Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Regeringen bemyndigade den 25 september 1997 dåvarande statsrådet Margot Wallström att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av vissa frågor om socialtjänstlagen (1980:620) och socialtjänstens uppgifter (Dir. 1997:109). Utredaren skall analysera och lämna förslag som bl.a. berör lagens konstruktion och struktur, socialtjänstens finansiering, socialtjänstens uppgift att främst bistå vid tillfälliga sociala eller ekonomiska problem och formerna för tillsynen över socialtjänsten.

Genom beslut av regeringen den 3 september 1998 lämnades tilläggsdirektiv till utredningen (Dir. 1998:70). Detta innebär att utredaren ska lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare ska utformas. Samtidigt förlängdes utredningstiden till sista maj 1999.

Regeringen uppdrog genom beslut den 3 december 1998 åt utredningen att överväga en tydligare lagreglering av anhörigstödet och att analysera effektiviteten i tillsynen av vård, stöd och service till psykiskt störda. Därvid ska särskild uppmärksamhet ägnas åt samordningen mellan Socialstyrelsens och länsstyrelsernas verksamheter.

Utredningen har antagit namnet Socialtjänstutredningen (S 1997:16). I kapitel 4 lämnas en kortfattad redogörelse över utredningsuppdragen och hur arbetet med detta betänkande bedrivits. Direktiven till utredningen redovisas i bilaga 1.

Som särskild utredare förordnades den 25 september 1997 riksdagsledamoten Inger Lundberg. Som sakkunniga i utredningen har fr.o.m. den 24 november 1997 deltagit ombudsmannen Jerker Björkman, TCO, förbundsordföranden Agneta Bygdell, SACO, andre förbundssekreteraren Monica Bäckman, LO, förbundssekreteraren Boel Callermo, Svenska Kommunförbundet, departementssekreteraren Anna Gralberg, Inrikesdepartementet/Kulturdepartementet, departementssekreteraren Eivy Häggström, Arbetsmarknadsdepartementet/Näringsdepartementet, departementssekreteraren Helene Rånlund, Finansdepartementet (t.o.m. 5 juli 1999), departementsrådet Agneta Rönn-Diczfalusy, Inrikesdepartementet/Finansdepartementet, kanslirådet Kjell Stridsman, Socialdepartementet, generaldirektören Claes Örtendahl, samt fr.o.m. 1 augusti 1998 chefsjuristen Kristina Widgren, Socialstyrelsen och fr.o.m. 5 juli 1999 departementsrådet Charlotta Gustafsson, Finansdepartementet. Som experter i utredningen har fr.o.m. 24 november 1997 deltagit

socialdirektören Birgith Molberg, länsstyrelsen i Västernorrlands län, departementssekreteraren Inger Philipsson, Socialdepartementet och departementssekreteraren Eva Thorsell, Inrikesdepartementet/Finansdepartementet. Vidare har som experter fr.o.m. 16 februari 1998 deltagit förbundssekreteraren Arne Bogren, RFHL/klientrörelsen, förbundsordföranden Nils Carlshamre, Sveriges Pensionärsförbund, socialdirektören Göran Johansson, Föreningen Sveriges Socialchefer och förbundsordföranden Lars Lööw, Handikappförbundens Samarbetsorgan/HSO (t.o.m. 26 april 1999), samt sedan 1 februari 1999 direktören Gunnar Fahlberg, Socialstyrelsen, sedan 1 april 1999 departementsrådet Monica Albertsson, Justitiedepartementet och sedan 26 april 1999 vice ordförande Sven Olof Johansson, Riksföreningen Autism/HSO.

Huvudsekreterare i utredningen har varit departementsrådet Monica Albertsson (t.o.m. 14 mars 1999) och planeringschefen Åke Svenson (fr.o.m. 15 mars 1999) och sekreterare organisationsdirektören Tom Nilsson, regeringsrättssekreteraren Anne Rundquist och planeringschefen Åke Svenson (t.o.m. 14 mars 1999), samt under tiden 29 mars till 30 juni 1999 ekonomen Karl-Johan Bergström.

Experten Gunnar Fahlberg har särskilt biträtt utredningen i frågan om tillsynen över socialtjänsten (kapitel 13).

Statskontoret har på utredningens uppdrag redovisat utvecklingen av den kommunala socialtjänstens kostnader under 1990-talet och deltagit i bedömningar av socialtjänstens framtida kostnader. Vidare har utredningssekreterare Tommy Lowén, Riksdagens utredningstjänst biträtt utredningen med beräkningar av de kostnader som det av utredningen föreslagna äldreförsörjningsstödet kan väntas medföra.

Utredningen har tidigare överlämnat dels, i samarbete med Demokratiutredningen, betänkandet På marginalen (SOU 1998:161), dels betänkandet Ökade socialbidrag – En studie om inkomster och socialbidrag åren 1990 till 1996 (SOU 1999:46).

Utredningen överlämnar nu sitt slutbetänkande Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97).

Särskilda yttranden har lämnats av sakkunniga Boel Callermo och Eivy Häggström, samt gemensamt av sakkunniga Agneta Rönn-Diczfalusy och Charlotta Gustafsson.

Mitt uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i augusti 1999

Inger Lundberg

/Åke Svenson

Tom Nilsson Anne Rundquist

Förkortningar

AF Arbetsförmedling AFL Lag om allmän försäkring (1962:381) AMI Arbetsmarknadsinstitut AMS Arbetsmarknadsstyrelsen bet. betänkande BNP bruttonationalprodukt BTP bostadstillägg till pensionärer CUS Centrum för utvärdering av socialt arbete dir. direktiv EU Europeiska Unionen EG Europeiska gemenskaperna FB föräldrabalk FYHS förordning om yrkesansvar på hälso- och sjukvårdens område (1998:1513) HSAN Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd HSL hälso- och sjukvårdslag (1982:763) HSU 2000 Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation HVB Hem för vård eller boende (se 22 § SoL) IFO individ- och familjeomsorg JO Justitieombudsmannen JK Justitiekanslern LGP lag om garantipension (1998:702) LIP lag om inkomstgrundad ålderspension (1998:674) LSS lag om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387) LASS lag om assistansersättning (1993:389) LVM lag om vård av missbrukare i vissa fall (1988:870) LVU lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (1990:52) LYHS lag om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (1998:531) KPI konsumentprisindex

MAS sjuksköterska med särskilt medicinskt ansvar (enl. 24 § HSL) mdkr miljarder kronor mkr miljoner kronor OECD Organisation for Economic co-operation and Development PARK Den parlamentariska regionkommittén Prop. proposition RFFS Riksförsäkringsverkets föreskrifter RRV Riksrevisionsverket RÅ Regeringsrättens årsbok SLUG Socialstyrelsens och länsstyrelsernas utvecklingsgrupp (om tillsyn) SoL Socialtjänstlagen (1980:620) SoS Socialstyrelsen SoU Socialutskottet SOU Statens Offentliga Utredningar SBTP särskilt bostadstillägg till pensionärer SOSFS Socialstyrelsens författningssamling UVG utvecklingsgarantin ÄktB äktenskapsbalk

Sammanfattning

Hösten 1997 fick jag regeringens uppdrag att se över vissa frågor om socialtjänstlagen, dess uppgifter och tillsynen över den. Mot bakgrund av de lagändringar och organisatoriska eller ekonomiska förändringar som skett i samhället under 1990-talet skulle förslag lämnas om bl.a. lagens struktur och konstruktion, sambandet mellan socialbidrag och övriga trygghetssystem, socialtjänstens finansiering och tillsynen över socialtjänsten.

Genom tilläggsdirektiv utvidgades uppdraget till att även lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare ska utformas. Vidare uppdrog regeringen i december 1998 åt utredningen att överväga en tydligare reglering av anhörigstödet och att analysera effektiviteten i tillsynen av vård, service och stöd till psykiskt störda.

Som stöd i utredningsarbetet har förutom sekretariatet funnits sakkunniga och experter. Flera departement, myndigheter och intresseorganisationer har varit representerade. Till största delen råder enighet om de förslag som läggs. I vissa delar har dock särskilda yttranden lämnats.

Grundläggande principer för socialtjänsten

Översyn av socialtjänstlagen och socialtjänstens uppgifter har skett med utgångspunkten att grundläggande målsättningar och värderingar för socialtjänsten ska ligga fast. Detta anges i direktiven. Det gäller principerna om helhetssyn, det förebyggande perspektivet och att den enskildes resurser ska tas tillvara. Men förutsättningarna för kommunala verksamheter är i dag annorlunda än när förarbetena till socialtjänstlagen (1980:682) utarbetades. Det gäller såväl ansvarsfördelning som organisatoriska och ekonomiska förhållanden. Med hänsyn till detta har utredningen funnit skäl att närmare analysera begreppet helhetssyn, som har varit ett centralt begrepp när vårdsektorn successivt har reformerats.

När socialtjänstreformen genomfördes i början av 1980-talet innebar helhetssynen ett uppbrott från den traditionella socialvårdens arbetsmetoder med dess uppdelning på olika funktioner. Helhetssynen innebär att en individs totala situation och omgivning ska beaktas i skilda behandlings- och servicesammanhang. För att underlätta ett sådant förhållningssätt skulle huvudansvaret för socialtjänsten ligga på en nämnd. Socialtjänstens indelning i verksamhetsnivåer – individinriktade, allmänt inriktade och strukturinriktade insatser – var också ett uttryck för det inflytande helhetssynen hade, liksom socialtjänstlagens karaktär av ramlag.

Sedan år 1992 har kommunerna stor frihet att själva utforma sin nämnd- och förvaltningsorganisation. Det är t.ex. inte längre obligatoriskt att ha en socialnämnd. Att ansvarsfördelningen mellan landsting och kommuner förändrats under 1990-talet har också bidragit till organisatoriska förändringar. Helhetssynen som organisatorisk princip har därför inte samma tyngd som tidigare.

Trots detta är utredningen av den uppfattningen att en helhetssyn med fokus på den enskildes behov fortfarande är en grundläggande utgångspunkt för det sociala arbetet. Socialtjänsten ska ha ett brett perspektiv på enskilda människors situation, problem och resurser. Det gäller att förstå den enskildes situation i förhållande till det sammanhang och den omgivning som han eller hon ingår i eller är en del av. De stödinsatser som behövs ska också ges på sådant sätt att den enskilde kan ta tillvara och utveckla sina egna resurser. Principen om att ta tillvara den enskildes egna resurser äger alltså fortfarande stor giltighet liksom principen om det förebyggande perspektivet i socialt arbete.

Socialtjänstlagens struktur och konstruktion

Under utredningsarbetet har socialtjänstlagens struktur och konstruktion ingående diskuterats och analyserats. Den slutsats utredningen kommit fram till är densamma som socialtjänstkommitténs (SOU 1994:139), nämligen att socialtjänstlagens grundläggande struktur och konstruktion inte bör förändras.

Dess grundläggande karaktär av ramlag ska alltså behållas. De främsta skälen för detta är att den öppna karaktären på bestämmelser i en sådan lag ger utrymme för att anpassa tillämpningen av den till såväl omständigheterna i det enskilda fallet som till samhällsutvecklingen och huvudmannens inflytande.

Men socialtjänstlagen är ingen renodlad ramlag. Den innehåller också bestämmelser som är mer styrande och formella till sin karaktär. Att ha sådana bestämmelser i en ramlag har ibland ifrågasatts med hänvisning

till det kommunala självbestämmandet. Behov från regeringens och riksdagens sida att särskilt framhålla och genomdriva en viss viljeinriktning eller skapa ett särskilt skydd för vissa personer eller värden kommer dock alltid att finnas. Men också detta är uttryck för den demokratiska process som kommer till uttryck i lagstiftningen. Det bör inte i sig ge anledning till att överge ramlagstekniken och de fördelar den ger så länge inslagen av detaljerad styrning är begränsad.

En ramlag för socialtjänsten som anger övergripande ambitioner och mål för vissa verksamheter i socialtjänsten och stödet till vissa grupper i samhället är alltså enligt socialtjänstutredningen att föredra framför en detaljreglering. En sådan lag ger möjligheter att anpassa tillämpningen efter lokala behov och förutsättningar. Men det finns också nackdelar såsom att lagen tillämpas på olika sätt, dvs. med bristande likvärdighet, i skilda delar av landet. En aktiv tillsyn, uppföljning och utvärdering kan motverka och utjämna sådana nackdelar.

