som skulle höja kvaliteten i mönstrings- och inskrivningsverksamheten. De flesta förslagen är genomförda och har bidragit till högre kvalitet och rationellare arbetssätt.
Projektet Bäst lämpad syftade till att ändra tidpunkten för utfärdande av inskrivningsbeslut. I avvaktan på erforderliga lagändringar har Pliktverkets informationssystem anpassats för att möjliggöra jämförelsebearbetningar av dem som redan skrivits in. När och om lagstiftningen anpassas kan befintliga applikationer användas så att verket kan besluta om inskrivning och kallelse till tjänstgöring av dem som är bäst lämpade enligt uppnådda mönstringsresultat. En sådan jämförelsebearbetning kan genomföras vid samtliga regionkontor.
Ett uppdrag har genomförts i syfte att kartlägga de huvud- och delprocesser som förekommer i Pliktverkets verksamhet. Kartläggningen har möjliggjort mätningar av nyckeltal och förtydligat ansvaret för processerna på olika nivåer inom verket. Regionkontoren har påbörjat en anpassning av sina organisationer med anledning av resultaten. Till detta hör bl.a. bättre tidredovisningsrutiner.
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 211
Pliktverket utarbetar för närvarande en modell för kvalitetssäkring inom verkets hälso- och sjukvårdsverksamhet. Arbetet startade i februari 1999 och beräknas pågå t.o.m. våren 2001.
Under år 1999 har Pliktverket genomfört ett antal försök för att utveckla mönstringen. Det har bl.a. gjorts försök med utflyttad mönstring och endagarsmönstring.
Endagarsmönstring håller på att införas vid regionkontoren i Kristianstad och Stockholm. Verket har ambitionen att genomföra endagarsmönstring för flertalet av de mönstrande även vid övriga regionkontor. Detta kommer att ske i den utsträckning som är praktiskt genomförbart med hänsyn till de demografiska förutsättningarna.
Pliktverket uppmanar de mönstringsskyldiga att anmäla sina studieplaner till verket. Avsikten är att de studerande skall kunna kallas till mönstring så att prövningen kan ske så nära inryckningen som möjligt.
Inskrivningsproven har kompletterats med frågor som skall ge en bild av den prövningsskyldiges motivation och intresse för plikttjänstgöring.
Informationsinsatserna i samband med totalförsvarsplikten intensifieras, bl.a. genom information till skolhälsovården om möjligheterna för de mönstrande att med stöd av intyg ansöka om att inte behöva bli prövade genom personlig inställelse.
Pliktverkets vision är att kunna utföra de delar som rör mönstringen i mer differentierade former än de nuvarande. De försök som genomförts visar på ett positivt resultat varför utvecklingen fortsätter. När efterfrågan på pliktpersonal är mindre än hälften av dem som är möjliga att skriva in kommer verkets resurser sannolikt att kunna användas annorlunda och mera effektivt.
8.3.3 Försvarsmaktens förslag till nytt mönstrings- och inskrivningssystem
Inledning
Försvarsmakten föreslår i sitt underlag till regeringen i maj 1999 (Förslag till framtida struktur för Försvarsmakten) ett nytt mönstrings- och inskrivningssystem. Enligt förslaget bör mönstring och inskrivning ske i tre steg. Mönstringsförfarandet bör förenklas, så att det bättre än nu svarar mot Försvarsmaktens behov. Egna önskemål bör tillgodoses om det med rimlig säkerhet kan bedömas att den mönstrande klarar befattningens krav.
212 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
Det ökade inslaget av frivillighet skall tillgodose Försvarsmaktens behov samtidigt som den enskilde upplever det som rättvist. Även andra metoder som gör det möjligt att nå Försvarsmaktens mål kan övervägas.
Lottning kan ske, framgår det av Försvarsmaktens förslag, om antalet frivilligt sökande inte räcker till, antalet lämpliga för en befattningsfamilj överstiger behovet eller antalet frivilliga och lämpliga överstiger behovet. Med befattningsfamilj avses i det här sammanhanget de utbildningsbefattningar som tillhör en inskrivningsbefattning, t.ex. jägargruppbefäl. En strävan skall emellertid vara att rekrytera dem som är mest lämpliga. Att vara lämplig innebär i det här sammanhanget att ha de egenskaper och den förmåga som uppgifterna fordrar, men också att vara motiverad och vilja genomgå grundutbildning.
Enligt Försvarsmakten skall den tjänstgöringsskyldige kunna söka till olika utbildningsplatser intill dess att slutlig inskrivning sker. Ett sådant system gör det möjligt för den mönstrande att påverka när och var utbildningen skall äga rum.
Allmän prövning genom administrativa åtgärder
Försvarsmakten anser att ett inledande steg före mönstringen och inskrivningen -- en allmän prövning genom administrativa åtgärder -- skall övervägas. Syftet skall i första hand vara att identifiera dem som av olika skäl inte skall skrivas in till grundutbildning. Orsakerna kan vara medicinska, psykiska eller av t.ex. praktisk natur. Ett exempel på det senare är varaktigt utlandsboende. De som vill bli prövade genom personlig inställelse bör får göra det.
Mönstring
Syftet med mönstringen i nästa steg är enligt Försvarsmaktens förslag att urskilja dem som fyller fordringarna enligt kravprofilerna. Det bör i samband med mönstringen vara möjligt att teckna en frivillig förbindelse för genomförande av värnplikt. Den mönstrande får i så fall möjlighet att påverka slaget av tjänstgöring, plats och tid.
Inskrivning bör genomföras ca två gånger per år. Det sker mot bakgrund av den totala tillgången på totalförsvarspliktiga jämfört med det samlade behovet. Inskrivning bör enligt Försvarsmakten ske 8
− 12 månader innan grundutbildningen skall påbörjas.
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 213
Inskrivningen bör ske enligt följande principer. Först skrivs de in som
1. Klarar kravprofilerna och vill bli yrkes- eller reservofficerare; därefter de som
2. Klarar kravprofilerna och vill pröva internationell tjänst; därefter de som
3. Klarar kravprofilerna och anmäler sig frivilligt för värnpliktstjänstgöring; och slutligen de som
4. Klarar kravprofilerna och behövs för att fylla antalet återstående utbildningsplatser.
De som inte uppfyller kraven bör enligt Försvarsmakten frikallas. Om det finns särskilda skäl skall den enskilde inom ett år på egen begäran kunna genomgå ny mönstring. De som klarar kraven men inte behöver tas i anspråk redovisas i ett särskilt register och står i två år kvar som en inkallelsereserv.
Slutlig placering på en befattningsutbildning
Försvarsmaktens förslag innebär vidare att den värnpliktige senast efter två
− tre månaders tjänstgöring (grundläggande soldatutbildning) i det slutliga tredje steget skall inriktas mot en befattningsutbildning. Både befälet och den värnpliktige har då möjlighet att bedöma vilken slutlig utbildning som kan vara lämplig. Han skall kunna överflyttas till en utbildning med internationell inriktning och även byta till en utbildning med längre tjänstgöringstid.
8.3.4 Den framtida tillgången på pliktpersonal
De befolkningsprognoser som ligger till grund för Pliktverkets beräkningar av mönstrings- och inskrivningsverksamhetens utveckling innebär att antalet prövningsskyldiga män under de närmaste tre åren kommer att vara knappt 50 000. Antalet stiger från och med år 2003 för att 2008 och 2009 nå 63 000, som är det högsta beräknade värdet under den period som med rimlig säkerhet går att överblicka.
De redovisade uppgifterna framgår av figur 8.1. Tendenserna under olika perioder är desamma för kvinnorna som för männen. Nivån ligger emellertid ett par tusen personer lägre för kvinnornas del.
214 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
Figur 8.1. Beräknat antal prövningsskyldiga män åren 2000– 2016
0
10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000
Utredningen redovisar i tabell 8.1 en försörjningsbalans, som översiktligt beskriver tillgången på och användningen av totalförsvarspliktiga män som är lämpliga för lång grundutbildning. Uppgifterna för år 1998 omfattar bl.a. registrerade avgångar före, under och efter mönstringen och på uppgifter om antalet avbrott som ägde rum under utbildningen. Det överskott på 5 000 rekryteringsbara som redovisas i tabellen skrev Pliktverket under år 1998 in till utbildningsreserven.
Uppgifterna om antalet 18-åriga män åren 2005 och 2009 är grundade på Statistiska centralbyråns prognoser. Antalet män som före och vid mönstring inte bedöms lämpliga för lång grundutbildning har i relativa tal antagits vara densamma åren 2005 och 2009 som år 1998 -- i runt tal 35 %. Utredningen har däremot räknat med en betydande minskning i absoluta tal av antalet inskrivna män som inte påbörjar eller som avbryter utbildningen.
Behovet av grundutbildade som under åren 2005 och 2009 skall genomgå lång utbildning är i tabellen det antal som enligt regeringens uppdrag till Försvarsmakten hösten 1999 skall vara utgångspunkt för Försvarsmaktens behovsberäkningar för åren efter år 2001. ÖCB har beräknat behovet av grundutbildning med civilplikt.
Resultatet av beräkningarna i tabellen är ett överskott på 15 000 män lämpliga för lång grundutbildning år 2005. Överskottet ökar till 20 000 år 2009, vilket är 30 % av samtliga 18åriga män.
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 215
Tabell 8.1. Personaltillgångar och behov av pliktpersonal för befattningar som fordrar lång grundutbildning åren 1998,2005 och 2009.
Kategori
År 1998 År 2005 År 2009 Relativ andel i % av hela årskullen
1. Personaltillgångar
G Antal 18-åringar
51
58
66
100
G Avgångar före mönst-
ring
1)
-3
-6
-8
12
G Avgångar i samband
med mönstring
1)
-15
-14
-15
23
G Avgångar efter mönst-
ring men före grundutbildning
2)
-6
-3
-3
5
Summa
27
35
40
61
2. Behov av grundutbildade
G Civila försvaret
3
1
4)
1
4)
2
G Militära försvaret
16
18
18
27
Summa
19
19
19
29
3. Avbrott under grundutbildning
3
1
1
2
4. Behov av inryckande
22
20
20
30
5. Överskott på rekryteringsbara
5
3)
15
20
30
1) Andelen avgångar före och vid mönstring utgjorde år 1998 sammanlagt 35 %. Andelen sammanlagt för de båda slagen av avgångar har antagits vara
lika stor åren 2005 och 2009.
2) Bedömningen är att antalet uppskov och andra ändrade inskrivningsbeslut fram till år 2005 skall ha halverats i absoluta tal och under år 2009 ligga kvar
på denna nivå.
3) Antalet lämpliga för lång grundutbildning som skrevs in till
utbildningsreserven.
4) ÖCB:s bedömning av utbildningsbehovet efter år 2001. Bedömningen avser nuvarande omvärldsläge.
Till de redovisade siffrorna skall läggas antalet inskrivna som av olika skäl inte rycker in till utbildning eller som avbryter den och antalet män som inte är lämpliga för lång grundutbildning. En summering av dessa avgångar och avbrott visar att 27 000 män
216 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
eller något mer än 40 % av årskullen år 2009 inte skulle komma att stå till förfogande för lång grundutbildning. Sammanlagt omkring 70 % av de 18-åriga männen skulle därmed inte komma att tas i anspråk för lång grundutbildning inom totalförsvaret.
Det finns för närvarande inget underlag för att göra en motsvarande beräkning för kvinnornas del. Svårigheterna är framför allt att bedöma hur många kvinnor som av olika skäl inte skulle bedömas som lämpliga för lång grundutbildning.
8.4 Utredningens principiella överväganden
8.4.1 Åldersgräns för rekrytering till väpnade styrkor
Inledning
Sverige har alltsedan arbetet med utformningen av Barnkonventionen verkat för en 18-årsgräns för barn i väpnade konflikter. Som en följd av detta har Sverige anpassat lagstiftningen inom området, så att det i praktiken är omöjligt för den som inte har fyllt 18 år att involveras i väpnade konflikter (se Barnkommitténs huvudbetänkande SOU 1997:116 och prop. 1997/98:182 Bilaga 1 s. 87). Den svenska regeringens ståndpunkt är att protokollet -frivilligt att ansluta sig till -- skall innehålla förbud mot rekrytering till väpnade styrkor och deltagande i krigshandlingar av personer under 18 år. Inga undantag skall med andra ord göras från den allmänna åldersgränsen i barnkonventionen. Alla barn skall skyddas.
Som utredningen erfarit har det under det pågående arbetet med ett tilläggsprotokoll till Barnkonventionen framkommit att en överväldigande majoritet av FN-staterna är beredda att acceptera en 18-årsgräns för deltagande i krigshandlingar. Stödet är däremot inte lika starkt för en 18-årsgräns för rekrytering. En annan stötesten i förhandlingarna kan bli att regeln skall vara tillämplig på såväl internationella som inomstatliga konflikter och gälla både statliga och icke-statliga aktörer.
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 217
Vad avses med begreppet rekrytering?
Frågan om vid vilken ålder det är tillåtet att rekrytera till väpnade styrkor saknar en enhetlig rättslig reglering. Bestämmelser om detta finns både i folkrätten och i den svenska lagstiftningen. Avgörande för regleringen är vilka konkreta åtgärder som omfattas av begreppet rekrytering.
I militära sammanhang avses med begreppet rekrytering att värva (nytt) manskap för det manskap som förlorats i strid eller till förstärkning av truppstyrkan. Med att göra rekryten avses att genomgå grundläggande soldatutbildning. Inom företagsekonomin används ordet rekrytering som benämning på de metoder som arbetsgivare använder för att fylla sitt personalbehov. Med rekrytera avses i det sammanhanget att (sträva att) locka lämpliga personer till (viss typ av) ledigt arbete eller liknande verksamhet när efterfrågan på lämpliga personer är större än tillgången. (Se
Nationalencyklopedin och dess ordbok)
En i stort sett likartad definition av begreppets engelska motsvarighet finns i Goodwin-Gill och Cohn i Child Soldiers -- the
Role of Children in Armed Conflicts (Oxford University Press,
Oxford 1994). Enligt detta arbete avses med rekrytering i allmänt engelskt språkbruk the ordinary meaning of recruit ... to strengthen, reinforce or replenish, irrespective of source or method (sid. 62).
Begreppet rekrytera förekommer även i författningar som gäller Försvarsmakten. I förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet anges bl.a. att med sådan verksamhet avses rekrytering av frivilliga för uppgifter inom totalförsvaret. I förordningen görs en distinktion mellan rekrytera och utbilda, dvs. utbildning är åtgärder som vidtas först sedan rekryteringen avslutats.
I den nyligen upphävda förordningen (1984:309) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten förekom ordet rekrytera. Det framgick av förordningen att Försvarsmakten skulle rekrytera, organisera och utbilda utlandsstyrkan. Rekrytera avsåg i det sammanhanget alla metoder som Försvarsmakten använder för att fylla personalbehovet. Anställningsavtalet var endast ett moment i rekryteringen -- en bekräftelse. Sedan rekryteringen hade avslutats -- i och med anställningsavtalet -- skedde utbildningen. Genom en författningsändring, som trädde i kraft den 1 juli 1999, har uttrycket rekrytera, organisera och utbilda i paragrafen i en ny förordning om utlandsstyrkan ersatts av enbart ordet organisera. Ändringen är endast språklig och någon förändring av Försvars-
218 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
maktens uppgifter att rekrytera, organisera och utbilda har inte varit avsedd.
Begreppet rekrytering är inte definierat i Barnkonventionen. Någon direkt vägledning för att bestämma begreppets närmare innebörd ger inte heller det material som legat till grund för konventionen (Legislative History of the Convention on the Rights of the Child 1978-1989). Barnkonventionens artikel 38 upprepar emellertid i stort sett tilläggsprotokollets standard (prot. I art 77:2).
Utredningens bedömning
Mönstringsåldern
Om begreppet rekrytering har samma innebörd i Barnkonventionen som i tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna går inte att bestämt besvara. En rimlig tolkning är att avfattningen av bestämmelserna om rekrytering av barnsoldater i tilläggsprotokollet redan var allmänt accepterad och att det därför framstod som den mest framkomliga vägen för en bred uppslutning att använda sig av en liknande formulering i Barnkonventionen.
Samtidigt skall framhållas att begreppet rekrytering inte är definierat i tilläggsprotokollet eller i det material som legat till grund för protokollet. Begreppet rekrytering bör därför mot bakgrund av gängse tolkningsprinciper när det gäller konventionstexter fattas restriktivt (se prop. 1994:158 s. 30-31). Det innebär att begreppet inte kan ges ett så vittgående innehåll som följer av hur begreppet används inom t.ex. företagsekonomin, som enligt utredningens mening också är det innehåll begreppet har enligt allmänt språkbruk. Det är betydligt snävare. Det skall kunna tillämpas på såväl system som bygger på frivillig anslutning som på pliktsystem. Det skall också kunna godtas av ett stort antal stater med vitt skilda intressen och kulturer.
Mot denna bakgrund kan en rekrytering enligt tilläggsprotokollet anses ha skett först när den enskilde på ett för omgivningen tydligt sätt ingår i en väpnad styrka. Detta innebär att den som tar värvning anses rekryterad till en väpnad styrka först den dag han eller hon påbörjar sin tjänstgöring i styrkan -- klär sig i uniform, beväpnas m.m. -- och inte när han eller hon skriver på ett värvnings- eller anställningsavtal. För den som mönstrar enligt lagen om totalförsvarsplikt är slutsatsen att han eller hon skall anses rekryterad först när plikttjänstgöringen börjar och den tjänst-
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 219
göringsskyldige inställer sig för grundutbildning eller annan tjänstgöring.
8.4.2 Ett rekryteringsperspektiv på mönstringen och inskrivningen av pliktpersonal
Många ungdomar får den första kontakten med totalförsvarsfrågorna genom skolan. Det som sker i skolutbildningen och som fortsätter vid mönstringen formar i många fall den enskildas attityder och motivation. Det utgör grunden för det intresse och engagemang som är viktigt för att grundutbildningen skall ge ett bra resultat och totalförsvarets myndigheter kunna trygga personalbehovet.
Totalförsvaret behöver anställda, frivilliga och pliktpersonal. Det finns av flera skäl ett samband i rekryteringen mellan åtgärder riktade mot olika slag av personal. En anledning är att de värnpliktiga är rekryteringsbasen för huvuddelen av de anställda inom Försvarsmakten.
Utredningen anser det angeläget att totalförsvarets myndigheter lägger ett rekryteringsperspektiv också på försörjningen med pliktpersonal. Ett rekryteringstänkande inför inskrivningen till grundutbildning inom totalförsvaret förutsätter t.ex. att prövningen av den enskildes förutsättningar sker under förhållanden som är så positiva som möjligt för honom eller henne. Rutinerna måste fortsätta att utvecklas från uttagning till en rekrytering, som syftar till att de som totalförsvarets myndigheter behöver skall vilja genomgå grundutbildning och få en uppgift i en krigsorganisation.
Rekrytering handlar i det här sammanhanget om att informera, väcka intresse för verksamheten, bedöma förmåga och motivation hos var och en och att välja ut lämpliga personer. Det kan också vara nödvändigt att hålla kontakt med dem som blivit inskrivna, så att de som förklarat sig vilja genomgå grundutbildning behåller sin motivation.
Som utredningen framhållit i kapitel 7 är det viktigt att klargöra vilken bild unga människor med invandrarbakgrund får av totalförsvaret och hur de ställer sig till att genomgå lång grundutbildning. Utredningen anser det angeläget att iakttagelser och slutsatser kan läggas till grund för åtgärder som är speciellt inriktade på rekrytering av tjänstgöringsskyldiga med denna bakgrund. Utredningen vill allmänt sett understryka vikten av att inskriv-
220 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
ningen får en sådan bredd att den omfattar personer med olika bakgrund och med yrkesinriktningar av mycket varierande slag.
Utredningen har i kapitel 6 föreslagit att plikten också skall omfatta kvinnor. Det är därför viktigt att kvinnor är väl representerade bland de anställda som svarar för mönstringen och inskrivningen.
Enligt utredningens mening är bör det finnas förutsättningar att till en del samordna rekryteringen av de tre slagen av personal. Det kan gälla information om verksamheten, förbättring av metoder samt utveckling av uppföljning och utvärdering . Utredningen anser att de bemannings- och utbildningsansvariga myndigheterna bör överväga möjligheterna till gemensamma åtgärder inom rekryteringsområdet för de delar av verksamheten där detta är möjligt.
Utredningen behandlar i fortsättningen av detta kapitel mönstring och inskrivning av pliktpersonal och kallar ibland dessa båda åtgärder för rekrytering. Det framgår som regel av sammanhanget när uttrycket i texten har en vidare innebörd än enbart mönstring och inskrivning. Synonymt med termen mönstring använder utredningen ofta också ordet prövning.
Utredningen vill framhålla att begreppet rekrytering här används i en bredare betydelse än i det arbete som pågår med utveckling av FN:s barnkonvention. Som framgått av utredningens slutsatser i avsnitt 8.4.1 strider inriktningen av detta arbete inte mot att mönstringen genomförs under det kalenderår som den tjänstgöringsskyldige fyller 18 år.
8.4.3 Faktorer som styr utformningen av systemet
Behoven av personal
Grunderna för utformningen och tillämpningen av ett framtida pliktsystem skall enligt statsmakterna (prop. 1998/98:74, bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1988/99:222, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224) vara behoven, som i sin tur är baserade på de uppgifter som skall lösas inom totalförsvarets ram. Både antalet civiloch värnpliktiga som varje år skall utbildas och innehållet i utbildningen skall grundas på dessa behov. Uppgiften att möta ett väpnat angrepp skall vara dimensionerande.
De årligen utbildade skall emellertid kunna vara en bas även för de enheter som skall ställas till förfogande för fredsfrämjande
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 221
och humanitära internationella insatser. Statsmakterna anser vidare att det bör övervägas om en del av pliktpersonalen behöver utbildas för att kunna medverka vid insatser mot svåra påfrestningar på samhället i fred.
Statsmakternas uttalanden innebär att de som skrivs in med plikt normalt skall genomgå en grundutbildning för att kunna lösa ett antal förhållandevis väl definierade uppgifter inom totalförsvarets ram. Det som skall kunna utföras ingår i en eller flera av de fyra huvuduppgifter som gäller för verksamheten under försvarsbeslutsperioden. Det är följden av att totalförsvarsresurserna som framgått skall kunna användas för att försvara landet mot väpnat angrepp, hävda vår territoriella integritet, bidra till fred och säkerhet i omvärlden och stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred.
Preciseringen av de uppgifter som svarar mot behoven ger goda förutsättningar för målinriktning i verksamheten. Den är viktig för förståelsen av de uppoffringar som tjänstgöringen fordrar, liksom för viljan att lära och därmed för de kunskaper och färdigheter som verksamheten kräver. Målinriktningen ger också goda förutsättningar för uppföljning och utvärdering och för de förändringar i medlen som eventuellt behövs.
Effektivitet
Effektivitet är att uppnå målen -- med så begränsade resurser som möjligt. Med resurser menas både de ekonomiska medel som plikttjänstgöringen tar i anspråk och den tid som pliktpersonalen måste avsätta. Den avsatta tiden måste tas tillvara så att de som genomgår utbildning hinner lära sig det som uppgifterna fordrar. Effektivitet är vidare att så många som möjligt av dem som rycker in fullföljer utbildningen. De avbrott i tjänstgöringen som äger rum för ett antal civil- och värnpliktiga drar onödiga kostnader.
Det är nödvändigt att få till stånd kvalitet i allt som sker inom systemets ram -- rekrytering, utbildning och slutlig placering av de utbildade i myndigheternas organisation. Det fordrar uppföljning, utvärdering och en fortlöpande utveckling av t.ex. kravprofiler, metoderna för rekryteringen och det pedagogiska innehållet i utbildningen.
Effektivitet innebär vidare att den enskilde och samhället får möjligheter att utnyttja de kunskaper och färdigheter som utbildningen ger. Det kan vara ett betydande mervärde -- vid sidan om det som totalförsvarsuppgifterna fordrar.
222 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
Flexibilitet och anpassning
Flexibilitet innebär att snabbt kunna förändra systemet eller tillämpningen av det. Tillämpningsbestämmelserna skall om det behövs med kort varsel kunna ses över. Det är viktigt med en fortlöpande utvärdering, så att förändringar kan ske på ett tidigt stadium innan alltför mycket resurser gått förlorade. Det måste i dessa avseenden finnas en hög grad av känslighet i organisationen. Benägenheten att förbättr -- att acceptera förändringar -måste vara stor.
En anpassning skall kunna ske till de förändringar som eventuellt äger rum i det säkerhetspolitiska läget. Förmågan till anpassning är i själva verket avgörande för de begränsningar numerärt sett i den nuvarande krigsorganisationen som statsmakterna har beslutat om. En anpassning innebär i det här sammanhanget givetvis också att kunna öka volymen i verksamheten, om det skulle behövas.
Pliktsystemet måste kunna tillämpas oavsett omfattningen av rekryteringen och utbildningen. Rutinerna måste oberoende av antalet grundutbildade ligga på en hög nivå kvalitativt sett.
Frivillighet och motivation
Enligt lagen om totalförsvarsplikt skall rekryteringsmyndigheten vid inskrivningen i den utsträckning som det kan ske ta hänsyn till önskemål från den som skrivs in. Som framgår av förarbetena (prop. 1994/95:6 och 87, bet. FöU1, rskr. 1994/95:78) bör det vid bedömningen av den totalförsvarspliktiges lämplighet tillmätas betydelse, om han eller hon har särskilda skäl för att genomgå grundutbildning. Särskilda skäl kan vara att den totalförsvarspliktige vill utbilda sig till yrkes- eller reservofficer.
De egna önskemålen skall också i möjligaste mån beaktas när det gäller att avgöra i vilken befattningsgrupp den totalförsvarspliktige skall placeras. Graden av motivation bör även i det sammanhanget tillmätas stor betydelse. Inte minst befälsbefattningarna bör därför så långt möjligt fyllas med dem som själva vill genomgå utbildning för sådana befattningar.
Vid valet mellan olika alternativ bör den totalförsvarspliktiges personliga förhållanden i en del fall ges en särskilt tyngd. Det kan t.ex. vara så, framhålls det i propositionen (prop. 1994/95:6), att någon vid mönstringen är lämplig för en befattning med en lång grundutbildningstid men att en sådan utbildning skulle medföra
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 223
särskilt svåra olägenheter för honom själv eller för någon nära anhörig som är beroende av hans arbete eller omvårdnad. Det kan också i andra fall finnas starka skäl mot att en totalförsvarspliktig tvingas genomgå en längre utbildning långt från hemorten. I sådana och liknande fall bör valet mellan olika utbildningsalternativ utfalla så att den enskildes önskemål blir tillgodosedda
Pliktverket strävar också efter att i så stor utsträckning som möjligt skriva in personal som godtar inskrivningsbeslutet och kan sägas tjänstgöra frivilligt. Förutsättningen är givetvis att dessa är lämpliga för den utbildning som det i varje enskilt fall gäller.
Antalet ”frivilliga” har emellertid inte räckt till för att täcka den inskrivning som årligen skall ske. Det är framför allt inte möjligt att med denna typ av frivillighet förse utbildningsanordnarna med tjänstgöringsskyldiga som har de egenskaper verksamheten fordrar. Det förekommer vidare att en del av dem som önskar genomgå grundutbildning av olika skäl inte får göra det.
Den minskning av antalet inskrivna som statsmakterna beslutat om kommer att öka obalansen mellan antalet tjänstgöringsskyldiga som blir inskrivna till grundutbildning och antalet som inte kommer att bli det. Det gör det särskilt nödvändigt att låta motivationen väga tungt när rekryteringsmyndigheten bestämmer vilka som skall genomgå grundutbildning och vilka som inte skall göra det.
Som framgått finns det redan i den nuvarande lagen en täckning för att i första hand de som är motiverade skall skrivas in för tjänstgöring. Enligt utredningens mening är det därför inte nödvändigt att skärpa lagstiftningen. Det räcker med att rekryteringsmyndigheten i tillämpningen tar ännu större hänsyn till den pliktiges egna önskemål. Det kan ske genom att motivationen i fler fall än hittills får en avgörande betydelse för beslutet om inskrivning.
Det har naturligtvis stor betydelse för motivationen att förhållandena för dem som genomgår grundutbildning på olika sätt förbättras. Utredningen föreslår av det skälet i betänkandet ett antal motivationshöjande åtgärder, som tar sikte på bl.a. tjänstgöringen, de ekonomiska förmånerna och samordningen i tid mellan grundutbildningen och högskoleutbildningen.
Nära till bostadsorten
Utredningen skall enligt direktiven överväga och i förekommande fall föreslå förändringar som medför att plikttjänstgöring i större
224 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
utsträckning kan fullgöras i närheten av den ort där den tjänstgöringsskyldige är bosatt. Enligt utredningens mening måste detta beaktas vid inskrivningen av dem som skall fullgöra tjänstgöring. En svårighet i sammanhanget är emellertid att antalet utbildningsorter kommer att bli betydligt färre när den föreslagna militära grundorganisationen är genomförd.
Att det är långt till utbildningsorten får emellertid inte vara ett motiv för att inte skriva in den som är motiverad och lämplig för lång grundutbildning. Utredningen anser att Försvarsmakten och de utbildningsansvariga civila myndigheterna får acceptera de kostnader för resor till och från hemorten som eventuellt uppstår om även motiverade civil- och värnpliktiga som inte bor i närheten av utbildningsorterna skall kunna fullgöra tjänstgöring.
Rätt att få genomgå grundutbildning
En bred acceptans för pliktsystemet förutsätter att de som vill tjänstgöra -- och har förmåga -- får möjligheter att göra det. Enligt utredningens mening bör det som är en skyldighet också vara en rättighet. Det innebär att den som bedöms lämplig att fullgöra tjänstgöring som fordrar grundutbildning och önskar genomgå den skall ha rätt till det.
Om antalet platser i den planerade militära utbildningen inte räcker till för att tillgodose behovet i detta avseende, skall den som vill fullgöra tjänstgöring erbjudas att genomgå tre månaders utbildning för rekrytering till t.ex. hemvärnet. Frågor om rekryteringen av personal till hemvärnet behandlas i avsnitt 12.3.
* * *
Den modell för rekrytering som utredningen redovisar i följande avsnitt innebär flera förändringar i mönstrings- och inskrivningssystemet. Andra förändringar som berör inskrivningen föreslås i kapitel 12. Det gäller bl.a. frågor om undantag från inskrivning, inskrivning för utbildning med plikt av anställd personal, inskrivning med värnplikt för kort grundutbildning och inskrivning efter annan utredning än mönstring.
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 225
8.5 Utredningens överväganden om ett system för rekrytering av pliktpersonal i tre steg
Utredningens förslag: En försöksverksamhet som syftar till att förenkla prövningen av de tjänstgöringsskyldiga skall genomföras med början den 1 januari 2001. Planeringen och utvärderingen av försöksverksamheten skall göras av en organisationskommitté.
Underlag för försöksverksamheten är den modell för ett rekryteringssystem i tre steg som utredningen redovisar. Modellen innebär:
1. Förberedelser för prövning;
2. Prövning;
3. Slutlig placering för utbildning på en befattning eller i en verksamhet.
Skolhälsovården har i många fall möjligheter att bistå de mönstrande med de medicinska uppgifter som de skall lämna in i steg 1. Prövningen i steg 2 skall ske lokalt på ett stort antal orter i landet, om möjligt i gymnasieskolans lokaler. Fördjupad mönstring fordras för ett antal särskilt krävande befattningar eller verksamheter.
Fördelningen på befattningar eller verksamheter av de tjänstgöringsskyldiga som bedöms lämpliga för lång grundutbildning skall ske en eller flera gånger per år för hela landet.
Motivationen skall väga tungt vid avgörandet om en tjänstgöringsskyldiga skall skrivas in eller inte och till vilken befattning eller verksamhet detta skall ske.
Den slutliga placeringen för utbildning på en befattning eller i en verksamhet sker vid förband eller skolor två
− tre månader
efter inryckningen.
8.5.1 Bakgrund
Pliktverkets, Försvarsmaktens och andra bemannings- eller utbildningsansvariga myndigheters uppfattningar om plikttjänstgöringen och mönstringssystemet sammanfaller i allt väsentligt. Som framgått av redogörelsen i föregående avsnitt anser Pliktver-
226 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
ket att påfrestningarna på systemet under senare år har varit stora. Det har allvarligt påverkat motivationen för plikttjänstgöringen.
Enligt Pliktverket har många mönstrande den uppfattningen att de själva kan välja mellan att genomgå pliktutbildning eller att bli placerade i utbildningsreserven.
Den minskning av antalet inskrivna som statsmakterna vid flera tillfällen under senare år har beslutat om har i allmänhet skett med kort varsel. Det har påverkat situationen för många redan inskrivna som ännu inte påbörjat utbildningen. Personliga förhållanden, planer och egenskaper som mönstringen är grundad på förändras efter hand. Pliktverkets erfarenhet är att ju längre tid som går mellan inskrivning och inryckning till grundutbildning desto större blir avgångarna före grundutbildningen.
Pliktverket har som framgått vidtagit eller planerar åtgärder för att förbättra rutinerna för mönstringen och inskrivningen. Försvarsmakten har föreslagit förändringar som också syftar till att utveckla systemet. Utredningen har i avsnitten 8.3.2 och 8.3.3 redovisat de båda myndigheternas planerade respektive föreslagna åtgärder. Dessa förslag är en del av underlaget för de överväganden om principer för ett förbättrat system för rekrytering av pliktpersonal som utredningen redovisar i detta kapitel.
Enligt utredningens tilläggsdirektiv skulle alla som kunde anses lämpliga för grundutbildning genomgå en sådan. Utredningen utarbetade ett förslag till system med en sådan inriktning. Förslaget lades åt sidan när en politisk överenskommelse träffades i början av år 1999 om en minskning av den årliga inskrivningen. Tilläggsdirektiven från år 1999 innebär att statsmakternas kontrollstationsbeslut våren 1999 skall vara underlag för utredningens överväganden. Grunden för det framtida pliktsystemet skall vara de uppgifter som skall lösas genom totalförsvarsverksamhet. Förmågan att kunna möta ett väpnat angrepp skall vara dimensionerande för systemet.
Regeringen har därefter uppdragit åt Försvarsmakten att komplettera underlaget om behovet av värnpliktiga. Antalet bör efter år 2001 vara omkring 18 000. För det civila försvarets del har ÖCB beräknat att lång grundutbildning efter år 2001 skall ges till 900 civilpliktiga per år. Utredningens förslag är grundade på detta.
Fokus i mönstringen flyttas genom dessa förändringar i volymerna från att hitta lämpliga totalförsvarsuppgifter för alla tjänstbara till att finna dem som de olika totalförsvarsmyndigheterna har ett behov av.
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 227
Planeringen för de närmaste åren innebär att myndigheterna skall ha olika slag av beredskap mot ett väpnat angrepp, indelat i förmåga inom ett år, på fem års sikt och efter mer än tio år. För det militära försvarets del innebär planeringen även ökade krav på att kunna förse verksamheten med underlag för rekrytering av personal för de sannolikt växande uppgifterna i den internationella fredsfrämjande och humanitära verksamheten. Det skall ske inom ramen för den dimensionering som ett väpnat angrepp motiverar.
Utredningen föreslår i avsnitt 8.6 en försöksverksamhet med en förenklad prövning i tre steg fr.o.m. år 2001. Som framgår av texten i detta avsnitt bör regeringen utse en organisationskommitté som planerar och utvärderar försöksverksamheten.
Den administrativa förprövningen inget huvudelement i modellen
Förändringarna i planeringen av totalförsvaret påverkar bl.a. förutsättningarna för rekryteringen av dem som skall genomgå lång grundutbildning. Det kommer inte att bli nödvändigt att kalla en lika stor del av årskullen som hittills varit fallet till en prövning enligt i huvudsak dagens modell. Det kan -- för de allra flesta prövningsskyldiga och för det stora flertalet befattningar eller verksamheter -- räcka med ett differentierat förfarande grundat på olika slag av prövning som tillgodoser behoven på skilda nivåer i systemet. Förutsättningen för detta är att det genom en enklare prövning går att avgöra vilka som har förutsättningar och vill göra plikttjänst -- och vilken typ av verksamhet som de passar för.
En förenklad prövning skall vara kärnan i rekryteringssystemet. Resultatet i de enskilda fallen beror bl.a. på om denna förenklade prövning kan förberedas på ett omsorgsfullt sätt. Utredningen har gått så långt i sina inledande överväganden att den behandlat ett system som skulle syfta till en förprövning enbart i administrativa former för samtliga mönstrande. Den skulle grundas enbart på uppgifter och intyg som den tjänstgöringsskyldige skickar in i förväg. Ingen skulle behöva inställa sig personligen till denna form av prövning.
En förenklad prövning i administrativa former skulle syfta till att en betydande del av årskullen undantas från lång grundutbildning. Det skulle för de flesta innebära att besluten fattas utan att de får en personlig kontakt med totalförsvarets rekryteringsmyndighet.
228 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
En allmän uppdelning av en hel årskull i vad som skulle komma att framstå som lyckade och mindre lyckade individer skulle sannolikt för många vara stötande. Totalförsvaret har, som utredningen framhållit, ett behov av pliktpersonal med många olika slags egenskaper, förmåga och intressen. Det bör avspegla sig i avgränsningen av den population från vilken det egentliga urvalet skall ske. Den personliga kontakten mellan myndigheten och den enskilde är en av flera viktiga förutsättningar för folkförankringen av totalförsvaret.
Utredningen avvisar en administrativ förprövning avsedd som ett huvudelement i rekryteringen. En omfattande tillämpning av förfarandet skulle innebära att ett mycket stort antal prövningsskyldiga skiljdes av utan att de fick tillfälle att möta företrädare för rekryteringsmyndigheten och kunde ges information och möjligheter att diskutera sina egna förutsättningar att fullgöra plikttjänstgöring. Utredningens ställningstagande innebär emellertid inte att de som av medicinska eller andra skäl uppenbarligen inte kommer att skrivas in skall behöva prövas.
Utredningen vill understryka att den personliga inställelsen har ett värde i sig -- inte minst som ett led i främjandet av folkförankringen. Den administrativa förprövningen bör av det skälet inte utökas i en omfattning som innebär att den blir ett betydande inslag i rekryteringsprocessen.
8.5.2 Skälen för en förändring av rekryteringssystemet
Utredningen anser att det nuvarande mönstrings- och inskrivningssystemet behöver förenklas. Detta kan ske genom en uppdelning av prövningen i tre steg och genom att antalet inskrivningsbefattningar minskar. Kravprofilerna behöver därmed också förändras. Strävan bör också vara att differentiera rekryteringen på det stadium i mönstringen där alla tjänstgöringsskyldiga skall granskas. Differentieringen kommer på sikt att kunna leda till minskade kostnader för verksamheten.
Utredningen anser att det vidare är värt att pröva om mönstringen kan ske lokalt. Om rekryteringsmyndigheten på en stor del av mönstringsorterna får möjligheter att använda t.ex. gymnasieskolans lokaler, kommer verksamheten att kunna bedrivas i en miljö som de prövningsskyldiga är vana vid. För en del av dem kan detta komma att vara en fördel. Det blir i varje fall enklare än
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 229
i nuläget när en stor del av de prövningsskyldiga måste göra långa resor till mönstringen.
En rekrytering på betydligt fler orter än för närvarande bör i många fall kunna väcka lärares och elevers intresse för säkerhetspolitik och totalförsvar. Utredningen har i kapitel 7 föreslagit att gymnasieskolan varje år i årskurs 2 genomför Skolans totalförsvarsdag. Det kommer ytterligare att stärka samarbetet mellan totalförsvaret och skolan.
För utredningen är det uppenbart att de båda uppgifterna -mönstringen i rekryteringsmyndighetens regi och utbildningen i totalförsvar och säkerhetspolitik som skolan ger -- skulle komma att stödja varandra. En prövning i skolans lokaler sätter fokus på behovet av utbildning i säkerhetspolitik och totalförsvar. Utbildningen skapar intresse för rekryteringen.
8.5.3 Utredningens modell för en rekrytering i tre steg
Utredningen har utformat en modell för ett nytt prövningssystem som kan ligga till grund för en försöksverksamhet. Modellen omfattar i huvudsak följande:
(1)
Förberedelser för prövning:
Insamling och sammanställning av uppgifter från de tjänstgöringsskyldiga samt en preliminär bedömning;
(2)
Prövning:
Prövning med hänsyn till kraven för tjänstgöring i olika verksamheter eller slag av utbildningar (beslut om vilka som ska genomgå grundutbildning, uppdelning mellan civilpliktiga och värnpliktiga);
(3)
Placering i samband med utbildningen:
Slutlig bedömning av lämpligheten för befattningar, olika slag av utbildningar eller verksamheter.
230 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
Den differentierade prövning som den redovisade modellen syftar till skall göra rekryteringen så effektiv som möjligt. Verksamheten skall kvalitativt och kvantitativt ge totalförsvarsmyndigheterna de personella resurser som fordras. Den individuella anpassningen innebär vidare att den enskilde inte skall behöva avsätta onödig tid för prövningen. Prövningen skall också ske till så låga kostnader som möjligt för myndigheterna och den enskilde.
Prövningen i steg 2 skall framför allt avgöra vilka som skall skrivas in till tjänstgöring, vilka som skall bli civilpliktiga och vilka som skall bli värnpliktiga. Prövningen bör för de allra flesta kunna begränsas till högst en dags tester, prov och samtal. För var och en tar det som skall göras i samband med prövningen inte mer än några timmar räknat i effektiv tid. Det gör det naturligt, som utredningen redan framhållit, att försöka förlägga verksamheten till en miljö där de mönstrande normalt befinner sig -- eller i närheten av den. För en del av dem som bedöms kunna skrivas in till verksamheter med särskilda krav behöver prövningen kompletteras med prov och tester som säkerställer tillräckligt antal inskrivna med egenskaper och förmåga som fordras inför den slutliga placeringen i steg 3. En del av dessa kommer senare att kallas till kompletterande prövning. Som framgår av redovisningen i avsnitt 8.5.5 kallar utredningen detta fördjupad mönstring.
En allmän förutsättning för ett rekryteringssystem med den redovisade inriktningen är att det fungerar oavsett vilka volymer som det är fråga om. Inskrivningen skall kunna anpassas i omfattning både till årskullens storlek och till behovet av pliktpersonal för olika slag av uppgifter inom totalförsvaret. Sådana anpassningar skall kunna ske från år till år.
8.5.4 Förberedelser för prövning (Steg 1)
Syftet med förberedelserna är som framgått att samla in och sammanställa så många uppgifter som möjligt om var och en av de tjänstgöringsskyldiga. Det gör det möjligt för rekryteringspersonalen att i förväg bedöma vilka typer av undersökningar som var och en behöver genomgå under själva prövningsdagen.
Det bör av de uppgifter som samlas in i många fall kunna framgå vilka som är lämpliga eller som inte är lämpliga för lång grundutbildning. Tester, prov och samtal i samband med prövningen kan för dem som sannolikt inte skall genomgå lång
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 231
grundutbildning bli mer summariska. Det gör att mer tid under dagen kan avsättas att klargöra förutsättningar och intressen för olika slag av utbildning hos dem som skall skrivas in.
Till förberedelserna hör också att planera verksamheten -- fördela de tjänstgöringsskyldiga på rekryteringsdagar så att belastningen blir förhållandevis jämn -- och att skicka ut kallelser.
Underlag för prövningen
En effektiv prövning fordrar ett förhållandevis stort antal uppgifter om var och en av de prövningsskyldiga i en årskull. Det är fråga om uppgifter som belyser bl.a. egenskaper i olika avseenden, motivation och social förmåga. Utredningen redovisar följande sammanställning exempel på uppgifter som skulle kunna vara till hjälp i prövningen.
Register m.m. Hälsodeklaration m.m. Den enskildes egna uppgifter i övrigt G Studieresultat G Medicinsk status G Social status (bl.a.
familjeförhållanden
G Körkort och liknande G Fysisk förmåga G Språkerfarenheter
G Vandel G Simkunnighet
G Fritidsintressen
G Pågående eller plane-
rade studier
G Pågående eller plane-
rad yrkesverksamhet
G Social förmåga
En del av de redovisade uppgifterna kan hämtas från (1) register och andra officiella data som rekryteringsmyndigheten har eller eventuellt kan få tillgång till -- framför allt körkortsregistret och motsvarande, polisregistret och uppgifter som en del vårdinrättningar är skyldiga att lämna.
Det är naturligt att den prövningsskyldige i en slags (2) självdeklaration för plikttjänstgöring även lämnar uppgifter för den
232 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
allmänna bedömning av lämpligheten som prövningen syftar till. Alla får ett formulär som de skall fylla i. Uppgifter som rekryteringsmyndigheten kan få på annat sätt behöver inte ingå i denna redovisning.
Uppgifter lämnas om den i sammanställningen redovisade beskrivningen av var och en och dessutom om
G
Den egna inställningen till totalförsvar och plikttjänstgöring;
G
Önskan att genomgå lång grundutbildning med civil- eller värnplikt;
G
Vilken utbildning den enskilde vill genomgå, när och var.
Utformningen av självdeklarationsformuläret bör göras av organisationskommittén i samarbete med rekryteringsmyndigheten.
Beskrivningen av de medicinska förhållandena bör ske genom (3) en hälsodeklaration som den prövningsskyldige redovisar. Det bör vara en aktuell beskrivning av den enskildes medicinska förutsättningar att klara pliktutbildningen. En del av underlaget för de uppgifter som den prövningsskyldige lämnar kan vara den allmänna hälsoundersökning som skolan är skyldig att låta varje elev genomgå under gymnasietiden. Skolhälsovården sker i skolans regi med egna resurser eller genom att skolan anlitar någon annan.
Den prövningsskyldige kompletterar i förekommande fall hälsodeklarationen med intyg från läkare eller annan legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal om de nedsättningar i hälsotillståndet som han anser att rekryteringsmyndigheten skall beakta när den beslutar om rekrytering i steg 2.
Den prövningsskyldige skall lämna sina uppgifter vid den tidpunkt som rekryteringsmyndigheten fastställer. Enligt lagen om totalförsvarsplikt finns det en skyldighet att lämna uppgifter av det slag som utredningen syftar på. Det sker enligt bestämmelserna vid straffansvar. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift när han eller hon fullgör uppgiftsskyldigheten kan dömas till böter.
8.5.5 Prövningens genomförande (Steg 2)
Inledning
Rekryteringsmyndigheten kan redan vid genomgången av de s.k. självdeklarationerna besluta om att en del inte ska kallas till prövning i steg 2.
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 233
När den tjänstgöringsskyldige som däremot kallats kommer till prövningen har rekryteringsmyndigheten sammanställt och översiktligt bedömt de i förväg redovisade uppgifterna. Detta kommer att underlätta själva prövningen i detta steg.
Detta är exempel på frågor som bör klaras ut i steg 2:
G
Är den mönstrande lämplig för lång grundutbildning?
G
Är han eller hon motiverad att genomgå utbildning?
G
Kan han eller hon bli befäl?
G
Vilket slag av verksamhet är den mönstrande lämplig för? Internationell tjänstgöring?
G
Skall tjänstgöringen ske med civilplikt eller med värnplikt?
G
Vilket år kan han eller hon rycka in till grundutbildning?
G
På vilken ort är det lämpligt att utbildningen sker?
G
Fordras det fördjupad mönstring?
Det grundläggande syftet är att visa om den tjänstgöringsskyldige skall delta i den kommande fördelningen under året av utbildningsplatserna vid förband och skolor. Resultatet av prövningen blir i många fall att så inte skall ske. Erfarenheten talar för att ställningstagandet grundas på en kombination av begränsade fysiska och psykiska egenskaper och dålig motivation.
Det gäller också i det här sammanhanget att urskilja dem som av särskilda skäl inte bör skrivas in till tjänstgöring. Det kan vara olika slag av personliga förhållanden som gör det svårt för dem att passa in i gemenskapen i ett utbildningsförband eller en skola. Andra kommer vid prövningen att bedömas som lämpliga och motiverade att genomgå utbildning för en del särskilt krävande verksamheter. Som utredningen framhållit räcker det i dessa fall inte med den förenklade prövningen. De skall gå vidare till en fördjupad mönstring. Beslut om en sådan grundlig prövning fattas i så fall under rekryteringsdagen.
En bedömning av befälslämpligheten skall också ske vid rekryteringen i steg 2. Det beror på att utbildningen är längre för värnpliktiga befäl än för de flesta andra slag av värnpliktiga. All befälsutbildning genomförs med s.k. försteg. Det innebär att de befälsinskrivna kallas in till grundutbildning innan merparten rycker in. Det svenska värnpliktssystemet skiljer sig på den punkten från det danska, finska och norska. Befälseleverna sorteras i de andra nordiska länderna ut efter en tids tjänstgöring. Det förutsätter antingen att de frivilligt åtar sig den förlängning av tjänstgöringen som befälsutbildningen innebär eller att de mot sin
234 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
vilja åläggs att genomgå utbildningen. Systemet har funnits länge i dessa länder.
Utredningen bedömer att en sådan förändring av skyldigheterna skulle minska accepterandet av pliktsystemet hos de tjänstgöringsskyldiga i Sverige. Försvarsmakten studerar emellertid en modell för utbildningen som innebär att utbildningen för värnpliktiga befäl kan komma att kortas av.
En rekrytering i tre steg enligt den idé som utredningen beskriver kommer för flertalet tjänstgöringsskyldiga att resultera i en förhållandevis grov bedömning. Förutsättningen är att de befattningar som de tjänstgöringsskyldiga skall skrivas in till kan fördelas mellan ett relativt begränsat antal grupper.
Försvarsmakten har för utredningen redovisat en indelning i tre kategorier som fordras för inskrivning av värnpliktiga till ett mekaniserat kompani, som är ett mycket vanligt förband i den militära krigsorganisationen. Som framgår av följande sammanställning är avsikten att 35 % av antalet inskrivna vid fördelningen skall utbildas till befäl, 5 % till specialister av olika slag och 60 % till ”vanliga soldater”. De inskrivna i alla tre grupperna kommer senare att behöva delas upp på mer detaljerade befattningar eller uppgifter. Det sker med en prövning i steg tre vid utbildningsförbandet eller skolan.
Befattningsgrupp
Antal vpl Relativ fördelning i %
GBefäl (KB- och GB-vpl)
45
35
GSpecialister (E-vpl)
7
5
GSoldater (F- och G-vpl)
78
60
Summa
130
100
Det måste finnas en kravprofil för varje inskrivningsgrupp. Kravprofilen anger vilka prov och tester som kommer att behövas. Mönstring sker för närvarande mot ungefär 500 slag av befattningar. För några år sedan fanns det ett tusental inskrivningsbefattningar. Försvarsmakten bedömer att det skulle kunna räcka med ett 100-tal grupper. Det civila försvarets myndigheter har sammanlagt endast ett tiotal befattningar till vilka det fordras pliktpersonal som skall genomgå lång grundutbildning.
Det nuvarande systemet med befattningsbeskrivningar och kravprofiler har funnits i flera decennier. Det behöver under alla förhållanden ses över. Laborator Ulf Bergh, Försvarets forsk-
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 235
ningsanstalt har på begäran av utredningen i en promemoria klargjort förutsättningarna för en sådan översyn. Promemorian ingår i betänkandet som Bilaga 5.
Försvarsmakten och Pliktverket har enligt vad utredningen erfarit beslutat att i samarbete genomföra översynen.
Metoder vid inskrivningen
Som hjälpmedel vid fördelningen fordras det ett instrument som gör det möjligt att rangordna eller gruppera de mönstrade. Syftet skall vara att matcha egenskaper, motivation, och önskemål om tjänstgöring, utbildningsort och utbildningstid mot de utbildningsplatser som skall fyllas. På grund av det stora antalet tjänstgöringsskyldiga och den omfattande utbildningsvolymen går detta inte att göra manuellt. Det är naturligt att rekryteringsmyndigheten utarbetar en modell, så att uppgifterna kan databehandlas.
Som en del av underlaget för utformning av modellen kan rekryteringsmyndigheten för dem som skall tjänstgöra med värnplikt använda de bedömningar som Försvarsmakten redovisat i sitt förslag till regeringen den 19 maj 1999. Inskrivningen bör enligt Försvarsmakten ske enligt följande principer. Först skrivs de in som
1. Klarar kravprofilerna och vill bli yrkes- eller reservofficerare; därefter de som
2. Klarar kravprofilerna och vill pröva internationell tjänst; därefter de som
3. Klarar kravprofilerna och anmäler sig frivilligt för värnpliktstjänstgöring; och slutligen de som
4. Klarar kravprofilerna och behövs för att fylla antalet återstående utbildningsplatser.
Utredningen vill framhålla att tjänstgöringsskyldiga inom de tre första kategorierna anmäler sig frivilligt. Det är möjligt att ordningsföljden mellan dem i praktiken inte har någon större betydelse. Planeringen av verksamheten och de erfarenheter som efter hand kommer fram får visa vilka jämkningar som kan behöva ske i modellen.
Till den modell för ett nytt rekryteringssystem som utredningen redovisar i betänkandet hör även åtskilliga detaljer. De gäller t.ex. frågor om hur befattningskraven skall preciseras, vilka moment som kan behöva ingå i en förenklad prövning på lokal nivå, vilka tilläggsprov som det i en del fall blir nödvändigt att
236 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
göra, hur många prövningsskyldiga som det är lämpligt att låta mönstra varje dag, vilken personal som kan komma att fordras och den regionala och lokala strukturen på verksamheten.
Utredningen redovisar i Bilaga 6 mer utförligt hur mönstringen i steg 2 skulle kunna genomföras. Utredningens skiss bör ingå i det underlag som den i 8.6 föreslagna organisationskommittén skall bearbeta. Uppgifterna är resultatet av det modellerings- och simuleringsarbete som ägt rum inom utredningens sekretariat. Utredningen vill framhålla att dessa olika detaljer är en skiss, som visar hur verksamheten skulle kunna bedrivas. Det är inte något färdigt förslag.
Fördjupad mönstring
Som utredningen framhållit kommer fördjupad mönstring att behövas för rekrytering av pliktpersonal till flera slag av verksamheter inom Försvarsmakten -- bl.a. för utbildningen av jägare och för en del befattningar hos civila myndigheter. Den fördjupade mönstringen skall genomföras innan rekryteringsmyndigheten fattar inskrivningsbeslutet, så att en fördelning av de tjänstgöringsskyldiga kan ske mellan tjänstgöring med civilplikt och tjänstgöring med värnplikt.
Det kan visa sig praktiskt att den fördjupade mönstringen för åtminstone en del befattningar eller verksamheter sker i Försvarsmaktens regi -- genom en utökning av verksamheten vid t.ex. Försvarsmaktens rekryteringscentrum. Besluten om inskrivning bör emellertid även i dessa fall fattas av rekryteringsmyndigheten.
Fördelning flera gånger om året
För rekryteringsmyndigheten kan det vara praktiskt att låta fördelningen ske en gång per år. Det innebär att samtliga utbildningsplatser fördelas i t.ex. december för alla som har mönstrat eller på annat sätt blivit prövade under året. För utbildningsmyndigheternas del skulle det vara tillräckligt med en fördelning om året. Med en sådan ordning kommer de som genomgått prövning i början av året emellertid att få vänta förhållandevis länge på sitt inskrivningsbeslut.
Risken är att många av dem som i samband med prövningen fått en positiv syn på grundutbildningen efter hand tappar intresset för tjänstgöringen. Informationen sjunker undan. En
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 237
bidragande orsak kan vara att den totalförsvarspliktige i avvaktan på ett besked från rekryteringsmyndigheten söker till högre utbildning och kanske deltar i högskoleprovet.
Lagen om totalförsvarsplikt föreskriver att inkallelser till grundutbildning och repetitionsutbildning skall sändas ut i god tid, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Som framgår av förarbetena (prop. 1994/95:6 och 87, bet. FöU1, rskr. 1994/95:78) bör en inkallelse utfärdas ca sex månader -- och i varje fall inte senare än en månad -- före inställelsen. Undantag får naturligtvis göras, framhålls det i propositionen, om den som skall tjänstgöra samtycker till att inställa sig med kortare varsel.
Den som inte är nöjd med inskrivningsbeslutet kan begära att inskrivningsnämnden skall pröva ärendet. Inskrivningsnämndens beslut kan överklagas till Överklagandenämnden för totalförsvaret. En sådan förnyad prövning och ett eventuellt överklagande skall ske innan inkallelsen sänds ut.
Enligt utredningens mening är det angeläget att besked kan ges till den mönstrande så snart som möjligt efter prövningen i steg 2. Detta talar för att en fördelning bör ske vid t.ex. tre tillfällen per år. Antalet får bestämmas efter en avvägning mellan myndigheternas intresse att vid fördelningen ha tillräckligt många tjänstgöringsskyldiga att välja bland och den enskildes behov att så snart som möjligt få besked om vad prövningen har resulterat i.
Med en fördelning tre gånger per år, får de som genomgår prövning i steg 2 under årets första fyra månader sina besked i slutet av april. De som blir prövade under månaderna maj-augusti underrättas i slutet av sommaren, medan de mönstrande under hösten får besked i slutet av november. Övervägandena i samband med den mer detaljerade planeringen av verksamheten kommer att kunna visa om detta är ett godtagbart schema för att rekryteringsmyndigheten skall få ett tillräckligt urval lämpliga för fördelningen.
Utredningen föreslår, som framgår av övervägandena i kapitel 10, att inryckning till grundutbildning normalt skall ske i juni efter gymnasieskolans slut eller i augusti
− september. För dem som blir inskrivna vid fördelningen i november och skall inställa sig till grundutbildning i juni är det omkring sju månader tills tjänstgöringen börjar. Med det utrymme i tiden som skall finnas för eventuell förnyad prövning och överklagande kommer platserna för utbildning som börjar i juni att fördelas mellan civiloch värnpliktiga som skrivs in i april eller augusti -- samt mellan dem som får sitt inskrivningsbeslut i november och samtycker till att börja grundutbildningen i juni. Andra som får sina inskriv-
238 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
ningsbeslut i november blir kallade till tjänstgöring som börjar i augusti.
Grundregeln skall vara att den tjänstgöringsskyldige vid inskrivningen i samband med fördelningen av utbildningsplatserna t.ex. tre gånger per år får veta inom vilken verksamhet han eller hon skall tjänstgöra, vilket slag av utbildning som det är fråga om, var utbildningen skall ske, när den börjar och slutar -och alltså hur länge den civil- eller värnpliktige skall ligga inne.
Utredningen anser emellertid att det vid slutliga placeringen inom det i avsnitt 8.5.6 beskrivna tredje steget -- för en del tjänstgöringsskyldiga -- bör finnas utrymme för utbildningsmyndigheten att komma överens med den tjänstgöringsskyldige om jämkningar i utbildningstidens längd. Det kan behöva vara antingen utökningar eller neddragningar. Utredningen har övervägt om sådana jämkningar skulle kunna ske med tvång men väljer med hänsyn till den enskildes behov att kunna planera studier eller arbete att inte föreslå detta.
Preliminär placering
Det underlättar givetvis för den prövningsskyldige om han eller hon redan under mönstringsdagen i steg 2 får ett preliminärt besked om vad som kan komma att bli resultatet för hans eller hennes del. Rekryteringsmyndigheten bör i de allra flesta fallen kunna göra sådana bedömningar. Det bör framför allt vara möjligt att med relativt stor säkerhet ange om den prövningsskyldige senare kommer att skrivas in eller inte.
Enligt utredningens mening bör det emellertid också för en stor del av antalet tjänstgöringsskyldiga vara möjligt att med hög sannolikhet bedöma till vilken typ av befattning eller verksamhet inskrivningen kommer att ske. Tiderna för in- och utryckning kommer därmed också att preliminärt kunna anges. Avgörande för att bedömningar i många fall kommer att kunna göras under mönstringsdagen är att motivationen skall väga tungt i samband.
Förhandsbeskeden som lämnas kommer inte att kunna vara bindande. Det är inte fråga om några beslut i förvaltningsrättslig mening och de kommer givetvis inte att kunna överklagas. Den prövningsskyldige får tillsammans med det preliminära bedömningen ett besked om när beslutet om en eventuell inskrivning kommer att fattas. Med det schema som utredningen ovan ger exempel på kommer relativt få att behöva vänta tre
− fyra månader på det beslutet. För många kommer det inte att ta så lång tid.
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 239
Beredskapsregister i stället för utbildningsreserv
Tjänstgöringsskyldiga som är lämpliga för lång grundutbildning -men som efter prövning i steg 2 inte skrivs in för sådan utbildning -- ska även i fortsättningen, t.ex. i ett anpassningsskede, kunna tas i anspråk för tjänstgöring.
En förutsättning för att detta skall kunna ske är att mönstringsvärdena fortfarande är aktuella. I annat fall blir det nödvändigt att göra en ny mönstring. Utredningen anser att pliktpersonal som är lämplig för tjänstgöring med värnplikt eller med civilplikt som fordrar lång grundutbildning -- och efter prövningen i steg 2 inte skrivs in för sådan utbildning -- i fortsättningen skall antecknas i ett register.
Den kategori av totalförsvarspliktiga som det är fråga om skrivs för närvarande in i utbildningsreserven. Utredningen anser inte att det uttrycket är lika relevant som tidigare. Enligt utredningens bedömning kommer under överblickbar tid knappast någon som blivit inskriven i utbildningsreserven att placeras om för att i stället genomgå grundutbildning. Utredningen anser av bl.a. det skälet att det är lämpligare att i fortsättningen tala om ett beredskapsregister än om en utbildningsreserv.
Inskrivningen i utbildningsreserven upphör enligt nuvarande regler vid utgången av det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller 30 år. Enligt utredningens uppfattning är det tillräckligt om de totalförsvarspliktiga står kvar i beredskapsregistret under fem år efter inskrivningen. Efter fem år är en stor del av mönstringsresultaten inaktuella. Det skulle sannolikt inte heller i ett anpassningsskede vara nödvändigt att skriva in fler än som går att rekrytera ur fem tidigare mönstrade åldersklasser.
Förnyad prövning och överklaganden
Många som skrivs in mot sin vilja kommer liksom nu att begära att få sitt inskrivningsbeslut ändrat. De skäl som redovisas får i så fall prövas enligt nuvarande ordning av inskrivningsnämnden -och inskrivningsnämndens beslut av Överklagandenämnden för totalförsvaret.
Om motivation och önskemål ges stor tyngd vid fördelningen kommer antalet ärenden med begäran om förnyad prövning hos inskrivningsnämnden och antalet överklaganden sannolikt att bli färre än i det nuvarande systemet. Det förhållandet att i princip alla utbildningsplatser står till förfogande för samtliga tjänst-
240 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
göringsskyldiga i hela landet som uppfyller kraven för olika slag av befattningar eller verksamheter gör det av allt att döma lättare än nu att tillgodose önskemålen från var och en -- framför allt önskemålen från dem som vill genomgå grundutbildning.
8.5.6 Slutligt val av utbildning (Steg 3)
Syftet med det slutliga urvalet är att kunna placera de civil- eller värnpliktiga i verksamheter -- och i en utbildning som svarar mot dessa. Avsikten är att slutliga placeringar av personal skall kunna ske efter två
− tre månaders grundläggande utbildning.
På grund av att antalet befattningar inom det civila försvaret är få måste den slutliga placeringen för de civila verksamheternas del ske i steg 2.
Det bör ingå i den i nästa avsnitt föreslagna försöksverksamheten att planera och utvärdera även genomförandet av detta tredje steg i prövningen. Frågor som måste övervägas är bl.a. hur säkerhetsprövningen skall genomföras och på vilket sätt överklaganden skall behandlas.
Urvalsprocess
Underlag för inplaceringen är uppgifter från rekryteringen och de ytterligare omständigheter som har framkommit under den inledande delen av utbildningen. Det måste klargöras hur flexibelt systemet i praktiken kan bli -- hur stora förändringar som efter hand kan ske i fördelningen av de civil- och värnpliktiga mellan olika verksamheter i krigsorganisationen och därmed mellan olika slag av utbildning. Till flexibiliteten hör också att systemet skall fungera även när bedömningarna i planerings- och budgetprocessen sker på ett sent stadium.
Den enskildes egna önskemål skall självfallet väga tungt även i detta steg 3.
8.6 Försöksverksamhetens genomförande
Fördelarna med ett rekryteringssystem i tre steg kommer som framgått att vara flera. Som alltid när något nytt skall införas uppstår det emellertid problem. En slutlig bedömning av den modell till förändrat prövningssystem som utredningen förordar kan
Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… 241
göras först sedan systemet prövats i praktiken. Utredningen föreslår av den anledningen en försöksverksamhet som skall ge vägledning om hur prövningsförfarandet skall utformas. Om den skall ge tillräckligt bedömningsunderlag fordras det erfarenheter från en betydande del av landet -- t.ex. en av Pliktverkets fem regioner.
Utredningen anser att planering, fortlöpande uppföljning och slutlig utvärdering av försöksverksamheten skall göras av en organisationskommitté. En rådgivande grupp med företrädare för t.ex. bemannings- och utbildningsansvariga myndigheter, Skolverket, Högskoleverket, Försvarets forskningsanstalt, Svenska Kommunförbundet, Civilpliktsrådet och Värnpliktsrådet bör också utses.
Genomförandet av försöksverksamheten bör ske i Pliktverkets regi. Utredningen anser det angeläget att organisationskommittén fortlöpande följer arbetet.
Försöksverksamheten bör om möjligt påbörjas redan den 1 januari 2001. En sådan tidsplan förutsätter att regeringen snarast tillsätter organisationskommittén, beslutar om var försöksverksamheten skall bedrivas och ger Pliktverket erforderliga instruktioner.
Försöksverksamheten bör pågå i två år. Erfarenheter som ef-ter hand kommer fram under den tid som verksamheten pågår kommer sannolikt att omsättas i förändringar även inom andra regioner i rekryteringsmyndighetens verksamhet. Det senare gäller bl.a. de åtgärder som enligt utredningens modell skall vidtas i steg 1. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 8.3.2 bedriver Pliktverket försöksverksamhet med s.k. administrativ förprövning. Även utflyttad mönstring -- som är tanken med steg 2 i utredningens modell -- sker på försök i den nuvarande mönstringsverksamheten.
Den slutliga fördelningen av de tjänstgöringsskyldiga på befattningar eller verksamheter i utbildningen -- syftet med steg 3 -förekommer också redan i viss utsträckning ute på militära förband eller skolor. Utredningen vill emellertid med sin modell göra detta till en integrerad del av rekryteringen, som får fullt genomslag i systemet. Först med en konsekvent tillämpning av principerna om slutlig placering hos förband eller skolor går det att förenkla verksamheten i de båda inledande stegen på det sätt som utredningens modell syftar till.
Utredningen vill framhålla att fördelningen på befattningar eller verksamheter i steg 3 av praktiska skäl inte kan begränsas till inskrivna från den region där den föreslagna försöksverksamheten
242 Rekrytering och inskrivning av pliktpersonal… SOU 2000:21
grundad på utredningens modell kommer att äga rum. En sådan begränsning skulle leda till att ett militärt utbildningsförband fick både värnpliktiga som skrivits in enligt den nuvarande ordningen med detaljerad placering vid mönstringen och värnpliktiga som valts ut enligt det skisserade systemet med slutlig bestämning av uppgiften ute på förband och skolor. Det skulle sannolikt bli svårt för utbildningsförbanden att hantera en sådan sammansättning av de tjänstgöringsskyldiga.
Utredningen ser emellertid inga hinder för att den slutliga placeringen på befattningar och verksamheter i utbildningen genomförs även för inskrivna från de fyra regioner som inte omfattas av försöksverksamheten i alla tre stegen. Rekryteringsmyndigheten bör kunna göra de jämkningar i den normala mönstrings- och inskrivningsverksamheten som fordras för att steg 3 skall kunna tillämpas från försöksperiodens början även i dessa regioner.
SOU 2000:21 243
9 Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder
9.1 Inledning
9.1.1 Direktiven
Utredningen skall enligt de ursprungliga direktiven överväga vilka åtgärder som behöver vidtas för att minska avgångarna före och under grundutbildningen. Utredningen skall också överväga och lämna förslag om hur utbildningen ytterligare kan ges ett civilt meritvärde.
Enligt tilläggsdirektiven skall utredningen uppmärksamma de effekter som förslagen kan få på de förmåner som gäller för den som fullgör plikttjänstgöring.
9.1.2 Behov, kvalitet och medinflytande
Det är enligt utredningens mening av grundläggande betydelse att den som tas ut till plikttjänst inser att det finns ett klart behov av honom eller henne i totalförsvarets krigsorganisation.
Ett annat helt grundläggande krav är att den utbildning som genomförs håller en mycket hög kvalitet. Det skall finnas en tydlig koppling mellan utbildningsmål och utbildning. Den avsatta tiden måste stämma väl med utbildningsbehovet. Utbildningen syftar emellertid inte enbart till att den totalförsvarspliktige skall nå bestämda kunskapsmål. Den tjänstgöringsskyldige ingår också i grupper och förband med gemensamma utbildningsmål. I många fall är det fråga om komplexa samövningsbehov.
Som utredningen redovisar i kapitel 10 bör de utbildningsansvariga myndigheterna fortsätta med den kvalitetssäkring av utbildningen som pågår och kontinuerligt överväga möjligheterna att begränsa utbildningstidernas längd för olika befattningar och
244 Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder SOU 2000:21
att tillämpa utbildningsmetoder som gör att utbildningstiden hela tiden blir meningsfull också för den enskilde.
Den som skall genomgå grundutbildning skall ha ett inflytande både på utbildningen och på sin egen placering. Utredningen har i kapitel 8 föreslagit ett förändrat mönstringsförfarande, som bl.a. innebär att den slutliga placeringen vid förbandet sker först efter en inledande fas i utbildningen. Det är angeläget att även detta sker med en stor grad av medinflytande. Samma sak gäller de omplaceringar som ibland fordras under tjänstgöringen.
9.1.3 Tre slag av åtgärder
Det är vidare nödvändigt att samhället visar uppskattning för den samhällsnyttiga insats som de som genomför pliktutbildningen utför. Utredningen överväger i detta kapitel ett antal åtgärder som kommer att förbättra villkoren för den som skall genomgå pliktutbildning. Syftet är bl.a. att minska skillnaderna ekonomiskt sett mellan de tjänstgöringsskyldiga som skall genomgå grundutbildning och andra i samma ålder som inte gör det. De använder i stället tiden för att förvärvsarbeta eller för att studera.
De motivationshöjande åtgärderna syftar givetvis också till att stimulera viljan att genomgå grundutbildning och att minska avgångarna under tjänstgöringen. Ju större inslagen av frivillighet är, desto bättre blir utbildningsresultatet. Detta ger i sin tur bättre och effektivare förband eller andra enheter inom totalförsvaret.
Enligt utredningens mening är det viktigt att de som påbörjar utbildningen också fullföljer den. Det är ett slöseri med resurser – både för den enskilde och för totalförsvaret – när någon tvingas lämna utbildningen
Utredningen föreslår först i kapitlet ett antal förbättringar av de ekonomiska förmånerna och behandlar sedan möjligheterna för de totalförsvarspliktiga att tillgodoräkna sig grundutbildningstiden som kvalificering för arbetslöshetsersättning. Slutligen överväger utredningen ett antal åtgärder som gör att utbildningen även på andra sätt kan vara av värde för den tjänstgöringsskyldige.
Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder 245
9.2 Ekonomiska förmåner
Utredningens förslag: Dagersättningen under lång grundutbildning och plikttjänstgöring skall höjas till 66 kronor per dag. Ersättningen skall vara densamma oavsett tjänstgöringstidens längd. Beloppet skall följa förändringarna i studiebidragsdelen i det allmänna studiemedelssystemet.
Den totalförsvarspliktige får efter genomförd grundutbildning en utbildningspremie som utgörs av antalet tjänstgöringsdagar multiplicerat med dagersättningsbeloppet. Utbildningspremien är ett skattefritt engångsbelopp.
Till totalförsvarspliktiga som fullgjort mer än 400 dagars grundutbildning skall dessutom utgå en långtidspremie på 10 000 kronor per person.
9.2.1
Nuvarande regler
Förmåner för totalförsvarspliktiga regleras i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och i förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga.
Förmånerna består dels av en dagersättning som utbetalas under grundutbildningstiden, dels av reseersättningar, bostadsbidrag, familjebidrag m.m. Syftet med de senare är att så långt möjligt göra den pliktige
− och den eller dem som är beroende av
honom eller henne
− skadeslösa under utbildningstiden..
Dagersättningen under grundutbildning som är längre än 60 dagar uppgår för närvarande till 40 kronor. Efter 230 tjänstgöringsdagar får den civil- eller värnpliktige ett tillägg enligt följande sammanställning.
246 Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder SOU 2000:21
Tjänstgöringsdag Tillägg per dag, kronor
231–300
15
301–360
30
361–450
60
451–
90
Regeringen har föreslagit att samtliga dagersättningsbelopp den 1 juli 2000 skall höjas med 10 kronor om dagen.
Vid utryckning från grundutbildning får den som har slutfört grundutbildning som är längre än 60 dagar eller i övrigt tjänstgjort minst 120 dagar ett utryckningsbidrag på 4 500 kronor.
9.2.2 Utredningens överväganden och förslag
Inledning
Som utredningen tidigare har redovisat kommer under de närmaste åren högst omkring 20 000 av årskullen att skrivas in för grundutbildning. Om även kvinnorna räknas, blir detta cirka en femtedel av hela årskullen. Pliktsystemet skall samtidigt vara så flexibelt att det kan anpassas till betydligt större volymer. Sannolikt kommer även på sikt endast en begränsad del av årskullen att genomgå grundutbildning. Åtgärder som kan vidtas för att motivera dem som skrivs in till grundutbildning blir av det skälet mycket viktigare än tidigare.
Repetitionsövningar kommer inte att genomföras mer än i begränsad omfattning. De har därmed haft liten inverkan på utredningens förslag om förändringar av förmåner och andra motivationshöjande åtgärder.
Ekonomiska förmåner
−−−− ersättningsnivåer
I dagens system ingår, som tidigare nämnts, ett antal ekonomiska förmåner som i huvudsak syftar till att den som genomgår pliktutbildning inte skall lida ren ekonomisk förlust. Det finns bl.a. hyresbidrag, familjebidrag och reseersättningar. Utredningen anser att det systemet bör finnas kvar. Det har vuxit fram under en lång tid. Det består av många delar, som inbördes hänger ihop och har fått en allmän acceptans. Det ger den pliktige en grundtrygg-
Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder 247
het. Till detta kommer att omfattande förändringar skulle ta lång tid att genomföra.
Grundtryggheten räcker emellertid inte för att åstadkomma den önskade motivationen. För detta krävs förbättringar i både dagersättning och ersättningar vid utryckning.
När det först gäller dagersättningen har utredningen arbetat med flera olika modeller. Olika gruppers ekonomiska förutsättningar har jämförts med varandra. Det har varit särskilt intressant att belysa förhållandet mellan högskolestuderande och totalförsvarspliktiga som genomgår grundutbildning.
Utredningen anser efter sina överväganden att det är skäligt att dagersättning och studiemedelssystemets bidragsdel blir jämställda. Studiemedelssystemets bidragsdel är för närvarande 1 984 kronor per månad. Dagersättningen inom pliktsystemet uppgår fr.o.m. den 1 juli 2000 till 50 kronor som lägsta belopp. Detta motsvarar 1 500 kronor per månad. Utredningen föreslår att dagersättningen höjs till 66 kronor per dag, vilket kommer att innebära 1 984 kronor per månad.
Den föreslagna förändringen av dagersättningen är riktad mot totalförsvarspliktiga som genomgår grundutbildning. Andra kategorier som också får ersättningar enligt samma regler är inte berörda av utredningens förslag.
Dagersättning under pågående grundutbildning
Både Civilpliktsrådet och Värnpliktsrådet anser att dagersättningen under grundutbildning är så låg att det är svårt för den enskilde att klara sig. Råden föreslår att dagersättningen skall höjas till 80 kronor per dag, så att den motsvarar vad en ung person behöver för att inte bli tvungen att för dagliga behov lägga till egna medel. Både Civilpliktsrådet och Värnpliktsrådet anser att en stegrad skala av dagersättningar av den typ som tillämpas i dag inte skulle fordras, om den enskilde i stället fick en utbildningspremie.
Den av råden föreslagna höjningen av dagersättningen till 80 kronor skulle medföra en kostnadsökning jämfört med dagens system på 111,8 milj. kronor.
Utredningen anser inte att det tillgängliga ekonomiska utrymmet medger både den kraftiga höjning av utbildningspremien, som utredningen i det följande föreslår och en så stor höjning av dagersättningen som Civilpliktsrådet och Värnpliktsrådet föreslagit. Från motivationshöjande synpunkt anser utredningen att
248 Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder SOU 2000:21
det är lämpligare att använda en större del av utrymmet till att höja premien vid utryckning från grundutbildningen.
Utredningen har stannat för att jämställa högskolestuderande och pliktiga och föreslår att dagersättningen höjs från 1 500 till 1 984 kr per månad. Beloppet skall vara lika stort under hela utbildningstiden. Det innebär att den tidigare stegvisa höjningen av dagersättningen avskaffas. Om bidragsdelen i studiemedelssystemet kommer att förändras framöver, bör även dagersättningen för de totalförsvarspliktiga justeras i motsvarande grad.
Premie efter genomförd grundutbildning
Det nuvarande utryckningsbidraget är, som tidigare redovisats, 4 500 kronor. Det är lika för alla. Detta ger enligt utredningens mening inte tillräcklig motivationshöjande effekt. För detta krävs en kraftig höjning av dagens belopp. För att stimulera till lång utbildning bör bidragets storlek anknyta till det antal dagar som pliktutbildningen omfattar.
Utredningen har diskuterat olika modeller för detta. Slutsatsen är att bidraget vid utryckning skall vara beroende av utbildningstidens längd och ha dagersättningen som utgångspunkt. Utredningen har ovan förordat en dagersättning på 66 kronor per dag under hela utbildningstiden. Om dagersättningen multipliceras med antalet genomförda dagar i pliktutbildning, innebär det att den som utbildas 7,5 månader får 15 180 kronor vid utryckningen, medan den som genomgår utbildning under 15 månader får 29 700 kronor. Enligt utredningens mening bör dessa belopp utbetalas i form av engångssummor och – liksom övriga angivna belopp – vara skattefria.
Utbildningspremien bör emellertid utbetalas endast under förutsättning att hela den planerade tjänstgöringstiden fullgjorts. Dagens regler för hur avbrott i utbildningen skall påverka förmånerna bör fortsätta att gälla. Det innebär att den pliktiges skäl för avbrott noga prövas. Om avbrottet orsakats av skäl som staten råder över, utgår beloppet således för det antal dagar som utbildningen pågått. I andra fall utbetalas inte någon premie.
Ett helt nytt system
Modellen bör enligt utredningens mening i sin helhet kunna var konstruerad på följande sätt: Dagersättningen för alla pliktiga,
Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder 249
oavsett utbildningstid höjs till 66 kronor. Vid fullgjord plikttjänstgöring utbetalas en premie som står i direkt förhållande till antalet fullgjorda dagar i grundutbildning.
Tabellen som följer visar utfallet för den enskilde samt kostnadsökningen för staten sedan dagens utryckningsbidrag räknats bort. Beräkningen utgår från det antal civilpliktiga (900 st) och värnpliktiga (16 350 st) som i ett kommande system beräknas genomgå lång grundutbildning.
Antal utbildningsdagar
Antal pliktiga
Ersättning per dag, kronor
Premie per pliktig, kronor
Kostnad per grupp minus 4 500 kronor per person, milj. Kronor (ca)
124
500 66
8 184
1,8
220
100 66
14 520
1
230
8 436 66
15 180
90
300
4 800 66
19 800
73,4
306
300 66
20 196
4,7
360
1 394 66
23 760
26,8
450
1 724 66
29 700
43,3
Summor 17 250
241,3
Den sammanlagda kostnadsökningen för alla utbildningskategorierna skulle bli ca 240 miljoner kronor.
Utredningen föreslår i kapitel 10 att ingen skall behöva avstå från mer än två högskoleterminer till följd av pliktutbildning. En högskolestuderande får under två terminer ett studiebidrag på ca 17 800 kronor samt möjligheter att låna högst ca 46 300 kronor.
Den som fullgjort 15 månaders (=450 dagars) pliktutbildning får vid utryckningen med utredningens förslag en premie på 29 700 kronor. Utredningens ambition har varit, att den som fullgjort denna långa utbildning i stort sett skulle få möjlighet att ta igen ett tappat studieår utan skuldsättning. Utredningen förordar därför att en extra långtidspremie på 10 000 kronor lämnas till dem som fullgjort minst 400 dagars utbildning. Beloppet skulle då för den som gjort 15 månader bli 39 700 kronor
Det är de som tas ut till de längsta utbildningarna som behöver de tydligaste motivationshöjande åtgärderna för att rekryteras till systemet. Om de inte uppfattar att plikttjänstgöringen är ett tillräckligt lockande alternativ till högskolestudier eller förvärvsarbete, blir det sannolikt svårt att motivera dem för denna sam-
250 Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder SOU 2000:21
hällsinsats. Det är därför befogat med ytterligare en ekonomisk åtgärd för just denna kategori.
Tiden 400 dagar som gräns för långtidspremien har valts eftersom det i dagens läge är de värnpliktiga med 450 dagars utbildning åtgärden skulle gälla. Det är oklart exakt hur långa de nya utbildningstiderna kommer att vara, när Försvarsmakten anpassat tiderna till utredningens krav på högst två ianspråktagna högskoleterminer. För att lösningarna inte skall avvika från verkligheten har utredningen gjort ett antagande om 400 dagar som den längsta förekommande utbildningstiden.
Mot bakgrund av det som utredningen framhållit bör utryckningsbidraget i fortsättningen kallas utbildningspremie.
En tillämpning av hela modellen skulle därmed medföra en kostnadsökning enligt följande: kostnadsökning för utbildningspremier på ca 240 milj. kronor adderat med långtidspremierna på ca 15 milj. kronor = 255 milj. kronor.
Till detta kommer kostnadsökningen till följd av tidigare föreslagen höjning av dagersättningen, vilken motsvarar ungefär 20 milj. kronor. Den sammanlagda kostnadsökningen skulle därmed bli nära 280 milj. kronor.
Andra överväganden om ekonomiska förmåner
Inom det ekonomiska området finns även andra åtgärder som kan övervägas som t.ex.
G
Fria resor inom landet (och inte begränsat till vissa resmål, perioder eller ett visst antal);
G
Studiestöd i form av studiebidrag för dem som studerar på fritid under pliktutbildning
Utredningen anser emellertid att det är en fördel om de ekonomiska åtgärder som skall öka motivationen är enkla och tydliga. De föreslagna höjningarna av dagersättningen och skapandet av utbildningspremien är just sådana åtgärder. Det nuvarande systemet för ersättning vid resor bör bibehållas och något extra studiestöd inte införas.
Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder 251
9.3 Kvalificering för A-kassa
9.3.1 Inledning
Arbetslöshetsförsäkringen är en del av det offentliga trygghetssystemet. Rätten till försäkringsersättning regleras i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) som trädde i kraft den 1 januari 1998 och som då ersatte lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd (KasL). I lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK) regleras kassornas verksamhet. Där finns också regler om medlemskap. Arbetslöshetsförsäkringen finansieras till drygt 90 % med skattemedel. Den består av två delar, en grundförsäkring som motsvarar det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS) som togs bort i och med att KasL upphörde den 1 januari 1998 och en inkomstbortfallsförsäkring som är en inkomstrelaterad ersättning. Genom den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring har man fått en sammanhållen försäkring.
För att det skall föreligga rätt till ersättning från grundförsäkringen måste den sökande förutom att stå till arbetsmarknadens förfogande (grundvillkoret) ha en fastare förankring på arbetsmarknaden genom att ha förvärvsarbetat i viss minsta omfattning (arbetsvillkoret).
För att det skall föreligga rätt till ersättning från inkomstbortfallsförsäkringen måste den sökande utöver grundvillkoret och arbetsvillkoret dessutom ha varit medlem i minst tolv månader i den arbetslöshetskassa hos vilken han eller hon söker ersättning alternativt i minst lika lång tid ha varit ansluten till den kompletterande arbetslöshetskassan – den s.k. Arbetslöshetskassan ALFA (medlemsvillkoret).
Tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt räknas inte som förvärvsarbete och kvalificerar därför inte till en första ersättningsperioden enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring. Den som uppburit ersättning tidigare och på nytt ansöker om ersättning kan dock få jämställa sådan tjänstgöring med förvärvsarbete, men högst två månader.
252 Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder SOU 2000:21
9.3.2 Regler för rätt till ersättning
Rätt till ersättning från grundförsäkringen
För att det skall föreligga rätt till ersättning från grundförsäkringen måste den sökanden
G
stå till arbetsmarknadens förfogande (grundvillkor), samt
G
ha en fast förankring på arbetsmarknaden genom att ha förvärvsarbetat i viss omfattning (arbetsvillkoret).
Grundbeloppet betalas ut till den som inte är medlem i en arbetslöshetskassa/ansluten till Arbetslöshetskassan ALFA eller som är medlem/ansluten men ännu inte uppfyllt medlemsvillkoret på minst tolv månader. Grundbeloppet kan även utgå till den som i stället för arbetsvillkoret uppfyller ett s.k. studerandevillkor (studerandevillkoret).
Ersättning från grundförsäkringen betalas ut från och med den dag den försäkrade fyller 20 år.
Rätt till inkomstrelaterad ersättning
För att det skall föreligga rätt till inkomstrelaterad ersättning måste den sökande inte bara uppfylla grundvillkoren och arbetsvillkoret utan också ha varit medlem i en arbetslöshetskassa eller ansluten till Arbetslöshetskassan ALFA i minst tolv månader (medlemsvillkoret)
Någon åldersgräns finns inte för denna ersättning.
Grundvillkoren
Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utgår vid ofrivillig arbetslöshet. Vidare måste den som skall ha ersättning vara
G
arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete minst 3 timmar per dag och i genomsnitt minst 17 timmar per vecka,
G
beredd att anta erbjudet lämpligt arbete,
G
anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen i den ordning som föreskrivs, och
G
inte kunna få ett lämpligt arbete (9 § ALF).
Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder 253
Arbetsvillkoret
Arbetsvillkoret innebär att den sökande under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde skall ha förvärvsarbetat under minst sex månader och utfört arbete under minst 70 timmar under var och en av dessa månader (12 § ALF).
Det är i princip endast reguljärt arbete som kan ligga till grund för uppfyllande av arbetsvillkoret när den sökande första gången ansöker om ersättning. Det betyder att till exempel tid som sökande deltagit i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller genomfört tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt inte får tillgodoräknas i arbetsvillkoret (13 och 14 §§ ALF).
Överhoppningsbar tid
Ramtiden på tolv månader som används vid beräkningen av arbetsvillkoret kan förlängas bakåt i tiden genom s.k. överhoppningsbar tid. Genom dessa regler förhindras att den som inte längre har en varaktig anknytning till arbetsmarknaden på grund av t.ex. sjukdom eller vård av barn skall komma i ett sämre läge. Också tid då sökanden varit förhindrad att arbeta på grund av tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt får hoppas över (17 § 1 ALF).
Studerandevillkoret
Är inte arbetsvillkoret uppfyllt kan ersättning från grundförsäkringen beviljas enligt studerandevillkoret. Enligt detta villkor skall den sökande inom en tid av tio månader efter avlutad heltidsutbildning på minst ett år och som berättigat till studiesocialt stöd antingen stått till arbetsmarknadens förfogande eller förvärvsarbetat i minst 90 dagar. (18 § första mening ALF).
Överhoppningsbar tid
Även för studerandevillkoret finns regler om överhoppningsbar tid. När ramtiden bestäms räknas således inte in den tid då sökanden varit förhindrad att stå till arbetsmarknadens förfogande på grund av t.ex. tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt (18 § andra meningen ALF).
254 Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder SOU 2000:21
Återkvalificeringsvillkoret
För sökande som en gång har påbörjat en ersättningsperiod gäller vid ny ansökan om ersättning att även annan tid än reguljärt förvärvsarbete får räknas med för uppfyllande av arbetsvillkoret (återkvalificeringsvillkoret). Enligt villkoret jämställs bl.a. tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt med förvärvsarbete. Dock får högst två månader av plikttjänstgöringen medräknas (19 § ALF).
Inträdes- och medlemsvillkoret
Medlemsvillkoret uppfylls genom minst tolv månaders medlemskap i en arbetslöshetskassa eller anslutning till Arbetslöshetskassan ALFA. Medlemskap eller anslutning kan grundas dels på förvärvsarbete, dels på studerandevillkoret. En rätt att bli medlem grundad på arbete har var och en som uppfyller villkoren i kassans stadgar om arbete inom kassans verksamhetsområde. Detta anses uppfyllt om sökanden kan visa att han eller hon under en sammanhängande period av fem veckor under minst fyra veckor har förvärvsarbetat i genomsnitt minst 17 timmar per vecka och 3 timmar per dag och fortfarande arbetar i denna omfattning (34 § första stycket LAK).
Medlemskap kan också som nyss nämnts grundas på studier. En förutsättning är dock att vederbörande uppfyller studerandevillkoret i 18 § ALF samt har en utbildning för arbete inom kassans verksamhetsområde (34 § andra stycket LAK).
Ersättningen
Ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen betalas ut i form av dagpenning, dvs. som ett dagbelopp. Dagpenning får endast betalas ut för fem dagar per vecka (20 § ALF). Ersättningen lämnas i regel ut som längst under 300 dagar (22 § ALF). Dagpenningen är beskattningsbar och pensionsgrundande.
Dagpenningens storlek för den som är berättigad till inkomstrelaterad ersättning är 80 % av tidigare inkomst, dock högst 580 kronor (26 § ALF). Omräknat som månadsinkomst motsvarar en dagpenning på 580 kronor, för en månad med 22 ersättningsdagar, 12 760 kronor, vilket i sin tur motsvarar 80 % av en månadslön på knappt 16 000 kronor.
Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder 255
Ersättning enligt grundförsäkringen utgår med 240 kronor per dag. Omräknat som månadsinkomst motsvarar grundbeloppet, för en månad med 22 ersättningsdagar, 5 280 kronor.
Ersättning vid arbetsmarknadspolitiska aktiviteter
I förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd finns bestämmelser om utbildningsbidrag till personer som deltar i bl.a. arbetsmarknadspolitiska aktiviteter som t.ex. arbetsmarknadsutbildning (i form av utbildning, datortek och arbetspraktik), yrkesinriktad rehabilitering och stöd till start av näringsverksamhet.
Enligt förordningen gäller som huvudregel att deltagare som är eller skulle ha haft rätt till ersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring har rätt till utbildningsbidrag motsvarande arbetslöshetsförsäkringen, dock lägst 240 kronor (2 § första stycket). Till deltagare som inte är berättigad till ersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkringen lämnas dagpenning med 103 kronor (2 § tredje stycket).
9.4 Utredningens överväganden och förslag
9.4.1 Rätt till ersättning från grundförsäkringen
Utredningens förslag: En totalförsvarspliktig som har slutfört grundutbildning som är minst sex månader enligt lagen om totalförsvarsplikt skall på grund av denna tjänstgöring kunna beviljas ersättning från grundförsäkringen (plikttjänstvillkoret).
Om grundutbildningen inte har kunnat slutföras på grund av att den totalförsvarspliktige har skadas under denna eller av omständigheter som den totalförsvarspliktige inte råder över skall ersättning från grundförsäkringen ändå kunna beviljas om tjänstgöringen pågått minst sex månader.
Tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt
Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen bygger på förutsättningen att den försäkrade har haft förvärvsarbete i viss omfattning före arbetslöshetens början. Dels krävs arbete som grund för
256 Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder SOU 2000:21
inträde i arbetslöshetskassan/anslutning till Arbetslöshetskassan ALFA, dels för uppfyllande av ett arbetsvillkor. Dess syfte är att under en omställningsperiod vid ofrivillig arbetslöshet fram till ett nytt arbete kompensera för inkomstbortfall för den som har en fast förankring på arbetsmarknaden. Detta kommer till uttryck genom kravet på att den arbetslöse skall ha förvärvsarbetat i viss minsta omfattning (arbetsvillkoret) innan ersättning kan betalas ut. Som minsta tid gäller enligt huvudregeln i 12 § ALF att sökanden under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde skall ha förvärvsarbetat under minst sex månader och utfört arbete under minst 70 timmar under var och en av dessa månader. Sökanden som uppfyller nu nämnda villkor har rätt till ersättning från grundförsäkringen. Den som har varit medlem i en arbetslöshetskassa/ansluten till Arbetslöshetskassan ALFA i minst 12 månader har efter att ha uppfyllt arbetsvillkoret rätt till inkomstrelaterad inkomst
Det är i princip endast reguljärt arbete som kan ligga till grund för uppfyllande av arbetsvillkoret när den sökande första gången ansöker om ersättning. Tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt ses inte som förvärvsarbete i arbetslöshetsförsäkringens mening. Vid beräkningen av den ramtid, inom vilken reguljärt arbete skall ha pågått, bortses dock t.ex. från perioder med plikttjänstgöring . På så sätt sträcks ramtiden ut och eventuellt arbete som ligger före tjänstgöringen kan nås.
Vid ny ansökan om ersättning gäller inte samma strikta arbetsvillkor som vid en förstagångsansökan utan ett återkvalificeringsvillkor. Enligt dessa regler får sökanden bl.a. räkna med plikttjänstgöring, dock högst två månader för uppfyllande av arbetsvillkoret (19 § ALF).
Enligt utredningens mening bör plikttjänstgöring ses som förvärvsarbete i arbetslöshetsförsäkringens mening och därmed kunna ligga till grund för ersättning. Utredningen är medveten om att en sådan vidgning av försäkringsskyddet bryter mot det generella arbetsvillkoret i försäkringen. Det innebär att arbetsvillkorets ursprungliga innebörd att vara en garanti för att den ersättningsberättigade har en fast anknytning till arbetsmarknaden förändras. Å andra sida har den som har fullgjort plikttjänstgöring förhindrats att under tiden förvärvsarbeta och därmed kvalificera sig för rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Enligt utredningens mening blir det nödvändigt när så få skall genomgå pliktutbildning, att skapa sådana förutsättningar för dessa, att villkoren blir någorlunda lika gentemot de som inte tas ut till
Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder 257
sådan utbildning. Att jämställa plikttjänstgöringen med förvärvsarbete i arbetslöshetsförsäkringens mening är en åtgärd.
Det är en trygghetsfråga för de som genomgår pliktutbildning att få sådan ersättning om de inte omedelbart får ett arbete. Utredningen utgår från att tillgängliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder som t.ex. yrkesvägledning och arbetsmarknadsutbildning omedelbart erbjuds den som genomgått pliktutbildning och saknar arbetet. Också för dessa har rätt till ersättning stor betydelse.
De svårigheter som möter den som har fullgjort sin plikttjänstgöring när han eller hon söker sig ut på arbetsmarknaden skiljer sig inte i grunden från de svårigheter som möter den som söker sig ut på arbetsmarknaden i direkt anslutning till avslutade studier. Förmedling av arbetet, yrkesvägledning och arbetsmarknadsutbildning i form av utbildning och yrkespraktik m.m. är exempel på åtgärder som för dessa nytillkomna på arbetsmarknaden blir det primärt mest betydelsefulla. När sådana åtgärder prövats en tid kan ersättning från grundförsäkringen beviljas enligt det s.k. studerandevillkoret i 18 § ALF.
Enligt utredningens mening bör en liknade lösning sökas för den som har fullgjort sin plikttjänstgöring och inte uppfyller arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen. Enligt utredningens mening är det angeläget att den som har fullgjort sin plikttjänstgöring ges rimliga ekonomiska förhållanden den tid som förflyter innan han eller hon får en anställning
Som villkor för ersättning enligt studerandevillkoret föreskrivs dock att sökanden – utom annat – antingen stått till arbetsmarknadens förfogande eller förvärvsarbetet i minst 90 dagar. Någon sådan tidsram bör inte gälla för den som har fullgjort plikttjänst Rätt till ersättning från grundförsäkringen skall i princip gälla från och med första dagen för alla som har slutfört grundutbildning för värnplikt eller civilplikt enligt lagen om totalförsvarsplikt (plikttjänstvillkoret). Ersättning enligt grundförsäkringen utgår för närvarande med 240 kronor per dag. Omräknat som månadsinkomst motsvarar grundbeloppet, för en månad med 22 ersättningsdagar, 5 280 kronor.
258 Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder SOU 2000:21
9.4.2 Rätt till inkomstrelaterad ersättning
Utredningens bedömning: Tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt bör inte kunna kvalificera till rätt till inkomstrelaterad ersättning
För att det skall föreligga rätt till inkomstrelaterad ersättning från arbetslöshetsförsäkring måste sökanden inte bara uppfylla villkoren för rätt till ersättning från grundförsäkringen utan också ha varit medlem i en arbetslöshetskassa eller ansluten till Arbetslöshetskassan ALFA i minst tolv månader. Medlemskap eller anslutning kan också grundas på studier under förutsättning att vederbörande uppfyller studerandevillkoret i 18 § ALF samt har en utbildning för arbete inom kassans område (34 § LAK) Enligt utredningens mening bör i detta avseende inte införas några specialregler eller särlösningar för den som fullgör plikttjänst.
9.4.3 Återkvalificeringsvillkoret
Utredningens förslag: Tid för tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt skall i sin helhet få räknas med för uppfyllande av arbetsvillkoret vid ny ansökan om ersättning.
Vid ny ansökan om ersättning gäller som utredningen tidigare nämnt inte samma strikta arbetsvillkor som vid en förstagångsansökan utan ett återkvalificeringsvillkor. Enligt dessa regler får sökanden bl.a. räkna med plikttjänstgöring, dock högst två månader för uppfyllande av arbetsvillkoret (19 § ALF). Enligt utredningens mening bör emellertid plikttjänstgöringen i sin helt få jämställas med arbete vid återkvalificering. Den som en gång har påbörjat en ersättningsperiod skall således vid en ny ansökan om ersättning i sin helhet få räkna med tid för tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt.
Kortare frivillig militär grundutbildning
Utredningen har föreslagit att den som är lämplig och inte tas ut för plikttjänstgöring men vill genomgå en sådan utbildning skall erbjudas en kortare militär grundutbildning hos Försvarsmakten. Denna utbildning är visserligen frivillig men den som skrivits in
Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder 259
blir vid straffansvar skyldig att fullgöra utbildningen enligt samma bestämmelser som gäller för den som skrivits in med plikt. Enligt utredningens mening bör därför denna tjänstgöring kunna kvalificera till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Den korta tjänstgöringstiden gör visserligen att den inte kan berättiga till ersättning enligt grundförsäkringen, men den skall jämställas med arbetet vid återkvalificering.
9.5 Andra motivationshöjande åtgärder
Utredningens förslag: Det i samverkan mellan totalförsvarsmyndigheterna och högskolan påbörjade arbetet med få till stånd en poängsättning i civila termer av pliktutbildningen skall påskyndas.
Utformningen av de tjänstgöringsintyg som de totalförsvarspliktiga får vid utryckningen skall utvecklas. Intygen skall bl.a. ge besked om förmågan att arbeta i grupp, ta initiativ och leda andra.
Systemet som gör det möjligt för den som genomgår grundutbildning att utan kostnad delta i högskoleprovet skall tillämpas inom hela totalförsvaret.
Den som har genomgått grundutbildning bör ha förtur till statligt reglerad utbildning. Det skall kunna gälla utbildning för anställning som t.ex. polis och tulltjänsteman.
9.5.1 Inledning
Utredningen har övervägt möjligheterna att ge plikttjänstgöringen ett civilt meritvärde. Med det menar utredningen att tjänstgöringen av både arbetsgivare och den enskilde som genomgått utbildningen anses vara något som ger nytta i det fortsatta livet.
I mer begränsad form kan det uttryckas som ett poängvärde som ger den pliktige tillträde till utbildningar som det annars hade varit svårare att bli antagen till eller ökar möjligheterna att få ett arbete som han eller hon är intresserad av.
Meritvärdet kan även uttryckas som den allmänna status som omgivningen ger plikttjänsten. Den som genomgår utbildningen får del av denna status genom omgivningens reaktioner. ”Det anses allmänt att den som har genomgått pliktutbildning har fått
260 Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder SOU 2000:21
en extra mognad eller skaffat sig kunskaper som den som inte fullgjort tjänstgöring saknar”.
9.5.2 Civila skolpoäng
Det finns vissa möjligheter att översätta de kunskaper som pliktiga tillägnar sig under grundutbildningen till mått som motsvarar den civila skolvärldens. Ledarskap och språk är två områden som detta skulle kunna handla om.
Det är emellertid svårt att helt beskriva detta i civila termer. Det gäller t.ex. förmågan att skjuta med en automatkarbin eller att stridsleda en patrullbåt. I detta sammanhang måste konstateras att plikttjänsten normalt används för att samhället vill fylla ett behov av en kompetens som inte är tillgänglig på annat sätt. Många utbildningsavsnitt och ämnesområden går därför inte att översätta till andra kompetenser.
Utredningen anser att det ändå inom det här området finns möjligheter att komma längre än idag. De militära och civila kurserna inom totalförsvaret bör kunna avgränsas och definieras i termer som till en del motsvaras av annan utbildning i samhället. Ett sådant arbete har under en följd av år bedrivits i samarbete mellan de totalförsvarsmyndigheterna och olika högskolor och universitet. Initiativet har ofta legat på lokal nivå och olika förband och skolor har kommit olika långt.
Försvarsmakten har sedan flera år strävat efter att åstadkomma poängsättning av främst befälsutbildningen i civila högskoletermer. Utvecklingen har gått långsamt. Försvarsmakten har nu som arbetsinriktning att med början inom Försvarshögskolan åstadkomma en rent akademisk värdering av ett flertal kurser. Med stöd av detta – och med stöd av särskild pedagogisk utbildning av alla Försvarsmaktens lärare på befälsskolor – skall utvecklingen sedan drivas vidare inom den militära verksamheten. Möjligheterna att göra motsvarande genomlysningar av pliktutbildningen kommer därmed att öka.
Utredningen anser att det är ytterst angeläget att det påbörjade arbetet med att poängsätta pliktutbildningen påskyndas. Detta är en viktig motivationshöjande åtgärder. De utbildande myndigheterna – framför allt Försvarsmakten och Högskoleverket – bör få i uppdrag att utarbeta en lösning, som dels snabbare inkluderar dem som genomgår pliktutbildning, dels redan på kort sikt kan tillämpas likartat i hela Sverige.
Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder 261
9.5.3 Utvecklade tjänstgöringsintyg
Dagens intyg vid avslutad tjänstgöring har en utformning som ger en god information om den utbildning som den pliktige genomgått. De kan enligt utredningen emellertid utvecklas ytterligare. De bör innehålla en ännu mer detaljerad beskrivning av vilken utbildning som den pliktige tillgodogjort sig – främst i ämnen eller motsvarande med en allmängiltig civil inriktning.
Tjänstgöringsintygen bör bl.a. ge besked om förmågan hos den som genomgått grundutbildning att arbeta i grupp, ta initiativ och leda andra. De intyg som är väl utformade kommer av arbetsgivare och civila skolor att uppfattas som viktiga informationsbärare.
9.5.4 Gratis högskoleprov
En efterfrågad förmån är att få möjlighet att genomföra högskoleprovet kostnadsfritt. Det uppfattas som motivationshöjande för den relativt stora grupp (möjligen hälften) av de pliktiga som avser att efter grundutbildningen fortsätta med studier på högskola. Redan idag ger många av Försvarsmaktens förband de värnpliktiga denna möjlighet genom att utnyttja personalvårdsmedel.
Utredningen anser att dagens ordning bör ersättas av ett enhetligt tillämpat system, som innebär att pliktpersonal under en normal grundutbildningstid får delta i högskoleprovet. Rättigheten bör begränsas till högst två tillfällen. En bedömd högsta kostnad för detta är 5 milj. kronor per år. Åtgärden bör kunna finansieras inom ramen för befintliga personalvårdsmedel.
9.5.5 Antagning till utbildning för statlig verksamhet
En tydligare markering av att fullgjord plikttjänstgöring är en merit, skulle kunna vara att den som genomgått grundutbildning, får företräde vid intagning till högre utbildningar. Högskoleverket motsätter sig emellertid ett system, där plikttjänsten ger ett generellt poängpåslag vid antagning. Poängen är enligt Högskoleverket direkt knuten till visad studielämplighet, något som är svårt att visa genom plikttjänsten.
262 Förmåner och andra motivationshöjande åtgärder SOU 2000:21
En annan modell skulle kunna vara att låta de som genomgått grundutbildning bilda en speciell antagningsgrupp, som fördelas mellan landets högskolor och universitet. Även ett sådant system skulle sannolikt möta starkt motstånd. Utredningen anser inte att detta bör utvecklas vidare.
En tredje möjlighet är att den som genomgått pliktutbildning får förtur till utbildning för civil statlig verksamhet. Utredningen anser att det är rimligt att genomförd pliktutbildning skall ge förtur till utbildning för anställning som t.ex. polis och tulltjänsteman.
Utredningen anser att det är angeläget att de utbildande totalförsvarsmyndigheterna genom aktiva åtgärder bidrar till att stärka plikttjänstens anseende hos de statliga arbetsgivarna. Det är sedan en fråga för dessa att bedöma om plikttjänsten skall utgöra ett krav eller en merit vid anställning. Utredningen föreslår därför inte någon reglering av antagningen till de statliga utbildningarna.
SOU 2000:21 263
10 Grundutbildningens genomförande, m.m.
10.1 Inledning
10.1.1 Direktiven
Utredningen skall enligt direktiven överväga möjligheterna att genomföra förändringar som leder till att utbildningssystemet blir flexiblare med avseende på större variationer i utbildningstidernas längd. Utredningen skall också utreda och föreslå de eventuella förändringar som behöver göras av pliktsystemet, så att det kan möta ett kvarstående behov av att långsiktigt kunna anpassa försvarsförmågan. I det sammanhanget skall utredningen analysera för- och nackdelar med ett utbildningssystem som tillåter att grundutbildningen inte behöver genomföras i en följd, t.ex. att en andra del av grundutbildningen görs först i ett anpassningsskede. Utredningen skall även utreda behovet av och möjligheten att krigsplacera den totalförsvarspliktige efter en sådan utbildning.
Utredningen skall vidare beakta möjligheterna att förlägga utbildningstiderna, så att de i mindre utsträckning än i dag kolliderar med när terminerna för högskolestudier börjar och slutar.
Vidare skall utredningen överväga om pliktutbildning med värnplikt eller civilplikt kan effektiviseras ytterligare. I det sammanhanget skall utredningen också överväga frågor om utbildningstidens längd.
10.1.2 Två grundläggande frågor
I detta kapitel behandlar utredningen frågor om genomförandet av grundutbildningen – utbildningens längd, förläggningen under året, samordningen med annan utbildning i samhället, utbildningssystemets uppbyggnad och det pedagogiska innehållet.
264 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
Utredningen behandlar vidare bl.a. två frågor som enligt utredningens mening har stor betydelse för motivationen hos de allra flesta tjänstgöringsskyldiga. Utredningen anser att det skall vara ett grundläggande mål att pliktutbildningen planeras så att de som genomgår utbildning inte behöver vänta med högskolestudier och annan fortsättningsutbildning i mer än två terminer. Samma sak gäller den som gör uppehåll i den eftergymnasiala utbildningen för att kunna genomgå grundutbildning hos en totalförsvarsmyndighet.
Som en följd av detta föreslår utredningen att inryckningen till grundutbildning för dem som skall genomgå militär befälsutbildning skall ske i juni omedelbart efter gymnasieskolans slut. För den stora grupp av värnpliktiga som inte tjänstgör lika lång tid börjar grundutbildningen med en sådan planering i augusti eller september. Därmed vet de som skall rycka in vilka tider som gäller och kan planera sin tillvaro efter detta.
Utredningen har inte närmare studerat om de principer som föreslås kan gälla även grundutbildning som sker under perioder med ett eventuellt ökat säkerhetspolitiskt hot. Principerna bör emellertid kunna tillämpas även i sådana situationer.
10.2 Utbildningstidens längd
Utredningens förslag: De förbättringar som efter hand sker av de tekniska hjälpmedlen i den militära utbildningen skall kunna användas för utökning av Försvarsmaktens uppgifter och för begränsningar i utbildningstidens längd.
Det skall finnas en flexibilitet i bedömningen av hur lång utbildningstiden för olika befattningar eller verksamheter skall vara. Utbildningstidens längd bör övervägas i samband med planeringen inför varje nytt utbildningsår och förändringar kunna vidtas som innebär att resurserna utnyttjas på bästa sätt.
Det finns anledning att även i fortsättningen för olika kategorier av utbildning reglera den längsta tid som utbildningen får ta i anspråk. Med den flexibilitet och anpassning till behoven som bör finnas är det däremot inte nödvändigt att i en författning ange den lägsta tid som utbildningen skall omfatta.
Grundutbildningens genomförande, m.m. 265
10.2.1 Nuvarande regler och planering
Det militära försvaret
Riksdagen har fastställt det högsta antal dagar som får gälla för grundutbildning med värnplikt. Det lägsta antal dagar som gäller för utbildning av värnpliktiga bestämmer regeringen.
Utbildningstidens längd för olika slag av militär grundutbildning – och tidpunkterna för in- och utryckning – regleras i
G
Försvarsmaktens föreskrifter om utbildning och krigsplacering av totalförsvarspliktiga (FFS 1998:10).
Föreskrifterna reglerar in- och utryckningstiderna i stort. Chefen för grundorganisationsledningen i högkvarteret fastställer exakta tidpunkter för de olika slagen av personal och de olika utbildningsalternativen. Han får till en chef för ett förband eller en skola delegera beslutanderätt för andra utbildningsalternativ än som framgår av föreskrifterna.
