Socialtjänst i utveckling D. Aslutbetänkande.

Till statsrådet och chefen för

Socialdepartementet

Regeringen bemyndigade den 25 september 1997 dåvarande statsrådet Margot Wallström att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra

översyn vissa frågor socialtjänstlagen 1980:620 och socialen av om tjänstens uppgifter Dir. 1997:109. Utredaren skall analysera och läm-

förslag bl.a. berör lagens konstruktion och struktur, socialtjänsna som tens finansiering, socialtjänstens uppgift att främst bistå vid tillfälliga sociala eller ekonomiska problem och formerna för tillsynen över socialtjänsten.

Genom beslut regeringen den 3 september 1998 lämnades

av tilläggsdirektiv till utredningen Dir. 1998:70. Detta innebär att utredaren ska lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare ska utformas. Samtidigt förlängdes utredningstiden till sista maj 1999.

Regeringen uppdrog beslut den 3 december 1998 utred-

genom ningen att överväga tydligare lagreglering av anhörigstödet och att

en analysera effektiviteten i tillsynen vård, stöd och service till psykiskt

av störda. Därvid ska särskild uppmärksamhet ägnas samordningen mellan Socialstyrelsens och länsstyrelsernas verksamheter.

Utredningen har antagit namnet Socialtjänstutredningen S 1997:16. I kapitel 4 lämnas kortfattad redogörelse över utredningsuppdragen

en och hur arbetet med detta betänkande bedrivits. Direktiven till utredningen redovisas i bilaga

Som särskild utredare förordnades den 25 september 1997 riksdagsledamoten Inger Lundberg. Som sakkunniga i utredningen har fr.o.m. den 24 november 1997 deltagit ombudsmannen Jerker Björkman, TCO, förbundsordforanden Agneta Bygdell, SACO, andre förbundssekretera-

Monica Bäckman, LO, förbundssekreteraren Boel Callermo, Svenren ska Kommunförbundet, departementssekreteraren Anna Gralberg, In-

rikesdepartementet/Kulturdepartementet, departementssekreteraren Eivy

Häggström, Arbetsmarknadsdepartementet/Näringsdepartementet, departementsselcreteraren Helene Rånlund, Finansdepartementet t.o.m. 5 juli 1999, departementsrådet Agneta Rönn-Diczfalusy, Inrikesdepartementet/Finansdepartementet, kanslirådet Kjell Stridsman, Socialdepartementet, generaldirektören Claes Örtendahl, samt fr.o.m. 1 augusti 1998 chefsjuristen Kristina Widgren, Socialstyrelsen och fr.o.m. 5 juli 1999 departementsrådet Charlotta Gustafsson, Finansdepartementet. Som

experter i utredningen har fr.0.m. 24 november 1997 deltagit socialdirektören Birgith Molberg, länsstyrelsen i Västernorrlands län, departementssekreteraren Inger Philipsson, Socialdepartementet och departementssekreteraren Eva Thorsell, Inrikesdepartementet/Finansdepartementet. Vidare har experter fr.0.m. 16 februari 1998 deltagit

som förbundsselcreteraren Arne Bogren, RFHL/klientrörelsen, förbundsordföranden Nils Carlshamre, Sveriges Pensionärsförbund, socialdirektören Göran Johansson, Föreningen Sveriges Socialchefer och förbundsordföranden Lars Lööw, Handikappförbundens Samarbetsorgan/HSO t.o.m. 26 april 1999, samt sedan 1 februari 1999 direktören Gunnar Fahlberg, Socialstyrelsen, sedan 1 april 1999 departementsrådet Monica Albertsson, Justitiedepartementet och sedan 26 april 1999 vice ordförande Sven Olof Johansson, Riksföreningen Autism/HSO.

Huvudselcreterare i utredningen har varit departementsrådet Monica Albertsson t.o.m. 1999 och planeringschefen Åke Svenson

14 mars fr.0.m. 1999 och sekreterare organisationsdirektören Tom

15 mars Nilsson, regeringsrättsselcreteraren Anne Rundquist och planeringschefen Åke Svenson t.o.m. 14 1999, samt under tiden 29 mars

mars till 30 juni 1999 ekonomen Karl-Johan Bergström.

Experten Gunnar Fahlberg har särskilt biträtt utredningen i frågan

tillsynen över socialtjänsten kapitel 13. om

Statskontoret har på utredningens uppdrag redovisat utvecklingen av den kommunala socialtjänstens kostnader under 1990-talet och deltagit i bedömningar socialtjänstens framtida kostnader. Vidare har utred-

av ningssekreterare Tommy Lowén, Riksdagens utredningstjänst biträtt utredningen med beräkningar de kostnader det av utredningen

av som föreslagna äldreförsörjningsstödet kan väntas medföra.

Utredningen har tidigare överlämnat dels, i samarbete med Demokratiutredningen, betänkandet På marginalen SOU 1998:161, dels betänkandet Ökade socialbidrag En studie inkomster och

- om socialbidrag åren 1990 till 1996 SOU 1999:46.

Utredningen överlämnar sitt slutbetänkande Socialtjänst i

nu utveckling SOU 1999:97.

Särskilda yttranden har lämnats av sakkunniga Boel Callerrno och Eivy Häggström, samt gemensamt sakkunniga Agneta Rönn-

av Diczfalusy och Charlotta Gustafsson.

Mitt uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i augusti 1999

Inger Lundberg

/Åke Svenson

Tom Nilsson

Anne Rundquist

6 Innehåll

2.5.2 Personer med fysiska funktionshinder 112

Innehåll 7 6.2.2 Kommunen 170

8 Innehåll

9 Lag om socialbidrag 233

9.1 Arbetslinjen 234

Innehåll 9

EU-bidragen 329 12.1.3

10 Innehåll

14.6.2 Kontroll ansökan och utbetalning av stöd 390

av ..

ll

Förkortningar

AF Arbetsförmedling AF L Lag allmän försäkring 1962:381 om AMI Arbetsmarknadsinstitut AMS Arbetsmarknadsstyrelsen bet. betänkande BNP bruttonationalprodukt BTP bostadstillägg till pensionärer CUS Centrum för utvärdering socialt arbete av dir. direktiv EU Europeiska Unionen EG Europeiska gemenskapema FB föräldrabalk FYHS förordning yrkesansvar på hälso- och om sjukvårdens område 1998:1513 HSAN Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd HSL hälso- och sjukvårdslag 1982:763 HSU 2000 Kommittén hälso- och sjukvårdens finansiering om

och organisation

HVB Hem för vård eller boende se 22 § SoL IFO individ- och familjeomsorg JO Justitieombudsmannen JK Justitiekanslern LGP lag garantipension 1998:702 om

LIP lag om inkomstgrundad ålderspension 1998:674

LSS lag stöd och service till vissa funktionshindrade om l 993 3: 87 LASS lag assistansersättning 1993:389 om LVM lag vård missbrukare i vissa fall 1988:870 om av LVU lag med särskilda bestämmelser om vård av unga 1 990: 52 LYHS lag yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens om område 1998:531 KPI konsumentprisindex

12¶Förkortningar

MAS sjuksköterska med särskilt medicinskt

ansvar

enl. 24 § HSL mdkr miljarder kronor mkr miljoner kronor OECD Organisation for Economic co-operation and

Development PARK Den parlamentariska regionkommittén Prop. proposition

RFFS Riksförsäkringsverkets föreskrifter

RRV Riksrevisionsverket RÅ Regeringsrättens årsbok SLUG Socialstyrelsens och länsstyrelsemas

utvecklingsgmpp om tillsyn SoL Socialtjänstlagen 1980:620

SoS Socialstyrelsen SoU Socialutskottet SOU Statens Offentliga Utredningar SBTP särskilt bostadstillägg till pensionärer SOSFS Socialstyrelsens författningssamling UVG utvecklingsgarantin ÄktB äktenskapsbalk

1999:97 13 SOU

Sammanfattning

Hösten 1997 fick jag regeringens uppdrag att över vissa frågor om se socialtjänstlagen, dess uppgifter och tillsynen över den. Mot bakgrund de lagändringar och organisatoriska eller ekonomiska förändringar av skett i samhället under 1990-talet skulle förslag lämnas om bl.a. som lagens struktur och konstruktion, sambandet mellan socialbidrag och övriga trygghetssystem, socialtjänstens finansiering och tillsynen över

socialtjänsten. Genom tilläggsdirektiv utvidgades uppdraget till att även lämna förtill hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare ska slag utformas. Vidare uppdrog regeringen i december 1998 åt utredningen överväga tydligare reglering anhörigstödet och att analysera att en av effektiviteten i tillsynen vård, service och stöd till psykiskt störda. av Som stöd i utredningsarbetet har förutom sekretariatet funnits sakkunniga och experter. Flera departement, myndigheter och intresseorganisationer har varit representerade. Till största delen råder enighet de förslag läggs. I vissa delar har dock särskilda yttranden om som lämnats.

Grundläggande principer för socialtjänsten

Översyn socialtjänstlagen och socialtjänstens uppgifter har skett av med utgångspunkten att grundläggande målsättningar och värderingar för socialtjänsten ska ligga fast. Detta i direktiven. Det gäller anges principerna helhetssyn, det förebyggande perspektivet och att den om enskildes ska tas tillvara. Men förutsättningarna för kommuresurser nala verksamheter är i dag annorlunda än när förarbetena till socialtjänstlagen 1980:682 utarbetades. Det gäller såväl ansvarsfördelning organisatoriska och ekonomiska förhållanden. Med hänsyn till som detta har utredningen funnit skäl att närmare analysera begreppet helhetssyn, har varit centralt begrepp när vårdsektom successivt som ett har reformerats.

14 Sammanfattning

När socialtjänstreforrnen genomfördes i början 1980-talet innebar av helhetssynen ett uppbrott från den traditionella socialvårdens arbets-

metoder med dess uppdelning på olika funktioner. Helhetssynen innebär att individs totala situation och omgivning ska beaktas en i skilda

behandlings- och servicesammanhang. För att underlätta sådant för-

ett hållningssätt skulle huvudansvaret för socialtjänsten ligga på nämnd. en Socialtjänstens indelning i verksamhetsnivåer individinriktade, all- mänt inriktade och strukturinriktade insatser- också uttryck för var ett det inflytande helhetssynen hade, liksom socialtjänstlagens karaktär av ramlag.

Sedan år 1992 har kommunerna stor frihet själva utforma sin att nämnd- och förvaltningsorganisation. Det är t.ex. inte längre obliga-

toriskt att ha en Socialnämnd. Att ansvarsfördelningen mellan landsting

och kommuner förändrats under 1990-talet har också bidragit till organisatoriska förändringar. Helhetssynen organisatorisk princip har som därför inte tyngd tidigare. samma som Trots detta är utredningen den uppfattningen helhetssyn av att en med fokus på den enskildes behov fortfarande är grundläggande en utgångspunkt för det sociala arbetet. Socialtjänsten ska ha brett ett perspektiv på enskilda människors situation, problem och Det resurser. gäller att förstå den enskildes situation i förhållande till det sammanhang och den omgivning som han eller hon ingår i eller är del De en av. stödinsatser behövs ska också på sådant sätt den enskilde som ges att kan ta tillvara och utveckla sina Principen tillegna resurser. om att ta vara den enskildes äger alltså fortfarande giltighet egna resurser stor liksom principen det förebyggande perspektivet i socialt arbete. om

Socialtj struktur och konstruktion

Under utredningsarbetet har socialtjänstlagens struktur och konstruk-

tion ingående diskuterats och analyserats. Den slutsats utredningen

kommit fram till är densamma socialtjänstkommitténs SOU som

1994:139, nämligen att socialtjänstlagens grundläggande struktur och

konstruktion inte bör förändras.

Dess grundläggande karaktär ramlag ska alltså behållas. De av främsta skälen för detta är att den öppna karaktären på bestämmelser i en sådan lag ger utrymme för att tillämpningen den till såväl anpassa av omständigheterna i det enskilda fallet till samhällsutvecklingen som och huvudmannens inflytande.

Men socialtjänstlagen är ingen renodlad ramlag. Den innehåller

också bestämmelser är styrande och formella till sin karaktär. som mer Att ha sådana bestämmelser i ramlag har ibland ifrågasätts med hänen

Sammanfattning 15

visning till det kommunala älvbestämmandet. Behov från regeringens riksdagens sida särskilt framhålla och genomdriva viss viloch att en jeinriktning eller skapa särskilt skydd för vissa eller Värden ett personer dock alltid finnas. Men också detta är uttryck för den kommer att demokratiska kommer till uttryck i lagstiftningen. Det bör process som i sig anledning till att överge ramlagstekniken och de fördelar inte ge den så länge inslagen detaljerad styrning är begränsad. ger av ramlag för socialtjänsten övergripande ambitioner och En som anger mål för vissa Verksamheter i socialtjänsten och stödet till vissa grupper i samhället alltså enligt socialtj änstutredningen att föredra framför en är detaljreglering. En sådan lag möjligheter att tillämpningen ger anpassa efter lokala behov och förutsättningar. Men det finns också nackdelar lagen tillämpas olika sätt, dvs. med bristande likvärdighet, såsom att landet. En aktiv tillsyn, uppföljning och utvärdering i skilda delar av kan motverka och utjämna sådana nackdelar.

En särskild lag om socialbidrag

socialtjänstlagens konstruktion bör ändå göras. Social- En förändring i ska visserligen även fortsättningsvis vara en del av

bidragshanteringen

verksamhet, utredningen föreslår att bestämmelsocialtjänstens men bistånd i form socialbidrag lyfts ut socialserna om ekonomiskt av ur tjänstlagen och regleras i särskild lag om socialbidrag. en skälet för sådant förslag är att Socialbidraget under Det främsta ett 1990-talet mist sin karaktär tillfälligt ekonomiskt stöd. Antalet perav långvarigt beroende socialbidrag har flerdubblats under soner som är av Oberoende konjunkturläget tyder också utveckdetta decennium. av lingen på fler människor än för ett tiotal år sedan kommer att vara att socialbidrag för varaktiga behov. Socialbidraget kan beroende av mer också förväntas få koppling till renodlade sociala prodå en svagare koppling till bristande fotfäste på arbetsmarknad blem, medan dess utbildning förstärks. Det blir alltså människors försörjningsproeller står i fokus. Mer generella lösningar alternativ till blem som som socialbidrag torde åtminstone på kort sikt alltför kostsamma för anses att vara reella alternativ. Många verksamhetsföreträdare har länge förespråkat att socialbiskiljs från övrigt socialt arbete. Detta är också

draget organisatoriskt ut

vanligt i länder utanför Norden. på helhetssyn är inget hinder för särskild lag om social- Kravet en bidrag. Det är viktigt att slå fast att de grundläggande värderingar, som socialtjänstens arbete och kommer till uttryck i socialgäller för som portalparagraf, fortfarande ska ha giltighet för socialbidratjänstlagens

get. Dessutom föreslås en övergripande bestämmelse, som anger målinriktningen för lagens tillämpning.

Socialbidraget är och ska vara det yttersta ekonomiska skyddsnätet för medborgarna. En viktig uppgift för socialtjänsten är att i nära samverkan med arbetsmarknadsmyndigheter och försäkringskassor stödja enskilda att efter förmåga ta ansvar för sin och sin familjs försörjning. Socialbidraget ska träda in när det inte finns några andra möjligheter till försörjning. Denna princip upprätthålls i dag genom kravet på individuell behovsprövning. Den fyller väl sin funktion och ska gälla också framöver.

Den individulla behovsbedömningen har i vissa fall uppfattats om åldersrelaterad. Exempelvis finns det skäl att ha en särskilt restriktiv hållning vad gäller socialbidrag till ungdomar. Samhällets insatser för unga människor bör koncentreras på områden stödjer positiva

som attityder till och ger möjligheter till egenförsörjning.

Bestämmelserna för Socialbidraget föreslås utformas som rättighetsbestämmelser. Beslut socialbidrag ska alltså kunna överklagas med

om förvaltningsbesvär. Detta är i huvudsak fallet redan i dag och gäller även För socialförsäkringsfönnåner.

Begränsningen till socialbidrag for akut tandvård upphör. Det ska vara möjligt att få socialbidrag också för annan tandvård.

En samlad lag om vård och omsorg fordrar en särskild översyn

Äldreomsorg är inget entydigt begrepp. Det används ibland för att beteckna de sociala insatser för äldre i socialtjänstlagens regle-

som ryms ring. Men det är också ett samlande begrepp för olika insatser i form av vård och omsorg som ges till äldre. Det omfattar då både allmänna och individinriktade insatser och såväl sociala som medicinska insatser. I denna betydelse är äldreomsorgen verksamhet som regleras av två

en lagar, socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Att samla de bestämmelser som i dag reglerar äldreomsorgen i en särskild vård- och omsorgslag har i olika sammanhang framförts som ett alternativ. Under utredningsarbetet har möjligheterna till sådan lag analyserats. Men

en socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen har principiellt olika strukturer och konstruktioner. En förändring i riktning mot en särskild vård- och omsorgslag är en så komplex och omfattande förändring att den fordrar en särskild översyn.

Sammanfattning 17

Ändringar i och omredigering av socialtjänstlagen

I socialtjänstlagen regleras socialnämndens motsvarande uppgifter i samma omfattning som tidigare med undantag av behovet av ekonomiskt stöd till grundläggande försörjning. Ekonomiskt stöd till vårdoch behandlingsinsatser ska alltså prövas enligt socialtjänstlagen. Några förändringar när det gäller socialtjänstens uppgifter att verka för att människor ska ha goda levnadsförhållanden och svara för enskildas behov upplysningar, råd, stöd, och vård föreslås i princip

av omsorg inte. Likaså kvarstår bestämmelserna som reglerar omsorg om barn och ungdomar, äldre och med funktionshinder och åtgärder för

personer missbrukare. Däremot behöver socialtjänstlagen redigeras om. Detta är en följd av såväl denna utrednings förslag om regleringen av socialbidraget och vissa preciseringar i socialtjänstlagen som tidigare ändringar som gjorts i lagen under årens lopp.

Rättssäkerheten för den enskilde förstärks

I socialtjänstlagen införs en bestämmelse om att den enskilde som har behov av stöd och hjälp, service, vård, omsorg och behandling ska ha rätt till bistånd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Det råder också stor samstämmighet om att frågor om enskilda människors rättsäkerhet ska väga tungt. Hur den enskildes rättssäkerhet ska utformas finns det dock skilda uppfattningar om, vilka också varierar över tid, mellan olika samhällssektorer och mellan skilda politiska uppfattningar. Hur rättssäkerheten kommer till uttryck beror slutligen alltid på vilka avvägningar som görs mellan skilda intressen och viljor.

Den prövning och analys som skett inom utredningens ram leder fram till ställningstagandet att den enskildes ställning inom socialtjänsten måste få ett särskilt skydd. Även lagens materiella bestämmel-

om ser är ett skydd i sig för den enskilde, är det inte alltid verlcningsfullt i det individuella fallet för att hävda lagens mening mot det offentliga. Det ska därför i alla situationer finnas en möjlighet för enskilda att kunna överklaga biståndsbeslut genom forvaltningsbesvär. För detta talar särskilt att socialtjänsten vänder sig till märmiskor, som av olika skäl kan ha svårt att hävda sin rätt i den offentliga debatten.

och ska vara lika för alla - Socialtjänstlagen ska alltså innehålla bestämmelse av rättighetskaraktär för att tillgodose enskildas behov av insatser. Alla medborgare som berörs av lagen ska då också ha samma skydd och rätt stöd.

till

18 Sammanfattning

Utredningen kan inte finna några skäl vare sig för att utmönstra några individers behov av stöd och hjälp bara för att de hänförs till någon särskild grupp eller för att ha olika regler för olika slags insatser.

Genom stödet ska den enskilde tillfdrsäkras en skälig levnadsnivå

Nivån på biståndet har kopplats till begreppet skälig levnadsnivå. Men med ledning av detta begrepp ska inte bara nivån på biståndet, utan också vilken form av insats som kan komma i fråga, bestämmas. Det är inte möjligt att tydligt skilja nivån från innehållet utan att den skäliga levnadsnivån blir ett uttryck också för kvaliteten i insatsen och för vilken ambitionsnivå som kan anses vara rimlig i varje enskilt fall mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens syfte.

En bestämmelse av detta slag, dvs. att tillförsäkra den enskilde

en skälig levnadsnivå, ska kunna användas även om förutsättningarna förändras samhällsutvecklingen. Över tiden ändrade ekonomiska

genom och andra förutsättningar, liksom metodutveckling, medför ändra-

som de arbetsfonner, kräver generell utformning tillåter flexibel

en som en uttolkning och användning. Även nackdelarna med såväl till nivå

om en som innehåll allmänt hållen bestämmelse är kända ser utredningen i dag inget bättre alternativ för att säkerställa den enskildes behov av stöd än en i lag föreskriven individuell rätt till insats för livsföringen i vissa fall.

Rättigheter och de kommunala resurserna

Både den nya lagen om socialbidrag och den reviderade socialtjänstlagen innebär utökade möjligheter att överklaga för den enskilde.

För båda lagarna ska enligt utredningens uppfattning gälla att det i det enskilda fallet ska tas rimliga hänsyn till kommunens Eko-

resurser. nomiska restriktioner är ett legitimt intresse som ska få vägas in vid beslut om bistånd.

Stödet för anhöriga/närstående förtydligas i socialtjänstlagen

I samband med att vissa förändringar gjordes i socialtjänstlagen år 1998 infördes en ny bestämmelse stöd för anhöriga vårdar närstå-

om som ende som är långvarigt sjuka, gamla eller funktionshindrade. Detta skedde genom ett tillägg i den paragraf 5 § SoL, reglerar social-

som tjänstens uppgifter. Anhöriga och andra närstående gör omfattande och mycket betydelsefulla insatser vid vården äldre och sjuka

av personer.

Sammanfattning 19

Att stödja dem i detta arbete är så viktigt att det bör vara en särskilt reglerad skyldighet för kommunen att göra det. Utredningen föreslår att detta sker genom att en ny paragraf införs i socialtjänstlagen, där skyldigheten förtydligas.

Målet för anhörigstödet är enligt utredningens mening trehövdat. Det första handlar om att visa anhörigvårdarna samhällets uppskattning, det andra är att medverka till anhörigvårdares livskvalitet trots deras vårdåtagande och det tredje är att förebygga utbrändhet. I detta sammanhang är det viktigt att framhålla att skyldigheten för kommunerna att ge stöd inte får bli eller upplevas som krav på anhöriga. Det får heller inte innebära att personer med behov av vård och omsorg känner krav på att ta emot vård av anhöriga. Ömsesidigheten i förtroendet vårdtagare vårdgivare kan betonas.

- inte nog

Särskilda stimulansmedel för att främja metodutvecklingen i det sociala arbetet

Tidiga insatser i form av social rådgivning och personligt stöd är centrala inslag i ett effektivt och framgångsrikt socialt arbete. Det är viktigt att regering och riksdag främjar en fortsatt metodutveckling inom detta område. Detta kan ske att Socialstyrelsen får i uppdrag att för-

genom dela särskilda stimulansmedel.

Begreppet skälig levnadsnivå fyller väl sin funktion

Utredningsuppdraget har omfattat uppgiften att analysera begreppet skälig levnadsnivå och då behandla frågan om det med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet är möjligt kommunerna utrymme för

att ge mer lokalt anpassade lösningar.

Begreppet skälig levnadsnivå avser innehåll och nivåer för alla former av bistånd, inte bara det ekonomiska. Socialnämnden kan utfärda rekommendationer eller riktlinjer till vägledning vid biståndsbedömningar om vad som i den egna kommunen är att betrakta som skälig levnadsnivå. Detta gäller med undantag de preciseringar som gäller

av för försörjningsstödet. Men begreppets grundläggande betydelse anges i socialtjänstlagens portalparagraf. Oavsett vilka riktlinjer som finns måste en prövning av rätten till bistånd i varje enskild fall alltid ske utifrån den enskildes behov.

En rättsvetenskaplig undersökning av begreppet skälig levnadsnivå inom socialtjänstlagen och motsvarande begrepp i LSS har nyligen presenterats. Efter att ha gått igenom Regeringsrättens domar konstaterar

författaren att det från början begreppet skälig levnadsnivå har

vaga preciserats genom domstolens avgöranden när det gäller socialbidrag men inte för andra former bistånd. Utredningens slutsats efter

av en samlad analys är att lagen i sin nuvarande utformning kommunerna

ger ett betydande utrymme för lokalt anpassade lösningar. I detta måste också ligga att domstolarna i valet mellan olika instanser ska ha att väga in kostnadsaspekter när biståndsinsatser vägs mot varandra.

F örsörjning

Sambandet mellan Socialbidraget och övriga trygghetssysten ska, enligt direktiven, analyseras utifrån övergripande förändringar i samhället under l990-talet, särskilt när det gäller förändringar i de statliga transfereringama. Dessutom ska förslag lämnas om hur individ- och familjeomsorgen kan förändras så att den bättre stämmer överens med den avsedda funktionen att främst stödja enskilda med ett individuellt bistånd som är föranlett av tillfälliga sociala eller ekonomiska problem.

Förslagen får inte medföra att de sammantagna offentliga åtagandena utökas. Om detta även avser kostnader bör noteras att utredningen inte kunnat lägga förslag utan kostnadskonsekvenser för den

som, offentliga sektorn, påtagligt minskar socialbidragsberoendet. Detta beror i huvudsak på socialbidragets kostnadseffektivitet genom dess träffsäkerhet och den individuella behovsprövningen.

Socialbidraget under 1990-talet en försörjningskälla

- Under 1990-talets första sju år fördubblades kostnadema, i reala termer, för socialbidraget. Under tidsperiod än fördubblades

samma mer den andel hushåll under flera år beroende socialbidrag.

som var av Socialbidraget fungerar därmed inte längre enbart ett yttersta

som skyddsnät, utan har stor betydelse för många människors försörjning. Den huvudsakliga förklaringen till detta är utvecklingen arbetsmarknaden med hög arbetslöshet särskilt bland invandrare och ungdo-

nya mar. Att många bland dem inte lyckades etablera sig på arbetsmarknaden medförde i sin tur att de inte omfattades de försäkringar

av som byggts upp till skydd för den enskilde vid arbetslöshet och sjukdom.

Den offentliga sektorns budgetssituation till följd proble-

svaga av men i den svenska ekonomin i början av l990-talet bidrog också till att socialbidragskostnadema ökade. Staten tvingades bl.a. sänka nivåerna i socialförsäkringssystemet samtidigt som kommunerna ökade brukaravgifterna, särskilt inom barnomsorgen. Till detta korn att skattepolitiken

Sammanfattning 21

lades om i början av 1990-talet. Växlingen från direkt till indirekt beskattning kom att missgynna hushåll med låga inkomster.

Det förtjänar att påpekas att utvecklingen med ökade socialbidrag brutits under de senaste två åren. Kostnaderna för socialbidrag

var en miljard kronor lägre år 1998 jämfört med år 1997. Detta beror främst på den förbättrade arbetsmarknaden, men kommunernas möjligheter att kräva deltagande i kompetenshöjande åtgärder kan också haft en viss inverkan.

AV samstämmiga uppgifter från kommunföreträdare är det unga människor med förhållandevis goda förutsättningar som fått arbete, medan många andra är fortsatt beroende av socialbidrag för sin försörjning. Detta gäller särskilt gruppen nya invandrare.

Ett långvarigt beroende av socialbidrag riskerar att påverka den enskildes motivation och förmåga att försörja sig själv. Om det ekonomiska utbytet av arbete uteblir genom höga marginaleffelcter eller om den enskildes kunskaper och färdigheter inte utnyttjas ökar risken att den enskilde anpassar sig till ett liv utanför arbetsmarknaden.

Oroande i detta sammanhang är att många barnfamiljer är långvarigt beroende socialbidrag. År 1996 levde 120 000 barn i sådana famil-

av jer. Hur deras självbild och attityder påverkas finns skäl att fundera över. Oroande är också att en inte obetydlig människor faller

grupp mellan arbetsfönnedling och socialtjänst. De är arbetslösa men bedöms av arbetsförmedlingen som inte förmedlingsbara och får därför ingen eller begränsad service. Socialtjänsten

menar ofta att samma personer står till arbetsmarknadens förfogande och därför bör få del av arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Vägar ut ur beroendet av socialbidrag

För att minska beroendet av socialbidrag behövs insatser inom flera politikområden inte bara socialpolitiken. Det förslag och de bedömningar som utredningen gör har socialpolitisk grund, som inte helt

en kunnat avvägas mot andra berörda områden. Bedömningama bör därför närmast ses som en katalog över tänkbara förändringar som behöver beredas ytterligare.

introduktionsersättning i stället för socialbidrag - Utredningen föreslår att det ska vara obligatoriskt för kommunerna att betala ut introduktionsersättning i stället för socialbidrag till skyddsbehövande och andra som omfattas det kommunala tlyktingmotta-

av gande under den tid de introduceras i det svenska samhället. Ofta handläggs det idag som ett socialbidrag. Men vid handläggningen av intro-

22 Sammanfattning

duktionsersättningen ska det tydligt att det är ersättning för det vara en introduktionsprogram den enskilde deltar i och inte ett socialt bidrag. Om statlig beskattad introduktionsersättning infördes skulle det en bli än tydligare att försörjningsstödet under introduktionstiden inte är ett socialbidrag. Enligt utredningens bedömning finns det skäl att överväga att på längre sikt införa sådan typ ersättning till flyktingar en av får permanent uppehållstillstånd. Den skulle kunna utbetalas under som tvåårsperiod och inte prövas mot andra inkomster. Ersättningen bör en inte kvalificera till ersättningar inom socialförsäkringssystemet eller räknas kvalifikationstid för arbetslöshetsersättning. En introduksom tionsersättning detta slag skulle stärka flyktingamas möjlighet att av etablera sig på den svenska arbetsmarknaden. Men det är en relativt

kostnadskrävande reform.

förändringar i vissa transfereringar - Mot bakgrund vissa beräkningar inom för utredningsarbetet av ramen bedömer utredningen att förändringar i vissa transfereringar skulle bidra till att minska beroendet socialbidrag. Att höja studiemedlen av till studerande med barn sådan förändring. Antalet studenter med är en barn har ökat under 1990-talet. I dagens studiemedelssystem saknas dock möjligheter att utöka studiemedlen extra lån eller bidrag genom för barnfamiljer. Det långvariga socialbidragsberoendet skulle minska påtagligt om de lägsta ersättningarna vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder höjdes. Det är idag stora skillnader i nivå på ersättning till deltar i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Många personer som tvingas söka kompletterande socialbidrag for att klara sin försörjning. Det torde dålig användning offentliga resurser att välja vara en av nivåer i försörjningssystemet så att regelmässigt flera delar av den offentliga förvaltningen vid handläggning enskilds engageras av en försörjning vid studier eller kompetenshöj ande verksamhet. annan Under 1990-ta1et försämrades försörjningssituationen för många barnfamiljer. En höjning barndelen i bostadsbidraget skulle ha en av relativt effekt på socialbidragskostnadema. En höjning med 300 stor kronor månad skulle till än tredjedel återvinnas genom per mer en

sänkta socialbidragskostnader.

Avgifter för barnomsorg bör inte bekostas med socialbidrag. Men i vissa kommuner tillämpas riktlinjer innebär att så sker i stället för som att hushållet får nedsatt barnomsorgsavgift. Detta strider mot en tidien rekommendation från Socialstyrelsen. Barnomsorgen är numera gare del utbildningspolitiken och sådan rekommendation saknar en av en därför lagstöd. I årets vårproposition förutskickade regeringen en s.k. maximitaxereforrn. Utredningen vill framhålla att det också socialbiur

Sammanfattning 23

dragssynpunkt finns behov av sänkta avgifter för barnomsorgen. Därför är det väsentligt att förslaget maximitaxa utformas om på sådant sätt att det väger in marginaleffektema för hushåll med låga och mycket låga inkomster. Också en vidgad användning lönesubventioner skulle enligt av utredningens bedömning kunna minska det långvariga socialbidragsberoendet. För närvarande ökar lönebidragsanställningar möjligheterna för personer med nedsatt arbetsförmåga, och vissa arbetshandikappade, att få anställning på den öppna marknaden. Våren 1999 drygt 50 var 000 personer anställda med lönebidrag, vilket är ökning jämfört med en år 1997. Men denna utveckling har inte inrymt den Varit grupp som långvarigt beroende socialbidrag, dvs. i regel har av personer som stora svårigheter på arbetsmarknaden oftast varken är men

arbetshandikappade eller har nedsatt arbetsförmåga.

Utvidgade kriterier för anställning med lönesubvention skulle kunna spela en viktig roll för att underlätta introduktionen på arbetsmarknaden. Kriterierna skulle andra än de gäller för lönebidrag till vara som arbetshandikappade. Det klart uttalade syftet skulle att den är vara en övergång till ordinarie arbetsmarknad. Bristande kunskaper i svenska kan vara ett sådant kriterium.

samverkan ger resultat, ytterligare incitament behövs - Att hjälp och stödåtgärder till en enskild genomförs på ett samordnat sätt är viktigt för att det ska leda till avsett resultat. Många försök med samverkan har genomförts och det är sannolikt att samverkan mellan den offentliga sektorns skilda delar minskar socialbidragsberoendet. Men det kan och bör göras för att stimulera samverkan. Så kan mer t.ex. arbetsförmedlingsnämndernas roll utvidgas och utvecklingsgarantin utvidgas till att omfatta fler kategorier. Redan idag har nämnderna ett uttryckligt ansvar inom för utvecklingsgarantin. En ramen annan uppgift är att ansvara för att individuell handlingsplan upprättas. Det en som utmärker utvecklingsgarantin är gränsöverskridandet mellan utbildning, personlig utveckling och arbete. Den arbetslöses idéer står i centrum och får möjlighet att utvecklas. Det är naturligt att arbetsfönnedlingsnämndema får ett utökat i linje med inom ansvar ansvaret ramen för utvecklingsgarantin. Det bör vara möjligt för kommun att ordna försörjning via en en särskild aktiveringsersättningi stället för socialbidrag till personer som deltar i aktiveringsprogram ordnas kommunen eller kommusom av av nen i samverkan med arbetsförmedlingen. Detta är idag inte möjligt enligt principen likabehandling i kommunallagen. Ersättningens om nivå bör bestämmas respektive kommun. Det bör också möjligt av vara att samordna utbetalningen med t.ex. försäkringskassan.

Organisation av och metoder vid socialbidragshandläggning har betydelse för kostnaderna

Flera studier under år har visat att socialbidragskostnaderna inte

senare enbart beror på strukturella faktorer. Hur kommunerna organiserar handläggningen och vilka arbetsmetoder som tillämpas spelar också in och kan förklara del variationema i socialbidragskostnader mel-

en av lan skilda kommuner. Dessa frågor bör ägnas ökad uppmärksamhet i kommunerna.

Ekonomisk trygghet for vissa äldre invandrare m.fl.

Bland människor som till följd av låg eller ingen pension har svårt att försörja sig återfinns de som kommit till Sverige vid relativt hög ålder från länder utanför EU och som beviljats permanent uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § utlänningslagen. Enligt tilläggsdirektiv Dir. 1998:70 ska förslag lämnas till hur deras ekonomiska trygghet ska utfonnas.

För att tillförsäkra den som är bosatt i Sverige och 65 år eller äldre en grundläggande försörjning föreslås att ett äldreförsörjningsstöd införs. Det ska regleras i en särskild lag och finansieras av staten.

Grundläggande krav ställs på äldreförsörjningsstödet och som

som påverkat utformningen är att det

bygger på krav på bosättning, -

gäller lika för alla, -

innebär en individuell behovsprövning, -

tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå, -

har karaktären av en social hjälpförmån snarare än en trygghets- -

förmån och är enkelt att administrera och kontrollera.

-

Lagen om försörjningsstöd till äldre är inte tänkt att kompensera dem som väljer att använda sig av ålderspensionssystemets möjligheter att

pensionsutbetalningama efter personliga önskemål. Äldreföranpassa sörjningsstödet ska heller inte kunna utnyttjas för att kompensera ett tidigt eller partiellt uttag enligt de möjligheter som pensionsbestämmelserna ger utrymme för. För att förhindra detta måste undantagsbestämmelser fastställas. Den inte har tillgodoräknats pensionsrätt eller

som vars pensionspoäng har reducerats på grund av att han eller hon inte betalat sina avgifter fullt ut ska heller inte ha rätt till äldreförsörjningsstöd.

Sammanfattning 25

Äldreförsörjningsstödet föreslås administreras av Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassoma. Ansökan stöd ska

om lämnas personligen till försäkringskassan, både prövar och beslu-

som tar om ärendet. Stöd kan beviljas för högst tolv sammanhängande månader. För tid därefter krävs ansökan.

en ny

På kort sikt beräknas kostnaderna för äldrestödet uppgå till 700 miljoner kronor. Samtidigt beräknas kommunernas socialbidragskostnader minska med 500 miljoner kronor. På något längre sikt beräknas ytterligare kostnader på mellan 40 och 200 miljoner kronor att tillkomma. Finansieringsförslag har presenterats.

Socialtjänstens finansiering

I utredningens uppdrag ingår att analysera eventuella behov att för-

av ändra principerna för socialtjänstens finansiering för att få till stånd

en mer långsiktig stabilitet i resurserna inom socialtjänstens

omsorgsområden. Några konkreta förslag läggs inte fram när det gäller finansieringsfrågoma. Däremot diskuteras behovet ett ökat statligt för

av ansvar socialbidragskostnadema.

Ett generellt finansiellt stöd

En grundläggande princip för statens bidrag till kommunerna är att de inte riktas till någon särskild verksamhet. Skälet för detta är uppfattningen att kommunala verksamheter bedrivs bättre och effektivare

om de så långt möjligt styrs av lokalpolitiska överväganden mot bakgrund av mål som formulerats nationell nivå. Därför finns det heller ingen statlig finansiering direkt riktad till socialtjänsten. Ett annat viktigt skäl för generella statsbidrag är att de bättre överblick och kontroll

ger en över den samlade kommunala verksamheten.

Det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet består tre

av delar; ett invånarbaserat statsbidrag, långtgående inkomstutjämning

en och en kostiiadsutjämning. Det förstnämnda innebär att knappt 6 000 kronor per invånare lämnas till kommunerna. Inkomstutjäirmingen medför en omfördelning medel mellan kommunerna på åtta

av ca miljarder kronor. Kostnadsutjämningen ska utjämna strukturella behovs- och kostnadsskillnader mellan kommunerna. De ska i princip neutralisera kostnadsskillnader kommunerna själva inte kan

som påverka. Det finns 15 delmodeller inom kostnadsutjämningen där bl.a. individ- och familjeomsorgen liksom äldreomsorgen ingår.

26 Sammanfattning

Vissa riktade statsbidrag

fall förekommer riktade statsbidrag trots att den generella finan- I vissa De riktade bidragen motiveras med att

sieringen är grundprincipen.

verksamheterna så speciella att generella finansieringsformer inte är lämpliga. Ett exempel på detta är flyktingmottagandet. Andra är anses riktade statsbidrag for arbetsmarknadspolitiska åtgärder, där kommucentral roll arbetsgivare, och med särskilda utbildnerna har en som ningsinsatser för vuxna, bl.a. kunskapslyftet.

Kopplingen mellan och behovsutveckling resurs-

överläggningar mellan representanter för regeringen och Vid årliga bedöms för varje sektor hur stort resursutrymmet är. Därkommunerna det i statsbidrags- och utjämningssystemen sådana inga emot ñnns som automatiskt verkande mekanismer for att resurserna till behovanpassa Den enda automatiskt rörliga delen i det kommunala sutvecklingen. ñnansieringssystemet är därför skattebasen. För att öka resurserna på krävs alltså särskilda beslut statsmakterna eller kommuannat sätt av beslut höja anslaget till de generella statsbinerna själva, t.ex. om att dragen och beslut att höja den kommunala skattesatsen. om innebär bl.a. det finns ett negativt samband mellan föränd- Detta att i behovet socialbidrag. Även ringar i skattebasen och förändringar av behoven inom övrig individ- och familjeomsorg inte följer samma om socialbidragen påverkas de i viss mån det samhällsmönster som av ekonomiska tillståndet. Sannolikt finns det också här ett liknande negasamband mellan skattebas och socialbidrag. När det gäller tivt som och handikappomsorgema är det däremot svårt att några kortäldre- se mellan skattebas och behovsutveckling. Istället har siktiga kopplingar demografiska faktorer kraftig påverkan på behovsutvecklingen. en Det är huvudsakligen kostnaderna för socialbidragen som är prode inte är stabila i ett kortare tidsperspektiv. I den blematiska genom att denna instabilitet inte följer tydliga mönster går att förutse mån som

försämras kommunernas planeringsförutsättningar.

Ett ökat statligt för socialbidragskostnaderna bör

ansvar övervägas

skäl och kommunerna bör dela på ansvaret för Det finns att staten variationer i kostnaderna för socialbidragen. Det är främst tre skäl som för detta. Det första har samband med de förslag utredningen talar som lägger fram det gäller lagregleringen socialbidragen. Det andra när av

Sammanfattning 27

skälet är det starka samband som finns mellan det statliga trygghetssystemet och kommunemas kostnader för socialbidragen och det tredje är att variationema i ekonomin fâr effekter för socialbidragskostnadema.

Det finns olika modeller för hur ett delat ekonomiskt ansvar kan utformas, t.ex. riktade statsbidrag, formaliserade förhandlingar och en "särskild påse" i kombination med formaliserade förhandlingar. Den förstnämnda modellen medför risker för att insatser för att underlätta för långvarigt socialbidragsberoende att bli självförsörjande inte prioriteras. Nackdelarna med denna modell överväger fördelarna. De andra två modellerna har såväl för- som nackdelar, där kopplingen mellan kommunernas kostnader för socialbidragen och statsbidragen är tydligast i den sistnämnda.

Samverkan och gemensamt ansvar

Det är utredningens uppfattning att frågorna om socialtjänstens finansiering till inte oväsentlig del handlar om samordning av de resurser som finns hos flera offentliga aktörer. Socialtjänstens verksamhetsområde tangerar såväl statlig som landstingskommunal verksamhet. En god samverkan bör leda till en effektiv användning av de tillgängliga resurserna.

Utvecklingen i samhället under 1990-talet har dock kommit att innebära att fördelningen ansvaret inom den offentliga sektorn för för-

av sörjningsfrågoma har blivit otydligare. Utredningens bedömning om ett ökat statligt för socialbidragskostnadema ska ses mot den

ansvar bakgrunden. Ett delat ansvar bör öka förutsättningarna för att den offentliga sektorns olika delar ska uppfatta försörjningsfrågoma som gemensamma.

Problemen att på lång sikt finansiera äldreomsorgen måste bedömas som stora. Detta finansieringsproblem bör mötas bl.a. genom lösningar som ger resurser. Därför måste de offentliga styr- och finansieringssystemen vidareutvecklas, med inriktning på samverkan och gemensamt ansvar, så att de bidrar till att ge goda förutsättningar till försörjning genom arbete för befolkningen i yrkesaktiv ålder.

28 Sammanfattning

Tillsynen över socialtjänsten

Tillsynen socialtjänsten utövas Socialstyrelsen och länsstyrelöver av Länsstyrelserna har det operativa ansvaret för tillsynen. De ska serna. följa socialnämndens tillämpning lagen och till att den fullgör av se sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Socialstyrelsens tillsynsroll när det gäller socialtjänsten är att samordna, följa och utvärdera socialtjänsten. Styrelsen strävar också upp efter i samråd med länsstyrelserna utveckla enhetliga tillsynssystem att och strukturer för tillsyn. Socialstyrelsen har vidare det direkta ansvaret för tillsynen över hälso- och sjukvården. Regering och riksdag har i olika sammanhang uttalat att tillsynen behöver effektiviseras. Det gäller framför allt tillsyöver socialtj änsten äldreomsorgen och stödet till med psykiska funknen över personer tionshinder. Socialutskottet har efterlyst skarpare tillsyn som inriktas en på frågor laglighet och rättssäkerhet och på att säkra kvaliteten i om vården och bet. 1996/97:SoUl3. Riksdagen har också givit omsorgen regeringen tillkänna att den bör överväga tillsynen kan läggas på en om och myndighet för såväl socialtjänsten hälso- och sjukvårsamma som den för att på så sätt skapa slagkraftigare organisation. en

Tillsynsbegreppet förtydligas

inte enhetligt. Det är inte klart avgränsat mot andra Begreppet tillsyn är närliggande begrepp såsom uppföljning och utvärdering. I detta betänanvänds begreppet tillsyn för att beteckna kontroll rättssäkerkande av het och laglighet i individärenden och verksamheter. Tillsynen görs i förhållande till lagens mål och bestämmelser. Uppföljning är en kontieller regelmässig produktion data vissa verksamheter. nuerlig av om analysera och värdera resultatet verksamheten i Utvärdering är att av relation till fastställda mål. Utvärderingen grundas bl.a. på uppgifter

från uppföljning och tillsyn. klargöra tillsyn enligt socialtjänstlagen handlar om kon- För att att troll laglighet och rättssäkerhet i individärenden och verksamheter i av förhållande till lagens mål och bestämmelser föreslås innebörden i be- Laglighetskontrollen ska också omfatta kontroll

greppet bli lagreglerad.

det i verksamheterna finns ett väl fungerande kvalitetssystem av att med regler för kvalitetssäkring.

Sammanfattning 29

Socialstyrelsen ska ha en vägledande roll i tillsynen över socialtjänsten

Inom ramen för utredningsarbetet har olika organisatoriska alternativ för att få samordnad tillsyn över socialtjänst och hälsoen mer och sjukvård skisserats och analyserats. Varje sådant alternativ har sina föroch nackdelar. Utredningen är inte beredd att i detta sammanhang föreslå en så omfattande omorganisation den statliga tillsynen sociav över altjänsten och hälso- och sjukvården att all tillsyn över dessa verksamheter samordnas. Den lösning utredningen föreslår bygger i stället på den att nuvarande ordningen behålls tills vidare. Länsstyrelserna alltså operativt är ansvariga för tillsynen över socialtjänsten och Socialstyrelsen operativt ansvarig för hälso- och sjukvården. Men för åstadkomma bättre att en samordning ska Socialstyrelsen ha tydlig vägledande roll vid tillsyen nen av socialtjänsten. Det innebär att styrelsen ska ha formell en rätt att styra länsstyrelsemas tillsynsverksamhet på sådant reell sätt att en samordning i praktiken kan ske. Detta är framför allt viktigt när det gäller tillsynsinsatser inom boendefonner för äldre, bostäder med särskild service för funktionshindrade och hemtjänst för äldre och med personer funktionshinder. På så sätt är det möjligt att tillgodose önskemålen om att samordna tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Såväl kommunen eller den enskilde vårdgivaren vårdtagaren kan som möta en gemensam statlig tillsynsgiupp.

Tillsynsinstrumenten utökas och förstärks

Utredningen föreslår också att författningsreglerad möjlighet för

en länsstyrelserna att inspektera all verksamhet inom socialtjänsten införs. Dessutom ska länsstyrelserna möjlighet att meddela förelägganden för att avhjälpa missförhållanden. När tillsynen gäller sådana verksamheter där sociala och medicinska insatser parallellt ska även Socialges

styrelsen kunna forelägganden.

ge Utan vårdtagarnas medgivande får inspektioner inte ske i deras bostäder. Vårdrum vid kommunala och enskilda sjukhem liksom i rum andra boendefonner eller bostader med särskild service räknas som vårdtagarnas bostäder, varför samtycke lcrävs. Men detta torde knappast vålla några problem i praktiken. Om den enskilde själv på grund av sitt fysiska eller psykiska tillstånd inte kan lämna sitt medgivande kan en nära anhörig eller god sannolikt bedöma hur den enskilde man skulle vilja ha det han eller hon själv kunde bestämma. om

30 Sammanfattning

Redan i dag har länsstyrelserna med stöd av socialtjänstlagen möjligheter att utfärda förelägganden, med eller utan vite, och besluta om att förbjuda verksamheter när det gäller sådana som drivs i enskild regi men också i hem för vård eller boende som drivs av kommunen. Denna möjlighet föreslås nu utvidgas till att gälla hela socialtjänstområdet oavsett verksamheternas driftform. Det skulle göra det lättare att komma till rätta med missförhållanden som uppdagas i samband med besök eller inspektioner vid särskilda boendefonner för äldre och bostäder med särskild service för funktionshindrade. Föreläggandet föreslås också kunna kombineras med vite i de fall tillsynsmyndigheten

att det är nödvändigt för att föreläggandet ska bli åtlytt. anser

Särskilda brukarråd inrättas

Länsstyrelserna och Socialstyrelsens regionala enheter har i dag god insikt om hur tillsyn bör bedrivas. Men de kan inte ha sådan total överblick att de alltid upptäcker vad som kan kräva särskild uppmärksamhet från deras sida. Här kan särskilda brukarråd spela en roll. Utredningen föreslår därför att särskilda brukarråd inrättas som kan stödja länsstyrelserna och Socialstyrelsens regionala enheter när det gäller att bedöma vilka verksamheter som kräver särskild uppmärksamhet från staten. Brukarråden ska alltså informera om människors sociala situation och lämna förslag till myndigheterna områden angelägna

om som kan vara att granska.

Författningsförslag

Förslag till Lag om ändring i Socialtjänstlagen 1980:620

Härigenom föreskrivs följande i fråga om socialtjänstlagen 1980:620

dels att 6 a-g §§, 69 b skall upphöra att gälla,

dels att nuvarande 6 h skall betecknas 15 att nuvarande 7 och 7

skall betecknas 6 och 7 §§, att nuvarande 8 a § skall betecknas 12 a

att nuvarande 11-12 skall betecknas 16-18 §§, att nuvarande

a 20 a-28 §§ skall betecknas 21-31 §§, att nuvarande 30-40 skall betecknas 32-43 §§, att nuvarande 47-66 §§ skall betecknas 44-67 §§, att nuvarande 67-68 skall betecknas 75-76 §§, att nuvarande 69- 69 skall betecknas 68-69 §§, att nuvarande 69 § skall betecknas

a c 70 att nuvarande 70 a-70 c § skall betecknas 71-73 §§, att nuvarande 71-78 skall betecknas 80-93 §§,

dels att 5 och 10 skall ha följande lydelse, dels att de 11 25-26 §§, 32-33 §§, 35-40 44-45 §§, 49

nya

53-54 §§, 59 61 68-78 §§, samt rubriken före ll § skall ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 6 skall sättas närmast före 14, att rubriken närmast före 7 skall sättas närmast före att rubriken närmast före 11 skall sättas närmast före 16, att rubriken närmast före 12 skall sättas närmast före 17, att rubriken närmast före 21 skall sättas närmast före 22, att rubriken närmast före 22 skall sättas närmast före 24, att rubriken närmast före 25 skall sättas närmast före 28, att rubriken

Lagen omtryckt 1988:871. 2Senaste lydelse 6 h § 1997:740, 7 35, 71 § 1998:855,

av a a 8 § 1998:409, 11-12 a§§, 65 b § 1999:48, 20 a 71 b § 1993:390

a 21 § 1990:1403, 21 a§ 1994:1098, 23 27 30 33 33 a 37 47 50-52 §§, 68-71 §§, 72 b 75 § 1997:313, 23 a § 1993:1, 25 31 § 1997:193, 28 32 49§ 1990:53, 34§ 1987:377, 36 § 1997:1091, 38-39 §§, 76-77 1991:1667, 48 § 1998:323, 53 55 § 1986:1186, 54 65, 72 a § 1997:1229, 57 § 1992:1071, 60 62§ 1990:789, 61 § 1998:719, 63 § 1995:608, 65 a§ 1998:615, 66§ 1991:526, 71 c§ 1996:140, 73-74 a §§ 1998:384, 78 § 1987:380.

32 Författningsförslag

närmast före 33 skall sättas nännast före 35, att rubrikerna närmast före 38 skall sättas närmast före 41, att rubriken närmast före 47, skall sättas närmast före 44, att rubriken närmast före 50 skall sättas närmast före 47, att rubriken närmast före 59 skall sättas närmast före 58, att rubriken närmast före 67 skall sättas närmast före 74, att rubriken närmast före 69 skall ställas närmast före 68, att rubrikerna närmast före 71 skall ställas nännast före 80, att rubriken närmast före 71 a skall ställas närmast före 81, att rubriken nännast före 71 b skall ställas närmast före 82, att rubriken närmast fore 72 skall ställas närmast före 84, att rubriken närmast före 73 skall ställas närmast före 87, att rubriken nännast före 75 skall ställas närmast före 90, att rubriken närmast före 77 skall ställas närmast före 92, att rubriken närmast före 78 skall ställas närmast före 93, dels att det i lagen skall införas paragrafer 13-15 §§, 29 41nya 45 §§, 79 85 87-88 §§, 90 § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 Kommunen har det yttersta ansvaret for att de vistas i komsom fâr det stöd och den hjälp som de behöver. munen Detta innebär ingen inskränkning i det som vilar på ansvar ansvar andra huvudmän. I fråga den omfattas lagen 1994: 137 mottagande av om som av om asylsökande m.fl. finns särskilda bestämmelser i den lagen. I 6 h och 72 §§ finns före- I 15 och 85 §§ finns förea skrifter i vissa fall för skrifter i vissa fall för om ansvar om ansvar kommun än den i vilken kommun än den i vilken annan annan den enskilde vistas. den enskilde vistas.

5 Till socialnämndens uppgifter hör att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen, infonnera om socialtjänsten i kommunen, uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättgenom ningarna för goda levnadsförhållanden,

3Senaste lydelse 1997:313. 4Senaste lydelse 1997:313.

1999:97 F ötfattningsförslag 33

SOU

för och service, för omsorg och service, svara omsorg svara upplysningar, råd, stöd och vård, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bi- ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda stånd till familjer och enskilda behöver det. behöver det. som som Socialnämnden bör genom stöd och avlösning underlätta för dem vårdar närstående som som är långvarigt sjuka eller äldre

eller som har funktionshinder

10 Socialnämnden bör hemtjänst, dagverksamheter eller annan genom liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra. Nämnden bör även i övrigt tillhandahålla sociala tjänster genom socialcentraler och liknande, social jour eller annan

rådgivningsbyråer,

därmed jämförlig verksamhet. Nämnden kan utse en sär-

skild person kontaktperson eller familj med uppgift att

en hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter, den enskilde beom gär eller samtycker till det. För barn inte har jyllt 15 år får som kontaktperson utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det.

5Senaste lydelse 1998:855.

Speciella riktlinjer för socialnämndens verksamheter

11 Socialnämnden skall genom stöd och avlösning underlätta för dem som vårdar närstående.

13 Nämnden kan särskild utse en

person kontaktperson eller en

familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter, den om enskilde begär eller samtycker till det. För barn inte har jyllt som 15 år får kontaktperson utses endast barnets vårdnadshavare om begär eller samtycker till det. Har barnet jyllt 15 år får kontaktperson utses endast barom net självt begär eller samtycker till det.

14 Den som inte själv kan tillgodose sina behov för sin livsföring eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd socialnämnden. av Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras skälig leven nadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes att leva ett självresurser ständigt liv Särskilda bestämmelser ekoom nomiskt stöd i form socialav bidrag finns i lagen om socialbidrag 1999: 00.

5 Senaste lydelse 1999:48. 7 Tidigare 13 § upphävd genom 1997:1229. 8 Tidigare 14 § upphävd genom 1997:1229.

15 En önskar flytta En som önskar flytta person som person till kommun, till till kommun, men till en annan men en annan följd ålderdom, funktions- följd ålderdom, funktionsav av hinder eller allvarlig sjukdom hinder eller allvarlig sjukdom har ett varaktigt behov har ett varaktigt behov av omav omfattande vård- och fattande vård- och omsorgsomsorgsinsatser och därför inte kan insatser och därför inte kan bosätta sig där utan att inflytt- bosätta sig där utan att inflyttningskommunen erbjuder be- ningskommunen erbjuder behövliga insatser, får hos den hövliga insatser, får hos den kommunen ansöka sådana kommunen ansöka om sådana om insatser i 6 En insatser enligt 14 En sådan som avses f sådan ansökan skall behandlas ansökan skall behandlas som om den enskilde bosatt i den enskilde bosatt i som om var var inflyttningskommunen. inflyttningskommunen. Det förhållandet att sökandens behov är tillgodosedda i hemkomfår inte beaktas vid prövning enligt första stycket. munen På begäran inflyttningskommunen är hemkommunen skyldig att av bistå den förra kommunen med den utredning kan behövas för besom dömningen ansökan. av

25 §I0

Varje kommun för Varje kommun ansvarar för ansvarar det finns tillgång till famil- att det finns tillgång till familatt jehem och hem för vård eller jehem och hem för vård eller boende för enskilda och familjer boende för enskilda och familjer behöver vårdas och bo behöver vårdas och bo som som utanför det hemmet. Enligt utanför det hemmet. Enligt egna egna 23 § skall dock behovet 26 § skall dock behovet av vissa a av vissa hem tillgodoses staten. hem tillgodoses av staten. av

26 §11

Behovet sådana hem i 12 § lagen 1990:52 med av som avses särskilda bestämmelser vård samt 22 och 23 lagen om av unga 1988:870 vård missbrukare i vissa fall skall tillgodoses av om av Statens institutionsstyrelse är central förvaltningsmyndighet för staten. dessa hem. Styrelsen leder och har tillsyn över verksamheten vid

hemmen.

9Senaste lydelse 1997:740. ° Senaste lydelse 1997: 193. " Senaste lydelse 1993:1.

36 F örfattningsförslag

Staten kan det finns särskilda skäl för det avtal uppdra åt om genom ett landsting eller en kommun att inrätta och driva hem i som avses första stycket. För vård i ett sådant hem i första stycket får avgift som avses tas ut av den kommun som begärt placeringen. Bestämmelserna i24 § gäller Bestämmelserna i 27§ gäller även i fråga om vård i hem även i fråga vård i hem som om som avses i denna paragraf. i denna paragraf. avses

29 §12

Socialnämnden skall Socialnämnden skall medverka till att de under- medverka till de underatt åriga som i 25 § får god åriga i 28 § får god avses som avses vård och fostran och i övrigt vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden, uppväxtförhållanden, gynnsamma verka för att de får lämplig verka för att de får lämplig

utbildning och utbildning och

lämna vårdnadshavarna och lämna vårdnadshavarna och dem som vårdar sådana under- dem vårdar sådana undersom åriga råd, stöd och hjälp åriga råd, stöd och hjälp annan annan som de behöver. de behöver. som

32 §13 Ett medgivande enligt 25 § Ett medgivande enligt 28 § första stycket meddelas första stycket meddelas av av socialnämnden i vårdnadshava- socialnämnden i vårdnadshavarens hemkommun. Om nämn- hemkommun. Om rens nämndens prövning gäller ett hem i dens prövning gäller hem i en ett en annan kommun, skall nämnden kommun, skall nämnden annan informera och samråda med den informera och samråda med den kommunen innan den fattar sitt kommunen innan den fattar sitt beslut. beslut. Ett medgivande enligt 25 § Ett medgivande enligt 28 § tredje stycket och ett samtycke tredje stycket och samtycke ett enligt 25 § femte stycket med- enligt 28 § stycket med-

femte

delas av socialnärrmden i den delas socialnämnden i den av eller de sökandes hemkommun. eller de sökandes hemkommun. Den nämnd har lämnat Den nämnd har lämnat som som

medgivande enligt 25 § fullgör medgivande enligt 28 § fullgör

skyldighetema enligt 26 I de skyldighetema enligt 29 I de

Z Tidigare 29 § upphävd genom 1990:53. 3 Senaste lydelse 1997:313

fall samtycke enligt 25 § femte fall samtycke enligt 28 § femte stycket lämnats socialnämn- stycket lämnats av socialnämnav den i kommun fullgör i den i kommun fullgör i en annan en annan stället den nämnden skyldig- stället den nämnden skyldigheterna enligt 26 heterna enligt 29

33 §14 Enskilda eller Enskilda personer eller sampersoner sammanslutningar får inte bedriva manslutningar får inte bedriva verksamhet syftar till att verksamhet syftar till att som som förmedla underåriga till hem förmedla underåriga till hem i 25 som avses i 28 som avses Om rätt för auktoriserade sammanslutningar att i vissa fall förmedla barn från utlandet för adoption finns bestämmelser i lagen 1997:192

internationell adoptionsfönnedling.

om

35 §15

Socialnämnden får, i andra Socialnämnden får, i andra fall än i 33 åter- fall än avses i 36 återsom avses a som lcräva försörjningsstöd den kräva ekonomiskt bistånd som som enskilde har erhållit enligt 6 b § den enskilde har erhållit enligt endast det har lämnats 14 § det har getts under villom om förskott på förmån kor återbetalning. som en om eller ersättning, till den är indragen i som arbetskonflikt, eller till den på grund av som förhållanden han eller hon som inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar. Har ekonomisk hjälp lämnats med stöd 6 får socialav g nämnden återkräva hjälpen, om den har getts under villkor om återbetalning. Beslut ekonomisk hjälp kan komma att återkrävas som avser som enligt denna paragraf skall skriftligt. Beslutet skall innehålla vara uppgift den eller de omständigheter enligt denna paragraf utgör om som grund för återbetalningsplikten. Beslutet skall delges den enskilde.

Senaste lydelse 1997:313. 5 Senaste lydelse 1998:855.

36§|6 Om någon oriktiga Om någon oriktiga genom genom uppgifter eller genom under- uppgifter eller undergenom låtenhet att lämna uppgifter eller låtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att eko- på annat sätt förorsakat att ekonomiskt bistånd enligt 6 b eller 6 nomiskt bistånd enligt 14 § utg § utgått obehörigen eller med gått obehörigen eller med för för högt belopp, får socialnämn- högt belopp, får socialnämnden den återkräva vad som har be- återkräva vad har betalats ut som talats ut för mycket. för mycket.. Om någon i annat fall än i första stycket uppburit sådant som avses ekonomiskt bistånd obehörigen eller med för högt belopp och skäligen borde ha insett detta, får socialnämnden återkräva vad har betalats som ut för mycket

37 §17 Stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär medför inte kostnadsansvar för den enskilde vårdtagaren. Kommunen får dock, utom beträffande underårig, ta ut ersättning för uppehället den på av som grund av missbruk av alkohol, narkotika eller därmed jämförbara medel får vård eller behandling i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem. Regeringen bemyndigas meddela föreskrifter den högsta om ersättning som får tas utför varje dag. För andra stöd- och hjälpinsatser än som angetts nu får kommunen ta ut skälig ersättning. Om en underårig socialnämndens försorg får vård i ett annat genom hem än det egna, är föräldrarna skyldiga att i skälig utsträckning delta i kommunens kostnader enligt grunder regeringen föreskriver Socisom alnämnden får i sådant fall uppbära underhållsbidrag den som avser underårige. Bestämmelserna i första Bestämmelserna i första stycket gäller inte i fråga om stycket gäller inte i fråga om tjänst för vilken avgift har be- tjänst för vilken avgift har bestämts enligt 35 stämts enligt 38

38§l8 För familjerådgivning, hem- För familjerådgivning, hemtjänst, verksamhet för barn och tjänst, verksamhet för barn och ungdom enligt 12 § som inte ungdom enligt 17 § inte som är stöd- och hjälpinsatser av be- är stöd- och hjälpinsatser beav

6 Senaste lydelse 1997: 1091. 17Senaste lydelse 1997:313. s Senaste lydelse 1991:1667.

handlingskaraktär, sådant boen- handlingskaraktär, sådant boende i 20 § andra styck- de avses i 20 § andra stycksom avses som et eller 21 § tredje stycket eller et eller 22 § tredje stycket eller liknande social tjänst får liknande social tjänst får annan annan kommunen ta ut skäliga avgifter kommunen ta ut skäliga avgifter enligt grunder kommunen enligt grunder som kommunen som bestämmer. Avgifterna får dock bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens själv- inte överstiga kommunens självkostnader. kostnader. Avgifter för hemtjänst får inte, tillsammans med avgifter som avses i 26 § tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen 1982:763, uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel for sina personliga behov, boendekostnad och andra normala levnadskostnader. När avgifterna fastställs skall kommunen försäkra sig om att ommake eller sambo inte drabbas oskäligt försämrad sorgstagarens av en ekonomisk situation.

39 §19 Vill socialnämnden föra talan Vill socialnämnden föra talan ersättning enskild ersättning en enskild om som en om som inte betalar godvilligt för ekono- inte betalar godvilligt för ekonomisk hjälp i 33 eller misk hjälp i 35 eller som avses som avses 33 § eller för kostnad 36 § eller för kostnad koma som som kommunen har haft enligt 34 § har haft enligt 37 § första munen första eller andra stycket, skall eller andra stycket, skall talan talan väckas hos länsrätten inom väckas hos länsrätten inom tre år år från det kommunens kost- från det kommunens kostnad tre nad uppkom. Talan väcks vid uppkom. Talan väcks vid den den länsrätt inom domkrets länsrätt inom domkrets den vars vars den enskilde är bosatt. enskilde är bosatt. Talan ersättning får inte bifallas, den ersättningsskyldige om om att återbetala kostnaden eller del denna kan antas bli ur genom en av klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller stånd att synnerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket annars

9 Senaste lydelse 1997:1091

40 F ötfattningsförslag

40 §20

Socialnämnden får helt eller Socialnämnden får helt eller delvis efterge den ersättnings- delvis efterge den ersättningsskyldighet som avses i 33 och skyldighet i 35 och

som avses 33a §§ samt 34 §första och 36 § samt 37 § första och andra andra styckena. styckena.

44 §21

Uppdrag att besluta på so- Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ges en- cialnämndens vägnar får ges endast en särskild avdelning dast särskild avdelning

som en som består av ledamöter eller ersät- består av ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som tare i nämnden i ärenden som ankommer på nämnden enligt ankommer på nämnden enligt 25 första-fjärde styckena och 28 § första-fjärde styckena och 28§ denna lag, 4 och 6 §§, 11 § 31 § denna lag, 4 och 6 §§, 11 § första och andra styckena, 13 första och andra styckena, 13 14 § tredje stycket, 21, 22, 24, 14 § tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27 och 43 lagen 1990:52 26, 27 och 43 lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 11 och 13 vård av unga samt 11 och 13 §§ lagen 1988:870 om vård av lagen 1988:870 om vård av missbrukare i vissa fall. missbrukare i vissa fall.

Första stycket gäller även i Första stycket gäller även i ärenden enligt 25 § femte stycket ärenden enligt 28 § femte stycket om samtycke vägras och beslut om samtycke vägras och beslut enligt 36 § om att föra talan om enligt 39 § om att föra talan om återkrav enligt 33 a återkrav enligt 36

45 §22

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får när det gäller föräldrabalken avse endast uppgifter som anges i följande lagrum

1 kap. 4 § föräldrabalken,

2 kap. 4-6, 8 och 9 §§ föräldrabalken, dock inte befogenhet enligt 9 § att besluta att inte påbörja utredning eller att lägga ned en påbörjad utredning,

3 kap. 6 och 8 föräldrabalken, 6 kap. 6 14 a § andra stycket och 15 a § andra stycket för-

äldrabalken,

2°Senaste lydelse 1997:313 2 Tidigare 44 § upphävd genom 1997:313. 22Tidigare 45 § upphävd genom 1997:313.

6 kap. 19 § föräldrabalken beträffande beslut att utse utredare i mål och ärenden vårdnad, boende eller umgänge, om 7 kap. 7 § föräldrabalken beträffande godkännande av avtal om att underhållsbidrag skall betalas för längre perioder än tre månader, 11 kap. 16 § andra stycket föräldrabalken. Uppdrag att besluta på social- Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får inte heller nämndens vägnar får inte heller omfatta befogenhet att meddela omfatta befogenhet att meddela beslut i frågor i 27 § beslut i frågor som avses i 30 § som avses denna lag eller att fullgöra vad denna lag eller att fullgöra vad ankommer på nämnden ankommer på nämnden som som enligt 5 § lagen 1947:529 om enligt 5 § lagen 1947:529 om allmänna barnbidrag eller 17 § allmänna barnbidrag eller 17 § lagen 1996:1030 under- lagen 1996:1030 om underom hållsstöd. hållsstöd.

49 §23 Socialnämnden är skyldig att Socialnämnden är skyldig att slutföra utredning enligt 50 slutföra utredning enligt 48 § en a en § och fatta beslut i ärendet även och fatta beslut i ärendet även den underårige byter vis- den underårige byter visom om telsekommun. Detsamma gäller telsekommun. Detsamma gäller utredning inletts enligt utredning inletts enligt om en om en 50 § och ärendet vård 47 § och ärendet vård av avser av avser missbrukare. missbrukare. Första stycket gäller inte den vistelsekommunen samtycker om nya till att ta över utredningen av ärendet.

53 I ärenden hos socialnämnden som avser myndighetsutövning mot någon enskild skall nämnden tillämpa följande bestämmelser i förvaltningslagen 1986:223: 14 § första stycket parts rätt att meddela sig muntligen, om en 16 och 17 §§ parts rätt att få del uppgifter, om en av 20 § motivering av beslut, om 26 § rättelse skrivfel och liknande. om av Bestämmelserna i 16 och 17 Bestämmelserna i 16 och 17 förvaltningslagen gäller dock förvaltningslagen gäller dock inte uppgifter rör någon inte uppgifter som rör någon som sökande i ett ärende sökande i ett ärende om annan om annan

23Senaste lydelse 1990:53. 24Senaste lydelse 1986:1186.

ett sådant boende i 20 ett sådant boende i 20 som avses som avses § andra stycket eller 21 § tredje § andra stycket eller 22 § tredje stycket eller någon stycket eller någon om annan om annan liknande social tjänst. liknande social tjänst. Vad som sägs i första stycket gäller också när det är fråga om en ansökan eller ett yttrande till myndighet i mål eller ärende en annan ett som rör myndighetsutövning mot enskild hos denna.

54 §25 Den som enligt vad sägs Den enligt vad sägs som som som i 54 § skall tillfälle att yttra i 53 § skall tillfälle ges ges att yttra sig enligt 17 § förvaltningslagen sig enligt 17 § förvaltningslagen 1986:223 har rätt att få före- 1986:223 har rätt att företräde inför nämnden, inte träde inför nämnden, inte om om särskilda skäl föranleder annat. särskilda skäl föranleder annat. Den som ges tillfälle att yttra sig skall underrättas sin rätt att om företräde inför nämnden.

59 § Anteckningar och andra uppgifter i personakt tillhör socialen som nämndens personregister skall gallras fem år efter det sista anteckningen gjordes i akten. Gallring skall dock inte ske så länge uppgifter om samma person inte har gallrats nämnden enligt andra stycket. av Uppgifter i personregister Uppgifter i personregister som avses i 59 § första stycket i 58 § första stycket som avses skall gallras fem år efter det att skall gallras fem år efter det att de förhållanden uppgiften de förhållanden uppgiften som som avser har upphört. har upphört. avser Gallringen skall vara avslutad senast kalenderåret efter det att gallringsskyldigheten inträdde.

6 §26

Följande handlingar får inte Följande handlingar får inte gallras med stöd bestämmel- gallras med stöd bestämmelav av serna i 60 § första stycket: i 59 § första stycket: serna handlingar som kommit in handlingar kommit in som eller upprättats i samband med eller upprättats i samband med utredning om faderskap, utredning faderskap, om handlingar som kommit in handlingar kommit in som eller upprättats i samband med eller upprättats i samband med

25Senaste lydelse 1997:1229. 26Senaste lydelse 1998:719.

utredning adoption, utredning om adoption, om handlingar kommit in handlingar som kommit in som eller upprättats i samband med eller upprättats i samband med underårig har placerats att underårig har placerats att en en eller tagits i ett hem för eller tagits emot i ett hem för emot vård eller boende, i ett familje- vård eller boende, i ett familjehem eller i ett annat enskilt hem hem eller i ett annat enskilt hem inte tillhör någon hans inte tillhör någon av hans som av som föräldrar eller någon föräldrar eller någon annan som annan som har vårdnaden honom. har vårdnaden om honom. om Handlingar skall vidare Handlingar skall vidare unundantas från gallring enligt be- dantas från gallring enligt bestämmelserna i 60 § hänsyn stämmelserna i 59 § av hänsyn av till forskningens behov i ett till forskningens behov i ett reprepresentativt urval kommuner resentativt urval av kommuner av och i övriga kommuner beträf- och i övriga kommuner beträffande representativt urval fande ett representativt urval av ett av personer. personer.

68 Ett bolag, förening, Ett bolag, en förening, en en en samfállighet, stiftelse eller samfällighet, stiftelse eller en en en en enskild individ får inte utan till- enskild individ får inte utan tillstånd länsstyrelsen yrkesmäs- stånd länsstyrelsen yrkesmäsav av sigt bedriva verksamhet i form sigt bedriva verksamhet i form

av av hem för vård eller boende, hem för vård eller boende, särskilda boendeformer särskilda boendeformer motsvarande sådana i motsvarande sådana som avses i som avses 20 § andra stycket eller 21 § 20 § andra stycket eller 22 § tredje stycket, tredje stycket, hem för viss hel- hem för viss annan helannan dygnsvård, dygnsvård, 4. hem eller öppen verksam- hem eller öppen verksamhet för vård under begränsad het för vård under en begränsad en del dygnet. del av dygnet. av Tillstånd skall sökas hos länsstyrelsen i det län där verksamheten

skall bedrivas. Tillstånd behövs inte för sådan verksamhet som kommunen genom avtal enligt 4 § tredje stycket har överlämnat till en enskild att utföra.

27Senaste lydelse 1997:313.

69 §28 Tillstånd att bedriva sådan Tillstånd att bedriva sådan verksamhet i 69 § får verksamhet i 68 § får som avses som avses beviljas endast om verksamheten beviljas endast verksamheten om uppfyller kraven på god kvalitet uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet. och säkerhet. Tillstånd får förenas med villkor betydelse för kvalitet och av säkerhet i verksamheten. Om verksamheten helt eller till väsentlig del ändras eller flyttas, skall nytt tillstånd sökas.

70 §29 Verksamhet för vilken till- Verksamhet för vilken tillstånd krävs enligt 69 § första stånd krävs enligt 68 § första stycket står under löpande tillsyn stycket står under löpande tillsyn av socialnämnden i den kommun socialnämnden i den kommun av där verksamheten är belägen. där verksamheten är belägen. Nämnden har rätt att inspektera Nämnden har rätt att inspektera verksamheten och får inhämta verksamheten och får inhämta de upplysningar och ta del de de upplysningar och ta del de av av handlingar som behövs för handlingar behövs för som tillsynen. tillsynen. Om socialnämnden får kännedom missförhållanden i enskild om verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn, skall socialnämnden underrätta länsstyrelsen det. om

71 §30

Bestämmelserna i 51 och Bestämmelserna i 50 och 52 §§ gäller i tillämpliga delar i 51 §§ gäller i tillämpliga delar i enskild verksamhet står enskild verksamhet står som un- som under länsstyrelsens tillsyn enligt der länsstyrelsens tillsyn enligt 69 b Dokumentationen skall 76 Dokumentationen skall bebevaras så länge den kan antas så länge den kan antas ha varas ha betydelse för åtgärder i verk- betydelse för åtgärder i verksamheten. samheten.

28Senaste lydelse 1997:313. 29Senaste lydelse 1997:313. 3° Senaste lydelse 1997:313.

72§ En handling i personakt i En handling i en personakt i en enskild verksamhet står enskild verksamhet som står som under länsstyrelsens tillsyn under länsstyrelsens tillsyn enenligt 69 b § skall, det begärs ligt 76 § skall, det begärs av om om den akten rör, så snart den som akten rör, så snart som av som möjligt tillhandahållas den- möjligt tillhandahållas denne för som för läsning eller avskrivning läsning eller avskrivning på ne på stället eller i avskrift eller stället eller i avskrift eller kopia, kopia, inte annat följer av om inte annat följer av 81 om 71 a Frågor utlämnande enligt första stycket prövas av den som om för personakten. Anser denne att personakten eller någon del ansvarar den inte bör lämnas ut, skall han genast med eget yttrande av överlämna frågan till länsstyrelsen för prövning.

73 Länsstyrelsen får besluta att Länsstyrelsen får besluta att personakt i enskild verksam- personakt i enskild verksamen en het står under länsstyrelsens het står under länsstyrelsens som som tillsyn enligt 69 b § skall tas tillsyn enligt 76 § skall tas om om hand hand verksamheten upphör, verksamheten upphör, om om det på sannolika skäl det på sannolika skäl om om kan antas att personakten inte kan antas att personakten inte kommer att handhas enligt kommer att handhas enligt föreskrifterna i denna lag eller föreskrifterna i denna lag eller enligt föreskrifter meddelats enligt föreskrifter som meddelats som med stöd lagen, eller med stöd lagen, eller av av den för den ansvarar för om som ansvarar om som personakten ansöker det och personakten ansöker det och om om det finns ett påtagligt behov det finns ett påtagligt behov av av att akten tas hand. att akten tas om hand. om En omhändertagen personakt skall återlämnas, det är möjligt och om det inte finns skäl för omhändertagande enligt första stycket. Beslut i fråga återlämnande meddelas länsstyrelsen efter ansökan av den om av vid beslutet omhändertagande ansvarade för personakten. som om Personakter har tagits hand enligt första stycket skall som om förvaras avskilda hos arkivmyndigheten i den kommun där akterna omhändertagits. Personakterna skall bevaras i minst två år från det att de kom in till arkivmyndigheten. En myndighet har hand om en som

3 Senaste lydelse 1998:384.

46 F örfattningsförslag

personakt som har omhändertagits har, uppgift akten begärs om en ur för särskilt fall, skyldighet att lämna uppgiften den samma som haft som ansvarat för akten före omhändertagandet.

74 §32 Tillsyn i denna lag är kontroll av laglighet och rättssäkerhet i individärenden i kommunal och enskild verksamhet som svarar för uppgifter inom socialtjänsten samt att verksamheten uppfyller de krav i som anges 7§.

75 §33 Socialstyrelsen har tillsyn över socialtjänsten i riket utom sådan verksamhet Statens som institutionsstyrelse skall svara för. Socialstyrelsen skall följa och vidareutveckla socialtjänsten. Till ledning för kommuner och enskilda som för svarar uppgifter inom socialtjänsten får Socialstyrelsen utfärda allmänna råd. Socialstyrelsen leder genom föreskrifter och allmänna råd

länsstyrelserna i deras tillsyn

över socialtjänsten.

76 §34 Länsstyrelserna har tillsyn över den socialtjänst komsom muner och enskilda inom länet svarar för. Länsstyrelserna skall

32Senaste lydelse 1998:384. 33Senaste lydelse 1997:313. 34Senaste lydelse 1991:1667.

Författningsförslag 47

informera och råd till allge mänheten i frågor som rör socialtjänsten, främja samverkan på socialtjänstens område mellan komoch andra samhällsmunerna organ, biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet, hålla Socialstyrelsen underrättad vad som framkommer om under länsstyrelsernas tillsynsverksamhet.

77 Den står under Socialsom styrelsens och länsstyrelsens tillär skyldig att på tillsynssyn myndighetens begäran lämna handlingar och annat material rör verksamheten samt lämsom de upplysningar som tillsynsna myndigheten behöver för sin tilleller uppföljning och utvärsyn dering av socialtjänsten.

Tillsynsmyndigheten får före-

lägga den för verksom svarar samheten att lämna vad som begärs. I föreläggandet får vite sättas ut.

Tillsynsmyndigheten har rätt

att inspektera verksamhet som står under dess tillsyn. Vid tillsynen har myndigheten rätt att tillträde till de lokaler och andra utrymmen, dock bostäder, används för verksamsom heten. Den utför inspektionen som har rätt att tillfälligt omhänderta handlingar och annat material

35Senaste lydelse 1987:380.

som rör verksamheten.

Den vars verksamhet inspekteras är skyldig att lämna den hjälp behövs vid inspek-

som tionen.

78 §36

Om tillsynsmyndighet får kännedom om att verksamhet inom socialtjänsten inte

uppfyller kraven på laglighet och rättssäkerhet eller de krav som anges i 7 § och om missförhållandet är av betydelse för enskildas möjligheter att de insatser de har rätt till, får tillsynsmyndigheten förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa missförhållanden I föreläggandet får vite sättas ut.

Ett föreläggande skall innehålla uppgifter de åtgärder

om

som tillsynsmyndigheten anser

nödvändiga för att de påtalade missförhållandena skall kunna

avhjälpas.

Om ett föreläggande att

avhjälpa ett missförhållande inte följs och om detta är allvarligt får tillsynsmyndigheten helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet.

Om ett föreläggande innebär att kommunen skall till att viss

se verksamhet skall förbättras eller tillskapas och föreläggandet inte följs skall detta rapporteras till regeringen.

36Senaste lydelse 1987:380.

79§

Om ett missförhållande inne-

bär fara för enskildas liv, säker-

het, eller hälsa får tillsynsmyn-

digheten utan föregående före-

läggande förbjuda fortsatt verk-

samhet.

Beslut enligt första stycket

går i omedelbar verkställighet

85§

Om någon efter beslut av en Om någon efter beslut av en socialnämnd vistas i en annan socialnämnd vistas i en annan kommun i familjehem, hem för kommun i familjehem, hem för vård eller boende eller sådan vård eller boende eller sådan boendefonn eller bostad som av- boendefonn eller bostad som avses i 20 § andra stycket, 21 § ses i 20 § andra stycket, 22 § tredje stycket och 69 § första tredje stycket och 68 § första stycket har den kommun som stycket har den kommun som beslutat om vistelsen ansvaret beslutat om vistelsen ansvaret för det bistånd enligt 6 § samt för det socialbidrag enligt 5 § det individuellt behovsprövade lagen om socialbidrag 1 999.00 stöd och de individuellt be- och bistånd enligt 14 § samt det hovsprövade sociala tjänster en- individuellt behovsprövade stöd ligt 10-12 §§ som den enskilde och de individuellt behovsprökan behöva. Placeringskommu- vade sociala tjänster enligt 10,

upphör ärendet 13, 16-17 §§ den enskilde nens ansvar om som överflyttas enligt 72 kan behöva. Placeringskommu-

nens ansvar upphör om ärendet överflyttas enligt 84 Den kommun där den enskil- Den kommun där den enskil-

de är folkbokförd har samma an- de är folkbokförd har samma ansvar som en placeringskommun som placeringskommun

svar en enligt första stycket för bistånd, enligt första stycket för socialstöd och sociala tjänster bidrag enligt lagen social-

om

bidrag 1999300 och bistånd

enligt 14 stöd och sociala

tjänster

under kriminalvård i anstalt, under kriminalvård i anstalt,

under vård på sjukhus eller under vård på sjukhus eller i annan sjukvårdsinrättning på i annan sjukvårdsinrättning på initiativ av någon annan än en initiativ av någon annan än en kommun, kommun,

50 F ötfattningsförslag

som aktualiserats inför som aktualiserats inför avslutningen vård enligt 1 avslutningen vård enligt l av av eller eller

87§ Socialnämndens beslut får Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvalt- överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har ningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga meddelat beslut i fråga om om försörjningsstöd enligt 6 b bistånd enligt 14 § vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 6 d annat bistånd enligt 6f ansökan enligt 6 h ansökan enligt 15 medgivande, återkallelse av medgivande, återkallelse av medgivande eller om samtycke medgivande eller om samtycke enligt 25 eller enligt 28 eller förbud eller begränsning en- förbud eller begränsning enligt 27 ligt 30 Beslut i fråga om bistånd till annan får inte överklagas enligt första stycket. Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.

88§ Tillsynsmyndighetens beslut om föreläggande enligt 77 § andra stycket eller 78 § fösta stycket samt förbud enligt 78 § tredje stycket eller 79 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

90§ Till böter döms den som Till böter döms den som åsidosätter bestämmelserna åsidosätter bestämmelserna i 25 § eller 31 § första stycket, i 28 § eller 33 § första stycket, om inte gämingen i sistnämnda om inte gämingen i sistnämnda fall är belagd med straff i lagen fall är belagd med straff i lagen 1997:192 internationell 1997:192 internationell om om

adoptionsförmedling, adoptionsförmedling,

överträder förbud eller överträder förbud eller

F örfattningsförslag 5 l

begränsning som har meddelats begränsning som har meddelats med stöd av 27 med stöd av 30

utan tillstånd driver sådan utan tillstånd driver sådan verksamhet som avses i 69 verksamhet avses i 68

som

4. i strid mot ett förbud som 4. i strid mot ett förbud som har meddelats enligt 70 § har meddelats enligt 78 § tredje fortsätter verksamheten. stycket eller 79 § fortsätter

verksamheten.

Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av socialnämnden, länsstyrelsen eller Socialstyrelsen.

52 Författningsförslag

Förslag till Lag om socialbidrag 1999:O0

Härigenom föreskrivs följ ande

1 § Denna lag gäller enskildas rätt till ekonomiskt stöd i form av socialbidrag samt rådgivning för att tillgodose behov av grundläggande försörjning.

2 § Socialbidraget skall främja människors ekonomiska trygghet och utformas så att det stärker den enskildes resurser att leva ett självständigt liv.

3 § Den som inte själv kan tillgodose sina grundläggande behov av försörjning eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till socialbidrag av socialnämnden.

Rätten till socialbidrag förutsätter att den enskilde efter sin förmåga ansvarar för sin försörjning genom arbete, utbildning eller motsvarande.

4 § Den enskilde skall genom Socialbidraget tillförsälcras en skälig levnadsnivå.

5 § Socialbidrag lämnas för skäliga kostnader för

livsmedel, kläder och skor, lek och fritid,

förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift,

boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring, läkarvård, tandvård, glasögon samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa.

andra grundläggande ekonomiska försörjningsbehov som inte avser vård- eller behandlingsinsatser,

4. ekonomisk rådgivning.

Skäliga kostnader enligt första stycket 1 skall i enlighet med vad regeringen närmare föreskriver beräknas enligt en för hela riket gällande norm riksnorm på grundval av officiella prisundersökningar rörande olika hushållstypers baskonsumtion. Om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl, skall socialnärrmden dock beräkna dessa kostnader till en högre nivå. Nämnden får också i ett enskilt fall beräkna kostnaderna till en lägre nivå, det finns särskilda skäl för detta.

om

6 § Socialnämnden får begära att den som uppbär socialbidrag under viss tid skall delta i av närrmden anvisad praktik eller annan kompe-

Författningsförslag 53

tenshöj ande verksamhet om den enskilde inte har kunnat beredas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd, och

inte har fyllt tjugofem år, eller har fyllt tjugofem år men av särskilda skäl är i behov av kompe-

tenshöj ande insatser, eller

följer en utbildning med tillgång till finansiering i särskild ordning men under tid för studieuppehåll behöver försörjningsstöd.

Praktik eller kompetenshöjande verksamhet som avses i första stycket skall syfta till att utveckla den enskildes möjligheter att i framtiden försörja sig själv. Verksamheten skall stärka den enskildes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden eller, där så är lämpligt, på en fortsatt utbildning. Den skall utformas med skälig hänsyn till den enskildes individuella önskemål och förutsättningar.

Socialnämnden skall samråda med länsarbetsnämnden innan beslut fattas enligt första stycket.

7 § Om den enskilde utan godtagbart skäl avböjer att delta i praktik eller kompetenshöjande verksamhet anvisats enligt 6 får

annan som fortsatt socialbidrag vägras eller nedsättas. Detsamma gäller om han eller hon utan godtagbart skäl uteblir från praktiken eller den kompetenshöj ande verksamheten.

8 § Den deltar i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet

som enligt 6 § skall därvid inte anses som arbetstagare. I den utsträckning den enskilde utför uppgifter som stämmer överens med eller till sin art liknar sådant vanligen utförs vid förvärvsarbete, skall han eller hon

som dock likställas med arbetstagare vid tillämpning av 2 kap. 1-9 §§, 3 kap. 1-4 och 7-14 §§, 4 kap. l-4 och 8-10 samt 7-9 kap. arbetsmiljölagen 1977:1160 och av lagen 1976:380 om arbetsskadeförsäkring.

9 § Socialnämnden får, i andra fall än i 10 återlcräva so-

som avses cialbidrag som den enskilde har erhållit enligt 5 § l och 2 endast om det har lämnats

som förskott på en förmån eller ersättning,

till den som är indragen i arbetskonflikt, eller

till den som på grund av förhållanden som han eller hon inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar.

Har socialbidrag lämnats med stöd av 5 § 3 får socialnämnden återkräva hjälpen, om den har getts under villkor om återbetalning.

54 Författningsförslag

Beslut socialbidrag som kan komma att återkrävas enligt

som avser denna paragraf skall vara skriftligt. Beslutet skall innehålla uppgift om den eller de omständigheter enligt denna paragraf utgör grund för

som återbetalningsplikten. Beslutet skall delges den enskilde.

10 § Om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att socialbidrag enligt 5 § utgått obehörigen eller med för högt belopp, får socialnämnden återkräva vad har betalats ut för mycket.

som

Om någon i annat fall än i första stycket uppburit social-

som avses bidrag obehörigen eller med för högt belopp och skäligen borde ha insett detta, får socialnämnden återlcräva vad har betalats ut för

som mycket.

11 § Vill socialnämnden föra talan om ersättning som en enskild inte betalar godvilligt för socialbidrag i 9 § eller 10 skall talan

som avses väckas hos länsrätten inom tre år från det kommunens kostnad uppkom. Talan väcks vid den länsrätt inom vars domkrets den enskilde är bosatt.

Talan om ersättning får inte bifallas, om den ersättningsskyldige genom att återbetala kostnaden eller en del av denna kan antas bli ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller annars syrmerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket.

12 § Socialnämnden får helt eller delvis efterge den ersättningsskyldighet som avses i 9 och 10 §§.

13 § Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut ifråga om socialbidrag enligt 5 § eller vägran eller nedsättning av socialbidrag enligt 7

Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.

14 § Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av beslut enligt denna lag.

Denna lag träder i kraft den

F özfattningsförslag 55

Förslag till

Lag om äldreförsörjningsstöd 1999:000

Härigenom föreskrivs följande

Allmänna bestämmelser

1 § Äldreförsörjningsstöd utges till den som saknar ekonomiska möjligheter att själv eller på annat sätt tillgodose sitt behov av försörjning.

Bestämmelserna i lagen gäller dem som är 65 år eller äldre.

2 § Äldreförsörjningsstöd handhas av Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassoma.

3 § I denna lag avses med prisbasbelopp det enligt 1 kap. 6 § lagen 1962:381 allmän försäkring fastställda prisbasbeloppet.

om

4 § En stödberättigad är gift men stadigvarande lever åtskild från

som sin make skall vid tillämpningen denna lag likställas med ogift

av person om inte särskilda skäl föranleder annat.

En stödberättigad som stadigvarande sammanbor med någon med vilken han eller hon varit gift eller har barn eller haft barn skall vid tilllämpningen denna lag likställas med gift person. Om inte skäl

av visats för annat skall detsamma gälla i fråga och kvinna som

om man utan att vara gifta med varandra lever tillsammans och är folkbokförda på samma adress.

Rätt till äldreförsörjningsstöd

5 § Endast den som är bosatt i Sverige har rätt till äldreförsörjningsstöd.

Vid utlandsvistelse i mer än tre månader under en tolv månaders period kan inte äldreförsörjningsstöd lämnas.

6 § Rätt till äldreförsörjningsstöd föreligger inte för den som

före 65 års ålder tar ut inkomstpension, tilläggspension eller pre-

miepension enligt lagen 1998:674 om inkomstgrundad ålders-

pension, eller tar ut del av inkomstpension, tilläggspension eller premiepension enligt lagen 1998:674 om inkomstgrundad ålderspension, eller

till följd av bristande eller underlåten avgiftsbetalning inte till-

godoräknats pensionsrätt eller vars pensionspoäng reducerats.

56 Författningsförslag

7 § Den stödberättigade skall äldreförsörjningsstödet tillför-

genom säkras skälig levnadsnivå. Den skäliga levnadsnivån skall motsvara

en 1,22 gånger prisbasbeloppet för den är ogift och 1,01 gånger pris-

som basbeloppet för den är gift.

som

Äldreförsörjningsstöd lämnas för skäliga kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien, dagstidning, telefon och TV-avgift, hushållsel, resor, hemförsäkring, läkarvård, tandvård samt glasögon.

Har den stödberättigade enligt denna lag behov av ekonomiskt stöd för bostadskostnad skall det prövas enligt lagen 1994:308 om bostadstillägg till pensionärer.

8 § Äldreförsörjningsstöd lämnas inte i de fall den enskildes förmögenhet överstiger sjuttiofemtusen kronor för den som är ogift och sextiotusen kronor för vardera av två makar. Vid beräkningen av förmögenheten skall inte beaktas värdet av sådan privatbostadsfastighet eller privatbostad i 5 § kommunalskattelagen 1928:370 och

som avses som utgör sökandens pennanentbostad.

Ansökan och utbetalning av äldrefdrsörjningsstöd m.m.

9 § Ansökan äldreförsörjningsstöd skall göras skriftligen hos den

om allmän försäkringskassan. Ansökan skall innehålla de uppgifter som behövs för att bedöma den sökandens rätt till stöd.

Uppgifter faktiska förhållanden skall lämnas på heder och sam-

om vete av den sökande och, om han är gift, hans maka.

Ansökan skall lämnas personligen hos den allmänna försäkringskassan.

För den sökande som har god man eller förvaltare enligt föräldrabalken åligger lämnandet och uppgiftsskyldigheten om det kan anses följa av uppdraget, den gode mannen eller förvaltaren.

10 § Äldreförsörjningsstöd skall betalas ut månadsvis.

Äldreförsörjningsstöd lämnas från och med den månad då den bidragsberättigade ansöker om stödet. Stödet får lämnas för en månad före ansökningsmånaden om särskilda skäl föreligger.