En särskild lag om socialbidrag

En förändring i socialtjänstlagens konstruktion bör ändå göras. Socialbidragshanteringen ska visserligen även fortsättningsvis vara en del av socialtjänstens verksamhet, men utredningen föreslår att bestämmelserna om ekonomiskt bistånd i form av socialbidrag lyfts ut ur socialtjänstlagen och regleras i en särskild lag om socialbidrag.

Det främsta skälet för ett sådant förslag är att socialbidraget under 1990-talet mist sin karaktär av tillfälligt ekonomiskt stöd. Antalet personer som är långvarigt beroende av socialbidrag har flerdubblats under detta decennium. Oberoende av konjunkturläget tyder också utvecklingen på att fler människor än för ett tiotal år sedan kommer att vara beroende av socialbidrag för mer varaktiga behov. Socialbidraget kan då också förväntas få en svagare koppling till renodlade sociala problem, medan dess koppling till bristande fotfäste på arbetsmarknad eller utbildning förstärks. Det blir alltså människors försörjningsproblem som står i fokus. Mer generella lösningar som alternativ till socialbidrag torde åtminstone på kort sikt anses alltför kostsamma för att vara reella alternativ.

Många verksamhetsföreträdare har länge förespråkat att socialbidraget organisatoriskt skiljs ut från övrigt socialt arbete. Detta är också vanligt i länder utanför Norden.

Kravet på helhetssyn är inget hinder för en särskild lag om socialbidrag. Det är viktigt att slå fast att de grundläggande värderingar, som gäller för socialtjänstens arbete och som kommer till uttryck i socialtjänstlagens portalparagraf, fortfarande ska ha giltighet för socialbidra-

get. Dessutom föreslås en övergripande bestämmelse, som anger målinriktningen för lagens tillämpning.

Socialbidraget är och ska vara det yttersta ekonomiska skyddsnätet för medborgarna. En viktig uppgift för socialtjänsten är att i nära samverkan med arbetsmarknadsmyndigheter och försäkringskassor stödja enskilda att efter förmåga ta ansvar för sin och sin familjs försörjning. Socialbidraget ska träda in när det inte finns några andra möjligheter till försörjning. Denna princip upprätthålls i dag genom kravet på individuell behovsprövning. Den fyller väl sin funktion och ska gälla också framöver.

Den individulla behovsbedömningen har i vissa fall uppfattats om åldersrelaterad. Exempelvis finns det skäl att ha en särskilt restriktiv hållning vad gäller socialbidrag till ungdomar. Samhällets insatser för unga människor bör koncentreras på områden som stödjer positiva attityder till och ger möjligheter till egenförsörjning.

Bestämmelserna för socialbidraget föreslås utformas som rättighetsbestämmelser. Beslut om socialbidrag ska alltså kunna överklagas med förvaltningsbesvär. Detta är i huvudsak fallet redan i dag och gäller även för socialförsäkringsförmåner.

Begränsningen till socialbidrag för akut tandvård upphör. Det ska vara möjligt att få socialbidrag också för annan tandvård.

En samlad lag om vård och omsorg fordrar en särskild översyn

Äldreomsorg är inget entydigt begrepp. Det används ibland för att beteckna de sociala insatser för äldre som ryms i socialtjänstlagens reglering. Men det är också ett samlande begrepp för olika insatser i form av vård och omsorg som ges till äldre. Det omfattar då både allmänna och individinriktade insatser och såväl sociala som medicinska insatser. I denna betydelse är äldreomsorgen en verksamhet som regleras av två lagar, socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Att samla de bestämmelser som i dag reglerar äldreomsorgen i en särskild vård- och omsorgslag har i olika sammanhang framförts som ett alternativ. Under utredningsarbetet har möjligheterna till en sådan lag analyserats. Men socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen har principiellt olika strukturer och konstruktioner. En förändring i riktning mot en särskild vård- och omsorgslag är en så komplex och omfattande förändring att den fordrar en särskild översyn.

Ändringar i och omredigering av socialtjänstlagen

I socialtjänstlagen regleras socialnämndens (motsvarande) uppgifter i samma omfattning som tidigare med undantag av behovet av ekonomiskt stöd till grundläggande försörjning. Ekonomiskt stöd till vård- och behandlingsinsatser ska alltså prövas enligt socialtjänstlagen. Några förändringar när det gäller socialtjänstens uppgifter att verka för att människor ska ha goda levnadsförhållanden och svara för enskildas behov av upplysningar, råd, stöd, omsorg och vård föreslås i princip inte. Likaså kvarstår bestämmelserna som reglerar omsorg om barn och ungdomar, äldre och personer med funktionshinder och åtgärder för missbrukare. Däremot behöver socialtjänstlagen redigeras om. Detta är en följd av såväl denna utrednings förslag om regleringen av socialbidraget och vissa preciseringar i socialtjänstlagen som tidigare ändringar som gjorts i lagen under årens lopp.

Rättssäkerheten för den enskilde förstärks

I socialtjänstlagen införs en bestämmelse om att den enskilde som har behov av stöd och hjälp, service, vård, omsorg och behandling ska ha rätt till bistånd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Det råder också stor samstämmighet om att frågor om enskilda människors rättsäkerhet ska väga tungt. Hur den enskildes rättssäkerhet ska utformas finns det dock skilda uppfattningar om, vilka också varierar över tid, mellan olika samhällssektorer och mellan skilda politiska uppfattningar. Hur rättssäkerheten kommer till uttryck beror slutligen alltid på vilka avvägningar som görs mellan skilda intressen och viljor.

Den prövning och analys som skett inom utredningens ram leder fram till ställningstagandet att den enskildes ställning inom socialtjänsten måste få ett särskilt skydd. Även om lagens materiella bestämmelser är ett skydd i sig för den enskilde, är det inte alltid verkningsfullt i det individuella fallet för att hävda lagens mening mot det offentliga. Det ska därför i alla situationer finnas en möjlighet för enskilda att kunna överklaga biståndsbeslut genom förvaltningsbesvär. För detta talar särskilt att socialtjänsten vänder sig till människor, som av olika skäl kan ha svårt att hävda sin rätt i den offentliga debatten.

– och ska vara lika för alla

Socialtjänstlagen ska alltså innehålla en bestämmelse av rättighetskaraktär för att tillgodose enskildas behov av insatser. Alla medborgare som berörs av lagen ska då också ha samma skydd och rätt till stöd.

Utredningen kan inte finna några skäl vare sig för att utmönstra några individers behov av stöd och hjälp bara för att de hänförs till någon särskild grupp eller för att ha olika regler för olika slags insatser.

Genom stödet ska den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå

Nivån på biståndet har kopplats till begreppet skälig levnadsnivå. Men med ledning av detta begrepp ska inte bara nivån på biståndet, utan också vilken form av insats som kan komma i fråga, bestämmas. Det är inte möjligt att tydligt skilja nivån från innehållet utan att den skäliga levnadsnivån blir ett uttryck också för kvaliteten i insatsen och för vilken ambitionsnivå som kan anses vara rimlig i varje enskilt fall mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens syfte.

En bestämmelse av detta slag, dvs. att tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå, ska kunna användas även om förutsättningarna förändras genom samhällsutvecklingen. Över tiden ändrade ekonomiska och andra förutsättningar, liksom metodutveckling, som medför ändrade arbetsformer, kräver en generell utformning som tillåter en flexibel uttolkning och användning. Även om nackdelarna med en såväl till nivå som innehåll allmänt hållen bestämmelse är kända ser utredningen i dag inget bättre alternativ för att säkerställa den enskildes behov av stöd än en i lag föreskriven individuell rätt till insats för livsföringen i vissa fall.

Rättigheter och de kommunala resurserna

Både den nya lagen om socialbidrag och den reviderade socialtjänstlagen innebär utökade möjligheter att överklaga för den enskilde.

För båda lagarna ska enligt utredningens uppfattning gälla att det i det enskilda fallet ska tas rimliga hänsyn till kommunens resurser. Ekonomiska restriktioner är ett legitimt intresse som ska få vägas in vid beslut om bistånd.

Stödet för anhöriga/närstående förtydligas i socialtjänstlagen

I samband med att vissa förändringar gjordes i socialtjänstlagen år 1998 infördes en ny bestämmelse om stöd för anhöriga som vårdar närstående som är långvarigt sjuka, gamla eller funktionshindrade. Detta skedde genom ett tillägg i den paragraf (5 § SoL), som reglerar socialtjänstens uppgifter. Anhöriga och andra närstående gör omfattande och mycket betydelsefulla insatser vid vården av äldre och sjuka personer. Att stödja dem i detta arbete är så viktigt att det bör vara en särskilt reglerad

skyldighet för kommunen att göra det. Utredningen föreslår att detta sker genom att en ny paragraf införs i socialtjänstlagen, där skyldigheten förtydligas.

Målet för anhörigstödet är enligt utredningens mening trehövdat. Det första handlar om att visa anhörigvårdarna samhällets uppskattning, det andra är att medverka till anhörigvårdares livskvalitet trots deras vårdåtagande och det tredje är att förebygga utbrändhet. I detta sammanhang är det viktigt att framhålla att skyldigheten för kommunerna att ge stöd inte får bli eller upplevas som krav på anhöriga. Det får heller inte innebära att personer med behov av vård och omsorg känner krav på att ta emot vård av anhöriga. Ömsesidigheten i förtroendet vårdtagare – vårdgivare kan inte nog betonas.

Särskilda stimulansmedel för att främja metodutvecklingen i det sociala arbetet

Tidiga insatser i form av social rådgivning och personligt stöd är centrala inslag i ett effektivt och framgångsrikt socialt arbete. Det är viktigt att regering och riksdag främjar en fortsatt metodutveckling inom detta område. Detta kan ske genom att Socialstyrelsen får i uppdrag att fördela särskilda stimulansmedel.

Begreppet skälig levnadsnivå fyller väl sin funktion

Utredningsuppdraget har omfattat uppgiften att analysera begreppet skälig levnadsnivå och då behandla frågan om det med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet är möjligt att ge kommunerna mer utrymme för lokalt anpassade lösningar.

Begreppet skälig levnadsnivå avser innehåll och nivåer för alla former av bistånd, inte bara det ekonomiska. Socialnämnden kan utfärda rekommendationer eller riktlinjer till vägledning vid biståndsbedömningar om vad som i den egna kommunen är att betrakta som skälig levnadsnivå. Detta gäller med undantag av de preciseringar som gäller för försörjningsstödet. Men begreppets grundläggande betydelse anges i socialtjänstlagens portalparagraf. Oavsett vilka riktlinjer som finns måste en prövning av rätten till bistånd i varje enskild fall alltid ske utifrån den enskildes behov.

En rättsvetenskaplig undersökning av begreppet skälig levnadsnivå inom socialtjänstlagen och motsvarande begrepp i LSS har nyligen presenterats. Efter att ha gått igenom Regeringsrättens domar konstaterar författaren att det från början vaga begreppet skälig levnadsnivå har

preciserats genom domstolens avgöranden när det gäller socialbidrag men inte för andra former av bistånd. Utredningens slutsats efter en samlad analys är att lagen i sin nuvarande utformning ger kommunerna ett betydande utrymme för lokalt anpassade lösningar. I detta måste också ligga att domstolarna i valet mellan olika instanser ska ha att väga in kostnadsaspekter när biståndsinsatser vägs mot varandra.

Försörjning

Sambandet mellan socialbidraget och övriga trygghetssysten ska, enligt direktiven, analyseras utifrån övergripande förändringar i samhället under 1990-talet, särskilt när det gäller förändringar i de statliga transfereringarna. Dessutom ska förslag lämnas om hur individ- och familjeomsorgen kan förändras så att den bättre stämmer överens med den avsedda funktionen att främst stödja enskilda med ett individuellt bistånd som är föranlett av tillfälliga sociala eller ekonomiska problem.

Förslagen får inte medföra att de sammantagna offentliga åtagandena utökas. Om detta även avser kostnader bör noteras att utredningen inte kunnat lägga förslag som, utan kostnadskonsekvenser för den offentliga sektorn, påtagligt minskar socialbidragsberoendet. Detta beror i huvudsak på socialbidragets kostnadseffektivitet genom dess träffsäkerhet och den individuella behovsprövningen.