De värnpliktiga som utbildas för förband i den militära insatsorganisationen genomgår för närvarande grundutbildning under det antal månader som framgår av följande sammanställning.
Kategori Utbildningstid, månader
Typ av befattning
Kompanibefäl (KB)
12
−
15
Chef eller stf chef för pluton
Plutonsbefäl (PB)
12
−
15
Chef eller stf chef för tropp
Gruppbefäl
10
−
12
Chef eller stf chef för grupp
Meniga specialister (E)
10 Befattning som kräver särskild systemkunskap eller s.k. tilllikabefattning
Meniga soldater/sjömän (F)
7,5
−
8
Soldat eller sjöman
Andra slag av militär pliktpersonal är bevaknings- och depåvärnpliktiga, som för närvarande genomgår åtta månaders grundutbildning, och mobiliserings- och förplägnadsvärnpliktiga, som också utbildas under åtta månader.
266 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
Det civila försvaret
Civila myndigheter utbildar för närvarande civilpliktiga som ligger inne för grundutbildning under det antal dagar som ÖCB fastställer inom ramen för de av riksdagen fastställda högsta antalet dagar för grundutbildning med civilplikt. I motsats till vad som gäller för grundutbildning med värnplikt har regeringen inte beslutat om någon lägsta gräns för utbildningen med civilplikt.
Ett antal exempel på tider som utbildningen för ett antal befattningar får ta i anspråk redovisas i sammanställningen som följer.
Myndighet Befattning Antal dagar
Rikspolisstyrelsen Särskild beredskapspolis
19
Räddningsverket Hemskyddsgruppchef och stf hemskyddsgruppchef
12*
”-Räddningsman
124
”-Ammunitionsröjare och sanerare
152
”-Beredskapsman
82
Luftfartsverket Flygplatsbrandman
306
Banverket Banverksreparatör
255
Svenska kraftnät Linjereparatör och driftbiträde
220
”-Ställverksreparatör
122
* Fem dagar, om den som skall genomgå utbildning är hemskyddsombud.
10.2.2 Myndigheternas bedömning av vilken utbildningstid som fordras
Försvarsmaktens synpunkter i underlaget till regeringen den 19 maj 1999
Insatsorganisationens förband
Försvarsmakten anser att utbildningstiderna i princip bör vara desamma som i det nuvarande utbildningssystemet. Utbildningstidernas längd kommer emellertid att prövas inom myndigheten. Förändringar kan komma att ske. Utbildningstiden kan komma att öka för en del särskilt krävande befattningar i tekniskt komplexa system men i stället minska för andra befattningar.
Försvarsmakten har övervägt möjligheterna att generellt förkorta utbildningstiderna men kommit till slutsatsen att detta inte är lämpligt. Den tekniska och taktiska utvecklingen och kraven på det militära försvaret innebär att det i fortsättningen inte kommer
Grundutbildningens genomförande, m.m. 267
att finnas några soldatuppgifter av enklare slag. Att minska de nuvarande utbildningstiderna bedömer Försvarsmakten som möjligt för ett fåtal framtida värnpliktsbefattningar. Det är framför allt fråga om befattningar i stödfunktioner.
Utbildningssystemet syftar till att utbilda förband. Av det skälet måste utbildningstiderna inom förbanden samordnas. Förbandsmålen går att uppnå först i slutet av varje utbildningsomgång. Överväganden om utbildningstidens längd måste således ske med ett helhetsperspektiv och får inte styras av enskilda befattningars krav.
Till detta kommer enligt Försvarsmakten att en ytterligare differentiering av utbildningstiderna för meniga försvårar de förändringar inom mönstrings-, utbildnings- och krigsplaceringssystemen som myndigheten föreslår. Vinsterna med en förkortad grundutbildning för en del kategorier måste vägas mot det mer komplexa system för inryckningar som blir följden och de befälsresurser som särskilt måste avdelas om inryckningstidpunkterna blir fler än som Försvarsmakten har planerat.
Den kortaste utbildningstiden bör enligt Försvarsmakten vara omkring 7,5 månader och den längsta 15 månader. Inom dessa ramar skall utbildningstiderna emellertid få variera. Utbildningsmodellen skall också medge att en del förband från tid till annan får både lägre och högre duglighetsmål som de skall uppnå.
Bevakningstjänst
Försvarsmakten har föreslagit att systemen med depå-, mobiliserings- och förplägnadsvärnpliktiga skall upphöra under år 2001. Kvar blir en grundutbildning för värnpliktiga i bevakningstjänst. Som tidigare framgått är avsikten att utbildningen skall omfatta ca 1 300 bevakningsvärnpliktiga per år.
De meniga i bevakningstjänst bör ha nio månaders grundutbildning. Omkring tre månader avdelas för närvarande för förberedande utbildning och de återstående sex månaderna för beredskapstjänst och fortsatt befattnings- och förbandsutbildning.
Försvarsmaktens kompletterande synpunkter
Allmänt
Försvarsmakten framhåller i underlag till utredningen att kraven kvalitativt sett på det militära utbildningssystemet kommer att
268 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
öka. Till detta skall enligt Försvarsmakten läggas den allt högre tekniska kompetens som modern krigföring fordrar. För förbanden i insatsorganisationen är möjligheterna att reducera utbildningsmålen små. Utbildningstiden måste vara så lång att dessa förband kan samtränas. Detta förutsätter att de olika enheterna har den utbildning som samträningen fordrar.
En förutsättning för en kortare utbildning inom en del förband är att systemet utbildar ett stort antal värnpliktiga. Andelen som genomgår full utbildning blir ändå tillräcklig. I ett system där behoven inom bl.a. krigsorganisationen styr volymen värnpliktiga minskar möjligheterna efter hand att sänka utbildningsmålen och begränsa utbildningen. Försvarsmakten anser att de som utbildas måste få en fullständig utbildning om organisationen skall tillgodose insats-, beredskaps-, kompetens- och rekryteringskraven.
En utveckling som innebär allt färre värnpliktiga i förbanden – varje man har dessutom flera tillikabefattningar – och allt mer komplicerade tekniska system gör enligt Försvarsmaktens bedömning att utbildningstiden inte generellt kan förkortas. Behovet av förmåga hos den enskilde och att samträna i förband ställer tvärtom ökade krav. Grunden för en förmåga till anpassning är en välutbildad och välövad officerskår. Officerarna behöver erfarenheter av att leda förband. De värnpliktiga i en stor del av förbanden måste även av det skälet ha en fullständig utbildning.
Enligt Försvarsmaktens mening är det tvärtom motiverat med en generell förlängning av utbildningstiden. Flera länder i Europa har övergett värnpliktsförsvaret bl.a. med motiveringen att den moderna materielen kräver alltför långa utbildningstider, framgår det av underlaget till utredningen.
Kortare utbildningstider innebär vidare enligt underlaget från Försvarsmakten att de värnpliktiga inte blir tillräckligt förtrogna med sina vapensystem. Det finns risker från säkerhetssynpunkt i samband med t.ex. skarpskjutning under utbildningen. Till detta kommer kraven på Försvarsmakten att kunna medverka i internationella fredsfrämjande insatser. De som skall tjänstgöra utomlands måste ha en omfattande utbildning. Internationella insatser fordrar dessutom kompetens hos befälet att leda förband. Övningar att leda förband i strid är en del av utbildningssystemet.
Grundutbildningens genomförande, m.m. 269
Personalekonomi
Som framgår av följande sammanställning är det för vissa funktioner mindre kostnadskrävande att genomföra en längre utbildningstid med färre inryckningsomgångar än kortare utbildningstider med flera inryckningar årligen.
Exempel på funktioner är upprätthållande av territoriell integritet, bevakningstjänst och ceremoniell verksamhet. Volymen värnpliktiga i kolumnen längst till vänster avser det antal som enligt beräkningen kontinuerligt under året skall ligga inne för utbildning.
Antal värn pliktiga
Utbildningstid, månader
Antal inryckningar per år
Inryckande behov per år
Antal utbildningsplatser
Antal tjänstgöringsdagar
1 000
15
1
1 000 2 000 450 000
1 000
12
4
1 330 1 650 500 000
1 000
9
2
2 000 2 000 550 000
1 000
6
4
4 000 2 000 700 000
Försvarsmakten anser att nuvarande utbildningstider bör bibehållas och i vissa fall förlängas för befattningar i tekniskt komplexa system. Den tekniska och taktiska utvecklingen innebär att traditionella enklare soldatuppgifter till största delen utgår. Att förkorta de nuvarande utbildningstiderna skulle vara möjligt för ca 5 % av det kommande antalet värnpliktiga. Det är fråga om befattningar för enklare uppgifter inom framför allt stödfunktioner av olika slag.
En ytterligare differentiering av utbildningstiderna skulle enligt Försvarsmakten komma att försvåra de förändringar som bör ske i rekryterings-, utbildnings- och krigsplaceringssystemen. De ekonomiska vinsterna av en förkortad utbildning måste vidare vägas mot de mer komplexa inryckningssystem som kommer att fordras och de särskilda befälsresurser som behöver avdelas om inryckningstidpunkterna ökar i antal.
Som ett resultat av sina överväganden anser Försvarsmakten, som tidigare framgått, att den kortaste utbildningstiden bör vara 7,5 månader och den längsta 15 månader. Utbildningsmodellen skall emellertid medge varierande tider inom dessa ramar beroende på att en del förband från tid till annan får antingen högre eller lägre duglighetsmål.
270 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
Försvarsmaktens sammanfattning av skälen för och emot förkortad grundutbildning
Skälen som talar för en förkortning av värnpliktsutbildningen är enligt Försvarsmaktens underlag till utredningen:
G
Ekonomiska besparingar;
G
Fler kan genomgå grundutbildning, vilket möjliggör en ökad differentiering av utbildningsmålen och därmed av utbildningstiderna.
Skälen som talar mot en förkortning av utbildningstiderna är dessa:
G
Grundutbildningen skall ge full duglighet – fortsättningsutbildningen kommer inte att bli så omfattande att den kan höja dugligheten;
G
Insatsförbanden skall kunna utnyttjas efter en mycket kort förberedelsetid;
G
Insatsförbanden innehåller alltmer komplicerade tekniska system;
G
De alltmer komplicerade vapensystemen ökar kraven på säkerhetsåtgärder för bl.a. de värnpliktiga;
G
Minskat antal värnpliktiga i förbanden innebär att fler får tillikabefattningar;
G
En stor del av de årligen inskrivna skall rekryteras till internationella fredsfrämjande uppgifter;
G
Samövning av högre förband fordrar en tillräcklig storlek på förbanden;
G
Personalekonomiskt ofördelaktigt för vissa slag av befattningar;
G
Samövning i högre förband under olika klimatologiska förhållanden kommer inte att kunna genomföras;
G
Behovet av utbildning för internationella fredsfrämjande insatser kommer att öka.
Ett system baserat på sex, sju respektive åtta månaders grundutbildning
Försvarsmaktens företrädare i utredningen har på utredningens begäran studerat konsekvenserna av ett system med sex, sju respektive åtta månaders grundutbildning för merparten av de värnpliktiga. Enligt Försvarsmaktens studie skulle sex månaders utbildning bestå av en grundläggande soldatutbildning under ca
Grundutbildningens genomförande, m.m. 271
tre månader och ca tre månaders befattningsutbildning – alternativt tre månaders yrkeskurser. Både befattningsutbildningen och yrkeskurserna är avsedda för värnpliktiga som tjänstgör i grupp, pluton eller kompani.
Försvarsmaktens företrädare i utredningen framhåller att sex månaders grundutbildning för flertalet värnpliktiga inte gör det möjligt att uppnå målen i Försvarsmaktens underlag till regeringen den 19 maj 1999. Officerarnas kunnande skulle komma att minska när de inte längre – eller i begränsad utsträckning – får möjligheter att i övningar leda förband på bataljonsnivå. Detta skulle allvarligt försämra beredskapen både nationellt i insatsorganisationen och internationellt för insatser utomlands. Svenska förband skulle inte bli lika efterfrågade vid de internationella insatser som äger rum. Även rekryteringen av personal som genomgått grundutbildning skulle försämras – eller i varje fall fordra en kostnadskrävande tilläggsutbildning.
De redovisade bedömningarna gäller i huvudsak armén. För marinen och flygvapnet skulle konsekvenserna med den fartygsoch flygverksamhet som beredskapen i fred fordrar bli en ökad inskrivning av värnpliktiga. Marinen skulle behöva tre omgångar värnpliktiga för bl.a. bemanning av fartygen och flygvapnet fyra omgångar värnpliktiga för sin stödproduktion. Skälen för ett införande av systemet med visstidsanställda skulle öka.
Flygvapnet skulle trots utökningen inte kunna bedriva några övningar vid sina fredsbaser. Ytterligare pliktpersonal skulle vidare behövas inom samtliga försvarsgrenar för den bevakningstjänst som Försvarsmakten svarar för.
Enligt beräkningarna behövs det med sex månaders grundutbildning drygt 22 000 värnpliktiga per år för de uppgifter som Försvarsmakten skall lösa. Utbildningen av dessa värnpliktiga skulle inte kunna ske vid en grundorganisation av den omfattning som statsmakterna avser att besluta om. En utbyggnad av kapaciteten skulle fordras med uppskattningsvis fem utbildningsförband i förhållande till den planerade volymen.
De ekonomiska effekterna av minskningen i utbildningen för merparten av de värnpliktiga beräknas enligt studien preliminärt till de belopp som framgår av sammanställningen som följer. Det skall understrykas att beräkningarna är gjorda med ledning av nuvarande ekonomiska förmåner. De förbättrade ekonomiska förmåner som utredningen föreslår skulle ytterligare öka kostnaderna.
272 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
Verksamhet
Förändring ikostnader, milj. kronor
Bevakning inom Försvarsmakten
+48
Marinens insatsorganisation
+81
Flygvapnets insatsorganisation
+270
Summa
+399
Avgår: Besparing genom 45 dagars
reducering av utbildningstiden för ca 12 000 värnpliktiga
-318
Netto
-81
Ett alternativ med sju månaders grundutbildning – en reducering med 14 dagar för samtliga värnpliktiga – skulle minska kostnaderna med 64 milj. kronor per år. Kostnaderna för själva utbildningen skulle inte komma att förändras. Minskningen ligger enligt beräkningarna helt på inkvartering, mat, resor, sjukvård och förmåner. Ökade kostnader skulle det däremot bli för utnyttjande av personal och anläggningar. Försvarsmakten har preliminärt beräknat dessa kostnader till 17 milj. kronor och resultatet skulle således bli en besparing med 47 milj. kronor per år. Med de förbättrade ekonomiska förmåner som utredningen föreslår skulle kostnaderna minska med ytterligare ca 20 milj. kronor årligen.
Enligt Försvarsmaktens företrädare skulle även detta alternativ få flera konsekvenser som är negativa för verksamheten. Veckoarbetstiden för de värnpliktiga skulle behöva utökas. Utbildningen för internationella insatser skulle trots detta inte kunna genomföras i den utsträckning som är planerad. Samma sak gäller den ceremoniella verksamheten, bl.a. högvaktstjänsten. Till detta kommer att förbanden sannolikt skulle får svårt att genomföra tredje steget i det av utredningen föreslagna systemet för rekrytering av pliktpersonal.
Det tredje alternativet – en utökning av grundutbildningstiden från sju och en halv till åtta månader – avser enligt Försvarsmaktens bedömning pliktpersonal som skall kunna medverka i internationella fredsfrämjande insatser. Det gäller uppskattningsvis 6 000 värnpliktiga, som alltså tjänstgör under ytterligare 14 dagar. Kostnaderna för denna utökning har preliminärt beräknats till 67 milj. kronor per år. Syftet är att de grundutbildade skall uppnå en ökad förmåga att medverka i internationella insatser.
Grundutbildningens genomförande, m.m. 273
Civila myndigheters bedömningar av framtida utbildningstider
ÖCB konstaterar i sin rapport till regeringen den 28 september 1999 med anledning av uppdraget att följa upp grundutbildningen med civilplikt att omfattningen av den praktik som nu förekommer i grundutbildningen bör omprövas. Enligt ÖCB bör utbildningstiden för flera befattningar kunna kortas av och förändras. Veckotidsuttaget kan sannolikt också höjas för vissa slag av utbildning med civilplikt. Utbildningstiden vid myndigheternas skolor omfattar i nuläget mellan fem och sju timmar per dag.
Den utbildningstid som fordras för den grundutbildning med civilplikt som kommer att föreligga efter år 2001 kommer att vara direkt kopplad till de mål för den enskildes duglighet som myndigheterna fastställer. Som framgått av redovisningen i kapitel 5 har ÖCB på uppdrag av regeringen – efter samråd med berörda myndigheter – också utrett behovet av utbildningen med civilplikt efter år 2001.
Omfattningen av grundutbildningen med civilplikt längre än 60 dagar har enligt uppdraget prövats med ledning av två grunder:
G
Grundutbildning för förstärkt insatsberedskap;
G
Grundutbildning för förstärkning av civila krigsorganisationer med pliktpersonal efter fem års anpassning.
Grundutbildning för att förstärka samhällets insatsberedskap baserad på befintlig personal kan bli aktuell i begränsad omfattning inom vissa samhällssektorer. Utbildning för förstärkning efter fem års anpassning kommer däremot sannolikt att bli den dimensionerande beräkningsgrunden för de civila försvaret. Som framgått av redovisningen i kapitel 5 har ÖCB i sin rapport till regeringen beräknat antalet civilpliktiga för befattningar med lång grundutbildning som behövs i närperspektivet till 900 per år. Behovet ökar under anpassning med drygt 600 till något mer än 1 500 civilpliktiga årligen.
Utredningen anser att dessa överväganden i nästa steg utgör en naturlig grund för en översyn även av utbildningstidens längd.
274 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
10.2.3 Utredningens överväganden och förslag
Inledning
Frågan om tjänstgöringens längd har flera aspekter. Det gäller att avväga utbildningstiden på ett sådant sätt att de civil- och värnpliktiga hinner lära sig det de behöver för att enskilt kunna lösa sina uppgifter. För värnpliktiga är det fråga om deras kunskaper och färdigheter som enskilda soldater eller befäl.
Försvarsmaktens uppgift är emellertid också att producera förband. Enligt Försvarsmakten är det nödvändigt att de värnpliktiga även får tillfälle att verka tillsammans med andra soldater och med anställda eller värnpliktiga befäl. Det är nödvändigt för att även andra kategorier av personal – och organisationen som helhet – skall nå utbildningsmålen. Övningar på olika nivåer i det operativa militära systemet är nödvändiga också för att effektiviteten i verksamheten skall kunna utvärderas och bedömas. För detta behövs det också utbildningstid
Utbildningstiderna för pliktpersonalen inom både civila och militära utbildningsverksamheter har efter hand förkortats. Skälen har i allmänhet varit förändrade ekonomiska förutsättningar för verksamheten. Målen för utbildningen och därmed innehållet i den har fått anpassas till detta. Samtidigt har det givetvis funnits en strävan att genom utveckling av metoder och tekniska hjälpmedel göra utbildningen effektivare. Kraven på att alla skall tjänstgöra lika länge har fått ge vika för behovet, dvs att den värnpliktige skall uppnå förmågan som varje befattning fordrar.
De flesta värnpliktiga genomgår för närvarande 7,5 månaders grundutbildning. Försvarsmakten har, som framgått av redovisningen i föregående avsnitt, på utredningens begäran studerat konsekvenserna av en minskning till sex respektive sju månader. Följden av en minskning till sex månader blir enligt denna studie att antalet värnpliktiga måste utökas. Skälet är framför allt de krav på bemanning av insatsorganisationen under årets olika delar som gäller för marinen och flygvapnet.
För hela Försvarsmakten medför detta en kostnadsökning på ca 80 milj. kronor per år. Sju månaders utbildning – som förutsätter bibehållna utbildningsmål – skulle däremot leda till en minskning av kostnaderna med i runt tal 50 milj. kronor om året.
Båda alternativen – framför allt sexmånaderstjänstgöringen – har emellertid den nackdelen att de värnpliktiga i utbildningshänseende inte når bataljonsnivå. En stor del av befälen kommer inte att kunna leda förband på mer än kompaninivå. Detta begränsar
Grundutbildningens genomförande, m.m. 275
möjligheterna för svenska förband att medverka i internationella fredsfrämjande insatser.
Sjumånadersalternativet förutsätter – med bibehållna utbildningsmål – att förbanden för den planerade utbildningen kommer att få ta i anspråk en större del av den tid som de värnpliktiga ligger inne. Det blir mer utbildning på kvällar eller annan tjänstefri tid. Även den anställda personalen kommer emellertid att behöva utnyttjas i större utsträckning än med nuvarande system. Det senare kan komma att minska effektiviteten i utbildningen.
Tekniska och pedagogiska hjälpmedel
Utredningen konstaterar att befälens möjligheter att leda förband ovanför kompaninivå är en av de känsliga punkterna i det här sammanhanget. För de kunskaper och färdigheter som den enskilde skall uppnå för att kunna fungera i sitt förband spelar längden på utbildningen sannolikt inte lika stor roll. Alternativet för befäl att ha tillgång till trupp är att utnyttja tekniska hjälpmedel av olika slag – framför allt simulatorer. Genom en kombination av teknik och pedagogik går det att skapa system som kan användas även för mycket krävande ledningsträning. Syftet är att åstadkomma miljöer och situationer som så långt möjligt liknar dem som uppstår under verkliga förhållanden.
Grunden för en kvalitativt sett avancerad utbildning är en fortgående utveckling av de utbildningstekniska hjälpmedlen. Det gäller både befäl och meniga. En övningsverksamhet som är baserad på avancerad simulering gör det möjligt att i olika avseenden flytta fram positionerna. Kraven på utbildningen växer bl.a. av det skälet att många av de värnpliktiga med det system för krigsplacering som Försvarsmakten planerar skulle kunna komma att tjänstgöra i förband eller andra enheter bestående av befäl och personal som de tidigare inte utbildats tillsammans med.
Kraven på utbildningstiden påverkas emellertid inte bara av formerna för den. Med fyra huvuduppgifter som Försvarsmakten har är uppgifterna för de enskilda värnpliktiga inte lika givna som tidigare. Medverkan i internationella fredsfrämjande insatser kommer att i hög grad prägla verksamheten, bl.a. grundutbildningens innehåll. Ingenting är lika självklart som tidigare. Många faktorer som i dag är avgörande för utformningen av utbildningssystemet – även för utbildningstidens längd – kan komma att se ut på ett annat sätt i framtiden.
276 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
Flexibilitet
Enligt utredningens mening måste utgångspunkten för frågan om utbildningstidens längd vara att ingen skall behöva ligga inne längre än som behövs för att de själva och annan personal i organisationen skall uppnå de uppsatta utbildningsmålen. Utredningen har ingående diskuterat frågan om det går att korta de nuvarande utbildningstiderna. Försvarsmakten har redovisat sina synpunkter i frågan. Enligt utredningens mening bör någon förändring av utbildningstidens längd för närvarande inte genomföras. Det främsta skälet är att nya utbildningsmoment tillkommer som dels förbättrar den enskildes förmåga att försvara det egna landet, dels förbereder dem för internationella fredsfrämjande insatser.
Utredningen vill samtidigt understryka att längden på utbildningen inte bör vara lika låst som hittills. En öppen och kreativ prövning av dessa frågor borde kunna leda till en flexibilitet i systemet som gör det möjligt för Försvarsmakten att disponera resurserna på ett sätt som gör att myndigheten på bästa sätt uppnår utbildningsmålen.
Med den pedagogiska och tekniska utveckling som hela tiden äger rum kommer de värnpliktiga som även i fortsättningen skall genomgå 7,5 månaders utbildning att bli bättre både på att försvara Sverige och att kunna delta i internationella insatser.
Utredningen anser att grundutbildningens längd fortlöpande skall prövas av Försvarsmakten. Planeringen av utbildningen – även frågan om utbildningstidens omfattning – bör ske på ett sådant sätt att det blir en rutin att inför varje års inskrivning överväga hur länge utbildningen för varje slag av befattning eller verksamhet skall pågå. Förändringar kommer sannolikt att kunna vidtas som för en del befattningar eller verksamheter minskar utbildningstiden eller för andra ökar den.
Utredningen anser att den flexibilitet som ovan redovisats skall avse både civilplikts- och värnpliktsutbildningen.
Högsta och lägsta antal dagar, m.m.
Enligt utredningens mening bör statsmakterna liksom nu i lag reglera det högsta antal dagar som den totalförsvarspliktige är skyldig att genomgå grundutbildning. Det finns däremot inte längre någon anledning att i förordning ange det lägsta antal dagar som en civil- eller värnpliktig skall genomgå utbildning. Skälen för en sådan reglering hade relevans i ett system där alla
Grundutbildningens genomförande, m.m. 277
tjänstbara skulle genomgå lång grundutbildning. Som utredningen nyss framhållit finns det i det här avseendet behov av en betydligt större flexibilitet.
En prövning av utbildningstidens längd bör ske i den planering av grundutbildningen som äger rum inför varje utbildningsår. Denna prövning skulle kunna leda till en bättre hushållning både med de utbildningsansvariga myndigheternas resurser och med den tid som de tjänstgöringsskyldiga måste avsätta för lång grundutbildning.
Utredningen anser däremot att regeringen i en förordning bör reglera vilken handlingsfrihet myndigheterna skall ha vid inskrivningen. Det handlar bl.a. om att klargöra vilken flexibilitet som skall finnas i steg 3 i den i kapitel 8 föreslagna försöksverksamheten.
Som utredningen framhållit i kapitel 6 bör indelningen i kort och lång grundutbildning vid gränsen 60 dagar finnas kvar. Inskrivning för pliktutbildning som fordrar utbildning under högst 60 dagar bör emellertid inte ske av de totalförsvarspliktiga som är skyldiga att mönstra, innan utfallet av inskrivningen till följd av mönstring har ägt rum.
Som framgår av övervägandena i kapitel 12 föreslår utredningen att Försvarsmakten – för speciella befattningar i verksamheter där det inte fordras en lika lång soldatutbildning som för den som ingår i stridande förband – skall kunna skriva in värnpliktiga även för en kort grundutbildning (högst 60 dagar).
10.3 Samordning av tiderna för totalförsvarets grundutbildning med tiderna för annan utbildning
10.3.1 Nuläge
Den enskildes perspektiv
Många av de tjänstgöringsskyldiga som bedöms lämpade för grundutbildning med civil- eller värnplikt är samtidigt inriktade på högre studier. Erfarenheten från åtskilliga års inskrivningar visar att en stor del av dessa tjänstgöringsskyldiga inte vill genomgå grundutbildning, om de inte får börja den inom ett halvt år efter genomförda gymnasiestudier.
278 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
Oavsett hur länge det dröjer innan dessa tjänstgöringsskyldiga skall rycka in söker varje år ett stort antal som har blivit inskrivna till grundutbildning en utbildningsplats inom högskolan. Många känner inte till reglerna för uppskov med plikttjänstgöring – eller anstånd med att ta i anspråk en högskoleplats – och vilka principer som tillämpas vid behandlingen av ärendena. Detta skapar en osäkerhet som för åtskilliga tjänstgöringsskyldiga orsakar problem. Totalförsvarsmyndigheternas eller högskolans information i de här avseendena är inte lika uttömmande som för andra delar av regelsystemen.
En del tjänstgöringsskyldiga som blivit inskrivna till grundutbildning avstår från att söka en högskoleplats. Många anser sig hårt drabbade om det efter en tid – som skett i åtskilliga fall under senare år – blir nödvändigt för Pliktverket att upphäva det ursprungliga inskrivningsbeslutet och skriva in den tjänstgöringsskyldige i utbildningsreserven. Särskilt hårt drabbade känner sig de som i stället kallas in till grundutbildning längre fram och måste sätta av ännu mera tid för totalförsvaret.
Högskolans perspektiv
En fjärdedel av antalet män utan tidigare högre utbildning som erbjuds en plats i en högskola tar inte i anspråk denna plats. Uppgiften omfattar inte de studenter som sökt till flera program och avstår från en plats till förmån för ett högre prioriterat alternativ.
Hösten 1997 var andelen outnyttjade högskoleplatser för antagna män i åldern 19
− 20 år 20 % och ett år innan 19 %. De yngsta männen utnyttjade alltså sina platser i högre grad än gruppen antagna nybörjare som helhet. Det finns inga uppgifter om hur stor del av bortfallet som orsakas av plikttjänstgöringen.
Normalt kan reserver ersätta alla som inte tar sina platser i anspråk. Särskilt allvarligt är det emellertid om bortfallet drabbar utbildningsområden som det är svårt att rekrytera studenter till – t.ex. utbildning för högskoleingenjörer och grundskollärarutbildning med inriktning mot matematik och naturvetenskapliga ämnen.
Totalförsvarsmyndigheternas perspektiv
Totalförsvarsmyndigheterna har många hänsyn att ta när de planerar verksamheten. Både civila och militära utbildningsansvariga
Grundutbildningens genomförande, m.m. 279
myndigheter har svårt att få en beläggning i tiden som svarar mot de civil- och värnpliktigas behov. Hösten är av olika skäl en bra årstid för den grundläggande utbildningen inom armén. Fartygsförbanden behöver öppet vatten för att kunna bedriva en allsidig utbildning. Det blir däremot problem om de militära slutövningarna inte kan ske när det är köldgrader och tjäle i marken.
En stark koncentration av utbildningen till vissa perioder kan vidare leda till svårigheter för Försvarsmakten att upprätthålla beredskap i fred och att ge stöd åt samhället i fred. Strukturen på grundorganisationen efter de närmaste årens stora förändringar kommer till en del också att påverka planeringen under året av verksamheten.
Räddningsverket, som svarar för den största delen av utbildningen med civilplikt, strävar efter att placera grundutbildningen med hänsyn till bl.a. planeringen av den yrkesverksamma räddningstjänstpersonalens utbildning. Syftet är att få en jämn beläggning under året vid verkets fyra skolor. Det gör det möjligt att utnyttja personal, lokaler och materiel på ett effektivt sätt.
Till detta kommer att en stor del av antalet civilpliktiga genomgår praktiktjänstgöring i kommunerna – hos socialtjänsten, räddningstjänsten eller de kommunala informationskontoren. Kommunerna vill ha ett förhållandevis jämnt flöde av praktikanter under året. För beredskapsmännens del går det för övrigt inte att förlägga en alltför stor del av utbildningen till sommaren, när förvaltningarnas verksamhet är begränsad och arbetet inom äldreoch handikappvården i betydande omfattning utförs av semestervikarier med begränsade kunskaper.
Planeringen av verksamheten vid Räddningsverkets skolor styrs till stor del av semesterlagen. Bestämmelserna ger arbetstagare rätt till fyra veckors sammanhängande ledighet under sommarperioden. Full produktion vid räddningsskolorna under dessa månader skulle göra det nödvändigt att anställa extra lärare och administratörer. Detta skulle i väsentlig grad öka kostnaderna. Räddningsverket har i några fall valt att lägga ut pliktutbildning till olika kommuner. En utökning av den verksamheten skulle öka antalet utbildningsplatser under sommaren.
De dominerande kurserna för yrkespersonal vid Räddningsverkets skolor är så långa – heltidsbrandman 15 veckor och brandmästare 14 veckor – att de tar i anspråk resurser under i stort sett en hel termin. Den översyn av räddningstjänstlagen (1986:1102) som planeras kan komma att leda till förändringar i inriktningen och omfattningen av yrkespersonalens utbildning. Det är möjligt att sådana förändringar skulle öka flexibiliteten i
280 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
planeringen av pliktutbildningen. Den minskning av antalet civilpliktiga i grundutbildning som statsmakterna har beslutat om för de närmaste åren verkar i samma riktning.
Lättare att hantera problemen
Antalet personer som skall fullgöra tjänstgöring med civil- eller värnplikt kommer att minska under de närmaste åren. Även om verksamheten på sikt skulle komma att öka något kommer volymen med nuvarande säkerhetspolitiska förutsättningar att ligga kvar på en förhållandevis låg nivå.
Utredningen anser mot den bakgrunden att de utbildningsansvariga totalförsvarsmyndigheterna bör kunna hantera problemen med tider för genomförande av grundutbildning med civiloch värnplikt och utbildning inom universitet och högskolor på ett flexibelt sätt med hänsyn till de enskildas egna önskemål. De följande avsnitten innehåller förslag till åtgärder som i det här sammanhanget är särskilt angelägna.
10.3.2 Antalet högskoleterminer som blir berörda
Utredningens förslag: Grundutbildningen skall planeras så att studier efter gymnasieutbildningen inte annat än i yttersta undantagsfall skall behöva skjutas upp eller uppehåll ske under mer än två terminer.
Undantagen från principen skall vara mycket väl motiverade.
Bakgrund
Försvarsmakten
Försvarsmakten redovisar i sitt underlag till regeringen den 19 maj 1999 ett enhetligt utbildningsalternativ för arméns del i ett pliktsystem grundat på en inskrivning i den begränsade omfattning som kontrollstationsbeslutet syftar till. Det enhetliga alternativet – kallat huvudutbildningsalternativet – skulle innebära att kompani- och plutonbefälseleverna inom armén skulle komma att rycka in i februari, gruppbefälseleverna i juli och de meniga i
Grundutbildningens genomförande, m.m. 281
september. Samtliga skulle rycka ut efter slutövningar under mars och april året efter.
För arméförbanden i Norrland skulle följden bli en senareläggning av utryckningen med en månad jämfört med nuvarande förhållanden. Förbanden i övriga Sverige skulle komma att genomföra utryckningen en månad tidigare än som hittills varit fallet för deras del. För dem som skall genomgå utbildning till kompanioch plutonsbefäl under 15 månader skulle tjänstgöringen i båda alternativen påverka tre studieterminer i högre utbildning. Det skulle i ogynnsamma fall innebära en försening med två läsår.
Civila försvaret
In- och utryckningstiderna för de totalförsvarspliktiga som skall genomgå grundutbildning med civilplikt är inte reglerade i någon författning. Varje utbildningsansvarig myndighet beslutar själv när utbildningen skall börja. Utbildningstidens längd fastställer emellertid ÖCB. Den tid som grundutbildningen för ett antal befattningar får ta i anspråk enligt ÖCB:s föreskrifter har framgått av sammanställningen i avsnitt 10.2.2.
Enligt Pliktverkets redovisning för år 1998 ryckte i runt tal hälften av antalet civilpliktiga och en tredjedel av de värnpliktiga in under första halvåret.
Utredningens överväganden och förslag
Grundläggande för motivationen att genomgå civil eller militär grundutbildning är enligt utredningens mening att det inte dröjer alltför länge innan de tjänstgöringsskyldiga som avser att studera på högskolan kan påbörja sina studier – eller att eventuellt uppehåll i studierna inte blir alltför långt. Enligt utredningens mening är det nödvändigt att Försvarsmakten utformar utbildningen så att den pliktige inte behöver skjuta upp sina högskolestudier mer än högst två terminer. Försvarsmakten har för utredningen framhållit att detta mål är fullt realistiskt. Detta innebär en förändring av det ovan redovisade huvudutbildningsalternativet för armén.
Utredningen utgår från att både Försvarsmakten och civila totalförsvarsmyndigheter planerar grundutbildningen så att studier efter gymnasieutbildningen inte annat än i yttersta undantagsfall skall behöva skjutas upp mer än två terminer. Som uppskjuten tid
282 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
räknar utredningen i det sammanhanget de terminer under vilka in- eller utryckning äger rum.
De undantag från principen om högst två terminers dröjsmål eller uppehåll med studier som eventuellt förekommer skall vara mycket väl motiverade. Kraven på beredskap skulle enligt utredningens mening kunna vara ett sådant krav.
10.3.3 Tidpunkter för gymnasieutbildningens slut
Utredningens förslag: Inryckning till grundutbildning skall normalt ske i vecka 24, alternativt vecka 35 under det år som gymnasiestudierna eller motsvarande har avslutats.
Elever som har påbörjat gymnasieutbildning eller annan likartad utbildning skall ha rätt att avsluta den, innan de genomgår grundutbildning inom totalförsvaret.
Bakgrund
Företrädare för landets gymnasieskolor och Försvarsmakten kom i början av 1980-talet överens om att samordna tiderna för avslutning av läsåret vid avgångsklasserna i gymnasieskolan med tiderna för den inryckning till militär grundutbildning som äger rum i början av juni.
Överenskommelsen dokumenterades i förordningen (1986:1080) med vissa provisoriska föreskrifter om gymnasieskolan. Som framgick av 2 kap. 11 § i förordningen borde läsåret börja i augusti och sluta senast i juni. För studievägar där det fanns elever som skulle påbörja värnpliktsutbildning borde läsåret emellertid sluta senast vid utgången av vecka 23. Försvarsmakten åtog sig inom ramen för överenskommelsen att kalla in värnpliktiga till tjänstgöring tidigast i vecka 24.
En bestämmelse med motsvarande innehåll finns numera i
G
Gymnasieförordningen (1992:394).
Det framgår av 3 kap. 2 § av förordningen att läsåret skall börja i augusti och sluta senast i juni, om inte regeringen har beslutat något annat. För utbildning inom omvårdnads- och naturbruksområdena får styrelsen för varje skola fastställa andra tider, om utbildningen kräver det. Styrelsen för varje skola bestämmer också dagarna för terminernas början och slut. Styrelsen skall
Grundutbildningens genomförande, m.m. 283
enligt paragrafen beakta om det finns elever som skall börja grundutbildning som är längre än 60 dagar enligt lagen om totalförsvarsplikt. Det ingår inte i Skolverkets uppgifter som tillsynsmyn-dighet att följa tillämpningen av föreskrifter av detta slag.
Svenska Kommunförbundet sammanställer uppgifter om planläggningen i tiden av gymnasieskolornas terminer och ger ut information om detta.
Utredningens överväganden och förslag
Försvarsmakten konstaterade år 1997 i en skrivelse till Svenska
Kommunförbundet att ett antal gymnasieskolor i bl.a. Stockholmsområdet och Dalarna hade förlagt skolavslutningen till vecka 24. De skolor som Försvarsmakten kontaktade uppgav att de inte kände till överenskommelsen mellan gymnasieskolan och de militära förbanden. Försvarsmakten hemställde att Kommunförbundet skulle erinra kommuner och gymnasieskolor om överenskommelsen.
Enligt utredningens mening är det nödvändigt om det i avsnitt 10.3.2 angivna målet att högskolestudier eller motsvarande skjuts upp i högst två terminer, att grundutbildningen kan påbörjas i juni eller augusti samma år som gymnasiestudierna avslutas. Det är också av värde för den enskildes planering av tiden fram till grundutbildningens påbörjande.
Som framgått av redovisningen under föregående rubrik skall styrelsen för varje skola när den bestämmer tiden för terminens slut beakta om det finns elever som skall genomgå grundutbildning med civil- eller värnplikt. Utredningen vill framhålla vikten av att parterna håller den träffade överenskommelsen. Kommunförbundet har för utredningen uppgett att förbundet årligen kommer att informera kommunerna om överenskommelsen. Detta bör vara tillräckligt för att inryckning till grundutbildning skall kunna ske i vecka 24 respektive vecka 35 samma år som gymnasiestudierna eller motsvarande avslutas.
Försvarsmakten bör sträva efter att även de skolor eller motsvarande som enligt utredningens bedömning i nästa avsnitt skall jämställas med gymnasieutbildning omfattas av överenskommelsen om tiden för utbildningens avslutning.
284 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
10.3.4 Vad skall räknas till gymnasieutbildningen?
Utredningens förslag: En del utbildningsformer – fristående gymnasier, Komvux, folkhögskolor och arbetsmarknadsutbildning – skall vid tillämpning av pliktreglerna jämställas med gymnasieutbildning.
Bakgrund
Det svenska utbildningsväsendet är organiserat i tre nivåer. Först ligger grundskolan, som skall ge alla ungdomar en bred kunskap för deras olika roller i samhälle och arbetsliv. Grundskolan utgör basen för fortsatta studier i gymnasieskolan, som i sin tur skall möjliggöra yrkesarbete eller studier inom högskolan. Grundskolan är för 7
− 16-åringar, gymnasieskolan i stort för ungdomar mellan 16 och 20 år och den högre utbildningen för dem som är ännu äldre.
Sedan flera år går 98 % av grundskolans elever över till gymnasieskolans nationella eller specialutformade (s.k. lokala) program. En del av dessa får inte plats i de nationella eller specialutformade programmen – eller klarar inte intagnings- eller studiekraven. För den gruppen ungdomar anordnar kommunerna s.k. individuella program. Syftet är att ge dem de kunskaper och den studiemognad som behövs för att de skall klara studierna i ett nationellt eller specialutformat program.
Studietiden i gymnasieskolan är normalt tre läsår. Genom lokala beslut kan den tiden emellertid förlängas – individuellt eller för en grupp elever. Enligt en nyligen genomförd reform med gymnasial lärlingsutbildning har den arbetsplatsförlagda delen av utbildningen förlängts, så att studietiden för de elever det gäller kommit att öka.
Studierna i gymnasieskolans olika ämnen är uppdelade i kurser. Betyg ges för varje kurs. En elev kan när som helst när han eller hon begär det få en dokumentation av sina fram till den tidpunkten erhållna kursbetyg. De redovisas i det som kallas ett samlat betygsdokument. När eleven slutfört sina gymnasiestudier utfärdas ett slutbetyg, som innehåller alla de tidigare givna kursbetygen. Nya betygsbegrepp kommer att införas hösten 2000.
En elev som ännu inte slutfört sina studier i gymnasieskolan – men som tagit ut ett samlat betygsdokument – kan fullfölja sina
Grundutbildningens genomförande, m.m. 285
studier antingen i gymnasieskolan eller i Komvux. De kursbetyg från gymnasieskolan som ingår i det samlade betygsdokumentet kommer i så fall att ingå i slutbetyget från Komvux. Tiden fram till slutbetyg kan variera avsevärt mellan olika elever som väljer att gå över från gymnasieskolan till Komvux. För en del dröjer det mycket länge innan de har slutfört gymnasiestudierna och får slutbetyg.
Utredningens överväganden och förslag
Gymnasieutbildningen syftar till
1. Anställning i arbetslivet, grundad på kunskaper, färdigheter och behörighet från gymnasieutbildning. De s.k. yrkesförberedande programmen i gymnasieskolan är inriktade mot detta mål. Samtidigt ger de eleverna en grundläggande behörighet för studier på högskolan.
2. Behörighet och kompetens för studier på högskola. De studieförberedande programmen i gymnasieskola är uppbyggda för att eleverna skall nå detta mål.
Enligt utredningens mening bör principen vara att elever som har påbörjat gymnasieutbildning skall kunna avsluta den innan de genomgår pliktutbildning. Det har som regel stor betydelse för eleverna – och därmed för samhället – att studierna på denna nivå inte behöver avbrytas.
Med den definition på gymnasieutbildning som utredningen använder finns det ytterligare några utbildningsformer, som i det här sammanhanget bör jämställas med den kommunala gymnasieskolan:
G
Fristående gymnasieskolor
Ägandeförhållandena är i huvudsak det enda som skiljer frigymnasierna från de kommunala gymnasierna. Verksamheten ställer stora krav på flexibilitet i planeringen av studierna och av utbildningens förläggning i tiden.
G
Kommunal vuxenutbildning (Komvux)
Komvux ger samma utbildning som grundskola och gymnasieskolan. Eleverna skall för att få delta i kommunal vuxenutbildning ha fyllt 20 år. Det görs emellertid undantag. Av de ca 88 000
286 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
som studerade på Komvux läsåret 1998/99 var omkring 11 000 yngre än 20 år. Utbildningen kräver en stor insats av självstudier.
Många elever studerar ett eller flera ämnen i taget och försörjer sig samtidigt med förvärvsarbete. För en del kan utbildningen ta många år. Även i dessa fall kan studierna vara avgörande för möjligheterna att studera vidare på högskola och därmed också för elevernas framtida yrkesliv.
Möjligheter till s.k. konkurrenskomplettering infördes i början av 1990-talet. Det innebär att elever kan bedriva studier på Komvux även i ämnen där de redan har gymnasiebetyg.
G
Folkhögskolor
Folkhögskolorna har stor frihet att organisera studieprogram och kurser. För att få statsbidrag krävs emellertid att en stor del av utbildningen sker i form av s.k. långa kurser. Dessa kan ge behörighet för högskolestudier.
Varje folkhögskola har i det fria kursutbudet profilerat sig genom en inriktning som är direkt eller i viss utsträckning yrkesförberedande. Estetiska verksamheter är vanliga. Även om innehållet i dessa fall varken är tydligt högskoleförberedande eller yrkesinriktat kan utbildningen ha en avgörande betydelse för kommande förvärvsarbete.
G
Arbetsmarknadsutbildning
Arbetsmarknadsutbildningen omfattar en mängd olika kurser som ger samma kompetens som gymnasieskolan eller Komvux. Syftet är att direkt förbereda eleverna för en anställning. Även studier som ger behörighet till högskolestudier förekommer inom arbetsmarknadsutbildningen.
Utredningen anser att rekryteringsmyndigheten vid beslut om uppskov med plikttjänstgöring i situationer som behandlas i detta avsnitt skall göra en prövning i varje enskilt fall. Det är angeläget att rekryteringsmyndigheten i det sammanhanget beaktar både behovet att kunna skriva in totalförsvarspliktiga med en viss bakgrund och den betydelse fullföljandet av påbörjade gymnasiestudier eller motsvarande kan komma att ha för den som vill skaffa sig kompetens för anställning i ett yrke eller behörighet att bedriva högskolestudier.
Enligt utredningens mening är detta i de flesta fallen inte några motstående intressen. Avvägningar bör kunna ske så att hänsyn kan tas både till totalförsvarets myndigheter och till de enskilda.
Grundutbildningens genomförande, m.m. 287
10.3.5 Grundutbildning inför studier utomlands
Utredningens förslag: De tjänstgöringsskyldiga som varaktigt bor utomlands eller avser att flytta utomlands skall få möjligheter att med förtur rycka in till grundutbildning som de är lämpliga för och vill genomgå.
Bakgrund
Antalet svenskar som studerar utomlands ökar från år till år. En stor del av dessa har egenskaper och förmåga som gör att totalförsvarets utbildningsansvariga myndigheter vill skriva in dem för grundutbildning.
Under läsåret 1995/96 befann sig 3 600 svenska män mellan 19 och 24 år utomlands för eftergymnasiala studier med studiemedel. Antalet hade två år senare ökat till nära 5 400.
Hela antalet studerande utomlands som fick studiemedel – män och kvinnor, alla åldrar – steg under samma period från drygt 16 000 till något mer än 25 000. Andelen svenskar som studerade i övriga nordiska länder och i Europa ökade fram till läsåret 1997/98. En minskning relativt sett förelåg i stället av antalet svenskar som studerade i Nord- och Mellanamerika.
Utredningens överväganden och förslag
Studier utomlands drar ibland ut på tiden. En del stannar efter utbildningen utomlands för att förvärvsarbeta. Det kan vara personer som det på grund av t.ex. språk- och IT-kunskaper är angeläget för totalförsvaret kunna rekrytera till grundutbildning. Erfarenheten visar att dessa i många fall stannar utomlands så länge att de hinner bli 24 år och uppnår den övre gränsen för inskrivning till lång grundutbildning.
En del av de tjänstgöringsskyldiga som varaktigt bor utomlands eller avser att flytta kan känna sig motiverade att genomgå grundutbildning med civil- eller värnplikt. Utredningen anser det angeläget att det finns en möjlighet för dem att med förtur få rycka in till grundutbildning som de är lämpade för och vill genomgå.
288 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
10.3.6 Anstånd med påbörjande av högskolestudier
Utredningens bedömning: Den som tas in till högre utbildning skall få anstånd med att påbörja studierna – eller göra uppehåll i studierna – till dess att grundutbildningen med civileller värnplikt är genomförd.
Bakgrund
Föreskrifter
Höstterminen vid högskolan börjar i allmänhet under perioden 15 augusti – 1 september och slutar i mitten av januari. Vårterminen startar omkring den 20 januari och pågår som regel fram till början av juni. En del högskolor bedriver utbildning i form av kurser av olika slag även under sommaren. Denna utbildning har emellertid minskat i omfattning under senare år.
Betydligt fler studenter antas vid höstterminens början än i början av vårterminen. Vid den samordnade antagning som Verket för högskoleservice (VHS) sköter – och som gäller merparten av studieprogrammen – fanns det hösten 1998 ca 1 400 sökalternativ. Våren 1999 erbjöd verket endast 174 alternativ. Skillnaden mellan höst och vår är inte lika stor i den lokala antagning som sker vid varje högskola. Den lokala antagningen, som omfattar ett mycket stort antal elever, omfattar i huvudsak de kurser som högskolan erbjuder – inte hela studieprogram.
Regler om anstånd med studier och om studieuppehåll finns i
G
Högskoleförordningen (1993:100).
Som framgår av 7 kap. 20 § i förordningen får en högskola, om det finns särskilda skäl, medge att den som har antagits till grundläggande högskoleutbildning får anstånd med att påbörja studierna eller att fortsätta sina studier efter ett studieuppehåll.
Högskoleverket har den 10 juni 1999 med stöd av högskoleförordningen beslutat om föreskrifter för anstånd och studieuppehåll. Följande föreskrifter trädde i kraft den 1 augusti 1999 och tillämpas således inom högskoleutbildningen fr.o.m. höstterminen 1999:
Grundutbildningens genomförande, m.m. 289
1 § Särskilda skäl för anstånd med att påbörja studierna kan vara sociala, medicinska eller andra särskilda omständigheter som t.ex. vård av barn, värnplikts- eller civilpliktstjänstgöring, studentfackliga uppdrag eller uppskjuten ledighet enligt lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning.
2 § Anståndstiden får uppgå till högst 18 månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid.
Ett beslut om anstånd får förenas med villkor om anmälan inför den tidpunkt som studierna skall påbörjas.
3 § Med studieuppehåll avses ett uppehåll i studierna som anmälts till högskolan av studenten.
4 § Särskilda skäl för att få fortsätta studierna efter studieuppehåll kan vara sociala, medicinska eller andra särskilda omständigheter som t.ex. vård av barn, värnplikts- eller civilpliktstjänstgöring eller studentfackliga uppdrag.
Högskolans medgivande om att en student får fortsätta sina studier efter studieuppehåll skall lämnas för en bestämd tid.
Överenskommelse mellan totalförsvaret och högskolan om anstånd
Försvarsmakten och ÖCB tecknade år 1996 en överenskommelse med Sveriges Universitets- och Högskoleförbund om principer för anstånd med studiestart och studieuppehåll i samband med grundutbildning inom totalförsvaret.
Enligt överenskommelsen skall den som antagits till grundläggande högskoleutbildning på ett utbildningsprogram – till följd av inkallelse till militär grundutbildning eller grundutbildning med civilplikt längre än 60 dagar – på begäran alltid få anstånd med att börja utbildningen. Den som är tvungen att avbryta grundläggande högskoleutbildning har enligt paragrafen rätt att fortsätta efter grundutbildning för civil- eller värnplikt.
Även den som har antagits till en kurs som bygger på en eller flera tidigare kurser i grundläggande högskoleutbildning – och som är ett led i en längre sammanhängande utbildning inom ett ämne eller område – skall få anstånd med att börja utbildningen.
Försvarsmakten och ÖCB skall inom ramen för överenskommelsen verka för att inkallelser till tjänstgöring utfärdas i god tid före sista antagningsdatum till högskolan.
Överenskommelsen kommer att ses över med anledning av de föreskrifter – redovisade i föregående avsnitt – som Högskoleverket har beslutat om.
290 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
Utredningens överväganden och förslag
Möjligheter till anstånd med påbörjande av högskolestudier på grund av utbildning med civil- eller värnplikt har hittills inte gällt dem som blivit antagna till kurser eller till reservplatser och inte heller kvinnor. De föreskrifter som Högskoleverket beslutat om – och som gäller för antagningen fr.o.m. höstterminen 1999 – gör ingen skillnad mellan program och kurser och inte heller mellan den reguljära antagningen och reservantagningen. Föreskrifterna innebär vidare att kvinnor har samma möjligheter som män att får anstånd.
Utredningen anser att den som tas in till högre utbildning skall få anstånd med att påbörja studierna – eller få göra uppehåll i studierna – till dess att grundutbildningen med civil- eller värnplikt är genomförd. Den tjänstgöringsskyldige skall med andra ord vara garanterad sin högskoleplats efter genomgången grundutbildning.
Högskoleverkets föreskrift om anstånd under 18 månader kommer att vara tillräcklig, om grundutbildningen med civil- eller värnplikt endast i undantagsfall skall ta i anspråk mer än två studieterminer. I de sällsynta fall som grundutbildningen skulle komma att fordra mer än 18 månaders fördröjning med högskolestudier – eller uppehåll i studier under samma tid – anser utredningen att pliktutbildningen skall betraktas som ”synnerliga skäl”.
Bestämmelserna om anstånd bör gälla all statlig eftergymnasial utbildning och övrig eftergymnasial utbildning som står under statlig tillsyn – t.ex. högskoleutbildning, påbyggnadsutbildning inom kommunal vuxenutbildning, kvalificerad yrkesutbildning (KY) och utbildning i regi av enskilda utbildningsanordnare som står under statlig tillsyn. Detta bör gälla även sökande som fått en utbildningsplats genom reservantagning och sökande som har antagits till kurser. Högskoleverkets föreskrifter omfattar även dessa senare kategorier och går i det avseendet längre än överenskommelsen mellan högskolan och totalförsvarets myndigheter.
Grundutbildningens genomförande, m.m. 291
10.3.7 Samverkan mellan utbildningsansvariga myndigheter inom totalförsvaret och högskolan
Utredningens förslag: Lokala överenskommelser skall komma till stånd mellan utbildningsansvariga myndigheter inom totalförsvaret och högskolorna om möjligheterna att bedriva studier före, under och efter grundutbildningen;
Bakgrund
Många civil- och värnpliktiga som påbörjar eller avslutar sin grundutbildning under högskolans studieterminer är intresserade av att använda tiden som återstår för högre utbildning. Högskolans utbud av kurser kan i många fall passa för fritidsstudier. Det kan vara fråga om kurser på kvällstid och på distans. Åtskilliga av dessa kurser förbereder dem för vidare utbildning. Den utbildning som utredningen syftar på finns sannolikt redan vid universiteten och de större högskolorna.
Enligt Försvarsmakten är tendensen under de senaste åren att antalet värnpliktiga som studerar under grundutbildningstiden minskar, medan antalet som genomför högskoleprovet under tjänstgöringstiden ökar.
Ett samarbete förekommer emellertid på flera håll i landet mellan högskolan och militära förband. Samarbetet syftar till att de värnpliktiga skall kunna utnyttja tiden de ligger inne för studier. Som exempel kan nämnas att NB 5 har en väl utvecklad samverkan med Mitthögskolan i Östersund. Omkring 15 värnpliktiga läste under hösten 1999 enstaka kurser vid högskolan. En kurs i juridik för fem poäng genomfördes under hösten vid förbandet. Det finns vidare utbildningsplatser i t.ex. programmering och matematik som är reserverade för värnpliktiga. De värnpliktiga som studerar kan få ersättning från ett premiesystem, som förbandet har inrättat. Ersättningsbeloppen är kopplade till resultatet av studierna.
Utredningens överväganden och förslag
Enligt utredningens mening är det angeläget att Högskoleverket informerar högskolorna om att de bör samverka med totalför-
292 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
svarsmyndigheterna. Försvarsmakten och utbildningsansvariga civila totalförsvarsmyndigheter bör informera förbanden eller motsvarande enheter.
Utredningen anser vidare att lokala överenskommelser skall komma till stånd mellan utbildningsansvariga myndigheter inom totalförsvaret och högskolorna om möjligheterna för den civileller värnpliktige att bedriva studier före, under och efter grundutbildningen. Syftet skall bl.a. vara att få till stånd kurser som är anpassade till de civil- och värnpliktigas möjligheter att vid sidan om grundutbildningen genomföra studier. Den modell som NB 5 och Mitthögskolan har utvecklat borde kunna bli ett mönster för samarbetet mellan fler högskolor och civila eller militära utbildningsenheter.
10.4 Formerna för grundutbildningen (utbildningssystemet)
Utredningens förslag: Försvarsmakten får i uppdrag att beskriva och analysera även andra utbildningssystem än det som myndigheten avser att tillämpa.
10.4.1 Försvarsmakten
Principer
Grundläggande för den framtida utbildningsverksamheten är enligt Försvarsmaktens nya Utbildningssystem 2010 att ge förband, system, funktioner och enskilda förmåga att genomföra väpnad strid. Denna förmåga skall helt eller delvis kunna tillämpas inom ramen för de olika slag av uppgifter som Försvarsmakten har.
Försvarsmaktens principmodell för utbildning av värnpliktiga är gemensam för de olika grenarna av det militära försvaret. Den beskriver alla stegen i utbildningen från inskrivning till dess att den värnpliktige inte längre tas i anspråk i det system som regleras av lagen om totalförsvarsplikt. Till modellen hör även en beskrivning av de övriga tjänstgöringsområden där värnpliktiga befäl och meniga tjänstgör inom ramen för grundorganisationen eller för internationella uppgifter genom frivilligt åtagande.
Grundutbildningens genomförande, m.m. 293
Utbildningssystemet skall enligt Försvarsmakten vara flexibelt och alltså kunna varieras för att tillgodose behovet av förändringar i utbildningsvolym, utbildningsmål, utbildningstider och allmän inriktning av verksamheten. Kraven på rationalitet förutsätter emellertid att det har relativt fasta ramar, som inte förändras alltför ofta.
Försvarsmaktens uppgift att hävda den territoriella integriteten kommer – tillsammans med de internationella uppgifterna – sannolikt att vara styrande för utbildningsverksamheten. För att hävda den territoriella integriteten måste förbanden som det gäller ha beredskap hela året. Kraven på att kunna delta i internationella insatser fordrar en hög grad av flexibilitet i utbildningen. För att kunna växa i ett anpassningsskede måste systemet kunna tåla en omfattande ökning av det årliga antalet värnpliktiga som genomgår utbildning.
Enligt Försvarsmakten har en system- och förbandsinriktad utbildningsorganisation betydande fördelar framför en långtgående fack- och funktionsinriktad organisation. System- och förbandsutbildning ligger alltså till grund för den modell som Försvarsmakten har valt. Principen får emellertid inte drivas alltför långt. Det finns omslagspunkter där system- och förbandsutbildningen enligt Försvarsmakten uppenbarligen blir orationell.
Utbildningsmål
Försvarsmaktens fyra huvuduppgifter innebär ett krav på förmåga att skapa, vidmakthålla och utveckla kunnande för
G
Sammansatta insatsförband, som skall kunna genomföra modern rörlig krigföring i operativ ram;
G
Markstridsförband, som skall kunna genomföra modern rörlig krigföring i fördelnings ram;
G
Sjöstridsförband, som skall kunna genomföra modern sjöoch kuststrid i marina insatsstyrkors ram; och
G
Luftstridsförband, som skall kunna genomföra modern luftstrid i flygkommandos ram.
Försvarsmakten säkerställer förmågan genom årlig utbildning av förbands-, funktions- och materielsystem av hög kvalitet och mot väl definierade mål. Det fordras övningar i högre förbands ram under olika miljöförhållanden. Ambitioner, inriktning och omfattning på utbildningen kommer att kunna variera mellan
294 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
olika år beroende på vilka uppgifter som för tillfället skall prioriteras.
Det nuvarande utbildningssystemet innebär att armén och kustartilleriet i huvudsak utbildat för en krigsorganisation som varit inriktad mot att i samband med ett väpnat angrepp kunna mobilisera. Flottans och flygvapnets organisation har till största delen haft uppgiften att säkerställa territoriell integritet. Detta har inneburit att utbildningsomgångarna legat omlott och att befälstätheten varit högre än inom armén och kustartilleriet.
Det kommande utbildningssystemet skall enligt Försvarsmakten utvecklas mot förändrade och utökade krav. Utbildningen för markstridsförbanden kommer i ökad utsträckning att behöva inriktas mot internationella uppgifter. Kraven på mobilisering och beredskap minskar. Flyg- och sjöförsvarssystemen skall även i fortsättningen framför allt kunna hävda territoriell integritet men också utvecklas för att i framtiden kunna tillgodose behov i den internationella verksamheten.
En volymoberoende utbildningsmodell
Den volymoberoende modell som Försvarsmakten redovisar i
Utbildningssystem 2010 består av följande huvudkomponenter:
1. Rekryterings- och urvalssystem, som är förenklat och mer flexibelt än det nuvarande;
2. Grundutbildning för nationella och internationella uppgifter grundad på plikttjänstgöring;
3. Fortsättningsutbildning för i första hand nationella uppgifter, som också bygger på plikttjänstgöring;
4. Övrig tjänstgöring i olika befattningar för nationella eller internationella uppgifter grundad på avtal mellan den enskilde och Försvarsmakten.
Grundutbildningen i Utbildningssystem 2010 skall omfatta
G
Ett grundläggande block på ca tre månader med inriktning på soldatförmåga eller sjömansskap;
G
Ett mellanblock på två-fyra månader med inriktning på befattningskunskaper;
G
Ett avslutande block på två-tre månader med inriktning på förbandsutbildning eller beredskapstjänst.
Grundutbildningens genomförande, m.m. 295
Alla värnpliktiga genomgår enligt modellen i huvudsak samma utbildning i det grundläggande blocket under tre månader. Utbildningen i mellanblocket skall vara utformad med hänsyn till kraven som olika befattningar ställer. Det kan vara en yrkeskurs eller utbildning för en rent stridande befattning i ett fältförband. För de befattningar som skall ingå i förband stegras verksamheten efter hand till att omfatta utbildning i grupper, troppar och plutoner.
Blocket med förbandsutbildning skall göra det möjligt att skapa förband. En del förband kan i detta skede av utbildningen användas för upprätthållande av beredskap, som syftar till att Försvarsmakten skall kunna hävda den territoriella integriteten. Genom att samla förband till större enheter kan Försvarsmakten skapa en förmåga att verka även inom högre förbands ram. Metoden varierar något mellan försvarsgrenarna.
För befälsuttagna gäller principen om förstegsutbildning, dvs. inryckning sker ett antal månader innan de meniga börjar sin utbildning. Försvarsmakten överväger för närvarande vilka förändringar som måste ske i utbildningssystemet för att det skall vara möjligt att eliminera eller helt minska omfattningen av denna förstegsutbildning.
Modellen innebär vidare att det i samtliga block skall vara möjligt att välja tyngdpunkt i verksamheten. Valet av inriktning och ambition kommer att styra vilket mål och vilken förmåga som skall uppnås. Utbildning som inriktas mot den internationella verksamheten bör ske både i mellanblockets befattningsutbildning och det avslutande blockets förbandsutbildning.
Fortsättningsutbildningen kommer enligt Försvarsmakten att begränsas betydligt i förhållande till den nuvarande planeringen. Förutsättningen är emellertid att grundutbildning kan genomföras mot de mål som gäller. Den fortsättningsutbildning som kommer att äga rum skall om möjligt samordnas med genomförandet av förbandsutbildningen i det avslutande blocket.
10.4.2 Civila myndigheter
Principer
Bemanningen av civila myndigheters krigsorganisation bygger på organisationen i fred och på den dimensionering som finns för att de skall kunna möta även andra hot och risker än väpnat angrepp. Personer som har genomgått grundutbildning med civilplikt ingår
296 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
i krigsorganisationen vid höjd beredskap. De är ett komplement till anställda och annan avtalsbunden personal.
Grundutbildning av tjänstgöringsskyldiga efter inskrivning med civilplikt består som tidigare framgått av utbildning om högst 60 dagar (kort grundutbildning) och av utbildning längre än 60 dagar (lång grundutbildning).
Inskrivning och krigsplacering efter kort grundutbildning kan ske av alla tjänstgöringsskyldiga som inte har tagits i anspråk med civilplikt (lång grundutbildning) eller värnplikt. Genom detta förfarande kan den bemanningsansvariga myndigheten eller motsvarande i stor utsträckning själv påverka och namnge de personer som den vill utbilda.
Förfarandet gör det möjligt att lokalt rekrytera pliktpersonal, vilket ofta är ett krav om det gäller krigsorganisationen i en kommun. Inskrivning efter kort eller ingen grundutbildning ger också möjligheter att utnyttja kunskaper och erfarenheter från yrkeslivet eller tidigare civil och militär grundutbildning och att anpassa inskrivningen till den enskildes studie- eller arbetssituation. krigsplacering efter kort grundutbildning tillämpas för närvarande för befattningar som hemskyddsgruppchefer, reservbrobyggare och beredskapspoliser.
Inskrivning och krigsplacering efter lång grundutbildning ger möjligheter till en längre sammanhängande pliktutbildning för de befattningar som kräver mer omfattande kunskaper och färdigheter. Utbildning till befattningar med civilplikt innebär att det finns tjänstgöringsalternativ även för dem som önskar vapenfri tjänst.
Ansvar och uppgifter för civil verksamhet i det krigsomställda samhället är fördelade mellan statliga myndigheter, kommuner, landsting, företag och organisationer. Bemannings- och utbildningsansvaret sammanfaller inte inom alla områden.
Som exempel kan nämnas att kommunerna svarar för bemanningen och bedömer behovet av pliktpersonal inom sin egen verksamhet. Utbildningsansvaret för den personal som skall genomgå grundutbildning under mer än 60 dagar ligger däremot på Räddningsverket. Det gäller befattningar som räddningsmän, sanerare och ammunitionsröjare.
Inom elförsörjningsområdet är Svenska kraftnät både bemannings- och utbildningsansvarig organisation. Stommen i krigsorganisationen är emellertid kraftföretagens personal. Utbildning med civilplikt sker för en del befattningar – linjereparatörer, ställverksreparatörer och driftbiträden – i regi av Vattenfall AB.
Grundutbildningens genomförande, m.m. 297
Utbildningsmål
Utbildning med civilplikt syftar till att den enskilde skall kunna tas i anspråk för tjänstgöring under höjd beredskap. Målen för utbildningen bygger på de krav som befattningen i krigsorganisationen ställer. De som genomgått grundutbildning och blivit krigsplacerade skall i allmänhet tjänstgöra tillsammans med den i fred anställda personalen. En del av grundutbildningen sker som praktik vid arbetsplatserna.
Grundutbildning för civila krigsorganisationer är alltså inriktade på en befattning som skall bemannas under höjd beredskap. Befattningsanalyser och befattningskrav har utarbetats i enlighet med Pliktverkets normer.
10.4.3 Utredningens överväganden och förslag
Försvarsmakten
Det system för genomförande av den militära grundutbildningen som Försvarsmakten redovisat i sitt underlag till regeringen i maj 1999 – Utbildningssystem 2010 – gör det enligt Försvarsmakten möjligt för förbanden att uppfylla de krav som kommer att ställas på verksamheten. Det innebär att Försvarsmakten kommer att kunna lösa även de delvis förändrade huvuduppgifter som Försvarsmakten fick genom 1996 års försvarsbeslut.
Med den hotbild som nu gäller för planeringen har skyddet av den territoriella integriteten och internationella fredsfrämjande insatser fått ökad betydelse. Försvarsmakten skall vidare enligt statsmakternas beslut kunna medverka med åtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred.
Enligt utredningens uppfattning kan utvecklingen leda till att medverkan i internationella fredsfrämjande insatser i praktiken blir den dominerande uppgiften – och den som Försvarsmakten kan få svårt att lösa. Utredningen kommer i kapitel 13 att behandla frågor om utbildning av personal till styrkor som skall delta i internationella insatser och i det kapitlet föreslå olika slag av åtgärder som direkt syftar till att underlätta förberedelserna för sådan verksamhet. Dessa åtgärder tar i allt väsentligt sikte på den författningsreglering som verksamheten fordrar.
Utredningen anser emellertid att det mot bakgrund av de delvis nya uppgifterna – inte minst kraven på medverkan i internationella insatser – finns skäl att bedöma om även själva utbildningssystemet skall omprövas. En del förändringar har skett eller
298 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
kommer att ske, men grunden är densamma som tidigare. Försvarsmakten kommer att utbilda värnpliktiga för en förhållandevis stor organisation, som går att mobilisera om det kommer att behövas.
Den utbildade personalen kommer att finnas i förband eller i register över resurser som Försvarsmakten i ett anpassningsskede skall kunna bilda förband av. Både de värnpliktiga kommer att ha sin högsta förmåga i samband med utryckningen
Ett pliktsystem skall givetvis fungera oavsett utbildningsform, volym och annat som kan komma att förändras med tiden. Formerna för utbildningen utgör emellertid en väsentlig grund för tillämpningen av systemet. Utredningen anser mot den bakgrunden att det i den kommande beredningen av utredningens förslag till principer för plikttjänstgöringen bör finnas ett underlag som visar hur ett eller flera alternativa utbildningssystem skulle kunna se ut.
Till frågor som bör behandlas hör dessa: Behöver Försvarsmakten en ständigt insatsberedd organisation även inom markstridsområdet? Går det i så fall att förändra utbildningssystemet särskilt för arméns del, så att det alltid finns värnpliktig personal och förband på en tillfredsställande utbildningsnivå i tjänst?
Skulle en annan utbildningsform påverka rekryteringen av personal till styrkor som skall medverka i internationella insatser?
Utredningen anser att Försvarsmakten bör få i uppdrag att analysera även alternativa lösningar. Försvarsmakten bör belysa de skillnader i förutsättningarna att lösa olika slag av internationella och andra uppgifter som blir följden om myndigheten väljer antingen Utbildningssystem 2010 eller någon av de andra former för utbildningen som Försvarsmaktens överväganden kommer att omfatta. Det bör framgå om de alternativa utbildningssystemen bör tillämpas inom hela Försvarsmakten eller om olika slag av verksamhet kan använda olika slag av utbildning.
Förutsättningen för ett förändrat utbildningssystem är, som utredningen tidigare redovisat, att verksamheten kan planeras så att den som genomgår grundutbildningen inte skall behöva vänta mer än två terminer efter gymnasieskolan, innan han eller hon får påbörja högskolestudier.
Civila myndigheter
Antalet utbildade med civilplikt kommer enligt statsmakternas kontrollstationsbeslut att minska under de närmaste åren. Den
Grundutbildningens genomförande, m.m. 299
säkerhetspolitiska situationen i omvärlden utgör ett motiv för att verksamheten skall fortsätta att minska. Med den hotbild som föreligger kan det visa sig att befintliga resurser i fred kräver begränsade kompletteringar med civilpliktiga som efter mönstring genomgår grundutbildning. ÖCB har, som framgått av redogörelsen i kapitel 5, på uppdrag av regeringen utrett behovet av grundutbildning.
Omfattningen av grundutbildningen med civilplikt längre än 60 dagar syftar, som utredningen tidigare redovisat, till att på kort sikt i begränsad utsträckning komplettera samhällets insatsberedskap och att efter fem års anpassning förstärka civila krigsorganisationer. En viss årlig grundutbildning gör det möjligt för de utbildningsansvariga myndigheterna att bibehålla kompetensen i utbildningsverksamheten, så att de i ett läge med en annan säkerhetspolitisk hotbild skall kunna expandera. ÖCB har i rapporten till regeringen beskrivit hur stora utbildningsplattformarna behöver vara för att en ökad grundutbildning skall kunna genomföras i ett anpassningsskede.
Eftersom den säkerhetspolitiska hotbilden på fem till tio års sikt är osäker räcker det om de civila myndigheterna gör relativt översiktliga bedömningar av personalbehovet. Sådana översiktliga bedömningar skapar den handlingsfrihet och flexibilitet i planeringen som det är angeläget att uppnå.
ÖCB anser att målet för den årliga grundutbildningen inom det civila området skall vara att ge den civilpliktige en sådan förmåga att han eller hon utan repetitionsutbildning kan kvarstå i sin befattning under omkring tio år. För grundutbildningen som skall ske i ett anpasssningsskede blir det sannolikt nödvändigt att komplettera de civilpliktiga från den för mönstring aktuella årskullen med mönstrande från tidigare år. En förutsättning för att detta skall kunna ske är att mönstringsvärdena fortfarande är aktuella. I annat fall blir det nödvändigt att göra en ny mönstring. Utredningen har i kapitel 8 föreslagit att uppgifter om pliktpersonal som är lämplig för tjänstgöring som fordrar lång grundutbildning – och inte skrivs in för sådan utbildning efter prövningen i steg 2 – skall föras in i rekryteringsmyndighetens register enligt den princip som gäller för inskrivning i den nuvarande utbildningsreserven.
Det förhållandet att endast de som är lämpliga för lång grundutbildning skrivs in i registret innebär i praktiken att alla som vid mönstringen bedöms lämpliga för endast kort grundutbildning kommer att stå utanför systemet. De kan emellertid komma att kallas in till tjänstgöring längre fram, om de på grund sin framtida
300 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
civila utbildning och sina yrkeserfarenheter kommer att behövas i en krigsorganisation.
Kravet på handlingsfrihet i personalplaneringen är ett skäl att överväga kommunernas och statsliga myndigheters roller vid inskrivning till grundutbildning med civilplikt. Detta bör vara en statlig angelägenhet fram till dess att kommunerna får disponera de utbildade. Det bör i allmänhet ske först i ett anpassningsskede. Ett sådant system skulle i en betydande utsträckning förenkla rutinerna för inskrivning, grundutbildning och krigsplacering av civilpliktiga som under höjd beredskap skall tjänstgöra i den kommunala verksamheten.
En sådan förenkling skulle inte innebära några förändringar av kommunernas ansvar för civilt försvar. Snarare befäster den fördelningen av kostnadsansvaret mellan stat och kommun. Utredningen anser mot bakgrund av de redovisade möjligheterna till förenkling att rutinerna i samarbetet mellan kommunerna och de statliga myndigheterna bör ses över.
10.5 Värnpliktiga som efter inskrivningen begär vapenfri tjänst
Utredningens förslag: De värnpliktiga som efter inskrivningen begär vapenfri tjänst skall omplaceras till utbildning inom Försvarsmakten som inte är förenad med bruk av vapen eller till utbildning med civilplikt inom den civila delen av totalförsvaret. Utbildningen med civilplikt skall rymmas inom den ram på 900 grundutbildade per år efter år 2001 som ÖCB föreslagit.
Under år 1999 begärde knappt 500 av de nära 1 400 som ansökte om vapenfri tjänst sådan tjänst i samband med mönstringen. Den som före inskrivningen ansöker om en sådan tjänst – och bedöms lämplig för lång grundutbildning – får i allmänhet någon av de civilpliktsbefattningar som är lediga under inskrivningsåret. Den som i stället efter inskrivningen begär vapenfri tjänst kommer att bedömas på nytt mot bakgrund av den civilpliktsutbildning som i det läget finns att tillgå. Under år 1999 ansökte det övervägande flertalet i anslutning till inryckningen eller under grundutbildningen om sådan tjänstgöring.
Grundutbildningens genomförande, m.m. 301
Om det för tillfället inte finns några civilpliktsbefattningar lediga, kan den som begär att få lämna värnpliktsutbildningen skrivas in i utbildningsreserven. En möjlighet – som Pliktverket också tillämpar – är att låta den tjänstgöringsskyldige stå kvar som en resurs inför inskrivningen med civilplikt under något av de kommande åren. Det senare innebär både för myndigheterna och för den enskilde att problemen flyttas framåt i tiden. Inskrivningen i utbildningsreserven leder till att den som avbrutit värnpliktsutbildningen genom att begära vapenfri tjänst i praktiken slipper att fullgöra tjänstgöring.
Utredningen anser det viktigt för pliktsystemets trovärdighet att de som har skrivits in fullgör tjänstgöring under den tid som inskrivningsbeslutet avser. Detta innebär att den som på grund av sin personliga övertygelse inte längre vill bära vapen skall omplaceras till uppgifter som inte förenade med bruk av vapen. Det som ligger närmast till hands är att flytta över den som får vapenfri tjänst till andra uppgifter inom Försvarsmakten.
För den som på grund av sin övertygelse begär att den fortsatta tjänstgöringen skall äga rum utanför Försvarsmakten behövs det utbildningsplatser inom civila verksamheter. Utredningen anser det naturligt att denna utbildning inriktas på uppgifter inom den civila delen av totalförsvaret och att utbildningen skall rymmas inom den ram på 900 civilpliktiga per år efter 2001 som ÖCB enligt redovisningen i kapitel 5 bedömer att det finns behov av. Det innebär att de bemannings- och utbildningsansvariga myndigheterna måste vara flexibla i planeringen och genomförandet av utbildningen.
10.6 Det pedagogiska innehållet i grundutbildningen
Utredningens förslag: De utbildningsansvariga myndigheterna får i uppdrag att skapa ett forum som gör det möjligt för dem att tillsammans gå igenom och utvärdera det pedagogiska innehållet i utbildningen.
Försvarshögskolans ansvar och befogenheter som gäller den pedagogiska utvecklingen inom totalförsvaret skall omfatta grundutbildningen inom både den civila och den militära delen av totalförsvaret. Försvarshögskolans åtgärder bör sammantaget leda till en kvalitetssäkring, som innebär att pedagogiken i grundutbildningen fortsätter att utvecklas och att tiden som de
302 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
värnpliktiga ligger inne används på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt.
Nämnden för personalvård för totalförsvarspliktiga (Personalvårdsnämnden) bör inom ramen för sin verksamhet följa upp pliktutbildningens uppläggning och genomförande.
10.6.1 Kunskapsutvecklingen i samhället
Tillgången på kunskap ökar dramatiskt i samhället. Under 1800talet beräknas det ha tagit ett fyrtotal år att fördubbla kunskapsmassan. För närvarande går det på mellan ett och två år. Utvecklingen har gjort det nödvändigt för företag och andra verksamheter att fortlöpande vidareutbilda de anställda. Personal i många företag eller andra verksamheter måste i dag fatta beslut i frågor som för bara några år sedan avgjordes på betydligt högre nivåer i organisationen.
En av skolans viktigaste uppgifter är att utbilda elever som skall kunna inhämta kunskaper i denna miljö. Skolan skall enligt skollagen ge överblick och sammanhang. Eleverna skall få möjligheter att ta initiativ och ansvar. De skall ges förutsättningar att utveckla sin förmåga att arbeta självständigt och lösa problem. reflektera över erfarenheter och kritiskt granska påståenden och förhållanden.
Valfrihet och profilering är begrepp som ersatt likformighet i utbildningen inom bl.a. gymnasieskolan. Eleverna skall medverka i utbildningen redan när skolan tolkar målen. De får möjligheter att aktivt söka sig mot målet. Denna utveckling påverkar deras förväntningar på utbildningen som de skall genomgå även inom pliktsystemet. En utbildning som bygger på plikt – och som avser elever som tidigare varit delaktiga i utbildningsansvaret – kräver särskild omsorg om pedagogiken i verksamheten.
10.6.2 Försvarsmaktens utbildningsreglemente
Reglementets tillkomst
En arbetsgrupp för utbildningsfrågor inom Försvarsmakten konstaterade år 1991 i sin rapport bl.a. att
G
Den militära utbildningen inte bedrevs med tydlig inriktning på kreativitet och självständighet;
Grundutbildningens genomförande, m.m. 303
G
Fantasi, mod och vilja i stor utsträckning saknades i utbildningen;
G
Värnpliktiga sällan medverkade;
G
Erfarna utbildare var bundna vid skrivbordsarbete;
G
Oerfarna officerare ledde svåra övningar.
Arméns centrum för ledarskap (ACL) fick i uppdrag att genomföra en förstudie med utgångspunkt i arbetsgruppens studie.
Arbetet ledde under våren 1994 fram till en pedagogisk idé. Den presenterades som ett förslag till ny grundsyn utbildning. Grundsynen kallades helhetsbaserad inlärning (HBI). Med förslaget som bas genomfördes praktiska försök åren 1994
− 95.
En förhandsutgåva av Försvarsmaktens nya utbildningsreglemente kom ut i augusti 1996. Samtidigt ersattes uttrycket helhetsbaserad inlärning av begreppet helhetsbaserat lärande (HBL). Reglementet fastställdes av överbefälhavaren i april 1998 (UtbR
Pedagogiska Grunder).
Reglementets innehåll i stora drag
Utbildningsreglementet Pedagogiska grunder består av förord och 16 kapitel. Förordet poängterar vikten av att Försvarsmaktens utbildningsverksamhet ständigt utvecklas. Syftet är att kunna möta människor i nya uppgifter, tekniker och miljöer med adekvat utbildning. En konsekvens av detta är det pedagogiska förhållningssättet helhetsbaserat lärande. Innebörden är att ständigt och från olika utgångspunkter reflektera över sina erfarenheter. Detta skall leda till att både lärare och elever ser nya lösningar, utvecklar utbildningen och gör nya erfarenheter.
Reglementet har tre grundkapitel och 13 fördjupningskapitel. Ett av grundkapitlen innehåller en redovisning av sex utgångspunkter, som skall vara vägledande för genomförande och utveckling av all utbildningsverksamhet inom Försvarsmakten. Kapitlet kan betecknas som Försvarsmaktens pedagogiska grundsyn.
Innehållet i fördjupningskapitlen framgår delvis av rubrikerna, som är
G
Mål och planering
G
Utbildningsmetoder
G
Drill
G
Psykisk beredskapsträning
G
Uppföljning
304 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
G
Utbildning i stressperspektiv
G
Kompetens
G
Organiserande och ledande
G
Handledning
G
Om grupper och lagutveckling
G
Prov och provformer
G
Betygslärans viktigaste begrepp
G
Pedagogisk filosofi
10.6.3 Civila myndigheters pedagogiska utvecklingsarbete
ÖCB:s uppföljning av lång grundutbildning med civilplikt
ÖCB konstaterar i sin rapport till regeringen den 28 september 1999 med anledning av uppdraget att följa upp grundutbildningen med civilplikt att det pedagogiska utvecklingsarbetet måste starta redan i planeringen av utbildningen. Det är stora skillnader i uppbyggnaden och uppdateringen av målformuleringar och duglighetsbeskrivningar mellan olika slag av utbildning.
Enligt ÖCB kommer beskrivningar av hela mål- och verksamhetskedjan i utbildningsplaneringen att skapa insikt och delaktighet i utbildningen. Om sådana beskrivningar kommer till stånd, skapas även goda förutsättningar för uppföljning och utvärdering och för förändringar av utbildningen och duglighetsmålen.
ÖCB konstaterar vidare att alla utbildningsansvariga myndigheter inte har kommit lika långt i det pedagogiska utvecklingsarbetet för grundutbildning med civilplikt. Myndigheterna behöver komma överens om hur bl.a. utbildningsplanering och målsättningar skall dokumenteras, utvärderas och utvecklas. På grund av det splittrade myndighetsansvaret för grundutbildningen inom den civila verksamheten är det angeläget, framhåller ÖCB, att regeringen tydliggör behovet av ett sammanhållet ansvar. Det är t.ex. önskvärt att myndigheterna tillsammans med Försvarsmakten skapar ett gemensamt forum för frågor om utbildningsmetodik.
Räddningsverkets tre pedagogiska grunddokument
Räddningsverket framställde i samband med utformningen av ett nytt utbildningssystem för den kommunala fredsräddningstjänsten
Grundutbildningens genomförande, m.m. 305
tre dokument, som skulle vara en pedagogisk grund för utbildningen vid verkets skolor. Arbetet utfördes av personal inom Räddningsverket i samråd med vetenskaplig expertis inom områdena pedagogik och ledarskap.
Den första uppgiften var att beskriva vilka mål som skulle finnas i det framtida utbildningssystemet och hur de borde formuleras. Arbetet resulterade i skriften Taxonomi och målformulering (1998). Lärarna inom organisationen behövde för det andra förbättra sina kunskaper och färdigheter i att utvärdera utbildning. Skriften Att utvärdera utbildning (1998) skulle vara en grund för detta.
Räddningsverket hade i samband med utvecklingen av sitt utbildningssystem inte formulerat någon enhetlig pedagogisk grundsyn. Ett sådant dokument skulle omfatta bl.a. synen på människan, kunskap och lärande. För att tillgodose detta behov utarbetades den tredje skriften, som fick titeln Pedagogiska grunder (1999). Den växte fram successivt genom samverkan med pedagogisk expertis.
10.6.4 Utredningens överväganden och förslag
Att öka den pedagogiska effektiviteten i utbildningen innebär framför allt att ge stöd till och stimulera människors medfödda vilja att lära. Detta fordrar stor pedagogisk kunskap och medvetenhet i organisationen.
Vilja att lära uppnås bl.a. om eleven upplever utbildningen som intressant och förstår dess mening i ett större perspektiv. Att skapa förutsättningar för eleverna att förstå sammanhangen är ett bra sätt att bidra till effektivitet i utbildningen. Det är allmänt sett nödvändigt att utbildningen har hög kvalitet.
Målen för utbildningen
Ett krav som bör ställas på varje utbildning är att de som genomgår den vet vad den syftar till. Det måste finnas tydliga mål för utbildningen. Med detta menas bl.a. att eleverna skall förstå målen och kunna sätta in dem i ett sammanhang.
Om målen
− som ofta är fallet
− har blivit formulerade på förhand och ”uppifrån” måste eleverna få möjligheter att utveckla en egen förståelse för dem. Annars accepterar de dem inte som sina. Utredningen anser därför att det bör inrättas särskilda studieråd,
306 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
som diskuterar mål och andra utbildningsfrågor. Sådana råd finns inom högskolan. De civil- och värnpliktiga bör vara representerade i råden.
De utbildningsansvariga myndigheterna bör åläggas att genomföra kvalitetssäkringar i enlighet med uppgifterna som de har. Detta innebär en bedömning av årliga kvalitetsbeskrivningar grundade på de utbildningsplaner som styr verksamheten. Bedömningarna skall innehålla en granskning dels om målen för utbildningen har uppnåtts och -- om detta inte skett -- vilka åtgärder som de utbildningsansvariga myndigheterna eventuellt har vidtagit.
Samarbete mellan de utbildningsansvariga myndigheterna
I en utbildning som helt eller delvis bygger på plikt måste det pedagogiska arbetet utformas med särskild omsorg. Det är särskilt viktigt att eleverna känner att utbildningen är präglad av bl.a. en människosyn, kunskapssyn och etik som står i samklang med samhällets värderingar.
Det går att klargöra vilka åtgärder som bör vidtas. Det är betydligt svårare att ange hur den pedagogiska utvecklingen skall ta fart och nödvändiga åtgärder komma till stånd. En metod skulle kunna vara att utbildningsansvariga myndigheter inom totalförsvaret skapar ett forum, som gör det möjligt för dem att tillsammans gå igenom bl.a. det pedagogiska innehållet i utbildningen och för varandra redovisa fakta och erfarenheter. Ett sådant forum skulle enligt utredningens mening vara en mötesplats
− inte ett
nytt organ med egna kansliresurser.
Uppgiften för de medverkande utbildningsansvariga myndigheterna och andra organen skulle vara att sammanställa och granska redogörelserna, göra de sammanvägningar som materialet ger underlag för och föreslå lämpliga åtgärder. Sammanvägningen skulle göra det möjligt att överföra erfarenheter från en myndighets till en annan myndighets utbildningsområde. Verksamheten skulle få särskild betydelse för de myndigheter eller andra organ inom det civila försvaret som bedriver en förhållandevis begränsad utbildningsverksamhet och inte har underlag för eget utvecklingsarbete.
Försvarsmakten bör få i uppdrag att kalla samman utbildningsansvariga myndigheter inom totalförsvaret till ett sådant forum. Civil- och värnpliktsråden bör ges tillfälle att delta i verksamheten.
Grundutbildningens genomförande, m.m. 307
Försvarshögskolan
Försvarshögskolan har en viktig roll i utbildningen av chefer och specialister inom totalförsvaret. Skolan bildades den 1 januari 1997 genom sammanläggning av Militärhögskolan och den tidigare Försvarshögskolan. Den nuvarande Försvarshögskolan är en egen myndighet, som lyder under regeringen.
Det övergripande målet för Försvarshögskolan är att genom utbildning och forskning stödja kompetensuppbyggnaden och chefsutvecklingen. Det gäller både militär och civil personal. Försvarshögskolans utbildning utgör omkring 80 % och forskningen ca 20 % av verksamheten.
Försvarshögskolans utbildning är uppdelad i verksamhetsområdena
G
Högre chefsutbildning för totalförsvaret;
G
Militär chefs- och specialistutbildning; och
G
Civil chefs- och specialistutbildning.
Den militära chefs- och specialistutbildningen, som omfattar omkring 95 % av utbildningsverksamheten, har under år 1999 förändrats till form och innehåll. Utbildningen är numera indelad i program enligt den modell som civila högskolor använder. Utbildningen i programmen syftar till att i ett tidigt skede öka officerarna kompetens. Ett civilt totalförsvarsprogram
− omfat-
tande 80 poäng
− har skapats för målgruppen kvalificerade handläggare inom hela totalförsvarsområdet. Högskoleverket svarar för tillsyn över Försvarshögskolan.
Till uppgifterna hör vidare att kvalitetssäkra utbildning inom Försvarsmakten. Det innebär att Försvarshögskolan fastställer kursplanerna för officersutbildningen och för utbildningen vid alla militära fack- och funktionsskolor
− sammanlagt ett trettiotal enheter. Försvarshögskolan utövar också tillsyn över utbildningen vid dessa skolor.
Utbildningen vid Försvarshögskolan granskades under år 1998 av Högskoleverket. Syftet var att bedöma hur den nivåhöjande officersutbildningen och det civila utbildningsprogrammet i nivå och kvalitet förhöll sig till likartad utbildning inom den civila högskolan. Granskningen visade att utbildningen hade samma nivå och kvalitet som utbildningen vid en civil högskola. Högskoleverket föreslog emellertid att Försvarshögskolan skulle vidareutveckla ett antal strukturella förhållanden. Det gällde lärarkompetens och kompetensmiljö samt de olika utbildningsgrenarnas innehåll och pedagogik. Regeringen framhöll i det samman-
308 Grundutbildningens genomförande, m.m. SOU 2000:21
hanget att Högskoleverkets granskning var ett viktigt steg mot att akademisera och meritvärdera framför allt officersutbildningen.
Strävan är att utveckla Försvarshögskolans kompetens som högskola och universitet. Till detta hör att kvalitetssäkra utbildningen, så att skolan kan få den examinationsrätt som civila högskolor har.
Som ett resultat av den översyn av Försvarsmaktens ledningsorganisation som för närvarande äger rum kan Försvarshögskolan komma att överta de uppgifter som Försvarsmaktens ledarskapsoch idrottscentrum har inom arbetsområdet ledarskapsutveckling. Det kommer i så fall att innebära en bredare roll för skolan i utveckling av pedagogiken för grundutbildningen av värnpliktiga. Försvarshögskolan kommer att allmänt sett kunna granska det pedagogiska innehållet i utbildningen inom Försvarsmakten, ta egna initiativ till förbättringar eller föreslå andra att vidta åtgärder. Utbildningen inom Försvarshögskolan kan i sin tur bedömas av Högskoleverket. Detta bör sammantaget leda till en kvalitetssäkring, som innebär att pedagogiken i grundutbildningen fortsätter att utvecklas och att tiden som de värnpliktiga ligger inne används på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt.
Som en följd av kvalitetssäkringen ökar möjligheterna att förbättra meritvärderingen. Det blir lättare att finna konkreta uttryck för det värde som grundutbildningen kommer att ha för studier och yrkesarbete efter grundutbildningen.
Utredningen anser att det är viktigt för kvaliteten i grundutbildningen att ansvar, befogenheter och kompetens som gäller utvecklingen av den pedagogiska verksamheten inom totalförsvaret samlas hos Försvarshögskolan. Utredningen vill understryka att Försvarshögskolans uppgifter i det här avseendet också skall omfatta grundutbildningen inom både den civila och den militära delen av totalförsvaret samt den uppföljning som fordras.
Nämnden för personalvård för totalförsvarspliktiga
Nämnden för personalvård för totalförsvarspliktiga (Personalvårdsnämnden) skall enligt sin instruktion genom vägledande och rådgivande verksamhet och genom egna initiativ främja personalvård för totalförsvarspliktiga som fullgör civilplikt eller värnplikt. Nämnden skall särskilt ägna uppmärksamhet åt utvecklingen inom de områden som berörs av nämndens verksamhet samt göra de framställningar till regeringen eller statliga myndigheter som nämnden anser behövs. Bedömningarna grundas som regel på
Grundutbildningens genomförande, m.m. 309
erfarenheter från de besök som nämnden gör vid förband och skolor inom totalförsvaret.
Enligt utredningens mening är det naturligt att Personalvårdsnämnden, som är fristående i förhållande till de utbildningsansvariga myndigheterna, inom ramen för sin verksamhet följer upp pliktutbildningens uppläggning och genomförande. Uppföljningen sker framför allt ur de totalförsvarspliktigas perspektiv.
Civilpliktsrådet och Värnpliktsrådet har som medinflytandeorgan till uppgift att följa myndigheternas verksamhet inom bl.a. utbildningsområdet och kan medverka med synpunkter och förslag som är av värde för uppföljningsarbetet.
Personalvårdsnämnden överlämnar sina verksamhetsrapporter till regeringen, som har möjligheter att vidta de åtgärder som granskningen ger underlag för. Utredningen anser det naturligt att även Försvarshögskolan och samtliga utbildningsansvariga myndigheter inom totalförsvaret får del av nämndens rapporter.
SOU 2000:21 311
11 Krigsplacering efter grundutbildning
11.1 Direktiven
Utredningen skall enligt direktiven utreda behovet av ändringar i krigsplaceringssystemet. Syftet skall vara att krigsplaceringssystemet skall bli mer flexibelt.
Utredningen skall vidare överväga tiden för omsättningen av krigsorganisationen
11.2 Nuvarande regelsystem
11.2.1 Bakgrund
Krigsorganisationen är den organisation som Försvarsmakten skall kunna inta och civila beredskapsmyndigheter kunna övergå till under höjd beredskap. Kommuner och landsting skall övergå till krigsorganisationen vid högsta beredskap. Vid beredskapslarm skall hela Försvarsmakten krigsorganiseras.
Krigsorganisationen skall utformas så att myndigheter och motsvarande organ kan lösa de uppgifter de svarar för i krig. Tyngdpunkten i Försvarsmaktens krigsorganisation personellt sett ligger på totalförsvarspliktiga som är inskrivna och utbildade med värnplikt. I den militära krigsorganisationen ingår även anställd personal och avtalsbunden personal
− krigsfrivilliga eller medlemmar i de frivilliga försvarsorganisationerna.
Huvuddelen av personalen i civila krigsorganisationer är de i fred anställda. Förstärkningar sker med personal som myndigheten eller motsvarande anställer under höjd beredskap, avtalsbunden personal från de frivilliga försvarsorganisationerna och totalförsvarspliktiga som har skrivits in och eventuellt utbildats med civilplikt.
312 Krigsplacering efter grundutbildning SOU 2000:21
Med krigsplacering avses ett beslut
− och ett skriftligt besked
− om att en person under höjd beredskap skall tjänstgöra i en befattning eller i en verksamhet.
Grundläggande bestämmelser om krigsplacering finns i
G
Lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt;
G
Förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt.
Andra författningar som reglerar tjänstgöring under höjd beredskap är
G
Lagen (1994:1403) om totalförsvar och höjd beredskap;
G
Beredskapsförordningen (1993:242).
Utredningen behandlar i detta kapitel krigsplacering med stöd av totalförsvarsplikt. Ett beslut om krigsplacering skall innebära en garanti för att den som krigsplaceras har den grundkompetens och lämplighet som fordras för den befattning eller verksamhet som krigsplaceringen avser.
Pliktverket beslutar om krigsplacering med civil- eller värnplikt efter framställningar från statliga myndigheter, kommuner, landsting, bolag, föreningar, samfälligheter eller andra enskilda.
En bemanningsansvarig myndighet eller motsvarande kan begära att Pliktverket skall ändra krigsplaceringen för en person som är inskriven med civil- eller värnplikt och behöver tas i anspråk för någon annan verksamhet.
Strävan skall vara att i varje enskilt fall ta hänsyn till var totalförsvarsnyttan av den enskildes insats är störst men också begränsa den störning i verksamheten som en omplacering medför. En begäran om ändrad krigsplacering skall därför grundas på en omsorgsfull analys av behovet hos berörda myndigheter och motsvarande. Det är en åtgärd som skall vidtas när andra möjligheter att uppfylla personalförsörjningen inte föreligger eller är lämpliga.
Den bemanningsansvariga myndigheten eller motsvarande avgör hur länge en person skall vara krigsplacerad. Krigsplacering med värnplikt är emellertid inte möjlig längre än till utgången av det år den inskrivne fyller 47 år.
En totalförsvarspliktig som efter grundutbildning har fått tillräckliga kunskaper och färdigheter för en uppgift i krigsorganisationen skall krigsplaceras i en befattning eller en verksamhet som han eller hon är lämplig för.
Krigsplacering efter grundutbildning 313
11.2.2 Pliktverkets registerverksamhet
Pliktverket svarar för att ingen krigsplaceras för mer än en uppgift. Verket skall enligt statsmakternas beslut hålla (1) ett register för krigsplacerad personal och (2) ett särskilt register för annan personal. Av det senare registret kan framgå t.ex. att en person tillhör kategorin nyckelpersonal hos en arbetsgivare under höjd beredskap och därför är krigsplacerad på grund av sin anställning. Den totalförsvarspliktige kan i sådana fall inte utan särskild prövning skrivas in med civil- eller värnplikt för någon annan verksamhet. En sådan prövning sker i samråd mellan berörda organ.
Uppgifterna i de båda ovan nämnda registren är samlade i Pliktverkets informationssystem, som är IT-baserat. Verket kan med detta system lösa sina författningsenliga uppgifter inom krigsplaceringsområdet och ge stöd åt de bemannings- och utbildningsansvariga organen. Företrädare för de senare kan efter behörighetsprövning få direkt tillgång till en del uppgifter i systemet och ges möjlighet att on-line lägga in vissa data. Någon skyldighet att lämna uppgifter till registret föreligger emellertid inte.
Pliktverkets informationssystem utnyttjas således även för arbetsuppgifter som inte avser krigsplacering av totalförsvarspliktiga som skrivits in med civil- och värnplikt. Utredningen behandlar dessa frågor i kapitel 12.
11.3 Myndigheternas förslag till förändringar i systemen för placering av grundutbildad personal
11.3.1 Försvarsmaktens förslag
Försvarsmakten redovisade i sitt underlag till regeringen i maj 1999 (Förslag till framtida struktur för Försvarsmakten) principer för ett nytt system för placering i organisationen av personal som har genomgått grundutbildning.
Som framgår av redovisningen har dagens system för krigsplacering av personal formats med utgångspunkt i de höga krav på mobiliserings- och insatsberedskap som under lång tid har gällt för organisationen. Försvarsmaktens krigsorganisation fastställs årligen. Beslutet innehåller detaljerade uppgifter för varje förband
314 Krigsplacering efter grundutbildning SOU 2000:21
med krav på förmåga, personal, materiel, förrådsställning och mobiliseringsberedskap.
För varje anställd och värnpliktig i förbandet finns en befattning och för varje befattning ett antal befattningskrav. Först när kraven är uppfyllda kan en värnpliktig placeras i ett förband. Förutsättningen är att det finns en befattning i ett namngivet förband, som är registrerat i Pliktverkets datasystem. Försvarsmakten anser att detta är ett mycket ändamålsenligt system, som gör det möjligt att inom några dagar mobilisera en hempermitterad organisation.
En nackdel är enligt Försvarsmakten att det ofta blir ett glapp i tiden mellan grundutbildningens genomförande och placeringen i krigsorganisationen.
Försvarsmakten påpekar att krigsorganisationen under senare år varit i en mer eller mindre konstant förändring. Myndigheten hinner inte med det administrativt omfattande arbetet att i alla avseenden hålla krigsorganisationen aktuell. Eftersläpningar på flera år är vanliga. Följden blir att en stor del av de nyligen grundutbildade inte blir placerade. Försvarsmakten vet emellertid var de skall ingå när olika förband är krigsorganisatoriskt fastställda.
Försvarsmakten anser att det nuvarande systemet bör förändras
− i två avseenden:
1. Ett nytt steg bör införas mellan slutförd grundutbildning och placering i krigsorganisationen. Försvarsmakten använder tills vidare arbetsnamnet kompetensplacering.
2. Regleringen av innehållet i krigsförbanden bör vara mer flexibel. Försvarsmakten anser att höga krav på personellt och materiellt innehåll i fortsättningen bör gälla för endast en mindre del av organisationen. Kraven bör således kunna sänkas för större delen av organisationen.
När det gäller uppfyllnaden med personal i förbanden kan det för huvuddelen av organisationen räcka med att Försvarsmakten kan bedöma hur det totala behovet är fördelat mellan olika slag av befattningar. Avsikten är att detta behov vid varje tidpunkt skall kunna jämföras med tillgången på utbildad personal. Systemet innebär enligt Försvarsmakten en övergång från att fastställa vilka värnpliktiga som har olika befattningar i krigsorganisationen till att göra mer övergripande jämförelser mellan behov av och tillgång på värnpliktiga som genomgått grundutbildning.
Det mellansteg som Försvarsmakten kallar kompetensplacering är avsett att användas för att redovisa tillgången på personal.
Krigsplacering efter grundutbildning 315
Placeringen bör i dessa fall ske vid det förband där den värnpliktige har genomgått sin grundutbildning. Ett bevis på placeringen överlämnas vid utryckningen. Beviset anger t.ex. vilken utbildning som den värnpliktige har genomgått, i vilken befattning som placeringen sker och i vilket förband han ingår. Förbandet är som regel ett typförband som utbildningsförbandet har bemanningsansvar för.
Enligt Försvarsmakten skall utbildningsförbandet registrera vilka som har utbildats till olika befattningar och göra redovisningar av tillgången på personal. Det kan ske genom enkla redovisningssystem som inte behöver vara hemliga. Den föreslagna ordningen innebär att alla som har genomgått grundutbildning kan få en placering. Ändring av placeringen efter t.ex. en fortsättningsutbildning kommer att kunna ske på ett enkelt sätt, anser Försvarsmakten.
Order om krigsplacering i befattning kommer att sändas ut om beredskapskraven höjs för att medge t.ex. omedelbar mobilisering. I denna order kommer uppgifter som befattning, förbandstillhörighet och inställelseplats att redovisas. Först då kommer enskilda värnpliktiga att vara placerade på befattning i ett krigsförband. Systemet med kompetensplacering kommer enligt Försvarsmakten att ge administrativa vinster. De förenklade rutinerna innebär att kostnaderna för personalredovisningen minskar. Systemet leder vidare till att den värnpliktige omedelbart efter tjänstgöringen får ett snabbt och tydligt svar på grundutbildningen.
För den del av krigsorganisationen är beredskapskraven så höga att de hela tiden måste vara personellt uppfyllda. För dessa förband anser Försvarsmakten att det nuvarande systemet med krigsplacering skall tillämpas.
11.3.2 Pliktverkets synpunkter på Försvarsmaktens underlag den 19 maj 1999
Pliktverket har i skrivelse till regeringen den 11 augusti 1999 redovisat synpunkter på de delar av Försvarsmaktens underlag som berör bl.a. personalförsörjning och utbildning. Pliktverket framhåller att Försvarsmaktens förslag om ”kompetensplacering” i stället för direkt krigsplacering för större delen av den värnpliktiga personalen väl svarar mot verkets uppfattning om vad som för närvarande är ändamålsenligt.
316 Krigsplacering efter grundutbildning SOU 2000:21
Enligt Pliktverket är det särskilt viktigt att systemet är flexibelt. Det ankommer på Försvarsmakten att från tid till annan ange hur många av de värnpliktiga som skall vara krigsplacerade i ett kompetensregister och hur många som skall vara placerade på befattningar i krigsförband. .
Regler och rutiner för ändring av ett beslut som innebär att en person flyttas från den ena kategorin till den andra bör utformas så att handläggningen blir så enkel som möjligt. Pliktverket anser det emellertid inte nödvändigt att införa att nytt begrepp
− kompetensplacering. Redan det nuvarande regelverket medger att krigsplacering sker vid det utbildande förbandet. Mindre justeringar kan komma att behövas endast i Försvarsmaktens egna föreskrifter för krigsplacering.
11.3.3 ÖCB:s alternativa system för bemanning av den kommunala krigsorganisationen
ÖCB har i ett underlag till regeringen den 12 oktober 1998 lämnat uppgifter om behovet av civilpliktiga för det civila försvaret och i det sammanhanget även redovisat synpunkter på försörjningen med civilpliktiga inom ramen för ”en uppgiftsstyrd planering” i ett framtida pliktsystem.
ÖCB framhåller att dagens utbildningssystem med civilplikt syftar till att bemanna krigsorganisationen med personal som har färdighet i sin krigsbefattning. Statsmakterna har ett uttalat krav på totalförsvaret att kunna anpassa organisationen till den säkerhetspolitiska omvärldsutvecklingen. Innebörden av detta är enligt ÖCB att behovet av en till alla delar krigsberedd organisation minskar.
Om förutsättningarna förändras, så att myndigheterna i planeringen och fördelningen av resurser även kan beakta bl.a. uppgiften att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, får detta konsekvenser för personalförsörjningen, anser ÖCB. Ett område där en på detta sätt uppgiftsstyrd planering bör kunna få genomslag är den kommunala verksamheten. Kommunerna kommer vid en svår påfrestning att vara en viktig aktör.
ÖCB skisserar i underlaget tre alternativa sätt att se på dimensioneringen
− och därmed på krigsplaceringen
− av den pliktpersonal som skall utbildas för den kommunala verksamheten. Pliktpersonalen tjänstgör i huvudsak inom räddningstjänsten, socialtjänsten och den tekniska verksamheten i kommunerna.
Krigsplacering efter grundutbildning 317
Alternativen är dessa:
G
Kommunerna utformar sin krigsorganisation för verksamheten vid höjd beredskap. Staten utbildar med civilplikt det antal som svarar mot kommunernas behov och överlämnar de utbildade till kommunerna för krigsplacering (som i dag).
G
Kommunerna utformar sin krigsorganisation enligt föregående alternativ, men staten överlämnar de utbildade först vid en anpassning till en ändrad hotbild eller när särskilt stora behov av personal uppstår (flexibilitet).
G
Staten dimensionerar och utbildar för en större regional resurs (kvantitet).
Statsmakterna har genom 1999 års säkerhets- och försvarspolitiska beslut angett att en minskning bör ske av antalet totalförsvarspliktiga som skall genomgå grundutbildning under åren 2000 och 2001. Som framgått av redogörelsen tidigare i betänkandet har ÖCB på regeringens uppdrag efter samråd med berörda myndigheter och Svenska Kommunförbundet utrett både det kommunala och det statliga behovet av totalförsvarspliktiga efter år 2001.
ÖCB framhåller i sin rapport till regeringen att civilpliktiga som avses ingå i den civila grundförmågan för insatser omedelbart eller på kort sikt skall vara krigsplacerade i sina befattningar i krigsorganisationen. Övrig pliktpersonal inom det civila området bör krigsplaceras som en gemensam resurs (personalreserv) och ges en mer detaljerad placering under ett anpassningsskede.
När det gäller civilpliktiga räddningsmän, som är en kommunal förstärkningsresurs, säger ÖCB i rapporten att en beräkning av behovet för krigsorganisationerna bör utgå från möjligheten att omdisponera och detaljinrikta under en anpassningsperiod. Fram till dess bör resurserna vara nationellt gripbara genom krigsplacering i en kompetensorganisation. Det innebär att civilpliktiga som utbildas före ett anpassningsskede inte skall krigsplaceras hos en kommun utan kompetensplaceras som en gemensam resurs med en statlig huvudman som personalansvarig. En lämplig huvudman bör enligt ÖCB utses på regional eller central nivå.
318 Krigsplacering efter grundutbildning SOU 2000:21
11.4 Utredningens överväganden och förslag
Utredningens förslag: Uppgifter om den som genomgått godkänd grundutbildning för en befattning eller verksamhet i en krigsorganisation under höjd beredskap skall lämnas till rekryteringsmyndigheten, som beslutar om krigsplacering.
För värnpliktiga i de militära förband med hög beredskap som alltid måste vara mobiliseringsbara
− i huvudsak den s.k.
insatsorganisationen
− skall det nuvarande systemet för krigsplacering tillämpas. Värnpliktiga utbildade för övriga militära förband
− som alltså har låg beredskap
− krigsplaceras efter
grundutbildningen i en verksamhet.
Principen skall vara densamma för civilpliktiga som grundutbildats för t.ex. uppgifter i kommunernas krigsorganisation. De som före ett anpassningsskede grundutbildas för uppgifter i krigsorganisationen hos kommunerna skall tills vidare kunna krigsplaceras som en kollektiv resurs för förstärkningar i ett anpassningsskede.
Uppgifter om samtliga som har genomgått grundutbildning med civil- eller värnplikt samlas liksom hittills i ett centralt register, som ger de bemanningsansvariga möjligheter till övergripande regionala och nationella jämförelser mellan tillgången på och behovet av grundutbildade.
11.4.1 Allmänna principer
Utredningen anser det viktigt att skilja mellan författningsenliga beslut om krigsplacering och de registreringsåtgärder som rekryteringsmyndigheten vidtar. De senare är rent administrativa åtgärder för vilka det som framgått av redovisningen tidigare i kapitlet finns IT-baserade register.
Att under höjd beredskap kunna mobilisera hela eller delar av krigsorganisationen är fortfarande ett sätt för totalförsvaret att kunna försvara landet vid ett angrepp utifrån. De olika krigsorganisationerna måste emellertid på ett flexibelt sätt kunna anpassas till de förändringar i det säkerhetspolitiska läget som förekommer.
Krigsplaceringsbeslutet bör därför ange vilken kompetens som den krigsplacerade har uttryckt i befattning och verksamhet. Det
Krigsplacering efter grundutbildning 319
är således förmågan och lämpligheten för uppgiften som skall ligga till grund för beslutet.
