SOU 1999:97

Socialtjänst i utveckling

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Regeringen bemyndigade den 25 september 1997 dåvarande statsrådet Margot Wallström att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av vissa frågor om socialtjänstlagen (1980:620) och socialtjänstens uppgifter (Dir. 1997:109). Utredaren skall analysera och lämna förslag som bl.a. berör lagens konstruktion och struktur, socialtjänstens finansiering, socialtjänstens uppgift att främst bistå vid tillfälliga sociala eller ekonomiska problem och formerna för tillsynen över socialtjänsten.

Genom beslut av regeringen den 3 september 1998 lämnades tilläggsdirektiv till utredningen (Dir. 1998:70). Detta innebär att utredaren ska lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare ska utformas. Samtidigt förlängdes utredningstiden till sista maj 1999.

Regeringen uppdrog genom beslut den 3 december 1998 åt utredningen att överväga en tydligare lagreglering av anhörigstödet och att analysera effektiviteten i tillsynen av vård, stöd och service till psykiskt störda. Därvid ska särskild uppmärksamhet ägnas åt samordningen mellan Socialstyrelsens och länsstyrelsernas verksamheter.

Utredningen har antagit namnet Socialtjänstutredningen (S 1997:16). I kapitel 4 lämnas en kortfattad redogörelse över utredningsuppdragen och hur arbetet med detta betänkande bedrivits. Direktiven till utredningen redovisas i bilaga 1.

Som särskild utredare förordnades den 25 september 1997 riksdagsledamoten Inger Lundberg. Som sakkunniga i utredningen har fr.o.m. den 24 november 1997 deltagit ombudsmannen Jerker Björkman, TCO, förbundsordföranden Agneta Bygdell, SACO, andre förbundssekreteraren Monica Bäckman, LO, förbundssekreteraren Boel Callermo, Svenska Kommunförbundet, departementssekreteraren Anna Gralberg, Inrikesdepartementet/Kulturdepartementet, departementssekreteraren Eivy Häggström, Arbetsmarknadsdepartementet/Näringsdepartementet, departementssekreteraren Helene Rånlund, Finansdepartementet (t.o.m. 5 juli 1999), departementsrådet Agneta Rönn-Diczfalusy, Inrikesdepartementet/Finansdepartementet, kanslirådet Kjell Stridsman, Socialdepartementet, generaldirektören Claes Örtendahl, samt fr.o.m. 1 augusti 1998 chefsjuristen Kristina Widgren, Socialstyrelsen och fr.o.m. 5 juli 1999 departementsrådet Charlotta Gustafsson, Finansdepartementet. Som experter i utredningen har fr.o.m. 24 november 1997 deltagit

socialdirektören Birgith Molberg, länsstyrelsen i Västernorrlands län, departementssekreteraren Inger Philipsson, Socialdepartementet och departementssekreteraren Eva Thorsell, Inrikesdepartementet/Finansdepartementet. Vidare har som experter fr.o.m. 16 februari 1998 deltagit förbundssekreteraren Arne Bogren, RFHL/klientrörelsen, förbundsordföranden Nils Carlshamre, Sveriges Pensionärsförbund, socialdirektören Göran Johansson, Föreningen Sveriges Socialchefer och förbundsordföranden Lars Lööw, Handikappförbundens Samarbetsorgan/HSO (t.o.m. 26 april 1999), samt sedan 1 februari 1999 direktören Gunnar Fahlberg, Socialstyrelsen, sedan 1 april 1999 departementsrådet Monica Albertsson, Justitiedepartementet och sedan 26 april 1999 vice ordförande Sven Olof Johansson, Riksföreningen Autism/HSO.

Huvudsekreterare i utredningen har varit departementsrådet Monica Albertsson (t.o.m. 14 mars 1999) och planeringschefen Åke Svenson (fr.o.m. 15 mars 1999) och sekreterare organisationsdirektören Tom Nilsson, regeringsrättssekreteraren Anne Rundquist och planeringschefen Åke Svenson (t.o.m. 14 mars 1999), samt under tiden 29 mars till 30 juni 1999 ekonomen Karl-Johan Bergström.

Experten Gunnar Fahlberg har särskilt biträtt utredningen i frågan om tillsynen över socialtjänsten (kapitel 13).

Statskontoret har på utredningens uppdrag redovisat utvecklingen av den kommunala socialtjänstens kostnader under 1990-talet och deltagit i bedömningar av socialtjänstens framtida kostnader. Vidare har utredningssekreterare Tommy Lowén, Riksdagens utredningstjänst biträtt utredningen med beräkningar av de kostnader som det av utredningen föreslagna äldreförsörjningsstödet kan väntas medföra.

Utredningen har tidigare överlämnat dels, i samarbete med Demokratiutredningen, betänkandet På marginalen (SOU 1998:161), dels betänkandet Ökade socialbidrag – En studie om inkomster och socialbidrag åren 1990 till 1996 (SOU 1999:46).

Utredningen överlämnar nu sitt slutbetänkande Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97).

Särskilda yttranden har lämnats av sakkunniga Boel Callermo och Eivy Häggström, samt gemensamt av sakkunniga Agneta Rönn-Diczfalusy och Charlotta Gustafsson.

Mitt uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i augusti 1999

Inger Lundberg

/Åke Svenson

Tom Nilsson Anne Rundquist

Förkortningar

AF Arbetsförmedling AFL Lag om allmän försäkring (1962:381) AMI Arbetsmarknadsinstitut AMS Arbetsmarknadsstyrelsen bet. betänkande BNP bruttonationalprodukt BTP bostadstillägg till pensionärer CUS Centrum för utvärdering av socialt arbete dir. direktiv EU Europeiska Unionen EG Europeiska gemenskaperna FB föräldrabalk FYHS förordning om yrkesansvar på hälso- och sjukvårdens område (1998:1513) HSAN Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd HSL hälso- och sjukvårdslag (1982:763) HSU 2000 Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation HVB Hem för vård eller boende (se 22 § SoL) IFO individ- och familjeomsorg JO Justitieombudsmannen JK Justitiekanslern LGP lag om garantipension (1998:702) LIP lag om inkomstgrundad ålderspension (1998:674) LSS lag om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387) LASS lag om assistansersättning (1993:389) LVM lag om vård av missbrukare i vissa fall (1988:870) LVU lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (1990:52) LYHS lag om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (1998:531) KPI konsumentprisindex

MAS sjuksköterska med särskilt medicinskt ansvar (enl. 24 § HSL) mdkr miljarder kronor mkr miljoner kronor OECD Organisation for Economic co-operation and Development PARK Den parlamentariska regionkommittén Prop. proposition RFFS Riksförsäkringsverkets föreskrifter RRV Riksrevisionsverket RÅ Regeringsrättens årsbok SLUG Socialstyrelsens och länsstyrelsernas utvecklingsgrupp (om tillsyn) SoL Socialtjänstlagen (1980:620) SoS Socialstyrelsen SoU Socialutskottet SOU Statens Offentliga Utredningar SBTP särskilt bostadstillägg till pensionärer SOSFS Socialstyrelsens författningssamling UVG utvecklingsgarantin ÄktB äktenskapsbalk

Sammanfattning

Hösten 1997 fick jag regeringens uppdrag att se över vissa frågor om socialtjänstlagen, dess uppgifter och tillsynen över den. Mot bakgrund av de lagändringar och organisatoriska eller ekonomiska förändringar som skett i samhället under 1990-talet skulle förslag lämnas om bl.a. lagens struktur och konstruktion, sambandet mellan socialbidrag och övriga trygghetssystem, socialtjänstens finansiering och tillsynen över socialtjänsten.

Genom tilläggsdirektiv utvidgades uppdraget till att även lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare ska utformas. Vidare uppdrog regeringen i december 1998 åt utredningen att överväga en tydligare reglering av anhörigstödet och att analysera effektiviteten i tillsynen av vård, service och stöd till psykiskt störda.

Som stöd i utredningsarbetet har förutom sekretariatet funnits sakkunniga och experter. Flera departement, myndigheter och intresseorganisationer har varit representerade. Till största delen råder enighet om de förslag som läggs. I vissa delar har dock särskilda yttranden lämnats.

Grundläggande principer för socialtjänsten

Översyn av socialtjänstlagen och socialtjänstens uppgifter har skett med utgångspunkten att grundläggande målsättningar och värderingar för socialtjänsten ska ligga fast. Detta anges i direktiven. Det gäller principerna om helhetssyn, det förebyggande perspektivet och att den enskildes resurser ska tas tillvara. Men förutsättningarna för kommunala verksamheter är i dag annorlunda än när förarbetena till socialtjänstlagen (1980:682) utarbetades. Det gäller såväl ansvarsfördelning som organisatoriska och ekonomiska förhållanden. Med hänsyn till detta har utredningen funnit skäl att närmare analysera begreppet helhetssyn, som har varit ett centralt begrepp när vårdsektorn successivt har reformerats.

När socialtjänstreformen genomfördes i början av 1980-talet innebar helhetssynen ett uppbrott från den traditionella socialvårdens arbetsmetoder med dess uppdelning på olika funktioner. Helhetssynen innebär att en individs totala situation och omgivning ska beaktas i skilda behandlings- och servicesammanhang. För att underlätta ett sådant förhållningssätt skulle huvudansvaret för socialtjänsten ligga på en nämnd. Socialtjänstens indelning i verksamhetsnivåer – individinriktade, allmänt inriktade och strukturinriktade insatser – var också ett uttryck för det inflytande helhetssynen hade, liksom socialtjänstlagens karaktär av ramlag.

Sedan år 1992 har kommunerna stor frihet att själva utforma sin nämnd- och förvaltningsorganisation. Det är t.ex. inte längre obligatoriskt att ha en socialnämnd. Att ansvarsfördelningen mellan landsting och kommuner förändrats under 1990-talet har också bidragit till organisatoriska förändringar. Helhetssynen som organisatorisk princip har därför inte samma tyngd som tidigare.

Trots detta är utredningen av den uppfattningen att en helhetssyn med fokus på den enskildes behov fortfarande är en grundläggande utgångspunkt för det sociala arbetet. Socialtjänsten ska ha ett brett perspektiv på enskilda människors situation, problem och resurser. Det gäller att förstå den enskildes situation i förhållande till det sammanhang och den omgivning som han eller hon ingår i eller är en del av. De stödinsatser som behövs ska också ges på sådant sätt att den enskilde kan ta tillvara och utveckla sina egna resurser. Principen om att ta tillvara den enskildes egna resurser äger alltså fortfarande stor giltighet liksom principen om det förebyggande perspektivet i socialt arbete.

Socialtjänstlagens struktur och konstruktion

Under utredningsarbetet har socialtjänstlagens struktur och konstruktion ingående diskuterats och analyserats. Den slutsats utredningen kommit fram till är densamma som socialtjänstkommitténs (SOU 1994:139), nämligen att socialtjänstlagens grundläggande struktur och konstruktion inte bör förändras.

Dess grundläggande karaktär av ramlag ska alltså behållas. De främsta skälen för detta är att den öppna karaktären på bestämmelser i en sådan lag ger utrymme för att anpassa tillämpningen av den till såväl omständigheterna i det enskilda fallet som till samhällsutvecklingen och huvudmannens inflytande.

Men socialtjänstlagen är ingen renodlad ramlag. Den innehåller också bestämmelser som är mer styrande och formella till sin karaktär. Att ha sådana bestämmelser i en ramlag har ibland ifrågasatts med hänvisning

till det kommunala självbestämmandet. Behov från regeringens och riksdagens sida att särskilt framhålla och genomdriva en viss viljeinriktning eller skapa ett särskilt skydd för vissa personer eller värden kommer dock alltid att finnas. Men också detta är uttryck för den demokratiska process som kommer till uttryck i lagstiftningen. Det bör inte i sig ge anledning till att överge ramlagstekniken och de fördelar den ger så länge inslagen av detaljerad styrning är begränsad.

En ramlag för socialtjänsten som anger övergripande ambitioner och mål för vissa verksamheter i socialtjänsten och stödet till vissa grupper i samhället är alltså enligt socialtjänstutredningen att föredra framför en detaljreglering. En sådan lag ger möjligheter att anpassa tillämpningen efter lokala behov och förutsättningar. Men det finns också nackdelar såsom att lagen tillämpas på olika sätt, dvs. med bristande likvärdighet, i skilda delar av landet. En aktiv tillsyn, uppföljning och utvärdering kan motverka och utjämna sådana nackdelar.

En särskild lag om socialbidrag

En förändring i socialtjänstlagens konstruktion bör ändå göras. Socialbidragshanteringen ska visserligen även fortsättningsvis vara en del av socialtjänstens verksamhet, men utredningen föreslår att bestämmelserna om ekonomiskt bistånd i form av socialbidrag lyfts ut ur socialtjänstlagen och regleras i en särskild lag om socialbidrag.

Det främsta skälet för ett sådant förslag är att socialbidraget under 1990-talet mist sin karaktär av tillfälligt ekonomiskt stöd. Antalet personer som är långvarigt beroende av socialbidrag har flerdubblats under detta decennium. Oberoende av konjunkturläget tyder också utvecklingen på att fler människor än för ett tiotal år sedan kommer att vara beroende av socialbidrag för mer varaktiga behov. Socialbidraget kan då också förväntas få en svagare koppling till renodlade sociala problem, medan dess koppling till bristande fotfäste på arbetsmarknad eller utbildning förstärks. Det blir alltså människors försörjningsproblem som står i fokus. Mer generella lösningar som alternativ till socialbidrag torde åtminstone på kort sikt anses alltför kostsamma för att vara reella alternativ.

Många verksamhetsföreträdare har länge förespråkat att socialbidraget organisatoriskt skiljs ut från övrigt socialt arbete. Detta är också vanligt i länder utanför Norden.

Kravet på helhetssyn är inget hinder för en särskild lag om socialbidrag. Det är viktigt att slå fast att de grundläggande värderingar, som gäller för socialtjänstens arbete och som kommer till uttryck i socialtjänstlagens portalparagraf, fortfarande ska ha giltighet för socialbidra-

get. Dessutom föreslås en övergripande bestämmelse, som anger målinriktningen för lagens tillämpning.

Socialbidraget är och ska vara det yttersta ekonomiska skyddsnätet för medborgarna. En viktig uppgift för socialtjänsten är att i nära samverkan med arbetsmarknadsmyndigheter och försäkringskassor stödja enskilda att efter förmåga ta ansvar för sin och sin familjs försörjning. Socialbidraget ska träda in när det inte finns några andra möjligheter till försörjning. Denna princip upprätthålls i dag genom kravet på individuell behovsprövning. Den fyller väl sin funktion och ska gälla också framöver.

Den individulla behovsbedömningen har i vissa fall uppfattats om åldersrelaterad. Exempelvis finns det skäl att ha en särskilt restriktiv hållning vad gäller socialbidrag till ungdomar. Samhällets insatser för unga människor bör koncentreras på områden som stödjer positiva attityder till och ger möjligheter till egenförsörjning.

Bestämmelserna för socialbidraget föreslås utformas som rättighetsbestämmelser. Beslut om socialbidrag ska alltså kunna överklagas med förvaltningsbesvär. Detta är i huvudsak fallet redan i dag och gäller även för socialförsäkringsförmåner.

Begränsningen till socialbidrag för akut tandvård upphör. Det ska vara möjligt att få socialbidrag också för annan tandvård.

En samlad lag om vård och omsorg fordrar en särskild översyn

Äldreomsorg är inget entydigt begrepp. Det används ibland för att beteckna de sociala insatser för äldre som ryms i socialtjänstlagens reglering. Men det är också ett samlande begrepp för olika insatser i form av vård och omsorg som ges till äldre. Det omfattar då både allmänna och individinriktade insatser och såväl sociala som medicinska insatser. I denna betydelse är äldreomsorgen en verksamhet som regleras av två lagar, socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Att samla de bestämmelser som i dag reglerar äldreomsorgen i en särskild vård- och omsorgslag har i olika sammanhang framförts som ett alternativ. Under utredningsarbetet har möjligheterna till en sådan lag analyserats. Men socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen har principiellt olika strukturer och konstruktioner. En förändring i riktning mot en särskild vård- och omsorgslag är en så komplex och omfattande förändring att den fordrar en särskild översyn.

Ändringar i och omredigering av socialtjänstlagen

I socialtjänstlagen regleras socialnämndens (motsvarande) uppgifter i samma omfattning som tidigare med undantag av behovet av ekonomiskt stöd till grundläggande försörjning. Ekonomiskt stöd till vård- och behandlingsinsatser ska alltså prövas enligt socialtjänstlagen. Några förändringar när det gäller socialtjänstens uppgifter att verka för att människor ska ha goda levnadsförhållanden och svara för enskildas behov av upplysningar, råd, stöd, omsorg och vård föreslås i princip inte. Likaså kvarstår bestämmelserna som reglerar omsorg om barn och ungdomar, äldre och personer med funktionshinder och åtgärder för missbrukare. Däremot behöver socialtjänstlagen redigeras om. Detta är en följd av såväl denna utrednings förslag om regleringen av socialbidraget och vissa preciseringar i socialtjänstlagen som tidigare ändringar som gjorts i lagen under årens lopp.

Rättssäkerheten för den enskilde förstärks

I socialtjänstlagen införs en bestämmelse om att den enskilde som har behov av stöd och hjälp, service, vård, omsorg och behandling ska ha rätt till bistånd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Det råder också stor samstämmighet om att frågor om enskilda människors rättsäkerhet ska väga tungt. Hur den enskildes rättssäkerhet ska utformas finns det dock skilda uppfattningar om, vilka också varierar över tid, mellan olika samhällssektorer och mellan skilda politiska uppfattningar. Hur rättssäkerheten kommer till uttryck beror slutligen alltid på vilka avvägningar som görs mellan skilda intressen och viljor.

Den prövning och analys som skett inom utredningens ram leder fram till ställningstagandet att den enskildes ställning inom socialtjänsten måste få ett särskilt skydd. Även om lagens materiella bestämmelser är ett skydd i sig för den enskilde, är det inte alltid verkningsfullt i det individuella fallet för att hävda lagens mening mot det offentliga. Det ska därför i alla situationer finnas en möjlighet för enskilda att kunna överklaga biståndsbeslut genom förvaltningsbesvär. För detta talar särskilt att socialtjänsten vänder sig till människor, som av olika skäl kan ha svårt att hävda sin rätt i den offentliga debatten.

– och ska vara lika för alla

Socialtjänstlagen ska alltså innehålla en bestämmelse av rättighetskaraktär för att tillgodose enskildas behov av insatser. Alla medborgare som berörs av lagen ska då också ha samma skydd och rätt till stöd.

Utredningen kan inte finna några skäl vare sig för att utmönstra några individers behov av stöd och hjälp bara för att de hänförs till någon särskild grupp eller för att ha olika regler för olika slags insatser.

Genom stödet ska den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå

Nivån på biståndet har kopplats till begreppet skälig levnadsnivå. Men med ledning av detta begrepp ska inte bara nivån på biståndet, utan också vilken form av insats som kan komma i fråga, bestämmas. Det är inte möjligt att tydligt skilja nivån från innehållet utan att den skäliga levnadsnivån blir ett uttryck också för kvaliteten i insatsen och för vilken ambitionsnivå som kan anses vara rimlig i varje enskilt fall mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens syfte.

En bestämmelse av detta slag, dvs. att tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå, ska kunna användas även om förutsättningarna förändras genom samhällsutvecklingen. Över tiden ändrade ekonomiska och andra förutsättningar, liksom metodutveckling, som medför ändrade arbetsformer, kräver en generell utformning som tillåter en flexibel uttolkning och användning. Även om nackdelarna med en såväl till nivå som innehåll allmänt hållen bestämmelse är kända ser utredningen i dag inget bättre alternativ för att säkerställa den enskildes behov av stöd än en i lag föreskriven individuell rätt till insats för livsföringen i vissa fall.

Rättigheter och de kommunala resurserna

Både den nya lagen om socialbidrag och den reviderade socialtjänstlagen innebär utökade möjligheter att överklaga för den enskilde.

För båda lagarna ska enligt utredningens uppfattning gälla att det i det enskilda fallet ska tas rimliga hänsyn till kommunens resurser. Ekonomiska restriktioner är ett legitimt intresse som ska få vägas in vid beslut om bistånd.

Stödet för anhöriga/närstående förtydligas i socialtjänstlagen

I samband med att vissa förändringar gjordes i socialtjänstlagen år 1998 infördes en ny bestämmelse om stöd för anhöriga som vårdar närstående som är långvarigt sjuka, gamla eller funktionshindrade. Detta skedde genom ett tillägg i den paragraf (5 § SoL), som reglerar socialtjänstens uppgifter. Anhöriga och andra närstående gör omfattande och mycket betydelsefulla insatser vid vården av äldre och sjuka personer. Att stödja dem i detta arbete är så viktigt att det bör vara en särskilt reglerad

skyldighet för kommunen att göra det. Utredningen föreslår att detta sker genom att en ny paragraf införs i socialtjänstlagen, där skyldigheten förtydligas.

Målet för anhörigstödet är enligt utredningens mening trehövdat. Det första handlar om att visa anhörigvårdarna samhällets uppskattning, det andra är att medverka till anhörigvårdares livskvalitet trots deras vårdåtagande och det tredje är att förebygga utbrändhet. I detta sammanhang är det viktigt att framhålla att skyldigheten för kommunerna att ge stöd inte får bli eller upplevas som krav på anhöriga. Det får heller inte innebära att personer med behov av vård och omsorg känner krav på att ta emot vård av anhöriga. Ömsesidigheten i förtroendet vårdtagare – vårdgivare kan inte nog betonas.

Särskilda stimulansmedel för att främja metodutvecklingen i det sociala arbetet

Tidiga insatser i form av social rådgivning och personligt stöd är centrala inslag i ett effektivt och framgångsrikt socialt arbete. Det är viktigt att regering och riksdag främjar en fortsatt metodutveckling inom detta område. Detta kan ske genom att Socialstyrelsen får i uppdrag att fördela särskilda stimulansmedel.

Begreppet skälig levnadsnivå fyller väl sin funktion

Utredningsuppdraget har omfattat uppgiften att analysera begreppet skälig levnadsnivå och då behandla frågan om det med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet är möjligt att ge kommunerna mer utrymme för lokalt anpassade lösningar.

Begreppet skälig levnadsnivå avser innehåll och nivåer för alla former av bistånd, inte bara det ekonomiska. Socialnämnden kan utfärda rekommendationer eller riktlinjer till vägledning vid biståndsbedömningar om vad som i den egna kommunen är att betrakta som skälig levnadsnivå. Detta gäller med undantag av de preciseringar som gäller för försörjningsstödet. Men begreppets grundläggande betydelse anges i socialtjänstlagens portalparagraf. Oavsett vilka riktlinjer som finns måste en prövning av rätten till bistånd i varje enskild fall alltid ske utifrån den enskildes behov.

En rättsvetenskaplig undersökning av begreppet skälig levnadsnivå inom socialtjänstlagen och motsvarande begrepp i LSS har nyligen presenterats. Efter att ha gått igenom Regeringsrättens domar konstaterar författaren att det från början vaga begreppet skälig levnadsnivå har

preciserats genom domstolens avgöranden när det gäller socialbidrag men inte för andra former av bistånd. Utredningens slutsats efter en samlad analys är att lagen i sin nuvarande utformning ger kommunerna ett betydande utrymme för lokalt anpassade lösningar. I detta måste också ligga att domstolarna i valet mellan olika instanser ska ha att väga in kostnadsaspekter när biståndsinsatser vägs mot varandra.

Försörjning

Sambandet mellan socialbidraget och övriga trygghetssysten ska, enligt direktiven, analyseras utifrån övergripande förändringar i samhället under 1990-talet, särskilt när det gäller förändringar i de statliga transfereringarna. Dessutom ska förslag lämnas om hur individ- och familjeomsorgen kan förändras så att den bättre stämmer överens med den avsedda funktionen att främst stödja enskilda med ett individuellt bistånd som är föranlett av tillfälliga sociala eller ekonomiska problem.

Förslagen får inte medföra att de sammantagna offentliga åtagandena utökas. Om detta även avser kostnader bör noteras att utredningen inte kunnat lägga förslag som, utan kostnadskonsekvenser för den offentliga sektorn, påtagligt minskar socialbidragsberoendet. Detta beror i huvudsak på socialbidragets kostnadseffektivitet genom dess träffsäkerhet och den individuella behovsprövningen.

Socialbidraget under 1990-talet – en försörjningskälla

Under 1990-talets första sju år fördubblades kostnaderna, i reala termer, för socialbidraget. Under samma tidsperiod mer än fördubblades den andel hushåll som under flera år var beroende av socialbidrag. Socialbidraget fungerar därmed inte längre enbart som ett yttersta skyddsnät, utan har stor betydelse för många människors försörjning. Den huvudsakliga förklaringen till detta är utvecklingen på arbetsmarknaden med hög arbetslöshet särskilt bland nya invandrare och ungdomar. Att många bland dem inte lyckades etablera sig på arbetsmarknaden medförde i sin tur att de inte omfattades av de försäkringar som byggts upp till skydd för den enskilde vid arbetslöshet och sjukdom.

Den offentliga sektorns svaga budgetssituation till följd av problemen i den svenska ekonomin i början av 1990-talet bidrog också till att socialbidragskostnaderna ökade. Staten tvingades bl.a. sänka nivåerna i socialförsäkringssystemet samtidigt som kommunerna ökade brukaravgifterna, särskilt inom barnomsorgen. Till detta kom att skattepolitiken

lades om i början av 1990-talet. Växlingen från direkt till indirekt beskattning kom att missgynna hushåll med låga inkomster.

Det förtjänar att påpekas att utvecklingen med ökade socialbidrag brutits under de senaste två åren. Kostnaderna för socialbidrag var en miljard kronor lägre år 1998 jämfört med år 1997. Detta beror främst på den förbättrade arbetsmarknaden, men kommunernas möjligheter att kräva deltagande i kompetenshöjande åtgärder kan också haft en viss inverkan.

Av samstämmiga uppgifter från kommunföreträdare är det unga människor med förhållandevis goda förutsättningar som fått arbete, medan många andra är fortsatt beroende av socialbidrag för sin försörjning. Detta gäller särskilt gruppen nya invandrare.

Ett långvarigt beroende av socialbidrag riskerar att påverka den enskildes motivation och förmåga att försörja sig själv. Om det ekonomiska utbytet av arbete uteblir genom höga marginaleffekter eller om den enskildes kunskaper och färdigheter inte utnyttjas ökar risken att den enskilde anpassar sig till ett liv utanför arbetsmarknaden.

Oroande i detta sammanhang är att många barnfamiljer är långvarigt beroende av socialbidrag. År 1996 levde 120 000 barn i sådana familjer. Hur deras självbild och attityder påverkas finns skäl att fundera över. Oroande är också att en inte obetydlig grupp människor ”faller mellan” arbetsförmedling och socialtjänst. De är arbetslösa men bedöms av arbetsförmedlingen som inte förmedlingsbara och får därför ingen eller begränsad service. Socialtjänsten menar ofta att samma personer står till arbetsmarknadens förfogande och därför bör få del av arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Vägar ut ur beroendet av socialbidrag

För att minska beroendet av socialbidrag behövs insatser inom flera politikområden inte bara socialpolitiken. Det förslag och de bedömningar som utredningen gör har en socialpolitisk grund, som inte helt kunnat avvägas mot andra berörda områden. Bedömningarna bör därför närmast ses som en katalog över tänkbara förändringar som behöver beredas ytterligare.

– introduktionsersättning i stället för socialbidrag

Utredningen föreslår att det ska vara obligatoriskt för kommunerna att betala ut introduktionsersättning i stället för socialbidrag till skyddsbehövande och andra som omfattas av det kommunala flyktingmottagande under den tid de introduceras i det svenska samhället. Ofta handläggs det idag som ett socialbidrag. Men vid handläggningen av introduktions-

ersättningen ska det vara tydligt att det är en ersättning för det introduktionsprogram den enskilde deltar i och inte ett socialt bidrag.

Om en statlig beskattad introduktionsersättning infördes skulle det bli än tydligare att försörjningsstödet under introduktionstiden inte är ett socialbidrag. Enligt utredningens bedömning finns det skäl att överväga att på längre sikt införa en sådan typ av ersättning till flyktingar som får permanent uppehållstillstånd. Den skulle kunna utbetalas under en tvåårsperiod och inte prövas mot andra inkomster. Ersättningen bör inte kvalificera till ersättningar inom socialförsäkringssystemet eller räknas som kvalifikationstid för arbetslöshetsersättning. En introduktionsersättning av detta slag skulle stärka flyktingarnas möjlighet att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden. Men det är en relativt kostnadskrävande reform.

– förändringar i vissa transfereringar

Mot bakgrund av vissa beräkningar inom ramen för utredningsarbetet bedömer utredningen att förändringar i vissa transfereringar skulle bidra till att minska beroendet av socialbidrag. Att höja studiemedlen till

studerande med barn är en sådan förändring. Antalet studenter med

barn har ökat under 1990-talet. I dagens studiemedelssystem saknas dock möjligheter att utöka studiemedlen genom extra lån eller bidrag för barnfamiljer.

Det långvariga socialbidragsberoendet skulle minska påtagligt om de

lägsta ersättningarna vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder höjdes. Det är idag stora skillnader i nivå på ersättning till

personer som deltar i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Många tvingas söka kompletterande socialbidrag för att klara sin försörjning. Det torde vara en dålig användning av offentliga resurser att välja nivåer i försörjningssystemet så att regelmässigt flera delar av den offentliga förvaltningen engageras vid handläggning av en enskilds försörjning vid studier eller annan kompetenshöjande verksamhet.

Under 1990-talet försämrades försörjningssituationen för många barnfamiljer. En höjning av barndelen i bostadsbidraget skulle ha en relativt stor effekt på socialbidragskostnaderna. En höjning med 300 kronor per månad skulle till mer än en tredjedel återvinnas genom sänkta socialbidragskostnader.

Avgifter för barnomsorg bör inte bekostas med socialbidrag. Men i

vissa kommuner tillämpas riktlinjer som innebär att så sker i stället för att hushållet får en nedsatt barnomsorgsavgift. Detta strider mot en tidigare rekommendation från Socialstyrelsen. Barnomsorgen är numera en del av utbildningspolitiken och en sådan rekommendation saknar därför lagstöd. I årets vårproposition förutskickade regeringen en s.k. maximitaxereform. Utredningen vill framhålla att det också ur socialbi-

dragssynpunkt finns behov av sänkta avgifter för barnomsorgen. Därför är det väsentligt att förslaget om maximitaxa utformas på sådant sätt att det väger in marginaleffekterna för hushåll med låga och mycket låga inkomster.

Också en vidgad användning av lönesubventioner skulle enligt utredningens bedömning kunna minska det långvariga socialbidragsberoendet. För närvarande ökar lönebidragsanställningar möjligheterna för personer med nedsatt arbetsförmåga, och vissa arbetshandikappade, att få anställning på den öppna marknaden. Våren 1999 var drygt 50 000 personer anställda med lönebidrag, vilket är en ökning jämfört med år 1997. Men denna utveckling har inte inrymt den grupp som varit långvarigt beroende av socialbidrag, dvs. i regel personer som har stora svårigheter på arbetsmarknaden men oftast varken är arbetshandikappade eller har nedsatt arbetsförmåga.

Utvidgade kriterier för anställning med lönesubvention skulle kunna spela en viktig roll för att underlätta introduktionen på arbetsmarknaden. Kriterierna skulle vara andra än de som gäller för lönebidrag till arbetshandikappade. Det klart uttalade syftet skulle vara att den är en övergång till ordinarie arbetsmarknad. Bristande kunskaper i svenska kan vara ett sådant kriterium.

– samverkan ger resultat, ytterligare incitament behövs

Att hjälp och stödåtgärder till en enskild genomförs på ett samordnat sätt är viktigt för att det ska leda till avsett resultat. Många försök med samverkan har genomförts och det är sannolikt att samverkan mellan den offentliga sektorns skilda delar minskar socialbidragsberoendet. Men det kan och bör göras mer för att stimulera samverkan. Så kan t.ex.

arbetsförmedlingsnämndernas roll utvidgas och utvecklingsgarantin utvidgas till att omfatta fler kategorier. Redan idag har nämnderna ett

uttryckligt ansvar inom ramen för utvecklingsgarantin. En annan uppgift är att ansvara för att en individuell handlingsplan upprättas. Det som utmärker utvecklingsgarantin är gränsöverskridandet mellan utbildning, personlig utveckling och arbete. Den arbetslöses idéer står i centrum och får möjlighet att utvecklas. Det är naturligt att arbetsförmedlingsnämnderna får ett utökat ansvar i linje med ansvaret inom ramen för utvecklingsgarantin.

Det bör vara möjligt för en kommun att ordna försörjning via en

särskild aktiveringsersättning i stället för socialbidrag till personer som

deltar i aktiveringsprogram som ordnas av kommunen eller av kommunen i samverkan med arbetsförmedlingen. Detta är idag inte möjligt enligt principen om likabehandling i kommunallagen. Ersättningens nivå bör bestämmas av respektive kommun. Det bör också vara möjligt att samordna utbetalningen med t.ex. försäkringskassan.

Organisation av och metoder vid socialbidragshandläggning har betydelse för kostnaderna

Flera studier under senare år har visat att socialbidragskostnaderna inte enbart beror på strukturella faktorer. Hur kommunerna organiserar handläggningen och vilka arbetsmetoder som tillämpas spelar också in och kan förklara en del av variationerna i socialbidragskostnader mellan skilda kommuner. Dessa frågor bör ägnas ökad uppmärksamhet i kommunerna.

Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl.

Bland människor som till följd av låg eller ingen pension har svårt att försörja sig återfinns de som kommit till Sverige vid relativt hög ålder från länder utanför EU och som beviljats permanent uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § utlänningslagen. Enligt tilläggsdirektiv (Dir. 1998:70) ska förslag lämnas till hur deras ekonomiska trygghet ska utformas.

För att tillförsäkra den som är bosatt i Sverige och 65 år eller äldre en grundläggande försörjning föreslås att ett äldreförsörjningsstöd införs. Det ska regleras i en särskild lag och finansieras av staten.

Grundläggande krav som ställs på äldreförsörjningsstödet och som påverkat utformningen är att det

  • − − − bygger på krav på bosättning,
  • − − − gäller lika för alla,
  • − − − innebär en individuell behovsprövning,
  • − − − tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå,
  • − − − har karaktären av en social hjälpförmån snarare än en trygghetsförmån och
  • − − − är enkelt att administrera och kontrollera.

Lagen om försörjningsstöd till äldre är inte tänkt att kompensera dem som väljer att använda sig av ålderspensionssystemets möjligheter att anpassa pensionsutbetalningarna efter personliga önskemål. Äldreförsörjningsstödet ska heller inte kunna utnyttjas för att kompensera ett tidigt eller partiellt uttag enligt de möjligheter som pensionsbestämmelserna ger utrymme för. För att förhindra detta måste undantagsbestämmelser fastställas. Den som inte har tillgodoräknats pensionsrätt eller vars pensionspoäng har reducerats på grund av att han eller hon inte betalat sina avgifter fullt ut ska heller inte ha rätt till äldreförsörjningsstöd.

Äldreförsörjningsstödet föreslås administreras av Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna. Ansökan om stöd ska lämnas personligen till försäkringskassan, som både prövar och beslutar om ärendet. Stöd kan beviljas för högst tolv sammanhängande månader. För tid därefter krävs en ny ansökan.

På kort sikt beräknas kostnaderna för äldrestödet uppgå till 700 miljoner kronor. Samtidigt beräknas kommunernas socialbidragskostnader minska med 500 miljoner kronor. På något längre sikt beräknas ytterligare kostnader på mellan 40 och 200 miljoner kronor att tillkomma. Finansieringsförslag har presenterats.

Socialtjänstens finansiering

I utredningens uppdrag ingår att analysera eventuella behov av att förändra principerna för socialtjänstens finansiering för att få till stånd en mer långsiktig stabilitet i resurserna inom socialtjänstens omsorgsområden. Några konkreta förslag läggs inte fram när det gäller finansieringsfrågorna. Däremot diskuteras behovet av ett ökat statligt ansvar för socialbidragskostnaderna.

Ett generellt finansiellt stöd

En grundläggande princip för statens bidrag till kommunerna är att de inte riktas till någon särskild verksamhet. Skälet för detta är uppfattningen att kommunala verksamheter bedrivs bättre och effektivare om de så långt möjligt styrs av lokalpolitiska överväganden mot bakgrund av mål som formulerats på nationell nivå. Därför finns det heller ingen statlig finansiering direkt riktad till socialtjänsten. Ett annat viktigt skäl för generella statsbidrag är att de ger en bättre överblick och kontroll över den samlade kommunala verksamheten.

Det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet består av tre delar; ett invånarbaserat statsbidrag, en långtgående inkomstutjämning och en kostnadsutjämning. Det förstnämnda innebär att knappt 6 000 kronor per invånare lämnas till kommunerna. Inkomstutjämningen medför en omfördelning av medel mellan kommunerna på ca åtta miljarder kronor. Kostnadsutjämningen ska utjämna strukturella behovsoch kostnadsskillnader mellan kommunerna. De ska i princip neutralisera kostnadsskillnader som kommunerna själva inte kan påverka. Det finns 15 delmodeller inom kostnadsutjämningen där bl.a. individ- och familjeomsorgen liksom äldreomsorgen ingår.

Vissa riktade statsbidrag

I vissa fall förekommer riktade statsbidrag trots att den generella finansieringen är grundprincipen. De riktade bidragen motiveras med att verksamheterna är så speciella att generella finansieringsformer inte anses lämpliga. Ett exempel på detta är flyktingmottagandet. Andra är riktade statsbidrag för arbetsmarknadspolitiska åtgärder, där kommunerna har en central roll som arbetsgivare, och med särskilda utbildningsinsatser för vuxna, bl.a. kunskapslyftet.

Kopplingen mellan resurs- och behovsutveckling

Vid årliga överläggningar mellan representanter för regeringen och kommunerna bedöms för varje sektor hur stort resursutrymmet är. Däremot finns det i statsbidrags- och utjämningssystemen som sådana inga automatiskt verkande mekanismer för att anpassa resurserna till behovsutvecklingen. Den enda automatiskt rörliga delen i det kommunala finansieringssystemet är därför skattebasen. För att öka resurserna på annat sätt krävs alltså särskilda beslut av statsmakterna eller kommunerna själva, t.ex. beslut om att höja anslaget till de generella statsbidragen och beslut om att höja den kommunala skattesatsen.

Detta innebär bl.a. att det finns ett negativt samband mellan förändringar i skattebasen och förändringar i behovet av socialbidrag. Även om behoven inom övrig individ- och familjeomsorg inte följer samma mönster som socialbidragen påverkas de i viss mån av det samhällsekonomiska tillståndet. Sannolikt finns det också här ett liknande negativt samband som mellan skattebas och socialbidrag. När det gäller äldre- och handikappomsorgerna är det däremot svårt att se några kortsiktiga kopplingar mellan skattebas och behovsutveckling. Istället har demografiska faktorer en kraftig påverkan på behovsutvecklingen.

Det är huvudsakligen kostnaderna för socialbidragen som är problematiska genom att de inte är stabila i ett kortare tidsperspektiv. I den mån denna instabilitet inte följer tydliga mönster som går att förutse försämras kommunernas planeringsförutsättningar.

Ett ökat statligt ansvar för socialbidragskostnaderna bör övervägas

Det finns skäl att staten och kommunerna bör dela på ansvaret för variationer i kostnaderna för socialbidragen. Det är främst tre skäl som talar för detta. Det första har samband med de förslag som utredningen lägger fram när det gäller lagregleringen av socialbidragen. Det andra skälet är det starka samband som finns mellan det statliga trygghets-

systemet och kommunernas kostnader för socialbidragen och det tredje är att variationerna i ekonomin får effekter för socialbidragskostnaderna.

Det finns olika modeller för hur ett delat ekonomiskt ansvar kan utformas, t.ex. riktade statsbidrag, formaliserade förhandlingar och en "särskild påse" i kombination med formaliserade förhandlingar. Den förstnämnda modellen medför risker för att insatser för att underlätta för långvarigt socialbidragsberoende att bli självförsörjande inte prioriteras. Nackdelarna med denna modell överväger fördelarna. De andra två modellerna har såväl för- som nackdelar, där kopplingen mellan kommunernas kostnader för socialbidragen och statsbidragen är tydligast i den sistnämnda.

Samverkan och gemensamt ansvar

Det är utredningens uppfattning att frågorna om socialtjänstens finansiering till inte oväsentlig del handlar om samordning av de resurser som finns hos flera offentliga aktörer. Socialtjänstens verksamhetsområde tangerar såväl statlig som landstingskommunal verksamhet. En god samverkan bör leda till en effektiv användning av de tillgängliga resurserna.

Utvecklingen i samhället under 1990-talet har dock kommit att innebära att fördelningen av ansvaret inom den offentliga sektorn för försörjningsfrågorna har blivit otydligare. Utredningens bedömning om ett ökat statligt ansvar för socialbidragskostnaderna ska ses mot den bakgrunden. Ett delat ansvar bör öka förutsättningarna för att den offentliga sektorns olika delar ska uppfatta försörjningsfrågorna som gemensamma.

Problemen att på lång sikt finansiera äldreomsorgen måste bedömas som stora. Detta finansieringsproblem bör mötas bl.a. genom lösningar som ger resurser. Därför måste de offentliga styr- och finansieringssystemen vidareutvecklas, med inriktning på samverkan och gemensamt ansvar, så att de bidrar till att ge goda förutsättningar till försörjning genom arbete för befolkningen i yrkesaktiv ålder.

Tillsynen över socialtjänsten

Tillsynen över socialtjänsten utövas av Socialstyrelsen och länsstyrelserna. Länsstyrelserna har det operativa ansvaret för tillsynen. De ska följa socialnämndens tillämpning av lagen och se till att den fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt.

Socialstyrelsens tillsynsroll när det gäller socialtjänsten är att samordna, följa upp och utvärdera socialtjänsten. Styrelsen strävar också efter att i samråd med länsstyrelserna utveckla enhetliga tillsynssystem och strukturer för tillsyn. Socialstyrelsen har vidare det direkta ansvaret för tillsynen över hälso- och sjukvården.

Regering och riksdag har i olika sammanhang uttalat att tillsynen över socialtjänsten behöver effektiviseras. Det gäller framför allt tillsynen över äldreomsorgen och stödet till personer med psykiska funktionshinder. Socialutskottet har efterlyst en skarpare tillsyn som inriktas på frågor om laglighet och rättssäkerhet och på att säkra kvaliteten i vården och omsorgen (bet. 1996/97:SoU13). Riksdagen har också givit regeringen tillkänna att den bör överväga om tillsynen kan läggas på en och samma myndighet för såväl socialtjänsten som hälso- och sjukvården för att på så sätt skapa en slagkraftigare organisation.

Tillsynsbegreppet förtydligas

Begreppet tillsyn är inte enhetligt. Det är inte klart avgränsat mot andra närliggande begrepp såsom uppföljning och utvärdering. I detta betänkande används begreppet tillsyn för att beteckna kontroll av rättssäkerhet och laglighet i individärenden och verksamheter. Tillsynen görs i förhållande till lagens mål och bestämmelser. Uppföljning är en kontinuerlig eller regelmässig produktion av data om vissa verksamheter. Utvärdering är att analysera och värdera resultatet av verksamheten i relation till fastställda mål. Utvärderingen grundas bl.a. på uppgifter från uppföljning och tillsyn.

För att klargöra att tillsyn enligt socialtjänstlagen handlar om kontroll av laglighet och rättssäkerhet i individärenden och verksamheter i förhållande till lagens mål och bestämmelser föreslås innebörden i begreppet bli lagreglerad. Laglighetskontrollen ska också omfatta kontroll av att det i verksamheterna finns ett väl fungerande kvalitetssystem med regler för kvalitetssäkring.

Socialstyrelsen ska ha en vägledande roll i tillsynen över socialtjänsten

Inom ramen för utredningsarbetet har olika organisatoriska alternativ för att få en mer samordnad tillsyn över socialtjänst och hälso- och sjukvård skisserats och analyserats. Varje sådant alternativ har sina för- och nackdelar. Utredningen är inte beredd att i detta sammanhang föreslå en så omfattande omorganisation av den statliga tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården att all tillsyn över dessa verksamheter samordnas.

Den lösning utredningen föreslår bygger i stället på att den nuvarande ordningen behålls tills vidare. Länsstyrelserna är alltså operativt ansvariga för tillsynen över socialtjänsten och Socialstyrelsen operativt ansvarig för hälso- och sjukvården. Men för att åstadkomma en bättre samordning ska Socialstyrelsen ha en tydlig vägledande roll vid tillsynen av socialtjänsten. Det innebär att styrelsen ska ha en formell rätt att styra länsstyrelsernas tillsynsverksamhet på sådant sätt att en reell samordning i praktiken kan ske. Detta är framför allt viktigt när det gäller tillsynsinsatser inom boendeformer för äldre, bostäder med särskild service för funktionshindrade och hemtjänst för äldre och personer med funktionshinder. På så sätt är det möjligt att tillgodose önskemålen om att samordna tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Såväl kommunen eller den enskilde vårdgivaren som vårdtagaren kan möta en gemensam statlig tillsynsgrupp.

Tillsynsinstrumenten utökas och förstärks

Utredningen föreslår också att en författningsreglerad möjlighet för länsstyrelserna att inspektera all verksamhet inom socialtjänsten införs. Dessutom ska länsstyrelserna få möjlighet att meddela förelägganden för att avhjälpa missförhållanden. När tillsynen gäller sådana verksamheter där sociala och medicinska insatser ges parallellt ska även Socialstyrelsen kunna ge förelägganden.

Utan vårdtagarnas medgivande får inspektioner inte ske i deras bostäder. Vårdrum vid kommunala och enskilda sjukhem liksom rum i andra boendeformer eller bostader med särskild service räknas som vårdtagarnas bostäder, varför samtycke krävs. Men detta torde knappast vålla några problem i praktiken. Om den enskilde själv på grund av sitt fysiska eller psykiska tillstånd inte kan lämna sitt medgivande kan en nära anhörig eller god man sannolikt bedöma hur den enskilde skulle vilja ha det om han eller hon själv kunde bestämma.

Redan i dag har länsstyrelserna med stöd av socialtjänstlagen möjligheter att utfärda förelägganden, med eller utan vite, och besluta om att förbjuda verksamheter när det gäller sådana som drivs i enskild regi men också i hem för vård eller boende som drivs av kommunen. Denna möjlighet föreslås nu utvidgas till att gälla hela socialtjänstområdet oavsett verksamheternas driftform. Det skulle göra det lättare att komma till rätta med missförhållanden som uppdagas i samband med besök eller inspektioner vid särskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för funktionshindrade. Föreläggandet föreslås också kunna kombineras med vite i de fall tillsynsmyndigheten anser att det är nödvändigt för att föreläggandet ska bli åtlytt.

Särskilda brukarråd inrättas

Länsstyrelserna och Socialstyrelsens regionala enheter har i dag god insikt om hur tillsyn bör bedrivas. Men de kan inte ha sådan total överblick att de alltid upptäcker vad som kan kräva särskild uppmärksamhet från deras sida. Här kan särskilda brukarråd spela en roll. Utredningen föreslår därför att särskilda brukarråd inrättas som kan stödja länsstyrelserna och Socialstyrelsens regionala enheter när det gäller att bedöma vilka verksamheter som kräver särskild uppmärksamhet från staten. Brukarråden ska alltså informera om människors sociala situation och lämna förslag till myndigheterna om områden som kan vara angelägna att granska.

Författningsförslag

Förslag till Lag om ändring i Socialtjänstlagen (1980:620)

Härigenom föreskrivs följande i fråga om socialtjänstlagen (1980:620)1

dels att 6 a–g §§, 69 b skall upphöra att gälla,

dels att nuvarande2

6 h §, skall betecknas 15 §, att nuvarande 7 och 7

a §§ skall betecknas 6 och 7 §§, att nuvarande 8 a § skall betecknas 12 §, att nuvarande 11–12 a §§ skall betecknas 16–18 §§, att nuvarande 20 a–28 §§ skall betecknas 21–31 §§, att nuvarande 30–40 §§ skall betecknas 32–43 §§, att nuvarande 47–66 §§ skall betecknas 44–67 §§, att nuvarande 67–68 §§ skall betecknas 75–76 §§, att nuvarande 69– 69 a §§ skall betecknas 68–69 §§, att nuvarande 69 c § skall betecknas 70 §, att nuvarande 70 a–70 c § skall betecknas 71–73 §§, att nuvarande 71–78 §§ skall betecknas 80–93 §§,

dels att 3, 5 och 10 §§ skall ha följande lydelse,

dels att de nya 11 §, 25–26 §§, 32–33 §§, 35–40 §§ 44–45 §§, 49 §,

53–54 §§, 59 §, 61 §, 68–78 §§, samt rubriken före 11 § skall ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 6 skall sättas närmast före 14, att

rubriken närmast före 7 skall sättas närmast före 6, att rubriken närmast före 11 skall sättas närmast före 16, att rubriken närmast före 12 skall sättas närmast före 17, att rubriken närmast före 21 skall sättas närmast före 22, att rubriken närmast före 22 skall sättas närmast före 24, att rubriken närmast före 25 skall sättas närmast före 28, att rubriken

1Lagen omtryckt 1988:871.2Senaste lydelse av 6 h § 1997:740, 7 a §, 35, 71 a § 1998:855, 8 a § 1998:409, 11–12 a§§, 65 b § 1999:48, 20 a §, 71 b § 1993:390

21 § 1990:1403, 21 a § 1994:1098, 23 §, 27 §, 30 §, 33 §, 33 a §, 37 §, 47 §, 50–52 §§, 68–71 §§, 72 b §, 75 § 1997:313, 23 a § 1993:1,

25 §, 31 § 1997:193, 28 §, 32 §, 49 § 1990:53, 34 § 1987:377,

36 § 1997:1091, 38–39 §§, 76–77 §§ 1991:1667, 48 § 1998:323,

53 §, 55 § 1986:1186, 54 §, 65, 72 a § 1997:1229, 57 § 1992:1071,

60 §, 62 § 1990:789, 61 § 1998:719, 63 § 1995:608, 65 a § 1998:615,

66 § 1991:526, 71 c § 1996:140, 73–74 a §§ 1998:384, 78 § 1987:380.

närmast före 33 skall sättas närmast före 35, att rubrikerna närmast före 38 skall sättas närmast före 41, att rubriken närmast före 47, skall sättas närmast före 44, att rubriken närmast före 50 skall sättas närmast före 47, att rubriken närmast före 59 skall sättas närmast före 58, att rubriken närmast före 67 skall sättas närmast före 74, att rubriken närmast före 69 skall ställas närmast före 68, att rubrikerna närmast före 71 skall ställas närmast före 80, att rubriken närmast före 71 a skall ställas närmast före 81, att rubriken närmast före 71 b skall ställas närmast före 82, att rubriken närmast före 72 skall ställas närmast före 84, att rubriken närmast före 73 skall ställas närmast före 87, att rubriken närmast före 75 skall ställas närmast före 90, att rubriken närmast före 77 skall ställas närmast före 92, att rubriken närmast före 78 skall ställas närmast före 93,

dels att det i lagen skall införas nya paragrafer 13–15 §§, 29 §, 41–

45 §§, 79 §, 85 §, 87–88 §§, 90 § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §3

Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.

Detta ansvar innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän.

I fråga om den som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. finns särskilda bestämmelser i den lagen.

I 6 h och 72 a §§ finns föreskrifter om ansvar i vissa fall för annan kommun än den i vilken den enskilde vistas.

I 15 och 85 §§ finns föreskrifter om ansvar i vissa fall för annan kommun än den i vilken den enskilde vistas.

5 §4

Till socialnämndens uppgifter hör att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen,

informera om socialtjänsten i kommunen, genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden,

3Senaste lydelse 1997:313.4Senaste lydelse 1997:313.

svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det.

Socialnämnden bör genom stöd och avlösning underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller som har funktionshinder

svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det.

10 §5

Socialnämnden bör genom hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra.

Nämnden bör även i övrigt tillhandahålla sociala tjänster genom rådgivningsbyråer, socialcentraler och liknande, social jour eller annan därmed jämförlig verksamhet.

Nämnden kan utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller samtycker till det. För barn som inte har fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det.

5Senaste lydelse 1998:855.

Speciella riktlinjer för socialnämndens verksamheter

11 §6

Socialnämnden skall genom stöd och avlösning underlätta för dem som vårdar närstående.

13 § 7

Nämnden kan utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller samtycker till det. För barn som inte har fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det.

14 §

8

Den som inte själv kan tillgodose sina behov för sin livsföring eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden.

Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes resurser att leva ett självständigt liv

Särskilda bestämmelser om ekonomiskt stöd i form av socialbidrag finns i lagen om socialbidrag ( 1999:00 ).

6Senaste lydelse 1999:48.7Tidigare 13 § upphävd genom 1997:1229.8Tidigare 14 § upphävd genom 1997:1229.

15 §9

En person som önskar flytta till en annan kommun, men till följd av ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser och därför inte kan bosätta sig där utan att inflyttningskommunen erbjuder behövliga insatser, får hos den kommunen ansöka om sådana insatser som avses i 6 f §. En sådan ansökan skall behandlas som om den enskilde var bosatt i inflyttningskommunen.

En person som önskar flytta till en annan kommun, men till följd av ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser och därför inte kan bosätta sig där utan att inflyttningskommunen erbjuder behövliga insatser, får hos den kommunen ansöka om sådana insatser enligt 14 §. En sådan ansökan skall behandlas som om den enskilde var bosatt i inflyttningskommunen.

Det förhållandet att sökandens behov är tillgodosedda i hemkommunen får inte beaktas vid prövning enligt första stycket.

På begäran av inflyttningskommunen är hemkommunen skyldig att bistå den förra kommunen med den utredning som kan behövas för bedömningen av ansökan.

25 § 10

Varje kommun ansvarar för att det finns tillgång till familjehem och hem för vård eller boende för enskilda och familjer som behöver vårdas och bo utanför det egna hemmet. Enligt

23 a § skall dock behovet av

vissa hem tillgodoses av staten.

Varje kommun ansvarar för att det finns tillgång till familjehem och hem för vård eller boende för enskilda och familjer som behöver vårdas och bo utanför det egna hemmet. Enligt

26 § skall dock behovet av vissa

hem tillgodoses av staten.

26 §

11

Behovet av sådana hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 22 och 23 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall skall tillgodoses av staten. Statens institutionsstyrelse är central förvaltningsmyndighet för dessa hem. Styrelsen leder och har tillsyn över verksamheten vid hemmen.

9Senaste lydelse 1997:740.10Senaste lydelse 1997:193.11Senaste lydelse 1993:1.

Staten kan om det finns särskilda skäl för det genom avtal uppdra åt ett landsting eller en kommun att inrätta och driva hem som avses i första stycket.

För vård i ett sådant hem som avses i första stycket får avgift tas ut av den kommun som begärt placeringen.

Bestämmelserna i 24 § gäller även i fråga om vård i hem som avses i denna paragraf.

Bestämmelserna i 27§ gäller även i fråga om vård i hem som avses i denna paragraf.

29 §

12

Socialnämnden skall medverka till att de underåriga som avses i 25 § får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden,

verka för att de får lämplig utbildning och

lämna vårdnadshavarna och dem som vårdar sådana underåriga råd, stöd och annan hjälp som de behöver.

Socialnämnden skall medverka till att de underåriga som avses i 28 § får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden,

verka för att de får lämplig utbildning och

lämna vårdnadshavarna och dem som vårdar sådana underåriga råd, stöd och annan hjälp som de behöver.

32 §

13

Ett medgivande enligt 25 §

första stycket

meddelas av

socialnämnden i vårdnadshavarens hemkommun. Om nämndens prövning gäller ett hem i en annan kommun, skall nämnden informera och samråda med den kommunen innan den fattar sitt beslut.

Ett medgivande enligt 25 §

tredje stycket och ett samtycke

enligt 25 § femte stycket meddelas av socialnämnden i den eller de sökandes hemkommun.

Den nämnd som har lämnat medgivande enligt 25 § fullgör skyldigheterna enligt 26 §. I de

Ett medgivande enligt 28 §

första stycket

meddelas av

socialnämnden i vårdnadshavarens hemkommun. Om nämndens prövning gäller ett hem i en annan kommun, skall nämnden informera och samråda med den kommunen innan den fattar sitt beslut.

Ett medgivande enligt 28 §

tredje stycket och ett samtycke

enligt 28 § femte stycket meddelas av socialnämnden i den eller de sökandes hemkommun.

Den nämnd som har lämnat medgivande enligt 28 § fullgör skyldigheterna enligt 29 §. I de

12Tidigare 29 § upphävd genom 1990:53.13Senaste lydelse 1997:313

fall samtycke enligt 25 § femte

stycket lämnats av socialnämn-

den i en annan kommun fullgör i stället den nämnden skyldigheterna enligt 26 §.

fall samtycke enligt 28 § femte

stycket lämnats av socialnämn-

den i en annan kommun fullgör i stället den nämnden skyldigheterna enligt 29 §.

33 §

14

Enskilda personer eller sammanslutningar får inte bedriva verksamhet som syftar till att förmedla underåriga till hem som avses i 25 §.

Enskilda personer eller sammanslutningar får inte bedriva verksamhet som syftar till att förmedla underåriga till hem som avses i 28 §.

Om rätt för auktoriserade sammanslutningar att i vissa fall förmedla barn från utlandet för adoption finns bestämmelser i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling.

35 §

15

Socialnämnden får, i andra fall än som avses i 33 a §, återkräva försörjningsstöd som den enskilde har erhållit enligt 6 b §

endast om det har lämnats

1. som förskott på en förmån eller ersättning,

2. till den som är indragen i arbetskonflikt, eller

3. till den som på grund av förhållanden som han eller hon inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar.

Har ekonomisk hjälp lämnats med stöd av 6 g §, får socialnämnden återkräva hjälpen, om den har getts under villkor om återbetalning.

Socialnämnden får, i andra fall än som avses i 36 §, återkräva ekonomiskt bistånd som den enskilde har erhållit enligt 14

§ om det har getts under villkor om återbetalning.

Beslut som avser ekonomisk hjälp som kan komma att återkrävas enligt denna paragraf skall vara skriftligt. Beslutet skall innehålla uppgift om den eller de omständigheter som enligt denna paragraf utgör grund för återbetalningsplikten. Beslutet skall delges den enskilde.

14Senaste lydelse 1997:313.15Senaste lydelse 1998:855.

36 §

16

Om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att ekonomiskt bistånd enligt 6 b eller 6

g § utgått obehörigen eller med

för högt belopp, får socialnämnden återkräva vad som har betalats ut för mycket.

Om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att ekonomiskt bistånd enligt 14 § utgått obehörigen eller med för högt belopp, får socialnämnden återkräva vad som har betalats ut för mycket..

Om någon i annat fall än som avses i första stycket uppburit sådant ekonomiskt bistånd obehörigen eller med för högt belopp och skäligen borde ha insett detta, får socialnämnden återkräva vad som har betalats ut för mycket

37 §

17

Stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär medför inte kostnadsansvar för den enskilde vårdtagaren. Kommunen får dock, utom beträffande underårig, ta ut ersättning för uppehället av den som på grund av missbruk av alkohol, narkotika eller därmed jämförbara medel får vård eller behandling i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem. Regeringen bemyndigas meddela föreskrifter om den högsta ersättning som får tas ut för varje dag. För andra stöd- och hjälpinsatser än som angetts nu får kommunen ta ut skälig ersättning.

Om en underårig genom socialnämndens försorg får vård i ett annat hem än det egna, är föräldrarna skyldiga att i skälig utsträckning delta i kommunens kostnader enligt grunder som regeringen föreskriver Socialnämnden får i sådant fall uppbära underhållsbidrag som avser den underårige.

Bestämmelserna i första stycket gäller inte i fråga om tjänst för vilken avgift har bestämts enligt 35 §.

Bestämmelserna i första stycket gäller inte i fråga om tjänst för vilken avgift har bestämts enligt 38 §.

38 §

18

För familjerådgivning, hemtjänst, verksamhet för barn och ungdom enligt 12 § som inte är stöd- och hjälpinsatser av be-

För familjerådgivning, hemtjänst, verksamhet för barn och ungdom enligt 17 § som inte är stöd- och hjälpinsatser av be-

16Senaste lydelse 1997:1091.17Senaste lydelse 1997:313.18Senaste lydelse 1991:1667.

handlingskaraktär, sådant boende som avses i 20 § andra stycket eller 21 § tredje stycket eller annan liknande social tjänst får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader.

handlingskaraktär, sådant boende som avses i 20 § andra stycket eller 22 § tredje stycket eller annan liknande social tjänst får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader.

Avgifter för hemtjänst får inte, tillsammans med avgifter som avses i 26 § tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov, boendekostnad och andra normala levnadskostnader. När avgifterna fastställs skall kommunen försäkra sig om att omsorgstagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt försämrad ekonomisk situation.

39 §

19

Vill socialnämnden föra talan om ersättning som en enskild inte betalar godvilligt för ekonomisk hjälp som avses i 33 eller 33 a § eller för kostnad som kommunen har haft enligt 34 § första eller

andra stycket, skall talan väckas

hos länsrätten inom tre år från det kommunens kostnad uppkom. Talan väcks vid den länsrätt inom vars domkrets den enskilde är bosatt.

Vill socialnämnden föra talan om ersättning som en enskild inte betalar godvilligt för ekonomisk hjälp som avses i 35 eller 36 § eller för kostnad som kommunen har haft enligt 37 § första eller

andra stycket, skall talan väckas

hos länsrätten inom tre år från det kommunens kostnad uppkom. Talan väcks vid den länsrätt inom vars domkrets den enskilde är bosatt.

Talan om ersättning får inte bifallas, om den ersättningsskyldige genom att återbetala kostnaden eller en del av denna kan antas bli ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket

19Senaste lydelse 1997:1091

40 §

20

Socialnämnden får helt eller delvis efterge den ersättningsskyldighet som avses i 33 och

33 a §§ samt 34 § första och andra styckena.

Socialnämnden får helt eller delvis efterge den ersättningsskyldighet som avses i 35 och

36 § samt 37 § första och andra styckena.

44 §

21

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ges endast åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som ankommer på nämnden enligt 25

första–fjärde styckena och 28 §

denna lag, 4 och 6 §§, 11 § första och andra styckena, 13 §,

14 § tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27 och 43 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 11 och 13 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

Första stycket gäller även i ärenden enligt 25 § femte stycket om samtycke vägras och beslut enligt 36 § om att föra talan om återkrav enligt 33 a §.

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ges endast åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som ankommer på nämnden enligt

28 § första–fjärde styckena och 31 § denna lag, 4 och 6 §§, 11 §

första och andra styckena, 13 §,

14 § tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27 och 43 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 11 och 13 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

Första stycket gäller även i ärenden enligt 28 § femte stycket om samtycke vägras och beslut enligt 39 § om att föra talan om återkrav enligt 36 §.

45 §

22

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får när det gäller föräldrabalken avse endast uppgifter som anges i följande lagrum

1 kap. 4 § föräldrabalken, 2 kap.1, 4-6, 8 och 9 §§föräldrabalken, dock inte befogenhet enligt 9 § att besluta att inte påbörja utredning eller att lägga ned en påbörjad utredning,

3 kap.5, 6 och 8 §§föräldrabalken, 6 kap. 6 §, 14 a § andra stycket och 15 a § andra stycket föräldrabalken,

20Senaste lydelse 1997:31321Tidigare 44 § upphävd genom 1997:313.22Tidigare 45 § upphävd genom 1997:313.

6 kap. 19 § föräldrabalken beträffande beslut att utse utredare i mål och ärenden om vårdnad, boende eller umgänge,

7 kap. 7 § föräldrabalken beträffande godkännande av avtal om att underhållsbidrag skall betalas för längre perioder än tre månader,

11 kap. 16 § andra stycket föräldrabalken. Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får inte heller omfatta befogenhet att meddela beslut i frågor som avses i 27 § denna lag eller att fullgöra vad som ankommer på nämnden enligt 5 § lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag eller 17 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd.

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får inte heller omfatta befogenhet att meddela beslut i frågor som avses i 30 § denna lag eller att fullgöra vad som ankommer på nämnden enligt 5 § lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag eller 17 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd.

49 §

23

Socialnämnden är skyldig att slutföra en utredning enligt 50 a

§ och fatta beslut i ärendet även

om den underårige byter vistelsekommun. Detsamma gäller om en utredning inletts enligt

50 § och ärendet avser vård av

missbrukare.

Socialnämnden är skyldig att slutföra en utredning enligt 48 § och fatta beslut i ärendet även om den underårige byter vistelsekommun. Detsamma gäller om en utredning inletts enligt

47 § och ärendet avser vård av

missbrukare.

Första stycket gäller inte om den nya vistelsekommunen samtycker till att ta över utredningen av ärendet.

53 §24

I ärenden hos socialnämnden som avser myndighetsutövning mot någon enskild skall nämnden tillämpa följande bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223):

14 § första stycket om en parts rätt att meddela sig muntligen, 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter, 20 § om motivering av beslut, 26 § om rättelse av skrivfel och liknande. Bestämmelserna i 16 och 17 §§förvaltningslagen gäller dock inte uppgifter som rör någon annan sökande i ett ärende om ett

Bestämmelserna i 16 och 17 §§förvaltningslagen gäller dock inte uppgifter som rör någon annan sökande i ett ärende om ett

23Senaste lydelse 1990:53.24Senaste lydelse 1986:1186.

sådant boende som avses i 20 § andra stycket eller 21 § tredje

stycket eller om någon annan

liknande social tjänst.

sådant boende som avses i 20 § andra stycket eller 22 § tredje

stycket eller om någon annan

liknande social tjänst.

Vad som sägs i första stycket gäller också när det är fråga om en ansökan eller ett yttrande till en annan myndighet i ett mål eller ärende som rör myndighetsutövning mot enskild hos denna.

54 §

25

Den som enligt vad som sägs i

54 § skall ges tillfälle att yttra sig

enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223) har rätt att få företräde inför nämnden, om inte särskilda skäl föranleder annat.

Den som enligt vad som sägs i

53 § skall ges tillfälle att yttra sig

enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223) har rätt att få företräde inför nämnden, om inte särskilda skäl föranleder annat.

Den som ges tillfälle att yttra sig skall underrättas om sin rätt att få företräde inför nämnden.

59 §

Anteckningar och andra uppgifter i en personakt som tillhör socialnämndens personregister skall gallras fem år efter det sista anteckningen gjordes i akten. Gallring skall dock inte ske så länge uppgifter om samma person inte har gallrats av nämnden enligt andra stycket.

Uppgifter i personregister som avses i 59 § första stycket skall gallras fem år efter det att de förhållanden som uppgiften avser har upphört.

Uppgifter i personregister som avses i 58 § första stycket skall gallras fem år efter det att de förhållanden som uppgiften avser har upphört.

Gallringen skall vara avslutad senast kalenderåret efter det att gallringsskyldigheten inträdde.

61 §

26

Följande handlingar får inte gallras med stöd av bestämmelserna i 60 § första stycket:

1. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med utredning om faderskap,

2. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med

Följande handlingar får inte gallras med stöd av bestämmelserna i 59 § första stycket:

1. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med utredning om faderskap,

2. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med

25Senaste lydelse 1997:1229.26Senaste lydelse 1998:719.

utredning om adoption,

3. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med att en underårig har placerats eller tagits emot i ett hem för vård eller boende, i ett familjehem eller i ett annat enskilt hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom.

Handlingar skall vidare undantas från gallring enligt bestämmelserna i 60 § av hänsyn till forskningens behov i ett representativt urval av kommuner och i övriga kommuner beträffande ett representativt urval av personer.

utredning om adoption,

3. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med att en underårig har placerats eller tagits emot i ett hem för vård eller boende, i ett familjehem eller i ett annat enskilt hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom.

Handlingar skall vidare undantas från gallring enligt bestämmelserna i 59 § av hänsyn till forskningens behov i ett representativt urval av kommuner och i övriga kommuner beträffande ett representativt urval av personer.

68 §27

Ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ får inte utan tillstånd av länsstyrelsen yrkesmässigt bedriva verksamhet i form av

1. hem för vård eller boende, 2. särskilda boendeformer motsvarande sådana som avses i 20 § andra stycket eller 21 §

tredje stycket,

3. hem för viss annan heldygnsvård,

4. hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet.

Ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ får inte utan tillstånd av länsstyrelsen yrkesmässigt bedriva verksamhet i form av

1. hem för vård eller boende, 2. särskilda boendeformer motsvarande sådana som avses i 20 § andra stycket eller 22 §

tredje stycket,

3. hem för viss annan heldygnsvård,

4. hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet.

Tillstånd skall sökas hos länsstyrelsen i det län där verksamheten skall bedrivas.

Tillstånd behövs inte för sådan verksamhet som kommunen genom avtal enligt 4 § tredje stycket har överlämnat till en enskild att utföra.

69 §28

27Senaste lydelse 1997:313.

Tillstånd att bedriva sådan verksamhet som avses i 69 § får beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet.

Tillstånd att bedriva sådan verksamhet som avses i 68 § får beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet.

Tillstånd får förenas med villkor av betydelse för kvalitet och säkerhet i verksamheten.

Om verksamheten helt eller till väsentlig del ändras eller flyttas, skall nytt tillstånd sökas.

70 §29

Verksamhet för vilken tillstånd krävs enligt 69 § första

stycket står under löpande tillsyn

av socialnämnden i den kommun där verksamheten är belägen. Nämnden har rätt att inspektera verksamheten och får inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.

Verksamhet för vilken tillstånd krävs enligt 68 § första

stycket står under löpande tillsyn

av socialnämnden i den kommun där verksamheten är belägen. Nämnden har rätt att inspektera verksamheten och får inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.

Om socialnämnden får kännedom om missförhållanden i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn, skall socialnämnden underrätta länsstyrelsen om det.

71 § 30

Bestämmelserna i

51

och

52 §§ gäller i tillämpliga delar i

enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt

69 b §. Dokumentationen skall

bevaras så länge den kan antas ha betydelse för åtgärder i verksamheten.

Bestämmelserna i

50

och

51 §§ gäller i tillämpliga delar i

enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt

76 §. Dokumentationen skall be-

varas så länge den kan antas ha betydelse för åtgärder i verksamheten.

28Senaste lydelse 1997:313.29Senaste lydelse 1997:313.30Senaste lydelse 1997:313.

72 §

En handling i en personakt i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt

69 b § skall, om det begärs av

den som akten rör, så snart som möjligt tillhandahållas denne för läsning eller avskrivning på stället eller i avskrift eller kopia, om inte annat följer av 71 a §.

En handling i en personakt i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt

76 § skall, om det begärs av den

som akten rör, så snart som möjligt tillhandahållas denne för läsning eller avskrivning på stället eller i avskrift eller kopia, om inte annat följer av 81 §.

Frågor om utlämnande enligt första stycket prövas av den som ansvarar för personakten. Anser denne att personakten eller någon del av den inte bör lämnas ut, skall han genast med eget yttrande överlämna frågan till länsstyrelsen för prövning.

73 §31

Länsstyrelsen får besluta att en personakt i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt 69 b § skall tas om hand

1. om verksamheten upphör,

2. om det på sannolika skäl kan antas att personakten inte kommer att handhas enligt föreskrifterna i denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, eller

3. om den som ansvarar för personakten ansöker om det och det finns ett påtagligt behov av att akten tas om hand.

Länsstyrelsen får besluta att en personakt i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt 76 § skall tas om hand

1. om verksamheten upphör,

2. om det på sannolika skäl kan antas att personakten inte kommer att handhas enligt föreskrifterna i denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, eller

3. om den som ansvarar för personakten ansöker om det och det finns ett påtagligt behov av att akten tas om hand.

En omhändertagen personakt skall återlämnas, om det är möjligt och det inte finns skäl för omhändertagande enligt första stycket. Beslut i fråga om återlämnande meddelas av länsstyrelsen efter ansökan av den som vid beslutet om omhändertagande ansvarade för personakten.

Personakter som har tagits om hand enligt första stycket skall förvaras avskilda hos arkivmyndigheten i den kommun där akterna omhändertagits. Personakterna skall bevaras i minst två år från det att de kom in till arkivmyndigheten. En myndighet som har hand om en

31Senaste lydelse 1998:384.

personakt som har omhändertagits har, om en uppgift ur akten begärs för särskilt fall, samma skyldighet att lämna uppgiften som den haft som ansvarat för akten före omhändertagandet.

74 §32

Tillsyn i denna lag är kontroll av laglighet och rättssäkerhet i individärenden i kommunal och enskild verksamhet som svarar för uppgifter inom socialtjänsten samt att verksamheten uppfyller de krav som anges i 7 §.

75 §33

Socialstyrelsen har tillsyn över socialtjänsten i riket utom sådan verksamhet som Statens institutionsstyrelse skall svara för.

Socialstyrelsen skall följa och vidareutveckla socialtjänsten. Till ledning för kommuner och enskilda som svarar för uppgifter inom socialtjänsten får Socialstyrelsen utfärda allmänna råd.

Socialstyrelsen leder genom föreskrifter och allmänna råd länsstyrelserna i deras tillsyn över socialtjänsten.

76 §34

Länsstyrelserna har tillsyn över den socialtjänst som kommuner och enskilda inom länet svarar för.

Länsstyrelserna skall

32Senaste lydelse 1998:384.33Senaste lydelse 1997:313.34Senaste lydelse 1991:1667.

informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten,

främja samverkan på socialtjänstens område mellan kommunerna och andra samhällsorgan,

biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet,

hålla Socialstyrelsen underrättad om vad som framkommer under länsstyrelsernas tillsynsverksamhet.

77 §35

Den som står under Socialstyrelsens och länsstyrelsens tillsyn är skyldig att på tillsynsmyndighetens begäran lämna handlingar och annat material som rör verksamheten samt lämna de upplysningar som tillsynsmyndigheten behöver för sin tillsyn eller uppföljning och utvärdering av socialtjänsten.

Tillsynsmyndigheten får förelägga den som svarar för verksamheten att lämna vad som begärs. I föreläggandet får vite sättas ut.

Tillsynsmyndigheten har rätt att inspektera verksamhet som står under dess tillsyn. Vid tillsynen har myndigheten rätt att få tillträde till de lokaler och andra utrymmen, dock ej bostäder, som används för verksamheten.

Den som utför inspektionen har rätt att tillfälligt omhänderta handlingar och annat

35Senaste lydelse 1987:380.

material som rör verksamheten.

Den vars verksamhet inspekteras är skyldig att lämna den hjälp som behövs vid inspektionen.

78 §36

Om tillsynsmyndighet får kännedom om att verksamhet inom socialtjänsten inte uppfyller kraven på laglighet och rättssäkerhet eller de krav som anges i 7 § och om missförhållandet är av betydelse för enskildas möjligheter att få de insatser de har rätt till, får tillsynsmyndigheten förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. I föreläggandet får vite sättas ut.

Ett föreläggande skall innehålla uppgifter om de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att de påtalade missförhållandena skall kunna avhjälpas.

Om ett föreläggande att avhjälpa ett missförhållande inte följs och om detta är allvarligt får tillsynsmyndigheten helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet.

Om ett föreläggande innebär att kommunen skall se till att viss verksamhet skall förbättras eller tillskapas och föreläggandet inte följs skall detta rapporteras till regeringen.

36Senaste lydelse 1987:380.

79 §

Om ett missförhållande innebär fara för enskildas liv, säkerhet, eller hälsa får tillsynsmyndigheten utan föregående föreläggande förbjuda fortsatt verksamhet.

Beslut enligt första stycket går i omedelbar verkställighet

85 §

Om någon efter beslut av en socialnämnd vistas i en annan kommun i familjehem, hem för vård eller boende eller sådan boendeform eller bostad som avses i 20 § andra stycket, 21 §

tredje stycket och 69 § första stycket 2, har den kommun som

beslutat om vistelsen ansvaret för det bistånd enligt 6 § samt det individuellt behovsprövade stöd och de individuellt behovsprövade sociala tjänster enligt 10–12 §§ som den enskilde kan behöva. Placeringskommunens ansvar upphör om ärendet överflyttas enligt 72 §.

Den kommun där den enskilde är folkbokförd har samma ansvar som en placeringskommun enligt första stycket för bistånd, stöd och sociala tjänster

1. under kriminalvård i anstalt,

2. under vård på sjukhus eller i annan sjukvårdsinrättning på initiativ av någon annan än en kommun,

Om någon efter beslut av en socialnämnd vistas i en annan kommun i familjehem, hem för vård eller boende eller sådan boendeform eller bostad som avses i 20 § andra stycket, 22 §

tredje stycket och 68 § första stycket 2, har den kommun som

beslutat om vistelsen ansvaret för det socialbidrag enligt 5 § lagen

om socialbidrag (1999:00) och bistånd enligt 14 § samt det

individuellt behovsprövade stöd och de individuellt behovsprövade sociala tjänster enligt 10,

13, 16–17 §§ som den enskilde

kan behöva. Placeringskommunens ansvar upphör om ärendet överflyttas enligt 84 §.

Den kommun där den enskilde är folkbokförd har samma ansvar som en placeringskommun enligt första stycket för socialbidrag

enligt lagen om socialbidrag (1999:00) och bistånd enligt 14 §, stöd och sociala tjänster

1. under kriminalvård i anstalt,

2. under vård på sjukhus eller i annan sjukvårdsinrättning på initiativ av någon annan än en kommun,

3. som aktualiserats inför avslutningen av vård enligt 1 eller 2.

3. som aktualiserats inför avslutningen av vård enligt 1 eller 2.

87 §

Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om

försörjningsstöd enligt 6 b §, vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 6 d §,

annat bistånd enligt 6 f §,

ansökan enligt 6 h §, medgivande, återkallelse av medgivande eller om samtycke enligt 25 §, eller

förbud eller begränsning enligt 27 §.

Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om

bistånd enligt 14 §

ansökan enligt 15 §, medgivande, återkallelse av medgivande eller om samtycke enligt 28 §, eller

förbud eller begränsning enligt 30 §.

Beslut i fråga om bistånd till annan får inte överklagas enligt första stycket.

Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.

88 §

Tillsynsmyndighetens beslut om föreläggande enligt 77 § andra stycket eller 78 § fösta stycket samt förbud enligt 78 § tredje stycket eller 79 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

90 §

Till böter döms den som

1. åsidosätter bestämmelserna i 25 § eller 31 § första stycket, om inte gärningen i sistnämnda fall är belagd med straff i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling,

Till böter döms den som

1. åsidosätter bestämmelserna i 28 § eller 33 § första stycket, om inte gärningen i sistnämnda fall är belagd med straff i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling,

2. överträder förbud eller begränsning som har meddelats med stöd av 27 §,

3. utan tillstånd driver sådan verksamhet som avses i 69 §,

4. i strid mot ett förbud som har meddelats enligt

70 §

fortsätter verksamheten.

2. överträder förbud eller begränsning som har meddelats med stöd av 30 §,

3. utan tillstånd driver sådan verksamhet som avses i 68 §,

4. i strid mot ett förbud som har meddelats enligt 78 § tredje

stycket eller 79 §

fortsätter

verksamheten.

Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av socialnämnden, länsstyrelsen eller Socialstyrelsen.

Förslag till Lag om socialbidrag (1999:00)

Härigenom föreskrivs följande

1 § Denna lag gäller enskildas rätt till ekonomiskt stöd i form av socialbidrag samt rådgivning för att tillgodose behov av grundläggande försörjning.

2 § Socialbidraget skall främja människors ekonomiska trygghet och utformas så att det stärker den enskildes resurser att leva ett självständigt liv.

3 § Den som inte själv kan tillgodose sina grundläggande behov av försörjning eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till socialbidrag av socialnämnden.

Rätten till socialbidrag förutsätter att den enskilde efter sin förmåga ansvarar för sin försörjning genom arbete, utbildning eller motsvarande.

4 § Den enskilde skall genom socialbidraget tillförsäkras en skälig levnadsnivå.

5 § Socialbidrag lämnas för skäliga kostnader för

1. livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift,

2. boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring, läkarvård, tandvård, glasögon samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa.

3. andra grundläggande ekonomiska försörjningsbehov som inte avser vård- eller behandlingsinsatser,

4. ekonomisk rådgivning. Skäliga kostnader enligt första stycket 1 skall i enlighet med vad regeringen närmare föreskriver beräknas enligt en för hela riket gällande norm (riksnorm) på grundval av officiella prisundersökningar rörande olika hushållstypers baskonsumtion. Om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl, skall socialnämnden dock beräkna dessa kostnader till en högre nivå. Nämnden får också i ett enskilt fall beräkna kostnaderna till en lägre nivå, om det finns särskilda skäl för detta.

6 § Socialnämnden får begära att den som uppbär socialbidrag under viss tid skall delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompe-

tenshöjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat beredas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd, och

1. inte har fyllt tjugofem år, eller

2. har fyllt tjugofem år men av särskilda skäl är i behov av kompetenshöjande insatser, eller

3. följer en utbildning med tillgång till finansiering i särskild ordning men under tid för studieuppehåll behöver försörjningsstöd.

Praktik eller kompetenshöjande verksamhet som avses i första stycket skall syfta till att utveckla den enskildes möjligheter att i framtiden försörja sig själv. Verksamheten skall stärka den enskildes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden eller, där så är lämpligt, på en fortsatt utbildning. Den skall utformas med skälig hänsyn till den enskildes individuella önskemål och förutsättningar.

Socialnämnden skall samråda med länsarbetsnämnden innan beslut fattas enligt första stycket.

7 § Om den enskilde utan godtagbart skäl avböjer att delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet som anvisats enligt 6 §, får fortsatt socialbidrag vägras eller nedsättas. Detsamma gäller om han eller hon utan godtagbart skäl uteblir från praktiken eller den kompetenshöjande verksamheten.

8 § Den som deltar i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet enligt 6 § skall därvid inte anses som arbetstagare. I den utsträckning den enskilde utför uppgifter som stämmer överens med eller till sin art liknar sådant som vanligen utförs vid förvärvsarbete, skall han eller hon dock likställas med arbetstagare vid tillämpning av 2 kap. 1–9 §§, 3 kap. 1–4 §§ och 7–14 §§, 4 kap. 1–4 §§ och 8–10 §§ samt 7–9 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160) och av lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.

9 § Socialnämnden får, i andra fall än som avses i 10 §, återkräva socialbidrag som den enskilde har erhållit enligt 5 § 1 och 2 endast om det har lämnats

1. som förskott på en förmån eller ersättning,

2. till den som är indragen i arbetskonflikt, eller

3. till den som på grund av förhållanden som han eller hon inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar.

Har socialbidrag lämnats med stöd av 5 § 3 får socialnämnden återkräva hjälpen, om den har getts under villkor om återbetalning.

Beslut som avser socialbidrag som kan komma att återkrävas enligt denna paragraf skall vara skriftligt. Beslutet skall innehålla uppgift om den eller de omständigheter som enligt denna paragraf utgör grund för återbetalningsplikten. Beslutet skall delges den enskilde.

10 § Om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att socialbidrag enligt 5 § utgått obehörigen eller med för högt belopp, får socialnämnden återkräva vad som har betalats ut för mycket.

Om någon i annat fall än som avses i första stycket uppburit socialbidrag obehörigen eller med för högt belopp och skäligen borde ha insett detta, får socialnämnden återkräva vad som har betalats ut för mycket.

11 § Vill socialnämnden föra talan om ersättning som en enskild inte betalar godvilligt för socialbidrag som avses i 9 § eller 10 §, skall talan väckas hos länsrätten inom tre år från det kommunens kostnad uppkom.

Talan väcks vid den länsrätt inom vars domkrets den enskilde är bosatt.

Talan om ersättning får inte bifallas, om den ersättningsskyldige genom att återbetala kostnaden eller en del av denna kan antas bli ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket.

12 § Socialnämnden får helt eller delvis efterge den ersättningsskyldighet som avses i 9 och 10 §§.

13 § Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut ifråga om socialbidrag enligt 5 § eller vägran eller nedsättning av socialbidrag enligt 7 §.

Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.

14 § Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av beslut enligt denna lag.

______________ Denna lag träder i kraft den

Förslag till Lag om äldreförsörjningsstöd (1999:000)

Härigenom föreskrivs följande

Allmänna bestämmelser

1 § Äldreförsörjningsstöd utges till den som saknar ekonomiska möjligheter att själv eller på annat sätt tillgodose sitt behov av försörjning.

Bestämmelserna i lagen gäller dem som är 65 år eller äldre.

2 § Äldreförsörjningsstöd handhas av Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna.

3 § I denna lag avses med prisbasbelopp det enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring fastställda prisbasbeloppet.

4 § En stödberättigad som är gift men stadigvarande lever åtskild från sin make skall vid tillämpningen av denna lag likställas med ogift person om inte särskilda skäl föranleder annat.

En stödberättigad som stadigvarande sammanbor med någon med vilken han eller hon varit gift eller har barn eller haft barn skall vid tilllämpningen av denna lag likställas med gift person. Om inte skäl visats för annat skall detsamma gälla i fråga om man och kvinna som utan att vara gifta med varandra lever tillsammans och är folkbokförda på samma adress.

Rätt till äldreförsörjningsstöd

5 § Endast den som är bosatt i Sverige har rätt till äldreförsörjningsstöd.

Vid utlandsvistelse i mer än tre månader under en tolv månaders period kan inte äldreförsörjningsstöd lämnas.

6 § Rätt till äldreförsörjningsstöd föreligger inte för den som

1. före 65 års ålder tar ut inkomstpension, tilläggspension eller pre-

miepension enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension, eller

2. tar ut del av inkomstpension, tilläggspension eller premiepension

enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension, eller

3. till följd av bristande eller underlåten avgiftsbetalning inte till-

godoräknats pensionsrätt eller vars pensionspoäng reducerats.

7 § Den stödberättigade skall genom äldreförsörjningsstödet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Den skäliga levnadsnivån skall motsvara 1,22 gånger prisbasbeloppet för den som är ogift och 1,01 gånger prisbasbeloppet för den som är gift.

Äldreförsörjningsstöd lämnas för skäliga kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien, dagstidning, telefon och TV-avgift, hushållsel, resor, hemförsäkring, läkarvård, tandvård samt glasögon.

Har den stödberättigade enligt denna lag behov av ekonomiskt stöd för bostadskostnad skall det prövas enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer.

8 § Äldreförsörjningsstöd lämnas inte i de fall den enskildes förmögenhet överstiger sjuttiofemtusen kronor för den som är ogift och sextiotusen kronor för vardera av två makar. Vid beräkningen av förmögenheten skall inte beaktas värdet av sådan privatbostadsfastighet eller privatbostad som avses i 5 § kommunalskattelagen (1928:370) och som utgör sökandens permanentbostad.

Ansökan och utbetalning av äldreförsörjningsstöd m.m.

9 § Ansökan om äldreförsörjningsstöd skall göras skriftligen hos den allmän försäkringskassan. Ansökan skall innehålla de uppgifter som behövs för att bedöma den sökandens rätt till stöd.

Uppgifter om faktiska förhållanden skall lämnas på heder och samvete av den sökande och, om han är gift, hans maka.

Ansökan skall lämnas personligen hos den allmänna försäkringskassan.

För den sökande som har god man eller förvaltare enligt föräldrabalken åligger lämnandet och uppgiftsskyldigheten om det kan anses följa av uppdraget, den gode mannen eller förvaltaren.

10 § Äldreförsörjningsstöd skall betalas ut månadsvis.

Äldreförsörjningsstöd lämnas från och med den månad då den bidragsberättigade ansöker om stödet. Stödet får lämnas för en månad före ansökningsmånaden om särskilda skäl föreligger.

Äldreförsörjningsstöd kan lämnas under högst tolv sammanhängande månader på grundval av de uppgifter som den sökande lämnat i sin ansökan. För tid därefter skall den stödberättigade lämna en ny ansökan.

11 § Försäkringskassan får på begäran av socialnämnden, om det finns synnerliga skäl, betala ut stödet till lämplig person eller till nämnden för att användas för den enskildes bästa.

12 § Den som uppbär äldreförsörjningsstöd är skyldig att omgående till försäkringskassan anmäla sådana ändringar ifråga om ekonomiska och andra förhållanden som kan antas innebära att den bidragsberättigades behov av äldreförsörjningsstöd upphör eller minskar.

13 § Bankaktiebolag, sparbanker och andra penningförvaltande inrättningar skall på begäran lämna domstol, Riksförsäkringsverket eller den allmänna försäkringskassan uppgift för namngiven person rörande förhållande som är av betydelse för tillämpning av denna lag.

Återbetalning

14 § Har någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt förorsakat att äldreförsörjningsstöd utgått obehörigen eller med för högt belopp, eller har någon på annat sätt obehörigen eller med för högt belopp uppburit äldreförsörjningsstöd och har han skäligen bort inse detta, skall återbetalning ske av vad som för mycket utbetalats, om inte i särskilt fall anledning föreligger att helt eller delvis efterge återbetalningsskyldigheten.

Har återbetalningsskyldighet ålagts någon enligt första stycket, får vid senare utbetalning av äldreförsörjningsstöd eller annan ersättning som betalas ut av allmän försäkringskassa ett skäligt belopp innehållas i avräkning på vad som betalats ut för mycket.

Överklagande m.m.

15 § Ett beslut i ärende enligt denna lag skall fattas av den allmänna försäkringskassa där den sökande är eller skulle varit inskriven enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring vid tidpunkten för beslutet.

16 § Bestämmelserna i 20 kap.10-13 a §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring om omprövning och ändring av försäkringskassas beslut samt överklagande av försäkringskassas beslut och domstols beslut skall tillämpas i ärenden om äldreförsörjningsstöd enligt denna lag.

Övriga bestämmelser

17 § Följande bestämmelser i lagen (1962:381) om allmän försäkring skall tillämpas på äldreförsörjningsstöd enligt denna lag:

17 kap. 1 § om sammanträffande av förmåner, 18 kap. 46 och 47 §§ om Riksförsäkringsverkets tillsyn, 20 kap. 2 a § om provisoriskt beslut, 20 kap. 3 § tredje stycket om indragning eller nedsättning av ersättning,

20 kap. 5 § om preskription av bidrag, 20 kap. 6 § om förbud mot utmätning och om överlåtelse av ersättning,

20 kap. 8 § fjärde stycket om utredningsåtgärder, 20 kap. 9 § om uppgiftsskyldighet för statliga och kommunala myndigheter, arbetsgivare m.fl.

_____________ Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2000 och tillämpas första gången i fråga om beslut om rätt till äldreförsörjningsstöd som avser tid efter den 31 december 2000.

Förslag till Lag om ändring i lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer

Härigenom föreskrivs att 1, 5 och 7 §§ i lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Rätten till bostadstillägg

1 §37

Bostadstillägg enligt denna lag lämnas till den som är bosatt i Sverige samt uppbär

1. ålderspension, förtidspension, omställningspension, eller särskild efterlevandepension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring,

2. hustrutillägg enligt lagen (1994:309) om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpension,

3 änkepension med stöd av övergångsbestämmelserna till lagen (1988:881) om ändring i lagen om allmän försäkring eller

4. pension enligt lagstiftningen i en stat som ingår i Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

3 änkepension med stöd av övergångsbestämmelserna till lagen (1988:881) om ändring i lagen om allmän försäkring,

4. pension enligt lagstiftningen i en stat som ingår i Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,

eller

5. äldreförsörjningsstöd enligt lagen (1999:00) om äldreförsörjningsstöd.

Bostadstillägg lämnas inte till pensionär som enbart uppbär ålderspension för tid före den månad han fyller 65 år.

Särskilt bostadstillägg kan lämnas enligt 7 § till pensionär som uppbär bostadstillägg enligt denna lag.

37Senaste lydelse 1995:1486

5 §38

Storleken av det bostadstillägg som lämnas är beroende av pensionärens årsinkomst. Med årsinkomst avses i denna lag den inkomst, för år räknat, som någon kan antas komma att erhålla under den närmaste tiden.

Som årsinkomst räknas inte

1. allmänt barnbidrag,

2. folkpension,

3. tilläggspension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring till den del pensionen föranlett minskning av pensionstillskott enligt 3 § lagen (1969:205) om pensionstillskott eller av barntillägg enligt 9 kap. 1 § sista stycket lagen om allmän försäkring i detta lagrums lydelse vid utgången av år 1989,

4. livränta som avses i 17 kap. 2 § lagen om allmän försäkring i vad den enligt samma lagrum avdragits från pension eller understöd som någon på grund av släktskap eller svågerlag kan vara föranledd att utge,

5. vuxenstudiebidrag enligt studiestödslagen (1973:349) eller lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa,

6. studiehjälp och studiemedel enligt studiestödslagen,

8. socialbidrag

9. bostadsbidrag enligt lagen ( 1993:737 ) om bostadsbidrag,

10. familjebidrag enligt familjebidragsförordningen (1991:1492) ,

9. äldreförsörjningsstöd,

10. bostadsbidrag enligt lagen ( 1993:737 ) om bostadsbidrag, 11. familjebidrag enligt familjebidragsförordningen (1991:1492) ,

12. ersättning som avses i lagen (1971:118) om skattefrihet för ersättning till neurosedynskadade.

Som årsinkomst skall inte heller räknas inkomst som är avsedd att vara en kostnadsersättning.

Avdrag från årsinkomsten får göras på sådant sätt som anges i 33 § 1 mom. kommunalskattelagen för kostnader som hänför sig till intäkt av tjänst i den mån sådan inkomst ingår i årsinkomsten samt för underhållsbidrag till före detta make i den utsträckning som anges i 46 § samma lag.

För den som uppbär partiell förtidspension skall vid inkomstberäkningen bortses från ett belopp som motsvarar skillnaden mellan

a) ett för den försäkrade beräknat belopp av hel förtidspension jämte däremot svarande pensionstillskott, beloppet i förekommande fall

38Senaste lydelse 1997:1313

beräknat med beaktande av bestämmelserna i 17 kap. 2 § lagen om allmän försäkring och

b) den utgående förtidspensionen jämte pensionstillskott. Värdet av naturaförmåner skall uppskattas efter regler som fastställs av regeringen.

Avkastning av förmögenhet skall anses utgöra fem procent av förmögenhetsvärdet för år räknat. Vid beräkning av förmögenhets avkastning skall dock denna höjas med tio procent av det belopp, varmed förmögenheten överstiger för den som är gift sextiotusen kronor, och för annan sjuttiofemtusen kronor. Vid beräkning av förmögenhet skall värdet av sådan privatbostadsfastighet eller privatbostad som avses i 5 § kommunalskattelagen och som utgör pensionärens permanentbostad inte beaktas. För pensionär som har sin bostad i särskild boendeform skall detsamma gälla i fråga om värdet av privatbostadsfastighet eller privatbostad som utgör permanentbostad för pensionärens make.

I fråga om makar skall årsinkomsten för envar av dem beräknas utgöra hälften av deras sammanlagda årsinkomst. Vid tillämpning av sjunde stycket skall i sådant fall värdet av förmögenhet beräknas utgöra hälften av deras sammanlagda förmögenhet.

Årsinkomsten avrundas för envar pensionsberättigad till närmast hela tiotal kronor.

Beräkning av särskilt bostadstillägg

7 §

Rätten till särskilt bostadstillägg prövas utan ansökan. Särskilt bostadstillägg lämnas med skillnadsbeloppet, om den pensionsberättigades inkomster efter avdrag för skälig bostadskostnad understiger en skälig levnadsnivå, allt räknat per månad.

Vid tillämpning av första stycket beaktas följande inkomster, nämligen

1. folkpension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, dock inte handikappersättning,

2. pensionstillskott enligt lagen (1969:205) om pensionstillskott och tillläggspension enligt lagen om allmän försäkring till den del pensionen föranleder minskning av pensionstillskott, det sammanlagda beloppet dock minskat med 25 procent av basbeloppet när fråga är om förtidspension,

3. särskilt pensionstillägg enligt lagen (1990:773) om särskilt pensionstilllägg till folkpension för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn,

4. bostadstillägg enligt denna lag,

5. hälften av den inkomst som medräknas vid bestämmande av årsinkomst enligt 5 §.

4. äldreförsörjningsstöd enligt lagen ( 1999:00 ) om äldreförsörjningsstöd

5. bostadstillägg enligt denna lag,

6. hälften av den inkomst som medräknas vid bestämmande av årsinkomst enligt 5 §.

En skälig levnadsnivå enligt första stycket skall alltid anses utgöra lägst 1,22 gånger basbeloppet för den som är ogift och lägst 1,01 gånger basbeloppet för den som är gift.

Inkomsterna enligt andra stycket 1 och 2 skall sammanlagda alltid anses utgöra lägst 1,515 gånger basbeloppet för den som är ogift och lägst 1,34 gånger basbeloppet för den som är gift.

Som skälig bostadskostnad enligt första stycket skall anses en bostadskostnad som uppgår till högst 5 200 kronor.

_______________ Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2000 och tillämpas första gången i fråga om beslut om rätt till bostadstillägg som avser tid efter den 31 december 2000.

Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 7 kap.4 och 7 §§sekretesslagen (1980:100) i stället för dess lydelse enligt lagen (1998:709) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

4 §39

Sekretess gäller inom socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Sekretessen gäller dock inte beslut om omhändertagande, beslut om vård utan samtycke eller beslut om sluten ungdomsvård. Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild som uppnått myndig ålder om förhållanden av betydelse för att denne skall få vetskap om vilka hans biologiska föräldrar är.

Inom kommunal familjerådgivning gäller sekretess för uppgift som enskild har lämnat i förtroende eller som har inhämtats i samband med rådgivningen.

Med socialtjänst förstås verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård av unga och av missbrukare utan samtycke samt verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd eller av Statens institutionsstyrelse. Till socialtjänst räknas också verksamhet hos annan myndighet som innefattar omprövning av socialnämnds beslut eller särskild tillsyn över nämndens verksamhet samt verksamhet hos kommunal invandrarbyrå. Med socialtjänst jämställs ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar, ärenden om introduk-

Med socialtjänst förstås verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård av unga och av missbrukare utan samtycke samt verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd eller av Statens institutionsstyrelse. Till socialtjänst räknas också verksamhet hos annan myndighet som innefattar omprövning av socialnämnds beslut, särskild tillsyn över nämndens verksamhet eller

uppföljning och utvärdering hos tillsynsmyndighet,

samt verk-

samhet hos kommunal invandrarbyrå. Med socialtjänst jämställs ärenden om bistånd åt

39Senaste lydelse 1998:1658

tionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade, ärenden om allmän omvårdnad hos nämnd med uppgift att bedriva patientnämndsverksamhet samt verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade.

asylsökande och andra utlänningar, ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade, ärenden om allmän omvårdnad hos nämnd med uppgift att bedriva patientnämndsverksamhet samt verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Sekretess gäller i verksamhet som avser omhändertagande av personakt enligt 70 c § socialtjänstlagen (1980:620) för uppgift om enskilds personliga förhållanden. Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till socialnämnd om uppgiften behövs för handläggning av ärende eller genomförande av beslut om stödinsatser, vård eller behandling och det är av synnerlig vikt att uppgiften lämnas.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Sekretess enligt första stycket gäller inte

1. Beslut i ärenden om ansvar eller behörighet för personal inom kommunal hälso- och sjukvård, eller

2. Beslut i fråga om omhändertagande eller återlämnande av personakt. Beträffande anmälan i ärende om ansvar eller behörighet för personal inom kommunal hälso- och sjukvård gäller sekretess om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs.

7 §40

Sekretess gäller hos allmän försäkringskassa, Premiepensionsmyndigheten, Riksförsäkringsverket och domstol i ärende enligt lagstiftningen om allmän försäkring, allmän ålderspension, arbetsskadeförsäkring eller handikappersättning och vårdbidrag eller om annan jämförbar ekonomisk förmån för enskild,

Sekretess gäller hos allmän försäkringskassa, Premiepensionsmyndigheten, Riksförsäkringsverket och domstol i ärende enligt lagstiftningen om allmän försäkring, allmän ålderspension,

äldreförsörjningsstöd,

arbetsskadeförsäkring eller handikappersättning och vårdbidrag eller om annan jämförbar eko-

40Senaste lydelse 1998:709

eller om läkarvårdsersättning eller ersättning för sjukgymnastik, för uppgift om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Samma sekretess gäller hos annan myndighet på vilken det ankommer att handlägga ärende enligt lagstiftning som nu har nämnts. I fråga om myndighet som anges i 8 § gäller dock bestämmelserna där.

nomisk förmån för enskild, eller om läkarvårdsersättning eller ersättning för sjukgymnastik, för uppgift om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Samma sekretess gäller hos annan myndighet på vilken det ankommer att handlägga ärende enligt lagstiftning som nu har nämnts. I fråga om myndighet som anges i 8 § gäller dock bestämmelserna där.

Sekretess enligt första stycket gäller också i förhållande till en vårdeller behandlingsbehövande själv i fråga om uppgift om hans hälsotillstånd, om det med hänsyn till ändamålet med vården eller behandlingen är av synnerlig vikt att uppgiften inte lämnas till honom.

Sekretess gäller hos myndighet som avses i första stycket för anmälan eller annan utsaga av enskild om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.

Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i lagstiftningen om allmän försäkring, lagstiftningen om allmän ålderspension, lagstiftningen om handikappersättning och vårdbidrag och lagstiftningen om sjuklön.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år eller, i fall som avses i tredje stycket, i högst femtio år.

____________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.

Förslag till Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370)

Härigenom föreskrivs att punkt 1 av anvisningarna till 19 § kommunalskattelagen (1928:370) skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Anvisningar

till 19 §

1.41Socialbidrag, bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., begravningshjälp samt underhåll, som har lämnats intagen i kriminalvårdsanstalt eller patient på sjukhus, samt annan liknande ersättning utgör inte skattepliktig inkomst. Detsamma gäller i fråga om till föreningar influtna medlemsavgifter. Som begravningshjälp behandlas inte tjänstepension avseende tid efter den pensionsberättigades frånfälle.

1. Socialbidrag, äldreförsörj-

ningsstöd enligt lagen ( 1999:00 )

om äldreförsörjningsstöd, bi-

stånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., begravningshjälp samt underhåll, som har lämnats intagen i kriminalvårdsanstalt eller patient på sjukhus, samt annan liknande ersättning utgör inte skattepliktig inkomst. Detsamma gäller i fråga om till föreningar influtna medlemsavgifter. Som begravningshjälp behandlas inte tjänstepension avseende tid efter den pensionsberättigades frånfälle.

Med skadeståndsförsäkring förstås försäkring, enligt vilken den försäkrade äger utfå ersättning för skadestånd vartill han är berättigad på grund av personskada (överfallsskydd o.d.).

Ersättning till följd av personskada som utgår i annan form än periodisk utbetalning (engångsbelopp) och avser förlorad inkomst av skattepliktig natur utgör skattepliktig intäkt såvida icke annat följer av övriga bestämmelser i denna lag.

Om engångsbelopp, som utgår till följd av personskada, utgör ersättning för framtida förlust av skattepliktig inkomst, skall dock 40 procent av beloppet avräknas såsom icke skattepliktig del. Uppbär skattskyldig två eller flera sådana engångsbelopp till följd av samma personskada, skall vad som nu har sagts gälla varje sådant belopp. Vad som avräknas från ett eller flera engångsbelopp under beskattningsåret får emellertid – förekommande fall tillsammans med vad som avräknats

41Senaste lydelse 1998:233

tidigare år – för samma personskada sammanlagt icke överstiga femton basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Härvid skall avräknad del av ett engångsbelopp uttryckas i det basbelopp, som har fastställts för det år under vilket engångsbeloppet blivit tillgängligt för lyftning.

Utbytes sådan livränta eller del därav, som utgår till följd av personskada och utgör skattepliktig intäkt enligt 32 § 1 mom., mot engångsbelopp, gälla bestämmelserna i föregående stycke beträffande sådant engångsbelopp. Utbytes annan livränta eller del därav, som utgör skattepliktig intäkt enligt 32 § 1 mom., mot engångsbelopp, skall hela engångsbeloppet upptagas såsom skattepliktig intäkt. Sker utbyte, helt eller delvis, av annan livränta än nu sagts mot engångsbelopp, skall beloppet anses utgöra icke skattepliktig intäkt.

Lön, som utgår från arbetsgivare i sådana fall, då denne på grund av 3 kap. 16 § andra eller tredje stycket lagen om allmän försäkring äger uppbära arbetstagaren tillkommande ersättning från allmän försäkringskassa, är skattepliktig intäkt. För arbetsgivaren är den av honom i nämnda fall uppburna ersättningen från försäkringskassan ävensom annan därifrån uppburen ersättning i anledning av kostnad för den anställdes räkning att betrakta som skattepliktig inkomst, dock att ersättningen icke är skattepliktig för arbetsgivaren, därest den till den anställde utbetalda lönen eller den för honom havda kostnaden utgör för arbetsgivaren icke avdragsgill utgift i förvärvskälla. Ersättning, som annorledes än i form av pension eller annan livränta utbetalas av arbetsgivare vid yrkesskada eller arbetsskada i de fall, då arbetsgivaren står s.k. självrisk enligt lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring eller lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, räknas till skattepliktig inkomst enligt de grunder som skulle hava gällt vid försäkring enligt sistnämnda lag.

Skatteplikt föreligger inte för bidrag från stat eller kommun, som utgår enligt av regeringen eller av statlig myndighet meddelade bestämmelser, i samband med utbildning eller omskolning, till arbetslösa och partiellt arbetsföra samt med dem i fråga om sådana bidrag likställda i den mån bidragen avser traktamente och särskilt bidrag. Flyttningsbidrag som lämnas av en arbetsmarknadsmyndighet utgör inte skattepliktig intäkt i följd varav avdrag inte medges för den kostnad som sådant bidrag eller stöd är avsett att täcka. Skatteplikt föreligger inte heller för bidrag från en allmän försäkringskassa till handikappade eller föräldrar till handikappade barn för anskaffning eller anpassning av motorfordon. Utgår bidraget till en näringsidkare för näringsverksamheten tillämpas bestämmelserna om näringsbidrag i punkt 9 av anvisningarna till 22 §.

Skatteplikt föreligger icke för engångsbidrag som utgår i samband

med arbetsplacering som utgör led i Arbetsmarknadsstyrelsens omhändertagande av flyktingar.

Skatteplikt föreligger inte för bidrag som stiftelsen Dag Hammarskjölds minnesfond till fullföljande av sitt ändamål lämnar för mottagarens utbildning. Inte heller föreligger skatteplikt för stipendium som lämnas enligt förordningen (1998:52) om stipendium efter genomfört basår inom gymnasial vuxenutbildning eller bidrag enligt förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan.

Skatteplikt föreligger inte för sådant avdrag på ordinarie hyra som en hyresgäst får för att utföra förvaltningsuppgifter av enklare beskaffenhet på hyresfastighet inom ett öppet system för självförvaltning som bestämts i en förhandlingsöverenskommelse enligt hyresförhandlingslagen (1978:304) eller i ett annat avtal mellan en hyresvärd och en eller flera hyresgäster. Detta gäller endast till den del hyresavdraget inte överstiger den egna lägenhetens andel av den totala kostnaden för den eller de aktuella förvaltningsuppgifterna och under förutsättning att samtliga hyresgäster som deltar i självförvaltningen får avdrag på hyran med samma belopp. Vad som nu har sagts gäller i motsvarande utsträckning i fråga om avdrag på avgift i bostadsrättsförening, bostadsförening, bostadsaktiebolag och annan därmed jämförbar sammanslutning.

_______________

Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2000 och tillämpas första gången i fråga om beslut om rätt till äldreförsörjningsstöd som avser tid efter den 31 december 2000.

Förslag till Förordning om ändring i förordning (1998:562) med vissa bemyndiganden för Riksförsäkringsverket att meddela föreskrifter

Regeringen föreskriver att 3 § förordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för Riksförsäkringsverket skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Verkställighetsföreskrifter

3 §42

Riksförsäkringsverket får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av

1. lagen (1962:381) om allmän försäkring när det gäller 1 kap., 3-17 kap., 18 kap. 6 §, 20 kap. 4, 8 och 12 §§ samt 22 kap.,

2. lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård,

3. lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare,

4. lagen (1993:332) om avgiftsfria sjukvårdsförmåner m.m. för vissa hivsmittade,

5. lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer i fråga om – ansökningsförfarandet,

– beräkning av bostadskostnad, – beräkning av årsinkomst, – beräkning av förmögenhet samt avkastning därav, – ändrad folkbokföring, – utbetalning av bostadstillägg,

6.

lagen

( 1998:674 )

om

inkomstgrundad ålderspension med undantag för 7–11 kap. och 14 kap. 2–6 §§ och lagen ( 1998:675 ) om införande av lagen ( 1998:674 ) om inkomstgrundad ålderspension med undantag för 25 § och 37–40 §§. Riksförsäkringsverket får dock

6.

lagen

( 1999:000 )

om

äldreförsörjningsstöd i fråga om

– ansökningsförfarandet, – beräkning av förmögenhet och avkastning därav,

– utbetalning av äldreförsörjningsstöd,

– ändrad bosättning till följd av utlandsvistelse,

42senaste lydelse 1998:1515

meddela föreskrifter för verkställighet av dessa bestämmelser om det är klart att de inte avser kapitalförvaltning eller försäkringsteknisk verksamhet och om det behövs för att uppnå likformig tillämpning av bestämmelser om inkomstpension och premiepension. Riksförsäkringsverket skall samråda med Premiepensionsmyndigheten om föreskrifterna rör premiepension.

7. lagen ( 1998:674 ) om inkomstgrundad ålderspension med undantag för 7–11 kap. och 14 kap. 2–6 §§ och lagen ( 1998:675 ) om införande av lagen ( 1998:674 ) om inkomstgrundad ålderspension med undantag för 25 § och 37–40 §§. Riksförsäkringsverket får dock meddela föreskrifter för verkställighet av dessa bestämmelser om det är klart att de inte avser kapitalförvaltning eller försäkringsteknisk verksamhet och om det behövs för att uppnå likformig tillämpning av bestämmelser om inkomstpension och premiepension. Riksförsäkringsverket skall samråda med Premiepensionsmyndigheten om föreskrifterna rör premiepension.

_______________ Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2000 och tillämpas första gången i fråga om beslut om rätt till äldreförsörjningsstöd som avser tid efter den 31 december 2000.

I

Socialtjänsten och samhällsutvecklingen

1. Återblick

1.1. Ambitionerna i 1980 års socialtjänstlag

Under efterkrigstiden var utbyggnaden av socialförsäkringssystem och andra generella åtgärder dominerande frågor i utvecklingen på det sociala området. Fram till mitten av 1960-talet handlade socialvårdsdebatten om metoder, organisation och resurser inom socialvårdsarbetet i mera traditionell mening. Nykterhetsvårdlagen från 1954 och 1960 års barnavårdslag byggde på sina föregångare.

Även om inslagen av förebyggande nykterhetsvård förstärkes genom den nya nykterhetsvårdslagen behöll lagen den äldre lagstiftningens auktoritära prägel. Kvar fanns t.ex. begreppen ”hemfallen åt alkoholmissbruk” och ”lydnadsföreskrifter”, samt i stort sett samma individoch symptominriktade specialindikationer som tidigare. Barnavårdslagen speglade motstridande intressen – individens intresse av att få behandling och vårdbehov tillgodosedda respektive samhällets intresse av skydd mot den enskilde. Även om barnavårdslagen innehöll starkt auktoritära inslag gavs dock ökad tyngd åt förebyggande arbete. Den enskilde fick förbättrade möjligheter att hävda sina intressen gentemot barnavårdsnämnden1.

I slutet på 1960-talet fick debatten om socialvården en ny inriktning. Socialarbetarnas fackliga och idéella organisationer och den då nya klientrörelsen formulerade kritik mot de grundläggande principerna för sociallagstiftningen.

Samarbetskommittén för socialvårdens målfrågor, som arbetade under åren 1968–1980, spelade en viktig roll för opinionsbildningen rörande socialvårdens framtid. Samhällsdebatten i Sverige präglades också av den "vänstervåg" som gick över Europa. I debatten om socialvården aktualiserades sambanden mellan samhällsstrukturen och de sociala problemen och hjälpbehoven.

Huvudlinjerna i kritiken var att vårdlagarna (barnavårdslagen, nykterhetsvårdslagen och socialtjänstlagen), trots att de var förhållandevis nya, var föråldrade, förtryckande och klassegregerande. De ansågs också

1Holgersson (1997) Socialpolitik och socialt arbete, s. 53 ff.

fungera dåligt som stöd för behandlingsarbetet och vara opåverkade av kunskapsutvecklingen inom samhällsvetenskaperna liksom av samhällets demokratisering. Kritiken var stark mot de individuella tvångsåtgärdernas omfattning och syfte att främst skydda samhället från den enskilde2.

Socialutredningen tillsattes i december 1967. Den arbetade i nästan tio år, en mycket lång tid enligt mångas mening. Men direktiven var omfattande och en helt ny sociallagstiftning, såväl till form som innehåll och med förankring i den tidens samhälle och dess värderingar, skulle tillskapas.

Socialtjänstlagen 1980:620 (SoL) antogs år 1980 och trädde i kraft år 1982. De verksamheter och åtgärder som tidigare reglerats i lagarna om barnavård, nykterhetsvård och socialvård fördes därmed samman i en gemensam lag. Hemtjänsten, som tidigare inte hade varit lagreglerad, behandlades också i lagen. Dessutom bakades in, utan några större förändringar, bestämmelserna från lagen om barnomsorg.

Till skillnad mot de gamla vårdlagarna har SoL i stora delar karaktären av målinriktad ramlag. Detta bl.a. för att socialtjänsten ska ha utrymme för insatser utifrån en helhetssyn. Men det stämmer också väl överens med den utveckling mot en ökad decentralisering i samhället och därmed ett ökat ansvar för kommunerna som fortfarande är påtaglig.

Socialtjänsten ska vara en serviceinriktad samhällstjänst, ha en erbjudande hållning och visa respekt för den enskilda människans integritet. Detta är lagens vägledande bestämmelser. Principerna om frivillighet och självbestämmande användes för att markera uppbrottet från den gamla lagstiftningen.

Den fråga som kanske mer än någon annan präglade debatten under reformarbetet gällde tvånget inom socialvården – främst tvångsinsatser riktade mot vuxna missbrukare. Detta resulterade i att SoL inte innehåller några bestämmelser om vård utan samtycke. I stället kom tvingande insatser att regleras i två fristående lagar, lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga 1990:52 (LVU) och lagen om vård av missbrukare i vissa fall 1988:870 (LVM).

En fråga som vållade mycket livlig debatt i samband med behandlingen av socialutredningens förslag var förslaget om ett socialförsäkringstillägg (SOFT). Detta skulle administreras av försäkringskassorna och i stor utsträckning ersätta socialbidraget. Men förslaget föll dels därför att det bedömdes som alltför administrativt krångligt, dels för att socialbidragskostnader skulle föras över från kommunerna till staten.

Förarbetena till socialtjänstlagen utformades i en tid när den ekonomiska tillväxten var mycket god och tillät en kraftig expansion av den

2Holgersson, a.a., s. 82 f.

offentliga sektorn. Några prioriteringsdiskussioner med ekonomiska förtecken förekom knappast inom den sociala sektorn. Om frågan om prioriteringar över huvud kom upp handlade de snarare om vad som kunde betraktas som god service och vård, utbyggnadstakt med hänsyn till tillgänglig personal, byggnader m.m. än om de ekonomiska förutsättningarna. Man utgick från att pengar fanns eller kunde göras tillgängliga. Det rådde också förhållandevis stor överensstämmelse mellan de olika partierna om förhållningssätt och värderingar inom den sociala sektorn.

1.2. Socialtjänstlagens struktur och konstruktion

Ambitionen med socialtjänstlagen var att få en enhetlig reglering av samhällets insatser inom ett stort område. Lagen innehåller därför grundläggande värderingar och principer för verksamheterna och ger stort utrymme för kommunen att utforma insatserna för att tillgodose lokala behov. Verksamheterna omfattar såväl åtgärder av strukturell karaktär vilka riktas mot samhälleliga förhållanden, som allmänt inriktade åtgärder, vilka avser hela befolkningen eller grupper av medborgare. De individinriktade insatserna markeras särskilt genom att rätten till bistånd har utformats på ett sätt som ger utrymme för en flexibel tillämpning i alla socialtjänstens verksamheter.

Det sociala arbetet skulle präglas av helhetssyn på medborgarens levnadsförhållanden. Arbetssättet skulle vara individinriktat utifrån en helhetssyn som inte bara gäller den enskildes personliga förhållanden utan även en skyldighet för kommunen att bedriva förebyggande socialt arbete på en övergripande nivå och med skyldighet att samarbeta med andra samhällsorgan. Tanken var att akuta problem skulle förebyggas genom samhällsplanering och samhällsarbete.

Helhetssynen är alltså ett styrande begrepp för socialtjänstens arbete. Andra viktiga begrepp och grundläggande principer i lagen är frivillighet, självbestämmande, kontinuitet, normalisering, flexibilitet, närhet och valfrihet. Dessa mål ska främst ses som politiska riktmärken för socialtjänstens långsiktiga utveckling (prop. 1979/80:1 s. 138). De markerar ett nytt förhållningssätt i det sociala arbetet och till människor som söker bistånd. Både samhällets roll som problemlösare och tilltro till människans egen förmåga betonas. Man ville på så sätt komma ifrån den auktoritära människosyn som ansågs prägla den tidigare lagstiftningen. Det fanns också en förhoppning om att bestämmelsernas utformning skulle kunna bidra till att förändra samspelet mellan enskilda och de

verksamma inom socialtjänsten. Den övergripande innebörden är att den enskilde har principiell rätt att bestämma över sin situation och att socialtjänsten ska tillmötesgå honom eller henne när man utformar stödinsatserna men utan att för den skull bli kravlös.

Utöver de övergripande målen finns det för vissa speciella ansvarsområden och behovsgrupper målinriktade beskrivningar. Det gäller t.ex. människor med missbruksproblem, barn och ungdomar, äldre människor och personer med funktionshinder. Syftet med att på detta sätt utforma lagen som en målstyrd ramlag var att ge utrymme för socialtjänsten att anpassa verksamheterna efter strukturella och individuella behov samtidigt som lokala förutsättningar skulle kunna beaktas.

Regeringen betonade i samband med de senaste förändringen av lagen

– – – att grundtankarna bakom 1980 års socialtjänstlagstiftning fortfarande står sig och ingen av de utvecklingstendenser i samhället som vi idag kan skönja motiverar något avsteg från de grundläggande principer som formulerats i nu gällande socialtjänstlag. Vårt samhälle vilar på demokratisk grund. Regeringsformens principer har oförändrad giltighet som allmän utgångspunkt inom alla samhällsområden. Den allmänna utbildningsnivån har ytterligare höjts och människors förväntningar om valfrihet och självbestämmande har snarare markerats ytterligare i förhållande till situationen under 1970-talet3.

1.3. Kritik mot lagen

Den kritik som under åren framförts mot socialtjänstlagen har främst riktats mot de målkonflikter som byggts in i den. När lagen tillämpas ska den tillgodose både kommunens förutsättningar att bedriva verksamhet och den enskildes rätt och självbestämmande, men utan att bli kravlös. Dessutom ska biståndet utformas utifrån en helhetssyn på individen och leda till optimala lösningar för såväl den enskilde som samhället.

Utifrån den enskildes perspektiv har man ifrågasatt om allmänt hållna bestämmelser av det slag som finns i SoL uppfyller rättssäkerhetens grundläggande krav på förutsebarhet och likabehandling. När det gäller rätten till bistånd regleras i lagen eventuella konflikter mellan kommunen och den enskilde genom att den enskilde har möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Domstolsprövningen är i huvudsak utformad som förvaltningsbesvär med möjlighet för förvaltningsdomstolar att sätta ett annat beslut i det överklagades ställe. Men biståndsbestämmelsen är i sin utformning allmänt hållen. Domstolarna söker därför stöd i lagens förarbeten och de övergripande målen för verksamheterna. Kritiken i

3Prop. 1996/97:124, s. 29 f.

detta avseende har framförallt gällt domstolarnas roll som uttolkare av biståndsrätten utan hänsyn till kommunernas finansiella resurser. Kommunernas möjligheter att prioritera bland olika behov kringskärs också, menar bl.a. Svenska Kommunförbundet. Det finns därför risk att angelägna behov får stå tillbaka för mindre angelägna. Även om domstolarnas roll som uttolkare numera begränsats i vissa avseenden, genom den inskränkta rätten att överklaga beslut om bistånd, kvarstår målkonflikterna i lagen.

Ytterst kan den kritik som riktas mot lagen, från framför allt Svenska Kommunförbundet, hänföras till att den principiella ansvarsfördelningen av samhällets uppgifter mellan stat och kommun inte regleras i regeringsformen. Staten har ålagt kommunerna huvudmannaansvar för det sociala arbetet. Men lagstiftningen är i stor utsträckning målinriktad och utan detaljregler. Den lämnar därigenom utrymme för kommunerna att utforma socialtjänsten efter lokala behov och förutsättningar. Kommunernas uppgift är att uppfylla socialtjänstlagens mål, men de har inte full frihet i detta arbete. Den enskildes rätt till förvaltningsbesvär, men även tillsynsmyndigheternas kontrollerande funktion, begränsar kommunernas handlingsfrihet. På en övergripande nivå blir därmed kommunernas rätt till självstyrelse i förhållande till staten en tvistefråga.

Genom de bestämmelser om förändringar av biståndsrätten som gäller sedan den 1 januari 1998 (se avsnitt 2.2) har en del av denna kritik tillgodosetts. Kommunerna har fått större frihet att bestämma om delar av biståndet. Samtidigt har den enskildes rätt att överklaga vissa beslut om bistånd begränsats och en riksnorm för socialbidrag införts.

2. Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

2.1. Socialtjänstlagens grundläggande principer

Utredningens översyn av socialtjänstlagen (1980:620) och socialtjänstens uppgifter ska, enligt direktiven, ske med utgångspunkt i att grundläggande målsättningar och värderingar för socialtjänsten ska ligga fast. Det gäller principerna om helhetssyn, det förebyggande perspektivet och att den enskildes resurser ska tas tillvara. Individens delaktighet och egna ansvar ska då beaktas.

Men förutsättningarna för kommunala verksamheter, såväl när det gäller ansvarfördelning som organisatoriska och ekonomiska förhållanden är i dag annorlunda än de var under 1970-talet när förarbeten till socialtjänstlagen utarbetades. Det finns därför anledning att fråga sig om dessa principer fortfarande är relevanta och hållbara med tanke på hur samhället utvecklats sedan lagen utformades. Detta gäller speciellt begreppet helhetssyn och vad det stod för då och vad det står för idag.

Helhetssynen har varit ett centralt begrepp i reformeringen inom vårdsektorn de senaste årtiondena. I såväl socialtjänstlagen som hälsooch sjukvårdslagen har lagstiftaren markerat helhetssynens betydelse. När socialtjänstreformen genomfördes i början av 1980-talet innebar helhetssynen ett uppbrott från den traditionella socialvårdens synsätt och metoder med dess uppdelning på olika funktioner.

Helhetssynen står för ett förhållningssätt och innebär att individens totala situation och omgivning ska beaktas i olika behandlings- och servicesammanhang. Individen ska ses inte bara i relation till den egna familjen utan i ett vidare sammanhang, där boende- och arbetsförhållanden är viktiga faktorer. Helhetssynen har flera dimensioner – helhetssynen som synsätt, som arbetssätt och som organisatorisk princip.

Helhetssynen som synsätt innebär att man försöker förstå hur den enskildes svårigheter och symtom hänger samman med hans omgivning och med händelser i hans tidigare liv. Socialtjänsten ska beakta den enskilda människans både starka och svaga sidor och informera sig om hur

samspelet mellan den enskilde och den omgivande sociala miljön fungerar. Helhetssynen handlar alltså om att bredda det sociala arbetets kunskapsunderlag och använda flera olika referensramar i utredningsoch analysarbetet, för att mer allsidigt och förutsättningslöst kunna kartlägga och analysera livssituationen för klienterna.

Även socialtjänstens arbetssätt och insatser ska präglas av helhetssyn. Socialarbetare i direkt klientkontakt förutsätts utveckla en generalistkompetens och arbeta med flera vårdområden. Flera tjänstemän ska inte behöva bli inblandade i en familjs problem.

Helhetssynen i vård- och behandlingsarbetet gör det således nödvändigt med en organisation som medger en samlad bedömning av den enskildes behov. Det är inte förenligt med en sådan syn att man behåller en organisation som är uppbyggd efter olika behovskategorier. Den hjälpsökande bör i princip kunna vända sig till ett ställe för att få den hjälp och det stöd som han behöver– – – Sammanfattningsvis bör således funktionsindelning förekomma i så liten utsträckning som möjligt. (Prop. 1979/80:1, sid 396)

Specialisering efter ärendens art eller särskild socialarbetarkompetens ska kunna förekomma, under förutsättning att en sådana specialisering inte leder till att helhetssynen på olika problem försummas. I helhetssynen ingår att anhöriga och andra närstående är viktiga resurser som ska tas tillvara både när behandling planeras och genomförs.

En viktig aspekt av helhetssynen i samband med reformen var att huvudansvaret för socialtjänsten i kommunen skulle ligga på en nämnd. Organisationen med en social nämnd var inledningsvis obligatorisk även om distriktsnämnder skulle kunna inrättas. Socialtjänsten skulle även organiseras så att ett samlat resursutbud från hela socialtjänsten, dvs. en samordning av barnomsorg, individ- och familjeomsorg samt äldre- och handikappomsorg skulle kunna erbjudas.

Men helhetssynen kom också att på flera andra sätt prägla socialtjänstreformen. Socialtjänstlagen fick karaktär av ramlag bl.a. för att ge tillräckligt utrymme för insatser utifrån en helhetssyn. Socialtjänstens indelning i olika verksamhetsnivåer – individinriktade, allmänt inriktade och strukturinriktade insatser – är också ett uttryck för helhetssynen liksom strävan till samverkan över sektors- och huvudmannagränser. I socialtjänstpropositionen betonade det föredragande statsrådet att även finansieringen av socialtjänsten bör ses i ett helhetsperspektiv.

Förutsättningarna för helhetssynen har förändrats

I arbetet med att förverkliga socialtjänstreformens intentioner var alltså helhetssynen av central betydelse. Redan på 1970-talet hade många kommuner övergått till organisation med s.k. social centralnämnd, som

år 1982 fick namnet socialnämnd. Förvaltningsorganisationer förändrades för att göra det möjligt att arbeta och ge stöd och hjälp utifrån helhetssynen. Detta innebar att socialarbetarrollen förändrades och utvecklades med utgångspunkt från familjevårdsprincipen. Samverkan med andra sektorer inom kommunen och med andra huvudmän blev viktig. Stora ansträngningar gjordes för att utveckla strukturinriktade insatser och socialtjänstens roll i samhällsplaneringen.

Under 1990-talet har förutsättningarna för att arbeta enligt helhetssynen förändrats i flera avseenden. Sedan år 1992 ger kommunallagen stor frihet för kommunerna att själv utforma sin nämnd- och förvaltningsorganisation. Uppdelningen i obligatoriska (speciallagsreglerade) och frivilliga nämnder togs bort. Enligt 4 § första stycket SoL fullgörs numera kommunens uppgifter inom socialtjänsten av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. Sedan år 1998 är också bestämmelserna om sociala distriktsnämnder borttagna ur SoL.

Som en följd av den nämnda utvecklingen har nämndorganisationen förändrats i många kommuner. En sådan utveckling har stimulerats av bl.a. den ekonomiska utvecklingen och huvudmannaförändringar. De ökade anspråken inom äldreomsorgen och det ökade trycket på socialbidraget är andra faktorer som bidragit till att kommunerna omprövat sina nämndorganisationer. På 1980-talet införde många kommuner kommundelsnämnder som ett led i en decentraliserings- och demokratiseringsprocess. En del av dessa kommuner har under 1990-talet återgått till att organisera verksamheterna enligt funktionsprincipen. Samtidigt har de tre storstäderna och andra stora städer infört stadsdelsnämnder. I samband med att regleringen av barnomsorgen flyttades från socialtjänstlagen till skollagen förändrades i många kommuner nämndorganisationen så att den nämnd som har ansvar för grundskolan också har ansvar för barnomsorgen.

Förändringen av nämndorganisationen har lett och medverkat till motsvarande förändringar i förvaltningsorganisationen. Men krav på att förändra arbetssätt och de sociala förvaltningarnas organisation har också ställts utifrån en rad andra faktorer. Det gäller t.ex. kraven på ökad effektivitet och produktivitet, men också kraven från beslutsfattare och tillsynsmyndigheter på att höja ambitionsnivån och kvaliteten i socialtjänsten.

Vid utvecklingen av socialt arbete har funnits och finns flera trender med skilda inriktningar. Vanliga organisationsprinciper är integrering och specialisering. Principen om integrering präglar ofta kommuner med kommundels- och stadsdelorganisation, liksom små kommuner. I medelstora och större kommuner har under senare delen av 80-talet och 90-talet specialisering fått genomslag. Inom individ- och familjeomsorgen finns numera många olika specialistfunktioner såsom mottag-

ningsgrupp, ekonomigrupp/handläggare, behandlingsgrupp, barn- och familjegrupp, ungdomsgrupp, social jour/beredskap, familjerätt, familjehemsverksamhet och flyktingmottagande. I vissa kommuner har hela eller delar av myndighetsutövningen specialiserats, särskilt när det gäller utredningar som kan leda fram till ansökningar enligt LVU och LVM.

När det gäller stödet till äldre och personer med funktionshinder är både organisation och arbetssätt genomgående funktionsrelaterade. Trots det varierar organisationen av verksamheterna kraftigt mellan skilda kommuner. Det finns flera olika lösningar på att åstadkomma en äldreomsorg som inkluderar såväl sociala som medicinska insatser. Stödet till personer med funktionshinder är i många kommuner samordnat med äldreomsorgen, medan det i andra har integrerats med individ- och familjeomsorgen. Inte minst den organisatoriska placeringen av stödet till personer med psykiska funktionshinder varierar.

2.2. Ändringar i socialtjänstlagen

Kommunalisering

Under 1990-talet har flera ändringar gjorts i socialtjänstlagen (SoL) som inneburit att ansvarsgränserna mellan kommuner och landsting har förändrats eller förtydligats. Den s.k. kommunaliseringsprocessen inleddes år 1991 med att huvudmannaskapet för omsorgen om personer med utvecklingsstörning började överföras från landstingen till kommunerna. Den 1 januari 1996 hade kommunaliseringen av omsorgerna genomförts i hela landet.

Ädel-reformen kom därnäst. Den genomfördes år 1992 och innebar att kommunerna fick en samlat ansvar för all långvarig service och vård av äldre och personer med funktionshinder exklusive läkarkontakter. Kommunerna fick också ansvaret för hemsjukvård i de särskilda boendeformerna med möjlighet att ta över ansvaret för sådan vård också i vanliga bostäder om de kom överens med landstinget om detta. Genom reformen fick kommunerna ett betalningsansvar för s.k. medicinskt färdigbehandlade som vårdas i sluten vård. Detta var en omfattande reform som bl.a. innebar att mer än 60 000 personer bytte arbetsgivare.

Den s.k. psykiatrireformen år 1995 innebar egentligen inga principiella förändringar av kommunernas ansvar för stöd och service till psykiskt störda. Men bestämmelserna i SoL, som även tidigare omfattat såväl fysiskt som psykiskt funktionshindrade, förtydligades. Detta skedde för att undanröja eventuella tveksamheter och klart uttala att kommunernas insatser till funktionshindrade omfattar såväl fysiskt som psykiskt funktionshindrade. Dessutom ålades kommunerna betalnings-

ansvar för medicinskt färdigbehandlade, vilket är den åtgärd som tydligast anger anspråken på kommunala insatser för psykiskt störda.

År 1995 fick kommunerna också, genom en ny bestämmelse i 12 a § SoL, ansvar för att familjerådgivning kan erbjudas den som begär det.

Ändringar i SoL år 1998

Sedan SoL trädde i kraft år 1982 har det funnits regler om enskildas rätt till bistånd för sin försörjning och livsföring i övrigt. Bestämmelsen, i den lydelse den hade fram till årsskiftet 1997/98, innebar att den enskilde genom biståndsparagrafen, 6 § SoL, garanterades rätt till en skälig levnadsnivå. Biståndsrätten var inte relaterad till speciella målgrupper eller insatser och omfattade bistånd i form av såväl ekonomiskt stöd som bl.a. kontaktperson/familj, vård och behandling, hjälp i hemmet, boendestöd och placering i familjehem eller hem för vård eller boende.

Genom den ändring i SoL, som trädde i kraft den 1 januari 1998, preciserades och begränsades rätten till bistånd. Biståndsparagrafen har ersatts av en reglering i 6 § och 6 a–6 g §§ SoL. Ändringarna innebär bl.a. följande:

  • Försörjningsstödet har fått en särskild reglering och innebär att ett nytt begrepp och en ny konstruktion för socialbidraget införts . En ny bestämmelse i 6 b § säger att försörjningsstödet ska täcka den enskildes grundläggande behov. Försörjningsstödet består av:

1. En riksnorm med sex budgetposter (livsmedel, kläder/skor, lek/ fritid, förbrukningsvaror, hälsa/hygien, tidning/telefon/TV) – ett lägsta schablonbelopp för landet som beslutas av regeringen varje år.

2. Vissa utgifter (boende, el, arbetsresor, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård, glasögon, avgift till fackförening och arbetslöshetskassa) prövas individuellt efter behov. Nivån på stödet bestäms lokalt i förhållande till "– – – vad en låginkomsttagare på orten normalt har möjlighet att kosta på sig".