Socialbidraget under 1990-talet – en försörjningskälla

Under 1990-talets första sju år fördubblades kostnaderna, i reala termer, för socialbidraget. Under samma tidsperiod mer än fördubblades den andel hushåll som under flera år var beroende av socialbidrag. Socialbidraget fungerar därmed inte längre enbart som ett yttersta skyddsnät, utan har stor betydelse för många människors försörjning. Den huvudsakliga förklaringen till detta är utvecklingen på arbetsmarknaden med hög arbetslöshet särskilt bland nya invandrare och ungdomar. Att många bland dem inte lyckades etablera sig på arbetsmarknaden medförde i sin tur att de inte omfattades av de försäkringar som byggts upp till skydd för den enskilde vid arbetslöshet och sjukdom.

Den offentliga sektorns svaga budgetssituation till följd av problemen i den svenska ekonomin i början av 1990-talet bidrog också till att socialbidragskostnaderna ökade. Staten tvingades bl.a. sänka nivåerna i socialförsäkringssystemet samtidigt som kommunerna ökade brukaravgifterna, särskilt inom barnomsorgen. Till detta kom att skattepolitiken

lades om i början av 1990-talet. Växlingen från direkt till indirekt beskattning kom att missgynna hushåll med låga inkomster.

Det förtjänar att påpekas att utvecklingen med ökade socialbidrag brutits under de senaste två åren. Kostnaderna för socialbidrag var en miljard kronor lägre år 1998 jämfört med år 1997. Detta beror främst på den förbättrade arbetsmarknaden, men kommunernas möjligheter att kräva deltagande i kompetenshöjande åtgärder kan också haft en viss inverkan.

Av samstämmiga uppgifter från kommunföreträdare är det unga människor med förhållandevis goda förutsättningar som fått arbete, medan många andra är fortsatt beroende av socialbidrag för sin försörjning. Detta gäller särskilt gruppen nya invandrare.

Ett långvarigt beroende av socialbidrag riskerar att påverka den enskildes motivation och förmåga att försörja sig själv. Om det ekonomiska utbytet av arbete uteblir genom höga marginaleffekter eller om den enskildes kunskaper och färdigheter inte utnyttjas ökar risken att den enskilde anpassar sig till ett liv utanför arbetsmarknaden.

Oroande i detta sammanhang är att många barnfamiljer är långvarigt beroende av socialbidrag. År 1996 levde 120 000 barn i sådana familjer. Hur deras självbild och attityder påverkas finns skäl att fundera över. Oroande är också att en inte obetydlig grupp människor ”faller mellan” arbetsförmedling och socialtjänst. De är arbetslösa men bedöms av arbetsförmedlingen som inte förmedlingsbara och får därför ingen eller begränsad service. Socialtjänsten menar ofta att samma personer står till arbetsmarknadens förfogande och därför bör få del av arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Vägar ut ur beroendet av socialbidrag

För att minska beroendet av socialbidrag behövs insatser inom flera politikområden inte bara socialpolitiken. Det förslag och de bedömningar som utredningen gör har en socialpolitisk grund, som inte helt kunnat avvägas mot andra berörda områden. Bedömningarna bör därför närmast ses som en katalog över tänkbara förändringar som behöver beredas ytterligare.

– introduktionsersättning i stället för socialbidrag

Utredningen föreslår att det ska vara obligatoriskt för kommunerna att betala ut introduktionsersättning i stället för socialbidrag till skyddsbehövande och andra som omfattas av det kommunala flyktingmottagande under den tid de introduceras i det svenska samhället. Ofta handläggs det idag som ett socialbidrag. Men vid handläggningen av introduktions-

ersättningen ska det vara tydligt att det är en ersättning för det introduktionsprogram den enskilde deltar i och inte ett socialt bidrag.

Om en statlig beskattad introduktionsersättning infördes skulle det bli än tydligare att försörjningsstödet under introduktionstiden inte är ett socialbidrag. Enligt utredningens bedömning finns det skäl att överväga att på längre sikt införa en sådan typ av ersättning till flyktingar som får permanent uppehållstillstånd. Den skulle kunna utbetalas under en tvåårsperiod och inte prövas mot andra inkomster. Ersättningen bör inte kvalificera till ersättningar inom socialförsäkringssystemet eller räknas som kvalifikationstid för arbetslöshetsersättning. En introduktionsersättning av detta slag skulle stärka flyktingarnas möjlighet att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden. Men det är en relativt kostnadskrävande reform.

– förändringar i vissa transfereringar

Mot bakgrund av vissa beräkningar inom ramen för utredningsarbetet bedömer utredningen att förändringar i vissa transfereringar skulle bidra till att minska beroendet av socialbidrag. Att höja studiemedlen till

studerande med barn är en sådan förändring. Antalet studenter med

barn har ökat under 1990-talet. I dagens studiemedelssystem saknas dock möjligheter att utöka studiemedlen genom extra lån eller bidrag för barnfamiljer.

Det långvariga socialbidragsberoendet skulle minska påtagligt om de

lägsta ersättningarna vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder höjdes. Det är idag stora skillnader i nivå på ersättning till

personer som deltar i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Många tvingas söka kompletterande socialbidrag för att klara sin försörjning. Det torde vara en dålig användning av offentliga resurser att välja nivåer i försörjningssystemet så att regelmässigt flera delar av den offentliga förvaltningen engageras vid handläggning av en enskilds försörjning vid studier eller annan kompetenshöjande verksamhet.

Under 1990-talet försämrades försörjningssituationen för många barnfamiljer. En höjning av barndelen i bostadsbidraget skulle ha en relativt stor effekt på socialbidragskostnaderna. En höjning med 300 kronor per månad skulle till mer än en tredjedel återvinnas genom sänkta socialbidragskostnader.

Avgifter för barnomsorg bör inte bekostas med socialbidrag. Men i

vissa kommuner tillämpas riktlinjer som innebär att så sker i stället för att hushållet får en nedsatt barnomsorgsavgift. Detta strider mot en tidigare rekommendation från Socialstyrelsen. Barnomsorgen är numera en del av utbildningspolitiken och en sådan rekommendation saknar därför lagstöd. I årets vårproposition förutskickade regeringen en s.k. maximitaxereform. Utredningen vill framhålla att det också ur socialbi-

dragssynpunkt finns behov av sänkta avgifter för barnomsorgen. Därför är det väsentligt att förslaget om maximitaxa utformas på sådant sätt att det väger in marginaleffekterna för hushåll med låga och mycket låga inkomster.

Också en vidgad användning av lönesubventioner skulle enligt utredningens bedömning kunna minska det långvariga socialbidragsberoendet. För närvarande ökar lönebidragsanställningar möjligheterna för personer med nedsatt arbetsförmåga, och vissa arbetshandikappade, att få anställning på den öppna marknaden. Våren 1999 var drygt 50 000 personer anställda med lönebidrag, vilket är en ökning jämfört med år 1997. Men denna utveckling har inte inrymt den grupp som varit långvarigt beroende av socialbidrag, dvs. i regel personer som har stora svårigheter på arbetsmarknaden men oftast varken är arbetshandikappade eller har nedsatt arbetsförmåga.

Utvidgade kriterier för anställning med lönesubvention skulle kunna spela en viktig roll för att underlätta introduktionen på arbetsmarknaden. Kriterierna skulle vara andra än de som gäller för lönebidrag till arbetshandikappade. Det klart uttalade syftet skulle vara att den är en övergång till ordinarie arbetsmarknad. Bristande kunskaper i svenska kan vara ett sådant kriterium.

– samverkan ger resultat, ytterligare incitament behövs

Att hjälp och stödåtgärder till en enskild genomförs på ett samordnat sätt är viktigt för att det ska leda till avsett resultat. Många försök med samverkan har genomförts och det är sannolikt att samverkan mellan den offentliga sektorns skilda delar minskar socialbidragsberoendet. Men det kan och bör göras mer för att stimulera samverkan. Så kan t.ex.

arbetsförmedlingsnämndernas roll utvidgas och utvecklingsgarantin utvidgas till att omfatta fler kategorier. Redan idag har nämnderna ett

uttryckligt ansvar inom ramen för utvecklingsgarantin. En annan uppgift är att ansvara för att en individuell handlingsplan upprättas. Det som utmärker utvecklingsgarantin är gränsöverskridandet mellan utbildning, personlig utveckling och arbete. Den arbetslöses idéer står i centrum och får möjlighet att utvecklas. Det är naturligt att arbetsförmedlingsnämnderna får ett utökat ansvar i linje med ansvaret inom ramen för utvecklingsgarantin.

Det bör vara möjligt för en kommun att ordna försörjning via en

särskild aktiveringsersättning i stället för socialbidrag till personer som

deltar i aktiveringsprogram som ordnas av kommunen eller av kommunen i samverkan med arbetsförmedlingen. Detta är idag inte möjligt enligt principen om likabehandling i kommunallagen. Ersättningens nivå bör bestämmas av respektive kommun. Det bör också vara möjligt att samordna utbetalningen med t.ex. försäkringskassan.

Organisation av och metoder vid socialbidragshandläggning har betydelse för kostnaderna

Flera studier under senare år har visat att socialbidragskostnaderna inte enbart beror på strukturella faktorer. Hur kommunerna organiserar handläggningen och vilka arbetsmetoder som tillämpas spelar också in och kan förklara en del av variationerna i socialbidragskostnader mellan skilda kommuner. Dessa frågor bör ägnas ökad uppmärksamhet i kommunerna.

Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl.

Bland människor som till följd av låg eller ingen pension har svårt att försörja sig återfinns de som kommit till Sverige vid relativt hög ålder från länder utanför EU och som beviljats permanent uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § utlänningslagen. Enligt tilläggsdirektiv (Dir. 1998:70) ska förslag lämnas till hur deras ekonomiska trygghet ska utformas.

För att tillförsäkra den som är bosatt i Sverige och 65 år eller äldre en grundläggande försörjning föreslås att ett äldreförsörjningsstöd införs. Det ska regleras i en särskild lag och finansieras av staten.

Grundläggande krav som ställs på äldreförsörjningsstödet och som påverkat utformningen är att det

  • − − − bygger på krav på bosättning,
  • − − − gäller lika för alla,
  • − − − innebär en individuell behovsprövning,
  • − − − tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå,
  • − − − har karaktären av en social hjälpförmån snarare än en trygghetsförmån och
  • − − − är enkelt att administrera och kontrollera.

Lagen om försörjningsstöd till äldre är inte tänkt att kompensera dem som väljer att använda sig av ålderspensionssystemets möjligheter att anpassa pensionsutbetalningarna efter personliga önskemål. Äldreförsörjningsstödet ska heller inte kunna utnyttjas för att kompensera ett tidigt eller partiellt uttag enligt de möjligheter som pensionsbestämmelserna ger utrymme för. För att förhindra detta måste undantagsbestämmelser fastställas. Den som inte har tillgodoräknats pensionsrätt eller vars pensionspoäng har reducerats på grund av att han eller hon inte betalat sina avgifter fullt ut ska heller inte ha rätt till äldreförsörjningsstöd.

Äldreförsörjningsstödet föreslås administreras av Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna. Ansökan om stöd ska lämnas personligen till försäkringskassan, som både prövar och beslutar om ärendet. Stöd kan beviljas för högst tolv sammanhängande månader. För tid därefter krävs en ny ansökan.

På kort sikt beräknas kostnaderna för äldrestödet uppgå till 700 miljoner kronor. Samtidigt beräknas kommunernas socialbidragskostnader minska med 500 miljoner kronor. På något längre sikt beräknas ytterligare kostnader på mellan 40 och 200 miljoner kronor att tillkomma. Finansieringsförslag har presenterats.

Socialtjänstens finansiering

I utredningens uppdrag ingår att analysera eventuella behov av att förändra principerna för socialtjänstens finansiering för att få till stånd en mer långsiktig stabilitet i resurserna inom socialtjänstens omsorgsområden. Några konkreta förslag läggs inte fram när det gäller finansieringsfrågorna. Däremot diskuteras behovet av ett ökat statligt ansvar för socialbidragskostnaderna.