Uppgifter om den som genomgått grundutbildning för en befattning eller verksamhet under höjd beredskap lämnas till rekryteringsmyndigheten, som formellt beslutar om krigsplacering. För att verksamheten flexibelt skall kunna anpassas till det säkerhetspolitiska läget bör Försvarsmakten och civila bemanningsansvariga myndigheter emellertid ha rätt att själv inom ramen för den egna krigsorganisationen besluta om ändrad krigsplacering.
Utredningen anser att en bemanningsansvarig myndighets begäran till rekryteringsmyndigheten om inskrivning för civileller värnplikt skall uppfattas även som en begäran om krigsplacering. Det formella beslutet om krigsplacering efter grundutbildning innebär
G
Ett besked till den civil- eller värnpliktige om den befattning eller verksamhet som han eller hon skall tjänstgöra i under höjd beredskap;
G
En bekräftelse på att den civil- eller värnpliktige har förvärvat erforderlig förmåga och prövats lämplig för sina uppgifter under höjd beredskap;
G
En information om att beslutet inte kan överklagas men att det kan komma att ändras på begäran av den bemanningsansvariga myndigheten.
Det bör i övrigt vara en uppgift för Försvarsmakten och andra bemanningsansvariga organ att avgöra vilken grad av detaljering som personalplanläggningen skall ha och att vidta de registreringsåtgärder som fordras.
De bemanningsansvariga myndigheterna bör även i fortsättningen bestämma hur länge den civil- eller värnpliktige skall vara krigsplacerad. Det generella regelsystemet skulle kunna omfatta en minimitid
− förslagsvis tio år efter senaste tjänstgöringstill-
fället
− för den som genomgår grundutbildning. Det bör vara en uppgift för de bemanningsansvariga att under den tiden upprätthålla erforderlig kompetens hos de krigsplacerade. När krigsplaceringen upphör kan den civil- eller värnpliktige normalt avföras från organisationen. Den nuvarande övre åldersgränsen för tjänstgöring med värnplikt bör emellertid bibehållas.
Fördelarna med det skisserade systemet är flexibilitet, förenklade rutiner och ett tydligare ansvar mellan rekryteringsmyndigheten
− som också är registreringsmyndighet
− och de beman-
320 Krigsplacering efter grundutbildning SOU 2000:21
ningsansvariga organen. En nackdel är att den civil- eller värnpliktige får nöja sig med en krigsplacering som i de flesta fall inte är preciserad i alla detaljer.
11.4.2 Försvarsmakten
Krigsplaceringsbeslutet
Utredningen delar Försvarsmaktens uppfattning att systemet för krigsplacering behöver bli betydligt mer flexibelt. För de flesta förbanden
− som har låg beredskap
− bör det räcka med mer övergripande jämförelser mellan tillgången på och behovet av utbildad pliktpersonal. Krigsplaceringsbeslutet behöver av det skälet inte vara detaljerat utan kan ange i vilket slag av verksamhet som den grundutbildade skall kunna tjänstgöra.
Ett sådant system går att tillämpa i det nuvarande säkerhetspolitiska läget. Krigsplacering i stor skala enligt de principer som hittills gällt kommer att behöva ske om kraven på beredskap ökar på grund av spänningar i omvärlden.
För de förband med hög beredskap som alltid måste vara mobiliseringsbara
− i huvudsak den s.k. insatsorganisationen
− anser utredningen i likhet med Försvarsmakten att det nuvarande systemet med detaljerad krigsplacering skall tillämpas.
Försvarsmakten har föreslagit att den placering som inte på traditionellt sätt sker i en befattning skall kallas kompetensplacering. Pliktverket har som framgått ingen invändning mot ordningen som sådan men anser inte att det behövs ett särskilt begrepp för denna typ av krigsplacering. Ett skäl är enligt Pliktverket att placeringen i en verksamhet inte strider mot nuvarande bestämmelser. Den föreslagna ordningen tillämpas redan och är mot den bakgrunden i princip inget nytt. Den bör av det skälet kunna omfattas av det nuvarande uttrycket krigsplacering.
Utredningen delar uppfattningen att det inte är nödvändigt att byta ut termerna krigsplacering och krigsorganisation. Begreppen avser åtgärder som skall förbereda totalförsvaret för åtgärder under höjd beredskap. Någon tveksamhet om innebörden kommer inte att föreligga.
Den som efter grundutbildningen inte blir krigsplacerad i en befattning i krigsorganisationen blir i stället krigsplacerad i en verksamhet. Den utbildade får vid utryckningen en kopia på utbildningsmyndighetens begäran hos rekryteringsmyndigheten om krigsplacering. Detta dokument anger utbildningens innehåll
Krigsplacering efter grundutbildning 321
och omfattning, i vilket slag av verksamhet eller befattning det är tänkt att den värnpliktige skall kunna tjänstgöra och i vilket förband han eller hon är placerad. Detta bör vara tillräckligt detaljerat för att den värnpliktige även efter utbildningen skall känna motivation och ha intresse för verksamheten.
Krigsplaceringsbeslutet, som sedan följer, utgör den formella bekräftelsen på att den värnpliktige har förvärvat den förmåga som fordras för uppgiften under höjd beredskap. Utbildningsanordnaren rapporterar till rekryteringsmyndigheten i vilken verksamhet som den värnpliktige skall krigsplaceras. För att systemet skall vara flexibelt bör den bemanningsansvariga myndigheten emellertid ha rätt att själv
− inom ramen för sin krigsorganisation
− besluta om ändrad krigsplacering. Det kan gälla t.ex. en övergång från personalreserv till ordinarie befattning eller placering i ett annat förband än det ursprungliga. Alla sådana beslut skall givetvis anmälas till rekryteringsmyndigheten för registrering.
Registreringen
Det behövs ett centralt register för alla slag av personal inskrivna med plikt eller enligt avtal. Ett sådant disponibilitetsregister förekommer redan nu. Det ger en överblick över personaltillgångarna och gör det lättare att på ett effektivt sätt utnyttja dessa. Uppgifterna i det centrala registret är nödvändiga t.ex. för att myndigheterna skall veta vilka som inte är kvar i de befattningar som de tidigare blivit grundutbildade för.
Registreringen innebär att en mycket stor del av placeringsbesluten inte behöver ändras efter hand som krigsorganisationen förändras. Det kommer i avsevärd omfattning att förenkla rutinerna för de bemanningsansvariga. En förenkling blir också följden om en stor del av uppgifterna om dem som genomgått grundutbildning kan läggas in i registret av de utbildningsansvariga själva. Åtgärderna kommer att leda till väsentligt minskade kostnader för verksamheten.
Utredningen anser att rekryteringsmyndigheten även i fortsättningen skall svara för registret. Det ankommer på de utbildningsoch bemanningsansvariga myndigheterna att fortlöpande till rekryteringsmyndigheten redovisa de uppgifter som skall registreras.
322 Krigsplacering efter grundutbildning SOU 2000:21
11.4.3 Civila myndigheter
De under föregående rubrik redovisade principerna för krigsplacering av dem som genomgår grundutbildning med värnplikt bör kunna tillämpas även för krigsplacering med civilplikt efter lång grundutbildning.
Utredningen anser att detaljeringsgraden i krigsplaceringen skall avspegla hur väl förberedd krigsorganisationen behöver vara med hänsyn till det säkerhetspolitiska läget. Det skulle kunna innebära att de civilpliktiga som före ett anpassningsskede grundutbildas för uppgifter i krigsorganisationen hos kommunerna tills vidare krigsplaceras som en kollektiv resurs för förstärkningar i ett anpassningsskede.
ÖCB har som framgått av texten i avsnitt 11.3.3 föreslagit nya former för dimensionering och krigsplacering av civilpliktiga inom den kommunala verksamheten. Förslaget innebär att de civilpliktiga som grundutbildas åt en kommun inte krigsplaceras i kommunen utan placeras som en gemensam resurs med en statliga central eller regional myndighet som personalansvarig. Först i ett anpassningsskede bör den gemensamma resursen fördelas mellan kommuner genom krigsplacering i befattningar.
Utredningen instämmer i den bedömning som ÖCB gjort när det gäller krigsplacering av civilpliktiga som grundutbildats för uppgifter inom kommunernas krigsorganisationer.
11.5 Omsättning av pliktpersonal
Utredningens bedömning: Omsättningen av pliktpersonal i förband och andra enheter handlar ytterst om förmågan att lösa de uppgifter som totalförsvarets olika myndigheter har. Ingen skall vara krigsplacerad som inte har förmåga att fullgöra de uppgifter som han eller hon är krigsplacerad för.
Den syn som Försvarsmakten har på omsättningen gör det enligt utredningens mening möjligt att på ett flexibelt sätt ta tillvara resurserna. Uppföljningar och utvärderingar får efter hand visa om detta ger en tillfredsställande beredskap i olika avseenden eller om systemet på någon väsentlig punkt behöver förändras.
Krigsplacering efter grundutbildning 323
11.5.1 Försvarsmakten
Inledning
Förutsättningar för omsättning av de värnpliktiga i den militära krigsorganisationen har förändrats dels genom att alla rekryteringsbara inte längre genomgår grundutbildning och dels genom att någon repetitionsutbildning inte äger rum. De fasta regler för omsättning som Försvarsmakten tidigare tillämpade har successivt ersatts av ett system med en differentierad omsättning grundad på den personal som efter varje års utbildning finns tillgänglig.
Den årliga ramen för grundutbildningen bestämmer vilken omsättning som är möjlig. Försvarsmakten anpassar sig efter hand till uppgifter och personaltillgångar. Förnyelsen av krigsorganisationen präglas av stor flexibilitet med hänsyn till bl.a. de uppgifter som Försvarsmakten skall kunna lösa.
Beräkningsgrunder
Personalförsörjning av militära krigsförband sker antingen genom att värnpliktiga genomgår grundutbildning (grundrekrytering) eller genom att personal med lämplig kompetens förs över från andra krigsförband (överföringsrekrytering).
Förbandsomsättning innebär att all personal i ett krigsförband omsätts
− genom grundrekrytering eller genom överföringsrekrytering. Individomsättning kallas det när delar av ett förband blir omsatt. Krigsplacering sker individ för individ på lämpliga befattningar i krigsförbanden.
Överföringsrekrytering innebär att förbandet bemannas med värnpliktiga som har tillhört ett grundrekryterat förband vars personal omsätts genom nyutbildning. Det årliga behovet av värnpliktiga som skall omsättas genom grundutbildning beräknas genom att antalet värnpliktiga i förbandet divideras med en s.k. grundrekryteringskoefficient.
Grundrekryteringskoefficienten är beroende av förbandets omsättningstid
− alltså vilken personell kvalitet som förbandet skall ha. Kraven i dessa avseenden beslutas på central nivå inom Försvarsmakten och sammanhänger främst med behovet av beredskap.
324 Krigsplacering efter grundutbildning SOU 2000:21
Inkallelsereserv och avgångar under grundutbildningen
För att grundutbildningen skall ge det antal värnpliktiga som krigsorganisationen fordrar beräknar Pliktverket en s.k. inkallelsereserv och Försvarsmakten en avbrottsreserv som svarar mot det antal som beräknas komma att lämna grundutbildningen. Inkallelsereserven syftar till att utbildningsförbanden skall ha tillräckligt många inryckande ”vid grindarna”. Alla som påbörjar grundutbildning fullföljer inte denna. Skälen varierar. Avbrottsreserven skall göra det möjligt för förbanden att utbilda det antal som med en given omsättning behöver krigsplaceras.
Avbrotten har de senaste åren varit i genomsnitt 12 % av samtliga inryckande värnpliktiga. Försvarsmaktens målsättning är att komma ned till 7 %. I de beräkningar som låg till grund för 1996 års försvarsbeslut fordrades ett sammanlagt tillskott
−
inkallelseresev och avbrott
− på 30 % av utryckandebehovet.
Pliktverket skrev in 28 800 värnpliktiga för att Försvarsmakten skulle kunna säkerställa 22 000 utryckande. Den under 1999 beräknade volymen på 15 350 värnpliktiga innefattar omkring 1 000 värnpliktiga som skall täcka avbrotten. Utöver dessa fordras det en inkallelsereserv.
Försvarsmakten avser att i planeringen av sin krigsorganisation omsätta personal enligt de redovisade principerna. Personalen i de operativa insatsförbanden kommer att bytas ut med intervaller på fyra år. Som exempel kan nämnas att samtliga markstrids-, amfibie- och basbataljoner kommer att innehålla värnpliktiga som har genomfört grundutbildningen under de senaste fyra åren. Ett mindre antal förband kommer att omsättas genom både årlig grundutbildning och överföring från andra delar av Försvarsmakten. Avsikten är vidare att förbanden som ingår i de nationella skyddsstyrkorna skall omsättas i huvudsak genom överföring.
11.5.2 Civila myndigheter
De bemanningsansvariga organ som använder grundutbildade civilpliktiga i sin krigsorganisation bestämmer själva när denna personal skall ersättas av nyutbildade. Det finns inga regler för hur ofta omsättningen skall ske. Myndigheterna eller motsvarande bedömer från fall till fall när de utbildade skall bytas ut.
Enligt avtal mellan staten och Svenska Kommunförbundet om utbildning av personal med civilplikt svarar kommunerna själva för repetitionsutbildning. ÖCB säger i sina föreskrifter att en
Krigsplacering efter grundutbildning 325
civilpliktig skall vara krigsplacerad endast så länge som han eller hon har förmåga att eller i övrigt är lämpad att upprätthålla befattningen i krigsorganisationen.
Utgångspunkten för ÖCB:s översyn av behovet att skriva in pliktpersonal för lång grundutbildning med civilplikt är, som framgått av den tidigare redogörelsen, att den civilpliktige skall uppnå en sådan förmåga för uppgiften under höjd beredskap att krigsplaceringen kan vara i tio år utan repetitionsutbildning.
11.5.3 Utredningens överväganden och förslag
Omsättningen av pliktpersonal i förband och andra enheter är inte bara en fråga om försvarsekonomi. Ytterst handlar det om förmågan att lösa de uppgifter som totalförsvarets olika myndigheter har. Framför allt för den militära verksamheten gäller det också att bedöma de risker som de värnpliktiga utsätter sig för om de inte längre har de kunskaper och färdigheter som uppgiften fordrar. Enligt utredningens mening skall ingen vara krigsplacerad som inte har förmåga att fullgöra de uppgifter som han eller hon är krigsplacerad för. Utredningen anser att detta bör framgå av lagen om totalförsvarsplikt.
Förmågan blir enligt de av Försvarsmaktens redovisade principerna kopplad till omsättningstakten, som är en central fråga i planeringen av krigsorganisationen. Även andra faktorer skall beaktas i det här sammanhanget, t.ex. att Försvarsmakten inte längre planerar någon repetitionsutbildning. Utredningen delar denna uppfattning. Den syn som Försvarsmakten har på omsättningen gör det enligt utredningens mening möjligt att på ett flexibelt sätt ta tillvara resurserna.
Uppföljningar och utvärderingar får efter hand visa om detta ger en tillfredsställande beredskap i olika avseenden eller om systemet på någon väsentlig punkt behöver förändras. Det kan i ett säkerhetspolitiskt förändrat läge behöva övervägas om storleken på den årliga ramen för grundutbildningen i ökad utsträckning skall anpassas till uppgifter och organisation.
SOU 2000:21 327
12 Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m.
12.1 Direktiven
Utredningen skall enligt direktiven utvärdera försöksverksamheten med tre månaders frivillig pliktutbildning för rekrytering till hemvärnet. Utredningen skall i det sammanhanget överväga om denna utbildning eller någon kort civilpliktsutbildning även kan ligga till grund för rekrytering till frivilliga försvarsorganisationer.
Utredningen skall vidare överväga hur totalförsvarets myndigheter kan minska antalet totalförsvarspliktiga som fullgör värnplikt i sådana befattningar som i huvudsak används för stöd, bl.a. till beredskap och produktion av flygtid samt till utbildningen, s.k. stödproduktion
12.2 Inskrivning av pliktpersonal längre fram i livet
12.2.1 Bakgrund
Av Sveriges yrkesverksamma befolkning har hittills omkring två miljoner haft uppgifter i krigsviktig civil verksamhet till följd av sina anställningsavtal, medan något mindre än en miljon varit ianspråktagna med civil- eller värnplikt. Detta innebär att i runt tal två tredjedelar av landets totalförsvarspliktiga varit skyldiga att tjänstgöra under höjd beredskap utan att vara inskrivna med civil- eller värnplikt.
Eftersom inskrivningen till grundutbildning och därefter krigsplacering sker i den ålder då de flesta inte avslutat studier eller gjort sitt yrkesval finns det även i fortsättningen ett behov av ruti-
328 Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m. SOU 2000:21
ner för omplacering av totalförsvarspliktiga som har krigsplacerats med civil- eller värnplikt.
12.2.2 Nuvarande regelsystem
Avtalsbunden personal
För att ingen under höjd beredskap skall ha mer än en uppgift måste Pliktverket ha en överblick över vilka som skall utföra andra uppgifter än som regleras av deras anställningsavtal. Verket behöver således uppgifter om vilka som avses tjänstgöra i andra krigsorganisationer än hos sina arbetsgivare och därför är krigsplacerade med civil- och värnplikt eller genom särskilda avtal. Uppgifter om krigsplacerade med civil- och värnplikt förfogar Pliktverket över genom sin myndighetsutövning. Särskilda åtgärder fordras däremot för att verket skall få tillgång till uppgifter om avtalsbunden personal.
Personal som genom avtal har knutits till en kommun, ett landsting eller en statlig myndighets krigsorganisation bör anmälas för registrering hos Pliktverket. Arbetsmarknadsstyrelsen har föreskrivit (AMSFS 1996:20) att en avtalsslutande myndighet skall registrera avtalspersonal hos Pliktverket. Med myndighet avses i det här sammanhanget även kommuner och landsting. Denna registrering är avgiftsbelagd.
Viljan att frivilligt låta registrera personal som tillförs krigsorganisationen begränsas av de kostnader som uppstår för t.ex. kommuner och landsting. För att stimulera dessa att registrera personer med avtal enligt frivilligförordningen (1994:524) har ÖCB träffat överenskommelse med Pliktverket om att ÖCB bestrider registeravgiften för de frivilligavtal som en kommun eller ett landsting tecknar.
Registrering innebär att personen det gäller tas i anspråk för verksamheten under höjd beredskap och inte är tillgänglig för annan krigsplacering. Anmälan skall ske till Pliktverket när avtalet upphör att gälla.
Nyckelpersonal
Till kategorin nyckelpersonal hör den som på sin arbetsplats har en sådan kompetens som oundgängligen behövs för att arbetsgivaren skall kunna utföra sina uppgifter inom totalförsvaret. Med oundgänglig kompetens menas att kompetensen inte kan tillföras
Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m. 329
genom en annan befattningshavare i organisationen, från arbetsmarknaden, genom rekrytering av frivilligpersonal eller genom upplärning av ersättare inom rimlig tid.
ÖCB och AMS har utarbetat allmänna råd för personalplanläggning. Råden innehåller riktlinjer för registreringen av nyckelpersonal.
Anmälan om registrering av nyckelpersonal är frivillig för t.ex. myndigheten eller företaget. Uppgifterna skall omfatta personnummer, bosättningslän och det bemanningsansvariga organ som registreringen skall göras för. Registreringen innebär en upplysning om att nyckelpersonen är oundgängligen nödvändig för krigsorganisationen. Han eller hon är av det skälet inte utan särskild prövning tillgänglig för krigsplacering med civilplikt, värnplikt eller för frivilligt avtal om åtagande inom en annan verksamhet. Den som har anmält nyckelpersonal för registrering skall även göra en anmälan när den det gäller inte längre är aktuell som nyckelperson
− t.ex. när anställningen har upphört.
Eftersom registreringen av nyckelpersonal är frivillig kan uppgifterna vara ofullständiga och därmed missvisande för den som vill utnyttja dem för sin personalplanläggning. Arbetsmarknadsstyrelsen har av det skälet i den redovisade författningen föreskrivit att en myndighet innan den tecknar avtal med en frivillig skall försäkra sig om att den frivillige inte är s.k. nyckelpersonal inom krigsviktig verksamhet. Detta bör ske genom intyg från den frivilliges arbetsgivare eller på annat sätt.
Personal inom vissa yrkesområden
Pliktverket har en förteckning över bl.a. hälso- och sjukvårdspersonal i det s.k. INTEGER-registret. Ett av skälen är att dessa personer anses så viktiga för totalförsvaret att ett nationellt register är befogat.
Med hänsyn till bl.a. den tekniska utvecklingen kan det i framtiden finnas anledning att registrera även andra yrkeskategorier på samma sätt och för samma ändamål. Lagen (1998:938) om behandling av personuppgifter om totalförsvarspliktiga tillåter registrering av dem som på grund av en viss kompetens är viktiga för totalförsvaret. Regelverket behöver därför inte ändras om det skulle bedömas angeläget att registrera även andra grupper av personal.
330 Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m. SOU 2000:21
12.2.3 Utredningens överväganden och förslag
Utredningens förslag: Mönstrande som genomgår eller avser att genomgå utbildning för uppgifter som är särskilt viktiga för totalförsvaret bör undantas från inskrivning. Frågan om inskrivning prövas på nytt något år efter mönstringen.
Försvarsmakten får i uppdrag att i samråd med funktionsansvariga civila myndigheter klargöra behovet av personal med kompetens inom civila specialområden och att utveckla principer för inskrivning och eventuell grundutbildning efter att dessa har genomgått en kvalificerad utbildning.
Försvarsmakten skall få möjligheter att för denna rekrytering skriva in personal med värnplikt även för grundutbildning under kortare tid än 60 dagar.
Principer
Utvecklingen inom allt fler av de civila eller militära system som ingår i totalförsvaret gör att de i ökad utsträckning behöver personal med tekniska eller andra specialkunskaper. Sådana förvärvas inte genom grundutbildning med civil- eller värnplikt utan genom civil utbildning inom framför allt högskolan.
Utredningen anser av det skälet att det måste finnas bättre möjligheter än för närvarande att i samband med inskrivningen ta hänsyn till planerna hos den prövningsskyldige att genomgå civil utbildning som är särskilt viktig för totalförsvaret. Det kan gälla utbildning för hälso- och sjukvården, polisen och räddningstjänsten men också för uppgifter inom el-, tele- och IT-områdena.
Mönstrande som avser att genomgå utbildning för sådana uppgifter bör undantas för inskrivning men kallas till ny inskrivning något år efter mönstringen (eventuellt utan personlig inställelse), så att studiekompetensen kan verifieras och inskrivning eventuellt ske.
En tillämpning av dessa principer kommer att göra det möjligt att i ökad utsträckning tillvarata var och ens kvalifikationer och samtidigt tillgodose behovet av yrkeskompetens på befattningar och i verksamheter som har särskild betydelse under höjd beredskap. Systemet kommer också att leda till att antalet ärenden som kräver beslut i enskilda fall om ändrad krigsplacering minskar. Även ärenden med begäran om uppskov för studier på högskolan kommer sannolikt att bli färre.
Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m. 331
Militärt försvar
Försvarsmakten har i sitt underlag inför kontrollstationen år 1999 redovisat en idé till alternativ utbildningsgång för en del av de värnpliktiga som kallas in till grundutbildning. Den alternativa utbildningsgången skulle innebära att dessa rycker in först sedan de genomfört civila studier och utbildningar. Den enskildes civila kompetens skulle med en sådan ordning kunna utgöra grunden för val av militär utbildning.
Enligt Försvarsmakten bör det prövas om en del av dessa värnpliktiga
− även utan eller med en mycket kort militär utbild-
ning
− skulle kunna lösa en del specifika uppgifter av kvalificerat slag. Försvarsmakten skulle med en sådan lösning årligen tillföras ett antal högskoleutbildade, vilket allmänt sett skulle höja kompetensen i verksamheten.
Försvarsmakten framhåller att alternativet behöver studeras vidare innan konsekvenserna för Försvarsmakten och samhället i övrigt kan bedömas fullt ut. Frågan har inte behandlats i Försvarsmaktens underlag till regeringen i maj 1999.
Utredningen anser att Försvarsmakten bör få i uppdrag att klargöra behov och utveckla principer för inskrivning till kort eller lång grundutbildning av totalförsvarspliktiga efter att dessa har genomgått en kvalificerad civil utbildning. Försvarsmakten bör i detta arbete samråda med funktionsansvariga civila myndigheter.
Utredningen bedömer att grundutbildning av militär pliktpersonal som har civil fackkompetens endast i undantagsfall behöver vara längre än 60 dagar. Det bör av det skälet finnas en möjlighet för Försvarsmakten att skriva in personal även till kort grundutbildning (högst 60 dagar) enligt de regler som för närvarande gäller för inskrivning med civilplikt.
12.3 Frivillig utbildning för rekrytering till hemvärnet
Utredningens förslag: De tjänstgöringsskyldiga skall vid mönstringen kunna ange tre månaders hemvärnsutbildning som ett alternativ som kan prövas vid sidan om andra slag av grundutbildning inom Försvarsmakten eller hos civila myndigheter. Den som bedöms lämplig för lång grundutbildning med
332 Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m. SOU 2000:21
värnplikt men som inte blir uttagen till sådan utbildning skall ha rätt att genomgå hemvärnsutbildningen.
Grundutbildningen och tjänstgöringen i ett hemvärnsförband efter grundutbildningen skall vara frivillig. Disciplinbestämmelserna skall gälla.
Personer som blivit svenska medborgare efter 24 års ålder och önskar genomgå tre månaders utbildning för t.ex. hemvärnet skall ha rätt att genomgå prövning för att på egen begäran kunna bli inskrivna till denna utbildning. Rätten skall upphöra det år den som blivit svensk medborgare efter 24 års ålder fyller 35 år.
12.3.1 Försvarsmaktens bedömningar
Hemvärnet består för närvarande av ca 75 000 personer
− inkl. medlemmar i frivilliga försvarsorganisationer. Betydligt färre fullgör de övningar som fordras för att de skall uppfylla de krav på tjänstgöringstid som regleras i det avtal som varje medlem ingår med hemvärnet. Organisationen svarar för en mycket viktig del av de nationella skyddsstyrkornas uppgifter och har materiella och andra resurser för att kunna växa till i runt tal 125 000 personer.
Försvarsmakten genomför sedan år 1997 försök med tre månaders grundutbildning av direktinskrivna för krigsplacering i hemvärnet. Syftet är att öka rekryteringen. Verksamheten riktar sig till dem som efter mönstringen placerats i utbildningsreserven men vill genomgå en militär utbildning.
Planeringen omfattar för närvarande 300 utbildade per år. Avsikten har varit att rekryteringen i huvudsak skall ske inom de områden i södra och västra Sverige där förhållandevis många tjänstgöringsskyldiga placeras i utbildningsreserven. Nio utbildningsförband inom framför allt dessa områden har deltagit i försöken.
Som framgår av följande sammanställning har inte utbildningen under något av de tre hittillsvarande åren nått upp till det planerade antalet inskrivna.
Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m. 333
År Antal beställda Antal inskrivna
1997
241
101
1998
288
149
1999
218
75
*
Summa
749
325
* Antal inskrivna t.o.m. september månad.
Omfattningen på försöksverksamheten var större åren 1997 och 1998 än under år 1999. Orsaken är framför allt det uppdämda intresse som förelåg vid försöksperiodens början. Erbjudandet riktades under de båda första åren till alla som var inskrivna i utbildningsreserven. Från år 1999 får endast den som under året skrivs in i reserven information om möjligheten att bli hemvärnsman.
Till detta kommer att rekryteringen enligt Rikshemvärnscentrum varit otymplig och tidsödande. Tiden från intresseanmälan till inryckning har i många fall varit lång. Det begränsade antalet utbildningsorter och förläggningen i tiden av in- och utryckning kan ha haft betydelse för rekryteringen. Rikshemvärnscentrum framhåller slutligen i sina kommentarer till siffrorna att några av förbanden varit alltför passiva i rekryteringsskedet.
Erfarenheterna av själva utbildningen är emellertid mycket goda. Enligt den utvärderingsrapport som en grupp inom Rikshemvärnscentrum redovisade år 1998 fyller utbildningen väl kraven för att de utbildade skall kunna antas för vidare utbildning i hemvärnet. Alla får fortsättningsutbildning inom förbanden – bl.a. för de specifika uppgifter som varje förband skall lösa. Utvärderingsgruppen ansåg vidare att den givna målsättningen för hemvärnsutbildningen under tre månader i huvudsak skulle kunna ligga till grund för en allmän korttidsutbildning.
Intresset att efter utbildningen gå in i hemvärnet har enligt Rikshemvärnscentrum varit mycket högt.
Försvarsmakten konstaterar i sitt underlag till regeringen den 19 maj 1999 att basen för hemvärnets rekrytering kommer att minska när inskrivningen till den militära verksamheten begränsas. Försvarsmakten anser att det nuvarande system med frivillig utbildning skall vara kvar. Syftet är att motverka minskningen av den naturliga rekryteringsbasen och att åstadkomma en föryngring av organisationen. De totalförsvarspliktiga som inte skrivs in till
334 Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m. SOU 2000:21
grundutbildning bör liksom hittills få tillfälle att genomgå den särskilda utbildningen för hemvärnets behov.
Strävan har som framgått varit en inskrivning på ca 300 utbildade per år. Enligt Rikshemvärnscentrum är behovet emellertid betydligt större. Överväganden pågår inom Försvarsmakten om en rekrytering av värnpliktiga som genomgår tre månaders utbildning i storleksordningen 750 personer per år. Det antalet inkluderar emellertid korttidsutbildade som är avsedda även för andra uppgifter än hemvärnets.
12.3.2 Utredningens överväganden och förslag
Principer
Hemvärnet svarar för en viktig del av Försvarsmaktens verksamhet. Den minskade inskrivningen av värnpliktiga till lång grundutbildning innebär, som Försvarsmakten framhåller i sitt underlag till regeringen den 19 maj 1999, risker för rekryteringen av hemvärnspersonal i framtiden. De ändrade förutsättningarna kan komma att leda till en ökad medelålder bland de inskrivna i organisationen.
Utredningen anser i likhet med Försvarsmakten att det nuvarande systemet med direktinskrivning till hemvärnsutbildningen bör finnas kvar. Enligt utredningens mening är det angeläget att verksamheten i de avseenden där det är möjligt kan utvecklas. Som framgått av redovisningen i föregående avsnitt gäller behovet av förbättringar rekryteringen. Själva utbildningen har enligt Rikshemvärnscentrum funnit sina former.
En grundläggande förutsättning för en framgångsrik rekrytering är en effektiv information. Det gäller informationen både till de tjänstgöringsskyldiga inför mönstringen och under tiden från inskrivningen fram till inryckningen. De förband som anordnar utbildningen kan göra en hel del för att inte tappa bort de tjänstgöringsskyldiga som vid mönstringen sagt sig ha ett intresse för verksamheten. Som framgått av redovisningen i föregående avsnitt har några av de förband som deltagit i försöksverksamheten varit alltför passiva på den här punkten.
En ökad rekrytering bör också kunna bli resultatet om utbildningen kan spridas till fler orter än där den för närvarande äger rum. Det bör vara en naturlig utveckling när verksamheten lämnar försöksstadiet. Utbildningen bör i huvudsak kunna ske sommar-
Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m. 335
tid, vilket sannolikt är vad de flesta totalförsvarspliktiga som skall genomgå utbildningen önskar.
Som utredningen framhållit i kapitel 8 skall det som är en skyldighet också vara en rättighet. Det innebär att den som vid mönstringen bedöms lämplig för lång grundutbildning men inte tar plats bland de under de kommande åren högst 20 000 civiloch värnpliktiga per år skall erbjudas att genomgå tre månaders utbildning för t.ex. hemvärnet. Utredningen anser att Försvarsmakten skall vidta åtgärder så att utbildningen blir attraktiv för både män och kvinnor. Det är vidare angeläget att det som grund för rekryteringsarbetet finns en effektiv information om verksamheten.
Möjligheten att genomgå utbildningen står alltså öppen för var och en som önskar det. Det skulle kunna orsaka problem i planeringen av verksamheten om tillströmningen i hög grad varierade mellan åren. Utredningen räknar emellertid inte med några sådana snabba förändringar i intresset . Anmälningarna varje år kommer sannolikt att ligga på en nivå som Försvarsmakten kommer att kunna hantera. Om betydligt fler än tidigare trots allt skulle anmäla sig ett år, finns det möjligheter att låta en del av dessa genomgå utbildningen under något av de kommande åren.
Direktinskrivning
Frågan är hur rekryteringen till hemvärnet av direktinskrivna skall hanteras i samband med mönstringen. Rutinen i försöksverksamheten är som framgått att den som bedömts lämplig för lång militär grundutbildning men skall skrivas in i utbildningsreserven skall erbjudas tre månaders hemvärnsutbildning på frivillig grund.
De förändringar i rekryteringen av civil- och värnpliktiga som utredningen föreslagit i kapitel 8 innebär att motivationen skall spela en central roll när rekryteringsmyndigheten beslutar att den tjänstgöringsskyldige skall genomgå grundutbildning och vilket slag av utbildning det i så fall skall vara.
Beslutet kommer enligt utredningens förslag inte att fattas vid mönstringstillfället utan vid en fördelning en eller flera gånger om året. Avsikten är att rekryteringsmyndigheten vid denna fördelning skall anpassa utbildningsplatser och tjänstgöringsskyldiga mot varandra, så att förband och skolor så långt möjligt tilldelas lämpliga civil- eller värnpliktiga och dessa får sina personliga önskemål tillgodosedda. Fördelningen vid ett eller flera tillfällen
336 Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m. SOU 2000:21
om året skapar förutsättningar för avvägningar som bör gagna både utbildningsanordnarnas och de enskildas intressen.
De tjänstgöringsskyldiga får inför mönstringen information om att det finns en tre månaders hemvärnsutbildning och vilka förutsättningar som gäller för rekryteringen till verksamheten. Utredningens förslag till rutiner för mönstring innebär att de tjänstgöringsskyldiga vid mönstringen skall ange vilket eller vilka tjänstgöringsalternativ som de prioriterar.
Med den föreslagna ordningen är det naturligt att hemvärnsutbildningen blir ett alternativ som de kommer att kunna ange på samma sätt som alla andra utbildningar. Om det i samband med den årliga fördelningen visar sig att den mönstrade inte skrivs in till lång grundutbildning och har angett hemvärnsutbildningen som ett tänkbart alternativ skall han erbjudas att genomgå den.
Risken för att en mönstrande anger hemvärnsutbildningen som förstahandsval för att inte behöva genomgå den något längre utbildning som andra militära alternativ innebär kommer att kunna hanteras i samband med fördelningen av utbildningsplatserna. Den som bedömts som särskilt lämplig för en utbildning som tar längre tid
− och som det fattas lämpliga sökande till
− kommer självfallet att kunna skrivas in till denna, även om han sagt sig vara mest intresserad av hemvärnsutbildningen.
Frivilligt eller inte frivilligt?
Hemvärnstjänstgöringen är i grunden frivillig. Det gäller även den försöksvisa utbildningen under tre månader. Rutinerna för antagningen är emellertid sådana att de som avser att genomgå utbildningen skrivs in med plikt. Syftet med inskrivningen är att de skall kunna få ersättning enligt bestämmelserna för de värnpliktiga och att disciplinbestämmelserna som gäller för värnpliktiga skall kunna tillämpas.
Utredningen anser att både den som blir direktinskriven och den som går in i hemvärnet efter att krigsplaceringen i andra förband upphört skall göra det på frivillig grund. För det talar framför allt att basen för rekryteringen även i fortsättningen kommer att vara de som efter ett antal år lämnar sina ursprungliga krigsförband.
Om direktinskrivning och krigsplacering av de direktinskrivna sker med tvång kommer hemvärnet att få två kategorier av personal
− frivilliga och pliktinskrivna. Risken är att detta skulle förändra karaktären på verksamheten och kanske rent av minska
Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m. 337
intresset hos presumtiva frivilliga att gå in i hemvärnet. Utredningen bedömer mot den bakgrunden det angeläget att hemvärnet även i fortsättningen skall grunda sin rekrytering enbart på frivilliga.
Frivilligheten bör enligt utredningens mening gälla både direktinskrivningen till grundutbildning under tre månader och åtagandet att efter grundutbildningen ingå i ett hemvärnsförband. Utredningen anser emellertid att den som samtyckt till inskrivning under utbildningen skall vara underkastad bestämmelserna i lagen om totalförsvarsplikt. Det innebär bl.a. att den inskrivne är skyldig att vid straffansvar fullgöra tjänstgöringen.
Det är också nödvändigt att den som gått med i verksamheten rättar sig efter disciplinbestämmelserna.
Rätt att bli prövad efter 24 års ålder
Hemvärnet rekryterar i en del fall personal bland invandrare som blivit svenska medborgare efter 24 års ålder, som är den övre gränsen för skyldigheten att mönstra. Rikshemvärnscentrum anser att även denna rekrytering bör underlättas och föreslår att de
− för
att kunna skrivas in till hemvärnsutbildning
− skall ha rätt att bli
prövade även efter 24 års ålder.
Det är naturligt att sätta en övre gräns för den här möjligheten att bli prövad. Utredningen anser att omkring tio år kan vara en lämplig förlängning. Rätten att bli prövad för utbildning till hemvärnet bör således upphöra det år den som blivit svensk medborgare efter 24 års ålder fyller 35 år.
12.4 Möjligheterna att genom pliktsystemet öka rekryteringen till frivilliga försvarsorganisationer
Utredningens förslag: Försvarsmakten, de bemanningsansvariga civila myndigheterna och de frivilliga försvarsorganisationerna skall ges möjligheter att i samband med mönstringen informera de mönstrande om frivilligverksamheten och uppmuntra dem som inte blir inskrivna med civil- eller värnplikt att i stället ansöka om medlemsskap i någon av frivilligorganisationerna.
338 Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m. SOU 2000:21
12.4.1 Försvarsmaktens bedömningar
Underlaget till regeringen den 19 maj 1999
Försvarsmakten anser det viktigt att även i framtiden kunna använda frivilliga med avtal för sin krigsorganisation. Tillgången på frivillig avtalspersonal var år 1987 omkring 40 000 personer. Trots omfattande rekryterings- och utbildningsåtgärder halverades antalet fram till år 1998. Även om antalet utbildade ligger kvar på nuvarande nivå kommer tillgången på avtalspersonal enligt Försvarsmaktens uppfattning sannolikt att fortsätta minska.
Behovet av frivillig avtalspersonal som svarar mot målbilden för år 2010 uppgår till i runt tal 25 000 personer. Fördelningen mellan olika slag av krigsförband framgår av följande sammanställning.
Krigsförband Antal frivilliga med avtal
Arméförband m.m. (utom hemvärnet)
1 050
Marina förband
400
Flygvapenförband
600
Hemvärnet (andra n hemvärnsmän)
20 000
Luft- och markobservationssystemet
2 950
Summa
25 000
Den beräknade fördelningen mellan olika frivilligorganisationer redovisas i följande sammanställning.
Frivilligorganisation Antal frivilliga med avtal
Frivilliga Flygkåren (FFK)
150
Frivilliga Motorcykelkårernas Riksförbund (FMCK)
1 050
Frivilliga Radioorganisationen (FRO)
2 800
Svenska Brukshundsklubben (SBK)
1 300
Sveriges Kvinnliga Bilkårers Riksförbund (SKBR)
2 500
Riksförbundet Sveriges Lottakårer (SLK)
10 500
Svenska Röda Korset (SRK)
6 700
Summa
25 000
Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m. 339
Försvarsmakten kommer att fördjupa analysen av funktioner, kompetenser och befattningar i krigsorganisationen för målbild 2010. Avsikten är bl.a. att pröva i vilka befattningar frivilliga kan ersätta värnpliktiga. Det framtida systemet för försörjning med avtalspersonal kommer att utformas på ett sådant sätt att det inom en del funktioner och kompetenser finns fler utbildade än som krigsorganisationen behöver. Det kommer att öka flexibiliteten i försörjningen med frivilligpersonal.
Försvarsmakten anser vidare att antalet platser i den s.k. totalförsvarsutbildningen (TFU-G kombattantutbildning) skall utökas till förslagsvis omkring 3 000 per år. En bredare satsning
− som inte med nödvändighet måste leda till fortsatt utbildning mot en befattning i krigsorganisationen
− kan skapa intresse hos fler för antingen frivillig pliktutbildning eller avtalsutbildning.
Enligt Försvarsmaktens mening bör det också prövas om det går att införa en kortare frivillig grundutbildning för de tjänstgöringsskyldiga som inte genomgår grundutbildning med värnplikt. Syftet med en sådan utbildning skulle vara att öka rekryteringen till de frivilliga försvarsorganisationerna. Även utbildningen av instruktörer inom frivilligutbildningen bör utökas, anser Försvarsmakten.
12.4.2 Utredningens överväganden och förslag
Utredningen anser det angeläget att bemanningsansvariga myndigheter och andra organ tar tillvara de resurser som de frivilliga försvarsorganisationerna kan medverka med. Det gäller både civila och militära behov. ÖCB har föreskrivit (ÖCBFS 1995:3) att krigsplacering med civilplikt inte får ske om personalbehovet kan tillgodoses med de personer som frivilligt åtagit sig att tjänstgöra under höjd beredskap.
Försvarsmakten, de bemanningsansvariga civila myndigheterna och de frivilliga försvarsorganisationerna har möjligheter att vid mönstringen informera de mönstrande om frivilligverksamheten och uppmuntra de tjänstgöringsskyldiga som inte blir inskrivna med civil- eller värnplikt att i stället söka medlemsskap i någon av organisationerna.
Utredningen har i det här sammanhanget övervägt men inte stannat för att föreslå samma ordning som för hemvärnet att inskrivning till en frivilligorganisation skall vara ett alternativ som den mönstrande kan ange i samband med mönstringen. Det främsta skälet är att grundutbildningstiden för de direktinskrivna
340 Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m. SOU 2000:21
till hemvärnet är betydligt längre än för de frivilliga försvarsorganisationernas medlemmar. Om utbildningssystemet för frivilligorganisationernas del kommer att förändras och utbildningstiden förlängas, bör det vara rimligt att överväga om även inskrivning genom frivilligorganisationerna skall vara ett alternativ som får anges vi mönstringen.
12.5 Värnpliktiga i stödverksamhet
Utredningens förslag: Den nuvarande inskrivningen av värnpliktiga till depå-, förplägnads- och mobiliseringstjänst skall upphöra.
Värnpliktiga skall kunna skrivas in till grundutbildning för bevakningstjänst enligt de principer som Försvarsmakten har föreslagit.
Principerna för bemanningen av Sjöfartsverkets fartyg och brand- och räddningstjänsten vid Luftfartsverkets flygplatser med värnpliktiga skall ses i över i samarbete mellan Försvarsmakten och Sjöfartsverket respektive Luftfartsverket.
12.5.1 Bakgrund
Bevaknings- och depåvärnpliktiga
Försvarsmakten använder bevaknings- och depåvärnpliktiga inom armén och marinen som ett stöd i utbildningen av pliktpersonal för insatsorganisationens förband. Flygvapenförbanden skriver i stället in samtliga värnpliktiga som s.k. fältvärnpliktiga för omsättning av krigsförbanden. Genom att sprida ut uppgifterna mellan de värnpliktiga får flygvapenförbanden det stöd till beredskap och produktion av flygtid som förbanden behöver. Värnpliktiga som inte medverkar i produktionen av flygtid är t.ex. flygbasjägare, systemtekniker och elever vid utbildningar som är gemensamma för Försvarsmaktens olika delar.
Försvarsmakten har som framgått föreslagit att systemet med bevakningsvärnpliktiga skall utvecklas, medan systemet med depåvärnpliktiga avskaffas. De depåvärnpliktiga kommer enligt förslaget att ersättas av anställd personal.
Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m. 341
Mobiliserings- och förplägnadsvärnpliktiga
Även systemet med mobiliserings- och förplägnadsvärnpliktiga bör enligt Försvarsmaktens mening upphöra och de värnpliktiga ersättas av anställda.
Värnpliktiga inom Sjöfartsverket
Sjöfartsverket utnyttjar årligen ca 170 värnpliktiga för att bemanna sina fartyg. I samband med att organisationen får nya uppgifter och fartygen byts ut kommer behovet av värnpliktiga att minska till omkring 90 per år.
Enligt Försvarsmaktens mening skall de fartyg som inte ingår i insatsorganisationen betraktas som civila och inte bemannas av värnpliktiga. Försvarsmakten anser ett en översyn av principerna för bemanning av fartygen skall ske i samarbete mellan myndigheten och Sjöfartsverket.
Värnpliktiga inom Luftfartsverket
Försvarsmakten avdelar årligen omkring 50 värnpliktiga för tjänstgöring vid flygplatser där det inte finns militära flottiljer. Tjänstgöringen omfattar beredskap för brand- och räddningstjänst vid flygplatserna.
Enligt Försvarsmaktens mening bör samarbetet begränsas till att omfatta beredskap på flygplatser där det finns flottiljer. En förutsättning är att det finns tillräckligt antal värnpliktiga. Stödet till Luftfartsverket får inte vara dimensionerande för inskrivningen. Försvarsmakten anser att en översyn av principerna för bemanning av beredskapsorganisationen på flygplatserna skall ske i samarbete mellan myndigheten och Luftfartsverket.
12.5.2 Utredningens överväganden och förslag
Med den begränsade inskrivning av pliktpersonal som statsmakterna har beslutat om för de närmaste åren är det inte rimligt att skriva in värnpliktiga till uppgifter som inte i första hand är avsedda för krigsorganisationens behov. Den uppfattning som finns på många håll om att dessa värnpliktiga utgör s.k. grå arbetskraft skadar trovärdigheten i själva pliktsystemet.
342 Annan personalförsörjning inom pliktsystemets ram, m.m. SOU 2000:21
Utredningen delar Försvarsmaktens mening att det är lämpligare att låta uppgifter som lämpar sig för civilanställda utföras av sådan personal och instämmer i förslaget att inskrivningen av värnpliktiga till depå-, förplägnads- och mobiliseringstjänst skall upphöra. Utredningen anser vidare att pliktpersonal skall skrivas in till grundutbildning för bevakningstjänst enligt de principer som Försvarsmakten har redovisat.
Andra värnpliktiga i s.k. stödproduktion är även de matroser som tjänstgör på Sjöfartsverkets fartyg och de flygplatsbrandmän som utbildas för brand- och räddningstjänst vid en del av Luftfartsverkets flygplatser. Verksamheten har, som framgått av redovisningen under föregående rubriker, en mycket begränsad omfattning. Enligt utredningens mening bör det emellertid övervägas om dessa uppgifter i civila verksamheter skall utföras av värnpliktiga.
Utredningen instämmer i Försvarsmaktens uppfattning att principerna för bemanningen bör ses i över i samarbete mellan den militära myndigheten och Sjöfartsverket respektive Luftfartsverket.
SOU 2000:21 343
13 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser
13.1 Inledning
I rapporten Svensk säkerhetspolitik i en ny omvärldsbelysning (Ds 1998:9) diskuterar Försvarsberedningen innebörden av den internationella utvecklingen på det säkerhetspolitiska området sedan det senaste totalförsvarsbeslutet fattades år 1996. I sin analys gör Försvarsberedningen bl.a. den bedömningen att ett större krig i Europa och därmed också ett angreppshot mot Sverige ter sig än mer avlägset än inför det senaste totalförsvarsbeslutet. Däremot menar Försvarsberedningen att krav kan komma att ställas på Sverige att medverka till krishantering både i det egna närområdet och i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.
När det gäller kravet på kapacitet för sådan krishantering har denna för Försvarsmakten närmare bestämts genom 1999 års säkerhetspolitiska kontrollstationsbeslut (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5. Rskr. 1998/99:224). I regeringens proposition Det nya försvaret (1999/2000:30 s. 35) är regeringens bedömning sammanfattningsvis att det senaste årets internationella utveckling understryker att det finns ett behov av en snabb förstärkning av vår förmåga till internationella insatser. Enligt 1999 års kontrollstationsbeslut skall Försvarsmakten bl.a. kunna kontinuerligt omsätta
G
en mekaniserad bataljon (snabbinsats) med en personalram på 700 till 1 000 man för insats inom 30 dagar
G
en flexibelt sammansatt mekaniserad bataljon med en personalram på 700 till 1 200 man för insats inom två månader
344 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande…
G
kompanienheter med en personalram på omkring 200 man och med kompetens för brigadledning, ammunitions- och minröjning, logistik, hälso- och sjukvård.
En sådan inriktning av totalförsvarsresurserna som nu beskrivits har bl.a. väckt frågan om grundutbildningen för den som fullgör värnplikt eller civilplikt bör ges ett annat innehåll än dagens.
Försvarsmakten har i skrivelsen den 19 maj 1999 till regeringen (Fö 1999/1185/MIL) bl.a. föreslagit att det bör bli möjligt att integrera internationell utbildning med traditionell grundutbildning och repetitionsutbildning (fortsättningsutbildning). Skälen härför är främst att den internationella verksamheten skall kunna utvecklas, men också att den nuvarande grundutbildningen och repetitionsutbildningen genom en sådan samverkan kan bli ännu bättre. Hur avvägningen mellan traditionell grundutbildning/repetitionsutbildning och utbildning för internationella uppgifter lämpligen bör utformas bör, enligt Försvarsmakten, bli föremål för försöksverksamhet.
13.2 Utredningens direktiv
I utredningens uppdrag ingår att se över vilka förändringar som behöver göras av det nuvarande utbildningssystemet för att göra det möjligt att vid behov öka Sveriges internationella insatser (utredningens tilläggsdirektiv Dir. 1998:49). I utredningens tilläggsdirektiv (Dir. 1999:85) sägs också uttryckligen att utredningen skall pröva frågan om värnpliktsutbildningen kan anpassas till ökningen av förmågan till internationella insatser.
13.3 Personalförsörjning m.m.
Grundläggande regler om när svensk trupp får sändas utomlands finns i 10 kap. 9 § regeringsformen (RF). Enligt dessa regler får en svensk väpnad styrka sändas till ett annat land endast om 1) riksdagen medger det, 2) det är medgivit i lag som anger förutsättningarna för åtgärden, 3) skyldighet att vidta åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som har godkänts av riksdagen.
I lagen (1992:1135) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands finns bestämmelser som medger regeringen att på begäran av Förenta nationerna eller Organisationen för säkerhet och sam-
SOU 2000:21Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande… 345
arbete i Europa (OSSE) ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands. Med väpnad styrka avses en styrka som är utrustad på ett sådant sätt att den inte enbart har vapen till självförsvar (jfr 1990/91:KU30 s. 60).
I lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet finns bestämmelser som medger regeringen att sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Till skillnad från den ovan nämnda lagen om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands omfattar lagen 1994:588 endast utbildning. Begreppet utbildning innefattar även övningar. Det internationella samarbete som avses är främst det som pågår inom ramen för NATO-staternas inbjudan till Partnerskap för fred (PFF).
Det förekommer också att regeringen medger att svensk trupp får sändas utomlands för att genomföra exempelvis minröjningsoperation som en följd av överenskommelser med annan stat (bilaterala avtal). Det är då inte fråga om en väpnad styrka.
Rekrytering på frivillig grund
Enligt 2 § lagen om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands skall personal som skall tjänstgöra i väpnad tjänst för fredsbevarande verksamhet utomlands anställas särskilt för denna uppgift. Personalen skall vidare enligt samma paragraf ingå i en utlandsstyrka inom Försvarsmakten. Kravet på anställning särskilt för uppgiften markerar att rekryteringen till styrkan skall ske på frivillig grund. Försvarsmakten kan därför inte beordra någon på grund av dennes anställning i övrigt att delta i en sådan verksamhet utomlands.
Den nuvarande ordningen bygger således på att samtliga som deltar i väpnad eller annan internationell verksamhet i utlandsstyrkan gör detta frivilligt.
Ett motsvarande krav på frivillighet, för att deltaga i utbildning för fredsfrämjande verksamhet enligt 2 § lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet, gäller även för den som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning och oavsett om utbildningen eller övningen sker i Sverige eller utomlands. Den som är anställd inom Försvarsmakten kan däremot åläggas att delta i sådan utbildningsverksamhet. Enligt 3 § skall totalförsvarspliktiga som deltar i utbildningen tillgodoräknas tiden som fullgjord grundutbildning med bibehållna förmåner.
346 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande…
Även vid tjänstgöring utomlands till följd av bilaterala avtal o.dyl. tillämpas principen om att deltagandet skall vara frivilligt eftersom det inte anses följa av lagen om totalförsvarsplikt.
Ansvaret för rekrytering och utbildning
Försvarets internationella kommando – Swedint – är den enhet inom Försvarsmakten som fungeras som Sveriges kompetenscenter för internationell fredsfrämjande verksamhet.
I Swedints uppgifter ingår att organisera, utbilda och understödja de fredsfrämjande insatser som Sverige medverkar i. Swedint sköter således rekryteringen av utlandsstyrkan. Anställningen av dem som ingår i förbanden sker i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Försvarsmakten är således arbetsgivare för den som anställs i utlandsstyrkan.
Huvudansvaret för rekrytering och utbildning ligger formellt på Swedint centralt. Uppgiften att rekrytera och utbilda större förbandsenheter och stabskompanier har under senare år i varierande grad lagts på förbandschefer. Officerarna har som regel rekryterats ut förbandens fredskader. Rekryteringen av övriga officerare, soldater (personer som har fullgjort grundläggande värnpliktsutbildning) och andra befattningshavare har Swedint svarat för.
Utbildning som genomförs för dem som skall ingå i svenska fredsfrämjande insatser avser såväl militär som civil personal, t.ex. sjukvårdspersonal. Vid sidan av denna typ av utbildning genomförs också kurser inom ramen för PFF.
Flera principer har varit styrande för denna utbildningen. Tidigare gällde att det förband som svarade för rekryteringen svarade också för utbildningen. Numera gäller att en förbandschef är huvudansvarig för rekrytering och utbildning och leder förbandet under dess utlandstjänst. Utbildningen genomförs vid Swedint Almnäs utanför Södertälje. De delar av utbildningen som inte kan genomföras vid Swedint genomförs vid närliggande förband.
Under ett år anställs ungefär 2 500 personer i utlandsstyrkan. Med den inriktning och ambitionsnivå för internationellt fredsfrämjande insatser som inledningsvis beskrivits kan enbart behovet av soldater på årsbasis beräknas till 4 000–5 000 man (Försvarsmaktens skrivelse den 19.5.1999, bilagan s. 58). Högst 3 000 personer får enligt lag samtidigt tjänstgöra utomlands.
SOU 2000:21Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande… 347
Utbildningens innehåll
Utbildningen omfattar befattningsutbildning och förbandsutbildning. Befattningsutbildningen genomförs för att den anställde skall erhålla de kunskaper och färdigheter som krävs för att fullgöra en specifik befattning. Förbandsutbildning avser samövning av förbandet för ”missionsuppgiften”. Befattnings- och förbandsutbildningen genomförs inom ramen för den ”miljö” som förbandet skall verka i. Den sammanlagda utbildningstiden varierar beroende på behovet av befattningsutbildning och är i normalfallet 4 till 6 veckor.
Humanitära insatser
Rekrytering på frivillig grund
All rekrytering för deltagande i humanitära insatser sker i dag på frivillig grund. Den personal som rekryteras är i huvudsak fackpersonal.
Ansvaret för rekrytering och utbildning
Räddningsverket har det sammanhållande ansvaret för insatsberedskapen inom räddningstjänstens område. Räddningsinsatser genomförs inom ramen för verkets ordinarie verksamhet, men regeringen beslutar om varje enskild insats (prop. 1989/90:100 bil. 6).
Räddningsverkets beredskap för hjälpinsatser med personal och utrustning delas in i fem beredskapsområden
1.
räddningsinsatser
2.
hjälpinsatser vid akuta flyktingkatastrofer
3.
återuppbyggnadsarbete
4.
förnödenhetsinsatser
5.
expertinsatser
Räddningsverkets beredskap vad gäller de personella och materiella resurserna har område för område anpassats till de insatser som kan komma i fråga.
För räddningsinsatser i samband med exempelvis jordbävningar, översvämningar, skogsbränder och kemikalieolyckor finns förberedda räddningsstyrkor med personal rekryterad främst från Räddningsverket och den kommunala räddningstjänsten, men
348 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande…
rekrytering sker också från andra myndigheter och organisationer, t.ex. från hälso- och sjukvården. Beredskapen inom detta område består för närvarande av följande styrkor.
G
en sök- och räddningsstyrka som omfattar 5 till 80 personer och vid behov räddningshundar
G
en snabbinsatsstyrka organiserad i tre enheter med vardera 11 personer
G
ett särskilt stabs- och ledningsstöd som omfattar 9 personer
G
en kemikaliestyrka som omfattar 15 till 20 personer
För hjälpinsatser vid akuta flyktingkatastrofer finns särskilda s.k. insatspaket anpassade till de speciella uppgifter som verket skall lösa och som omfattar såväl personal som utrustning. Personalen som deltar i hjälpstyrkorna är specialister med främst civil fackkompetens. Många rekryteras också från Försvarsmakten. Hittills har ett hundratal av deltagarna i Räddningsverkets hjälpstyrkor utgjorts av anställd inom Försvarsmakten, framför allt officerare. Beredskapen inom detta område består för närvarande av följande.
G
vägtransporter; för transport av 250 000 flyktingar
G
vattentransport i biltank; för lagring och transport av dricksvatten för 10 000 flyktingar
G
vattenförsörjning från ytvattentäkt; för rening av vatten åt 10 000 flyktingar
G
vattendistribution; för att bygga upp ett distributionssystem för dricksvatten åt 10 000 flyktingar i ett lägerområde
G
latrinkonstruktion; för uppförande av latriner åt 10 000 personer i ett lägerområde
G
lägerplanering; för att ställa i ordning mark för läger åt 10 000 flyktingar
G
långa vägtransporter inklusive transporter i konvoj i svår terräng; för transport av förnödenheter
G
uppbyggnad av sambandssystem
G
fältbaserad samordningscentral.
För återuppbyggnadsarbete i krigs- och katastrofdrabbade länder finns inte, som vid räddningsinsatser och hjälpinsatser vid akuta flyktingkatastrofer, särskilt förberedda räddningsstyrkor eller s.k. insatspaket. Insatserna på detta område syftar till att återställa infrastukturen i drabbade länder. Det handlar således om att i första hand bygga upp eller reparera förstörda hus, vägar, broar
SOU 2000:21Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande… 349
m.m. Räddningsverket anlitar i stor utsträckning inhemsk personal för detta arbete.
Utbildningens innehåll
Räddningsverkets utbildning för personal som deltar i internationella hjälpinsatser i verkets regi avser utbildning för styrkechefer, personal i snabbinsatsstyrkorna, alla slag av personal och särskilda PFF-kurser.
13.4 Utredningens överväganden och förslag
13.4.1 Allmänt om utbildningens mål
Utredningens bedömning: All utbildning, såväl den teoretiska som den praktiska, av totalförsvarspliktiga som fullgör värnplikt och civilplikt skall leda mot en krigsbefattning (krigsplacering) i det svenska totalförsvaret. Utbildning eller utbildningsmoment som har till syfte att förbereda den totalförsvarspliktige för en fredsfrämjande eller fredsbevarande verksamhet utomlands bör kunna ingå i grundutbildningen och repetitionsutbildningen endast om det ses som ett led i utbildningen för de uppgifter som den totalförsvarspliktige kan komma att ställas inför vid beredskaps- och krigstjänstgöring
Utbildningens praktiska och teoretiska innehåll skall vara målstyrt
Den nuvarande grundutbildningen syftar till att ge de totalförsvarspliktiga som fullgör värnplikt och civilplikt en sådan grundläggande utbildning att de kan fullgöra de uppgifter som det förband eller den organisation där de tjänstgör kan komma att ställas inför i krig. Utbildningens praktiska och teoretiska innehåll skall styras av detta mål. I 5 kap. 3 § första stycket lagen om totalförsvarsplikt har detta uttryckts så att grundutbildningen skall ge de kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver. Syftet med repetitionsutbildningen är att befästa och utveckla skickligheten
350 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande…
för krigsuppgiften. I paragrafens andra stycket har tagits in en bestämmelse med detta innehåll.
Totalförsvarspliktiga är även skyldiga att under utbildningen fullgöra beredskapstjänst. De får alltså som ett led i sin tillämpade utbildning beordras att utföra uppgifter som ankommer på ett beredskapsförband, t.ex. sådana uppgifter som omfattar ingripanden enligt förordningen (1982:756) om försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen). Härigenom ges Försvarsmakten möjlighet att ta i anspråk totalförsvarspliktiga för att upprätthålla den beredskap som behövs i fred. I paragrafens tredje stycke har detta uttryckts så att i grundutbildning och repetitionsutbildning ingår även uppgifter som syftar till att upprätthålla Sveriges försvarsberedskap.
Bortsett från sistnämnda bestämmelse i tredje stycket anger inte lagen något om grundutbildningens och repetitionsutbildningens närmare innehåll eller dess uppdelning i olika faser såsom t.ex. allmänmilitär utbildning, befattningsutbildning och förbandsutbildning. Regeringen och myndigheterna har här ett stort utrymme att inom tillgängliga resursramar anpassa omfattningen och inriktningen av grundutbildningen och därmed också repetitionsutbildningen efter skiftande behov och resurser. Men det finns dock en viktig begränsning för denna handlingsfrihet. Statsmakterna är skyldiga att ge varje totalförsvarspliktig en sådan grundläggande utbildning att han eller hon kan fullgöra de uppgifter som kommer att krävas av honom eller henne under tjänstgöringen i krig (prop. 1994/95:6 s. 183).
Vad sedan gäller utbildningstidens längd skall den enligt 5 kap. 4 § första stycket lagen om totalförsvarsplikt bestämmas särskilt för varje befattning eller typ av befattning till vilken den totalförsvarspliktige grundutbildas. Härigenom skapas en koppling mellan befattningen som anges i inskrivningsbeslutet och det antal dagar under vilka skyldighet föreligger att genomgå grundutbildning (jfr 3 kap. 5 § 3). Genom denna ordning kommer rättssäkerhetsgarantierna avseende längden av den tid som en enskild är tvungen att tjänstgöra att väsentligen vara kopplade till inskrivningsförfarandet och möjligheterna att få inskrivningsbeslutet och senare ändringar av detta överprövade (prop. 1994/95:6 s. 183). En ändring i ett inskrivningsbeslut som medför en längre grundutbildning kräver den totalförsvarspliktiges medgivande (3 kap. 9 § andra stycket).
Enligt Försvarsmaktens skrivelse till regeringen den 19 maj 1999 bör den nu angivna regleringen ändras, såvitt den avser möj-
SOU 2000:21Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande… 351
ligheten att i grundutbildningen lägga in även sådana utbildningsmoment som är direkt anpassade för väpnad tjänst för fredsbevarande verksamhet utomlands, dvs. som en förberedelse för tjänstgöring i utlandsstyrkan. Tjänstgöringen i utlandsstyrkan skulle alltjämt bygga på ett frivilligt åtagande från den enskilde. Härigenom skulle det, enligt skrivelsen, på ett helt annat sätt än i dag bli möjligt att skapa, vidmakthålla och utveckla kompetens inom de för utlandsverksamheten mest betydelsefulla områdena, dvs. ledningen av utlandsstyrkan och den kvalificerade förbandsutbildningen av densamma. Vidare skulle möjligheterna till personalförsörjning förbättras. Även utbildningssystemet som helhet skulle vinna på en sådan ordning.
Med den lagstiftning, som i dag reglerar totalförsvarsplikten är det, som Försvarsmakten framhåller svårt att tillgodose de önskemål, som ovan redovisas.
Utbildning mot internationella insatser
När det gäller andra internationella insatser för våra väpnade styrkor än utbildnings- och övningsverksamhet är det enligt utredningens bedömning svårt att i grundutbildningen för värnplikt lägga in en särskild utbildning mot den typen av tjänstgöring så länge statsmakterna vidhåller att tjänstgöringen i en utlandsstyrka skall vara frivillig för alla som deltar, såväl anställda inom Försvarsmakten som pliktpersonal. Ett deltagande i en sådan sammanhållen utbildning för en eventuell rekrytering till utlandsstyrkan är inte primärt att betrakta som ett led i värnpliktsutbildningen av de totalförsvarspliktiga för krigsbefattningar i det svenska försvaret såvitt inte denna utbildning också kan ha betydelse för krigsbefattningen. För att en totalförsvarspliktig skall bli skyldig att fullgöra en sådan utbildning fordras därför att en uttrycklig föreskrift därom tas in i lagen om totalförsvarsplikt.
Till en sådan föreskrift om utbildningsplikt bör också kopplas en särskild sanktion. Någon kan t.ex. vägra att fullgöra utbildningen på grund av att han eller hon inte har för avsikt att efter utbildningen anmäla sig för tjänstgöring i utlandsstyrkan. Enligt de regler som gäller i dag för brott mot totalförsvarsplikten krävs för att en vägran skall kunna straffas att den utgör avsevärt men för utbildningen eller tjänsten. Med tjänsten avses krigstjänsten. Om utbildningen saknar bäring för de uppgifter som den totalförsvarspliktige kan komma att ställas inför vid ett väpnat angrepp på Sverige kan en vägran inte bestraffas. Därför behövs
352 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande…
en särskild sanktionsregel, annars blir det en föreskrift utan sanktion. Principiellt skall sådana föreskrifter undvikas.
Som utredningen tidigare sagt motiveras bestämmelserna om utbildningsplikt i lagen om totalförsvarsplikt av att den som är totalförsvarspliktig är skyldig att göra beredskaps- och krigstjänst. Enligt lagen om totalförsvarsplikt skall totalförsvarets personalförsörjning tryggas genom en totalförsvarsplikt. Enligt lagen om totalförsvar och höjd beredskap är totalförsvar verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Försvarsmakten har visserligen av regeringen fått i uppgift att kunna ställa kvalificerade förband och andra resurser till förfogande för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Det innebär emellertid inte att ifrågavarande uppgift är totalförsvarsverksamhet även om Försvarsmakten är en totalförsvarsmyndighet med totalförsvarsuppgifter. Totalförsvarsplikten innebär enligt lagen om totalförsvarsplikt en skyldighet att tjänstgöra inom totalförsvaret. Tjänstgöringen kan utom annat fullgöras som värnplikt. Värnplikten omfattar grundutbildning, repetitionsutbildning, beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring. Innehållet i beredskaps- och krigstjänstgöringen avgör vad som skall ingå i grundutbildningen och repetitionsutbildningen. Det åligger därvid som utredningen tidigare framhållit Försvarsmakten att ge den totalförsvarspliktige de kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver samtidigt som det åligger den totalförsvarspliktige att fullgöra utbildningen. Någon skyldighet för utbildaren att ge eller den totalförsvarsplitige att genomgå ytterligare utbildning föreligger inte. Införs en utbildning med plikt utan koppling till en tjänstgöringsplikt bryts den grundläggande ordningen för det nuvarande pliktsystemet. En sådan ordning kommer i konflikt med också andra grundläggande principer.
Enligt 2 kap. 8 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövanden och vissa andra begränsningar i sin rörelsefrihet. Som begränsning av rörelsefrihet räknas reglerna om värnplikt. Enligt 2 kap. 12 § RF får begränsningen göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. En motsvarande begränsning följer också av den europeiska konventionen av den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (europakonventionen) som numera är svensk lag (SFS 1994:1219). Detta torde enligt utredningen innebära att om en utbildning mot inter-
SOU 2000:21Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande… 353
nationell tjänstgöring skall få föreskrivas för totalförsvarspliktiga måste följande två villkor vara uppfyllda. Utbildningen måste för det första tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. För det andra får den begränsning i rörelsefriheten som följer av utbildningsplikten inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Vad gäller det första villkoret ser utredningen inga problem. När det gäller det andra villkoret skall detta till en början vägas mot det förhållandet att uppgiften att tjänstgöra internationellt bygger på ett frivilligt åtagande från den enskilde. Det förhållandet att en utbildningsplikt kan göra rekryteringsbasen bredare är enligt utredningen ett alltför svagt argument för att föra in en plikt, dvs. att vid äventyr av fängelse tvinga enskilda att underkasta sig en utbildning. Det förhållandet att det kan öka möjligheterna att med kortare varsel än i dag kunna sätta en sådan styrka på fötter är enligt den bedömning utredningen gör inte tillräckligt.
Att ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands är inte totalförsvarsverksamhet enligt lagen om totalförsvar och höjd beredskap. Totalförsvarsresurserna skall dock enligt den nämnda lagen utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande insatser. Detta är ett uttryckligt åliggande men det innebär inte en utvidgning av verksamhetsområdet för totalförsvaret. Åliggandet innebär att man vid utformningen av totalförsvarsresurser ser till att välja det alternativ som är mest samhällsekonomiskt under förutsättning att totalförsvarets behov tillgodoses. Allmänt gäller även utan särskild föreskrift att alla de resurser som finns för totalförsvarsverksamhet så långt det är möjligt och ändamålsenligt skall kunna utnyttjas även vid annan verksamhet i fred.
Mot bakgrund av vad som ovan sagts, anser inte utredningen att lagen om totalförsvarsplikt bör ändras på det sätt, som Försvarsmakten föreslår. Däremot kan självfallet utbildningsmoment läggas in som såväl ökar de pliktigas förmåga att försvara det egna landet som ger kunskaper som behövs i internationell tjänst. Detta kan göras med nuvarande regler. Enligt utredningens mening skall således utbildningen inte innehålla sådant, som saknar relevans för de totalförsvarspliktigas beredskaps- och krigstjänstgöring.
354 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande…
13.4.2 Utbildning och övning för fredsfrämjande verksamhet
Utredningens förslag: I grundutbildning och repetitionsutbildning för värnplikt skall kunna ingå att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för sådant internationellt samarbete som avses i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Denna utbildning får äga rum inte bara i Sverige utan även utomlands. Till utbildningen räknas även förberedelser för att kunna delta i utbildningen eller övningen. Vad som nu sagts skall även gälla civilplikt.
I lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet har riksdagen bemyndigat regeringen att sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Med utbildning avses i lagen även övning. Lagen gör det bl.a. möjligt för en svensk väpnad styrka att delta i NATO-staternas s.k. PFF-övningar utan riksdagens samtycke. Den anställda personalen inom Försvarsmakten är – inom ramen för sina anställningsavtal – skyldiga att delta i den här typen av utbildning och övning utomlands. Den totalförsvarspliktiges deltagande i Sverige eller utomlands förutsätter att han eller hon har lämnat sitt samtycke. Tjänstgöringstiden får tillgodoräknas som fullgjord grundutbildning. Vidare har han eller hon rätt till de förmåner som tillkommer pliktpersonal enligt lagen om totalförsvarsplikt. Även reglerna om disciplinansvar enligt lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. gäller för honom eller henne.
Enligt utredningens mening bör – mot bakgrund av vad statsmakterna i de senaste två totalförsvarsbesluten uttalat i fråga om vikten av att Sverige deltar i fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbetet inte bara för att dess bidrag till fred och säkerhet i omvärlden utan också för dess betydelse för vår nationella försvarsförmåga – denna utbildning kunna ingå som ett led i grundutbildningen för den som fullgör värnplikt. Utbildningen har visserligen vid tidigare lagstiftningsärende inte primärt betraktats som ett led i utbildningen av de värnpliktiga för krigsbefattningar i det svenska försvaret (se prop. 1993/94:244 s. 8), inte heller i den efterföljande pliktlagstiftningen från år 1995. Men man kan ändå säga att det föreligger en presumtion för att den här typen av utbildnings- och övningsverksamhet stärker den totalförsvarspliktiges förmåga att klara de beredskaps- eller
SOU 2000:21Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande… 355
krigsuppgifter som han eller hon kan komma att ställas inför i ett skärpt läge, särskilt mot bakgrund av den ändrade inriktningen av dagens försvar. Det ligger i sakens natur att utbildningsplikten på samma sätt som för annan utbildning omfattar även förberedelser för deltagande i utbildning eller övning. Det innebär t.ex. att även den som fullgör värnplikt och som inte har tagits ut för att delta i en viss utbildning för fredsfrämjande verksamhet blir skyldig inte i första hand för sin egen befattningsutbildning men för tjänsten i övrigt att delta i förberedelserna i Sverige för utbildningen eller övningen i fråga. Motsvarande utbildningsmöjligheter som nyss sagts om värnplikt skall även gälla civilplikt i de fall sådant behov föreligger.
Utbildning eller övning för fredsfrämjande verksamhet äger rum såväl i Sverige som utomlands. Det finns inga bärande skäl för att begränsa utbildningsplikten till utbildning eller övning i Sverige. Tvärtom är det enligt utredningens mening viktigt att förutsättningarna för att Sverige skall kunna delta med väpnad styrka i utbildning eller övning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete inte görs beroende av den enskildes samtycke. Däremot är det enligt utredningen otänkbart att den som fullgör värnplikt till följd av totalförsvarsplikten skall åläggas att delta vid en skarp situation. Enligt utredningens bedömning är det avgörande för vår säkerhet att i det internationella samarbetet kunna fullt ut delta i den här typen av utbildningar eller övningar (jfr prop. 1999/2000:30 s. 46–47, 51 och 67).
13.4.3 Utbildningens praktiska och teoretiska innehåll
Utlandsstyrkan inom Försvarsmakten
Utredningens bedömning och förslag: Det finns inget hinder mot att i grundutbildningen och repetitionsutbildningen lägga in utbildningsmoment som primärt utgör led i en utbildning för en tjänstgöring i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten om momenten också är ägnad att stärka den totalförsvarpliktiges förmåga att fullgöra de uppgifter som han eller hon kan komma att ställas inför vid beredskaps- eller krigstjänstgöring.
356 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande…
Utredningen har föreslagit att deltagande i utbildning för fredsfrämjande verksamhet skall ingå i grundutbildningen och repetitionsutbildning. Detta bör också enligt utredningens bedömning kunna bli ett led i förberedelserna inför senare medverkan i utlandsstyrkan. Det innebär som utredningen i det föregående redovisat att de önskemål, som Försvarsmakten framfört bör kunna tillgodoses utan lagändring.
De överslagsberäkningar som Försvarsmakten gjort visar att med de låga volymer värnpliktiga som kommer att utbildas under de närmaste åren – omkring 18 000 per år – att det sannolikt inte är möjligt att rekrytera personal för utlandsstyrkan i den omfattning som statsmakterna anser att det kan komma att finnas behov av. Det föreligger redan i dag brist på kompetenta sökanden, t.ex. stridsfordonspersonal, ammunitions- och minröjare samt hälsooch sjukvårdspersonal. För att klara de angivna personalmålen skulle med den grundutbildning som ges de värnpliktiga i dag omkring hälften av de inryckande värnpliktiga behöva anmäla sig för utlandsstyrkan för att Försvarsmakten skall kunna få fram ett tillräckligt antal motiverade och lämpliga personer för sådan tjänstgöring. Detta är inte realistiskt. Erfarenhetsmässigt är det endast 7 till 10 % av de grundutbildade i en årskull som är både villiga och lämpliga för tjänstgöringen.
Utredningen vill inte utesluta att de principer som ligger till grund för den nuvarande gränsdragningen mellan utbildningar för svensk krigstjänst och internationell fredsbevarande tjänstgöring passerats av det förändrade säkerhetspolitiska läget. Den omdaning som nu sker av det svenska försvaret från ett traditionellt invasionsförsvar (väpnat angrepp) till ett modernt insatsförsvar visar med all önskvärd tydlighet att den tänkta krigsuppgiften inte längre är densamma. Av detta följer rimligtvis att praktiska och teoretiska utbildningsmoment förlorar i aktualitet samtidigt som andra sådana moment vinner i aktualitet.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts ger enligt utredningens bedömning redan de nuvarande reglerna om utbildningens innehåll regeringen och dess myndigheter en stor handlingsfrihet när det gäller att anpassa utbildningen efter skiftande behov och resurser. Vid denna bedömning har Försvarsmakten att ta hänsyn till utbildningstidens längd, ansvaret för att ge den enskilde den utbildning som han behöver och mer perifera utbildningsmål i förhållande till krigsuppgiften. Handlingsfriheten begränsas i praktiken endast av kravet på att utbildningen skall ge den totalförsvarspliktige förutsättningar att kunna fullgöra de uppgifter som kommer att krävas av honom eller henne under tjänst-
SOU 2000:21Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande… 357
göringen i krig. Det innebär exempelvis att utbildningsmoment som ingår i förberedelserna för en eventuell internationell tjänstgöring får ges under grundutbildningen om de också stärker den totalförsvarspliktiges förmåga att fullgöra de uppgifter som kommer att krävas av honom eller henne under tjänstgöring i krig. Det måste således finnas ett samband mellan utbildningen och krigsuppgiften. I den mån utbildningens innehåll saknar betydelse för de kunskaper och färdigheter som behövs för en sådan krigsuppgift får den ges efter avslutad grundutbildning. Den nuvarande bestämmelsen om utbildnings innehåll har emellertid givits en mycket snäv tolkning av Försvarsmakten. Den har i praktiken uteslutit varje utbildningsmoment som syftar till att förbereda den totalförsvarspliktige för en internationell fredsfrämjande tjänstgöring.
Det går inte att närmare ange hur starkt sambandet måste vara mellan ett visst teoretiskt eller praktiskt utbildningsmoment och den totalförsvarpliktiges förmåga att lösa en krigsuppgift för att det skall vara tillåtet att ge utbildningen under grundutbildningen. Det finns en glidande skala, från utbildningar som har ett mycket starkt samband med en tänkt krigsuppgift till utbildningar som har ett mycket svagt samband. Var denna gräns skall dras får som hittills avgöras av regeringen eller den eller de myndigheter som svarar för utbildningen. Helt klart är dock att utbildning som utgör förberedelser för ett bestämt utlandsuppdrag – s.k. missionsinriktad utbildning inte kan ges inom ramen för grundutbildning eller repetitionsutbildningen. Däremot bör exempelvis utbildning som ges för bevaknings- eller posttjänst för fredsbevarande verksamhet falla inom denna ram. Sådana utbildningsmoment i grundutbildningen stärker den totalförsvarspliktiges förmåga att verka i en förändrad säkerhetspolitisk omvärld och därmed också hans eller hennes förmåga att fullgöra de uppgifter som det förband eller den organisation där han eller hon tjänstgör kan komma att ställas inför i krig. Även om moment som har ett svagare samband med en tänkt krigsuppgift får läggas in i grundutbildningen gäller dock den begränsningen, att utbildningsmålet måste nås inom den utmätta utbildningstiden (utbildningsplanen).
358 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande…
Utbildningsmoment under grundutbildning får ske utomlands
Utredningens förslag: I grundutbildning och repetitionsutbildning skall kunna ingå att med plikt deltaga i internationella operativa insatser, t.ex. på grund av bilaterala avtal om minröjning o.dyl. om deltagandet kan inordnas i utbildningsplanen för den totalförsvarspliktiges grundutbildning och regeringen har medgivit det.
Utredningens principiella uppfattning är som tidigare framhållits att den som är totalförsvarspliktig inte skall kunna åläggas att med plikt delta i en utbildning eller övning som saknar relevans för hans eller hennes beredskaps- eller krigstjänstgöring.
Vid sidan av den fredsfrämjande verksamhet som sker i hägnet av lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet förekommer också att regeringen som en följd av bilaterala avtal medger att svensk trupp får sändas utomlands för operativ verksamhet. Exempel på en sådan avtalad verksamhet som förekommit under senare år är minröjningsoperationer i Baltikum. Vid all sådan verksamhet utomlands har Försvarsmakten – precis som vid utbildning och övning för fredsfrämjande verksamhet oavsett om denna ägt rum i Sverige eller utomlands – tillämpat principen att de totalförsvarspliktigas deltagande skall vara frivilligt när det inte är fråga om totalförsvarsverksamhet. Syftet med ifrågavarande operationer är inte primärt att ge de totalförsvarspliktiga realistiska utbildnings- och övningsförhållanden utan att lämna bistånd till en annan stat. Det förtar emellertid inte det faktum att ett deltagande i sådana operationer på ett verksamt sätt kan bidra till att ge de totalförsvarspliktiga kunskaper och färdigheter som är värdefulla för deras kommande beredskaps- och krigstjänstgöring.
Det finns givetvis risker förknippade med den här typen av operationer. Det är emellertid inte risken för skada som i första hand skall vara avgörande för frågan om pliktpersonal skall delta med plikt eller på frivillig grund när operationen sker utomlands. När det gäller risken för skada skall bedömningen göras utan avseende på var operationen äger rum. En motsvarande minröjningsoperation på svenskt territorium med deltagande av pliktpersonal kan således under förutsättning att skaderisken inte överstiger vad som får anses acceptabelt genomföras i dag med plikt enligt lagen om totalförsvarsplikt. Utredningen ser därför
SOU 2000:21Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande… 359
inga principiella hinder mot en ordning som tillåter Försvarsmakten, med den begränsning som följer av kraven på utbildningens innehåll, att använda totalförsvarspliktiga under utbildning att med plikt delta i den här typen av operationer utomlands.
Även om utredningen inte ser några principiella hinder mot att operativa insatser av ovan angivet slag utnyttjas för utbildning och övning av pliktpersonal, bör dock enligt utredningens mening en prövning av pliktpersonalens medverkan ske för varje operation mot den fastlagda utbildningsplanen. Mot bakgrund av operationens karaktär och graden av rikstagande bör Försvarsmakten inför varje operation pröva om pliktpersonalen skall delta med plikt eller på frivillig grund. Vid denna bedömning får naturligtvis inte några ekonomiska aspekter eller bekvämlighetsaspekter vara en del av beslutsunderlaget. Avgörande för bedömningen skall endast vara om deltagandet är av betydelse för den totalförsvarspliktiges förmåga att i ett senare läge kunna fullgöra sin beredskaps- och krigstjänstgöring. Försvarsmaktens bedömning skall sedan underställas regeringen för beslut. All sådan utbildning utomlands med plikt förutsätter att regeringen har medgivit det.
Utredningen har även diskuterat möjligheten av att låta pliktpersonalens medverkan i ovan nämnda operationer som hittills förutsätta frivillighet men efter en viss tids plikttjänstgöring, förslagsvis tre månader, stramas upp genom en särskild förbindelse om medverkan under plikt i de operationer som kan bli aktuella under hans eller hennes fortsatta plikttjänstgöring, bl.a. för att underlätta personalplanering för Försvarsmakten. Men det gör även den ordningen utredningen stannat för. Den ordningen ger också till skillnad från avtalsvägen garantier för en rättssäker handläggning. Att för vissa tjänstgöringssituationer i en pliktlagstiftning föra in särlösningar reglerade genom avtal om att pliktreglerna skall tillämpas fullt ut kan, som utredningen ser det ge upphov till osäkerhet och i förlängningen utgöra ett hot mot rättssäkerheten.
13.4.4 För deltagande i humanitära insatser utomlands
Behovet av svenskt deltagande med personal kommer vid humanitära insatser utomlands – oavsett vilken typ av hjälpinsats det är – att variera i omfattning och inriktning. Något behov av att i
360 Utbildning och rekrytering för internationella fredsfrämjande…
utbildningen föra in moment som skulle ha betydelse för Sveriges möjligheter att hjälpa har inte kommit fram under utredningsarbetet. Kraven på kompetens hos hjälppersonalen är högt satta. Som regel fordras en för varje uppgift adekvat yrkesutbildning Det är därvid enligt utredningens bedömningen inte realistiskt att redan i grundutbildningen föra in moment med inriktning på att den totalförsvarspliktige efter fullgjord grundutbildningen och eventuell repetitionsutbildning kan komma att deltaga i internationella humanitära hjälpinsatser.
SOU 2000:21 361
14 Uppskov m.m. med tjänstgöringen
14.1 Inledning
Flera totalförsvarsmyndigheter, bl.a. Pliktverket, Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB), Försvarsmakten och vissa utbildningsanordnare har givit uttryck för att pliktsystemet och uppskovsreglerna kan uppfattas som orättvist när allt färre av de mönstrande tas ut för att fullgöra värnplikt eller civilplikt. För den enskilde framstår det många gånger som stötande när den som saknar arbete inte tas ut för tjänstgöring utan skrivs in i utbildningsreserven trots att han vill tjänstgöra samtidigt som den som har arbete eller erhållit erbjudande om arbete tas ut för tjänstgöring mot sin vilja.
Nämnden för personalvård för totalförsvarspliktig (NPT) har framfört liknande synpunkter och anfört att reglerna om uppskov behöver ses över mot bakgrund av att många ungdomar nu är arbetslösa. Enligt nämnden bör övervägas om möjligheten till fast arbete kan utgöra ett tillräckligt skäl för att få uppskov med tjänstgöringen.
Den bild av uppskovsreglernas tillämpning som NPT m.fl. myndigheter tecknat vinner också stöd av vad Överklagandenämnden för totalförsvaret (ÖNT) har redovisat från sin verksamhet åren 1995/96–1998. ÖNT har framhållit att en ständigt ökande del av överklagningarna utgörs av ärenden där den tjänstgöringsskyldige yrkar att placeras i utbildningsreserven eller helt undantagas från tjänstgöring på grund av erbjudande om anställning. Enligt ÖNT kan denna ärendeökning i huvudsak förklaras av tre faktorer; 1) blotta förekomsten av en utbildningsreserv, 2) svårigheten för ungdomar att vinna inträde på arbetsmarknaden och 3) de ständiga förändringarna inom Försvarsmakten.
Riksidrottsförbundet har, med anledning av att Försvarsmakten inför utbildningsåret år 2001 avser att avskaffa de s.k. idrottsplutonerna, framhållit för utredningen att det även i fortsättningen
362 Uppskov m.m. med tjänstgöringen SOU 2000:21
bör finnas förutsättningar för att inom ramen för pliktsystemet ta särskild hänsyn till den som utövar idrott på elitnivå.
14.2 Utredningens direktiv
Enligt utredningsdirektiven (Dir. 1997:106) ingår i utredningens uppdrag att se över uppskovsreglerna och därvid överväga om arbetsmarknadsskäl skall vägas in vid prövningen av uppskov
14.3 Allmänt om förutsättningarna för ändring av tiden för tjänstgöring
Med uppskov avses uppskjuten tjänstgöring. En översyn av uppskovsreglerna bör emellertid inte ses fristående från andra liknande situationer när den som är skyldig att fullgöra grundutbildning eller repetitionsutbildning av olika skäl begär att få skjuta upp tjänstgöringen för att fullgöra den vid en annan tidpunkt. En sådan begäran kan göras
G
sedan beslut har fattats om inskrivning för tjänstgöring men innan inkallelse har utfärdats och behandlas då enligt bestämmelserna för ändring av inskrivningsbeslut
G
sedan inkallelse har utfärdats men innan tjänstgöringen har påbörjats och behandlas då enligt bestämmelserna för uppskov
G
sedan tjänstgöringen har påbörjats och behandlas då enligt bestämmelserna för avbrott.
Ändring av inskrivningsbeslut
För den som skrivs in för värnplikt eller för sådan civilplikt som omfattar lång grundutbildning (längre än 60 dagar) skall anges året och månaden när grundutbildningen är planerad att börja, 3 kap. 5 § 4 lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Den allmänna regeln vid inskrivning säger därvid att i den utsträckning som det är möjligt skall hänsyn tas till önskemål från den som skrivs in (3 kap. 7 §). Begär den enskilde efter mönstring och beslut om inskrivning att denna tidpunkt skall ändras, exempelvis på grund av att den kolliderar med studier eller ett erbjudande om anställning eller liknande, skall en sådan begäran – om den görs
Uppskov m.m. med tjänstgöringen 363
innan inkallelseorder har utfärdats – behandlas som en begäran om ändrat inskrivningsbeslut, dvs. enligt reglerna för inskrivning.
Uppskov
Görs samma begäran sedan inkallelseorder har utfärdats men innan tjänstgöringen har påbörjats skall denna behandlas enligt reglerna för uppskov i 5 kap. 8–11 §§ lagen om totalförsvarsplikt. För att få uppskov på någon av de grunder som angivits i exemplet ovan gäller därvid att tjänstgöringen skall medföra avsevärda svårigheter med avseende på sökandens studier eller arbete eller i övrigt för sökanden själv eller någon nära anhörig till honom eller henne (5 kap. 8 § 1). Samma bestämmelser gäller för uppskov med grundutbildning och repetitionsutbildning.
Avbrott
Har tjänstgöringen påbörjats skall begäran behandlas enligt reglerna för avbrott i 5 kap. 12–16 §§ lagen om totalförsvarsplikt. För att få avbryta tjänstgöringen på nu angivna grunder gäller därvid samma förutsättningar som för att få skjuta på tjänstgöringen, 5 kap. 14 §. Inte heller här görs någon skillnad mellan grundutbildning och repetitionsutbildning.
14.4 Uppskovsreglerna
Uppskov kan beviljas vid grundutbildning och repetitionsutbildning. Uppskov kan inte beviljas med krigstjänstgöring och beredskapstjänstgöring. Behovet av ledighet i sådana sammanhang får tillgodoses genom tjänstledighet.
Uppskov förutsätter som nyss sagts att inkallelse har utfärdats. Det är vidare en förutsättning för uppskov att den totalförsvarspliktige ansöker om uppskov. Om någon ansökan inte görs, är den som har kallats in skyldig att inställa sig enligt kallelsen. En begäran om uppskov skall göras skriftligt samt ange de skäl som åberopas och vara åtföljd av de skriftliga intyg och andra handlingar
364 Uppskov m.m. med tjänstgöringen SOU 2000:21
som åberopas1. Vissa offentliga uppdragstagare har utan särskilt beslut uppskov så länge uppdragen varar.
Uppskov får beviljas för högst ett år i sänder (5 kap. 8 § andra stycket). När denna tid har gått ut ankommer det på Pliktverket att på nytt ta ställning till den framtida tjänstgöringsskyldigheten.
Eftersom en totalförsvarspliktig enligt huvudregeln skall kallas in till grundutbildning för värnplikt eller civilplikt före utgången av det kalenderår när han eller hon fyller 24 år, skall uppskov med sådan utbildning normalt inte beviljas för tiden därefter (se prop. 1994/95:6 s. 186).
Studier, arbete eller personliga förhållanden
Uppskov med grundutbildning eller repetitionsutbildning får beviljas om tjänstgöringen medför avsevärda svårigheter med avseende på den sökandes studier, eller arbete, eller i övrigt för sökanden själv eller någon nära anhörig till honom eller henne (5 kap. 8 § första stycket 1). Dessa brukar betecknas ”de egentliga uppskovsskälen” och är de uppskovsskäl som utredningens uppdrag avser.
Tillfälligt nedsatt prestationsförmåga
Uppskov med grundutbildning eller repetitionsutbildning får vidare beviljas om sökandens fysiska eller psykiska prestationsförmåga är tillfälligt nedsatt så att det kan antas att tjänstgöringen inte kan fullgöras (5 kap. 8 § första stycket 2)2.
1
Ett ärende om uppskov bör handläggas så att sökanden får beslutet före
”inryckningsdagen” och om möjligt i så god tid att det finns tid att överklaga beslutet till Överklagandenämnden för totalförsvaret före nämnda dag. Ett uppskovsärende som inte hinner avslutas före denna dag skall avslutas som ett ärende om avbrott, se 5 kap. 14 §.
2
Om den tillfälliga nedsättningen av prestationsförmågan visar sig redan vid mönstringen, bör detta leda till att inkallelsen skjuts upp till en tidpunkt då hindret för tjänstgöringen har fallit bort. För en totalförsvarspliktig som har inställt sig till utbildning i en motsvarande situation får avgöras om utbildningen skall fortsätta eller avbrytas.
Uppskov m.m. med tjänstgöringen 365
Ansökan om att vara vapenfri
En totalförsvarspliktig som redan vid mönstringen ger till känna att han har en sådan allvarlig personlig övertygelse rörande bruk av vapen mot annan som är oförenlig med viss tjänstgöring som regel inte skall skrivas in mot en befattning som förutsätter sådan tjänstgöring.
Ansöker den totalförsvarspliktige om rätt att vara vapenfri sedan han eller hon har kallats in till grundutbildning eller repetitionsutbildning men innan utbildningen har påbörjats, gäller som huvudregel att den totalförsvarspliktige skall beviljas uppskov med utbildningen3. En förutsättning för detta är självfallet att den tjänstgöring som inkallelsen avser är förenad med bruk av vapen. Uppskov skall beviljas för tiden till dess ansökningen har prövats slutligt. En ansökan om rätt att vara vapenfri skall anses innefatta en ansökan om uppskov (5 kap. 9 § första stycket)4.
Vissa offentliga uppdragstagare
Den som har uppdrag som riksdagsledamot, som ersättare för riksdagsledamot eller som statsråd har utan särskilt beslut uppskov med värnplikt och civilplikt så länge som uppdraget varar. Detsamma gäller den som har uppdrag i en internationell organisation och på grund av en överenskommelse som Sverige har slutit med en främmande stat inte skall eller bör tjänstgöra i totalförsvaret under den tid som uppdraget varar. Därefter är den som har innehaft ett sådant uppdrag underkastad samma tjänstgöringsskyldighet som andra totalförsvarspliktiga (5 kap. 11 §).
3
Uppskov skall inte beviljas om särskilda skäl talar mot detta. Sådana skäl
föreligger som regel vid inkallelse till krigstjänstgöring och beredskapstjänstgöring. Vid inkallelse till utbildning kan ett sådant skäl vara att sökanden tidigare har gjort ansökan om rätt att vara vapenfri. Utbildningen skall då så som regel påbörjas enligt kallelsen och genomföras men med den inskränkningen att sökanden inte får åläggas att bruka vapen eller att bära vapen eller ammunition innan ansökningen har prövats slutligt. Även i viss andra situationer kan särskilda skäl föranleda att utbildningen skall påbörjas trots att en ansökan gjorts om rätt att vara vapenfri. En sådan situation kan föreligga, om det är en ansökan som inte är allvarligt menad, t.ex. därför att den är gjord enbart för att få uppskov (5 kap. 9 § andra stycket och prop. 1994/95:6 s. 86).
4
En ansökan som görs sedan utbildningen har påbörjats skall behandlas enligt
reglerna för avbrott.
366 Uppskov m.m. med tjänstgöringen SOU 2000:21
14.5 Praxis för uppskov på grund av studier, arbete eller personliga skäl
Pliktverket har bl.a. mot bakgrund av den praxis som tillämpas av ÖNT beslutat om följande riktlinjer för verkets prövning av s.k. egentliga uppskovsskäl, dvs. när sökanden som skäl för uppskov åberopar studier eller arbete eller personliga förhållanden i övrigt. Riktlinjerna gäller även för avbrott. I de fall en strikt tillämpning av riktlinjerna skulle leda till att resultatet blir stötande får riktlinjerna frångås och sökandens ansökan om uppskov bifallas. Av beslutet skall framgå dels att det är fråga om ett avsteg från riktlinjerna, dels de skäl som föranlett avsteget. Härigenom blir det t.ex. möjligt att medge uppskov i de fall sökanden har åberopat flera skäl som visserligen var för sig inte är tillräckligt starka för att få uppskov men som vid en samlad bedömning bör resultera i ett bifallsbeslut.
I den följande redovisningen av praxis behandlas först vad som krävs för att uppskov vid lång grundutbildning (utbildning längre än 60 dagar) och därefter vid repetitionsutbildning och kort grundutbildning.
14.5.1 Lång grundutbildning
Studier
Åberopade skäl Bifall
1. Gymnasiestudier (Ungdomsgymnasium)
Om studierna inte har avslutats. Detta gäller även för studier som har återupptagits efter studieuppehåll.
2. Gymnasiestudier (Komvux) Det skall vara fråga om studier på heltid för att komplettera avslutade studier i grundskolan eller gymnasieskolan
Till och med det kalenderår sökanden fyller 20 år eller om det på grund av kursomläggning eller av något annat skäl, t.ex. om kursen inte återkommer, medför avsevärda svårigheter att genomföra den aktuella studiekompletteringen efter fullgjord grundutbildning.
Uppskov m.m. med tjänstgöringen 367
3. Universitets- eller högskolestudier (Programstudier)
Om studiestarten inte kan flyttas fram t.ex. genom kommande beslutade förändringar i programmet som medför att sökanden inte skulle vara behörig efter fullgjord grundutbildning eller om sökanden inte kan erhålla platsgaranti.
Om studierna har påbörjats och det skulle medföra en studieförsening om minst tre terminer eller ett utbildningsprogram inleds med ett basblock och det framstår som väsentligt bättre med ett avbrott efter att basblocket har slutförts eller om svårigheterna med avseende på studierna blir avsevärt mindre om grundutbildningen genomförs under en annan del av studietiden eller om det återstår ett studieår till examen.
4. Universitets- eller högskolestudier (Fristående kurser)
Om studiestarten inte kan flyttas fram på grund av att kursen inte återkommer och sökanden har särskilda skäl att genomgå just den kursen.
Om studierna har påbörjats och det är fråga om en kurs som inte återkommer eller vars innehåll förändras.
5. Folkhögskolestudier Samma som under 3 och 4.
368 Uppskov m.m. med tjänstgöringen SOU 2000:21
6. Studier utomlands Det skall vara fråga om en utbildning som inte finns i Sverige och som är en logisk fortsättning på tidigare studier i Sverige
Om studiestarten inte kan flyttas fram på grund av att sökanden inte kommer att antas året därpå eller har erhållit stipendium för ett bestämt år och detta inte går att ändra.
Om studierna har påbörjats för att sökanden skall kunna avsluta studierna.
7. Konstnärliga studier med särskilda antagningsprov
Samma krav som vid programstudier under 3, likaså att sökandens färdigheter under grundutbildningen skulle avta i sådan grad att sökanden inte skulle komma att antas till studierna eller kunna återuppta dem efter grundutbildningen.
8. Intern utbildning Om det är fråga om en längre externt upphandlad utbildning som inte återkommer och som är av stor betydelse för att sökanden skall kunna fullgöra sitt arbete.
9. Lärlings- eller traineeutbildning
Om det är fråga om en påbörjad utbildning som är en förutsättning för att sökanden skall få ut sin examen och motsvarande utbildning inte kan beredas efter grundutbildningen.
10. Arbetsmarknadsutbildning Om sökanden befinner sig i slutet av en längre utbildning (mer än tre månader) som skulle spolieras om sökanden måste avbryta den.
Uppskov m.m. med tjänstgöringen 369
Arbete
Åberopade skäl Bifall 11. Anställning
Om det har uppkommit en allvarlig svårighet av tillfällig natur på arbetsplatsen, som inte har kunnat förutses och som inte kan lösas utan sökandens medverkan, exempelvis om en annan anställd med samma arbetsuppgifter har blivit sjuk kort tid före inryckningen eller att flera personer från samma arbetsplats har kallats in under samma tidsperiod.
12. Erbjudande om anställning (även viss provanställning)
Om sökanden kan visa att det är fråga om ett unikt erbjudande, exempelvis ett arbete som sökanden har sökt länge och som han eller hon med stor sannolikhet inte kommer att erbjudas inom de närmaste åren
13. Praktiktjänstgöring Om tjänstgöringen är ett krav för att sökanden skall få ut examen, legitimation o.dyl. och motsvarande tjänstgöring inte kan beredas sökanden efter grundutbildningen 14. Ensamföretagare Om sökanden hastigt och oförutsett har fått ta över ansvaret för företaget, exempelvis på grund av sjukdom eller dödsfall i familjen och ersättare saknas 15. Lantbrukare Samma krav som för ensamföretagare. 16. Egenföretagare med kompanjon och ett fåtal anställda
Om kompanjonen och de anställda inte kan klara verksamheten utan sökanden.
370 Uppskov m.m. med tjänstgöringen SOU 2000:21
17. Deltidsjordbrukare Om det är fråga om en allvarlig situation som uppstått oväntat och som inte varit möjlig att förutse, exempelvis om den person som skulle ersätta sökanden i jordbruket blir allvarligt sjuk eller avlider och ersättare saknas. 18. Elitidrottare Om det kan antas att sökanden kommer att beviljas tjänstledighet för att delta i tävlingar som olympiska spel, världsmästerskap, svenska mästerskap m fl. Mästerskap i sådan omfattning att utbildningsmålen inte kommer att nås. 19. Ombudsmän vid riksdagspartierna
Om sökanden är fast anställd ombudsman vid ett riksdagsparti eller dess ungdomsförbund och grundutbildningen infaller inom ett år före ett riksdagsval
20. Anställning utomlands5Om sökanden vid inkallelsetillfället är bosatt och arbetar utomlands och ett avbrott skulle medföra stora svårigheter varvid hänsyn tas till bl.a. avstånd och resekostnader.
5 Den som är bosatt utomlands inkallas inte om han eller hon inte begär det. In-
kallelse sänds f.n. inte utomlands.
Uppskov m.m. med tjänstgöringen 371
Personliga förhållanden
Åberopade skäl Bifall 21. Ekonomiska svårigheter
Om det har uppstått en situation som försätter sökanden i stora ekonomiska svårigheter och som inte är självförvållad och det finns förutsättningar för att sökanden skall kunna avhjälpa svårigheterna genom ett uppskov6.
22. Hustrus eller sambos graviditet
Om det föreligger allvarliga medicinska eller sociala problem.
23. Föräldraledighet Om sökanden är föräldraledig och uppbär föräldrapenning och andra föräldern arbetar eller studerar under den tid sökanden är föräldraledig. 24. Gemensam vårdnad (gäller både sam- och särboende föräldrar)
Om den andre föräldern inte har någon möjlighet att ta hand om barnet hela tiden och tillsynen inte kan ordnas på annat sätt.
25. Ensam vårdnad Om sökanden är ensam vårdnadshavare och tillsynen inte kan ordnas på annat sätt.
6
Enligt 8 kap. 1 § förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga
har den som fullgör lång grundutbildning rätt till ekonomiskt stöd i form av räntefritt lån för oförutsedda utgifter som uppkommit under grundutbildningen och som han eller hon inte kan betala på något annat sätt.
372 Uppskov m.m. med tjänstgöringen SOU 2000:21
14.5.2 Repetitionsutbildning och kort grundutbildning
Studier
Åberopade skäl Bifall
1. Gymnasiestudier (På heltid)
Om tjänstgöringen medför att studierna försenas med minst en termin eller om sökanden befinner sig i slutet av studierna (två sista månaderna).
2. Universitets- eller högskolestudier (Programstudier)
Om tjänstgöringen medför att studierna försenas med minst en termin eller om sökanden befinner sig i slutet av studierna (sista terminen) eller om tjänstgöringen infaller under en tentamensperiod och det kan antas att sökanden kommer att beviljas tjänstledighet i så stor omfattning att utbildningsmålet med tjänstgöringen inte kommer att nås.
3. Studier utomlands (Med längre varaktighet)
Beror på vilka konsekvenserna blir om studierna avbryts, exempelvis om det inte går att slutföra studierna, likaså om resekostnaderna7 blir alltför höga.
4. Intern utbildning Om det är fråga om externt upphandlad utbildning som inte återkommer och som är av stor betydelse för sökandens anställning.
5. Lärlings eller traineeutbildning
Om det är fråga om en påbörjad utbildning och ett avbrott får till följs att sökanden går miste om en framtida anställning.
7
Vid resa till och från repetitionsutbildning får den enskilde betala resan själv (jfr
3 kap. 12 § förordningen [1995:239] om förmåner till totalförsvarspliktiga
)
.
Uppskov m.m. med tjänstgöringen 373
6. Arbetsmarknadsutbildning Om det fråga om en påbörjad utbildning som inte kan återupptas vid ett senare tillfälle och som är av stor betydelse för att sökanden skall kunna beredas arbete.
Arbete
Åberopade skäl Bifall
7. Anställning Om det har uppkommit en allvarlig svårighet av tillfällig natur på arbetsplatsen, som inte har kunnat förutses och som inte kan lösas utan sökandens medverkan (jfr punkten 11 i avsnittet Lång grundutbildning).
8. Erbjudande om anställning (även viss provanställning)
Om sökanden kan visa att det är fråga om ett unikt erbjudande, exempelvis ett arbete som sökanden har sökt länge och som han eller hon med stor sannolikhet inte kommer att erbjudas inom de närmaste åren
9. Ensamföretagare Om företaget är nystartat, med vilket avses högst ett och ett halvt år räknat från det rörelsen faktiskt påbörjades, eller om det är fråga om en tillfälligt uppkommen svårighet som inte har kunnat förutses och som inte är en sådan tillfällig extra arbetsbelastning som återkommer regelbundet, exempelvis bokslutsarbete, högsäsong o.d. 10. Lantbrukare Samma krav som för ensamföretagare.
374 Uppskov m.m. med tjänstgöringen SOU 2000:21
11. Egenföretagare med kompanjon och ett fåtal anställda
Om företaget befinner sig i en etableringsfas och verksamheten därför inte kan bedrivas utan sökandens medverkan (jfr punkten 7 ovan).
12. Deltidsjordbrukare Om det är fråga om en allvarlig situation som uppstått oväntat och som inte varit möjlig att förutse, exempelvis om den person som skulle ersätta sökanden i jordbruket blir allvarligt sjuk eller avlider eller hoppar av med kort varsel och ersättare saknas. 13. Elitidrottare Om det kan antas att sökanden kommer att beviljas tjänstledighet för att delta i tävlingar som olympiska spel, världsmästerskap, svenska mästerskap m fl. Mästerskap i sådan omfattning att utbildningsmålen inte kommer att nås. 14. Ombudsmän vid riksdagspartierna
Om sökanden är fast anställd ombudsman vid ett riksdagsparti eller dess ungdomsförbund och tjänstgöringen infaller inom ett år före ett riksdagsval
15. Anställning utomlands8Om sökanden vid inkallelsetillfället är bosatt och arbetar utomlands och ett avbrott skulle medföra stora svårigheter varvid hänsyn tas till bl.a. avstånd och resekostnader
8 Se not 3.
Uppskov m.m. med tjänstgöringen 375
Personliga förhållanden
Åberopade skäl Bifall 16. Ekonomiska svårigheter
Om det har uppstått en situation som försätter sökanden i stora ekonomiska svårigheter och som inte är självförvållad och det finns förutsättningar för att sökanden skall kunna avhjälpa svårigheterna genom ett uppskov.
17. Hustrus eller sambos graviditet
Om nedkomsten beräknas infall i tiden 30 dagar före – 30 dagar efter tjänstgöringen eller om det föreligger allvarliga medicinska eller sociala problem.
18. Föräldraledighet Om sökanden är föräldraledig och uppbär föräldrapenning och andra föräldern arbetar eller studerar under den tid sökanden är föräldraledig. 19. Gemensam vårdnad (Avser både sam- och särboende föräldrar)
Om den andre föräldern inte har någon möjlighet att ta hand om barnet hela tiden och tillsynen inte kan ordnas på annat sätt.
20. Ensam vårdnad Om sökanden är ensam vårdnadshavare och tillsynen inte kan ordnas på annat sätt. 21. Nära anhöriges sjukdom Om en nära anhörig är allvarligt sjuk. 22. Beställd semesterresa Om resan har beställts innan inkallelsen har sänts ut och ersättning via försäkring eller avbeställningsskydd inte medges.
376 Uppskov m.m. med tjänstgöringen SOU 2000:21
14.6 Överväganden och förslag
14.6.1 Allmänt om möjligheterna att ändra tiden för tjänstgöringen efter inskrivning, inkallelse och påbörjad tjänstgöring
Enligt 5 kap. 8 § första stycket 1 lagen om totalförsvarsplikt får en totalförsvarspliktig efter ansökan beviljas uppskov med grundutbildning eller repetitionsutbildning som han eller hon har kallats in till, om tjänstgöringen medför avsevärda svårigheter med avseende på sökandens studier, eller arbete eller i övrigt för sökanden själv eller någon nära anhörig till honom eller henne. Enligt samma paragrafs andra stycke får uppskov beslutas för högst ett år i sänder. Därefter skall på nytt ställning tas till den framtida tjänstgöringsskyldigheten. Enligt 5 kap. 14 § skall efter ansökan från den som fullgör värnplikt eller civilplikt grundutbildning eller repetitionsutbildning avbrytas om det föreligger sådana omständigheter som sägs i 8 § första stycket 1.
Regleringen när det gäller den totalförsvarspliktiges möjligheter att på grund av studier eller arbete eller personliga förhållanden få skjuta på tjänstgöringen eller avbryta densamma för att fullgöra den vid ett senare tillfälle är såldes lika. Någon skillnad görs inte mellan grundutbildning och repetitionsutbildning eller mellan icke påbörjad tjänstgöring och påbörjad tjänstgöring. Prövningen skall ta sikte enbart på de svårigheter som tjänstgöringen medför för den tjänstgöringsskyldige. Det är således inte möjligt att vid prövningen ta hänsyn till exempelvis bemanningssituation o.dyl.
Det finns enligt utredningens mening flera skäl för att inta en mer restriktiv inställning i bedömningen av om en påbörjad tjänstgöring skall få avbrytas. Det finns vid avbrott till skillnad från vid uppskov en kostnadsaspekt. Det går som regel inte heller att sätta in någon ersättare för den som avbryter sin tjänstgöring. Enligt vad utredningen inhämtat från ÖNT tycks också enligt praxis strängare krav gälla för att på nu angivna grunder – studier, arbete eller personliga förhållanden – få avbryta en påbörjad tjänstgöring. En sådan utveckling av praxis – där kraven successivt skärps – ligger också i linje med hur frågan om en ändrad tidpunkt för tjänstgöring behandlas innan en inkallelse har utfärdats. Möjligheten att få till stånd en ändrad tidpunkt är generellt sett störst innan inkallelseordern har gått ut. En sådan begäran om ändring tillmötesgås regelmässigt om inte inskriv-
Uppskov m.m. med tjänstgöringen 377
ningsbeslutet till följd härav behöver ändras i något annat avseende (t.ex. befattning eller förband eller utbildningstidens längd m.m.) eller det inte går att ersätta personen i fråga med någon reserv. Några egentliga skäl för sin begäran om ändrad tidpunkt behöver den enskilde inte anföra för att få till stånd en sådan ändring av inskrivningsbeslutet. Enligt huvudregeln gäller vid beslut om inskrivning att i den utsträckning som det är möjligt skall hänsyn tas till önskemål från den som skrivs in (3 kap. 7 §).