Åldreförsörjningsstöd kan lämnas under högst tolv sammanhängande månader på grundval de uppgifter den sökande lämnat i

av som sin ansökan. För tid därefter skall den stödberättigade lämna en ny ansökan.

Författningsförslag 57

11 § Försäkringskassan får på begäran av socialnämnden, om det finns synnerliga skäl, betala ut stödet till lämplig eller till nämnden

person för att användas för den enskildes bästa.

12 § Den som uppbär äldreförsörjningsstöd är skyldig att omgående till försäkringskassan anmäla sådana ändringar ifråga ekonomiska och

om andra förhållanden som kan antas innebära att den bidragsberättigades behov av äldreförsörjningsstöd upphör eller minskar.

13 § Bankaktiebolag, sparbanker och andra penningförvaltande inrättningar skall på begäran lämna domstol, Riksförsäkringsverket eller den allmänna försäkringskassan uppgift för namngiven person rörande förhållande som är av betydelse för tillämpning av denna lag.

Återbetalning

14 § Har någon genom oriktiga uppgifter eller underlåtenhet att

genom fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt förorsakat att äldreförsörjningsstöd utgått obehörigen eller med för högt belopp, eller har någon på annat sätt obehörigen eller med för högt belopp uppburit äldreförsörjningsstöd och har han skäligen bort inse detta, skall återbetalning ske av vad som för mycket utbetalats, om inte i särskilt fall anledning föreligger att helt eller delvis efterge återbetalningsskyldigheten.

Har återbetalningsskyldighet ålagts någon enligt första stycket, får vid senare utbetalning äldreförsörjningsstöd eller ersättning

av annan som betalas ut av allmän försäkringskassa ett skäligt belopp innehållas i avräkning på vad betalats ut för mycket.

som

Överklagande m.m.

15 § Ett beslut i ärende enligt denna lag skall fattas den allmänna

av försäkringskassa där den sökande är eller skulle varit inskriven enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring vid tidpunkten för beslutet.

16 § Bestämmelserna i 20 kap. 10-13 a §§ lagen 1962:381 om allmän försäkring om omprövning och ändring av försäkringskassas beslut samt överklagande försäkringskassas beslut och domstols beslut

av skall tillämpas i ärenden om äldreförsörjningsstöd enligt denna lag.

58 Författningsförslag

Övriga bestämmelser

17 § Följande bestämmelser i lagen 1962:381 om allmän försäkring skall tillämpas på äldreförsörjningsstöd enligt denna lag:

17 kap. 1 § Sammanträffande av förmåner,

om

18 kap. 46 och 47 om Riksförsäkringsverkets tillsyn,

20 kap. 2 § provisoriskt beslut,

a om

20 kap. 3 § tredje stycket om indragning eller nedsättning av ersättning,

20 kap. 5 § om preskription av bidrag, 20 kap. 6 § om förbud mot utmätning och om överlåtelse av

ersättning,

20 kap. 8 § fjärde stycket om utredningsåtgärder,

uppgiftsskyldighet för statliga och kommunala 20 kap. 9 § om

myndigheter, arbetsgivare m.fl.

Denna lag träder i kraft den l oktober 2000 och tillämpas första gången i fråga beslut rätt till äldreförsörjningsstöd som avser tid efter

om om den 31 december 2000.

F örfattningsförslag 59

Förslag till Lag om ändring i lagen 1994:308 till om bostadstillägg

pensionärer

Härigenom föreskrivs att 5 och 7 i lagen 1994:308 om bostadstillägg till pensionärer skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Rätten till bostadstillägg

1 Bostadstillägg enligt denna lag lämnas till den är bosatt i som Sverige samt uppbär ålderspension, förtidspension, omställningspension, eller särskild efterlevandepension enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring, hustrutillägg enligt lagen 1994:309 hustrutillägg i vissa fall om då make uppbär folkpension, 3 änkepension med stöd av 3 änkepension med stöd av övergångsbestämmelsema till övergångsbestämmelsema till lagen 1988:881 om ändring i lagen 1988:881 ändring i om lagen om allmän försäkring eller lagen allmän försäkring, om 4. pension enligt lagstift- 4. pension enligt lagstiftningen i en stat ingår i ningen i stat ingår i som en som Europeiska unionen eller Euro- Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbets- peiska ekonomiska samarbetsområdet. området, eller

äldreförsörjningsstöd en-

ligt lagen 1999100 om äldreförsörjningsstöd. Bostadstillägg lämnas inte till pensionär enbart uppbär som ålderspension för tid fore den månad han fyller 65 år. Särskilt bostadstillägg kan lämnas enligt 7 § till pensionär som uppbär bostadstillägg enligt denna lag.

37Senaste lydelse 1995:1486

5 §38

Storleken av det bostadstillägg som lämnas är beroende av pensionärens årsinkomst. Med årsinkomst avses i denna lag den inkomst, för år räknat, någon kan antas komma att erhålla under den när-

som maste tiden.

Som årsinkomst räknas inte

l allmänt barnbidrag,

.

folkpension,

tilläggspension enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring till den del pensionen föranlett minskning av pensionstillskott enligt 3 § lagen 1969:205 om pensionstillskott eller av bamtillägg enligt 9 kap. 1 § sista stycket lagen om allmän försäkring i detta lagrums lydelse vid utgången av år 1989,

livränta i 17 kap. 2 § lagen allmän försäkring i vad

som avses om den enligt samma lagrum avdragits från pension eller understöd som någon på grund släktskap eller svågerlag kan vara föranledd att utge,

av

vuxenstudiebidrag enligt studiestödslagen 1973:349 eller lagen 1983: 1030 om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa,

studiehjälp och studiemedel enligt studiestödslagen, socialbidrag bostadsbidrag enligt lagen äldreförsörjningsstöd,

1993: 73 7 om bostadsbidrag,

10. familjebidrag enligt fa- 10. bostadsbidrag enligt miljebidragsförordningen lagen 1993:737 bostads-

om 1991:1492, bidrag,

11 familjebidrag enligt familje-

.

bidragsförordningen

1991:1492,

12. ersättning i lagen 1971:118 skattefrihet för

som avses om ersättning till neurosedynskadade.

Som årsinkomst skall inte heller räknas inkomst som är avsedd att vara en kostnadsersättning.

Avdrag från årsinkomsten får göras på sådant sätt som anges i 33 § 1 kommunalskattelagen för kostnader hänför sig till intäkt

mom. som av tjänst i den mån sådan inkomst ingår i årsinkomsten samt för underhållsbidrag till före detta make i den utsträckning som anges i 46 § samma lag.

För den uppbär partiell förtidspension skall vid inkomst-

som beräkningen bortses från ett belopp som motsvarar skillnaden mellan

a ett för den försäkrade beräknat belopp av hel förtidspension jämte däremot svarande pensionstillskott, beloppet i förekommande fall

38Senaste lydelse 1997:1313

beräknat med beaktande bestämmelserna i 17 kap. 2 § lagen av om allmän försäkring och b den utgående förtidspensionen jämte pensionstillskott. Värdet av naturaförmåner skall uppskattas efter regler fastställs som av regeringen. Avkastning av förmögenhet skall utgöra fem procent anses av förmögenhetsvärdet för år räknat. Vid beräkning förmögenhets av avkastning skall dock denna höjas med tio procent det belopp, varmed av fönnögenheten överstiger för den är gift sextiotusen kronor, och som för annan sjuttiofemtusen kronor. Vid beräkning förmögenhet skall av värdet av sådan privatbostadsfastighet eller privatbostad i som avses 5 § kommunalskattelagen och utgör pensionärens permanentbosom stad inte beaktas. För pensionär har sin bostad i särskild boendesom form skall detsamma gälla i fråga värdet privatbostadsfastighet om av eller privatbostad utgör permanentbostad för pensionärens make. som I fråga makar skall årsinkomsten för dem beräknas om envar av utgöra hälften av deras sammanlagda årsinkomst. Vid tillämpning av sjunde stycket skall i sådant fall värdet förmögenhet beräknas utgöra av hälften av deras sammanlagda förmögenhet. Årsinkomsten avrundas för pensionsberättigad till envar närmast hela tiotal kronor.

Beräkning av särskilt bostadstillägg

7 § Rätten till särskilt bostadstillägg prövas utan ansökan. Särskilt bostadstillägg lämnas med skillnadsbeloppet, den pensionsberättiom gades inkomster efter avdrag för skälig bostadskostnad understiger en skälig levnadsnivå, allt räknat månad. per Vid tillämpning första stycket beaktas följande inkomster, nämav ligen folkpension enligt lagen 1962:381 allmän försäkring, dock om

inte handikappersättning,

pensionstillskott enligt lagen 1969:205 pensionstillskott och om tillläggspension enligt lagen allmän försäkring till den del pensioom nen föranleder minskning pensionstillskott, det sammanlagda beav loppet dock minskat med 25 procent basbeloppet när fråga är av om förtidspension, särskilt pensionstillägg enligt lagen 1990:773 särskilt om pensionstilllägg till folkpension för långvarig vård sjukt eller handiav kappat barn,

62 F öifattningsförslag

bostadstillägg enligt denna äldreförsörjningsstöd lag, enligt lagen 1 999.00 äldre-

om

försörjningsstöd

hälften den inkomst bostadstillägg enligt denna

av som medräknas vid bestämmande av lag, årsinkomst enligt 5 hälften av den inkomst som

medräknas vid bestämmande av årsinkomst enligt 5 En skälig levnadsnivå enligt forsta stycket skall alltid anses utgöra

lägst 1,22 gånger basbeloppet för den som är ogift och lägst 1,01 gånger basbeloppet för den som är gift.

Inkomstema enligt andra stycket 1 och 2 skall sammanlagda alltid

utgöra lägst 1,515 gånger basbeloppet för den som är ogift och anses lägst 1,34 gånger basbeloppet för den som är gift.

Som skälig bostadskostnad enligt första stycket skall anses en bostadskostnad uppgår till högst 5 200 kronor.

som

Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2000 och tillämpas första gången i fråga beslut rätt till bostadstillägg som avser tid efter den 31

om om december 2000.

F författningsförslag 63

Förslag till

Lag om ändring i sekretesslagen 1980: 100

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 4 och 7 sekretesslagen 1980:100 i stället för dess lydelse enligt lagen 1998:709 ändring i nämnda lag om skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap. 4 §39 Sekretess gäller inom socialtjänsten för uppgift enskilds om personliga förhållanden, det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att om den enskilde eller någon honom närstående lider Sekretessen gälmen. ler dock inte beslut omhändertagande, beslut vård utan om om samtycke eller beslut sluten ungdomsvård. Utan hinder Sekretessen om av får uppgift lämnas till enskild som uppnått myndig ålder förhållanom den av betydelse för att denne skall få vetskap vilka hans biologiska om föräldrar är. Inom kommunal familjerådgivning gäller sekretess for uppgift som enskild har lämnat i förtroende eller har inhämtats i samband med som rådgivningen. Med socialtjänst förstås verk- Med socialtjänst förstås verksamhet enligt lagstiftningen samhet enligt lagstiftningen om om socialtjänst och den särskilda socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård unga lagstiftningen vård av om av unga och av missbrukare utan och missbrukare utan sam- av samtycke samt verksamhet i tycke samt verksamhet i som som annat fall enligt lag handhas annat fall enligt lag handhas av av Socialnämnd eller av Statens socialnämnd eller Statens av institutionsstyrelse. Till social- institutionsstyrelse. Till socialtjänst räknas också verksamhet tjänst räknas också verksamhet hos annan myndighet inne- hos myndighet innesom annan som fattar omprövning social- fattar omprövning socialav av nämnds beslut eller särskild till- nämnds beslut, särskild tillsyn syn över nämndens verksamhet över nämndens verksamhet eller samt verksamhet hos kommunal uppföljning och utvärdering hos invandrarbyrå. Med socialtjänst tillsynsmyndighet, samt verkjämställs ärenden om bistånd åt samhet hos kommunal invandasylsökande och andra utlän- rarbyrå. Med socialtjänst jämningar, ärenden introduk- ställs ärenden bistånd åt om om

39Senaste lydelse 1998: 1658

tionsersättning för flyktingar och asylsökande och andra utlänvissa andra utlänningar, ärenden ningar, ärenden om introduk-

tillstånd till parkering för tionsersättning för flyktingar och om rörelsehindrade, ärenden vissa andra utlänningar, ärenden

om allmän omvårdnad hos nämnd tillstånd till parkering för

om med uppgift att bedriva patient- rörelsehindrade, ärenden om nämndsverksamhet samt verk- allmän omvårdnad hos nämnd samhet enligt lagstiftningen med uppgift att bedriva patient-

om stöd och service till vissa funk- nämndsverksamhet samt verktionshindrade. samhet enligt lagstiftningen om

stöd och service till vissa funk-

tionshindrade.

Sekretess gäller i verksamhet avser omhändertagande av perso-

som nakt enligt 70 § socialtjänstlagen 1980:620 för uppgift enskilds

c om personliga förhållanden. Utan hinder sekretessen får uppgift lämnas

av till socialnämnd uppgiften behövs för handläggning av ärende eller

om genomförande beslut stödinsatser, vård eller behandling och det

av om

synnerlig vikt att uppgiften lämnas. är av

I fråga uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjut-

om tio år.

Sekretess enligt första stycket gäller inte

Beslut i ärenden eller behörighet för personal inom

om ansvar kommunal hälso- och sjukvård, eller

Beslut i fråga omhändertagande eller återlämnande av per-

om sonakt.

Beträffande anmälan i ärende eller behörighet för perso-

om ansvar nal inom kommunal hälso- och sjukvård gäller sekretess om det kan antas att den uppgiften rör eller någon honom närstående lider be-

som tydande men om uppgiften röjs.

7 §40

Sekretess gäller hos allmän Sekretess gäller hos allmän försäkringskassa, Premiepen- försäkringskassa, Premiepensionsmyndigheten, Riksförsäk- sionsmyndigheten, Riksförsäkringsverket och domstol i ärende ringsverket och domstol i ärende enligt lagstiftningen allmän enligt lagstiftningen om allmän

om försäkring, allmän ålderspen- försäkring, allmän ålderspension, arbetsskadeförsäkring eller sion, äldreförsörjningsstöd, handikappersättning och vård- arbetsskadeförsäkring eller hanbidrag eller jämförbar dikappersättning och Vårdbidrag

om annan ekonomisk förmån för enskild, eller annan jämförbar eko-

om

"° Senaste lydelse 1998:709

F örfattningsförslag 65

eller läkarvårdsersättning nomisk förmån för enskild, eller

om eller ersättning för sjukgym- om läkarvårdsersättning eller ernastik, för uppgift om någons sättning för sjukgymnastik, för hälsotillstånd eller uppgift någons hälsotillstånd

andra person- om liga förhållanden, om det kan eller andra personliga förhållanantas att den uppgiften rör den, det kan antas att den

som om eller någon honom närstående uppgiften rör eller någon

som lider uppgiften röjs. honom närstående lider men om

men om Samma sekretess gäller hos uppgiften röjs. Samma sekretess

myndighet på vilken det gäller hos annan myndighet på annan ankommer att handlägga ärende vilken det ankommer att handenligt lagstiftning som nu har lägga ärende enligt lagstiftning nämnts. I fråga myndighet som nu har nämnts. I fråga om

om

i 8 § gäller dock be- myndighet i 8 § gäller som anges som anges stämmelserna där. dock bestämmelserna där.

Sekretess enligt första stycket gäller också i förhållande till en vårdeller behandlingsbehövande själv i fråga om uppgift om hans hälsotillstånd, det med hänsyn till ändamålet med vården eller behand-

om lingen är synnerlig vikt att uppgiften inte lämnas till honom.

av

Sekretess gäller hos myndighet som i första stycket för

avses anmälan eller utsaga enskild någons hälsotillstånd eller

annan av om andra personliga förhållanden, det kan antas att fara uppkommer för

om att den har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom

som närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.

Utan hinder sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad

av

föreskrivs i lagstiftningen om allmän försäkring, lagstiftningen om som allmän ålderspension, lagstiftningen om handikappersättning och vårdbidrag och lagstiftningen sjuklön.

om

I fråga uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst

om sjuttio år eller, i fall som avses i tredje stycket, i högst femtio år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.

3 19-1630SocialtjänstdelA

Förslag till Lag om ändring i kommunalskattelagen 1928:370

Härigenom föreskrivs att punkt l anvisningarna till 19 § komav munalskattelagen 1928:370 skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Anvisningar nn 19 §

1.4 Socialbidrag, bistånd Socialbidrag, äldreförsörjenligt lagen 1994:137 mot- ningsstöd enligt lagen 199900 om tagande av asylsökande mfl., äldreförsörjningsstöd, biom begravningshjälp samt under- stånd enligt lagen 1994: 137 om håll, som har lämnats intagen i mottagande asylsökande mfl., av lcriminalvårdsanstalt eller patient begravningshjälp samt underpå sjukhus, samt annan liknande håll, har lämnats intagen i som ersättning utgör inte skattepliktig kriminalvårdsanstalt eller patient inkomst. Detsamma gäller i frå- på sjukhus, liknande samt annan ga om till föreningar influtna ersättning utgör inte skattepliktig medlemsavgifter. Som begrav- inkomst. Detsamma gäller i fråga ningshjälp behandlas inte tjäns- om till föreningar influtna medtepension avseende tid efter den lemsavgifter. Som begravningspensionsberättigades frånfälle. hjälp behandlas inte tjänstepension avseende tid efter den pensionsberättigades frånfälle. Med skadeståndsförsäkring förstås försäkring, enligt vilken den försäkrade äger utfå ersättning för skadestånd vartill han är berättigad på grund av personskada överfallsskydd o.d.. Ersättning till följd av personskada som utgår i form än annan periodisk utbetalning engångsbelopp och förlorad inkomst avser av skattepliktig natur utgör skattepliktig intäkt såvida icke annat följer av övriga bestämmelser i denna lag. Om engångsbelopp, utgår till följd personskada, utgör som av ersättning för framtida förlust av skattepliktig inkomst, skall dock 40 procent av beloppet avräknas såsom icke skattepliktig del. Uppbär skattskyldig två eller flera sådana engångsbelopp till följd av samma personskada, skall vad har sagts gälla varje sådant belopp. Vad som nu som avräknas från ett eller flera engångsbelopp under beskattningsåret får emellertid förekommande fall tillsammans med vad avräknats - som

4 Senaste lydelse 1998:233

tidigare år för personskada sammanlagt icke överstiga femton

- samma basbelopp enligt lagen 1962:381 allmän försäkring. Härvid skall

om avräknad del ett engångsbelopp uttryckas i det basbelopp, som har

av fastställts för det år under vilket engångsbeloppet blivit tillgängligt för

lyftning.

Utbytes sådan livränta eller del därav, utgår till följd av per-

som sonskada och utgör skattepliktig intäkt enligt 32 § 1 mom., mot engångsbelopp, gälla bestämmelserna i föregående stycke beträffande sådant engångsbelopp. Utbytes annan livränta eller del därav, som utgör skattepliktig intäkt enligt 32 § l mot engångsbelopp, skall

mom., hela engångsbeloppet upptagas såsom skattepliktig intäkt. Sker utbyte, helt eller delvis, livränta än sagts mot engångsbelopp, skall

av annan nu beloppet utgöra icke skattepliktig intäkt.

anses

Lön, utgår från arbetsgivare i sådana fall, då denne på grund av

som 3 kap. 16 § andra eller tredje stycket lagen allmän försäkring äger

om uppbära arbetstagaren tillkommande ersättning från allmän försäkringskassa, är skattepliktig intäkt. För arbetsgivaren år den av honom i nämnda fall uppbuma ersättningen från försäkringskassan ävensom

därifrån uppburen ersättning i anledning av kostnad för den anannan ställdes räkning att betrakta som skattepliktig inkomst, dock att ersättningen icke är skattepliktig för arbetsgivaren, därest den till den anställde utbetalda lönen eller den för honom havda kostnaden utgör för arbetsgivaren icke avdragsgill utgift i förvärvskälla. Ersättning, som annorledes än i form pension eller livränta utbetalas av ar-

av annan betsgivare vid yrkesskada eller arbetsskada i de fall, då arbetsgivaren står s.k. självrisk enligt lagen 1954:243 yrkesskadeförsäkring eller

om lagen 1976:380 arbetsskadeförsälding, räknas till skattepliktig

om inkomst enligt de grunder skulle hava gällt vid försäkring enligt

som sistnämnda lag.

Skatteplikt föreligger inte för bidrag från stat eller kommun, som utgår enligt regeringen eller statlig myndighet meddelade bestäm-

av av melser, i samband med utbildning eller omskolning, till arbetslösa och partiellt arbetsföra samt med dem i fråga sådana bidrag likställda i

om den mån bidragen traktamente och särskilt bidrag. Flyttnings-

avser bidrag lämnas arbetsmarknadsmyndighet utgör inte skatte-

som av en pliktig intäkt i följd avdrag inte medges för den kostnad som så-

varav dant bidrag eller stöd är avsett att täcka. Skatteplikt föreligger inte heller för bidrag från allmän försäkringskassa till handikappade eller

en föräldrar till handikappade barn för anskaffning eller anpassning av motorfordon. Utgår bidraget till näringsidkare för näringsverksam-

en heten tillämpas bestämmelserna näringsbidrag i punkt 9 av anvis-

om ningarna till 22

Skatteplikt föreligger icke för engångsbidrag utgår i samband

som

med arbetsplacering som utgör led i Arbetsmarknadsstyrelsens omhändertagande av flyktingar.

Skatteplikt föreligger inte för bidrag som stiftelsen Dag Hammarskj ölds minnesfond till fullföljande av sitt ändamål lämnar för mottagarens utbildning. Inte heller föreligger skatteplikt för stipendium som lämnas enligt förordningen l998:52 om stipendium efter genomfört basår inom gymnasial vuxenutbildning eller bidrag enligt förordningen 1995:667 om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan.

.

Skatteplikt föreligger inte för sådant avdrag på ordinarie hyra som en hyresgäst får för att utföra förvaltningsuppgifter av enklare beskaffenhet på hyresfastighet inom ett öppet system för självförvaltning som bestämts i en förhandlingsöverenskommelse enligt hyresförhandlingslagen 1978:304 eller i ett annat avtal mellan en hyresvärd och en eller flera hyresgäster. Detta gäller endast till den del hyresavdraget inte överstiger den egna lägenhetens andel av den totala kostnaden för den eller de aktuella förvaltningsuppgifterna och under förutsättning att samtliga hyresgäster som deltar i självförvaltningen får avdrag på hyran med samma belopp. Vad som nu har sagts gäller i motsvarande utsträckning i fråga om avdrag på avgift i bostadsrättsförening, bostadsförening, bostadsaktiebolag och annan därmed jämförbar sammanslutning.

Denna lag träder i kraft den l oktober 2000 och tillämpas första gången i fråga om beslut om rätt till äldreförsörjningsstöd som avser tid efter den 31 december 2000.

F örfattningsförslag 69

Förslag till Förordning om ändring i förordning 1998:562 med

vissa bemyndiganden för Riksförsäkringsverket att

meddela föreskrifter

Regeringen föreskriver att 3 § förordningen 1998:562 med vissa bemyndiganden för Riksförsäkringsverket skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Verkställighetsföreskrifter

3 §42 Riksförsäkringsverket får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av lagen 1962:381 allmän försäkring när det gäller 1 kap., om 3-17 kap., 18 kap. 6 20 kap. 8 och 12 samt 22 kap., lagen 1988: 1465 om ersättning och ledighet för närståendevärd, lagen 1989:225 om ersättning till smittbärare, 4. lagen 1993:332 avgiftsfria sjukvårdsfönnåner m.m. för om vissa hivsmittade, lagen 1994:308 bostadstillägg till pensionärer i fråga om om ansökningsförfarandet, beräkning av bostadskostnad, beräkning av årsinkomst, beräkning av förmögenhet samt avkastning därav, ändrad folkbokföring, utbetalning av bostadstillägg, lagen 1998:674 lagen 1999:000 om om inkomstgrundad ålderspension äldreförsörjningsstöd ifråga om med undantag för 7-11 kap. och ansökningsförfarandet, - 14 kap. 2-6 §§ och lagen beräkning av förmögenhet - 1998:675 införande av och avkastning därav, om lagen 1998:674 inkomst- utbetalning av äldreförom grundad ålderspension med söijningsstöd, undantag för 25 § och 37-40 §§. ändrad bosättning till följd - Riksförsäkringsverket får dock av utlandsvistelse,

Z senaste lydelse 1998:1515

meddela föreskrifter för verkställighet av dessa bestämmelser om det är klart att de inte avser

kapitalförvaltning eller försäk-

ringsteknisk verksamhet och om det behövs för att uppnå lik-

formig tillämpning av bestäm-

melser om inkomstpension och premiepension. Riksförsäkringsverket skall samråda med Premiepensionsmyndigheten om

föreskrifterna rör premiepen-

sion.

lagen 1998:674 om inkomstgrundad ålderspension med undantag för 7-11 kap. och 14 kap. 2-6 §§ och lagen 1998:675 om införande

av lagen 1998:674 inkomst-

om grundad ålderspension med undantag för 25 § och 37-40 §§.

Riksförsäkringsverket får dock

meddela föreskrifter för verkställighet dessa bestämmelser

av om det är klart att de inte avser

kapitalförvaltning eller försäk-

ringsteknisk verksamhet och om det behövs för att uppnå lik-

formig tillämpning av bestäm-

melser inkomstpension och

om premiepension. Riksförsäkringsverket skall samråda med Premiepensionsmyndigheten om

föreskrifterna rör premiepen-

sion.

Denna lag träder i kraft den l oktober 2000 och tillämpas första gången i fråga om beslut rätt till äldreförsörjningsstöd tid efter om som avser den 31 december 2000.

l

Socialtjänsten och samhällsutvecklingen

l Återblick

l.l Ambitionema i 1980 års socialtjänstlag

Under efterkrigstiden utbyggnaden socialförsäkringssystem och var av andra generella åtgärder dominerande frågor i utvecklingen på det sociala området. Fram till mitten 1960-talet handlade socialvårdsdebatav ten metoder, organisation och inom socialvårdsarbetet i om resurser traditionell mening. Nykterhetsvårdlagen från 1954 och 1960 års mera barnavårdslag byggde på sina föregångare. Även inslagen förebyggande nykterhetsvård förstärkes geom av nykterhetsvårdslagen behöll lagen den äldre lagstiftningnom den nya auktoritära prägel. Kvar fanns t.ex. begreppen hemfallen alkoens holmissbmk och "lydnadsföreslqifter", samt i stort sett samma individ- och symptominriktade specialindikationer som tidigare. Barnavårdslagen speglade motstridande intressen individens intresse av att få behandling och vårdbehov tillgodosedda respektive samhällets intresse skydd den enskilde. Även bamavårdslagen innehöll av mot om starkt auktoritära inslag dock ökad tyngd förebyggande arbete. gavs Den enskilde fick förbättrade möjligheter att hävda sina intressen gentemot bamavårdsnämndenå I slutet på 1960-talet fick debatten socialvården en ny inriktning. om Socialarbetamas fackliga och idéella organisationer och den då nya klientrörelsen formulerade kritik mot de grundläggande principerna för sociallagstiftningen. samarbetskommittén för socialvårdens målfrågor, arbetade unsom der åren 1968-1980, spelade viktig roll för opinionsbildningen en rörande socialvårdens framtid. Samhällsdebatten i Sverige präglades också den "vänstervåg" gick över Europa. I debatten om socialav som vården aktualiserades sambanden mellan samhällsstrukturen och de

sociala problemen och älpbehoven. Huvudlinjema i kritiken att vårdlagarna bamavårdslagen, nykvar terhetsvårdslagen och socialtjänstlagen, trots att de var förhållandevis föråldrade, förtryckande och klassegregerande. De ansågs nya, var

1Holgersson 1997 Socialpolitik och socialt arbete, s. 53 ff.

74 Återblick sou 1999:97

också fungera dåligt stöd för behandlingsarbetet och opåversom vara

kade av kunskapsutvecklingen inom samhällsvetenskaperna liksom

av samhällets demokratisering. Kritiken stark mot de individuella var tvångsåtgärdemas omfattning och syfte att främst skydda samhället från den enskilde Socialutredningen tillsattes i december 1967. Den arbetade i nästan tio år, en mycket lång tid enligt mångas mening. Men direktiven var omfattande och en helt sociallagstiftning, såväl till form inneny som håll och med förankring i den tidens samhälle och dess värderingar, skulle tillskapas. Socialtjänstlagen 1980:620 SoL antogs år 1980 och trädde i kraft år 1982. De verksamheter och åtgärder som tidigare reglerats i lagarna om bamavård, nykterhetsvård och socialvård fördes därmed i samman en gemensam lag. Hemtjänsten, som tidigare inte hade varit lagreglerad, behandlades också i lagen. Dessutom bakades in, utan några större förändringar, bestämmelserna från lagen barnomsorg. om Till skillnad mot de gamla vårdlagama har SoL i stora delar karaktären av målinriktad ramlag. Detta bl.a. för att socialtjänsten ska ha utrymme för insatser utifrån en helhetssyn. Men det stämmer också väl överens med den utveckling mot en ökad decentralisering i samhället och därmed ett ökat ansvar för kommunerna fortfarande är påtagsom lig. Socialtjänsten ska vara en serviceinriktad samhällstjänst, ha en erbjudande hållning och visa respekt för den enskilda människans integritet. Detta är lagens vägledande bestämmelser. Principerna frivilom lighet och självbestämmande användes för att markera uppbrottet från den gamla lagstiftningen. Den fråga som kanske än någon präglade debatten under mer annan reformarbetet gällde tvånget inom socialvården- främst tvångsinsatser riktade mot missbrukare. Detta resulterade i att SoL inte innevuxna håller några bestämmelser om vård utan samtycke. I stället kom tvingande insatser att regleras i två fristående lagar, lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga 1990:52 LVU och lagen om vård av missbrukare i vissa fall 1988:870 LVM. En fråga vållade mycket livlig debatt i samband med behandsom lingen socialutredningens förslag förslaget ett socialförsäkav var om ringstillägg SOFT. Detta skulle administreras försäkringskassorna av och i stor utsträckning ersätta socialbidraget. Men förslaget föll dels därför att det bedömdes som alltför administrativt krångligt, dels för att socialbidragskostnader skulle föras över från kommunerna till staten.

2 Holgersson, a.a., s. 82

Återblick 75

Förarbetena till socialtjänstlagen utformades i tid när den ekonoen miska tillväxten mycket god och tillät kraftig expansion av den var en offentliga sektorn. Några prioriteringsdiskussioner med ekonomiska förtecken förekom knappast inom den sociala sektorn. Om frågan om prioriteringar över huvud kom handlade de snarare om vad som upp kunde betraktas god service och vård, utbyggnadstakt med hänsyn som till tillgänglig personal, byggnader de ekonomiska förutm.m. än om sättningarna. Man utgick från fanns eller kunde göras tillatt pengar gängliga. Det rådde också förhållandevis stor överensstämmelse mellan de olika partierna förhållningssätt och värderingar inom den sociala om sektorn.

1.2¶Socialtjänstlagens struktur och

konstruktion

Ambitionen med socialtjänstlagen var att fä en enhetlig reglering av samhällets insatser inom ett stort område. Lagen innehåller därför grundläggande värderingar och principer för verksamheterna och ger stort utrymme för kommunen att utforma insatserna för att tillgodose lokala behov. Verksamheterna omfattar såväl åtgärder strukturell av karaktär vilka riktas mot samhälleliga förhållanden, allmänt inriksom tade åtgärder, vilka hela befolkningen eller medboravser grupper av De individinriktade insatserna markeras särskilt genom att rätten gare. till bistånd har utformats på ett sätt utrymme för flexibel som ger en tillämpning i alla socialtjänstens verksamheter. Det sociala arbetet skulle präglas helhetssyn på medborgarens av levnadsförhållanden. Arbetssättet skulle vara individimiktat utifrån en helhetssyn inte bara gäller den enskildes personliga förhållanden som skyldighet för kommunen att bedriva förebyggande socialt utan även en arbete på övergripande nivå och med skyldighet att samarbeta med en andra samhällsorgan. Tanken att akuta problem skulle förebyggas var samhällsplanering och samhällsarbete. genom Helhetssynen är alltså ett styrande begrepp för socialtjänstens arbete. Andra viktiga begrepp och grundläggande principer i lagen är frivillighet, självbestämmande, kontinuitet, nonnalisering, flexibilitet, närhet och valfrihet. Dessa mål ska främst politiska riktmärken för ses som socialtjänstens långsiktiga utveckling prop. 1979/80:1 138. De mars. kerar ett nytt förhållningssätt i det sociala arbetet och till människor söker bistånd. Både samhällets roll problemlösare och tilltro som som till människans förmåga betonas. Man ville på så sätt komma ifrån egen den auktoritära människosyn ansågs prägla den tidigare lagstiftsom

76 Återblick

ningen. Det fanns också förhoppning att bestämmelsemas uten om formning skulle kunna bidra till att förändra samspelet mellan enskilda och de verksamma inom socialtjänsten. Den övergripande innebörden är att den enskilde har principiell rätt att bestämma över sin situation och att socialtjänsten ska tillmötesgå honom eller henne när utman formar stödinsatserna men utan att för den skull bli kravlös. Utöver de övergripande målen finns det för vissa speciella ansvarsområden och behovsgrupper målinriktade beskrivningar. Det gäller t.ex. människor med missbruksproblem, barn och ungdomar, äldre människor och personer med funktionshinder. Syftet med att på detta sätt utforma lagen som en målstyrd ramlag att utrymme för socivar ge altjänsten att anpassa verksamheterna efter strukturella och individuella behov samtidigt lokala förutsättningar skulle kunna beaktas. som Regeringen betonade i samband med de senaste förändringen av la-

gen

att grundtankama bakom 1980 års socialtjänstlagstiftning - - fortfarande står sig och ingen de utvecklingstendenser i samhället av som vi idag kan skönja motiverar något avste från de grundgande principer som fonnulerats i nu ällan e socialtjänstlag. Vart samhälle vilar å demokratisk nd. åegeringsformensprinciper har oförändra som a lrnän utgangspunkt inom alla samhällsornråden. giltighetlmänna Den a utbildnin har ytterligare höjts och människors förväntningar valfrihet och siälvbestämom mande har snarare markerats ytterligare i förhållande til situationen under 1970-talet

1.3¶Kritik mot

lagen

Den kritik som under åren framförts mot socialtjänstlagen har främst riktats mot de målkonflikter byggts in i den. När lagen tillämpas som ska den tillgodose både kommunens förutsättningar att bedriva verksamhet och den enskildes rätt och självbestämmande, utan att bli men kravlös. Dessutom ska biståndet utformas utifrån helhetssyn på indien viden och leda till optimala lösningar för såväl den enskilde som samhållet. Utifrån den enskildes perspektiv har man ifrågasatt om allmänt hållna bestämmelser av det slag finns i SoL uppfyller rättssäkersom hetens grundläggande krav på förutsebarhet och likabehandling. När det gäller rätten till bistånd regleras i lagen eventuella konflikter mellan kommunen och den enskilde genom att den enskilde har möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Domstolsprövningen är i huvudsak utfor-

3 Prop. 1996/97:124, s. 29

Återblick 77

mad förvaltningsbesvär med möjlighet för förvaltningsdomstolar som beslut i det överklagades ställe. Men bistândsbestämatt sätta ett annat melsen i sin utformning allmänt hållen. Domstolama söker därför är stöd i lagens förarbeten och de övergripande målen för verksamheterna.

Kritiken i detta avseende har framförallt gällt domstolarnas roll som

uttolkare biståndsrätten utan hänsyn till kommunernas finansiella av Kommunernas möjligheter att prioritera bland olika behov resurser. kringskärs också, bl.a. Svenska Kommunförbundet. Det finns menar därför risk angelägna behov får stå tillbaka för mindre angelägna. att Även domstolarnas roll uttolkare begränsats i vissa om som numera avseenden, den inskränkta rätten att överklaga beslut om bigenom stånd, kvarstår målkonfliktema i lagen. kan den kritik riktas mot lagen, från framför allt Ytterst som Svenska Kommunförbundet, hänföras till att den principiella ansvars-

fördelningen samhällets uppgifter mellan stat och kommun inte regav leras i regeringsforrnen. Staten har ålagt kommunerna huvudmannaför det sociala arbetet. Men lagstiftningen är i stor utsträckning ansvar målinriktad och utan detaljregler. Den lämnar därigenom utrymme för

utforma socialtjänsten efter lokala behov och förutkommunerna att uppgift är att uppfylla socialtjänstlagens mål, sättningar. Kommunernas har inte full frihet i detta arbete. Den enskildes rätt till förvaltmen de ningsbesvär, tillsynsmyndighetemas kontrollerande funktion, men även kommunernas handlingsfrihet. På övergripande nivå blir begränsar en därmed kommunernas rätt till självstyrelse i förhållande till staten en

tvistefråga. Genom de bestämmelser förändringar biståndsrätten som om av sedan den 1 januari 1998 avsnitt 2.2 har del denna lcrigäller se en av tik tillgodosetts. Kommunerna har fått större frihet att bestämma om

delar biståndet. Samtidigt har den enskildes rätt att överklaga vissa av beslut bistånd begränsats och riksnonn för socialbidrag införts. om en

2 utveckling under Socialtjänstens

1990-talet

2.1¶Socialtjänstlagens grundläggande

principer

Utredningens översyn socialtjänstlagen 1980:620 och socialtjänsav uppgifter ska, enligt direktiven, ske med utgångspunkt i att grundtens läggande målsättningar och värderingar för socialtjänsten ska ligga fast. Det gäller principerna helhetssyn, det förebyggande perspektivet om och den enskildes ska tas tillvara. Individens delaktighet att resurser och ska då beaktas. egna ansvar Men förutsättningarna för kommunala verksamheter, såväl när det gäller ansvarfördelning organisatoriska och ekonomiska förhållansom den i dag annorlunda än de under 1970-talet när förarbeten till är var socialtjänstlagen utarbetades. Det finns därför anledning att fråga sig dessa principer fortfarande är relevanta och hållbara med tanke på om hur samhället utvecklats sedan lagen utformades. Detta gäller speciellt begreppet helhetssyn och vad det stod för då och vad det står för idag. Helhetssynen har varit ett centralt begrepp i reformeringen inom vårdsektom de årtiondena. I såväl socialtjänstlagen hälsosenaste som och sjukvårdslagen har lagstiftaren markerat helhetssynens betydelse. När socialtjänstreformen genomfördes i början 1980-talet innebar av helhetssynen ett uppbrott från den traditionella socialvårdens synsätt och metoder med dess uppdelning på olika funktioner. Helhetssynen står för förhållningssätt och innebär att individens ett totala situation och omgivning ska beaktas i olika behandlings- och servicesammanhang. Individen ska inte bara i relation till den egna ses familjen utan i ett vidare sammanhang, där boende- och arbetsförhållanden är viktiga faktorer. Helhetssynen har flera dimensioner- helhetssynsätt, arbetssätt och organisatorisk princip. synen som som som Helhetssynen synsätt innebär att försöker förstå hur den som man enskildes svårigheter och symtom hänger med hans omgivning samman och med händelser i hans tidigare liv. Socialtjänsten ska beakta den enskilda människans både starka och sidor och informera sig om svaga

80 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

hur samspelet mellan den enskilde och den omgivande sociala miljön

fungerar. Helhetssynen handlar alltså att bredda det sociala arbetets om kunskapsunderlag och använda flera olika referensramar i utrednings-

och analysarbetet, för att allsidigt och förutsättningslöst kunna mer kartlägga och analysera livssituationen för klienterna. Även socialtjänstens arbetssätt och insatser ska präglas av helhetssyn. Socialarbetare i direkt klientkontakt förutsätts utveckla en generalistkompetens och arbeta med flera vårdområden. Flera tjänstemän ska

inte behöva bli inblandade i familjs problem. en

Helhetssynen i vård- och behandlingsarbetet gör det således nödvändigt med en organisation medger samlad bedömning som en av den enskildes behov. Det är inte förenligt med sådan en syn att man behåller organisation är uppbyggd efter olika behovskateen som Den hjälpsökande bör i princip kunna vända sig till ställe ett

gorier.

or att få den hjäl och det stöd som han behöver- Sammanfattnin - svis bör saledes funktionsindelning förekomma i så liten utsträc ing som möjligt. Prop. 1979/80:1, sid 396

specialisering efter ärendens art eller särskild socialarbetarkompetens

ska kunna förekomma, under förutsättning sådana specialisering att en inte leder till att helhetssynen på olika problem försummas. I helhets-

synen ingår att anhöriga och andra närstående är viktiga resurser som ska tas tillvara både när behandling planeras och genomförs.

En viktig aspekt av helhetssynen i samband med refonnen var att huvudansvaret för socialtjänsten i kommunen skulle ligga på nämnd. en Organisationen med social nämnd inledningsvis obligatorisk en var även om distriktsnämnder skulle kunna inrättas. Socialtjänsten skulle

även organiseras så att ett samlat resursutbud från hela socialtjänsten, dvs. en samordning barnomsorg, individ- och familjeomsorg av samt äldre- och handikappomsorg skulle kunna erbjudas.

Men helhetssynen kom också att på flera andra sätt prägla social-

tjänstreforinen. Socialtjänstlagen fick karaktär ramlag av bl.a. för att ge tillräckligt utrymme för insatser utifrån helhetssyn. Socialtjänstens en indelning i olika verksamhetsnivåer individinriktade, allmänt inrik- tade och strukturinriktade insatser är också ett uttryck för helhetssy- nen liksom strävan till samverkan över sektors- och huvudmannagrän-

ser. I socialtjänstpropositionen betonade det föredragande statsrådet

att

även finansieringen av socialtjänsten bör i ett helhetsperspektiv.

ses

Förutsättningarna för helhetssynen har förändrats

I arbetet med att förverkliga socialtjänstreformens intentioner alltså var helhetssynen av central betydelse. Redan på 1970-talet hade många

kommuner övergått till organisation med s.k. social centralnämnd, som

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 81

år 1982 fick namnet socialnämnd. Förvaltningsorganisationer förändrades för att göra det möjligt att arbeta och ge stöd och hjälp utifrån helhetssynen. Detta innebar att socialarbetarrollen förändrades och utvecklades med utgångspunkt från familjevårdsprincipen. Samverkan med andra sektorer inom kommunen och med andra huvudmän blev viktig. Stora ansträngningar gjordes för att utveckla stmkturinriktade insatser och socialtjänstens roll i samhällsplaneringen.

Under 1990-talet har förutsättningarna för att arbeta enligt helhetssynen förändrats i flera avseenden. Sedan år 1992 ger kommunallagen stor frihet för kommunerna att själv utforma sin nämnd- och förvaltningsorganisation. Uppdelningen i obligatoriska speciallagsreglerade och frivilliga nämnder togs bort. Enligt 4 § första stycket SoL fullgörs numera kommunens uppgifter inom socialtjänsten av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. Sedan år 1998 är också bestämmelserna om sociala distriktsnämnder borttagna ur SoL.

Som en följd av den nämnda utvecklingen har nämndorganisationen förändrats i många kommuner. En sådan utveckling har stimulerats av bl.a. den ekonomiska utvecklingen och huvudmannaförändringar. De ökade anspråken inom äldreomsorgen och det ökade trycket på socialbidraget är andra faktorer som bidragit till att kommunerna omprövat sina nämndorganisationer. På 1980-talet införde många kommuner kommundelsnämnder som ett led i en decentraliserings- och demokratiseringsprocess. En del dessa kommuner har under 1990-talet återgått

av till att organisera verksamheterna enligt funktionsprincipen. Samtidigt har de tre storstäderna och andra stora städer infört stadsdelsnämnder. I samband med att regleringen av barnomsorgen flyttades från socialtjänstlagen till skollagen förändrades i många kommuner nämndorganisationen så att den nämnd som har ansvar för grundskolan också har ansvar för barnomsorgen.

Förändringen av nämndorganisationen har lett och medverkat till motsvarande förändringar i förvaltningsorganisationen. Men krav på att förändra arbetssätt och de sociala förvaltningamas organisation har också ställts utifrån rad andra faktorer. Det gäller t.ex. kraven på

en ökad effektivitet och produktivitet, också kraven från beslutsfat-

men tare och tillsynsmyndigheter på att höja ambitionsnivån och kvaliteten i socialtjänsten.

Vid utvecklingen av socialt arbete har funnits och finns flera trender med skilda inriktningar. Vanliga organisationsprinciper är integrering och specialisering. Principen integrering präglar ofta kommuner

om med kommundels- och stadsdelorganisation, liksom små kommuner. I medelstora och större kommuner har under senare delen av 80-talet och 90-talet specialisering fått genomslag. Inom individ- och familjeomsorgen finns numera många olika specialistfunktioner såsom mottag-

82 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

ningsgrupp, ekonomigrupp/handläggare, behandlingsgrupp, barn- och familjegrupp, ungdomsgrupp, social jour/beredskap, familjerätt, familjehemsverksamhet och flyktingmottagande. I vissa kommuner har hela eller delar av myndighetsutövningen specialiserats, särskilt när det gäller utredningar som kan leda fram till ansökningar enligt LVU och LVM.

När det gäller stödet till äldre och personer med funktionshinder är både organisation och arbetssätt genomgående funktionsrelaterade. Trots det varierar organisationen av verksamheterna kraftigt mellan skilda kommuner. Det finns flera olika lösningar på att åstadkomma en äldreomsorg som inkluderar såväl sociala som medicinska insatser. Stödet till personer med funktionshinder är i många kommuner samordnat med äldreomsorgen, medan det i andra har integrerats med individ- och familjeomsorgen. Inte minst den organisatoriska placeringen av stödet till personer med psykiska funktionshinder varierar.

2.2 i

Ändringar socialtjänstlagen

Kommunalisering

Under 1990-talet har flera ändringar gjorts i socialtjänstlagen SoL som inneburit att ansvarsgränsema mellan kommuner och landsting har förändrats eller förtydligats. Den s.k. kommunaliseringsprocessen inleddes år 1991 med att huvudmannaskapet för omsorgen om personer med utvecklingsstörning började överföras från landstingen till kommunerna. Den 1 januari 1996 hade kommunaliseringen av omsorgema genomförts i hela landet.

Ädel-reformen kom dämäst. Den genomfördes år 1992 och innebar att kommunerna fick samlat för all långvarig service och vård

en ansvar

äldre och med funktionshinder exklusive läkarkontakter. av personer Kommunerna fick också ansvaret för hemsjukvård i de särskilda boendeformerna med möjlighet att ta över ansvaret för sådan vård också i vanliga bostäder om de kom överens med landstinget om detta. Genom reformen fick kommunerna ett betalningsansvar för s.k. medicinskt färdigbehandlade som vårdas i sluten vård. Detta var en omfattande reform som bl.a. innebar att än 60 000 bytte arbetsgivare.

mer personer

Den s.k. psykiatrireforrnen år 1995 innebar egentligen inga principiella förändringar kommunernas för stöd och service till

av ansvar psykiskt störda. Men bestämmelserna i SoL, som även tidigare omfattat såväl fysiskt som psykiskt funktionshindrade, förtydligades. Detta skedde för att undanröja eventuella tveksamheter och klart uttala att kommunernas insatser till funktionshindrade omfattar såväl fysiskt som

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 83

psykiskt funktionshindrade. Dessutom ålades kommunerna betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade, vilket är den åtgärd som tydligast anger anspråken på kommunala insatser för psykiskt störda.

År 1995 fick kommunerna också, bestämmelse i 12 §

genom en ny a SoL, ansvar för att familjerådgivning kan erbjudas den som begär det.

Ändringar i SoL år 1998

Sedan SoL trädde i kraft år 1982 har det funnits regler om enskildas rätt till bistånd för sin försörjning och livsföring i övrigt. Bestämmelsen, i den lydelse den hade fram till årsskiftet 1997/98, innebar att den enskilde genom biståndsparagrafen, 6 § SoL, garanterades rätt till en skälig levnadsnivå. Biståndsrätten var inte relaterad till speciella målgrup-

eller insatser och omfattade bistånd i form såväl ekonomiskt stöd per av

bl.a. kontaktperson/familj, vård och behandling, hjälp i hemmet, som boendestöd och placering i familjehem eller hem för vård eller boende.

Genom den ändring i SoL, som trädde i kraft den l januari 1998, preciserades och begränsades rätten till bistånd. Biståndsparagrafen har ersatts av en reglering i 6 § och 6 a-6 g §§ SoL. Ändringama innebär bl.a. följande: 0 Försörjningsstödet har fått en särskild reglering och innebär att ett

nytt begrepp och en ny konstruktion för Socialbidraget införts En

.

bestämmelse i 6 b § säger att försöijningsstödet ska täcka den

ny

enskildes grundläggande behov. Försörjningsstödet består av:

En riksnorm med budgetposter livsmedel, kläder/skor, lek/

sex

fritid, förbrukningsvaror, hälsa/hygien, tidning/telefon/TV- ett

lägsta schablonbelopp för landet som beslutas av regeringen

varje år.

Vissa utgifter boende, el, arbetsresor, hemförsäkring, läkarvård,

akut tandvård, glasögon, avgift till fackförening och arbetslös-

hetskassa prövas individuellt efter behov. Nivån på stödet be-

stäms lokalt i förhållande till "-- vad låginkomsttagare på

- en

orten normalt har möjlighet att kosta på sig".

Den enskildes för att göra vad han eller hon kan för att 0 ansvar

försörja sig själv har förtydligats i lagen. "Den som inte själv kan

tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt

till bistånd socialnämnden för sin försörjning och för sin

av

livsföring i övrig" 6 § SoL.

En möjlighet har införts för socialtjänsten att ställa vissa krav 0 ny

främst på ungdomar under 25 år som uppbär försörjningsstöd 6 c

och 6 d § SoL. Bestämmelserna tar i första hand sikte på ungdomar

84 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

som inte fått fäste på arbetsmarknaden eller kommit in på utbildning eller arbetsmarknadsprojekt.

0 I 6 f § SoL finns preciserat en rätt till bistånd i form av hjälp i

hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre och bostad med särskild service för funktionshindrade.

0 I bestämmelse i 6 § SoL sägs att kommunerna får ge bistånd

en ny g i annan fonn. Genom denna bestämmelse har kommunerna fått större frihet att bestämma om delar av biståndet även om socialtjänstens

ambitionsnivå ska vara oförändrad. I förarbetet till lagen sägs att

kommunerna bör ha riktmärke att den enskilde bistånd

som genom

enligt 6 g § ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå i fråga om de

behov som biståndet är avsett att täcka. Till bistånd i annan form finns inte någon lagstadgad rätt.

0 Ett "bamperspektiv" har införts i lagens portalparagraf l § SoL. I

den nya bestämmelsen sägs att "när åtgärder rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barns bästa kräver".

Beslut enligt reglerna i 6 § SoL kan endast överklagas till förvalt-

g ningsdomstol som laglighetsprövning enligt kommunallagen. Kommu-

har alltså befogenhet men inte skyldighet att ge bistånd i andra nerna fall än de omfattar rätten till försörjningsstöd enligt regler i 6 b §

som SoL och enligt reglerna i 6 f § SoL hemhjälp och särskilt boende. Bestämmelsen innebär att enskildas möjligheter att överklaga har inskränkts.

Det bör nämnas att färdtjänsten numera regleras i lag om färdtjänst 1997:736.

Det bör också noteras att fr.o.m. den l januari 1998 har bestämmel-

förskoleverksamhet och skolbarnomsorg i socialtjänstlagen serna om inarbetats i skollagen.

Socialstyrelsen följer upp ändringarna i SoL

Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att under tre år följa hur kommunerna anpassar vägledande socialbidragsnorrner, utformar riktlinjer att pröva och bedöma biståndsansökningar och hur de nya bestämmelserna tillämpas i praktiken.

Regeringen utgår i propositionen 1996/972124 sid 93 "-- från

att kommunen även i fortsättningen tillförsälcrar den enskilde en skälig levnadsnivå och att stödet utformas så att det stärker dennes resurser att leva ett självständigt liv". I debatten i samband med lagändringama framfördes dock farhågor om att en riksnorrn snabbt skulle bli en enhetsnonn alla kommuner tillämpar och inte, avsikten var, en

som som

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 85

"miniminonn" som inte får underskridas. Vidare antogs att kommunerna skulle strama upp riktlinjerna och skärpa bedömningama framför allt vad gäller det ekonomiska bistånd ska beslutas enligt be-

som nu stämmelsen i 6 g § SoL. Dessutom befarade många att de nya reglerna skulle öka administrationen kring socialbidrag- mer individuell prövning, detaljkontroll, fler ansökningstillfällen per hushåll etc.- och därmed leda till ökade kostnader.

Socialstyrelsens uppföljning av ändringarna i lagen kommer att redovisas till regeringen i augusti 1999. Ett par av de frågor som Socialstyrelsen avser att söka besvara i sin uppföljning är:

0 Hur har kommunerna anpassat sig till riksnormen Har kommuner,

som år 1997 hade en högre/mer generös schablon än riksnormen,

behållit den eller har man "sänkt" sig till riksnormen 0 Har politiker och tjänstemän i kommunerna utnyttjat den ökade

friheten att bestämma om biståndet enligt 6 g § SoL Hur har t.ex.

bedömningen socialbidrag för tandvård påverkats när det numera

av

i lagen anges att endast akut tandvård ingår i försörjningsstödet Har

hushåll med korta hjälptider bedömts på annat sätt än hushåll med

längre

Socialstyrelsens uppföljning grundar sig på några olika studier. En av dessa redovisas i rapporten "Inskränkt besvärsrätt i SoL. Ny praxis" Den är baserad på en enkät som besvarats av 87 procent av landets kommuner. Huvuddelen enkäten innebär att kommunerna fått ta

av ställning till några fiktiva ansökningar om bistånd.

Hälften kommunerna angav att infört restriktiva

av nya mer

riktlin er inom nå ot av de angivna biståndsområdena inom 6 g §

SoL. törst elen kommuner som skärpt sina riktlinjer rörande

var an bistånd till tandvård. Andelen kommuner som inte helt beviljade fiktiva ansökningarna om tandvård, missbrukarvård, psykoterapi och kontaktfamilj ökade med 5-10 procent. Skärpningen var tydligast i tandvårdsfallet.

Allt fler kommuner ger inte hjälp till annat än akut tandvård, dvs. när tandproblemen blivit så stora att de leder till svår smärta eller betydande obehag.

Socialstyrelsen konstaterarz att kommunernas sätt att bedöma de fiktiva ansökningama skilde sig kraftigt åt. Variationen i kommunernas sätt att bedöma ansökningama tycks ha varit stor även år 1997. Detta tyder på att domstolarnas likriktande roll inte heller tidigare varit så stark.

SoS-rapport 1999:2, s. 7 2 SoS-rapport 1999:2, s. 10

86 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

Kommuner med en hög andel "socialt utsatta" bedömde de fiktiva ansökningarna restriktivt än andra kommuner. Som mått på mera "social utsatthet" har då använts hög andel arbetslösa utan A-kassa eller KAS, hög andel utomnordiska invandrare och hög andel ensamstående mödrar med barn under 15 år. Ett tydligt mönster i undersökningen som helhet var att kommunerna i Norrlandsregionema generösa än i var mer Stockholmsregionen. Till stor del förklaras det att andelen komav muner med "socialt utsatta" är avsevärt lägre där än i Stockholmsregionen. I en annan studie från Socialstyrelsen har undersökts i vilken mån kommunerna har ändrat sina nonner/riktlinjer mellan åren 1997 och 1998, dvs. efter det att ändringarna i SoL infördes. Preliminära resultat från denna norm- och riktlinjeinventering antyder att många kommuner har restriktiva formuleringar i sina riktlinjer för socialbidrag till behov som ligger utanför försörjningsstödet. I de flesta fall gällde samma riktlinjer redan före lagändringen. Det kan dock skönjas tenen svag dens till att fler kommuner har infört slags "karenstid" för att bevilja en vissa utgiftsposter, såsom möbler, TV-inköp eller icke akut tandvård, det vill säga att hushållet ska ha uppburit socialbidrag längre tid för en att ha rätt till socialbidrag till dessa utgifter. Den karenstid som i dessa fall anges varierar mellan 3 månader till 12 månader. upp

Länsstyrelsernas uppföljningar

Genom regeringens regleringsbrev för verksamhetsåret 1998 fick länsstyrelserna i uppdrag att sin verksamhets- och individtillsyn uppmärksamma effekterna förändringarna i socialtjänstlagen med tonav vikt på effekterna av ändringarna i överklagningsrätten när det gäller bistånd till vård- och behandlingskostnader samt annat ekonomiskt stöd än försörjningsstöd". Vidare ska länsstyrelserna särskilt följa den nya lagregleringen rörande bamperspektivet och "hur barns bästa får genomslag i verksamheten". Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterar i rapport följande: en Ändringama överklagningsrätten har i stort sett inte lett till några förändringar 1 bedömniii rätten till bistånd. Däremot har det en av i många kommuner lett l mer noggranna prövningar och ökad administration. Enskilda reagerar som regel inte 1. on större utsträckning att beslut inte kan överklagas. En orsak til att reaktionerna inte varit mera påtagliga än vad de varit kunna bero på att de får uppges som avslag, får en hänvisning att de kan överklaga laglighetsgenom

3 Studien om norrner/riktlinjer kommer prel. att publiceras i september 1999 i serien Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:3.

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 87

prövning enligt kommunallagen. De har inte förstått skillnaden. De överklagar som förut. Men det förekommer också uppgivenhet, frustration och ilska. Det finns de som framför att den enskildes rättssäkerhet har urholkats.

Det är svårt att pedagogiskt förklara vad de olika överklagningsvä arna laglighetsprövning och förvaltningsbesvär innebär.

- - Manga kommuner ger skriftlig hänvisning om hur man överklagar

Andra kommuner har valt att informera

genom laâglighetsprövning.

muntligt.

Länsstyrelserna i sydlänen Blekinge, Kalmar, Kronobergs och Skåne län redovisar efter granskning sammanfattande

en gemensam som en slutsats om Normer och riktlinjer bl.a. följande:

Granskningen har sammanlagt 58 socialnämnder tilläm-

visat att av

26 schabloner för av försörjningsstöd till hushållsel, par 18 till hemförsälqing bedömning3 till äkarvård och medicin. Schablon för

samt elkostnad/mânad för en person varierar mellan 120 och 281 kronor.

Länsstyrelserna ställer sig tveksamma till användandet av schablonbelopp. Enligt Pro l996/97:124, s 83, skall en individuell

allti öras. I Socialstyrelsens allmänna råd om skälighetsprövninêoSFS 998211, 14 dessutom beträffande

s försörjningsstödförsörjningsstöd normalt börsägseviljas för den faktiska hushå lsel att kostnaden.

I de granskade riktlinjerna kan ses tydlig restriktivitet avseende hemutrustning, hyresskuld, tandvård och missbruksvård, vilket innebär att kommunerna inte uppfyller de nationella målen i lagstiftningen och dess förarbeten

I frågan tandvård redovisar länsstyrelserna i sydlänen att kommu-

om

i två de fyra länen har mycket restriktiva riktlinjer: nerna av Nå kommuner har t.ex. skrivit in att tandvård "accepteras endast

a

antagsvis". Eftersom alla framställningar om bistånd ska prövas un individuellt utifrån skälig levnadsnivå saknar en sådan formulering stöd i lagstiftningen. Länsstyrelserna anser att riktlinjer med detta innehåll måste revideras. Vår undersöknin att tand-

- - - visar vårdsbehov borde bedömts akuta i stäl et prövats enligt

som som 6 § med rättsförlust för den enskilde som följd. Uppdelnin en av

g akut och tandvård olika m riskerar rättssäker eten.

annan Länsstyrelserna att tandvård ör prövas enligt 6 b § och

anser därmed jämställas med läkarvård.

Länsstyrelsen i Västerbotten konstaterar i sin årsrapport följ ande:

Förändringarna i socialtjänstlagen har allmänt sett medfört en restriktivare tilläm ning. Länsstyrelsen har noterat vissa fall där bidrag till tandvård enäartbevilas i akuta fall, vid tandvärk eller elest

akuta tillstånd och risker or infektioner. Goda exempel finns oc så där kommunen ställer med bidrag för förebyggande tandvård.

upp Samrådet med behandlande tandläkare är viktigt underlag för

som

4 Länsstyrelsen i Stockholms län, Rapport 1998:10, s.3. 5Länsstyrelsen i Skåne län, Rapport 99:9, 4 Sf.

s.

88 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

en rimlig bedömning av den enskildes behov. Betydande variationer i praxis mellan kommuner och handlä förekommer.

gare

Andringama i överklagningsrätten medfört att vissa beslut tas

ar

under 6 g § trots att de hör hemma under 6 b Detta medför

rättsosäkerhet för den enskilde som förlorar behövlig information

om rätten att överklaga. Länsstyrelsen har funnit det anmärk-

ningsvärt att kostnader för läkarvard, sjukhusvård och mediciner i

vissa fall har behandlats under 6 § socialtjänstlagen

g

2.3¶Socialbidrag

2.3.1¶Från till permanent

tillfälligt försörjningsstöd

0 Mellan åren 1990 och 1997 ökade socialbidragskostnadema från

knappt till drygt 12 miljarder kronor.

sex

0 Bidragstidema har under samma period blivit längre och är i

nu

genomsnitt ca 5,5 månader.

0 Antalet hushåll som är långvarigt beroende socialbidrag har

av

under åren 1990 till 1996 ökat från drygt 32 000 till 150 000

ca

hushåll.

0 Unga och flyktingar som inte fått fotfäste på arbetsmarknaden,

äldre invandrare med låg eller ingen pension, liksom

ensam-

stående föräldrar är i högre grad än andra hänvisade till social-

bidrag för sin försörjning.

Under 1990-talet har framförallt den omfattande arbetslösheten

men också förändringar i socialförsäkringens regelsystem ökat belastningen på Socialbidraget. Detta har på så sätt mist sin ursprungliga karaktär

av att främst stöd till enskilda vid tillfälliga ekonomiska

ge personer problem för att i stället tillgodose mer grundläggande ekonomiska behov.

Utbetalningen av socialbidrag har drygt fördubblats mellan åren 1990 och 1997. År 1990 utbetalades knappt 6 miljarder kronor i socialbidrag och år 1997 drygt 12 miljarder kronor. Bidragstidema har blivit längre och för många människor har Socialbidraget kommit att bli den permanenta försörjningen. Detta är också en viktig förklaring till de ökade kostnaderna för socialbidragen.

Utredningen har i ett särskilt delbetänkandel redovisat studie rör-

en ande socialbidrag och inkomster åren 1990 till 1996. Av studien framgår bl.a. att antalet hushåll som är långvarigt beroende socialbidrag

av ökade kraftigt under denna period. Studien om det långvariga social-

6Länsstyrelsen i Västerbottens län 1999 Årsredovisning 1998. 7 SOU 1999:46.

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 89

bidragsberoendet har skett ur såväl ett ettårsperspektiv som ett flerårsperspektiv. Ett hushåll definieras i studien långvarigt social-

som bidragsberoende om hushållet haft socialbidrag under åtta månader eller Med denna definition ökade antalet hushåll med långvarigt

mer. socialbidragsberoende från 32 000 hushåll år 1990 till ungefär 150 000 hushåll år 1996. Ökningen var alltså när nog femfaldig. Som andelar av befolkningen ökade dessa hushåll från 0,7 procent till 3,2 procent respektive år.

Ur tlerårsperspektivet betraktades ett hushåll långvarigt social-

som bidragsberoende om det haft socialbidrag under minst 24 månader under treårsperiod, dock minst månader under det sista året i

en sex perioden. Det långvariga socialbidragsberoendet har studerats för treårsperiod 1990-92 och 1994-96. De valda perioderna Visar att antalet hushåll med långvarigt beroende ökade från knappt 32 000 hushåll den tidigare perioden till över 75 000 den perioden. Andelarna i be-

senare folkningen ökade från 0,7 procent till 1,5 procent.

Under år 1998 minskade dock kostnaderna för socialbidrag med

8 procent jämfört med år 1997. Under år 1998 utbetalades 11,4 milca joner kronor i socialbidrag, inklusive introduktionsersättning till flyktingar.

Vissa är i väsentligt högre grad än andra beroende av soci-

grupper albidrag för sin försörjning. Det gäller och flyktingar

unga personer

inte fått fotfäste på arbetsmarknaden, äldre invandrare och ensamsom stående föräldrar.

Socialbidragsutvecklingen under 1990-talet redovisas även i kapitel

Unga arbetslösa

För att underlätta människors inträde på arbetsmarknaden eller

unga deras övergång till reguljär utbildning har vissa särskilda insatser gjorts under år. Så fick kommunerna år 1995 möjlighet att ta ett samlat

senare

för ungdomar saknar arbete och inte går i gymnasieansvar som som skola eller liknande utbildning t.o.m. det år ungdomarna fyller 20 år. Kommunerna anordnar praktik eller verksamhet på heltid för

annan dem. De deltar i aktiviteter detta slag får ersättning från kom-

som av

Men verksamheten finansieras staten genom att kommumunen. av

får statsbidrag. Bidragets storlek grundar sig på ett avtal mellan nerna kommunerna och länsarbetsnämnden.

I maj 1999 fanns det enligt uppgift från AMS 6 988 personer i kommunalt ungdomsprogram vilket är mindre än hälften av motsvarande antal i maj 1998 14 828 personer.

90 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

Diagram 2.1 Antal ungdomar i utvecklingsgarantin April 1999

-

nn_____.

.J

E 1500

llåâiâl

c a E . -

g 3-3 § å E

4 u n 9

m w U 0 0 W 3 u ; :

E h m n W E--: 0 5 x 3

0 C W U u 5 u 0 n

° e -m : N : E 0 W W w Q

å E 3 x 9 i o Q Z

ö K 0

- - z e 5

0 Källa: AMS

Utvecklingsgarantin för arbetslösa ungdomar mellan 20 och 24 år ger kommunerna möjlighet att frivilligt ta på sig en skyldighet att aktivera alla ungdomar i de aktuella åldrarna varit arbetslösa i 100 dagar i

som sträck. Garantin infördes den 1 januari 1998 och drygt 220 kommuner har enligt en rapport från Statskontoret tecknat avtal med staten om att ta på sig den skyldigheten I maj 1999 deltog 6 909 ungdomar i utvecklingsgarantin, vilket ska ställas mot att ca 10 000 ungdomar mellan 20 och 24 år varit arbetslösa i 100 dagar i följd enligt Statskontorets rapport.

8 Statskontorets rapport 1999:6.

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 91

Diagram 2.2 Genomsnittlig nettoersättning till deltagare i

utvecklingsgarantin April 19999

-

6000.

.

z .

E

E -

xsooo,

2000,

1000.

O,

nä a :in mo,

ga ag gas

mgmg ;vi :Eg :Eg

E°Em .ole E" 30:1

sig: g §°" ga

å å :U

EEaås

I KällazAMs

Kommunen ska erbjuda den arbetslöse en individuellt anpassad aktivitet. Staten ersätter kommunen för verksamheten med 150 kronor per dag och deltagare. Är verksamheten dyrare får kommunen stå för överskjutande kostnad. Är verksamheten billigare får kommunerna behålla pengarna.

De ungdomar som deltar i aktiviteter inom utvecklingsgarantin får olika ersättning beroende på deras bakgrund. De som kvalificerat sig för arbetslöshetsförsäkring får ett utbildningsbidrag som motsvarar arbetslöshetsersättning. De som skulle varit berättigade till socialbidrag får en av kommunen finansierad utvecklingsersättning, som motsvarar Socialbidraget och de övriga får en statligt finansierad utvecklingsersättning på l 967 kronor i månaden. Detta motsvarar studiebidraget för reguljära studier.

9Den genomsnittliga ersättningen för de deltagare i utvecklingsgarantin får

som inkomstrelaterad ersättning från A-kassor är i diagrammet genomsnittet inom ett intervall. Det är alltså möjligt att den faktiska snittersättningsnivån ligger något över eller under den här redovisade.

92 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

En majoritet kommunerna är missnöjda med att det finns tre olika

av ersättningsformer till ungdomar som deltar i utvecklingsgarantin°.

Enligt Statskontorets rapport tycks det ungdomar, som del-

som om tagit i utvecklingsgarantin, snabbare hittar ett arbete eller påbörjar en utbildning jämfört med andra långtidsarbetslösa ungdomar. Därtill framkommer i en rapport från Ungdomsstyrelsen att ungdomarna uppskattat kontakterna med kommunens handläggare och deras personliga engagemang.

Under tid har situationen för de långtidsarbetslösa ungdo-

senare marna förbättrats radikalt. Utvecklingsgarantin har bidragit till detta

är inte hela förklaringen. År 1993 än 40 000 ungdomar men var mer långtidsarbetslösa mot drygt 3 500 vid utgången av år 1998. Detta avspeglar sig också i socialbidragskostnadema som, enligt uppgifter från Socialstyrelsen, minskade med 8 procent under år 1998 jämfört med år 1997. Ett viktigt skäl till denna utveckling är att ungdomar sugs upp av en uppåtgående konjunktur.

Kunskapslyftet

Ytterligare del ungdomarnas förbättrade situation på arbetsmark-

en av naden förklaras kunskapslyftet. Enligt Skolverket deltog 143 000

av

i Kunskapslyftet i oktober 1998 vilket ökning med personer är en 23 200 från oktober 1997. Båda åren deltog ca 90 procent av dessa i gymnasial vuxenutbildning.

Enligt Skolverket" har 35 procent eleverna det särskilda utbild-

av ningsbidrag inrättats särskilt för programmet. De som kvalificerat

som sig för A-kassa kan få detta bidrag. Ytterligare 35 procent har finansieringen ordnad annat studiestöd eller studiemedel. Resterande 30

genom procent finansierar sina studier på annat sätt. I den sistnämnda gruppen finns helt eller delvis är beroende av socialbidrag för att

personer som kunna bedriva studierna.

Personer med utländsk bakgrund

De som invandrade under 1950- och 1960- talen liksom i början av 1970-talet kom i första hand från de nordiska länderna och övriga Europa för att det svenska näringslivet behövde arbetskraft. De korn ut i arbetslivet direkt och hade i regel högre förvärvsfrekvens än den

1°Svenska Kommunförbundet, Utvecklingsgarantin som kommunerna ser det,

s. 15 ff.

Skolverket 1997.

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 93

svenska befolkningen i motsvarande åldrar.

Sedan dess har en successiv förändring skett. Från och med mitten 1980-talet är det i huvud-

av sak flyktingar och anhöriga från Östeuropa och tredje världen in-

som vandrat. Dessa nya invandrargmpper har haft mycket svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Så var fallet trots l980-talets högkonjunkturoch det accentuerades under 1990-talets lågkonjunk-tur. De utrikes födda har därmed sämre genomsnittsinkomster än de i Sverige födda och är i större utsträckning beroende socialbidrag för sin försörjning.

av Detta gäller samtliga åldersgrupper.

Att invandrare har haft svårt att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden beror på flera faktorer. En sådan är naturligtvis den strukturomvandling som ägt rum såväl inom näringslivet som inom den offentliga sektorn och som medfört att många arbetstillfällen har försvunnit. En annan faktor är att invandrarnas kompetens inte alltid stämmer överens med arbetslivets krav. Ytterligare orsaker är ökade krav på arbetslivskompetens och allt högre krav på goda kunskaper i det

svenska språket. Invandrare har heller inte sociala nätverk

samma som svenskar i regel har. Dessutom har attityder hos arbetsgivare och i vissa fall även diskriminering försvårat för invandrare att få arbete.

Men skillnaderna är stora mellan olika invandrargrupper när det gäller etableringen på arbetsmarknaden. Arbetsmarknaden är bättre för dem som har gångbar utbildning och goda kunskaper i svenska men kärvare för äldre invandrare och invandrare med kort skolgång och bristfälliga kunskaper i svenska. Invandrare som kommer från kulturellt och geografiskt mera avlägsna länder har generellt sett sämre förankring på arbetsmarknaden.

På några decennier har Sverige genom invandring blivit ett land som präglas av kulturell och etnisk mångfald. Mer än 900 000 personer är födda utomlands. Av dessa har mer än 40 procent varit bosatta i Sverige 20 år eller mer. Ytterligare cirka 700 000 personer är födda i Sverige och har genom åtminstone den sina föräldrar rötter även i

ena av ett annat land.

Äldre invandrare

De som invandrade till Sverige före mitten av 1970-talet och som i dag har uppnått pensionsåldem har i regel sin försörjning ordnad. Detta gäller i princip också dem som är s.k. konventionsflyktingar eller på annan grund betraktas som skyddsbehövande. Deras pensionsrätt regleras nämligen särskilt i lagen 1962:381 allmän försäkring,

om 5 kap 7 Bestämmelserna innebär, att den beviljats uppehålls-

som tillstånd och uppfyller vissa kriterier bosättningstid i Sverige får

om

94 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

tillgodoräkna sig den tid han har varit bosatt i sitt tidigare hemland. Den som invandrar efter 65 års ålder får inte tillgodoräkna sig någon tid i det tidigare hemlandet. Denna särskilda reglering gäller inte för fått personer som uppehållstillstånd i Sverige humanitära skäl eller anhöriga fått av som uppehållstillstånd av anknytningsskäl. För del dem är försörjningsen av situationen bekymmersam. Särskilda regler gäller för EU-medborgare. Dessa innebär i princip att pensionsrätten följer med dem om de flyttar inom gemenskapen. Lagen 1950:382 om svenskt medborgarskap medger att utlänning en som haft sin hemvist här i landet sedan fem år får ansöka svenskt om medborgarskap. Före år 1994, dvs. innan Sverige anslöt sig till EES, innebar svenskt medborgarskap också rätt till folkpension. Men i det nuvarande pensionssystemet krävs det 40 års vistelse eller 30 år med pensionspoäng i Sverige för full pension.

Diagram 2:3 Beslut om uppehållstillstånd för flyktingar och andra, åren 1990 till 1997

50000 45000 40000 35000 Hurranitäraochanhöriga 30000 . 25000 I . Konventionoch 20000 skyddsbehövande 15000 10000 5000

O v- N F v nn LO N O GJ O O O O O O O O 07 O O O O O v- 1- r- r- r v- v- 1- Källa: Invandrarverket

En del invandrare i åldrarna 65 år och däröver har därför låg pension eller ingen pension alls. Som följd härav är mellan 9 000 och 10 000 personer i dessa åldrar helt beroende av socialbidrag för sin försörjning. Allt fler äldre invandrare kan förväntas bli beroende av socialbidrag för sin försörjning till följd att ett stort antal människor under 1990av talet fått upphållstillstånd av humanitära skäl och som anhöriga se diagram 2.3.

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 95

Det är inte rimligt att dessa personer ska hänvisade till social-

vara bidrag för sin försörjning. Utredningen har också tilläggsdirek-

genom tiv fått i uppdrag att finna ett alternativ till deras ekonomiska trygghet och återkommer till denna fråga i kapitel 14.

Ensamstående föräldrar med barn

De ensamstående föräldrarnas ekonomiska situation har förvärrats under 1990-talet. Såväl problemen på arbetsmarknaden som nedskärningarna i vålfärdssystemen har påverkat denna hushållstyp i hög grad. Men ensamstående föräldrar med barn är självfallet inte någon homogen grupp. Deras förhållanden varierar till följd av många andra faktorer än hushållstypen, t.ex. hur föräldrar uppfyller sitt ansvar vid skilsmässor och separationer Det finns tecken på att föräldrar, som nu separerar, tar ett större gemensamt ansvar för sina barn än tidigare.

En kartläggning av alla socialbidragstagare i Stockholm mellan åren 1990 och 1995 visar att även de ständigt stigande bostadskostnadema, vid sidan om den höga arbetslösheten, är en viktig förklaring till de höga socialbidragskostnadema. Höga boendekost- nader drabbar naturligtvis de flesta grupper men ensamstående föräldrar torde vara särskilt utsatta.

Kommunala bamomsorgstaxors nivå och konstruktion kan också bidra till att arbete lönar sig dåligt för småbamsfamiljer i allmänhet jämfört med den ekonomiska standarden vid arbetslöshet. Många ensamstående föräldrar upplever detta. Det faktum att många är beroende av socialbidrag bidrar också till höga marginaleffekter.

Sannolikt utgör deltidsarbete i sig ett problem för de ensamstående föräldrarna. Många av dem arbetar i yrken där deltid snarare är regel än undantag, såsom inom vård och omsorg och handeln. Många gånger är det svårt att få ett heltidsarbete vill ha det.

även om man

Att ensamstående föräldrar under 1990-talet har fått en försämrad ekonomisk situation och att utnyttjandet socialbidrag har ökat stöds

av också den studie utredningen redovisat i delbetänkandet Ökade

av som socialbidrag SOU 1999:46.

2 Socialdepartementet 1996. 3 Stockholms stad 1997. M DS 1997:73.

96 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

2.3.2¶Socialbidragen i Sverige, Finland, Australien

och Storbritannien en jämförelse

-

OECD utvärderade och jämförde under hösten 1995 socialbidragssyste-

i Sverige, Finland, Storbritannien och Australien. Med socialmen bidrag i detta sammanhang det behovsprövade bistånd

menar man kontant eller i form är inriktat på att tillgodose grundläg-

annan som gande behov hos individer och hushåll längst i inkomstfördel-

ner ningen.

Mot bakgrund systemens olika utformning och de socialpolitiska

av sammanhang de ska fungera i ställer OECD tre övergripande frå-

som gor:

Hur väl fungerar systemet yttersta skyddsnät för personer med

som -

svåra ekonomiska problem, hur väl lyckas undvika långvarigt bidragsberoende och

- man

fungerar socialbidragssystemet på ett sammanhängande, effektivt -

sätt

I samtliga länder syftar socialbidragen till att förebygga dels extrema svårigheter för dem utan andra dels social utslagning och

resurser, marginalisering. Men utformningen bidraget varierar mellan län-

av derna. Australien och Storbritannien har statligt baserade system med generella regler medan Finland och Sverige har kommunala system med individuellt prövat bistånd.

Bidraget som yttersta skyddsnät

I alla fyra länderna fanns vid tiden för utvärderingen tendens till att

en de sociala trygghetssystemen överbelastades genom att pensioner, bidrag och ersättningar överutnyttjades eller utnyttjades till ändamål

de inte avsedda för. Detta gällde t.ex. sjuk- och arbetsskadesom var försälcringama och förtidspension. Som följd ökade de sociala utgif-

så mycket att ersättningsnivåema inte kunde upprätthållas. När då terna tydligare och snävare kriterier infördes för att berättiga till bidrag och ersättningar fick del människor problem med sin försörjning och

en hänvisades till att söka socialbidrag. Kostnader överfördes på så sätt från de sociala trygghetssystemen till socialbidragen.

Frågan hur ska balansera kravet på skälig levnadsnivå

om man en

incitamenten att arbeta har diskuterats i samtliga länder. I Finland mot och Sverige hade vid tidpunkten för utvärderingen centrala normer

man

5 OECD 1998.

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 97

som tillämpades lokalt. Behovsbedömningen är individuell och ett viktigt inslag i arbetet är att på olika sätt hjälpa den enskilde ur det beroende som Socialbidraget kan skapa. Oftast behöver också människor socialbidrag under kortare tidsperioder.

I de centraliserade systemen är det ytterst parlamenten som bestämmer bidragsnivåerna. I Storbritannien är nivån knuten till konsumentprisindex och mycket låg 14 procent av genomsnittlig industriarbetarlön. I Australien följer nivån löneutvecklingen och är något högre, ändå väsentligt lägre än i Finland och Sverige. I Storbritan-

men nien och Australien är ofta Socialbidraget en betydligt mer permanent företeelse jämfört med Finland och Sverige.

OECD-gruppen konstaterar att den metod som Finland och Sverige använder har lett till skälig levnadsnivå för dem är beroende av

en som socialbidrag. Man uttalar sig också till förmån for en socialbidragsnorrn

innefattar alla normala, inklusive oregelbundna, utgifter, eftersom som ansökan för enskilda utgifter verkar beroendeskapande och inte befordrar eget ansvar.

Att undvika långvarigt bidragsberoende

Alla fyra länderna rapporterade att alltfler, främst barnfamiljer och

arbetslösa, blev beroende av socialbidrag under lång tid. För att yngre reducera det socialbidragsberoende som har sin grund i arbetslöshet tillämpar länderna olika strategier. I Sverige och Finland ligger tyngdpunkten på aktiva arbetsmarknadsåtgärder, som till en del används för att legitimera fortsatt arbetslöshetsunderstöd. Arbetsmarknadsåtgärdcr-

används också för att överbrygga svackor i efterfrågan på arbetskraft na

att till att de arbetslösa inte förlorar kontakten med genom se arbetsmarknaden.

Storbritannien och Australien tillämpar i stället låga ersättningar och korta fönnånstider för att skapa starka incitament hos den enskilde att så möjligt få ett arbete igen. Skillnaderna är också stora mel-

snart som lan länderna när det gäller den andel BNP används för aktiva

av som arbetsmarknadsåtgärder, i Sverige 3,1 procent och i Storbritannien 0,6 procent.

Men under 1990-talets krisår har det i såväl Sverige Finland

som uppstått stora svårigheter att realisera det tänkande som ligger bakom den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Att många står utan ersättning från A-kassa har i hög grad ökat trycket på socialbidragssystemet.

6 Den i Sverige lagstiftade riksnormen trädde ikraft den 1januari 1998.

numera

4 19-1630Socialtjänst...,delA

98 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

OECD-gruppens kommentar att beredskapsarbete och AMU var tenderar att mera bli brygga mellan perioder arbetslöshet än melen av lan jobb. Även det positivt den arbetslös om är att som är på detta sätt inte slås ut tvivlar OECD-gruppen på att överbryggningspolitiken kan behållas i längden. Synen på inkomststöd till ensamförälderhushåll skiljer sig betydligt mellan Sverige och Finland å sidan och Storbritannien och ena Australien å den andra. Gemensamt för de är att de knappast senare förväntar sig att ensamma mödrar ska förvärvsarbeta. Australien har en särskild "ensamförälderpension" och även Storbritannien har särskilda stödsystem för ensamföräldrar. Dåligt utbyggd och dyr barnomsorg är också en barriär mot arbete. En generell iakttagelse från OECD-gruppen är att arbetsmarknaden har förändrats så att lågutbildade har svårare att arbete. personer Detta kräver intensiva åtgärder för att motverka att enskilda mer personers anställningsbarhet minskar vid långvarig arbetslöshet. Men gruppen tyckte sig tendens till att arbetsförmedlingarna lågprioriterade se en de svårplacerade.

Fungerar Socialbidraget sammanhängande och effektivt

Socialbidraget är det yttersta skyddsnätet. Frågan att samordna om olika program och åtgärder för att förbättra klienternas situation är då mycket viktig. Med utgångspunkt från bakomliggande orsaker till biståndsberoende urskiljer OECD-gruppen tre funktioner för socialbidraget; socialt behandlingsarbete, stöd vid sökandet arbete att ge av och inkomststöd. Det finns påtagliga skillnader mellan länderna när det gäller var tyngdpunkten ligger på dessa tre funktioner. Finland och Sverige har av tradition i hög grad betonat de två förstnämnda. Socialbidragets lokala anknytning har då varit garanti för en en god kunskap om klientens situation och bakomliggande förhålom landen. I Storbritannien och Australien, där bidraget fördelas genom en nationell organisation, är däremot tonvikten lagd på att beräkna korrekta belopp och effektivt hantera utbetalningarna. Men såväl i Finland Sverige har systemet förändrat karaktär som under 1990-talet på grund den starka belastning uppstått på av som Socialbidraget till följd arbetslösheten. Den där ekonomiska av grupp problem bara var en del i en mer omfattande social problematik har ersatts av en majoritet klienter utan sociala problem med behov men av stöd till sin försörjning och i viss utsträckning hjälp att söka arbete. I en kritisk analys hur socialbidragssystemen fungerar i dessa av länder pekar OECD-gruppen på flera brister. En sådan är att social-

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 99

bidragen används tillägg till otillräckliga socialförsäkringar. Man

som menar att detta tenderar att urholka socialförsälcringamas funktion samtidigt som man skapar "fattigdomsfállor" genom 100 %-iga marginaleffekter för allt större del befolkningen.

en av

OECD-gruppen menar också att administrationen av socialbidragen borde samordnas med administrationen av socialförsäkringen, åtminstone för dem som bara behöver ekonomiskt bidrag. Vidare är man lcritisk till att socialförvaltningama tenderar att dubblera verksamhet som bedrivs på annat håll, främst arbetsförmedlingen. Gruppen menar att detta är följd att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i hög grad

en av styrs av arbetslöshetsförsäkringens utformning. Åtgärderna sätts in för att kvalificera dem med försäkring till förlängd ersättning. De som står utan försäkring blir också utan åtgärder och socialtjänsten tvingas träda in. Men socialtjänsten prioriterar i sin tur åtgärder som ger klienter möjlighet till A-kassa eller arbetsmarknadsutbildning. Strävan blir sna-

att minska socialbidragen än att minska bidragsberoendet. Reharare bilitering är ett annat område där OECD-gruppen pekar på dubbelarbete, övervältring och dåligt samarbete.

Generellt sett anser OECD-gruppen att den institutionella strukturen på detta område är komplex och svåröverskådlig. Det finns både många nivåer och många institutioner som arbetar parallellt. Det är svårt att

egentligen är ansvarig och det finns en tendens att skjuta ange vem som över ansvaret mellan olika myndigheter. Eftersom så många instanser är involverade riskerar man att tappa bort det överordnade syftet; att ge bistånd så snabbt möjligt för att ge så många som möjligt hjälp till

som självförsörjning.

2.3.3¶Socialbidragen och arbetskraven en

-

internationell utblick

USA

År 1994 lade USA:s president fram ett genomgripande refonnförslag för socialbidragssystemet. Förslaget, som utgick från fortsatt federal reglering, innebar att villkoren för bidrag skärptes. Bland annat föreslogs att bidraget skulle skäras ned eller upphöra om en person t.ex. inte beredd att delta i utbildningsprogram m.m. och att fäder inte

var skulle slippa undan sitt ekonomiska lika lätt tidigare.

ansvar som Åtgärder för att minska antalet tonårsgraviditeter skulle stärkas och unga mödrar skulle inte automatiskt få ökade bidrag om de fick ytterligare ett bam. Förslaget föll i kongressen.

100 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

I november 1994 fick republikanerna majoritet i kongressens båda kamrar. I kraft sin majoritetsställning drev republikanerna hårt kraav vet på en radikal socialbidragsreform. Under våren 1996 lade presidenten två veton mot förslaget, när det tredje gång hamnade på men en hans bord skrev han under den lagstiftning som nu gäller "The Personal Responsibility and Work Opportunity Act PRWOR". Vissa delar av reformen trädde i kraft oktober 1996 medan andra genomfördes successivt under budgetåret. Ett utmärkande drag i det nya regelverket är långtgående delegeen ring till delstaterna och ökad flexibilitet såväl på federal på delsom stats- och lokal nivå. Dessutom finns det inte längre någon federalt garanterad kontantutbetalning till behövande Varje delstat tilldelas en viss block grant. Delstasumma pengar terna får utforma åtgärderna på det lokala förhållanden, sätt som passar men de ska uppfylla vissa mål. Det finns också federal bestämmelse en om tak för kontantutbetalningar. Den innebär att socialbidrag som kontantutbetalning inte får ges mer än 60 månader 5 år under en persons hela levnad. Dispens kan ges för högst 20 procent samtliga fall. av Delstaterna ska också under en sexårsperiod få ökande andel en av bidragstagarna över från bidrag till arbete. Perioden börjar år 1997 då kravet på övergångar är 25 procent och avslutas år 2002 då kravet är 50 procent för familjer med endast en förälder. Målsättningen är ett snabbt tillträde till sysselsättning, "from welfare to work". Arbetsvillkoret är obligatoriskt. För bidragstagare som vägrar delta iarbetsmarknads-program eller dylikt minskas bidraget med 25 procent. Under vissa betingelser kan det dras in helt och i fråga stryks från listan över personen berättigade personer. Delstater inte lever till målsättningarna drabbas sanktiosom upp av ner. Om t.ex. en delstat fortsätter med kontantutbetalning till personer som fått bidrag i än 60 månader reduceras delstatens anslag från mer federala medel med 5 procent årligen. Organisationen för bl.a. socialarbetare att tiden är för kort för anser att kunna utbilda personal till att fylla inte bara sin traditionella roll utan också rollen som arbetsförmedlare. Inga medel har heller öronmärkts för utbildning och budgeten är stram. Kontrollverksamhet av olika slag ökar också.

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 101

Krav på aktivering i Danmark och Norge

Socialtjänstlagens krav på aktivering för rätt till socialbidrag har sin motsvarighet i socialtjänstlagstiftningen i Danmark och Norge. Men i dessa länder infördes kravet på aktivering tidigare än här, varför det finns några studier belyser vilka effekter ett sådant krav kan få.

som

I Danmark infördes år 1994 den lag Lov om kommunal aktivering,

kräver kommunerna att de ska erbjuda arbetslösa relevant aktisom av vering. Den enskilde får ett sådant erbjudande har inte rätt att tacka

som nej till detta. Om han eller hon gör det kan Socialbidraget dras in.

Två danska forskare har studerat hur lagen har fungerat. Det övergripande intrycket är positivt. Forskarna menar, att lagen tycks ha fungerat väl och accepteras såväl handläggare de söker bidrag.

av som som Handläggare har intervjuats svarar att de bara ibland använt sig av

som möjligheten att dra in biståndet. Sökande, har intervjuats, har inte

som givit uttryck för att de känner sig kränkta eller att de egentligen känt sig tvingade. De har upplevt att de erbjudanden de har fått är relevanta.

Det finns stor spännvidd i den faktiska aktiveringen. Ett fåtal har

en lyckats få placering i det privata näringslivet. Å andra sidan finns de

en

i stort sett bara "visar sig för att trycka på en knapp". Relevant aksom tivering är med andra ord ett mycket vitt begrepp, tolkar med

som man mycket stor hänsyn till den enskildes förutsättningar.

I norsk studie beskrivs de norska erfarenheterna krav på ak-

en av tivering för socialbidrag. I samband med en muntlig presentation av rapporten gjorde författaren till rapporten följ ande observationer:

För det första det kommunala självstyret är starkt i Norge. Det har

inneburit att statens styrning varit svag. Exempelvis har man inte angett några exakta åldersgränser för inblandning i olika kommu-

personers nala projekt.

Den andra observationen gäller kraven på aktivering. De fungerar

ett sätt att stänga ute människor. En del människor avstår hellre som från socialbidrag än att komma in i den aktiveringshantering som de kan riskera att hamna

En tredje observation att del kommuner har kommit att an-

var en

billig arbetskraft. Det förekommer exempelvända dessa personer som vis att människor arbetar full arbetsvecka för 25 kronor i veckan sida vid sida med har vanliga anställningar. Det har också vi-

personer som sat sig att utvecklingen socialbidrags-kostnadema i den här typen av

av kommuner har varit lägre än i andra kommuner.

7 Aktivering Center for Forskning iSocialt Arbejde.

og tvang, s Lødemel, Pisken i arbeidslinja, 1997.

102 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

2.4¶Individ- och

familjeomsorgen

Individ- och familjeomsorgen IFO är ett begrepp utan egentlig förankring i socialtjänstlagen. Det används ofta för att definiera ett programområde till grund för socialtjänstens budgetering och planering vid sidan av begrepp som äldreomsorg, handikappomsorg och administration. Innehållet i området är inte entydigt. Men det har kärna en som består följ ande uppgifter/verksamheter: av

socialbidrag budgetrådgivning och försörjningsfrågor förebyggande arbete i förhållande till barn, ungdom och missbruk barn- och ungdomsvård missbrukarvård råd, stöd och vård till familjer familjerätt faderskap, vårdnad, umgänge, adoption familj erådgivning. -

IFO står alltså i princip för det som innan socialtjänstlagen trädde i kraft reglerades i socialhjälpslagen exklusive dess regler ålderom domshem etc., bamavårdslagen och nykterhetsvårdslagen. I vissa kommuner har valt att inom för IFO också för t.ex. man ramen svara omsorg om fysiskt och psykiskt funktionshindrade. Insatsema har olika karaktär. De kan syfta till skydd, råd, stöd att ge och olika former bistånd inklusive försörjningsstöd till enskilda. av Men de kan också gälla service och förebyggande arbete på individoch gruppnivå och allmänt inriktade insatser. Uppgifter genom mera av myndighetskaraktär och på individnivå klientnivå dominerar. Handläggning av socialbidrag är en viktig och volymrnässigt stor del arbetet inom IFO. Socialbidragens utveckling under 1990-talet av har redovisats i avsnitt 2.2 och frågan återkommer i kapitel

2.4.1 Barn och

ungdom

0 22 procent av Sveriges befolkning är barn i åldrarna 0-17 år 1,9 miljoner 0 75 procent av barnen lever tillsammans med båda sina föräldrar 1,4 milj. 0 16 procent av barnen lever med en ensamstående förälder 300 000 23 p 0 procent av barnen har invandrarbakgrund 450 000 72 procent av barnen 1-6 år deltar i någon form förskoleav verksamhet 500 000

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 103

0 55 procent av de yngre skolbarnen deltar i någon form av

skolbamomsorg 180 000

0 1,4 procent av barnen är föremål för åtgärder inom socialtjänsten

28 000

Källa: Socialstyrelsen Statistik Socialtjänst 1998:5

Socialnämnden har enligt 12 § SoL skyldighet att verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden. Nämnden ska också i nära samarbete med hemmen främja barns utveckling. Till detta kommer ansvaret for skydd för och stöd till barn och ungdom som far illa eller riskerar att utvecklas ogynnsamt. Detta ansvar är tydligt i SoL. Reglerna om socialtjänstens utredningsskyldighet och medverkan till att underåriga får god vård och fostran, också SoL:s bestämmelser

men om anmälan om misshandel m.m. mot underåriga är centrala i dessa sammanhang.