Ett generellt finansiellt stöd

En grundläggande princip för statens bidrag till kommunerna är att de inte riktas till någon särskild verksamhet. Skälet för detta är uppfattningen att kommunala verksamheter bedrivs bättre och effektivare om de så långt möjligt styrs av lokalpolitiska överväganden mot bakgrund av mål som formulerats på nationell nivå. Därför finns det heller ingen statlig finansiering direkt riktad till socialtjänsten. Ett annat viktigt skäl för generella statsbidrag är att de ger en bättre överblick och kontroll över den samlade kommunala verksamheten.

Det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet består av tre delar; ett invånarbaserat statsbidrag, en långtgående inkomstutjämning och en kostnadsutjämning. Det förstnämnda innebär att knappt 6 000 kronor per invånare lämnas till kommunerna. Inkomstutjämningen medför en omfördelning av medel mellan kommunerna på ca åtta miljarder kronor. Kostnadsutjämningen ska utjämna strukturella behovsoch kostnadsskillnader mellan kommunerna. De ska i princip neutralisera kostnadsskillnader som kommunerna själva inte kan påverka. Det finns 15 delmodeller inom kostnadsutjämningen där bl.a. individ- och familjeomsorgen liksom äldreomsorgen ingår.

Vissa riktade statsbidrag

I vissa fall förekommer riktade statsbidrag trots att den generella finansieringen är grundprincipen. De riktade bidragen motiveras med att verksamheterna är så speciella att generella finansieringsformer inte anses lämpliga. Ett exempel på detta är flyktingmottagandet. Andra är riktade statsbidrag för arbetsmarknadspolitiska åtgärder, där kommunerna har en central roll som arbetsgivare, och med särskilda utbildningsinsatser för vuxna, bl.a. kunskapslyftet.

Kopplingen mellan resurs- och behovsutveckling

Vid årliga överläggningar mellan representanter för regeringen och kommunerna bedöms för varje sektor hur stort resursutrymmet är. Däremot finns det i statsbidrags- och utjämningssystemen som sådana inga automatiskt verkande mekanismer för att anpassa resurserna till behovsutvecklingen. Den enda automatiskt rörliga delen i det kommunala finansieringssystemet är därför skattebasen. För att öka resurserna på annat sätt krävs alltså särskilda beslut av statsmakterna eller kommunerna själva, t.ex. beslut om att höja anslaget till de generella statsbidragen och beslut om att höja den kommunala skattesatsen.

Detta innebär bl.a. att det finns ett negativt samband mellan förändringar i skattebasen och förändringar i behovet av socialbidrag. Även om behoven inom övrig individ- och familjeomsorg inte följer samma mönster som socialbidragen påverkas de i viss mån av det samhällsekonomiska tillståndet. Sannolikt finns det också här ett liknande negativt samband som mellan skattebas och socialbidrag. När det gäller äldre- och handikappomsorgerna är det däremot svårt att se några kortsiktiga kopplingar mellan skattebas och behovsutveckling. Istället har demografiska faktorer en kraftig påverkan på behovsutvecklingen.

Det är huvudsakligen kostnaderna för socialbidragen som är problematiska genom att de inte är stabila i ett kortare tidsperspektiv. I den mån denna instabilitet inte följer tydliga mönster som går att förutse försämras kommunernas planeringsförutsättningar.

Ett ökat statligt ansvar för socialbidragskostnaderna bör övervägas

Det finns skäl att staten och kommunerna bör dela på ansvaret för variationer i kostnaderna för socialbidragen. Det är främst tre skäl som talar för detta. Det första har samband med de förslag som utredningen lägger fram när det gäller lagregleringen av socialbidragen. Det andra skälet är det starka samband som finns mellan det statliga trygghets-

systemet och kommunernas kostnader för socialbidragen och det tredje är att variationerna i ekonomin får effekter för socialbidragskostnaderna.

Det finns olika modeller för hur ett delat ekonomiskt ansvar kan utformas, t.ex. riktade statsbidrag, formaliserade förhandlingar och en "särskild påse" i kombination med formaliserade förhandlingar. Den förstnämnda modellen medför risker för att insatser för att underlätta för långvarigt socialbidragsberoende att bli självförsörjande inte prioriteras. Nackdelarna med denna modell överväger fördelarna. De andra två modellerna har såväl för- som nackdelar, där kopplingen mellan kommunernas kostnader för socialbidragen och statsbidragen är tydligast i den sistnämnda.

Samverkan och gemensamt ansvar

Det är utredningens uppfattning att frågorna om socialtjänstens finansiering till inte oväsentlig del handlar om samordning av de resurser som finns hos flera offentliga aktörer. Socialtjänstens verksamhetsområde tangerar såväl statlig som landstingskommunal verksamhet. En god samverkan bör leda till en effektiv användning av de tillgängliga resurserna.

Utvecklingen i samhället under 1990-talet har dock kommit att innebära att fördelningen av ansvaret inom den offentliga sektorn för försörjningsfrågorna har blivit otydligare. Utredningens bedömning om ett ökat statligt ansvar för socialbidragskostnaderna ska ses mot den bakgrunden. Ett delat ansvar bör öka förutsättningarna för att den offentliga sektorns olika delar ska uppfatta försörjningsfrågorna som gemensamma.

Problemen att på lång sikt finansiera äldreomsorgen måste bedömas som stora. Detta finansieringsproblem bör mötas bl.a. genom lösningar som ger resurser. Därför måste de offentliga styr- och finansieringssystemen vidareutvecklas, med inriktning på samverkan och gemensamt ansvar, så att de bidrar till att ge goda förutsättningar till försörjning genom arbete för befolkningen i yrkesaktiv ålder.

Tillsynen över socialtjänsten

Tillsynen över socialtjänsten utövas av Socialstyrelsen och länsstyrelserna. Länsstyrelserna har det operativa ansvaret för tillsynen. De ska följa socialnämndens tillämpning av lagen och se till att den fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt.

Socialstyrelsens tillsynsroll när det gäller socialtjänsten är att samordna, följa upp och utvärdera socialtjänsten. Styrelsen strävar också efter att i samråd med länsstyrelserna utveckla enhetliga tillsynssystem och strukturer för tillsyn. Socialstyrelsen har vidare det direkta ansvaret för tillsynen över hälso- och sjukvården.

Regering och riksdag har i olika sammanhang uttalat att tillsynen över socialtjänsten behöver effektiviseras. Det gäller framför allt tillsynen över äldreomsorgen och stödet till personer med psykiska funktionshinder. Socialutskottet har efterlyst en skarpare tillsyn som inriktas på frågor om laglighet och rättssäkerhet och på att säkra kvaliteten i vården och omsorgen (bet. 1996/97:SoU13). Riksdagen har också givit regeringen tillkänna att den bör överväga om tillsynen kan läggas på en och samma myndighet för såväl socialtjänsten som hälso- och sjukvården för att på så sätt skapa en slagkraftigare organisation.

Tillsynsbegreppet förtydligas

Begreppet tillsyn är inte enhetligt. Det är inte klart avgränsat mot andra närliggande begrepp såsom uppföljning och utvärdering. I detta betänkande används begreppet tillsyn för att beteckna kontroll av rättssäkerhet och laglighet i individärenden och verksamheter. Tillsynen görs i förhållande till lagens mål och bestämmelser. Uppföljning är en kontinuerlig eller regelmässig produktion av data om vissa verksamheter. Utvärdering är att analysera och värdera resultatet av verksamheten i relation till fastställda mål. Utvärderingen grundas bl.a. på uppgifter från uppföljning och tillsyn.

För att klargöra att tillsyn enligt socialtjänstlagen handlar om kontroll av laglighet och rättssäkerhet i individärenden och verksamheter i förhållande till lagens mål och bestämmelser föreslås innebörden i begreppet bli lagreglerad. Laglighetskontrollen ska också omfatta kontroll av att det i verksamheterna finns ett väl fungerande kvalitetssystem med regler för kvalitetssäkring.

Socialstyrelsen ska ha en vägledande roll i tillsynen över socialtjänsten

Inom ramen för utredningsarbetet har olika organisatoriska alternativ för att få en mer samordnad tillsyn över socialtjänst och hälso- och sjukvård skisserats och analyserats. Varje sådant alternativ har sina för- och nackdelar. Utredningen är inte beredd att i detta sammanhang föreslå en så omfattande omorganisation av den statliga tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården att all tillsyn över dessa verksamheter samordnas.

Den lösning utredningen föreslår bygger i stället på att den nuvarande ordningen behålls tills vidare. Länsstyrelserna är alltså operativt ansvariga för tillsynen över socialtjänsten och Socialstyrelsen operativt ansvarig för hälso- och sjukvården. Men för att åstadkomma en bättre samordning ska Socialstyrelsen ha en tydlig vägledande roll vid tillsynen av socialtjänsten. Det innebär att styrelsen ska ha en formell rätt att styra länsstyrelsernas tillsynsverksamhet på sådant sätt att en reell samordning i praktiken kan ske. Detta är framför allt viktigt när det gäller tillsynsinsatser inom boendeformer för äldre, bostäder med särskild service för funktionshindrade och hemtjänst för äldre och personer med funktionshinder. På så sätt är det möjligt att tillgodose önskemålen om att samordna tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Såväl kommunen eller den enskilde vårdgivaren som vårdtagaren kan möta en gemensam statlig tillsynsgrupp.

Tillsynsinstrumenten utökas och förstärks

Utredningen föreslår också att en författningsreglerad möjlighet för länsstyrelserna att inspektera all verksamhet inom socialtjänsten införs. Dessutom ska länsstyrelserna få möjlighet att meddela förelägganden för att avhjälpa missförhållanden. När tillsynen gäller sådana verksamheter där sociala och medicinska insatser ges parallellt ska även Socialstyrelsen kunna ge förelägganden.

Utan vårdtagarnas medgivande får inspektioner inte ske i deras bostäder. Vårdrum vid kommunala och enskilda sjukhem liksom rum i andra boendeformer eller bostader med särskild service räknas som vårdtagarnas bostäder, varför samtycke krävs. Men detta torde knappast vålla några problem i praktiken. Om den enskilde själv på grund av sitt fysiska eller psykiska tillstånd inte kan lämna sitt medgivande kan en nära anhörig eller god man sannolikt bedöma hur den enskilde skulle vilja ha det om han eller hon själv kunde bestämma.

Redan i dag har länsstyrelserna med stöd av socialtjänstlagen möjligheter att utfärda förelägganden, med eller utan vite, och besluta om att förbjuda verksamheter när det gäller sådana som drivs i enskild regi men också i hem för vård eller boende som drivs av kommunen. Denna möjlighet föreslås nu utvidgas till att gälla hela socialtjänstområdet oavsett verksamheternas driftform. Det skulle göra det lättare att komma till rätta med missförhållanden som uppdagas i samband med besök eller inspektioner vid särskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för funktionshindrade. Föreläggandet föreslås också kunna kombineras med vite i de fall tillsynsmyndigheten anser att det är nödvändigt för att föreläggandet ska bli åtlytt.

Särskilda brukarråd inrättas

Länsstyrelserna och Socialstyrelsens regionala enheter har i dag god insikt om hur tillsyn bör bedrivas. Men de kan inte ha sådan total överblick att de alltid upptäcker vad som kan kräva särskild uppmärksamhet från deras sida. Här kan särskilda brukarråd spela en roll. Utredningen föreslår därför att särskilda brukarråd inrättas som kan stödja länsstyrelserna och Socialstyrelsens regionala enheter när det gäller att bedöma vilka verksamheter som kräver särskild uppmärksamhet från staten. Brukarråden ska alltså informera om människors sociala situation och lämna förslag till myndigheterna om områden som kan vara angelägna att granska.