Sammantaget innebär de ovan redovisade reglerna om ändring av inskrivningsbeslut, om uppskov och om avbrott och den praxis som utvecklats i anslutning härtill att möjligheterna för den totalförsvarspliktige att få till stånd en ändring av tjänstgöringstiden är generellt sett störst innan inkallelseordern har gått ut till honom eller henne och minst när tjänstgöringen väl har påbörjats. Utredningen har den principiella uppfattningen att den nu beskrivna ordningen i princip inte bör ändras. Vad som nu sagts bör gälla även för det fall utredningens förslag genomförs om ett inskrivningssystem där större hänsyn skall kunna tas till den enskildes inställning till plikttjänstgöringen – frivilligheten. Enligt utredningens bedömning bör en sådant system allmänt sett leda till ett färre antal ansökningar om ändring av tjänstgöringstiden (ändring av inskrivningsbeslut, uppskov och avbrott). Det ger den enskilde tillfälle att i förväg kunna beakta de eventuella svårigheter som tjänstgöringen kan komma att medföra på hans eller hennes studier, arbete eller personliga förhållanden i övrigt.
14.6.2 Arbetsmarknadsskäl och uppskov
Utredningens bedömning: Arbetsmarknadsskäl bör ges samma tyngd vid prövningen av uppskov som studier.
Bestämmelserna i 5 kap. 8 § första stycket 1 lagen om totalförsvarsplikt, som ger den tjänstgöringsskyldige möjlighet att få skjuta på tjänstgöringen till en senare tidpunkt, ger inte något uttryckligt stöd för att vid prövningen väga in arbetsmarknadsskäl annat än i en mycket snäv mening. Uppskov får enligt dessa bestämmelser beviljas endast om tjänstgöringen medför avsevärda svårigheter med avseende på den tjänstgöringsskyldiges studier eller arbete eller i övrigt för den tjänstgöringsskyldige själv eller någon nära anhörig till honom eller henne. Klara motivuttalanden till bestämmelserna saknas. Bestämmelserna
378 Uppskov m.m. med tjänstgöringen SOU 2000:21
innebär en begränsning av det allmännas förfoganderätt. Härav följer att bestämmelserna skall tillämpas restriktivt.
Enligt fast praxis beviljas den som har en anställning uppskov med grundutbildningen om det har uppkommit en allvarlig svårighet av tillfällig natur på arbetsplatsen som inte har kunnat förutses och som inte kan lösas utan den tjänstgöringsskyldiges medverkan. Så kan exempelvis vara fallet om en annan anställd har blivit sjuk kort tid före inryckningen eller att flera personer har kallats in under samma tidsperiod. Det gäller också vid repetitionsutbildning och kort grundutbildning.
För tjänstgöringsskyldig som är ensamföretagare (gäller även lantbrukare) beviljas uppskov med grundutbildningen om den tjänstgöringsskyldige hastigt och oförutsett har fått ta över ansvaret för företaget, exempelvis på grund av sjukdom eller dödsfall i familjen och då ersättare saknas. För tjänstgöringsskyldig som är egenföretagare (med eller utan kompanjon) och med ett fåtal anställda beviljas uppskov om kompanjonen och de anställda inte kan klara verksamheten utan den tjänstgöringsskyldige. Vid repetitionsutbildning och kort grundutbildning gäller enligt praxis strängare krav för uppskov. För ensamföretagare (lantbrukare) gäller att företaget skall vara nystartat (högst ett och ett halvt år ) och för egenföretagare (med eller utan kompanjon) och ett fåtal anställda att företaget befinner sig i en etableringsfas.
Uppskov för praktiktjänstgöring beviljas om tjänstgöringen är ett krav för att den tjänstgöringsskyldige skall få ut examen, legitimation o.dyl. och motsvarande praktiktjänstgöring inte kan beredas den tjänstgöringsskyldige efter grundutbildningen. Vid repetitionsutbildning och kort grundutbildning beviljas inte uppskov för praktiktjänstgöring.
Vid intern utbildning beviljas uppskov med grundutbildningen om det är fråga om en längre externt upphandlad utbildning som inte återkommer och som är av stor betydelse för att den tjänstgöringsskyldige skall kunna fullgöra sitt arbete. Vid lärlings- eller traineeutbildning beviljas uppskov om det är fråga om en påbörjad utbildning som är en förutsättning för att den tjänstgöringsskyldige skall få ut sin examen och motsvarande utbildning inte kan beredas efter grundutbildningen. Vid repetitionsutbildning och kort grundutbildning har uppskov beviljats om internutbildningen är av stor betydelse för den tjänstgöringsskyldiges anställning. Vid lärlings- eller traineeutbildning liksom vid arbetsmarknadsutbildning har tyngdpunkt lagts vid om utbildningen är avgörande för en framtida anställning.
Uppskov m.m. med tjänstgöringen 379
För den som erbjuds en anställning (även viss provanställning) beviljas enligt praxis uppskov med grundutbildningen om den tjänstgöringsskyldige kan visa att det är fråga om ett unikt erbjudande. Med ett sådant erbjudande avses exempelvis ett arbete som den tjänstgöringsskyldige har sökt länge och som han eller hon med stor sannolikhet inte kommer att erbjudas igen inom de närmaste åren. Detta gäller också vid repetitionsutbildning och kort grundutbildning.
Enligt utredningens mening bör det bli möjligt att i större utsträckning än hittills väga in arbetsmarknadsskäl vid prövningen av uppskov vid grundutbildning och repetitionsutbildning, t.ex. om den tjänstgöringsskyldige erbjudits anställning även i andra fall än som godtagits av praxis (unikt erbjudande). Detta bör givetvis gälla även om den totalförsvarspliktige har påbörjat sin tjänstgöring De nuvarande bestämmelserna om uppskov på grund av studier eller arbete eller andra personliga förhållanden har sin grund i ett samhälle som skiljer sig markant från dagens. En överväldigande majoritet slutade skolan vid 15 eller 16 år. Samtidigt var värnpliktsåldern 20 år. Detta innebar för de flesta en förhållandevis lång etableringsfas för inträde på arbetsmarknaden innan det blev aktuellt att göra värnplikt. Häri kan också ligga en förklaring till varför arbetsmarknadsskäl inte närmare har berörts i motivuttalanden m.m. till dessa bestämmelser. En annan förklarande omständighet är att det svenska samhället under efterkrigsperioden inte har upplevt en ungdomsarbetslöshet av sådan omfattning som på 1990-talet.
Enligt utredningen bör arbetsmarknadsskäl ges samma tyngd som studier vid utformningen av reglerna för uppskov. Det är viktigt att möjligheterna att etablera sig på arbetsmarknaden främjas. Om detta försvåras påtagligt av skyldigheten att genomgå grundutbildning bör detta vara ett starkt skäl för uppskov.
En viktig begränsning måste dock alltid gälla vid behandlingen av uppskov, nämligen att totalförsvarets behov av pliktpersonal inte äventyras. En annan viktig begränsning ligger i själva uppskovsinstitutet. Uppskov med tjänstgöringen skall i princip tillgripas bara om det kan bidra till att lösa de svårigheter som den tjänstgöringsskyldige ställs inför på grund av tjänstgöringen och det inte finns någon alternativ lösning.
380 Uppskov m.m. med tjänstgöringen SOU 2000:21
14.6.3 Erbjudande om fast anställning
Utredningens bedömning: Det bör inte införas en särskild regel som ger den tjänstgöringsskyldige rätt till uppskov med tjänstgöringen vid erbjudande om fast anställning.
Nämnden för personalvård för totalförsvarspliktiga har som inledningsvis angivits bl.a. väckt frågan om möjligheten till fast arbete skall kunna utgöra ett tillräckligt skäl för att få uppskov med tjänstgöringen.
Ett sådant hänsynstagande får betydelse för bestämmelserna om anställningsskydd m.m. i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). LAS innehåller de allmängiltiga reglerna om arbetstagares skydd mot obefogade uppsägningar. I lagen om totalförsvarsplikt finns ett särskilt förbud mot uppsägning eller avskedande av arbetstagare på grund av att denne fullgör sina skyldigheter enligt lagen om totalförsvarsplikt (9 kap. 1 §). Förbudet gäller arbetstagare som är anställda tills vidare och inte den som är anställd för viss tid.
LAS bygger på tanken att anställningsavtalet gäller tills vidare utom i vissa särskilda fall. Enligt LAS får visstidsanställning ske av arbetstagare som väntar på att fullgöra sin värnplikts- eller civilpliktstjänstgöring, och det är fråga om en plikttjänstgöring som skall pågå mer än tre månader, dvs. lång grundutbildning (5 § 4)9. Enligt förarbetena (prop. 1981/82:71 s. 123 ligger det i sakens natur att tjänstgöringen skall vara på ett eller annat sätt aktuell, t.ex. genom ett beslut om tjänstgöring eller kallelse till inskrivning. Det går således inte att visstidsanställa ungdomar i största allmänhet med åberopande av att de ännu inte har fullgjort sin första värnplikts- eller civilpliktstjänstgöring.
Den nu redovisade bestämmelsen om tidsbegränsad anställning i LAS har sin förebild i lagen (1939:727) om förbud mot uppsägning eller avskedande av arbetstagare med anledning av värnpliktstjänstgöring m.m. Bestämmelsen infördes år 1966 i syfte att bereda vägen för anställning av dem som går och väntar på sin första värnpliktstjänstgöring (grundutbildning). I samband
9
AD 1995 nr 96; När en arbetstagare återkommer till sin gamla arbetsplats
efter värnpliktstjänstgöringen möts han av beskedet att han inte har kvar någon anställning eftersom denna upphörde i och med att han ryckte in i det militära. Arbetsdomstolen fann att den tidigare provanställningen fick anses ha övergått i en tillsvidareanställning att beskedet därför skulle betraktas som ett avskedande.
Uppskov m.m. med tjänstgöringen 381
med tillkomsten av LAS diskuterades bestämmelsens betydelse för ungdomars möjligheter att erhålla anställning. I propositionen till LAS (prop. 1981/82:71 s. 109) betonades att det råder ingen tvekan om att en förestående värnpliktstjänstgöring kan vara ett hinder för arbetssökande att få anställning och att bestämmelsen i fråga därför fyller en mycket viktig funktion (jfr InU 1975/76:18, AU 1976/77:5 och 1980/81:5).
Att införa en ordning där den som är aktuell för att göra sin första plikttjänstgöring (lång grundutbildning10) regelmässigt beviljas uppskov med tjänstgöringen om han erbjuds en tillsvidareanställning (fast anställning) framstår inte som förenlig med de tankegångar som ligger till grund för de nyss redovisade reglerna i LAS. Möjligheten för arbetsgivarna att för dessa personer få använda sig av visstidsanställningen har tillkommit av det skälet att det finns ett motstånd mot att tillsvidareanställa den som är aktuell för plikttjänstgöring inför risken att behöva anställa en ersättare och därmed, när den som fullgjort sin plikttjänstgöring återkommer till sitt arbete, ha två anställda. Att bevilja uppskov innebär att den situation som reglerna om visstidsanställning avser att undanröja i stället kommer upp. Det finns inget som hindrar att sedan uppskov beviljats och avtal om tillsvidareanställning träffats på nytt ta ställning till den framtida tjänstgöringsskyldigheten och kalla in vederbörande för tjänstgöring. För förnyat uppskov fordras i en sådan situation att vederbörande är oumbärlig på arbetsplatsen. Regeln torde därför inte få den effekt som åsyftas. Utredningen avstår därför från att föreslå att en sådan regel införs.
14.6.4 Erbjudande om anställning över huvud taget
Utredningens förslag: Uppskov med tjänstgöringen skall få beviljas om tjänstgöringen medför allvarliga svårigheter med avseende på den tjänstgöringsskyldiges möjligheter till anställning (etablera sig på arbetsmarknaden).
Antalet totalförsvarspliktiga som årligen skall grundutbildas har under hela 1990-talet successivt minskat. För de kommande åren
10
Vid kort grundutbildning gäller inte undantagsbestämmelsen om visstidsanställning i LAS.
382 Uppskov m.m. med tjänstgöringen SOU 2000:21
beräknas behovet till omkring 16 000 värnpliktiga och 2 000 civilpliktiga. Med reserver för eventuella avgångar före och under grundutbildningen kan det årliga behovet beräknas till något mer än 20 000 av en årskull på omkring 55–60 000 män. Antalet ansökningar årligen om uppskov på grund av arbetsskäl inklusive arbetsmarknadsskäl (varav en del utgör erbjudande om anställning) i samband med militär grundutbildning ligger på omkring 1 200. Det motsvarar omkring 6 % av antalet värnpliktiga som kallas in till grundutbildning. Omkring 25 % av ansökningarna bifalls. Endast ett fåtal av bifallen avser erbjudande om anställning. Gavs uppskov regelmässigt i samtliga fall där arbetsmarknadsskäl åberopas – allt annat oförändrat – skulle detta inte nämnvärt påverka bemanningen av totalförsvaret vid dagens begränsade personalbehov. En ändrad praxis kan emellertid få till följd att antalet ansökningar om uppskov med åberopande av arbetsmarknadsskäl omedelbart ökar. En regel som ger rätt till uppskov med tjänstgöringen vid varje erbjudande om anställning skulle enligt utredningens bedömning kunna leda till allvarliga problem för totalförsvarets personalförsörjning.
Det finns redan i dag som bestämmelserna om uppskov är utformade formellt sett en möjlighet att inom ramen för sökandens personliga förhållanden vid prövningen väga in sådana förhållanden som att sökanden har erbjudits en anställning. Möjligheterna till uppskov bör oavsett anställningsform vara lika. Är det för sökanden fråga om avsevärda svårigheter som genom ett uppskov kan lösas eller förhindras uppkomma skall sökanden ges möjlighet att skjuta på tjänstgöringen en tid.
Villkoren på arbetsmarknaden för unga är inte lika. Den som bor utanför storstadsregionerna har helt andra villkor exempelvis när det gäller möjligheterna att etablera sig på arbetsmarknaden på hemorten. För den enskilde kan ett erbjudande om anställning i en sådan situation vara helt avgörande för möjligheterna att inom överskådlig tid kunna etablera sig på arbetsmarknaden på hemorten. Sådana förhållanden bör också kunna vägas in vid prövningen.
Utredningen har således stannat för att det skall vara fråga om ett konkret erbjudande om anställning för att det skall kunna beaktas vid prövningen av uppskov. Det förhållandet att den tjänstgöringsskyldige eventuellt kan ha större möjligheter att bli erbjuden en anställning om han eller hon generellt får skjuta på tjänstgöringen är en omständighet som inte bedöms som praktiskt möjlig att beakta vid ett uppskovsförfarande. Ett sådant påstående
Uppskov m.m. med tjänstgöringen 383
från sökandens sida skulle i praktiken aldrig kunna vederläggas och därför alltid leda till uppskov.
Det är sökanden som har bevisbördan inte bara för att tjänstgöringen medför avsevärda svårigheter med avseende på möjligheterna till en anställning utan också för hur svårigheterna skall kunna avhjälpas. Det innebär när det gäller erbjudande om anställning, dvs. en anställning som ännu inte påbörjats, att den blivande arbetsgivarens erbjudande skall bifogas ansökningen. Erbjudande bör, för att kunna beaktas vid prövningen, vara utformat på ett sådant sätt att det rättsligt sett är bindande för arbetsgivaren och inte är ett intyg för skens skull.
Uppskov på grund av arbetsmarknadsskäl bör som regel inte komma i fråga mer än en gång. Har uppskov beviljats på denna grund får också förutsättas att den enskilde därmed har fått inträde på arbetsmarknaden och att hans möjligheter att efter fullgjord plikttjänst på nytt få arbete generellt sett har förbättras. Utredningen vill i detta sammanhang framhålla vikten av att den som har fått uppskov på ifrågavarande grund kallas in på nytt när uppskovstiden löpt ut.
14.6.5 Elitidrottare
Utredningens bedömning och förslag: Totalförsvarspliktiga som utövar elitidrott skall få större möjligheter till uppskov med tjänstgöringen om de håller landslagsklass. Vid denna prövning skall vägas in inte bara behovet av att kunna tävla och förbereda sig i anslutning till tävlingar utan också behovet av fortlöpande träning m.m. Professionaliseringen av idrotten gör att utövandet av en idrott på denna nivå bör i uppskovshänseende jämställas med näringsverksamhet.
Försvarsmakten låter sedan många år värnpliktiga fullgöra grundutbildning i s.k. idrottsplutoner. Det är fråga om idrottsutövare på elitnivå som under grundutbildningen får möjligheter att i stor utsträckning både träna och tävla. För Försvarsmakten har det varit angeläget att i den militära verksamheten ta tillvara denna kompetens. Vid idrottsplutonerna har skapats en utbildningsmiljö som under årens lopp gett många elitidrottare goda möjligheter att under fullgörandet av värnplikten inte bara vidmakthålla utan även utveckla sina idrottsliga talanger. Detta utbildningsalternativ
384 Uppskov m.m. med tjänstgöringen SOU 2000:21
under grundutbildningen kommer att upphöra helt utbildningsåret år 2001.
Frågan är då om det som en kompensation för bortfallet av de s.k. idrottsplutonerna bör öppnas en möjlighet att inom ramen för pliktsystemet kunna ta särskilda hänsyn till denna grupps behov.
Enligt bestämmelsen i 3 kap. 7 § lagen om totalförsvarsplikt skall vid inskrivningen i den utsträckning det kan ske hänsyn tas till önskemål från den som skrivs in. Detta gäller alla. Av lagmotiven framgår att vid urvalet bör stor betydelse tillmätas graden av motivation även om det är den totalförsvarspliktiges lämplighet som är styrande för om han skall genomgå utbildning eller föras till utbildningsreserven. Det är också möjligt att i vissa fall låta en totalförsvarspliktigs personliga förhållanden ges en särskild tyngd vid valet mellan olika alternativ (prop. 1994/95:6 s. 170).
I detta sammanhang skall också beaktas den praxis som gäller för uppskov med tjänstgöringen. Enligt gällande praxis får elitidrottare uppskov om det kan antas att han eller hon kommer att beviljas tjänstledighet för att delta i tävlingar som olympiska spel, världsmästerskap, svenska mästerskap m.fl. mästerskap i sådan omfattning att utbildningsmålen för tjänstgöringen inte kommer att nås. Så anses fallet om frånvaron överskrider en tjugondel av tjänstgöringstiden (jfr 5 kap. 5 § förordningen om totalförsvarsplikt).
Bestämmelser om tjänstledighet finns i förordning (1995:649) om ledighet och fritid för totalförsvarspliktiga under tjänstgöring. Enligt dessa bestämmelser skall tjänstledighet beviljas – om tjänsten inte lägger särskilda hinder i vägen – för deltagande i olympiska spel liksom för deltagande i andra idrottstävlingar, om de är godkända av ett förbund inom Sveriges Riksidrottsförbund och avser världsmästerskap, europamästerskap, öppna internationella mästerskap, nordiska mästerskap, landskamper, svenska mästerskap och tävlingar med lag som tillhör högsta nationella serien. Tjänstledighet skall också beviljas för träning i direkt anslutning till olympiska spel, mästerskap och landskamper. Tjänstledighet får också i andra fall beviljas för deltagande i och träning inför idrottstävlingar, om det finns särskild skäl (15 §). Huvudregeln är därvid att tjänstledighet för träning och tävling inte får överstiga en tjugondel av den tjänstgöringstid som inkallelsen avser. Finns synnerliga skäl får tjänstledigheten beviljas för längre tid. (16 §).
Enligt utredningens mening är bestämmelserna om tjänstledighet ej tillräckliga för att tillgodose Riksidrottsförbundets framstäl-
Uppskov m.m. med tjänstgöringen 385
lan. I stället bör elitidrott på landslagsnivå vara ett uppskovsskäl mot bakgrund av vad som ovan sagts om jämförelse med förvärvsarbete. Utredningens uppfattning är att idrottsutövning på denna nivå skall jämställas med arbete. I de fall det blir aktuellt att tillämpa reglerna om uppskov skall vid prövningen tillämpas i huvudsak samma principer som för den som är näringsutövare. Uppskov bör således nu, när den alternativa lösningen med idrottsplutoner inte längre finns, regelmässigt beviljas om det föreligger ett intyg från vederbörandens specialförbund som visar att han eller hon utövar elitidrott på landslagsnivå. Uppskov skall beviljas för ett år åt gången.
14.6.6 Konsekvenser av utredningens övriga förslag när det gäller uppskovspraxis
Utredningen har i kapitlen 8 och 10 föreslagit åtgärder som skall göra det lättare för de totalförsvarspliktiga att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning än 60 dagar. Förslagen som avser studier redovisas här i korthet. Utredningens bedömning är att förslagen kommer att minska antalet ansökningar om uppskov med tjänstgöringen.
Enligt utredningens förslag får tjänstgöringen medföra en studieförsening på högst två terminer för universitets- eller högskolestudier. Det är en huvudregel. Undantag får endast göras om tjänstgöringen av beredskapsskäl eller motsvarande behöver fullgöras på sådan tid att fler än två terminer behöver tas i anspråk. Utredningen räknar således med att Försvarsmakten m.fl. myndigheter förlägger utbildningen i tiden, så att studier endast i undantagsfall skall behöva skjutas upp mer än två terminer (se kapitel 10).
I förhållande till den praxis som gäller i dag för uppskov på grund av studier innebär förslaget en klar förbättring för den totalförsvarspliktige. I dag får han eller hon uppskov med tjänstgöringen om studierna har påbörjats och tjänstgöringen medför en studieförsening på minst tre terminer. Utredningens förslag innebär om det genomförs att i princip ingen kan få en studieförsening på mer än två terminer.
Utredningen har vidare föreslagit att den som har erhållit studieplats på ett universitet eller höskola inte skall kunna fråntas platsen på grund av att han eller hon fullgör grundutbildning enligt lagen om totalförsvarsplikt. Den nuvarande överenskommelsen av den 17 december 1996 om anstånd med studiestart
386 Uppskov m.m. med tjänstgöringen SOU 2000:21
och studieuppehåll (s.k. platsgaranti) vid militär grundutbildning och grundutbildning med civilplikt mellan Försvarsmakten, Överstyrelsen för civil beredskap och Sveriges Universitets- och högskoleförbund bör enligt utredningens mening författningsregleras. Härigenom blir samtliga universitets- och högskolor bundna.
Utredningen har också föreslagit att sådana utbildningsformer som frigymnasier, Komvux, folkhögskolor och arbetsmarknadsutbildning skall jämställas med gymnasieutbildning (ungdomsgymnasium) vid tillämpning av bestämmelserna om uppskov på grund av studier. Förslaget innebär att sökanden som bedriver gymnasiestudier har rätt till uppskov med tjänstgöringen så länge studierna pågår. Detta gäller även för studier som har återupptagits efter studieuppehåll. I förhållande till den praxis som gäller i dag för uppskov på grund av gymnasiestudier i andra utbildningsformer än ungdomsgymnasiet innebär utredningens förslag att möjligheterna till uppskov vidgas betydligt.
SOU 2000:21 387
15 Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga
15.1 Inledning
Frågan om att förbättra det socialrättsliga skyddet för de som fullgör värnplikt och civilplikt har under senare år aktualiserats av statsmakterna. Frågan har även drivits av Värnpliktsrådet och Civilpliktsrådet.
Det socialrättsliga skyddet för totalförsvarspliktiga
Lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd (LSP) gäller ersättning vid personskada till bl.a. den som tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller inställer sig till mönstring, eller annan uttagning enligt den lagen eller till antagningsprövning enligt lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning. När begreppet totalförsvarspliktiga används i det följande avses även kvinnor som fullgör utbildning med stöd av nyss nämnda lag. Samtidigt skall erinras att utredningen har föreslagit att skyldigheten att fullgöra värnplikt även skall omfatta kvinnor. Personskadeskyddet är avsett att ge de totalförsvarspliktiga ett motsvarande skydd som förvärvsarbetande har. Skyddet gäller under hela tjänstgöringstiden inklusive fritid och övningsuppehåll.
En totalförsvarspliktig har under sin tjänstgöringstid rätt att behålla sina förmåner enligt förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga även när han eller hon är sjuk. Bland förmånerna ingår fri hälso- och sjukvård. Även efter utryckningsdagen har en totalförsvarspliktig som vid tiden för utryckningen får sluten vård vid vårdinrättning rätt till sådan fri sjukvård under högst 90 dagar. Däremot har en totalförsvarspliktig under den tid han eller hon är inkallad, den s.k. skyddstiden, inte någon rätt till sjukpenning enligt lagen om
388 Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga SOU 2000:21
statlig personskadeskydd. En totalförsvarspliktig har vanligtvis inte heller någon rätt till sjukpenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.
Sjukpenning enligt lagen om statligt personskadeskydd utges först efter skyddstidens utgång. Hel sjukpenning utges, efter avdrag med en karensdag, med 80 % av den sjukpenninggrundande inkomsten. Sjukpenninggrundande inkomst är den inkomst den sjuke kan antas få. Många totalförsvarspliktiga rycker dock in till grundutbildning innan de har hunnit få arbete och inkomster. Det finns därför en garantiregel som tillförsäkrar dem en sjukpenninggrundande inkomst. Den bestäms med hjälp av vissa minimibelopp kopplade till den totalförsvarspliktiges ålder. Motsvarande hjälpregler gäller också för bestämmande av livränta. Går det således inte att fastställa någon sjukpenninggrundande inkomst får även för livräntan reglerna om vissa minimibelopp kopplade till den totalförsvarspliktiges ålder tillämpas.
Enligt lagen om statligt personskadeskydd kan vidare en särskild sjukpenning utges om en totalförsvarspliktig under grundutbildningen som är längre än 60 dagar har ådragit sig sjukdom under skyddstiden, utryckningsmånaden eller den efterföljande månaden och denna sjukdom sätter ned den totalförsvarspliktiges förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete med minst en fjärdedel. Denna form av sjukpenning utges vid sjukdom som inte täcks av lagens övriga ersättningsbestämmelser. Om den totalförsvarspliktige samtidigt har rätt till annan ersättning enligt lagen om statligt personskadeskydd, sjukpenning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring eller sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring, utges den särskilda sjukpenningen endast om den är högre.
Från och med den 1 januari 1998 har minimibeloppen i lagen om statligt personskadeskydd för beräkning av sjukpenningunderlag och livränteunderlag, liksom för beräkning av underlag för den särskilda sjukpenningen, höjts för dem som omfattas av bestämmelserna om längre grundutbildning än 60 dagar enligt lagen om totalförsvarsplikt. Enligt de nya reglerna gäller att underlagen inte får beräknas till lägre belopp än vad som motsvarar fyra gånger basbeloppet för tid före 21 års ålder, fyra och en halv gånger basbeloppet för tid mellan 21 och 25 års ålder och fem gånger basbeloppet för tid från och med 25 års ålder. För dem har också återinförts rätten till ersättning för nödvändiga kostnader för läkarvård, sjukvårdande behandling, sjukhusvård samt läkemedel.
Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga 389
Det socialrättsliga skyddet för den som tjänstgör i utlandsstyrkan
För den som tjänstgör i internationell fredsfrämjande verksamhet har genom en ny lag – lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten – som trädde i kraft den 1 juli 1999, det socialrättsliga skyddet förbättrats (prop. 1998/99:68, bet. 1998/99:FöU8, rskr. 1998/99:225). Den nya lagen bygger i huvudsak på Utredningen om utlandsstyrkans betänkande Utlandsstyrkan (SOU 1998:30). Försvarsmaktens rehabiliteringsansvar för de som skadas i sin tjänstgöring i utlandsstyrkan har sträckts ut så att det omfattar även de som tjänstgjort i utlandsstyrkan utan att sin grundanställning inom Försvarsmakten. Rehabiliteringsansvaret gäller även efter det att anställningen i utlandsstyrkan har upphört. Rehabiliteringsansvaret motiveras av att många i utlandsstyrkan, i likhet med de värnpliktiga, inte har någon annan arbetsgivare. Vidare skall enligt den nya lagen anhöriga till den som skadas kunna få ersättning för vissa kostnader av Försvarsmakten, t.ex. för ökade boendekostnader, kostnader för barntillsyn, kostnader för resor till en plats där arbetsträning eller andra rehabiliteringsinsatser äger rum eller dylikt. Det förbättrade skyddet har motiverats av att risken att skadas och invalidiseras vid denna tjänstgöring är högre än i många andra verksamheter.
Tidigare överväganden om totalförsvarspliktigas socialrättsliga skydd
Försvarsmakten (FM) och Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) har på uppdrag av regeringen kartlagt de totalförsvarspliktigas personskador som inträffat efter den 1 juli 1995. Detta resulterade bl.a. i att myndigheterna föreslog en fördjupad analys av behovet av förändringar inom ersättningssystemet. Myndigheterna lämnade också en rad konkreta förslag till förbättringar. Enligt FM var den grundläggande problematiken med ersättningssystemet att de flesta värnpliktiga rycker in till grundutbildning innan de har hunnit få arbete och därmed inkomst. FM påpekade också att en myndighet med totalförsvarspliktig personal inte har något arbetsgivaransvar efter utryckning och att det därför inte heller finns något rehabiliteringsansvar efter hemförlovning annat än det som försäkringskassorna har generellt.
Frågan om personskadeskyddet för de totalförsvarspliktiga har därefter tagits upp av Arbetsskadeutredningen i betänkandet Den framtida arbetsskadeförsäkringen (SOU 1998:37). I betänkandet
390 Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga SOU 2000:21
redogörs för bl.a. problematiken kring frågorna om FM:s rehabiliteringsansvar och stödet till de skadades anhöriga. Med hänvisning till den då pågående beredning inom Försvarsdepartementet av motsvarande frågor för anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten som föreslagits i betänkandet Utlandsstyrkan (SOU 1998:30), lämnade Arbetsskadeutredningen inget förslag i denna del.
15.2 Utredningens direktiv
Enligt utredningens tilläggsdirektiv (Dir.1998:49) skall utredningen mot bakgrund av vad som tagits upp i betänkandena Utlandsstyrkan (SOU 1998:30) och Den framtida arbetsskadeförsäkringen (SOU 1998:37) och med beaktande av statsmakternas ställningstagande till förslagen överväga om personskadeskyddet bör förändras för de totalförsvarspliktiga med avseende på rehabiliteringsansvar och stöd till anhöriga m.m. och i förekommande fall komma med förslag.
15.3 Risker
I det tidigare nämnda betänkandet Utlandsstyrkan (SOU 1998:30) redovisas bl.a. risken för att den totalförsvarspliktige skall skadas under grundutbildningen. I betänkandet görs jämförelser mellan anställda i utlandsstyrkan, anställda i Försvarsmakten och totalförsvarspliktiga. Jämförelser görs också med andra branscher. (s. 49–60).
Arbetarskyddsstyrelsen
Arbetarskyddsstyrelsen publicerar för varje år statistik över alla arbetstagare i Sverige som skadas i arbetet. Allvarlighetsgraden uttrycks i form av medelantalet sjukskrivningar (relativ frekvens) för olycksfallen i de olika branscherna. I underlaget ingår även hörsel- och tandskador oavsett om skada lett till sjukfrånvaro eller inte. Andra olycksfall som inte har lett till sjukfrånvaro (bagatellskador) ingår inte i statistiken. Relativ skadefrekvens redovisas som antal anmälda skador per 1 000 förvärvsarbetande för varje bransch, även för anställda i försvaret. De som fullgör värnplikt eller civilplikt ingår dock inte i underlaget.
Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga 391
Enligt denna statistik för år 1996 var skadefrekvensen för samtliga näringsgrenar 8,7 per 1 000 förvärvsarbetande (näringsgrensgenomsnittet). Inom totalförsvaret var under samma år den sammanlagda skadefrekvensen 8,5. Armen och marinen hade den högsta skadefrekvensen, drygt 10. I underlaget för armen ingår anställda i utlandsstyrkan. Det skall i detta sammanhang framhållas att det relativa antalet skador är elva gånger högre i utlandsstyrkan än för anställda i Försvarsmakten i allmänhet.
Sett till antalet anmälda arbetsolycksfall efter näringsgren under åren 1995–1997 hör till de mest olycksdrabbade grenarna 1) brand- och räddningsverksamhet, 2) metallmalmsgruvor, 3) stål- och metallverk, 4) reningsverk, avfallsanläggningar, renhållningsverk, 5) trävaruindustri med relativa skadefrekvenser på mer än 20. Inom polisverksamhet var år 1997 den relativa skadefrekvensen 12,1.
Statens Trygghetsnämnd
Statens trygghetsnämnd redovisar årligen statistik över antalet skador som anmäls till nämnden. I denna statistik ingår yrkesofficerare i utlandsstyrkan, övriga i utlandsstyrkan, yrkesofficerare i vanlig tjänst, totalförsvarspliktiga och frivilliga under tjänstgöring samt totalförsvarspliktiga och frivilliga under fritid. Olyckor och sjukdomar med dödlig utgång ingår inte.
392 Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga SOU 2000:21
Grupp
Orsak
1994 1995 1996
Yrkesofficer i utlandsstyrkan
olycksfall sjukdom
32
7
14
4
5 2
Övriga i utlandsstyrkan olycksfall misshandel färdolycksfall sjukdom
108
1 10
16
4
29
76
3
8
Yrkesofficer i Försvarsmakten
olycksfall misshandel färdolycksfall sjukdom
118
15 14
77
3 2 15
54
4 6
Totalförsvarspliktiga och frivilliga i tjänsten
olycksfall misshandel färdolycksfall sjukdom
1414
2 53 309
1203
6 11 319
810
2 188
Totalförsvarspliktiga och frivilliga under fritid
olycksfall misshandel färdolycksfall sjukdom
106
11
1
75
5 4
30
2 1
Trygghetsnämnden har redovisat konsekvenserna av de ovan angivna olyckorna och sjukdomarna. Redovisning avser även år 1993.
Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga 393
Grupp Konsekvenser
Antal
Yrkesofficer i utlandsstyrkan
sjukskrivning mer än 30 dagar – inga men medicinsk invaliditetsgrad 0–15% medicinsk invaliditetsgrad 16–30%
14 10
1
Övriga i utlandsstyrkan
sjukskrivning mer än 30 dagar – inga men medicinsk invaliditetsgrad 0–15% medicinsk invaliditetsgrad 16–30%
74 37
3
Yrkesofficer i Försvarsmakten
sjukskrivning mer än 30 dagar – inga men medicinsk invaliditetsgrad 0–15% medicinsk invaliditetsgrad 16–30% medicinsk invaliditetsgrad 31–100%
109
91
6 1
Totalförsvarspliktiga och frivilliga i tjänsten
sjukskrivning mer än 30 dagar – inga men medicinsk invaliditetsgrad 0–15% medicinsk invaliditetsgrad 16–30% medicinsk invaliditetsgrad 31–100%
1 307
837
4 2
Totalförsvarspliktiga och frivilliga under fritid
sjukskrivning mer än 30 dagar – inga men medicinsk invaliditetsgrad 0–15% medicinsk invaliditetsgrad 16–30%
98 61
4
I betänkandet SOU 1998:30 har den relativa skadefrekvens beräknats enligt följande. En jämförelse görs även med några andra branscher. Den relativa skadefrekvensen för hela utlandsstyrkan att drabbas av mer än 30 dagars sjukskrivning är 22,12 (yrkesofficerare 8,95 och övriga 32,66). Den relativa frekvensen för invaliditet är 8,11 (yrkesofficerare 3,94 och övriga 11,46).
För totalförsvarspliktiga är den relativa skadefrekvensen att drabbas av mer än 30 dagars sjukskrivning eller invaliditet 17,92 (beräkningen baseras på att omkring 30 000 totalförsvarspliktiga per år tjänstgjorde under perioden i fråga). Den relativa risken för invaliditet är 7,02.
För yrkesofficerare i Försvarsmakten är den relativa skadefrekvensen att drabbas av mer än 30 dagars sjukskrivning eller invaliditet 3,23. Den relativa risken för invaliditet är 1,53.
394 Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga SOU 2000:21
Grupp
Relativ frekvens
Invaliditet eller sjukskrivning mer än 30 dagar
Utlandsstyrkan
8,11
22,12
Yrkesofficerare i utlandsstyrkan
3,94
8,95
Övriga i utlandsstyrkan
11,94
32,66
Yrkesofficerare i Försvarsmakten
1,53
3,23
Totalförsvarspliktiga i tjänsten
7,02
17,92
Bygg- och anläggningsarbetare
2,93
8,62
Trävaruarbetare
3,96
9,67
Massa- och pappersarbetare
2,64
7,82
Stålverksarbetare
2,28
7,85
Bevaknings- och skyddsarbete
1,89
10,02
15.4 Utredningens överväganden och förslag
15.4.1 Utgångspunkter
Utredningens bedömning: En prövning av personskadeskyddet för de totalförsvarspliktiga bör göras i ljuset av de regler som införts för de som är anställda i utlandsstyrkan
Den nya lagen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten innebär såsom nämnts att det socialrättsliga skyddet förbättras för den som skadas i sin tjänstgöring i utlandsstyrkan och som inte har sin grundanställning inom Försvarsmakten (FM). Anställningen i utlandsstyrkan bygger på ett frivilligt åtagande från den enskilde. Det förbättrade socialrättsliga skyddet för den som tjänstgör i internationell fredsfrämjande verksamhet grundas på att risken att skadas eller invalidiseras i en sådan verksamhet är högre än i många andra verksamheter. Många av de som tjänstgör i utlandsstyrkan tar anställning direkt efter avslutad värnpliktsutbildning. Som regel finns det därför för dessa ingen arbetsgivare som har något rehabiliteringsansvar om de skadas i denna tjänstgöring.
Lagen innebär i korthet att FM:s ansvar för rehabilitering av personer som skadas under sin anställning i utlandsstyrkan förtydligas och förstärks. FM skall utreda rehabiliteringsbehovet, planera insatserna samt stödja och hjälpa den skadade så att han
Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga 395
eller hon får lämplig arbetsträning eller utbildning. FM skall ekonomiskt bidra till en utbildning som motiveras av eller förlängs till följd av skadan. FM skall även ekonomiskt bidra till andra särskilda rehabiliteringsinsatser. FM:s sociala och arbetslivsinriktade rehabiliteringsansvar består under tre år. Tiden kan förlängas med ytterligare två år. Det åligger FM att samarbeta med andra berörda myndigheter och samordna sina rehabiliteringsinsatser med eventuell annan arbetsgivares åtgärder. Anhöriga till den som skadas skall få ersättning för vissa kostnader från FM. Beslut med stöd av bestämmelserna om rehabilitering och ersättning till anhöriga får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (länsrätt).
Det är utredningens uppfattning att en prövning av personskadeskyddet för de totalförsvarspliktiga bör göras i ljuset av de regler som införts för de som är anställda i utlandsstyrkan. Förhållanden vid fullgörande av värnplikt och civilplikt är speciella. Riskerna för skada är visserligen mindre än vid utlandstjänstgöring i utlandsstyrkan. Det går dock inte att bortse från att den totalförsvarspliktige under tjänstgöringen utsätts för risker som han eller hon i annat fall inte skulle utsättas för. Den totalförsvarspliktige kan inte heller på grund av skyldigheten att tjänstgöra påverka denna merrisk. I detta sammanhang skall också framhållas, för det fall utredningens förlag genomförs när det gäller innehållet i de värnpliktigas grundutbildning, att utbildningen även skall omfatta en skyldighet för den totalförsvarspliktige att delta i utbildning och övning enligt lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet, i såväl Sverige som utomlands, vilket bl.a. innefattar deltagande i s.k. PFFövningar. I den totalförsvarspliktiges grundutbildningen kan också enligt utredningens bedömning ingå en skyldighet att delta i t.ex. ammunitions- och minröjningsuppdrag i Baltikum till följd av bilaterala överenskommelser o.dyl. Att delta i ett sådant uppdrag behöver således i riskhänseende inte skilja sig nämnvärt från utlandsstyrkans verksamhet
En annan viktig omständighet som bör beaktas är som redan inledningsvis framhållits att få totalförsvarspliktiga har hunnit etablerat sig på arbetsmarknaden innan de rycker in till grundutbildningen. Detta innebär inte bara att många totalförsvarspliktiga saknar sjukpenninggrundande inkomst eller har endast en låg sjukpenninggrundande inkomst utan också att det inte finns någon arbetsgivare vid sidan av den allmänna försäkringskassan som efter en skada kan ta ansvar för rehabilitering m.m.
396 Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga SOU 2000:21
Mot bakgrund av vad som ovan anförts är det enligt utredningens mening rimligt att totalförsvarspliktiga så långt det är möjligt skall åtnjuta ett motsvarande skydd som den som tjänstgör i utlandsstyrkan har.
15.4.2 Ersättningsregler vid personskada
Utredningens förslag: Samma ersättningsregler skall gälla för de som skadas under tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt. De förmånligare ersättningsregler som gäller i dag vid beräkning av sjukpenningunderlag och underlag för den särskilda sjukpenningen för den som skadas under grundutbildning som är längre än 60 dagar skall fortsättningsvis gälla också för den som har skadats under en kortare grundutbildning eller under en repetitionsutbildning. Vid beräkning av livränteunderlag skall underlaget inte i något fall beräknas till lägre belopp än vad som motsvarar 7,5 gånger prisbasbeloppet enligt lagen om allmän försäkring.
Den rätt till ersättning för nödvändiga kostnader för läkarvård, sjukvårdande behandling, sjukhusvård samt läkemedel under högst tre års tid som tillkommer den som har skadats under grundutbildning som är längre än 60 dagar skall också tillkomma den som skadas under en kortare utbildning eller under en repetitionsutbildning. Det gäller också den rätt till ersättning för sveda och värk, lyte eller annat stadigvarande men samt allmänna olägenheter till följd av skadan som följer av lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m.
De nu föreslagna reglerna omfattar också den som på frivillig grund fullgör en sådan kortare militär grundutbildning hos Försvarsmakten som utredningen förslår.
Lagen om statligt personskadeskydd gäller för den som tjänstgör enligt lagen om totalförsvarsplikt eller inställer sig till mönstring eller annan uttagning enligt den lagen eller till antagningsprövning enligt lagen om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning. Regeringen får föreskriva att lagen skall tillämpas även på den som frivilligt deltar i verksamhet inom totalförsvaret. Begreppet ”skada” innefattar enligt lagen om statligt personskadeskydd både olycksfallsskada och sjukdom (prop. 1976/77:64 s. 127).
Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga 397
Enligt 10 § lagen om statligt personskadeskydd lämnas ersättning för sjukdom, bestående nedsättning av arbetsförmågan och dödsfall. Personskadeskyddet omfattar enligt 6 § skada som har ådragits under skyddstiden. Med den tolkning av begreppet skada som gjorts innebär detta att skyddet omfattar de allra flesta skador och sjukdomar som den totalförsvarspliktige kan drabbas av under skyddstiden. Med skyddstid avses enligt 4 § den tid som löper mellan att den första färden påbörjas till inställelsen tills att den sista färden från verksamheten avslutats. I 7 och 8 §§ har vissa presumtionsregler tagits in för när en skada skall anses ha uppkommit. Reglerna innebär att om någon har varit utsatt för ett olycksfall under skyddstiden, skall skada som han eller hon då ådragits sig anses vara orsakad av olycksfallet, om övervägande skäl talar för det. Om skada till följd av annat än olycksfall visar sig efter skyddstiden skall den anses vara ådragen under skyddstiden om verksamheten skäligen kan antas ha väsentligt bidragit till skadan. Även vid sjukdom skall en motsvarande presumtion göras.
Vid bestämmande av sjukpenning tillämpas vissa i 10 § lagen om statligt personskadeskydd angivna bestämmelser i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. Enligt 3 kap. 1 § lagen om arbetsskadeförsäkring har den som är sjukförsäkrad enligt lagen om allmän försäkring vid arbetsskada rätt till samma förmåner från sjukförsäkringen som vid annan sjukdom. Hel sjukpenning utges som tidigare nämnts med 80 % av sjukpenninggrundande inkomst med avdrag för en karensdag. Många totalförsvarspliktiga har dock inte haft något arbete före inryckningen varför det inte går att fastställa någon sjukpenninggrundande inkomst eller en låg sådan inkomst. I stället får ett sjukpenningunderlag enligt 12 § första stycket lagen om statligt personskadeskydd bestämmas med hjälp av vissa minimibelopp kopplade till den skadades ålder. Enligt dessa regler gäller för den som omfattas av bestämmelserna om längre grundutbildning än 60 dagar enligt lagen om totalförsvarsplikt att sjukpenningunderlaget inte får beräknas till lägre belopp än vad som motsvarar fyra gånger basbeloppet enligt 1 kap. 6 § lagen om allmän försäkring för tid före 21 årsålder, fyra och en halv gånger basbeloppet för tid mellan 21 och 25 års ålder och fem gånger basbeloppet för tid från och med 25 års ålder.
För totalförsvarspliktiga som inte omfattas av bestämmelserna om lång grundutbildning – dvs. de som tas ut för en kortare grundutbildning eller fullgör repetitionsutbildning – och skadas under utbildningen tillämpas i motsvarande situation reglerna om
398 Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga SOU 2000:21
vissa minibelopp kopplade till den skadades ålder som återfinns i 4 kap. 10 § andra stycket lagen om arbetsskadeförsäkring. Enligt dessa regler får sjukpenningunderlaget inte beräknas till lägre belopp än vad som motsvarar två gånger basbeloppet för tid före 21 års ålder, två och en halv gånger basbeloppet för tid mellan 21och 25 års ålder och tre gånger basbeloppet för tid från och med 25 års ålder.
Enligt 13 § lagen om statligt personskadeskydd kan vidare en särskild sjukpenning utges om en totalförsvarspliktig under grundutbildning som är längre än 60 dagar har ådragit sig sjukdom under skyddstiden, utryckningsmånaden eller den efterföljande månaden och denna sjukdom sätter ned den totalförsvarspliktiges förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete med minst en fjärdedel. Denna form av sjukpenning utges vid sjukdom som på grund av bestämmelserna i 6–8 §§ inte täcks av lagens övriga ersättningsbestämmelser. Om den totalförsvarspliktige samtidigt har rätt till annan ersättning enligt lagen om statligt personskadeskydd, sjukpenning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring eller sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring, utges den särskilda sjukpenningen endast om den är högre. Hel särskild sjukpenning utges som annan sjukpenning.
Även vid bestämmande av livränta tillämpas vissa i 10 § lagen om statligt personskadeskydd angivna bestämmelser i lagen om arbetsskadeförsäkring. Den som genom arbetsskada fått sin förmåga att skaffa inkomst genom arbete nedsatt med minst en femtondel har enligt 4 kap. 1 § lagen om arbetsskadeförsäkring rätt till ersättning i from av livränta, om den årliga förlusten inte understiger en fjärdedels basbelopp. Livränteunderlaget bestäms enligt 4 kap. 5 § lagen om arbetsskadeförsäkring på samma sätt som den sjukpenninggrundande inkomsten enligt 3 kap. 2 § lagen om allmän försäkring. Går det inte att fastställa någon sjukpenninggrundande inkomst får även för livräntan reglerna i 12 § första stycket lagen om statligt personskadeskydd när det gäller de som fullgör längre grundutbildning och reglerna i 4 kap. 10 § andra stycket lagen om arbetsskadeförsäkring om vissa minimibelopp kopplade till den skadades ålder tillämpas.
Garantireglerna bör vara lika oavsett utbildningstidens längd
Under tjänstgöringen utsätts de totalförsvarspliktiga för vissa risker som de i annat fall inte skulle utsättas för. Detta gäller oavsett om det är fråga om kort eller lång grundutbildning eller repe-
Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga 399
titionsutbildning. Utredningen ser därför inga egentliga skäl för att behålla den nuvarande ordningen med olika regler för beräkning av sjukpenning och livränteunderlag för den som skadas under utbildningen. Att olika beräkningsregler har tillämpats för kort och lång grundutbildning och för repetitionsutbildning kan förklaras av att den som förr kallades att fullgöra en kortare grundutbildning som regel redan var etablerad på arbetsmarknaden. Det var t.ex. vanligt att den som efter fullgjord värnplikt efter fyllda 47 år skrevs in som beredskapspolis med krav på att genomgå en kortare utbildning. Motsvarande gällde även för den som fullgjorde repetitionsutbildning. Detta gäller även i dag. Samtidigt är det enligt lagen om totalförsvarsplikt möjligt att skriva in totalförsvarspliktiga med krav på att genomföra en kortare pliktutbildning i unga år. När repetitionsutbildning blir aktuell har vanligtvis den totalförsvarspliktige kommit in på arbetsmarknaden och därmed föreligger också förutsättningar för att beräkna sjukpenningunderlaget och livränteunderlaget enligt vanliga regler. Det skulle dock vara stötande om sjukpenningunderlaget och livränteunderlaget för den totalförsvarspliktige med tillämpning av de vanliga reglerna skulle kunna sättas lägre vid repetitionsutbildningen än vid grundutbildningen. Det är därför angeläget att ha ett enhetligt minimibelopp oavsett vilken utbildning som skall fullgöras. Det är huvudprincipen. Det gäller också sådan kortare militär grundutbildning hos Försvarsmakten som enligt utredningens förslag skall erbjudas den som efter mönstringen inte skrivs in för värnplikt eller civilplikt. Denna utbildning är visserligen som utredningen framhållit frivillig men den som skrivs in blir vid straffansvar skyldig att fullgöra utbildningen enligt samma bestämmelser som gäller för den som skrivits in med plikt.
Ett minimibelopp för livränteunderlag
Nästa fråga är då vilket minibelopp som skall gälla för beräkning av livränteunderlag? Utredningen ser inget hinder för att livräntan beräknas till ett högre belopp än underlaget för sjukpenning1, inte heller att det bestäms oberoende av den skadades ålder. Det senare gäller bl.a. för den som är anställd i utlandsstyrkan. För
1 Vid sjukskrivning efter skada ger det för den som har fyllt 25 år en ersättning som motsvarar 80 % av fem basbelopp. Konstateras sedan att skadan lett till bestående nedsättning av arbetsförmågan höjs ersättning enligt utredningens förslag till 100 % av 7,5 basbelopp.
400 Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga SOU 2000:21
honom eller henne bestäms livränteunderlaget till minst sju prisbasbelopp oberoende av dennes ålder vid skadetillfället. Någon ålderstrappa tillämpas således inte. Livränteunderlaget har bestämts med utgångspunkt från vad som är lägsta lön i utlandsstyrkan. Därmed säkerställs att den som skadas under tjänstgöringen i utlandsstyrkan har ett garanterat försäkringsskydd även om han eller hon vid skadetillfället ännu inte genom tjänstgöringen har kvalificerat sig för detta livränteunderlag. Garantin säkerställer vidare att den som först efter avslutad tjänstgöringen visat sig ha fått en skada under tjänstgöringen får tillgodoräkna sig minst detta underlag även om de aktuella inkomstförhållandena skulle motivera en lägre livränta.
Enligt utredningen bör samma beräkningsgrund för livränteunderlaget tillämpas för totalförsvarspliktiga, dvs. utan anknytning till den skadades ålder vid skadetillfället. Bestämmelserna om en ålderstrappa i lagen om arbetsskadeförsäkring har visserligen kommit till mot bakgrund av att det inte har ansetts tillfredsställande att fastställa en livsvarig egenlivränta enbart med hänsyn till inkomstförhållandena vid skadetillfället. Detta gäller bl.a. när den försäkrade vid skadetillfället var så ung att han eller hon inte hade kunnat få full lön i sitt yrke. Trappan bygger på undersökningar av löneutvecklingen inom vissa branscher. Enligt dessa undersökningar sker en icke obetydlig ökning av lönerna upp till 25-årsåldern och inkomstökningarna är störst i de lägsta åldrarna. Därför har föreskrivits att en uppräkning av den årliga arbetsförtjänsten skall ske vid 18, 21 och 25 års ålder (prop. 1975/76:197 s. 78 f.). De nivåer i 12 § första stycket lagen om statligt personskadeskydd som gäller för den som fullgör längre grundutbildning än 60 dagar motsvarar genomsnittsinkomsten för respektive ålderskategori. Enligt utredningen bör dock garantinivån för totalförsvarspliktiga bestämmas till 7,5 prisbasbelopp. Två skäl kan anföras. Det första är att det i utbildningen finns en merrisk. Det andra är att den totalförsvarspliktige inte själv kan välja om han eller hon vill utsätta sig för denna risk.
Utredningens förslag innebär emellertid att den totalförsvarspliktige får ett bättre skydd än den som har sin grundanställning i Försvarsmakten. Det kan framstå som stötande särskilt när det är fråga om personal som arbetar tillsammans. Ersättningsnivån 7,5 prisbasbelopp motsvarar en årsinkomst på drygt 270 000 kronor vilket är omkring 60 000 kronor mer än medianinkomsten per år för män och kvinnor år 1998 (Statistisk Årsbok 99). Förslaget innebär således att många totalförsvarspliktiga garanteras en ersättningsnivå vid hel arbetsoförmåga som inte kan uppnås
Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga 401
genom eget arbete. För jämförelsen skall som exempel nämnas att en fänriks lön uppgår till omkring 14 200 kronor per månad eller 170 400 kronor per år vilket motsvarar 4,68 prisbasbelopp. Detta innebär om en värnpliktig och en fänrik skadar sig samtidigt och får identiska skador som medför hel arbetsoförmåga, att de värnpliktige får drygt 100 000 kronor mer i ersättning om året än den anställde fänriken. Risken för skada är i fallet mellan den värnpliktige och fänriken lika. Skillnaden är att den värnpliktige inte kan välja om han eller hon vill utsätta sig för denna risk. Det motiverar också skillnaden i ersättningsnivå.
Ideell skada
Den som ådragit sig skada som omfattas av lagen om statligt personskadeskydd har även rätt till ersättning av staten enligt lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. Rätten till ersättning för skada som den totalförsvarspliktige har ådragits under ledighet eller annan fritid m.m. är därvid förmånligare för den som fullgör längre grundutbildning än 60 dagar. Som utredningen ovan anfört bör i fråga om rätten till ersättning vid skada inte göras skillnad mellan dem som fullgör kortare eller längre grundutbildning eller repetitionsutbildning. Enligt utredningen bör därför bestämmelserna om ersättning vid ideell skada m.m. ändras så att rätten till ersättning är lika oberoende av utbildningen.
15.4.3 Ansvaret för rehabiliteringen
Utredningens förslag: Försvarsmakten skall ha samma rehabiliteringsansvar för den som fullgör värnplikt eller repetitionsutbildning som för den som tjänstgör i utlandsstyrkan, dvs. utreda behovet, planera insatserna samt stödja och hjälpa den skadade så att han eller hon får lämplig arbetsträning eller utbildning. En myndighet eller en kommun som är utbildningsansvarig för den som fullgör civilplikt skall ha samma rehabiliteringsansvar som Försvarsmakten har för den som fullgör värnplikt.
Försvarsmakten och de myndigheter eller kommuner som svarar för värnplikts- respektive civilpliktsutbildning skall ekonomiskt bidra till en utbildning som motiveras eller förlängs till följd av skadan. De skall även ekonomiskt bidra till andra kostnader.
402 Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga SOU 2000:21
Var skall det primära rehabiliteringsansvaret ligga?
Bestämmelser om rehabilitering finns i 22 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring. Enligt dessa bestämmelser är det arbetsgivaren som har det primära ansvaret för rehabiliteringen. Den allmänna försäkringskassan har det övergripande ansvaret för att rehabiliteringen kommer till stånd. När det gäller totalförsvarspliktiga är det som tidigare nämnts vanligast att det är den allmänna försäkringskassan som har hela rehabiliteringsansvaret på grund av att totalförsvarspliktiga ofta saknar arbetsgivare.
Försvarsmakten har i sin redovisning till regeringen i juni 1997 ansett att om en värnpliktig skadas under tjänstgöringstiden bör Försvarsmakten även efter utryckningen, ha ett ansvar för att sådana rehabiliteringsuppgifter fullgörs som enligt 22 kap. lagen om allmän försäkring åvilar en arbetsgivare. Försvarsmaktens ansvar skulle inte frånta den skadades arbetsgivare dennes ansvar för rehabilitering enligt arbetsmiljölagen (1977:1160).
För den som är anställd i utlandsstyrkan har Försvarsmakten genom lagen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten ett uttryckligt rehabiliteringsansvar.
Det är enligt utredningens uppfattning en fördel för den värnpliktige om rehabiliteringsansvaret ligger hos Försvarsmakten. Försvarsmakten torde på samma sätt som för den som skadas vid utlandstjänstgöring ha bättre möjligheter att se till den enskildes särskilda behov och situation (jfr prop. 1998/99:68 s. 18). Rehabiliteringsansvaret i 22 kap. lagen om allmän försäkring bör därför kompletteras så att det framgår att Försvarsmakten har ett ansvar i detta avseende.
För den som fullgör civilplikt bör motsvarande regler gälla. Ansvaret bör därvid läggas hos den myndigheten eller kommun som svarar för grundutbildningen av den civilpliktige. Myndighetens eller kommunens rehabiliteringsansvar skall därvid omfatta också skador som den enskilde ådrar sig under sin utbildningstjänstgöring hos annan myndighet eller kommun, dvs. under s.k. praktiktjänstgöring efter den inledande utbildningen.
Den myndighet som har svarat för den civilpliktiges grundutbildningen skall dock inte ha ett rehabiliteringsansvar för skador som den civilpliktige ådrager sig under repetitionsutbildning. Den som svarar för repetitionsutbildningen skall också ha rehabiliteringsansvaret.
Rehabiliteringsansvaret omfattar även psykiska besvär. Det är utredningens uppfattning att frågan får lösas enligt de presumtionsregler som gäller enligt lagen om statligt personskadeskydd.
Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga 403
Det innebär att psykiska besvär som visar sig efter den s.k. skyddstiden skall anses vara ådragna under skyddstiden om verksamheten skäligen kan antas ha väsentligen bidragit till besvären.
Arbetslivsinriktad rehabilitering
För anställda i utlandsstyrkan gäller att Försvarsmakten i samråd med den skadade skall 1) utreda behovet av åtgärder för att den skadade skall återfå full arbetsförmåga eller för att stärka den skadades möjligheter att i framtiden försörja sig genom förvärvsarbete, 2) om det är möjligt, ge den skadade lämplig arbetsträning inom ramen för Försvarsmaktens verksamhet, samt 3) medverka till att den skadade får tillgång till lämplig yrkesutbildning eller fortbildning som är ägnad att stärka hans eller hennes förvärvsförmåga. Utredningen skall resultera i en skriftlig plan. Försvarsmakten skall vidare ge ekonomiskt stöd till en utbildning som motiverats av eller förlängts till följd av skadan. Utgångspunkten är därvid att den skadade i vart fall inte skall försättas i en sämre ekonomisk situation än om han eller hon hade kunnat fullfölja sina ursprungliga utbildnings- eller yrkesplaner. Försvarsmakten skall också ge stöd till andra åtgärder som främjar den skadades återgång till arbetslivet samt till anskaffande av hjälpmedel som den skadade behöver Detta är huvuddragen i rehabiliteringsprocessen för anställda i utlandsstyrkan (jfr prop. 1998/99:68 s. 19–20).
Enligt utredningens mening bör i sak samma rehabiliteringsprocess gälla också för den som skadas under fullgörande av värnplikt eller civilplikt vid grundutbildning och repetitionsutbildning.
Social rehabilitering
För anställd i utlandsstyrkan som till följd av en skada inte kommer att kunna återgå till förvärvsarbete gäller att Försvarsmaktens insatser skall inriktas på att stödja den skadades möjligheter att leva ett aktivt självständigt liv. Det följer av 20 § förordningen (1999:569) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten (jfr prop. 1998/99:68 s. 20–21).
Det är utredningens bedömning att samma ansvar för social rehabilitering skall gälla även den som skadas under fullgörande
404 Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga SOU 2000:21
av värnplikt eller civilplikt vid grundutbildning och repetitionsutbildning.
Rehabiliteringsorganisation
För utlandsstyrkan gäller enligt 19 § nyss nämna förordning att Försvarsmakten skall ha en på lämpligt sätt organiserad verksamhet för att fullgöra sitt rehabiliteringsansvar som följer av lag. En kontaktperson skall utses inom rehabiliteringsorganisationen för den som skadats under sin anställning i utlandsstyrkan. Kontaktpersonen skall stödja och vägleda den skadade (jfr prop. 1998/99:68 s. 21).
Det är utredningens bedömning att en sådan kontaktperson skall utses för den som skadas under fullgörande av värnplikt eller civilplikt vid grundutbildning och repetitionsutbildning
För den som skadas under värnplikten finns således en redan för uppgiften anpassad rehabiliteringsorganisation. För den som skadas under civilplikten förutsätter utredningens förslag att de myndigheter och kommuner på den civila sidan som svarar för utbildningen av de civilpliktiga anpassar den organisation för rehabilitering som finns i dag för den anställda personalen till de nya uppgifterna.
15.4.4 Begränsningar av rehabiliteringsansvaret i tiden
Utredningens förslag: Rehabiliteringsansvaret för den som skadas vid fullgörande av värnplikt eller civilplikt under grundutbildning eller repetitionsutbildning skall bestå under tre år. Tiden skall dock kunna förlängas med ytterligare två år.
Den som har det primära rehabiliteringsansvaret skall samarbeta med andra berörda myndigheter och samordna sina rehabiliteringsinsatser med eventuell annan arbetsgivares åtgärder.
Rehabiliteringsinsatserna enligt lagen om arbetsskadeförsäkring begränsas i princip till ett års tid med hänsyn till reglerna om rehabiliteringspenning. Det finns vissa möjligheter till förlängning. Arbetsgivares rehabiliteringsansvar gäller dock så länge anställningen fortgår.
Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga 405
Genom 8 och 9 §§ lagen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten har Försvarsmaktens rehabiliteringsansvar för anställda i utlandsstyrkan sträcks ut till tre år och med möjlighet till förlängning med ytterligare två år. Tidsfristen börjar löpa från och med den tidpunkt då de faktiska rehabiliteringsåtgärderna kan inledas. Det innebär att Försvarsmaktens utredning av behovet av åtgärder kommer att genomföras innan tidsfristen börjar löpa. Enligt utredningens mening bör motsvarande regler gälla för totalförsvarspliktiga vid fullgörande av grundutbildning eller repetitionsutbildning för värnplikt eller civilplikt.
Vid sidan av FM och övriga utbildningsansvariga myndigheter och kommuner finns myndigheter och andra som har ansvar för rehabilitering av en skadad. När det gäller anställda i utlandsstyrkan har Försvarsmakten ålagts att samarbeta med berörda myndigheter, exempelvis med den allmänna försäkringskassan och länsarbetsnämnden. Det är utredningens mening att ett motsvarande krav på samverkan med berörda myndigheter kring rehabiliteringen bör ställas upp för Försvarsmakten och övriga utbildningsansvariga myndigheter och kommuner också för den som skadas under fullgörandet av grundutbildning och repetitionsutbildning för värnplikt eller civilplikt.
I de fall den skadade har en annan arbetsgivare som därmed också har ansvar för rehabiliteringen, skall Försvarsmaktens m.fl. rehabiliteringsuppgifter samordnas med arbetsgivarens. En sådan regel om samordning av uppgifter gäller redan för Försvarsmakten när det gäller anställda i utlandsstyrkan.
15.4.5 Ersättning till anhöriga
Utredningens förslag: Anhöriga till den som skadas skall få ersättning för vissa kostnader från Försvarsmakten och de myndigheter eller kommuner som svarar för värnplikts- respektive civilpliktsutbildning.
Försvarsmakten har i sin redovisning till regeringen i juni 1997 ansett att de förslag som övervägdes av Utredningen om utlandsstyrkan avseende stöd till anhöriga till skadade bör övervägas även för den värnpliktiga. Det gällde dels ersättning för kostnader som uppkommer då anhörigs medverkan är av särskild betydelse för den skadades rehabilitering, dels en mer schabloniserad anpassning av vissa ersättningar som de anhöriga kan få när
406 Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga SOU 2000:21
utomlands skadade flygs hem och dels skäligt bidrag till psykosocialt stöd i vissa fall.
På grundval av de förslag Utredningen om utlandsstyrkan lämnade (se SOU 1998:30) har ett särskilt anhörigstöd införts för denna grupp. Enligt 11 § lagen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten kan således anhöriga till den som skadas få ersättning för vissa kostnader från Försvarsmakten. Syftet är att underlätta för anhöriga att engagera sig i rehabiliteringen av en skadad. Enligt dessa bestämmelser kan den anhörige få skälig ersättning för de kostnader som uppstår, t.ex. för ökade boendekostnader, kostnader för barntillsyn, kostnader för resor till en plats där arbetsträning eller andra rehabiliteringsinsatser äger rum. Bestämmelserna omfattar inte ersättning för utebliven arbetsinkomst. Det är också möjligt för en anhörig vid långvarig läkarvård att få ersättning för minst ett besök per månad under tiden för sjukhusvistelsen. En sådan ersättning kan ges för resa, uppehälle och förlorad inkomst efter samma grunder som gäller i fråga om ersättning av allmänna medel till vittnen m.fl. regeln ger även utrymme för till att ge skäligt ekonomiskt bidrag till kostnader för psykosocialt stöd till anhöriga som Försvarsmakten inte själv kan tillhandahålla (prop. 1998/99:68 s. 22–23).
Nu redovisade regler om ersättning till anhöriga gäller inte för anställda i Försvarsmakten. Enligt utredningens mening bör ändå motsvarande ersättningsregler gälla för anhöriga till totalförsvarspliktiga vid fullgörande av grundutbildning eller repetitionsutbildning för värnplikt eller civilplikt.
15.4.6 Riskgaranti
Utredningens förslag: En riskgaranti införs för den som under fullgörande av grundutbildning eller repetitionsutbildning för värnplikt eller civilplikt ådrar sig svårare skador eller förolyckas.
Staten lämnar i dag inte någon riskgaranti för den som skadats under grundutbildning eller repetitionsutbildning för värnplikt eller civilplikt. Det gör däremot staten för anställda i utlandsstyrkan som skadats under tjänstgöringen utomlands. Garantin gäller dock inte för skador som den anställde i utlandsstyrkan ådragit i Sverige, t.ex. under förberedelserna för avresan. Riskgarantin gäller inte heller för skador som inträffar utomlands
Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga 407
under s.k. PFF-övningar som genomföras med stöd av lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Däremot brukar regeringen regelmässigt besluta om att den gäller vid t.ex. minröjningsuppdrag i Baltikum.
Enligt 15–17 §§ förordningen (1999:569) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten, som trädde i kraft den 1 juli 1999, lämnar staten en riskgaranti som är ett dödsfalls- och invaliditetskapital. Vid fullständig invaliditet betalas ersättning enligt riskgarantin ut med tjugotvå prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Vid annan invaliditet betalas ersättning ut med det lägre belopp som svarar mot invaliditetsgraden Vid dödsfall betalas ersättning enligt riskgarantin ut med tjugotvå prisbasbelopp till dödsboet, om den avlidne efterlämnar arvingar som nämns i 2 kap.1 och 2 §§ärvdabalken. Dessutom betalas ut tre prisbasbelopp till varje efterlevande barn som vid dödsfallet är under tjugoett år. Har ersättning tidigare betalats ut som ersättning vid invaliditet, skall ersättningen till dödsboet minskas med motsvarande belopp.
Enligt utredningens mening bör en motsvarande riskgaranti införas för den som under fullgörande av grundutbildning eller repetitionsutbildning för värnplikt eller civilplikt. skadas svårt eller förolyckas. Bestämmelserna om denna riskgaranti kan regleras i förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga. (se närmare utredningens författningsförslag).
SOU 2000:21 409
16 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran
16.1 Inledning
För att pliktsystemet skall kunna upprätthållas måste det finnas fungerande och trovärdiga påföljder för underlåtenhet att fullgöra sådan tjänstgöring som omfattas av totalförsvarsplikten (prop. 1994/95:23 s. 52 f). För närvarande tillämpas en mycket fast praxis när det gäller påföljdsval och straffmätning för s.k. totalvägran En ändrad utformning av pliktsystemet i riktning mot ett mer flexibelt system ger emellertid anledning att ta upp frågan om denna praxis bör ändras i något avseende. Det finns dock viktiga begränsningar. Regering och riksdag kan inte ändra praxis eftersom den utformas i domstol. Det som kan ändras är straffskalorna eller reglerna om påföljdsbestämning. Men reglerna är på detta område speciella. Det är i princip statsmakterna som genom reglerna om inkallelse till tjänstgöring som avgör hur många gånger en totalförsvarspliktig kan göra sig skyldig till vägransbrott.
16.2 Utredningens direktiv
Enligt utredningens direktiv (dir. 1998:49) skall utredningen med utgångspunkt i utredningens överväganden när det gäller pliktsystemets utformning behandla frågan om hur vägran att fullgöra tjänstgöring bör bedömas i påföljdshänseende. Bland annat skall utredningen undersöka om de olika alternativen till fängelse i anstalt kan komma till användning i större utsträckning än i dag såsom påföljd för totalvägran.
En annan närliggande fråga som i detta sammanhang behöver övervägas gäller möjligheten att inte inkalla personer som tillhör ett visst religiöst samfund (dir. 1997:106). Bibel- och traktatsällskapet Vakttornet har i en skrivelse till regeringen anfört att medlemmar i samfundet Jehovas vittnen inte har någonting emot att
410 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran SOU 2000:21
numera utföra någon form av samhällsnyttig tjänst i stället för värnplikt.
16.3 Begreppet totalvägrare
Vad avses med begreppet totalvägrare?
Begreppen totalvägrare och vapenvägrare är två begrepp som brukar användas om den som vägrar att fullgöra totalförvarsplikt. Med vapenvägrare avses den som vägrar fullgöra sådan plikttjänstgöring som är förenad med bruk av vapen. Med totalvägrare avses i allmänhet den som vägrar alla former av plikttjänstgöring inom totalförsvaret (se SOU 1992:139 s. 161), dvs. inte bara värnplikt utan också civilplikt och allmän tjänsteplikt. Numera används begreppet totalvägrare oftare än begreppet vapenvägrare. Detta beror i hög grad på den ändring av prövningsförfarandet när det gäller rätten att fullgöra vapenfri tjänst som gjordes år 1991 (prop. 1990/91:169, bet. 1990/91:FöU9, rskr. 1990/91:347). Ändringen innebar att praktiskt taget alla som vill vara vapenfria beviljas vapenfri tjänst (99,7 % av de sökande). Förfarandet har oförändrat överförts till den nu gällande lagen om totalförsvarsplikt.
Tre grupper av totalvägrare kan urskiljas
Följande tre grupper av totalvägrare kan urskiljas.
G
Den som vägrar av ideella skäl. Han eller hon vill inte delta i totalförsvaret på något sätt och kan inte tänka sig att gör någon form av tjänstgöring som leder till krigsplacering inom det militära eller civila försvaret.
G
Den som vägrar av andra skäl, t.ex. på grund av studier, arbete (ekonomiska förhållanden) eller av andra personliga skäl (familjeförhållanden) etc.
G
Den som utan något uttalat skäl underlåter att inställa sig till tjänstgöring.
SOU 2000:21 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran 411
16.4 Brott mot totalförsvarsplikten
Vilka förfaranden avses?
Totalvägran är inte någon vedertagen brottsrubricering. Totalvägran ingår bland de förfaranden som sammanfattningsvis går under benämningen brott mot totalförsvarsplikten och som innefattar en vägran från den totalförsvarspliktige att fullgöra värnplikt, civilplikt (grundutbildning/repetitionsutbildning) eller allmän tjänsteplikt och regleras i 10 kap. 2 § lagen om totalförsvarsplikt. För att förfarandet skall vara straffbart enligt lagrummet krävs dels att det sker med uppsåt, dels att det är ägnat att medföra avsevärt men för utbildningen eller tjänsten i övrigt. Två förfaranden inryms i brottet. Det ena är att den totalförsvarspliktige avviker eller uteblir från tjänstgöringen. Det andra är att den totalförsvarspliktige vägrar eller underlåter att lyda en förmans eller annan chefs order eller på annat sätt åsidosätter vad som åligger honom eller henne. Straffet är satt till böter eller fängelse högst ett år om brottet begås i fredstid. Begås det under höjd beredskap döms, om brottet medför avsevärt men för totalförsvaret eller annars är att anse som grovt, till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år (10 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt). För krigsmän1 gäller bestämmelserna i 21 kap. brottsbalken.
Gränsdragning mot disciplinförseelse
I fråga om gränsdragningen mot vad som bör utgöra enbart disciplinförseelse gäller de riktlinjer departementschefen lämnade för rättstillämpningen i propositionen 1985/86:9 om lag om disciplinförseelser av krigsmän m.m. (prop. 1994/95:6 s. 197). Utgångspunkten är därvid att disciplinförfarandet skall vara det vanliga korrektionsmedlet när värnpliktiga i fredstid överskrider tjänsteföreskrifter. För sen ankomst, underlåtenhet att fullgöra givna order osv. skall därför i normalfallet föranleda disciplinpåföljd (se vidare avsnittet Disciplinärenden). Straffbestämmelsen är avsedd för de fall överträdelsen är så allvarlig att ett disciplinförfarande framstår som otillräckligt. I lagtexten har detta ut-
1 Med krigsmän avses alla som är tjänstgöringsskyldiga vid försvarsmakten. Krigsmän är dessutom polismän, vissa särskilt förordnade skyddsvakter och skyddsområdesvakter, alla som annars vistas vid avdelningar av försvarsmakten samt medlemmar av den organiserade motståndsrörelsen (se närmare 21 kap. 3 § BrB).
412 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran SOU 2000:21
tryckts genom kravet att gärningen skall vara ägnad att medföra avsevärt men för utbildningen eller för tjänsten i övrigt. Hit räknas förutom de allvarligare rymnings- och lydnadsbrottssituationerna också andra brott mot tjänsteföreskrifter. Som exempel härpå anges underlåtenhet att rätta sig efter beslut om åläggande av disciplinpåföljd (t.ex. utegångsförbud) särskilt om detta sker vid upprepade tillfällen. När det gäller gränsen mellan brott och disciplinförseelser vid olovlig utevaro anges att en frånvaro under en hel tjänstgöringsvecka som regel får anses ägnad att medföra avsevärt men för utbildningen eller för tjänsten i övrigt. Hänsyn bör också tas till bland annat beskaffenheten av tjänstgöringen i fråga, vilket i vissa fall kan föranleda att rekvisitet2 anses uppfyllt vid såväl en kortare som vid en längre tids utevaro.
För att brott mot lydnadsplikten skall medföra straff anges som exempel vägran att delta i viktigare tillämpningsövningar. Detta betraktelsesätt skall också kunna tillämpas på den som avviker eller uteblir. Även ordervägran inför trupp kan innebära att en konkret fara för avsevärt men för tjänsten skall anses föreligga. Avgörande för om en sådan ordervägran skall vara straffbar är därvid på vilket sätt den sker och det syfte den kan antas ha (t.ex. om den är provocerande/försöker få kamraterna med sig).
Avsevärt men
Med uttrycket avsevärt men för totalförsvaret under höjd beredskap avses exempelvis att någon som har en nyckelroll i en krigsviktig industri avviker eller förorsakar ett långt produktionsstopp. Underlåtenheten att lyda order kan också – i kritiska situationer – medföra sådana konsekvenser att en ordervägran bör bedömas som grov (prop. 1994/95:9 s. 197 f).
Hur vanligt är brottet?
Antal tillfällen som bestämmelsen om brott mot totalförsvarsplikten har tillämpats sedan den nya lagen om totalförsvarsplikt trädde i kraft den 1 juli 1995 uppgår årligen till omkring 250 (se
2 Men har ansetts föreligga i följande fall. Vid utevaro drygt tio dagar, trots att fråga varit om okvalificerad tjänst (NJA 1989 s. 847). Vid upprepad utevaro, denna gång tre dagar, trots att fråga varit om okvalificerad tjänst (NJA 1994 s. 391). Vid utevaro från hel repetitionsövning om tre till fyra dagar – kvalificerad tjänst (NJA 1989 s. 847).
SOU 2000:21 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran 413
tabellen nedan)3. I dessa siffror ingår inte bara de som totalvägrar av ideella eller andra skäl utan också de som utan att anföra något skäl uteblir från tjänstgöringen (endast ”lättja”).
Tabell 16.1. Antal tillfällen som lagrummet brott mot totalförsvarsplikten har tillämpats (1996–1998).
1996
19974
1998
Tillfällen
232
274
243
Fällande dom i tingsrätt
232
270
233
Strafföreläggande
0
1
6
Åtalsunderlåtelse
0
1
4
Källa: Brottsförebyggande rådet (BRÅ)
Tabell 16.2. Nyintagna i anstalt åren 1996–1998 dömda till brott enligt lagen om totalförsvarsplikt.
Dom
1996
1997
1998
14 dagar
45
25
25
30 dagar5
4
2
2
120 dagar
5
6
5
Källa: Kriminalvårdsstyrelsen
Vad händer med den som har dömts för vägran en gång?
Enligt uppgift från Totalförsvarets pliktverk fanns i december 1999 något mer än 500 personer som var inkallelsebara och som hade vägrat tjänstgöring en gång (dvs. antingen hade åtalet ogillats eller så hade personen fällts till ansvar och verkställt straffet). Av dessa har 4 personer inkallats på nytt efter verkställt straff, 48 personer har skrivits in i utbildningsreserven, 7 har krigsplacerats på grund av sin anställning och 51 har befriats från skyldigheten att tjänstgöra. Övriga något mer än 400 personer står kvar som inskrivna med värnplikt eller civilplikt.
3 Medlemmar i samfundet Jehovas vittnen kalls inte in.4 Åtal ogillat i två fall.5 Ingår påföljd även för annat brott.
414 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran SOU 2000:21
Pliktverket har i februari 2000 begärt att Riksåklagaren skall yttra sig över frågan om verket fortsättningsvis är skyldigt att på nytt kalla in den som har dömts för vägran en gång.
16.5 Principer för straffmätning och påföljdsval enligt praxis
När det gäller straffet för vägransbrott har med hänsyn till brottets art oavsett om vägran grundats på ideella skäl eller andra överväganden ansetts kräva en frihetsberövande påföljd. Vid t.ex. brott mot den tidigare gällande lagen (1966:413) om vapenfri tjänst utvecklades praxis till en början så att det i regel dömdes ut en månads fängelse för totalvägran första gången, två månader för vägran andra gången och två eller tre månader för vägran tredje gången. Endast undantagsvis tillämpades villkorlig dom eller skyddstillsyn. När någon dömts till påföljd för vägran att fullgöra vapenfri tjänst tre gånger föreskrev regeringen vanligen att han tills vidare inte skulle kallas in till tjänstgöring (SOU 1977:7 s. 130).
I samband med att vapenfrilagstiftningen ändrades år 1978 diskuterades sanktionssystemet och påföljdsvalet vid vägransbrott (se prop. 1977/78:159 s. 119 ff). I propositionen uttalade försvarsministern vissa riktlinjer i fråga om påföljderna för vägransbrott. Försvarsministern anvisade följande huvudpunkter för rättstillämpningen.
G
Påföljden vid vägran första gången bör vara villkorlig dom jämte kraftiga böter
G
Vid förnyad vägran bör fängelse minst fyra månader dömas ut
G
Hänsyn bör tas till återstående tjänstgöringstid – om t.ex. vägran skett vid en repetitionsövning bör straffet kunna sättas lägre
G
I princip bör ingen åtskillnad göras beroende på skälen för vägran
G
Den som dömts för vägran två gånger bör inte kallas in igen
Högsta domstolen (HD) har härefter haft anledning att vid ett stort antal tillfällen ta ställning till straffmätningen. HD:s praxis avviker dock på några punkter från försvarsministerns tankegångar. Inga tydliga tendenser finns till åtskillnad med hänsyn till om fråga varit om grundutbildning eller en mindre del därav eller
SOU 2000:21 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran 415
om korta repetitionsövningar. Tydlig åtskillnad har däremot gjorts beroende på skälen för en vägran, såtillvida att den som första gången vägrar att fullgöra vapenfri tjänst döms till villkorlig dom och böter, om det skett av ideella skäl, medan den som vägrar av andra skäl, t.ex. ekonomiska skäl eller bekvämlighetsskäl döms till ett kortare fängelsestraff. Tydlig åtskillnad mellan vägran att fullgöra värnplikt eller vapenfriutbildning kan inte spåras (se t.ex. NJA 1986 s. 511). En sådan enhetlig linje vinner även stöd av de uttalanden som gjordes i anslutning till det lagstiftningsarbete som föregick den nu gällande lagen om totalförsvarsplikt (prop. 1994/95:6 s. 197).
Efter lagändringen år 1978 har således sammanfattningsvis praxis ändrats så att den som första gången vägrat fullgöra vapenfri tjänst döms till villkorlig dom och böter, om det skett av ideella skäl, medan den som vägrat av andra skäl döms till fängelse 14 dagar. Vid lagföring andra gången bestäms påföljden till fängelse fyra månader. Härvid görs ingen skillnad i straffmätningen mellan den som vägrat av ideella skäl och den som har vägrat av andra skäl. Sedan någon dömts för vägran andra gången kallas han inte vidare in till tjänstgöring.
Följande typfall kan därmed urskiljas.
Vägran Ideella skäl Andra skäl
Första gången Villkorlig dom och böter Fängelse 14 dagar Andra gången Fängelse fyra månader Fängelse fyra månader
Praxis i anslutande frågar
Till närmare belysning av den praxis som utvecklats i anslutning till brott mot totalförsvarsplikten lämnas i det följande en kortfattad redogörelse för några av de viktigaste HD-avgörandena.
En totalvägran bedöms på samma sätt oavsett om den skett genom vägran eller utevaro (NJA 1983 s. 897). Det är utan betydelse för strafftidens längd om vägran sker först sedan en del av tjänstgöringen har fullgjorts (NJA 1981 s. 474). Standardpåföljden villkorlig dom och böter tillämpas vid förstagångsvägran även när totalvägraren har en så fast grundad uppfattning att det inte är troligt att han skulle komma att ändra ståndpunkt om han åter inkallas. HD har som skäl anfört att det inte går att utesluta att praktiskt taget alla de som vägrar fullgöra varje form av plikttjänst av ideella skäl i en förändrad situation kan komma till
416 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran SOU 2000:21
annan uppfattning (NJA 1986 s. 511 och 1983 s. 397). De förändringar som inträtt i Sveriges säkerhetspolitiska läge och som skapat i viss mån nya förutsättningar för försvarets och de värnpliktiga förbandens verksamhet har inte givit anledning till uppmjukning av praxis (NJA 1997 s. 862). Reglerna om villkorlig frigivning har ändrats sedan försvarsministern gav sina riktlinjer för rättstillämpningen i 1978 års lagstiftningsärende så att verkställigheten i praktiken har blivit kortare än som var fallet vid den tidpunkten, men detta har inte ansetts motivera längre fängelsestraff (NJA 1983 s. 899)6. Skyddstillsyn med samhällstjänst har inte ansetts böra komma i fråga för värnpliktiga, som av ideella skäl för andra gången vägrat fullgöra militär grundutbildning. Som motiv härför har – utom annat7 – hänvisats till hänsyn till den militära disciplinen (NJA 1992 s. 590). De möjligheter till alternativ verkställighet av korta fängelsestraff som tillskapats genom lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll har inte medfört en förändrad syn på fängelsestraff för brott mot totalförsvarsplikten8 (NJA 1997 s. 862).
Om ovanligt lång tid förflutit mellan brott och dom kan detta utgöra skäl till lägre straff än vad brottets straffvärde normalt skulle föranleda (29 kap. 5 § 7 brottsbalken). Sådan strafflindring har också medgivits med hänsyn till ömmande personliga omständigheter i några fall. Fråga har därvid varit dels om en fastighetsskötares hänsyn till hyresgäster (100 dagsböter; NJA 1989 s. 31), svårigheter i egen rörelse (60 dagsböter; RH 1992:27), ett fullföljande av samhällsnyttiga åtaganden (60 dagsböter; RH 1992:28), hänsyn till kunder i egen rörelse (100 dagsböter; RH 1992:97) och omsorg om sambos hälsa (80 dagsböter; RH 1994:26). Motiveringen har i samtliga fall byggt på följande uttalande av HD i NJA 1989 s. 31.
”Den tilltalades underlåtenhet att inställa sig har inte skett av bekvämlighetsskäl eller eljest syftat till att tillgodose egna intressen. Hans handlande har i stället dikterats av ... De speciella skäl som han sålunda haft för sitt handlade måste anses i sådan grad minska straffvärdet för gärningen att påföljden kan stanna vid böter.”
6 Reglerna om villkorlig frigivning har ändrats igen så att verkställighet i anstalt har blivit längre (SFS 1998:604, prop. 1997/98:96). Ändringen innebär att möjligheten till villkorlig frigivning efter halva strafftiden upphävs och ersätts med en obligatorisk 2/3-frigivning.7 Skyddstillsyn förutsätter risk för återfall, 30 kap. 9 § första stycket brottsbalken.8 Den totalförsvarspliktige hade underlåtit att inställa sig till grundutbildning.
SOU 2000:21 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran 417
16.6 Nordisk lagstiftning
Danmark
Den som är värnpliktig kan fullgöra värnplikten i försvaret eller i räddningsberedskapen eller som biståndsarbete i ett utvecklingsland eller som civilt arbete. Enligt uppgift från Inrikesministeriet i Danmark har under senare år inte förekommit att värnpliktiga har vägrat fullgöra någon form av tjänstgöring.
Den som har skrivits in för tjänstgöring i försvaret och vägrar tjänstgöra kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Vid höjd beredskap är straffet fängelse i högst två år och i krig högst tio år. Straffbestämmelserna motiveras av en önskan att upprätthålla disciplinen och effektiviteten i försvaret. Bestämmelserna i den militära strafflagen är för närvarande föremål för en översyn.
Finland
Tjänstgöringsskyldig värnpliktige eller civilpliktig som vägrar fullgöra militär eller civil tjänst kan dömas till fängelse enligt värnpliktslagen eller civiltjänstlagen. Normalpåföljden är fängelse. Utgångspunkt för beräkning av strafftiden är den tid som återstår att tjänstgöra. Fängelsestraffet får högst motsvara hälften av den tid som återstår att tjänstgöra, dock aldrig mer än hälften av civiltjänsttiden. Det innebär att den som vägrar kan dömas till fängelse i högst 195 dagar. Omkring 10 till 20 personer döms årligen för vägransbrott.
Döpt och aktiv medlem i samfundet Jehovas vittne får uppskov tre år i sänder med tjänstgöringen. Det kalenderår han fyller 29 år kan han få befrielse från tjänstgöringsskyldigheten.
Norge
Värnpliktig som första gången vägrar fullgöra sin tjänstgöringsskyldighet straffas med böter eller fängelse i högst tre månader. Vid vägran andra gången är straffet fängelse från tre månader till två år. Regeringen har också möjlighet att i vissa fall besluta att den som har dömts för vägransbrott skall avtjäna tjänstgöringstiden under tvång.
Den som vägrar värnplikt inkallas inte mer än två gånger. Det gäller även den som vägrar civiltjänst.
418 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran SOU 2000:21
Enligt praxis döms den som vägrar första gången till fängelse tre månader (”betingat” jfr med villkorlig dom) och den som vägrar andra gången till fängelse ett år, varav tre månader verkställs (”obetingat”).
16.7 Utredningens överväganden och förslag
16.7.1 Utgångspunkter
Vägransbrottet skiljer sig från andra brott på flera sätt. I princip alla som gör sig skyldiga till brottet upptäcks och lagförs. Brottet begås vanligen efter ett rationellt val. Skälen att begå brottet är ofta etiska, ideella, ekonomiska eller sociala. Vinningen av brottet – i det här fallet den tid som gärningsmannen slipper fullgöra som värnplikt eller civilplikt – kvarstår även vid upptäckt. Många av gärningsmännen är unga.
Straffet för vägran är böter eller fängelse i högst ett år. För närvarande tillämpas för totalvägran en mycket fast praxis när det gäller påföljdsval och straffmätning. Den som första gången vägrar att fullgöra plikttjänst av ideella skäl döms i normalfallet till villkorlig dom och böter, medan den som vägrar av andra skäl döms till fängelse 14 dagar. Vid lagföring andra gången bestäms påföljden till fängelse i fyra månader oavsett skälen för vägran.
Valet mellan fängelse, å ena sidan, och en icke frihetsberövande påföljd, å andra sidan, styrs i huvudsak av bestämmelsen i 30 kap. 4 § brottsbalken (BrB). Enligt första stycket i paragrafen skall domstolen vid val av påföljd fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Det föreligger således en presumtion för att en lindrigare påföljd skall väljas. I andra stycket anges tre omständigheter som kan bryta denna presumtion, nämligen brottslighetens straffvärde och art och den tilltalades tidigare brottslighet. Domstolen kan således åberopa brottslighetens art som skäl för att döma den tilltalade till fängelse, trots att varken brottslighetens straffvärde eller den tilltalades tidigare brottslighet talar för fängelse. Artbrottslighet kan beskrivas som brott av sådan art att det bedöms lämpligt att av i huvudsak allmänpreventiva skäl ingripa med en sträng påföljd omedelbart trots att straffvärdet i sig inte är påtagligt högt (dvs. mindre än 1 års fängelse). Vad man härigenom förväntar sig att uppnå är en på generell nivå både
SOU 2000:21 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran 419
moralbildande och moralförstärkande effekt och en avskräckningseffekt som motverkar den aktuella typen av brott (se prop. 1987/88:120 s. 32 f och prop. 1997/98:96 s. 115–117). Vilka brottstyper som med hänsyn till sin art kan föranleda särbehandling i påföljdshänseende har i första hand fastslagits genom HD:s avgöranden. Det mest tydliga exemplet på denna praxisbildning är de mycket specifika riktlinjer för påföljdsvalet som HD har formulerat när det gäller totalvägran.
HD:s praxis har utvecklats under en period när alla män i en årskull som hade förutsättningar för att fullgöra värnplikt eller civilplikt togs i anspråk för plikttjänstgöring i fredstid. På grund av den ändrade säkerhetspolitiska utvecklingen kommer emellertid under överskådlig tid endast en mindre andel av de tjänstgöringsbara i en årskull att tas i anspråk för sådan tjänstgöring i fredstid. Regeringen bedömer att den för Sverige i grunden positiva säkerhetspolitiska utvecklingen under 1990-talet skall fortsätta och att ett invasionshot syftande till ockupation av Sverige inte ter sig möjligt under de närmaste tio åren, förutsatt att vi har en grundläggande försvarsförmåga (se regeringens proposition 1998/99:74 Förändrad omvärld – omdanat försvar, bet. 1989/99 FöU5). Försvarsmaktens behov av värnpliktiga har för de närmaste två åren beräknats till drygt 15 000 per år och för åren därefter till 16 350. Det civila försvarets behov av civilpliktiga har för samma period beräknats till omkring 900 personer per år. Med beaktande av antalet avgångar före och under tjänstgöringen innebär detta att endast omkring 25 % av de tjänstbara männen i en årskull kommer att tas ut för någon form av plikttjänstgöring med lång grundutbildning.
Även med ett numerärt sett kraftigt minskat försvar kommer en förhållandevis stor del av totalförsvarets personalförsörjning i grunden behöva tryggas genom systemet med plikttjänstgöring. Systemet skall även fungera i ett ändrat omvärldsläge. Det gör att de förfaranden som går under benämningen totalvägran även fortsättningsvis skall vara kriminaliserade på grund av att de kan föranleda påtaglig skada eller fara och inte kan bemötas på annat sätt. Men när allt färre i varje årskull tas ut för sådan tjänstgöring väcker detta helt naturligt frågan om samma påföljdsreglering alltjämt är lämplig. Vid denna prövning skall följande frågor besvaras.
G
Bör samma påföljd användas oavsett skälen för vägran?
G
Är behovet av sanktion lika vid vägrad grundutbildning och vägrad repetitionsutbildning?
420 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran SOU 2000:21
G
Är böter en tillräcklig sanktion i fredstid?
G
Skall samhällstjänst kunna ersätta fängelse i anstalt?
G
Bör den som en gång dömts för vägran kallas in på nytt?
G
Finns det andra lösningar för att undvika fängelse, skall t.ex. den som redan vid mönstringen totalvägrar skrivas in i utbildningsreserven med tillämpning av reglerna om att bara de bäst lämpade skall tas ut för plikttjänstgöring eller skall liberalare regler införas för att få uppskov med tjänstgöringen eller för att få avbryta en påbörjad tjänstgöring?
16.7.2 Samma påföljd oavsett skälen för vägran
Utredningens förslag: Någon åtskillnad med avseende på skälen för en vägran skall i princip inte göras vid valet av påföljd.
Enligt den praxis HD utvecklat görs en tydlig åtskillnad beroende på skälen för en vägran. Den som första gången vägrar att fullgöra plikttjänst av ideella skäl döms till villkorlig dom och böter, medan den som vägrar av andra skäl, t.ex. på grund av arbete, studier, familjeförhållanden eller av ren lättja m.m. döms till ett kortare fängelsestraff. I många fall anför emellertid den totalförsvarspliktige flera slag av skäl, både ideella skäl och andra skäl för sin vägran. Detta väcker frågan om valet av påföljd skall styras av de skäl som kan ligga bakom den enskildes handling. De riktlinjer för rättstillämpningen som försvarsministern lämnades i samband med att vapenfrilagstiftningen ändrades år 1978 utgick också från att någon åtskillnad med avseende på skälen för en vägran i princip inte skulle göras vid valet av påföljd.
Den praxis som har utvecklats för vägran grundad på ideella skäl är närmast ett utslag av tanken att ingen skall straffas för sin åsikts skull. Detta ligger i linje inte bara med den svenska grundlagen utan också med konventioner för mänskliga rättigheter. Det kan därför finnas anledning att behandla den som vägrar av ideella skäl mer generöst än den som vägrar av andra skäl. Mot ett sådant resonemang kan å andra sidan anföras att det skall inte vara möjligt för den enskilde att sätta sig över i demokratiskt ordning beslutad lag under hänvisning till ett på moraliska skäl grundat ställningstagande.
För de som är anslutna till sekten Jehovas vittnen är plikttjänsten i realiteten avskaffad. Med tillämpning av 10 kap. 8 § 2
SOU 2000:21 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran 421
lagen om totalförsvarsplikt och 7 kap. 3 § förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt får Pliktverket besluta att en totalförsvarspliktig som är ansluten till denna sekt tills vidare inte skall kallas till mönstring eller inkallas till värnplikt eller civilplikt9 (prop. 1994/95:6 s. 200). Vilka konsekvenser en utvidgning av tillämpningsområdet för denna bestämmelse skulle få är emellertid svårt att överblicka. Att undanta från plikt endast de som anför ideella skäl för sin vägran men behålla plikten i alla övriga fall skulle sannolikt leda till besvärliga gränsdragningsproblem och därmed till ett mycket grannlaga prövningsförfarande liknande det förfarande som tillämpades för att få rätt att göra vapenfri tjänst före 1991 års reform. Det vore orimligt att utgå från, om en ordning införs där plikten är beroende på den enskildes moraliska inställning, något annat än att den enskilde skulle vidta de mått och steg som då passar honom bäst.
Bibel- och traktatsällskapet Vakttornet har i en skrivelse till regeringen anfört att medlemmar i sekten Jehovas vittnen inte har något emot att numera utföra någon form av samhällsnyttig tjänst i stället för värnplikt. Det gör också att utredningens inställning i denna fråga kan tillämpas utan undantag. Enligt utredningens mening bör någon åtskillnad mellan skälen för vägran i förhållande till skyldigheten att göra plikttjänst inte göras.
De skäl som den enskilde anför som grund för sin vägran eller utevaro värderas som framgått av redovisningen av praxis olika. Från den enskildes perspektiv kan en åtskillnad i praxis vid förstagångsvägran leda till taktiska dispositioner. Villkorlig dom jämte böter anses av lagstiftaren som en lindrigare påföljd än fängelse 14 dagar (se BrB). Detta innebär emellertid inte med nödvändighet att den enskilde alltid delar detta synsätt. En totalvägran på grund av ideella skäl kan i det enskilda fallet innebära ett mycket kännbart bötesstraff, särskilt om den enskilde har goda inkomster och saknar försörjningsplikt. I en sådan situation kan det ”löna sig” att i stället anföra andra skäl än ideella för en vägran. Fängelse 14 dagar som är den normala påföljden vid andra skäl än ideella kan verkställas utom anstalt genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Den enskilde får betala en avgift på 50 kronor per dag som övervakningen pågår. Samtidigt kan han utföra sitt arbete och få sin lön.
Man kan även tänka sig exempel på motsatsen. Den som t.ex. saknar inkomster kan vid en vägran av ideella skäl räkna med
9 Under år 1998 kom in till Pliktverket totalt 179 anmälningar från personer anslutna i sekten Jehovas vittnen.
422 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran SOU 2000:21
villkorlig dom i förening med en förhållandevis låg dagsbot (30 kronor) och därmed också ett förhållandevis lågt bötesbelopp. För den som studerar och inte vill avbryta studierna eller skjuta på en tentamensperiod och inte i övrigt ha några begränsningar i sin rörelsefrihet ligger det därför nära till hands att i första hand anföra ideella skäl framför t.ex. studieskäl som grund för sin vägran.
För att komma till rätta med den här typen av taktiska dispositioner bör den som vägrar eller uteblir från plikttjänstgöring i påföljdshänseende behandlas lika även vid förstagångsvägran. Straffnedsättning med hänsyn till ömmande personliga omständigheter bör dock alltid vara möjligt. Härvid avses brottsbalkens regler om strafflindring och HD:s praxis.
16.7.3 Behovet av sanktion bör inte göras beroende av de återstående tjänstgöringstiden
Utredningens bedömning: Det framstår som mest konsekvent att vid valet av påföljd inte göra det beroende av den återstående tjänstgöringstiden. Det innebär bl.a. att straffet vid vägrad repetitionsutbildning – i den mån repetitionsutbildning förekommer – inte bör sättas lägre än vid vägrad grundutbildning.
Inledningsvis skall framhållas att det i dag över huvud taget inte hålls några repetitionsutbildningar.
I samband med 1978 års lagstiftningsärende angav försvarsministern i sina riktlinjer för rättstillämpning vid valet av påföljd att hänsyn bör kunna tas till den återstående tjänstgöringstiden och att straffet vid repetitionsutbildning därför borde kunna sättas lägre än vid grundutbildning. Praxis har inte följt dessa riktlinjer. Det finns inga tydliga tendenser till åtskillnad med hänsyn till om fråga varit om grundutbildning eller mindre del därav eller om korta repetitionsövningar.
Den som har fullgjort grundutbildning och som är krigsplacerad skiljer sig emellertid från den som ännu inte har fullgjort någon sådan utbildning så till vida att han ingår i krigsorganisationen, kanske som en nyckelperson. Mot bakgrund härav framstår det som mer angeläget att sanktionera en vägran att
SOU 2000:21 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran 423
fullgöra en repetitionsutbildning än en vägran att fullgöra en grundutbildning.
Alla som vägrar grundutbildning vägrar emellertid inte alltid innan utbildningen har påbörjats. Fall av vägran förekommer under hela utbildningstiden. Sker vägran t.ex. i slutet av en grundutbildning skiljer sig denna inte nämnvärt från den situationen att någon vägrar att fullgöra repetitionsutbildning. I det fallet skulle således en vägran framstå som lika straffvärd som vid repetitionsutbildning. Att dra en gräns mellan grundutbildning och repetitionsutbildning framstår därför inte som motiverat. Men även en koppling till tjänstgöringstiden ger upphov till gränsdragningsproblem. Sker vägran i anslutning till inryckningen finns enligt vad som ovan sagts inget behov av sanktion, men sker vägran efter en tids tjänstgöring kan bedömningen bli annorlunda. Det går således inte att bortse från att en sådan ordning kopplad till fullgjord tjänstgöringstid ger upphov till gränsdragningsproblem. Det framstår därför som mest konsekvent att behandla båda fallen av vägran lika.
16.7.4 Fängelse eller böter i fredstid?
Utredningens bedömning och förslag: De förfaranden som sammanfattningsvis går under benämningen brott mot totalförsvarsplikten är av sådan art att det av allmänpreventiva skäl bör leda till ingripande med en sträng påföljd. Fängelse bör således även fortsättningsvis ingå i straffskalan. Påföljden vid s.k. totalvägran bör i normalfallet kunna stanna vid fängelse två månader.
Det svenska påföljdssystemet innehåller böter, fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård (jfr 1 kap. 3 § BrB). Till skyddstillsyn och villkorlig dom kan knytas en föreskrift om samhällstjänst, vilket innebär att den dömde i stället för fängelse, om han eller hon samtycker, skall utföra ett oavlönat arbetet under minst 40 och högst 240 timmar. Villkorlig dom och skyddstillsyn kan även kombineras med böter. Skyddstillsyn kan också kombineras med fängelse högst tre månader eller föreskrifter om behandling s.k. kontraktsvård. För korta fängelsestraff finns en särskild verkställighetsform benämnd intensivövervakning med elektronisk kontroll. Med korta
424 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran SOU 2000:21
fängelsestraff avses i detta sammanhang högst tre månaders fängelse.
Brottets straffvärde i fredstid
Ett sätt att inom det nuvarande påföljdssystemet undvika fängelse är att göra brott mot totalförsvarsplikten till enbart ett bötesbrott. Enligt utredningens bedömning kan emellertid starkt ifrågasättas om detta är en tillräckligt ingripande påföljd vid totalvägran. Den som står i begrepp att göra sin första plikttjänstgöring saknar som regel egna inkomster. Visserligen är tanken bakom dagsbotsystemet att bötesstraffet skall drabba alla lika genom att boten relateras till den enskildes inkomstförhållanden. Lägsta bot är i dag 30 dagsböter á 30 kronor. För den som saknar egna inkomster kan det bli så att någon nära anförvant betalar det förhållandevis ringa bötesbelopp som i ett sådant fall skulle dömas ut. Straffets eventuella avskräckande effekt skulle därmed helt försvinna. För den som skall göra repetitionsutbildning kan däremot ett bötesstraff bli förhållandevis kännbart och därmed också ha en avskräckande effekt. Det går emellertid inte att undvika att en sådan ordning kan kritiseras med utgångspunkt från att det går att köpa sig fri från plikttjänst. Många av vägransfallen beror bl.a. på att den totalförsvarspliktige har prioriterat studier och arbete eller dylikt. Utredningen har därför stannat för att fängelse även fortsättningsvis skall ingå i straffskalan för brott mot totalförsvarsplikten.
Utredningens bedömning är dock att den nuvarande fasta praxis som tillämpas vid vägransbrott är för sträng, bl.a. mot bakgrund av att endast en klar minoritet av de totalförsvarspliktiga männen som i dag behöver göra plikttjänst. Införs även värnplikt för kvinnor, som utredningen föreslår, kommer andelen att vara mindre än 20 %. Enligt utredningen bör påföljden vid vägran i normalfallet kunna stanna vid fängelse två månader. Brottets straffmaximum ett års fängelse bör dock behållas av flera skäl. Det finns vägransförfaranden som har ett sådant straffvärde att det bör vara möjligt att döma ut ett förhållandevis långt fängelsestraff, exempelvis vid förfaranden som tar sig form av uppvigling. Den säkerhetspolitiska situation i Sveriges närområde kan ändras och därmed också behovet av antalet värn- och civilpliktiga. Avsikten är att skapa ett straffsystem som kan fungera i olika omvärldssituationer. Det är inte meningen att man vid varje förändring i omvärldsläget, av behovet av totalförsvarspliktiga för personalförsörjningen m.m. skall behöva företa
SOU 2000:21 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran 425
lagändring för att få ett adekvat straffsystem. Ett straffsystem som kan fungera väl i många olika lägen bör eftersträvas.
Samhällstjänst som påföljd i stället för fängelse?
Från och med den 1 januari 1999 utgör samhällstjänst ett permanent inslag i påföljdssystemet och har formen av en särskild föreskrift inte bara vid skyddstillsyn, som tidigare, utan också vid villkorlig dom. Det senare innebär att samhällstjänst kan komma i fråga såsom alternativ till ett fängelsestraff även när det saknas behov av att ställa den dömde under övervakning, dvs när denne inte kan befaras komma att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet. Som villkor för att domstolen skall få föreskriva samhällstjänst gäller att den tilltalade har lämnat sitt samtycke (se vidare regeringens proposition Vissa former för påföljdssystemet prop. 1997/98:96).
En föreskrift om samhällstjänst innebär att den dömde åläggs att utföra oavlönat arbete under viss tid, lägst 40 och högst 240 timmar. I domslutet skall anges hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället hade valts som påföljd (27 kap. 2 a § och 28 kap. 2 a § BrB). Antalet timmar bestäms av domstolen efter brottslighetens straffvärde. Minimiantalet 40 timmar motsvarar en månads alternativt fängelsestraff. Antalet timmar ökas sedan med 20 för varje ytterligare månads alternativt fängelsestraff upp till 240 timmar, motsvarande elva månaders fängelse.
I rättsfallet NJA 1992 s. 590 hade HD att pröva om det var möjligt att som påföljd vid vägran andra gången att fullgöra militär grundutbildning som alternativ till fängelse fyra månader döma till skyddstillsyn med samhällstjänst. Enligt HD var bl.a. med hänsynen till den militära disciplinen inte möjligt att bestämma påföljden till samhällstjänst. HD har därefter i beslut den 11 februari 2000 i mål nr B 4401-99 inte funnit skäl att meddela prövningstillstånd i ett mål om brott mot totalförsvarsplikten. Enligt hovrättens domskäl finns det inte av hänsyn till den militära disciplinen och till intresset av att tjänstgöringsplikten inom totalförsvaret skall kunna upprätthållas med rimlig konsekvens och effektivitet skäl att överväga villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst som påföljd i stället för fängelse.
Utredningen anser nuvarande praxis motiverad. Mot att använda samhällstjänst som ett alternativ till fängelse kan i huvudsak anföras att totalvägran i grunden är en vägran att utföra en form
426 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran SOU 2000:21
av samhällstjänst. Att under sådana omständigheter döma till en annan form av samhällstjänst framstår inte som en konsekvent reaktion på brottet. I praktiken skulle det kunna innebära att 7,5 till 15 månaders plikttjänst ersätts med kanske på sin höjd 60 timmar samhällstjänst (Utredningen har i exemplet räknat med fängelse två månader vid vägran).
16.7.5 Intensivövervakning med elektronisk kontroll
Utredningens bedömning: Intensivövervakning med elektronisk kontroll är en verkställighetsform av fängelse i anstalt. Genomförs utredningens förslag när det gäller påföljdsval och straffmätning vid totalvägran kommer det att bli möjligt för i stort sett alla som döms till fängelse för brottet att kunna få detta verkställt utom anstalt.
Från den 1 januari 1999 har intensivövervakning med elektronisk kontroll införts som ett nytt permanent inslag i straffsystemet som verkställighetsform för korta fängelsestraff, högst tre månader. Intensivövervakning får inte användas vid fängelse enligt 28 kap. 3 § BrB (skyddstillsyn och fängelse). Intensivövervakning anses i princip vara lika ingripande som verkställighet i anstalt av ett kortare fängelsestraff.
Avsikten är att de som uppfyller kraven i fråga om straffets längd skall kunna få det verkställt i form av intensivövervakning. Det grundläggande innehållet i intensivövervakningen innefattar ett krav på att den dömde skall uppehålla sig i sin bostad under tid då han inte fullgör en sysselsättningsplikt eller deltar i någon godkänd aktivitet och att han därvid fullständigt skall avhålla sig från alkohol och andra droger.
Den som avtjänar ett fängelsestraff genom intensivövervakning måste därefter avhålla sig från brott som föranleder strängare straff än böter under minst tre år för att på nytt komma i fråga för denna verkställighetsform
Intensivövervakning med elektronisk kontroll är som sagts upplagd som en ren verkställighetsreglering. Det innebär att domstolarna skall välja och utmäta påföljder enligt vanliga regler, utan hänsyn till att korta fängelsestraff i vissa fall kan verkställas genom intensivövervakning.
SOU 2000:21 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran 427
Formellt torde därmed ett kortare fängelsestraff för brott mot totalförsvarsplikten kunna verkställas genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. HD har i NJA 1997 s. 862 uttalat att påföljden för brott mot totalförsvarsplikten bör bestämmas utan hänsyn till de möjligheter till alternativ verkställighet av korta fängelsestraff som tillskapats genom lagen (1994:451) om försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll. Med uttalandet avses intet annat än att de möjligheter till verkställighet av korta fängelsestraff som öppnats genom den då gällande försökslagen saknar betydelse för frågan om en vägran att inställa sig till tjänstgöring grundad på i huvudsak andra skäl än ideologiskt betingande invändningar mot militär verksamhet skall medför en förändrad syn på fängelsestraffet som påföljd för brottet, dvs. att man skall döma till villkorlig dom och böter i stället för till ett kortare fängelsestraff..
För dem som vägrar att fullgöra sin plikttjänst för att i stället arbeta eller studera innebär en intensivövervakning sannolikt att den dömde kan arbeta eller studera under verkställigheten. Detta kan enligt utredningen framstå som om påföljden urholkas eftersom den dömde i de här fallen får behålla vinningen av brottet. Det ankommer emellertid inte på den myndighet som beslutar om verkställighet att göra sådana bedömningar vid prövningen av om fängelse skall verkställas i eller utom anstalt.