  • Den enskildes ansvar för att göra vad han eller hon kan för att försörja sig själv har förtydligats i lagen. "Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och för sin livsföring i övrig" (6 § SoL).
  • En ny möjlighet har införts för socialtjänsten att ställa vissa krav främst på ungdomar under 25 år som uppbär försörjningsstöd (6 c och 6 d § SoL). Bestämmelserna tar i första hand sikte på ungdomar som inte fått fäste på arbetsmarknaden eller kommit in på utbildning eller arbetsmarknadsprojekt.
  • I 6 f § SoL finns preciserat en rätt till bistånd i form av hjälp i hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre och bostad med särskild service för funktionshindrade.
  • I en ny bestämmelse i 6 g § SoL sägs att kommunerna får ge bistånd i annan form. Genom denna bestämmelse har kommunerna fått större frihet att bestämma om delar av biståndet även om socialtjänstens ambitionsnivå ska vara oförändrad. I förarbetet till lagen sägs att kommunerna bör ha som riktmärke att den enskilde genom bistånd enligt 6 g § ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå i fråga om de behov som biståndet är avsett att täcka. Till bistånd i annan form finns inte någon lagstadgad rätt.
  • Ett "barnperspektiv" har införts i lagens portalparagraf (1 § SoL). I den nya bestämmelsen sägs att "när åtgärder rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barns bästa kräver".

Beslut enligt reglerna i 6 g § SoL kan endast överklagas till förvaltningsdomstol som laglighetsprövning enligt kommunallagen. Kommunerna har alltså befogenhet men inte skyldighet att ge bistånd i andra fall än de som omfattar rätten till försörjningsstöd enligt regler i 6 b § SoL och enligt reglerna i 6 f § SoL (hemhjälp och särskilt boende). Bestämmelsen innebär att enskildas möjligheter att överklaga har inskränkts.

Det bör nämnas att färdtjänsten numera regleras i lag om färdtjänst (1997:736).

Det bör också noteras att fr.o.m. den 1 januari 1998 har bestämmelserna om förskoleverksamhet och skolbarnomsorg i socialtjänstlagen inarbetats i skollagen.

Socialstyrelsen följer upp ändringarna i SoL

Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att under tre år följa hur kommunerna anpassar vägledande socialbidragsnormer, utformar riktlinjer att pröva och bedöma biståndsansökningar och hur de nya bestämmelserna tillämpas i praktiken.

Regeringen utgår i propositionen (1996/97:124 sid 93) "– – – från att kommunen även i fortsättningen tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå och att stödet utformas så att det stärker dennes resurser att leva ett självständigt liv". I debatten i samband med lagändringarna framfördes dock farhågor om att en riksnorm snabbt skulle bli en enhetsnorm som alla kommuner tillämpar och inte, som avsikten var, en "miniminorm" som inte får underskridas. Vidare antogs att kommunerna skulle strama upp riktlinjerna och skärpa bedömningarna framför allt

vad gäller det ekonomiska bistånd som nu ska beslutas enligt bestämmelsen i 6 g § SoL. Dessutom befarade många att de nya reglerna skulle öka administrationen kring socialbidrag – mer individuell prövning, detaljkontroll, fler ansökningstillfällen per hushåll etc. – och därmed leda till ökade kostnader.

Socialstyrelsens uppföljning av ändringarna i lagen kommer att redovisas till regeringen i augusti 1999. Ett par av de frågor som Socialstyrelsen avser att söka besvara i sin uppföljning är:

  • Hur har kommunerna anpassat sig till riksnormen? Har kommuner, som år 1997 hade en högre/mer generös schablon än riksnormen, behållit den eller har man "sänkt" sig till riksnormen?
  • Har politiker och tjänstemän i kommunerna utnyttjat den ökade friheten att bestämma om biståndet enligt 6 g § SoL? Hur har t.ex. bedömningen av socialbidrag för tandvård påverkats när det numera i lagen anges att endast akut tandvård ingår i försörjningsstödet? Har hushåll med korta hjälptider bedömts på annat sätt än hushåll med längre?

Socialstyrelsens uppföljning grundar sig på några olika studier. En av dessa redovisas i rapporten "Inskränkt besvärsrätt i SoL. Ny praxis?" Den är baserad på en enkät som besvarats av 87 procent av landets kommuner. Huvuddelen av enkäten innebär att kommunerna fått ta ställning till några fiktiva ansökningar om bistånd.

Hälften av kommunerna angav att de infört nya mer restriktiva riktlinjer inom något av de angivna biståndsområdena inom 6 g § SoL. Störst var andelen kommuner som skärpt sina riktlinjer rörande bistånd till tandvård. Andelen kommuner som inte helt beviljade de fiktiva ansökningarna om tandvård, missbrukarvård, psykoterapi och kontaktfamilj ökade med 5–10 procent. Skärpningen var tydligast i tandvårdsfallet.

1Allt fler kommuner ger inte hjälp till annat än akut tandvård, dvs. när tandproblemen blivit så stora att de leder till svår smärta eller betydande obehag.

Socialstyrelsen konstaterar2att kommunernas sätt att bedöma de fiktiva ansökningarna skilde sig kraftigt åt. Variationen i kommunernas sätt att bedöma ansökningarna tycks ha varit stor även år 1997. Detta tyder på att domstolarnas likriktande roll inte heller tidigare varit så stark.

Kommuner med en hög andel "socialt utsatta" bedömde de fiktiva ansökningarna mera restriktivt än andra kommuner. Som mått på "social

1SoS-rapport 1999:2, s. 7 f.2SoS-rapport 1999:2, s. 10 f.

utsatthet" har då använts hög andel arbetslösa utan A-kassa eller KAS, hög andel utomnordiska invandrare och hög andel ensamstående mödrar med barn under 15 år. Ett tydligt mönster i undersökningen som helhet var att kommunerna i Norrlandsregionerna var mer generösa än i Stockholmsregionen. Till stor del förklaras det av att andelen kommuner med "socialt utsatta" är avsevärt lägre där än i Stockholmsregionen.

I en annan studie från Socialstyrelsen har undersökts i vilken mån kommunerna har ändrat sina normer/riktlinjer mellan åren 1997 och 1998, dvs. efter det att ändringarna i SoL infördes. Preliminära resultat från denna norm- och riktlinjeinventering antyder att många kommuner har restriktiva formuleringar i sina riktlinjer för socialbidrag till behov som ligger utanför försörjningsstödet. I de flesta fall gällde samma riktlinjer redan före lagändringen. Det kan dock skönjas en svag tendens till att fler kommuner har infört en slags "karenstid" för att bevilja vissa utgiftsposter, såsom möbler, TV-inköp eller icke akut tandvård, det vill säga att hushållet ska ha uppburit socialbidrag en längre tid för att ha rätt till socialbidrag till dessa utgifter. Den karenstid som i dessa fall anges varierar mellan 3 månader upp till 12 månader3.

Länsstyrelsernas uppföljningar

Genom regeringens regleringsbrev för verksamhetsåret 1998 fick länsstyrelserna i uppdrag att "i sin verksamhets- och individtillsyn uppmärksamma effekterna av förändringarna i socialtjänstlagen med tonvikt på effekterna av ändringarna i överklagningsrätten när det gäller bistånd till vård- och behandlingskostnader samt annat ekonomiskt stöd än försörjningsstöd". Vidare ska länsstyrelserna särskilt följa den nya lagregleringen rörande barnperspektivet och "hur barns bästa får genomslag i verksamheten".

Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterar i en rapport följande: Ändringarna i överklagningsrätten har i stort sett inte lett till några förändringar i bedömningen av rätten till bistånd. Däremot har det i många kommuner lett till mer noggranna prövningar och ökad administration.

Enskilda reagerar som regel inte i någon större utsträckning på att beslut inte kan överklagas. En orsak till att reaktionerna inte varit mera påtagliga än vad de varit uppges kunna bero på att de som får avslag, får en hänvisning att de kan överklaga genom laglighetsprövning enligt kommunallagen. De har inte förstått skillnaden. De överklagar som förut. Men det förekommer också uppgivenhet,

3Studien om normer/riktlinjer kommer prel. att publiceras i september 1999 i serien Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:3.

frustration och ilska. Det finns de som framför att den enskildes rättssäkerhet har urholkats.

Det är svårt att pedagogiskt förklara vad de olika överklagningsvägarna – laglighetsprövning och förvaltningsbesvär – innebär. Många kommuner ger skriftlig hänvisning om hur man överklagar genom laglighetsprövning. Andra kommuner har valt att informera muntligt.4

Länsstyrelserna i sydlänen (Blekinge, Kalmar, Kronobergs och Skåne län) redovisar efter en gemensam granskning som en sammanfattande slutsats om Normer och riktlinjer bl.a. följande:

Granskningen har visat att av sammanlagt 58 socialnämnder tillämpar 26 schabloner för bedömning av försörjningsstöd till hushållsel, 18 till hemförsäkring samt 3 till läkarvård och medicin. Schablon för elkostnad/månad för en person varierar mellan 120 och 281 kronor.

Länsstyrelserna ställer sig tveksamma till användandet av schablonbelopp. Enligt Prop 1996/97:124, s 83, skall en individuell skälighetsprövning alltid göras. I Socialstyrelsens allmänna råd om försörjningsstöd (SoSFS 1998:11, s 14) sägs dessutom beträffande hushållsel att försörjningsstöd normalt bör beviljas för den faktiska kostnaden.

I de granskade riktlinjerna kan ses tydlig restriktivitet avseende hemutrustning, hyresskuld, tandvård och missbruksvård, vilket innebär att kommunerna inte uppfyller de nationella målen i lagstiftningen och dess förarbeten.5

I frågan om tandvård redovisar länsstyrelserna i sydlänen att kommunerna i två av de fyra länen har mycket restriktiva riktlinjer:

Några kommuner har t.ex. skrivit in att tandvård "accepteras endast undantagsvis". Eftersom alla framställningar om bistånd ska prövas individuellt utifrån skälig levnadsnivå saknar en sådan formulering stöd i lagstiftningen. Länsstyrelserna anser att riktlinjer med detta innehåll måste revideras. – – – Vår undersökning visar att tandvårdsbehov som borde bedömts som akuta i stället prövats enligt 6 g § med rättsförlust för den enskilde som följd. Uppdelningen av akut och annan tandvård på olika lagrum riskerar rättssäkerheten. Länsstyrelserna anser att tandvård bör prövas enligt 6 b § och därmed jämställas med läkarvård.

Länsstyrelsen i Västerbotten konstaterar i sin årsrapport följande:

Förändringarna i socialtjänstlagen har allmänt sett medfört en restriktivare tillämpning. Länsstyrelsen har noterat vissa fall där bidrag till tandvård enbart beviljas i akuta fall, vid tandvärk eller eljest akuta tillstånd och risker för infektioner. Goda exempel finns också där kommunen ställer upp med bidrag för förebyggande tandvård. Samrådet med behandlande tandläkare är viktigt som underlag för en

4Länsstyrelsen i Stockholms län, Rapport 1998:10, s.3.5Länsstyrelsen i Skåne län, Rapport 99:9, s. 4 f, 5f.

rimlig bedömning av den enskildes behov. Betydande variationer i praxis mellan kommuner och handläggare förekommer.

Ändringarna i överklagningsrätten har medfört att vissa beslut tas under 6 g § trots att de hör hemma under 6 b §. Detta medför rättsosäkerhet för den enskilde som förlorar behövlig information om rätten att överklaga. Länsstyrelsen har funnit det anmärkningsvärt att kostnader för läkarvård, sjukhusvård och mediciner i vissa fall har behandlats under 6 g § socialtjänstlagen.6

2.3. Socialbidrag

2.3.1. Från tillfälligt till permanent försörjningsstöd

  • Mellan åren 1990 och 1997 ökade socialbidragskostnaderna från knappt sex till drygt 12 miljarder kronor.
  • Bidragstiderna har under samma period blivit längre och är nu i genomsnitt ca 5,5 månader.
  • Antalet hushåll som är långvarigt beroende av socialbidrag har under åren 1990 till 1996 ökat från drygt 32 000 till ca 150 000 hushåll.
  • Unga och flyktingar som inte fått fotfäste på arbetsmarknaden, äldre invandrare med låg eller ingen pension, liksom ensamstående föräldrar är i högre grad än andra hänvisade till socialbidrag för sin försörjning.

Under 1990-talet har framförallt den omfattande arbetslösheten men också förändringar i socialförsäkringens regelsystem ökat belastningen på socialbidraget. Detta har på så sätt mist sin ursprungliga karaktär av att främst ge stöd till enskilda personer vid tillfälliga ekonomiska problem för att i stället tillgodose mer grundläggande ekonomiska behov.

Utbetalningen av socialbidrag har drygt fördubblats mellan åren 1990 och 1997. År 1990 utbetalades knappt 6 miljarder kronor i socialbidrag och år 1997 drygt 12 miljarder kronor. Bidragstiderna har blivit längre och för många människor har socialbidraget kommit att bli den permanenta försörjningen. Detta är också en viktig förklaring till de ökade kostnaderna för socialbidragen.

Utredningen har i ett särskilt delbetänkande7redovisat en studie rörande socialbidrag och inkomster åren 1990 till 1996. Av studien framgår bl.a. att antalet hushåll som är långvarigt beroende av socialbidrag ökade kraftigt under denna period. Studien om det långvariga social-

6Länsstyrelsen i Västerbottens län (1999) Årsredovisning 1998.7SOU 1999:46.

bidragsberoendet har skett ur såväl ett ettårsperspektiv som ett flerårsperspektiv. Ett hushåll definieras i studien som långvarigt socialbidragsberoende om hushållet haft socialbidrag under åtta månader eller mer. Med denna definition ökade antalet hushåll med långvarigt socialbidragsberoende från 32 000 hushåll år 1990 till ungefär 150 000 hushåll år 1996. Ökningen var alltså när nog femfaldig. Som andelar av befolkningen ökade dessa hushåll från 0,7 procent till 3,2 procent respektive år.

Ur flerårsperspektivet betraktades ett hushåll som långvarigt socialbidragsberoende om det haft socialbidrag under minst 24 månader under en treårsperiod, dock minst sex månader under det sista året i perioden. Det långvariga socialbidragsberoendet har studerats för treårsperiod 1990–92 och 1994–96. De valda perioderna visar att antalet hushåll med långvarigt beroende ökade från knappt 32 000 hushåll den tidigare perioden till över 75 000 den senare perioden. Andelarna i befolkningen ökade från 0,7 procent till 1,5 procent.

Under år 1998 minskade dock kostnaderna för socialbidrag med ca 8 procent jämfört med år 1997. Under år 1998 utbetalades 11,4 miljoner kronor i socialbidrag, inklusive introduktionsersättning till flyktingar.

Vissa grupper är i väsentligt högre grad än andra beroende av socialbidrag för sin försörjning. Det gäller unga personer och flyktingar som inte fått fotfäste på arbetsmarknaden, äldre invandrare och ensamstående föräldrar.

Socialbidragsutvecklingen under 1990-talet redovisas även i kapitel 7.

Unga arbetslösa

För att underlätta unga människors inträde på arbetsmarknaden eller deras övergång till reguljär utbildning har vissa särskilda insatser gjorts under senare år. Så fick kommunerna år 1995 möjlighet att ta ett samlat ansvar för ungdomar som saknar arbete och som inte går i gymnasieskola eller liknande utbildning t.o.m. det år ungdomarna fyller 20 år. Kommunerna anordnar praktik eller annan verksamhet på heltid för dem. De som deltar i aktiviteter av detta slag får ersättning från kommunen. Men verksamheten finansieras av staten genom att kommunerna får statsbidrag. Bidragets storlek grundar sig på ett avtal mellan kommunerna och länsarbetsnämnden.

I maj 1999 fanns det enligt uppgift från AMS 6 988 personer i kommunalt ungdomsprogram vilket är mindre än hälften av motsvarande antal i maj 1998 (14 828 personer).

Diagram 2.1 Antal ungdomar i utvecklingsgarantin – April 1999

0 500 1000 1500 2000 2500 3000

Ink o m s t-

re la te ra d

er sättn in g fr å n

A -kasso r

G rundbe lopp

A -kasso r

Kom m una lt

fö rs örjnings -

stö d

S ta tlig

u tveckl in g s -

er sättn in g

ANTAL

Serie1

Källa: AMS

Utvecklingsgarantin för arbetslösa ungdomar mellan 20 och 24 år ger kommunerna möjlighet att frivilligt ta på sig en skyldighet att aktivera alla ungdomar i de aktuella åldrarna som varit arbetslösa i 100 dagar i sträck. Garantin infördes den 1 januari 1998 och drygt 220 kommuner har enligt en rapport från Statskontoret tecknat avtal med staten om att ta på sig den skyldigheten8. I maj 1999 deltog 6 909 ungdomar i utvecklingsgarantin, vilket ska ställas mot att ca 10 000 ungdomar mellan 20 och 24 år varit arbetslösa i 100 dagar i följd enligt Statskontorets rapport.

8Statskontorets rapport 1999:6.

Diagram 2.2 Genomsnittlig nettoersättning till deltagare i

utvecklingsgarantin – April 19999

0

1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000

Ink o m s t-

re la te ra d

er sättn in g fr å n

A -kasso r

G rundbe lopp

A -kasso r

Kom m una lt

fö rs örjnings -

stö d

S ta tlig

u tveckl in g s -

er sättn in g

KR/MÅN

Serie1

Källa: AMS

Kommunen ska erbjuda den arbetslöse en individuellt anpassad aktivitet. Staten ersätter kommunen för verksamheten med 150 kronor per dag och deltagare. Är verksamheten dyrare får kommunen stå för överskjutande kostnad. Är verksamheten billigare får kommunerna behålla pengarna.

De ungdomar som deltar i aktiviteter inom utvecklingsgarantin får olika ersättning beroende på deras bakgrund. De som kvalificerat sig för arbetslöshetsförsäkring får ett utbildningsbidrag som motsvarar arbetslöshetsersättning. De som skulle varit berättigade till socialbidrag får en av kommunen finansierad utvecklingsersättning, som motsvarar socialbidraget och de övriga får en statligt finansierad utvecklingsersättning på 1 967 kronor i månaden. Detta motsvarar studiebidraget för reguljära studier.

9Den genomsnittliga ersättningen för de deltagare i utvecklingsgarantin som får inkomstrelaterad ersättning från A-kassor är i diagrammet genomsnittet inom ett intervall. Det är alltså möjligt att den faktiska snittersättningsnivån ligger något över eller under den här redovisade.

En majoritet av kommunerna är missnöjda med att det finns tre olika ersättningsformer till ungdomar som deltar i utvecklingsgarantin10.

Enligt Statskontorets rapport tycks det som om ungdomar, som deltagit i utvecklingsgarantin, snabbare hittar ett arbete eller påbörjar en utbildning jämfört med andra långtidsarbetslösa ungdomar. Därtill framkommer i en rapport från Ungdomsstyrelsen att ungdomarna uppskattat kontakterna med kommunens handläggare och deras personliga engagemang.

Under senare tid har situationen för de långtidsarbetslösa ungdomarna förbättrats radikalt. Utvecklingsgarantin har bidragit till detta men är inte hela förklaringen. År 1993 var mer än 40 000 ungdomar långtidsarbetslösa mot drygt 3 500 vid utgången av år 1998. Detta avspeglar sig också i socialbidragskostnaderna som, enligt uppgifter från Socialstyrelsen, minskade med 8 procent under år 1998 jämfört med år 1997. Ett viktigt skäl till denna utveckling är att ungdomar sugs upp av en uppåtgående konjunktur.

Kunskapslyftet

Ytterligare en del av ungdomarnas förbättrade situation på arbetsmarknaden förklaras av kunskapslyftet. Enligt Skolverket deltog 143 000 personer i Kunskapslyftet i oktober 1998 vilket är en ökning med 23 200 från oktober 1997. Båda åren deltog ca 90 procent av dessa i gymnasial vuxenutbildning.

Enligt Skolverket11har 35 procent av eleverna det särskilda utbildningsbidrag som inrättats särskilt för programmet. De som kvalificerat sig för A-kassa kan få detta bidrag. Ytterligare 35 procent har finansieringen ordnad genom annat studiestöd eller studiemedel. Resterande 30 procent finansierar sina studier på annat sätt. I den sistnämnda gruppen finns personer som helt eller delvis är beroende av socialbidrag för att kunna bedriva studierna.

Personer med utländsk bakgrund

De som invandrade under 1950- och 1960- talen liksom i början av 1970-talet kom i första hand från de nordiska länderna och övriga Europa för att det svenska näringslivet behövde arbetskraft. De kom ut i arbetslivet direkt och hade i regel högre förvärvsfrekvens än den svenska

10Svenska Kommunförbundet, Utvecklingsgarantin – som kommunerna ser det, s. 15 ff.11Skolverket (1997).

befolkningen i motsvarande åldrar. Sedan dess har en successiv förändring skett. Från och med mitten av 1980-talet är det i huvudsak flyktingar och anhöriga från Östeuropa och tredje världen som invandrat. Dessa nya invandrargrupper har haft mycket svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Så var fallet trots 1980-talets högkonjunktur – och det accentuerades under 1990-talets lågkonjunk-tur. De utrikes födda har därmed sämre genomsnittsinkomster än de i Sverige födda och är i större utsträckning beroende av socialbidrag för sin försörjning. Detta gäller samtliga åldersgrupper.

Att invandrare har haft svårt att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden beror på flera faktorer. En sådan är naturligtvis den strukturomvandling som ägt rum såväl inom näringslivet som inom den offentliga sektorn och som medfört att många arbetstillfällen har försvunnit. En annan faktor är att invandrarnas kompetens inte alltid stämmer överens med arbetslivets krav. Ytterligare orsaker är ökade krav på arbetslivskompetens och allt högre krav på goda kunskaper i det svenska språket. Invandrare har heller inte samma sociala nätverk som svenskar i regel har. Dessutom har attityder hos arbetsgivare och i vissa fall även diskriminering försvårat för invandrare att få arbete.

Men skillnaderna är stora mellan olika invandrargrupper när det gäller etableringen på arbetsmarknaden. Arbetsmarknaden är bättre för dem som har gångbar utbildning och goda kunskaper i svenska men kärvare för äldre invandrare och invandrare med kort skolgång och bristfälliga kunskaper i svenska. Invandrare som kommer från kulturellt och geografiskt mera avlägsna länder har generellt sett sämre förankring på arbetsmarknaden.

På några decennier har Sverige genom invandring blivit ett land som präglas av kulturell och etnisk mångfald. Mer än 900 000 personer är födda utomlands. Av dessa har mer än 40 procent varit bosatta i Sverige 20 år eller mer. Ytterligare cirka 700 000 personer är födda i Sverige och har genom åtminstone den ena av sina föräldrar rötter även i ett annat land.

Äldre invandrare

De som invandrade till Sverige före mitten av 1970-talet och som i dag har uppnått pensionsåldern har i regel sin försörjning ordnad. Detta gäller i princip också dem som är s.k. konventionsflyktingar eller på annan grund betraktas som skyddsbehövande. Deras pensionsrätt regleras nämligen särskilt i lagen (1962:381) om allmän försäkring, 5 kap 7 §. Bestämmelserna innebär, att den som beviljats uppehållstillstånd och uppfyller vissa kriterier om bosättningstid i Sverige får

tillgodoräkna sig den tid han har varit bosatt i sitt tidigare hemland. Den som invandrar efter 65 års ålder får inte tillgodoräkna sig någon tid i det tidigare hemlandet.

Denna särskilda reglering gäller inte för personer som fått uppehållstillstånd i Sverige av humanitära skäl eller anhöriga som fått uppehållstillstånd av anknytningsskäl. För en del av dem är försörjningssituationen bekymmersam.

Särskilda regler gäller för EU-medborgare. Dessa innebär i princip att pensionsrätten följer med dem om de flyttar inom gemenskapen. Lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap medger att en utlänning som haft sin hemvist här i landet sedan fem år får ansöka om svenskt medborgarskap. Före år 1994, dvs. innan Sverige anslöt sig till EES, innebar svenskt medborgarskap också rätt till folkpension. Men i det nuvarande pensionssystemet krävs det 40 års vistelse eller 30 år med pensionspoäng i Sverige för full pension.

Diagram 2:3 Beslut om uppehållstillstånd för flyktingar och andra,

åren 1990 till 1997

0

5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 50000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Humanitära och anhöriga

Konvention och skyddsbehövande

Källa: Invandrarverket

En del invandrare i åldrarna 65 år och däröver har därför låg pension eller ingen pension alls. Som följd härav är mellan 9 000 och 10 000 personer i dessa åldrar helt beroende av socialbidrag för sin försörjning.

Allt fler äldre invandrare kan förväntas bli beroende av socialbidrag för sin försörjning till följd av att ett stort antal människor under 1990talet fått upphållstillstånd av humanitära skäl och som anhöriga (se diagram 2.3).

Det är inte rimligt att dessa personer ska vara hänvisade till socialbidrag för sin försörjning. Utredningen har också genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att finna ett alternativ till deras ekonomiska trygghet och återkommer till denna fråga i kapitel 14.

Ensamstående föräldrar med barn

De ensamstående föräldrarnas ekonomiska situation12har förvärrats under 1990-talet. Såväl problemen på arbetsmarknaden som nedskärningarna i välfärdssystemen har påverkat denna hushållstyp i hög grad. Men ensamstående föräldrar med barn är självfallet inte någon homogen grupp. Deras förhållanden varierar till följd av många andra faktorer än hushållstypen, t.ex. hur föräldrar uppfyller sitt ansvar vid skilsmässor och separationer Det finns tecken på att föräldrar, som nu separerar, tar ett större gemensamt ansvar för sina barn än tidigare.

En kartläggning13av alla socialbidragstagare i Stockholm mellan åren 1990 och 1995 visar att även de ständigt stigande bostadskostnaderna, vid sidan om den höga arbetslösheten, är en viktig förklaring till de höga socialbidragskostnaderna. Höga boendekost- nader drabbar naturligtvis de flesta grupper men ensamstående föräldrar torde vara särskilt utsatta.

Kommunala barnomsorgstaxors nivå och konstruktion kan också bidra till att arbete lönar sig dåligt för småbarnsfamiljer i allmänhet jämfört med den ekonomiska standarden vid arbetslöshet14. Många ensamstående föräldrar upplever detta. Det faktum att många är beroende av socialbidrag bidrar också till höga marginaleffekter.

Sannolikt utgör deltidsarbete i sig ett problem för de ensamstående föräldrarna. Många av dem arbetar i yrken där deltid snarare är regel än undantag, såsom inom vård och omsorg och handeln. Många gånger är det svårt att få ett heltidsarbete även om man vill ha det.

Att ensamstående föräldrar under 1990-talet har fått en försämrad ekonomisk situation och att utnyttjandet av socialbidrag har ökat stöds också av den studie som utredningen redovisat i delbetänkandet Ökade socialbidrag (SOU 1999:46).

12Socialdepartementet 1996.13Stockholms stad (1997).14Ds 1997:73.

2.3.2. Socialbidragen i Sverige, Finland, Australien och Storbritannien – en jämförelse

OECD utvärderade och jämförde under hösten 1995 socialbidragssystemen i Sverige, Finland, Storbritannien och Australien15. Med socialbidrag menar man i detta sammanhang det behovsprövade bistånd (kontant eller i annan form) som är inriktat på att tillgodose grundläggande behov hos individer och hushåll längst ner i inkomstfördelningen.

Mot bakgrund av systemens olika utformning och de socialpolitiska sammanhang som de ska fungera i ställer OECD tre övergripande frågor:

  • Hur väl fungerar systemet som yttersta skyddsnät för personer med svåra ekonomiska problem,
  • hur väl lyckas man undvika långvarigt bidragsberoende och
  • fungerar socialbidragssystemet på ett sammanhängande, effektivt sätt?

I samtliga länder syftar socialbidragen till att förebygga dels extrema svårigheter för dem utan andra resurser, dels social utslagning och marginalisering. Men utformningen av bidraget varierar mellan länderna. Australien och Storbritannien har statligt baserade system med generella regler medan Finland och Sverige har kommunala system med individuellt prövat bistånd.

Bidraget som yttersta skyddsnät

I alla fyra länderna fanns vid tiden för utvärderingen en tendens till att de sociala trygghetssystemen överbelastades genom att pensioner, bidrag och ersättningar överutnyttjades eller utnyttjades till ändamål som de inte var avsedda för. Detta gällde t.ex. sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna och förtidspension. Som följd ökade de sociala utgifterna så mycket att ersättningsnivåerna inte kunde upprätthållas. När då tydligare och snävare kriterier infördes för att berättiga till bidrag och ersättningar fick en del människor problem med sin försörjning och hänvisades till att söka socialbidrag. Kostnader överfördes på så sätt från de sociala trygghetssystemen till socialbidragen.

Frågan om hur man ska balansera kravet på en skälig levnadsnivå mot incitamenten att arbeta har diskuterats i samtliga länder. I Finland och Sverige hade man vid tidpunkten för utvärderingen centrala normer

15OECD (1998).

som tillämpades lokalt16. Behovsbedömningen är individuell och ett viktigt inslag i arbetet är att på olika sätt hjälpa den enskilde ur det beroende som socialbidraget kan skapa. Oftast behöver också människor socialbidrag under kortare tidsperioder.

I de centraliserade systemen är det ytterst parlamenten som bestämmer bidragsnivåerna. I Storbritannien är nivån knuten till konsumentprisindex och mycket låg (14 procent av genomsnittlig industriarbetarlön). I Australien följer nivån löneutvecklingen och är något högre, men ändå väsentligt lägre än i Finland och Sverige. I Storbritannien och Australien är ofta socialbidraget en betydligt mer permanent företeelse jämfört med Finland och Sverige.

OECD-gruppen konstaterar att den metod som Finland och Sverige använder har lett till en skälig levnadsnivå för dem som är beroende av socialbidrag. Man uttalar sig också till förmån för en socialbidragsnorm som innefattar alla normala, inklusive oregelbundna, utgifter, eftersom ansökan för enskilda utgifter verkar beroendeskapande och inte befordrar eget ansvar.

Att undvika långvarigt bidragsberoende

Alla fyra länderna rapporterade att alltfler, främst barnfamiljer och yngre arbetslösa, blev beroende av socialbidrag under lång tid. För att reducera det socialbidragsberoende som har sin grund i arbetslöshet tillämpar länderna olika strategier. I Sverige och Finland ligger tyngdpunkten på aktiva arbetsmarknadsåtgärder, som till en del används för att legitimera fortsatt arbetslöshetsunderstöd. Arbetsmarknadsåtgärderna används också för att överbrygga svackor i efterfrågan på arbetskraft genom att se till att de arbetslösa inte förlorar kontakten med arbetsmarknaden.

Storbritannien och Australien tillämpar i stället låga ersättningar och korta förmånstider för att skapa starka incitament hos den enskilde att så snart som möjligt få ett arbete igen. Skillnaderna är också stora mellan länderna när det gäller den andel av BNP som används för aktiva arbetsmarknadsåtgärder, i Sverige 3,1 procent och i Storbritannien 0,6 procent.

Men under 1990-talets krisår har det i såväl Sverige som Finland uppstått stora svårigheter att realisera det tänkande som ligger bakom den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Att många står utan ersättning från A-kassa har i hög grad ökat trycket på socialbidragssystemet.

16Den i Sverige numera lagstiftade riksnormen trädde i kraft den 1 januari 1998.

OECD-gruppens kommentar var att beredskapsarbete och AMU tenderar att mera bli en brygga mellan perioder av arbetslöshet än mellan jobb. Även om det är positivt att den som är arbetslös på detta sätt inte slås ut tvivlar OECD-gruppen på att överbryggningspolitiken kan behållas i längden.

Synen på inkomststöd till ensamförälderhushåll skiljer sig åt betydligt mellan Sverige och Finland å ena sidan och Storbritannien och Australien å den andra. Gemensamt för de senare är att de knappast förväntar sig att ensamma mödrar ska förvärvsarbeta. Australien har en särskild "ensamförälderpension" och även Storbritannien har särskilda stödsystem för ensamföräldrar. Dåligt utbyggd och dyr barnomsorg är också en barriär mot arbete.

En generell iakttagelse från OECD-gruppen är att arbetsmarknaden har förändrats så att lågutbildade personer har svårare att få arbete. Detta kräver mer intensiva åtgärder för att motverka att enskilda personers anställningsbarhet minskar vid långvarig arbetslöshet. Men gruppen tyckte sig se en tendens till att arbetsförmedlingarna lågprioriterade de svårplacerade.

Fungerar socialbidraget sammanhängande och effektivt?

Socialbidraget är det yttersta skyddsnätet. Frågan om att samordna olika program och åtgärder för att förbättra klienternas situation är då mycket viktig. Med utgångspunkt från bakomliggande orsaker till biståndsberoende urskiljer OECD-gruppen tre funktioner för socialbidraget; socialt behandlingsarbete, att ge stöd vid sökandet av arbete och inkomststöd. Det finns påtagliga skillnader mellan länderna när det gäller var tyngdpunkten ligger på dessa tre funktioner.

Finland och Sverige har av tradition i hög grad betonat de två förstnämnda. Socialbidragets lokala anknytning har då varit en garanti för en god kunskap om klientens situation och om bakomliggande förhållanden. I Storbritannien och Australien, där bidraget fördelas genom en nationell organisation, är däremot tonvikten lagd på att beräkna korrekta belopp och effektivt hantera utbetalningarna.

Men såväl i Finland som Sverige har systemet förändrat karaktär under 1990-talet på grund av den starka belastning som uppstått på socialbidraget till följd av arbetslösheten. Den grupp där ekonomiska problem bara var en del i en mer omfattande social problematik har ersatts av en majoritet klienter utan sociala problem men med behov av stöd till sin försörjning och i viss utsträckning hjälp att söka arbete.

I en kritisk analys av hur socialbidragssystemen fungerar i dessa länder pekar OECD-gruppen på flera brister. En sådan är att social-

bidragen används som tillägg till otillräckliga socialförsäkringar. Man menar att detta tenderar att urholka socialförsäkringarnas funktion samtidigt som man skapar "fattigdomsfällor" genom 100 %-iga marginaleffekter för en allt större del av befolkningen.

OECD-gruppen menar också att administrationen av socialbidragen borde samordnas med administrationen av socialförsäkringen, åtminstone för dem som bara behöver ekonomiskt bidrag. Vidare är man kritisk till att socialförvaltningarna tenderar att dubblera verksamhet som bedrivs på annat håll, främst arbetsförmedlingen. Gruppen menar att detta är en följd av att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i hög grad styrs av arbetslöshetsförsäkringens utformning. Åtgärderna sätts in för att kvalificera dem med försäkring till förlängd ersättning. De som står utan försäkring blir också utan åtgärder och socialtjänsten tvingas träda in. Men socialtjänsten prioriterar i sin tur åtgärder som ger klienter möjlighet till A-kassa eller arbetsmarknadsutbildning. Strävan blir snarare att minska socialbidragen än att minska bidragsberoendet. Rehabilitering är ett annat område där OECD-gruppen pekar på dubbelarbete, övervältring och dåligt samarbete.

Generellt sett anser OECD-gruppen att den institutionella strukturen på detta område är komplex och svåröverskådlig. Det finns både många nivåer och många institutioner som arbetar parallellt. Det är svårt att ange vem som egentligen är ansvarig och det finns en tendens att skjuta över ansvaret mellan olika myndigheter. Eftersom så många instanser är involverade riskerar man att tappa bort det överordnade syftet; att ge bistånd så snabbt som möjligt för att ge så många som möjligt hjälp till självförsörjning.

2.3.3. Socialbidragen och arbetskraven – en internationell utblick

USA

År 1994 lade USA:s president fram ett genomgripande reformförslag för socialbidragssystemet. Förslaget, som utgick från fortsatt federal reglering, innebar att villkoren för bidrag skärptes. Bland annat föreslogs att bidraget skulle skäras ned eller upphöra om en person t.ex. inte var beredd att delta i utbildningsprogram m.m. och att fäder inte skulle slippa undan sitt ekonomiska ansvar lika lätt som tidigare. Åtgärder för att minska antalet tonårsgraviditeter skulle stärkas och unga mödrar skulle inte automatiskt få ökade bidrag om de fick ytterligare ett barn. Förslaget föll i kongressen.

I november 1994 fick republikanerna majoritet i kongressens båda kamrar. I kraft av sin majoritetsställning drev republikanerna hårt kravet på en radikal socialbidragsreform. Under våren 1996 lade presidenten två veton mot förslaget, men när det en tredje gång hamnade på hans bord skrev han under den lagstiftning som nu gäller "The Personal Responsibility and Work Opportunity Act (PRWOR)". Vissa delar av reformen trädde i kraft oktober 1996 medan andra genomfördes successivt under budgetåret.

Ett utmärkande drag i det nya regelverket är en långtgående delegering till delstaterna och ökad flexibilitet såväl på federal som på delstatsoch lokal nivå. Dessutom finns det inte längre någon federalt garanterad kontantutbetalning till behövande.

Varje delstat tilldelas en viss summa pengar (block grant). Delstaterna får utforma åtgärderna på det sätt som passar lokala förhållanden, men de ska uppfylla vissa mål. Det finns också en federal bestämmelse om tak för kontantutbetalningar. Den innebär att socialbidrag som kontantutbetalning inte får ges mer än 60 månader (5 år) under en persons hela levnad. Dispens kan ges för högst 20 procent av samtliga fall.

Delstaterna ska också under en sexårsperiod få en ökande andel av bidragstagarna över från bidrag till arbete. Perioden börjar år 1997 då kravet på övergångar är 25 procent och avslutas år 2002 då kravet är 50 procent för familjer med endast en förälder. Målsättningen är ett snabbt tillträde till sysselsättning, "from welfare to work". Arbetsvillkoret är obligatoriskt. För bidragstagare som vägrar delta i arbetsmarknads-program eller dylikt minskas bidraget med 25 procent. Under vissa betingelser kan det dras in helt och personen i fråga stryks från listan över berättigade personer.

Delstater som inte lever upp till målsättningarna drabbas av sanktioner. Om t.ex. en delstat fortsätter med kontantutbetalning till personer som fått bidrag i mer än 60 månader reduceras delstatens anslag från federala medel med 5 procent årligen.

Organisationen för bl.a. socialarbetare anser att tiden är för kort för att kunna utbilda personal till att fylla inte bara sin traditionella roll utan också rollen som arbetsförmedlare. Inga medel har heller öronmärkts för utbildning och budgeten är stram. Kontrollverksamhet av olika slag ökar också.

Krav på aktivering i Danmark och Norge

Socialtjänstlagens krav på aktivering för rätt till socialbidrag har sin motsvarighet i socialtjänstlagstiftningen i Danmark och Norge. Men i dessa länder infördes kravet på aktivering tidigare än här, varför det finns några studier som belyser vilka effekter ett sådant krav kan få.

I Danmark infördes år 1994 den lag (Lov om kommunal aktivering), som kräver av kommunerna att de ska erbjuda arbetslösa relevant aktivering. Den enskilde som får ett sådant erbjudande har inte rätt att tacka nej till detta. Om han eller hon gör det kan socialbidraget dras in.

Två danska forskare har studerat17hur lagen har fungerat. Det övergripande intrycket är positivt. Forskarna menar, att lagen tycks ha fungerat väl och accepteras av såväl handläggare som de som söker bidrag. Handläggare som har intervjuats svarar att de bara ibland använt sig av möjligheten att dra in biståndet. Sökande, som har intervjuats, har inte givit uttryck för att de känner sig kränkta eller att de egentligen känt sig tvingade. De har upplevt att de erbjudanden de har fått är relevanta.

Det finns en stor spännvidd i den faktiska aktiveringen. Ett fåtal har lyckats få en placering i det privata näringslivet. Å andra sidan finns de som i stort sett bara "visar sig för att trycka på en knapp". Relevant aktivering är med andra ord ett mycket vitt begrepp, som man tolkar med mycket stor hänsyn till den enskildes förutsättningar.

I en norsk studie18beskrivs de norska erfarenheterna av krav på aktivering för socialbidrag. I samband med en muntlig presentation av rapporten gjorde författaren till rapporten följande observationer:

För det första – det kommunala självstyret är starkt i Norge. Det har inneburit att statens styrning varit svag. Exempelvis har man inte angett några exakta åldersgränser för personers inblandning i olika kommunala projekt.

Den andra observationen gäller kraven på aktivering. De fungerar som ett sätt att stänga ute människor. En del människor avstår hellre från socialbidrag än att komma in i den aktiveringshantering som de kan riskera att hamna i.

En tredje observation var att en del kommuner har kommit att använda dessa personer som billig arbetskraft. Det förekommer exempelvis att människor arbetar full arbetsvecka för 25 kronor i veckan sida vid sida med personer som har vanliga anställningar. Det har också visat sig att utvecklingen av socialbidrags-kostnaderna i den här typen av kommuner har varit lägre än i andra kommuner.

17Aktivering og tvang, Center for Forskning i Socialt Arbejde.18

L ídemel, Pisken i arbeidslinja, 1997.

2.4. Individ- och familjeomsorgen

Individ- och familjeomsorgen (IFO) är ett begrepp utan egentlig förankring i socialtjänstlagen. Det används ofta för att definiera ett programområde till grund för socialtjänstens budgetering och planering vid sidan av begrepp som äldreomsorg, handikappomsorg och administration. Innehållet i området är inte entydigt. Men det har en kärna som består av följande uppgifter/verksamheter:

  • socialbidrag (budgetrådgivning och försörjningsfrågor)
  • förebyggande arbete i förhållande till barn, ungdom och missbruk
  • barn- och ungdomsvård
  • missbrukarvård
  • råd, stöd och vård till familjer
  • familjerätt (faderskap, vårdnad, umgänge, adoption)
  • familjerådgivning.

IFO står alltså i princip för det som innan socialtjänstlagen trädde i kraft reglerades i socialhjälpslagen (exklusive dess regler om ålderdomshem etc.), barnavårdslagen och nykterhetsvårdslagen. I vissa kommuner har man valt att inom ramen för IFO också svara för t.ex. omsorg om fysiskt och psykiskt funktionshindrade.

Insatserna har olika karaktär. De kan syfta till att ge skydd, råd, stöd och olika former av bistånd inklusive försörjningsstöd till enskilda. Men de kan också gälla service och förebyggande arbete på individ- och gruppnivå och genom mera allmänt inriktade insatser. Uppgifter av myndighetskaraktär och på individnivå (klientnivå) dominerar.

Handläggning av socialbidrag är en viktig och volymmässigt stor del av arbetet inom IFO. Socialbidragens utveckling under 1990-talet har redovisats i avsnitt 2.2 och frågan återkommer i kapitel 7.

2.4.1. Barn och ungdom

  • 22 procent av Sveriges befolkning är barn i åldrarna 0–17 år (1,9 miljoner)
  • 75 procent av barnen lever tillsammans med båda sina föräldrar (1,4 milj.)
  • 16 procent av barnen lever med en ensamstående förälder (300 000)
  • 23 procent av barnen har invandrarbakgrund (450 000)
  • 72 procent av barnen 1–6 år deltar i någon form av förskoleverksamhet (500 000)
  • 55 procent av de yngre skolbarnen deltar i någon form av skolbarnomsorg (180 000)
  • 1,4 procent av barnen är föremål för åtgärder inom socialtjänsten (28 000)

Källa: Socialstyrelsen Statistik Socialtjänst 1998:5

Socialnämnden har enligt 12 § SoL skyldighet att verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden. Nämnden ska också i nära samarbete med hemmen främja barns utveckling. Till detta kommer ansvaret för skydd för och stöd till barn och ungdom som far illa eller riskerar att utvecklas ogynnsamt. Detta ansvar är tydligt i SoL. Reglerna om socialtjänstens utredningsskyldighet och medverkan till att underåriga får god vård och fostran, men också SoL:s bestämmelser om anmälan om misshandel m.m. mot underåriga är centrala i dessa sammanhang.

Bestämmelserna om anmälan i 71 § SoL innebär dels att var och en som får kännedom om att en underårig. t.ex. genom misshandel, blir utsatt för fara för sin hälsa eller utveckling, bör anmäla detta till socialnämnden, dels en skyldighet för myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdomar, andra myndigheter inom hälso- och sjukvård och socialtjänst, samt anställda hos sådana myndigheter att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Skyldigheterna gäller även för de som är verksamma inom motsvarande verksamheter på det privata området. Socialtjänsten har det formella ansvaret för att utreda och agera till skydd för underåriga.

Stöd som socialtjänsten ger ska bygga på principen om självbestämmande. Det innebär alltså att den enskilde ska acceptera och samtycka till stödet i fråga. Men för att skydda ett barn eller en ungdom måste i vissa fall socialtjänsten gripa in utan att den enskilde ger sitt samtycke. I sådana fall kan inte SoL tillämpas utan lagstöd får sökas i LVU. I denna lag finns särskilda regler om vård av unga i vissa fall.

Under 1990-talets första hälft fick ca 28 000 barn per år i vårt land bistånd från socialtjänsten. Drygt två tredjedelar av barnen placerades utom hemmet för kortare eller längre tid. Under år 1997 berörde 31 000 av socialtjänstens insatser barn och ungdomar. Cirka 18 000 av dessa insatser innebar kontaktfamilj. År 1996 var motsvarande siffror 30 000 insatser till barn och ungdomar av vilka ca 17 500 gällde kontaktperson/-familj. Efterfrågan på kontaktfamiljer har ökat kraftigt under 1990talet. Det är också en insats som i allt större utsträckning används vid svårare ärenden.

Brister i dokumentation, utredningar och utvärderingar av metoder i socialt arbete innebär att det är mycket svårt att bedöma effekterna av socialtjänstens insatser. Det finns också få undersökningar som belyser utfallet av socialtjänstens individinriktade åtgärder för de barn och ungdomar som aktualiserats på grund av att de riskerar att utvecklas ogynnsamt.

2.4.2. Vuxna med missbruksproblem

  • Minst 3 300 personer vistas i hem för vård eller boende (HVB).
  • Cirka 3 000 av dessa vistas där frivilligt med stöd av SoL (övriga tvångsintagna enligt LVM).
  • Åldersgrupperna 30–49 år dominerar såväl bland de som vårdas frivilligt som bland de tvångsvårdade
  • Den genomsnittliga vårdtiden för den som vårdas med stöd av LVM är 124 dagar, längre för kvinnor (139 dagar) än för män (117 dagar).
  • En femtedel av de frivilligt vårdade är kvinnor (39 procent av de tvångsvårdade).
  • 47 procent av antalet LVM-ansökningar avser missbruk av alkohol, 30 procent avser missbruk av narkotika och 19 procent missbruk av alkohol och narkotika.

Källa: Socialstyrelsen Statistik 1998:5 – Insatser för vuxna missbrukare i hem

för vård eller boende/HVB 1997

Ovanstående uppgifter gäller institutionsvård, dvs. vård i s.k. hem för vård eller boende. Sådan vård utgör bara en femtedel av socialtjänstens insatser för vuxna missbrukare. Någon samlad officiell statistik om insatserna i öppen vård har inte funnits före år 1998, men fr.o.m. detta år kommer det att finnas vissa sådana uppgifter.

Socialnämnden ska aktivt sörja för att den enskilda människan med missbruksproblem får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån sitt missbruk (11 § SoL). I förarbetena till lagen framhålls att socialtjänstens insatser i detta arbete ska präglas av en erbjudande attityd. Vård och behandling ska så långt möjligt ges i frivilliga former och med hänsyn till individens självbestämmande.

Samtidigt som den ekonomiska situationen för kommunerna blivit kärvare och kraven på effektivitet ökat har det skett stora förändringar inom kommunernas missbrukarvård. Det är uppenbart att utvecklingen går mot allt mindre institutionsvård till förmån för öppenvård, framför-

allt när det gäller personer som missbrukar alkohol19. När det gäller personer som missbrukar narkotika eller som har ett blandmissbruk är tendensen svagare.

Utvecklingen mot mindre institutionsvård till förmån för olika former av öppenvård kan ha flera orsaker. Till del kan den handla om värdering av resultat i institutionsvård och utveckling av metoder i öppenvård. Men utvecklingen av den kommunala ekonomin kan också ha spelat in. Frågan fick ökad uppmärksamhet i samband med den ändring i SoL som trädde i kraft den 1 januari 1998. Den innebär att den enskilde numera inte kan överklaga valet av insats med förvaltningsbesvär. Men det bör också påpekas att det före lagändringen var få domar i länsrätterna som rörde biståndsansökningar om missbrukarvård20.

Den forskning som hittills finns ger också stöd för att öppenvårdsinsatser är att föredra i de flesta fall. En expertgrupp knuten till Centrum för utvärdering av socialt arbete vid Socialstyrelsen har publicerat en översikt över kunskapsläget om alkoholvårdens behandlingseffekter. Det framgår bl.a. att det inte finns någon enskild behandling som leder till goda behandlingsresultat för alla dem som missbrukar alkohol. Men gruppens slutsats är ändå att institutionsvård bör reserveras för dem som av medicinska, psykiatriska och sociala skäl inte kan tillgodogöra sig behandling i öppna former. De personer som har missbrukat alkohol under lång tid och som har ett svagt nätverk bör, i stället för institutionsvård, erbjudas en kombination av insatser i öppna former, t.ex. skyddat boende, kvalificerad dagverksamhet och hemtjänst.

2.4.3. Service, rådgivning och stöd i nya arbetsformer

Vid sidan av den formella myndighetsutövningen har socialtjänsten i uppgift att svara för upplysningar, råd och stöd till enskilda som behöver det. För att skilja dessa insatser från myndighetsutövningen diskuteras dessa insatser i det fortsatta under begreppet "service", även om begreppet ibland även används för att täcka in insatser inom hemtjänst etc. Med service avses här stöd och hjälp som enskilda personer kan få utan krav på utredning och biståndsbedömning, med en begränsad dokumentation och om man så önskar även anonymt.

Exempel på verksamheter som traditionellt har drivits som service är information och rådgivning, alkoholrådgivning och familjerådgivning, liksom service via s.k. medborgarkontor. Även familjecentraler, familje-

19SoS-rapport 1998:3.20SoS-rapport 1996:13.

terapi och kuratorsverksamhet har i vissa kommuner organiserats som service.

Många kommuner söker i dag nya och mer effektiva former för det sociala arbetet. I regel strävar man då efter att bättre än hittills ha det erbjudande förhållningssätt som enligt förarbetena till SoL skulle prägla socialtjänsten. Man vill på så sätt också stimulera och motivera enskilda personer att självmant och på ett tidigare stadium söka stöd när de behöver det. Dessa verksamheter kan utformas på olika sätt. I vissa fall upplever man att den nuvarande lagstiftningen lägger vissa hinder i vägen för att förnya arbetssättet, medan man på andra håll inte ser några sådana hinder.

Utredningen vill kort redovisa några exempel på dessa nya arbetsformer inom individ- och familjeomsorgen.

Exemplet Familjehus, Göteborgs kommun

En av flera olika verksamheter i Göteborgs kommun för att utveckla det sociala arbetet är Familjehusverksamheten i Örgryte. I slutet av 1980talet börjande man i Örgryte, som är en av 21 stadsdelar i kommunen, att förändra ett alternativt boende för missbrukare mot mer öppenvårdsinsatser.

Detta innebar att man i Örgryte inrättade ett familjehus för barn, ungdomar och familjer. Från stadsdelsledningen lade man stor vikt att få personal med olika utbildningsbakgrund och skilda erfarenheter.

Behandlingsassistenter kompletterar socialsekreterare i det sociala arbetet och är en central del i den förändring som skett. Att komma ut från den kommunala administrationsbyggnaden var en viktig del. Kommunalhusen är fyllda med "klientmarkörer" – korridorer som varje meter markerar makt – maktlöshet. Men en reell förändring av mötet mellan den enskilda individen som behöver stöd och socialarbetaren kräver också en attitydförändring hos den senare. En attitydförändring som innebär att man slutar leta problem och koncentrerar sig på den enskildes resurser.

Man urskilde tre faktorer som nödvändiga för att åstadkomma en förändring:

  • kärlek i betydelsen tillit och bekräftelse; att bli sedd, hörd och förstådd,
  • en störning eller utmaning; ett nytt perspektiv,
  • reflektion; tid för yttre och inre samtal.

Utgångspunkten för arbetet har varit och är: "Vad önskar Du Dig som klient av oss". En följd av detta är att man inte arbetar så mycket med

grupper. Man har inte velat skapa nya "boxar" för människor som redan har svårigheter att passa in i befintliga "boxar". Men man använder sig också av gruppen som arbetsform när det anses relevant och svara mot behoven hos enskilda.

Behandlingsassistenternas tid fördelas ungefär lika mellan individkontakter och sådana aktiviteter som lägerverksamhet, vara på fritidsgården, ute med närpolisen osv.

Socialsekreterarna har märkt en påtaglig förändring av sin arbetssituation. Anmälningarna från barnavårdscentral och skola har minskat kraftigt. I stället har antalet ansökningar om stöd ökat. Ibland har de förmedlats av barnavårdscentralen. Men socialsekreterarna har också ändrat förhållningssätt vid anmälningar. "Vi proffs talar inte om någon som inte är närvarande" och ber anmälaren att ställa upp på ett möte tillsammans med den som anmäls och beskriva vad det är som gjort anmälaren orolig. Ofta ställer anmälaren upp på detta. På så sätt slipper man problemen med andra- och tredjehandsuppgifter.

När t.ex. ett barn är föremål för utredning erbjuds dessutom föräldrarna att vara med när socialsekreterarna sedan träffar och intervjuar t.ex. lärare eller barnstugepersonal.

I Örgryte arbetar man också mycket med nätverk. Man har också vid socialförvaltningen förändrat sin jour och sitt mottagande av dem som söker stöd. Inom två dagar ska man ha samlat ett nätverk kring den familj som upplever att situationen är akut.

En noggrann uppföljning och utvärdering har gjorts som berör fem familjer och fyra ungdomar. Klienterna har upplevt att de har kunnat påverka insatsen, att de har mötts med respekt och att socialarbetarnas strävan har varit att ge hjälp till självhjälp.

Sammanfattningsvis har man som socialarbetare "tänkt om". Utgångspunkten är att lösningen finns hos människor själva. Socialarbetarnas roll blir då att finna och stärka den enskildes resurser i stället för söka problem och att skapa sammanhang där förändring är möjlig

De ekonomiska aspekterna har också belysts vid uppföljningen och utvärderingen. Resultatet är att verksamheten "lönar sig". Besparingen på uppskattningsvis 2,1 miljoner kronor på 1,5 år täcker kostnaden för behandlingsassistenterna. I oktober 1997 beslutade också stadsdelsnämnden att permanenta verksamheten.

Exemplet Sala kommun

Sala kommun har 22 000 invånare. Staden har en tradition som vårdstad och stor tilltro till institutionella lösningar. Nästan en tredjedel av invånarna arbetar inom vård och omsorg. Den kommunala ekonomin är ansträngd.

Det förändringsarbete som omsorgen i Sala inledde år 1995 har sin bas i Agenda 21 – Sala är en ekokommun. Trygghetsbegreppet och hur detta kan förändras utifrån ett "underifrånperspektiv" är en central utgångspunkt.

Vad man ville förändra var den brist på samsyn och gemensamma mål som präglade individ- och familjeomsorgen. Socialsekreterarna upplevde sig som administratörer för sociala problem och fungerade som brandkår för akututryckningar. De ville heller inte uppfattas som hotfulla och repressiva myndighetsföreträdare.

Socialarbetarna har ändrat sitt arbetssätt mot ett mer konsultativt, systeminriktat och flexibelt sådant. Här finns en tilltro till människors egna resurser – inte problem- och resursfixering. Att hjälpa och stötta på plats kan t.ex. förhindra en placering på skoldaghem. Detta arbetssätt har lett till färre elevvårdsärenden och mer handledning till lärarna. Samverkan med föräldrarna är en central i det sociala arbetet med barn och ungdomar. En familjebehandlingsenhet har inrättats.

Det förändrade arbetssättet medför flera fördelar. Socialtjänsten kommer in i ett tidigare skede och människor behöver inte bli "ärenden". Socialarbetarna kan arbeta som stöd för andra nätverk och ökad tillgänglighet skapar öppenhet. Mindre av det sociala arbetet sker i form av myndighetsutövning och mer som service till kommuninvånarna.

Exemplet Områdeskuratorer i Mikael KDN m.fl., Örebro kommun

I slutet av 1980-talet genomfördes en omorganisation av socialtjänsten i Mikael kommundel i Örebro. Skola och barnomsorg fördes samman under en chef, liksom äldreomsorgen och IFO. Omorganisationen banade väg för en uppdelning av IFO i en enhet med inriktning på myndighetsutövning och en med inriktning på rådgivning och stöd.

Arbetet fördelades mellan socialsekreterarna så att ungefär hälften kom att ägna sig åt ärenden som innebär myndighetsutövning, dvs. ärenden som kräver någon form av formellt beslut och som föregås av utredning. De övriga skulle helt och hållet ägna sig åt rådgivning och stöd genom sitt arbete som s.k. områdeskuratorer. Dessa kuratorer har det sammanhållande ansvaret för det s.k. öppenvårdsprogrammet, som

kan omfatta allt från enskilda stödsamtal till mer omfattande grupprådgivning.

Fem kommundelar i Örebro har senare gått samman och bildat en större arbetsenhet för myndighetsutövning. Enskilda personer som behöver socialtjänstens stöd informeras noggrant om skillnaden mellan råd och stöd å ena sidan och bistånd å den andra.

Utgångspunkten för områdeskuratorernas arbete är att möta människor med respekt. Det är den enskilda individen som definierar problemet. För att främja bra möten med de som söker stöd är områdeskuratorernas lokaler inte lokaliserade till kommundelskontoret.

Arbetet omfattar rådgivning, information, behandling och familjekonsultation. Kuratorerna sysslar inte med att utreda eventuellt behov av ekonomiskt bistånd eller annat bistånd. När det blir fråga om sådana insatser hänvisas den som behöver stöd till avdelningen för socialbidrag och övrig myndighetsutövning.

Områdeskuratorerna dokumenterar heller inte sina kontakter med enskilda personer enligt regler i SoL. Frågan om hur anteckningar bör föras för att dokumentera verksamheten har diskuterats med tillsynsmyndigheten. Under hand har också träffats överenskommelse med länsstyrelsen om att löpande anteckningar kan föras, men att de kastas när kontakten avslutas. Om den enskilde behöver stöd som kräver ett beslut av socialtjänsten, dvs. avdelningen för myndighetsutövning, kan den enskilde och kuratorn komma överens om att dokumentationen överförs dit.

Erfarenheterna av områdeskuratorernas arbetssätt är positiva. De kommer i kontakt med människor i deras "hemmiljö" och på ett tidigare stadium än förr. De kan också på ett bättre sätt utnyttja resurserna i kommundelen och samverkan mellan aktörerna har blivit bättre.

2.4.4. Några andra utvecklingslinjer

Några intressanta iakttagelser från individ- och familjeomsorgen under 1990-talet är enligt utredningen följande:

  • I många kommuner har kravet på ekonomiska besparingar haft till följd att andra kommunala nämnder "abdikerat" från arbete med och ansvar för sociala och förebyggande insatser. Det handlar t.ex. om neddragning av elevkurativa insatser inom skolan och nedläggning av fritidsgårdar och andra omprioriteringar inom kultur- och fritidssektorn. Socialtjänsten har därför i många kommuner kommit att stå ensam med ansvaret för förebyggande barn- och ungdomsvård. Samtidigt har även socialtjänsten haft en pressad ekonomisk situation och i många fall tvingats prioritera individinriktat arbete. Det

förefaller som om de allmänna och strukturinriktade insatserna, som var en viktig del i socialtjänstreformen, i stor utsträckning har fått stå tillbaka till förmån för individinriktade insatser.

  • Familjerådslag är en ny arbetsmetod i socialt arbete. Familjerådslag är det svenska namnet på en utrednings- och beslutsmodell, Family Group Conference, som utvecklades i Nya Zeeland i början av 1980talet. Sedan år 1989 är metoden där inskriven i lag. Familjerådslag är ett sätt att engagera och hjälpa familjer att ta ansvar för sina barn och ungdomar när omsorgen ifrågasätts. Familjen och släkten engageras och erkänns som en resurs för att förändra ett barns eller en ungdoms situation. De får bl.a. möjlighet att utan inblandning av myndighetsrepresentanter överlägga och utforma en handlingsplan. Under åren 1996 och 1997 deltog ett tiotal kommuner i Sverige i ett projekt om familjeråd rörande arbete med barn som organiserades av Svenska Kommunförbundet. Ytterligare ett antal kommuner deltar sedan 1998 i ett nytt projekt med inriktning på arbetet med ungdomar.
  • Socialtjänstlagens portalparagraf kompletterades år 1998 med en ny bestämmelse som syftar till att stärka barnens ställning inom socialtjänsten. När åtgärder rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnens bästa kräver. Bestämmelsen svarar mot artikel 3 i FN:s barnkonvention. Detta är ett område med behov av utvecklingsinsatser. I länsstyrelsernas årsredovisningar från år 1998 noteras att det är för tidigt att dra slutsatser om genomslaget för barnperspektivet. Men det noteras en positiv utveckling i arbetet med barnärenden, som är föremål för såväl metod- som kompetensutveckling.

2.5. Insatser för personer med funktionshinder

Tre omfattande reformer har genomförts under 1990-talet som i hög grad berör personer som har fysiska eller psykiska funktionshinder och personer med utvecklingsstörning; Ädelreformen, Handikappreformen och Psykiatrireformen.

2.5.1. Personer med utvecklingsstörning

Handikappreformen trädde i kraft den 1 januari 1994. Den innebär en ny och ändrad lagstiftning genom lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS). När det gäller omsorgen om personer med utvecklingsstörning ersatte LSS omsorgslagen (1985:568). Kommunaliseringsprocessen, som innebar att huvudmannaskapet för omsorgen om personer med utvecklingsstörning successivt överfördes från landstingen till kommunerna, hade då pågått sedan år 1991. Sedan den 1 januari 1996 är den genomförd i hela landet. Socialstyrelsen följde genomförandet och redogjorde bl.a. i samband med sin rapport om handikappreformen21för resultatet (tidigare redovisat till regeringen i november 1993 och april 1994). I en sammanfattande utvärdering av kommunaliseringen konstruerades kvalitetsmått för att studera förändringar mellan åren 1991 och 1995. Om de förändringar som skedde var en följd av kommunaliseringen eller av allmänna ekonomiska åtstramningar kan man inte avgöra, men på motsvarande sätt som för äldre personer med omvårdnadsbehov förefaller det som om resurserna i viss utsträckning koncentrerades till personer med mer omfattande funktionshinder och stödbehov. Generellt sett minskade dock inte omfattningen av stödinsatserna.

Men studien visar också att personer med utvecklingsstörning i dag är mer självständiga när det gäller att utnyttja allmän samhällsservice. Särskilt tydligt kan man se detta hos dem som flyttat från vårdhem till andra former av boende. De tycks också ha ökat sitt inflytande över sina levnadsvillkor, även om de som grupp betraktat fortfarande har ett begränsat inflytande över sitt vardagliga liv.

Genom införandet av LSS och upphävandet av omsorgslagen försvann alla principer om att det krävs särskilda samhällsordningar för personer med utvecklingsstörning. De är numera jämställda som medborgare och kommunmedlemmar. Under 1990-talet har mer än 6 000 personer flyttat från vårdhem och specialsjukhus till gruppboenden eller eget boende. Vid utgången av detta sekel ska alla vårdhem för personer med utvecklingsstörning ha avvecklats22.

21Socialstyrelsen, SoS-rapport 1997:4.22Prop. 1996/97:156, bet. 1997/98:SoU5.

2.5.2. Personer med fysiska funktionshinder

De handikappolitiska reformer som genomförts under senare år har i hög utsträckning varit inriktade på att förbättra det individuella stödet till personer med funktionshinder. LASS är ett utpräglat uttryck för detta. Stödet till enskilda individer har självfallet stor och avgörande betydelse men det har ibland fått kompensera brister i den generella utformningen och planeringen. Detta drabbar särskilt dem med fysiska funktionshinder.

En studie av rörelsehindrade personers levnadsförhållanden23tyder på att situationen år 1996 på många sätt såg ut ungefär som situationen år 1989. Personer med funktionshinder hade år 1996 fortfarande sämre levnadsförhållanden än befolkningen i övrigt. Men fler hade nära vänskapsrelationer och kontakt med grannar år 1996 jämfört med 1989. Fler gick också på bio och restaurang. Personer med insatser enligt LSS tycks i större utsträckning ha ökat sina fritidsaktiviteter än de som enbart har insatser enligt SoL. Det kan också vara värt att notera att en något högre andel av personer med rörelsehinder hade arbete år 1996 jämfört med år 1989, även om andelen förvärvsarbetande bland rörelsehindrade fortfarande var avsevärt lägre än bland andra personer.

Socialstyrelsen konstaterade i sin slutredovisning från uppföljningen av handikappreformen att den behöver tid för att slå igenom och att effekterna kommer att bli synliga först efter flera år. Men att stödet till personer med fysiska funktionshinder har utvecklats positivt under 1990talet är tydligt. Inom vissa områden är reformens positiva effekter uppenbara. Det gäller främst insatsen personlig assistans som för de fysiskt funktionshindrade otvetydigt inneburit ökad valfrihet, större inflytande och bättre livskvalitet. Stimulansbidragen för att utveckla habilitering och rehabilitering har också haft positiva effekter.

2.5.3. Personer med psykiska funktionshinder

Psykiatrireformen genomfördes år 1995. Rent faktiskt innebar den relativt få lagliga förändringar. Kommunernas tidigare ansvar enligt SoL är i princip oförändrat. Men två åtgärder bidrog i särskilt hög grad till att stödet till personer med psykiska funktionshinder i realiteten kom att reformeras. Den ena var att kommunerna fick betalningsansvar för personer som inte längre är i behov av psykiatrisk slutenvård, vilket gav kommunerna incitament att öka stödet till psykiskt funktionshindrade.

23Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1997:4, s. 202 f.

Betalningsansvaret ledde också till länsvisa överenskommelser om viss skatteväxling mellan landsting och kommuner

Den andra åtgärden var de stimulansmedel, totalt 1,2 miljarder kronor, som staten satsade åren 1995–97 för att underlätta reformens genomförande. De generella stimulansmedlen betalades ut när landsting och kommuner i respektive län träffat överenskommelse om en handlingsplan. Dessutom utgick särskilda stimulansmedel till fyra olika behovsområden.

Socialstyrelsen har haft i uppdrag att utvärdera psykiatrireformen. I de två första årsredovisningarna, åren 1996 och 1997, konstaterade man att reformen var kraftigt försenad. Detta berodde bl.a. på att de ekonomiska överenskommelserna mellan kommuner och landsting dragit ut på tiden. Dessutom konstaterade styrelsen att det saknas kunskap om personer med psykiska funktionshinder och deras behov av vård och stöd i öppna vårdformer. Man menade, att socialtjänsten borde inventera vilka psykiskt funktionshindrade som finns i respektive kommun och hur deras behov ser ut. Ett år senare hade 85 procent av alla kommuner gjort eller påbörjat sådana inventeringar.

Av Socialstyrelsens tredje årsrapport24från utvärderingen framgår att reformprocessen är igång och att ett stort antal sociala projekt har påbörjats. De är främst inriktade på samverkan, utbildning, rehabilitering och sysselsättning. Efter flera års kritik mot både socialtjänstens oförmåga att ge socialt stöd och psykiatrins tillkortakommanden i behandling och omhändertagande av personer med psykiska funktionshinder kan en förbättring nu skönjas. Människor som tidigare i stor utsträckning varit osynliga har blivit synliga. De inventeringar kommunerna har genomfört eller håller på att genomföra spelar stor roll i detta sammanhang. De bekräftar det stora behovet av stödinsatser inom framförallt områden som arbete, daglig sysselsättning, sociala kontakter och fritid.

Begreppet medicinskt färdigbehandlad är vagt och kan lätt missuppfattas. Jämfört med reformens första år är det naturligtvis färre som numera skrivs ut från sluten vård men de är betydligt yngre och har mer omfattande och sammansatta behov. Socialstyrelsen menar därför att begreppet medicinskt färdigbehandlad borde ersättas med något annat begrepp som tydligare beskriver andra vårdgivares fortsatta ansvar.

Stöd till arbete och yrkesinriktad rehabilitering är viktig för de psykiskt funktionshindrade. Men vem som har ansvaret för detta uppfattas som otydligt och berörda parter brister i samverkan Det viktigaste för många är att ha något meningsfullt att göra under dagen.

24Reformens första tusen dagar, SoS-rapport 1998:4.

Utgångspunkten för LSS är att lagen ska komplettera vad den enskilde får genom SoL och HSL. Men den fungerar inte alltid så. Hinder för detta är bl.a. handläggarnas begränsade kunskap om LSS och om psykiska funktionshinder, samt att insatser enligt denna lag ofta är centraliserade medan verksamheter enligt SoL är starkt decentraliserade. LSS förutsätter också att den enskilde själv tar initiativ till en ansökan. Detta kan missgynna de psykiskt funktionshindrade, som ofta behöver en företrädare som hävdar deras rätt. Insatser enligt LSS är inte alltid ändamålsenligt utformade för denna grupp.

Vuxna personer med funktionshinder har en lägre levnadsstandard än andra. Detta gäller i särskilt hög grad dem med psykiska funktionshinder. Om förändringarna av 6 § SoL, bl.a. genom införandet av 6 g §, medför att situation för psykiskt funktionshindrade förändrats är oklart. Det finns ännu inga studier om detta. Men företrädare för Riksförbundet för Social och Mental Hälsa, RSMH, uppger att tillgång till kontaktperson och ekonomiskt bistånd till t.ex. tandvård, förnyelse av bohag och kläder som förstörts eller behövs vid utflyttning från institutioner, tycks ha försämrats.

Även om psykiatrireformen bidragit till att förtydliga kommunernas respektive landstingens ansvar finns det fortfarande vissa oklarheter. Samverkan präglas också till viss del av intressemotsättningar både på ett strukturellt och kulturellt plan. Men den tycks fungera bättre i mellanstora kommuner än i storstäder och i de minsta kommunerna.

Socialstyrelsen är i sin utvärdering år 1998 försiktig i kritiken av psykiatrireformen. Man hänvisar bl.a. till de förseningar som varit, att de samlade effekterna kommer att bli synliga först efter flera år. Det är också svårt att bedöma vad som är effekter av reformen och vad som beror på strukturella faktorer i samhället.

I juni 1999 överlämnade Socialstyrelsen sin slutrapport från utvärderingen av psykiatrireformen25. Socialstyrelsen anser att reformen har haft otvetydiga positiva effekter. Socialstyrelsen noterar att psykiskt funktionshindrades situation i samhället I dag uppmärksammas mer, att stimulansmedlen har bidragit till en bred verksamhetsutveckling och att intresseorganisationerna är positiva och anger att den inslagna vägen är den rätta. Som positiva effekter anges också bl.a. att:

  • yngre medicinskt färdigbehandlade som flyttade ut från psykiatrisk slutenvård i reformens inledning ofta fått en bättre boende- och livssituation,
  • ungefär hälften av målgruppen har daglig verksamhet genom kommunens försorg,

25Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:1.

  • verksamhetsansvaret har blivit tydligare bl.a. genom att boendeformer, dagliga sysselsättnings- och fritidsverksamheter i hög omfattning har gått över till kommunerna,
  • att samverkan mellan främst socialtjänst och psykiatri har kunnat etableras på många håll och har fungerat bäst i medelstora kommuner. På en del håll har samverkan gett upphov till gemensamma policyprogram och
  • att verksamheter med personligt ombud och verksamheter för psykiskt störda missbrukare har varit lyckosammare och de personerna som ingått i verksamheterna har fått en bättre livssituation26.

Socialstyrelsen pekar ut tolv områden27där det fortfarande finns behov av utveckling för att reformen ska få de effekter som var avsedda:

1. Den enskildes inflytande skulle stärkas genom reformen, men psykiskt funktionshindrade personers möjligheter till delaktighet och inflytande är fortfarande eftersatta.

2. Reformen syftade till ökat stöd till anhöriga vilket för många är en förutsättning för ett liv utanför institutionerna.

3. I reformen förutsågs att många psykiskt funktionshindrade personer skulle kunna få sina behov tillgodosedda genom LSS, men många har svårt att få sådana insatser.

4. En viktig del i reformen var att psykiatrins och primärvårdens insatser skulle samordnas med sociala insatser t.ex. vid utskrivning från psykiatrisk slutenvård. Samverkan och vårdplanering vid dessa situationer fungerar dock fortfarande dåligt.

5. För en god verksamhetsutveckling behövs en aktiv, tydlig och sammanhållen tillsyn. Tillsynsverksamheten inom området pekar på vissa problem, men behöver också utvecklas.

6. I reformen betonas att psykiskt funktionshindrade personer med missbruk är en utsatt grupp och utvärderingen visar på att dessa har omfattande behov av ett samlat och samtidigt stöd vilket ofta saknas.

7. En god tillgång till primärvård, tandvård och psykiatrisk öppenvård är av största betydelse för målgruppen, men utvärderingen visar att det finns brister i både tillgång och tillgänglighet till hälso- och sjukvård.

8. Reformen utgick från att ett kommunalt betalningsansvar är bra både för samhällsekonomin och för enskilda vilket också utvärderingen visar. Kostnaderna för målgruppen är dock generellt fortfarande höga.

26Socialstyrelsen, a.a., s. 8 f.27Socialstyrelsen, a.a., s. 9 ff.

9. I reformen betonas att kamratstödjande verksamheter byggd på självhjälpsgrupper kan utgöra ett viktigt stöd. Utvärderingen visar att sådana verksamheter ger en bättre livssituation för den enskilde och är en viktig länk i rehabiliteringen. 10.I reformen betonas starkt betydelsen av rehabiliteringen och daglig sysselsättning, men behovet är långt ifrån tillgodosett och ett sammanhållet perspektiv på dessa frågor behövs. 11.Reformen poängterar behovet av kompetensutveckling. Utvärderingen visar att detta område behöver utvecklas, stimuleras och stärkas bl.a. genom ökad satsning på kommunal FoU verksamhet. 12.Reformen föreslår olika åtgärder för att ett mer samordnat samhällsstöd skall kunna erbjudas. Utvärderingen visar att det finns vägar för lokal samverkan som både ökar kvaliteten och minskar kostnaderna.

2.6. Äldreomsorg

Den s.k. Ädel-reformen, år 1992, innebar bl.a. att ansvaret för sjukhem med totalt ca 31 000 platser fördes över till kommunerna från landstingen och att ca 50 000 anställda bytte arbetsgivare. Genom reformen betonades de sociala inslagen i vården och omsorgen. En bra och anpassad bostad skulle göra det möjligt att bo kvar hemma, hålla uppe sina sociala kontakter och stärka den enskilda människans självbestämmande. Detta var ett grundläggande syfte. Ett annat var att få ett mer enhetligt och tydligt politiskt ansvar. Reformen hade också föregåtts av mer än ett decenniums diskussioner om vad som var landstingets ansvar i äldreomsorgen och vad som ankom på kommunerna att göra. Andra motiv var att uppnå ett bättre resursutnyttjande genom en enhetlig organisation och genom att likartade resurser samordnades.

En äldreomsorg med samordningsproblem

Ädel-reformen var genomgripande och innebar en kraftig omstrukturering av samhällets omsorger för äldre och personer med funktionshinder. Relativt omfattande resurser avsattes också för att under fem år följa upp och utvärdera reformen. Detta medförde bl.a. att intresset för äldreomsorgens innehåll och kvalitet stärktes kraftigt och kom i fokus på ett helt annat sätt än tidigare.

Samtidigt blev det tydligt att reformens syfte att samla ansvaret för långvarig service och vård till en huvudman inte till fullo fick avsedd effekt. Brist på samverkan mellan huvudmännen var en återkommande

kritik under Socialstyrelsens uppföljningsarbete. En stor del av diskussionen om äldreomsorgen under 1990-talet har handlat om problem med avbrott i vårdkedjor, brister i informationsöverföring mellan huvudmännen, brister i de medicinska insatserna, framför allt beträffande läkarinsatserna samt tveksamhet om det alltid är den enskildes bästa som avgör beslut om var och hur ett omfattande omvårdnadsbehov bäst tillgodoses m.m. Dessutom medför det delade ansvaret för rehabilitering, hjälpmedel och hemsjukvården fortsatta samordningsproblem.

De särskilda stimulans- och utvecklingsmedel regeringen lämnade budgetåret 1994/95 för att förbättra samverkan mellan huvudmännen i fråga om rehabilitering hade viss men inte bestående effekt. Enligt riksdagens beslut har också för åren 1997, 1998 och 1999 det generella statsbidraget till kommuner och landsting ökats med fyra miljarder kronor per år. Avsikten är att det generella statsbidraget vid utgången av år 2000 ska vara 16 miljarder kronor högre än det var år 1996. Såväl riksdag som regeringen har betonat att dessa medel främst ska användas för att förstärka och utveckla vården och omsorgen.

Krav på att utveckla kvalitetssäkringsarbetet

Brister i kvaliteten i de medicinska insatserna och i omvårdnaden inom den kommunala äldreomsorgen har återkommande uppmärksammats under uppföljningsarbetet. Detta föranledde redan hösten 1993 regeringen att ta initiativ till ett särskilt stimulansbidrag på 50 miljoner kronor, Ädel 50, för att stimulera kommunerna att utveckla kvalitet och säkerhet i den kommunala hälso- och sjukvården. Men i sin slutrapport från Ädelutvärderingen år 1996 bedömde Socialstyrelsen att vårdkvaliteten på sina håll inte nådde upp till en tillfredsställande nivå. Visserligen hade tillkomsten av den medicinskt ansvariga sjuksköterskan (MAS) inneburit att kommunernas kunskaper och medvetenhet om kraven på medicinsk kvalitet höjts men MAS:s insatser var inte tillräckliga för att säkra kvaliteten, menade man.

Regeringen gav i detta läge Socialstyrelsen i uppdrag att under åren 1997–2000 följa dels hur kvaliteten utvecklas i vården mot livets slut, dels belysa hur medicinska och omvårdnadsmässiga behov kan tillgodoses på ett värdigt, humanitärt och effektivt sätt vid vård i det egna hemmet.

I december 1997 respektive december 1998 överlämnade Socialstyrelsen sammanfattande rapporter från nämnda uppdrag. Det framgår bl.a. att kommunernas insatser för de äldre alltmer koncentreras till dem med störst hjälpbehov. Alltmer av vården och omsorgen ges i form av

medicinska eller omvårdsinsatser. Behovsbedömningarna blir allt striktare. Anhöriga och andra närstående får därmed ta ett större ansvar.

Socialstyrelsen menar också att det framförallt i hemvården men även i det särskilda boendet saknas resurser, kompetens och en ändamålsenlig organisation för att den enskilde som befinner sig i livets slut ska kunna erbjudas en god vård på ett tryggt och bra sätt.

Socialstyrelsen framhåller särskilt att landstingen inte lever upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar och att sjukvårdsinsatserna –vad gäller läkares medverkan – måste förstärkas kraftigt. Vidare menar styrelsen att ledningens ansvar måste göras tydligt och att det är en uppgift för MAS (sjuksköterska med ett särskilt medicinskt ansvar enligt 24 § HSL) att upprätthålla och utveckla verksamhetens kvalitet och säkerhet. Huvudmännen måste också träffa lokala överenskommelser och utveckla vårdprogram för att garantera trygghet och säkerhet i vården.

Enligt Socialstyrelsen är det av största betydelse att få till stånd en förstärkt och integrerad tillsyn inom äldreomsorgen – både vad gäller resurser och sanktionsmöjligheter. Socialstyrelsen har också tillförts medel för att kunna utöka sina regionala tillsynsenheter. Genom proposition 1997/98:113 Nationell handlingsplan för äldrepolitiken har länsstyrelserna och Socialstyrelsen fått ytterligare uppdrag och medel att förstärka och intensifiera tillsynen över vården av äldre och funktionshindrade. Härvid har också markerats att samordningen mellan tillsynen på socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens områden måste utvecklas vidare och förstärkas.

Behovet av medicinska insatser ökar

Behovet av medicinska insatser har ökat kraftigt, både i ordinärt boende och i särskilda boendeformer. Detta är delvis resultatet av demografiska förändringar, men också akutsjukvårdens omstrukturering har betytt mycket för de ökade kraven på kommunernas äldreomsorg. Möjligheterna att behandla äldre har förbättrats samtidigt som antalet vårdplatser har minskat och därmed har den genomsnittliga vårdtiden kortats.

Samtidigt har den medicinska och medicintekniska utvecklingen skapat förutsättningar för att personer med behov av avancerad sjukvård kan få sin omvårdnad och behandling i eget boende, dvs. i ordinärt boende eller i en särskild boendeform.

Sammantaget har detta ökat behovet av medicinska insatser i äldreomsorgen liksom behovet av en nära samverkan mellan äldreomsorgen och akutsjukvården. Kommunernas betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade ställer särskilda krav på dialog vid vårdplanering inför utskrivning och rutiner för informationsöverföring från slutenvården till

primärvården och kommunerna. Utformning av rutiner för informationsöverföring har varit en fråga som vållat en hel del diskussion och i viss mån kontroverser mellan huvudmännen. Socialstyrelsen har därför utfärdat föreskrifter och allmänna råd om informationsöverföring (SOSFS 1996:32).

Omvårdnad prioriteras före service

Sedan slutet av 1980-talet har antalet personer med hemtjänst minskat. Äldre med mindre omfattande omsorgsbehov och insatser som betecknas som service ges lägre prioritet än insatser till personer med omfattande omsorgs och omvårdnadsbehov. När service ges lägre prioritet innebär det t.ex. att hjälp med städning får klaras i privat regi eller ges med längre tidsintervaller, att matlagning ersätts med matlådor och att hjälp med inköp ordnas via hemkörning av varor i stället för med följeslagare till affären. Att tyngre omvårdnad prioriteras innebär bl.a. att medicinskt färdigbehandlade får förtur till särskilda boendeformer.

De personer som får enbart servicetjänster, dvs. tjänster som städning, matdistribution, inköp och klädvård, utgör närmare 37 procent av vårdtagarna. De förbrukar dock knappt fem procent av resurserna i hemtjänsten. Samtidigt utgör personer med stora omvårdnadsbehov en tiondel av vårdtagarna, men förbrukar mer än 40 procent av resurserna.

Alternativa driftformer

En viss utveckling mot alternativ drift av verksamheter inom den offentliga vården och omsorgen har skett under 1990-talet. Utvecklingen har varit särskilt stark inom äldreomsorgen. I många kommuner har driften av olika former av särskilda boendeformer (sjukhem, ålderdomshem och gruppboende) varit föremål för upphandling i konkurrens. Socialstyrelsen har i sin rapportering från Äldreuppdraget noterat en expansion av entreprenaderna inom äldreomsorgen. År 1997 fick 10,2 procent av de personer som bor i särskilt boende hjälp i enskild regi, medan motsvarande andel för dem som har behov av hemtjänst är 4,2 procent. Detta är i stort sett en fördubbling från år 199328.

28Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1998:9.

2.7. Socialtjänstens kostnader

Beskrivningarna i detta avsnitt baseras på ett uppdrag till Statskontoret som har redovisats i rapporten Socialtjänstens kostnader 1990–1997. Syftet med rapporten var att den skulle utgöra underlag för utredningens egna beskrivningar av kostnadsutvecklingen inom socialtjänsten och förslag till finansiering av den.

2.7.1. Totalkostnader åren 1990–1997

Socialtjänstens kostnader har ökat kraftigt under 1990-talet. Den främsta orsaker till detta är att kommunerna fått flera uppgifter inom äldreoch handikappomsorgen. Med socialtjänsten avses äldre- och handikappomsorg samt individ- och familjeomsorg, inklusive kostnader för mottagandet av flyktingar som finansieras av staten. Barnomsorgen ingår inte eftersom den numera tillhör utbildningssektorn.

Kostnadsutvecklingen för socialtjänsten redovisas i diagram 2.4 i två olika tidsserier. Den ena är SCB:s och den andra är Statskontorets framräknade serie.

Diagram 2.4 Socialtjänstens kostnadsutveckling i löpande priser

0 20 40 60 80 100 120

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

M il ja rde r K ro no r

SCB:s tidsserie

Statskontorets tidsserie

Källa: SCB och Statskontorets beräkningar

I serierna görs inga korrigeringar till följd av att socialtjänstens ansvarsuppgifter förändrats under perioden. Kostnaderna för kommunernas nya åtaganden för socialtjänsten under 1990-talet kan grovt uppskattas

till 33,5–35,0 miljarder kronor i 1997 års priser. De nya åtagandena är följande:

  • Åren 1991–96 fördes omsorger för psykiskt utvecklingsstörda över från landstingen till kommunerna.
  • År 1992 genomfördes Ädel-reformen.
  • Åren 1993–96 fördes anställda inom omsorgen för psykiskt utvecklingsstörda över från landstingen till kommunerna.

Orsaken till skillnaderna mellan serierna är att man i SCB:s serie inte har tagit hänsyn till att kostnadsbegreppet 1995 förändrades till att avse driftskostnader. Före detta år användes bruttokostnader som totalkostnadsbegrepp. I Statskontorets tidsserie har driftskostnader använts för hela perioden varför kostnaderna för 1990–1994 justerats ned något. Skillnaderna mellan de två serierna varierar mellan tre och fem miljarder kronor under denna period.

2.7.2. Äldre- och handikappomsorgens kostnader

Äldre- och handikappomsorgens kostnader har ökat kraftigt under 1990talet, se diagram 2.5. En stor del av ökningen beror på att kommunerna övertog verksamhet från landstingen i samband med Ädel-reformen 1992. Enligt våra grova beräkningar fördes verksamheter till en kostnad av 18,5–20 miljarder kronor i 1997 års priser över i samband med reformen.

Diagram 2.5 Äldre- och handikappomsorgens kostnader åren

1990–97. Basår 1997.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

M ilja r de r K r o no r

Löpande priser

Fasta priser

Källa: SCB och Statskontorets beräkningar.

Uppskattningsvis har kommunerna övertagit kostnader i storleksordningen drygt 12 miljarder kronor i samband med att man flyttat huvudmannaskapet för omsorgen för psykiskt utvecklingsstörda från landstingen till kommunerna.

År 1993 fördes kostnader motsvarande en dryg miljard kronor över från socialtjänsten till den enskilde i samband med att helinackordering ersattes med hyreskontrakt. Kostnaden försvann alltså från den kommunala redovisningen vilket gör att kostnadsuppgifter åren 1993–97 inte är fullt jämförbara med tidigare år.

Som följd av den nya lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) anställer kommunerna, sedan år 1994, personliga assistenter som till större delen finansieras av staten (via försäkringskassorna). Den totala kostnaden för de personliga assistenterna uppgick år 1997 till 3,8 miljarder kronor, vilket också ingår i redovisningen.

2.7.3. Individ- och familjeomsorgens kostnader

Kostnaderna för individ- och familjeomsorgen (IFO) innefattar socialbidrag inklusive socialbidrag till flyktingar, placering av unga och vuxna, missbrukarvård samt kostnader för mottagande av flyktingar. Dessa kostnader har ökat kraftigt under perioden. En stor del av ökningen står de ökade socialbidragskostnaderna för men även övriga kostnader har ökat i löpande priser. Kostnaderna för flyktingmottagandet ökade kraftigt fram till år 1995 för att sedan stadigt minska.

Socialbidragskostnader åren 1990–1997

En stor del av kostnaderna för individ- och familjeomsorgen utgörs av socialbidrag. I diagram 2.6 redovisas hur socialbidragskostnaderna har utvecklats under åren 1990–1997. Den översta kurvan visar kostnaderna i löpande priser. Den nedersta kurvan visar kostnaderna för socialbidrag till flyktingar i löpande priser. Mellan dem visas två fastprisserier för de totala socialbidragskostnaderna där den övre är framtagen med konsumentprisindex (KPI) och den undre med en alternativ metod.

När socialbidrag räknas om från löpande till fasta priser används i regel KPI som omräkningsvariabel (deflator). KPI antas spegla de faktiska prisökningarna för socialbidragstagarna. Den alternativa fastprisserie som Statskontoret har utvecklat syftar till att pröva antagandet.

Diagram 2.6 Socialbidragens kostnader åren 1990–97 i löpande och

fasta priser. Basår 1990

0 2 4 6 8 10 12 14

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

M il ja rde r K ro no r

T ot ala socialbidrag löpande priser T ot ala socialbidrag i fast a priser (alternat iv metod)

T ot ala socialbidrag i fast a priser (KPI) Socialbidrag t ill flyktingar i löpande priser

Källa: SCB och Statskontorets beräkningar

Den alternativa fastprisserien ska ses som en referensserie mot vilken KPI-serien kan jämföras. KPI-serien ligger just över referensserien vilket antyder att utvecklingen av ersättningsnivån för ett genomsnittligt socialbidragshushåll något överstigit KPI-ökningen under åren 1990– 1997.

2.7.4. Regional kostnadsutveckling

Statskontoret har i sin rapport redovisat den regionala kostnadsutvecklingen för individ- och familjeomsorg och dess delområden, för äldre- och handikappomsorg och för socialtjänsten totalt under åren 1990–1997. Kostnaderna, i kronor per invånare, redovisas på länsnivå och för kommungrupper.

Socialbidragskostnader

Socialbidragskostnaderna i kronor per invånare för län åren 1990 och 1997 framgår av diagram 2.7.

Diagram 2.7 Socialbidrag på länsnivå i kr/inv. Åren 1990 och 1997.

KR/INV 1990

KR /I N V 1997

Stockhol

Uppsala

Söderman

Östergöt

Jönköpin

Kronober

Kalmar

Gotland

Blekinge

Kristian

Malmöhus

Halland

Göteborg

Älvsborg

Skarabor

Värmland

Örebro

Västmanl

Kopparbe

Gävlebor

Västerno

Jämtland

Västerbo

Norrbott

400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000 2200 2400 2600

200 300 400 500 600 700 800 900 1000

Källa: Socialstyrelsen.

Socialbidragskostnaderna i t.ex. Västmanland år 1990 är ca 610 kr/invånare (den streckade lodräta linjen) och knappt 1 400 kr/invånare 1997 (den streckade vågräta linjen). I samtliga län har kostnaderna per invånare ökat i absoluta tal mellan åren 1990 och 1997.

Den heldragna linjen illustrerar ökningen av socialbidragskostnaderna för ett genomsnittligt län den aktuella perioden i relativa tal. Punkten för Älvsborgs län (se pilen i diagram 2.7) ligger på den heldragna linjen. Det betyder att den relativa kostnadsökningen för Älvsborgs län mellan åren 1990 och 1997 har varit densamma som för ett genomsnittligt län. Länspunkten för Göteborgs- och Bohuslän ligger över linjen. Det innebär att socialbidragskostnaderna har ökat relativt snabbare i detta län under 1990–1997 än vad som är fallet för ett genomsnittligt län. Omvänt har län som Jämtland och Västerbotten haft en relativt måttlig ökning av socialbidragskostnaderna.

Det framgår också att storstadslänen betalade ut mest socialbidrag per invånare såväl åren 1990 som 1997. Länen runt Mälaren och Östergötland har de näst högsta kostnaderna medan Norrbottens län har de

lägsta kostnaderna. Västerbottens län och Jämtlands län har haft den måttligaste kostnadsökningstakten av samtliga län.

Tänkbara förklaringar till dessa iakttagelser är att de flesta unga arbetslösa och flyktingar bor i storstadslänen. Det är också sannolikt att boendekostnaden har ökat snabbare i storstadslän än i glesbygdslän.

Av tabell 2.1 framgår vilka kommuner som haft den största ökningen respektive minskningen av kostnader i absoluta tal mellan åren 1990 och 1997.

Tabell 2.1

De 10 kommuner med största ökning respektive minskning av socialbidragskostnader i kr/invånare mellan åren 1990–1997. Absoluta tal.

Förändring 1990–1997

Förändring 1990–1997

Landskrona

2 165

Laxå

-447

Göteborg

2 133

Munkfors

-364

Norrköping

1 945

Bjurholm

-296

Malmö

1 938

Kälvinge

-264

Botkyrka

1 626

Åsele

-228

Helsingborg

1 545

Sorsele

-197

Örebro

1 384

Malå

-99

Stockholm

1 360 Skinnskatteberg

-87

Eskilstuna

1 352

Storfors

-72

Borlänge

1 317

Forshaga

-69

Källa: Socialstyrelsen.

Äldre- och handikappomsorgskostnader

Som nämnts innebar Ädel-reformen att verksamheter till en kostnad av 18,5–20 miljarder kronor flyttades från landstingen till kommunerna fr.o.m. år 1992.

År 1990 hade en majoritet av länen kostnader på 3 000–4 000 kronor per invånare för äldre- och handikappomsorgen, medan motsvarande kostnad år 1997 var 8 500–11 000 kronor per invånare.

Kostnaderna för äldreomsorgen är relativt jämnt fördelade mellan länen såväl år 1990 som år 1997. Stockholms län har dock den klart lägsta kostnaden 1990. Värmlands, Norrbottens och Västernorrlands län har såväl den snabbaste relativa kostnadsökningen under perioden 1990– 97 som de högsta kostnaderna år 1997.

Diagram 2.8 Kostnader för äldreomsorgen på länsnivå. Kr/inv 1990

och 1997.

KR/INV 1990

KR /I N V 1997

Stockhol

Uppsala Söderman

Östergöt

Jönköpin

Kronober

Kalmar

Gotland

Blekinge

Kristian

Malmöhus

Halland

Göteborg

Älvsborg

Skarabor Värmland

Örebro

Västmanl

Kopparbe

Gävlebor

Västerno

Jämtland

Västerbo

Norrbott

7000 8000 9000 10000 11000 12000 13000

2000 2500 3000 3500 4000 4500 5000

Källa: SCB:s Räkenskapssammandrag. Socialstyrelsens Jämförelsetal.

Det mönster som avtecknar sig i diagram 2.8 är att de mest befolkningsrika länen har relativt låga kostnader för äldreomsorgen, medan de till ytan större och mer glesbefolkade länen har högre kostnader (det är alltså omvänt jämfört med socialbidragskostnaderna).

Kostnader för socialtjänsten totalt åren 1990–1997

Med undantag av Västernorrland och Gotland är de totala socialtjänstkostnaderna mer jämnt fördelade än vad som är fallet med kostnaderna för äldreomsorgen.

Diagram 2.9 Kostnader för den totala socialtjänsten på länsnivå i

kr/inv. Åren 1990 och 1997.

KR/INV 1990

KR /I N V 1997

Stockhol

Uppsala

Söderman

Östergöt

Jönköpin

Kronober

Kalmar

Gotland

Blekinge

Kristian

Malmöhus

Halland

Göteborg

Älvsborg

Skarabor

Värmland

Örebro

Västmanl

Kopparbe

Gävlebor

Västerno

Jämtland

Västerbo

Norrbott

10000 10500 11000 11500 12000 12500 13000 13500 14000

3000 3500 4000 4500 5000 5500 6000 6500 7000

Källa. SCB:s Räkenskapssammandrag. Socialstyrelsens Jämförelsetal.

När kostnaderna för socialbidrag respektive äldreomsorg summeras för att belysa kostnaderna för socialtjänsten i sin helhet jämnas till viss del skillnaderna mellan storstadslänen och glesbygdslänen ut.

3. Nya förutsättningar – nya behov

I detta kapitel redovisas och diskuteras om några nya förutsättningar för socialtjänsten. Det handlar om internationaliseringen, den demografiska utvecklingen, förändringar i den regionala strukturen och nya förutsättningar för olika välfärdssystem.

3.1. Sverige – en integrerad del av Europa

3.1.1. EU-medlemskapet

Genom medlemskapet i den Europeiska unionen (EU) är Sverige skyldig att följa de regler som gäller inom EU. De grundläggande reglerna om arbetstagares fria rörlighet finns i Romfördraget. I artiklarna 48 och 52 finns bestämmelser som ger rådet rätt att besluta om åtgärder inom den sociala trygghetens område. Av stor betydelse är likabehandlingsprincipen, reglerad i artikel 6, som innebär ett förbud mot diskriminering på grund av nationalitet. Genom medlemskapet i EU är vi skyldiga att följa rådets förordningar. Två av dem, rörande arbetskraftens fria rörlighet och system för social trygghet, berör det område som utredningens uppdrag handlar om.

Arbetskraftens fria rörlighet

Den mest grundläggande rättsakten om arbetstagares rätt att flytta mellan medlemsstaterna finns i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Enligt förordningen har den som tar anställning i ett annat medlemsland rätt till vistelse och bosättning i inflyttningslandet. Förordningen innehåller också grundläggande regler om likabehandling i fråga om sociala förmåner. En arbetstagare ska alltså åtnjuta samma sociala förmåner som medborgarna i det land där han arbetar.

Förordningen är tillämplig på anställda och deras familjemedlemmar. Utanför faller egenföretagare och oftast de som vistats i en annan

medlemsstat för att söka arbete. De får då inte rätt till samma sociala och skattemässiga förmåner som landets egna medborgare.

Sociala förmåner är ett begrepp som innefattar alla sociala förmåner enligt ett medlemslands lagstiftning oavsett om de har anknytning till förvärvsarbete eller inte. Sociala förmåner enligt förordningen kan vara såväl sådana som det finns en lagstadgad rätt till och sådana som utges efter en skönsmässig prövning. Tolkningen av vad begreppet enligt förordningen 1612/68 omfattar har varit föremål för prövning i EGdomstolen flera gånger. Framförallt har det vållat bekymmer när det varit fråga om gränsdragningen gentemot regleringen av socialförsäkringsförmåner i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Begreppet sociala förmåner är nämligen vidare än begreppet social trygghet. I princip avser begreppet social trygghet socialförsäkringsförmånerna. De förmåner som närmast är att betrakta som social hjälp klassificeras därför som sociala förmåner.

System för social trygghet

I förordning 1408/71 samordnas medlemsstaternas bestämmelser om social trygghet. Det är i huvudsak socialförsäkringsförmåner och s.k. familjeförmåner. I Sverige återfinns de nationella bestämmelserna bl.a. i lagen (1962:381) om allmän försäkring.

Bestämmelserna i förordningen syftar till att samordna medlemsländernas system för social trygghet, men inte till harmonisering. Medlemsländerna får själva besluta om vilka försäkringssystem som ska finnas i landet och villkoren för de olika förmånerna. Genom förordningen ska ett tillfredsställande skydd ges för migrerande arbetstagare, såväl anställda som egenföretagare. Även deras familjemedlemmar omfattas av förordningen. Regelsystemet ska lösa lagkonflikter mellan olika länders system för social trygghet så att inte medborgare är försäkrade i flera länder eller riskerar att inte omfattas av något lands socialförsäkringssystem.

Förordningen gäller inte bara dem som är anställda eller egenföretagare utan också dem som upphört att förvärvsarbeta och tidigare omfattades av förordningen och då förvärvade en rättighet t.ex. till ålderspension. Lagstiftningen i det land där personen sist var förvärvsverksam ska vanligtvis tillämpas.

Förordningen innehåller en s.k. exportabilitetsprincip. Den innebär att för vissa kontantförmåner (vårdförmåner kan inte exporteras) vid t.ex. ålderdom, får inte sådana krav ställas som innebär att förmånen på något

sätt ändras med anledning av att mottagaren är bosatt i en annan medlemsstat än den där institutionen med ansvar för betalningen finns. EG-domstolen har i flera avgöranden understrukit att principen om att sociala trygghetsförmåner får föras med utomlands gäller så länge gemenskapslagstiftaren inte antar några undantagsbestämmelser. För vissa specificerade förmåner finns idag sådana undantagsbestämmelser.

Exportabilitetsprincipen gäller bl.a. ålderspensioner, vilket innebär att de utbetalas till en medborgare även om han eller hon är bosatt i ett annat medlemsland. Till exempel kan en änka uppbära änkepension efter den avlidne maken om denne tjänat in pensionsrätt i ett annat land än änkans bosättningsland.

Förordningen kan tillämpas på förmåner som lämnas enligt allmänna eller legala system för social trygghet. Men medlemsstaterna har sedan den ursprungliga regleringen fastställdes utvecklat nya trygghetsförmåner. Det har då varit svårt att klassificera förmåner som har stark samhörighet med de sociala trygghetsförmånerna i förordningen 1408/71 men också har inslag med anknytning till begreppet social hjälp.

3.1.2. Europarådet

Europarådet växte fram ur kravet på ett ökat europeiskt samarbete efter det andra världskrigets slut. För 50 år sedan, den 5 maj 1949, undertecknades dess stadga av tio stater, av vilka Sverige var en.

En viktig utgångspunkt när Europarådet inrättades var den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna som FN:s generalförsamling hade antagit år 1948. En av grundtankarna var att skapa ett rättsligt system som på ett praktiskt plan skulle värna dessa rättigheter.

Det första steget var att utarbeta en europeisk konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Dessutom upprättades ett kontrollsystem för mänskliga rättigheter i form av en kommission och en särskild domstol. Denna ordning har numera reviderats, och den nya Europadomstolen för mänskliga rättigheter invigdes under år 1998.

Möjligheten för enskilda medborgare att få sin sak prövad mot den egna staten innebär att ett nytt element har införts i den internationella rätten, som radikalt stärker enskilda individers rättsskydd. Men det har också fått betydande politiska konsekvenser då fällande domar oftast också leder fram till att berörd stat anser sig tvungen att anpassa sitt system till den standard som Europakonventionen sätter.

Europarådet är i dag, vid sidan om bl.a. FN, OSSE (Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa) och EU, en viktig del av det, i vid bemärkelse, säkerhetsbefrämjande arbetet. Genom att stärka demokrati,

respekt för mänskliga rättigheter och rättsstatens principer konsolideras den värdegemenskap som är Europarådets främsta kännemärke.

Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Det grundläggande internationella rättighetsskyddet har globalt utvecklats inom Förenta Nationerna (FN) genom ett flertal utvecklade rättighetskataloger och konventioner, t.ex. 1948 års deklaration om de mänskliga rättigheterna och 1951 års Genèvedeklaration om flyktingar. I stor utsträckning har samma grundläggande individuella rättigheter även reglerats i Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Men till skillnad från FNkonventionen har i Europakonventionen byggts in former för övervakning och rättslig kontroll.

Sverige anslöt sig år 1952 till Europakonventionen och från den 1 januari 1995 gäller den som svensk lag (1994:1219). Det innebär att den kan åberopas av enskilda inför svenska domstolar och förvaltningsmyndigheter.

Europakonventionen är i princip också en del av EG-rätten genom att det i Romfördraget sägs att unionen ska respektera de rättigheter som garanteras av Europakonventionen.

Framförallt är det just den rättsliga kontrollen som den reglerats i artikel 6 i konventionen som varit föremål för intresse. Artikeln anger att envar har rätt till att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade i en opartisk och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag.

Tolkningen av begreppet "civil rättighet" har varit föremål för många av Europadomstolens avgöranden. Trots det kan man idag inte med säkerhet säga vad begreppet står för. Innebörden av det utvecklas ständigt genom praxisbildningen i Europadomstolen.

Äganderätten liksom rätten att förfoga över den egna egendomen har sedan länge accepterats som en civil rättighet. Till civila rättigheter har under senare år kommit att hänföras även vissa sociala rättigheter. Oberoende av om den sociala rättigheten i fråga har en privaträttslig eller offentligrättslig bakgrund har en individuell lagreglerad rättighet av ekonomisk art ansetts vara en civil rättighet enligt konventionen. Det finns flera uppmärksammade rättsfall inom området bl.a. Schuler-Zgraggen och Salesi. I det sistnämnda fallet fastställdes en rätt till socialbidrag trots att det saknades anknytning till ett försäkringssystem.

Enligt Europakonventionens praxis innebär konventionens krav på domstolsprövning att den aktuella frågan måste kunna bedömas i hela

sin vidd. Kraven är alltså inte uppfyllda om domstolens befogenhet är begränsad till att företa en ren laglighetsprövning och att endast upphäva det överprövade beslutet.

För svensk rätt har den inom Europadomstolen utbildade praxisen kommit att innebära att när rätt till socialbidrag prövas av domstol ska det ske i den för förvaltningsbesvär bestämda ordningen.

Europakonventionen om kommunalt självstyre

Den kommunala självstyrelsen anses vara en av de viktigaste grunderna i ett demokratiskt styrelseskick. Denna uppfattning ligger till grund för den europeiska konventionen om kommunalt självstyre, vars syfte är att lägga fast vissa grundläggande principer för att trygga en sådan självstyrelse. Med kommunal självstyrelse förstås enligt konventionens tredje artikel bl.a. kommunernas rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse. Konventionen behandlar därför bl.a. kommuners organisation, administrativ tillsyn över kommuner, deras ekonomiska resurser och principer om rättsskydd för den kommunala självstyrelsen.

Sverige ratificerade konventionen år 1989. Innan detta skedde såg man över den svenska lagstiftningen för att se om svensk rätt stämde överens med konventionen eller om en ratificering skulle kräva förändringar. Slutsatsen var att det svenska rättssystemet uppfyller de krav som konventionen ställer.

Konventionens syfte är att lägga fast grundläggande principer för att trygga den kommunala självstyrelsen som en av de viktigaste grundstenarna i ett demokratiskt styrelseskick. En annan viktig utgångspunkt är den kommunala självstyrelsens betydelse för medborgarnas möjligheter att delta i de offentliga angelägenheterna.

Förpliktelserna enligt konventionen är inte förknippade med något särskilt kontroll- eller sanktionssystem. Men dess tillämpning följs upp bl.a. av Europarådets kommunalkonferens, som har kartlagt konventionens efterlevnad. Kartläggningen har inte föranlett några officiella uttalanden om det svenska rättssystemets förhållande till konventionen.

Konventionen innehåller också artiklar som behandlar tillsynen av kommunernas verksamhet ur ett laglighetsperspektiv. Tillsynen skall normalt begränsas till frågor om lagligheten av kommunala åtgärder och inte åtgärdernas lämplighet. Konventionen innehåller dock undantag från denna grundläggande princip.

3.2. Den demografiska utvecklingen och dess konsekvenser

3.2.1. Demografiska förändringar

Befolkningstillväxt

Sveriges befolkning beräknas fortsätta att öka långsamt till 9,3 miljoner år 2025 jämfört med 8,8 miljoner år 1997.

Tabell 3.1.

Sveriges befolkning – faktisk och prognos

Antal i tusental

År Födda Döda Föd. Inflytt Utflytt Flyttn. Folkökn. Befolk

n

översk .

översk.

31-dec

1990 124 95 29 60 25 35 64 8 591 1995 103 94 9 46 34 12 21 8 837 1997 91 93 -2 45 39 6 4 8 848 2000 90 93 -3 51 43 8 5 8 858 2005 98 94 4 60 48 12 16 8 920 2010 101 94 7 65 53 12 19 9 008 2015 104 95 9 65 53 12 21 9 108 2020 105 97 8 65 53 12 20 9 215 2025 100 102 -2 65 53 12 10 9 291

Källa: SCB, 1998 års befolkningsprognos

Av tabellen framgår att befolkningstillväxten som var mycket hög kring år 1990 avtar kraftigt och kommer att ligga under 10 000 årligen de närmaste åren. Bakom prognossiffrorna över antal födda och döda ligger antaganden om barnafödande och medellivslängd. Statistiska Centralbyrån (SCB) antar att barnafödandet går upp från dagens historiskt låga 1,50 barn per kvinna till 1,83 barn per kvinna fr.o.m. år 2020. När det gäller medellivslängden antas den öka trendmässigt för både män och kvinnor mellan åren 1999 och 2050. För män antas en ökning från 77 år till knappt 82 år och för kvinnor från 82 år till knappt 86 år.

En åldrande befolkning

Andelen äldre i Sveriges befolkning är hög och den fortsätter att öka. De äldsta åldersgrupperna – 80 år och äldre – väntas öka i andel från knappt 5 procent år 1997 till 7 procent år 2025.

Den demografiska utvecklingen har också betydelse för arbetskraften. Av befolkningen i åldrarna 20–64 år ökar den andel som är 50 år eller äldre från 30 procent år1997 till 35 procent år 2025.

Enligt prognosen minskar antalet förskolebarn kraftigt, med 17 procent, fram till år 2002 för att därefter öka igen, medan skolbarnen ökar i antal fram till år 2005.

Befolkningsutvecklingen för äldre har underskattats

Historiskt har funnits en tendens att underskatta ökningen av antalet äldre i de befolkningsprognoser som gjorts de senast 20 åren. En jämförelse mellan några olika prognoser som gjorts åren 1976 till 1989 redovisas i figur 4:1.

Diagram 3.1 Befolkningsprognoser och faktiska utfall, samt 1998 års

prognos, för åldersklassen 65-w.

1 000 000 1 100 000 1 200 000 1 300 000 1 400 000 1 500 000 1 600 000 1 700 000 1 800 000

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

PROGNOS 75

PROGN. 1983

PROGNOS 86

PROGNOSER 89

Utfall 1980-98 SCB prognos 2000-

Källa:. SCB:s befolkningsprognoser och befolkningsstatistik.

Den främsta orsaken till att befolkningsprognoserna underskattat det faktiska utfallet för åldersgruppen 65 år och äldre är skattningen av framtida dödlighetsrisker efter ålder och kön. Antagandet om en ökad medellivslängd i 1986 års befolkningsprognos jämfört med tidigare prognoser ligger mest sannolikt bakom det faktum att differensen mellan prognos och utfall är mindre för 1986 års prognos än för prognoserna 1975 och 1983.

I 1998 års prognos används en ny modell där dödlighetsnedgången är olika inom varje åldersklass till skillnad från tidigare prognoser, då det antogs att dödligheten var densamma i mycket breda åldersklasser. Denna ändring av modell kan innebära en risk för att SCB t.o.m. har överskattat dödlighetsnedgången.

3.2.2. Framtida äldreomsorgskostnader

I takt med att befolkningen består av alltfler äldre kan kostnaderna för äldreomsorgen antas öka. I SCB:s befolkningsprognos från år 1994 bedöms att åldersgruppen 65-w ökar med 10 procent under åren 1994 – 2010 och att åldersgruppen 85-w ökar med ca 40 procent under samma period. Vad kan en så kraftig ökning av antalet äldre antas betyda för resursbehoven inom äldreomsorgen?

I delbetänkandet Behov och resurser i vården – en analys (SOU 1996:163) redovisar Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000) en kalkyl för vad den demografiska utvecklingen ställer för krav på resurser för äldreomsorgen. Resurskraven beräknas öka med drygt 19 procent under perioden 1994–2010. När HSU 2000 ställer denna kalkyl i relation till hur utrymmet för kommunal konsumtion kan komma att förändras under samma tid finner kommittén att det uppstår ett gap mellan behov och resurser som ligger i storleksordningen 16–17 procent (8–8,5 mdkr) år 2000 och ca 24 procent (12 mdkr) år 2010. Behovsökningen är ett utslag av en prognostiserad åldrande befolkning.

HSU 2000 beaktar alltså endast demografins effekt på det framtida resursbehovet inom äldreomsorgen. Detta är det gängse sättet att söka bedöma framtida kostnader för äldreomsorgen, dvs. att göra en s.k. demografisk framskrivning. Det innebär att en given styckkostnad för äldreomsorg i olika åldersgrupper multipliceras med antalet personer i respektive åldersgrupp utifrån en befolkningsprognos.

Även i en långsiktig analys från Svenska Kommunförbundet1har det gjorts bedömningar av hur stora kostnaderna för äldreomsorgen kan

1Svenska Kommunförbundet (1998) Kommunerna i framtiden.

komma att bli år 2010. Som ett resultat av olika antaganden ger respektive bedömning mycket olika resultat. En rent demografisk framskrivning ger en bedömd kostnadsökning med knappt 18 procent under perioden 1997–2010.Två alternativa prognoser, med antaganden utöver de rent demografiska, leder till radikalt andra resultat. I det ena alternativet skulle kostnaderna t.o.m. bli lägre 2010 än 1997.

En demografisk framskrivning utgår från antaganden om ett oförändrat resursbehov per person i respektive åldersgrupp, oförändrad servicenivå och oförändrad vårdstruktur. Någon hänsyn tas därmed inte till förändringar i efterfrågan, förändringar av familjemönster, möjligheter att förebygga skador och ohälsa etc. Framskrivning innebär att styckkostnaden för äldreomsorgen "låses fast" i prognosperiodens basår. Motivet till det är att visa hur stort det demografiska trycket på äldreomsorgens resurser kan bli om ingenting händer eller görs. Utvecklingen av äldreprognosen är således helt betingad av utvecklingen av befolkningsprognosen.

Eftersom antagandena i en demokratisk framskrivning är förenklade är en sådan framskrivning också ett trubbigt instrument för att bedöma framtida äldreomsorgskostnader. Frågan är därför hur väl de demografiska framskrivningarna har stämt med det faktiska kostnadsutfallet för äldreomsorgen. Enligt en studie inom ramen för Socialstyrelsens Ädelutvärdering visar det sig att kostnaderna för äldre- och handikappomsorgen under perioden 1984–1994 ökade något snabbare än vad som motiverades av förändringar i åldersstrukturen. Jämfört med t.ex. sjukvården har demografiska framskrivningar vad gäller äldreomsorgen varit träffsäkra som prognosinstrument under 1980- och 1990-talen.

Hur kommer det sig då att den demografiska utvecklingen har varit relativt utslagsgivande för äldreomsorgen givet de ovan nämnda förenklande antagandena?

I verkligheten beror det framtida resursbehovet inom äldreomsorgen på en mängd olika faktorer varav befolkningsutvecklingen är en. Andra sådana faktorer är förebyggande åtgärder och rehabilitering, förändrad vårdstruktur, ändrade familjemönster, livsstil, etc. Från kostnadssynpunkt kan man här tänka sig att några av dessa faktorer är positiva, dvs. genererar låga framtida kostnader, medan andra är negativa, dvs. genererar höga framtida äldreomsorgskostnader. Exempel på en positiv faktor skulle vara att fler friska år läggs till livet och att sjukligheten pressas ihop i ett smalt åldersintervall i hög ålder. Exempel på en negativ faktor skulle vara om fler friska år läggs till livet men att sjukligheten utvidgas över dessa extra år. En annan negativ faktor är om de äldre efterfrågar och får mer vård och omsorg vid ett givet vårdbehov.

Givet dessa positiva och negativa faktorer är det rimligt att betrakta det faktiska kostnadsutfallet som ett vägt genomsnitt av dessa faktorer.

Häri ligger också förklaringen till att demografiska framskrivningar lyckats relativt väl med att prognostisera framtida kostnader för äldreomsorgen de senaste decennierna. Faktorn befolkningsutveckling för pensionärer har i kostnadshänseende varit ett ungefärligt genomsnitt mellan de positiva och negativa faktorerna. Det är emellertid omöjligt att veta om detta förhållande kommer att gälla även i framtiden. Den relativa styrkan hos de positiva respektive de negativa faktorerna kommer inte nödvändigtvis att vara densamma framgent vad gäller effekten på äldreomsorgskostnaderna. Därför får demografiska framskrivningar också fortsättningsvis betraktas som ett trubbigt och osäkert instrument för att bedöma framtida kostnader för äldreomsorgen.

3.3. Regional struktur i förändring

Samhällsutvecklingen har under det senaste decenniet successivt ökat betydelsen av den lokala och regionala nivån i den svenska statsförvaltningen. Det har blivit allt vanligare att lösningar på regionala problem kommer till stånd genom samverkan mellan olika samhällsorgan såsom kommuner, landsting länsstyrelser, länsarbetsnämnder, universitet/högskolor, handelskammare och organ för det lokala näringslivet.

Det är mot denna bakgrund som man bör se riksdagens ställningstagande att ge kommunala självstyrelseorgan ett ökat ansvar för det regionala utvecklingsarbetet. Formerna för det ökade kommunala ansvaret prövas i en försöksverksamhet i de fyra länen Kalmar, Skåne, Gotlands och Västra Götalands län. Gemensamt för dessa försökslän är att ett kommunalt självstyrelseorgan övertar länsstyrelsens uppgifter vad gäller arbetet med bl.a. lokala tillväxtavtal, användning av regionalpolitiska medel och en långsiktig plan för den regionala transportinfrastrukturen.

Det regionala utvecklingsarbetet ska ske i samarbete med statens förvaltning. Länsstyrelsen ska fortsätta att verka för att statliga intressen i länet samordnas. Även fortsättningsvis bör finnas en sammanhållen, effektiv statlig organisation på regional nivå.

Den parlamentariska regionkommittén (PARK) har tillsatts för att följa upp och utvärdera försöksverksamheten i de fyra försökslänen och att lägga förslag om den framtida regionala organisationen. En utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag är att det måste utvecklas former för en fördjupad demokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret.

Gemensamt för försökslänen är att de styrs av en fullmäktigeförsamling som består av ledamöter som väljs bland länets kommunal- och landstingspolitiker. Ett sådant styrelseskick innebär rimligtvis att

kommuner och landsting får ökad makt när det gäller att besluta om frågor som rör den regionala utvecklingen.

En annan utgångspunkt för kommittén är att staten måste se till att de mål som anges i den nationella politiken fullföljs i landets alla delar samtidigt som hänsyn tas till de mål för den regionala utvecklingen som regionala självstyrelseorgen har ställt upp. Denna uppgift ligger på länsstyrelsen. Enligt regeringen kan länsstyrelsen i denna uppgift bidra till att flytta uppgifter från central till regional och lokal statlig nivå.

Nyckelkomponenter i länsstyrelsernas fortsatta arbetsinriktning är tillsyn, uppföljning, enhetligt förhållningssätt och samordnat agerande. Länsstyrelsens samordnande roll framträder särskilt på miljöområdet. Idag har länsstyrelsen rollen som regional miljömyndighet och denna roll befästes ytterligare i och med att miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999. I miljöbalken betonas länsstyrelsens ledande, utvecklande och informerande roller. För att länsstyrelsen ska kunna uppnå vitt skilda mål på regional nivå ställs höga krav på kompetens och flexibilitet.

Under 1990-talet har det blivit allt vanligare att ha ett sektoröverskridande perspektiv på regionalpolitiska problem.

3.4. Social trygghet inför framtiden

Den västeuropeiska välfärdsstaten utvecklades under efterkrigstiden. Levnadsstandarden förbättrades markant och de sociala skyddsnäten erbjöd en trygghet, som man tidigare inte upplevt. Men vid mitten av 1970-talet bromsades utvecklingen upp och tillväxttakten dämpades. Alltfler västländer fick strukturella problem med varaktig arbetslöshet på hög nivå och stora budgetunderskott. För närvarande befinner sig de västeuropeiska trygghetssystemen i den kraftigaste förändringsfasen sedan uppbyggnadsåren. Det finns ett tydligt politiskt åtagande för hög grad av social trygghet men det har blivit allt svårare att finansiera den.

Finansieringsproblemet handlar till en del om det moderna samhällets stora rörlighet. Det gäller skattebasernas rörlighet men möjligen också en rörlighet som är kopplad till den enskildes livscykel. Skattebaserna i form av förmögenheter och inkomster kan idag i större utsträckning än tidigare förflyttas över gränser. Därmed har det lagts ett tryck nedåt på skatteuttaget. De enskilda kan idag också i ökad utsträckning välja bostadsort efter var man befinner sig i livscykeln. En barnfamilj kan sträva efter att bo där barnomsorgen har hög kvalitet och är billig, medan pensionärer kan söka en bostadsort där t.ex. hemtjänsttaxorna är låga. Till en del handlar också finansieringsproblemen om att inställningen till arbete kan påverkas negativt av en hög beskattning.

Utöver de ovan nämnda faktorerna är exempelvis befolkningsförändringarna en faktor som förstärker behovet av förändringar. Närmast handlar det om det snabbt ökande antalet äldre personer. En annan faktor är att välfärdsprogrammen skapades för 20–30 år sedan och kan upplevas som fastlåsta i föråldrade organisatoriska och administrativa strukturer. Det finns i flera länder tecken på att omfördelningen mellan "starka och svaga" inte fungerar effektivt2.

Den sociala tryggheten har i regel betraktats som ett mål i sig. Men man kan nu se en strävan efter att betrakta välfärdssystemen som medel till förändring. Väl fungerande välfärdssystem kan t.o.m. ses som konkurrensmedel i en internationaliserad ekonomi. Ibland används begreppet ”institutionell konkurrens” och det avser beskriva hur ett samhälle kan hävda sig genom att utveckla för samhällsekonomin understödjande institutioner. Välfärdssystemen förväntas alltså bättre svara mot de ekonomiska kraven på ständig förändring och utveckling i den internationella konkurrensen. En omprövning av fördelningen av ansvaret mellan individer, familjer, organisationer och offentliga institutioner diskuteras också.

I en rapport från EU-konsekvensutredningen konstateras att nya livsstilar har vuxit fram i Västeuropa. Utredningen pekar på att en rad utvecklingstrender är tydliga i alla EU- och Efta-länder: familjerna blir allt mindre, allt färre gifter sig och allt fler sammanbor, alltfler skiljer sig, allt fler barn föds utom äktenskapet, allt fler lever ensamma och allt mindre del av barnens uppfostran sker hos föräldrarna. Förändringarna bryter sekelgamla beteendemönster, men den verkliga innebörden av förändringarna är inte entydiga. Familjen är en fast rotad institution i Västeuropa och olika ekonomiska, sociala och legala strukturer favoriserar ofta också den traditionella familjen, ofta med mannen som huvudsaklig eller ende familjeförsörjare3.

Mot bakgrund av denna utveckling har familjepolitiken och barnomsorgen blivit viktiga områden för både medborgare och politiker. Den västeuropeiska trenden går mot alltmer generella åtgärder med inkomstöverföringar till barnfamiljer och stöd som syftar till jämställdhet mellan könen. Det finns ett uppenbart samband mellan förändringar i samhällets regelverk och de stora förändringarna i familjemönstren, även om det inte är givet vad som är orsak och verkan. Ett allmänt familjestöd förekommer ofta i två olika huvudformer; kontantstöd och skattereduktioner.

2Bilaga 9 till EU-konsekvensutredningen Välfärd och levnadsvillkor i

Västeuropa.

3a.a., s. 45 ff.

Inom EU4diskuterar man numera vad som krävs för att modernisera och nydana den sociala tryggheten inom gemenskapen. Bland annat pekas några grundläggande politiska ställningstaganden som måste göras för att anpassa de sociala trygghetssystemen. Det gäller bl.a.:

  • värderingar; solidariska lösningar i förhållande till individuellt ansvar,
  • grad av social trygghet,
  • finansieringen av trygghetssystemen,
  • allas tillgång till offentliga tjänster och
  • risken för social utslagning.

Till följd av att behov och värderingar förändras aktualiseras behovet av nya principer för de sociala trygghetssystemen. System som t.ex. kan skydda arbetstagare mot hastigheten i den tekniska utvecklingen och för risken att kunskaper snabbt blir inaktuella, strategier för att hantera de demografiska förändringarna osv. Att bara tänka på hur gemensamma system kan utvecklas och befintliga förbättras är förmodligen inte tillräckligt. Kanske krävs det också överväganden om hur förutsättningarna för vård av anhöriga/närstående m.fl. kan bibehållas och förbättras. Centrala frågor i detta sammanhang är bl.a. arbetsfördelningen mellan offentliga, frivilliga och privata aktörer, samt avvägningen mellan behov och resurser i vård och omsorg.

Trots skillnaderna mellan de sociala trygghetssystemen i Europa är det mycket som förenar dessa. Men socialpolitiska värderingar medför vissa skillnader, t.ex. hur mycket service som ska administreras via de offentliga systemen och skattefinansieras och hur mycket som bör ske i privat regi, med egna försäkringar. Skillnader finns också mellan hur man prövar vilka som har behov av ett visst stöd, vilka som ska komma i åtnjutande av en viss förmån, vilka villkoren och ersättningsnivåerna ska vara liksom ersättnings-periodernas längd.

Om man försöker kategorisera de olika välfärdssystemen i Västeuropa kan man konstatera att Någon renodlad välfärdsmodell knappast förekommer i något land. Ett sätt att analysera och karaktärisera olika välfärdsmodeller redovisades i EU-konsekvensutredningen ”Välfärd och levnadsvillkor i Västeuropa”. Indelningen har fokus på vilka som ska få ersättning och på vilka villkor ersättning erhålles. I rapporten urskiljer man fyra modeller.

Den behovsprövade modellen innebär att ersättning betalas ut först efter en mer eller mindre grundlig prövning av behoven och den egna

4KOM (97) 102 slutlig, Modernisering och nydaning av social trygghet i Europeiska Unionen.

betalningsförmågan. Inslag av behovsprövning finns i alla länder men dominerar ingenstans.

En annan modell erbjuder ett grundskydd. Statligt administrerade socialförsäkringsprogram omfattar i princip alla medborgare oavsett inkomst. Det är ett enhetligt skydd som lämnas till alla när de inte kan arbeta och få inkomster. Grundskyddet kan kompletteras med egna eller kollektiva försäkringar. Modellen återfinns i Storbritannien, Irland och Schweiz.

Den tredje modellen är den korporativa, som bygger på separata program för förvärvsarbetande inom olika yrkesgrupper. Ersättning lämnas i relation till hur stora inkomsterna är. Sammanslutningar av löntagare och arbetsgivare styr och finansierar försäkringsinstitutioner, där staten ofta är medfinansiär. Denna modell är vanlig i många EUländer, t.ex. Belgien, Nederländerna, Tyskland, Italien, Frankrike och Österrike.

Den fjärde modellen är nära förknippad med den nordiska välfärdsstaten och är en allmän standardskyddsmodell. Den bygger på statligt administrerade program till alla medborgare som får ersättning i förhållande till hur mycket inkomst de förlorar vid sjukdom och arbetslöshet.

Men även andra sätt att karaktärisera olika välfärdssystem förekommer. Professsor Gösta Esping-Andersen begränsar sin indelning till tre huvudtyper av välfärdssystem, som han menar lägger olika betoning på staten, marknaden och familjen. Han menar också att i alla länder finns en blandning av system, men att länderna ändå går att sortera efter huvudtyp av system. Esping-Andersen benämner sina tre huvudtyper av system som liberalt, korporativistiskt och universellt5.

Den liberala modellen kan sägas motsvara den ovan nämnda behovsprövade modellen, med få generella inslag och svag försäkringskaraktär.

Den korporativa modellen motsvarar den ovan nämnda och innebär en nära koppling till olika yrkesgruppers ställning på arbetsmarknaden.

Den universella modellen innebär att trygghetssystemen har en nära koppling till medborgarskapet. En viktig förutsättning för den universella modellen är dock sambandet mellan välfärd och arbete. Den är lika engagerad för full sysselsättning som beroende av att denna uppnås. Utan full sysselsättning är det svårt att klara finansieringen av denna modell.

En av de faktorer som har en avgörande betydelse för den svenska välfärdspolitiken är utvecklingen på arbetsmarknaden. Denna har genomgått stora förändringar på 1990-talet. Ett stort antal personer kom

5Esping-Andersen.

att stå utan arbete i början av 1990-talet. En del av dessa var arbetslösa i meningen att de tillhörde arbetskraften utan att ha arbete. Allt fler kom dock också att definitionsmässigt stå utanför arbetskraften. Framför allt gäller detta ungdomar och invandrare. Detta har medfört att de står utan den sociala trygghet som socialförsäkringssystemen innebär. Andelen sjukförsäkrade utan rätt till sjukpenning i åldrarna 20–64 år (exklusive förtidspensionärer) fyrdubblades mellan åren 1990 och 1996 till närmare en halv miljon personer. Antalet personer utan arbete som helt saknar arbetslöshetsförsäkring har ungefär femdubblats6.

Vi kan förvänta oss fortsatta stora förändringar på arbetsmarknaden. Samtidigt som trenden vad gäller arbetslösheten har vänt och sysselsättningen ökar minskar behovet av arbetskraft inom tillverkningsindustrin. Men tjänstesektorn kan förväntas öka. Branscher som expanderar och söker arbetskraft är bl.a. IT, restaurang och service, försäljning, utbildning och sjukvård. Många av de nya jobben är dock visstidsanställningar i form av projektanställningar och tillfällighetsarbeten och andra mera flexibla anställningsformer. Utvecklingen av informationssystem och informationsteknik ger också möjlighet till ökad flexiblitet av arbetets förläggning i både tid och rum. Möjligheterna att helt eller delvis arbeta på distans ökar därmed. Utvecklingen innebär att kraven på kompetens är stora och att kompetensbehoven förändras. Vissa personer har svårt att få jobb på grund av brist på kompetens eller att de har en kompetens som inte efterfrågas.

Med hänsyn till det svenska välfärdssystemets starka koppling mellan arbete och social trygghet är det här en oroande utveckling. SNS Välfärdsråd konstaterar t.ex.:

En utveckling mot fler tidsbegränsade jobb har skett under 1990-talet och kan i framtiden bli en källa till ökad ekonomisk otrygghet. Samtidigt kan tidsbegränsade anställningar främja företagens benägenhet att anställa utsatta grupper som invandrare, och sådana jobb kan också fylla en viktig funktion på arbetsmarknaden. En utveckling av detta slag understryker också vikten av att det inte blir alltför svårt att komma in i trygghetssystemen, dvs. att kvalifikationskraven inte blir alltför höga.7

Socialbidragen måste, genom sin karaktär av yttersta skyddsnät, ses mot bakgrund av det sociala trygghetssystemet i sin helhet. Det ovan redovisade ger anledning till oro. Om de generella systemen brister får socialbidragssystemet en större roll än vad som är önskvärt. Frågor som rör eventuella omprövningar av socialförsäkringsystemet i vårt land ligger dock utanför utredningens uppdrag.

6Björklund (m.fl.).7a.a., s. 107.

4. Utredningsbehov och utredningsuppdrag

4.1. Bakgrund

I början av 1990-talet tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté, den s.k. Socialtjänstkommittén, med uppgift att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen (dir. 1991:50). Socialtjänstlagens tillämpning skulle utvärderas och översynen skulle syfta till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter.

Kommitténs arbete skulle inriktas mot följande huvudområden: SoL:s regler om rätten till bistånd, det yttersta ansvaret och vistelsebegreppet, överklagande av beslut inom socialtjänsten, kommunernas bidragsnormer, socialtjänstens framtida inriktning och organisation samt tillsyn, uppföljning och utvärdering. I uppdraget ingick också att överväga hur bestämmelserna om anmälningsskyldighet i 71 § SoL borde utformas.

Genom tilläggsdirektiv (dir. 1993:72) fick Socialtjänstkommittén vidare i uppdrag att utreda och lägga fram förslag om författningsreglering av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde.

Socialtjänstkommitténs uppgifter var omfattande och det var inte möjligt att behandla alla frågor i huvudbetänkandet. Frågor om författningsreglering av personregister och socialtjänstens dokumentationsskyldighet redovisades separat liksom frågor om kompetens, utbildning och forskningsoch utvecklingsarbete. Huvudbetänkandet (SOU 1994:139) Ny socialtjänstlag koncentrerades därmed till en översyn av själva socialtjänstlagen.

Kommittén föreslog att en framtida socialtjänstlagstiftning på motsvarande sätt som den nuvarande bör byggas upp som en målinriktad ramlag som innehåller en kombination av skyldighets- och rättighetsregler. Men kommittén ansåg också att socialtjänstlagen borde arbetas om och ges en redaktionell översyn med kapitelindelning.

Vid remissbehandlingen av kommitténs huvudbetänkande Ny socialtjänstlag blev reaktionerna blandade. En del instanser instämde i att socialtjänstlagens karaktär av målinriktad ramlag med inslag av detaljreglering borde behållas liksom att lagen bör vara en kombination av

rättighets- och skyldighetsregler. Men många instanser ansåg att lagförslaget innebar en detaljreglering som skulle snäva in kommunernas självbestämmande. De ville att grundtanken med en målinriktad ramlag skulle bestå. Socialstyrelsen uttalade sig för en skärpt statlig tillsyn mot bakgrund av de föreslagna nya skyldigheterna. Ett stort antal remissinstanser ansåg att en sammanläggning mellan LSS och SoL borde ha prövats, något som De Handikappades Riksförbund (DHR) kraftigt avvisade. Svenska Kommunförbundet efterlyste en samordning mellan SoL och HSL.

Remissinstansernas synpunkter var alltså blandade och socialtjänstkommmitténs förslag ledde inte till någon total revision av socialtjänstlagen. Däremot genomfördes en partiell reform i form av ändringar och tillägg till socialtjänstlagen. I den proposition (prop. 1996/97:124) Ändring av socialtjänstlagen, som låg till grund för förändringarna bedömde dock regeringen att det mot bakgrund av de samhällsförändringar som skett fanns behov av att se över socialtjänstlagen och att en ny utredning därför borde tillsättas.

4.2. Socialtjänstutredningens direktiv

Vid sammanträde den 25 september 1997 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över vissa frågor om socialtjänstlagen, socialtjänstens uppgifter och tillsynen över den. I direktiven (dir. 1997:109) anges särskilt att grundläggande målsättningar och värderingar i socialtjänsten såsom principer om helhetssyn, ett förebyggande perspektiv och att den enskildes resurser tas tillvara ska ligga fast.

Utredaren ska mot bakgrund av de lagändringar och organisatoriska eller ekonomiska förändringar som skett i samhället under 1990-talet lämna förslag inom bl.a. följande områden: lagens struktur och konstruktion, sambandet mellan socialbidraget och övriga trygghetssystem, socialtjänstens finansiering och tillsynen över socialtjänsten.

Socialtjänstlagens struktur och konstruktion ska ses över och analyseras bl.a. vad gäller för- och nackdelar med att i samma lag blanda rättigheter för den enskilde och skyldigheter för kommunen liksom de olika möjligheterna att överklaga beslut.