Författningsförslag

Förslag till Lag om ändring i Socialtjänstlagen (1980:620)

Härigenom föreskrivs följande i fråga om socialtjänstlagen (1980:620)1

dels att 6 a–g §§, 69 b skall upphöra att gälla,

dels att nuvarande2

6 h §, skall betecknas 15 §, att nuvarande 7 och 7

a §§ skall betecknas 6 och 7 §§, att nuvarande 8 a § skall betecknas 12 §, att nuvarande 11–12 a §§ skall betecknas 16–18 §§, att nuvarande 20 a–28 §§ skall betecknas 21–31 §§, att nuvarande 30–40 §§ skall betecknas 32–43 §§, att nuvarande 47–66 §§ skall betecknas 44–67 §§, att nuvarande 67–68 §§ skall betecknas 75–76 §§, att nuvarande 69– 69 a §§ skall betecknas 68–69 §§, att nuvarande 69 c § skall betecknas 70 §, att nuvarande 70 a–70 c § skall betecknas 71–73 §§, att nuvarande 71–78 §§ skall betecknas 80–93 §§,

dels att 3, 5 och 10 §§ skall ha följande lydelse,

dels att de nya 11 §, 25–26 §§, 32–33 §§, 35–40 §§ 44–45 §§, 49 §,

53–54 §§, 59 §, 61 §, 68–78 §§, samt rubriken före 11 § skall ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 6 skall sättas närmast före 14, att

rubriken närmast före 7 skall sättas närmast före 6, att rubriken närmast före 11 skall sättas närmast före 16, att rubriken närmast före 12 skall sättas närmast före 17, att rubriken närmast före 21 skall sättas närmast före 22, att rubriken närmast före 22 skall sättas närmast före 24, att rubriken närmast före 25 skall sättas närmast före 28, att rubriken

1Lagen omtryckt 1988:871.2Senaste lydelse av 6 h § 1997:740, 7 a §, 35, 71 a § 1998:855, 8 a § 1998:409, 11–12 a§§, 65 b § 1999:48, 20 a §, 71 b § 1993:390

21 § 1990:1403, 21 a § 1994:1098, 23 §, 27 §, 30 §, 33 §, 33 a §, 37 §, 47 §, 50–52 §§, 68–71 §§, 72 b §, 75 § 1997:313, 23 a § 1993:1,

25 §, 31 § 1997:193, 28 §, 32 §, 49 § 1990:53, 34 § 1987:377,

36 § 1997:1091, 38–39 §§, 76–77 §§ 1991:1667, 48 § 1998:323,

53 §, 55 § 1986:1186, 54 §, 65, 72 a § 1997:1229, 57 § 1992:1071,

60 §, 62 § 1990:789, 61 § 1998:719, 63 § 1995:608, 65 a § 1998:615,

66 § 1991:526, 71 c § 1996:140, 73–74 a §§ 1998:384, 78 § 1987:380.

närmast före 33 skall sättas närmast före 35, att rubrikerna närmast före 38 skall sättas närmast före 41, att rubriken närmast före 47, skall sättas närmast före 44, att rubriken närmast före 50 skall sättas närmast före 47, att rubriken närmast före 59 skall sättas närmast före 58, att rubriken närmast före 67 skall sättas närmast före 74, att rubriken närmast före 69 skall ställas närmast före 68, att rubrikerna närmast före 71 skall ställas närmast före 80, att rubriken närmast före 71 a skall ställas närmast före 81, att rubriken närmast före 71 b skall ställas närmast före 82, att rubriken närmast före 72 skall ställas närmast före 84, att rubriken närmast före 73 skall ställas närmast före 87, att rubriken närmast före 75 skall ställas närmast före 90, att rubriken närmast före 77 skall ställas närmast före 92, att rubriken närmast före 78 skall ställas närmast före 93,

dels att det i lagen skall införas nya paragrafer 13–15 §§, 29 §, 41–

45 §§, 79 §, 85 §, 87–88 §§, 90 § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §3

Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.

Detta ansvar innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän.

I fråga om den som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. finns särskilda bestämmelser i den lagen.

I 6 h och 72 a §§ finns föreskrifter om ansvar i vissa fall för annan kommun än den i vilken den enskilde vistas.

I 15 och 85 §§ finns föreskrifter om ansvar i vissa fall för annan kommun än den i vilken den enskilde vistas.

5 §4

Till socialnämndens uppgifter hör att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen,

informera om socialtjänsten i kommunen, genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden,

3Senaste lydelse 1997:313.4Senaste lydelse 1997:313.

svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det.

Socialnämnden bör genom stöd och avlösning underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller som har funktionshinder

svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det.

10 §5

Socialnämnden bör genom hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra.

Nämnden bör även i övrigt tillhandahålla sociala tjänster genom rådgivningsbyråer, socialcentraler och liknande, social jour eller annan därmed jämförlig verksamhet.

Nämnden kan utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller samtycker till det. För barn som inte har fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det.

5Senaste lydelse 1998:855.

Speciella riktlinjer för socialnämndens verksamheter

11 §6

Socialnämnden skall genom stöd och avlösning underlätta för dem som vårdar närstående.

13 § 7

Nämnden kan utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller samtycker till det. För barn som inte har fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det.

14 §

8

Den som inte själv kan tillgodose sina behov för sin livsföring eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden.

Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes resurser att leva ett självständigt liv

Särskilda bestämmelser om ekonomiskt stöd i form av socialbidrag finns i lagen om socialbidrag ( 1999:00 ).

6Senaste lydelse 1999:48.7Tidigare 13 § upphävd genom 1997:1229.8Tidigare 14 § upphävd genom 1997:1229.

15 §9

En person som önskar flytta till en annan kommun, men till följd av ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser och därför inte kan bosätta sig där utan att inflyttningskommunen erbjuder behövliga insatser, får hos den kommunen ansöka om sådana insatser som avses i 6 f §. En sådan ansökan skall behandlas som om den enskilde var bosatt i inflyttningskommunen.

En person som önskar flytta till en annan kommun, men till följd av ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser och därför inte kan bosätta sig där utan att inflyttningskommunen erbjuder behövliga insatser, får hos den kommunen ansöka om sådana insatser enligt 14 §. En sådan ansökan skall behandlas som om den enskilde var bosatt i inflyttningskommunen.

Det förhållandet att sökandens behov är tillgodosedda i hemkommunen får inte beaktas vid prövning enligt första stycket.

På begäran av inflyttningskommunen är hemkommunen skyldig att bistå den förra kommunen med den utredning som kan behövas för bedömningen av ansökan.

25 § 10

Varje kommun ansvarar för att det finns tillgång till familjehem och hem för vård eller boende för enskilda och familjer som behöver vårdas och bo utanför det egna hemmet. Enligt

23 a § skall dock behovet av

vissa hem tillgodoses av staten.

Varje kommun ansvarar för att det finns tillgång till familjehem och hem för vård eller boende för enskilda och familjer som behöver vårdas och bo utanför det egna hemmet. Enligt

26 § skall dock behovet av vissa

hem tillgodoses av staten.

26 §

11

Behovet av sådana hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 22 och 23 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall skall tillgodoses av staten. Statens institutionsstyrelse är central förvaltningsmyndighet för dessa hem. Styrelsen leder och har tillsyn över verksamheten vid hemmen.

9Senaste lydelse 1997:740.10Senaste lydelse 1997:193.11Senaste lydelse 1993:1.

Staten kan om det finns särskilda skäl för det genom avtal uppdra åt ett landsting eller en kommun att inrätta och driva hem som avses i första stycket.

För vård i ett sådant hem som avses i första stycket får avgift tas ut av den kommun som begärt placeringen.

Bestämmelserna i 24 § gäller även i fråga om vård i hem som avses i denna paragraf.

Bestämmelserna i 27§ gäller även i fråga om vård i hem som avses i denna paragraf.

29 §

12

Socialnämnden skall medverka till att de underåriga som avses i 25 § får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden,

verka för att de får lämplig utbildning och

lämna vårdnadshavarna och dem som vårdar sådana underåriga råd, stöd och annan hjälp som de behöver.

Socialnämnden skall medverka till att de underåriga som avses i 28 § får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden,

verka för att de får lämplig utbildning och

lämna vårdnadshavarna och dem som vårdar sådana underåriga råd, stöd och annan hjälp som de behöver.

32 §

13

Ett medgivande enligt 25 §

första stycket

meddelas av

socialnämnden i vårdnadshavarens hemkommun. Om nämndens prövning gäller ett hem i en annan kommun, skall nämnden informera och samråda med den kommunen innan den fattar sitt beslut.

Ett medgivande enligt 25 §

tredje stycket och ett samtycke

enligt 25 § femte stycket meddelas av socialnämnden i den eller de sökandes hemkommun.

Den nämnd som har lämnat medgivande enligt 25 § fullgör skyldigheterna enligt 26 §. I de

Ett medgivande enligt 28 §

första stycket

meddelas av

socialnämnden i vårdnadshavarens hemkommun. Om nämndens prövning gäller ett hem i en annan kommun, skall nämnden informera och samråda med den kommunen innan den fattar sitt beslut.

Ett medgivande enligt 28 §

tredje stycket och ett samtycke

enligt 28 § femte stycket meddelas av socialnämnden i den eller de sökandes hemkommun.

Den nämnd som har lämnat medgivande enligt 28 § fullgör skyldigheterna enligt 29 §. I de

12Tidigare 29 § upphävd genom 1990:53.13Senaste lydelse 1997:313

fall samtycke enligt 25 § femte

stycket lämnats av socialnämn-

den i en annan kommun fullgör i stället den nämnden skyldigheterna enligt 26 §.

fall samtycke enligt 28 § femte

stycket lämnats av socialnämn-

den i en annan kommun fullgör i stället den nämnden skyldigheterna enligt 29 §.

33 §

14

Enskilda personer eller sammanslutningar får inte bedriva verksamhet som syftar till att förmedla underåriga till hem som avses i 25 §.

Enskilda personer eller sammanslutningar får inte bedriva verksamhet som syftar till att förmedla underåriga till hem som avses i 28 §.

Om rätt för auktoriserade sammanslutningar att i vissa fall förmedla barn från utlandet för adoption finns bestämmelser i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling.

35 §

15

Socialnämnden får, i andra fall än som avses i 33 a §, återkräva försörjningsstöd som den enskilde har erhållit enligt 6 b §

endast om det har lämnats

1. som förskott på en förmån eller ersättning,

2. till den som är indragen i arbetskonflikt, eller

3. till den som på grund av förhållanden som han eller hon inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar.

Har ekonomisk hjälp lämnats med stöd av 6 g §, får socialnämnden återkräva hjälpen, om den har getts under villkor om återbetalning.

Socialnämnden får, i andra fall än som avses i 36 §, återkräva ekonomiskt bistånd som den enskilde har erhållit enligt 14

§ om det har getts under villkor om återbetalning.

Beslut som avser ekonomisk hjälp som kan komma att återkrävas enligt denna paragraf skall vara skriftligt. Beslutet skall innehålla uppgift om den eller de omständigheter som enligt denna paragraf utgör grund för återbetalningsplikten. Beslutet skall delges den enskilde.

14Senaste lydelse 1997:313.15Senaste lydelse 1998:855.

36 §

16

Om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att ekonomiskt bistånd enligt 6 b eller 6

g § utgått obehörigen eller med

för högt belopp, får socialnämnden återkräva vad som har betalats ut för mycket.

Om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att ekonomiskt bistånd enligt 14 § utgått obehörigen eller med för högt belopp, får socialnämnden återkräva vad som har betalats ut för mycket..

Om någon i annat fall än som avses i första stycket uppburit sådant ekonomiskt bistånd obehörigen eller med för högt belopp och skäligen borde ha insett detta, får socialnämnden återkräva vad som har betalats ut för mycket

37 §

17

Stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär medför inte kostnadsansvar för den enskilde vårdtagaren. Kommunen får dock, utom beträffande underårig, ta ut ersättning för uppehället av den som på grund av missbruk av alkohol, narkotika eller därmed jämförbara medel får vård eller behandling i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem. Regeringen bemyndigas meddela föreskrifter om den högsta ersättning som får tas ut för varje dag. För andra stöd- och hjälpinsatser än som angetts nu får kommunen ta ut skälig ersättning.

Om en underårig genom socialnämndens försorg får vård i ett annat hem än det egna, är föräldrarna skyldiga att i skälig utsträckning delta i kommunens kostnader enligt grunder som regeringen föreskriver Socialnämnden får i sådant fall uppbära underhållsbidrag som avser den underårige.

Bestämmelserna i första stycket gäller inte i fråga om tjänst för vilken avgift har bestämts enligt 35 §.

Bestämmelserna i första stycket gäller inte i fråga om tjänst för vilken avgift har bestämts enligt 38 §.