Bestämmelserna om anmälan i 71 § SoL innebär dels att var och en

får kännedom att underårig. t.ex. misshandel, blir som om en genom utsatt för fara för sin hälsa eller utveckling, bör anmäla detta till socialnämnden, dels en skyldighet för myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdomar, andra myndigheter inom hälso- och sjukvård och socialtjänst, samt anställda hos sådana myndigheter att genast anmäla till socialnänmden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Skyldigheterna gäller även för de som är verksamma inom motsvarande Verksamheter på det privata området. Socialtjänsten har det formella ansvaret för att utreda och agera till skydd för underåriga.

Stöd socialtjänsten ger ska bygga på principen om självbestäm-

som mande. Det innebär alltså att den enskilde ska acceptera och samtycka till stödet i fråga. Men för att skydda ett barn eller en ungdom måste i vissa fall socialtjänsten gripa in utan att den enskilde sitt samtycke.

ger I sådana fall kan inte SoL tillämpas utan lagstöd får sökas i LVU. I denna lag finns särskilda regler om vård av unga i vissa fall.

Under l990-talets första hälft fick ca 28 000 barn per år i vårt land bistånd från socialtjänsten. Drygt två tredjedelar barnen placerades

av utom hemmet för kortare eller längre tid. Under år 1997 berörde 31 000

socialtjänstens insatser barn och ungdomar. Cirka 18 000 av dessa av insatser innebar kontaktfamilj. År 1996 motsvarande siffror 30 000

var insatser till barn och ungdomar Vilka ca 17 500 gällde kontaktper-

av son/-familj. Efterfrågan på kontaktfamiljer har ökat kraftigt under l990-talet. Det är också insats i allt större utsträckning används

en som vid svårare ärenden.

104 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

Brister i dokumentation, utredningar och utvärderingar metoder i av socialt arbete innebär att det är mycket svårt att bedöma effekterna av socialtjänstens insatser. Det finns också undersökningar belyser som utfallet av socialtjänstens individinriktade åtgärder för de barn och ungdomar som aktualiserats på grund att de riskerar att utvecklas av ogynnsamt.

2.4.2¶Vuxna med

missbruksproblem

0 Minst 3 300 personer vistas i hem för vård eller boende HVB. 0 Cirka 3 000 dessa vistas där frivilligt med stöd SoL övriga av av tvångsintagna enligt LVM. 0 Åldersgrupperna 30-49 år dominerar såväl bland de vårdas som frivilligt som bland de tvångsvårdade 0 Den genomsnittliga vårdtiden för den som vårdas med stöd av LVM är 124 dagar, längre för kvinnor 139 dagar än för män 117 dagar. 0 En femtedel de frivilligt vårdade är kvinnor 39 procent de av av tvångsvårdade. 0 47 procent av antalet LVM-ansökningar avser missbruk av alkohol, 30 procent avser missbruk av narkotika och 19 procent missbruk av alkohol och narkotika.

Källa: Socialstyrelsen Statistik 1998:5 Insatser för missbrukare i hem - vuxna för vård eller boende/HVB 1997

Ovanstående uppgifter gäller institutionsvård, dvs. vård i s.k. hem för vård eller boende. Sådan vård utgör bara en femtedel av socialtjänstens insatser för vuxna missbrukare. Någon samlad officiell statistik inom satserna i öppen vård har inte funnits före år 1998, men fr.o.m. detta år kommer det att finnas vissa sådana uppgifter. Socialnämnden ska aktivt sörja för att den enskilda människan med missbruksproblem får den hjälp och vård han eller hon behöver för som att komma ifrån sitt missbruk ll § SoL. I förarbetena till lagen framhålls att socialtjänstens insatser i detta arbete ska präglas erbjuav en dande attityd. Vård och behandling ska så långt möjligt i frivilliga ges former och med hänsyn till individens självbestämmande. Samtidigt som den ekonomiska situationen för kommunerna blivit kärvare och kraven på effektivitet ökat har det skett stora förändringar inom kommunernas missbrukarvård. Det är uppenbart att utvecklingen går mot allt mindre institutionsvård till förmån for öppenvård, framför-

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 105

allt när det gäller personer som missbrukar alkohol. När det gäller personer missbrukar narkotika eller som har ett blandmissbruk är

som tendensen svagare.

Utvecklingen mot mindre institutionsvård till förmån för olika for-

öppenvård kan ha flera orsaker. Till del kan den handla om värmer av dering resultat i institutionsvård och utveckling av metoder i öppen-

av vård. Men utvecklingen den kommunala ekonomin kan också ha

av spelat in. Frågan fick ökad uppmärksamhet i samband med den ändring i SoL trädde i kraft den l januari 1998. Den innebär att den en-

som skilde inte kan överklaga valet av insats med förvaltnings-

numera besvär. Men det bör också påpekas att det före lagändringen var få domar i länsrätterna rörde biståndsansökningar om missbrukar

som vård.

Den forskning som hittills finns ger också stöd för att öppenvårdsinsatser är att föredra i de flesta fall. En expertgrupp knuten till Cent-

för utvärdering av socialt arbete vid Socialstyrelsen har publicerat rum

översikt över kunskapsläget om alkoholvårdens behandlingseffekter. en Det framgår b1.a. att det inte finns någon enskild behandling som leder till goda behandlingsresultat for alla dem missbrukar alkohol. Men

som

slutsats är ändå att institutionsvård bör för dem gruppens reserveras

medicinska, psykiatriska och sociala skäl inte kan tillgodogöra som av sig behandling i öppna former. De har missbrukat alkohol

personer som under lång tid och har ett svagt nätverk bör, i stället for institu-

som tionsvård, erbjudas kombination av insatser i öppna former, t.ex.

en skyddat boende, kvalificerad dagverksamhet och hemtjänst.

2.4.3 Service, och stöd i

rådgivning nya

arbetsformer

Vid sidan den formella myndighetsutövningen har socialtjänsten i

av uppgift att för upplysningar, råd och stöd till enskilda som behö-

svara

det. För att skilja dessa insatser från myndighetsutövningen diskutever

dessa insatser i det fortsatta under begreppet "service", även om ras begreppet ibland även används för att täcka in insatser inom hemtjänst etc. Med service här stöd och hjälp som enskilda personer kan

avses utan krav på utredning och biståndsbedömning, med en begränsad dokumentation och om man så önskar även anonymt.

Exempel på verksamheter traditionellt har drivits som service

som är information och rådgivning, alkoholrådgivning och familjerådgiv-

9 SoS-rapport 1998:3. 2° SoS-rapport 1996:13.

106 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

ning, liksom service via s.k. medborgarkontor. Även familjecentraler, familjeterapi och kuratorsverksamhet har i vissa kommuner organise-

rats som service. Många kommuner söker i dag och effektiva former för det nya mer sociala arbetet. I regel strävar då efter bättre hittills ha det man att än erbjudande förhållningssätt enligt förarbetena till SoL skulle som prägla socialtjänsten. Man vill på så sätt också stimulera och motivera enskilda att självmant och på ett tidigare stadium söka stöd personer när de behöver det. Dessa verksamheter kan utformas på olika sätt. I vissa fall upplever man att den nuvarande lagstiftningen lägger vissa hinder i

vägen för att förnya arbetssättet, medan på andra håll inte man ser några sådana hinder.

Utredningen vill kort redovisa några exempel på dessa arbetsnya former inom individ- och familjeomsorgen.

Exemplet Familj ehus, Göteborgs kommun

En av flera olika verksamheter i Göteborgs kommun för att utveckla det sociala arbetet är Familjehusverksamheten i Örgryte. I slutet 1980av talet börjande i Örgryte, är 21 stadsdelar i kommunen, man som en av att förändra ett alternativt boende för missbrukare öppenvårdsmot mer insatser. Detta innebar att i Örgryte inrättade ett familjehus för barn, man ungdomar och familjer. Från stadsdelsledningen lade vikt man stor att få personal med olika utbildningsbakgrund och skilda erfarenheter.

Behandlingsassistenter kompletterar socialsekreterare i det sociala arbetet och är central del i den förändring skett. Att komma en som ut från den kommunala administrationsbyggnaden viktig del. var en Kommunalhusen är fyllda med "klientmarkörer" korridorer varj - som e meter markerar makt maktlöshet. Men reell förändring mötet - en av mellan den enskilda individen behöver stöd och socialarbetaren som kräver också attitydförändring hos den En attitydförändring en senare. som innebär att slutar leta problem och koncentrerar sig på den man enskildes resurser. Man urskilde tre faktorer nödvändiga för åstadkomma som att en

förändring:

kärlek i betydelsen tillit och bekräftelse; att bli sedd, hörd och förstådd,

en störning eller utmaning; ett nytt perspektiv, reflektion; tid för yttre och inre samtal. -

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 107

Utgångspunkten för arbetet har varit och är: "Vad önskar Du Dig som klient oss". En följd detta är att inte arbetar så mycket med

av av man grupper. Man har inte velat skapa nya "boxar" för människor som redan har svårigheter att passa in i befintliga "boxar". Men man använder sig också av gruppen som arbetsform när det anses relevant och svara mot behoven hos enskilda.

Behandlingsassistenternas tid fördelas ungefär lika mellan individkontakter och sådana aktiviteter som lägerverksamhet, vara på fritidsgården, ute med närpolisen osv.

Socialsekreterama har märkt påtaglig förändring sin arbets-

en av situation. Anmälningama från bamavårdscentral och skola har minskat kraftigt. I stället har antalet ansökningar om stöd ökat. Ibland har de förmedlats av bamavårdscentralen. Men socialsekreterama har också ändrat förhållningssätt vid anmälningar. "Vi proffs talar inte om någon som inte är närvarande" och ber anmälaren att ställa upp på ett möte tillsammans med den anmäls och beskriva vad det är som gjort

som anmälaren orolig. Ofta ställer anmälaren upp på detta. På så sätt slipper

problemen med andra- och tredjehandsuppgifter. man

När t.ex. ett barn är föremål för utredning erbjuds dessutom föräld-

att med när socialsekreterarna sedan träffar och intervjuar rarna vara t.ex. lärare eller bamstugepersonal.

I Örgryte arbetar också mycket med nätverk. Man har också

man vid socialförvaltningen förändrat sin jour och sitt mottagande av dem

söker stöd. Inom två dagar ska ha samlat ett nätverk kring den som man familj som upplever att situationen är akut.

En uppföljning och utvärdering har gjorts berör fem

noggrann som familjer och fyra ungdomar. Klientema har upplevt att de har kunnat påverka insatsen, att de har mötts med respekt och att socialarbetamas strävan har varit att ge hjälp till Självhjälp.

Sammanfattningsvis har socialarbetare "tänkt om". Ut-

man som gångspunkten är att lösningen finns hos människor själva. Socialarbetamas roll blir då att finna och stärka den enskildes resurser i stället för söka problem och att skapa sammanhang där förändring är möjlig

De ekonomiska aspekterna har också belysts vid uppföljningen och utvärderingen. Resultatet är att verksamheten "lönar sig". Besparingen på uppskattningsvis 2,1 miljoner kronor på 1,5 år täcker kostnaden för behandlingsassistenterna. I oktober 1997 beslutade också stadsdelsnämnden att permanenta Verksamheten.

108 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

Exemplet Sala kommun

Sala kommun har 22 000 invånare. Staden har tradition vården som stad och stor tilltro till institutionella lösningar. Nästan tredjedel en av invånarna arbetar inom vård och Den kommunala ekonomin är omsorg. ansträngd. Det förändringsarbete i Sala inledde år 1995 har sin som omsorgen bas i Agenda 21 Sala är en ekokommun. Trygghetsbegreppet och hur detta kan förändras utifrån ett "underifrånperspelctiv" är central uten gångspunkt. Vad man ville förändra den brist på och gemensamma var samsyn mål präglade individ- och familjeomsorgen. Socialsekreterama som upplevde sig administratörer för sociala problem och fungerade som som brandkår för akututryckningar. De ville heller inte uppfattas som hotfulla och repressiva myndighetsföreträdare. Socialarbetama har ändrat sitt arbetssätt mot konsultativt, ett mer systeminriktat och flexibelt sådant. Här finns tilltro till människors en egna resurser inte problem- och resursñxering. Att hjälpa och stötta på plats kan t.ex. förhindra placering på skoldaghem. Detta arbetsen sätt har lett till färre elevvårdsärenden och handledning till lärarna. mer Samverkan med föräldrarna central i det sociala arbetet med barn är en och ungdomar. En familj ebehandlingsenhet har inrättats. Det förändrade arbetssättet medför flera fördelar. Socialtjänsten kommer in i ett tidigare skede och människor behöver inte bli "ärenden". Socialarbetama kan arbeta som stöd för andra nätverk och ökad tillgänglighet skapar öppenhet. Mindre det sociala arbetet sker i av form av myndighetsutövning och service till kommunmer som invånarna.

Exemplet Områdeskuratorer i Mikael KDN m.fl., Örebro kommun

I slutet av 1980-talet genomfördes omorganisation socialtjänsten i en av Mikael kommundel i Örebro. Skola och barnomsorg fördes samman under en chef, liksom äldreomsorgen och IFO. Omorganisationen banade väg för uppdelning IFO i enhet med inriktning på en av en myndighetsutövning och en med inriktning på rådgivning och stöd. Arbetet fördelades mellan Socialsekreterama så att ungefär hälften korn att ägna sig åt ärenden innebär myndighetsutövning, dvs. som ärenden som kräver någon form formellt beslut och föregås av som av utredning. De övriga skulle helt och hållet ägna sig åt rådgivning och stöd genom sitt arbete som s.k. områdeskuratorer. Dessa kuratorer har det sammanhållande ansvaret för det s.k. öppenvårdsprogrammet, som

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 109

kan omfatta allt från enskilda stödsamtal till omfattande gnipprådmer givning. kommundelar i Örebro har gått och bildat en Fem senare samman arbetsenhet för myndighetsutövning. Enskilda personer som bestörre socialtjänstens stöd informeras noggrant skillnaden mellan höver om råd och stöd å sidan och bistånd å den andra. ena Utgångspunkten för områdeskuratoremas arbete är att möta människor med respekt. Det är den enskilda individen definierar problesom främja bra möten med de söker stöd är områdeskuramet. För att som lokaler inte lokaliserade till kommundelskontoret. toremas Arbetet omfattar rådgivning, information, behandling och familjekonsultation. Kuratorerna sysslar inte med att utreda eventuellt behov

ekonomiskt bistånd eller annat bistånd. När det blir fråga om sådana av hänvisas den behöver stöd till avdelningen för socialinsatser som

bidrag och övrig myndighetsutövning.

Områdeskuratorema dokumenterar heller inte sina kontakter med

enskilda enligt regler i SoL. Frågan hur anteckningar bör personer om dokumentera verksamheten har diskuterats med tillföras för att Under hand har också träffats överenskommelse

synsmyndigheten.

med länsstyrelsen löpande anteckningar kan föras, men att de om att kontakten avslutas. Om den enskilde behöver stöd som kräkastas när beslut socialtjänsten, dvs. avdelningen för myndighetsutövver ett av kan den enskilde och kuratom komma överens att dokumenning, om tationen överförs dit. Erfarenheterna områdeskuratoremas arbetssätt är positiva. De av i kontakt med människor i deras "hemmiljö" och på ett tidigare kommer förr. De kan också på ett bättre sätt utnyttja resurserna i stadium än kommundelen och samverkan mellan aktörerna har blivit bättre.

2.4.4¶Några andra utvecklingslinj er

Några intressanta iakttagelser från individ- och familjeomsorgen under

1990-talet är enligt utredningen följande:

kommuner har kravet på ekonomiska besparingar haft till 0 I många följd andra kommunala nämnder "abdikerat" från arbete med och att för sociala och förebyggande insatser. Det handlar t.ex. om ansvar neddragning elevkurativa insatser inom skolan och nedläggning av fritidsgårdar och andra omprioriteringar inom kultur- och fritidsav sektorn. Socialtjänsten har därför i många kommuner kommit att stå

med ansvaret för förebyggande barn- och ungdomsvård. ensam Samtidigt har även socialtjänsten haft pressad ekonomisk situaen

110 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

tion och i många fall tvingats prioritera individinriktat arbete. Det förefaller som om de allmänna och strukturinriktade insatserna,

som var en viktig del i socialtjänstreformen, i stor utsträckning har fått stå tillbaka till förmån för individinriktade insatser. 0 Familjerådslag är en ny arbetsmetod i socialt arbete. Familjerådslag är det svenska namnet på utrednings- och beslutsmodell, Family

en Group Conference, som utvecklades i Nya Zeeland i början

av 1980-talet. Sedan år 1989 är metoden där inskriven i lag. Familjerådslag är ett sätt att engagera och hjälpa familjer att ta för

ansvar sina barn och ungdomar när ifrågasätts. Familjen och

omsorgen släkten och erkänns för att förändra ett

engageras som en resurs barns eller en ungdoms situation. De får bl.a. möjlighet att utan inblandning av myndighetsrepresentanter överlägga och utforma

en handlingsplan. Under åren 1996 och 1997 deltog ett tiotal kommuner i Sverige i ett projekt om familjeråd rörande arbete med barn organiserades

som av Svenska Kommunförbundet. Ytterligare ett antal kommuner deltar sedan 1998 i ett nytt projekt med inriktning på arbetet med

ungdomar. 0 Socialtjänstlagens portalparagraf kompletterades år 1998 med

en ny bestämmelse syftar till att stärka barnens ställning inom social-

som tjänsten. När åtgärder rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnens bästa lcräver. Bestämmelsen mot artikel 3 i FN:s

svarar barnkonvention. Detta är ett område med behov utvecklingsinsat-

av ser. I länsstyrelsemas årsredovisningar från år 1998 noteras att det är för tidigt att dra slutsatser om genomslaget för bamperspektivet. Men det noteras en positiv utveckling i arbetet med bamärenden, som är föremål för såväl metod- kompetensutveckling.

som

2.5¶Insatser för med personer

funktionshinder

Tre omfattande reformer har genomförts under 1990-talet i hög

som grad berör personer har fysiska eller psykiska funktionshinder och

som personer med utvecklingsstöming; Ädelrefonnen, Handikapprefomien och Psykiatrirefonnen.

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet lll

2.5.1¶Personer med utvecklingsstörning

Handikappreforrnen trädde i kraft den l januari 1994. Den innebär en

och ändrad lagstiftning lagen 1993:387 om stöd och service ny genom till vissa funktionshindrade LSS och lagen 1993:389 om assistansersättning LASS. När det gäller personer med utveckomsorgen om lingsstöming ersatte LSS omsorgslagen 1985:568. Kommunalise-

ringsprocessen, innebar att huvudmannaskapet för omsorgen om som med utvecklingsstörning successivt överfördes från landspersoner tingen till kommunerna, hade då pågått sedan år 1991. Sedan den 1jan-

uari 1996 är den genomförd i hela landet. Socialstyrelsen följde genomförandet och redogjorde bl.a. i samband med sin rapport handikappom refonnen" för resultatet tidigare redovisat till regeringen i november

1993 och april 1994. I sammanfattande utvärdering kommunalien av seringen konstruerades kvalitetsmått för att studera förändringar mellan åren 1991 och 1995. Om de förändringar skedde en följd av som var kommunaliseringen eller allmänna ekonomiska åtstramningar kan av inte avgöra, på motsvarande sätt för äldre personer med man men som omvårdnadsbehov förefaller det resurserna i viss utsträckning som om koncentrerades till med omfattande funktionshinder och personer mer stödbehov. Generellt minskade dock inte omfattningen stödsett av insatserna. Men studien visar också att med utvecklingsstörning i dag personer självständiga när det gäller att utnyttja allmän samhällsservice. är mer Särskilt tydligt kan detta hos dem flyttat från vårdhem till man se som andra former boende. De tycks också ha ökat sitt inflytande över av sina levnadsvillkor, även de betraktat fortfarande har ett om som grupp begränsat inflytande över sitt vardagliga liv. Genom införandet LSS och upphävandet omsorgslagen förav av alla principer att det krävs särskilda samhällsordningar för svann om med utvecklingsstörning. De är jämställda som medpersoner numera borgare och kommunmedlemmar. Under 1990-talet har mer än 6 000 flyttat från vårdhem och specialsjukhus till gruppboenden elpersoner ler eget boende. Vid utgången detta sekel ska alla vårdhem för perav med utvecklingsstörning ha avvecklats". soner

2 Socialstyrelsen, SoS-rapport 1997:4. 22Prop. 1996/971156, bet. 1997/98:SoU5.

112 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

2.5.2¶Personer med funktionshinder

fysiska

De handikappolitiska reformer genomförts under år har i som senare hög utsträckning varit inriktade på att förbättra det individuella stödet till personer med funktionshinder. LASS är ett utpräglat uttryck för detta. Stödet till enskilda individer har självfallet stor och avgörande betydelse men det har ibland fått kompensera brister i den generella utformningen och planeringen. Detta drabbar särskilt dem med fysiska ftmktionshinder. En studie av rörelsehindrade personers levnadsförhållanden tyder på att situationen år 1996 på många sätt såg ut ungefär situationen som år 1989. Personer med funktionshinder hade år 1996 fortfarande sämre levnadsförhållanden än befolkningen i övrigt. Men fler hade nära vänskapsrelationer och kontakt med år 1996 jämfört med 1989. grannar Fler gick också på bio och restaurang. Personer med insatser enligt LSS tycks i större utsträckning ha ökat sina fritidsaktiviteter än de som enbart har insatser enligt SoL. Det kan också värt att notera att vara en något högre andel med rörelsehinder hade arbete år 1996 av personer jämfört med år 1989, även om andelen förvärvsarbetande bland rörelsehindrade fortfarande avsevärt lägre än bland andra var personer. Socialstyrelsen konstaterade i sin slutredovisning från uppföljningen av handikappreformen att den behöver tid för att slå igenom och att effekterna kommer att bli synliga först efter flera år. Men att stödet till personer med fysiska funktionshinder har utvecklats positivt under 1990-talet är tydligt. Inom vissa områden är reforrnens positiva effekter uppenbara. Det gäller främst insatsen personlig assistans för de som fysiskt funktionshindrade otvetydigt inneburit ökad valfrihet, större inflytande och bättre livskvalitet. Stimulansbidragen för att utveckla habilitering och rehabilitering har också haft positiva effekter.

2.5.3¶Personer med funktionshinder

psykiska

Psykiatrirefonnen genomfördes år 1995. Rent faktiskt innebar den relativt få lagliga förändringar. Kommunernas tidigare enligt SoL är ansvar i princip oförändrat. Men två åtgärder bidrog i särskilt hög grad till att stödet till med psykiska funktionshinder i realiteten kom att personer reforrneras. Den att kommunerna fick betalningsansvar för ena var personer som inte längre är i behov av psykiatrisk slutenvård, vilket gav kommunerna incitament att öka stödet till psykiskt funktionshindrade.

23Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1997:4, s. 202

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 113

Betalningsansvaret ledde också till länsvisa överenskommelser om viss skatteväxling mellan landsting och kommuner

Den andra åtgärden de stimulansmedel, totalt 1,2 miljarder kro-

var

staten satsade åren 1995-97 för att underlätta reformens genor, som nomförande. De generella stimulansmedlen betalades ut när landsting och kommuner i respektive län träffat överenskommelse om en handlingsplan. Dessutom utgick särskilda stimulansmedel till fyra olika behovsområden.

Socialstyrelsen har haft i uppdrag att utvärdera psykiatrireformen. I de två första årsredovisningarna, åren 1996 och 1997, konstaterade man att reformen kraftigt försenad. Detta berodde bl.a. på att de

var ekonomiska överenskommelsema mellan kommuner och landsting dragit ut på tiden. Dessutom konstaterade styrelsen att det saknas kunskap

med psykiska funktionshinder och deras behov av vård om personer och stöd i öppna vårdformer. Man menade, att socialtjänsten borde inventera vilka psykiskt funktionshindrade finns i respektive

som kommun och hur deras behov ser ut. Ett år senare hade 85 procent av alla kommuner gjort eller påbörjat sådana inventeringar.

Av Socialstyrelsens tredje årsrapport" från utvärderingen framgår att reformprocessen är igång och att ett stort antal sociala projekt har påbörjats. De är främst inriktade på samverkan, utbildning, rehabilitering och sysselsättning. Efter flera års kritik mot både socialtjänstens oförmåga att socialt stöd och psykiatrins tillkoitakommanden i

ge behandling och omhändertagande av personer med psykiska funktionshinder kan förbättring skönjas. Människor tidigare i stor ut-

en nu som sträckning varit osynliga har blivit synliga. De inventeringar kommu-

har genomfört eller håller på att genomföra spelar stor roll i detta nerna sammanhang. De bekräftar det stora behovet av stödinsatser inom framförallt områden arbete, daglig sysselsättning, sociala kontakter

som och fritid.

Begreppet medicinskt färdigbehandlad är vagt och kan lätt missuppfattas. Jämfört med reformens första år är det naturligtvis färre som

skrivs ut från sluten vård de är betydligt yngre och har mer numera men omfattande och sammansatta behov. Socialstyrelsen menar därför att begreppet medicinskt fárdigbehandlad borde ersättas med något annat begrepp tydligare beskriver andra vårdgivares fortsatta ansvar.

som

Stöd till arbete och yrkesinriktad rehabilitering är viktig för de psykiskt funktionshindrade. Men har ansvaret för detta uppfattas

vem som

otydligt och berörda parter brister i samverkan Det viktigaste för som många är att ha något meningsfullt att göra under dagen.

24Reformens första tusen dagar, SoS-rapport 1998:4.

114 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

Utgångspunkten för LSS är att lagen ska komplettera vad den enskilde får genom SoL och HSL. Men den fungerar inte alltid så. Hinder för detta är bl.a. handläggamas begränsade kunskap LSS och

om om psykiska funktionshinder, samt att insatser enligt denna lag ofta är centraliserade medan verksamheter enligt SoL är starkt decentraliserade. LSS förutsätter också att den enskilde själv tar initiativ till

en ansökan. Detta kan missgynna de psykiskt funktionshindrade, ofta

som behöver en företrädare som hävdar deras rätt. Insatser enligt LSS är inte alltid ändamålsenligt utformade för denna grupp.

Vuxna personer med funktionshinder har lägre levnadsstandard

en än andra. Detta gäller i särskilt hög grad dem med psykiska funktionshinder. Om förändringarna av 6 § SoL, bl.a. införandet 6

genom av g medför att situation för psykiskt funktionshindrade förändrats är oklart. Det finns ännu inga studier om detta. Men företrädare för Riksförbundet för Social och Mental Hälsa, RSMH, uppger att tillgång till kontaktperson och ekonomiskt bistånd till t.ex. tandvård, förnyelse av bohag och kläder som förstörts eller behövs vid utflyttning från institutioner, tycks ha försämrats.

Även psykiatrirefonnen bidragit till förtydliga kommunernas

om att respektive landstingens ansvar finns det fortfarande vissa oklarheter. Samverkan präglas också till viss del av intressemotsättningar både på ett strukturellt och kulturellt plan. Men den tycks fungera bättre i mellanstora kommuner än i storstäder och i de minsta kommunerna.

Socialstyrelsen är i sin utvärdering år 1998 försiktig i kritiken av psykiatrirefomien. Man hänvisar bl.a. till de förseningar varit, att

som de samlade effekterna kommer att bli synliga först efter flera år. Det är också svårt att bedöma vad som är effekter av reformen och vad som beror på strukturella faktorer i samhället.

I juni 1999 överlämnade Socialstyrelsen sin slutrapport från utvärderingen av psykiatrireformen. Socialstyrelsen att reformen har

anser haft otvetydiga positiva effekter. Socialstyrelsen noterar att psykiskt funktionshindrades situation i samhället I dag uppmärksammas mer, att stimulansmedlen har bidragit till en bred verksamhetsutveckling och att intresseorganisationema är positiva och anger att den inslagna vägen är den rätta. Som positiva effekter anges också bl.a. att:

0 yngre medicinskt färdigbehandlade som flyttade ut från psykiatrisk

slutenvård i refonnens inledning ofta fått bättre boende- och

en

livssituation, 0 ungefär hälften av målgruppen har daglig verksamhet genom kom-

munens försorg,

Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet l 15

verksamhetsansvaret har blivit tydligare bl.a. genom att boende- 0 former, dagliga sysselsättnings- och fritidsverksamheter i hög omfattning har gått över till kommunerna, att samverkan mellan främst socialtjänst och psykiatri har kunnat 0 etableras på många håll och har fungerat bäst i medelstora kom-

På en del håll har samverkan gett upphov till gemensamma muner. policyprogram och att verksamheter med personligt ombud och verksamheter för psy- 0 kiskt störda missbrukare har varit lyckosammare och de personerna

ingått i verksamheterna har fått en bättre livssituation. som

Socialstyrelsen pekar ut tolv områden" där det fortfarande finns behov utveckling för att reformen ska få de effekter som var avsedda: av Den enskildes inflytande skulle stärkas refonnen, men psy-

genom kiskt funktionshindrade möjligheter till delaktighet och

personers inflytande är fortfarande eftersatta. Reformen syftade till ökat stöd till anhöriga vilket för många är en förutsättning för ett liv utanför institutionerna. I reformen förutsågs att många psykiskt funktionshindrade personer skulle kunna få sina behov tillgodosedda LSS, men många

genom har svårt att få sådana insatser. En viktig del i reformen att psykiatrins och primärvårdens in-

var satser skulle samordnas med sociala insatser t.ex. vid utskrivning från psykiatrisk slutenvård. Samverkan och vårdplanering vid dessa situationer fungerar dock fortfarande dåligt. För god verksamhetsutveckling behövs en aktiv, tydlig och sam-

en manhållen tillsyn. Tillsynsverksamheten inom området pekar på vissa problem, behöver också utvecklas.

men I reformen betonas att psykiskt funktionshindrade personer med missbruk är utsatt och utvärderingen visar på att dessa har

en grupp omfattande ett samlat och samtidigt stöd vilket ofta sak-

behov av

nas. En god tillgång till primärvård, tandvård och psykiatrisk öppenvård är största betydelse för målgruppen, men utvärderingen visar att

av det finns brister i både tillgång och tillgänglighet till hälso- och sjukvård. Reformen utgick från att ett kommunalt betalningsansvar är bra både for samhällsekonomin och for enskilda vilket också utvärderingen visar. Kostnaderna for målgruppen är dock generellt fortfarande höga.

26Socialstyrelsen, a.a., s. 8 27Socialstyrelsen, a.a., s. 9 ff.

l 16 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

I refonnen betonas att kamratstödjande verksamheter byggd på

självhjälpsgrupper kan utgöra ett viktigt stöd. Utvärderingen visar

att sådana verksamheter ger en bättre livssituation för den enskilde och är en viktig länk i rehabiliteringen.

10.1 reformen betonas starkt betydelsen av rehabiliteringen och daglig

sysselsättning, men behovet är långt ifrån tillgodosett och ett sam-

manhållet perspektiv på dessa frågor behövs. 1l.Refonnen poängterar behovet av kompetensutveckling. Utvärde-

ringen visar att detta område behöver utvecklas, stimuleras och

stärkas bl.a. genom ökad satsning på kommunal FoU verksamhet. 12.Ref0rmen föreslår olika åtgärder för att ett mer samordnat sam-

hällsstöd skall kunna erbjudas. Utvärderingen visar att det finns

vägar för lokal samverkan som både ökar kvaliteten och minskar kostnadema.

2.6¶Äldreomsorg

Den s.k. Ädel-refonnen, år 1992, innebar bl.a. att ansvaret för sjukhem med totalt ca 31 000 platser fördes över till kommunerna från landstingen och 50 000 anställda bytte arbetsgivare. Genom reformen

att ca betonades de sociala inslagen i vården och omsorgen. En bra och anpassad bostad skulle göra det möjligt att bo kvar hemma, hålla uppe sina sociala kontakter och stärka den enskilda människans självbestämmande. Detta var ett grundläggande syfte. Ett annat var att få ett

enhetligt och tydligt politiskt Reformen hade också föremer ansvar. gåtts av mer än ett decenniums diskussioner om vad som var landstingets ansvar i äldreomsorgen och vad som ankom på kommunerna att göra. Andra motiv var att uppnå ett bättre resursutnyttjande genom en enhetlig organisation och genom att likartade resurser samordnades.

En äldreomsorg med samordningsproblem

Ädel-reforrnen genomgripande och innebar kraftig omstrukture-

var en ring av samhällets omsorger för äldre och personer med funktionshinder. Relativt omfattande resurser avsattes också för att under fem år följa och utvärdera refonnen. Detta medförde bl.a. att intresset för

upp äldreomsorgens innehåll och kvalitet stärktes kraftigt och kom i fokus på ett helt annat sätt än tidigare.

Samtidigt blev det tydligt att reformens syfte att samla ansvaret för långvarig service och vård till en huvudman inte till fullo fick avsedd effekt. Brist på samverkan mellan huvudmännen var en återkommande

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 117

kritik under Socialstyrelsens uppföljningsarbete. En stor del av diskussionen äldreomsorgen under 1990-talet har handlat om problem om med avbrott i vårdkedjor, brister i inforrnationsöverföring mellan huvudmännen, brister i de medicinska insatserna, framför allt beträffande läkarinsatsema samt tveksamhet det alltid är den enskildes om bästa avgör beslut och hur ett omfattande omvårdnadssom om var behov bäst tillgodoses Dessutom medför det delade ansvaret för m.m. rehabilitering, hjälpmedel och hemsjukvården fortsatta samordningsproblem. De särskilda stimulans- och utvecklingsmedel regeringen lämnade budgetåret 1994/95 för att förbättra samverkan mellan huvudmännen i fråga rehabilitering hade viss inte bestående effekt. Enligt om men riksdagens beslut har också för åren 1997, 1998 och 1999 det generella statsbidraget till kommuner och landsting ökats med fyra miljarder kroår. Avsikten är att det generella statsbidraget vid utgången av år nor per 2000 ska 16 miljarder kronor högre än det år 1996. Såväl riksvara var dag regeringen har betonat att dessa medel främst ska användas för som att förstärka och utveckla vården och omsorgen.

Krav på att utveckla kvalitetssäkringsarbetet

Brister i kvaliteten i de medicinska insatserna och i omvårdnaden inom den kommunala äldreomsorgen har återkommande uppmärksammats under uppföljningsarbetet. Detta föranledde redan hösten 1993 regeringen initiativ till ett särskilt Stimulansbidrag på 50 miljoner kroatt ta Ädel 50, för att stimulera kommunerna att utveckla kvalitet och nor, säkerhet i den kommunala hälso- och sjukvården. Men i sin slutrapport från Ädelutvärderingen år 1996 bedömde Socialstyrelsen att vårdkvaliteten på sina håll inte nådde till tillfredsställande nivå. Visserupp en ligen hade tillkomsten den medicinskt ansvariga sjuksköterskan av MAS inneburit att kommunernas kunskaper och medvetenhet om kraven på medicinsk kvalitet höjts MAS:s insatser var inte tillmen räckliga för att säkra kvaliteten, menade man. Regeringen i detta läge Socialstyrelsen i uppdrag att under åren gav 1997-2000 följa dels hur kvaliteten utvecklas i vården mot livets slut, dels belysa hur medicinska och omvårdnadsmässiga behov kan tillgodoses på ett värdigt, humanitärt och effektivt sätt vid vård i det egna hemmet. I december 1997 respektive december 1998 överlämnade Socialstyrelsen sammanfattande rapporter från nämnda uppdrag. Det framgår bl.a. att kommunernas insatser för de äldre alltmer koncentreras till dem med störst hjälpbehov. Alltmer vården och i form av omsorgen ges

118 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

av medicinska eller omvårdsinsatser. Behovsbedömningama blir allt striktare. Anhöriga och andra närstående får därmed ta ett större

ansvar.

Socialstyrelsen menar också att det framförallt i hemvården

men även i det särskilda boendet saknas resurser, kompetens och ända-

en målsenlig organisation för att den enskilde befinner sig i livets slut

som ska kunna erbjudas god vård på ett tryggt och bra sätt.

en

Socialstyrelsen framhåller särskilt att landstingen inte lever upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar och att sjukvårdsinsatsema -vad gäller läkares medverkan måste förstärkas kraftigt. Vidare menar styrelsen

att ledningens ansvar måste göras tydligt och att det är en uppgift för MAS sjuksköterska med ett särskilt medicinskt enligt 24 §

ansvar HSL att upprätthålla och utveckla verksamhetens kvalitet och säkerhet. Huvudmännen måste också träffa lokala överenskommelser och utveckla vårdprogram för att garantera trygghet och säkerhet i vården.

Enligt Socialstyrelsen är det av största betydelse att få till stånd en förstärkt och integrerad tillsyn inom äldreomsorgen både vad gäller

resurser och sanktionsmöjligheter. Socialstyrelsen har också tillförts medel för att kunna utöka sina regionala tillsynsenheter. Genom proposition 1997/98:1 13 Nationell handlingsplan för äldrepolitiken har länsstyrelserna och Socialstyrelsen fått ytterligare uppdrag och medel att förstärka och intensifiera tillsynen över vården av äldre och funktionshindrade. Härvid har också markerats att samordningen mellan tillsynen på socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens områden måste utvecklas vidare och förstärkas.

Behovet av medicinska insatser ökar

Behovet av medicinska insatser har ökat kraftigt, både i ordinärt boende och i särskilda boendefonner. Detta är delvis resultatet av demografiska förändringar, men också akutsjukvårdens omstrukturering har betytt mycket för de ökade kraven på kommunernas äldreomsorg. Möjligheterna att behandla äldre har förbättrats samtidigt som antalet vårdplatser har minskat och därmed har den genomsnittliga vårdtiden kortats.

Samtidigt har den medicinska och medicintekniska utvecklingen skapat förutsättningar för att personer med behov av avancerad sjukvård kan få sin omvårdnad och behandling i eget boende, dvs. i ordinärt boende eller i en särskild boendefonn.

Sammantaget har detta ökat behovet av medicinska insatser i äldreomsorgen liksom behovet av en nära samverkan mellan äldreomsorgen och akutsjukvården. Kommunernas betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade ställer särskilda krav på dialog vid vårdplanering in-

Socialtjänstens utveckling under l990-talet 119

för utskrivning och rutiner för inforrnationsöverföring från slutenvården till primärvården och kommunerna. Utformning av rutiner för inforrnationsöverföring har varit fråga vållat hel del diskussion en som en och i viss mån kontroverser mellan huvudmännen. Socialstyrelsen har därför utfärdat föreskrifter och allmänna råd informationsöverom föring SOSFS 1996:32.

Omvårdnad prioriteras fore service

Sedan slutet 1980-talet har antalet med hemtjänst minskat. av personer Äldre med mindre omfattande omsorgsbehov och insatser som beteckservice lägre prioritet än insatser till med omfatnas som ges personer tande och omvårdnadsbehov. När service ges lägre prioritet omsorgs innebär det t.ex. att hjälp med städning får klaras i privat regi eller ges med längre tidsintervaller, att matlagning ersätts med matlådor och att hjälp med inköp ordnas via hemkörning i stället för med följeav varor slagare till affären. Att tyngre omvårdnad prioriteras innebär bl.a. att medicinskt färdigbehandlade får förtur till särskilda boendefonner. De får enbart Servicetjänster, dvs. tjänster som städpersoner som ning, matdistribution, inköp och klädvård, utgör närmare 37 procent av vårdtagarna. De förbrukar dock knappt fem procent av resurserna i hemtjänsten. Samtidigt utgör med stora omvårdnadsbehov en personer tiondel vårdtagarna, förbrukar mer än 40 procent av resurserna. av men

Alternativa driftformer

En viss utveckling mot alternativ drift verksamheter inom den av offentliga vården och har skett under l990-talet. Utveckomsorgen lingen har varit särskilt stark inom äldreomsorgen. I många kommuner har driften olika former särskilda boendefonner sjukhem, ålderav av domshem och gruppboende varit föremål för upphandling i konkur- Socialstyrelsen har i sin rapportering från Äldreuppdraget noterat rens. expansion entreprenadema inom äldreomsorgen. År 1997 fick en av 10,2 procent de bor i särskilt boende hjälp i enskild av personer som regi, medan motsvarande andel för dem har behov av hemtjänst är som 4,2 procent. Detta är i stort sett fördubbling från år 199328. en

28Socialstyrelsen och utvärderar 1998:9. följer upp

120 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

2.7 kostnader

Socialtjänstens

Beskrivningarna i detta avsnitt baseras på ett uppdrag till Statskontoret som har redovisats i rapporten Socialtjänstens kostnader 1990-1997. Syftet med rapporten var att den skulle utgöra underlag för utredningens egna beskrivningar av kostnadsutvecklingen inom socialtjänsten och förslag till finansiering av den.

2.7.1 Totalkostnader åren 1990-1997

Socialtjänstens kostnader har ökat kraftigt under 1990-talet. Den främsta orsaker till detta är att kommunerna fått flera uppgifter inom äldreoch handikappomsorgen. Med socialtjänsten äldre- och handi-

avses kappomsorg samt individ- och familjeomsorg, inklusive kostnader för mottagandet av flyktingar som finansieras staten. Barnomsorgen

av ingår inte eftersom den tillhör utbildningssektom.

numera

Kostnadsutvecklingen för socialtjänsten redovisas i diagram 2.4 i två olika tidsserier. Den ena är SCB:s och den andra är Statskontorets framräknade serie.

Diagram 2.4 Socialtjänstens kostnadsutveckling i löpande priser

Stats kontorets

20 tids eries

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Källa: SCB och Statskontorets beräkningar

I serierna görs inga korrigeringar till följd av att socialtjänstens ansvarsuppgifter förändrats under perioden. Kostnaderna för kommunernas nya åtaganden för socialtjänsten under l990-talet kan grovt

upp-

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 121

skattas till 33,5-35,0 miljarder kronor i 1997 års priser. De nya åtagandena är följande:

Åren 1991-96 fördes för psykiskt utvecklingsstörda över - omsorger

från landstingen till kommunerna.

År 1992 genomfördes Ädel-reformen. -

Åren 1993-96 fördes anställda inom för psykiskt - omsorgen

utvecklingsstörda över från landstingen till kommunerna.

Orsaken till skillnaderna mellan serierna i SCB:s serie inte

är att man har tagit hänsyn till att kostnadsbegreppet 1995 förändrades till att avse driftskostnader. Före detta år användes bruttokostnader som totalkostnadsbegrepp. I Statskontorets tidsserie har driftskostnader använts för hela perioden varför kostnaderna för 1990-1994 justerats ned något. Skillnaderna mellan de två serierna varierar mellan tre och fem miljarder kronor under denna period.

2.7.2¶Äldre- och handikappomsorgens kostnader

Äldre- och handikappomsorgens kostnader har ökat kraftigt under 1990-talet, se diagram 2.5. En stor del av ökningen beror på att kom-

övertog verksamhet från landstingen i samband med Ädelmunerna reformen 1992. Enligt våra grova beräkningar fördes verksamheter till

kostnad 18,5-20 miljarder kronor i 1997 års priser över i samen av band med reformen.

Diagram 2.5 Äldre- och handikappomsorgens kostnader åren

1990-97. Basår 1997.

Löpande priser

i __

30 f

20 i

. Fasta priser

.

g

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Källa: SCB och Statskontorets beräkningar.

122 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

Uppskattningsvis har kommunerna övertagit kostnader i storleksordningen drygt 12 miljarder kronor i samband med att man flyttat huvudmannaskapet för omsorgen för psykiskt utvecklingsstörda från landstingen till kommunerna.

År 1993 fördes kostnader motsvarande dryg miljard kronor över

en från socialtjänsten till den enskilde i samband med att helinackordering ersattes med hyreskontrakt. Kostnaden försvann alltså från den kommunala redovisningen vilket gör att kostnadsuppgifter åren 1993-97 inte är fullt jämförbara med tidigare år.

Som följd av den nya lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade LSS anställer kommunerna, sedan år 1994, personliga assistenter som till större delen finansieras av staten via försäkringskassoma. Den totala kostnaden för de personliga assistenterna uppgick år 1997 till 3,8 miljarder kronor, vilket också ingår i redovisningen.

2.7.3¶Individ- och familjeomsorgens kostnader

Kostnaderna för individ- och familjeomsorgen IFO innefattar socialbidrag inklusive socialbidrag till flyktingar, placering av unga och vuxna, missbrukarvård samt kostnader för mottagande av flyktingar. Dessa kostnader har ökat kraftigt under perioden. En stor del av ökningen står de ökade socialbidragskostnadema för men även övriga kostnader har ökat i löpande priser. Kostnaderna för flyktingmottagandet ökade kraftigt fram till år 1995 för att sedan stadigt minska.

Socialbidragskostnader åren 1990-1997

En stor del av kostnaderna för individ- och familjeomsorgen utgörs av socialbidrag. I diagram 2.6 redovisas hur socialbidragskostnaderna har utvecklats under åren 1990-1997. Den översta kurvan visar kostnaderna i löpande priser. Den nedersta kurvan visar kostnaderna för socialbidrag till flyktingar i löpande priser. Mellan dem visas två fastprisserier för de totala socialbidragskostnaderna där den övre är framtagen med konsumentprisindex KPI alter-

och den undre med en nativ metod.

När socialbidrag räknas om från löpande till fasta priser används i regel KPI omräkningsvariabel deflator. KPI antas spegla de fak-

som tiska prisökningarna för socialbidragstagama. Den alternativa fastprisserie som Statskontoret har utvecklat syftar till att pröva antagandet.

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 123

Diagram 2.6 Socialbidragens kostnader åren 1990-97 i löpande och

fasta priser. Basår 1990

-Totalasocialbidraglöpandepriser

- ..

Totalasocialbidragi fastapriseralternativmetod

Totala cialbidragi fastapriserKPI

Socialbidragtillflyktingarilöpandepriser

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Källa: SCB och Statskontorets beräkningar

Den alternativa fastprisserien ska referensserie mot vilken

ses som en KPI-serien kan jämföras. KPI-serien ligger just över referensserien vilket antyder att utvecklingen av ersättningsnivån för ett genomsnittligt socialbidragshushåll något överstigit KPI-ökningen under åren 1990-1997.

2.7.4¶Regional kostnadsutveckling

Statskontoret har i sin rapport redovisat den regionala kostnadsutvecklingen för individ- och familjeomsorg och dess delområden, för äldre- och handikappomsorg och för socialtjänsten totalt under åren 1990-1997. Kostnadema, i kronor invånare, redovisas på länsnivå

per och för kommungrupper.

124 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

Socialbidragskostnader

Socialbidragskostnadema i kronor invånare för län åren 1990 och

per 1997 framgår av diagram 2.7.

Diagram 7 Socialbidrag på länsnivå i kr/inv. Åren 1990 och 1997.

2600 2400 2200 2000 1800 1600 1400

I 1200 1000 800 600 400

200 300 400 500 600 700 B00 900 1000

KRIINV1990 Källa: Socialstyrelsen.

Socialbidragskostnadema i t.ex. Västmanland år 1990 är 610 kr/in-

ca vånare den streckade lodräta linjen och knappt 1 400 lcr/invånare 1997 den streckade vågräta linjen. I samtliga län har kostnaderna per invånare ökat i absoluta tal mellan åren 1990 och 1997.

Den heldragna linjen illustrerar ökningen socialbidragskost-

av nadema för ett genomsnittligt län den aktuella perioden i relativa tal. Punkten för Älvsborgs län pilen i diagram 2.7 ligger på den hel-

se

betyder den relativa kostnadsölcningen för Älvsdragna linjen. Det att borgs län mellan åren 1990 och 1997 har varit densamma som för ett genomsnittligt län. Länspunkten för Göteborgs- och Bohuslän ligger över linjen. Det innebär att socialbidragskostnaderna har ökat relativt snabbare i detta län under 1990-1997 än vad som är fallet för ett genomsnittligt län. Omvänt har län Jämtland och Västerbotten haft

som

relativt måttlig ökning av socialbidragskostnaderna. en

Det framgår också att storstadslänen betalade ut mest socialbidrag

såväl åren 1990 1997. Länen Mälaren och Österper invånare som runt götland har de näst högsta kostnaderna medan Norrbottens län har de

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 125

lägsta kostnaderna. Västerbottens län och Jämtlands län har haft den måttligaste kostnadsökningstakten av samtliga län.

Tänkbara förklaringar till dessa iakttagelser är att de flesta

unga arbetslösa och flyktingar bor i storstadslänen. Det är också sannolikt att boendekostnaden har ökat snabbare i storstadslän än i glesbygdslän.

Av tabell 2.1 framgår vilka kommuner som haft den största ökningen respektive minskningen kostnader i absoluta tal mellan åren

av 1990 och 1997.

Tabell 2.1 De 10 kommuner med största ökning respektive minsk-

ning av socialbidragskostnader i kr/invånare mellan åren

1990-1997. Absoluta tal.

Källa: Socialstyrelsen.

Äldre- och handikappomsorgskostnader

Som nämnts innebar Ädel-reformen att verksamheter till kostnad

en av 18,5-20 miljarder kronor flyttades från landstingen till kommunerna fr.o.m. år 1992.

År 1990 hade majoritet länen kostnader på 3 000-4 000 kro-

en av nor per invånare för äldre- och handikappomsorgen, medan motsvarande kostnad år 1997 var 8 500-11 000 kronor invånare.

per

Kostnaderna för äldreomsorgen är relativt jämnt fördelade mellan länen såväl år 1990 som år 1997. Stockholms län har dock den klart lägsta kostnaden 1990. Vännlands, Norrbottens och Västernorrlands län har såväl den snabbaste relativa kostnadsökningen under perioden 1990-97 som de högsta kostnaderna år 1997.

126 Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

Diagram 2.8 Kostnader för äldreomsorgen på länsnivå. Kr/inv 1990

och 1997.

Vhlcmo

O

11000 Norrbott

Vnrmllndv

Kogamgm

10000 mv-

n hägbo

ÅNSDOYB O

Krisülp d

-p.,

° :rjlåøpin

9000 K

souä". n

Vlstmunl H183"Isøenoru

0/

Sloåkhol "smb".

2000 2500 3000 3500 4000 4500 5000

KRllNV1990 Källa: SCB:s Räkenskapssammandrag. Socialstyrelsens Jämförelsetal.

Det mönster avtecknar sig i diagram 2.8 är att de mest befolk-

som ningsrika länen har relativt låga kostnader för äldreomsorgen, medan de till ytan större och mer glesbefolkade länen har högre kostnader det är alltså omvänt j ämfört med socialbidragskostnadema.

Kostnader får socialtjänsten totalt åren 1990-1997

Med undantag Västernorrland och Gotland är de totala socialtjänst-

av kostnaderna jämnt fördelade än vad som är fallet med kostnaderna

mer för äldreomsorgen.

Socialtjänstens utveckling under 1990-talet 127

Diagram 2.9 Kostnader för den totala socialtjänsten på länsnivå i

lcr/inv. Åren 1990 och 1997.

14000 13500 13000 12500 12000 Gotland 11500 11000 10500 10000

3000 3500 4000 4500 5000 5500 6000 6500 7000

KR/INV199O Källa. SCB:s Räkenskapssammandrag. Socialstyrelsens Jämförelsetal. När kostnaderna för socialbidrag respektive äldreomsorg för

summeras att belysa kostnaderna för socialtjänsten i sin helhet jämnas till viss del skillnaderna mellan storstadslänen och glesbygdslänen ut.

3 behov

Nya förutsättningar - nya

I detta kapitel redovisas och diskuteras några förutsättningar för

om nya socialtjänsten. Det handlar om internationaliseringen, den demografiska utvecklingen, förändringar i den regionala strukturen och nya förutsättningar för olika välfärdssystem.

3.1 en integrerad del av Europa

Sverige -

1 l EU-medlemskapet

. Genom medlemskapet i den Europeiska unionen EU är Sverige skyldig att följa de regler gäller inom EU. De grundläggande reglerna

som

arbetstagares fria rörlighet finns i Romfördraget. I artiklarna 48 och om 52 finns bestämmelser ger rådet rätt att besluta om åtgärder inom

som den sociala trygghetens område. Av stor betydelse är likabehandlingsprincipen, reglerad i artikel som innebär ett förbud mot diskriminering på grund nationalitet. Genom medlemskapet i EU är vi skyldiga

av att följa rådets förordningar. Två dem, rörande arbetskraftens fria

av rörlighet och system för social trygghet, berör det område utred-

som ningens uppdrag handlar om.

Arbetskraftens fria rörlighet

Den mest grundläggande rättsakten arbetstagares rätt att flytta mel-

om lan medlemsstaterna finns i rådets förordning EEG 1612/68 av den

nr 15 oktober arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen.

1968 om Enligt förordningen har den tar anställning i ett annat medlemsland

som rätt till vistelse och bosättning i inflyttningslandet. Förordningen innehåller också grundläggande regler likabehandling i fråga om sociala

om förmåner. En arbetstagare ska alltså åtnjuta samma sociala förmåner som medborgarna i det land där han arbetar.

Förordningen är tillämplig på anställda och deras familjemedlem-

Utanför faller egenföretagare och oftast de som vistats i en annan mar.

5 19-1830SocialtjänstdelA

nya

medlemsstat för att söka arbete. De får då inte rätt till sociala samma och skattemässiga förmåner landets medborgare. som egna Sociala förmåner är ett begrepp innefattar alla sociala förmåner som enligt ett medlemslands lagstiftning oavsett de har anknytning till om förvärvsarbete eller inte. Sociala förmåner enligt förordningen kan vara såväl sådana som det finns lagstadgad rätt till och sådana utges en som efter skönsmässig prövning. Tolkningen vad begreppet enligt en av förordningen 1612/68 omfattar har varit föremål för prövning i EGdomstolen flera gånger. Framförallt har det vållat bekymmer när det varit fråga om gränsdragningen gentemot regleringen socialförsäkav ringsförrnåner i rådets förordning EEG 1408/71 den 14 juni nr av 1971 om tillämpningen systemen för social trygghet när anställda, av egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Begreppet sociala förmåner är nämligen vidare än begreppet social trygghet. I princip begreppet social trygghet socialförsäkringsavser förmånema. De förmåner som närmast är att betrakta social hjälp som klassificeras därför sociala förmåner. som

System för social trygghet

I förordning 1408/71 samordnas medlemsstaternas bestämmelser om social trygghet. Det är i huvudsak socialförsäkringsfönnåner och s.k. familjeförrnåner. I Sverige återfinns de nationella bestämmelserna bl.a. i lagen 1962:381 allmän försäkring. om Bestämmelserna i förordningen syftar till att samordna medlemsländemas system för social trygghet, inte till harmonisering. Medmen lemsländema får själva besluta vilka försäkringssystem ska om som finnas i landet och villkoren för de olika förmånema. Genom förordningen ska ett tillfredsställande skydd för migrerande arbetstagare, ges såväl anställda egenföretagare. Även deras familjemedlemmar som omfattas av förordningen. Regelsystemet ska lösa lagkonflikter mellan olika länders system för social trygghet så att inte medborgare är försäkrade i flera länder eller riskerar att inte omfattas något lands sociav alförsäkringssystem. Förordningen gäller inte bara dem är anställda eller egenföretasom gare utan också dem upphört att förvärvsarbeta och tidigare som omfattades förordningen och då förvärvade rättighet t.ex. till åldersav en pension. Lagstiftningen i det land där sist förvärvsverkpersonen var sam ska vanligtvis tillämpas. Förordningen innehåller en s.k. exportabilitetsprincip. Den innebär att för vissa kontantfönnåner vårdförmåner kan inte exporteras vid t.ex. ålderdom, får inte sådana krav ställas innebär att förmånen på som

Nya förutsättningar- nya behov 131

något sätt ändras med anledning att mottagaren är bosatt i en annan av medlemsstat än den där institutionen med för betalningen finns. ansvar EG-domstolen har i flera avgöranden understrukit att principen om att sociala trygghetsförrnåner får föras med utomlands gäller så länge gemenskapslagstiftaren inte antar några undantagsbestämmelser. För vissa specificerade förmåner finns idag sådana undantagsbestämmelser. Exportabilitetsprincipen gäller bl.a. ålderspensioner, vilket innebär att de utbetalas till medborgare även om han eller hon är bosatt i ett en annat medlemsland. Till exempel kan änka uppbära änkepension en efter den avlidne maken denne tjänat in pensionsrätt i ett annat land om än änkans bosättningsland. Förordningen kan tillämpas på förmåner som lämnas enligt allmänna eller legala systern för social trygghet. Men medlemsstaterna har sedan den ursprungliga regleringen fastställdes utvecklat nya trygghetsfönnåner. Det har då varit svårt att klassificera förmåner har stark som samhörighet med de sociala trygghetsfönnånema i förordningen 1408/71 också har inslag med anknytning till begreppet social men hjälp.

1¶Europarådet

Europarådet växte fram kravet på ett ökat europeiskt samarbete efter ur det andra världskrigets slut. För 50 år sedan, den 5 maj 1949, undertecknades dess stadga tio stater, av vilka Sverige var en. av En viktig utgångspunkt när Europarådet inrättades var den allmänna förklaringen de mänskliga rättigheterna som FN:s generalförsamom ling hade antagit år 1948. En grundtankarna var att skapa ett rättsligt av system på ett praktiskt plan skulle värna dessa rättigheter. som Det första steget att utarbeta europeisk konvention om skydd var en för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema. Dessutom upprättades ett kontrollsystem för mänskliga rättigheter i form av kommission och särskild domstol. Denna ordning har numera en en reviderats, och den Europadomstolen för mänskliga rättigheter innya vigdes under år 1998. Möjligheten för enskilda medborgare att få sin sak prövad mot den staten innebär att ett nytt element har införts i den internationella egna radikalt stärker enskilda individers rättsskydd. Men det har rätten, som också fått betydande politiska konsekvenser då fallande domar oftast också leder fram till att berörd stat sig tvungen att anpassa sitt anser system till den standard som Europakonventionen sätter. Europarådet är i dag, vid sidan bl.a. FN, OSSE Organisationen om för Säkerhet och Samarbete i Europa och EU, viktig del av det, i en

nya

vid bemärkelse, säkerhetsbefrämjande arbetet. Genom att stärka demokrati, respekt för mänskliga rättigheter och rättsstatens principer konsolideras den värdegemenskap är Europarådets främsta kännesom märke.

Europakonventionen skydd för de mänskliga rättigheterna och om de grundläggande friheterna

Det grundläggande internationella rättighetsskyddet har globalt utvecklats inom Förenta Nationema FN genom ett flertal utvecklade rättighetskataloger och konventioner, t.ex. 1948 års deklaration de om mänskliga rättigheterna och 1951 års Genêvedeklaration flyktingar. om I stor utsträckning har samma grundläggande individuella rättigheter även reglerats i Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Men till skillnad från FN-konventionen har i Europakonventionen byggts in former för övervakning och rättslig kontroll. Sverige anslöt sig år 1952 till Europakonventionen och från den l januari 1995 gäller den svensk lag 1994:1219. Det innebär att som den kan åberopas av enskilda inför svenska domstolar och förvaltningsmyndigheter. Europakonventionen är i princip också del EG-rätten en av genom att det i Romfördraget sägs att unionen ska respektera de rättigheter som garanteras av Europakonventionen. Framförallt är det just den rättsliga kontrollen den reglerats i som artikel 6 i konventionen som varit föremål för intresse. Artikeln anger att envar har rätt till att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade i en opartisk och offentlig rättegång inför oavhängig och en opartisk domstol som upprättats enligt lag. Tolkningen av begreppet "civil rättighet" har varit föremål för många av Europadomstolens avgöranden. Trots det kan idag inte man med säkerhet säga vad begreppet står för. Innebörden det utvecklas av ständigt genom praxisbildningen i Europadomstolen. Äganderätten liksom rätten att förfoga över den egendomen egna har sedan länge accepterats som en civil rättighet. Till civila rättigheter har under senare år kommit att hänföras även vissa sociala rättigheter. Oberoende den sociala rättigheten i fråga har privaträttslig av om en eller offentligrättslig bakgrund har individuell lagreglerad rättighet en av ekonomisk art ansetts civil rättighet enligt konventionen. Det vara en finns flera uppmärksammade rättsfall inom området bl.a. Schuler- Zgraggen och Salesi. I det sistnämnda fallet fastställdes rätt till socien albidrag trots att det saknades anknytning till ett forsäkringssystem.

Nya förutsättningar- nya behov 133

Enligt Europakonventionens praxis innebär konventionens krav på domstolsprövning att den aktuella frågan måste kunna bedömas i hela sin vidd. Kraven är alltså inte uppfyllda domstolens befogenhet är om begränsad till att företa laglighetsprövning och att endast uppen ren häva det överprövade beslutet. För svensk rätt har den inom Europadomstolen utbildade praxisen kommit att innebära att när rätt till socialbidrag prövas domstol ska av det ske i den för förvaltningsbesvär bestämda ordningen.

Europakonventionen om kommunalt självstyre

Den kommunala självstyrelsen anses vara en av de viktigaste grunderna i ett demokratiskt styrelseskick. Denna uppfattning ligger till grund för den europeiska konventionen kommunalt älvstyre, vars syfte är att om lägga fast vissa grundläggande principer för att trygga sådan själven styrelse. Med kommunal självstyrelse förstås enligt konventionens tredje artikel bl.a. kommunernas rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta väsentlig del de offentliga angelägenen av heterna på och i den lokala befolkningens intresse. Koneget ansvar ventionen behandlar därför bl.a. kommuners organisation, administrativ tillsyn över kommuner, deras ekonomiska och principer om resurser rättsskydd för den kommunala älvstyrelsen. Sverige ratificerade konventionen år 1989. Innan detta skedde såg över den svenska lagstiftningen för att svensk rätt stämde man se om överens med konventionen eller ratiñcering skulle kräva förändom en ringar. Slutsatsen att det svenska rättssystemet uppfyller de krav var konventionen ställer. som Konventionens syfte är att lägga fast grundläggande principer för att trygga den kommunala självstyrelsen de viktigaste grundstesom en av i ett demokratiskt styrelseskick. En annan viktig utgångspunkt är nama den kommunala självstyrelsens betydelse för medborgarnas möjligheter att delta i de offentliga angelägenhetema. Förpliktelserna enligt konventionen är inte förknippade med något särskilt kontroll- eller sanktionssystem. Men dess tillämpning följs upp bl.a. Europarådets kommunalkonferens, har kartlagt konventioav som efterlevnad. Kartläggningen har inte föranlett några officiella utnens talanden det svenska rättssystemets förhållande till konventionen. om Konventionen innehåller också artiklar behandlar tillsynen av som kommunernas verksamhet ett laglighetsperspektiv. Tillsynen skall ur normalt begränsas till frågor lagligheten kommunala åtgärder om av och inte åtgärdernas lämplighet. Konventionen innehåller dock undantag från denna grundläggande princip.

nya

3.2¶Den och

demografiska utvecklingen

dess konsekvenser

Demografiska förändringar

Befolkningstillväxt Sveriges befolkning beräknas fortsätta att öka långsamt till 9,3 miljoner år 2025 jämfört med 8,8 miljoner år 1997. Tabell 3.1. Sveriges befolkning faktisk

- och prognos

Antal i tusental År Födda Döda Föd. Inflytt Utflytt Flyttn. Folkökn. Befolkn

Källa: SCB, 1998 års befolkningsprognos

Av tabellen framgår att befolkningstillväxten mycket hög kring

som var år 1990 avtar kraftigt och kommer att ligga under 10 000 årligen de närmaste åren. Bakom prognossiffroma över antal födda och döda ligger antaganden om barnafödande och medellivslängd. Statistiska Centralbyrån SCB antar att bamafödandet går från dagens historiskt

upp låga 1,50 barn per kvinna till 1,83 barn per kvinna fr.o.m. år 2020. När det gäller medellivslängden antas den öka trendmässigt för både män och kvinnor mellan åren 1999 och 2050. ökning från

För män antas en 77 år till knappt 82 år och för kvinnor från 82 år till knappt 86 år.

Nya förutsättningar- nya behov 135

En åldrande befolkning

Andelen äldre i Sveriges befolknimg är hög och den fortsätter att öka. De äldsta åldersgruppema 80 år och äldre väntas öka i andel från

- knappt 5 procent år 1997 till 7 proccent år 2025.

Den demografiska utvecklingem har också betydelse for arbetskraften. Av befolkningen i åldrarna 201-64 år ökar den andel som är 50 år eller äldre från 30 procent år1997 tiill 35 procent år 2025.

Enligt minskar antaltet förskolebarn kraftigt, med 17 pro-

prognosen cent, fram till år 2002 för att däreftcer öka igen, medan skolbarnen ökar i antal fram till år 2005.

Befolkningsutvecklingen för äldrre har underskattats

Historiskt har funnits tendems att underskatta ökningen av antalet

en äldre i de befolkningsprognoser gjorts de senast 20 åren. En järn-

som förelse mellan några olika gjorts åren 1976 till 1989

prognoaser som redovisas i figur 4:

Diagram 3.1 Befolkningsprognoscer och faktiska utfall, samt 1998 års

prognos, för ålderskllassen 65-w.

-PCGNOS

- -0- -PROCGN,1983

-t- PROCGNOS86

:n: PROGNOSER89

l-Utfall 1980-98SCBprognos2000-

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Källaz. SCB:s befolkningsprognoser orch befolkningsstatistik.

nya

Den främsta orsaken till att befolkningsprognosema underskattat det faktiska utfallet för åldersgruppen 65 år och äldre är skattningen

av framtida dödlighetsrisker efter ålder och kön. Antagandet ökad

om en medellivslängd i 1986 års befolkningsprognos jämfört med tidigare prognoser ligger mest sannolikt bakom det faktum att differensen mellan och utfall är mindre för 1986 års än for

prognos prognos prognoserna 1975 och 1983.

I 1998 års prognos används en ny modell där dödlighetsnedgången är olika inom varje åldersklass till skillnad från tidigare prognoser, då det antogs att dödligheten densamma i mycket breda åldersklasser.

var Denna ändring av modell kan innebära en risk för att SCB t.o.m. har överskattat dödlighetsnedgången.

3.2.2¶Framtida äldreomsorgskostnader

I takt med att befolkningen består av alltfler äldre kan kostnaderna for äldreomsorgen antas öka. I SCB:s befolkningsprognos från år 1994 bedöms att åldersgruppen 65-w ökar med 10 procent under åren 1994

- 2010 och att åldersgruppen 85-w ökar med ca 40 procent under samma period. Vad kan en så kraftig ökning av antalet äldre antas betyda för resursbehoven inom äldreomsorgen

I delbetänkandet Behov och resurser i vården analys SOU

- en 1996:163 redovisar Kommittén om hälso och sjukvårdens finansiering och organisation HSU 2000 en kalkyl för vad den demografiska utvecklingen ställer för krav på resurser for äldreomsorgen. Resurskraven beräknas öka med drygt 19 procent under perioden 1994-2010. När HSU 2000 ställer denna kalkyl i relation till hur utrymmet för kommunal konsumtion kan komma att förändras under samma tid finner kommittén att det uppstår ett gap mellan behov och resurser som ligger i storleksordningen 16-17 procent 8-8,5 rndlcr år 2000 och ca 24 procent 12 rndlcr år 2010. Behovsökningen är ett utslag av en prognostiserad åldrande befollcning.

HSU 2000 beaktar alltså endast demografins effekt på det framtida resursbehovet inom äldreomsorgen. Detta är det gängse sättet att söka bedöma framtida kostnader for äldreomsorgen, dvs. att göra en s.k. demografisk framskrivning. Det innebär att en given styckkostnad för äldreomsorg i olika åldersgrupper multipliceras med antalet personer i respektive åldersgrupp utifrån befolkningsprognos.

en

Även i långsiktig analys från Svenska Kommunförbundet har

en det gjorts bedömningar av hur stora kostnaderna för äldreomsorgen kan

1 Svenska Kommunförbundet 1998 Kommunerna iframtiden

Nya förutsättningar- nya behov 137

komma att bli år 2010. Som ett resultat av olika antaganden ger respektive bedömning mycket olika resultat. En rent demografisk framskrivning ger en bedömd kostnadsökning med knappt 18 procent under perioden l997-20l0.Två alternativa prognoser, med antaganden utöver de rent demografiska, leder till radikalt andra resultat. I det ena altemativet skulle kostnaderna t.0.m. bli lägre 2010 än 1997.

En demografisk framskrivning utgår från antaganden om ett oförändrat resursbehov per person i respektive åldersgrupp, oförändrad servicenivå och oförändrad vårdstruktur. Någon hänsyn tas därmed inte till förändringar i efterfrågan, förändringar familjemönster, möjlig-

av heter att förebygga skador och ohälsa etc. Framskrivning innebär att styckkostnaden för äldreomsorgen "låses fast" i prognosperiodens basår. Motivet till det är att visa hur stort det demografiska trycket på äld-

kan bli om ingenting händer eller görs. Utveckreomsorgens resurser lingen äldreprognosen är således helt betingad utvecklingen av

av av befolkningsprognosen.

Eftersom antagandena i demokratisk framskrivning är förenklade

en

sådan framskrivning också ett trubbigt instrument för att bedöma är en framtida äldreomsorgskostnader. Frågan är därför hur väl de demografiska framskrivningarna har stämt med det faktiska kostnadsutfallet för äldreomsorgen. Enligt studie inom för Socialstyrelsens Ädel-

en ramen utvärdering visar det sig att kostnaderna för äldre- och handikapp-

under perioden 1984-1994 ökade något snabbare än vad som omsorgen motiverades förändringar i åldersstrukturen. Jämfört med t.ex. sjuk-

av vården har demografiska framskrivningar vad gäller äldreomsorgen varit träffsäkra prognosinstrument under 1980- och l990-talen.

som

Hur kommer det sig då att den demografiska utvecklingen har varit relativt utslagsgivande för äldreomsorgen givet de nämnda för-

ovan enklande antagandena

I verkligheten beror det framtida resursbehovet inom äldreomsorgen på mängd olika faktorer befolkningsutvecklingen är en. Andra

en varav sådana faktorer är förebyggande åtgärder och rehabilitering, förändrad värdstruktur, ändrade familjemönster, livsstil, etc. Från kostnadssynpunkt kan här tänka sig att några dessa faktorer är positiva, dvs.

man av

låga framtida kostnader, medan andra är negativa, dvs. genegenererar

höga framtida äldreomsorgskostnader. Exempel på en positiv fakrerar tor skulle att fler friska år läggs till livet och att sjukligheten pres-

vara

ihop i ett smalt åldersintervall i hög ålder. Exempel på en negativ sas faktor skulle fler friska år läggs till livet men att sjukligheten

vara om utvidgas över dessa extra år. En negativ faktor är om de äldre

annan efterfrågar och får vård och omsorg vid ett givet vårdbehov.

mer

Givet dessa positiva och negativa faktorer är det rimligt att betrakta det faktiska kostnadsutfallet som ett vägt genomsnitt av dessa faktorer.

nya

Häri ligger också förklaringen till att demografiska framskrivningar lyckats relativt väl med att prognostisera framtida kostnader för äldreomsorgen de senaste decenniema. Faktom befolkningsutveckling för pensionärer har i kostnadshänseende varit ett ungefärligt genomsnitt mellan de positiva och negativa faktorerna. Det är emellertid omöjligt att veta om detta förhållande kommer att gälla även i framtiden. Den relativa styrkan hos de positiva respektive de negativa faktorerna kommer inte nödvändigtvis att vara densamma framgent vad gäller effekten på äldreomsorgskostnadema. Därför får demografiska framskrivningar också fortsättningsvis betraktas ett trubbigt och osäkert instrument som för att bedöma framtida kostnader för äldreomsorgen.

3.3 struktur i

Regional förändring

samhällsutvecklingen har under det senaste decenniet successivt ökat betydelsen av den lokala och regionala nivån i den svenska statsförvaltningen. Det har blivit allt vanligare att lösningar på regionala problem kommer till stånd samverkan mellan olika samhällsorgan genom såsom kommuner, landsting länsstyrelser, länsarbetsnämnder, universitet/högskolor, handelskammare och för det lokala näringslivet. organ Det är mot denna bakgrund som man bör riksdagens ställningsse tagande att ge kommunala självstyrelseorgan ett ökat för det ansvar regionala utvecklingsarbetet. Fonnema för det ökade kommunala ansvaret prövas i en försöksverksamhet i de fyra länen Kalmar, Skåne, Gotlands och Västra Götalands län. Gemensamt för dessa försökslän är att ett kommunalt självstyrelseorgan övertar länsstyrelsens uppgifter vad gäller arbetet med bl.a. lokala tillväxtavtal, användning regioav nalpolitiska medel och långsiktig plan för den regionala transporten infrastrukturen. Det regionala utvecklingsarbetet ska ske i samarbete med statens förvaltning. Länsstyrelsen ska fortsätta att verka för att statliga intresi länet samordnas. Även fortsättningsvis bör finnas sen en sammanhållen, effektiv statlig organisation på regional nivå. Den parlamentariska regionkommittén PARK har tillsatts för att följa och utvärdera försöksverksamheten i de fyra försökslänen och upp att lägga förslag om den framtida regionala organisationen. En utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag är att det måste utvecklas former för fördjupad demokratisk förankring det regioen av nala utvecklingsansvaret. Gemensamt för försökslänen är att de styrs fullmäktigeförav en samling som består av ledamöter väljs bland länets kommunalsom och landstingspolitiker. Ett sådant styrelseskick innebär rimligtvis att

Nya förutsättningar- nya behov 139

kommuner och landsting får ökad makt när det gäller att besluta om frågor som rör den regionala utvecklingen.

En utgångspunkt för kommittén är att staten måste se till att

annan de mål i den nationella politiken fullföljs i landets alla delar

som anges samtidigt hänsyn tas till de mål för den regionala utvecklingen som

som regionala självstyrelseorgen har ställt upp. Denna uppgift ligger på länsstyrelsen. Enligt regeringen kan länsstyrelsen i denna uppgift bidra till att flytta uppgifter från central till regional och lokal statlig nivå.

Nyckelkomponenter i länsstyrelsemas fortsatta arbetsinriktning är tillsyn, uppföljning, enhetligt förhållningssätt och samordnat agerande. Länsstyrelsens samordnande roll framträder särskilt på miljöområdet. Idag har länsstyrelsen rollen som regional miljömyndighet och denna roll befästes ytterligare i och med att miljöbalken trädde i kraft den l januari 1999. I miljöbalken betonas länsstyrelsens ledande, utvecklande och informerande roller. För att länsstyrelsen ska kunna uppnå vitt skilda mål på regional nivå ställs höga krav på kompetens och flexibilitet.

Under 1990-talet har det blivit allt vanligare att ha ett sektoröverslcridande perspektiv på regionalpolitiska problem.

3.4¶Social inför framtiden

trygghet

Den västeuropeiska välfärdsstaten utvecklades under efterkrigstiden. Levnadsstandarden förbättrades markant och de sociala skyddsnäten erbjöd trygghet, som man tidigare inte upplevt. Men vid mitten av

en 1970-talet bromsades utvecklingen och tillväxttakten dämpades.

upp Alltfler västländer fick strukturella problem med varaktig arbetslöshet på hög nivå och stora budgetunderskott. För närvarande befinner sig de västeuropeiska trygghetssystemen i den kraftigaste förändringsfasen sedan uppbyggnadsåren. Det finns ett tydligt politiskt åtagande för hög grad social trygghet det har blivit allt svårare att finansiera den.

av men

Finansieringsproblemet handlar till del det moderna samhäl-

en om lets stora rörlighet. Det gäller skattebasemas rörlighet men möjligen också rörlighet som är kopplad till den enskildes livscykel. Skatte-

en basema i form förmögenheter och inkomster kan idag i större ut-

av sträckning än tidigare förflyttas över gränser. Därmed har det lagts ett tryck nedåt på skatteuttaget. De enskilda kan idag också i ökad utsträckning välja bostadsort efter var man befinner sig i livscykeln. En barnfamilj kan sträva efter att bo där barnomsorgen har hög kvalitet och är billig, medan pensionärer kan söka en bostadsort där t.ex. hemtjänsttaxoma är låga. Till del handlar också finansieringsproblemen

en

nya i

om att inställningen till arbete kan påverkas negativt hög beav en

skattning.

Utöver de ovan nämnda faktorerna är exempelvis befolkningsförändringarna en faktor förstärker behovet förändringar. Närmast som av handlar det det snabbt ökande antalet äldre En om personer. annan faktor är att välfárdsprogrammen skapades för 20-30 år sedan och kan upplevas fastlåsta i föråldrade organisatoriska och administrativa som strukturer. Det finns i flera länder tecken på att omfördelningen mellan "starka och svaga" inte fungerar effektivt Den sociala tryggheten har i regel betraktats ett mål i sig. Men som man kan nu se en strävan efter att betrakta välfärdssystemen medel som till förändring. Väl fungerande välfärdssystem kan t.0.m. konses som kurrensmedel i en internationaliserad ekonomi. Ibland används begreppet institutionell konkurrens och det beskriva hur ett samhälle avser kan hävda sig att utveckla för samhällsekonomin understödgenom jande institutioner. Välfárdssystemen förväntas alltså bättre mot svara de ekonomiska kraven på ständig förändring och utveckling i den internationella konkurrensen. En omprövning fördelningen ansvaret av av mellan individer, familjer, organisationer och offentliga institutioner diskuteras också. I en rapport från EU-konsekvensutredningen konstateras att nya livsstilar har vuxit fram i Västeuropa. Utredningen pekar på rad att en utvecklingstrender är tydliga i alla EU- och Efta-länder: familjerna blir allt mindre, allt färre gifter sig och allt fler sammanbor, alltfler skiljer sig, allt fler barn föds utom äktenskapet, allt fler lever och allt ensamma mindre del barnens uppfostran sker hos föräldrarna. Förändringarna av bryter sekelgamla beteendemönster, den verkliga innebörden men av förändringarna är inte entydiga. Familjen fast rotad institution i är en Västeuropa och olika ekonomiska, sociala och legala strukturer favoriserar ofta också den traditionella familjen, ofta med humannen som

vudsaklig eller ende familj

Mot bakgrund denna utveckling har familjepolitiken och barnav omsorgen blivit viktiga områden för både medborgare och politiker. Den västeuropeiska trenden går mot alltmer generella åtgärder med inkomstöverföringar till barnfamiljer och stöd syftar till jämställdsom het mellan könen. Det finns ett uppenbart samband mellan förändringar i samhällets regelverk och de stora förändringarna i familjemönstren, även om det inte är givet vad som är orsak och verkan. Ett allmänt

2 Bilaga 9 till EU-konsekvensutredningen Välfärd och levnadsvillkor i Västeuropa. 3 45 ff. a.a., s.

Nya förutsättningar- nya behov 141

familjestöd förekommer ofta i två olika huvudfonner; kontantstöd och

skattereduktioner. Inom EU diskuterar vad krävs för att modernisera man numera som och nydana den sociala tryggheten inom gemenskapen. Bland annat pekas några grundläggande politiska ställningstaganden som måste

göras för de sociala trygghetssystemen. Det gäller bl.a.: att anpassa

värderingar; solidariska lösningar i förhållande till individuellt an- svar, social trygghet, - grad av finansieringen av trygghetssystemen, allas tillgång till offentliga tjänster och risken för social utslagning. -

Till följd behov och värderingar förändras aktualiseras behovet av att principer för de sociala trygghetssystemen. System som t.ex. av nya kan skydda arbetstagare mot hastigheten i den tekniska utvecklingen och för risken att kunskaper snabbt blir inaktuella, strategier för att hantera de demografiska förändringarna Att bara tänka på hur osv. systern kan utvecklas och befintliga förbättras är förmodgemensamma ligen inte tillräckligt. Kanske krävs det också överväganden om hur

förutsättningarna för vård anhöriga/närstående m.fl. kan bibehållas av och förbättras. Centrala frågor i detta sammanhang är bl.a. arbetsfördel-

ningen mellan offentliga, frivilliga och privata aktörer, samt avvägningen mellan behov och i vård och omsorg. resurser Trots skillnaderna mellan de sociala trygghetssystemen i Europa är det mycket förenar dessa. Men socialpolitiska värderingar medför som vissa skillnader, hur mycket service ska administreras via de t.ex. som offentliga och skattefinansieras och hur mycket bör ske i systemen som privat regi, med försäkringar. Skillnader finns också mellan hur egna prövar vilka har behov ett visst stöd, vilka som ska komma man som av i åtnjutande viss förmån, vilka villkoren och ersättningsnivåema av en liksom ersättnings-periodemas längd. ska vara Om försöker kategorisera de olika välfárdssystemen i Västman kan konstatera att Någon renodlad välfärdsmodell knappast europa man förekommer i något land. Ett sätt att analysera och karaktärisera olika välfärdsmodeller redovisades i EU-konsekvensutredningen Välfärd

och levnadsvillkor i Västeuropa. Indelningen har fokus på vilka som ska få ersättning och på vilka villkor ersättning erhålles. I rapporten

urskiljer man fyra modeller.

4KOM 97 102 slutlig, Modernisering och nydaning av social trygghet i

Europeiska Unionen.

nya

Den behovsprövade modellen innebär att ersättning betalas ut först efter en mer eller mindre grundlig prövning behoven och den av egna betalningsförmågan. Inslag av behovsprövning finns i alla länder men dominerar ingenstans. En annan modell erbjuder ett gmndskydd. Statligt administrerade socialförsäkringsprogram omfattar i princip alla medborgare oavsett inkomst. Det är ett enhetligt skydd lämnas till alla när de inte kan som arbeta och få inkomster. Grundskyddet kan kompletteras med egna eller kollektiva försäkringar. Modellen återfinns i Storbritannien, Irland och Schweiz. Den tredje modellen är den korporativa, bygger på separata som program för förvärvsarbetande inom olika yrkesgrupper. Ersättning lämnas i relation till hur stora inkomsterna är. sammanslutningar av löntagare och arbetsgivare styr och finansierar försäkringsinstitutioner, där staten ofta är medfinansiär. Denna modell är vanlig i många EUländer, t.ex. Belgien, Nederländerna, Tyskland, Italien, Frankrike och Österrike.

Den fjärde modellen är nära förknippad med den nordiska välfärdsstaten och är en allmän standardskyddsmodell. Den bygger på statligt administrerade program till alla medborgare får ersättning i försom hållande till hur mycket inkomst de förlorar vid sjukdom och arbetslöshet. Men även andra sätt att karaktärisera olika välfärdssystem förekommer. Professsor Gösta Esping-Andersen begränsar sin indelning till tre huvudtyper av välfärdssystem, som han lägger olika betoning menar på staten, marknaden och familjen. Han också att i alla länder menar finns en blandning systern, att länderna ändå går att sortera av men efter huvudtyp av system. Esping-Andersen benämner sina tre huvudtyper av system som liberalt, korporativistiskt och universellts. Den liberala modellen kan sägas motsvara den nämnda beovan hovsprövade modellen, med få generella inslag och försäkringskasvag raktär. Den korporativa modellen motsvarar den nämnda och innebär ovan en nära koppling till olika yrkesgruppers ställning på arbetsmarknaden. Den universella modellen innebär att trygghetssystemen har nära en koppling till medborgarskapet. En viktig förutsättning för den universella modellen är dock sambandet mellan välfärd och arbete. Den är lika engagerad för full sysselsättning beroende att denna som av uppnås. Utan full sysselsättning är det svårt att klara finansieringen av denna modell.

5 Esping-Andersen.

Nya förutsättningar- nya behov 143

En de faktorer har avgörande betydelse för den svenska av som en välfärdspolitiken är utvecklingen på arbetsmarknaden. Denna har genomgått stora förändringar 1990-talet. Ett stort antal personer kom stå arbete i början 1990-talet. En del dessa arbetslösa att utan av av var i meningen att de tillhörde arbetskraften utan att ha arbete. Allt fler kom dock också att definitionsmässigt stå utanför arbetskraften. Framför allt gäller detta ungdomar och invandrare. Detta har medfört att de står utan den sociala trygghet socialförsäkringssystemen innebär. som Andelen sjukförsäkrade utan rätt till sjukpenning i åldrarna 20-64 år exklusive förtidspensionärer fyrdubblades mellan åren 1990 och 1996 till närmare halv miljon Antalet utan arbete som en personer. personer helt saknar arbetslöshetsförsäkring har ungefär femdubblats Vi kan förvänta fortsatta stora förändringar på arbetsmarknaden. oss Samtidigt trenden vad gäller arbetslösheten har vänt och sysselsom sättningen ökar minskar behovet arbetskraft inom tillverkriingsav industrin. Men tjänstesektom kan förväntas öka. Branscher som expanderar och söker arbetskraft är bl.a. IT, restaurang och service, försäljning, utbildning och sjukvård. Många de jobben är dock vissav nya

tidsanställningar i form projektanställningar och tillfällighetsarbeten

av och andra flexibla anställningsformer. Utvecklingen inforrnamera av tionssystem och informationsteknik också möjlighet till ökad flexiger blitet arbetets förläggning i både tid och Möjligheterna att helt av rum. eller delvis arbeta på distans ökar därmed. Utvecklingen innebär att kraven på kompetens är stora och att kompetensbehoven förändras. Vissa har svårt få jobb på grund brist på kompetens eller personer att av att de har kompetens inte efterfrågas. en som Med hänsyn till det svenska välfärdssystemets starka koppling mellan arbete och social trygghet är det här oroande utveckling. SNS en Välfärdsråd konstaterar t.ex.:

En utveckling mot fler tidsbegränsade obb har skett under 1990-talet och kan i framtiden bli källa l ökad ekonomisk otry ghet. en Samtidigt kan tidsbegränsade anställningar främja företagens ienä-

anställa invandrare, och sadana jobb

utsatta soom

Eenhetocksa fylla viktig Eper arbetsmarknaden. En utveck- .an en un tion pa ling detta slag understryker ocksa vikten att det inte blir alltfor av av svårt komma in i dvs. att kvalifikationslcra-

att trygghetssystemen,

ven inte blir alltför höga.

Socialbidragen måste, sin karaktär yttersta skyddsnät, ses genom av bakgrund det sociala trygghetssystemet i sin helhet. Det ovan mot av redovisade anledning till Om de generella systemen brister får ger oro. socialbidragssystemet större roll än vad är önskvärt. Frågor som en som

6 Björklund m.fl.. 7 107. a.a., s.

nya

rör eventuella omprövningar socialförsäkringsystemet i vårt land

av ligger dock utanför utredningens uppdrag.

4 och

Utredningsbehov utredningsuppdrag

l Bakgrund

I början 1990-talet tillsatte regeringen parlamentarisk kommitté,

av en den s.k. Socialtjänstkommittén, med uppgift att göra en allmän översyn

socialtjänstlagen dir. 1991:50. Socialtjänstlagens tillämpning skulle av utvärderas och översynen skulle syfta till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter.

Kommitténs arbete skulle inriktas mot följande huvudornråden: SoL:s regler rätten till bistånd, det yttersta ansvaret och vistelsebegreppet,

om överklagande av beslut inom socialtjänsten, kommunernas bidragsnor-

socialtjänstens framtida inriktning och organisation samt tillsyn, mer, uppföljning och utvärdering. I uppdraget ingick också att överväga hur bestämmelserna anmälningsskyldighet i 71 § SoL borde utformas.

om

Genom tilläggsdirektiv dir. 1993:72 fick Socialtjänstkommittén vidare i uppdrag att utreda och lägga fram förslag om författningsreglering personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde.

av

Socialtjänstkommitténs uppgifter var omfattande och det var inte möjligt att behandla alla frågor ihuvudbetänkandet. Frågor om författningsreglering av personregister och socialtjänstens dokumentationsskyldighet redovisades separat liksom frågor kompetens, utbildning

om och forsknings- och utvecklingsarbete. Huvudbetänkandet SOU 1994:139 Ny socialtjänstlag koncentrerades därmed till en översyn av själva socialtjänstlagen.

Kommittén föreslog framtida socialtjänstlagstiftning på mot-

att en svarande sätt den nuvarande bör byggas upp som en målinriktad

som ramlag innehåller kombination skyldighets- och rättighets-

som en av regler. Men kommittén ansåg också att socialtjänstlagen borde arbetas om och ges en redaktionell översyn med kapitelindelning.

Vid remissbehandlingen kommitténs huvudbetänkande Ny soci-

av altjänstlag blev reaktionerna blandade. En del instanser instämde i att socialtjänstlagens karaktär målinriktad ramlag med inslag av detalj-

av reglering borde behållas liksom att lagen bör kombination av

vara en

146 Utredningsbehov och utredningsuppdrag

rättighets- och skyldighetsregler. Men många instanser ansåg att lagförslaget innebar en detaljreglering skulle snäva in kommunernas

som självbestämmande. De ville att grundtanken med målinriktad ramlag

en skulle bestå. Socialstyrelsen uttalade sig för skärpt statlig tillsyn mot

en bakgrund av de föreslagna skyldighetema. Ett stort antal remiss-

nya instanser ansåg sammanläggning mellan LSS och SoL borde ha

att en prövats, något som De Handikappades Riksförbund DHR kraftigt avvisade. Svenska Kommunförbundet efterlyste samordning mellan

en SoL och HSL.

Remissinstansemas synpunkter var alltså blandade och socialtjänstkommmitténs förslag ledde inte till någon total revision social-

av tjänstlagen. Däremot genomfördes en partiell reform i fonn av ändringar och tillägg till socialtjänstlagen. I den proposition prop. 1996/97:l24 Ändring socialtjänstlagen, låg till grund för för-

av som ändringarna bedömde dock regeringen att det mot bakgrund de

av samhällsförändringar skett fanns behov att över socialtjänstlagen

som av se och utredning därför borde tillsättas.

att en ny

4.2 direktiv

Socialtj änstutredningens

Vid sammanträde den 25 september 1997 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över vissa frågor om socialtjänstlagen, socialtjänstens uppgifter och tillsynen över den. I direktiven dir. 1997:109 anges särskilt att grundläggande målsättningar och värderingar i socialtjänsten såsom principer helhetssyn, ett före-

om byggande perspektiv och att den enskildes tas tillvara ska ligga

resurser fast.

Utredaren ska mot bakgrund av de lagändringar och organisatoriska eller ekonomiska förändringar som skett i samhället under 1990-talet lämna förslag inom bl.a. följande områden: lagens struktur och konstruktion, sambandet mellan Socialbidraget och övriga trygghetssystem, socialtjänstens finansiering och tillsynen över socialtjänsten.

Socialtjänstlagens struktur och konstruktion ska över och analy-

ses seras bl.a. vad gäller för- och nackdelar med att i lag blanda rät-

samma tigheter för den enskilde och skyldigheter för kommunen liksom de olika möjligheterna att överklaga beslut.

Utredaren ska överväga hur socialbidrag och övriga trygghetssystem bättre ska kunna samverka med varandra utan att arbetslinjen inom bidrags- och ersättningssystemen överges. Eventuella förslag skall rymmas inom ett oförändrat offentligt åtagande.

Eventuella behov av att förändra principerna för socialtjänstens finansiering ska analyseras utifrån behovet av att få till stånd mer lång-

Utredningsbehov och utredningsuppdrag 147

siktig stabilitet i på socialtjänstens alla omsorgsområden.

resurserna Utredaren ska också överväga hur en balans kan uppnås mellan den ambitionsnivå som SoL anger och kommunsektoms ekonomiska resurser.

Begreppet skälig levnadsnivå ska analyseras. Utredaren ska då bl.a. analysera det med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet, är möjligt

om att ge kommunerna utrymme för mer lokalt anpassade lösningar.

Utredaren ska också lämna förslag om hur individ- och familje-

kan förändras så att den bättre stämmer överens med den omsorgen avsedda funktionen att främst stödja enskilda med ett individuellt bistånd är föranlett tillfälliga sociala eller ekonomiska problem.

som av

Vidare ska förslag lämnas till hur tillsynen över socialtjänsten kan förbättras och effektiviseras. En bättre samordning tillsynen över

av socialtjänsten och hälso- och sjukvården bör då analyseras. Dessutom bör utredaren överväga behov ökade befogenheter för tillsynsmyn-

av dighetema motsvarande vad som gäller for hälso- och sjukvården.

I sitt arbete ska utredaren beakta regeringens direktiv till kommittéer och utredare att pröva det offentliga åtagandet dir. 1994:23, att

om redovisa regionalekonomiska konsekvenser dir. 1992:50, att redovisa jämställhetspolitiska konsekvenser dir. 1994: 124 och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49.

Genom tilläggsdirektiven dir. 1998:70 har utredaren fått i uppdrag att lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare ska utfonnas. Det förslag lämnas ska vara förenat med

som krav på bosättning i Sverige. Vidare ska de ekonomiska konsekven-

förslaget analyseras och redovisas. serna av

Enligt utredningens direktiv skulle utredaren ha redovisat uppdraget senast den 31 1999. I samband med det nämnda tilläggsdirektivet

mars

den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare förlängdes om utredningstiden till den 31 maj 1999. Genom ett senare beslut av regeringen skall uppdraget redovisas senast den 15 september 1999.

Regeringen beslutade också den 3 december 1998 regeringsbeslut 8 att uppdra utredaren att överväga en tydligare lagreglering av anhörigstödet. Vidare fick utredaren i uppdrag att analysera effektiviteten i tillsynen vård, stöd och service till psykiskt störda. Särskild upp-

av märksamhet bör ägnas samordningen mellan Socialstyrelsens och länsstyrelsernas verksamheter.