16.7.6 Ingen ny inkallelse efter en vägran
Utredningens förslag: Den som vägrat en gång bör inte kallas in på nytt, om han eller hon inte säger sig komma att fullgöra tjänstgöringen nästa gång.
Enligt 10 kap. 8 § 1 lagen om totalförsvarsplikt får Pliktverket i särskilda fall besluta att en totalförsvarspliktig tills vidare inte skall inkallas till vänplikt eller civilplikt, om han eller hon vägrar eller underlåter att fullgöra vad som åligger honom eller henne eller avviker eller uteblir från tjänstgöringsstället och det kan antas att han eller hon inte kommer att fullgöra den värnplikt eller civilplikt som inskrivningen avser. Vägledande för tillämpningen av denna bestämmelse är enligt lagmotiven (prop. 1994/95:6 s. 199) den praxis som hade utvecklats vid prövning enligt 46 § värpliktslagen för de som fullgjorde värnplikt eller vapenfri tjänst. Enligt denna praxis krävdes för ett beslut att inte kalla in
428 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran SOU 2000:21
en värnpliktig till grundutbildning att han hade dömts till fängelse två månader. Enligt då gällande påföljdspraxis dömde domstolarna till fängelse två månader för den som vägrade andra gången. Detta är förklaringen till, som utredningen tidigare redogjort för, att ny inkallelse inte utfärdas för den som har dömts för vägran två gånger.
För den som av ideella skäl vägrar är påföljden villkorlig dom och böter första gången och fängelse fyra månader andra gången. För den som vägrar av andra skäl är påföljden fängelse 14 dagar första gången och fängelse fyra månader andra gången. Genom denna praxis är det tänkt att tjänstgöringsplikten inom totalförsvaret skall kunna upprätthållas med rimlig konsekvens och effektivitet.
Enligt vad utredningen inhämtat är det i dag bara ett fåtal av förstagångsvägrarna som kallas in på nytt av Pliktverket. Några krigsplaceras direkt på grund av sin civila kompetens, andra befrias från vidare tjänstgöringsskyldighet eller skrivs in i utbildningsreserven medan det för merparten överhuvud taget inte vidtas någon åtgärd alls. I praktiken innebär detta att nästan ingen av de som har gjorts sig skyldiga till vägran kallas på nytt.
Enligt 3 kap. 9 § lagen om totalförsvarsplikt får Pliktverket ändra ett inskrivningsbeslut. I lagen har inte angetts att några förutsättningar skall vara uppfyllda för att ett inskrivningsbeslut skall få ändras. Men naturligtvis gäller att det måste ha framkommit något skäl till ändring av beslutet (prop. 1994/95:6 s. 171). Det förhållandet att den totalförsvarspliktige dömts för vägran är således inte något hinder i sig för att ändra ett inskrivningsbeslut. Pliktverket har i de ovan angivna fallen tillämpat bestämmelserna i 3 kap. 2 § lagen om totalförsvarsplikt som föreskriver att ur varje befattningsgrupp skall de som är bäst lämpade skrivas in för tjänstgöring. Den som efter inskrivning har vägrat att fullgöra vad som åligger honom eller henne har inte ansetts höra till de bäst lämpade.
Utredningens ambition när det gäller det framtida inskrivningssystemet är att det skall bli möjligt att ta större hänsyn till frivilligheten10. Redan den nuvarande ordningen vid inskrivningen innebär att i den utsträckning det kan ske skall hänsyn tas till önskemål från den som skrivs in. De totalförsvarspliktigas motivation för plikttjänstgöringen måste enligt utredningens bedömning få ökad betydelse vid uttagningen. Utredningen ser därför inga starkare skäl till att behålla den nuvarande ordningen med
10 Jfr nya tilläggsdirektiven (Dir. 1999:85).
SOU 2000:21 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran 429
två inkallelser vid vägran. Utredningen menar att tjänstgöringsplikten inom totalförsvaret kan upprätthållas med rimlig konsekvens och effektivitet även om den som vägrar inte kallas in på nytt. Om han eller hon säger sig komma att fullgöra tjänstgöringen nästa gång bör dock som hittills ny inkallelse ske.
16.7.7 En ändrad straffmätning
Utredningens bedömning: Genom utredningens lagförslag om att den som har dömts för vägran en gång inte skall kallas in på nytt ändras förutsättningarna för tillämpningen av lagrummet. Härigenom blir det utan att behöva ändra de materiella bestämmelserna i lagrummet möjligt att ändra nuvarande praxis i enlighet med utredningens tankegångar att påföljden vid vägran bör vara fängelse minst två månader.
Utredningen har i det föregående uttalat sig om brottets straffvärde och framhållit vikten av att av allmänpreventiva skäl kunna ingripa med en sträng påföljd omedelbart trots att straffvärdet i sig inte är påtagligt högt, dvs. mindre än ett års fängelse, men att de påföljder som domstolarna tillämpar i dag framstår som alltför stränga. Utredningen föreslår dock inte någon ändring av de materiella straffbestämmelserna i 10 kap. 2 § lagen om totalförsvarsplikt. Den nuvarande straffskalan med böter eller fängelse i högst ett år behålls. Det finns som utredningen tidigare sagt vägransförfaranden som är betydligt allvarligare än t.ex. en vägran på grund av ideella skäl. Utredningen har som exempel anfört uppvigling o.dyl. Det gör att straffmaximum inte bör sättas ned. Det behövs ett tillräckligt brett spann för att kunna täcka in de vägransförfaranden som kan tänkas förekomma.
Sett till den praxis som utvecklats med fängelse som den normala påföljden för en vägran skulle emellertid en ändring av straffbestämmelserna främst av pedagogiska skäl vara motiverad. Som bestämmelserna är avfattade ger de intryck av att böter är den påföljd som i första hand skall väljas vid ett vägransbrott och inte fängelse. Samtidigt kan konstateras att påföljden böter används endast vid förstagångsvägran på grund av ideella skäl. När nu utredningen föreslår som huvudregel att all vägran oavsett skäl i påföljdshänseende skall behandlas lika bör också i konsekvens härmed framgå av bestämmelserna att normalpåföljden är fängelse och att böter endast skall användas när
430 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran SOU 2000:21
vägransbrottet är ringa. Formellt sett skulle dock med bibehållen straffskala en sådan ändring av bestämmelserna innebära en straffskärpning. Utredningens avsikt är emellertid den motsatta, nämligen att åstadkomma en strafflindring i tillämpningen för s.k. totalvägran. Utredning har därför stannat för en annan lösning.
Nuvarande påföljdspraxis och straffmätning bygger bl.a. på att den totalförsvarspliktige inkallas två gånger. Det är således i praktiken staten som ytterst avgör hur många gånger den totalförsvarspliktige kan göra sig skyldig till vägransbrott. I ett system där större hänsyn till frivilligheten skall tas bör emellertid enligt utredningen den nuvarande ordningen med två inkallelser slopas (se utredningens förslag till ändring av 10 kap. 8 § lagen om totalförsvarsplikt). En ändring från två inkallelser till en inkallelse innebär också ändrade förutsättningar för domstolarnas straffmätningen. Härigenom blir det möjligt att utan att ändra i de materiella bestämmelserna i 10 kap. 4 § lagen om totalförsvarsplikt få till stånd en ändring av nuvarande praxis i den riktning utredningen förordar. Enligt utredningen bör påföljden för s.k. totalvägran oavsett om den grundas på ideella skäl eller andra skäl vara fängelse minst 2 månader. Detta innebär i sig inte någon formell straffskärpning. De konsekvenser förslaget får för praxis kan dock komma att uppfattas som skärpande för kategorin ”vägrar en gång” och sedan fullgör tjänstgöringen efter en andra kallelse. För kategorin ”vägrar konsekvent” kan förslaget komma att uppfattas som strafflindrande.
16.7.8 Medlemmar i samfundet Jehovas vittnen
Utredningens förslag: Det särskilda undantaget för medlemmar i sekten Jehovas vittnen att inte kallas till mönstring eller tjänstgöring slopas.
Sedan länge gäller för medlemmar i sekten Jehovas vittnen ett särskilt undantag. Efter en lagändring år 1978 kallas inte sådana värnpliktiga till mönstring eller tjänstgöring, om de förklarar att de på grund av sitt medlemskap inte kommer att fullgöra vare sig värnplikt eller civilplikt. Detta regleras genom bestämmelserna i 10 kap. 8 § 2 lagen om totalförsvarsplikt och 7 kap. 3 § förordningen om totalförsvarsplikt (regeringens verkställighetsföreskrifter).
SOU 2000:21 Påföljdsval och straffmätning för totalvägran 431
Bibel- och traktatsällskapet Vakttornet har i en skrivelse till regeringen anfört att medlemmar i sekten Jehovas vittnen inte har någonting emot att numera utföra någon form av samhällsnyttig tjänst i stället för värnplikt. Mot bakgrund av den ståndpunkt sektens medlemmar nu intagit till frågan om plikttjänstgöring finns det enligt utredningens mening inte längre skäl att behålla det särskilda undantaget för sektens medlemmar. I 10 kap. 8 § 2 anges visserligen inte vilka eller vilket religiöst samfund som undantaget skall gälla för. Men i regeringens verkställighetsföreskrifter sägs att det är sekten Jehovas vittnen som avses. I motiven till 10 kap. 8 § 2 har regeringen också givit uttryck för att det inte är fråga om att utnyttja bestämmelsen för någon utvidgning till andra religiösa samfund än Jehovas vittnen (prop. 1994/95:6 s. 200). Punkten 2 i 10 kap. 8 § fyller därmed inte längre någon funktion.
SOU 2000:21 433
17 Disciplinsystemet
17.1 Utredningens direktiv
Utredningen har i den här delen till uppdrag att utreda och lägga fram förslag till förändringar i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. i fråga om beslutanderätten i första instans samt avseende påföljderna för disciplinförseelser.
I direktiven framhålls beträffande frågan om beslutanderätten i första instans, att kompanichefen har en stark ställning över de totalförsvarspliktiga. Detsamma kan sägas gälla för förbandschefen. Detta i kombination med att man inom statsförvaltningen i övrigt alltmer övergår till personalansvarsnämnder är ett skäl att se över denna del av systemet. En fråga i sammanhanget är om det är lämpligt med olika system för fred och krig. Ställning måste också tas till hur man bör göra med utlandsstyrkans personal, som befinner sig i en situation som kan sägas vara i viss mån krigsliknande.
De disciplinpåföljder som tillämpas i dag är desamma som tillämpats sedan länge. På senare år har dock tjänstgöringsområdena för de totalförsvarspliktiga utökats, inte minst inom den civila delen av totalförsvaret. Enligt direktiven skall utredningen därför se över disciplinpåföljderna.
17.2 Kort om bakgrunden till nuvarande ordning
Den militära strafflagstiftningen genomgick genomgripande reformer åren 1948 och 1972. Brottspåföljderna och disciplinmedlen fick då i huvudsak den utformning som blev gällande fram till nästa lagreform år 1986. Regleringen återfanns i brottsbalken och i lagen (1973:18) om disciplinstraff för krigsmän. De militära straffen och disciplinmedlen var endast tillämpliga på den personal inom försvarsmakten som var ”krigsmän”. Krigs-
434 Disciplinsystemet SOU 2000:21
män var enligt brottsbalkens definition yrkesofficerare, reservofficerare och anställda meniga vid försvarsmakten, kvinnor som genomgick utbildning för att få anställning som officerare, värnpliktiga (dock inte de med vapenfri tjänst), hemvärnsmän och vissa andra personer med tjänstgöringsskyldighet inom försvarsmakten.
Militära brottmål handlades vid allmän domstol eller - om påföljden bedömdes kunna stanna vid ett disciplinstraff och den misstänkte stod under militärt befäl - av en befattningshavare vid försvarsmakten. Disciplinstraffen var fritidsstraff (utegångsförbud 8 -15 dagar) och disciplinbot (löneavdrag i högst 40 dagar eller motsvarande betalning i pengar). För mindre förseelser kunde tillrättavisning ske istället för användandet av disciplinstraffet. Tillrättavisningsformerna bestod av varning, extratjänst, utegångsförbud (i högst sju dagar) och landgångsförbud (i princip utegångsförbud för den som var förlagd ombord på ett fartyg).
För dem som hade vapenfri tjänst gällde ansvarsbestämmelserna i lagen (1966:413) om vapenfri tjänst. Den som var ”vapenfri tjänstepliktig” och som av försummelse, oförstånd eller oskicklighet åsidosatte vad som ålåg honom enligt reglemente, instruktion eller annan allmän bestämmelse, särskild föreskrift eller tjänstens beskaffenhet kunde dömas till böter. Ansvaret var sålunda straffrättsligt även för denna kategori tjänstepliktiga. Om brottet var att anse som ringa kunde tillrättavisning - i princip i samma former som för krigsmän enligt lagen om disciplinstraff för sådana - i stället användas.
Genom 1986 års lagreform togs det militära straffansvaret för såväl anställd personal som för värnpliktig personal bort ur brottsbalken. Detta innebar för den fast anställda personalen inom Försvarsmakten att samma regler - i fredstid - blev gällande för dem som de som tillämpas för övriga offentliga anställda, dvs. det arbetsrättsliga disciplinsystemet i den då gällande lagen (1976:600) om offentlig anställning (äldre LOA). För den värnpliktiga personalens del innebar ändringen att disciplinansvarsfrågorna fördes över till en ny särskild lag och att dessa rättssystematiskt kom att hänföras till förvaltningsrättens område istället för straffrättens. Den nya lagen (1986:644) om disciplinförseelser av krigsmän m.m. (LDK) reglerade inte den värnpliktiga personalens straffansvar utan enbart det på förvaltningsrättens grund vilande disciplinansvaret. Huvuddelen av de gärningar som en värnpliktig kunde göra sig skyldig till i tjänsten avkriminaliserades och ansågs följaktligen inte längre som brott. De disciplinpåföljder som kunde komma i fråga var varning, extratjänst, löne-
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 435
avdrag och utegångsförbud. Frågan om disciplinansvar prövades som regel av den myndighet där den misstänkte tjänstgjorde. Myndighetschefen (förbandschef eller motsvarande) avgjorde ärendena men kunde i vissa fall delegera beslutanderätten till lägst kompanichef (eller motsvarande befattningshavare) under förutsättning att förfarandet inte kunde antas utgöra en brottslig gärning, att förseelsen erkänts samt att svårare påföljd än varning eller extratjänst eller utegångsförbud i fem dagar inte var aktuell. Skyldighet att inhämta yttrande från auditör förelåg i de fall ärendet inte var sk. kompanichefsärende.
För de vapenfria bestod dock de straffrättsliga ansvarsbestämmelserna enligt lagen om vapenfri tjänst.
I och med att det nya systemet med totalförsvarsplikt infördes ändrades också bestämmelserna om disciplinansvar för pliktpersonal. Fr. o. m. den 1 juli 1995 regleras disciplinansvaret i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. (LDT). Den nya lagen bygger helt på 1986 års lag. Det som skett är till största delen tekniska anpassningar till det nya begreppet ”totalförsvarsplikt”. Behov av översyn av disciplinansvarssystemet ansågs inte föreligga vid lagstiftningsreformen. En väsentlig nyhet var dock att disciplinansvaret utsträcktes till att omfatta även dem som utan att vara krigsmän fullgör civilplikt enligt lagen om totalförsvarsplikt. (Vapenfri tjänstgöring regleras inte längre i en särskild lag.) Som en konsekvens härav har krigsmannabegreppet i lagen ersatts av ”disciplinansvarig”.
17.3 Nuvarande ordning
17.3.1 Disciplinlagens tillämpningsområde m.m.
Lagen om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. gäller enligt 1 § för
1. totalförsvarspliktiga under den tid de är skyldiga att fullgöra värnplikt eller civilplikt enligt lagen om totalförsvarsplikt,
2. dem som genomgår utbildning för att få militär anställning i Försvarsmakten,
3. hemvärnsmän under den tid de är tjänstgöringsskyldiga,
436 Disciplinsystemet SOU 2000:21
4. dem som genom krigsfrivilligavtal eller annat avtal åtagit sig att tjänstgöra frivilligt i befattningar i Försvarsmaktens krigsorganisation, under den tid de är tjänstgöringsskyldiga,
5. anställda i utlandsstyrkan i Försvarsmakten, när de tjänstgör utomlands.
Är Sverige i krig gäller lagen enligt 2 § även för
1. alla, som utöver vad som följer av 1 §, är tjänstgöringsskyldiga i Försvarsmakten,
2. polismän som utan att vara tjänstgöringsskyldiga i Försvarsmakten är skyldiga att delta i Sveriges försvar,
3. skyddsvakter och skyddsområdesvakter som förordnats med stöd av lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.,
4. alla som annars vistas vid avdelningar av Försvarsmakten, när avdelningarna är i fält eller verkar under liknande förhållanden,
5. medlemmar av den organiserade motståndsrörelsen.
Regeringen får förordna att lagens 2 § skall tillämpas även när krigsfara eller vissa andra utomordentliga förhållanden råder (3 §).
Lagen gäller vidare även för krigsfångar, krigsdeltagare som har internerats vid krig under vilket Sverige är neutralt samt för utlänningar som vistas bland krigsfångar eller internerade krigsdeltagare för att utöva sjukvård eller andlig vård (5 §).
Utanför lagens tillämpningsområde faller t.ex. de som - utan att träffas av uppräkningen i 1 och 2 §§ - tjänstgör inom den civila delen av totalförsvaret med ett anställningsavtal, annat avtal och/eller allmän tjänsteplikt som grund, dvs. de som inte är ianspråktagna med civilplikt.
De som omfattas av lagen benämns i denna disciplinansvariga (7 §). Utgångspunkten för när disciplinansvar aktualiseras anges i 8 §. Här stadgas att en disciplinansvarig som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad han eller hon på grund av instruktioner, förmäns eller andra chefers order eller i övrigt skall iaktta i
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 437
tjänsten skall åläggas disciplinpåföljd. Dock skall påföljd inte åläggas om förseelsen bedöms som ringa.
Om en disciplinansvarig kan antas ha begått en disciplinförseelse och han eller hon genom sitt förfarande skäligen kan misstänkas även ha gjort sig skyldig till brott, skall han eller hon anmälas till åtal för brottet (16 §). Enligt 17 § behöver dock inte åtalsanmälan göras i fråga om
1. brott för vilka svårare straff än böter inte föreskrivs,
2. följande brott i brottsbalken, nämligen ofredande, snatteri, egenmäktigt förfarande, bedrägligt beteende, undandräkt, olovligt förfogande, olovligt brukande, svikande av försvarsplikt, lydnadsbrott och rymning.
Åtalsanmälan skall emellertid alltid göras, om
1. brottet riktar sig mot någon utanför den organisation där den misstänkte tjänstgör,
2. målsäganden har förklarat att han eller hon avser att föra talan om enskilt anspråk eller
3. det finns skäl att anta att påföljden inte kommer att stanna vid böter.
När åtgärder vidtagits för att åtal skall väckas får ett disciplinärende inte inledas eller fortsättas (18 §).
17.3.2 Påföljderna
Disciplinpåföljderna är varning, extratjänst, löneavdrag och utegångsförbud (10 §).
Varning innebär att den felande erinras om att han eller hon för framtiden skall iaktta sina skyldigheter i tjänsten (11 §).
Extratjänst innebär att den felande vid högst fem tillfällen utöver den vanliga tjänsten skall utföra handräckning eller någon annan särskild uppgift. Vid varje tillfälle får högst fyra timmar tas i anspråk för uppgiften. Om extratjänsten inte avser annat än joureller beredskapstjänstgöring, får dock tiden fram till den vanliga tjänstens början nästa dag tas i anspråk. Extratjänsten får inte vara
438 Disciplinsystemet SOU 2000:21
sådan att den inverkar skadligt på den disciplinansvariges hälsa eller tjänstbarhet (12 §).
Löneavdrag får bestämmas till högst trettio dagar och innebär avdrag på dagersättning eller motsvarande ersättning. Om något sådant avdrag inte kan göras, skall den felande betala ett belopp som motsvarar avdraget. För den som erhåller dagersättning skall löneavdraget motsvara dagersättningen utan tillägg. För övriga skall löneavdraget bestämmas till en viss andel av utgående ersättning. Andelen skall utgöra högst en fjärdedel av ersättningen per dag. Avdraget får dock inte understiga ett belopp som motsvarar dagersättning utan tillägg (13 §).
Utegångsförbud innebär förbud för den som är förlagd inom ett kasernområde, läger eller motsvarande område att under en bestämd tid, minst en och högst femton dagar, på fritid vistas utanför det område som är upplåtet åt en viss avdelning eller utanför en del av ett sådant område. För den som är förlagd ombord på ett fartyg skall utegångsförbudet avse förbud att lämna fartyget (14 §). En dags utegångsförbud motsvaras, enligt lagtexten, av två dagars löneavdrag.
Löneavdrag får åläggas tillsammans med utegångsförbud, om det krävs med hänsyn till ordningen inom den verksamhet där disciplinförseelsen har begåtts.
17.3.3 Handläggning av disciplinärenden beslutanderätt m.m.
Bestämmelser om förfarandet i disciplinärenden ges såväl i LDT som i förordningen (1995:241) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. (FDT) Reglerna innebär i huvudsak följande.
Allmänt om handläggningen
En utgångspunkt är att handläggningen skall ske skyndsamt. Muntligt förhör - om möjligt med förhörsvittne närvarande skall som regel hållas med den disciplinansvarige. Även andra personer, t.ex. den som anmält förseelsen, kan höras muntligen eller skriftligen. Protokoll skall föras över förhören. Innan saken avgörs skall den disciplinansvarige få del av vad som framkommit under utredningen och ges tillfälle att yttra sig över det, om det inte är uppenbart obehövligt. Ett beslut i ett disciplinärende skall grundas på vad som kommit fram under utredningen och
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 439
bl.a. innehålla uppgifter om påföljd, skäl för beslutet, vem som fattat beslutet och, i förekommande fall (se strax nedan), auditörens yttrande samt hur beslutet överklagas.
Utredningen leds av den som har rätt att besluta i ärendet. Särskild förhörsledare - som skall vara lägst kompanichef om den hörde tjänstgör vid Försvarsmakten - kan anlitas.
Beslutanderätt
Beslut i disciplinärenden skall enligt huvudregeln fattas där den disciplinansvarige tjänstgör eller har tjänstgjort. I fråga om disciplinansvariga som tjänstgör eller har tjänstgjort hos bolag, föreningar eller andra enskilda prövas frågor om disciplinansvar av Statens räddningsverk (Räddningsverket). Inom Försvarsmakten skall frågor om disciplinansvar prövas av chefen för det förband eller den enhet av annat slag där den disciplinansvarige tjänstgör, såvida chefen har lägst överstes eller kommendörs tjänstegrad (Försvarsmakten kan ta beslut om att chefer med lägst överstelöjtnants eller kommendörkaptens grad ges rätt att pröva disciplinärenden vid förbandet). Chef med beslutanderätt i disciplinfrågor kan delegera denna rätt till lägst kompanichef, eller motsvarande, inom förbandet eller enheten i de fall då förfarandet inte kan antas utgöra brott, förseelsen har erkänts och förseelsen inte bör medföra svårare påföljd än varning, extratjänst, eller utegångsförbud i högst fem dagar. Dessa ärenden kallas ibland kompanichefsärenden, medan de som inte kan delegeras benämns förbandschefsärenden. Ärenden som prövas av andra myndigheter än Försvarsmakten, av kommuner eller av landsting skall prövas av chefen för den organisatoriska enhet där den disciplinansvarige tjänstgör eller har tjänstgjort eller av annan högre chef.
Innan en disciplinpåföljd beslutas skall - utom i kompanichefsärendena och ärenden av motsvarande beskaffenhet på den civila sidan - yttrande inhämtas från en auditör. En auditör är en jurist - inte sällan domare till yrket - som förordnas av Försvarsmakten eller av Överstyrelsen för civil beredskap, beroende på inom vilken del av försvaret han eller hon skall tjänstgöra. Auditören är medansvarig för de beslut som fattas på hans eller hennes tillstyrkan. Auditören har också till uppgift att generellt utöva tillsyn över handläggningen av disciplinärenden och utbilda totalförsvarets handläggare i sådana frågor.
440 Disciplinsystemet SOU 2000:21
Verkställighet
Ett beslut om disciplinpåföljd skall verkställas snarast möjligt efter det att beslutet vunnit laga kraft. Om det behövs av hänsyn till ordningen inom den verksamhet där disciplinförseelsen begåtts eller av någon annan särskild anledning, får det i beslut om extratjänst eller utegångsförbud bestämmas att beslutet skall verkställas trots att det inte vunnit laga kraft.
Ett beslut om extratjänst eller utegångsförbud får alltid verkställas omedelbart, om den disciplinansvarige skriftligen begär det.
Utegångsförbud skall omvandlas till löneavdrag om den disciplinansvariges tjänstgöringsskyldighet upphört innan verkställighet kunnat ske. Härvid skall en dags utegångsförbud anses motsvara två dagars löneavdrag. Extratjänst däremot bortfaller i den del det inte kunnat verkställas.
Om löneavdrag inte kan verkställas och den disciplinansvarige inte betalar motsvarande belopp drivs detta in enligt de bestämmelser som gäller för uppbörd och indrivning av böter. Obetalda belopp får dock aldrig omvandlas till ett fängelsestraff.
Överklagande
Ett beslut i ett kompanichefsärende kan på begäran av en disciplinansvarig omprövas av den chef som delegerat beslutanderätten till kompanichefen, dvs. som regel förbandschefen.
Förbandschefs beslut - oavsett om beslutet rör ett kompanichefsärende eller är ett ”ursprungligt” beslut - kan överklagas till domstol. Detsamma gäller beslut i disciplinärenden som tagits av annan myndighet än Försvarsmakten, eller av en kommun eller ett landsting. Rätt domstol är den tingsrätt inom vars domkrets det verksamhetsställe där den disciplinansvarige tjänstgör är lokaliserat. Tingsrättens avgörande kan överklagas till hovrätten som är sista instans. Överklaganden handläggs som ärenden i domstolarna, inte som brottmål. Detta innebär t.ex. att avgörandet tas av en lagfaren domare i tingsrätten. (enligt en särskild bestämmelse (53 §) i LDT kan dock nämndemän medverka om det finns särskilda skäl med hänsyn till ärendets beskaffenhet.)
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 441
17.4 Ersättningsärenden
Den som skadar eller förlorar materiel som utlämnats till honom eller henne för personligt bruk kan enligt 58 § LDT bli ersättningsskyldig. Ersättningsärendena är skilda från disciplinärendena men reglerna för handläggningen, möjligheterna att överklaga m.m. är i princip desamma (58-63 §§). Om ett disciplinärende som avser föranleda ersättningsskyldighet mot den disciplinansvarige inleds, så skall frågan om ersättningsskyldighet prövas i disciplinärendet om inte särskilda skäl talar mot det.
17.5 Straffrättsliga bestämmelser
Inledning
Vid sidan av reglerna om disciplinansvar i LDT finns straffrättsliga bestämmelser som stadgar ansvar för skilda kategorier av totalförsvarets personal i olika situationer. Olika regler gäller för fred och krig. Generellt kan sägas att straffbestämmelserna tar över det förvaltningsrättsliga disciplinsystemet vid allvarligare förseelser och att bedömningarna - med viss självklarhet - är strängare i krig än i fred. För helhetssynen och för förståelsen av disciplinsystemets funktion och plats i ett större sammanhang krävs kännedom även om de straffrättsliga reglerna.
Brott mot totalförsvarsplikten
En totalförsvarspliktig som uppsåtligen avviker eller uteblir från värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt, vägrar eller underlåter att lyda en förmans eller annan chefs order eller på annat sätt åsidosätter vad som åligger honom eller henne under tjänstgöringen, döms, om gärningen är ägnad att medföra avsevärt men för utbildningen eller tjänsten i övrigt för brott mot totalförsvarsplikten till böter eller fängelse i högst ett år (10 kap. 2 § första stycket lagen om totalförsvarsplikt).
I detta lagrum straffbeläggs allvarligare förseelser av pliktpersonal. Gränsdragningen mot disciplinförseelser kommenterades av departementschefen i förarbetena till den tidigare gällande värnpliktslagen (prop. 1985/86:9 s. 138 -139. Till vilka förarbetena till lagen om totalförsvarsplikt - prop. 1994/95:6 - hänvisar i denna del):
442 Disciplinsystemet SOU 2000:21
”I det nya ansvarssystemet är disciplinförfarandet avsett att vara det vanliga korrektionsmedlet när värnpliktiga överträder tjänsteföreskrifterna. För sen ankomst, underlåtenhet att följa givna order osv. skall därför i normalfallet föranleda disciplinpåföljd, t.ex. utegångsförbud. I vissa fall är överträdelsen så allvarlig att ett disciplinförfarande framstår som otillräckligt. Straffbestämmelsen i förevarande paragraf är avsedd för sådana situationer. I lagtexten har detta uttryckts genom kravet att gärningen skall vara ägnad att medföra avsevärt men för utbildningen eller tjänsten i övrigt.
Förutom de allvarligare rymnings- och lydnadsbrottssituationerna kan också andra brott mot tjänsteföreskrifter medföra avsevärt men för utbildningen eller tjänsten i övrigt. Oftast lär dock sådana förseelser utgöra allmänna brott enligt brottsbalken. Som jag framhållit under den allmänna motiveringen kan underlåtenhet att rätta sig efter beslut om åläggande av disciplinpåföljd anses medföra sådant men. Det typiska fallet är att den som fått utegångsförbud inte rättar sig efter föreskriften utan avviker. Om det sker vid upprepade tillfällen, är det enligt min mening helt klart att detta får avses vara ägnat att medföra avsevärt men för tjänsten. Men också vid enstaka avvikelser kan omständigheterna vara sådana att bestämmelserna om värnpliktsbrott aktualiseras. I annat fall riskerar det nya disciplinansvarssystemet att bli urholkat...”
”Det är svårt att mera exakt ange var gränsen går mellan disciplinförseelse och värnpliktsbrott. Ytterst får detta avgöras genom rättstillämpningen. Något som därvid komplicerar bilden är att prövningen till stor del kommer att ske vid de militära myndigheterna i samband med överväganden om förseelsen skall anmälas till åtal eller behandlas genom disciplinförfarande vid myndigheten.
För att brott mot lydnadsplikten skall medföra straff enligt paragrafen måste det således krävas att åklagaren kan visa att den tjänstgöringsuppgift som den felande vägrat att fullgöra varit av sådan betydelse att det enligt allmän erfarenhet har varit sannolikt att avsevärt men för utbildningen eller för tjänsten i övrigt har orsakats. Som exempel kan nämnas vägran att delta i viktigare tillämpningsövningar. Motsvarande betraktelsesätt kan tillämpas på den som avviker eller uteblir.
Ett fall av brott mot lydnadsplikten som i alla tider har ansetts vara särskilt allvarligt är när ordervägran sker inför trupp. Faran för disciplinen har bedömts vara särskilt stor i dessa fall, eftersom befälets auktoritet sätts på spel. Enbart det förhållandet att ordervägran skett mer offentligt synes emellertid inte vara tillräckligt för att en konkret fara för avsevärt men för tjänsten skall anses föreligga. Vad som i stället bör vara avgörande är på vilket sätt vägran sker och det syfte den kan antas ha. Straffbara fall synes vara de som närmar sig uppvigling, således de klart provocerande fallen där den felande uppenbarligen sätter sig upp mot förman i obstruerande syfte och där han indirekt försöker få sina kamrater med sig.”
Som framgår av lagtexten omfattar den aktuella straffbestämmelsen inte bara värnpliktiga och civilpliktiga utan även dem som tjänstgör med allmän tjänsteplikt.
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 443
Om riket är i krig torde utrymmet för att tillämpa 10 kap. 2 § lagen om totalförsvarsplikt vara begränsat beträffande de som tjänstgör med värnplikt. Enligt lagrummets andra stycke skall ansvar nämligen inte inträda om straff för gärningen är föreskrivet i 21 kap. brottsbalken (se strax nedan).
Svikande av försvarsplikt
I 18 kap. 6 § brottsbalken stadgas ansvar för den som genom stympning eller på annat sätt gör sig oduglig för tjänstgöring inom försvaret eller genom att föregiva sjukdom eller med annat vilseledande undandrar sig sådan tjänstgöring. Brottet benämns svikande av försvarsplikt och ansvar inträder oavsett vad skyldigheten att tjänstgöra grundar sig på (värnplikt, civilplikt, allmän tjänsteplikt eller avtal) och oavsett om fred eller krig råder. Svikande av försvarsplikt tillhör de brott som enligt 17 § LDT inte behöver anmälas till åtal utan får handläggas inom disciplinförfarandet under förutsättning att det inte finns skäl till antagande att påföljden skulle bli svårare än böter. Vissa förfalskningar av sjukintyg torde t.ex. enligt nuvarande fredstida praxis inte anmälas till åklagare utan stanna vid disciplinära åtgärder.
Brott mot 21 kap. brottsbalken
I rubricerat lagrum straffbeläggs följande gärningar i krig och, om regeringen så föreskriver, om riket är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som riket befunnit sig i:
G
lydnadsbrott
G
grovt lydnadsbrott
G
rymning
G
våld eller hot mot förman
G
samröre med fienden
G
undergrävande av stridsviljan
G
försummande av krigsförberedelse
G
obehörig kapitulation
G
stridsförsumlighet
G
tjänstebrott
De som omfattas av det straffrättsliga ansvaret är krigsmän vilka definieras som alla som är tjänstgöringsskyldiga vid Försvars-
444 Disciplinsystemet SOU 2000:21
makten, alla som annars vistas vid avdelningar av Försvarsmakten när avdelningarna är i fält eller verkar under liknande förhållanden, vissa polismän, skyddsvakter och skyddsområdesvakter, medlemmar av den organiserade motståndsrörelsen, krigsfångar, internerade krigsdeltagare samt utlänningar som vistas bland krigsfångar eller internerade krigsdeltagare för att utöva sjukvård eller andlig vård.
Som nämnts ovan tar bestämmelserna i 21 kap. brottsbalken över bestämmelsen i 10 kap. 2 § första stycket lagen om totalförsvarsplikt.
Även vissa gärningar som i fred endast skulle föranleda en disciplinär åtgärd torde i krig bli betraktade som brott enligt 21 kap. brottsbalken. I fred torde t.ex. mindre allvarliga fall av ordervägran stanna vid en disciplinpåföljd. Om ordervägran - fortfarande i fred - är av allvarligare slag och gärningen är ägnad att medföra avsevärt men för utbildningen eller tjänsten i övrigt skall det dömas till ansvar enligt 10 kap. 2 § lagen om totalförsvarsplikt. Straffskalan innehåller böter eller fängelse i högst ett år. I 21 kap. 5 § brottsbalken anges att den krigsman som underlåter att lyda en förmans order eller otillbörligen dröjer med att fullgöra densamma skall dömas för lydnadsbrott till böter eller fängelse i högst två år. Visserligen ger LDT utrymme för disciplinära åtgärder i stället för anmälan till åtal för lydnadsbrott även i en krigssituation men det kan antas att bedömningen är strängare i krig än i fred. Det skall observeras att - eftersom 21 kap. brottsbalken endast gäller för krigsmän - de som tjänstgör med civilplikt endast kan åläggas påföljd med stöd av LDT eller 10 kap 2 § lagen om totalförsvarsplikt om de vägrar lyda order i krig. Den strängare straffskalan för krigssituationer blir sålunda inte tillämplig för denna personalkategori.
Brott mot 22 kap. brottsbalken
Enligt 22 kap. brottsbalken kan då riket är i krig envar (”den som”...) straffas för gärningar som innebär
G
landsförräderi
G
landssvek
G
ryktesspridning till fara för rikets säkerhet
G
folkrättsbrott
G
olovlig befattning med kemiska vapen
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 445
Dessa gärningar kan sålunda begås inte bara av totalförsvarets personal utan av alla och envar.
17.6 Disciplinansvar för offentligt anställda - en översiktlig jämförelse
Genom 1986 års reform av disciplinansvarssystemet kom, som ovan nämnts, den anställda militära personalen i fredstid att omfattas av samma regler som tillämpades inom den offentliga förvaltningen i övrigt, dvs. reglerna i äldre LOA. Som främsta skäl för detta anfördes att den offentliga anställningen, liksom den privata, bygger på ett civilrättsligt synsätt med ett avtalsförhållande mellan anställd och arbetsgivare. Vad gällde den värnpliktiga personalen kunde dock ett civilrättsligt (arbetsrättsligt) synsätt inte tillämpas, eftersom det inte föreligger något anställningsförhållande mellan försvarsmakten och de värnpliktiga utan det är en plikttjänstgöring. En strävan vid utformningen av 1986 års disciplinlag var dock att så långt som det bedömdes möjligt anpassa detta system till vad som kom att gälla för den anställda personalen (se prop. 1985/86:9 s. 52).
Enligt den nu gällande lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA), som gäller för det stora flertalet av statens tjänstemän, får en arbetstagare åläggas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse om han uppsåtligen eller av oaktsamhet satt åsido vad som åligger honom i hans anställning och felet inte är ringa (14 §). De disciplinpåföljder som kan komma i fråga är varning och löneavdrag. Löneavdrag får göras för högst trettio dagar och högst med 25 % av daglönen (15 §). Enligt 19 § verksförordningen (1995:1322) skall frågor om disciplinansvar prövas av en personalansvarsnämnd där företrädare för personalen är representerade. (Jfr Försvarsmaktens instruktion (1994:642) 21 -22 §§). Om en arbetstagare vill ha ändring i ett beslut om disciplinpåföljd har han eller hon att väcka talan om detta inom tre veckor från delfåendet. Målet handläggs som arbetstvist enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister (se 39 och 37 §§ LOA). Sista instans är Arbetsdomstolen.
446 Disciplinsystemet SOU 2000:21
17.7 Utredningens överväganden och förslag
17.7.1 Inledning
Överväganden rörande utformningen av ett disciplinärt ansvarssystem för totalförsvarets personal kräver inledande ställningstaganden i vissa frågor av principiell natur. Övergripande spörsmål om syftet med disciplinära påföljder, i vad mån det finns anledning att skilja på olika personalkategorier och på förhållandena i krig och fred bör lösas innan en diskussion om vilka påföljder som skall användas och om vem som skall ha rätt att besluta om dem påbörjas. Detsamma gäller frågor om vilka grundläggande krav som bör ställas på systemet, bl.a. i rättssäkerhetshänseende och var - i vilken typ av instans - beslutanderätten initialt skall ligga.
I de närmast följande avsnitten redovisas utredningens överväganden i dessa delar. Slutsatserna - som skall ses som generella utgångspunkter - ligger sedan till grund för de fortsatta resonemangen om hur detaljerna skall lösas och om det finns anledning att, i vissa särskilda fall, gå i från de utgångspunkter som angetts.
17.7.2 Vad är syftet med ett disciplinärt system för totalförsvarets personal?
Utredningens bedömning: Syftet med disciplinsystemet är preventivt. Reglerna skall utformas och tillämpas så att säkerheten och ordningen inom totalförsvarets olika enheter främjas, såväl i fred som i krig. I den preventiva grundsynen ligger att påföljderna inte skall vara mer ingripande än vad som är nödvändigt just för säkerheten och för ordningens upprätthållande.
Sanktioner som följer på överträdelser av de bestämmelser som gäller inom olika verksamheter kan ha olika ändamål. Syftet med en påföljd kan vara ren vedergällning, dvs. bygga på tanken att den som gjort något otillåtet också skall ”straffas” för detta. Syftet kan vara preventivt då målet är att förseelsen inte upprepas , dvs. påföljden skall verka avhållande på den som begått förseelsen
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 447
(individualprevention) och/eller på övriga (allmänprevention). Slutligen kan påföljden ha en reparativ funktion, dvs. syfta till att reparera den eventuella skada som förseelsen föranlett. Ett påföljdssystem bärs sällan upp av ett enda av dessa syften eller mål.
Utbildningen inom försvaret är speciell på det sättet att den syftar till att träna och förbereda människor för extrema förhållanden som krig och krigsfara. Särskilt inom den militära delen av försvaret handskas personalen med ”farlig” materiel där kraven på säkerhet i hanteringen måste ställas synnerligen högt. Det är självklart att ordningen måste vara god för att verksamheten skall fungera. Grundförutsättningarna för att ordningen upprätthålls och att säkerhetsbestämmelserna iakttas skall skapas genom utbildningen. Det gäller såväl att lära ut allmänt uppträdande och praktisk hantering av materielen, t.ex. vapen och fordon, som att skapa motivation för verksamheten i stort och förståelse för de regler som är nödvändiga för dess bedrivande. Även med god utbildning inträffar emellertid förseelser. Främst genom oaktsamhet, men även uppsåtliga överträdelser av gällande bestämmelser förekommer. Ett sanktionssystem behövs därför som komplement till den pedagogiska insatsen. Syftet med disciplinära påföljder inom totalförsvaret bör vara hand vara att stävja förekomsten av förseelser och därmed främja ordning och säkerhet.
Militäransvarskommittén (MAK), som gav förslaget till LDK, uttalade i denna del följande (SOU 1983:2 s. 67):
”Krigstjänstgöringens natur gör att det är av stor betydelse att god disciplin råder inom försvarsmakten. Med disciplin avses då en disciplin som grundar sig på den enskilde soldatens insikt om lydnadsförhållandenas vikt parad med en förmåga att ta självständigt ansvar under kritiska förhållanden. Redan i samband med militärstraffrättsreformen år 1948 framhölls att straffansvaret inte var den enda och kanske inte den viktigaste disciplinskapande faktorn. Den som ansågs som kanske väsentligare var att utbildningen var anordnad på ett sådant sätt att soldaterna blev motiverade att göra en insats i försvaret. Denna motivation kan skapas bl.a. genom god information och genom användning av olika pedagogiska hjälpmedel. Av stor betydelse torde också vara att truppbefälet är välutbildat i fråga om såväl försvarsverksamheten som den pedagogiska verksamheten. Det torde väl numera inte vara någon som bekänner sig till en tro på ett strängt repressivt ansvarssystem som den bästa vägen att uppnå en god krigsmannadisciplin. Det torde å andra sidan inte vara möjligt att helt undvara vissa rättelsemedel vid brott mot den nödvändiga disciplinen.”
Utredningens slutsatser stämmer väl överens med MAK:s. Insikten om att disciplinära påföljder aldrig - oavsett hur systemet ser
448 Disciplinsystemet SOU 2000:21
ut - kan lösa alla disciplinära problem är viktig för det fortsatta resonemanget. Gränser finns där det disciplinära systemet spelat ut sin roll och andra åtgärder måste vidtas för att ordningen och säkerheten skall kunna upprätthållas. I vissa situationer där fråga är om upprepade eller grövre överträdelser av gällande bestämmelser, måste den disciplinansvarige ”tas bort” från verksamheten och/eller överträdelserna anmälas till åtal. Disciplinära system är till för att förhindra mindre allvarliga åsidosättanden av åligganden inom en verksamhet och kan inte ersätta det straffrättsliga systemet fullt ut eller garantera att alla respekterar gällande bestämmelser.
17.7.3 Bör det göras skillnader i ansvaret för olika personalkategorier och för fred respektive krig?
Skillnader mellan militär och civil pliktpersonal?
Utredningens bedömning: De grundläggande reglerna beträffande disciplinansvar bör vara desamma för värnpliktiga och civilpliktiga. De skillnader som finns mellan civil och militär verksamhet och de ansvariga myndigheternas (m.fl:s) struktur kan dock motivera undantag från huvudregeln.
Värnpliktiga och civilpliktiga lyder under samma ansvar enligt LDT. Båda kategorierna av pliktpersonal benämns i lagen som disciplinansvariga. Som ovan redovisats är detta en nyhet i förhållande till LDK, som inte omfattade civilförsvarspliktiga och inte heller de som tidigare benämndes ”vapenfria tjänstepliktiga”. Fram till dess att LDT trädde i kraft gällde i stället straffrättsligt ansvar vid tjänsteförsummelser för de nu nämnda personalkategorierna enligt civilförsvarslagen (1960:74) respektive lagen (1966:413) om vapenfri tjänst. I förarbetena till LDT kommenteras denna ändring endast mycket kortfattat. I prop. 1994/95:6 anges att regeringen delar UFT:s förslag att det bör skapas enhetliga regler om disciplinansvar. Flera remissinstanser invände att det är olämpligt att införa bestämmelser om disciplinansvar för dem som skrivits in för civilplikt med kort grundutbildning. Regeringen delade emellertid inte den uppfattningen utan anförde att behovet av disciplin knappast kunde anses vara kopplat till utbildningstidens längd (a. prop. s. 156).
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 449
Vissa skillnader finns mellan civilt och militärt vad gäller handläggningen av disciplinfrågorna inom ramen för LDT. Principen om att disciplinärenden i första instans skall prövas där den disciplinansvarige tjänstgör eller har tjänstgjort har frångåtts såvitt avser civilpliktiga med tjänst hos privaträttsliga subjekt. Anledningen är att det befunnits olämpligt att sådana subjekt ges rätt att utöva myndighet mot pliktpersonal på detta sätt (bl.a. JO har uttalat sig i denna fråga, se prop. 1994/95:6 s. 155). Beslutanderätten ligger i dessa fall i stället hos Statens räddningsverk (Räddningsverket). Vidare saknas institutet omprövning av högre chef på den civila sidan.
Det finns också skillnader i användningen av disciplinpåföljderna, vilket statistiken tydligt visar. Påföljderna extratjänst och utegångsförbud förekommer i praktiken inte för civilpliktiga. Vad gäller utegångsförbud uppmärksammades svårigheterna med att verkställa denna påföljd på den civila sidan av UFT som i sitt slutbetänkande uttalade (SOU 1993:36 s. 208):
”Disciplinpåföljden utegångsförbud förutsätter att det område där den disciplinansvarige är skyldig att uppehålla sig kan övervakas på ett effektivt sätt. Denna påföljd blir därför aktuell främst för dem som fullgör värnplikt. Eftersom det kan förekomma att civilplikt fullgörs under sådana förhållanden att en effektiv övervakning kan ordnas, bör det vara möjligt att tillämpa utegångsförbud även under sådan tjänstgöring.”
Det har också varit svårt för de civila utbildningsanordnarna att ta fram, alternativt verkställa, lämpliga extratjänster. Effekten är att varje disciplinförseelse där varning inte anses som en tillräcklig påföljd, resulterar i löneavdrag för den disciplinansvarige som fullgör civilplikt.
Den militära verksamheten är generellt sett ”farligare” än den civila och behovet av säkerhetsfrämjande regler är därmed också större där. Även på den civila sidan behövs dock någon typ av disciplinära påföljder som ett komplement till utbildningen eftersom behovet av en god disciplinär ordning och säkerhet i verksamheten i grunden är lika starkt inom det civila försvaret som det militära. Som redovisats ovan fanns det även före LDT ett ansvarssystem för ”icke värnpliktig pliktpersonal”. Det är sålunda ingen nyhet att personal inom det civila försvaret kan drabbas av påföljder vid tjänsteförseelser.
Genom införandet av en totalförsvarsplikt har de regler som gäller för pliktpersonal på den militära och den civila sidan harmoniserats i hög grad. Det framstår som en självklarhet att även disciplinsystemet skall följa en sådan strävan. De olika katego-
450 Disciplinsystemet SOU 2000:21
rierna av pliktpersonal bör inte behandlas på skilda sätt om det inte finns starka skäl för detta. Ett enhetligt system underlättar möjligheterna att överskåda och tillämpa de lagar och förordningar som gäller. Eventuell växeltjänstgöring mellan det civila och det militära delarna av totalförsvaret och gemensamma utbildnings- eller övningsmoment underlättas för såväl de disciplinansvariga som beslutsfattarna om de har samma system att hålla sig till. Slutligen kan enhetliga regler bidra till att det civila och det militära försvaret ses som delar av Sveriges totalförsvar, vilket är värt att eftersträva.
Vad gäller de civilpliktiga är alternativen till ett förvaltningsrättsligt påföljdssystem att återinföra straffrättsliga ansvarsregler eller låta dem omfattas av bestämmelserna i lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) i detta avseende. Utredningen anser inte att något av dessa alternativ är lämpligt. Som utvecklas nedan talar såväl principiella som praktiska skäl för att disciplinsystemet skall hållas utanför straffrättens sfär och LOA:s ansvarsregler vilket redogörs för närmare i nästa avsnitt - passar dåligt för personal som tjänstgör med plikt.
Sammantaget anser utredningen att utgångspunkten bör vara att samma regler skall gälla för civilpliktiga som för värnpliktiga. Olikheterna i den militära och den civila organisationen medför dock att det kan finnas anledning att överväga vissa avsteg från denna utgångspunkt, t.ex. i frågan om var beslutanderätten i första instans skall ligga. Praktiska skäl - närmast bestående i olikheter mellan värnpliktigas och civilpliktigas tjänstgöringsförhållanden - medför också att tillämpningen av disciplinreglerna i viss mån kan komma att se annorlunda ut på den civila sidan än på den militära. Sådana olikheter bör emellertid accepteras så länge det finns godtagbara skäl för dem.
Skillnader pliktpersonal - anställda?
Utredningens bedömning: De anställdas skyldigheter att fullgöra sina åliggande vilar inte på samma rättsliga grund som pliktpersonalens. Skillnader i disciplinansvarets utformning för dessa personalkategorier måste därför tillåtas. En strävan skall dock vara att personal som tjänstgör tillsammans skall - så långt skillnaderna i förutsättningarna tillåter och med beaktande av vad som i övrigt är lämpligt - lyda under samma ansvarsregler.
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 451
Offentliganställd personal inom totalförsvaret lyder - i fredstid under LOA:s ansvarsregler i disciplinhänseende. (För privatanställda gäller vad som föreskrivs i deras (kollektiv-)avtal med arbetsgivaren.) De praktiska skillnaderna mellan LOA och LDT består bl.a. i att disciplinfrågor enligt LOA avgörs av personalansvarsnämnder samt i att påföljderna extratjänst och utegångsförbud inte finns för de offentliganställda. Reglerna om överklagande och instansordningen i domstol skiljer sig också åt. (I krig är LDT tillämplig på alla som tjänstgör i Försvarsmakten, dvs. även anställd personal.
Enligt direktiven till MAK var målet för en reformering av det militära straffsystemet att nå fram till en ytterligare anpassning av detta till det regelsystem som gäller inom samhället i övrigt. Vägledande för kommitténs arbete var - alltjämt enligt direktiven - att samma ansvarsregler i möjlig mån skulle gälla för all anställd personal inom försvarsmakten, både militär och civil. Rent principiellt innebar anpassningen till ”civila regler” att förseelser i tjänsten av militär personal avkriminaliserades och i stället kom att bedömas på privaträttslig grund med anställningsavtalet som utgångspunkt. När det gällde värnpliktiga påpekades redan i direktiven att en privaträttslig (arbetsrättslig) grundsyn inte kan tillämpas. MAK:s förslag - som alltså i princip utgör gällande rätt i dag - är dock grundade på en strävan att utforma ett ansvarssystem för de värnpliktiga som inte i ”alltför hög grad” avviker från reglerna i (äldre) LOA (se SOU 1983:2 s. 66). I den följande propositionen, där MAK:s förslag följdes i dessa delar , (prop. 1985/86:9 s. 52) anförde föredragande statsrådet:
”Den arbetsrättsliga grundsyn som präglar den anställda personalens disciplinsystem enligt lagen om offentlig anställning kan inte tillämpas vid en reformering av ansvarssystemet för värnpliktiga, dvs personal som tjänstgör enligt värnpliktslagen. Något avtalsförhållande föreligger ju inte mellan staten och de värnpliktiga. En princip som brukar tillmätas stor vikt, inte minst av psykologiska skäl, är emellertid att ansvarssystemen för personal som tjänstgör tillsammans skall vara så lika varandra som möjligt."
Sammanfattningsvis kan avkriminaliseringen av disciplinförseelser inom Försvarsmakten och införandet av LDK sägas vara resultatet av en strävan att såväl anpassa reglerna för den anställda personalen till vad som gäller i samhället i övrigt som att i möjligaste mån också göra dessa regler tillämpliga på den värnpliktiga personalen.
Utredningen delar tanken att ansvarssystemen för personal som tjänstgör tillsammans skall vara så lika varandra som möjligt. Det
452 Disciplinsystemet SOU 2000:21
är dock ofrånkomligt att förutsättningarna och villkoren för tjänstgöringen skiljer sig betydligt åt för anställd personal och pliktpersonal. Den totalförsvarspliktige skall under en mycket begränsad tidsperiod utbildas och tränas för en eventuell krigsuppgift. Hans eller hennes tjänstgöring grundar sig på en lagstadgad plikt och utbildningen präglas starkt av lydnadsplikt och andra inslag av tvång. Den anställde tjänstgör - i fred - i enlighet med ett frivilligt ingånget avtal med arbetsgivaren (oftast staten), på samma sätt som andra (offentliga) arbetstagare. Förseelser som begås av en anställd kan - förutom disciplinära påföljder - leda till att karriären äventyras och rentav förlust av anställningen. Det ansvarssystem som den anställde lyder under är väl prövat och anpassat till arbetsrättsliga förhållanden med bl.a. en särskild partssammansatt domstol - Arbetsdomstolen - som sista instans. En sådan ordning passar inte för pliktpersonal. Skillnaderna i de grundläggande förutsättningarna för de olika tjänstgöringsformerna medför att vissa olikheter måste få förekomma. Emellertid bör målsättningen vara att ansvarsreglerna är så lika som situationen tillåter.
Disciplinansvaret för frivillig personal
Utredningens förslag: Reglerna om disciplinansvar skall omfatta även dem som frivilligt tjänstgör inom den civila delen av totalförsvaret enligt förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet.
Bakgrund: Enligt 2 § förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet får en myndighet med uppgifter inom totalförsvaret teckna avtal med en person som tillhör en frivillig försvarsorganisation om att denne skall tjänstgöra inom totalförsvaret. Avtal får ingås med den som fyllt 16 år eller, om tjänstgöringen avser Försvarsmakten, 18 år. Av avtalet skall framgå tjänstgöringens art, tjänstgöringsskyldighetens omfattning samt tjänstgöringstidens längd. För frivilligas tjänstgöring inom Försvarsmakten tillämpas också förordningen (FFS 1987:8) om frivillig tjänstgöring inom Försvarsmakten och förordningen (FFS 1987:12) om krigsfrivilliga vid Försvarsmakten.
Försvarsmaktens frivilliga personal lyder under LDT såväl i fred som i krig, under den tid de är tjänstgöringsskyldiga vid Försvarsmakten. Frivillig personal inom den civila delen av totalförsvaret omfattas inte av något disciplinansvar. I de fall de tas i
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 453
anspråk med allmän tjänsteplikt - dvs. vid höjd beredskap om regeringen så föreskriver - blir emellertid de straffrättsliga bestämmelserna om brott mot totalförsvarsplikten tillämpliga (10 kap 2 § första stycket lagen om totalförsvarsplikt). Frivillig personal inom det civila försvaret finns från följande frivilligorganisationer:
G
Frivilliga automobilkårernas riksförbund
G
Frivilliga flygkåren
G
Frivilliga motorcykelkårernas riksförbund
G
Frivilliga radioorganisationen
G
Svenska blå stjärnan
G
Föreningen svenska röda korset
G
Riksförbundet Sveriges lottakårer
G
Svenska brukshundsklubben
G
Sveriges civilförsvarsförbund
G
Sveriges kvinnliga bilkårers riksförbund
I beredskapsförordningen (1993:242) utpekas vissa myndigheter inom totalförsvaret som funktionsansvariga inom samhällssektorer som anses ha särskild betydelse för totalförsvaret i krig. Vidare anges övriga myndigheter med uppgifter inom respektive funktion. Det är i huvudsak dessa myndigheter som kan komma i fråga som avtalspart i förhållande till den enskilde frivillige inom den civila delen av totalförsvaret. Även kommuner och landsting - som har skyldighet att vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap enligt lagen (1994:1720) om civilt försvar - tecknar avtal med personer från frivilliga försvarsorganisationer.
Avtalen är standardiserade och den frivillige åtar sig att tjänstgöra under höjd beredskap, medverka vid repetitionsutbildning om högst 17 dagar per avtalsperiod (som är 4 år) samt att lämna vissa uppgifter som är av betydelse för tjänstgöringen, t.ex. uppgifter om sjukdom, byte av arbetsplats och längre utlandsvistelser.
I den tidigare gällande kungörelsen (1970:301 om frivillig försvarsverksamhet reglerades de frivilligas skyldigheter att tjänstgöra direkt i författningstext. Utredningen om frivillig medverkan i totalförsvaret föreslog i sitt betänkande (SOU 1992:132 s 48) emellertid att denna skyldighet fortsättningsvis skulle följa av avtalsvillkoren med följande motivering.
”Skulle man vilja bibehålla konstruktionen med en uppräkning i en författning av ett antal ovillkorliga förpliktelser för den avtalsbundna personalen behöver detta utan tvivel ha stöd i lagstiftning. Därvid skulle det sannolikt bli naturligt att också överväga frågan om att införa straffsank-
454 Disciplinsystemet SOU 2000:21
tioner för brott mot förpliktelserna. En sådan ordning skulle emellertid inte särskilt väl harmonisera med de grundläggande förutsättningarna för avtalspersonalens engagemang, som ju ytterst bygger på ideellt intresse och frivillighet.”
Uttalandet gäller visserligen inte disciplinära sanktioner för förseelser i tjänsten, utan sanktioner vid vägran att fullgöra vissa förpliktelser (t.ex. repetitionsövningar) enligt ingånget avtal, men argumentet mot sanktioner beträffande frivillig personal är i princip allmängiltigt. (Vare sig nyss nämnd utredning eller Frivilligutredningen - som presenterade förslag om uppdrag, stöd och ersättning till frivilligorganisationerna i sitt betänkande; SOU 1997:70 - har berört disciplinansvaret i sina texter).
Även om frivilligheten innebär att det finns en motivation och ett intresse som motverkar riskerna för att individen begår förseelser under tjänstgöringen inom totalförsvaret, är det emellertid ingalunda uteslutet att medel för tillrättavisning bör finnas. LDT gäller i dag för de frivilliga på den militära sidan och även för de kvinnor som frivilligt åtagit sig att tjänstgöra med längre grundutbildning. (För kvinnor som samtyckt till inskrivning ”övergår” dock frivilligheten till en plikt i och med samtycket.) De frivilligas tjänstgöring liknar i hög grad pliktpersonalens då fråga är om utbildning för att lösa uppgifter i krigs- och krissituationer. Kraven på ordning är i grunden desamma som för värnpliktiga och civilpliktiga. Det är enligt utredningens mening motiverat att de frivilliga - såväl de som tjänstgör inom Försvarsmakten som de som tjänstgör inom den civila delen av totalförsvaret - omfattas av reglerna om disciplinansvar. Utredningen föreslår därför ett tillägg i LDT med innebörden att lagen även skall omfatta dem som genom avtal enligt förordningen om frivillig försvarsverksamhet åtagit sig att tjänstgöra inom den civila delen av totalförsvaret, under den tid de är tjänstgöringsskyldiga.
Det skall framhållas att förslaget inte föranleds av att några problem med disciplinen uppmärksammats i de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet. Förslaget grundas i stället på en strävan att åstadkomma en konsekvens i det regelverk som kringgärdar tjänstgöringen inom totalförsvaret.
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 455
Skillnader fred - krig ?
Utredningens bedömning: Disciplinsystemet bör se likadant ut i krig som i fred om det inte finns starka skäl för åtskillnader. En annan sak är att tillämpningen av bestämmelserna kommer att se annorlunda ut i en krigssituation än under fredstida förhållanden.
Är Sverige i krig gäller LDT för alla som är tjänstgöringsskyldiga i Försvarsmakten, polismän som är skyldiga att delta i landets försvar, skyddsvakter och skyddsområdesvakter enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m., alla som annars vistas vid avdelningar av Försvarsmakten när avdelningarna är i fält eller verkar under liknande förhållanden samt för medlemmar av den organiserade motståndsrörelsen. Vad som nu sagts gäller även - om regeringen så föreskriver - då Sverige är i krigsfara eller under vissa andra utomordentliga förhållanden. Lagen skall dessutom gälla för krigsfångar, krigsdeltagare som internerats vid krig under vilket Sverige är neutralt samt för utlänningar som vistas bland krigsfångar eller internerade krigsdeltagare för att utöva sjukvård eller andlig vård.
När det gäller den anställda personalen inom Försvarsmakten och vissa andra myndigheter tillämpas sålunda inte samma disciplinsystem i fred som i krig enligt nuvarande ordning.
Om riket är i krig - eller om regeringen så förordnar i vissa andra situationer - träder dessutom 21-22 kap. brottsbalken (BrB) i funktion (22 kap. endast då riket är i krig). Här stadgas straffrättsligt ansvar för vissa brott som kan begås av krigsmän, t.ex. lydnadsbrott, undergrävande av stridsviljan, försummande av krigsförberedelse m.m. samt för envar som gör sig skyldig till landsförräderi och liknande brott. Krigsmän är i princip de personalkategorier och andra personer som angavs i första stycket ovan (inte de som tjänstgör med civilplikt).
Fördelarna med att ha samma regler i krig som i fred är enligt utredningens uppfattning uppenbara. Dels är såväl de som har att ta beslut i en krigssituation som de disciplinansvariga själva insatta i regelsystemet, dels vet man att systemet - eftersom det är prövat - har förutsättningar att fungera. Av det anförda följer att skillnader inte bör förekomma om det inte finns starka skäl för detta och att bestämmelserna bör utformas så att de fungerar såväl i fred som i krig.
456 Disciplinsystemet SOU 2000:21
Det är självklart att disciplinreglerna delvis kommer att tillämpas på ett annorlunda sätt i krig än i fred. En del gärningar som i dag bedöms kunna beivras med disciplinåtgärder, kommer med största sannolikhet att bestraffas enligt de bestämmelser i brottsbalken som blir tillämpliga om Sverige kommer i krig. Erfarenheterna från förhållandena vid utlandsstyrkan tyder på att vissa mindre allvarliga förseelser inte kommer att föranleda disciplinära åtgärder i fält och på att det finns ett mycket litet utrymme för påföljderna utegångsförbud och extratjänst under ”skarpa lägen”. Detta är dock som utredningen ser det inget problem och inte skäl nog att ha skilda bestämmelser för krig och fred. Tvärtom är det bra att systemet är så flexibelt att beslutande chefer har möjligheter att med förnuft vidta de åtgärder som är lämpligast med hänsyn bl.a. till de yttre förhållandena.
Förhållandet att de anställda inom Försvarsmakten lyder under LDT (och inte under LOA) i krig är väl motiverat. De tjänstgör i krig sida vid sida med den värnpliktiga personalen för att lösa samma uppgifter och såväl den positiva psykologiska effekt som samma ansvarsregler kan antas medföra som behovet av ett enhetligt - och därmed enklare - system gör sig starkt gällande under dessa speciella förhållanden. Härtill kommer att de skäl som talar för att LOA:s - på anställningsavtalet baserade - regler bör gälla inte är lika framträdande i krig, där gränsen mellan avtal och plikt inte är särskilt skarp.
Flera av de argument som nyss anförts för att de anställda inom Försvarsmakten skall lyda under LDT i krig kan anföras till stöd för att även de anställda inom de civila delarna av totalförsvaret skall ”flyttas” från LOA till LDT i en sådan situation. De svårigheter som följer för det otal civila arbetsgivare som måste lära sig att tillämpa LDT vid en sådan omställning talar emellertid mot en sådan ändring. Även omställningen för arbetstagarna, som ofta fortsätter med sina ordinarie arbetsuppgifter för samma arbetsgivare, förefaller onödig. En fortsatt tillämpning av LOA är enklare och ligger därmed närmare till hands. Det skall i sammanhanget framhållas att LDT gäller även för anställd personal inom det civila försvaret i krig, om de vistas vid avdelningar av Försvarsmakten i fält (angående innebörden av att ”vistas” vid avdelningar av Försvarsmakten, se Holmqvist m.fl; Brottsbalken. En kommentar 21:3). Dessutom gäller särskilda straffrättsliga bestämmelser för civilanställd personal som tagits i anspråk med tjänsteplikt (10 kap. 2 § första stycket lagen om totalförsvarsplikt). Dessa ”skärpningar” av ansvaret för anställd personal
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 457
inom den civila delen av totalförsvaret i krig och vid höjd beredskap är enligt utredningens uppfattning tillräckliga.
Särskilda regler för utlandsstyrkans personal?
LDT gäller för anställda i Försvarsmaktens utlandsstyrka när de tjänstgör utomlands. Det saknas enligt utredningens bedömning skäl att ändra på detta. Även om Försvarsmaktens anställda i övrigt lyder under LOA och inte LDT så motiverar de särskilda förhållanden som är förknippade med utlandsstyrkans uppgifter en sådan skillnad. Dessa uppgifter kan bestå i att avvärja risker för väpnad konflikt, hejda en pågående väpnad konflikt, övervaka överenskommelser om fred och vapenstillestånd eller att skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i samband med en väpnad konflikt. Arbetsförhållandena liknar mycket dem som kan råda i krig och det finns ett starkt behov av ett disciplinsystem som kan tillämpas snabbt och effektivt och där kompanicheferna har de befogenheter som krävs för ordningens upprätthållande.
17.7.4 Generella krav på handläggningen av disciplinärenden
Utredningens bedömning: Kraven på rättssäkerhet vid handläggning och beslut i disciplinärenden måste ställas högt. Handläggningen bör generellt ske skyndsamt och reglerna bör vara lätta att tillämpa. Juridisk kompetens bör tillföras så snart ärendet inte är av enkel beskaffenhet. Det skall finnas möjlighet att klaga på beslut om disciplinpåföljd.
Disciplinära åtgärder aktualiseras när en disciplinansvarig åsidosatt vad han eller hon på grund av instruktioner, förmäns eller andra chefers order eller i övrigt skall iaktta i tjänsten. De vanligaste typerna av disciplinära förseelser utgörs av olovlig frånvaro (i form av för sen ankomst), slarv med utrustning och andra mindre allvarliga åsidosättanden av plikterna. Vådaskott, vårdslöshet med fordon, ordervägran och ”fylleri” är exempel på allvarligare typer av överträdelser. En disciplinförseelse är inte att betrakta som ett brott i juridisk mening. Handläggningsformen följer förvaltningsrättens system - med annan myndighet än dom-
458 Disciplinsystemet SOU 2000:21
stol som beslutande i första instans - inte straffrättens. Om en disciplinförseelse samtidigt utgör ett brott skall den disciplinansvarige enligt huvudregeln anmälas till åtal och ett disciplinärende får då inte inledas eller fortsättas.
Oavsett om förfarandet är förvaltningsrättsligt eller straffrättsligt måste höga krav ställas på kvalitén på avgörandena. Alla tvångsåtgärder från det allmännas sida mot enskilda måste präglas av rättssäkerhet. Här avses rättssäkerhet i traditionell mening, dvs. krav på förutsägbarhet och likabehandling. Förutom det självklara i att lika fall skall behandlas lika rent principiellt, torde respekten för instruktioner, order etc. urholkas om besluten om disciplinära åtgärder framstår som mer eller mindre slumpartade.
De totalförsvarspliktiga hamnar under (grund)utbildningstiden i nya och främmande miljöer. Det är i dessa miljöer viktigt att reglerna för verksamheten görs klara och tydliga. Ansvaret för detta ligger i första hand hos de utbildande cheferna. Ett disciplinsystem - rätt och konsekvent tillämpat - fyller också funktionen att visa vad som förväntas av de totalförsvarspliktiga. Det är därför viktigt att handläggningen av disciplinärenden sker skyndsamt. En påföljd uppfattas lättare som en reaktion direkt kopplad till förseelsen om tiden mellan förseelsen och verkställigheten av påföljden är kort. Om ett beslut om påföljd meddelas först efter det att den disciplinansvarige ryckt ut, faller mycket av syftet med påföljden. De disciplinansvariga skall inte sväva i okunnighet om vad som gäller eller behöva uppleva obehaget med att vänta på ett avgörande under en längre tid.
Kravet på skyndsamhet förutsätter att reglerna för handläggning och beslut är enkla att tillämpa. Snabbhet och enkelhet får dock inte prioriteras framför rättssäkerheten.
Vid prövningen av disciplinärenden förekommer moment som bevisvärdering, frågor rörande uppsåt och oaktsamhet m.m., vilket medför att juridisk kompetens bör tillföras så snart ärendet inte är av enkel beskaffenhet.
Ett sanktionssystem bör naturligtvis alltid innehålla möjligheten att klaga på beslut som upplevs som felaktiga av den som ålagts en påföljd.
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 459
17.7.5 Allmänt om prövningen i första instans
Utredningens bedömning: Huvudregeln bör vara att prövningen av disciplinärenden i första instans - liksom nu - sker vid den myndighet (eller annan typ av huvudman) där den disciplinansvarige tjänstgör. En sådan ordning främjar snabbheten i förfarandet och ger goda förutsättningar för bästa påföljdsval från pedagogisk - och därmed preventiv synpunkt. Det kan emellertid finnas skäl att frångå huvudregeln i vissa fall, t.ex. beroende på vilken kompetens som finns och vilka resurser den utbildande myndigheten har.
En bärande tanke bakom LDK var avkriminaliseringen av disciplinära förseelser inom det militära försvaret. I sitt betänkande uttalade MAK bl.a. (SOU 1983:2 s. 66 f.):
”En avkriminalisering av förseelser som begås av militär personal kan motiveras inte bara av en önskan att anställd militär personal skall omfattas av systemet i LOA och att de värnpliktiga bör ha samma ansvarsförhållanden som befälet. I dagens samhälle förekommer också en strävan till avkriminalisering, t.ex. fylleri, och depenalisering (dvs. att man ersätter den straffrättsliga regleringen beträffande mindre allvarliga brott med andra sanktionsmöjligheter såsom förvaltningsrättsliga avgiftssystem), t.ex. reformeringen av skattebrottslagstiftningen. Denna strävan har både principiella och praktiska orsaker. Förutom att det anses att straffrätten endast bör innehålla bestämmelser om svårare överträdelser finns det ett starkt behov att avlasta de rättsvårdande myndigheterna en del arbetsuppgifter av mindre väsentlig karaktär så att större insatser skall kunna göras mot den grövre brottsligheten.
Om man i detta sammanhang skärskådar syftet med den militära tjänstgöringen i fredstid torde vissa slutsatser kunna dras i fråga om hur ansvarssystemet bör utformas. Den tjänstgöring som de värnpliktiga åläggs i fredstid innebär i huvudsak en utbildning för en eventuell framtida insats i landets försvar. Att det är av vikt att denna utbildning bedrivs och kan bedrivas så att målet - en krigsduglig försvarsmakt - nås säger sig självt. På samma sätt innefattar en stor del av den anställda personalens särskilt men långt ifrån bara truppbefälets - tjänstgöring en utbildande verksamhet. ... Ett straffrättsligt ansvar för samtliga förseelser i den sålunda beskrivna verksamheten torde med den moderna synen på straffrättens uppgift inte kunna tillfredsställande motiveras ens med hänvisning till verksamhetens allvarliga syfte.”
I prop.1985/86:9 (s. 53) delar föredragande statsråd MAK:s slutsats att disciplinförseelserna bör avkriminaliseras. Han tillägger att de principiella konsekvenserna av en sådan reform - från straffrättsligt system till förvaltningsrättsligt - blir att prövningen
460 Disciplinsystemet SOU 2000:21
i första instans knappast kan läggas på domstolarna utan bör ankomma på de militära myndigheterna.
MAK:s uttalande är i nu citerad del i huvudsak alltjämt giltigt. Det skulle vara ett slöseri med de rättsvårdande myndigheternas resurser, och ett steg bakåt, att återinföra ett straffrättsligt ansvarssystem för disciplinära förseelser. Det skall emellertid anmärkas att även det straffrättsliga system som gällde före LDK tillät handläggning utom domstol - nämligen av befattningshavare vid försvarsmakten enligt den då gällande militära rättegångslagen (1948:472) - om påföljden bedömdes kunna stanna vid ett disciplinstraff. Besparingseffekterna av LDT skall därför inte överdrivas. De principiella synpunkterna om straffrättens syften väger dock tungt enligt utredningens mening. Ett system där ansvaret för utredning och beslut i första instans konsekvent ligger hos den myndighet där den disciplinansvarige tjänstgör främjar också snabbheten i förfarandet och kan sannolikt - med väl motiverade beslut av med verksamheten väl förtrogna beslutsfattare - i högre grad än domstolsavgöranden ha en pedagogisk och preventiv verkan.
Vad som nu sagts skall ses som en huvudregel. Det kan finnas skäl att överväga andra lösningar i vissa fall beroende på olikheterna i de ansvariga huvudmännens status, organisation, resurser och kompetens. Utredningen återkommer till detta i den fortsatta framställningen.
17.7.6 Vilka påföljder skall förekomma?
Utredningens förslag: Utegångsförbudet avskaffas som disciplinär påföljd. Övriga påföljder behålls i sin nuvarande utformning. En extratjänst skall dock kunna kombineras med ett löneavdrag om det krävs med hänsyn till ordningen inom den verksamhet där disciplinförseelsen begåtts. Beträffande löneavdraget sätts en övre gräns för hur stort avdrag som får göras per avlöningstillfälle för dem som fullgör grundutbildning. Begränsningen föreslås till en fjärdedel av ersättningen vid varje avlöningstillfälle.
Utegångsförbud är en frihetsberövande påföljd som - i första instans - beslutas utom domstol genom ett förvaltningsrättsligt förfarande, och som sådan i princip unik. Påföljden kan ifrågasättas på principiella grunder, där utgångspunkten bör vara att fri-
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 461
hetsberövande påföljder som beslutas av annan än domstol inte skall förekomma om det inte är synnerligen motiverat.
Som skäl för att behålla utegångsförbudet kan anföras att det behövs en relativt kraftfull påföljd vid sidan av varning och extratjänst, för att systemet skall verka avskräckande på potentiella regelöverträdare. Under utredningsarbetet har det lämnats uppgifter om att det förekommer att civilpliktiga - som i praktiken inte riskerar att bli ålagda utegångsförbud - ”köper sig” ledighet genom att ställa det beräknade löneavdraget mot nyttan att utebli från tjänstgöringen. Särskilt påtaglig blir vinsten om den civilpliktige förvärvsarbetar under den tid han eller hon olovligen är frånvarande från tjänsten. Lönen från det civila arbetet överstiger regelmässigt avdraget på dagersättningen.
Dessa situationer torde emellertid vara ovanliga och dessutom kan samma typ av överväganden i princip alltid göras av den totalförsvarspliktige, oavsett vilken påföljd han eller hon riskerar (låt vara att påföljden verkar mer avhållande ju strängare den är. ) Det skall också anmärkas att den som sätter i system att vara borta från tjänsten, så småningom - när frånvaron blivit så hög att den är ägnad att medföra avsevärt men för utbildningen eller tjänsten i övrigt - gör sig skyldig till brott mot totalförsvarsplikten enligt 10 kap. 2 § första stycket lagen om totalförsvarsplikt, och följaktligen skall åtalas.
Utredningen föreslår nu att det vid uttagningen till plikttjänstgöring i än högre grad än tidigare skall tas hänsyn till den enskildes motivation och att dagersättningen till de som tjänstgör förbättras något. Dessa åtgärder torde medföra dels att förekomsten av disciplinära förseelser blir färre, dels att löneavdraget kommer att uppfattas som en förhållandevis sträng påföljd. De principiella invändningar som kan göras mot utegångsförbudet som påföljd har sådan tyngd att det mot den angivna bakgrunden nu är dags att pröva ett disciplinsystem utan utegångsförbud. Genom en sådan åtgärd uppnås också större likheter mellan den militära och den civila delen av totalförsvaret liksom mellan anställd personal och pliktpersonal, vilket är eftersträvansvärt i sig.
Extratjänsten kan med visst fog kritiseras på samma grunder som utegångsförbudet, eftersom även extratjänsten innefattar ett frihetsberövande moment. Plikttjänstgöringen är dock i sig ett frihetsberövande och en påföljd som ”förlänger” denna tjänstgöring till följd av en disciplinär förseelse är - enligt utredningens mening - inte att betrakta på samma sätt som ett utegångsförbud som endast har repressiv verkan. Dessutom kan extratjänsten inte sällan användas i pedagogiskt syfte för att den
462 Disciplinsystemet SOU 2000:21
disciplinansvarige skall förkovra sig inom det område han eller hon felat, alternativt ställa till rätta den olägenhet som uppstått på grund av förseelsen. Utredningen vill noga framhålla att en extratjänst skall bestå i uppgifter som har anknytning till den disciplinansvariges ordinarie tjänst. Den skall inte användas till att lösa annan personals arbetsuppgifter eller fyllas med uppgifter som inte behöver utföras, i rent bestraffande syfte.
Enligt nuvarande ordning kan ett utegångsförbud – men inte en extratjänst – kombineras med löneavdrag (15 § LDT). Denna kombination är relativt sällsynt och torde vara förbehållen svårare förseelser. När nu utegångsförbudet föreslås utgå som disciplinär påföljd finns det orsak att i stället införa kombinationen extratjänst/löneavdrag. Detta för att det för de grövre fallen av förseelser bör finnas en påföljd som är så pass ingripande att dess preventiva verkan framstår som uppenbar.
Löneavdraget har kritiserats av de totalförsvarspliktigas intresseorganisationer för att det kan slå orättvist. Den som har god ekonomi - dvs. förmögenhet eller sidoinkomster - berörs inte i särskilt hög grad av att dagersättningen dras in för en viss tid. Den som har sin dagersättning som enda inkomstkälla drabbas däremot hårt. De totalförsvarspliktigas intresseorganisationer har begärt att löneavdraget tas bort.
Vid sidan av utegångsförbudet är löneavdraget den påföljd som kan ha en avhållande verkan på den som annars kan tänka sig att begå en regelöverträdelse. Utredningen anser att en sådan påföljd behövs och, som redogjorts för strax ovan, att utegångsförbudet - av principiella skäl - bör tas bort, eftersom löneavdraget tillsammans med de straffrättsliga påföljder som finns i dag tillräckligt bör kunna motverka disciplinförseelser. Utredningens bedömning är sålunda att löneavdraget bör finnas kvar som disciplinpåföljd.
Det kan övervägas om den disciplinansvariges totala ekonomi under grundutbildningen skall läggas till grund för beräkningen av ett löneavdrag. Detta skulle innebära att de orättvisor som Värnpliktsrådet och Civilpliktsrådet anser föreligga försvann. Det är emellertid mycket svårt att på ett enkelt sätt få ett tillförlitligt underlag av det slaget. I den mån pliktpersonalen, under grundutbildningen, har arbete vid sidan av tjänstgöringen inom totalförsvaret torde inkomsterna ofta vara oregelbundna och det är därför svårt att göra en rättvisande bedömning av inkomsten under en längre period. Härtill kommer att privata bidrag, från t.ex. föräldrar, inte kan tas i anspråk. Under alla förhållanden skulle handläggningen kompliceras, vilket inte är önskvärt. Vad som kan -
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 463
och bör - göras för att löneavdraget inte skall slå orimligt hårt mot de disciplinansvariga under grundutbildningen är att reglerna för verkställigheten ändras så att en maximigräns sätts för hur stort avdrag som får göras vid varje avlöningstillfälle. Utredningen föreslår att löneavdrag även för denna kategori totalförsvarspliktiga skall få göras högst med ett belopp som motsvarar en fjärdedel av lönen per avlöningstillfälle. Motsvarande begränsning gäller för offentliganställda (se 15 § andra stycket LOA).
Varning utgör – enligt utredningens mening – ett utmärkt medel vid förstagångsförseelser som inte är av allvarligare slag. Här får den felande en chans att rätta till sitt uppförande utan att drabbas av någon kännbar påföljd. Denna typ av påföljd har en given plats i ett disciplinsystem där syftet är att skapa ordning och säkerhet (och inte att bestraffa personalen). En formell varning kräver att utredning - med förhör, protokoll m.m. -- först verkställts. Därefter skall ett skriftligt beslut om varning upprättas och den disciplinansvarige underrättas om beslutets innehåll (skriftligen om så begärs) och om möjligheterna att klaga på beslutet. En varning torde därmed ha en betydligt större tyngd och individualpreventiv effekt än en formlös tillsägelse. En praktisk skillnad är att en varning också följer med den disciplinansvarige och kan medföra att påföljden blir strängare än annars om han eller hon gör sig skyldig till ytterligare förseelser.
I Norge förekommer två grader av formella varningar (tillrättavisningar). Sträng tillrättavisning i närvaro av flera befäl eller meniga och enkel tillrättavisning i enrum eller genom tjänsteskrivelse. En varning som utdelas i närvaro av flera befäl eller kamrater upplevs med säkerhet som betydligt obehagligare än en varning som ges den disciplinansvarige i enrum. Utredningen ser dock inga bärande skäl att dela upp påföljden varning i olika svårighetsgrader.
17.7.7 Val av påföljd
Utredningens förslag: En uttrycklig bestämmelse om att varning är att anse som den lindrigaste påföljden och att också särskilt avseende skall fästas vid omständigheter som talar för att påföljden stannar vid en varning tas in i LDT.
464 Disciplinsystemet SOU 2000:21
Enligt utredningens förslag skall disciplinsystemet innehålla påföljderna varning, extratjänst och löneavdrag. Det är självklart att varning intar en särställning som den lindrigaste typen av påföljd jämfört med de andra två. Det går däremot inte att generellt uttala om löneavdrag är en strängare påföljd än extratjänst eller tvärtom. Omständigheter kan föreligga som gör att den ena påföljden passar bättre än den andra vid ett visst tillfälle. En extratjänst kan ibland framstå som den pedagogiskt mest riktiga påföljden medan det vid vissa tjänstgöringsställen saknas praktiska förutsättningar för verkställighet av en sådan påföljd.
Disciplinsystemets syfte är – som betonats flera gånger ovan – inte att bestraffa utan att tillrättavisa. Strängare påföljd än vad som krävs för detta syfte skall då inte användas.
Uttryckliga bestämmelser om ovan angivna förhållanden behövs i lagstiftningen om disciplinansvar. Även om tillämpningen i dag sker med beaktande av dessa omständigheter bör varje eventuellt tvivel undanröjas. Liknande bestämmelser finns på straffrättens område
17.7.8 Vissa verkställighetsfrågor
Omedelbar verkställighet av beslut i vissa fall
Utredningens förslag: Beslut om disciplinpåföljd skall, förutom när den disciplinansvarige själv begär det, få verkställas trots att det inte vunnit laga kraft endast om det behövs med hänsyn till ordningen inom den verksamhet där disciplinförseelsen begåtts.
Ett beslut om disciplinpåföljd skall verkställas snarast möjligt efter det att beslutet vunnit laga kraft. Om det behövs med hänsyn till ordningen inom den verksamhet där disciplinförseelsen begåtts eller av någon annan särskild anledning, får det i beslut om extratjänst eller utegångsförbud bestämmas att beslutet skall verkställas trots att det inte vunnit laga kraft. Vidare får ett beslut om extratjänst eller utegångsförbud alltid verkställas omedelbart om den disciplinansvarige (skriftligen) begär det.(Ovan har det föreslagits att påföljden utegångsförbud skall avskaffas. Fortsättningsvis avses därför endast extratjänst när verkställighetsfrågan behandlas.)
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 465
De möjligheter som finns för beslutande chef att - utan att det begärts av den disciplinansvarige - förordna att beslut om disciplinpåföljd skall verkställas omedelbart har kritiserats kraftigt av Värnpliktsrådet. I praktiken innebär omedelbar verkställighet att ett överklagande framstår som meningslöst. Visserligen kan den disciplinansvarige få moralisk upprättelse om beslutet undanröjs i högre instans, men extratjänsten är verkställd och kan inte göras ogjord. Motsvarande ordning finns inte i samhället i övrigt. En näraliggande situation är när det i en brottmålsdom förordnas att den dömde skall kvarbli i häkte till dess domen vunnit laga kraft. Ett sådant beslut syftar emellertid till att hindra att vederbörande avviker, fortsätter sin brottsliga verksamhet eller försvårar utredningen inför en eventuell förhandling i högre instans. Motsvarande skäl finns inte beträffande de disciplinansvariga.
Beslut om omedelbar verkställighet förekommer i relativt liten utsträckning, utom i armén där uppemot 20 % av utegångsförbuden och extratjänsterna verkställs utan hinder av att de inte vunnit laga kraft. En stor del av dessa verkställs dock omedelbart därför att den disciplinansvariges själv begär det, enligt de uppgifter som erhållits från Försvarsmaktens högkvarter.
I tiden före 1986 års disciplinlag (LDK) gällde för de värnpliktigas del som huvudregel att beslut om disciplinstraff skulle verkställas utan hinder av att de inte hade vunnit laga kraft. MAK föreslog emellertid att man skulle vända på principen, vilket godtogs av regering och riksdag. Remissinstanserna hävdade dock nästan genomgående att disciplinbeslut bör kunna verkställas omedelbart därför att risken för ”förhalningsförsök” från de värnpliktigas sida var påtaglig. Föredragande statsrådet anförde till bemötande av detta följande (prop 1985/86:9 s. 71):
”Min uppfattning är att ett militärt disciplinsystem skall avvika så litet som möjligt från motsvarande regler för samhället i övrigt. Särlösningar för de militära förhållandena bör inte väljas, om det inte finns starka skäl. Jag har inte blivit övertygad om ett krav på lagakraftägande beslut före verkställigheten kommer att få sådana konsekvenser som remissinstanserna har uttryckt farhågor för. Jag tror tvärtom att de allra flesta som efter ett förfarande, som uppfattas som rättvist, åläggs en disciplinpåföljd för en förseelse som de vet med sig att de har gjort är beredda att underkasta sig påföljden.”
Av den statistik utredningen tagit fram framgår att såväl överklaganden till domstol som begäran om omprövningar är sällsynta (totalt ca 2 %). Några som helst tecken på att överklaganden skulle förekomma för att förhala verkställigheten av disciplin-
466 Disciplinsystemet SOU 2000:21
påföljderna finns alltså inte, även om det naturligtvis inte går att utesluta möjligheten att det förhåller sig så i enstaka fall.
I förarbetena till LDK motiveras undantagen från lagakraftägande beslut före verkställighet (dvs. omedelbar verkställighet om det behövs med hänsyn till ordningen eller av någon annan särskild anledning) på följande sätt i specialmotiveringen (a. prop. s. 114):
”Ett av undantagsregelns syften är att komma tillrätta med de missförhållanden som kan uppkomma, om det blir en tendens att överklaganden används för att förhala verkställigheten. Om det vid beslutstillfället finns grundad anledning att anta att den felande kommer att överklaga uteslutande i syfte att uppskjuta verkställigheten, kan det finnas skäl att förordna om omedelbar verkställighet. Vidare kan hänsyn till ordningen inom försvarsmakten anses väga särskilt tungt under beredskaps- och krigsförhållanden. En annan situation som kan föranleda förordnande om omedelbar verkställighet är att krigsmannens utryckning är nära förestående.”
Även om omedelbar verkställighet principiellt kan ifrågasättas går det inte att bortse från att överklaganden kan användas i syfte att förhala verkställighet av beslut. Den totalförsvarspliktige tjänstgör endast under en begränsad tidsperiod vilket medför att tiden för att verkställa en extratjänst också är begränsad. Däremot bör inte enbart det förhållande att den disciplinansvarige snart skall rycka ut innebära att omedelbar verkställighet skall ske. Om utryckning är så nära förestående att tidsfristen för överklagande hindrar verkställighet bör annan påföljd (löneavdrag) väljas. Det är vidare tveksamt om omedelbar verkställighet av påföljden extratjänst fyller någon funktion vid höjd beredskap eller i krig. Det framstår dock inte som stötande att ha kvar möjligheten i dessa speciella situationer.
Sammantaget framstår det dock som fullt tillräckligt att låta möjligheterna till omedelbar verkställighet av en disciplinär påföljd begränsas till situationen då ordningen så kräver. Några andra motiv till disciplinära åtgärder finns över huvud taget inte och ett tillägg som ”..eller av någon annan särskild anledning,..” är ägnat att skapa osäkerhet och utrymme för godtycke.
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 467
Verkställighet av extratjänst i vissa situationer
Utredningens förslag: Om den som ålagts extratjänst efter överklagande i stället blir ålagd löneavdrag, skall avräkning ske för den tid under vilket extratjänsten verkställts. Om extratjänst inte kan verkställas skall den som meddelat beslutet omvandla det till löneavdrag. Vid avräkning och omvandling skall två timmars extratjänst anses motsvara en dags löneavdrag.
I dag gäller att om den som ålagts utegångsförbud efter överklagande slutligen blir ålagd löneavdrag, skall avräkning ske under den tid utegångsförbudet hunnit verkställas (38 § LDT)
En dags utegångsförbud skall anses motsvara två dagars löneavdrag. Samma omräkning skall ske om utegångsförbud inte kan verkställas, t.ex. därför att den totalförsvarspliktige ryckt ut (40 § LDT). Motsvarande bestämmelser om omräkning saknas för extratjänst. Tvärtom bortfaller extratjänsten i den del den inte har verkställts innan den disciplinansvariges pågående tjänstgöringsskyldighet har upphört (40 § LDT).
Utredningen anser inte att en beslutad extratjänst bör bortfalla om den inte kan verkställas på grund av att den totalförsvarspliktige ryckt ut. En ”omvandling” till löneavdrag den möjlighet som står till buds för att undvika det stötande i att den disciplinansvarige går helt fri från påföljd och riskerna för att överklagandeinstitutet i vissa fall används uteslutande i detta syfte.
Det behövs också en regel som anger hur avräkning skall ske efter ett överklagande där påföljden ändrats från extratjänst till löneavdrag, om extratjänsten helt eller delvis hunnit verkställas enligt ett beslut som tillåter verkställighet utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. I dag tillämpas enligt Försvarsmaktens mall för disciplinärenden en omvandlingsregel där en dags utegångsförbud motsvaras av fyra timmars extratjänst. Med tillämpning av gällande lags omräkningsregler mellan utegångsförbud och löneavdrag - där en dags utegångsförbud motsvaras av två dagars löneavdrag - skulle en dags löneavdrag motsvaras av två timmars extratjänst. Detta är enligt utredningens bedömning en rimlig avvägning.
468 Disciplinsystemet SOU 2000:21
17.7.9 Var skall besluten i disciplinärenden tas?
Utredningens bedömning: Beslut i disciplinärenden bör även fortsättningsvis tas där den disciplinansvarige tjänstgör eller har tjänstgjort eller - om han eller hon tjänstgör hos ett privaträttsligt subjekt - av Statens räddningsverk. För skapandet av enhetliga rutiner för handläggning och en likformig praxis på den civila sidan krävs att ÖCB, i samråd med berörda myndigheter, kommuner, landsting och auditörerna, utövar kontinuerlig tillsyn och samverkar i de utbildningsinsatser för handläggare av disciplinfrågor som behövs.
Ovan har angetts att huvudregeln bör vara att prövningen av disciplinärenden i första instans sker vid den myndighet (eller annan huvudman) där den disciplinansvarige tjänstgör. Skälen för den slutsatsen är i korthet att en sådan ordning främjar en snabb handläggning och att det är en fördel om de som är förtrogna med verksamheten tar avgörandena eftersom dessa personer har bättre möjligheter att bestämma lämpliga påföljder. Som också nämnts tidigare kan det dock finnas anledning att göra avsteg från huvudregeln, bl.a. med hänsyn till de olika myndigheternas och andra huvudmäns status och/eller kompetens.
I likhet med vad regeringen tidigare funnit (prop. 1994/95:6 s. 155) anser utredningen att det inte är lämpligt att överlåta frågor om disciplinansvar till privaträttsliga subjekt. Tvångsåtgärder mot enskilda skall - om inte mycket starka skäl talar för annat ankomma på det allmänna. Den principen väger tyngre än de, närmast rationella, skäl som ovan uttalats till stöd för att prövningen av disciplinfrågor skall ske där den disciplinansvarige tjänstgör. Räddningsverket bör därför även fortsättningsvis ta beslut i disciplinfrågor beträffande de disciplinansvariga som tjänstgör vid privaträttsliga subjekt som t.ex. Vattenfall AB och Electrotec AB. Några skäl för att flytta detta ansvar från Räddningsverket till annan myndighet har inte framkommit.
På den civila sidan är ansvaret för handläggning och beslut i disciplinfrågor beträffande de totalförsvarspliktiga en relativt ny företeelse. Det tar självfallet en viss tid för de civila myndigheterna att bygga upp sådana rutiner och sådan kompetens som finns på den militära sidan. Detta förhållande får dock inte gå ut över enskilda civilpliktiga. Det får aldrig vara så att en felaktig tvångsåtgärd mot en enskild tillåts ursäktas med att beslutsfattaren inte var tillräckligt ”varm i kläderna”. Auditörernas medver-
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 469
kan och ansvar jämte möjligheterna för den enskilde att föra saken vidare till domstol innebär vissa - dock inte fullständiga garantier mot att fel som beror på ovana och okunskap hos beslutsfattaren uppstår. Bristande kompetens kan också medföra att förseelser som borde föranleda disciplinära åtgärder inte beivras, med ordningsstörningar inom enheterna som följd. Grunden till att tillräcklig kompetens finns hos de ansvariga måste läggas genom en gedigen utbildnings- och informationsinsats. Pliktutredningen har genom en snabbenkät till 39 av de kommunala räddningstjänster i landet som haft civilpliktiga i praktiktjänstgöring, översiktligt sökt undersöka om tjänstemännen själva anser att de har tillräckliga kunskaper för att handlägga disciplinärenden.
Av svaren (35 st) på enkäten kan utläsas att:
G
Utbildnings- och informationsinsatsen inte har varit heltäckande
G
En stor andel av de tillfrågade har inte fasta rutiner för handläggning av disciplinfrågor och hälften anser att det inte finns tillräckliga kunskaper inom den egna organisationen
G
En klar majoritet anser ändå att ansvaret för handläggning och beslut bör ligga på kommunal nivå
Det hör till saken att det hittills förekommit få disciplinärenden hos de tillfrågade, vilket medför att handläggningsrutiner inte hunnit byggas upp. Vidare är den ordningen etablerad att räddningsskolorna - dvs. de skolor där den disciplinansvarige utbildats före det att han eller hon tjänstgör vid de kommunala räddningstjänsterna - tar över handläggningen för vissa av kommunerna om fråga om disciplinansvar uppkommer.
Ett sätt att komma tillrätta med bristerna på den civila sidan är att lägga ansvaret för handläggning och beslut på en central nivå. Räddningsverket har i skrivelse till utredningen anfört följande.
”Räddningsverket är i dag den myndighet inom det civila försvaret som har de största utbildningsvolymerna av civilpliktiga. I slutbetänkandet (SOU 1998:59) Räddningstjänsten i Sverige
- rädda och skydda, föreslås
att Räddningsverket skall få en utökad roll när det gäller utbildning av civilpliktiga. Utredaren anser att Räddningsverket bör administrera och samordna all hantering av civilpliktiga, medan befattningsutbildningen bör ges av respektive myndighet. Även Luftfartsverkets utbildning av civilpliktiga bör utföras vid Räddningsverkets skolor, men med Luftfartsverket som ansvarig.
Under de tre år som lagstiftningen har tillämpats har ett väl fungerande disciplinsystem utvecklats på räddningsskolorna. Ett motstånd har dock noterats ute i kommunerna när det gäller att tillämpa disciplinlag-
470 Disciplinsystemet SOU 2000:21
stiftningen. Detta återspeglar sig i att antalet disciplinärenden varit få i jämförelse med antalet på skolorna. Det är svårt att bygga upp kompetens generellt i landets samtliga kommuner som har civilpliktiga under utbildning. Det är en mycket ojämn fördelning kommunerna emellan. Vissa kommuner har fortlöpande flera civilpliktiga medan andra har några per år eller en vartannat år.
Eftersom det ställs höga krav på rättssäkerhet i hanteringen av disciplinärenden krävs att den personal som handlägger dessa ärenden har rutin och erfarenhet av att hantera civilpliktiga. En grundläggande tanke i ovan nämnda utredning har varit att samordna hanteringen av civilpliktiga. Ett led i denna samordning skulle även kunna vara att samla kompetensen gällande beslutsfattande i disciplinärenden hos en myndighet. Eftersom Räddningsverket är den myndighet som har de största utbildningsvolymerna och därmed också rutiner för hantering av disciplinärenden är det lämpligt att Räddningsverket fattar samtliga beslut i disciplinärenden inom det civila försvaret. Det system som i dag tillämpas beträffande bolagen
- Vattenfall, Jokkmokkskolan - fungerar bra trots det geo-
grafiska avståndet. Samma system skulle kunna tillämpas beträffande övriga myndigheter. Förhör hålls på verksamhetsstället och beslut fattas därefter av Räddningsverket.”
Det finns helt klart vissa fördelar med den modell Räddningsverket föreslagit. Handläggningstiderna riskerar emellertid att bli längre och avståndet mellan beslutsfattaren och den disciplinansvarige ökar, vilket kan medföra försämringar i den pedagogiska verkan systemet med disciplinåtgärder bör syfta till. Vad gäller handläggningstiderna skall det särskilt uppmärksammas att disciplinsystemet skall fungera även i krig, då det kan uppstå betydande svårigheter med att handlägga ärenden på distans. Sammantaget anser utredningen att ansvaret för handläggning och beslut bör ligga kvar på de myndigheter, kommuner och landsting där den disciplinansvarige tjänstgör eller har tjänstgjort. Såväl praktiska som pedagogiska skäl talar för detta. I den mån brister i kompetens finns hos ansvariga handläggare bör problemen därför lösas genom en utökad utbildningsinsats och inte genom att ansvaret flyttas till en central instans.
Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det är av stor vikt att ÖCB, i samråd med Räddningsverket, Svenska kommunförbundet, och Landstingsförbundet, jämte auditörerna på den civila sidan, kontinuerligt ser över utbildningsbehoven och tillsammans skapar rutiner för ett system med kompletterande utbildning och en löpande fortbildning för handläggarna. Det är utredningens uppfattning att det är fråga om relativt begränsade insatser då dagens problem i stor utsträckning torde bero på att disciplinreglerna för civilpliktiga är nya och att mycket få ärenden
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 471
hittills förekommit. Enligt vad utredningen erfarit har ett översynsarbete redan inletts på ÖCB:s initiativ.
Det är viktigt att framhålla auditörernas roll i systemet. En auditör skall alltid höras om förseelsen inte erkänts av den disciplinansvarige. Auditören kan emellertid - och skall naturligtvis - kontaktas även i andra fall, t.ex. då handläggaren känner sig osäker på vilka åtgärder som är lämpliga. Auditören har enligt 1 kap. 1 § FDT en generell skyldighet att närvara vid handläggningen och lämna råd i de fall detta behövs. Detta förhållande bör handläggarna särskilt uppmärksammas på.
17.7.10 Vem skall ha befogenhet att ta beslut i disciplinärenden och var bör gränserna för den beslutandes självständighet gå?
Utredningens bedömning: ”Lägre chefer” bör alltjämt ha rätt att ta beslut i disciplinärenden. Utredningens förslag: Kompanicheferna ges rätt att - utöver de befogenheter de har i dag - besluta om löneavdrag för högst tio dagar.
I dag får en kompanichef - efter delegation - pröva frågor om disciplinansvar avseende personal som står under hans eller hennes befäl om förfarandet inte kan antas utgöra brott, förseelsen har erkänts och förseelsen inte bör medföra svårare påföljd än varning, extratjänst eller utegångsförbud i högst fem dagar. I övriga fall skall ärendena avgöras av förbandschefen. På den civila sidan skall dessa frågor prövas av chefen för den organisatoriska enhet där den disciplinansvarige tjänstgör eller av någon annan högre chef. Förseelser som begåtts av civilpliktiga under den tid de tjänstgjort vid något privaträttsligt subjekt skall prövas av Räddningsverket.
Den gällande ordningen har kritiserats av Värnpliktsrådet som bl.a. anfört att det är olämpligt att samma person - kompanichefen - kan inta rollerna som ”åklagare, utredare och domare”. MAK behandlade denna aspekt i sitt betänkande (SOU 1983:2 s. 74) och anförde därvid följande.
”Grunden för tillrättavisningsrätten är att det ansetts vara av stor betydelse för disciplinens upprätthållande att också lägre chefer än dem som har bestraffningsrätt i disciplinmål har tillgång till lämpliga rättelsemedel vid mindre förseelser......”
472 Disciplinsystemet SOU 2000:21
” ...kompanichefer har sådan personkännedom och nära kontakt med den specifika miljö som förseelsen begåtts i att han har de bästa förutsättningarna att rätt kunna bedöma förseelsen, dels att handläggning hos kompanichef säkerställer ett snabbt förfarande. Det torde dock inte kunna förnekas att samma omständigheter kan medföra vissa negativa effekter. Sålunda är kompanichefen ej sällan själv involverad i förseelsen så tillvida att den t.ex. begåtts mot honom själv eller under utbildningsverksamhet som leds av honom. Vidare kan det tänkas att skyndsamhetskravet blir ”alltför väl” uppfyllt så att tillrättavisningsbeslut tillkommer utan tillräcklig omsorg och eftertanke.”
Vid en samlad bedömning - bl.a. ansågs att en förbandschef inte skulle ha tid att handlägga alla disciplinärenden själv - fann MAK att övervägande skäl talade för att kompanicheferna också fortsättningsvis fick handlägga ärenden av enklare beskaffenhet. Skillnader i uppfattningar visade sig dock under det fortsatta lagstiftningsarbetet när det skulle avgöras var gränsen för när en kompanichef får besluta skall gå. Regeringen var försiktig i sitt förslag till riksdagen och ansåg inte att kompanichefer skulle få besluta om utegångsförbud. MAK däremot ansåg att en kompanichef borde få besluta om såväl utegångsförbud som löneavdrag. Även UFT föreslog att kompanichefen skulle få besluta om löneavdrag upp till tio dagar. Något sådant förslag fanns dock inte med i propositionen till LDT.
Fördelarna med att prövningen görs av en ”lägre” chef är i princip desamma som fördelarna med att besluten tas på den myndighet där den disciplinansvarige tjänstgör (eller har tjänstgjort):
G
Handläggningen kan ske snabbt
G
Chefen är väl förtrogen med verksamheten vilket gör honom eller henne särskilt lämpad för att välja påföljd
G
Dessutom understryks chefens auktoritet vilket kan främja disciplinen
Nackdelarna har Värnpliktsrådet och - tidigare - MAK pekat på:
G
Chefen kan ha svårt att vara objektiv, bl.a. därför att förseelsen riktar sig mot den verksamhet som chefen själv ansvarar för
G
Det finns en risk att handläggningen blir ”för snabb”
G
Som systemet är utformat i dag kan chefen i vissa fall inta ställning inte bara som ”åklagare och domare” utan även som ”målsägande” eller ”vittne” (något tillspetsat)
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 473
G
Den disciplinansvarige har ett beroendeförhållande till sin chef vilket kan verka avhållande på viljan att överklaga även om beslutet upplevs som felaktigt eller orättvist
Alternativen till att lägre chef har beslutanderätt i disciplinfrågor är - som utredningen bedömer det – att 1) besluten tas av högre chef på myndigheten (motsv.), 2) auditören är beslutsfattare eller att 3) någon form av disciplinnämnd inrättas
1) Besluten tas av högre chef Vid denna lösning torde det vara ofrånkomligt att handläggningen av ärendena blir något långsammare. Det är oklart hur t.ex. en förbandschef klarar en - i det närmaste - fördubbling av disciplinärenden. På den civila sidan krävs särskilda överväganden beroende på vilken typ av myndighet den disciplinansvarige tjänstgör vid. Vidare måste det anses tveksamt om beslut av högre chef kommer att uppfattas objektivt i någon nämnvärd högre grad än då en lägre chef tar det.
2) Auditören som beslutsfattare Lösningen innebär en kraftig ökning av auditörernas arbetsbörda. Det kan visa sig att särskilda heltidstjänster måste inrättas vilket innebär att auditörerna tappar sin kontakt med det civila rättsväsendet, något som måste anses negativt. Generellt kommer auditörskåren med stor sannolikhet att förändras vad gäller kunskaper och erfarenheter. Kostnaderna för heltidsanställda auditörer överstiger med säkerhet kostnaderna för auditörer med denna uppgift som bisyssla och frågan om auditörernas hemvist (skall ny organisation skapas?) måste lösas.
3) Disciplinnämnder Även denna lösning innebär att handläggningstiderna ökar, i vart fall om nämnden skall besluta i första instans. Såväl Värnpliktsrådet som Civilpliktsrådet har motsatt sig representation i eventuella disciplinnämnder med hänvisning till att det torde vara svårt att finna totalförsvarspliktiga som vill sätta sig till doms över sina kamrater.
Utredningen har inga belägg för att de nackdelar med nuvarande ordning som redovisats ovan har fog för sig. Tvärtom tyder en hög fastställelseprocent i domstolarna av de överklagade besluten
474 Disciplinsystemet SOU 2000:21
om disciplinansvar och vad som framkommit i kontakter med auditörer, representanter för Försvarsmakten, Räddningsverket och ÖCB på att de chefer som i dag har beslutanderätten i disciplinfrågor sköter detta bra. Detta hindrar dock inte att brister kan förekomma och att man rent principiellt kan ha synpunkter på var - hos vilka personer - beslutanderätten bör ligga. Redan det förhållandet att systemet har en viss inbyggd risk för negativa effekter skall naturligtvis beaktas.
Vid en samlad bedömning är emellertid fördelarna med nuvarande ordning större än de fördelar som kan uppnås med alternativen under punkterna 1 -3. Snabbheten i förfarandet, beslutsfattarens förtrogenhet med verksamheten och - vilket inte bör förringas - det understrykande av chefens auktoritet som beslutsrätt i disciplinärenden ändå torde medföra, är viktiga pelare i ett disciplinsystem för totalförsvaret. Rättssäkerheten kan enligt utredningens bedömning väl tillgodoses med utbildningsinsatser, auditörernas medverkan i beslutsprocessen och deras tillsyn, överklagandeinstitutet samt - i viss mån - den tillsyn JO utövar. Utredningen föreslår sålunda inga begränsningar i förhållande till vad som gäller i dag, såvitt avser kompanichefers eller andra chefers rätt att ta beslut i disciplinärenden.
Utredningen har ovan föreslagit att utegångsförbudet avskaffas. Det är troligt att antalet beslutade löneavdrag därmed kommer att öka på den militära sidan i förhållande till i dag. Detta leder till att förbandscheferna i högre utsträckning kommer att få ägna sig att ta beslut i disciplinärenden eftersom denna påföljd inte beslutas av kompanicheferna, om inte antalet disciplinärenden totalt minskar (vilket i och för sig naturligtvis är en långsiktig målsättning). För att förbandscheferna inte skall få en ökad arbetsbelastning i oönskad omfattning föreslår utredningen därför att kompanicheferna ges en begränsad möjlighet att besluta om löneavdrag. Ändringen innebär också att kompanicheferna ”kompenseras” för den inskränkning av möjligheterna att välja påföljd som åtgärden att avskaffa utegångsförbudet medför. Härvid utgör löneavdrag upp till tio dagar - som UFT tidigare föreslagit - en lämplig gräns. Med tillämpning av 38 § LDT motsvarar tio dagars löneavdrag fem dagars utegångsförbud, vilket är det högsta antal dagar en kompanichef kan frihetsberöva en disciplinansvarig enligt 21 § samma lag i dag. LDT kan redan i sin nuvarande lydelse tolkas som att denna möjlighet finns, eftersom det i det sist nämnda lagrummet anges att kompanichefer får pröva frågor om disciplinansvar om förseelsen inte bör medföra svårare påföljd än utegångsförbud i högst fem dagar. Då det dessutom
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 475
anges i lagen att en dags utegångsförbud motsvarar två dagars löneavdrag kan knappast löneavdrag som understiger elva dagar vara en svårare påföljd än fem dagars utegångsförbud. Då lagen uppenbarligen – vilket inhämtad statistik utvisar - inte tolkats så av dem som har att tillämpa den föreslår utredningen ändring som tydligt anger var gränsen för kompanichefens befogenhet går.
17.7.11 Auditörernas medverkan
Utredningens förslag: Löneavdrag upp till tio dagar skall kunna beslutas utan att yttrande från auditör inhämtas (om förutsättningarna i övrigt för att underlåta inhämta yttrande är uppfyllda).
Yttrande från auditör skall dock alltid inhämtas om den disciplinansvarige begär sådant yttrande. Den disciplinansvarige skall erinras om sin rättighet att framställa en sådan begäran innan beslut tas.
Innan en disciplinpåföljd beslutas eller en åtalsanmälan görs skall yttrande inhämtas från en auditör. Yttrande behövs dock inte om fråga är om disciplinansvar om förfarandet inte kan antas utgöra brott, förseelsen har erkänts och förseelsen inte bör medföra svårare påföljd än varning, extratjänst eller utegångsförbud i högst fem dagar. Auditören skall dessutom generellt, enligt 1 kap 1 § förordningen om disciplinansvar inom totalförsvaret m.m.:
1. närvara vid handläggningen av ett disciplinärende i den
utsträckning som det behövs,
2. lämna råd i frågor om verkställighet av disciplinpåföljd,
3. utöva tillsyn över handläggningen av disciplinärenden och
ersättningsärenden samt
4. medverka i utbildning och information om tillämpningen av
LDT.
Auditören är medansvarig för de beslut i disciplinärenden m.m. som fattas på hans eller hennes tillstyrkan.