Utredaren ska överväga hur socialbidrag och övriga trygghetssystem bättre ska kunna samverka med varandra utan att arbetslinjen inom bidrags- och ersättningssystemen överges. Eventuella förslag skall rymmas inom ett oförändrat offentligt åtagande.

Eventuella behov av att förändra principerna för socialtjänstens finansiering ska analyseras utifrån behovet av att få till stånd mer lång-

siktig stabilitet i resurserna på socialtjänstens alla omsorgsområden. Utredaren ska också överväga hur en balans kan uppnås mellan den ambitionsnivå som SoL anger och kommunsektorns ekonomiska resurser.

Begreppet skälig levnadsnivå ska analyseras. Utredaren ska då bl.a. analysera om det med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet, är möjligt att ge kommunerna utrymme för mer lokalt anpassade lösningar.

Utredaren ska också lämna förslag om hur individ- och familjeomsorgen kan förändras så att den bättre stämmer överens med den avsedda funktionen att främst stödja enskilda med ett individuellt bistånd som är föranlett av tillfälliga sociala eller ekonomiska problem.

Vidare ska förslag lämnas till hur tillsynen över socialtjänsten kan förbättras och effektiviseras. En bättre samordning av tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården bör då analyseras. Dessutom bör utredaren överväga behov av ökade befogenheter för tillsynsmyndigheterna motsvarande vad som gäller för hälso- och sjukvården.

I sitt arbete ska utredaren beakta regeringens direktiv till kommittéer och utredare om att pröva det offentliga åtagandet (dir. 1994:23), att redovisa regionalekonomiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Genom tilläggsdirektiven (dir. 1998:70) har utredaren fått i uppdrag att lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare ska utformas. Det förslag som lämnas ska vara förenat med krav på bosättning i Sverige. Vidare ska de ekonomiska konsekvenserna av förslaget analyseras och redovisas.

Enligt utredningens direktiv skulle utredaren ha redovisat uppdraget senast den 31 mars 1999. I samband med det nämnda tilläggsdirektivet om den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare förlängdes utredningstiden till den 31 maj 1999. Genom ett senare beslut av regeringen skall uppdraget redovisas senast den 15 september 1999.

Regeringen beslutade också den 3 december 1998 (regeringsbeslut 8) att uppdra åt utredaren att överväga en tydligare lagreglering av anhörigstödet. Vidare fick utredaren i uppdrag att analysera effektiviteten i tillsynen av vård, stöd och service till psykiskt störda. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt samordningen mellan Socialstyrelsens och länsstyrelsernas verksamheter.

4.3. Utredningens arbete

Socialtjänstutredningens uppdrag är vittomfattande och rymmer även kontroversiella frågor. Det slutbetänkande som nu läggs fram bygger dels på befintliga kunskaper och erfarenheter, dels på studier som utredningen uppdragit åt andra att genomföra eller själv har genomfört.

Statistiska Centralbyrån i Örebro (SCB) har bistått utredningen med beräkningar som legat till grund för delbetänkandet Ökade socialbidrag – en studie om inkomster och socialbidrag åren 1990 till 1996 (SOU 1999:46). SCB har också biträtt utredningen med visst utredningsarbete för att etablera mått på skälig levnadsnivå, samt med att beskriva förändringarna i skatte- och bidragssystemet under 1990-talet.

Utredningen har också uppdragit åt Statskontoret att biträda utredningen i arbetet med att beräkna socialtjänstens kostnader under perioden 1990–1997.

I samarbete med Demokratiutredningen har en intervjubok På marginalen (SOU 1998:161) publicerats, med tolv berättelser som bygger på intervjuer med personer som har behövt eller behöver stöd av socialtjänsten. Idén till boken väcktes ursprungligen av företrädare för den s.k. Alternativutredningen för ökat brukarinflytande inom socialtjänsten.

För att få synpunkter och erfarenheter från olika håll i landet har utredningen gjort studiebesök i ett stort antal kommuner. Besöken har givit tillfälle till överläggningar med politiska och professionella företrädare för socialtjänsten. Utredningen har fått möjlighet till dialog med olika aktörer inom socialtjänsten och dess samverkanspartners genom anordnande av möten, samt genom medverkan vid sammankomster anordnade av bl.a. kommunernas länsförbund, länsstyrelsernas sociala länsexperter, brukarorganisationer, fackliga organisationer, liksom socialpolitiska och andra frivilligorganisationer.

I maj 1998 hölls ett arbetsseminarium där alternativa verksamhetsformer inom individ- och familjeomsorgen i några kommuner redovisades och diskuterades. En del av dessa verksamheter finns beskrivna i avsnitt 2.3. Genom att tona ned den myndighetsutövande rollen till förmån för en mer erbjudande och serviceinriktad ansats vill man bl.a. lyfta fram det förebyggande arbetet och nå de personer som behöver stöd i ett tidigare skede.

För att få en referensram med framtidsinriktning för utredningsarbetet genomfördes i juni 1998 ett seminarium på temat "Framtidsperspektiv på socialtjänsten".

Slutligen bör nämnas att sekretariatet tillsammans med företrädare för Svenska Kommunförbundet företagit en studieresa till Danmark och att delar av sekretariatet besökt Storbritannien.

II

Styrning och lagreglering av

socialtjänsten

5. Statens styrning och kontroll

5.1. Mål- och resultatstyrning

Regeringen är enligt regeringsformen ansvarig inför riksdagen för hur den styr riket. I detta ligger ett ledningsansvar för hela den offentliga förvaltningens skötsel. För att svara upp mot detta yttersta ledningsansvar får regeringen använda sina styrningsbefogenheter.

På vilket sätt regeringen utövar sitt ledningsansvar, dvs. hur regeringen styr och kontrollerar, har betydelse för att förvaltningen i sin tur ska kunna utövas på ett effektivt sätt.

Under åren har olika styrmodeller använts och under 90-talet är det mål- och resultatstyrning som dominerat. Det innebär i princip att staten sätter upp nationella mål för olika verksamheter och sedan följer upp resultaten. Huvudmannen, t.ex. regeringen, en förvaltningsmyndighet eller ett projektlag, formulerar sedan övergripande mål i första hand om utfall, i andra hand om slutprestationer. Därefter arbetar huvudmannen och den som har att utföra verksamheten, verkställaren, tillsammans med att bryta ned dessa mål till mätbara delmål. Men verkställaren väljer själv på vilket sätt och med vilka medel han vill uppnå målen.

Att den verkställande myndigheten självständigt får välja medel för att uppnå angivna mål är ett viktigt inslag i målstyrningen. Ett annat centralt inslag är att de styrande i förväg betonar att måluppfyllelsen, dvs. slutprestationen, utfallet eller ett effektivt resursutnyttjande, kommer att kontrolleras – utvärderas – i efterhand och jämföras med andras resultat.

Om målstyrningen fungerade idealt skulle uppföljningen av utfall och slutprestationer, samt återföringen av information om måluppfyllelse i olika stadier av styrkedjan, spela en huvudroll när ansvariga myndigheter och huvudmän i efterhand bedömer resultatet av sitt arbete, dvs. hur de ligger till i förhållande till de precisa målen. Förvaltningspolitiken är i detta hänseende efterhandsgranskande till skillnad från framåtblickande planering.

Målstyrning och resultatstyrning är närbesläktade, men det finns vissa skillnader när det gäller var respektive modell har sin tyngdpunkt1.

Vid resultatstyrning ligger den på utfall och slutprestationer i sig, vid målstyrning på mål riktade mot utfall och slutprestationer. Resultatstyrning bygger på att tillförlitlig information systematiskt återförs och på insatsernas resultat. Inga specialdestinerade medel detaljreglerar hur tillgängliga medel ska användas utan istället får den ansvarige huvudmannen en ospecificerad klumpsumma. Utvärderingen blir då ett instrument för att i efterhand ta reda på hur det gick, att lyfta fram goda exempel och att lära av misstag.

Styrningen måste anpassas efter den verksamhet som bedrivs. Den varierar därför mellan olika områden och nya former av styrmedel växer fram. Staten kan också anse att styrningen på vissa områden behöver vara starkare, t.ex. för att ta tillvara svaga gruppers ställning inom ett område eller för att tillgodose behov av likhet vid den nationella tillämpningen av bestämmelserna. Det finns också olika kulturer inom skilda sektorer av den offentliga förvaltningen som kan bidra till att styrningen utformas på olika sätt. Men gemensamt för en effektiv måloch resultatstyrning är att alla led i kedjan styrning-uppföljning/utvärdering-återföring måste vara definierade och anpassade efter verksamheten i fråga.

För att mål- och resultatstyrningen ska vara framgångsrik krävs att målen är så tydliga att resultaten i verksamheten går att mäta. Statens styrning under senare år har kritiserats i detta avseende. De nationella målen har i många fall varit så övergripande att de varit svåra att följa upp. För att de över huvud taget ska kunna utvärderas måste de konkretiseras som tydliga resultatmål och beskrivas i mätbara termer. Som följd utformas ofta styrdokument på flera olika nivåer inom förvaltningen, t.ex. i det centrala ämbetsverket, eventuellt i den regionala organisation, på lokal nivå och även i verksamheten.

Den statliga förvaltningspolitiken utgår numera från att beslut och verksamheter som rör medborgarna bör tas och utformas så nära dem som möjligt. En sådan decentraliserad förvaltning anses effektivare samtidigt som den stärker medborgarnas medvetenhet om det demokratiska styrelseskicket. Den anses också bidra till att avbyråkratisera verksamheter genom färre regler, vilket i sin tur innebär bättre service till medborgarna.

Med få, enklare och mer övergripande regler ska verksamheterna bättre kunna anpassas till olika individers och gruppers behov. Samtidigt ökar utrymmet för lokal anpassning, resurserna kan utnyttjas friare och effektivare, samtidigt som de anställdas motivation och arbetsglädje

1Riksrevisionsverket 1996:10.

stärks2. Denna form av förvaltning kan sägas vara informativ till sin karaktär eftersom den endast upplyser om de nationella målen och sedan lägger stor vikt vid uppföljning, utvärdering och tillsyn.

En sådan form av styrning förväntas gälla även i en överskådlig framtid. Regeringen konstaterar i direktiven till den förvaltningspolitiska kommissionen3att erfarenheterna av styrmodellen hittills varit goda och att målen ligger fast. Kommissionen delar regeringens åsikt i dessa avseenden4.

5.2. Styrmedlen

Statens främsta instrument för att uttrycka den politiska viljan och genomföra sin politik är lagar och föreskrifter. Statens ansvar för medborgarnas sociala välstånd har i socialtjänstlagen ålagts kommunerna. I enlighet med den decentraliserade förvaltningspolitikens syfte är bestämmelserna i denna lag generellt utformade. Ett undantag är lagens rättighetsbestämmelser, med möjlighet till domstolsprövning, vilka syftar till att stärka den enskildes ställning och likhet i tillämpningen över landet. Men det är inte bara de bestämmelser som riksdag och regering beslutar om som styr verksamheterna. Vissa statliga ämbetsverk har befogenhet att utfärda såväl bindande föreskrifter som icke bindande allmänna råd.

Ett styrinstrument som får allt större principiell betydelse är fördelningen av de offentliga medlen, dvs. den ekonomiska styrningen. Den är numera anpassad till den decentraliserade förvaltningspolitikens syften. Statsbidragen är i huvudsak generella och inte specialdestinerade till vissa verksamheter. De behov som kan finnas av att styra resurser till vissa prioriterade och i tiden avgränsade ändamål sker genom att medel anslås för vissa särskilda projekt eller dylikt. Det kommunala utjämningssystemet har också betydelse för den statliga styrningen. Syftet med utjämningssystemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för enskilda kommuner respektive landsting. Det uppnås genom en utjämning av skattekraften och av strukturellt betingade kostnadsskillnader.

I statsbudgeten anges verksamhetsmål och effektmål för myndigheterna och deras verksamhetsgrenar. Men den statliga styrningen, liksom den återrapportering som åläggs myndigheterna bl.a. genom regleringsbreven, har ofta en annan struktur än den som framgår av lagstift-

2Petersson och Söderlind.3Dir 1995:93.4SOU 1997:57.

ningens ändamålsbestämmelser. Resultatstyrningen blir då tydliggjord samtidigt som författningsstyrningen minskar5.

Även statens möjligheter eller strävanden att genom information genomföra sin politik brukar betecknas som ett styrmedel. Informationsbegreppet tolkas då vidsträckt och kan även omfatta t.ex. utbildningsinsatser. När verksamheter utvärderas och följs upp för att inhämta kunskaper är också det en form av styrning om än av informell karaktär. Men arbetets resultat avser att förbättra innehållet i berörda verksamheter och får på så sätt en styrande effekt om det arbete som utförts är trovärdigt.

Det förekommer naturligtvis kontakter och diskussioner mellan tjänstemännen i förvaltningsmyndigheterna och regeringskansliet om hur myndighetens uppgifter bör utformas i olika avseenden. Dessa informella kontakter är ett komplement till regeringens formella styrning av myndigheterna men kan också i sig innebära en styrning – s.k. informativ styrning.

Uppföljning och utvärdering kan betraktas som en form av styrning. Forskning har nämligen visat att slutsatserna av utvärderingar och uppföljningar många gånger haft en styrande effekt på samma sätt som fastställda måldokument. Det har därför i olika sammanhang framförts att utvärderingar måste bli mer genomarbetade än tidigare. De måste också kopplas till mer precisa måldokument6.

Den mer formellt inriktade statliga styrningen av kommunsektorn sker genom tillsyn med eller utan sanktioner. En aktiv statlig tillsyn syftar till att kontrollera rättssäkerheten och lagligheten i det kommunala åtagandet men också till att uppnå en likvärdig verksamhet över landet.

5.3. Studier av den statliga tillsynsverksamheten

Frågan om hur den statliga regionala tillsynen över kommunala verksamheter bör var ordnad är och har varit föremål för överväganden i några olika utredningar. Socialtjänstkommittén redovisade ingående de studier som genomförts på området vid tiden för kommitténs betänkande. Beträffande utredningar som därefter genomförts vill utredningen för sin del redovisa följande.

5Statskontoret 1998:8.6Prop 1989/90:41, sid 9.

Den parlamentariska regionkommittén (PARK)

PARK skall enligt sina direktiv (1997:80) "lämna förslag till hur uppgifterna mellan staten och den kommunala självstyrelsen på regional nivå skall fördelas i framtiden" samt "göra mera generella överväganden om statens egen organisation på regional nivå". I de senare övervägandena ska utredningen

  • belysa vilka utvecklingsinriktade uppgifter som en samordnad statlig länsförvaltning bör ha,
  • överväga hur samverkan mellan länsstyrelse och andra statliga myndigheter bör utformas för att säkerställa en effektiv samordning,
  • redovisa på vilket sätt man kan få till stånd och utveckla mer samordnade insatser i fråga om bl.a. utvärdering, uppföljning och tillsyn på regional nivå,
  • överväga möjligheterna till ytterligare delegering av uppgifter till länsstyrelserna.

I delbetänkandet Regional frihet och statligt ansvar – en principiell diskussion (SOU 1998:166), har PARK gjort den bedömningen att länsstyrelsernas tillsynsverksamhet bör effektiviseras och att länsstyrelserna i större utsträckning bör prioritera tillsynsuppgifterna. I betänkandet konstaterar PARK att vinsterna med att samordna den statliga regionala tillsynen hos länsstyrelserna är begränsade och ofta av administrativ karaktär.

Likväl finns det enligt kommittén ett viktigt skäl för en förstärkt samordning av den regionala tillsynen inom länsstyrelsen och det är kommunernas behov av att möta en stat som inte uppträder splittrat. Av det skälet, menar PARK, bör länsstyrelserna så långt möjligt fungera som gemensam och samordnad ledning för den statliga regionala tillsynen över kommunerna. PARK kommer i det fortsatta utredningsarbetet att pröva om ansvaret för samordning av den statliga tillsynen på regional nivå i större utsträckning kan åläggas länsstyrelsen.

PARK anser det också viktigt att den statliga tillsynsorganisationen är tydlig och begriplig. För den enskilde medborgaren får det inte råda något tvivel om vem som ansvarar för tillsynen av viss verksamhet. Parallella tillsynsorganisationer bör därför undvikas.

PARK anser vidare att det kan vara rationellt att lyfta perspektivet från den enskilda länsstyrelsen till länsstyrelseorganisationen som helhet, om man vill skapa möjligheter till ett mer effektivt utnyttjande av länsstyrelseorganisationens samlade resurser och kompetens. Exempelvis bör enligt PARK tillsynsuppgifter, som kräver särskild kompetens, kunna koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser så att den samlade effektiviteten i tillsynsarbetet kan öka.

I avsnitt 7.2 föreslår PARK att "de cirka 45 förslag om delegering av uppgifter från centrala verk till länsstyrelsen som Statskontoret redovisar och som kommittén finner intressanta" bör utredas vidare. I bilaga 2 till betänkandet hänvisas till Statskontorets utredning (1998:19) om uppgifter som kan delegeras till länsstyrelserna. Statskontoret har där bl.a. nämnt "tillsyn över kommunal hälso- och sjukvård inom ramen för hemtjänst m.m.".

Statskontoret

Statskontoret på uppdrag av den parlamentariska regionkommittén (PARK) och Avregleringskommittén gjort en översikt av olika tillsynsuppgifter och analyserat formen för hur tillsynen bedrivs. I Statskontorets rapport 1998:8 lämnas bl.a. en redogörelse för de senaste årens offentliga studier av den statliga tillsynen. Man hänvisar också särskilt till förvaltningspolitiska kommissionens betänkande.

Den problembild som framkommit vid olika utvärderingar av den statliga tillsynen har av Statskontoret sammanfattats på följande sätt:

  • Regleringen av den statliga tillsynen är inte bara omfattande utan också splittrad, svåröverskådlig och svårtillgänglig.
  • Innebörden i begreppet tillsyn är oklar.
  • Tillsynens inriktning och innehåll varierar kraftigt mellan olika sakområden och mellan de myndigheter som utövar tillsyn.
  • Tillsynsmyndigheterna lägger alltmer vikt vid rådgivning och allt mindre vikt vid ingripanden med sanktioner.
  • Tillsynen är inte sällan påfallande svag.
  • Grunderna för tillsynens dimensionering är ofta oklara.
  • Det kan finnas bristande proportioner mellan den vikt en reglering tillmäts och den kontroll av efterlevnaden som bedrivs.

Riksrevisionsverket

Frågan om en eventuell samordning av den statliga tillsynen över hälsooch sjukvården och den kommunala socialtjänsten togs även upp av Riksrevisionsverket7. I rapporten föreslår RRV att regeringen tar initiativ till att genomföra en översyn som i ett sammanhang omprövar myndighetsansvaret för den statliga tillsynen över såväl socialtjänst som hälso- och sjukvård. Översynen bör ha inriktningen att en enda statlig

7RRV 1996:23.

myndighet ges det samlade tillsynsansvaret för såväl socialtjänst som hälso- och sjukvård.

Innebörden av begreppet tillsyn är enligt RRV:s rapport oklar. Tillsyn används idag som en övergripande beteckning för delvis olikartade verksamheter såsom normering, rådgivning, utvärdering och inspektion. Tillsyn kan också döljas bakom andra beteckningar. Vid en genomgång av den statliga tillsynens regelverk konstaterar RRV att staten använt närmare ett tjugotal begrepp för att uttrycka olika tillsynsfunktioner. RRV menar att tillsynsfrågor måste ägnas ökad uppmärksamhet och att förutsättningarna för en sådan uppmärksamhet bör kunna förbättras om innebörden av tillsynen och angränsande uppgifter förtydligas. Oklarheter i tillsynsbegreppets innebörd bidrar också till osäkerhet om hur tillsyn bör bedrivas. De beslut om tillsyn som riksdag och regering fattat har som följd varit svåra att omvandla i praktisk verksamhet.

Till detta kommer att den statliga tillsynsverksamheten är oöverskådlig ur ett organisatoriskt perspektiv. Tillsyn sker i många olika former. Det framgår heller inte alltid av myndigheternas instruktioner att de har till uppgift att bedriva tillsyn. Men, påpekar RRV, tillsynen kan behöva anpassas efter olika verksamheters särart, varför det inte nödvändigtvis är önskvärt med likartade lösningar. Men den begreppsliga och organisatoriska mångfalden återspeglar inte en genomtänkt syn på tillsynsfrågor och grunderna för tillsynens dimensionering är ofta oklara. Överensstämmelsen mellan den vikt en reglering tillmäts och kontrollen av efterlevnaden kan därför vara bristfällig.

Den förvaltningspolitiska kommissionen

Den förvaltningspolitiska kommissionen förordar i sitt betänkande I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57) att den statliga tillsynsverksamheten blir föremål för en samlad översyn och att frågan om verkningsfulla sanktioner särskilt uppmärksammas. Kommissionen sammanfattar för sin del tidigare studier på följande sätt:

Den förvaltningspolitiska utvecklingen, där renodling utgör ett icke oväsentligt inslag, har lett till en förändrad roll för åtskilliga myndigheter. Ansvaret för verkställigheten av de politiska besluten har förskjutits nedåt i förvaltningen, inte minst till lokal och regional nivå. På central nivå har rättstillämpning och tillsyn blivit viktigare. Här har även EU-medlemskapet bidragit till utvecklingen. – – – Idag sker en icke oväsentlig del av statsförvaltningens verksamhet i form av tillsyn, och många myndigheter organiseras som tillsynsmyndigheter. Dessa myndigheter har kommit att lägga allt mer vikt vid rådgivning och mindre vid ingripande med sanktioner.8

8SOU 1997:57, s. 105.

Kommissionen hänvisar i sitt betänkande även till de studier som riksdagens revisorer9gjort och som i stort bekräftar RRV:s iakttagelser. Kommissionen förordar att frågor om tillsyn blir föremål för en samlad översyn. Frågan om verkningsfulla sanktioner bör då särskilt uppmärksammas.

I propositionen 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, som till vissa delar bygger på betänkandet SOU 1997:57, har regeringen lagt fram riktlinjer för det fortsatta arbetet med att utveckla den statliga förvaltningen. I propositionen bedömer regeringen att den statliga tillsynen av myndigheter, kommuner och företag bör ses över i syfte att få en mer ändamålsenlig statlig tillsyn. Den statliga tillsynen bör ges en tydligare innebörd. En sådan översyn bör behandla begreppet "tillsyn", hur tillsynsuppgifter skall regleras och hur riksdagens och regeringens behov av uppföljning av tillsynen bör utformas. Översynen bör göra det möjligt att lägga fast vissa riktlinjer för den statliga tillsynen. I det sammanhanget bör också möjligheterna till verkningsfulla sanktioner övervägas. Regeringen avsåg att återkomma till riksdagen med en samlad redovisning av den statliga tillsynsverksamheten.

I propositionen hänvisar regeringen till det uppdrag Socialtjänstutredningen har att lämna förslag till en effektivare tillsyn över socialtjänsten och en mer ändamålsenlig gränsdragning mellan Socialstyrelsens nationella och länsstyrelsernas regionala tillsynsansvar. Det är också en uppgift för Socialtjänstutredningen att analysera hur en bättre samordning av tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården skall kunna åstadkommas. Socialtjänstutredningen har vidare genom regeringsbeslut den 3 december 1998 getts i uppdrag att analysera effektiviteten i tillsynen av vård, stöd och service till psykiskt störda. Särskild uppmärksamhet bör därvid ägnas åt samordningen mellan Socialstyrelsens och länsstyrelsernas verksamhet.

Avregleringsutredningen

Begreppet tillsyn och de avväganden som är av betydelse för att åstadkomma en effektivare tillsyn har också behandlats av Avregleringsutredningen10. Denna utredning hänvisar i sitt slutbetänkande Minska regleringen av kommuner och landsting (SOU 1998:105), till det nämnda uppdraget till Socialtjänstutredningen och till det uttalande som Socialutskottet gjort i betänkandet 1996/97:SoU13 om tillsyn över socialtjänst och hälso- och sjukvård.

9Bl.a. Tillsyn – innebörd och tillämpning. RR 9.10SOU 1998:105, s. 150, ff.

Utredningen framhåller att tillsynen på kommunens område måste beakta om kommunerna har ett tillsynsansvar för viss verksamhet oavsett om detta är en del i en tillsynskedja, såsom t.ex. på miljöområdet, eller om den kommunala verksamheten är föremål för tillsyn i egenskap av dominerande producent, såsom är fallet inom t.ex. socialtjänsten. Det är också av betydelse hur verksamheten regleras och hur stort utrymme den ger för kommunal påverkan.

De resurser som tillsynsmyndigheten har till sitt förfogande liksom de resurser som gäller för verksamheten i sig i förhållande till de ambitioner som regleringen av verksamheten ger uttryck för har självfallet betydelse för tillsynens omfattning och utformning. Till detta kommer vikten av en bra dialog mellan kommunen och myndigheten för att utbyta kunskaper.

Samtidigt måste rättssäkerhetsaspekterna granskas. Avvägningen mellan dessa två arbetssätt bör ske med hänsyn till aktuell verksamhet. En tänkbar väg, menar utredningen, är att man inom myndigheten har en tydlig organisatorisk åtskillnad mellan de kontrollerande respektive de stödjande insatserna. Utredningen föreslår att regeringen ålägger berörda myndigheter att i sina årsredovisningar informera om inriktningen, omfattningen och resultaten av den tillsynsverksamhet som myndigheten bedriver.

Svenska Kommunförbundets programberedning för kommunal självstyrelse11instämmer i stort med Avregleringsutredningen i dessa avseenden. I sin rapport framhåller Kommunförbundet den statliga tillsynens inverkan på den kommunala självstyrelsen. Den övergripande frågan är hur statlig tillsyn kan förenas med kommunalt självstyre. De statliga myndigheterna har stora möjligheter att själva utforma och reglera sin tillsyn, menar förbundet. Detta har lett till stora skillnader mellan dem, vilket medför stora problem.

HSU 2000

Utredningen HSU 2000 (dir 1994:152) har bl.a. enligt sina direktiv att överväga formerna för den statliga styrningen inom hälso- och sjukvården. Utredningen föreslår i sitt slutbetänkande God vård på lika villkor? – om statens styrning av hälso- och sjukvården (SOU 1999:66), bl.a. att Socialstyrelsens verksamhet ses över med syftet att belysa tillsynsverksamhetens organisation. I samband med översynen ska enligt kommitténs mening även prövas om länsstyrelsernas och Socialstyrelsens tillsynsverksamheter ska bilda en ny myndighet som bedriver tillsyn inom vårdens hela område.

11Svenska Kommunförbundet 1994.

5.4. Tillsynen över socialtjänsten

Tillsynen över den enskilda och kommunala socialtjänsten utövas av Socialstyrelsen och länsstyrelserna. Socialstyrelsen skall "följa" och "vidareutveckla" socialtjänsten (67 § SoL). Det är också en uppgift för Socialstyrelsen att utfärda allmänna råd till ledning för dem som ska tillämpa lagen. Socialstyrelsens uppgift i förhållande till kommunerna blir därmed mera en fråga om råd och stöd hur verksamheten kan utvecklas för att bli i överensstämmelse med riksdagens intentioner än om "tillsyn". Även Socialstyrelsens ansvar för uppföljning av socialtjänsten syftar till att verksamheterna ska bedrivas i enlighet med lagens intentioner.

Länsstyrelserna skall enligt 68 § SoL följa socialnämndernas tilllämpning av lagen och se till att denna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. De ska i detta arbete biträda nämnderna med råd i deras verksamhet och i övrigt se till att de fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Länsstyrelserna ska också informera och ge stöd till allmänheten. De ska vidare främja samverkan mellan kommuner och andra samhällsorgan på socialtjänstens område, samt i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter.

Vid behandlingen av regeringens proposition Ändring i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124), beslutade riksdagen (bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264) att precisera länsstyrelsernas tillsynsansvar och utvidga deras uppgifter i samband med tillståndsgivning för vissa enskilt bedrivna verksamheter. Sedan den 1 januari 1998 krävs därmed länsstyrelsens tillstånd för att yrkesmässigt bedriva hem för vård eller boende, särskilda boendeformer (20 och 21 §§ SoL), hem för viss heldygnsvård, samt hem eller öppen verksamhet för vård under begränsad del av dygnet i enskild regi.

Med undantag av de hem som Statens institutionsstyrelse är huvudman för står alltså hem för vård eller boende oavsett driftform under länsstyrelsernas tillsyn. Länsstyrelsernas tillsynsansvar omfattar också verksamhet som kommunen enligt entreprenadavtal överlämnat till enskild med stöd av 4 § tredje stycket SoL samt enskild verksamhet, från vilken kommunen upphandlar tjänster. Länsstyrelsen kan inspektera sådan verksamhet samt har rätt att inhämta upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Motsvarande möjlighet föreligger för socialnämnden i kommunen i fråga om sådan enskild verksamhet som nu sagts (69 c § SoL).

Enligt 70 § SoL kan länsstyrelsen om den upptäcker något missförhållande vid en sådan verksamhet som avses i 69 b § förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Möjlighet att kombinera föreläggandet med vite finns dock inte. Om missförhållandet

är allvarligt och om föreläggandet inte åtlyds får länsstyrelsen förbjuda fortsatt verksamhet. Länsstyrelsens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (74 § SoL). Den som driver verksamhet utan tillstånd eller som i strid med förbud fortsätter att driva verksamheten kan dömas till böter (75 § SoL).

Tillsynen över andra kommunala verksamheter, bl.a. sådana kommunala särskilda boendeformer och bostäder med särskild service som sägs i 20 § andra stycket och 21 § tredje stycket SoL och kommunal hemtjänst, är således inte formellt förenad med åtgärder som inspektion, inhämtande av upplysningar och handlingar, förelägganden och förbud. Det har dock aldrig ifrågasatts att Socialstyrelsen och länsstyrelserna har möjlighet att göra tillsynsbesök i de verksamheter som står under deras tillsyn. Socialstyrelsen och länsstyrelserna har också alltid kunnat få de upplysningar samt ta del av de handlingar som behövs för tillsynen trots att något formellt stadgande härom inte finns.

Till länsstyrelsens tillsyn över socialtjänsten hör att de svarar för tillsynen över verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, samt svarar för tillståndsgivning för enskild verksamhet enligt denna lag. Länsstyrelserna har därutöver olika uppgifter som rör tillsyn och uppföljning av verksamheter inom alkoholområdet.

Efter förslag i regeringens proposition om nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop 1997/98:113) har införts en bestämmelse i socialtjänstlagen (71 a § SoL – s.k. lex Sara) som ålägger var och en som är verksam inom omsorger om äldre eller funktionshindrade att vaka över att de enskilda får god omvårdnad och lever under trygga förhållanden. Den som uppmärksammar eller på annat sätt får kännedom om allvarliga missförhållanden i omsorgerna om någon enskild är skyldig att utan dröjsmål anmäla detta till socialnämnden eller till den som annars är ansvarig för verksamheten. Om missförhållandet inte kan åtgärdas omedelbart, skall den verksamhetsansvarige anmäla missförhållandena till tillsynsmyndigheten.

5.5. Tillsynen över hälso- och sjukvården

Socialstyrelsen har det direkta ansvaret för tillsynen över hälso- och sjukvården enligt vad som sägs i 6 kap. lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS). Socialstyrelsens tillsyn omfattar offentligt anställda och privat verksamma yrkesutövare samt offentliga och privata verksamheter inom hälso- och sjukvården med undantag av försvarets hälso- och sjukvårdsverksamhet. Socialstyrelsens direkta tillsyn utövas av sex regionala enheter.

Socialstyrelsen kan i sin tillsyn över hälso- och sjukvården och dess utövare vidta olika åtgärder för att kunna utöva kontroll och få rättelse till stånd. Den som bedriver hälso- och sjukvård skall på styrelsens begäran inkomma med handlingar, prover och annat material som rör verksamheten samt lämna de upplysningar om den som styrelsen behöver för sin tillsyn. En sådan begäran kan kompletteras med ett föreläggande med eller utan vite.

Socialstyrelsen har vidare rätt att inspektera verksamhet som står under styrelsens tillsyn. Inspektionen får dock inte omfatta bostäder. I samband med inspektion har styrelsen rätt att tillfälligt omhänderta handlingar, prover och annat material som rör verksamheten (6 kap. 9 § LYHS). Socialstyrelsen kan om så erfordras för inspektionens genomförande begära hjälp av polismyndighet (10 §).

De åtgärder Socialstyrelsen kan vidta vid uppdagade missförhållanden kan rikta sig mot såväl yrkesutövare som vårdgivare som bedriver hälso- och sjukvårdsverksamhet. Om styrelsen finner att en yrkesutövare handlat fel eller varit försumlig skall styrelsen vidta de åtgärder som behövs för att vinna rättelse. Styrelsen kan t.ex. i beslut uttala kritik mot yrkesutövaren och förutsätta att denne själv rättar sig.

Styrelsen har även möjlighet (i vissa fall skyldighet) att anmäla yrkesutövaren till åtal. Vanligare är att styrelsen gör anmälan till Hälsooch sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) om felet eller försummelsen inte är ringa eller ursäktlig(t). I sådana fall kan HSAN meddela disciplinpåföljd (varning eller erinran). I vissa allvarliga fall finns möjlighet att meddela yrkesutövaren prövotid. Ärende om disciplinpåföljd kan tas upp även på begäran av patient eller i vissa fall nära anhörig. Ärende om prövotid kan bara tas upp på begäran av Socialstyrelsen (samt JO och JK).

Socialstyrelsen (samt JO och JK) har också vad gäller legitimerade yrkesutövare möjlighet att begära återkallelse av legitimationen. Även återkallelse av annan behörighet samt begäran om begränsning av förskrivningsrätt kan tas upp på begäran av Socialstyrelsen (JO eller JK). Däremot kan sådana frågor inte prövas i HSAN på begäran av patienten eller nära anhörig.

I fråga om verksamheter som bedriver hälso- och sjukvård har Socialstyrelsen samma befogenhet att göra inspektioner, begära in handlingar m.m. samt få hjälp av polis som i fråga om yrkesutövare. När det gäller åtgärder vid uppdagade missförhållanden är sanktionsmöjligheterna dock annorlunda utformade. Om Socialstyrelsen finner att en vårdgivare inte uppfyller kraven på god vård och om missförhållandet är av betydelse för patientsäkerheten får styrelsen förelägga vårdgivaren att rätta till missförhållandet.

Ett konstaterande av att ett missförhållande föreligger behöver dock inte med en gång betyda att Socialstyrelsen ger vårdgivaren ett föreläggande. Styrelsen kan om den bedömer att det är tillräckligt för att rätta till missförhållandet skriva till vårdgivaren och ange vad som krävs härför och att styrelsen vid något senare tillfälle kommer att kontrollera att man gjort rättelse. Om det är antagligt att en sådan skrivelse inte skulle leda till något resultat beslutar styrelsen att meddela ett formellt föreläggande (6 kap. 13 § LYHS). Detta beslut kan kombineras med vite. Beslut om föreläggande kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (i första instans numera länsrätten).

Ett föreläggande skall alltid innehålla uppgift om de åtgärder vårdgivaren behöver vidta för att rätta till missförhållandet (14 §). Om föreläggandet inte följs och om missförhållandet är allvarligt får styrelsen helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet (15 §). Om det är fara för patienters liv, hälsa eller personlig säkerhet får styrelsen omedelbart förbjuda verksamheten (16 §). Möjlighet finns också att interimistiskt förbjuda fortsatt verksamhet (17 §). Beslut som nu sagts kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Besluten som riktar sig till vårdgivaren kan – som nämnts – avse såväl offentlig som enskild vårdgivare.

5.6. Uttalanden om tillsynen över socialtjänsten

Regering och riksdag har i några olika sammanhang de senaste åren gjort uttalanden angående behovet av en effektivare tillsyn över socialtjänsten.

Den senaste ändringen i socialtjänstlagen

Socialtjänstkommittén behandlade i sitt huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139), frågan om statens tillsyn över socialtjänsten. I fråga om privata verksamheter inom socialtjänstområdet föreslog kommittén att tyngdpunkten i statens kontroll skulle ligga på en fortlöpande och

effektiv tillsyn. Det ansågs nödvändigt för att enskilda skulle kunna garanteras rättssäkerhet och god kvalitet i den vård som ges av privata vårdgivare. Kommittén föreslog att länsstyrelsernas tillsyn skulle omfatta såväl den tillståndspliktiga privata verksamheten som entreprenadverksamheten. Länsstyrelserna föreslogs få rätt att inspektera verksamheterna samt ta del av de handlingar och inhämta de upplysningar som krävs för att fullgöra tillsynen.

I de fall rättelse inte kunde åstadkommas på annat sätt skulle länsstyrelserna kunna meddela föreläggande att rätta till missförhållandena. Förelägganden skulle kunna kombineras med vite. Ytterst skulle länsstyrelserna kunna förbjuda olämplig verksamhet.

I fråga om statens tillsyn över kommunernas verksamheter konstaterade kommittén att socialtjänstlagens karaktär av ramlag inneburit att entydiga och operationella mål för olika verksamheter saknas. Detta, ansåg kommittén, hade "inte sällan medfört oklarheter i relationen mellan staten och kommunerna". Kommittén konstaterade att frågan ofta diskuterats "med vilken rätt tillsynsmyndigheterna kan rikta kritik mot en kommun".

Kommittén föreslog dock inga egentliga förändringar i fråga om statens tillsyn över kommunernas socialtjänst. Socialstyrelsen skulle som tidigare "följa upp och utvärdera" socialtjänstens verksamhet. I den uppgiften skulle även ingå att ta fram statistik om socialtjänsten. Kommittén konstaterade beträffande Socialstyrelsen att dess normativa roll tonats ner. Den ändrade inriktningen hade enligt kommittén inneburit att styrelsens uppföljning och utvärdering av måluppfyllelse alltmer fått "prägel av kritiskt granskande utifrån flera olika perspektiv". Enligt kommitténs mening borde den inriktningen bestå.

Kommittén konstaterade att länsstyrelserna i sitt arbete skall lägga tyngdpunkten vid tillsyn över den kommunala socialtjänsten. Med tillsyn avsåg kommittén statens kontroll av rättssäkerhet och laglighet i individärenden och i verksamheter samt kontroll av kvaliteten i verksamheten. Kommittén underströk vikten av en ökad satsning på verksamhetstillsyn. Därigenom kunde laglighet och kvalitet i verksamheterna förbättras och enskildas klagomål reduceras. Tillsynen borde enligt kommittén i första hand genomföras i dialog med företrädare för kommunerna, både politiker och ansvariga tjänstemän. En sådan tillsynsmetodik borde utvecklas som inger förtroende och samtidigt respekt.

Länsstyrelsernas och Socialstyrelsens mandat vid tillsynen borde enligt kommittén förtydligas genom en i lag fastlagd rätt att inspektera verksamheter samt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som krävs för tillsynen.

I den proposition som följde på Socialtjänstkommitténs betänkande (prop. 1996/97:124) föreslogs inga förändringar i fråga om Socialstyrelsens tillsyn. De förändringar som föreslogs berörde framför allt länsstyrelsernas tillsyn över den privata verksamheten. I propositionen anförde regeringen att statens kontroll över enskild verksamhet i första hand skall ske genom fortlöpande och effektiv tillsyn. En förstärkt tillsyn ansågs nödvändig för att utsatta grupper skulle kunna garanteras rättssäkerhet och vård av god kvalitet i enskild verksamhet.

Liksom tidigare skulle länsstyrelserna ha tillsyn över hela den kommunala verksamheten enligt socialtjänstlagen och därmed även över den verksamhet som bedrivs vid kommunala hem för vård eller boende. Några ytterligare befogenheter för länsstyrelserna i fråga om tillsyn över kommunala verksamheter än de som tidigare gällt för kommunala hem för vård eller boende föreslogs inte i propositionen.

Den statliga tillsynen över enskild verksamhet skulle omfatta tillståndspliktig verksamhet, sådan verksamhet som kommunen avtalat med annan att utföra samt verksamhet från vilken kommunen upphandlat tjänster för att fullgöra skyldighet enligt socialtjänstlagen. Den möjlighet länsstyrelsen tidigare haft att meddela förelägganden till ledningen för enskilda och kommunala hem för vård eller boende att avhjälpa missförhållanden kom att utvidgas till alla privata verksamheter över vilka länsstyrelsen hade tillsyn. Länsstyrelsen kunde, liksom tidigare i fråga om hem för vård eller boende, förbjuda fortsatt verksamhet om missförhållandet var allvarligt och föreläggandet inte åtlyddes.

Socialutskottets uttalanden

Socialutskottet behandlade propositionen 1996/97:124 i betänkandet 1996/97:SoU18. Utskottet delade regeringens uppfattning att tillsynen av enskild verksamhet borde stärkas. Utskottet instämde vidare i förslaget vad gällde fördelningen av tillsynsansvaret mellan länsstyrelsen och socialnämnden. Liksom tidigare borde enligt utskottet länsstyrelsen ha det övergripande tillsynsansvaret och socialnämnderna utöva den löpande tillsynen.

I betänkandet 1996/97:SoU18 gjordes en hänvisning till utskottets betänkande 1996/97:SoU13, i vilket utskottet behandlat ett antal motioner med krav på inrättandet av en äldreombudsman. Utskottet hade där enhälligt ansett att tillsynen över äldreomsorgen borde förbättras. Tillsynen måste skärpas samt inriktas på frågor om laglighet och rättssäkerhet och på att säkra kvaliteten och kompetensen i vården och omsorgen för att säkra de äldres rätt till självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet. Utskottet hade vidare ansett det angeläget att

skapa en tydligare organisation för att undanröja tveksamheter om vart den enskilde skall vända sig med sina synpunkter och klagomål. Regeringen borde överväga om tillsynen kunde läggas på en och samma myndighet för såväl socialtjänsten som hälso- och sjukvården för att därigenom skapa en slagkraftigare organisation.

I betänkandet SoU18 konstaterade utskottet att den socialtjänstutredning som regeringen aviserat i propositionen 1996/97:124 skulle få till uppgift att granska hur en mer slagkraftig regional tillsyn med samma statliga huvudman för både socialtjänsten och hälso- och sjukvården kan utvecklas.

6. Principer för socialtjänstlagstiftningen

6.1. Krav på och förutsättningar för socialtjänstlagstiftningen

Socialtjänstlagen är en välfärdslag. De övergripande målen för socialtjänsten har definierats i lagens portalparagraf. Även om bestämmelsens juridiska status i den rättsliga processen kan diskuteras har den haft stor betydelse för inriktningen av det sociala arbetet. Den tydliggör och anger riksdagens ambitioner med lagverket.

Men lagstiftningen inom skilda områden såväl påverkar som påverkas av samhällsutvecklingen. Förändringar har också skett i socialtjänstlagen men de grundläggande värderingar som portalparagrafen ger uttryck för har inte ifrågasatts. Regeringen har i direktiven till utredningen särskilt klargjort att de grundläggande värderingarna fortfarande ska ligga fast.

Såväl socialutredningen som socialtjänstkommittén menade att portalparagrafens värderingar bäst uppnås genom att man i det sociala arbetet utgår från en helhetssyn på människan. Principerna för denna har behandlats i avsnitt 2.1.1. Men helhetssynen i dess ursprungliga betydelse har förändrats sedan lagens tillkomst (se avsnitt 8.1), vilket i sin tur kommit att prägla utredningens överväganden och förslag.

Socialtjänstlagen avspeglar den lagstiftningsteknik som vann insteg under 1970-talet. Ramlagstekniken ansågs vara det effektivaste sättet för regleringar som syftar till att uppnå välfärdsmålen. Den kom därför att användas både när socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen utformades. Ramlagstekniken har också gjort det möjligt att anpassa dessa lagar till nya behov och på så sätt bidragit till att de "överlevt" trots de förändringar som skett i samhället under de senaste tjugo åren. Men förändringar har gjorts och för socialtjänstlagens del har det inneburit att flera detaljerade regler införts. Dess karaktär av ramlag har dock inte ifrågasatts.

För att kunna behandla frågan hur socialtjänstlagen ska struktureras och konstrueras måste de grundläggande principerna för lagstiftningens

roll lyftas fram. Ramlagstiftning, samt rättighets- och skyldighetslagstiftning är de lagstiftningsstrategier som används för att reglera det sociala arbetet. Ramlagstiftningen innehåller regler av flera olika slag. De varierar inom ett brett spektrum från mycket detaljerade regler till så generella regler att de mest liknar programförklaringar. Typiska är de bestämmelser, som anger mål eller operativa riktlinjer och som är avsedda att ge vägledning. Socialtjänstlagen har också kritiserats från flera håll för att ett spänningsförhållande mellan statens, kommunens och den enskilde individens intressen finns inbyggt i den. För att förstå kritiken är det av betydelse att närmare studera statens motiv för lagstiftningsstrategin och dess konsekvenser för kommuner och enskilda.

6.2. Ramlag eller detaljerad lagstiftning

6.2.1. Staten

Staten har ansvaret för offentlig verksamhet som har en given anknytning till hela riket. Detta innebär att staten har ansvaret för utrikespolitik och försvar men också det övergripande ansvaret för att medborgarnas grundläggande rättigheter inte kränks av vare sig centrala, regionala eller lokala organ. Vidare har staten ansvaret för fördelningspolitiken, dvs. att en viss samhällelig standard garanteras alla medborgare oavsett var i landet man bor och för samhällsekonomin. Inom sina ansvarsområden använder staten de styrmedel som finns för att styra landet och att genomföra en fastställd politisk vilja.

I ett alltmer komplext samhälle med växande krav på samhällelig service av olika slag har statens behov av att styra utvecklingen lett fram till en ändrad förvaltningspolitik. Önskemål om såväl ett effektivare sätt att uppfylla den politiska viljan som att utnyttja de offentliga resurserna på ett bättre sätt har inneburit att förvaltningen decentraliserats och att detaljstyrningen av den statliga förvaltningen radikalt minskats till förmån för s.k. målstyrning, dvs. att styra genom att formulera mål och följa upp resultaten.

Det är på det lokala planet, nära medborgarna och de folkvalda politikerna, som förutsättningarna är bäst för att utföra uppgifter som har individanknytning. Detta är den bakomliggande tanken och motiven för denna utveckling. Synsättet anses också stärka demokratin och det politiska styrelseskicket i samhället. Det ökar också medborgarnas förutsättningar att påverka och utöva inflytande över verksamheterna. Som följd härav har kommunerna fått en allt viktigare roll. Uppdelningen mellan statens och kommunernas ansvarsområden anges heller inte tydligt i Regeringsformen. Detta är enligt förarbetena avsiktligt för att

kunna anpassa ansvarsfördelningen mellan dem allteftersom förhållandena i samhället förändras. Genom att vissa förvaltningsuppgifter har decentraliserats men inte andra har otydligheten förstärkts. Men i regeringsformens förarbeten anges också att till statens och kommunernas övergripande uppgifter på skilda områden hör att samverka för att uppnå gemensamma samhälleliga mål.

Ramlagsteknik m.m.

Ramlagstekniken och det kommunala utjämningssystemet har varit de verktyg som riksdag och regering främst använt för att styra samhällsutvecklingen på det kommunala området. Dessutom tillkommer någon form av statligt kontrollsystem ofta utformat som en skyldighet för någon statlig myndighet att ha tillsyn över verksamheterna. Även riksdagens möjlighet att genom lagstiftning föreskriva rätt till domstolsprövning kan anses vara statlig kontroll eller ett statligt styrmedel eftersom prövningen ska tillgodose den enskildes intressen ur de aspekter som staten anser väsentliga och som huvudmannen för verksamheten är skyldig att tillämpa.

Besvärsinstitutet och den statliga tillsynen liksom formaliserade handläggningsregler kan också anses kompensera de brister som ramlagstekniken innebär med allmänt formulerade mål och riktlinjer i förhållande till en detaljerad/preciserad lagstiftning för olika verksamheter.

Ramlagstekniken har kunnat användas under lång tid utan att behöva ändras i någon större utsträckning. I stället har de verksamheter som kommuner eller statliga förvaltningsmyndigheter bedriver anpassats. Vissa menar också att tekniken är fördelaktig eftersom den kan innebära att socialtjänstens arbetsmetoder utvecklas på ett positivt sätt.

Begreppet staten

Begreppet staten kommer i fortsättningen att användas när det är fråga om dels den makt som utövas av riksdagen genom möjligheten att lagstifta, dels den verkställande makt som regeringen har för att realisera sin politiska vilja.

6.2.2. Kommunen

Förvaltningspolitiken de senaste årtiondena har fått till följd att kommunernas makt successivt ökat genom att de tagit över ansvaret från staten på flera områden. Samtidigt har de lokala självstyrelseorganen fått ökad frihet att själva bestämma över sin organisation. Statens intresse av att styra vissa verksamheter utifrån nationella hänsynstaganden och kommunens intresse av att självständigt styra de uppgifter som lagts på dem leder till intressemotsättningar dem emellan. Principen om den kommunala självstyrelsen ställs mot statens ansvar och uppgifter.

Den kommunala självstyrelsen

Betydelsen av den kommunala självstyrelsen betonas ofta men dess rättsliga skydd har ifrågasatts. Den kommunala självstyrelsen inklusive den kommunala beskattningsrätten är grundlagsfäst i regeringsformen och gäller för såväl de specialreglerade som de frivilliga verksamheterna. Att kommuner och landsting sköter sina uppgifter på den kommunala självstyrelsens grund anges också inledningsvis i kommunallagen (1991:900). Men det rättsliga skyddet är vagt eftersom det konstitutionellt inte finns några hinder för att genom lag ändra förutsättningarna för kommunernas verksamhet eller grunderna för den kommunala beskattningsrätten.

Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd har beskrivit den kommunala självstyrelsen på följande sätt:

Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive landstinget själv ska styra, d.v.s. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller landstinget att ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten.

Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art. Men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Den ska därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas.1

I detta sammanhang bör också den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse, som tidigare redovisats (avsnitt 3.1.2), nämnas.

1SOU 1996:129.

Ramlagen i kommunen

Ramlagstekniken har varit och är användbar när staten vill reglera vissa verksamheter i kommunen utan att för den skull inkräkta på den kommunala självstyrelsen. Kommunerna kan då genom politiska beslut anpassa verksamheterna efter lokala behov och förutsättningar. Detta är ju också statens syfte med en mer decentraliserad förvaltningspolitik. Men när staten anser att det finns skäl att detaljstyra kommunal verksamhet hävdar ofta företrädare för kommunerna att staten själv bör ansvara, driva och finansiera verksamheten. Om staten ändå anser att kommunen ska ha hand om en detaljstyrd verksamhet menar kommunerna i allmänhet, att det kan göras på entreprenad mot full kostnadstäckning.

Den utfyllnad av normerna, som krävs av kommunerna till följd av ramlagstiftningstekniken, innebär att de kommunala politiska besluten är styrande för verksamheterna. Kommuners verksamhet kan kontrolleras genom revision och laglighetsprövning. Rätt till domstolsprövning i form av förvaltningsbesvär enligt de bestämmelser som riksdagen utfärdat kan därför uppfattas som en överprövning av kommunala, politiska beslut. Den kommunala beskattningsrätten, som innebär att kommuner får debitera skatter i den mån det behövs för att fullgöra sina uppgifter, är av betydelse i detta sammanhang.

Om domstolarna prövar överklaganden som förvaltningsbesvär och vid bedömningen inte tillräckligt beaktar de kommunala förutsättningarna anser kommunföreträdare att detta strider mot den kommunala självstyrelsens princip. Möjligheten att överklaga kommunala beslut som förvaltningsbesvär har därför särskilt ifrågasatts när det gäller enskildas rättigheter enligt socialtjänstlagen.

6.2.3. Individen

Socialtjänstens övergripande uppgift är att främja människors ekonomiska och social trygghet. Verksamheterna ska inriktas på att frigöra och utveckla enskilda och gruppers egna resurser. Självbestämmande, inflytande och helhetssyn har varit styrande begrepp i det sociala arbetet. Även rätten till domstolsprövning har varit betydelsefullt för den enskildes möjlighet att få del av de insatser som regleras i lagen.

Rättssäkerhet

Den enskildes rättssäkerhet är alltid av central betydelse när det gäller lagstiftningsfrågor. Särskilt inom straffrätten och förvaltningsrätten har begreppet diskuterats. Det är svårt att finna en definition men de försök

som gjorts utgår från de principer som gäller i de samhällen där rättssäkerhet anses råda. Dessa är legalitetsprincipen objektivitetsprincipen, rätten till domstolsprövning, avgörande inom rimlig tid och offentlighetsprincipen. Legalitetsprincipen innebär att det offentliga organens beslutanderätt ytterst måste ha stöd i grundlag eller annan lag och att ingen kan straffas för en gärning som inte enligt lag är definierad som brottslig. Principen innebär även ett krav på specifikt lagstöd för att myndigheter ska kunna fatta betungande beslut. I regeringsformen har objektivitetsprincipen kommit till uttryck som en princip enligt vilken offentliga organ i sin verksamhet inte får låta sig styras av andra intressen än dem de är ålagda att tillgodose och inte heller grunda beslut på andra omständigheter än sådana som enligt gällande författning får beaktas.

Utifrån dessa principer kan två rättssäkerhetsbegrepp ställas upp. Dels det formella rättssäkerhetsbegreppet som betonar krav på förutsägbarhet och likhet i lagstiftning och rättstillämpning, dels det materiella begreppet som belyser vikten av innehållet i beslutet och att det ska vara etiskt tillfredsställande.

Ramlagen och individen

Ramlagens struktur liksom rättighetsbestämmelser med ett generellt innehåll kan analyseras utifrån ovan nämnda rättssäkerhetsbegrepp.

Samma principiella synpunkter har i detta sammanhang bäring på såväl rättighetsbestämmelser som ramlagstiftning.

Ramlagstiftningens struktur kan, utifrån kravet på formell rättssäkerhet, angripas eftersom generellt utformade bestämmelser minskar förutsebarheten. Även likheten inför lagen kan ifrågasättas när den nödvändiga utfyllnaden kan innebära att samma bestämmelse tillämpas olika i skilda kommuner beroende på deras interna normutfyllnad. Bortsett från det konstitutionella ifrågasättandet av normutfyllnad för tillämpning av ramlagar kan den mängd olika bestämmelser som det nödvändiggör innebära en försämrad rättssäkerhet eftersom förutsebarheten för den enskilda kan minska. Men det finns också de som menar att normutfyllnad i sig inte behöver innebära att rättssäkerheten minskar, då den prövning och normutfyllnad som sker nära medborgarna bättre kan förutse och anpassas till den enskildes behov.

Det finns alltså olika meningar om ramlagstekniken är rättssäker eller inte. Försök har gjorts att förklara konsekvenserna för den enskilde utifrån det materiella rättssäkerhetskravet. Det innebär att lagen tilllämpas i syfte att finna materiellt riktiga lösningar på en rättslig fråga. Är lagregleringen allmänt hållen låter det sig göras eftersom det finns

stort utrymme för olika lösningar och därmed för att anpassa dessa till förutsättningarna i varje enskilt fall. Men för den enskilde är kravet på förutsebarhet svårt att tillgodose. Den rättspraxis som utbildas tenderar att starkt kopplas till förutsättningarna i det enskilda fallet istället för till generellt vägledande uttalanden. En lösning i det enskilda fallet mot bakgrund av generella principer kan knappast "flyttas över" och tilllämpas i en annan situation när ett fall inte är det andra likt.

Den formella rättssäkerheten utgår från ett mer traditionellt juridiskt sätt att lösa problem där relevanta faktiska omständigheter prövas utifrån en regel som anger förutsättningarna för en rättsligt riktig slutsats. Normerna är i dessa fall mer detaljerade och därmed blir tolkningsutrymmet mindre jämfört med de allmänt utformade målbestämmelserna.

Det är inte bara lagens utformning som har betydelse för den enskildes rättstrygghet. Rätten till domstolsprövning är ett av de viktigaste medlen för att upprätthålla rättssäkerheten. Även bestämmelser om allmänna handlingar och sekretessbestämmelser liksom statliga myndigheters kontroller och tillsyn ska tillvarata den enskildes intressen gentemot offentliga myndigheter.

Förvaltningsbesvär tillgodoser såväl den enskildes intressen som rättssäkerheten eftersom både beslutets laglighet och lämplighet prövas. Laglighetsprövningen däremot innebär en begränsning när det gäller att ta hänsyn till den enskildes intressen eftersom bara beslutets laglighet prövas. Ändamålet med laglighetsprövningen är också ett annat, nämligen att skapa garantier för att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. När det gäller de närmare förutsättningarna för de olika överklagandeformerna hänvisas till avsnitt 10.2.1.

6.3. Rättighets- och skyldighetslagstiftning

Det finns inte någon definition av vad en rättighetslag eller en skyldighetslag är. Ingen lagprodukt är heller enbart en rättighets- eller skyldighetslag. Vad det handlar om är regler i en lagstiftningsprodukt som reglerar en skyldighet eller en rättighet för något subjekt. Den skyldighet som regleras är ofta en huvudmans ansvar. I socialtjänstlagen finns t.ex. regler om skyldigheter för kommunerna att bedriva vissa verksamheter för att tillgodose medborgarnas behov. Med denna utgångspunkt kan kommunen bestämma hur verksamheterna ska bedrivas. Kommunens frihet i detta avseende begränsas bara i den mån det i lagen finns bestämmelser som inskränker den. De kommunala beslut som grundas på en allmän skyldighet att bedriva viss verksamhet överklagas enligt kommunallagen.

Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är en mer renodlad skyldighetslag. Landstingens och kommunernas ansvar för sjukvården anges. Men lagen innehåller inte någon legal rätt till sjukvård, däremot bestämmelser om de krav som kan ställas på sjukvårdsverksamheterna. Eftersom den enskilde inte kan utkräva rätt till sjukvård finns det heller inte någon möjlighet till domstolsprövning. Men i efterhand kan en patient göra gällande att den vård som han eller hon fått inte varit i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet eller att vård borde ha givits trots att så inte skett. Efter anmälan mot berörd hälso och sjukvårdspersonal prövas detta av Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, vars beslut kan överklagas till domstol. Dessutom har Socialstyrelsen tillsyn över verksamheten inom hälso- och sjukvården och kan vidta åtgärder för att komma till rätta med verksamheten som inte uppfyller kraven på god vård och därigenom stärka patientsäkerheten.

Skyldighetslagar kan vara mer preciserade och tydligare än hälsooch sjukvårdslagen och därmed uppfattar den enskilde budskapet i lagen om vad som t.ex. kan krävas ifrån det offentliga. Ett sådant exempel är skollagen (1985:1100). Kommunens skyldighet att t.ex. bedriva barnomsorg är preciserad vilket i vissa fall uppfattats av enskilda som en rättighet utan att vara det.

Socialförsäkringsförmåner, vilka bl.a. regleras i lagen om allmän försäkring (1962:381), är utan att kallas rättigheter konstruerade som sådana. Den som är missnöjd kan överklaga ett beslut till domstol som förvaltningsbesvär.

6.3.1. Rättighetsklassificeringar

Rättigheter kan klassificeras på flera sätt. Mänskliga rättigheter gäller för alla människor i hela världen. Dessa har kommit till uttryck i folkrättsligt bindande dokument såsom FN:s internationella konventioner om medborgerliga och politiska rättigheter respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.

Även den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, vilken numera är införlivad med svensk lag, reglerar enskildas skydd gentemot staten. Medborgerliga rättigheter gäller för medborgarna i en viss stat och kan åberopas av medborgarna mot staten.

De traditionella medborgerliga rättigheterna är för svensk del reglerade i regeringsformens andra kapitel som gäller grundläggande fri- och rättigheter. De tillåter individen att handla på ett visst sätt. Regeringsformen innehåller också en målsättningsregel för staten vad gäller ekonomiska och sociala rättigheter. Enligt 1 kap 2 § regeringsformen ska

den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd vara grundläggande för all offentlig verksamhet. Det ska särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg, trygghet och för en god levnadsmiljö. Innebörden av dessa rättighetsbegrepp kan sägas vara att skydda den enskilde individens frihet genom en rättighet som motsvaras av en förpliktelse eller en handlingsskyldighet för någon annan. I detta sammanhang gäller det statens skyldighet gentemot medborgarna.

Hur långt statens handlingsskyldighet egentligen sträcker sig är omstritt. Till skillnad från de traditionella medborgerliga rättigheterna, som tillåter individen att handla på ett visst sätt, ger de ekonomiska och sociala rättigheterna medborgarna rätt att få något av staten. För att kunna förverkliga de sociala och ekonomiska rättigheterna är staten beroende av ekonomiska resurser. När det gäller de medborgerliga rättigheterna är statens ekonomiska resurser inte avgörande för att uppfylla dem utan mer statens goda vilja.

6.3.2. Rättighetens legala status

För den enskilde individen är det avgörande att de rättigheter som anses existera kan förverkligas. För detta använder staten bl.a. sin normgivningsmakt. Rättigheten, oavsett om den är mänsklig, medborgerlig, social eller ekonomisk etc., får rättslig status genom att regleras i lag. Ur individens synpunkt är det viktigt hur normerna utformas eftersom det är avgörande för om de kan förverkligas. Men staten kan även göra andra avväganden som avspeglar sig i utformningen av normerna.

Genom rättighetskonstruktionen kan staten på ett ideologiskt och kanske även ett psykologiskt plan vilja styra utvecklingen mot mer eller mindre definierade mål. Det hävdas att rättighetskonstruktionen i detta avseende har en dubbelkaraktär. Den är avsedd att vara dels ett skydd för den enskilde mot staten, dels en möjlighet för staten att förverkliga vissa samhälleliga mål. Avgörande är därför hur rättighetsreglerna ska uppfattas i ett modernt samhälle och vilken betydelse som tillmäts de olika rollerna.

Att staten använder lagbestämmelser för att styra mot vissa allmänt formulerade mål har ibland kritiserats. Mål anses vara lättare att begränsa än lagbestämda rättigheter. Men mål som politiker fastställer kan också avse just enskildas förhållanden eller skydd. I sådana fall blir rättighetskonstruktion ett verkningsfullt sätt att driva igenom den politiska viljan. Opreciserade politiska mål som kläds i generella rättsliga bestämmelser, särskilt av rättighetskaraktär, medför ändå en stor risk för överdrivna förväntningar hos medborgarna.

6.3.3. Rättighet i socialrätten

Någon form av rättslig reglering för den enskildes rätt till stöd för överlevnad har funnits sedan 1700-talet. Denna rätt har ytterst sin ideologiska grund i uppfattningen att staten har plikt att vårda medborgarna och att medborgarnas medlemskap i samhället innebär att de har vissa rättigheter som samtidigt kräver motprestationer. Denna uppfattning om relationen mellan staten och individen utvecklades under upplysningstiden.

Det ideologiska synsättet men även ekonomiska orsaker har föranlett ändringar i den lagstiftning som sedan dess avsett att skydda den enskildes försörjning. Bl.a. har omfattningen av rätten till stöd för försörjning samt rätten till domstolsprövning av beslut om socialbidrag i vissa tider begränsats med hänsyn till samhällets bristande resurser.

Ett rättighetsbegrepp finns alltså i socialrätten sedan lång tid tillbaka. Som lagstiftningsstrategi har det använts för att förverkliga och bygga upp välfärdsstaten. Begreppet har i dessa sammanhang dels betecknat behovet av samhällelig resursfördelning, dels varit ett verktyg för att lösa konflikter när enskildas intressen kolliderar med offentliga myndigheters.

För att en lagbestämd/legal social rättighet i juridiskt hänseende ska anses föreligga måste den uppfylla vissa krav. Även om utformningen av rättighetsbestämmelser inte alltid uppfyller dessa krav tycks det råda enighet i doktrinen om dem. Rättigheten ska alltså vara noggrant preciserad både vad gäller innehåll och förutsättningar och den ska vara utkrävbar. För att vara utkrävbar fordras möjlighet till överprövning för att den enskilde genom ett domstolsutslag ska kunna hävda sin rätt mot den ansvarige huvudmannen. Ibland krävs också statlig tillsyn och kontroll av de myndigheter som har hand om förvaltningen.

För att närmare analysera rättighetsbegreppets juridiska innebörd kan följande komponenter användas:

  • Är förmånen formulerad som en individuell rättighet, eller är det fråga om en generell reglering?
  • Är förutsättningarna (kriterierna) för att erhålla förmånen angivna i lag?
  • Är förmånens innehåll angiven i lag?
  • Är förmånen beroende av budgetanslag?
  • Föreligger överklagningsrätt?

Utöver dessa kan ytterligare två komponenter läggas till:

  • Finns i lagen angivet former för statlig tillsyn och
  • kontroll?
  • Finns i lagen angivna sanktionsmöjligheter gentemot myndigheter för utkrävande av individuella rättigheter?

Om rättighetslagstiftningen i socialtjänstlagen prövas med utgångspunkt från dessa komponenter framstår rättighetsbegreppet i den ursprungliga lagen som vagt. Både förutsättningarna för att få del av förmånen och förmånens innehåll är oprecist angivna i lagen. Efter den 1 januari 1998 har dock förutsättningarna för rätten till försörjningsstöd preciserats. Jämförelse kan göras med lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), där lagen i nämnda hänseenden är tydligare.

Bristen på sanktioner mot myndigheter som vägrar verkställa domstolsutslag minskar också styrkan i rättighetskonstruktionen. Det har också ifrågasatts om det inte just därför vore mer relevant att tala om lagstiftning av rättighetskaraktär istället för om lagreglerade individuella rättigheter. Men för att kunna bedöma hur stark en rättighet i realiteten är krävs också en analys av myndigheternas och domstolarnas praxis vid tillämpningen.

6.3.4. Motivet för rättighetsbestämmelser i socialtjänstlagen

Någon närmare analys av vilka effekter som kunde förväntas av bestämmelsen om rätt till bistånd som föreslogs i socialtjänstlagen gjorde inte socialutredningen. Efter kritik från vissa remissinstanser av den oprecisa utformningen konstaterade den dåvarande departementschefen (prop. 1979/80:1, s. 183) att det vore önskvärt med en fastare reglering av rätten. Men det var aldrig aktuellt att knyta rätten till bistånd till vissa särskilt angivna situationer såsom sjukdom, ålder eller bristande arbetsförmåga. Det skulle inte ha varit förenligt med den helhetssyn som föreslogs karaktärisera det sociala arbetet. Det skulle också ha varit svårt att utforma en sådan lagstiftningen, t.ex. att förutse alla de situationer när bistånd borde beviljas.

Socialtjänstkommittén redogjorde i ett delbetänkande (SOU 1993:30) för den kritik som den ursprungliga biståndsparagrafen hade föranlett. I slutbetänkandet (SOU 1994:139) behandlades frågan om omfattningen av lagbestämda rättigheter främst i samband med vilken lagstiftningsmodell som ansågs bäst lämpad.

Kommittén betonade framförallt rättighetslagstiftningens innebörd som ett krav på domstolsprövning i form av förvaltningsbesvär. Ett som kommittén ansåg erforderligt förtydligande gjordes i lagförslaget när biståndsrätten utformades. Förutsättningarna för ekonomiskt bistånd

preciserades. När det gäller övrigt bistånd klargjordes i lagtexten vilka insatser som kunde komma ifråga under benämningen annat bistånd.

De problem som möjligheten till förvaltningsbesvär i vissa fall och laglighetsprövning i andra fall medför när en person vänder sig till socialtjänsten med en begäran om någon form av insats behandlades ingående av socialtjänstkommittén i delbetänkandet SOU 1993:30.

Olika lösningar diskuterades för att undgå de problem som kan föreligga att bedöma om en ansökan om insats gäller en insats grundad på kommunens allmänna skyldigheter – laglighetsprövning – eller om det är fråga om en rätt till bistånd – förvaltningsbesvär. Att utesluta den ena eller den andra ansågs inte möjligt utan betydande inskränkningar i den kommunala självstyrelsen eller en allvarlig försämring av den enskildes rättigheter.

Kommittén föreslog istället en handläggningsregel som innebar att en framställning från en enskild om en social tjänst skulle handläggas som en ansökan om bistånd om den enskilde inte motsatte sig det eller framställningen bifölls på annan grund. Detta skulle dock inte gälla ansökningar om inplacering i barnomsorgskö eller andra kommunala turordningssystem som betraktades som massärenden.

Kommittén var inte enig om detta förslag och det kom heller inte att genomföras. Istället infördes från årsskiftet 1997/1998 betydande begränsningar i vad som tidigare utgjorde den enskildes individuella rättigheter med möjlighet till förvaltningsbesvär. Bortsett från vissa lagbestämda rättigheter med möjlighet till förvaltningsbesvär har kommunen fått en allt större frihet att bestämma verksamheternas utformningen. För den enskilde gäller att många kommunala beslut endast kan överklagas enligt kommunallagen.

6.3.5. Rättssäkerhet

Försöken att precisera rättighetsbegreppet syftar till en större tydlighet. När det gäller rättssäkerhet är förutsebarheten mycket viktig. När en bestämmelse som biståndsparagrafen är vagt utformad minskar tydligheten och även förutsebarheten. En oprecis rättighetsbestämmelse i en lagstiftning som anger övergripande mål på ett vagt men ändå ambitiöst sätt innebär en fara för rättssäkerheten. Rätttighetsbegreppet kan i sådana fall av allmänheten uppfattas som en "skenrättighet" eftersom den inte kan utkrävas i den omfattning som lagen förespeglar. Det innebär att den enskildes tilltro till rättssystemet minskar.

Det har också hävdats att den materiella rättssäkerheten prioriteras i socialtjänstlagen eftersom den bättre motsvarar socialtjänstlagens arbetsmodell med en helhetssyn i det sociala arbetet.

Materiell rättssäkerhet anses nämligen innebära ett större tolkningsutrymme för att tillgodose mer individanpassade lösningar vilket i sig minskar förutsebarheten och rättssäkerheten för den enskilde. Det traditionella rättssäkerhetsbegreppet anses bättre tillgodose kravet på förutsebarhet eftersom det utgår från att normerna anger de förutsättningar som ska vara uppfyllda för ett riktigt avgörande. Tolkningsutrymmet är då mindre.

Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) är ett exempel på hur staten genom tidigare lagstiftning inte förmått tillgodose behov hos vissa grupper. Trots kommunens skyldighet enligt socialtjänstlagen att tillgodose behoven hos personer med fysiska och psykiska funktionshinder och rätt till bistånd för enskilda för att nå upp till skälig levnadsnivå ansågs en annan lagreglering nödvändig. Bestämmelser i LSS är därför mer detaljerade än de i socialtjänstlagen och anger olika insatser. Den tillgodoser därmed i högre utsträckning kravet på rättssäkerhet och förutsebarhet.

Å andra sidan kan en analys av rättssäkerheten av socialtjänstlagens biståndsparagraf göras utifrån karaktären av de olika bestämmelserna i lagen. I det fallet hävdas att biståndsparagrafen är utformad som en generalklausul som enbart har att tillgodose den enskildes intressen. Även om innehållet är allmänt formulerat kommer den nödvändiga preciseringen av biståndsrätten att göras av myndigheterna och framförallt genom domstolarnas avgöranden. Rättspraxis ökar därmed förutsebarheten och rättssäkerheten.

Men rättssäkerhetsproblem uppstår när generalklausuler ska tolkas och tillämpas tillsammans med en annan typ av lagbestämmelser såsom de målinriktade normerna, vilka anger övergripande mål utan att beakta de ekonomiska konsekvenserna.

Likhet inför lagen är också en del av rättssäkerheten. Kommunens möjlighet att utforma biståndet efter vad den finner skäligt kan medföra att den lagliga rätten till bistånd kommer att tillämpas olika i skilda delar av landet. Detta behöver inte vara en nackdel även om det ur ett nationellt perspektiv måste förutsättas att medborgarnas ansökningar om stöd ska behandlas på samma sätt i hela landet. Det går dock att hävda att kravet på likhet inför lagen är uppfyllt i den meningen att behovet av stöd tillgodoses även om det sätt som det sker på varierar över landet beroende på lokala förutsättningar. I förarbetena till den ursprungliga socialtjänstlagen angavs dock att rätten till domstolsprövning skulle motverka risken av att lagen tolkas och tillämpas på olika sätt i landet.

tens som en stor del av de arbetssökandes inte kan uppfylla. Det är känt från tidigare konjunkturuppgångar att många arbeten inte finns kvar på arbetsmarknaden eftersom företagen genomfört rationaliseringar och effektiviseringar. Enligt delbetänkandet SOU 1999:46 sjönk antalet hushåll med låg utbildning och som arbetade heltid kraftigt mellan åren 1990 och 1996, från drygt 750 000 hushåll till drygt 330 000 hushåll. Genom satsningen på vuxenutbildning inom det s.k. kunskapslyftet satsar statsmakterna på att stärka de lågutbildades ställning.

Då utbildning och arbetslivserfarenhet har fått allt större betydelse i konkurrensen om lediga platser riktas rimligen Arbetsförmedlingens insatser i första hand mot den grupp av arbetslösa som bedöms vara förmedlingsbar. När resurserna till arbetsmarknadspolitiken krymper kan öka prioriteringsproblemet för arbetsförmedlingarna. Arbetsförmedlingarna ska ju dels förse arbetsmarknaden med arbetskraft dels stärka de långtidsarbetslösa så att de kan bli intressanta på arbetsmarknaden.

Frågan om det rådande arbetsmarknadsläget och den aktuella arbetsmarknadspolitiken kan förväntas påverka kostnaderna för socialbidrag blir i detta läge viktig.

I två studier från SoFoMitt analyseras sambanden mellan socialbidragskostnader och arbetslöshet i kommunerna Sundsvall och Umeå respektive Gällivare och Kiruna under mitten av 1990-talet7. I alla fyra kommunerna finns det ett negativt samband mellan socialbidragskostnader och andelen arbetslösa i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Kostnaderna ökar i takt med att andelen arbetslösa i åtgärder minskar och vice versa. I samtliga kommuner har en minskad andel arbetslösa i åtgärder varit synonymt med ett minskat utbud av sysselsättningsåtgärder för arbetslösa vid en given arbetslöshetsnivå.

Med tanke på det begränsade urvalet och den begränsande tidsrymden i studierna måste man vara försiktig med att dra slutsatser om hur sambandet ser ut på nationell nivå. Studierna ger ändå en fingervisning om att det finns risk för att socialbidragsbehovet ökar när de konjunkturanknutna arbetsmarknadsinsatserna skärs ner. Frågan är då om socialbidragsbehovet väntas minska om arbetslösheten sjunker kraftigt? Enligt utredningens bedömning är detta inte självklart. Att arbetslösheten minskar är kanske helt resultatet av att arbetsgivarna hittar kompetent arbetskraft. I så fall skulle de arbetslösa längst ifrån arbetsmarknaden inte alls gynnas av det förbättrade arbetsmarknadsläget.

Enligt utredningens bedömning kan man inte bortse från arbetsmarknadens efterfrågesida när det gäller att komma till rätta med det faktum att personer långt ifrån arbetsmarknaden tenderar att fastna i

7Edholm (1999).

socialbidragsberoende. Den fråga som aktualiseras är om det är möjligt att på något sätt stimulera arbetsgivare att efterfråga den faktiska kompetens som står till arbetsmarknadens förfogande. Det måste tillskapas arbeten där kvalifikationskraven är lägre. Det är inte rimligt att tro att balansen på arbetsmarknaden förbättras enbart genom att höja kompetensen förbättras hos de personer som står längst ifrån arbetsmarknaden, genom arbetsmarknadsutbildning etc.

Det räcker inte med att angripa arbetsmarknadens utbudssida om man vill minska socialbidragsberoendet. Det finns behov av vissa samordnade insatser mot arbetsmarknadens efterfråge- och utbudssidor, där bl.a. utvecklingen inom den privata tjänstesektorn kan spela en viktig roll.

7.3 Flyktingar

Mitt förslag: Kommunerna ska ha skyldighet att betala ut intro-

duktionsersättning i stället för socialbidrag till skyddsbehövande och andra som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet under den tid de genomgår introduktion.

Idag får kommunerna statsbidrag för att introducera flyktingar i det svenska samhället. Statsbidraget ska ersätta kommunernas kostnader för bl.a. svenskundervisning och flyktingens försörjning under introduktionen och vissa andra merkostnader som följer av flyktingmottagandet. Statsbidraget ska alltså utöver själva verksamheten finansiera kommunens kostnader för flyktingarnas försörjning. Inte sällan handläggs försörjningsstödet som ett socialbidrag.

Det är djupt olyckligt att nyanlända invandrare introduceras i det svenska samhället på detta sätt. Istället för att lära känna en kultur där eget ansvar och egen försörjning värderas, kommer de nyanlända invandrarna att under en relativt lång tid tvingas vara beroende av socialbidrag för sin försörjning. Det är ingen bra väg in i det svenska samhället. Socialbidragen är inte avsedda för långvarig försörjning, utan har vuxit fram som en väg att stödja människor i en tillfälligt utsatt situation.

Ett av problemen är den finansieringslösning statsmakterna har valt för det kommunala flyktingmottagandet där kommunerna kan välja att betala ut socialbidrag under flyktingens etableringsfas i Sverige. I de fall kommunerna väljer socialbidrag är grundproblemet att flyktingen inte ges några incitament att öka sina inkomster. I princip är marginaleffekterna hundraprocentiga på alla inkomster upp till socialbidragsni-

vån. Budskapet från det svenska samhället till den nyanlände invandraren är att det inte lönar sig att arbeta. Även om rätten till socialbidrag bygger på att den enskilde efter förmåga ska bidra till sin försörjning, finns inte någon direkt koppling mellan arbetsinsats och bidrag.

Enligt en särskild lagstiftning har kommunerna möjlighet att lämna introduktionsersättning till mottagna flyktingar som genomgår introduktion. Denna möjlighet är reglerad i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. En minoritet av kommunerna utnyttjar denna möjlighet.

Jag föreslår att kommunerna ska ha skyldighet att ge introduktionsersättning till nyanlända invandrare som genomgår introduktion. En introduktionsersättning av detta slag ska påverka handläggningen så att det blir tydligt att det inte är fråga om socialbidrag utan en ersättning för ett aktivt deltagande i ett introduktionprogram.

Förslaget ställer krav på lagändringar. Närmast gäller det den ovan nämnda lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Lagen ger idag möjlighet till kommunen att ge introduktionsersättning också till andra invandrare än flyktingar. Möjligheten sträcker sig därmed längre än till den grupp för vilken utredningen vill införa obligatoriet. Det har inte varit möjligt att inom ramen för utredningen arbeta fram ett förslag till ny lagstiftning.

Större förändringar av flyktingars försörjning

Det finns skäl att överväga att på längre sikt införa en statlig, beskattad introduktionsersättning till flyktingar som fått permanent uppehållstillstånd i Sverige och som tagits emot i en kommun för introduktion. En sådan ersättning skulle kunna lämnas under en tvåårsperiod och inte prövas mot andra inkomster. Ersättningen bör inte kvalificera till ersättningar enligt socialförsäkringssystemet och inte heller kunna utgöra kvalifikationstid för arbetslöshetsersättning.

En statlig, beskattad introduktionsersättning skulle dels göra det tydligt att försörjningen under introduktionen inte är ett socialt bidrag och dels motveka utvecklandet av en bidragskultur. Det faktum att ersättningen är beskattad skulle underlätta samordningen med andra inkomster, men även andra transfereringar till individer och hushåll. Samordningen med andra inkomster innehåller även ett pedagogiskt moment, då det bidra till förståelsen av hur det svenska samhället fungerar. En introduktionsersättning av detta slag skulle kort sagt vara ett steg mot normalisering av flyktinghushållens försörjning.

En introduktionsersättning enligt ovan skulle kunna avtrappas. Därmed skulle det bli än tydligare att bidraget är av introduktions-

karaktär och att förväntningen är att den som invandrat förväntas svara för sin försörjning efter introduktionen.

Utredningen har inte analyserat vad som skulle kunna vara en lämplig nivå på en beskattad introduktionsersättning. I delbetänkandet SOU 1999:46 redovisas simuleringar av en ersättning på 5 000 respektive 6 000 kronor per månad. Dessa resulterade i stora minskningar i socialbidraget men de medförde inte att socialbidragen helt ersattes. En nivå på mellan 5 och 6 000 kronor räcker alltså inte för att helt ersätta det nuvarande socialbidraget.

Att en introduktionsersättning på ovanstående nivåer visar sig otillräckliga antyder att statens kostnader för bidraget skulle bli orimligt höga om bidragets generella nivå höjdes kraftigt i förhållande till de beräknade nivåerna. De kvarstående socialbidragsbehoven beror huvudsakligen på att familjer med barn har högre socialbidrag än vad en introduktionsersättning skulle ge. En möjlighet skulle då vara att låta någon form av behovsprövat tillägg ingå i ersättningen.

En låg nivå på bidraget ställer den enskilde flyktingen i en valsituation. Ett möjligt val är att söka komplettera med andra inkomster. Det bör dessutom vara en del av den kommunala introduktionen att göra det möjligt för den enskilde att snabbt finna aktiviteter som ger kompletterande inkomster. Kompletteringar med socialbidrag kan bli nödvändiga för en del hushåll.

Enligt nämnda beräkningar skulle närmare två tredjedelar av statens kostnader växlas bort i form av minskade socialbidrag och nuvarande introduktionsersättning. Sannolikt skulle en än större andel av statens kostnader växlas bort om systemet faktiskt infördes och tydligt styrde mot den önskade målgruppen. De simuleringar som gjorts har sannolikt underskattat växlingseffekten.

Den invandrarpolitiska kommittén föreslog i sitt slutbetänkande8att det skulle införas en statlig, beskattad introduktionsersättning i likhet med den som beskrivs här. Den fortsatta beredningen av förslaget, som utmynnade i propositionen 1997/98:16 visade på problem som gjorde att regeringen avstod från att föreslå en sådan ersättning. Det kanske största problemet handlade om åtskillnaden mellan ansvaret för försörjningen och ansvaret för introduktionsverksamheten. Det handlade med andra ord om kommunernas incitament att bedriva en effektiv introduktionsverksamhet.

En betydande del av det långvariga beroendet av socialbidrag går till före detta flyktingar som inte har lyckats etablera sig på arbetsmarknaden efter introduktionen. Det beskattade bidrag som föreslås ovan förändrar inte situationen för dessa. Därmed torde en förändring i den

8SOU 1996:55.

riktning som skisserats ovan bidra till att framtida flyktingar får en bättre start i Sverige och därmed en bättre långsiktig möjlighet att försörja sig själva.

7.4 Transfereringar och barnomsorgsavgifter

Min bedömning: Förändringar i vissa transfereringar skulle kunna

leda till ett minskat beroende av socialbidrag. Närmast gäller det:

7.4.1 Studiefinansiering

En höjning av studiemedlen till studerande med barn, genom ökade lånemöjligheter eller högre bidrag, skulle minska beroendet av socialbidrag.

Kartläggningar under utredningsarbetet visar att studenter fått socialbidrag i ökad utsträckning under 1990-talet. Närmast gäller det ett kortvarigt beroende under sommarmånaderna men även långvarigt beroende.

Det framgår också av delbetänkandet Ökade socialbidrag (SOU 1999:46) att allt fler studerande under 1990-talet fått socialbidrag under lång tid. År 1990 hade 3 600 studerandehushåll socialbidrag under 8 månader eller mer. År 1996 var de så många som 26 700. Uppgifterna gäller såväl studerande utan som med barn.

Antalet studenter med barn har ökat under 1990-talet. Enligt ej publicerade statistikuppgifter som utredningen fått ifrån SCB har antalet studenthushåll med barn ökat från knappt 30 000 år 1990 till över 60 000 år 1996. Sammantaget är det därför rimligt att anta att antalet barn som lever i studerandefamiljer blivit väsentligt fler under 1990talet.

I dagens studiemedelssystemet saknas möjligheter för studerande med barn att få utökade studiemedel genom lån eller bidrag. Detta är en stor brist med tanke på de ökade krav kunskapssamhället ställer på den enskilde. Det blir också allt vanligare med flera utbildningsperioder

under livet. Det bör innebära att det blir allt vanligare att de studerande har barn under studietiden. Det är inte rimligt att familjeförsörjare som inte kan finna andra former för försörjning under studietiden ska behöva komplettera studiemedlen med socialbidrag.

7.4.2 Lägsta ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder

En höjning av de lägsta ersättningsnivåerna vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder skulle påtagligt bidra till att minska det långvariga socialbidragsberoendet.

För att klara omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i samband med den höga arbetslösheten i början av nittiotalet förändrades ersättningarna till deltagare i många fall. Utvecklingen har gått från beredskapslön till ersättning på den nivå som arbetslöshet med arbetslöshetsersättning ger rätt till.

År 1997 sänktes också den lägsta ersättningen för deltagare i arbetsmarknadsutbildning från tidigare 240 till 103 kronor per dag. Den beräknade besparingen på strax över 600 miljoner kronor år 1997 var ett viktigt motiv för sänkningen. Ett annat motiv var att utbildningsbidraget till dem som inte har rätt till arbetslöshetsersättning inte skulle överstiga nivån på det studiebidrag som lämnas vid studier inom det reguljära utbildningsväsendet. Efter skatteavdrag motsvarar den lägre ersättningen också studiebidraget. Sänkningen har främst berört nytillträdande på arbetsmarknaden såsom ungdomar och invandrare.

De försök som gjorts för att anpassa ersättningarna så att inte studier ska framstå som ett dåligt alternativ har faktiskt tvingat många att söka socialbidrag. Det torde vara ineffektivt och en dålig användning av offentliga resurser att välja nivåer i försörjningssystemet så att regelmässigt flera delar av den offentliga förvaltningen blandas in vid handläggning av den enskildes försörjning i samband med studier eller annan kompetenshöjande verksamhet.

I årets vårproposition föreslog regeringen att ett förstärkt anställningsstöd ska ges. Det innebär att lönekostnaden kraftigt sänks för dem som anställer arbetslösa personer som sedan tre år antingen varit arbetslösa eller deltagit i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Av delbetänkandet SOU 1999:46 framgår att invandrare och ungdomar kommit att öka såväl antalsmässigt som andelsmässigt bland hushållen med långvarigt beroende av socialbidrag. Denna utveckling har flera förklaringar. Den viktigaste är förändringarna på arbetsmarknaden, som ledde till att andelen arbetslösa ökade kraftigt i början av 1990-talet.

Strukturen på arbetsmarknaden har gjort att de som står i begrepp att etablera sig får de största svårigheterna när efterfrågan på arbetskraft minskar, även om det kan konstateras att det nu går allt bättre för unga människor på arbetsmarknaden. Lösningar på dessa personers försörjningsproblem bör vara så utformade att de är förenliga med arbetslinjen. Förutom försörjning måste dessa arbetslösa få del av utbildnings- och arbetsmarknadspolitiska satsningar.

När det gäller lösningar på bl.a. försörjningsproblemen pågår det ett arbete inom regeringskansliet (Protokoll 3 vid regeringssammanträde 1999-04-08). Detta ska leda fram till förslag till åtgärdssystem för personer som är socialbidragsberoende på grund av svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Utredningen avstår därför från att lämna några konkreta förslag på detta område.

I figur 6:1 och 6:2 visas ersättningsnivåer för deltagare i fem aktiviteter med utbildningsbidrag från Försäkringskassan. Skillnaden i ersättningsnivå är betydande mellan personer med rätt till arbetslöshetsersättning och personer som antingen har grundbelopp eller 103 kr/dag. Skälet till att snittersättningsnivån för den sistnämnda gruppen ligger under socialbidragsnormen i samtliga fem aktiviteter är att många deltagare inte har lyckats kvalificera sig för grundbeloppet och därmed automatiskt hamnat på den lägsta nivån 103 kr/dag.

Det är knappast möjligt att genomföra förändringar som innebär idealiska lösningar på de problem som här noterats. Utredningen gör dock den samlade bedömningen att en höjning av de lägsta nivåerna för ersättningar vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder – så att behovet av och incitamenten till komplettering med socialbidrag minskar eller försvinner – bör ha hög prioritet.

Figur 6:1 och 6:2

N e t to e r s ä tt n in g ja n u a r i m å n a d 1 9 9 9

t ill d e lta g a re i a k tiv ite te r m e d

u tb ild n in g s b id r a g fr å n

F ö rs ä k rin g s k a s s a n .

0

1 0 0 0 2 0 0 0 3 0 0 0 4 0 0 0 5 0 0 0 6 0 0 0 7 0 0 0 8 0 0 0 9 0 0 0

M in

S n itt g ru n d b e lo p p + d e m e d 1 0 3 k r/d a g

S n itt in k o m s tre la t e ra d e rs ä t tn in g

M a x

Antal personer i respektive aktivitet

0

5000 10000 15000 20000 25000 30000

Antal med inkomstrelaterad ersättning (A-kassor)

Antal med grundbelopp + de med 103 kr/dag

Källa: AMS och egna beräkningar.

Riksnorm socialbidrag

2900 kr /mån för

försörjning mm (ej bostad)

Tabell 6.1

Snittersättningsnivåer netto för utbildningsbidrag. Jan. 1999.

Inkomstrelaterad ersättning från A-kassor

Grundbelopp + de med 103 kr/dag

Datortek

6875

1819

AMI

6631

1767

API

6848

1782

Starta Ege

7133

1843

Upphandlad A-utbildning

6964

1931

Källa. AMS. Egna beräkningar.

Tabell 6.2

Antal personer med utbildningsbidrag. Jan. 1999.

Inkomstrelaterad ersättning från A-kassor

Grundbelopp + de med 103 kr/dag

Datortek

6360

1750

AMI

4635

1557

API

8746

3349

Starta Eget

10984

1236

UpphandladA-utbildning

28854

6870

Källa. AMS

.

Socialbidrag, eller liknande former av försörjning, kan upplevas som ett bra alternativ när arbete eller studier ger knapp försörjning. Utredningen har vid sina kommunkontakter9fått signaler om viss tendens till att unga anser att deltagande i kommunala sysselsättningsprojekt är ett bra alternativ, i förhållande till studier med studiemedel, särskilt om ungdomen ifråga har en svag tilltro till sin egen förmåga att klara av studier. Om man deltar i ett kommunalt program är det möjligt att få kompletterande försörjning via socialbidrag.

När detta är sagt finns det ändå skäl att sätta in sådana kortsiktiga ekonomiska resonemang i ett större sammanhang, nämligen vad valet kan handla om för den enskilde. För den som tycks ha goda framtidsutsikter genom t.ex. goda betyg eller goda sociala förhållanden, framstår studier i det ordinarie utbildningsväsendet sannolikt som ett väsentligt bättre alternativ än en kommunalt anordnad kompetenshöjande aktivitet, även om de ekonomiska villkoren t.o.m. skulle vara bättre i det senare

9Inom ramen för arbetet i utredningen genomfördes under våren 1999 ett antal dialogträffar med tjänstemän inom socialtjänsten i regionerna Stockholm, Göteborg och Skåne. Därutöver har det gjorts ett antal studiebesök.

alternativet. Men de ekonomiska skillnaderna mellan de alternativa vägarna bör inte vara iögonenfallande stora.

Det är också ett problem att ungdomar som deltar i utvecklingsgarantin och är födda samma år kan få olika ersättning beroende på bestämmelserna för grundbelopp i arbetslöshetsförsäkringen. I regeringskansliet pågår det en översyn av dessa regler.

7.4.3 Bostadsbidrag

Den skattereform som genomfördes i början på 1990-talet förde över en del av skattebördan från inkomstskatten till boendet via den indirekta beskattningen. Samtidigt minskade räntebidragen. Senare under 1990talet försämrades också bostadsbidraget. Sammantaget har dessa förändringar medfört höjda boendekostnader. För barnfamiljer med låga inkomster har dessa förändringarna ökat risken för socialbidragsberoende.

Familjer med barn har en hög utnyttjandegrad av socialbidrag. Exempelvis hade 56 procent av hushållen med ensamstående föräldrar socialbidrag någon gång under år 199610. Det är en ökning sedan år 1990.

Även ensamstående föräldrar med inkomster över socialbidragsnormen hade ett högt utnyttjande av socialbidrag. År 1996 hade mer än vart tionde sådant hushåll socialbidrag någon gång under året.

Av de hushåll som hade socialbidrag under lång tid år 1996 var 41 procent barnfamiljer. När det gäller flerårigt beroende av socialbidrag framgår det att 38 procent av hushållen var barnfamiljer. Försörjningssituationen för många barnfamiljer har försämrats under 1990-talet. Enligt utredningens bedömning skulle en höjning av barndelen i bostadsbidraget ha en relativt stor effekt på socialbidragskostnaderna. Den simulering om sambandet mellan socialbidrag och bostadsbidrag som redovisas i delbetänkandet SOU 1999:46 stödjer detta. Kostnaderna för att höja barndelen i bostadsbidraget med 300 kr per månad skulle till mer än en tredjedel återvinnas genom sänkta socialbidragskostnader.

10Ökade socialbidrag (SOU 1999:46).

7.4.4 Barnomsorgsavgifter

Den besvärliga kommunalekonomiska situationen en bit in på 1990-talet har medfört att kommunerna genomsnittligt höjt avgifternas andel av de samlade kostnaderna för barnomsorgen från cirka 10 procent till cirka 15 procent. Det har påverkat hushåll med låga inkomster på litet olika sätt beroende på hur avgiftssystemet har utformats i olika kommuner.

Effekterna har varit mest dramatiska i kommuner som valt att införa förhållandevis höga enhetstaxor. För höginkomsttagarna har marginaleffekterna försvunnit, samtidigt som de blivit extremt höga – upp till 100 procent – för låginkomsttagare. Också i de kommuner där barnomsorgstaxan inte satts ned för hushåll med mycket låga inkomster utan prövats i förhållandet till socialbidraget har marginaleffekten blivit 100 procent.

Utredningen har erfarit att vissa kommuner tillämpar riktlinjer som innebär att hushåll, i stället för att få en nedsatt avgift för barnomsorg, beviljas socialbidrag för att kunna betala barnomsorgsavgiften. Så visar t.ex. statistik från en stadsdel i Stockholm att ca två procent av de samlade kostnaderna för socialbidrag under en månad år 1998 förorsakades av avgifter för barnomsorgen.

Det är otillfredsställande att föräldrar ska behöva få socialbidrag för att kunna betala avgift för barnomsorg. Tidigare rekommenderade Socialstyrelsen också kommunerna att sätta ner avgifterna i de fall föräldrarna hade låg inkomst. Men barnomsorgen är numera en del av utbildningspolitiken och därför är Skolverket numera statens förvaltande myndighet. Som ett resultat av att barnomsorgen inte längre är en del av socialtjänsten, finns det heller inget lagstöd för att ge ut en rekommendation av det slag som Socialstyrelsen tidigare gjorde.

Genom en enkät till kommunerna studerar nu Skolverket barnomsorgsavgifterna. Man frågar om bl.a. om i vilken mån och i så fall på vilket sätt föräldrar kan få nedsatt avgift vid låg inkomst. I vilken mån det är fråga om direkt nedsättning eller indirekt nedsättning via socialbidrag frågar man också. Resultatet av studien kommer att presenteras under hösten 1999.

I årets vårpropositionen förutskickade regeringen att en s.k. maximitaxereform stegvis ska genomföras. För hushåll med två inkomsttagare torde därmed marginaleffekterna till följd av barnomsorgsavgifterna försvinna. Men utredningen vill framhålla att det också ur socialbidragssynpunkt finns ett behov av sänkta avgifter för barnomsorgen. Därför är det viktigt att förslaget om maximitaxa utformas så att det väger in marginaleffekterna för hushåll med låga, och mycket låga, inkomster.

7.4.5 Behov av lönesubventioner

Lönesubventioner som underlättar inträdet på arbetsmarknaden skulle enligt utredningens bedömning påtagligt kunna minska det långvariga socialbidragsberoendet.

Idag ökar lönebidragsanställningar möjligheterna för personer med nedsatt arbetsförmåga, och i vissa fall arbetshandikappade, att få anställning på den ordinarie arbetsmarknaden. En arbetsgivare som anställer personer med nedsatt arbetsförmåga kan kompenseras ekonomiskt genom lönebidrag. Under vissa förutsättningar kan lönebidrag också lämnas för anställda som är arbetshandikappade.

För anställning med lönebidrag gäller i första hand indikationen nedsatt arbetsförmåga. Enligt delbetänkandet Aktivt lönebidrag (SOU 1997:5) från LOSAM-utredningen var under perioden år 1990 till år 1996 rörelsehinder den vanligaste orsaken till att personer anställdes med lönebidrag. Därefter kom övriga somatiskt relaterade arbetshandikapp, exempelvis allergier, diabetes och sjukdom eller skada i mag- och tarmfunktionerna. Därefter kom personer med psykiska arbetshandikapp.

Enligt samma delbetänkande använder Arbetsmarknadsverket åtta olika koder för arbetshandikapp:

1 Hjärt-, kärl- och eller lungsjukdom 2 Hörselskada/dövhet 3 Synskada 4 Rörelsehinder 5 Övriga somatiskt relaterade arbetshandikapp 6 Psykiska arbetshandikapp 7 Intellektuellt arbetshandikapp 8 Socialmedicinskt arbetshandikapp.

Enligt AMS´statistik var drygt 50 000 personer under våren 1999 anställda med lönebidrag. Det är en ökning sedan år 1997, då knappt 45 000 personer berördes. Även tidigare under 1990-talet har antalet anställda med lönebidrag legat strax under 45 000. Antalet har alltså ökat under de senaste åren.

Men denna ökning har inte inrymt den grupp som varit långvarigt socialbidragsberoende. De har inte kunnat etablera sig på arbetsmarknaden även om de inte är arbetshandikappade eller har nedsatt arbetsförmåga. Det är personer som ofta under lång tid har saknat arbete. Denna grupp har ökat under 1990-talet. Svårigheterna handlar bl.a. om att många arbetstillfällen har försvunnit till följd av strukturomvandlingen inom näringslivet och att kraven på kompetens ökar i arbetslivet. För invandrare har t.ex. ökade kompetenskrav i svenska språket bidragit

till att de har haft svårt att komma in på den svenska arbetsmarknaden. Attityder hos arbetsgivare och oförmågan att se den kompetens människor har, oberoende av härkomst och accent, påverkar också människors möjligheter att få arbete, liksom olika former av diskriminering inom arbetslivet. Men gruppen inrymmer också personer som har svårigheter på arbetsmarknaden av sociala och socialmedicinska skäl.

Vid de kommunbesök utredningen gjort har företrädarna för socialtjänsten påtalat problemet med att etablera de långvarigt socialbidragsberoende på arbetsmarknaden. Också de fackliga organisationerna har påtalat att de allt oftare kommer i kontakt med personer ur denna grupp.

Någon statistik över hur många dessa personer är finns inte, eftersom de nästan aldrig har ett tydligt handikapp utan ofta har ett antal mindre handikapp och problem, vilket gör att de inte passar in i någon av de koder som AMS använder i sin statistik för att redovisa arbetshandikapp. Genom att möjligheterna till förtidspensionering av arbetsmarknadspolitiska skäl upphört har trycket på socialtjänsten ökat liksom socialbidragsberoendet för dessa personer.

Eftersom strukturrationaliseringar har gjorts och det ställs högre krav på kompetens och effektivitet i arbetslivet anser utredningen att det finns en uppenbar risk att denna grupp inte minskar mer än maginellt vid en konjunkturuppgång.

Utredningen anser att det är högst otillfredsställande att dessa människor riskerar att få ett svagt stöd och hamnar mellan myndigheternas stolar på grund av att det saknas kunskap och statistik. Denna grupp bör bli föremål för vidare studier.

Det är utredningens bedömning att det till en del är möjligt att komma till rätta med dessa delvis nya problem genom att människor får delta i arbetslivet. Det är t.ex. sannolikt att en persons kunskaper i svenska i högre grad stimuleras om han eller hon har ett arbete än om han eller hon försörjer sig genom socialbidrag. Ökade möjligheter till direktkontakter mellan arbetsgivare och potentiella arbetstagare ger också fler människor chansen att visa vilken kompetens de har.

En ny form för lönesubvention skulle kunna spela en viktig roll för att underlätta introduktionen på arbetsmarknaden. Kriterierna ska vara andra än dem som gäller för lönebidrag för arbetshandikappade. Lönesubventionen ska riktas till de arbetsgivare som är beredda att anställa personer som saknar förankring på arbetsmarknaden. Efter inte allt för lång tids anställning med subventionen bör den enskilde kunna få en anställning på den ordinarie arbetsmarknaden och utan subventioner. Det klart uttalade syftet med lönesubventionen ska vara att den är en övergång in i ordinarie arbete.

I en del fall kan också i enlighet med den s.k. arbetslinjen en sådan lönesubvention behövas under en längre tid. Det kan exempelvis handla

om enskilda personer med mycket låg grundutbildning eller med särskilda sociala problem. Dessa personer är oftast också i relativt hög ålder och kan inte förväntas bli konkurrenskraftiga på den ordinarie arbetsmarknaden. En möjlighet till arbete med hjälp av en lönesubvention kan ge dem möjlighet till meningsfull sysselsättning, till ett liv utan bidragsberoende och till ett mera värdigt liv.

Lönesubventioner medför alltid risker för att ordinarie arbetstillfällen trängs undan. Men den risken måste vägas mot de fördelar en lönesubvention kan innebära för den enskilde och för samhället. Väl använd innebär den att arbetslinjen gäller för fler, vilket i sin tur ger barnen i de familjer där familjeförsörjarna idag står utanför arbetsmarknaden positiva förebilder som pekar mot försörjning genom arbete.

Lönesubventionerna måste användas med försiktighet och på ett sådant sätt att inte sunda konkurrensförhållanden sätts ur spel.

7.5 Förvaltningspolitiska åtgärder för personer som står långt från arbetsmarknaden

Min bedömning: Samverkan ökar om:

Under 1990-talet har antalet arbetslösa som hamnat mellan socialtjänsten och arbetsförmedlingen (AF) ökat. Det är personer som socialtjänsten anser är arbetsföra och som i varje fall behöver få delta i utbildning, praktik eller andra arbetsbefrämjande åtgärder som en del i en socialmedicinsk rehabilitering. Med hänsyn till sin arbetsförmåga bedöms de inte vara i behov av socialbidrag för sin försörjning. Men det är samtidigt personer som av AF inte betraktas som s.k. förmedlingsbara och därmed får de inte del av förmedlingens tjänster. Socialtjänsten måste då fortsätta betala ut socialbidrag till dem eftersom de saknar andra möjligheter till försörjning.

Arbetslöshet i kombination med ingen eller låg arbetslöshetsersättning är idag en vanlig orsak till beroende av socialbidrag. Utredningen bedömer att utvecklingen under 1990-talet har varit sådan att de som är arbetslösa utan arbetslöshetsersättning också är de som av olika skäl står långt från arbetsmarknaden och som ofta bedöms inte vara s.k. förmedlingsbara. Kraven på den enskilde har ökat samtidigt som per-

soner med sämre förutsättningar, som unga med låg utbildning och de nya invandrarna, har blivit fler.

Studie från AMS om svaga grupper på arbetsmarknaden

I en studie från AMS11om 1998 års förhållanden om svaga grupper på arbetsmarknaden beskrivs bl.a. hur många arbetssökande som bedömdes inte vara förmedlingsbara och hur denna grupp av sökanden såg ut.

Av de sammanlagt drygt 160 000 som varit arbetslösa i mer än ett år bedömdes ca 36 000 personer inte vara förmedlingsbara. Dvs. arbetsförmedlarna bedömde att man inte hade möjlighet att få ut dem på arbetsmarknaden.

De största hindren var att de hade otillräckligt skolutbildning och gångbara yrkeskvalifikationer. När det gäller dem som ansågs ha svårast att etablera sig på arbetsmarknaden var ålder, invandrarskap och fysiska eller psykiska handikapp de vanligast förekommande orsakerna.

Enligt studien var äldre personer starkt överrepresenterade bland dem som hade små eller inga möjligheter att ta sig in på arbetsmarknaden. I gruppen med de svåraste hindren ansågs en betydande andel av de utomnordiska invandrarna ha invandrarskapet emot sig. Ungefär 5 000 personer i gruppen med de svåraste hindren hade fysiska eller psykiska handikapp. Mindre än en femtedel i gruppen var således arbetshandikappade.

För dem som bedämdes ha små möjligheter att komma ut på arbetsmarknaden angavs behov av någon form av social/psykologisk/psykiatrisk rehabilitering och träning i social kompetens. I rapporten säger man också att de insatser som behövs i dessa avseenden endast i begränsad omfattning kan genomföras inom ramen för arbetsförmedlingens/AMI:s verksamhet. Andra behov av insatser som nämns är lönebidrag, träning/inskolning via kooperativ och kommunalt arbetscentrum.

Samverkan ger resultat

Sannolikt kan samverkan mellan den offentliga sektorns olika delar minska behovet av socialbidrag. Det handlar om att samordnade åtgärder som ger den enskilde kraft att på sikt försörja sig själv. Forskning bl.a. om sambanden mellan socialbidrag och arbetslöshet i några kommuner stödjer denna uppfattning12. En vilja från kommunen att satsa

11AMS (1998).12Exempelvis Edholm (1999).

resurser på arbetslösa socialbidragstagare, bl.a. genom ett effektivt samarbete med arbetsförmedlingen, ger resultat. Ju sämre samarbetet är mellan kommun och arbetsförmedling desto sämre är resultatet för de mest utsatta hushållen.

Samverkan har under många år förordats av utredare och debattörer. I regleringsbrev till statliga myndigheter har regeringen också ställt krav på samverkan t.ex. mellan myndigheter och kommuner. Många olika försök med samverkan har också genomförts. Utredningen vill i detta avsnitt föra fram förslag som bör resultera i en förstärkt samverkan mellan den offentliga förvaltningens olika delar.

7.5.1 Arbetsförmedlingsnämnderna och utvecklingsgarantin

Det offentliga samhällets stöd till enskildas egenförsörjning genom arbete är idag fördelat på flera delar av den offentliga förvaltningen. Arbetsförmedlingen och socialtjänsten har båda uppgifter som ytterst syftar till att stödja enskildas strävan att försörja sig själva genom arbete. Samhällets samlade resurser ger bäst effekt om de används samordnat. På flera orter finns idag också en långtgående samverkan mellan arbetsförmedlingen och socialtjänsten. Resultaten av sådan samverkan synes tycks goda.

Utredningen har emellertid också tagit del av beskrivningar som visar på brister i samverkan mellan arbetsförmedling och socialtjänst. Till en del förklaras bristerna av olika inriktning av respektive organisationers verksamhet.

Arbetsförmedlingen har åtminstone två uppgifter. Den ena är att matcha arbetskraften till arbetsmarknadens behov. Den andra är att stärka de långtidsarbetslösa så att de kan komma i fråga för ett arbete. Den höga arbetslösheten har bidragit till att de som omedelbart kan stå till arbetsmarknadens förfogande har varit många. Under de senare årens uppgång i ekonomin – och kraven på att tillgodose arbetsmarknadens behov – har problemet att föra samman utbud och efterfrågan på arbetskraft också ökat i betydelse inom arbetsförmedlingen. De grupper av sökande som står längre från arbetsmarknaden, exempelvis nya invandrare med svaga kunskaper i svenska, får mindre omfattande stöd.

Arbetsförmedlingsnämnderna är lokala samverkansorgan för frågor som rör arbetsmarknaden. De tillsätts av länsarbetsnämnderna och är knutna till de lokala arbetsförmedlingarna. I nämnderna ingår representanter för länsarbetsnämnden, arbetsförmedlingen, kommunen, det lokala näringslivet och de fackliga organisationerna. Majoriteten av ledamöterna utses på förslag av kommunen. Nämnden är dock statlig.

Redan idag har arbetsförmedlingsnämnderna ett uttryckligt ansvar inom ramen för utvecklingsgarantin. I 7 § förordningen (1997:1278) om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år beskrivs arbetsförmedlingsnämndens uppgifter. En uppgift är att "ansvara för att överenskommelser mellan stat och kommun om anordnande av utvecklingsinsatserna ingås". En annan är att ansvara för att en individuell handlingsplan upprättas.

Utvecklingsgarantin utmärks av ett gränsöverskridande mellan utbildning, personlig utveckling och arbete. Den bygger på att den arbetslöse ungdomens idéer står i centrum och får möjlighet att utvecklas.

Utredningen ser det som naturligt att arbetsförmedlingsnämnderna får ett utökat ansvar i linje med ansvaret inom ramen för utvecklingsgarantin.

Utveckling av befintliga program

Ett konkret led i en strävan att utvidga utvecklingsgarantin som modell är att slå ihop utvecklingsgarantin med arbetsmarknadsåtgärden kommunalt program för ungdomar. Inom regeringskansliet pågår ett arbete som syftar till att förenkla åtgärdsprogrammen. Vad detta kan leda till är idag inte klart men frågan om sammanslagning studeras. En hörnsten i ett sådant nytt program kan vara att nuvarande arbetsmetoder och organisation i utvecklingsgarantin ska fortsätta att gälla.

En annan hörnsten kan vara att Arbetsförmedlingsnämndens roll när det gäller att anordna utvecklingsinsatser och upprätta individuella handlingsplaner tydligt slås fast av statsmakterna. Ett sådant "kontrakt" mellan stat och Arbetsförmedlingsnämnd bör vara så utformat att lokala lösningar för den arbetslöse ungdomen inte motarbetas av någondera parten. Det måste finnas incitament för arbetsförmedlingen att medverka till att utnyttja kommunal kompetens, där så är befogat, och att t.ex. låta kommunen gå in som utförare av en lokal åtgärd för arbetslösa ungdomar. Med kommunen som utförare förbättras sannolikt förutsättningarna för lokal samverkan och därmed möjligheterna att ”skräddarsy” en lösning för den person som berörs.

En tredje hörnsten kan – som redan nämnts i avsnitt 6.2.1 – vara är att höja de lägsta ersättningsnivåerna med inriktning mot mer enhetliga ersättningar.

Tänkbara positiva effekter av att slå ihop utvecklingsgarantin och kommunalt program för ungdomar är högre grad av enhetlighet och minskad byråkrati vilket bör frigöra resurser för de kommunala handläggarna att mer aktivt engagera sig i ungdomarna, t.ex. i form av

introduktion och vägledning. Därtill skulle samma åtgärder gälla för alla ungdomar mellan 18 och 25 år.

Utvidgning till fler grupper som står långt från arbetsmarknaden

Utvecklingsgarantin är inriktad på ungdomar. Utredningen anser det önskvärt att utvidga utvecklingsgarantin till att omfatta även andra personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. Det kan exempelvis handla om även äldre personer som behöver bättre baskunskaper för att komma i fråga för ett arbete.

I Ungdomsstyrelsens rapport13skriver man också att "Utvecklingsgarantin har visat sig ha sådana fördelar att det är troligt att den också är funktionell för andra långtidsarbetslösa".

7.5.2 Aktiveringsersättning

Principen om likabehandling, som den uttrycks i kommunallagen, lägger idag hinder i vägen för kommunalt ekonomiskt bistånd till enskilda. Sådant ekonomiskt bistånd fordrar stöd i lag. Det är främst genom försörjningsstöd inom ramen för SoL som sådant bistånd kan lämnas. Utredningen har dock tidigare berört två ersättningsformer som via speciallagstiftning innebär stöd till enskilda på annan grund än SoL. Dessa är introduktionsersättningen till flyktingar och ersättning till långtidsarbetslösa ungdomar inom ramen för utvecklingsgarantin.

Trots de undantag som speciallagstiftningen medger, har socialbidragen under 1990-talet alltmer fått karaktären av ett försörjningsstöd vid kommunala aktiveringsprogram av olika slag. Det kan handla om försörjning i sin helhet men också om komplettering, då andra ersättningssystem varit otillräckliga. Exempelvis förekommer det att man får försörjning via socialbidrag vid studier inom ramen för det s.k. kunskapslyftet. Hösten 1997 bedrev 30 procent av de 100 000 studeranden inom kunskapslyftet studier utan ordinarie studiefinansiering enligt en studie från Skolverket. Vissa av dem fick socialbidrag för att kunna bedriva studierna.

Utredningen anser att det bör finnas möjlighet för en kommun att ordna försörjning via en särskild aktiveringsersättning i stället för socialbidrag till personer som deltar i aktiveringsprogram som ordnas av kommunen eller av kommunen i samverkan med arbetsförmedlingen.

13Ungdomsstyrelsen (1999).

Generella regler bör kunna gälla för en aktiveringsersättning. I likhet med introduktionsersättningen för flyktingar bör det vara kommunen som bestämmer nivån på aktiveringsersättningen. Därmed blir det möjligt att göra lokala anpassningar. Självfallet ska inte aktiveringsersättning lämnas om den enskilde kan få sin försörjning genom andra bidrag, exklusive socialbidrag, eller försäkringar.

Det bör vara möjligt för en kommun att samordna utbetalningen av aktiveringsersättningen med t.ex. Försäkringskassan.

7.6 Arbetsmetoder i socialbidragshandläggning

De ökade socialbidragskostnaderna kan som tidigare redovisats i stor utsträckning förklaras av s.k. strukturella faktorer, arbetslöshet, inkomstutveckling, generella socialförsäkringssystem och flyktinginvandring. Forskning har också visat att strukturella faktorer har stor betydelse för socialbidragskostnaderna och variationer i dessa mellan kommuner14.

Men socialbidragskostnaderna beror inte enbart på strukturella faktorer. Kommunernas organisation och arbetsmetoder i socialbidragshandläggningen och samverkan med andra myndigheter förklarar en stor del av variationerna i socialbidragskostnaderna mellan olika kommuner. Detta har tydligt visats i flera studier under senare år. Utredningen vill här kort beröra några av dessa.

Jämförande kommunstudier

År 1994 redovisades en studie genomförd på uppdrag av socialtjänsten i Sundsvall och Eskilstuna kommuner15. Anledningen till att studien genomfördes var bl.a. att man undrade över orsaken till att två relativt lika kommuner (vad gäller antal invånare, social struktur, sysselsättningsgrad m.m.) kunde uppvisa så markant olika nivåer på kostnaderna för socialbidraget.

Det sista undersökningsåret, 1994, var socialbidragskostnaden i Sundsvall drygt 60 miljoner kronor (mkr), medan kostnaden i Eskilstuna var 150 mkr. Av kostnadsskillnaden mellan Eskilstuna och Sundsvall kan ca 30 mkr förklaras av att fler hushåll behöver socialbidrag i Eskilstuna. I första hand beror det ökade behovet i Eskilstuna på

14Ett exempel är Socialstyrelsen (1998) ”Vilka faktorer bestämmer socialbidragskostnaderna?15Edholm (1994).

arbetslösheten. Övriga 60 mkr av kostnadsskillnaden bedöms dock vara "direkt avhängigt kvalitativa aspekter av bidragsgivningen".

Sammanfattningsvis anges tre faktorer som väsentliga för att nedbringa socialbidragskostnaden; antalet handläggare, handläggarnas kompetens och organisationens ideologiska ställningstagande och riktlinjer. Det pekas bl.a. på att en utökad personalstyrka skulle skapa ett utrymme för samarbete med både externa myndigheter och interna enheter. Vikten av ett fungerande samarbete med arbetsförmedlingen understryks.

Edholm har våren 1999 publicerat en jämförande studie om socialbidragstagandet och dess orsaker i Gällivare och Kiruna kommuner16. Gällivare och Kiruna är två relativt jämnstora kommuner (ca 21 400 resp ca 25 200 invånare) och med relativt likartade förhållanden vad gäller befolkningssammansättning, arbetslöshet m.fl. faktorer. Men kostnaden för socialbidraget skiljer sig dock markant. Den var i Kiruna 8,1 mkr och i Gällivare 15,2 mkr år 1997. Den 7 mkr lägre socialbidragskostnader i Kiruna kan med någon miljon kronor förklaras av lägre boendekostnader i Kiruna. Övriga skillnader har, enligt studien, främst anknytning till själva handläggningen.

Den kanske främsta förklaringen till det lägre antalet bidragshushåll i Kiruna beror på att man kan fånga upp bidragshushållens verkliga problem tidigt och erbjuda en professionell handläggning som bland annat innebär att man snabbare aktiverar andra möjliga försörjningsvägar. De komponenter som bidrar till detta går att finna i en organisation där man från ledning till den enskilde handläggaren bemödar sig om att på rationella grunder ha ett väl utvecklat samarbete med de för bidragshushållen så viktiga myndigheter och institutioner som arbetsförmedling, försäkringskassa, primärvård etc.

I Kiruna har man sedan länge väl utvecklade rutiner för att snabbt hitta lösningar på de försörjningshinder som hushållen uppvisar vilket också ger kortare bidragstider och färre långvariga bidragshushåll. Man tycks också lyckas begränsa eller förändra hushållens utgiftsbild så att det månatliga bidragsbehovet begränsas.

Men samtidigt ser man klara indikationer på att bidragsgivningen i Kiruna också har inslag av en mer restriktiv hållning. – – –" .17

Studie från Socialstyrelsen

År 1998 utgav Socialstyrelsen en rapport18, som innehåller en studie av kommuner med låga respektive höga socialbidragskostnader. Av studien framgår att skilda arbetsmetoder inom budgetrådgivningen samvarierar

16Edholm (1999).17a.a. s. 55.18Socialstyrelsen 1998:11.

med kostnader för socialbidrag. Samarbetet mellan arbetsförmedling och socialtjänst är en annan faktor som skiljer.

En del av rapporten innehåller en ingående studie av fyra kommuners arbete med socialbidrag. Syftet med delstudien var att söka utröna om arbetsmetoder och organisation av bidragsarbetet inverkar på kommunernas kostnader. Det finns enligt studien faktorer i den interna organisationen av socialbidragsarbetet som har betydelse för kommunernas bidragskostnader.

Gemensamma drag i "lågkostnadskommunerna" är att bidragshandläggningen är specialiserad, dvs samlad till en enhet där tjänstemännen arbetar med enbart socialbidragsärenden. Handläggarna förefaller vara nöjda, personalomsättningen är låg, trots att personalstyrkan är förhållandevis liten i jämförelse med "högkostnadskommunerna". Klienternas ansökningar bedöms enligt fasta kriterier, som har nära anknytning till aktuella rättsregler och rättspraxis. – – – Bidragsutredningen har "förenklats" med hjälp av upprättandet av regler och rutiner att följa för handläggarna, vilket sannolikt medför att arbetet med att förändra den enskildes situation får ökat utrymme. I "lågkostnadskommunerna" uppges motivationsarbete, stärkande av

klientens självförtroende samt aktivering av klienten vara ett viktigt

inslag i handläggarnas arbete. Servicenivån är hög så till vida att väntetiden för besök är kort. – – – Gemensamt i "högkostnadskommunerna" är att handläggning av bidragsärenden är förlagd till fler än en enhet, och tjänstemännen arbetar med även andra uppgifter än socialbidragshandläggning. Bemanningen inom bidragsarbetet är hög i förhållande till "lågkostnadskommunerna". Klienternas ansökningar bedöms efter diffusa och

varierande kriterier utifrån handläggarnas bedömningar, vilket

medför risk för orättvisa och godtyckliga beslut. – – – I "högkostnadskommunerna" uppges arbetet endast i mindre utsträckning utgöras av motivationsarbete, självförtroendestärkning och aktivering av klienten. Inriktningen på arbetet tycks vara att bedöma om

bidrag ska beviljas eller inte och arbetet med att förändra klienternas

situation har en undanskymd roll. Servicenivån är varierande men

generellt låg i förhållande till "lågkostnadskommunerna".

19

19Socialstyrelsen (1998:11), s. 143 f.

Variationer mellan handläggares beslut i samma ärende

En studie från Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS) handlar om dels hur olika samma socialbidragsärende kan bedömas i skilda kommuner och av olika handläggare, dels vilka lokala förhållanden eller faktorer som bidrar till dessa variationer i bidragsbeslut. Variationerna mellan de enskilda handläggarnas socialbidragsbeslut var mycket stora.

Studien20omfattar en statistisk analys av i vilken utsträckning faktorer som socialbidragsnormens nivå, socialbidragshandläggningens organisation, handläggarnas karaktäristiska, erfarenheter och attityder bidrog till de stora variationerna.

Resultatet visar att den lokal tillämpade normen har signifikant betydelse för de enskilda socialbidragsbesluten, både i frågan om eventuellt bifallsbeslut och ifråga om bidragets storlek. Men även verksamhetens organisationer förefaller genomgående ha betydelse för vilka bidragsbeslut som fattas. I detta sammanhang samverkar typ och storlek på kommuner, samt tjänstestruktur och ärendebelastning. Även de enskilda handläggarnas personliga karaktäristiska och attityder får effekter, bl.a. har handläggarnas ålder betydelse.

Studiens resultat stöds av en annan undersökning, som genomförts av Socialstyrelsen inom ramen för Aktiv uppföljning i 40 kommuner21.

Den s.k. Uppsalamodellen för socialbidragshandläggning har varit omskriven som ett sätt att utifrån den s.k. arbetslinjen medverka till att socialbidragstagarna kan lämna beroendet av socialbidrag. Modellen består bl.a. av en noggrann behovsbedömning, mer socialsekreterartid per bidragstagare och tätare besök på socialkontoret. Dessutom inrymmer den rutinmässiga kontroller och tydligare krav på bidragstagarna att aktivt söka arbete eller fullgöra utbildning.

Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS)22har genomfört en studie om Uppsalamodellen. Handläggningen på ett socialkontor som tillämpar Uppsalamodellen har jämförts med handläggningen på ett annat socialkontor. Studien visar att "socialbidragstagarna i Uppsalamodellen inte uppbär socialbidrag under kortare tid eller att de har större chanser att få reguljärt arbete eller påbörja utbildning än jämförelsegruppen" (sid. 28).

20Hydén (m.fl.) Undersökningen omfattar elva kommuner med sammanlagt 211 socialbidragshandläggare. Handläggarna fick besluta om socialbidrag i sex fiktiva fall (typfall). Samtliga typfall handlar om ansökan om socialbidrag till livsuppehälle och inte för andra syften.21Socialstyrelsen (1996) Rättssäkerhet i socialtjänsten – Socialbidrag på lika villkor.22Milton (m.fl.)

Organisation och arbetsmetoder bör uppmärksammas

Att det finns ett samband mellan socialbidragskostnader och formerna för kommunernas socialbidragshandläggning tycks uppenbart. Frågor om organisation, arbetsmetoder, utformning av mål och riktlinjer, arbetsledning, teknikstöd och samverkan med andra myndigheter etc. har därför stor betydelse och bör ägnas ökad uppmärksamhet i kommunerna.

Men det finns också ett fortsatt behov av uppföljning, utvärdering och forskning på det här området. Flera av de studier som utredningen har nämnt om har skett inom eller dokumenterats av Socialstyrelsen. Enligt utredningens bedömning är det angeläget att också forskningen inom detta område intensifieras.

7.7 Ekonomiska konsekvenser

Socialbidraget är i snäv mening kostnadseffektivt. Utredningen kan därför inte lägga förslag som, utan kostnadskonsekvenser för den offentliga sektorn, påtagligt minskar socialbidragsberoendet.

För de bedömningar som redovisas ovan finns inte något formellt krav på utredningen att redovisa ekonomiska konsekvenser. Trots detta har utredningen valt att försöka belysa dem även om de bedömningar som gjorts är så allmänt hållna att de är svårt att kostnadsberäkna. Därför presenteras i en del fall kalkylexempel.

7.7.1 Kostnader

De överslagsberäkningar och skattningar som presenteras nedan är osäkra. Det är viktigt att ha i åminne. Det finns också skäl att framhålla, att de förändringar som diskuteras, skulle innebära betydande kostnader för staten.

Obligatorisk introduktionsersättning vid flyktingmottagande

Enligt förslaget rörande introduktionsersättning får kommunen bestämma ersättningens storlek. Därmed finns inte något hinder för kommunen att låta en introduktionsersättning direkt knyta an till de regler som gäller för socialbidraget. I de kommuner som idag lämnar introduktionsersättning är det dock inte ovanligt att ersättningen ligger på en något högre nivå än socialbidragsnormen.

Ökade studiemedel till studerande med barn

Den offentliga sektorns nettokostnader är beroende av om man väljer bidrag eller lån. Skulle staten välja bidrag kan man uppskatta den offentliga sektorns nettokostnader till drygt 200 miljoner kronor vid en generös ökning av studiemedlet.

Enligt de simuleringar som gjorts i delbetänkandet SOU 1999:46 innebär ökade studiemedel till studerande med barn att socialbidragen minskar med ca en tredjedel av de ökade statliga kostnaderna.

Höjd lägsta ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder

De beräkningar som genomförts i delbetänkandet SOU 1999:46 genomfördes med data från tiden före utvecklingsgarantin och kan därför inte fullt ut ligga till grund för hur stora minskningarna i socialbidragen skulle bli vid en höjning av de lägsta ersättningarna. Beräkningarna ger vid handen att uppemot 40 procent av statens kostnader för en högre ersättning skulle växlas bort i form av minskade socialbidrag. En rimlig bedömning är att växlingseffekten, som en följd av utvecklingsgarantin, nu skulle vara mindre.

Enligt uppgifter från Näringsdepartementet skulle en höjning av utbildningsbidraget för dem som inte har rätt till arbetslöshetsersättning från 103 till 240 kronor om dagen, innebära en ökad kostnad på ca 1,1 miljarder kronor givet nuvarande antal personer i åtgärder. Den beräknande kostnadsökningen avser bruttokostnaderna. Varken effekterna av ökade skatteintäkter eller minskade socialbidrag ingår därför i kalkylen från Näringsdepartementet.

Skatteintäkterna bör öka med mer än 300 miljoner kronor. Eftersom tillgängliga data inte är tillräckligt aktuella är det omöjligt att beräkna hur stor minskningen av socialbidrag kulle bli. Mycket talar för att den inte är oväsentlig.

Bostadsbidrag

I delbetänkandet SOU 1999:46 har utredningen redovisat beräkningar av de ekonomiska effekterna om barndelen i bostadsbidraget skulle höjas med 300 kronor per månad. Staten skulle på årsbasis få ökade kostnader på ca 1,1 miljarder kronor. Socialbidraget skulle minska med närmare 400 miljoner kronor. Det innebär att ca en tredjedel av de ökade statliga kostnaderna kan växlas bort i form av minskade socialbidrag. Den offentliga sektorns nettokostnader skulle bli drygt 700 miljoner kronor.

Barnomsorgsavgifter

Eftersom det pågår ett arbete inom regeringskansliet avstår jag här ifrån att göra några kostnadsberäkningar.

Lönesubvention

Det är inte möjligt att göra realistiska bedömningar av omfattningen av lönesubventionen. Därför saknas rimlig grund för kostnadsberäkningar. Här presenteras istället ett kalkylexempel med följande antaganden:

Den årliga bruttokostnaden för staten blir med dessa förutsättningar drygt 1,1 miljard kronor. Det bör också bli en inte oväsentlig sänkning i kostnaderna för socialbidragen. Kostnader begränsas av intäkter i form av direkta och indirekta skatter.

Arbetsförmedlingsnämnderna och utvecklingsgarantin

Detta förslag bör innebära endast marginella kostnadsökningar.

Aktiveringsersättning

Införandet av aktiveringsersättningar skulle sannolikt leda till högre kostnader för kommunerna. Redan den förutsättningen att någon ingående individuell prövning inte ska förekomma ger upphov till merkostnader.

Ett kalkylexempel med följande utgångspunkterkan möjligen vara belysande:

Det måste dock framhållas att kommunernas kostnader för aktiveringsersättningen är starkt beroende av vilka förändringar som görs vad

gäller de lägsta ersättningarna för deltagande i arbetsmarknadsutbildning. Om de lägsta ersättningsnivåerna höjs blir kommunernas kostnader lägre.

Arbetsmetoder i socialbidragshandläggning

Om kommunerna utvecklar sina metoder vad gäller handläggningen av socialbidrag bör kostnaderna för socialbidrag kunna sänkas. Men det är en vansklig uppgift att ange hur stor sänkningen skulle kunna bli.

Uppskattningsvis ger dock varje genomsnittlig procentenhets sänkning av kostnaderna upphov till 100 miljoner kronor lägre kostnader.

7.7.2 Finansiering

Förslag som utredningen lägger ska sammantaget inte öka de offentliga utgifterna och möjlig finansiering ska redovisas. Mitt förslag om introduktionsersättning till flyktingar innehåller ingen given nivå på introduktionsersättningen. Några nya kostnadshöjande uppgifter förs inte över på kommunerna.

Under drygt första halvan av 1990-talet gällde att de ökade kostnaderna för socialbidragen inte skulle kompenseras. Detta har sin grund i att kommunerna inte formellt fick nya uppgifter och att spelreglerna endast gav skäl till ekonomiska regleringar vid formella förändringar av de kommunala uppgifterna. Den t.o.m. år 1999 gällande uppgörelsen mellan stat och kommuner innebär däremot att effekterna på de kommunala utgifterna, som ett resultat av t.ex. förändringar i det statliga transfereringssystemet, ska regleras.

I avsnittet om finansiering av socialtjänsten bedöms hur de framtida relationerna mellan staten och kommunerna bör utformas vad avser kostnaderna för socialbidragen.

8. Socialtjänstlagstiftningens struktur och konstruktion

8.1. Helhetssynen

Mitt förslag: En helhetssyn med fokus på den enskildes behov och

förutsättningar är fortfarande en grundläggande utgångspunkt för det sociala arbetet.

En given utgångspunkt för utredningens uppdrag är att de grundläggande målsättningarna och värderingarna för socialtjänsten, som de framgår av nuvarande socialtjänstlag, ligger fast. Det gäller principerna om helhetssyn, det förebyggande perspektivet och att den enskildes resurser ska tas tillvara. Individens delaktighet och egna ansvar ska då beaktas.

Är dessa principer i socialtjänstlagen fortfarande hållbara och relevanta med tanke på hur samhället utvecklats sedan lagen utformades? Ifråga om det förebyggande perspektivet och den enskildes egna resurser äger principerna fortfarande stor giltighet. Behovet att förstärka de förebyggande insatserna diskuteras i avsnitt 10.4 om det sociala arbetet. I samma avsnitt, samt i kap 9 om förslaget till lag om socialbidrag, knyter utredningen an till frågan om att ta tillvara den enskildes egna resurser.

Som konstateras i avsnitt 2.1.1 ovan har förutsättningarna för helhetssynen förändrats en del sedan socialtjänstreformen. En grundläggande tanke i socialtjänstlagen var att en nämnd, socialnämnden, ska ha det övergripande ansvaret för socialtjänsten i kommunen. 1990-talet har inneburit att många kommuner gjort stora förändringar i nämnd- och förvaltningsorganisation. Helhetssynen som organisatorisk princip har således inte samma aktualitet som tidigare.

De förändringar i socialtjänstlagen som utredningen föreslår aktualiserar också ett behov att förtydliga helhetssynens innebörd. Det gäller särskilt förslaget om att reglera socialbidraget i en egen lag.

Men dessa förändringar i förutsättningar innebär inte att helhetssynen har spelat ut sin roll. Helhetssynen som synsätt är fortfarande viktig.

Socialtjänsten ska ha ett brett perspektiv på enskilda människors situation, svårigheter och problem. Det räcker inte att socialtjänsten i sitt möte med enskilda förstår olika tecken och symptom på problem, såsom missbruk, kriminalitet eller relationsproblem. Att tillämpa en helhetssyn i arbetet innebär att söka och förstå en individs eller grupps sociala problem i förhållande till det sammanhang och den helhet som den enskilde är en del av. Möjligheter att få arbete, bostad och positiva fritidsförhållanden, liksom frågor om utslagning, segregation och fattigdom i både materiell och mer vidsträckt mening har då betydelse. Det handlar om att ur ett brett perspektiv se hur socialtjänsten i såväl förebyggande som individuellt inriktade insatser kan stödja en människa, så att hon kan ta tillvara och utveckla sina resurser och själv kontrollera och styra sitt liv.

Åke Bergmark har i en analys av begreppet helhetssyn noterat att helhetssynen har flera perspektiv. Helhetssynen som synsätt/analytiskt perspektivt har också flera dimensioner, som han i en tablå sammanfattar på följande sätt: a. Objekten för det sociala arbetets kunskapsunderlag bör vidgas –

  • till att innefatta fler aspekter av den enskildes problem
  • till att inbegripa ett livsperspektiv (utvidgning i tid) på problemen
  • till att fokusera viktiga relationer/kommunikationsmönster för klienten
  • till att systematiskt belysa generella processer som skapar sociala problem b. Ett flertal olika förklaringsmodeller bör utnyttjas –
  • hämtade från olika ämnesområden/akademiska discipliner
  • hämtade från andra yrkesgrupper.1

Socialtjänstens arbetssätt har förändrats på många håll. Principen om familjevård och generalistperspektivet har kompletterats med specialisering och en ny funktionsindelning. Det finns dock ingen motsättning mellan specialisering och helhetssyn. Specialisering är ett uttryck för behov av fördjupad kompetens och strävan att kunna ge klienten ett effektivt stöd.

Helhetssynen som synsätt är fortsatt betydelsefull inom det sociala arbetet. I socialbidragshandläggningen är det viktigt att ha en koncentration på försörjningsfrågan. Men det gäller samtidigt att inte ha ett för snävt perspektiv på frågan om hur socialtjänsten kan bidra till att en stärka den enskildes egna resurser och möjligheter till ett självständigt liv. I arbetet med stöd till barnfamiljer eller missbrukare är viktigt att individernas totala situation och omgivning beaktas. Förklaringsmodeller och kunskap från olika kunskapsområden bör utnyttjas. Samverkan med

1Bergmark, s. 34.

yrkesgrupper som har kompletterande kompetens och resurser är väsentlig.