4.3 arbete

Utredningens

Socialtjänstutredningens uppdrag är vittomfattande och även rymmer kontroversiella frågor. Det slutbetänkande läggs fram bygger som nu dels på befintliga kunskaper och erfarenheter, dels på studier som utredningen uppdragit andra att genomföra eller själv har genomfört. Statistiska Centralbyrån i Örebro SCB har bistått utredningen med beräkningar som legat till grund för delbetänkandet Ökade socialbidrag en studie om inkomster och socialbidrag åren 1990 till 1996 SOU - 1999:46. SCB har också biträtt utredningen med visst utredningsarbete för att etablera mått på skälig levnadsnivå, samt med att beskriva förändringarna i skatte- och bidragssystemet under 1990-talet. Utredningen har också uppdragit åt Statskontoret att biträda utredningen i arbetet med att beräkna socialtjänstens kostnader under perioden 1990-1997. I samarbete med Demokratiutredningen har intervjubok På en marginalen SOU 1998:161 publicerats, med tolv berättelser bygger som på intervjuer med personer har behövt eller behöver stöd som av socialtjänsten. Idén till boken väcktes ursprungligen företrädare för av den s.k. Altemativutredningen för ökat brukarinflytande inom socialtjänsten. För att få synpunkter och erfarenheter från olika håll i landet har utredningen gjort studiebesök i ett stort antal kommuner. Besöken har givit tillfälle till överläggningar med politiska och professionella företrädare för socialtjänsten. Utredningen har fått möjlighet till dialog med olika aktörer inom socialtjänsten och dess samverkanspartners genom anordnande av möten, samt medverkan vid sammankomster genom anordnade av bl.a. kommunernas länsförbund, länsstyrelsemas sociala länsexperter, brukarorganisationer, fackliga organisationer, liksom socialpolitiska och andra frivilligorganisationer. I maj 1998 hölls ett arbetsseminarium där alternativa verksamhetsforrner inom individ- och familjeomsorgen i några kommuner redovisades och diskuterades. En del dessa verksamheter finns beskrivna i av avsnitt 2.3. Genom att tona ned den myndighetsutövande rollen till förmån för en mer erbjudande och serviceinriktad ansats vill bl.a. man lyfta fram det förebyggande arbetet och nå de behöver personer som stöd i ett tidigare skede. För att få en referensram med framtidsinriktning för utredningsarbetet genomfördes i juni 1998 ett seminarium på temat "Framtidsperspektiv på socialtjänsten". Slutligen bör nämnas att sekretariatet tillsammans med företrädare för Svenska Kommunförbundet företagit studieresa till Danmark och en att delar av sekretariatet besökt Storbritannien.

Styrning och lagreglering av

änsten

socialtj

5¶Statens och kontroll

styrning

5.1¶Mål- och resultatstyming

Regeringen är enligt regeringsformen ansvarig inför riksdagen för hur den styr riket. I detta ligger ett ledningsansvar för hela den offentliga förvaltningens skötsel. För mot detta yttersta lednings-

att svara upp

får regeringen använda sina stymingsbefogenheter. ansvar

På vilket sätt regeringen utövar sitt ledningsansvar, dvs. hur regeringen styr och kontrollerar, har betydelse för att förvaltningen i sin tur ska kunna utövas på ett effektivt sätt.

Under åren har olika styrrnodeller använts och under 90-talet är det mål- och resultatstyrning dominerat. Det innebär i princip att sta-

som ten sätter nationella mål för olika verksamheter och sedan följer

upp

resultaten. Huvudmannen, t.ex. regeringen, en förvaltningsmynupp dighet eller ett projektlag, formulerar sedan övergripande mål i första hand utfall, i andra hand slutprestationer. Därefter arbetar hu-

om om vudmannen och den har att utföra verksamheten, verkställaren,

som tillsammans med att bryta ned dessa mål till mätbara delmål. Men verkställaren väljer själv på vilket sätt och med vilka medel han vill uppnå målen.

Att den verkställande myndigheten självständigt får välja medel för att uppnå angivna mål är ett viktigt inslag i målstymingen. Ett annat centralt inslag är att de styrande i förväg betonar att måluppfyllelsen, dvs. slutprestationen, utfallet eller ett effektivt resursutnyttjande, kom-

att kontrolleras utvärderas i efterhand och jämföras med andras mer - resultat.

Om målstymingen fungerade idealt skulle uppföljningen utfall

av och slutprestationer, samt återföringen information måluppfyl-

av om lelse i olika stadier styrkedjan, spela huvudroll när ansvariga

av en myndigheter och huvudmän i efterhand bedömer resultatet av sitt arbete, dvs. hur de ligger till i förhållande till de precisa målen. Förvaltningspolitiken är i detta hänseende efterhandsgranskande till skillnad från framåtblickande planering.

152 Statens styrning och kontroll

Målstyming och resultatstyrning är närbesläktade, det finns

men vissa skillnader när det gäller respektive modell har sin tyngd-

var punkt.

Vid resultatstyrning ligger den på utfall och slutprestationer i sig, vid målstyming på mål riktade mot utfall och slutprestationer. Resultatstyrning bygger på att tillförlitlig information systematiskt återförs och på insatsemas resultat. Inga specialdestinerade medel detaljreglerar hur tillgängliga medel ska användas utan istället får den ansvarige huvudmannen en Ospecificerad klumpsumma. Utvärderingen blir då ett instrument för att i efterhand ta reda på hur det gick, att lyfta fram goda exempel och att lära av misstag.

Styrningen måste anpassas efter den verksamhet som bedrivs. Den varierar därför mellan olika områden och former styrmedel

nya av växer fram. Staten kan också att styrningen på vissa områden be-

anse höver vara starkare, t.ex. för att ta tillvara svaga ställning

gruppers inom ett område eller för att tillgodose behov likhet vid den natio-

av nella tillämpningen av bestämmelserna. Det finns också olika kulturer inom skilda sektorer av den offentliga förvaltningen som kan bidra till att styrningen utformas på olika sätt. Men gemensamt för en effektiv mål- och resultatstyrning är att alla led i kedjan styming-uppföljning/utvärdering-återföring måste vara definierade och anpassade efter verksamheten i fråga.

För att mål- och resultatstymingen ska framgångsrik krävs att

vara målen är så tydliga att resultaten i verksamheten går att mäta. Statens styrning under senare år har kritiserats i detta avseende. De nationella målen har i många fall varit så övergripande att de varit svåra att följa upp. För att de över huvud taget ska kunna utvärderas måste de konkretiseras som tydliga resultatmål och beskrivas i mätbara termer. Som följd utformas ofta styrdokument på flera olika nivåer inom förvaltningen, t.ex. i det centrala ämbetsverket, eventuellt i den regionala organisation, på lokal nivå och även i verksamheten.

Den statliga förvaltningspolitiken utgår numera från att beslut och verksamheter som rör medborgarna bör tas och utformas så nära dem som möjligt. En sådan decentraliserad förvaltning anses effektivare samtidigt som den stärker medborgarnas medvetenhet om det demokratiska styrelseskicket. Den anses också bidra till att avbyråkratisera verksamheter genom färre regler, vilket i sin tur innebär bättre service till medborgarna.

Med få, enklare och mer övergripande regler ska verksamheterna bättre kunna anpassas till olika individers och gruppers behov. Samtidigt ökar utrymmet för lokal anpassning, kan utnyttjas friare

resurserna

Riksrevisionsverket 1996: 10.

Statens styrning och kontroll 153

och effektivare, samtidigt som de anställdas motivation och arbetsglädje stärksz. Denna form förvaltning kan sägas informativ till

av vara sin karaktär eftersom den endast upplyser om de nationella målen och sedan lägger stor vikt vid uppföljning, utvärdering och tillsyn.

En sådan form av styrning förväntas gälla även i en överskådlig framtid. Regeringen konstaterar i direktiven till den förvaltningspolitiska kommissionen3 att erfarenheterna av styrmodellen hittills varit goda och att målen ligger fast. Kommissionen delar regeringens åsikt i dessa avseenden

5.2¶Styrmedlen

Statens främsta instrument för att uttrycka den politiska viljan och genomföra sin politik är lagar och föreskrifter. Statens ansvar för medborgarnas sociala välstånd har i socialtjänstlagen ålagts kommunerna. I enlighet med den decentraliserade förvaltningspolitikens syfte är bestämmelserna i denna lag generellt utformade. Ett undantag är lagens rättighetsbestämmelser, med möjlighet till domstolsprövning, vilka syftar till att stärka den enskildes ställning och likhet i tillämpningen över landet. Men det är inte bara de bestämmelser riksdag och regering

som beslutar styr verksamheterna. Vissa statliga ämbetsverk har

om som befogenhet att utfärda såväl bindande föreskrifter som icke bindande allmänna råd.

Ett styrinstrument som får allt större principiell betydelse är fördelningen de offentliga medlen, dvs. den ekonomiska styrningen. Den

av

anpassad till den decentraliserade förvaltningspolitikens är numera syften. Statsbidragen är i huvudsak generella och inte specialdestinerade till vissa verksamheter. De behov som kan finnas av att styra resurser till vissa prioriterade och i tiden avgränsade ändamål sker genom att medel anslås för vissa särskilda projekt eller dylikt. Det kommunala utjämningssystemet har också betydelse för den statliga styrningen. Syftet med utjämningssystemet är att skapa likvärdiga ekonomiska törutsättningar för enskilda kommuner respektive landsting. Det uppnås genom en utjämning av skattekraften och av strukturellt betingade kostnadsskillnader.

I statsbudgeten anges Verksamhetsmål och effektmål för myndigheterna och deras verksamhetsgrenar. Men den statliga styrningen, liksom den återrapportering som åläggs myndigheterna bl.a. genom regle-

2Petersson och Söderlind. 3 Dir 1995:93. 4 SOU 1997:57.

154 Statens styrning och kontroll

ringsbreven, har ofta en annan struktur än den som framgår av lagstiftningens ändamålsbestämmelser. Resultatstymingen blir då tydliggjord samtidigt som författningsstyrningen minskar

Även statens möjligheter eller strävanden information

att genom genomföra sin politik brukar betecknas ett styrmedel. Inforrna-

som tionsbegreppet tolkas då vidsträckt och kan även omfatta t.ex. utbildningsinsatser. När verksamheter utvärderas och följs upp för att inhämta kunskaper är också det en form av styrning om än av informell karaktär. Men arbetets resultat avser att förbättra innehållet i berörda verksamheter och får på så sätt en styrande effekt om det arbete som utförts är trovärdigt.

Det förekommer naturligtvis kontakter och diskussioner mellan tjänstemännen i förvaltningsmyndighetema och regeringskansliet om hur myndighetens uppgifter bör utformas i olika avseenden. Dessa informella kontakter är ett komplement till regeringens formella styrning av myndigheterna men kan också i sig innebära en styrning s.k.

informativ styrning.

Uppföljning och utvärdering kan betraktas som en form av styrning. Forskning har nämligen visat att slutsatserna av utvärderingar och uppföljningar många gånger haft en styrande effekt på samma sätt som fastställda måldokument. Det har därför i olika sammanhang framförts att utvärderingar måste bli genomarbetade än tidigare. De måste

mer också kopplas till mer precisa måldokument°.

Den mer formellt inriktade statliga styrningen av kommunsektom sker genom tillsyn med eller utan sanktioner. En aktiv statlig tillsyn syftar till att kontrollera rättssäkerheten och lagligheten i det kommunala åtagandet men också till att uppnå en likvärdig verksamhet över landet.

5.3¶Studier av den statliga tillsynsverksamheten

Frågan om hur den statliga regionala tillsynen över kommunala verksamheter bör ordnad är och har varit föremål för överväganden i

var några olika utredningar. Socialtjänstkommittén redovisade ingående de studier som genomförts på området vid tiden för kommitténs betänkande.

5 Statskontoret 1998:8. 6Prop 1989/90:41, sid

Statens styrning och kontroll 155

Beträffande utredningar därefter genomförts vill utredningen för

som sin del redovisa följ ande.

Den parlamentariska regionkommittén PARK

PARK skall enligt sina direktiv 1997:80 "lämna förslag till

hur uppgifterna mellan staten och den kommunala självstyrelsen på regional nivå skall fördelas i framtiden" samt "göra generella övervägan-

mera den om statens egen organisation på regional nivå". I de senare övervägandena ska utredningen

belysa vilka utvecklingsinriktade uppgifter som en samordnad stat- -

lig länsförvaltning bör ha, överväga hur samverkan mellan länsstyrelse och andra statliga

-

myndigheter bör utformas för att säkerställa effektiv samordning,

en redovisa på vilket kan få till stånd och utveckla

- sätt man mer sam-

ordnade insatser i fråga om bl.a. utvärdering, uppföljning och tillsyn på regional nivå,

överväga möjligheterna till ytterligare delegering av uppgifter till -

länsstyrelserna.

I delbetänkandet Regional frihet och statligt principiell

ansvar - en diskussion SOU 1998:166, har PARK gjort den bedömningen att länsstyrelsemas tillsynsverksamhet bör effektiviseras och att länsstyrelserna i större utsträckning bör prioritera tillsynsuppgifterna. I betänkandet konstaterar PARK att vinsterna med att samordna den statliga regionala tillsynen hos länsstyrelserna är begränsade och ofta av administrativ karaktär.

Likväl finns det enligt kommittén ett viktigt skäl för förstärkt

en samordning av den regionala tillsynen inom länsstyrelsen och det är kommunernas behov att möta stat inte uppträder splittrat. Av

av en som det skälet, menar PARK, bör länsstyrelserna så långt möjligt fungera som gemensam och samordnad ledning för den statliga regionala tillsynen över kommunerna. PARK kommer i det fortsatta utredningsarbetet att pröva om ansvaret för samordning den statliga tillsynen på regio-

av nal nivå i större utsträckning kan åläggas länsstyrelsen.

PARK anser det också viktigt att den statliga tillsynsorganisationen är tydlig och begriplig. För den enskilde medborgaren får det inte råda något tvivel om vem som ansvarar för tillsynen av viss verksamhet. Parallella tillsynsorganisationer bör därför undvikas.

PARK anser vidare att det kan rationellt att lyfta perspektivet

vara från den enskilda länsstyrelsen till länsstyrelseorganisationen hel-

som het, om man vill skapa möjligheter till ett effektivt utnyttjande

mer av

156 Statens styrning och kontroll

länsstyrelseorganisationens samlade och kompetens. Exempel-

resurser vis bör enligt PARK tillsynsuppgifter, som kräver särskild kompetens, kunna koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser så att den samlade effektiviteten i tillsynsarbetet kan öka.

I avsnitt 7.2 föreslår PARK att "de cirka 45 förslag om delegering

uppgifter från centrala verk till länsstyrelsen som Statskontoret av redovisar och som kommittén finner intressanta" bör utredas vidare. I bilaga 2 till betänkandet hänvisas till Statskontorets utredning l998:l9

uppgifter kan delegeras till länsstyrelserna. Statskontoret har om som där bl.a. nämnt "tillsyn över kommunal hälso- och sjukvård inom ramen för hemtjänst m.m.".

Statskontoret

Statskontoret på uppdrag av den parlamentariska regionkommittén PARK och Avregleringskommittén gjort en översikt av olika tillsynsuppgifter och analyserat formen för hur tillsynen bedrivs. I Statskontorets rapport 1998:8 lämnas bl.a. redogörelse för de senaste årens

en offentliga studier den statliga tillsynen. Man hänvisar också särskilt

av till förvaltningspolitiska kommissionens betänkande.

Den problembild framkommit vid olika utvärderingar av den

som statliga tillsynen har Statskontoret sammanfattats på följ ande sätt:

av 0 Regleringen av den statliga tillsynen är inte bara omfattande utan

också splittrad, svåröverskådlig och svårtillgänglig. Innebörden i begreppet tillsyn är oklar.

Tillsynens inriktning och innehåll varierar kraftigt mellan olika sak-

områden och mellan de myndigheter som utövar tillsyn.

Tillsynsmyndigheterna lägger alltmer vikt vid rådgivning och allt 0

mindre vikt vid ingripanden med sanktioner. Tillsynen är inte sällan påfallande svag. Grunderna för tillsynens dimensionering är ofta oklara. Det kan finnas bristande proportioner mellan den vikt en reglering tillmäts och den kontroll av efterlevnaden som bedrivs.

Riksrevisionsverket

Frågan eventuell samordning av den statliga tillsynen över

om en hälso- och sjukvården och den kommunala socialtjänsten togs även upp

Riksrevisionsverket7. I rapporten föreslår RRV att regeringen tar av

7RRV 1996:23.

Statens styrning och kontroll 157

initiativ till att genomföra en översyn i ett sammanhang omprövar

som myndighetsansvaret för den statliga tillsynen över såväl socialtjänst som hälso- och sjukvård. Översynen bör ha inriktningen att enda

en statlig myndighet ges det samlade tillsynsansvaret för såväl socialtjänst som hälso- och sjukvård.

Innebörden av begreppet tillsyn är enligt RRV:s rapport oklar. Tillsyn används idag som en övergripande beteckning för delvis olikartade verksamheter såsom norrnering, rådgivning, utvärdering och inspektion. Tillsyn kan också döljas bakom andra beteckningar. Vid

en genomgång av den statliga tillsynens regelverk konstaterar RRV att staten använt närmare ett tjugotal begrepp för att uttrycka olika tillsynsfunktioner. RRV menar att tillsynsfrågor måste ägnas ökad uppmärksamhet och att förutsättningarna för en sådan uppmärksamhet bör kunna förbättras om innebörden av tillsynen och angränsande uppgifter förtydligas. Oklarheter i tillsynsbegreppets innebörd bidrar också till osäkerhet om hur tillsyn bör bedrivas. De beslut om tillsyn som riksdag och regering fattat har som följd varit svåra att omvandla i praktisk verksamhet.

Till detta kommer att den statliga tillsynsverksamheten är oöverskådlig ett organisatoriskt perspektiv. Tillsyn sker i många olika

ur fonner. Det framgår heller inte alltid av myndigheternas instruktioner att de har till uppgift att bedriva tillsyn. Men, påpekar RRV, tillsynen kan behöva anpassas efter olika verksamheters särart, varför det inte nödvändigtvis är önskvärt med likartade lösningar. Men den begreppsliga och organisatoriska mångfalden återspeglar inte en genomtänkt syn på tillsynsfrågor och grunderna för tillsynens dimensionering är ofta oklara. överensstämmelsen mellan den vikt reglering tillmäts och

en kontrollen efterlevnaden kan därför vara bristfällig.

av

Den förvaltningspolitiska kommissionen

Den förvaltningspolitiska kommissionen förordar i sitt betänkande I medborgarnas tjänst SOU 1997:57 att den statliga tillsynsverksamheten blir föremål för en samlad översyn och att frågan om verkningsfulla sanktioner särskilt uppmärksammas. Kommissionen sammanfattar för sin del tidigare studier på följ ande sätt:

Den förvaltnin spolitiska utvecklingen, där renodling utgör ett icke

oväsentligt ins har lett till förändrad roll för åtskilliga m

ag, en -

digheter. Ansvaret för verkställigheten av de politiska besluten ar

förskjutits nedåt i förvaltningen, inte minst till lokal och regional

nivå. På central nivå har rättstilläm ning och tills blivit vikti are.

Här har även EU-medlemskapet bi ragit till utvec lingen. dag

- - -

sker en icke oväsentlig del av statsförvaltningens verksamhet i form

av tillsyn, och många myndigheter organiseras som tillsynsmyndig-

158 Statens styrning och kontroll

heter. Dessa myndi heter hankommit att allt mer vikt vid

rådgivning v1d ingripande med läggaioner.

och min re san

Kommissionen hänvisar i sitt betänkande även till de studier som riksdagens revisorer9 gjort och som i stort bekräftar RRV:s iakttagelser. Kommissionen förordar att frågor tillsyn blir föremål för samlad

om en översyn. Frågan verlmingsfulla sanktioner bör då särskilt uppmärk-

om sammas.

I propositionen 1997/982136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, till vissa delar bygger på betänkandet SOU 1997:57, har

som regeringen lagt fram riktlinjer för det fortsatta arbetet med att utveckla den statliga förvaltningen. I propositionen bedömer regeringen att den statliga tillsynen myndigheter, kommuner och företag bör ses över i

av syfte att få ändamålsenlig statlig tillsyn. Den statliga tillsynen

en mer bör tydligare innebörd. En sådan översyn bör behandla begrep-

ges en pet "tillsyn", hur tillsynsuppgifter skall regleras och hur riksdagens och regeringens behov av uppföljning av tillsynen bör utformas. Översynen bör göra det möjligt att lägga fast vissa riktlinjer för den statliga till-

I det sammanhanget bör också möjligheterna till verkningsfulla synen. sanktioner övervägas. Regeringen avsåg att återkomma till riksdagen med samlad redovisning av den statliga tillsynsverksamheten.

en

I propositionen hänvisar regeringen till det uppdrag Socialtjänstutredningen har att lämna förslag till effektivare tillsyn över social-

en tjänsten och ändamålsenlig gränsdragning mellan Socialstyrel-

en mer sens nationella och länsstyrelsemas regionala tillsynsansvar. Det är också uppgift för Socialtjänstutredningen att analysera hur en bättre

en samordning tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården

av skall kunna åstadkommas. Socialtjänstutredningen har vidare genom regeringsbeslut den 3 december 1998 getts i uppdrag att analysera effektiviteten i tillsynen vård, stöd och service till psykiskt störda. Sär-

av skild uppmärksamhet bör därvid ägnas samordningen mellan Socialstyrelsens och länsstyrelsemas verksamhet.

Avregleringsutredningen

Begreppet tillsyn och de avväganden betydelse för att åstad-

som är av komma effektivare tillsyn har också behandlats av Avreglerings-

en utredningen. Denna utredning hänvisar i sitt slutbetänkande Minska regleringen kommuner och landsting SOU 1998:105, till det nämn-

av

8 105.

SOU 1997:57, s. 9Bl.a. Tillsyn innebörd och tillämpning. RR

- 10SOU 1998:105, 150, ff.

S.

Statens styrning och kontroll 159

da uppdraget till Socialtjänstutredningen och till det uttalande

som Socialutskottet gjort i betänkandet 1996/97:SoU13 tillsyn över

om socialtjänst och hälso- och sjukvård.

Utredningen framhåller att tillsynen kommunens område måste beakta om kommunerna har ett tillsynsansvar för viss verksamhet

oavsett om detta är en del i tillsynskedja, såsom t.ex. på miljöområdet,

en eller om den kommunala verksamheten är föremål för tillsyn i

egenskap av dominerande producent, såsom är fallet inom t.ex. socialtjänsten. Det är också av betydelse hur verksamheten regleras och hur stort utrymme den ger för kommunal påverkan.

De resurser som tillsynsmyndigheten har till sitt förfogande liksom de resurser som gäller för verksamheten i sig i förhållande till de ambitioner som regleringen verksamheten uttryck för har självfallet

av ger betydelse för tillsynens omfattning och utformning. Till detta kommer vikten av en bra dialog mellan kommunen och myndigheten för att utbyta kunskaper.

Samtidigt måste rättssäkerhetsaspektema granskas. Avvägningen mellan dessa två arbetssätt bör ske med hänsyn till aktuell verksamhet. En tänkbar väg, utredningen, är att inom myndigheten har

menar man en tydlig organisatorisk åtskillnad mellan de kontrollerande respektive de stödjande insatserna. Utredningen föreslår att regeringen ålägger berörda myndigheter att i sina årsredovisningar informera inrikt-

om ningen, omfattningen och resultaten den tillsynsverksamhet

av som myndigheten bedriver.

Svenska Kommunförbundets programberedning för kommunal självstyrelse instämmer i stort med Avregleringsutredningen i dessa

avseenden. I sin rapport framhåller Kommunförbundet den statliga tillsynens inverkan på den kommunala självstyrelsen. Den övergripande frågan är hur statlig tillsyn kan förenas med kommunalt självstyre. De statliga myndigheterna har stora möjligheter att själva utfonna och reglera sin tillsyn, menar förbundet. Detta har lett till stora skillnader mellan dem, vilket medför stora problem.

HSU 2000

Utredningen HSU 2000 dir 1994:152 har bl.a. enligt sina direktiv att överväga formerna för den statliga styrningen inom hälso- och sjukvården. Utredningen föreslår i sitt slutbetänkande God vård på lika villkor

om statens styrning av hälso- och sjukvården SOU 1999:66, bl.a. att - Socialstyrelsens verksamhet över med syftet att belysa tillsyns-

ses

Svenska Kommunförbundet 1994.

160 Statens styrning och kontroll

verksamhetens organisation. I samband med översynen ska enligt kommitténs mening även prövas länsstyrelsemas och Socialstyrelsens

om tillsynsverksamheter ska bilda en ny myndighet som bedriver tillsyn inom vårdens hela område.

5.4¶Tillsynen över socialtjänsten

Tillsynen över den enskilda och kommunala socialtjänsten utövas av Socialstyrelsen och länsstyrelserna. Socialstyrelsen skall "följa" och "vidareutveckla" socialtjänsten 67 § SoL. Det är också en uppgift för Socialstyrelsen att utfärda allmänna råd till ledning för dem som ska tillämpa lagen. Socialstyrelsens uppgift i förhållande till kommunerna blir därmed fråga råd och stöd hur verksamheten kan 4

mera en om utvecklas för att bli i överensstämmelse med riksdagens intentioner än

"tillsyn". Även Socialstyrelsens för uppföljning socialom ansvar av tjänsten syftar till att verksamheterna ska bedrivas i enlighet med lagens intentioner.

Länsstyrelserna skall enligt 68 § SoL följa socialnämndemas tilllämpning lagen och till att denna fullgör sina uppgifter på ett än-

av se damålsenligt sätt. De ska i detta arbete biträda nämnderna med råd i deras verksamhet och i övrigt till att de fullgör sina uppgifter på ett

se ändamålsenligt sätt. Länsstyrelserna ska också informera och ge stöd till allmänheten. De ska vidare främja samverkan mellan kommuner och andra samhällsorgan på socialtjänstens område, samt i övrigt se till att socialnämndema fullgör sina uppgifter.

Vid behandlingen av regeringens proposition Ändring i socialtjänstlagen prop. 1996/972124, beslutade riksdagen bet. l996/97:SoUl8,

rskr. l996/97:264 att precisera länsstyrelsemas tillsynsansvar och ut-

vidga deras uppgifter i samband med tillståndsgivning för vissa enskilt bedrivna verksamheter. Sedan den l januari 1998 krävs därmed länsstyrelsens tillstånd för att yrkesmässigt bedriva hem för vård eller boende, särskilda boendeformer 20 och 21 SoL, hem för viss heldygnsvård, samt hem eller öppen verksamhet för vård under begränsad del av dygnet i enskild regi.

Med undantag de hem som Statens institutionsstyrelse är huvud-

av

för står alltså hem för vård eller boende oavsett driftforrn under man länsstyrelsemas tillsyn. Länsstyrelsernas tillsynsansvar omfattar också verksamhet kommunen enligt entreprenadavtal överlämnat till en-

som skild med stöd 4 § tredje stycket SoL samt enskild verksamhet, från

av vilken kommunen upphandlar tjänster. Länsstyrelsen kan inspektera sådan verksamhet samt har rätt att inhämta upplysningar och ta del av de handlingar behövs för tillsynen. Motsvarande möjlighet föreligger

som

Statens styrning och kontroll 161

för socialnämnden i kommunen i fråga om sådan enskild verksamhet som nu sagts 69 c § SoL.

Enligt 70 § SoL kan länsstyrelsen om den upptäcker något missförhållande vid en sådan verksamhet som avses i 69 b § förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa missförhållanden Möjlighet att kombinera föreläggandet med vite finns dock inte. Om missförhållandet är allvarligt och om föreläggandet inte åtlyds får länsstyrelsen förbjuda fortsatt verksamhet. Länsstyrelsens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol 74 § SoL. Den som driver verksamhet utan tillstånd eller som i strid med förbud fortsätter att driva verksamheten kan dömas till böter 75 § SoL.

Tillsynen över andra kommunala verksamheter, bl.a. sådana kommunala särskilda boendeforrner och bostäder med särskild service som sägs i 20 § andra stycket och 21 § tredje stycket SoL och kommunal hemtjänst, är således inte formellt förenad med åtgärder som inspektion, inhämtande upplysningar och handlingar, förelägganden och

av förbud. Det har dock aldrig ifrågasätts att Socialstyrelsen och länsstyrelserna har möjlighet att göra tillsynsbesök i de verksamheter som står under deras tillsyn. Socialstyrelsen och länsstyrelserna har också alltid kunnat få de upplysningar samt ta del av de handlingar som behövs för tillsynen trots att något formellt stadgande härom inte finns.

Till länsstyrelsens tillsyn över socialtjänsten hör att de svarar för tillsynen över verksamhet enligt lagen 1993:387 stöd och service

om till vissa fimktionshindrade, LSS, samt svarar för tillståndsgivning för enskild verksamhet enligt denna lag. Länsstyrelserna har därutöver olika uppgifter som rör tillsyn och uppföljning av verksamheter inom alkoholområdet.

Efter förslag i regeringens proposition om nationell handlingsplan för äldrepolitiken prop 1997/98:l 13 har införts en bestämmelse i socialtjänstlagen 71 a § SoL s.k. lex Sara som ålägger var och en som

är verksam inom omsorger om äldre eller funktionshindrade att vaka över att de enskilda fär god omvårdnad och lever under trygga förhållanden. Den som uppmärksammar eller på annat sätt får kännedom om allvarliga missförhållanden i någon enskild är skyldig

omsorgerna om att utan dröjsmål anmäla detta till socialnärrmden eller till den som an-

är ansvarig för verksamheten. Om missförhållandet inte kan åtgärnars das omedelbart, skall den verksamhetsansvarige anmäla missförhållandena till tillsynsmyndigheten.

6 194630SocialtjänstdelA

162 Statens styrning och kontroll

5.5¶Tillsynen över hälso- och

sjukvården

Socialstyrelsen har det direkta ansvaret för tillsynen över hälso- och sjukvården enligt vad sägs i 6 kap. lagen 1998:531 om yrkes-

som verksamhet på hälso- och sjukvårdens område LYHS. Socialstyrel-

tillsyn omfattar offentligt anställda och privat verksamma yrkessens utövare samt offentliga och privata verksamheter inom hälso- och sjukvården med undantag av försvarets hälso- och sjukvårdsverksamhet. Socialstyrelsens direkta tillsyn utövas av sex regionala enheter.

Socialstyrelsen kan i sin tillsyn över hälso- och sjukvården och dess utövare vidta olika åtgärder för att kunna utöva kontroll och få rättelse till stånd. bedriver hälso- och sjukvård skall på styrelsens be-

Den som gäran inkomma med handlingar, prover och annat material som rör verksamheten samt lämna de upplysningar den styrelsen behö-

om som ver för sin tillsyn. En sådan begäran kan kompletteras med ett föreläggande med eller utan vite.

Socialstyrelsen har vidare rätt att inspektera verksamhet som står under styrelsens tillsyn. Inspektionen får dock inte omfatta bostäder. I samband med inspektion har styrelsen rätt att tillfälligt omhänderta handlingar, och annat material rör verksamheten 6 kap. 9 §

prover som LYHS. Socialstyrelsen kan så erfordras för inspektionens genom-

om förande begära hjälp av polismyndighet 10 §.

De åtgärder Socialstyrelsen kan vidta vid uppdagade missförhållanden kan rikta sig mot såväl yrkesutövare som vårdgivare som bedriver hälso- och sjukvårdsverksamhet. Om styrelsen finner att en yrkesutövare handlat fel eller varit försumlig skall styrelsen vidta de åtgärder

behövs för att vinna rättelse. Styrelsen kan t.ex. i beslut uttala krisom tik mot yrkesutövaren och förutsätta att denne älv rättar sig.

Styrelsen har även möjlighet i vissa fall skyldighet att anmäla yrkesutövaren till åtal. Vanligare är att styrelsen gör anmälan till Hälsooch sjukvårdens ansvarsnämnd HSAN felet eller försummelsen

om inte är ringa eller ursäktligt. I sådana fall kan HSAN meddela disciplinpåföljd varning eller erinran. I vissa allvarliga fall finns möjlighet

meddela yrkesutövaren prövotid. Ärende disciplinpåföljd kan tas att om

även på begäran patient eller i vissa fall nära anhörig. Ärende upp av om prövotid kan bara tas upp på begäran av Socialstyrelsen samt JO och JK.

Socialstyrelsen samt JO och JK har också vad gäller legitimerade yrkesutövare möjlighet begära återkallelse legitimationen. Även

att av återkallelse behörighet samt begäran om begränsning av för-

av annan skrivningsrätt kan på begäran Socialstyrelsen JO eller JK.

tas upp av Däremot kan sådana frågor inte prövas i HSAN på begäran av patienten eller nära anhörig.

Statens styrning och kontroll 163

I fråga om verksamheter som bedriver hälso- och sjukvård har Socialstyrelsen samma befogenhet att göra inspektioner, begära in handlingar samt få hjälp polis i fråga yrkesutövare. När det

m.m. av som om gäller åtgärder vid uppdagade missförhållanden är sanktionsmöjligheterna dock annorlunda utformade. Om Socialstyrelsen finner att en vårdgivare inte uppfyller kraven på god vård och om missförhållandet är av betydelse för patientsäkerheten får styrelsen förelägga vårdgivaren att rätta till missförhållandet.

Ett konstaterande av att ett missförhållande föreligger behöver dock inte med gång betyda att Socialstyrelsen vårdgivaren ett föreläg-

en ger gande. Styrelsen kan om den bedömer att det är tillräckligt för att rätta till missförhållandet skriva till vårdgivaren och vad som krävs

ange härför och att styrelsen vid något senare tillfälle kommer att kontrollera att man gjort rättelse. Om det är antagligt att en sådan skrivelse inte skulle leda till något resultat beslutar styrelsen att meddela ett formellt föreläggande 6 kap. 13 § LYHS. Detta beslut kan kombineras med vite. Beslut om föreläggande kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol i första instans numera länsrätten.

Ett föreläggande skall alltid innehålla uppgift om de åtgärder vårdgivaren behöver vidta for att rätta till missförhållandet 14 §. Om föreläggandet inte följs och om missförhållandet är allvarligt får styrelsen helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet 15 §. Om det är fara för patienters liv, hälsa eller personlig säkerhet får styrelsen omedelbart förbjuda verksamheten 16 §. Möjlighet finns också att interimistiskt förbjuda fortsatt verksamhet 17 §. Beslut som nu sagts kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Besluten som riktar sig till vårdgivaren kan nämnts såväl offentlig enskild vårdgivare.

- som - avse som

5.6¶Uttalanden om tillsynen över

socialtjänsten

Regering och riksdag har i några olika sammanhang de senaste åren gjort uttalanden angående behovet effektivare tillsyn över social-

av en tjänsten.

Den senaste ändringen i socialtjänstlagen

Socialtjänstkommittén behandlade i sitt huvudbetänkandeNy socialtjänstlag SOU 1994:139, frågan statens tillsyn över socialtjänsten. I

om fråga privata verksamheter inom socialtjänstområdet föreslog kom-

om mittén att tyngdpunkten i statens kontroll skulle ligga på en fortlöpande

164 Statens styrning och kontroll

och effektiv tillsyn. Det ansågs nödvändigt för att enskilda skulle kunna garanteras rättssäkerhet och god kvalitet i den vård som ges av privata vårdgivare. Kommittén föreslog att länsstyrelsemas tillsyn skulle omfatta såväl den tillståndspliktiga privata verksamheten som entreprenadverksamheten. Länsstyrelserna föreslogs få rätt att inspektera verksamheterna samt ta del av de handlingar och inhämta de upplysningar som krävs för att fullgöra tillsynen.

I de fall rättelse inte kunde åstadkommas på annat sätt skulle länsstyrelserna kunna meddela föreläggande att rätta till missförhållandena. Förelägganden skulle kunna kombineras med vite. Ytterst skulle länsstyrelserna kunna förbjuda olämplig verksamhet.

I fråga om statens tillsyn över kommunernas verksamheter konstaterade kommittén att socialtjänstlagens karaktär av ramlag inneburit att entydiga och operationella mål för olika verksamheter saknas. Detta, ansåg kommittén, hade "inte sällan medfört oklarheter i relationen mellan staten och kommunerna". Kommittén konstaterade att frågan ofta diskuterats "med vilken rätt tillsynsmyndigheterna kan rikta kritik mot en kommun".

Kommittén föreslog dock inga egentliga förändringar i fråga om statens tillsyn över kommunernas socialtjänst. Socialstyrelsen skulle som tidigare "följa upp och utvärdera" socialtjänstens verksamhet. I den uppgiften skulle även ingå att ta fram statistik om socialtjänsten. Kommittén konstaterade beträffande Socialstyrelsen att dess norrnativa roll tonats Den ändrade inriktningen hade enligt kommittén inne-

ner. burit att styrelsens uppföljning och utvärdering måluppfyllelse allt-

av

fått "prägel av kritiskt granskande utifrån flera olika perspektiv". mer Enligt kommitténs mening borde den inriktningen bestå.

Kommittén konstaterade att länsstyrelserna i sitt arbete skall lägga tyngdpunkten vid tillsyn över den kommunala socialtjänsten. Med till-

avsåg kommittén statens kontroll rättssäkerhet och laglighet i syn av individärenden och i verksamheter samt kontroll kvaliteten i verk-

av samheten. Kommittén underströk vikten av en ökad satsning på verksamhetstillsyn. Därigenom kunde laglighet och kvalitet i verksamheterna förbättras och enskildas klagomål reduceras. Tillsynen borde enligt kommittén i första hand genomföras i dialog med företrädare för kommunerna, både politiker och ansvariga tjänstemän. En sådan tillsynsmetodik borde utvecklas inger förtroende och samtidigt re-

som spekt.

Länsstyrelsernas och Socialstyrelsens mandat vid tillsynen borde enligt kommittén förtydligas i lag fastlagd rätt att inspektera

genom en verksamheter samt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som krävs för tillsynen.

Statens styrning och kontroll 165

I den proposition följde på Socialtjänstkommitténs betänkande

som prop. 1996/97:124 föreslogs inga förändringar i fråga om Socialstyrelsens tillsyn. De förändringar föreslogs berörde framför allt läns-

som styrelsernas tillsyn över den privata verksamheten. I propositionen anförde regeringen att statens kontroll över enskild verksamhet i första hand skall ske fortlöpande och effektiv tillsyn. En förstärkt till-

genom syn ansågs nödvändig för att utsatta grupper skulle kunna garanteras rättssäkerhet och vård god kvalitet i enskild verksamhet.

av

Liksom tidigare skulle länsstyrelserna ha tillsyn över hela den kommunala verksamheten enligt socialtjänstlagen och dänned även över den verksamhet bedrivs vid kommunala hem för vård eller

som boende. Några ytterligare befogenheter för länsstyrelserna i fråga om tillsyn över kommunala verksamheter än de tidigare gällt för

som kommunala hem för vård eller boende föreslogs inte i propositionen.

Den statliga tillsynen över enskild verksamhet skulle omfatta tillståndspliktig verksamhet, sådan verksamhet kommunen avtalat

som med att utföra samt verksamhet från vilken kommunen upp-

annan handlat tjänster för att fullgöra skyldighet enligt socialtjänstlagen. Den möjlighet länsstyrelsen tidigare haft att meddela förelägganden till ledningen för enskilda och kommunala hem för vård eller boende att avhjälpa missförhållanden korn att utvidgas till alla privata verksamheter över vilka länsstyrelsen hade tillsyn. Länsstyrelsen kunde, liksom tidi-

i fråga hem för vård eller boende, förbjuda fortsatt verksamhet gare om

missförhållandet allvarligt och föreläggandet inte åtlyddes. om var

Socialutskottets uttalanden

Socialutskottet behandlade propositionen 1996/972124 i betänkandet l996/97:SoUl8. Utskottet delade regeringens uppfattning att tillsynen

enskild verksamhet borde stärkas. Utskottet instämde vidare i förav slaget vad gällde fördelningen tillsynsansvaret mellan länsstyrelsen

av och socialnämnden. Liksom tidigare borde enligt utskottet länsstyrelsen ha det övergripande tillsynsansvaret och socialnämndema utöva den löpande tillsynen.

I betänkandet l996/97:SoUl8 gjordes en hänvisning till utskottets betänkande 1996/97:SoU13, i vilket utskottet behandlat ett antal motio-

med krav på inrättandet äldreombudsman. Utskottet hade där ner av en enhälligt ansett att tillsynen över äldreomsorgen borde förbättras. Till-

måste skärpas samt inriktas på frågor laglighet och rättssäsynen om kerhet och på att säkra kvaliteten och kompetensen i vården och om-

för att säkra de äldres rätt till självbestämmande, integritet, sorgen trygghet och värdighet. Utskottet hade vidare ansett det angeläget att

166 Statens styrning och kontroll

l

skapa tydligare organisation for att undanröja tveksamheter vart

en om den enskilde skall vända sig med sina synpunkter och klagomål. Regeringen borde överväga om tillsynen kunde läggas på en och samma myndighet för såväl socialtjänsten hälso- och sjukvården för att

som därigenom skapa en slagkraftigare organisation.

I betänkandet S0U18 konstaterade utskottet att den socialtjänstutredning som regeringen aviserat i propositionen 1996/972124 skulle få till uppgift att granska hur en mer slagkraftig regional tillsyn med samma statliga huvudman för både socialtjänsten och hälso- och sjukvården kan utvecklas.

6 för

Principer socialtj änstlagstiftningen

6.1¶Krav och för

på förutsättningar socialtjänstlagstiftningen

Socialtjänstlagen välfärdslag. De övergripande målen för socialär en tjänsten har definierats i lagens portalparagraf. Även bestämmelom juridiska status i den rättsliga kan diskuteras har den sens processen betydelse för inriktningen det sociala arbetet. Den tydliggör haft stor av riksdagens ambitioner med lagverket. och anger Men lagstiftningen inom skilda områden såväl påverkar som påverkas samhällsutvecklingen. Förändringar har också skett i socialav tjänstlagen de grundläggande värderingar som portalparagrafen men uttryck för har inte ifrågasätts. Regeringen har i direktiven till utger redningen särskilt klargjort att de grundläggande värderingarna fort-

farande ska ligga fast. Såväl socialutredningen socialtjänstkommittén menade att porsom talparagrafens värderingar bäst uppnås att i det sociala argenom man betet utgår från helhetssyn på människan. Principerna för denna har en behandlats i avsnitt 2.1.1. Men helhetssynen i dess ursprungliga betydelse har förändrats sedan lagens tillkomst avsnitt 8.1, vilket i sin

se

tur kommit att prägla utredningens överväganden och förslag. Socialtjänstlagen avspeglar den lagstiftningsteknik vann insteg som under 1970-talet. Ramlagstekniken ansågs vara det effektivaste sättet för regleringar syftar till att uppnå välfärdsmâlen. Den korn därför som användas både när socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen att utformades. Ramlagstekniken har också gjort det möjligt att anpassa dessa lagar till behov och på så sätt bidragit till att de "överlevt" nya de förändringar skett i samhället under de senaste tjugo åren. trots som Men förändringar har gjorts och för socialtjänstlagens del har det inneburit att flera detaljerade regler införts. Dess karaktär av ramlag har

dock inte ifrågasätts. För att kunna behandla frågan hur socialtjänstlagen ska struktureras och konstrueras måste de grundläggande principerna för lagstiftningens

roll lyftas fram. Ramlagstiftning, samt rättighets- och skyldighetslagstiftning är de lagstiftningsstrategier används för att reglera det

som sociala arbetet. Ramlagstiftningen innehåller regler flera olika slag.

av De varierar inom ett brett spektrum från mycket detaljerade regler till så generella regler att de mest liknar programförklaringar. Typiska är de bestämmelser, som anger mål eller operativa riktlinjer och som är avsedda vägledning. Socialtjänstlagen har också kritiserats från

att ge flera håll för att ett spänningsförhållande mellan statens, kommunens och den enskilde individens intressen finns inbyggt i den. För att förstå kritiken är det betydelse att närmare studera statens motiv för lag-

av stiftningsstrategin och dess konsekvenser för kommuner och enskilda.

6.2¶Ramlag eller lagstiftning detaljerad

6.2.1¶Staten

Staten har ansvaret för offentlig verksamhet har given anlmyt-

som en ning till hela riket. Detta innebär att staten har ansvaret för utrikespolitik och försvar också det övergripande ansvaret för att medborgar-

men

grundläggande rättigheter inte kränks sig centrala, regionala nas av vare eller lokala Vidare har staten ansvaret för fördelningspolitiken,

organ. dvs. viss samhällelig standard garanteras alla medborgare oavsett

att en

i landet bor och för samhällsekonomin. Inom sina anvar man svarsområden använder staten de styrmedel finns för att styra lan-

som det och att genomföra en fastställd politisk vilja.

I ett alltmer komplext samhälle med växande krav på samhällelig service olika slag har statens behov att styra utvecklingen lett

av av fram till ändrad förvaltningspolitik. Önskemål såväl ett effekti-

en om

sätt att uppfylla den politiska viljan att utnyttja de offentliga vare som

på ett bättre sätt har inneburit att förvaltningen decentraliseresurserna rats och att detalj styrningen den statliga förvaltningen radikalt mins-

av kats till förmån för s.k. målstyrning, dvs. att styra genom att formulera mål och följa upp resultaten.

Det är på det lokala planet, nära medborgarna och de folkvalda politikerna, förutsättningarna är bäst för att utföra uppgifter som har

som individanknytning. Detta är den bakomliggande tanken och motiven för denna utveckling. Synsättet också stärka demokratin och det poli-

anses tiska styrelseskicket i samhället. Det ökar också medborgarnas förutsättningar att påverka och utöva inflytande över verksamheterna. Som följd härav har kommunerna fått allt viktigare roll. Uppdelningen

en mellan statens och kommunernas ansvarsområden anges heller inte tydligt i Regeringsformen. Detta är enligt förarbetena avsiktligt för att

kunna ansvarsfördelningen mellan dem allteftersom förhållananpassa dena i samhället förändras. Genom att vissa förvaltningsuppgifter har

decentraliserats inte andra har otydligheten förstärkts. Men i regemen ringsformens förarbeten också att till statens och kommunernas anges övergripande uppgifter på skilda områden hör att samverka för att

uppnå samhälleliga mål. gemensamma

Ramlagsteknik m.m.

Ramlagstekniken och det kommunala utjämningssystemet har varit de

verktyg riksdag och regering främst använt för att styra samsom hällsutvecklingen på det kommunala området. Dessutom tillkommer

någon form statligt kontrollsystem ofta utformat som en skyldighet av ha tillsyn verksamheterna. Även för någon statlig myndighet att över riksdagens möjlighet lagstiftning föreskriva rätt till domstolsatt genom prövning kan statlig kontroll eller ett statligt styrmedel efteranses vara prövningen ska tillgodose den enskildes intressen ur de aspekter som väsentliga och huvudmannen för verksamheten är som staten anser som skyldig att tillämpa. Besvärsinstitutet och den statliga tillsynen liksom forrnaliserade

handläggningsregler kan också kompensera de brister som ramanses lagstekniken innebär med allmänt formulerade mål och riktlinjer i for-

hållande till detaljerad/preciserad lagstiftning för olika verksamen heter. Ramlagstekniken har kunnat användas under lång tid utan att behö-

ändras i någon större utsträclming. I stället har de verksamheter som va kommuner eller statliga förvaltningsmyndigheter bedriver anpassats. Vissa också att tekniken är fördelaktig eftersom den kan innemenar bära att socialtjänstens arbetsmetoder utvecklas på ett positivt sätt.

Begreppet staten

Begreppet kommer i fortsättningen att användas när det är fråga staten dels den makt utövas riksdagen möjligheten att lagom som av genom stifta, dels den Verkställande makt regeringen har för att realisera som sin politiska vilja.

6.2.2¶Kommunen

Förvaltningspolitiken de senaste årtiondena har fått till följd att kommunernas makt successivt ökat genom att de tagit över ansvaret från staten på flera områden. Samtidigt har de lokala självstyrelseorganen fått ökad frihet att själva bestämma över sin organisation. Statens intresse av att styra vissa verksamheter utifrån nationella hänsynstaganden och kommunens intresse av att självständigt styra de uppgifter

som lagts på dem leder till intressemotsättningar dem emellan. Principen om den kommunala självstyrelsen ställs och uppgifter.

mot statens ansvar

Den kommunala självstyrelsen

Betydelsen av den kommunala självstyrelsen betonas ofta dess

men rättsliga skydd har ifrågasätts. Den kommunala självstyrelsen inklusive den kommunala beskattningsrätten är grundlagsfást i regeringsfonnen och gäller för såväl de specialreglerade som de frivilliga verksamheterna. Att kommuner och landsting sköter sina uppgifter på den kommunala självstyrelsens grund anges också inledningsvis i kommunallagen 1991:900. Men det rättsliga skyddet är vagt eftersom det konstitutionellt inte finns några hinder för att genom lag ändra förutsättningarna för kommunernas verksamhet eller grunderna för den kommunala beskattningsrätten. Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd har beskrivit den kommunala självstyrelsen på följande sätt:

Den kommunala självstyrelsen grundläggande och allomfat-

är en tande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive landstinget själv ska styra, d.v.s. besluta inom sitt område beträffande de kommunala an elägenhetema. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. ågra av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger skyldighet för

i regel en kommunen eller landstinget att ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten.

Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte total. Frihetsgraden varierar efter

vara angelägenheternas art. Men för folkstyrelsen resenterar den kom-

re munala självstyrelsen grundläggande värden. ska därför ha

en en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas

SOU 1996:129.

I detta sammanhang bör också den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse, tidigare redovisats avsnitt 3.1.2, nämnas. som

Ramlagen i kommunen

Ramlagstekniken har varit och är användbar när staten vill reglera vissa verksamheter i kommunen utan att för den skull inkräkta på den kommunala självstyrelsen. Kommunerna kan då genom politiska beslut anverksamhetema efter lokala behov och förutsättningar. Detta är passa också statens syfte med decentraliserad förvaltningspolitik. Men en mer när att det finns skäl att detalj styra kommunal verksamhet staten anser hävdar ofta företrädare för kommunerna att staten själv bör ansvara, driva och finansiera verksamheten. Om staten ändå anser att kommunen ska ha hand detaljstyrd verksamhet menar kommuom en i allmänhet, att det kan göras på entreprenad mot full kostnerna nadstäckning. Den utfyllnad krävs av kommunerna till följd av av normerna, som

ramlagstiftningstekniken, innebär att de kommunala politiska besluten

är styrande för verksamheterna. Kommuners verksamhet kan kontrolrevision och laglighetsprövning. Rätt till domstolsprövning leras genom i form förvaltningsbesvär enligt de bestämmelser som riksdagen utav färdat kan därför uppfattas överprövning kommunala, polisom en av tiska beslut. Den kommunala beskattningsrätten, innebär att komsom får debitera skatter i den mån det behövs för att fullgöra sina muner uppgifter, betydelse i detta sammanhang. är av Om domstolarna prövar överklaganden förvaltningsbesvär och som vid bedömningen inte tillräckligt beaktar de kommunala förutsättningkommunföreträdare att detta strider mot den kommunala arna anser självstyrelsens princip. Möjligheten att överklaga kommunala beslut förvaltningsbesvär har därför särskilt ifrågasatts när det gäller ensom skildas rättigheter enligt socialtjänstlagen.

6.2.3¶Individen

Socialtjänstens övergripande uppgift är att främja människors ekonomiska och social trygghet. Verksamheterna ska inriktas på att frigöra och utveckla enskilda och gruppers egna resurser. självbestämmande, inflytande och helhetssyn har varit styrande begrepp i det sociala arbetet. Även rätten till domstolsprövning har varit betydelsefullt för den enskildes möjlighet att del de insatser som regleras i lagen. av

Rättssäkerhet

Den enskildes rättssäkerhet är alltid av central betydelse när det gäller lagstiftningsfrågor. Särskilt inom straffrätten och förvaltningsrätten har begreppet diskuterats. Det är svårt att finna definition de försök

en men som gjorts utgår från de principer som gäller i de samhällen där rättssäkerhet anses råda. Dessa är legalitetsprincipen objektivitetsprincipen, rätten till domstolsprövning, avgörande inom rimlig tid och offentlighetsprincipen. Legalitetsprincipen innebär att det offentliga

organens beslutanderätt ytterst måste ha stöd i grundlag eller lag och att

annan ingen kan straffas för gärning inte enligt lag är definierad

en som som brottslig. Principen innebär även ett krav på specifikt lagstöd för att myndigheter ska kunna fatta betungande beslut. I regeringsformen har objektivitetsprincipen kommit till uttryck som en princip enligt vilken offentliga organ i sin verksamhet inte får låta sig styras andra intres-

av sen än dem de är ålagda att tillgodose och inte heller grunda beslut på andra omständigheter än sådana enligt gällande författning får be-

som aktas.

Utifrån dessa principer kan två rättssäkerhetsbegrepp ställas

upp. Dels det formella rättssäkerhetsbegreppet betonar krav på förut-

som sägbarhet och likhet i lagstiftning och rättstillämpning, dels det materiella begreppet som belyser vikten innehållet i beslutet och att det ska

av vara etiskt tillfredsställande.

Ramlagen och individen

Ramlagens struktur liksom rättighetsbestämmelser med ett generellt innehåll kan analyseras utifrån nämnda rättssäkerhetsbegrepp.

ovan

Samma principiella synpunkter har i detta sammanhang bäring på såväl rättighetsbestämmelser som ramlagstiftning.

Ramlagstiftningens struktur kan, utifrån kravet på formell rättssäkerhet, angripas eftersom generellt utformade bestämmelser minskar förutsebarheten. Även likheten inför lagen kan ifrågasättas när den nödvändiga utfyllnaden kan innebära bestämmelse tillämpas

att samma olika i skilda kommuner beroende på deras interna normutfyllnad. Bortsett från det konstitutionella ifrågasättandet nonnutfyllnad för

av tillämpning av ramlagar kan den mängd olika bestämmelser det

som nödvändiggör innebära försämrad rättssäkerhet eftersom förutsebar-

en heten för den enskilda kan minska. Men det finns

också de som menar att norrnutfyllnad i sig inte behöver innebära att rättssäkerheten minskar, då den prövning och nonnutfyllnad som sker nära medborgarna bättre kan förutse och anpassas till den enskildes behov.

Det finns alltså olika meningar ramlagstekniken är rättssäker om eller inte. Försök har gjorts att förklara konsekvenserna för den enskil-

de utifrån det materiella rättssäkerhetskravet. Det innebär att lagen tilllämpas i syfte finna materiellt riktiga lösningar på rättslig fråga. att en Är lagregleringen allmänt hållen låter det sig göras eftersom det finns för olika lösningar och därmed för att anpassa dessa till stort utrymme förutsättningarna i varje enskilt fall. Men för den enskilde är kravet på

förutsebarhet svårt att tillgodose. Den rättspraxis utbildas tenderar som starkt kopplas till förutsättningarna i det enskilda fallet istället för till att generellt vägledande uttalanden. En lösning i det enskilda fallet mot bakgrund generella principer kan knappast "flyttas över" och tillav lämpas i situation när ett fall inte är det andra likt. en annan Den formella rättssäkerheten utgår från ett traditionellt juridiskt mer lösa problem där relevanta faktiska omständigheter prövas utisätt att från regel förutsättningarna for rättsligt riktig slutsats. en som anger en Normerna är i dessa fall detaljerade och därmed blir tollmingsmer mindre jämfört med de allmänt utformade målbestämmelutrymmet

serna. inte bara lagens utformning har betydelse för den enskil- Det är som des rättstrygghet. Rätten till domstolsprövning är ett de viktigaste av för upprätthålla rättssäkerheten. Även bestämmelser allmedlen att om handlingar och sekretessbestämmelser liksom statliga myndigmänna heters kontroller och tillsyn ska tillvarata den enskildes intressen gente-

mot offentliga myndigheter. Förvaltningsbesvär tillgodoser såväl den enskildes intressen som rättssäkerheten eftersom både beslutets laglighet och lämplighet prövas. Laglighetsprövningen däremot innebär begränsning när det gäller att en hänsyn till den enskildes intressen eftersom bara beslutets laglighet ta prövas. Ändamålet med laglighetsprövningen är också ett annat, nämligen skapa garantier för att den kommunala självstyrelsen utövas på att rättsenligt sätt. När det gäller de närmare förutsättningarna för de ett olika överklagandefonnema hänvisas till avsnitt l0.2.l.

6.3¶Rättighets- och skyldighetslagstiftning

Det finns inte någon definition vad rättighetslag eller en skyldigav en hetslag är. Ingen lagprodukt är heller enbart rättighets- eller skyldigen hetslag. Vad det handlar är regler i en lagstiftningsprodukt som om reglerar skyldighet eller rättighet för något subjekt. Den skyldigen en het regleras är ofta huvudmans I socialtjänstlagen finns som en ansvar. regler skyldigheter för kommunerna att bedriva vissa verksamt.ex. om heter för att tillgodose medborgarnas behov. Med denna utgångspunkt

kan kommunen bestämma hur verksamheterna ska bedrivas. Kommunens frihet i detta avseende begränsas bara i den mån det i lagen finns bestämmelser inskränker den. De kommunala beslut grundas som som på en allmän skyldighet att bedriva viss verksamhet överklagas enligt

kommunallagen.

Hälso- och sjukvårdslagen 1982:763 renodlad skyldigär en mer hetslag. Landstingens och kommunernas för sjukvården ansvar anges. Men lagen innehåller inte någon legal rätt till sjukvård, däremot bestämmelser om de krav som kan ställas på sjukvårdsverksamhetema. Eftersom den enskilde inte kan utkräva rätt till sjukvård finns det heller inte någon möjlighet till domstolsprövning. Men i efterhand kan en patient göra gällande att den vård han eller hon fått inte varit i som överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet eller att vård borde ha givits trots att så inte skett. Efter anmälan mot berörd hälso och sjukvårdspersonal prövas detta Hälso- och sjukvårdens av ansvarsnämnd, vars beslut kan överklagas till domstol. Dessutom har Socialstyrelsen tillsyn över verksamheten inom hälso- och sjukvården och kan vidta åtgärder för att komma till rätta med verksamheten som inte uppfyller kraven på god vård och därigenom stärka patientsäkerheten. Skyldighetslagar kan vara mer preciserade och tydligare än hälsooch sjukvårdslagen och därmed uppfattar den enskilde budskapet i lagen om vad t.ex. kan krävas ifrån det offentliga. Ett sådant som exempel är skollagen 1985:1100. Kommunens skyldighet att t.ex. bedriva barnomsorg är preciserad vilket i vissa fall uppfattats enskilda av som en rättighet utan att vara det. Socialförsäkringsfönnåner, vilka bl.a. regleras i lagen allmän om försäkring 1962:381, är utan att kallas rättigheter konstruerade som sådana. Den som är missnöjd kan överklaga ett beslut till domstol som förvaltningsbesvär.

6.3. l

Rättighetsklassiñceringar

Rättigheter kan klassificeras på flera sätt. Mänskliga rättigheter gäller för alla människor i hela världen. Dessa har kommit till uttryck i folkrättsligt bindande dokument såsom FN:s internationella konventioner om medborgerliga och politiska rättigheter respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Även den europeiska konventionen skydd för de mänskliga om rättigheterna och de grundläggande frihetema, vilken är införlivad numera med svensk lag, reglerar enskildas skydd gentemot staten. Medborger-

liga rättigheter gäller för medborgarna i en viss stat och kan åberopas av medborgarna mot staten. De traditionella medborgerliga rättigheterna är för svensk del reglerade i regeringsformens andra kapitel gäller grundläggande frisom och rättigheter. De tillåter individen att handla på ett visst sätt. Regeringsformen innehåller också målsättningsregel för staten vad gäller en ekonomiska och sociala rättigheter. Enligt l kap 2 § regeringsformen ska den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd vara grundläggande för all offentlig verksamhet. Det ska särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social trygghet och för god levnadsmiljö. Inneomsorg, en börden dessa rättighetsbegrepp kan sägas att skydda den enskilav vara de individens frihet rättighet motsvaras av en förplikgenom en som telse eller handlingsskyldighet för någon I detta sammanhang en annan. gäller det statens skyldighet gentemot medborgarna. Hur långt statens handlingsskyldighet egentligen sträcker sig är omstritt. Till skillnad från de traditionella medborgerliga rättigheterna, tillåter individen att handla på ett visst sätt, de ekonomiska och som ger sociala rättigheterna medborgarna rätt att få något av staten. För att kunna förverkliga de sociala och ekonomiska rättigheterna är staten beroende ekonomiska När det gäller de medborgerliga rätav resurser. tigheterna är statens ekonomiska resurser inte avgörande för att uppfylla dem statens goda vilja. utan mer

6.3.2¶Rättighetens legala status

För den enskilde individen är det avgörande att de rättigheter som anses existera kan förverkligas. För detta använder staten bl.a. sin normgivningsmakt. Rättigheten, oavsett den är mänsklig, medborgerlig, om social eller ekonomisk etc., får rättslig status att regleras i lag. genom Ur individens synpunkt är det viktigt hur normerna utformas eftersom det är avgörande för de kan förverkligas. Men staten kan även göra om andra avväganden avspeglar sig i utformningen av normema. som Genom rättighetskonstruktionen kan staten på ett ideologiskt och kanske även ett psykologiskt plan vilja styra utvecklingen mot mer eller mindre definierade mål. Det hävdas att rättighetskonstruktionen i detta avseende har dubbelkaraktär. Den är avsedd dels ett skydd en att vara för den enskilde mot staten, dels möjlighet för staten att förverkliga en vissa samhälleliga mål. Avgörande är därför hur rättighetsreglema ska uppfattas i ett modernt samhälle och vilken betydelse tillmäts de som olika rollerna.

176 Principer för socialtjänstlagstwningen

Att staten använder lagbestämmelser för vissa allmänt att styra mot formulerade mål har ibland kritiserats. Mål lättare beanses vara att gränsa än lagbestämda rättigheter. Men mål politiker fastställer som kan också avse just enskildas förhållanden eller skydd. I sådana fall blir rättighetskonstruktion ett verkningsfullt sätt att driva igenom den politiska viljan. Opreciserade politiska mål kläds i generella rättsliga som bestämmelser, särskilt rättighetskaraktär, medför ändå risk av en stor för överdrivna förväntningar hos medborgarna.

6.3.3 i socialrätten

Rättighet

Någon form rättslig reglering för den enskildes rätt till stöd för av överlevnad har funnits sedan l700-talet. Denna rätt har ytterst sin ideologiska grund i uppfattningen att staten har plikt att vårda medborgarna och att medborgarnas medlemskap i samhället innebär att de har vissa rättigheter som samtidigt kräver motprestationer. Denna uppfattning om relationen mellan staten och individen utvecklades under upplysningstiden. Det ideologiska synsättet även ekonomiska orsaker har föranmen lett ändringar i den lagstiftning sedan dess avsett att skydda den som enskildes försörjning. Bl.a. har omfattningen rätten till stöd för förav sörjning samt rätten till domstolsprövning beslut socialbidrag i av om vissa tider begränsats med hänsyn till samhällets bristande resurser. Ett rättighetsbegrepp finns alltså i socialrätten sedan lång tid tillbaka. Som lagstiftningsstrategi har det använts för förverkliga och att bygga upp välfärdsstaten. Begreppet har i dessa sammanhang dels betecknat behovet samhällelig resursfördelning, dels varit verktyg av ett för att lösa konflikter när enskildas intressen kolliderar med offentliga myndigheters. För att en lagbestämd/legal social rättighet i juridiskt hänseende ska anses föreligga måste den uppfylla vissa krav. Även utformningen om av rättighetsbestämmelser inte alltid uppfyller dessa krav tycks det råda enighet i doktrinen om dem. Rättigheten ska alltså noggrant precivara serad både vad gäller innehåll och förutsättningar och den ska utvara krävbar. För att utlcrävbar fordras möjlighet till överprövning för vara att den enskilde ett domstolsutslag ska kunna hävda sin rätt genom mot den ansvarige huvudmannen. Ibland krävs också statlig tillsyn och kontroll av de myndigheter har hand förvaltningen. som om För att närmare analysera rättighetsbegreppets juridiska innebörd kan följande komponenter användas:

Principer för socialtjänstlagstiftningen 177

Är förmånen formulerad individuell rättighet, eller är det - som en

fråga om en generell reglering

Är förutsättningarna kriterierna för att erhålla förmånen angivna i -

lag

Är fönnånens innehåll angiven i lag -

Är förmånen beroende av budgetanslag -

Föreligger överklagningsrätt -

Utöver dessa kan ytterligare två komponenter läggas till:

Finns i lagen angivet former för statlig tillsyn och -

kontroll -

Finns i lagen angivna sanktionsmöjligheter gentemot myndigheter -

för utkrävande av individuella rättigheter

Om rättighetslagstiftningen i socialtjänstlagen prövas med utgångspunkt från dessa komponenter framstår rättighetsbegreppet i den ursprungliga lagen som vagt. Både förutsättningarna för att få del av förmånen och förmånens innehåll är oprecist angivna i lagen. Efter den l januari 1998 har dock förutsättningarna för rätten till försörjningsstöd preciserats. Jämförelse kan göras med lagen 1993:387 om stöd och service till vissa funktionshindrade LSS, där lagen i nämnda hänseenden är tydligare.

Bristen på sanktioner mot myndigheter som vägrar verkställa domstolsutslag minskar också styrkan i rättighetskonstruktionen. Det har också ifrågasatts om det inte just därför vore mer relevant att tala om lagstiftning av rättighetskaraktär istället för om lagreglerade individuella rättigheter. Men för att kunna bedöma hur stark en rättighet i realiteten är krävs också en analys av myndigheternas och domstolarnas praxis vid tillämpningen.

6.3.4¶Motivet för rättighetsbestämmelser i

socialtj änstlagen

Någon närmare analys vilka effekter kunde förväntas av be-

av som stämmelsen om rätt till bistånd som föreslogs i socialtjänstlagen gjorde inte socialutredningen. Efter kritik från vissa remissinstanser av den oprecisa utformningen konstaterade den dåvarande departementschefen prop. 1979/80: 183 att det önskvärt med fastare reglering

s. vore en av rätten. Men det var aldrig aktuellt att knyta rätten till bistånd till vissa särskilt angivna situationer såsom sjukdom, ålder eller bristande arbetsförmåga. Det skulle inte ha varit förenligt med den helhetssyn

178 Principer för socialtjänstlagstijftningen

som föreslogs karaktärisera det sociala arbetet. Det skulle också ha varit svårt att utforma en sådan lagstiftningen, t.ex. att förutse alla de situationer när bistånd borde beviljas.

Socialtjänstkommittén redogjorde i ett delbetänkande SOU 1993:30 för den kritik den ursprungliga biståndsparagrafen hade föranlett. I

som slutbetänkandet SOU 1994:139 behandlades frågan om omfattningen av lagbestämda rättigheter främst i samband med vilken lagstiftningsmodell som ansågs bäst lämpad.

Kommittén betonade framförallt rättighetslagstiftningens innebörd som ett krav på domstolsprövning i form av förvaltningsbesvär. Ett som kommittén ansåg erforderligt förtydligande gjordes i lagförslaget när biståndsrätten utfonnades. Förutsättningarna för ekonomiskt bistånd preciserades. När det gäller övrigt bistånd klargjordes i lagtexten vilka insatser som kunde komma ifråga under benämningen annat bistånd.

De problem som möjligheten till förvaltningsbesvär i vissa fall och laglighetsprövning i andra fall medför när en person vänder sig till socialtjänsten med en begäran om någon form av insats behandlades ingående av socialtjänstkommittén i delbetänkandet SOU 1993:30.

Olika lösningar diskuterades för att undgå de problem kan före-

som ligga att bedöma om en ansökan om insats gäller en insats grundad på kommunens allmänna skyldigheter- laglighetsprövning eller om det

är fråga om en rätt till bistånd förvaltningsbesvär. Att utesluta den

- ena eller den andra ansågs inte möjligt utan betydande inskränkningar i den kommunala självstyrelsen eller en allvarlig försämring den enskildes

av rättigheter.

Kommittén föreslog istället en handläggningsregel som innebar att en framställning från en enskild om en social tjänst skulle handläggas som en ansökan om bistånd om den enskilde inte motsatte sig det eller framställningen bifölls på annan grund. Detta skulle dock inte gälla ansökningar om inplacering i bamomsorgskö eller andra kommunala turordningssystem som betraktades som massärenden.

Kommittén var inte enig om detta förslag och det kom heller inte att genomföras. Istället infördes från årsskiftet 1997/1998 betydande begränsningar i vad som tidigare utgjorde den enskildes individuella rättigheter med möjlighet till förvaltningsbesvär. Bortsett från vissalagbestämda rättigheter med möjlighet till förvaltningsbesvär har kommunen fått en allt större frihet att bestämma verksamheternas utforrnningen. För den enskilde gäller att många kommunala beslut endast kan överklagas enligt kommunallagen.

6.3.5 Rättssäkerhet

Försöken att precisera rättighetsbegreppet syftar till en större tydlighet. När det gäller rättssäkerhet är förutsebarheten mycket viktig. När en bestämmelse som biståndsparagrafen är vagt utformad minskar tydligheten och även förutsebarheten. En oprecis rättighetsbestämmelse i en lagstiftning övergripande mål på ett vagt men ändå ambitiöst

som anger sätt innebär fara för rättssäkerheten. Rätttighetsbegreppet kan i såda-

en

fall allmänheten uppfattas som en "skenrättighet" eftersom den na av inte kan utkrävas i den omfattning som lagen förespeglar. Det innebär att den enskildes tilltro till rättssystemet minskar.

Det har också hävdats att den materiella rättssäkerheten prioriteras i socialtjänstlagen eftersom den bättre motsvarar socialtjänstlagens arbetsmodell med helhetssyn i det sociala arbetet.

en

Materiel rättssäkerhet nämligen innebära ett större tolknings-

anses utrymme for att tillgodose mer individanpassade lösningar vilket i sig minskar förutsebarheten och rättssäkerheten för den enskilde. Det traditionella rättssäkerhetsbegreppet anses bättre tillgodose kravet på förutsebarhet eftersom det utgår från att normerna anger de förutsättningar som ska vara uppfyllda för ett riktigt avgörande. Tolkningsutrymmet är då mindre.

Lagen 1993:387 stöd och service till vissa funktionshindrade

om LSS är ett exempel på hur staten genom tidigare lagstiftning inte förmått tillgodose behov hos vissa grupper. Trots kommunens skyldighet enligt socialtjänstlagen att tillgodose behoven hos personer med fysiska och psykiska funktionshinder och rätt till bistånd för enskilda för att nå

till skälig levnadsnivå ansågs en annan lagreglering nödvändig. upp Bestämmelser i LSS är därför detaljerade än de i socialtjänstlagen

mer och olika insatser. Den tillgodoser därmed i högre utsträckning

anger kravet på rättssäkerhet och förutsebarhet.

Å andra sidan kan analys rättssäkerheten socialtjänstlagens

en av av biståndsparagraf göras utifrån karaktären de olika bestämmelserna i

av lagen. I det fallet hävdas att biståndsparagrafen är utformad som en generalklausul enbart har att tillgodose den enskildes intressen.

som Även innehållet är allmänt formulerat kommer den nödvändiga pre-

om ciseringen biståndsrätten att göras myndigheterna och framförallt

av av

domstolarnas avgöranden. Rättspraxis ökar därmed förutsebargenom heten och rättssäkerheten.

Men rättssäkerhetsproblem uppstår när generalklausuler ska tolkas och tillämpas tillsammans med en annan typ av lagbestämmelser såsom de målinriktade vilka övergripande mål utan att beakta

normerna, anger de ekonomiska konsekvenserna.

180 Principer för socialtjänstlagstijlningen

Likhet inför lagen är också del rättssäkerheten. Kommunens

en av möjlighet att utforma biståndet efter vad den finner skäligt kan medföra att den lagliga rätten till bistånd kommer att tillämpas olika i skilda delar av landet. Detta behöver inte vara en nackdel även om det ur ett nationellt perspektiv måste förutsättas att medborgarnas ansökningar om stöd ska behandlas på samma sätt i hela landet. Det går dock att hävda att kravet på likhet inför lagen är uppfyllt i den meningen att behovet av stöd tillgodoses även om det sätt som det sker på varierar över landet beroende på lokala förutsättningar. I förarbetena till den ursprungliga socialtjänstlagen angavs dock att rätten till domstolsprövning skulle motverka risken av att lagen tolkas och tillämpas på olika sätt i landet.

SOU 1999 181

III

överväganden och förslag

7¶Försörjning

Enligt direktiven till utredningen ska sambanden mellan Socialbidraget och övriga trygghetssystem analyseras utifrån de olika övergripande förändringar som skett i samhället under 1990-talet. I utredningens delbetänkande Ökade socialbidrag. En studie inkomster och social-

om bidrag åren 1990 till 1996 SOU 1999:46, berörs dessa samband. Den slutsats som kan dras utifrån denna studie är att behoven hos personer som inte alls kommit in på arbetsmarknaden och därmed inte heller

omfattas av de till arbetsmarknaden kopplade försäkringarna är

huvudförklaringen till det ökade beroendet socialbidrag.

av

Socialtjänsten har i allt större utsträckning måst inrikta sina insatser mot att skapa förutsättningar för den enskilde att få ett arbete.

I detta kapitel diskuteras bl.a. möjliga vägar som leder bort från beroendet av socialbidrag. Ett förslag rör introduktionsersättning till flyktingar och andra skyddsbehövande. Några andra förslag lämnas inte

däremot görs vissa bedömningar. Även det till skillnad från men om vad som gäller vid konkreta förslag inte föreligger någon skyldighet att beräkna kostnadskonsekvenser av och anvisa finansiering för sådana bedömningar har utredningen gjort ett försök att beräkna kostnadskonsekvensema. Det kan redan här konstateras att det rör sig om betydande kostnader. Några förslag om finansiering av dessa bedömningar ges däremot inte.

7.1 under 1990-talet

Socialbidraget

Kostnaderna för Socialbidraget fördubblades, i reala termer, under 1990-talets första sju år. År 1997 kostade socialbidragen drygt 12 miljarder lcronor. I delbetänkandet Ökade socialbidrag SOU 1999:46 konstateras det att andelen hushåll i befolkningen någon gång un-

som der året fått socialbidrag ökade från 5,6 procent år 1990 till 7,8 procent år 1996. Det allvarliga är dock att det långvariga beroendet av socialbidrag har ökat. Under samma period mer än fördubblades den andel hushåll i befolkningen som hade socialbidrag under flera år. I början av 1990-talet gällde detta för 0,7 procent av samtliga hushåll i riket. Vid

184 Försäljning

1990-talets mitt gällde det 1,5 procent hushållen. Enligt Socialstyrel-

av sen stod år 1997 det långvariga socialbidragstagandet för 60 procent

av kostnaden för hela socialbidragssystemet. Kostnaderna för socialbidrag svarar i nuläget för närmare 4 procent de totala kommunala

av utgifterna

Den huvudsakliga förklaringen till de kraftigt ökade socialbidragskostnaderna är utvecklingen på arbetsmarknaden. faktor i

Men en som detta sammanhang varit viktig är socialbidragets roll i den svenska välfärdsmodellen. Den generella svenska socialpolitiken har den enskildes knytning till arbetsmarknaden grund. Socialbidraget fungerar

som som det yttersta skyddsnätet. Så länge Sverige haft låg eller mycket

som en låg arbetslöshet har de generella socialförsäkringssystemet kunnat medverka till att vi haft färre fattiga i Sverige än i de flesta andra länder. Socialbidraget har kunnat fungera som det yttersta skyddsnät det avsågs vara.

I början 1990-talet kom arbetsmarknaden att präglas hög

av av arbetslöshet. Nya invandrare och unga människor fick särskilt svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Detta faktum gjorde också att de inte fick ersättningar från de försäkringar byggts till skydd för den

som enskilde vid arbetslöshet eller sjukdom. Detta är den viktigaste förklaringen till de ökade kostnaderna för socialbidrag.

En annan viktig förklaring till de ökade socialbidragskostnadema är konsekvenserna för vissa den offentliga sektorns

grupper av svaga budgetsituation till följd av problemen i samhällsekonomin i början

av 1990-talet. Det omfattande saneringsprogrammet kom att påverka alla medborgare och fick enligt regeringen en fördelningspolitisk profil som innebar att hushåll med högre inkomst korn att betala mer än hushåll med lägre inkomster. De senare hade rimligen svårare att klara de påfrestningar som budgetsaneringen innebar. Staten tvingades bl.a. försämra reglerna i socialförsäkringssystemet och kommunerna höjde bl.a. brukaravgifterna, särskilt inom barnomsorgen.

Ytterligare en förklaring till utvecklingen socialbidragskostna-

av dema är att skattepolitiken lades i början 1990-talet. Detta inne-

om av bar en växling från direkt beskattning till indirekt beskattning. Hushåll med mycket låga inkomster fick små fördelar sänkningen den

av av direkta beskattningen desto större nackdelar den höjda indirekta

men av beskattningen. Exempelvis steg kostnaderna för boendet kraftigt. Detta

"120 000 barn berörs av långvarigt socialbidrag", VälfärdsBulletinen Nr 2 1999. 2 Procentandelen bygger en överslagsberäkning som gjorts inom utredningen, där kostnaderna for socialbidrag antagits vara 12 miljarder kronor och de totala kommunala utgifterna antagits vara 300 miljarder kronor. 3 Prop. 1997/98:1 Finansplanen.

Försörjning 185

medförde att redan utsatta t.ex. ensamstående föräldrar med

grupper, låga inkomster, fick än svårare situation.

en

Ökade socialbidrag t.o.m. 1996

Av delbetänkandet Ökade socialbidrag SOU 1999:46 framgår att år 1996 hade ca 150 000 hushåll socialbidrag under lång tid. Det är nära nog fem gånger fler än år 1990. Det framgår också att 75 000 hushåll vid mitten 1990-talet hade socialbidrag permanent försörj-

av som ning under flera år. Det motsvarar ca 1,5 procent av alla hushåll i riket och är ökning med 2,5 gånger jämfört med 1990-talets början.

en ca Invandrare och ungdomar är klart överrepresenterade bland hushåll med långvarigt beroende socialbidrag. En betydande andel av dessa

av hushåll kan anses ha levt ett marginaliserat liv.

Av delbetänkandet framgår också att inkomsterna allmänt sett sjunkit i Sverige under första hälften av l990-talet. I princip har alltså hela folkhushållet har fått vidkännas försämringar.

Efter år 1996

De studier gjorts inom för denna utredning stannar vid

som ramen år 1996. Men det finns anledning att ändå något beröra utvecklingen efter detta år.

År 1997 kostade socialbidragen sammanlagt 12,4 miljarder kro-

ca

Kostnaderna minskade dock år 1998 till 11,4 miljarder kronor nor. ca och innevarande år har kostnaderna fortsatt att minska.

Under utredningsarbetet har bl.a. kontakter tagits med kommunala företrädare i syfte att belysa utvecklingen efter år 1996 för att söka klargöra vilka faktorer bidrar till att socialbidragskostnadema

som sjunker.

En viktig förklaring till de sänkta kostnaderna är den förbättrade arbetsmarknaden. Enligt samstämmiga uppgifter är det unga människor med förhållandevis goda förutsättningar har fått arbete och som

som därför inte längre behöver socialbidrag. Kommunernas möjligheter att, enligt ändringarna i socialtjänstlagen 1998, kräva deltagande i kompetenshöjande åtgärder kan också ha haft viss inverkan. Denna möjlig-

en het kan ha minskat benägenhet hos vissa att söka socialbidrag. Det har framförts att detta exempelvis kan gälla för studenter under sommaren.

Men det har också framhållits att många hushåll som under lång tid varit beroende socialbidrag även i den förbättrade arbetsmarknad

av

råder är fortsatt beroende socialbidrag. Särskilt gäller detta som nu av

186 Försörjning

för gruppen nya invandrare. Vidare har många de ungdomar av som varit långvarigt socialbidragsberoende svårigheter att komma in på arbetsmarknaden och är hänvisade till socialbidrag för sin försörjning. Sedan den akuta ekonomiska krisen övervunnits har regering och riksdag de senaste åren genomfört förändringar i välfärdssystemet som förbättrat försörjningssituationen för utsatta hushåll. Det handlar om höjda barnbidrag och högre ersättningsnivåer i arbetslöshetsersättningen. Sammantaget är det många hushåll är långvarigt beroende som av socialbidrag. Först när dessa inte längre behöver socialbidrag torde kostnaderna kunna minska markant. mera

Marginaleffekter

Begreppet marginaleffekter används för att beskriva hur stor del av en individs ökade inkomster som går åt till skatt eller minskade bidrag. En hundraprocentig marginaleffekt innebär t.ex. att hela den ökade inkomsten går åt. I den politiska debatten har de höga marginaleffektema skatteav och bidragssystemet uppmärksammats hämmande för hushållens som intresse att öka sina inkomster. Det ska löna sig att arbeta. Därför ska det samlade systemet för skatter, bidrag och avgifter fungera så att en ökad arbetsinsats lönar sig för den enskilde. Studier som har genomförts under de åren visar att det är senare hushåll med låga inkomster drabbas de högsta marginaleffeksom av tema. Det beror på att effekterna av inkomstberoende bidrag läggs på

effekterna inkomstbeskattningen. En låginkomsttagare kan

av marginaleffekter på över 70 procent, vilket är högre än de närmare 60 procent som en höginkomsttagare kan drabbas av om han bor i en högskattekommun. För en familj som lever på socialbidrag, är marginaleffekten hundraprocentig upp till den nivå då socialbidrag inte längre utgår. Det innebär att familjeförsörjare med många barn, inte har arbete en som och socialbidrag, inte har några ekonomiska incitament till att bidra till familjens försörjning arbete eftersom den ekonomiska standargenom den inte förbättras förrän inkomsterna från arbete blir tämligen höga. Motsvarande gäller för ensamstående föräldrar har låg inkomst som och socialbidrag. Förbättringar av inkomsten ökad arbetstid genom ger inte någon ekonomisk utdelning. Snarare riskerar hushållets "egentliga välfär " att sänkas då föräldern måste tillbringa tid utanför mera

familjegemenskapen.

Andra inkomstprövade bidrag, t.ex. bostadsbidrag, är bättre än socialbidrag, om än inte idealiska, vad gäller marginaleffekter. Marginal-

Försäljning 187

effekterna skulle sänkas för de familjer idag har socialbidrag om

som de istället för dessa fick inkomstberoende bidrag.

Inom regeringskansliet pågår för närvarande ett arbete som syftar till att ändra i reglerna för bidrag till hushållen så att marginaleffektema minskar.

Motivation och förmåga

De allra flesta människor vill försörja sig själva. Men ett långvarigt beroende socialbidrag riskerar att påverka den enskildes motivation

av och förmåga att sträva efter egen försörjning genom arbete. Om många människor är långvarigt beroende finns det risk för att det uppstår en

av särskild bidragskultur. Detta medför i sin tur risk för att det uppstår motsättningar mellan dem betalar skatt och dem som uppbär soci-

som albidrag.

Den enskildes motivation för att bryta sitt socialbidragsberoende kan urholkas eller helt brytas av de följdverkningar som kan uppstå när han eller hon tar ett arbete, utökar sin arbetstid eller börjar studera. Om det ekonomiska utbytet uteblir så står den enskilde kvar med enbart den ansträngning arbete eller studier innebär. Det kan då bli lättare att

som

sig till ett liv utanför arbetsmarknaden och därmed går också anpassa den integrerande effekten deltagande i arbetslivet förlorad. Förrnå-

av

till egenförsörjning minskar också de kunskaper och färdiggan om

den enskilde har inte utnyttjas. heter som

Det är anmärkningsvärt att så många barnfamiljer är långvarigt beroende socialbidrag. Inom för Socialstyrelsens s.k. Försörj-

av ramen ningsprojekt konstateras att 120 000 bam år 1996 levde i familjer som hade ett långvarigt beroende socialbidrag. Det är mer än en för-

av dubbling sedan år 1990. Risken att dessa barn får dåligt självförtroende och ärver attityder hänger med ett bidragsberoende kan

som samman inte negligeras.

Utan tillhörighet

I statistiska sammanhang, bl.a. SCBs inkomststatistik, finns socio-

en ekonomisk betecknas Övriga. Denna grupp ökade från

grupp som 270 000 sådan hushåll år 1990, till 480 000 år 1996. Det innebär att närmare halv miljon hushåll inte kan ges någon av beteckningarna

en arbetare, tjänstemän, företagare, studerande eller ålderspensionärer. Till

4 120 000 barn berörs långvarigt socialbidrag, VälfárdsBulletinen Nr 2 1999.

av

188 Försörjning

en del beror det statistiska utfallet på mättekniska problem. Men det speglar också en reell förändring i samhället.

Av delbetänkandet om ökade socialbidrag SOU 1999:46 framgår att närmare vart tjugonde hushåll i gruppen Övriga långvarigt

var beroende socialbidrag. Mer än hälften samtliga hushåll med lång-

av av varigt beroende av socialbidrag tillhörde år 1996 denna grupp Övriga". Utredningen har inte närmare kunnat analysera gruppen "Övriga, men till en del kan det röra sig om en grupp hushåll befinner sig i

som samhällets utkant.

Dessutom finns det en inte obetydlig arbetslösa i viss

grupp som mening faller mellan" arbetsförmedlingen AF och socialtjänsten. Det är arbetslösa som har svårt att hävda sig på arbetsmarknaden. De är arbetssökande men om arbetsförmedlingen bedömer att de inte är förmedlingsbara får de ingen eller begränsad service.

Det mesta talar för att antalet personer har ökat som av arbetsförmedlingen bedömts inte vara förmedlingsbara. Enligt en studie från AMS bedömde arbetsfönnedlare att 161 000 personer i april 1998 inte

möjliga att få ut på arbetsmarknaden Socialtjänsten å sin var anser sida ofta att samma personer står till arbetsmarknadens förfogande och att de borde får tillgång till arbetrnarlcnadspolitiska åtgärder. Förvisso kan en del av dem ha sociala rehabiliteringsbehov, men ofta är just anknytningen till arbetsmarknaden i form praktik, utbildning,

- av arbetsträning eller arbete en förutsättning för den sociala rehabilite-

ringen. Många gånger anser vare sig socialtjänsten eller arbetsförmedlingen att de har ansvaret för dessa personer. I de fall det finns en fungerande samverkan mellan arbetsförmedlingen och socialtjänsten så ger det ofta goda resultat för den enskilde och har stor betydelse för att minska det långvariga beroendet av socialbidrag. Detta framgår såväl av studier som utredningen tagit del av som de kontakter som tagits

under utredningsarbetet.

7.2 för att minska beroendet

Förutsättningar av socialbidrag

Det förslag som lämnas och de bedömningar som görs i det följande, har en socialpolitisk utgångspunkt. De socialpolitiska medlen begränsar sig inte till systern som uteslutande har socialpolitiska mål. Socialpolitiken är sammanvägningen eller samverkanseffektema mellan flera politikområden.

5 Arbetsmarknadsstyrelsen Ura 1998: 1

Försörjning 189

I det följande berörs också system som har sin tyngdpunkt i andra politikområden. Nännast gäller det utbildnings-, arbetsmarlcnads-, integrations- och bostadspolitiken. Dessa politikområden har sina syften och det är inte alltid dessa överensstämmer med socialpolitiska mål där försörjningsfrågoma spelat viktig roll. Till sist måste naturligtvis

en avvägningar göras mellan de socialpolitiska målen och målen inom andra områden. Även utredningen strävat efter att i framställningen

om belysa viktigare konflikter mellan olika politikområden har det inte varit möjligt att göra en fullödig avvägning. Utredningen har inte heller haft utrymme närmare belysa de områden som berörs.

Den viktigaste socialpolitiska målsättningen är att människor ska kunna försörja sig själva genom arbete. I en skrift från Socialdepretementet° drar man också slutsatsen att en ökad sysselsättning i näringslivet är grundförutsättning för en vidareutveckling av den svenska

en välfärden. Därför har utredningen strävat efter att belysa förändringar

ökar förutsättningarna för detta och som kan ge underlag för ett som eventuellt framtida utredningsarbete.

Jag lämnar nedan endast ett konkret förslag när det gäller åtgärder för att minska beroendet av socialbidrag. I kapitel 14 läggs också ett förslag försörjningsstöd till, i första hand, äldre invandrare. I övrigt

om görs bedömningar vilken inriktning ett framtida utrednings- och

om beredningsarbete bör ha.

Någon närmare avvägning mellan bedömningama görs inte. Var och

dem ska mot bakgrund av dagens situation. Det finns uppenen av ses bara kopplingar mellan en del av bedömningama men det har inte varit möjligt att inom för detta utredningsuppdrag göra någon avväg-

ramen ning mellan dem. Man kan också betrakta bedömningama som en katalog över möjliga förändringar. Vissa av dem kan också ses som alternativ för att uppnå samma eller åtminstone likartade effekter.

Olika reduktion av socialbidrag

De bedömningar som görs nedan innebär på kort sikt kostnadsökningar för staten. I delbetänkandet ökade socialbidrag SOU 1999:46

om gjordes ett antal beräkningar syftade till att illustrera olika föränd-

som ringars träffsäkerhet. De syftade med andra ord till att undersöka hur väl olika skatte- och bidragslösningar skulle ersätta eller minska beroendet av socialbidrag.

Generellt sett visar beräkningarna att det knappast finns några alternativ till socialbidrag ersätter socialbidrag och inte ökade kost-

som ger

6 Socialdeparetmentet 1997.

190 Försörjning

nader. Varje alternativ medför att kostnaderna för alternativet blir större än den kostnadsminskning som minskade socialbidrag innebär. Av beräkningama i delbetänkandet framgår b1.a. följande:

0 Skattelättnader har betydelse för att minska socialbidragsberoendet.

Men mindre än en tiondel av de minskade skatteintäkterna skulle

återvinnas i form av minskade socialbidrag, trots att skattesänk-

ningar i den modell utredningen arbetat med utformats för att ge

lättnader till dem med stor försörjningsbörda. Alternativet med ett utökat barnbidrag till ensamstående föräldrar

innebär att närmare 30 procent skulle återvinnas. 0 En höjning av bamdelen i bostadsbidraget skulle leda till en 33-pr0-

centig återvinning. 0 En höjning av studiemedlen till studerande med barn skulle ge en

återvinning på ungefär en tredjedel. 0 Alternativen med höjda ersättningar till ungdomar och en beskattad

introduktionsersättning till flyktingar skulle högre återvinning än

ge

de tidigare nämnda.

Utredningen återkommer till den övergripande frågan om kostnader och finansiering i kapitel 15.

Socialbidrag och arbetsmarknad

Tillväxten i den svenska ekonomin är god till följd b1.a. en stark

nu av inhemsk efterfrågan. Även sysselsättningstillväxten är god och väntas så förbli de närmaste åren. Men effekten på den öppna arbetslösheten blir dock mindre beroende på att utbudet av arbetskraft väntas öka under de närmaste åren.

Målet att halvera den öppna arbetslösheten till fyra procent ska enligt regeringen b1.a. uppnås tillväxtorienterad arbets-

genom en mer marlcnadspolitik. Viktiga hömstenar i en sådan politik är en ökad tyngdpunkt på platsförrnedling, yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning och kompetensutveckling för anställda. Tanken är att dessa åtgärder ska förbättra balansen mellan utbud och efterfrågan av arbetskraft. Därigenom motverkas tendenser till löneglidning och flaskhalsar och möjligheterna att minska arbetslösheten förbättras.

Arbetsförmedlingen har till uppgift att matcha de arbetslösa

samman med de kompetenskrav som ställs. En tydlig tendens under de senaste decennierna är att strukturomvandlingen inom näringslivet och den offentliga sektorn har skapat en efterfrågan på arbetskraft med kompetens som en stor del av de arbetssökandes inte kan uppfylla. Det är känt från tidigare konjunkturuppgångar att många arbeten inte finns kvar på

i

Försäljning 191

arbetsmarknaden eftersom företagen genomfört rationaliseringar och effektiviseringar. Enligt delbetänkandet SOU 1999:46 sjönk antalet hushåll med låg utbildning och arbetade heltid kraftigt mellan åren

som 1990 och 1996, från drygt 750 000 hushåll till drygt 330 000 hushåll. Genom satsningen på vuxenutbildning inom det s.k. kunskapslyftet satsar statsmakterna på att stärka de lågutbildades ställning.

Då utbildning och arbetslivserfarenhet har fått allt större betydelse i konkurrensen om lediga platser riktas rimligen Arbetsförmedlingens insatser i första hand mot den arbetslösa bedöms

grupp av som vara förmedlingsbar. När resurserna till arbetsmarknadspolitiken krymper kan öka prioriteringsproblemet för arbetsförmedlingarna. Arbetsförmedlingama ska dels förse arbetsmarknaden med arbetskraft dels stärka de långtidsarbetslösa så att de kan bli intressanta på arbetsmarknaden.

Frågan om det rådande arbetsmarknadsläget och den aktuella arbetsmarknadspolitiken kan förväntas påverka kostnaderna för socialbidrag blir i detta läge viktig.

I två studier från SoFoMitt analyseras sambanden mellan socialbidragskostnader och arbetslöshet i kommunerna Sundsvall och Umeå respektive Gällivare och Kiruna under mitten av 1990-talet7. I alla fyra kommunerna finns det ett negativt samband mellan socialbidragskostnader och andelen arbetslösa i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Kostnaderna ökar i takt med att andelen arbetslösa i åtgärder minskar och vice versa. I samtliga kommuner har en minskad andel arbetslösa i åtgärder varit synonymt med ett minskat utbud av sysselsättningsåtgärder för arbetslösa vid en given arbetslöshetsnivå.

Med tanke på det begränsade urvalet och den begränsande tidsrymden i studierna måste vara försiktig med att dra slutsatser hur

man om sambandet ser ut på nationell nivå. Studierna ger ändå en fingervisning om att det finns risk för att socialbidragsbehovet ökar när de konjunkturanknutna arbetsmarknadsinsatserna skärs ner. Frågan är då om socialbidragsbehovet väntas minska arbetslösheten sjunker kraftigt

om Enligt utredningens bedömning är detta inte självklart. Att arbetslösheten minskar är kanske helt resultatet att arbetsgivarna hittar kom-

av petent arbetskraft. I så fall skulle de arbetslösa längst ifrån arbetsmarknaden inte alls gynnas av det förbättrade arbetsmarknadsläget.