Medverkan av auditör avser garantera att rättssäkerheten tillgodoses och att den juridiska kvalitén generellt hålls på en hög nivå vid handläggningen av disciplinärenden. Auditören har ett självständigt ansvar och representerar inte någon av parterna i ett disciplinärende. En auditör skall enligt utredningens uppfattning medverka så snart ärendena inte är helt enkla och då det är fråga
476 Disciplinsystemet SOU 2000:21
om påföljder av allvarligare slag. Särskilt viktigt är det att en auditör skall yttra sig så snart förseelsen förnekas. I de situationerna finns det starka skäl för att en jurist granskar ärendet. Det kan naturligtvis övervägas om det skall vara obligatoriskt att inhämta yttrande från auditör i alla ärenden om disciplinansvar eftersom avgörandena alltid innehåller ett visst mått av juridiskt tänkande. Vidare innebär en ordning med yttrande från en ”utomstående” att risken för att det tas hänsyn till ovidkommande omständigheter minskar kraftigt. Emellertid förefaller det som onödigt och ett slöseri med resurser att kontakta en auditör vid varje erkänd förseelse. Det gäller att finna en lämplig gräns för när auditören skall kopplas in. Den gräns som i dag gäller för obligatoriskt yttrande från auditör förefaller generellt sett väl avvägd. Förslaget om att en kompanichef skall kunna besluta om löneavdrag bör följas av en ändring som gör att löneavdrag upp till tio dagar inte förutsätter yttrande från auditör enligt huvudregeln. Ett löneavdrag i den storleken bör inte anses som så ingripande att avdraget i sig motiverar auditörens medverkan. Utredningen anser emellertid att yttrande från auditör dessutom alltid bör inhämtas om den disciplinansvarige begär det. En sådan möjlighet skapar en väg för den disciplinansvarige som befarar att avgörandet kan komma att grundas på omständigheter som inte är relevanta eller att chefen av någon anledning vill ”straffa” honom eller henne orimligt hårt. Utredningen har inga belägg för att så sker i dag men åtgärden syftar inte till att komma tillrätta med konstaterade problem utan till att skapa förtroende för systemet. Det finns en viss risk för att den föreslagna åtgärden leder till missbruk av systemet och att auditörernas arbetsbörda därmed ökar kraftigt. Det finns dock ingen grundad anledning att tro annat än att begäran om yttrande från auditör i dessa fall endast mycket marginellt kommer att göras av rent okynne.
Det bör i samband härmed också införas en bestämmelse i FDT om att den disciplinansvarige skall upplysas om sin rättighet att begära yttrande från auditör i dessa fall.
Om yttrande från auditör inhämtas redan på kompanichefsnivå inom Försvarsmakten torde hinder i form av ”tvåinstansjäv” föreligga mot att samme auditör yttrar sig igen, om beslutet i disciplinärendet begärs överprövat hos förbandschefen. Detta kan lösas med att viceauditören avger ett av yttrandena. Ett alternativ skulle kunna vara att endast ett yttrande från auditör tas in i varje ärende. Emellertid kan nya omständigheter - dvs. omständigheter som inte framkom vid kompanichefens handläggning - föras
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 477
fram hos förbandschefen, vilket motiverar att en auditör hörs igen.
17.7.12 Bör rätten att använda tvångsmedel gälla även inom den civila delen av totalförsvaret?
Utredningens bedömning: Den rätt som i dag tillkommer militära chefer att besluta om omhändertagande, kroppsvisitation och husrannsakan bör inte utvidgas till att avse även chefer inom den civila delen av totalförsvaret.
Inom Försvarsmakten har vissa befattningshavare rätt att omhänderta en disciplinansvarig som är så berusad att han eller hon inte kan ta hand om sig själv eller annars utgör en fara för sig själv eller annan. De har också rätt att kroppsvisitera en disciplinansvarig för eftersökning av egendom som tillhör Försvarsmakten eller annan egendom som vederbörande inte får lov att inneha, t.ex. alkohol eller droger av annat slag. Även skåp, väskor etc. får undersökas i samma syfte. (Se närmare 41 -47 §§ LDT).
Motsvarande befogenheter tillkommer inte cheferna inom den civila delen av totalförsvaret.
Varje medborgare är enligt 2 kap. 6 § regeringsformen (RF) skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång. Denna rättighet får dock, enligt 12 § samma kapitel, begränsas genom lag för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får dock aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Med stöd av undantaget i 12 § har särskilda befogenheter att använda tvångsåtgärder bl.a. tilldelats polis- och tulltjänstemän i vissa situationer.
När MAK föreslog avkriminalisering av disciplinförseelser av krigsmän föreslog kommittén också att rätten för militära chefer att besluta om kroppsvisitation (som fick ske vid brottsmisstanke) skulle tas bort. Vidare övervägde kommittén att föreslå ett avskaffande av bestämmelserna om omhändertagande, men stannade för att militära chefer alltjämt skulle få ta beslut om detta med hänsyn till den militära verksamhetens speciella karaktär (SOU 1983:2 s. 81 -83).
Regeringen föreslog dock i den efterföljande propositionen (prop. 1985/86:9 s. 72 -75 och 118-120) att även möjligheterna
478 Disciplinsystemet SOU 2000:21
till kroppsvisitation borde bibehållas. Skälen var - enligt föredragande statsrådet - att möjligheten borde finnas, framför allt i syfte att hindra att de värnpliktiga tog med sig ammunition, rökfacklor och annat från de militära anläggningarna, dvs. sådan egendom som är ”farlig” från allmän synpunkt. Det anfördes vidare att i den mån gällande regler förbjuder innehav av t.ex. alkoholhaltiga drycker så borde - med hänsyn till de ordningsoch säkerhetsproblem som annars kan följa - även sådant få eftersökas genom kroppsvisitation (och husrannsakan i skåp och väskor m.m.). Vid misstanke om egendomsbrott där det mera är fråga om ekonomisk skada för Försvarsmakten bör ärendet emellertid - enligt uttalandena i propositionen - överlämnas till åklagare eller polis.
Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag. UFT anförde kortfattat i sitt delbetänkande (SOU 1993:36) att de inte föreslår att behörigheten att använda tvångsmedel mot disciplinansvariga utvidgas till att omfatta även andra än Försvarsmakten. Några egentliga skäl för detta ställningstagande redovisades inte.
Räddningsverket har i skrivelse till Pliktutredningen anfört:
”Behovet av att använda tvångsmedel även inom det civila försvaret har framkommit i takt med att volymerna av civilpliktiga har ökat vid skolorna. En av de grundläggande tankarna med disciplinsystemet är att kunna upprätthålla ordningen i verksamheten. Med de nuvarande reglerna kan det uppkomma svåra situationer i förläggningarna
- främst vid alko-
holintag
- när det inte finns möjlighet för personalen att ingripa på ett
effektivt sätt.”
Inskränkningar i den enskildes grundlagsskyddade integritet förutsätter starka skäl. Som framgår av uttalandena i förarbetena ovan är det den militära verksamhetens speciella karaktär, särskilt med hänsyn till den materiel som handhas, som motiverar att tvångsåtgärder mot värnpliktiga tillåts i vissa situationer. Även om det naturligtvis är besvärligt för utbildarna på den civila sidan om de civilpliktiga för med sig alkohol till ställen där detta inte är tillåtet och om de tillgriper egendom, har dessa problem inte sådan tyngd att cheferna bör få besluta om kroppsvisitation och liknande - i den enskildes personliga sfär synnerligen ingripande tvångsmedel. Liksom vad som gäller inom samhället i övrigt är den lämpligaste åtgärden i dessa situationer att tillkalla polis. Det föreslås därför ingen utvidgning av rätten att besluta om tvångsmedel till att gälla även inom den civila delen av totalförsvaret.
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 479
17.7.13 Handläggningstider och regler för överklagande av beslut, m.m.
Inledning - Allmänt om handläggningstiderna
Enligt 25 § LDT skall disciplinärenden handläggas skyndsamt. Bestämmelsen gäller myndigheter och andra huvudmän inom totalförsvaret. Om ett beslut om disciplinpåföljd meddelats av kompanichef (motsv.) inom Försvarsmakten har den disciplinansvarige möjlighet att begära omprövning av högre chef (förbandschef eller motsv.) inom fem dagar från det att han eller hon fick del av beslutet. Beslut av förbandschefen - liksom beslut av chefer inom det civila försvaret - får överklagas till tingsrätt inom tio dagar från delfåendet. Tingsrättens beslut kan i sin tur överklagas till hovrätt inom tre veckor från dagen för beslutet. Prövningstillstånd erfordras ej för att hovrätten skall ta upp ärendet. Hovrättens beslut får inte överklagas. (Se 48 -57 §§ LDT och 38 -39 §§ lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen)).
Fristerna och handläggningen på domstolarna (kompletterande skriftväxling m.m.) medför att det kan dröja avsevärd tid från det att förseelsen begåtts tills dess att ett lagakraftvunnet beslut föreligger i de fall beslutet överklagas. Om ärendet stannar vid ett tingsrättsavgörande kan normaltiden beräknas till 2 -4 månader. Om ärendet förs upp till hovrätt kan mycket väl ett halvår förflyta innan slutligt avgörande tas och därmed - enligt huvudregeln verkställighet kan ske. (Det skall tilläggas att det underlag för beräkning av handläggningstider utredningen haft varit relativt litet och att handläggningstiderna naturligtvis kan variera kraftigt beroende på domstolarnas arbetsbörda. Underlaget ger ändå en bild av de ungefärliga handläggningstiderna)
Snabb handläggning med möjlighet till verkställighet innan tjänstgöringen upphört måste vara ett mål för ett effektivt disciplinsystem. Såväl av individualpreventiva som allmänpreventiva skäl krävs i princip att påföljden för en disciplinär överträdelse verkställs under den disciplinansvariges tjänstgöring inom totalförsvaret. Vid motsatt förhållande finns det också en viss risk att överklaganden sker enbart för att skjuta på verkställigheten. (Ett löneavdrag under tjänstgöringen är t.ex. i allmänhet betydligt mer kännbart än ett som verkställs först efter det att vederbörande ryckt ut och börjat förvärvsarbeta, ett förhållande som kan utgöra ett tillräckligt skäl för den disciplinansvarige att överklaga.) Kraven på snabb handläggning får dock inte tillgodoses på bekostnad av rättssäkerheten. Det finns emellertid anledning att undersöka
480 Disciplinsystemet SOU 2000:21
om handläggningen kan skyndas på utan att kvalitén på avgörandena riskeras. Enligt utredningens bedömning är det två slag av ändringar som kan vara aktuella; uttryckliga krav på skyndsamhet även för domstolarna och/eller en reformering av överklagandeinstitutet.
Domstolarnas handläggning
Utredningens förslag: En bestämmelse som anger att handläggningen av disciplinärenden i domstol alltid skall ske skyndsamt införs i LDT. Av de handlingar som tillställs tingsrätten i ett överklagande av ett beslut om disciplinpåföljd skall det framgå när den disciplinansvariges tjänstgöring beräknas upphöra.
Det finns exempel på bestämmelser som direkt ålägger domstolarna att handlägga vissa typer av mål eller ärenden med skyndsamhet. Ibland anges vissa frister, som i brottmål där den tilltalade är häktad eller är under 18 år i vissa fall, ibland uttalas att prövning skall ske genast, som vid konkursansökningar. Ett allmänt krav på skyndsamhet uttrycks i 23 kap. 29 § första stycket rättegångsbalken (RB) beträffande misstänkta lagöverträdare som inte fyllt tjugoett år. Andra situationer där stor skyndsamhet oftast är nödvändig är t.ex. vid prövning av yrkanden om kvarstad på egendom och om inhibition (förbud mot verkställighet) av ett beslut.
Skälen för att det anses ”bråttom” med olika typer av åtgärder från domstolarnas sida varierar. Det kan vara fråga om allmänna överväganden med hänsyn till någon särskild grupp - som t.ex. unga människor. Det kan också vara så att en åtgärd måste vidtas omedelbart för att ha avsedd verkan eller för att risken för skador skall begränsas - som t.ex. vid prövningar av yrkanden om kvarstad och konkursansökningar. Varje ny bestämmelse som ålägger domstolarna skyndsam handläggning måste vara noga övervägd. Domstolarnas arbetsbörda är stor och det är ett generellt önskemål att alla rättsprocesser kommer till ett avgörande så fort som rättssäkerheten tillåter. En regel som anger att ärenden om disciplinansvar skall handläggas skyndsamt innebär med nödvändighet att andra beslut - som inte skall tas med ”förtur” - kommer att senareläggas.
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 481
Med hänsyn härtill är det klart olämpligt att ange frister för hur snabbt avgöranden i ärenden om disciplinansvar skall tas i domstol. Det går inte generellt att säga att dessa ärenden - jämfört med andra - är av sådan vikt att minimitider skall gälla. Däremot är snabbheten i förfarandet så central för disciplinsystemets syften, att en allmän bestämmelse om skyndsamhet med fördel kan införas. Härmed fästs den enskilde ansvarige domarens uppmärksamhet på att viss prioritering är önskvärd, men han eller hon har alltjämt ett utrymme att göra egna bedömningar av ärendets vikt i förhållande till övriga arbetsuppgifter. Utredningen föreslår att en bestämmelse om att ärenden om disciplinansvar enligt LDT alltid skall handläggas skyndsamt förs in i den lagen. Av stor betydelse för vilken grad av skyndsamhet som är påkallad är hur lång tid den disciplinansvarige har kvar till utryckning eller annat avslutande av tjänsten. Datum för tjänstgöringens beräknade upphörande bör därför anges i samband med att beslutande myndighet tillställer tingsrätten handlingarna i ärendet.
Tid för överklagande av beslut om disciplinpåföljd
Utredningens bedömning: Tidsfristen för överklagande till tingsrätt av myndigheters och andra huvudmäns beslut om disciplinpåföljder - som är tio dagar - bör inte ändras.
Som ovan nämnts skall ett beslut om disciplinpåföljd överklagas inom tio dagar från det att den disciplinansvarige fått del av beslutet. Beslutet överklagas genom att överklagandet skickas till den myndighet, den kommun eller det landsting som meddelat beslutet. Tingsrätten skall, sedan handlingarna i ärendet överlämnats dit; pröva om överklagandet har kommit in i rätt tid.
MAK föreslog en besvärstid om fem dagar från delfåendet av beslut om disciplinpåföljd (SOU 1983:2 s. 80). Föredragande statsrådet anförde till stöd för en besvärstid om tio dagar följande i propositionen (prop. 1985/86:9 s. 77):
”Jag anser emellertid att en besvärstid om endast fem dagar är för kort i många fall. Bl.a. kan det vara svårt för värnpliktiga att under fältförhållanden kunna få tid att rådgöra med en förtroendeman eller någon annan om ett disciplinbeslut bör överklagas. En alltför kort besvärstid kan därför ge upphov till onödiga överklaganden.”
I propositionen framhölls i sammanhanget också möjligheterna till omedelbar verkställighet av disciplinbeslutet.
482 Disciplinsystemet SOU 2000:21
Det är viktigt att den disciplinansvarige har skäligt rådrum att överväga huruvida han eller hon skall föra talan mot beslutet. Som uppmärksammades vid införandet av LDT finns det en risk att onödiga överklaganden - grundade på förhastade överväganden - annars blir följden. En frist om tio dagar är redan relativt kort vid en jämförelse med vad som gäller enligt allmänna bestämmelser om talan mot beslut av förvaltningsmyndigheter (huvudregeln är här en klagotid om tre veckor från delfåendet. (Se 23 § andra stycket förvaltningslagen
[
1986:223]). Utredningen
föreslår därför ingen ändring av tidsfristen för talan mot beslut om disciplinpåföljd.
Prövningstillstånd i hovrätt?
Utredningens förslag: Prövningstillstånd införs som ett krav för att en hovrätt skall kunna pröva ett tingsrättsavgörande i ett disciplinärende eller ett avgörande i en tvist om ersättning enligt LDT om yrkandet om ersättning uppenbart inte överstiger basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring. Prövningstillstånd skall dock ej krävas för beslut som rör annan än part, beslut genom vilket jäv mot domare ogillats eller genom vilket ett överklagande avvisats. Om ett ersättningsärende handlagts inom ramen för ett disciplinärende skall ersättningsfrågan kunna prövas utan särskilt tillstånd om prövningstillstånd meddelats i den del som rör disciplinansvaret.
Enligt gällande rätt krävs prövningstillstånd för part som vill få sin sak prövad av hovrätt i många fall. I brottmål krävs prövningstillstånd för att hovrätten skall pröva en tingsrätts dom genom vilken den tilltalade inte dömts till annan påföljd än böter eller frikänts från ansvar för brott för vilket det inte är föreskrivet svårare straff än fängelse i sex månader (49 kap. 13 § första stycket RB). Ärendelagen - som gäller vid handläggningen av disciplinärenden inom totalförsvaret i den mån inte annat föreskrivs - stadgar att i de fall det är särskilt föreskrivet får hovrätten pröva ett överklagande endast om hovrätten har meddelat prövningstillstånd (39 § andra stycket). Ett sådant exempel där prövningstillstånd krävs enligt särskild föreskrift, är vid överklagande av tingsrätts beslut om felparkeringsavgift (10 a § lagen
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 483
(1976:206) om felparkeringsavgift). Hovrätten får meddela prövningstillstånd endast om
1. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre domstol,
2. anledning förekommer till ändring i det slut till vilket tings-
rätten kommit eller
3. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet
I de på senare år förekommande lagstiftningsärenden där prövningstillstånd till hovrätt behandlats har det konstaterats att en sådan ordning som föreskriver sådana tillstånd generellt är förenlig med de internationella konventioner Sverige tillträtt (se prop. 1993/94:190 och prop. 1996/97:131).
Vid tillkomsten av rättegångsbalken fanns det i princip inga begränsningar när det gällde möjligheterna att få tingsrättsavgöranden prövade av hovrätt. Detsamma gällde enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291) vid dess tillkomst, vad gällde möjligheterna att få länsrättsavgöranden prövade av kammarrätt. Syftet med den successiva utökning av kraven på prövningstillstånd som ägt rum under senare år har varit att avlasta överrätterna och att göra förfarandet i andra instans mera ändamålsenligt. En bärande tanke är att tyngdpunkten i rättsskipningen skall ligga i första (domstols-) instans medan andra instans skall ha en kontrollerande och korrigerande funktion samt i viss mån även ägna sig åt prejudikatbildning.
Det är svårt att motivera att ett beslut om disciplinpåföljd skall kunna föras upp i hovrätt utan prövningstillstånd samtidigt som avgöranden i brottmål där böter utdömts eller där åtalet ogillats i vissa fall (där strängare straff än sex månaders fängelse inte är föreskrivet) kräver sådant tillstånd. I vart fall om utegångsförbudet utmönstras ur påföljdskatalogen för disciplinförseelser, vilket utredningen föreslår. En konsekvens av gällande bestämmelser är att prövningstillstånd krävs för att få en dom rörande t.ex. snatteri prövat av hovrätten, om åtalet ogillats eller påföljden stannat vid böter, medan prövningstillstånd inte krävs vid en talan mot tingsrättens beslut i ett disciplinärende rörande samma sak, oavsett utgången i ärendet. (I 17 § LDT anges i vilka fall disciplinförseelser som samtidigt utgör brott inte behöver anmälas till åtal). En sådan ordning förefaller orimlig. Såväl internationella konventioner som vår egen lagstiftning tillåter att prövningstillstånd införs för disciplinärenden. Detta utrymme bör utnyttjas för att även inom detta område renodla domstolarnas
484 Disciplinsystemet SOU 2000:21
roller och för att skapa förutsättningar för snabbare handläggning av disciplinärendena. Även mot bakgrund av det faktum att hovrätterna noga prövar om förutsättningar för prövningstillstånd är uppfyllda, torde handläggningstiderna generellt sett bli kortare än om saken skall prövas i sin helhet av den instansen. Ett snabbare avgörande leder till snabbare verkställighetsmöjligheter, vilket är av stort värde. Rättssäkerheten måste anses väl tillgodosedd med fullständig prövning av tingsrätt och därutöver av hovrätt de fall det behövs för ledning av rättstillämpningen, om det finns skäl till ändring eller om det annars föreligger synnerliga skäl till överprövning.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår utredningen att prövning av hovrätt av disciplinärenden inom totalförsvaret skall förutsätta prövningstillstånd. En bestämmelse om detta införs lämpligen i LDT. Prövningstillstånd bör dock inte krävas vid talan mot beslut som rör någon annan än en part, beslut i vilket tingsrätten ogillat jäv mot en domare eller beslut genom vilket ett överklagande avvisats.
Det ingår inte uttryckligen i Pliktutredningens uppdrag att se över reglerna för ersättningsärenden enligt LDT. När frågan om prövningstillstånd i hovrätt för disciplinärenden behandlas är det dock ofrånkomligt att reglerna för ersättningsärendena också granskas i detta avseende, och att en jämförelse därvid görs med vad som gäller för andra typer av yrkanden om skadestånd vid överklagande till hovrätt.
I dag krävs inget prövningstillstånd för att få ett ärende om ersättningsskyldighet enligt LDT prövat i hovrätt. För dispositiva tvistemål - mål där förlikning om saken är tillåten - och enskilda anspråk i brottmål gäller att prövningstillstånd krävs om tvistemålets värde uppenbart inte överstiger prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring; (I vissa fall krävs prövningstillstånd redan då värdet av vad som yrkas uppenbart inte överstiger ett halvt basbelopp). Se närmare 49 kap. 12 § och 13 § andra stycket samt 1 kap. 3d § RB.
I konsekvens med vad som gäller då ett skadeståndsyrkande förs fram i ett tvistemål eller som ett enskilt anspråk i ett brottmål, föreslår utredningen att prövningstillstånd skall krävas om yrkandet om ersättning inte överstiger ett basbelopp. Argumenten som ovan framförts för en renodling av domstolarnas roller och för en avlastning av överrätterna gör sig gällande även på detta område. Undantagna från krav på prövningstillstånd bör - liksom i disciplinärenden - vara beslut som inte rör part, beslut i vilket tingsrätten ogillat jäv mot en domare och beslut genom vilket ett
SOU 2000:21 Disciplinsystemet 485
överklagande har avvisats. Dessutom bör - när ett disciplinärende och ett ersättningsanspråk kumulerats - den ordningen gälla att särskilt prövningstillstånd inte krävs när sådant tillstånd meddelats för disciplinfrågan. Skall skuldfrågan prövas av hovrätten är det också rimligt att ersättningsfrågan tas upp utan att särskilt beslut härom fattas. Den ordningen gäller i dag för brottmål där enskilda anspråk prövas (se 49 kap. 13 § andra stycket RB).
JO:s och JK:s talerätt i disciplinärenden
Såväl Riksdagens ombudsmän som Justitiekanslern har rätt att ”söka ändring” i beslut om disciplinförseelse enligt 57 § LDT. Enligt bestämmelserna i respektive befattningshavares instruktioner kan JO eller JK inträda som den disciplinansvariges motpart i dessa situationer.
I brottmål är JO och JK (samt Riksåklagaren) undantagna från det krav på prövningstillstånd som annars gäller för vissa brottmål se 49 kap. 13 § tredje stycket RB). Undantaget motiveras av att JO och JK inte är underkastade dispenskrav vid överklaganden till Högsta domstolen. Det vore därför - enligt föredragande statsrådet i lagstiftningsärendet (prop. 1992/93:216 s. 61) - inkonsekvent om de då skulle vara underkastade ett sådant krav vid överklagande till hovrätten.
Hovrättens beslut i ett disciplinärende enligt LDT får dock inte överklagas till Högsta domstolen (55 § LDT). Den inkonsekvens som talas om i förarbetena till det nämnda lagrummet i RB gör sig följaktligen inte gällande i detta sammanhang. För den enskilde kan det framstå som orättvist att han eller hon, som dessutom kan sägas inta ställningen som den ”svagare” parten, måste meddelas prövningstillstånd för att saken skall överprövas fullständigt medan detta inte gäller för JO eller JK. Något undantag från kravet på prövningstillstånd bör därför inte göras beträffande vare sig JO eller JK. (Se även Fitger; Rättegångsbalken del 4 s. 49:52)
SOU 2000:21 487
18 Svåra påfrestningar på samhället i fred
18.1 Utredningens direktiv
Enligt direktiven (Dir. 1997:106 s. 14–15) skall utredningen, för att ytterligare förstärka beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar på samhället, överväga om det finns anledning att införa en skyldighet att tjänstgöra vid sådana påfrestningar. Dessa överväganden skall avse en närmare precisering av i vilka situationer en sådan plikt skulle vara möjlig att använda, möjligheten av att med plikt utbilda personal för att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred och möjligheten av att införa en plikt att tjänstgöra om en sådan påfrestning skulle inträffa. I uppdraget ingår att bedöma om en sådan skyldighet kan rymmas inom ramen för totalförsvarsplikten eller om den bör vara särskild. Utredningen skall beakta betydelsen av de bestämmelser om tjänsteplikt som finns i räddningstjänstlagen. I uppdraget ingår också att redovisa de konsekvenser som ett pliktsystem skulle medföra såväl för samhället som för den enskilde.
18.2 Bakgrund
Frågan om hur samhällets beredskap mot olika fredstida hot skall kunna stärkas har diskuterats under lång tid. Den fråga som utredningen har att pröva aktualiserades i samband med riksdagens beslut våren 1992 om totalförsvarets inriktning för åren 1992/93– 1996/97 (prop. 1991/92:102, bet. 1991/92:FöU12, rskr. 1991/92:337). Frågan har därefter behandlats vid ett flertal tillfällen, bl.a. i regeringens proposition Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11, bet. 1996/97:FöU5, rskr. 1996/97:203) och i regeringens skrivelser Totalförsvar i förnyelse (rskr. 1997/98:4) och Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (rskr. 1998/99:33).
488 Svåra påfrestningar på samhället i fred SOU 2000:21
Frågan har också behandlats i Hot- och riskutredningen huvudbetänkande (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle samt i departementspromemoriorna (Ds 1996:4) Regeringens och myndigheternas befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred och (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred. I Hot- och riskutredningens betänkande och 1996 års promemoria lämnades förslag till författningsändring. I 1998 års promemoria lämnades inget författningsförslag men väl förslag till hur arbetet med författningsregleringen bör bedrivas.
Vid remissbehandlingen av Hot- och riskutredningens betänkande framfördes främst från rättsliga instanser kritik mot förslaget att ta in bestämmelser om åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i räddningstjänstlagen. I stället borde dessa samlas i en särskild lag.
I 1996 års promemoria föreslogs mot bakgrund av den nyss redovisade kritiken en reglering genom en lag om särskilda befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället. Vid remissbehandlingen godtogs i huvudsak den lagtekniska lösningen med reservation för att det saknades en analys av hur den föreslagna lagen förhöll sig mot annan lagstiftning. Viss remisskritik framfördes även angående vissa sakförhållanden såsom ansvarsfördelningen mellan olika organ samt ersättningsfrågor.
I propositionen 1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred redogjordes för den inriktning som regeringen anser att arbetet med att förebygga och hantera svåra påfrestningar bör ha samt hur ett system för att säkerställa beredskapen bör utformas. I propositionen karaktäriserades en svår påfrestning på samhället i fred på följande sätt: ”Generellt kan många situationer tänkas innebära en svår påfrestning på samhället i fred. Exempelvis kan katastrofartade olyckor, naturkatastrofer, tekniska fel i viktig utrustning, sabotage, allvarlig smitta, terrorism och omfattande tillströmning av flyktingar innebära att samhället drabbas av en svår påfrestning. Detta gäller framför allt om det inträffade medför allvarlig störningar i viktiga samhällsfunktioner och därmed fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller fara för mycket omfattande skador på miljön eller egendom.”
I propositionen framhöll regeringen att dessa icke-militära hot och påfrestningar utgör risker, på samma sätt som det väpnade angreppet mot vårt land, för vårt land och vår nationella säkerhet. För att trygga vår säkerhet mot sådana hot utgår regeringen från ett vidgat säkerhetsbegrepp, som omfattar allt som kan påverka
SOU 2000:21 Svåra påfrestningar på samhället i fred 489
vår nationella säkerhet. Regeringen betonade samtidigt att det här rör sig om frågor som ligger utanför det traditionella totalförsvarsbegreppet och att totalförsvarsbeslutets första etapp innebär att totalförsvarets resurser skall utformas på ett sådant sätt att de kan stärka samhällets förmåga att hantera svåra påfrestningar.
För ett tiotal olika svåra påfrestningar bör det enligt propositionen finnas en särskilt god beredskap. Detta avser Nedfall av radioaktiva ämnen, Svåra störningar i viktiga infrastruktursystem (Elförsörjningen, Telekommunikationer, Hälso- och sjukvårdens vattenförsörjning, Radio och TV, Försörjning med vatten) Översvämningar och dammbrott, Massflykt av asyl- och hjälpsökande till Sverige, Allvarlig smitta, Terrorism, Kemikalieolyckor och Utsläpp av farliga ämnen till sjöss m.m., Störningar i samhällsviktiga datasystem. Enligt propositionen kan urvalet av områden komma att förändras.
I regeringens skrivelse 1998/99:33 s. 4 anser regeringen att två förändringar bör göras. Området Hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning täcks in av områdena Elförsörjning och Försörjning med vatten och bör därför utgå. Vidare bör benämningen Störningar i samhällsviktiga datasystem ändras till IT-säkerhet.
Härutöver har statsmakterna som en direkt följd av 1996 års totalförsvarsbeslut om ett vidgat säkerhetsbegreppet (se regeringens proposition 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse) beslutat att totalförsvarets resurser även skall utformas så att de kan stärka samhällets samlade förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar i fred. Som exempel på sådana påfrestningar nämndes i propositionen s. 43 svåra miljöolyckor, terrorism, stora flyktingströmmar liksom övriga allvarliga störningar i samhällets infrastruktur (jfr 2 § lagen [1992:1403] om totalförsvar och höjd beredskap samt prop. 1995/96:12 och prop. 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse – etapp 2). Detta innebar dock inte en utvidgning av verksamhetsområdet för totalförsvaret.
I 1998 års rapport (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred diskuteras vad som avses med en svår påfrestning på samhället i fred. Enligt rapporten utgör en svår påfrestning inte en enskild händelse i sig exempelvis en olycka, ett sabotage osv. utan det är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet är av sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller att det hotar grundläggande värden av olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika
490 Svåra påfrestningar på samhället i fred SOU 2000:21
myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna.
Svåra fredstida påfrestningar kan enligt rapporten sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig åt i sak. De områden som anges i propositionen om svåra påfrestningar på samhället i fred är exempel på inom vilka områden sådana situationer kan uppstå. Exemplifieringen är inte heltäckande men tillsammans täcker områdena ett bett spektrum av möjliga händelser, om än med mycket låg sannolikhetsgrad.
Enligt rapporten är det inte möjligt eller ens önskvärt att, i generella termer, dra en skarp gräns mellan vad som är en händelse som kan innebära en svår påfrestning på samhället i fred och vad som inte är det. Eftersom samhället skall ha en beredskap och förmåga att hantera alla typer av händelser i fred är det inte heller nödvändigt att definiera en sådan generell gräns.
Remissinstanserna hade i huvudsak ingen erinran mot vad som sägs i rapporten i denna fråga.
I den nyss nämnda regeringsskrivelsen 1998/99:33 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred har regeringen i december 1998 till riksdagen rapporterat att den i allt väsentligt inget har att invända mot vad som sägs i rapporten i fråga om vad som avses med en svår påfrestning på samhället i fred. Enligt regeringen finns det i dag inte något behov av en mer preciserad definition av begreppet svår påfrestning på samhället i fred (s. 5).
Genom beslut den 4 mars 1999 har regeringen beslutat om en departemental genomgång av behov av åtgärder och författningsreglering i fråga om svåra påfrestningar på samhälle i fred samt med anledning av 2000-frågan (Fö1999/550/CIV och N1999/5268/ITFoU). Genomgångarnas syfte är att klargöra om det författningsstöd som finns för olika tänkbara händelser och påfrestningar är tillräckligt. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt frågor som rör ledning, samordning och samverkan mellan staten och kommunerna och mellan olika myndigheter. Det övergripande syftet är att säkerställa att samhällets olika sektorer har en tillfredsställande krishanteringsförmåga, bl.a. när det gäller informationsberedskapen, och att ändamålsenliga ansvarsförhållanden och rutiner råder mellan statliga myndigheter på olika nivåer och i förekommande fall mellan statliga myndigheter, landsting, kommuner och andra aktörer.
Regeringen har i olika sammanhang även understrukit att beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället liksom samhällets beredskap mot vanligt förekommande olyckor och störningar skall baseras på det fredstida samhällets resurser och myn-
SOU 2000:21 Svåra påfrestningar på samhället i fred 491
dighetsorganisation. I enlighet med 1996 års totalförsvarsbeslut har en säkerhetspolitisk kontrollstation genomförts våren 1999 (prop. 1998/99:74 Förändrad omvärld – omdanat försvar, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224, bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1998/99:222). När det gäller den nationella dimensionen av vår säkerhetspolitik skall den enligt statsmakterna förebygga att vårt samhälle utsätts för svåra påfrestningar i fred genom den robusthet och förmåga till omställning som byggs in i det fredstida samhället. Därutöver skall det finnas en beredskap att hantera de påfrestningar som likväl kan uppstå. Beredskapen skall avse extraordinära situationer som kan uppstå genom snabba och allvarliga försämringar av samhällets funktion. Det sagda innebär att hoten måste ha en viss dignitet, dvs. avse samhället eller många människor snarare än enskilda verksamheter eller individer.1
I regeringens proposition 1999/2000:30 om Totalförsvaret har regeringen redogjort för den fortsatta processen för att förbättra beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar. Från och med den 1 oktober 1999 har Rikspolisstyrelsen getts möjligheter att ingå avtal med beredskapspolismän om tjänstgöring under tid då samhället är utsatt för särskilt svåra och påfrestande situationer från ordnings- och säkerhetssynpunkt. När personal används i dessa situationer sker det således inte med stöd av totalförsvarsplikt. Regeringen beslutar på framställning av Rikspolisstyrelsen om när den avtalsbundna personalen får tas i anspråk för polisuppgifter. Begreppet ”särskilt svår och påfrestande situation” är avsett att även täcka de situationer som anses utgöra svår påfrestning på samhället i fred (se prop. 1996/9711 och Ds 1998:32). De situationer där det kan bli aktuellt att kalla in beredskapspoliser är framför allt sådana som medför allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och därmed fara för många människors liv, personliga säkerhet och hälsa eller fara för mycket omfattande skador på miljö eller egendom.
1 Försvarsberedningen har i sitt betänkande (Ds 1999:5) Europas säkerhet – Sveriges försvar (s. 92) framhållit att den åtgärdsmässiga gränsdragningen mellan svåra fredstida påfrestningar och krig upplevs som diffus. Oavsett anledningen till en störning krävs i många fall samma form av åtgärder. Det är dessutom enligt beredningen ofta samma aktörer som planerar för alla händelser i hotskalan, dvs. från mindre olyckor över svåra påfrestningar till väpnat angrepp. Enligt beredningen måste formerna för att på ett effektivt och rationellt sätt kunna möta ett bredare spektrum av hot och risker successivt utvecklas (s. 92).
492 Svåra påfrestningar på samhället i fred SOU 2000:21
18.3 Räddningstjänst m.m.
Räddningstjänstlagen (1986:1102) innehåller föreskrifter om hur samhällets räddningstjänst skall organiseras och bedrivas. I lagen finns också bestämmelser om olycks- och skadeförebyggande åtgärder, om sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen, samt om rättigheter och skyldigheter för enskilda.
Syftet med lagen är inte att befria den enskilde från ansvar och kostnader för ingripanden vid olyckshändelser och i stället föra över ansvar och kostnader till samhället. Lagens syfte är att samhället – staten och kommunerna – skall hålla en organisation som kan gripa in när den enskilde inte själv eller med anlitande av någon annan kan bemästra en olyckssituation. Samhället skall ingripa när det framstår som rimligt att samhället svarar för de åtgärder som behövs för att avvärja eller begränsa skada. Vid denna avvägning skall beaktas behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt.
Räddningstjänst är främst en kommunal angelägenhet. I varje kommun skall det finnas en räddningsnämnd och en räddningskår. Räddningsnämnden skall se till att den verksamhet som kommunen har ansvar för genomförs och kan i egenskap av tillsynsmyndighet meddela förelägganden och förbud. Räddningskåren, som består av en räddningschef och en eller flera räddningsstyrkor, gör de räddningsinsatser som kommunen ansvarar för. Räddningsinsatser som kräver särskild kompetens får kommunen överlåta åt någon annan att göra.
Kommunens ansvar inbegriper dock inte fjäll-, flyg- och sjöräddningstjänst, efterforskning av försvunna personer, miljöräddning till sjöss eller räddningstjänst i samband med utsläpp av radioaktiva ämnen eller sanering efter sådana utsläpp. Staten har genom polisen, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Kustbevakningen och länsstyrelserna ansvaret för dessa slag av räddningstjänst.
Vid räddningsinsatser som är omfattande får regeringen föreskriva eller i särskilt fall bestämma, att en länsstyrelse eller någon annan statlig myndighet skall ta över ansvaret för räddningstjänsten inom en eller flera kommuner.
SOU 2000:21 Svåra påfrestningar på samhället i fred 493
18.3.1 Olycks- och skadeförebyggande verksamhet
I kommunernas ansvarsområde ingår även att vidta förebyggande åtgärder mot bränder och skador till följd av bränder. Kommunerna skall också främja annans olycks- och skadeförebyggande verksamhet. På de olycks- och skadeförebyggande områdena finns beröringspunkter med annan lagstiftning och myndighetsverksamhet, exempelvis vid hanteringen av brandfarliga varor i lagstiftningen om brandfarliga och explosiva varor, arbetsmiljölagstiftningen och miljöskyddslagstiftningen. Beröringspunkter finns också med lagstiftningen om transport av farligt gods och lagstiftningen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.
Räddningstjänstlagen innehåller också bestämmelser om olycks- och skadeförebyggande åtgärder som rör enskilda. En ägare eller innehavare av en byggnad är t.ex. skyldiga att i skälig omfattning hålla utrustning och vidta behövliga åtgärder för att förebygga och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. En ägare eller innehavare av en anläggning där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön skall vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador.
18.3.2 Myndigheters och enskildas skyldighet att medverka i en räddningstjänst eller saneringsinsats
Statliga och kommunala myndigheter som har ett uttalat räddningstjänstansvar eller ansvar för sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen är självklart skyldiga att medverka i räddningstjänst eller sanering. Räcker myndigheternas egna resurser inte till, ger lagen den som leder räddningsinsatsen eller den myndighet som svarar för saneringen möjlighet att efter anmodan ta i anspråk även personella och materiella resurser hos statliga och kommunala myndigheter som inte har ett sådant ansvar. Denna skyldighet att på anmodan släppa till personal och materiel gäller dock inte undantagslöst, utan endast om myndigheten har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar myndighetens vanliga verksamhet (34 §).
494 Svåra påfrestningar på samhället i fred SOU 2000:21
Även den som inte är anställd i en statlig eller kommunal myndighet kan bli skyldig att personligen medverka i en räddningsinsats. Denna tjänsteplikt innebär att när det behövs, är var och en som under kalenderåret fyller lägst arton och högst sextiofem år skyldig att medverka i räddningstjänst i den mån hans kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter det. Tjänsteplikten fullgörs på uppmaning av räddningsledaren (44 §). Någon skyldighet att medverka i sanering föreligger inte enligt denna tjänsteplikt.
18.3.3 Befogenhet att göra ingrepp i annans rätt
Om det behövs för att hindra fara för liv, hälsa, eller egendom eller för skada i miljön får vid en räddningsinsats den som är räddningsledare – räddningschefen eller någon som denne har utsett när det är kommunal räddningstjänst – bereda sig och medverkande personal tillträde till annans fastighet, avspärra eller utrymma områden, använda, föra bort eller förstöra egendom samt företa andra ingrepp i annans rätt i den mån ingreppet är försvarligt med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som vållas genom ingreppet och omständigheterna i övrigt. Sådana ingrepp får också företas av den kommunala nämnden eller, i fråga om statlig räddningstjänst, av den myndigheten som svarar för räddningstjänsten. Har en statlig myndighet tagit över ansvaret för den kommunala räddningstjänsten, vilket kan ske om det är fråga om omfattande räddningsinsatser, får ingrepp företas av den myndigheten i stället för av den kommunala nämnden.
18.3.4 Räddningstjänstbegreppet
Med räddningstjänst avses i lagen de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön.
Till räddningstjänst hänförs också enligt lagen vissa räddningsinsatser som görs utan att det har inträffat någon olyckshändelse eller föreligger överhängande fara för en olyckshändelse. Exempel härpå är fjällräddningens, flygräddningens och sjöräddningens efterforskning av försvunna personer liksom efterforskning av försvunna personer i andra fall samt miljöräddningstjänst till sjöss.
SOU 2000:21 Svåra påfrestningar på samhället i fred 495
Sanering och liknande insatser efter en olyckshändelse är inte räddningstjänst. Men i lagen regleras som inledningsvis sagts sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Därmed avses sådana åtgärder som staten skall vidta för att göra det möjligt att åter använda mark, vatten, anläggningar och annan egendom som förorenats genom utsläpp av radioaktiva ämnen.
Lagen gäller inte hälso- och sjukvård som avses i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Till hälso- och sjukvården hör vägbundna sjuktransporter men inte sjuktransporter i terräng. Bestämmelser om transporter finns i hälso- och sjukvårdslagen, t.ex. om sjukvårdstransporter med särskilt inrättat transportmedel. Gränsen mellan räddningstjänst och hälso- och sjukvård blir därmed oklar. Frågan om gränsdragningen skall bl.a. ses över i de nyligen beslutade utredningen om räddningstjänstlagen. Sjuktransporter i terräng är räddningstjänst. Samtidigt skall framhållas att gränsen mellan hälso- och sjukvård å ena sidan och räddningstjänst å andra sidan inte är skarp. Att ett medicinsk omhändertagande på en olycksplats tveklöst hör till hälso- och sjukvården och ligger inom sjukvårdshuvudmännens uppgift är inte ifrågasatt. Men det hindrar inte att de som deltar i en räddningsinsats kan vidta elementära livräddande åtgärder på en olycksplats, t.ex. genom att utföra konstgjord andning, stoppa blödningar m.m.
18.3.5 Begreppet olyckshändelse i räddningstjänstlagens mening
Med olyckshändelser i räddningstjänstlagens mening avses enligt förarbetsuttalanden (prop. 1985/86:179 s. 62) plötsligt inträffade händelser som har medfört eller som kan befaras medföra skada. Dit räknas händelser som beror på företeelser i naturen eller som inträffar utan människors handlande. Som olyckshändelser räknas också händelser som beror på människors handlade eller underlåtenhet att handla. Detta gäller oberoende av om handlingen eller underlåtenheten är uppsåtlig eller ej. Som exempel på olyckshändelser nämns bränder, explosioner, skred, ras, översvämningar, oväder och utflöden av skadliga ämnen. Kravet att det skall vara fråga om en plötsligt inträffad händelse innebär att långsamma och ständigt pågående skeenden, såsom sättningar i byggnader och jorderosioner, inte räknas som olyckshändelser. Långsamma och ständigt pågående skeenden kan emellertid i sin tur orsaka något som inträffar plötsligt och som medför skada, exempelvis att den sättningsskadade byggnaden rasar eller att erosionen för-
496 Svåra påfrestningar på samhället i fred SOU 2000:21
orsakar ett jordskred. Sådana händelser skall då också betraktas som olyckshändelser enligt räddningstjänstlagen.
I propositionen 1994/95:7 till lag om civilt försvar har med hänvisning till den ovan nämnda propositionen uttalats – även om det inte särskilt nämns i propositionen – att det måste stå klart att även händelser som uppstår till följd av krigshandlingar är att betrakta som olyckshändelser i räddningstjänstlagens mening (s. 52).
18.3.6 Begreppet överhängande fara i räddningstjänstlagens mening
Kravet på att ingripa vid överhängande fara skall inte tolkas så att det föreligger en skyldighet att allmänt vidta åtgärder på förhand för att förhindra händelser som kan leda till skador. I det enskilda fallet kan ett skeende utveckla sig så att det går att förutse händelser som kan föranleda skador. Detta gäller särskilt vid naturhändelser såsom stormar, översvämningar och jordskred. Om olyckshändelser i sådana fall kan befaras vara omedelbart förestående, föreligger en skyldighet för räddningstjänsten att ingripa och vidta åtgärder som förebygger eller begränsar skador.
Om andra samhällsorgan har pålagts uppgiften att avvärja händelser som kan leda till skador, är det inte i första hand en uppgift för räddningstjänsten att gå in med insatser. Vi har redan pekat på gränsdragningen mellan räddningstjänsten å ena sidan och hälsooch sjukvård å andra sidan. En sådan gränsdragning måste också göras mellan räddningstjänsten och polisen. Om det t.ex. befaras att ett brott som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom är omedelbart förestående, är det polisens uppgift att avvärja brottet eller att bereda skydd mot det. Räddningstjänstens uppgifter i en sådan situation är att ingripa när olyckshändelsen inträffar. Det utesluter inte att räddningsstyrkan kommer till platsen för att förbereda ett ingripande och biträda polisen i arbetet med att bereda skydd mot det befarade brottet (a. prop. s. 66).
SOU 2000:21 Svåra påfrestningar på samhället i fred 497
18.3.7 När upphör räddningsinsatserna att vara räddningstjänst?
Rent generellt upphör en räddningsinsats att vara räddningstjänst när det inte längre behövs ett ingripande från samhället. I många fall – särskilt vid utflöden av olja eller andra skadliga ämnen – återstår återställnings- eller saneringsåtgärder när det egentliga räddningsarbetet är avslutat. Att närmare ange när det i sådana fall inte längre behövs ett ingripande från samhället är svårt. I förarbetena till räddningstjänstlagen (a. prop. s. 63–64) anges följande som exempel på hur denna gränsdragning kan göras vid utflöde av olja. När utrunnen olja har vallats eller länsats in så att det inte längre är någon risk att den sprids kan man i de flesta fall räkna med att fortsatta åtgärder skall kunna vidtas genom skadevållarens eller fastighetsägarens försorg.
18.4 Försvarsmaktens medverkan i civil verksamhet
I detta avsnitt redogörs för de regler som styr och begränsar Försvarsmaktens deltagande i uppgifter utanför det traditionella militära verksamhetsområdet.
18.4.1 Förvaltningslagen
En generell skyldighet föreligger för varje myndighet att lämna andra myndigheter hjälp2 inom ramen för den egna verksamheten, 6 § förvaltningslagen (1986:223). Paragrafen gäller inte bara vid ärendehandläggning utan i princip all verksamhet hos förvaltningsmyndigheterna och i domstolarnas förvaltningsverksamhet. Den tar alltså sikte också på fältarbete och dylikt inom ramen för myndigheternas faktiska handlande. Såväl statliga som kommunala myndigheter omfattas. Myndigheternas skyldighet att hjälpa varandra enligt bestämmelsen är inte obegränsad. I uttrycket ”inom ramen för den egna verksamheten” ligger en begränsning. En rimlig tolkning är att en myndighet inte är skyldig att hjälpa till med annat än sådant som har anknytning till dess eget verksamhetsområde. Uttrycket torde också innebära att skyldig-
2 ”Räcka varandra handen” enligt 1809 års regeringsform.
498 Svåra påfrestningar på samhället i fred SOU 2000:21
heten begränsas av vad den rådande arbets- och resurssituationen hos myndigheten medger. Det ankommer således på den myndighet som får en begäran om hjälp att bedöma förutsättningarna för att den skall kunna lämna hjälpen inom ramen för sin verksamhet3. I tvister om hjälp mellan sådana statliga myndigheter som lyder under regeringen följer av allmänna grundsatser att det slutliga avgörandet ligger hos regeringen. Det innebär att regeringen alltid har befogenhet att överpröva Försvarsmaktens vägran att hjälpa en annan myndighet, också om den andra myndigheten är en kommunal myndighet. Regeringen styr sina myndigheter (se Trygve Hellners och Bo Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kommentarer, femte upplagan 1999, s. 66).
Bestämmelser i andra författningar om att myndigheter skall hjälpa varandra med upplysningar, råd, utredningar, yttranden, översändande av handlingar osv. skall enligt 3 § förvaltningslagen tillämpas före 6 §. För Försvarsmakten finns sådana bestämmelser förutom i förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten i förordningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet. Även den i det föregående redovisade bestämmelsen i 34 § räddningstjänstlagen gäller för Försvarsmakten.
18.4.2 Förordningen om militär medverkan i civil verksamhet
Medverkan i räddningstjänst
I 1 och 2 §§ förordningen om militär medverkan i civil verksamhet ges regler för Försvarsmaktens medverkan i räddningstjänst m.m. I 1 § hänvisas till bestämmelsen i 34 § räddningstjänstlagen om att myndigheter är skyldiga att medverka i räddningstjänst. Enligt 2 § första stycket är Försvarsmakten skyldig att utföra transporter med helikopter på begäran av sjukvårdshuvudman vid livshotande situationer där omedelbar transport är avgörande för
3 Huruvida en myndighet kan kräva betalning som villkor för att den skall bistå en annan myndighet regleras inte i förvaltningslagen. För myndigheter under regeringen gäller enligt 3 § avgiftsförordningen (1992:191) att myndigheten får ta betalt för tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Enligt 4 § förordningen får myndigheten om det är förenligt med dess uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning mot betalning tillfälligt eller i mindre omfattning tillhandahålla bl.a. rådgivning och annan liknande service, lokaler, utrustning o.dyl.
SOU 2000:21 Svåra påfrestningar på samhället i fred 499
behandling av skadade eller sjuka personer. Denna skyldighet att ställa helikopter till förfogande är dock inte ovillkorlig. Den får inte allvarligt hindra ordinarie verksamhet av större betydelse inom myndigheten eller myndighetens medverkan i räddningstjänst enligt 34 § räddningstjänstlagen. Transporterna skall utföras mot avgift.
Enligt 2 § andra stycket får Försvarsmakten, utöver vad som följer av 34 § räddningstjänstlagen ställa personal och egendom till förfogande för transporter av sjuka eller skadade eller för transporter åt polismyndighet, Tullverk eller åt Kustbevakningen, om det finns ett trängande behov av transporten. Till skillnad från rena räddningstjänstuppgifter finns det således ingen skyldighet att medverka utan detta avgör Försvarsmakten från fall till fall. Vid prövningen om medverkan måste också beaktas vad som är Försvarsmaktens uppgift. Försvarsmakten får ta ut avgifter för sådan medverkan.
Utförande av annat arbete
I 5 och 6 §§ samt 6a § ges regler för Försvarsmaktens möjligheter att utföra annat arbete än medverkan i räddningstjänst m.m. Enligt 5 § får Försvarsmakten åta sig att bygga vägar och broar samt utföra transporter, andra arbeten och tjänster, om denna verksamhet kan inordnas som ett led i utbildning som bedrivs vid myndigheten eller främjar staten eller annat allmänt samhällsintresse. Vid prövningen av om ett arbete eller en tjänst är av sådant slag att Försvarsmakten får åta sig uppgiften skall till en början beaktas vad som är Försvarsmaktens uppgift, vilket framgår av förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten (redovisas i följande avsnitt). Det kan därvid konstateras att Försvarsmakten kan inte driva verksamhet på den civila marknaden, inte ens om verksamheten i sig ger kunskaper och färdigheter som kan komma till nytta för en krigsuppgift.
Vidare skall vid denna prövning beaktas om utförandet av arbetet eller tjänsten på något annat sätt främjar staten eller annat samhällsintresse. Enbart en kommersiell grund för ett åtagande är således inte tillräckligt. Däremot torde det vara möjligt för Försvarsmakten att i akuta fall utan att det är fråga om en räddningstjänstsituation få utföra transporter åt enskild – även mot betalning – t.ex. för ett försäkringsbolag vid en översvämning, för ett kraftbolags kontrollverksamhet i samband med ett snöoväder eller bygga en provisorisk bro för Vägverket efter en broskada.
500 Svåra påfrestningar på samhället i fred SOU 2000:21
Enligt 6 § får Försvarsmakten hyra ut, låna ut eller sälja lös egendom, om det kan ske utan olägenhet. Som ytterligare förutsättning gäller i fråga om upplåtelser till andra än myndigheter att åtgärden skall främja Försvarsmakten eller ett allmänt samhällsintresse eller att det annars finns särskilda skäl.
Konkurrensbestämmelser
I 7 § finns bestämmelser om att Försvarsmakten vid sin medverkan i civil verksamhet skall beakta gällande bestämmelser om konkurrens. När det gäller utförande av arbete enligt 5 och 6 §§ skall frågan om konkurrensintrång anses föreligga avgöras efter hörande av länsarbetsnämnden och den kommun som berörs, om det gäller åtaganden av större omfattning. Vad som skall prövas är om Försvarsmakten vid sin prissättning i tillräcklig utsträckning har beaktat gällande marknadspriser. För Försvarsmakten liksom för andra statliga myndigheter och kommunala förvaltningar som finansieras med skattemedel finns en risk för att anbuden i realiteten är skattesubventionerade. För Försvarsmaktens del kan det förhållandet att verksamheten inte belastas med några försäkringskostnader leda till en underprissättning vid anbudsgivningen. Vidare tar Försvarsmakten till skillnad mot privata anbudsgivare i realiteten inte heller någon egentlig ekonomisk risk vid ett åtagande.
18.4.3 Försvarsmaktens instruktion
Försvarsmakten har enligt 1 § förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten som huvuduppgiften att i fred vidta förberedelser för att i krig kunna försvara Sverige mot väpnade angrepp.
Vidare skall Försvarsmakten enligt 2 § i fred
1. övervaka och hävda Sveriges territoriella integritet i luften,
till sjöss och på marken,
2. kunna ställa kvalificerade förband och andra resurser till för-
fogande för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser,
3. kunna stödja samhället vid svåra påfrestningar på samhället i
fred och
SOU 2000:21 Svåra påfrestningar på samhället i fred 501
4. ha en beredskap som medger att huvuddelen av Försvars-
maktens organisation inom ett år efter särskilt beslut har uppnått full krigsduglighet.
Bestämmelserna i 2 § ändrades år 1997. Ändringen innebar bl.a. att Försvarsmakten i fred skall kunna stödja samhället vid svåra påfrestningar på samhället (punkten 3). Ändringen hänger samman med 1996 års ändring i 2 § nuvarande lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap enligt vilken totalförsvarsresurser skall utformas så att de bl.a. kan stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Nu redovisade ändringar har emellertid inte inneburit ändrade ansvarsområden. Försvarsmakten har således enligt sin instruktion inte till uppgift att i fred bevaka civila objekt. Först vid höjd beredskap skall Försvarsmakten agera vid t.ex. hot om sabotage mot anläggningar och områden som inte används av Försvarsmakten.
18.4.4 Våld eller tvång mot enskilda
Enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) får militär personal bruka visst våld när de i egenskap av skyddsvakter bevakar skyddsobjekt. Skyddsvakter får utöva visst tvång och våld mot enskilda för att kunna utföra sitt arbete. Vid behov får skyddsvakter avvisa, avlägsna, tillfälligt omhänderta, gripa samt företa kroppsvisitation och beslag.
Av 23 § polislagen följer att vissa av de befogenheter som en polisman har enligt 10 § även gäller för vaktpost eller annan som vid Försvarsmakten tjänstgör med bevakning eller för att upprätthålla ordningen.
Enligt 3 § förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripande vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen) skall Försvarsmakten
G
upptäcka och avvisa kränkningar av svenskt territorium och i samarbete med civila myndigheter ingripa vid andra överträdelser av tillträdesförordningen (1992:118),
G
skydda svenska fartyg och luftfartyg inom svenskt territorium samt på eller över fritt hav,
G
medverka vid tillsynen av militära skyddsområden enligt förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.,
502 Svåra påfrestningar på samhället i fred SOU 2000:21
G
medverka vid kontroll av sjöfarten och luftfarten inom svenskt territorium,
G
medverka vid tillsynen av utländskt fiske inom svenskt territorium och Sveriges ekonomiska zon,
G
i övrigt vid behov biträda civila myndigheter vid ingripande mot fartyg eller luftfartyg i den utsträckning som anges i denna förordning.
Någon befogenheten för Försvarsmakten att ingripa med tvång eller våld mot enskilda följer inte av IKFN-förordningen. En sådan befogenhet anses härröra från den myndighet som har begärt biträdet.
Statsmakterna har vi upprepade tillfällen under senare år gjort uttalanden om ett ökat stöd från Försvarsmaktens sida till det civila samhället. Det har emellertid i de sammanhangen poängterats att de militära resurserna bör utnyttjas på sådant sätt att det inte kan uppfattas som ett avsteg från grundprincipen att Försvarsmakten inte får användas i uppgifter som rymmer våld eller tvång mot enskilda civila (se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 48–51 och FöU 1995/96:1 s. 21). Försvarsutskottet har i det sammanhanget tillagt att denna tolkning inte får göras så strikt att exempelvis Försvarsmaktens resurser – såväl materiella som personella – inte skulle kunna ställas till civila myndigheters förfogande i deras myndighetsutövning (jfr även Försvarsutskottets betänkande 1998/99:FöU2 Kustbevakning, m.m. (s. 1) där utskottet säger ”Militär personal skall enligt utskottets mening inte ges uppgifter som utanför det traditionella militära verksamhetsområdet rymmer våld eller tvång mot enskilda.”).
18.4.5 Militär personal och materiel i polisens verksamhet?
Frågan om militär medverkan med personal och materiel i polisens verksamhet har prövats av JO. Enligt JO utgör användningen av militär personal och materiel i polisens verksamhet ett extraordinärt inslag som strikt måste förbehållas situationer där gällande regler medger ett sådant bistånd och från principiell synpunkt är det ytterst väsentligt att rågången mellan militäraktioner och normalt polisarbete hålls klar (se JO:s beslut i JO 1991/92 s. 197 f. som rörde användande av militär helikopter för luftlandsättning mot husockupanter och JO:s beslut 1999-09-08
SOU 2000:21 Svåra påfrestningar på samhället i fred 503
som rörde användande av militär helikopter vid spaning m.m. mot vapentjuvar).
18.4.6 Bestämmelser om totalförsvarspliktigas skyldighet att medverka
Regeringsformen
Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövande. Varje medborgare är även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta. Begränsning i dessa fri- och rättigheter får enligt 2 kap. 12 § RF endast ske med stöd av lag. Begränsningen får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utövar vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.
Av 11 kap. 14 § RF följer att om domstol eller annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med bestämmelser i grundlag eller annan överordnad författning eller stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften inte tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpningen dock underlåtas endast om felet är uppenbart.
Europakonventionen
Enligt artikel 4 i den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (europakonventionen) – som numera är svensk lag (FS 1994:1219) – får ingen tvingas att utföra tvångsarbete eller eljest honom påtvingat arbete. Med tvångsarbete eller påtvingat arbete avses inte ”tjänstgöring av militär art eller, i länder varest samvetsbetänkligheter mot sådan beaktas, tjänstgöring som i hithörande fall utkräves i stället för militär värnpliktstjänstgöring”. Som tvångsarbete eller påtvingat arbete anses inte heller ”tjänstgöring som utkräves, då nödläge eller olycka hotar samhällets existens eller välfärd” eller ”arbete eller tjänstgöring som
504 Svåra påfrestningar på samhället i fred SOU 2000:21
ingår i de normala medborgerliga skyldigheterna”.4 Detta torde innebära att totalförsvarspliktigas tjänstgöring vid Försvarsmaktens medverkan i civil verksamhet som är av stor betydelse för samhället får anses vara en sådan tjänstgöring som ingår i de normala medborgerliga skyldigheterna.
Pliktlagstiftningen m.m.
Lagen om totalförsvarsplikt bygger på de principer i regeringsformen och europakonventionen som ovan redogjorts för. Totalförsvarspliktiga inom Försvarsmakten får enligt pliktlagstiftningen i fredstid endast tas i anspråk för grundutbildning och repetitionsutbildning. Av 5 kap. 3 § framgår att grundutbildningen skall ge de kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver samt att repetitionsutbildningen skall vidmakthålla och utveckla skickligheten för krigsuppgiften. Av paragrafen framgår också att i grundutbildningen och repetitionsutbildning ingår uppgifter som syftar till att upprätthålla Sveriges försvarsberedskap. För att pliktpersonal i Försvarsmakten skall kunna åläggas att delta i civil verksamhet måste därför tjänstgöringen innehålla ett mycket tydligt utbildningsmoment. Bestämmelserna om ett effektivare utnyttjande av totalförsvarets resurser för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i 2 § lagen (1992:1404) om totalförsvarsplikt och höjd beredskap, som trädde i kraft den 1 januari 1997, har inte utvidgat tjänstgöringsskyldigheten för pliktpersonalen. För att pliktpersonalen skall kunna åläggas att delta i en civil uppgift som Försvarsmakten skall medverka i måste det således finnas ett mycket tydligt utbildningsmoment. I andra fall förutsätter en medverkan från totalförsvarspliktiga frivillighet.
Är det fråga om en räddningstjänstsituation enligt räddningstjänstlagen deltar den som ligger inne för grundutbildning eller repetitionsutbildning med räddningstjänstplikt enligt 44 § räddningstjänstlagen. Bestämmelsen i 34 § räddningstjänstlagen som ålägger myndigheter att medverka i en räddningstjänstsituation genom egen personal omfattar anställd personal men inte pliktpersonal.
4 Används pliktpersonal vid Försvarsmaktens medverkan i civil verksamhet måste det vara fråga om sådan tjänstgöring som ingår i de vanliga medborgerliga skyldigheterna.
SOU 2000:21 Svåra påfrestningar på samhället i fred 505
Tjänsteföreskrifter
Av 13 kap. 3 § förordningen (1983:31) med tjänsteföreskrifter för Försvarsmaktens personal följer att – om det inte medför någon särskild kostnad för staten – personal får tas ut för att medverka som funktionär vid idrottstävling eller liknande under ordinarie arbets- och övningstid, om sådan medverkan kan inordnas som ett led i och är likvärdig med den militära utbildningen eller om tävlingen är av militär betydelse och medverkan är nödvändig för att tävlingen skall kunna genomföras.
18.5 Utredningens överväganden och förslag
18.5.1 Behovet av en särskild tjänsteplikt vid svåra påfrestningar på samhället i fred
Utredningens bedömning: En särskild tjänsteplikt bör införas för tjänstgöring vid svåra påfrestningar på samhället i fred i syfte att ytterligare förstärka samhällets beredskap mot sådana påfrestningar. Denna tjänsteplikt bör regleras i en särskild lag.
I propositionen 1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred anges en rad olika situationer som kan tänkas innebära en svår påfrestning på samhället i fred, särskilt om det inträffade medför allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och därmed fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller fara för mycket omfattande skador på miljön eller egendom. För ett tiotal olika situationer bör det finnas en särskilt god beredskap. Det är vid
G
nedfall av radioaktiva ämnen
G
svåra störningar i elförsörjningen
G
svåra störningar i telekommunikationerna
G
svåra störningar i radio och tv
G
svåra störningar i vattenförsörjningen
G
översvämningar och dammbrott
G
massflykt av asyl- och hjälpsökande till Sverige
G
allvarlig smitta
506 Svåra påfrestningar på samhället i fred SOU 2000:21
G
terrorism
G
kemikalieolyckor och farliga ämnen till sjöss m.m.
G
IT-säkerhet
Enligt riksdagen bör ambitionen för samhällets fortsatta beredskapsåtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred vara att risken för och konsekvenserna av svåra påfrestningar på samhället i fred skall minska. Om en svår påfrestning skulle inträffa, skall människors liv, personliga säkerhet och hälsa tryggas samt skador på miljö och egendom hindras eller begränsas.
Olika åtgärder kan vidtas för att minska risken för fredstida svåra påfrestningar på samhället samt för att begränsa effekterna för sådan påfrestningar om de skulle inträffa. En typ av åtgärder avser enskilda människors insatser. Av erfarenhet vet vi att många människor frivilligt kommer att delta i ett sådant arbete. För flera av de situationer som ovan nämnts kommer också behovet av personal om antalet frivilliga inte är tillräckligt, att kunna tryggas genom bestämmelserna om tjänsteplikt i 44 § räddningstjänstlagen. Även bestämmelserna i 34 § räddningstjänstlagen om statliga och kommunala myndigheters skyldighet att i en räddningstjänstsituation släppa till personella resurser är i detta sammanhang betydelsefull för personalförsörjningen.
När det gäller personalförsörjningen skall också nämnas den generella skyldigheten som föreligger för varje myndighet att lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten som följer av 6 § förvaltningslagen. För Försvarsmakten finns sådana bestämmelser i förordningen med instruktion för Försvarsmakten och i förordningen om militär medverkan i civil verksamhet. För totalförsvar finns sådan bestämmelser i lagen om totalförsvar och höjd beredskap.
Nu angivna regler för personalförsörjning ger dock inte samhället möjlighet vid t.ex. en allvarlig störning i en viktig samhällsfunktion med de konsekvenser för liv, hälsa och personlig säkerhet som ovan nämnts, att i alla de åtgärder som kan behöva vidtagas säkerställa behovet av personal och därmed lindra eller på annat sätt begränsa störningen, liksom lindra dess verkningar i samhället. Detta gäller oavsett om funktionen i fråga drivs av staten, en kommun eller ett enskilt rättssubjekt.
Enligt utredningens mening bör mot bakgrund av vad som ovan sagts införas ett pliktsystem för tjänstgöring vid svåra påfrestningar på samhället i fred i syfte att ytterligare förstärka samhälles beredskap mot sådana påfrestningar. Denna tjänsteplikt bör regleras i en särskild lag.
SOU 2000:21 Svåra påfrestningar på samhället i fred 507
Utredningen har i det föregående pekat på att olika åtgärder kan vidtas för att minska risken för fredstida svåra påfrestningar på samhället samt för att begränsa effekterna för sådan påfrestningar om de skulle inträffa. Utredningens uppdrag avser som nämnts endast personalförsörjning med plikt. Det finns därför i detta sammanhang anledning att särskilt framhålla den genomgång som för närvarande pågår inom regeringskansliet, departement för departement, för att se över om det författningsstöd som finns för olika tänkbara händelser och påfrestningar är tillräckligt när det gäller ledning, samordning och samverkan mellan staten och kommunerna och mellan olika myndigheter. Det övergripande syftet är därvid att säkerställa att samhällets olika sektorer har en tillfredsställande krishanteringsförmåga och därmed förmåga att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa.
18.5.2 Behovet av en reglering i lag
Utredningens bedömning: I vissa kris- och undantagssituationer torde regeringen ha rätt att vidta åtgärder som inte har direkt stöd i lag när annars tillgängliga resurser är otillräckliga. En befogenhet att ta någon i anspråk i sådana situationer som avses i utredningens direktiv när annars tillgängliga personalresurser är otillräckliga måste lagregleras.
Regeringsformen innehåller inte till skillnad från en del andra konstitutionella system någon s.k. generalfullmakt som ger regeringen alternativt statschefen de befogenheter som den bedömer vara nödvändiga för att bemästra en uppkommen katastrof- eller krissituation (se rapporten Ds 1996:4 Regeringens och myndigheternas befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället, bilaga 2). Regeringsformen innehåller kompletterande bestämmelser för beslutsfattandet i extraordinära situationer. Sådana bestämmelser finns för krig och krigsfara (13 kap.). I vissa fall gäller bestämmelserna även vid omedelbar krigsfara och extraordinära situationer som är föranledda av krig eller krigsfara.
Vid tillkomsten av regeringsformen diskuterades dock att låta bestämmelserna i 13 kap. omfatta även ”andra utomordentliga förhållanden”, bl.a. mot behovet av snabbhet i beslutsfattandet vid krissituationer (se bl.a. Författningsutredningens förslag till ny regeringsform SOU 1963:16–17 och regeringens prop. 1973:90 s. 444). Vid sidan av denna reglering av statsmakternas
508 Svåra påfrestningar på samhället i fred SOU 2000:21
handlande i extraordinära situationer har man även att räkna med en konstitutionell nödrätt. Området för denna nödrätt har varit föremål för flera statliga offentliga utredningar och för behandling i konstitutionsutskottet. Den ståndpunkt som statsmakterna intagit är att den konstitutionella nödrätten är en alltför osäker grund för statsmakternas handlande i tider av yttre och inre spänning (prop. 1987/88:6 s. 16 och KU 1987/88:16 s. 3). En annan sak är att regeringen torde ha rätt att i vissa kris- och undantagssituationer vidta åtgärder som inte har direkt stöd i lag. Men det är då närmast fråga om t.ex. åtgärder för att upprätthålla ordning och säkerhet under mycket extrema förhållanden såsom vid en statskupp eller i därmed jämförliga situationer när annars tillgängliga resurser är otillräckliga (se Konstitutionsutskottets yttrande 1975/76:3 s. 11 över motioner om införande av regler om förbud mot användande av militär personal till upprätthållande av allmän ordning m.m.).
Utredningens bedömning är således att en sådan nödrätt utanför ramen för gällande lagstiftning endast kan aktualiseras under mycket extrema situationer. En befogenhet att ta någon i anspråk i sådana situationer som avses i utredningens direktiv när samhällsfunktioner när annars tillgängliga personalresurser är otillräckliga fordrar alltså stöd i lag. Utredningen föreslår att dessa befogenheter regleras i en särskild lag.
18.5.3 Val av begrepp vid en reglering
Utredningens förslag: En befogenhet att trygga personalförsörjningen vid sådan situationer som avses i utredningens direktiv skall relateras till begreppet ”allvarlig störning i en viktig samhällsfunktion” och inte till begreppet ”svår påfrestning på samhället”.
Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred har behandlats vid ett flertal tillfällen under senare år. I rapporten Ds 1998:32 Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred konstaterades att ett av problemen i det hittillsvarande arbetet varit att det inte finns någon enhetlig uppfattning om vad en svår påfrestning på samhället i fred innebär. Rapporten stannade för att en svår påfrestning inte är ett homogent begrepp, utan en företeelse vars karaktär varierar mellan olika samhällssektorer och att det inte heller är möjligt – eller ens önskvärt – att
SOU 2000:21 Svåra påfrestningar på samhället i fred 509
i generella termer dra en skarp gräns mellan vad som är en händelse som kan innebära en svår påfrestning på samhället i fred och vad som inte är det. Regeringen har också med anledning av rapporten givit uttryck för att det i dag inte finns något behov av en mer preciserad definition av begreppet svår påfrestning på samhället i fred (Skr. 1998/99:33 s. 5).
Det är också utredningens mening att begreppet svår påfrestning är ett sätt att beskriva en situation som har eskalerat och som påverkar flera delar av samhället vilket i sin tur kräver extraordinära åtgärder. Det är vidare inte möjligt att i förväg förutse alla de områden och typer av händelser som kan innebära att en svår påfrestning på samhället inträffar. Det är inte heller möjligt att i generella termer ange alla de åtgärder som kommer att behöva vidtas. Enligt direktiven är utredningens uppdrag begränsat till frågan om en bättre beredskap för att trygga personalförsörjning när annars tillgängliga personalresurser är otillräckliga.
Utredningen har mot bakgrund av vad som nu sagts valt att knyta statsmakternas befogenhet att trygga personalförsörjning vid extraordinära situationer till begreppet störning i en samhällsfunktion framför begreppet ”svår påfrestning på samhället”. Störningen eller störningarna skall vara allvarliga och avse en eller flera viktiga samhällsfunktioner. Utredningen återkommer längre fram till vad som skall avses med kraven på allvarlig och viktig.
18.5.4 Viktiga samhällsfunktioner
Utredningens förslag: Med viktiga samhällsfunktioner avses sådana funktioner som är avgörande för försörjningen av livsnödvändiga förnödenheter och tjänster.
Det finns många viktiga samhällsfunktioner. Polisens verksamhet är en sådan när det gäller områdena allmän ordning och säkerhet. Bankernas och kreditinstitutens verksamhet för betalningssystemet är en annan. Det finns många fler exempel. Störningar i de nu nämnda verksamheterna kan självklart ge upphov till fara för liv, hälsa och personlig säkerhet. Det är emellertid inte fråga om att införa en särskild tjänsteplikt för att i krisläge med plikten som medel kunna personalförsörja dessa verksamheter. Begreppet viktiga samhällsfunktioner måste därför avgränsas. Syftet med
510 Svåra påfrestningar på samhället i fred SOU 2000:21
regleringen skall därvid styra. Det är primärt fråga om att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa.
Exempel på viktiga samhällsfunktioner är el- vatten – och värmedistributionen samt kommunikationer. Hit måste också räknas hälso- och sjukvården samt socialtjänsten. Gemensamt för nu nämnda funktioner är att de är avgörande för försörjningen av livsnödvändiga förnödenheter och tjänster. Detta är enligt utredningen definitionen av begreppet viktiga samhällsfunktioner.
Polisverksamheten är undantagen
Till viktiga samhällsfunktioner hör polisverksamhet. Den föreslagna tjänsteplikten skall emellertid inte kunna användas för att personalförstärka polisen vid allvarliga störningar i den allmänna ordningen och säkerheten; 1 § polislagen (1984:387). Från och med den 1 oktober 1999 har Rikspolisstyrelsen getts möjligheter att ingå avtal med beredskapspolismän om tjänstgöring under tid då samhället är utsatt för eller riskerar att utsättas för särskilt svåra och påfrestande situationer från ordnings- och säkerhetssynpunkt. Det förtjänar att framhållas att när personal används i dessa situationer sker det inte med stöd av civilplikt; 2 § förordningen (1986.616) om beredskapspolismän. Regeringen skall på framställning av Rikspolisstyrelsen besluta om när denna avtalsbundna personal får tas i anspråk för polisuppgifter.
Huvudregeln har tidigare varit att beredskapspolismän skall finnas vid polismyndigheterna endast under höjd beredskap och motsvarande situationer för att delta i sådan polisverksamhet som har anknytning till befolkningsskydd och räddningstjänst, men även kunna tas i anspråk för andra lämpliga polisuppgifter. De situationer som det med stöd av avtalet kan bli aktuellt att kalla in beredskapspoliserna är framför allt sådana, som medför allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och därmed fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller fara för mycket omfattande skador på miljö eller egendom (prop. 1999/2000:30 s. 121). Det motsvarar i huvudsak, när det gäller konsekvenserna, situationer som utredningen föreslår att den särskilda tjänsteplikten skall kunna användas vid. Utredningens förslag om tjänsteplikt omfattar också tjänstgöring, enligt avtal om frivillig tjänstgöring, vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Utredningen har dock med hänsyn till att det är fråga om ett allvarligt ingripande i den enskildes personliga förhållanden (jfr 8 kap. 3 § RF) begränsat befogenheten att
SOU 2000:21 Svåra påfrestningar på samhället i fred 511
använda tjänsteplikten till situationer när en allvarlig störning har inträffat.
18.5.5 Regleringens syfte
Utredningens förslag: Den särskilda tjänsteplikten syftar till att vid en allvarlig störning under en begränsad tid göra det möjligt – om det är nödvändigt för att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa – att personalförsörja en viss samhällsfunktion med i första hand personal med särskild kompetens för uppgiften och därmed begränsa störningen, liksom lindra dess verkningar i samhället.
Vid störningar i viktiga samhällsfunktioner såsom vid t.ex. avbrott av el-, vatten- eller värmedistributionen är huvudregeln att de som svarar för nyttigheterna måste se till att avbrottet upphör. Denna regel gäller även vid allvarliga störningar. Det går givetvis inte att med egen personal hålla en personalorganisation som kan klara varje avbrott. Det går inte heller att för varje situation i förväg täcka upp personalbehovet med ”beredskapsavtal”. Det framstår inte heller som möjligt att vid varje uppkommen situation på frivillig grund kunna rekrytera den personal som behövs. I sådana situationer ger den föreslagna särskilda tjänsteplikten till skillnad från tjänsteplikten enligt räddningstjänstlagen samhället en möjlighet att personalförsörja samhällsfunktionen och därmed begränsa störningen, liksom lindra dess verkningar i samhället.
I många situationer kommer bestämmelsen om tjänsteplikt i 44 § räddningstjänstlagen att kunna tillämpas. Bestämmelsen är emellertid inte tänkt för att kunna personalförstärka andra samhällsfunktioner än den kommunala räddningstjänsten. Enligt utredningens mening är det inte en uppgift för den kommunala räddningstjänsten att personalförstärka andra samhällsfunktioner vid allvarliga störningar. Det är fråga om att under en begränsad tid ha möjlighet att personalförstärka en viss samhällsfunktion med i första hand personal med särskild kompetens för uppgiften.
Den föreslagna lagen syftar till att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa (jfr 8 kap. 7 § 1 RF) i samband med allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fredstid.
512 Svåra påfrestningar på samhället i fred SOU 2000:21
18.5.6 Vem kommer att tas i anspråk?
Utredningens bedömning: Den personal som det kan bli mest angeläget att kunna ta i anspråk är redan fackutbildad personal. Något behov av att med plikt utbilda personal föreligger inte.
Det går inte att bestämt peka ut vilken personal som det kan bli mest angeläget att kunna ta i anspråk vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Hälso- och sjukvårdspersonal, personal inom elförsörjningsområdet, främst reparationspersonal samt personal i olika nivåer av samhällets ledningsorganisation är exempel på personal som enligt utredningens bedömning kan komma att behöva tas ut med särskild tjänsteplikt. Något behov av att med plikt utbilda personal för att hantera allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner bedöms inte föreligga. Utredningen har vid denna bedömning vid sidan av det material som framgår av den i bilaga 7 redovisade översikten över försörjningen med förstärkningspersonal vid olika slag av allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fred i allt väsentligt utgått från det faktaunderlag som presenterats av Hot- och riksutredningen i huvudbetänkandet (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle samt delbetänkandena (SOU 1995:20) Utan el stannar Sverige, (SOU 1995:21) Staden på vattnet utan vatten, (SOU 1995:22) Radioaktiva ämnen slår ut jordbruket i Skåne, (SOU 1995:23) Brist på elektronikkomponenter och (SOU 1995:24) Gasmoln lamslår Uppsala och (SOU 1993:89) Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande.
18.5.7 Närmare om tillämpningsområdet för tjänsteplikten
Lagkonkurrens
Utredningens förslag: Den föreslagna tjänsteplikten skall inte gälla under höjdberedskap. Den skall inte heller gälla för den som har ålagts att fullgöra tjänsteplikt enligt 44 § räddningstjänstlagen.
Den särskilda tjänsteplikt som enligt utredningens mening bör införas vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner skall
SOU 2000:21 Svåra påfrestningar på samhället i fred 513
bara kunna tillämpas i fred. Den skall inte kunna tillämpas under höjd beredskap. Den motsvarar i huvudsak den allmänna tjänsteplikten i lagen om totalförsvarsplikt som är en del av totalförsvarsplikten och som gäller situationer under höjd beredskap. Det finns således stora likheter mellan de båda tjänsteplikterna. Den särskilda tjänsteplikten skall dock kunna tillämpas endast i fredstid.
Bestämmelser om tjänsteplikt finns också i räddningstjänstlagen. Den föreslagna särskilda tjänsteplikten vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fred kompletterar tjänsteplikten enligt räddningstjänstlagen på i huvudsak samma sätt som den allmänna tjänsteplikten enligt lagen om totalförsvarsplikt är ett stöd för den totalförsvarsverksamhet som bedrivs under höjd beredskap. Vid lagkonkurrens skall tjänstepliktsbestämmelserna i räddningstjänstlagen ha företräde framför den särskilda tjänsteplikten vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fred. Det innebär att den som fullgör tjänsteplikt enligt 44 § räddningstjänstlagen inte skall kunna tas i anspråk med tjänsteplikt enligt den nu föreslagna lagen. Det innebär dessutom att den som fullgör särskild tjänsteplikt kan tas i anspråk med tjänsteplikt enligt räddningstjänstlagen.
Däremot skall den som tjänstgör enligt lagen om totalförsvarsplikt kunna tas i anspråk med särskild tjänsteplikt vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. I det avseendet skall det inte vara någon skillnad mellan tjänsteplikten enligt räddningstjänstlagen och den särskilda tjänsteplikten vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner som utredningen föreslår. Det finns dock viktiga begränsningar när det gäller utnyttjandet av militära resurser till stöd för andra myndigheters m.fl. verksamhet i frågan om tvångs- och våldsanvändningen mot enskilda. Regeringen har beslutat om att denna fråga skall utredas särskilt (prop. 1999/2000:30 s. 152–153).
Regeringsbeslut
Utredningens förslag: Regeringen får besluta om tjänsteplikt. Ett sådant beslut får avse viss del av landet eller en viss verksamhet. Regeringen bestämmer hur beslutet skall tillkännages. Regeringen får överlåta till en myndighet att verkställa beslutet.
514 Svåra påfrestningar på samhället i fred SOU 2000:21
Man brukar säga att typiskt för de situationer som kan ge upphov till allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner är att de avviker från det som betraktas som normalt, uppstår hastigt, mer eller mindre oväntat och utan förvarning och fordrar snabba beslut och koordinerade och koncentrerade insatser av flera instanser om situationen skall hanteras och dess konsekvenser begränsas. Men detta utesluter givetvis inte att även andra situationer kan ge upphov till allvarliga störningar. Det går dock inte att med den angivna karaktäristiken dra en skarp gräns mellan förhållanden som kan karaktäriseras som allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och andra situationer. De situationer som uppkommer med anledning av eller orsakas av t.ex. naturfenomen eller sabotage är många gånger sådana att de kan bemästras inom ramen för samhällets räddningstjänst och de ordinarie resurserna inom berörda verksamhetsområden varvid räddningstjänstplikten är den plikt som i första hand kommer att tas i anspråk. Ytterst måste det därför enligt utredningens bedömning ankomma på regeringen att från fall till fall avgöra när denna gräns har passerats liksom vad som är en viktig samhällsfunktion. Som utredningen tidigare framhållit går det inte att peka ut de viktiga samhällsfunktionerna, bl.a. därför att en störning i en samhällsfunktion som i sig inte bedöms viktig för försörjningen av livsnödvändiga förnödenheter och tjänster indirekt kan få en sådan betydelse genom dess effekter för en annan samhällsfunktion. Kriterierna ges i lag. Det ankommer på regeringen att tillämpa dessa.
Genom utredningens förslag ges regeringen makt och möjlighet att vid sådana störningar säkerställa tillgången på erforderlig personal eller arbetskraft för att begränsa störningen och lindra dess effekter. Innebörden av denna tjänsteplikt är att den tjänstepliktige a) kvarstår i sin anställning eller fullföljer ett uppdrag, b) tjänstgör enligt avtal om frivillig tjänstgöring vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fred, eller
c) utför arbetet som anvisas honom eller henne av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Det är inte bara regeringen och myndigheter under regeringen som har ansvar för våra samhällsfunktioner. Kommuner (inklusive landsting) och bolag har i många fall det primära driftsansvaret för verksamheten och därmed också det primära ansvaret när det gäller att hindra och begränsa störningar i denna. Behovet av snabbhet i beslutsfattandet i vissa situationer talar för en möjlighet för regeringen att delegera sin befogenhet att ta i anspråk personer med tjänsteplikt för sådan tjänstgöring till inte
SOU 2000:21 Svåra påfrestningar på samhället i fred 515
bara kommuner utan också till enskilda rättssubjekt. Detta är emellertid inte enligt utredningens bedömning ett tillräckligt skäl för att regeringen skall få en sådan befogenhet (jfr 11 kap. 6 § 2 och 3 st RF). Den arbetskraft som genom tjänsteplikten på detta sätt tillförs en viss verksamhet skall dock ingå i den verksamhetens organisation, dvs. ställas under dess ledning.
Avregleringen av den offentliga sektorn har för flera viktiga samhällsfunktioner inneburit att verksamheten drivs av enskilda. Så är fallet inom t.ex. elområdet, där flera bolag är verksamma och konkurrerar. Vid en allvarlig störning kan det därför bli aktuellt att under en begränsad tid tillföra personal från ett bolag till ett annat. Detta ställer särskilda krav på regeringen vid utnyttjandet av möjligheten att ta personer i anspråk för plikttjänstgöring. Regeln bör därför som utredning i det föregående anfört vara, att regering eller den myndighet regeringen bestämmer, på framställning av den verksamhetsansvarige, anger vilken personal som får tas i anspråk med tjänsteplikt.
Regeringen skall således besluta om särskild tjänsteplikt men med möjlighet till delegation i vissa verkställighetsfrågor. Ett beslut om tjänsteplikt behöver inte avse hela landet utan får avse en viss del av landet eller en viss verksamhet (jfr prop. 1996/97:11 s. 11).Regeringen bestämmer hur beslutet skall tillkännages. Regeringen får överlåta till en myndighet att verkställa beslutet. För alla viktiga samhällsfunktioner finns någon ansvarig. Det kan vara en statlig myndighet, en kommun eller någon enskild, t.ex. ett bolag. Ansvaret kan också delas av flera. Primärt är det en angelägenhet för den verksamhetsansvarige att upprätthålla samhällsfunktionen i fråga. Detta innebär, även om det är regeringen som har befogenheten att besluta om förhållandena är sådana att den särskilda tjänsteplikten skall få användas och även ställer personal till förfogande, att insatser vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner inte kan sägas vara enbart en statlig angelägenhet. Den pliktpersonal som på detta sätt tillförs en viss verksamhet skall inte fungera som en från verksamheten i övrigt separerad insatsstyrka under egen ledning. Ansvaret för att erforderliga insatser kommer till stånd vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner är således en angelägenhet som delas av såväl staten som de funktionsansvariga
516 Svåra påfrestningar på samhället i fred SOU 2000:21
När får tjänsteplikten tillämpas?
Utredningens förslag: Tjänsteplikten får tillämpas vid omfattande avbrott inom landet i kommunikationerna eller försörjningen med livsnödvändiga förnödenheter eller tjänster om avbrottet eller avbrotten medför allvarlig fara för många människors liv, personlig säkerhet eller hälsa.
Generellt sett kan som inledningsvis nämnts många situationer tänkas innebära allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fred. Utgångspunkten är därvid att det inte är fråga en enskild olycka eller annan liknade händelse i sig utan ett tillstånd som kan uppstå till följd av att en eller flera olyckor eller liknande händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Katastrofartade olyckor, naturkatastrofer, tekniska fel i viktig utrustning, sabotage m.fl. händelser är således inte i sig tillräckliga kriterier för att den särskilda tjänsteplikten skall få sättas i kraft. Hit skall dock inte räknas störningar till följd av exempelvis konflikter på arbetsmarknaden eller politiska konflikter.
De situationer där det enligt utredningen skall kunna bli aktuellt att tillämpa den särskild tjänsteplikten är sådana som medför allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det är fråga om att försörjningen av livsnödvändiga förnödenheter eller tjänster allvarligt störts och därmed fara för många människors liv, personliga säkerhet och hälsa eller överhängande fara för sådana störningar Hit skall även räknas sådana situationer som innebär fara för mycket omfattande skador på miljö eller egendom med motsvarande konsekvenser för liv, personlig säkerhet och hälsa som nu nämnts. På motsvarande situationer kan även bestämmelserna om tjänsteplikt m.m. i räddningstjänstlagen bli tillämpliga. Allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fred är emellertid ett vidare begrepp än en olyckshändelse i räddningstjänstlagens mening. Räddningstjänsten vid en olyckshändelse tar i första hand sikte på att hindra eller begränsa de omedelbara konsekvenserna av en olyckshändelse i form av skador på människor, egendom eller i miljön. Den särskilda tjänsteplikten tar sikte på åtgärder som kan behöva vidtas för att ett avbrott skall upphöra, men också för att lindra dess verkningar på befolkningen. Det innebär i praktiken vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner att den särskilda tjänsteplikten, som tidigare nämnts, i princip alltid kan komma att tillämpas även på
SOU 2000:21 Svåra påfrestningar på samhället i fred 517
sådana situationer som per definition är räddningstjänstsituationer. För undvikande av lagkonflikter föreslås därför att den tjänsteplikt som föreskrivs i räddningstjänstlagen skall gälla utan hinder av den särskilda tjänsteplikten som följer av den föreslagna lagen om tjänsteplikt vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fred. En uttrycklig bestämmelse om att tjänsteplikten enligt 44 § räddningstjänstlagen äger företräde före den särskilda tjänsteplikten tas in i den föreslagna lagen.
Proportionalitetsprincipen skall iakttas
Utredningens förslag: Ett beslut om särskild tjänsteplikt får inte göras mer omfattande eller ingripande än vad som krävs för att tillgodose behovet av personal.
Ett beslut om tjänsteplikt får inte göras mer omfattande eller mer ingripande än vad som krävs för att tillgodose behovet av personal. Den särskilda tjänsteplikten skall som framgått endast kunna tillämpas i extraordinära situationer. Detta innebär i praktiken att tjänsteplikten skall tillämpas först när andra för den enskilde mindre ingripande åtgärder inte är tillräckliga för att avvärja eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljö.
Utredningen har som inledningsvis nämnts räknat med att den särskilda tjänsteplikten skall användas för att i första hand säkerställa behovet av personal med särskild kompetens, exempelvis kvalificerade experter på tekniska infrastruktursystem och inom hälso- och sjukvården. I första hand skall givetvis de funktionsansvariga kunna klara sin egen personalförsörjning för att upprätthålla verksamheten i fråga. Den särskilda tjänsteplikten skall således kunna användas först när de ordinarie åtgärderna inte är tillräckligt effektiva eller redan på förhand bedöms som otillräckliga för att undanröja en störning eller lindra dess verkningar bland befolkningen, samtidigt som den särskilda tjänsteplikten kan antas ge en inte obetydlig förstärkning. Sistnämnda krav gör att den särskilda tjänsteplikten i praktiken blir tidsbegränsad.
518 Svåra påfrestningar på samhället i fred SOU 2000:21
När upphör tjänsteplikten?
Utredningens förslag: Ett beslut om särskild tjänsteplikt gäller till vidare. När störningen i samhällsfunktionen inte längre medför sådan allvarlig fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa som motiverat beslutet, skall den särskilda tjänsteplikten inte längre gälla.
Ett beslut om tjänsteplikt gäller tills vidare. Ett beslut om tjänsteplikt får emellertid fattas endast om det är nödvändigt för att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa. Om denna förutsättning inte föreligger skall beslutet inte längre gälla. Utredningen räknar med att det i praktiken kommer att röra sig om beslut under en högst begränsad tidsperiod. Det finns en basförmåga i samhället att hantera olika former av allvarliga störningar och hot. Den säkerställs bl.a. genom att sektoransvariga myndigheter, inom ramen för sin ordinarie verksamhet, genomför åtgärder (jfr prop. 1999/2000:30 s. 118).
18.5.8 Ledningsansvaret vid räddningstjänst och allvarliga störningar
Utredningens bedömning: Vid räddningsinsatser som är omfattande och vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner kommer regeringen att ha ett odelat ledningsansvar.
Räddningstjänsten är främst en kommunal angelägenhet. Staten svarar för fjäll-, flyg- och sjöräddningstjänst, efterforskning av försvunna personer, miljöräddning till sjöss eller räddningstjänst i samband med utsläpp av radioaktiva ämnen eller sanering efter sådana utsläpp. Enligt räddningstjänstlagen ankommer det på samhället – staten och kommunerna – att hålla en organisation som kan gripa in när den enskilde inte själv eller med anlitande av någon annan kan bemästra en olyckssituation. Samhället skall gripa in när det framstår som rimligt att samhället svarar för de åtgärder som behövs för att avvärja eller begränsa skada. Vid denna avvägning skall beaktas behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt. Härigenom undantages från räddningstjänsten olyckor som är bagatellartade. Vid räddningsinsatser som är
SOU 2000:21 Svåra påfrestningar på samhället i fred 519
omfattande får regeringen föreskriva eller i särskilt fall bestämma, att en länsstyrelse eller någon annan statlig myndighet skall ta över ansvaret för räddningstjänsten inom en eller flera kommuner. Detta innebär vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner att ledningsansvaret i praktiken är odelat i regeringens hand.
18.5.9 Tjänsteplikt
Vem omfattas?
Den särskilda tjänsteplikten skall gälla var och en som under kalenderåret fyller lägst arton och högst sextiofem år, i den mån hans eller hennes kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter det (jfr 44 § räddningstjänstlagen och 1 kap. 3 § 2 lagen om totalförsvarsplikt). Kunskapskravet är enligt utredningens mening i detta sammanhang viktigt. Det är ett uttryck för en tjänsteplikt som ställer särskilda krav på kompetens för den personal som kan komma att tas i anspråk.
Vad innebär den?
Den särskilda tjänsteplikten skall i princip kunna användas för alla slag av arbetsuppgifter. Arbetsuppgifterna kan bestå i att dels undanröja själva störningen, dels lindra störningens verkningar bland befolkningen. I det första fallet berörs ett område där enskilda många gånger har det primära ansvaret för verksamheten (el- och teleområdena). I det senare fallet berörs det kommunala ansvarsområdet. Den särskilda tjänsteplikten fullgörs genom att den tjänstepliktige
G
kvarstår i sin anställning eller fullföljer ett uppdrag,
G
tjänstgör enligt avtal om frivillig tjänstgöring vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner, eller
G
utför arbete som anvisas honom eller henne av den myndighet som regeringen bestämmer.
Var fullgörs tjänsteplikten?
Syftet med den särskilda tjänsteplikten är att den skall användas i första hand för att personalförstärka viktiga samhällsfunktioner.
520 Svåra påfrestningar på samhället i fred SOU 2000:21
Det kan vara funktioner som upprätthålls av såväl det offentliga som det enskilda. Hos vilka arbetsgivare och uppdragsgivare som den särskilda tjänsteplikten skall fullgöras måste det ankomma på regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att besluta om, liksom vilka arbetstagare och uppdragstagare som skall omfattas av den särskilda tjänsteplikten. Enligt utredningens mening får det ankomma på regeringen att i det enskilda fallet ange vilken myndighet som denna uppgift skall delegeras till.
18.5.10 Ersättning m.m.
Utredningens förslag: Ersättning för utfört arbete skall motsvara ersättningen vid tjänsteplikt enligt räddningstjänstlagen. Även ersättning vid personskada skall beräknas enligt vad som gäller om ersättning vid personskada till den som har medverkat i räddningstjänst enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd och lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m.
Utgångspunkten är att den som utför arbete med särskild tjänsteplikt skall ha rätt till skälig ersättning för kostnader för resa och uppehälle samt för arbete och tidsspillan. Han eller hon skall också ha rätt till ersättning för skada på kläder och andra personliga tillhörigheter.
För beräkning av vad som får anses utgöra en skälig ersättningen för utfört arbete finns flera alternativ. Ett alternativ är att ersättningen för arbetet skall baseras på den lön och andra anställningsförmåner som den tjänstgöringsskyldige uppbär i sin ordinarie anställning eller verksamhet. Ett annat alternativ är att ersättningen skall baseras på den lön och andra anställningsförmåner som den funktionsansvarige betalar i ersättning till sin ordinarie personal för motsvarande arbetet I båda alternativen är det fråga om ge en ersättning som är marknadsanpassad. Ett tredje alternativ är att låta ersättningen motsvara den ersättning som utgår vid fullgörande av tjänsteplikt enligt 48 § räddningstjänstlagen. Ersättning för arbete och tidsspillan lämnas i det fallet enligt de grunder som har avtalats i fråga om motsvarande ersättning till deltidsanställda brandmän (se 78-80 §§ räddningstjänstförordningen [1986:1107]). Enligt utredningen bör också detta alternativ väljas bl.a. mot bakgrund av att tjänsteplikten enligt räddningstjänstlagen vid en eventuell lagkonkurrens tar över tjänste-
SOU 2000:21 Svåra påfrestningar på samhället i fred 521
plikten enligt den nu föreslagna lagen. För den enskilde kan detta givetvis i vissa fall innebära en avsevärd inkomstminskning. Å andra sidan är det som utredningen tidigare framhållit inte fråga om att ta någon i anspråk med särskild tjänsteplikt under någon längre tid. För att undvika skilda ersättningsnivåer bör därför ersättningen beräknas i enlighet med vad som föreskrivs i räddningstjänstlagen.
Vid all tjänstgöring enligt den särskilda tjänsteplikten kommer i tillämpliga delar bestämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160) att tillämpas. Ersättning vid personskada till den som tjänstgjort med särskild tjänsteplikt skall beräknas enligt vad som gäller om ersättning vid personskada till den som har medverkat i räddningstjänst enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd och lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. Utredningen föreslår att en bestämmelse härom tas in i lagen om statligt personskadeskydd och lagen om statlig ersättning vid ideell skada.
Arbets- eller uppdragsgivare skall inte ha rätt till ersättning av staten för de kostnader som följer av att en anställd eller en uppdragstagare fullgör särskild tjänsteplikt. Någon sådan rätt till ersättning följer inte heller när en anställd eller en uppdragstagare fullgör tjänsteplikt enligt räddningstjänstlagen.
18.5.11 Skydd för anställning
Utredningens förslag: Särskilda regler till skydd för anställning m.m. behövs. Bestämmelserna bör ges samma innehåll som följer av 9 kap. lagen om totalförsvarsplikt.
För viss tjänstgöring inom totalförsvaret gäller bestämmelserna i 9 kap. lagen om totalförsvarsplikt om skydd för anställning. Det gäller bl.a. sådan tjänstgöring som någon fullgör åt det allmänna på grund av skyldighet i annan lag än lagen om totalförsvarsplikt. Härigenom omfattas t.ex. den som medverkar i räddningstjänst av skyddsbestämmelserna (se närmare lagen [1994:2076] om skydd för anställning vid viss tjänstgöring inom totalförsvaret m.m. och prop. 1994/95:6 s. 208)). Den särskilda tjänsteplikten som nu föreslås innebär emellertid inte att den tjänstepliktige i alla situationer kommer att fullgöra tjänstgöring åt det allmänna. Det är fullt möjligt att han eller hon kommer att fullgöra tjänsteplikten hos enskild. Enligt utredningen bör därför i särskilda regler om
522 Svåra påfrestningar på samhället i fred SOU 2000:21
anställningsskydd tas in i den nu föreslagna lagen. Anställningsskyddet bör motsvara skyddet enligt 9 kap. lagen om totalförsvarsplikt. Det innebär bl.a. ingen arbetstagare får sägas upp eller avskedas på grund av att han eller hon fullgör särskild tjänsteplikt.
18.5.12 Straff m.m.
Utredningen har i avsnittet Påföljdsval och straffmätning för totalvägrare uttalat att en pliktlagstiftning förutsätter någon sanktion för det fall plikten inte fullgörs. Detta gäller givetvis även för den särskilda tjänsteplikten som utredningen föreslår. Sanktionen bör motsvara vad som gäller vid vägran att fullgöra tjänsteplikt enligt räddningstjänstlagen. Böter eller fängelse sex månader vid uppsåtligt brott mot tjänsteplikten bör således föreskrivas.
Hämtning
Den särskilda tjänsteplikten kommer i princip att kunna tillgripas endast i extraordinära situationer, när alla andra möjligheter till personalförsörjning uttömts. I en sådan situation måste det finnas en möjlighet att med tvång kunna hämta den som har ålagts att fullgöra en sådan tjänsteplikt men utan giltig skäl uteblir. Han eller hon skall då kunna hämtas genom polismyndighetens försorg.
18.5.13 Överklagande
Eftersom det är regeringen som beslutar om särskild tjänsteplikt skall sådan beslut i princip inte kunna överklagas. Har regeringen delegerat beslutanderätten till annan myndighet skall dock beslutet om fullgörande av tjänsteplikt kunna överklagas till förvaltningsdomstol (länsrätt). Ett sådant beslut skall dock gälla även om det överklagas. Det är som regel fråga om en begränsad tid och ett överklagande skulle kunna medföra att det i praktiken aldrig skulle kunna verkställas.
SOU 2000:21 523
19 Konsekvenser av utredningens förslag
19.1 Ekonomiska konsekvenser
19.1.1 Totalförsvarets kostnader i stora drag
Hela totalförsvaret förfogar under år 2000 över ett anslag på 46,6 miljarder kronor. Drygt 90 % av beloppet disponerar det militära försvaret, medan 4 % går till vissa funktioner inom det civila försvaret och en ungefär lika stor andel till bl.a. totalförsvarsgemensam verksamhet.
Siffrorna framgår av tabell 19.1, som också visar att förbandsverksamhet och beredskap m.m. – där bl.a. kostnaderna för plikttjänstgöringen hör hemma – tar i anspråk nära 20 miljarder kronor samt materiel, anläggningar, forskning och teknikutveckling drygt 22 miljarder kronor.
19.1.2 Tillkommande kostnader till följd av utredningens förslag
Utredningen har i betänkandet redovisat förslag till åtgärder som i några fall innebär ökade kostnader. De flesta förslagen fordrar däremot ingen särskild finansiering. De kan rymmas inom de ramar som myndigheterna enligt den nuvarande ekonomiska planeringen förfogar över för de berörda verksamhetsgrenarna.
Mest kostnadskrävande är det i kapitel 9 redovisade förslaget till förbättrade ekonomiska förmåner för de civil- och värnpliktiga. Den utbildningspremie på 2 000 kronor per fullgjord tjänstgöringsmånad som utredningen föreslår för samtliga tjänstgöringsskyldiga som genomgår lång grundutbildning beräknas öka kostnaderna med omkring 240 milj. kronor per år. Den extra premie som utredningen föreslår för dem som genomgår mer än 400 dagars grundutbildning kommer att kosta ca 15 milj. kronor
524 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2000:21
årligen. Till detta skall läggas ökade dagersättningar enligt utredningens förslag. Även den kostnaden beräknas uppgå till i runt tal 15 milj. kronor per år.
Tabell 19.1. Totalförsvarets anslag under 2000. Måttenhet: Milj. kronor.
Anslag
Delpost Summa Relativ fördelning i %
1. Militära försvaret G Förbandsverksamhet, beredskap m.m.
19 544
G Fredsfrämjande truppinsatser
900
G Materiel, anläggningar,
forskning och teknikutveckling
22 341 42 785
92
2. Vissa funktioner inom civilt förslag
1 868
4
3. Kustbevakningen, nämnder, totalförsvarsgemensam verksamhet m.m.
1 995
4
Totalt
46 648
100
De årliga kostnaderna för ersättningar till de civil- och värnpliktiga ökar genom dessa förslag med sammanlagt omkring 270 milj. kronor.
Mönstring och inskrivning av kvinnor med civil- eller värnplikt fordrar i stort sett en fördubbling av prövningsverksamheten. Utredningen beräknar kostnaderna för detta till 60 milj. kronor årligen.
Utredningen har i betänkandet föreslagit att värnpliktiga som efter inskrivningen söker och beviljas vapenfri tjänst skall placeras på uppgifter inom Försvarsmakten som inte är förenade med bruk av vapen eller till utbildning med civilplikt. Utbildning för befattningar inom det civila försvaret kommer det att finnas medel för inom ramen för den civilpliktsutbildning som ÖCB har föreslagit. Behoven av pliktpersonal skall styra omplaceringarna. Det kommer att fordra en viss flexibilitet i planeringen men leder i princip inte till några merkostnader för de utbildningsansvariga myndigheterna. Även för Försvarsmakten gäller det att tillvarata de vapenfria på ett sätt som innebär att kostnaderna inte ökar.
SOU 2000:21 Konsekvenser av utredningens förslag 525
Utredningen anser att det är viktigt för folkförankringen av totalförsvaret att en del av de frivilliga försvarsorganisationerna får ytterligare medel för att kunna informera om totalförsvaret och om sina respektive verksamheter. Betydelsen av detta ökar när endast en mindre del av varje årskull kommer att skrivas in för tjänstgöring med civil- eller värnplikt.
Utredningen har beräknat minst 5 milj. kronor per år för de ökade bidragen till frivilligorganisationernas informationsverksamhet. Kostnaderna för detta och för de övriga åtgärder som utredningen föreslår inom informationsområdet bör täckas genom omdisposition av de medel som anvisas för informationsinsatser hos de fem samverkande totalförsvarsmyndigheterna. Förslagen till åtgärder syftar bl.a. till att myndigheterna effektivare än hittills skall kunna utnyttja dessa medel.
Ett förslag som däremot leder till ökade kostnader är förbättringen av personskadeskyddet. Det är även i det här avseendet svårt att bedöma utfallet av de föreslagna åtgärderna. Utredningen har emellertid beräknat kostnadsökningen till 20 milj. kronor per år.
19.1.3 Utredningens bedömning av möjligheterna till minskade kostnader
Minskad utbildning med civilplikt
Den av ÖCB föreslagna minskningen i inskrivningen av civilpliktiga från drygt 2 000 till 900 personer per år kommer enligt utredningens beräkningar att kunna minska kostnaderna med i runt tal 90 milj. kronor. Till detta skall som framgått läggas de besparingar som blir möjliga genom ytterligare begränsningar i utbildningstiden. En försiktig beräkning visar att kortare utbildningar skulle kunna ge 10 milj. kronor per år.
Även inom det militära försvaret finns det möjligheter att i tiden begränsa en del utbildningar. Utredningen – som i kapitel 10 redovisat sina överväganden om utbildningens längd – konstaterar att det inom en del verksamheter i Försvarsmakten också är angeläget att öka utbildningstiderna. Det är framför allt de utökade uppgifterna i de internationella fredsfrämjande verksamheten som motiverar en utökning av utbildningstiderna. De olika slag av förändringar som kommer att kunna ske i tjänstgöringens längd tar enligt utredningens mening sannolikt ut varandra.
526 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2000:21
Minskade kostnader i Pliktverkets verksamhet
Nuvarande förhållanden
Pliktverket disponerar under år 2000 omkring 310 milj. kronor för sin verksamhet. Som framgår av tabell 19.2 består beloppet av ett anslag på nästan 240 milj. kronor och beräknade intäkter på drygt 70 milj. kronor. Intäkterna är i stor utsträckning ersättningar från Försvarsmakten.
Tabell 19.2. Pliktverkets anslag och intäkter åren 1998–2002 Måttenhet: 1 000-tal kronor.
År
Anslag Intäkter i uppdragsverksamheten
4)
Summa
1998 Utfall
244 600
1)
64 600
309 200
1999 Anslag/prognos 235 900
2)
79 800
315 700
2000 Förslag/budget 237 800
71 000
308 800
2001 Beräknat
241 700
3)
..
..
2002 ”-
245 700
3)
..
..
1) Anslagssparande 8 900 tkr.2) Utgiftsprognos 242 300 tkr.3) 237 800 tkr i 2000 års prisnivå.4) Intäkterna är i huvudsak ersättningar från Försvarsmakten. Källa: Prop. 1999/2000: Utgiftsområde 6.
Utfallet för år 1998 i Pliktverkets verksamhet är en kostnad på drygt 300 milj. kronor. Mönstringen, antagningsprövningen och inskrivningen tog i anspråk nästan hälften av det beloppet. Detta framgår av tabell 19.3, som också visar att drygt 110 milj. kronor var kostnader för regionkontorens åtgärder i samband med mönstringen, antagningsprövningen och inskrivningen. Genomförandet av den centrala ledningens uppgifter i det här sammanhanget kostade något mindre än 40 milj. kronor.
SOU 2000:21 Konsekvenser av utredningens förslag 527
Tabell 19.3. Pliktverkets kostnader med fördelning på verksamhetsgren och central respektive regional förvaltning år 1998 Måttenhet: 1 000-tal kronor (om inte annat anges)
Verksamhetsgren
Central ledning
Region- kontoren
Summa Relativ fördelning i %
1. Mönstring, antagningsprövning och inskrivning
38 400 112 300 150 700 50
2. Enskilda ärenden (Uppskov och andra ändringar i inskrivningsbesluten)
13 400 23 700 37 100 12
3. Tjänster i samband med grund- och rep-utbildning
5 900 6 400 12 300
4
4. Utvecklingsarbete (PLIS) 38 700
– 38 700 13
5. Personalredovisning (Stöd till krigsorganisationen)
12 500 19 200 31 700 11
6. Anställningsurval
2 000 8 300 10 300
3
7. Konsultverksamhet
7 500 7 900 15 400
5
8. Övrig verksamhet
1 000 5 000 6 000
2
Summa
119 400 182 800 302 200 100
Relativ fördelning i %
40
60
100
–
Dito exkl. PLIS
31
69
100
–
Källa: Pliktverket (särskild sammanställning).
Besparingar i mönstringen, inskrivningen och personalredovisningen som helhet
En stor del av Pliktverkets kostnader under år 1998 avsåg andra åtgärder än själva genomförandet av mönstring och inskrivning. Det gäller mot den bakgrunden att försöka se på de ekonomiska konsekvenserna för hela Pliktverkets verksamhet av en förändring i systemet för rekrytering av pliktpersonal. De förändringar i verkets uppgifter som ominriktningen av utbildningen och personalredovisningen inom både det civila och det militära försvaret orsakar kommer att kunna leda till betydande kostnadsminskningar. Som framgått av redovisningen i kapitel 8 håller Pliktverket av det skälet på att minska antalet anställda.
528 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2000:21
Utredningen har i kapitel 8 beskrivit en modell för rekrytering i tre steg av totalförsvarspliktiga och föreslagit att en försöksverksamhet skall genomföras. Om denna försöksverksamhet leder till att utredningens modell kan införas i hela landet bör även detta efter ett antal år kunna leda till minskade kostnader.
Även om underlaget är osäkert anser utredningen att en besparing i storleksordningen 100 milj. kronor kan vara möjlig i förhållande till de kostnader på 310 milj. kronor som verksamheten beräknas medföra under år 2000. Utredningens bedömning skall ses som ett möjligt sparmål för Pliktverkets samlade verksamhet.
Som framgått av tabell 19.2 är beloppet 310 milj. kronor summan av anslag och av ersättningar från myndigheter för utförda arbetsuppgifter. En del av den angivna besparingen faller därmed på Pliktverket, en del på andra myndigheter – framför allt Försvarsmakten. Förutsättningen är i båda fallen att arbetsuppgifterna minskar i omfattning. Utredningen anser att en närmare granskning av den nuvarande verksamhetens kostnader och finansiering bör ske när det finns underlag att bedöma vilka förändringar som kommer att vidtas i rekryterings- och redovisningsverksamheten. Målet bör som framgått vara en besparing sammanlagt för anslags- och uppdragsverksamheten i storleksordningen 100 milj. kronor per år.