38 §

18

För familjerådgivning, hemtjänst, verksamhet för barn och ungdom enligt 12 § som inte är stöd- och hjälpinsatser av be-

För familjerådgivning, hemtjänst, verksamhet för barn och ungdom enligt 17 § som inte är stöd- och hjälpinsatser av be-

16Senaste lydelse 1997:1091.17Senaste lydelse 1997:313.18Senaste lydelse 1991:1667.

handlingskaraktär, sådant boende som avses i 20 § andra stycket eller 21 § tredje stycket eller annan liknande social tjänst får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader.

handlingskaraktär, sådant boende som avses i 20 § andra stycket eller 22 § tredje stycket eller annan liknande social tjänst får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader.

Avgifter för hemtjänst får inte, tillsammans med avgifter som avses i 26 § tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov, boendekostnad och andra normala levnadskostnader. När avgifterna fastställs skall kommunen försäkra sig om att omsorgstagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt försämrad ekonomisk situation.

39 §

19

Vill socialnämnden föra talan om ersättning som en enskild inte betalar godvilligt för ekonomisk hjälp som avses i 33 eller 33 a § eller för kostnad som kommunen har haft enligt 34 § första eller

andra stycket, skall talan väckas

hos länsrätten inom tre år från det kommunens kostnad uppkom. Talan väcks vid den länsrätt inom vars domkrets den enskilde är bosatt.

Vill socialnämnden föra talan om ersättning som en enskild inte betalar godvilligt för ekonomisk hjälp som avses i 35 eller 36 § eller för kostnad som kommunen har haft enligt 37 § första eller

andra stycket, skall talan väckas

hos länsrätten inom tre år från det kommunens kostnad uppkom. Talan väcks vid den länsrätt inom vars domkrets den enskilde är bosatt.

Talan om ersättning får inte bifallas, om den ersättningsskyldige genom att återbetala kostnaden eller en del av denna kan antas bli ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket

19Senaste lydelse 1997:1091

40 §

20

Socialnämnden får helt eller delvis efterge den ersättningsskyldighet som avses i 33 och

33 a §§ samt 34 § första och andra styckena.

Socialnämnden får helt eller delvis efterge den ersättningsskyldighet som avses i 35 och

36 § samt 37 § första och andra styckena.

44 §

21

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ges endast åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som ankommer på nämnden enligt 25

första–fjärde styckena och 28 §

denna lag, 4 och 6 §§, 11 § första och andra styckena, 13 §,

14 § tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27 och 43 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 11 och 13 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

Första stycket gäller även i ärenden enligt 25 § femte stycket om samtycke vägras och beslut enligt 36 § om att föra talan om återkrav enligt 33 a §.

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ges endast åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som ankommer på nämnden enligt

28 § första–fjärde styckena och 31 § denna lag, 4 och 6 §§, 11 §

första och andra styckena, 13 §,

14 § tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27 och 43 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 11 och 13 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

Första stycket gäller även i ärenden enligt 28 § femte stycket om samtycke vägras och beslut enligt 39 § om att föra talan om återkrav enligt 36 §.

45 §

22

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får när det gäller föräldrabalken avse endast uppgifter som anges i följande lagrum

1 kap. 4 § föräldrabalken, 2 kap.1, 4-6, 8 och 9 §§föräldrabalken, dock inte befogenhet enligt 9 § att besluta att inte påbörja utredning eller att lägga ned en påbörjad utredning,

3 kap.5, 6 och 8 §§föräldrabalken, 6 kap. 6 §, 14 a § andra stycket och 15 a § andra stycket föräldrabalken,

20Senaste lydelse 1997:31321Tidigare 44 § upphävd genom 1997:313.22Tidigare 45 § upphävd genom 1997:313.

6 kap. 19 § föräldrabalken beträffande beslut att utse utredare i mål och ärenden om vårdnad, boende eller umgänge,

7 kap. 7 § föräldrabalken beträffande godkännande av avtal om att underhållsbidrag skall betalas för längre perioder än tre månader,

11 kap. 16 § andra stycket föräldrabalken. Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får inte heller omfatta befogenhet att meddela beslut i frågor som avses i 27 § denna lag eller att fullgöra vad som ankommer på nämnden enligt 5 § lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag eller 17 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd.

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får inte heller omfatta befogenhet att meddela beslut i frågor som avses i 30 § denna lag eller att fullgöra vad som ankommer på nämnden enligt 5 § lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag eller 17 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd.

49 §

23

Socialnämnden är skyldig att slutföra en utredning enligt 50 a

§ och fatta beslut i ärendet även

om den underårige byter vistelsekommun. Detsamma gäller om en utredning inletts enligt

50 § och ärendet avser vård av

missbrukare.

Socialnämnden är skyldig att slutföra en utredning enligt 48 § och fatta beslut i ärendet även om den underårige byter vistelsekommun. Detsamma gäller om en utredning inletts enligt

47 § och ärendet avser vård av

missbrukare.

Första stycket gäller inte om den nya vistelsekommunen samtycker till att ta över utredningen av ärendet.

53 §24

I ärenden hos socialnämnden som avser myndighetsutövning mot någon enskild skall nämnden tillämpa följande bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223):

14 § första stycket om en parts rätt att meddela sig muntligen, 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter, 20 § om motivering av beslut, 26 § om rättelse av skrivfel och liknande. Bestämmelserna i 16 och 17 §§förvaltningslagen gäller dock inte uppgifter som rör någon annan sökande i ett ärende om ett

Bestämmelserna i 16 och 17 §§förvaltningslagen gäller dock inte uppgifter som rör någon annan sökande i ett ärende om ett

23Senaste lydelse 1990:53.24Senaste lydelse 1986:1186.

sådant boende som avses i 20 § andra stycket eller 21 § tredje

stycket eller om någon annan

liknande social tjänst.

sådant boende som avses i 20 § andra stycket eller 22 § tredje

stycket eller om någon annan

liknande social tjänst.

Vad som sägs i första stycket gäller också när det är fråga om en ansökan eller ett yttrande till en annan myndighet i ett mål eller ärende som rör myndighetsutövning mot enskild hos denna.

54 §

25

Den som enligt vad som sägs i

54 § skall ges tillfälle att yttra sig

enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223) har rätt att få företräde inför nämnden, om inte särskilda skäl föranleder annat.

Den som enligt vad som sägs i

53 § skall ges tillfälle att yttra sig

enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223) har rätt att få företräde inför nämnden, om inte särskilda skäl föranleder annat.

Den som ges tillfälle att yttra sig skall underrättas om sin rätt att få företräde inför nämnden.

59 §

Anteckningar och andra uppgifter i en personakt som tillhör socialnämndens personregister skall gallras fem år efter det sista anteckningen gjordes i akten. Gallring skall dock inte ske så länge uppgifter om samma person inte har gallrats av nämnden enligt andra stycket.

Uppgifter i personregister som avses i 59 § första stycket skall gallras fem år efter det att de förhållanden som uppgiften avser har upphört.

Uppgifter i personregister som avses i 58 § första stycket skall gallras fem år efter det att de förhållanden som uppgiften avser har upphört.

Gallringen skall vara avslutad senast kalenderåret efter det att gallringsskyldigheten inträdde.

61 §

26

Följande handlingar får inte gallras med stöd av bestämmelserna i 60 § första stycket:

1. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med utredning om faderskap,

2. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med

Följande handlingar får inte gallras med stöd av bestämmelserna i 59 § första stycket:

1. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med utredning om faderskap,

2. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med

25Senaste lydelse 1997:1229.26Senaste lydelse 1998:719.

utredning om adoption,

3. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med att en underårig har placerats eller tagits emot i ett hem för vård eller boende, i ett familjehem eller i ett annat enskilt hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom.

Handlingar skall vidare undantas från gallring enligt bestämmelserna i 60 § av hänsyn till forskningens behov i ett representativt urval av kommuner och i övriga kommuner beträffande ett representativt urval av personer.

utredning om adoption,

3. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med att en underårig har placerats eller tagits emot i ett hem för vård eller boende, i ett familjehem eller i ett annat enskilt hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom.

Handlingar skall vidare undantas från gallring enligt bestämmelserna i 59 § av hänsyn till forskningens behov i ett representativt urval av kommuner och i övriga kommuner beträffande ett representativt urval av personer.

68 §27

Ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ får inte utan tillstånd av länsstyrelsen yrkesmässigt bedriva verksamhet i form av

1. hem för vård eller boende, 2. särskilda boendeformer motsvarande sådana som avses i 20 § andra stycket eller 21 §

tredje stycket,

3. hem för viss annan heldygnsvård,

4. hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet.

Ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ får inte utan tillstånd av länsstyrelsen yrkesmässigt bedriva verksamhet i form av

1. hem för vård eller boende, 2. särskilda boendeformer motsvarande sådana som avses i 20 § andra stycket eller 22 §

tredje stycket,

3. hem för viss annan heldygnsvård,

4. hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet.

Tillstånd skall sökas hos länsstyrelsen i det län där verksamheten skall bedrivas.

Tillstånd behövs inte för sådan verksamhet som kommunen genom avtal enligt 4 § tredje stycket har överlämnat till en enskild att utföra.

69 §28

27Senaste lydelse 1997:313.

Tillstånd att bedriva sådan verksamhet som avses i 69 § får beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet.

Tillstånd att bedriva sådan verksamhet som avses i 68 § får beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet.

Tillstånd får förenas med villkor av betydelse för kvalitet och säkerhet i verksamheten.

Om verksamheten helt eller till väsentlig del ändras eller flyttas, skall nytt tillstånd sökas.

70 §29

Verksamhet för vilken tillstånd krävs enligt 69 § första

stycket står under löpande tillsyn

av socialnämnden i den kommun där verksamheten är belägen. Nämnden har rätt att inspektera verksamheten och får inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.

Verksamhet för vilken tillstånd krävs enligt 68 § första

stycket står under löpande tillsyn

av socialnämnden i den kommun där verksamheten är belägen. Nämnden har rätt att inspektera verksamheten och får inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.

Om socialnämnden får kännedom om missförhållanden i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn, skall socialnämnden underrätta länsstyrelsen om det.

71 § 30

Bestämmelserna i

51

och

52 §§ gäller i tillämpliga delar i

enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt

69 b §. Dokumentationen skall

bevaras så länge den kan antas ha betydelse för åtgärder i verksamheten.

Bestämmelserna i

50

och

51 §§ gäller i tillämpliga delar i

enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt

76 §. Dokumentationen skall be-

varas så länge den kan antas ha betydelse för åtgärder i verksamheten.

28Senaste lydelse 1997:313.29Senaste lydelse 1997:313.30Senaste lydelse 1997:313.

72 §

En handling i en personakt i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt

69 b § skall, om det begärs av

den som akten rör, så snart som möjligt tillhandahållas denne för läsning eller avskrivning på stället eller i avskrift eller kopia, om inte annat följer av 71 a §.

En handling i en personakt i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt

76 § skall, om det begärs av den

som akten rör, så snart som möjligt tillhandahållas denne för läsning eller avskrivning på stället eller i avskrift eller kopia, om inte annat följer av 81 §.

Frågor om utlämnande enligt första stycket prövas av den som ansvarar för personakten. Anser denne att personakten eller någon del av den inte bör lämnas ut, skall han genast med eget yttrande överlämna frågan till länsstyrelsen för prövning.

73 §31

Länsstyrelsen får besluta att en personakt i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt 69 b § skall tas om hand

1. om verksamheten upphör,

2. om det på sannolika skäl kan antas att personakten inte kommer att handhas enligt föreskrifterna i denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, eller

3. om den som ansvarar för personakten ansöker om det och det finns ett påtagligt behov av att akten tas om hand.

Länsstyrelsen får besluta att en personakt i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt 76 § skall tas om hand

1. om verksamheten upphör,

2. om det på sannolika skäl kan antas att personakten inte kommer att handhas enligt föreskrifterna i denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, eller

3. om den som ansvarar för personakten ansöker om det och det finns ett påtagligt behov av att akten tas om hand.

En omhändertagen personakt skall återlämnas, om det är möjligt och det inte finns skäl för omhändertagande enligt första stycket. Beslut i fråga om återlämnande meddelas av länsstyrelsen efter ansökan av den som vid beslutet om omhändertagande ansvarade för personakten.