Enligt utredningens bedömning kan man inte bortse från arbetsmarknadens efterfrågesida när det gäller att komma till rätta med det faktum att personer långt ifrån arbetsmarknaden tenderar att fastna i socialbidragsberoende. Den fråga som aktualiseras är om det är möjligt att på något sätt stimulera arbetsgivare att efterfråga den faktiska kom-

7 Edholm 1999.

192 Försörjning

petens som står till arbetsmarknadens förfogande. Det måste tillskapas arbeten där kvalifikationskraven är lägre. Det är inte rimligt att tro att balansen på arbetsmarknaden förbättras enbart genom att höja kompetensen förbättras hos de står längst ifrån arbetsmarkna-

personer som den, genom arbetsmarknadsutbildning etc.

Det räcker inte med att angripa arbetsmarknadens utbudssida om

vill minska socialbidragsberoendet. Det finns behov av vissa samman ordnade insatser mot arbetsmarknadens efterfråge- och utbudssidor, där bl.a. utvecklingen inom den privata tjänstesektom kan spela en viktig roll.

7.3¶Flyktingar

Mitt förslag: Kommunerna ska ha skyldighet att betala ut introduktionsersättning i stället för socialbidrag till skyddsbehövande och andra som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet under den tid de genomgår introduktion.

Idag får kommunerna statsbidrag för att introducera flyktingar i det svenska samhället. Statsbidraget ska ersätta kommunernas kostnader för bl.a. svenskundervisning och flyktingens försörjning under introduktionen och vissa andra merkostnader som följer av flyktingmottagandet. Statsbidraget ska alltså utöver själva verksamheten finansiera kommunens kostnader för flyktingamas försörjning. Inte sällan handläggs försörjningsstödet som ett socialbidrag.

Det är djupt olyckligt att nyanlända invandrare introduceras i det svenska samhället på detta sätt. Istället för att lära känna kultur där

en eget och försörjning värderas, kommer de nyanlända

ansvar egen invandrarna att under en relativt lång tid tvingas vara beroende av socialbidrag för sin försörjning. Det är ingen bra väg in i det svenska samhället. Socialbidragen är inte avsedda för långvarig försörjning, utan har vuxit fram väg att stödja människor i tillfälligt utsatt

som en en situation.

Ett problemen är den ñnansieringslösning statsmakterna har valt

av för det kommunala flyktingmottagandet där kommunerna kan välja att betala ut socialbidrag under flyktingens etableringsfas i Sverige. I de fall kommunerna väljer socialbidrag år grundproblemet att flyktingen inte ges några incitament att öka sina inkomster. I princip är marginaleffektema hundraprocentiga på alla inkomster upp till socialbidragsnivån. Budskapet från det svenska samhället till den nyanlände invandra-

är att det inte lönar sig att arbeta. Även rätten till socialbidrag ren om

la

l

Försörjning 193

bygger på att den enskilde efter fönnåga ska bidra till sin försörjning, finns inte någon direkt koppling mellan arbetsinsats och bidrag.

Enligt särskild lagstiftning har kommunerna möjlighet att lämna

en introduktionsersättning till mottagna flyktingar som genomgår introduktion. Denna möjlighet är reglerad i lagen 1992: 1068 introduk-

om tionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. En minoritet av kommunerna utnyttjar denna möjlighet.

Jag föreslår att kommunerna ska ha skyldighet att ge introduktionsersättning till nyanlända invandrare som genomgår introduktion. En introduktionsersättning detta slag ska påverka handläggningen så att

av det blir tydligt att det inte är fråga socialbidrag utan en ersättning

om för ett aktivt deltagande i ett introduktionprogram.

Förslaget ställer krav på lagändringar. Närmast gäller det den ovan nämnda lagen 1992:1068 introduktionsersättning för flyktingar

om och vissa andra utlänningar. Lagen idag möjlighet till kommunen

ger

introduktionsersättning också till andra invandrare än flyktingar. att ge Möjligheten sträcker sig därmed längre än till den grupp för vilken utredningen vill införa obligatoriet. Det har inte varit möjligt att inom

för utredningen arbeta fram ett förslag till ny lagstiftning. ramen

Större förändringar av flyktingars försörjning

Det finns skäl att överväga att på längre sikt införa statlig, beskattad

en introduktionsersättning till flyktingar som fått permanent uppehållstillstånd i Sverige och tagits emot i kommun för introduktion. En

som en sådan ersättning skulle kunna lämnas under en tvåårsperiod och inte prövas mot andra inkomster. Ersättningen bör inte kvalificera till ersättningar enligt socialförsälcringssystemet och inte heller kunna utgöra kvalifikationstid för arbetslöshetsersättning.

En statlig, beskattad introduktionsersättning skulle dels göra det tydligt att försörjningen under introduktionen inte är ett socialt bidrag och dels motveka utvecklandet bidragskultur. Det faktum att er-

av en sättningen är beskattad skulle underlätta samordningen med andra inkomster, även andra transfereringar till individer och hushåll.

men Samordningen med andra inkomster innehåller även ett pedagogiskt moment, då det bidra till förståelsen hur det svenska samhället fun-

av

En introduktionsersättning detta slag skulle kort sagt vara ett gerar. av steg mot nonnalisering av flyktinghushållens försörjning.

En introduktionsersättning enligt ovan skulle kunna avtrappas. Därmed skulle det bli än tydligare att bidraget är av introduktionskaraktär och att förväntningen är att den invandrat förväntas svara

som för sin försörjning efter introduktionen.

7 19-1630SocialtjänstdelA

194 Försäljning

Utredningen har inte analyserat vad skulle kunna lämpsom vara en lig nivå på en beskattad introduktionsersättning. I delbetänkandet SOU

1999:46 redovisas simuleringar ersättning på 5 000 respektive av en 6 OOOkronor per månad. Dessa resulterade i stora minskningar i social-

bidraget men de medförde inte att socialbidragen helt ersattes. En nivå på mellan 5 och 6 OOO kronor räcker alltså inte för helt ersätta det att nuvarande socialbidraget.

Att en introduktionsersättning på ovanstående nivåer visar sig otillräckliga antyder att statens kostnader för bidraget skulle bli orimligt höga bidragets generella nivå höjdes kraftigt i förhållande till de om beräknade nivåerna. De kvarstående socialbidragsbehoven beror huvudsakligen på att familjer med barn har högre socialbidrag än vad en introduktionsersättning skulle ge. En möjlighet skulle då att låta vara någon form behovsprövat tillägg ingå i ersättningen. av En låg nivå på bidraget ställer den enskilde flyktingen i valsituaen tion. Ett möjligt val är att söka komplettera med andra inkomster. Det bör dessutom del den kommunala introduktionen att göra det vara en av möjligt för den enskilde att snabbt finna aktiviteter komplettesom ger rande inkomster. Kompletteringar med socialbidrag kan bli nödvändiga för en del hushåll.

Enligt nämnda beräkningar skulle närmare två tredjedelar statens av kostnader växlas bort i form minskade socialbidrag och nuvarande av introduktionsersättning. Sannolikt skulle än större andel statens en av kostnader växlas bort systemet faktiskt infördes och tydligt styrde om mot den önskade målgruppen. De simuleringar gjorts har sannolikt som underskattat växlingseffekten.

Den invandrarpolitiska kommittén föreslog i sitt slutbetänkande att det skulle införas statlig, beskattad introduktionsersättning i likhet en med den som beskrivs här. Den fortsatta beredningen förslaget, av som utmynnade i propositionen 1997/98:16 visade på problem gjorde som att regeringen avstod från att föreslå sådan ersättning. Det kanske en största problemet handlade åtskillnaden mellan ansvaret för förom sörjningen och ansvaret för introduktionsverksamheten. Det handlade med andra ord om kommunernas incitament att bedriva effektiv en introduktionsverksamhet.

En betydande del av det långvariga beroendet socialbidrag går till av före detta flyktingar inte har lyckats etablera sig på arbetsmarknasom den efter introduktionen. Det beskattade bidrag föreslås försom ovan ändrar inte situationen för dessa. Dänned torde förändring i den en riktning skisserats bidra till att framtida flyktingar får som ovan en

8 SOU 1996:55.

Försäljning 195

bättre i Sverige och därmed bättre långsiktig möjlighet att förstart en sörja sig själva.

7.4¶Transfereringar och

bamomsorgsavgifter

Min bedömning: Förändringar i vissa transfereringar skulle kunna leda till minskat beroende socialbidrag. Närmast gäller det: ett av studiefinansiering, 0 lägsta ersättningsnivå vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska 0 åtgärder, lönesubventioner, bostadsbidraget och bamomsorgsavgifter.

7.4.1¶Studieñnansiering

En höjning studiemedlen till studerande med barn, genom ökade av lånemöjligheter eller högre bidrag, skulle minska beroendet socialav bidrag. Kartläggningar under utredningsarbetet visar att studenter fått socialbidrag i ökad utsträckning under 1990-talet. Närmast gäller det ett kortvarigt beroende under sommarmånaderna även långvarigt bemen roende. också delbetänkandet Ökade socialbidrag SOU Det framgår av 1999:46 allt fler studerande under 1990-talet fått socialbidrag under att lång tid. År 1990 hade 3 600 studerandehushåll socialbidrag under 8 månader eller År 1996 de så många 26 700. Uppgifterna mer. var som gäller såväl studerande utan som med barn. Antalet studenter med barn har ökat under 1990-talet. Enligt publicerade statistikuppgifter utredningen fått ifrån SCB har antalet som studenthushåll med barn ökat från knappt 30 000 år 1990 till över 60 000 år 1996. Sammantaget är det därför rimligt att anta att antalet barn lever i studerandefamiljer blivit väsentligt fler under 1990som talet. I dagens studiemedelssystemet saknas möjligheter för studerande med barn att få utökade studiemedel genom lån eller bidrag. Detta är en brist med tanke på de ökade krav kunskapssamhället ställer på den stor enskilde. Det blir också allt vanligare med flera utbildningsperioder under livet. Det bör innebära att det blir allt vanligare att de studerande

196 F örsörjning

har barn under studietiden. Det är inte rimligt att familjeförsörjare

som inte kan finna andra fonner för försörjning under studietiden ska behöva komplettera studiemedlen med socialbidrag.

7.4.2 vid i

Lägsta ersättning deltagande arbetsmarknadspolitiska åtgärder

En höjning av de lägsta ersättningsnivåema vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder skulle påtagligt bidra till att minska det långvariga socialbidragsberoendet.

För att klara omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i samband med den höga arbetslösheten i början av nittiotalet förändrades ersättningama till deltagare i många fall. Utvecklingen har gått från beredskapslön till ersättning på den nivå som arbetslöshet med arbetslöshetsersättning ger rätt till.

År 1997 sänktes också den lägsta ersättningen för deltagare i

arbetsmarknadsutbildning från tidigare 240 till 103 kronor per dag. Den beräknade besparingen på strax över 600 miljoner kronor år 1997 var ett viktigt motiv för sänkningen. Ett annat motiv var att utbildningsbidraget till dem som inte har rätt till arbetslöshetsersättning inte skulle överstiga nivån på det studiebidrag som lämnas vid studier inom det reguljära utbildningsväsendet. Efter skatteavdrag motsvarar den lägre ersättningen också studiebidraget. Sänkningen har främst berört nytillträdande på arbetsmarknaden såsom ungdomar och invandrare.

De försök som gjorts för att anpassa ersättningama så att inte studier ska framstå som ett dåligt alternativ har faktiskt tvingat många att söka socialbidrag. Det torde vara ineffektivt och en dålig användning av offentliga resurser att välja nivåer i försörjningssystemet så att regelmässigt flera delar av den offentliga förvaltningen blandas in vid handläggning av den enskildes försörjning i samband med studier eller annan kompetenshöj ande verksamhet.

I årets vårproposition föreslog regeringen att ett förstärkt anställningsstöd ska ges. Det innebär att lönekostnaden kraftigt sänks för dem som anställer arbetslösa sedan tre år antingen varit

personer som arbetslösa eller deltagit i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Av delbetänkandet SOU 1999:46 framgår att invandrare och ungdomar kommit att öka såväl antalsmässigt som andelsmässigt bland hushållen med långvarigt beroende av socialbidrag. Denna utveckling har flera förklaringar. Den viktigaste är förändringarna på arbetsmarknaden, som ledde till att andelen arbetslösa ökade kraftigt i början

av l990-talet.

F örsörjning 197

Strukturen på arbetsmarknaden har gjort att de står i begrepp att som etablera sig får de svårigheterna när efterfrågan på arbetskraft största minskar, det kan konstateras att det går allt bättre för unga även om nu människor på arbetsmarknaden. Lösningar på dessa försörjpersoners ningsproblem bör så utformade att de är förenliga med arbetslinvara jen. Förutom försörjning måste dessa arbetslösa del av utbildnings-

och arbetsmarknadspolitiska satsningar. När det gäller lösningar på bl.a. försörjningsproblemen pågår det ett arbete inom regeringskansliet Protokoll 3 vid regeringssammanträde 1999-04-08. Detta ska leda fram till förslag till åtgärdssystem för persocialbidragsberoende på grund svårigheter att etablera soner som är av sig på arbetsmarknaden. Utredningen avstår därför från att lämna några

konkreta förslag på detta område. I figur 6:1 och 6:2 visas ersättningsnivåer för deltagare i fem aktiviteter med utbildningsbidrag från Försäkringskassan. Skillnaden i erbetydande mellan med rätt till arbetslöshetsättningsnivå är personer sersättning och antingen har giundbelopp eller 103 personer som kr/dag. Skälet till att snittersättningsnivån för den sistnämnda gruppen ligger under socialbidragsnormen i samtliga fem aktiviteter år att många deltagare inte har lyckats kvalificera sig för gnindbeloppet och därmed automatiskt hamnat den lägsta nivån 103 kr/dag. Det knappast möjligt att genomföra förändringar som innebär är idealiska lösningar på de problem här noterats. Utredningen gör som dock den samlade bedömningen att höjning de lägsta nivåerna för en av vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder- så att ersättningar behovet och incitamenten till komplettering med socialbidrag minsav kar eller försvinner bör ha hög prioritet. -

198 Försörjning

Figur 6:1 och 6:2

Nettoersättning januari månad 1999

till deltagare i aktiviteter med

utbildningsbidrag från

Försäkringskassan.

IMin 0000

ISnitt grundbelopp + de 8000

med 103 kr/dag

ElSnitt inkom 7000 ersättning

M 6000

5000 0CE b 4 4000

Riksnorrn socialbidrag 1000

2900 kr /mán för

o försörjning mm

g g ej bostad

o

Antal personer i respektive aktivitet

lAntal medinkomstrelaterad

ersättningA-kassor

IAntaI medgrundbelopp de+

med103kr/dag

4u; -2 -i; :Io c

3Cl.d Källa: AMS och egna beräkningar.

Försörjning 199

Tabell 6.1 Snittersättningsnivåer netto för utbildningsbidrag.

Jan. 1999.

Inkomstrelaterad Grundbelopp + de

ersättning från A-kassor med 103 kr/dag

Källa. AMS. Egna beräkningar.

Källa. AMS.

Socialbidrag, eller liknande former försörjning, kan upplevas som

av ett bra alternativ när arbete eller studier ger knapp försörjning. Utredningen har vid sina kommunkontakter fått signaler om viss tendens till att att deltagande i kommunala sysselsättningspro-

unga anser jekt är ett bra alternativ, i förhållande till studier med studiemedel, särskilt ungdomen ifråga har tilltro till sin egen förmåga att

om en svag klara studier. Om deltar i ett kommunalt är det möjligt

av man program att få kompletterande försörjning via socialbidrag.

När detta är sagt finns det ändå skäl att sätta in sådana kortsiktiga ekonomiska i ett större sammanhang, nämligen vad valet

resonemang kan handla för den enskilde. För den tycks ha goda framtids-

om som utsikter t.ex. goda betyg eller goda sociala förhållanden, fram-

genom står studier i det ordinarie utbildningsväsendet sannolikt som ett väsentligt bättre alternativ kommunalt anordnad kompetenshöjande

än en aktivitet, även de ekonomiska villkoren t.o.m. skulle vara bättre i

om

9 för arbetet i utredningen genomfördes under våren 1999 ett antal

Inom ramen dialogträffar med tjänstemän inom socialtjänsten i regionerna Stockholm, Göteborg och Skåne. Därutöver har det gjorts ett antal studiebesök.

200 Försäljning

det alternativet. Men de ekonomiska skillnaderna mellan de alsenare ternativa vägama bör inte iögonenfallande stora. vara Det är också ett problem att ungdomar deltar i utvecklingssom garantin och är födda samma år kan få olika ersättning beroende på bestämmelserna för grundbelopp i arbetslöshetsförsäkringen. I regeringskansliet pågår det översyn dessa regler. en av

Bostadsbidrag

Den skatterefonn som genomfördes i början på 1990-talet förde över en del av skattebördan från inkomstskatten till boendet via den indirekta beskattningen. Samtidigt minskade räntebidragen. Senare under 1990-talet försämrades också bostadsbidraget. Sammantaget har dessa förändringar medfört höjda boendekostnader. För barnfamiljer med låga inkomster har dessa förändringarna ökat risken för socialbidragsberoende. Familjer med barn har en hög utnyttjandegrad socialbidrag. Exav empelvis hade 56 procent av hushållen med ensamstående föräldrar socialbidrag någon gång under år 1996. Det ökning sedan år är en 1990. Även ensamstående föräldrar med inkomster över socialbidragsnormen hade ett högt utnyttjande socialbidrag. År 1996 hade än av mer vart tionde sådant hushåll socialbidrag någon gång under året. Av de hushåll hade socialbidrag under lång tid år 1996 41 som var procent barnfamiljer. När det gäller flerårigt beroende socialbidrag av framgår det att 38 procent hushållen barnfamiljer. Försörjningsav var situationen för många barnfamiljer har försämrats under l990-talet. Enligt utredningens bedömning skulle höjning bamdelen i boen av stadsbidraget ha en relativt stor effekt på socialbidragskostnaderna. Den simulering om sambandet mellan socialbidrag och bostadsbidrag som redovisas i delbetänkandet SOU 1999:46 stödjer detta. Kostnaderna för att höja bamdelen i bostadsbidraget med 300 kr månad per skulle till mer än tredjedel återvinnas sänkta socialbidragsen genom kostnader.

° Ökade socialbidrag SOU 1999:46.

Försörjning 201

7.4.4¶Bamomsorgsavgifter

Den besvärliga kommunalekonomiska situationen bit in på 1990en talet har medfört att kommunerna genomsnittligt höjt avgifternas andel de samlade kostnaderna för barnomsorgen från cirka 10 procent till av cirka 15 procent. Det har påverkat hushåll med låga inkomster på litet olika sätt beroende på hur avgiftssystemet har utformats i olika kom-

muner. Effekterna har varit mest dramatiska i kommuner som valt att införa förhållandevis höga enhetstaxor. För höginkomsttagama har margina- leffekterna försvunnit, samtidigt de blivit extremt höga- upp till som 100 procent- för låginkomsttagare. Också i de kommuner där bamomsorgstaxan inte satts ned för hushåll med mycket låga inkomster utan prövats i förhållandet till Socialbidraget har marginaleffekten blivit 100

procent. Utredningen har erfarit att vissa kommuner tillämpar riktlinjer som innebär att hushåll, i stället för att få en nedsatt avgift för barnomsorg, beviljas socialbidrag för att kunna betala bamomsorgsavgiften. Så visar statistik från stadsdel i Stockholm att två procent av de samt.ex. en ca lade kostnaderna för socialbidrag under månad år 1998 förorsakades en avgifter för barnomsorgen. av otillfredsställande att föräldrar ska behöva få socialbidrag för Det är att kunna betala avgift för barnomsorg. Tidigare rekommenderade Socialstyrelsen också kommunerna att sätta avgifterna i de fall föräldner hade låg inkomst. Men barnomsorgen är del utbildrarna numera en av ningspolitiken och därför är Skolverket statens förvaltande numera myndighet. Som ett resultat att barnomsorgen inte längre är en del av socialtjänsten, finns det heller inget lagstöd for att ge ut en rekomav

mendation det slag som Socialstyrelsen tidigare gjorde.

av Genom enkät till kommunerna studerar Skolverket bamomen nu sorgsavgiftema. Man frågar bl.a. i vilken mån och i så fall på om om vilket sätt föräldrar kan få nedsatt avgift vid låg inkomst. I vilken mån det är fråga direkt nedsättning eller indirekt nedsättning via socialom bidrag frågar också. Resultatet av studien kommer att presenteras man under hösten 1999. I årets vårpropositionen förutskickade regeringen att s.k. maxien mitaxerefonn stegvis ska genomföras. För hushåll med två inkomsttatorde därmed marginaleffektema till följd av bamomsorgsavgifgare försvinna. Men utredningen vill framhålla att det också socialtema ur bidragssynpunkt finns ett behov sänkta avgifter för barnomsorgen. av Därför är det viktigt att förslaget maximitaxa utformas så att det om väger in marginaleffektema för hushåll med låga, och mycket låga,

inkomster.

202 Försörjning

7.4.5 Behov lönesubventioner

av

Lönesubventioner som underlättar inträdet på arbetsmarknaden skulle enligt utredningens bedömning påtagligt kunna minska det långvariga socialbidragsberoendet.

Idag ökar lönebidragsanställningar möjligheterna för personer med nedsatt arbetsförmåga, och i vissa fall arbetshandikappade, att få anställning på den ordinarie arbetsmarknaden. En arbetsgivare som anställer personer med nedsatt arbetsförmåga kan kompenseras ekonomiskt genom lönebidrag. Under vissa förutsättningar kan lönebidrag också lämnas för anställda som är arbetshandikappade.

För anställning med lönebidrag gäller i första hand indikationen nedsatt arbetsfönnâga. Enligt delbetänkandet Aktivt lönebidrag SOU 1997:5 från LOSAM-utredningen under perioden år 1990 till år

var 1996 rörelsehinder den vanligaste orsaken till att personer anställdes med lönebidrag. Därefter kom övriga somatiskt relaterade arbetshandikapp, exempelvis allergier, diabetes och sjukdom eller skada i magoch tarmfunktionema. Därefter kom med psykiska arbetshan-

personer dikapp.

Enligt delbetänkande använder Arbetsmarknadsverket åtta

samma olika koder för arbetshandikapp:

Hjärt-, kärl- och eller lungsjukdom Hörselskada/dövhet Synskada Rörelsehinder Övriga somatiskt relaterade arbetshandikapp Psykiska arbetshandikapp Intellektuellt arbetshandikapp

Socialmedicinskt arbetshandikapp.

Enligt AMSstatistik var drygt 50 000 personer under våren 1999 anställda med lönebidrag. Det ökning sedan år 1997, då knappt

är en 45 000 berördes. Även tidigare under 1990-talet har antalet

personer anställda med lönebidrag legat strax under 45 000. Antalet har alltså ökat under de senaste åren.

Men denna ökning har inte inrymt den grupp som varit långvarigt socialbidragsberoende. De har inte kunnat etablera sig på arbetsmarknaden även om de inte är arbetshandikappade eller har nedsatt arbetsförmåga. Det är personer som ofta under lång tid har saknat arbete. Denna grupp har ökat under 1990-talet. svårigheterna handlar bl.a. om att många arbetstillfällen har försvunnit till följd strukturomvand-

av lingen inom näringslivet och att kraven på kompetens ökar i arbetslivet. För invandrare har t.ex. ökade kompetenslcrav i svenska språket bidra-

Försörjning 203

git till att de har haft svårt att komma in på den svenska arbetsmarknaden. Attityder hos arbetsgivare och oförmågan att se den kompetens människor har, oberoende härkomst och accent, påverkar också

av människors möjligheter att få arbete, liksom olika former av diskriminering inom arbetslivet. Men gruppen inrymmer också personer som har svårigheter på arbetsmarknaden sociala och socialmedicinska

av skäl.

Vid de kommunbesök utredningen gjort har företrädarna för socialtjänsten påtalat problemet med att etablera de långvarigt socialbidragsberoende på arbetsmarknaden. Också de fackliga organisationerna har påtalat att de allt oftare kommer i kontakt med personer ur denna grupp.

Någon statistik över hur många dessa är finns inte, efter-

personer

de nästan aldrig har ett tydligt handikapp utan ofta har ett antal som mindre handikapp och problem, vilket gör att de inte passar in i någon av de koder som AMS använder i sin statistik for att redovisa arbetshandikapp. Genom att möjligheterna till förtidspensionering av arbetsmarknadspolitiska skäl upphört har trycket på socialtjänsten ökat liksom socialbidragsberoendet för dessa personer.

Eftersom strukturrationaliseringar har gjorts och det ställs högre krav på kompetens och effektivitet i arbetslivet anser utredningen att det finns uppenbar risk att denna grupp inte minskar mer än magi-

en nellt konjunkturuppgång.

vid en

Utredningen att det är högst otillfredsställande att dessa män-

anser niskor riskerar att få ett svagt stöd och hamnar mellan myndigheternas stolar på grund av att det saknas kunskap och statistik. Denna grupp bör bli föremål för vidare studier.

Det är utredningens bedömning att det till en del är möjligt att komma till rätta med dessa delvis nya problem genom att människor får delta i arbetslivet. Det är t.ex. sannolikt att en persons kunskaper i svenska i högre grad stimuleras om han eller hon har ett arbete än om han eller hon försörjer socialbidrag. Ökade möjligheter till

sig genom direktkontakter mellan arbetsgivare och potentiella arbetstagare ger också fler människor chansen att visa vilken kompetens de har.

En form för lönesubvention skulle kunna spela viktig roll för

ny en att underlätta introduktionen på arbetsmarknaden. Kriterierna ska vara andra än dem som gäller för lönebidrag för arbetshandikappade. Lönesubventionen ska riktas till de arbetsgivare som är beredda att anställa

saknar förankring på arbetsmarknaden. Efter inte allt för personer som lång tids anställning med subventionen bör den enskilde kunna få en anställning på den ordinarie arbetsmarknaden och utan subventioner. Det klart uttalade syftet med lönesubventionen ska att den är en

vara övergång in i ordinarie arbete.

204 F örsörjning

I en del fall kan också i enlighet med den s.k. arbetslinjen sådan en lönesubvention behövas under längre tid. Det kan exempelvis handla en om enskilda personer med mycket låg grundutbildning eller med särskilda sociala problem. Dessa är oftast också i relativt hög personer ålder och kan inte förväntas bli konkurrenskraftiga på den ordinarie arbetsmarknaden. En möjlighet till arbete med hjälp lönesubav en vention kan ge dem möjlighet till meningsfull sysselsättning, till ett liv utan bidragsberoende och till värdigt liv. ett mera Lönesubventioner medför alltid risker för att ordinarie arbetstillfällen trängs undan. Men den risken måste vägas mot de fördelar löneen subvention kan innebära för den enskilde och för samhället. Väl använd innebär den att arbetslinjen gäller för fler, vilket i sin barnen i de tur ger familjer där familjeförsörjama idag står utanför arbetsmarknaden positiva förebilder som pekar mot försörjning arbete. genom Lönesubventionerna måste användas med försiktighet och på ett sådant sätt att inte sunda konkurrensförhållanden spel. sätts ur

7.5 för

Förvaltningspolitiska åtgärder

som står långt från

personer

arbetsmarknaden

Min bedömning: Samverkan ökar om: 0 arbetsförrnedlingsnämndernas roll utvidgas och utvecklingsgarantin utvidgas till fler kategorier än idag, 0 kommunerna får rätt att ge ut en aktiveringsersättning.

Under 1990-talet har antalet arbetslösa hamnat mellan socialtjänssom ten och arbetsförmedlingen AF ökat. Det socialär personer som tjänsten anser är arbetsföra och i varje fall behöver få delta i utsom bildning, praktik eller andra arbetsbefrämjande åtgärder del i som en en Socialmedicinsk rehabilitering. Med hänsyn till sin arbetsförmåga bedöms de inte vara i behov av socialbidrag för sin försörjning. Men det är samtidigt personer som av AF inte betraktas s.k. förmedlingssom bara och därmed får de inte del fönnedlingens tjänster. Socialtjänsav ten måste då fortsätta betala ut socialbidrag till dem eftersom de saknar andra möjligheter till försörjning. Arbetslöshet i kombination med ingen eller låg arbetslöshetsersättning är idag en vanlig orsak till beroende socialbidrag. Utredningen av bedömer att utvecklingen under 1990-talet har varit sådan att de är som arbetslösa utan arbetslöshetsersättning också är de olika skäl som av

F örsörjning 205

står långt från arbetsmarknaden och ofta bedöms inte vara s.k. som förrnedlingsbara. Kraven på den enskilde har ökat samtidigt som permed sämre förutsättningar, med låg utbildning och de soner som unga invandrarna, har blivit fler. nya

Studie från AMS på arbetsmarknaden om svaga grupper

I studie från AMS" 1998 års förhållanden om svaga grupper på en om arbetsmarknaden beskrivs bl.a. hur många arbetssökande som bedömdes inte fönnedlingsbara och hur denna av sökanden såg ut. vara grupp Av de sammanlagt drygt 160 000 varit arbetslösa i än ett år som mer bedömdes 36 000 inte förrnedlingsbara. Dvs. arbetsca personer vara förrnedlama bedömde inte hade möjlighet att få ut dem på aratt man betsmarknaden. De största hindren att de hade otillräckligt skolutbildning och var gångbara yrkeskvalifikationer. När det gäller dem ansågs ha svåsom etablera sig på arbetsmarknaden ålder, invandrarskap och rast att var fysiska eller psykiska handikapp de vanligast förekommande orsa-

kema. Enligt studien äldre starkt överrepresenterade bland var personer hade små eller inga möjligheter att ta sig in på arbetsmarknadem som den. I med de svåraste hindren ansågs betydande andel av gruppen en de utomnordiska invandrarna ha invandrarskapet emot sig. Ungefär 000 i med de svåraste hindren hade fysiska eller 5 personer gruppen psykiska handikapp. Mindre än femtedel i gruppen var således aren betshandikappade. För dem bedämdes ha små möjligheter att komma ut på arsom betsmarknaden behov någon form s0cial/psykologisk/angavs av av psykiatrisk rehabilitering och träning i social kompetens. I rapporten också att de insatser behövs i dessa avseenden endast i säger man som begränsad omfattning kan genomföras inom för arbetsförmedramen lingens/AMI:s verksamhet. Andra behov insatser nämns är löav som nebidrag, träning/inskolning via kooperativ och kommunalt arbetscent-

rum.

Samverkan ger resultat

Sannolikt kan samverkan mellan den offentliga sektorns olika delar minska behovet socialbidrag. Det handlar att samordnade åtgärav om

AMS 1998.

206 Försörjning

der som ger den enskilde kraft att på sikt försörja sig själv. Forskning bl.a. om sambanden mellan socialbidrag och arbetslöshet i några kommuner stödjer denna uppfattning. En vilja från kommunen att satsa resurser på arbetslösa socialbidragstagare, bl.a. genom ett effektivt samarbete med arbetsförmedlingen, ger resultat. Ju sämre samarbetet är mellan kommun och arbetsförmedling desto sämre är resultatet för de mest utsatta hushållen.

Samverkan har under många år förordats av utredare och debattörer. I regleringsbrev till statliga myndigheter har regeringen också ställt krav på samverkan t.ex. mellan myndigheter och kommuner. Många olika försök med samverkan har också genomförts. Utredningen vill i detta avsnitt föra fram förslag som bör resultera i en förstärkt samverkan mellan den offentliga förvaltningens olika delar.

7.5.1¶Arbetsförrnedlingsnämndema och utvecklings garantin

Det offentliga samhällets stöd till enskildas egenförsörjning genom arbete är idag fördelat på flera delar av den offentliga förvaltningen. Arbetsförmedlingen och socialtjänsten har båda uppgifter ytterst

som syftar till att stödja enskildas strävan att försörja sig själva genom arbete. Samhällets samlade resurser ger bäst effekt de används sam-

om ordnat. På flera orter finns idag också långtgående samverkan mel-

en lan arbetsförmedlingen och socialtjänsten. Resultaten sådan

av samverkan synes tycks goda.

Utredningen har emellertid också tagit del av beskrivningar som visar på brister i samverkan mellan arbetsförmedling och socialtjänst. Till en del förklaras bristerna av olika inriktning av respektive organisationers verksamhet.

Arbetsförmedlingen har åtminstone två uppgifter. Den ena är att matcha arbetskraften till arbetsmarknadens behov. Den andra är att stärka de långtidsarbetslösa så att de kan komma i fråga för ett arbete. Den höga arbetslösheten har bidragit till att de som omedelbart kan stå till arbetsmarknadens förfogande har varit många. Under

de senare årens uppgång i ekonomin och kraven på att tillgodose arbetsmarkna-

dens behov har problemet att föra utbud och efterfrågan på

- samman arbetskraft också ökat i betydelse inom arbetsfönnedlingen. De grupper av sökande som står längre från arbetsmarknaden, exempelvis in-

nya vandrare med svaga kunskaper i svenska, får mindre omfattande stöd.

Exempelvis Edholm 1999.

sou 1999:97 Försöijning 207

Arbetsfönnedlingsnämnderna är lokala samverkansorgan för frågor rör arbetsmarknaden. De tillsätts länsarbetsnämndema och är som av knutna till de lokala arbetsförmedlingarna. I nämnderna ingår representanter för länsarbetsnämnden, arbetsförmedlingen, kommunen, det lokala näringslivet och de fackliga organisationerna. Majoriteten av ledamöterna utses på förslag kommunen. Nämnden är dock statlig. av Redan idag har arbetsförmedlingsnämndema ett uttryckligt ansvar inom för utvecklingsgarantin. I7 § förordningen 1997:1278 ramen kommuners för ungdomar mellan 20 och 24 år beskrivs arom ansvar betsförrnedlingsnämndens uppgifter. En uppgift är att "ansvara för att överenskommelser mellan stat och kommun anordnande utveckom av lingsinsatsema ingås". En är att för att en individuell annan ansvara handlingsplan upprättas. Utvecklingsgarantin utmärks ett gränsöverskridande mellan utav bildning, personlig utveckling och arbete. Den bygger på att den arbetslöse ungdomens idéer står i centrum och får möjlighet att utvecklas.

Utredningen det naturligt att arbetsförmedlingsnämnderna

ser som får ett utökat i linje med ansvaret inom ramen för utvecklingsgaansvar rantin.

Utveckling av befintliga program

Ett konkret led i strävan att utvidga utvecklingsgarantin som modell en slå ihop utvecklingsgarantin med arbetsmarlcnadsåtgärden komär att munalt för ungdomar. Inom regeringskansliet pågår ett arbete program syftar till att förenkla åtgärdsprogrammen. Vad detta kan leda till som är idag inte klart frågan om sammanslagning studeras. En hörnsten men i ett sådant nytt kan att nuvarande arbetsmetoder och orprogram vara ganisation i utvecklingsgarantin ska fortsätta att gälla.

En hörnsten kan att Arbetsförmedlingsnämndens roll när

annan vara det gäller anordna utvecklingsinsatser och upprätta individuella att handlingsplaner tydligt slås fast statsmakterna. Ett sådant "kontrakt" av mellan och Arbetsförmedlingsnämnd bör så utformat att lokala stat vara lösningar för den arbetslöse ungdomen inte motarbetas av någondera Det måste finnas incitament för arbetsförmedlingen att medparten. verka till att utnyttja kommunal kompetens, där så är befogat, och att låta kommunen in utförare lokal åtgärd för arbetslösa t.ex. som av en ungdomar. Med kommunen utförare förbättras sannolikt förutsättsom ningarna för lokal samverkan och därmed möjligheterna att skräddar-

sy" lösning för den person som berörs. en

208 Försörjning

En tredje hörnsten kan som redan nämnts i avsnitt 6.2.1 är - - vara att höja de lägsta ersättningsnivåema med inriktning enhetliga mot mer ersättningar. Tänkbara positiva effekter att slå ihop utvecklingsgarantin och av kommunalt program för ungdomar är högre grad enhetlighet och av minskad byråkrati vilket bör frigöra för de kommunala handresurser läggarna att mer aktivt sig i ungdomarna, t.ex. i form engagera av introduktion och vägledning. Därtill skulle åtgärder gälla för samma alla ungdomar mellan 18 och 25 år.

Utvidgning till fler grupper som står långt från arbetsmarknaden

Utvecklingsgarantin är inriktad på ungdomar. Utredningen det anser önskvärt att utvidga utvecklingsgarantin till att omfatta även andra personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. Det kan exempelvis handla om även äldre behöver bättre baskunskaper för att personer som komma i fråga för ett arbete. I Ungdomsstyrelsens rapport skriver också att "Utvecklingsman garantin har visat sig ha sådana fördelar att det är troligt att den också är funktionell för andra långtidsarbetslösa".

Aktiveringsersättning

Principen om likabehandling, som den uttrycks i kommunallagen, lägger idag hinder i vägen för kommunalt ekonomiskt bistånd till enskilda. Sådant ekonomiskt bistånd fordrar stöd i lag. Det är främst förgenom sörjningsstöd inom ramen för SoL sådant bistånd kan lämnas. som Utredningen har dock tidigare berört två ersättningsformer via som speciallagstiftning innebär stöd till enskilda på grund än SoL. annan

Dessa är introduktionsersättningen till flyktingar och ersättning till

långtidsarbetslösa ungdomar inom för utvecklingsgarantin. ramen Trots de undantag som speciallagstiftningen medger, har socialbidragen under 1990-talet alltmer fått karaktären ett försörjningsstöd av vid kommunala aktiveringsprogram olika slag. Det kan handla av om försörjning i sin helhet men också om komplettering, då andra ersättningssystem varit otillräckliga. Exempelvis förekommer det får att man försörjning via socialbidrag vid studier inom for det s.k. kunramen skapslyftet. Hösten 1997 bedrev 30 procent de 100 000 studeranden av

inom kimskapslyftet studier utan ordinarie studiefinansiering enligt

en

3 Ungdomsstyrelsen 1999.

Försörjning 209

studie från Skolverket. Vissa dem fick socialbidrag för att kunna av bedriva studierna. Utredningen att det bör finnas möjlighet för en kommun att anser ordna försörjning särskild aktiveringsersättning i stället för socivia en albidrag till deltar i aktiveringsprogram ordnas av personer som som kommunen eller kommunen i samverkan med arbetsförmedlingen. av Generella regler bör kunna gälla för en aktiveringsersättning. I likhet med introduktionsersättningen för flyktingar bör det vara kommubestämmer nivån på aktiveringsersättningen. Därmed blir det nen som möjligt att göra lokala anpassningar. Självfallet ska inte aktiveringsersättning lämnas den enskilde kan sin försörjning genom andra om bidrag, exklusive socialbidrag, eller försäkringar. Det bör möjligt för en kommun att samordna utbetalningen av vara aktiveringsersättningen med t.ex. Försäkringskassan.

7.6¶Arbetsmetoder i

socialbidragshandläggning

De ökade socialbidragskostnadema kan som tidigare redovisats i stor utsträckning förklaras s.k. strukturella faktorer, arbetslöshet, inkomav stutveckling, generella socialförsäkringssystem och flyktinginvandring. Forskning har också visat att strukturella faktorer har stor betydelse för socialbidragskostnadema och variationer i dessa mellan kommuner. Men socialbidragskostnadema beror inte enbart på strukturella faktorer. Kommunernas organisation och arbetsmetoder i socialbidragshandläggningen och samverkan med andra myndigheter förklarar en stor del variationema i socialbidragskostnadema mellan olika komav Detta har tydligt visats i flera studier under senare år. Utredmuner. ningen vill här kort beröra några av dessa.

Jämförande kommunstudier

År 1994 redovisades studie genomförd på uppdrag socialtjänsten en av i Sundsvall och Eskilstuna kommuner. Anledningen till att studien genomfördes bl.a. att undrade över orsaken till att två relativt var man lika kommuner vad gäller antal invånare, social struktur, sysselsätt-

4 Ett exempel är Socialstyrelsen 1998 Vilka faktorer bestämmer socialbidragskostnadema 5 Edholm 1994.

210 Försörjning

ningsgrad m.m. kunde uppvisa så markant olika nivåer på kostnaderna för socialbidraget. Det sista undersökningsåret, 1994, socialbidragskostiiaden i var Sundsvall drygt 60 miljoner kronor mkr, medan kostnaden i Eskilstuna var 150 mkr. Av kostnadsskillnaden mellan Eskilstuna och Sundsvall kan ca 30 mkr förklaras att fler hushåll behöver socialbidrag i av Eskilstuna. I första hand beror det ökade behovet i Eskilstuna på arbetslösheten. Övriga 60 mkr av kostnadsskillnaden bedöms dock vara "direkt avhängigt kvalitativa aspekter bidragsgivningen". av Sammanfattningsvis tre faktorer väsentliga för att nedanges som bringa socialbidragskostnaden; antalet handläggare, handläggamas kompetens och organisationens ideologiska ställningstagande och riktlinjer. Det pekas bl.a. på att en utökad personalstyrka skulle skapa ett utrymme för samarbete med både externa myndigheter och interna enheter. Vikten av ett fungerande samarbete med arbetsförmedlingen understryks. Edholm har våren 1999 publicerat jämförande studie socialen om bidragstagandet och dess orsaker i Gällivare och Kiruna kommuner. Gällivare och Kiruna är två relativt jämnstora kommuner 21 400

ca

resp ca 25 200 invånare och med relativt likartade förhållanden vad gäller befolkningssammansättning, arbetslöshet m.fl. faktorer. Men kostnaden för Socialbidraget skiljer sig dock markant. Den var i Kiruna 8,1 mkr och i Gällivare 15,2 mkr år 1997. Den 7 mkr lägre socialbidragskostnader i Kiruna kan med någon miljon kronor förklaras av lägre boendekostnader i Kiruna. Övriga skillnader har, enligt studien, främst anknytning till själva handläggningen.

Den kanske främsta förklaringen till det lägre antalet bidragshushåll i Kiruna beror på kan fån bidragshushållens verkliga att man a upp problem tidigt och erbjuda en pro essionell handläggning bland som annat innebär att man snabbare aktiverar andra möjliga försörjningsvägar. De komponenter som bidrar till detta går att finna i en organisation där man från ledning till den enskilde handläggaren bemödar sig om att på rationella grunder ha ett väl utvecklat samarbete med de för bidragshushållen så vikti a myndigheter och institutioner som arbetsfönnedling, försäkrings assa, primärvård etc. I Kiruna har man sedan län e väl utvecklade rutiner för att snabbt hitta lösningar på de örsörjningshinder hushållen som vilket ocks ger kortare bidragstider och färre långvariga uppvisarbi ragshushåll. Man cks också lyckas begränsa eller förändra

hushållens utgiftsbild sa att det månatliga bidragsbehovet begränsas. Men samtidigt man klara indikationer på att bidragsgivningen

ser

1. Kiruna också har inslag av en mer restriktiv hållning. -" . - -

16Edholm 1999. 7 55. a.a. s.

Försörjning 211

Studie från Socialstyrelsen

År 1998 utgav Socialstyrelsen rapport, innehåller en studie av en som

kommuner med låga respektive höga socialbidragskostnader. Av stu-

dien framgår att skilda arbetsmetoder inom budgetrådgivningen sam-

varierar med kostnader för socialbidrag. Samarbetet mellan arbetsför-

medling och socialtjänst är en annan faktor som skiljer.

En del rapporten innehåller ingående studie av fyra kommuav en

arbete med socialbidrag. Syftet med delstudien var att söka utröna ners

arbetsmetoder och organisation bidragsarbetet inverkar på komom av

kostnader. Det finns enligt studien faktorer i den interna ormunernas

ganisationen socialbidragsarbetet har betydelse för kommunerav som

nas bidragskostnader.

Gemensamma drag i "lågkostnadskommunerna" är att bidragshand-

läggningen är specialiserad, dvs samlad till en enhet där tjänstemän-

arbetar med enbart socialbidragsärenden. Handläggarna förenen faller nöjda, personalomsättningen är trots att personalstyrvara , kan är förhållandevis liten i jämförelse me "högkostnadskommu-

nema". Klientemas ansökningar bedöms enligt fasta kriterier, som

har nära anknytning till aktuella rättsre ler och rättspraxis. - - - Bidragsutredningen har "förenklats" me hjäl av upprättandet av

regler och rutiner att följa för handläg vi ket sannolikt medför arna, arbetet med att förändra den enski des situation får ökat utrymatt I "lå kostnadskommunema" uppges motivationsarbete, stärme. kande lientens själv drtroende samt aktivering av klienten vara av ett viktigt insla i hand äg arbete. Servicenivån är hög så till amas vida att vänteti för besö är kort. en

Gemensamt i "högkostnadskommunerna" är att handläggning av

bidragsärenden är förlagd till fler än en enhet, och tänstemännen

arbetar med även andra uppgifter än socialbidrags andlä gning.

Bemanningen inom bidragsarbetet är hög i förhållande till " a kostnadskommunema". Klientemas ansökningar bedöms efter aåfusa

och varierande kriterier utifrån handläggamas bedömningar, vilket

medför risk för orättvisa och godtyckli beslut. I "höga - - kostnadskommunerna" arbetet ast i mindre utsträckning

uppges en

utgöras motivationsaroete, sälvförtroendestärlcning och aktiav vering klienten. Inriktningen arbetet tycks vara att bedöma om av pa bidrag ska beviljas eller inte och arbetet med att förändra

klienternas situation har undans md roll. Servicenivån är en varierande generellt låg i förhål ande till "lågkostnadskommen munema".°

s Socialstyrelsen 1998:1

9 Socialstyrelsen 1998:ll, s. 143

Variationer mellan handläggares beslut i ärende samma

En studie från Centrum för utvärdering socialt arbete CUS handlar av om dels hur olika socialbidragsärende kan bedömas i skilda samma kommuner och olika handläggare, dels vilka lokala förhållanden av eller faktorer som bidrar till dessa variationer i bidragsbeslut. Variationema mellan de enskilda handläggamas socialbidragsbeslut mycket var stora. Studien omfattar statistisk analys i vilken utsträckning faken av torer som socialbidragsnotmens nivå, socialbidragshandläggningens organisation, handläggamas karaktäristiska, erfarenheter och attityder bidrog till de stora variationema. Resultatet visar att den lokal tillämpade har signifikant benormen tydelse för de enskilda socialbidragsbesluten, både i frågan om eventuellt bifallsbeslut och ifråga om bidragets storlek. Men även verksamhetens organisationer förefaller genomgående ha betydelse för vilka bidragsbeslut fattas. I detta sammanhang samverkar typ och storlek som på kommuner, samt tjänstestruktur och ärendebelastning. Även de enskilda handläggamas personliga karaktäristiska och attityder får effekter, bl.a. har handläggamas ålder betydelse. Studiens resultat stöds av en annan undersökning, genomförts som av Socialstyrelsen inom ramen för Aktiv uppföljning i 40 kommuner. Den s.k. Uppsalamodellen för socialbidragshandläggning har varit omskriven som ett sätt att utifrån den s.k. arbetslinjen medverka till att socialbidragstagama kan lämna beroendet socialbidrag. Modellen av består bl.a. av en noggrann behovsbedörrming, socialsekreteraitid mer per bidragstagare och tätare besök på socialkontoret. Dessutom inrymmer den rutinmässiga kontroller och tydligare krav på bidragstagarna att aktivt söka arbete eller fullgöra utbildning. Centrum för utvärdering av socialt arbete CUS har genomfört en studie om Uppsalamodellen. Handläggningen på ett socialkontor som tillämpar Uppsalamodellen har jämförts med handläggningen på ett annat socialkontor. Studien visar att "socialbidragstagama i Uppsalamodellen inte uppbär socialbidrag under kortare tid eller att de har större chanser att få reguljärt arbete eller påbörja utbildning än jämförelsegruppen" sid. 28.

2°Hydén m.fl. Undersökningen omfattar elva kommuner med sammanlagt 211 socialbidragshandläggare. Handläggarna fick besluta socialbidrag i fiktiva om sex fall typfall. Samtliga typfall handlar om ansökan socialbidrag till om livsuppehälle och inte för andra syften. 2 Socialstyrelsen 1996 Rättssäkerhet i socialtjänsten Socialbidrag på lika villkor. 22Milton m.fl.

Försäljning 2 l 3

Organisation och arbetsmetoder bör uppmärksammas

Att det finns ett samband mellan socialbidragskostnader och formerna för kommunernas socialbidragshandläggning tycks uppenbart. Frågor organisation, arbetsmetoder, utformning mål och riktlinjer, om av arbetsledning, teknikstöd och samverkan med andra myndigheter etc. har därför stor betydelse och bör ägnas ökad uppmärksamhet i kommu-

nerna. Men det finns också ett fortsatt behov uppföljning, utvärdering av och forskning på det här området. Flera de studier som utredningen av har nämnt har skett inom eller dokumenterats Socialstyrelsen. om av Enligt utredningens bedömning är det angeläget att också forskningen inom detta område intensifieras.

7.7¶Ekonomiska konsekvenser

Socialbidraget är i snäv mening kostnadseffektivt. Utredningen kan därför inte lägga förslag utan kostnadskonsekvenser för den ofsom, fentliga sektorn, påtagligt minskar socialbidragsberoendet. För de bedömningar redovisas finns inte något formellt som ovan krav på utredningen att redovisa ekonomiska konsekvenser. Trots detta har utredningen valt att försöka belysa dem även de bedömningar om gjorts så allmänt hållna att de är svårt att kostnadsberäkna. som är Därför presenteras i del fall kalkylexempel. en

7.7. 1 Kostnader

De överslagsberäkningar och skattningar presenteras nedan är som osäkra. Det är viktigt att ha i åminne. Det finns också skäl att framhålla, de förändringar diskuteras, skulle innebära betydande kostnader att som för staten.

Obligatorisk introduktionsersättning vid tlyktingmottagande

Enligt förslaget rörande introduktionsersättning får kommunen beersättningens storlek. Därmed finns inte något hinder för stämma kommunen låta introduktionsersättning direkt knyta till de att en an regler gäller för socialbidraget. I de kommuner idag lämnar som som introduktionsersättning är det dock inte ovanligt att ersättningen ligger på något högre nivå än socialbidragsnorrnen. en

214 Försäljning

Ökade studiemedel till studerande med barn

Den offentliga sektorns nettokostnader är beroende väljer av om man bidrag eller lån. Skulle staten välja bidrag kan uppskatta den man offentliga sektorns nettokostnader till drygt 200 miljoner kronor vid en generös ökning av studiemedlet. Enligt de simuleringar som gjorts i delbetänkandet SOU 1999:46 innebär ökade studiemedel till studerande med barn att socialbidragen minskar med ca en tredjedel de ökade statliga kostnaderna. av

Höjd lägsta ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska

åtgärder

De beräkningar som genomförts i delbetänkandet SOU 1999:46 genomfördes med data från tiden före utvecklingsgarantin och kan därför inte fullt ut ligga till grund för hur stora minskningarna i socialbidragen skulle bli vid höjning de lägsta ersättningarna. Beräken av ningarna ger vid handen att uppemot 40 procent statens kostnader av för en högre ersättning skulle växlas bort i form minskade socialav bidrag. En rimlig bedömning är att växlingseffekten, följd som en av utvecklingsgarantin, nu skulle mindre. vara Enligt uppgifter från Näringsdepartementet skulle höjning av en utbildningsbidraget för dem som inte har rätt till arbetslöshetsersättning från 103 till 240 kronor om dagen, innebära ökad kostnad på 1,1 en ca miljarder kronor givet nuvarande antal i åtgärder. Den beräkpersoner nande kostnadsökningen avser bruttokostnaderna. Varken effekterna av ökade skatteintäkter eller minskade socialbidrag ingår därför i kalkylen från Näringsdepartementet. Skatteintäktema bör öka med än 300 miljoner kronor. Eftersom mer tillgängliga data inte är tillräckligt aktuella är det omöjligt att beräkna hur stor minskningen socialbidrag kulle bli. Mycket talar för att den av inte är oväsentlig.

Bostadsbidrag

I delbetänkandet SOU 1999:46 har utredningen redovisat beräkningar av de ekonomiska effekterna om barndelen i bostadsbidraget skulle höjas med 300 kronor per månad. Staten skulle på årsbasis få ökade kostnader på 1,1 miljarder kronor. Socialbidraget skulle minska med ca närmare 400 miljoner kronor. Det innebär tredjedel de att ca en av ökade statliga kostnaderna kan växlas bort i form minskade socialav

Försörjning 215

bidrag. Den offentliga sektorns nettokostnader skulle bli drygt 700 miljoner kronor.

Barnomsorgsavgifter

Eftersom det pågår ett arbete inom regeringskansliet avstår jag här ifrån att göra några kostnadsberäkningar.

Lönesubvention

Det är inte möjligt att göra realistiska bedömningar av omfattningen av lönesubventionen. Därför saknas rimlig grund för kostnadsberäkningar. Här presenteras istället ett kalkylexempel med följ ande antaganden:

10 000 i genomsnitt under ett år är anställda, - personer

13 700 kronor i lön till den enskilde som grund för bidraget, -

den genomsnittliga subventionen är hälften lönekostnaden. - av

Den årliga bruttokostnaden för staten blir med dessa förutsättningar drygt 1,1 miljard kronor. Det bör också bli inte oväsentlig sänkning i

en kostnaderna för socialbidragen. Kostnader begränsas av intäkter i form

direkta och indirekta skatter. av

Arbetstörmedlingsnämnderna och utvecklingsgarantin

Detta förslag bör innebära endast marginella kostnadsökningar.

Aktiveringsersättning

Införandet aktiveringsersättningar skulle sannolikt leda till högre

av kostnader för kommunerna. Redan den förutsättningen att någon ingående individuell prövning inte ska förekomma upphov till merkost-

ger nader.

Ett kalkylexempel med följande utgångspunkterkan möjligen vara belysande:

10 000 i genomsnitt under ett år berörs aktiveringser-

personer av -

sättningen,

har i utgångsläget 1967 kronor per månad i ersättning, - personerna

den genomsnittliga aktiveringsersättningen är 4 000 kronor per må- -

nad.

216 Försörjning

Detta skulle innebära en årlig kostnadsökning på 250 miljoner kro-

ca nor per år.

Det måste dock framhållas att kommunernas kostnader för aktiveringsersättningen är starkt beroende vilka förändringar görs vad

av som gäller de lägsta ersättningarna för deltagande i arbetsmarknadsutbildning. Om de lägsta ersättningsnivåema höjs blir kommunernas kostnader lägre.

Arbetsmetoder i socialbidragshandläggning

Om kommunerna utvecklar sina metoder vad gäller handläggningen

av socialbidrag bör kostnaderna för socialbidrag kunna sänkas. Men det är en vansklig uppgift att ange hur stor sänkningen skulle kunna bli.

Uppskattningsvis ger dock varje genomsnittlig procentenhets sänkning av kostnaderna upphov till 100 miljoner kronor lägre kostnader.

Finansiering

Förslag som utredningen lägger ska sammantaget inte öka de offentliga utgifterna och möjlig finansiering ska redovisas. Mitt förslag intro-

om duktionsersättning till flyktingar innehåller ingen given nivå på introduktionsersättningen. Några nya kostnadshöjande uppgifter förs inte över på kommunerna.

Under drygt första halvan 1990-talet gällde att de ökade kostna-

av derna för socialbidragen inte skulle kompenseras. Detta har sin grund i att kommunerna inte formellt fick nya uppgifter och att spelreglerna endast gav skäl till ekonomiska regleringar vid formella förändringar av de kommunala uppgifterna. Den t.o.m. år 1999 gällande uppgörelsen mellan stat och kommuner innebär däremot att effekterna på de kommunala utgifterna, som ett resultat t.ex. förändringar i det statliga

av transfereringssystemet, ska regleras.

I avsnittet om finansiering socialtjänsten bedöms hur de framtida

av relationerna mellan staten och kommunerna bör utformas vad

avser kostnaderna för socialbidragen.

8 struktur

Socialtj änstlagstiftningens

och konstruktion

l Helhetssynen

Mitt förslag: En helhetssyn med fokus på den enskildes behov och

förutsättningar är fortfarande en grundläggande utgångspunkt för det

sociala arbetet.

En given utgångspunkt för utredningens uppdrag är att de grundläggande målsättningarna och värderingarna för socialtjänsten, som de framgår av nuvarande socialtjänstlag, ligger fast. Det gäller principerna om helhetssyn, det förebyggande perspektivet och att den enskildes resurser ska tas tillvara. Individens delaktighet och egna ansvar ska då beaktas.

Är dessa principer i socialtjänstlagen fortfarande hållbara och relevanta med tanke på hur samhället utvecklats sedan lagen utformades Ifråga om det förebyggande perspektivet och den enskildes egna resurser äger principerna fortfarande stor giltighet. Behovet att förstärka de förebyggande insatserna diskuteras i avsnitt det sociala arbetet.

10.4 om I samma avsnitt, samt i kap 9 om förslaget till lag om socialbidrag, knyter utredningen till frågan att ta tillvara den enskildes egna

an om resurser.

Som konstateras i avsnitt 2.1.1 ovan har förutsättningarna för helhetssynen förändrats en del sedan socialtjänstrefonnen. En grundläggande tanke i socialtjänstlagen att nämnd, socialnärrmden, ska ha

var en det övergripande ansvaret för socialtjänsten i kommunen. 1990-talet har inneburit att många kommuner gjort stora förändringar inärrmdoch förvaltningsorganisation. Helhetssynen som organisatorisk princip har således inte samma aktualitet tidigare.

som

De förändringar i socialtjänstlagen som utredningen föreslår aktualiserar också ett behov att förtydliga helhetssynens innebörd. Det gäller särskilt förslaget om att reglera Socialbidraget i en egen lag.

Men dessa förändringar i förutsättningar innebär inte att helhetssynen har spelat ut sin roll. Helhetssynen som synsätt är fortfarande viktig. Socialtjänsten ska ha ett brett perspektiv på enskilda människors situation, svårigheter och problem. Det räcker inte att socialtjänsten i sitt möte med enskilda förstår olika tecken och symptom på problem, såsom missbruk, kriminalitet eller relationsproblem. Att tillämpa en helhetssyn i arbetet innebär att söka och förstå en individs eller grupps sociala problem i förhållande till det sammanhang och den helhet som den enskilde är en del av. Möjligheter att få arbete, bostad och positiva fritidsförhållanden, liksom frågor om utslagning, segregation och fattigdom i både materiell och mer vidsträckt mening har då betydelse. Det handlar att ett brett perspektiv se hur socialtjänsten i såväl

om ur förebyggande som individuellt inriktade insatser kan stödja en människa, så att hon kan ta tillvara och utveckla sina resurser och själv kontrollera och styra sitt liv.

Åke Bergmark har i analys begreppet helhetssyn noterat att

en av helhetssynen har flera perspektiv. Helhetssynen synsätt/analytiskt

som perspektivt har också flera dimensioner, som han i en tablå sammanfattar på följ ande sätt:

Objekten för det sociala arbetets kunskapsunderlag bör vidgas a. -

0 till att innefatta fler aspekter av den enskildes problem

0 till att inbegripa ett livsperspektiv utvidgning 1 tid på proble-

men

till att fokusera viktiga relationer/kommunikationsmönster för

klienten

0 till att systematiskt belysa generella processer som skapar sociala

problem

Ett flertal olika förklaringsmodeller bör utnyttjas

-

0 hämtade från olika ämnesområden/akademiska discipliner

0 hämtade från andra yrkesgrupper

Socialtjänstens arbetssätt har förändrats på många håll. Principen om familjevård och generalistperspektivet har kompletterats med specialisering och en ny funktionsindelning. Det finns dock ingen motsättning mellan specialisering och helhetssyn. Specialisering är ett uttryck för behov fördjupad kompetens och strävan att kunna ge klienten ett

av effektivt stöd.

Helhetssynen synsätt är fortsatt betydelsefull inom det sociala

som arbetet. I socialbidragshandläggningen är det viktigt att ha en koncentration på försörjningsfrågan. Men det gäller samtidigt att inte ha ett för snävt perspektiv på frågan om hur socialtjänsten kan bidra till att en stärka den enskildes och möjligheter till ett självständigt

egna resurser liv. I arbetet med stöd till barnfamiljer eller missbrukare är viktigt att

1Bergmark, s. 34.

Socialtjänstlagstzftningens struktur och konstruktion 219

individemas totala situation och omgivning beaktas. Förklaringsmodeller och kunskap från olika kunskapsområden bör utnyttjas. Samverkan med yrkesgrupper har kompletterande kompetens och är

som resurser väsentlig.

För personer med funktionshinder är samspelet mellan ett fungerande socialt och medicinskt stöd och åtgärder så långt möjligt

som normaliserar livet av avgörande betydelse. För arbetet inom äldreomsorgen är också helhetssynen central. Här är det viktigt att ha ett samlat synsätt på sociala och medicinska behov och problem. Äldreomsorgen ska ha en grundläggande social inriktning utan att förringa de medicinska behov som en individ kan ha. En person med stora medicinska behov måste kunna få dessa tillgodosedda med hög kvalitet utan att de medicinska insatserna styr personens hela liv.

Genom socialtjänstlagen uttrycktes behovet samverkan mellan

av olika aktörer utifrån ett gemensamt synsätt grundat på helhetssyn på

en individen. Denna ambition har ofta inte förverkligats på det

sätt som avsågs. Inte minst har knappa resurser inte sällan medverkat till att olika huvudmän begränsat sitt arbete till sin egen huvuduppgift och inte förmått ha den enskildes samlade behov i fokus. Fortfarande är dock socialtjänstens samverkan över sektors- och huvudmannagränser viktig. Men samverkan är också viktig med Socialförsäkringens organ och arbetsmarlmadsmyndigheter, liksom med olika typer frivilligorganisa-

av tioner

8.2¶Socialtjänstlagens konstruktion

Min bedömning: Socialtjänstlagens grundläggande struktur och konstruktion bör inte förändras.

När socialtjänstlagen beskrivs ramlag handlar det om att den

som en innehåller allmänt utformade bestämmelser, vilka del är utfor-

av en made mål för att inriktningen eller för verksam-

som ange av ramen heten. Den öppna karaktären på bestämmelser av detta slag innebär att de ger utrymme för att tillämpningen såväl till omständig-

anpassa heterna i det enskilda fallet till huvudmannens inflytande.

som

Socialtjänstlagen innehåller också paragrafer är formell

som av mer och traditionell karaktär bl.a. kompetens- och handläggningsregler. Ett annat exempel är den nyligen införda bestämmelsen om försörjningsstöd, 6 b § SoL, har helt karaktär än den ursprungliga

som en annan biståndsparagrafen, 6 § SoL.

220 Socialyänstlagstiftningens struktur och konstruktion

Socialtjänstlagen kan alltså karaktäriseras som en ramlag, men inte en renodlad sådan, eftersom den även innehåller bestämmelser av mer styrande och formell karaktär. De argument som, när socialtjänstlagen infördes, anfördes till stöd för ramlagskonstruktionen gäller i allt väsentligt fortfarande. Det var också socialtjänstkommitténs slutsats. Detta har sin grund i de olika intressen som lagen har att tillvarata.

Den metod de senaste åren tillämpats i förvaltningspolitiken

som benämnd som mål- och resultatstyming har kommit till uttryck i socialtjänstlagen. Inte minst betydelsen av närheten till medborgarna i betydelsen av att beslut ska fattas så nära dem som möjligt är viktig. På detta sätt kommer det lokala politiska ansvaret för medborgarna att bli tydligare vilket får anses stärka demokratin. Den lokala förankringen har också stor betydelse för att få kännedom vilka insatser av före-

om byggande natur är nödvändiga. Men även för insatser av individu-

som ell karaktär är den lokala nivån bäst för att utforma insatserna efter individuella behov och lokala förutsättningar.

Principer kan sällan upprätthållas till fullo. För socialtjänstlagens del har det inneburit att vissa detaljerade regler har införts. Den statliga styrningen blir då tydlig. Men därför ska inte ramlagstekniken anses övergiven. Behovet från regeringens och riksdagens sida, att särskilt framhålla och genomdriva viss vilj einriktning, kommer alltid att fin-

en

Även här är det fråga att den demokratiska kommer nas. om processen till uttryck i lagstiftningen. Ramlagsteknikens fördel i detta hänseende är dock att dessa inslag detaljerad styrning ska begränsas.

av

Ramlagstekniken innebär alltså att besluten avseende det sociala arbetet kommer att tas i kommunerna. Principen om den kommunala självstyrelsen är då väsentlig betydelse för ett effektivt socialt

av arbete. Varje inslag av detaljerade regler innebär ur ett kommunalt perspektiv styrning dess verksamhet. Enligt utredningens mening tas

en av den kommunala självstyrelsens betydelse bäst tillvara och förstärks genom en ramlag för det sociala arbetet. Det har också varit utredningens utgångspunkter i de fall utredningen har övervägt inslag av mer detaljerade regler.

Socialt arbete i form förebyggande verksamheter och individuella

av insatser kräver metoder för genomförandet. På det sociala området finns inte idag på sätt som t.ex. inom sjukvården en kunskap

samma byggd på vetenskap och beprövad erfarenhet. Den socialvetenskapliga forskningen har dock inneburit att det på flera områden kommit att utvecklas en beprövad erfarenhet.

Men behovet av anpassning och de krav som det ställer på metoder-

utveckling från tid till annan är sannolikt större på socialtjänstens nas område. För den enskilde innebär det att insatserna i varje enskilt fall måste anpassas till individen utifrån den kunskap som den professio-

Socialtjänstlagstijftningens struktur och konstruktion 221

nella handläggaren besitter. Professionell kunskap är också avgö-

av rande betydelse för ett framgångsrikt arbete med generella och förebyggande åtgärder.

Att i en eller flera lagbestämmelser utfonna principerna för detta på ett detaljerat sätt anser utredningen skulle verka i motsatt riktning. Ramlagen ger därför bäst möjligheter att utveckla metoder och arbetssätt som grundas på de professionellas kunskap och erfarenhet. Den kritik som i detta hänseende anförts vad de generella målstyrande

avser paragraferna har fog för sig och nackdel ramlagstift-

är en som en ningsteknik för med sig när enskilda bestämmelser ska utformas. För att överhuvudtaget kunna belysa den problematiken krävs ingående studier av hur de olika verksamheterna bedrivs vilket inte utredningens uppdrag medger. Målstymingsbestämmelsema kommer därför att kvarstå med de nackdelar och fördelar konstruktionen innebär.

Sammanfattningsvis anser utredningen att en ramlag för socialtjänsten som anger övergripande ambitioner och mål för vissa verksamheter och vissa grupper i samhället är att föredra framför en detaljreglering. Omotiverade skillnader över landet bör kunna försvinna genom tillsyn, uppföljning, utvärdering och offentlig debatt.

Socialstyrelsen och länsstyrelserna har en betydelsefull roll i detta arbete. Domstolsprövning har, i varje fall ur den enskilde medborgarens perspektiv, ansetts vara bästa garantin för rättssäkerheten.

8.3¶Särskild av

reglering Socialbidraget

Mitt förslag: Bestämmelserna om ekonomiskt bistånd lyfts ut ur socialtjänstlagen och regleras i en särskild lag socialbidrag. Denna

om lag ska vara en specialreglering i förhållande till socialtjänstlagen. Socialbidragshanteringen är även fortsättningsvis en del av socialtjänstens verksamhet.

Utvecklingen under 1990-talet har inneburit att fler människor än tidigare tvingats söka socialbidrag på grund av arbetslöshet. För många av dem är det enda skälet till att de söker sig till socialtjänsten just den ekonomiska situationen. Behov råd och stöd, utöver ifråga om möj-

av lighetema till arbete eller utbildning, har de ofta inte. Att de inte klarar sin försörjning beror i huvudsak på förändringar på arbetsmarknaden.

Många ungdomar och flyktingar återfinns bland dem som inte har fått fotfäste på arbetsmarknaden. Därmed har de inte kunnat kvalificera sig för arbetslöshetsförsäkring och andra socialförsäkringar. Nedskärningar och förändringar inom dessa och andra välfärdssystem har också

222 Socialtjänstlagstijiningens struktur och konstruktion

gjort att ensamstående föräldrar m.fl. fått problem med sin försörjning och behövt kompletterande socialbidrag. Detta har då fått kompensera begränsningar i andra system. Enskilda har alltså under 90-

personer talet tvingats till socialbyråema i utsträckning som inte varit

en förutsedd.

Denna utveckling har gjort att Socialbidraget mist sin karaktär av tillfälligt ekonomiskt stöd. Antalet långvarigt är beroende

personer som

socialbidrag har flerdubblats under l990-talet. Oberoende förändav av ringar i konjunkturläget tyder utvecklingen på att fler människor än för 10-15 år sedan kommer beroende socialbidrag, inte bara

att vara av

ett tillfälligt och yttersta ekonomiskt skyddsnät utan för mer varsom aktiga behov. Alternativ till socialbidrag och därmed generella lös-

mer ningar på människors försörjningsproblem torde bli alltför kostsamma.

Det är sannolikt att Socialbidraget på grund denna utveckling inte

av har koppling till sociala problem som tidigare. Detta är en an-

samma ledning till att det bör brytas ut socialtjänstlagen och regleras i en

ur särskild lag.

Helhetssynen i sig kräver inte lag. I kommunerna är det inte hel-

en ler ovanligt att Socialbidraget hanteras i en särskild organisation.

Men det finns flera skäl för att skilja Socialbidraget från övrigt socialt arbete. Detta är ordning sedan länge förespråkats såväl

en som av forskare verksamhetsföreträdare på området. I länder utanför Nor-

som den är det också vanligt att Socialbidraget är organisatoriskt skilt från övrigt socialt arbete.

Lagen socialbidrag ska alltså i förhållande till socialtjänstlagen

om

specialreglering avseende det ekonomiska biståndet. De matevara en riella bestämmelsemas karaktär rörande Socialbidraget är av annan karaktär än de allmänt hållna bestämmelserna i socialtjänstlagen. Där

mer socialtjänstlagen inte kan precisera insatserna är insatsen i socialbidragslagen enda, dvs. ekonomiskt bidrag. För ett antal behovskost-

en nader är dessutom såväl innehåll som nivå bestämt genom riksnormens införande. Karaktären på bestämmelserna kan i det avseendet anses avspegla den förändrade funktion och betydelse Socialbidraget fått

som till följd en ändrad samhällsutveckling.

av

Den betydelse Socialbidraget idag har för människors välfärd,

som när andra system för grundtrygghet brister, kan inte anses framgå av den lagstiftning reglerar det ekonomiska biståndet. I förhål-

som nu lande till medborgarna är det därför värde att regleringen av den en-

av skildes rätt till ekonomiskt grundskydd förtydligas.

Men förändringen påverkar inte socialnämndens ansvarsområde avseende de övergripande uppgifterna och de allmänna riktlinjerna som inledningsvis kommer till uttryck i socialtjänstlagen. Handläggningen

Socialbidraget kommer i likhet med bestämmelserna reglerar av som

Socialtjänstlagstiftningens struktur och konstruktion 223

vård av unga LVU och vård missbrukare i vissa fall LVM att

av vara en del av socialtjänstens verksamhetsområden. Det innebär att

socialtjänstlagens bestämmelser reglerar handläggning, dokumenta-

som tion och tillsyn även ska omfatta socialbidragsverksamheten.

Det är också viktigt att framhålla att de grundläggande värderingar som gäller för socialtjänstens arbete och kommer till uttryck i

som socialtjänstlagens portalparagraf fortfarande ska äga giltighet. Därutöver föreslås övergripande bestämmelse målinriktningen för

en som anger lagens tillämpning.

Redan idag är de enskilda bestämmelser som reglerar det ekonomiska biståndet mer detaljerade i sin utformning än övriga bestämmelser i socialtjänstlagen. I den bemärkelsen kommer lagen social-

om bidrag inte att avvika från gällande bestämmelser. Men detaljregleringen kommer att öka något i den nya lagen. Förändringen skulle därmed kunna uppfattas som att den kommunala älvstyrelsen begränsas.

När kritik framförs mot en ökad detaljreglering är det intressant vilka motiv som framförs. Inte sällan är det fråga om just kritik för att den kommunala självbestämmanderätten inslcränks. Begränsningar i möjligheterna att påverka socialbidragets kostnadsutveckling har varit en av de faktorer som gett grund för kritik mot SoL när kommuner levt under stor ekonomisk i början 90-talet. Ökad detaljreglering

press av liksom besvärsprövningens omfattning samt finansieringsmodellema är härvid områden som vållat mycken debatt.

Den kommunala självbestämmanderätten är Visserligen avgörande för socialtjänstens utfonnning, men även andra aspekter måste beaktas. Viktigt är att i Sverige bosatta personer ska ha grundtrygghet när

en inte andra system finns eller träder in. Socialbidraget är och ska vara det yttersta ekonomiska skyddsnätet för medborgarna. Dess betydelse i detta avseende har med all önskvärd tydlighet blivit uppenbar under 90talet.

En slutsats av detta blir att samhällets skyldighet att garantera försörjning inte ska ifrågasättas utifrån organisatoriska principer för vem

ska stå för kostnaderna. Är det fråga grundläggande försom om en sörjning ska den enskildes möjligheter inte på något inskränkt.

sätt vara Med detta menas naturligtvis inte att socialtjänstens hantering av bidraget ska vara kravlös.

Ett grundläggande försörjningsstöd ska träda in när andra möjligheter till försörjning saknas. Innan dess ska inte den enskilde ha rätt till bidrag. Principen upprätthålls idag genom kravet på en individuell behovsprövning, som väl fyller sin funktion.

De bestämmelser som gäller för Socialbidraget föreslås utformas som rättighetsbestämmelser. Det medför att besluten ska kunna överklagas som förvaltningsbesvär. Europakonventionen ställer också krav

på domstolsprövning. Även det idag är osäkert hur långt den rätten

om sträcker sig får det nödvändigt med en rätt till domstolsprövning

anses när det är fråga ekonomiskt bistånd. Beslut om ett grundläggande

om stöd för försörjning bör således kunna prövas som förvaltningsbesvär. Så är fallet idag med forsörjningsstödet även beträffande social-

men försälcringsförmåner i likhet med försörjningsstödet ska trygga den

som enskildes försörjning.

Genom att bryta ut bestämmelserna Socialbidraget förändras till

om viss del förutsättningarna for helhetssynen i det sociala arbetet. För socialbidraget innebär det att de ekonomiska bedömningama är väsentliga och oberoende behov sociala insatser. I de fall behov av andra

av av sociala insatser än socialbidrag kan komma ifråga ska de bedömas enligt reglerna i socialtjänstlagen.

Det går inte alltid att särskilja insatser i form socialt arbete och

av ekonomiskt bidrag. Ett effektivt socialt arbete kan betyda att olika åtgärder måste samverka för att uppnå resultat. En professionell bedömning individens behov olika insatser motverkas inte av att social-

av av bidraget regleras i särskild lag. Tvärtom kan det innebära fördelar att

en skilja ut vad är behandling och vad är ekonomiskt stöd för att

som som motivera individen att bli självförsörjande.

Den kunskap socialarbetare besitter bör också tillvaratas för att

som skilja sociala problem och ekonomiska. Är det endast ekonomisk

ut en

rationell handläggning enligt socialbidragslagen utifrån fråga blir det en behov ekonomiskt bistånd. Söker den enskilde däremot av någon

av

anledning socialtjänstens stöd bör socialsekreterare utifrån sin annan kunskap socialt arbete bedöma behovet av insatser.

om

Utredningen vill särskilt betona att förslaget socialbidragslag

om en inte innebär någon form rekommendation eller styrning av hur

av kommunerna ska organisera sitt arbete. Varje kommun måste utifrån sina lokala förutsättningarna anpassa verksamhetsfonnema.

Gränsdragningsproblem kommer sannolikt att uppstå ifråga om vilken lag ska ligga till grund för bedömningen av möjliga insatser.

som Men det får inte innebära att den enskildes behov hjälp åsidosätts.

av Ytterst är det socialnämndens att organisera arbetet så att den

ansvar kunskap i socialt arbete socialsekreterare besitter kommer den en-

som skilde tillgodo. Genom samverkan med andra verksamheter i offentlig regi och att utveckla det sociala arbetets metoder bör även den

genom enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv förstärkas.

Den närmare utformningen lagen om socialbidrag behandlas i

av kapitel

l Socialtjänstlagstzftningens struktur och konstruktion 225

l

8.4¶Äldreomsorg social och medicinsk

-

omsorg

Min bedömning: Det finns ett behov att samordna vissa regler i socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen HSL för att

SoL

få tydligare samlad lagreglering för äldre och funken av omsorger tionshindrade. Samtidigt har SoL och HSL principiellt olika struktur och konstruktion. En förändring i den riktningen fordrar en särskild översyn. Det är angeläget att skyndsamt skapa förutsättningar för dokumentation sociala och medicinska insatser. gemensam av

I anslutning till mitt uppdrag över socialtjänstlagens struktur och att se konstruktion noterar direktiven att behovet översyn bl.a. följer av av en det har blivit svårare att dra tydlig gräns mellan socialtjänst och att en hälso- och sjukvård i äldre och vissa funktionshindrade. omsorgen om Det de förhållanden styr verksamheten regleras i såväl noteras att som socialtjänstlagen hälso- och sjukvårdlagen, att det inte kan som men dras någon tydlig linje mellan lagamas tillämplighet i det enskilda fal-

let. Utredningen har därför haft anledning att överväga de förutsättningar gäller för den delade lagregleringen, samt vilka problem som denna medför. Problemen berör flera målgrupper. I den följande som analysen illustreras dock problemen ur ett äldreomsorgsperspektiv.

Vad är äldreomsorg

Äldreomsorg är inget entydigt begrepp. Det används ibland som ett uttryck for de sociala insatser for äldre i regleringen enligt som ryms socialtjänstlagen. Men det är också ett samlande begrepp för olika insatser i form vård och riktas till äldre. Det är då fråav omsorg som både allmänna och individinriktade insatser, samt såväl sociala gan om medicinska insatser. Med denna betydelse blir äldreomsorg allt som ifrån hemhjälp, boendestöd och sjukhemsvård till avanceradoch mera specialiserad medicinsk vård inom akutsjukvården och geriatrisk vård. Förvisso är specialiserad sjukvård i poliklinisk och sluten form viktig för många äldre. I det fortsatta används dock begreppet äldreomsorg enbart för de sociala och medicinska insatser som lämnas till äldre i deras hem, i ordinärt boende eller i s.k. särskild boendeform. Med en denna betydelse är ansvaret for äldreomsorgen delat av kommunen och landstingets primärvård. Primärvården för dels läkarinsatser, svarar dels hemsjukvård i ordinärt boende, inte avtal träffats med kommuom

8 19-1630SocialtjänstdelA

nen att svara för denna se avsnitt 10.6, medan kommunen för svarar övriga sjukvårdsinsatser.

8.4.1 två

Äldreomsorgen en verksamhet, lagar

-

Äldreomsorgen är en verksamhet som regleras två lagar, socialav tjänstlagen SoL och hälso- och sjukvårdslagen HSL. Att samla regleringen äldreomsorg i särskild vård- och omsorgslag dock av en reser en rad frågor. SoL och HSL bygger på radikalt olika regelsystem. Beslut insatom ser enligt SoL är myndighetsbeslut socialnämnden, eller tjänsteav av män på delegation av nämnden. Regleringen av hälso- och sjukvården bygger på ett stort mått professionellt och här finns också ett av ansvar kompletterande regelverk rörande de professionellas tjänsteansvar Lag om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, LYHS. I det följande belyses vad den delade lagregleringen betyder för äld-

reomsorgen.

Medicinska och sociala insatser flyter samman

Insatser som lämnas enligt socialtjänstlagen omfattas regler för av myndighetsutövning och utgör i lagens mening bistånd. Medicinska insatser ges med utgångspunkt från professionella bedömningar av läkare, sjuksköterska, sjukgymnast eller arbetsterapeut.

Bistånd kan vara serviceinsatser såsom städning, matlagning/matdistribution, inköp, klädvård, etc., omsorgsinsatser såsom hjälp med personlig hygien, på- och avkläd- ning, bäddning, matning och aktivering. Medicinska insatser kan vara att ge medicin, injektioner, syrgasbehandling, särbehandling, - omläggning, etc., omvårdnadsinsatser såsom hjälp med personlig hygien, - på- och avklädning, bäddning, matning etc. jämför omsorgsinsatser ovan.

Vissa typer av insatser i äldreomsorgen kan alltså antingen sociala vara omsorgsinsatser eller medicinska omvårdnadsinsatser. Den hjälp med personlig hygien eller på- och avklädning för är som en person en social omsorgsinsats kan för med viss skada eller sjukdom en person en vara medicinsk insats. Det handlar i det fallet med senare om en person

ett särskilt medicinskt problem där hjälpen måste ges med särskild hänsyn till vårdtagarens medicinska situation.

Huruvida viss hjälpinsats är social eller medicinsk karaktär

en av kan variera från till kan också variera över tiden

person person, men hos och Om omsorg/omvårdnad social eller

en samma person. är en medicinsk insats är inte bara "akademisk" fråga utan den har bety-

en delse för ansvarsfrågan, samt för den formella hanteringen ifråga om beslut, dokumentation, m.m. och för hur insatsen i sig kan behöva utföras.

I takt med att omvårdnadsbehov och behov av andra medicinska insatser hos enskilda vårdtagare ökar förstärks problemet med att vissa insatser övergår från att social till att medicinsk om-

vara omsorg vara vårdnad.

Baspersonalen arbetar enligt SoL och HSL

Baspersonalen i äldreomsorgen är undersköterskor och vårdbiträden. De utför således såväl sociala medicinska uppgifter. Beslut om de

som sociala respektive medicinska insatserna fattas i regel av olika befattningshavare, utförs under arbetsledning. Huruvida bas-

men gemensam personalen normalt får tydlig information om enligt vilken lagstiftning

insats sker är svårt att bedöma. Å andra sidan har det kanske som en oftast inte heller någon avgörande betydelse för hur insatsen ges. Men

vårdtagares behov förändras och uppgift övergår från att om en - en

social insats till en medicinsk- är det inte självklart att baspervara en sonalen blir medvetna om denna förändring.

Om något går fel när en uppgift utförs och en enskild drabbas av en

skada etc. uppkommer naturligtvis frågan personalen som utfört

om uppgiften haft ett tydligt uppdrag och varit medveten enligt vilket

om regelsystem den utförs. I förlängningen har den frågan också bä-

som ring på skall för tillsynsfunktionen i anslutning till en

vem som svara sådan uppgift.

Ledningsansvar

Ledningsansvaret för den kommunala äldreomsorgen är delat. I ledningen för hälso- och sjukvårdsinsatser skall enligt 29 § HSL finnas en verksamhetschef. Ansvaret for verksamhetschef avser enbart hälso- och sjukvård och samlat för äldreomsorgen. Enligt 24 § HSL ska

ansvar det vidare finnas sjuksköterska med ett särskilt medicinskt ansvar

en MAS. MAS har enligt nämnda lagrum och enligt 2 kap 5 § förord-

ningen 1998:1513 om yrkesansvar på hälso- och sjukvårdens område FYHS ansvar för vissa uppgifter normalt tillkommer verksam-

som hetschef inom hälso- och sjukvården. Funktionen MAS dock

som avser inte operationell ledning.

För socialtjänstinsatser i äldreomsorgen finns inga lagreglerade krav på ledningsfunktioner.

Den delade lagregleringen innebär möjlig och ofta förekom-

en mande delad ledning av det som i praktiken är en verksamhet.

Dubbel eller delad dokumentation

I äldreomsorgen finns skilda krav på handläggning och dokumentation av beslut om sociala och medicinska insatser. Utredning och dokumentation av ärenden bistånd enligt SoL skall ske enligt reglerna i

om 50 och 51-52 SoL. Dokumentation skall utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser

av betydelse. Även genomgörandet insats ska dokumenteras. Den

av en enskilde bör hållas underrättad om de journalanteckningar och övriga anteckningar förs honom.

som om

Vad gäller hälso- och sjukvårdsinsatser skall dokumentation

ske enligt patientjoumallagen. En patientjournal skall innehålla de uppgifter som behövs för en god och säker vård patienten. Den skall bl.a.

av innehålla väsentliga uppgifter bakgrunden till vården, uppgift

om om ställd diagnos och anledning till betydande åtgärder liksom

mera väsentliga uppgifter vidtagna och planerade åtgärder. Uppgifter

om om vilken information lämnats till patienten skall också nedtecknas i

som en patienjoumal. I sjukvården finns alltså detaljerade krav på att

mer löpande joumalanteckning åtgärder skall föras.

om

För många vårdtagare inom äldreomsorgen finns således både

en socialtjänstakt och en patientjournal. Vid de särskilda boendefonner som tidigare kallats sjukhem är det dock inte ovanligt att all löpande journalföring sker i patientjoumalen och att alla insatser då redovisas som medicinsk omvårdnad. Att hantera dokumentationen på detta sätt saknar dock lagstöd.

Det bör också noteras ansvarssynpunkt finns skillnader i kra-

att ur ven på dokumentation i socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Personals skyldighet att föra patientjournal är särskilt reglerad ipatientjoumallagen.

Socialtjänstlagstiftningens struktur och konstruktion 229

Sekretessregler

För både socialtjänsten och hälso- och sjukvården gäller Sekretessregler till skydd för uppgifter enskilds personliga förhållanden. Lagsom rr reglema är helt parallella. I samband med Ädelreformen konstaterades att den kommunala hälso- och sjukvården i sekretesshänseende tillhör samma verksamhetsområde den kommunala socialtjänsten. I refonnens syfte ligsom att det inte är fråga verksamheter av skilda slag. ger om

De enskilda och lagstiftningen

För enskild med behov äldreomsorg är det viktigt att han kan få en av vård och med säkerhet och kontinuitet av professionell persoomsorg, nal, när den behövs. Vården och i sig är det viktiga, inte omsorgen regelverket runt omkring. Samtidigt är regelverket viktigt för att säkra den enskildes vård och omsorg. För många enskilda är det säkert tydligt att vissa insatser är medicinska och andra sociala. Men den delade lagregleringen och den flytande gränsen mellan insatserna, utifrån de i grunden skilda lagstruktuär rimligen svårt för de flesta att förstå. rema, I det systemet socialtjänsten har den enskilde möjlighet att ena hävda sin rätt i samband med beslut och innan insats utförs, via en överklagande beslut, medan den enskildes rätt i det andra systemet av hälso- och sjukvården i huvudsak först kan prövas sedan en insats utförts och något går fel, via anmälan till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd HSAN eller till patientnämnden. I hälso- och sjukvården är flera olika professioner inblandade i vård och omvårdnad. Dessa har olika roller och kompetens. Detta är fallet också i den kommunala äldreomsorgen där möter den enskilde men dessutom yrkesutövare utöver skilda professionella roller agerar som utifrån i grunden olika system och uppdrag. Den enskilde är beroende att dessa kan samverka på ett bra sätt. Det är rimligen svårt för den av enskilde att förstå skillnaden i de olika roller och systern som olika aktörer har och verkar

Avgifter

För insatser enligt socialtjänstlagen kan avgifter tas ut enligt bestämmelserna i 35 § SoL. För hjälp i hemmet, service och omvårdnad får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt de regler kommunen besom stämmer. Avgifterna får inte överstiga kommunens självkostnad. Av-

230 Socialtjänstlagstiñningens struktur och konstruktion

gifterna för nämnda insatser och boendet får, tillsammans med avgifter som avses i 26 § HSL, inte uppgå till ett så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov. För insatser enligt HSL får vårdavgifter tas ut enligt grunder som kommunen bestämmer. Men i 26 § HSL finns regler medför ett a som högkostnadsskydd för närvarande innebär att sådana vårdavgifter som får tas ut med högst 900 kr under IZ-månadersperiod. en Bestämmelserna för avgifter är alltså olika för socialtjänsten respektive hälso- och sjukvården. De oklarheter finns mellan som omsorgsinsatser enligt SoL och omvårdnadsinsatser enligt HSL är med hänsyn till detta knappast en reglering som ur den enskildes synpunkt kan anses tillfredsställande.

Sammanfattande problem med den delade lagregleringen

I bilaga 4 till detta betänkande finns schematisk sammanfattning en av de förutsättningar och problem med den delade lagregleringen utsom redningen här redovisat. Det saknas för närvarande förutsättningar för ett enhetligt för ansvar äldreomsorgen. Problemen finns såväl på övergripande nivå vid en som vårdplanering och i den rent operativa verksamheten. Regleringen i de två lagarna HSL och SoL bygger på olika regelsystem och kulturer vilket medför att behov och resurser behöver bedömas parallellt för sociala och medicinska insatser. I vårdplanering finns behovet att koordinera olika professionella bedömningar och olika former för beslutsfattande etc. Här finns ingen given roll för samordning utifrån helhetssyn. I den operativa äldreen omsorgen finns som regel dagligen behovet att koordinera sociala och medicinska insatser. I den mån insatserna utförs basperav gemensam sonal undersköterskor/vårdbiträden för sociala och medicinska insatser får arbetsledningen stå för samordningen. Sammanfattningsvis finns följande problem med den delade lagregleringen:

Strukturell nivå

0 Att tillsynen över äldreomsorgen parallellt skall utövas utifrån två olika lagar/system, av två olika organisationer och med helt olika uppdrag och befogenheter.

Socialtjänstlagstijftningens struktur och konstruktion 231

Verksamhetsnivå

Att sociala och medicinska omsorg/omvårdnadsinsatser flyter sam- 0 man. Att baspersonalen i äldreomsorgen får arbeta enligt två olika lagar 0 utan tydliga gränser. Att ledningsansvaret för den medicinska verksamheten är lagregle- 0 rat medan motsvarande reglering saknas för den sociala verksamheten, Ansvaret för "verksamhetscheF enligt HSL omfattar endast del verksamheten och följer ofta inte motsvarande organien en en satorisk linje. Att dokumentation insatser skall ske parallellt i socialtjänstakt 0 av och patientjoumal.

Individnivå

Att den enskildes rätt eller möjligheter tillgodoses enligt två olika 0 system för sociala och medicinska insatser där det är svårt att se var gränsen mellan dem går när man som enskild vill ha sina synpunkter beaktade. Att det för den enskilde är svårt att förstå skillnader i roller, systern 0 och förhållningssätt mellan personalgrupper som arbetar enligt olika lagstiftning. Att enskild vill ta del av dokumentation rörande sitt eget 0 en som ärende måste ta del parallella och koordinerade dokumentatioav ner. Att avgiftsreglema för sociala och medicinska insatser är uppbyggda 0 enligt olika principer.

8.4.2¶En samlad vård och

lagreglering av omsorg

Den delade lagregleringen aktualiserar frågan gemensam regleom en ring medicinska och sociala insatser kan ett alternativ för att få av vara till stånd tydligare och samlad och enhetlig verksamhet i äldreen mer När detta i olika sammanhang nämnts, har man talat om omsorgen. möjligheten till vård- och omsorgslag. Svenska Kommunförbundet en har våren 1999 i två rapporter berört frågan. Dels har förbundet publicerat ett diskussionsunderlag med titeln "En samlad lag om vård och omsorg", dels har frågan berörts i Kommunförbundets äldreberednings slutrapport "Vår framtid. Äldres vård och inför ZOOO-talet". omsorg Svenska Kommunförbundet samlad reglering av sociala och ser en medicinska insatser i lagstiftning lösning på sikt en gemensam som en

232 Socialtjänstlagstütningens struktur och konstruktion

och förordar samtidig översyn hela det regelverk gäller en av som landstingens och kommunernas vård och Utöver socialtjänstomsorg. lagen och hälso- och sjukvårdslagen tänker Kommunförbundet då också på lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade LSS. Utredningen har i detta avsnitt redovisat problemen med den dubbla regleringen för sociala och medicinska insatser ett äldreomsorgsur perspektiv. Den dubbla regleringen har dock betydelse även för socialtjänstens stöd till andra målgrupper, i första hand stödet till fysiskt och psykiskt funktionshindrade, samt till missbrukare. En samlad lagreglering av äldreomsorgen och eventuell vård annan och omsorg aktualiserar en rad olika frågor det inte varit möjligt som eller rimligt att belysa eller överväga inom för mitt uppdrag. Det ramen gäller bl.a. vilket det grundläggande systemet för vård- och en omsorgslag bör vara, om det är möjligt att få och tvärvetenen gemensam skaplig grundsyn på verksamheten, hur sociala respektive medicinska insatser bör regleras, möjligheter till ett integrerat arbete ikvalitetsutvecklingsfrågor och om en sådan lag bör omfatta garanterade rättigheter eller i vilken utsträckning sådana rättigheter bör regleras, samt övriga frågor rörande enskildas rättssäkerhet. Utredningen har särskilt uppmärksammat behovet skyndsam av en översyn av möjligheterna till gemensam dokumentation sociala och av medicinska insatser, framför allt till i särskilda boenden. Detta personer är viktigt både från Verksamhetssynpunkt och med hänsyn till förutsättningarna för samordning social och medicinsk tillsyn, en av som utredningen återkommer till i kapitel 13. Även det finns tydliga problem i den delade om regleringen blir utredningens slutsats, densamma Svenska Kommunförbundets, att som frågan eventuell Vård- och omsorgslag för samlad reglering om en en av sociala och medicinska insatser är så komplex att den fordrar en samtidig översyn av regelverken i socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen, med tillhörande övrigt regelverk. Regeringen har i ett annat sammanhang gett uttryck för att hälso- och sjukvårdslagstiftningen bör över i syfte att få till stånd överskådlig, samlad ses en mer och patientfokuserad lagstiftning på området. De behov finns inom som äldreomsorgen har sin givna plats i sådan översyn. en

9 om socialbidrag Lag

Mitt förslag: Lagen socialbidrag innebär följande: om Bestämmelser ekonomiskt stöd och rådgivning samlas i en 0 om lag. specialreglering i förhållande till socialtjänstlagen. Det är en Socialbidragets handläggning är även fortsättningsvis en del av socialtjänsten. Socialtjänstlagens bestämmelser generellt reglerar social- 0 som tjänstens verksamheter ska även gälla Socialbidraget. Socialbidragets syfte ska inledningsvis anges i lagen som en 0 komplettering till socialtjänstlagens portalparagraf.