För personer med funktionshinder är samspelet mellan ett fungerande socialt och medicinskt stöd och åtgärder som så långt möjligt normaliserar livet av avgörande betydelse. För arbetet inom äldreomsorgen är också helhetssynen central. Här är det viktigt att ha ett samlat synsätt på sociala och medicinska behov och problem. Äldreomsorgen ska ha en grundläggande social inriktning utan att förringa de medicinska behov som en individ kan ha. En person med stora medicinska behov måste kunna få dessa tillgodosedda med hög kvalitet utan att de medicinska insatserna styr personens hela liv.

Genom socialtjänstlagen uttrycktes behovet av samverkan mellan olika aktörer utifrån ett gemensamt synsätt grundat på en helhetssyn på individen. Denna ambition har ofta inte förverkligats på det sätt som avsågs. Inte minst har knappa resurser inte sällan medverkat till att olika huvudmän begränsat sitt arbete till sin egen huvuduppgift och inte förmått ha den enskildes samlade behov i fokus. Fortfarande är dock socialtjänstens samverkan över sektors- och huvudmannagränser viktig. Men samverkan är också viktig med socialförsäkringens organ och arbetsmarknadsmyndigheter, liksom med olika typer av frivilligorganisationer

8.2. Socialtjänstlagens konstruktion

Min bedömning: Socialtjänstlagens grundläggande struktur och

konstruktion bör inte förändras.

När socialtjänstlagen beskrivs som en ramlag handlar det om att den innehåller allmänt utformade bestämmelser, av vilka en del är utformade som mål för att ange inriktningen av eller ramen för verksamheten. Den öppna karaktären på bestämmelser av detta slag innebär att de ger utrymme för att anpassa tillämpningen såväl till omständigheterna i det enskilda fallet som till huvudmannens inflytande.

Socialtjänstlagen innehåller också paragrafer som är av mer formell och traditionell karaktär bl.a. kompetens- och handläggningsregler. Ett annat exempel är den nyligen införda bestämmelsen om försörjningsstöd, 6 b § SoL, som har en helt annan karaktär än den ursprungliga biståndsparagrafen, 6 § SoL.

Socialtjänstlagen kan alltså karaktäriseras som en ramlag, men inte en renodlad sådan, eftersom den även innehåller bestämmelser av mer styrande och formell karaktär. De argument som, när socialtjänstlagen

infördes, anfördes till stöd för ramlagskonstruktionen gäller i allt väsentligt fortfarande. Det var också socialtjänstkommitténs slutsats. Detta har sin grund i de olika intressen som lagen har att tillvarata.

Den metod som de senaste åren tillämpats i förvaltningspolitiken benämnd som mål- och resultatstyrning har kommit till uttryck i socialtjänstlagen. Inte minst betydelsen av närheten till medborgarna i betydelsen av att beslut ska fattas så nära dem som möjligt är viktig. På detta sätt kommer det lokala politiska ansvaret för medborgarna att bli tydligare vilket får anses stärka demokratin. Den lokala förankringen har också stor betydelse för att få kännedom om vilka insatser av förebyggande natur som är nödvändiga. Men även för insatser av individuell karaktär är den lokala nivån bäst för att utforma insatserna efter individuella behov och lokala förutsättningar.

Principer kan sällan upprätthållas till fullo. För socialtjänstlagens del har det inneburit att vissa detaljerade regler har införts. Den statliga styrningen blir då tydlig. Men därför ska inte ramlagstekniken anses övergiven. Behovet från regeringens och riksdagens sida, att särskilt framhålla och genomdriva en viss viljeinriktning, kommer alltid att finnas. Även här är det fråga om att den demokratiska processen kommer till uttryck i lagstiftningen. Ramlagsteknikens fördel i detta hänseende är dock att dessa inslag av detaljerad styrning ska begränsas.

Ramlagstekniken innebär alltså att besluten avseende det sociala arbetet kommer att tas i kommunerna. Principen om den kommunala självstyrelsen är då av väsentlig betydelse för ett effektivt socialt arbete. Varje inslag av detaljerade regler innebär ur ett kommunalt perspektiv en styrning av dess verksamhet. Enligt utredningens mening tas den kommunala självstyrelsens betydelse bäst tillvara och förstärks genom en ramlag för det sociala arbetet. Det har också varit utredningens utgångspunkter i de fall utredningen har övervägt inslag av mer detaljerade regler.

Socialt arbete i form av förebyggande verksamheter och individuella insatser kräver metoder för genomförandet. På det sociala området finns inte idag på samma sätt som t.ex. inom sjukvården en kunskap byggd på vetenskap och beprövad erfarenhet. Den socialvetenskapliga forskningen har dock inneburit att det på flera områden kommit att utvecklas en beprövad erfarenhet.

Men behovet av anpassning och de krav som det ställer på metodernas utveckling från tid till annan är sannolikt större på socialtjänstens område. För den enskilde innebär det att insatserna i varje enskilt fall måste anpassas till individen utifrån den kunskap som den professionella handläggaren besitter. Professionell kunskap är också av avgörande betydelse för ett framgångsrikt arbete med generella och förebyggande åtgärder.

Att i en eller flera lagbestämmelser utforma principerna för detta på ett detaljerat sätt anser utredningen skulle verka i motsatt riktning. Ramlagen ger därför bäst möjligheter att utveckla metoder och arbetssätt som grundas på de professionellas kunskap och erfarenhet. Den kritik som i detta hänseende anförts vad avser de generella målstyrande paragraferna har fog för sig och är en nackdel som en ramlagstiftningsteknik för med sig när enskilda bestämmelser ska utformas. För att överhuvudtaget kunna belysa den problematiken krävs ingående studier av hur de olika verksamheterna bedrivs vilket inte utredningens uppdrag medger. Målstyrningsbestämmelserna kommer därför att kvarstå med de nackdelar och fördelar konstruktionen innebär.

Sammanfattningsvis anser utredningen att en ramlag för socialtjänsten som anger övergripande ambitioner och mål för vissa verksamheter och vissa grupper i samhället är att föredra framför en detaljreglering. Omotiverade skillnader över landet bör kunna försvinna genom tillsyn, uppföljning, utvärdering och offentlig debatt.

Socialstyrelsen och länsstyrelserna har en betydelsefull roll i detta arbete. Domstolsprövning har, i varje fall ur den enskilde medborgarens perspektiv, ansetts vara bästa garantin för rättssäkerheten.

8.3. Särskild reglering av socialbidraget

Mitt förslag: Bestämmelserna om ekonomiskt bistånd lyfts ut ur so-

cialtjänstlagen och regleras i en särskild lag om socialbidrag. Denna lag ska vara en specialreglering i förhållande till socialtjänstlagen. Socialbidragshanteringen är även fortsättningsvis en del av socialtjänstens verksamhet.

Utvecklingen under 1990-talet har inneburit att fler människor än tidigare tvingats söka socialbidrag på grund av arbetslöshet. För många av dem är det enda skälet till att de söker sig till socialtjänsten just den ekonomiska situationen. Behov av råd och stöd, utöver ifråga om möjligheterna till arbete eller utbildning, har de ofta inte. Att de inte klarar sin försörjning beror i huvudsak på förändringar på arbetsmarknaden.

Många ungdomar och flyktingar återfinns bland dem som inte har fått fotfäste på arbetsmarknaden. Därmed har de inte kunnat kvalificera sig för arbetslöshetsförsäkring och andra socialförsäkringar. Nedskärningar och förändringar inom dessa och andra välfärdssystem har också gjort att ensamstående föräldrar m.fl. fått problem med sin försörjning och behövt kompletterande socialbidrag. Detta har då fått kompensera

begränsningar i andra system. Enskilda personer har alltså under 90-talet tvingats till socialbyråerna i en utsträckning som inte varit förutsedd.

Denna utveckling har gjort att socialbidraget mist sin karaktär av tillfälligt ekonomiskt stöd. Antalet personer som långvarigt är beroende av socialbidrag har flerdubblats under 1990-talet. Oberoende av förändringar i konjunkturläget tyder utvecklingen på att fler människor än för 10–15 år sedan kommer att vara beroende av socialbidrag, inte bara som ett tillfälligt och yttersta ekonomiskt skyddsnät utan för mer varaktiga behov. Alternativ till socialbidrag och därmed mer generella lösningar på människors försörjningsproblem torde bli alltför kostsamma.

Det är sannolikt att socialbidraget på grund av denna utveckling inte har samma koppling till sociala problem som tidigare. Detta är en anledning till att det bör brytas ut ur socialtjänstlagen och regleras i en särskild lag.

Helhetssynen i sig kräver inte en lag. I kommunerna är det inte heller ovanligt att socialbidraget hanteras i en särskild organisation.

Men det finns flera skäl för att skilja socialbidraget från övrigt socialt arbete. Detta är en ordning som sedan länge förespråkats av såväl forskare som verksamhetsföreträdare på området. I länder utanför Norden är det också vanligt att socialbidraget är organisatoriskt skilt från övrigt socialt arbete.

Lagen om socialbidrag ska alltså i förhållande till socialtjänstlagen vara en specialreglering avseende det ekonomiska biståndet. De materiella bestämmelsernas karaktär rörande socialbidraget är av annan karaktär än de mer allmänt hållna bestämmelserna i socialtjänstlagen. Där socialtjänstlagen inte kan precisera insatserna är insatsen i socialbidragslagen en enda, dvs. ekonomiskt bidrag. För ett antal behovskostnader är dessutom såväl innehåll som nivå bestämt genom riksnormens införande. Karaktären på bestämmelserna kan i det avseendet anses avspegla den förändrade funktion och betydelse som socialbidraget fått till följd av en ändrad samhällsutveckling.

Den betydelse som socialbidraget idag har för människors välfärd, när andra system för grundtrygghet brister, kan inte anses framgå av den lagstiftning som nu reglerar det ekonomiska biståndet. I förhållande till medborgarna är det därför av värde att regleringen av den enskildes rätt till ekonomiskt grundskydd förtydligas.

Men förändringen påverkar inte socialnämndens ansvarsområde avseende de övergripande uppgifterna och de allmänna riktlinjerna som inledningsvis kommer till uttryck i socialtjänstlagen. Handläggningen av socialbidraget kommer i likhet med bestämmelserna som reglerar vård av unga (LVU) och vård av missbrukare i vissa fall (LVM) att vara en del av socialtjänstens verksamhetsområden. Det innebär att socialtjänst-

lagens bestämmelser som reglerar handläggning, dokumentation och tillsyn även ska omfatta socialbidragsverksamheten.

Det är också viktigt att framhålla att de grundläggande värderingar som gäller för socialtjänstens arbete och som kommer till uttryck i socialtjänstlagens portalparagraf fortfarande ska äga giltighet. Därutöver föreslås en övergripande bestämmelse som anger målinriktningen för lagens tillämpning.

Redan idag är de enskilda bestämmelser som reglerar det ekonomiska biståndet mer detaljerade i sin utformning än övriga bestämmelser i socialtjänstlagen. I den bemärkelsen kommer lagen om socialbidrag inte att avvika från gällande bestämmelser. Men detaljregleringen kommer att öka något i den nya lagen. Förändringen skulle därmed kunna uppfattas som att den kommunala självstyrelsen begränsas.

När kritik framförs mot en ökad detaljreglering är det intressant vilka motiv som framförs. Inte sällan är det fråga om just kritik för att den kommunala självbestämmanderätten inskränks. Begränsningar i möjligheterna att påverka socialbidragets kostnadsutveckling har varit en av de faktorer som gett grund för kritik mot SoL när kommuner levt under stor ekonomisk press i början av 90-talet. Ökad detaljreglering liksom besvärsprövningens omfattning samt finansieringsmodellerna är härvid områden som vållat mycken debatt.

Den kommunala självbestämmanderätten är visserligen avgörande för socialtjänstens utformning, men även andra aspekter måste beaktas. Viktigt är att i Sverige bosatta personer ska ha en grundtrygghet när inte andra system finns eller träder in. Socialbidraget är och ska vara det yttersta ekonomiska skyddsnätet för medborgarna. Dess betydelse i detta avseende har med all önskvärd tydlighet blivit uppenbar under 90-talet.

En slutsats av detta blir att samhällets skyldighet att garantera försörjning inte ska ifrågasättas utifrån organisatoriska principer för vem som ska stå för kostnaderna. Är det fråga om en grundläggande försörjning ska den enskildes möjligheter inte på något sätt vara inskränkt. Med detta menas naturligtvis inte att socialtjänstens hantering av bidraget ska vara kravlös.

Ett grundläggande försörjningsstöd ska träda in när andra möjligheter till försörjning saknas. Innan dess ska inte den enskilde ha rätt till bidrag. Principen upprätthålls idag genom kravet på en individuell behovsprövning, som väl fyller sin funktion.

De bestämmelser som gäller för socialbidraget föreslås utformas som rättighetsbestämmelser. Det medför att besluten ska kunna överklagas som förvaltningsbesvär. Europakonventionen ställer också krav på domstolsprövning. Även om det idag är osäkert hur långt den rätten sträcker sig får det anses nödvändigt med en rätt till domstolsprövning när det är fråga om ekonomiskt bistånd. Beslut om ett grundläggande

stöd för försörjning bör således kunna prövas som förvaltningsbesvär. Så är fallet idag med försörjningsstödet men även beträffande socialförsäkringsförmåner som i likhet med försörjningsstödet ska trygga den enskildes försörjning.

Genom att bryta ut bestämmelserna om socialbidraget förändras till viss del förutsättningarna för helhetssynen i det sociala arbetet. För socialbidraget innebär det att de ekonomiska bedömningarna är väsentliga och oberoende av behov av sociala insatser. I de fall behov av andra sociala insatser än socialbidrag kan komma ifråga ska de bedömas enligt reglerna i socialtjänstlagen.

Det går inte alltid att särskilja insatser i form av socialt arbete och ekonomiskt bidrag. Ett effektivt socialt arbete kan betyda att olika åtgärder måste samverka för att uppnå resultat. En professionell bedömning av individens behov av olika insatser motverkas inte av att socialbidraget regleras i en särskild lag. Tvärtom kan det innebära fördelar att skilja ut vad som är behandling och vad som är ekonomiskt stöd för att motivera individen att bli självförsörjande.

Den kunskap som socialarbetare besitter bör också tillvaratas för att skilja ut sociala problem och ekonomiska. Är det endast en ekonomisk fråga blir det en rationell handläggning enligt socialbidragslagen utifrån behov av ekonomiskt bistånd. Söker den enskilde däremot av någon annan anledning socialtjänstens stöd bör socialsekreterare utifrån sin kunskap om socialt arbete bedöma behovet av insatser.

Utredningen vill särskilt betona att förslaget om en socialbidragslag inte innebär någon form av rekommendation eller styrning av hur kommunerna ska organisera sitt arbete. Varje kommun måste utifrån sina lokala förutsättningarna anpassa verksamhetsformerna.

Gränsdragningsproblem kommer sannolikt att uppstå ifråga om vilken lag som ska ligga till grund för bedömningen av möjliga insatser. Men det får inte innebära att den enskildes behov av hjälp åsidosätts. Ytterst är det socialnämndens ansvar att organisera arbetet så att den kunskap i socialt arbete som socialsekreterare besitter kommer den enskilde tillgodo. Genom samverkan med andra verksamheter i offentlig regi och genom att utveckla det sociala arbetets metoder bör även den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv förstärkas.

Den närmare utformningen av lagen om socialbidrag behandlas i kapitel 9.

8.4. Äldreomsorg – social och medicinsk omsorg

Min bedömning: Det finns ett behov att samordna vissa regler i

socialtjänstlagen (SoL) och hälso- och sjukvårdslagen (HSL) för att få en tydligare samlad lagreglering av omsorger för äldre och funktionshindrade. Samtidigt har SoL och HSL principiellt olika struktur och konstruktion. En förändring i den riktningen fordrar en särskild översyn. Det är angeläget att skyndsamt skapa förutsättningar för gemensam dokumentation av sociala och medicinska insatser.

I anslutning till mitt uppdrag att se över socialtjänstlagens struktur och konstruktion noterar direktiven att behovet av en översyn bl.a. följer av att det har blivit svårare att dra en tydlig gräns mellan socialtjänst och hälso- och sjukvård i omsorgen om äldre och vissa funktionshindrade. Det noteras att de förhållanden som styr verksamheten regleras i såväl socialtjänstlagen som hälso- och sjukvårdlagen, men att det inte kan dras någon tydlig linje mellan lagarnas tillämplighet i det enskilda fallet.

Utredningen har därför haft anledning att överväga de förutsättningar som gäller för den delade lagregleringen, samt vilka problem som denna medför. Problemen berör flera målgrupper. I den följande analysen illustreras dock problemen ur ett äldreomsorgsperspektiv.

Vad är äldreomsorg?

Äldreomsorg är inget entydigt begrepp. Det används ibland som ett uttryck för de sociala insatser för äldre som ryms i regleringen enligt socialtjänstlagen. Men det är också ett samlande begrepp för olika insatser i form av vård och omsorg som riktas till äldre. Det är då frågan om både allmänna och individinriktade insatser, samt såväl sociala som medicinska insatser. Med denna betydelse blir äldreomsorg allt ifrån hemhjälp, boendestöd och sjukhemsvård till mera avancerad och specialiserad medicinsk vård inom akutsjukvården och geriatrisk vård.

Förvisso är specialiserad sjukvård i poliklinisk och sluten form viktig för många äldre. I det fortsatta används dock begreppet äldreomsorg enbart för de sociala och medicinska insatser som lämnas till äldre i deras hem, i ordinärt boende eller i en s.k. särskild boendeform. Med denna betydelse är ansvaret för äldreomsorgen delat av kommunen och landstingets primärvård. Primärvården svarar för dels läkarinsatser, dels hemsjukvård i ordinärt boende, om inte avtal träffats med kommunen att

svara för denna (se avsnitt 10.6), medan kommunen svarar för övriga sjukvårdsinsatser.

8.4.1. Äldreomsorgen – en verksamhet, två lagar

Äldreomsorgen är en verksamhet som regleras av två lagar, socialtjänstlagen (SoL) och hälso- och sjukvårdslagen (HSL). Att samla regleringen av äldreomsorg i en särskild vård- och omsorgslag reser dock en rad frågor.

SoL och HSL bygger på radikalt olika regelsystem. Beslut om insatser enligt SoL är myndighetsbeslut av socialnämnden, eller av tjänstemän på delegation av nämnden. Regleringen av hälso- och sjukvården bygger på ett stort mått av professionellt ansvar och här finns också ett kompletterande regelverk rörande de professionellas tjänsteansvar (Lag om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, LYHS).

I det följande belyses vad den delade lagregleringen betyder för äldreomsorgen.

Medicinska och sociala insatser flyter samman

Insatser som lämnas enligt socialtjänstlagen omfattas av regler för myndighetsutövning och utgör i lagens mening bistånd. Medicinska insatser ges med utgångspunkt från professionella bedömningar av läkare, sjuksköterska, sjukgymnast eller arbetsterapeut.

Bistånd kan vara

  • serviceinsatser såsom städning, matlagning/matdistribution, inköp, klädvård, etc.,
  • omsorgsinsatser såsom hjälp med personlig hygien, på- och avklädning, bäddning, matning och aktivering. Medicinska insatser kan vara
  • att ge medicin, injektioner, syrgasbehandling, sårbehandling, omläggning, etc.,
  • omvårdnadsinsatser såsom hjälp med personlig hygien, på- och avklädning, bäddning, matning etc. (jämför omsorgsinsatser ovan).

Vissa typer av insatser i äldreomsorgen kan alltså vara antingen sociala omsorgsinsatser eller medicinska omvårdnadsinsatser. Den hjälp med personlig hygien eller på- och avklädning som för en person är en social omsorgsinsats kan för en person med en viss skada eller sjukdom vara medicinsk insats. Det handlar i det senare fallet om en person med ett

särskilt medicinskt problem där hjälpen måste ges med särskild hänsyn till vårdtagarens medicinska situation.

Huruvida en viss hjälpinsats är av social eller medicinsk karaktär kan variera från person till person, men kan också variera över tiden hos en och samma person. Om omsorg/omvårdnad är en social eller medicinsk insats är inte bara en "akademisk" fråga utan den har betydelse för ansvarsfrågan, samt för den formella hanteringen (ifråga om beslut, dokumentation, m.m.) och för hur insatsen i sig kan behöva utföras.

I takt med att omvårdnadsbehov och behov av andra medicinska insatser hos enskilda vårdtagare ökar förstärks problemet med att vissa insatser övergår från att vara social omsorg till att vara medicinsk omvårdnad.

Baspersonalen arbetar enligt SoL och HSL

Baspersonalen i äldreomsorgen är undersköterskor och vårdbiträden. De utför således såväl sociala som medicinska uppgifter. Beslut om de sociala respektive medicinska insatserna fattas i regel av olika befattningshavare, men utförs under gemensam arbetsledning. Huruvida baspersonalen normalt får tydlig information om enligt vilken lagstiftning som en insats sker är svårt att bedöma. Å andra sidan har det kanske oftast inte heller någon avgörande betydelse för hur insatsen ges. Men om en vårdtagares behov förändras – och en uppgift övergår från att vara en social insats till en medicinsk – är det inte självklart att baspersonalen blir medvetna om denna förändring.

Om något går fel när en uppgift utförs och en enskild drabbas av en skada etc. uppkommer naturligtvis frågan om personalen som utfört uppgiften haft ett tydligt uppdrag och varit medveten om enligt vilket regelsystem som den utförs. I förlängningen har den frågan också bäring på vem som skall svara för tillsynsfunktionen i anslutning till en sådan uppgift.

Ledningsansvar

Ledningsansvaret för den kommunala äldreomsorgen är delat. I ledningen för hälso- och sjukvårdsinsatser skall enligt 29 § HSL finnas en verksamhetschef. Ansvaret för verksamhetschef avser enbart hälso- och sjukvård och ej samlat ansvar för äldreomsorgen. Enligt 24 § HSL ska det vidare finnas en sjuksköterska med ett särskilt medicinskt ansvar (MAS). MAS har enligt nämnda lagrum och enligt 2 kap 5 § förordningen (1998:1513) om yrkesansvar på hälso- och sjukvårdens område

(FYHS) ansvar för vissa uppgifter som normalt tillkommer verksamhetschef inom hälso- och sjukvården. Funktionen som MAS avser dock inte operationell ledning.

För socialtjänstinsatser i äldreomsorgen finns inga lagreglerade krav på ledningsfunktioner.

Den delade lagregleringen innebär en möjlig och ofta förekommande delad ledning av det som i praktiken är en verksamhet.

Dubbel eller delad dokumentation

I äldreomsorgen finns skilda krav på handläggning och dokumentation av beslut om sociala och medicinska insatser. Utredning och dokumentation av ärenden om bistånd enligt SoL skall ske enligt reglerna i 50 och 51–52 §§ SoL. Dokumentation skall utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Även genomgörandet av en insats ska dokumenteras. Den enskilde bör hållas underrättad om de journalanteckningar och övriga anteckningar som förs om honom.

Vad gäller hälso- och sjukvårdsinsatser skall dokumentation ske enligt patientjournallagen. En patientjournal skall innehålla de uppgifter som behövs för en god och säker vård av patienten. Den skall bl.a. innehålla väsentliga uppgifter om bakgrunden till vården, uppgift om ställd diagnos och anledning till mera betydande åtgärder liksom väsentliga uppgifter om vidtagna och planerade åtgärder. Uppgifter om vilken information som lämnats till patienten skall också nedtecknas i en patienjournal. I sjukvården finns alltså mer detaljerade krav på att löpande journalanteckning om åtgärder skall föras.

För många vårdtagare inom äldreomsorgen finns således både en socialtjänstakt och en patientjournal. Vid de särskilda boendeformer som tidigare kallats sjukhem är det dock inte ovanligt att all löpande journalföring sker i patientjournalen och att alla insatser då redovisas som medicinsk omvårdnad. Att hantera dokumentationen på detta sätt saknar dock lagstöd.

Det bör också noteras att ur ansvarssynpunkt finns skillnader i kraven på dokumentation i socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Personals skyldighet att föra patientjournal är särskilt reglerad i patientjournallagen.

Sekretessregler

För både socialtjänsten och hälso- och sjukvården gäller sekretessregler till skydd för uppgifter som rr enskilds personliga förhållanden. Lagreglerna är helt parallella.

I samband med Ädelreformen konstaterades att den kommunala hälso- och sjukvården i sekretesshänseende tillhör samma verksamhetsområde som den kommunala socialtjänsten. I reformens syfte ligger att det inte är fråga om verksamheter av skilda slag.

De enskilda och lagstiftningen

För en enskild med behov av äldreomsorg är det viktigt att han kan få vård och omsorg, med säkerhet och kontinuitet av professionell personal, när den behövs. Vården och omsorgen i sig är det viktiga, inte regelverket runt omkring. Samtidigt är regelverket viktigt för att säkra den enskildes vård och omsorg.

För många enskilda är det säkert tydligt att vissa insatser är medicinska och andra sociala. Men den delade lagregleringen och den flytande gränsen mellan insatserna, utifrån de i grunden skilda lagstrukturerna, är rimligen svårt för de flesta att förstå.

I det ena systemet (socialtjänsten) har den enskilde möjlighet att hävda sin rätt i samband med beslut och innan en insats utförs, via överklagande av beslut, medan den enskildes rätt i det andra systemet (hälso- och sjukvården) i huvudsak först kan prövas sedan en insats utförts och något går fel, via anmälan till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) eller till patientnämnden.

I hälso- och sjukvården är flera olika professioner inblandade i vård och omvårdnad. Dessa har olika roller och kompetens. Detta är fallet också i den kommunala äldreomsorgen men där möter den enskilde dessutom yrkesutövare som utöver skilda professionella roller agerar utifrån i grunden olika system och uppdrag. Den enskilde är beroende av att dessa kan samverka på ett bra sätt. Det är rimligen svårt för den enskilde att förstå skillnaden i de olika roller och system som olika aktörer har och verkar i.

Avgifter

För insatser enligt socialtjänstlagen kan avgifter tas ut enligt bestämmelserna i 35 § SoL. För hjälp i hemmet, service och omvårdnad får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt de regler som kommunen bestämmer. Avgifterna får inte överstiga kommunens självkostnad. Av-

gifterna för nämnda insatser och boendet får, tillsammans med avgifter som avses i 26 § HSL, inte uppgå till ett så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov.

För insatser enligt HSL får vårdavgifter tas ut enligt grunder som kommunen bestämmer. Men i 26 a § HSL finns regler som medför ett högkostnadsskydd som för närvarande innebär att sådana vårdavgifter får tas ut med högst 900 kr under en 12-månadersperiod.

Bestämmelserna för avgifter är alltså olika för socialtjänsten respektive hälso- och sjukvården. De oklarheter som finns mellan omsorgsinsatser enligt SoL och omvårdnadsinsatser enligt HSL är med hänsyn till detta knappast en reglering som ur den enskildes synpunkt kan anses tillfredsställande.

Sammanfattande problem med den delade lagregleringen

I bilaga 4 till detta betänkande finns en schematisk sammanfattning av de förutsättningar och problem med den delade lagregleringen som utredningen här redovisat.

Det saknas för närvarande förutsättningar för ett enhetligt ansvar för äldreomsorgen. Problemen finns såväl på en övergripande nivå som vid vårdplanering och i den rent operativa verksamheten. Regleringen i de två lagarna HSL och SoL bygger på olika regelsystem och kulturer vilket medför att behov och resurser behöver bedömas parallellt för sociala och medicinska insatser.

I vårdplanering finns behovet att koordinera olika professionella bedömningar och olika former för beslutsfattande etc. Här finns ingen given roll för samordning utifrån en helhetssyn. I den operativa äldreomsorgen finns som regel dagligen behovet att koordinera sociala och medicinska insatser. I den mån insatserna utförs av gemensam baspersonal (undersköterskor/vårdbiträden) för sociala och medicinska insatser får arbetsledningen stå för samordningen.

Sammanfattningsvis finns följande problem med den delade lagregleringen:

Strukturell nivå

  • Att tillsynen över äldreomsorgen parallellt skall utövas utifrån två olika lagar/system, av två olika organisationer och med helt olika uppdrag och befogenheter.

Verksamhetsnivå

  • Att sociala och medicinska omsorg/omvårdnadsinsatser flyter samman.
  • Att baspersonalen i äldreomsorgen får arbeta enligt två olika lagar utan tydliga gränser.
  • Att ledningsansvaret för den medicinska verksamheten är lagreglerat medan motsvarande reglering saknas för den sociala verksamheten, Ansvaret för "verksamhetschef" enligt HSL omfattar endast en del en verksamheten och följer ofta inte en motsvarande organisatorisk linje.
  • Att dokumentation av insatser skall ske parallellt i socialtjänstakt och patientjournal.

Individnivå

  • Att den enskildes rätt eller möjligheter tillgodoses enligt två olika system för sociala och medicinska insatser där det är svårt att se var gränsen mellan dem går när man som enskild vill ha sina synpunkter beaktade.
  • Att det för den enskilde är svårt att förstå skillnader i roller, system och förhållningssätt mellan personalgrupper som arbetar enligt olika lagstiftning.
  • Att en enskild som vill ta del av dokumentation rörande sitt eget ärende måste ta del av parallella och ej koordinerade dokumentationer.
  • Att avgiftsreglerna för sociala och medicinska insatser är uppbyggda enligt olika principer.

8.4.2. En samlad lagreglering av vård och omsorg?

Den delade lagregleringen aktualiserar frågan om en gemensam reglering av medicinska och sociala insatser kan vara ett alternativ för att få till stånd en tydligare och mer samlad och enhetlig verksamhet i äldreomsorgen. När detta i olika sammanhang nämnts, har man talat om möjligheten till en vård- och omsorgslag. Svenska Kommunförbundet har våren 1999 i två rapporter berört frågan. Dels har förbundet publicerat ett diskussionsunderlag med titeln "En samlad lag om vård och omsorg", dels har frågan berörts i Kommunförbundets äldreberednings slutrapport "Vår framtid. Äldres vård och omsorg inför 2000-talet".

Svenska Kommunförbundet ser en samlad reglering av sociala och medicinska insatser i en gemensam lagstiftning som en lösning på sikt och förordar en samtidig översyn av hela det regelverk som gäller

landstingens och kommunernas vård och omsorg. Utöver socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen tänker Kommunförbundet då också på lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).

Utredningen har i detta avsnitt redovisat problemen med den dubbla regleringen för sociala och medicinska insatser ur ett äldreomsorgsperspektiv. Den dubbla regleringen har dock betydelse även för socialtjänstens stöd till andra målgrupper, i första hand stödet till fysiskt och psykiskt funktionshindrade, samt till missbrukare.

En samlad lagreglering av äldreomsorgen och eventuell annan vård och omsorg aktualiserar en rad olika frågor som det inte varit möjligt eller rimligt att belysa eller överväga inom ramen för mitt uppdrag. Det gäller bl.a. vilket det grundläggande systemet för en vård- och omsorgslag bör vara, om det är möjligt att få en gemensam och tvärvetenskaplig grundsyn på verksamheten, hur sociala respektive medicinska insatser bör regleras, möjligheter till ett integrerat arbete i kvalitetsutvecklingsfrågor och om en sådan lag bör omfatta garanterade rättigheter eller i vilken utsträckning sådana rättigheter bör regleras, samt övriga frågor rörande enskildas rättssäkerhet.

Utredningen har särskilt uppmärksammat behovet av en skyndsam översyn av möjligheterna till gemensam dokumentation av sociala och medicinska insatser, framför allt till personer i särskilda boenden. Detta är viktigt både från verksamhetssynpunkt och med hänsyn till förutsättningarna för en samordning av social och medicinsk tillsyn, som utredningen återkommer till i kapitel 13.

Även om det finns tydliga problem i den delade regleringen blir utredningens slutsats, densamma som Svenska Kommunförbundets, att frågan om en eventuell vård- och omsorgslag för en samlad reglering av sociala och medicinska insatser är så komplex att den fordrar en samtidig översyn av regelverken i socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen, med tillhörande övrigt regelverk. Regeringen har i ett annat sammanhang gett uttryck för att hälso- och sjukvårdslagstiftningen bör ses över i syfte att få till stånd en mer överskådlig, samlad och patientfokuserad lagstiftning på området. De behov som finns inom äldreomsorgen har sin givna plats i en sådan översyn.

9. Lag om socialbidrag

Mitt förslag: Lagen om socialbidrag innebär följande:

  • Bestämmelser om ekonomiskt stöd och rådgivning samlas i en lag.
  • Det är en specialreglering i förhållande till socialtjänstlagen.
  • Socialbidragets handläggning är även fortsättningsvis en del av socialtjänsten.
  • Socialtjänstlagens bestämmelser som generellt reglerar socialtjänstens verksamheter ska även gälla socialbidraget.
  • Socialbidragets syfte ska inledningsvis anges i lagen som en komplettering till socialtjänstlagens portalparagraf.

Den allmänna motiveringen för att särreglera socialbidragsbestämmelserna och den nya lagens konstruktion har behandlats i kapitel 8.

Inledningsvis vill utredningen betona att de grundtankar som ligger bakom 1980 års socialtjänstreform fortfarande står sig. Vårt samhälle vilar på demokratisk grund och de värderingar som kommit till uttryck i socialtjänstlagens inledande portalparagraf gäller alltjämt. Socialbidraget fyller en viktig funktion för medborgarna för att dessa värderingar ska kunna upprätthållas. Regeringsformens principer om det offentligas ansvar för medborgarnas levnadsförhållanden gäller alla samhällsområden och kännetecknar den välfärdsstat vi vill leva i.

Ett ansvar för medmänniskors överlevnad har gällt i alla tider. Det offentligas ansvar utvecklades under historisk tid först som en humanitär hjälp från kyrkan för att sedan övergå till de borgerliga kommunerna. Naturligen har stödet alltid hanterats nära medborgarna där behoven blivit synliga. Det synsättet har ytterligare förstärkts i dagens samhälle med ett utökat kommunalt ansvar för medborgarnas välfärd. Kommunernas ansvar för att säkerställa en grundläggande försörjning för medborgarna ska därför bestå.

En grundläggande tanke vid socialtjänstlagens tillkomst var att vissa gruppers sociala och akuta problem skulle beaktas och motverkas genom förebyggande samhällsplanering och samhällsarbete och ett socialt arbete. En särreglering av socialbidraget innebär inte i något hänseende en förändring av det förebyggande arbetets betydelse. Tvärtom är det ut-

redningens förhoppning att socialbidragets särreglering ska innebära att bestämmelserna leder till en rationell handläggning för att tillgodose behov av ekonomiskt tillskott. Betydelsen av det sociala arbetet i andra avseenden bör därmed framstå som tydligare genom regleringen i socialtjänstlagen.

Att särskilja insatser i form av socialt arbete och ekonomiskt bidrag går inte alltid att göra eftersom båda insatserna i vissa enskilda fall förutsätts samverka för att hjälpa den enskilde. Gränsdragningsproblem kommer alltid att uppstå. Men genom samverkan med andra verksamheter i offentlig regi och utvecklande av det sociala arbetets metoder kan dessa svårigheter begränsas.

För att förtydliga att regleringen avser ett grundläggande ekonomiskt stöd bör den benämning som oftast används i dagligt tal även gälla i fråga om den rättsliga regleringen för stödet. Det innebär att ekonomiskt bistånd i form av försörjningsstöd eller bistånd i annan form som avser behov för att tillgodose en grundläggande försörjning ska benämnas socialbidrag.

Om utredningens förslag till ny socialbidragslag genomförs behövs redaktionella ändringar ske i socialtjänstlagen men även i ett flertal andra lagar. Utredningen har dock inte gjort någon närmare genomgång eller sammanställning av erforderliga ändringar som kan komma ifråga. När det gäller behov av övergångsbestämmelser har vid tidigare lagändringar föreskrivits att den lag ska tillämpas som gäller vid den tid som ansökan kom in till kommunen. Något skäl att föreslå en annan ordning för tillämpningen av den nya lagen föreligger inte.

9.1. Arbetslinjen

Mitt förslag: Den enskildes ansvar att efter sin förmåga genom ar-

bete, utbildning eller motsvarande svara för sin försörjning ska vara en förutsättning för rätten till socialbidrag.

Arbetslinjen är ett begrepp som under senare år kommit att användas i olika sammanhang för att betona den enskildes ansvar för sin försörjning. Den enskilde ska söka arbete eller delta i olika kompetenshöjande åtgärder. Kravet kan också skärpas när det är fråga om ungdomars rätt till stöd genom att det ställs villkor om praktiktjänstgöring eller annan arbetslik sysselsättning. Men även om möjligheten att besluta om stöd med vissa villkor numera regleras i socialtjänstlagen har arbetskravet även tidigare gällt för alla arbetsföra.

I de fall den enskilde inte kunnat visa att han sökt arbetet eller inte kunnat påvisa goda grunder för att underlåta det har bidrag inte lämnats. Den enskildes ansvar för sin försörjning förtydligades också genom de förändringar som gjorts i nuvarande 6 § socialtjänstlagen och som trädde i kraft i januari 1998. Det är alltså först då det konstaterats att den enskilde inte själv kan tillgodose sina behov som samhällets insatser kan komma ifråga.

Kritik har riktats mot socialtjänsten under de senaste åren därför att bedömningen av den enskildes förmåga till försörjning i vissa fall varit alltför snäv. Vissa som söker socialbidrag upplever att de ständigt får sina behov ifrågasatta. Naturligen uppfattar den sökande detta som ett kränkande tvång och i vissa fall även som en anklagelse för dålig arbetsmoral eller fusk. Eftersom kraven många gånger inte upplevs som relevanta i den egna livssituationen förlorar individen social status och social identitet. Inte minst gäller detta de som är långvarigt socialbidragsberoende. Hur människor kan uppfatta sina möten med socialtjänsten, inte minst när de söker socialbidrag, finns illustrerat i intervjuboken På marginalen (SOU 1998:161).

Lagens krav på en individuell behovsbedömning har i vissa fall lett till en tillämpning av lagen som inte var avsedd vid dess tillkomst. Individuella bedömningar kräver kompetens att behandla ärenden och bemöta sökande på ett professionellt sätt. Kraftiga och nödvändiga besparingar på samhällets alla områden har många gånger ställt orimliga krav även på de tjänstemän som ska handlägga biståndsansökningar.

Lika svårt som det kan vara för en sökande att få sina behov ständigt ifrågasatta kan det vara för en handläggare att motivera avslag. Socialsekreterarens yrkeskunskap om socialt arbete måste också anpassas till de kommunala förutsättningarna i form av politiska riktlinjer om socialtjänstens bedrivande och de ekonomiska förutsättningarna. Metodutveckling kan delvis förbättra detta. Men kommunerna har också ett ansvar för att de anställda ska kunna arbeta på ett sätt som innebär att den kunskap de besitter i socialt arbete ska tillvaratas på ett effektivt sätt.

Socialbidragets funktion är att säkerställa enskildas försörjning när andra möjligheter saknas. För att kunna fastställa att andra möjligheter saknas måste den enskildes individuella förhållanden utredas. Söker en arbetslös person socialbidrag måste handläggaren fråga om sökanden själv sökt arbete och om han eller hon besökt arbetsförmedlingen. Även andra möjligheter till egenförsörjning, t.ex. genom egna tillgångar, blir en del av utredningen. Blir det fråga om att lämna socialbidrag under en längre tid enbart beroende av arbetsmarknadsmässiga skäl ska naturligtvis inte den enskildes vilja att bli självförsörjande utredas ånyo vid varje utbetalningstillfälle. I detta sammanhang är det viktigt att betona det ansvar som socialsekreteraren har att tillsammans med den enskilde

och i samverkan med arbetsförmedlingen planera för en återgång till arbetslivet och möjligheten till självförsörjning.

Är det fråga om en sökande som endast har tillfälligt behov av ekonomiskt stöd måste den enskildes behov av ekonomiskt stöd utredas såväl vad gäller behovet som möjligheterna att själv kunna tillgodose dem med egna tillgångar eller med hjälp av andra offentliga stödformer. Socialsekreterarens kunskap om offentliga förmåner möjliggör i dessa situationer att den enskildes behov kanske kan tillgodoses på något annat sätt. Socialsekreterarens ekonomiska råd kan därmed få avgörande betydelse.

Socialbidragets karaktär av det yttersta skyddsnätet för människors behov av försörjning innebär således alltid ett ifrågasättande av den enskildes möjligheter till egenförsörjning antingen genom någon form av arbete eller genom egna tillgångar. Den enskildes ansvar är viktigt.

Historiskt sett har möjligheten till försörjning alltid inneburit någon form av sysselsättning i form av arbete i det egna hushållet eller mot ersättning från andra. Det finns inte anledning att ifrågasätta denna grundläggande princip. I det hänseendet är det också en rättvisefråga mellan olika medborgares ansträngningar att klara sin försörjning. Vad det egentligen handlar om är solidaritet – allas rätt att få stöd efter behov men också allas skyldighet att själv bidra efter förmåga. Mot denna bakgrund anser utredningen att den enskildes ansvar tydligare ska anges i lagen. På det sättet kommer den rättsliga regleringen att konkretisera den innebörd principen redan har.

Ansvaret för den som ska bedöma om rätt till socialbidrag föreligger är betydelsefullt när arbetslinjen åberopas som grund för ett avslag. Individuella förutsättningar och möjligheterna att genom arbete, studier eller liknande bli självförsörjande måste ingående prövas så att inte de krav som ställs på den enskilde är orealistiska. Socialnämnden kan dock inte kräva att den enskilde ska genomgå eller börja en utbildning som innebär att den sökande skuldsätter sig. Men möjligheten att studera kan vara en del av den individuella planering som görs för att den enskilde ska bli självförsörjande. Inte minst för ungdomar bör utbildning vara en naturlig del i en sådan planering.

Socialbidraget innehåller en rehabiliterande funktion genom att det ska vara ett stöd för att den enskilde ska återfå sin möjlighet att försörja sig själv. Det är alltså samma förhållande som gäller idag enligt 6 § SoL.

Socialbidraget ska utformas så att det stärker hans eller hennes resurser att leva ett självständigt liv. Men socialbidragshanteringen innefattar inte enbart utbetalning av ekonomiskt stöd utan innefattar också rådgivning och ekonomisk planering. Möjligheterna att samverka såväl internt inom kommunen som med andra myndigheter och organisationer är därför särskilt viktigt. Formerna för hur en sådan samverkan kan ske

har belysts tidigare. Även om socialbidraget regleras i en särskild lag är det viktigt att kompetens och resurser i den övriga individ- och familjeomsorgen tas tillvara för de socialbidragstagare som har behov av social rehabilitering. Det bör också särskilt understrykas att en väl fungerande samverkan med försäkringskassan och arbetsförmedlingen är utomordentligt angelägen för att stärka den enskildes möjligheter till egenförsörjning och ur rehabiliteringssynpunkt.

9.2. Socialbidrag för att uppnå skälig levnadsnivå

Mitt förslag: Begreppet skälig levnadsnivå ska kvarstå i lagen med

den innebörd som begreppet har vad gäller innehåll och nivåbestämning för olika insatser.

Som tidigare utvecklats är skälig levnadsnivå ett uttryck dels för ett innehåll dels för en nivå på innehållet. Nivån preciseras inte i lagen i annat avseende än att för vissa kostnadsposter gäller en riksnorm. Men att därutöver precisera vilket innehåll som ska gälla för socialbidraget skulle motverka dess syfte.

Begreppets innebörd måste därför vara flexibelt och kunna anpassas till såväl den enskildes behov som olika samhällsförändringar. Till detta kommer att socialbidraget är det yttersta skyddsnätet för att trygga enskildas försörjning och därför ska lämnas först när andra möjligheter till försörjning är uttömda.

För att anpassa insatserna efter de individuella förutsättningarna måste alltså både innehåll och nivå kunna variera. Vid bedömningen måste också särskilt beaktas om det är fråga om ett tillfälligt behov av socialbidrag eller om behovet förelegat under en längre tid. Att bestämma en exakt tid för ett längre socialbidragsberoende låter sig dock inte göras. Många gånger kan det vara så att den enskilde varit socialbidragsberättigad en tid fast inte ansökt om hjälp och därmed framstår andra överväganden än enbart tiden för bidragsberoendet som betydelsefulla.

Vid de beräkningarna som gjorts av socialbidragsberoende över tid har olika tidsvariabler använts vilket framgår av Ökade socialbidrag (SOU 1999: 46).

Till den individuella bedömningen av vad som är skälig levnadsnivå hör t.ex. möjligheten att bedöma vad som är skälig bostadskostnad. Den kan variera inte bara med hänsyn till bostadsort utan också med hänsyn

till den enskildes sociala situation. Skälig bostadskostnad kan också vara olika för samma person i olika skeden av livet.

För en ensamstående medelålders person, som är beroende av socialbidrag, kan en högre hyra var mera skälig än för en yngre person. Det är mera rimligt att en ung människa som nyss flyttat hemifrån får acceptera en lägre bostadsstandard än en äldre person. Ungdomar måste vara mera flexibla i valet av bostadslösning.

Detta innebär att den individuella behovsbedömningen i vissa fall kan uppfattas som åldersrelaterad. Samtidigt får detta inte innebär att alla ungdomar bedöms ha helt lika behov. Hänsyn bör t.ex. självklart tas till en enskild ungdoms hushållssituation. Försörjningsansvar för barn bör också ha betydelse för vad som är skälig bostadskostnad. Ifråga om ungdomar som nyligen flyttat hemifrån framstår det för de flesta säkert inte främmande att den enskilde får kompletterande stöd från sin familj för att tillgodose behov av möbler och hemutrustning.

En fråga som diskuterats i många sammanhang är om en ungdom som blivit myndig ska ha rätt till socialbidrag för att kunna flytta hemifrån. Föräldrar har, oaktat myndighetsålder, ett försörjningsansvar enligt reglerna i föräldrabalken, till barn som fortfarande går i gymnasieutbildning. Detta bör, enligt utredningens mening, inte tolkas som att föräldrarnas ansvar för sina barn därefter helt upphör och att kommunen har ansvar för att ungdomar kan flytta hemifrån. Det är rimligt att föräldrar tar ett visst fortsatt ansvar för sina barns etablering som vuxna och självständiga individer. Men detta ansvar måste samtidigt stå i rimligt proportion till en enskild förälders möjlighet att ta ett sådant ansvar.

Risken för att ungdomar hamnar i ett beroende av föräldrar som starkt hindrar utvecklingen till en vuxen individ bör också beaktas. Regeringsrätten har i domar närmare utvecklat frågan om ungdomars rätt till socialbidrag för bostadskostnader och därvid lagt särskild vikt vid att det var fråga om ungdomars bostadsförhållanden (RÅ 1997 ref. 79).

När riksnormen infördes år 1998 innebar detta att ett antal kommuner som tidigare tillämpat en särskild ungdomsnorm fick höja sin socialbidragsnorm för ungdomar1. Vid kontakter som utredningen haft med företrädare för olika kommuner har den synpunkten framkommit att riksnormen är relativt sett mera gynnsam för unga vuxna än för andra vuxna. Diskussion ovan har skett med visst beaktande av detta och av att situationen för många ungdomar som får behov av socialbidrag för sin försörjning är annorlunda än den som gäller för dem som är lite äldre och blir beroende av socialbidrag.

Trots detta är utredningen inte beredd att föreslå att en särskild ungdomsnorm införs. Även ungdomars behov av socialbidrag varierar.

1Socialstyrelsen (1998) Effekter av ändrade socialbidrag, s 35.

Det utrymme som den nuvarande lagregleringen av försörjningsstödet ger att ta hänsyn till individuella behov bör anses tillfyllest för att det ska vara möjligt att bedöma även ungdoms rätt till socialbidrag utifrån begreppet skälig levnadsnivå. Sannolikheten för att många ungdomars socialbidragsberoende kan vara av korttidskaraktär bör kunna vara en del av det som beaktas vid en sådan individuell behovsbedömning.

När man bedömer vad som är skälig levnadsnivå för en ungdom kan man heller inte bortse från jämförelse med situationen för ungdomar som försörjer sig på arbete med relativt låga löner eller som studerar och vikten av att ge incitament till en möjlig egenförsörjning.

Begreppet skälig levnadsnivå måste alltså tolkas mot bakgrund av de övergripande principerna som gäller för socialbidraget och som kommit till uttryck i de inledande bestämmelserna i socialtjänstlagens portalparagraf och lagen om socialbidrag. Viktiga principer är också den enskildes självbestämmanderätt och valfrihet. I förarbetena till 1980 års socialtjänstlag uttalades att en avvägning måste göras mellan de olika intressen som vägts in i konstruktionen av lagen. De kommunala resurserna kan därför inte bli ensamt avgörande för ett eller annat ställningstagande. Men indirekt kommer tillämpningen genom kommunala riktlinjer och andra politiska ställningstagande att påverkas av de ekonomiska förutsättningarna. Detta är en logisk konsekvens av socialtjänstlagens utformning.

Regeringsrätten har också i sina avgöranden, som i och för sig gällt andra insatser än socialbidrag, slagit fast att en avvägning mellan olika intressen måste göras i varje enskilt fall vilket inkluderar ett hänsynstagande till de kommunala resurserna. Utredningen bedömer det inte möjligt att genom lagstiftningsåtgärder ytterligare precisera begreppet skälig levnadsnivå för att mildra de inbyggda konflikterna utan att något intresse prioriteras framför ett annat.

Viktigt att betona i sammanhanget är att socialbidraget är det yttersta skyddet i förhållande till andra möjligheter till försörjning och att den nivå som behovsprövade insatser kan bestämmas till alltid måste utformas med hänsyn till detta. Bidrag kan heller aldrig lämnas utan utredning för att klarlägga att den enskilde gjort vad han kunnat för att själv lösa sin försörjningsbrist. Konsekvensen av detta är att bestämningen av den skäliga nivån alltid måste göras med hänsyn till vad som kan anses försvarbart i förhållande till andra möjliga insatser.

För socialbidragets del innebär det att den skäliga levnadsnivån för att säkerställa en grundläggande försörjning i princip – bortsett från försörjningsbörda – aldrig bör vara högre än den nivå som motsvarar vad en låginkomsttagare har. I utredningens studie om socialbidragets utveckling under 1990 talet (SOU 1999:46) har olika nivåer lagts till

grund för att beräkna socialbidragsberoendet. En individuell bedömning kan dock alltid medföra avsteg från huvudprincipen.

Även den enskildes ansvar för sin försörjning har betydelse för vad som kan antas vara en skälig nivå för försörjning. Socialbidraget ska syfta till att vidmakthålla eller återställa möjligheterna till självförsörjning. Därtill kommer att socialbidragsprövningen i sig avhåller många människor från att söka socialbidrag.

För vissa med behov av socialbidrag har dock prövningen så stora nackdelar att den motverkar dess syfte. Bl.a. Alternativutredningen för utökat brukarinflytande inom socialtjänsten har föreslagit en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring för att lösa individers försörjningsproblem och förebygga massfattigdom och kommunalt godtycke. En generell statlig arbetslöshetsförsäkring för alla arbetssökande från första dagen, är också ett förslag som lyfts fram i ett diskussionsunderlag utarbetat av Svenska Kommunförbundet2.

Redan vid tillkomsten av 1980 års socialtjänstlag fanns ett förslag om att införa ett allmänt försörjningsstöd benämnt socialförsäkringstillägg. Av olika skäl kom dock förlaget inte att genomföras. Frågan om en allmän arbetslöshetsförsäkring i betydelsen av ett generellt försörjningsstöd likt socialförsäkringsförmånerna har under utredningstiden varit föremål för diskussion. Utredningen inser väl fördelarna ur den enskildes perspektiv men också att en reform av detta slag kräver omfattande resurser. Utredningen kommer inte närmare att behandla frågan eftersom den ligger utanför uppdraget.

Utredningens slutsats är därmed att begreppet skälig levnadsnivå ska kvarstå. Preciseringar och förändringar kommer ständigt att ske av begreppets innebörd vilket är naturligt med hänsyn till förändrade individuella behov och krav på att anpassa insatserna till ändrade samhällsförhållanden.

Det är viktigt att i socialbidragsbedömningen även beakta barnens förhållanden. I delbetänkandet Ökade socialbidrag liksom flera andra rapporter om socialbidragets utveckling framkommer att allt fler är beroende under längre tider av socialbidrag för sin försörjning. Inte minst de ensamstående föräldrarnas behov av socialbidrag har i detta sammanhang uppmärksammats. Socialbidragets karaktär av tillfälligt stöd har som tidigare konstaterats i betänkandet därför kommit att förändras. Bedömningen av socialbidrag på kort sikt kan generellt sett innebära en mer restriktiv bedömning men på längre sikt måste även andra överväganden göras. Särskilt gäller detta barnfamiljer. Dålig ekonomi och arbetslöshet drabbar även barnen och påfrestningarna får anses öka ju

2Svenska Kommunförbundet (1999), Ett värdigt försörjningssystem – socialbidraget i en återvändsgränd.

längre bidragstiderna blir. Barnets behov bör därför särskilt utredas när det är fråga om familjer med ett långvarigt bidragsberoende. Detta gäller såväl de familjer som för sin försörjning är helt beroende av socialbidrag som de familjer som kontinuerligt uppbär ett ekonomiskt tillskott för att klara den grundläggande försörjningen. Detta synsätt innebär inte en mer generös behovsbedömning för barnfamiljer med långvarigt socialbidragsberoende. Men med en individuell behovsbedömning som grund för rätten till socialbidrag bör man ta särskild hänsyn till vad barnets bästa kräver i sådana situationer där de kan anses mer utsatta än vad som kan anses vara normalt för andra barn.

Flera frivilligorganisationer har vittnat om att allt fler föräldrar vänder sig till dem för att få bidrag till barnens underhåll i form av kläder och annat. Det finns anledning att framhålla att artikel 3 i FN:s konventionen om barnets rättigheter nu även är en del av socialtjänstlagen. Sedan årsskiftet 1997/98 har portalparagrafen kompletterats med att barns bästa särskilt ska beaktas. Regeringen har i anslutning till lagändringen3särskilt betonat att varje beslut som rör ett barn måste grunda sig på en bedömning om vad som är bäst just för det barnet.

I propositionen som behandlar en strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige4anges att målsättningen är att konventionen och dess intentioner ska finnas med i allt beslutsfattande som rör barn. Kommuner och landsting ska därför inrätta system för att kunna följa hur barnens bästa förverkligas i det kommunala arbetet. Socialtjänsten med särskilt ansvar för barnens skydd i samhället har alltid haft detta som en utgångspunkt för sitt arbete. Men utredningen vill betona att den betydelse konventionen tillmäts idag även innebär att barnens ställning särskilt ska beaktas vid socialbidragsprövningen.

9.3. Socialbidragets innehåll och nivå

Mitt förslag: Socialbidrag ska lämnas till den som är i behov av

ekonomiskt stöd för att tillgodose sina behov av en grundläggande försörjning. En grundläggande försörjning omfattar de kostnadsposter som idag ingår i försörjningsstödet med den ändringen att begränsningen till akut tandvård upphör. Socialbidrag ska i övrigt lämnas för behov som avser normala vardagsutgifter men inte för insatser av vård- och behandlingskaraktär.

3Prop 1997/98:1244Prop 1997/98:182

När det gäller ekonomiskt stöd i form av socialbidrag måste det bestämmas vilket innehåll bidraget ska ha och vilken nivå som ska gälla. Grundläggande för socialbidraget är att det lämnas vid behov. Vissa grundläggande behov har i nuvarande lag angivits som kostnadsposter och ingår i försörjningsstödet. Det är i första hand fråga om nödvändiga vardagsutgifter vilka schabloniserats att utgå efter en riksnorm.

Därutöver finns ett antal kostnadsposter som även de avser nödvändiga vardagsutgifter men som inte ingår i riksnormen. Ersättningsnivån för dessa utgår istället från den faktiska kostnaden men socialbidrag kan bara lämnas för den del av den faktiska kostnaden som kan antas skälig. Orsaken till detta är bl.a. att kostnader för t.ex. bostäder och arbetsresor varierar mellan olika kommuner i landet. Det är därför nödvändigt att vid bedömningen av rätten till socialbidrag ha ett underlag som belyser bostadkostnaderna på orten. Detta gäller även kostnader för arbetsresor inom olika regioner.

Även i andra hänseenden finns det kostnader som varierar i olika delar av landet och som därför särskilt bör beaktas med hänsyn till detta. En riksnorm kan aldrig bli ett tillförlitligt mått på skälig levnadsnivå i dessa fall.

När det gäller socialbidragets innehåll och nivåbestämning ska det inte förändras i förhållande till vad som gäller idag för försörjningsstödet, med ett undantag som gäller tandvården. Principerna för det nuvarande försörjningsstödets utformning framgår av regeringens propositionen 1997/98:124 , avsnitt 8.6–7. l.

Tandvård

Ansökningar om ekonomiskt bistånd till tandvård och bedömningen av vilken omfattning och kostnad som ska godtas för detta är ständigt ifrågakommande hos socialnämnderna. Ofta är det fråga om personer som skjutit upp behov av tandvård alltför länge på grund av knappa ekonomiska resurser. Följden av detta har blivit en eftersatt tandvård som ofta kräver omfattande insatser till höga kostnader. Biståndshandläggaren ställs ofta inför beslutssituationer med svåra avväganden där den enskildes behov av ekonomisk planering och allmän hushållsrådgivning i ekonomiska frågor är av stor betydelse.

För den enskilde däremot är det istället fråga om ett behov som likt de medicinska borde omfattas av ett försäkringsskydd.

Nya regler har genom tandvårdsreformen införts som för många innebär att behovet av tandvård blir eftersatt. Företrädare för brukarförbunden, de fackliga organisationerna och Svenska Kommunförbundet har till utredningen framhållit detta. Effekterna av reformen bör därför

utvärderas och särskilt utifrån tandvårdsbehovet hos de grupper som har en sämre ekonomi än andra.

Är det fråga om en person som varit beroende av socialbidrag under lång tid kan behov av socialbidrag för annat än akut tandvård motiveras. Gäller ansökningen däremot behov av ekonomiskt stöd för tandvård till en person med låga inkomster men som ändå har tillfälliga behov av socialbidrag bör behovet kunna tillgodoses på annat sätt t.ex. genom att en avbetalningsplan upprättas. Tandvård är dock i likhet med hälso- och sjukvård ett behov som gäller för alla och därmed ska kostnadsposten tandvård ingå i en grundläggande försörjning.

När en tandläkare bedömt att den bidragssökande har behov av tandvård uppkommer frågan i vilken omfattning socialbidrag ska lämnas och vad som kan anses vara en skälig kostnad för tandvården. I likhet med vad som gäller för socialbidragets nivå i allmänhet ska utgångspunkten vara vad en låginkomsttagare kan antas kunna bekosta själv.

Socialbidrag i övrigt

Utöver de i lagen angivna behovsposterna som bedömts som nödvändiga för en grundläggande försörjning finns det även andra kostnader som ska täcka behov som är angelägna men som inte förekommer lika ofta i den dagliga hushållningen. Att i lagen räkna upp vilka de kan vara innebär en risk och en icke önskvärd begränsning av möjligheterna att tillgodose enskilda behov.

En alltför detaljerad reglering av rätten till socialbidrag kan motverka behovet av att anpassa bidraget efter individuella förutsättningar men även nödvändiga anpassningar till följd av omvärldsförändringar och nya arbetsmetoder. Socialbidrag ska därför kunna lämnas i vissa fall för att täcka individuella behov som har samband med vad som normalt gäller för människors livsföring. Insatser som kan komma ifråga för rätt till socialbidrag är t.ex. flyttningskostnader, komplettering eller nyanskaffning av möbler, husgeråd, TV, m.m. Vid behov av socialbidrag för dessa i lagen icke särskilt specificerade kostnadsposterna ska rätten till bidrag bedömas utifrån den faktiska kostnaden med den begränsningen att socialbidraget endast kan beviljas för den del av kostnaden som är skälig. I likhet med all socialbidragsprövning måste man beakta den enskildes egna förutsättningar att tillgodose sina behov. För en långvarigt bidragsberoende kan behovet av socialbidrag därför framstå som mer angeläget till skillnad från den med ett begränsat behov av socialbidrag och större möjligheter att själv inom en viss tidsperiod klara sin försörjning.

Socialbidrag lämnas inte för vård- och behandlingsinsatser

Eftersom socialbidrag ska utgå för att täcka behov som avser en grundläggande försörjning ska inte behov som avser eller har en koppling till vård- och behandlingsinsatser prövas enligt lagen om socialbidrag. I stället ska den prövningen göras enligt socialtjänstlagen.

I den mån en enskild söker ekonomiskt bidrag till kostnader för vård eller behandling ska ansökan dock prövas av socialnämnden enligt socialtjänstlagen och inte enligt reglerna i lagen om socialbidrag.

Även om det i vissa fall kan hävdas att en behandling för t.ex. alkoholmissbruk kan ha avgörande betydelse för att den enskilde ska kunna återgå till ett normalt liv och därmed bli självförsörjande är det inte fråga om sådana behov som kan uppfattas som en normal utgift för att trygga försörjningen. I stället är det fråga om insatser som ha anknytning till möjligheten att bedriva ett effektivt socialt arbete för enskilde eller grupper. Vilka insatser som då kan komma ifråga är en bedömning som ska ske med en professionell utgångspunkt i fråga om socialt arbete.

Att bistånd i form av vård och behandling ska prövas enligt socialtjänstlagen är naturligt. Mindre självklar kan gränsen mellan socialtjänstlagen och lagen om socialbidrag vara om en enskild som är föremål för vård och behandling söker ekonomiskt bidrag i samband med vården/behandlingen.

En grundregel bör då vara att ekonomiskt bidrag till kostnader av ordinär karaktär för barn och ungdom som är föremål för vård och behandling ska prövas enligt lagen om socialbidrag. Avgörande blir alltså om det är fråga om sådana utgifter som vid en sedvanlig bedömning av en barnfamiljs behov av ekonomiskt tillskott skulle ha prövats enligt socialbidragslagen. Den bedömningen bör också gälla för föräldrars behov av socialbidrag som har anknytning till barnet även om den faktiska vården för tillfället åligger annan.

För vuxna som t.ex. får behandling för missbruk bör bedömningen av ett ekonomiskt bidrag vara beroende av vad behovet avser och den enskildes ekonomiska situation. De behov som ingår i en grundläggande försörjning ska prövas enligt reglerna i lagen om socialbidrag. I den mån en ansökan om ekonomiskt bistånd inte avser grundläggande försörjning utan är kopplad till vård och behandling ska rätt till sådant bistånd prövas enligt reglerna i socialtjänstlagen.

Socialbidrag till äldre och funktionshindrade

För många funktionshindrade är förutsättningarna för att leva ett normalt liv förknippade med kostnader för hjälpmedel. I de fall dessa kost-

nader inte ersätts genom särskilda stödformer är den enskilde hänvisad till socialtjänsten om inte kostnaderna för behovet kan tillgodoses på något annat sätt. Kommunens ansvar för den enskilde är i dessa fall tydligt om det inte kan hävdas att kostnaden har sådant samband med vård och behandling att det åvilar annan huvudman.

Är så inte fallet och kostnaden bedöms som nödvändig för att den funktionshindrade ska kunna arbeta eller delta i därmed jämförlig sysselsättning bör socialnämnden lämna socialbidrag.

Kunskapslyftskommittén har i sitt delbetänkande Vuxenutbildning för alla? (SOU 1999:39) behandlat en del av de svårigheter som uppstår när funktionshindrade ska studera. Exempel på sådana svårigheter som generellt sett kan anses gälla för funktionshindrades möjligheter till sysselsättning är, tillgång och finansiering av tolk för döva och hörselskadade, tillgång till litteratur, behov av olika hjälpmedel och andra insatser. För att göra olika former av sysselsättning möjligt för funktionshindrade krävs en samordning mellan de huvudmän som kan komma ifråga och att nödvändiga åtgärder finansieras. Socialtjänsten har ett yttersta ansvar för detta och det kan även innebära att socialnämnden måste pröva om rätt till socialbidrag kan komma ifråga.

Målgruppen för rätt till socialbidrag är framförallt de i förvärvsverksam ålder. För äldre med otillräcklig pension ska behov av ekonomiskt tillskott för att klara en grundläggande försörjning prövas enligt den lag om försörjningsstöd till äldre som föreslås i kapitel 14. Behov av socialbidrag i övrigt ska därför förekomma endast i undantagsfall.

När det är fråga om rätt till insatser i form av hemtjänst för att tillgodose behov av servicekaraktär och behov mer inriktade mot personlig omvårdnad eller insats i form av särskilt boende för äldre eller funktionshindrade ska inte en socialbidragsprövning komma ifråga. Behov av insatser ska prövas enligt socialtjänstlagen. I de fall den enskildes tillgångar är otillräckliga för att kunna tillgodose behövliga insatser ska kommunens egna taxor utformas så att den enskilde inte ska behöva socialbidrag för att uppnå en skälig levnadsnivå. I syfte att förbättra den enskilde pensionärens ekonomiska förutsättningar i förhållande till den kommunala avgiftsuttaget föreslår Boende- och avgiftsutredningen i sitt betänkande Bo tryggt – Betala rätt (SOU 1999:33) bl.a. en utökad möjlighet att få avgiften omprövad.

Övriga bestämmelser avseende socialbidraget

Socialbidragslagen innehåller också bestämmelser som reglerar möjligheterna för kommunerna att begära att ungdomar som uppbär socialbidrag ska delta i praktik eller kompetenshöjande verksamhet. Likaså

regleras i lagen förutsättningarna för återkrav av utgivet socialbidrag. Utredningens förslag om en särskild lag om socialbidrag innebär inte någon förändring av dessa bestämmelsers materiella innehåll.

9.4. Några särskilda frågor rörande socialbidrag

Under utredningstiden har vid kommunbesök och genom skrivelser som inkommit och överlämnats till utredningen ett flertal frågor uppkommit som rör rätten till socialbidrag i olika situationer. Även om det inte varit möjligt för utredningen att analysera och lämna förslag till lösning av framställda frågeställningar vill utredningen ändå lyfta fram de tillämpningssvårigheter som idag förekommer vid bedömningen av rätt till socialbidrag. Först belyses frågeställningarna och i de fall utredningen anser att kommentarer från utredningens sida är motiverade görs de sist i avsnittet.

Inledningsvis är det fråga om huruvida en person som fått ett ideellt skadestånd kan nekas socialbidrag med hänsyn till att dennes försörjning kan tryggas genom de medel som erhållits i skadestånd.

Skadeståndsrätten skiljer mellan ekonomisk och ideell skada. Det ekonomiska skadeståndet ska kompensera den skadelidande för ekonomiska förluster med anledning av skadan. Det ideella skadeståndet ska kompensera den skadelidande dels för sådan förlust som inte eller endast med svårighet går att bevisa och dels för skada som inte är att betrakta som ekonomisk.

Lagstiftarens syfte med det ideella skadeståndet är att bl.a. att ge den skadelidande upprättelse för den förnedrande och kränkande behandling eller oförrätt som skadehandlingen utgör. Frågan har bl.a. uppmärksammats i betänkandet Ersättning för kränkningen genom brott (SOU 1992:84) och senare i Skadestånd på grund av brott (SOU 1998:40). I juni 1999 lämnade regeringen ett förslag5till riksdagen vilket innebär en särskild reglering av det ideella skadeståndet till de tvångssteriliserade.

När det gäller i vilken utsträckning barns tillgångar bör beaktas vid bedömningen av ett hushålls rätt till försörjningsstöd har uppmärksammats att det föreligger svårigheter i förhållande till de krav som föräldrabalken i vissa fall uppställer vad gäller redovisning och förvaltning av omyndigas tillgångar. Ytterst är det en fråga om vilka ändamål som kan accepteras för att omyndiga barns tillgångar ska kunna tas i anspråk.

5Prop 1998/99:139

Föräldrabalkens bestämmelser innebär att föräldrarna har en skyldighet att försörja sina barn. Bestämmelser finns också i balken för att skydda omyndiga barns tillgångar. För en förmyndare eller i de fall en god man förordnats eller förvaltare utsetts gäller ett ansvar att se till att den omyndiges medel i skälig omfattning används för hans eller hennes uppehälle, utbildning eller nytta i övrigt. De medel som inte används för dessa ändamål ska placeras på ett tryggt sätt.

Förvaltningen av omyndigas medel kan i vissa fall begränsas av de villkor som uppställts vid ett förvärv av gåva, testamente eller särskilt förmånstagarförordnande vid försäkring eller pensionssparande. Det kan innebära att formen för villkorets uppställande är sådant att det civilrättsligt binder båda parter utan möjlighet för den ena parten att ensidigt ändra förutsättningarna. Villkoren gäller också mot utomstående. Den omyndiges medel kan därför i vissa fall inte vara åtkomliga eller realiserbara för något annat ändamål än det som föreskrivits som villkor för förmögenhetsöverföringen.

Ett annat genom åren ständigt återkommande problem i socialbidragshandläggningen är möjligheterna för egenföretagare att erhålla socialbidrag i vissa situationer när de egna möjligheterna till försörjning är otillräckliga. De senaste årens utökade satsningar som inriktats på att underlätta för egenföretagare och nyföretagande bl.a. genom starta-egetbidrag har lett till att de bedömningsproblem som alltid förekommit ökat i omfattning. Särskilt har uppmärksammats att de bidrag som beviljats i syfte att starta en egen rörelse inte beaktar den enskildes försörjningsbörda. Konsekvensen av detta blir att den som uppbär ett särskilt stöd för företagare och har försörjningskyldighet blir hänvisad till socialtjänsten. Av olika skäl ifrågasätts där ofta rätten till socialbidrag.

Problem uppkommer också i kommunerna i dessa fall eftersom kommunallagen begränsar möjligheterna att ge individuellt inriktat bidrag till näringsidkare. Socialstyrelsen har uppmärksammat problemet och därvid ifrågasatt om förevarande problem kan lösas genom en anpassning till kommunallagens bestämmelser eller om socialbidrag kan lämnas till företagarens familj vid behov men inte till företagaren själv. Vidare ifrågasätter Socialstyrelsen om rättsläget är sådant att en lagändring krävs för att socialbidrag till företagare ska vara möjligt.

Ett antal problem har också lyfts fram som har samband med den formella handläggningen avseende möjligheterna att angripa ett beslut enligt nuvarande 6 g § socialtjänstlagen. Även andra svårigheter med koppling till samma paragraf har uppmärksammats.

Med anledning av ovanstående frågeställningar vill utredningen framhålla att socialbidragsprövningen syftar till en prövning i varje enskilt fall utifrån de individuella behov som föreligger. Kommunen har också

ett ansvar för medborgarna som innebär att de i akuta situationer är skyldiga att bistå enskilda.

Att i lagstiftning precisera de situationer som kan uppstå i tillämpningen låter sig inte alltid göras utan det ankommer på kommuner och domstolar att i varje enskilt fall ta ställning. Genom dessa ställningstaganden kommer vägledning att ges för att underlätta den framtida tillämpningen. Detta innebär att de svårigheter som framförts vad gäller möjligheten att genom ideellt skadestånd eller genom att ta barns tillgångar i anspråk för att trygga en försörjning är att ses mot bakgrunden att socialbidraget är det yttersta skyddsnätet för försörjning.

De flesta människor försöker med stor kraft lösa sina ekonomiska problem och först när inga andra möjligheter föreligger till försörjning kan socialbidrag komma ifråga. För att principen för socialbidrag ska upprätthållas gentemot de som gör sitt yttersta för att klara sin försörjning kan det inte uppfattas som rimligt att tillgångar ska skyddas och inte avräknas som är det sedvanliga vid prövningen.

Men en socialbidragsbedömning innebär också att en individuell bedömning måste göras.

För vissa bedömningar måste det individuella synsättet vidgas eftersom förutsättningarna avviker från det som normalt förekommer i en socialbidragshantering. En behovsprövning i ett sådan vidgat perspektiv förutsätter dock att det bland de flesta i samhället uppfattas som legitimt. Mot bakgrund av detta kan det ifrågasättas om det ideella skadeståndet ska användas för att tillgodose behov av en grundläggande försörjning. Frågan om hur det ideella skadeståndet ska behandlas i olika avseenden har upprepade gånger lyfts fram och bör eventuellt därför även vad gäller socialbidragshandläggning utredas i särskild ordning för att få en enhetlig tillämpning.

Vad gäller barns tillgångar måste särskilt beaktas att deras medel inte kan tas i anspråk för familjens försörjning men däremot för barnets uppehälle enligt föräldrabalkens bestämmelser. Därutöver kan som angivits ovan vissa villkor som uppställts vid överförandet av barnens tillgångar vara ett hinder. Socialstyrelsen har i sina allmänna råd (SOSFS 1998:11) närmare rekommenderat vilka ställningstaganden som kan ligga till grund för en bedömning när det är fråga om att behovet kan tillgodoses på annat sätt dvs. genom egna tillgångar.

Enligt utredningens mening finns det inte skäl för att göra andra ställningstaganden ifråga om barnets tillgångar än det som gör för de vuxnas. Det vill säga i ett längre tidsperspektiv kan det finnas anledning att ta även barns tillgångar i anspråk för att tillgodose barnets behov men det kan aldrig bli fråga om att använda den omyndiges medel för hushållsgemensamma kostnader.

Utredningens uppfattning är dock att frågan har sådana konsekvenser för bl.a. förvaltningen av omyndigas tillgångar och möjligheterna att realisera omyndigas tillgångar för den som har stora tillgångar i förhållande till dem med mindre, men kanske mer åtkomliga besparingar, att frågan bör beredas i ett större sammanhang än vad utredningens uppdrag medger.

När det gäller företagares möjlighet att erhålla ett bidrag till försörjning medger inte tiden för uppdraget att utredningen närmare kan bedöma de konsekvenser som kommunallagens bestämmelser har för frågan om rätt till socialbidrag. Överhuvudtaget kan konstateras att den ändrade arbetsmarknaden med en annan struktur bl.a. vad gäller egenföretagande och olika stödformer för dessa är så komplicerad och har beröring med många fler trygghetssystem än socialbidraget varför det bör hanteras i ett annat sammanhang än denna utredning.

Slutligen gällande svårigheterna vid tillämpning av den nuvarande 6 g § socialtjänstlagen så kommer de att försvinna med utredningens förslag till ny lag om socialbidrag och en reviderad socialtjänstlag.

9.5. Handläggnings- och dokumentationsbestämmelser

Mitt förslag: I fråga om handläggning och rätt att fatta beslut om

socialbidrag ska nuvarande bestämmelser i socialtjänstlagen tillämpas. Beslut om socialbidrag överklagas genom förvaltningsbesvär.

Utredningen har inte funnit problem som motiverar förändringar i den formella handläggningen av socialbidragsärenden. Därför föreslås att samma regler som idag gäller för handläggningen av det ekonomiska biståndet även fortsättningsvis ska gälla för socialbidragshanteringen. Däremot har många synpunkter framförts om behovet av ett mer serviceinriktat förhållningssätt gentemot de bidragssökande. Detta kommenteras närmare i avsnitt 10.5 om det sociala arbetet. Vidare diskuteras i avsnitt 7.6 betydelsen av organisation och arbetsmetoder.

Beslut om socialbidrag ska kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. Skälen för detta framgår ovan under avsnitt 8.3.

9.6. Ekonomiska konsekvenser

Inledningsvis kan konstateras att socialbidragets karaktär med individuell behovsprövning i sig leder till återhållsamhet med kostnaderna. Förslaget om en socialbidragslag förändrar inte detta.

Gällande rättspraxis, och hur den kan utvecklas, är avgörande för vilka kostnadskonsekvenser en särskild lag om socialbidrag får. Förslagets utökade rätt till förvaltningsbesvär skiljer i förhållande till nuläget på slutgiltligt beslut (i förvaltningsdomstol) och direkt kostnadsansvar. Ett sådant förhållande brukar anses leda till att kostnader drivs upp. Utredningen medger att det kan föreligga en sådan risk.

Utredningen förutsätter dock att den rättspraxis som utvecklas vid förvaltningsdomstolarna, med de motiveringar som utredningen lämnar, ska innebära att det tas rimliga kommunalekonomiska hänsyn. Här har tidigare också hänvisats till att Regeringsrätten i sina avgöranden har slagit fast att i den avvägning som i varje enskilt fall måste göras mellan olika intressen, så är kommunernas resurser ett sådant intresse. Det är utredningens uppfattning att kommunalekonomiska restriktioner fortsättningsvis ska vägas in i det enskilda fallet.

Det är utredningens bedömning att kostnaderna för socialbidrag inte kommer att öka till följd av det utökade rättighetsinslaget.

Det är särskilt viktigt med en restriktiv hållning när det gäller socialbidrag till unga personer. Med tanke på att ungdomar i dessa sammanhang är en stor grupp, bör en sådan restriktivitet leda till att kostnaderna för socialbidragen minskar.

Den nuvarande bestämmelsen om försörjningsstöd för akut tandvård ändras till att socialbidrag ska vara möjligt att få även för tandvård som inte är akut på de villkor som gäller för socialbidraget. Potentiellt och på kort sikt kan denna ändring medföra ökade kostnader för kommunerna. På lång sikt bör förändringen istället kunna leda till sänkta kostnader, eftersom normal tandvård rimligen förebygger mer omfattande tandskador som kan få akut karaktär.

Det är också utredningens bedömning att belastningen vid domstolarna inte kommer att öka och därmed kommer inte heller kostnaderna vid dessa att öka.

Sammantaget är det utredningens bedömning att förslaget till Lag om socialbidrag inte medför några ökade kostnader.

10. Socialtjänstlagen

10.1. Inriktning

Min bedömning: Socialtjänstlagens ramlagskaraktär och de målsty-

rande bestämmelserna består. I kommunerna utformas socialtjänsten och anpassas till lokala förutsättningar vilket främjar såväl kvalitet i insatserna som ett effektivt utnyttjande av offentliga resurser. Särskilt viktigt är det därför vid val av insats att sammanväga alla betydelsefulla omständigheter såsom insatsens lämplighet som sådan, kostnaderna för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den enskildes önskemål.

Mitt förslag: Ändringarna i socialtjänstlagen innebär följande.

  • Enskilda ska ha rätt till stöd och hjälp, service, behandling, vård och omsorg.
  • Individens möjlighet att överklaga beslut enligt lagen i form förvaltningsbesvär ska var densamma för alla individers behov av socialt stöd enligt socialtjänstlagen.
  • En ny bestämmelse införs som reglerar kommunens skyldighet att stödja dem som vårdar närstående.
  • Lagen ska redigeras och därigenom införs en ny rubrik för i lagen redan befintliga bestämmelser som gäller specificerade individuella insatser.
  • Särskilda stimulansmedel bör avsättas för metodutveckling i syfte att stärka ett serviceinriktat förhållningssätt gentemot enskilda i det sociala arbetet.

Utredningens uppdrag omfattar inte en översyn av hela socialtjänstlagens tillämpning utan endast vissa frågor. En av dessa är lagens struktur och konstruktion. Särskilt betydelsefullt är vilken form av rättsskydd som ska garanteras den enskilde. I utredningsarbetet har emellertid även många andra frågor väckts som har anknytning till uppdraget och som syftar till förbättringar av socialtjänsten.

I det här avsnittet behandlas de uppgifter som direkt hänför sig till utredningsuppdraget men också de som har sådan betydelse och anknytning till uppdraget att det förutsätter en analys i sammanhanget. Det innebär inte att de synpunkter som framförts till utredningen i olika sammanhang bedömts som oväsentliga eller mindre viktiga men däremot har anknytningen till utredningsuppdraget varit svagare.

Socialtjänstlagen ska alltså reglera socialnämndens uppgifter i samma omfattning som tidigare undantaget behov av ekonomiskt stöd till en grundläggande försörjning som regleras i den föreslagna socialbidragslagen. I förhållande till nuvarande socialtjänstlag innebär det att försörjningsstödet (6 b §) och det ekonomiska stödet för en grundläggande försörjning som regleras som bistånd i annan form (6 g §) kommer att omfattas av socialbidragslagen.

Ekonomiskt stöd till vård- och behandlingsinsatser som enskilda kan ansöka om ska det bedömas enligt socialtjänstlagen. Även om en behandlings- eller vårdinsats åligger en annan huvudman är socialnämnden skyldig att pröva en ansökan. Men det kan vara motiverat med avslag därför att behovet kan tillgodoses av en annan huvudman. Kan den enskildes behov ändå inte tillgodoses har kommunen det yttersta ansvaret och måste pröva den enskildes behov av stöd. Prövningen av rätt till ekonomiskt stöd ska då ske enligt socialtjänstlagen och inte enligt lagen om socialbidrag.

De gränsdragningar som kan bli aktuella har också behandlats i föregående kapitel om socialbidraget. Stor betydelse i sammanhanget är att i fråga om insatser i form av hjälp i hemmet och särskilt boende bestämmer kommunerna själva avgifterna för dessa insatser. Avgifterna ska därvid vara anpassade till den enskildes ekonomiska förhållanden så att behov av socialbidrag inte ska uppkomma.

Socialtjänstens uppgifter är alltså att verka för individers goda levnadsförhållanden och svara för enskildas behov av omsorg, service, upplysningar, råd och stöd samt vård och ska inte förändras. Inte heller är någon förändring avsedd vad gäller arbetet med de grupper som särskilt lyfts fram i lagen och som reglerar omsorg om barn och ungdomar, äldre och funktionshindrade samt åtgärder för missbrukare. De grundläggande förutsättningarna för socialtjänstens arbete är alltså desamma med de preciseringar som vi nu föreslår.

Förutom de förslag, som utredningen senare i kapitlet presenterar kräver de ändringar som gjorts i socialtjänstlagen under årens lopp att lagen redigeras om. Det innebär bl.a. att en ny rubrik kommer att föreslås för de insatser som redan idag är reglerade inledningsvis i lagen men som har en tydligare inriktning på individuella insatser än andra mer övergripande förutsättningar för det sociala arbetet. Därutöver ska de

paragrafer som idag betecknas med a, b, c etc. ersättas med enbart ett nummer.

Detta innebär att med enstaka undantag kommer den nuvarande socialtjänstlagens bestämmelser att få en annan sifferbeteckning. Utredningen föreslår däremot inte en ny socialtjänstlag men ett nytryck av lagen behövs. Konsekvensen av detta när det gäller tillämpningen av lagen är dock begränsad eftersom de materiella bestämmelsernas lydelse inte ändrats i annan utsträckning än vad som framgår av detta kapitel och i kapitel 9 om socialbidraget.

Sammanfattningsvis innebär ovanstående att lagens karaktär som en ramlag består. Utredningen föreslår därmed inte en särskild lag för att reglera verksamheten inom äldreomsorgen.

I syfte att stärka ett mer individinriktat socialt arbete med ett större inslag av serviceinriktning betonas betydelsen av det sociala metodutvecklingsarbetet.

Vidare kommer kommunernas skyldigheter att bistå de anhöriga som vårdar funktionshindrade, sjuka eller äldre men även anhöriga till andra målgrupper för socialtjänstens insatser att förtydligas.

Det tudelade ansvar för hemsjukvården är fortfarande ett problem. Det är angeläget att tydliga incitament tillskapas för en utveckling som innebär ett mera samlat ansvar för hemsjukvård.

En fungerande klagomålshantering inom socialtjänsten är viktig såväl för kvalitetsutveckling som ur rättssäkerhetssynpunkt för den enskilde som ett viktigt komplement till den formella rätten att överklaga beslut. Detta är en angelägenhet för kommunerna och fordrar för närvarande ingen särskild lagreglering.

Kommunens beslut om bistånd ska kunna överklagas i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen.

Det bistånd som nu regleras som annat bistånd (6 f §) och bistånd till vård och behandlingsinsatser som nu omfattas av bistånd i annan form (6 g §) kommer att regleras i en allmän biståndsparagraf. Därmed kommer preciseringen av rätten till insats i form av hjälp i hemmet och särskilda boendeformer att upphöra.

Den enskilde ska alltså enligt lagen ha rätt till en individuell insats när behov av detta föreligger och detta inte kan tillgodoses på annat sätt. Målsättningen enligt nuvarande lagstiftning är ett den enskilde ska uppnå en skälig levnadsnivå. Utredningens förslag innebär inte någon förändring av begreppet.

Tillsynen över socialtjänsten och frågor som har anknytning till finansieringen av socialtjänsten kommer att behandlas i kapitel 13.

Ändringar i socialtjänstlagen kräver att vissa följdändringar görs i ett flertal andra författningar som hänvisar till 1980 års socialtjänstlag. Det har dock inte varit möjligt att inom ramen för utredningens arbete göra

en fullständig genomgång av alla författningar som berörs av följdändringar. Det arbetet får därför göras under den fortsatta beredningen av förslaget.

Behovet av övergångsbestämmelser måste i likhet med behov av följdändringar, övervägas under den fortsatta beredningen av ärendet.

10.2. Den enskildes rätt till bistånd

Mitt förslag: Socialtjänstlagen ska innehålla en bestämmelse som ger

den enskilde som har behov av stöd och hjälp, service, vård och omsorg och behandling rätt till bistånd om inte behovet kan tillgodoses på annat sätt.

Detta avsnitt har som utgångspunkt den enskildes förutsättningar att få en rättvis och väl avvägd insats från socialtjänsten som stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett gott liv.

Som anförts i föregående avsnitt ska regleringen av den enskildes rätt till bistånd i form av olika insatser enligt lagen ha ett allmänt innehåll utan angivande av vilka insatser som kan komma i fråga. I detta avsnitt vill utredningen närmare motivera varför den enskildes rättssäkerhet kräver möjlighet till domstolsprövning i form av förvaltningsbesvär. Det innebär att avsnittet till stor del kommer att utgå från den enskildes förhållande till kommunerna. Men det kunde lika väl ha varit landstinget eller en statlig myndighet om riksdagen hade valt att lägga ansvaret för socialtjänstverksamheterna på någon av dessa i stället.

Samstämmighet råder om att frågor kring den enskildes rättssäkerhet är särskilt betydelsefulla och ska väga tungt. Formerna för hur detta ska ske varierar dock kraftigt såväl över tid som i förhållande till olika samhällssektorer.

Formerna för rättssäkerheten kommer därmed att utformas med utgångspunkt i den verklighet som är för handen. Detta är naturligt eftersom alla former för samverkan såväl i samhället som i förhållandet mellan människor innebär ett hänsynstagande till och en avvägning mellan olika intressen och viljor.

För socialtjänstens del innebär det att en enskilds intressen i en viss situation ställs mot det politiska intresset att utforma socialtjänsten från ett kommunalt perspektiv. Främst är det en fråga om hur riksdagen och regeringen vill att medborgarnas välfärd ska skyddas utifrån ett nationellt perspektiv. De intressemotsättningar som därmed uppstår i form av möjligheter att påverka och styra medborgarnas välfärd har i socialtjänstlagen sammanvägts i syfte att stärka och skydda medborgarna.

Socialtjänstlagens portalparagraf sammanfattar väl detta syfte. Men de inbyggda intressemotsättningarna har inte överbryggats. Inte ens genom Regeringsrättens domar har en sådan praxis kunnat utvecklas att reglernas tillämpning preciserats och tolkningssvårigheterna minskat annat än i vissa fall. Ofta har dock detta inneburit ett den enskildes intressen fått överväga. Detta har fått till följd att andra intressen argumenterar mot lagens utformning.

För utredningen har gällt att finna en lösning på problemet som beaktar samtliga aspekter som lagen ger uttryck för. Svårigheterna i detta hänseende är uppenbara och utredningen måste hänvisa till vad som många gånger tidigare anförts som den egentliga orsaken eller försvaret för en rådande ordning. Grundlagen har inte tillräckligt tydligt definierat kompetensfördelningen vad gäller statens och kommunens ansvar. I förarbetena anges att avsikten med detta är att kunna anpassa ansvarsområdena efter ändrade samhällsförhållanden.

Mot bakgrund av detta har utredningens ambition varit att så långt som möjligt överbrygga de motsättningar som finns i syfte att få en reglering som effektiviserar verksamheterna ur alla perspektiv. De bakomliggande motiven för de intresseavvägningar som lagen ger uttryck för har även behandlats ovan i kapitel 6 och 8.

10.2.1. Rättssäker hantering för enskilda

Frågan huruvida socialtjänstlagen ska ge möjligheter för den enskilde att kräva en insats och vid behov även söka förverkliga detta genom prövning av saken i domstolar har sedan lagens tillkomst ifrågasatts. Kritik mot lagen med dess bestämmelser om rättigheter för enskilda och målstyrningsparagrafer har förekommit. Alternativen till nuvarande utformning har dock varit få. Svenska Kommunförbundet har emellertid som en del i sitt s.k. LIV-projekt publicerat två skrifter1som analyserar socialtjänstlagen och LSS-lagen utifrån ett kommunalt perspektiv.

Förslag framförs också som syftar till att stärka den enskildes ställning. Inledningsvis kommer därför i detta avsnitt att redogöras för förbundets diskussionsunderlag och därefter för formerna för domstolsprövningen.

1Svenska kommunförbundet (1998) En samlad lag om vård och omsorg? Ett

diskussionsunderlag, samt (1998) Tjänstegarantier och klagomålshantering – en väg till ökat medborgarinflytande.

Svenska Kommunförbundets diskussionsunderlag om tjänstegarantier och klagomålshantering för att stärka den enskildes ställning

Kommunförbundets diskussionsunderlag behandlar den rättsliga regleringen av vård- och omsorgsområdets verksamheter från flera utgångspunkter.

Från lokaldemokratisk synpunkt har enligt förbundet utvecklingen under det senaste decenniet kännetecknats av å ena sidan målstyrning och decentralisering och å andra sidan ökande inslag av statlig detaljstyrning genom bl.a. rättighetslagstiftning och riktade statsbidrag. Att kommunerna har ett väl tilltaget handlingsutrymme över vård- och omsorgsområdet har betydelse för demokratins funktionssätt. Alla människor berörs under olika delar av livet av åtminstone vissa av dessa verksamheter. Om de viktiga politiska besluten fattas nära medborgarna torde det enligt Kommunförbundet vara lättare för dem att påverka och känna engagemang för en fråga. Principiellt ifrågasätts snäva begränsningar av det kommunala självbestämmandet mot bakgrund av självstyrelsens grundlagsskydd och Europakonventionen om kommunal självstyrelse.

Ett finansiellt perspektiv på socialtjänstens rättsliga reglering bygger till stor del på kommunernas erfarenheter av 1990-talets utveckling. Verksamheterna inom vård- och omsorgsområdet har fått vidkännas en utveckling där behoven ofta påtagligt synts överstiga tillgängliga resurser. Samtidigt som anspråken har ökat på flera verksamhetsområden har krav ställts på sänkta eller åtminstone oförändrade utgifter. Ökande anspråk hör samman med bl.a. ökade antal äldre och skolbarn men också med nya och vidgade uppgifter. Ekonomisk kompensation från staten när kommunernas ansvar har förändrats har enligt förbundet ofta saknats eller varit otillräcklig.

Parallellt med denna utveckling ökar kraven på information, valfrihet, kvalitet, delaktighet och medbestämmande – särskilt bland yngre medborgare. Kommuninvånarna och skattebetalarna förväntar sig att tjänsterna skall motsvara var och ens individuella behov och önskemål.

Mot denna bakgrund skisserar Kommunförbundet i sina diskussionsunderlag en utveckling där kommunerna i framtiden skulle få ett utökat ansvar för att såväl tillgodose medborgarnas behov av vård och omsorg som deras behov av rättslig trygghet och inflytande. För att skapa förutsättningar för en sådan utveckling är förbundets mening att socialtjänstlagen bör ange kommunernas ansvar inom socialtjänstens område i form av tydliga skyldigheter. Lagens bestämmelser preciseras lokalt i kommunala riktlinjer som beskriver vad kommuninvånarna har

rätt att kräva i fråga om verksamheternas innehåll, omfattning och kvalitet.

Domstolskontrollen utgörs av laglighetsprövning. Eftersom den rättsliga granskningen av kommunens beslut därmed begränsas till lagligheten behöver den externa, opartiska granskningen av beslutets lämplighet prövas av andra instanser än domstolarna. Enligt Kommunförbundets diskussionsunderlag bör således bl.a. statens tillsyn över socialtjänstens verksamheter förtydligas och en utökning av patientnämndernas ansvarsområde samt ett individuellt yrkesansvar för socialtjänstens yrkesutövare övervägas.

För att stärka den enskildes rättsliga ställning inom ramen för en skyldighetsbaserad socialtjänstlag kan länsstyrelsen ges skyldighet att följa upp rättelser av beslut som upphävts genom laglighetsprövning. Länsstyrelserna kan också ges möjlighet att vid vite förelägga kommunerna att inom viss tid rätta sig efter domstolens dom.

Vid sidan om domstolskontroll och annan extern granskning av kommunernas verksamhet kan kommunerna på eget initiativ utveckla instrument som stärker den enskildes ställning i vård- och omsorgsverksamheterna. Av diskussionsunderlagen framgår att sådana instrument kan vara t.ex. tjänstegarantier och klagomålshantering.

Genom tjänstegarantier knyts kommunernas utfästelser i fråga om olika tjänsters innehåll, omfattning och kvalitet till en individuell förbindelse. Om en tjänst inte motsvarar kommunens utfästelser erhåller den drabbade individen någon form av kompensation, t.ex. i form av sänkt avgift. Genom preciseringen får medborgaren kännedom om socialtjänstens utbud och kan bedöma tjänstens kvalitet i förhållande till den utlovade nivån. Kommunerna kan samtidigt styra förväntningarna på de olika tjänsternas innehåll och göra det begripligt för medborgarna hur kommunens service påverkas av det finansiella utrymmet. Tjänstegarantierna blir också ett användbart underlag för krav som riktas från olika håll mot kommunen samtidigt som de underlättar utvärderings- och uppföljningsarbetet.

Syftet med klagomålshantering är att huvudmannen – genom att inrätta en instans som fristående från den ordinarie verksamheten, som tar emot, utreder och vid behov åtgärdar klagomål – på ett snabbt och enkelt sätt skall kunna rätta till de fel eller brister som uppstår i kontakten med den enskilde. Klagomål är inte minst en viktig kunskapskälla för kommunen att förbättra verksamheternas innehåll och kvalitet.

Kommunförbundets rapporter utgör diskussionsunderlag och har inte varit föremål för politisk behandling.

Laglighetsprövning

Kommunala beslut gällande socialtjänsten kan i domstol prövas dels i formen av laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900) dels som förvaltningsbevär. Laglighetsprövningen är en form av kommunal medborgartalan som ger kommunmedborgaren rätt att i förvaltningsdomstol hävda sina intressen, exempelvis rätten till likabehandling, gentemot den kommun han är medlem i och vars verksamhet till stor del finansieras genom kommunalskatt.

Den enskildes möjligheter att kontrollera att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenlighet sätt bedöms enligt de kriterier som anges i kommunallagen. Om besvären bifalls får beslutet upphävas men inte ersättas med ett annat beslut. De grunder som enligt 10 kap 8 § kommunallagen kan åberopas som grund för att upphäva ett beslut är följande:

  • huruvida ett beslut har tillkommit i laga ordning,
  • huruvida beslutet är hänförligt till den kommunala kompetensen,
  • om beslutet fattas i enlighet med den beslutandes befogenhet eller
  • om beslutet strider mot lag eller författning.

Genom laglighetsprövningen har alltså den enskilde kommunmedlemmen möjlighet att överklaga kommunala beslut utan att de direkt berör honom eller henne personligen. Syftet med prövningen är inte en kontroll av lämpligheten i varje enskilt fall utan en kontroll av den politiska processen utifrån de angivna kriterierna. Är det därför fråga om enskilda rättsanspråk mot kommunen sker den prövningen i princip i stället som förvaltningsbesvär eller på civilprocessuell grund.

Av 10 kap 2 § andra punkten kommunallagen framgår att ett beslut av rent förberedande eller verkställande art inte får överklagas. Undantaget ska markera att överklagandet ska riktas mot det beslutande organets avgörande och inte effektueringen.

Den enskilde som vill få ett kommunalt beslut prövat enligt kommunallagen har att iaktta de tider som gäller för överklagandet. Enligt 10 kap 4 § kommunallagen innebär det att tiden beräknas utifrån den dag då det på kommunen anslagstavla tillkännagivits att protokollet över beslutet justerats. Någon skyldighet för kommunen att upplysa om möjligheten till laglighetsprövning föreligger inte.

På socialtjänstens område kan laglighetsprövningen komma ifråga för att pröva om beslut om kommunala riktlinjer är rättsenliga. Vid de senaste ändringarna av socialtjänstlagen kom delar av socialtjänsten att regleras utifrån förutsättningen att kommunerna genom egna riktlinjer skulle precisera de insatser som skulle kunna komma ifråga, t.ex. vad gäller missbrukarvård. Ofta åberopas att beslutet strider mot den kom-

munala kompetensen för att det gäller en verksamhet som inte är allmän i sin karaktär, t.ex. om understöd lämnas till enskild utan stöd för det i särskild lag. I de fall det hävdas att beslutet strider mot likställighetsprincipen kan beslutet komma att bedömas som olagligt eftersom alla kommunmedlemmar i samma situation ska behandlas lika enligt kommunallagen. Grunden åberopas ofta när kommunfullmäktige fastställer avgifter för kommunala tjänster. Kommunala beslut har också undanröjts när det gällt beslut om avgifter som varit i strid med lag.

Förvaltningsbesvär

Till skillnad mot laglighetsprövningen enligt kommunallagen innebär den enskildes möjlighet att anföra förvaltningsbesvär att både beslutets laglighet och lämplighet prövas av domstolen. Utifrån vad den enskilde och kommunen anfört som skäl för att beslutet ska ändras eller ligga fast har domstolen möjlighet att fatta ett nytt beslut med en annan innebörd. Några speciella kriterier som begränsar prövningen föreligger alltså inte. Enligt 29 § förvaltningsprocesslagen, som reglerar domstolsförfarandet i förvaltningsdomstolarna, får rättens avgörande emellertid inte gå utöver vad som yrkas i målet. Undantagsvis kan dock domstolen utan yrkande besluta till det bättre för den enskilde. Mot detta ska ställas den skyldighet som gäller för domstolen enligt 8 § samma lag, vilken skyldighet innebär att rätten ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Rätten får dock inte utan stöd i författning vidga den ram som parterna lagt fast för prövningen genom att utreda något som ligger utanför den partsbestämda tvisten. I praktiken är det dock många gånger svårt att fastställa de begränsningar som kan komma ifråga.

Kommunen är skyldig att i sitt beslut upplysa om möjligheten för den enskilde att få beslutet prövat som förvaltningsbesvär. Den rätten tillkommer dock bara den som beslutet angår. Den enskilde uppfattar förvaltningsbesvären som en bättre möjlighet att få det kommunala beslutet granskat av en oberoende instans eftersom även lämpligheten prövas och det inte föreligger några särskilda kriterier för rätt till prövning.

Rättsäkerhet för den enskilde

Enligt utredningens mening innebär de förslag som ges i Svenska Kommunförbundets diskussionsunderlag, avseende ökat utrymme för riktlinjer och kommunal klagomålshantering, att den enskildes ställning

stärks på ett förtjänstfullt sätt. Det tillgodoser på ett verkningsfullt sätt såväl den enskildes intressen som den ekonomiska och politiska verklighetens krav på socialtjänsten. Det är alltså av stort värde att dessa principer utvecklas för en nationell tillämpning. Utredningen anser emellertid att utformningen av de framlagda förslagen bäst sker i kommunerna efter lokala förutsättningar. Därför kommer här inte att lämnas några förslag om lagreglering av dessa.

Frågan är om de nämnda åtgärderna kan vara tillräckliga för att garantera enskildas rättssäkerhet när det gäller stöd och vård- och behandlingsinsatser. Innebär en skyldighetsbaserad lag, kommunala riktlinjer och tjänstegarantier att en väl fungerande avvägning uppnåtts mellan den enskildes intressen och det offentligas ansvar?

Utgångspunkten för all socialtjänstverksamhet är att den enskildes självbestämmanderätt och inflytande ska beaktas. Det har kommit till uttryck i lagens portalparagraf och även i samband med senare lagändringar markerats som betydelsefullt ( prop. 1997/98:124 s. 31 och 92 ). Individens ställning i förhållande till myndighetens rutiner måste därför förändras i syfte att ge utrymme för medverkan och inflytande i handläggningen. Möjligheten att påverka och vara delaktig i processen är nämligen av väsentlig betydelse för att insatsen ska bli effektiv. Detta är en allmän utveckling som gäller all offentlig verksamhet. I ett vidare perspektiv är det fråga om vilken makt som ska ges till medborgarna i syfte att uppnå detta.

Konsekvensen av detta är att om den enskilde ska tilldelas ett större inflytande eller valfrihet är det svårt att bortse från att det innebär en risk för begränsning av den kommunala självbestämmanderätten. Frågan är då vilken form av makt som den enskilde kan använda sig av för att uppnå sina syften. I sammanhanget brukar man behandla den politiska, ekonomiska och rättsliga makten2. Den enskilde kan alltid via sina politiska representanter framföra sina åsikter. Det är ett för socialtjänsten tillämpligt maktmedel. Möjligheten att vinna rättelse i ett enskilt fall är dock mer tveksam. Politikernas ansvar och roll i dagens kommunala verksamheter är av annan och mer övergripande karaktär.

Som konsument anses individen ha ekonomisk makt att välja olika alternativ. Den möjligheten föreligger dock i ringa utsträckning på det kommunala området eftersom individen är beroende av de skattefinansierade tjänster som bjuds ut och i begränsad omfattning själv, utifrån ett ekonomiskt perspektiv, kan välja insats.

Istället är det den rättsliga makten som kommit att få störst betydelse inom den offentliga verksamheten. På socialtjänstens område har därför sedan socialtjänstlagens tillkomst en rätt till domstolsprövning förelegat

2Bl.a. SOU 1998:103.

för att garantera enskildas rätt att få sin sak bedömd av ett annat fristående organ. Av tradition i landet har den uppgiften legat hos domstolarna som haft en för ändamålet anpassad kunskap och organisation för att avväga och bedöma olika intressen ur ett rättsligt perspektiv. För att kunna hävda att den enskilde har en reell möjlighet att vara delaktig och kunna påverka, ha valfrihet och medbestämmanderätt är det viktigt att han/hon har någon form av makt för att hävda sin sak. För att detta ska upplevas som verkningsfullt krävs att den enskilde kan vända sig till något annat organ än det som redan har den formella makten och de ekonomiska resurserna för att realisera åtgärderna eller att det kan göras troligt att den enskilde i den offentliga debatten kan hävda sin sak.

Ytterst anser utredningen att det är fråga om att upprätthålla individens förtroende för de system som byggts upp för att säkra dennes välfärd. I ett demokratiskt samhälle där den offentliga makten grundas på lagar är det viktigt att den svage upplever att det finns en möjlighet att hävda sin egen rätt. Det handlar både om att hävda sin egen rätt till inflytande som att hävda rätten till resurser av olika slag. Därtill kommer att detta handlar om den svages skydd mot att den offentliga makten missbrukas.

Ur ett vidare demokratiperspektiv kan ifrågasättas om inte en fungerande demokrati kräver en form av maktfördelning. För socialtjänstens del skulle det innebära att den enskildes ställning måste balanseras mot den offentliga makt som representeras av kommunerna3.

Socialtjänstlagen ska säkra alla medborgares behov av socialt stöd men även vård- och behandlingsinsatser som inte utförs inom hälso- och sjukvården. Ofta är det fråga om människor som lever i en utsatt och pressad situation och som just därför är i behov av hjälp. Även personer som bara på grund av ålderssvaghet är i behov av särskild vård ska få det.

Behovet av hjälp avser många gånger sådana svårigheter som innebär att den hjälpsökande är svag och har svårt att se hur problemen ska lösas. Utsattheten är stor och möjligheten till alternativa lösningar utanför det kommunala ansvarsområdet få. Att i en svår livssituation vända sig till socialtjänsten och med bibehållen personlig integritet hävda sina behov kan för många upplevas som besvärande. Men det kan också vara fråga om att ställas inför avvägningar av socialtjänsten som för den enskilde kan vara livsavgörande.

För att stärka den enskildes skydd krävs professionalitet i bemötande och handläggning. Metodarbetets betydelse i sammanhanget behandlas i avsnitt 10.5. Men därtill fordras att det yttersta rättsliga skyddet för

3SOU 1999:58.

individen kan tillgodoses genom möjligheten till domstolsprövning i form av förvaltningsbesvär.

Det är viktigt notera att uppgifterna för socialtjänsten skiljer sig från många offentliga verksamheters. Särskilt bör beaktas att de verksamheter som socialtjänstlagen reglerar många gånger vänder sig till sköra personer, som är i en svår situation och med behov av stöd. Deras sociala nätverk är inte sällan svaga och deras möjligheter att agera politiskt och opinionsmässigt får anses förhållandevis små.

Den utsatta situation som socialtjänstens klienter befinner sig i gör det inte naturligt att agera för en förändring av socialtjänsten. Den möjligheten kan fungera för dem som vill påverka i barnomsorgs- och skolfrågor. En vital kommunal debatt i dessa frågor och även andra kommunala uppgifter av mer teknisk karaktär låter sig väl föras i det offentliga rummet med uppslutning av andra med likartade erfarenheter. Detta gäller emellertid inte alltid för den som är behov av personligt stöd för sig själv eller sina närmaste. Behovet av personlig integritet är en faktor som på ett inte obetydligt sätt begränsar möjligheterna att föra fram ett socialtjänstärende till offentlig debatt. Även i de fall enskilda lämnar ut uppgifter om sig själva i syfte att skapa debatt är förutsättningarna för debatt begränsade. Så är t.ex. möjligheterna till genmäle från offentliga organ inskränkta på grund av det sekretesskydd som den enskilde är tillförsäkrad.

Sammantaget innebär detta att den enskildes ställning inom socialtjänsten måste få ett särskilt skydd. Målstyrningsreglerna och de mer generella bestämmelserna i socialtjänstlagen är i sig ett skydd för den enskilde. Men det skyddet är inte i det individuella fallet verkningsfullt i syfte att hävda lagens mening mot det offentliga. En annan form av rättssäkerhetsgaranti krävs. Som ovan behandlats i kapitel 6 är rättssäkerhet mer än bara en möjlighet till domstolsprövning. Som en garant för att lagens syften i det enskilda fallet upprätthålls har den dock fungerat under lång tid i vårt land. Att tolka lagen och göra en avvägning mellan de olika intressen som socialtjänstlagen ger uttryck för görs bäst genom en domstolsprövning som grundas på en bestämmelse som ger den enskilde rätt till en insats under vissa förutsättningar.

Utredningens slutsats är därför att det även i framtiden ska finnas en möjlighet för enskilda att kunna överklaga kommunala beslut som förvaltningsbesvär. Att renodla socialtjänstlagen till en skyldighetslag med huvudsakligen bestämmelser av skyldighetskaraktär – dvs. bestämmelser som anger skyldigheter för det allmänna utan att ge enskilda medborgare en individuell rätt att kräva fullgörelse4– är inte förenligt med det skydd som socialtjänsten måste ge utsatta medborgare.

4Sterzel.

Laglighetsprövning är i detta fall den form av domstolsprövning som skulle komma i fråga om möjligheten till förvalltningsbesvär inte skulle finnas i socialtjänstlagen. Möjligheten att genom laglighetsprövning överklaga ett beslut och anföra att det strider mot de så kallade målreglerna (skyldighetsregler) gör utsikterna till framgång, dvs. upphävande av ett beslut som olagligt, så gott som obefintliga5. En skyldighetsbaserad lagstiftning med rätt till domstolsprövning i form av laglighetsprövning fyller därför inte funktionen att skydda den svagare parten i de hänseenden som utredningen anser nödvändigt.

Det alternativ som framhålls gentemot skyldighetslagstiftning är rättighetsbestämmelser. Att däremot precisera lagens bestämmelser så att den enskilde genom att läsa lagen får kännedom om vilka insatser som kan erbjudas i kommunerna låter sig inte göras på socialtjänstens område. Det beror framförallt på lagens krav att det i varje enskilt fall ska göras en bedömning som innebär att en mängd olika insatser av olika karaktär kan komma ifråga. En sådan precisering skulle inte vara förenlig med möjligheter till utveckling och förnyelse av socialtjänsten och skulle heller inte främja en professionell metodutveckling. Därtill kommer kravet på att socialtjänstens verksamhet ska kunna anpassas till skilda lokala förutsättningar.

Rättighetsbestämmelserna kan däremot ge enskilda medborgare möjlighet att kräva ut en rättighet av något slag. Med rättighetsbestämmelser följer möjligheten att hävda rätten till domstolsprövning och därigenom kunna få både beslutets laglighet och lämplighet prövat. För den enskilde innebär det att kommunala beslut överprövas av en från kommunerna fristående organisation. Även om kritik riktas mot domstolarna i olika avseenden visar undersökningar att medborgarna har förtroende för dem.

Sammanfattningsvis anser således utredningen att socialtjänstlagen ska innehålla en bestämmelse av rättighetskaraktär för att i angivna syften tillgodose enskildas behov av insatser enligt lagen. Att utmönstra någon grupp av individers behov av stöd och hjälp från någon annan grupps behov av insats enligt lagen anser utredningen oskäligt. Alla medborgare ska ha samma skydd och rätt till stöd enligt lagen. I ett vidare perspektiv kommer också den högsta förvaltningsdomstolens, Regeringsrätten, utslag som är vägledande för tillämpningen att stärka den nationella enhetligheten i bedömningarna.

Tilläggas ska också att lagen även i övrigt innehåller bestämmelser om handläggning, dokumentation och statlig tillsyn som syftar till rättssäkerhet för den enskilde. Även de allmänna förvaltningsrättsliga reg-

5a.a.

lerna och sekretesslagens bestämmelser som ger uppgifter om enskilde ett starkt skydd stärker rättssäkerheten.

10.2.2. Balansen mellan rätten för den enskilde och kommunernas möjlighet att bedriva en effektiv socialtjänst

Min bedömning: Vid bedömningen av vilken form av insats som kan

komma ifråga måste en sammanvägning göras av olika omständigheter såsom den önskade insatsens lämplighet som sådan, kostnaderna för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den enskildes önskemål.

Som inledningsvis konstaterats är socialtjänstlagen en sammanvägning av olika intressen. Detta har utförligt belysts i kapitel 4. Det har också varit en av ramlagskaraktärens målsättningar bl.a. för att stärka den kommunala självstyrelsen. Men ramlagarna med bestämmelser vars innehåll snarare karaktäriseras av en ambition än en klar handlingsregel innebär problem.

I det här avsnittet vill utredningen särskilt belysa de problem av ekonomisk natur som kommunerna på grund av lagkonstruktionen ställs inför. Först kan konstateras att en grundläggande princip för all ekonomisk planering är att beslutsansvaret ska ligga på samma ställe som kostnadsansvaret. Det är inte fullt ut fallet vad gäller socialtjänsten. Kommunernas självbestämmanderätt och möjligheter att planera obligatoriska verksamheter försvåras. I det perspektivet framstår den enskildes rätt till domstolsprövning som ytterligare en svårighet och en statlig begränsning i möjligheterna att planera verksamheterna. Därmed ställs socialtjänstlagens rättighetsbestämmelser i fokus.

Svenska Kommunförbundet har i sitt diskussionsunderlag, se avsnitt 10.2.1, belyst dessa frågor och hur den enskildes ställning i socialtjänsten ska stärkas utifrån ett lokaldemokratiskt perspektiv.

Möjligheterna för kommunerna att anpassa verksamheterna till lokala förutsättningar behandlas även i kapitel 11.

På ett principiellt plan kan inte kommunernas kritik om domstolarnas inflytande och begränsning i fråga om kommunala verksamheters bedrivande ifrågasättas. Vissa domstolsavgörande har också bekräftat detta. Domslut som kommuner varit skyldiga att verkställa har inneburit ökade kostnader för kommunerna. Framförallt har det gällt kommunens möjligheter att själv bestämma nivån för det ekonomiska biståndet. Men även ett antal avgöranden avseende rätt att välja behandlingshem för

vård av missbruk har kritiserats för att inte i tillräcklig utsträckning ha beaktat möjliga alternativ och kostnadskonsekvenser.

Det ska dock i detta sammanhanget nämnas att Regeringsrätten i sina prejudicerande utslag inte helt bortsett från de ekonomiska konsekvenserna utan i argumenteringen framfört att även kostnadsaspekter måste beaktas. Till exempel har fastslagits att den enskilde inte har någon ovillkorlig rätt att erhålla en viss insats.

Vid valet av insats måste därför hänsyn tas till vilka alternativa resurser som finns att tillgå inom kommunen och en sammanvägning göras av olika omständigheter som vårdanstaltens lämplighet, kostnaderna för vården i jämförelse med andra alternativ och den enskildes önskemål om vårdform6. Mot detta kan ställas vissa otydliga avgöranden i fråga om kostnadskonsekvenserna. Rättspraxis har i andra avgöranden förtydligat lagens intentioner om hänsyn till ekonomiska konsekvenser.

I kritiken mot lagen har det framförts önskemål om att det i lagtexten uttryckligen ska framgå att de kommunala resurserna ska vägas in i bedömningen. När det gäller kommunens egen bedömning av olika möjliga insatser kommer naturligen även ekonomiska avvägningar att ingå i varje enskilt fall. Att det är möjligt följer av den kommunala självstyrelseprincipen som även inkluderar den kommunala beskattningsrätten.

Även den statliga finansieringsmodellen verkar i samma riktning, dvs. att statsbidragen är generella och styrs inte till särskilda ändamål. Detta bl.a. för att öka kommunernas möjligheter att anpassa resurserna efter lokal behov. Att därutöver i lagen föreslå att ekonomiska överväganden alltid ska ske kräver analyser av såväl juridiska som ekonomiska aspekter med utgångspunkt från de övergripande principerna för all offentlig verksamhet.

Utredningen vill dock särskilt betona att när det är fråga om människors behov av social hjälp är det alltid en grannlaga uppgift att sammanväga de omständigheter som har betydelse för att behovet ska kunna tillfredsställas på ett ändamålsenligt sätt. Man kan då inte bortse från de ekonomiska konsekvenserna av olika alternativ. Hänsyn till dessa måste ingå i den bedömning som socialnämnden gör.

Ur ett allmänt medborgarperspektiv är det offentliga medel som ska fördelas. Avvägningen mellan den enskildes vilja och motivation när det gäller olika alternativ är en svår och viktig uppgift för socialarbetarna. Men med en professionell kunskap om behandlingsmetoder och individuella bedömningar bör även en enskild socialsekreterare kunna hantera ekonomiska avvägningar. Även den politiska nämnden har i detta

6RÅ 85 2:67, RÅ 1991 ref 97, Samma kriterier angivna avseende annat behov RP 1986 ref 175.

avseende en möjlighet till inflytande genom att strukturera socialtjänsten i avsikt att minska behov av individuella insatser och istället främja ett allmänt förebyggande arbete.

När det gäller förutsättningarna att utforma ett allmänt socialt förebyggande arbete har socialnämnderna full frihet. I tider med knappa resurser har dock ofta det arbetet minskat vilket sannolikt innebär behov av ökade individuella insatser i ett längre tidsperspektiv. Detta gäller framförallt stöd till barn och ungdom samt vård till missbrukare, men även vård och stöd för psykiskt funktionshindrade. I de fall den enskilde inte kan biträda socialsekreterarens bedömning av behov eller val av instats blir saken kanske föremål för domstolsprövning. Det åligger då socialnämnden att argumentera och ha ett bra beslutsunderlag för det alternativ som beslutet ger uttryck för. På det sättet kommer ekonomiska bedömningar att bli en del av det processmaterial som domstolen har att ta i beaktande som ett underlag för bedömningen. Någon självständig betydelse kan dock inte de ekonomiska argumenten få på rättslig grund med nuvarande lagkonstruktion.

I anslutning till en redovisning av olika frågor kring rättighetslagar och skyldighetslagar gör Sterzel i sin bok om utvecklingen av författningarna följande avlutande kommentar som sammanfattar problemet i rättsläget utifrån den konflikt som föreligger vad gäller beaktande av ekonomiska aspekter.

Att rättighetslagstiftning skulle ge en lösning förefaller dock inte trolig. Överhuvudtaget är "rättighetsstegen" knappast rationell. Den är mera produkten av politiska tillfälligheter än av genomtänkt vilja. Men den återspeglar en inte oväsentlig bit av den juridiska verkligheten. Förmodligen är det orealistiskt att tänka sig en klarare och redigare ordning för de enskildas rättigheter och det allmännas skyldigheter, även om det skulle vara till gagn för både stat, kommun och medborgare.7

7Sterzel sid 200 Författaren talar om en ”rättighetsstege” där man ”kliver upp från ett sämre skydd till ett allt starkare”.

10.2.3. Rättighetens innehåll och nivå

Mitt förslag: Den enskilde som inte själv kan tillgodose behoven för

sin livsföring eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes resurser att leva ett självständigt liv.

Som tidigare anförts i betänkandet kräver formulerandet av en individuell rättighet att kriterierna för att erhålla förmånen är angivna i lag, att innehållet är angivet i lag samt att förmånen är utkrävbar vilket förutsätter förvaltningsbesvär. För att ytterligare belysa en rättighets rättsliga status och styrka ska förmånens beroende av budgetanslag också analyseras.

En analys av den ursprungliga biståndsbestämmelsen ger vid handen att rättighetens rättsliga status är svag. Men dess betydelse har genom rätten till domstolsprövning kommit att framstå som stark. Frågan är då hur en rättighetsbestämmelse ska utformas för att anpassas till de insatser som kan komma ifråga enligt socialtjänstlagen. Centrala frågor är hur innehåll och nivå kunna uttryckas för socialtjänstens alla verksamheter. Ska det finnas flera olika rättighetsbestämmelser eller en som anpassas till socialtjänstens olika verksamheter?

Syftet med rättighetsbestämmelsen är att garantera enskilda det stöd som de är i behov av i de fall detta inte kan tillgodoses av dem själva eller någon annan. Detta är ett uttryck för människans eget ansvar att klara sin livsföring. Men det är också ett uttryck för att, i vissa fall när den enskilde inte kan klara detta, samhället ska träda in med stöd. Välfärdsstatens ansvar för medborgarna i detta hänseende kan inte ifrågasättas. Kommunerna har enligt socialtjänstlagen detta yttersta ansvar för medborgarna. Rättighetsbestämmelsen är i detta fall en slags undantagsparagraf eller säkerhetsföreskrift för enskilda i de fall andra offentliga åtaganden brister.

Om rättighetsbestämmelsen ska tolkas som ett undantag vad är då huvudregeln i socialtjänstverksamheten? Den för all verksamhet övergripande huvudregeln är portalparagrafen. Den bestämmelsen har konkretiserats i flera bestämmelser för olika verksamhetsområden inom socialtjänsten. Dessa målstyrningsparagrafer är avsedda att vara vägledande i praktiken. Det är utifrån dessa som kommunerna ska utforma verksamheten för att kunna erbjuda kommunmedborgarna en bra service i olika avseenden. I vissa fall kan den faktiska verksamheten utföras av privata uppdragsgivare men ansvaret gentemot medborgarna kvarstår hos kommunen.

Genom utarbetande av riktlinjer söker kommuner precisera lagens målformulering vad avser innehåll och nivå så att det blir möjligt att arbeta för att fullgöra den skyldighet som ålagt kommunerna genom socialtjänstlagen.

Kommunernas möjlighet att utforma verksamheterna efter lokala behov var central vid lagens tillkomst. Det är ett uttryck för den förvaltningspolitik som alltjämt gäller. Även finanspolitiken har anpassats till den inriktningen. Kommunerna ska alltså utforma verksamheterna så att de säkerställer medborgarnas behov av insats. Insatsens innehåll och nivå måste också bestämmas av kommunen.

Men lagen innehåller i detta avseende inte några bestämmelser om nivå eller innehåll. Förutsättningen är dock att medborgarnas politiskt valda representanter har sådan kunskap att de tillsammans med tjänstemännen kan anpassa dessa till medborgarnas krav utifrån befintliga resurser.

Funktionen att säkerställa behov i de fall den enskilde blir föremål för gränsdragningssvårigheter mellan olika huvudmäns ansvar måste finnas och motiverar bestämmelser om det yttersta ansvaret. Att en sådan bestämmelse formuleras som en rättighet för den enskilde är dock inte självklart.

Varför finns då rättighetsbestämmelsen och vad motiverar att den ska bibehållas? Kopplingen till överklagningsmöjligheten och de skäl som anförts i föregående avsnitt är en del av förklaringen och motiveringen för rättighetsbestämmelsens existens i socialtjänsten. Men den besvarar inte frågan om bestämmelsens innehåll och nivå.

Socialtjänstens verksamhetsområdens omfattar stora och viktiga uppgifter för medborgarnas välfärd. Utgångspunkten är att tillgodose individuella behov. Även om de kan vara desamma för många är de alltid beroende av omständigheterna i varje enskilt fall och insatsen måste anpassas till det. Att i lagtext definiera vissa insatser framför andra låter sig inte göras utan stora svårigheter. En precisering skulle också kunna motverka behovet av en individuell anpassning genom att vissa insatser framstår som mer väsentliga än andra. Det skulle också motverka syftet med de målstyrande bestämmelserna för verksamheterna som det definierats ovan.

De ursprungliga motiven för att rättighetsbestämmelsen inte ska ange vilket innehåll eller vilka insatser som kan komma i fråga anser utredningen består. Det måste vara en fråga som prövas i varje särskilt fall. Vilket begrepp ska då anses sammanfatta vad den enskildes rätt ska avse om preciserade insatser inte kan användas. Sedan den 1 januari 1998 har rätten till annat bistånd preciserats vad gäller hjälp i hemmet och särskilda boendeformer.

Utredningens utgångspunkt är dock att alla personer ska ha rätt till insats efter behov. Alltså ska inte någon grupps behov vara starkare skyddat än andras. Det innebär att den nuvarande preciseringen upphör och att rätten till bistånd kommer att gälla insatser som avser den enskildes livsföring. Innehållet i insatserna kommer därmed inte att preciseras. Begreppet ”behov för sin livsföring” sammanfattar en lång rad olika behov av stöd och hjälp, service, behandling, vård och omsorg. Behoven kan tillgodoses med många olika insatser, som varierar utifrån såväl individuella förhållanden som tillgängliga resurser. Möjliga insatser påverkas också genom metodutveckling och över tid.

När det gäller att bestämma nivån för biståndet har det kopplats till begreppet skälig levnadsnivå. Skälig levnadsnivå innebär inte bara en nivåbestämning utan ger också uttryck för vilken form av insats som kan komma ifråga. Att tydligt särskilja nivå från innehåll är omöjligt utan att den skäliga levnadsnivån blir ett uttryck för kvaliteten i insatsen och vilken ambitionsnivå som kan vara rimlig i ett enskilt fall mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens syfte.

Förutom kravet på anpassning till enskildas behov och den nivå som kan komma ifråga måste en bestämmelse av detta slag kunna användas oberoende av de samhällsförändringar som sker. Förändringar sker ständigt på andra områden och särskilt förändringar i socialförsäkringssystem och inom hälso- och sjukvården har konsekvenser för hur socialtjänstverksamheterna ska utformas. Även ändrade förutsättningar i själva arbetsformerna till följd av metodutveckling kräver en generell utformning. Därtill kommer att över tiden ändrade ekonomiska förutsättningar ställer krav på en flexibel användning. En mer preciserad lagstiftning kan därmed antas innebära att tillämpningen över tiden skulle försvåras.

Mot bakgrund av detta anser utredningen att det är viktigt att markera socialtjänstlagens grundläggande syfte att garantera att medborgarna får sina behov av social hjälp tillgodosedda. Nivåerna på insatserna måste därför minst vara sådana att detta uppfylls. I detta hänseende blir begreppet skälig levnadsnivå ett uttryck för vissa minimikrav på insatsen vad gäller kvaliteten. Många gånger har begreppet emellertid vållat problem eftersom det givit upphov till tvister om olika alternativ och kostnaderna för dessa. Socialtjänstlagen ska sammanväga olika intressen vilket innebär att ekonomiska intressen företrädda av kommunen och den enskildes intresse av en särskild insats måste vägas mot varandra. Detta utesluter inte att ett billigare alternativ kan tillgodose den enskildes behov om denna garanterar den enskildes livsföring.

I både kommunens och den enskildes intresse ligger att biståndet ska utformas så att det svarar mot det mål man vill uppnå. Oftast innebär det

att det råder samstämmighet mellan den enskilde och tjänstemannen om en lämplig insats men i de fall det inte är möjligt har kommunen tolkningsföreträde gentemot den enskilde genom sitt myndighetsansvar. Tolkningen av begreppet skälig levnadsnivå måste då ske mot bakgrund av rättighetsbestämmelsernas grundläggande syfte dvs. en yttersta garanti för medborgarnas livsföring i olika avseenden.

Sammanfattningsvis anser utredningen att förhållandet mellan enskildas krav på social service i olika former och vad som kan erbjudas dem i större utsträckning kan förtydligas. Riktlinjer, checksystem och tjänstegarantier för olika insatser är ett uttryck för detta. Om dessa utformas utifrån den enskildes perspektiv på vad som kan förväntas, men även vad som inte är möjligt att erhålla, kan medborgarnas krav anpassas till de lokala förutsättningarna. Avvägningen är svår men sannolikt nödvändig för att upprätthålla enskildas förtroende för den socialtjänst som är en självklar förutsättning i en modern välfärdsstat.

Men konflikter uppstår i all samverkan oavsett hur professionell en tjänsteman är och hur välformulerade riktlinjerna än är och även om de ekonomiska förutsättningarna är goda. Dessa konflikter måste hanteras. Rättighetsbestämmelsen är i detta hänseende enligt utredningens mening en nödvändighet. Risken är annars stor att den enskildes förtroende för socialtjänsten försvagas vilket sannolikt leder till sämre förutsättningar för att bedriva verksamheterna. Detta gäller såväl individuellt arbete som arbete av förebyggande karaktär.

Mot bakgrund av detta anser utredningen att rättighetsbestämmelsen måste vara generell till sin karaktär. Nackdelarna med en allmänt hållen bestämmelse i fråga om såväl innehåll som nivå är väl dokumenterad. En i lag föreskriven individuell rätt till insats för livsföringen i vissa fall får därför, med de nackdelar som det innebär, anses vara det bästa alternativet för närvarande.

10.3. Klagomålshantering och bemötande

Min bedömning: En fungerande klagomålshantering inom social-

tjänsten är viktig såväl för kvalitetsutveckling som från rättssäkerhetssynpunkt för den enskilde.

Bakgrund

Behovet för enskilda att, till en oberoende instans, kunna framföra åsikter gällande bemötande eller synpunkter på hur fattade beslut verkställs har lyfts fram i olika offentliga utredningar under senare tid. Bland annat föreslog utredningen om bemötande av äldre8att de dåvarande förtroendenämnderna skulle ges behörighet att behandla klagomål i vård och omsorg i socialtjänsten, oavsett om klagomålen föranleds av brister inom ett medicinskt eller ett socialt kompetensområde. Lagen om förtroendenämndsverksamhet m.m. har den 1 januari 1999 ersatts av en lag (1998:1656) om patientnämndsverksamhet m.m., varvid nämnderna fått ett utvidgat arbetsområde och preciserade uppgifter.

Patientnämnden, ska enligt 1 § lagen om patientnämndsverksamhet m.m., utöver synpunkter och klagomål avseende hälso- och sjukvård som bedrivs av landstingen även omfatta den hälso- och sjukvård som bedrivs enligt nyssnämnda lag av kommunerna samt den allmänna omvårdnad enligt socialtjänstlagen som ges i samband med sådan hälso- och sjukvård.

I utredningen om bemötande av personer med funktionshinder9föreslås en modell för klagomålshantering, som ett förslag av nio för att stärka de funktionshindrades möjligheter att leva ett normalt liv,

Som redovisats i föregående avsnitt förordar Svenska Kommunförbundet att olika former för klagomålshantering utvecklas.

Klagomålshantering bör utvecklas av kommunerna

Ett arbete med att utveckla olika former av klagomålshantering pågår idag i många kommuner. Ofta är det del av arbete med kvalitetsutveckling och har då en direkt koppling till ansvar för verksamhet. Enligt utredningens mening är metodutveckling på det här området viktig för att stärka hänsynstagandet till enskildas synpunkter och behov. Med hänsyn till att klagomålshanteringen är ett ur rättssäkerhetssynpunkt viktigt komplement till möjligheten att överklaga är det angeläget att det här arbetet får stor bredd i landet.

Det är med hänsyn till rättssäkerhetssaspekten viktigt att kommunerna i sitt utvecklingsarbetete överväger även oberoende kommunala forum som den enskilde kan vända sig till för att få vägledning om kommunala tjänster samt för att framföra sina erfarenheter av kontakter med socialtjänsten.

8SOU 1997:1709SOU 1999:21.

När det är fråga om klagomål eller andra synpunkter på hur verksamheter bedrivs är det naturligtvis viktigt att sådana vidarebefordras till de verksamheter som berörs. Vilken åtgärd som vidtagits bör också meddelas den enskilde. I annat fall kommer den enskilde inte att uppfatta att hans åsikter respekterats.

Kommunerna har därför ett ansvar för att klagomål och synpunkter som framförs verkligen kommer de ansvariga för ifrågasatt verksamhet tillhanda. Om det brister i det hänseendet förlorar kommunerna den kunskapskälla som är av väsentlig betydelse för effektiviteten i verksamheten. Tydliga rutiner och en gemensam vilja måste alltså finnas för att tillvarata den kunskap som kan bli en värdefull del i det kommunala kvalitetssäkringsarbetet.

Utredningen anser emellertid att utformningen av klagomålshantering bäst sker efter lokala förutsättningar i kommunerna. Det finns därför ingen anledning till lagreglering av denna.

Bemötande

Frågan om bemötande av äldre och av funktionshindrade har nyligen varit föremål för särskilda utredningar. Naturligtvis är frågan om bemötande inte mindre viktig för andra personer som berörs av socialtjänstens insatser.

Utredningen vill notera att bemötandefrågorna är viktiga att uppmärksamma såväl ur kvalitetssynpunkt som ur rättssäkerhetssynpunkt. Även bemötandefrågor kan med fördel hanteras i kommunerna utifrån lokala förutsättningar. Med hänsyn till detta – och de förslag som lämnats av de nämnda särskilda utredningarna – anser utredningen att det inte finns behov att redovisa förslag på det här området.

10.4. Stöd för anhöriga/närstående

Mitt förslag: Kommunerna får ett lagstadgat ansvar att genom stöd

och avlastning underlätta för dem som ger vård och omsorg till närstående.

Utredningen har ett särskilt uppdrag att överväga en tydligare lagreglering av anhörigstödet. Uppdraget baseras på ett tillkännagivande från riksdagen vid behandlingen av propositionen Nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop. 1997/98:113).

10.4.1. Bakgrund

Ny uppgift enligt 5 § SoL

I förändringen av socialtjänstlagen 1998 ingick att en ny bestämmelse om stödet för anhöriga infördes. Genom ett tillägg i 5 § SoL, som reglerar socialtjänstens uppgifter, har socialnämnden nu också följande uppgift:

– – – Socialnämnden bör genom stöd och avlösning underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller som har funktionshinder.– – –

Att lagfästa socialtjänstens uppgift att ge stöd för anhöriga aktualiserades av Socialtjänstkommittén i dess huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139). Kommittén konstaterade att anhörigas hjälpinsatser för äldre, sjuka och funktionshindrade personer är mycket omfattande. Anhörigomsorgen sker i det tysta och varje anhörigsituation och relation är unik. De allra flesta anhöriga ställer upp av kärlek och omtanke, det är självklart att hjälpa. Den anhörige växer in i rollen i en fortgående process. Anhörigomsorgen varierar med yttre betingelser. Viktiga faktorer är om man är samboende eller ej, ålder, kön, typ av hjälpbehov, var man bor, socialgrupp, osv.

Genom Socialtjänstkommitténs förslag markerades behovet av ett vidgat perspektiv på vård och omsorg. Detta motiverades framför allt med viljan att ge ett erkännande för det arbete som anhöriga uträttar i vården av äldre och funktionshindrade personer. Förslaget syftar till ett integrerat omsorgssystem som bygger på samarbete mellan den offentliga vården och anhörigomsorgen. Den preventiva ansatsen skall vara ledstjärnan för ett utökat anhörigstöd. Den anges också som en motprestation enligt det "sociala kontrakt" som finns mellan staten/samhället och medborgarna. Detta anses viktigt för anhöriga som är medvetna om vilka samhällsinsatser som skulle behövas om de inte ställde upp. Anhöriga måste också kunna känna förtroende för att samhället har hjälp att erbjuda när det behövs.

I 1997 års proposition om ändring i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124) anförs som skäl för bestämmelsen bl.a. följande. Anhöriga svarar för betydande hjälp- och stödinsatser till äldre och personer med funktionshinder. Som exempel på anhöriginsatser nämns allt ifrån socialt stöd, tillsyn och praktisk hjälp med hushållssysslor till omfattande hjälp med personlig omvårdnad och uppgifter av sjukvårdskaraktär. Regeringen anser att det är viktigt att synliggöra behovet av och utveckla stödet till anhörigvårdarna.

Genom att det talas om "närstående" i stället för "anhöriga" omfattas även situationer där exempelvis grannar och vänner träder i anhörigas

ställe. Stödet för anhöriga är en frivillig insats för kommunen, som skall ha stort inflytande över utformningen av stödinsatsen.

I lagtexten anges som målgrupp anhöriga till långvarigt sjuka, äldre eller personer med funktionshinder. Dessutom noteras i förarbeten att det föreligger behov av ett förbättrat anhörigstöd även för föräldrar med barn som har missbruksproblem och anhöriga till personer som lider av en psykisk funktionsnedsättning.