Personakter som har tagits om hand enligt första stycket skall förvaras avskilda hos arkivmyndigheten i den kommun där akterna omhändertagits. Personakterna skall bevaras i minst två år från det att de kom in till arkivmyndigheten. En myndighet som har hand om en

31Senaste lydelse 1998:384.

personakt som har omhändertagits har, om en uppgift ur akten begärs för särskilt fall, samma skyldighet att lämna uppgiften som den haft som ansvarat för akten före omhändertagandet.

74 §32

Tillsyn i denna lag är kontroll av laglighet och rättssäkerhet i individärenden i kommunal och enskild verksamhet som svarar för uppgifter inom socialtjänsten samt att verksamheten uppfyller de krav som anges i 7 §.

75 §33

Socialstyrelsen har tillsyn över socialtjänsten i riket utom sådan verksamhet som Statens institutionsstyrelse skall svara för.

Socialstyrelsen skall följa och vidareutveckla socialtjänsten. Till ledning för kommuner och enskilda som svarar för uppgifter inom socialtjänsten får Socialstyrelsen utfärda allmänna råd.

Socialstyrelsen leder genom föreskrifter och allmänna råd länsstyrelserna i deras tillsyn över socialtjänsten.

76 §34

Länsstyrelserna har tillsyn över den socialtjänst som kommuner och enskilda inom länet svarar för.

Länsstyrelserna skall

32Senaste lydelse 1998:384.33Senaste lydelse 1997:313.34Senaste lydelse 1991:1667.

informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten,

främja samverkan på socialtjänstens område mellan kommunerna och andra samhällsorgan,

biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet,

hålla Socialstyrelsen underrättad om vad som framkommer under länsstyrelsernas tillsynsverksamhet.

77 §35

Den som står under Socialstyrelsens och länsstyrelsens tillsyn är skyldig att på tillsynsmyndighetens begäran lämna handlingar och annat material som rör verksamheten samt lämna de upplysningar som tillsynsmyndigheten behöver för sin tillsyn eller uppföljning och utvärdering av socialtjänsten.

Tillsynsmyndigheten får förelägga den som svarar för verksamheten att lämna vad som begärs. I föreläggandet får vite sättas ut.

Tillsynsmyndigheten har rätt att inspektera verksamhet som står under dess tillsyn. Vid tillsynen har myndigheten rätt att få tillträde till de lokaler och andra utrymmen, dock ej bostäder, som används för verksamheten.

Den som utför inspektionen har rätt att tillfälligt omhänderta handlingar och annat

35Senaste lydelse 1987:380.

material som rör verksamheten.

Den vars verksamhet inspekteras är skyldig att lämna den hjälp som behövs vid inspektionen.

78 §36

Om tillsynsmyndighet får kännedom om att verksamhet inom socialtjänsten inte uppfyller kraven på laglighet och rättssäkerhet eller de krav som anges i 7 § och om missförhållandet är av betydelse för enskildas möjligheter att få de insatser de har rätt till, får tillsynsmyndigheten förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. I föreläggandet får vite sättas ut.

Ett föreläggande skall innehålla uppgifter om de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att de påtalade missförhållandena skall kunna avhjälpas.

Om ett föreläggande att avhjälpa ett missförhållande inte följs och om detta är allvarligt får tillsynsmyndigheten helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet.

Om ett föreläggande innebär att kommunen skall se till att viss verksamhet skall förbättras eller tillskapas och föreläggandet inte följs skall detta rapporteras till regeringen.

36Senaste lydelse 1987:380.

79 §

Om ett missförhållande innebär fara för enskildas liv, säkerhet, eller hälsa får tillsynsmyndigheten utan föregående föreläggande förbjuda fortsatt verksamhet.

Beslut enligt första stycket går i omedelbar verkställighet

85 §

Om någon efter beslut av en socialnämnd vistas i en annan kommun i familjehem, hem för vård eller boende eller sådan boendeform eller bostad som avses i 20 § andra stycket, 21 §

tredje stycket och 69 § första stycket 2, har den kommun som

beslutat om vistelsen ansvaret för det bistånd enligt 6 § samt det individuellt behovsprövade stöd och de individuellt behovsprövade sociala tjänster enligt 10–12 §§ som den enskilde kan behöva. Placeringskommunens ansvar upphör om ärendet överflyttas enligt 72 §.

Den kommun där den enskilde är folkbokförd har samma ansvar som en placeringskommun enligt första stycket för bistånd, stöd och sociala tjänster

1. under kriminalvård i anstalt,

2. under vård på sjukhus eller i annan sjukvårdsinrättning på initiativ av någon annan än en kommun,

Om någon efter beslut av en socialnämnd vistas i en annan kommun i familjehem, hem för vård eller boende eller sådan boendeform eller bostad som avses i 20 § andra stycket, 22 §

tredje stycket och 68 § första stycket 2, har den kommun som

beslutat om vistelsen ansvaret för det socialbidrag enligt 5 § lagen

om socialbidrag (1999:00) och bistånd enligt 14 § samt det

individuellt behovsprövade stöd och de individuellt behovsprövade sociala tjänster enligt 10,

13, 16–17 §§ som den enskilde

kan behöva. Placeringskommunens ansvar upphör om ärendet överflyttas enligt 84 §.

Den kommun där den enskilde är folkbokförd har samma ansvar som en placeringskommun enligt första stycket för socialbidrag

enligt lagen om socialbidrag (1999:00) och bistånd enligt 14 §, stöd och sociala tjänster

1. under kriminalvård i anstalt,

2. under vård på sjukhus eller i annan sjukvårdsinrättning på initiativ av någon annan än en kommun,

3. som aktualiserats inför avslutningen av vård enligt 1 eller 2.

3. som aktualiserats inför avslutningen av vård enligt 1 eller 2.

87 §

Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om

försörjningsstöd enligt 6 b §, vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 6 d §,

annat bistånd enligt 6 f §,

ansökan enligt 6 h §, medgivande, återkallelse av medgivande eller om samtycke enligt 25 §, eller

förbud eller begränsning enligt 27 §.

Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om

bistånd enligt 14 §

ansökan enligt 15 §, medgivande, återkallelse av medgivande eller om samtycke enligt 28 §, eller

förbud eller begränsning enligt 30 §.

Beslut i fråga om bistånd till annan får inte överklagas enligt första stycket.

Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.

88 §

Tillsynsmyndighetens beslut om föreläggande enligt 77 § andra stycket eller 78 § fösta stycket samt förbud enligt 78 § tredje stycket eller 79 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

90 §

Till böter döms den som

1. åsidosätter bestämmelserna i 25 § eller 31 § första stycket, om inte gärningen i sistnämnda fall är belagd med straff i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling,

Till böter döms den som

1. åsidosätter bestämmelserna i 28 § eller 33 § första stycket, om inte gärningen i sistnämnda fall är belagd med straff i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling,

2. överträder förbud eller begränsning som har meddelats med stöd av 27 §,

3. utan tillstånd driver sådan verksamhet som avses i 69 §,

4. i strid mot ett förbud som har meddelats enligt

70 §

fortsätter verksamheten.

2. överträder förbud eller begränsning som har meddelats med stöd av 30 §,

3. utan tillstånd driver sådan verksamhet som avses i 68 §,

4. i strid mot ett förbud som har meddelats enligt 78 § tredje

stycket eller 79 §

fortsätter

verksamheten.

Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av socialnämnden, länsstyrelsen eller Socialstyrelsen.

Förslag till Lag om socialbidrag (1999:00)

Härigenom föreskrivs följande

1 § Denna lag gäller enskildas rätt till ekonomiskt stöd i form av socialbidrag samt rådgivning för att tillgodose behov av grundläggande försörjning.

2 § Socialbidraget skall främja människors ekonomiska trygghet och utformas så att det stärker den enskildes resurser att leva ett självständigt liv.

3 § Den som inte själv kan tillgodose sina grundläggande behov av försörjning eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till socialbidrag av socialnämnden.

Rätten till socialbidrag förutsätter att den enskilde efter sin förmåga ansvarar för sin försörjning genom arbete, utbildning eller motsvarande.

4 § Den enskilde skall genom socialbidraget tillförsäkras en skälig levnadsnivå.

5 § Socialbidrag lämnas för skäliga kostnader för

1. livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift,

2. boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring, läkarvård, tandvård, glasögon samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa.

3. andra grundläggande ekonomiska försörjningsbehov som inte avser vård- eller behandlingsinsatser,

4. ekonomisk rådgivning. Skäliga kostnader enligt första stycket 1 skall i enlighet med vad regeringen närmare föreskriver beräknas enligt en för hela riket gällande norm (riksnorm) på grundval av officiella prisundersökningar rörande olika hushållstypers baskonsumtion. Om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl, skall socialnämnden dock beräkna dessa kostnader till en högre nivå. Nämnden får också i ett enskilt fall beräkna kostnaderna till en lägre nivå, om det finns särskilda skäl för detta.

6 § Socialnämnden får begära att den som uppbär socialbidrag under viss tid skall delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompe-

tenshöjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat beredas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd, och

1. inte har fyllt tjugofem år, eller

2. har fyllt tjugofem år men av särskilda skäl är i behov av kompetenshöjande insatser, eller

3. följer en utbildning med tillgång till finansiering i särskild ordning men under tid för studieuppehåll behöver försörjningsstöd.

Praktik eller kompetenshöjande verksamhet som avses i första stycket skall syfta till att utveckla den enskildes möjligheter att i framtiden försörja sig själv. Verksamheten skall stärka den enskildes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden eller, där så är lämpligt, på en fortsatt utbildning. Den skall utformas med skälig hänsyn till den enskildes individuella önskemål och förutsättningar.

Socialnämnden skall samråda med länsarbetsnämnden innan beslut fattas enligt första stycket.

7 § Om den enskilde utan godtagbart skäl avböjer att delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet som anvisats enligt 6 §, får fortsatt socialbidrag vägras eller nedsättas. Detsamma gäller om han eller hon utan godtagbart skäl uteblir från praktiken eller den kompetenshöjande verksamheten.

8 § Den som deltar i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet enligt 6 § skall därvid inte anses som arbetstagare. I den utsträckning den enskilde utför uppgifter som stämmer överens med eller till sin art liknar sådant som vanligen utförs vid förvärvsarbete, skall han eller hon dock likställas med arbetstagare vid tillämpning av 2 kap. 1–9 §§, 3 kap. 1–4 §§ och 7–14 §§, 4 kap. 1–4 §§ och 8–10 §§ samt 7–9 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160) och av lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.

9 § Socialnämnden får, i andra fall än som avses i 10 §, återkräva socialbidrag som den enskilde har erhållit enligt 5 § 1 och 2 endast om det har lämnats

1. som förskott på en förmån eller ersättning,

2. till den som är indragen i arbetskonflikt, eller

3. till den som på grund av förhållanden som han eller hon inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar.

Har socialbidrag lämnats med stöd av 5 § 3 får socialnämnden återkräva hjälpen, om den har getts under villkor om återbetalning.

Beslut som avser socialbidrag som kan komma att återkrävas enligt denna paragraf skall vara skriftligt. Beslutet skall innehålla uppgift om den eller de omständigheter som enligt denna paragraf utgör grund för återbetalningsplikten. Beslutet skall delges den enskilde.

10 § Om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att socialbidrag enligt 5 § utgått obehörigen eller med för högt belopp, får socialnämnden återkräva vad som har betalats ut för mycket.

Om någon i annat fall än som avses i första stycket uppburit socialbidrag obehörigen eller med för högt belopp och skäligen borde ha insett detta, får socialnämnden återkräva vad som har betalats ut för mycket.

11 § Vill socialnämnden föra talan om ersättning som en enskild inte betalar godvilligt för socialbidrag som avses i 9 § eller 10 §, skall talan väckas hos länsrätten inom tre år från det kommunens kostnad uppkom.

Talan väcks vid den länsrätt inom vars domkrets den enskilde är bosatt.

Talan om ersättning får inte bifallas, om den ersättningsskyldige genom att återbetala kostnaden eller en del av denna kan antas bli ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket.

12 § Socialnämnden får helt eller delvis efterge den ersättningsskyldighet som avses i 9 och 10 §§.

13 § Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut ifråga om socialbidrag enligt 5 § eller vägran eller nedsättning av socialbidrag enligt 7 §.

Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.

14 § Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av beslut enligt denna lag.