Den allmänna motiveringen för att särreglera socialbidragsbestämmeloch den lagens konstruktion har behandlats i kapitel serna nya Inledningsvis vill utredningen betona att de grundtankar som ligger bakom 1980 års socialtjänstreform fortfarande står sig. Vårt samhälle vilar på demokratisk grund och de värderingar kommit till uttryck i som socialtjänstlagens inledande portalparagraf gäller alltjämt. Socialbidraget fyller viktig funktion för medborgarna för att dessa värderingar en ska kunna upprätthållas. Regeringsformens principer om det offentligas för medborgarnas levnadsförhållanden gäller alla samhällsomansvar råden och kännetecknar den välfärdsstat vi vill leva för medmänniskors överlevnad har gällt i alla tider. Det Ett ansvar offentligas utvecklades under historisk tid först som en humaansvar nitär hjälp från kyrkan för att sedan övergå till de borgerliga kommu- Naturligen har stödet alltid hanterats nära medborgarna där benerna. hoven blivit synliga. Det synsättet har ytterligare förstärkts i dagens samhälle med ett utökat kommunalt för medborgarnas välfärd. ansvar Kommunernas för att säkerställa grundläggande försörjning ansvar en för medborgarna ska därför bestå. En grundläggande tanke vid socialtjänstlagens tillkomst var att vissa sociala och akuta problem skulle beaktas och motverkas gegruppers förebyggande samhällsplanering och samhällsarbete och ett socialt nom arbete. En särreglering Socialbidraget innebär inte i något hänseende av

234 Lag socialbidrag om

en förändring det förebyggande arbetets betydelse. Tvärtom är det av utredningens förhoppning att socialbidragets särreglering ska innebära att bestämmelserna leder till rationell handläggning för att tillgodose en behov av ekonomiskt tillskott. Betydelsen det sociala arbetet i andra av avseenden bör därmed framstå som tydligare regleringen i genom socialtjänstlagen. Att särskilja insatser i form av socialt arbete och ekonomiskt bidrag går inte alltid att göra eftersom båda insatserna i vissa enskilda fall förutsätts samverka för att hjälpa den enskilde. Gränsdragningsproblem kommer alltid att uppstå. Men samverkan med andra verksamgenom heter i offentlig regi och utvecklande det sociala arbetets metoder av kan dessa svårigheter begränsas. För att förtydliga att regleringen avser ett grundläggande ekonomiskt stöd bör den benämning oftast används i dagligt tal även som gälla i fråga den rättsliga regleringen för stödet. Det innebär att om ekonomiskt bistånd i form försörjningsstöd eller bistånd i av annan form som avser behov för att tillgodose grundläggande försörjning en ska benämnas socialbidrag. Om utredningens förslag till ny socialbidragslag genomförs behövs redaktionella ändringar ske i socialtjänstlagen även i ett flertal men andra lagar. Utredningen har dock inte ort någon närmare genomgång eller sammanställning av erforderliga ändringar kan komma ifråga. som När det gäller behov Övergångsbestämmelser har vid tidigare lagav ändringar föreskrivits att den lag ska tillämpas gäller vid den tid som som ansökan korn in till kommunen. Något skäl att föreslå en annan ordning för tillämpningen av den lagen föreligger inte. nya

l Arbetslinj en

Mitt förslag: Den enskildes ansvar att efter sin förmåga genom arbete, utbildning eller motsvarande för sin försörjning ska svara vara en förutsättning för rätten till socialbidrag.

Arbetslinjen är ett begrepp under år kommit att användas i som senare olika sammanhang för att betona den enskildes för sin försörjansvar ning. Den enskilde ska söka arbete eller delta i olika kompetenshöj ande åtgärder. Kravet kan också skärpas när det är fråga ungdomars rätt om till stöd genom att det ställs villkor om praktiktjänstgöring eller annan arbetslik sysselsättning. Men även möjligheten att besluta stöd om om med vissa villkor regleras i socialtjänstlagen har arbetskravet numera även tidigare gällt för alla arbetsföra.

Lag om socialbidrag 235

I de fall den enskilde inte kunnat Visa att han sökt arbetet eller inte kunnat påvisa goda grunder för att underlåta det har bidrag inte lämnats. Den enskildes för sin försörjning förtydligades också geansvar de förändringar gjorts i nuvarande 6 § socialtjänstlagen och nom som trädde i kraft i januari 1998. Det är alltså först då det konstaterats som att den enskilde inte själv kan tillgodose sina behov som samhällets insatser kan komma ifråga. Kritik har riktats mot socialtjänsten under de senaste åren därför att bedömningen den enskildes förmåga till försörjning i vissa fall varit av alltför snäv. Vissa söker socialbidrag upplever att de ständigt får som sina behov ifrågasätta. Naturligen uppfattar den sökande detta som ett kränkande tvång och i vissa fall även som en anklagelse för dålig arbetsmoral eller fusk. Eftersom kraven många gånger inte upplevs som relevanta i den livssituationen förlorar individen social status och egna social identitet. Inte minst gäller detta de som är långvarigt socialbidragsberoende. Hur människor kan uppfatta sina möten med socialtjänsten, inte minst när de söker socialbidrag, finns illustrerat i intervjuboken På marginalen SOU 1998: 161. Lagens krav på individuell behovsbedömning har i vissa fall lett en till tillämpning lagen som inte var avsedd vid dess tillkomst. Inen av dividuella bedömningar kräver kompetens att behandla ärenden och bemöta sökande på ett professionellt sätt. Kraftiga och nödvändiga besparingar på samhällets alla områden har många gånger ställt orimliga krav även på de tjänstemän ska handlägga biståndsansökningar. som Lika svårt det kan för sökande att få sina behov ständigt som vara en ifrågasatta kan det för en handläggare att motivera avslag. Socialvara sekreterarens yrkeskunskap socialt arbete måste också anpassas till om de kommunala förutsättningarna i form av politiska riktlinjer om socialtjänstens bedrivande och de ekonomiska förutsättningarna. Metodutveckling kan delvis förbättra detta. Men kommunerna har också ett anför att de anställda ska kunna arbeta på ett sätt som innebär att den svar kunskap de besitter i socialt arbete ska tillvaratas på ett effektivt sätt. Socialbidragets funktion är att säkerställa enskildas försörjning när andra möjligheter saknas. För att kunna fastställa att andra möjligheter saknas måste den enskildes individuella förhållanden utredas. Söker en arbetslös socialbidrag måste handläggaren fråga sökanden person om han eller hon besökt arbetsförmedlingen. Även älv sökt arbete och om andra möjligheter till egenförsörjning, t.ex. tillgångar, blir genom egna del utredningen. Blir det fråga att lämna socialbidrag under en en av om längre tid enbart beroende arbetsmarknadsmässiga skäl ska naav turligtvis inte den enskildes vilja att bli självförsörjande utredas ånyo vid varje utbetalningstillfálle. I detta sammanhang är det viktigt att betona det socialsekreteraren har att tillsammans med den ansvar som

enskilde och i samverkan med arbetsförmedlingen planera för åter-

en gång till arbetslivet och möjligheten till självförsörjning.

Är det fråga om en sökande som endast har tillfälligt behov av ekonomiskt stöd måste den enskildes behov ekonomiskt stöd utredas

av såväl vad gäller behovet möjligheterna att själv kunna tillgodose

som dem med tillgångar eller med hjälp andra offentliga stödfor-

egna av mer. Socialsekreterarens kunskap offentliga förmåner möjliggör i

om dessa situationer att den enskildes behov kanske kan tillgodoses på något annat sätt. Socialsekreterarens ekonomiska råd kan därmed få avgörande betydelse.

Socialbidragets karaktär av det yttersta skyddsnätet för människors behov av försörjning innebär således alltid ett ifrågasättande den

av enskildes möjligheter till egenförsörjning antingen någon form

genom av arbete eller genom egna tillgångar. Den enskildes är viktigt.

ansvar

Historiskt sett har möjligheten till försörjning alltid inneburit någon fonn av sysselsättning i form arbete i det hushållet eller mot

av egna ersättning från andra. Det finns inte anledning att ifrågasätta denna grundläggande princip. I det hänseendet är det också rättvisefråga

en mellan olika medborgares ansträngningar att klara sin försörjning. Vad det egentligen handlar om är solidaritet- allas rätt att få stöd efter behov men också allas skyldighet att själv bidra efter förmåga. Mot denna bakgrund anser utredningen att den enskildes tydligare ska

ansvar anges i lagen. På det sättet kommer den rättsliga regleringen att konkretisera den innebörd principen redan har.

Ansvaret för den som ska bedöma rätt till socialbidrag föreligger

om är betydelsefullt när arbetslinjen åberopas som grund för ett avslag. Individuella förutsättningar och möjligheterna arbete, studier

att genom eller liknande bli självförsörjande måste ingående prövas så att inte de krav som ställs på den enskilde är orealistiska. Socialnämnden kan dock inte kräva att den enskilde ska genomgå eller börja utbildning

en som innebär att den sökande skuldsätter sig. Men möjligheten att studera kan vara en del den individuella planering görs för att den

av som enskilde ska bli självförsörjande. Inte minst för ungdomar bör utbildning vara en naturlig del i en sådan planering.

Socialbidraget innehåller en rehabiliterande funktion genom att det ska vara ett stöd för att den enskilde ska återfå sin möjlighet att försörja sig själv. Det är alltså samma förhållande gäller idag enligt 6 §

som SoL.

Socialbidraget ska utformas så att det stärker hans eller hennes

resurser att leva ett självständigt liv. Men socialbidragshanteringen innefattar inte enbart utbetalning ekonomiskt stöd utan innefattar också

av rådgivning och ekonomisk planering. Möjligheterna att samverka såväl internt inom kommunen som med andra myndigheter och organisatio-

Lag socialbidrag 237 om

därför särskilt viktigt. Forrnema för hur sådan samverkan kan ner är en ske har belysts tidigare. Även Socialbidraget regleras i särskild om en det viktigt kompetens och i den övriga individ- och lag är att resurser familjeomsorgen tillvara för de socialbidragstagare har behov tas som social rehabilitering. Det bör också särskilt understrykas att en väl av fungerande samverkan med försäkringskassan och arbetsförmedlingen utomordentligt angelägen för att stärka den enskildes möjligheter till är

egenförsörjning och rehabiliteringssynpunkt.

ur

9.2¶Socialbidrag för att uppnå skälig

levnadsnivå

Mitt förslag: Begreppet skälig levnadsnivå ska kvarstå i lagen med den innebörd begreppet har vad gäller innehåll och nivåbestämsom ning för olika insatser.

Som tidigare utvecklats är skälig levnadsnivå ett uttryck dels för ett innehåll dels för nivå på innehållet. Nivån preciseras inte i lagen i en avseende än att för vissa kostnadsposter gäller en riksnorrn. Men annat därutöver precisera vilket innehåll ska gälla för Socialbidraget att som skulle motverka dess syfte. Begreppets innebörd måste därför vara flexibelt och kunna anpassas till såväl den enskildes behov olika samhällsförändringar. Till detta som kommer Socialbidraget är det yttersta skyddsnätet för att trygga att enskildas försörjning och därför ska lämnas först när andra möjligheter

till försörjning är uttömda. För insatserna efter de individuella förutsättningarna att anpassa måste alltså både innehåll och nivå kunna variera. Vid bedömningen måste också särskilt beaktas det är fråga ett tillfälligt behov av om om socialbidrag eller behovet förelegat under längre tid. Att beom en exakt tid för längre socialbidragsberoende låter sig dock stämma en ett Många gånger kan det så att den enskilde varit socialinte göras. vara bidragsberättigad tid fast inte ansökt hjälp och därmed framstår en om andra överväganden än enbart tiden för bidragsberoendet som

betydelsefulla. Vid de beräkningama gjorts socialbidragsberoende över tid som av tidsvariabler vilket framgår Ökade socialbidrag har olika använts av SOU 1999: 46. Till den individuella bedömningen vad är skälig levnadsnivå av som hör möjligheten bedöma vad är skälig bostadskostnad. Den t.ex. att som

238 Lag socialbidrag

om

kan variera inte bara med hänsyn till bostadsort utan också med hänsyn till den enskildes sociala situation. Skälig bostadskostnad kan också vara olika för i olika skeden livet. samma person av För en ensamstående medelålders är beroende sociperson, som av albidrag, kan högre hyra skälig än för Det en var mera en yngre person. är mera rimligt att människa flyttat hemifrån får en ung som nyss acceptera en lägre bostadsstandard än äldre Ungdomar en person. måste vara mera flexibla i valet bostadslösning. av Detta innebär att den individuella behovsbedömningen i vissa fall kan uppfattas åldersrelaterad. Samtidigt får detta inte innebär som att alla ungdomar bedöms ha helt lika behov. Hänsyn bör t.ex. självklart tas till en enskild ungdoms hushållssituation. Försörjningsansvar för bam bör också ha betydelse för vad är skälig bostadskostnad. som Ifråga om ungdomar nyligen flyttat hemifrån framstår det för de som flesta säkert inte främmande att den enskilde får kompletterande stöd från sin familj för att tillgodose behov möbler och hemutrustning. av En fråga som diskuterats i många sammanhang är ungdom om en som blivit myndig ska ha rätt till socialbidrag för att kunna flytta hemifrån. Föräldrar har, oaktat myndighetsålder, ett försörjningsansvar enligt reglerna i föräldrabalken, till barn fortfarande går i som gymnasieutbildning. Detta bör, enligt utredningens mening, inte tolkas som att föräldrarnas för sina barn därefter helt upphör och kommuansvar att nen har ansvar för att ungdomar kan flytta hemifrån. Det är rimligt att föräldrar tar ett visst fortsatt för sina barns etablering ansvar som vuxna och självständiga individer. Men detta måste samtidigt stå i ansvar rimligt proportion till en enskild förälders möjlighet att ta ett sådant

ansvar. Risken för att ungdomar hamnar i ett beroende föräldrar av som starkt hindrar utvecklingen till individ bör också beaktas. Reen vuxen geringsrätten har i domar närmare utvecklat frågan ungdomars rätt om till socialbidrag för bostadskostnader och därvid lagt särskild vikt vid att det var fråga ungdomars bostadsförhållanden RÅ 1997 ref. 79. om När riksnonnen infördes år 1998 innebar detta att ett antal kommuner som tidigare tillämpat särskild ungdomsnonn fick höja sin socien albidragsnonn för ungdomar. Vid kontakter utredningen haft med som företrädare för olika kommuner har den synpunkten framkommit att riksnonnen är relativt sett för än för andra mera gynnsam unga vuxna vuxna. Diskussion ovan har skett med visst beaktande detta och av av att situationen för många ungdomar får behov socialbidrag för som av sin försörjning är annorlunda än den gäller för dem är lite som som äldre och blir beroende av socialbidrag.

Socialstyrelsen 1998 Effekter av ändrade socialbidrag, 35. s

Lag socialbidrag 239 om

Trots detta är utredningen inte beredd att föreslå att särskild en ungdomsnonn införs. Även ungdomars behov socialbidrag varierar. av Det utrymme den nuvarande lagregleringen av försörjningsstödet som hänsyn till individuella behov bör tillfyllest för att det ger att ta anses ska möjligt bedöma även ungdoms rätt till socialbidrag utifrån vara att begreppet skälig levnadsnivå. Sannolikheten för att många ungdomars

socialbidragsberoende kan korttidskaraktär bör kunna vara en vara av del det beaktas vid sådan individuell behovsbedömning. av som en När bedömer vad är skälig levnadsnivå för ungdom kan man som en heller inte bortse från jämförelse med situationen för ungdomar man försörjer sig på arbete med relativt låga löner eller som studerar som och vikten att incitament till möjlig egenförsörjning. av ge en Begreppet skälig levnadsnivå måste alltså tolkas mot bakgrund av

de övergripande principerna gäller för Socialbidraget och som som kommit till uttryck i de inledande bestämmelserna i socialtjänstlagens

och lagen socialbidrag. Viktiga principer är också

portalparagraf om

enskildes självbestämmanderätt och valfrihet. I förarbetena till den 1980 års socialtjänstlag uttalades att avvägning måste göras mellan en de olika intressen vägts in i konstruktionen lagen. De kommusom av kan därför inte bli ensamt avgörande för ett eller annat nala resurserna ställningstagande. Men indirekt kommer tillämpningen genom kommuoch andra politiska ställningstagande att påverkas de nala riktlinjer av ekonomiska förutsättningarna. Detta är logisk konsekvens socialen av änstlagens utformning. Regeringsrätten har också i sina avgöranden, i och för sig gällt som socialbidrag, slagit fast att avvägning mellan olika andra insatser än en intressen måste göras i varje enskilt fall vilket inkluderar ett hänsynsta-

gande till de kommunala Utredningen bedömer det inte resurserna. möjligt lagstiftningsåtgärder ytterligare precisera begreppet att genom skälig levnadsnivå för att mildra de inbyggda konflikterna utan att

något intresse prioriteras framför ett annat. Viktigt betona i sammanhanget är att Socialbidraget är det ytatt skyddet i förhållande till andra möjligheter till försörjning och att tersta den nivå behovsprövade insatser kan bestämmas till alltid måste som utformas med hänsyn till detta. Bidrag kan heller aldrig lämnas utan

utredning för klarlägga att den enskilde gjort vad han kunnat för att att själv lösa sin försörjningsbrist. Konsekvensen detta är att bestämav ningen den skäliga nivån alltid måste göras med hänsyn till vad som av försvarbart i förhållande till andra möjliga insatser. kan anses socialbidragets del innebär det att den skäliga levnadsnivån för För säkerställa grundläggande försörjning i princip bortsett från att en försörjningsbörda aldrig bör högre än den nivå som motsvarar vara vad låginkomsttagare har. I utredningens studie socialbidragets en om

240 Lag om socialbidrag

utveckling under 1990 talet SOU 1999:46 har olika nivåer lagts till grund för att beräkna socialbidragsberoendet. En individuell bedömning kan dock alltid medföra avsteg från huvudprincipen. Även den enskildes för sin försörjning har betydelse för vad ansvar som kan antas skälig nivå för försörjning. Socialbidraget ska vara en syfta till att vidmakthålla eller återställa möjligheterna till självförsörjning. Därtill kommer att socialbidragsprövningen i sig avhåller många människor från att söka socialbidrag. För vissa med behov av socialbidrag har dock prövningen så stora nackdelar att den motverkar dess syfte. Bl.a. Alternativutredningen för utökat brukarinflytande inom socialtjänsten har föreslagit obligatoen risk arbetslöshetsförsäkring för att lösa individers försörjningsproblem och förebygga massfattigdom och kommunalt godtycke. En generell statlig arbetslöshetsförsäkring för alla arbetssökande från första dagen, är också ett förslag som lyfts fram i ett diskussionsunderlag utarbetat av Svenska Kommunförbundet Redan vid tillkomsten 1980 års socialtjänstlag fanns ett förslag av om att införa ett allmänt försörjningsstöd benämnt socialförsäkringstillägg. Av olika skäl korn dock förlaget inte att genomföras. Frågan om en allmän arbetslöshetsförsäkring i betydelsen av ett generellt försörjningsstöd likt socialförsäkringsfönnånema har under utredningstiden varit föremål för diskussion. Utredningen inser väl fördelarna den ur enskildes perspektiv men också att en reform detta slag kräver av omfattande resurser. Utredningen kommer inte närmare att behandla frågan eftersom den ligger utanför uppdraget. Utredningens slutsats är därmed att begreppet skälig levnadsnivå ska kvarstå. Preciseringar och förändringar kommer ständigt att ske av begreppets innebörd vilket är naturligt med hänsyn till förändrade individuella behov och krav på att anpassa insatserna till ändrade samhällsförhållanden. Det är viktigt att i socialbidragsbedömningen även beakta barnens förhållanden. I delbetänkandet Ökade socialbidrag liksom flera andra rapporter om socialbidragets utveckling framkommer att allt fler är beroende under längre tider av socialbidrag för sin försörjning. Inte minst de ensamstående föräldrarnas behov socialbidrag har i detta av sammanhang uppmärksammats. Socialbidragets karaktär tillfälligt stöd av har som tidigare konstaterats i betänkandet därför kommit att förändras. Bedömningen av socialbidrag på kort sikt kan generellt sett innebära en mer restriktiv bedömning men på längre sikt måste även andra överväganden göras. Särskilt gäller detta barnfamiljer. Dålig ekonomi och

2 Svenska Kommunförbundet 1999, Ett värdigt forsörjningssystem - Socialbidraget återvändsgränd. i en

Lag socialbidrag 241

om

arbetslöshet drabbar även barnen och påfrestningarna får anses öka längre bidragstidema blir. Barnets behov bör därför särskilt utredas när det är fråga familjer med ett långvarigt bidragsberoende. Detta gäl-

om ler såväl de familjer för sin försörjning är helt beroende av social-

som bidrag de familjer kontinuerligt uppbär ett ekonomiskt till-

som som skott för att klara den grundläggande försörjningen. Detta synsätt innebär inte generös behovsbedömning för barnfamiljer med lång-

en mer varigt socialbidragsberoende. Men med individuell behovsbedöm-

en ning grund för rätten till socialbidrag bör man ta särskild hänsyn

som till vad barnets bästa kräver i sådana situationer där de kan anses mer utsatta än vad kan normalt för andra bam.

som anses vara

Flera frivilligorganisationer har vittnat om att allt fler föräldrar vänder sig till dem för att få bidrag till barnens underhåll i form av kläder och annat. Det finns anledning att framhålla att artikel 3 i FN:s konventionen barnets rättigheter del av socialtjänstlagen.

om nu även är en Sedan årsskiftet 1997/98 har portalparagrafen kompletterats med att barns bästa särskilt ska beaktas. Regeringen har i anslutning till lagändringen3 särskilt betonat att varje beslut rör ett barn måste grunda

som sig på bedömning vad som är bäst just för det barnet.

en om

I propositionen behandlar en strategi för att förverkliga FN:s

som konvention barnets rättigheter i Sverige anges att målsättningen är

om att konventionen och dess intentioner ska finnas med i allt beslutsfattande rör barn. Kommuner och landsting ska därför inrätta system

som för att kunna följa hur barnens bästa förverkligas i det kommunala arbetet. Socialtjänsten med särskilt för barnens skydd i samhället

ansvar har alltid haft detta som en utgångspunkt för sitt arbete. Men utredningen vill betona att den betydelse konventionen tillmäts idag även innebär att barnens ställning särskilt ska beaktas vid social-

bidragsprövningen.

9.3 innehåll och nivå

Socialbidragets

Mitt förslag: Socialbidrag ska lämnas till den som är i behov av

ekonomiskt stöd för att tillgodose sina behov grundläggande

av en

försörjning. En grundläggande försörjning omfattar de kost-

nadsposter idag ingår i försörjningsstödet med den ändringen att

som

begränsningen till akut tandvård upphör. Socialbidrag ska i övrigt

3Prop 1997/98: 124 4Prop 1997/982182

242 Lag om socialbidrag

lämnas för behov normala vardagsutgifter inte för insom avser men satser av vård- och behandlingskaraktär.

När det gäller ekonomiskt stöd i form socialbidrag måste det beav stämmas vilket innehåll bidraget ska ha och vilken nivå ska gälla. som Grundläggande för Socialbidraget är att det lämnas vid behov. Vissa grundläggande behov har i nuvarande lag angivits kostnadsposter som och ingår i försörjningsstödet. Det är i första hand fråga nödvändiga om vardagsutgifter vilka schabloniserats att utgå efter riksnonn. en Därutöver finns ett antal kostnadsposter även de nödvänsom avser diga vardagsutgifter men som inte ingår i riksnonnen. Ersättningsnivån för dessa utgår istället från den faktiska kostnaden socialbidrag men kan bara lämnas för den del av den faktiska kostnaden kan antas som skälig. Orsaken till detta är bl.a. att kostnader för t.ex. bostäder och arbetsresor varierar mellan olika kommuner i landet. Det är därför nödvändigt att vid bedömningen rätten till socialbidrag ha ett underlag av som belyser bostadkostnaderna på orten. Detta gäller även kostnader för arbetsresor inom olika regioner. Även i andra hänseenden finns det kostnader varierar i olika som delar av landet och som därför särskilt bör beaktas med hänsyn till detta. En riksnorrn kan aldrig bli ett tillförlitligt mått på skälig levnadsnivå i dessa fall. När det gäller socialbidragets innehåll och nivåbestämning ska det inte förändras i förhållande till vad gäller idag för försörjningsstösom det, med ett undantag gäller tandvården. Principema för det som nuvarande försörjningsstödets utformning framgår regeringens proposiav tionen 1997/981124 avsnitt 8.6-7. ,

Tandvård

Ansökningar om ekonomiskt bistånd till tandvård och bedömningen av vilken omfattning och kostnad ska godtas för detta är ständigtifråsom gakommande hos socialnämndema. Ofta är det fråga om personer som skjutit behov tandvård alltför länge på grund knappa ekonoupp av av miska resurser. Följden av detta har blivit eftersatt tandvård ofta en som kräver omfattande insatser till höga kostnader. Biståndshandläggaren ställs ofta inför beslutssituationer med svåra avväganden där den enskildes behov ekonomisk planering och allmän hushållsrådgivning i av ekonomiska frågor är stor betydelse. av För den enskilde däremot är det istället fråga ett behov likt om som de medicinska borde omfattas ett försäkringsskydd. av

Lag om socialbidrag 243

Nya regler har tandvårdsreformen införts som för många ingenom nebär att behovet tandvård blir eftersatt. Företrädare för brukarförav bunden, de fackliga organisationerna och Svenska Kommunförbundet har till utredningen framhållit detta. Effekterna reformen bör därför av utvärderas och särskilt utifrån tandvårdsbehovet hos de grupper som har en sämre ekonomi än andra. Är det fråga varit beroende socialbidrag under om en person som av lång tid kan behov socialbidrag för annat än akut tandvård motiveav Gäller ansökningen däremot behov ekonomiskt stöd för tandras. av vård till med låga inkomster ändå har tillfälliga been person men som socialbidrag bör behovet kunna tillgodoses på annat sätt t.ex. hov av avbetalningsplan upprättas. Tandvård är dock i likhet med genom att en hälso- och sjukvård ett behov gäller för alla och därmed ska kostsom nadsposten tandvård ingå i grundläggande försörjning. en När tandläkare bedömt att den bidragssökande har behov av en tandvård uppkommer frågan i vilken omfattning socialbidrag ska lämoch vad kan skälig kostnad för tandvården. I liknas som anses vara en het med vad gäller för socialbidragets nivå i allmänhet ska utsom gångspunkten vad låginkomsttagare kan antas kunna bekosta vara en själv.

Socialbidrag i övrigt

Utöver de i lagen angivna behovspostema bedömts nödvänsom som diga för grundläggande försörjning finns det även andra kostnader en ska täcka behov är angelägna inte förekommer lika som som men som ofta i den dagliga hushållningen. Att i lagen räkna vilka de kan upp innebär risk och icke önskvärd begränsning möjlighevara en en av terna att tillgodose enskilda behov. En alltför detaljerad reglering rätten till socialbidrag kan motav verka behovet bidraget efter individuella förutsättningar av att anpassa även nödvändiga anpassningar till följd omvärldsförändringar men av arbetsmetoder. Socialbidrag ska därför kunna lämnas i vissa och nya fall för att täcka individuella behov har samband med vad som som normalt gäller för människors livsföring. Insatser som kan komma ifråga för rätt till socialbidrag är t.ex. tlyttningskostnader, komplettering eller nyanskaffning möbler, husgeråd, TV, Vid behov av av m.m. socialbidrag för dessa i lagen icke särskilt specificerade kostnadspostema ska rätten till bidrag bedömas utifrån den faktiska kostnaden med den begränsningen att Socialbidraget endast kan beviljas för den del av kostnaden är skälig. I likhet med all socialbidragsprövning måste som beakta den enskildes förutsättningar att tillgodose sina behov. man egna

För en långvarigt bidragsberoende kan behovet socialbidrag därför av framstå som mer angeläget till skillnad från den med ett begränsat behov av socialbidrag och större möjligheter att själv inom viss tidsen period klara sin försörjning.

Socialbidrag lämnas inte för vård- och behandlingsinsatser

Eftersom socialbidrag ska utgå för att täcka behov som avser en grundläggande försörjning ska inte behov eller har koppsom avser en ling till vård- och behandlingsinsatser prövas enligt lagen socialbiom drag. I stället ska den prövningen göras enligt socialtjänstlagen. I den mån enskild söker ekonomiskt bidrag till kostnader för vård en eller behandling ska ansökan dock prövas socialnämnden enligt av socialtjänstlagen och inte enligt reglerna i lagen socialbidrag. om Även det i vissa fall kan hävdas behandling för alkoom att en t.ex. holmissbruk kan ha avgörande betydelse för att den enskilde ska kunna återgå till ett normalt liv och därmed bli självförsörjande är det inte fråga om sådana behov som kan uppfattas normal utgift för att som en trygga försöijningen. I stället är det fråga om insatser ha anknytsom ning till möjligheten att bedriva ett effektivt socialt arbete för enskilde eller grupper. Vilka insatser då kan komma ifråga är bedömning som en som ska ske med professionell utgångspunkt i fråga socialt en om arbete. Att bistånd i form vård och behandling ska prövas enligt socialav tjänstlagen är naturligt. Mindre självklar kan gränsen mellan socialtjänstlagen och lagen om socialbidrag enskild är förevara om en som mål för vård och behandling söker ekonomiskt bidrag i samband med

vården/behandlingen.

En grundregel bör då att ekonomiskt bidrag till kostnader vara av ordinär karaktär för barn och ungdom är föremål för vård och besom handling ska prövas enligt lagen om socialbidrag. Avgörande blir alltså om det är fråga om sådana utgifter vid sedvanlig bedömning som en av en bamfamiljs behov av ekonomiskt tillskott skulle ha prövats enligt socialbidragslagen. Den bedömningen bör också gälla för föräldrars behov av socialbidrag som har anknytning till barnet även den fakom tiska vården för tillfället åligger annan. För vuxna som t.ex. får behandling för missbruk bör bedömningen av ett ekonomiskt bidrag beroende vad behovet och den vara av avser enskildes ekonomiska situation. De behov ingår i grundlägsom en gande försäljning ska prövas enligt reglerna i lagen socialbidrag. I om den mån en ansökan om ekonomiskt bistånd inte grundläggande avser

Lag om socialbidrag 245

försörjning utan är kopplad till vård och behandling ska rätt till sådant bistånd prövas enligt reglerna i socialtjänstlagen.

Socialbidrag till äldre och funktionshindrade

För många funktionshindrade är förutsättningarna för att leva ett normalt liv förknippade med kostnader för hjälpmedel. I de fall dessa kostnader särskilda stödfonner är den enskilde häninte ersätts genom visad till socialtjänsten inte kostnaderna för behovet kan tillgodoses om på något annat sätt. Kommunens för den enskilde är i dessa fall ansvar tydligt det inte kan hävdas att kostnaden har sådant samband med om vård och behandling att det åvilar annan huvudman. Är så inte fallet och kostnaden bedöms nödvändig för att den som funktionshindrade ska kunna arbeta eller delta i därmed jämförlig sysselsättning bör socialnämnden lämna socialbidrag. Kunskapslyftskommittén har i sitt delbetänkande Vuxenutbildning för alla SOU 1999:39 behandlat del de svårigheter som uppstår en av när funktionshindrade ska studera. Exempel på sådana svårigheter som generellt kan gälla för funktionshindrades möjligheter till sett anses sysselsättning tillgång och finansiering tolk för döva och hörär, av selskadade, tillgång till litteratur, behov olika hjälpmedel och andra av insatser. För göra olika former sysselsättning möjligt för funkatt av tionshindrade krävs samordning mellan de huvudmän som kan en komma ifråga och att nödvändiga åtgärder finansieras. Socialtjänsten har ett yttersta för detta och det kan även innebära att ansvar socialnämnden måste pröva rätt till socialbidrag kan komma ifråga. om Målgruppen för rätt till socialbidrag är framförallt de iförvärvsverkålder. För äldre med otillräcklig pension ska behov ekonomiskt sam av tillskott för klara grundläggande försörjning prövas enligt den lag att en försörjningsstöd till äldre föreslås i kapitel 14. Behov av om som socialbidrag i övrigt ska därför förekomma endast i undantagsfall. När det fråga rätt till insatser i form hemtjänst för att tillär om av godose behov servicekaraktär och behov inriktade mot personav mer lig omvårdnad eller insats i form särskilt boende för äldre eller av funktionshindrade ska inte socialbidragsprövning komma ifråga. en Behov insatser ska prövas enligt socialtjänstlagen. I de fall den enav skildes tillgångar är otillräckliga för att kunna tillgodose behövliga inska kommunens taxor utformas så att den enskilde inte ska satser egna behöva socialbidrag för att uppnå skälig levnadsnivå. I syfte att fören bättra den enskilde pensionärens ekonomiska förutsättningar i förhållande till den kommunala avgiftsuttaget föreslår Boende- och avgiftsut-

246 Lag om socialbidrag

redningen i sitt betänkande Bo tryggt- Betala rätt SOU 1999:33 bl.a. en utökad möjlighet att få avgiften omprövad.

Övriga bestämmelser avseende Socialbidraget

Socialbidragslagen innehåller också bestämmelser reglerar möjligsom heterna för kommunerna att begära att ungdomar uppbär socialsom bidrag ska delta i praktik eller kompetenshöjande verksamhet. Likaså regleras i lagen förutsättningarna för återkrav utgivet socialbidrag. av Utredningens förslag särskild lag socialbidrag innebär inte om en om någon förändring av dessa bestämmelsers materiella innehåll.

9.4¶Några särskilda rörande

frågor socialbidrag

Under utredningstiden har vid kommunbesök och skrivelser genom som inkommit och överlämnats till utredningen ett flertal frågor uppkommit som rör rätten till socialbidrag i olika situationer. Även det om inte varit möjligt för utredningen att analysera och lämna förslag till lösning av framställda frågeställningar vill utredningen ändå lyfta fram de tillämpningssvårigheter som idag förekommer vid bedömningen av rätt till socialbidrag. Först belyses frågeställningarna och i de fall utredningen anser att kommentarer från utredningens sida är motiverade görs de sist i avsnittet. Inledningsvis är det fråga huruvida fått ett ideellt om en person som skadestånd kan nekas socialbidrag med hänsyn till att dennes försörjning kan tryggas genom de medel erhållits i skadestånd. som Skadeståndsrätten skiljer mellan ekonomisk och ideell skada. Det ekonomiska skadeståndet ska kompensera den skadelidande för ekonomiska förluster med anledning skadan. Det ideella skadeståndet av ska kompensera den skadelidande dels för sådan förlust inte eller som endast med svårighet går att bevisa och dels för skada inte är att som betrakta som ekonomisk. Lagstiftarens syfte med det ideella skadeståndet är att bl.a. den att ge skadelidande upprättelse för den förnedrande och kränkande behandling eller oförrätt skadehandlingen utgör. Frågan har bl.a. som uppmärksammats i betänkandet Ersättning för kränkningen brott genom SOU 1992:84 och i Skadestånd på grund brott SOU senare av 1998:40. I juni 1999 lämnade regeringen ett förslag5 till riksdagen

5 Prop 1998/99: 139

Lag om socialbidrag 247

vilket innebär särskild reglering det ideella skadeståndet till de en av tvångssteriliserade. När det gäller i vilken utsträckning barns tillgångar bör beaktas vid bedömningen hushålls rätt till försörjningsstöd har uppmärkav ett det föreligger svårigheter i förhållande till de krav som sammats att föräldrabalken i vissa fall uppställer vad gäller redovisning och förvaltning omyndigas tillgångar. Ytterst är det fråga vilka ändamål av en om kan accepteras för att omyndiga barns tillgångar ska kunna tas i som anspråk. Föräldrabalkens bestämmelser innebär att föräldrarna har skylen dighet försörja sina bam. Bestämmelser finns också ibalken för att att skydda omyndiga barns tillgångar. För förmyndare eller i de fall en en god förordnats eller förvaltare utsetts gäller ett ansvar att se till att man den omyndiges medel i skälig omfattning används för hans eller hennes uppehälle, utbildning eller nytta i övrigt. De medel inte används som för dessa ändamål ska placeras på ett tryggt sätt. Förvaltningen omyndigas medel kan i vissa fall begränsas av de av villkor uppställts vid förvärv gåva, testamente eller särskilt som ett av

förrnånstagarförordnande vid försäkring eller pensionssparande. Det

kan innebära formen för villkorets uppställande är sådant att det att civilrättsligt binder båda parter utan möjlighet för den ena parten att ensidigt ändra förutsättningarna. Villkoren gäller också mot utomstående. Den omyndiges medel kan därför i vissa fall inte vara åtkomliga eller realiserbara för något annat ändamål än det som föreskrivits som

villkor för förmögenhetsöverföringen.

Ett åren ständigt återkommande problem i socialannat genom bidragshandläggningen är möjligheterna för egenföretagare att erhålla socialbidrag i vissa situationer när de möjligheterna till försörjegna ning otillräckliga. De Senaste årens utökade satsningar som inriktats är på underlätta för egenföretagare och nyföretagande bl.a. genom att starta-eget-bidrag har lett till att de bedömningsproblem som alltid förekommit ökat i omfattning. Särskilt har uppmärksammats att de bidrag beviljats i syfte att starta rörelse inte beaktar den som en egen enskildes försörjningsbörda. Konsekvensen detta blir att den som av uppbär särskilt stöd för företagare och har försörjningskyldighet blir ett hänvisad till socialtjänsten. Av olika skäl ifrågasätts där ofta rätten till

socialbidrag. Problem uppkommer också i kommunerna i dessa fall eftersom kommunallagen begränsar möjligheterna individuellt inriktat biatt ge drag till näringsidkare. Socialstyrelsen har uppmärksammat problemet och därvid ifrågasatt förevarande problem kan lösas genom en anom passning till kommunallagens bestämmelser eller socialbidrag kan om lämnas till företagarens familj vid behov inte till företagaren själv. men

Vidare ifrågasätter Socialstyrelsen rättsläget är sådant att lagom en ändring krävs för att socialbidrag till företagare ska möjligt. vara Ett antal problem har också lyfts fram har samband med den som formella handläggningen avseende möjligheterna att angripa ett beslut enligt nuvarande 6 § socialtjänstlagen. Även andra svårigheter med g koppling till samma paragraf har uppmärksammats. Med anledning av ovanstående frågeställningar vill utredningen framhålla att socialbidragsprövningen syftar till prövning i varje en enskilt fall utifrån de individuella behov föreligger. Kommunen som har också ett för medborgarna innebär att de i akuta ansvar som situationer är skyldiga att bistå enskilda. Att i lagstiftning precisera de situationer kan uppstå i tillämpsom ningen låter sig inte alltid göras utan det ankommer på kommuner och domstolar att i varje enskilt fall ta ställning. Genom dessa ställningstaganden kommer vägledning att för att underlätta den framtida ges tillämpningen. Detta innebär att de svårigheter framförts vad gäller som möjligheten att genom ideellt skadestånd eller att ta barns tillgenom gångar i anspråk för att trygga försörjning är att mot bakgrunden en ses att Socialbidraget är det yttersta skyddsnätet för försörjning. De flesta människor försöker med stor kraft lösa sina ekonomiska problem och först när inga andra möjligheter föreligger till försörjning kan socialbidrag komma ifråga. För att principen för socialbidrag ska upprätthållas gentemot de gör sitt yttersta för att klara sin försörjsom ning kan det inte uppfattas som rimligt att tillgångar ska skyddas och inte avräknas som är det sedvanliga vid prövningen. Men en socialbidragsbedömning innebär också att individuell en bedömning måste göras. För vissa bedömningar måste det individuella synsättet vidgas eftersom förutsättningarna avviker från det som normalt förekommer i en

socialbidragshantering. En behovsprövning i ett sådan vidgat perspek-

tiv förutsätter dock att det bland de flesta i samhället uppfattas som legitimt. Mot bakgrund detta kan det ifrågasättas det ideella skaav om deståndet ska användas för att tillgodose behov grundläggande av en försörjning. Frågan om hur det ideella skadeståndet ska behandlas i olika avseenden har upprepade gånger lyfts fram och bör eventuellt därför även vad gäller socialbidragshandläggning utredas i särskild ordning för att få enhetlig tillämpning. en Vad gäller barns tillgångar måste särskilt beaktas att deras medel inte kan tas i anspråk för familjens försörjning däremot för barnets men uppehälle enligt föräldrabalkens bestämmelser. Därutöver kan som angivits ovan vissa villkor uppställts vid överförandet barnens som av tillgångar ett hinder. Socialstyrelsen har i sina allmänna råd vara SOSFS 1998:11 närmare rekommenderat vilka ställningstaganden

Lag socialbidrag 249

om

som kan ligga till grund för en bedömning när det är fråga att beho-

om vet kan tillgodoses på annat sätt dvs. tillgångar.

genom egna

Enligt utredningens mening finns det inte skäl för att göra andra ställningstaganden ifråga barnets tillgångar än det gör för de

om som vuxnas. Det vill säga i ett längre tidsperspektiv kan det finnas anledning att ta även barns tillgångar i anspråk för att tillgodose barnets behov men det kan aldrig bli fråga att använda den omyndiges medel

om för hushållsgemensamma kostnader.

Utredningens uppfattning är dock att frågan har sådana konsekvenser för bl.a. förvaltningen omyndigas tillgångar och möjlig-

av heterna att realisera omyndigas tillgångar för den har stora till-

som gångar i förhållande till dem med mindre, kanske åtkomliga

men mer besparingar, att frågan bör beredas i ett större sammanhang än vad utredningens uppdrag medger.

När det gäller företagares möjlighet att erhålla ett bidrag till försörjning medger inte tiden för uppdraget att utredningen närmare kan bedöma de konsekvenser som kommunallagens bestämmelser har för frågan om rätt till socialbidrag. Överhuvudtaget kan konstateras att den ändrade arbetsmarknaden med en annan struktur bl.a. vad gäller

egenföretagande och olika stödformer för dessa är så komplicerad och har beröring med många fler trygghetssystem än Socialbidraget varför det bör hanteras i ett annat sammanhang än denna utredning.

Slutligen gällande svårigheterna vid tillämpning den nuvarande

av 6 g § socialtjänstlagen så kommer de att försvinna med utredningens förslag till ny lag om socialbidrag och reviderad socialtjänstlag.

en

9.5 och

Handläggnings-

dokumentationsbestämmelser

Mitt förslag: I fråga handläggning och rätt att fatta beslut

om om

socialbidrag ska nuvarande bestämmelser i socialtjänstlagen tilläm-

pas. Beslut om socialbidrag överklagas förvaltningsbesvär.

genom

Utredningen har inte funnit problem motiverar förändringar i den

som formella handläggningen socialbidragsärenden. Därför föreslås att

av samma regler som idag gäller för handläggningen det ekonomiska

av biståndet även fortsättningsvis ska gälla för socialbidragshanteringen. Däremot har många synpunkter framförts behovet ett

om av mer serviceinriktat förhållningssätt gentemot de bidragssökande. Detta kom-

250 Lag om socialbidrag

menteras närmare i avsnitt 10.5 det sociala arbetet. Vidare diskuom teras i avsnitt 7.6 betydelsen organisation och arbetsmetoder. av Beslut om socialbidrag ska kunna överklagas förvaltningsgenom besvär. Skälen för detta framgår under avsnitt 8.3. ovan

9.6¶Ekonomiska konsekvenser

Inledningsvis kan konstateras att socialbidragets karaktär med individuell behovsprövning i sig leder till återhållsamhet med kostnaderna. Förslaget om en socialbidragslag förändrar inte detta. Gällande rättspraxis, och hur den kan utvecklas, är avgörande för vilka kostnadskonsekvenser särskild lag socialbidrag får. Förslaen om gets utökade rätt till förvaltningsbesvär skiljer i förhållande till nuläget på slutgiltligt beslut i förvaltningsdomstol och direkt kostnadsansvar. Ett sådant förhållande brukar leda till att kostnader drivs anses upp. Utredningen medger att det kan föreligga sådan risk. en Utredningen förutsätter dock att den rättspraxis utvecklas vid som förvaltningsdomstolama, med de motiveringar utredningen lämsom nar, ska innebära att det tas rimliga kommunalekonomiska hänsyn. Här har tidigare också hänvisats till att Regeringsrätten i sina avgöranden har slagit fast att i den avvägning i varje enskilt fall måste göras som mellan olika intressen, så är kommunernas ett sådant intresse. resurser Det är utredningens uppfattning att kommunalekonomiska restriktioner fortsättningsvis ska vägas in i det enskilda fallet. Det är utredningens bedömning att kostnaderna för socialbidrag inte kommer att öka till följd det utökade rättighetsinslaget. av Det är särskilt viktigt med en restriktiv hållning när det gäller socialbidrag till unga personer. Med tanke på att ungdomar i dessa sammanhang är en stor bör sådan restriktivitet leda till att kostnaderna gmpp, en för socialbidragen minskar. Den nuvarande bestämmelsen försörjningsstöd för akut tandvård om ändras till att socialbidrag ska möjligt att få även för tandvård vara som inte är akut på de villkor gäller för socialbidraget. Potentiellt och som på kort sikt kan denna ändring medföra ökade kostnader för kommunerna. På lång sikt bör förändringen istället kunna leda till sänkta kostnader, eftersom nonnal tandvård rimligen förebygger omfattande mer tandskador som kan få akut karaktär. Det är också utredningens bedömning att belastningen vid domstolama inte kommer att öka och därmed kommer inte heller kostnaderna vid dessa att öka. Sammantaget är det utredningens bedömning att förslaget till Lag om socialbidrag inte medför några ökade kostnader.

10 Socialtjänstlagen

10. l

Inriktning

Min bedömning: Socialtjänstlagens ramlagskaraktär och de målstyrande bestämmelserna består. I kommunerna utformas socialtjänsten och anpassas till lokala förutsättningar vilket främjar såväl kvalitet i insatserna som ett effektivt utnyttjande av offentliga resurser. Särskilt viktigt är det därför vid val av insats att sammanväga alla betydelsefulla omständigheter såsom insatsens lämplighet som sådan, kostnaderna för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den enskildes önskemål.

Mitt förslag: Ändringarna i socialtjänstlagen innebär följande.

Enskilda ska ha rätt till stöd och hjälp, service, behandling, vård och omsorg.

Individens möjlighet att överklaga beslut enligt lagen i form för-

valtningsbesvär ska var densamma för alla individers behov av

socialt stöd enligt socialtjänstlagen. En ny bestämmelse införs som reglerar kommunens skyldighet att stödja dem som vårdar närstående. Lagen ska redigeras och därigenom införs en ny rubrik för i lagen redan befintliga bestämmelser som gäller specificerade individuella insatser.

Särskilda stimulansmedel bör avsättas för metodutveckling i syfte

att stärka ett serviceinriktat förhållningssätt gentemot enskilda i

det sociala arbetet.

Utredningens uppdrag omfattar inte en översyn av hela socialtjänstlagens tillämpning utan endast vissa frågor. En av dessa är lagens struktur och konstruktion. Särskilt betydelsefullt är vilken form av rättsskydd som ska garanteras den enskilde. I utredningsarbetet har emellertid även många andra frågor väckts har anknytning till upp-

som draget och som syftar till förbättringar av socialtjänsten.

252 Socialtjänstlagen

I det här avsnittet behandlas de uppgifter som direkt hänför sig till utredningsuppdraget också de har sådan betydelse och an-

men som knytning till uppdraget att det förutsätter en analys i sammanhanget. Det innebär inte att de synpunkter framförts till utredningen i olika

som sammanhang bedömts som oväsentliga eller mindre viktiga men däremot har anknytningen till utredningsuppdraget varit svagare.

Socialtjänstlagen ska alltså reglera socialnämndens uppgifter i samma omfattning som tidigare undantaget behov av ekonomiskt stöd till en grundläggande försörjning som regleras i den föreslagna socialbidragslagen. I förhållande till nuvarande socialtjänstlag innebär det att försörjningsstödet 6 b § och det ekonomiska stödet för en grundläggande försörjning som regleras som bistånd i annan form 6 g § kornmer att omfattas av socialbidragslagen.

Ekonomiskt stöd till vård- och behandlingsinsatser som enskilda kan ansöka ska det bedömas enligt socialtjänstlagen. Även be-

om om en handlings- eller vårdinsats åligger en annan huvudman är socialnämnden skyldig att pröva en ansökan. Men det kan vara motiverat med avslag därför att behovet kan tillgodoses huvudman. Kan den

av en annan enskildes behov ändå inte tillgodoses har kommunen det yttersta ansvaret och måste pröva den enskildes behov av stöd. Prövningen av rätt till ekonomiskt stöd ska då ske enligt socialtjänstlagen och inte enligt lagen om socialbidrag.

De gränsdragningar kan bli aktuella har också behandlats i

som föregående kapitel om socialbidraget. Stor betydelse i sammanhanget är att i fråga insatser i form av hjälp i hemmet och särskilt boende

om bestämmer kommunerna själva avgifterna för dessa insatser. Avgifterna ska därvid anpassade till den enskildes ekonomiska förhållanden

vara så att behov av socialbidrag inte ska uppkomma.

Socialtjänstens uppgifter är alltså att verka för individers goda levnadsförhållanden och svara för enskildas behov av omsorg, service, upplysningar, råd och stöd samt vård och ska inte förändras. Inte heller är någon förändring avsedd vad gäller arbetet med de grupper som särskilt lyfts fram i lagen och som reglerar omsorg om barn och ungdomar, äldre och funktionshindrade samt åtgärder för missbrukare. De grundläggande förutsättningarna för socialtjänstens arbete är alltså de-

med de preciseringar vi föreslår. samma som nu

Förutom de förslag, som utredningen senare i kapitlet presenterar kräver de ändringar gjorts i socialtjänstlagen under årens lopp att

som lagen redigeras Det innebär bl.a. att en rubrik kommer att före-

om. ny slås för de insatser som redan idag är reglerade inledningsvis i lagen

har tydligare inriktning på individuella insatser än andra men som en mer övergripande förutsättningar för det sociala arbetet. Därutöver ska

Socialtjänstlagen 253

de paragrafer som idag betecknas med etc. ersättas med enbart

a, c ett nummer.

Detta innebär att med enstaka undantag kommer den nuvarande socialtjänstlagens bestämmelser att sifferbeteclming. Ut-

en annan redningen föreslår däremot inte socialtjänstlag ett nytryck

en ny men av lagen behövs. Konsekvensen detta när det gäller tillämpningen

av av lagen är dock begränsad eftersom de materiella bestämmelsemas lydelse inte ändrats i utsträckning än vad framgår detta

annan som av kapitel och i kapitel 9 om socialbidraget.

Sammanfattningsvis innebär ovanstående att lagens karaktär som en ramlag består. Utredningen föreslår därmed inte en särskild lag för att reglera verksamheten inom äldreomsorgen.

I syfte att stärka ett mer individinriktat socialt arbete med ett större inslag av serviceinriktning betonas betydelsen det sociala metod-

av utvecklingsarbetet.

Vidare kommer kommunernas skyldigheter att bistå de anhöriga som vårdar funktionshindrade, sjuka eller äldre men även anhöriga till andra målgrupper för socialtjänstens insatser att förtydligas.

Det tudelade ansvar för hemsjukvården är fortfarande ett problem. Det är angeläget att tydliga incitament tillskapas för utveckling som

en innebär ett mera samlat ansvar för hemsjukvård.

En fungerande klagomålshantering inom socialtjänsten är viktig såväl för kvalitetsutveckling som ur rättssäkerhetssynpunkt för den enskilde som ett viktigt komplement till den formella rätten att överklaga beslut. Detta är angelägenhet för kommunerna och fordrar för närva-

en rande ingen särskild lagreglering.

Kommunens beslut om bistånd ska kunna överklagas i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen.

Det bistånd som nu regleras som annat bistånd 6 f § och bistånd till vård och behandlingsinsatser omfattas bistånd

som nu av i annan form 6 § kommer att regleras i allmän biståndsparagraf. Därmed

g en kommer preciseringen rätten till insats i form hjälp i hemmet och

av av särskilda boendeforrner att upphöra.

Den enskilde ska alltså enligt lagen ha rätt till individuell insats

en när behov detta föreligger och detta inte kan tillgodoses på annat

av sätt. Målsättningen enligt nuvarande lagstiftning är ett den enskilde ska uppnå en skälig levnadsnivå. Utredningens förslag innebär inte någon förändring av begreppet.

Tillsynen över socialtjänsten och frågor har anknytning till

som finansieringen socialtjänsten kommer att behandlas i kapitel 13.

av

Ändringar i socialtjänstlagen kräver att vissa följdändringar görs i ett flertal andra författningar hänvisar till 1980 års socialtjänstlag.

som Det har dock inte varit möjligt att inom för utredningens arbete

ramen

göra en fullständig genomgång av alla författningar som berörs av följdändringar. Det arbetet får därför göras under den fortsatta beredningen av förslaget.

Behovet av Övergångsbestämmelser måste i likhet med behov

av följdändringar, övervägas under den fortsatta beredningen av ärendet.

10.2¶Den enskildes rätt till bistånd

Mitt förslag: Socialtjänstlagen ska innehålla en bestämmelse som ger den enskilde som har behov av stöd och hjälp, service, vård och omsorg och behandling rätt till bistånd om inte behovet kan tillgodoses på annat sätt.

Detta avsnitt har som utgångspunkt den enskildes förutsättningar att få en rättvis och väl avvägd insats från socialtjänsten som stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett gott liv.

Som anförts i föregående avsnitt ska regleringen av den enskildes rätt till bistånd i form av olika insatser enligt lagen ha ett allmänt innehåll utan angivande vilka insatser kan komma i fråga. I detta

av som avsnitt vill utredningen närmare motivera varför den enskildes rättssäkerhet kräver möjlighet till domstolsprövning i form förvaltnings-

av besvär. Det innebär att avsnittet till stor del kommer att utgå från den enskildes förhållande till kommunerna. Men det kunde lika väl ha varit landstinget eller en statlig myndighet om riksdagen hade valt att lägga ansvaret för socialtjänstverksamhetema på någon av dessa i stället.

Samstämmighet råder om att frågor kring den enskildes rättssäkerhet är särskilt betydelsefulla och ska väga tungt. Fonnema för hur detta ska ske varierar dock kraftigt såväl över tid som i förhållande till olika samhällssektorer.

Fonnema för rättssäkerheten kommer därmed att utformas med utgångspunkt i den verklighet som är för handen. Detta är naturligt eftersom alla fonner för samverkan såväl i samhället i förhållandet

som mellan människor innebär ett hänsynstagande till och en avvägning mellan olika intressen och viljor.

För socialtjänstens del innebär det att en enskilds intressen i en viss situation ställs mot det politiska intresset att utforma socialtjänsten från ett kommunalt perspektiv. Främst är det en fråga om hur riksdagen och regeringen vill att medborgarnas välfärd ska skyddas utifrån ett nationellt perspektiv. De intressemotsättningar som dänned uppstår i form av möjligheter att påverka och styra medborgarnas välfärd har i socialtj änstlagen sammanvägts i syfte att stärka och skydda medborgarna.

Socialtjänstlagen 255

Socialtjänstlagens portalparagraf sammanfattar väl detta syfte. Men de inbyggda intressemotsättningama har inte överbryggats. Inte

ens genom Regeringsrättens domar har en sådan praxis kunnat utvecklas att reglemas tillämpning preciserats och tolkningssvårigheterna minskat annat än i vissa fall. Ofta har dock detta inneburit ett den enskildes intressen fått överväga. Detta har fått till följd att andra intressen

argumenterar mot lagens utformning.

För utredningen har gällt att finna lösning på problemet be-

en som aktar samtliga aspekter som lagen ger uttryck för. Svårighetema i detta hänseende är uppenbara och utredningen måste hänvisa till vad

som många gånger tidigare anförts som den egentliga orsaken eller försvaret för rådande ordning. Grundlagen har inte tillräckligt tydligt definie-

en rat kompetensfördelningen vad gäller statens och kommunens ansvar. I förarbetena anges att avsikten med detta är att kunna anpassa ansvarsområdena efter ändrade samhällsförhållanden.

Mot bakgrund av detta har utredningens ambition varit att så långt som möjligt överbrygga de motsättningar som finns i syfte att få en reglering som effektiviserar verksamheterna ur alla perspektiv. De bakomliggande motiven för de intresseavvägningar lagen uttryck

som ger för har även behandlats i kapitel 6 och

ovan

l0.2.l Rättssäker hantering för enskilda

Frågan huruvida socialtjänstlagen ska ge möjligheter för den enskilde att kräva en insats och vid behov även söka förverkliga detta genom prövning av saken i domstolar har sedan lagens tillkomst ifrågasatts. Kritik mot lagen med dess bestämmelser om rättigheter för enskilda och målstyrningsparagrafer har förekommit. Alternativen till nuvarande utformning har dock varit få. Svenska Kommunförbundet har emellertid som en del i sitt s.k. LIV-projekt publicerat två skrifter som analyserar socialtjänstlagen och LSS-lagen utifrån ett kommunalt perspektiv.

Förslag framförs också som syftar till att stärka den enskildes ställning. Inledningsvis kommer därför i detta avsnitt att redogöras för förbundets diskussionsunderlag och därefter för formerna for domstolsprövningen.

Svenska kommunförbundet 1998 En samlad lag om vård och omsorg Ett diskussionsunderlag, samt 1998 Uänstegarantier och klagomålshantering en

väg till ökat medborgarinflytande.

256 Socialtjänstlagen

Svenska Kommunförbundets diskussionsunderlag om tjänstegarantier och klagomålshantering för att stärka den enskildes ställning

Kommunförbundets diskussionsunderlag behandlar den rättsliga regleringen vård- och omsorgsområdets verksamheter från flera utgångs-

av punkter.

Från lokaldemolcratisk synpunkt har enligt förbundet utvecklingen under det senaste decenniet kännetecknats å sidan målstyming

av ena och decentralisering och å andra sidan ökande inslag av statlig detaljstyrning genom bl.a. rättighetslagstiftning och riktade statsbidrag. Att kommunerna har ett väl tilltaget handlingsutrymme över vård- och omsorgsområdet har betydelse för demokratins funktionssätt. Alla människor berörs under olika delar livet av åtminstone vissa av dessa

av Verksamheter. Om de viktiga politiska besluten fattas nära medborgarna torde det enligt Kommunförbundet lättare för dem att påverka och

vara känna för fråga. Principiellt ifrågasätts snäva

engagemang en begränsningar det kommunala självbestämmandet mot bakgrund av

av självstyrelsens grundlagsskydd och Europakonventionen kommunal

om självstyrelse.

Ett finansiellt perspektiv på socialtjänstens rättsliga reglering bygger till stor del på kommunernas erfarenheter av 1990-talets utveckling. Verksamheterna inom vård- och omsorgsområdet har fått vidkännas en utveckling där behoven ofta påtagligt synts överstiga tillgängliga resur-

Samtidigt anspråken har ökat på flera verksamhetsområden ser. som har krav ställts på sänkta eller åtminstone oförändrade utgifter. Ökande anspråk hör med bl.a. ökade antal äldre och skolbarn men

samman också med och vidgade uppgifter. Ekonomisk kompensation från

nya staten när kommunernas har förändrats har enligt förbundet ofta

ansvar saknats eller varit otillräcklig.

Parallellt med denna utveckling ökar kraven på information, valfrihet, kvalitet, delaktighet och medbestämmande särskilt bland yngre

medborgare. Kommuninvånama och skattebetalarna förväntar sig att tjänsterna skall motsvara och individuella behov och önskemål.

var ens

Mot denna bakgrund skisserar Kommunförbundet i sina diskussionsunderlag utveckling där kommunerna i framtiden skulle få ett

en utökat för att såväl tillgodose medborgarnas behov vård och

ansvar av

deras behov rättslig trygghet och inflytande. För att omsorg som av skapa förutsättningar för en sådan utveckling är förbundets mening att socialtjänstlagen bör kommunernas ansvar inom socialtjänstens

ange område i form tydliga skyldigheter. Lagens bestämmelser preciseras

av lokalt i kommunala riktlinjer som beskriver vad kommuninvånama har

Socialtjänstlagen 257

rätt att kräva i fråga verksamheternas innehåll, omfattning och kvaom litet. Domstolskontrollen utgörs laglighetsprövning. Eftersom den av rättsliga granskningen kommunens beslut därmed begränsas till av lagligheten behöver den externa, opartiska granskningen av beslutets lämplighet prövas andra instanser än domstolarna. Enligt Kommunav förbundets diskussionsunderlag bör således bl.a. statens tillsyn över socialtjänstens verksamheter förtydligas och utökning av patienten nämndernas ansvarsområde samt ett individuellt yrkesansvar för soci-

altjänstens yrkesutövare övervägas. För att stärka den enskildes rättsliga ställning inom ramen för en skyldighetsbaserad socialtjänstlag kan länsstyrelsen skyldighet att ges följa rättelser beslut som upphävts genom laglighetsprövning. upp av Länsstyrelserna kan också möjlighet att vid vite förelägga kommuges att inom viss tid rätta sig efter domstolens dom. nerna Vid sidan domstolskontroll och extern granskning av om annan kommunernas verksamhet kan kommunerna på eget initiativ utveckla instrument stärker den enskildes ställning i vård- och omsorgssom verksamheterna. Av diskussionsunderlagen framgår att sådana instrument kan t.ex. änstegarantier och klagomålshantering. vara Genom tjänstegarantier knyts kommunernas utfástelser i fråga om olika tjänsters innehåll, omfattning och kvalitet till en individuell forbindelse. Om tjänst inte motsvarar kommunens utfästelser erhåller en den drabbade individen någon form kompensation, t.ex. i form av av sänkt avgift. Genom preciseringen får medborgaren kännedom om socialtjänstens utbud och kan bedöma tjänstens kvalitet i förhållande till den utlovade nivån. Kommunerna kan samtidigt styra förväntningarna på de olika tjänstemas innehåll och göra det begripligt för medborgarna hur kommunens service påverkas det finansiella utrymmet. Tjänsteav garantiema blir också användbart underlag för krav riktas från ett som olika håll mot kommunen samtidigt de underlättar utvärderingssom och uppföljningsarbetet. Syftet med klagomålshantering är att huvudmannen- genom att ininstans fristående från den ordinarie verksamheten, som rätta en som utreder och vid behov åtgärdar klagomål på ett snabbt och tar emot, enkelt sätt skall kunna rätta till de fel eller brister uppstår i konsom takten med den enskilde. Klagomål är inte minst viktig kunskapsen källa för kommunen förbättra verksamheternas innehåll och kvalitet. att Kommunförbundets rapporter utgör diskussionsunderlag och har inte varit föremål for politisk behandling.

9 19-1630SocialtjänstdelA

258 Socialtjänstlagen

Laglighetsprövning

Kommunala beslut gällande socialtjänsten kan i domstol prövas dels i formen av laglighetsprövning enligt kommunallagen 1991:900 dels som förvaltningsbevär. Laglighetsprövningen är form kommunal

en av medborgartalan som ger kommunmedborgaren rätt att i förvaltningsdomstol hävda sina intressen, exempelvis rätten till likabehandling, gentemot den kommun han är medlem i och verksamhet till stor

vars del finansieras genom kommunalskatt.

Den enskildes möjligheter att kontrollera att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenlighet sätt bedöms enligt de kriterier som anges i kommunallagen. Om besvären bifalls får beslutet upphävas

men inte ersättas med ett annat beslut. De grunder enligt 10 kap 8 §

som kommunallagen kan åberopas grund för att upphäva ett beslut är

som följande:

huruvida ett beslut har tillkommit i laga ordning, huruvida beslutet är hänförligt till den kommunala kompetensen, om beslutet fattas i enlighet med den beslutandes befogenhet eller om beslutet strider mot lag eller författning.

Genom laglighetsprövningen har alltså den enskilde kommunmedlemmen möjlighet att överklaga kommunala beslut utan att de direkt berör honom eller henne personligen. Syftet med prövningen är inte kon-

en troll av lämpligheten i varje enskilt fall utan en kontroll av den politiska

utifrån de angivna kriterierna. Är det därför fråga enskilprocessen om da rättsanspråk mot kommunen sker den prövningen i princip i stället som förvaltningsbesvär eller på civilprocessuell grund.

Av 10 kap 2 § andra punkten kommunallagen framgår att ett beslut av rent förberedande eller verkställande art inte får överklagas. Undantaget ska markera att överklagandet ska riktas mot det beslutande

organets avgörande och inte effektueringen.

Den enskilde som vill få ett kommunalt beslut prövat enligt kommunallagen har att iaktta de tider som gäller för överklagandet. Enligt 10 kap 4 § kommunallagen innebär det att tiden beräknas utifrån den dag då det på kommunen anslagstavla tillkännagivits att protokollet över beslutet justerats. Någon skyldighet för kommunen att upplysa

om möjligheten till laglighetsprövning föreligger inte.

På socialtjänstens område kan laglighetsprövningen komma ifråga för att pröva om beslut om kommunala riktlinjer är rättsenliga. Vid de senaste ändringarna av socialtjänstlagen kom delar av socialtjänsten att regleras utifrån förutsättningen att kommunerna riktlinjer

genom egna skulle precisera de insatser som skulle kunna komma ifråga, t.ex. vad gäller missbrukarvård. Ofta åberopas att beslutet strider mot den kom-

munala kompetensen för att det gäller verksamhet som inte är allen män i sin karaktär, understöd lämnas till enskild utan stöd för t.ex. om det i särskild lag. I de fall det hävdas att beslutet strider mot likställig-

hetsprincipen kan beslutet komma att bedömas olagligt eftersom som alla kommunmedlemmar i situation ska behandlas lika enligt samma kommunallagen. Grunden åberopas ofta när kommunfullmäktige fastställer avgifter för kommunala tjänster. Kommunala beslut har också

undanröjts när det gällt beslut avgifter varit i strid med lag. om som

Förvaltningsbesvär

Till skillnad laglighetsprövningen enligt kommunallagen innebär mot den enskildes möjlighet att anföra förvaltningsbesvär att både beslutets laglighet och lämplighet prövas domstolen. Utifrån vad den enskilde av och kommunen anfört skäl för att beslutet ska ändras eller ligga som fast har domstolen möjlighet att fatta ett nytt beslut med annan inneen börd. Några speciella kriterier begränsar prövningen föreligger som alltså inte. Enligt 29 § förvaltningsprocesslagen, reglerar domstolssom förfarandet i förvaltningsdomstolama, får rättens avgörande emellertid

inte gå vad yrkas i målet. Undantagsvis kan dock domstolen utöver som yrkande besluta till det bättre för den enskilde. Mot detta ska stälutan skyldighet gäller för domstolen enligt 8 § lag, villas den som samma ken skyldighet innebär att rätten ska till att målet blir så utrett som se dess beskaffenhet kräver. Rätten får dock inte utan stöd i författning vidga den parterna lagt fast för prövningen att utreda ram som genom något ligger utanför den partsbestämda tvisten. I praktiken är det som dock många gånger svårt att fastställa de begränsningar som kan

komma ifråga. skyldig i sitt beslut upplysa möjligheten för Kommunen är att om den enskilde att få beslutet prövat förvaltningsbesvär. Den rätten som tillkommer dock bara den beslutet angår. Den enskilde uppfattar som förvaltningsbesvären bättre möjlighet att få det kommunala som en beslutet granskat oberoende instans eftersom även lämpligheten av en prövas och det inte föreligger några särskilda kriterier för rätt till pröv-

ning.

Rättsäkerhet för den enskilde

Enligt utredningens mening innebär de förslag i Svenska som ges Kommunförbundets diskussionsunderlag, avseende ökat utrymme för

riktlinjer och kommunal klagomålshantering, att den enskildes ställning

stärks på ett förtjänstfullt sätt. Det tillgodoser på ett verlcningsfullt sätt såväl den enskildes intressen som den ekonomiska och politiska verklighetens krav på socialtjänsten. Det är alltså stort värde att dessa av principer utvecklas för en nationell tillämpning. Utredningen anser emellertid att utformningen av de framlagda förslagen bäst sker i kommunerna efter lokala förutsättningar. Därför kommer här inte att lämnas några förslag om lagreglering dessa. av Frågan är om de nämnda åtgärderna kan tillräckliga för att vara garantera enskildas rättssäkerhet när det gäller stöd och vård- och behandlingsinsatser. Innebär en skyldighetsbaserad lag, kommunala riktlinjer och tjänstegarantier väl fungerande avvägning uppnåtts att en mellan den enskildes intressen och det offentligas ansvar Utgångspunkten för all socialtjänstverksamhet är att den enskildes självbestämmanderätt och inflytande ska beaktas. Det har kommit till uttryck i lagens portalparagraf och även i samband med lagändsenare ringar markerats som betydelsefullt prop. 1997/982124 31 och 92 . s. Individens ställning i förhållande till myndighetens rutiner måste därför förändras i syfte att ge utrymme för medverkan och inflytande i handläggningen. Möjligheten att påverka och delaktig i är vara processen nämligen av väsentlig betydelse för att insatsen ska bli effektiv. Detta är en allmän utveckling gäller all offentlig verksamhet. I ett vidare som perspektiv är det fråga om vilken makt ska till medborgarna i som ges syfte att uppnå detta. Konsekvensen av detta är att om den enskilde ska tilldelas ett större inflytande eller valfrihet är det svårt att bortse från att det innebär en risk för begränsning den kommunala självbestämmanderätten. Fråav gan är då vilken form av makt som den enskilde kan använda sig för av att uppnå sina syften. I sammanhanget brukar behandla den poliman tiska, ekonomiska och rättsliga makten Den enskilde kan alltid via sina politiska representanter framföra sina åsikter. Det är ett för socialtjänsten tillämpligt maktmedel. Möjligheten att vinna rättelse i ett enskilt fall är dock tveksam. Politikernas och roll i dagens mer ansvar kommunala verksamheter och övergripande karaktär. är av annan mer Som konsument anses individen ha ekonomisk makt att välja olika alternativ. Den möjligheten föreligger dock i ringa utsträckning på det kommunala området eftersom individen är beroende de skattefinanav sierade tjänster bjuds ut och i begränsad omfattning själv, utifrån som ett ekonomiskt perspektiv, kan välja insats. Istället är det den rättsliga makten kommit att få störst betysom delse inom den offentliga verksamheten. På socialtjänstens område har därför sedan socialtjänstlagens tillkomst rätt till domstolsprövning en

2 Bl.a. SOU 1998:103.

Socialtjänstlagen 261

förelegat för att garantera enskildas rätt att få sin sak bedömd av ett fristående Av tradition i landet har den uppgiften legat hos annat organ. domstolarna haft för ändamålet anpassad kunskap och organisom en sation för att avväga och bedöma olika intressen ett rättsligt perur spektiv. För att kunna hävda att den enskilde har en reell möjlighet att delaktig och kunna påverka, ha valfrihet och medbestämmanderätt vara det viktigt han/hon har någon form makt för att hävda sin sak. är att av detta ska upplevas verkningsfullt krävs att den enskilde kan För att som vända sig till något än det redan har den formella annat organ som makten och de ekonomiska för att realisera åtgärderna eller resurserna troligt att den enskilde i den offentliga debatten kan att det kan göras hävda sin sak. Ytterst utredningen att det är fråga att upprätthålla indivianser om dens förtroende för de byggts för att säkra dennes välsystem som upp demokratiskt samhälle där den offentliga makten grundas på färd. I ett lagar det viktigt att den upplever att det finns en möjlighet att är svage hävda sin Det handlar både att hävda sin rätt till inegen rätt. om egen flytande hävda rätten till olika slag. Därtill kommer som att resurser av detta handlar den skydd mot att den offentliga makten att om svages missbrukas. - Ur vidare demokratiperspektiv kan ifrågasättas om inte en fungeett rande demokrati kräver form maktfördelning. För socialtjänstens en av del skulle det innebära att den enskildes ställning måste balanseras mot den offentliga makt representeras kommunema3. som av Socialtjänstlagen ska säkra alla medborgares behov socialt stöd av vård- och behandlingsinsatser inte utförs inom hälsomen även som och sjukvården. Ofta är det fråga människor som lever i en utsatt om just därför är i behov hjälp. Även och pressad situation och som av perbara på grund ålderssvaghet är i behov särskild vård soner som av av ska få det. Behovet hjälp många gånger sådana svårigheter som inneav avser bär den älpsökande är och har svårt att hur problemen ska att svag se lösas. Utsattheten är stor och möjligheten till alternativa lösningar utanför det kommunala ansvarsområdet få. Att i svår livssituation vända en till socialtjänsten och med bibehållen personlig integritet hävda sina sig behov kan för många upplevas besvärande. Men det kan också som fråga ställas inför avvägningar socialtjänsten som för vara om att av den enskilde kan livsavgörande. vara För stärka den enskildes skydd krävs professionalitet i bemöatt tande och handläggning. Metodarbetets betydelse i sammanhanget behandlas i avsnitt 10.5. Men därtill fordras att det yttersta rättsliga skyd-

3SOU 1999:58.

det för individen kan tillgodoses möjligheten till domstolsprövgenom

ning i forrn av förvaltningsbesvär.

Det är viktigt notera att uppgifterna för socialtjänsten skiljer sig från många offentliga verksamheters. Särskilt bör beaktas att de verksamheter som socialtjänstlagen reglerar många gånger vänder sig till sköra personer, som är i en svår situation och med behov stöd. Deras sociav ala nätverk är inte sällan och deras möjligheter att politiskt svaga agera och opinionsmässigt får anses förhållandevis små. Den utsatta situation socialtjänstens klienter befinner sig i gör som det inte naturligt att agera för förändring socialtjänsten. Den möjen av ligheten kan fungera för dem vill påverka i bamomsorgs- och skolsom frågor. En vital kommunal debatt i dessa frågor och även andra kommunala uppgifter teknisk karaktär låter sig väl föras i det ofav mer fentliga rummet med uppslutning andra med likartade erfarenheter. av Detta gäller emellertid inte alltid för den är behov personligt som av stöd för sig själv eller sina närmaste. Behovet av personlig integritet är en faktor som på ett inte obetydligt sätt begränsar möjligheterna att föra fram ett socialtjänstärende till offentlig debatt. Även i de fall enskilda lämnar ut uppgifter sig själva i syfte att skapa debatt är förutom sättningarna för debatt begränsade. Så är t.ex. möjligheterna till genmäle från offentliga inskränkta på grund det sekretesskydd organ av som den enskilde är tillförsäkrad. Sammantaget innebär detta att den enskildes ställning inom socialtjänsten måste få ett särskilt skydd. Målstymingsreglema och de mer generella bestämmelserna i socialtjänstlagen är i sig ett skydd för den enskilde. Men det skyddet är inte i det individuella fallet verlcningsfullt i syfte att hävda lagens mening mot det offentliga. En form annan av rättssäkerhetsgaranti krävs. Som behandlats i kapitel 6 är rättssäovan kerhet än bara möjlighet till domstolsprövning. Som garant mer en en för att lagens syften i det enskilda fallet upprätthålls har den dock fungerat under lång tid i vårt land. Att tolka lagen och avvägning göra en mellan de olika intressen socialtjänstlagen uttryck för görs bäst som ger genom en domstolsprövning som grundas på en bestämmelse som ger den enskilde rätt till en insats under vissa förutsättningar. Utredningens slutsats är därför att det även i framtiden ska finnas en möjlighet för enskilda att kunna överklaga kommunala beslut försom valtningsbesvär. Att renodla socialtjänstlagen till skyldighetslag med en huvudsakligen bestämmelser skyldighetskaraktär- dvs. bestämmelav ser som anger skyldigheter för det allmänna utan att enskilda medge borgare individuell rätt att kräva fullgörelse är inte förenligt med en det skydd som socialtjänsten måste utsatta medborgare. ge

4 Sterzel.

i

sou 1999:97 Socialtjänstlagen 263

Laglighetsprövning är i detta fall den form domstolsprövning av skulle komma i fråga möjligheten till förvalltningsbesvär inte som om skulle finnas i socialtjänstlagen. Möjligheten att genom laglighetsprövning överklaga ett beslut och anföra att det strider mot de så kallade målreglerna skyldighetsregler gör utsikterna till framgång, dvs. upphävande beslut olagligt, så gott obefmtligas. En skylav ett som som dighetsbaserad lagstiftning med rätt till domstolsprövning i form av laglighetsprövning fyller därför inte funktionen att skydda den svagare parten i de hänseenden utredningen anser nödvändigt. som Det alternativ framhålls gentemot skyldighetslagstiftning är som rättighetsbestämmelser. Att däremot precisera lagens bestämmelser så att den enskilde att läsa lagen får kännedom om vilka insatser genom kan erbjudas i kommunerna låter sig inte göras på socialtjänstens som område. Det beror framförallt på lagens krav att det i varje enskilt fall ska göras bedömning innebär att mängd olika insatser av en som en olika karaktär kan komma ifråga. En sådan precisering skulle inte vara förenlig med möjligheter till utveckling och förnyelse av socialtjänsten och skulle heller inte främja professionell metodutveckling. Därtill en kommer kravet på att socialtjänstens verksamhet ska kunna anpassas till skilda lokala förutsättningar. Rättighetsbestämmelsema kan däremot enskilda medborgare ge möjlighet att kräva ut rättighet något slag. Med rättighetsbestämen av melser följer möjligheten att hävda rätten till domstolsprövning och därigenom kunna få både beslutets laglighet och lämplighet prövat. För den enskilde innebär det att kommunala beslut överprövas en från av fristående organisation. Även kritik riktas mot domkommunerna om stolarna i olika avseenden visar undersökningar att medborgarna har

förtroende för dem. Sammanfattningsvis således utredningen att socialtjänstlagen anser ska innehålla bestämmelse rättighetskaraktär för att i angivna en av syften tillgodose enskildas behov insatser enligt lagen. Att utrnönstra av någon individers behov stöd och hjälp från någon annan grupp av av behov insats enligt lagen utredningen oskäligt. Alla grupps av anser medborgare ska ha skydd och rätt till stöd enligt lagen. I ett visamma dare perspektiv kommer också den högsta förvaltningsdomstolens, Regeringsrätten, utslag är vägledande för tillämpningen att stärka som den nationella enhetligheten i bedömningama. Tilläggas ska också att lagen även i övrigt innehåller bestämmelser handläggning, dokumentation och statlig tillsyn syftar till rättsom som säkerhet för den enskilde. Även de allmänna förvaltningsrättsliga reg-

3.8.

264 Socialtjänstlagen

lema och sekretesslagens bestämmelser uppgifter enskilde

som ger om ett starkt skydd stärker rättssäkerheten.

lO.2.2 Balansen mellan rätten för den enskilde och

kommunernas möjlighet att bedriva en

effektiv socialtjänst

Min bedömning: Vid bedömningen av vilken form insats

av som

kan komma ifråga måste sammanvägning göras olika omstän-

en av

digheter såsom den önskade insatsens lämplighet sådan, kost-

som

naderna för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser

samt den enskildes önskemål.

Som inledningsvis konstaterats är socialtjänstlagen sammanvägning

en av olika intressen. Detta har utförligt belysts i kapitel Det har också varit en av ramlagskaraktärens målsättningar bl.a. för att stärka den kommunala självstyrelsen. Men ramlagama med bestämmelser

vars innehåll snarare karaktäriseras av en ambition än klar handlingsregel

en innebär problem.

I det här avsnittet vill utredningen särskilt belysa de problem

av ekonomisk natur som kommunerna på grund lagkonstruktionen

av ställs inför. Först kan konstateras att en grundläggande princip för all ekonomisk planering är att beslutsansvaret ska ligga på ställe

samma som kostnadsansvaret. Det är inte fullt ut fallet vad gäller socialtjänsten. Kommunernas självbestämmanderätt och möjligheter att planera obligatoriska verksamheter försvåras. I det perspektivet framstår den enskildes rätt till domstolsprövning ytterligare svårighet och

som en en statlig begränsning i möjligheterna att planera verksamheterna. Dämied ställs socialtjänstlagens rättighetsbestämmelser i fokus.

Svenska Kommunförbundet har i sitt diskussionsunderlag, avsnitt

se l0.2.1, belyst dessa frågor och hur den enskildes ställning i socialtjänsten ska stärkas utifrån ett lokaldemokratiskt perspektiv.

Möjligheterna för kommunerna verksamheterna till lo-

att anpassa kala förutsättningar behandlas även i kapitel ll.

På ett principiellt plan kan inte kommunernas kritik domstolar-

om nas inflytande och begränsning i fråga om kommunala verksamheters bedrivande ifrågasättas. Vissa domstolsavgörande har också bekräftat detta. Domslut kommuner varit skyldiga att verkställa har innebu-

som rit ökade kostnader för kommunerna. Framförallt har det gällt kommunens möjligheter att själv bestämma nivån för det ekonomiska biståndet. Men även ett antal avgöranden avseende rätt att välja behandlings-

Socialtjänstlagen 265

hem för vård missbruk har kritiserats för att inte i tillräcklig utav sträckning ha beaktat möjliga alternativ och kostnadskonsekvenser. Det ska dock i detta sammanhanget nämnas att Regeringsrätten i sina prejudicerande utslag inte helt bortsett från de ekonomiska konsekvenserna utan i argumenteringen framfört att även kostnadsaspekter måste beaktas. Till exempel har fastslagits att den enskilde inte har någon ovillkorlig rätt att erhålla en viss insats. Vid valet insats måste därför hänsyn tas till vilka alternativa av finns att tillgå inom kommunen och sammanvägning resurser som en olika omständigheter vårdanstaltens lämplighet, kostgöras av som naderna för vården i jämförelse med andra alternativ och den enskildes önskemål vårdfonn. Mot detta kan ställas vissa otydliga avgöranom den i fråga kostnadskonsekvensema. Rättspraxis har i andra avgöom randen förtydligat lagens intentioner hänsyn till ekonomiska konseom kvenser. I kritiken mot lagen har det framförts önskemål att det i lagtexom ten uttryckligen ska framgå att de kommunala resurserna ska vägas in i bedömningen. När det gäller kommunens bedömning av olika egen möjliga insatser kommer naturligen även ekonomiska avvägningar att ingå i varje enskilt fall. Att det är möjligt följer den kommunala av självstyrelseprincipen även inkluderar den kommunala beskattsom ningsrätten. Även den statliga finansieringsmodellen verkar i samma riktning, dvs. statsbidragen är generella och styrs inte till särskilda ändamål. att Detta bl.a. for att öka kommunernas möjligheter att anpassa resurserna efter lokal behov. Att därutöver i lagen föreslå att ekonomiska överväganden alltid ska ske kräver analyser av såväl juridiska som ekonomiska aspekter med utgångspunkt från de övergripande principerna för all offentlig verksamhet. Utredningen vill dock särskilt betona att när det är fråga om människors behov social hjälp är det alltid en grannlaga uppgift att samav manväga de omständigheter har betydelse för att behovet ska som kunna tillfredsställas på ett ändamålsenligt sätt. Man kan då inte bortse från de ekonomiska konsekvenserna olika alternativ. Hänsyn till av dessa måste ingå i den bedömning socialnämnden gör. som Ur allmänt medborgarperspektiv är det offentliga medel som ska ett fördelas. Avvägningen mellan den enskildes vilja och motivation när det gäller olika alternativ svår och viktig uppgift för socialarbeär en tama. Men med professionell kunskap behandlingsmetoder och en om individuella bedömningar bör enskild socialsekreterare kunna även en

6RÅ 85 2:67, RÅ 1991 ref 97, Samma kriterier angivna avseende annat behov RP 1986 ref 175.

hantera ekonomiska avvägningar. Även den politiska nämnden har i detta avseende en möjlighet till inflytande genom att strukturera socialtjänsten i avsikt att minska behov individuella insatser och istället

av främja ett allmänt förebyggande arbete.

När det gäller förutsättningarna att utforma ett allmänt socialt förebyggande arbete har socialnämndema full frihet. I tider med knappa resurser har dock ofta det arbetet minskat vilket sannolikt innebär behov av ökade individuella insatser i ett längre tidsperspektiv. Detta gäller framförallt stöd till barn och ungdom saint vård till missbrukare, men även vård och stöd för psykiskt funktionshindrade. I de fall den enskilde inte kan biträda socialsekreterarens bedömning behov eller

av val av instats blir saken kanske föremål för domstolsprövning. Det åligger då socialnämnden att argumentera och ha ett bra beslutsunderlag för det alternativ som beslutet uttryck för. På det sättet kommer

ger ekonomiska bedömningar att bli del det processmaterial

en av som domstolen har att ta i beaktande ett underlag för bedömningen.

som Någon självständig betydelse kan dock inte de ekonomiska argumenten få på rättslig grund med nuvarande lagkonstniktion.

I anslutning till en redovisning av olika frågor kring rättighetslagar och skyldighetslagar gör Sterzel i sin bok utvecklingen författ-

om av ningama följande avlutande kommentar som sammanfattar problemet i rättsläget utifrån den konflikt som föreligger vad gäller beaktande

av ekonomiska aspekter.

Att rättighetslagstiftning skulle ge en lösning förefaller dock inte

trolig. Overhuvudtaget är "rättighetsste en" knappast rationell. Den

är mera produkten av politiska tillfällig eter än av genomtänkt vilja.

Men den åters eglar en inte oväsentlig bit den juridiska verklig-

av

heten. Fömio ligen är det orealistiskt att tänka klarare och

sig en

redigare ordning för de enskildas rätti heter och det allmännas skyl-

di heter, även det skulle för både stat, kommun

om vara gagn

oc medborgare

7 Sterzel sid 200 Författaren talar om en rättighetsstegd där man "kliver upp från ett sämre skydd till ett allt starkare.

Socialtjänstlagen 267

lO.2.3 innehåll och nivå

Rättighetens

Mitt förslag: Den enskilde inte själv kan tillgodose behoven för som sin livsföring eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd socialnämnden. Den enskilde skall biståndet tillav genom försäkras skälig lemadsnivå. Biståndet skall utformas så att det en stärker hans eller hennes resurser att leva ett självständigt liv.

Som tidigare anförts i betänkandet kräver fonnulerandet en indiviav duell rättighet att kriterierna för att erhålla förmånen är angivna i lag, innehållet är angivet i lag samt att förmånen är utkrävbar vilket föratt utsätter förvaltningsbesvär. För att ytterligare belysa en rättighets rättsoch styrka ska förmånens beroende budgetanslag också liga status av analyseras. En analys den ursprungliga biståndsbestämmelsen ger vid handen av rättighetens rättsliga status är Men dess betydelse har genom att svag. rätten till domstolsprövning kommit att framstå stark. Frågan är då som hur rättighetsbestämmelse ska utformas för att till de en anpassas insatser kan komma ifråga enligt socialtjänstlagen. Centrala frågor som hur innehåll och nivå kunna uttryckas för socialtjänstens alla är verksamheter. Ska det finnas flera olika rättighetsbestämmelser eller en till socialtjänstens olika verksamheter som anpassas Syftet med rättighetsbestämmelsen är att garantera enskilda det stöd de i behov i de fall detta inte kan tillgodoses dem själva som är av av eller någon Detta är ett uttryck för människans eget ansvar att annan. klara sin livsföring. Men det är också ett uttryck för att, i vissa fall när den enskilde inte kan klara detta, samhället ska träda in med stöd. Välfärdsstatens för medborgarna i detta hänseende kan inte ifrågaansvar sättas. Kommunerna har enligt socialtjänstlagen detta yttersta ansvar för medborgarna. Rättighetsbestämmelsen är i detta fall slags undanen tagsparagraf eller säkerhetsföreskrift för enskilda i de fall andra offent-

liga åtaganden brister. Om rättighetsbestämmelsen ska tolkas ett undantag vad är då som huvudregeln i socialtjänstverksamheten Den för all verksamhet övergripande huvudregeln är portalparagrafen. Den bestämmelsen har konkretiserats i flera bestämmelser för olika verksamhetsområden inom socialtjänsten. Dessa målstymingsparagrafer är avsedda att vara vägledande i praktiken. Det är utifrån dessa kommunerna ska utforma som verksamheten för att kunna erbjuda kommunmedborgama en bra service i olika avseenden. I vissa fall kan den faktiska verksamheten utföprivata uppdragsgivare ansvaret gentemot medborgarna ras av men kvarstår hos kommunen.

268 Socialtjänstlagen

Genom utarbetande av riktlinjer söker kommuner precisera lagens målformulering vad avser innehåll och nivå så att det blir möjligt att arbeta för att fullgöra den skyldighet ålagt kommunerna som genom socialtjänstlagen. Kommunernas möjlighet att utforma verksamheterna efter lokala behov central vid lagens tillkomst. Det är ett uttryck för den förvar valtningspolitik alltjämt gäller. Även finanspolitiken som har anpassats till den inriktningen. Kommunerna ska alltså utforma verksamheterna så att de säkerställer medborgarnas behov insats. Insatsens innehåll av och nivå måste också bestämmas av kommunen. Men lagen innehåller i detta avseende inte några bestämmelser om nivå eller innehåll. Förutsättningen är dock att medborgarnas politiskt valda representanter har sådan kunskap att de tillsammans med tjänstemännen kan anpassa dessa till medborgarnas krav utifrån befintliga resurser. Funktionen att säkerställa behov i de fall den enskilde blir föremål för gränsdragningssvårigheter mellan olika huvudmäns måste ansvar finnas och motiverar bestämmelser det yttersta ansvaret. Att om en sådan bestämmelse formuleras som rättighet för den enskilde är en dock inte självklart. Varför finns då rättighetsbestämmelsen och vad motiverar att den ska bibehållas Kopplingen till överklagningsmöjligheten och de skäl som anförts i föregående avsnitt är del förklaringen och motiveen av ringen för rättighetsbestämmelsens existens i socialtjänsten. Men den besvarar inte frågan om bestämmelsens innehåll och nivå. Socialtjänstens verksamhetsområdens omfattar stora och viktiga uppgifter för medborgarnas välfärd. Utgångspunkten är att tillgodose individuella behov. Även de kan desamma för många är de om vara alltid beroende av omständigheterna i varje enskilt fall och insatsen måste anpassas till det. Att i lagtext definiera vissa insatser framför andra låter sig inte göras utan stora svårigheter. En precisering skulle också kunna motverka behovet individuell anpassning att av en genom vissa insatser framstår som mer väsentliga än andra. Det skulle också motverka syftet med de målstyrande bestämmelserna för verksamheterna som det definierats ovan. De ursprungliga motiven för att rättighetsbestämmelsen inte ska ange vilket innehåll eller vilka insatser kan komma i fråga som anser utredningen består. Det måste fråga prövas i varje särskilt vara en som fall. Vilket begrepp ska då anses sammanfatta vad den enskildes rätt ska avse om preciserade insatser inte kan användas. Sedan den l januari 1998 har rätten till annat bistånd preciserats vad gäller hjälp i hemmet och särskilda boendefonner.

Utredningens utgångspunkt är dock att alla ska ha rätt till personer insats efter behov. Alltså ska inte någon behov starkare grupps vara skyddat än andras. Det innebär att den nuvarande preciseringen upphör och till bistånd kommer att gälla insatser avser den att rätten som enskildes livsföring. Innehållet i insatserna kommer därmed inte att preciseras. Begreppet behov för sin livsföring sammanfattar en lång rad olika behov stöd och hjälp, service, behandling, vård och av Behoven kan tillgodoses med många olika insatser, som varieomsorg. utifrån såväl individuella förhållanden tillgängliga resurser. rar som Möjliga insatser påverkas också metodutveckling och över tid. genom När det gäller bestämma nivån för biståndet har det kopplats till att begreppet skälig levnadsnivå. Skälig levnadsnivå innebär inte bara en

nivåbestämning utan också uttryck för vilken form av insats som ger kan komma ifråga. Att tydligt särskilja nivå från innehåll är omöjligt

den skäliga levnadsnivån blir ett uttryck för kvaliteten i insatutan att och vilken ambitionsnivå kan rimlig i ett enskilt fall mot sen som vara

bakgrund rättighetsbestämmelsens syfte.

av Förutom kravet på anpassning till enskildas behov och den nivå som kan komma ifråga måste bestämmelse detta slag kunna användas en av oberoende de samhällsförändringar sker. Förändringar sker av som ständigt på andra områden och särskilt förändringar i socialförsäkringsoch inom hälso- och sjukvården har konsekvenser för hur system ska utformas. Även ändrade förutsättningar

socialtjänstverksamheterna

i själva arbetsforrnema till följd metodutveckling kräver en generell av utformning. Därtill kommer att över tiden ändrade ekonomiska förut-

sättningar ställer krav på flexibel användning. En mer preciserad en lagstiftning kan därmed antas innebära att tillämpningen över tiden

skulle försvåras. Mot bakgrund detta utredningen att det är viktigt att av anser markera socialtjänstlagens grundläggande syfte att garantera att med-

borgarna får sina behov social hjälp tillgodosedda. Nivåerna på inav måste därför minst sådana att detta uppfylls. I detta satserna vara hänseende blir begreppet skälig levnadsnivå ett uttryck för vissa mini-

mikrav på insatsen vad gäller kvaliteten. Många gånger har begreppet emellertid vållat problem eftersom det givit upphov till tvister om olika

alternativ och kostnaderna för dessa. Socialtjänstlagen ska sammanväga olika intressen vilket innebär att ekonomiska intressen företrädda av

kommunen och den enskildes intresse särskild insats måste vägas av en varandra. Detta utesluter inte att ett billigare alternativ kan tillmot godose den enskildes behov denna garanterar den enskildes livsom föring. I både kommunens och den enskildes intresse ligger att biståndet

ska utformas så att det mot det mål vill uppnå. Oftast innesvarar man

270 Socialtjänstlagen

bär det att det råder samstämmighet mellan den enskilde och tjänstemannen om en lämplig insats i de fall det inte möjligt har kommen är munen tolkningsföreträde gentemot den enskilde sitt myndiggenom hetsansvar. Tolkningen begreppet skälig levnadsnivå av måste då ske mot bakgrund rättighetsbestämmelsemas grundläggande av syfte dvs. en yttersta garanti för medborgarnas livsföring i olika avseenden.