Socialutskottet (1996/97 SoU 18) tillstyrkte bestämmelsen i 5 § SoL och anförde bl.a. att avsikten inte är att öka trycket på anhöriga utan att stödja och underlätta för dem som vårdar närstående. Viktiga förutsättningar för att intentionerna med bestämmelsen skall uppnås är tidiga och förebyggande insatser, förbättrat och utvecklat innehåll i olika stödinsatser och en medveten strategi för att organisera stödet till anhöriga.

Som ett stöd för kommunerna att finna former för att bygga ut anhörigstödet, i enlighet med ändringen av 5 § SoL, fördelade Socialstyrelsen under år 1997 totalt 7,5 miljoner kronor i utvecklings- och stimulansbidrag. De drygt 25 projekt som härigenom fick stöd handlar om projekt med en kunskapsgenererande natur, projekt med en mer innovativ profil, där man prövat nya former för anhörigstöd, projekt med anhörigstöd som en del av utvecklingen av äldreomsorgen, men också om projekt som drivits av frivilligorganisationer10.

Nationell handlingsplan för äldrepolitiken

I propositionen om en nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop. 1997/98:113) förslogs att ett särskilt stimulansbidrag för 1999 och tre år framåt skall avse insatser för anhöriga som kommunerna vill genomföra i samverkan med de anhöriga och med frivilligorganisationer. Bidraget är 100 miljoner kronor per år. Regeringen säger att anhörigstödet bör ha en bred inriktning och omfatta såväl de anhöriga som vårdar närstående som de som har sina närstående i särskilt boende. Det anses angeläget att det finns möjlighet att få både praktiskt och psykologiskt/psykosocialt stöd. En betydelsefull hjälp för många anhöriga är att de kan få avlösning i form av korttidsvård och dagverksamhet av god kvalitet.

Utöver införandet av stimulansbidraget finns i propositionen inga nya förslag rörande anhörigstödet.

I anslutning till den nationella handlingsplanen framlades i riksdagen totalt femton motioner rörande anhörigstödet, med förslag om olika tillkännagivanden om behovet av att stärka anhörigvården, inkl. begäran om konkreta förslag om lagstadgat rätt till bistånd i form av anhörigstöd.

10Socialstyrelsen, pressmeddelande nr 18/1999

Socialutskottet (1997/98:SoU 24) tillstyrker införandet av stimulansbidrag för att utveckla anhörigstödet. Det anses att det skapar förutsättningar för ett mer aktivt stöd till anhöriga och stimulerar kommunerna att utveckla samverkan med anhöriga och med frivilligorganisationer.

Utskottet anser, med hänvisning till de nämnda motionerna att en tydligare lagreglering av anhörigstödet bör övervägas. De motioner som utskottet hänvisar till, men utan diskussion om enskilda yrkanden, handlar bl.a. om utbildningsinsatser för anhöriga, utvecklad avlösarservice och utbyggnad av växelvård, samt förbättringar i fråga om ekonomiska bidrag, ersättningar och anställningar. Förslag framförs också om ett förtydligande av kommunernas ansvar och att avlastning skall vara en lagstadgad rättighet.

10.4.2. Den enskilde och samhället

Utvecklingen under 1900-talet har inneburit att samhället har tagit över många uppgifter som tidigare skötts inom familjen. Ett bärande element i svensk socialpolitik har också varit att samhället har ett förstahandsansvar för vård och omsorg till den som behöver det. Inte minst i sjukvård och äldreomsorgen har samhällets resurser byggts ut kraftigt under tiden från 1950-talet och framåt.

I portalparagrafen till socialtjänstlagen (1 § SoL) markeras samhällets roll i förhållande till enskilda. Socialtjänsten har ett ansvar att främja människornas "ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet". Men här anges också en stark tilltro till människans egen förmåga. Utgångspunkter för socialtjänstens roll är dels "människans ansvar för sin och andras sociala situation", dels att socialtjänsten skall "inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser". I socialtjänstpropositionen noteras att "Socialtjänsten får inte ges till uppgift att ta över ansvaret för enskilda människors handlingar och livsföring. Vad socialtjänsten bör och kan göra är att förstärka och komplettera människans egna resurser"11.

Enskildas och anhörigas ansvar är också reglerat i både äktenskapsbalken och i föräldrabalken. Makar skall, var och en efter sin förmåga, bidra till det underhåll som behövs för att deras gemensamma och personliga behov skall tillgodoses (ÄktB 6:1). Den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden. Vårdnadshavaren skall se till att barnets behov blir tillgodosedda. Barnets vård-

11Prop. 1979/80:1, s. 138.

nadshavare skall även svara för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter, samt skall beakta att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning (FB 6:2).

Gränsen mellan enskildas och samhällets ansvar är dock inte självklar eller given för all tid. I många sammanhang har noterats att varje anhörigsituation är unik. Relationerna mellan anhöriga är olika och ger olika förutsättningar för en möjlig relation som vårdare och vårdad. Till det unika hör också att olika människor ser olika på vad som är en privat sfär och vad den kräver när man själv eller en anhörig hamnar i en situation med behov av vård och omsorg.

Stora anhöriginsatser

Anhörigas insatser i vård och omsorg är trots den nämnda utvecklingen under 1900-talet mycket stora. Socialtjänstkommittén refererar i Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139, s. 321 f.) till ett flertal studier som särskilt visar att anhöriga svarar för betydande vårdinsatser för äldre och funktionshindrade. Studier från början av 1990-talet visar att anhöriga stod för i runda tal två tredjedelar av omsorgen till de hemmaboende äldre.

Om samhället tidigare under 1900-talet tagit över enskildas ansvar har 1990-talet inneburit ett visst trendbrott. Intresset för anhörigas insatser i äldreomsorgen har ökat. Detta har en koppling till flera faktorer. Behovet av äldreomsorg har ökat till följd av ett kraftigt ökat antal äldre. Samtidigt har kommunerna och landstingen haft en försvagad ekonomi. En kraftig omstrukturering av vård och omsorg för bl.a. äldre har genomförts, både genom Ädelreformen och till följd av ett ekonomiskt tryck. Antalet sjukhusplatser har minskat kraftigt. Detta är ett resultat både av den medicinska och medicintekniska utvecklingen och av besparingar. Utökningen av antalet platser i särskilda boendeformer har till viss del kompenserat detta. Men utvecklingen har medfört att behovet av omsorg i det ordinära boendet har ökat. I kommunernas äldreomsorg har samtidigt insatserna till de mest hjälpbehövande prioriterats. Möjligheterna för äldre att få hjälp med serviceinsatser (städning, tvätt, mattlagning, inköp, etc.) har minskat.

Utvecklingen under 1980- och 90-talet har således inneburit en viss förskjutning mot ett ökat ansvar för anhöriga. Den uteblivna servicen kan i viss utsträckning kompenseras via köp av privata tjänster eller via frivilligorganisationer. Beroende på individuella faktorer och alternativen kan dock ett visst fortsatt ökat tryck på anhöriga förväntas. När antalet

äldre i hög ålder fortsätter att öka kraftigt i början av 2000-talet kan en sådan utveckling väntas fortsätta.

Stöd för anhöriga

Mot bakgrund av den utveckling som här skisseras är det naturligt att kommunerna också får en ökad anledning och större intresse av att överväga formerna för stöd för anhöriga. En kartläggning från Socialstyrelsen 1997 (med ett urval av 80 kommuner och kommundelar) visar att samtliga kommuner erbjuder någon form av stöd för anhöriga i äldreomsorgen. Kommunerna erbjuder flera olika former av stöd, men inriktningen och omfattningen av stödet varierar.

De allra flesta kommuner har platser för avlösning och dagverksamhet. Även bistånd för avlösning i hemmet beviljas. Cirka hälften av kommunerna bedriver särskilda utbildningar och organiserar stödgrupper för anhöriga som vårdar äldre i hemmet. De som har närstående som bor i särskilt boende kan i 40 procent av kommunerna få motsvarande utbildning.

Vidare bedriver 40 procent av kommunerna utvecklingsarbete, som syftar till att utveckla formerna för anhörigstöd. Fem procent av kommunerna i undersökningen har särskilda planer för stödet för anhöriga. I 25 procent av kommunerna ingår stödet för anhöriga i planer som omfattar flera verksamheter12.

Stöd för anhöriga ges inte bara av socialtjänsten. Både särskilda anhörigorganisationer och andra frivilligorganisationer, t.ex. Röda Korset, pensionärsorganisationer, församlingar och studieförbund, arbetar med t.ex. utbildning och stödgrupper för anhöriga.

Som ett resultat av den Nationella handlingsplanen för äldrepolitiken (prop. 1997/98:113) görs för närvarande en satsning på att utveckla stödet för anhöriga i äldreomsorgen. Riksdagen har avsatt 100 miljoner kronor årligen under tre år (1999–2001) för att landets kommuner i samverkan med anhörig- och andra frivilligorganisationer skall utveckla stödet för familjer och andra närstående som vårdar. Målsättningen med medlen är att stödja och underlätta samt på olika sätt bidra till en ökad livskvalitet för familjer och andra närstående till äldre, funktionshindrade eller långvarigt sjuka. Detta skall ske genom ett långsiktigt arbete med att utveckla stödformer för anhörigvårdare i lokalsamhället.

12Socialstyrelsen (1998) Äldreuppdraget 98:1.

10.4.3. Förtydligat ansvar att stödja anhöriga

Stöd för anhöriga bör vara en skyldighet för kommunerna

Att anhöriginsatserna är omfattande i vården av sjuka och äldre är omvittnat i många studier. Även för andra målgrupper för socialtjänstens insatser – psykiskt och fysiskt funktionshindrade, missbrukare, barn och ungdomar, etc. – är insatserna från anhöriga/närstående viktiga. De anhöriga är på många sätt basen för all vård och omsorg.

Behovet av ett gott stöd för anhöriga har blivit allt tydligare de senaste åren. Ett sådant stöd är viktigt både ur de anhörigas och samhällets synpunkt. I detta ligger ingen nedvärdering eller kritik av samhällets vård- och omsorgsinsatser. För anhöriga handlar det om att känna stöd och uppskattning, för att orka med de insatser man vill göra för en närstående. Men det är också fråga om att få avlösning i omsorgsuppgifter. För samhället handlar det om se att anhöriginsatser faktiskt kan begränsa och fördröja behovet av insatser från kommunen eller landstinget. Att satsa på stöd för anhöriga blir då också ett bidrag till en effektivt användning av offentliga medel.

Genom den bestämmelse i 5 § SoL som infördes fr.o.m. 1998 ingår stöd för närstående som en uppgift för socialnämden. Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att utvärdera den nya bestämmelsen. Uppdraget skall redovisas till regeringen i juni 1999. Preliminära erfarenheter av den nya bestämmelser tyder på att denna medfört en ökad uppmärksamhet på behovet av att bygga ut anhörigstödet. Fortfarande är det dock ett område med stora utvecklingsbehov, vad gäller såväl kvantitet som kvalitet.

Stöd för anhöriga som är beredda att ta på sig ett ansvar – eller ett delat ansvar – för vård och omsorg bör därför ges hög prioritet. Den nuvarande bestämmelsen i 5 § SoL säger att socialnämnden bör genom stöd och avlösning underlätta för dem som vårdar närstående. Denna bestämmelse behöver skärpas. Anhörigstödet är så viktigt att det bör bli en särskilt reglerad skyldighet för socialtjänsten att ge ett sådant stöd. Detta bör ske genom att socialtjänstlagen tillförs en ny paragraf där en sådan skyldighet förtydligas.

I det följande vill utredningen närmare diskutera innebörden av en sådan skyldighet. Men först ska ändå kort beröras frågan om rättigheter och skyldigheter i förhållande till anhörigstödet.

Bör anhörigstöd vara en rättighet?

I diskussion om anhörigstödet har ibland framförts att stöd i form av bl.a. avlösning bör vara en rättighet för närstående som gör vårdinsatser. Enligt utredningens mening lämpar sig dock inte anhörigstödet för rättighetsreglering som en särskild insats inom ramen för socialtjänstlagen. I denna fråga hänvisas till allmänna överväganden i frågan om rättighetslagstiftning i förhållande till skyldighetslagstiftning i kapitel 6 och kapitel 10 (bl.a. avsnitt 10.2.3).

Det kan då finnas anledning notera att stöd för anhöriga kan handla om såväl stöd direkt till en anhörig som indirekt stöd, via övertagande av vård av en vårdtagare. Rätt till avlösning kan enligt utredningens mening prövas redan inom ramen för gällande regler i SoL och de föreslagna nya reglerna i 6 § SoL. Behovet av avlösning kan nämligen prövas med utgångspunkt från vårdtagarens vårdbehov. Om en anhörig som ger vård och omsorg behöver avlösning i detta – och vården således inte kan tillgodoses "på annat sätt" – innebär detta att den enskilde kan ha en rätt till bistånd av socialtjänsten för att få sitt vårdbehov tillgodosett. Detta bistånd, i form av hjälp i hemmet eller en korttidsplats alternativt växelvård i ett särskilt boende, prövas i förhållande till vårdtagarens behov. Men det fungerar praktiken som en avlösning för den anhörige.

I skälen för anhörigstöd som en rättighet har hänvisats till att rätt till avlösning finns som en särskild insats enligt 9 § punkt 5 LSS. Här är dock förutsättningarna annorlunda än i socialtjänstlagen. Rätten till avlösning enligt LSS är knuten till en person som tillhör personkretsen enligt 1 § denna lag. Behovet av avlösning skall således, på samma sätt som den nämnda möjligheten enligt SoL, prövas utifrån en ansökan av en enskild vård/omsorgstagare. Det är inte den anhöriges stödbehov som i första hand är avgörande för rätten till avlösning, utan det faktum att personen som vårdas tillhör personkretsen i LSS och har ett stödbehov som en anhörig inte kan tillgodose.

I fråga om en reglering av rätt till anhörigstöd i socialtjänstlagen skulle frågan om vem rätten till avlösning avser bli mera komplex. Socialtjänstlagen är inte målgruppsrelaterad såsom LSS. Den rätt till bistånd som finns i socialtjänstlagen är knuten till en individs behov av en skälig levnadsnivå. När man talar om stöd för anhöriga talar man däremot om stöd för någon som genom vårdinsatser medverkar till att en närstående får erforderlig vård.

Att göra stöd för anhöriga till en rättighet skulle också aktualisera frågan om vård av anhöriga alltid är det mest önskvärda ur en enskild vårdtagares synpunkt. Utredningen har tidigare haft anledning notera att varje anhörigsituation är unik. För de allra flesta är vården av en anhörig ett uttryck för kärlek och omtanke. Men sådan kärlek och omtanke kan

finnas utan att det blir naturligt att relationen inkluderar eller övergår till att bli en relation som vårdare och vårdtagare.

Varje närståendes vårdinsats måste bygga på att vårdinsatsen är ömsesidigt önskvärd från anhörigvårdare och vårdtagare. Om man gör anhörigstödet till en rättighet skulle man riskera att behöva pröva både den anhöriges behov av anhörigstöd, i form av t.ex. avlastning, och den enskilde vårdtagarens önskemål av en sådan relation till sin närstående. Att bedöma dessa relationer synes så grannlaga att det knappast lämpar sig för reglering i en rättighetslagstiftning.

När utredningen talar om stöd för i stället för stöd till anhöriga är detta medvetet. Det är ett uttryck för att anhöriga inte rimligen kan få en ovillkorlig rätt till stöd. Anhörigas stöd måste vara villkorat med att en anhörigs vårdinsats är önskvärd också från vårdtagarens synpunkt - att det således finns en ömsesidig i detta.

Ur den enskilde anhöriges synpunkt är det viktigt att betona att genom den nya bestämmelsen blir stöd för anhöriga en skyldighet för kommunen. Det är viktigt att enskilda har möjlighet att få en tydlig information om kommunens beredskap och möjligheter att erbjuda stöd för anhöriga. Det bör vara naturligt att kommunerna genom planer eller riktlinjer bekräftar vilket stöd som kan erbjudas och som den enskilde kan förvänta sig.

Mål för stöd för anhöriga

I förarbetet till den bestämmelse om stöd för närstående som finns i 5 § SoL noterades den preventiva funktionen för anhörigstödet. Det är viktigt att se att det handlar om detta och inte om att lägga ytterligare ansvar på anhöriga.

Målet för anhörigstödet handlar om tre saker. Den första är helt enkelt att visa samhällets uppskattning för den närstående som vill göra en insats för en vårdbehövande. Vi har tidigare noterat att det på många sätt är naturligt att anhöriga hjälper varann. När den anhöriges insatser också innefattar vård och omsorg är det ändå viktigt att samhället markerar sitt stöd för de anhöriga som är beredda göra insatser.

Ett annat mål för anhörigstödet bör vara att medverka till anhörigvårdares livskvalitet trots ett vårdåtagande. De fysiska, psykiska och sociala kraven utifrån en uppgift som anhörigvårdare beror förstås både på omfattningen av insatsen som omständigheterna kring denna. För en närstående som gör en mera begränsad insats kan denna vara en del av ett gott liv, dvs ge möjlighet att hinna och orka med ett liv vid sidan av uppgiften som anhörigvårdare. En vårdinsats som är mera omfattande och krävande för den närstående kan dock begränsa dennes förutsätt-

ningar för ett eget liv. Värderingar av vad som är livskvalitet är mycket individuella bedömningar. En av anhörigstödets uppgifter måste dock vara att medverka till att den enskilde kan få det stöd som behövs för att känna livskvalité ur ett individuellt perspektiv.

Att förebygga utbrändhet är ytterligare ett mål för anhörigstödet. Vårdansvar för närstående kan i många fall innebära en press och ett tryck på den enskilde som innehåller tydliga risker. Att reducera den stress och belastning som kan ligga i den uppgift som en anhörigvårdare tagit på sig måste därför vara viktigt. Här kan det vara fråga om att genom utbildning, handledning, råd och stöd ge den närstående kunskap och insikt om risker och gränser.

I anhörigstödet bör behovet att stödja närståendes goda relationer, trots att den ene är beroende av den andres hjälp, uppmärksammas. Det kan handla om att stödja och uppmuntra en fortsatt möjlighet till gemensamma upplevelser, t.ex. i form av att få möjlighet att åka bort tillsammans.

Det är också viktigt att notera att skyldigheten för kommunerna att ge stöd för anhöriga inte får bli eller upplevas som krav på anhöriga. Det får heller inte innebära ett krav på personer med behov av vård och omsorg att ta emot vård av anhörig eller närstående. Utredningen vill igen betona vikten av ömsesidighet i relationen vårdtagare och närstående.

Målgrupper för anhörigstödet

Vilka är anhöriga/närstående?

I den nämnda bestämmelsen i 5 § SoL talas om stöd för närstående. I förarbetet till införandet av denna bestämmelsen redovisar Socialtjänstkommittén motivet för att man använder begreppet närstående i sammanhanget. Med anhörig avses person i familje- eller släktkretsen. Men ibland inträder grannar och vänner i anhörigas ställe. Begreppet närstående står för denna vidare definition av anhörig. Närstående är för övrigt ett begrepp som användes redan i regeringens proposition "Äldreomsorgen inför 90-talet" (prop. 1987/88:176).

Närstående är således såväl make/maka, barn, syskon och andra släktingar, som grannar och vänner.

Inte bara långvarigt sjuka, äldre och funktionshindrade

Bestämmelsen i 5 § SoL talar om närstående till långvarigt sjuka, äldre och funktionshindrade. Det är också i förhållande till dessa målgrupper som diskussionen om anhörigstöd varit mest intensiv.

Vad gäller de psykiskt funktionshindrade har Socialstyrelsen i sin uppföljning av psykiatrireformen haft anledning att uppmärksamma vad det sociala nätverket, i form av familjen och vänner betyder. I Socialstyrelsens årsrapport 1998 anknyts till bakgrunden till psykiatrireformen:

Psykiatriutredningen belyste också anhörigas roll som informella vårdgivare, deras merbelastning och vikten av samverkan med familjerna i hela rehabiliteringsprocessen. Anhöriga har fått ta ett allt större ansvar för omvårdnaden, vilket ställer särskilda krav på förmågan att hantera de situationer som uppstår. Anhöriga riskerar själva psykiska problem till följd av situationen. I relation till den psykiatriska vården beskrev psykiatriutredningen vidare anhörigas känsla av utanförskap och upplevelser av att betraktas mer som en belastning än en resurs. Barn till psykiskt sjuka föräldrar beskrevs som en ofta förbisedd grupp. En positiv utveckling noterades inom många psykiatriska verksamheter. Det gällde bl a förhållningssätt gentemot anhöriga och inrättande av särskilda utbildningar för att hjälpa dem att hantera påfrestningar i familjesituationer.13

Anhöriga till psykiskt funktionshindrade är således uppenbart en viktig målgrupp för stöd för närstående.

En annan målgrupp är närstående till missbrukare. Här noterade Socialtjänstkommittén t.ex. följande.

Det personliga stödet till missbrukares anhöriga är enligt vår mening en angelägen uppgift för socialtjänsten. Genom tidiga stödinsatser för barn och andra anhöriga till missbrukare kan framtida skador, bl.a. i form av eget missbruk eller ohälsa bland de anhöriga, förebyggas. Både internationella och svenska studier har visat att barn som växer upp med missbrukande föräldrar oftare än andra får beteendestörningar, skolproblem, anpassnings- och missbruksproblem. Därför vill vi särskilt peka på betydelsen av att missbrukare barn tidigt uppmärksammas och ges stöd.

Ifråga om stödet till missbrukares barn bör särskilt uppmärksammas det stora ansvar som barn till missbrukare kan riskera ta på sig. Detta är dock ett annat problem. Barn skall aldrig behöva ha ett ansvar för vuxnas vård och stöd. Det är förvisso en viktig uppgift för socialtjänsten att medverka till att unga kan få slippa en orimlig "vuxen"-roll och att helt enkelt få vara barn. Men det är då fråga om stöd på helt andra förutsättningar än stödet för anhöriga.

13Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1998:4, s. 92.

Funktionshindrade och andra barn och ungdomar med behov av särskilt stöd är också målgrupper för socialtjänstens insatser där anhöriginsatser ofta är viktiga. Här kan stödet till anhöriga handla om att medverka till förutsättningar för en normal föräldra/barnrelation i vuxen ålder. Det är i detta sammanhang viktigt att socialtjänsten uppmärksammar att alla funktionshindrade inte tillhör personkretsen för LSS och därför inte kan få de särskilda insatser till avlastning m.m. som kan erhållas enligt LSS.

En målgrupp för stödinsatser är anhöriga/närstående till personer som bor på någon form av institution eller särskilt boende. Känslor av dåligt samvete för att en närstående inte kan bo hemma eller otillräcklighet i möjligheter till besök kan innebära påfrestningar. Här kan finnas anledning att uppmärksamma behov av personligt stöd och möjlighet till dialog med andra i en likartad situation.

Att vara anhörig har olika innebörd i olika kulturer. Frågan om anhörigstöd har därför olika betydelse för människor med t.ex. olika etnisk bakgrund. Kunskapen ur ett etniskt och kulturellt perspektiv om närstående som vårdar och äldre som vårdas är begränsad. Detta är ett angeläget område för kommunerna att ta hänsyn till i samband med planering av olika insatser för anhörigstöd.

Inte minst inom vård och omsorg till sjuka och äldre innebär invanda könsmönster att det vårdansvar som närstående tar på sig ofta handlar om insatser från kvinnor. Detta har bl.a. uppmärksammats av Lennarth Johansson i en skrift i Socialdepartementets välfärdsprojekt.

I vårt samhälle, i vår kultur torde kvinnor – hustrur, döttrar, svärdöttrar – i högre utsträckning än män bära på starka, egna och utifrån kommande, krav att ställa upp när någon i den närmaste släktkretsen behöver omvårdnad och hjälp. Det är heller inte ovanligt att finna kvinnliga anhöriga, som trots att de svarar för fantastiska hjälpinsatser, ändå upplever att de inte gör tillräckligt, att de inte lever upp till alla krav som ställs. – – –

I många politiska församlingar dominerar män. Det torde inte vara särskilt långsökt att tänka sig att de inte har samma levande föreställningar – som kvinnor – om vad det innebär att som anhörig ansvara för vård och omsorg. De politiska beslut som fattas – om hur t ex tillgängliga resurser skall prioriteras – har ofta de egna erfarenheterna som grund.

När det gäller skillnader mellan könen kan också tillfogas: ett anhörigstöd kanske av män uppfattas som mindre konkret och handfast än en medverkan till att t ex bygga ett nytt äldreboende.14

Det är viktigt att kommunerna i sitt arbete med planer och riktlinjer och i dialog med anhörigorganisationer uppmärksammar att närståendevård

14Socialdepartementet (1997) Äldrepolitik i förändring, s. 66.

inte utvecklas till ett orimligt utnyttjande av kvinnor utifrån ett invant könsperspektiv.

Utredningens förslag rörande anhörigstödet innebär att detta inte skall förbehållas de målgrupper som nämns i den gällande bestämmelsen i 5 § SoL. Med hänvisning till vad som ovan redovisats bör stöd för anhöriga avse närstående till alla olika målgrupper för socialtjänstens insatser inom området vård och omsorg.

Former för stöd

Individuell inriktade insatser

Stöd för anhöriga/närstående kan ges i många olika former. När Socialtjänstkommittén i sitt huvudbetänkande diskuterar olika exempel handlar det i första hand om anhöriga till långvarigt sjuka, äldre och funktionshindrade. Följande stödformer nämndes av kommittén:

  • avlösning – växelvård, dagvård, hjälp i hemmet
  • personligt stöd – personlig kontakt med omsorgen, information, kontaktperson, anhöriggrupper
  • ekonomisk ersättning – vårdbidrag, handikappersättning, närståendepenning, anställning som anhörigvårdare/uppdragstagare eller kontaktbidrag.

I det utvecklingsarbete som nu pågår, bl.a. stimulerat av statliga projektmedel, prövas dessa och andra verksamhets- och stödformer. De individuellt inriktade insatserna handlar såväl om stöd till vårdtagaren som stöd direkt till den närstående. Så är t.ex. växelvård och dagvård ett stöd som riktas till vårdtagaren, men som har en effekt som avlösning för den anhörige.

Om målgrupperna för anhörigstöd vidgas till anhöriga till andra som är behov av vård och omsorg – t.ex. psykiskt funktionshindrade och missbrukare – är det naturligt att stödformerna blir delvis andra. Av de nämnda är det kanske i första hand olika former av personligt stöd som är angeläget.

Grunden för det individuella stödet för anhöriga är behovet av flexibilitet och anpassning till att olika närstående har olika behov. Att se den enskilde anhöriges behov av stöd och att se detta också i relation till den enskilde vårdtagaren behov är viktigt. Här kan det vara fråga om att redan i samband med en biståndsbedömning inbegripa en form av behovsbedömning i förhållande till en anhörig/närstående. Det kan också finnas anledning att bedöma hur de resurser en anhörig har i förhållande till de vårdbehov som vårdtagaren har.

Krav på ekonomisk ersättning kan vara ett sätt att markera att anhörigvårdaren känner gränser för vad som är en möjlig insats. Ur socialtjänstens synpunkt gäller det att vara uppmärksam på och lyhörd för vilket det individuella stödbehovet är. Det handlar inte om att ifrågasätta den enskildes bild av sitt stödbehov, utan om att föra en dialog med den anhörige och vårdtagaren, samt överväga och peka på alternativa möjligheter.

Allmänt inriktade insatser

Stöd för anhöriga handlar dock inte bara om individuellt inriktade insatser. Det är också viktigt att socialtjänsten utvecklar möjligheter och former för mera allmänt inriktade insatser. Här kan det handla om informationsinsatser och utbildning. Att underlätta bildandet av stödgrupper där anhöriga kan få träffas för att tala om och dela upplevelser och erfarenheter med andra kan vara sätt att stödja anhöriga. Många mera allmänt inriktade insatser bör kunna utvecklas i samverkan med frivilligorganisationer. Sådan samverkan kan ske med särskilda anhörigorganisationer eller med t.ex. pensionärsorganisationer, Röda Korset och organisationer med kamratstödjande verksamhet för missbrukare.

En del av allmänt inriktade insatser kan vara att särskilt uppmärksamma olika målgruppers olika behov och att rikta särskilda insatser till t.ex. anhöriga/närstående till missbrukare eller psykiskt funktionshindrade.

Metodutveckling

Det finns ett stort utrymme för metodutveckling i arbetet med stöd för anhöriga. Utredningen har tidigare noterat att riksdagen har anvisat 100 miljoner kronor per år i tre år till utveckling av anhörigstödet. Här pågår nu planering av olika insatser i kommunerna och fördelning av medel till olika utvecklingsprojekt. I förutsättningarna för denna satsning ingår att kommunerna förväntas samarbeta med anhörigorganisationer och andra frivilliga organisationer. Denna satsning bör ha goda förutsättningar att ge resultat som i sin tur stimulerar till en fortsatt metodutveckling.

Stöd för anhöriga kan lämnas i många olika former. Kommunernas skyldighet att ge stöd för anhöriga bör inte vara vare sig inriktade på eller begränsade till vissa insatser. Stöd för anhöriga är ofta verksamheter som i sin mera systematiska form är relativt nya inom socialtjänsten. Det är därför ett område som skulle riskeras hämmas i sin utveckling av detaljerade anvisningar eller regler som ställer preciserade

krav på kommunerna. Här bör i stället kreativitet, dialog med anhöriga och deras företrädare, samt en kontinuerlig utvärdering av insatser bidra till metodutveckling.

Det bör noteras att även stödet till anhöriga omfattas av kraven på god kvalité enligt bestämmelsen i 7 § SoL.

Anhörigvård och professionell vård och omsorg

Stöd för anhöriga uppfattas ofta som anhörigvård som alternativ till en professionell vård. I dessa fall blir socialtjänstens roll som stödgivare till den anhöriga tydlig.

Inte sällan är dock anhörigvård ett komplement till den professionella vården och omsorgen. Utöver frågan om det direkta stödet till den anhörige uppkommer då också behovet av att koordinera den anhöriges och den professionella vårdgivarens insatser. Här handlar det om informationsutbyte och praktiska överenskommelser om arbetsfördelning. I viss omvårdnad uppkommer också frågan om anvisning från professionella om hur vårdtagaren skall kunna få en så bra hjälp som möjligt, hur omvårdnad skall kunna ges på ett tryggt och säkert sätt, hur hjälpmedel skall användas, etc. Här finns också frågor om arbetsmiljö och anhörigvårdarens säkerhet.

Till frågan om gränsen mellan anhörigvård och professionell vård hör också vikten av att man från socialtjänstens och den professionella vårdens sida är uppmärksam på att det finns gränser för en möjlig anhörigvård. Att trappa ner eller avsluta en lång vårdinsats kan både vara en lättnad och ett beslut med stor vånda för en enskild anhörig. Här fordras lyhördhet att både underlätta beslut, ha beredskap att faktiskt överta vårdansvar och att ge stöd i efterhand till den som avslutat en anhörigvårdande insats.

Stimulansmedel

Som nämnts ingår ett särskilt stimulansbidrag för att utveckla anhörigstöd i den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken. Med den hittillsvarande bestämmelsen i 5 § SoL har dessa stimulansmedel haft en särskild inriktning på närstående som vårdar långtidssjuka, äldre och funktionshindrade.

Utredningens förslag innebär att målgruppen för anhörigstödet skall vara anhöriga/närstående till alla olika målgrupper för insatser enligt socialtjänstlagen. För att detta skall få effekt kan det finnas anledning

överväga möjligheten att även rikta särskilda stimulansmedel för att utveckla anhörigstödet till de nya målgrupper som detta innebär.

10.4.4. Ekonomisk ersättning till anhöriga

Ofta aktualiseras frågan om stöd för anhöriga såsom en fråga om ekonomisk ersättning för vårdinsatser. Socialtjänstkommittén redogör för sin del för flera olika former för och möjligheter till ekonomiskt stöd.

  • I befintligt bidragssystem från Försäkringskassan finns flera olika bidrag som har koppling till vård av närstående: vårdbidrag, handikappersättning och närstående penning.
  • Kontantbidrag utgår också från kommuner i form av hemvårdsbidrag , som utbetalas till vårdtagaren.
  • Kommuner fungerar också som arbetsgivare till anhöriga. Detta sker dels genom s.k. projektanställningar då någon anställs på heltid eller deltid för anhörigvård, dels genom att anhörigvårdare blir uppdragstagare och erhåller en viss ersättning med hänsyn till ett bedömt vårdbehov.

Frågan om ekonomiska bidrag eller anställningar för anhörigvård är fråga om stöd för anhöriga som enligt utredningens mening inte bör regleras i socialtjänstlagen. Här finns också komplicerade frågor rörande skatteregler och arbetsrättsliga frågor som inte har varit möjliga eller rimliga att överväga inom ramen för utredningens uppdrag. I varje ekonomisk ersättning riskerar också ligga en förväntan om insatser som inte är rimlig i förhållande till en anhörig. Samtidigt speglar flera av de nämnda ersättningarna inte de faktiska insatser som anhöriga gör. Å andra sidan har vissa anhöriga sin försörjning på annat sätt, t.ex. i form av en pension.

Den föreslagna skyldigheten för kommunerna att stödja närstående är enligt utredningens mening ett komplement till de insatser som kommunen är skyldiga att tillhandahålla de som är behov av stöd, vård och omsorg. Det stöd som härvid avses handlar inte om ekonomisk ersättning till anhöriga.

10.5. Det sociala arbetet

Min bedömning: Det är viktigt att främja en metodutveckling i det

sociala arbetet, med inriktning på tidiga insatser i form av social rådgivning och personligt stöd. Socialstyrelsen bör få i uppdrag att fördela särskilda stimulansmedel för att stödja en sådan metodutveckling.

Socialtjänstreformen hade en stark inriktning på att utveckla socialtjänstens serviceroll. Ändå har utvecklingen under 1980- och 90-talet inneburit att socialbyråarbetet varit en mycket dominerande del av socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Den ekonomiska åtstramningen i kommunerna och det starka trycket på socialbidraget under 1990-talet har snarast förstärkt en sådan roll.

I utredningens uppdrag ingår inte att överväga innehållet i socialtjänstens verksamheter eller regleringen av enskilda verksamheter och former för regleringen av socialtjänstens skydd för barn och unga, etc. Utredningen har dock haft anledning att fundera över möjligheten att stimulera en utveckling av socialtjänstens tidiga insatser i form av social rådgivning och personligt stöd i mindre kontorspräglade former. Detta är dock inte en fråga som fordrar en ändrad lagreglering. Det handlar mera om utveckling av det sociala arbetet.

10.5.1. Socialtjänstens individuella och förebyggande arbete

En servicebetonad socialtjänst

I socialtjänstreformen markerades att socialtjänsten skulle utformas som en servicebetonad samhällstjänst. Socialtjänsten skall vara tjänstvillig, uppmärksam, angelägen att människor kommer och söker hjälp och råd så snart de behöver det och inte för sent. Ingen skulle behöva dra sig för att vända sig till socialtjänsten. Krav på motprestationer skall bygga på allmänna riktlinjer, som samtidigt kan anpassas till vad som är möjligt och rimligt för den enskilde. Den sökande skulle behandlas som en jämställd med eget ansvar och med rätt att kräva respekt för sina åsikter och synpunkter.

Sociala tjänster blev ett begrepp. De skulle vara lätta att nå och kunna tillhandahållas efter klart angivna riktlinjer och under medverkan av den som berörs. Begreppet socialvård byttes ut mot socialtjänst.

Arbetet i socialtjänsten skulle så långt möjligt präglas av ett konsultativt arbetssätt, som syftade till att frigöra den enskildes egna resurser. Genom ett sådant arbetssätt skulle risker att utsätta den enskilde klienten för kränkande situationer kunna minimeras. Dessa bärande pinciper gäller alltjämt.

Frivillighet och delaktighet är huvudprinciper för socialtjänsten. Men all social kontroll och skyddsbehov för vissa grupper lämnades inte utanför socialtjänsten. Skyddsbehovet för barn och unga finns dels genom en allmän skyldighet för socialnämnden att svara för skydd och stöd för barn och ungdom som far illa, dels genom de särskilda reglerna om utredning mm. Den möjlighet till tvångsomhändertaganden som kvarstår placerades dock i särskild lagstiftning, i LVU och LVM.

Socialtjänsten har alltså den dubbla rollen att både svara för skyddsbehovet för utsatta barn/ungdomar och missbrukare och att vara en servicebetonad samhällstjänst.

Kontorstraditionen är stark

Förvisso innebar socialtjänstreformen både en lagmässig bekräftelse på en påbörjad utveckling och ett stöd för förändring vad gäller människosyn och inriktning av samhällets socialtjänst. Portalpara- grafens uttalanden om respekt för den enskildes självbestämmande och integritet är en viktig ledstjärna för hela socialtjänstens arbete.

Men när Socialstyrelsen avslutade Socialbyråprojektet 1991 noterades under rubriken "En hindrande kontorstradition" bl.a. följande:

Den administrativa traditionen som socialbyrån ärvt från fattigvårdens dagar, blanketterna, rutiner och kontorslokalerna styr innehållet i mötet med klienterna, markerar socialtjänstemännens makt och revir och försvårar möjligheterna till ett öppet förtroendefullt samarbete. Den som hävdar de okonventionella utvägarna inom denna regelorienterade organisation stöter ofta på motstånd.15

Rapporten diskuterar också om "avståndets praktik" som en överlevnadsstrategi för socialarbetarna. För klienter innebär det att bemötandet karaktäriseras av formell distans. Tjänstemännen upprättar en åtgärdsrelation, en relation där man utgår från relativt ytliga uppgifter om och från klienter och därefter föreslår eller beslutar om åtgärd. Men ett sådant förhållningssätt av socialarbetare synes framför allt dikterat av villkoren och stämmer i liten utsträckning med hur socialarbetare skulle vilja arbeta.

15SoS-rapport 1990:27, s. 114.

Ruth Wächter skriver i en artikel om socialt arbete som myndighetsutövning. Nästan allt socialbyråerna gör – tvångsåtgärder, materiella insatser (ekonomiskt bistånd) och immateriellt stöd (familjesamtal etc) – har blivit myndighetsutövning. Wächter menar att socialbyråernas dilemma är sammanblandningen av uppgifter som kräver formaliserad handläggning och uppgifter i form av behandling eller social rådgivning som innebär ett faktiskt handlande. Det finns en bundenhet vid ärendehandläggning. Samtidigt finns det inga lagliga hinder mot en organisation som tar hänsyn till skillnaden mellan faktisk handling och myndighetsutövning.16

Myndighetsperspektivet avspeglar sig också i t.ex. Socialstyrelsens uppföljningar och statistik. Självbestämmande, frivillighet och rätt till bistånd var nyckelbegrepp och honnörsord i socialtjänstreformen. Men i varje fall vad gäller den sociala barnavården kan noteras att anmälan, snarare än ansökan, oftast är ingången till socialtjänsten.

De intervjuer med några av socialtjänstens klienter som utredningen redovisat i intervjuboken På marginalen (SOU 1998:161) bekräftar denna bild av socialtjänsten. Men också i andra sammanhang förekommer inte sällan bilden av att socialtjänsten inte har förtroende hos allmänheten som en samhällsinriktad service. Socialtjänsten tycks härvid inte ha samma legitimitet som hälso- och sjukvården har hos medborgarna. Detta är till en del inte märkligt med tanke på socialtjänstens dubbla roller. Socialtjänstens ansvar vad gäller skydd innebär att den kan upplevas som kontroll. Men enligt utredningens mening måste det inte vara så. Stöd och sociala tjänster som ges i en mindre formella former borde innebära förutsättningar att utveckla det sociala arbetet till ett möte med mindre av formell distans.

Det sociala arbetet

Individ- och familjeomsorgen inriktning på såväl individuellt som allmänt inriktade insatser har en nära koppling till det sociala arbetets historiska rötter. Socialtjänstkommittén redovisar hur dessa handlar om både den samhällsorienterade linjen och den individorienterande linjen, samt pekar på den internationella socialarbetarfederationens, International Federation of Social Workers (IFSW) definition av begreppet socialt arbete (från 1982):

16Wächter i artikeln Utredning, s 106 ff, i Denvall och Jacobsson (1998).

Social work is a profession whose purpose is to bring about social changes in society in general and in its individual forms of development.17

Socialt arbete är annars ett begrepp som används i många sammanhang, men som inte har någon entydig definition. Det finns anledning notera att begreppet socialt arbete också omfattar en akademisk disciplin.

Det kan dessutom förtjäna noteras att i Sverige är det sociala arbetet i stor utsträckning styrt av lagstiftning, vilket inte är fallet i samma utsträckning i de flesta andra länder. Hos oss är socialtjänsten lokalt också en politiskt styrd verksamhet. De professionella socialarbetarna har inget lagreglerat yrkesansvar på det sätt som personalen har inom hälso- och sjukvården. Socialarbetarna arbetar i stor utsträckning på delegation från socialnämnden. Det sociala arbetets mål ses som en i lag reglerad, politiskt styrd, verksamhet. Delvis blir då också vissa medel och metoder reglerade i lagstiftningen eller föremål för prioriteringar genom politiska beslut på lokal nivå.

Även om begreppet socialt arbete inte är entydigt vill utredningen, i den fortsatta diskussion om vissa utvecklingsbehov inom individ- och familjeomsorgen, tala om utveckling av det sociala arbetet.

10.5.2. Alternativa former av socialt arbete

I socialtjänstlagen finns också ett par former av socialt arbete som lagreglerats vid sidan av traditionell myndighetsutövning. Det gäller familjerådgivning och samarbetssamtal. Båda är ett resultat av metodutveckling i socialt arbete.

Familjerådgivning

Med familjerådgivning avses en verksamhet som består i samtal i syfte att bearbeta samlevnadskonflikter i parförhållanden och familjer. Kommunen skall enligt 12 a § SoL sörja för att familjerådgivning, genom kommunens försorg eller annars genom lämplig rådgivare, kan erbjudas dem som begär det.

Familjerådgivningen skall vara en självständig verksamhetsgren med högt sekretesskydd för de uppgifter som lämnas i samband med rådgivningen.

Familjerådgivningen är en efterfrågad verksamhet, som åtnjuter stort förtroende bland enskilda.

17Citatet är hämtat från SOU 1995:58, s. 43.

Samarbetssamtal

Fram till 80-talet var vårdnads- och umgängesärenden inte sällan mycket traumatiska ärenden inom socialtjänsten. Ärendena innebar yttranden till tingsrätten i mål om vem som skall blir vårdnadshavare vid en separation och umgänge mellan barn och föräldrar.

Under 1970-talet introducerades samarbetssamtal som metod att lösa vårdnads- och umgängesärenden. I stället för att socialnämnden bedömer föräldrars lämplighet ges föräldrar helt enkelt stöd till att själva ta ansvar och lösa sin konflikt.

Till en början sågs metoden samarbetssamtal med misstroende bland dem som på formella grunder granskade och bedömde metoden såsom en del i socialnämndens myndighetsutövning. Det visade sig dock möjligt att med användande av samarbetssamtal lösa många vårdnads- och umgängeskonflikter mellan makar utan domstolsbehandling. Samarbetssamtal är sedan 1990 en särskilt reglerad del av socialtjänsten (12 a § SoL). Bestämmelsen utvidgades den 1 oktober 1998.

Socialtjänstkommitténs förslag om personligt stöd m.m.

Socialtjänstkommittén redovisade i sitt huvudbetänkande Nya socialtjänstlag (SOU 1994:139) ett par förslag som avsåg att främja en utveckling av socialt arbete vid sidan av myndighetsutövnng. Kommittén föreslog att socialtjänstens skyldighet att tillhandahålla personligt stöd skulle förtydligas. Förslaget rörande personligt stöd innebär att man inte ytterligare preciserar i vilka former eller för vilket ändamål sådant stöd skall lämnas. Kommittén anser att det bör lämnas åt varje kommun att "själv bedöma vilken organisation som är mest ändamålsenlig för rådgivningsverksamheter som inte innehåller inslag av myndighetsutövning" (s. 425).

Socialtjänstkommittén föreslog vidare att i socialtjänstlagen skulle införas en ny bestämmelse med innebörden att socialtjänsten "skall i sitt arbete särskilt beakta behovet av tidiga insatser". I sina allmänna motiveringar för förslaget anför kommittén bl.a.:

Enligt vår mening kan de tidiga insatserna närmast hänföras till sekundärpreventionen, dvs. sådana insatser som riktar sig till barn, ungdomar och vuxna i riskmiljöer eller risksituationer i syfte att förhindra eller begränsa en ogynnsam utveckling. Hit hör rådgivningsverksamhet som riktar sig till olika grupper, t.ex. ungdomsmottagningar, alkoholrådgivning och budgetrådgivning. Hit hör också personligt stöd som ges till enskilda i form av kontaktperson eller kontaktfamilj eller som gruppverksamhet t.ex. för att ge anhöriga till missbrukare eller de som vårdar en närstående psykologiskt stöd. Andra exempel på tidiga insatser är uppsökande verksamhet samt

fältarbete bland tonåringar, kamratstödjande insatser i skolan samt socialtjänstens samarbete med mödra- och barnhälsovården. – – – Inom missbrukarvården har betydelsen av att tidigt upptäcka och tidigt erbjuda insatser för att förebygga och motverka ett mer omfattande behov av vård länge varit väl känt.18

10.5.3. Socialt arbete med tidiga insatser

Att hitta förenklade former för social rådgivning och personligt stöd bör vara viktigt för den enskilde. Det handlar om göra den enskildes möte med socialtjänsten så förtroendeskapande som möjligt. Den enskilde bör kunna känna att han/hon vågar lägga fram sitt problem och stödbehov utan att behöva uppleva sig ifrågasatt utifrån ett socialt kontrollperspektiv. Den enskilde skall kunna förvänta stöd och inte behöva vara rädd för att förlora kontroll eller "makt" över den fråga eller det problem han vänt sig till socialtjänsten om.

Det här är en utveckling som pågår i många kommuner, vilket tidigare redovisats i avsnitt 2.4. Dessa exempel visar också att när socialtjänsten söker nya metoder för att lämna råd och stöd är det också möjligt att relativt snabbt vinna människors förtroende. Detta handlar mycket om bemötande och om tydlighet i en mera erbjudande roll. Men det kan också vara fråga om att socialtjänsten vågar flytta ut ur den traditionella kontorsmiljön och vara mera uppsökande. Samverkan med BVC, MVC, öppna förskolor m.fl. i familjecentraler är här intressanta exempel.

Bredden på stöd/tjänster som erbjuds i denna form bör kunna variera från kommun till kommun. Det bör vara naturligt att varje kommun gör sin analys av de sociala problemen, formar sin strategi och överväger sina resursbehov.

Rådgivning och stöd i olika former

En naturlig bas för insatser i denna form bör vara rådgivning och stöd i olika former. Det kan vara råd och stöd som följer vid ett första möte med socialtjänsten, men också särskilda enheter för alkoholrådgivning, föräldrarådgivning och kuratorsfunktioner liksom för samverkan i familjecentraler etc. Också kompletterande stödinsatser i form av kontaktperson/familj och personligt ombud borde vara naturligt att erbjuda i denna form.

18SOU 1994:139, s. 360.

För en missbrukare borde det t.ex. vara naturligt att kunna vända sig till socialtjänsten för att få information om olika behandlingsmetoder och deras resultat, samt i dialog med professionella socialarbetare få samråda om behandlingsmöjligheter för sin egen del. Föräldrar i en personlig krissituation och som känner att de behöver stöd i sina barns fostran och utveckling bör känna förtroende för möjligheter till professionellt stöd hos socialtjänsten.

Men det borde också kunna vara möjligt att erbjuda vissa öppenvårdsinsatser i mera generella program – såsom dagverksamheter för missbrukare, psykiskt störda, hemma-hos-insatser och familje- och miljöterapi.

Det är också viktigt att det sociala arbetet inte enbart blir en fråga om individuellt inriktade insatser. I en kommuns egen analys av problem bör ingå att ingå att identifiera problem på allmän och strukturell nivå. Grupporienterade och allmänt inriktade insatser är en viktig del av socialt arbete.

Politisk styrning och professionellt arbete

Socialtjänstlagen innebär att socialtjänstens verksamhet styrs och leds, vad gäller mål, inriktning och kvalitet, av en politisk vald nämnd. Personalen arbetar på uppdrag och delegation, i enlighet med riktlinjer, prioriteringar och resursanvisning från denna nämnd. Detta är ett uttryck för det demokratiska folkstyret.

Samtidigt krävs att de professionella insatser som ges skall vara av god kvalité, i enlighet med den bestämmelse som 1998 infördes i 7 a § SoL. Personalen i socialtjänsten skall ha lämplig utbildning och kompetens. Tjänsteansvaret vid myndighetsutövning innebär att den enskilde tjänstemannen personligen kan ställas till ansvar för fel eller oaktsamhet. Socialtjänsten är politiskt styrd, men politikeransvaret och tjänstemannaansvaret går till viss del i varandra.

Beslut om riktlinjer, prioriteringar och resursanvisning är uppenbart beslut som till sin karaktär är politiska. När det gäller metoder i socialt arbete i form av rådgivning och stöd till enskilda finns behov av att utrymme lämnas för en utveckling av mer professionella metoder. Det pågår en stark utveckling av den akademiska disciplinen socialt arbete. I samarbete med universitet och högskolor utvecklas också regionala och lokala FoU-organisationer, som ger bra utrymme för samverkan mellan fältverksamhet och forskning. Intresset för uppföljning, utvärdering och kvalitetsutveckling av arbetet är starkt i många kommuner. Läget bör också anses gynnsamt för ett nära samspel mellan forskning och praktik vad gäller utveckling av det sociala arbetet.

Det är angeläget att det kan skapas ett utrymme för att ta tillvara resultat av forskning och utvärdering rörande socialt arbete. Val av metoder i det sociala metoder bör därför bli ett område med större utrymme för professionens avgöranden i dialog med berörda klienter. I en önskvärd utveckling av det sociala arbetet ingår därför att klienten och socialarbetaren kan mötas i en förtroendefull relation, som inte styrs av på förhand givna detalj- eller procedurregler. Den enskilde bör kunna ha möjlighet att få råd och stöd baserat på sin egen problemsituation och den professionella kompetens som socialarbetaren kan erbjuda. I arbetet med rådgivning och personligt stöd bör det professionella ansvaret också kunna bli tydligare och mer åtskild från det politiska ansvaret.

Även om utredningen förordar ett större utrymme för ett professionellt socialt arbete bör betonas att ansvaret för att socialtjänsten har en god kvalitet, liksom för riktlinjer, prioritering och resursanvändning fortfarande måste vara politiskt.

Uppmärksamhet på vad barns skydd och rättssäkerheten kräver

Kravet på kompetens är också viktigt för att socialarbetaren skall ha tillräcklig erfarenhet för att med säkerhet hantera frågan om gränsen mellan å ena sidan en mera rådgivande och stödjande roll och å andra sidan de krav som socialtjänstens myndighetsutövande roll kan kräva.

Det gäller att kunna vara tydlig i de krav som särskilt skyddet av barn kräver. Men det kan också gälla att vara lyhörd för när den enskildes rättssäkerhet fordrar att han t.ex. får ett önskemål om stöd prövat enligt de regler som rätten till bistånd anger. Att utveckla råd och stöd i nya former får inte innebär en försvagning av den enskildes rättssäkerhet.

Dokumentation

I verksamhet som omfattar råd och stöd enligt SoL ställs inte krav på dokumentation såsom i handläggning av ärenden om bistånd och i annan myndighetsutövning. Även om verksamhet med rådgivning och stöd inte innebär utredningar enligt 50 § SoL är det viktigt att sådan verksamhet innehåller den dokumentation som behövs för uppföljning och utvärdering av verksamheten och därigenom kan bidra till såväl kvalitets- som metodutveckling.

Utrymme för lokal utveckling

Syftet med att utveckla nya former för stöd och tjänster bör vara att dels utveckla kvalité och effektivitet i det sociala arbetet, dels också att socialtjänstens insatser kan efterfrågas i ett tidigare skede och i ökad utsträckning på den enskildes initiativ. I dessa nya former är det angeläget att sträva efter en hög grad av tillgänglighet, respekt för den enskilde och dennes uppfattning av sitt problem, samt möjlighet till anonymitet. Frågan om bemötandet, liksom frågan om brukarinflytande, bör ägnas stort intresse.

Det finns inom ramen för socialtjänstlagens regler ett stort utrymme för kommunerna att utveckla nya stöd- och serviceformer. Alternativ bör växa fram i samverkan med andra aktörer, gärna med frivilliga organisationer och med enskildas nätverk och omgivning. Det handlar då inte om att skjuta över socialtjänstens ansvar eller kostnader på andra utan mera om att stimulera alternativa former för socialtjänstens stödinsatser.

Stimulans till utveckling

Utvecklingen bör i första hand styras av lokala förutsättningar och främjas av centrala regler och riktlinjer. Det kan dock finnas anledning överväga om det finns möjlighet för staten att stimulera kommunernas utvecklingsarbete genom särskilda stimulansmedel under t.ex. en tvåårsperiod. Ett stöd till utveckling av arbetet med tidiga insatser och social rådgivning bör ha en inriktning på samtliga landets kommuner. Medlen bör dock fördelas av Socialstyrelsen mot bakgrund av tydliga projektplaner etc. från resp. kommun.

Utredningen vill också notera att metodutveckling inom individ- och familjeomsorgen är ett område där behovet av forskning och utveckling, gärna i samverkan mellan praktiker och forskare, är angeläget.

10.6. Kommunerna och hemsjukvården

Min bedömning: Det tudelade ansvaret för hemsjukvården är fortfa-

rande ett problem. I närmare hälften av landets kommuner kvarstår parallella organisationer för vård om omsorg till äldre och funktionshindrade. Det är viktigt att kommunerna och landstinget får incitament att gemensamt hantera behoven av förändringar till följd av de ökade kraven på äldreomsorg och den snabba medicinska utvecklingen. Betalningsansvaret för medicinskt färdigbehandlade är

fortfarande ett starkt och viktigt styrmedel för en effektiv resursanvändning. Men den starka omstruktureringen av sjukvården och ekonomiska krav på effektiviseringar i kommuner/landsting har delvis förändrat förutsättningarna för detta.

Det ingår inte i utredningens uppdrag att se över regleringen av de direkta verksamheterna inom socialtjänsten. Inom ramen för utredningens arbete har dock gjorts vissa iakttagelser rörande äldreomsorgen som det känns angeläget att redovisa.

10.6.1. Enhetligt ansvar för hemsjukvård

Bakgrund

Genom Ädel-reformen fick kommunerna ett samlat ansvar för långvarig service och vård till äldre och funktionshindrade. Kommunerna fick också ansvaret för hemsjukvården, upp till sjuksköterskenivå, i de särskilda boendeformerna. Detta innebär att i särskilda boendeformer – dvs. i sjukhem, ålderdomshem, gruppboenden, servicehus, etc. – ansvarar kommunerna för all vård, omsorg och service under läkarnivå.

Därutöver gavs kommuner och landsting möjlighet att teckna avtal om att ansvarar för hemsjukvård upp till sjuksköterskenivå även i ordinärt boende. Avtalen förutsätter regeringens medgivande. Kommunerna har också ett betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade vid sjukhus (se avsnitt 10.6.2).

Ett viktigt syfte med Ädel-reformen var att samla ansvaret för långvarig service och vård till en huvudman. Trots detta har en stor del av diskussionen om äldreomsorgen under 1990-talet handlat om problem knutna till ansvarsfrågan. Det har handlat om avbrott i vårdkedjor och brister i informationsöverföring mellan huvudmännen. I samband med utveckling av och besparingar i verksamhet har frågor uppkommit om övervältring av kostnader mellan huvudmännen, formellt inom oförändrad ansvarsfördelning. Dessutom medför det delade ansvaret för rehabilitering, hjälpmedel och hemsjukvården fortsatta samordningsproblem.

Socialstyrelsens Ädelutvärdering

I slutrapporten från utvärderingen av Ädel-reformen konstaterar Socialstyrelsen (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1996:2) att Ädelreformens konstruktion inte innebar någon enhetlig lösning av huvud-

mannaskapet för hemsjukvården. Fortfarande kvarstår en tudelad hemsjukvård – och problem med parallella organisationer för vård och omsorg – i närmare hälften av landets kommuner.

Utifrån sina studier av för- och nackdelar med en kommunaliserad hemsjukvård redovisar Socialstyrelsen ett par faktorer som talar för ett samlat ansvar för hemsjukvården:

– – – dels medför det en ökad kontinuitet och en mer utvecklad samverkan i vården av den enskilde vårdtagaren, dels innebär en kommunaliserad hemsjukvård en bättre bas för en integration av sjukvård och socialtjänst."19

Socialstyrelsen redovisar vidare bl.a.

  • problem med att tillgodose de äldres rehabiliteringsbehov i kommuner med delad hemsjukvård,
  • att en delad hemsjukvård innebär ytterligare en länk i vårdkedjan för patienter som skrivs ut från akutsjukvården.

Mycket talar, enligt Socialstyrelsens uppfattning, för ett sammanhållet kommunalt ansvar för hemsjukvården ur ett äldreomsorgsperspektiv.

Vid utredningens kommunbesök har behovet av en förändring av ansvaret för hemsjukvården i ordinärt boende varit en återkommande fråga och synpunkt.

Ansvaret för hemsjukvården

I Ädel-reformen fick kommunerna, enligt 18 § 1 st HSL, ett ansvar för sjukvårdsinsatser, upp till sjuksköterskenivå i särskilda boendeformer. Landstinget behöll dock ansvaret för sjukvårdsinsatser i ordinärt boende (hemsjukvård). Enligt en regel i 18 § 3 st HSL får landstinget överlåta skyldighet att erbjuda hemsjukvård till kommunen, om landstinget och kommunen är överens om det samt regeringen medger det.

Ansvaret för hemsjukvården fick alltså ingen enhetlig lösning genom Ädel-reformen. Det överläts åt kommuner och landsting att komma överens om huruvida ansvaret skulle föras över till kommunerna eller ej. Knappt hälften av landets kommuner tog också över ansvaret för hemsjukvården i samband med Ädel-reformen. Senare har motsvarande avtal träffats i ytterligare ett antal kommuner, bl.a. i samband med de förändringarna i regional organisation i Skåne och Västra Götaland.

I början av 1999 svarade kommunerna för hemsjukvården i drygt hälften av landets kommuner.

19SoS följer upp och utvärderar 1996:2.

Tabell 10.1

Ansvarsgräns kommun/landsting i äldreomsorgen 1999, enligt avtal mellan huvudmännen

Ansvarsgräns kommun/landsting

Antal län Antal kommuner

Avtal om kommunalt ansvar för hemsjukvård i ordinärt boende upp till sjuksköterskenivå

8

131

Avtal om kommunalt ansvar för hemsjukvård i ordinärt boende upp till undersköterskenivå

2

16

Ansvarsgräns enligt reglerna i 18 § HSL, dvs. kommunalt ansvar för hemsjukvård enbart i särskilda boendeformer

11

141

Summa

21

289

Källa: Landstingsförbundets sammanställning

För 147 kommuner, med en befolkning på drygt 50 procent av landets invånare, finns således avtal med landsting rörande ansvar för hemsjukvård i ordinärt boende. Som framgår av tabellen är avtalen i ett mindre antal kommuner begränsade till hemsjukvård upp till undersköterskenivå.

Överenskommelser om kommunalt ansvar för hemsjukvård i ordinärt boende enligt ovanstående sammanställning baseras på den nämnda bestämmelsen i 18 § 3 st HSL. Men de avtal som tecknats i olika delar av landet har därutöver baserats på respektive lokala förutsättningar. Huvudlinjerna följer vad som redovisas i sammanställningen. Den mera praktiska gränsen för kommunernas ansvar dras dock något olika i de olika avtalen.

Den faktiska gränsdragningen i olika län handlar om t.ex.

  • att kommunen inte ansvarar för hemsjukvård för barn, med åldersgräns 7 år resp. 18 år,
  • att kommunen enbart svarar för hemsjukvård vid varaktigt behov av vård,
  • att kommunen svarar för hemsjukvård till personer som också får insatser enligt SoL och/eller LSS,
  • att landstinget ansvarar för kvalificerad eller avancerad hemsjukvård,
  • att landstinget ansvarar för palliativ vård genom s.k. lasarettsanknuten hemsjukvård/LAH.

Nämnda överenskommelser handlar om praktiska gränsdragningar mellan å ena sidan kommunen och å andra sidan primärvården resp. länssjukvården. De gränsdragningar som rör ålder och varaktighet

handlar om gränsen mellan primärvårdens hälso- och sjukvårdsansvar för alla medborgare i förhållande till kommunernas ansvar "för långvarig service och vård till äldre och handikappade" (som är Ädel-reformens kärna). Andra gränsdragningar – om kvalificerad vård, LAH, etc – handlar mera om länssjukvårdens ansvar i förhållande till kommunernas och primärvårdens ansvar. Det är gränser som delvis är kopplade till krav på kompetens, men som också är starkt beroende av den medicinska utvecklingen, vilket utredningen återkommer till.

Det finns ett växande tryck på hemsjukvården som utgår från länssjukvårdens behov. Nya förutsättningar utvecklas för att enskilda, med stöd från länssjukvårdens specialister, kan vårdas i hemmet. Personer med sjukdomar som innebär ett kroniskt och varaktigt behov av vård och omsorg kan med hjälp av ny teknik vårdas i hemmet. Detta innebär ansvarsmässigt något nytt i förhållande till Ädelreformen, som utgick från gränsdragningen mellan kommunernas och primärvårdens ansvar.

Inget samlat politiskt ansvar

Ädel-reformen innebar att ansvar, resurser och kompetens flyttades över från landstingen till kommunerna. Men ansvaret för äldres vård och omsorg är fortfarande delat. I det nya gränssnittet har nya samverkansbehov uppstått. Primärvården har fortfarande ansvar för läkarinsatser i den vård och omsorg som åligger kommuner. Landstingen har genom sitt ansvar för länssjukvården (akutsjukvård) i både öppen och sluten form även ansvaret för den geriatriska vården.

Ansvaret för hjälpmedel är delat mellan kommuner och landstinget. Efter en ändring i HSL år 1994 har kommunerna det formella ansvaret för hjälpmedel som följer av kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar enligt Ädel-reformen. Avsikten var att förtydliga landstingens respektive kommunernas ansvar. Överenskommelser på regional nivå innebär dock att det i praktiken kvarstår en viss spännvidd i vad som är kommunernas faktiska ansvar.

Det finns alltså parallella organisationer för vård och omsorg i många kommuner, vilket skapar problem. Det gränssnitt kommun/landsting som nu finns innebär inget samlat ansvar för vården av äldre, även om det för kommuner och landsting som vill ta ett gemensamt ansvar idag finns möjligheter inrätta gemensamma nämnder och kommunalförbund.

Samverkan om den praktiska avgränsningen

Utvecklingen på det medicinska området är dynamisk. Det innebär att också dynamiken i äldreomsorgen är stark. Man kan därför inte en gång för alla lägga fast en ansvarsfördelning inom äldreomsorgen. Det kommer alltid att finnas ett behov av att på det lokala planet hantera den praktiska avgränsningen mellan kommunernas och landstingets ansvar. Sådan praktisk avgränsning måste ske med hänsyn till såväl successiva förändringar i förutsättningar som i behov och möjligheter att hantera konsekvenser av utvecklingen. Förändrade förutsättningar kan vara de ökade möjligheter till avancerad hemsjukvård som den medicinska utvecklingen skapar. Konsekvenser av utvecklingen är t.ex. behovet av kompetensutvecklingen hos den personal som skall svara för den i framtiden möjliga hemsjukvården.

Ett enhetligt kommunalt ansvar för sociala och medicinska insatser ger enligt erfarenhet fördelar i form av möjligheter till sammanhållen vårdplanering och samlad behovsbedömning vad gäller social omsorg och sjukvårdsinsatser. Men det finns också anledning uppmärksamma att avståndet mellan distriktssköterskan och primärvårdsläkaren kan upplevas större och att detta kan innebära risker för att personer med komplicerade medicinska vårdbehov inte får rätt vård. I flera studier, bl.a. av Socialstyrelsen i årsrapporten 1998 från Äldreuppdraget, har pekats på att det i de särskilda boendeformerna saknas tillräckliga läkarresurser och att det i hemvården finns ett ännu svagare läkarstöd.

Behov av ett enhetligt ansvar för äldreomsorgen

Ädel-reformen innebar ingen enhetligt lösning av huvudmannaskapet för hemsjukvården. Socialstyrelsen pekade i sin slutrapport från Ädelutvärderingen på de problem detta medfört och på behovet av ett samlat ansvar för hemsjukvården. Utredningens analys av utvecklingen inom äldreomsorgen och frågan om social och medicinsk vård/omsorg har lett till samma slutsats.

Det finns ingen tydlig och enkel koppling mellan vårdtyngd och behov av vård i särskilda boendeformer. I stor utsträckning är den enskildes behov av vård i särskilda boendeformer beroende av den möjliga vården i ordinärt boende. Vad som är en sådan möjlig vård är i stor utsträckning beroende av tillgängliga resurser och vårdens organisering. Det skapar svårigheter att t.ex. sjukvårdsinsatser i ett servicehus är kommunens ansvar medan hemsjukvården i ett grannkvarter kan vara primärvårdens/landstingets ansvar.

Den nuvarande gränsdragningen mellan landstingets och kommunens ansvar ger utrymme för övervältring av ansvar åt båda hållen. Ett landsting kan genom brister i hemsjukvårdsresurser medverka till ett behov av särskilda boendeformer som ställer ökade anspråk på kommunerna. Detta innebär att en kommun kan ha betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade, men saknar möjlighet påverka sjuksköterskeresurs och – kompetens. På ett motsvarande sätt kan en kommun genom omvandling av servicebostäder till ordinärt boende i praktiken övervältra ansvar för hälso- och sjukvårdsinsatser på primärvården/landstinget.

Enligt utredningens mening finns starka skäl för ett samlat ansvar för hälso- och sjukvård i särskilda boendeformer och i ordinärt boende (hemsjukvård). Att ge kommunerna ett lagstadgat sådant ansvar fordrar dock en analys av en rad frågor som hänger samman med gränsen mellan kommunernas och primärvårdens ansvar. De kommuner och landsting som träffat överenskommelser om kommunalt ansvar för hemsjukvården har valt delvis olika praktiska gränser för kommunernas ansvar. Den snabba medicinska utvecklingen innebär möjligheter till en avancerad hemsjukvård som ofta fordrar samverkan med och direkta insatser från länssjukvården. Att lagreglera gränsen mellan kommunernas och primärvårdens ansvar skulle således inte vara tillräckligt.

Det uppdrag som regeringen gett till en särskild utredare (dir. 1999:42) att se över och lämna förslag till lösningar som förbättrar möjligheterna till samverkan mellan kommuner och landsting är därför angeläget. Det som framstår angeläget att tydliga incitament tillskapas för en utveckling som innebär ett mera samlat ansvar för hemsjukvård.

Den snabba medicinska utvecklingen ställer stora krav på huvudmännen. En allt mer kvalificerad vård är möjlig att utföra i ordinärt eller särskilt boende. Det är viktigt att huvudmännen samverkar i utvecklingen av sådan vård. Denna samverkan kan handla om hur den vård som ur behandlings- och omvårdnadssynpunkt och i medicintekniskt hänseende är möjlig att utföra i hemmet även skall kunna praktiskt utföras som god vård i hemmen. Här spelar utbyggnad av kommunala resurser och inte minst av kompetens hos personalen i hemsjukvården en stor roll.

Utredningen vill i detta sammanhang också notera att i utredningens arbete har uppmärksammats att bristerna i läkarstödet i särskilda boendeformer och i hemsjukvård fortfarande framstår som ett stort problem.

10.6.2. Betalningsansvaret behöver ses över

Bakgrund

Genom Ädel-reformen fick kommunerna ett ekonomiska ansvar – betalningsansvar – för medicinskt färdigbehandlade patienter vid enheter för somatisk akutsjukvård eller geriatrisk vård inom landstingets hälsooch sjukvård.

Medicinskt färdigbehandlad är enligt 10 § betalningsansvarslagen en patient som är intagen på en sådan enhet men inte längre behöver den medicinska vård som ges vid enheten eller vid annan enhet inom landstingets hälso- och sjukvård där det bedrivs vård som kommunen inte har betalningsansvar för.

Bakgrunden till införandet av betalningsansvaret var problemet med s.k. klinikfärdiga patienter inom akutsjukvården innan Ädel-reformen trädde i kraft. På många håll var en stor andel av tillgängliga platser i akutsjukvården upptagna av personer som väntade på annan vård. Vårdtiderna var inte sällan mycket långa. Detta skapade irritation mellan olika parter i vården, men det var förstås också orimligt ur många patienters synpunkt.

Införandet av ett betalningsansvar får bedömas ha haft väsentligen positiva effekter. Antalet kvarliggande medicinskt färdigbehandlade minskade snabbt redan 1992 och har sedan legat på en låg nivå, även om det på många håll finns en tendens till en mindre ökning. Fortfarande är antalet medicinskt färdigbehandlade som ligger kvar på akutklinik eller i geriatrisk vård med ett kommunalt betalningsansvar lågt på de flesta håll.

Denna utveckling har varit möjligt genom att kommunerna har byggt ut resurser i form av särskilda boendeformer och i övrigt så att man klarar att ta hem de medicinskt färdigbehandlade.

Inom länssjukvården fick Ädelreformen snabb effekt i form av kortare vårdtider i slutenvård och en minskning av antalet platser i akutsjukvård och geriatrisk vård. Vårdtider och platsantal har dock senare påverkats även av flera andra faktorer, som vi skall återkomma till.

Betalningsansvaret var en tidigare oprövad form av ekonomisk styrning av vården. Socialstyrelsen konstaterar i slutrapporten från Ädelutvärderingen att

– – – reformen varit mycket verkningsfull beträffande att minska antalet medicinskt färdigbehandlade på sjukhus som väntar på vård i andra former. Därmed är inte sagt att de problem som alltid är förknippade med att överföra en patient från en vårdform till en annan, är lösta. Tvärtom innebär Socialstyrelsens initiativ, på basis av resultaten från Ädelutvärderingen 1995, att utarbeta föreskrifter om

informationsöverföring och samverkansrutiner mellan vårdgivare, ett uttryck för behovet att få till stånd en säkrare och mer välfungerande vårdkedja för den äldre.

Begreppet medicinskt färdigbehandlad är som nämnts inte närmare preciserat i lagstiftningen. Socialstyrelsen konstaterar i Ädelutvärderingens slutrapport att begreppet medicinskt färdigbehandlad är en källa till irritation. Läkarens bedömning kan påverkas av tillgången på vårdplatser både inom den egna vårdenheten och andra enheter. Dessutom är innebörden av begreppet inte densamma inom olika specialiteter. Begreppet är inte en relevant medicinsk term, utan måste betraktas som ett administrativt begrepp i ett ekonomiskt styrsystem20.

Den medicinska utvecklingen och professionens roll

Akutsjukvården har omstrukturerats kraftigt under 90-talet till följd av såväl ekonomiska sparbehov som den medicinska utvecklingen. Det har blivit möjligt att förkorta vårdtider i slutenvård, att göra fler behandlingsinsatser polikliniskt och att operera även mycket gamla personer för åkommor där detta tidigare inte varit möjligt. Kommunernas betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade har också minskat trycket på slutenvårdsplatser. Närmare 40 procent av antalet vårdplatser i akutsjukvården har därmed avvecklats under 1990-talets första hälft. De särskilda boendeformerna har kommit att ta över vården av personer som tidigare skulle ha vårdats inom t.ex. internmedicinska eller geriatriska kliniker. Samtidigt har den medicinska utvecklingen skapat förutsättningar att genomföra en mera avancerad hemsjukvård.

Den medicinska och medicintekniska utvecklingen flyttar successivt gränserna för vilken vård som är möjlig att ge i särskilda boendeformer och i hemsjukvård. Inom ramen för den ansvarsfördelning mellan huvudmännen som Ädel-reformen innebär, flyttas på motsvarande sätt gränsen för vad som blir ett möjligt kommunalt ansvar. Utvecklingen leder till en successiv förskjutning i ansvar mellan landsting och kommun och inom landstingen, mellan akutsjukvård och primärvård. Men dessa förändringar av ansvaret blir ofta inte föremål för politiska överväganden och beslut.

Effekten av den medicinska professionens ansvar och roll i hälso- och sjukvården innebär att läkarna i hög grad påverkar ansvarsfördelningen mellan kommun och landsting. Läkare fattar beslut för enskilda om poliklinisk behandling alternativt behandling i sluten vård, om vårdtider i slutenvård och om när någon är medicinskt färdigbehandlad. Inom en

20Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1996:2, Ädelreformen. Slutrapport.

klinik bedömer läkarna när sjukdomstillstånd, som tidigare fordrat slutenvård, med nya behandlingsmetoder kan tillgodoses i hemsjukvård. På klinik- och sjukhusnivå leder dessa ställningstaganden till omprioritering av resurser, omorganisering och neddragning av vårdplatser, revidering av vårdprogram, m.m.

Denna utveckling kan ytterst hänföras till den medicinska och medicintekniska utvecklingen. Men den påverkas rimligen också starkt av begränsade ekonomiska resurser. Å ena sidan kan det i ett gynnsamt ekonomiskt läge ligga i en kliniks professionella intresse att svara för och behålla viss behandling som skulle kunna utföras på en annan nivå, medan det i en annan ekonomisk situation blir naturligt att strikt följa en medicinsk bedömning.

Kompetens och resursbehov i kommunerna

Den successiva förskjutningen mellan akutsjukvård och primärvård (inkl. hemsjukvård) kan väntas fortsätta. En sådan utveckling torde bl.a. ligga i de flesta enskildas intresse. Denna process skapar i sig behov av samverkan mellan huvudmännen. En förskjutning av ansvaret för vård och omsorg är förstås också viktig ut ekonomisk synpunkt. Men den är viktig med avseende på äldreomsorgens verksamhet och kvalitet.

En förskjutning av ansvaret förutsätter att det i kommunernas äldreomsorg och primärvården finns kompetens och resurser att svara för en mera avancerad hemsjukvård. När läkarna inom den specialiserade sjukvården bedömer att behandling och medicinska insatser vid ett visst sjukdomstillstånd, med hjälp av ny kunskap och medicinsk teknik, kan tillgodoses i hemmet skapar detta kunskaps- och resursbehov i kommunen. Om man t.ex. vill införa hemdialys i stället för dialys på sjukhus för en person kan detta vara rätt både ur den enskildes synpunkt och ur effektivitetssynpunkt. Men det fordrar att kommunen får chans att bygga upp erforderlig kompetens för att klara detta.

En kompetens- och resursuppbyggnad förutsätter att förskjutningen av ansvar kan ske planerat och i samverkan mellan berörda parter. När båda huvudmännen upplever att resurserna är knappa är det särskilt viktigt att förändringar av resurser, metoder och rutiner samordnas och att realistiska förväntningar och krav ställs på den andre huvudmannen. Resurser och kompetens i primärvård och kommuner måste kunna byggas upp i takt med att resurser i akutsjukvården omprioriteras och avvecklas.

Frågan om betalningsansvaret är också viktigt ur den enskildes synpunkt. Risk finns att styrkraften i detta system är så stark att det inte ger utrymme för den enskildes påverkan av sin egen situation. Om en enskild

efter en sjukhusvistelse bedöms ha behov av att flytta till en särskild boendeform är detta är ställningstagande som för den enskildes del kan fordra tid och inte självklart kan avgöras inom den tid som är varseltiden för betalningsansvaret. Den slutna sjukvården kan riskera styra mot korta vårdtider på sjukhus, och skapa behov av platser i s.k. korttidsboenden, för dem som bedöms kunna flytta hem till sitt ordinära boende efter viss sjukvård.

Betalningsansvar bör vara kvar – men ses över

Som nämnts är begreppet medicinskt färdigbehandlad i den del det rör äldreomsorgen inte entydigt. De föreskrifter och allmänna råd som Socialstyrelsen utfärdat i frågan illustrerar detta. Även om den bedömning som varje patientansvarig läkare gör skall bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet är den också beroende av resurser och kompetens i såväl den egna verksamheten som i primärvården. Med hänsyn till den snabba medicinska utvecklingen och de krav på omstrukturering av vården som diskuterats ovan innebär tolkningen av begreppet medicinskt färdigbehandlad otvivelaktigt en viss påfrestning på samarbetet kommun/landsting.

Enligt utredningens bedömning har systemet med ett kommunalt betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade varit en viktig del i Ädel-reformen. Den har uppenbarligen stimulerat kommunernas resursutbyggnad, inte minst vad gäller antalet boendeplatser i särskilda boendeformer. Betalningsansvaret har fungerat som det ekonomiska styrinstrument det var avsett att vara. Utredningen vill därför inte ifrågasatta att betalningsansvaret även fortsatt fyller en viktig funktion.

Den starka omstruktureringen av hälso- och sjukvården och den snabba medicinska utvecklingen har dock i flera avseenden förändrat förutsättningarna för betalningsansvaret. Därför bör betalningsansvaret, i den del det handlar om den somatiska vården och geriatriken, bli föremål för en översyn. En sådan översyn bör handla om behov av anpassningar till nya förutsättningar, i syfte att få en fungerande vårdkedja. Men en översyn bör se på hela behovet av samverkan mellan akutsjukvård, primärvård och kommuner i utslussningen av patienter från slutenvården. Det är därför en översyn som i praktiken torde ligga inom ramen för det uppdrag som regeringen redan givit (dir. 1999:42) om landstingens och kommunernas samverkan kring vård och omsorg.

10.7. Ekonomiska konsekvenser

10.7.1. Kostnader

Förslaget till ny socialtjänstlag innebär att möjligheterna till förvaltningsbesvär ökar i förhållande till nuläget. Även här spelar rättspraxis och hur den utvecklas avgörande roll. På ett allmänt plan gäller därför samma bedömning som den utredningen gjorde för lagen om socialbidrag. Det är också naturligt för utredningen att här återigen slå fast att kommunalekonomiska restriktioner är ett legitimt intresse vid avvägningar i enskilda fall.

Utredningen har även lämnat ett förslag som innebär att kommunerna genom stöd och avlastning ska underlätta för dem som ger vård och omsorg till närstående. De ekonomiska konsekvenserna av detta förslag är svåra att analysera.

Dock bör det stå klart att i de flesta fall har anhörigstöd ett samband med kommunala kostnader för vård och omsorg. Ett väl fungerande sådant stöd bör vara preventivt i meningen att exempelvis äldre personer blir beroende av kommunal äldreomsorg senare än annars skulle vara fallet. Det är utredningens bedömning att ett väl fungerande stöd till anhöriga bör leda till att kostnadsökningar och kostnadsminskningar blir sådana att de samlade kostnaderna åtminstone inte ökar.

Utredningen bedömer att belastningen vid förvaltningsdomstolarna inte kommer att öka och att därmed inte heller kostnaderna vid dessa till följd av förslaget att öka rätten till förvaltningsbesvär.

Sammantaget bedömer utredningen att kommunerna åtminstone på sikt inte får högre kostnader som ett resultat av förslagen.

10.7.2. Finansiering

Förslaget till stimulansmedel för utveckling av det sociala arbetet föreslås finansieras genom omdisponering av särskilda utvecklingsmedel inom Socialdepartementets anslag.

11. Skälig levnadsnivå

Min bedömning: Den nuvarande innebörden av begreppet skälig

levnadsnivå fyller väl kommunala behov av att anpassa socialtjänstens verksamheter efter lokala förutsättningar.

Utredningens uppdrag innebär att begreppet skälig levnadsnivå ska analyseras. Enligt direktiven för utredningen ska analysen behandla frågan om det med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet, är möjligt att ge kommunerna utrymme för mer lokalt anpassade lösningar

11.1. Skälig levnadsnivå – rättsliga utgångspunkter

Utredningsuppdraget

Begreppet skälig levnadsnivå avser innehåll och nivåer för alla former av bistånd. Utredningens analys borde omfatta en undersökning av vad som krävs för att uppnå en skälig levnadsnivå när det t.ex. är fråga om en insats för att en missbrukare ska komma ifrån sitt missbruk eller när det är fråga om bidrag till försörjningen av en familj där föräldrarna är arbetslösa. Och vilken nivå för en grundläggande försörjning som ska gälla för en ung person i jämförelse med en äldre. En sådan undersökning förutsätter ingående studier av socialtjänstens olika verksamhetsområden vilket inte direktiven medger.

Eftersom utredningens uppdrag gäller vissa frågor rörande socialtjänsten och särskild vikt lagts på socialbidragets utveckling under 90talet koncentreras framställningen på frågor rörande socialbidraget.

En kommun har med vissa undantag möjligheter att påverka tolkningen av begreppet skälig levnadsnivå genom den konstruktion som valts för det ekonomiska biståndet i socialtjänstlagen. De uttalanden som gjorts i anslutning till de nu gällande bestämmelserna innebär att konstruktionen ska tillgodose den enskildes behov av bistånd i form av

ekonomiskt stöd eller en social hjälpinsats men också att en anpassning till lokala förutsättningar ska vara möjlig.

Även om kommunernas möjlighet att bestämma den skäliga levnadsnivån är betydande är den inte oinskränkt. Genom möjligheterna för den enskilde, men även för kommunerna, att överklaga kommunala beslut respektive domstolsutslag är det domstolarna som slutligen bestämmer innebörden av begreppet.

Vilken betydelse har då domstolarnas tillämpning av begreppet haft i realiteten? Har domstolarnas tolkning av begreppet medfört en sådan inskränkning i det kommunala beslutsfattandet att möjligheterna till lokala anpassningar motverkats. Har med andra ord den styrning som en domstolsprövning innebär haft sådana effekter för den kommunala verksamheten att självbestämmanderätten hotats. Eller är det så att när begreppet tolkats har förutsättningarna i det enskilda fallet varit så avgörande för utgången att betydelsen för den framtida rättsutvecklingen begränsats? Ur den enskildes perspektiv är rättssäkerheten viktig. En del av den är att rättstillämpningen ska vara enhetlig över hela landet. Domstolarna och i synnerhet Regeringsrätten fyller en viktig funktion i detta avseende.

Skälig levnadsnivå – innehåll och nivå

Skälig levnadsnivå är alltså ett uttryck för såväl ett innehåll som en nivåbestämning på innehållet. Det kan exemplifieras med att alla svenskar har ett behov av en bostad för att uppnå en skälig levnadsnivå. Innehållet i begreppet motsvaras då av någon form av bostad. Nivån som kan komma ifråga för dessa bostadskostnader i socialbidragssammanhang har i förarbetena till nuvarande bestämmelser utformats att utgå i från ”skälig boendestandard motsvarande vad en låginkomsttagare på orten har möjlighet att kosta på sig”1.

Begreppet skälig levnadsnivå innebär därmed ett ställningstagande till två frågor. Det första kan sägas vara en fråga om innehållet i begreppet dvs. vilka slags kostnadsposter avses. Eller när det är fråga om annat än ekonomiskt bistånd, vilka insatser som kan komma i fråga. Det andra ställningstagandet är vilken storlek eller kostnad detta innehåll får ha dvs. hur mycket bistånd ska lämnas till bostadskostnader för att den sökande ska uppnå en levnadsnivå som är skälig. Och om det gäller sociala tjänster, vad får tjänsterna kosta?

Vid de senaste förändringarna av socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124) ändrades inte begreppet skälig levnadsnivå vad avser förutsättningarna

1Prop 1997/98:124 s. 83.

för bedömningen av rätt till bistånd enligt 6 a–h §§. Tvärtom uttalades att ambitionsnivån ska vara oförändrad även om kommunerna ges större frihet att bestämma om delar av biståndet. Med anledning av lagrådets yttrande förstärktes begreppets tillämplighet genom att det angavs vara vägledande för allt bistånd dvs. även bistånd i annan form enligt 6 g §2.

Vad gäller då i dag avseende innehåll och nivå för att kunna bestämma den skäliga levnadsnivån? För de mest grundläggande försörjningsbehoven föreskriver lagen numera att kommunerna ska tillämpa en för riket gemensam norm för vissa angivna kostnadsposter i försörjningsstödet. Den närmare utformningen av riksnormen framgår av socialtjänstförordningen. För de poster i försörjningsstödet som inte omfattas av riksnormen får kommunerna själva bestämma vad som ska anses motsvara skäliga kostnader. Genom bestämningen av vad som är skäliga kostnader kommer alltså socialnämnden att bestämma den skäliga levnadsnivån. Utöver dessa genom försörjningsstödet uttryckligen angivna kostnadsposterna har socialnämnden möjlighet att lämna bistånd enligt 6 g §. Bestämmelsen innebär att kommunen har full frihet att bestämma såväl innehåll som nivå på det bistånd som ska lämnas. Därmed kommer socialnämndens bedömningen att utgå från vad som är en skälig levnadsnivå såväl till innehåll som nivå. Socialnämnden kan utfärda rekommendationer eller riktlinjer till vägledning för bedömningen av biståndsansökningar i fråga om vad som kan motsvara en skälig levnadsnivå i den egna kommunen. Detta gäller dock inte för de poster som omfattas av riksnormen.

När det gäller att bestämma den skäliga levnadsnivån för hjälp i hemmet eller särskilt boende för äldre eller handikappade lämnades vägledande uttalande i propositionen i anslutningen till lagändringen. Först klargjordes att avsikten med förändringen inte var att föreslå en precisering av nivån på biståndet. Därefter uttalas att begreppet skälig levnadsnivå ska kvarstå i lagen och den hittillsvarande tolkningen av ambitionsnivåer och kvalitet på stödinsatser fortfarande gäller. Socialtjänstens arbete och utformning av insatser ska alltid utgå från den enskildes behov och livssituation. Begreppet skälig levnadsnivå ges sin grundläggande betydelse genom portalparagrafen3.

Prövningen av rätten till bistånd, oavsett befintliga riktlinjer eller inte, måste sålunda göras i varje enskilt fall utifrån den enskildes förhållanden genom i ansökan framställda behov.

2Prop 1997/98:124 s. 169 och 174.3Prop 1997/98:124 s. 86.

Skälig levnadsnivå – rättspraxis

Nyligen har en rättsvetenskaplig undersökning avslutats kring begreppet skälig levnadsnivå i socialtjänstlagen och motsvarande begrepp i LSS4. Syftet med rapporten är att bidra till förståelsen av hur de moderna målsättningsparagraferna tillämpas i praktiken. Är tillämpningen målrationell dvs. måste beslutsfattaren inrikta sitt beslut för att på bästa sätt uppnå de i lagen formulerade målen? Eller har tillämpningen med tiden kommit att bli normrationell? Det vill säga har rättsutvecklingen som skett i domstolarna inneburit att bestämmelsernas innebörd blivit så tydliggjord/preciserad att tillämparen kan använda reglerna utan omfattande tolkning av lagens ändamål.

När en domstol preciserar innebörden av en bestämmelse i ett konkret fall, dvs. när ett beslut överklagats, har det en direkt styrande effekt i det enskilda fallet eftersom socialnämnden är skyldig att omedelbart verkställa domen. Men vilken styrande effekt har förvaltningsdomstolarnas utslag för beslutsfattaren i andra fall där det är fråga om att lägga samma bestämmelse till grund för avgörandet. Detta har varit en fråga som författaren velat belysa med sin undersökning.

Till grund för undersökningen har författaren granskat Regeringsrättens samtliga domar, 165 stycken, som meddelats i ärenden rörande bistånd enligt den dåvarande sjätte paragrafen i socialtjänstlagen under åren 1982–1996. Vidare har författaren gått igenom ett urval länsrättsoch kammarrättsdomar samt även några socialnämnders biståndsbeslut. Utgångspunkten har varit att granska domarna utifrån två aspekter, dels vad bedömningen av behovet av insats konkret lett fram till, dels om det behov som ansetts föreligga kunnat tillgodoses på något alternativt sätt.

Vid analysen av Regeringsrättens praxis redovisar författaren betydelsen av den utbildade rättspraxisen genom att värdera graden av normbildning som domstolens avgöranden lett fram till. Normbildningen kan vara uttrycklig. I de fallen formuleras genom generella uttalanden ett direktiv eller en riktlinje. Direktivet innehåller en huvudregel medan riktlinjen utifrån ett antal omständigheter kommer fram till en slutsats. Om normbildningen inte är uttrycklig innebär rättstillämpningen att normbildningen uttrycks som ett vägledande exempel och avgörandet blir uteslutande en konkret illustration av tillämpningen i ett visst fall.

Författaren konstaterar att direktiv har utbildats främst i fråga om vad som ska betraktas som en skälig levnadsnivå ifråga om de grundläggande försörjningsbehoven. Genom Regeringsrättens praxis har nivån för det ekonomiska biståndet preciserats vilket medfört att Socialstyrelsens bruttonorm har accepterats som skälig levnadsnivå (RÅ 84

4Svensson.

2:13 och RÅ 1993 ref 11). Innebörden i det sistnämnda fallet har varit att de lokala normerna har godtagits under förutsättning att de nått upp till de nivåer som angetts som Socialstyrelsens bruttonorm. Men i RÅ 1993 ref 11 angavs även vissa faktorer som kunde motivera avsteg från normen. Även innehållet, dvs. vilka kostnadsposter som nivån ska omfatta, har varit föremål för prövning i RÅ 1994 ref 58. Enligt Regeringsrätten har det för såväl de kommunala organen som domstolarna funnits ett behov av att fastställa gemensamma normnivåer för att underlätta det praktiska arbetet.

När det däremot gällt att fastställa en skälig levnadsnivå för andra biståndsbehov än de grundläggande försörjningsbehoven konstateras i undersökningen att Regeringsrättens domar i stor utsträckning utgör exempel och inte generella uttalanden till vägledning för vad som avses med en skälig levnadsnivå.

Regeringsrättens bedömning vad gäller vilka alternativa sätt som kan vara möjliga för att uppnå en skälig levnadsnivå när det varit fråga om behov av socialbidrag har varit tydligare. Avgörandena har t.ex. slagit fast att den enskilde är skyldig att söka arbete eller delta i arbetsmarknadsåtgärd (RÅ 1991 not 326, RÅ 1986 ref 19, RÅ 1995 ref 88). Domstolen har också prövat omfattningen av sambors och makars skyldighet att bistå varandra (RÅ 85 2:1, RÅ 1995 ref 79). När det som i dessa fall varit fråga om att pröva om rätt till bidrag ska ges eller inte har domstolens avgörande medverkat till att reglerna förtydligats.

Efter genomgången av Regeringsrättens domar konstaterar författaren att det från början vaga begreppet skälig levnadsnivå när det gäller socialbidraget preciserats genom domstolens avgöranden men inte för andra former av bistånd.

Två tänkbara förklaringar anges. För det första är det svårt att ange en exakt nivå för vad som ska betraktas som skäligt även om viljan finns. Många av de behov som biståndet avsett att täcka har så många aspekter att en enkel regel om behovets storlek skulle framstå som oerhört grov och därmed meningslös. För det andra avspeglar domstolarnas avgörande de uttalanden som skett i förarbetena till socialtjänstlagen, nämligen att genom domstolarnas avgöranden ska bestämmelserna preciseras. Men ytterst är det fråga om en individuell bedömning.

Därtill kommer att lagstiftarens ambition med socialtjänstlagen var att bedömningarna skulle ske utifrån de målinriktade bestämmelserna istället för fasta normer eftersom det ansågs bäst tillvarata de individuella behoven i varje enskilt fall. Konsekvensen av detta är att domstolens avgörande i huvudsak karaktäriseras av vägledande exempel och ibland riktlinjer. Även om domstolen därmed endast i begränsad omfattning givit fasta direktiv för vad som avses med en skälig levnadsnivå kommer riktlinjerna och exemplen att ge vägledning för bedömningen om vad

som kan betraktas som en skälig levnadsnivå. Beslutsfattaren ska dock i varje enskilt fall göra individuella överväganden som innebär en skönsmässig bedömning av biståndsfrågan.

Sammanfattningsvis är alltså slutsatsen av undersökningen att den skäliga levnadsnivån vad gäller det grundläggande försörjningsstödet preciserats av domstolarna. I övrigt fastslår författaren att efter 15 års rättstillämpning kvarstår en relativt stor öppenhet och skönsmässighet i biståndsbedömningarna. Vilken relevans har en sådan slutsats i förhållande till önskemålet om ett större lokalt inflytande när det gäller att bestämma en skälig levnadsnivå?

Skälig levnadsnivå – lokalt inflytande

Som ovan konstaterats syftar socialtjänstlagens konstruktion till ett betydande inflytande för kommunen att utforma socialtjänsten på det sätt som vederbörande kommun anser bäst motsvarar de krav som lagen uppställer. När det för kommunernas del varit fråga om begränsningar i den rätten har hänvisning ofta gjorts till innebörden av domstolens utslag som medverkat till en styrning av den kommunala verksamheten. I sammanhanget är det också av betydelse att domstolarnas avgörande även uppfattats som en styrning av kommunens prioriteringar i fråga om ekonomiska resurser.

Slutsatsen i den undersökning som gjorts avseende domstolarnas prövning av ärenden enligt socialtjänstlagen är att generellt sett har styrningen i form av fastlagda direktiv för hur reglerna ska tolkas förekommit i vissa frågor, som t.ex. att den skäliga levnadsnivån för socialbidraget motsvaras av Socialstyrelsens bruttonorm. Ett antal vägledande exempel har vidare lämnats för andra former av bistånd. Den styrande verkan av dessa är dock än mer begränsad eftersom de ofta varit beroende av förutsättningarna i det enskilda fallet. Det gäller framförallt sociala vård- och behandlingsinsatser och insatser av servicekaraktär. Vilken betydelse har då domstolsutslagen haft för kommunernas framtida tillämpning när det gällt att fastställa en skälig levnadsnivå.

I fråga om den skäliga levnadsnivån för det ekonomiska biståndet kan konstateras att i de fall Regeringsrätten lämnat vägledande motiveringar av normerande karaktär så har utgångspunkten naturligen varit lagens grundläggande principer. Nivån för vad som kan antas skäligt enligt socialtjänstlagen har därvid utformats som en miniminivå för en grundläggande försörjning.

Det kan ifrågasättas om inte bedömningen oftast sker utifrån en miniminivå när det gäller att fastställa de behov som ska tillfredsställas genom socialbidraget och det innehåll bidraget får. Den enskilde har ju

inte rätt till socialbidrag om behovet kan tillgodoses på något annat sätt. I detta ligger att den enskilde själv ska göra vad han eller hon kan för att bli självförsörjande. Bidrag kan inte heller lämnas om ansvaret för det behov ansökningen avser åligger en annan huvudman. Är inte dessa situationer för handen innebär kommunens yttersta ansvar att den enskildes behov av försörjning måste tillgodoses genom socialbidrag. Detta innebär att socialnämnderna i sin bedömning snarast kommer till en mer restriktiv bedömning av möjligheterna till bidrag än tvärtom.

Regeringsrättens utslag avseende socialbidragsnivån har haft en styrande verkan men dessa avgöranden har till viss del förlorat sin aktualitet genom riksnormens införande. Den statliga styrningen har därmed inneburit att det inte är möjligt att anpassa socialbidragsbedömningarna efter lokala förutsättningar vad gäller innehållet i riksormen. Regeringsrättens socialbidragspraxis avseende annat än nivåbestämningen för socialbidraget kan inte anses innebära en generell begränsning av kommunernas möjligheter till lokala anpassningar.

Undersökningen om praxisbildningen avseende begreppet skälig levnadsnivå för andra biståndsformer än socialbidraget leder snarast till slutsatsen att ett enskilt beslut inte medfört en styrning av verksamheten i stort eftersom förutsättningarna i det enskilda fallet varit av avgörande betydelse för utgången. Däremot gäller att ett enskilt domstolsavgörande är av betydelse för vederbörande kommun eftersom den är skyldig att verkställa domen omedelbart.

Betydelsen för kommunens verksamhet i stort kan dock ifrågasättas med hänvisning till undersökningen. I den mån innebörden av domstolsutslagen av kommunerna uppfattats som en styrning av verksamheten är det en följd av den lagstiftningskonstruktion som valts för att tillgodose såväl den enskildes krav på rättssäkerhet som kommunens behov av inflytande liksom statens intresse av nationell enighet.

Utredningens slutsats är därför att lagen i sin nuvarande utformning medger ett betydande utrymme för lokalt anpassade lösningar. De begränsningar som domstolars tolkning inneburit är inte sådana att jag anser att det finns skäl att föreslå förändringar i syfte att ytterligare förstärka kommunernas möjligheter att anpassa verksamheterna till lokala förutsättningar. Det skulle i så fall innebära att den enskildes möjligheter att överklaga kommunala biståndsbeslut ytterligare skulle begränsas vilket jag inte anser motiverat av skäl som kommer att redogöras för senare. Det finns inte heller anledning att genom lagstiftning styra innehållet i normerna vare sig avseende innehåll eller nivå utöver de marginella förändringar som utredningen föreslår avseende socialbidragets innehåll i kapitel 9.

11.2. Skälig levnadsnivå – ekonomiska utgångspunkter

Det finns också skäl att dröja vid begreppet skälig levnadsnivå utifrån ekonomiska utgångspunkter. Närmast avses effekter för den enskilde och kommunalekonomiska effekter av begränsade möjligheter att göra lokala anpassningar.

Som nämnts tidigare har biståndet vad avser de mest grundläggande försörjningsbehoven blivit föremål för en för riket gemensam reglering, genom en riksnorm. Det har fått till följd att möjliga lokala avvikelser vad gäller kostnaderna för dessa behov inte tillåts slå igenom i denna del av biståndet. För övriga delar har kommunerna ett inflytande över vad som ska betraktas som skäligt för den enskilde.

På dessa grunder kan alltså den slutsatsen dras att ett utökat kommunalt utrymme för lokalt anpassade lösningar skulle avse endast de mest grundläggande försörjningsbehoven, dvs. de som idag är reglerade i riksnormen.

Individens perspektiv

Eftersom kostnaderna för dessa mest grundläggande försörjningsbehov varierar, innebär riksnormen naturligtvis att välfärdseffekten kommer att variera mellan individer som får sådant bistånd, helt enkelt därför att priserna varierar.

Variationen i dessa prisnivåer innebär dock inte att priserna är homogena inom kommunen och alltså endast varierar mellan kommunerna. Det har istället i olika sammanhang kunnat konstateras att variationen kan vara väl så stor inom en kommun. Visserligen har vissa regionala mönster kunnat noteras men en eventuell lokal anpassning, exempelvis genom en av kommunen bestämd norm, skulle inte fullt ut kunna för varje individ eliminera över- eller underkompensation i förhållande till priserna. Även en av kommunen bestämd norm skulle leda till över- eller underkompensation.

För den enskilde innebär riksnormen en säkerhet. Prisinformation på lokal nivå och eventuella kommunala normer för de mest grundläggande försörjningsbehoven, innebär en komplexitet som ställer den enskilde i ett klart infomationsunderläge i förhållande till kommunens socialtjänst.

En alltför långtgående anpassning till variationer i priser kan också vara negativt för den enskildes incitament att ta ansvar för sin ekonomi. Med riksnormen lades en allt större del av den enskildes ekonomi utanför normen. När Socialstyrelsen införde sin första norm 1985 ingick tio poster. I riksnormen ingår sex poster. Redan i direktiven till utredningen

hänvisas det till en studie gjord av OECD där Sverige kritiseras för att ha en alltför snäv norm. Detta förhållande, menar OECD, minskar individens möjligheter att på sikt ta ansvar för sin ekonomi.

Utredningens slutsats är att riksnormen visserligen i vissa fall kan innebära över- respektive underkompensation för den enskilde men att den vid en samlad bedömning inte kan ge upphov till skillnader som inte kan accepteras.

Kommunalekonomiskt perspektiv.

Det finns skäl att för den fortsatta framställningen skilja mellan två typer av kommunala kostnader. Den ena typen avser kostnader för det faktiskt utbetalda socialbidraget. Den andra typen avser kostnader för att genomföra själva transaktionen.

Ett exempel på kostnader för transaktionen är den handläggningstid som krävs vid ett ärendes behandling. Kommunen skulle kunna bevilja bistånd för den mest grundläggande försörjningen utan att använda någon som helst norm. Det skulle i förhållande till nu gällande riksnorm innebära en detaljerad genomgång av den enskildes konsumtion av livsmedel, kläder/skor, lek och fritid, hälsa/hygien, förbrukningsvaror och massmediekonsumtion.

Förutom den kränkning en så närgående granskning av det enskilda hushållet skulle innebära, är det orimligt ur handläggningssynpunkt att göra en så ingående granskning. Adminstrationskostnaderna för en sådan hantering skulle sannolikt bli större än vinsterna av en mer individuellt avvägd biståndsnivå.

Det kan allmänt sägas att transaktionskostnaderna är mindre om det finns förenklande, eller vägledande, strukturer att utgå ifrån. Exempelvis bör det vara mindre tidskrävande för en handläggare att bestämma hur stort biståndet ska vara om det är möjligt att utgå ifrån en i kronor fastställd norm jämfört med att jämföra priser på livsmedel och andra varor som kan hänföras till de mest grundläggande försörjningsbehoven.

När detta är sagt måste det naturligtvis konstateras att det är möjligt att införa kommunala normer för de mest grundläggande försörjningsbehoven. Men också arbetet med att konstruera en norm medför kostnader. Den skulle innebära mer eller mindre omfattande mätningar av prisnivån för varor som ingår i en varukorg som kan anses tillfredsställa de mest grundläggande försörjningsbehoven.

Genom förekomsten av riksnormen minskas rimligen kommunens transaktionskostnader.

Under utredningsarbetet har det från kommunala tjänstemän t.o.m. framförts synpunkter som innebär att också ur ett kommunalekonomiskt

perspektiv är riksnormen för låg. Tjänstemän i kommuner som tillämpar normer i närheten av riksnormen, säger sig ha märkt ökade handläggningskostnader som följd av att klienter har en ökad tendens att återkomma inom en och samma månad för komplettering av socialbidraget. Min slutsats av detta är att riksnormen är på en så låg nivå att risken för överkompensation är i det närmaste obefintlig.

Sammantaget torde ett avskaffande av riksnormen inte ge några betydande kommunalekonomiska fördelar.

12. Socialtjänstens finansiering

I direktiven till utredningen skriver regeringen att utredaren ska analysera eventuella behov av att förändra principerna för socialtjänstens finansiering utifrån behovet av att få till stånd en mer långsiktig stabilitet i resurserna på socialtjänstens alla omsorgsområden.

I detta kapitel görs därför en belysning av frågan om socialtjänstens finansiering. I den första delen beskrivs dagens principer för finansiering av kommunal verksamhet och något om hur dessa har växt fram. I den andra delen diskuteras sambanden mellan behov och resurser i det nu gällande systemet för finansiering av kommunala verksamhet. I det tredje avsnittet diskuteras hur relationerna ser ut vad gäller statens och kommunernas ekonomier. I det fjärde avsnittet diskuteras behovet av ett ökat statligt ansvar för socialbidragskostnaderna. I det femte, och avslutande, avsnittet förs en sammanfattande diskussion om behovet och värdet av samverkan och gemensamt ansvar inom den offentliga sektorn.

12.1. Dagens principer för finansiering av socialtjänsten

I detta avsnitt beskrivs huvuddragen av hur socialtjänsten finansieras idag. Avsnittet spänner över frågor som det generella finansiella stödet till kommunen, särskilda beredningsorgan, riktade statsbidrag, EU-bidrag och brukaravgifter.

12.1.1. Ett generellt finansiellt stöd

En grundläggande princip för finansieringen av socialtjänsten är att den finansiering som finns inte är särskilt riktad till socialtjänsten. De kommunala skatteintäkterna och de statsbidrag staten ger till kommunerna utgör en allmän finansiering av i stort sett all kommunal verksamhet, inklusive socialtjänsten.

Det grundläggande skälet till den generella formen för finansiering är uppfattningen att den kommunala verksamheten bedrivs effektivare om

verksamheten i så stor utsträckning som möjligt styrs av lokalpolitiska överväganden givet mål som formulerats på nationell nivå. Målen utgör en ram inom vilken den lokala politiken kan göra överväganden och prioriteringar. Exempelvis handlar det om prioriteringar mellan alternativa verksamhetsområden.

När det generella statsbidragssystemet infördes utgick man ifrån att det i sig skulle öka effektiviteten. Vid den kommunalekonomiska reformen år 1993 avskaffades en mängd riktade statsbidrag. Ett riktat statsbidrag utgår som en ersättning i förhållande till den kommunala verksamheten enligt något mått. Ett mått kan vara kostnaden för verksamheten och ett annat olika indikatorer på den faktiska verksamheten, som antalet barn i barnomsorgen etc.

Det riktade statsbidraget är styrande i meningen att kommunens egna kostnader, det som finansieras med kommunala skattemedel, avviker från den faktiska kostnaden för verksamheten. Denna avvikelse anses påverka såväl inriktningen som omfattningen av den kommunala verksamheten. Genom det riktade statsbidraget möter alltså de kommunala beslutsfattarna relativpriser som avviker från de egentliga. Inriktningen påverkas därför av att nettopriserna (alltså priset efter avdrag för det riktade statsbidraget) styr om konsumtionen vid en given budget. Omfattningen ökar som ett resultat av statsbidragen minskar kommunens känslighet för kostnadsökningar.

I början av 1990-talet när den kommunalekonomiska reformen stod för dörren fanns så många riktade statsbidrag att de sammantaget hade tappat sin styrförmåga, men automatiskt drev upp statens kostnader när kommunerna valde en högre volym på verksamheten. Generella statsbidrag skulle leda till såväl en bättre inriktning på som en bättre avvägd omfattning av den kommunala verksamheten.

Ett viktigt skäl till de generella statsbidragen är att de skulle leda till en bättre kontroll på utgifterna för den samlade kommunala verksamheten. Genom det generella statsbidraget skapades ett instrument för att anpassa nivån på statsbidraget med hänsyn till den rådande samhällsekonomin. Det generella statsbidraget innebar också ett instrument för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna.

Det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet

Det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet infördes successivt under åren 1993 till 1996. En översyn har pågått fram till nyligen. Revideringar av systemet har föreslagits i ett betänkande i december 1998. Regeringen lämnade under våren 1999 förslag till förändringar i utjämningssystemet (prop. 1998/99:89).

Nedan följer en genomgång av systemets grunder. Systemet består av tre delar:

1 ett invånarbaserat statsbidrag 2 en långtgående inkomstutjämning 3 en kostnadsutjämning.

Det kan tilläggas att det också ingår övergångsregler som en del av systemet. Vi bortser från dem här.

De sifferuppgifter som används i detta avsnitt är hämtade från SCBs publikation Statsbidrag m.m. enligt gällande bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting (januari 1998). Siffermaterialet avser det beräknande utfallet i kommunerna för bidragsåret 1998.

Det invånarbaserade statsbidraget

Detta statsbidrag bestäms med en grund i folkmängden i hela riket den första november året före bidragsåret. En annan grund är det totala anslaget för detta statsbidrag. Folkmängden var 8 849 790 den första november 1997. Anslaget var drygt 52 miljarder kronor. Det innebär ett bidrag per invånare på 5 948 kronor.

Dessa knappt 6 000 kronor ges därefter till kommunerna i förhållande till folkmängden i varje kommun.

Den långtgående inkomstutjämningen

Den långtgående inkomstutjämningen är, i princip, ett av kommunerna själva finansierat system. Kommuner med ett högt skatteunderlag betalar till kommuner med ett lågt skatteunderlag.

Syftet med systemet är att långtgående utjämna skatteinkomsterna mellan kommunerna. Den tekniska lösningen innebär att skatteunderlaget i respektive kommun jämförs med det genomsnittliga skatteunderlaget i riket. Därefter tas det ut en avgift, eller betalas ut ett bidrag, i förhållande till den differens som uppstår. Avgiften respektive bidraget räknas ut med hjälp av en länsvis bestämd skattesats.

Exempelvis hade Botkyrka kommun 1998 ett skatteunderlag per invånare på 101 923 kronor. Det motsvarar 94 procent av genomsnittet i riket på 108 434 kronor. I Stockholms län tillämpas en länsvis skattesats på 18,85 procent. Botkyrkas differens i skatteunderlaget på 6 511 kronor multipliceras med folkmängden i Botkyrka på 70 741 personer. Slutligen tillämpas skattesatsen på 18,85 procent. Beräkningarna leder fram till att Botkyrka ska ha ett bidrag på närmare 87 miljoner kronor.

Ett annat exempel är Danderyd. Kommunen hade ett skatteunderlag per invånare på 183 245 kronor. Kommunens differens i skatteunderlag blir närmare 75 000 kronor per invånare. Efter beräkningar enligt samma schema som för Botkyrka kommun och med hänsyn tagen till att Danderyd har ett skatteunderlag överstigande det riksgenomsnittliga, framkommer det att Danderyd betalar en avgift på drygt 415 miljoner kronor.

Efter utjämningen är spridningen i skatteinkomster, dvs. nettot av egna skatteinkomster och bidrag/avdrag, kring den genomsnittliga skatteinkomsten mycket liten. Den kvarstående spridningen beror på variationer i egna och länsvisa skattesatser.

Inkomstutjämningen leder till en omfördelning mellan kommunerna på ca 8 miljarder kronor.

Kostnadsutjämningen

Riksdagen har vidare fattat beslut om en kostnadsutjämning som syftar till att utjämna för strukturella behovs- och kostnadsskillnader. Det kan sägas innebära att kostnadsutjämningen ska neutralisera för de kostnadsskillnader som kommunerna strängt taget inte kan påverka. Systemet ska däremot inte utjämna för skillnader i kostnader som har sin grund i vilken servicenivå kommunen valt. Inte heller skillnader i servicekvalitet, avgiftssättning eller effektivitet ska utjämnas.

Kostnadsutjämningen är för kommunernas del uppbyggd på 15 delmodeller. Delmodellerna avser:

  • − − − Barnomsorg
  • − − − Grundskola
  • − − − Gymnasieskola
  • − − − Äldreomsorg
  • − − − Individ- och familjeomsorg
  • − − − Vatten och avlopp
  • − − − Gator och vägar
  • − − − Byggkostnader
  • − − − Uppvärmningskostnader
  • − − − Kallortstillägg
  • − − − Administration, resor och räddningstjänst
  • − − − Näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder
  • − − − Befolkningsminskning
  • − − − Svagt befolkningsunderlag
  • − − − Kollektivtrafik. För varje delmodell beräknas en s.k. standardkostnad, i kronor per invånare, per kommun. Genom att summera de i delmodellerna beräknade

standardkostnaderna erhålls respektive kommuns strukturkostnad per invånare.

Omfördelningen går därefter till så att de kommuner som har en strukturkostnad som överstiger den riksgenomsnittliga får ett bidrag från staten på mellanskillnaden. Kommuner som har en strukturkostnad som understiger genomsnittet i riket betalar avgifter motsvarande mellanskillnaden.

Mellan kommunerna omfördelas kostnader motsvarande ca 5 miljarder kronor.

Individ- och familjeomsorgen

Delmodellen för individ- och familjeomsorgen är särskilt intressant ur ett socialtjänstperspektiv.

I individ- och familjeomsorgen ingår verksamheter som ekonomiskt bistånd till enskilda, barn- och ungdomsvård och missbrukarvård. Kostnadsmässigt dominerar det ekonomiska biståndet.

Idag ingår följande faktorer vid bestämning av standardkostnaden:

  • − − − Ensamstående kvinnor med barn upp till 15 år
  • − − − Flyttande över församlingsgräns
  • − − − Finska och utomnordiska medborgare
  • − − − Bebyggelsetäthet.

Vid systemets införande 1996 ansågs dessa faktorer sammantaget bäst spegla kostnader som har socialt strukturella förklaringar.

De ingående faktorerna har kritiserats för att inte ha fångat de faktiska kostnaderna. Den Kommunala utjämningsutredningen har också i betänkandet Kostnadsutjämning för kommuner och landsting (SOU 1998:151) föreslagit att andra faktorer ska ingå i delmodellen för individ- och familjeomsorgen.

Utredningen föreslog följande faktorer:

  • − − − Ensamstående kvinnor i åldern 18–44 år med barn
  • − − − Utrikes födda flyktingar och nära anhöriga som vistats i landet 3–9 år samt övriga utrikes födda från länder utanför Norden och EU som vistats i Sverige 0–19 år
  • − − − Arbetssökande (kategori 11 och 12) utan ersättning från A-kassa eller KAS
  • − − − Män 25–64 år med årsinkomst under 140 000 kronor
  • − − − En tätortsfaktor. De föreslagna faktorerna fångar bättre hur kostnaderna har utvecklats inom individ- och familjeomsorgen under 1990-talet.

I utjämningsutredningens betänkande framhålls också att individ- och familjeomsorgen är ett område där det är särskilt viktigt att kontinuerligt följa upp kostnadsutvecklingen eftersom kostnaderna starkt påverkas av förändringar i samhället.

Tillsammans med delmodellen för äldreomsorgen har delmodellen för individ- och familjeomsorgen bland samtliga delmodeller den enskilt största omfördelande effekten.

Äldreomsorgen

Delmodellen för äldreomsorgen är en annan del av kostnadsutjämningen som är intressant ur ett socialtjänstperspektiv.

En första grund för delmodellen, är en s.k. normkostnad som tagits fram med hjälp av omfattande fältstudier. Vårdkostnaden har beräknats för skilda grupper med hänsyn till kön, ålder, samboendeförhållanden och yrkesbakgrund.

En andra grund för delmodellen avser merkostnader för glesbygdskommuner. Den byggs upp genom beräkningar av avståndet till serviceorter och genom beräkningar av den andel pensionärer som behöver bo på institution på grund av långa avstånd.

Utjämningsutredningen föreslog några förändringar i delmodellen. En förändring är marginell i meningen att faktorn samboende/ej samboende föreslås ersättas med civilstånd (gifta/ej gifta).

En annan, något större förändring, är att delmodellen föreslås kompletteras med en etnisk faktor. Enligt utredningen har studier av bl.a. sjukkrivning och förtidspensionering har visat att vissa invandrargrupper har en betydligt sämre hälsa än befolkningen i övrigt. Särskilt gäller det de grupper som invandrade som arbetskraft under 1950- och 1960-talen från södra Europa men också flyktinginvandrare. Normkostnaden för dessa grupper bör därför enligt utredningen räknas upp.

LSS

Den kommunala utjämningsutredningen konstaterade i sitt betänkande SOU 1998:151 att skillnaderna i kostnader för LSS-verksamheten mellan kommunerna är så stor att någon form av utjämning behövs.

Däremot finner utredningen att det inte finns några lämpliga faktorer på vilka en nationell utjämning kan baseras. Den ansåg att det inte är möjligt att föra in en utjämning för LSS i kostnadsutjämningen då det visat sig svårt att finna faktorer som inte kan påverkas av kommunerna.

Utredningen föreslog att det istället borde införas en utjämning som av nödvändighet har stora likheter med specialdestinerade statsbidrag.

En utredare/arbetsgrupp ska i höst lägga förslag om hur utjämningen ska utformas1.

Ökade statsbidrag

Sedan år 1997 utgår ökade statsbidrag till kommunerna. Formerna för statsbidraget är i huvudsak baserat på antalet invånare men också till del differentierat i förhållande till befolkningens ålderssammansättning.

Statsmakterna har uttryckt förväntningen att dessa statsbidrag främst ska användas inom skolan, vården och omsorgen.

Mellan 1996 och 2002 kommer statsbidragen att ha ökat med 25 miljarder kronor. Beloppet gäller för kommuner och landsting sammantaget.

Statsbidragen har alltså ökat inom ramen för det generella statsbidragssystemet. Därmed kvarstår att finansieringen, till skillnad från ett riktat statsbidrag, i sig inte är styrande. Dock har regeringen uttryckt en politisk viljeinriktning för hur pengarna ska användas i kommunerna. Denna viljeinriktning innebär dock inte att kommunerna är formellt bundna att använda de ökade statsbidragen på ett visst sätt.

Särskilda beredningsorgan

Under 1990-talet har det blivit vanligt att särskilda beredningsorgan till regeringen inrättas. Dessa benämns ofta regeringsdelegationer. Exempel på sådana är delegationerna för Kunskapslyftet och Storstadsdelegationen.

Det är vanligt att delegationerna har inrättats när det har funnits behov av att mobilisera resurser. Det har då ofta handlat om både politisk beslutskraft och ekonomiska resurser.

Delegationerna fungerar som beredningsorgan åt regeringen. Det förekommer att politiska representanter för kommunerna ingår i beredningsorganen. Kommunerna genomför, eller leder lokalt, ofta också den praktiska delen av den satsning som delegationen är ett uttryck för. Till delegationen knyts i normalfallet statliga budgetmedel. Dessa medel avses användas som "smörjmedel" i en process där andra aktörer tillskjuter ytterligare medel. Dessa ytterligare medel tillskjuts efter avtal

1Fi 1999/1937.

med regeringen, oftast framförhandlade av delegationen. Kommunerna är de parter regeringen sluter avtal med.

De särskilda beredningsorganen kan mera allmänt ses ur ett styrningsperspektiv. Det generella finansiella stödet har reducerat inslaget av ekonomisk styrning av kommunerna. Beredningsorganen kan ses som ett sätt att återvinna statlig styrning utan att återgå till riktade statsbidrag. Det kan alltså hävdas att staten påverkar användningen av kommunala medel genom dessa beredningsorgan.

Statskontoret har gjort en studie av Kunskapslyftet som modell och metod2. I sin rapport gör Statskontoret en genomgång av motiven till delegationsformen i detta fall. Det finns anledning att utifrån Socialtjänstutredningens perspektiv beröra motivet att målen för Kunskapslyftet är flerfaldiga och sektorövergripande. Målen rör kunskapshöjning i sig, minskad arbetslöshet, ekonomisk tillväxt på sikt m.m. Det ansågs därför lämpligt med en sektorövergripande ledningsorganisation. En förutsättning för detta motiv torde således vara att den offentliga sektorns ordinarie organisation inte är tillfyllest för en sådan komplexitet.

Socialtjänsutredningen arbetar med frågor av sektorövergripande natur. Detta är särskilt tydligt vad gäller försörjningsproblemen för ungdomar och invandrare. Problemen sträcker sig över de båda områdena arbetsmarknads- och socialpolitiken. Som ett resultat av den offentliga sektorns organisering sträcker sig därför problemen över den statliga lokala organisationen arbetsförmedlingarna och den kommunala socialtjänsten.

Det finns inte anledning att inom ramen för denna utredning föreslå att det ska inrättas någon delegation för frågor om socialtjänsten. Befintliga särskilda beredningsorgan har också uppgifter som har anknytning till socialtjänsten. Den sektorövergripande karaktären fordrar dock ett stort mått av samverkan mellan olika aktörer inom den offentliga sektorn för att befintliga resurser ska få en effektiv användning.

Det krävs alltså samverkan för att överbrygga den nu gällande finansieringsmodellen, som dels åtskiljer kommunal och statlig verksamhet och dels olika statliga verksamheter.

2Statskontoret (1998).

12.1.2. Vissa riktade statsbidrag

Den generella finansieringen är alltså grundprincipen för finansieringen av kommunal verksamhet. Den generella finansieringen är ett uttryck för att staten avstår ifrån att styra genom ekonomiska medel. Den generella finansieringen förutsätter istället styrning genom målformuleringar i lagstiftning och andra styrdokument.

Vissa förhållanden gör det dock naturligt att också ge riktade statsbidrag till kommunerna. De riktade statsbidragen motiveras med att verksamheten inom vissa områden är så särartad att generella former för finansiering inte kan anses lämpliga. När staten istället använder riktade statsbidrag görs det för att mer direkt påverka inriktningen och omfattningen av den kommunala verksamheten. Man kan säga att när staten styr kommunerna med hjälp av riktade statsbidrag föreligger ett entreprenadliknande förhållande.

Ett exempel är flyktingmottagandet där statsmakterna har ansett att ett till det faktiska mottagandet knutet statsbidrag är att föredra framför mer generella former för finansiering. Risken är att omfattningen av det kommunala flyktingmottagandet hade blivit för liten om statsmakterna istället hade valt att avsätta pengar till det generella statsbidraget och sedan förväntat sig att kommunerna skulle ta emot och introducera flyktingar.

Enligt en sammanställning som gjordes i regeringskansliet i slutet av 1998 fick kommunsektorn totalt, kommuner och landsting, under 1998 riktade statsbidrag till ett belopp på nästan 30 miljarder kronor. Det är 9 miljarder mer än 1995. De riktade statsbidragen har alltså ökat med mer än 40 procent mellan dessa år. Den allt överskuggande delen av denna ökning beror dock på att landstinget har övertagit kostnadsansvaret för läkemedelssubventionen och att ett särskilt statsbidrag utgår till landstingen under en övergångsperiod.

Det kan inledningsvis finnas anledning att närmare betrakta de statsbidrag som närmast berör den kommunala socialtjänsten.

Riktade statsbidrag ges för ändamål som har koppling till socialtjänsten inom en rad områden. Nedan redovisas endast de statsbidrag som har stor ekonomiska betydelse.

Invandrare och flyktingar

Kommunerna får statsbidrag enligt förordningen (1990:927) om statig ersättning för flyktingmottagande m.m. när de tar emot flyktingar och vissa av deras anhöriga för bosättning. Statsbidraget ska täcka kommunernas kostnader för svenskundervisning och försörjning från det

år flyktingen tas emot och ytterligare tre år samt vissa andra merkostnader som följer av flyktingmottagandet. År 1998 utbetalades totalt ca 2,3 miljarder kronor för flyktingmottagandet.

I början av 1990-talet ändrades statsbidraget till kommunernas flyktingmottagande. Fram till dess hade försörjningsdelen av introduktionen finansierats genom att kommunerna fick hundraprocentig ersättning för sina kostnader för socialbidrag under introduktionsperioden. Övriga delar av mottagandet (introduktionen), som svenska för invandrare (SFI), finansierades genom en schabloniserad ersättning till kommunerna

Förändringen i början av 1990-talet innebar att kommunerna istället för hundraprocentig ersättning för socialbidragen och en mindre påse för verksamheten, numera får en större påse pengar per mottagen flykting, som avser täcka kostnaderna för såväl försörjning som verksamhet.

Man kan säga att entreprenadkontraktet skrevs om för att bättre motivera kommunerna att verka för att flyktingarna snabbt skulle komma ut i arbete. Det nya entreprenadkontraktet skulle ge bättre incitament till hushållning med resurser.

Arbetsmarknadspolitiken

Kommunerna får riktade statsbidrag för arbetsmarknadspolitiska åtgärder där kommunerna har en central roll som arbetsgivare. Det gäller resursarbete och adminstrationsersättning för åtgärder som Offentligt Tillfälligt Arbete.

Statsbidrag lämnas även för andra typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Exempelvis får kommunerna ersättning för deras ansvar för unga arbetslösa upp till 20 år och för utvecklingsgarantin för unga mellan 20 och 24 år.

Kommunerna kan också få riktade statsbidrag för särskilda åtgärder för arbetshandikappade. Sådant bidrag kan avse kostnader för vissa kostnader för arbetshjälpmedel, arbetsbiträden åt handikappade, näringshjälp, vissa kostnader för arbetsmarknadsutbildning, lönebidrag samt bidrag till skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare.

Sammantaget fick kommunerna år 1998 uppemot 4,7 miljarder kronor.

Skolområdet

Skolområdet är inte en del av socialtjänsten men vissa insatser för vuxna hör ofta nära samman med socialtjänsten.

Inom området ”Särskilda utbildningsinsatser för vuxna” utgår riktade statsbidrag. Det s.k. Kunskapslyftet står för merparten av de ca 3,2 miljarder kronor som betalades ut år 1998.

Övrigt

Övriga omfattande medel rör läkemedels- och sjukvårdsområdet, som huvudsakligen går till landstingen.

Sammantaget

Sammanfattningsvis kan det konstateras att de riktade statsbidragen till kommunerna är omfattande inom områden som nära berör socialtjänsten. Det hänger sannolikt samman med den, i flera fall, starka kopplingen till tangerande statlig verksamhet alternativt att det föreligger ett egentligt entreprenadsförhållande.

12.1.3. EU-bidragen

Inom ramen för EUs regional- och strukturpolitik kan kommuner få bidrag för olika projekt som har nära koppling till socialtjänsten. Projekt som syftar till att bekämpa arbetslösheten samt ge kompetensutveckling i företag, kan delfinansieras av EUs strukturfonder. Knappt 1 miljard kronor per år under perioden 1995–1999 har avsatts till Sverige för det ändamålet.

12.1.4. Brukaravgifter

Inom socialtjänsten är det endast äldre- och handikappomsorgen som mer än marginellt finansieras med brukaravgifter. Barnomsorgen är till inte oväsentlig del finansierad med brukaravgifter. Den tillhör dock numera utbildningsområdet.

Brukaravgifterna utgör enligt en studie från Svenska Kommunförbundet3väsentligt under tiondelen av de totala kostnaderna för verksamheten inom äldre- och handikappomsorgen.

Det mesta talar också för att brukaravgifter inom äldre- och handikappomsorgen inte heller inom överskådlig framtid kan komma att till någon väsentlig del finansieras med brukaravgifter. Exempelvis har Boende- och avgiftsutredningen i sitt betänkande4föreslagit förbehållsbelopp och en maximering av avgiftsuttaget inom äldre- och handikappomsorgen. Förslaget innebär att kommunernas möjligheter till finansiering genom brukaravgifter skulle begränsas.

12.2. Kopplingar mellan resurs- och behovsutvecklingen

Vid varje års överläggningar mellan representanter för regeringen och kommunerna görs för varje sektor bedömningar av hur stort resursutrymmet är. Däremot finns det i statsbidrags- och utjämningssystemet som sådant inga automatiskt verkande mekanismer som anpassar resurserna till behovsutvecklingen. Det finns alltså inga direkta mekanismer som exempelvis ökar resurserna till äldreomsorgen om behovet av äldreomsorg ökar i hela landet.

Skattebasens tillväxt är den enda automatiskt rörliga delen i det kommunala finansieringssystemet. För att på annat sätt öka resurserna krävs det särskilda beslut av statsmakterna eller kommunerna. Ett exempel på sådana beslut är en höjning av anslaget till de generella statsbidragen. Ett annat exempel är höjningar av den kommunala skattesatsen.

Det är därför naturligt att i detta sammanhang något undersöka kopplingarna mellan skattebasens tillväxt och behovens tillväxt. Skattebasen utgör summan av de beskattningsbara inkomsterna i samhället. Löner, inkomster av näringverksamhet och socialförsäkringsförmåner bidrar till skattebasen.

En första reflektion är att det rimligen finns ett negativt sambanden mellan förändringar i skattebasen och förändringar i behovet av socialbidrag. Det negativa sambandet kan beskrivas med hjälp av hur samhällsekonomin utvecklades under första halvan av 1990-talet. Den höga arbetslösheten bland ungdomar och flyktinginvandrare bidrog negativt till tillväxten av skattebasen samtidigt som behovet av social-

3Svenska Kommunförbundet (1997) Taxor för vård och omsorg – ett hjälpmedel.4SOU 1999:33.

bidrag ökade kraftigt. Om istället arbetslösheten helt hade drabbat personer med rätt till arbetslöshetsersättning skulle den negativa inverkan på skattebasen varit mindre, för att inte säga marginell, samtidigt som behovet av socialbidrag inte skulle öka särskilt mycket.

Det negativa samband som har beskrivits ovan har delvis tagits om hand genom de riktade statsbidrag som staten betalar ut. Ett exempel är statsbidraget för flyktingmottagandet.

En annan observation som kan göras är att behoven inom övrig individ- och familjeomsorg inte följer samma mönster som socialbidragen, även om den i viss mån kan påverkas av det samhällsekonomiska tillståndet. Det är således mycket troligt att sociala problem, som missbruk eller relationsproblem, är något större när den samhällsekonomiska situationen är dålig. Därför finns det skäl att hävda att det tidigare beskrivna negativa sambandet mellan skattebasen och socialbidraget också i viss utsträckning gäller för övrig verksamhet inom individ- och familjeomsorgen.

När det slutligen gäller äldre- och handikappomsorgen synes det inte finnas några kortsiktiga kopplingar mellan skattebasens och behovens utveckling. Konjunktursvängningarna samvarierar inte med behoven av äldre- och handikappomsorg.

I stället kan man utgå ifrån att demografiska faktorer starkt påverkar behovsutvecklingen. Det är exempelvis ett känt faktum att något tiotal år in på 2000-talet kommer befolkningsgruppen äldre-äldre att, såväl antalsmässigt som andelsmässigt i befolkningen, få en större tyngd än idag.

När det då gäller sambandet mellan skattebasen och behovsutvecklingen inom äldreomsorgen, finns det skäl att tro att det långsiktiga sambandet är negativt. Om antalet äldre ökar på bekostnad av den yrkesaktiva delen av befolkningen kommer försörjningskvoten att öka. En ökad produktivitet kan visserligen motverka detta förhållande men det är rimligt att påstå att den demografiska utvecklingen måste mötas med en mycket kraftig produktivitetsutveckling för den yrkesaktiva delen av befolkningen för att skatteunderlaget ska växa tillräckligt mycket för att neutralisera de kostnadsökningar som sannolikt följer.

Om skattebasen växer, växer de kommunala intäkterna. Därmed ökar utrymmet för verksamheten inom socialtjänsten. Det långsiktiga problemet att finansiera äldreomsorgen löses bäst om skattebasen växer. Utöver de produktivitetshöjningar som nämnts är det viktigt att en större del av befolkningen i yrkesaktiv ålder faktiskt har arbetsinkomster. Försörjningsfrågorna står därför i centrum för intresset när det gäller att gynna en sådan utveckling.

Målet att uppnå långsiktig stabilitet i, och ökning av, resurserna på socialtjänstens alla områden kan uppnås genom att det samlade kom-

munala finansieringssystemet ger kommunerna goda planeringsunderlag. Om sådana föreligger ökar kommunernas förutsättningar att fatta beslut som gynnar en stabil utveckling av socialtjänsten.

Den del av kostnadsutjämningen som jämnar ut för kostnaderna inom individ- och familjeomsorgen innefattar kostnaderna för socialbidragen. Denna del är en av femton delar i den totala kostnadsutjämningen och den har orsakat störst trovärdighetsproblem. I denna del av kostnadsutjämningen har också instabiliteten varit störst.

Debatten har varit intensiv om vilka faktorer som kan anses bra spegla förhållandena inom individ- och familjeomsorgen. Det förefaller också som om det råder instabilitet över tiden vad avser vilka faktorer som bra förklarar kostnaderna inom detta område.

Kostnadsutjämningen fungerar i bästa fall stabiliserande. I värsta fall kan kostnadsutjämningen fungera destabiliserande. Om de faktorer som ingår i kostnadsutjämningen inte är relevanta kan kostnadsutjämningen lägga ytterligare osäkerhet till den osäkerhet som råder om socialbidragens utveckling.

Kommunernas kostnader för socialbidrag utgör ungefär 4 procent av de samlade kommunala utgifterna. Det kan uppfattas som små kostnader och man kan tycka att den instabilitet som kan uppstå borde kunna kompenseras av motverkande förändringar i övriga kostnader. Vid kontakter med kommunala företrädare framkommer det dock ofta att det är just osäkerheten kring kostnaderna för socialbidragen som leder till de svåraste planeringsproblemen.

Sammanfattningsvis kan då sägas att det huvudsakligen är kostna-

derna för socialbidrag som i detta sammanhang utgör ett problem i meningen att de är instabila och därmed försvårar kommunernas planering av den totala kommunala verksamheten. En god tillväxt av skattebasen gynnas av stabilitet inom försörjningsområdet, där socialbidragen är en del. En god tillväxt av skattebasen underlättar de långsiktiga finansieringsproblemen inom främst äldreomsorgen.

12.3. Relationerna vad avser statens och kommunernas ekonomier

Under 1990-talet har det de starka sambanden mellan staten och kommunernas ekonomier blivit tydliga. Det har förts en intensiv debatt om övervältringar av kostnader mellan stat och kommuner.

I det följande redogörs för grunderna i relationerna mellan staten och kommunerna. De delar av den kommunalekonomiska reform som genomfördes 1993 som har betydelse för hur man kan betrakta utvecklingen av kostnaderna för socialbidragen under 1990-talet kommer att beröras.

Finansieringsprincipen

Finansieringsprincipen innebär att statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten, ska vara föremål för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna.

Finansieringsprincipen gäller alltså inte för förändringar som indirekt påverkar den kommunala ekonomin. Exempelvis ska ett förändrat skatteunderlag som ett resultat av ändrade regler för inkomstbeskattningen, inte regleras enligt finansieringsprincipen.

Finansieringsprincipen gäller inte heller för kommunalekonomiska konsekvenser av en allmänekonomisk utveckling inom ramen för en given uppgiftsfördelning. De under 1990-talet ökade kostnaderna för socialbidragen är ett exempel på detta.

Det samhällsekonomiska utrymmet

När storleken på det samlade generella statsbidraget bestäms ska det göras en samhällsekonomisk bedömning av utrymmet för skattefinansierad verksamhet. Det innebär bl.a. att de effekter på den kommunala ekonomin som inte ska regleras enligt finansieringsprincipen kan vägas in i detta sammanhang.

I vilken mån en ekonomisk reglering ska göras utöver den som följer av finansieringsprincipen är därför avhängigt bedömningar om samhällsekonomin som inte nödvändigtvis direkt berör den förändring eller utveckling som är det egentliga föremålet för intresset. Närmast kan det handla om att skattekvoten är hög och att exempelvis ökade statsbidrag till kommunerna skulle försvåra det problemet. Det skulle också kunna handla om, och det har det handlat om, att statens budget måste saneras.