Resultatet av den bedömning av de ekonomiska konsekvenserna som kan göras på det här stadiet redovisas i tabell 19.4, som anger att utredningens förslag är underfinansierade med 150 milj. kronor. Denna kostnad kan enligt utredningens mening inte täckas inom den del av de totala försvarsutgifterna som pliktverksamheten orsakar. Ett skäl är att de stora besparingarna för det militära försvarets del har genomförts under tiden som utredningen arbetat – framför allt de stora effekter som den kraftiga minskningen av antalet värnpliktiga i grundutbildning får.
SOU 2000:21 Konsekvenser av utredningens förslag 529
Tabell 19.4. Tillkommande kostnader till följd av utredningens förslag samt möjligheter till besparingar. Måttenhet: Milj. kronor.
Förslag
Delpost Summa
1. Ekonomiska förmåner G Utbildningspremie till alla
240
G Extra premie till dem som genomgår
minst 400 dagars utbildning
15
G Dagersättningar
15
270
2. Mönstring och inskrivning av kvinnor
60
3. Förbättrat personskadeskydd
20
Summa kostnadsökning
350
Besparingar G Minskat antal civilpliktiga som genomgår
grundutbildning
90
G Minskad utbildningstid för civilpliktiga
som genomgår grundutbildning
10
G Minskade arbetsuppgifter i Pliktverkets
verksamhet
100
Summa besparing
200
Återstår att finansiera
150
Om denna besparing stått till utredningens förfogande, hade de i betänkandet föreslagna åtgärderna varit mer än väl finansierade.
När endast en begränsad del av varje åldersklass skrivs in för grundutbildning fordras det kraftiga motivationshöjande åtgärder. Annars kommer principen om att motivationen skall väga tungt inte att kunna upprätthållas. Om detta inte kommer att kunna ske urholkas pliktsystemet, måste på sikt ersättas av något annat.
19.2 Andra konsekvenser
19.2.1 Inledning
Om utredningens förslag har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall det enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för syssel-
530 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2000:21
sättningen och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
19.2.2 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service
Utredningen har i betänkandet föreslagit en förenkling av den prövning av de tjänstgöringsskyldiga som föregår inskrivningen till en befattning eller verksamhet. Förenklingen innebär bl.a. att det skall bli möjligt att i en betydande grad decentralisera verksamheten.
Förslaget syftar till att en försöksverksamhet skall genomföras. Som grund för övervägandena om genomförandet av denna försöksverksamhet har utredningen redovisat en modell för hur den förenklade prövningen skall organiseras. Ett av de bärande elementen i denna modell är en prövning på ett hundratal gymnasieorter i landet. Organisationen skulle enligt utredningens skiss kunna bestå av 15 à 20 distrikt, som ersätter de fem regionerna i Pliktverkets nuvarande organisation.
Förändringen leder till en minskning av verksamheten i Stockholm, Göteborg, Kristianstad, Karlstad och Östersund, där Pliktverket år 2001 kommer att ha sammanlagt ungefär 275 anställda. Resultatet blir emellertid också en ökning av sysselsättningen på ett tiotal orter. Om det i försöksverksamheten blir möjligt att lokalt på en del av de ca 100 mönstringsorterna rekrytera personal, blir spridningen av de anställda ännu större.
Utredningens förslag kommer sannolikt att leda till en minskning av antalet anställda inom den centrala ledningen, som för närvarande har omkring 80 anställda i Karlstad.
19.2.3 Jämställdhetspolitiska konsekvenser
Utredningens förslag att kvinnor skall vara skyldiga att fullgöra värnplikt eller civilplikt som kräver grundutbildning längre än 60 dagar är ett steg i riktning mot ökad jämställdhet mellan män och kvinnor.
SOU 2000:21 Konsekvenser av utredningens förslag 531
19.2.4 Integrationspolitiska konsekvenser
Utredningen föreslår i betänkandet en samordnad och utvecklad information om säkerhetspolitik, totalförsvar och plikttjänstgöring.
Till den uppföljning och utvärdering som fordras av informationsverksamheten hör bl.a. att klargöra vilken bild unga människor med invandrarbakgrund får av totalförsvaret och hur de ställer sig till att genomgå lång grundutbildning. Utredningen anser det angeläget att iakttagelser och slutsatser kan läggas till grund för informationsåtgärder som är speciellt inriktade på rekrytering av tjänstgöringsskyldiga med sådan bakgrund.
19.2.5 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Med den ökade betydelse som motivationen i fortsättningen får vid urvalet av pliktpersonal kommer enligt utredningens bedömning färre än tidigare att vägra fullgöra tjänstgöring och alltså göra sig skyldiga till brott mot totalförsvarsplikten.
Utredningen räknar vidare med att straffet för den som döms till fängelse i ytterst få fall kommer att verkställas i anstalt.
SOU 2000:21 533
20 Författningskommentar
20.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen
16 kap. 2 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om förbud mot könsdiskriminering. Den nuvarande bestämmelsen om undantag för värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt, som gör det möjligt att ha värnplikt m.m. endast för män, upphävs till följd av att denna skyldighet även skall omfatta kvinnor [se 1 kap. 5 § andra stycket lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt]. Fortsättningsvis skall således med ett undantag gälla att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön. Undantag får göras för diskriminerande föreskrifter, som syftar till att främja strävandena till jämställdhet. Vad som nu sagts innebär att vid inskrivning för värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt gäller som huvudregel förbud mot könsdiskriminering. Det är också möjligt att tillämpa undantagsregeln som tillåter s.k. motdiskriminering.
Bestämmelser som förutsätter långtgående diskriminering på arbetsmarknaden i jämställdhetssyfte finns i jämställdhetslagen (1991:433). Att jämställdhetsaspekter skall beaktas vid statliga tjänstetillsättningar följer av 11 kap. 9 § RF. Att kravet på saklighet och opartiskhet skall iakttas av den som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen följer av 1 kap. 9 § RF.
534 Författningskommentar SOU 2000:21
20.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt
1 kap. 5 §
Genom ändringen i andra stycket sträcks skyldigheten att fullgöra värnplikt ut till att omfatta även kvinnor som är svenska medborgare (jfr 2 kap. 2 § första stycket). Frågan har behandlats i kapitel 6.
Hänvisningen i paragrafens tredje stycke till lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra vänplikt eller civilplikt med längre grundutbildning har slopats till följd av att skyldigheten att fullgöra värnplikt även skall omfatta kvinnor.
2 kap. 2 §
Genom ändringen i första stycket sträcks skyldigheten att genomgå mönstring ut till att omfatta även kvinnor. Indirekt innebär ändringen att kvinnor också blir skyldiga att fullgöra civilplikt med längre grundutbildning än 60 dagar. Ändringen i övrigt innebär ett förtydligande av att mönstringen avser endast en prövning av den enskildes förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning än 60 dagar, dvs. ingen ändring i sak. Den enskildes förutsättningarna att fullgöra annan tjänstgöring inom totalförsvaret bör som hittills bedömas utan krav på personlig inställelse.
Ändringen i andra stycket, följer av att även kvinnor omfattas av skyldigheten att mönstra.
Genom tredje stycket, som är nytt, öppnas en möjlighet för den som blivit svensk medborgare efter fyllda 24 år, om han eller hon begär det, att få genomgå mönstring i första hand för att hos Försvarsmakten få möjlighet att fullgöra en kortare grundutbildning för värnplikt (se 3 kap. 7 § andra stycket). Huvudregeln är annars, att den som har förvärvat sitt svenska medborgarskap efter utgången av det kalenderår när han eller hon fyller 24 år som regel inte skall kallas till mönstring. Endast i mycket sällsynta undantagsfall, såsom att han eller hon har alldeles särskilda kvalifikationer för att utbilda sig till en befattning som kräver mönstring, skulle det kunna bli aktuellt att låta en sådan person
SOU 2000:21 Författningskommentar 535
genomgå mönstring (jfr prop. 1994/95:6 s. 163). Frågan har behandlats i kapitel 12.
2 kap. 3 §
(jfr 1 kap. 5 §) Ändringen följer av att kvinnor är skyldiga att mönstra.
3 kap. 1 §
Paragrafen motsvarar 3 kap. 2 § första meningen. Ordet ”skall” har i förtydligande syfte ersatts med orden ”får endast”. Någon ändring i sak avses inte. Bestämmelsen om att behovet skall vara dimensionerande gäller all inskrivning för värnplikt och civilplikt. Med Försvarsmakten avses det militära försvaret. Med Försvarsmaktens fredstida beredskap avses den fredstida förvarsberedskapen [jfr 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap].
3 kap. 2 §
Paragrafen första stycke motsvarar 3 kap. 1 §. I förtydligande syfte har angivits att mönstringen avser endast en prövning av den enskildes förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning än 60 dagar eller att förutsättningar saknas. Detta innebär ingen ändring i sak (jfr 2 kap. 2 § första stycket). Begreppet utbildningsreserv har ersatts med begreppet beredskapsregister. Förtydligandet klargör att det är endast den som har förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning än 60 dagar som får registeras i beredskapsregistret.
Paragrafens andra stycke, som är nytt, öppnar en möjlighet för Totalförsvarets pliktverk att tills vidare från inskrivning för värnplikt eller civilplikt som är längre än 60 dagar eller från registrering i beredskapsregistret undanta totalförsvarspliktiga som genomgår eller avser att genomgå utbildning till befattning av särskild betydelse för totalförsvaret. Med sådana utbildningar avses utbildning vid högskola till läkare, sjuksköterska, brandingenjör och polis. Regeringen får i verkställighetsföreskrifter ange vilka utbildningar som avses. Frågan har behandlats i kapitel 12. Syftet är att den som i kraft av sin yrkeskompetens skall full-
536 Författningskommentar SOU 2000:21
göra för totalförsvaret viktiga uppgifter under höjd beredskap inte skall behöva genomgå grundutbildning för annan uppgift som han eller hon senare inte avses utföra.
3 kap. 3 §
I bestämmelsen har i förtydligande syfte angivits att beslutet endast avser skyldigheten att fullgöra längre grundutbildning än 60 dagar. Skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civilplikt med kortare grundutbildning eller att fullgöra allmän tjänsteplikt påverkas inte av ett sådant beslut.
3 kap. 4 §
Ändringen innebär att den nuvarande möjligheten att efter annan utredning än mönstring skriva in totalförsvarspliktiga för civilplikt omfattar även inskrivning för värnplikt. Grundutbildningen får dock inte i något fall vara längre än 60 dagar. Frågan har behandlats i kapitel 12.
3 kap. 5 §
Bestämmelsen i första punkten som föreskriver som huvudregel att det vid inskrivningen skall bestämmas vilken befattningen som den totalförsvarspliktige skall utbildas till har tagits bort. Det är fortsättningsvis fullt tillräckligt att i beslutet ange typ av befattning. Härigenom blir det möjligt att skjuta på valet mellan olika befattningar tills den totalförsvarspliktige har fullgjort en del av sin grundutbildning. I de fall det inte finns någon typ av befattning att skriva in till, vilket gäller för de flesta utbildningar för civilplikt, får självklart utbildningsbefattningen anges redan i inskrivningsbeslutet. Frågan har behandlats i kapitel 8.
3 kap. 7 §
I andra stycket har öppnats en möjlighet för den som har förutsättningar att fullgöra värnplikt med längre grundutbildning än 60 dagar och i övrigt är lämplig, men som ändå inte skrivs in för en sådan värnpliktsutbildning, i stället för att registreras i beredskapsregistret att få fullgöra en kortare grundutbildning för värn-
SOU 2000:21 Författningskommentar 537
plikt hos Försvarsmakten. Det innebär att endast de som särskilt har begärt att få fullgöra utbildningen i fråga får skrivas in. Denna utbildning är visserligen frivillig men tjänstgöringen genomförs enligt samma bestämmelser som gäller för den som har skrivits in med plikt och krigsplacering sker efter fullgjord utbildning i Försvarsmakten. Om vederbörande därefter frivilligt fortsätter utbildningen inom t.ex. hemvärnsorganisationen kan krigsplaceringen hävas och vederbörande överföras till hemvärnsorganisationen. Bryts sedan hemvärnskontraktet bör den totalförsvarspliktige på nytt krigsplaceras i Försvarsmakten. Frågan har behandlats i kapitel 8 och 12.
3 kap. 8 §
Ändringen i första stycket är endast redaktionell och en anpassning till att utbildningsreserven har ersatts av ett beredskapsregister.
Ändringen i andra stycket innebär att den som mönstrar inte längre skall ha en ovillkorlig rätt att i omedelbar anslutning till mönstringen få besked om inskrivningen. Ändringen avser att göra det möjligt att på ett effektivare sätt än i dag fördela utbildningsplatserna bland de mönstrande. Härigenom kommer principen i 3 kap. 2 § första stycket om att ur varje befattningsgrupp skriva in de som är bäst lämpade för tjänstgöring i större utsträckning än idag att kunna beaktas vid inskrivningen. Detta utesluter dock inte att den mönstrande skall underrättas om inskrivning så snart som det är möjligt. Den mönstrande bör också i samband med mönstringen - med eventuella förbehåll ges ett preliminärt besked om innehållet i det kommande inskrivningsbeslutet.
3 kap. 9 §
Ändringen föranleds av utbildningsreserven har ersatts av ett beredskapsregister.
3 kap. 10 §
Ändringen föranleds av utbildningsreserven har ersatts av ett beredskapsregister.
538 Författningskommentar SOU 2000:21
3 kap. 11 §
Genom ändringen i första stycket markeras att beredskapsregistret är ett renodlat beredskapsregister. Registreringen skall vara möjlig endast så länge som den totalförsvarspliktiges mönstringsresultat kan läggas till grund för inskrivning för värnplikt eller civilplikt som omfattar längre utbildning än 60 dagar. Det förstärks också av bestämmelsen i 3 kap. 2 § första stycket. Enligt den bestämmelsen får endast den som har förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt som omfattar längre grundutbildning registreras i registret. Även om registreringen har detta ändamål utesluter det dock inte den som är registrerad från att samtidigt delta i t.ex. frivillig försvarsverksamhet. Ett sådant på avtal grundat engagemang kan aldrig begränsa den befogenhet som följer av 3 kap. 10 § att om det behövs med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap skriva in den som är registrerad för värnplikt eller civilplikt som omfattar längre grundutbildning än 60 dagar. Något förbud mot att sluta frivilligavtal har därför inte ansetts behövligt. Omsättningstakten i registret halveras i jämförelse med den tid som gäller i dag för inskrivning i utbildningsreserven. Bestämmelser om gallring finns i 15 § lagen 81998:938) om behandling av personuppgifter om totalförsvarspliktiga.
Genom andra stycket, som är nytt, ges av samma skäl möjlighet för regeringen att föreskriva att registreringen inte skall upphöra trots att fem år förflutit.
3 kap. 12 §
Ändringen i första stycket gör det möjligt att krigsplacera i en befattning utan att samtidigt ange en bestämd organisationsenhet. Försvarsmaktens nya krigsorganisation tillåter endast att ett fåtal av de värnpliktiga efter avslutad grundutbildning krigsplaceras i förband. För merparten utbildade saknas förband. Genom ändringen kan krigsplacering ske i befattning i Försvarsmaktens krigsorganisation (kompetensplacering), motsvarande gäller krigsplacering med civilplikt i civila krigsorganisationer. Ändringen gör det också möjligt att krigsplacera i en befattning för en eller flera krigsorganisationer (kompetensplacering i gemensam personalpol). En sådan krigsplacering skall t.ex. kunna göras för att tillgodose ett gemensamt kommunalt behov.
Andra stycket, som är nytt, innehåller en bestämmelse om att all krigsplacering är tidsbegränsad. Bestämmelsen ger uttryck för
SOU 2000:21 Författningskommentar 539
att all krigsplacering för sin giltighet förutsätter att den krigsplacerade har erforderliga kunskaper och färdigheter (kompetens) för de uppgifter han eller hon kan komma att ställas inför i krig i sin krigsplacering. Äger inte någon repetitionsutbildning rum kan också förutsättas att den krigsplacerades kompetens efter hand avtagit i sådan grad att den bör upphävas. Särskilda skäl för att låta någon vara krigsplacerad under längre tid än tio år är om hans eller hennes krigsplacering efter hand anpassats med hänsyn just till en mer begränsad kompetens. Frågan om krigsplacering har behandlats i kapitel 11.
3 kap. 15 §
I första stycket har införts en definition av vad som avses med begreppet bemanningsansvarig och vilka som har en sådan funktion. Uppräkning är avsedd att vara fullständig. Vidare har kyrkliga kommuner till följd av svenska kyrkans ändrade offentligrättsliga ställning ersatts av registrerade trossamfund.
I ett nytt andra stycke har införts en hjälpregel för de fall en anmälan om behov av grundutbildad pliktpersonal sedan utbildningen har fullgjorts inte följs upp av en framställan om krigsplacering.
3 kap. 16 §
Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om ändring av beslut om krigsplacering. Enligt första stycket skall den som är bemanningsansvarig alltid kunna ändra ett beslut om krigsplacering inom ramen för den egna krigsorganisationen. Det innebär t.ex. att en krigsplacering i en befattning i ett insatsförband efter det att omsättningstiden för förbandet gått ut kan ändras av Försvarsmakten till en krigsplacering i en motsvarande befattning i de nationella skyddsstyrkorna och därefter när även den omsättningstiden gått ut till en motsvarande befattning i Försvarsmaktens krigsorganisation.
I andra stycket regleras ändring av beslut om krigsplacering av den som är krigsplacerad i en för flera bemanningsansvariga gemensam organisation. En sådan krigsplacering som i praktiken avser den som har skrivits in för civilplikt kan ske med tillämpning av bestämmelsen i 3 kap. 12 § första stycket (se kommentaren till bestämmelsen). Beslut om ändrad krigsplacering skall i
540 Författningskommentar SOU 2000:21
det fallet fattas av Totalförsvarets pliktverk. För att kunna avväga de olika krigsorganisationernas behov av krigsplacerad personal bör samråd alltid ske före beslut. Det skall ankomma på regeringen att avgöra med vilken myndighet ett sådant samråd skall hållas. Lämplig samrådsmyndighet kan vara Överstyrelsen för civil beredskap.
4 kap. 2 §
Ändringen föranleds av att även kvinnor skall vara skyldiga att fullgöra värnplikt och annan motsvarande tjänsteplikt och att utbildningsreserven har ersatts av ett beredskapsregister.
4 kap. 3 §
Ändringen föranleds av att även kvinnor skall vara skyldiga att fullgöra värnplikt och annan motsvarande tjänsteplikt.
5 kap. 3 §
I paragrafen behandlas utbildningens praktiska och teoretiska innehåll. Ändringen i första stycket innebär för det första att den som är totalförsvarspliktig blir skyldig att under utbildningen delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inte bara i Sverige utan också utomlands inom ramen för sådant internationellt samarbete som avses i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. För det andra innebär ändringen att en totalförsvarspliktig även kan bli skyldig att under utbildningen fullgöra denna i samband med annan verksamhet utomlands än ren övning och utbildning, t.ex. minröjningsoperationer till följd av bilaterala avtal. Ett absolut villkor för att en totalförsvarspliktig skall bli skyldig att delta i en sådan verksamhet är att det i den ingår utbildningsmoment som har relevans för hans eller hennes utbildning, dvs. följer den uppgjorda utbildningsplanen. Ett ytterligare villkor är att regeringen har medgivit att utbildningen får ske utomlands. Ett sådant medgivande skall lämnas för varje operation. Det kan inte avse en väpnad styrka.
SOU 2000:21 Författningskommentar 541
5 kap. 8 §
Paragrafen redovisar de egentliga uppskovsskälen. Rekvisitet ”möjligheter till anställning” har lagts till de övriga rekvisiten för att göra det tydligt att även sådana skäl skall kunna vägas in vid prövningen av uppskov. Vad som avses är att den enskilde genom uppskovet skall ges en möjlighet att komma in på arbetsmarknaden - få arbetslivserfarenhet. Något krav på att det skall vara ett erbjudande om fast anställning har inte ställts upp för att få uppskov med tjänstgöringen.
8 kap. 1 §
Utryckningsbidraget i andra stycket har ersatts av en utbildningspremie för den som har slutfört en grundutbildning som är längre än 60 dagar. Närmare bestämmelser om beräkning av utbildningspremien framgår av 2 kap.6 och 7 §§ förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga.
Vidare har i samma stycke för den som fullgör värnplikt eller civilplikt införts fria högskoleprov i den omfattning regeringen bestämmer. Enligt 2 kap. 8 § förordningen om förmåner till totalförsvarspliktiga har en totalförsvarspliktig under grundutbildningen rätt till två fria högskoleprov.
Frågorna om utbildningspremie och fria högskoleprov har behandlats i kapitel 9.
8 kap. 6 §
Paragrafen reglerar ansvaret för rehabiliteringen. I bestämmelsen anges de grundläggande momenten i de åtgärder Försvarsmakten, utbildningsansvarig civil myndighet eller kommun skall vidta för att rehabilitera den som har skadats under fullgörande av värnplikt eller civilplikt. Med fullgörande av värnplikt och civilplikt avses all tjänstgöring oavsett utbildningstid liksom repetitionsutbildning. Begreppet skada skall ha samma innebörd som i lagen (1977.65) om statligt personskadeskydd, dvs. inte bara då skadan orsakats av olyckshändelse utan också vid fall av sjukdom. Bestämmelsen skall tillämpats på samma sätt som för den som skadas under tjänstgöringen i utlandsstyrkan (se vidare författningskommentaren i prop. 1998/99:68 s. 28 till 6 § lagen om utlandsstyrkan inom försvarsmakten).
542 Författningskommentar SOU 2000:21
8 kap. 7 §
Omfattningen av det stöd som anges i paragrafen får prövas individuellt (se vidare författningskommentaren i prop. 1998/99:68 s. 28-29 till 7 § lagen om utlandsstyrkan inom försvarsmakten).
8 kap. 8 §
Bestämmelsen uttrycker hur långt Försvarsmaktens m.fl. rehabiliteringsansvar sträcker sig i tiden (se vidare författningskommentaren i prop. 1998/99:68 s. 29 till 8 § lagen om utlandsstyrkan inom försvarsmakten).
8 kap. 9 §
Bestämmelsen uttrycker krav på samarbete och samordning vid genomförandet av rehabiliteringen (se vidare författningskommentaren i prop. 1998/99:68 s. 29-30 till 9 § lagen om utlandsstyrkan inom försvarsmakten).
8 kap. 10 §
Av bestämmelsen framgår att den skadades eventuella arbetsgivare ansvar består.
8 kap. 11 §
Av bestämmelsen framgår att Försvarsmakten eller annan som har rehabiliteringsansvaret i vissa situationer skall ge ersättning till anhörig för kostnader denne har för sin medverkan i rehabiliteringen. (se vidare författningskommentaren i prop. 1998/99:68 s. 30 till 11 § lagen om utlandsstyrkan inom försvarsmakten).
10 kap. 8 §
Paragrafen innehåller en fakultativ regel som ger möjlighet för Totalförsvarets pliktverk att inte på nytt kalla in en totalförsvarspliktig som är s.k. totalvägrare, om det inte föreligger särskilda skäl. Sådana skäl skall anses föreligga vid ett anpassningsläge eller vid höjd beredskap.
SOU 2000:21 Författningskommentar 543
I punkten 1 behandlas den som har dömts för sin vägran för brott mot totalförsvarsplikten. Huvudregeln är att den som har dömts för vägran en gång inte kallas in på nytt, om han eller hon inte förklarar att tjänstgöringen kommer att fullföljas vid en ny inkallelse.
Det särskilda undantaget i punkten 2 för medlemmar i sekten Jehovas vittnen har upphävts på grund av att sekten numera har förklarat att dess medlemmar är positva till viss plikttjänstgöring. Det innebär att den som är medlem i sekten fortsättningsvis kommer att kallas till mönstring.
544 Författningskommentar SOU 2000:21
20.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd
1 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om vem som är berättigad till ersättning av staten vid personskada.
Ändringen i första stycket punkten 1 föranleds av att lagen (1994.1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning föreslås upphöra.
Enligt en ny punkt 2 utsträcks kretsen ersättningsberättigade till att omfatta även den som fullgör tjänsteplikt enligt den föreslagna lagen (0000:00) om tjänsteplikt vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.
12 §
I första stycket har ordet basbelopp ersatts av ordet prisbasbelopp. Den nuvarande skillnaden vid beräkning av sjukpenningunderlag och livränteunderlag mellan den som skadats under grundutbildning som är längre än 60 dagar och den som skadas under kortare grundutbildning eller under repetitionsutbildning har slopats. Samma beräkning av underlaget skall göras oavsett om det är fråga om en kortare eller längre grundutbildning eller repetitionsutbildning.
Av bestämmelsen i andra stycket, som är nytt, framgår att livränteunderlaget utgör 7,5 basbelopp för den som har skadats under grundutbildning eller repetitionsutbildning.
De nu redovisade reglerna skall omfatta också den som på frivillig grund fullgör en sådan kortare militär grundutbildning hos Försvarsmakten som följer av 3 kap. 7 § andra stycket lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.
12 a §
Paragrafen motsvarar 12 § andra stycket.
SOU 2000:21 Författningskommentar 545
13 a §
Rätten till ersättning för nödvändig kostnader för läkarvård m.m. är lika oavsett om skadan har inträffat under en längre eller kortare grundutbildning eller under en repetitionsutbildning. Det gäller också den som på frivillig grund fullgör en sådan kortare militär grundutbildning som sägs under 12 §.
546 Författningskommentar SOU 2000:21
20.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m.
1 §
Enligt andra stycket skall ersättning inte bara kunna utges till den som fullgör längre grundutbildning än 60 dagar utan också till den som fullgör en kortare grundutbildning eller repetitionsutbildning. Rätten till ersättning skall också omfatta den som fullgör en sådan kortare militär grundutbildning hos Försvarsmakten enligt 3 kap. 7 § andra stycket lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.
SOU 2000:21 Författningskommentar 547
20.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:239) om arbetslöshetsförsäkring
18 a §
Paragrafen innehåller i första stycket en bestämmelse om att slutförd grundutbildning som är längre ä sex månader enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt berättigar till ersättning enligt grundförsäkringen i lagen om arbetslöshetsförsäkring utan att arbetsvillkoret behöver ha uppfyllts. Förebild för bestämmelsen är det s.k. studerandevillkoret i 18 § lagen om arbetslöshetsförsäkring.
I andra stycket har tagits in en bestämmelse som reglerar rätten till ersättning för det fall grundutbildningen inte har slutförts. Utöver sjukdom och olycksfall avses situationer när utbildningen avbryts till följd av att den utbildningsansvariga myndigheten beslutar om att avbryta den. Minsta tid för rätt till ersättning från grundförsäkringen skall dock alltid vara sex månader.
19 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om villkor för s.k. återkvalificering vid ny ansökan om ersättning. Genom ändringen slopas den nuvarande begränsningsregeln i punkten 4 för tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt. All sådan tjänstgöringstid skall få räknas med för att få uppfylla arbetsvillkoret vid ny ansökan. Även sådan tjänstgöring som följer av 3 kap. 7 § andra stycket lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt skall således omfattas.
548 Författningskommentar SOU 2000:21
20.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet
2 §
Ändringen föranleds av att kravet på samtycke inte längre behövs för den som tjänstgör enligt lagen om totalförsvarsplikt [se förslaget till 5 kap. 3 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt]. Att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet skall ingå i grundutbildningen enligt lagen om totalförsvarsplikt. Det gör att 3 § också kan upphävas.
SOU 2000:21 Författningskommentar 549
20.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.
1 §
Ändringen består i ett tillägg till fjärde punkten och innebär att även de som frivilligt tjänstgör inom totalförsvaret hos annan än Försvarsmakten omfattas av bestämmelserna i lagen. Det gäller dem som tjänstgör enligt förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet. Liksom för övriga disciplinansvariga gäller bestämmelserna under den tid de är tjänstgöringsskyldiga. Tjänstgöringsskyldigheten regleras genom det avtal som skall tecknas med den frivillige enligt 2 § nämnda förordning. Eftersom frivilligorganisationerna är privaträttsliga subjekt skall ärendena om disciplinansvar i dessa fall prövas av Statens räddningsverk enligt 2 kap 1 § förordningen (1995:241) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.
10 §
Ändringarna består dels av att utegångsförbudet tas bort som disciplinär påföljd, dels av att vad som redan tidigare ansetts gälla, nämligen att varning är att betrakta som den lindrigaste påföljden samt att särskilt avseende skall fästas vid omständigheter som talar för att varning är en tillräcklig åtgärd, uttrycks direkt i lagtexten. Även om det generellt kan sägas att en extratjänst – som ju innefattar ett frihetsberövande – bör betraktas som en strängare påföljd än ett löneavdrag, är inte detta något som anges i lagen. Förseelsens karaktär kan t.ex. medföra att en extratjänst framstår som en pedagogiskt mer riktig än ett löneavdrag i vissa fall och det är alltså inte alltid förseelsens allvarlighet som styr valet av påföljd i de fall påföljden inte bedöms kunna stanna vid en varning.
15 §
Ändringen innebär att extratjänst kan kombineras med löneavdrag, om det krävs av hänsyn till ordningen inom den verksam-
550 Författningskommentar SOU 2000:21
het där disciplinförseelsen har begåtts. Tidigare kunde samma kombination beslutas vad avsåg utegångsförbud och löneavdrag. Nu liksom då bör möjligheterna att kombinera påföljder på detta sätt vara förbehållet svårare förseelser.
21 §
Som en följd av att utegångsförbudet tagits bort som disciplinär påföljd ändras kompanichefens eller motsvarande chefs rätt att pröva disciplinärenden enligt denna bestämmelse. Som ”kompensation” för bortfallet av möjligheten att meddela utegångsförbud ges kompanichefen eller motsvarande chef rätt att besluta om löneavdrag i högst tio dagar. Gränsen tio dagar är satt med en direkt tillämpning av den omräkningsregel mellan utegångsförbud och löneavdrag som tidigare återfanns i lagens 38 § där det angavs att en dags utegångsförbud motsvarade två dagars löneavdrag. En kompanichef eller motsvarande chef kunde tidigare besluta om utegångsförbud i högst fem dagar. Kompanichefen har alltså inte nu getts befogenhet att meddela strängare påföljder, men däremot erhållit större valmöjligheter. Alltjämt gäller att förseelsen skall ha erkänts och att förfarandet inte kan antas utgöra brott för att en kompanichef skall få göra prövningen.
24 §
Den disciplinansvarige ges genom ändringen en ovillkorlig rätt att på begäran få ett yttrande från auditör innan frågan om disciplinansvar avgörs. Detta gäller om gärningen kan prövas enligt bestämmelserna i 21 §. I andra fall är ett sådant yttrande, liksom tidigare, obligatoriskt. Att ”någon annan myndighet än Försvarsmakten, en kommun eller ett landsting” utgått ur lagtexten har föranletts av redaktionella skäl och innebär inte någon ändring i sak i förhållande till tidigare lydelse. Den nya lydelsen täcker såväl handläggning vid Försvarsmakten som hos någon annan som kan pröva disciplinärenden enligt lagen. Inom Försvarsmakten kan det i vissa fall bli fråga om yttrande från auditör två gånger i samma ärende. Detta blir fallet när ett beslut enligt 21 § omprövas enligt 48 §. Av förvaltningslagens jävsregler följer att samma auditör inte skall yttra sig vid omprövningen.
SOU 2000:21 Författningskommentar 551
29 §
Den disciplinansvariges rätt till yttrande från auditör enligt 24 § kombineras här med en skyldighet för handläggaren att erinra honom eller henne om denna rättighet.
34 §
Ändringen består av – förutom att ”utegångsförbud” tagits bort från texten – att det klarläggs att enda skälet till omedelbar verkställighet av en extratjänst mot den disciplinansvariges vilja är att detta behövs av hänsyn till ordningen inom verksamheten. En disciplinpåföljd skall över huvud taget inte beslutas av andra skäl än ordningsskäl. Som tidigare gäller enligt 3 kap 1 § förordningen (1995:241) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. att ett beslut om extratjänst får verkställas omedelbart om den disciplinansvarige skriftligen begär det.
35 §
I första stycket har andra meningen utgått. Den avsåg verkställighet av utegångsförbud i vissa fall. Andra stycket är nytt och ger en yttersta begränsning av hur mycket som får tas av lönen vid varje utbetalningstillfälle från de totalförsvarspliktiga som fullgör grundutbildning. Syftet är att skydda den generellt sett ekonomiskt svagaste gruppen av totalförsvarspliktiga från att en stor del av deras inkomst tas ifrån dem. Genom denna bestämmelse tillförsäkras de viss regelbunden ersättning trots löneavdrag. Av 3 kap 8 § förordningen (1995:241) om disciplinansvar inom totalförsvaret framgår generellt att löneavdrag får fördelas på flera avlöningstillfällen. Den bestämmelsen – som är fakultativ - gäller för alla disciplinansvariga, t.ex. även dem som fullgör repetitionsutbildning eller tjänstgör vid utlandsstyrkan. Den kan också tillämpas beträffande dem som fullgör grundutbildning om det finns skäl att dela upp löneavdraget på fler avlöningstillfällen än vad som gäller enligt denna paragraf.
36 §
Ändringen beror enbart på att utegångsförbudet tagits bort från de disciplinära påföljderna.
552 Författningskommentar SOU 2000:21
38 §
Ändringen innebär att den som efter överklagande får en extratjänst ändrad till löneavdrag, får räkna av den del av extratjänsten som är verkställd. Detta gällde tidigare för påföljden utegångsförbud. En uttrycklig bestämmelse om omräkning för verkställd extratjänst fanns emellertid inte tidigare. Omräkningsregeln som säger att två timmars extratjänst motsvarar en dags löneavdrag är en direkt stadsfästning av den praxis som gäller.
39 §
I paragrafens tidigare lydelse angavs att extratjänst bortföll i den del den inte verkställts innan den disciplinansvariges pågående tjänstgöringsskyldighet har upphört. Enligt den nya lydelsen får inte extratjänsten verkställas efter denna tidpunkt men väl omvandlas till löneavdrag med tillämpning av omräkningsregeln i 38 §. Skälen till ändringen är att det allmänt kan anses stötande om påföljder bortfaller utan verkställighet. Ett sådant förhållande kan också inverka menligt på disciplinen. (Angående verkställighet av löneavdrag, se 40 §)
40 §
Ändringen består i att första stycket – som uteslutande behandlar påföljden utegångsförbud – strukits.
52 §
Ändringen består i ett nytt andra stycke som anger att ärenden om disciplinansvar skall handläggas skyndsamt av domstol. Syftet är att slutliga beslut i disciplinärenden i den utsträckning det är möjligt skall meddelas under den disciplinansvariges tjänstgöring, vilket är en grundförutsättning för att de effekter som eftersträvas med ett disciplinärt system skall kunna uppnås.
54 §
Genom denna bestämmelse införs krav på prövningstillstånd för beslut i ärenden om disciplinansvar och ersättningsskyldighet
SOU 2000:21 Författningskommentar 553
enligt denna lag, för att ärendet skall tas upp av hovrätt. Vissa undantag från kravet anges dock Undantagen gäller beslut avseende annat än själva sakfrågan.
62 §
Ändringen består i ett nytt andra stycke där undantag från kravet på prövningstillstånd enligt 54 § ges för ärenden om ersättningsskyldighet i vissa fall. Undantagen gäller dels om yrkandet om ersättning är av en viss storlek (överstiger det sk prisbasbeloppet), dels om prövningstillstånd meddelats i ett ärende om disciplinansvar som handlagts i samband med ersättningsyrkandet.
Undantagen följer vad som gäller för brottmål där enskilda anspråk också prövas (se 49 kap 13 § andra stycket rättegångsbalken).
Övergångsbestämmelser
Huvudregeln är att lagen om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. tillämpas i dess nya lydelse oavsett om disciplinförseelsen begåtts före eller efter ikraftträdandet. Detta är möjligt eftersom ändringarna inte innebär någon skärpning av påföljderna. Ett par undantag behövs dock för de fall då beslut tagits före ikraftträdandet men där verkställighet ännu ej skett. Det gäller:
1. Beslut om utegångsförbud. Eftersom utegångsförbudet utmönstrats ur påföljdskatalogen skall det i den del det inte hunnit verkställas omräknas till löneavdrag. Borttagandet av utegångsförbudet innebär en lindring av påföljd för disciplinförseelser och bör också komma den tillgodo som begick förseelsen tidigare.
2. Beslut om extratjänst: Ändringen som innebär att beslutad extratjänst inte bortfaller utan skall omvandlas till löneavdrag om det inte kan verkställas (för att den disciplinansvarige avslutat sin tjänstgöring) innebär en viss skärpning av verkställighetsföreskrifterna. Denna skärpning bör inte drabba den som fick extratjänst under den tid sådan omvandling inte kunde ske.
När det gäller införandet av prövningstillstånd i hovrätt innebär övergångsbestämmelsen i p 3 att sådant inte krävs beträffande beslut som meddelats före ikraftträdandet.
554 Författningskommentar SOU 2000:21
20.8 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1995:241) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.
3 kap 1----4 §§
Ändringarna består enbart av att de bestämmelser som rör verkställighet av utegångsförbud utmönstrats ur författningstexten.
5 kap 2 §
Paragrafen reglerar vilka uppgifter den myndighet som beslutar i ett disciplinärende i första instans skall lämna till tingsrätten vid ett överklagande. Ändringen består av ett tillägg som anger att även uppgift om när den disciplinansvariges pågående tjänstgöring beräknas upphöra skall bifogas överklagandet. Syftet med bestämmelsen är att domstolen – som enligt 52 § lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. skall handlägga dessa ärenden skyndsamt – skall få kunskap om vilken handläggningstid som måste iakttas om avgörandet skall kunna meddelas innan den disciplinansvarige slutar sin tjänstgöring.
SOU 2000:21 Författningskommentar 555
20.9 Förslaget till lag om tjänsteplikt vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner
1 §
I paragrafen anges lagens tillämpningsområdet och vilken åtgärd som är möjlig att vidta med stöd av lagen. Syftet är att vid extraordinära situationer få till stånd en bättre beredskap för att trygga personalförsörjningen när annars tillgängliga personalresurser är otillräckliga. Befogenheten att trygga personalförsörjningen vid sådana situationer knyts i lagen till begreppet störning i en viktig samhällsfunktion.
Lagen skall endast kunna tillämpas i fredstid. Det följer av bestämmelsen i andra meningen att lagen inte är tillämplig under höjd beredskap. Ett beslut om tjänsteplikt skall således inte längre gälla om regeringen beslutar om höjd beredskap. Rent praktiskt innebär detta om så beslutas att den som fullgör sådan tjänsteplikt i stället kommer att tjänstgöra med allmän tjänsteplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.
2 §
I paragrafen definieras begreppet allvarlig störningar i viktiga samhällsfunktioner. Med allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner avses störningar i sådana funktioner som är avgörande för försörjningen av livsnödvändiga förnödenheter och tjänster och därmed fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa (jfr 8 kap. 7 § 1 RF). Exempel på viktiga samhällsfunktioner när det gäller försörjningen av livsnödvändiga förnödenheter och tjänster är el-, vatten- och värmedistributionen. Hit räknas också hälso- och sjukvården samt socialtjänsten.
3 §
Det är regeringen som beslutar om tjänsteplikt. I paragrafen anges att ett sådant beslut får fattas endast om det är nödvändigt för att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa. Det innebär att tjänsteplikten får användas först när de ordinarie åtgärderna inte är till-
556 Författningskommentar SOU 2000:21
räckligt effektiva för att undanröja en störning eller lindra dess verkningar bland befolkningen.
4 §
Bestämmelsen innebär att en noggrann analys måste göras innan beslut om särskild tjänsteplikt fattas (jfr 3 §). För att ett beslut om tjänsteplikt skall få fattas måste det finnas underlag som visar att tjänsteplikten kan antas ge en inte obetydlig förstärkning när det gäller att undanröja en störning eller lindra dess verkningar bland befolkningen.
5 §
Ett beslut om tjänsteplikt gäller tills vidare. Det är omständigheterna i det enskilda fallet som avgör. När störningen i samhällsfunktionen inte längre medför sådan allvarlig fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa som motiverat beslutet om tjänsteplikt, skall beslutet om tjänsteplikt inte längre gälla.
6 §
Bestämmelsen innebär att det vid en allvarlig störning i en viktig samhällsfunktion ges möjlighet att ålägga var och en mellan 18 och 65 år att fullgöra tjänsteplikt för att delta i åtgärder som kan behöva vidtas för att ett avbrott skall upphöra eller för att lindra dess verkningar på befolkningen. En motsvarande åldersgräns finns för tjänsteplikten enligt 44 § räddningstjänstlagen (1986:1102). Den nu föreslagna tjänsteplikten skall användas för att i första hand säkerställa behovet av personal med särskild kompetens, exempelvis kvalificerade experter på tekniska infrastruktursystem och inom hälso- och sjukvården. Det uppställda kravet på kunskap i bestämmelsen är också ett uttryck för detta.
Den nu föreslagna tjänsteplikten tar som ovan nämnts sikte på åtgärder som kan behöva vidtas för att ett avbrott skall upphöra, men också för att lindra dess verkningar på befolkningen. Det innebär i praktiken att vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner att denna tjänsteplikt i princip alltid kan komma att tillämpas även på sådana situationer som per definition är räddningstjänstsituationer. Mot bakgrund härav föreskrivs i andra
SOU 2000:21 Författningskommentar 557
stycket att den tjänsteplikt som föreskrivs i räddningstjänstlagen alltid skall ha företräde. Det innebär att den som fullgör tjänsteplikt enligt räddningstjänstlagen inte kan tas i anspråk med tjänsteplikt enligt den nu föreslagna lagen. Det innebär dessutom att den som fullgör tjänsteplikt kan tas i anspråk med tjänsteplikt enligt räddningstjänstlagen.
Däremot kan den som tjänstgör enligt lagen om totalförsvarsplikt i fredstid tas i anspråk med tjänsteplikt vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.
7----8 § I 7 § regleras hur tjänsteplikten fullgörs. Regleringen har utformats med den allmänna tjänsteplikten i lagen om totalförsvarsplikt som förebild. Tjänsteplikten skall i princip kunna användas för alla slag av arbetsuppgifter.
Tjänsteplikten enligt 8 § kan användas för att personalförstärka samhällsfunktioner som upprätthålls av såväl det offentliga som det enskilda. Det ankommer på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta om hos vilka arbetsgivare och uppdragsgivare som tjänsteplikten skall fullgöras, liksom vilka arbetsarbetstagare och uppdragstagare som skall omfattas av tjänsteplikten.
9----11 §§ Bestämmelsen i 9 § reglerar rätten till ersättning m.m. när tjänsteplikten fullgörs genom att den tjänstepliktige utför arbete som anvisats honom eller henne (7 § 3). För tjänsteplikt som fullgörs genom att den tjänstepliktige kvarstår i sin anställning eller fullföljer ett uppdrag eller tjänstgör enligt avtal om frivillig tjänstgöring vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner följer rätten till ersättningen anställnings- eller frivilligavtalet. För den som fullgör tjänsteplikt i andra fall skall ersättningen m.m. beräknas i enlighet med vad som föreskrivs i fråga om den som fullgör tjänsteplikt enligt räddningstjänstlagen (1986:1102).
Bestämmelsen i 10 § reglerar rätten till vissa kostnadsersättningar för den som fullgör tjänsteplikt enligt avtal om frivillig tjänstgöring (7 § 2).
Av 11 § följer att ersättning enligt 9 och 10 §§ skall betalas av staten.
558 Författningskommentar SOU 2000:21
12 §
Bestämmelserna om rätt till ersättning för personskada i lagen (1977:265) om statlig personskadeskydd och lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. skall gälla för den som skadas vid fullgörande av tjänsteplikt enligt denna lag. Det innebär att samma regler kommer att gällas som för den som fullgör tjänsteplikt enligt räddningstjänstlagen (1986:1102).
13----15 §§ Paragraferna innehåller särskilda regler till skydd för anställning m.m. Anställningsskyddet motsvarar i huvudsak vad som gäller för den som tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.
16----17 §§
I 16 § straffbelägges underlåtenheten att fullgöra ålagd tjänsteplikt. Ringa fall skall inte föranleda ansvar. Om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken skall inte dömas till ansvar enligt denna bestämmelse.
Genom bestämmelsen i 17 § ges möjlighet att hämta den som utan giltigt skäl uteblir från tjänstgöringen. Denna möjlighet motiveras av effektivitetsskäl.
18----19 §§
Genom bestämmelsen i 18 § begränsas möjligheten att överklaga ett beslut om fullgörande av tjänsteplikt. Ett sådan beslut får överklagas endast om det har fattas av annan myndighet än regeringen. Beslutet överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt.
För att ett beslut om fullgörande av tjänsteplikt skall kunna vara effektivt måste det kunna verkställas även om det har överklagats, dvs. samma skäl som angivits under 17 §.
SOU 2000:21 559
Reservationer och särskilda yttranden
Reservation av ledamoten Nicklas Attefjord
Min grundinställning är att det ligger ett demokratiskt värde i att medborgarna kvinnor och män efter förmåga på något sätt deltar i värnet av de människor som behöver hjälp och den miljö som hotas. Det finns inget demokratiskt i den militära tvångsrekrytering som kallas värnplikt. Jag anser att värnplikten ska avskaffas och ersättas av en frivillig värntjänst för både män och kvinnor. Denna värntjänst skall inriktas främst på civila insatser.
Tvärt emot den utveckling av försvaret som Miljöpartiet förespråkar så föreslår utredningen en utvidgning av den tvångsrekrytering som idag sker av män till att även omfatta kvinnor.
Straffet för Totalvägrare
Eftersom min utgångspunkt är att värntjänsten skall vara frivillig anser jag den som vägrar inte skall straffas. Miljöpartiet anser att det skall vara straffritt att totalvägra. Jag anser att rätten att slippa bära vapen och medverka i krigshandlingar ska garanteras i ett modernt, civiliserat samhälle.
Barnkonventionens åldersgränser och Svenska regler
Barnkonventionen är ratificerad av Sveriges riksdag, ändå lägger pliktutredningen förslag som strider mot konventionens artikel 1 och 38 genom att föreslå rekrytering i skolan samt rekrytering det år man fyller 18 och inte efter att man fyllt 18 år. Jag tycker att begreppet rekrytering tolkas för snävt av utredning. Jag anser att även mönstring och ”värvningsåtgärder” bör omfattas. Jag anser därför att ingen skall mönstra innan 18 års ålder, jag anser att det inte heller skall vara möjligt att bedriva mönstring och andra
560 Reservationer och särskilda yttranden SOU 2000:21
värvningsåtgärder i skolan. Jag motsätter mig därför förslaget om en totalförsvarets dag i skolan samt mönstring i anslutning eller i skolans lokaler. Utredningen bygger förslaget om en totalförsvarets dag i skolan på tveksamma grunder. Anledningen till förslaget sägs vara att ”höja” ungdomarnas medvetande om totalförsvaret och i synnerhet det militära försvaret. Miljöpartiet anser att detta strider mot andan i konventionen, då man kommer att använda sig av skolan och skolans lokaler för att rekrytera personal till försvaret. Skolan är arbetsplatts för barn och ungdomar varav de flesta är under 18 år, vilket måste respekteras. Mönstringen kommer att ske det år man fyller 18 vilket strider mot barnkonventionens portalartikeln. ”I denna konvention avses med barn varje människa under 18 år, om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för landet.”
Miljöpartiets motförslag är en barnkonventionens dag i riksdagen, för att öka förståelsen för barn och ungdomars rättigheter bland riksdagens ledamöter.
Kortare utbildning
Att i en tid av ökande våld i samhället införa en rättighet att få militär vapenutbildning är mycket tveksamt. Utredningens föreslår att den som är ”lämpliga” skall få denna möjlighet. Det innebär i praktiken att man låter alla som vill göra utbildningen. Det går inte att sålla bort olämpliga personer med ett allmänt krav på lämplighet. Man har redan i dag problem, när det gäller urvalet. Man klarar det hjälpligt genom urvalsregeln om bäst lämpad. Någon sådan regel föreslår inte utredningen här. Det gör i praktiken att alla som har fysiska och psykiska förutsättningar för att fullgöra värnpliktsutredning måste erbjudas denna utbildning. Konsekvensen av denna ”rättighet” kan bli att samhället inte kan förhindra att kriminella och personer med extrema åsikter att få vapenutbildning, vilket inte är en utveckling som miljöpartiet de gröna kan ställa upp på. Istället borde man rikta in sig på att begränsa antalet vapen i samhället och människor med vapenkunskap. Att det sedan är resurs slöseri att utbilda en personer som det inte finns behov av inom ramen för totalförsvaret, i en tid då de militära hoten mot Sverige är näst intill obefintliga och det borde överföras mer resurser från militären till den civila sidan.
SOU 2000:21 Reservationer och särskilda yttranden 561
Utlandstjänst
Utredningen förslår även att pliktinkallade personer skall kunna delta i fredsfrämjande övningar och operationer utanför Sverige. På denna punkt föreslår utredningen i strid mot gängse praxis att man skall med hjälp av hot om fängelse kunna beordra värnpliktiga att t.ex. röja minor, för att uppfylla bilaterala avtal som Sverige har med andra länder. Miljöpartiet anser inte detta vara förenligt med rättsskyddet för den enskilde individen. Det är också orimligt att frivillig personal i utsatta situationer görs beroende av och skall sätta sin tillit till personal som är tvångskommenderad. Miljöpartiet anser att allt deltagande i övningar och operationer utomlands SKALL vara frivilligt.
Mönstring
Utredningen föreslår en förändrad mönstring. Utredningens förslag är att mönstringen skall bli enklare, och snabbare samt ha en mer decentraliserad organisation. Miljöpartiet anser att om man skall fortsätta att tvångsinkalla svenska medborgare till värntjänst så måste det vara ett grundläggande krav att individer inte blir uttagna till tjänster som de inte är lämpade för. Under de senaste åren har en rad incidenter med värnpliktiga lett till allvarliga personskador och i vissa fall till dödsfall. Ett rimligt krav är att samhället inte äventyrar de tvångsinkallades liv och hälsa. En förenklad mönstring kan äventyra denna trygghet för individen. Miljöpartiet är emot att förändra mönstringen till det sämre, istället borde mönstringen var mer ingående en den är i dag, samt frikopplad från försvaret, för att undvika olyckor i framtiden.
Miljöpartiet anser att en decentraliserade mönstring kommer att leda till en fördyring av verksamheten. Det finns mycket som tyder på att utredningens förslag kommer att leda till en fördyring, framför allt erfarenheterna från Danmark som har ett liknade system som det utredningen föreslår.
Förmåner
Miljöpartiet anser att utredningens förslag på detta område är bra och ställer oss bakom dem.
562 Reservationer och särskilda yttranden SOU 2000:21
Reservation av ledamoten Henrik Landerholm
Allmänt
Pliktutredningens betänkande innehåller många och viktiga förändringar av dagens totalförsvarsplikt. Inte minst kompensationen för den relativt lilla andel av ungdomarna som gör plikttjänst måste förbättras. Vid sidan av kompensation för uppoffringen är utredningsförslag om åtgärder – främst avseende ekonomisk ersättning – i syfte att bidra till att öka motivationen att göra genomgå utbildning med plikt mycket betydelsefulla.
Utredningen har gjort ett gediget arbete med hänsyn till de direktiv – med delvis olika innebörd - som beslutats av regeringen i två omgångar. Direktiven har emellertid i flera avseenden varit begränsande. Det gäller bl.a. möjligheten att bearbeta frågorna kring totalförsvarets personalförsörjning i ett bredare perspektiv. Det samråd med den nyligen tillsatta utredningen om personalförsörjningen vad avser anställda har av tidsskäl inte varit möjlig att göra. Att behandla alla personalfrågor i ett sammanhang hade varit en stor fördel i utredningens arbete. Nu har inte personalförsörjningen – åtminstone inte i detta sammanhang – kunnat avvägas som en helhet.
Den gängse beskrivningen att Sverige har ett värnpliktsförsvar är missvisande. I verkligheten har vårt försvar under lång tid kännetecknats av en kombination av människor med olika relationer till försvaret. Utmaningen för framtiden är att hitta bästa möjliga mix mellan yrkes- och reservofficerare, civilanställda, korttidsoch kontraktsanställda soldater och sjömän, frivilliga och pliktpersonal. Vilken andel de olika kategorierna kommer att ha i framtidens försvar är oklart. I dagens krigsorganisation besätter pliktpersonalen mer än 90 % av befattningarna. Klart står emellertid att denna andel kommer att minska som följd av såväl den säkerhetspolitiska som militärtekniska utvecklingen. Hur pliktsystemet bör utvecklas i ett sådant perspektiv är en fråga som utredningen inte analyserat.
Utredningen har genom direktiven inte heller haft möjlighet ställa plikt mot en helt frivilligt rekryteringssystem. Utan i något avseende förorda en sådan nyordning anser jag att en grundläggande genomlysning av fördelar, nackdelar och realiserbarhet av olika system hade varit av värde – om inte annat som referensobjekt.
Vidare borde utredningen ha prövat även alternativa modeller för plikttjänstgöring. Till de alternativ som kunde värderats hör en
SOU 2000:21 Reservationer och särskilda yttranden 563
allmän, obligatorisk grundläggande korttidsutbildning för alla de som inte kan beredas plats vid längre, reguljära utbildningar. Ett annat alternativ som framförts i den offentliga debatten är en obligatorisk grundläggande soldat- och sjömansutbildning för alla vapenföra följd av en rekrytering som därefter bygger helt på frivillighet. Man kan också tänka sig varianter och kombinationer av ovan redovisade alternativ. I kapitel 10 redovisas förslag till vidare utredning av ny former för Försvarsmaktens utbildningssystem. Det är mycket positivt att initiativ till en omprövning på detta sätt tas. Enligt min mening behövs en omprövning av formerna för såväl förbandsutbildning- som förbandsomsättning.
Könsneutral värn- och civilplikt
Förslaget om kvinnlig värnplikt som aktualiseras genom majoritetens ställningstagande är enligt min mening ett stickspår i debatten om framtidens försvar. Att försvaret behöver en större rekryteringsbas för sin verksamhet är givet. En bredare bas är nödvändig för att finna många lämpliga och motiverade unga människor. Men frågan om att utsträcka plikten till att även omfatta den kvinnliga delen av befolkningen i ett säkerhetspolitiskt läge det detta inte är nödvändigt för att trygga personalförsörjningen är en helt annan.
Det är enligt min mening inte rimligt att ålägga kvinnor denna skyldighet när antalet värnpliktiga i stort halveras. En nyligen publicerad opinionsmätning från DN/Temo visar att svenska folket uppenbarligen heller inte tycker det, då hela 73 % av svenska folket anser att kvinnlig värnplikt är fel väg att gå.
Det kanske bästa exemplet på bred kvinnlig kompetens i försvarsmakten är USA, som bygger sin rekrytering helt på frivillig grund. Ett av världens tuffaste förband – den amerikanska marinkåren – har en avsevärt större andel kvinnor än det svenska försvaret.
Ett annat motiv mot att utsträcka plikten till den kvinnliga delen är befolkningen är de faktiska skillnader i såväl muskelstyrka som fysisk prestationsförmåga som föreligger mellan män och kvinnor. Ett exempel är att endast 10 % av det sannolikt i detta avseende mycket positiva urval av unga kvinnor som genomfört mönstring klarar de fysiska krav som måste uppfyllas för uttagning till en av försvarets vanligaste typbefattningen – nämligen den som skyttesoldat. Risken är att en mönstring av hela den kvinnliga årskullen skulle resultera i en mycket liten andel i
564 Reservationer och särskilda yttranden SOU 2000:21
verkligheten uttagna. Detta beroende på just de ovan redovisade fysiska faktiska skillnaderna mellan könen. I ett sådant perspektiv skulle den utsträckta plikten till ett högt pris endast marginellt höja kvaliteten i personalförsörjningen.
Vad gäller majoritetens ställningstagande tillåter jag mig i övrigt att konstatera att detta grundar sig på principiella argument snarare än en grundläggande analys av sakförhållanden. De praktiska konsekvenserna och inte minst kostnaderna för en könsneutral uttagning och plikttjänstgöring återstår att utreda.
I utredningens betänkande växer bilden av ett pliktsystem där frivillighet, eget intresse och motivation successivt kommer allt spela en allt större roll. Till skillnad från gårdagens statiska uttagning av lämpliga ur en befintlig årskull leder detta resonemang till att en mer aktiv rekrytering måste påbörjas. Tvånget blir förhoppningsvis i framtiden den sista utvägen för att ta ut tillräckligt många och tillräckligt bra soldater och sjömän.
En aktiv rekrytering – i motsats till dagens passiva uttagning ökar enligt min mening möjligheterna att locka kvinnor till försvaret. Det är inte frånvaro av plikt som hindrar att kvinnlig kompetens tillförs försvaret. Det är månghundraåriga föreställningar och traditioner som måste förändras. I en verksamhet där förbandsanda, sammanhållning och gemenskap utgör en stark – i stort sett manlig - identitet har kvinnor ofta svårt att hävda sig. Det saknas fortfarande både kvinnliga föredömen och förebilder. En aktiv rekrytering av kvinnor till försvaret – grundad på den enskildes motivation och frivillighet - måste gå hand i hand med genomgripande förändringar av såväl rekryteringsprocess, utbildning och förhållningssätt. Att ersätta bristande attraktionskraft och reella attitydförändringar med tvång löser inga problem.
Reservation av ledamoten Else-Marie Lindgren
Värnplikt för kvinnor
En utvidgning till att låta svenska kvinnor omfattas av en skyldighet att fullgöra värnplikt innebär att kvalitén inom totalförsvaret skulle öka. Jag anser dock att i ett läge där blott en minoritet av alla män i aktuella åldersklasser kommer att tas i anspråk med plikt saknas det anledning att införa en utvidgad plikt. Kvinnor bör således inte tvingas till att fullgöra värnplikt. Frågan om en utvidgad plikt behandlades även i det lagstiftningsärende som
SOU 2000:21 Reservationer och särskilda yttranden 565
föregick införandet av lagen om totalförsvarsplikt. De skäl som där anfördes mot en utvidgning av plikten är i huvudsak desamma som jag nu givit uttryck för (se prop. 1994/95:6 s. 117). Det skall dock för jämförelsen skull framhållas att det i dag är ännu färre män som kommer att tas i anspråk med plikt än vad man då räknade med.
För att tillgodose det årliga utbildningsbehovet för Försvarsmakten erfordras i dag blott 15 procent av en åldersklass unga män och kvinnor. Ändras inte de nuvarande kravprofilerna för befattningar i Försvarsmakten kommer endast ett fåtal av de omkring 60 000 kvinnor som årligen kallas till mönstring att komma i fråga för inskrivning för värnplikt. Detta är en omständighet som gör att jag inte bara ifrågasätter lämpligheten utan också lagligheten av att föreskriva värnplikt för kvinnor.
Avgörande för inskrivning för värnplikt och civilplikt med längre grundutbildning är att de enskilde har de fysiska och psykiska förutsättningar som krävs för att fullgöra tjänstgöringen, dvs är lämplig. Därtill fordras att han eller hon är motiverad. Av nu angivna skäl bör inskrivningen i största utsträckning ske på frivillig grund. Görs tjänstgöringen attraktiv bör också personalbehovet kunna tillgodoses utan att man behöver tillgripa tvångsinskrivning.
Enligt de regler som gäller i dag har svenska kvinnor samma möjligheter som männen att delta i totalförsvaret. Genom lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning har kvinnor möjlighet att frivilligt genomgå antagningsprövning för inskrivning för värnplikt eller civilplikt med lång grundutbildning. En kvinna som skrivits in för värnplikt eller civilplikt med lång grundutbildning blir vid straffansvar skyldig att fullgöra värnplikt eller civilplikt med lång grundutbildning enligt samma bestämmelser som gäller för männen. Detta innebär att en kvinna, förutom att hon blir skyldig att fullgöra grundutbildning, också blir skyldig att fullgöra repetitionsutbildning och att tjänstgöra under höjd beredskap.
Intresset från kvinnornas sida för att genomgå frivillig pliktutbildning har emellertid allt sedan denna möjlighet öppnades varit lågt. En procent av de som skrivs in för värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning än 60 dagar är kvinnor. Det är därför angeläget att försöka öka attraktionskraften i utbildningen. Detta kan bl.a. göras genom generella förbättringar av pliktpersonalens förmåner och av att utbildningen ges ett civilt meritvärde. Men det bör också övervägas om utbildningen redan från den första dagen skall ske med plikt. Min uppfattning är att
566 Reservationer och särskilda yttranden SOU 2000:21
fler kvinnor skulle pröva en militär grundutbildning om det också gavs en möjlighet att avbryta densamma - i vart fall efter en viss tids utbildning. En sådan ordning tillämpas i övriga nordiska länder av det skälet att det är svårt för kvinnor att finna sig tillrätta i den mansdominerade värld som soldatlivet utgör. I Danmark och Norge gäller här en tremånadersgräns, i Finland 45 dagar. Enligt min mening bör en sådan möjlighet för kvinnor införas också i Sverige. Gränsen bör kunna sättas vid lång grundutbildning, dvs. en kvinna skall alltid ha rätt att avbryta utbildningen under de första 60 dagarnas utbildning. Först därefter skall samma regler gälla som för männen.
Ett ytterligare sätt att öka attraktionskraften är att få fler kvinnor att genomgå antagningsprövning (mönstring). Jag motsätter mig dock att låta kvinnor omfattas av en skyldighet att mönstra eftersom jag har tagit ställning mot kvinnlig värnplikt och krigstjänstgöring med plikt. Skyldigheten att mönstra enligt lagen om totalförsvarsplikt bygger i grunden på den i lagen föreskrivna skyldigheten att i fred fullgöra grundutbildning för värnplikt. Denna utbildningsskyldighet bygger i sin tur på den i samma lag föreskrivna skyldigheten att fullgöra krigstjänst. Den ena plikten vilar således på den andra. och ytterst av medborgarnas grundläggande rätt att kunna få skydd av samhället. Den rätten till skydd av samhället kan inte sträckas så långt att t.ex. alla kvinnor därmed skulle vara skyldiga att genomgå mönstring. Den beskrivning av rätten till skydd respektive plikten att tjänstgöra som det nuvarande pliktsystemet vilar på skall således även fortsättningsvis ligga till grund för det framtida pliktsystemet.
Däremot bör alla totalförsvarspliktiga svenska kvinnor det kalenderår de fyller 18 år underrättas om att de har möjlighet att få genomgå en motsvarande mönstring som männen. I samband med denna underrättelse bör också information lämnas inte bara om vad mönstringen innebär utan också om totalförsvaret och dess olika uppgifter. Enligt min bedömning torde det inte med utredningens övriga förslag om att öka attraktionskraften i plikttjänstgöringen vara någon svårighet att på frivillig väg fylla Försvarsmaktens behov av kvinnor i grundutbildningen.
Kortare frivillig militär grundutbildning
Utredningen föreslår att den som inte tas ut för värnplikt men är motiverad skall erbjudas en kortare militär grundutbildning hos Försvarsmakten, bl.a. för att tillgodose behovet av frivilliga inom
SOU 2000:21 Reservationer och särskilda yttranden 567
hemvärnsorganisationen. Ett argument har varit att skyldigheten att fullgöra värnplikt skall motsvaras av rätten att fullgöra värnplikt! Tjänstgöringen hos Försvarsmakten är tänkt att genomföras med plikt med efterföljande krigsplacering i Försvarsmakten. Jag anser detta är olämpligt av flera skäl. För det första ger denna grundutbildning inte den kompetens som efterfrågas av hemvärnet. Den förutsätter en fortsatt frivillig utbildning i hemvärnet. För det andra ger den inte heller den kompetens som efterfrågas av Försvarsmakten. Möjligheten att krigsplacera den som fullgjort utbildningen och inte väljer hemvärnet är således mycket begränsad. Enligt min mening är detta resursslöseri. Tillgängliga resurser skall satsas på dem som skall fullgöra grundutbildning med värnplikt för krigsplacering i Försvarsmakten. Efter fullgjord grundutbildning och krigsplacering i Försvarsmaktens insatsorganisation (4 år) alternativt de nationella skyddsstyrkorna (ytterligare 4 år) bör dessa aktivt erbjudas att gå in i hemvärnet. För hemvärnets del skulle detta kunna innebära en avsevärd kompetenshöjning jämfört med majoritetens förslag. Samtidigt tar detta inte heller resurser i anspråk på bekostnad av den ordinarie grundutbildningen för värnplikt. Problemet med majoritetens förslag - om det skall ses som en rättighet att få göra utbildningen - är att det inte går att i förväg bedöma antalet sökande till utbildningen och därmed de ekonomiska och andra resurser som kommer att erfordras. Om antalet sökande är stort torde därför en årlig maximering erfordras varvid överskottet förskjuts framåt i tiden, vilket i sin tur förändrar förutsättningarna för de sökande. Att använda uttryck som rättighet riskerar att ge upphov till förväntningar som sedan inte kan infrias. Detta skulle kunna få allvarliga följder för försvarsviljan.
Reservation av ledamöterna Runar Patriksson, Christer Skoog och Oswald Söderqvist
Påföljdsval och straffmätning för totalvägrare
Vi anser att samhällstjänst skall komma i fråga som påföljd i stället för fängelse vid s.k. totalvägran.
568 Reservationer och särskilda yttranden SOU 2000:21
Särskilt yttrande av ledamoten Runar Patriksson
Arbetet i Pliktutredningen har för Folkpartiet Liberalerna varit inriktat på att pliktuttagning skall ske av den som är lämpligast oavsett kön och endast när behov av den uttagne verkligen föreligger. Inte en enda person för mycket (i onödan) får tas ut till plikttjänst. Den principen är viktig av såväl ekonomiska som personliga skäl. Samhällstjänst skall alltid kännas motiverad och meningsfull. Om vi har könsneutral mönstringsplikt så ökar underlaget med i princip det dubbla. Detta ger ökad kvalitet, en större grad av frivillighet och därmed också bättre motivation.
Ett mönstringsförfarande med en självdeklaration inlämnad med god information om den mönstrande samt uppgifter om den mönstrandes vilja att göra plikttjänst skulle förkorta mönstringstiden. Frivilligheten är viktig för Folkpartiet Liberalerna och ska i första hand styra uttagningen.
I nuvarande säkerhetspolitiska läge måste svensk förmåga att medverka i internationella krishanteringsinsatser och fredsbevarande styrkor stärkas kraftigt. Det kan röra sig om insatser beslutade inom ramen för EU:s gemensamma utrikespolitik eller av FN:s säkerhetsråd. Folkpartiet menar att den kapaciteten bör vara upp till tre gånger så stor som i dag. Insatserna ska kunna bestå av såväl arméförband som enheter ur flygvapnet och marinen. Insatsberedskap i denna storleksordning och med de tidskrav som kommer att gälla kräver enligt Folkpartiets mening ett system med kontraktssoldater liknande det som gäller i Danmark (konstapelsystemet). God insats i internationell verksamhet tror vi ökar försvarets positiva folkförankring. Den kraftiga tidsutdräkten under 1999 vid Sveriges medverkan i Kfor-styrkan i Kosovo får aldrig upprepas.
En konsekvens av att inte ta ut en enda man i onödan innebär att vi motsätter oss de föreslagna tremånadernas korttidsutbildningarna, som ingen kan förklara behovet av och som vi därför inte kan godta som relevanta för försvaret.
Frivilligorganisationernas utbildningar bör skötas av organisationerna själva och medel bör därför beviljas till dessa utbildningar. Ingen ska kunna tas ut med plikt till en frivilligorganisation, anser Folkpartiet Liberalerna.
Ett rätt avvägt intag av värnpliktiga - könsneutralt - ger ett försvar som blir vassare och smalare. De värnpliktiga som utbildas enligt Folkpartiet Liberalernas försvarspolitik har också att
SOU 2000:21 Reservationer och särskilda yttranden 569
hantera god (modern) materiel och ska utbildas för att kunna verka i hela landet.
Folkpartiet Liberalernas uppfattning är alltså att en pliktlagstiftning behövs som en yttersta garanti för att försvaret alltid ska kunna få tillgång till personal med bästa kompetens på alla områden som erfordras. Vår bedömning är emellertid att med de principer vi förordar kommer i praktiken knappast någon att behöva tas ut mot sin vilja.
Särskilt yttrande av ledamoten Karin Wegestål
Utbildningen
Jag anser att rågången mellan utbildning och annan tjänstgöring för den som är totalförsvarspliktig måste vara klar. Det får inte föreligga någon tvekan om var denna gräns går. Den ordning som gäller i dag uppfyller tveklöst detta krav. Jag har av det skälet kunnat godta att det skall kunna ingå i grundutbildning och repetitionsutbildning för vänplikt att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för sådant internationellt samarbete som avses i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet såväl i Sverige som utomlands. Jag anser dock inte att det skall vara möjligt att med totalförsvarsplikten tvinga värnpliktiga att delta i operativa verksamheter utomlands som t.ex. minröjning i Baltikum o.dyl. Det är primärt inte fråga om utbildning. Det är inte heller fråga om totalförsvarsverksamhet. Även om ett deltagande skulle kunna ha relevans för värnpliktsutbildningen är detta inte ett tillräckligt skäl. Allt sådant deltagande skall som hittills för den som är totalförsvarspliktig vara frivilligt. Detta är en rättssäkerhetsfråga.
SOU 2000:21 Bilaga 1 571
Kommittédirektiv
Översyn av totalförsvarspliktens Dir tillämpning och andra pliktfrågor m.m. 1999:106
Beslut vid regeringssammanträde den 25 september 1997.
Sammanfattning av uppdraget
En parlamentariskt sammansatt utredning tillsätts för att göra en översyn av tillämpningen av systemet med totalförsvarsplikt. Utredningen skall därvid främst utreda frågor om - inskrivningssystemet - uppskovsreglerna - utbildningsreserven - utbildningstidernas längd - pliktutbildningen för kvinnor - avgångar - utbildningens meritvärde. Utredningen skall också utreda och
lägga fram förslag till förändringar i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. i fråga om beslutanderätten i första instans. Utredningen skall vidare utreda och lägga fram förslag till förändringar i lagen avseende disciplinpåföljderna för disciplinförseelser.
Utredningen skall även överväga om ett pliktsystem för tjänstgöring vid svåra påfrestningar på samhället i fred skall införas.
572 Bilaga 1 SOU 2000:21
Nuvarande ordning
Pliktsystemet
En skyldighet att tjänstgöra för att försvara landet har funnits länge i Sverige. Före den 1 juli 1995 säkerställdes totalförsvarets behov av personal genom bl.a. ett antal pliktlagar. I det krigsomställda samhället skulle en stor del av befolkningen komma att kallas in till tjänstgöring genom någon pliktlag, främst inom Försvarsmakten, men även till andra funktioner inom totalförsvaret.
Den 1 juli 1995 trädde lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt i kraft ( prop. 1994/95:6 och 87, bet. 1994/95: FöU1, rskr. 1994/95:78). Den ersatte ett flertal lagar som innehöll pliktbestämmelser, bl.a. värnpliktslagen (1941:967), lagen (1966:413) om vapenfri tjänst, lagen (1981:292) om tjänsteplikt för hälsooch sjukvårdspersonal samt veterinärpersonal m.m., lagen (1984:272) om skyldighet för civilförsvarspliktiga att tjänstgöra utanför civilförsvaret samt allmänna tjänstepliktslagen (1959:83). Vidare ersatte lagen de bestämmelser om civilförsvarsplikt som fanns i den då gällande civilförsvarslagen (1960:74). Den 1 juli 1995 trädde ytterligare några nya lagar i kraft, nämligen lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre utbildning och lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. Till nämnda lagar har regeringen utfärdat verkställighetsföreskrifter.
Lagstiftningen har medfört en flexiblare användning av totalförsvarets personalresurser. Hur många som skall skrivas in med plikt och hur lång utbildning de skall genomgå skall enligt pliktlagen styras av behovet av pliktpersonal under höjd beredskap. Behovet av personal för att lösa det militära och civila försvarets uppgifter i krig skall således styra inskrivning och utbildningstid. Behovet avgörs av den som ansvarar för verksamheten. Enligt lagen skall tjänstgöringsskyldigheten fullgöras som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Värnplikten och civilplikten skall omfatta grundutbildning, repetitionsutbildning, beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring. Den allmänna tjänsteplikten fullgörs endast under höjd beredskap.
Totalförsvarsplikten gäller för varje svensk medborgare samt för varje utländsk medborgare som är bosatt i Sverige från det år man fyller 16 år t.o.m. det år man fyller 70 år. Endast svenska män är skyldiga att mönstra och fullgöra värnplikt eller civilplikt med lång grundutbildning (mer än 60 dagar). Denna skyldighet
SOU 2000:21 Bilaga 1 573
föreligger endast från det år som den totalförsvarspliktige fyller 19 år till slutet av det år han fyller 47 år. Den som vid mönstringen inte behöver fullgöra grundutbildning skall placeras i en utbildningsreserv för att senare eventuellt kunna tas i anspråk, efter beslut av regeringen, när det behövs med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap.
Den som placerats i utbildningsreserven skall då kunna grundutbildas med värnplikt eller civilplikt. Den som placerats i utbildningsreserven kan också tas i anspråk för en kortare grundutbildning om högst 60 dagar i det civila försvaret.
Rättigheten att efter ansökan få vara vapenfri finns alltjämt kvar. Den vapenfria tjänsten regleras dock inte längre som ett undantag från värnpliktstjänstgöringen utan som ett av flera tjänstgöringsalternativ inom ramen för totalförsvarsplikten.
Lagen om totalförsvarsplikt innehåller också bl.a. bestämmelser om inskrivning m.m., utbildningstider, förmåner, uppskov och straff m.m.
Svenska kvinnor kan, utöver skyldigheten att genomgå civilpliktsutbildning i högst 60 dagar, frivilligt genomgå en antagningsprövning för inskrivning för värnplikt eller civilplikt med lång grundutbildning. En kvinna som skrivits in för värnplikt eller civilplikt med lång grundutbildning blir vid straffansvar skyldig att fullgöra värnplikt eller civilplikt med lång grundutbildning enligt samma bestämmelser som gäller för männen. Detta innebär att en kvinna, förutom att hon blir skyldig att fullgöra grundutbildning, också blir skyldig att fullgöra repetitionsutbildning och att tjänstgöra under höjd beredskap.
Disciplinansvar inom totalförsvaret
Fr.o.m den 1 juli 1995 regleras, som ovan sagts, disciplinansvaret för pliktpersonal i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.
1986 års disciplinansvarslag kom därmed att upphöra. Den nya lagen bygger dock helt på den gamla lagen och vad som skett är till största delen tekniska anpassningar till totalförsvarsplikten. En väsentlig nyhet är dock att disciplinansvaret utsträcks till att omfatta även de totalförsvarspliktiga som fullgör civilplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.
Huvudregeln är att beslut i disciplinärenden skall fattas där den disciplinansvarige tjänstgör eller har tjänstgjort. Det innebär i fråga om dem som fullgör värnplikt att Försvarsmakten genom chefen för det förband eller den enhet av annat slag där den
574 Bilaga 1 SOU 2000:21
disciplinansvarige tjänstgör fattar beslut, om chefen har lägst överstes eller kommendörs grad. Försvarsmakten kan också delegera beslutanderätten till överstelöjtnant eller kommendörkapten. Lagen innehåller också en bestämmelse som gör det möjligt för den chef i Försvarsmakten som tilldelats beslutsbefogenhet enligt lagen att delegera beslutsförfarandet i disciplinansvarsfrågor, dock inte till lägre chef än kompanichef under förutsättning att förfarandet inte kan antas utgöra brott, att förseelsen har erkänts samt att förseelsen inte bör medföra svårare påföljd än varning eller extratjänst eller utegångsförbud i fem dagar. Den chef som fått beslutsansvar delegerat till sig får dock endast besluta påföljderna varning, extratjänst och utegångsförbud i högst fem dagar. För dem som fullgör civilplikt kan tjänstgöringen ske förutom hos olika myndigheter också i kommuner, landsting och kyrkliga kommuner samt hos enskilda, t.ex. i bolag. Även för dessa är huvudregeln att beslut skall fattas där tjänstgöringen äger eller har ägt rum. För dem som tjänstgör hos privaträttsliga subjekt skall dock frågan om disciplinansvar alltid prövas av Statens räddningsverk. Ärenden som skall prövas av andra myndigheter än Försvarsmakten, av kommuner, landsting eller kyrkliga kommuner prövas av chefen för den organisatoriska enhet där den disciplinansvarige tjänstgör eller har tjänstgjort eller av någon annan högre chef.
Lagen gäller vidare för bl.a. anställda i utlandsstyrkan i Försvarsmakten, när de tjänstgör utomlands.
Lagen innehåller bestämmelser som garanterar den enskildes rättssäkerhet, bl.a. möjligheten att föra saken till domstol. Därutöver innehåller lagen bestämmelser till skydd för den enskilde. Bl.a. kan nämnas att det finns möjlighet att begära omprövning hos förbandschefen av ett beslut om disciplinpåföljd som i Försvarsmakten fattats av en lägre chef. Vidare skall det finnas auditörer (jurister) som skall biträda beslutsfattande myndigheter. I vissa fall är det obligatoriskt att inhämta auditörens yttrande innan beslutet fattas. Detta gäller dock inte de s.k. kompanichefsärendena.
Som nämnts ovan är disciplinpåföljderna varning, extratjänst, löneavdrag och utegångsförbud.
Varning innebär att den felande erinras om att han för framtiden skall iaktta sina skyldigheter i tjänsten. Varning är den lindrigaste disciplinpåföljd som kan användas.
Extratjänst innebär att den felande vid högst fem tillfällen utöver den vanliga tjänsten skall utföra handräckning eller annan särskild uppgift.
SOU 2000:21 Bilaga 1 575
Löneavdrag får bestämmas för högst trettio dagar och innebär avdrag på dagersättning eller motsvarande ersättning. I åtskilliga fall kan inte något löneavdrag verkställas därför att den betalningsskyldige t.ex. ryckt ut. I sådana fall bortfaller inte påföljden. I stället gäller att den som har ålagts löneavdrag skall betala motsvarande belopp.
Utegångsförbud innebär förbud för den som är förlagd inom ett kasernområde, läger eller motsvarande område att under en bestämd tid, minst en och högst 15 dagar, på fritiden vistas utanför det område som är upplåtet åt en viss avdelning eller utanför en del av ett sådant område. För den som är förlagd ombord på ett fartyg skall utegångsförbudet avse förbud att lämna fartyget.
Löneavdrag får åläggas tillsammans med utegångsförbud, om det krävs av hänsyn till ordningen inom den verksamhet där disciplinförseelsen har begåtts. I princip gäller dock att endast en påföljd skall åläggas vid en disciplinförseelse. Vid lindriga förseelser skall i första hand varning och extratjänst komma i fråga. Vid allvarligare förseelser har man att välja mellan löneavdrag eller utegångsförbud. I princip anses löneavdrag vara en lindrigare påföljd än utegångsförbud. Om disciplinförseelsen samtidigt utgör ett brott, skall åtalsanmälan göras.
Åtalsanmälan behöver dock inte göras beträffande vissa särskilt angivna brott.
Lagreformen år 1986 innebar att en militär befattningshavares rätt att ålägga straffrättslig påföljd föll bort. Förseelser som tidigare handlagts enligt regler om disciplinmål blev avkriminaliserade och skulle i stället handläggas som disciplinärenden vid myndigheterna. Vid dessa förhållanden ansågs vid reformen att en utvidgning av det tidigare gällande tillrättavisningsinstitutet var behövlig, varvid varning och extratjänst behölls som de var, medan det högsta antalet dagar för utegångsförbud och landgångsförbud (sju dagar) sattes till frihetsstraffets tidigare maximum (15 dagar). Det tidigare begreppet disciplinbot ersattes av ordet löneavdrag, vilket var ett led i att ytterligare närma det militära och det civila ansvarssystemen till varandra och i denna anda sattes högsta gränsen för löneavdrag till 30 dagar i överensstämmelse med reglerna om löneavdrag i lagen (1976:600) om offentlig anställning.
576 Bilaga 1 SOU 2000:21
Svåra påfrestningar på samhället i fred
Regeringen lämnade hösten 1996 propositionen om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred till riksdagen (prop. 1996/97:11). Riksdagen behandlade propositionen i maj 1997 (bet. 1996/97:FöU5, rskr. 1996/97:203). I propositionen redogörs för den inriktning som regeringen anser att arbetet med att förebygga och hantera svåra påfrestningar bör ha samt hur ett system för att säkerställa beredskapen bör utformas. För ett tiotal olika svåra påfrestningar bör det enligt regeringen finnas en särskilt god beredskap. De avser nedfall av radioaktiva ämnen, svåra störningar i viktiga infrastruktursystem (el, tele, hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning, radio och TV samt försörjning med vatten), översvämningar och dammbrott, massflykt av asyloch hjälpsökande till Sverige, allvarlig smitta, terrorism, kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss m.m. samt störningar i samhällsviktiga datasystem.
I propositionen betonas att samhällets grundläggande stabilitet och flexibilitet är helt avgörande när det gäller möjligheterna att klara påfrestningar på samhället i fred. Ansvariga myndigheter och organ kompletterar sedan denna baskapacitet med särskilda åtgärder. Generellt viktigt anges i propositionen vara en tillräcklig förmåga när det gäller ledning och information.
Statsmakternas höga ambition för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred är en konsekvens av det vidgade säkerhetsbegreppet i 1996 års totalförsvarsbeslut. Det är emellertid viktigt att framhålla att beredskapen mot svåra påfrestningar inte är ett ansvar för totalförsvaret. Däremot skall enligt försvarsbeslutet de totalförsvarsresurser som byggs upp för huvuduppgiften vid ett väpnat angrepp kunna komma till användning vid svåra fredstida påfrestningar.
Vid många av de situationer som kan anses vara svåra påfrestningar på samhället i fred kommer bestämmelserna i räddningstjänstlagen (1986:1102) att kunna tillämpas. En sådan viktig bestämmelse är regleringen om tjänsteplikt enligt 44 § räddningstjänstlagen. Denna tjänsteplikt innebär att när det behövs, är var och en mellan arton och sextiofem år, skyldig att medverka i räddningstjänst i den mån kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter det. Tjänsteplikten fullgörs på anmodan av räddningsledaren. Däremot finns inte någon annan särskild tjänsteplikt för tjänstgöring eller möjlighet att med plikt utbilda personal för att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred.
SOU 2000:21 Bilaga 1 577
Bakgrund till uppdraget
Totalförsvarsmyndigheter, främst Totalförsvarets pliktverk, Överstyrelsen för civil beredskap, Försvarsmakten och vissa övriga utbildningsanordnare har ansett att det finns brister av olika slag i tillämpningen av systemet med totalförsvarsplikt.
Pliktverket har därvid bl.a. anfört att systemet för prövning och inskrivning bör ses över. Även bestämmelserna som reglerar innehållet i inskrivningsbesluten bör enligt Pliktverket förenklas på så sätt att besluten inte behöver vara så slutliga och detaljrika. Pliktverket har också anfört att systemet med utbildningsreserven bör ses över. Pliktverket har i fråga om tillämpningen av möjligheten för kvinnor att frivilligt genomgå pliktutbildning ansett att en kvinna bör ha en möjlighet att kunna avbryta utbildningen, dock inte om hon hunnit fullfölja en viss del av utbildningen.
Pliktverket och Försvarsmakten har pekat på problemen med alltför stora avgångar före och under grundutbildningen.
Även Nämnden för personalvård för totalförsvarspliktiga har i en skrivelse till regeringen lämnat liknande synpunkter på pliktsystemets tillämpning. Nämnden har därvid bl.a. anfört att arbetslösheten bland dagens ungdomar nu är ett av de största samhällsproblemen. Nämnden anser därför att hänsyn bör tas till om den totalförsvarspliktige har arbete vid bedömningen av möjligheten till uppskov med grundutbildningen. Nämnden har också anfört att de totalförsvarspliktiga bör få möjlighet till körkortsutbildning under tjänstgöringen.
Riksrevisionsverket har i en rapport (RRV 1997:29) Värnpliktssystemet och Försvarsmaktens hushållning med den värnpliktiga personalen ansett att värnpliktsutbildningen uppvisat brister i olika avseenden under tidsperioden 1990–1996. RRV har därvid bl.a. föreslagit att det görs en samlad översyn av värnpliktsutbildningens dimensionering och utformning, med hänsyn även tagen till försvarsvilja och samhällsekonomiska effekter. Enligt RRV bör översynen omfatta systemen för uttagning, utbildning och krigsplacering.
Värnpliktsrådet och Civilpliktsrådet har också hemställt om en översyn av lagstiftningen i vissa delar. Värnpliktsrådet och Civilpliktsrådet har ansett det angeläget att disciplinsystemet ses över. Värnpliktsrådet och Civilpliktsrådet har också riktat kritik mot utbildningens innehåll.
Bibel – och Traktatsällskapet Vakttornet har i en skrivelse anfört att medlemmar i samfundet Jehovas vittnen inte har någon-
578 Bilaga 1 SOU 2000:21
ting emot att numera utföra någon form av samhällsnyttig tjänst i stället för värnplikt.
Det nya pliktsystemet har nu varit tillämpligt i drygt två år. Riksdagen har i totalförsvarsbeslutet i december 1996 tagit ställning för en fortsatt totalförsvarsplikt samtidigt som anspråken på att kunna utnyttja totalförsvarsresurser i fredstid har ökat.
Regeringen lämnade, såsom tidigare nämnts, propositionen om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred till riksdagen hösten 1996. Riksdagen tog ställning till propositionen under våren 1997. Regeringen redovisade i propositionen vissa viktigare åtgärder – grundade på Hot- och riskutredningens förslag i betänkandet (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle – som regeringen avsåg att vidta eller i några fall hade vidtagit. I propositionen lämnade regeringen inte några förslag till lagstiftning. Regeringen ansåg att lagstiftningsfrågan borde övervägas ytterligare innan ett ställningstagande kunde göras.
Det är mot bakgrund av vad som anförts ovan som regeringen anser att det finns skäl att nu göra en allmän översyn av hur pliktsystemet tillämpas och om några förändringar bör göras. Översynen bör göras av en parlamentariskt sammansatt kommitté. I samband med den översyn som nu skall genomföras av tilllämpningen av det nya pliktsystemet bör också övervägas om en skyldighet för den enskilde bör införas att tjänstgöra vid svåra påfrestningar på samhället i fred.
Uppdraget
Pliktsystemet
Riksdagen har i totalförsvarsbeslutet år 1996 lagt fast att det svenska totalförsvaret skall vara så uppbyggt och organiserat att det är en angelägenhet för hela befolkningen och att detta tillgodoses bäst genom ett system med plikttjänstgöring. Detta innebär att en stor del av totalförsvarets personalförsörjning även i framtiden skall tryggas genom ett pliktsystem. De grunder som lagts fast i den nu gällande lagen om totalförsvarsplikt skall alltjämt gälla. Således skall tjänstgöringsskyldigheten fullgöras som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt.
Utredningen skall från dessa utgångspunkter göra en allmän granskning av tillämpningen av systemet med totalförsvarsplikten i följande hänseenden.
Pliktverket och Nämnden för personalvård för totalförsvarspliktiga har ansett att inskrivningssystemet bör kunna förbättras.
SOU 2000:21 Bilaga 1 579
Utredningen skall mot bakgrund av och med hänsyn till myndigheternas synpunkter överväga om inskrivningssystemet kan effektiviseras utan att rättssäkerheten rubbas. Även kraven för att skrivas in på olika befattningar i totalförsvaret skall ses över.
Utredningen skall också se över hur informationen om plikttjänstgöringen kan förbättras. Utredningen skall se över uppskovsreglerna och därvid överväga om arbetsmarknadsskäl skall vägas in vid prövningen av uppskov och föreslå de ändringar av reglerna som översynen leder till.
Utredningen skall också, om systemet med en utbildningsreserv alltjämt bör kvarstå, överväga hur utbildningsreservens sammansättning skall vara med hänsyn till de totalförsvarspliktigas kvalifikationer och hemvist i landet.
Riksrevisionsverkets rapport tar endast upp värnpliktsutbildningen. Mot bakgrund av Riksrevisionsverkets rapport skall utredningen överväga om pliktutbildning i form av värnplikt eller civilplikt kan effektiviseras ytterligare. I detta sammanhang skall utredningen också överväga utbildningstidernas längd samt tiden för omsättningen av krigsorganisationen.
Utredningen skall utvärdera systemet med kvinnors möjlighet att efter ansökan få fullgöra plikttjänstgöring och föreslå åtgärder med anledning av resultatet av utvärderingen.
Utredningen skall överväga vilka åtgärder som behöver vidtas för att minska avgångarna före och under grundutbildningen.
Utredningen skall också överväga och lämna förslag om hur utbildningen ytterligare kan ges ett civilt meritvärde.
Utredningen skall utvärdera försöksverksamheten med tre månaders frivillig pliktutbildning för rekrytering till hemvärnet. Utredningen skall härvid överväga om denna utbildning eller någon kort civilpliktsutbildning även kan ligga till grund för rekrytering till frivilliga försvarsorganisationer inom totalförsvaret.
Utredningen skall också se över reglerna som gäller möjligheten att inte inkalla personer som tillhör ett visst religiöst samfund.
Utredningen skall även uppmärksamma de effekter som utredningens förslag kan få på det sanktionssystem som lagts fast i pliktlagstiftningen.
580 Bilaga 1 SOU 2000:21
Disciplinsystemet
Behov av översyn av disciplinansvarssystemet gäller dels frågan om vem som skall ha beslutanderätten i första instans avseende disciplinansvar, dels vilka påföljder som skall följa på disciplinförseelser.
Såvitt avser beslutanderätten i första instans har i Försvarsmakten kompanichefen en stark ställning över de totalförsvarspliktiga. Detsamma kan sägas gälla för förbandschefen. Detta i kombination med att man inom statsförvaltningen alltmer övergår till personalansvarsnämnder är ett skäl att se över denna del av systemet. Tänkbara förändringar skulle för fredstid bl.a. kunna vara avskaffande av kompanichefens beslutanderätt, införande av auditörsmedverkan även i kompanichefsärenden, stärkande av auditörens ställning i alla ärenden (auditören skulle kunna vara beslutande i stället för förbandschefen resp. kompanichefen) samt införande av någon form av medverkan i besluten från de totalförsvarspliktigas sida. En fråga i sammanhanget är självfallet om det är lämpligt med olika system för fred och krig. Ställning måste också tas till hur man bör göra med utlandsstyrkans personal, som ju befinner sig i en situation som kan sägas vara i viss mån krigsliknande. Utredningen skall mot bakgrund av det anförda göra en översyn av disciplinsystemet såvitt avser beslutanderätten i första instans avseende disciplinförseelser och lämna förslag till ändringar.
Disciplinpåföljderna för disciplinförseelser har i huvudsak varit oförändrade under den senare hälften av 1900-talet, dock med den väsentliga förändringen att efter 1986 års reform beslutas disciplinpåföljderna på förvaltningsrättslig grund. De disciplinpåföljder man tillämpar i dag är således i princip desamma som tillämpats sedan länge. På senare år har dock tjänstgöringsområdena för de totalförsvarspliktiga utökats inte minst inom den civila delen av totalförsvaret.
Utredningen skall därför se över disciplinpåföljderna och lämna förslag till ändringar.
Utredningen skall redovisa de konsekvenser såväl för den enskilde som för myndigheterna som framlagda förslag medför.
Skyldighet att tjänstgöra vid svåra påfrestningar på samhället i fred.
I den av riksdagen behandlade propositionen om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred angavs en rad olika situationer som kan tänkas innebära en sådan påfrestning. Exempelvis kan katastrofartade olyckor, naturkatastrofer, tekniska fel i
SOU 2000:21 Bilaga 1 581
viktig utrustning, sabotage och terrorism innebära att samhället drabbas av en svår påfrestning. Detta gäller framför allt om det inträffade medför allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och därmed fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller fara för mycket omfattande skador på miljön eller på egendom.
Enligt riksdagsbeslutet bör ambitionen för samhällets fortsatta beredskapsåtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred vara att risken för och konsekvenserna av svåra påfrestningar på samhället i fred skall minska. Om en svår påfrestning skulle inträffa, skall människors liv, personliga säkerhet och hälsa tryggas samt skador på miljö och egendom hindras eller begränsas.
Olika åtgärder kan vidtas för att minska risken för fredstida svåra påfrestningar på samhället samt för att begränsa effekterna av sådana påfrestningar om de skulle inträffa.
En typ av åtgärder avser enskilda människors insatser. Det finns anledning att tro att många människor genom frivilliga insatser kommer att delta i sådant arbete. För många av de situationer som kan betecknas som svåra påfrestningar på samhället i fred kan vidare, som nämnts, åtgärder vidtas med stöd av bestämmelserna om tjänsteplikt enligt 44 § räddningstjänstlagen.
Vid en sådan genomgång av tillämpningen av pliktsystemet som nu skall genomföras kan det dock, för att ytterligare förstärka samhällets beredskap mot svåra fredstida påfrestningar på samhället, finnas anledning att överväga om det också bör införas en skyldighet att tjänstgöra vid sådana påfrestningar. Dessa överväganden skall avse en närmare precisering av i vilka situationer en sådan plikt skulle vara möjlig att använda, möjligheten av att med plikt utbilda personal för att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred och möjligheten av att införa en plikt att tjänstgöra om en sådan påfrestning skulle inträffa. Utredningen skall härvid bedöma om en sådan skyldighet kan inrymmas inom ramen för totalförsvarsplikten eller om den bör vara särskild. Utredningen skall beakta betydelsen av de bestämmelser om tjänsteplikt som finns i räddningstjänstlagen.
Utredningen skall redovisa de konsekvenser som ett pliktsystem skulle medföra såväl för samhället som för den enskilde. Framlagda förslag skall innehålla kostnadsberäkningar och underlag för bedömningen av finansieringen. Den rättsliga, ekonomiska och praktiska innebörden av lämnade förslag skall belysas.
582 Bilaga 1 SOU 2000:21
Författningsreglering
Utredningen skall lämna förslag till nödvändig författningsreglering.
Arbetets bedrivande
Utredningen skall redovisa resultatet av sitt arbete i fråga om lagregleringen av disciplinansvar och uppskov senast den 15 augusti 1998 och i övrigt senast den 1 februari 2000.
Utredningsarbetet skall bedrivas i samverkan med Totalförsvarets pliktverk, Försvarsmakten, Överstyrelsen för civil beredskap, Rikspolisstyrelsen och övriga som anordnar pliktutbildning samt Värnpliktsrådet och Civilpliktsrådet.
Utredningen skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.
För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).
För utredningsarbetet gäller också regeringens direktiv om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23). I detta sammanhang skall utredningen redovisa ekonomiska effekter av sina förslag, både i fråga om rationaliseringsvinster på lång och kort sikt samt eventuella avvecklingskostnader.
SOU 2000:21 Bilaga 1 583
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till utredningen (Fö 1998:01) om översyn av totalförsvarspliktens tillämpning Dir och andra pliktfrågor m.m. 1998:49
Beslut vid regeringssammanträde den 17 juni 1998
Sammanfattning av uppdraget
Utredningen (Fö 1998:01) om översyn av totalförsvarspliktens tillämpning och andra pliktfrågor m.m. lämnas genom tilläggsdirektiv i uppdrag att - överväga och föreslå förändringar som i förhållande till
nuvarande ordning medför att pliktsystemet blir flexiblare och mer anpassat till rådande säkerhets- och försvarspolitiska förutsättningar samt gör det möjligt att vid behov öka Sveriges internationella insatser, - överväga och i förekommande fall föreslå förändringar som
medför att plikttjänstgöring i större utsträckning kan fullgöras i eller i närheten av den ort där den totalförsvarspliktige är bosatt, - överväga och föreslå eventuella förändringar av påföljd för
brott mot totalförsvarsplikten, - överväga om personskadeskyddet bör förändras för de totalför-
svarspliktiga och i förekommande fall komma med förslag samt - uppmärksamma de effekter som förslagen i övrigt kan få på de
förmåner som gäller för den som fullgör plikttjänstgöring.
584 Bilaga 1 SOU 2000:21
Bakgrund
Med stöd av regeringens bemyndigande den 25 september 1997 tillsattes en parlamentarisk utredning med uppgift att göra en översyn av tillämpningen av systemet med totalförsvarsplikt. Enligt direktiven (dir. 1997:106) skall utredningen främst utreda frågor om inskrivningssystemet, uppskovsreglerna, utbildningsreserven, utbildningstidernas längd, pliktutbildningen för kvinnor, avgångar samt utbildningens meritvärde. Utredningen skall därutöver utreda olika disciplinfrågor inom totalförsvaret samt överväga om ett pliktsystem för svåra påfrestningar på samhället i fred skall införas. Dessa direktiv ligger alltjämt fast.
Sedan direktivens tillkomst har Försvarsberedningen presenterat delrapporten Svensk säkerhetspolitik i ny omvärldsbelysning (Ds 1998:9).
I rapporten diskuteras innebörden av den internationella utvecklingen på det säkerhetspolitiska området sedan det senaste totalförsvarsbeslutet fattades år 1996. Försvarsberedningen gör i sin analys bl.a. den bedömningen att ett större krig i Europa och därmed också ett angreppshot mot Sverige ter sig än mer avlägset än inför det senaste totalförsvarsbeslutet. Därutöver menar Försvarsberedningen att krav även kan komma att ställas på Sverige att medverka till krishantering i ett vidare globalt sammanhang. Försvarsberedningen anser därför att Sverige bör pröva att lägga relativt större vikt vid att ha kapacitet för krishantering både i det egna närområdet och i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.
Genom totalförsvarsbeslutet år 1996 lade riksdagen fast vilka mål och resurser som totalförsvaret skall ha under perioden 1997– 2001. Ett viktigt inslag i beslutet är att Försvarsmaktens beredskap skall medge att organisationens huvuddel inom ett år efter beslut om det skall ha uppnått full krigsduglighet.
För att skapa förutsättningar för att åstadkomma balans i Försvarsmaktens ekonomi och planering har regeringen i propositionen Försvarsmaktens ekonomi och verksamhet år 1998 m.m. (prop. 1997/98:84) angivit att det övergripande målet för Försvarsmaktens beredskap skall ändras enligt följande. Försvarsmaktens beredskap skall medge att utvalda delar av organisationen inom ett år efter beslut har uppnått full krigsduglighet. Beredskap, organisation och planläggning skall vidare medge att Försvarsmaktens förmåga långsiktigt kan anpassas, dvs. utökas eller förändras för att motsvara framtida krav och behov.
SOU 2000:21 Bilaga 1 585
Utredningen om utlandsstyrkan har i januari 1998 i betänkandet Utlandsstyrkan (SOU 1998:30) lämnat förslag bl.a. om personskadeskydd, rehabilitering m.m. för personal i utlandsstyrkan.
Arbetsskadeutredningen har i mars 1988 i betänkandet Den framtida arbetsskadeförsäkringen (SOU 1998:37) tagit upp frågan om personskadeskyddet m.m. för totalförsvarspliktiga.
Mot bakgrund av det anförda finns det anledning att vid översynen av utbildningssystemet för totalförsvarspliktiga beakta ytterligare aspekter än de som har angivits i utredningens ursprungliga direktiv.
Uppdraget
Pliktsystemet
Sverige bör i framtiden inrikta sig på att ha ett pliktsystem som är flexibelt och anpassat efter förmågan att lösa olika uppgifter med hänsyn till rådande säkerhets- och försvarspolitiska förutsättningar. Detta innebär att pliktsystemet bör vara mer differentierat än nu samt mer anpassat till tänkbara förändringar av uppgifter och resurser.
Utredningen skall därför utreda och föreslå de förändringar som behöver göras av det nuvarande utbildningssystemet för att det bättre skall möta de nya krav som kommer att ställas inför framtiden. I sammanhanget skall beaktas att ett mål bör vara att alla som genomgår mönstring och som har förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt skall skrivas in för sådan tjänstgöring och att inskrivning i en utbildningsreserv i framtiden bör tillgripas endast undantagsvis.
Utredningen skall överväga möjligheterna att genomföra förändringar som medför att utbildningssystemet blir flexiblare med avseende på större variationer i utbildningstidernas längd. Utredningen skall också utreda och föreslå de eventuella förändringar som behöver göras av pliktsystemet för att kunna möta ett kvarstående behov av att långsiktigt kunna anpassa försvarsförmågan. Härvid skall utredningen analysera för- och nackdelar med ett utbildningssystem som tillåter att grundutbildningen inte behöver genomföras i en följd, t.ex. att en andra del av grundutbildningen först görs i ett anpassningsskede. Utredningen skall även utreda behovet av och möjligheten att krigsplacera den totalförsvarspliktige efter sådan utbildning.
I sitt arbete skall utredningen beakta att ett framtida system av beredskapsskäl måste kunna tillförsäkra att ett ganska stort antal
586 Bilaga 1 SOU 2000:21
totalförsvarspliktiga årligen ges sådan utbildning att dessa får de kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver. En sådan utbildning behövs också för att säkerställa rekrytering till officersyrket och för Sveriges internationella insatser.
Utredningen skall analysera och i förekommande fall lämna förslag till om det kan skapas ett system med ökade möjligheter för den enskilde att fullgöra sin plikttjänstgöring i eller i så nära anslutning som möjligt till den ort där denne är bosatt.
Utredningen skall vidare i sina förslag beakta möjligheterna av att förlägga utbildningstiderna så att de i mindre utsträckning än i dag kolliderar med när terminerna för högskolestudier börjar och slutar.
Påföljder för brott mot totalförsvarsplikt
För att pliktsystemet skall kunna upprätthållas måste det finnas fungerande och trovärdiga påföljder för underlåtenhet att fullgöra sådan tjänstgöring som omfattas av totalförsvarsplikten. För närvarande tillämpas en mycket fast praxis när det gäller påföljdsval och straffmätning för s.k. totalvägran. En ändrad utformning av pliktsystemet i riktning mot ett mer flexibelt system ger emellertid anledning att ta upp frågan om denna praxis bör ändras i något avseende.
Utredningen skall med utgångspunkt från sina överväganden när det gäller pliktsystemets utformning behandla frågan om hur vägran att fullgöra tjänstgöring bör bedömas i påföljdshänseende. Bland annat skall utredningen undersöka om de olika alternativen till fängelse i anstalt kan komma till användning i större utsträckning än i dag såsom påföljd för totalvägran. När det gäller användningen av olika påföljdsalternativ skall utredningen beakta de överväganden som redovisas i regeringens proposition Vissa reformer av påföljdssystemet (prop. 1997/98:96). Om utredningen kommer fram till att den nuvarande ordningen skall ändras, bör förslag utarbetas till ändring av relevanta straffbestämmelser i lagen om totalförsvarsplikt.
Förmåner
Utredningen skall uppmärksamma de effekter som utredningens förslag kan få på de förmåner som enligt pliktlagstiftningen är förknippade med fullgörandet av totalförsvarsplikten.
Mot bakgrund av vad som tagits upp i ovannämnda betänkanden om utlandsstyrkan och den framtida arbetsskadeförsäkringen
SOU 2000:21 Bilaga 1 587
och med beaktande av statsmakternas ställningstagande till förslagen skall utredningen överväga om personskadeskyddet bör förändras för de totalförsvarspliktiga med avseende på rehabiliteringsansvar och stöd till anhöriga m.m och i förekommande fall komma med förslag.
Författningsreglering
Utredningen skall lämna förslag till nödvändig författningsreglering.
Arbetets bedrivande Med ändring av vad som angivits i huvuddirektiven skall utredningen redovisa resultatet av allt sitt arbete senast den 1 februari år 2000. Utredningen behöver således inte i augusti 1998 lämna något delbetänkande i fråga om lagregleringen av disciplinansvar och uppskov.
Utredningen skall även i de uppdrag som lämnats i detta tillläggsdirektiv samarbeta med Totalförsvarets pliktverk, Försvarsmakten, Överstyrelsen för civil beredskap. Rikspolisstyrelsen och övriga som anordnar pliktutbildning samt Värnpliktsrådet och Civilpliktsrådet.
Om det krävs försöksverksamhet får den bedrivas inom utredningens ram och skall då göras inom gällande lagstiftning.
Utredningen skall i nödvändig utsträckning jämföra det svenska pliktsystemet med motsvarande system i de nordiska länderna.
Även i övrigt skall vad som angivits i utredningens huvuddirektiv (dir. 1997:106) under rubriken "arbetets bedrivande" gälla för de uppdrag som i detta tilläggsdirektiv lämnats utredningen
SOU 2000:21 Bilaga 1 589
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till 1998 års Dir pliktutredning 1999:85
Beslut vid regeringssammanträde den 4 november 1999.
Sammanfattning av uppdraget
Utredningen (Fö 1998:01) om översyn av totalförsvarspliktens tillämpning och andra pliktfrågor m.m. lämnas genom tilläggsdirektiv i uppdrag att - i fråga om pliktens omfattning beakta att grunden för det
framtida pliktsystemet skall vara vilka uppgifter som skall lösas genom totalförsvarsverksamhet och att förmågan att kunna möta ett väpnat angrepp skall vara dimensionerande för pliktsystemet, - i fråga om inskrivningssystemet överväga lämpligheten av ett
system där större hänsyn till frivillighet kan tas, - överväga och lämna förslag till hur man kan minska antalet
totalförsvarspliktiga som fullgör värnplikt i s.k. stödproduktion, - pröva frågan om värnpliktsutbildningen även kan anpassas till
ökningen av förmågan till internationella insatser samt - utreda behovet av ändringar i krigsplaceringssystemet.
Bakgrund
Regeringen beslutade den 25 september 1997 om direktiv (dir. 1997:106) till en översyn av totalförsvarspliktens tillämpning och andra pliktfrågor m.m. Vidarebeslutade regeringen den 17 juni 1998 om tilläggsdirektiv (dir. 1998:49) till utredningen.
Sedan tillkomsten av dessa direktiv har Försvarsberedningen presenterat sin rapport inför 1999 års kontrollstation Förändrad omvärld – omdanat försvar (Ds 1999:2).
590 Bilaga 1 SOU 2000:21
Med anledning av den säkerhetspolitiska kontrollstationen år 1999 beslutade regeringen den 4 mars 1999 på grundval av Försvarsberedningens rapport om propositionen (prop. 1998/99:74) Förändrad omvärld – omdanat försvar.
Riksdagen har den 27 maj 1999 beslutat att bifalla regeringens förslag (bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1998/99:222, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224).
På uppdrag av regeringen lämnade Försvarsmakten den 19 maj 1999 förslag till framtida struktur för Försvarsmakten (Fö1999/1185/MIL). Rapporten innehåller flera förslag som berör totalförsvarsplikten. I den del som förslaget berör totalförsvarsplikten har Totalförsvarets pliktverk den 11 augusti 1999 inkommit med ett yttrande.
Mot bakgrund av ovanstående finns det anledning att vid översynen av pliktsystemet beakta ytterligare aspekter än de som har angetts i utredningens tidigare direktiv.
Uppdraget
Utredningen skall i sitt fortsatta arbete beakta vad statsmakterna i ovannämnda beslut anfört om totalförsvarspliktens inriktning. Utredningen skall därvid särskilt överväga följande.
Nytt mål för dimensioneringen av pliktsystemet
I den nämnda propositionen (prop.1998/99:74) Förändrad omvärld- omdanat försvar anförde regeringen att kravet på totalförsvarets förmåga att kunna möta ett väpnat angrepp borde vara dimensionerande för det framtida pliktsystemet.
Försvarsutskottet ansåg i sitt betänkande (bet. 1998/99:FöU5) att grunden för det framtida pliktsystemet borde vara vilka uppgifter som försvaret skall lösa och att uppgiften att möta ett väpnat angrepp borde vara dimensionerande.
I utredningens tidigare tilläggsdirektiv har det angetts att utredningen skall beakta målet att alla som genomgår mönstring och som har förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt skall skrivas in för sådan tjänstgöring. Utredningen skall nu i sitt fortsatta arbete i stället beakta att grunden för det framtida pliktsystemet skall vara vilka uppgifter som skall lösas genom totalförsvarsverksamhet och att förmågan att kunna möta ett väpnat angrepp skall vara dimensionerande för pliktsystemet.
Försvarsmakten har i sitt underlag till framtida struktur för Försvarsmakten lämnat förslag till förändringar av tillämpningen
SOU 2000:21 Bilaga 1 591
av totalförsvarsplikten. Utredningen skall i sitt arbete ta del av vad som framförts i underlaget i följande hänseende.
Ett inskrivningssystem med ökad frivillighet
Försvarsmakten har föreslagit ett förändrat inskrivningssystem där ett ökat inslag av frivillighet införs. Utredningen skall överväga lämpligheten av att införa ett inskrivningssystem för totalförsvarspliktiga där större hänsyn tas till frivillighet och om så är fallet lämna förslag till ett sådant system.
Minskning av totalförsvarspliktiga i s.k. stödproduktion
Utredningen skall också överväga hur man kan minska antalet totalförsvarspliktiga som fullgör värnplikt i sådana befattningar som i huvudsak används för stöd, bl.a. till beredskap och produktion av flygtid samt till utbildningen, s.k. stödproduktion.
Utbildning mot internationella uppgifter och flexiblare krigsplacering
Försvarsmakten har föreslagit att utbildningen bör inriktas mot större inslag av internationella uppgifter. Försvarsmakten har också föreslagit att krigsplaceringssystemet förändras.
Utredningen skall därför pröva frågan om värnpliktsutbildningen även kan anpassas till ökningen av förmågan till internationella insatser och så att krigsplaceringssystemet för totalförsvarspliktiga kan bli mer flexibelt.