Sammanfattningsvis anser utredningen att förhållandet mellan enskildas krav på social service i olika former och vad som kan erbjudas dem i större utsträckning kan förtydligas. Riktlinjer, checksystem och

tjänstegarantier för olika insatser är ett uttryck för detta. Om dessa utformas utifrån den enskildes perspektiv på vad kan förväntas, som men även vad som inte är möjligt att erhålla, kan medborgarnas krav anpassas till de lokala förutsättningarna. Avvägningen svår är men sannolikt nödvändig för att upprätthålla enskildas förtroende för den socialtjänst

som är en självklar förutsättning i modern välfärdsstat. en Men konflikter uppstår i all samverkan hur professionell oavsett en tjänsteman är och hur välformulerade riktlinjerna och de än är även om ekonomiska förutsättningarna är goda. Dessa konflikter måste hanteras. Rättighetsbestämmelsen är i detta hänseende enligt utredningens mening en nödvändighet. Risken är den enskildes annars stor att förtroende för socialtjänsten försvagas vilket sannolikt leder till sämre förut-

sättningar för att bedriva verksamheterna. Detta gäller såväl individuellt

arbete som arbete förebyggande karaktär. av Mot bakgrund av detta utredningen att rättighetsbestämmelsen anser måste vara generell till sin karaktär. Nackdelarna med allmänt hållen en bestämmelse i fråga såväl innehåll nivå väl dokumenterad. om som är En i lag föreskriven individuell rätt till insats för livsföringen i vissa fall

får därför, med de nackdelar det innebär, som anses vara det bästa alternativet för närvarande.

10.3 bemötande

Klagomålshantering och

Min bedömning: En fungerande klagomålshantering inom

socialtjänsten är viktig såväl för kvalitetsutveckling som från rättssäkerhetssynpunkt för den enskilde.

Socialtjänstlagen 271

Bakgrund

Behovet för enskilda till oberoende instans, kunna framföra åsikatt, en gällande bemötande eller synpunkter på hur fattade beslut verkställs ter har lyfts fram i olika offentliga utredningar under senare tid. Bland föreslog utredningen bemötande äldre att de dåvarande annat om av förtroendenämndema skulle behörighet att behandla klagomål i ges vård och i socialtjänsten, oavsett klagomålen föranleds av omsorg om brister inom medicinskt eller ett socialt kompetensområde. Lagen ett förtroendenämndsverksamhet har den 1januari 1999 ersatts om m.m.

lag 1998:1656 patientnämndsverksamhet varvid

av en om m.m., nämnderna fått ett utvidgat arbetsområde och preciserade uppgifter. Patientnämnden, ska enligt l § lagen om patientnämndsverksamhet synpunkter och klagomål avseende hälso- och sjukvård m.m., utöver bedrivs landstingen även omfatta den hälso- och sjukvård som som av bedrivs enligt nyssnämnda lag kommunerna samt den allmänna omav vårdnad enligt socialtjänstlagen i samband med sådan hälsosom ges och sjukvård. utredningen bemötande med funktionshinder före- I om av personer slås modell för klagomålshantering, ett förslag nio för att en som av stärka de funktionshindrades möjligheter att leva ett normalt liv, redovisats i föregående avsnitt förordar Svenska Kommunför- Som bundet att olika former för klagomålshantering utvecklas.

Klagomålshantering bör utvecklas av kommunerna

arbete med utveckla olika former klagomålshantering pågår Ett att av idag i många kommuner. Ofta är det del arbete med kvalitetsutav veckling och har då direkt koppling till för verksamhet. Enen ansvar utredningens mening metodutveckling på det här området viktig ligt är stärka hänsynstagandet till enskildas synpunkter och behov. Med för att hänsyn till klagomålshanteringen är ett rättssäkerhetssynpunkt att ur viktigt komplement till möjligheten att överklaga är det angeläget att det här arbetet får stor bredd i landet. Det med hänsyn till rättssäkerhetssaspekten viktigt att kommuär i sitt utvecklingsarbetete överväger även oberoende kommunala nerna forum den enskilde kan vända sig till för att vägledning om som kommunala tjänster samt för att framföra sina erfarenheter av kontakter

med socialtjänsten.

8SOU 1997:170 9SOU 1999:21.

272 Socialtjänstlagen

När det är fråga om klagomål eller andra synpunkter på hur verksamheter bedrivs är det naturligtvis viktigt sådana vidarebefordras att till de verksamheter berörs. Vilken åtgärd vidtagits bör också som som meddelas den enskilde. I annat fall kommer den enskilde inte att uppfatta att hans åsikter respekterats.

Kommunerna har därför ett för att klagomål och synpunkter ansvar som framförs verkligen kommer de ansvariga för ifrågasatt verksamhet

tillhanda. Om det brister i det hänseendet förlorar kommunerna den kunskapskälla som är väsentlig betydelse för effektiviteten i verkav samheten. Tydliga rutiner och vilja måste alltså finnas för en gemensam att tillvarata den kunskap kan bli värdefull del i det kommunala som en

kvalitetssäkringsarbetet.

Utredningen anser emellertid att utformningen klagomålshanteav ring bäst sker efter lokala förutsättningar i kommunerna. Det finns därför ingen anledning till lagreglering denna. av

Bemötande

Frågan om bemötande äldre och funktionshindrade har nyligen av av varit föremål för särskilda utredningar. Naturligtvis är frågan beom mötande inte mindre viktig för andra berörs socialpersoner som av tjänstens insatser.

Utredningen vill notera att bemötandefrågoma är viktiga att uppmärksamma såväl kvalitetssynpunkt rättssäkerhetssynpunkt. ur som ur

Även bemötandefrågor

kan med fördel hanteras i kommunerna utifrån lokala förutsättningar. Med hänsyn till detta- och de förslag lämsom nats av de nämnda särskilda utredningarna utredningen det - anser att inte finns behov att redovisa förslag på det här området.

10.4¶Stöd för

anhöriga/närstående

Mitt förslag: Kommunerna får ett lagstadgat stöd ansvar att genom och avlastning underlätta för dem vård och till som ger omsorg närstående.

Utredningen har ett särskilt uppdrag att överväga tydligare lagregen lering av anhörigstödet. Uppdraget baseras på tillkännagivande från ett riksdagen vid behandlingen propositionen Nationell handlingsplan av för äldrepolitiken prop. 1997/98: 1 13.

Socialtjänstlagen 273

l 0.4. 1 Bakgrund

Ny uppgift enligt 5 § SoL

I förändringen socialtjänstlagen 1998 ingick att ny bestämmelse

av en

stödet för anhöriga infördes. Genom ett tillägg i 5 § SoL, som regleom

socialtjänstens uppgifter, har socialnämnden nu också följande upprar gift:

Socialnämnden stöd och avlösning underlätta för

- - - bör genom

dem vårdar närstående är långvarigt sjuka eller äldre eller

som som

som har funktionsh1nder.-

- -

Att lagfästa socialtjänstens uppgift stöd för anhöriga aktualisera-

att ge

Socialtjänstkommittén i dess huvudbetänkande Ny socialtjänstdes av lag SOU 1994:139. Kommittén konstaterade att anhörigas hjälpinsat-

för äldre, sjuka och funktionshindrade är mycket omfattanser personer de. Anhörigomsorgen sker i det tysta och varje anhörigsituation och relation är unik. De allra flesta anhöriga ställer av kärlek och om-

upp tanke, det är självklart att hjälpa. Den anhörige växer in i rollen i en fortgående Anhörigomsorgen varierar med yttre betingelser.

process. Viktiga faktorer är om man är samboende eller ej, ålder, kön, typ av hjälpbehov, bor, socialgmpp, osv.

var man

Genom Socialtjänstkommitténs förslag markerades behovet av ett vidgat perspektiv på vård och Detta motiverades framför allt

omsorg. med viljan att ett erkännande för det arbete som anhöriga uträttar i

ge vården äldre och funktionshindrade personer. Förslaget syftar till ett

av integrerat omsorgssystem bygger på samarbete mellan den offent-

som liga vården och anhörigomsorgen. Den preventiva ansatsen skall vara ledstjärnan för ett utökat anhörigstöd. Den anges också som en motprestation enligt det "sociala kontrakt" finns mellan statenlsam-

som hället och medborgarna. Detta viktigt för anhöriga som är med-

anses vetna vilka samhällsinsatser skulle behövas de inte ställde

om som om

Anhöriga måste också kunna känna förtroende för att samhället upp. har hjälp att erbjuda när det behövs.

I 1997 års proposition ändring i socialtjänstlagen prop.

om l996/97:l24 anförs skäl för bestämmelsen bl.a. följande. Anhö-

som riga för betydande hjälp- och stödinsatser till äldre och personer

svarar med funktionshinder. Som exempel anhöriginsatser nämns allt ifrån socialt stöd, tillsyn och praktisk hjälp med hushållssysslor till omfattande hjälp med personlig omvårdnad och uppgifter av sjukvårdskaraktär. Regeringen att det är viktigt att synliggöra behovet och

anser av utveckla stödet till anhörigvårdama.

Genom att det talas "närstående" i stället för "anhöriga" omfattas

om även situationer där exempelvis och vänner träder i anhörigas

grannar

274 Socialyänstlagen

ställe. Stödet för anhöriga är frivillig insats för kommunen,

en som skall ha stort inflytande över utformningen av stödinsatsen.

I lagtexten anges som målgrupp anhöriga till långvarigt sjuka, äldre eller personer med funktionshinder. Dessutom noteras i förarbeten att det föreligger behov ett förbättrat anhörigstöd även för föräldrar

av med barn som har missbruksproblem och anhöriga till personer som lider en psykisk funktionsnedsättning.

av

Socialutskottet 1996/97 S0U 18 tillstyrkte bestämmelsen i 5 § SoL och anförde bl.a. att avsikten inte är att öka trycket på anhöriga utan att stödja och underlätta för dem som vårdar närstående. Viktiga förutsättningar för att intentionerna med bestämmelsen skall uppnås är tidiga och förebyggande insatser, förbättrat och utvecklat innehåll i olika stödinsatser och en medveten strategi för att organisera stödet till anhöriga.

Som ett stöd för kommunerna att finna former för att bygga ut anhörigstödet, i enlighet med ändringen av 5 § SoL, fördelade Socialstyrelsen under år 1997 totalt 7,5 miljoner kronor i utvecklings- och stimulansbidrag. De drygt 25 projekt som härigenom fick stöd handlar om projekt med en kunskapsgenererande natur, projekt med en mer innovativ profil, där man prövat nya former för anhörigstöd, projekt med anhörigstöd som en del av utvecklingen av äldreomsorgen, men också om projekt som drivits av frivilligorganisationer°.

Nationell handlingsplan för äldrepolitiken

I propositionen en nationell handlingsplan för äldrepolitiken prop.

om 1997/982113 förslogs att ett särskilt Stimulansbidrag för 1999 och tre år framåt skall avse insatser för anhöriga som kommunerna vill genomföra i samverkan med de anhöriga och med frivilligorganisationer. Bidraget är 100 miljoner kronor per år. Regeringen säger att anhörigstödet bör ha en bred inriktning och omfatta såväl de anhöriga som vårdar närstående som de som har sina närstående i särskilt boende. Det anses angeläget att det finns möjlighet att få både praktiskt och psykologiskt/psykosocialt stöd. En betydelsefull hjälp för många anhöriga är att de kan få avlösning i form av korttidsvård och dagverksamhet av god kvalitet.

Utöver införandet stimulansbidraget finns i propositionen inga

av nya förslag rörande anhörigstödet.

I anslutning till den nationella handlingsplanen framlades i riksdagen totalt femton motioner rörande anhörigstödet, med förslag om olika

° Socialstyrelsen, pressmeddelande nr 18/1999

Socialtjänstlagen 275

tillkännagivanden om behovet av att stärka anhörigvården, inkl. begäran om konkreta förslag lagstadgat rätt till bistånd i form av anhö-

om rigstöd.

Socialutskottet 1997/98:S0U 24 tillstyrker införandet av stimulansbidrag för att utveckla anhörigstödet. Det att det skapar förut-

anses sättningar för ett mer aktivt stöd till anhöriga och stimulerar kommu-

att utveckla samverkan med anhöriga och med frivilligorganisanerna tioner.

Utskottet anser, med hänvisning till de nämnda motionerna att en tydligare lagreglering av anhörigstödet bör övervägas. De motioner som utskottet hänvisar till, men utan diskussion om enskilda yrkanden, handlar bl.a. om utbildningsinsatser för anhöriga, utvecklad avlösarservice och utbyggnad växelvård, samt förbättringar i fråga om ekono-

av miska bidrag, ersättningar och anställningar. Förslag framförs också om ett förtydligande kommunernas och att avlastning skall vara

av ansvar en lagstadgad rättighet.

l0.4.2 Den enskilde och samhället

Utvecklingen under 1900-talet har inneburit att samhället har tagit över många uppgifter tidigare skötts inom familjen. Ett bärande element

som i svensk socialpolitik har också varit att samhället har ett förstahands-

för vård och till den som behöver det. Inte minst i sjukansvar omsorg vård och äldreomsorgen har samhällets byggts ut kraftigt under

resurser tiden från 1950-talet och framåt.

I portalparagrafen till socialtjänstlagen 1 § SoL markeras samhällets roll i förhållande till enskilda. Socialtjänsten har ett ansvar att främja människornas "ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet". Men här anges också stark tilltro till människans förmåga. Utgångspunkter för

en egen socialtjänstens roll är dels "människans ansvar för sin och andras sociala situation", dels att socialtjänsten skall "inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser". I socialtjänstpropositionen noteras att "Socialtjänsten får inte ges till uppgift att ta över ansvaret för enskilda människors handlingar och livsföring. Vad socialtjänsten bör och kan göra är att förstärka och komplettera människans egna resurser.

Enskildas och anhörigas är också reglerat i både äktenskaps-

ansvar balken och i föräldrabalken. Makar skall, var och en efter sin förmåga, bidra till det underhåll behövs för att deras gemensamma och per-

som

Prop. l979/80:1, s. 138.

sonliga behov skall tillgodoses ÄktB 6:1. Den har vårdnaden som om ett barn har ett för barnets personliga förhållanden. Vårdnadshaansvar varen skall se till att barnets behov blir tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare skall även för att barnet får den tillsyn behövs svara som med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter, samt skall beakta att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning FB 6:2. Gränsen mellan enskildas och samhällets är dock inte självansvar klar eller given för all tid. I många sammanhang har varje noterats att anhörigsituation är unik. Relationema mellan anhöriga är olika och ger olika förutsättningar för en möjlig relation vårdare och vårdad. Till som det unika hör också att olika människor olika på vad är priser som en vat sfär och vad den kräver när man själv eller anhörig hamnar i en en situation med behov vård och av omsorg.

Stora anhöriginsatser

Anhörigas insatser i vård och omsorg är trots den nämnda utvecklingen under 1900-talet mycket stora. Socialtjänstkommittén refererar i Ny socialtjänstlag SOU 1994:139, 321 till ett flertal studier särs. som skilt visar att anhöriga för betydande vårdinsatser för äldre och svarar funktionshindrade. Studier från början 1990-talet visar att anhöriga av stod för i runda tal två tredjedelar av omsorgen till de hemmaboende äldre. Om samhället tidigare under 1900-talet tagit över enskildas ansvar har 1990-talet inneburit ett visst trendbrott. Intresset för anhörigas insatser i äldreomsorgen har ökat. Detta har koppling till flera faktoen rer. Behovet av äldreomsorg har ökat till följd ett kraftigt ökat antal av äldre. Samtidigt har kommunerna och landstingen haft försvagad en ekonomi. En kraftig omstrukturering vård och för bl.a. äldre av omsorg har genomförts, både Ädelrefomien och till följd ekonogenom av ett miskt tryck. Antalet sjukhusplatser har minskat kraftigt. Detta är ett resultat både av den medicinska och medicintekniska utvecklingen och av besparingar. Utökningen antalet platser i särskilda boendeformer av har till viss del kompenserat detta. Men utvecklingen har medfört att behovet av omsorg i det ordinära boendet har ökat. I kommunernas äldreomsorg har samtidigt insatserna till de mest hjälpbehövande prioriterats. Möjligheterna för äldre att få hjälp med serviceinsatser städning, tvätt, mattlagning, inköp, etc. har minskat. Utvecklingen under 1980- och 90-talet har således inneburit viss en förskjutning mot ett ökat ansvar för anhöriga. Den uteblivna servicen kan i viss utsträckning kompenseras via köp av privata tjänster eller via

Socialtjänstlagen 277

frivilligorganisationer. Beroende på individuella faktorer och altematikan dock ett visst fortsatt ökat tryck på anhöriga förväntas. När ven antalet äldre i hög ålder fortsätter att öka kraftigt i början 2000-talet av kan sådan utveckling väntas fortsätta. en

Stöd för anhöriga

Mot bakgrund den utveckling här skisseras är det naturligt att av som kommunerna också får ökad anledning och större intresse av att en överväga formerna för stöd för anhöriga. En kartläggning från Socialstyrelsen 1997 med ett urval 80 kommuner och kommundelar visar av samtliga kommuner erbjuder någon form stöd för anhöriga i äldatt av Kommunerna erbjuder flera olika former av stöd, men inreomsorgen. riktningen och omfattningen av stödet varierar. De allra flesta kommuner har platser för avlösning och dagverksamhet. Även bistånd för avlösning i hemmet beviljas. Cirka hälften av kommunerna bedriver särskilda utbildningar och organiserar stödgrupför anhöriga vårdar äldre i hemmet. De har närstående per som som bor i särskilt boende kan i 40 procent av kommunerna få motsvasom rande utbildning. Vidare bedriver 40 procent kommunerna utvecklingsarbete, som av syftar till att utveckla formerna för anhörigstöd. Fem procent av komi undersökningen har särskilda planer för stödet för anhöriga. munerna I 25 procent kommunerna ingår stödet för anhöriga i planer som omav fattar flera verksamheter. Stöd för anhöriga inte bara socialtjänsten. Både särskilda anges av hörigorganisationer och andra frivilligorganisationer, t.ex. Röda Korset, pensionärsorganisationer, församlingar och studieförbund, arbetar med t.ex. utbildning och Stödgrupper för anhöriga. Som ett resultat den Nationella handlingsplanen för äldrepolitiav ken prop. 1997/98: l 13 görs för närvarande satsning på att utveckla en stödet för anhöriga i äldreomsorgen. Riksdagen har avsatt 100 miljoner kronor årligen under tre år 1999-2001 för att landets kommuner i samverkan med anhörig- och andra frivilligorganisationer skall utveckstödet för familjer och andra närstående vårdar. Målsättningen som med medlen är att stödja och underlätta samt på olika sätt bidra till en ökad livskvalitet för familjer och andra närstående till äldre, funktionshindrade eller långvarigt sjuka. Detta skall ske ett långsiktigt genom arbete med att utveckla stödforrner för anhörigvårdare i lokalsamhället.

z Socialstyrelsen 1998 Äldreuppdraget 98:

10.4.3 att

Förtydligat ansvar stödja anhöriga

Stöd för anhöriga bör vara en skyldighet för kommunerna

Att anhöriginsatsema är omfattande i vården sjuka och äldre är av omvittnat i många studier. Även för andra målgrupper för socialtjänstens insatser psykiskt och fysiskt funktionshindrade, missbrukare, barn och ungdomar, är insatserna från anhöriga/närstående viktiga. De etc. anhöriga är på många sätt basen för all vård och omsorg. Behovet av ett gott stöd för anhöriga har blivit allt tydligare de senaste åren. Ett sådant stöd är viktigt både de anhörigas och samhälur lets synpunkt. I detta ligger ingen nedvärdering eller kritik samhälav lets vård- och omsorgsinsatser. För anhöriga handlar det att känna om stöd och uppskattning, för att orka med de insatser vill göra för man en närstående. Men det är också fråga om att få avlösning i omsorgsuppgifter. För samhället handlar det att anhöriginsatser faktiskt kan om se begränsa och fördröja behovet insatser från kommunen eller landsav tinget. Att satsa på stöd för anhöriga blir då också ett bidrag till efen fektivt användning av offentliga medel. Genom den bestämmelse i 5 § SoL infördes fr.o.m. 1998 ingår som stöd för närstående som en uppgift för socialnämden. Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att utvärdera den nya bestämmelsen. Uppdraget skall redovisas till regeringen i juni 1999. Preliminära erfarenheter av den nya bestämmelser tyder på att denna medfört ökad uppmärken samhet på behovet att bygga ut anhörigstödet. Fortfarande är det av dock ett område med stora utvecklingsbehov, vad gäller såväl kvantitet som kvalitet. Stöd för anhöriga som är beredda att ta på sig ett eller ett ansvar delat ansvar för vård och bör därför hög prioritet. Den - omsorg ges nuvarande bestämmelsen i 5 § SoL säger att socialnämnden bör genom stöd och avlösning underlätta för dem som vårdar närstående. Denna bestämmelse behöver skärpas. Anhörigstödet är så viktigt att det bör bli en särskilt reglerad skyldighet för socialtjänsten att ett sådant stöd. ge Detta bör ske genom att socialtjänstlagen tillförs paragraf där l en ny en sådan skyldighet förtydligas. I det följande vill utredningen närmare diskutera innebörden av en sådan skyldighet. Men först ska ändå kort beröras frågan rättigheter om och skyldigheter i förhållande till anhörigstödet.

Socialtjänstlagen 279

Bör anhörigstöd vara en rättighet

I diskussion anhörigstödet har ibland framförts att stöd i form av om bl.a. avlösning bör rättighet för närstående som gör vårdinsatvara en Enligt utredningens mening lämpar sig dock inte anhörigstödet för ser. rättighetsreglering särskild insats inom ramen för socialtjänstsom en lagen. I denna fråga hänvisas till allmänna överväganden i frågan om rättighetslagstiftning i förhållande till skyldighetslagstiftning i kapitel 6

och kapitel 10 bl.a. avsnitt 102.3. Det kan då finnas anledning notera att stöd för anhöriga kan handla såväl stöd direkt till anhörig indirekt stöd, via Övertagande om en som vård vårdtagare. Rätt till avlösning kan enligt utredningens av av en mening prövas redan inom för gällande regler i SoL och de föreramen slagna reglerna i 6 § SoL. Behovet avlösning kan nämligen prönya av med utgångspunkt från vårdtagarens vårdbehov. Om en anhörig vas behöver avlösning i detta och vården sålesom ger vård och omsorg des inte kan tillgodoses "på annat sätt" innebär detta att den enskilde w kan ha rätt till bistånd socialtjänsten för att få sitt vårdbehov tillen av godosett. Detta bistånd, i form hjälp i hemmet eller korttidsplats av en alternativt växelvård i ett särskilt boende, prövas i förhållande tillvård-

tagarens behov. Men det fungerar praktiken avlösning för den som en anhörige. I skälen för anhörigstöd rättighet har hänvisats till att rätt till som en avlösning finns särskild insats enligt 9 § punkt 5 LSS. Här är som en dock förutsättningarna annorlunda än i socialtjänstlagen. Rätten till

avlösning enligt LSS är knuten till en person som tillhör personkretsen enligt 1 § denna lag. Behovet avlösning skall således, på samma sätt av den nämnda möjligheten enligt SoL, prövas utifrån en ansökan av som enskild vård/omsorgstagare. Det är inte den anhöriges stödbehov en i första hand är avgörande för rätten till avlösning, utan det faktum som vårdas tillhör personkretsen i LSS och har ett stödbeatt personen som hov en anhörig inte kan tillgodose. som I fråga reglering rätt till anhörigstöd i socialtjänstlagen om en av skulle frågan rätten till avlösning bli mera komplex. om vem avser Socialtjänstlagen är inte målgruppsrelaterad såsom LSS. Den rätt till

bistånd finns i socialtjänstlagen är knuten till individs behov av som en skälig levnadsnivå. När talar stöd för anhöriga talar man en man om däremot stöd för någon vårdinsatser medverkar till att om som genom närstående får erforderlig vård. en Att göra stöd för anhöriga till rättighet skulle också aktualisera en frågan vård anhöriga alltid är det mest önskvärda enskild om av ur en vårdtagares synpunkt. Utredningen har tidigare haft anledning notera att varje anhörigsituation är unik. För de allra flesta är vården av en

anhörig ett uttryck för kärlek och omtanke. Men sådan kärlek

och omtanke kan finnas utan att det blir naturligt att relationen inkluderar eller övergår till att bli en relation som vårdare och vårdtagare.

Varje närståendes vårdinsats måste bygga på att vårdinsatsen är ömsesidigt önskvärd från anhörigvårdare och vårdtagare. Om gör

man anhörigstödet till en rättighet skulle riskera att behöva pröva både

man den anhöriges behov av anhörigstöd, i fonn t.ex. avlastning, och den

av enskilde vårdtagarens önskemål sådan relation till sin närstående.

av en Att bedöma dessa relationer synes så grannlaga att det knappast lämpar sig för reglering i rättighetslagstiftning.

en

När utredningen talar om stöd för i stället för stöd till anhöriga är detta medvetet. Det är ett uttryck för att anhöriga inte rimligen kan få en ovillkorlig rätt till stöd. Anhörigas stöd måste villkorat med att

vara en anhörigs vårdinsats är önskvärd också från vårdtagarens synpunkt

att det således finns en ömsesidig i detta.

Ur den enskilde anhöriges synpunkt är det viktigt att betona att genom den nya bestämmelsen blir stöd för anhöriga en skyldighet för kommunen. Det är viktigt att enskilda har möjlighet att få tydlig

en information om kommunens beredskap och möjligheter att erbjuda stöd för anhöriga. Det bör naturligt att kommunerna planer eller

vara genom riktlinjer bekräftar vilket stöd som kan erbjudas och den enskilde

som kan förvänta sig.

Mål för stöd för anhöriga

I förarbetet till den bestämmelse om stöd för närstående som finns i 5 § SoL noterades den preventiva funktionen för anhörigstödet. Det är viktigt att se att det handlar om detta och inte om att lägga ytterligare ansvar på anhöriga.

Målet för anhörigstödet handlar tre saker. Den första är helt

om enkelt att visa samhällets uppskattning för den närstående vill göra

som en insats för en vårdbehövande. Vi har tidigare noterat att det på många sätt är naturligt att anhöriga hjälper varann. När den anhöriges insatser också innefattar vård och är det ändå viktigt att samhället

omsorg markerar sitt stöd för de anhöriga som är beredda göra insatser.

Ett annat mål för anhörigstödet bör vara att medverka till anhörigvårdares livskvalitet trots ett vårdåtagande. De fysiska, psykiska och sociala kraven utifrån en uppgift som anhörigvårdare beror förstås både på omfattningen av insatsen som omständigheterna kring denna. För

en närstående som gör en mera begränsad insats kan denna vara en del av ett gott liv, dvs ge möjlighet att hinna och orka med ett liv vid sidan av uppgiften som anhörigvårdare. En vårdinsats är omfattande

som mera

Socialtjänstlagen 281

och krävande för den närstående kan dock begränsa dennes förutsättningar för ett eget liv. Värderingar vad som är livskvalitet är mycket

av individuella bedömningar. anhörigstödets uppgifter måste dock

En av vara att medverka till att den enskilde kan få det stöd som behövs för att känna livskvalité ur ett individuellt perspektiv.

Att förebygga utbrändhet är ytterligare ett mål för anhörigstödet. Vårdansvar för närstående kan i många fall innebära en press och ett tryck på den enskilde som innehåller tydliga risker. Att reducera den stress och belastning kan ligga i den uppgift en anhörigvår-

som som dare tagit på sig måste därför vara viktigt. Här kan det vara fråga om att

utbildning, handledning, råd och stöd den närstående kungenom ge skap och insikt om risker och gränser.

I anhörigstödet bör behovet att stödja närståendes goda relationer, trots att den ene är beroende av den andres hjälp, uppmärksammas. Det kan handla att stödja och uppmuntra fortsatt möjlighet till

om en gemensamma upplevelser, t.ex. i fonn av att få möjlighet att åka bort tillsammans.

Det är också viktigt att notera att skyldigheten för kommunerna att

stöd för anhöriga inte får bli eller upplevas som krav på anhöriga. ge Det får heller inte innebära ett krav personer med behov av vård och

att ta emot vård av anhörig eller närstående. Utredningen vill omsorg igen betona vikten ömsesidighet i relationen vårdtagare och närstå-

av ende.

Målgrupper för anhörigstödet

Vilka är anhöriga/närstående

I den nämnda bestämmelsen i 5 § SoL talas om stöd för närstående. I förarbetet till införandet denna bestämmelsen redovisar Socialtjänst-

av kommittén motivet för att använder begreppet närstående i sam-

man manhanget. Med anhörig avses person i familj eller släktlqetsen. Men ibland inträder och Vänner i anhörigas ställe. Begreppet närstå-

grannar ende står För denna vidare definition av anhörig. Närstående är for övrigt ett begrepp användes redan i regeringens proposition "Äldre-

som omsorgen inför 90-talet" prop. 1987/88:l76.

Närstående är således såväl make/maka, barn, syskon och andra släktingar, som grannar och vänner.

282 Socialtjänstlagen

Inte bara långvarigt sjuka, äldre och funktionshindrade

Bestämmelsen i 5 § SoL talar om närstående till långvarigt sjuka, äldre och funktionshindrade. Det är också i förhållande till dessa målgrupper som diskussionen om anhörigstöd varit mest intensiv. Vad gäller de psykiskt funktionshindrade har Socialstyrelsen i sin uppföljning av psykiatrireformen haft anledning att uppmärksamma vad det sociala nätverket, i form av familjen och vänner betyder. I Socialstyrelsens årsrapport 1998 anknyts till bakgrunden till psykiatrireformen:

Psykiatriutredningen bel ste också anhörigas roll som informella vårdgivare, deras merbe astning och vikten av samverkan med familjerna i hela rehabiliterin sprocessen. Anhöriga har fått ta ett allt större ansvar för omvårdna vilket ställer särskilda krav för-

en, må an att hantera de situationer som uppstår. Anhöriga riskerar sjä va psykiska problem till följd av situationen. I relation till den

Vården beskrev psykiatriutredningen vidare anhörigas psykiatriskaänsla utanförskap och upplevelser betraktas

av av att mer som en belastning än en resurs. Barn till psykiskt sjuka föräldrar beskrevs som en ofta förbisedd grupp. En positiv utveckling noterades inom många psykiatriska verksamheter. Det gällde bl a förhållningssätt

anhöriga och inrättande av särskilda utbildningar för att gentemotjälpa dem hantera påfrestningar i familjesituationer.

att

Anhöriga till psykiskt funktionshindrade är således uppenbart en viktig målgrupp för stöd för närstående. En annan målgrupp är närstående till missbrukare. Här noterade Socialtjänstkommittén t.ex. följande.

Det personliga stödet till missbrukares anhöriga är enligt vår mening en angelägen för socialtjänsten. Genom tidiga stödinsatser för barn och uppgiftanhöriga till missbrukare kan framtida skador,

an ra bl.a. i form av eget missbruk eller ohälsa bland de anhöriga, förebyggas. Både internationella och svenska studier har visat att barn som växer med missbrukande föräldrar oftare än andra får bete-

upp endestömingar, skol roblem, anpassnings- och missbruksproblem. Därför vill vi särski t peka på be delsen av att missbrukare barn tidigt uppmärksammas och ges stö

.

Ifråga om stödet till missbrukares barn bör särskilt uppmärksammas det . stora ansvar som barn till missbrukare kan riskera ta på sig. Detta är dock ett annat problem. Barn skall aldrig behöva ha ett ansvar för vuxnas vård och stöd. Det är förvisso viktig uppgift för socialtjänsten att

en medverka till att unga kan få slippa en orimlig "vuxen"-roll och att helt enkelt vara bam. Men det är då fråga om stöd på helt andra förutsättningar än stödet för anhöriga.

3 Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1998:4, s. 92.

Socialtjänstlagen 283

Funktionshindrade och andra barn och ungdomar med behov sär-

av skilt stöd är också målgrupper för socialtjänstens insatser där anhöriginsatser ofta är viktiga. Här kan stödet till anhöriga handla att med-

om verka till förutsättningar för normal föräldra/bamrelation i

en vuxen ålder. Det är i detta sammanhang viktigt att socialtjänsten

uppmärksammar att alla funktionshindrade inte tillhör personkretsen för LSS och därför inte kan få de särskilda insatser till avlastning m.m. som kan erhållas enligt LSS.

En målgrupp för stödinsatser är anhöriga/närstående till

personer som bor på någon form av institution eller särskilt boende. Känslor av dåligt samvete för att en närstående inte kan bo hemma eller otillräcklighet i möjligheter till besök kan innebära påfrestningar. Här kan finnas anledning att uppmärksamma behov av personligt stöd och möjlighet till dialog med andra i likartad situation.

en

Att vara anhörig har olika innebörd i olika kulturer. Frågan

om anhörigstöd har därför olika betydelse för människor med t.ex. olika etnisk bakgmnd. Kunskapen ur ett etniskt och kulturellt perspektiv

om närstående som vårdar och äldre som vårdas är begränsad. Detta är ett angeläget område för kommunerna att ta hänsyn till i samband med planering av olika insatser för anhörigstöd.

Inte minst inom vård och omsorg till sjuka och äldre innebär invanda könsmönster att det vårdansvar som närstående tar på sig ofta handlar insatser från kvinnor. Detta har bl.a. uppmärksammats

om av Lennarth Johansson i en skrift i Socialdepartementets välfärdsprojekt.

I vårt samhälle, i vår kultur torde kvinnor hustrur, döttrar, svär-

-

döttrar i hö e utsträcknin än män bära på starka, egna och uti-

-

från komman krav att stä u p när någon i den närmaste släkt-

e,

kretsen behöver omvårdnad och jälp. Det är heller inte ovanligtatt

finna kvinnli a anhöriga, som trots att de för fantastiska hjäl-

svarar

pinsatser, än å upplever att de inte gör tillräckligt, att de inte lever

upp till alla krav som ställs.

- - -

I många politiska församlingar dominerar män. Det torde inte

vara särskilt långsökt att tänka sig att de inte har samma levande

föreställningar kvinnor vad det innebär att anhörig

- som - om som

ansvara för vård och omsorg. De olitiska beslut som fattas om

-

hur t ex tillgängliga skal prioriteras har ofta de

resurser - egna

erfarenheterna som nd.

När det äller illnader mellan könen kan också tillfo ett

s

anhörigstöd anske män uppfattas mindre konkret och hand-

av som

fast än en medverkan till att t bygga ett nytt äldreboende.

ex

Det är viktigt att kommunerna i sitt arbete med planer och riktlinjer och i dialog med anhörigorganisationer uppmärksammar att närståendevård

4 Socialdepartementet 1997 Äldrepolitik i förändring, 66.

s.

284 Socialtjänstlagen

inte utvecklas till ett orimligt utnyttjande av kvinnor utifrån ett invant könsperspektiv.

Utredningens förslag rörande anhörigstödet innebär att detta inte skall förbehållas de målgrupper som nämns i den gällande bestämmelsen i 5 § SoL. Med hänvisning till vad som ovan redovisats bör stöd för anhöriga avse närstående till alla olika målgrupper för socialtjänstens insatser inom området vård och omsorg.

Former för stöd

Individuell inriktade insatser

Stöd för anhöriga/närstående kan ges i många olika fonner. När Socialtjänstkommittén i sitt huvudbetänkande diskuterar olika exempel handlar det i första hand anhöriga till långvarigt sjuka, äldre och funk-

om tionshindrade. Följande stödfonner nämndes av kommittén:

avlösning växelvård, dagvård, hjälp i hemmet

-

personligt stöd personlig kontakt med omsorgen, information,

-

kontaktperson, anhöriggrupper

ekonomisk ersättning Vårdbidrag, handikappersättning, närståen- 0 -

depenning, anställning anhörigvårdare/uppdragstagare eller

som

kontaktbidrag.

I det utvecklingsarbete pågår, bl.a. stimulerat av statliga pro-

som nu jektmedel, prövas dessa och andra verksamhets- och stödformer. De individuellt inriktade insatserna handlar såväl stöd till vårdtagaren

om

stöd direkt till den närstående. Så är t.ex. växelvård och dagvård som ett stöd riktas till vårdtagaren, har effekt som avlös-

som men som en ning for den anhörige.

Om målgruppema för anhörigstöd vidgas till anhöriga till andra som är behov av vård och omsorg t.ex. psykiskt funktionshindrade och

missbrukare är det naturligt att stödformema blir delvis andra. Av de

nämnda är det kanske i första hand olika former personligt stöd som

av är angeläget.

Grunden för det individuella stödet för anhöriga är behovet av flexibilitet och anpassning till att olika närstående har olika behov. Att se den enskilde anhöriges behov av stöd och att se detta också i relation till den enskilde vårdtagaren behov är viktigt. Här kan det vara fråga om att redan i samband med en biståndsbedömning inbegripa en form av behovsbedömning i förhållande till en anhörig/närstående. Det kan också finnas anledning att bedöma hur de anhörig har i för-

resurser en hållande till de vårdbehov vårdtagaren har.

som

Krav på ekonomisk ersättning kan vara ett sätt att markera att anhörigvårdaren känner gränser för vad som är en möjlig insats. Ur socialtjänstens synpunkt gäller det uppmärksam på och lyhörd för

att vara vilket det individuella stödbehovet är. Det handlar inte att ifråga-

om sätta den enskildes bild av sitt stödbehov, utan om att föra dialog

en med den anhörige och vårdtagaren, samt överväga och peka på altemativa möjligheter.

Allmänt inriktade insatser

Stöd för anhöriga handlar dock inte bara om individuellt inriktade insatser. Det är också viktigt att socialtjänsten utvecklar möjligheter och former för mera allmänt inriktade insatser. Här kan det handla om inforrnationsinsatser och utbildning. Att underlätta bildandet av stödgrupper där anhöriga kan få träffas för att tala om och dela upplevelser och erfarenheter med andra kan vara sätt att stödja anhöriga. Många mera allmänt inriktade insatser bör kunna utvecklas i samverkan med fiivilligorganisationer. Sådan samverkan kan ske med särskilda anhörigorganisationer eller med t.ex. pensionärsorganisationer, Röda Korset och organisationer med karnratstödj ande verksamhet för missbrukare.

En del av allmänt inriktade insatser kan vara att särskilt uppmärksamma olika målgruppers olika behov och att rikta särskilda insatser till t.ex. anhöriga/närstående till missbrukare eller psykiskt funktionshindrade.

Metodutveckling

Det finns ett stort utrymme för metodutveckling i arbetet med stöd för anhöriga. Utredningen har tidigare noterat att riksdagen har anvisat 100 miljoner kronor per år i tre år till utveckling av anhörigstödet. Här pågår nu planering av olika insatser i kommunerna och fördelning av medel till olika utvecklingsprojekt. I förutsättningarna för denna satsning ingår att kommunerna förväntas samarbeta med anhörigorganisationer och andra frivilliga organisationer. Denna satsning bör ha goda förutsättningar att resultat som i sin tur stimulerar till en fortsatt

ge metodutveckling.

Stöd för anhöriga kan lämnas i många olika former. Kommunernas skyldighet att ge stöd för anhöriga bör inte sig inriktade på

vara vare eller begränsade till vissa insatser. Stöd för anhöriga är ofta verksamheter som i sin mera systematiska form är relativt nya inom socialtjänsten. Det är därför ett område som skulle riskeras hämmas i sin ut-

286 Socialtjänstlagen

veckling av detaljerade anvisningar eller regler som ställer preciserade krav på kommunerna. Här bör i stället kreativitet, dialog med anhöriga och deras företrädare, samt kontinuerlig utvärdering av insatser bi-

en dra till metodutveckling.

Det bör noteras att även stödet till anhöriga omfattas av kraven på god kvalité enligt bestämmelsen i 7 § SoL.

Anhörigvård och professionell vård och omsorg

Stöd för anhöriga uppfattas ofta som anhörigvård som alternativ till en professionell vård. I dessa fall blir socialtjänstens roll som stödgivare till den anhöriga tydlig.

Inte sällan är dock anhörigvård ett komplement till den professionella vården och Utöver frågan det direkta stödet till den

omsorgen. om anhörige uppkommer då också behovet att koordinera den anhöriges

av och den professionella vårdgivarens insatser. Här handlar det om informationsutbyte och praktiska överenskommelser arbetsfördel-

om ning. I viss omvårdnad uppkommer också frågan om anvisning från professionella hur vårdtagaren skall kunna få så bra hjälp som

om en möjligt, hur omvårdnad skall kunna på ett tryggt och säkert sätt, hur

ges hjälpmedel skall användas, etc. Här finns också frågor om arbetsmiljö och anhörigvårdarens säkerhet.

Till frågan gränsen mellan anhörigvård och professionell vård

om hör också vikten att från socialtjänstens och den professionella

av man vårdens sida är uppmärksam på att det finns gränser för möjlig an-

en hörigvård. Att trappa eller avsluta lång vårdinsats kan både vara

ner en

lättnad och ett beslut med stor vånda för enskild anhörig. Här en en fordras lyhördhet att både underlätta beslut, ha beredskap att faktiskt överta vårdansvar och att stöd i efterhand till den som avslutat en

ge anhörigvårdande insats.

Stimulansmedel

Som nämnts ingår ett särskilt Stimulansbidrag för att utveckla anhörigstöd i den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken. Med den hittillsvarande bestämmelsen i 5 § SoL har dessa stimulansmedel haft

särskild inriktning på närstående vårdar långtidssjuka, äldre och en som funktionshindrade.

Utredningens förslag innebär att målgruppen för anhörigstödet skall

anhöriga/närstående till alla olika målgrupper för insatser enligt vara socialtjänstlagen. För att detta skall få effekt kan det finnas anledning

Socialtjänstlagen 287

överväga möjligheten att även rikta särskilda stimulansmedel för att utveckla anhörigstödet till de nya målgrupper som detta innebär.

lO.4.4 Ekonomisk ersättning till anhöriga

Ofta aktualiseras frågan om stöd för anhöriga såsom fråga eko-

en om nomisk ersättning för vårdinsatser. Socialtjänstkommittén redogör för sin del för flera olika former för och möjligheter till ekonomiskt stöd.

0 I befintligt bidragssystem från Försäkringskassan finns flera olika

bidrag som har koppling till vård av närstående: Vårdbidrag, handi-

kappersättning och närstående penning. 0 Kontantbidrag utgår också från kommuner i form av hemvårds-

bidrag som utbetalas till vårdtagaren.

, 0 Kommuner fungerar också som arbetsgivare till anhöriga. Detta sker

dels genom s.k. projektanställningar då någon anställs på heltid eller

deltid för anhörigvård, dels att anhörigvårdare blir

genom upp-

dragstagare och erhåller en viss ersättning med hänsyn till ett be-

dömt vårdbehov.

Frågan om ekonomiska bidrag eller anställningar för anhörigvård är fråga om stöd för anhöriga som enligt utredningens mening inte bör regleras i socialtjänstlagen. Här finns också komplicerade frågor rörande Skatteregler och arbetsrättsliga frågor som inte har varit möjliga eller rimliga att överväga inom ramen för utredningens uppdrag. I varje ekonomisk ersättning riskerar också ligga en förväntan insatser

om som inte är rimlig i förhållande till en anhörig. Samtidigt speglar flera av de nämnda ersättningarna inte de faktiska insatser anhöriga gör. Å

som andra sidan har vissa anhöriga sin försörjning på annat sätt, t.ex. i form av en pension.

Den föreslagna skyldigheten för kommunerna att stödja närstående är enligt utredningens mening ett komplement till de insatser som kommunen är skyldiga att tillhandahålla de som är behov av stöd, vård och omsorg. Det stöd som härvid handlar inte om ekonomisk er-

avses sättning till anhöriga.

288 Socialtjänstlagen

10.5¶Det sociala arbetet

Min bedömning: Det är viktigt att främja metodutveckling i det

en sociala arbetet, med inriktning på tidiga insatser i form av social rådgivning och personligt stöd. Socialstyrelsen bör få i uppdrag att fördela särskilda stimulansmedel för att stödja en sådan metodutveckling.

Socialtjänstrefonnen hade stark inriktning på att utveckla social-

en tjänstens serviceroll. Ändå har utvecklingen under 1980- och 90-talet inneburit att socialbyråarbetet varit en mycket dominerande del av socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Den ekonomiska åtstramningen i kommunerna och det starka trycket på Socialbidraget under 1990-talet har snarast förstärkt en sådan roll.

I utredningens uppdrag ingår inte att överväga innehållet i socialtjänstens verksamheter eller regleringen enskilda verksamheter och

av former för regleringen av socialtjänstens skydd för barn och unga, etc. Utredningen har dock haft anledning att fundera över möjligheten att stimulera utveckling av socialtjänstens tidiga insatser i form av so-

en cial rådgivning och personligt stöd i mindre kontorspräglade fonner. Detta är dock inte fråga fordrar ändrad lagreglering. Det

en som en handlar utveckling av det sociala arbetet.

mera om

10.5.1¶Socialtjänstens individuella och förebyggande

arbete

En servicebetonad socialtjänst

I socialtjänstreforrnen markerades att socialtjänsten skulle utformas

servicebetonad samhällstjänst. Socialtjänsten skall vara tjänstsom en villig, uppmärksam, angelägen att människor kommer och söker hjälp och råd så snart de behöver det och inte för sent. Ingen skulle behöva dra sig för att vända sig till socialtjänsten. Krav på motprestationer skall bygga på allmänna riktlinjer, samtidigt kan anpassas till vad som

som är möjligt och rimligt för den enskilde. Den sökande skulle behandlas

jämställd med och med rätt att kräva respekt för som en eget ansvar sina åsikter och synpunkter.

Sociala tjänster blev ett begrepp. De skulle vara lätta att nä och kunna tillhandahållas efter klart angivna riktlinjer och under medverkan

den berörs. Begreppet socialvård byttes ut mot socialtjänst. av som

Socialtjänstlagen 289

Arbetet i socialtjänsten skulle så långt möjligt präglas av ett konsultativt arbetssätt, syftade till att frigöra den enskildes egna resurser. som Genom ett sådant arbetssätt skulle risker att utsätta den enskilde klienten för kränkande situationer kunna minimeras. Dessa bärande pinciper gäller alltjämt. Frivillighet och delaktighet är huvudprinciper for socialtjänsten. Men all social kontroll och skyddsbehov för vissa grupper lämnades inte utanför socialtjänsten. Skyddsbehovet för barn och unga finns dels allmän skyldighet för socialnämnden för skydd och genom en att svara stöd för barn och ungdom far illa, dels de särskilda reglerna som genom utredning mm. Den möjlighet till tvångsomhändertaganden som om kvarstår placerades dock i särskild lagstiftning, i LVU och LVM. Socialtjänsten har alltså den dubbla rollen att både för skyddssvara behovet för utsatta barn/ungdomar och missbrukare och att vara en servicebetonad samhällstjänst.

Kontorstraditionen är stark

Förvisso innebar socialtjänstreforrnen både lagmässig bekräftelse på en påbörjad utveckling och ett stöd för förändring vad gäller människoen och inriktning samhällets socialtjänst. Portalpara- grafens uttasyn av landen respekt för den enskildes självbestämmande och integritet är om viktig ledstjäma för hela socialtjänstens arbete. en Men när Socialstyrelsen avslutade Socialbyråprojektet 1991 noterades under rubriken "En hindrande kontorstradition" bl.a. följ

Den administrativa socialbyrån ärvt från fattigvår-

traditionen som

dens dagar, blanketterna, rutiner och kontorslokalema styr innehållet i mötet med klienterna, markerar socialtjänstemännens makt och revir och försvårar möjligheterna till förtroendefullt sam-

ett

okonventionel öppet inom denna arbete. Den som hävdar de a utvägarna regelonenterade organisation stöter ofta på motstånd.

Rapporten diskuterar också "avståndets praktik" en överlevom som nadsstrategi för socialarbetama. För klienter innebär det att bemötandet karaktäriseras formell distans. Tjänstemännen upprättar en åtgärdsav relation, relation där utgår från relativt ytliga uppgifter och en man om från klienter och därefter föreslår eller beslutar åtgärd. Men ett såom dant förhållningssätt socialarbetare framför allt dikterat av av synes villkoren och stämmer i liten utsträckning med hur socialarbetare skulle

vilja arbeta.

5 SoS-rapport 114. 1990:27, s.

10 19-1630SocialtjänstdeIA ...,

Ruth Wächter skriver i artikel socialt arbete myndigen om som hetsutövning. Nästan allt socialbyråema gör tvångsåtgärder, materi- ella insatser ekonomiskt bistånd och immateriellt stöd familjesamtal etc har blivit myndighetsutövning. Wächter att socialbyråer- - menar nas dilemma är sammanblandningen uppgifter kräver formaliav som serad handläggning och uppgifter i form behandling eller social rådav givning som innebär ett faktiskt handlande. Det finns bundenhet vid en ärendehandläggning. Samtidigt finns det inga lagliga hinder mot en organisation som tar hänsyn till skillnaden mellan faktisk handling och

myndighetsutövning.

Myndighetsperspektivet avspeglar sig också i t.ex. Socialstyrelsens uppföljningar och statistik. självbestämmande, frivillighet och rätt till bistånd nyckelbegrepp och honnörsord i socialtjänstrefonnen. Men var i varje fall vad gäller den sociala bamavården kan noteras att anmälan, snarare än ansökan, oftast är ingången till socialtjänsten. De intervjuer med några socialtjänstens klienter utredningen av som redovisat i intervjuboken På marginalen SOU 1998:161 bekräftar denna bild av socialtjänsten. Men också i andra sammanhang förekommer inte sällan bilden att socialtjänsten inte har förtroende hos av allmänheten som en samhällsinriktad service. Socialtjänsten tycks härvid inte ha samma legitimitet hälso- och sjukvården har hos medsom borgarna. Detta är till del inte märkligt med tanke på socialtjänstens en dubbla roller. Socialtjänstens vad gäller skydd innebär att den ansvar kan upplevas som kontroll. Men enligt utredningens mening måste det inte vara så. Stöd och sociala tjänster i mindre formella som ges en former borde innebära förutsättningar att utveckla det sociala arbetet till ett möte med mindre av formell distans.

Det sociala arbetet

Individ- och familjeomsorgen inriktning på såväl individuellt allsom mänt inriktade insatser har en nära koppling till det sociala arbetets historiska rötter. Socialtjänstkommittén redovisar hur dessa handlar om både den samhällsorienterade linjen och den individorienterande linjen, samt pekar på den internationella socialarbetarfederationens, International Federation of Social Workers IFSW definition begreppet av socialt arbete från 1982:

5 Wächter i artikeln Utredning, s 106 i Denvall och Jacobsson 1998.

Social whose bring about social

work a profession purpose

changes general and its individual forms of devein society in in

lopment.

Socialt arbete är ett begrepp används i många sammanhang, annars som inte har någon entydig definition. Det finns anledning notera men som begreppet socialt arbete också omfattar akademisk disciplin. att en Det kan dessutom förtjäna noteras att i Sverige är det sociala arbetet

i utsträckning styrt lagstiftning, vilket inte är fallet i samma utstor av i de flesta andra länder. Hos är socialtjänsten lokalt sträckning oss också styrd verksamhet. De professionella socialarbetarna

en politiskt

har inget lagreglerat yrkesansvar det sätt personalen har inom som och sjukvården. Socialarbetama arbetar i stor utsträckning på hälsodelegation från socialnämnden. Det sociala arbetets mål ses som en i

lag reglerad, politiskt styrd, verksamhet. Delvis blir då också vissa memetoder reglerade i lagstiftningen eller föremål för prioritedel och ringar politiska beslut på lokal nivå. genom Även begreppet socialt arbete inte är entydigt vill utredningen, i om diskussion vissa utvecklingsbehov inom individ- och den fortsatta om familjeomsorgen, tala utveckling det sociala arbetet. om av

l0.5.2 Alternativa former av socialt arbete

socialtjänstlagen finns också ett former socialt arbete som lag- I par av vid sidan traditionell myndighetsutövning. Det gäller fareglerats av och samarbetssamtal. Båda är ett resultat metodutmiljerådgivning av veckling i socialt arbete.

Familjerådgivning

Med familjerådgivning verksamhet består i samtal i syfte avses en som bearbeta samlevnadskonflikter i parförhållanden och familjer. Komatt skall enligt 12 § SoL sörja för att familjerådgivning, genom munen a försorg eller lämplig rådgivare, kan erbjukommunens annars genom begär det. das dem som Familjerådgivningen skall självständig Verksamhetsgren vara en med högt sekretesskydd för de uppgifter lämnas i samband med som rådgivningen. Familjerådgivningen efterfrågad verksamhet, åtnjuter är en som stort förtroende bland enskilda.

7 Citatet är hämtat från SOU 1995:58, s. 43.

Samarbetssamtal

Fram till 80-talet var vårdnads- och umgängesärenden inte sällan mycket traumatiska ärenden inom socialtjänsten. Ärendena innebar yttranden till tingsrätten i mål skall blir vårdnadshavare vid om vem som en separation och umgänge mellan barn och föräldrar. Under 1970-talet introducerades samarbetssamtal metod att som lösa vårdnads- och umgängesärenden. I stället för att socialnämnden bedömer föräldrars lämplighet föräldrar helt enkelt stöd till ges att själva ta ansvar och lösa sin konflikt. Till en början sågs metoden samarbetssamtal med misstroende bland dem som på formella grunder granskade och bedömde metoden såsom en del i socialnämndens myndighetsutövning. Det visade sig dock möjligt att med användande samarbetssamtal lösa många vårdnads- och av umgängeskonflikter mellan makar utan domstolsbehandling. Samarbetssamtal är sedan 1990 särskilt reglerad del socialtjänsten en av 12 a § SoL. Bestämmelsen utvidgades den 1 oktober 1998.

Socialtjänstkommitténs förslag personligt stöd om m.m.

Socialtjänstkommittén redovisade i sitt huvudbetänkande Nya socialtjänstlag SOU 1994:139 ett förslag avsåg att främja utpar som en veckling av socialt arbete vid sidan myndighetsutövrmg. Kommittén av föreslog att socialtjänstens skyldighet att tillhandahålla personligt stöd skulle förtydligas. Förslaget rörande personligt stöd innebär att man inte ytterligare preciserar i vilka former eller för vilket ändamål sådant stöd skall lämnas. Kommittén anser att det bör lämnas varje kommun att "själv bedöma vilken organisation är mest ändamålsenlig för som rådgivningsverksamheter som inte innehåller inslag myndighetsav utövning" s. 425. Socialtjänstkommittén föreslog vidare att i socialtjänstlagen skulle införas en ny bestämmelse med innebörden att socialtjänsten "skall i sitt arbete särskilt beakta behovet tidiga insatser". I sina allmänna av motiveringar för förslaget anför kommittén bl.a.:

Enli vår mening kan de tidiga insatserna närmast hänföras till sekun ärpreventionen, dvs. sådana insatser riktar sig till barn, som ungdomar och vuxna i riskmiljöer eller risksituationer i för-

syfte att

hindra eller begränsa utveckling. Hit hör rad ivnmgsen ogynnsam verksamhet som riktar sig till olika t.ex. omsmotgrup er, ung tagnin ar, alkoholrådgivning och budgetra givning. Hit hör också ersoni t stöd som ges till enskilda i form kontaktperson eller av ontakt amilj eller som t.ex. för att anhöriga till ge missbrukare eller de grupgverksamhetrdar närstående som v en psykologiskt stöd. Andra exempel på tidiga insatser är psökande verksamhet samt u fältarbete bland tonåringar, kamratstö jande insatser i skolan samt

socialtjänstens samarbete med mödra- och bamhälsovården. - - missbrukarvården har betydelsen att tidigt upptäcka och

Inom av

insatser för att föreby a och motverka ett mer tidigterbjuda vård länge varit väääcänt. om attan e behov av

lO.5.3 Socialt arbete med tidiga insatser

Att hitta förenklade former för social rådgivning och personligt stöd bör viktigt för den enskilde. Det handlar göra den enskildes vara om möte med socialtjänsten så förtroendeskapande som möjligt. Den enskilde bör kunna känna han/hon vågar lägga fram sitt problem och att stödbehov behöva uppleva sig ifrågasatt utifrån ett socialt konutan att trollperspektiv. Den enskilde skall kunna förvänta stöd och inte behöva rädd för att förlora kontroll eller "makt" över den fråga eller det vara problem han vänt sig till socialtjänsten om. Det här är utveckling pågår i många kommuner, vilket tidien som redovisats i avsnitt 2.4. Dessa exempel visar också att när socialgare söker metoder för att lämna råd och stöd är det också möjtjänsten nya ligt relativt snabbt vinna människors förtroende. Detta handlar att mycket bemötande och tydlighet i erbjudande roll. Men om om en mera det kan också fråga att socialtjänsten vågar flytta ut ur den travara om ditionella kontorsmiljön och uppsökande. Samverkan med vara mera BVC, MVC, öppna förskolor m.fl. i familjecentraler är här intressanta

exempel. Bredden på stöd/tjänster erbjuds i denna form bör kunna varisom från kommun till kommun. Det bör naturligt att varje kommun era vara sin analys de sociala problemen, formar sin strategi och övervägör av sina resursbehov. ger

Rådgivning och stöd i olika former

naturlig bas för insatser i denna form bör rådgivning och stöd i En vara olika former. Det kan råd och stöd följer vid ett första möte vara som med socialtjänsten, också särskilda enheter för alkoholrådgivning, men föräldrarådgivning och kuratorsfunktioner liksom för samverkan i fa-

miljecentraler Också kompletterande stödinsatser i form av kon-

etc. taktperson/familj och personligt ombud borde naturligt att erbjuda vara i denna form. För missbrukare borde det naturligt att kunna vända sig en t.ex. vara till socialtjänsten för att få information om olika behandlingsmetoder

18SOU 1994:139, s. 360.

294 Socialtjänstlagen

och deras resultat, samt i dialog med professionella socialarbetare få

samråda om behandlingsmöjligheter för sin del. Föräldrar i egen en personlig krissituation och känner att de behöver stöd i sina barns som fostran och utveckling bör känna förtroende för möjligheter till professionellt stöd hos socialtjänsten.

Men det borde också kunna möjligt att erbjuda vissa vara öppenvårdsinsatser i generella såsom dagverksamheter för mera program missbrukare, psykiskt störda, hemma-hos-insatser och familje- och

miljöterapi.

Det är också viktigt att det sociala arbetet inte enbart blir fråga en om individuellt inriktade insatser. I kommuns analys en egen av problem bör ingå att ingå att identifiera problem på allmän och strukturell

nivå. Grupporienterade och allmänt inriktade insatser viktig del är en av socialt arbete.

Politisk styrning och professionellt arbete

Socialtjänstlagen innebär att socialtjänstens verksamhet styrs och leds, vad gäller mål, inriktning och kvalitet, politisk vald nämnd. Perav en sonalen arbetar på uppdrag och delegation, i enlighet med riktlinjer, prioriteringar och resursanvisning från denna nämnd. Detta är ett uttryck för det demokratiska folkstyret.

Samtidigt krävs att de professionella insatser skall som ges vara av god kvalité, i enlighet med den bestämmelse 1998 infördes i 7 § som a SoL. Personalen i socialtjänsten skall ha lämplig utbildning och korn-

petens. Tjänsteansvaret vid myndighetsutövning innebär att den enskilde tjänstemannen personligen kan ställas till för fel eller ansvar oaktsamhet. Socialtjänsten är politiskt styrd, politikeransvaret och men tjänstemannaansvaret går till viss del i varandra.

Beslut om riktlinjer, prioriteringar och resursanvisning är uppenbart beslut till sin karaktär är politiska. När det gäller metoder i socialt som arbete i form av rådgivning och stöd till enskilda finns behov att utav rymme lämnas för utveckling professionella metoder. Det en av mer pågår en stark utveckling den akademiska disciplinen socialt arbete. av I samarbete med universitet och högskolor utvecklas också regionala och lokala FoU-organisationer, bra for samverkan som ger utrymme mellan fältverksamhet och forskning. Intresset för uppföljning, utvärdering och kvalitetsutveckling arbetet är starkt i många kommuner. av Läget bör också anses gynnsamt för ett nära samspel mellan forskning och praktik vad gäller utveckling det sociala arbetet. av Det är angeläget att det kan skapas ett utrymme för att ta tillvara resultat av forskning och utvärdering rörande socialt arbete. Val av meto-

1999:97 Socialtjänstlagen 295

SOU

der i det sociala metoder bör därför bli ett område med större utrymme för professionens avgöranden i dialog med berörda klienter. I en önskvärd utveckling det sociala arbetet ingår därför att klienten och sociav alarbetaren kan mötas i förtroendefull relation, inte styrs av på en som förhand givna detalj- eller procedurregler. Den enskilde bör kunna ha möjlighet få råd och stöd baserat sin problemsituation och att egen den professionella kompetens socialarbetaren kan erbjuda. I arbesom med rådgivning och personligt stöd bör det professionella ansvaret tet också kunna bli tydligare och åtskild från det politiska ansvaret. mer Även utredningen förordar ett större utrymme för ett professioom nellt socialt arbete bör betonas att ansvaret för att socialtjänsten har en god kvalitet, liksom för riktlinjer, prioritering och resursanvändning

fortfarande måste vara politiskt.

Uppmärksamhet på vad barns skydd och rättssäkerheten kräver

på kompetens är också viktigt för att socialarbetaren skall ha Kravet tillräcklig erfarenhet för att med säkerhet hantera frågan om gränsen sidan rådgivande och stödjande roll och å andra mellan å ena en mera sidan de krav socialtjänstens myndighetsutövande roll kan kräva. som Det gäller kunna tydlig i de krav särskilt skyddet av att vara som kräver. Men det kan också gälla att lyhörd för när den enskilbarn vara des rättssäkerhet fordrar att han t.ex. får ett önskemål om stöd prövat enligt de regler rätten till bistånd Att utveckla råd och stöd i som anger. former får inte innebär försvagning den enskildes rättssäkernya en av het.

Dokumentation

verksamhet omfattar råd och stöd enligt SoL ställs inte krav på I som dokumentation såsom i handläggning ärenden bistånd och i anav om myndighetsutövning. Även verksamhet med rådgivning och nan om innebär utredningar enligt 50 § SoL är det viktigt att sådan stöd inte verksamhet innehåller den dokumentation som behövs för uppföljning och utvärdering verksamheten och därigenom kan bidra till såväl av kvalitets- metodutveckling. som

Utrymme för lokal utveckling

Syftet med att utveckla former för stöd och tjänster bör nya vara att dels utveckla kvalité och effektivitet i det sociala arbetet, dels också att socialtjänstens insatser kan efterfrågas i ett tidigare skede och i ökad

utsträckning på den enskildes initiativ. I dessa former är det nya angeläget att sträva efter hög grad tillgänglighet, respekt för den en av enskilde och dennes uppfattning sitt problem, möjlighet till av samt anonymitet. Frågan om bemötandet, liksom frågan brukarinflytande, om bör ägnas stort intresse. Det finns inom för socialtjänstlagens regler ramen ett stort utrymme för kommunerna att utveckla stöd- och servicefonner. Alternativ nya bör växa fram i samverkan med andra aktörer, gärna med frivilliga organisationer och med enskildas nätverk och omgivning. Det handlar då inte om att skjuta över socialtjänstens eller kostnader på andra ansvar utan mera om att stimulera alternativa former för socialtjänstens stödin-

satser.

Stimulans till utveckling

Utvecklingen bör i första hand styras lokala förutsättningar och av främjas av centrala regler och riktlinjer. Det kan dock finnas anledning

överväga om det finns möjlighet för staten att stimulera kommunernas utvecklingsarbete genom särskilda stimulansmedel under t.ex. tvåen årsperiod. Ett stöd till utveckling arbetet med tidiga insatser och av social rådgivning bör ha inriktning på samtliga landets kommuner. en Medlen bör dock fördelas Socialstyrelsen bakgrund tydliga av mot av proj ektplaner etc. från kommun. resp. Utredningen vill också notera att metodutveckling inom individ- och familjeomsorgen är ett område där behovet forskning och utveckav ling, gärna i samverkan mellan praktiker och forskare, är angeläget.

10.6¶Kommunerna och

hemsjukvården

Min bedömning: Det tudelade ansvaret för hemsjukvården är fortfarande ett problem. I närmare hälften landets kommuner kvarstår av parallella organisationer för vård till äldre och funkom omsorg tionshindrade. Det är viktigt att kommunerna och landstinget får in-

citament att gemensamt hantera behoven förändringar till följd av a de ökade kraven på äldreomsorg och den snabba medicinska utvecklingen. Betalningsansvaret för medicinskt färdigbehandlade är

Socialtjänstlagen 297

fortfarande ett starkt och viktigt styrmedel för en effektiv resursanvändning. Men den starka omstruktureringen sjukvården och av ekonomiska krav på effektiviseringar i kommuner/landsting har del-

vis förändrat förutsättningarna för detta.

Det ingår inte i utredningens uppdrag att över regleringen de se av direkta verksamheterna inom socialtjänsten. Inom för utredningramen arbete har dock gjorts vissa iakttagelser rörande äldreomsorgen ens det känns angeläget att redovisa. som

l0.6.l Enhetli för

ansvar hemsjukvård

Bakgrund

Genom Ädel-reformen fick kommunerna ett samlat ansvar för långvarig service och vård till äldre och funktionshindrade. Kommunerna fick

också ansvaret för hemsjukvården, till sjuksköterskenivå, i de särupp skilda boendeforrnema. Detta innebär att i särskilda boendefonner dvs. i sjukhem, ålderdomshem, gruppboenden, servicehus, etc. ansva- kommunerna för all vård, omsorg och service under läkamivå. rar Därutöver kommuner och landsting möjlighet att teckna avtal gavs för hemsjukvård till sjuksköterskenivå även i ordiom att ansvarar upp närt boende. Avtalen förutsätter regeringens medgivande. Kommunerna har också betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade vid ett sjukhus avsnitt lO.6.2.

se

Ett viktigt syfte med Ädel-reformen att samla ansvaret för långvar varig service och vård till huvudman. Trots detta har stor del av en en diskussionen äldreomsorgen under 1990-talet handlat om problem om knutna till ansvarsfrågan. Det har handlat avbrott i vårdkedjor och om brister i inforrnationsöverföring mellan huvudmännen. I samband med

utveckling och besparingar i verksamhet har frågor uppkommit om av övervältring kostnader mellan huvudmännen, formellt inom oförav ändrad ansvarsfördelning. Dessutom medför det delade ansvaret för

rehabilitering, hjälpmedel och hemsjukvården fortsatta samordnings-

problem.

Socialstyrelsens Ädelutvärdering

I slutrapporten från utvärderingen Ädel-reformen konstaterar Socialav och utvärderar 1996:2 att Ädelstyrelsen Socialstyrelsen följer upp reformens konstruktion inte innebar någon enhetlig lösning av huvud-

mannaskapet för hemsjukvården. Fortfarande kvarstår tudelad hemen sjukvård och problem med parallella organisationer - för vård och omsorg -i närmare hälften landets kommuner. av Utifrån sina studier av för- och nackdelar med kommunaliserad en hemsjukvård redovisar Socialstyrelsen ett faktorer talar för par som ett samlat ansvar för hemsjukvården:

dels medför det ökad kontinuitet och utvecklad - - - en en mer samverkan i vården av den enskilde vårdtagaren, dels innebär en kommunaliserad hemsjukvård en bättre bas för integration en av sjukvård och socialtjänst

Socialstyrelsen redovisar vidare bl.a.

0 problem med att tillgodose de äldres rehabiliteringsbehov i kommuner med delad hemsjukvård, 0 att en delad hemsjukvård innebär ytterligare länk i vårdkedjan för en patienter som skrivs ut från akutsjukvården.

Mycket talar, enligt Socialstyrelsens uppfattning, för ett sammanhållet kommunalt för hemsjukvården ett äldreomsorgsperspektiv. ansvar ur Vid utredningens kommunbesök har behovet förändring av en av ansvaret för hemsjukvården i ordinärt boende varit en återkommande fråga och synpunkt.

Ansvaret för hemsjukvården

I Ädel-reformen fick kommunerna, enligt 18 § 1 st HSL, ett ansvar för sjukvårdsinsatser, till sjuksköterskenivå i särskilda boendeformer. upp Landstinget behöll dock ansvaret för sjukvårdsinsatser i ordinärt boende hemsjukvård. Enligt en regel i 18 § 3 st HSL får landstinget överlåta skyldighet att erbjuda hemsjukvård till kommunen, landsom tinget och kommunen är överens det samt regeringen medger det. om Ansvaret för hemsjukvården fick alltså ingen enhetlig lösning ge- Ädel-reformen. Det överläts kommuner och landsting komnom att ma överens om huruvida ansvaret skulle föras över till kommunerna eller ej. Knappt hälften landets kommuner tog också av över ansvaret för hemsjukvården i samband med Ädel-refonnen. Senare har motsvarande avtal träffats i ytterligare ett antal kommuner, bl.a. i samband med de förändringarna i regional organisation i Skåne och Västra Götaland.

9 SoS följer och utvärderar 1996:2. upp

I början 1999 svarade kommunerna för hemsjukvården i drygt av hälften av landets kommuner.

Tabell 10.1 Ansvarsgräns kommun/landsting i äldreomsorgen 1999, enligt avtal mellan huvudmännen

Ansvarsgräns kommun/landsting Antal län Antal kommuner Avtal kommunalt for hemsjukvård i 8 131 om ansvar ordinärt boende upp till sjuksköterskenivå

Avtal kommunalt för hemsjukvård i 2 16 om ansvar , ,i , ordinärt boende till undersköterskenivå upp

Ansvarsgräns enligt reglerna i 18 § HSL, dvs. 11 141 kommunalt ansvar för hemsjukvård enbart i särskilda boendefonner

Summa 21 2 89

Källa: Landstingsförbundets sammanställning

För 147 kommuner, med befolkning på drygt 50 procent av landets en invånare, finns således avtal med landsting rörande ansvar för hemsjukvård i ordinärt boende. Som framgår tabellen är avtalen i ett av mindre antal kommuner begränsade till hemsjukvård till underupp sköterskenivå. överenskommelser kommunalt för hemsjukvård i ordiom ansvar boende enligt ovanstående sammanställning baseras på den närt nämnda bestämmelsen i 18 § 3 HSL. Men de avtal som tecknats i olika delar landet har därutöver baserats på respektive lokala förutav sättningar. Huvudlinjerna följer vad redovisas i sammanställsom ningen. Den praktiska gränsen för kommunernas dras dock mera ansvar något olika i de olika avtalen. Den faktiska gränsdragningen i olika län handlar om t.ex.

att kommunen inte för hemsjukvård för barn, med ålders- 0 ansvarar gräns 7 år resp. 18 år, kommunen enbart för hemsjukvård vid varaktigt behov av 0 att svarar vård, att kommunen för hemsjukvård till som också får 0 svarar personer insatser enligt SoL och/eller LSS, att landstinget för kvalificerad eller avancerad hemsjuk- 0 ansvarar vård, att landstinget för palliativ vård genom s.k. lasarettsan- 0 ansvarar knuten hemsjukvård/LAH.

Nämnda överenskommelser handlar praktiska gränsdragningar om mellan å ena sidan kommunen och å andra sidan primärvården resp. länssjukvården. De gränsdragningar rör ålder och varaktighet som handlar om gränsen mellan primärvårdens hälso- och sjukvårdsansvar för alla medborgare i förhållande till kommunernas "for långvaansvar rig service och vård till äldre och handikappade" är Ädel-refor-

som

mens käma. Andra gränsdragningar kvalificerad vård, LAH, etc - om handlar länssjukvårdens i förhållande till kommu- - mera om ansvar nernas och primärvårdens ansvar. Det är gränser delvis är koppsom lade till krav på kompetens, också är starkt beroende den men som av medicinska utvecklingen, vilket utredningen återkommer till. Det finns ett växande tryck på hemsjukvården utgår från länssom sjukvårdens behov. Nya förutsättningar utvecklas for att enskilda, med stöd från länssjukvårdens specialister, kan vårdas i hemmet. Personer med sjukdomar som innebär ett kroniskt och varaktigt behov vård av och omsorg kan med hjälp av ny teknik vårdas i hemmet. Detta innebär ansvarsmässigt något nytt i förhållande till Ädelrefonnen, utgick som från gränsdragningen mellan kommunernas och primärvårdens ansvar.

Inget samlat politiskt ansvar

Ädel-reformen innebar resurser och kompetens att ansvar, flyttades över från landstingen till kommunerna. Men ansvaret för äldres vård och omsorg är fortfarande delat. I det gränssnittet har nya nya samverkansbehov uppstått. Primärvården har fortfarande för läkarinsatansvar ser i den vård och omsorg åligger kommuner. Landstingen har som genom sitt ansvar för länssjukvården akutsjukvård i både öppen och sluten form även ansvaret för den geriatriska vården. Ansvaret för hjälpmedel är delat mellan kommuner och landstinget. Efter en ändring i HSL år 1994 har kommunerna det formella ansvaret för hjälpmedel följer kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar som av enligt Ädel-reformen. Avsikten förtydliga landstingens respekvar att tive kommunernas Överenskommelser på regional nivå innebär ansvar. dock att det i praktiken kvarstår viss spännvidd i vad är komen som munernas faktiska ansvar. Det finns alltså parallella organisationer för vård och i omsorg många kommuner, vilket skapar problem. Det gränssnitt kommun/landsting som nu finns innebär inget samlat för vården ansvar av äldre, även det för kommuner och landsting vill ta ett om som gemensamt ansvar idag finns möjligheter inrätta nämnder och gemensamma kommunalförbund.

Socialtjänstlagen 301

Samverkan den praktiska avgränsningen om

Utvecklingen på det medicinska området är dynamisk. Det innebär att

också dynamiken i äldreomsorgen är stark. Man kan därför inte en gång för alla lägga fast ansvarsfördelning inom äldreomsorgen. Det en kommer alltid att finnas ett behov att på det lokala planet hantera av den praktiska avgränsningen mellan kommunernas och landstingets Sådan praktisk avgränsning måste ske med hänsyn till såväl ansvar. successiva förändringar i förutsättningar i behov och möjligheter som att hantera konsekvenser utvecklingen. Förändrade förutsättningar av kan de ökade möjligheter till avancerad hemsjukvård som den vara medicinska utvecklingen skapar. Konsekvenser utvecklingen är t.ex. av

behovet kompetensutvecklingen hos den personal som skall svara

av för den i framtiden möjliga hemsjukvården. Ett enhetligt kommunalt för sociala och medicinska insatser ansvar enligt erfarenhet fördelar i form möjligheter till sammanhållen ger av vårdplanering och samlad behovsbedömning vad gäller social omsorg och sjukvårdsinsatser. Men det finns också anledning uppmärksamma avståndet mellan distriktssköterskan och primärvårdsläkaren kan att och detta kan innebära risker för att personer med upplevas större att komplicerade medicinska vårdbehov inte får rätt vård. I flera studier, Socialstyrelsen i årsrapporten 1998 från Äldreuppdraget, har bl.a. av pekats på det i de särskilda boendefonnema saknas tillräckliga läatt karresurser och det i hemvården finns ett ännu läkarstöd. att svagare

Behov ett enhetligt ansvar för äldreomsorgen av

Ädel-reformen innebar ingen enhetligt lösning huvudmannaskapet av i sin slutrapport från Ädel-

för hemsjukvården. Socialstyrelsen pekade

utvärderingen på de problem detta medfört och på behovet av ett samlat

för hemsjukvården. Utredningens analys utvecklingen inom ansvar av äldreomsorgen och frågan social och medicinsk vård/omsorg har om lett till samma slutsats. finns ingen tydlig och enkel koppling mellan vårdtyngd och Det behov vård i särskilda boendeforrner. I stor utsträckning är den av enskildes behov vård i särskilda boendefonner beroende av den av möjliga vården i ordinärt boende. Vad är sådan möjlig vård är i som en utsträckning beroende tillgängliga och vårdens organistor av resurser sering. Det skapar svårigheter att t.ex. sjukvårdsinsatser i ett servicehus kommunens medan hemsjukvården i ett grannkvarter kan är ansvar

vara primärvårdens/landstingets ansvar.

Den nuvarande gränsdragningen mellan landstingets och kommunens ansvar ger utrymme för övervältring av ansvar båda hållen. Ett landsting kan genom brister i hemsjukvårdsresurser medverka till ett behov särskilda boendeforrner ställer Ökade anspråk på komav som munerna. Detta innebär att kommun kan ha betalningsansvar för en medicinskt färdigbehandlade, saknar möjlighet påverka sjukskömen terskeresurs och kompetens. På ett motsvarande sätt kan kommun - en genom omvandling av servicebostäder till ordinärt boende i praktiken övervältra ansvar för hälso- och sjukvårdsinsatser på primärvår-

den/landstinget.

Enligt utredningens mening finns starka skäl för samlat ett ansvar för hälso- och sjukvård i särskilda boendeformer och i ordinärt boende hemsjukvård. Att kommunerna ett lagstadgat sådant fordrar ge ansvar dock analys rad frågor hänger med en av en som samman gränsen mellan kommunernas och primärvårdens De kommuner och ansvar. landsting som träffat överenskommelser kommunalt för om ansvar hemsjukvården har valt delvis olika praktiska gränser för kommunernas ansvar. Den snabba medicinska utvecklingen innebär möjligheter till en avancerad hemsjukvård ofta fordrar samverkan med och direkta som insatser från länssjukvården. Att lagreglera gränsen mellan kommunernas och primärvårdens skulle således inte tillräckligt. ansvar vara Det uppdrag som regeringen gett till särskild utredare dir. en 1999:42 att se över och lärrma förslag till lösningar förbättrar som möjligheterna till samverkan mellan kommuner och landsting är därför angeläget. Det framstår angeläget att tydliga incitament tillskapas som för utveckling innebär ett samlat för hemsjukvård. en som mera ansvar Den snabba medicinska utvecklingen ställer stora krav på huvudmännen. En allt kvalificerad vård är möjlig att utföra i ordinärt elmer ler särskilt boende. Det är viktigt att huvudmännen samverkar i utvecklingen av sådan vård. Denna samverkan kan handla hur den vård om som ur behandlings- och omvårdnadssynpunkt och i medicintekniskt hänseende är möjlig att utföra i hemmet även skall kunna praktiskt utföras som god vård i hemmen. Här spelar utbyggnad kommunala av resurser och inte minst av kompetens hos personalen i hemsjukvården en stor roll. Utredningen vill i detta sammanhang också notera att i utredningens arbete har uppmärksammats att bristerna i läkarstödet i särskilda boendefomier och i hemsjukvård fortfarande framstår problem. som ett stort

Socialtjänstlagen 303

10.6.2 behöver ses över

Betalningsansvaret

Bakgrund

Ädel-reformen fick kommunerna ett ekonomiska ansvar be- Genom talningsansvar för medicinskt färdigbehandlade patienter vid enheter somatisk akutsjukvård eller geriatrisk vård inom landstingets hälsofor

och sjukvård. Medicinskt fárdigbehandlad är enligt 10 § betalningsansvarslagen

intagen på sådan enhet inte längre behöver en patient som är en men medicinska vård vid enheten eller vid enhet inom den som ges annan hälso- och sjukvård där det bedrivs vård kommunen landstingets som

inte har betalningsansvar för. till införandet betalningsansvaret problemet med

Bakgrunden av var

akutsjukvården innan Ädel-reforrnen s.k. klinikfárdiga patienter inom

På många håll stor andel tillgängliga platser i trädde i kraft. var en av väntade på vård. akutsjukvården upptagna av personer som annan inte sällan mycket långa. Detta skapade irritation mel- Vårdtiderna var olika i vården, det förstås också orimligt ur många lan parter men var

patienters synpunkt. betalningsansvar får bedömas ha haft väsentligen Införandet av ett effekter. Antalet kvarliggande medicinskt färdigbehandlade

positiva

snabbt redan 1992 och har sedan legat på låg nivå, även minskade en håll finns tendens till mindre ökning. Fortfaom det på många en en antalet medicinskt färdigbehandlade ligger kvar på akutrande är som vård med ett kommunalt betalningsansvar lågt klinik eller i geriatrisk

på de flesta håll. utveckling har varit möjligt att kommunerna har Denna genom i form särskilda boendeforrner och i övrigt så att byggt ut resurser av

klarar att ta hem de medicinskt färdigbehandlade. man fick Ädelreformen snabb effekt i form kor-

Inom länssjukvården av

vårdtider slutenvård och minskning antalet platser i akuttare i en av och geriatrisk vård. Vårdtider och platsantal har dock senare

sjukvård

flera andra faktorer, vi skall återkomma till.

påverkats även av som

Betalningsansvaret tidigare oprövad form ekonomisk styrvar en av i slutrapporten från Ädelning vården. Socialstyrelsen konstaterar av utvärderingen att

reformen varit cket verkningsfull beträffande att minska rn - - - vård i antalet medicinskt färdigbehandladesjukhus som väntar på

former. Därmed sagt att de problem alltid är förandra är inte som med överföra patient från vårdfonn till en annan, att en en knilppadeTvärtom innebär Socialstyrelsens initiativ, å basis av rear östa. sultaten från Adelutvärderingen 1995, att utarbeta oreskrifter om

304 Socialtjänstlagen

inforrnationsöverföring och mellan vårdgivare,

samverkansrutiner

ett uttryck för att få till stånd säkrare och välfunge-

behovet en mer

rande vårdkedja för den äldre.

Begreppet medicinskt fárdigbehandlad är nämnts inte som närmare preciserat i lagstiftningen. Socialstyrelsen konstaterar iÄdelutvärderingens

slutrapport att begreppet medicinskt fårdigbehandlad källa till är en irritation. Läkarens bedömning kan påverkas tillgången på vårdplatav ser både inom den egna vårdenheten och andra enheter. Dessutom är innebörden begreppet inte densamma inom olika specialiteter. av Begreppet är inte en relevant medicinsk term, utan måste betraktas som ett administrativt begrepp i ett ekonomiskt styrsystem.

Den medicinska utvecklingen och professionens roll

Akutsjukvården har omstrukturerats kraftigt under 90-talet till följd av såväl ekonomiska sparbehov den medicinska utvecklingen. Det som har blivit möjligt att förkorta vårdtider i slutenvård, göra fler beatt handlingsinsatser polikliniskt och att även mycket gamla operera personer för åkommor där detta tidigare inte varit möjligt. Kommunernas betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade har också minskat trycket på slutenvårdsplatser. Närmare 40 procent antalet vårdplatser av i akutsjukvården har därmed avvecklats under 1990-talets första hälft.

De särskilda boendeformema har kommit att ta över vården av personer som tidigare skulle ha vårdats inom t.ex. intemmedicinska eller geriatriska kliniker. Samtidigt har den medicinska utvecklingen skapat förutsättningar att genomföra avancerad hemsjukvård. en mera Den medicinska och medicintekniska utvecklingen flyttar successivt

gränserna för vilken vård som är möjlig att i särskilda boendefonner ge och i hemsjukvård. Inom för den ansvarsfördelning mellan huramen vudmännen Ädel-reformen innebär, flyttas som på motsvarande sätt gränsen för vad som blir ett möjligt kommunalt Utvecklingen ansvar. leder till en successiv förskjutning i mellan landsting och komansvar mun och inom landstingen, mellan akutsjukvård och primärvård. Men

dessa förändringar ansvaret blir ofta inte föremål för politiska av överväganden och beslut.

Effekten av den medicinska professionens och roll i hälsoansvar och sjukvården innebär att läkarna i hög grad påverkar ansvarsfördel-

ningen mellan kommun och landsting. Läkare fattar beslut för enskilda om poliklinisk behandling alternativt behandling i sluten vård, om vårdtider i slutenvård och när någon är medicinskt fardigbehandlad. om

2° Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1996:2, Ädelrefonnen. Slutrapport.

Inom klinik bedömer läkarna när sjukdomstillstånd, som tidigare en fordrat slutenvård, med behandlingsmetoder kan tillgodoses i hemnya sjukvård. På klinik- och sjukhusnivå leder dessa ställningstaganden till omprioritering omorganisering och neddragning av vårdav resurser, platser, revidering av vårdprogram, m.m. Denna utveckling kan ytterst hänföras till den medicinska och medicintekniska utvecklingen. Men den påverkas rimligen också starkt av begränsade ekonomiska Å sidan kan det i ett gynnsamt resurser. ena ekonomiskt läge ligga i kliniks professionella intresse att svara för en och behålla viss behandling skulle kunna utföras på en annan nivå, som medan det i ekonomisk situation blir naturligt att strikt följa en annan en medicinsk bedömning.

Kompetens och resursbehov i kommunerna

Den successiva förskjutningen mellan akutsjukvård och primärvård inkl. hemsjukvård kan väntas fortsätta. En sådan utveckling torde bl.a. ligga i de flesta enskildas intresse. Denna skapar i sig beprocess hov samverkan mellan huvudmännen. En förskjutning av ansvaret av for vård och är förstås också viktig ut ekonomisk synpunkt. omsorg Men den är viktig med avseende på äldreomsorgens verksamhet och kvalitet. En förskjutning ansvaret förutsätter att det i kommunernas äldreav och primärvården finns kompetens och att svara för en omsorg resurser avancerad hemsjukvård. När läkarna inom den specialiserade mera sjukvården bedömer att behandling och medicinska insatser vid ett visst sjukdomstillstånd, med hjälp av ny kunskap och medicinsk teknik, kan tillgodoses i hemmet skapar detta kunskaps- och resursbehov i kom- Om t.ex. vill införa hemdialys i stället för dialys på sjukmunen. man hus för kan detta rätt både den enskildes synpunkt en person vara ur och effektivitetssynpunkt. Men det fordrar att kommunen får chans ur att bygga erforderlig kompetens för att klara detta. upp En kompetens- och resursuppbyggnad förutsätter att förskjutningen kan ske planerat och i samverkan mellan berörda parter. När av ansvar båda huvudmännen upplever är knappa är det särskilt att resurserna viktigt att förändringar metoder och rutiner samordnas och av resurser, att realistiska förväntningar och krav ställs på den andre huvudmannen. Resurser och kompetens i primärvård och kommuner måste kunna byggas i takt med i akutsjukvården omprioriteras och upp att resurser avvecklas. Frågan betalningsansvaret år också viktigt den enskildes synom ur punkt. Risk finns att styrkraften i detta system är så stark att det inte ger

306 Socialtjänstlagen

utrymme för den enskildes påverkan av sin egen situation. Om en enskild efter en sjukhusvistelse bedöms ha behov av att flytta till en särskild boendefomi är detta är ställningstagande som för den enskildes del kan fordra tid och inte självklart kan avgöras inom den tid som är varseltiden för betalningsansvaret. Den slutna sjukvården kan riskera styra mot korta vårdtider på sjukhus, och skapa behov av platser i s.k. korttidsboenden, för dem bedöms kunna flytta hem till sitt ordinära

som boende efter viss sjukvård.

Betalningsansvar bör vara kvar men ses över

- Som nämnts är begreppet medicinskt färdigbehandlad i den del det rör äldreomsorgen inte entydigt. De föreskrifter och allmänna råd som Socialstyrelsen utfärdat i frågan illustrerar detta. Även den bedömning

om som varje patientansvarig läkare gör skall bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet är den också beroende av resurser och kompetens i såväl den egna verksamheten som i primärvården. Med hänsyn till den snabba medicinska utvecklingen och de krav på omstrukturering av vården som diskuterats ovan innebär tolkningen av begreppet medicinskt fárdigbehandlad otvivelaktigt en viss påfrestning på samarbetet kommun/landsting.

Enligt utredningens bedömning har systemet med ett kommunalt betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade varit en viktig del i Ädel-reforrnen. Den har uppenbarligen stimulerat kommunernas

resursutbyggnad, inte minst vad gäller antalet boendeplatser i särskilda boendefomier. Betalningsansvaret har fungerat som det ekonomiska styrinstrument det var avsett att vara. Utredningen vill därför inte ifrågasatta att betalningsansvaret även fortsatt fyller en viktig funktion.

Den starka omstruktureringen hälso- och sjukvården och den

av snabba medicinska utvecklingen har dock i flera avseenden förändrat förutsättningarna för betalningsansvaret. Därför bör betalningsansvaret, i den del det handlar om den somatiska vården och geriatriken, bli föremål för en översyn. En sådan översyn bör handla om behov av anpassningar till nya förutsättningar, i syfte att få en fungerande vårdkedja. Men en översyn bör se på hela behovet av samverkan mellan akutsjukvård, primärvård och kommuner i utslussningen av patienter från slutenvården. Det är därför översyn i praktiken torde ligga

en som inom ramen för det uppdrag som regeringen redan givit dir. 1999:42 om landstingens och kommunernas samverkan kring vård och omsorg.

Socialtjänstlagen 307

10.7¶Ekonomiska konsekvenser

10.7.1¶Kostnader

Förslaget till ny socialtjänstlag innebär att möjligheterna till förvaltningsbesvär ökar i förhållande till nuläget. Även här spelar rättspraxis och hur den utvecklas avgörande roll. På ett allmänt plan gäller därför

bedömning den utredningen gjorde för lagen om socialsamma som bidrag. Det är också naturligt för utredningen att här återigen slå fast att kommunalekonomiska restriktioner är ett legitimt intresse vid avvägningar i enskilda fall.

Utredningen har även lämnat ett förslag innebär att kommu-

som

stöd och avlastning ska underlätta för dem som ger vård nerna genom och till närstående. De ekonomiska konsekvenserna av detta

omsorg förslag är svåra att analysera.

Dock bör det stå klart att i de flesta fall har anhörigstöd ett samband med kommunala kostnader för vård och Ett väl fungerande

omsorg. sådant stöd bör preventivt i meningen att exempelvis äldre perso-

vara

blir beroende av kommunal äldreomsorg senare än annars skulle ner

fallet. Det är utredningens bedömning att ett väl fungerande stöd vara till anhöriga bör leda till att kostnadsökningar och kostnadsminskningar blir sådana att de samlade kostnaderna åtminstone inte ökar.

Utredningen bedömer att belastningen vid förvaltningsdomstolama inte kommer att öka och att därmed inte heller kostnaderna vid dessa till följd förslaget att öka rätten till förvaltningsbesvär.

av

Sammantaget bedömer utredningen att kommunerna åtminstone på sikt inte får högre kostnader som ett resultat av förslagen.

lO.7.2

Finansiering

Förslaget till stimulansmedel för utveckling av det sociala arbetet föreslås finansieras omdisponering särskilda utvecklingsme-

genom av del inom Socialdepartementets anslag.

1 1 levnadsnivå

Skälig

Min bedömning: Den nuvarande innebörden begreppet skälig av levnadsnivå fyller väl kommunala behov av att anpassa socialtjänstens verksamheter efter lokala förutsättningar.

Utredningens uppdrag innebär att begreppet skälig levnadsnivå ska analyseras. Enligt direktiven för utredningen ska analysen behandla frådet med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet, är möjligt att ge gan om kommunerna utrymme för mer lokalt anpassade lösningar

1 1.1 Skälig levnadsnivå rättsliga

-

utgångspunkter

Utredningsuppdraget

Begreppet skälig levnadsnivå innehåll och nivåer för alla former avser bistånd. Utredningens analys borde omfatta undersökning av vad av en krävs för att uppnå skälig levnadsnivå när det t.ex. är fråga om som en insats för missbrukare ska komma ifrån sitt missbruk eller när en att en det är fråga bidrag till försörjningen en familj där föräldrarna är om av arbetslösa. Och vilken nivå för grundläggande försörjning ska en som gälla för i jämförelse med äldre. En sådan undersöken ung person en ning förutsätter ingående studier socialtjänstens olika verksamhetsav områden vilket inte direktiven medger. Eftersom utredningens uppdrag gäller vissa frågor rörande socialtjänsten och särskild vikt lagts på socialbidragets utveckling under 90talet koncentreras framställningen på frågor rörande socialbidraget. En kommun har med vissa undantag möjligheter att påverka tolkningen begreppet skälig levnadsnivå genom den konstruktion som av valts för det ekonomiska biståndet i socialtjänstlagen. De uttalanden gjorts i anslutning till de gällande bestämmelserna innebär att som nu konstruktionen ska tillgodose den enskildes behov bistånd i form av av

310 Skälig levnadsnivå

ekonomiskt stöd eller en social hjälpinsats också att anpassning men en till lokala förutsättningar ska möjlig. vara Även kommunernas möjlighet bestämma om att den skäliga levnadsnivån är betydande är den inte oinskränkt. Genom möjligheterna för den enskilde, men även för kommunerna, att överklaga kommunala beslut respektive domstolsutslag är det domstolarna slutligen besom stämmer innebörden begreppet. av Vilken betydelse har då domstolarnas tillämpning begreppet haft av i realiteten Har domstolarnas tolkning begreppet medfört sådan av en inskränkning i det kommunala beslutsfattandet att möjligheterna till lokala anpassningar motverkats. Har med andra ord den styrning som en domstolsprövning innebär haft sådana effekter för den kommunala verksamheten att självbestämmanderätten hotats. Eller är det så att när begreppet tolkats har förutsättningarna i det enskilda fallet varit så avgörande för utgången att betydelsen för den framtida rättsutvecklingen begränsats Ur den enskildes perspektiv är rättssäkerheten viktig. En del av den är att rättstillämpningen ska enhetlig över hela landet. vara Domstolarna och i synnerhet Regeringsrätten fyller viktig funktion i en detta avseende.