Överläggningar och överenskommelser

Som en del av den kommunalekonomiska reformen år 1993 förutskickades återkommande överläggningar om den kommunala ekonomin mellan företrädare för regeringen och kommunerna.

För åren 1998 och 1999 gäller överenskommelser som har slutits våren 1996 och våren 1998. Den senaste överenskommelsen innebär att staten har åtagit sig att ekonomiskt reglera nya och ändrade regler som påverkar det kommunala skatteunderlaget och det kommunala utgiftstrycket.

De regleringar som följer av regler som påverkar skatteunderlaget kan i detta sammanhang lämnas därhän. Däremot finns det anledning att något beröra sådana regleringar som följer av förändringar som påverkar det kommunala utgiftstrycket. Det har uttalats att exempelvis förändringar i transfereringssystemen som ger effekter på det kommunala utgiftstrycket ska vara föremål för ekonomisk reglering mellan staten och kommunerna.

Överenskommelsen är mycket intressant med tanke på utredningens uppdrag. Utredningen ska föreslå åtgärder för att minska beroendet av socialbidrag. I den mån sådana förslag skulle innebära förändringar av bidragsregler, som är transfereringar, ska de regleras enligt den gällande överenskommelsen. I kapitel 7 om försörjningsfrågor har utredningen redovisat ändrad bidragsregler som skulle kunna minska det långvariga beroendet av socialbidrag och därmed påverka kostnaderna för kommunerna.

Den nu gällande överenskommelsen gäller t.o.m. år 1999.

Frågan om övervältringar mellan staten och kommunerna

Det ekonomiska samspelet mellan staten och kommunerna är ytterst komplext. Statliga beslut får direkta och indirekta återverkningar i kommunernas ekonomi, och vice versa.

1990-talets försämrade ekonomi har tydliggjort komplexiteten i de ekonomiska relationerna. I debatten har bl.a. Svenska Kommunförbundet hävdat att staten har vältrat över kostnader på kommunerna genom de besparingar staten har gjort i sin egen budget. Det har exempelvis gällt åtstramningen i välfärdssystemet. Särskilt menar Svenska Kommunförbundet att kommunerna har fått ökade kostnader för socialbidragen som ett resultat av att staten inte har tagit sitt ansvar för arbetsmarknadspolitiken.

I en promemoria från Svenska Kommunförbundet5görs bl.a. en genomgång av det förbundet anser vara ekonomiska försämringar på grund av statliga beslut under 1990-talet och ökade kostnader på grund av arbetslösheten.

5Svenska Kommunförbundet (1999) Kommunerna under 1990-talet.

I promemorian bedömer man att kostnaderna för socialbidrag har ökat med 2 miljarder kronor till följd av försämringar i arbetslöshetsersättningen, sjukpenningen, barnbidraget, bostadsbidraget m.m.

I promemorian görs också bedömningen att kommunerna fått ökade kostnader till följd av arbetslösheten på sammantaget 5–6 miljarder kronor. Socialbidragen svarar för 2 miljarder kronor av denna ökning.

I en internpromemoria från Riksrevisionsverket6framålls att det inom försörjningsområdet kan förekomma övervältringar såväl från stat till kommunerna som från kommun till stat.

I internpromemorian framhålls det också att kommunernas yttersta ansvar innebär att kommunerna inte kan avsvära sig skyldigheten att lämna ekonomisk hjälp när behov föreligger. Det innebär uppenbarligen en övervältring på kommunerna när det statliga transfereringssystemet ger sämre försörjning för den enskilde.

Författarna menar också att kommunerna inom arbetsmarknadsområdet kan övervältra kostnader på staten genom att förmå arbetsmarknadsmyndigheterna att satsa olika arbetsmarknadsinsatser på personer som annars skulle vara hänvisade till socialbidrag för sin försörjning. En annan möjlighet för kommunerna, menar författarna, är att ordna tillfälliga arbeten i egen regi för att människor som är långvarigt beroende av socialbidrag ska bli sjukpenningplacerade och för att de ska uppfylla kraven för arbetslöshetsersättning.

En fullständig analys av övervältringarna under 1990-talet måste alltså också innefatta de övervältringar som har skett från kommunerna till staten. Underlaget för bedömningar av storleken av dessa övervältringar är dock begränsat.

Det kan dock konstateras att staten under 1990-talet har fått mycket stora ökningar av kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken. År 1991 kostade arbetsmarknadspolitiken staten ca 23 miljarder kronor. År 2000 bedöms kostnaderna att ha stigit till ca 56 miljarder kronor7. Statens kostnader för arbetsmarknadspolitiken har alltså långt mer än fördubblats.

I dessa kostnader torde ingå den övervältring som har skett från kommunerna till staten, via anordnandet av tillfälliga arbeten. Det har inom ramen för denna utredning inte varit möjligt att klarlägga omfattningen av denna övervältring.

6Riksrevisionsverket (1997).7Med kostnader för arbetsmarknadspolitiken menas här summan av kostnaderna för arbetsmarknadspoltiska åtgärder och bidrag för arbetslöshetsersättningen. Uppgifterna är hämtade från budgetpropositionen 1991 och 1999.

De ökade statsbidragen

De ökade statsbidrag, som kommit att kallas Persson-pengarna, kan i detta sammanhang analyseras från två utgångspunkter. Den ena analysen gäller den verksamhetsinriktning som är kopplad till statsbidraget. Den andra analysen gäller i vilken mån statsbidraget kompenserar kommunerna för de beslut som i början av 1990 talet försämrade kommunernas ekonomi.

När det gäller verksamhetsinriktning har syftet varit att göra det möjligt för kommunerna att behålla personal och att satsa på skolan, vården och omsorgen. Därmed måste man dra slutsatsen att det särskilda statsbidraget inte i första hand varit avsett för att täcka kostnader för socialbidragen.

I den tidigare nämnda promemorian från Svenska Kommunförbundet framhålls det att det särskilda statsbidraget innebär en nivåhöjning av statsbidragen mellan år 1996 och år 2000 på drygt 12 miljarder kronor. Den av regeringen aviserade ytterligare höjningen på 2 miljarder kronor har inte räknats in eftersom den vid tiden för författandet av promemorian inte hade fördelats mellan kommuner och landsting.

Ingen ekonomisk reglering nu

Sammantaget, där hänsyn tas till övervältringar åt båda hållen, talar mycket för att kommunernas ekonomi påverkats negativt till följd av netttoresultatet av övervältringar. Denna försämring är en spegling av den allmänna försämringen i samhällsekonomin. Försämringarna har drabbat många institutioner och enskilda. En fullständig kompensation gentemot dessa är inte möjlig.

Dock finns det skäl att något betrakta den möjliga framtida kostnadsutvecklingen.

12.4. Ett ökat statligt ansvar för socialbidrags-kostnaderna

Min bedömning: Det finns starka skäl för ett mellan staten och kom-

munerna delat ansvar för socialbidragskostnaderna.

Flera förhållanden talar nu för att kostnaderna för socialbidragen kommer att sjunka framöver. Ett sådant är effekten av en bättre arbetsmarknad, som innebär att socialbidragsberoendet minskar utan ändrade

regler inom skatte- eller transfereringsområdet. Ett annat förhållande är eventuellt förbättrade bidragsregler.

När det gäller effekten av en förbättrad arbetsmarknad fungerar samspelet mellan staten och kommunernas ekonomier idag så att sänkta kostnader enligt den s.k. finansieringsprincipen åtminstone inte omedelbart ska leda till minskade statsbidrag till kommunerna. Finansieringsprincipen gäller och kommunerna har ju inte fått minskade uppgifter.

När det gäller effekten av förbättrade bidragsregler innebär som nämnts tidigare nuvarande överenskommelse att staten har åtagit sig att ekonomiskt reglera bl.a. ändrade regler som påverkar det kommunala utgiftstrycket. Det innebär rimligen att förbättrade statliga bidragsregler som resulterar i sänkta kostnader för socialbidragen, ska innebära sänkta statsbidrag till kommunerna.

Det finns enligt utredningens uppfattning anledning att för framtiden göra förändringar som innebär att kommunernas risker minskar vad gäller kostnaderna för socialbidragen.

Nedan görs bedömningen att staten och kommunerna i framtiden bör ta ett delat ansvar för kostnaderna för socialbidragen.

12.4.1. Tre modeller för delat ekonomiskt ansvar för socialbidragen

Det finns främst tre skäl för ett mellan staten och kommunerna delat finansiellt ansvar för socialbidragskostnaderna.

Det första skälet hänger samman med de förslag som jag i övrigt lämnar vad avser den lagliga regleringen av socialbidragen. Tanken med generell finansiering är att den ska kombineras med en målstyrning av kommunerna. Först då leder finansieringsmodellen till höjd effektivitet. När staten väljer att styra vad som ska göras istället för med mål, är generell finansiering inte längre en självklar modell. Den regelstyrning och rättsliga styrning som kan sägas ha kommit istället för målstyrning motiverar ett ökat finansiellt ansvar från statens sida.

Det andra skälet är det starka samband som råder mellan det statliga trygghetssystemet och kommunens kostnader för socialbidragen. Försämringar i det statliga trygghetssystemet får effekter i form av ökade socialbidrag, och vice versa. Dessa samband har belysts bl.a. av en forskare vid Socialhögskolan i Lund8. En delad finansiering har rimligen effekt på besluten om reglerna i trygghetssystemet.

Det tredje skälet är att variationerna i aktiviteten i ekonomin får effekter på kostnaderna för socialbidragen. Variationerna är dessutom

8Salonen (1998).

delvis svårplanerade och leder till svåra politiska beslut i kommunerna. Genom ett delat ansvar delas också denna osäkerhet. Det kan vara värt att i detta sammanhang påpeka att ett av syftena med 1993 års kommunalekonomiska reform var att förbättra planeringsförutsättningarna för kommunerna. Med delad finansiering minskas åtminstone osäkerheten.

Nedan presenteras de tre alternativa modellerna för delat finansiellt ansvar. Den första modellen med ett riktat statsbidrag preseneteras endast därför att den har förekommit i debatten. Utredningen konstaterar att modellens nackdelar överväger fördelarna. De båda övriga borde kunna övervägas men utredningen ger inte förord för någon av dem.

Den första modellen: Ett riktat statsbidrag

Genom ett riktat statsbidrag på hälften, eller enligt något annat delningstal, av kostnaderna för socialbidrag skulle staten ta på sig ett direkt ansvar.

Effekterna av modellen är såväl direkta som långsiktiga. De direkta effekterna innebär att utöver införandet av det riktade statsbidragen behöver det göras ändringar i omfattningen av de generella statsbidragen och i kostnadsutjämningen.

Inom ramen för utredningen har det också gjorts en del beräkningar för att beskriva effekterna på den kommunala ekonomin av en övergång till modellen med riktade statsbidrag. Om vi utgår ifrån att kostnadsutjämningen är riktig, kan det konstateras att modellen gynnar kommuner som antingen valt en hög servicenivå eller som är ineffektiva.

När det gäller de långsiktiga effekterna kan ett antal för- och nackdelar beskrivas.

Nedan beskrivs de viktigaste fördelarna. En fördel är att staten genom modellen får ta konsekvenserna av försämringar i det statliga trygghetssystemet. Strängare eller t.o.m. utestängande regler i trygghetssystemet får utlopp i högre kostnader för socialbidragen, som med modellen direkt får konsekvenser i form av ökade statliga kostnader.

Ytterligare en möjlig fördel kunde vara att kommunernas incitament skulle minska att genom konstlade anställningar göra det möjligt för människor att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning på en rimligt hög nivå.

Ännu en fördel är att modellen minskar genomslaget av konjunktursvängningar i den kommunala ekonomin. Man kan säga att de konjunkturgenererade svängningarna i kostnaderna halveras.

Nedan beskrivs de viktigaste nackdelarna.

En nackdel är det finns en risk att kommunerna kan komma att acceptera högre kostnader för socialbidragen än de annars skulle göra. För det första kan man i handläggningen av enskilda ärenden exempelvis acceptera högre boendekostnader som grund för ekonomiskt bistånd, väl medveten om att staten betalar hälften. För det andra finns risken att det förebyggande arbetet tonas ner. Med den stora bredd den kommunala verksamheten har är det uppenbart att det finns samband mellan olika verksamhetsområden. Kommunen kan exempelvis välja att ta på sig kostnader för att få en fungerande ungdoms- och fritidsverksamhet bl.a. för att minska riskerna för sociala problem och i förlängningen kostnader för socialbidrag. Om då kostnaderna för socialbidrag halveras, framstår kanske inte investeringen i ungdoms- och fritidsverksamheten som lika lönsam.

En annan nackdel, som sammanhänger med den förra, är att kommunernas ekonomiska incitament till samverkan med t.ex. arbetsförmedlingen minskar. Det blir inte lika angeläget för den enskilda kommunen att stödja den enskilde socialbidragstagaren att komma bort från beroendet av socialbidrag.

Ytterligare en nackdel är att kommunerna får incitament att bokföringsmässigt döpa andra kostnader till socialbidrag. Exempelvis förekommer det redan idag i vissa kommuner att man betalar ut socialbidrag för att föräldrar ska kunna betala barnomsorgstaxor. Incitamenten för kommunerna att konstruera sina taxor på det sättet ökar om modellen införs.

Sammantaget gör utredningen den bedömningen att nackdelarna med

ett riktat statsbidrag överväger fördelarna.

Den andra modellen: Formaliserade förhandlingar

Modellen med formaliserade förhandlingar skulle innebära att det inte finns någon automatik i systemet. Förändrade kostnader för socialbidrag leder inte till automatiskt förändrade statsbidrag.

Formaliseringen ligger i att det på förhand bestäms vilket kunskapsunderlag som ska tas fram inför överläggningarna. Kunskapsunderlaget kan gälla kostnadsutveckling, regelförändringar i transfereringssystemet och utvecklingen av vissa samhällsekonomiska indikatorer.

Så långt det är möjligt ska det på förhand anges vilka konsekvenser vissa värden i kunskapsunderlaget ska ha på storleken av det invånarbaserade statsbidraget.

Nedan beskrivs de för- och nackdelar som finns med denna modell i jämförelse med den först presenterade modellen.

En påtaglig fördel är att modellen inte ger, eller åtminstone inte lika påtagligt, ger de nackdelar som beskrevs med anledning av den första modellen. Det finns i denna modell för den enskilda kommunen ingen automatisk koppling mellan utvecklingen av socialbidragskostnaderna och utbetalningen av statsbidraget.

En nackdel utifrån ett kommunperspektiv är att modellen inte ger några garantier.

Den tredje modellen: En särskild påse med formaliserade förhandlingar

Den tredje modellen skulle vara att man från det invånarbaserade statsbidraget bryter ut en särskild pott med pengar som kan betraktas som ett sektorbidrag. Bidraget skulle inte vara riktat i meningen att det ska ställas upp villkor för hur det ska användas.

Denna särskilda pott, eller påse, ska vara föremål för återkommande formaliserade förhandlingar enligt den modell som beskrevs ovan.

Fördelen med denna modell är att den tydliggör kopplingen mellan kommunernas kostnader för socialbidragen och statsbidragen.

12.5. Samverkan och gemensamt ansvar

Det är utredningens uppfattning att frågorna om socialtjänstens finansiering till inte oväsentlig del handlar om styrningen av samtliga befintliga offentliga medel inom områden som är socialtjänst eller har nära beröring med socialtjänsten. Finansieringsproblemet handlar alltså inte enbart om hur mycket resurser som direkt förs till olika verksamheter, utan också om hur befintliga resurser förs mellan verksamheterna.

Socialtjänstens verksamhetsområde tangerar såväl statlig som landstingskommunal verksamhet. Mycket talar för att en samverkan mellan den offentliga sektorns olika delar leder till en effektiv användning av tillgängliga resurser. Det faktum att det rör sig om olika ”kassor” uppmuntrar inte till samverkan. Det finns emellertid skäl för den organisatoriska uppdelning som har valts. Den huvudsakliga målsättningen för statsmakterna bör därför vara att skapa system som uppmuntrar samverkan mellan den offentliga sektorns olika delar. De särskilda beredningsorganen är ett exempel på sådana åtgärder. De arbetsförmedlingsnämnder som numera finns i kommunerna är ett annat exempel.

När det gäller den direkta finansieringen av socialtjänsten är den generella finansieringen av all kommunal verksamhet den dominerande

modellen. Med den modellen blir det en fråga för kommunalpolitiken att med nationella mål och lokala prioriteringar för ögonen fördela de kommunala medlen på olika verksamhetsområden. Mycket tyder också på att den generella finansieringen ur effektivitetssynpunkt är att föredra framför riktade statsbidrag. Den generella finansieringen uppmuntrar till effektivitet exempelvis genom att den ger kommunerna stora möjligheter att lösa sina uppgifter genom samverkan med aktörer utanför respektive kommun.

Samhällsutvecklingen under 1990-talet har dock kommit att innebära att fördelningen av ansvaret för försörjningsfrågorna inom den offentliga sektorn blivit otydligare. Socialbidraget har mer fått karaktären av permanent försörjningskälla än av det yttersta skyddsnät det var avsett att vara. Utredningens bedömning att staten bör ta ett ökat ansvar för kostnaderna för socialbidrag ska bl.a. ses mot den bakgrunden. Det delade ansvaret bör öka förutsättningarna för att den offentlig sektorns olika delar ska uppfatta försörjningsfrågorna som gemensamma.

De renodlade finansieringsproblemen för äldreomsorgen är stora på lång sikt. Det är dock utredningens uppfattning att dessa finansieringsproblem inte nödvändigtvis enbart ska ha sin lösning genom fokusering på just det verksamhetsområdet. Det måste skapas resurser som kan användas i exempelvis i äldreomsorgen. Därför måste de offentliga styroch finansieringssystemen vidareutvecklas, med inriktning på samverkan och gemensamt ansvar, så att de bidrar till att ge goda förutsättningar för befolkningen i yrkesaktiv ålder till försörjning genom arbete.

13. Tillsyn över socialtjänsten

13.1. Definitioner

Utrymmet för kommuner och landsting att själva bestämma innehållet i olika verksamheter är beroende av om riksdagen i lag medgett kommunerna och landstingen detta. Den kommunala självstyrelsen är således inte någon från andra regler fristående princip utan får sitt innehåll och omfattning i den utsträckning som riksdagen medger kommunerna och landstingen att själva svara för sina angelägenheter.

Vad nu sagts innebär också att kommuner och landsting är underkastade den tillsyn över sina verksamheter som riksdagen bestämmer. Den statliga tillsynen får sitt innehåll i förhållande till de uppgifter som kommuner och landsting ålagts genom riksdagens beslut eller de uppgifter som kommuner och landsting uppdragit åt enskilda yrkesutövare att utföra.

Begreppet "tillsyn" är inte enhetligt. Det finns ingen klar avgränsning mot andra aktiviteter som t.ex. information, kunskapsförmedling, uppföljning, utvärdering och utveckling. Det finns därför anledning att före motivering och förslag till hur tillsynen över socialtjänsten skall se ut ange vad som i betänkandet avses med "tillsyn".

I det kommande används följande definitioner av olika begrepp.

  • Tillsyn är kontroll av rättssäkerhet och laglighet i individärenden och verksamheter. Tillsynen görs i förhållande till lagens mål och bestämmelser och den kunskap myndigheten erhåller genom den uppföljning och utvärdering som sker av verksamheten.
  • Uppföljning är en kontinuerlig eller regelmässig produktion av data om en viss verksamhet. Den som svarar för uppföljningen mäter och beskriver behov, verksamheter och resurstillgång i termer av behovstäckning/tillgänglighet, prestationsvolymer, kvalitetsindikatorer samt personella och ekonomiska nyckeltal såsom personaltäthet, styckkostnader etc. För uppföljning behövs verksamhetsstatistik samt personal- och kostnadsredovisning. Den ska ge en översiktlig bild av verksamhetens utveckling och kunna tjäna som signalsystem för att uppmärksamma avvikelser gentemot tidigare verksamhet eller verk-

samhet hos andra huvudmän och leda till särskilda tillsynsprojekt. Tillsynen å sin sida kan bidra med signaler om vad som behöver följas upp.

  • Utvärdering är att analysera och värdera kvalitet, effektivitet och resultat av verksamhet i relation till de för verksamheten fastställda målen. Utvärderingen grundas på uppgifter som samlats in under uppföljningen och vid tillsyn av verksamheten. Dessa uppgifter kan dock behöva kompletteras och fördjupas för att utvärderingen skall bli användbar.
  • Operativ tillsyn är den direkta tillsyn som utförs av den för tillsynen närmast ansvariga myndigheten.
  • Tillsynsvägledning är att samordna, följa upp och utvärdera den tillsyn som sker genom den operativt ansvariga myndigheten samt att utveckla enhetliga tillsynssystem och strukturer för tillsyn. Vägledningen kan bestå av råd och stöd till den operativt ansvariga myndigheten eller i vissa fall föreskrifter.
  • Kvalitetssystem är en systematisk ordning för att planera, utföra och följa upp verksamheten med målet att kvaliteten i denna kan säkras och utvecklas.
  • Kvalitetssäkring sker genom egenkontroll och värdering av den egna verksamheten. Resultaten av den egna värderingen ska presenteras på ett sådant sätt att man skapar tilltro till att verksamheten har uppfyllt och framdeles kommer att uppfylla de krav på kvalitet som är uppställda.

13.2. Tillsynsbegreppet i socialtjänstlagen

Mitt förslag: I socialtjänstlagen införs en bestämmelse som klargör

att tillsyn enligt den lagen är kontroll av laglighet och rättssäkerhet i individärenden och verksamheter i förhållande till lagens mål och bestämmelser. Laglighetskontrollen omfattar även kontroll av att insatserna inom socialtjänsten är av god kvalitet, att det finns personal med lämplig utbildning och erfarenhet samt att kvaliteten i verksamheterna systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.

Som framgår av avsnitt 3.2 har staten till sitt förfogande olika "styrinstrument" för att uttrycka den politiska viljan och kunna genomföra sin politik. Möjligheten till domstolsprövning är ett sådant instrument. Förvaltningsmyndigheterna ska bidra till att genomföra av riksdag och regering beslutade regler. Genom ekonomisk styrning påverkar staten kommuner och landsting att verka i en viss bestämt riktning. Information

och utbildningsinsatser är andra former av styrinstrument. Uppföljning och utvärdering kan också ha en styrande effekt på kommuner och landsting.

Ett viktigt styrinstrument är emellertid den övervakning och påtryckning som sker genom tillsyn, särskilt om tillsynen är kombinerad med någon form av sanktion. Som "tillsyn" betraktas ibland varje form av kontakt från ett statligt organ med den som har det operativa ansvaret inom ett visst verksamhetsområde. I vissa sammanhang ses då även normering, information, uppföljning och utvärdering, rådgivning samt utveckling som "tillsyn".

Inom hälso- och sjukvården är vetenskap och beprövad erfarenhet avgörande för utformningen av den vård och behandling som enskilda personer kan få. Här spelar huvudmännens prioriteringar och de enskilda yrkesutövarnas professionella kompetens som hälso- och sjukvårdspersonal stor roll i fråga om säkerheten för patienterna och möjligheterna att kunna ge dem god vård. Nu nämnda faktorer är därmed primära föremål för statens tillsyn över hälso- och sjukvården

Socialtjänstlagen är utformad med ett antal skyldigheter för kommunerna och vissa rättigheter för enskilda personer. Kontrollen kommer i första hand att inriktas mot frågan huruvida kommunerna uppfyller sina skyldigheter enligt lagen samt om kommunerna och de enskilda verksamheter som svarar för socialtjänstinsatser genomför dessa på ett sätt som står i överensstämmelse med lagen. Hur lagen tillämpas och om de enskilda klienternas rättssäkerhet är tillgodosedd blir därmed de primära faktorerna för statens tillsyn över socialtjänsten.

Tillsynen över hälso- och sjukvården inriktas således framför allt mot frågan om god vård har meddelats eller kan meddelas och om enskilda yrkesutövare uppfyller de krav på skicklighet som man har rätt att förvänta sig av dem. Tillsynen över socialtjänsten inriktas mer mot frågan huruvida verksamheten är utformad och utförs så att den ger de enskilda människorna det stöd och den hjälp de behöver i olika livssituationer. Detta ställer olika krav på utformningen av tillsynen och i viss mån även på de instrument som tillsynen över de olika verksamheterna behöver ha. Det finns därför enligt min bedömning behov av att i socialtjänstlagen införa en bestämmelse som klargör vad som enligt den lagen avses med begreppet "tillsyn".

"Tillsynen" i socialtjänstlagen innebär granskning av att verksam-

heten uppfyller de krav på laglighet och rättssäkerhet som följer av lag, förordning eller myndighetsföreskrifter.

En viktig uppgift för kommunerna är att säkra att insatserna inom socialtjänsten är av god kvalitet. Laglighetskontrollen innebär därmed också kontroll av att verksamheterna uppfyller de krav som anges i den nuvarande 7a § SoL. Det betyder att tillsynen ska kontrollera att insat-

serna är av god kvalitet, att det finns personal med lämplig utbildning och erfarenhet samt att kvaliteten i verksamheterna systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras (system för kvalitetssäkring).

13.3. Nuvarande samverkan Socialstyrelsen – länsstyrelserna

Länsstyrelserna och Socialstyrelsen har olika roller i fråga om tillsyn över den kommunala socialtjänsten. Länsstyrelsen utövar den operativa tillsynen genom uppgiften att följa de kommunala nämndernas tillämpning av socialtjänstlagen och även i övrig se till att nämnderna fullgör sina uppgifter inom socialtjänsten på ett ändamålsenligt sätt.

Socialstyrelsens roll är att på olika sätt följa och vidareutveckla socialtjänsten. Socialstyrelsen har formellt sett ingen särskild roll i förhållande till länsstyrelsernas uppgifter och ingen formell möjlighet att styra länsstyrelserna när det gäller hur dessa ska fullgöra sina tillsynsuppgifter. Däremot förekommer sedan flera år en väl utvecklad och delvis formaliserad samverkan mellan Socialstyrelsen och länsstyrelserna i frågor som rör tillsyn.

I regleringsbreven till Socialstyrelsen och länsstyrelserna för budgetåret 1994/1995 föreskrevs att länsstyrelserna och Socialstyrelsen i samråd skulle utarbeta ett gemensamt system för uppföljning och redovisning av den sociala tillsynen med avseende på bland annat tillsynens inriktning, innehåll och resultat. Länsstyrelserna och Socialstyrelsen skulle under budgetåret utveckla relevanta och enhetliga mått och metoder för den sociala tillsynen.

Dåvarande Civildepartementet tillsatte i samråd med Socialdepartementet och Socialstyrelsen under år 1994 en arbetsgrupp för att utveckla länsstyrelsernas tillsyn inom socialtjänsten Arbetsgruppen antog namnet Socialstyrelsens och länsstyrelsernas utvecklingsgrupp (SLUG).

Arbetsgruppen har påbörjat en utveckling av ett system för enhetliga mål, mått och metoder för länsstyrelsernas tillsyn. De redovisade målen, måtten och metoderna är avsedda att kunna användas för planering av tillsyn i olika former, t.ex. enskilda tillsynsärenden, verksamhetsbesök, standardiserade intervjuer, aktgranskning etc. De ska också bidra till ökad jämförbarhet mellan länen och göra det möjligt att väga samman resultaten från länsstyrelsernas tillsyn till nationell nivå. SLUG har i maj 1998 presenterat den tredje reviderade upplagan av skriften Mål, mått och metoder för länsstyrelsernas tillsyn inom socialtjänsten.

Vid Socialstyrelsens sociala tillsynsenhet drivs vidare ett antal projekt som syftar till att på olika sätt utveckla den sociala tillsynen. För närvarande är följande projekt aktuella:

  • Handbok för social tillsyn med syfte att åstadkomma en sammanhållen vägledning för den regionala sociala tillsynen. Målgrupper är Socialstyrelsen, länsstyrelserna samt ansvariga huvudmän och utövare.
  • Utveckling av underlag i social tillsyn med syfte att uppnå nationellt jämförbara mått och kriterier i den sociala tillsynen. Målgrupp är länsstyrelserna.
  • Metodutveckling inom social tillsyn med syfte att uppnå en nationellt enhetlig tillsynsmetodik och att initiera fortlöpande kvalitetsutbildning. Målgrupp är länsstyrelserna.
  • Utveckling av den sociala tillsynens resultat med syfte att utifrån länsstyrelsernas erfarenheter av den regionala tillsynen som en del av den nationella tillsynen använda tillsynsresultaten för att åtgärda och förebygga brister. Målgrupper är Socialstyrelsen, länsstyrelserna, departement och huvudmän.
  • Samarbete Socialstyrelsen och länsstyrelserna med syftet att utifrån det gemensamma sakområdet, med olika ansvar, utveckla väl fungerande samarbetsformer i syfte att förbättra enskilda människors rättssäkerhet och verksamheters laglighet. Målgrupper är länsstyrelserna och Socialstyrelsen. Socialstyrelsen och länsstyrelserna har genom ett gemensamt ställningstagande av generaldirektören och landshövdingarna den 11 mars 1999 kommit överens om formerna för detta samarbete.

Socialstyrelsen och länsstyrelserna genomför således ett omfattande arbete med att utveckla och samordna den sociala tillsynen efter enhetliga mallar. I särskild ordning har Socialstyrelsen och länsstyrelserna gemensamt tagit fram en särskild mall för tillsyn inom särskilda boendeformer för äldre med syfte att samtidigt kunna granska såväl den medicinska som sociala delen av boendet.

Regeringen har sedan några år tillbaka i regleringsbreven för Socialstyrelsen och länsstyrelserna pekat på nödvändigheten av att Socialstyrelsen och länsstyrelserna i samverkan utvecklar tillsynen över socialtjänsten. I regleringsbreven för år 1999 har regeringen särskilt pekat på behovet av en sådan samverkan för att kunna göra den sociala tillsynen effektivare. Inriktningen av tillsynen ska framför allt inriktas mot målet att socialtjänsten bedrivs med god kvalitet och effektiv resursanvändning och kan tillgodose enskilda individers behov av omsorg, stöd och service. Tillsynen över socialtjänsten behöver förstärkas.

Socialstyrelsen ska enligt regleringsbrevet för år 1999 i detta syfte

  • ge ökat stöd till länsstyrelserna i deras tillsynsarbete,
  • i samverkan med länsstyrelserna utveckla mål, mått och metoder för uppföljning och redovisning av den regionala tillsynen på ett sådant sätt och med sådan kvalitet att länsstyrelserna senast vid utgången av år 1999 kan använda dessa i sitt tillsynsarbete.

Socialstyrelsen ska återrapportera

  • redovisning av synpunkter från ett antal länsstyrelser om hur stödet inom området utvecklats under den senaste treårsperioden,
  • redovisning av i vilken utsträckning framtagna mål, mått och metoder i praktiken används i länsstyrelsernas myndighetsutövning.

Socialstyrelsen har även fått i uppdrag att bidra till att kommunerna i ökad utsträckning inför kvalitetsutvecklingssystem inom socialtjänsten: Styrelsen ska i återrapportering

  • ge en kort beskrivning av utvecklingen inom området,
  • redovisa väsentliga insatser som gjorts för att uppnå målet samt
  • bedöma hur dessa insatser har bidragit till att uppnå målet.

Socialstyrelsen och länsstyrelserna har således på regeringens uppdrag att i nära samverkan med varandra bidra till att utveckla länsstyrelsernas sätt att genomföra den regionala tillsynen. Även om Socialstyrelsen alltså inte har någon formell "makt" att styra länsstyrelserna i deras tillsynsarbete har styrelsen ändå möjligheter att kunna påverka länsstyrelserna i deras arbete.

13.4. En utvecklad tillsyn över socialtjänsten

Redan i dag görs mycket för att förbättra och effektivisera den sociala tillsynen såväl på regional som nationell nivå. Socialstyrelsens och länsstyrelsernas gemensamma arbete har kunnat åstadkomma en bra utveckling av den sociala tillsynen mot gemensamma mål. För en tillräckligt effektiv tillsyn krävs dock en starkare samordning mellan den regionala och den nationella nivån än vad som hittills varit fallet.

Länsstyrelsernas tillsynsarbete ska enligt vad som uttalas i propositionen 1979/80:1 huvudsakligen inriktas på att genom överläggningar med förtroendevalda och tjänstemän följa och medverka till att socialtjänsten utvecklas på ett ändamålsenligt sätt i enlighet med lagstiftningens intentioner. En sådan inriktning av tillsynen har dock sina begränsningar. Länsstyrelserna förfogar inte över tillsynsinstrument som gör det

möjligt att kunna ingripa med kraft om missförhållanden upptäcks som behöver rättas till. Staten bör i de fall kommuner och andra som bedriver socialtjänst inte rättar till tydliga missförhållanden, kunna ingripa på ett kraftigare sätt än vad som för närvarande är möjligt. De tillsynsinstrument som finns inom hälso- och sjukvården är en lämplig modell för hur tillsynsinstrumenten inom socialtjänsten ska utformas. För en enhetlig användning av dess behövs en samordning på nationell nivå.

Länsstyrelsernas sociala funktioner är också egentligen för små för att på ett optimalt sätt kunna driva vissa angelägna tillsynsprojekt. Det kan i sådana fall krävas samordning mellan två eller flera länsstyrelser för att genomföra dessa. De flesta länsstyrelserna har en begränsad personalstyrka och blir ibland alltför "sårbara" för att kunna bedriva tillsyn på ett tillräckligt flexibelt sätt.

Socialtjänstlagen är i stora delar en ramlag, även om den även innehåller rättighetsbestämmelser, där "tillsynen" kan ske genom möjligheten för den enskilde att kunna överklaga till domstol. Ifråga om tillsynen över sådana verksamheter som ligger inom ramen för den kommunala självstyrelsen finns ett behov av samordning på nationell nivå för en enhetlig tillämpning. Det skulle på ett helt annat sätt kunna bidra till utvecklingen av tillsynen över socialtjänsten. Det kan också ligga ett egenvärde i att författningsreglera samordningen av tillsynen över socialtjänsten så som den inletts genom SLUG-arbetet.

Till detta kommer det av bl.a. Socialutskottet påtalade problemet med att den regionala tillsynen över hälso- och sjukvården och den regionala tillsynen över socialtjänsten sker genom olika myndigheter. Detta har på sina håll fört med sig samordningsproblem mellan Socialstyrelsens regionala enheter och länsstyrelserna. Frågan behandlas i nästa avsnitt.

13.5. En samordnad tillsyn över socialtjänst samt hälso- och sjukvård

Enligt direktiven ska utredningen inte bara lämna förslag till hur tillsynen över socialtjänsten kan förbättras och effektiviseras. Även förutsättningarna för en bättre samordning av tillsynen över socialtjänst samt hälso- och sjukvård ska analyseras.

Utredningen har även fått i uppdrag att analysera effektiviteten i tillsynen av vård, stöd och service till psykiskt störda. Särskild uppmärksamhet bör därvid ägnas åt samordningen mellan Socialstyrelsens och länsstyrelsernas verksamheter.

Den statliga tillsynen över den sjukvård som meddelas i särskilda boendeformer, bostäder med särskild service och i samband med hem-

tjänst är – som framgår av vad tidigare sagts – betydligt mer reglerad och ger tillsynsmyndigheten större befogenheter än motsvarande tillsyn över de sociala insatser som ges i dessa verksamheter. Länsstyrelserna kan visserligen tillgripa olika åtgärder för att komma till rätta med sociala missförhållanden inom enskilda boendeformer och bostäder med särskild service eller sådan privat hemtjänst som bedrivs enligt entreprenadavtal med kommunen, men motsvarande möjligheter finns inte i fråga om kommunala boendeformer eller bostäder med särskild service.

Genom ÄDEL-reformen har kommunerna fått ett större ansvar för sjukvårdsinsatser i särskilda boendeformer för äldre och i bostäder med särskild service för funktionshindrade. I mycket stor utsträckning har kommunerna också övertagit ansvaret för hemsjukvården. Svårigheterna med det delade tillsynsansvaret för hälso- och sjukvård samt socialtjänst är särskilt tydliga inom dessa verksamheter. De boende har många gånger behov såväl av medicinska insatser och omvårdnadsinsatser som av sociala omsorgsinsatser. De förra insatserna omfattas av Socialstyrelsens tillsyn medan de senare omfattas av länsstyrelsernas tillsyn.

För kommunerna och de enskilda vårdgivare som driver olika boendeformer eller bostäder med särskild service innebär det klara olägenheter att få sina verksamheter granskade av två olika myndigheter. Visserligen sker granskningen av verksamheterna utifrån två olika aspekter men de förhållanden som tillsynen har avseende på kan röra såväl omvårdnad och medicinska insatser som omsorger och sociala insatser. Dessutom föreligger uppenbara olägenheter för de enskilda vårdtagarna att behöva vända sig till två olika instanser vid klagomål på den sociala servicen eller på hälso- och sjukvården. Det är inte heller alltid tydligt för de enskilda vårdtagarna vilka insatser som är att hänföra till omvårdnad och som därmed är hälso- och sjukvård och vilka som är omsorger och därmed hänförliga till socialtjänstlagen.

Även om problemet med samordning av den medicinska och den sociala tillsynen är tydligast inom äldre- och handikappomsorgerna föreligger samma problem även på några andra områden. Det gäller t.ex. inom missbrukarvården och den öppna vården av psykiskt sjuka, där sociala och medicinska insatser ofta behövs parallellt. Även inom dessa områden kan därför finnas behov av att lösa frågan om en bättre samordning av statens tillsyn över de kommunala verksamheterna.

Alkohol- och narkotikaberoende är sammansatta funktionshinder. Missbruket leder till såväl fysiska och psykiska problem som social utslagning. Den enskilde missbrukaren behöver erbjudas insatser i form av medicinsk behandling, rehabilitering och socialt bistånd. Samarbetet mellan landstingens hälso- och sjukvård och den kommunala socialtjänsten är på många håll inte särskilt väl utvecklat. För att kunna på-

verka huvudmännen att samverka till gagn för personer med missbruksproblem kan krävas en samordning av och en samsyn inom tillsynen. Det talar för en enhetlig statlig tillsynsorganisation.

Liknande problem finns inom den öppna vården och omsorgerna om psykiskt störda. Personer med psykiska störningar behöver såväl medicinsk omvårdnad som sociala insatser och arbetsmarknadsinsatser för att kunna erbjudas ett liv som innebär trygghet, jämlikhet och delaktighet i samhällslivet. Det ställer stora krav på samverkan mellan samhällets olika sektorer. Det finns en stor potential för en utvecklad sådan samverkan. Mycket finns kvar att göra för att ordna förhållandena för de psykiskt störda på bästa möjliga sätt. En samverkan av och en samsyn inom tillsynen över de myndigheter som har att svara för insatser åt de psykiskt störda skulle därför vara av stort värde.

Även inom andra områden t.ex. inom omsorgerna om barn och unga kan finnas frågor som bör lösas i samverkan mellan hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Det finns således mycket som talar för att tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården bör organiseras och utövas enhetligt i en gemensam tillsynsmyndighet.

13.6. Utökad roll för Socialstyrelsen

Mitt förslag: Den nuvarande ordningen behålls tills vidare med So-

cialstyrelsen som operativt ansvarig för tillsynen över hälso- och sjukvården och länsstyrelserna som operativt ansvariga för tillsynen över socialtjänsten. Socialstyrelsen ska dock ges en tillsynsvägledande roll i fråga om tillsynen över socialtjänsten.

13.6.1. Olika organisatoriska alternativ

Utredningens förslag rör i första hand tillsynen över verksamheter som avser äldre personer och personer med funktionshinder. Den lösning utredningen föreslår är emellertid inte självklar eller kanske inte ens den mest optimala. Jag har också övervägt vissa andra alternativ. Mot bakgrund av bl.a. pågående utredningar utöver denna har utredningen stannat för det förslag som redovisas ovan. Först redovisas dock de övriga alternativ som utredningen övervägt.

Länsstyrelserna som ansvariga för all tillsyn

Ett alternativ till en samlad tillsyn över socialtjänst samt hälso- och sjukvård är att låta länsstyrelserna svara härför. Med tanke på den inriktning av den statliga tillsynsverksamheten som signalerats i olika direktiv och utredningsförslag skulle möjligen en sådan lösning kunna ligga nära till hands.

Förutsättningen för en optimal tillsyn över hälso- och sjukvårdens alla delar är att de enheter som ska bedriva den tillsynen inte är för små. De geografiska områden som hälso- och sjukvårdstillsynen ska fungera inom bör lämpligen inte vara mindre än de områden som Socialstyrelsens regionala enheter i dag har ansvar för.

Det är vidare tveksamt om tillsynen över den hälso- och sjukvård som idag bedrivs på sjukhusen är betjänt av att ske på länsnivå. Möjligen skulle länsstyrelserna kunna svara för tillsynen enbart över den kommunala hälso- och sjukvården och i så fall kunna samordna tillsynen över den verksamheten med tillsynen över socialtjänsten. Det skulle dock innebär en splittring av den statliga tillsynen över hälso- och sjukvården, vilket utredningen inte önskar medverka till.

För en samordning av tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården skulle en möjlig lösning kunna vara att styra den regionala tillsynen över såväl socialtjänsten som hälso- och sjukvården till vissa länsstyrelser. Dessa skulle alltså få ansvaret för den samlade tillsynen över i princip samma geografiska områden som Socialstyrelsens regionala tillsynsenheter har idag. Det skulle dock med nuvarande länsstyrelseindelning innebära att flertalet länsstyrelser inte skull få något ansvar alls för den sociala tillsynen. En "obalans" skulle därmed uppstå mellan länsstyrelserna, vilket med nuvarande regionala indelning och förutsättningar för länsstyrelsernas roll inte är rimligt. Frågan om samordning på nationell nivå måste också lösas om länsstyrelserna skulle överta ansvaret för tillsynen över hälso- och sjukvården.

Mot en förändring där tillsyn över hälso- och sjukvård och socialtjänst samordnas hos länsstyrelserna talar också att de regionala tillsynsenheterna rörande hälso- och sjukvården är välfungerande och relativt nyetablerade.

En samlad tillsynsorganisation på nationell nivå

En annan lösning som möjligen kan tyckas ligga närmast till hands och som skulle ge den nationella nivån ett direkt inflytande på tillsynen över socialtjänsten i kommunerna och i enskild verksamhet och direkt möjlighet att samordna den medicinska och den sociala tillsynen, är att

lägga allt ansvar på en nationell tillsynsmyndighet. En sådan ordning skulle vara till gagn framför allt för möjligheterna att kunna ha en effektiv tillsyn över äldre- och handikappomsorgerna i kommunerna. Det skulle vara mer rationellt för både den statliga tillsynen och vårdgivarna om granskningen vid boendeformer för äldre eller särskilda bostäder för funktionshindrade eller hemtjänstinsatser för äldre eller funktionshindrade kunde ske i ett sammanhang utifrån såväl medicinska som sociala aspekter.

Även i andra sammanhang vore det som framgår av övervägandena under avsnitt 13.5 en fördel att kunna ha en samordnad tillsyn över socialtjänst samt hälso- och sjukvård. I princip kan en sådan samordnad statlig tillsyn komma till stånd genom två olika lösningar. Den ena är att lägga allt ansvar på Socialstyrelsen, den andra att tillskapa ett särskilt statligt tillsynsverk för socialtjänst samt hälso- och sjukvård. Båda lösningarna har fördelar och nackdelar.

Fördelen med att ha Socialstyrelsen som ansvarig för all tillsyn över nu nämnda verksamheter är att man därigenom kan upprätthålla samordningen med den verksamhet som innebär uppföljning och utvärdering. Att den som ska svara för tillsyn över en viss verksamhet kan ha direktkontakt med andra verksamheter inom samma område är med största sannolikhet positivt. Härigenom kan tillsynsorganisationen få idéer och uppslag om vad som kräver tillsyn. På motsvarande sätt kan tillsynen ge uppslag och idéer till den som skall svara för uppföljning och utvärdering.

Det är vidare en fördel att slippa slå sönder en väl fungerande tillsynsverksamhet över hälso- och sjukvården. Det torde inte vara förenat med några större problem att inordna den sociala tillsynen i nuvarande organisation.

Vissa nackdelar finns dock med Socialstyrelsen som ansvarig för den samlade tillsynen över socialtjänst samt hälso- och sjukvård. Det kan finnas en risk att resurserna för tillsynen tas i anspråk för andra uppgifter i en sådan organisation. Tillsynen kan få stå tillbaka för andra angelägna uppgifter hos myndigheten.

Det är inte utan vidare givet att en samordning av tillsyn och normgivning är lyckad. Även om regelbundna kontakter mellan de tjänstemän som svarar för dessa olika uppgifter kan bidra till utvecklingen av såväl tillsynen som normgivningen, kan det ligga en poäng i att ha dessa verksamheter åtskilda. Tillsynen kan sägas vara en samhällelig funktion som utan direkt påverkan från andra områden ska ta ställning till om laglighet och rättssäkerhet har uppnåtts. På motsvarande sätt som förhållandet är mellan den lagstiftande, den verkställande och den dömande makten i samhället kan sambandet mellan tillsyn å ena sidan och normgivning å den andra sidan behöva lösas upp.

Det finns också en risk för "medikalisering" av socialtjänsttillsynen om den integreras med den medicinska tillsynen i Socialstyrelsen. De nuvarande regionala tillsynsenheterna i Socialstyrelsen är enbart inriktade på tillsyn över hälso- och sjukvård. Vid dessa enheter finns en dominans av hälso- och sjukvårdspersonal. Nästan samtliga chefer är läkare. Juristerna är inriktade på rättsliga frågor inom medicinsk tillsyn. Om socialtillsynen inordnas i en sådan organisation kanske den inte får den uppmärksamhet, de resurser och den ställning som är nödvändig för en tillräckligt effektiv tillsyn. Ledningen av en sådan samordnad tillsyn över socialtjänst samt hälso- och sjukvård kräver därför ett mindre mått av dominans av hälso- och sjukvårdspersonal än vad som f.n. är fallet inom Socialstyrelsen.

Om Socialstyrelsen enbart övertog den statliga tillsynen över äldreoch handikappverksamheterna i kommunerna skulle det inte medföra riktigt samma problem. I dessa verksamheter är hälso- och sjukvårdsinsatserna, om inte dominerande, så framträdande på ett helt annat sätt än inom övrig socialtjänst. Att förstärka Socialstyrelsens regionala enheter med experter på dessa sociala frågor skulle vara en relativt liten administrativ åtgärd.

Den lokala anknytningen i fråga om den sociala tillsynen skulle i och för sig vara mindre tydlig än i dag men inte mindre än den anknytning som i dag föreligger inom den medicinska tillsynen. Att bryta ut en del av den sociala tillsynen från länsstyrelserna och föra över den till Socialstyrelsen skulle emellertid medföra vissa nackdelar. Det finns en positiv betydelse i sig att all statlig social tillsyn sorterar under en och samma myndighet.

Fördelen med att tillskapa ett särskilt fristående tillsynsverk är framför allt att man därigenom kan samla alla resurser för tillsyn till en särskild organisation där man inte behöver riskera att resurserna tas i anspråk för annat än tillsyn. Det är också en fördel att inte behöva ha tillsyn över hur den egna normgivningen av socialtjänsten och hälso- och sjukvården tillämpas.

Med ett särskilt tillsynsverk skulle den samlade tillsynen över socialtjänsten samt hälso- och sjukvården kunna starta från början. Därmed skulle inte tillsynen över socialtjänsten behöva inordnas i ett redan fungerande system av tillsyn över hälso- och sjukvård med den risk för dominans för hälso- och sjukvårdstillsynen som en samordning i Socialstyrelsen innebär.

De nackdelar man kan se med ett särskilt tillsynsverk är framför allt den risk för "slutenhet" som kan uppkomma i en sådan organisation. Kompetensen hos personalen kan komma att urholkas om det inte finns möjligheter till direkta kontakter med de verksamheter som svarar för uppföljning, utvärdering och normgivning. Tillsynen kan komma att

sakna det inflöde av idéer som nu nämnda verksamheter kan komma med till gagn för en bra tillsyn.

Jag är dock inte beredd att i detta sammanhang föreslå den ena eller andra av dessa två lösningar för att kunna samordna all tillsyn över socialtjänst samt hälso- och sjukvård. Innan ställning kan tas till en så omfattande omorganisation av den statliga tillsynen över socialtjänsten samt hälso- och sjukvården måste frågan belysas av en parlamentariskt sammansatt kommitté. Jag lägger därför den lösning som framgår av nästa avsnitt.

13.6.2. Nuvarande ordning med utökad roll för Socialstyrelsen

Att Socialstyrelsen har ansvaret för tillsynen över all hälso- och sjukvård i riket har klara fördelar. Ansvaret omfattar dels verksamheter inom hälso- och sjukvården (med undantag för försvarets hälso- och sjukvård) och all hälso- och sjukvårdspersonal. Genom denna ordning kan en bra kompetens upprätthållas i fråga om tillsynsverksamheten. Socialstyrelsens tillsyn genom de regionala enheterna har också visat sig fungera bra.

Mycket tyder på att det skulle vara till väsentlig fördel såväl för vårdgivarna som för den enskilda vårdtagarna om den statliga tillsynen över äldre- och handikappomsorgerna kunde utföras genom en och samma statliga myndighet. Detta talar då för att antingen Socialstyrelsen eller länsstyrelserna får det samlade ansvaret för tillsynen över särskilda boendeformer för äldre, bostäder med särskild service för funktionshindrade och hemtjänst för äldre och funktionshindrade.

Emellertid skulle en sådan lösning innebära antingen att tillsynen över hälso- och sjukvården eller tillsynen över socialtjänsten kom att delas mellan två olika myndigheter. Jag kan inte se att det skulle vara till gagn för staten, vårdgivarna och de enskilda vårdtagarna om på detta sätt tillsynen inom de nämnda verksamheterna blev delad. Utredningen föreslår därför att den nuvarande ordningen med Socialstyrelsen som operativt ansvarig för tillsynen över hälso- och sjukvården och länsstyrelserna som operativt ansvariga för tillsynen över socialtjänsten tills vidare bibehålls.

Att ha kvar den nuvarande fördelningen av ansvaret löser dock inte samordningen av tillsynsinsatser inom boendeformer för äldre, bostäder med särskild service för funktionshindrade och hemtjänst för äldre och funktionshindrade. Detta kan dock ske genom att Socialstyrelsen ges möjlighet att samordna sin tillsyn med den tillsyn som skall utföras av länsstyrelserna. Socialstyrelsen ska därför enligt min mening ha en

formell rätt att kunna styra länsstyrelserna så att samordning kan ske om när och hur tillsyn ska ske i nu nämnda verksamheter. En sådan tillsynsvägledning från Socialstyrelsens sida gentemot länsstyrelserna skulle göra det möjligt att tillgodose de önskemål i fråga om att samordna tillsynen över socialtjänsten samt hälso- och sjukvården som Socialutskottet gett uttryck för i betänkandena 1996/97:SoU13 (sid. 19) och 1996/97:SoU18 (sid. 92).

På så sätt kan framför allt tillsynen över kommunala och enskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för funktionshindrade genomföras på det mest rationella sättet. Gemensamma tillsynsbesök/inspektioner kan alltid genomföras. Någon tjänsteman vid den regionala enheten i Socialstyrelsen eller i länsstyrelsen kan som föredragande i ärendet ha ansvaret för den administrativa samordningen.

Kommunen eller den enskilda vårdgivaren skulle möta en gemensam statlig tillsynsgrupp. Vårdtagarna skulle ha en viss namngiven person att vända sig till. Bedömningar kan göras samtidigt genom Socialstyrelsens regionala enheter och länsstyrelsernas sociala enheter, där varje enhet visserligen skulle svara för sin expertbedömning men där Socialstyrelsen vid behov gör den slutliga samordnade bedömningen. Detsamma skulle gälla samordningen av tillsynen över medicinska och sociala insatser inom missbruksvården, omsorgerna om psykiskt störda m.fl. verksamheter.

Det är alltså tydligt att det även i fråga om andra verksamheter inom socialtjänsten än äldre- och handikappomsorg finns ett behov av att samordna tillsynen genom en nationell instans. Som tidigare framgått har ett omfattande arbete inletts mellan Socialstyrelsen och länsstyrelserna för att samordna och effektivisera tillsynen över hela det sociala fältet. Det skulle dock vara till gagn för målet att uppnå en optimal statlig tillsyn över hela socialtjänsten om Socialstyrelsen kunde ges en författningsreglerad ställning av nationell tillsynsvägledare över hela socialtjänsten och inte enbart över äldre- och handikappomsorgerna. Den samordning som är nödvändig för att förbättra och effektivisera den statliga tillsynen över socialtjänsten skulle inte vara beroende av frivilliga överenskommelser mellan de två statliga myndigheterna. Visserligen skulle länsstyrelsernas självständiga ställning som tillsynsansvariga inom sina respektive län försvinna men något principiellt hinder för en sådan ordning föreligger inte. Med Socialstyrelsen som tillsynsvägledare över hela det sociala området uppnår man dels en samordning av den medicinska och sociala tillsynen där en sådan samordning är nödvändig, dels enhetlighet av den statliga tillsynen över hela socialtjänstområdet.

13.7. Utökade tillsynsinstrument

Mitt förslag: Tillsynen ska effektiviseras. Tillsynsmyndigheterna ska

ges författningsreglerad rätt att genom föreläggande få upplysningar och inhämta handlingar samt att inspektera all verksamhet inom socialtjänsten. Tillsynsmyndighet ska kunna meddela föreläggande att avhjälpa missförhållanden. Förelägganden ska kunna kombineras med vite.

13.7.1. Rätt att få upplysningar och ta del av handlingar

Enligt 6 kap. 9 § LYHS är den som omfattas av Socialstyrelsens tillsyn inom hälso- och sjukvården skyldig att på styrelsens begäran lämna handlingar, prover och annat material som rör verksamheten samt att lämna de upplysningar som om verksamheten som styrelsen behöver för sin tillsyn. Om den enskilde yrkesutövaren eller vårdgivaren inte rättar sig efter styrelsens begäran kan styrelsen förelägga den som bedriver verksamheten att lämna vad som begärs. Vid föreläggande får vite sättas ut.

Bestämmelsen i 69 b § SoL om rätt för länsstyrelserna att inspektera viss verksamhet innehåller även en bestämmelse om rätt för länsstyrelsen att inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. En motsvarande rätt för den kommunala socialnämnden i förhållande till vissa enskilda verksamheter återfinns i 69 c § SoL. Däremot finns i SoL inte någon regel som öppnar möjlighet för länsstyrelsen (eller kommunen) att genom föreläggande med eller utan vite framtvinga att nödvändiga upplysningar eller handlingar lämnas till länsstyrelsen (eller socialnämnden).

Med en samordning av tillsynen över kommunala och enskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för funktionshindrade borde motsvarande regel som återfinns i LYHS i fråga om tillsyn över hälso- och sjukvård införas i SoL. För att kunna göra tillsynen över hela socialtjänsten tillräckligt effektiv bör en sådan regel inte enbart avse tillsynen över de nu nämnda verksamheterna. Det torde vara lika angeläget att i tillsynen även över andra verksamheter kunna tvinga fram upplysningar och handlingar från dem som är föremål för tillsynen. Även om det inte har redovisats några svårigheter för länsstyrelserna att hittills kunna få de upplysningar och de handlingar de begär, finns enligt min mening anledning att i princip reglera tillsynen över socialtjänsten enligt samma system som tillsynen över hälso- och sjukvården.

Utredningen föreslår därför att en bestämmelse införs som ger länsstyrelserna rätt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som erfordras för tillsynen. I första hand ska självfallet länsstyrelsen söka få del av de handlingar och de upplysningar som den behöver för sin tillsyn utan särskilt föreläggande. Möjligheten härtill har därför närmast en förebyggande uppgift. Om den som är föremål för tillsynen inte efterkommer länsstyrelsens framställan ska länsstyrelsen emellertid kunna förelägga denne att inkomma med begärda handlingar eller lämna de upplysningar som länsstyrelsen behöver. I föreläggandet ska vite få utsättas om det bedöms nödvändigt för att föreläggandet ska åtlydas.

Samma möjlighet som länsstyrelsen ska ha att begära in handlingar och uppgifter ska även Socialstyrelsen ha. I vissa fall avser tillsynen verksamhet som omfattar såväl socialtjänst som hälso- och sjukvård. Då kan det vara lämpligt att Socialstyrelsen har huvudansvaret för tillsynsärendet och begär de handlingar och upplysningar som ärendet kräver. Det kan även finnas andra fall av tillsyn över socialtjänsten där Socialstyrelsen – i första hand i samråd med länsstyrelsen – behöver ta det yttersta ansvaret för ärendet och då överta den roll som primärt ankommer på länsstyrelsen.

Den möjlighet som Socialstyrelsen alltså – jämte länsstyrelsen – ska ha att kunna inhämta handlingar och upplysningar bör även gälla sådana ärenden där det inte är fråga om tillsyn i inskränkt bemärkelse. I dag har Socialstyrelsen inte några svårigheter att få de uppgifter från kommunerna och enskilda som svarar för socialtjänst som styrelsen behöver för sina uppföljnings- och utvärderingsinsatser. För att något missförstånd på den punkten inte ska behöva uppstå bör därför rätten att få upplysningar och handlingar gälla jämväl i de fall då det är fråga om uppföljning och utvärdering från styrelsen och inte bara i rena tillsynsärenden.

13.7.2. Inspektioner

Inom hälso- och sjukvården har Socialstyrelsen i dag enligt 6 kap. 10 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) rätt att inspektera verksamhet och yrkesutövare som omfattas av lagen. Socialstyrelsen äger rätt att få tillträde till lokaler eller andra utrymmen som används för verksamheten. Rätten att få tillträde till lokaler omfattar dock inte bostäder.

Eftersom styrelsen inte får använda sig av några tvångsmedel för att bereda sig tillträde till lokaler har styrelsen med stöd av 11 § LYHS rätt att av polismyndighet få den hjälp som behövs för att kunna genomföra en inspektion. Vid en inspektion har Socialstyrelsen rätt att tillfälligt

omhänderta handlingar, prover och annat material som rör verksamheten. Den som är föremål för Socialstyrelsens tillsyn är även enligt 9 § LYHS skyldig att på styrelsens begäran lämna handlingar, prover och annat material som styrelsen behöver för sin tillsyn.

Enligt 69 b § socialtjänstlagen (SoL) har länsstyrelsen rätt att inspektera sådan verksamhet som står under länsstyrelsen tillsyn, alltså vissa enskilda verksamheter samt hem för vård eller boende (kommunala och enskilda). En motsvarande regel finns i 26 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Några ytterligare befogenheter har inte länsstyrelsen i fråga om hur tillsynen får genomföras.

Vid inspektioner av särskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för funktionshindrade kan således Socialstyrelsen genomföra inspektionerna med större befogenheter än vad länsstyrelserna kan göra. Om tillsynen vid sådana verksamheter avser såväl de medicinska som de sociala insatserna är det rimligt att inspektionerna kan ske under samma förutsättningar oavsett om granskningen avser hälso- och sjukvård eller socialtjänst. En rätt att i socialtjänstlagen utföra inspektioner gör det möjligt att samordna den statliga tillsynen över kommunala och enskilda särskilda boendeformer och bostäder med särskild service.

Även i andra fall än för tillsyn över särskilda boendeformer eller bostäder med särskild service kan det emellertid behövas en författningsreglerad rätt att genomföra inspektioner. Tillsynsmyndigheten kan behöva genom inspektion kunna granska om en viss verksamhet uppfyller de krav på god kvalitet som är en förutsättning för att enskilda ska kunna beredas den omsorg som de har rätt till. En formell rätt för tillsynsmyndigheterna att företa inspektioner över all socialtjänst i kommuner och enskilda verksamheter bör därför införas.

I de övervägande antalet fall av sådana tillsynsärenden behöver tillsynsmyndigheten självfallet inte formellt genomföra någon "inspektion". Tillsynsbesök kommer regelmässigt att kunna genomföras med samtycke från den som är föremål för tillsynen. En regel om rätt att utföra inspektioner även i andra fall än för närvarande kommer därmed närmast att ha en förebyggande uppgift och kunna ses som ett principiellt ställningstagande att tillsyn över såväl offentliga som enskilda verksamheter bör omfattas av samma regelsystem.

Inspektioner får inte ske i enskilda vårdtagares bostäder utan deras medgivande. Rum och lägenheter i särskilda boendeformer eller bostäder med särskild service räknas som bostäder. För att genomföra en inspektion där tillsynsmyndigheten behöver granska en persons bostad krävs alltså dennes samtycke. I praktiken torde detta inte behöva skapa några problem. Kan inte personen själv lämna medgivande, på grund av

sitt fysiska eller psykiska tillstånd, får en bedömning göras, med hjälp av uppgifter från nära anhörig eller god man, om den enskilde skulle kunna tänkas ha lämnat medgivande om han eller hon kunnat uttrycka en egen vilja.

Rätten att genomföra inspektioner ger tillsynsmyndigheten i och för sig inte någon rätt att mot vårdgivarens vilja tvångsvis bereda sig tillträde till den verksamhet som skall inspekteras. I 6 kap 11 § LYHS finns därför infört en rätt för Socialstyrelsen att vid inspektioner inom hälsooch sjukvården påkalla hjälp av polismyndigheten för att kunna genomföra inspektionen. Denna rätt för Socialstyrelsen gäller även hälso- och sjukvårdsverksamhet vid kommunala eller enskilda särskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för funktionshindrade. Utöver nu nämnda möjlighet torde det enligt min bedömning knappast finnas behov av att i ytterligare fall behöva påkalla polishjälp för att kunna genomföra inspektioner. Någon motsvarighet till bestämmelsen i 6 kap, 11 § LYHS föreslår jag därför inte i socialtjänstlagen.

I samband med inspektioner har Socialstyrelsen för närvarande med stöd av 6 kap. 10 § LYHS rätt att tillfälligt omhänderta handlingar, prover och annat material som rör verksamheten. Den som omfattas av tillsynen är skyldig att lämna den hjälp som behövs vid inspektionen. Det kan inte alltid utan vidare förutsättas att alla som är föremål för tillsyn och utsatta för inspektioner är villiga att lämna ifrån sig handlingar eller lämna den hjälp som behövs för tillsynen. Bestämmelser som nu sagts har enligt min mening därför en funktion att fylla även i samband med inspektioner som utförs inom socialtjänsten.

13.7.3. Uppdagade missförhållanden

Enligt 70 § SoL kan länsstyrelsen om det föreligger något missförhållande i sådan verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt 69 b § SoL förelägga den som ansvarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Om missförhållandet är allvarligt och länsstyrelsens föreläggande inte efterkoms, får länsstyrelsen förbjuda fortsatt verksamhet. Verksamheter som står under länsstyrelsens tillsyn enligt 69 b § SoL är

  • kommunala och enskilda hem för vård eller boende,
  • enskilda boendeformer för äldre eller bostäder med särskild service för funktionshindrade,
  • enskilda hem för viss annan heldygnsvård,
  • enskilda hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet,
  • verksamhet som kommunen med stöd av 4 § tredje stycket SoL överlämnat till en enskild att utföra samt
  • annan enskild verksamhet från vilken kommunen upphandlar tjänster för att fullgöra skyldigheter enligt SoL.

Enligt 6 kap. 13 § LYHS får Socialstyrelsen, om styrelsen finner att en vårdgivare inom hälso- och sjukvården som står under styrelsens tillsyn inte uppfyller kraven på god vård och om missförhållandena är av betydelse för patientsäkerheten, förelägga vårdgivaren att avhjälpa missförhållandena. I föreläggandet får vite sättas ut. Ett sådant föreläggande skall innehålla uppgifter om de åtgärder som Socialstyrelsen anser nödvändiga för att de påtalade missförhållandena skall avhjälpas (14 §). Om föreläggandet inte följs och om missförhållandena är allvarliga, får Socialstyrelsen helt eller delvis förbjuda verksamheten (15 §). Föreligger fara för patienters liv, hälsa eller personliga säkerhet, får Socialstyrelsen t.o.m. utan föregående föreläggande helt eller delvis förbjuda verksamheten (16 §). Möjlighet finns även att fatta ett interimistiskt beslut (17 §).

Motsvarande möjligheter till förelägganden, med eller utan vite, samt beslut att förbjuda verksamhet kan alltså inom socialtjänsten enbart riktas till hem för vård eller boende samt enskilda verksamheter.

Tillsynsmyndigheten inom socialtjänsten, vare sig det är Socialstyrelsen eller länsstyrelsen, kan i samband med tillsynen iaktta olika missförhållanden. Missförhållandena kan även avse brister ifråga om samordning av sociala och medicinska insatser för olika vårdtagare/klienter. Brister av detta slag har tillsynsmyndigheten skyldighet att försöka komma till rätta med. Detsamma gäller om kommunen inte uppfyller de krav som framgår av den nuvarande 7a § SoL eller om kommunen inte verkställer en dom angående en rättighet för den enskilde.

Kommunerna har rätt att själva avgöra vilka prioriteringar som ska göras inom socialtjänsten. Det är dock uppenbart att kommunerna inte kan avstå från att över huvud taget ha en i SoL beskriven skyldighet. Skulle en kommun t.ex. inte erbjuda samarbetssamtal eller inte sörja för att familjerådgivning kommer till stånd, är det en uppgift för tillsynsmyndigheten att få kommunen att uppfylla sina skyldigheter.

Tillsynsmyndigheten ska naturligtvis i första hand söka komma till rätta med iakttagna missförhållanden genom överläggningar med den som brister i sina skyldigheter enligt lagen. Det kan dock finnas fall där sådana överläggningar och försök till rättelse inte leder till önskat resultat. Rör det sig om missförhållanden t.ex. vid särskilda boendeformer eller bostäder med särskild service där de boendes liv eller hälsa utsätts för fara om verksamheten fortsätter som tidigare eller missförhållanden inom socialtjänsten där enskildas rättsäkerhet är i allvarlig

fara kan det vara nödvändigt att genom föreläggande med vite kräva att uppdagade missförhållanden rättas till.

Däremot ska tillsynsmyndigheten självfallet inte kunna rikta ett föreläggande mot en kommun att ta upp en fråga till prövning om den enskilde själv genom att ansöka kan få frågan prövad av den kommunala nämnden. Inte heller ska tillsynsmyndigheten kunna förelägga kommunen att besluta på visst sätt i en fråga som kan bli föremål för överklagande till domstol. Det är knappast heller möjligt att rikta ett föreläggande mot t.ex. brister ifråga om mottagandetider hos den kommunala socialbyrån eller brister vad gäller personalens uppträdande mot klienterna. I sådana fall kan det vara svårt att avgöra vad som är den miniminivå som, om den underskrids, innebär att det föreligger ett missförhållande. Att en viss verksamhet inte är till fullo utbyggd eller att enskilda måste vänta på den insats de efterfrågar torde också vara svårt att kunna ingripa mot med föreläggande med vite eftersom det faller inom ramen för den kommunala självstyrelsen att avgöra takten i utbyggnaden av den kommunala servicen.

Frågan om föreläggande med vite i de fall kommunen inte uppfyller en skyldighet som kommunen är ålagd genom domstolsbeslut är en fråga som tagits upp i utredningen ”Lindqvists nia” (SOU 1999:21). Lindqvist har där föreslagit att länsstyrelserna ska kunna förelägga en kommun eller landsting att bygga upp en service enligt LSS eller SoL som gör det möjligt att i rimlig tid verkställa domar. Ett sådant föreläggande ska kunna förenas med vite. En kommun som inte verkställt en sådan dom ska också kunna ges ett föreläggande med vite. Förslaget remissbehandlas för närvarande Det finns därför inte här anledning att särskilt beröra frågan om domstolstrots.

Genom att införa en möjlighet för tillsynsmyndighet att utfärda föreläggande inom socialtjänsten åstadkommer man den önskvärda samordningen av tillsynen över hälso- och sjukvård samt socialtjänst över särskilda boendeformer och bostäder med särskild service samt hemtjänst. Ett föreläggande kan riktas mot verksamheten i dess helhet utan att man behöver klarlägga vad som är att anse som hälso- och sjukvård och vad som är socialtjänst.

Som framgår av vad ovan sagts finns inte anledning att särskilja vissa verksamheter inom socialtjänsten från andra. Även inom den öppna vården av psykiskt störda och vården av missbrukare sker sociala insatser och hälso- och sjukvårdsinsatser parallellt. Det kan därför finnas behov av att kunna rikta föreläggande till den kommunala socialtjänsten och landstingets hälso- och sjukvårdsverksamhet i ett sammanhang för att t.ex. komma till rätta med missförhållanden som har sin grund i bristande samverkan mellan dessa huvudmän.

En regel om föreläggande med vite har i första hand till uppgift att fungera förebyggande. Redan förekomsten av en sådan regel torde i de flesta fall vara ett tillräckligt påtryckningsmedel för att förmå den som omfattas av tillsynen att rätta till de missförhållanden som tillsynsmyndigheten funnit och vill ha åtgärdade.

Liksom vad f.n. gäller enligt 6 kap. 14 § LYHS ska ett föreläggande innehålla uppgift om de åtgärder tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att de påtalade missförhållandena skall kunna avhjälpas.

Om föreläggandet inte åtlyds och om missförhållandet är allvarligt ska länsstyrelsen eller i förekommande fall Socialstyrelsen kunna förbjuda verksamheten helt eller delvis. Beslut att förbjuda viss verksamhet kan av förklarliga skäl enbart avse de fall då en boendeform, en bostad med särskild service, ett hem för vård eller boende, ett familjehem eller en annan pågående verksamhet inte uppfyller de krav på god kvalitet som lagen kräver. Något utrymme för "förbud" finns självfallet inte då föreläggandet innebär krav på uppfyllandet av viss tjänst eller service eller krav på införandet av kvalitetssäkringssystem. Är det fråga om ett sådant missförhållande som inte rättas till ens efter utdömande av vite bör tillsynsmyndigheten ha en skyldighet att anmäla detta till regeringen.

13.8. Särskilda brukarråd

Mitt förslag: Särskilda brukarråd inrättas som ska stödja länsstyrel-

serna och Socialstyrelsens regionala enheter när det gäller att bedöma vilka verksamheter som kräver särskild uppmärksamhet från statens sida.

Länsstyrelserna och Socialstyrelsernas regionala enheter har i dag en bra insikt i hur tillsyn bör bedrivas. Det är emellertid inte alltid som länsstyrelserna och de regionala enheterna har möjligheter att få insyn i vad som kräver särskild uppmärksamhet från deras sida. Det kan därför finnas anledning att till hjälp för länsstyrelsernas och Socialstyrelsens regionala enheters tillsyn över olika verksamheter som rör socialtjänsten och den kommunala hälso- och sjukvården inrätta särskilda brukarråd. Dessa skulle kunna bistå med kunskap om förhållandena för de människor som är i behov av sociala insatser eller hälso- och sjukvårdsinsatser och orsakerna till att vårdgivarna inte tillgodoser de behov som finns.

Uppgiften för "brukarråden" är alltså inte att tala om hur tillsyn ska bedrivas utan att komma med information om människors sociala situa-

tion och uppslag till tillsynsmyndigheterna om vilka områden som är särskilt angelägna att granska.

13.9. Ekonomiska konsekvenser

Utredningen har övervägt flera alternativa lösningar på hur tillsynen över socialtjänsten ska vara organiserad. Jag har dock förordat den lösning som innebär en ny formell rätt för Socialstyrelsen att styra länsstyrelserna i syfte att samordna tillsynen över socialtjänsten. Mina bedömningar av de ekonomiska konsekvenserna avser detta förslag.

Efter en omställningsperiod bör förslaget innebära en förbättring och en effektivisering av tillsynen. På sikt bör det vara möjligt att antingen få ut högre tillsynseffekt givet de resurser som finns idag eller att få ut samma tillsynseffekt med mindre resurser än idag. Det är rimligt att anta att strävan är att få ut en större tillsynseffekt. Därmed bör det långsiktiga resursbehovet såväl hos Socialstyrelsen som hos länsstyrelserna kunna vara oförändrat. Förslaget om utökade tillsynsinstrument för länsstyrelserna och Socialstyrelsen leder knappast till några behov av utökade resurser. Dessa instrument är avsedda att användas i mycket sällsynta fall. Kostnadseffekten bör därmed bli försumbar.

Socialstyrelsens och länsstyrelsernas förändrade roller bör alltså framdeles kunna klaras inom ramen för befintliga resurser för styrelsen. Initialt kan det dock på Socialstyrelsen behövas ett visst resurstillskott för uppbyggnad av kompetens.

När det gäller förslaget med särskilda brukarråd innebär det en direkt kostnadsökning med någon miljon kronor och bör finansieras inom ramen för respektive länsstyrelses samlade anslag. Kostnaderna avser viss administration och arvoden till ledamöterna i dessa råd.

Sammantaget är det min bedömning att de föreslagna förändringarna

på kort sikt kan medföra små kostnadsökningar men att den nya tillsynsorganisation på längre sikt inte medför högre kostnader än i dagsläget.

14. Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl.

14.1. Bakgrund

Pensionssystemen för människors försörjning när de lämnat förvärvslivet är utformade på skilda sätt i olika länder. I vissa länder, främst utom Europa, är det privata försäkringar, som förutsätter att den enskilde själv sätter av pengar under sin förvärvsverksamma tid i livet. I Europa förekommer såväl offentliga pensionssystem utformade enligt försäkringsprincipen som andra inte offentliga möjligheter att trygga försörjningen när förvärvsinkomsterna har upphört. Medlemsländerna i Europeiska unionen (EU) har alla någon form av offentligt grundskydd i pensionssystemen för äldre människors försörjning.

Pensionsförmånen för en medborgare inom EU kan inte begränsas genom krav på bosättning i ett medlemsland. Har medborgaren genom bosättningstid eller intjänade pensionspoäng kvalificerat sig för pension i ett medlemsland har han därför rätt till pensionen oavsett var inom unionen han senare bosätter sig. För en medborgare i ett EU-land som bosätter sig i Sverige gäller också särskilda gemensskapsrättsliga regler. Dessa innebär i princip att han måste visa att han har tillräckliga tillgångar för att inte ligga det sociala bidragssystemet i värdlandet till last. Detta gäller både dem som är yrkesverksamma och dem som upphört med sitt yrkesverksamma liv1.

14.1.1. Uppdraget

Äldre människor som invandrar till Sverige från en stat utanför EU hinner inte kvalificera sig för en pension i Sverige som är tillräcklig för att täcka levnadsomkostnaderna. Om landet de kommer från dessutom

1Utlänningsförordningen (1989:547) och rådets direktiv 90/364/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning samt rådets direktiv 90/365/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning för anställda och egenföretagare som inte längre är yrkesverksamma.

saknar pensionsrättigheter eller om administrativa svårigheter gör det omöjligt att föra över förmånen från det tidigare hemlandet, blir de ofta hänvisade till socialbidrag för sin försörjning. Motsvarande försörjningsproblem efter pensioneringen drabbar inte dem som är unga när de invandrar. De hinner kvalificera sig för svensk pension. Inte heller är det ett problem för dem som erhåller uppehållstillstånd som flykting eller annan särskilt skyddsbehövande enligt 3 kap. 2 § eller 3 §utlänningslagen (1989:529). De får nämligen tillgodoräkna sig kvalifikationstid i hemlandet och blir på så sätt berättigade till svensk pension.

Bland de människor som till följd av ingen eller låg pension har svårt att försörja sig återfinns alltså de som kommit till Sverige vid relativt hög ålder och beviljats permanent uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § utlänningslagen. Genom tilläggsdirektiv (dir. 1998:70) har jag fått i uppdrag att lämna förslag till hur deras ekonomiska trygghet ska utformas. Förslaget ska utformas med krav på bosättning i Sverige.

14.1.2. Pensionssystemens konstruktion och omfattning

Nuvarande pensionssystem

Det nuvarande allmänna pensionssystemet består av folkpension och tilläggspension (ATP). Dessa är obligatoriska och omfattar i princip alla som bor eller arbetar här i landet. Vid sidan av den allmänna pensioneringen finns olika tjänstepensionssystem, individuella tjänstepensionsförsäkringar och privata individuella pensionsförsäkringar.

Grundskyddet utgörs av folkpension i form av ålderspension inklusive de särskilda folkpensionsförmånerna. Dessa förmåner garanterar den som haft låga inkomster en skälig ekonomisk standard som pensionär. Folkpension betalas ut, oberoende av tidigare avgiftsinbetalningar och arbetsinkomster, med ett i princip enhetligt belopp lika för alla. Men beloppen är högre för ogifta än för gifta. I de fall den äldre invandrat till Sverige och inte kvalificerat sig för full pension kvotdelsberäknas pensionen utifrån antal bosatta år i Sverige i förhållande till beloppet för full pension.

Det reformerade pensionssystemet

År 2001 införs ett reformerat pensionssystem, som gäller för dem som är födda 1938 eller senare. Ålderspensionen i detta system omfattar dels en inkomstgrundad pension, dels en garantipension. Garantipension betalas

ut till dem som inte tjänat in någon inkomstgrundad pension alls eller bara en låg sådan. Den är alltså en ersättning för eller utfyllnad till den inkomstrelaterade ålderspensionen för att garantera en viss lägsta nivå. Den kan erhållas från 65 års ålder. Pensionen ska administreras av Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna. Garantipensionen och kostnaderna för administrationen ska finansieras av statsmedel. Ålderspensionen ska beskattas enligt samma regler som gäller för förvärvsinkomster.

För de åldersgrupper som inte omfattas av det nya pensionssystemet införs ett nytt grundskydd, s.k. övergångsvis garantipension. Detta liknar garantipensionen och ett förslag till hur det kan regleras har presenterats i betänkandet Garantipension och bosättningstillägg för personer födda år 1937 eller tidigare (SOU 1999:17). Folkpension, pensionstillskott och särskilt grundavdrag ersätts enligt förslaget den 1 januari 2001 av den övergångsvisa garantipensionen.

De som är födda år 1937 eller tidigare påverkas föga av det nya pensionssystemet. De som är födda åren 1938–1953 får pension från både det nya systemet och det gamla ATP-systemet. De som är födda år 1954 eller senare får pension helt enligt det nya systemet. De första utbetalningarna från garantipensionssystemet kommer att göras år 2003 då de som är födda år 1938 fyller 65 år.

För pensionärer födda före år 1938 och som bott i Sverige i tio år finns särskilda övergångsregler.

Förutsättningar för rätt till pension

För att få rätt till pension måste man uppfylla vissa krav. Detta gäller såväl svenska som utländska medborgare. Även invandrare som kommer till Sverige vid relativt hög ålder kan kvalificera sig för pension om än en låg sådan. För medborgare utanför EU krävs en bosättningstid på minst tre år räknat från dagen för ansökan om uppehållstillstånd (5 kap. 1 § och 6 § b AFL, 3 kap. 1 §, 2 kap. 1 § lagen (1998:702) om garantipension, LGP). Tidskraven är desamma i det gamla och nya pensionssystemet. För medborgare inom EU gäller att de kan samordna sina kvalifikationstider. För att samordningen överhuvudtaget ska göras i Sverige krävs minst ett års försäkringstid (art. 48 i förordningen (EEG) 1408/71). Man kan också kvalificera sig genom att tillgodoräkna sig pensionspoäng i nu gällande pensionssystem.

Ålderspension får tas ut från den månad den pensionsberättigade fyller 65 år (6 kap. 1 § AFL, 3 kap. 1 § LGP). Kvalifikationstiden för pension räknas till och med det kalenderår personen fyller 64 år (5 kap. 5 § AFL, 2 kap. 5 § LGP). Den sammanlagda kvalifikationstiden måste

också uppgå till tre hela år eftersom kvalifikationstiden alltid ska sättas ned till närmast antal hela år (5 kap 5 § AFL, 2 kap 7 § LGP). Ansökan om ålderspension kan beviljas för tid före den månad som den försäkrade fyller 65 år (6 kap 1 § AFL). Men en ansökan om garantipension kan beviljas först från och med månaden efter det att ansökan kom in till försäkringskassan (4 kap. 1 § LGP, 12 kap. 2 § lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension, LIP).

Som följd av dessa regler får en person som invandrar till Sverige och beviljas uppehållstillstånd här rätt till pension från 65-årsdagen. Även om pensionen i sådana fall inte är tillräcklig för försörjningen kan han eller hon söka bostadstillägg för pensionärer. Men för att trygga försörjningen behöver personer i denna situation vanligtvis också socialbidrag, dvs. ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen.

Inför genomförandet av EES-avtalet år 1993 anpassades de svenska pensionsbestämmelserna till EG-rätten. Följden av detta var att rätt till pension kan intjänas genom förvärvsarbete eller genom viss tids bosättning. Samtidigt infördes vissa övergångsregler för icke svenska medborgare födda före år 1938. Vissa äldre invandrare kan därmed få full pension om de varit bosatta i Sverige i minst 10 år. År 2004 kommer dessa övergångsbestämmelser att ha spelat ut sin roll.

14.1.3. Bostadstillägg till pensionärer

Personer som idag har rätt till pension enligt AFL har även rätt till bostadstillägg, BTP. Berättigade till bostadstillägg är även personer som erhåller pension enligt lagstiftningen i en stat som ingår i EU eller EES och den som får hustrutillägg i vissa fall då maken har folkpension.

Bostadsstödet handläggs av försäkringskassan enligt reglerna i lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer. Bostadstillägget är inkomstprövat och består av två delar, bostadstillägg (BTP) och särskilt bostadstillägg (SBTP).

Pensionärens årsinkomst avgör storleken av bostadstillägget. Årsinkomsten beräknas enligt bestämmelserna i lagen om bostadstillägg till pensionärer. I lagen finns också särskilda beräkningsregler för dem som får pension enligt utländsk lagstiftning. Dessa innebär att den som får pension från utlandet och dessutom är berättigad till bostadstillägg måste räkna in den utländska pensionen i årsinkomsten. Med utländsk pension menas i detta sammanhang allmän pension från ett annat land än Sverige som grundas på bosättning eller förvärvsarbete. När inkomsten beräknas inbegrips också andra inkomster än arbetsinkomster liksom avkastning av förmögenhet och övriga tillgångar samt pensionsersättningar.

De som har låga inkomster kan förutom BTP också vara berättigade till SBTP. När någon ansöker om BTP prövas automatiskt om han eller hon är berättigad även till SBTP. Sökande med en godtagbar maximal bostadskostnad får SBTP om inkomsterna understiger skälig levnadsnivå. Men konstruktionen av SBTP förutsätter att pensionärens inkomst uppgår till minst en viss kvotdel av basbeloppet (år 1998 är detta belopp för ensamstående 54 043 kr). Systemet är också så utformat att viss hänsyn tas till inkomster, tillgångar och avkastning av förmögenhet. SBTP kan alltså beviljas dem med låga inkomster och höga bostadskostnader och är en utfyllnadsförmån upp till beloppet för skälig levnadsnivå. Skälig levnadsnivå har i lagen preciserats till lägst 1,22 gånger basbeloppet för den som är ogift och lägst 1,01 gånger basbeloppet för den som är gift. Dessa lägsta nivåer förutsätts täcka alla normala utgifter inklusive de kostnader som den enskilde har inom ramen för högkostnadsskyddet för öppen hälso- och sjukvård samt läkemedel. I princip motsvarar nivån en schabloniserad socialbidragsnivå.

SBTP infördes år 1991. Syftet var att kompensera vissa pensionärer för de kraftiga hyreshöjningar som följde av skattereformen och för att förhindra att de skulle bli beroende av socialbidrag. Eftersom bostadstillägget till pensionärerna vid denna tidpunkt var en kommunal angelägenhet valdes en nivå som motsvarade den för kommuner tillämpliga socialbidragsnivån. I samband med att bostadstillägget blev en statlig angelägenhet uttalades att Socialstyrelsens normer (baserade på basbeloppet) för att beräkna skälig levnadsnivå skulle vara vägledande. År 1995 skrevs det in i lagen att nivån skulle vara lägst 1,22 gånger basbeloppet för den som är ogift.

Lagen om bostadstillägg till pensionärer har nyligen setts över bl.a. för att kunna anpassas till det reformerade pensionssystemet. En principiell översyn har också gjorts om dess framtida utformning. Utredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1999:52) ett ändrat system för inkomstprövningen varvid skattelagstiftningens regler ska tillämpas. Några principiella ändringar föreslås inte vad gäller utformningen av SBTP som ett grundskydd för vissa pensionärers försörjning.

14.1.4. EG-rätten och äldres försörjning

En förmåns grundläggande egenskaper är centrala när den ska jämföras med de EG-rättsliga bestämmelserna. När ett stöd till vissa äldre, som uppfyller kravet på bosättning, ska konstrueras måste man därför ta hänsyn till EG-rättens principer för att klassificera olika förmåner. Hur den klassificeras i den nationella lagstiftningen är alltså inte på något sätt avgörande men däremot syftet med förmånen och villkoren för att

bevilja den. För att rätt kunna klassificera en nationell förmån enligt de EG-rättsliga bestämmelserna måste därför även aktuella förordningars innehåll och närmare syften granskas. De i sammanhanget aktuella förordningarna är nr 1612/682och nr 1408/713. Begreppen social förmån respektive social trygghet, vilka har betydelse för att bedöma exportabiliteten, definieras inte i någon av dem. Detta försvårar gränsdragningen och tillämpningen av dem.

Begreppet social förmån enligt förordning 1612/68 har genom EGdomstolens praxis4kommit att få en vidsträckt tolkning. Förordningen täcker alla förmåner oberoende av om de förutsätter anställning, tillhörighet till försäkring, viss bosättningstid eller avgiftsbetalning. Beviljandet av en social förmån i ett medlemsland får inte vara förenat med ett krav på att faktiskt ha varit bosatt inom medlemsstatens territorium under en viss tid om inte detta gäller även för medborgarna i den medlemsstaten. Däremot har domstolen i ett antal avgörande funnit att social

hjälp kännetecknas av att den syftar till att avhjälpa en tydlig behovssituation som har visat sig i att man har undersökt vederbörandes totala ekonomiska situation under hänsynstagande till levnadsförhållandena i bosättningslandet.

Den hjälp som en enskild erhåller som social trygghetsförmån kännetecknas av att det är en lagstadgad rättighet. För att höra till förordningen 1408/71 måste förmånen eller rättigheten kunna hänföras till något av de sakområden som framgår av art. 4. Dessutom måste någon av de risker måste föreligga som omnämns i artikeln. Kännetecknande för de sociala trygghetsförmånerna är alltså att de beviljas utifrån

klart avgränsade regler och att de lämnas till dem som är anslutna till ett försäkringssystem. Huruvida förmånen är avgiftsfinansierad eller

finansieras av t.ex. arbetsgivaren saknar betydelse. Till skillnad från de sociala förmånerna är inslaget av individuellt uppskattat behov i princip

undantaget5.

En förmån som riktar sig till medborgare som uppnått gällande pensionsålder kommer naturligen att hänföras till riskområdet "äldre". Det

2Rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen.3Rådets förordning (EEG) av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen.4Bl.a. mål 249/83 V. Hoeckx mot Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn, Kalmthout, ECR 1984 s. 4007.5Bl.a. mål 1/72 R. Frilli mot Belgian State, ECR 1972 s. 457, mål 24/74 Caisse régionale d’assurance maladie de Paris mot G. Biason, ECR 1974 s. 999, mål 139/82 P.Piscitello mot Instituto nazionale della previdenza sociale, ECR 1983 s. 1427.

grundläggande kriteriet för förordningen 1408/71 är därmed uppfyllt. Men en förmån som allmänt garanterar ett existensminimum går varken att hänföra till något sakområde eller någon av de risker som omnämns i denna förordning, som också utesluter förmåner som avser social hjälp. Förmånens karaktär måste därför analyseras också utifrån andra kriterier. Dess konstruktion blir då avgörande.

Utgångspunkten är att det gäller en rättsligt reglerad förmån. En trygghetsförmån kännetecknas av att den beviljas på objektiva kriterier och inte grundas på en skönsmässig bedömning av den enskildes behov. Är villkoret för förmånen i stället beroende av en individuell bedömning måste behovsbedömningen knyta an till de specifika levnadsförhållandena för medlemslandet i fråga. Det är därför som förmåner som allmänt garanterar ett existensminimum är undantagna från förordningens tillämplighet. Det är också av det skälet som bostadstillägg till pensionärer inte omfattas av förordningen i dess helhet utan klassificeras som en icke avgiftsfinansierad förmån undantagen från kravet på exportabilitet.

Ett försörjningsstöd till äldre kan därför inte utformas som en trygghetsförmån eller ett tillägg till sådan förmån och samtidigt upprätthålla krav på bosättning i Sverige. Det skulle innebära att en medborgare, omfattad av förordningen nr 1408/71, i ett medlemsland inom EU skulle kunna beviljas förmånen och därefter flytta till ett annat medlemsland med bibehållen förmån. Utformas förmånen istället som ett generellt försörjningsstöd till vissa äldre måste bedömningen av rätten till stödet innefatta en individuell skönsmässig uppskattning av den enskildes behov. Av betydelse för bedömningen av förmånen är också om den är beroende av att vissa perioder av förvärvsarbete fullgjorts, anslutning till viss institution eller fullgjorda avgiftsinbetalningar. Är så fallet tolkas förmånen vara av den karaktär som kännetecknar trygghetsförmånerna. Å andra sidan om stödet utformas som ett generellt försörjningsstöd för alla medborgare utan individuell behovsbedömning omfattas det inte av exportabilitetskravet. Följden av detta innebär dock en icke avsedd utsträckning av biståndsrätten för i Sverige bosatta.

Sammanfattningsvis innebär detta för att ett ekonomiskt stöd till vissa äldre ska vara den hjälpförmån den är avsedd att vara och inte en exporterbar försäkringsförmån måste den sökandens individuella behov av förmånen bedömas när rätten till den prövas.

14.2. Ett äldreförsörjningsstöd införs

Mitt förslag: För att tillförsäkra den som är bosatt i Sverige och 65

år eller äldre en grundläggande försörjning ska ett äldreförsörjningsstöd införas.

Äldreförsörjningsstödet ska regleras i en särskild lag vara ett statligt ansvar.

Personer som beviljas uppehållstillstånd i vårt land ska ha en rimlig möjlighet att försörja sig. Detta är en grundläggande mänsklig rättighet och gäller även den som till följd av ålder eller funktionshinder inte står till arbetsmarknadens förfogande. De kvalifikationsregler som gäller för rätt till pension i såväl det nuvarande som det kommande, reformerade pensionssystemet medför att många personer som invandrar till Sverige vid relativt hög ålder inte blir berättigade till svensk pension eller bara når upp till en låg sådan. Anhöriginvandringen till Sverige har också varit omfattande inte minst under 1990-talet. Många äldre invandrare är därför hänvisade till socialbidrag för sin försörjning. Men socialbidraget ska inte ha karaktär av långsiktig försörjningskälla utan vara förbehållet dem som behöver tillfälligt ekonomiskt bistånd. Detta är ett skäl till att utforma ett alternativ till socialbidrag som varaktig försörjningskälla för äldre personer som saknar pensionsförmåner eller har låga sådana.

Det är en uppgift för staten att bestämma invandringens omfattning. Under den s.k. introduktionsperioden står staten för de kostnader som beräknas vara förknippade med att ta emot flyktingar och vissa av deras anhöriga. Efter denna tid förväntas invandraren i princip försörja sig själv. Men många av dem som kommer till vårt land kan till följd av hög ålder inte får arbete. Om de inte har flyktingstatus eller bedöms som annan särskilt skyddsbehövande (3 kap. 2 § eller 3 §utlänningslagen) är de inte berättigade till svensk pension. De blir då beroende av socialbidrag om de inte har pensionsförmåner från hemlandet eller andra inkomster som gör det möjligt för dem att försörja sig. Eftersom kommunerna får ersättning av staten bara under en begränsad tid får de ta ett större ekonomiskt ansvar för personer som normalt staten tar ett ekonomiskt ansvar för. Kommunerna har också små möjligheter att i praktiken påverka antalet invandrare i kommunen. Också ur denna aspekt finns det skäl för att finna ett alternativ till socialbidrag för de personer som fått uppehållstillstånd i Sverige. Detta alternativ ska då vara ett statligt ansvar.

Äldreförsörjningstöd ska lämnas tidigast från det att en person fyller 65 år. Det får då motsvarande åldersgräns som kommer att gälla för rätten till garantipension. Även när det gäller försörjningsstödets nivå,

finansieringsmodell och handläggningsbestämmelser ter sig en anknytning till grundskyddet för ålderspensionärer ändamålsenligt. När det däremot gäller formerna för att pröva rätten till försörjningsstöd i förhållande till andra inkomster och tillgångar bör dessa likna prövningen enligt nuvarande regler om rätten till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Mot denna bakgrund anser utredningen att äldreförsörjningsstödet bör regleras i en särskild lag. Den närmare regleringen behandlas i följande avsnitt.

I samband med att förslaget till äldreförsörjningsstöd utarbetats har utredningen beaktat de överväganden som gjorts i betänkandet om BTPlagen och den övergångsvisa garantipensionen. En eventuell lag om äldreförsörjningsstöd bör enligt utredningens mening samordnas med de förändringar som detta betänkande kan ge upphov till.

Under utredningsarbetet har utredningen även övervägt alternativa lösningar för att trygga vissa äldre invandrares ekonomiska situation. Ett sådant alternativ är att berättiga dem till BTP och SBTP. Redan idag är de som uppbär en kvotdelsberäknad svensk pension eller pension enligt den nationella lagstiftningen i ett annat EU-land berättigade till BTP (1 § BTP-lagen). Den som däremot helt saknar pension får heller inte något bostadstillägg. Om personkretsen för BTP-lagens tillämpning utökades så att den även skulle komma att omfatta dem som saknar pension skulle den del av försörjningsbehovet som avser bostadskostnaderna bli tillgodosett. Till viss del skulle även försörjningsstöd för levnadskostnader komma att lämnas enligt reglerna för SBTP. Men rätten till SBTP förutsätter att den sökande har en viss inkomst som motsvarar grundnivån för folkpension och pensionstillskott (7 § fjärde stycket BTPlagen). Någon kompensation för dem som har lägre inkomster ger inte BTP-systemet. De äldre som idag får socialbidrag på grund av otillräcklig pension kan därför inte nå upp till motsvarande levnadsstandard enbart med stöd av nuvarande regler om BTP och SBTP. En lösning inom ramen för BTP-regleringen skulle därför kräva tilläggsbestämmelser för att kunna tillgodose ett grundläggande försörjningsbehov. Konsekvensen av att i samma lagstiftning reglera ett grundläggande försörjningsbehov och bostadstillägg skulle innebära ett avsteg från grunderna för hur socialförsäkringsförmåner är utformade. Utredningen har därför inte sett detta som ett reellt alternativ att gå vidare med.

Ett annat och förhållandevis enkelt alternativ skulle kunna vara att även i fortsättningen pröva de äldre invandrarnas försörjningsbehov inom ramen för ett ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen eller inom ramen för den lag om socialbidrag som utredningen redovisar i avsnitt 9. Men för en sådan lösning skulle åtminstone två förutsättningar behöva uppfyllas. Nivån på det ekonomiska stödet till vissa äldre invandrare

skulle behöva regleras i lagen för att vara lika över hela landet och staten skulle fullt ut ersätta kommunerna för kostnaderna. Men ett sådant alternativ skulle bl.a. strida mot direktiven i de delar som anger att uppdraget är att söka lösningar som återger socialbidraget dess karaktär av tillfälligt stöd Utredningen har därför heller inte närmare övervägt ett sådant alternativ.

I detta sammanhang bör också nämnas att utredningen uppmärksammat att bland dem som till följd av funktionshinder eller annan orsak beviljats förtidspension återfinns personer med likartade svårigheter att nå upp till en betryggande försörjning som vissa äldre personer. De förstnämnda har alltså på grund av en lägre pensionsrätt eller begränsad bosättningstid inte kvalificerat sig för ett tillräckligt skydd genom socialförsäkringsförmånerna. Men mitt uppdrag avser äldre människor och mina överväganden och förslag begränsar sig till dem som är 65 år och äldre. Frågan om vissa förtidspensionärers försörjningssituation har dessutom behandlats av Förtidspensionsutredningen som i sitt betänkande om en ohälsoförsäkring (SOU 1997:189) föreslår ett särskilt garantibelopp för att trygga deras försörjning. Regeringen har därefter i propositionen Reformerad förtidspension m.m. (prop. 1997/98:111) bl.a. föreslagit att rätt till en garantinivå på förtidspensionen ska föreligga vid och endast vid bosättning i Sverige. Riksdagen har godkänt propositionen och arbete pågår inom Socialdepartementet med att utforma ett detaljförslag. De nya reglerna avses träda i kraft fr.o.m. år 2001.

14.3. Grundläggande krav på ett äldreförsörjningsstöd

Min bedömning: Vissa grundläggande krav bör ställas på ett äldre-

försörjningsstöd. Det bör

  • bygga på krav på bosättning,
  • gälla lika för alla,
  • innebära en individuell behovsprövning,
  • tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå,
  • ha karaktären av en social hjälpförmån snarare än en trygghetsförmån och
  • vara enkelt att administrera och kontrollera.

Äldreförsörjningsstödet syftar till att trygga vissa människors försörjning när den inte tillgodoses inom pensionssystemets bestämmelser om grundskydd för äldre. Det är alltså fråga om en förmån som ska komp-

lettera socialförsäkringsförmånerna för att garantera äldre människor som är bosatta i vårt land en försörjning när de inte själva kan tillgodose detta. Kravet på att stödet ska vara knutet till att den enskilde är bosatt i Sverige framgår av tilläggsdirektiven (dir. 1998:70) och har därför varit en viktig utgångspunkt för arbetet. Den utformning utredningen föreslår bör också innebära att förordningen 1408/71, enligt nuvarande tolkning, inte blir tillämplig. För att kravet på bosättning i Sverige ska framstå än tydligare bör också rätten till stöd begränsas vid utlandsvistelse (se avsnitt 14.4.3).

En annan för mig mycket viktig grundförutsättning är att ett äldreförsörjningsstöd bör omfatta alla äldre människor i vårt land vars levnadsförhållanden ur försörjningshänseende ter sig likartade. Stödet bör alltså inte begränsas till personer som kommit hit som invandrare. Det finns nämligen i vårt land ett litet antal äldre personer, som trots sitt ursprung här ändå har ett otillräckligt pensionsskydd och därför svårt att klara sin försörjning. Det skulle kunna upplevas som stötande och försvåra integrationen om de som invandrar till Sverige vid förhållandevis hög ålder skulle ha ett starkare lagstöd för att få sin grundläggande försörjning tryggad jämfört med dem som är födda här. Likhet inför lagen är alltså avgörande för utredningens bedömning att ett äldreförsörjningsstöd bör gälla lika för alla i Sverige bosatta personer oavsett om de invandrat hit eller är infödda svenskar under förutsättning att de uppfyller fastställda villkor.

Den som invandrar till vårt land vid hög ålder och saknar eller har otillräckliga pensionsförmåner men som ändå kan försörja sig själv bör inte ha rätt till äldreförsörjningsstöd. En förmån av det slag som äldreförsörjningsstödet representerar bör alltså lämnas först efter en individuell behovsbedömning på motsvarande sätt som när rätten till socialbidrag prövas. När det gäller makar och därmed likställda bör därmed alla inkomster och tillgångar betraktas som gemensamma när behovet av stöd prövas. De är alltså skyldiga att efter förmåga bidra till den gemensamma försörjningen. Men jämfört med socialbidrag enligt nuvarande socialtjänstlag torde prövningen av äldreförsörjningsstödet i större utsträckning kunna generaliseras. När väl frågan om eventuellt behov av ekonomiskt stöd är utredd kommer sannolikt inte några mer avgörande förändringar i framtiden att ske vad gäller möjligheterna till egenförsörjning. Detta under förutsättningen att den nivå och omfattning som fastställs för stödet anpassas till den äldre människans behov även i ett längre tidsperspektiv.

Äldreförsörjningsstödet bör tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå. Inkomstbortfallsprincipen som ligger till grund för nivån på många socialförsäkringsförmåner kan inte tillämpas eftersom stödet bör utgå från en individuell behovsprövning. För att bedöma vad som kan

anses vara en skälig levnadsnivå måste man då först bestämma vilka behov som stödet ska kunna tillgodose. Därefter måste kostnaderna för dessa uppskattas mot bakgrund av levnadsförhållandena i vårt land.

Man kan också ställa frågan om stödets nivå ska vara densamma i hela landet eller om det ska vara möjligt att göra regionala anpassningar. Men utredningen har inte funnit några särskilda skäl för att lokalt anpassa ersättningsnivån på äldreförsörjningsstödet, varför den bör vara densamma oavsett var i landet man bor. Nivån bör också beslutas av riksdagen, eftersom det gäller ett generellt försörjningsstöd av grundläggande karaktär för dem som är undantagna från den generella rätten till försörjning genom pensionssystemet. Så är också fallet idag med principerna för att fastställa riksnormen och för att bestämma nivån för rätten till särskilt bostadstillägg för pensionärer.

Förmåner inom den svenska socialpolitiken kan i likhet med grundskyddet inom pensionssystemet vara utformade för att trygga medborgarna oberoende av ekonomiska förhållanden. Men det förekommer också selektiva inslag i form av inkomst- och behovsprövade bidrag. Äldreförsörjningsstödet är alltså inte en trygghetsförmån utan en förmån med karaktär av social hjälpförmån. Det är viktigt att detta klart framgår av stödets konstruktion och de villkor som ska gälla för att det ska beviljas. Det bör därför inte utformas som en skattepliktig förmån. Som ett kompletterande försörjningsstöd i vissa fall anser utredningen att en obeskattad förmån är lämpligare att anpassa till en individuell behovsbedömning med en i lag fastställd skälig levnadsnivå.

14.4. Begränsningar av försörjningsstödet till äldre

14.4.1. Tidigt eller partiellt uttag

Mitt förslag: Den som tar ut inkomstpension, tilläggspension och

premiepension före 65 års ålder eller den som tar ut del av inkomstpension, tilläggspension eller premiepension enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension har inte rätt till äldreförsörjningsstöd. Detsamma ska gälla avseende den föreslagna övergångsvisa garantipensionen och bosättningsstillägget.

Såväl i det nuvarande pensionssystemet som i det reformerade ålderspensionssystemet finns det bestämmelser som gör det möjligt att tidigarelägga uttag av ålderspension. Inkomstpensionen kan således tas ut från 61 års ålder (5 kap 1 § LIP) om den enskilde så önskar. Den livs-

variga pensionen blir då lägre än om uttaget sker från 65 års dagen. Ju tidigare pensionen lyfts, desto lägre blir pensionens årsbelopp.

För att upprätthålla de grundläggande principerna i pensionssystemet måste även rätten till garantipension justeras för dem som tar ut pension tidigare. Det innebär att garantipensionen, till skillnad mot normalfallet, inte kommer att beräknas på den faktiska inkomstgrundade pensionen. Istället kommer garantipensionen att beräknas som om den inkomstgrundade pensionen hade tagits ut fr.o.m. 65-års månaden (3 kap

7 § första stycket LGP). Garantipensionen kommer därmed inte att kompensera för den lägre pensionen.

Motsvarande gäller för uttag av tilläggspension (6 kap. 1 § LIP), premiepension (9 kap 1 § LIP) och garantitillägg vid tidigt pensionsuttag (3 kap 7 § andra stycket LGP). Även den föreslagna övergångsvisa garantipensionen och bosättningstillägget är möjliga att ta ut före 65 års ålder (SOU 1999:17).

Lagen om försörjningsstöd till äldre är inte tänkt att kompensera dem som på dessa sätt väljer att använda sig av ålderspensionssystemets möjligheter att anpassa pensionsutbetalningarna efter personliga önskemål. Att ett eget val av en lägre grad av försörjning genom en pensionsförmån inte ska kompenseras med socialbidrag framgår av motiveringen i Regeringsrättens avgörande RÅ 1988 ref. 1296. På motsvarande sätt bör inte heller ett äldreförsörjningsstöd kunna utnyttjas för att kompensera ett tidigt eller partiellt uttag enligt de möjligheter som pensionsbestämmelserna ger utrymme för. För att detta klart ska framgå måste man fastställa undantagsbestämmelser. Detta gäller även i så kallade omdebiteringsfallen som behandlas i nästa avsnitt, 14.4.2.

Av betydelse är också de fall där den pensionsberättigade har en kortare försäkringstid än 40 år och väljer att ta ut del av pensionen. Då ska även garantipensionen justeras genom att den reduceras i förhållande till den pensionsberättigades tid i Sverige och andelsberäkningen i anledning av partiellt uttag ske därefter (3 kap 8 § LGP). I vissa fall kan detta innebära att den äldre får svårigheter att försörja sig eftersom den pensionen som betalas ut blir låg. Utan uttryckligt undantag i lagen skulle den äldre ha rätt att söka äldreförsörjningsstöd. Men om behovet av försörjning kan tillgodoses på annat sätt, i detta fall genom att den enskilde avstår från partiell pension, har han eller hon inte rätt till stöd. Ålderspensionen är alltså den primära försörjningsmöjligheten och äldreförsörjningsstöd kan bara lämnas i de fall pensionssystemets förmåner är otillräckliga. För att detta ska framgå tydligt ska rätten till stöd i dessa fall uttryckligen undantas.

6Den sökande erhöll trots detta socialbidrag med hänsyn till omständigheterna i målet.

14.4.2. Bristande eller underlåten avgiftsbetalning

Mitt förslag: Den som till följd av bristande eller underlåten av-

giftsbetalning inte har tillgodoräknats pensionsrätt eller vars pensionspoäng har reducerats har inte rätt till äldreförsörjningsstöd.

Pensionssystemet förutsätter att de som har inkomst av annat förvärvsarbete ska betala egenavgifter och allmänna pensionsavgifter till ett skattekonto enligt skattebetalningslagen (1997:483). Dessa avgifter ligger till grund för den pension som en egenföretagare kan tillgodoräkna sig vid pensioneringen. Pensionsrätt och pensionspoäng kommer därmed att beräknas proportionellt mot den andel skatter och avgifter som den försäkrade har betalat för sina inkomster av annat förvärvsarbete (4 kap. 4 och 8 §§ LIP). I de fall avgiftsinbetalningen inte fullgjorts kommer den pensionsberättigade att få en lägre tilläggspensionen eller inkomstgrundad pension än om samtliga skatter och avgifter betalats. Utan ett uttryckligt undantag skulle en pensionssökande kunna kompenseras för detta genom garantipensionen. En särskild undantagsregel har därför införts i 3 kap. 3 § LGP. Den innebär att garantipensionen räknas av mot den inkomstpension och det pensionstillägg som skulle ha betalats ut om samtliga avgifter hade betalats.

Även ett äldreförsörjningstöd skulle utan uttryckligt undantag i vissa fall kunna kompensera en egenföretagare som inte till fullo erlagt sina avgifter. En sådan situation torde knappast uppstå särskilt ofta. Men avsikten med ett äldrestöd är inte att kompensera dem som inte betalat in sina pensionsavgifter. Enligt utredningens mening ska det därför i äldreförsörjningslagen, på motsvarande sätt som i lagen om garantipension, göras undantag för dem som inte fullgjort sin avgiftsbetalning.

14.4.3. Inkomster, tillgångar och bosättningskrav

Mitt förslag: När rätt till äldreförsörjningsstöd prövas ska sökandens

samtliga inkomster beaktas. Till grund för bedömningen kommer därför att läggas de ekonomiska förhållandena som gäller på ansökningsdagen undantaget inkomster av kapital där istället den skattepliktigt fastställda inkomsten ska tillämpas. Äldreförsörjningsstöd lämnas inte i det fall den enskildes förmögenhet, undantaget värdet av permanentbostaden, överstiger för gift eller make 60 000 kronor och för ensamstående 75 000 kronor. Äldreförsörjningsstöd lämnas heller inte till den som under en sammanhängande tidsperiod som överstiger tre månader under en tolvmånadersperiod vistas utom landet.

Inledningsvis måste särskilt markeras att de förslag som läggs fram och som gäller bestämmande av inkomster och tillgångar har sin utgångspunkt i nu gällande lagstiftning. Betydelsefulla förslag till förändringar har emellertid lagts fram av bl.a. BTP-utredningen (SOU 1999:52) som har avgörande betydelse även för den slutliga utformningen av äldreförsörjningsstödet.

Mot bakgrund av detta måste särskilt inkomstprövningen avseende förvärvs- och kapitalinkomster för äldreförsörjningsstödet preciseras under den kommande beredningen. Detta gäller även storleken på den förmögenhet som kan innehas utan inverkan på rätten till stödet. Utredningen vill dock betona att de huvudsakliga principerna för stödet som en socialbidragslik hjälpförmån med en individuell behovsprövning ska gälla.

En individuell behovsbedömning av ett grundläggande försörjningsstöd, som är avsett att komplettera i de fall försörjningen inte är tryggad på annat sätt, kräver en prövning utifrån sökandens hela ekonomi. En ekonomisk behovsprövning enligt socialtjänstlagen innebär att bistånd kan lämnas, förutom för de i lagen uttryckligen angivna kostnadsposterna, även för kostnader för andra inte omnämnda behov. Men äldreförsörjningsstödet ska vara begränsat till de behov som anges i lagen. De sammanlagda kostnaderna för dessa behov kan i och för sig i det enskilda fallet överstiga det belopp, som i lagen fastställs som skälig levnadsnivå. Äldreförsörjningsstöd kan aldrig beviljas med ett högre belopp än detta.

En individuell behovsbedömning för ett grundläggande försörjningsstöd innebär också att sökanden i princip ska avräkna alla inkomster och realisera alla tillgångar innan bistånd kan lämnas. Så länge det finns realiserbara tillgångar kan ju behovet av bidrag i princip tillgodoses på annat sätt. Stödet är till sin karaktär en socialbidragslik

förmån men måste med hänsyn till att det är fråga om stöd till icke förvärvsverksamma utformas utan avräkning fullt ut.

Utgångspunkten för avräkningsreglerna måste vara ett för äldreförsörjningsstödet tillämpligt inkomstbegrepp. Det innebär att aktuella inkomster alltid ska avräknas, medan det för t.ex. avkastning av förmögenhet är svårt att utgå ifrån den vid tiden för ansökan aktuella avkastningen. Konsekvenserna av detta för inkomstberäkningen behandlas senare i avsnittet. Om den enskilde skulle ha förmögenhet måste också denna beaktas. Inom socialförsäkringsområdet tillämpas för närvarande olika inkomstbegrepp för att reglera rätten till olika förmåner. Frågan om vilket inkomstbegrepp som ska tillämpas har också varit föremål för flera utredningar. Bland annat föreslog utredningen om översyn av inkomstbegreppet inom bidrags- och socialförsäkringssystemet (IBIS) i sitt betänkande Förmån efter inkomst (SOU 1997:85) ett gemensamt inkomstbegrepp för vissa förmåner. BTP-utredningen har nyligen lämnat sitt betänkande Inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer (SOU 1999:52) och föreslår en ändring av inkomstprövningen för rätt till bostadstillägg. Utredningen föreslår ett inkomstbegrepp som anknyter till det skattelagstiftningens regler för beräkning av förvärvsoch kapitalinkomster. Till den skattepliktiga inkomsten ska läggas all utländsk pension som betalts ut till pensionären. När det gäller förmögenhetens påverkan på bostadstillägget föreslår utredningen att alla kapitalinkomster beräknas enligt skattereglerna men med en viss begränsning av avdragsrätten. För den som är ogift och har en nettoförmögenheter över 100 000 kr förslås ett särskilt förmögenhetstillägg som reducerar bostadstillägget. I förmögenhetsvärdet förslås under vissa förutsättningar privatbostadens värde inräknas.

Nuvarande BTP-regler innebär att den årsinkomst som avses i BTPsammanhang, per år räknat, är den inkomst som en person kan komma att erhålla under den närmaste tiden samt en andel av hans förmögenhet. Förmögenhetstillgångarna beaktas bara om den beräknade avkastningen överstiger ett visst fastställt belopp. Riksförsäkringsverket har i föreskrifter närmare preciserat förutsättningarna för beräkningen.

Det är inte möjligt att samordna inkomstbegreppen för bostadstillägget och äldreförsörjningsstödet i alla delar. Men för att skapa tydliga regler bör de samordnas i största möjliga utsträckning. En betydelsefull samordning föreslås nedan i avsnitt 14.6 genom att äldreförsörjningsstödet när det avser bostadskostnader samordnas med BTP-systemet. Detta är särskilt viktigt eftersom samma personer kan få stöd från båda systemen. Men stödet är inte en socialförsäkringsförmån utan en social hjälpinsats för dem som inte kvalificerat sig för andra grundläggande försörjningssförmåner inom socialförsäkringssystemet. Behov av äldreförsörjningsstöd kan därför uppstå först när den enskildes alla öv-

riga inkomster inte är tillräckliga för att den skäliga levnadsnivån ska uppnås.

Med övriga inkomster avses samtliga inkomster som den enskilde är berättigad till eller uppbär såsom alla former av svenska och utländska pensioner, pensionsförmåner samt inkomster av arbete. Den äldre kan inte av någon anledning avstå från en inkomst eller pension som han har rätt till utan att äldreförsörjningsstödet då minskas i motsvarande utsträckning.

De förhållanden som gäller vid tiden för ansökan kommer att vara avgörande för att bedöma behovet av äldreförsörjningsstöd. Om de ekonomiska förhållandena därefter förändras måste en ny behovsbedömning göras och ett nytt beslut att fattas. Med hänsyn till att det är fråga om äldre personer vars inkomster inte på samma sätt som de förvärvsverksammas genomgår större förändringar, torde behovet av att ompröva stödet till följd av ändrade inkomstförhållanden bli mycket begränsat. Däremot behöver det ändå omprövas med jämna mellanrum, vilket utredningen återkommer till i avsnitt 14.6.1.

Inkomster av kapital beaktas i BTP-lagen utifrån en lagbestämd andel av de sammanlagda förmögenhetstillgångarna. Detta innebär att den enskilde måste upplysa om alla tillgångar och skulder. Försäkringskassan kan därför behöva granska och bedöma en mängd olika uppgifter. Både ur den enskildes perspektiv och ur kassans vore det rationellare att inkomst av kapital bestäms i enlighet med vad som gäller när skattepliktig inkomst av kapital fastställs.

Utredningen föreslår därför att till inkomster av mer periodisk natur ska den skattepliktiga inkomsten av kapital läggas. Det innebär visserligen en bedömningen av kapitalinkomsterna utifrån historiska uppgifter och inte för ansökningsdagen aktuella beräkningar. Detta är också ett avsteg från vad utredningen tidigare sagt om betydelse av att bedöma behov utifrån aktuella uppgifter. Men med hänsyn till svårigheterna att fastställa framtida kapitalinkomster och nackdelarna av en administrativt besvärlig hantering anser utredningen att fördelarna med den föreslagna beräkningen är så stora så att denna lösning ska ha företräde. Om den enskilde då skulle hävda att en sådan bedömning får till följd att han inte kan försörja sig åligger det honom att visa att så är fallet. Kassan kan därefter göra en individuell behovsbedömning.

Även om undersökningar visat att många pensionärer har förmögenhetstillgångar är det osäkert hur stora dessa är, bl.a. beroende på eventuell permanentbostads värde7. Vid behovsbedömningen måste såväl förmögenhetstillgångar som skulder beaktas. Men inte i något fall kan det bli aktuellt att räkna med värdet av den enskildes fasta eller lösa

7Socialdepartementet (1996) Pensionärerna och den ekonomiska krisen.

egendom när det är fråga om en permanentbostad. I övrigt anser utredningen att tillgångar och skulder ska beaktas och beräknas enligt reglerna i lagen (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt.

Motsvarande överväganden som ovan är också av betydelse när man fastställer hur den enskildes eventuella förmögenhetsinnehav ska beaktas.

Utrednngen anser det skäligt att den äldre ska kunna ha rätt till visst sparkapital utan att det ska påverka rätten till äldreförsörjningsstöd. Ett sådant fribelopp betyder mycket för den enskildes trygghet. Det ger också utrymme för att klara eventuella utgiftstoppar och därmed förebygga behov av att söka socialbidrag. Men till skillnad från vad som gäller enligt motsvarande bestämmelser i BTP-lagen ska inte lagen om försörjningsstöd till äldre innehålla någon form av avtrappningsregler för fribeloppet. I stället fastställs fribeloppets storlek inom äldreförsörjningsstödet på en från början rimlig nivå. Innebörden av detta är att, i de fall förmögenhetstillgångarna överstiger fribeloppet, kan inte äldreförsörjningsstöd beviljas. Behovet av stöd kan i dessa fall tillgodoses på annat sätt dvs. genom att ta i anspråk förmögenhetstillgångar. Fribeloppet föreslås för gifta vara 60 000 kronor och för ensamstående 75 000 kronor8.

Utredningen har under sitt arbete diskuterat behovet av en avtrappningsregel att användas vid bedömningen av rätt till bidrag när den enskilde har en förmögenhet som är obetydligt högre eller lägre än gränsen för fribeloppet. Med hänsyn till att det ytterligare skulle komplicera handläggningen samt att den enskilde som har en förmögenhet inte riskerar att bli utan medel för sin försörjning anser utredningen en sådan regel obehövlig.

För att klara sin försörjning blir äldre personer som varit bosatta i Sverige under en begränsad tid och inte har rätt till pension från hemlandet beroende av äldreförsörjningsstöd. Genom att bevilja uppehållstillstånd utan krav på möjligheter att försörja sig och inte låta dem omfattas av socialförsäkringsförmåner på motsvarande sätt som skyddsbehövande kan den svenska statens ansvar för de i Sverige bosatta enligt utredningens mening inte ifrågasättas. Men frågan är hur långt detta ansvar sträcker sig om den enskilde inte vistas i Sverige. Äldreförsörjningsstödets karaktär i förhållande till pensionsförmånerna har då betydelse. En pensionslik förmån är villkorad av någon individuell omständighet som den enskilde förväntas kunna påverka under den förvärvsverksamma delen av sitt liv. Det kan t.ex. ske genom arbetsin-

8SOU 1999:52, BTP-utredningen föreslår att hänsyn ska tas till förmögenheter i de fall den uppgår till 100 000 kr för en ensamstående pensionär och för vardera av två makar.

komster eller genom att bo i Sverige med de förmåner och skyldigheter som medborgarna har gentemot staten. Syftet med äldreförsörjningsstödet är däremot att garantera de i Sverige bosatta en försörjning. I de fall den äldre väljer att vistas utomlands under en viss tid av året, utan att flytta från Sverige, upphör det svenska försörjningsansvaret. En individuell behovsbedömning utifrån förhållandena vid ansökningsdagen kan inte bedömas av en svensk försäkringskassa när det är fråga om att fastställa levnadskostnaderna i ett annat land. En sådan inskränkning skulle kunna betraktas som en inskränkning av den enskildes personliga frihet att vistas var den vill. Oavsett detta anser utredningen att en sådan begränsning måste göras. Dessutom anser utredningen att hänsynstagandet till den enskildes valfrihet i förhållande till möjligheterna att försörja sig i tillräcklig utsträckning tillgodosetts inom ålderspensionssystemet. Med denna bakgrund måste ändå humanitära aspekter beaktas. En avvägning av olika hänsynstaganden innebär att en utlandsvistelse på sammanlagt tre månader föreslås vara tilllåten utan att stödet dras in.

Tremånaderstiden för utlandsvistelse avser en sammanlagd tid för utlandsvistelse under en tolvmånadersperiod. Tidsberäkningen ska utgå från den dag den äldre uppbär äldreförsörjningsstöd.

14.5. Äldreförsörjningsstödets nivå och omfattning

Mitt förslag: Skälig levnadsnivå, exklusive bostadskostnader, ska

alltid anses utgöra lägst 1,22 gånger prisbasbeloppet för den som är ogift och lägst 1,01 gånger prisbasbeloppet för den som är gift: Behov av försörjningsstöd för bostadskostnader ska bestämmas enligt reglerna i BTP-lagen genom att den sökandes behov av bidrag för bostadskostnaderna bedöms enligt bestämmelserna i BTP-lagen. I BTP-lagen ska därför införas ett tillägg som innebär att även de som uppbär äldreförsörjningsstöd blir berättigade till bostadstillägg. För rätt till SBTP ska äldreförsörjningsstödet beaktas vid inkomstberäkningen. Lagen om äldreförsörjningsstöd ska hänvisa till BTP-lagen vad gäller beaktande av bostadskostnaderna.

Det finns flera faktorer att ta hänsyn till när nivån på äldrestödet ska utformas. Stödet ska vara möjligt att leva på med en skälig levnadsnivå, de som beviljas stödet kommer oftast att vara beroende av det under flera år och det är inte fråga om ett ekonomiskt stöd i avvaktan på någon annan åtgärd eller bistånd med krav på rehabilitering så som so-

cialtjänstlagen syftar till. Dessutom måste man ta ställning till hur bostadskostnader ska hanteras i samband med äldreförsörjningsstödet.

Riksnormen inom ramen för socialtjänstlagens ekonomiska bistånd kan i detta sammanhang bilda en utgångspunkt för vidare överväganden. För att äldreförsörjningsstödet ska kunna erbjuda en skälig levnadsnivå kan det definitivt inte vara lägre än denna nivå. Men riksnormen omfattar bara ett mindre antal vardagsutgifter och är avsedd för tillfälliga hjälp- och stödbehov. En sådan nivå kan alltså inte erbjuda en skälig levnadsnivå för dem med ett flerårigt behov av stöd. Men det kan heller inte ur rättvise- och integrationsaspekter vara högre än garantipensionsnivån i det reformerade pensionssystemet. Det finns därför skäl att titta närmare på de förmåner som idag finns för att tillfredsställa ekonomiskt behov av försörjning såväl vad gäller tillfälliga behov som de som är avsedda för en längre tid.

Levnadskostnader

Begreppet skälig levnadsnivå återfinns bl.a. i socialtjänstlagen. Den nu tillämpliga riksnormen reglerar nivån för det grundläggande försörjningsstödet. Det är i princip varje kommuns interna angelägenhet att fastställa vilken nivå som ska motsvara skälig levnadsnivå för övriga levnads- och bostadskostnader. Även lagen om bostadstillägg till pensionärer innehåller begreppet skälig levnadsnivå. Nivån är definierad som en andel av basbeloppet utan att det anges närmare vilka kostnadsposter som avses.

Utgångspunkten för ett äldreförsörjningsstöd är alltså de kostnadsposter som ingår i riksnormen med tillägg för de kostnader som ska ge äldre en skälig levnadsnivå under en längre tid. Det gäller möbler, husgeråd, hushållsel, hemförsäkring, öppen hälso- och sjukvård, läkemedel, tandvård, glasögon och resor.

Utredningen om boende och avgifter (BOA-utredningen) har i sitt betänkande Bo tryggt – Betala rätt (SOU 1999:33) beräknat äldres levnadskostnader utifrån ovan nämnda principer för att undersöka vilket belopp som den enskilde ska förbehållas när beräkning av avgifter för sociala tjänster görs. En skälig levnadsnivå ska mot denna bakgrund utgå från den för varje år fastställda riksnormen med ett inte obetydligt tillägg för de angivna kostnadsposterna. På så sätt ska den enskilda människan i ett längre tidsperspektiv tillförsäkras en skälig levnadsnivå.

En nivå av detta slag torde ändå bara erbjuda en ganska knapp om än skälig levnadsnivå. Men äldreförsörjningsstödet ska vara en grundläggande försörjning under de sista åren av människors liv. Oavsett tidigare livsförhållanden har staten ett ansvar för dem som är bosatta här

i landet. De bör därför ha rätt till en grundläggande försörjning på en nivå som är anpassad för äldre. Det är också viktigt att den är så avpassad att den är möjlig att leva på ur ett längre tidsperspektiv dels med hänsyn till den enskilda människans trygghet, dels för att handläggningen av förmånen ska bli så enkel och kostnadseffektiv som möjligt. Risken med en alltför knapp norm är att den äldre tvingas söka socialbidrag för sin försörjning i en inte avsedd omfattning. En sådan utveckling motverkar syftet med ett äldreförsörjningsstöd som ju är att ersätta socialbidraget med en annan form av förmån.

Utredningen föreslår därför att den nivå som ska motsvara en skälig levnadsnivå när det gäller rätt till försörjningsstöd till äldre ska fastställas till 1,22 gånger prisbasbeloppet för ogifta respektive 1,01 prisbasbelopp för gifta. Det är samma nivå som gäller enligt BTP-lagen för rätt till SBTP. Det särskilda bostadstillägget lämnas därför att pensionären ska uppnå en skälig levnadsnivå. Socialstyrelsen har beräknat levnadskostnader grundade på principerna för basbeloppet. Det har då visat sig att de inte alltid stämmer överens med den faktiska förändringen. De nackdelar som detta innebär är enligt utredningens mening inte av sådan betydelse att ett annat system för penningvärdeförsämring bör utformas. I stället bör ett stöd av nu föreslagen art så långt som möjligt överensstämma med utformningen av likartade förmåner. Utredningen anser också att en nivå och utformning av detta slag ska kunna tillgodose äldre människors försörjning också ur ett längre tidsperspektiv. Eventuellt tillskott av socialbidrag för dem med ett sådant stöd borde därför bara uppkomma undantagsvis och tillfälligtvis. BOAutredningen förslår också i sitt betänkande att den skäliga levnadsnivån i form av ett fastställt förbehållsbelopp bör utformas utifrån samma nivåer9.

Bostadskostnader

Till kostnaderna för de nödvändiga vardagsutgifterna kommer bostadskostnaderna. Dessa ska utformas så att den enskilde kan betala för en bostad med skälig standard. Det förutsätter dels att formerna för beräkningen av bostadskostnaderna i olika boendeformer bestäms, dels att en högsta accepterad bostadskostnad fastställs. Socialtjänstlagen innehåller inga bestämmelser som närmare reglerar dessa förhållanden. I förarbetena uttalas att utgångspunkten för att bedöma bostadskostnaderna när behov av socialbidrag prövas är vad en låginkomsttagare på orten kan kosta på sig. För dem som uppbär pension har förutsättningarna

9SOU 1999:33.

reglerats i BTP-lagen. Tillämpningsföreskrifter har utarbetats av Riksförsäkringsverket för att vägleda och skapa enhetlighet över landet.

Det finns olika alternativ för att ge den enskilde ekonomiskt stöd till bostadskostnaderna. Äldreförsörjningsstödet skulle t.ex. kunna inkludera en kostnadspost som motsvarar en för landet generellt bestämd godtagbar bostadskostnad. Alternativt skulle flera olika godtagbara nivåer kunna fastställas för att beakta regionala skillnader. Men oavsett vilken nivå som skulle godtas och vilken princip som ligger till grund för denna skulle bostadskostnaderna i varje enskilt fall bestämmas utifrån olika former för boendet såsom hyreslägenhet, småhus etc. Att utforma andra bestämmelser för nu aktuella äldre än vad som gäller för dem som är pensionsberättigade enligt BTP-lagen förefaller inte konstruktivt. Tvärtom är det en fördel när ett nytt system som äldreförsörjningsstödet införs om det så långt möjligt kan hämta grunddrag och principer för olika beräkningar från redan existerande förmånssystem. Det underlättar hanteringen och administrationen av stödet. Detta i sin tur borgar för att människor behandlas på likvärdiga sätt. Utredningen föreslår därför att bostadskostnaderna för olika former av boende bestäms enligt samma principer som grundar rätt till BTP och SBTP.

Behovet av ekonomiskt stöd till bostadskostnaderna behöver därmed inte regleras särskilt som en del av stödet enligt äldreförsörjningslagen. Däremot måste det lagregleras. Detta kan ske genom ett tillägg till första paragrafen i BTP-lagen som innebär att de som är berättigade till äldreförsörjningsstöd även ska ha rätt till bostadstillägg till pensionärer. I konsekvens med detta kommer även nu ifrågavarande äldre få rätt till SBTP i de fall bostadskostnaderna är särskilt höga. Det särskilda bostadstilläggets syfte och även grundprincipen för äldreförsörjningsstödets utformning är ju att pensionärer och äldre inte ska vara beroende av socialbidrag för sin försörjning. Även om behov av ekonomiskt stöd till bostadskostnader alltså inte regleras i lagen om försörjningsstöd till äldre ska den, enligt utredningens mening, ändå för tydlighets skull innehålla en hänvisning till BTP-lagen.

Storleken av det bostadstillägg som ges är beroende av den årsinkomst som fastställs enligt BTP-lagen. Enligt de principer som gäller idag för inkomstberäkningen ska äldreförsörjningsstödet inte räknas som en inkomst vid bedömningen av rätt till BTP. Vid SBTP-beräkningen ska stödet däremot beaktas på samma sätt som grundpensionen.

I jämförelse med vad som gäller idag kommer dessa förslag inte att innebära några större förändringar för försäkringskassorna eftersom de redan handlägger ansökningar om bostadstillägg för dem som har en otillräcklig försörjning och därmed rätt till bostadstillägg. Så kan också vara fallet för personer som har en andelsberäknad ålderspension eller rätt till bostadsstöd enligt någon annan grund i 1 § BTP-lagen.

BTP-utredningen föreslår ändringar i lagen som även kommer att påverka detta förslag. Men med den samordning som sker vad gäller förslaget om rätt till äldreförsörjningsstöd och rätt till BTP och SBTP kommer merarbetet till följd av ändrade regler att minska.

14.6. Äldreförsörjningsstödets administration

Mitt förslag: Äldreförsörjningsstödet ska administreras av Riksför-

säkringsverket och de allmänna försäkringskassorna.

Ett äldreförsörjningsstöd kommer att bli beroende av om förutsättningarna för någon annan förmån är uppfyllda. Bestämmelser för ärendehantering, beslut och överklagande och andra frågor för det formella förfarande när rätten till stödet prövas, ska utformas i överensstämmelse med de regler som i dag gäller för likartade förmåner. Många gånger kommer det också att bli aktuellt med ställningstaganden till komplicerade utländska och EG-rättsliga pensionsbestämmelser. Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna gör redan idag sådana bedömningar.

Socialförsäkringsförmånerna regleras huvudsakligen i AFL. I den utsträckning det varit nödvändigt, med hänsyn till en förmåns speciella karaktär, har vissa handläggningsregler särreglerats. Denna grundläggande princip har genom lagändringar, olika avslutade och pågående utredningar kommit att förändras. Bland annat har handläggnings- och processuella regler avseende hanteringen av det reformerade pensionssystemet reglerats i LIP och LGP. Genom dessa förändringar och andra har regeringen funnit en översyn av de processuella reglerna nödvändig. Direktiven för en sådan översyn anger att inriktningen ska vara att i största möjliga utsträckning tillskapa gemensamma bestämmelser för olika förmåner10. Vidare ska utredningen beakta den närmare omfattning av omprövningsinstitutet i 20 kap. 10 § AFL. Även inom Justitiedepartementet pågår en översyn av processuella regler med förslag till ett utökat omprövningsförfarande11.

Mot denna bakgrund är det enligt utredningens mening naturligt att ett äldreförsörjningsstöd finansierat av staten administreras av RFV och försäkringskassorna.

10Dir. 1998:73.11Ds 1998:42.

14.6.1. Ansökan och beslut om äldreförsörjningsstöd

Mitt förslag: Rätt till äldreförsörjningsstöd prövas efter ansökan av

försäkringskassan. Kassan fattar också beslut i ärendet. Ansökan ska vara skriftlig och egenhändigt undertecknad av sökande och, om han är gift, hans maka samt innehålla en förklaring att uppgifterna i ansökan är lämnade på heder och samvete. Ansökningen ska lämnas personligen till försäkringskassan. Äldreförsörjningsstöd kan beviljas för högst tolv sammanhängande månader. För tid därefter krävs ny ansökan.

Äldreförsörjningsstöd kan aldrig beviljas för behov av försörjningsstöd som uppstått före 65-årsdagen. För tid därefter kan stöd lämnas för högst en månad retroaktivt om det finns särskilda skäl för detta.

Bosättningskravet för rätt till försörjningsstöd innebär att de bestämmelser som AFL ställer för inskrivning i den allmänna försäkringskassan även ska tillämpas för äldreförsörjningsstödet. Det är alltså en uppgift för den allmänna försäkringskassan att bedöma om den enskilde är bosatt i Sverige och ska vara inskriven hos kassan. I 1 kap. 3–5 §§ AFL finns bestämmelser om bosättning som innebär att till grund för försäkring och därmed rätt till förmåner gäller, för dem som inte är svenska medborgare, krav på bosättning i riket. Enligt Riksförsäkringsverket ska en person som kommer till Sverige anses bosatt här i landet om han har för avsikt att vistas här stadigvarande (3 § andra stycket Riksförsäkringsverkets föreskrifter, RFFS 1985:16). En utländsk medborgare som behöver uppehållstillstånd enligt utlänningslagen kan skrivas in hos försäkringskassan först när han beviljats permanent uppehållstillstånd. Inskrivningen sker då från den dag uppehållstillståndet börjar gälla men tidigast från och med tredje månaden före den då han skrevs in (5 § andra stycket RFFS 1985:16).

Bedömningen kommer självfallet att avgöras på grundval av den enskildes personliga förhållanden. I tveksamma fall bör det vara en uppgift för den enskilde att presentera sådana uppgifter att försäkringskassan har fog för antagande om vistelsens längd.

En försäkrad som lämnar Sverige ska fortfarande anses bosatt i Sverige om utlandsvistelsen är tänkt att vara längst ett år (1 kap. 3 § AFL). I detta fall ska motsvarande bedömning av den enskildes avsikter göras som vid ankomsten till Sverige.

För medborgare inom EU gäller särskilda regler för rätt till inskrivning i kassan som grundas på förordningen nr 1408/71.