Författningsreglering
Utredningen skall lämna förslag till nödvändig författningsreglering.
Arbetets bedrivande
Utredningen skall, med ändring av tidigare direktiv, redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1 mars 2000.
Utredningsarbetet skall även fortsättningsvis bedrivas i samarbete med Försvarsberedningen, Totalförsvarets pliktverk, Försvarsmakten, Överstyrelsen för civil beredskap samt Värnpliktsrådet och Civilpliktsrådet.
592 Bilaga 1 SOU 2000:21
Utredningen skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.
SOU 2000: Bilaga 2 593
Utredningens arbetsgrupper
I utredningens arbetsgrupper har ingått företrädare för utredningen samt de representanter för myndigheter eller motsvarande som framgår av följande sammanställning:
1. Utbildningsgruppen Peter Carlstedt Räddningsverket Mikael Lindholm Försvarsmakten Anders Oltorp Försvarsmakten Hans Wehlin ÖCB
2 Terminsgruppen Thomas Lövgren Pliktverket Anders Oltorp Försvarsmakten Leif Strandberg Högskoleverket Hans Wehlin ÖCB
3. Påfrestningsgruppen Anders Bergwall ÖCB Peter Carlstedt Räddningsverket Ulla Ekvall Landstingsförbundet Johan Friberg Svenska Kommunförbundet Anders Oltorp Försvarsmakten Nils-Erik Karlsson Pliktverket
4. Mönstringsgruppen Ulf Bergh FOA Christer Franzén Pliktverket Kjell Larsson Räddningsverket Anders Oltorp Försvarsmakten Hans Wehlin ÖCB
594 Bilaga 2 SOU 2000:
5. Krigsplaceringsgruppen Ulla Ekvall Landstingsförbundet Stefan Håbbe Räddningsverket Claes-Göran Johansson Pliktverket Anders Oltorp Försvarsmakten Hans Wehlin ÖCB
6. Informationsgruppen Anne Fredriksson Försvarsmakten Ingegerd Hedén Pliktverket Eva Jansson-Regnér Styrelsen för psykologiskt försvar Anneli Wicksell ÖCB Karin Viklund Räddningsverket
7. Avbrottsgruppen Mona Edvardsson Räddningsverket Anders Oltorp Försvarsmakten Ewa Pettersson Pliktverket Hans Wehlin ÖCB
8. Motivationsgruppen Johan Friberg Svenska Kommunförbundet Björn Hanby ÖCB Stefan Håbbe Räddningsverket Kjell Kastman Pliktverket Anders Oltorp Försvarsmakten Anna Runeberg ÖCB Leif Strandberg Högskoleverket
9. Kvinnoutbildningsgruppen Ulf Bergh FOA Åsa Blomberg Försvarsmakten Ulla Ekvall Landstingsförbundet Johan Friberg Svenska Kommunförbundet Anna Runeberg ÖCB Gunnel Sandegård Pliktverket
SOU 2000: Bilaga 2 595
10. Laggruppen Maria Hedegård Försvarsdepartementet Key Hedström Räddningsverket Elisabeth Lager ÖCB Stefan Olsson Pliktverket Stefan Ryding-Berg Försvarsmakten Hans Wehlin ÖCB
* * *
Jan Stigare har som konsult deltagit i arbetet inom sekretariatetet och i flera av arbetsgrupperna.
Jonas Holm och Joacim Tegnesjö, båda Försvarsmakten, har deltagit i arbetet med utformning av utredningens skiss till mönstrings- och inskrivningssystem.
SOU 2000:21 Bilaga 3 597
Huvuddragen i gällande ordning
1 Inledning
En sammanhållen tjänstgöringsskyldighet för totalförsvaret
En skyldighet att tjänstgöra för att försvara landet har funnits länge i Sverige. Före den 1 juli 1995 reglerades skyldigheten att tjänstgöra inom totalförsvaret genom olika lagar för skilda slag av verksamhet. Skyldigheten avsåg i samtliga fall en plikt att delta i en verksamhet under höjd beredskap. Med några undantag reglerade bestämmelserna också skyldigheten att i fred delta i utbildning. Pliktpersonal kunde vidare i en del fall vara skyldiga att i fred medverka för att undanröja hot mot landets säkerhet.
Den 1 juli 1995 trädde lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt i kraft (prop. 1994/95:6 och 87, bet. 1994/95:FöU1, rskr. 1994/95:78). Den ersatte ett flertal lagar som innehöll pliktbestämmelser, bland andra värnpliktslagen (1941:967), lagen (1966:413) om vapenfri tjänst, lagen (1981:292) om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärpersonal m.m., lagen (1984:272) om skyldighet för civilförsvarspliktiga att tjänstgöra utanför civilförsvaret samt allmänna tjänstepliktslagen (1959:83). Den 1 juli 1995 trädde ytterligare några nya lagar i kraft, nämligen lagen (1994:1810) om möjligheter för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre utbildning och lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. Till nämnda lagar har regeringen utfärdat verkställighetsföreskrifter.
Den nya lagstiftningen har medfört en flexiblare användning av totalförsvarets personalresurser. Hur många personer som skall skrivas in med plikt och hur lång utbildning de skall genomgå styrs av behovet av pliktpersonal under höjd beredskap. Behovet av personal för att lösa det militära och civila försvarets uppgifter i krig styr inskrivning och utbildningstid. Behovet avgörs av dem som ansvarar för verksamheten.
Tjänstgöringsskyldigheten som är gemensam för hela totalförsvaret benämns totalförsvarsplikt. Enligt lagen om totalförsvars-
598 Bilaga 3 SOU 2000:21
plikt skall tjänstgöringsskyldigheten fullgöras som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Värnplikten och civilplikten omfattar grundutbildning, repetitionsutbildning, beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring. Den allmänna tjänsteplikten innebär endast tjänstgöringsskyldighet under höjd beredskap.
Totalförsvar - militär och civil verksamhet
Totalförsvar avser inte en organisation utan en verksamhet. Begreppet definieras i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap och avser verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Totalförsvarsverksamhet i fred utgörs således - utöver den ordinarie verksamheten - av sådana förberedande åtgärder som behövs just för att vi skall kunna bemästra påfrestningarna på samhället under krigsförhållanden. Totalförsvarets förmåga grundas främst på det fredstida samhällets resurser och dess förmåga till omställning från fred till krig. Enligt den s.k. ansvarsprincipen medför ansvaret för en verksamhet i fred ett ansvar också i krig (prop. 1994/95:6 s. 84 och prop. 1994/95:7 s. 51).
Totalförsvar består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Militärt försvar avser den militära verksamhet som bedrivs av Försvarsmakten. Det följer av beredskapsförordningen (1993:242). Huvuduppgiften för Försvarsmakten är att i fred vidta förberedelser för att i krig kunna försvara Sverige mot väpnade angrepp som hotar landets frihet och oberoende. Andra uppgifter i fred som följer av förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten är att 1) övervaka och hävda Sveriges territoriella integritet i luften, till sjöss och på marken, 2) kunna ställa kvalificerade förband och andra resurser till förfogande för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser, 3) kunna stödja samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred, och 4) ha en beredskap som medger att huvuddelen av Försvarsmaktens organisation inom ett år efter särskilt beslut har uppnått full krigsduglighet. Försvarsmaktens beredskap, organisation och planläggning skall vidare medge att Försvarsmaktens förmåga långsiktigt kan anpassas för att motsvara framtida krav och behov.
Huvuduppgiften för civilt försvar är att skydda befolkningen och civil egendom från krigets verkningar. Civilt försvar omfattar enligt den ovan nämnda beredskapsförordningen all den civila verksamhet som ingår i totalförsvaret, dvs. alla de beredskapsför-
SOU 2000:21 Bilaga 3 599
beredelser som statliga civila myndigheter, kommuner, landsting och registrerade trossamfund samt enskilda och företag vidtar i fredstid och all den civila verksamhet som behövs under krigsförhållanden för att stödja Försvarsmakten, skydda och rädda liv och egendom, trygga en livsnödvändig försörjning och upprätthålla viktiga samhällsfunktioner. Verksamheten är uppdelad i närmare ett tjugotal funktioner. Varje funktion representeras av en funktionsansvarig myndighet som, under regeringen, ansvarar för samordningen av beredskapsförberedelserna i fred och verksamheten under höjd beredskap.
Användningen av totalförsvarsresurserna
Det finns inget hinder för att utnyttja de resurser som finns för totalförsvarsverksamhet även för annan verksamhet i fred utan alla resurser som har tillförts totalförsvaret får när det är möjligt och lämpligt användas även för annan verksamhet i fred. Vid utformningen av resurserna- såväl personella som materiella gäller dessutom sedan den 1 januari 1997 enligt 2 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap en direkt skyldighet att ta hänsyn till att dessa också skall kunna användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt för att kunna stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar i fred. Detta innebär inte en utvidgning av verksamhetsområdet för totalförsvaret. Totalförsvarsresurserna ställs till förfogande för det samhällsorgan som normalt har att hantera denna typ av händelse. Den typ av totalförsvarsresurser som kan komma till användning är bl.a. lednings- och personalresurser, förplägnads- och förläggningsresurser, transportresurser, materiel och reservkraft (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1).
Höjd beredskap
Enligt lagen om totalförsvar och höjd beredskap kan beredskapen höjas för att stärka landets försvarsförmåga. Två beredskapsgrader råder. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då skall bedrivas. Är Sverige i krig råder högsta beredskap. Är Sverige i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig
600 Bilaga 3 SOU 2000:21
eller krigsfara, får regeringen enligt nyss nämnda lag besluta om skärpt eller högsta beredskap.
När höjd beredskap råder kommer personal inom totalförsvaret helt eller delvis att tas i anspråk med plikt. Sådan tjänstgöring kan emellertid bli aktuell även i ett tidigare skede. Enligt 3 kap. 10 § lagen om totalförsvarsplikt kan totalförsvarspliktiga som har skrivits in i utbildningsreserven bli skyldiga att fullgöra sådan plikt, om regeringen anser att det behövs med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap.
2 Totalförsvarsplikten
Grundläggande bestämmelser om totalförsvar och totalförsvarsplikt finns i 1 kap. lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Hänvisningar till paragrafer avser detta kapitel om inte annat anges.
Personalförsörjning med plikt
Totalförsvarets behov av personal tillgodoses i dag genom anställningsavtal, särskilda avtal om tjänstgöringsskyldighet och en på plikt baserad tjänstgöringsskyldighet, benämnd totalförsvarsplikt. Hur stor del av totalförsvarets personalbehov som får tillgodoses genom anställningsavtal och särskilda avtal framför totalförsvarsplikt har inte uttryckligen reglerats. Den grundläggande principen är att Sveriges totalförsvaret skall vara så uppbyggt och organiserat att det är en angelägenhet för hela befolkningen (1 §). Statsmakterna har därvid vid flera tillfällen (se t.ex. prop. 1986/87:95 och prop 1994/95:6) uttalat att detta mål uppnås genom ett på plikt baserat personalförsörjningssystem. Detta kommer till uttryck genom regeln att totalförsvarets personalförsörjning skall tryggas genom totalförsvarsplikt (2 §).
Totalförsvarspliktens innebörd
Totalförsvarsplikten innebär en skyldighet för varje svensk medborgare och för den som utan att vara svensk medborgare är bosatt i Sverige att tjänstgöra inom totalförsvaret i den omfattning som hans eller hennes kroppskrafter och hälsotillstånd tillåter. Denna skyldighet gäller från början av det kalenderår personen
SOU 2000:21 Bilaga 3 601
fyller sexton år till slutet av det kalenderår när personen fyller sjuttio år. Tjänstgöringsskyldigheten fullgörs som inledningsvis nämnts som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Värnplikten och civilplikten omfattar grundutbildning, repetitionsutbildning, beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring. Den allmänna tjänsteplikten fullgörs endast under höjd beredskap.
Värnplikten fullgörs hos Försvarsmakten och skall alltid inledas med grundutbildning. Någon kortaste grundutbildningstid för värnplikt har inte angivits i lagen. Den nedre gränsen för antalet grundutbildningsdagar bestämmer i stället regeringen i verkställighetsföreskrifter (se 1994/95:FöU1 s. 23). För närvarande är den kortaste grundutbildningstiden 80 dagar. Det innebär att Försvarsmakten är ansvarig för tjänstgöringen. Rent faktiskt kan dock tjänstgöringen, efter den inledande utbildningen hos myndigheten, slutföras hos andra myndigheter, t.ex. hos Sjöfartsverket eller Försvarets radioanstalt. Skyldigheten att fullgöra värnplikt omfattar endast män som är svenska medborgare och gäller från början av det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller 19 år till slutet av det kalenderår när han fyller fyrtiosju år.
Kvinnor som vill få anställning som yrkes- eller reservofficerare skall genomgå grundutbildning hos Försvarsmakten. Det följer av 1 § lagen (1994:1810) om möjligheter för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning. Även kvinnor som, utan att vilja få anställning som yrkes- eller reservofficerare, under höjd beredskap vill tjänstgöra i sådana befattningar som kräver längre grundutbildning än 60 dagar inom totalförsvaret har möjlighet att genomgå militär grundutbildning. Av 5 § följer att en kvinna som efter antagningsprövning enligt den lagen skrivits in för värnplikt därefter är skyldig att fullgöra värnplikten. lagen (1994:1810) om möjligheter för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning
Civilplikten fullgörs i såväl civilt som militärt försvar. Civilplikten får inte omfatta annan verksamhet som är förenad med egentliga stridsuppgifter än ordnings- eller bevakningsuppgifter. Inom ramen för civilplikten finns det möjligheter att fullgöra tjänstgöring som inte är förenad med bruk av vapen (vapenfri tjänstgöring). Tjänstgöring med civilplikt behöver inte alltid, till skillnad mot värnplikt, inledas med en grundutbildning. En totalförsvarspliktig som skall fullgöra civilplikt behöver t.ex. inte genomgå grundutbildning, om han eller hon på grund av sin yrkesutbildning redan har de grundläggande färdigheter som krävs för att upprätthålla en viss befattning. I de fall ett utbildningsbehov saknas, saknas således också anledning att med stöd
602 Bilaga 3 SOU 2000:21
av pliktbestämmelser grundutbilda. Däremot är det möjligt att genom repetitionsutbildning upprätthålla och utveckla den enskildes kunskaper och färdigheter.
Den allmänna tjänsteplikten innefattar en skyldighet att under höjd beredskap tjänstgöra i en ordinarie anställning eller efter anvisning av en myndighet utföra vissa arbetsuppgifter. Skillnaden mellan civilplikt och allmän tjänsteplikt är att tjänstgöringen med allmän tjänsteplikt inte skall äga rum annat än vid höjd beredskap. En sådan tjänstgöring är inte heller förknippad med något krav på grundutbildning eller repetitionsutbildning. Det utesluter emellertid inte att det som en följd av en anställning åligger en arbetstagare att delta i av arbetsgivaren anordnad övning för att vissa funktioner skall kunna upprätthållas vid höjd beredskap (t.ex. för hälso- och sjukvårdspersonal anställda inom landstingen).
De som frivilligt åtagit sig att tjänstgöra inom totalförsvaret under höjd beredskap är skyldiga att göra detta med allmän tjänsteplikt. Härigenom är det möjligt att t.ex. genom hot om straff säkerställa att en person som har åtagit sig en viss tjänstgöring inom civilt försvar verkligen fullföljer sitt åtagande i ett skärpt läge.
3 Mönstring och annan utredning
Grundläggande bestämmelser om mönstring och annan utredning om den totalförsvarspliktiges personliga förhållanden finns i 2 kap. lagen om totalförsvarsplikt. Hänvisningar till paragrafer avser detta kapitel om inte annat anges.
Den som är totalförsvarspliktig är skyldig att skriftligen eller muntligen eller, om det behövs, vid en personlig inställelse lämna nödvändiga uppgifter om hälsotillstånd, utbildning, arbete och personliga förhållanden i övrigt. Syftet är att utreda den totalförsvarspliktiges förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt och därmed säkerställa att ingen enskild åläggs en tjänstgöring som går utöver hans eller hennes förmåga (1 §).
Varje svensk man som är totalförsvarspliktig är för utredning skyldig att mönstra. Skyldigheten att genomgå mönstring inträder det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller arton år eller, för den som förvärvar svenskt medborgarskap senare, från och med den dag när han blir svensk medborgare. Om det inte finns särskilda skäl, är ingen skyldig att genomgå mönstring efter det kalenderår när han fyller tjugofyra år. Ett särskilt skäl som nämns
SOU 2000:21 Bilaga 3 603
i lagmotiven att frångå denna bestämmelse är om någon hållit sig undan och därför inte har kunnat nås med kallelse tidigare (2 §). Mönstring är en förutsättning för att få ta någon i anspråk för värnplikt eller för civilplikt som omfattar längre grundutbildning än 60 dagar - dvs. lång grundutbildning. På grundval av en mindre omfattande utredning än mönstring kan den som är totalförsvarspliktig tas i anspråk för tjänstgöring med civilplikt om grundutbildningstiden inte överstiger 60 dagar - dvs. kort grundutbildning (3 kap. 4 §).
Totalförsvarets pliktverk (Pliktverket) ansvarar för att manliga totalförsvarspliktiga genomgår mönstring. Annan mindre omfattande utredning kan göras av Pliktverket eller av andra myndigheter, som regeringen bestämmer, och av kommuner, landsting eller registrerade trossamfund som har behov av pliktpersonal för att uppfylla det planerings- och bemanningsansvar som åvilar dem i egenskap av ansvariga för civil verksamhet, dvs. civilt försvar.
Ingen skall kallas att genomgå mönstring, om det är uppenbart att personen i fråga saknar förmåga att fullgöra såväl värnplikt som civilplikt (2 §). Om resultatet av mönstringen visar att den totalförsvarspliktige saknar förutsättningar att fullgöra både värnplikt och civilplikt skall Pliktverket besluta att han inte är skyldig att fullgöra sådan tjänstgöring (3 kap. 2 §).
Mönstringen skall alltid genomföras i den totalförsvarspliktiges personliga närvaro. Personlig närvaro är en förutsättning för att mönstring skall anses ha ägt rum. Den skall omfatta medicinska och psykologiska undersökningar samt annan utredning av hans personliga förhållanden. Vägran att aktivt medverka vid mönstringen är inte straffbelagd (3 §). Kommuner, landsting och enskilda vårdinrättningar skall till Pliktverket lämna de uppgifter om en totalförsvarspliktigs hälsotillstånd och personliga förhållanden i övrigt som behövs för att bedöma hans eller hennes förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt (4 §).
Vid bedömningen av om en totalförsvarspliktig saknar förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt skall bl.a. prövas huruvida han eller hon på grund av sjukdom eller av någon annan orsak har sin fysiska eller psykiska prestationsförmåga nedsatt i sådan grad att tjänsten inte kan fullgöras eller annars genom tjänstgöringen löper särskild risk att få en sådan nedsättning av prestationsförmågan. Detta innebär bl.a. att den som inte uppfyller förutsättningarna för att fullgöra värnplikt och därmed inte kan skrivas in för sådan tjänst ändå kan komma att tas i anspråk med civilplikt.
604 Bilaga 3 SOU 2000:21
4 Inskrivning
Grundläggande bestämmelser om inskrivning finns i 3 kap. 1-11 §§ lagen om totalförsvarsplikt. Hänvisningar till paragrafer avser detta kapitel om inte annat anges.
Inskrivning efter mönstring
Visar resultatet av mönstringen att den totalförsvarspliktige har förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt, skall Pliktverket placera honom i en eller flera befattningsgrupper samt skriva in honom för värnplikt eller civilplikt eller i en utbildningsreserv. Befattningsgrupper skall finnas för chefer, för specialister och för övriga. Befattningsgrupper finns inom såväl militärt som civilt försvar. Inom varje befattningsgrupp finns olika befattningar (1 §). Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) bestämmer i verkställighetsföreskrifter vilka befattningsgrupper och befattningar som skall finnas - Försvarsmaktens föreskrifter om utbildning och krigsplacering av totalförsvarspliktiga (FFS 1995:18) och ÖCB.s föreskrifter om utbildning och krigsplacering av totalförsvarspliktiga (ÖCBFS 1995:3, ändr.1997:2). Det sammanlagda antalet befattningar är för närvarande omkring 1200.
För värnplikt och civilplikt skall det antal totalförsvarspliktiga skrivas in som i krig behövs i Försvarsmakten och civilt försvar eller för Försvarsmaktens fredstida beredskap. Ur varje befattningsgrupp skall de som är bäst lämpade skrivas in för tjänstgöring. Resten skrivs in i utbildningsreserven som är gemensam för militärt och civilt försvar. Utbildningsreserven innehåller representanter från alla befattningsgrupperna (2 §).
Inskrivning efter annan utredning
Den som efter annan utredning än mönstring bedöms lämplig för civilplikt får av Pliktverket skrivas in för sådan tjänstgöring. Men bara för civilplikt med kort grundutbildning. För inskrivning för civilplikt med lång grundutbildning krävs att mönstring har föregått inskrivningsbeslutet (4 §).
SOU 2000:21 Bilaga 3 605
Inskrivningsbeslutet
För den som skrivs in för värnplikt eller för sådan civilplikt som omfattar grundutbildning, skall följande bestämmas vid inskrivningen.
G
den befattning eller typ av befattning som han eller hon skall utbildas till,
G
de förband, skolor, myndigheter eller andra organisationer där grundutbildningen huvudsakligen skall fullgöras,
G
grundutbildningens längd, och
G
vid lång grundutbildning, året och månaden när grundutbildningen är planerad att börja.
Till skillnad från inskrivning för värnplikt innebär inte med nödvändighet att inskrivningsbeslut för civilplikt att grundutbildning måste äga rum. Men innebär inskrivningen att grundutbildning skall äga rum måste inskrivningsbeslutet innehålla de uppgifter som räknas upp i punkterna ovan (5 §). Vid inskrivning för civilplikt som inte omfattar grundutbildning skall det bestämmas vilken befattning som den som skrivs in skall upprätthålla. Det innebär inskrivning direkt i krigsbefattning (6 §).
Av ett beslut om inskrivning skall det framgå vad som har bestämts enligt 5 och 6 §§. Ett beslut om inskrivning i utbildningsreserven skall innehålla uppgift om den totalförsvarspliktiges befattningsgrupp. Den som genomgår mönstring skall vid mönstringen underrättas om vad som bestämts vid inskrivningen. Beslutet bör delges den mönstrande såväl muntligen som skriftligen. Har Pliktverket vid mönstringen beslutat om att den mönstrande inte är skyldig att fullgöra värnplikt och civilplikt skall denne på motsvarande sätt underrättas även om det beslutet. I regel pågår mönstringen under två dagar. Någon tidsbestämning finns dock inte. Mönstringen kan pågå tills den totalförsvarspliktiges fysiska och psykiska förutsättningar har utretts (8 §).
Ett inskrivningsbeslut får ändrasi olika avseenden, t.ex. såvitt avser befattning, förband, grundutbildningens längd etc. Initiativet kan komma från den totalförsvarspliktige själv, från Pliktverket eller från den utbildningsorganisation där han eller hon tjänstgör. Om det behövs för bedömningen, är den som är totalförsvarspliktig skyldig att genomgå förnyad mönstring eller annan utredning enligt 2 kap. Det finns dock viktiga begränsningar i förutsättningarna för att få ändra ett inskrivningsbeslut. Ändringar som innebär att tiden för grundutbildningen blir längre än det tidigare beslutet kräver alltid den totalförsvarspliktiges samtycke.
606 Bilaga 3 SOU 2000:21
Detsamma gäller i fråga om ändring av ett beslut i inskrivningsreserven till inskrivning för värnplikt eller för civilplikt men lång grundutbildning. Men inte i fråga om ändring av ett beslut om inskrivning i utbildningsreserven för inskrivning med civilplikt med kort grundutbildning. Den som har placerats i utbildningsreserven kan således tas i anspråk för en kortare utbildning i det civila försvaret. Ett sådant beslut får också fattas oberoende av om den enskildes förhållanden har ändrats eller inte (9 §).
Regeringen har dock alltid möjlighet, om det behövs med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap, att ändra ett inskrivningsbeslut om inskrivning i utbildningsreserven till inskrivning för värnplikt eller civilplikt med lång grundutbildning. Denna möjlighet kvarstår så länge den totalförsvarspliktige är inskriven i utbildningsreserven (10 §).
Inskrivning i utbildningsreserven upphör vid utgången av det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller trettio år. Bestämmelsen innebär en garanti för den enskilde att inte komma i fråga för lång grundutbildning efter trettio års ålder (11 §).
5 Vapenfria
Grundläggande bestämmelser om tjänstgöring utan vapen finns i 4 kap. 16-22 §§ lagen om totalförsvarsplikt.
Den vapenfria tjänsten regleras som ett av flera tjänstgöringsalternativ inom ramen för totalförsvarsplikten och är inte något undantag från värnpliktstjänstgöringen. En totalförsvarspliktig som vill slippa tjänstgöring i Försvarsmakten eller sådan tjänstgöring i civilt försvar som är förenad med bruk av vapen mot annan har rätt till detta, om han eller hon har en allvarlig personlig övertygelse om att inte bruka vapen mot annan (16 § och 21 §). Att vapenbruket skall vara riktat mot annan innebär enligt lagmotiven att rätten att vara vapenfri inte kan åberopas för den typ av vapenbruk som t.ex. förekommer inom räddningstjänsten i samband med ammunitionsröjning (prop.1994/95:6 s. 175). Vid prövningen skall tilltro sättas till sökandens uppgifter, om det inte finns anledning att misstänka att uppgifterna inte är sanningsenliga (a. prop. s. 132).
En ansökan om rätt att vara vapenfri kan göras såväl innan sökanden har skrivits in som efter ett inskrivningsbeslut, t.ex. efter fullgjord grundutbildning i det militära försvaret. Om inskrivning inte har skett, innebär beslutet ett hinder för inskrivning för tjänstgöring i Försvarsmakten och för civilplikt som är
SOU 2000:21 Bilaga 3 607
förenad med bruk av vapen. Har inskrivning skett, skall inskrivningen ändras så att ingen konflikt uppstår med beslutet om rätten att vara vapenfri.
Ansökningar om rätt att vara vapenfri prövas av Pliktverket (22 §).
6 Krigsplacering
Grundläggande bestämmelser om krigsplacering finns i 3 kap. 12-15 §§ lagen om totalförsvarsplikt.
En krigsplacering innebär placering i en befattning som i krig behövs i Försvarsmakten eller i det civila försvaret. Krigsplacering sker normalt i den befattning som den totalförsvarspliktige har grundutbildats till. Men krigplacering kan också ske i en annan befattning eller verksamhet än den som den totalförsvarspliktige grundutbildats till. En förutsättning för krigsplacering är att den som blir krigsplacerad har tillräckliga kunskaper och är lämpad för de krigsuppgifter som skall utföras. En totalförsvarspliktig som har skrivits in för civilplikt utan grundutbildning skrivs direkt in i sin krigsbefattningen.
Ingen får krigsplaceras för mer än en uppgift under höjd beredskap. Pliktverket ansvarar för krigsplacering av pliktpersonal och håller dels ett register för krigsplacerad pliktpersonal, dels ett särskilt register för annan personal. I det senare registret kan antecknas om en viss person tillhör nyckelpersonalen hos en arbetsgivare och därför inte bör skrivas in med värnplikt eller civilplikt för någon annan verksamhet.
Pliktverket beslutar om krigsplacering. Ett sådant beslut kan inte överklagas. Det kan däremot ändras. Ansvaret för att olika verksamheter inom totalförsvaret bemannas ligger på det organ som svarar för en verksamhet i krig. Beslut om krigsplacering grundas därför alltid på framställningar från de bemanningsansvariga organen.
En totalförsvarspliktig som inte krigsplaceras efter avslutad grundutbildning får skrivas in på nytt för civilplikt utan grundutbildning eller med kort grundutbildning.
608 Bilaga 3 SOU 2000:21
7 Kvinnors tjänstgöring
Kvinnors möjlighet att ansöka om antagning till dels militär grundutbildning, dels en sådan utbildning inom det civila försvaret som kräver längre grundutbildning än 60 dagar regleras som redan nämnts i lagen om möjligheter för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning.
Svenska kvinnor kan, utöver skyldigheten att genomgå civilpliktsutbildning i högst 60 dagar (kort grundutbildning), enligt lagen frivilligt genomgå en antagningsprövning för inskrivning för värnplikt eller civilplikt med lång grundutbildning. Den utredning som en kvinna skall genomgå benämns antagningsprövning och överensstämmer till sitt innehåll med den mönstring som svenska män skall genomgå.
En kvinna som har lämnat sitt samtycke till att genomgå en sådan grundutbildning till vilken hon har befunnits lämpad skrivs in för värnplikt eller civilplikt. När en kvinna skrivits in för värnplikt eller civilplikt med lång grundutbildning omfattas hon av samma bestämmelser som en man som med stöd av lagen om totalförsvarsplikt skrivits in för motsvarande grundutbildning. Hon blir således med lagstadgad plikt skyldig att fullgöra inte bara grundutbildning utan också repetitionsutbildning, beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring.
8 Fullgörande av värnplikt och civilplikt
Grundläggande bestämmelser om fullgörande av värnplikt och civilplikt och om utbildningstider finns i 4 kap. lagen om totalförsvarsplikt.
En totalförsvarspliktig som har skrivits in för värnplikt eller civilplikt är skyldig att fullgöra sådan tjänst. Den som har skrivits in för utbildning till en befattning är vidare skyldig att fullgöra grundutbildning och repetitionsutbildning. Den som har krigsplacerats är även skyldig att fullgöra beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring.
Under normala förhållanden är dock en totalförsvarspliktig som har skrivits in för värnplikt eller civilplikt med lång grundutbildning och som inte har kallats in till grundutbildning före utgången av det kalenderår när han fyller 24 år inte skyldig att fullgöra grundutbildningen. Den som är inskriven i utbildnings-
SOU 2000:21 Bilaga 3 609
reserven kan dock om det behövs med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap bli skyldig att fullgöra sådan grundutbildning. Kallelse måste i det fallet ske före utgången av det kalenderår när han fyller 30 år. Det är regeringen som bestämmer när behov föreligger med hänsyn till försvarsberedskapen.
Efter ny inskrivning åligger det en totalförsvarspliktig att fullgöra civilplikt med kort grundutbildning eller civilplikt med enbart repetitionsutbildning, krigstjänstgöring och beredskapstjänstgöring, även om han tidigare har fullgjort grundutbildning.
Utbildningstider
Följande tidsramar gäller enligt lag
G
den längsta grundutbildningstiden för värnplikt är 615 dagar,
G
den längsta grundutbildningstiden för civilplikt är 320 dagar,
G
det högsta antalet repetitionsutbildningsdagar är 240,
G
den längsta sammanlagda utbildningstiden är 700 dagar, och
G
det högst antalet beredskapstjänstgöringsdagar är 180.
De militära befattningarnas grundutbildningstider framgår av Försvarsmaktens föreskrifter (FFS 1995:18) om utbildning och krigsplacering av totalförsvarspliktiga. De civila befattningarnas grundutbildningstider framgår av ÖCB:s föreskrifter (ÖCBFS 1995:3) om utbildning och krigsplacering av totalförsvarspliktiga. Regeringen har i 5 kap. 3 § förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt föreskrivit att grundutbildningen för en totalförsvarspliktig som skrivits in för värnplikt skall vara lägst 80 dagar.
Vissa andra inskränkningar i de personliga förhållandena
Grundläggande bestämmelser om vissa inskränkningar i de totalförsvarspliktigas personliga förhållanden under fullgörande av värnplikt eller civilplikt finns i 5 och 7 kap. lagen om totalförsvarsplikt.
Totalförsvarspliktiga som fullgör värnplikt eller civilplikt är skyldiga
G
att tåla inskränkningar i rätten att förflytta sig,
G
att genomgå medicinska och psykologiska undersökningar,
G
att lyda förmans order och i övrigt
G
att rätta sig efter de tjänsteföreskrifter som gäller.
610 Bilaga 3 SOU 2000:21
En totalförsvarspliktig är dessutom skyldig att inställa sig efter kallelse till mönstring, annan utredning eller till utbildning.
En totalförsvarspliktig skall vidare kunna nås av postförsändelser från Pliktverket, vara skyldig att bekräfta mottagandet av vissa handlingar från myndigheter och ta del av dessa handlingars innehåll samt vara skyldig att ta emot, väl förvara och efter uppmaning återlämna handlingar och utrustning som rör tjänsten.
9 Utbildningen
Grundläggande bestämmelser om utbildningens innehåll finns i 5 kap. 3-5 §§ lagen om totalförsvarsplikt. Hänvisningar till paragrafer avser detta kapitel om inte annat anges.
Grundutbildningen syftar till att ge de totalförsvarspliktiga en sådan grundläggande utbildning att de kan fullgöra de uppgifter som det förband eller den organisation där de tjänstgör kan komma att ställas inför i krig. Syftet med repetitionsutbildningen är att befästa och utveckla skickligheten för krigsuppgiften I grundutbildningen och repetitionsutbildningen ingår även uppgifter som syftar till att upprätthålla Sveriges försvarsberedskap (3 §).
Huvudregeln är att grundutbildningen skall genomföras i en följd. Avsteg från denna regel får göras för vissa befattningar, men endast om det finns särskilda skäl. Det innebär en restriktiv tillämpning av möjligheten till en uppdelning (4 §). Repetitionsutbildningens omfattning för varje totalförsvarspliktig bestäms av krigsuppgiften och behovet att öva det förband eller den verksamhet där han eller hon är krigsplacerad (5 §).
10 Uppskov och avbrott
Uppskov
Grundläggande bestämmelser om uppskov med tjänstgöringen finns i 5 kap. 8-11 §§ lagen om totalförsvarsplikt. Hänvisningar till paragrafer avser detta kapitel om inte annat anges.
En totalförsvarspliktig kan efter ansökan beviljas uppskov med grundutbildningen och repetitionsutbildning som han eller hon har kallats in till. Uppskov kan inte beviljas med krigstjänstgöring och beredskapstjänstgöring. Behovet av ledighet vid sådan tjänstgöring får i stället tillgodoses genom tjänstledighet.
SOU 2000:21 Bilaga 3 611
Uppskov kan beviljas
G
om tjänstgöringen medför avsevärda svårigheter med avseende på sökandens studier eller arbete eller i övrigt för sökanden själv eller någon nära anhörig till honom eller henne, eller
G
om sökandens fysiska eller psykiska prestationsförmåga är tillfälligt så nedsatt att det kan antas att tjänstgöringen inte kan fullföljas.
Uppskov på nyss angivna grunder får beslutas för högst ett år i sänder räknat från inställelsedagen. När denna tid har gått ut ankommer det på Pliktverket att på nytt ta ställning till den framtida tjänstgöringsskyldigheten. Uppskov med grundutbildningen skall normalt inte beviljas för tiden efter utgången av det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller 24 år (8 §).
Uppskov med utbildningen skall också som huvudregel beviljas när en totalförsvarspliktig efter inkallelsen men innan utbildningen har påbörjats ansöker om att vara vapenfri. Uppskov skall beviljas för tiden till dess ansökningen om rätt att vara vapenfri har prövats slutligt. En ansökan om rätt att vara vapenfri som görs under denna tid anses innefatta en ansökan om uppskov (9 §).
Ärenden om uppskov prövas av Pliktverket (10 §). Totalförsvarspliktiga som fullgör vissa uppdrag, t.ex. som riksdagsledamot, som ersättare för riksdagsledamot eller som statsråd, har uppskov utan särskilt beslut (11 §).
Avbrott
Grundläggande bestämmelser om avbrott finns i 5 kap. 12-16 §§ lagen om totalförsvarsplikt. Hänvisningar till paragrafer avser detta kapitel om inte annat anges. Bestämmelserna är inte tillämpliga på krigstjänstgöring eller beredskapstjänstgöring.
Grundutbildning eller repetitionsutbildning skall avbrytas om den som fullgör tjänstgöringen har varit frånvarande från tjänsten under så lång tid att utbildningsmålet inte kommer att nås. Detsamma gäller om den som fullgör tjänstgöringen på grund av tillfälligt nedsatt fysisk eller psykisk prestationsförmåga kan antas komma att vara frånvarande från tjänsten under så lång tid att utbildningsmålet inte kommer att nås (12 §).
Värnplikten och civilplikten skall också i normalfallet avbrytas när den totalförsvarspliktige ansöker om rätt att vara vapenfri, om utbildningen är förenad med bruk av vapen (13 § 1).
612 Bilaga 3 SOU 2000:21
Tjänstgöringen skall vidare avbrytas om den totalförsvarspliktige vägrar eller underlåter att fullgöra sina skyldigheter under tjänstgöringen (13 § 2).
Avbrott skall också göras i tjänstgöringen, om den totalförsvarspliktige har sådana skäl för detta som anges i 8 § första stycket 1, dvs. om tjänstgöringen medför avsevärda svårigheter med avseende på den totalförsvarspliktiges studier eller arbete eller i övrigt för den totalförsvarspliktige själv eller någon nära anhörig till honom eller henne, och ansöker om att utbildningen skall avbrytas (14 §).
Ärenden om avbrott prövas av Pliktverket eller efter verkets bestämmande av en annan statlig myndighet, en kommun, ett landsting eller registrerat trossamfund. Ärenden som avses i 14 § skall dock alltid prövas av Pliktverket (15 §).
11 Förmåner m.m.
Grundläggande bestämmelser om förmåner finns i 8 kap. lagen om totalförsvarsplikt. Hänvisningar till paragrafer avser detta kapitel om inte annat anges.
En totalförsvarspliktig har vid inställelse för mönstring eller annan utredning enligt 2 kap. 1 § och när han eller hon fullgör värnplikt eller civilplikt rätt till
G
reseförmåner,
G
fri förplägnad,
G
fri inkvartering,
G
fri hälso- och sjukvård,
G
fri grupplivförsäkring, samt
G
begravningshjälp.
Den som fullgör värnplikt, civilplikt eller tjänstgör enligt avtal om frivillig tjänstgöring inom totalförsvaret har även rätt till
G
fri utrustning,
G
dagersättning eller dagpenning,
G
utryckningsbidrag efter viss grundutbildning,
G
familjebidrag,
G
tandvård, samt
G
vid beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring
G
fälttraktamente och
G
särskild ersättning för tjänstgöring i viss befattning.
SOU 2000:21 Bilaga 3 613
Dagersättningen är vid lång grundutbildning 40 kronor per tjänstgöringsdag, 50 kronor från och med den 1 juli 2000. Efter den 230:e tjänstgöringsdagen tillkommer beroende på antalet ytterligare tjänstgöringsdagar ett tillägg per dag med minst 15 kronor och högst 90 kronor. Utryckningsbidraget är 4 500 kronor [2 kap.1 och 6 §§ förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga].
Personskadeskydd
En totalförsvarspliktig har också rätt till ersättning för personskada enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd och lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m.
Skydd för anställning
Grundläggande bestämmelser om skydd för anställning m.m. finns i 9 kap. lagen om totalförsvarsplikt. Hänvisningar till paragrafer avser detta kapitel om inte annat anges.
Enligt dessa bestämmelser får ingen avskedas eller sägas upp från en anställning till följd av att han eller hon fullgör en skyldighet enligt lagen om totalförsvarsplikt (1 §). Bestämmelsen gäller vid mönstring, personlig inställelse till annan utredning och vid all tjänstgöring enligt lagen. En förutsättning för att en totalförsvarspliktig skall få tillgodoräkna sig anställningsskyddet är att den skyldighet som har ålagts med stöd av lagen också fullgörs.
12 Straffbestämmelser m.m.
Bestämmelser om straff, hämtning och vite m.m. finns i 10 kap. lagen om totalförsvarsplikt. Hänvisningar till paragrafer avser detta kapitel om inte annat anges.
Totalförsvarsplikten är straffsanktionerad. Det innebär att staffpåföljd kan tillgripas när totalförsvarspliktiga inte fullgör sina grundläggande skyldigheter enligt pliktbestämmelserna. Ett särskilt disciplinförfarande, som vilar på förvaltningsrättslig grund, finns som korrektionsmedel mot förseelser som inte utgör brott. I fråga om gränsdragningen mellan disciplinförseelse och straffansvar är detta ytterst en fråga för rättstillämpningen och för
614 Bilaga 3 SOU 2000:21
den som har att besluta om disciplinansvar respektive åtalsanmälan (prop. 1994/95:6 s. 152 och prop.1985/86:9 s. 138-139).
Straff
En totalförsvarspliktig som uppsåtligen eller av oaktsamhet uteblir från en mönstring eller annan utredning enligt 2 kap. 1 § till vilken han eller hon har kallats att personligen inställa sig döms till penningböter (1 §).
En totalförsvarspliktig som uppsåtligen avviker eller uteblir från värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt, vägrar eller underlåter att lyda förmans eller annans chefs order eller på annat sätt åsidosätter vad som åligger honom eller henne under tjänstgöringen, döms, om gärningen är ägnad att medföra avsevärt men för utbildningen eller tjänsten i övrigt, för brott mot totalförsvarsplikten till böter eller fängelse i högst ett år. Om gärningen kan straffas enligt 21 kap. brottsbalken (BrB), dvs. om den begåtts av en krigsman under krig eller under tid då regeringen föreskrivit att detta kapitel i brottsbalken skall tillämpas, skall ansvar dock inte inträda för brott mot totalförsvarsplikten (2 §). Lagrummet tillämpas bl.a. på totalvägran.
Enligt fast praxis döms den som första gången totalvägrar till villkorlig dom och böter, om det skett av ideella skäl, medan den som vägrar av andra skäl döms till ett kortare fängelsestraff - 14 dagar. Vid lagföring andra gången bestäms påföljden till fängelse minst fyra månader. Ingen skillnad i straffmätningen görs härvid mellan dem som vägrat av ideella skäl och dem som vägrat av andra skäl.
Begås ett brott enligt 2 § under höjd beredskap, döms, om brottet medför avsevärt men för totalförsvaret eller annars är att anse som grovt, till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år (3 §). Brottet kan som sagts bara begås under höjd beredskap och endast av den som inte är att anse som krigsman enligt 21 kap. BrB. Som exempel på vad som kan anses medföra avsevärt men för totalförsvaret nämns i lagmotiven det fall att någon som har en nyckelroll i en krigsviktig industri avviker och förorsakar ett långt produktionsstopp. Underlåtenhet att lyda order kan också - i kritiska situationer - medföra sådana konsekvenser att en ordervägran bör bedömas som grovt brott (prop. 1994/95:6 s. 197-198).
En totalförsvarspliktig som av oaktsamhet uteblir från värnplikt eller civilplikt döms till böter (4 §). Det straffsanktionerade
SOU 2000:21 Bilaga 3 615
området avser även ringa fall av oaktsamhet. Utevaro av oaktsamhet från allmän tjänsteplikt omfattas dock inte av bestämmelsen (prop. 1994/95:6 s. 198).
Hämtning
Om en totalförsvarspliktig utan giltigt skäl uteblir från tjänstgöringen eller uteblir från mönstringen eller annan utredning enligt 2 kap., till vilken han eller hon har kallats att inställa sig personligen, får han eller hon hämtas genom polismyndighetens försorg. Beslutet kan fattas av Pliktverket eller, efter delegering, av en myndighet hos vilken tjänstgöringen skall ske. Kostnaden för hämtningen skall den som hämtas själv stå för (6 §).
Vite
Underlåtenheten att fullgöra uppgiftsskyldighet är inte straffsanktionerad. I stället får Pliktverket vitesförelägga totalförsvarspliktiga och andra som inte fullgör sina skyldigheter i dessa avseenden (7 §). Ett vitesföreläggande blir aktuellt först om det står klart att den som omfattas av uppgiftsskyldigheten inte har efterkommit en uppmaning att lämna de efterfrågade uppgifterna. Bestämmelserna i lagen (1985:206) om viten skall tillämpas (prop. 1994/95:6 s. 199).
Möjligheten att inte fortsätta kalla in den som vägrar tjänstgöring
Pliktverket får i särskilda fall besluta att en totalförsvarspliktig som vägrar tjänstgöring tills vidare inte skall kallas till mönstring eller inkallas till värnplikt eller civilplikt. Det ena undantaget gäller totalförsvarspliktiga som vägrar eller underlåter att fullgöra vad som åligger dem eller avviker eller uteblir från tjänstgöringsstället och det kan antas att han eller hon inte kommer att fullgöra den värnplikt eller civilplikt som inskrivningen avser. Det andra undantaget avser totalförsvarspliktiga som med hänvisning till sin anslutning till visst religiöst samfund förklarar att han eller hon inte kommer att fullgöra vare sig värnplikt eller civilplikt (8 §).
Enligt lagmotiven krävs för ett beslut att inte kalla in en totalförsvarspliktig till grundutbildning i det först nämnda fallet att vederbörande dömts till fängelse i två månader. När det gäller
616 Bilaga 3 SOU 2000:21
repetitionsutbildning räcker det med ett kortare fängelsestraff än två månader. Det bör också gälla för den som har skrivits in för civilplikt med kort grundutbildning (prop. 1994/95:6 s. 199-200). Därutöver krävs som sagts att den tjänstgöring som inkallelse avser inte kommer att fullgöras.
Det andra fallet gäller för medlemmar i sekten Jehovas vittnen. Det framgår av 7 kap. 3 § förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt.
13 Disciplinansvar
Bestämmelser om disciplinansvar finns i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. Hänvisningar till paragrafer avser denna lag om inte annat anges. Förfarandet vilar på förvaltningsrättslig grund och är korrektionsmedlet mot förseelser som inte utgör brott.
Disciplinpåföljderna är varning, extratjänst, löneavdrag och utegångsförbud (10 §).
Varning innebär att den felande erinras om att han för framtiden skall iaktta sina skyldigheter i tjänsten. Varning är den lindrigaste disciplinpåföljden som kan användas (11 §).
Exratjänst innebär att den felande vid högst fem tillfällen utöver den vanliga tjänsten skall utföra handräckning eller annan särskild uppgift (12 §).
Löneavdrag får bestämmas för högst trettio dagar och innebär avdrag på dagersättningen eller motsvarande ersättning. Kan löneavdrag inte verkställas, t.ex. på grund av den som ålagts löneavdraget har ryckt ut krävs denne att i stället betala motsvarande belopp (13 §).
Utegångsförbud innebär förbud för den som är förlagd inom ett kasernområde, läger eller motsvarande område att under en bestämd tid, minst en och högst 15 dagar, på fritiden vistas utanför det område som är upplåtet åt en viss avdelning eller utanför en del av ett sådant område. För den som är förlagd på ett fartyg skall utegångsförbudet avse förbud att lämna fartyget (14 §).
I princip gäller att endast en påföljd skall åläggas vid disciplinförseelse. Löneavdrag får dock i vissa fall åläggas tillsammans med utegångsförbud.
Vid lindriga förseelser skall i förstas hand varning och extratjänst komma i fråga. Vid allvarliga förseelser skall löneavdrag eller utegångsförbud användas. Löneavdrag anses var en
SOU 2000:21 Bilaga 3 617
lindrigare påföljd än utegångsförbud. En dags utegångsförbud motsvarar två dagars löneavdrag.
SOU 2000:21 Bilaga 4 619
Plikttjänstgöringen i andra nordiska länder
620
Ämne
Danmark
Finland
Norge
1. Lagstiftning Grundlagen (81 §)
Värnpliktslagen (nr 1088 den 23 december 1998)
Lagen om försvarets personal (nr 527 den 6 juli 1998)
Lagen om försvarets organisation (nr 909 år 1993)
Lagen om värnpliktens fullgörande i civil verksamhet (nr 1089 den 23 december 1993)
Regeringsformen (år 1919)
Värnpliktslagen (år 1950)
Civiltjänstlagen (år 1991)
Lagen om befolkningsskydd (år 1958)
Beredskapslagen och lagen om försvarstillstånd (år 1991)
Lagen om frivillig militärtjänst för kvinnor (år 1995)
Grundlagen (109 §)
Värnpliktslagen (år 1953)
Lagen om hemvärnet (år 1953)
Lagen om undantag på grund av allvarlig övertygelse (år 1965)
Lagen om civilförsvaret (år 1953)
Lagen om tjänsteplikt inom polisen (år 1952)
2. Plikten i stora drag
Alla män i åldern 18–32 år är värnpliktiga och skall mönstra.
Alla män i åldern 18–60 år är värnpliktiga och skall mönstra.
Alla män i åldern 19–44 år är värnpliktiga och skall mönstra.
Värnpliktstjänstgöringen består av:
Beväringstjänstgöringen består av:
Värnpliktstjänstgöringen består av:
G Tjänstgöring inom det militära försvaret (armén, marinen och flygvapnet);
G Tjänstgöring inom det militära försvaret (armén, sjöstridskrafterna och flygvapnet);
G Grundutbildning inom det militära försvaret (armén, sjöförsvaret och luftförsvaret);
621
Ämne
Danmark
Finland
Norge
G Tjänstgöring inom Räddningsberedskapen (det integrerade civilförsvaret och brandväsendet);
G Biståndsarbete i utvecklingsländer;
Vapenfri tjänst förekommer inom det militära försvaret och civiltjänst på tjänstgöringsplatser som Arbetsministeriet anvisar (för dem som av religiösa eller andra skäl inte kan göra beväringstjänst).
De grundutbildade disponeras för repetitionsutbildning och mobilisering inom försvarsgrenarna och hemvärnet.
Hemvärnet består av frivillig per-
G Civilt arbete (vapenfri tjänst);
Frivillig tjänstgöring i det militära försvaret eller i Räddningsberedskapen kan ersätta värnpliktstjänstgöringen.
Frivillig tjänstgöring inom det militära försvaret kan ske efter ansökan.
sonal och av värnpliktiga som efter grundutbildningen har förts över från försvarsgrenarna.
Elever kan skrivas in som lärlingar inom ett 40-tal tekniska yrkesområden i Försvaret. Samma sak gäller elever inom ett femtiotal yrkesområden vid praktiska fortsättningsskolor. Eleverna kombinerar i båda fallen yrkesutbildningen med militär tjänstgöring.
Polisreserven består av värnpliktiga som vid mobilisering skall tjänstgöra inom polisen.
622
Ämne
Danmark
Finland
Norge
Civilförsvaret kan disponera värnpliktiga som har lämnat det militära försvaret eller som på grund av sina civila yrkeserfarenheter behövs inom civilförsvaret.
Möjligheter till civil tjänstplikt föreligger för dem som kommer i konflikt med sin allvarliga övertygelse om de gör militärtjänst.
Uppgifter för dem som fullgör civil tjänsteplikt finns inom den sociala sektorn, på det humanitära och kulturella området och inom naturoch miljövården.
3. Åldersgränser Mönstring sker i åldern 18–30 år.
Värnpliktiga som inte har påbörjat
Mönstringen (uppbådet) äger rum under det år som den värnpliktige fyller 18 år.
Skyldighet att mönstra föreligger för män fr.o.m. 18 års ålder.
tjänstgöring innan de fyller 32 år kan inte kallas in till sådan tjänst. Tjänstgöringen sker som regel vid
Grundutbildningen inom det militära försvaret skall avslutas före
Skyldighet att tjänstgöra inom det militära försvaret upphör vid 50 års ålder för meniga och vid 60 års ålder för befäl.
19 eller 20 års ålder (i särskilda fall kan den äga rum i åldern 18–29 år).
slutet av det år som den värnpliktige fyller 22 år.
623
Ämne
Danmark
Finland
Norge
Efter tjänstgöring inom de aktiva trupperna ingår meniga upp till 50 års ålder i reserven – för officerare och underofficerare är åldersgränsen 60 år.
Skyldighet att genomgå grundutbildning inom det militära försvaret föreligger fram till slutet av det år då den värnpliktige fyller 28 år (om uppskovet beror på den värnpliktige själv fram till slutet av det år då han fyller 33 år).
De utbildade inom det militära försvaret tillhör linjevärnet fram till 34 års ålder och i åldern 35– 44 år landvärnet.
4. Utbildningstidens längd
Grundutbildningen för meniga omfattar 4–12 månader och för befäl 17–24 månader.
Grundutbildningen omfattar 180 dagar (meniga utan specialuppgifter), 270 dagar (meniga med specialuppgifter) eller 362 dagar (befäl eller meniga med krävande specialuppgifter).
Grundutbildningen inom det militära försvaret omfattar sex, nio eller 12 månader. För värnpliktiga med lärlingskontrakt kan tiden utökas.
Vapenfri tjänst inom det militära försvaret äger rum under 330 och civil tjänst under 395 dagar.
Den sammanlagda tiden för grundutbildning och repetitionsutbildning får uppgå till 19 månader. Tjänstgöringen med civil tjänsteplikt omfattar 14 månader.
624
Ämne
Danmark
Finland
Norge
5. Kvinnors tjänstgöring
Kvinnor kan sedan år 1998 göra militärtjänst på ”värnpliktsliknande villkor” (fram till i juli 1998 hade ett 40-tal kvinnor anmält sig till tjänstgöring).
Kvinnor kan frivilligt göra militärtjänst enligt de regler som gäller för männen.
Kvinnor kan ansöka om att få fullgöra militär grundutbildning.
De kvinnor som inom tre månader efter grundutbildningens början skriver under en ”villighetserklæring” om fortsatt tjänstgöring fullgör de skyldigheter som gäller för männen.
6. Mönstring och inskrivning
De värnpliktiga delas vid mönstringen in i tre kategorier; lämpliga (egnede), begränsat lämpliga och olämpliga.
De som bedöms vara lämpliga eller
Mönstringen (uppbådet) äger rum under en dag.
Mönstringen sker i varje kommun under ledning av militärlänsstaben.
Mönstringen (sesjonen) sker under en dag vid inskrivning i tillfälliga lokaler på ett stort antal platser i landet. Mönstring sker inom varje kommun när en årskull eller delar av en årskull skall skrivas in.
begränsat lämpliga drar sedan en lott.
De som vid lottdragningen får frinummer blir inte inskrivna för tjänstgöring (för de begränsat lämpliga har lottdragningen i praktiken ingen betydelse, eftersom i stort sett endast de lämpliga kallas in till tjänstgöring).
De värnpliktiga har i förväg genomgått en läkarundersökning på den lokala hälsovårdscentralen och fyllt i ett formulär med personuppgifter och annat.
Under mönstringen genomförs en psykologisk test och en ny läkarundersökning.
De mönstrande får information om tjänstgöringen samt genomgår hälsokontroll och skriftliga tester.
Efter klassificering av de mönstrande sker årligen under hösten en s.k. huvudfördelning. De värnpliktiga fördelas mellan försvarsgrenarna och får besked om planerad tidpunkt för inryckningen.
625
Ämne
Danmark
Finland
Norge
Lottningssystemet tillämpas inte för dem med speciell utbildning som försvaret har särskilt behov av.
Inskrivningsförrättaren kontrollerar personuppgifterna, fastställer den värnpliktiges duglighet för tjänstgöring, ger information, tar
De lämpliga eller begränsat lämpliga som vill göra värnpliktstjänst kan ingå avtal om tjänstgöring. Det gäller även värnpliktiga som har fått frinummer. De kallas in före alla andra och får en tjänstgöring som så långt möjligt överensstämmer med deras egna önskemål.
del av den värnpliktiges önskemål och beslutar om vilken tjänstgöring den värnpliktige skall fullgöra (inom t.ex. infanteriet, luftvärnet, pansartrupperna eller marinen).
Inskrivningsförrättaren bestämmer vidare tid och plats för inryckningen men inte utbildningstidens
Kraven på dem som mönstrar är förhållandevis höga och de som skall tjänstgöra inom det militära försvaret är lämpliga för i stort sett alla tjänster. För jägar- och specialistbefattningar finns det ca 7 500 anställda meniga.
längd.
626
Ämne
Danmark
Finland
Norge
7. Inskrivningens omfattning
Under perioden 1993–95 mönstrade i genomsnitt per år nära 34 000 personer. Knappt 24 000 av dessa bedömdes som lämpliga för plikttjänstgöring. Omkring 7 000 av de senare tecknade avtal om tjänstgöring. Ca 2 900 skrevs in genom lottning. Drygt 9 000 gick till det militära försvaret, omkring 1 400 till Räddningsberedskapen och 12 500 till personalreserven.
Drygt 90 % av varje årskull inkallas.
Omkring 85 % av årskullen gör militärtjänst (ca 27 000 personer).
Under senare år har omkring 21 000 värnpliktiga varje år genomgått grundutbildning inom det militära försvaret. Inskrivningen kommer under år 2000 att minska till drygt 18 000.
Hemvärnet, polisreserven och det civila försvaret tillförs personal som inte längre skall tjänstgöra inom det militära försvaret.
Knappt 30 % blev krigsplacerade i det civila försvarets beredskapsstyrka (som inte kallas in till tjänstgöring i fredstid).
Den statliga mobiliseringsstyrkan
Det civila försvarets styrka omfattar sammanlagt 50 000 personer. Omkring 13 000 av dessa är utbildade inom det civila försvaret – de övriga kommer att genomgå utbildning under en anpassningsperiod.
inom Räddningsberedskapen organiseras i form av räddningskolonner vid sex beredskapscentra (för miljöskydd finns dessutom 50 enheter). Utbildningen omfattar årligen 1 400 personer.
Det civila försvarets personal ingår bl.a. i fredsinsatsgrupper. Det finns drygt 100 grupper som var och en består av ett 20-tal personer.
627
Ämne
Danmark
Finland
Norge
Ca 3 000 tjänstgöringsskyldiga sökte under år 1998 civil tjänst. Nära 2 300 fullgjorde sådan tjänst – i allmänhet inom hälso- och sjukvården eller socialtjänsten.
8. Uppskov Uppskov kan beviljas om tvingande skäl föreligger:
Uppskov kan beviljas om tvingande skäl föreligger:
Uppskov kan beviljas om tvingande skäl föreligger:
G Yrkesutbildning eller studier; G Yrkesutbildning eller studier; G Yrkesutbildning eller studier;
G Den värnpliktige skall ordna upp ekonomiska angelägenheter;
G Den värnpliktige skall ordna upp ekonomiska angelägenheter;
G Den värnpliktige skall ordna upp ekonomiska angelägenheter;
G Övriga jämförbara personliga omständigheter;
G Övriga jämförbara personliga omständigheter.
G Övriga jämförbara personliga omständigheter (t.ex. omsorg om barn).
G Permanent vistelse i utlandet.
Uppskov beviljas för 1–3 år i taget (längst till utgången av det år då den värnpliktige fyller 28 år).
Uppskov beviljas för 1–3 år i taget (längst till utgången av det år då den värnpliktige fyller 28 år).
Uppskov beviljas för ett år i taget (längst till utgången av det år då den värnpliktige fyller 33 år).
628
Ämne
Danmark
Finland
Norge
9. Avbrott
De som har ryckt in kan av t.ex. sociala skäl begära att få avbryta utbildningen. Det gäller också dem som efter inryckningen till militärtjänst begär vapenfri tjänst.
Militärtjänsten kan avbrytas helt eller senareläggas på grund av vägande hälsoskäl.
En värnpliktig kan efter ansökan övergå till civiltjänst, om etiska
Värnpliktiga med tungt vägande sociala eller ekonomiska skäl kan under grundutbildningen efter ansökan föras över till annan verksamhet inom det militära försvaret.
Den ansvariga myndigheten skall avbryta utbildningen för den som under de tre första månaderna av utbildningen varit borta utan tillstånd eller avtjänat fängelsestraff under minst 20 dagar, av samma skäl varit frånvarande minst 60 dagar under hela första tjänstgöringen eller kommer att avtjäna ett fängelsestraff under minst lika lång tid.
eller religiösa skäl framkommer.
Värnpliktiga kan också i särskilda fall efter tre månader få lämna grundutbildningen. Dessa blir vid den årliga omfördelningen överförda till hemvärnet, det civila försvaret eller polisreserven.
Den som avbryter får besked om att han kan komma att kallas in igen inom ett år efter utryckningen.
Den ansvariga myndigheten kan också besluta att den som efter en tid visar sig olämplig för utbildningen som han ryckt in till skall lämna tjänsten (s.k. efterkassationer).
629
Ämne
Danmark
Finland
Norge
10. Krigsplaceringar Alla krigsplaceras efter grundutbildningen i mobiliseringsstyrkan inom de kompanier som de har ingått i under utbildningen.
Den värnpliktige krigsplaceras sedan han har genomfört sin grundutbildning.
Den värnpliktige krigsplaceras efter grundutbildningen med hänsyn till utbildning och det militära försvarets behov.
De krigsplacerade tillhör under fyra år efter grundutbildningen prioritetsgrupp 1 (i huvudsak NATO-förband), i fyra år därefter prioritetsgrupp 2 (nationella försvarets förband) och i ytterligare fyra år prioritetsgrupp 3 (övriga förband).
Avsikten är att en repetitionsövning skall äga rum under var och en av de tre fyraårsperioderna.
630
Ämne
Danmark
Finland
Norge
11. Omsättning av krigsorganisationen
Omsättningstiden för de flesta militära förbanden har genom beslut år 1999 minskat från 12 till sex år.
Målet är att utbilda de viktigaste krigstida förbanden med en omsättning (utbildningsrytm) på tre–fem år.
Den som blivit grundutbildad står
En värnpliktig i armén lämnar normalt krigsorganisationen vid 35 års ålder men kan bli överförd till hemvärnet (och stannar i allmänhet där tills han är närmare 44 år.
kvar som manskap i reserven till 50 års ålder och ingår därefter i lantvärnets kategori 1 till 60 års ålder.
Sjöförsvaret och luftförsvaret har inga fasta regler för personalomsättningen men planerar förändringar i krigsorganisationen som kan komma att leda till en ökad omsättningstakt.
631
Ämne
Danmark
Finland
Norge
12. Internationella fredsfrämjande insatser
De värnpliktiga medverkar i internationella fredsfrämjande insatser på frivillig grund.
De värnpliktiga medverkar i internationella fredsfrämjande insatser på frivillig grund.
De värnpliktiga medverkar i internationella fredsfrämjande insatser på frivillig grund.
De män och kvinnor som har godkänts för den internationella beredskapstruppen får vid sidan om normal grundutbildning till krigsmän utbildning för militära krishanteringsuppgifter. De som utbildats för beredskapstruppen kan i slutet av beväringstjänstgöringen anmäla sig till beredskapstruppen genom att underteckna en beredskapsförbindelse.
De som fullgör grundutbildning får använda de tre sista månaderna av utbildningstiden till samträning i enheter som skall kunna medverka i internationella insatser. Dessa tre månader får räknas av från den kontraktsperiod på sammanlagt 27 månader som dessa efter grundutbildningens slut kan ingå avtal med Försvaret om.
13. Arbetsmarknadsåtgärder
De värnpliktiga skall inför utryckningen få yrkesorientering, individuell vägledning och möjligheter till ledighet så att de kan söka anvisade arbeten.
Den värnpliktige har rätt enligt lag att efter tjänstgöringen få tillbaka sitt civila arbete. Undantag gäller vid överlåtelse av företaget, arbetsgivarens död eller konkurs.
Forsvarets voksenoppläring ger alla värnpliktiga som genomgår grundutbildning en generell yrkesoch studievägledning.
632
Ämne
Danmark
Finland
Norge
Ett samarbete skall finnas mellan det militära förbandet eller motsvarande och det lokala arbetsförmedlingskontoret (som skall bedriva ett uppsökande arbete bland de värnpliktiga).
Den som avser att återgå till arbetet är skyldig att i god tid meddela arbetsgivaren.
Arbetslösa skall före inryckningen anmäla till Arbetskraftbyrån att de saknar arbete (så att de så
Alla som önskar får också individuell vägledning. Vid alla större militära förband finns det ”jobbsökarverkstäder”, som har tillgång till arbetsmarknadsmyndigheternas databaser med uppgifter om bl.a. lediga platser.
Värnpliktiga som saknar arbete har efter utryckningen rätt att få arbetslöshetsersättning.
snart som möjligt efter utryckningen får arbetslöshetsersättning).
Det finns centrala, regionala och lokala kontaktkommittéer med företrädare för det militära för-
Värnpliktiga som före inryckningen har ett förvärvsarbete får inte avskedas på grund av tjänstgöringen.
Den lokala beväringskommittén vid varje militärt förband har en arbetsombudsman, som kartlägger den enskildes arbets- och
svaret och arbetsmarknadsmyndigheterna.
Försvarsdepartementet lade år 1993
yrkesutbildningssituation samt fram ett handlingsprogram med
Det finns arbets- och utbildningskonsulenter som skall samordna åtgärderna för värnpliktiga som saknar arbete. Detta är ingen arbetsförmedling utan konsulenterna skall hjälpa värnpliktiga att komma i gång med att söka utbildning eller arbete.
ordnar vägledning och information.
Beväringskommitténs studieombudsman informerar om kurser och inträdesfordringar vid skolor av olika slag, vägleder samt ordnar studie- och kursverksamhet.
10 punkter, som skulle motverka arbetslöshet bland utryckande.
Handlingsprogrammet kom efter en ändring år 1996 att omfatta följande: ökad civil kompetens genom grundutbildningen, vuxenutbildningen skall vara en länk mellan
633
Ämne
Danmark
Finland
Norge
Alla garnisoner har dessutom en civilanställd socialkurator som ger råd och hjälper till med arbetsärenden.
civilt och militärt liv, kurser i företagsetablering, arbets- och studievägledning under grundutbildningen, information om grundutbildningen i det civila samhället, ökad satsning på lärlingsplatser inom det militära försvaret och ökat meritvärde för grundutbildning till befattningar som har betydelse för den civila yrkesverksamheten.
14. Tjänstgöringens civila meritvärde
Det finns inga regler om civilt meritvärde för tjänstgöringen som regleras i värnpliktslagen.
Beväringstjänsten kan till en viss del jämställas med den praktik som behövs för olika yrken (omfattningen beror på utbildningsgrenen och uppgiften under tjänstgöringstiden).
Fullgjord grundutbildning ger tre poäng vid antagning till högskolor.
Alla får efter tjänstgöringen ett intyg som bekräftar arbetspraktiken.
De som har genomgått befälsutbildning kan för en del högskoleoch universitetsstudier tillgodoräkna sig 1–5 studieveckor.
634
Ämne
Danmark
Finland
Norge
15. Frivillig pliktutbildning
Den som efter ansökan blir antagen till tjänstgöring som heltidsanställd menig (konstabel) fullgör värnplikten under elevtiden. Tjänstgöringen avser bl.a. jägare av olika slag och specialister.
En man som fyllt 18 år kan efter ansökan få göra militärtjänst före den normala tiden.
Militär grundutbildning vid Telemarksbataljonen innebär att den värnpliktige förpliktar sig att under ett antal år vilja delta i fredsbevarande insatser i FN:s regi.
Frivillig befälsutbildning innebär en skyldighet att tjänstgöra inom det militära försvaret fram till 55 års ålder.
16. Disciplinsystemet
Värnpliktiga som bryter mot militära lagar eller andra bestämmelser för tjänstgöringen kan straffas enligt den militära strafflagen.
Om det är en mindre förseelse kan en överordnad chef besluta om disciplinpåföljder (dessa får kombineras med varandra):
Brott av militär personal mot militära bestämmelser handläggs som försvarsmaktens interna angelägenheter genom ett militärdisciplinärt förfarande eller i militär rättegång vid allmän domstol.
De militära brotten är frånvaro, svikligt förfarande för att undvika
Den militära personal (befäl och meniga) som försummar tjänsteplikter eller inte iakttar skick och ordning som följer av militära förhållanden kan åläggas disciplinär påföljd.
Disciplinär påföljd kan också åläggas den som begår en brotts-
G Förmaning;
G Tillrättavisning;
tjänstgöring, lydnadsbrott, förmansbrott, tjänstgöringsbrott och brott i vakttjänstgöring, ordningsbrott (bl.a. olämpligt uppträdande och onykterhet), misshandel av annan
lig handling inom militärt område, mot militär personal eller mot, alternativt vid bruk av militär materiel.
635
Ämne
Danmark
Finland
Norge
G Arbete och extraövning under del av fritiden;
krigsman och brott mot försvarsmaktens eller annan krigsmans egendom.
De disciplinära påföljderna är följande:
G Vakttjänst eller annan tjänst utanför den ordinarie; Som intern angelägenhet behand-
G Arrest upp till 20 dagar;
las brott som den felande har
G Disciplinbot (för värnpliktiga
G Kvarhållande på tjänstgöringsstället (får pågå högst 14 dagar);
erkänt eller som innebär att bevisningen är klar.
meniga och korpraler upp till 25 gånger tjänstetillägget, för värvade meniga eller korpraler
G Annan inskränkning av friheter (högst tre dagar åt gången);
Beslut i disciplinärenden som leder till någon av följande påföljder
samt övriga befäl upp till 50 gånger tjänstetillägget);
fattas av kompanichefen
G Förflyttning till annan tjänst. G Frihetsinskränkning (förbud att
G Anmärkning;
lämna förbandets område, annat
Disciplinpåföljden skall verkställas så snart som möjligt efter beslutet, men kan flyttas fram under högst 48 timmar, om den värnpliktige begär det.
G Extratjänst vid maximalt fem tillfällen;
G Utegångsförbud under höst tio dygn;
G Varning;
avgränsat område eller fartyg under högst 30 dagar);
G Tillrättavisning (som kan vara sträng tillrättavisning i närvaro av flera befäl eller meniga eller enkel tillrättavisning i enrum eller genom tjänsteskrivelse);
636
Ämne
Danmark
Finland
Norge
Den värnpliktige kan begära överprövning av beslutet hos rättegångschefen (normalt förbandschefen). Dennes beslut kan föras vidare till en disciplinnämnd och prövas i nästa instans (om rättegångshefen eller den värnpliktige begär det) av en överklagandenämnd.
En högre chef vid förbandet beslutar om
G Disciplinbot för högst 30 dagar;
G Utegångsförbud under 11–15 dygn.
Utlåtande från en militärjurist skall inhämtas om påföljden är varning,
Beslut om bot skall följas av en subsidiär arrestpåföljd – upp till 15dagar – som träder i kraft om boten inte betalas inom fyra månader.
En kompanichef har begränsad rätt att besluta om disciplinpåföljd, medan högre chef får besluta i samtliga ärenden.
Talan mot rättegångschefens eller disciplinnämndens beslut medför normalt inte att verkställigheten av påföljden skjuts upp.
disciplinbot eller utegångsförbud.
Beslut i dessa fall får överklagas
Ett beslut kan överklagas till den beslutande chefens närmaste överordnade och vidare till en över-
till allmän domstol. klagandenämnd för disciplin-
Om förseelsen är mer allvarlig kan straff fastställas utan dom eller utdömas av allmän domstol.
Militär rättegång förekommer vid åtal för militära brott som väckts
ärenden i Försvaret.
Överklagandenämnden består av
vid allmän domstol (om brotten tre ledamöter. Ordföranden skall
Straff som kan fastställas utan dom är:
inte kan utredas och bedömas som militär intern angelägenhet) och
vara jurist och inte ha någon anknytning till försvaret, de två
vid prövning av överklaganden övriga skall vara befäl respektive
G Tillrättavisning (meddelas av auditör, rättegångschef eller chef för avdelning);
över beslut som chef inom försvarsmakten har fattat.
värnpliktig.
637
Ämne
Danmark
Finland
Norge
G Böter (meddelas av auditör, rättegångschef eller chef för avdelning);
Straffen som kan förekomma vid militär rättegång är varning, disciplinbot, utegångsförbud och fängelse.
Överklagandenämndens beslut kan prövas av allmän domstol.
En disciplinpåföljd skall verkställas utan onödigt uppehåll
G Fängelse upp till 30 dagar (meddelas av auditör);
– ett överklagande av beslutet innebär normalt att verkställigheten skjuts upp.
Avdelningschefens beslut kan överklagas till rättegångschefen och rättegångschefens eller auditörens beslut till allmän domstol.
Straffen får inte verkställas förrän besluten vunnit laga kraft.
Vid mindre allvarliga förseelser om olovlig frånvaro från tjänsten bör löneavdrag användas.
17. Förmåner
De värnpliktiga får under de första fyra månaderna lön och kostersättning på sammanlagt ca 6 300 kronor per månad. Fr.o.m. den femte månaden är den sammanlagda ersättningen ca 12 300.
De värnpliktiga får 19 mark i dagpenning under de första sex månaderna, därefter 34 mark under tre månader och slutligen 49 mark under de sista tre månaderna.
Det militära försvaret har ett behovsorienterat ersättningssystem som är grundat på fri kost, bostad, kläder samt sjuk- och tandvård. Dagersättningen uppgår till 95:00 Nkr per dag.
638
kronor.
Ämne
Danmark
Finland
Norge
Avgångsersättningen uppgår till mellan 4 000 och 8 000 kronor (varierar med hänsyn till tjänstgöringstidens längd).
Den som har faderskapsledighet under minst sex dagar får 60 mark i faderskapspenning per dag.
Äktamaketillägget är 2 640 Nkr per månad, tillägget för det första barnet 3 000 Nkr per månad och tillägget för övriga barn 1 239 Nkr per månad.
Avgångsersättningen uppgår till 6 533 Nkr.
De som genomgår 12 månaders utbildning har sju fria hemresor per år. Värnpliktiga med omsorg om barn får fyra extra resor.
Samtliga värnpliktiga får 90 % rabatt på resor i uniform med tåg, expressbussar och på fartyg som trafikerar hurtigrutten.
Alla ersättningar under grundutbildningen är skattefria.
639
Ämne
Danmark
Finland
Norge
18. Fritid och ledighet
De värnpliktiga har en kvällstjänstgöring per vecka och 20–30 heldygnsövningar under hela tjänstgöringen.
En värnpliktig som under tjänstgöringen särskilt utmärkt sig kan beviljas duglighetspermission under sammanlagt högst 30 dygn.
De värnpliktiga har 42,5 tim tjänstgöringsvecka.
Antalet dygnsövningar och omfattningen av vakttjänsten varierar
Kvällar och nätter i övrigt är de lediga.
Alla värnpliktiga har rätt till personlig permission utan särskilda
mellan olika tjänstgöringsställen.
skäl under sex dygn för dem som
Antalet hemresor är obegränsat. grundutbildas under sex månader, 12 dygn för dem som grundutbildas under nio månader och 18 dygn för dem som grundutbildas under 12 månader.
Personlig orsakspermission kan beviljas den som behöver vara ledig för studieärenden, ekonomiska ärenden, rättsärenden, familjeärenden, idrottstävlingar eller förtroendeuppdrag. Tjänstgöringstiden förlängs med antalet permissionsdagar.
Antalet kostnadsfria permissionsresor till och från hemorten är 12 vid sex månaders grundutbildning, 21 vid nio månaders utbildning och 30 vid 12 månaders utbildning.
SOU 2000:21 Bilaga 5 641
Principer för översyn av befattningsbeskrivningarna och metoderna för rekryteringsproven
Av laborator Ulf Bergh, Försvarets forskningsanstalt (FOA)
642 Bilaga 5 SOU 2000:21
1 En principmodell
Besluten om totalförsvarsresursernas dimensionering grundas på de uppfattningar som finns om vilka uppgifter som ska lösas. Dessa påverkas i sin tur av faktorer som bedömningen av hoten mot landet och behovet att delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.
En del av denna dimensionering är kompetensen hos personalen inom totalförsvaret. Delar av den kompetens som behövs finns i samhället. I andra avseenden fordras det en särskild civil eller militär utbildning med plikt. Utbildningen ska planeras till omfattning och innehåll, så att behoven av personal tillgodoses både kvantitativt och kvalitativt. Allt måste ske inom de ekonomiska ramar som föreligger.
Kompetensen i populationen begränsar de krav som det är möjligt att tillgodose vid rekryteringen och under utbildningen. Alla individer är inte lika lämpliga för alla utbildningar. En del personer är direkt olämpliga för vissa utbildningar men väl lämpliga för andra. Några kan vara direkt olämpliga för alla utbildningar. Uttrycket ”rätt man på rätt plats” syftar till att beskriva att alla inte klarar allt lika bra. Det måste finnas en procedur som gör det möjligt att ta tillvara den kompetens som finns i populationen och som ser till att personer så långt möjligt inte placeras i verksamheter och utbildningar där de löper alltför stor risk att misslyckas. Detta kan ske enligt olika principer. Det är vanligt att skilja mellan urval och klassifikation.
Med urval menas att den som ska rekrytera väljer ett antal individer ur en grupp och utbildar dessa. De övriga behövs inte och skrivs av det skälet inte in för tjänstgöring.
Klassifikation innebär att individerna fördelas mellan olika kategorier:
G
Om antalet platser inom olika slag av utbildning inte är bestämt i förväg placeras var och en i den kategori där han eller hon passar bäst;
G
Om antalet platser i varje kategori är bestämt i förväg bedöms alla individer och – efter att alla blivit prövade – placeras varje individ så att resultatet sammantaget blir så gynnsamt som möjligt.
Om de flesta ska utbildas kan det något förenklat sägas att alla inledningsvis kan komma i fråga för alla utbildningar. Det innebär att flertalet individer måste prövas på ett och samma sätt och
SOU 2000:21 Bilaga 5 643
att prövningen i huvudsak ska gälla egenskaper av grundläggande betydelse för möjligheterna att klara olika utbildningar. Ett annat krav är att utbildningarna blir värderade och beskrivna på ett sådant sätt att de kan jämföras med varandra.
Det system som funnits sedan slutet av 1960-talet skulle i mindre skala kunna liknas vid uttagningen av ett fotbollslag på 11 personer bland 13 spelare. För det första – alla utom två måste tas i anspråk. För det andra – det kan vara så att den bäste anfallaren också är den bäste målvakten. Var han ska placeras avgörs inte bara av hans egen kapacitet utan också av vad övriga spelare kan. Uttryckt på ett annat sätt: Det är inte bara en fråga om vad individen kan eller kan bäst utan var han gör bäst nytta för laget.
2 Myndigheternas tillämpning av systemet under de senaste decennierna
Fram till 1990-talets början var bedömningen att nästan alla män undantagna de som av medicinska skäl var olämpliga – behövdes i krigsorganisationen. Det fanns med andra ord inte så stor anledning att inte utbilda. Antalet som skulle genomgå utbildning för varje befattning bestämdes i förväg.
Verksamheten liknade mer klassifikation än urval. Trots det var systemet delvis uppbyggt som ett urvalssystem. För varje befattning fanns det en s.k. kravprofil. De mönstrande prövades i olika avseenden och fick därmed en s.k. kapacitetsprofil. Nästa steg var att bedöma vilka kravprofiler som stämde överens med individens kapacitetsprofil. Inskrivningsmyndigheten – på den tiden Värnpliktsverket – upptäckte inte oväntat att det för en del befattningar inte fanns tillräckligt många personer som fyllde de uppställda kraven. Det ledde till att inskrivningsmyndigheten ändrade kravprofilerna och därmed sänkte kraven. Myndigheten tillät också s.k. kravunderskridanden. Urvalssystemet förändrades genom dessa åtgärder i riktning mot ett klassifikationssystem – men utan att detta uttalades.
644 Bilaga 5 SOU 2000:21
3 Kommande förändringar i tillämpningen
Antalet totalförsvarspliktiga som ska genomgå grundutbildning kommer under de närmaste åren att reduceras väsentligt. Många som kan anses lämpade kommer därmed inte att skrivas in. Det innebär i sin tur en förskjutning från klassifikation till urval – men inte så mycket att det för alla slag av utbildning kommer att finnas ett överskott på mönstrande.
Även i fortsättningen kommer det för en del slag av utbildningar att finnas avsevärt fler som har förutsättningar att fullgöra civil- eller värnplikt än som behövs. För andra slag av utbildningar blir tillgången ungefär lika stor som efterfrågan, medan det för åtskilliga slag av utbildningar kommer att vara brist på lämpliga prövande. Det kommer således inte att kunna bli ett renodlat urvalssystem.
Detta är två grundläggande frågor som behöver övervägas i detta sammanhang:
G
Vad gör rekryteringsmyndigheten om antalet lämpade är för litet för att utbildningsplatserna ska kunna fyllas?
G
Hur bestämmer rekryteringsmyndigheten placeringen av personer som de utbildningsansvariga myndigheterna konkurrerar om?
Trots ett minskat behov kvantitativt sett blir det mer fråga om att fördela de personer som behövs än att varje utbildningsansvarig myndighet ska välja de personer som den vill ha. Kapaciteten, sammantaget i totalförsvaret, ska maximeras inom ramen för de resurser som föreligger. En del utbildningsgrenar kommer därför inte att kunna få sina krav tillgodosedda utan att hänsyn tas till hur detta påverkar rekryteringen till andra utbildningsgrenar.
Alla typer av utbildningar bör finnas tillgängliga under i stort sett hela inskrivningsåret. I annat fall riskerar de som prövas sent under året att råka ut för att de utbildningsplatser som de skulle passa mycket väl för redan är upptagna. Utredningens förslag i kapitel 5 om fördelning av de mönstrande vid flera tillfällen om året syftar till att tillgodose behoven i detta avseende.
Populationens egenskaper kommer att vara styrande när det gäller att bestämma vad som ska betraktas som lämpliga egenskaper hos dem som skrivs in till olika utbildningsgrenar. Det är ju meningslöst att upprätta en kravprofil som kan uppfyllas av
SOU 2000:21 Bilaga 5 645
100 individer i en årskull och samtidigt ange att utbildningsbehovet är 1 000 personer per år.
4 Skillnader i roller mellan myndigheterna
Bemannings- och utbildningsansvariga myndigheter ska se till att pliktpersonalen blir utbildad men också beskriva verksamheter och utbildningar. Beskrivningarna ska göras på ett sådant sätt att de kan översättas till mätbara storheter. Beskrivningarna kanske inte alltid kan översättas till vad verksamheten eller utbildningen kräver av individen.
De bemannings- och utbildningsansvariga myndigheterna har ett intresse av att få tillgång till så kompetenta och motiverade personer som möjligt. Det underlättar utbildningen. Risken är därmed också att de överdriver kraven. Följden blir också en dragkamp om de mest kompetenta personerna både mellan utbildande enheter inom myndigheterna och mellan myndigheter.
Rekryteringsmyndigheten ska utveckla metoder som gör det möjligt att mäta individernas egenskaper. Den ska också genomföra mätningarna, väga samman resultaten av dessa och skriva in prövade personer till olika utbildningar. Myndigheten ska på ett korrekt sätt identifiera kapaciteten hos varje individ. Om den inte lyckas med det kommer en del att hamna i utbildningar som de inte klarar. Andra blir underskattade i så hög grad att de inte kommer i fråga för utbildningar som de skulle kunna klara. Båda dessa fel leder till extra kostnader för samhället och för den enskilde.
Sammantaget kan olikheterna i roller leda till att de bemannings- och utbildningsansvariga myndigheterna inte anser att rekryteringsmyndigheten förser dem med tillräckligt duktiga personer. Rekryteringsmyndigheten tycker för sin del att utbildningsanordnarna inte tar tillvara kompetensen hos de individer som de blivit tilldelade. Det kan i sin tur leda till att varken utbildningsanordnarna eller rekryteringsmyndigheten i tillräcklig utsträckning söker efter lösningar på problemen inom sina egna verksamheter utan agerar som om det skulle ordna sig bara den andra myndigheten gjorde nödvändiga förändringar.
Det behövs ett värderingssystem som definierar vad rekryteringsmyndigheten ska göra i det här sammanhanget och vad de bemannings- och utbildningsansvariga myndigheterna måste vara
646 Bilaga 5 SOU 2000:21
nöjda med. För närvarande finns det ingen avstämning som gör det möjligt att bedöma om rekryteringsmyndigheten gjort den inskrivning som den kommit överens med de bemannings- och utbildningsansvariga myndigheterna om. En konsekvens av att alla bemannings- och utbildningsanordnare ”öser ur samma källa” är att befattningsbeskrivningarna – och översättningarna från dessa till krav på individen – måste ske med en enhetlig metodik.
Det måste vidare finnas en instans som gör avvägningarna av var olika kompetenser ska användas. Den ska alltså bedöma var de kommer att göra mest nytta. En sådan avvägning kommer givetvis inte att begränsa utbildningsanordnarnas strävanden att få tillgång till kompetenta individer.
Alla bemannings- och utbildningsanordnare måste bli ense om att det mer är en fråga om att fördela den kompetens som finns än att varje myndighet ska kunna få sina önskningar tillgodosedda.
5 Översyn av systemet med befattningsanalyser och kravprofiler
När det nuvarande systemet med befattningsanalyser och kravprofiler behandlades i utredningen framkom det att en översyn borde ske av hela systemet, så att det svarar mot en rekrytering i tre steg enligt den modell som utredningen redovisat tidigare i denna rapport. Översynen är ett tidsödande arbete som bör ske i regi av de bemannings- och utbildningsansvariga myndigheterna.
Utredningens roll i det här sammanhanget är att skapa en modell för befattningsanalyser och kravprofiler. Det borde kunna ske med ledning av erfarenheterna från den mönstring och inskrivning som ägt rum under ett antal år. Utgångspunkten för utformningen av modellen bör vara de kunskaper som finns om vad som går att mäta i samband med rekryteringen i stegen 2 och 3 och vad som ska krävas av dem som ska genomgå utbildningen.
En viktig skillnad i förhållande till det nuvarande systemet är det tredje steget, som ger den utbildningsansvariga myndigheten ett ansvar för – och därmed ökat inflytande över – vilka verksamheter som de tjänstgöringsskyldiga ska utbildas för. Detta steg innebär rimligen att inskrivningen inte resulterar i en detaljerad placering i en befattning utan i en typ av befattning eller utbildningsgrupp. För det civila försvaret blir möjligheterna att använda
SOU 2000:21 Bilaga 5 647
det tredje steget mindre, eftersom utbildningen från början i många fall inriktas mot en enda utbildning.
Detta tredje steg kommer inte på något avgörande sätt att påverka behovet av befattningsbeskrivningar eller kravprofiler. Fortfarande kommer det att vara nödvändigt att beskriva utbildningens innehåll, så att det framgår vilka egenskaper som är viktiga och vilka som inte är det. Bedömningen är densamma för inskrivningsprovens del. Individens egenskaper måste kunna beskrivas på ett tillförlitligt sätt. Annars är risken stor att han eller hon placeras i fel utbildningsgrupp.
Placeringen i en typ av befattning eller en utbildningsgrupp innebär att rekryteringsmyndigheten mer sällan kommer att göra felaktiga inskrivningar. Om urvalet till slut blir bättre än som hittills i allmänhet varit fallet beror i hög grad på hur bra de utbildningsansvariga myndigheterna lyckas i det tredje steget.
För den tjänstgöringsskyldige innebär steg tre framför allt att han eller hon går från inskrivningen utan att veta exakt vilken utbildning tjänstgöringen kommer att avse. Det är inte självklart att detta försämrar möjligheterna för var och en att sätta sig in i vad utbildningen kommer att omfatta. En orsak är att det redan nu i många fall sker förändringar i utbildningen mellan inskrivning och inryckning. En annan orsak är att ändrade behov fordrar omplaceringar. En tredje orsak är att många tjänstgöringsskyldiga inte kan skaffa sig information om skillnaderna mellan olika utbildningar inom en utbildningsgrupp. Känslan av osäkerhet är dock sannolikt större.
6 Översyn av metodiken för rekryteringsproven
Metoderna i den nuvarande rekryteringsverksamheten utvecklades redan under 1960-talet men har modifierats ett antal gånger. Syftet har varit att lösa de problem som uppkommit. Nu fordras sannolikt en genomgripande översyn som bl.a. belyser samspelet mellan olika delar i rekryteringsarbetet.
Detta är exempel på frågor som bör besvaras i denna översyn:
G
Vilka prov ska genomföras?
G
Hur många prov ska genomföras?
G
Hur ska modellen kravprofil-kapacitetsprofil se ut?
G
Vilka skalor ska gälla?
648 Bilaga 5 SOU 2000:21
Vid valet av prov bör det beaktas att proven
G
Har hög tillförlitlighet;
G
Mäter den egenskap som avses (hög validitet);
G
Har låg korrelation sinsemellan (mäter olika egenskaper);
G
Mäter egenskaper som är rimligt stabila under åtminstone något år.
Om proven ska mäta av varandra oberoende egenskaper – och samtidigt ligga kvar på givna nivåer – finns det inte utrymme för särskilt många prov.
Det nuvarande systemet bygger på principen att utbildningarna har en kravprofil och varje individ en kapacitetsprofil. Inskrivningen går ut på att avgöra vilka utbildningar som individen kan klara – och hur detta går att förena både med de behov som utbildningsanordnarna har formulerat och med individens egna önskemål. Vid den bedömningen är det tillåtet att underskrida kraven. Det gör systemet flexiblare. Ett ytterligare steg skulle vara att låta överkapacitet i ett avseende hos en individ kompensera för brister i andra avseenden. Det skulle innebära att varje utbildning hade flera kravprofiler. I ett urvalssystem med det tredje steget blir kravprofilen gemensam för en typ av befattning eller utbildningsgrupp, alternativt fordras en fördelning med hjälp av flera kravprofiler. Det senare skulle kunna uttryckas som att lägsta individuella värdet är 2 och medelvärdet minst 4.
I det nuvarande systemet anger storleken (höjden) på kraven att en egenskap varierar i betydelse mellan olika utbildningar. Skalan som används är indelad i nio klasser. Med den noggrannhet som den nuvarande mätmetodiken har skulle en stor del av individerna få andra kapacitetstal, om de testades ytterligare en gång. En minskning av antal klasser på den niogradiga skalan skulle vara en lösning. Om det blev möjligt att göra kompensationer enligt texten i föregående stycke skulle känsligheten för antalet klasser sannolikt minska. En annan lösning skulle vara att försöka vikta de olika egenskaperna.
Ansvaret för att en sådan översyn kommer till stånd ligger på rekryteringsmyndigheten. Själva genomförandet bör sannolikt inkludera kompetenser som normalt finns utanför denna myndighet.
SOU 2000:21 Bilaga 6 649
Detaljer i steg 2 av rekryteringen
En redogörelse för modellerings- och simuleringsarbete inom utredningens sekretariat
650 Bilaga 6 SOU 2000:21
1 Momenten i prövningen
Mönstringen består i dag av en rad olika moment. De flesta är av den karaktären att de bör ingå även i steg 2 i en förenklad mönstring. Som framgår av sammanställningen på följande sida har i huvudsak endast de krävande fysiska proven tagits bort i utredningens modell. Mekaniker- och telegrafiproven kommer sannolikt inte att behöva genomföras av mer än 10 à 20 % av de mönstrande.
Själva grunden för bedömningen av lämpligheten är inskrivningsprovet. Det ger vägledning om bl.a. förmågan att förstå sammanhang, tänka abstrakt och kunna verka i grupp. Inskrivningsprovet är särskilt viktigt för bedömningen av förutsättningarna att bli befäl. Det är också ett av syftena med den psykologiska undersökningen. Inskrivningsprovet visar vilka som kan behöva genomgå mekaniker och telegrafiproven.
Den medicinska undersökningen innehåller enligt utredningens modell en värdering av uppgifterna i hälsodeklarationen och av de läkarintyg som den tjänstgöringsskyldige eventuellt lämnat in. Det kan innebära att den medicinska personalen tagit kontakt med den som utfärdat ett intyg och begärt ytterligare upplysningar. Till den medicinska undersökningen hör en prövning av syn, färgseende, hörsel och bullerkänslighet. Det skall ske också en bedömning av kroppsbyggnad och arbetskapacitet hos var och en. De brister som eventuellt förekommer blir en av grunderna för den sammanfattande bedömningen av den medicinska tjänstbarheten.
Rekryteringspersonalen väger samman uppgifterna från den medicinska undersökningen med den skattning av plikttjänstförmågan som blir resultatet av den psykologiska undersökningen. Sammanvägningen resulterar i ett omdöme om lämpligheten som slutligen skall värderas med hänsyn till med bedömningen av motivationen hos var och en att genomgå lång grundutbildning.
Den tid som går åt för de olika momenten i de nuvarande mönstringen vid regionkontoren beräknas till 5,5 timmar. En prövning enligt utredningens förenklade modell skulle komma att fordra drygt 3 timmar räknat i effektiv tid.
SOU 2000:21 Bilaga 6 651
Prövningsmomenten i det nuvarande mönstringsystemet och i den skisserade lokala mönstringen
Moment (i nuvarande system)
Bör ingå i lokal mönstring
Nuvarande tid per mönstrande, minuter
Beräknad tid per mönstrande i lokalt system, minuter
1. Upprop och ID- kontroll
X
2
1
2. Information om pliktutbildningen
X
60
30
1)
3. Inskrivningsprov
X
2)
90
80
4. Mekaniker- prov
--
3)
30
--
5. Telegrafi prov
--
3)
20
--
6. Uppföljning av uppgifter, skattning av arbetskapacitet m.m.
X
10
10
7. Syn och färgseende
X
10
5
8. Hörsel och buller-känslighet
X
5
10
9. Längd och vikt
X
2
2
10. EKG
--
7
--
11. Arbetskapacitet (testcykel)
--
25
--
12. Muskelstyrka (ISOKAI)
--
10
--
13. Medicinsk tjänstbarhet (läkare)
X
10
10
14. Skattning av plikttjänstförmåga och befälslämpl (psykolog)
X
30
20
15. Lämplighet och motivation
X
15
20
Summa Tid Ca 5 tim 30 min 3 tim 10 min
1) Huvuddelen av informationen får de mönstrande vid t.ex. Skolans totalför-
svarsdag. Se vidare kapitel 7. 2) De mönstrande har i förväg lämnat uppgifter om bl.a. personliga förhållan-
den, planerade studier och motivation. 3) 10-20 % av antalet mönstrande genomgår mekaniker- eller telegrafiprov.
652 Bilaga 6 SOU 2000:21
2 Mönstringen under en dag (scenario)
Utredningens sekretariat har genom en s.k. modellering av rekryteringen i steg 2 funnit att 25 prövningsskyldiga skulle vara en lämplig grupp som under en dag genomgår prövning på ett rekryteringsställe. Med den tidsåtgång som redovisas i sammanställningen på föregående sida skulle det på varje rekryteringsställe behövas en rekryteringsgrupp som består av följande:
Befattningar
Uppgift
G Rekryteringschef och bitr rekryte-
ringschef
Upprop, information, sammanfattande bedömning, administration m.m.
G Läkare och sjuksköterska
Medicinsk undersökning
G Psykologer (två)
Inskrivningsprov och psykologiska undersökning
Alla i gruppen skall kunna hjälpas åt med bedömningar, registrering, redovisning och hantering av de tekniska hjälpmedel som prövningen fordrar. Det är möjligt att det i början, innan verksamheten funnit sina former, också behövs någon som biträder med framför allt registrering och hanteringen av utrustningen på rekryteringsstället.
Scenariot under en rekryteringsdag skulle kunna bli det som sekretariatet beskriver i figur 1. Personalen har med ledning av inskrivningsprovet och de i förväg inlämnade uppgifterna gjort den bedömningen att fem av de mönstrande inte är lämpliga för lång grundutbildning. De kallas i figuren för ej rekryteringsbara. De återstående 20 fördelas på två grupper med tio i varje.
Den ena gruppen börjar med den medicinska, den andra med den psykologiska undersökningen. Som framgår av figuren bekräftar den slutliga bedömningen för tre av de mönstrande att de inte är lämpliga för lång grundutbildning. I två fall kommer medicinska och psykologiska undersökningar att ske under dagen. Det senare skulle kunna vara följden av att de prövningsskyldiga begär att få genomgå en fullständig prövning.
SOU 2000:21 Bilaga 6 653
Figur 1. Flödet under rekryteringsdagen – en principskiss
Upprop och inskrivningsprov: 25 mönstrade
Medicinsk undersökning: 10 mönstrade
Medicinsk undersökning: 8 mönstrande
Psykologisk undersökning: 10 mönstrande
Slutlig bedömning: 5 mönstrande
Slutlig bedömning: 3 + 2 mönstrande
Slutlig bedömning: 8 + 8 +1 mönstrande
Medicinsk undersökning: 1 mönstrande
Psykologisk undersökning: 7 + mönstrande
Ej rekryteringsbara: 3 mönst-
rande
Ej rekryteringsbara: 3 + 2mönst-
rande
Ej rekryteringsbara: 2 mönst-
rande
Fördjupad mönstring: 2 mönstrande
Rekryteringsbara: 15 mönstrande
Resultatet av det tänkta scenariot är att 15 blir bedömda som lämpliga för lång grundutbildning. Två av dessa går vidare till fördjupad prövning. Tio mönstrande bedömer rekryteringsgruppen som ej rekryteringsbara. De får besked om att de inte kommer i fråga vid den fördelning av utbildningsplatser som äger rum senare under året.
De 15 rekryteringsbara får möjligheten att inom t.ex. tre veckor ange vilka slag av utbildning som var och en skulle vilja genomgå. I det ligger en bedömning av vilket slag av verksamhet som de sätter först, utbildningstidens längd, platsen för utbildning och tiden för inryckning. De som går vidare till fördjupad mönstring har delvis redan gjort ett sådant val när beslutet fattas om en sådan mönstring.
Alla som rekryteringsmyndigheten senare placerar i en utbildning eller en verksamhet får möjligheter att skriva på en förbindelse som reglerar den kommande utbildningen. Ett sådant åtagande från den enskildes sida innebär att även staten förbinder sig att utbildningen skall äga rum på det sätt som framgår av beslutet.
654 Bilaga 6 SOU 2000:21
3 Den lokala och regionala strukturen
Rekryteringen i steg 2 enligt utredningens modell bör för flertalet prövningsskyldiga förläggas till de miljöer där dessa normalt befinner sig. Rekryteringen bör av skäl som utredningen redovisar i kapitel 8 så långt möjligt ske i skolans lokaler.
Utgångspunkten för överväganden om den lokala och regionala strukturen av verksamheten kan enligt sekretariatets mening vara dessa:
G
En rekryteringsgrupp på sex personer använder ca 160 av årets omkring
G
220 arbetsdagar för prövning. De klarar omkring 4 000 prövningsskyldiga per år.
G
De återstående 60 arbetsdagarna går åt för planering, uppföljning, utvärdering och utbildning.
G
Prövning bör ske på orter där det finns underlag för minst omkring tio rekryteringsdagar, dvs 250 prövningsskyldiga per år. Det motsvarar ett befolkningsunderlag på i runt tal 40 000 invånare.
Sekretariatet har valt ut drygt 100 orter med minst ca 40 000 invånare i underlag och sammanfört dem till rekryteringsdistrikt, som är avgränsade på ett sådant sätt att personalen från distriktshuvudorten når de flesta rekryteringsorterna genom resor på en à två timmar sammanlagt i båda riktningarna per dag.
Resultatet av övervägandena är en indelning i 14 rekryteringsdistrikt, som har en genomsnittlig folkmängd på omkring 600 000 personer. Distrikten i norra Sverige blir till ytan större än distrikten i södra Sverige men har trots det färre invånare. Det blir från distriktshuvudorterna i norra Sverige svårt att nå varje rekryteringsort genom resor fram och tillbaka under dagen. Rekryteringsdagarna är av det skälet färre än i södra Sverige.
Distriktshuvudorterna är i samtliga fall lokaliseringsorter för de militärdistriktsenheter som regeringen enligt totalförsvarspropositionen hösten 1999 har för avsikt att utse. En samlokalisering ger möjligheter till samutnyttjande av administrativa resurser mellan Försvarsmakten och rekryteringsmyndigheten.
Figur 2 visar som exempel de rekryteringsorter som skulle kunna ingå i ett distrikt med Kristinehamn som huvudort. Distriktet består i det här fallet av Värmlands och Örebro län samt de delar av Västra Götalands län som ligger i anslutning till Vänern.
SOU 2000:21 Bilaga 6 655
Figur 2. Rekryteringsorter i Kristinehamns distrikt.
Vänersborg
Linköping
Mariestad
Åmål
Säffle
Karlstad
Arvika
Torsby
Karlskoga
Örebro
Lindesberg
Hallsberg
KRISTINEHAMN
Upptagningsområdet har drygt 700 000 invånare. Det beräknade antalet mönstrande uppgår till något mer än 4 000, vilket skulle fordra 160 rekryteringsdagar årligen. De båda länshuvudorterna Karlstad och Örebro får vardera ett 30-tal rekryteringsdagar per år.
656 Bilaga 6 SOU 2000:21
4 Andra praktiska frågor som behöver övervägas
Det skisserade systemet för lokal rekrytering av pliktpersonal är organisatoriskt i flera avseenden helt annorlunda än det nuvarande, som är uppbyggt på mönstring vid i huvudsak fem regionala kontor i landet. Utredningen har i stora drag beskrivit en modell för ett nytt rekryteringssystem. Beskrivningen omfattar flera av de grundläggande elementen i systemet. Det finns dessutom ett stort antal frågor av mer praktisk natur som också behöver övervägas.
Sekretariatet redovisar under följande rubriker ett antal sådana överväganden som skall göras. Det är frågor som i allmänhet inte kan avgöras förrän en mer detaljerad planering äger rum inom ramen för den av utredningen föreslagna försöksverksamheten.
4.1 Kriterier för bedömningarna
Bedömningarna av lämpligheten kommer att göras av fler personer än i det nuvarande mönstrings- och inskrivningssystemet. Risken för spridning i avgörandena minskar, om rekryteringsmyndigheten utarbetar kriterier i olika avseenden för de olika slagen av bedömningen som rekryteringsgruppen skall göra.
Det kan vara fråga om gränsvärden av olika slag för den medicinska undersökningen. Som vägledning för psykologiska undersökningar och för sammanfattande bedömningar av tjänstbarheten kan det vara lämpligt att rekryteringsmyndigheten beskriver ett antal exempel grundade på erfarenheter från tidigare prövningar.
Den uppföljning och utvärdering av verksamheten som fortlöpande äger rum kommer att utgöra ett underlag för utformningen av de kriterierna. Det handlar i det sammanhanget inte minst om att utveckla grunder för bedömningarna av befälslämpligheten.
4.2 Sårbarheten i systemet
En organisation bestående av rekryteringsgrupper på sex personer får svårt att fungera om den inte vid varje tillfälle är fulltalig. Om det är en planerad frånvaro går det att tillföra personal från andra delar av organisationen. De bör centralt hos rekryteringsmyndig-
SOU 2000:21 Bilaga 6 657
heten finnas någon slags back-up i det avseendet. Vid mer plötslig frånvaro – t.ex. på grund av sjukdom – kan ett distrikt få ersättare från ett distrikt i närheten, förutsatt att det där inte sker någon rekrytering den dagen.
En annan lösning är att bedriva prövning i den utsträckning som det finns resurser till. Det som gruppen i sådana fall inte hinner med får skjutas upp till ett annat tillfälle. Det förhållandet att verksamheten äger rum där de prövningsskyldiga normalt befinner sig underlättar en sådan omplanering.
En förändring i planeringen fordras också när en prövningsskyldig plötsligt lämnar återbud. Han eller hon kallas i dessa fall till någon av de återstående rekryteringsdagarna på orten eller – om det är den sista mönstringsdagen för året på den orten – till prövning på en annan ort i distriktet. Det bör kunna finnas stora möjligheter till flexibilitet i det här avseendet.
4.3 Förutsättningar att rekrytera personal
Rekryteringsmyndigheten måste ha en kunnig och engagerad personal. Det är en förutsättning för att organisationen skall lyckas med uppgiften att på ett begränsat underlag bedöma vilka som är lämpliga att genomgå lång grundutbildning och vilket slag av verksamhet som de passar för.
Det behövs som tidigare framgått en rekryteringschef och en biträdande rekryteringschef, en läkare, en sjuksköterska och två psykologer. Rekryteringschefen och biträdande rekryteringschefen motsvaras i stor utsträckning av de inskrivningsförrättare som finns i den nuvarande organisationen. Pliktverket har inte haft några svårigheter att rekrytera sådan personal. Det bör gälla även en organisation av det slag som skisseras i utredningens modell.
Läkaren, sjuksköterskan och psykologerna bör i en del fall kunna anställas lokalt på rekryteringsorterna. Det borde vara möjligt att ingå ett avtal med sjukvårdshuvudmannen i länet att sjukhuset eller vårdcentralen på rekryteringsorten håller med personal. Ett antal privatpraktiserande läkare är kanske intresserade av att ha rekryteringen som en fast bisyssla.
För de uppgifter som inte kan lösas med lokalt rekryterade skall det finnas anställda som har hela distriktet som arbetsområde. Det gäller att finna personer som inte bara är intresserade av uppgiften utan också kan tänka sig att resa inom distriktet under minst 100 arbetsdagar per år. En mycket stor del av resorna
658 Bilaga 6 SOU 2000:21
i södra och mellersta Sverige är inte så långa att det blir nödvändigt med övernattning. Det gäller särskilt i de mest befolkningstäta delarna av landet. Storstadsregionerna svarar för mer än en tredjedel av samtliga mönstrande under ett år.
4.4 Tekniska hjälpmedel
Rekryteringen i steg 2 skall givetvis utnyttja den tekniska utrustning som finns att tillgå. Inskrivningsprovet sker för närvarande med hjälp av datorer som är kopplade till Pliktverkets datasystem. Det är en tung och utrymmeskrävande materiel som inte går att på ett enkelt sätt transportera mellan ett hundratal rekryteringsorter i landet. Att skaffa utrustning för permanent placering på rekryteringsställena skulle kosta för mycket. Användningen av andras datorer skulle bli alltför komplicerat med hänsyn till bl.a. sekretesskraven.
Sekretariatet anser att den lösning som ligger närmast till hands är att rekryteringsmyndigheten utrustar vart och ett av de 14 distrikten med bärbara datorer som tillsammans med en server utgör ett slutet system. Genomförandet av inskrivningsprovet skulle sannolikt av praktiska skäl behöva delas upp i två omgångar. Det skulle av det skälet inte behövas mer än 12 à 13 datorer.
En utrustning av den omfattningen kan enkelt transporteras och sättas upp på rekryteringsstället varje dag. Samma sak gäller den utrustning som behövs för bedömning av syn och hörsel. Hörselprovet sker med hjälp av en ljudgivare som kan placeras i en mindre väska. Det behövs emellertid också en ljudisolerad mindre bur där den mönstrande skall lyssna på signalerna. Det är en enkel utrustning som däremot bör kunna anskaffas i tillräckligt antal och placeras på var och en av de drygt 100 rekryteringsställena.
4.5 Samarbete med skolan
Ett av de viktigare syftena med den rekryteringen i steg 2 är, som utredningen framhåller i kapitel 8 , att få till stånd ett samarbete med skolan. För den lokala rekryteringen behövs det tillfälligt lokaler – fem à sex rum. Det är en fördel om dessa går att disponera där de prövningsskyldiga normalt befinner sig. Utredningen har anser att en rekrytering i steg inom skolans lokaler sannolikt
SOU 2000:21 Bilaga 6 659
skulle öka intresset för delen säkerhetspolitik och totalförsvar i enligt ämneskursen för kärnämnet samhällskunskap.
Kontakter med företrädare för skolans huvudmän har visat att det sannolikt i många fall kommer att finnas ett intresse hos skolledningar och lärare att medverka. Förutsättningarna varierar emellertid från skola till skola. Ett samarbete med skolan skulle emellertid vara en viktig grund för verksamheten.
4.6 Registrering och redovisning
Den lokala rekryteringen grundas på ett antal uppgifter om varje tjänstgöringsskyldig och resulterar i bedömningar av bl.a. tjänstbarheten. Dessa uppgifter och bedömningar måste registreras på ett sådant sätt att de kan användas vid den fördelning av de rekryteringsbara som äger rum en eller flera gånger per år.
Den lokala prövningen i ett system med rekrytering i tre steg fordrar delvis nya rutiner för registrering och redovisning. Det bör ingå i planeringen av verksamheten att förbereda sådana rutiner.
SOU 2000:21 Bilaga 7 661
Försörjningen med förstärkningspersonal vid olika slag av svåra påfrestningar på samhället i fred
En översikt utarbetad inom uttredningens sekretariat
Inledning
Utredningens sekreteriat har utvecklat en modell i matrisformat för beskrivning av behovet att förstärka personalen vid olika slag av svåra påfrestningar på samhället i fred. Modellen skall ge ett underlag för bedömningar i kvalitativa termer av det behov av personal som inte går att tillgodose med hjälp av den ordinarie organisationens resurser.
Utredningens modell syftar till bedömningar av behovet att förstärka för tre slag av personal:
1. Specialutbildad personal;
2. Personal som delvis är utbildad för uppgiften; och
3. Handräckningspersonal
Med specialutbildad personal menar utredningen anställda med en yrkesutbildning som är relevant för utförandet av uppgifter inom olika verksamhetsområden. Det kan vara personer som ger stöd åt ledningspersonalen, t.ex. stabsutbildade, sambandsexperter, informationssakkunniga och befattningshavare i spetsfunktioner av olika slag. De ska självständigt eller i samverkan med andra kunna lösa komplicerade uppgifter inom sina områden.
Delvis utbildade för uppgiften är t.ex. personer som genomgår eller har genomgått något slag av utbildning för verksamheten hos myndigheter med civila eller militära totalförsvarsuppgifter. Det kan vara civil- eller värnpliktiga, anställda inom Försvarsmakten
662 Bilaga 7 SOU 2000:00
och frivilligpersonal. Alla dessa kan vid insatser i samband med svåra påfrestningar i fred utföra en del av de uppgifter som yrkespersonal inom t.ex. polisen, räddningstjänsten, hälso- och sjukvården, socialtjänsten, eldistributionen och kommunernas tekniska förvaltningar svarar för. Arbetet skall normalt ske under ledning av yrkespersonalen inom dessa verksamheter.
Handräckningspersonal är det som i dagligt tal kallas ”armar och ben”. De ska kunna utföra enklare uppgifter som inte kräver någon särskild utbildning. Arbetet är i allmänhet omfattande – det fordras som regel ett förhållandevis stort antal personer som medverkar.