Skälig levnadsnivå -innehåll och nivå

Skälig levnadsnivå är alltså ett uttryck för såväl ett innehåll som en nivåbestämning på innehållet. Det kan exemplifieras med att alla svenskar har ett behov bostad för att uppnå skälig levnadsnivå. av en en Innehållet i begreppet motsvaras då någon form bostad. Nivån av av som kan komma ifråga för dessa bostadskostnader i socialbidragssammanhang har i förarbetena till nuvarande bestämmelser utformats att utgå i från skälig boendestandard motsvarande vad låginkomsten tagare på orten har möjlighet att kosta på sig. Begreppet skälig levnadsnivå innebär därmed ett ställningstagande till två frågor. Det första kan sägas fråga innehållet i bevara en om greppet dvs. vilka slags kostnadsposter Eller när det är fråga avses. om annat än ekonomiskt bistånd, vilka insatser kan komma i fråga. som Det andra ställningstagandet är vilken storlek eller kostnad detta innehåll får ha dvs. hur mycket bistånd ska lämnas till bostadskostnader för att den sökande ska uppnå levnadsnivå är skälig. Och det en som om gäller sociala tjänster, vad får tjänsterna kosta Vid de senaste förändringarna socialtjänstlagen prop. 1996/972124 av ändrades inte begreppet skälig levnadsnivå vad förutsättningarna avser

Prop 1997/98:124 s. 83.

Skälig levnadsnivå 3 ll

för bedömningen rätt till bistånd enligt 6 a-h §§. Tvärtom uttalades

av att ambitionsnivån ska vara oförändrad även om kommunerna ges större frihet att bestämma delar biståndet. Med anledning av lag-

om av rådets yttrande förstärktes begreppets tillämplighet genom att det an-

vägledande för allt bistånd dvs. även bistånd i annan fonn gavs vara enligt 6 g

Vad gäller då i dag avseende innehåll och nivå för att kunna bestämma den skäliga levnadsnivån För de mest grundläggande försörjningsbehoven föreskriver lagen att kommunerna ska tillämpa

numera

för riket för vissa angivna kostnadsposter i försörjen gemensam norm ningsstödet. Den närmare utformningen av riksnonnen framgår av socialtjänstförordningen. För de poster i försörjningsstödet som inte omfattas riksnorrnen får kommunerna själva bestämma vad som ska

av

motsvara skäliga kostnader. Genom bestämningen vad som är anses av skäliga kostnader kommer alltså socialnämnden att bestämma den skäliga levnadsnivån. Utöver dessa försörjningsstödet uttryckligen

genom angivna kostnadspostema har socialnämnden möjlighet att lämna bistånd enligt 6 Bestämmelsen innebär att kommunen har full frihet

g att bestämma såväl innehåll som nivå på det bistånd som ska lämnas. Därmed kommer socialnämndens bedömningen att utgå från vad som är skälig levnadsnivå såväl till innehåll som nivå. Socialnämnden

en kan utfärda rekommendationer eller riktlinjer till vägledning för bedömningen biståndsansökningar i fråga vad som kan motsvara

av om

skälig levnadsnivå i den egna kommunen. Detta gäller dock inte för en de poster som omfattas av riksnormen.

När det gäller att bestämma den skäliga levnadsnivån för hjälp i hemmet eller särskilt boende för äldre eller handikappade lämnades vägledande uttalande i propositionen i anslutningen till lagändringen. Först klargjordes att avsikten med förändringen inte var att föreslå en precisering nivån på biståndet. Därefter uttalas att begreppet skälig

av levnadsnivå ska kvarstå i lagen och den hittillsvarande tolkningen av ambitionsnivåer och kvalitet på stödinsatser fortfarande gäller. Socialtjänstens arbete och utformning insatser ska alltid utgå från den en-

av skildes behov och livssituation. Begreppet skälig levnadsnivå ges sin grundläggande betydelse genom portalparagrafenl.

Prövningen rätten till bistånd, oavsett befintliga riktlinjer eller

av inte, måste sålunda göras i varje enskilt fall utifrån den enskildes förhållanden genom i ansökan framställda behov.

2Prop l997/98il24 169 och 174.

S. 3Prop 1997/981124 86.

s.

312 Skälig levnadsnivâ

Skälig levnadsnivå rättspraxis -

Nyligen har en rättsvetenskaplig undersökning avslutats kring begreppet skälig levnadsnivå i socialtjänstlagen och motsvarande begrepp i LSS4. Syftet med rapporten är att bidra till förståelsen hur de av moderna målsättningsparagrafema tillämpas i praktiken. Är tillämpningen målrationell dvs. måste beslutsfattaren inrikta sitt beslut för att på bästa sätt uppnå de i lagen formulerade målen Eller har tillämpningen med tiden kommit att bli nomirationell Det vill säga har rättsutvecklingen som skett i domstolarna inneburit att bestämmelsemas innebörd blivit så tydliggjord/preciserad att tillämparen kan använda reglerna utan omfattande tolkning lagens ändamål. av När en domstol preciserar innebörden bestämmelse i ett konav en kret fall, dvs. när ett beslut överklagats, har det direkt styrande efen fekt i det enskilda fallet eftersom socialnämnden är skyldig att omedelbart verkställa domen. Men vilken styrande effekt har förvaltningsdomstolamas utslag för beslutsfattaren i andra fall där det är fråga att om lägga samma bestämmelse till grund för avgörandet. Detta har varit en fråga som författaren velat belysa med sin undersökning. Till grund för undersökningen har författaren granskat Regeringsrättens samtliga domar, 165 stycken, som meddelats i ärenden rörande bistånd enligt den dåvarande sjätte paragrafen i socialtjänstlagen under åren 1982-1996. Vidare har författaren gått igenom ett urval länsrättsoch kammarrättsdomar samt även några socialnämnders biståndsbeslut. Utgångspunkten har varit att granska domarna utifrån två aspekter, dels vad bedömningen av behovet av insats konkret lett fram till, dels om det behov som ansetts föreligga kunnat tillgodoses på något alternativt sätt. Vid analysen av Regeringsrättens praxis redovisar författaren betydelsen av den utbildade rättspraxisen att värdera graden genom av norrnbildning som domstolens avgöranden lett fram till. Nonnbildningen kan vara uttrycklig. I de fallen formuleras generella utgenom talanden ett direktiv eller en riktlinj e. Direktivet innehåller huvudreen gel medan riktlinjen utifrån ett antal omständigheter kommer fram till en slutsats. Om nonnbildningen inte är uttrycklig innebär rättstillämpningen att nonnbildningen uttrycks ett vägledande exempel och som avgörandet blir uteslutande konkret illustration tillämpningen i ett en av visst fall. Författaren konstaterar att direktiv har utbildats främst i fråga om vad som ska betraktas som en skälig levnadsnivå ifråga de grundom läggande försörjningsbehoven. Genom Regeringsrättens praxis har ni-

4 Svensson.

Skälig levnadsnivå 313

vån för det ekonomiska biståndet preciserats vilket medfört att Socialstyrelsens bruttonorrn har accepterats skälig levnadsnivå RÅ 84

som 2:13 och RÅ 1993 ref ll. Innebörden i det sistnämnda fallet har varit att de lokala normerna har godtagits under förutsättning att de nått upp till de nivåer angetts Socialstyrelsens bruttonorm. Men i RÅ

som som 1993 ref ll angavs även vissa faktorer som kunde motivera avsteg från

Även innehållet, dvs. vilka kostnadsposter nivån ska normen. som omfatta, har varit föremål för prövning i RÅ 1994 ref 58. Enligt Regeringsrätten har det för såväl de kommunala organen som domstolarna funnits ett behov av att fastställa gemensamma nonnnivåer för att

underlätta det praktiska arbetet.

När det däremot gällt att fastställa en skälig levnadsnivå för andra biståndsbehov än de grundläggande försörjningsbehoven konstateras i undersökningen att Regeringsrättens domar i stor utsträckning utgör exempel och inte generella uttalanden till vägledning för vad som avses med en skälig levnadsnivå.

Regeringsrättens bedömning vad gäller vilka alternativa sätt som kan vara möjliga för att uppnå en skälig levnadsnivå när det varit fråga om behov av socialbidrag har varit tydligare. Avgörandena har t.ex. slagit fast att den enskilde är skyldig att söka arbete eller delta i arbetsmarknadsåtgärd RÅ 1991 not 326, RÅ 1986 ref 19, RÅ 1995 ref 88. Domstolen har också prövat omfattningen av sambors och makars skyldighet bistå varandra RÅ 85 2:1, RÅ 1995 ref 79. När det

att som i dessa fall varit fråga om att pröva om rätt till bidrag ska ges eller inte har domstolens avgörande medverkat till att reglerna förtydligats.

Efter genomgången av Regeringsrättens domar konstaterar författaren att det från början vaga begreppet skälig levnadsnivå när det gäller Socialbidraget preciserats genom domstolens avgöranden inte för

men andra former av bistånd.

Två tänkbara förklaringar anges. För det första är det svårt att ange en exakt nivå för vad som ska betraktas som skäligt även om viljan finns. Många av de behov som biståndet avsett att täcka har så många aspekter att en enkel regel om behovets storlek skulle framstå som oerhört grov och därmed meningslös. För det andra avspeglar domstolarnas avgörande de uttalanden som skett i förarbetena till socialtjänstlagen, nämligen att genom domstolarnas avgöranden ska bestämmelserna preciseras. Men ytterst är det fråga om en individuell bedömning.

Därtill kommer att lagstiftarens ambition med socialtjänstlagen var att bedömningarna skulle ske utifrån de målinriktade bestämmelserna istället för fasta normer eftersom det ansågs bäst tillvarata de individuella behoven i varje enskilt fall. Konsekvensen detta är att domsto-

av lens avgörande i huvudsak karaktäriseras av vägledande exempel och ibland riktlinjer. Även domstolen därmed endast i begränsad

om om-

314 Skälig levnadsnivå

fattning givit fasta direktiv för vad med skälig levnads-

som avses en nivå kommer riktlinjerna och exemplen att ge vägledning för bedömningen vad kan betraktas skälig levnadsnivå.

om som som en Beslutsfattaren ska dock i varje enskilt fall göra individuella överväganden som innebär en skönsmässig bedömning av biståndsfrågan.

Sammanfattningsvis är alltså slutsatsen undersökningen att den

av skäliga levnadsnivån vad gäller det grundläggande försörjningsstödet preciserats av domstolarna. I övrigt fastslår författaren att efter 15 års rättstillämpning kvarstår en relativt stor öppenhet och skönsmässighet i biståndsbedömningama. Vilken relevans har sådan slutsats i förhål-

en lande till önskemålet ett större lokalt inflytande när det gäller att

om bestämma en skälig levnadsnivå

Skälig levnadsnivå lokalt inflytande

-

Som ovan konstaterats syftar socialtjänstlagens konstruktion till ett betydande inflytande för kommunen att utforma socialtjänsten på det sätt vederbörande kommun anser bäst motsvarar de krav som

som lagen uppställer. När det för kommunernas del varit fråga om begränsningar i den rätten har hänvisning ofta gjorts till innebörden av domstolens utslag medverkat till styrning den kommunala verk-

som en av samheten. I sammanhanget är det också av betydelse att domstolarnas avgörande även uppfattats en styrning av kommunens priorite-

som ringar i fråga om ekonomiska resurser.

Slutsatsen i den undersökning gjorts avseende domstolarnas

som prövning ärenden enligt socialtjänstlagen är att generellt sett har

av styrningen i form fastlagda direktiv för hur reglerna ska tolkas före-

av kommit i vissa frågor, t.ex. att den skäliga levnadsnivån för social-

som bidraget motsvaras Socialstyrelsens bruttonorm. Ett antal vägledan-

av de exempel har vidare lämnats för andra former av bistånd. Den styrande verkan dessa är dock begränsad eftersom de ofta varit

av än mer beroende förutsättningarna i det enskilda fallet. Det gäller framför-

av allt sociala vård- och behandlingsinsatser och insatser servicekarak-

av tär. Vilken betydelse har då domstolsutslagen haft för kommunernas framtida tillämpning när det gällt att fastställa en skälig levnadsnivå.

I fråga om den skäliga levnadsnivån för det ekonomiska biståndet kan konstateras att i de fall Regeringsrätten lämnat vägledande motiveringar av normerande karaktär så har utgångspunkten naturligen varit lagens grundläggande principer. Nivån för vad som kan antas skäligt enligt socialtjänstlagen har därvid utformats som en miniminivå för en grundläggande försörjning.

Skälig levnadsnivå 315

Det kan ifrågasättas inte bedömningen oftast sker utifrån

om en miniminivå när det gäller att fastställa de behov ska tillfredsställas

som genom Socialbidraget och det innehåll bidraget får. Den enskilde har inte rätt till socialbidrag om behovet kan tillgodoses på något annat sätt. I detta ligger att den enskilde själv ska göra vad han eller hon kan för att bli självförsörjande. Bidrag kan inte heller lämnas om ansvaret för det behov ansökningen åligger huvudman. Är inte dessa

avser en annan situationer för handen innebär kommunens yttersta att den

ansvar enskildes behov av försörjning måste tillgodoses socialbidrag.

genom Detta innebär att socialnämndema i sin bedömning snarast kommer till en mer restriktiv bedömning av möjligheterna till bidrag än tvärtom.

Regeringsrättens utslag avseende socialbidragsnivån har haft en styrande verkan men dessa avgöranden har till viss del förlorat sin aktualitet riksnorrnens införande. Den statliga styrningen har därmed

genom inneburit att det inte är möjligt att anpassa socialbidragsbedömningarna efter lokala förutsättningar vad gäller innehållet i riksormen. Regeringsrättens socialbidragspraxis avseende annat än nivåbestämningen för Socialbidraget kan inte anses innebära en generell begränsning av kommunernas möjligheter till lokala anpassningar.

Undersökningen om praxisbildningen avseende begreppet skälig levnadsnivå för andra biståndsformer än Socialbidraget leder snarast till slutsatsen att ett enskilt beslut inte medfört en styrning av verksamheten i stort eftersom förutsättningarna i det enskilda fallet varit avgörande

av betydelse för utgången. Däremot gäller att ett enskilt domstolsavgörande betydelse för vederbörande kommun eftersom den

är av är skyldig att verkställa domen omedelbart.

Betydelsen för kommunens verksamhet i stort kan dock ifrågasättas med hänvisning till undersökningen. I den mån innebörden av domstolsutslagen av kommunerna uppfattats som en styrning av verksamheten är det en följd av den lagstiftningskonstruktion som valts för att tillgodose såväl den enskildes krav rättssäkerhet som kommunens behov av inflytande liksom statens intresse nationell enighet.

av

Utredningens slutsats är därför att lagen i sin nuvarande utformning medger ett betydande utrymme för lokalt anpassade lösningar. De begränsningar som domstolars tolkning inneburit är inte sådana att jag anser att det finns skäl att föreslå förändringar i syfte att ytterligare förstärka kommunernas möjligheter verksamheterna till lokala

att anpassa förutsättningar. Det skulle i så fall innebära att den enskildes möjligheter att överklaga kommunala biståndsbeslut ytterligare skulle begränsas vilket jag inte motiverat skäl kommer att redogöras

anser av som för senare. Det finns inte heller anledning att lagstiftning styra

genom innehållet i normerna vare sig avseende innehåll eller nivå utöver de

3 16 Skälig levnadsnivå

marginella förändringar utredningen föreslår avseende social-

som bidragets innehåll i kapitel

11.2 i levnadsnivå

Skälig ekonomiska

-

utgångspunkter

Det finns också skäl att dröja vid begreppet skälig levnadsnivå utifrån ekonomiska utgångspunkter. Närmast avses effekter för den enskilde och kommunalekonomiska effekter av begränsade möjligheter att göra lokala anpassningar.

Som nämnts tidigare har biståndet vad avser de mest grundläggande försörjningsbehoven blivit föremål för en för riket gemensam reglering,

riksnorm. Det har fått till följd att möjliga lokala avvikelser genom en vad gäller kostnaderna för dessa behov inte tillåts slå igenom i denna del biståndet. För övriga delar har kommunerna ett inflytande över

av vad som ska betraktas som skäligt för den enskilde.

På dessa grunder kan alltså den slutsatsen dras att ett utökat kommunalt utrymme för lokalt anpassade lösningar skulle endast de

avse mest grundläggande försöijningsbehoven, dvs. de som idag är reglerade i riksnonnen.

Individens perspektiv

Eftersom kostnaderna för dessa mest grundläggande försörjningsbehov varierar, innebär riksnonnen naturligtvis att välfärdseffekten kommer att variera mellan individer får sådant bistånd, helt enkelt därför att

som priserna varierar.

Variationen i dessa prisnivåer innebär dock inte att priserna är homogena inom kommunen och alltså endast varierar mellan kommu-

Det har istället i olika sammanhang kunnat konstateras att varianerna. tionen kan väl så stor inom kommun. Visserligen har vissa

vara en regionala mönster kunnat noteras eventuell lokal anpassning,

men en exempelvis kommunen bestämd skulle inte fullt ut

genom en av norm, kunna för varje individ eliminera över- eller underkompensation i förhållande till priserna. Även kommunen bestämd skulle leda

en av norm till över- eller underkompensation.

För den enskilde innebär riksnonnen säkerhet. Prisinfonnation på

en lokal nivå och eventuella kommunala normer för de mest grundläggande försöijningsbehoven, innebär komplexitet ställer den en-

en som skilde i ett klart infomationsunderläge i förhållande till kommunens socialtjänst.

Skälig levnadsnivå 317

En alltför långtgående anpassning till variationer i priser kan också vara negativt för den enskildes incitament att ta för sin ekonomi.

ansvar Med riksnormen lades allt större del den enskildes ekonomi utan-

en av för När Socialstyrelsen införde sin första 1985 ingick tio

nonnen. norm poster. I riksnormen ingår sex poster. Redan i direktiven till utredningen hänvisas det till studie gjord OECD där Sverige lcritiseras

en av för att ha alltför snäv Detta förhållande, OECD,

en norm. menar minskar individens möjligheter att på sikt för sin ekonomi.

ta ansvar

Utredningens slutsats är att riksnormen visserligen i vissa fall kan innebära över- respektive underkompensation för den enskilde att

men den vid en samlad bedömning inte kan upphov till skillnader

ge som inte kan accepteras.

Kommunalekonomiskt perspektiv.

Det finns skäl att för den fortsatta framställningen skilja mellan två typer av kommunala kostnader. Den typen kostnader för det

ena avser faktiskt utbetalda socialbidraget. Den andra typen kostnader för

avser att genomföra själva transaktionen.

Ett exempel på kostnader för transaktionen är den handläggningstid som krävs vid ett ärendes behandling. Kommunen skulle kunna bevilja bistånd för den mest grundläggande försörjningen utan att använda någon helst Det skulle i förhållande till gällande riks-

som nonn. nu norrn innebära en detaljerad genomgång den enskildes konsumtion

av av livsmedel, kläder/skor, lek och fritid, hälsa/hygien, förbrukningsvaror och massmediekonsumtion.

Förutom den kränkning en så närgående granskning det enskilda

av hushållet skulle innebära, är det orimligt handläggningssynpunkt att

ur göra en så ingående granskning. Adminstrationskostnaderna för så-

en dan hantering skulle sannolikt bli större än vinsterna indi-

av en mer viduellt avvägd biståndsnivå.

Det kan allmänt sägas att transaktionskostnadema är mindre det

om finns förenklande, eller vägledande, strukturer att utgå ifrån. Exempelvis bör det vara mindre tidskrävande för handläggare att bestämma

en hur stort biståndet ska det är möjligt att utgå ifrån i kronor

vara om en fastställd jämfört med att jämföra priser på livsmedel och andra

norm varor som kan hänföras till de mest grundläggande försörjningsbehoven.

När detta är sagt måste det naturligtvis konstateras att det är möjligt att införa kommunala för de mest grundläggande försörjnings-

normer behoven. Men också arbetet med att konstruera medför kost-

en norm nader. Den skulle innebära eller mindre omfattande mätningar

mer av

318 Skälig levnadsnivå

prisnivån för varor som ingår i en varukorg som kan anses tillfredsställa de mest grundläggande försörjningsbehoven.

Genom förekomsten av riksnormen minskas rimligen kommunens transaktionskostnader.

Under utredningsarbetet har det från kommunala tjänstemän t.o.m. framförts synpunkter som innebär att också ur ett kommunalekonomiskt perspektiv är riksnormen för låg. Tjänstemän i kommuner som tillämpar normer i närheten av riksnonnen, säger sig ha märkt ökade handläggningskostnader följd att klienter har ökad tendens

som av en att återkomma inom en och samma månad för komplettering av socialbidraget. Min slutsats detta är att riksnormen är på en så låg nivå att

av risken för överkompensation är i det närmaste obefintlig.

Sammantaget torde ett avskaffande av riksnormen inte ge några betydande kommunalekonomiska fördelar.

12¶Socialtjänstens finansiering

I direktiven till utredningen skriver regeringen att utredaren ska analysera eventuella behov av att förändra principerna för socialtjänstens finansiering utifrån behovet av att till stånd långsiktig stabi-

en mer litet i resurserna på socialtjänstens alla omsorgsområden.

I detta kapitel görs därför en belysning frågan socialtjänstens

av om finansiering. I den första delen beskrivs dagens principer för finansiering av kommunal verksamhet och något hur dessa har växt fram. I

om den andra delen diskuteras sambanden mellan behov och i det

resurser nu gällande systemet för finansiering kommunala verksamhet. I det

av tredje avsnittet diskuteras hur relationerna ser ut vad gäller statens och kommunernas ekonomier. I det fjärde avsnittet diskuteras behovet

av ett ökat statligt ansvar för socialbidragskostnadema. I det femte, och avslutande, avsnittet förs en sammanfattande diskussion om behovet och värdet av samverkan och gemensamt ansvar inom den offentliga sektorn.

12.1 för

Dagens principer finansiering av

socialtjänsten

I detta avsnitt beskrivs huvuddragen hur socialtjänsten finansieras

av idag. Avsnittet spänner över frågor det generella finansiella stödet

som till kommunen, särskilda beredningsorgan, riktade statsbidrag, EU-bidrag och brukaravgifter.

l2.1.1 Ett finansiellt stöd

generellt

En grundläggande princip för finansieringen av socialtjänsten är att den finansiering finns inte är särskilt riktad till socialtjänsten. De

som kommunala skatteintäktema och de statsbidrag till kommu-

staten ger nerna utgör en allmän finansiering i stort sett all kommunal verk-

av samhet, inklusive socialtjänsten.

320 Socialtjänstens finansiering

Det grundläggande skälet till den generella formen för finansiering är uppfattningen att den kommunala verksamheten bedrivs effektivare

verksamheten i så stor utsträckning som möjligt styrs av lokalpoliom tiska överväganden givet mål formulerats på nationell nivå. Målen

som utgör inom vilken den lokala politiken kan göra överväganden

en ram och prioriteringar. Exempelvis handlar det prioriteringar mellan

om alternativa verksamhetsområden.

När det generella statsbidragssystemet infördes utgick man ifrån att det i sig skulle öka effektiviteten. Vid den kommunalekonomiska reformen år 1993 avskaffades mängd riktade statsbidrag. Ett riktat

en statsbidrag utgår ersättning i förhållande till den kommunala

som en verksamheten enligt något mått. Ett mått kan kostnaden för verk-

vara samheten och ett annat olika indikatorer på den faktiska verksamheten, som antalet barn i barnomsorgen etc.

Det riktade statsbidraget är styrande i meningen att kommunens

kostnader, det finansieras med kommunala skattemedel, avegna som viker från den faktiska kostnaden för verksamheten. Denna avvikelse

påverka såväl inriktningen omfattningen av den kommunala anses som verksamheten. Genom det riktade statsbidraget möter alltså de kommunala beslutsfattarna relativpriser avviker från de egentliga. Inrikt-

som ningen påverkas därför att nettoprisema alltså priset efter avdrag

av för det riktade statsbidraget styr om konsumtionen vid en given budget. Omfattningen ökar ett resultat statsbidragen minskar

som av kommunens känslighet för kostnadsökningar.

I början 1990-talet när den kommunalekonomiska reformen stod

av för dörren fanns så många riktade statsbidrag att de sammantaget hade tappat sin styrförmåga, automatiskt drev upp statens kostnader när

men kommunerna valde högre volym på verksamheten. Generella stats-

en bidrag skulle leda till såväl bättre inriktning på som en bättre avvägd

en omfattning av den kommunala verksamheten.

Ett viktigt skäl till de generella statsbidragen är att de skulle leda till

bättre kontroll på utgifterna för den samlade kommunala verksamen heten. Genom det generella statsbidraget skapades ett instrument för att

nivån på statsbidraget med hänsyn till den rådande samhällsanpassa ekonomin. Det generella statsbidraget innebar också ett instrument for ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna.

Det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet

Det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet infördes successivt under åren 1993 till 1996. En översyn har pågått fram till nyligen. Revideringar systemet har föreslagits i ett betänkande i december

av

Socialtjänstens finansiering 321

1998. Regeringen lämnade under våren 1999 förslag till förändringar i utjämningssystemet prop. 1998/99:89. Nedan följer genomgång systemets grunder. Systemet består en av av tre delar:

1 ett invånarbaserat statsbidrag 2 långtgående inkomstutj ämning en 3 en kostnadsutj ämning.

Det kan tilläggas att det också ingår övergångsregler som en del av systemet. Vi bortser från dem här. De sifferuppgifter används i detta avsnitt är hämtade från SCBs som publikation Statsbidrag enligt gällande bidrags- och utjämningsm.m. för kommuner och landsting januari 1998. Siffermaterialet avsystem det beräknande utfallet i kommunerna för bidragsåret 1998. ser

Det invånarbaserade statsbidraget

Detta statsbidrag bestäms med grund i folkmängden i hela riket den en första november året före bidragsåret. En annan grund är det totala anslaget för detta statsbidrag. Folkmängden 8 849 790 den första novar vember 1997. Anslaget drygt 52 miljarder kronor. Det innebär ett var bidrag invånare på 5 948 kronor. per Dessa knappt 6 000 kronor därefter till kommunerna i förhålges lande till folkmängden i varje kommun.

Den långtgående inkomstutjämningen

Den långtgående inkomstutjämningen är, i princip, ett av kommunerna själva finansierat system. Kommuner med ett högt skatteunderlag betalar till kommuner med ett lågt skatteunderlag. Syftet med systemet är att långtgående utjämna skatteinkomstema mellan kommunerna. Den tekniska lösningen innebär att skatteunderlaget i respektive kommun jämförs med det genomsnittliga skatteunderlaget i riket. Därefter det ut avgift, eller betalas ut ett bidrag, i tas en förhållande till den differens uppstår. Avgiften respektive bidraget som räknas ut med hjälp länsvis bestämd skattesats. av en Exempelvis hade Botkyrka kommun 1998 ett skatteunderlag per invånare på 101 923 kronor. Det motsvarar 94 procent genomsnittet i av riket på 108 434 kronor. I Stockholms län tillämpas länsvis skatteen på 18,85 procent. Botkyrkas differens i skatteunderlaget på 6 511 sats kronor multipliceras med folkmängden i Botkyrka på 70 741 personer.

11 194630SocialtjänstdelA

Slutligen tillämpas skattesatsen på 18,85 procent. Beräkningarna leder fram till att Botkyrka ska ha ett bidrag på nämnare 87 miljoner kronor. Ett annat exempel är Danderyd. Kommunen hade ett skatteunderlag

per invånare på 183 245 kronor. Kommunens differens i skatteunderlag blir nämnare 75 000 kronor invånare. Efter beräkningar enligt per samma schema som för Botkyrka kommun och med hänsyn tagen till

att Danderyd har ett skatteunderlag överstigande det riksgenomsnittliga, framkommer det att Danderyd betalar avgift på drygt 415 milen joner kronor.

Efter utjämningen är spridningen i skatteinkomster, dvs. nettot av egna skatteinkomster och bidrag/avdrag, kring den genomsnittliga skatteinkomsten mycket liten. Den kvarstående spridningen beror på varia-

tioner i egna och länsvisa skattesatser.

Inkomstutjämningen leder till en omfördelning mellan kommunerna

på ca 8 miljarder kronor.

Kostnadsutjämningen

Riksdagen har vidare fattat beslut kostnadsutjärrming syftar om en som till att utjämna for strukturella behovs- och kostnadsskillnader. Det kan sägas innebära att kostnadsutjämningen ska neutralisera för de kostnadsskillnader kommunerna strängt taget inte kan påverka. Systesom met ska däremot inte utjämna för skillnader i kostnader har sin som grund i vilken servicenivå kommunen valt. Inte heller skillnader i servicekvalitet, avgiftssättning eller effektivitet ska utjämnas.

Kostnadsutjämningen är for kommunernas del uppbyggd på 15 delmodeller. Delmodellerna avser:

Barnomsorg - Grundskola - Gymnasieskola -

Äldreomsorg

-

Individ- och familjeomsorg

- Vatten och avlopp - Gator och vägar - Byggkostnader -

Uppvärmningskostnader

-

Kallortstillägg

- Administration, och räddningstjänst - resor

Näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder

-

Befolkningsminslming

-

Svagt befolkningsunderlag

- Kollektivtrafik. -

Socialtjänstens finansiering 323

För varje delmodell beräknas s.k. standardkostnad, i kronor per inen vånare, kommun. Genom de i delmodellema beräkper att summera nade standardkostnadema erhålls respektive kommuns strukturkostnad per invånare. Omfördelningen går därefter till så att de kommuner som har en strukturkostnad överstiger den riksgenomsnittliga får ett bidrag som från staten på mellanskillnaden. Kommuner har en strukturkostnad som understiger genomsnittet i riket betalar avgifter motsvarande melsom lanskillnaden. Mellan kommunerna omfördelas kostnader motsvarande ca 5 miljarder kronor.

Individ- och familjeomsorgen

Delmodellen för individ- och familjeomsorgen är särskilt intressant ur

ett socialtjänstperspektiv.

I individ- och familjeomsorgen ingår verksamheter som ekonomiskt bistånd till enskilda, barn- och ungdomsvård och missbrukarvård. Kostnadsmässigt dominerar det ekonomiska biståndet. Idag ingår följ ande faktorer vid bestämning standardkostnaden: av

Ensamstående kvinnor med barn upp till 15 år Flyttande över församlingsgräns Finska och utomnordiska medborgare

Bebyggelsetäthet.

Vid införande 1996 ansågs dessa faktorer sammantaget bäst systemets spegla kostnader har socialt strukturella förklaringar. som De ingående faktorerna har kritiserats for att inte ha fångat de faktiska kostnadema. Den Kommunala utjämningsutredningen har också i betänkandet Kostnadsutjämning for kommuner och landsting SOU 1998:151 föreslagit att andra faktorer ska ingå i delmodellen for individ- och familjeomsorgen. Utredningen föreslog följ ande faktorer:

Ensamstående kvinnor i åldern 18-44 år med barn - Utrikes födda flyktingar och nära anhöriga vistats i landet 3-9 som år övriga utrikes födda från länder utanför Norden och EU samt vistats i Sverige 0-19 år som Arbetssökande kategori 11 och 12 utan ersättning från A-kassa eller KAS Män 25-64 år med årsinkomst under 140 000 kronor - En tätortsfaktor. -

324 Socialtjänstens finansiering

De föreslagna faktorerna fångar bättre hur kostnaderna har utvecklats inom individ- och familjeomsorgen under l990-talet. I utjämningsutredningens betänkande framhålls också att individoch familjeomsorgen är ett område där det är särskilt viktigt kontiatt nuerligt följa kostnadsutvecklingen eftersom kostnaderna upp starkt påverkas av förändringar i samhället. Tillsammans med delmodellen för äldreomsorgen har delmodellen för individ- och familjeomsorgen bland samtliga delmodeller den enskilt största omfördelande effekten.

Äldreomsorgen

Delmodellen för äldreomsorgen är del kostnadsutjämen annan av ningen som är intressant ett socialtj änstperspektiv. ur En första grund för delmodellen, är s.k. normkostnad tagits en som fram med hjälp omfattande fältstudier. Vårdkostnaden av har beräknats för skilda med hänsyn till kön, ålder, samboendeförhållanden grupper och yrkesbakgnind. En andra grund för delmodellen merkostnader för glesbygdsavser kommuner. Den byggs beräkningar avståndet till upp genom av serviceorter och beräkningar den andel pensionärer behögenom av som ver bo på institution på grund långa avstånd. av

Utjämningsutredningen föreslog några förändringar i delmodellen.

En förändring är marginell i meningen faktorn samboende/ej att samboende föreslås ersättas med civilstånd gifta/ej gifta. En annan, något större förändring, är att delmodellen föreslås kompletteras med etnisk faktor. Enligt utredningen har studier bl.a. en av

sjukkrivning och förtidspensionering har visat att vissa invandrar-

grupper har en betydligt sämre hälsa än befolkningen i övrigt. Särskilt gäller det de grupper invandrade arbetskraft under 1950- och som som 1960-talen från södra Europa också flyktinginvandrare. men Nonnkostnaden för dessa bör därför enligt utredningen räknas grupper upp.

LSS

Den kommunala utjämningsutredningen konstaterade i sitt betänkande SOU 1998: 15 l att skillnaderna i kostnader för LSS-verksamheten mellan kommunerna är så stor att någon form utjämning behövs. av Däremot finner utredningen att det inte finns några lämpliga faktorer på vilka en nationell utjämning kan baseras. Den ansåg det inte att är

Socialtjänstens finansiering 325

möjligt att föra in utjämning för LSS i kostnadsutjämningen då det en visat sig svårt att finna faktorer inte kan påverkas av kommunerna. som Utredningen föreslog att det istället borde införas en utjämning som nödvändighet har stora likheter med specialdestinerade statsbidrag. av En utredare/arbetsgrupp ska i höst lägga förslag om hur utjämningen ska utformas.

Ökade statsbidrag

Sedan år 1997 utgår ökade statsbidrag till kommunerna. Formerna för statsbidraget är i huvudsak baserat antalet invånare också till men del differentierat i förhållande till befolkningens ålderssammansättning. statsmakterna har uttryckt förväntningen att dessa statsbidrag främst ska användas inom skolan, vården och omsorgen. Mellan 1996 och 2002 kommer statsbidragen att ha ökat med 25 miljarder kronor. Beloppet gäller för kommuner och landsting sammantaget. Statsbidragen har alltså ökat inom för det generella statsramen bidragssystemet. Därmed kvarstår att finansieringen, till skillnad från ett riktat statsbidrag, i sig inte är styrande. Dock har regeringen uttryckt politisk viljeinriktning för hur ska användas i kommuen pengarna Denna viljeinriktning innebär dock inte att kommunerna är nerna. formellt bundna att använda de ökade statsbidragen på ett visst sätt.

Särskilda beredningsorgan

Under 1990-talet har det blivit vanligt att särskilda beredningsorgan till regeringen inrättas. Dessa benämns ofta regeringsdelegationer. Exemdelegationema för Kunskapslyftet och Storstadsdelepel på sådana är gationen. Det vanligt delegationema har inrättats när det har funnits är att behov mobilisera Det har då ofta handlat både av att resurser. om politisk beslutslcraft och ekonomiska resurser. Delegationema fungerar beredningsorgan regeringen. Det som förekommer att politiska representanter för kommunerna ingår i beredningsorganen. Kommunerna genomför, eller leder lokalt, ofta också den praktiska delen den satsning delegationen är ett uttryck för. av som Till delegationen knyts i normalfallet statliga budgetrnedel. Dessa medel användas "Smörjmedel" i där andra aktörer avses som en process

Fi 1999/1937.

tillskjuter ytterligare medel. Dessa ytterligare medel tillskjuts efter avtal med regeringen, oftast framförhandlade delegationen. Kommunerna av är de parter regeringen sluter avtal med. De särskilda beredningsorganen kan allmänt ett styrmera ses ur ningsperspektiv. Det generella finansiella stödet har reducerat inslaget av ekonomisk styrning kommunerna. Beredningsorganen kan av ses som ett sätt att återvinna statlig styrning utan att återgå till riktade statsbidrag. Det kan alltså hävdas att staten påverkar användningen av kommunala medel dessa beredningsorgan. genom Statskontoret har gjort studie Kunskapslyftet modell och en av som metodz. I sin rapport gör Statskontoret genomgång motiven till en av delegationsfonnen i detta fall. Det finns anledning utifrån Socialatt tjänstutredningens perspektiv beröra motivet att målen för Kunskapslyftet är flerfaldiga och sektorövergripande. Målen rör kunskapshöjning i sig, minskad arbetslöshet, ekonomisk tillväxt på sikt Det ansågs m.m.

därför lämpligt med sektorövergripande ledningsorganisation. En

en förutsättning for detta motiv torde således att den offentliga vara sektorns ordinarie organisation inte är tillfyllest för sådan komen plexitet. Socialtjänsutredningen arbetar med frågor sektorövergripande av natur. Detta är särskilt tydligt vad gäller försörjningsproblemen för ungdomar och invandrare. Problemen sträcker sig över de båda områdena arbetsmarknads- och socialpolitiken. Som ett resultat den av offentliga sektorns organisering sträcker sig därför problemen över den statliga lokala organisationen arbetsförmedlingarna och den kommunala socialtjänsten. Det finns inte anledning att inom för denna utredning föreslå ramen att det ska inrättas någon delegation för frågor socialtjänsten. Beom fintliga särskilda beredningsorgan har också uppgifter har anknytsom ning till socialtjänsten. Den sektorövergripande karaktären fordrar dock ett stort mått av samverkan mellan olika aktörer inom den offentliga sektorn för att befintliga ska få effektiv användning. resurser en Det krävs alltså samverkan för att överbrygga den gällande nu finansieringsmodellen, som dels åtskiljer kommunal och statlig verksamhet och dels olika statliga verksamheter.

2 Statskontoret 1998.

l ll l Socialtjänstens finansiering 327 rl

12.1.2¶Vissa riktade statsbidrag

Den generella finansieringen är alltså grundprincipen för finansieringen kommunal verksamhet. Den generella finansieringen är ett uttryck av för avstår ifrån att styra ekonomiska medel. Den att staten genom generella finansieringen förutsätter istället styrning målforrnulegenom ringar i lagstiftning och andra styrdokument. Vissa förhållanden gör det dock naturligt att också riktade statsge bidrag till kommunerna. De riktade statsbidragen motiveras med att verksamheten inom vissa områden är så särartad att generella former för finansiering inte kan lämpliga. När staten istället använder anses riktade statsbidrag görs det för direkt påverka inriktningen och att mer omfattningen den kommunala verksamheten. Man kan säga att när av kommunerna med hjälp riktade statsbidrag föreligger ett staten styr av

entreprenadliknande förhållande.

Ett exempel är flyktingmottagandet där statsmakterna har ansett att till det faktiska mottagandet knutet statsbidrag är att föredra framför ett generella former för finansiering. Risken är att omfattningen av det mer kommunala flyktingmottagandet hade blivit för liten statsmakterna om istället hade valt att avsätta till det generella statsbidraget och pengar sedan förväntat sig att kommunerna skulle ta emot och introducera

flyktingar. Enligt sammanställning gjordes i regeringskansliet i slutet av en som 1998 fick kommunsektom totalt, kommuner och landsting, under 1998 riktade statsbidrag till ett belopp på nästan 30 miljarder kronor. Det är 9 miljarder 1995. De riktade statsbidragen har alltså ökat med mer mer än 40 mellan dessa år. Den allt överskuggande delen av denna än procent ökning beror dock på att landstinget har övertagit kostnadsansvaret för läkemedelssubventionen och att ett Särskilt statsbidrag utgår till lands-

tingen under en övergångsperiod. kan inledningsvis finnas anledning att närmare betrakta de Det statsbidrag närmast berör den kommunala socialtjänsten. som Riktade statsbidrag för ändamål har koppling till socialges som tjänsten inom rad områden. Nedan redovisas endast de statsbidrag en har stor ekonomiska betydelse. som

Invandrare och flyktingar

Kommunerna får statsbidrag enligt förordningen 1990:927 om statig ersättning för flyktingmottagande när de tar emot flyktingar m.m. och vissa deras anhöriga för bosättning. Statsbidraget ska täcka av kommunernas kostnader för svenskundervisning och försörjning från

328 Socialtjänstens finansiering

det år flyktingen tas emot och ytterligare tre år samt vissa andra merkostnader följer flyktingmottagandet. År 1998 utbetalades

som av totalt ca 2,3 miljarder kronor för flyktingmottagandet.

I början av 1990-talet ändrades statsbidraget till kommunernas flyktingmottagande. Fram till dess hade försörjningsdelen introduktio-

av nen finansierats genom att kommunerna fick hundraprocentig ersättning för sina kostnader för socialbidrag under introduktionsperioden. Övriga delar av mottagandet introduktionen, svenska för invand-

som rare SFI, finansierades genom en schabloniserad ersättning till kommunerna

Förändringen i början av l990-talet innebar att kommunerna istället för hundraprocentig ersättning för socialbidragen och mindre påse

en för verksamheten, numera får en större påse mottagen flyk-

pengar per ting, som avser täcka kostnaderna för såväl försörjning som verksamhet.

Man kan säga att entreprenadkontraktet skrevs om för att bättre motivera kommunerna att verka för att flyktingarna snabbt skulle komma ut i arbete. Det nya entreprenadkontraktet skulle ge bättre incitament till hushållning

med resurser.

Arbetsmarknadspolitiken

Kommunerna får riktade statsbidrag för arbetsmarknadspolitiska åtgärder där kommunerna har central roll arbetsgivare. Det gäller

en som resursarbete och adminstrationsersättning för åtgärder som Offentligt Tillfälligt Arbete.

Statsbidrag lämnas även för andra typer arbetsmarknadspolitiska

av åtgärder. Exempelvis får kommunerna ersättning för deras ansvar för unga arbetslösa upp till 20 år och för utvecklingsgarantin för unga mellan 20 och 24 år.

Kommunerna kan också få riktade statsbidrag för särskilda åtgärder för arbetshandikappade. Sådant bidrag kan kostnader för vissa

avse kostnader för arbetshjälpmedel, arbetsbiträden åt handikappade, näringshjälp, vissa kostnader för arbetsmarknadsutbildning, lönebidrag samt bidrag till skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare.

Sammantaget fick kommunerna år 1998 uppemot 4,7 miljarder kronor.

Socialtjänstens finansiering 329 I rl

skolområdet

Skolområdet är inte del socialtjänsten vissa insatser för en av men hör ofta med socialtjänsten. vuxna nära samman Inom området "Särskilda utbildningsinsatser för vuxna utgår riktade statsbidrag. Det s.k. Kunskapslyftet står för merparten de ca 3,2 av miljarder kronor som betalades ut år 1998.

Övrigt

Övriga omfattande medel rör läkemedels- och sjukvårdsornrådet, som huvudsakligen går till landstingen.

Sammantaget

Sammanfattningsvis kan det konstateras att de riktade statsbidragen till kommunerna är omfattande inom områden nära berör socialsom tjänsten. Det hänger sannolikt med den, i flera fall, starka samman kopplingen till tangerande statlig verksamhet alternativt att det förelig-

ett egentligt entreprenadsförhållande.

ger

12.1¶EU-bidragen

för EUs regional- och strukturpolitik kan kommuner få Inom ramen bidrag för olika projekt har nära koppling till socialtjänsten. Prosom jekt syftar till att bekämpa arbetslösheten samt ge kompetenssom utveckling i företag, kan delñnansieras av EUs strukturfonder. Knappt l miljard kronor år under perioden 1995-1999 har avsatts till per Sverige för det ändamålet.

12.1¶Brukaravgifter

Inom socialtjänsten är det endast äldre- och handikappomsorgen som marginellt finansieras med brukaravgifter. Bamomsorgen är till mer än inte oväsentlig del finansierad med brukaravgifter. Den tillhör dock

numera utbildningsområdet.

330 Socialtjänstens finansiering

Brukaravgiftema utgör enligt studie från Svenska Kommunfören bundet väsentligt under tiondelen de totala kostnaderna for verkav samheten inom äldre- och handikappomsorgen. Det mesta talar också för att brukaravgifter inom äldre- och handikappomsorgen inte heller inom överskådlig framtid kan komma att till någon väsentlig del finansieras med brukaravgifter. Exempelvis har Boende- och avgiftsutredningen i sitt betänkande föreslagit förbehållsbelopp och maximering avgiftsuttaget inom äldre- och handien av kappomsorgen. Förslaget innebär att kommunernas möjligheter till finansiering genom brukaravgiñer skulle begränsas.

12.2 mellan resurs- och

Kopplingar behovsutvecklingen

Vid varje års överläggningar mellan representanter för regeringen och kommunerna görs för varje sektor bedömningar hur stort av resursutrymmet är. Däremot finns det i statsbidrags- och utjämningssystemet som sådant inga automatiskt verkande mekanismer som anpassar resurserna till behoysutvecklingen. Det finns alltså inga direkta mekanismer som exempelvis ökar till äldreomsorgen behovet resurserna om av äldreomsorg ökar i hela landet. Skattebasens tillväxt är den enda automatiskt rörliga delen i det kommunala fmansieringssystemet. För att på annat sätt öka resurserna krävs det särskilda beslut statsmakterna eller kommunerna. Ett av exempel på sådana beslut är höjning anslaget till de generella statsen av bidragen. Ett annat exempel är höjningar den kommunala skattesatav sen. Det är därför naturligt att i detta sammanhang något undersöka kopplingarna mellan skattebasens tillväxt och behovens tillväxt. Skattebasen utgör de beskattningsbara inkomsterna i samhället. summan av Löner, inkomster näringverksamhet och socialförsälcringsförmåner av bidrar till skattebasen. En första reflektion är att det rimligen finns ett negativt sambanden mellan förändringar i skattebasen och förändringar i behovet av socialbidrag. Det negativa sambandet kan beskrivas med hjälp hur av samhällsekonomin utvecklades under första halvan 1990-talet. Den av höga arbetslösheten bland ungdomar och flyktinginvandrare bidrog negativt till tillväxten skattebasen samtidigt behovet socialav som av

3 Svenska Kommunförbundet 1997 Taxor för vård och ett hjälpmedel. omsorg - 4 SOU 1999:33.

Socialtjänstens finansiering 331

bidrag ökade kraftigt. Om istället arbetslösheten helt hade drabbat med rätt till arbetslöshetsersättning skulle den negativa inpersoner verkan på skattebasen varit mindre, för att inte säga marginell, samtidigt behovet socialbidrag inte skulle öka särskilt mycket. som av Det negativa samband har beskrivits har delvis tagits om som ovan hand de riktade statsbidrag staten betalar ut. Ett exempel är genom som statsbidraget för flyktingmottagandet. En observation kan göras är att behoven inom övrig inannan som divid- och familjeomsorg inte följer mönster socialbidrasamma som även den i viss mån kan påverkas det samhällsekonomiska gen, om av tillståndet. Det är således mycket troligt att sociala problem, som missbruk eller relationsproblem, är något större när den sarnhällsekonomiska situationen är dålig. Därför finns det skäl att hävda att det tidibeskrivna negativa sambandet mellan skattebasen och socialbidragare också i viss utsträckning gäller för övrig verksamhet inom individget och familjeomsorgen. När det slutligen gäller äldre- och handikappomsorgen synes det inte finnas några kortsiktiga kopplingar mellan skattebasens och behoutveckling. Konjunktursvängningama samvarierar inte med behovens ven av äldre- och handikappomsorg. I stället kan utgå ifrån att demografiska faktorer starkt påverkar man behovsutvecklingen. Det är exempelvis ett känt faktum att något tiotal år in på 2000-talet kommer befolkningsgruppen äldre-äldre att, såväl antalsmässigt andelsmässigt i befolkningen, få en större tyngd än som idag. När det då gäller sambandet mellan skattebasen och behovsutvecklingen inom äldreomsorgen, finns det skäl att tro att det långsiktiga sambandet är negativt. Om antalet äldre ökar på bekostnad av den yrkesaktiva delen befolkningen kommer försörjningskvoten att öka. En av ökad produktivitet kan visserligen motverka detta förhållande men det är rimligt att påstå att den demografiska utvecklingen måste mötas med mycket kraftig produktivitetsutveckling för den yrkesaktiva delen av en befolkningen för att skatteunderlaget ska växa tillräckligt mycket för att neutralisera de kostnadsökningar som sannolikt följer. Om skattebasen växer, växer de kommunala intäkterna. Därmed ökar för verksamheten inom socialtjänsten. Det långsiktiga utrymmet problemet att finansiera äldreomsorgen löses bäst om skattebasen växer. Utöver de produktivitetshöjningar nämnts är det viktigt att som större del befolkningen i yrkesaktiv ålder faktiskt har arbetsinen av komster. Försörjningsfrågoma står därför i centrum för intresset när det gäller att en sådan utveckling. gynna Målet att uppnå långsiktig stabilitet och ökning av, resurserna på socialtjänstens alla områden kan uppnås att det samlade komgenom

332 Socialtjänstensfinansiering

munala finansieringssystemet kommunerna goda planeringsunderger lag. Om sådana föreligger ökar kommunernas förutsättningar att fatta beslut som gynnar stabil utveckling socialtjänsten. en av Den del av kostnadsutjämningen jämnar ut för kostnaderna som inom individ- och familjeomsorgen innefattar kostnaderna för socialbidragen. Denna del är femton delar i den totala kostnadsutjämen av ningen och den har orsakat störst trovärdighetsproblem. I denna del av kostnadsutjämningen har också instabiliteten varit störst. Debatten har varit intensiv vilka faktorer kan bra om som anses spegla förhållandena inom individ- och familjeomsorgen. Det förefaller också som om det råder instabilitet över tiden vad vilka faktorer avser som bra förklarar kostnaderna inom detta område. Kostnadsutjämningen fungerar i bästa fall stabiliserande. I Värsta fall kan kostnadsutjämningen fungera destabiliserande. Om de faktorer som ingår i kostnadsutjämningen inte är relevanta kan kostnadsutjämningen lägga ytterligare osäkerhet till den osäkerhet råder socisom om

albidragens utveckling.

Kommunernas kostnader för socialbidrag utgör ungefär 4 procent av de samlade kommunala utgifterna. Det kan uppfattas små kostnasom der och kan tycka att den instabilitet kan uppstå borde kunna man som kompenseras av motverkande förändringar i övriga kostnader. Vid kontakter med kommunala företrädare framkommer det dock ofta att det är just osäkerheten kring kostnaderna för socialbidragen leder som till de svåraste planeringsproblemen. Sammanfattningsvis kan då sägas att det huvudsakligen är kostnaderna för socialbidrag i detta sammanhang utgör ett problem i som meningen att de är instabila och därmed försvårar kommunernas planering av den totala kommunala verksamheten. En god tillväxt skattebasen av gynnas av stabilitet inom försörjningsområdet, där socialbidragen är en del. En god tillväxt skattebasen underlättar de långsiktiga finansieav ringsproblemen inom främst äldreomsorgen.

12.3¶Relationema vad avser statens och

kommunernas ekonomier

Under 1990-talet har det de starka sambanden mellan och komstaten munernas ekonomier blivit tydliga. Det har förts intensiv debatt en om övervältringar av kostnader mellan stat och kommuner.

Socialtjänstens finansiering 333

I det följande redogörs för grunderna i relationerna mellan staten och kommunerna. De delar den kommunalekonomiska reform som av 1993 har betydelse för hur kan betrakta utveckgenomfördes som man lingen kostnaderna för socialbidragen under 1990-talet kommer att av beröras.

Finansieringsprincipen

innebär statligt beslutade åtgärder som direkt

Finansieringsprincipen att

sikte på den kommunala verksamheten, ska föremål för ekotar vara nomiska regleringar mellan staten och kommunerna. gäller alltså inte för förändringar indi- Finansieringsprincipen som den kommunala ekonomin. Exempelvis ska ett förändrat

rekt påverkar

skatteunderlag resultat ändrade regler för inkomstbeskattsom ett av ningen, inte regleras enligt ñnansieringsprincipen.

Finansieringsprincipen gäller inte heller för kommunalekonomiska

allmänekonomisk utveckling inom ramen för en konsekvenser av en De under 1990-talet ökade kostnaderna för

given uppgiftsfördelning.

socialbidragen är ett exempel på detta.

Det samhällsekonomiska utrymmet

det samlade generella statsbidraget bestäms ska det När storleken på samhällsekonomisk bedömning utrymmet för skattefinangöras en av verksamhet. Det innebär bl.a. att de effekter på den kommunala sierad inte ska regleras enligt finansieringsprincipen kan vägas ekonomin som in i detta sammanhang. ekonomisk reglering ska göras utöver den som föl- I vilken mån en är därför avhängigt bedömningar om

jer av finansieringsprincipen

samhällsekonomin inte nödvändigtvis direkt berör den förändring som eller utveckling det egentliga föremålet för intresset. Närmast som är skattekvoten hög och att exempelvis ökade kan det handla om att är kommunerna skulle försvåra det problemet. Det skulle statsbidrag till och det har det handlat att statens budget också kunna handla om, om, måste saneras.

överläggningar och överenskommelser

del den kommunalekonomiska reformen år 1993 förut- Som en av återkommande överläggningar den kommunala ekonoskickades om min mellan företrädare för regeringen och kommunerna.

334 Socialtjänstens finansiering

För åren 1998 och 1999 gäller överenskommelser har slutits som våren 1996 och våren 1998. Den senaste överenskommelsen innebär att staten har åtagit sig att ekonomiskt reglera och ändrade regler nya som påverkar det kommunala skatteunderlaget och det kommunala utgiftstrycket. De regleringar som följer av regler som påverkar skatteunderlaget kan i detta sammanhang lämnas därhän. Däremot finns det anledning att något beröra sådana regleringar som följer förändringar påav som verkar det kommunala utgiñstrycket. Det har uttalats att exempelvis förändringar i transfereringssystemen som ger effekter på det kommunala utgiftstrycket ska föremål för ekonomisk reglering mellan vara staten och kommunerna. Överenskommelsen är mycket intressant med tanke på utredningens uppdrag. Utredningen ska föreslå åtgärder för att minska beroendet av socialbidrag. I den mån sådana förslag skulle innebära förändringar av bidragsregler, som är transfereringar, ska de regleras enligt den gällande överenskommelsen. I kapitel 7 försörjningsfrågor har utredom ningen redovisat ändrad bidragsregler skulle kunna minska det som långvariga beroendet socialbidrag och därmed påverka kostnaderna av för kommunerna. Den nu gällande överenskommelsen gäller t.o.m. år 1999.

Frågan om övervältringar mellan staten och kommunerna

Det ekonomiska samspelet mellan staten och kommunerna är ytterst komplext. Statliga beslut får direkta och indirekta återverkningar i kommunernas ekonomi, och vice versa. 1990-talets försämrade ekonomi har tydliggjort komplexiteten i de ekonomiska relationerna. I debatten har bl.a. Svenska Kommunförbundet hävdat att staten har vältrat över kostnader på kommunerna genom de besparingar staten har gjort i sin egen budget. Det har exempelvis gällt åtstramningen i välfärdssystemet. Särskilt Svenska Kommenar munförbundet att kommunerna har fått ökade kostnader för socialbidragen som ett resultat att staten inte har tagit sitt för av ansvar ar-

betsmarlcnadspolitiken.

I en promemoria från Svenska Kommunförbundef görs bl.a. en genomgång av det förbundet ekonomiska försämringar på anser vara grund av statliga beslut under 1990-talet och ökade kostnader på grund av arbetslösheten.

5 Svenska Kommunförbundet 1999 Kommunerna under 1990-talet.

l i

l

Socialtjänstens 335

i

i l I promemorian bedömer kostnaderna för socialbidrag har man att ökat med 2 miljarder kronor till följd försämringar i arbetslöshetserav sättningen, sjukpenningen, barnbidraget, bostadsbidraget m.m. I promemorian också bedömningen att kommunerna fått ökade görs kostnader till följd arbetslösheten sammantaget 5-6 miljarder av kronor. Socialbidragen för 2 miljarder kronor denna ökning. svarar av intempromemoria från Riksrevisionsverket framålls att det I en inom försörjningsornrådet kan förekomma övervältringar såväl från stat

till kommunerna från kommun till stat. som I intempromemorian framhålls det också att kommunernas yttersta innebär att kommunerna inte kan avsvära sig skyldigheten att ansvar lämna ekonomisk hjälp när behov föreligger. Det innebär uppenbar-

ligen övervältring på kommunerna när det statliga transfereringsen systemet sämre försörjning för den enskilde. ger Författarna också att kommunerna inom arbetsmarknadsmenar ornrådet kan övervältra kostnader på staten att förmå arbetsgenom marknadsmyndigheterna att satsa olika arbetsmarknadsinsatser på skulle hänvisade till socialbidrag för sin personer som annars vara försörjning. En möjlighet för kommunerna, menar författarna, är annan ordna tillfälliga arbeten i regi för att människor som är att egen långvarigt beroende socialbidrag ska bli sjukpenningplacerade och av för att de ska uppfylla kraven för arbetslöshetsersättning. fullständig analys övervältringama under 1990-talet måste En av alltså också innefatta de övervältringar har skett från kommunerna som Underlaget för bedömningar storleken dessa övervältill staten. av av tringar är dock begränsat. kan dock konstateras att staten under 1990-talet har fått mycket Det kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken. År 1991 stora ökningar av kostade arbetsmarknadspolitiken staten 23 miljarder kronor. År 2000 ca kostnaderna ha stigit till 56 miljarder kronor7. Statens bedöms att ca för arbetsmarknadspolitiken har alltså långt än fördubbkostnader mer lats. kostnader torde ingå den övervältring har skett från I dessa som kommunerna till via anordnandet tillfälliga arbeten. Det har staten, av inom för denna utredning inte varit möjligt att klarlägga omramen fattningen denna övervältring. av

6Riksrevisionsverket 1997. 7Med kostnader för arbetsmarknadspolitiken här summan av kostnadema menas for arbetsmarknadspoltiska åtgärder och bidrag för arbetslöshetsersätmingen. Uppgifterna är hämtade från budgetpropositionen 1991 och 1999.

336 Socialtjänstens finansiering

De ökade statsbidragen

De ökade statsbidrag, kommit att kallas Persson-pengama, kan i som detta sammanhang analyseras från två utgångspunkter. analy- Den ena sen gäller den Verksamhetsinriktning är kopplad till statsbidraget. som Den andra analysen gäller i vilken mån statsbidraget kompenserar kommunerna för de beslut i början 1990 talet försämrade komsom av munernas ekonomi. När det gäller Verksamhetsinriktning har syftet varit att göra det möjligt för kommunerna att behålla personal och att satsa på skolan, vården och Därmed måste dra slutsatsen att det säromsorgen. man skilda statsbidraget inte i första hand varit avsett för att täcka kostnader för socialbidragen. I den tidigare nämnda promemorian från Svenska Kommunförbundet framhålls det att det särskilda statsbidraget innebär nivåhöjning en av statsbidragen mellan år 1996 och år 2000 på drygt 12 miljarder laonor. Den av regeringen aviserade ytterligare höjningen på 2 miljarder kronor har inte räknats in eftersom den vid tiden för författandet av promemorian inte hade fördelats mellan kommuner och landsting.

Ingen ekonomisk reglering nu

Sammantaget, där hänsyn tas till övervältringar båda hållen, talar mycket för att kommunernas ekonomi påverkats negativt till följd av netttoresultatet av övervältringar. Denna försämring är spegling en av den allmänna försämringen i samhällsekonomin. Försämringarna har drabbat många institutioner och enskilda. En fullständig kompensation gentemot dessa är inte möjlig. Dock finns det skäl att något betrakta den möjliga framtida kost-

nadsutvecklingen.

12.4¶Ett ökat för

statligt ansvar socialbidrags-

kostnaderna

Min bedömning: Det finns starka skäl för ett mellan staten och kommunerna delat för socialbidragskostnaderna. ansvar

Flera förhållanden talar for att kostnaderna för socialbidragen komnu mer att sjunka framöver. Ett sådant är effekten bättre arbetsav en marknad, som innebär att socialbidragsberoendet minskar utan ändrade

Socialtjänstens finansiering 337

regler inom skatte- eller transfereringsområdet. Ett annat förhållande är eventuellt förbättrade bidragsregler.

När det gäller effekten av en förbättrad arbetsmarknad fungerar samspelet mellan staten och kommunernas ekonomier idag så att sänkta kostnader enligt den s.k. finansieringsprincipen åtminstone inte omedelbart ska leda till minskade statsbidrag till kommunerna. Finansieringsprincipen gäller och kommunerna har inte fått minskade uppgifter.

När det gäller effekten förbättrade bidragsregler innebär som

av nämnts tidigare nuvarande överenskommelse att staten har åtagit sig att ekonomiskt reglera bl.a. ändrade regler påverkar det kommunala

som utgiftstrycket. Det innebär rimligen att förbättrade statliga bidragsregler som resulterar i sänkta kostnader för socialbidragen, ska innebära sänkta statsbidrag till kommunerna.

Det finns enligt utredningens uppfattning anledning att för framtiden göra förändringar som innebär att kommunernas risker minskar vad gäller kostnaderna för socialbidragen.

Nedan görs bedömningen att staten och kommunerna i framtiden bör ta ett delat ansvar för kostnaderna för socialbidragen.

l2.4.l Tre modeller för delat ekonomiskt för

ansvar

socialbidragen

Det finns främst tre skäl för ett mellan staten och kommunerna delat finansiellt ansvar för socialbidragskostnadema.

Det första skälet hänger samman med de förslag som jag i övrigt lämnar vad avser den lagliga regleringen av socialbidragen. Tanken med generell finansiering att den ska kombineras med målstyr-

en ning av kommunerna. Först då leder finansieringsmodellen till höjd effektivitet. När staten väljer att styra vad ska göras istället för

som med mål, är generell finansiering inte längre en självklar modell. Den regelstyrning och rättsliga styrning kan sägas ha kommit istället

som för målstyming motiverar ett ökat finansiellt från statens sida.

ansvar

Det andra skälet är det starka samband råder mellan det statliga

som trygghetssystemet och kommunens kostnader för socialbidragen. Försämringar i det statliga trygghetssystemet får effekter i form ökade

av socialbidrag, och vice versa. Dessa samband har belysts bl.a. av en forskare vid Socialhögskolan i Lunds. En delad finansiering har rimligen effekt på besluten om reglerna i trygghetssystemet.

8Salonen 1998.

338 Socialtjänstens finansiering

Det tredje skälet är att variationema i aktiviteten i ekonomin får effekter på kostnaderna för socialbidragen. Variationema är dessutom delvis svårplanerade och leder till svåra politiska beslut i kommunerna. Genom ett delat ansvar delas också denna osäkerhet. Det kan värt

vara att i detta sammanhang påpeka syftena med 1993 års kommu-

att ett av nalekonomiska reform var att förbättra planeringsförutsättningama för kommunerna. Med delad finansiering minskas åtminstone osäkerheten.

Nedan presenteras de tre alternativa modellerna för delat finansiellt ansvar. Den första modellen med ett riktat statsbidrag preseneteras endast därför att den har förekommit i debatten. Utredningen konstaterar att modellens nackdelar överväger fördelarna. De båda övriga borde kunna övervägas utredningen inte förord för någon dem.

men ger av

Den första modellen: Ett riktat statsbidrag

Genom ett riktat statsbidrag på hälften, eller enligt något annat delningstal, av kostnaderna för socialbidrag skulle staten ta på sig ett direkt ansvar.

Effekterna av modellen är såväl direkta långsiktiga.

som

De direkta effekterna innebär att utöver införandet det riktade

av statsbidragen behöver det göras ändringar i omfattningen de

av generella statsbidragen och i kostnadsutjämningen.

Inom ramen för utredningen har det också gjorts del beräkningar

en för att beskriva effekterna på den kommunala ekonomin över-

av en gång till modellen med riktade statsbidrag. Om vi utgår ifrån att kostnadsutjämningen är riktig, kan det konstateras att modellen

gynnar kommuner antingen valt hög servicenivå eller är ineffek-

som en som tiva.

När det gäller de långsiktiga effekterna kan ett antal för- och nackdelar beskrivas.

Nedan beskrivs de viktigaste fördelarna. En fördel är att staten modellen får ta konsekvenserna

genom av försämringar i det statliga trygghetssystemet. Strängare eller t.o.m. utestängande regler i trygghetssystemet får utlopp i högre kostnader för socialbidragen, med modellen direkt får konsekvenser i fonn

som av ökade statliga kostnader.

Ytterligare en möjlig fördel kunde vara att kommunernas incitament skulle minska att genom konstlade anställningar göra det möjligt för människor att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning på en rimligt hög nivå.

Ännu fördel är att modellen minskar genomslaget konjunktur-

en av svängningar i den kommunala ekonomin. Man kan säga att de konjunkturgenererade svängningarna i kostnaderna halveras. j

Nedan beskrivs de viktigaste nackdelarna.

En nackdel är det finns risk att kommunerna kan komma att ac-

en ceptera högre kostnader för socialbidragen än de annars skulle göra. För det första kan i handläggningen av enskilda ärenden exempel-

man vis acceptera högre boendekostnader grund för ekonomiskt bi-

som stånd, väl medveten att staten betalar hälften. För det andra finns

om risken att det förebyggande arbetet tonas Med den stora bredd den

ner. kommunala verksamheten har är det uppenbart att det finns samband mellan olika verksamhetsområden. Kommunen kan exempelvis välja att ta på sig kostnader för att få fungerande ungdoms- och fritids-

en verksamhet bl.a. för att minska riskerna för sociala problem och i förlängningen kostnader för socialbidrag. Om då kostnaderna för socialbidrag halveras, framstår kanske inte investeringen i ungdoms- och fritidsverksamheten som lika lönsam.

En nackdel, sammanhänger med den förra, är att kom-

annan som

ekonomiska incitament till samverkan med t.ex. arbetsförmunernas medlingen minskar. Det blir inte lika angeläget för den enskilda kom-

att stödja den enskilde socialbidragstagaren att komma bort från munen beroendet av socialbidrag.

Ytterligare nackdel är att kommunerna får incitament att bok-

en föringsmässigt döpa andra kostnader till socialbidrag. Exempelvis förekommer det redan idag i vissa kommuner att man betalar ut socialbidrag för att föräldrar ska kunna betala bamomsorgstaxor. Incitamenten för kommunerna att konstruera sina taxor på det sättet ökar om modellen införs.

Sammantaget gör utredningen den bedömningen att nackdelarna med ett riktat statsbidrag överväger fördelarna.

Den andra modellen: Formaliserade förhandlingar

Modellen med formaliserade förhandlingar skulle innebära att det inte finns någon automatik i systemet. Förändrade kostnader för socialbidrag leder inte till automatiskt förändrade statsbidrag.

Fonnaliseringen ligger i att det förhand bestäms vilket kunskapsunderlag ska tas fram inför överläggningama. Kunskapsunder-

som laget kan gälla kostnadsutveckling, regelförändiingar itransfereringssystemet och utvecklingen vissa samhällsekonomiska indikatorer.

av

340 Socialtjänstens finansiering

Så långt det är möjligt ska det på förhand vilka konsekvenser anges vissa värden i kunskapsunderlaget ska ha på storleken det invånarav

baserade statsbidraget.

Nedan beskrivs de för- och nackdelar finns med denna modell i som jämförelse med den först presenterade modellen. En påtaglig fördel är att modellen inte eller åtminstone inte lika ger, påtagligt, ger de nackdelar beskrevs med anledning den första som av modellen. Det finns i denna modell för den enskilda kommunen ingen automatisk koppling mellan utvecklingen socialbidragskostnadema av

och utbetalningen av statsbidraget.

En nackdel utifrån ett kommunperspektiv är att modellen inte ger några garantier.

Den tredje modellen: En särskild påse med formaliserade

förhandlingar

Den tredje modellen skulle vara att från det invånarbaserade man statsbidraget bryter ut särskild pott med kan betraktas en pengar som som ett sektorbidrag. Bidraget skulle inte riktat i meningen att det vara ska ställas upp villkor för hur det ska användas. Denna särskilda pott, eller påse, ska föremål för återkommande vara formaliserade förhandlingar enligt den modell beskrevs som ovan. Fördelen med denna modell är att den tydliggör kopplingen mellan kommunernas kostnader för socialbidragen och statsbidragen.

12.5¶Samverkan och ansvar

gemensamt

Det är utredningens uppfattning att frågorna socialtjänstens finansiom ering till inte oväsentlig del handlar om styrningen samtliga befintav liga offentliga medel inom områden är socialtjänst eller har nära som beröring med socialtjänsten. Finansieringsproblemet handlar alltså inte enbart om hur mycket direkt förs till olika verksamheter, resurser som utan också om hur befintliga resurser förs mellan verksamheterna. Socialtjänstens verksamhetsområde tangerar såväl statlig som landstingskommunal verksamhet. Mycket talar för samverkan att en mellan den offentliga sektorns olika delar leder till effektiv använden ning av tillgängliga Det faktum att det rör sig olika resurser. om "kassor uppmuntrar inte till samverkan. Det finns emellertid skäl för den organisatoriska uppdelning har valts. Den huvudsakliga målsom sättningen för statsmakterna bör därför att skapa system vara som uppmuntrar samverkan mellan den offentliga sektorns olika delar. De

särskilda beredningsorganen är ett exempel på sådana åtgärder. De arbetsförmedlingsnämnder som numera finns i kommunerna är ett annat exempel.

När det gäller den direkta finansieringen socialtjänsten är den

av generella finansieringen all kommunal verksamhet den dominerande

av modellen. Med den modellen blir fråga för kommunalpolitiken

det en att med nationella mål och lokala prioriteringar för ögonen fördela de kommunala medlen på olika verksamhetsområden. Mycket tyder också på att den generella finansieringen effektivitetssynpunkt är att före-

ur dra framför riktade statsbidrag. Den generella finansieringen uppmuntrar till effektivitet exempelvis genom att den ger kommunerna stora möjligheter att lösa sina uppgifter genom samverkan med aktörer utanför respektive kommun.

samhällsutvecklingen under 1990-talet har dock kommit att innebära att fördelningen av ansvaret för försörjningsfrågoma inom den offentliga sektorn blivit otydligare. Socialbidraget har fått karaktä-

mer

permanent försörjningskälla än av det yttersta skyddsnät det var ren av avsett att Utredningens bedömning att staten bör ta ett ökat ansvar

vara. för kostnaderna för socialbidrag ska bl.a. ses mot den bakgrunden. Det delade ansvaret bör öka förutsättningarna för att den offentlig sektorns olika delar ska uppfatta försörjningsfrågoma som gemensamma.

De renodlade finansieringsproblemen för äldreomsorgen är stora på lång sikt. Det är dock utredningens uppfattning att dessa finansieringsproblem inte nödvändigtvis enbart ska ha sin lösning genom fokusering på just det verksamhetsonirådet. Det måste skapas resurser som kan användas i exempelvis i äldreomsorgen. Därför måste de offentliga styr- och finansieringssystemen vidareutvecklas, med inriktning på samverkan och gemensamt ansvar, så att de bidrar till att ge goda förutsättningar för befolkningen i yrkcsaktiv ålder till försörjning genom arbete.

13 över

Tillsyn socialtjänsten

1 l Definitioner

Utrymmet för kommuner och landsting att själva bestämma innehållet i olika verksamheter är beroende riksdagen i lag medgett kommu-

av om

och landstingen detta. Den kommunala självstyrelsen är således nerna inte någon från andra regler fristående princip utan får sitt innehåll och omfattning i den utsträckning riksdagen medger kommunerna och

som landstingen att själva för sina angelägenheter.

svara

Vad sagts innebär också att kommuner och landsting är under-

nu kastade den tillsyn över sina verksamheter som riksdagen bestämmer. Den statliga tillsynen får sitt innehåll i förhållande till de uppgifter som kommuner och landsting ålagts riksdagens beslut eller de upp-

genom gifter kommuner och landsting uppdragit enskilda yrkesutövare

som att utföra.

Begreppet "tillsyn" är inte enhetligt. Det finns ingen klar avgränsning mot andra aktiviteter som t.ex. information, kunskapsförmedling, uppföljning, utvärdering och utveckling. Det finns därför anledning att före motivering och förslag till hur tillsynen över socialtjänsten skall se ut vad i betänkandet avses med "tillsyn".

ange som

I det kommande används följande definitioner olika begrepp.

av

Tillsyn är kontroll rättssäkerhet och laglighet i individärenden - av

och verksamheter. Tillsynen görs i förhållande till lagens mål och

bestämmelser och den kunskap myndigheten erhåller genom den

uppföljning och utvärdering sker av verksamheten.

som

Uppföljning är kontinuerlig eller regelmässig produktion av data - en

viss verksamhet. för uppföljningen mäter och

om en Den som svarar beskriver behov, verksamheter och resurstillgång i termer behov-

av

stäclcning/tillgänglighet, prestationsvolymer, kvalitetsindikatorer samt

personella och ekonomiska nyckeltal såsom personaltäthet, styck-

kostnader etc. För uppföljning behövs verksamhetsstatistik samt

personal- och kostnadsredovisning. Den ska översiktlig bild

ge en

verksamhetens utveckling och kunna tjäna som signalsystem för

av

att uppmärksamma avvikelser gentemot tidigare verksamhet eller

344 Tillsyn över socialtjänsten

verksamhet hos andra huvudmän och leda till särskilda tillsynsprojekt. Tillsynen å sin sida kan bidra med signaler vad behö-

om som ver följas upp. Utvärdering är att analysera och värdera kvalitet, effektivitet och resultat av verksamhet i relation till de för verksamheten fastställda målen. Utvärderingen grundas på uppgifter samlats in under

som uppföljningen och vid tillsyn av verksamheten. Dessa uppgifter kan dock behöva kompletteras och fördjupas för att utvärderingen skall bli användbar. Operativ tillsyn är den direkta tillsyn som utförs av den for tillsynen närmast ansvariga myndigheten. Tillsynsvägledning är att samordna, följa upp och utvärdera den till- syn som sker genom den operativt ansvariga myndigheten samt att utveckla enhetliga tillsynssystem och strukturer för tillsyn. Vägledningen kan bestå av råd och stöd till den operativt ansvariga myndigheten eller i vissa fall föreskrifter. Kvalitetssystem är en systematisk ordning för att planera, utföra och följa upp verksamheten med målet att kvaliteten i denna kan säkras och utvecklas. Kvalitetssäkring sker genom egenkontroll och värdering av den egna verksamheten. Resultaten den värderingen ska

av egna presenteras på ett sådant sätt att man skapar tilltro till att verksamheten har uppfyllt och framdeles kommer att uppfylla de krav på kvalitet som är uppställda.

13.2 i

Tillsynsbe greppet socialtjänstlagen

Mitt forslag: I socialtjänstlagen införs en bestämmelse klargör

som att tillsyn enligt den lagen är kontroll av laglighet och rättssäkerhet i individärenden och verksamheter i förhållande till lagens mål och bestämmelser. Laglighetskontrollen omfattar även kontroll att in-

av satserna inom socialtjänsten är av god kvalitet, att det finns personal med lämplig utbildning och erfarenhet samt att kvaliteten i verksamheterna systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.

Som framgår av avsnitt 3.2 har staten till sitt förfogande olika "styrinstrument" för att uttrycka den politiska viljan och kunna genomföra sin politik. Möjligheten till domstolsprövning är ett sådant instrument. Förvaltningsmyndighetema ska bidra till att genomföra riksdag och

av regering beslutade regler. Genom ekonomisk styrning påverkar staten kommuner och landsting att verka i en viss bestämt riktning. Infonna-

Tillsyn över socialtjänsten 345

tion och utbildningsinsatser är andra former av styrinstrument. Uppföljning och utvärdering kan också ha styrande effekt på kommuner och

en , landsting.

Ett viktigt styrinstiument är emellertid den övervakning och påtryckning sker tillsyn, särskilt tillsynen är kombinerad

som genom om med någon form av sanktion. Som "tillsyn" betraktas ibland Varje form av kontakt från ett statligt organ med den som har det operativa ansvaret inom ett visst verksamhetsområde. I vissa sammanhang ses då även nonnering, infonnation, uppföljning och utvärdering, rådgivning samt utveckling som "tillsyn".

Inom hälso- och sjukvården år vetenskap och beprövad erfarenhet avgörande för utformningen den vård och behandling som enskilda

av personer kan få. Här spelar huvudmannens prioriteringar och de enskilda yrkesutövamas professionella kompetens som hälso- och sjukvårdspersonal stor roll i fråga om säkerheten för patienterna och möjligheterna att kunna dem god vård. Nu nämnda faktorer är därmed

ge primära föremål för statens tillsyn över hälso- och sjukvården

Socialtjänstlagen är utformad med ett antal skyldigheter för kommunerna och vissa rättigheter för enskilda personer. Kontrollen kom-

i första hand att inriktas mot frågan huruvida kommunerna uppmer fyller sina skyldigheter enligt lagen samt om kommunerna och de enskilda verksamheter som svarar för socialtjänstinsatser genomför dessa på ett sätt som står i överensstämmelse med lagen. Hur lagen tillämpas och de enskilda klienternas rättssäkerhet är tillgodosedd blir därmed

om de primära faktorerna för statens tillsyn över socialtjänsten.

Tillsynen över hälso- och sjukvården inriktas således framför allt mot frågan god vård har meddelats eller kan meddelas och om en-

om skilda yrkesutövare uppfyller de krav skicklighet som man har rätt att förvänta sig dem. Tillsynen över socialtjänsten inriktas mer mot

av frågan huruvida verksamheten är utformad och utförs så att den ger de enskilda människorna det stöd och den hjälp de behöver i olika livssituationer. Detta ställer olika krav på utformningen av tillsynen och i viss mån även på de instrument tillsynen över de olika verksam-

som heterna behöver ha. Det finns därför enligt min bedömning behov av att i socialtjänstlagen införa bestämmelse klargör vad enligt

en som som den lagen avses med begreppet "tillsyn".

"Tillsynen" i socialtjänstlagen innebär granskning av att verksamheten uppjj/ller de krav på laglighet och rättssäkerhet som följer av lag,

förordning eller myndighetsföreskrifter.

En viktig uppgift för kommunerna är att säkra att insatserna inom socialtjänsten god kvalitet. Laglighetskontrollen innebär därmed

är av också kontroll att verksamheterna uppfyller de krav som anges i den

av nuvarande 7a § SoL. Det betyder att tillsynen ska kontrollera att insat-

346 Tillsyn över socialtjänsten

serna är av god kvalitet, att det finns personal med lämplig utbildning och erfarenhet samt att kvaliteten i verksamheterna systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras system för kvalitetssäkring.

13.3¶Nuvarande samverkan Socialstyrelsen

-

länsstyrelserna

Länsstyrelserna och Socialstyrelsen har olika roller i fråga om tillsyn över den kommunala socialtjänsten. Länsstyrelsen utövar den operativa tillsynen uppgiften att följa de kommunala nämndernas tillämp-

genom ning av socialtjänstlagen och även i övrig se till att nämnderna fullgör sina uppgifter inom socialtjänsten på ett ändamålsenligt sätt.

Socialstyrelsens roll är att på olika sätt följa och vidareutveckla socialtjänsten. Socialstyrelsen har formellt sett ingen särskild roll i förhållande till länsstyrelsemas uppgifter och ingen formell möjlighet att styra länsstyrelserna när det gäller hur dessa ska fullgöra sina tillsynsuppgifter. Däremot förekommer sedan flera år en väl utvecklad och delvis fonnaliserad samverkan mellan Socialstyrelsen och länsstyrelserna i frågor som rör tillsyn.

I regleringsbreven till Socialstyrelsen och länsstyrelserna för budgetåret 1994/1995 föreskrevs att länsstyrelserna och Socialstyrelsen i samråd skulle utarbeta ett gemensamt system för uppföljning och redovisning den sociala tillsynen med avseende på bland annat tillsynens

av inriktning, innehåll och resultat. Länsstyrelserna och Socialstyrelsen skulle under budgetåret utveckla relevanta och enhetliga mått och metoder för den sociala tillsynen.

Dåvarande Civildepartementet tillsatte i samråd med Socialdepartementet och Socialstyrelsen under år 1994 arbetsgrupp för att utveck-

en

länsstyrelsemas tillsyn inom socialtjänsten Arbetsgruppen antog nam net Socialstyrelsens och länsstyrelsemas utvecklingsgrupp SLUG.

Arbetsgruppen har påbörjat utveckling ett system för enhetliga

en av mål, mått och metoder för länsstyrelsemas tillsyn. De redovisade målen, måtten och metoderna är avsedda att kunna användas för planering av tillsyn i olika former, t.ex. enskilda tillsynsärenden, verksamhetsbesök, standardiserade intervjuer, aktgranskning etc. De ska också bidra till ökad jämförbarhet mellan länen och göra det möjligt att väga samman resultaten från länsstyrelsemas tillsyn till nationell nivå. SLUG har i maj 1998 presenterat den tredje reviderade upplagan av skriften Mål, mått och metoder för länsstyrelsemas tillsyn inom socialtjänsten.

Tillsyn över socialtjänsten 347

Vid Socialstyrelsens sociala tillsynsenhet drivs vidare ett antal

projekt som syftar till att på olika sätt utveckla den sociala tillsynen. För närvarande är följ ande projekt aktuella:

Handbok för social tillsyn med syfte att åstadkomma samman- - en

hållen vägledning för den regionala sociala tillsynen. Målgrupper är

Socialstyrelsen, länsstyrelserna samt ansvariga huvudmän och ut-

övare.

Utveckling av underlag i social tillsyn med syfte att uppnå nationellt -

jämförbara mått och kriterier i den sociala tillsynen. Målgrupp är

länsstyrelserna.

Metodutveckling inom social tillsyn med syfte att uppnå en nationellt -

enhetlig tillsynsmetodik och att initiera fortlöpande kvalitetsutbildning. Målgrupp är länsstyrelserna. Utveckling den sociala tillsynens resultat med syfte att utifrån

- av

länsstyrelsemas erfarenheter av den regionala tillsynen som en del

av den nationella tillsynen använda tillsynsresultaten för att åtgärda

och förebygga brister. Målgrupper är Socialstyrelsen, länsstyrelserna, departement och huvudmän. Samarbete Socialstyrelsen och länsstyrelserna med syftet att utifrån

-

det gemensamma sakområdet, med olika ansvar, utveckla väl fungerande samarbetsfonner i syfte att förbättra enskilda människors rättssäkerhet och verksamheters laglighet. Målgrupper är länsstyrel-

serna och Socialstyrelsen. Socialstyrelsen och länsstyrelserna har

genom ett gemensamt ställningstagande av generaldirektören och

landshövdingama den 11 mars 1999 kommit överens om formerna för detta samarbete.

Socialstyrelsen och länsstyrelserna genomför således ett omfattande arbete med att utveckla och samordna den sociala tillsynen efter enhetliga mallar. I särskild ordning har Socialstyrelsen och länsstyrelserna gemensamt tagit fram en särskild mall för tillsyn inom särskilda boendeformer för äldre med syfte att samtidigt kunna granska såväl den medicinska som sociala delen av boendet.

Regeringen har sedan några år tillbaka i regleringsbreven för Socialstyrelsen och länsstyrelserna pekat på nödvändigheten av att Socialstyrelsen och länsstyrelserna i samverkan utvecklar tillsynen över socialtjänsten. I regleringsbreven för år 1999 har regeringen särskilt pekat på behovet av en sådan samverkan för att kunna göra den sociala tillsynen effektivare. Inriktningen av tillsynen ska framför allt inriktas mot målet att socialtjänsten bedrivs med god kvalitet och effektiv resursanvändning och kan tillgodose enskilda individers behov av omsorg, stöd och service. Tillsynen över socialtjänsten behöver förstärkas.

348 Tillsyn över socialtjänsten

Socialstyrelsen ska enligt regleringsbrevet för år 1999 i detta syfte

ge ökat stöd till länsstyrelserna i deras tillsynsarbete, -

i samverkan med länsstyrelserna utveckla mål, mått och metoder för -

uppföljning och redovisning av den regionala tillsynen på ett sådant

sätt och med sådan kvalitet att länsstyrelserna senast vid utgången av år 1999 kan använda dessa i sitt tillsynsarbete.

Socialstyrelsen ska återrapportera

redovisning av synpunkter från ett antal länsstyrelser om hur stödet -

inom området utvecklats under den senaste treårsperioden,

redovisning av i vilken utsträckning framtagna mål, mått och meto- -

der i praktiken används i länsstyrelsemas myndighetsutövning.

Socialstyrelsen har även fått i uppdrag att bidra till att kommunerna i ökad utsträckning inför kvalitetsutvecklingssystem inom socialtjänsten: Styrelsen ska i återrapportering

ge en kort beskrivning av utvecklingen inom området, -

redovisa väsentliga insatser som gjorts för att uppnå målet samt -

bedöma hur dessa insatser har bidragit till att uppnå målet. -

Socialstyrelsen och länsstyrelserna har således på regeringens uppdrag att i nära samverkan med varandra bidra till att utveckla länsstyrelser-

sätt att genomföra den regionala tillsynen. Även Socialstyrelsen nas om alltså inte har någon formell "makt" att styra länsstyrelserna i deras tillsynsarbete har styrelsen ändå möjligheter att kunna påverka länsstyrelserna i deras arbete.

13.4¶En utvecklad över

tillsyn socialtjänsten

Redan i dag görs mycket för att förbättra och effektivisera den sociala tillsynen såväl på regional som nationell nivå. Socialstyrelsens och länsstyrelsernas gemensamma arbete har kunnat åstadkomma en bra utveckling av den sociala tillsynen mot gemensamma mål. För en tillräckligt effektiv tillsyn krävs dock en starkare samordning mellan den regionala och den nationella nivån än vad som hittills varit fallet.

Länsstyrelsernas tillsynsarbete ska enligt uttalas i proposi-

vad som tionen 1979/80:1 huvudsakligen inriktas på att genom överläggningar med förtroendevalda och tjänstemän följa och medverka till att socialtjänsten utvecklas på ett ändamålsenligt sätt i enlighet med lagstiftningens intentioner. En sådan inriktning tillsynen har dock sina begräns-

av ningar. Länsstyrelserna förfogar inte över tillsynsinstrument som gör

Tillsyn över socialtjänsten 349

det möjligt att kunna ingripa med kraft missförhållanden upptäcks

om som behöver rättas till. Staten bör i de fall kommuner och andra

som bedriver socialtjänst inte rättar till tydliga missförhållanden, kunna ingripa på ett kraftigare sätt än vad för närvarande är möjligt. De

som tillsynsinstrument som finns inom hälso- och sjukvården är lämplig

en modell för hur tillsynsinstrumenten inom socialtjänsten ska utfonnas. För en enhetlig användning av dess behövs samordning på nationell

en nivå.

Länsstyrelsemas sociala funktioner är också egentligen för små för att på ett optimalt sätt kunna driva vissa angelägna tillsynsprojekt. Det kan i sådana fall krävas samordning mellan två eller flera länsstyrelser for att genomföra dessa. De flesta länsstyrelserna har begränsad

en personalstyrka och blir ibland alltför "sårbara" för att kunna bedriva tillsyn på ett tillräckligt flexibelt sätt.

Socialtjänstlagen är i stora delar en ramlag, även om den även innehåller rättighetsbestämmelser, där "tillsynen" kan ske möjlig-

genom heten för den enskilde att kunna överklaga till domstol. Ifråga till-

om synen över sådana verksamheter som ligger inom för den kom-

ramen munala självstyrelsen finns ett behov samordning på nationell nivå

av för en enhetlig tillämpning. Det skulle på ett helt annat sätt kunna bidra till utvecklingen av tillsynen över socialtjänsten. Det kan också ligga ett egenvärde i att forfattningsreglera samordningen av tillsynen över socialtjänsten så som den inletts genom SLUG-arbetet.

Till detta kommer det av bl.a. Socialutskottet påtalade problemet med att den regionala tillsynen över hälso- och sjukvården och den

regionala tillsynen över socialtjänsten sker genom olika myndigheter. Detta har på sina håll fört med sig samordningsproblem mellan Socialstyrelsens regionala enheter och länsstyrelserna. Frågan behandlas i nästa avsnitt.

13.5¶En samordnad över

tillsyn socialtjänst

samt hälso- och sjukvård

Enligt direktiven ska utredningen inte bara lämna förslag till hur till-

över socialtjänsten kan förbättras och effektiviseras. Även förutsynen sättningarna för en bättre samordning tillsynen över socialtjänst samt

av hälso- och sjukvård ska analyseras.

Utredningen har även fått i uppdrag att analysera effektiviteten i tillsynen av vård, stöd och service till psykiskt störda. Särskild uppmärksamhet bör därvid ägnas samordningen mellan Socialstyrelsens och länsstyrelsemas verksamheter.

350 Tillsyn över socialtjänsten

Den statliga tillsynen över den sjukvård meddelas i särskilda

som boendefonner, bostäder med särskild service och i samband med hemtjänst är som framgår av vad tidigare sagts betydligt mer reglerad

- och ger tillsynsmyndigheten större befogenheter än motsvarande tillsyn över de sociala insatser som ges i dessa verksamheter. Länsstyrelserna kan visserligen tillgripa olika åtgärder för att komma till rätta med sociala missförhållanden inom enskilda boendeformer och bostäder med särskild service eller sådan privat hemtjänst bedrivs enligt entre-

som prenadavtal med kommunen, men motsvarande möjligheter finns inte i fråga om kommunala boendefonner eller bostäder med särskild service.

Genom ÄDEL-reformen har kommunerna fått ett större för

ansvar sjukvårdsinsatser i särskilda boendeformer för äldre och i bostäder med särskild service för funktionshindrade. I mycket stor utsträckning har kommunerna också övertagit ansvaret för hemsjukvården. Svårigheterna med det delade tillsynsansvaret för hälso- och sjukvård samt socialtjänst är särskilt tydliga inom dessa verksamheter. De boende har många gånger behov såväl av medicinska insatser och omvårdnadsinsatser som av sociala omsorgsinsatser. De förra insatserna omfattas av Socialstyrelsens tillsyn medan de senare omfattas länsstyrelsernas

av tillsyn.

För kommunerna och de enskilda vårdgivare som driver olika boendeformer eller bostäder med särskild service innebär det klara olägenheter att få sina verksamheter granskade av två olika myndigheter. Visserligen sker granskningen av verksamheterna utifrån två olika aspekter men de förhållanden som tillsynen har avseende på kan röra såväl omvårdnad och medicinska insatser som omsorger och sociala insatser. Dessutom föreligger uppenbara olägenheter för de enskilda vårdtagarna att behöva vända sig till två olika instanser vid klagomål på den sociala servicen eller på hälso- och sjukvården. Det är inte heller alltid tydligt för de enskilda vårdtagarna vilka insatser som är att hänföra till omvårdnad och som därmed är hälso- och sjukvård och vilka som är omsorger och därmed hänförliga till socialtjänstlagen.

Även problemet med samordning den medicinska och den

om av sociala tillsynen är tydligast inom äldre- och handikappomsorgema föreligger samma problem även på några andra områden. Det gäller t.ex. inom missbrukarvården och den öppna vården psykiskt sjuka, där

av sociala och medicinska insatser ofta behövs parallellt. Även inom dessa områden kan därför finnas behov av att lösa frågan om en bättre samordning av statens tillsyn över de kommunala verksamheterna.

Alkohol- och narkotikaberoende är sammansatta funktionshinder. Missbruket leder till såväl fysiska och psykiska problem som social utslagning. Den enskilde missbrukaren behöver erbjudas insatser i form av medicinsk behandling, rehabilitering och socialt bistånd. Samarbetet

Tillsyn över socialtjänsten 351

mellan landstingens hälso- och sjukvård och den kommunala socialtjänsten är på många håll inte särskilt väl utvecklat. För att kunna påverka huvudmännen att samverka till för med miss-

gagn personer bruksproblem kan krävas samordning och inom till-

en av en samsyn synen. Det talar för en enhetlig statlig tillsynsorganisation.

Liknande problem finns inom den öppna vården och

omsorgerna om psykiskt störda. Personer med psykiska störningar behöver såväl medicinsk omvårdnad som sociala insatser och arbetsmarknadsinsatser för att kunna erbjudas ett liv innebär trygghet, jämlikhet och delaktig-

som het i samhällslivet. Det ställer stora krav på samverkan mellan samhällets olika sektorer. Det finns stor potential för utvecklad sådan

en en samverkan. Mycket finns kvar att göra för att ordna förhållandena för de psykiskt störda på bästa möjliga sätt. En samverkan och en sam-

av syn inom tillsynen över de myndigheter som har att svara för insatser åt de psykiskt störda skulle därför vara av stort värde.

Även inom andra områden inom barn och

t.ex. omsorgerna om unga kan finnas frågor som bör lösas i samverkan mellan hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Det finns således mycket talar för att tillsy-

som nen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården bör organiseras och utövas enhetligt i en gemensam tillsynsmyndighet.

13.6¶Utökad roll för

Socialstyrelsen

Mitt förslag: Den nuvarande ordningen behålls tills vidare med S0cialstyrelsen operativt ansvarig för tillsynen över hälso- och

som sjukvården och länsstyrelserna som operativt ansvariga för tillsynen över socialtjänsten. Socialstyrelsen ska dock ges en tillsynsvägledande roll i fråga om tillsynen över socialtjänsten.

l3.6.l Olika organisatoriska alternativ

Utredningens förslag rör i första hand tillsynen över verksamheter som avser äldre personer och personer med funktionshinder. Den lösning utredningen föreslår är emellertid inte självklar eller kanske inte ens den mest optimala. Jag har också övervägt vissa andra alternativ. Mot bakgrund av bl.a. pågående utredningar utöver denna har utredningen stannat för det förslag som redovisas Först redovisas dock de

ovan. övriga alternativ som utredningen övervägt.