Regeringen föreslår i prop 1998/99:119, Socialförsäkringens personkrets att rätten till socialförsäkringsförmåner inte ska ha dagens anknytning till kravet på inskrivning i kassan. I stället ska berättigandet utgå från vilken typ av förmån det är fråga om. För de så kallade bosättningsbaserade förmånerna är den faktiska bosättningen avgörande. För en utlänning som behöver uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring är kravet i princip detsamma som tidigare, dvs. krav på beviljat uppehållstillstånd för rätt till förmån. En person med tillfälligt uppehållstillstånd kan också anses ha rätt till bosättningsbaserade förmåner om han anses bosatt här, dvs. om det kan antas att vistelsen här kan komma att pågå längre tid än ett år.

Äldreförsörjningsstödet kräver en individuell ansökan. Med hänsyn till att stödet förutsätter att den berättigade är bosatt i Sverige ska ansökan personligen lämnas in till försäkringskassan. Kravet gäller båda makarna i de fall båda ansöker. Dessa krav ska gälla vid varje ansökningstillfälle.

Förmånen betalas tidigast ut från den månad den sökande fyller 65 år. Det ska inte vara möjligt att betala ut stöd för tid innan dess. Motsvarande bestämmelser gäller för garantipensionen. En annan ordning när det gäller äldreförsörjningsstödet kan inte motiveras. Även om det före månaden för 65-års dagen funnits behov av bidrag till den grundläggande försörjningen så ska det behovet tillgodoses enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen (eller enligt utredningens förslag Lagen om socialbidrag). Även i de fall den sökande fyllt 65 år ska äldreförsörjningsstödet inte lämnas för tid före ansökan om inte särskilda skäl för det föreligger. I sådana undantagssituationer ska stöd kunna lämnas för högst en månad tillbaka i tiden.

Gränsdragningen mellan socialtjänstlagens bestämmelser respektive äldreförsörjningsstödet som grund för rätt till ekonomiskt bistånd ska alltså göras utifrån den tidpunkten då behovet uppstod, dvs. före eller efter 65 årsdagen. En sådan gränsdragning borde inte leda till svårigheter eftersom beslutsfattaren i socialtjänsten redan idag har att bedöma när ett behov uppstått och till vilken tidsperiod det kan hänföras. För dem som söker socialbidrag kommer socialtjänsten att få göra likartade bedömningar även efter det att äldreförsörjningsstöd införts. Vid sådana bedömningar ska den enskildes grundläggande försörjning anses tryggad genom äldreförsörjningsstödet och rätt till socialbidrag vara förbehållet speciella behovssituationer dvs. sådana som inte gäller en grundläggande försörjning.

Ansökan ska vara skriftlig och uppgifterna lämnas på heder och samvete. Ansökningshandlingarna bör utformas så att sökande blir skyldig att uppge alla de inkomster och ersättningar som han eller hon är berättigad till oavsett om de är beviljade i Sverige eller kommer från ett

annat land. Även sådana ersättningar som sökande anser sig ha rätt till men av någon anledning inte får bör anges. Vidare ska samtliga tillgångar och skulder anges. Försäkringskassan bör upplysa om att den i sin utredning förbehåller sig rätten att närmare utreda om någon pensionsliknande förmån kan erhållas från ett tidigare hemland.

Ansökningsblanketterna bör utformas så att de kan ligga till grund för både prövning av rätten till äldreförsörjningsstödet och rätten till bostadstillägg. Uppgifterna är ju i allt väsentligt desamma. Det bör också klart framgå att förmånen bara lämnas vid bosättning i Sverige och att utlandsvistelser kan begränsa stödet.

Ett försörjningsstöd som förutsätter behovsprövning samt bosättning i Sverige men även ska tillgodose försäkringskassans krav på en rationell och ekonomisk hantering innebär att man måste göra en avvägning mellan den enskildes rättssäkerhetskrav och kassans rationalitetskrav. På grundval av sökandens uppgifter i ansökan och efter utredning av ärendet fattar kassan beslut om rätt till försörjningsstöd. Därefter kommer stödet att betalas ut till den enskilde utan förnyad prövning om inte den enskildes anmälningsskyldighet eller kassan på grundval av t.ex. förändringar i pensionsutbetalningar finner skäl att ompröva eller ändra beslutet. Men en sådan omprövning kan inte ske till den enskildes nackdel. Om inte någon sådan omständighet finns skulle stödet kunna komma att betalas ut under lång tid utan att en aktuell behovsbedömning görs. Men detta strider mot principerna för ett behovsprövat bidrag. Utredningen anser därför att det ska krävas en förnyad prövning minst en gång om året. En sådan prövning är inte en omprövning enligt nuvarande regler i AFL utan en prövning som motiveras av försörjningsstödets speciella karaktär. Prövningen förutsätter att den enskilde gör en ny ansökan eller åtminstone konfirmerar eller justerar de uppgifter som kassan tidigare lagt till grund för sitt beslut.

14.6.2. Kontroll av ansökan och utbetalning av stöd

Mitt förslag: I lagen införs en möjlighet att hämta in uppgifter från

banker och andra penningförvaltande inrättningar som rör en namngiven person om förhållanden som har betydelse för tillämpningen av lagen. Äldreförsörjningsstödet ska utbetalas månadsvis och endast i Sverige. Om det föreligger synnerliga skäl får på begäran av socialnämnden stödet betalas ut till en lämplig person eller socialnämnden därför att det är bäst för den enskilde.

Förvaltningslagens handläggningsregler ska gälla för samtliga ärenden om äldreförsörjningsstöd. Det innebär bl.a. att försäkringskassan ska iaktta serviceskyldigheten gentemot den sökande och är skyldig att utreda förutsättningarna för stöd med beaktande av uppgifterna i ansökan.

För att pröva ansökan är kassan beroende av uppgifter dels från den sökande, dels dem som kassan själv förfogar över. De flesta av dem som kan bli aktuella för äldreförsörjningsstöd kan förväntas ha kvalificerat sig för åtminstone en kvotdelsberäknad ålderspension. Det innebär att kassan förfogar över de för pensionsprövningen nödvändiga uppgifterna. Sökande kan även vara berättigad till andra socialförsäkringsförmåner än ålderspension, som kan påverka rätten till försörjningsstöd och som kassan har uppgifter om. Men det kan också finnas andra uppgifter som försäkringskassan behöver när den prövar ansökan om äldreförsörjningsstöd.

Utredningen föreslår därför att samma bestämmelse som finns för handläggningen av BTP införs i lagen om äldreförsörjningsstöd. Banker, sparbanker och andra penningförvaltande inrättningar ska på begäran kunna lämna uppgifter om en namngiven person, vilka har betydelse vid tillämpningen av lagen.

I likhet med garantipensionen föreslås äldreförsörjningsstödet regelmässigt utbetalas månadsvis. Av samma skäl som anförts ovan för att begränsa rätten till stöd vid utlandsvistelse (avsnitt 14.4.3) anser utredningen att äldreförsörjningstöd inte ska betalas ut till dem som vistas utomlands. De för kassan normala betalningsrutinerna ska gälla. Det får anses vara mottagarens eget ansvar att vidta de åtgärder som behövs för att stödet ska bli åtkomligt utomlands.

Utbetalningarna av äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg bör samordnas eftersom stöd sannolikt kommer att utgå från båda systemen samtidigt.

14.6.3. Anmälningsskyldighet och återbetalning vid ändrade förhållanden

Mitt förslag: Mottagaren av försörjningsstödet ska till försäkrings-

kassan anmäla förhållanden som påverkar förutsättningarna för rätten till stöd. Motsvarande bestämmelse om återbetalningsskyldighet som finns i AFL införs i lagen om försörjningsstöd till äldre.

Den som uppbär äldreförsörjningsstöd ska åläggas skyldighet att till försäkringskassan anmäla sådana förhållanden som har avgörande betydelse för förmånens beviljande. Anmälningsskyldigheten ska gälla om mottagaren av stödet flyttar, de ekonomiska förutsättningar förändras, han eller hon ingår äktenskap eller upplöser sitt äktenskap eller kommer att vistas utomlands under längre tid än tre månader. Liksom i BTPlagen bör även en god man eller myndighet som uppbär stödet istället för den stödberättigade omfattas av anmälningsskyldigheten. Även om kassan har tillgång till uppgifter som avser svenska förhållanden har de inte uppgifter som avser utländska pensioner eller tjänstepensioner. Endast den berättigade har tillgång till dessa uppgifter. Men med en skyldighet för den stödberättigade att genast anmäla förändringar av uppgifter som har betydelse för att bedöma rätten till stöd ökar förutsättningarna för försäkringskassan att besluta om ett korrekt stödbelopp.

När det gäller socialförsäkringsförmåner och numera även vad gäller socialbidraget har det uttryckligen reglerats att återbetalningsskyldighet i vissa fall föreligger (20 kap 4 § AFL respektive 33 a § SoL). En enskild som lämnat felaktiga uppgifter eller som underlåtit att lämna vissa uppgifter ska vara skyldig att återbetala det belopp som han felaktigt uppburit. Detsamma gäller om försäkringskassan förorsakat den felaktiga utbetalningen men den enskilde insett det eller borde ha insett det. Genom reglerna om återbetalningsskyldighet och anmälningsskyldighet vid ändrade förhållanden ökar möjligheterna att den sökande lämnar riktiga uppgifter i sin ansökan.

Kassan bör ha möjlighet att helt eller delvis efterge återbetalningsskyldigheten om det finns anledning till det. Vid prövningen bör försäkringskassan överväga om det belopp som ska återbetalas kan avräknas vid senare utbetalning. Eftersom det är fråga om ett grundläggande försörjningsstöd kan inte avräkning komma ifråga om det innebär ett den enskilde blir ur stånd att klara sin försörjning.

Utredningen bedömer att någon tidsgräns för rätten för kassan att återkräva oriktigt utbetalt stöd inte behövs. I sammanhanget måste också nämnas att i de fall den enskilde obehörigen uppbär stöd med angivande av falska uppgifter är det möjligt att väcka åtal mot den misstänkte

enligt brottsbalkens bestämmelser och samtidigt yrka återbetalning av obehörigen uppburet stöd

14.6.4. Omprövning och överklagande m.m.

Mitt förslag: Motsvarande bestämmelser som i AFL om omprövning,

ändring och överklagande ska införas i äldreförsörjningsstödslagen.

Bestämmelser om omprövning, ändring och överklagande av en försäkringskassas beslut finns i 20 kap 10–13 a §§ AFL. När det gäller regleringen av den inkomstgrundade ålderspensionen och garantipensionen finns motsvarande bestämmelser i LIP med delvis annan innebörd. Även om förutsättningarna för bedömningen av rätten till äldreförsörjningsstöd i stora delar är beroende av den fastställda ålderspensionen och dess regler anser utredningen att det för närvarande inte finns skäl att tillämpa andra regler än de i AFL. Resultatet av de utredningar som pågår inom området får närmare utvisa vilket som i framtiden är det mest ändamålsenliga förfarandet när det gäller äldreförsörjningsstödet.

14.6.5. Övriga bestämmelser

Mitt förslag: Följande bestämmelser i AFL ska äga motsvarande

tillämpningen på äldreförsörjningsstödet enligt denna lag: sammanträffande av förmåner, 17 kap.1 §, tillsyn 18 kap. 46 och 47 §§, provisoriskt beslut, 20 kap. 2 a §, indragning eller nedsättning av ersättning, 20 kap. 3 § tredje stycket, preskription av bidrag, 20 kap. 5 §, förbud mot utmätning och om överlåtelse av ersättning, 20 kap 6 §, utredningsåtgärder, 20 kap 8 § fjärde stycket och uppgiftsskyldighet för statliga och kommunala myndigheter, arbetsgivare m.fl., 20 kap. 9 §.

Äldreförsörjningsstödets handläggning ska i så stor utsträckning som möjligt samordnas med de bestämmelser som försäkringskassorna redan i dag tillämpar enligt AFL och andra författningar. Endast i de fall det funnits någon anledning att särskilt reglera förutsättningarna för äldreförsörjningsstödet har så skett vilket kommenterats i avsnittet här ovan. De övriga bestämmelser som är nödvändiga för stödets handläggning kan sammanfattas i en bestämmelse med hänvisning till relevanta lagrum i AFL. Även med de nackdelar som det medför att i lagen endast hänvisa till annan lagstiftnings bestämmelser i vissa frågor har

utredningen gjort så för att markera tydligheten av att samma regler gäller. Nedan redogörs för de aktuella hänvisningarna.

I vissa fall betalas kan försäkringskassan lämna äldreförsörjningsstöd varefter det framkommer att samma person hade rätt till en annan förmån enligt AFL för samma tid vilken kommer att betalas ut retroaktivt. Minskning ska då ske av den retroaktiva förmånen på så sätt att den enskilde inte får mer än han eller hon skulle fått om båda besluten förelegat samtidigt ( 17 kap. 1 § AFL).

Riksförsäkringsverkets tillsynsansvar ska även omfatta försäkringskassornas tillämpning av äldreförsörjningsstödlagen.

Vid handläggning och prövning av den enskildes ansökan ska försäkringskassan utreda om behovet kan tillgodoses på något annat sätt. En sådan utredning kan t.ex på grund av eventuell rätt till utländsk pension, komma bli tidskrävande. I ett sådant fall, men även i andra situationer, kan behovet av stöd vara så angeläget att försäkringskassan måste fatta ett provisoriskt beslut om rätt till stöd på grundval av sökandens uppgifter. Hänvisning bör därför ske till 20 kap. 2 a § i AFL som reglerar möjligheterna för kassan att fatta sådant beslut.

Genom kravet på att i ansökan ange alla relevanta omständigheter kompletterat med anmälningsskyldighet för den berättigade vid ändrade förhållanden förutsätts att försäkringskassan får del av alla relevanta uppgifter. Även sedan beslut om stöd fattats kan det på grundval av den information som kassan normalt har tillgång till uppstå behov av ytterligare information som enbart den stödberättigade har tillgång till. Försäkringskassan ska därför ha möjlighet att göra en förfrågan hos den enskilde och om denne underlåtar att lämna de efterfrågade uppgifterna har kassan möjlighet att sätta ned eller dra in stödet om det anses motiverat.

Försäkringskassan har även möjlighet enligt 20 kap. 9 § AFL att begära uppgifter från statliga och kommunala myndigheter samt arbetsgivare och försäkringsinrättningar Motsvarande bestämmelse ska även gälla enligt lagen om äldreförsörjningsstöd.

Slutligen ska under övriga bestämmelser hänvisas till de bestämmelser i AFL som gäller preskription av bidrag och förbud mot utmätning och om överlåtelse av ersättning äga motsvarande tillämpning ifråga om äldreförsörjningsstödet.

14.6.6. Ikraftträdandefrågor och verkställighetsföreskrifter

Mitt förslag: Lagen om äldreförsörjningsstöd bör träda i kraft den 1

oktober 2000 och tillämpas första gången i fråga om rätt till äldreförsörjningsstöd som avser tid efter den 31 december 2000. Riksförsäkringsverket får meddela verkställighetsföreskrifter avseende ansökningsförfarandet och utbetalning av stödet.

Den 1 januari 2001 kommer garantipensionssystemet att träda i kraft. Vid samma tidpunkt avses, enligt förslaget, även bestämmelserna om den övergångsvisa garantipensionen träda i kraft. De föreslagna ändringarna i BTP-lagen avses träda i kraft den 1 oktober 2000 och tillämpas i fråga om beslut som avser tid efter den 31 december 2000. Utredningens förslag vad gäller ikraftträdandebestämmelser ansluter till förslaget som BTP-utredningen lagt fram. Utredningen finner ingen anledning att föreslå någon annan tid utan anser att förslaget om stöd till vissa äldre som i många fall förutsätter en prövning enligt BTP-lagen måste samordnas vad gäller ikraftträdandefrågor. På detta sätt underlättas den administrativa handläggningen på kassorna och även anpassningen till det nya pensionssystemet. När det gäller övergångsbestämmelser föreslår BTP-utredningen en förlängd bidragsperiod i samband med ikraftträdandet. Utredningen lämnar inget förslag till övergångsbestämmelser när det gäller lagen om äldreförsörjningsstöd eftersom förslaget skiljer sig från BTP-utredningens förslag vad gäller tidsperioden för äldreförsörjningsstödet, se avsnitt 13.6.1. Samordning bör dock ske av de båda systemen vad gäller såväl ikraftträdandebestämmelser som övergångsbestämmelser.

När det gäller ansökningsförfarandet för och utbetalningen av äldreförsörjningsstödet behövs det verkställighetsföreskrifter. Förordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för Riksförsäkringsverket att meddela föreskrifter föreslås därför kompletteras med bestämmelse om Riksförsäkringsverkets befogenhet att meddela föreskrifter i detta hänseende.

14.6.7. Sekretess

Mitt förslag:7 kap 7 § sekretesslagen (1980:100) kompletteras så att

den utryckligen omfattar även ärenden enligt lagen om äldreförsörjningsstöd.

Vid biståndsprövning gäller ett omvänt skaderekvisit dvs. presumtion för sekretess enligt 7 kap 4 § sekretesslagen (1980:100). Sekretess för huvudparten av försäkringskassans ärenden gäller enligt 7 kap 7 § sekretesslagen men där är presumtionen för offentlighet. Med nuvarande sekretessbestämmelser innebär det att sekretesskyddet i ärenden om ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen blir starkare än den likartade handläggningen på försäkringskassan gällande äldreförsörjningsstöd. Utredningen anser emellertid att behovet av sekretesskydd i ärenden om äldreförsörjningsstöd kan likställas med behovet av sekretess i pensionsärenden. Därmed behöver endast i 7 kap 7 § sekretesslagen kompletteras med tillägget att bestämmelsen även omfattar ärenden enligt lagen om äldreförsörjningsstöd.

14.6.8. Kommunalskattelagen

Mitt förslag: Anvisningarna till 19 § kommunalskattelagen (1928:370)

kompletteras vilket innebär att äldreförsörjningsstödet inte är en skattepliktig inkomst.

Socialbidraget liksom bostadstillägget till pensionärer är icke skattepliktiga inkomster. Detta ska gälla även för äldreförsörjningsstödet.

14.7. Ekonomiska konsekvenser

Min bedömning: Kostnaderna på kort sikt, exempelvis vid ett infö-

rande inom något av de närmaste åren beräknas till 700 miljoner kronor. På längre sikt, ytterligare ett, decennium räknar jag med ytterligare kostnader på mellan 40 och 200 miljoner kronor. I utgångsläget hade kommunerna kostnader motsvarande drygt 500 miljoner kronor för den aktuella personkretsen. Drygt 400 miljoner kronor bör kunna finansieras genom minskat riktat statsbidrag till kommunerna och ytterligare 100 miljoner genom minskade generella statsbidrag. Den resterande kostnaden på 200 miljoner kronor kan finansieras genom omfördelning av anslag inom utgiftsområde 9.

14.7.1. Kostnader

Kostnadskonsekvenserna av förslaget om äldreförsörjningsstödet har analyserats såväl ur ett kortsiktigt som ur ett långsiktigt perspektiv12.

För den kortsiktiga analysen har vi helt enkelt beräknat kostnader på individ- och hushållsnivå i den tänkta situationen att äldereförsörjningssystemet hade införts 1998. Effekterna för staten i form av ökade kostnader med antagandet att alla som är berättigade också skulle söka äldreförsörjningsstöd. De långsiktiga bedömningar som har gjorts, bygger på resultaten från beräkningarna för 1998 och demografiska prognoser.

Kort sikt

För beräkningarna på kort sikt har en s.k. mikrosimuleringsmodell använts. Därmed har det varit möjligt att göra beräkningarna på individoch hushållsnivå. En svaghet med beräkningarna är att antalet personer som berörs av systemet är få i det statistiska urval som har använts. Detta faktum medför att resultaten är osäkra.

De statliga bruttokostnaderna vid ett införande 1998 har således beräknats till knappt 700 miljoner kronor. Det året gick drygt 500 miljoner kronor betalades ut drygt 500 miljoner kronor till individer i den aktuella personkretsen.

Eftersom det är rimligt att den gällande finansieringsprincipen tilllämpas bör de minskade kostnaderna på 500 miljoner kronor växlas i form av minskade statsbidrag till kommunerna.

Därmed återstår det en nettokostnadsökning för staten på ca 200 miljoner kronor.

Nedan gör utredningen bedömningen att på lång sikt, när systemet är väl etablerat, har försäkringskassa administationskostnader på 7 miljoner per år. Allt talar för att kostnaderna för administrationen på kortsiktigt är betydligt högre. Det kan röra sig om två kanske tre gånger högre kostnader.

12Underlaget för beräkningarna redovisas i bilaga 5.

Lång sikt

För att få en uppfattning om vilka de ekonomiska effekterna är på lång sikt, har vi med olika scenarios gjort bedömningar av vad äldreförsörjningsstödet skulle kosta år 2010. De scenarios som har gjorts bygger på en demografisk prognos från SCB.

Resultaten av dessa beräkningar är att utöver kostnaden på 700 miljoner vid ett tänkt införande år 1998, så ökar kostnaderna ytterligare någonstans mellan 40 och 200 miljoner kronor beroende på vilka antagandet som gjorts om utvecklingen av sysselsättningen och de disponibla inkomsterna för de personer som kan komma att beröras av äldreförsörjningsstödet år 2010.

14.7.2. Finansiering av förslaget

Eftersom förslaget innebär minskade uppgifter för kommunerna och att detta beräknats innebära sänkta kostnader med 500 miljoner kronor, bör en ekonomisk reglering mellan stat och kommuner göras på motsvarande belopp. Regleringen bör kunna ske genom en minskning av såväl ett riktat statsbidrag som minskning av det generella statsbidraget.

Inom utgiftsområde 8 anslag B4 "Kommunersättning vid flyktingmottagande", finns det en utgiftspost som avser ersättning till kommunerna för äldre och handikappade. Om utredningens förslag om äldreförsörjningsstöd införs bör en stor del av denna ersättning kunna tas bort.

I budgetpropositionen för verksamhetsåret 1999 gjorde regeringen bedömningen att ersättningarna skulle bli 485 miljoner kronor. Enligt bedömningar som gjorts av Integrationsverket går ungefär 85 procent av ersättningen till socialbidrag till personer över 60 år. Det innebär att anslaget borde kunna minskas med drygt 400 miljoner kronor.

Ytterligare 100 miljoner kronor bör kunna finansieras genom minskade generella statsbidrag till kommunerna.

Nedan lämnar utredningen förslag till finansiering av det resterande beloppet på 200 miljoner kronor.

Anslaget B1 ”Stimulansbidrag och åtgärder inom äldrepolitiken” inom utgiftsområde 9 beräknas till sammanlagt 250 miljoner kronor för år 2001. Utredningen föreslår att man från år 2002 och framöver använder 200 miljoner kronor av anslaget för finansiering av utredningens förslag.

15. Generella kommittédirektiv

Enligt direktiven till Socialtjänstutredningen (dir. 1997:109) ska utredningen beakta de generella kommittédirektiv som regeringen utfärdat till samtliga kommittéer och särskilda utredare om

  • att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23),
  • att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50),
  • att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och
  • att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

I detta kapitel redovisas hur de olika generella direktiven har beaktats i utredningens överväganden och förslag.

15.1. Direktiv om att pröva offentliga åtaganden

Bakgrunden till direktiven om att pröva offentliga åtaganden (dir 1994:23) finns i den ekonomiska utvecklingen, med stora underskott i de offentliga finanserna under första hälften av 1990-talet, men också i den förändrade styrningen av den offentliga verksamheten.

Utredningen ska enligt direktiven förutsättningslöst pröva om det offentliga åtagandet, som jag är satt att utreda, bör vara en offentlig angelägenhet. Om så bedöms vara fallet ska lämplig nivå, t.ex. stat eller kommun, anges. Om det är ett statligt åtagande ska en analys göras av vilka styrmedel som bör tillämpas för att uppnå målen för det offentliga åtagandet. När det gäller genuint kollektiva nyttigheter kan prövningen av det offentliga åtagandet göras översiktligt eller slopas helt.

Varje kommitté eller utredning ska också analysera de resultat som hittills uppnåtts genom det offentliga åtagandet på utredningsområdet och – om det inte är orimligt – analysera möjligheterna till och bedöma effekterna av besparingar, effektiviseringar och inkomstökningar på utredningsområdet.

Om utredningens förslag medför ökade utgifter eller minskade inkomster ska det av utredningen framgå hur dessa ska finansieras genom konkreta förslag om effektiviseringar eller omprövningar.

Om utredningens förslag påverkar den kommunala sektorn ska även de kommunalekonomiska effekterna bedömas. Dessutom ska frågan om den s.k. finansieringsprincipen är tillämplig belysas när det inte är fråga om för kommunerna frivilliga verksamheter.

Slutligen ska konsekvenserna av utredningens förslag redovisas. Både utgångsläge och förslag till förändringar ska beskrivas i finansiella och – om så är möjligt – samhällsekonomiska termer.

Uppdraget för utredningen har varit att se över vissa frågor som rör socialtjänstlagen (SoL) och socialtjänstens uppgifter. Det gäller bl.a. lagens konstruktion och struktur, socialtjänstens finansiering, socialtjänstens uppgift att bistå främst vid tillfälliga sociala eller ekonomiska problem och formerna för tillsyn.

De uppgifter som regleras i socialtjänstlagen måste anses vara sådana genuint kollektiva nyttigheter att det offentliga åtagandet inte behöver prövas.

I kapitel 2 redovisas socialtjänstens utveckling under 1990-talet. Denna redovisning bygger i allt väsentligt på de uppföljningar och utvärderingar som gjorts inom respektive verksamhetsområde. Här återfinns också uppgifter om kostnadsutvecklingen för socialtjänsten under 1990-talet och hur verksamheterna finansierats. Dessa uppgifter bygger på det arbete som Statskontoret gjort på uppdrag från Socialtjänstutredningen.

Direktivens krav på att redovisa hur ekonomiska konsekvenser av de förslag som presenteras samt hur de ska finansieras har varit centrala i utredningsarbetet. I betänkandets kapitel del III (kapitel 7–16) redovisas utredningens överväganden och förslag. I varje kapitel som innehåller förslag ingår ett avsnitt om ekonomiska konsekvenser. I dessa avsnitt redovisas bedömningar av hur förslagen påverkar kostnader och intäkter för staten och kommuner, samt överväganden rörande förslagens finansiering (se kapitel 7, 9, 10, 13 och 14). Detta innebär att jag i samband med förslagen om äldreförsörjningsstödet, socialbidragslagen, socialtjänstlagen och tillsynen har belyst frågorna om finansiering.

I kapitel 7 om försörjning. görs bedömningar om vilken inriktning ett framtida utrednings- och beredningsarbete, med koppling till försörjning, bör ha. Här gör utredningen bedömningar som om de genomförs initialt skulle leda till kraftigt ökade kostnader även om underlaget är osäkert då några fullständiga konsekvensanalyser inte har kunnat göras. Utredningen avstår ifrån att anvisa någon finansiering för den korta sikten. Alldeles uppenbart innebär förändringarna sänkta kostnader för socialbidragen. Den fråga som måste ställas är om förändringarna endast

leder till att staten så att säga tar över försörjningen av de personer som tidigare hade socialbidrag.

Enligt utredningens mening skulle förändringarna på längre sikt leda till sänkta kostnader för såväl socialbidrag som för andra transfereringar till hushållen. Detta beror på att de bedömningar som gjorts förbättrar incitament och möjligheter till egenförsörjning för personer som i dagsläget har socialbidrag.

Ett problem är att många av de hushåll som idag har långvarigt socialbidrag inte helt skulle bli fria från denna situation även om mina bedömningar skulle förverkligas. Dessa hushåll skulle behöva mindre socialbidrag men det skulle finnas ett kvarstående behov av sådant. Detta förhållande innebär att denna grupp hushåll också efter förändringarna kommer att ha hundraprocentiga marginaleffekter. Skillnaden är dock den att man så att säga har en kortare väg att gå innan socialbidragen helt försvinner och mariginaleffekterna minskar. I dagsläget är det personer med långvarigt socialbidrag som medför de största kostnaderna för socialbidragssystemet. I många fall handlar det om personer som under en följd av år fått sin huvudsakliga försörjning genom socialbidrag. I delbetänkandet Ökade socialbidrag (SOU 1999:46) fastställdes det att över 75 000 hushåll vid mitten 1990-talet hade socialbidrag under en följd av år. Även om dessa personer skulle möta nya förutsättningar får man räkna med en längre tids omställning.

Däremot innebär utredningens bedömningar att hushåll med i dagsläget lägre socialbidragsberoende helt slipper socialbidrag. Det kan handla om unga hushåll eller vissa ensamstående föräldrar. Detta motverkar spridningen av en beroende- och bidragskultur.

Socialbidrag innebär en långtgående prövning av den enskildes ekonomi. Exempelvis inkomstmöjligheter och eventuella tillgångar lyfts fram i handläggningen på ett sätt som, åtminstone om det pågår under lång tid, knappast ger den enskilde goda incitament att ta ett betydande ansvar för den egna ekonomin.

Ambitionen med utredningens överväganden på försörjningsområdet har varit att peka på möjligheter så att färre människor ska vara hänvisade till socialtjänsten enbart för sin försörjning.

15.2. Regionalpolitiska konsekvenser

En kommitté eller särskild utredare ska belysa de regionalpolitiska konsekvenserna (dir. 1992:50) av sina förslag och då särskilt beakta hur förslagen påverkar sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet. Hur planerade förändringar av taxor, avgifter, skatter och bidrag påverkar de ekonomiska förutsättningarna för kommuner,

näringsliv och privatpersoner i olika delar av landet skall också belysas. Om förslag om större omorganisationer eller bildandet av nya myndigheter lämnas ska överväganden om decentralisering och lokalisering utanför Stockholm redovisas.

Socialtjänstutredningens överväganden och förslag med anknytning till lagens konstruktion och struktur är i princip regionalpolitiskt neutrala. Frågan har bäring på två punkter i betänkandet, dels frågan om begreppet skälig levnadsnivå, dels frågan om tillsynen över socialtjänsten.

I frågan om begreppet skälig levnadsnivå vill utredningen hänvisa till redovisningen i kapitel 11, liksom övervägandena om lagen om socialbidrag i kapitel 9 och om socialtjänstlagen i kapitel 10. Att behovet av och kostnaderna för socialbidraget är olika i olika delar av landet är välkänt och framgår även om utredningens redovisning av regionala kostnadsskillnader i bilaga 3. Utredningens förslag kan dock inte bedömas i sig skapa större kostnadsskillnader. Snarare borde ett genomförande av utredningens bedömning om finansieringen av socialbidraget kunna ge förutsättningar för minskade regionala spänningar.

Vad gäller frågan om hur tillsynen över socialtjänsten kan effektiviseras innebär utredningens förslag ingen förändring i nuvarande regional organisation. Utredningen har dock – främst i syfte att förstärka tillsynen över äldreomsorgen – som en modell övervägt en form av samordnad tillsyn för socialtjänsten och hälso- och sjukvården (kapitel 13). Här diskuteras om alternativa organisatoriska modeller för detta.

Ett av alternativen innebär att en särskild tillsynsmyndighet inrättas. En sådan myndighet kan naturligtvis lokaliseras utanför Stockholm, men bör i så fall ha en lokalisering med goda kommunikationer. Utredningens bedömning är att de regionalpolitiska effekterna av en sådan förläggning skulle vara små. Detta beror på att en sådan myndighet skulle behöva en regional organisation, men redan i dag finns regionala tillsynsorganisationer genom länsstyrelsernas sociala enheter respektive Socialstyrelsens regionala tillsynsenheter.

15.3. Jämställdhetspolitiska konsekvenser

De förslag som en utredning eller utredare presenterar ska föregås av en analys och innehålla en redovisning av hur förslagen kan förväntas påverka, direkt eller indirekt, kvinnors respektive mäns villkor och därmed förutsättningarna för jämställdhet mellan könen (dir. 1994:124). Det gäller bl.a. frågor som rör sysselsättningen, förhållandena inom arbetslivet, den sociala välfärden inklusive hälso- och sjukvården och utbildningen. De brister som finns i jämställdhet mellan kvinnor och män

på det aktuella området ska redovisas liksom en bedömning av hur eventuella hinder kan undanröjas.

Förslag om en ny eller ändrad lagstiftning ska också analyseras och redovisas ur ett jämställdhetsperspektiv liksom förväntade effekter av olika budgetförslag för kvinnors och mäns levnadsförhållanden.

Utredningens bedömning är att en närmare analys och redovisning av de jämställdhetspolitiska konsekvenserna av förslagen inte kan göras på ett meningsfullt sätt. Det finns flera skäl till detta. Främst gäller det karaktären på uppdraget. Jämställdhetspolitiska aspekter kan visserligen läggas på och ha betydelse för i det närmaste alla områden. Men det finns trots det vissa uppgifter eller områden, som är av så allmänmänsklig natur eller har så principiell och övergripande karaktär att skillnaderna mellan könen inte har nämnvärd betydelse. Utredningens uppdrag är att se över socialtjänstlagens struktur och konstruktion, socialtjänstens finansiering och tillsyn. I detta ingår bl.a. att analysera sambandet mellan socialbidraget och övriga trygghetssystem. Här har utgångspunkten varit att dessa olika system borde vara neutrala ur ett genderperspektiv.

Utredningen har dock haft anledning uppmärksamma problem i detta avseende. I delbetänkandet Ökade socialbidrag (SOU 1999:46) noteras t.ex. att en hög andel ensamstående kvinnor med barn är socialbidragsberoende. I utredningens överväganden i kapitel 7 redovisas behov av förändringar i reglerna för bostadsbidrag, för att minska behovet av socialbidrag för dessa hushåll.

I utredningens överväganden om socialtjänstlagen i kapitel 10 ingår ett avsnitt om det sociala arbetet. I detta förordas en metodutveckling, med inriktning på tidiga insatser i form av social rådgivning och personligt stöd. Genom ett mera serviceinriktat arbetssätt bör det vara möjligt att minska behovet av myndighetsutövning. I denna metodutveckling är det viktigt att hitta former för möten med människor som söker stöd som är anpassade till olika personers olika familje- och arbetssituation, m.m. Härvid bör olika förutsättningar ur ett genderperspektiv uppmärksammas.

Det finns ändå ett par områden där de förslag som läggs kan förväntas ha en positiv effekt för att utjämna vissa skillnader mellan kvinnor och män. Det ena gäller anhörigstödet (se avsnitt 10.4) och det andra förslaget om ett äldreförsörjningsstöd (se kapitel 14).

Många människor, speciellt kvinnor eftersom de ofta är den yngre parten i en parrelation och dessutom har högre medellivslängd, tar ofta på sig ett stort omvårdnadsansvar när maken blir äldre och behöver hjälp och stöd. En markering av vikten att anhöriga som har tagit på sig ett sådant ansvar kan få stöd och avlastning är angeläget också ur ett genderperspektiv.

Också förslaget om ett äldreförsörjningsstöd har ett genderperspektiv, men också ett mer övergripande jämställdhetsperspektiv. Även infödda svenska medborgare föreslås få del av stödet om de efter prövning visar sig vara berättigade till det. Det är också till stor del äldre kvinnor som i dag har så liten pension att de kan bli berättigade till äldreförsörjningsstöd.

Delar av de verksamheter som regleras av socialtjänstlagen har nyligen utretts ur ett bemötandeperspektiv. I betänkandet Bemötandet av äldre (SOU 1997:170) har t.ex. det faktum att kvinnorna är i majoritet bland de allra äldsta och att främst kvinnor är ensamstående belysts. Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) har bl.a. aktualiserat behovet av forskning utifrån ett könsperspektiv på funktionshinder. I de analyser och förslag som utredningen har redovisat är jämställdhet mellan könen mindre betydelsefull än den ojämlikhet som finns mellan människor beroende på om man har fått tillträde eller inte till arbetsmarknaden och därmed socialförsäkringar och arbetslöshetskassa.

Utredningens förslag rörande socialtjänstlagen, lagen om socialbidrag och äldreförsörjningsstöd gäller lika för kvinnor och män. I de fall förslag eller bedömningar har betydelse ur ett genderperspektiv framgår detta av utredningens överväganden.

15.4. Betydelse för brottslighet och brottsförebyggande arbete

Av direktiv ang. brottsförebyggande arbete (dir. 1996:49) framgår att de förslag som läggs fram av kommittéer och särskilda utredare alltid ska föregås av en analys och innehålla en redovisning av hur förslagen, direkt eller indirekt, kan förväntas påverka brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. De förhållanden som kan bidra till att brott begås inom det aktuella området ska redovisas liksom en bedömning av vilka åtgärder som kan vidtas för att förhindra att brott begås. När förslagen rör strukturförändringar i samhället ska de brottsförebyggande aspekterna särskilt analyseras och redovisas.

Hur brottsligheten ser ut beror i stor utsträckning på hur samhället är organiserat och hur människors vardagsliv är inrättat. Många av de förändringar som rör den ekonomiska politiken, den sociala välfärden, skolan, miljön osv. påverkar därmed också brottsligheten.

I dag är antalet anmälda brott sex gånger högre än år 1950. Samtidigt har andelen brott som klarats upp minskat. Denna utveckling är inget isolerat svenskt problem utan är likartad i de flesta västländer.

En långt större andel av befolkningen bor numera i storstäder där anonymiteten är större och där den informella sociala kontrollen är mindre. Dessutom har vi idag en långt bättre materiell standard. Samhällsutvecklingen och den ekonomiska tillväxten har gjort att vi som lever i västvärlden äger fler stöldbegärliga varor. Både i Sverige och de flesta jämförbara länder ökar medvetenheten om att polisen och andra delar av rättsväsendet inte ensamma kan bemästra brottsligheten. Det brottsförebyggande arbetet måste därför intensifieras och involvera alla.

Brottsförebyggande arbete kan definieras som åtgärder som syftar till att minska människors benägenhet att begå brott och att minska antalet situationer som kan få människor att begå brott. Som ett resultat av den industriella utvecklingen har antalet tillfällen att begå brott ökat drastiskt sedan andra världskrigets slut. Fyra av tio brott i dag utgörs också av sådana brott som stöld av eller ur bilar, stölder och snatterier ur varuhus och butiker, kontokortsbedrägerier och brott med anknytning till nya regel- och bidragssystem. Men brott av detta slag kan till inte oväsentlig del förebyggas genom att påverka de omständigheter som kan utnyttjas för att begå dem.

Riksdag, regeringen, statliga myndigheter och kommuner måste i större utsträckning vara uppmärksamma på hur samhällsutvecklingen och politiska beslut inom andra områden än det kriminalpolitiska påverkar brottsligheten. Det gäller bl.a. utvecklingen på arbetsmarknaden, beslut inom social- och utbildningspolitiken och möjligheten till en meningsfull fritid.

Men merparten av all brottslighet är lokal och vardagsbrottsligheten uppfattas ofta som det stora problemet. Det gäller sådana brott som skadegörelse, cykelstölder, stölder av och ur bilar och bostadsinbrott, vilka måste förebyggas och bekämpas lokalt. Närpolisen har här en viktig uppgift. Men ansvaret ligger också hos kommunerna när de t.ex. planerar belysning eller beviljar utskänkningstillstånd.

Föräldrarna är de bästa brottsförebyggarna. En generell välfärdspolitik och en familjepolitik som lägger grunden för en trygg social och ekonomisk situation ger föräldrarna möjligheter att skapa goda uppväxtvillkor för sina barn. Men ansvaret för barnen stannar inte vid dem och familjekretsen. Skolan och socialtjänsten har en naturlig och viktig roll i det förebyggande arbetet.

Vissa delar av utredningens uppdrag har mer eller mindre tydliga brottsförebyggande aspekter. Det gäller bl.a. sambandet mellan socialbidrag och övriga trygghetssystem, begreppet skälig levnadsnivå m.m. Att minska antalet personer som är långvarigt beroende av socialbidrag kan dock förväntas få positiva brottsförebyggande effekter.

När det gäller att minska människors benägenhet att begå brott har alltså socialtjänsten en mycket viktig roll att fylla. Vad gäller just utred-

ningens uppdrag, dvs. att se över lagens struktur och konstruktion, torde det ändå vara mindre tydligt än om uppdraget skulle inneburit en översyn av lagens innehåll/verksamheter. Trots det handlar en hel del av utredningens arbete om vikten av att behålla en av grundbultarna i socialtjänstlagen, de förebyggande insatserna. De är centrala även när det gäller att minska de ungas brottsbenägenhet.

Socialtjänstens arbete inom individ- och familjeomsorgen berör också de barn som inte får sina grundläggande behov tillgodosedda och ungdomar som aktualiseras hos socialtjänsten på grund av eget missbruk, kriminalitet eller andra tecken på social problematik. Det är särskilt viktigt att motverka att barn och ungdomar hamnar utanför social gemenskap och delaktighet i samhället. Utanförskap innebär en ökad risk för kriminalitet.

Utredningen har i sina överväganden om äldreförsörjningsstödets administration särskilt redovisat de kontrollbehov och -problem som kan vara förenade med detta stöd. När utredningen således t.ex. föreslår att ansökan om äldreförsörjningsstöd skall lämnas personligen är detta i grunden en åtgärd som, enligt socialtjänstens erfarenhet, är effektiv ur kontrollsynpunkt och samtidigt minskar behov av mera integritetskränkande kontrollåtgärder. Ytterst har denna åtgärd brottsförebyggande aspekter (se avsnitt 14.6). Det ankommer på försäkringskassorna att närmare utforma kontrollsystem och former för handläggning i övrigt.

Socialtjänstens syfte med de förebyggande insatserna är att förebygga och motverka behov av mer omfattande insatser. Medvetenheten ökar också stadigt om hur viktigt det är med tidiga insatser riktade till barn, ungdomar och vuxna i riskmiljöer och risksituationer. Här kan socialtjänsten genom sina åtgärder och sin strävan att utveckla nya arbetsmetoder för hindra en negativ utveckling (se avsnitt 10.5).

16. Författningskommentarer

16.1. Förslaget till lag om ändringar i socialtjänstlagen (1980:620)

Förslaget till ändringar i socialtjänstlagen innebär att vissa bestämmelser ändras till sin innebörd. Men lagens struktur består. Efter övervägande föreslås dock inte en ny lag utan istället omfattande redaktionella förändringar i den befintliga lagen. Dessa förändringar kräver ett nytryck av lagen. I författningskommentaren nedan kommer ändringarna av de materiella bestämmelserna att kommenteras i de fall det inte endast varit fråga om ändringar av redigeringskaraktär. För att förtydliga vilken ändring som gjorts i den nuvarande lagen i jämförelse med den nya lagens innehåll hänvisas även till bilaga 2.

Förslaget till en särskild reglering av socialbidraget innebär att de materiella bestämmelserna avseende ekonomiskt bistånd för en grundläggande försörjning kommer att regleras i lagen om socialbidrag. Utöver den särskilda regleringen ska socialtjänstlagens allmänna bestämmelser även gälla för handläggningen av socialbidraget.

11 §

I paragrafen som är ny regleras stödet till närstående.

I nuvarande lag motsvaras paragrafen delvis av 5 § andra stycket som föreskriver att socialnämnden genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka, äldre eller som har funktionshinder. Till skillnad från det nuvarande stödet som är frivilligt ska kommunerna enligt den nya bestämmelsen vara skyldiga att bistå de som vårdar anhöriga. Genom att bestämmelsen inte nämner vissa definierade målgrupper ska den skyldigheten gälla för socialtjänstens alla målgrupper. Det innebär att tillämpningsområdet utökas att även avse stöd till de anhöriga som vårdar missbrukare eller de som är psykiskt sjuka men inte kan få del av insatserna enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387).

Utformningen av det stöd och avlösning som kan bli aktuellt förutsätter en avvägning i varje enskilt fall i fråga om vårdtagarens och den närståendes önskemål och behov. Stödet ska dock inte utformas som ett

alternativ till det stöd som kommunen är skyldig att bistå vårdtagaren med utan som ett komplement till detta. Vilka insatser som kan komma ifråga kan därför inte definieras utan socialnämnden måste i varje enskilt fall göra en individuell bedömning av vårdtagarens behov och i vilken utsträckning som den närstående tar del i arbetet för att tillgodose behovet. Utifrån detta bör stödet till den närstående utformas.

Socialnämndens skyldighet att stödja närstående bör också vara en del av det förebyggande sociala arbete som åligger dem. Socialnämndens ansvar för närståendestödet bör tydliggöras genom att nämnden utarbetar egna riktlinjer i syfte att upplysa kommunmedborgarna om de olika former av stödåtgärder som finns att tillgå. Stödet till närstående behandlas utförligt i avsnitt 10.4.

12 §

Socialnämndens ansvar för att stödja och hjälpa kvinnor som varit utsatta för våld i hemmet framgår av bestämmelsen.

Bestämmelsen motsvaras av nuvarande 8 a § och har kommenterats i anslutning till att bestämmelsen infördes i prop. 1997/98:55 s. 137–138.

13 §

Förutsättningarna för att utse en kontaktperson eller en familj för att stödja enskilda regleras i paragrafen.

Motsvarande bestämmelse finns i 10 § tredje stycket nu gällande lag.

14 §

Paragrafen innehåller huvudbestämmelsen om bistånd.

Den föreslagna bestämmelsen innebär att en generell rättighetsreglering återinförs i socialtjänstlagen vad gäller all socialtjänstverksamhet som regleras i socialtjänstlagen. Den uppdelning av olika insatser som gjordes med anledning av prop 1997/97:124 i en bestämmelse om annat bistånd (6 f §) och bistånd i annan form (6 g §) kommer härmed att upphöra. Motiveringen för att återinföra den generella rättighetsbestämmelsen har kommenterats i avsnitt 10.2.

Den enskildes rätt till vård, stöd och behandlingsinsatser vid behov kommer härmed att regleras i denna paragraf.

I förhållande till nuvarande lagstiftning innebär det att första stycket som i huvudsak reglerar den enskildes ansvar motsvaras av nuvarande 6 §. När det gäller behov av olika sociala insatser innebär det att för vissa insatser kan socialnämnden hävda att den enskilde själv ska tillgodose sitt behov. Nuvarande tolkning av lagen i detta hänseende gäller alltjämt.

Andra stycket motsvarar nuvarande 6 a §. Innebörden av bestäm-

melsen är att klargöra den grundläggande nivå som kan godtas vad gäller de insatser som kan komma ifråga enligt lagen. Den enskilde ska kunna

hävda en rätt till en insats eller en annan insats i vissa fall och som en rättsäkerhetsgaranti kunna överklaga socialnämndens beslut och få det prövat i domstol.

Den skäliga levnadsnivån i socialtjänstlagen avser insatser i form av vård, stöd och behandling. I förhållande till lagen om socialbidrag innebär det att den enskilde som är i behov av någon insats som rör annat än grundläggande försörjningsbehov t.ex. vård- och behandlingsinsatser ska få det prövat enligt socialtjänstlagen.

Behov för att komma till rätta med t.ex. missbruk av alkohol eller narkotika ska alltså prövas enligt socialtjänstlagen. Det innebär att även i de fall den enskilde ansöker om ekonomiskt stöd för att tillgodose behovet av vård eller behandling ska det prövas enligt socialtjänstlagen. Avgörande för vilken lag som ska tillämpas är alltså inte om det är fråga ekonomiskt stöd eller en annan form av insats utan vilket behov som ska tillgodoses. Svårigheter att urskilja olika former av behov får inte leda till att den enskilde inte får sin ansökan prövad i vederbörlig ordning. Vid tveksamhet ska alltid en ansökan kunna prövas enligt förevarande paragraf eftersom socialtjänstlagen har det yttersta ansvaret för de som vistas i kommunen enligt 3 §.

Tredje stycket innehåller en hänvisning till lagen om socialbidrag vad

gäller bedömningen av rätt till bistånd i form ekonomiskt stöd dvs. socialbidrag.

Förslaget att reglera socialtjänstens socialbidragshantering i en särskild lag innebär ingen förändring i kommunens yttersta ansvar för de som vistas i kommunen. Liksom tidigare ska hanteringen av socialbidrag även vara en del av socialtjänstens verksamheter.

35 §

Bestämmelsen reglerar kommunens befogenhet att återkräva ekonomiskt stöd.

Genom att rätten till bistånd kommer att regleras i den föreslagna

14 § och socialbidraget i en särskild lag får första stycket en ändrad lydelse. Andra stycket motsvarar nuvarande 33 § tredje stycket och är oförändrat (jämför prop 1997/98:124 s 178).

36 §

Paragrafen reglerar den enskildes återbetalningsskyldighet av felaktigt eller med för högt belopp utgivet ekonomiskt stöd.

Första stycket har ändrats till följd av att den föreslagna 14 § och

särregleringen av socialbidraget. Andra stycket är oförändrat till sin lydelse.

74 §

Paragrafen, som är ny, innehåller en definition av begreppet tillsyn inom socialtjänsten. Bestämmelsen har behandlats under den allmänna motiveringen i avsnitt 13.2.

Den statliga tillsynen över såväl kommunal som enskild verksamhet inom socialtjänsten omfattar kontroll av att laglighet och rättssäkerhet upprätthålls i individärenden och att den som svarar för viss verksamhet inom socialtjänsten uppfyller de krav som anges i 7 §. Tillsynsmyndigheterna har alltså också till uppgift att kontrollera att insatserna inom socialtjänsten är av god kvalitet, att det finns personal med lämplig utbildning och erfarenhet samt att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.

Socialstyrelsen ska enligt 75 § andra stycket till ledning för kommuner och enskilda som svarar för uppgifter inom socialtjänsten utfärda allmänna råd. Det ankommer på Socialstyrelsen att i sådana allmänna råd närmare ange hur socialtjänsten ska vara utformad för att uppfylla de krav som anges i 7 §.

75 §

Paragrafen motsvarar den nuvarande 67 §. Socialstyrelsen har liksom tidigare den övergripande nationella tillsynen över den socialtjänstverksamhet som bedrivs av kommuner och enskilda. Den enda verksamhet inom socialtjänsten som Socialstyrelsen inte har tillsyn över är den verksamhet som Statens institutionsstyrelse svarar för.

Liksom tidigare ska Socialstyrelsen följa och vidareutveckla socialtjänsten i riket. Socialstyrelsen utfärdar de allmänna råd som behövs till ledning för hur kommuner och enskilda ska bedriva verksamhet inom socialtjänsten.

I tredje stycket anges den utökade roll som Socialstyrelsen har tilllagts i fråga om ledning av länsstyrelsernas tillsyn över socialtjänsten. Frågan har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 13.6. Socialstyrelsen kan genom föreskrifter och allmänna råd se till att länsstyrelsernas tillsyn bli enhetlig över hela landet och att tillsynsinsatser inom socialtjänsten samordnas med tillsynsinsatser inom hälso- och sjukvården.

76 §

Paragrafen motsvarar de bestämmelser som f.n. återfinns i 68 och 69 b §§. Länsstyrelsernas tillsyn omfattar kommuners och enskildas socialtjänstverksamhet i länet. Den verksamhet som bedrivs av Statens institutionsstyrelse omfattas således inte av länsstyrelsernas tillsyn. Tillsynen är densamma oavsett om den avser offentlig eller enskild verksamhet inom socialtjänsten. Bestämmelsen är något annorlunda utformad än den nuvarande regeln i 68 § men innebär att länsstyrelserna har samma uppgifter som f.n. I paragrafen har dock lagts till en skyldighet att hålla Socialstyrelsen underrättad om det som framkommer i samband med de tillsynsinsatser som länsstyrelserna genomför. Att länsstyrelserna har att följa de råd eller föreskrifter som Socialstyrelsen meddelar om hur tillsynen ska bedrivas framgår av 75 §.

77 §

Pargrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om de utökade tillsynsinstrument som Socialstyrelsen och länsstyrelserna ska ha. Bestämmelserna har närmare beskrivits under avsnitt 13.7 i den allmänna motiveringen.

Det har tidigare, utan att det varit författningsreglerat, ansetts självklart att kommuner och enskilda som bedriver socialtjänstverksamhet varit skyldiga att till Socialstyrelsen och länsstyrelserna lämna över de handlingar och annat material som dessa behövt för sin tillsyn eller för sin uppföljning och utvärderingsverksamhet. Likaså har det, trots avsaknaden av en bestämmelse om detta, inte ansetts råda någon tvivel om att de statliga tillsynsmyndigheterna haft rätt att genomföra de tillsynsbesök som krävts för de uppgifter som de författningsmässigt har ålagts.

I första stycket slås fast att den som står under länsstyrelsens eller Socialstyrelsens tillsyn är skyldig att i såväl rena tillsynsärenden som i ärenden som avser uppföljning och utvärdering av verksamheten lämna över de handlingar och annat material som tillsynsmyndigheten behöver. Bestämmelsen gäller såväl ifråga om tillsyn över offentlig som enskild verksamhet inom socialtjänsten.

Av andra stycket framgår att, om en uppmaning att lämna över handlingar eller annat material inte åtlyds, tillsynsmyndigheten kan förelägga den som omfattas av tillsynen att lämna över handlingen. I föreläggandet kan vite utsättas. Beslut om föreläggande med eller utan vite kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol, i första instans länsrätten. När beslutet om föreläggande med vite har vunnit laga kraft kan tillsynsmyndigheten, om föreläggandet inte åtlyds, begära vitets utdömande. Vid fastställande av vitesföreläggande och utdömande av vite gäller bestämmelserna i lagen (1985:206) om viten.

I tredje och fjärde styckena återfinns bestämmelser om inspektioner. Tillsynsmyndigheterna har rätt att utföra de inspektioner som de behöver för sin tillsyn. Vid inspektionerna har de rätt att tillfälligt ta med de handlingar och annat material som de behöver för sin tillsyn. Tillsynsmyndigheten måste dock ta hänsyn till att omhändertagna handlingar eller omhändertaget material kan behövas i den verksamhet som inspekterats. Originalhandlingar eller material ska därför återlämnas så snart det inte längre är oundgängligen nödvändigt för tillsynsmyndigheten att ha tillgång till detta.

I den allmänna motiveringen har redovisats varför det inom socialtjänsttillsynen – i motsats till vad som gäller inom hälso- och sjukvårdstillsynen – inte är erforderligt att med polishjälp kunna genomföra inspektioner. Det får förutsättas att den vars verksamhet inspekteras aldrig motsätter sig att tillsynsmyndigheten genomför inspektionen. Denne är skyldig att lämna tillsynsmyndigheten den hjälp som behövs för att inspektionen ska kunna genomföras på ett rationellt sätt.

Inspektioner får inte genomföras i lokaler som är bostäder. Avser inspektionen en särskild boendeform eller en bostad med särskild service kan således inspektionen inte ske i de utrymmen som är enskildas bostäder utan att de som bor där ger sitt medgivande till detta. Om den enskilde på grund av sitt hälsotillstånd inte kan ge ett giltigt medgivande får den som utför inspektionen genom samtal med anhörig eller annan närstående försöka få klarhet i om den enskilde skulle kunna ha något att invända mot ett besök i dennes bostad.

78 §

I denna paragraf, som är ny, återfinns regler om de åtgärder som länsstyrelsen eller Socialstyrelsen kan vidta om tillsynsmyndigheten finner att verksamhet inom socialtjänsten inte uppfyller kraven på laglighet och rättssäkerhet eller de krav som följer av 7 §. Av denna paragraf följer, som tidigare angetts, att verksamheten ska vara av god kvalitet, att det ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet samt att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.

I det övervägande antalet fall då tillsynsmyndigheten finner att en verksamhet inte uppfyller de krav som angetts ovan bör missförhållandet kunna rättas till efter överläggningar med den som svarar för verksamheten, vare sig det nu gäller en kommun eller ett enskilt rättssubjekt. Skulle emellertid missförhållandet ha betydelse för enskildas möjligheter att kunna få de insatser de har rätt till enligt lagen och kommer tillsynsmyndigheten inte till rätta med detta på annat sätt får myndigheten förelägga den som svarar för verksamheten att rätta till missför-

hållandet. Föreläggandet får kombineras med vite om det anses nödvändigt för att kunna rätta till missförhållandet.

Ett föreläggande ska innehålla uppgift om de åtgärder kommunen eller det enskilda rättssubjektet måste vidta för att rätta till missförhållandet.

Om missförhållandet inte rättas till kan tillsynsmyndigheten begära vitets utdömande. Som ovan angetts gäller vid fastställande och utdömande av vite reglerna i lagen (1985:206) om viten. Om ett föreläggande inte följs och om ett eventuellt utdömande av vite inte haft någon effekt kan – beroende på vad det är för typ av missförhållande som behöver rättas till – olika åtgärder vidtas. Är missförhållandet allvarligt och är det fråga om ett missförhållande i en pågående verksamhet, kan tillsynsmyndigheten förbjuda fortsatt verksamhet. Innebär däremot missförhållandet att viss verksamhet måste förbättras eller att den helt saknas, finns av naturliga skäl inget att förbjuda. I sådana fall syftar ju förläggandet till att den aktuella insatsen ska förbättras eller tillskapas. Om ett sådant missförhållande inte rättas till ens efter utdömande av vite ska det anmälas till regeringen.

Föreläggande och förbud kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (i första instans länsrätten). Ett föreläggande eller ett förbud med stöd av denna paragraf får rättskraft först i och med att det vinner laga kraft.

79 §

Det kan någon gång tänkas att det föreligger sådana synnerliga omständigheter att ett missförhållande innebär fara för enskildas liv, säkerhet eller hälsa. I denna paragraf, som är ny, får tillsynsmyndighet möjlighet att i ett sådant fall utan föregående föreläggande förbjuda fortsatt verksamhet.

För att kunna vara ett tillräckligt effektivt instrument i dessa udda situationer måste beslutet kunna gå i omedelbar verkställighet. Det kan dock överklagas till allmän förvaltningsdomstol i vanlig ordning. Om domstolen upphäver förbudet kan den aktuella verksamheten återupptas. Tillsynsmyndigheten kan i sådant fall hos högre förvaltningsdomstol begära inhibition av beslutet. Inhiberar överinstansen underinstansen upphävande av tillsynsmyndighetens beslut träder förbudet åter i omedelbar kraft.

87 §

Bestämmelsen behandlar överklagningsmöjligheterna avseende beslut enligt lagen.

Första stycket har ändrats vilket innebär att beslut enligt 14 § över-

klagas som förvaltningsbesvär.

16.2. Förslaget till lag om socialbidrag (1999:00)

Särregleringen av rätten till ekonomiskt stöd, i förhållande till gällande rätt, innebär att den särskilda hantering som socialbidraget kommit att få i socialtjänsten även kommer till uttryck i den rättsliga regleringen. Lagen är också till sin karaktär annan än socialtjänstlagen eftersom den i större utsträckning innehåller detaljerade regler. Rätten till ekonomiskt stöd har sedan socialtjänstlagens tillkomst kommit att utvecklas i ett sådant hänseende att de principer som gällde för all biståndsbedömning enligt lagen numer inte äger samma giltighet vad gäller socialbidraget i förhållande till socialtjänstlagens övriga verksamheter. Genom riksnormens införande kom den utvecklingen att förstärkas. Mot bakgrund av detta och vad som i övrigt anförts i avsnitt 8.3 ska bestämmelserna om socialbidraget regleras i en särskild lag.

Genom att skilja ut det ekonomiska biståndet i form av socialbidrag från socialtjänstlagen kommer även den betydelse som socialbidraget tillmäts i olika sammanhang som det yttersta stödet för människors grundläggande försörjning att stärkas. Omfattningen av socialbidraget har varit betydande under 90-talet med en ansträngd offentlig ekonomi och ett arbetsmarknadsläge som medfört att många blivit permanent beroende av socialbidrag för sin försörjning. Socialbidraget som ursprungligen var avsett för tillfälliga försörjningsbehov har därmed fått en annan karaktär. Den ursprungliga motiveringen för att reglera socialtjänstens insatser utifrån en helhetssyn på människan där olika sociala insatser samverkar har förändrats. Ofta är det enbart fråga om ett ekonomiskt tillskott för att klara en otillräcklig försörjning. Genom en särskild lagstiftning om socialbidrag kommer utvecklingen och betydelsen i förhållande till övriga trygghetssystem att förstärkas.

Socialbidragshandläggningen i en egen lag förändrar inte den grundläggande principen att den är en del av socialtjänsten. Helhetssynens betydelse vid bedömningen av rätten till socialbidrag har behandlats i avsnitt 8.1.

Särregleringen av socialbidraget innebär inte någon förändring av det yttersta ansvaret som enligt socialtjänstlagen ska garantera den enskildes behov av stöd och hjälp.

1 §

Paragrafen är ny och anger lagens innehåll.

Bestämmelsen anger det övergripande tillämpningsområdet för rätten till ekonomiskt råd och stöd i förhållande till bestämmelserna om rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen. Handläggning av socialbidrag som en del av socialtjänsten ska bestå. Det innebär att de för socialtjänsten generella bestämmelserna även ska tillämpas avseende socialbidraget. I

rättsligt hänseende innebär det att lagen inte innehåller bestämmelser av konstituerande karaktär dvs. vem som får besluta vad. Inte heller innehåller lagen bestämmelser som reglerar handläggningen.

Att socialbidragshandläggningen är en del av socialtjänstens verksamheter framgår inte direkt av socialbidragslagen utan istället av socialtjänstlagen eftersom det är den övergripande författningen för all socialtjänst.

Socialbidragslagen reglerar inte bara skyldigheten att betala ut ekonomiskt understöd utan kommunen är också skyldig att genom ekonomisk rådgivning hjälpa enskilda att planera hushållsekonomin och därigenom begränsa beroendet av socialbidrag. För att markera att detta är ett viktigt inslag i socialbidragshandläggningen har den rådgivande funktionen reglerats inledningsvis i lagen.

Lagen om socialbidrag innebär i förhållande till socialtjänstlagen en särreglering av den insats som gäller det ekonomiska stödet till enskilda. Socialtjänstens uppgifter som de definierats i 5 § socialtjänstlagen och de allmänna uppgifterna som framgår av 7 § kvarstår därför oförändrade. Lagen om socialbidrag reglerar därmed de individuella insatserna avseende ekonomiskt stöd och rådgivning. De strukturinriktade och allmänt inriktade insatserna som kan ha betydelse för enskildas socialbidragsberoende utformas däremot med stöd av socialtjänstlagen.

2 §

Paragrafen är ny. Den innehåller en allmän målformulering som gäller för handläggning av socialbidragsfrågor.

Den här paragrafen preciserar målen för socialtjänstens verksamhet vad gäller de uppgifter som fullgörs av socialnämnden enligt lagen. I förhållande till 1 § socialtjänstlagen är den ett komplement. Innebörden av detta är att socialtjänstlagens portalparagraf som ger uttryck för de grundläggande värderingarna för all socialtjänstverksamhet även gäller för socialbidraget.

I lagens inledande bestämmelse anges att socialbidraget ska trygga en grundläggande försörjning. Men socialbidraget i likhet med andra sociala insatser syftar också till att förmå människor att bli självförsörjande. Socialbidraget har därmed en rehabiliterande verkan vilket är det huvudsakliga ändamålet med socialbidraget. Det är också utifrån det syftet som bidraget ska utformas i varje enskilt fall. Att i lagstiftning närmare bestämma på vilket sätt det kan ske låter sig inte göras. Särskilt som grunden för all bedömning vad gäller individuella insatser alltid ska ske utifrån den enskildes individuella förhållanden. Utgångspunkten för bedömningen av rätten till socialbidrag måste därför alltid göras i syfte att individen ska kunna leva ett självständigt liv både i ett kortsiktigt och ett långsiktigt perspektiv. I praktiken kommer därmed de antaganden och

bedömningar som läggs till grund för beslutet om socialbidrag att bli en sammanvägning av olika individuella faktorer som efter en professionell prövning utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv.

3 §

Det offentligas ansvar för medborgarnas grundläggande försörjning framgår av paragrafen. Även den enskildes ansvar förtydligas i ett nytt andra stycke.

Första styckets sakliga innehåll vad gäller rätten till socialbidrag

motsvarar nuvarande bestämmelse i 6 § socialtjänstlagen som behandlar försörjningsstöd.

I det andra stycket har den enskildes ansvar för sin egen försörjning reglerats i förhållande till rätten till socialbidrag. Genom reglering lagfästs den princip som alltid gällt för rätten men som fått en vidsträcktare betydelse med hänsyn till samhällsutvecklingen.

Den enskildes ansvar för att genom arbete tillgodose sina försörjningsbehov är en av de principer som alltid förutsatts gälla för rätten till ekonomiskt stöd. Ansvaret gäller den enskilda individen men också de övriga familjemedlemmar som han eller hon har ett legalt försörjningsansvar för. Utgångspunkten är att alla i ett hushåll ska ha samma levnadsstandard i förhållande till hushållsmedlemmarnas sammanlagda inkomster. Möjligheterna att tillgodose försörjningen kan ske på olika sätt. Det kan vara fråga om olika former av anställningar, studier, praktikarbete, arbetsmarknadsåtgärder, arbetsrehabiliterande åtgärder eller andra kompetenshöjande verksamheter. Även grundutbildning i svenska är invandrare skyldiga att delta i. Socialtjänsten kan dock inte kräva motprestation i form av oavlönad sysselsättning som inte är att betrakta som arbete eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd (jmfr RÅ 1995 ref 92 och RÅ 1996 ref 70). En individuell bedömning måste alltid ske för att avgöra om personen har förutsättningar att klara av arbetet.

Det är nämligen inte möjligt att tvinga in en person i någon form av sysselsättning eller liknande som med hänsyn till individuella förhållanden kan antas olämplig. I egenansvaret för försörjning ligger dock att den enskilde ska vara aktiv för att söka stärka sin ställning på arbetsmarknaden eller på annat sätt planera för sin framtida försörjning.

4 §

Paragrafen reglerar den nivå som ska gälla för socialbidraget.

Bestämmelsen innebär inte någon förändring av vad som gäller enligt nuvarande 6 a § första meningen socialtjänstlagen. Se vidare allmänmotiveringen avsnitt 9.2.

5 §

Paragrafen behandlar socialbidragets innehåll och den nivå som ska gälla för kostnadsposterna. Socialbidrag lämnas för skäliga kostnader för vissa kostnadsposter (punkterna 1 och 2). Nivån för vissa kostnadsposter (punkt 1) ska bestämmas genom riksnormen. För övriga kostnadsposter (punkt 2) liksom för socialbidrag i övrigt (punkt 3) ska socialnämnden göra en individuell bedömning för att bestämma vad som är en skälig levnadsnivå.

Posterna i första stycket punkt 1 motsvarar nuvarande 6 b § punkt 1 socialtjänstlagen och innebär inte någon annan ändring i sak.

Beträffande posterna i punkt 2 har ingen annan ändring gjorts än vad avser posten tandvård. Bestämmelsen motsvarar i övrigt nuvarande paragraf 6 b punkt 2.

När det gäller möjligheterna att erhålla socialbidrag för tandvård ska begränsningen till akut tandvård upphöra. Detta innebär inte att socialbidrag ska kunna utgå i större omfattning än i dag för omfattande tandvårdsbehandlingar. Syftet är istället att de med låga eller obefintliga inkomster ska kunna få socialbidrag till förebyggande åtgärder, för att undvika senare akuta behov av mera ingripande och kostsamma åtgärder. Socialbidrag lämnas för att den enskilda ska uppnå en skälig levnadsnivå. I fråga om behov av tandvård och kostnaden för denna motsvarar det vad en låginkomsttagare i allmänhet kan bekosta. En särskild fråga i detta sammanhang är om så kallade käkbensimplantat ska antas ingå i rätten till socialbidrag. Kostnaden för sådan behandling är betydligt högre än för mer traditionell tandbehandling. Detta gäller även annan form av tandvård där mer kostsamma behandlingsformer kan komma ifråga när det samtidigt finns alternativ till lägre kostnader. Eftersom en person med ordinära inkomster vanligtvis inte har möjlighet att betala för kostsamma behandlingsalternativ ska sådan tandvård inte omfattas av rätt till socialbidrag. I mycket speciella undantagssituationer kan dock behov av särskild tandvård föreligga som innebär ett avsteg från ovanstående bedömningsprinciper. Det ska då gälla tandvård där behovet av medicinska skäl är sådant att en mer kostsam behandling kan vara befogad.

Enligt tredje punkten, som är ny, ska socialbidrag utgå för att tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå när det gäller behovskostnader utöver vad som definierats i punkterna ett och två. Genom införandet av bestämmelsen blir nuvarande 6 g § i socialtjänstlagen onödig.

Bestämmelsen innebär att de insatser som ska omfattas av socialbidragslagen begränsas i förhållande till bestämmelserna i socialtjänstlagen. Socialbidrag ska därför endast utgå för behov som har samband med normala utgifter för att tillförsäkra människor en grundläggande försörjning. Är det fråga om att tillgodose behov av vård och behandling

ska det prövas enligt socialtjänstlagen. I de fall den enskilde är i behov av ekonomiskt bidrag för att tillgodose sociala behov ska det prövas enligt socialtjänstlagen. Detta är i överensstämmelse med den grundläggande fördelningen mellan de uppgifter som regleras i lagen om socialbidrag och de insatser som regleras i socialtjänstlagen. Mot bakgrund av detta ska socialbidrag kunna utgå för följande kostnadsposter: flyttningskostnader, komplettering eller nyanskaffning av möbler, husgeråd, TV m.m. Ifråga om skuldsanering ska den prövningen ske enligt lagen om socialbidrag när skulderna avser det som regleras i socialbidragslagen. Enligt rättspraxis har i vissa fall ekonomiskt bistånd lämnats för att tillgodose behov av rekreation och semester. Efter en individuell bedömning och med beaktande av kommunens yttersta ansvar för försörjning ska socialbidrag undantagsvis lämnas. Prövningen måste liksom vad som gäller för allt socialbidrag vara en bedömning utifrån vad som kan antas vara skäligt för en person som lever under knappa ekonomiska förhållanden men ändå kan klara sin försörjning. Särskilda skäl som kan motivera socialbidrag föreligger när en barnfamilj under lång tid levt under mycket knappa förhållanden och varit permanent eller huvudsakligen beroende av socialbidrag för sin försörjning. I ett sådant fall kan hänsynen till barnens bästa kräva ett miljöombyte. En skälig levnadsnivå vad avser resor och rekreation kan endast i mycket speciella undantagsfall motivera utlandsresor eller längre resor i Sverige.

Socialbidrag ska vidare kunna lämnas för vissa umgängesresor. Även här bör hänsynstagandet till barnets bästa styra bedömningen men det huvudsakliga ansvaret för att åstadkomma ett normalt umgänge åligger båda föräldrarna såväl i ekonomiskt som praktiskt hänseende. Inte heller vad gäller umgängesresor kan det bli fråga om att bevilja socialbidrag för att utöva umgänge utomlands. Föräldrars ansvar i detta hänseende har särskilt reglerats genom nyligen genomförda ändringar i sjätte kapitlet föräldrabalken (se prop. 1997/98:7).

Behov av socialbidrag för att resa och närvara vid nära anhörigas begravningar kan i vissa fall beviljas. Men även i fråga om sådana resor ska en restriktiv bedömning ske, vilket i princip innebär att rätt till socialbidrag inte gäller för resor till anhörigas begravningar som sker utomlands.

Insatser som inte omfattas av rätten till socialbidrag är bl.a. kostnader för psykoterapi och olika former av missbruksvård, samt kostnader för andra former av vård- och behandling av likartad karaktär. Socialnämndens ansvar för vissa i lagen definierade grupper innebär att insatser av olika slag kan komma ifråga. Att uttryckligen ange vilka insatser som kan komma ifråga låter sig inte göras utan svårighet. När det är fråga om individuella insatser till barn, äldre funktionshindrade m.fl. som inte enbart gäller en grundläggande försörjning ska eventuellt

behov av ekonomiskt stöd för sådana individuella insatser alltid bedömas enligt socialtjänstlagen.

Den ekonomiska rådgivningen i syfte att undvika ett bidragsberoende kan ske på olika sätt. I vissa fall innebär det att den enskilde beviljas socialbidrag för att tillgodose behovet. Fjärde punkten i första stycket reglerar detta. I många fall kan dock behovet av rådgivning i frågor som rör hushållsekonomin tillgodoses i samband med prövningen av rätten till socialbidrag. För det fall den enskilde endast ansöker om ekonomisk rådgivning och det kan tillgodoses inom den befintliga socialtjänstverksamheten utan kostnadskrav för den enskilde ska en sådan prövning göras enligt förevarande paragraf.

Andra stycket är oförändrat. I stycket regleras att en riksnorm ska

gälla för vissa kostnadsposter och under vilka förutsättningar undantag kan medges från riksnormen (se prop. 1996/97:124 s. 170).

6 §

Möjligheten för socialnämnden att ställa vissa krav på yngre personer som får socialbidrag och vissa förutsättningar för detta regleras i bestämmelsen.

Paragrafen motsvarar nuvarande 6 c § socialtjänstlagen och har endast redigerats att avse socialbidrag istället för försörjningsstöd. Jämför författningskommentaren till bestämmelsen i prop. 1997/98:124 s. 171–172.

7 §

Socialnämnden kan med stöd av bestämmelsen besluta om att vägra fortsatt socialbidrag för den som utan godtagbart skäl inte deltar i praktik.

Paragrafen motsvarar 6 d § socialtjänstlagen och har endast redigerats att avse socialbidrag istället för försörjningsstöd. Bestämmelsen har kommenterats i prop.1997/98:124 s. 173.

8 §

Bestämmelsen reglerar vissa arbetsrättsliga villkor för de som deltar i praktikarbete.

Paragrafen motsvarar 6 e § socialtjänstlagen. Bestämmelsen har kommenterats i prop. 1997/98:124 s. 173–174.

9 §

Socialnämndens möjlighet att återkräva socialbidrag regleras i paragrafen.

Paragrafen motsvarar nuvarande 33 § socialtjänstlagen.

Första stycket har redigerats att avse socialbidrag enligt 5 § punkt 1

och 2. Det innebär ingen förändring i förhållande till nuvarande bestämmelse.

Andra stycket innebär att i de fall kommunen lämnat socialbidrag

utöver vad den enskilde kan kräva enligt 5 § punkt 1 och 2 så ska kommunen få lämna detta med villkor om återbetalning. Återbetalning kan alltså bli aktuellt i de fall socialbidrag lämnats i rehabiliterande syfte eller för att tillgodose akuta hjälpbehov då rätt till socialbidrag inte föreligger enligt 5 § punkt 1 och 2. Jämför de senaste ändringarna i prop 1996/97:124 s. 93–96

10 §

Den enskildes återbetalningsskyldighet av felaktigt eller med för högt belopp utgivet socialbidrag regleras i bestämmelsen.

Paragrafen motsvarar 33 a § socialtjänstlagen och har endast redigerats att avse socialbidrag istället för försörjningsstöd. Jämför författningskommentaren till senaste ändringen i prop. 1997/98:124 s. 179.

11 §

Förutsättningarna för socialnämnden att väcka talan för återkrav av socialbidrag liksom begränsningar för att bifalla en sådan talan framgår av bestämmelsen.

Paragrafen motsvarar 36 § socialtjänstlagen och har endast redigerats att avse socialbidrag istället för försörjningsstöd.

12 §

Socialnämnden kan i vissa fall efterge en ersättningsskyldighet.

Paragrafen motsvarar 37 § socialtjänstlagen.

13 §

Bestämmelsen reglerar möjligheten att överklaga beslut enligt lagen.

Paragrafen motsvaras i gällande rätt av 73 § socialtjänstlagen. Samtliga beslut som gäller ekonomiskt bistånd ska överklagas genom den för förvaltningsbesvär gällande ordningen. Det innebär att i förhållande till gällande rätt kan även beslut som fattats med stöd av nuvarande 6 g § socialtjänstlagen avseende ekonomiskt bistånd i annan form överklagas som förvaltningsbesvär.

Se vidare avsnitt 8.3.

14 §

I bestämmelsen fastställs att det krävs prövningstillstånd vid överklagande av beslut till kammarrätten.

Paragrafen motsvarar 74 a § socialtjänstlagen.

16.3. Förslaget till lag om äldreförsörjningsstöd (1999:00)

Lagen om försörjningsstöd till äldre avser att trygga den grundläggande försörjningen för vissa äldre. De som idag är beroende av ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen tillförsäkras i stället genom lagen en rätt till äldreförsörjningsstöd. I likhet med socialbidraget kommer stödet att lämnas i de fall där den äldres egna inkomster eller pensionsförmåner är otillräckliga och behov därför uppstår av ekonomiskt tillskott för att klara försörjningen. Rätten till stödet ska prövas utifrån den enskildes individuella behov för att den äldre ska uppnå en skälig levnadsnivå. Den skäliga levnadsnivån motsvarar vad som krävs för en grundläggande försörjning.

Äldreförsörjningsstödet ska finansieras av statliga medel och handhas av Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna.

Äldreförsörjningsstödet är inte en skattepliktig förmån. Rätten till stödet kommer därför att bestämmas utifrån faktiska inkomster och pensioner dvs. efter avdrag för skatt. Genom denna konstruktion kommer inte stödet att bli varierande över landet på grund av olika kommunala skattesatser.

Lagen är utformad med iakttagande av det nya pensionssystemets bestämmelser. Lagen är dock inte anpassad till förslaget som lämnats i betänkandet om den övergångsvisa garantipensionen (SOU 1999:17).

I fråga om anknytningen till bestämmelserna om bostadstillägg till pensionärer har lagen om äldreförsörjningsstöd utformats utifrån nuvarande bestämmelser. Förslaget till ändringar av inkomstprövningen av bostadstillägget till pensionärer (SOU 1999:52) har inte beaktats.

Allmänna bestämmelser

1 §

Grunderna för rätten till äldreförsörjningsstöd framgår av paragrafen.

Det innebär att äldreförsörjningsstödet är ett försörjningsstöd som ska tillförsäkra vissa äldre en grundläggande försörjning. Stödet ska enligt första stycket endast lämnas de som är i behov av ekonomiskt tillskott. För att bestämma att behov av stöd föreligger måste en utred-

ning göras om den enskildes egna möjligheter att klara sin försörjning. Det blir då fråga om den äldre har rätt till svensk eller utländsk pension eller har tillgångar som kan tas i anspråk för försörjning. Äldreförsörjningsstödet är därför att förstås som ett komplement i de fall det efter utredning framkommit att den äldres inkomstförhållanden är så bristfälliga att de inte ens förslår till de mest grundläggande försörjningsbehoven. Stödet är dock begränsat till de kostnadsposter som framgår av 7 §. En individuell behovsbedömning innebär alltså att sökande måste redovisa

alla

sina försörjningsmöjligheter för att fastställa att

försörjningsbehovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Principerna för behovsbedömningen framgår närmare av författningskommentarerna till 7 och 8 §§.

Till skillnad från socialbidraget ställs dock inte krav på att den enskilde genom arbete ska uppnå en egenförsörjning. Stödet kommer därför att utgå först från 65 års-dagen dvs. den allmänna pensionsåldern vilket framgår av andra stycket.

I de fall den sökande har behov av ekonomiskt stöd utöver det som tillgodoses genom äldreförsörjningsstödet är den sökande hänvisad till socialtjänsten för prövning av rätt till socialbidrag. Lagen medför således inte någon förändring av det yttersta ansvaret för medborgarnas försörjning enligt den föreslagna lagen om socialbidrag.

Äldreförsörjningsstödet kommer endast att omfatta gifta och ogifta och med dessa likställda. De äldre som är försörjningspliktiga för underåriga barn och som har behov av försörjningsstöd kommer därför för barnens försörjning vara beroende av pensionssystemets förmåner samt i förekommande fall socialbidrag.

2 §

I den här paragrafen anges att stödet ska handläggas av Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna. Det innebär att stödet ska finansieras av statliga medel. Se vidare den allmänna motiveringen, avsnitt 14.2.

3 §

I paragrafen regleras att det prisbasbelopp som det hänvisas till i lagen ska bestämmas enligt lagen om allmän försäkring.

4 §

I den här bestämmelsen klargörs vilka som vid tillämpningen av lagen ska betraktas som likställda med gifta.

Samma makebegrepp ska gälla för rätt till äldreförsörjningsstöd som gäller enligt lagen om bostadstillägg till pensionärer. Det innebär att den som stadigvarande bor i hop med någon som han eller hon varit gift med

eller har eller haft barn tillsammans med ska likställas med gift. Om inte skäl för annat visats ska detsamma gälla ifråga om man eller kvinna som utan att vara gifta med varandra lever tillsammans och är bokförda på samma adress. En person som är gift och stadigvarande lever åtskild från sin make ska likställas med ogift om inte särskilda skäl talar mot det. Enligt lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap har ett registrerat partnerskap samma rättsverkningar som ett äktenskap. Bedömningen av rätt till äldreförsörjningsstöd för de som omfattas av lagen ska därför göras på samma sätt som för makar.

Rätt till äldreförsörjningsstöd

5 §

Bestämmelsen innebär en ytterligare precisering av de förutsättningar som gäller för att få stödet.

Sökande ska vara bosatt i Sverige enligt första stycket. Med bosättning avses den betydelse som begreppet har i lagen om allmän försäkring. Vad det innebär har närmare kommenterats i avsnitt 14.6.1.

För de som invandrar till Sverige innebär det att beviljande av uppehållstillstånd ger rätt till inskrivning i försäkringskassan. Dessa regler gäller för närvarande men enligt regeringens förslag i prop. 1998/99:119 om socialförsäkringens personkrets kommer de att ändras. Äldreförsörjningsstödet kommer enligt principerna i förslaget bli en bosättningsbaserad förmån på samma sätt som bostadstillägget till pensionärer.

Prövningen av rätten till uppehållstillstånd görs enligt bestämmelserna i utlänningslagen (1989:529) och utlänningsförordningen (1989:547). Den prövningen inbegriper emellertid inte någon prövning av sökandens möjligheter att försörja sig i Sverige.

För medborgare inom EU och EES gäller särskilda regler. De grundas på rätten till fri rörlighet för personer inom gemenskapen. Den rätten gäller också de som inte är yrkesaktiva. De EG-rättsliga reglerna har kommit till uttryck i 3 kap. 5 a § utlänningsförordningen. En pensionerad arbetstagare beviljas ett så kallat EES-tillstånd vilket innebär rätt till uppehållstillstånd i Sverige i fem år. Tillståndet kan under tiden omprövas och efter utgången förnyas. Tillståndet förutsätter att den sökande kan visa att han eller hon har en pension som är tillräcklig för uppehälle i Sverige. Regeringen har bestämt att den nivå som gäller för att anse att försörjningen är tryggad motsvaras av folkpension och pensionstillskott samt täckta bostadskostnader (regeringens förordningsmotiv 1992:8). EES-medborgare kommer därmed inte bli beroende av

äldreförsörjningsstöd eftersom de måste visa att de har sin försörjning tryggad på en nivå som minst motsvarar äldreförsörjningsstödet.

Motsvarande bestämmelser gäller även för anhörigas möjligheter att beviljas uppehållstillstånd i Sverige. I de fall en utlänning efter beviljat uppehållstillstånd inte kan försörja sig eller annars saknar medel för sitt uppehälle kan uppehållstillståndet återkallas enligt utlänningsförordningen.

Äldreförsörjningsstödet är en form av socialbidrag vilket i sig innebär att den som inte vistas i Sverige inte har rätt till stödet. Av de närmare skäl som anförts i avsnitt 14.4.3 kan den principen för nu ifrågavarande äldre inte upprätthållas fullt ut. Den som beviljats stödet och som under en tolvmånaders period avser att vistas utomlands under mer än sammanlagt tre månader ska därför anmäla detta till försäkringskassan. Detta har reglerats i andra stycket. Därmed kommer äldreförsörjningsstödets karaktär som en bosättningsbaserad förmån att förstärkas. I de fall utlandsvistelsen blivit längre och stöd ändå lämnats blir mottagaren återbetalningspliktig för det felaktigt uppburna beloppet enligt 14 §.

6 §

I bestämmelsen anges ett antal förutsättningar som innebär att äldreförsörjningsstöd inte kan lämnas.

Enligt första punkten kan inte den som valt att ta ut pension före 65 års dagen och som har en förhållandevis låg pension kompensera den lägre pensionen med äldreförsörjningsstöd.

Inte heller ska den som valt att ta ut del av pensionen kompenseras för detta om den del som tagits ut är så låg att den enskilde utan andra försörjningsmöjligheter skulle kunna bli berättigade till äldreförsörjningsstöd vilket framgår av andra punkten.

Tredje punkten innebär att kompensation inte ska kunna erhållas i de fall den enskilde inte fullgjort sin avgiftsskyldighet för rätt till pension vilket innebär att pensionsrätten är obefintlig eller lägre än den annars skulle varit.

De pensioner som enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension kan tas ut i förtid och partiellt är inkomstpension (5 kap 1 §), tilläggspension (6 kap 1 §) och premiepension (9 kap 1 §). Garantipension kan dock aldrig tas ut före 65 års månaden (3 kap 1 § lagen (1998:674) om garantipension) varför den inte omfattas av bestämmelsen. Men däremot kan garantipensionen i vissa fall tas ut partiellt enligt 3 kap. 7och 8 §§ lagen om garantipension (jmfr prop. 1997/98:152 avsnitt 7.5). Konstruktionen för denna partiella garantipension är dock sådan att det inte bedöms behövas ett särskilt undantag för dessa situationer i lagen om äldreförsörjningsstöd.

Den principiella utformning av undantagen ansluter till lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer vad gäller rätt till särskilt bostadstillägg enligt 7 §. Begränsning i nyssnämnda paragrafs fjärde stycke ger uttryck för att de som enligt det nuvarande pensionssystemet kan ta ut pension tidigare än från 65 års månaden inte har möjlighet till kompensation genom särskilt bostadstillägg. Samma begränsning gäller för dem som tar ut del av pensionen eller som inte fullgjort sin avgiftsbetalning ifråga om rätt till särskilt bostadstillägg. Att icke fullgjord avgiftsbetalning begränsar rätt till andra förmåner gäller också för garantipensionen (jämför 3 kap 3 § lagen om garantipension).

7 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om äldreförsörjningsstödets nivå och innehåll.

Första stycket anger den nivå som gäller för att den enskilde ska vara

tillförsäkrad en grundläggande försörjning. Andra stycket anger de behovsposter som ingår i stödet och tredje stycket behandlar bostadskostnaderna som inte är en del av äldreförsörjningsstödet.

Äldreförsörjningsstödet är inte en inkomstgrundad förmån likt andra socialförsäkringsförmåner utan behovsprövat stöd. Vid bedömningen av rätt till stöd ska därför alltid ifrågasättas om den enskilde är i behov av stöd och om det stöd som behövs motsvarar någon av de kostnadsposter som anges i andra stycket. Därefter ska den enskildes egna förutsättningar att själv tillgodose detta konstaterade behov i form av pension, egna inkomster och tillgångar beaktas.

När det gäller nivån för stödet ska den motsvara vad som krävs för en grundläggande försörjning på samma sätt som socialbidraget gör. Nivån för vad som ska vara en skälig levnadsnivå för vissa äldre har dock utformats med hänsyn till att de som är permanent beroende av stödet kommer att vara det under en inte alltför kort tidsperiod utan möjligheter till annan försörjning. Begreppet skälig levnadsnivå vad gäller socialtjänstens verksamheter har närmare behandlats i kapitel 11. Socialtjänstlagen innehåller dock inte någon bestämd nivå för vad som ska motsvara en skälig levnadsnivå förutom riksnormen och de kostnadsposter som ingår i den. Däremot innehåller lagen om bostadstillägg en nivåbestämning för den skäliga levnadsnivån men inte vad den ska motsvara. En sammanvägning av dessa två lagars bestämmelser är naturlig eftersom syftet med äldreförsörjningsstödet är att utforma ett stöd för en grundläggande försörjning. Motiveringen vid införandet av det särskilda bostadstillägget var också att de äldre inte skulle bli socialbidragsberoende till följd av höga hyror. Nivån bestämdes därför med utgångspunkt från vad som kunde anses vara en skälig levnadsnivå i socialbidragssammanhang.

Det är därför naturligt att fastställa samma nivå för den skäliga levnadsnivån avseende äldreförsörjningsstödet som den som gäller för bostadstillägget för pensionärer. Nivåbestämningen innebär att äldreförsörjningsstödet aldrig kan lämnas med högre belopp än den del av prisbasbeloppet som lagen anger.

Begreppet skälig levnadsnivå står också för ett visst innehåll. De poster som därvid ingår i äldreförsörjningsstödet har angivits i andra stycket. Genom att i lagen ange vad stödet ska täcka blir sambandet till socialbidraget tydligt eftersom posterna i allt väsentligt är desamma som de som ingår i socialbidraget enligt nuvarande 6 b § socialtjänstlagen. Att i lagen precisera kostnadsposterna bedöms underlätta försäkringskassornas hantering av den individuella behovsbedömningen. Äldreförsörjningsstöd kan således aldrig lämnas för andra levnadskostnader än de som anges i paragrafen.

Om äldre är i behov av ekonomiskt bidrag för att kunna betala sina bostadskostnader ska prövningen av rätten till bidrag ske enligt lagen om bostadstillägg till pensionärer. Det innebär att de äldre som får äldreförsörjningsstöd kommer att få bostadstillägg och särskilt bostadstillägg så att den skäliga bostadsstandarden blir densamma för dessa äldre som för andra äldre i Sverige med låg pension och höga bostadskostnader. Samordningen med bestämmelserna för bostadstillägg till pensionärer innebär också att försäkringskassan kan använda sig av de regler som nu tillämpas utan anpassning till nya system för beräkning av bostadskostnader etc. Riksförsäkringsverket har utfärdat föreskrifter (RFFS 1998:9) om beräkning av bostadskostnader. Jämför författningskommentaren till ändringarna i lagen om bostadstillägg till pensionärer nedan.

8 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om förmögenhetstillgångar och deras inverkan på rätten till äldreförsörjningsstöd. Beräkningen av förmögenhetstillgångarna ska grundas på de skatterättsliga reglerna enligt lagen (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt. I förhållande till de nuvarande reglerna för förmögenhetens påverkan på bostadstillägget till pensionärer är detta en mer restriktiv bedömning eftersom lagen inte innehåller någon avtrappningsregel.

Gränserna för det sparkapital som den äldre kan förfoga över med bibehållet äldreförsörjningsstöd anknyter till den nivå som gäller för minskningen av bostadstillägget med hänsyn till förmögenhet. Vid förmögenhetsberäkningen ska bortses från värdet av privatbostadsfastighet eller bostadsrätt som är sökandens permanentbostad.

Avkastning av förmögenhet ska också beaktas utifrån den skatterättsliga bestämningen som sker i inkomstslaget kapital. Den skatte-

pliktiga kapitalinkomsten kommer därmed att tas i anspråk för den äldres försörjning och om inte den tillsammans med andra inkomster och pensioner är tillräcklig kan äldreförsörjningsstöd lämnas förutsatt att behov av stöd först konstaterats.

Det bör uppmärksammas att den skatt som belöper på kapitalinkomsten måste dras av från inkomsten.

Ansökan och utbetalning av äldreförsörjningsstöd m.m.

9 §

I paragrafen regleras de krav som gäller för ansökan om äldreförsörjningsstöd.

Första och andra stycket innehåller de formella kraven på ansökan

som innebär att den ska innehålla alla relevant information samt vara undertecknad på heder och samvete av sökanden och i förekommande fall även dennes make.

Ansökan ska också lämnas in till försäkringskassan personligen enligt

tredje stycket för att kassan ska ha möjlighet att kontrollera att sökanden

är i Sverige och kan identifiera sig. Är den äldre sjuk och enligt läkarintyg oförmögen att lämna in ansökan personligen bör försäkringskassan kunna lösa detta genom t.ex. genom hembesök. Ett krav på personlig inställelse innebär även en effektivare handläggning eftersom det vid samma tillfälle kan konstateras att ansökan är fullständig. Dessutom kan den sökande då få hjälp att förstå vad ansökan kräver för uppgifter.

Fjärde stycket reglerar de krav som uppställs i de fall den enskilde

själv inte kan lämna in sin ansökan till försäkringskassan.

10 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om utbetalning av äldreförsörjningsstödet.

Stödet ska utbetalas månadsvis enligt första stycket och endast till den pensionsberättigade. Om mottagaren vistas utomlands är det dennes eget ansvar att ordna utbetalningen i det landet.

I andra stycket regleras att stöd lämnas först från den månad som ansökan gjorts. Stödets karaktär av behovsprövad förmån medger inte utbetalning för tid innan ansökan lämnats. Om särskilda skäl föreligger kan dock stödet beviljas retroaktivt för en månad. Under vissa förutsättningar kan nämligen den äldre ha ett behov av försörjningsstöd som han tillgodosett på ett annat sätt. Oftast har den enskilde lånat pengar för att klara sin försörjning. Bistånd enligt socialtjänstlagen utgår i princip inte för skulder även om undantag görs i vissa fall. Sådan undantags-

situationer bör även lagen om äldreförsörjningsstöd inkludera. Särskilda skäl innebär att det endast är fråga om undantagssituationer och då enbart för en månad retroaktivt.

Äldreförsörjningsstöd kan inte som en behovsprövad förmån utgå efter att den berättigade avlidit.

Enligt tredje stycket kan äldreförsörjningsstödet betalas ut under tolv sammanhängande månader med samma belopp under förutsättning att inte mottagarens personliga eller ekonomiska förutsättningar ändrats.

11 §

Under vissa speciella omständigheter kan stödet betalas ut till annan enligt denna paragraf. Lagen om allmän försäkring (16 kap. 12 §) innehåller en bestämmelse i vilken närmare angivits i vilka fall denna undantagssituation kan bli aktuellt. Ålderdomssvaghet, sjuklighet och långvarigt missbruk av beroendeframkallande medel anges i bestämmelsen. Bestämmelsen är också tillämplig vad gäller utbetalningar av bostadstillägg till pensionärer enligt 15 § i den lagen. Ovannämnda förhållanden motiverar även en bestämmelse med samma innebörd avseende äldreförsörjningsstödet. Men det krävs synnerliga skäl enligt bestämmelsen eftersom utbetalningen ska ske till socialnämnden.

12 §

Enligt paragrafen är den bidragsberättigade skyldig att till försäkringskassan anmäla sådana omständigheter som innebär att behovet av stödet ändras eller minskar.

Fullgörs inte denna skyldighet kan den enskilde bli återbetalningsskyldig för det belopp som felaktigt mottagits. Bestämmelser med motsvarande innebörd finns även i lagen om allmän försäkring (20 kap. 4 §) och lagen om bostadstillägg till pensionärer (13 §).

13 §

Bestämmelsen möjliggör för försäkringskassan att erhålla vissa personliga ekonomiska uppgifter från banker och andra penningförvaltande inrättningar som är av betydelse för rätten till stödet. Även om någon begränsning av uppgiftshämtandet inte införts i lagen ska den inte rutinmässigt tillämpas av kassan. Avsikten är istället att i vissa fall får möjligheten nyttjas om den enskildes uppgifter kan ifrågasättas. Mot bakgrund av att den enskilde lämnar sina uppgifter på heder och samvete ska dock möjligheten användas restriktivt.

Återbetalning

14 §

Denna paragraf innehåller bestämmelser om återbetalning av äldreförsörjningsstödet. Bestämmelsen är densamma som gäller för andra socialförsäkringsförmåner enligt 20 kap. 4 § lagen om allmän försäkring och 13 § lagen om bostadstillägg till pensionärer.

Överklagande m.m.

15 §

Bestämmelsen anger vilken försäkringskassa som är behörig att fatta beslut om enskildas äldreförsörjningsstöd. Bestämmelsen är utformad med utgångspunkt från de regler som gäller idag. Regeringen har emellertid i ett förslag till riksdagen om socialförsäkringens personkrets (prop. 1998/99:119) föreslagit att nuvarande anknytning till försäkringskassan ska upphöra och istället ska berättigandet utgå ifrån vilken typ av förmån det är. Äldreförsörjningsstödet kommer därmed bli en bosättningsbaserad förmån och rätten till stödet att bedömas enligt dessa bestämmelser.

16 §

Paragrafen innehåller bestämmelser för omprövning, ändring och överklagande av försäkringskassans beslut enligt lagen. Bestämmelsen innebär att samma regler ska gälla för äldreförsörjningsstödet som för andra socialförsäkringsförmåner. Enligt dessa bestämmelser kan aldrig en omprövning göras till den enskildes nackdel. Enligt prop. 1998/99:119 om socialförsäkringens personkrets kommer denna bestämmelse inte att förändras.

Övriga bestämmelser m.m.

17 §

Bestämmelsen reglerar ett antal olika förutsättningar som ska gälla vid tillämpningen av lagen om äldreförsörjningsstöd. De gäller sammanträffande av förmåner, tillsyn, provisoriska beslut, indragning eller nedsättning av stödet, preskription, förbud mot utmätning och överlåtelse av ersättning, utredningsåtgärder och uppgiftsskyldighet.

Eftersom bestämmelserna ska gälla för äldreförsörjningsstödet på samma sätt som för socialförsäkringsförmånerna hänvisas i paragrafen till motsvarande bestämmelser i lagen om allmän försäkring.

Ikraftträdandebestämmelser

Den föreslagna lagen föreslås träda i kraft vid samma tidpunkt som föreslås för den övergångsvisa garantipensionen och de föreslagna ändringarna i lagen om bostadstillägg till pensionärer.

16.4. Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer

1 §

Förutom en redaktionell ändring har en ny femte punkt i första stycket tillförts paragrafen. Den innebär att de som uppbär äldreförsörjningsstöd enligt den föreslagna lagen om äldreförsörjningsstöd även ska vara berättigade till bostadstillägg och särskilt bostadstillägg enligt lagen. Redan idag har de som är berättigade till en kvotdelsberäknad pension rätt till bostadstillägg enligt lagen. Det har dock inte gällt dem som utan pensionsrätt varit beroende av socialbidrag för sin försörjning. De äldre som med det föreslagna äldreförsörjningsstödet för levnadskostnader även är i behov av ekonomiskt bidrag för bostadskostnaderna ska få det behovet tillgodosett genom rätt till bostadstillägg och särskilt bostadstillägg enligt lagen.

5 §

Paragrafen innehåller bestämmelser som reglerar pensionärens rätt till bostadstillägg i förhållande till dennes inkomstförhållanden. Bestämmelsen har ändrats på så sätt att den nionde punkten i andra stycket fått en ny lydelse. I likhet med socialbidraget ska inte äldreförsörjningsstödet räknas som inkomst vid bestämmandet av bostadstillägget. Till följd av detta tillägg i lagen måste nummerordningen på de två följande punkterna ändras.

7 §

I paragrafen regleras förutsättningarna för det särskilda bostadstillägget. Den föreslagna ändringen innebär en ändrad lydelse av den fjärde punkten i andra stycket. Vid beräkningen av den inkomst som ligger till grund för bedömningen av rätten till det särskilda bostadstillägget ska även äldreförsörjningsstödet medräknas. Den föreslagna fjärde punkten ersätter därmed nuvarande fjärde punkt som därmed blir den femte och den därpå följande får nummer sex.

Ikrafträdandebestämmelser

Lagändringarna föreslås träda i kraft vid samma tidpunkt som förslaget till lag om äldreförsörjningsstöd. Se författningskommentaren till den lagen i avsnittet ovan.

16.5. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

7 kap

4 §

I paragrafen har det tillägget gjorts att sekretessen inom socialtjänsten även omfattar uppgifter hos en tillsynsmyndighet i ärenden som avser uppföljning och utvärdering. Begreppet "tillsyn" i förslaget till ändringar i socialtjänstlagen har definierats till att avse kontroll av laglighet och rättssäkerhet i individärenden i kommunal och enskild verksamhet och att sådan verksamhet uppfyller de krav på kvalitet som anges i den föreslagna 7 §. Begreppet "tillsyn" har därmed fått en något snävare innebörd än tidigare. Därför har det varit erforderligt att göra ett tillägg i sekretessbestämmelsen i denna paragraf så att sekretessen kan bibehållas även i sådana ärenden hos tillsynsmyndighet som avser uppföljning och utvärdering av verksamhet inom socialtjänsten.

7 §

Paragrafen reglerar sekretessbestämmelserna för socialförsäkringsförmåner och andra bidrag eller ekonomiska förmåner som handläggs av den allmänna försäkringskassan. I lagen bör ett tillägg göras i första

stycket som innebär att sekretess även gäller i ärenden enligt den före-

slagna lagen om äldreförsörjningsstöd. Till skillnad från andra förmåner som inte omnämns i bestämmelsen bör detta tillägg göras i fråga om äldreförsörjningsstödet eftersom karaktären på detta stöd är socialbidragslikt men skäl saknas att föreskriva samma stränga sekretess som det som gäller för socialtjänstverksamheterna. I förtydligande syfte bör därför ändringen genomföras.

16.6. Förslaget till lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370)

Anvisningarna till 19 §

I anvisningspunkten regleras bl.a. att socialbidraget inte ska vara en skattepliktig inkomst. Genom ett tillägg i första stycket kommer även äldreförsörjningsstödet att undantas från beskattning.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av sakkunnig Boel Callermo

Utredaren har på ett förtjänstfullt sätt lagt ner möda på att beskriva och analysera socialtjänstens utveckling och förändrade förutsättningar under de snart tjugo år som socialtjänstlagen har funnits. Uppmärksamhet har också ägnats frågor om de kommande årens utveckling av behov och resurser inom socialtjänsten och angränsande verksamhetsområden. Socialtjänsten har, under framförallt det senaste decenniet, genomgått stora förändringar. Utvecklingen är bl.a. en följd av en kraftig ökning av antalet äldre i höga åldrar, förändrade huvudmannaskapsgränser och en med svenska mått mätt mycket hög arbetslöshet. Samtidigt har resurserna för vård och omsorg ökat endast marginellt. Även om mycket i samhällsutvecklingen för närvarande talar för en viss återhämtning – såväl avseende behovs- som resursutveckling – torde det stå utom allt tvivel att kommunerna framöver står inför betydande svårigheter att tillhandahålla vård och omsorg av god kvalitet och att finansiera de ökande resursanspråk som följer av olika samhällsförändringar. Mot denna bakgrund är det på flera områden svårt att från ett kommunalt perspektiv dela utredarens slutsatser. Jag redovisar därför avvikande uppfattning i några särskilt betydelsefulla frågor.

Utökade rättighetsinslag i socialtjänstlagen och socialbidragslagen

Jag motsätter mig utredarens förslag om en utökning av rättighetsinslagen i socialtjänstlagen och socialbidragslagen. Utredaren har på ett utförligt sätt motiverat sitt val av lagkonstruktion. Enligt min mening är det emellertid svårt att hävda att nuvarande konstruktion har orsakat allvarliga missförhållanden i verksamheterna och sådana brister i lagtillämpningen att en lagändring är omedelbart påkallad. Vidare anser jag att de praktiska, politiska och finansiella konsekvenser som följer av utredarens förslag är otillräckligt analyserade för att kunna ligga till grund för en lagändring.

Lagändring efter knappt två år

Om Riksdagen fullföljer utredarens förslag återgår i princip socialtjänstlagen till den konstruktion med en generellt utformad biståndsrätt lagen hade före 1 januari 1998. Lagens rättighetsinslag utökas genom bestämmelsen att den enskilde som har behov av stöd och hjälp, service, vård, omsorg och behandling ska ha rätt till bistånd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Den föreslagna socialbidragslagen har en tydlig rättighetsprofil med en relativt hög grad av detaljstyrning.

Den 1 januari 1998 gavs kommunerna ett utökat inflytande att, inom lagens gränser, påverka innehållet i många av socialtjänstens insatser. Det gäller delar av det ekonomiska biståndet samt stöd, vård och behandlingsinsatser till bl.a. barn och unga, äldre, funktionshindrade och till människor med missbruksproblem. De ändrade bestämmelserna har nu tillämpats under knappt två år. Även om kritik har framförts mot lagens konstruktion så är det svårt att hävda och, med stöd av studier, belägga att kommunerna har misskött sitt utökade ansvar på ett sådant sätt att en radikal och omedelbar lagändring är motiverad.

Konsekvenser av utökade rättighetsinslag

Jag anser att utredaren visserligen har lyft och diskuterat den ansvarsfördelning mellan olika aktörer som är inbyggd i socialtjänstlagen. Enligt min mening har utredaren emellertid inte grundligt analyserat och beaktat bl.a. politiska, professionella och finansiella konsekvenser av den lagkonstruktion som föreslås.

Det är svårt att precisera innehållet i sociala förmåner och att göra dem rättsligt utkrävbara. Detta förhållande gäller i synnerhet tjänster av olika slag. Det ligger i den sociala lagstiftningens karaktär att det varken är möjligt eller eftersträvansvärt att i förväg precisera i detalj avgränsade målgrupper för, och innehåll i, de sociala förmåner som människor under vissa förutsättningar skall kunna tillhandahålla. På så sätt blir en rättighetsbestämmelse på det sociala området med nödvändighet vag. När en sådan konstruktion förenas med begreppet skälig levnadsnivå som en allmän norm för att fastställa hjälpens omfattning och kvalitet samt en rätt för den enskilde att anföra förvaltningsbesvär hos domstol, blir konsekvensen att lagstiftaren i princip överlämnar till domstolarna att genom praxis ge lagen innehåll. Utredarens förslag får således betydande praktiska och principiella konsekvenser.

Förslaget för utvecklingen tillbaka till det system för s.k. skälighetsjustis hos domstol som under mer än 15 års tid ledde till kritik från bl.a. kommunerna och Kommunförbundet. Domstolarna får en utökad

befogenhet att bestämma nivån på sociala tjänster, även om detta skulle stå i strid med kommunernas egna bedömningar. Att socialtjänstlagen genom sin utformning också skall tjäna som ett tydligt stöd för bl.a. den sociala professionen och de politiska institutionerna kommer därvid på undantag. Från ett finansiellt perspektiv begränsar förslaget kommunernas möjligheter att kontrollera socialtjänstens kostnadsutveckling. Med domstolarna som ytterst ansvariga för socialtjänstens innehåll och omfattning kommer vidare det politiska och finansiella ansvaret att vara åtskilt.

Rättssäkerheten knyts av utredaren till prövningen i domstol genom förvaltningsbesvär trots att ramlagskaraktären behålls och förstärks. Förutsebarhet i tillämpningen är en kärnfråga i rättssäkerhetsbegreppet. En sådan förutsebarhet för alla som har att tolka lagen försvåras genom utredarens förslag. Med förslaget blir rättssäkerhet synonymt med förvaltningsbesvär och avgörande nyanser saknas i fråga om vad som i rättsligt avseende bygger upp en rättssäker ordning på samtliga tillämpningsnivåer.

Som kommunföreträdare förordar jag ett system som, med en annan balanspunkt mellan juridik, politik och profession, ger ett större ansvar till de två sistnämnda. Genom att lägga ett större ansvar, såväl vid lagtillämpning som vid granskning i efterhand, på politiskt ansvariga och professionella organisationer torde alla sidor av en fråga kunna bli bedömda av institutioner som har både kompetens och legitimitet. Denna granskning måste givetvis ske både internt av huvudmannen och externt, fristående från huvudmannen. Ett sådant system ställer krav på en kraftfull utveckling av bl.a. tillsynsfunktionen, patientnämndernas verksamhet och socialtjänstens tjänsteansvar. Det ställer också krav på de politiskt ansvariga institutionerna, nationellt som lokalt.

Utökade rättighetsinslag förenade med förvaltningsbesvär ses av utredaren som den enda framkomliga vägen att tillgodose människors behov av bistånd från socialtjänsten och att stärka deras ställning inom densamma. Jag finner det anmärkningsvärt att utredaren inte grundligt har övervägt andra möjliga vägar att nå detta mål.

Europakonventionen om kommunal självstyrelse

Sedan 1989 är Europakonventionen om kommunal självstyrelse inkorporerad i svensk rätt. Med kommunal självstyrelse förstås enligt konventionens tredje artikel bl.a. kommunernas rätt och möjlighet att inom lagen reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse.

De bestämmelser i konventionen som närmast aktualiseras när det gäller rättighetslagstiftning i Sverige med kommunerna som huvudmän, är artikel 4 om den kommunala självstyrelsens omfattning, artikel 9 om kommunernas ekonomiska resurser och artikel 11 om rättsskyddet för den kommunala självstyrelsen. Av bestämmelserna framgår att de befogenheter som ges kommunerna skall vara fullständiga och oinskränkta (art.4), att kommunernas ekonomiska resurser skall motsvara de uppgifter som tilldelats dem i grundlag och annan lag (art.9) och att kommunerna skall ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om kommunal självstyrelse som finns fastlagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen (art.11).

Enligt min mening finns det flera skäl som talar för att förslaget inte är förenligt med Europakonventionens grundsyn och bestämmelser. Jag anser inte att utredaren har gjort den självständiga analys av lagförslagets förenlighet med konventionen som borde kunna erfordras i sammanhanget.

Domstolarnas roll

Jag motsätter mig utredarens förslag att alla beslut i individärenden inom socialtjänsten skall kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. Med förvaltningsbesvär som överklagningsväg inom socialtjänsten ges domstolarna befogenhet att kontrollera såväl beslutens laglighet som dess lämplighet. Domstolen kan också ersätta beslutet med ett annat som den anser vara bättre. I ett internationellt perspektiv är denna vida befogenhet för förvaltningsdomstolarna unik och den ifrågasätts inom den författningspolitiska debatten i Sverige.

Att den svenska ordningen avviker från andra länders är i sig inte en tillräcklig argumentation mot förvaltningsbesvär inom socialrätten. Jag ifrågasätter förvaltningsbesvär som överklagningsmöjlighet inom socialtjänsten från i huvudsak två utgångspunkter. Den ena ansluter sig till den diskussion som förs i 1999 års rapport från SNS Demokratiråd: att domstolar sätts att kontrollera organ med särskild politisk legitimitet, t.ex. regeringen och kommunstyrelser, kan från demokratisk synpunkt ifrågasättas. Om lagstiftningen är oprecis och lämnar ett betydande tolkningsutrymme åt beslutsfattarna, vilket av pragmatiska skäl är fallet med den sociala lagstiftningen, läggs delar av det politiska ansvaret över på domstolarna. I likhet med den refererade rapportens författare anser jag att detta politiska ansvar skall åvila politiskt ansvariga institutioner, inte oberoende domstolar.

Min andra utgångspunkt är att jag, mot bakgrund av hur socialtjänstens verksamheter i dag bedrivs och utvecklas, ifrågasätter om förvaltningsbesväret medger en ändamålsenlig prövning av människors klagomål i olika situationer. Genom prövningen av ett besluts lämplighet gör domstolarna inte enbart en rättslig prövning, utan gör samtidigt en bedömning om beslutet är professionellt och politiskt försvarbart. En sådan vidsträckt prövning förutsätter både fackkunskaper och lokalkännedom och det är inte självklart att sådan kompetens finns i domstolarna. Vidare kräver flera verksamheter, främst äldreomsorgen, kontinuerligt förändringar av olika slag som inte går att förena med en ändamålsenlig överprövning i domstol av biståndsbeslut. Utan att förringa domstolskontrollen av biståndsbeslut i vissa situationer, kan det konstateras att många avgöranden kring en människas livssituation sker informellt i vardagliga situationer inom socialtjänsten. I sådana situationer är domstolskontrollen otillräcklig och skulle behöva kompletteras med andra granskningsinstrument.

Jag önskar att utredaren på ett förutsättningslöst sätt hade prövat förutsättningarna för en besvärsordning där åtskillnad görs mellan laglighet och lämplighet. Att domstolsprövningen begränsas till att pröva om ett beslut strider mot någon rättsregel behöver inte innebära att den enskildes rättssäkerhet åsidosätts. Beslutets lämplighet utifrån politiska och professionella aspekter bör kunna prövas av andra, från huvudmannen fristående, instanser.

Socialbidrag till tandvårdskostnader

Genom tandvårdsreformens nya bestämmelser har många människor med lägre inkomster svårt att tillgodose sina behov av tandvård. För den som inte kan bekosta erforderlig tandvård på annat sätt kan socialbidrag utgå för detta ändamål. Jag delar utredarens uppfattning att tandvård är ett behov som likt de medicinska borde omfattas av ett försäkringsskydd. Jag anser därför att utredaren borde ha fullföljt detta resonemang och föreslagit en översyn av tandvårdsreformen med syftet att inom tandvårdsförsäkringens ram skapa ett skydd mot för höga tandvårdskostnader för grupper med låga inkomster.

Ett utökat statligt ansvar för socialbidragskostnaderna

Jag stödjer utredarens förslag att staten bör ta ett större ansvar för socialbidragets finansiering. Jag motsätter mig dock slutsatsen att en lös-

ning där staten och kommunsektorn delar finansieringen inte kan förordas.

Utredarens slutsats att staten bör ta ett större ansvar för finansieringen av socialbidraget är lika välkommen som logisk. Som det påpekas i utredningen är förslaget en naturlig följd av bl.a. en mer detaljerad lagreglering, det starka samband som finns mellan det statliga trygghetssystemet och kommunernas socialbidragskostnader samt socialbidragskostnadernas känslighet för konjunktursvängningar.

Utredaren för fram tre alternativa sätt att öka det statliga ansvaret. När det gäller alternativet delad finansiering dras slutsatsen att nackdelarna överskuggar de fördelar som sannolikt föreligger. Även om det finns uppenbara nackdelar med en delad finansiering anser jag att det är av avgörande betydelse att staten och kommunsektorn med denna lösning tar ett gemensamt ansvar för att socialbidragets funktion som en stödform vid tillfälliga ekonomiska svårigheter och delar på risken för en ogynnsam kostnadsutveckling.

Särskilt yttrande av sakkunnig Eivy Häggström

Avsaknad av analys

Socialtjänstutredningen har i den del som gäller socialbidraget fokuserat på att kommunernas kostnader för bidraget ökat kraftigt under 1990 talet. Utredningen lägger huvudförklaringen på de ökade kostnaderna på det försämrade arbetsmarknadsläget i kombination med bl.a. skärpningar av villkoren för att omfattas av andra trygghetssystem. De grupper som utredningen framhåller som långvarigt socialbidragsberoende är ungdomar, invandrare och ensamstående föräldrar med låga inkomster. Utredningen anser att det finns en inte obetydlig grupp arbetslösa som i viss mening faller mellan arbetsförmedlingen och socialtjänsten. De är arbetssökande men om arbetsförmedlingen anser att de inte är förmedlingsbara får de ingen eller begränsad service. Arbetsmarknadens krav på arbetskraften ökar och utredaren befarar att när resurserna till arbetsmarknadspolitiken minskar så går det ut över personer som står längst från arbetsmarknaden.

Jag menar att frågan om vem som ska ha ansvaret för olika grupper av personer är ett gammalt problem. Var slutar försäkringskassans ansvar för rehabilitering och var tar arbetsförmedlingens ansvar vid? Var går gränsen för socialbyråns huvudansvar och när ska huvudansvaret, och därmed indirekt personens försörjning, åvila arbetsförmedlingen. Jag håller med utredaren om att arbetsförmedlingen, i samarbete med andra, bör arbeta även med personer som står långt från arbets-

marknaden. Jag anser dock att det utan en närmare analys av hur gruppen socialbidragstagare är sammansatt inte är meningsfullt att utgå från en generell modell som innebär arbetsförmedlingens ansvar för dessa personer. Jag konstaterar att en tillräcklig analys av detta stora och svåra problem saknas i utredningen.

Utan en sådan analys anser jag inte heller att det går att ta ställning till utredarens idé om arbetsförmedlingsnämndernas ökade ansvar. Arbetsmarknadspolitiken bör förbli en statlig angelägenhet inom vars område det lokala inflytandet kan öka.

Utan en närmare analys av gruppen socialbidragstagare och ansvarsfördelningen mellan organisationer och aktörer kan inte heller idén om en lönesubvention för personer som inte är arbetshandikappade men har stora svårigheter att finna arbete på den öppna arbetsmarknaden genomföras. Utredningen har inte berört finansieringen av en sådan subvention.

Jag vill betona att jag är en varm anhängare av samarbete mellan kommun, försäkringskassa, arbetsförmedling och andra institutioner kring klart definierade problemområden och att det samarbetet bör kunna öka.

Den lägsta ersättningen vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Utredaren gör bedömningen att socialbidraget skulle kunna minskas om utbildningsbidraget ( f.n. 103 kr ) till den som deltar i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd utan att vara berättigad till arbetslöshetsersättning höjdes. Utredaren anser att en sådan höjning har hög prioritet. Utredaren har emellertid inte föreslagit någon finansiering av en sådan höjning, som för år 1999 kan beräknas till 1,1 miljarder kr på Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. Jag anser att det inte går att ta ställning till en ofinansierad reform i denna storleksordning hur angelägen reformen än är.

Särskilt yttrande av sakkunniga Agneta Rönn-Diczfalusy och Charlotta Gustafsson

Utredaren har haft i uppdrag att se över vissa frågor rörande socialtjänstlagen och socialtjänstens uppgifter. Bakgrunden till uppdraget är bl.a. den proposition om socialtjänsten som lades 1997 (prop.

1996/97:124) och som byggde på förslag från Socialtjänstkommittén 1994. Utredaren har bl.a. haft i uppdrag att överväga hur socialbidraget och övriga trygghetssystem bättre ska kunna samverka, att analysera socialtjänstlagens struktur och konstruktion, att analysera principerna för socialtjänstens finansiering, att lämna förslag rörande hur socialtjänsten kan förändras för att bättre bistå vid tillfälliga sociala eller ekonomiska problem samt att lämna förslag rörande formerna för tillsynen av socialtjänsten.

Vi tycker att utredaren på flera områden har gjort en förtjänstfullt arbete. Det gäller bl.a. genomgången av socialtjänstens utveckling sedan socialtjänstlagens tillkomst, liksom den diskussion som förs i betänkandet när det gäller statlig styrning av socialtjänsten samt avvägningen mellan individens rättigheter och andra krav. Utredaren för också intressanta resonemang om problemen när det gäller lagstiftningen som rör äldreomsorgen. På några områden ser vi dock vissa problem med betänkandet och utredarens förslag.

Vi anser att analyserna av sambanden mellan socialbidrag och övriga trygghetssystem är bristfälliga. Det hade varit mycket värdefullt om utredaren, utöver att studera dem som faktiskt haft socialbidrag, också hade gjort analyser t.ex. av hur individer rör sig mellan de olika systemen, och av de situationer där systemens utformning kan antas bidra till att förstärka eller försvaga en viss utveckling. Med utgångspunkt från en sådan analys hade sannolikt en betydligt intressantare diskussion kunnat föras i betänkandet om hur sambanden mellan de statliga transfereringssystemen och socialbidragen skulle kunna förbättras. Utredaren har nu, utifrån de analyser som gjorts, redovisat ett antal statiska förändringar i transfereringssystemen som utredaren bedömer behövs för att minska behovet av socialbidrag. Det handlar bl.a. om utökade studiemedel för studerande med barn, höjd lägsta ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, höjda bostadsbidrag för barnfamiljer och nya lönesubventioner för långvarigt socialbidragsberoende. Det är dessutom fråga om åtgärder som medför stora utgiftsökningar för staten och den offentliga sektorn som helhet. Vi anser att utredningens bedömningar av behoven av dessa åtgärder också borde ha föranlett en diskussion om finansieringen. Vidare saknas i vissa fall kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser av åtgärderna. Detta gäller t.ex. förslaget om en lönesubvention, där det saknas såväl en bedömning av målgruppens omfattningen som en analys av riskerna för undanträngning av ordinarie arbetstillfällen och för att den enskilde därmed aldrig får ett reguljärt arbete på den ordinarie arbetsmarknaden.

I utredarens uppdrag har också ingått att analysera eventuella behov av att förändra principerna för socialtjänstens finansiering, utifrån behovet av att få till stånd en mer långsiktig stabilitet i resurserna på

socialtjänstens alla omsorgsområden. På denna punkt anser vi att utredaren borde fört en betydligt mer ingående diskussion om dels vilka yttre krav på anpassning som ställs för socialtjänstens olika delar, bl.a. utifrån deras relativa storlek, och dels vilka reella möjligheter kommunerna har att göra omprioriteringar i de olika delarna för att klara balansen mellan ambitionsnivån i socialtjänstlagen och de tillgängliga resurserna. Vi delar inte utredarens slutsats att en lösning skulle vara att staten och kommunerna delar på kostnaderna för socialbidragen, bl.a. av det skälet att dessa endast utgör ca 4 % av de samlade kommunala kostnaderna. Andra delar av socialtjänsten som har större del av kostnaderna kan också variera betydligt under loppet av några år. Ett sådant delat ansvar skulle inte heller vara förenligt med nuvarande princip för ansvarsfördelning mellan sektorer, nämligen att verksamhetsansvar och finansieringsansvar skall följas åt. Genom principen om generella statsbidrag, vars storlek fastställs årligen, har statsmakterna redan idag goda möjligheter att göra en avvägning mellan främst samhällsekonomi, kommunal ekonomi och verksamhetens krav när statsbidragen skall fastställas. Nackdelarna med riktade statsbidrag har framhållits i många sammanhang.

När det gäller regleringen av socialbidragen anser vi dels att motiven för att lägga socialbidragen i en egen lag är svaga, och dels att det är betänkligt att i princip föreslå en återreglering till 1997 års regler när det gäller vad socialbidraget kan omfatta och i fråga om besvärsordningen. Utredaren har inte gjort någon utvärdering av de nya reglerna, som visar att dessa lett till olika typer av problem som ger grund för en återreglering.

De förslagna förändringarna i socialtjänstlagen och i regleringen av socialbidragen innebär att lagstiftningen får en ännu starkare karaktär av rättighetslagstiftning. Det gäller bland annat förslagen till att utvidga rätten till bidrag för tandvård utöver akut tandvård samt andra behov men också den generella rättighetsregleringen och att den enskilde genomgående skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Vi menar att dessa förslag innebär ökade åtaganden för kommunerna, vilket är tveksamt i sig med hänsyn till de generella kommittédirektiven. Förslagen borde dock framför allt ha föranlett betydligt mer ingående analyser av konsekvenserna, bl.a. för den kommunala ekonomin.

Referenser

Arbetsmarknadsstyrelsen (1998) Svaga grupper bland arbetsförmed-

lingens sökande – omfattning och hinder

Arbetsmarknadsstyrelsen (1999) Utbetalningar från arbetslöshets-

kassorna Fua 1999:3

Bergmark, Å (1998) Nyckelbegrepp i socialt arbete Studentlitteratur Björklund, A Edebalk, PA, Ohlsson, R och Söderström, L (1998)

Välfärdspolitik i kristid – håller arbetslinjen? SNS Förlag

Blomberg, B, Elmér, Å, Harrysson, L och Petersson, J (1998) Svensk

socialpolitik Studentlitteratur

Denvall, V och Jacobson, T (1998) Vardagsbegrepp i socialt arbete

Nordtedts Juridik Ebsen, F och Houburg Pedersen, E (1998) Aktivering og tvang. Oplaeg

til forskerseminariet "Workfare i Norden" Socialhögskolan i Lund den 25 marts 1998 Center for Forskning i Socialt Arbejde, Danmark Edholm, H (1994) Socialbidraget i Sundsvall och Eskilstuna. En analys

av utvecklingen av socialbidraget i de två kommunerna under åren 1987–1993 Sundsvalls och Eskilstuna kommuner

Edholm, H (1997) Jobb, jobb, jobb – en studie av arbetslöshet och

socialbidrag Socialtjänsten i Sundsvalls Kommun

Edholm, H (1999) Målen helgar medlen? – En studie av bidrags-

tagandet och dess orsaker i ett jämförande perspektiv. Gällivare och Kiruna 1998 (1999) SoFo-mitt Rapportserie, nr 1/99

Esping, H (1994) Ramlagar i förvaltningspolitiken SNS förlag, Finland Esping-Andersen, G (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism

Princeton University Press Europeiska Unionen (1997) KOM (97) 102 slutlig, Modernisering och

nydaning av social trygghet i Europeiska Unionen

Grönvall, L och Nasenius, J (1981) Socialtjänstens mål och medel.

Motiv och lagar till socialtjänsten

Holgersson, L (1997) Socialpolitik och socialt arbete. Historia och

idéer Norstedts Juridik

Hollander, A (1995) Rättighetslag i teori & praxis: en studie av lag-

stiftning inom social- och handikappområdet Iustus Förlag

Hydén, L-C, Kyhle-Westermark, P och Stenberg, S-Å (1995) Att be-

sluta om socialbidrag. En studie i 11 kommuner CUS-skrift 1995:1

Inrikesdepartementet (1998) Specialdestinerade statsbidrag till kommun

och landsting 1998 – en sammanställning PM 1998-12-28

Lídemel, I (1997) Pisken i arbeidslinja Om iverksetjinga av arbeid for

sosialhjelp Forskningsstiftelsen Fafo, Norge

Länsstyrelsen i Skåne län (1999) Hur har det gått? Effekter av änd-

ringar i socialtjänstlagenRapport 99:9

Länsstyrelsen i Stockholms län En uppföljning av ändringar i social-

tjänstlagen Rapport 1998:10

Länsstyrelsen i Västerbottens län (1999) Årsredovisning 1998 (ej tryckt) Marcusson, L (1992) Laglighets- och lämplighetsprövning – en titt i

backspegeln och framåt Förvaltningsrättslig Tidskrift 1–3/92 Milton, P och Bergström, R (1998) Uppsalamodellen och social-

bidragstagarna. En effektstudie CUS-skrift 1998:1

Nerep, E (red) och Warnling-Nerep, W (red) (1993) Ramlagarna – nytt

och gammalt Festskrift till Jacob W.f. Sundberg

Nergelius, J (1996) Konstitutionellt rättighetsskydd – Svensk rätt i ett

komparativt perspektiv Norstedts Juridik

OECD (1998) The Battle Against Exclusion. Social assistance in

Australia, Finland, Sweden and the United Kingdom

Paulsson, I, Riberdahl, C och Westling, P (1997) Kommunallagen –

kommentarer och praxis Kommentus Förlag

Petersson, O och Söderlind, D (1993) Förvaltningspolitik Publica Pettersson, Ulla (1994) Socialtjänstens klientarbete – från mål till verk-

lighet Skeab Förlag

Riksdagens Revisorer (1994/95) Tillsyn – innebörd och tillämpning

RR9 Riksrevisionsverket (1996:10) Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt

styrmedel

Riksrevisionsverket (1996:23) Statens tillsyn över hälso- och sjuk-

vården

Riksrevisionsverket (1997) Kostnadsövervältringar mellan staten och

kommunerna Internpromemoria 1997-09-30

Rombach, B och Sahlin-Andersson, K (1995) Från sanningssökande till

styrmedel – Moderna utvärderingar i offentlig sektor Nerenius &

Santérus förlag Rothstein, B (1994) Vad bör staten göra? – Om välfärdsstatens

moraliska och politiska logik SNS Förlag.

Salonen, T (1994) Välfärdens marginaler Publica Salonen, T (1998) Övervältringsstudie 1997 Socialhögskolan vid Lunds

Universtitet

Samarbetskommittén för socialvårdens målfrågor (1970) Socialvården i

framtiden Tidens förlag

Samarbetskommittén för socialvårdens målfrågor (1970) Socialvården i

framtiden – anförande och debatter, Göteborgskonferensen 1970

Tidens förlag Sjölenius, B (1997), Hälso- och sjukvård i kommunerna – Inför 2000-

talet Kommentus Förlag

Skolverket (1997) Kunskapslyftet hösten 1997 En verksamhetsupp-

följning Dnr 97:1646

Socialdepartementet (1996) Pensionärerna och den ekonomiska krisen

Välfärdsprojektet Skriftserien: nr 1 Socialdepartementet (1996) Ensamföräldrarna – en utsatt grupp? Väl-

färdsprojektet Skriftserien: nr 2 Socialdepartementet (1997) Äldrepolitik i förändring? Välfärdsprojektet

Skriftserien: nr 9 Socialdepartementet (1997) Välfärden och samhällsekonomin Väl-

färdsprojektet skriftserien: nr 10 Socialstyrelsen (1990) Behövs socialbyrån? SoS-rapport 1990:27 Socialstyrelsen (1990) På väg från socialbyrån – att ge människor

alternativ till socialbidrag SoS-raport 1990:6

Socialstyrelsen (1994) Handläggning och dokumentation inom social-

tjänsten Allmänna råd från Socialstyrelsen 1994:3

Socialstyrelsen (1995) Socialtjänsten och de nya styrsystemen Social-

styrelsen följer upp och utvärderar 1995:1 Socialstyrelsen (1996) EG-rätten och socialtjänsten Socialstyrelsen (1996) Länsrättsdomar om frivillig missbrukarvård

SoS-rapport 1996:13 Socialstyrelsen (1996) Rättssäkerhet i socialtjänsten – Socialbidrag på

lika villkor

Socialstyrelsen (1997) 11 röster om socialbidrag Socialstyrelsen (1997) Socialbidrag på ändrade villkor Socialstyrelsen (1998) Anmälan, Utredning, Insats, Individ- och

familjeomsorgens arbete med barn SoS-rapport 1998:4

Socialstyrelsen (1998) Arbetsmetoder och socialbidrag SoS-rapport

1998:11 Socialstyrelsen (1998) Balans i missbrukarvården SoS-rapport 1998:3 Socialstyrelsen (1998) Effekter av ändrade socialbidrag Socialsty-

relsens aktiva uppföljning Socialstyrelsen (1998) Individ- och familjeomsorgens arbete med

ungdomar. En uppföljning av utvecklingen sedan 1993

Socialstyrelsen (1998) Insatser för vuxna missbrukare i hem för vård

eller boende/HVB 1997 Statistik Socialtjänst 1998:5

Socialstyrelsen (1998) Reformens första tusen dagar – Årsrapport för

psykiatrireformen Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1998:4

Socialstyrelsen (1998) Stöd till äldres anhöriga Äldreuppdraget 98:1 Socialstyrelsen (1998) Vilka faktorer bestämmer socialbidragskost-

naderna? – En analys av kommunala variationer

Socialstyrelsen (1998) Äldreuppdraget Socialstyrelsen (1998) Äldreuppdraget. Årsrapport 1998 Socialsty-

relsen följer upp och utvärderar 1998:9 Socialstyrelsen (1999) Inskränkt besvärsrätt i SoL – Ny praxis? Socialstyrelsen (1999) Välfärd och valfrihet? Slutrapport från utvär-

deringen av 1995 års psykiatrireform Socialstyrelsen följer upp och

utvärderar 1999:1 Socialstyrelsen (1999) Ändringar i socialtjänstlagen som rör bistånds-

paragrafen Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:3 (prel.

nr och titel, publiceras i september 1999) Statskontoret (1998:20) Kunskapslyftet som modell och metod –

adhocrati eller byråkrati?

Statskontoret (1998:8) Statens tillsyn över verksamhet i landsting och

kommuner – Rapport till den parlamentariska regionkommittén (PARK) och Avregleringsutredningen

Statskontoret (1999) Socialtjänstens kostnader 1990-1997 Stockholms stad (1997) Rapport angående socialbidragstagare 1990 -

1995 Dnr 83/97 Sterzel, F (1998) Författning i utveckling. Konstitutionella studier Rättsfondens skriftserie Styrgruppen om information och utbildning med anledning av den nya sociallagstiftningen (1980) Socialtjänst Utbildningsproduktion AB, Malmö Svenska Kommunförbundet (1994) Statlig tillsyn av kommunerna

Rapport från programberedningen för kommunal självstyrelse

Svenska Kommunförbundet (1995) Kommunal självstyrelse – huvud-

rapport Programberedningen för kommunal självstyrelse

Svenska Kommunförbundet (1997) Att få bidra eller bidrag? – Upp-

följning av 1991 års kommunplacerade flyktingar

Svenska Kommunförbundet (1997) Taxor för vård och omsorg – ett

hjälpmedel

Svenska Kommunförbundet (1998) En samlad lag om vård och

omsorg? Ett diskussionsunderlag Välfärdsprogrammet

Svenska Kommunförbundet (1998) Kommunerna i framtiden. En lång-

tidsutredning om behov och resurser till år 2010

Svenska Kommunförbundet (1998) Vägar till arbete för invandrare –

en kunskapsöversikt

Svenska Kommunförbundet (1999) Ett värdigt försörjningssystem –

socialbidraget i en återvändsgränd

Svenska Kommunförbundet (1999) Kommunernas ekonomiska läge.

Mars 1999

Svenska Kommunförbundet (1999) Kommunerna under 1990-talet

Promemoria 1999-06-08 Svenska Kommunförbundet (1999) Strukturfonderna i praktiken –

erfarenheter och förslag ur ett kommunalt perspektiv

Svenska Kommunförbundet (1999) Tjänstegarantier och klagomåls-

hantering – en väg till ökat medborgarinflytande?

Svenska Kommunförbundet (1999) Utvecklingsgarantin – som kom-

munerna ser det

Svenska Kommunförbundet (1999) Vår framtid. Äldres vård och

omsorg inför 2000-talet Slutrapport

Svensson, G (1999) Målstyrd rättstillämpning? – om bedömningen av

"skälig levnadsnivå" och "goda levnadsvillkor" i förvaltningsdomstolar och socialnämnder Göteborgs Universitet, Institutionen för

socialt arbete Swedner, H (1983) Socialt arbete. En tankeram Liber förlag Ungdomsstyrelsen (1999) Iakttagelser och slutsatser av utvecklings-

garantins första år PM 1999-04-28, dnr 11-27/98

Vårdalstiftelsen (1999) Vårda och vårdas. Ett program för stöd till

forskning om äldre och deras närstående vårdare Vårdalstiftelsens

rapportserie. Nr 4 Warnling-Nerep, W (1995), Kommunernas lag- och domstolstrots

Juristförlaget Westerhäll, L (1996-97) Nytt perspektiv på frågan om patienträttig-

heter Särtryck ur Juridisk Tidskrift.

Åström, K (1988) Socialtjänstlagstiftningen i politik och förvaltning –

En studie av parallella normbildningsprocesser Lund University

Press

Officiellt tryck

Utredningsdirektiv

Dir. 1995:93 Kommission om den statliga förvaltningens uppgifter och

organisation Dir. 1998:73 Översyn av processuella regler inom socialförsäkringen

m.m. Fi 1999/1937 Uppdrag avseende statsbidrag till LSS-verksamhet

Promemorier

Ds 1989:27 Ansvaret för äldreomsorgen Ds 1997:47 Introduktionsersättning – tre alternativ Ds 1997:65 Europarådets sociala stadga Ds 1997:67 Inkomstgrundad ålderspension – finansiella frågor m.m. Ds 1997:73 Lönar sig arbete? Ds 1998:42 Effektivare omprövning av förvaltningsbeslut

Utredningsbetänkanden

SOU 1974:39Socialvården - Mål och medel Principbetänkande av

Socialutredningen SOU 1977:40

Socialtjänst och socialförsäkringstillägg Socialutred-

ningens slutbetänkande SOU 1986:19Aktuella socialtjänstfrågor Betänkande av socialbered-

ningen SOU 1992:26Rätten till folkpension – kvalifikationsregler i inter-

nationella förhållanden Delbetänkande av Utredningen om social-

försäkringen och EG SOU 1993:30Rätten till bistånd inom socialtjänsten Delbetänkande av

Socialtjänstkommittén SOU 1994:6, bilaga 9 Välfärd och levnadsvillkor i Västeuropa, bilaga

till EG-konsekvenserutredningen, Samhällsekonomi och EG-konsekvenserutredningen, Välfärd och jämställdhet SOU 1994:139Ny socialtjänstlag Huvudbetänkande av Socialtjänst-

kommittén SOU 1995:58Kompetensutveckling – Om yrkesroller och arbetsfält

inom socialtjänsten Delbetänkande av socialtjänstkommittén

SOU 1995:147 Förbättrad tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonal

Betänkande av Utredningen om förbättrad tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen SOU 1996:55Sverige framtiden och mångfalden Slutbetänkande av

Den invandrarpolitiska kommittén SOU 1996:85Egon Jönsson – en kartläggning av lokala samverkans-

projekt inom rehabiliteringsområdet

SOU 1996:129Den kommunala självstyrelsen och grundlagen Betän-

kande av Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd SOU 1996:138Ny behörighetsreglering på hälso- och sjukvårdens

område m.m. Betänkande av 1994 års behörighetskommitté

SOU 1996:163Behov och resurser i vården – en analys Delbetänkande

av HSU 2000 SOU 1996:169Kommunerna och den statliga styrningen Bilaga II till

slutbetänkande av Kommunala förnyelsekommittén SOU 1997:5Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd till arbetshandi-

kappade Delbetänkande av LOSAM-utredningen

SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltningspolitik

för staten Betänkande av Förvaltningspolitiska Kommissionen

SOU 1997:72En lag om socialförsäkringar Huvudbetänkande av

Utredningen om socialförsäkringens personkrets SOU 1997:85Förmån efter inkomst Betänkande av Utredningen för

översyn av inkomstbegreppet inom bidrags- och socialförsäkringssystemen (IBIS) SOU 1997:154Patienten har rätt Delbetänkande av HSU 2000 SOU 1997:166Ohälsoförsäkringen. Trygghet och aktivitet Betänkande

av Förtidspensionsutredningen SOU 1997:170Bemötande av äldre Slutbetänkande av Utredningen om

betänkande av äldre SOU 1997:189

Ohälsoförsäkringen – Övergångsbestämmelser.

Betänkande av förtidspensionsutredningen SOU 1998:16När åsikter blir behandling – en kunskapsöversikt om

bemötande av personer med funktionshinder Delbetänkande av

Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder SOU 1998:31Det gäller livet. Stöd och vård till ungdomar med

psykiska problem Slutbetänkande av Barnpsykiatrikommittén

SOU 1998:103 Bemäktiga individerna. Om domstolarna, lagen och de

individuella rättigheterna i Sverige Demokratiutredningen

SOU 1998:105 Minska regleringen av kommuner och landsting

Betänkande av Avregleringsutredningen SOU 1998:151Kostnadsutjämning för kommuner och landsting – en

översyn av statsbidrags- och utjämnningssystemet Betänkande av

Kommunala utjämningsutredningen SOU 1998:161På marginalen En intervjubok från Socialtjänst-

utredningen SOU 1998:166Regional frihet och statligt ansvar – en principiell

diskussion Delbetänkande av den Parlamentariska Regionkommittén

SOU 1999:21 Lindqvists nia – nio vägar att utveckla bemötandet av

personer med funktionshinder Slutbetänkande av Utredningen om

bemötande av personer med funktionshinder SOU 1999:33Bo tryggt – Betala rätt. Särskilda boendeformer för

äldre samt Avgifter för äldre- och handikappomsorg Betänkande av

Boende- och avgiftsutredningen

SOU 1999:39 Vuxenutbildning för alla? Andra året med kunskapslyftet

Delbetänkande av Kunskapslyftskommittén SOU 1999:46Ökade socialbidrag. En studie om inkomster och social-

bidrag åren 1990 till 1996 Delbetänkande av Socialtjänstutredningen SOU 1999:52Inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer

Betänkande av BTP-utredningen SOU 1999:58Löser juridiken demokratins problem? Demokratiutred-

ningens skrift nr 23

Propositioner

Proposition 1979/80:1 Om socialtjänsten Proposition 1990/91:14 Ansvaret för service och vård till äldre och

handikappade m.m. Proposition 1992/93:159 Stöd och service till vissa funktionshindrade Proposition 1995/96:64 Ett nytt utjämningssystem för kommuner och

landsting m.m. Proposition 1995/96:176 Förstärkt tillsyn över hälso- och sjukvården Proposition 1996/97:36 Den regionala samhällsorganisationen Proposition 1996/97:124 Ändring i socialtjänstlagen Proposition 1997/98:7 Vårdnad, boende och umgänge Proposition 1997/98:109 Yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens

område Proposition 1997/98:111 Reformerad förtidspension Proposition 1997/98:113 Nationell handlingsplan för äldrepolitiken Proposition 1997/98:151 Inkomstgrundad ålderspension, m.m. Proposition 1997/98:152 Garantipension, m.m. Proposition 1997/98:165 Utveckling och rättvisa – en politik för stor-

staden på 2000-talet Proposition 1997/98:182 Strategi för att förverkliga FN:s konvention om

barnets rättigheter Proposition 1997/98:189 Patientens ställning Proposition 1998/99:71 Ersättning av staten till steriliserade i vissa fall Proposition 1998/99:119 Socialförsäkringens personkrets Proposition 1998/99:139 Ändring i lagen om ersättning till steriliserade i

vissa fall, m.m.

Riksdagen

Socialutskottets betänkande 1990/91:SoU9 Ändrad ansvarsfördelning

inom äldreomsorgen m.m. Socialutskottets betänkande 1990/91:SoU25 Ekonomisk reglering av

äldrereformen

Kommittédirektiv

Översyn av vissa frågor rörande socialtjänstlagen och socialtjänstens uppgifter Dir. 1997:109

Beslut vid regeringssammanträde den 25 september 1997.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av vissa frågor rörande socialtjänstlagen (1980:620) och socialtjänstens uppgifter. Utredaren skall analysera och lämna förslag som bl.a. berör lagens konstruktion och struktur, socialtjänstens finansiering, socialtjänstens uppgift att främst bistå vid tillfälliga sociala eller ekonomiska problem samt formerna för tillsynen över socialtjänsten.

Behov av en översyn

I regeringens proposition (1996/97:124) Ändring i socialtjänstlagen konstaterar regeringen att det finns behov av att se över vissa frågor rörande socialtjänstlagen (1980:620).

Behovet av socialtjänstens insatser har ökat påtagligt under de senaste åren – särskilt när det gäller behovet av ekonomiskt bistånd till försörjningen. Den dominerande orsaken är den förändrade arbetsmarknaden med en hög arbetslöshet. Även andra former av stöd- och vårdinsatser efterfrågas i allt högre grad.

Socialtjänstens allt vidare ansvar har också lett till bristande överensstämmelse mellan de olika delarna av välfärdssystemet och en obalans i kostnadsfördelningen mellan dessa. Den översyn som regeringen har aviserat i propositionen om ändring i socialtjänstlagen bör främst omfatta vissa principiella frågor som bl.a. rör lagens konstruktion, socialtjänstens finansiering, socialtjänstens uppgift att främst bistå vid till-

fälliga sociala eller ekonomiska problem samt formerna för tillsynen över socialtjänsten.

Sambandet mellan socialbidraget och övriga transfereringssystem

För att sanera de offentliga finanserna har det under de senaste åren varit nödvändigt att förändra delar av välfärdssystemet. Det gäller bl.a. arbetslöshetsförsäkringen, sjuk- och föräldraförsäkringen, förtidspension och sjukbidrag, bostadsbidrag, barnbidrag och underhållsstöd.

Vissa av förändringarna har inneburit striktare regler när det gäller rätten till förmåner eller lägre ersättningsnivåer vilket antas ha medfört ökad utbetalning av socialbidrag.

Den höga arbetslösheten, framför allt bland ungdomar, har också ökat belastningen på socialbidragssystemet. Socialbidraget har kommit att tillgodose mer grundläggande ekonomiska behov. Samspelet mellan de generella trygghetssystemen och det individuellt behovsprövade socialbidraget är inte tillräckligt analyserat av tidigare utredningar.

Den ökande pressen på socialbidragssystemet riskerar att negativt påverka arbetsvillkoren för den som handlägger ärendena och kvalitén på handläggningen. Risk finns för att socialtjänsten bemöter enskilda individer utan tillbörlig tid, respekt och hänsynstagande.

OECD genomförde under hösten 1995 en jämförande studie av socialbidragssystemen i Sverige och tre andra länder. OECD-gruppen anför i sin utvärdering av det svenska socialbidragssystemet bl.a. följande:

  • Systemet har genom den ekonomiska krisen blivit överlastat och tvingas fylla en roll som det inte varit avsett för, vilket kräver en administrativ översyn av trygghetssystemen som helhet.
  • En för smal definition av basbidraget riskerar att skapa ett passivt bidragsberoende, där klienten inte stimuleras att ta något eget ansvar för ekonomin.
  • Det är viktigt att det finns en klar koppling mellan socialbidragssystemet och arbetsmarknaden för att undvika att personer fastnar i bidragsberoende.

Socialtjänstens finansiering

Ansvaret för socialtjänsten, såväl vad gäller de olika verksamheterna som kostnaderna för socialbidrag, ligger hos kommunerna. Staten ger finansiellt stöd till kommunerna genom det generella statsbidraget till kommunerna. Dessutom lämnas vissa specialdestinerade statsbidrag,

t.ex. statlig ersättning för mottagandet av flyktingar och andra utländska medborgare som omfattas av flyktingmottagandet. För kommuner och landsting finns också ett utjämningssystem som syftar till att skapa likvärdiga förutsättningar att bedriva verksamhet. Bland annat finns det en modell som har till syfte att utjämna strukturella kostnadsskillnader när det gäller individ- och familjeomsorgsverksamheten.

De ekonomiska problemen inom den offentliga sektorn har skapat svårigheter när det gäller finansieringen av socialtjänsten, bl.a. när det gäller kraftigt ökade kostnader för socialbidragen. Från kommunalt håll har hävdats att de ökade kostnaderna för socialbidragen ställt krav på neddragning i andra verksamheter. Det finns behov av att å ena sidan få till stånd en balans mellan långsiktig stabilitet i resurserna på socialtjänstens alla omsorgsområden och å andra sidan behoven och ambitionsnivån. Det gäller såväl äldre-, handikapp- och barnomsorg som individ- och familjeomsorg.

Socialtjänstlagen innehåller en blandning av rättigheter för den enskilde och bestämmelser som medför skyldigheter för kommunen. Denna sammanblandning av olika rättsliga principer kan utgöra en risk för målkonflikter och att olämpliga prioriteringar görs.

Socialtjänstlagens struktur och konstruktion

Socialtjänstlagen (1980:620) är till sin konstruktion en ramlag. 6 § nämnda lag reglerar den enskildes rätt till bistånd. Bestämmelsen har en betydande räckvidd vad avser personkrets och typ av insatser. I enlighet med förslagen i regeringens proposition har Riksdagen beslutat om ändringar i socialtjänstlagen som innebär dels preciseringar dels vissa begränsningar av den enskildes rättigheter enligt 6 §, (bet. 1996/97 SoU:18, rskr.1996/97:264).

Socialtjänstlagen reglerar insatser som berör vitt skilda biståndsbehov. Lagen reglerar dels olika behandlingsinsatser, dels behov av serviceinsatser. Som nämnts tidigare innehåller lagen också en blandning av rättigheter för den enskilde och bestämmelser som endast innebär skyldigheter för kommunen, vilket medför olika förutsättningar för besvärsordning. Vissa beslut av socialnämnden får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol enligt socialtjänstlagen, andra får överklagas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900).

De rättigheter som socialtjänstlagen ger enskilda måste utformas med hänsyn till Sveriges internationella förpliktelser liksom rätten att överklaga. De konventioner som här är av betydelse är främst Europarådets sociala stadga samt Konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (den s.k.

Europakonventionen). Ur allmän synpunkt är självfallet också exempelvis FN:s konvention om barnets rättigheter av betydelse.

Det har blivit allt svårare att dra en tydlig gräns mellan äldreomsorg och hälso- och sjukvård. De förhållanden som styr verksamheten regleras nu i såväl socialtjänstlagen som hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) utan att någon tydlig linje kan dras mellan lagarnas tillämplighet i det enskilda fallet.

Socialtjänstkommittén övervägde i sitt betänkande (SOU 1994:139) Ny socialtjänstlag om det finns behov att se över socialtjänstlagens konstruktion och struktur. Kommittén avvisade tanken att dela upp socialtjänstlagen i skilda lagar som omfattar vissa specifika gruppers behov. Kommittén stannade vid att föreslå att behålla nuvarande konstruktion. Dock föreslog kommittén en ny lagkonstruktion som tydligare utgår från de olika verksamheter som socialtjänsten är skyldig att bedriva.

Regeringen har i propositionen om ändring i socialtjänstlagen valt att inte behandla Socialtjänstkommitténs förslag. Sedan kommittén avslutade sitt arbete har förutsättningarna för socialtjänstens arbete ändrats genom framförallt en ökad arbetslöshet. När det gäller begreppet skälig levnadsnivå har i enlighet med förslagen i propositionen skett ytterligare preciseringar och i andra avseenden en begränsning av den enskildes rätt att överklaga socialnämndens beslut i biståndsärenden. Kostnadskonsekvenser för kommunerna av olika möjligheter att överklaga och olika aspekter av den enskildes rättssäkerhet har inte utretts.

Socialtjänstens arbetsmarknadspolitiska roll

Den höga arbetslösheten har utsatt socialtjänstens individ- och familjeomsorg för en ökad påfrestning, inte minst ekonomiskt. Personer som har haft svårigheter att få en fast förankring på arbetsmarknaden har inte fått del av de generella trygghetssystem som ger försörjning i samband med tillfälliga inkomstbortfall. Detta har i stor utsträckning berört ungdomar och invandrare med bristande utbildning, yrkeskompetens eller arbetslivserfarenhet. Även en hög andel av ensamstående föräldrar med otillräckliga inkomster är under kortare eller längre perioder beroende av socialbidrag för försörjningen. Detta arbetsmarknadsrelaterade bidragsberoende har medfört att socialtjänsten i allt större utsträckning inriktat insatserna mot att skapa förutsättningar för den enskilde att få ett arbete. Olika modeller för samverkan med bl.a. arbetsförmedlingen och utbildningssystemen har utvecklats. Socialtjänsten bedriver således i många fall ett arbetsmarknadspolitiskt arbete. Den uppkomna situationen har lett till att sådant arbete ökat i omfattning. Detta är emellertid

en verksamhet som socialtjänsten egentligen inte avsetts att bedriva. Regeringen anser mot denna bakgrund att frågan om bästa möjliga samverkan inom ramen för statlig arbetsmarknadspolitik och kommunal socialtjänst måste utredas.

Som ett led i detta har regeringen den 23 januari 1997 uppdragit åt Socialstyrelsen och Arbetsmarknadsstyrelsen att utarbeta förslag som syftar till att aktivera och utveckla kompetensen hos arbetslösa ungdomar under 25 år som är berättigade till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Kommunerna skall ges möjlighet att i samarbete med den statliga arbetsmarknadsorganisationen i stället för socialbidrag erbjuda ungdomarna en meningsfull och kompetenshöjande sysselsättning. I förslaget skall ingå en skälig ersättning till den enskilde för verksamhet som den enskilde deltar i. Den 16 juni 1997 överlämnade Socialstyrelsen och Arbetsmarknadsstyrelsen var sitt förslag till regeringen. Förslagen bereds inom regeringskansliet för att i samband med budgetpropositionen lämna förslag till åtgärder för arbetslösa ungdomar under 25 år.

Inom regeringskansliet pågår även en översyn av arbetssätt och finansiering när det gäller insatser för flyktingar och andra nyanlända invandrare för en kommande proposition om invandrares introduktion och integration i det svenska samhället. I detta arbete behandlas bl.a. Invandrarpolitiska kommitténs förslag (SOU 1996:55) om ett särskilt försörjningsstöd i stället för socialbidrag till flyktingar och andra nyanlända invandrare som deltar i introduktionsprogram. Vidare behandlas ansvars- och kostnadsfördelningen mellan stat och kommun för försörjningsstödet under introduktionstiden. Regeringen har för avsikt att lämna förslag till riksdagen under hösten 1997.

Tillsynen över socialtjänsten

Socialstyrelsen har enligt 67 § socialtjänstlagen tillsynen över socialtjänsten i riket. Styrelsen skall också följa och vidareutveckla socialtjänsten bl.a. genom att bedriva en kvalificerad uppföljning, utvärdering och kunskapsförmedling.

Tillsynen över hälso- och sjukvården har nyligen förstärkts genom en ny lag (1996:786) om tillsyn över hälso- och sjukvården, som trätt i kraft den 1 januari 1997. Enligt 1 § har Socialstyrelsen tillsynen över hälso- och sjukvården och dess personal. Den direkta tillsynen utövas av Socialstyrelsens sex regionala tillsynsenheter.

Länsstyrelsen har enligt 68 § socialtjänstlagen det regionala tillsynsansvaret över hur kommunerna tillämpar socialtjänstlagen. Länsstyrelsen skall vidare informera och ge råd till allmänheten och biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet, främja samverkan på

socialtjänstens område mellan kommunerna och andra samhällsorgan samt i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt.

Riksdagen har med anledning av regeringens proposition Ändring i socialtjänstlagen beslutat (prop. 1996/97:124, bet.1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264) om vissa preciseringar av länsstyrelsens tillsynsansvar samt vidgade uppgifter när det gäller tillståndsgivning för vissa enskilt bedrivna verksamheter. Således införs ett tillstånd för yrkesmässigt bedriven enskild heldygnsverksamhet i form av hem för vård eller boende, för särskilda boendeformer för äldre och funktionshindrade samt för hem för viss annan heldygnsvård. Krav på tillstånd skall också gälla för enskilt bedrivet hem eller enskild öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet. Länsstyrelsen i det län där verksamheten skall bedrivas föreslås vara tillståndsgivande myndighet.

Tillståndspliktig verksamhet som regleras i socialtjänstlagen skall stå under länsstyrelsens tillsyn. Tillsynen skall omfatta också viss annan enskild verksamhet. Häri ingår både entreprenadverksamhet och sådan icke tillståndspliktig enskild verksamhet från vilken kommunen upphandlar enstaka tjänster för att fullgöra sina skyldigheter enligt socialtjänstlagen. Länsstyrelsens tillsyn omfattar också hem för vård eller boende enligt 23 § socialtjänstlagen.

Länsstyrelsen har även olika uppgifter som berör tillsyn och uppföljning av verksamheter inom alkoholområdet.

Behov av att se över formerna och organisationen av tillsynen över socialtjänsten har aktualiserats i olika sammanhang. I regeringens proposition om ändring i socialtjänstlagen uttalar regeringen att den regionala tillsynen över socialtjänsten behöver effektiviseras och bli mer slagkraftig.

Vidare har riksdagen beslutat (rskr. 1996/97:185) att ge regeringen tillkänna vad socialutskottet uttalat i sitt betänkande 1996/97:SoU13. Utskottet anser att tillsynen över äldreomsorgen bör förbättras. Tillsynen måste skärpas och inriktas på frågor om laglighet och rättssäkerhet. Tillsynen måste också inriktas på att säkra kvalitet och kompetens i vården och omsorgen, så att de äldres självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet säkras. Utskottet anser vidare att det är angeläget att skapa en tydligare organisation för tillsynen. Det får inte råda någon tvekan om vart den enskilde skall vända sig med sina synpunkter och klagomål. Informationen om möjligheten att klaga måste förbättras. Utskottet pekar också på hur uppdelningen mellan länsstyrelserna och Socialstyrelsens regionala tillsynsenheter medför svårigheter och en otydlighet vid tillsynen i gränsområdet mellan kommunal och landstingskommunal verksamhet. Enligt utskottet bör övervägas om tillsynen kan läggas på samma statliga myndighet för såväl socialtjänsten som

hälso- och sjukvården för att härigenom skapa en slagkraftigare organisation.

Frågan om tillsynen över socialtjänsten aktualiseras ytterligare av den markering som regeringen gör i propositionen om ändring i socialtjänstlagen. Bland de frågor som därmed kan komma att ställas i centrum är personalens kompetens, effekt och resultat av verksamheterna, bemötandet av klienter och allmänhet.

Mot bakgrund av vad som har redovisats skall en särskild utredare tillkallas.

Uppdraget

Utredaren skall göra en översyn av vissa frågor rörande socialtjänstlagen, socialtjänstens uppgifter och tillsynen över den. Grundläggande målsättningar och värderingar i socialtjänsten såsom principer om helhetssyn, ett förebyggande perspektiv samt att den enskildes resurser tas till vara skall ligga fast. Härvid skall individens delaktighet och egna ansvar beaktas.

Utredaren skall lämna förslag till de lagändringar och organisatoriska eller ekonomiska förändringar som bedöms påkallade inom följande områden:

  • Utredaren skall analysera sambandet mellan socialbidraget och övriga trygghetssystem utifrån de olika övergripande förändringar som skett i samhället under 1990-talet, särskilt när det gäller förändringar i de statliga transfereringssystemen. Utredaren skall överväga hur systemen bättre skall kunna samverka i förhållande till varandra utan att arbetslinjen inom bidrags- och ersättningssystemen överges. Eventuella förslag skall rymmas inom ett oförändrat offentligt åtagande.
  • Eventuella behov av att förändra principerna för socialtjänstens finansiering skall analyseras utifrån behovet av att få till stånd mer långsiktig stabilitet i resurserna på socialtjänstens alla omsorgsområden. Utredaren skall överväga hur en balans kan uppnås mellan den ambitionsnivå som socialtjänstlagen anger och kommunsektorns ekonomiska resurser. Utredaren skall därvid analysera om det är möjligt att genom förändringar i lagstiftning och annat centralt fastställt regelverk öka utrymmet för omprioriteringar rörande användningen av socialtjänstens resurser.
  • Socialtjänstlagens struktur och konstruktion skall ses över och analyseras bl.a. avseende för och nackdelar med blandningen av rättigheter för den enskilde och bestämmelser om skyldigheter för kommunen, samt de olika möjligheterna att överklaga beslut. Utredaren

skall, med beaktande av aktuella internationella åtaganden från Sveriges sida, analysera för- och nackdelar för den enskilde respektive kommunen av en större tydlighet när det gäller avgränsningen mellan rättighets- och skyldighetslagstiftning. Utredaren skall även analysera de kommunalekonomiska effekterna av sina överväganden samt konsekvenser för det kommunala självstyret.

  • Begreppet skälig levnadsnivå skall analyseras. Utredaren skall därvidlag bland annat analysera om det, med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet, är möjligt att ge kommunerna utrymme för mer lokalt anpassade lösningar.
  • Förslag skall lämnas till hur socialtjänstens verksamhet inom individoch familjeomsorgen kan förändras så att den bättre överensstämmer med den avsedda funktionen att främst stödja enskilda med ett individuellt bistånd som är föranlett av tillfälliga sociala eller ekonomiska problem. Förslagen får inte medföra utökning av de sammantagna offentliga åtagandena. Innebär förslagen en ökning av de kommunala åtagandena skall förslag till finansiering lämnas i enlighet med de generella kommittédirektiven och överenskommelsen som har träffats mellan regeringen och de båda kommunförbunden.
  • Förslag skall lämnas till hur tillsynen över socialtjänsten kan förbättras och effektiviseras. Härvid bör även förutsättningarna för en bättre samordning av tillsynen över socialtjänsten samt hälso- och sjukvården analyseras. Behov av ökade befogenheter för tillsynsmyndigheterna, motsvarande vad som gäller inom hälso- och sjukvården, bör också övervägas. Vilka konsekvenser som eventuella förslag medför för andra uppgifter som de olika tillsynsmyndigheterna har, t.ex. olika typer av tillståndsgivning, skall analyseras och redovisas.

Övrigt

Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, organisationer, statliga kommittéer och utredare samt arbetsgrupper inom Regeringskansliet som utreder eller på annat sätt arbetar med frågor som anknyter till denna utredning.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa uppdraget till regeringen senast den 31 mars 1999.

(Socialdepartementet)

Tilläggsdirektiv till Utredningen om översyn av vissa frågor rörande socialtjänstlagen och socialtjänstens uppgifter (S 1997:16)

Dir. 1998:70

Beslut vid regeringssammanträde den 3 september 1998.

Sammanfattning av uppdraget

Socialtjänstutredningen (S 1997:16) skall lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare skall utformas. Utredningen skall ha slutfört sitt arbete senast den 31 maj 1999.

Bakgrund

I regeringens proposition (1997/98:113) Nationell handlingsplan för äldrepolitiken konstaterar regeringen att frågan om ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare behöver utredas.

Äldre pensionsregler

Vissa äldre invandrare är i dag hänvisade till socialtjänsten antingen på grund av de helt saknar pensionsförmåner eller att deras sammanlagda pensionsförmåner inte räcker till en godtagbar försörjning. Detta beror på att många personer som i dag invandrar till Sverige inte hunnit tjäna in tillräcklig pension i Sverige eller saknar pensionsrättigheter när de invandrar, antingen beroende på att landet de kommer ifrån saknar pensionssystem eller att de där tjänat in endast en liten eller ingen pensionsrätt. Äldre invandrare saknar, på grund av sin ålder, möjlighet att tjäna in rätt till svensk pension som räcker till en godtagbar försörjning. Detta problem uppstår dock inte om personen är ung vid tiden för invandringen till Sverige. Personen uppfyller då vid tiden för sin pensionering de krav som ställs för att få svensk pension. Kraven enligt huvudregeln är att man för att få oreducerad folkpension skall ha arbetat i Sverige i 30 år alternativt varit bosatt 40 år i landet före 65 års ålder.

För invandrare som är födda före 1938 finns dock vissa övergångsregler. Dessutom finns det särregler för flyktingar, dvs. för skyddsbehövande som beviljats uppehållstillstånd i Sverige med stöd av 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529). Särreglerna innebär att flyktingar kan få tillgodoräkna sig bosättningstid i hemlandet. Särreglerna gäller dock inte vid t.ex. anhöriginvandring eller för personer som fått uppehållstillstånd i Sverige på humanitära grunder. Detta har medfört en ökad belastning på socialbidragssystemet.

I vissa fall kan även försörjningsproblem uppstå för hushåll då äldre invandrare utan eller med små pensionsrättigheter kommit till Sverige och ingått äktenskap med en svensk medborgare.

Reformerade pensionsregler

Enligt regeringens proposition 1997/98:152 Garantipension m.m. (bet. 1997/98:SfU113, rskr. 1997/98:315) skall i det reformerade pensionssystemet en garantipension utgå till personer med mycket låg eller ingen inkomstgrundad pension. Det reformerade pensionssystemet gäller personer som är födda 1938 eller senare. För rätt till oreducerad garantipension krävs 40 års försäkringstid. Vid kortare försäkringstid skall garantipensionen reduceras proportionellt. Som försäkringstid för garantipension skall bl.a. tillgodoräknas tid då en person har varit folkbokförd i Sverige enligt folkbokföringslagen (1991:481). När det gäller flyktingar och andra skyddsbehövande som har beviljats uppehållstillstånd i Sverige med stöd av 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) skall som försäkringstid även tillgodoräknas viss del av bosättningstid i tidigare hemland fr.o.m. det år då personen i fråga fyllt 25 år (dock inte tid som berättigar till pension från hemlandet). För många invandrare innebär detta att de får ingen eller reducerad garantipension eftersom regeln inte gäller för s.k. anhöriginvandring och inte heller för personer som fått uppehållstillstånd på humanitära grunder. Detta betyder att pensionen för dessa invandrare kan komma att utebli eller bli mycket låg. Regeringen anser att situationen är otillfredsställande och att det är viktigt att hitta en långsiktig lösning på detta problem.

Alternativa överväganden

Flera alternativa möjligheter har övervägts. Under beredningen av det reformerade pensionssystemet har Arbetsgruppen för genomförandet av reformeringen av ålderspensionssystemet, den s.k. Genomförande-

gruppen, i departementspromemorian Garantipension och samordningsfrågor m.m. (Ds 1997:66) beskrivit en modell för garantipension som skulle kunna vara en möjlig lösning på problemet med ekonomisk trygghet för vissa invandrare. Modellen, en s.k. tudelad garantipension, innebär att pensionen delas upp i en del som tillgodoser önskemålet att ge högre pension även till den som tjänat in förhållandevis låg inkomstgrundad pension, och i en del som tillgodoser kravet på att pensionärer bosatta i Sverige skall ha rätt till en viss minsta pension. Genomförandegruppen valde dock av beredningstekniska skäl att inte lämna förslag om detta. De ekonomiska effekterna av en tudelad garantipension är svåra att överblicka, särskilt ur ett internationellt perspektiv. Med hänsyn till osäkerheten i fråga om konsekvenserna av en sådan lösning anser regeringen att en sådan garantipension för närvarande inte bör införas. Regeringen anser att ekonomisk trygghet för äldre invandrare istället bör åstadkommas utanför ålderspensionssystemets ram.

I sammanhanget kan också nämnas att en särskild utredare har fått i uppdrag att lämna förslag till en övergångsvis garantipension för de ålderspensionärer som inte kommer att omfattas av regelsystemet för garantipension inom det reformerade ålderspensionssystemet (dir. 1997:149), dvs. personer födda 1937 eller tidigare. Uppdraget skall vara slutfört senast den 31 januari 1999.

Vidare har en särskild utredare (S 1997:25) fått i uppdrag att se över reglerna för bostadstillägg till pensionärer (BTP) samt hur det särskilda bostadstillägget till pensionärer (SBTP) skall moderniseras. BTP syftar till att göra det möjligt för pensionärer med ingen eller låg pension att ha en bostad av god kvalitet, utan att boendekostnaden minskar möjligheten att också i övrigt ha en tillfredsställande standard. SBTP betalas ut till pensionärer med hög boendekostnad och låg inkomst som annars inte skulle uppnå en skälig levnadsnivå. Uppdraget skall vara avslutat den 1 mars 1999.

En förutsättning för att få SBTP är att den enskilde också är berättigad till BTP. Detta innebär att de äldre invandrare som inte är berättigade till BTP enligt dagens regler inte heller skulle vara berättigade till SBTP. Det finns dock möjligheter att minska, men ej helt lösa problemet, för äldre invandrare genom förändringar i reglerna för SBTP. Socialtjänstutredningen bör därför belysa om förändringar inom SBTP är en lämplig lösning och i så fall hur en sådan lösning skall se ut. Det är viktigt att en sådan lösning sökes i samråd med utredningen Översyn av systemet för inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer m.m. (Dir. 1997:150).

Uppdraget

Socialtjänstutredningen (S 1997:16) skall lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare skall utformas. Det förslag till stöd som lämnas skall vara förenat med krav på bosättning i Sverige. Vidare skall de ekonomiska konsekvenserna av förslaget analyseras och redovisas.

Redovisning av uppdraget

Genom det tillkommande uppdraget förlängs utredarens uppdrag så att en redovisning skall lämnas senast den 31 maj 1999.

(Socialdepartementet)

Jämförelse mellan den nuvarande socialtjänstlagen och lagen med föreslagna ändringar

I denna bilaga görs en sammanställning för att visa vad som händer med de nuvarande bestämmelserna i socialtjänstlagen efter förslaget till ändringar i lagen.

I vänsterspalten visas den nuvarande lydelsen och i den högra spalten framgår vilken beteckning bestämmelsen får efter föreslagna ändringar. Även andra förändringar i lagen anges i högra kolumnen. I de fall en bestämmelse enbart redigerats vad avser hänvisning till en annan bestämmelse i lagen anmärks inte detta särskilt i den högra kolumnen. Den nya bestämmelsens beteckning anges dock på samma sätt som för ej ändrade bestämmelser. I de fall bestämmelsen är oförändrad är spalten avseende föreslagen lydelse inte ifylld.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Inledande bestämmelser

Socialtjänstens mål

1 §1

Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas

ekonomiska och sociala trygghet,

jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet.

1Senaste lydelse 1997:313.

Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.

Verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet.

När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver.

Kommunens ansvar

2 §

Varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt område.

3 §2

Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.

Detta ansvar innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän.

I fråga om den som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. finns särskilda bestämmelser i den lagen.

I 6 h och 72 a §§ finns föreskrifter om ansvar i vissa fall för annan kommun än den i vilken den enskilde vistas.

Ett nytt tredje stycke har införts med hänvisning till lagen om socialbidrag.

Tredje stycket blir fjärde stycket.

Fjärde stycket blir femte stycket.

2Senaste lydelse 1997:313.

4 §3

Kommunens uppgifter inom socialtjänsten fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer.

Vad som i denna lag eller anan författning sägs om socialnämnd gäller i förekommande fall den eller de nämnder som utses enligt första stycket.

Kommunen får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ.

Kommunen får även träffa överenskommelse med landstinget, den allmänna försäkringskassan och länsarbetsnämnden om att, inom ramen för socialtjänstens uppgifter, samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. Kommunen skall bidra till finansieringen av sådan verksamhet som bedrivs i samverkan.

Riksrevisionsverket får granska sådan verksamhet som bedrivits i samverkan med och delvis finansierats av försäkringskassan eller länsarbetsnämnden. Vid en sådan granskning har Riksrevisionsverket rätt att ta del av de uppgifter som behövs för

3Senaste lydelse 1997:1305.

att granska verksamheten.

Socialtjänstens innehåll

Socialnämndens uppgifter

5 §4

Till socialnämndens uppgifter hör att

göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen,

medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen,

informera om socialtjänsten i kommunen,

genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden,

svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det.

Socialnämnden bör genom stöd och avlösning underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller som har funktionshinder

Andra stycket upphör. Jämför med 14 §.

4Senaste lydelse 1997:313.

Rätten till bistånd

6 §5

Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (annat bistånd) på de villkor som anges i 6 b–6 f §§.

Paragrafen har nytt innehåll. Jämför nuvarande 6 § med nya 14 §.

6 a §6

Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en

skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det

stärker hans eller hennes resurser att leva ett självständigt

liv.

Paragrafen upphör att gälla. Jämför med lagen om socialbidrag.

6 b §7

Försörjningsstöd lämnas för skäliga kostnader för

1. livsmedel, kläder och skor, lek och fritid,

förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon

och TV-avgift,

2. boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring, läkarvård,

akut tandvård, glasögon samt medlemskap i fackförening och

arbetslöshetskassa. Skäliga kostnader enligt första stycket 1 skall i enlighet med vad regeringen närmare föreskriver beräknas enligt en för hela riket gällande norm

Paragrafen upphör att gälla. Jämför med lagen om socialbidrag.

5Senaste lydelse 1997:313.6Senaste lydelse 1997:313.7Senaste lydelse 1997:313.

(riksnorm) på grundval av officiella prisundersökningar rörande olika hushållstypers baskonsumtion. Om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl, skall socialnämnden dock beräkna dessa kostnader till en högre nivå. Nämnden får också i ett enskilt fall beräkna kostnaderna till en lägre nivå, om det finns särskilda skäl för detta.

6 c §8

Socialnämnden får begära att den som uppbär försörjningsstöd under viss tid skall delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat beredas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd, och

1. inte har fyllt tjugofem år, eller

2. har fyllt tjugofem år men av särskilda skäl är i behov av kompetenshöjande insatser, eller

3. följer en utbildning med tillgång till finansiering i särskild ordning men under tid för studieuppehåll behöver försörjningsstöd.

Praktik eller kompetenshöjande verksamhet som avses i första stycket skall syfta till att utveckla den enskildes möjligheter att i framtiden försörja sig själv. Verksamheten skall stärka den enskildes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden eller, där så är lämpligt, på en fortsatt utbildning. Den skall

Paragrafen upphör att gälla. Jämför med lagen om socialbidrag.

8Senaste lydelse 1997:313.

utformas med skälig hänsyn till den enskildes individuella önskemål och förutsättningar.

Socialnämnden skall samråda med länsarbetsnämnden innan beslut fattas enligt första stycket.

6 d §9

Om den enskilde utan godtagbart skäl avböjer att delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet som anvisats enligt 6 c §, får fortsatt försörjningsstöd vägras eller nedsättas. Detsamma gäller om han eller hon utan godtagbart skäl uteblir från praktiken eller den kompetenshöjande verksamheten.

Paragrafen upphör att gälla. Jämför med lagen om socialbidrag.

6 e §10

Den som deltar i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet enligt 6 c § skall därvid inte anses som arbetstagare. I den utsträckning den enskilde utför uppgifter som stämmer överens med eller till sin art liknar sådant som vanligen utförs vid förvärvsarbete, skall han eller hon dock likställas med arbetstagare vid tillämpning av 2 kap. 1–9 §§, 3 kap. 1–4 §§ och 7–14 §§, 4 kap. 1–4 §§ och 8–10 §§ samt 7–9 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160) och av lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.

Paragrafen upphör att gälla. Jämför med lagen om socialbidrag.

9Senaste lydelse 1997:313.10Senaste lydelse 1997:313.

6 f §11

Med annat bistånd avses hjälp i hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade.

Paragrafen upphör att gälla. Jämför med 14 §.

6 g §12

Socialnämnden får ge bistånd i annan form än eller utöver vad som följer av 6 b och 6 f §§, om det finns skäl för det.

Paragrafen upphör att gälla.

6 h §13

En person som önskar flytta till en annan kommun, men till följd av ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser och därför inte kan bosätta sig där utan att inflyttningskommunen erbjuder behövliga insatser, får hos den kommunen ansöka om sådana insatser som avses i 6 f §. En sådan ansökan skall behandlas som om den enskilde var bosatt i inflyttningskommunen.

Det förhållandet att sökandens behov är tillgodosedda i hemkommunen får inte beaktas vid prövning enligt första stycket.

På begäran av inflyttningskommunen är hemkommunen skyldig att bistå den förra kommunen med den utredning som kan behövas för bedömningen av ansökan.

Paragrafen har flyttats till

15 §.

11Senaste lydelse 1997:740.12Senaste lydelse 1997:313.13Senaste lydelse 1997:740.

Allmänna riktlinjer för socialnämndens verksamhet

7 §

Socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen skall bygga på nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen. Nämnden skall också verka för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer utformas så att de blir lätt tillgängliga för alla.

Socialnämnden skall även i övrigt ta initiativ till och bevaka att åtgärder vidtas för att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och ungdom, äldre och andra grupper som har behov av samhällets särskilda stöd. Socialnämnden skall i sin verksamhet främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning.

Paragrafen har flyttats till 6 §.

7 a §14

Insatser inom socialtjänsten skall vara av god kvalitet.

För utförande av socialnämndens uppgifter skall det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet.

Kvaliteten i verksamheten skall systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.

För insatser inom omsorger om äldre människor eller människor med funktionshinder får regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer,

Paragrafen har flyttats till

7 §.

14Senaste lydelse 1998:855.

meddela sådana föreskrifter som behövs till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa.

8 §

Socialnämnden skall i den uppsökande verksamheten upplysa om socialtjänsten och erbjuda grupper och enskilda sin hjälp. När det är lämpligt skall nämnden härvid samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar.

8 a §15

Socialnämnden bör verka för att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet får stöd och hjälp för att förändra sin situation.

Paragrafen har flyttats till

12 §.

9 §16

Socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar.

När en åtgärd rör ett barn skall barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad.

15Senaste lydelse 1998:409.16Senaste lydelse 1997:313.

10 §17

Socialnämnden bör genom hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra.

Nämnden bör även i övrigt tillhandahålla sociala tjänster genom rådgivningsbyråer, socialcentraler och liknande, social jour eller annan därmed jämförlig verksamhet.

Nämnden kan utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller samtycker till det. För barn som inte har fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det.

Tredje stycket har flyttats till 13 §.

Åtgärder mot missbruk

11 §18

Socialnämnden skall arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel.

Socialnämnden skall genom information till myndigheter, grupper och enskilda och genom uppsökande verksamhet sprida

Paragrafen har flyttats till

16 §

17Senaste lydelse 1998:855.18Senaste lydelse 1999:48.

kunskap om skadeverkningar av missbruk och om de hjälpmöjligheter som finns.

Socialnämnden skall aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbruket. Nämnden skall i samförstånd med den enskilde planera hjälpen och vården och noga bevaka att planen fullföljs.

Omsorger om barn och ungdom

12 §19

Socialnämnden skall verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden,

i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom,

med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling,

aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker, andra beroendeframkallande medel samt dopningsmedel,

i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa

Paragrafen har flyttats till

17 §.

19Senaste lydelse 1999:48.

motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet, samt

i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts.

12 a §20

Kommunen skall sörja för

1. att föräldrar kan erbjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor rörande vårdnad, boende och umgänge (samarbetssamtal) samt

2. att föräldrar får hjälp att träffa avtal enligt 6 kap. 6 §, 14 a § andra stycket eller 15 a § andra stycket föräldrabalken.

Kommunen skall sörja för att familjerådgivning genom kommunens försorg eller annars genom lämplig rådgivare kan erbjudas dem som begär det.

Med familjerådgivning avses i denna lag en verksamhet som bedrivs av det allmänna eller yrkesmässigt av enskild och som består i samtal med syfte att bearbeta samlevnadskonflikter i parförhållanden och familjer.

Paragrafen har flyttats till

18 §.

13 §

har upphävts genom lag (1997:1229).

Nytt innehåll. Jämför med nuvarande 10 § tredje stycket.

20Senaste lydelse 1998:323.

14 §

har upphävts genom lag (1997:1229).

Nytt innehåll. Jämför med nuvarande 6 § .

15 §

har upphävts genom lag (1997:1229).

Nytt innehåll. Jämför med nuvarande 6 h § .

16 §

har upphävts genom lag (1997:1229).

Nytt innehåll. Jämför med nuvarande 11 § .

17 §

har upphävts genom lag (1997:1229).

Nytt innehåll. Jämför med nuvarande 12 § .

18 §

har upphävts genom lag (1997:1229).

Nytt innehåll. Jämför med nuvarande 12 a §.

18 a §

har upphävts genom lag (1994:1571).

Omsorger om äldre människor

19 §21

Socialnämnden skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och under trygga förhållanden och med respekt för deras självbestämmande och integritet.

20 §22

Socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet

21Senaste lydelse 1997:313.22Senaste lydelse 1997:313.

och annan lättåtkomlig service.

Kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd.

20 a §23

Socialnämnden skall göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för äldre människor samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om socialtjänstens verksamhet på detta område.

Kommunen skall planera sina insatser för äldre. I planeringen skall kommunen samverka med landstinget samt andra samhällsorgan och organisationer.

Paragrafen har flyttats till

21 §.

Omsorger om människor med funktionshinder

21 §24

Socialnämnden skall verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra.

Socialnämnden skall medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och att han får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd.

Kommunen skall inrätta bostäder med särskild service för

Paragrafen har flyttats till 22 §.

23Senaste lydelse 1993:390.24Senaste lydelse 1990:1403.

dem som till följd av sådana svårigheter som avses i första stycket behöver ett sådant boende.

21 a §25

Socialnämnden skall göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för människor med fysiska och psykiska funktionshinder samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om socialtjänstens verksamhet på dessa områden.

Kommunen skall planera sina insatser för människor med fysiska och psykiska funktionshinder. I planeringen skall kommunen samverka med landstinget samt andra samhällsorgan och organisationer.

Paragrafen har flyttats till

23 §.

Vård i familjehem och i hem för vård eller boende

22 §26

/Upphör att gälla U:990701/ Socialnämnden skall sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende.

Socialnämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård.

Vården bör utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med

25Senaste lydelse 1994:1098.26Senaste lydelse 1997:313.27Senaste lydelse 1999:179.

hemmiljön.

Vid placering av barn bör i första hand övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående. Enligt 1 § skall dock barnets bästa alltid beaktas.

22 §27/Träder i kraft I:990701/

Socialnämnden skall sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende.

Socialnämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård.

Vården bör utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön.

Vid placering av barn skall i första hand övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående. Enligt 1 § skall dock barnets bästa alltid beaktas.

Paragrafen har flyttats till

24 §.

23 §28

Varje kommun ansvarar för att det finns tillgång till familjehem och hem för vård eller boende för enskilda och familjer som behöver vårdas och bo utanför det egna hemmet. Enligt 23 a § skall dock behovet av vissa hem tillgodoses av staten.

Paragrafen har flyttats till 25 §.

28Senaste lydelse 1997:313.

23 a §29

Behovet av sådana hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 22 och 23 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall skall tillgodoses av staten. Statens institutionsstyrelse är central förvaltningsmyndighet för dessa hem. Styrelsen leder och har tillsyn över verksamheten vid hemmen.

Staten kan om det finns särskilda skäl för det genom avtal uppdra åt ett landsting eller en kommun att inrätta och driva hem som avses i första stycket.

För vård i ett sådant hem som avses i första stycket får avgift tas ut av den kommun som begärt placeringen.

Bestämmelserna i 24 § gäller även i fråga om vård i hem som avses i denna paragraf.

Paragrafen har flyttats till

26 §.

24 §

Vård i familjehem och hem för vård eller boende skall bedrivas i samråd med socialnämnden.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om vård i sådana hem.

Paragrafen har flyttats till

27 §.

29Senaste lydelse 1993:1.

Särskilda regler till skydd för underåriga

25 §30

En underårig får inte utan socialnämndens medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom. Som ett medgivande anses socialnämndens beslut att bereda den underårige vård i ett visst familjehem.

Socialnämnden får inte lämna medgivande enligt första stycket utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda.

Är det fråga om att ta emot ett barn med hemvist utomlands i syfte att adoptera det, skall medgivandet inhämtas innan barnet lämnar det land där det har sitt hemvist. Medgivande får lämnas endast om den eller de som vill adoptera har tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov och har blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd. Medgivandet upphör att gälla, om inte barnet har tagits emot i hemmet inom två år från det medgivandet lämnades.

Den eller de som vill adoptera är skyldiga att anmäla till socialnämnden om deras omständigheter ändras mer väsentligt under den tid medgivandet gäller. Medgivandet skall åter-

Paragrafen har flyttats till 28 §.

30Senaste lydelse 1997:193.

kallas, om förutsättningarna för det inte längre föreligger. Återkallelse kan ske även när barnet har tagits emot av den eller de som vill adoptera, om en fortsatt vistelse hos dem inte är förenlig med barnets bästa.

När ett visst barn har föreslagits för adoption, skall socialnämnden skyndsamt och senast inom två veckor från det att den eller de som vill adoptera kommit in med en anmälan härom pröva om samtycke skall ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Om det är fråga om ett adoptionsförfarande som omfattas av lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, skall därvid 3 § i den lagen tillämpas. Den tid inom vilken prövning enligt detta stycke skall ske får förlängas om synnerliga skäl föreligger.

26 §

Socialnämnden skall medverka till att de underåriga som avses i 25 § får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden,

verka för att de får lämplig utbildning och

lämna vårdnadshavarna och dem som vårdar sådana underåriga råd, stöd och annan hjälp som de behöver.

Paragrafen har flyttats till 29 §.

27 §31

När ett barns bästa kräver det, får socialnämnden förbjuda eller begränsa möjligheterna för en person som har sitt hem inom kommunen att i hemmet ta emot andras underåriga barn.

Ett förbud enligt första stycket omfattar inte fall då det med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befogat att ett barn tas emot i hemmet. Lag

Paragrafen har flyttats till

30 §.

28 §32

Vårdas en underårig med stöd av denna lag i ett annat hem än det egna, skall socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs.

Paragrafen har flyttats till

31 §.

29 §

har upphävts genom lag (1990:53).

Nytt innehåll. Jämför med nuvarande 26 §.

30 §33

Ett medgivande enligt 25 § första stycket meddelas av socialnämnden i vårdnadshavarens hemkommun. Om nämndens prövning gäller ett hem i en annan kommun, skall nämnden informera och samråda med den kommunen innan den fattar sitt beslut.

Ett medgivande enligt 25 § tredje stycket och ett samtycke enligt 25 § femte stycket meddelas av socialnämnden i den eller de sökandes hemkommun.

Paragrafen har flyttats till 32 §.

31Senaste lydelse 1997:313.32Senaste lydelse 1990:53.33Senaste lydelse 1997:313.

Den nämnd som har lämnat medgivande enligt 25 § fullgör skyldigheterna enligt 26 §. I de fall samtycke enligt 25 § femte stycket lämnats av socialnämnden i en annan kommun fullgör i stället den nämnden skyldigheterna enligt 26 §.

31 §34

Enskilda personer eller sammanslutningar får inte bedriva verksamhet som syftar till att förmedla underåriga till hem som avses i 25 §.

Om rätt för auktoriserade sammanslutningar att i vissa fall förmedla barn från utlandet för adoption finns bestämmelser i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling.

Paragrafen har flyttats till

33 §.

32 §35

Bestämmelser om vård av unga i vissa fall finns i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

Paragrafen har flyttats till

34 §.

Avgifter m.m.

33 §36

Socialnämnden får, i andra fall än som avses i 33 a §, återkräva försörjningsstöd som den enskilde har erhållit enligt 6 b § endast om det har lämnats

1. som förskott på en förmån eller ersättning,

Paragrafen har flyttats till

35 §.

Första stycket har ändrat innehåll.

34Senaste lydelse 1997:193.35Senaste lydelse 1990:53.36Senaste lydelse 1997:313.

2. till den som är indragen i arbetskonflikt, eller

3. till den som på grund av förhållanden som han eller hon inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar.

Har ekonomisk hjälp lämnats med stöd av 6 g §, får socialnämnden återkräva hjälpen, om den har getts under villkor om återbetalning.

Beslut som avser ekonomisk hjälp som kan komma att återkrävas enligt denna paragraf skall vara skriftligt. Beslutet skall innehålla uppgift om den eller de omständigheter som enligt denna paragraf utgör grund för återbetalningsplikten. Beslutet skall delges den enskilde.

Andra stycket har upphört att gälla.

33 a §37

Om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att ekonomiskt bistånd enligt 6 b eller 6 g § utgått obehörigen eller med för högt belopp, får socialnämnden återkräva vad som har betalats ut för mycket.

Om någon i annat fall än som avses i första stycket uppburit sådant ekonomiskt bistånd obehörigen eller med för högt belopp och skäligen borde ha insett detta, får socialnämnden återkräva vad som har betalats ut för mycket.

Paragrafen har flyttats till

36 §.

Första stycket har ändrat innehåll.

37Senaste lydelse 1997:313.

34 §38

Stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär medför inte kostnadsansvar för den enskilde vårdtagaren. Kommunen får dock, utom beträffande underårig, ta ut ersättning för uppehället av den som på grund av missbruk av alkohol, narkotika eller därmed jämförbara medel får vård eller behandling i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem. Regeringen bemyndigas meddela föreskrifter om den högsta ersättning som får tas ut för varje dag. För andra stöd- och hjälpinsatser än som angetts nu får kommunen ta ut skälig ersättning.

Om en underårig genom socialnämndens försorg får vård i ett annat hem än det egna, är föräldrarna skyldiga att i skälig utsträckning delta i kommunens kostnader enligt grunder som regeringen föreskriver Socialnämnden får i sådant fall uppbära underhållsbidrag som avser den underårige.

Bestämmelserna i första stycket gäller inte i fråga om tjänst för vilken avgift har bestämts enligt 35 §. Lag (1987:377).

Paragrafen har flyttats till

37 §.

35 §39

För familjerådgivning, hemtjänst, verksamhet för barn och ungdom enligt 12 § som inte är stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär, sådant boende som

Paragrafen har flyttats till

38 §.

38Senaste lydelse 1987:377.39Senaste lydelse 1998:855.

avses i 20 § andra stycket eller 21 § tredje stycket eller annan liknande social tjänst får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader.

Avgifter för hemtjänst får inte, tillsammans med avgifter som avses i 26 § tredje stycket hälsooch sjukvårdslagen (1982:763), uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov, boendekostnad och andra normala levnadskostnader. När avgifterna fastställs skall kommunen försäkra sig om att omsorgstagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt försämrad ekonomisk situation.

36 §40

Vill socialnämnden föra talan om ersättning som en enskild inte betalar godvilligt för ekonomisk hjälp som avses i 33 eller 33 a § eller för kostnad som kommunen har haft enligt 34 § första eller andra stycket, skall talan väckas hos länsrätten inom tre år från det kommunens kostnad uppkom. Talan väcks vid den länsrätt inom vars domkrets den enskilde är bosatt.

Talan om ersättning får inte bifallas, om den ersättningsskyldige genom att återbetala kostnaden eller en del av denna

Paragrafen har flyttats till 39 §.

40Senaste lydelse 1997:1091.

kan antas bli ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket.

37 §41

Socialnämnden får helt eller delvis efterge den ersättningsskyldighet som avses i 33 och 33 a §§ samt 34 § första och andra styckena.

Paragrafen har flyttats till

40 §.

Nämndorganisationen

Socialnämnden

38 §42

För en socialnämnd gäller vad som är föreskrivet om nämnder i kommunallagen (1991:900).

Paragrafen har flyttats till 41 §.

39 §43

Socialnämnden skall själv eller genom ombud föra kommunens talan i mål och ärenden som enligt denna lag eller annan författning ankommer på socialnämnden.

Paragrafen har flyttats till

42 §.

40 §

Socialnämnden skall hos fullmäktige, kommunstyrelsen och övriga nämnder och hos andra myndigheter göra de framställningar som nämnden finner påkallade.

Socialnämnden får inhämta yttranden och upplysningar från

Paragrafen har flyttats till 43 §.

41Senaste lydelse 1997:313.42Senaste lydelse 1991:1667.43Senaste lydelse 1991:1667.

kommunstyrelsen och övriga nämnder och från beredningar och tjänstemän i den egna kommunen, när det behövs för nämndens verksamhet.

41 §

41 § har upphävts genom lag (1997:313).

Nytt innehåll. Jämför med nuvarande 38 §.

42 §

har upphävts genom lag (1997:313).

Nytt innehåll. Jämför med nuvarande 39 §.

43 §

har upphävts genom lag (1997:313).

Nytt innehåll. Jämför med nuvarande 40 §.

44 §

har upphävts genom lag (1997:313).

Nytt innehåll. Jämför med nuvarande 47 §.

45 §

har upphävts genom lag (1997:313).gen till kommunstyrelsen.

Nytt innehåll. Jämför med nuvarande 48 §.

46 §

har upphävts genom lag (1997:313).

Nytt innehåll. Jämför med nuvarande 49 §.

Delegation

47 §44

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ges endast åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som ankommer på nämnden enligt

Paragrafen har flyttats till 44 §.

44Senaste lydelse 1997:313.

25 § första–fjärde styckena och 28 § denna lag, 4 och 6 §§, 11 § första och andra styckena, 13 §, 14 § tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27 och 43 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 11 och 13 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

Första stycket gäller även i ärenden enligt 25 § femte stycket om samtycke vägras och beslut enligt 36 § om att föra talan om återkrav enligt 33 a §.

48 §45

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får när det gäller föräldrabalken avse endast uppgifter som anges i följande lagrum

1 kap. 4 § föräldrabalken, 2 kap.1, 4-6, 8 och 9 §§föräldrabalken, dock inte befogenhet enligt 9 § att besluta att inte påbörja utredning eller att lägga ned en påbörjad utredning,

3 kap.5, 6 och 8 §§föräldrabalken,

6 kap. 6 §, 14 a § andra stycket och 15 a § andra stycket föräldrabalken,

6 kap. 19 § föräldrabalken beträffande beslut att utse utredare i mål och ärenden om vårdnad, boende eller umgänge,

7 kap. 7 § föräldrabalken beträffande godkännande av avtal om att underhållsbidrag skall betalas för längre perioder än tre månader,

Paragrafen har flyttats till

45 §.

45Senaste lydelse 1998:323.

11 kap. 16 § andra stycket föräldrabalken.

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får inte heller omfatta befogenhet att meddela beslut i frågor som avses i 27 § denna lag eller att fullgöra vad som ankommer på nämnden enligt 5 § lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag eller 17 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd.

49 §46

Om rätt att i vissa fall fatta beslut i socialnämndens ställe finns bestämmelser i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

Paragrafen har flyttats till

46 §.

Handläggning av ärenden m.m.

50 §47

Socialnämnden skall utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden.

Vad som har kommit fram vid utredning och som har betydelse för ett ärendes avgörande skall tillvaratas på ett betryggande sätt.

Paragrafen har flyttats till 47 §.

46Senaste lydelse 1990:53.47Senaste lydelse 1997:313.

50 a §48

Vid en utredning om socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd eller stöd får nämnden, för bedömningen av behovet av insatser, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs. Utredningen skall bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet. Den skall inte göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ärendet.

Utredning enligt första stycket skall bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom fyra månader. Finns det särskilda skäl får socialnämnden besluta att förlänga utredningen för viss tid.

Den som berörs av en sådan utredning som anges i första stycket skall underrättas om att en utredning inleds.

Paragrafen har flyttats till

48 §.

50 b §49

Socialnämnden är skyldig att slutföra en utredning enligt 50 a § och fatta beslut i ärendet även om den underårige byter vistelsekommun. Detsamma gäller om en utredning inletts enligt 50 § och ärendet avser vård av missbrukare.

Första stycket gäller inte om den nya vistelsekommunen samtycker till att ta över utredningen av ärendet.

Paragrafen har flyttats till

49 §.

48Senaste lydelse 1997:313.49Senaste lydelse 1997:313.

51 §50

Handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling skall dokumenteras. Dokumentationen skall utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse.

Handlingar som rör enskildas personliga förhållanden skall förvaras så att den som är obehörig inte får tillgång till dem.

Paragrafen har flyttats till

50 §.

52 §51

Dokumentationen skall utformas med respekt för den enskildes integritet. Den enskilde bör hållas underrättad om de journalanteckningar och andra anteckningar som förs om honom. Om den enskilde anser att någon uppgift i dokumentationen är oriktig skall detta antecknas.

Paragrafen har flyttats till

51 §.

53 §52

Socialnämnden skall tillämpa bestämmelserna i 13 § förvaltningslagen (1986:223) om remiss i alla ärenden.

Paragrafen har flyttats till 52 §.

54 §53

I ärenden hos socialnämnden som avser myndighetsutövning mot någon enskild skall nämnden tillämpa följande bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223):

Paragrafen har flyttats till 53 §.

50Senaste lydelse 1997:313.51Senaste lydelse 1997:313.52Senaste lydelse 1986:1186.53Senaste lydelse 1997:1229.

14 § första stycket om en parts rätt att meddela sig muntligen,

16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter,

20 § om motivering av beslut,

26 § om rättelse av skrivfel och liknande.

Bestämmelserna i 16 och 17 §§förvaltningslagen gäller dock inte uppgifter som rör någon annan sökande i ett ärende om ett sådant boende som avses i 20 § andra stycket eller 21 § tredje stycket eller om någon annan liknande social tjänst.

Vad som sägs i första stycket gäller också när det är fråga om en ansökan eller ett yttrande till en annan myndighet i ett mål eller ärende som rör myndighetsutövning mot enskild hos denna.

55 §54

Den som enligt vad som sägs i 54 § skall ges tillfälle att yttra sig enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223) har rätt att få företräde inför nämnden, om inte särskilda skäl föranleder annat.

Den som ges tillfälle att yttra sig skall underrättas om sin rätt att få företräde inför nämnden.

Paragrafen har flyttats till 54 §.

54Senaste lydelse 1986:1186.

56 §

Barn som har fyllt 15 år har rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt denna lag.

Barn som är yngre bör höras, om det kan vara till nytta för utredningen och barnet inte kan antas ta skada av det.

Paragrafen har flyttats till

55 §.

57 §55

Socialnämnden har rätt att av de allmänna försäkringskassorna eller erkända arbetslöshetskassorna få uppgifter om ekonomisk hjälp som har lämnats till enskilda, som har ärenden hos nämnden. Socialnämnden har vidare rätt att få uppgifter som lämnats till kommunen i ärenden om ekonomisk hjälp enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar.

Paragrafen har flyttats till

56 §.

58 §

I mål och ärenden enligt denna lag som avser myndighetsutövning mot enskild får delgivning inte ske med tillämpning av 12 eller 15 § delgivningslagen (1970:428).

Paragrafen har flyttats till 57 §.

Register m.m.

59 §

I sådana personregister hos socialnämnden som utgör sammanställningar av uppgifter får inte tas in uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden.

Paragrafen har flyttats till

58 §.

55Senaste lydelse 1992:1071.

Detta hindrar inte att det i ett personregister tas in uppgifter om åtgärder som har beslutats inom socialtjänsten och som innebär myndighetsutövning och den bestämmelse på vilken ett beslut om en sådan åtgärd grundas.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om registren.

60 §56

Anteckningar och andra uppgifter i en personakt som tillhör socialnämndens personregister skall gallras fem år efter det sista anteckningen gjordes i akten. Gallring skall dock inte ske så länge uppgifter om samma person inte har gallrats av nämnden enligt andra stycket.

Uppgifter i personregister som avses i 59 § första stycket skall gallras fem år efter det att de förhållanden som uppgiften avser har upphört.

Gallringen skall vara avslutad senast kalenderåret efter det att gallringsskyldigheten inträdde.

Paragrafen har flyttats till

59 §.

61 §57

I fråga om automatiserad och viss manuell behandling av personuppgifter finns bestämmelser i personuppgiftslagen (1998:204).

Paragrafen har flyttats till 60 §.

56Senaste lydelse 1990:789.57Senaste lydelse 1998:719.

62 §58

Följande handlingar får inte gallras med stöd av bestämmelserna i 60 § första stycket:

1. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med utredning om faderskap,

2. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med utredning om adoption,

3. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med att en underårig har placerats eller tagits emot i ett hem för vård eller boende, i ett familjehem eller i ett annat enskilt hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom.

Handlingar skall vidare undantas från gallring enligt bestämmelserna i 60 § av hänsyn till forskningens behov i ett representativt urval av kommuner och i övriga kommuner beträffande ett representativt urval av personer.

Paragrafen har flyttats till

61 §.

63 §59

Socialnämnden skall, enligt vad regeringen närmare föreskriver, ur personregister lämna ut uppgifter till Socialstyrelsen för angelägna statistiska ändamål.

Paragrafen har flyttats till 62 §.

64 §

Socialnämnden skall lämna ut uppgifter ur personregister till statliga myndigheter, när detta

Paragrafen har flyttats till

63 §.

58Senaste lydelse 1990:789.59Senaste lydelse 1995:608.

begärs för forskningsändamål och det kan ske utan risk för att den enskilde eller någon honom närstående lider men.

65 §60

Socialnämnden skall på begäran av en annan myndighet till denna lämna uppgifter om utgiven ekonomisk hjälp, om syftet är att undvika felaktiga utbetalningar från det allmänna eller en felaktig taxering.

Om kommunens uppgifter inom socialtjänsten fullgörs av flera nämnder skall varje sådan nämnd, i den utsträckning det begärs, till de övriga lämna

1. uppgift om att en person är aktuell i ett ärende inom socialtjänsten, och

2. de uppgifter som behövs för att administrera fördelningen av platser inom särskilda boendeformer i kommunen.

Uppgiftsskyldigheten enligt andra stycket gäller inte uppgift som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen (1980:100).

Paragrafen har flyttats till 64 §.

65 a §61

Har någon som påföljd för brott överlämnats till vård inom socialtjänsten, skall socialnämnden underrätta åklagarmyndigheten, om vården eller de andra åtgärder som redovisats i vårdplanen inte kommer till stånd.

Paragrafen har flyttats till

65 §.

60Senaste lydelse 1997:1229.61Senaste lydelse 1998:615.

Detsamma gäller om den som överlämnats till vård inom social tjänsten bryter mot en föreskrift som meddelats med stöd av 31 kap. 1 § tredje stycket 2 brottsbalken.

65 b §62

Om socialnämnden i sin verksamhet iakttagit något som tyder på att nya medel används för missbruksändamål eller att ändringar sker i missbruksmönster av kända medel, skall nämnden utan dröjsmål anmäla detta till Folkhälsoinstitutet.

Paragrafen har flyttats till 66 §.

66 §63

Av 1 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100) framgår att socialnämnden utan hinder av sekretess kan polisanmäla brott som hindrar nämndens verksamhet. Detsamma gäller enligt 14 kap. 2 § femte stycket samma lag beträffande vissa brott som riktar sig mot underåriga. Av samma stycke följer också att sekretess inte hindrar att uppgift, som angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, lämnas till en åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet.

Från socialtjänsten skall utan hinder av sekretess lämnas

1. uppgift om huruvida någon vistas i ett hem för vård eller

Paragrafen har flyttats till 67 §.

62Senaste lydelse 1999:48.63Senaste lydelse 1991:526.

boende, om uppgiften för särskilt fall begärs av en domstol, åklagarmyndighet, polismyndighet, kronofogdemyndighet eller skattemyndighet,

2. uppgift om en studerande som behövs för prövning av ett ärende om avskiljande av denne från högskoleutbildning.

Tillsyn över socialtjänsten

67 §

Socialstyrelsen har tillsyn över socialtjänsten i riket. Styrelsen skall följa och vidareutveckla socialtjänsten. Till ledning för tillämpningen av denna lag utfärdar socialstyrelsen allmänna råd.

Paragrafen har flyttat till

75 §.

Första stycket har ändrat innehåll. Ett nytt andra stycke har införts.

68 §64

Länsstyrelsen skall inom länet följa socialnämndernas tilllämpning av denna lag,

informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten,

biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet,

främja samverkan på socialtjänstens område mellan kommunerna och andra samhällsorgan,

även i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt.

Paragrafen har flyttats till

76 §.

Första stycket har ändrat innehåll. Ett nytt andra stycke har införts.

64Senaste lydelse 1997:313.

Föreskrifter om enskild verksamhet m.m.

69 §65

Ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ får inte utan tillstånd av länsstyrelsen yrkesmässigt bedriva verksamhet i form av

1. hem för vård eller boende, 2. särskilda boendeformer motsvarande sådana som avses i 20 § andra stycket eller 21 § tredje stycket,

3. hem för viss annan heldygnsvård,

4. hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet.

Tillstånd skall sökas hos länsstyrelsen i det län där verksamheten skall bedrivas.

Tillstånd behövs inte för sådan verksamhet som kommunen genom avtal enligt 4 § tredje stycket har överlämnat till en enskild att utföra.

Paragrafen har flyttats till 68 §.

69 a §66

Tillstånd att bedriva sådan verksamhet som avses i 69 § får beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet.

Tillstånd får förenas med villkor av betydelse för kvalitet och säkerhet i verksamheten.

Om verksamheten helt eller till väsentlig del ändras eller flyttas, skall nytt tillstånd sökas.

Paragrafen har flyttats till 69 §.

65Senaste lydelse 1997:313.66Senaste lydelse 1997:313.

69 b §67

Länsstyrelsen har tillsyn över

1. annat hem för vård eller boende än sådant som avses i 23 a §,

2. verksamhet för vilken det krävs tillstånd enligt 69 § första stycket 2–4,

3. verksamhet som kommunen genom avtal enligt 4 § tredje stycket har överlämnat till en enskild att utföra,

4. annan enskild verksamhet än sådan som omfattas av 1–3 från vilken kommunen upphandlar tjänster för att fullgöra skyldigheter enligt denna lag.

Länsstyrelsen har rätt att inspektera sådan verksamhet och får inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.

Paragrafen har upphört att gälla.

69 c §68

Verksamhet för vilken tillstånd krävs enligt 69 § första stycket står under löpande tillsyn av socialnämnden i den kommun där verksamheten är belägen. Nämnden har rätt att inspektera verksamheten och får inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.

Om socialnämnden får kännedom om missförhållanden i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn, skall socialnämnden underrätta länsstyrelsen om det.

Paragrafen har flyttats till 70 §.

67Senaste lydelse 1997:313.68Senaste lydelse 1997:313.

70 §69

Om det föreligger något missförhållande i sådan verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt 69 b §, skall länsstyrelsen förelägga den som ansvarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet.

Om missförhållandet är allvarligt och länsstyrelsens föreläggande inte efterkoms, får länsstyrelsen förbjuda fortsatt verksamhet.

Paragrafen har nytt innehåll. Jämför nuvarande 70 § med 78 §.

70 a §70

Bestämmelserna i 51 och 52 §§ gäller i tillämpliga delar i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt 69 b §. Dokumentationen skall bevaras så länge den kan antas ha betydelse för åtgärder i verksamheten.

Paragrafen har flyttats till 71 §.

70 b §71

En handling i en personakt i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt 69 b § skall, om det begärs av den som akten rör, så snart som möjligt tillhandahållas denne för läsning eller avskrivning på stället eller i avskrift eller kopia, om inte annat följer av 71 a §.

Frågor om utlämnande enligt första stycket prövas av den som ansvarar för personakten. Anser denne att personakten eller någon del av den inte bör lämnas ut,

Paragrafen har flyttats till 72 §.

69Senaste lydelse 1997:313.70Senaste lydelse 1997:313.71Senaste lydelse 1997:313.

skall han genast med eget yttrande överlämna frågan till länsstyrelsen för prövning.

70 c §72

Länsstyrelsen får besluta att en personakt i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt 69 b § skall tas om hand

1. om verksamheten upphör,

2. om det på sannolika skäl kan antas att personakten inte kommer att handhas enligt föreskrifterna i denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, eller

3. om den som ansvarar för personakten ansöker om det och det finns ett påtagligt behov av att akten tas om hand.

En omhändertagen personakt skall återlämnas, om det är möjligt och det inte finns skäl för omhändertagande enligt första stycket. Beslut i fråga om återlämnande meddelas av länsstyrelsen efter ansökan av den som vid beslutet om omhändertagande ansvarade för personakten.

Personakter som har tagits om hand enligt första stycket skall förvaras avskilda hos arkivmyndigheten i den kommun där akterna omhändertagits. Personakterna skall bevaras i minst två år från det att de kom in till arkivmyndigheten. En myndighet som har hand om en personakt som har omhändertagits har, om en uppgift ur akten begärs för

Paragrafen har flyttats till

73 §.

72Senaste lydelse 1997:313.

särskilt fall, samma skyldighet att lämna uppgiften som den haft som ansvarat för akten före omhändertagandet.

Övriga bestämmelser

Anmälan om misshandel m.m. mot underåriga

71 §73

Var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd bör anmäla detta till nämnden.

Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälsooch sjukvården och socialtjänsten är skyldiga att genast till socialnämnden anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Sådan anmälningsskyldighet gäller också dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och ungdom eller annan yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område. För familjerådgivning gäller i stället vad som sägs i tredje stycket.

De som är verksamma inom familjerådgivning är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden

Paragrafen har flyttats till

80 §.

73Senaste lydelse 1997:313.

om de i sin verksamhet får kännedom om att en underårig utnyttjas sexuellt eller misshandlas i hemmet.

Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i andra stycket är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av en underårigs behov av skydd.

Om anmälan från Barnombudsmannen gäller bestämmelserna i 3 § lagen (1993:335) om Barnombudsman.

Anmälan om missförhållanden i omsorger om äldre eller funktionshindrade

71 a §74

Var och en som är verksam inom omsorger om äldre människor eller människor med funktionshinder skall vaka över att dessa får god omvårdnad och lever under trygga förhållanden. Den som uppmärksammar eller får kännedom om ett allvarligt missförhållande i omsorgerna om någon enskild skall genast anmäla detta till socialnämnden. Om inte missförhållandet utan dröjsmål avhjälps, skall nämnden anmäla förhållandet till tillsynsmyndigheten.

Första stycket gäller även inom motsvarande yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet. Anmälan skall göras till den som är ansvarig för verksamheten.

Paragrafen har flyttats till 81 §.

74Senaste lydelse 1998:855.

Den ansvarige har att utan dröjsmål avhjälpa missförhållandet eller anmäla detta till tillsynsmyndigheten.

Tystnadsplikt

71 b §75

Den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt denna lag får inte obehörigen röja vad han därvid har erfarit om enskildas personliga förhållanden.

Paragrafen har flyttats till

82 §.

71 c §76

Den som är eller har varit verksam inom enskild familjerådgivning får inte obehörigen röja en uppgift som en enskild har lämnat i förtroende eller som har inhämtats i samband med rådgivningen.

Paragrafen har flyttats till

83 §.

Överflyttning av ärende

72 §

Ett ärende som avser vård eller någon annan åtgärd beträffande en enskild person kan flyttas över till en annan socialnämnd, om denna nämnd samtycker till det.

Paragrafen har flyttats till 84 §.

75Senaste lydelse 1993:390.76Senaste lydelse 1996:140.

72 a §77

Om någon efter beslut av en socialnämnd vistas i en annan kommun i familjehem, hem för vård eller boende eller sådan boendeform eller bostad som avses i 20 § andra stycket, 21 § tredje stycket och 69 § första stycket 2, har den kommun som beslutat om vistelsen ansvaret för det bistånd enligt 6 § samt det individuellt behovsprövade stöd och de individuellt behovsprövade sociala tjänster enligt 10–12 §§ som den enskilde kan behöva. Placeringskommunens ansvar upphör om ärendet överflyttas enligt 72 §.

Den kommun där den enskilde är folkbokförd har samma ansvar som en placeringskommun enligt första stycket för bistånd, stöd och sociala tjänster

1. under kriminalvård i anstalt,

2. under vård på sjukhus eller i annan sjukvårdsinrättning på initiativ av någon annan än en kommun,

3. som aktualiserats inför avslutningen av vård enligt 1 eller 2.

Paragrafen har flyttats till

85 §.

72 b §78

Om vårdnaden av en underårig överflyttats till en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare som den underårige tidigare varit familjehemsplacerad hos, får kommunen fortsätta att betala

Paragrafen har flyttats till 86 §.

77Senaste lydelse 1997:1229.78Senaste lydelse 1997:313.

dessa vårdnadshavare skälig ersättning.

Överklagande av beslut

73 §79

Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om

försörjningsstöd enligt 6 b §, vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 6 d §,

annat bistånd enligt 6 f §, ansökan enligt 6 h §, medgivande, återkallelse av medgivande eller om samtycke enligt 25 §, eller

förbud eller begränsning enligt 27 §.

Beslut i fråga om bistånd till annan får inte överklagas enligt första stycket.

Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.

Paragrafen har flyttats till

87 §.

Första stycket har ändrat innehåll.

74 §80

Länsstyrelsens beslut i ärenden om tillstånd enligt 69 §, om föreläggande eller förbud enligt 70 § och om omhändertagande av personakt enligt 70 c § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I fråga om

Paragrafen har flyttats till 88 §.

Paragrafen har ändrat innehåll.

79Senaste lydelse 1998:384.80Senaste lydelse 1998:384.

överklagande av länsstyrelsens beslut enligt 70 b § gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i 15 kap. 7 § sekretesslagen (1980:100).

Länsstyrelsens beslut om föreläggande eller förbud enligt 70 § och om omhändertagande av personakt enligt 70 c § samt domstols motsvarande beslut gäller omedelbart. Polismyndigheten skall lämna den hjälp som behövs för att verkställa ett beslut om omhändertagande av personakt.

74 a §81

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av beslut enligt denna lag.

Paragrafen har flyttats till 89 §.

Böter m.m.

75 §82

Till böter döms den som

1. åsidosätter bestämmelserna i 25 § eller 31 § första stycket, om inte gärningen i sistnämnda fall är belagd med straff i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling,

2. överträder förbud eller begränsning som har meddelats med stöd av 27 §,

3. utan tillstånd driver sådan verksamhet som avses i 69 §,

4. i strid mot ett förbud som har meddelats enligt 70 § fortsätter verksamheten.

Paragrafen har flyttats till

90 §.

81Senaste lydelse 1998:384.82Senaste lydelse 1997:313.

Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av socialnämnden, länsstyrelsen eller Socialstyrelsen.

76 §83

I den mån huvudmannen för ett hem för vård eller boende, som drivs av landsting eller kommun, beslutar det, får de som bereds vård där inte inneha alkohol eller andra berusningsmedel. Detsamma gäller i fråga om injektionssprutor eller kanyler, som kan användas för insprutning i människokroppen.

Om sådan egendom påträffas hos en intagen eller någon annanstans inom hemmet utan att det finns känd ägare till den, får den omhändertas. Den som förestår hemmet skall låta förstöra eller försälja egendomen enligt bestämmelserna om beslagtagen egendom i 2 § 1 första stycket lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. Belopp som erhålls vid försäljning tillfaller staten.

Paragrafen har flyttats till

91 §.

Kommuner utanför landsting

77 §84

Vad som sägs i denna lag om landsting skall tillämpas också på en kommun som inte tillhör någon landsting.

Paragrafen har flyttats till 92 §.

83Senaste lydelse 1991:1667.84Senaste lydelse 1991:1667.

Socialtjänsten i krig m.m.

78 §85

Regeringen får meddela särskilda föreskrifter om socialtjänsten enligt denna lag, om riket kommer i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i.

Paragrafen har flyttats till 93 §.

Övergångsbestämmelser

85Senaste lydelse 1987:380.

Socialtjänstens kostnader på regional nivå i kommungrupper

.

Kostnaderna, i kronor per invånare, redovisas i denna bilaga för kommungrupper i form av diagram1som Statskontoret har arbetat fram. Det finns nio kommungrupper2. Den första, storstäder, särredovisas eftersom antalet kommuner bara är tre, Stockholm, Göteborg och Malmö, vilket försvårar analysen. Vid sidan om att kartlägga socialtjänstkostnaderna för varje enskild kommungrupp är syftet med den här bilagan att kostnaderna för varje enskild kommungrupp ska kunna jämföras med kostnaderna för övriga kommungrupper. Därför är storleken och skalorna desamma för de nio kommungruppdiagrammen.

Hur diagrammen ska utläsas

Den heldragna linjen i diagrammen visar den genomsnittliga kostnadsförändringen för varje respektive kommungrupp. Kostnadsförändringen kan delas upp i två komponenter, dels lutningen på den heldragna linjen dels interceptet.

Med intercept menas den punkt där den heldragna linjen skär Yaxeln. Om den heldragna linjen börjar i punkten (0 kr/inv 1990, 0 kr/inv 1997) innebär det att den relativa kostnadsförändringen är lika stor för en genomsnittlig lågkostnadskommun 1990 som en genomsnittlig högkostnadskommun 1990. Om den heldragna linjen börjar i en punkt på y-axeln med en positiv kostnad innebär det en relativt större

1Den heldragna linjen i diagrammen visar inte sambandet mellan oberoende och beroende variabler då sådana variabler inte existerar i framställningen. Diagrammen är i stället en plot av kostnader i två tidpunkter (1990 och 1997) där linjen anger den genomsnittliga kostnadsförändringen för varje respektive kommungrupp mellan 1990 och 1997.2Svenska Kommunförbundets kommungrupper (1998) – storstäder, förorter, större städer, medelstora städer, industrikommuner, landsbygdskommuner, glesbygdskommuner, övriga större kommuner samt övriga mindre kommuner.

kostnadsökning för en genomsnittlig lågkostnadskommun 1990 än en genomsnittlig högkostnadskommun 1990.

För en given kommungrupp går det att sluta sig till att kommuner som ligger över (=norr eller nordväst) den heldragna linjen har haft en större relativ kostnadsökning än den genomsnittliga kommunen i kommungruppen. Kommuner som ligger under (=söder eller sydost) den heldragna linjen har haft en måttligare kostnadsökning (eller t.o.m. minskning) än den genomsnittliga kommunen i kommungruppen.

Totala socialbidrag

Hur socialbidragskostnaderna fördelar sig över kommungrupperna visas i diagram B.1. Observera att den inre rektangeln i diagrammet för storstäderna överensstämmer i skala och storlek med nedanstående diagram för de övriga åtta kommungrupperna. Den heldragna linjen är borttagen i diagrammet för storstäder av det skälet att antalet kommuner är för få för att linjen ska kunna representera en genomsnittlig storstadskommun.

Diagram B.1 Socialbidragskostnader för kommungrupper i kr/inv

socialbidrag M storstÄder

krOinv QYYP

krOinv QYYW

Stockholm

Malmö

Göteborg

0

250 500 750 1000 1250 1500 1750 2000 2250 2500 2750 3000 3250 3500 3750

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 1100 1200 1300 1400 1500 1600

socialbidrag M fÖrortskommuner

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Uppland1

Vallentu

Österåke

Värmd

Järfälla

Eker

Huddinge

Botkyrka

Salem

Haninge

Tyres

Upplands

Täby

Danderyd

Sollentu

Nacka

Sundbybe

Solna

Liding

Vaxholm

Sigtuna

Håbo

Staffans

Burlöv

Vellinge

Kävlinge

Lomma

Svedala Kungsbac

Härryda

Partille

Öcker

Mölndal

Kungälv

Ale

Lerum

P RUP UPP WUP QPPP QRUP QUPP QWUP RPPP RRUP RUPP RWUP SPPP

P QPP RPP SPP TPP UPP VPP WPP XPP YPP QPPP QQPP

socialbidrag M stÖrre stÄder

krOinv QYYP

K R /I N V 1997

Södertäl

Uppsala

Eskilstu

Linköpin

Norrköpi

Jönköpin

Växj

Kalmar

Karlskro

Kristian

Lund

Helsingb

Halmstad

Borås

Karlstad

Örebro

Västerås

Falun

Gävle

Sundsval

Örnsköld

Östersun

Umeå

Skelleft

Luleå

P RUP UPP WUP QPPP QRUP QUPP QWUP RPPP RRUP RUPP RWUP SPPP

P QPP RPP SPP TPP UPP VPP WPP XPP YPP QPPP QQPP

socialbidrag M medelstora stÄder

krOinv QYYP

K R /I N V 1997

Nynäsham

Nyköping

Katrineh

Strängnä

Motala

Mjölby

Nässj

Oskarsha Västervi

Karlskro

Ronneby

Ängelhol

Hässleho

Landskro

Höganäs

Eslöv

Ystad

Trellebo

Falkenbe

Varberg

Uddevall

Vänersbo

Alingsås

Mariesta

Lidköpin

Skövde

Falköpin

Kristine

Lindesbe

Mora

Borlänge

Avesta

Ludvika

Söderham

Härnösan

Gällivar

Piteå

Boden

Kiruna

P RUP UPP WUP QPPP QRUP QUPP QWUP RPPP RRUP RUPP RWUP SPPP

P QPP RPP SPP TPP UPP VPP WPP XPP YPP QPPP QQPP

socialbidrag M industrikommuner

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Älvkarle

Vingåker

Oxelösun

Boxholm

Finspång

Gnosjö

Gislaved

Vaggeryd

Värnamo

Vetlanda

Uppvidin

Lessebo

Markaryd

Ljungby

Hultsfre

Mönsterå

Emmaboda Nybro

Olofströ

Östra Gö

Bromölla

Osby

Perstorp

Åstorp

Bjuv

Hylte

Tranemo

Bengtsfo

Lilla Ed

Trollhät

Gullspån

Götene

Tibro

Tidaholm

Eda

Storfors

Munkfors

Grums

Filipsta

Laxå

Degerfor

Hällefor

Karlskog

Surahamm

Kungsör

Hallstah

Norberg

Fagersta

Köping

Arboga

Smedjeba

Hofors Sandvike

P RUP UPP WUP QPPP QRUP QUPP QWUP RPPP RRUP RUPP RWUP SPPP

P QPP RPP SPP TPP UPP VPP WPP XPP YPP QPPP QQPP

socialbidrag M landsbygdskommuner

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Tierp

Ödeshög

Ydre

Kinda

Valdemar

Aneby

Tingsryd

Högsby

Torsås

Mörbylån

Borgholm

Gotland

Tomelill

Båstad

Simrisha

Svalöv

Sjöbo

Hörby Laholm

Tanum

Dals-Ed

Färgelan

Mellerud

Svenljun

Herrljun

Grästorp

Essunga

Vara

Töreboda

Årjäng Sunne

Heby

Sala

Ockelbo

Ovanåker

Nordanst

Nordmali

Robertsf

P RUP UPP WUP QPPP QRUP QUPP QWUP RPPP RRUP RUPP RWUP SPPP

P QPP RPP SPP TPP UPP VPP WPP XPP YPP QPPP QQPP

socialbidrag M glesbygdskommuner

krOinv QYYP

K R /I N V 1997

Torsby

Vansbro

Malung

Orsa

Älvdalen

Ljusdal

Ånge

Sollefte

Ragunda

Bräcke

Krokom

Strömsun

Åre

Berg

Härjedal

Bjurholm

Vindeln

Norsj

Malå

Storuman

Sorsele

Dorotea

Vilhelmi

Åsele

Lycksele

Arvidsja

Arjeplog

Jokkmokk

Överkali

Övertorn

Pajala

P RUP UPP WUP QPPP QRUP QUPP QWUP RPPP RRUP RUPP RWUP SPPP

P QPP RPP SPP TPP UPP VPP WPP XPP YPP QPPP QQPP

socialbidrag M Övriga stÖrre kommuner

krOinv QYYP

KR /IN V 1 9 9 7

Norrtälj

Enköping

Östhamma

Flen

Eksj

Tranås

Alvesta

Älmhult

Vimmerby

Sölvesbo

Klippan

Stenungs

Lysekil

Mark

Ulriceha

Skara

Hagfors

Arvika

Säffle

Hallsber

Kumla

Hedemora

Bollnäs

Hudiksva

Timrå

Kramfors

Kalix

P RUP UPP WUP QPPP QRUP QUPP QWUP RPPP RRUP RUPP RWUP SPPP

P QPP RPP SPP TPP UPP VPP WPP XPP YPP QPPP QQPP

socialbidrag M Övriga mindre kommuner

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Åtvidabe

Söderköp

Vadstena

Sävsj

Örkellju

Skurup Höör

Tjörn

Orust

Sotenäs

Munkedal

Strömsta

Vårgårda

Åmål

Mullsj

Habo

Karlsbor

Hjo

Kil

Hammar

Forshaga

Ljusnars

Askersun

Nora

Skinnska

Gagnef

Leksand

Rättvik

Säter

Vännäs

Älvsbyn

Haparand

P RUP UPP WUP QPPP QRUP QUPP QWUP RPPP RRUP RUPP RWUP SPPP

P QPP RPP SPP TPP UPP VPP WPP XPP YPP QPPP QQPP

Källa: Statskontoret. Socialstyrelsen.

Av samtliga kommuner har Malmö den i särklass högsta kostnaden för socialbidrag per invånare såväl 1990 som 1997. Intressant är att Botkyrka är den kommun som ligger närmast Stockholm vad avser socialbidragskostnader per invånare såväl 1990 som 1997.

Förortskommunerna och de större städerna är heterogena kommungrupper i den meningen att spridningen i kostnader är stor inom grupperna såväl 1990 som 1997. Däremot uppvisar dessa två kommungrupper en kostnadsökning mellan 1990 och 1997 som är jämnt fördelad mellan låg- och högkostnadskommuner 1990. Detsamma gäller för medelstora städer.

Vad gäller industrikommuner, glesbygdskommuner, landsbygdskommuner och övriga mindre kommuner har de kommuner med relativt låga kostnader 1990 ökat kostnaderna relativt mer än motsvarande högkostnadskommuner 1990.

Individ- och familjeomsorg (IFO) 3

Den totala individ- och familjeomsorgen (IFO) innefattar socialbidrag inklusive socialbidrag till flyktingar, placering av unga och vuxna, missbrukarvård samt kostnader för mottagande av flyktingar.

Av diagram B.2 framgår att kostnaderna för förortskommunerna och de större städerna relativt övriga kommungrupper, är ojämnt fördelade 1990 och 1997. I synnerhet är heterogeniteten påtaglig för förorterna. Däremot är kostnadsökningstakten för kommungruppen större städer påfallande homogen eftersom kommunerna ligger på eller nära den heldragna linjen.

Att den heldragna linjen är negativ beror på två saker. Dels har de kommuner med lägst kostnad 1990 haft en relativt mycket kraftig ökning av kostnaderna under 1990–1997. Dels har den särklassiga högkostnadskommunen 1990 Malung nästan halverat kostnaden i absoluta tal. I de sex nedersta kommungrupperna i diagram 3.5 är kostnaderna jämnt fördelade, med undantag av några "utstickarkommuner" bland landsbygdskommuner och övriga mindre kommuner.

3IFO-statistiken för 1990 är hämtad från Räkenskapssammandraget 1990 där flyktingmottagandet ingår. För att statistiken ska vara jämförlig för de bägge åren måste kostnader för flyktingmottagande läggas till statistiken för 1997. De kostnaderna hämtas från Räkenskapssammandraget och posten 600 – Flyktingmottagande som ligger under verksamhetsområdet Särskilt Riktade Insatser (alltså inte IFO).

Diagram B.2 Individ- och familjeomsorgskostnader för kommun-

grupper i kr/inv

ifo M fÖrorter

krOinv QYYP

K R /IN V 1997

Upplands

Vallentu

Österåke

Värmd

Järfälla

Eker

Huddinge Botkyrka

Salem

Haninge

Tyres

Uppland1

Täby

Danderyd

Sollentu

Nacka Sundbybe

Solna

Liding

Vaxholm Sigtuna

Håbo Staffans

Burlöv

Vellinge

Kävlinge

Lomma

Svedala Kungsbac

Härryda

Partille

Öcker

Mölndal

Kungälv

Ale

Lerum

TPP XPP QRPP QVPP RPPP RTPP RXPP SRPP SVPP TPPP TTPP TXPP URPP UVPP VPPP

P TPP XPP QRPP QVPP RPPP RTPP RXPP SRPP SVPP TPPP TTPP TXPP

ifo M medelstora kommuner

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Nynäsham

Nyköping

Katrineh

Strängnä

Motala

Mjölby

Nässjö

Oskarsha

Västervi

Ronneby

Karlsham Ängelhol

Hässleho

Landskro

Höganäs

Eslöv

Ystad

Trellebo

Falkenbe

Varberg

Uddevall

Vänersbo

Alingsås

Mariesta

Lidköpin

Skövde

Falköpin

Kristine

Lindesbe

Mora

Borlänge

Avesta

Ludvika

Söderham

Härnösan

Gällivar

Piteå

Boden

Kiruna

TPP XPP QRPP QVPP RPPP RTPP RXPP SRPP SVPP TPPP TTPP TXPP URPP UVPP VPPP

P TPP XPP QRPP QVPP RPPP RTPP RXPP SRPP SVPP TPPP TTPP TXPP

ifo M stÖrre stÄder

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Södertäl Uppsala

Eskilstu

Linköpin

Norrköpi

Jönköpin

Växj

Kalmar

Karlskro

Kristian

Lund

Helsingb

Halmstad

Borås

Karlstad

Örebro

Västerås

Falun

Gävle

Sundsval

Örnsköld

Östersun Umeå

Skelleft

Luleå

TPP XPP QRPP QVPP RPPP RTPP RXPP SRPP SVPP TPPP TTPP TXPP URPP UVPP VPPP

P TPP XPP QRPP QVPP RPPP RTPP RXPP SRPP SVPP TPPP TTPP TXPP

ifo M industrikommuner

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Älvkarle

Vingåker

Oxelösun

Boxholm

Finspång

Gnosj

Gislaved

Vaggeryd

Värnamo

Vetlanda

Uppvidin

Lessebo

Markaryd

Ljungby

Hultsfre Mönsterå

Emmaboda

Nybro

Olofstr

Östra G

Bromölla

Osby

Perstorp

Åstorp

Bjuv

Hylte

Tranemo

Bengtsfo

Lilla Ed

Trollhät

Gullspån

Götene

Tibro

Tidaholm

Eda

Storfors

Munkfors

Grums

Filipsta

Laxå

Degerfor

Hällefor

Karlskog

Surahamm

Kungsör

Hallstah

Norberg Fagersta

Köping

Arboga

Smedjeba

Hofors

Sandvike

TPP XPP QRPP QVPP RPPP RTPP RXPP SRPP SVPP TPPP TTPP TXPP URPP UVPP VPPP

P TPP XPP QRPP QVPP RPPP RTPP RXPP SRPP SVPP TPPP TTPP TXPP

ifo M landsbygdskommuner

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Tierp

Ödeshög

Ydre

Kinda

Valdemar

Aneby

Tingsryd

Högsby

Torsås

Mörbylån Borgholm

Gotland

Tomelill

Båstad

Simrisha

Svalöv

Sjöbo

Hörby

Laholm

Tanum

Dals-Ed

Färgelan

Mellerud

Svenljun

Herrljun

Grästorp

Essunga

Vara

Töreboda

Årjäng Sunne

Heby

Sala

Ockelbo

Ovanåker

Nordanst

Nordmali

Robertsf

TPP XPP QRPP QVPP RPPP RTPP RXPP SRPP SVPP TPPP TTPP TXPP URPP UVPP VPPP

P TPP XPP QRPP QVPP RPPP RTPP RXPP SRPP SVPP TPPP TTPP TXPP

ifo M glesbygdskommuner

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Torsby

Vansbro

Malung

Orsa

Älvdalen

Ljusdal

Ånge

Sollefte

Ragunda

Bräcke

Krokom

Strömsun

Åre

Berg Härjedal

Bjurholm

Vindeln

Norsj

Malå

Storuman Sorsele

Dorotea

Vilhelmi

Åsele Lycksele

Arvidsja

Arjeplog

Jokkmokk

Överkali

Övertorn

Pajala

TPP XPP QRPP QVPP RPPP RTPP RXPP SRPP SVPP TPPP TTPP TXPP URPP UVPP VPPP

P TPP XPP QRPP QVPP RPPP RTPP RXPP SRPP SVPP TPPP TTPP TXPP

ifo M Övriga stÖrre kommuner

krOinv QYYP

K R /I N V 1997

Norrtälj

Enköping

Östhamma

Flen

Eksj

Tranås

Alvesta

Älmhult Vimmerby

Sölvesbo

Klippan

Stenungs

Lysekil

Mark

Ulriceha

Skara Hagfors

Arvika

Säffle

Hallsber

Kumla

Hedemora

Bollnäs Hudiksva Timrå

Kramfors

Kalix

TPP XPP QRPP QVPP RPPP RTPP RXPP SRPP SVPP TPPP TTPP TXPP URPP UVPP VPPP

P TPP XPP QRPP QVPP RPPP RTPP RXPP SRPP SVPP TPPP TTPP TXPP

ifo M Övriga mindre kommuner

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Åtvidabe

Söderköp

Vadstena

Sävsj Örkellju

Skurup

Höör

Tjörn

Orust

Sotenäs

Munkedal

Strömsta

Vårgårda

Åmål

Mullsj

Habo

Karlsbor

Hjo

Kil

Hammar

Forshaga

Ljusnars

Askersun

Nora

Skinnska

Gagnef

Leksand

Rättvik

Säter

Vännäs

Älvsbyn

Haparand

TPP XPP QRPP QVPP RPPP RTPP RXPP SRPP SVPP TPPP TTPP TXPP URPP UVPP VPPP

P TPP XPP QRPP QVPP RPPP RTPP RXPP SRPP SVPP TPPP TTPP TXPP

Källa: Statskontoret. SCB och Socialstyrelsen.

Äldre- och handikappomsorg

Av diagram 3.7 kan slutas att alla kommungrupper utom förorter och glesbygdskommuner har märkbart likartade kostnader för äldreomsorgen såväl 1990 som 1997. Med hög precision går det att fånga upp en absolut majoritet kommuner i dessa sex kommungrupper samt storstäderna i intervallet 3 000–5 000 kr/inv 1990 och 7 000–13 000 kr/inv 1997. Lägg till detta att takten i kostnadsökning för dessa kommungrupper inte heller skiljer sig nämnvärt.

Det mönster som avtecknar sig för äldreomsorgen är att kostnaderna per invånare för förortskommunerna är lägre än för övriga grupper såväl 1990 som 1997. Dessa kommuner fångas upp i intervallet 1 000–3 00 kr/inv 1990 och 4 500–8 500 kr/inv 1997. Dessutom är takten med vilken äldreomsorgskostnaderna ökat den måttligaste. Grafiskt ligger förortskommunklustret sydväst om övriga kommungrupper.

Motpolen till förorterna representeras av glesbygdskommunerna som har landets dyraste äldreomsorg i förhållande till invånarantal. År 1990 låg dessa kommuner i intervallet 3 500–6 000 kr/inv medan motsvarande intervall för 1997 var 10 000–17 000 kr/inv. Grafiskt ligger detta kommunkluster nordost om övriga grupper.

Diagram B.3 Äldre- och handikappomsorgskostnader för kommun-

grupper i kr/inv.

Äldreomsorg M fÖrorter

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Upplands

Vallentu Österåke

Värmd

Järfälla Eker Huddinge

Botkyrka

Salem Haninge Tyres

Uppland1

Täby

Danderyd

Sollentu

Nacka

Sundbybe

Solna

Liding

Vaxholm

Sigtuna

Håbo

Staffans

Burlöv

Vellinge

Kävlinge

Lomma

Svedala

Kungsbac Härryda

Partille

Öcker Mölndal

Kungälv

Ale

Lerum

RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP QTPPP QUPPP QVPPP QWPPP QXPPP QYPPP RPPPP

P QPPP RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP

Äldreomsorg M stÖrre stÄder

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

NynäshamNyköping

Katrineh

Strängnä

Motala Mjölby

Nässj

Oskarsha

Västervi

Ronneby Karlsham

Ängelhol Hässleho Landskro

Höganäs

Eslöv

Ystad

Trellebo

Falkenbe

Varberg

Uddevall Vänersbo

Alingsås

Mariesta

Lidköpin

Skövde

Falköpin Kristine

Lindesbe

Mora

Borlänge

Avesta

Ludvika

Söderham

Härnösan

Gällivar

Piteå

Boden

Kiruna

RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP QTPPP QUPPP QVPPP QWPPP QXPPP QYPPP RPPPP

P QPPP RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP

Äldreomsorg M medelstora stÄder

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Nynäsham

Nyköping Katrineh

Strängnä

Motala Mjölby

Nässj

Oskarsha

Västervi

Ronneby Karlsham

Ängelhol Hässleho Landskro

Höganäs

Eslöv

Ystad

Trellebo

Falkenbe

Varberg

Uddevall Vänersbo

Alingsås

Mariesta

Lidköpin

Skövde

Falköpin Kristine

Lindesbe

Mora

Borlänge

Avesta

Ludvika

Söderham

Härnösan

Gällivar

Piteå

Boden

Kiruna

RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP QTPPP QUPPP QVPPP QWPPP QXPPP QYPPP RPPPP

P QPPP RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP

Äldreomsorg M industrikommuner

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Älvkarle

Vingåker

Oxelösun

Boxholm

Finspång

Gnosj

Gislaved

Vaggeryd

Värnamo

Vetlanda Uppvidin

Lessebo

Markaryd Ljungby Hultsfre

Mönsterå Emmaboda

Nybro

Olofstr

Östra G

Bromölla

Osby

Perstorp

Åstorp

Bjuv

Hylte

Tranemo

Bengtsfo

Lilla Ed Trollhät

Gullspån

Götene

Tibro

Tidaholm

Eda

Storfors Munkfors

Grums

Filipsta Laxå

Degerfor

Hällefor

Karlskog

Surahamm Kungsör

Hallstah

Norberg

Fagersta

Köping

Arboga

Smedjeba

Hofors

Sandvike

RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP QTPPP QUPPP QVPPP QWPPP QXPPP QYPPP RPPPP

P QPPP RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP

Äldreomsorg M landsbygdskommuner

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Tierp

Ödeshög

Ydre

Kinda

Valdemar

Aneby

Tingsryd

Högsby

Torsås

Mörbylån

Borgholm

Gotland Tomelill

Båstad

Simrisha

Svalöv

Sjöbo Hörby

Laholm

Tanum

Dals-Ed

Färgelan Mellerud

Svenljun

Herrljun

Grästorp

Essunga

Vara Töreboda

Årjäng

Sunne

Heby

Sala

Ockelbo

Ovanåker

Nordanst Nordmali

Robertsf

RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP QTPPP QUPPP QVPPP QWPPP QXPPP QYPPP RPPPP

P QPPP RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP

Äldreomsorg M glesbygdskommuner

krOinv QYYP

K R /I N V 1997

Torsby

Vansbro

Malung

Orsa

Älvdalen

Ljusdal

Ånge

Sollefte

Ragunda

Bräcke

Krokom

Strömsun

Åre

Berg Härjedal

Bjurholm

Vindeln

Norsj

Malå Storuman

Sorsele

Dorotea

Vilhelmi

Åsele

Lycksele

Arvidsja

Arjeplog

Jokkmokk

Överkali

Övertorn

Pajala

RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP QTPPP QUPPP QVPPP QWPPP QXPPP QYPPP RPPPP

P QPPP RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP

Äldreomsorg M Övriga stÖrre kommuner

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Norrtälj Enköping

Östhamma

Flen

Eksj

Tranås

Alvesta

Älmhult

Vimmerby

Sölvesbo

Klippan

Stenungs

Lysekil

Mark

Ulriceha

Skara

Hagfors

Arvika

Säffle

Hallsber

Kumla

Hedemora

Bollnäs

Hudiksva

Timrå

Kramfors

Kalix

RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP QTPPP QUPPP QVPPP QWPPP QXPPP QYPPP RPPPP

P QPPP RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP

Äldreomsorg M Övriga mindre kommuner

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Åtvidabe

Söderköp

Vadstena

Sävsj

Örkellju

Skurup

Höör

Tjörn Orust

Sotenäs

Munkedal

Strömsta

Vårgårda

Åmål

Mullsj

Habo

Karlsbor

Hjo

Kil

Hammar

Forshaga

Ljusnars

Askersun

Nora

Skinnska

Gagnef

Leksand

Rättvik

Säter Vännäs

Älvsbyn

Haparand

RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP QTPPP QUPPP QVPPP QWPPP QXPPP QYPPP RPPPP

P QPPP RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP

Källa: Statskontoret. SCB och Socialstyrelsen.

Total Socialtjänst

Den slående iakttagelsen från diagram B.4 är att förorterna som grupp har de lägsta kostnaderna per invånare 7för den totala socialtjänsten 1990 och 1997, medan glesbygdskommunerna har de högsta.

De större städerna är den kommungrupp där kostnaderna är jämnast fördelade. I synnerhet är homogeniteten hög för 1997 då skillnaden mellan den kommun som hade den högsta respektive lägsta kostnaden var 3 500 kr/inv. Omvänt är industrikommunerna den grupp där socialtjänstkostnaderna är mest utspridda 1997.

De "dyraste" kommunerna vad gäller den totala socialtjänsten 1997 är Åsele, Ånge, Kramfors och Högsby. I de tre första fallen beror det på höga äldreomsorgskostnader. Vad Högsby beträffar är framför allt kostnaden för flyktingmottagande hög relativt sett, men även äldreomsorgen kostar mycket (13 000 kr/inv).

Diagram B.4 Socialtjänstens kostnader för kommungrupper i kr/inv.

socialtjÄnst M fÖrorter

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Upplands

Vallentu

Österåke

Värmd

Järfälla

Eker

Huddinge

Botkyrka

Salem Haninge Tyres

Uppland1

Täby

Danderyd

Sollentu

Nacka

Sundbybe

Solna

Liding

Vaxholm

Sigtuna

Håbo

Staffans

Burlöv

Vellinge

Kävlinge

Lomma

Svedala

Kungsbac

Härryda

Partille

Öcker

Mölndal

Kungälv

Ale

Lerum

TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP QTPPP QUPPP QVPPP QWPPP QXPPP QYPPP RPPPP

P QPPP RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP

socialtjÄnsten M stÖrre stÄder

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Södertäl

Uppsala Eskilstu

Linköpin

Norrköpi

Jönköpin

Växj

Kalmar Karlskro

Kristian

Lund

Helsingb

Halmstad

Borås

Karlstad

Örebro

Västerås

Falun

Gävle

Sundsval

Örnsköld

Östersun Umeå

Skelleft

Luleå

TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP QTPPP QUPPP QVPPP QWPPP QXPPP QYPPP RPPPP

P QPPP RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP

socialtjÄnsten M medelstora kommuner

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Nynäsham

Nyköping Katrineh

Strängnä

Motala Mjölby

Nässj

Oskarsha

Västervi

Ronneby

Karlsham

Ängelhol

Hässleho

Landskro Höganäs Eslöv

Ystad

Trellebo Falkenbe

Varberg Uddevall

Vänersbo

Alingsås

Mariesta

Lidköpin

Skövde

Falköpin

Kristine

Lindesbe

Mora

Borlänge

Avesta

Ludvika

Söderham

Härnösan

Gällivar

Piteå

Boden

Kiruna

TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP QTPPP QUPPP QVPPP QWPPP QXPPP QYPPP RPPPP

P QPPP RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP

socialtjÄnst M industrikommuner

krOinv QYYP

KR /IN V 1 9 9 7

Älvkarle

Vingåker

Oxelösun

Boxholm

Finspång

Gnosjö

Gislaved

Vaggeryd

Värnamo

Vetlanda

Uppvidin

Lessebo

Markaryd

Ljungby

Hultsfre

Mönsterå

Emmaboda

Nybro

Olofströ

Östra Gö

Bromölla

Osby

Perstorp

Åstorp

Bjuv

Hylte

Tranemo

Bengtsfo

Lilla Ed

Trollhät Gullspån

Götene

Tibro

Tidaholm

Eda

Storfors

Munkfors

Grums

Filipsta

Laxå

Degerfor

Hällefor

Karlskog

Surahamm

Kungsör

Hallstah

Norberg

Fagersta

Köping

Arboga Smedjeba

Hofors

Sandvike

TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP QTPPP QUPPP QVPPP QWPPP QXPPP QYPPP RPPPP

P QPPP RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP

socialtjÄnsten M landsbygdskommuner

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Tierp

Ödeshög Ydre

Kinda

Valdemar

Aneby

Tingsryd

Högsby

Torsås

Mörbylån

Borgholm

Gotland

Tomelill

Båstad

Simrisha

Svalöv

Sjöbo Hörby Laholm

Tanum

Dals-Ed

Färgelan

Mellerud

Svenljun Herrljun

Grästorp

Essunga

Vara

Töreboda

Årjäng

Sunne

Heby

Sala

Ockelbo

Ovanåker

Nordanst

Nordmali

Robertsf

TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP QTPPP QUPPP QVPPP QWPPP QXPPP QYPPP RPPPP

P QPPP RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP

socialtjÄnsten M glesbygdskommuner

krOinv QYYP

KR /I N V 1997

Torsby

Vansbro

Malung

Orsa

Älvdalen

Ljusdal

Ånge

Sollefte

Ragunda

Bräcke

Krokom

Strömsun

Åre

Berg

Härjedal

Bjurholm

Vindeln

Norsj

Malå

Storuman

Sorsele

Dorotea

Vilhelmi

Åsele

Lycksele

Arvidsja Arjeplog

Jokkmokk

Överkali

Övertorn

Pajala

TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP QTPPP QUPPP QVPPP QWPPP QXPPP QYPPP RPPPP

P QPPP RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP

socialtjÄnsten M Övriga stÖrre kommuner

krOinv QYYP

K R /I N V 1997

Norrtälj

Enköping

Östhamma Flen

Eksj

Tranås

Alvesta

Älmhult

Vimmerby

Sölvesbo

Klippan

Stenungs

Lysekil

Mark

Ulriceha

Skara Hagfors

Arvika

Säffle

Hallsber

Kumla

Hedemora

Bollnäs

Hudiksva

Timrå

Kramfors

Kalix

TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP QTPPP QUPPP QVPPP QWPPP QXPPP QYPPP RPPPP

P QPPP RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP

socialtjÄnsten M Övriga mindre kommuner

krOinv QYYP

K R /IN V 1997

Åtvidabe

Söderköp

Vadstena

Sävsj

Örkellju Skurup Höör

Tjörn

Orust

Sotenäs

Munkedal

Strömsta

Vårgårda Åmål

Mullsj

Habo

Karlsbor

Hjo

Kil

Hammar

Forshaga

Ljusnars

Askersun

Nora

Skinnska

Gagnef Leksand Rättvik Säter

Vännäs

Älvsbyn

Haparand

TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP QTPPP QUPPP QVPPP QWPPP QXPPP QYPPP RPPPP

P QPPP RPPP SPPP TPPP UPPP VPPP WPPP XPPP YPPP QPPPP QQPPP QRPPP QSPPP

Källa: Statskontoret. SCB och Socialstyrelsen

Äldreomsorg – översiktlig bild av reglering och uppgifter m.m.

Lagar Socialtjänstlag

(SoL)

SoL och HSL Hälso- och sjukvårdslag (HSL)

Politisk ledning

Socialnämnd Socialnämnd

Personal

– Ledning

Förvaltningschef

Enhetschef

Verksamhetschef

enl. HSL Medic. ansvarig

sjuksköterska

(MAS)

– Specialister

Hemtjänstassisent Biståndsbedömare

(Läkare) Sjuksköterska Sjukgymnast Arbetsterapeut

– Baspersonal

Undersköterska

Vårdbiträde

Lagar Socialtjänstlag

(SoL)

SoL och HSL Hälso- och sjukvårdslag (HSL)

Verksamhetens olika uppgifter

Service Omsorg eller Omvårdnad

(SoL och HSL)

Medicinska insatser

Städning Matlagning Inköp m.m.

Personlig hygien &

På/avklädning

/

ber. på medic. tillstånd

/

Bäddning

/

utan el. med patient i säng

/

Matning

/

normal el. för patient m.

sväljsvårigh. el. sondmatn

./

Aktivering

Rehabilitering

Social rehab. Medicinsk rehab.

Hjälpmedel

Omvårdnadshjälpmedel Individuella hjälpmedel

Dagverksamhet

Gemenskap & aktivering

alternativt

Dagvård/dagsjukvård

Beslut om insatser

Myndighetsbeslut om

bistånd enl. SoL

Myndighetsbeslut om

bistånd alternativt

Professionellt beslut

Professionellt beslut

inom ramen för legitimation etc.

Enskildes rätt

Överklaganden enl.

SoL och Förvaltningslag

Överklaganden enl. SoL

alternativt

Anm. HoS ansvarsnämnd

& Patientnämnd

Anmälan till Hälso-

och sjukvårdens

ansvarsnämnd &

Patientnämnd

Lagar Socialtjänstlag

(SoL)

SoL och HSL Hälso- och sjukvårdslag (HSL)

Tillsyn

Socialstyrelsen

(centralt) & Länsstyrelsen

(lokalt)

Länsstyrelsen

alternativt Socialstyrelsen

Socialstyrelsen (regionala enheter)

Professionens roll

7 § SoL, men i princip oreglerad

Reglering i Lagen om

yrkesverksamhet på

hälso- och

sjukvårdens område

Kvalitetsarbete

7 a § SoL och allmänna råd

från SoS

31 § HSL, samt Föreskrifter och allmänna råd fr. SoS

Kulltur

Myndighetskultur Professionell kultur

Avgifter

35 § SoL med förbehållsbelopp

för personlioga

behov

35 § SoL med förbehållsbelopp

alternativt

26 och 26a §§ HSL med

högkostnadsskydd

26 och 26a §§ HSL

med

högkostnadsskydd

Kalkyl över kostnader för äldreförsörjningsstödet

I kapitel 14 i Socialtjänsutredningens slutbetänkande lämnas förslag till ett s.k. äldreförsörjningsstöd. I denna bilaga redovisas visst underlag vad gäller kostnaderna för äldreförsörjningsstödet.

De beräkningar som presenteras nedan bygger i samliga fall på nu kända förhållanden vad gäller flykting- och anhörigmigration, alltså inoch utvandring.

Nedan presenteras ett antal beräkningar över kostnader för äldreförsörjningsstödet. Tanken är att ge en uppfattning om hur stora kostnaderna för äldreförsörjningsstödet blir såväl på kort som på lång sikt, utifrån ett antal beräkningsalternativ. Grundantagandet vid beräkningarna är att alla får äldreförsörjningsstöd som enligt de ekonomiska data som används är berättigade till det. Det innebär exempelvis att även de får äldreförsörjningsstöd som är berättigade men som i utgångsläget inte har socialbidrag. Beräkningen för kort sikt utgår ifrån faktiska antalsuppgifter i ett befintligt register (SCBs HINK-undersökning 1996). Det första beräkningsalternativet för lång sikt tar endast hänsyn till hur det bedömda inflödet av personer i systemet fram till 2010 påverkar kostnaderna. I beräkningsalternativ 2 redovisas olika scenarier för hur även sådana faktorer som disponibel inkomst och hyreskostnader kan tänkas påverka kostnaderna för systemet. Slutligen skattas administrationskostnaden för detta förslag. För att få en totalkostnad för äldreförsörjningsstödet ska administrationskostnaden läggas till de olika kostnadsalternativ som presenteras nedan.

Kort sikt

För den kortsikiga analysen har vi helt enkelt beräknat kostnader på individ- och hushållsnivå i den tänkta situationen att äldereförsörjningssystemet hade införts 1998. Effekterna för staten i form av ökade kostnader med antagandet att alla som är berättigade också skulle söka äldreförsörjningsstöd.

För beräkningarna på kort sikt har en s.k. mikrosimuleringsmodell använts. Därmed har det varit möjligt att göra beräkningarna på individoch hushållsnivå. En svaghet med beräkningarna är att antalet personer som berörs av systemet är få i det statistiska urval som har använts. Detta faktum medför att resultaten är osäkra.

Tabell 1 Beräkningsuppgifter för äldreförsörjningsstödet 1998.

Antal personer som berörs 1998 13 500 Summa nytt stöd (mkr) 685 Summa inkomstgap (mkr) 407 Summa nytt BTP (mkr) 103 Summa nytt SBTP (mkr) 175 Summa socialbidrag (mkr) 512 Summa nettokostnader (mkr) 173

De statliga bruttokostnaderna vid ett införande 1998 har således beräknats till knappt 700 miljoner kronor. Det året gick drygt 500 miljoner kronor i socialbidrag till individer i den aktuella personkretsen.

Sammantaget innebär förslaget en kortsiktig kostnadsökning för den offentliga sektorn på ca 200 miljoner kronor.

När det gäller den omedelbara administationskostnaden för äldrestödet är den helt avhängig av vilket år stödet träder i kraft. Om äldrestödet införs år 2000 vilket är samtidigt med sjösättandet av det nya pensionssystemet, innebär detta med säkerhet ett oerhört hårt tryck på Försäkringskassans datasystem. Det är inte helt otroligt att inkommande ansökningar om äldrestöd måste hanteras manuellt. Av detta skäl avstår vi från att göra en bedömning av den omedelbara administrationskostnaden vad gäller äldreförsörjningsstödet.

Lång sikt

Beräkningsalternativ 1

Detta beräkningsalternativ tar hänsyn till hur antalet berörda personer i systemet påverkar kostnaderna. Genom att utgå från föreliggande kostnader och inkomstförhållanden för 1998 och hålla dessa konstanta under perioden 1998–2010, blir kostnadsutvecklingen för systemet helt betingad av antalet personer som omfattas av systemet. I den meningen kan detta beräkningsalternativ ses som en demografisk framskrivning.

För att beräkna kostnaden för 2010 behöver vi det tänkbara antalet berörda personer år 2010. Först måste antalet berörda personer 1998 delas upp i personer födda i och utanför Sverige.

Antal svenska personer i systemet 1998: 4 300 Antal utländska personer i systemet 1998: 9 200

Vi behöver få en uppfattning om hur många utländska personer som kan tänkas ingå i systemet 2010. Vad vi vet är att det totala antalet utländska personer över 64 år var 132 864 år 1998. Motsvarande prognostiserad siffra för 2010 är 203 500 personer. Vi antar nu att andelen berörda utländska personer i systemet är konstant över tiden vilket ger:

Antaget antal utländska personer i systemet 2010: 14 100 (= 9 200 X 203 500 / 132 864)

Kompletterande uppgifter från SCB om äldrestödet berörda utländska invånares pensioner, ger stöd åt den enkla kalkylen ovan.

Vad gäller svenskarna är det däremot troligt att de kommer att bli färre i systemet fram till år 2010. Ett sådant antagande beror främst på en ökad infasning i det nya pensionssystemet samt att kvinnors deltagande på arbetsmarknaden väntas öka. Vi antar därför grovt en halvering av antalet svenska personer i systemet år 2010.

Det grundläggande antagandet i detta beräkningsalternativ var att det genomsnittliga stödet per person och den genomsnittliga disponibla inkomsten per person är konstant under perioden 1998–2010. Detta antagande implicerar att de redovisade beräkningsuppgifterna i tabell 1 räknas upp med en faktor – som uttrycker utvecklingen av antalet berörda personer i systemet mellan 1998 och 2010 – för att få fram motsvarande uppgifter för 2010. Uppräkningsfaktorn blir 16 250 dividerat med 13 500, dvs. 1,20, vilket ger:

Tabell 2 Beräkningsuppgifter för äldreförsörjningsstödet 2010.

Demografisk framskrivning.

Antal personer som berörs 2010 16 250 Summa nytt stöd (mkr) 825 Summa inkomstgap (mkr) 490 Summa nytt BTP (mkr) 125 Summa nytt SBTP (mkr) 210 Summa socialbidrag (mkr) 615 Summa nettokostnader (mkr) 210

Det framgår att kostnaden för det nya stödet uppgår till 825 miljoner kronor i löpande priser vilket ska ställas mot den prognostiserade kostnaden för socialbidrag 2010 på 615 miljoner kronor som hade fallit ut om stödet inte hade införts. Därav nettokostnaden på 210 miljoner kronor (= 825–615).

Slutsatsen av beräkningsalternativ 1 är att totalkostnaden för äldreförsörjningsstödet ökar med 140 miljoner kronor mellan 1998 och 2010.

Beräkningsalternativ 2

Låt oss nu släppa på antagandet om konstanta snittkostnader och snittinkomster per person och i stället utifrån kvalitativa resonemang söka bedöma utvecklingen av faktorer som får effekt på kostnaden för systemet, faktorer såsom disponibel inkomst, skälig levnadsnivå och kostnader för BTP och SBTP.

Vi vet att totalkostnaden för äldreförsörjningsstödet är summan av de tre posterna summa inkomstgap, summa nytt BTP och summa nytt SBTP. Av tabell 1 på föregående sida framgår att inkomstgapet svarar för 60 procent av totalkostnaden för stödet. Det är därför av särskild vikt att göra realistiska bedömningar över utvecklingen av inkomstgapets beståndsdelar.

Inkomstgapet, som är specifikt för varje enskilt hushåll, är skillnaden mellan en konstruerad s.k. skälig levnadsnivå och individens disponibla inkomst rensad för eventuella socialbidrag och BTP. Skälig levnadsnivå antas här vara 1,22 gånger basbeloppet för ensamstående och 1,01 gånger basbeloppet för personer som lever sammanboende. Disponibel inkomst definieras som vanligt som bruttoinkomst minus skatt plus bidrag.

Av de 13 500 personer som omfattas av äldrestödet är ca 13 000 ensamstående. Av detta följer att en nivå i kronor kan uppskattas för Skälig levnadsnivå enligt:

(13 000 X 1,22 X 36 400) + (500 X 1,01 X 36400) = 595 mkr där 36 400 är prisbasbeloppet.

I och med att inkomstgapet är 407 miljoner kronor faller den disponibla inkomsten rensad för socialbidrag och BTP ut automatiskt på 188 miljoner kronor.

Hur kan då dessa båda faktorer tänkas utvecklas fram till år 2010? Skälig levnadsnivå är kopplad till basbeloppet enligt ovan som i sin tur är kopplad till konsumentprisindex (KPI). Givet dessa kopplingar och givet att riksbanken uppfyller sitt inflationsmål fram till 2010 är det

rimligt att anta att Skälig levnadsnivå utvecklas med 2 procent per år fram till 2010 i löpande priser. Under alla omständigheter blir nivån konstant i fasta priser.

Utvecklingen av den disponibla inkomsten är avhängig av hur makroekonomin utvecklas. De viktigaste kortsiktiga faktorerna i det avseendet är sysselsättning, lön, skatter och transfereringsinkomster medan nivån och fördelningen av hushållens sparande spelar roll på lite längre sikt. Vi antar här två scenarier för den disponibla inkomsten; ett med oförändrad sysselsättning och arbetslöshet och ett med ökande sysselsättning och minskning av arbetslösheten ner till 3 procent under perioden 1998–2010. Det förra scenariot ger en ökning av den disponibla inkomsten på 2,5 procent per år medan det senare ger en ökning på 5 procent per år. Som referenspunkt kan nämnas att motsvarande faktiska ökning mellan 1989 och 1996 var 4 procent.

För ett givet sysselsättningsscenario inställer sig en tredje fråga, nämligen hur utvecklingen av den disponibla inkomsten fördelas. Är fördelningen helt jämn gäller utvecklingstakten utan vidare för gruppen som berörs av äldreförsörjningsstödet. Är fördelningen däremot ojämn betyder det att förändringen av den disponibla inkomsten för denna grupp avviker från takten för riket. Vi laborerar här med ett scenario med jämn fördelning och ett med ojämn fördelning där ökningen av den disponibla inkomsten för gruppen är högre än rikssnittet. Vi antar att denna ökning är dubbelt så stor som ökningen för riket, dvs. 5 procent respektive 10 procent i de bägge sysselsättningsscenarierna.

Dessa antaganden stöds av HINK-beräkningar över äldre invandrares utveckling av medelinkomst mellan 1989 och 1996. Enligt dessa beräkningar ökar medelinkomsten klart snabbast i den lägsta decilen av äldre invandrare (dvs., den tiondel av samtliga äldre invandrare med lägst inkomster) samtidigt som de högsta decilerna uppvisar vikande medelinkomster. De äldre invandrare som berörs av äldreförsörjningsstödet finns av naturliga skäl i de allra lägsta inkomstdecilerna.

För att få en totalbild av de framtida kostnaderna för äldreförsörjningsstödet måste utvecklingen av BTP- och SBTP-systemet bedömas. Dessa system är öronmärkta för boendekostnader varför en bedömning av dessa systems kostnader är betingad av utvecklingen av hyreskostnaderna. Det faktum att hyressättningen ofta är föremål för politiska ingrepp försvårar en prediktion av hyreskostnaderna. Det kan dock konstateras att hyreskostnaderna har varit höga relativt andra boendekostnader under 1990-talet av två skäl. Dels den kraftiga hyreskostnadsökningen i spåren av skattereformen, dels har de senaste årens låga räntor i huvudsak gynnat andra boendeformer än hyresrätter. Det är därför inte helt orimligt att tänka sig lägre relativa hyreskostnader framgent. Därför antar vi att kostnaderna för de bägge systemen följer

den allmänna prisutvecklingen som vi har antagit bli 2 procent i löpande priser fram till 2010 och således oförändrade i fasta priser.

Vi är nu redo att presentera fyra kostnadsscenarier för äldreförsörjningsstödet år 2010.

Scenario 1. Oförändrad sysselsättning och jämn fördelning av disponibel inkomst.

Detta scenario innebär fram till 2010 att:

  • Skälig levnadsnivå ökar 2 procent per år i löpande priser och är oförändrad i fasta priser.
  • Disponibel inkomst ökar 2,5 procent per år i löpande priser och ökar med 0,5 procent realt.
  • BTP- och SBTP-systemen ökar 2 procent per år i löpande priser och är oförändrad i fasta priser.

För att räkna fram inkomstgapet för 2010 utgår vi från Skälig levnadsnivå 1998 på 595 miljoner kronor som är realt oförändrad fram till 2010. Vi utgår sedan från disponibel inkomst 1998 på 188 miljoner kronor och multiplicerar med 0,5 procent i 12 år vilket ger en disponibel inkomst 2010 på 200 miljoner kronor. Inkomstgapet är differensen av dessa nivåkostnader, dvs. 395 miljoner kronor. BTP- och SBTPkostnaderna för 1998 blir realt oförändrade fram till 2010, dvs. 103 respektive 175 miljoner kronor. Slutligen måste hänsyn tas till den prognostiserade ökningen av antalet berörda personer in i äldreförsörjningsstödet enligt beräkningsalternativ 1. Detta görs genom att multiplicera de tre delkostnaderna med uppräkningsfaktorn 1,20 vilket ger följande tabell.

Tabell 3 Beräkningsuppgifter för äldrestödet 2010. Scenario 1.

1998 års priser.

Antal personer som berörs 2010 16 250 Summa nytt stöd (mkr) 808 Summa inkomstgap (mkr) 474 Summa nytt BTP (mkr) 124 Summa nytt SBTP (mkr) 210

Kostnadsökningen för äldreförsörjningsstödet mellan 1998 och 2010 i fasta priser är 123 miljoner kronor.

Scenario 2. Ökad sysselsättning och jämn fördelning av disponibel inkomst.

Detta scenario innebär fram till 2010 att:

  • Skälig levnadsnivå ökar 2 procent per år i löpande priser och är oförändrad i fasta priser.
  • Disponibel inkomst ökar 5,0 procent per år i löpande priser och ökar med 3,0 procent realt.
  • BTP- och SBTP-systemen ökar 2 procent per år i löpande priser och är oförändrad i fasta priser.

För att räkna fram inkomstgapet för 2010 utgår vi från Skälig levnadsnivå 1998 på 595 miljoner kronor som är realt oförändrad fram till 2010. Vi utgår sedan från disponibel inkomst 1998 på 188 miljoner kronor och multiplicerar med 3,0 procent i 12 år vilket ger en disponibel inkomst 2010 på 268 miljoner kronor. Inkomstgapet är differensen av dessa nivåkostnader, dvs. 327 miljoner kronor. BTP- och SBTPkostnaderna för 1998 blir realt oförändrade fram till 2010, dvs. 103 respektive 175 miljoner kronor. Slutligen måste hänsyn tas till den prognostiserade ökningen av antalet berörda personer in i äldreförsörjningsstödet enligt beräkningsalternativ 1. Detta görs genom att multiplicera de tre delkostnaderna med uppräkningsfaktorn 1,20 vilket ger följande tabell.

Tabell 4 Beräkningsuppgifter för äldrestödet 2010. Scenario 2.

1998 års priser.

Antal personer som berörs 2010 16 250 Summa nytt stöd (mkr) 726 Summa inkomstgap (mkr) 392 Summa nytt BTP (mkr) 124 Summa nytt SBTP (mkr) 210

Kostnadsökningen för äldreförsörjningsstödet mellan 1998 och 2010 i fasta priser är 41 miljoner kronor.

Scenario 3. Oförändrad sysselsättning och ojämn fördelning av disponibel inkomst.

Detta scenario innebär fram till 2010 att:

  • Skälig levnadsnivå ökar 2 procent per år i löpande priser och är oförändrad i fasta priser.
  • Disponibel inkomst ökar 5,0 procent per år i löpande priser och ökar med 3,0 procent realt.
  • BTP- och SBTP-systemen ökar 2 procent per år i löpande priser och är oförändrad i fasta priser.

För att räkna fram inkomstgapet för 2010 utgår vi från Skälig levnadsnivå 1998 på 595 miljoner kronor som är realt oförändrad fram till 2010. Vi utgår sedan från disponibel inkomst 1998 på 188 miljoner kronor och multiplicerar med 3,0 procent i 12 år vilket ger en disponibel inkomst 2010 på 268 miljoner kronor. Inkomstgapet är differensen av dessa nivåkostnader, dvs. 327 miljoner kronor. BTP- och SBTPkostnaderna för 1998 blir realt oförändrade fram till 2010, dvs. 103 respektive 175 miljoner kronor. Slutligen måste hänsyn tas till den prognostiserade ökningen av antalet berörda personer in i äldreförsörjningsstödet enligt beräkningsalternativ 1. Detta görs genom att multiplicera de tre delkostnaderna med uppräkningsfaktorn 1,20 vilket ger följande tabell.

Tabell 5 Beräkningsuppgifter för äldrestödet 2010. Scenario 3.

1998 års priser.

Antal personer som berörs 2010 16 250 Summa nytt stöd (mkr) 726 Summa inkomstgap (mkr) 392 Summa nytt BTP (mkr) 124 Summa nytt SBTP (mkr) 210

Kostnadsökningen för äldreförsörjningsstödet mellan 1998 och 2010 i fasta priser är 41 miljoner kronor, dvs. precis som i scenario 2.

Scenario 4. Ökad sysselsättning och ojämn fördelning av disponibel inkomst.

Detta scenario innebär fram till 2010 att:

  • Skälig levnadsnivå ökar 2 procent per år i löpande priser och är oförändrad i fasta priser.
  • Disponibel inkomst ökar 10,0 procent per år i löpande priser och ökar med 7,8 procent realt.
  • BTP- och SBTP-systemen ökar 2 procent per år i löpande priser och är oförändrad i fasta priser.

För att räkna fram inkomstgapet för 2010 utgår vi från Skälig levnadsnivå 1998 på 595 miljoner kronor som är realt oförändrad fram till 2010. Vi utgår sedan från disponibel inkomst 1998 på 188 miljoner kronor och multiplicerar med 3,0 procent i 12 år vilket ger en disponibel inkomst 2010 på 463 miljoner kronor. Inkomstgapet är differensen av dessa nivåkostnader, dvs. 132 miljoner kronor. BTP- och SBTPkostnaderna för 1998 blir realt oförändrade fram till 2010, dvs. 103 respektive 175 miljoner kronor. Slutligen måste hänsyn tas till den prognostiserade ökningen av antalet berörda personer in i äldreförsörjningsstödet enligt beräkningsalternativ 1. Detta görs genom att multiplicera de tre delkostnaderna med uppräkningsfaktorn 1,20 vilket ger följande tabell.

Tabell 6 Beräkningsuppgifter för äldrestödet 2010. Scenario 4.

1998 års priser.

Antal personer som berörs 2010 16 250 Summa nytt stöd (mkr) 492 Summa inkomstgap (mkr) 158 Summa nytt BTP (mkr) 124 Summa nytt SBTP (mkr) 210

Scenario 4 innebär en minskning av kostnaderna för äldreförsörjningsstödet mellan 1998 och 2010 i fasta priser på 193 miljoner kronor. Det är givetvis den snabba antagna ökningen av den disponibla inkomsten för den berörda gruppen av äldre invandrare som ligger bakom detta resultat.

Slutsatser av beräkningsalternativ 2

I reala termer beror kostnadsförändringen av det föreslagna äldreförsörjningsstödet mellan 1998 och 2010 på i huvudsak tre saker:

1. Hur många nya äldre invandrare som kommer in i systemet.

2. Utvecklingen av disponibelinkomsten för den grupp av i huvudsak äldre invandrare som berörs av systemet.

3. Den reala utvecklingen av hyreskostnaderna (som täcks av BTP- och SBTP-systemet) för de personer som berörs av systemet.

Administrationskostnader

Att göra en bedömning av hur stora administrationskostnaderna blir år 2010 kräver två saker, nämligen uppgifter på styckkostnad per beslut (kr), antal beslut eller mer konkret relationen mellan antal beslut och de pensionärer som berörs av äldrestödet (dvs. som är underkastade besluten).

1. Styckkostnad per beslut (kr)

I och med att äldreförsörjningsstödet kommer att administreras av Försäkringskassan (FK) och inte av socialtjänsten i varje kommun, är den naturliga utgångspunkten att söka hitta en långsiktig styckkostnad per beslut från något system som redan administreras av FK snarare än att söka identifiera styckkostnader inom socialtjänsten. Vi har valt det redan förevarande systemet bostadstillägg till pensionärer (BTP) i vilket styckkostnaden per beslut uppgår till 570 kronor år 1996 och 559 kronor år 1997. Då 1996 och 1997 var "lugna" år för Försäkringskassan är det rimligt att tänka sig dessa styckkostnader som långsiktiga. Därför utgår vi från en långsiktig styckkostnad per beslut på 565 kronor i bedömningen av administrationskostnaden år 2010.

2. Antal beslut

Eftersom antalet berörda personer i systemet år 2010 har uppskattats till 16 250, är det av vikt att bedöma hur relationen mellan antal beslut och antal personer som omfattas av äldrestödet år 2010 kommer att se ut. När en person väl har kommit in i äldrestödet kommer den personen vara kvar i systemet fram till döden såvida det inte sker någon rejäl ekonomisk förbättring för personen i fråga (vilket personen i så fall är skyl-

dig att meddela FK). Konkret fattar Försäkringskassan årligen beslut med automatik om att personen ska vara kvar i systemet. Det är därför helt rimligt att tänka sig en 1:1 relation mellan antal beslut och antal personer i systemet när systemet väl har funnits ett antal år. Antal beslut antas därför bli 16 250 år 2010.

3. Uppskattad administrationskostnad år 2010

Styckkostnad per beslut (kr) X Antal beslut = 565 kr X 16250 = 9,2 mkr

I 1998 års priser blir den uppskattade administrationskostnaden år 2010 7,3 miljoner kronor.