______________ Denna lag träder i kraft den

Förslag till Lag om äldreförsörjningsstöd (1999:000)

Härigenom föreskrivs följande

Allmänna bestämmelser

1 § Äldreförsörjningsstöd utges till den som saknar ekonomiska möjligheter att själv eller på annat sätt tillgodose sitt behov av försörjning.

Bestämmelserna i lagen gäller dem som är 65 år eller äldre.

2 § Äldreförsörjningsstöd handhas av Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna.

3 § I denna lag avses med prisbasbelopp det enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring fastställda prisbasbeloppet.

4 § En stödberättigad som är gift men stadigvarande lever åtskild från sin make skall vid tillämpningen av denna lag likställas med ogift person om inte särskilda skäl föranleder annat.

En stödberättigad som stadigvarande sammanbor med någon med vilken han eller hon varit gift eller har barn eller haft barn skall vid tilllämpningen av denna lag likställas med gift person. Om inte skäl visats för annat skall detsamma gälla i fråga om man och kvinna som utan att vara gifta med varandra lever tillsammans och är folkbokförda på samma adress.

Rätt till äldreförsörjningsstöd

5 § Endast den som är bosatt i Sverige har rätt till äldreförsörjningsstöd.

Vid utlandsvistelse i mer än tre månader under en tolv månaders period kan inte äldreförsörjningsstöd lämnas.

6 § Rätt till äldreförsörjningsstöd föreligger inte för den som

1. före 65 års ålder tar ut inkomstpension, tilläggspension eller pre-

miepension enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension, eller

2. tar ut del av inkomstpension, tilläggspension eller premiepension

enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension, eller

3. till följd av bristande eller underlåten avgiftsbetalning inte till-

godoräknats pensionsrätt eller vars pensionspoäng reducerats.

7 § Den stödberättigade skall genom äldreförsörjningsstödet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Den skäliga levnadsnivån skall motsvara 1,22 gånger prisbasbeloppet för den som är ogift och 1,01 gånger prisbasbeloppet för den som är gift.

Äldreförsörjningsstöd lämnas för skäliga kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien, dagstidning, telefon och TV-avgift, hushållsel, resor, hemförsäkring, läkarvård, tandvård samt glasögon.

Har den stödberättigade enligt denna lag behov av ekonomiskt stöd för bostadskostnad skall det prövas enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer.

8 § Äldreförsörjningsstöd lämnas inte i de fall den enskildes förmögenhet överstiger sjuttiofemtusen kronor för den som är ogift och sextiotusen kronor för vardera av två makar. Vid beräkningen av förmögenheten skall inte beaktas värdet av sådan privatbostadsfastighet eller privatbostad som avses i 5 § kommunalskattelagen (1928:370) och som utgör sökandens permanentbostad.

Ansökan och utbetalning av äldreförsörjningsstöd m.m.

9 § Ansökan om äldreförsörjningsstöd skall göras skriftligen hos den allmän försäkringskassan. Ansökan skall innehålla de uppgifter som behövs för att bedöma den sökandens rätt till stöd.

Uppgifter om faktiska förhållanden skall lämnas på heder och samvete av den sökande och, om han är gift, hans maka.

Ansökan skall lämnas personligen hos den allmänna försäkringskassan.

För den sökande som har god man eller förvaltare enligt föräldrabalken åligger lämnandet och uppgiftsskyldigheten om det kan anses följa av uppdraget, den gode mannen eller förvaltaren.

10 § Äldreförsörjningsstöd skall betalas ut månadsvis.

Äldreförsörjningsstöd lämnas från och med den månad då den bidragsberättigade ansöker om stödet. Stödet får lämnas för en månad före ansökningsmånaden om särskilda skäl föreligger.

Äldreförsörjningsstöd kan lämnas under högst tolv sammanhängande månader på grundval av de uppgifter som den sökande lämnat i sin ansökan. För tid därefter skall den stödberättigade lämna en ny ansökan.

11 § Försäkringskassan får på begäran av socialnämnden, om det finns synnerliga skäl, betala ut stödet till lämplig person eller till nämnden för att användas för den enskildes bästa.

12 § Den som uppbär äldreförsörjningsstöd är skyldig att omgående till försäkringskassan anmäla sådana ändringar ifråga om ekonomiska och andra förhållanden som kan antas innebära att den bidragsberättigades behov av äldreförsörjningsstöd upphör eller minskar.

13 § Bankaktiebolag, sparbanker och andra penningförvaltande inrättningar skall på begäran lämna domstol, Riksförsäkringsverket eller den allmänna försäkringskassan uppgift för namngiven person rörande förhållande som är av betydelse för tillämpning av denna lag.

Återbetalning

14 § Har någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt förorsakat att äldreförsörjningsstöd utgått obehörigen eller med för högt belopp, eller har någon på annat sätt obehörigen eller med för högt belopp uppburit äldreförsörjningsstöd och har han skäligen bort inse detta, skall återbetalning ske av vad som för mycket utbetalats, om inte i särskilt fall anledning föreligger att helt eller delvis efterge återbetalningsskyldigheten.

Har återbetalningsskyldighet ålagts någon enligt första stycket, får vid senare utbetalning av äldreförsörjningsstöd eller annan ersättning som betalas ut av allmän försäkringskassa ett skäligt belopp innehållas i avräkning på vad som betalats ut för mycket.

Överklagande m.m.

15 § Ett beslut i ärende enligt denna lag skall fattas av den allmänna försäkringskassa där den sökande är eller skulle varit inskriven enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring vid tidpunkten för beslutet.

16 § Bestämmelserna i 20 kap.10-13 a §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring om omprövning och ändring av försäkringskassas beslut samt överklagande av försäkringskassas beslut och domstols beslut skall tillämpas i ärenden om äldreförsörjningsstöd enligt denna lag.

Övriga bestämmelser

17 § Följande bestämmelser i lagen (1962:381) om allmän försäkring skall tillämpas på äldreförsörjningsstöd enligt denna lag:

17 kap. 1 § om sammanträffande av förmåner, 18 kap. 46 och 47 §§ om Riksförsäkringsverkets tillsyn, 20 kap. 2 a § om provisoriskt beslut, 20 kap. 3 § tredje stycket om indragning eller nedsättning av ersättning,

20 kap. 5 § om preskription av bidrag, 20 kap. 6 § om förbud mot utmätning och om överlåtelse av ersättning,

20 kap. 8 § fjärde stycket om utredningsåtgärder, 20 kap. 9 § om uppgiftsskyldighet för statliga och kommunala myndigheter, arbetsgivare m.fl.

_____________ Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2000 och tillämpas första gången i fråga om beslut om rätt till äldreförsörjningsstöd som avser tid efter den 31 december 2000.

Förslag till Lag om ändring i lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer

Härigenom föreskrivs att 1, 5 och 7 §§ i lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Rätten till bostadstillägg

1 §37

Bostadstillägg enligt denna lag lämnas till den som är bosatt i Sverige samt uppbär

1. ålderspension, förtidspension, omställningspension, eller särskild efterlevandepension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring,

2. hustrutillägg enligt lagen (1994:309) om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpension,

3 änkepension med stöd av övergångsbestämmelserna till lagen (1988:881) om ändring i lagen om allmän försäkring eller

4. pension enligt lagstiftningen i en stat som ingår i Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

3 änkepension med stöd av övergångsbestämmelserna till lagen (1988:881) om ändring i lagen om allmän försäkring,

4. pension enligt lagstiftningen i en stat som ingår i Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,

eller

5. äldreförsörjningsstöd enligt lagen (1999:00) om äldreförsörjningsstöd.

Bostadstillägg lämnas inte till pensionär som enbart uppbär ålderspension för tid före den månad han fyller 65 år.

Särskilt bostadstillägg kan lämnas enligt 7 § till pensionär som uppbär bostadstillägg enligt denna lag.

37Senaste lydelse 1995:1486

5 §38

Storleken av det bostadstillägg som lämnas är beroende av pensionärens årsinkomst. Med årsinkomst avses i denna lag den inkomst, för år räknat, som någon kan antas komma att erhålla under den närmaste tiden.

Som årsinkomst räknas inte

1. allmänt barnbidrag,

2. folkpension,

3. tilläggspension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring till den del pensionen föranlett minskning av pensionstillskott enligt 3 § lagen (1969:205) om pensionstillskott eller av barntillägg enligt 9 kap. 1 § sista stycket lagen om allmän försäkring i detta lagrums lydelse vid utgången av år 1989,

4. livränta som avses i 17 kap. 2 § lagen om allmän försäkring i vad den enligt samma lagrum avdragits från pension eller understöd som någon på grund av släktskap eller svågerlag kan vara föranledd att utge,

5. vuxenstudiebidrag enligt studiestödslagen (1973:349) eller lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa,

6. studiehjälp och studiemedel enligt studiestödslagen,

8. socialbidrag

9. bostadsbidrag enligt lagen ( 1993:737 ) om bostadsbidrag,

10. familjebidrag enligt familjebidragsförordningen (1991:1492) ,

9. äldreförsörjningsstöd,

10. bostadsbidrag enligt lagen ( 1993:737 ) om bostadsbidrag, 11. familjebidrag enligt familjebidragsförordningen (1991:1492) ,

12. ersättning som avses i lagen (1971:118) om skattefrihet för ersättning till neurosedynskadade.

Som årsinkomst skall inte heller räknas inkomst som är avsedd att vara en kostnadsersättning.

Avdrag från årsinkomsten får göras på sådant sätt som anges i 33 § 1 mom. kommunalskattelagen för kostnader som hänför sig till intäkt av tjänst i den mån sådan inkomst ingår i årsinkomsten samt för underhållsbidrag till före detta make i den utsträckning som anges i 46 § samma lag.

För den som uppbär partiell förtidspension skall vid inkomstberäkningen bortses från ett belopp som motsvarar skillnaden mellan

a) ett för den försäkrade beräknat belopp av hel förtidspension jämte däremot svarande pensionstillskott, beloppet i förekommande fall

38Senaste lydelse 1997:1313

beräknat med beaktande av bestämmelserna i 17 kap. 2 § lagen om allmän försäkring och

b) den utgående förtidspensionen jämte pensionstillskott. Värdet av naturaförmåner skall uppskattas efter regler som fastställs av regeringen.

Avkastning av förmögenhet skall anses utgöra fem procent av förmögenhetsvärdet för år räknat. Vid beräkning av förmögenhets avkastning skall dock denna höjas med tio procent av det belopp, varmed förmögenheten överstiger för den som är gift sextiotusen kronor, och för annan sjuttiofemtusen kronor. Vid beräkning av förmögenhet skall värdet av sådan privatbostadsfastighet eller privatbostad som avses i 5 § kommunalskattelagen och som utgör pensionärens permanentbostad inte beaktas. För pensionär som har sin bostad i särskild boendeform skall detsamma gälla i fråga om värdet av privatbostadsfastighet eller privatbostad som utgör permanentbostad för pensionärens make.

I fråga om makar skall årsinkomsten för envar av dem beräknas utgöra hälften av deras sammanlagda årsinkomst. Vid tillämpning av sjunde stycket skall i sådant fall värdet av förmögenhet beräknas utgöra hälften av deras sammanlagda förmögenhet.

Årsinkomsten avrundas för envar pensionsberättigad till närmast hela tiotal kronor.

Beräkning av särskilt bostadstillägg

7 §

Rätten till särskilt bostadstillägg prövas utan ansökan. Särskilt bostadstillägg lämnas med skillnadsbeloppet, om den pensionsberättigades inkomster efter avdrag för skälig bostadskostnad understiger en skälig levnadsnivå, allt räknat per månad.

Vid tillämpning av första stycket beaktas följande inkomster, nämligen

1. folkpension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, dock inte handikappersättning,

2. pensionstillskott enligt lagen (1969:205) om pensionstillskott och tillläggspension enligt lagen om allmän försäkring till den del pensionen föranleder minskning av pensionstillskott, det sammanlagda beloppet dock minskat med 25 procent av basbeloppet när fråga är om förtidspension,

3. särskilt pensionstillägg enligt lagen (1990:773) om särskilt pensionstilllägg till folkpension för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn,

4. bostadstillägg enligt denna lag,

5. hälften av den inkomst som medräknas vid bestämmande av årsinkomst enligt 5 §.

4. äldreförsörjningsstöd enligt lagen ( 1999:00 ) om äldreförsörjningsstöd

5. bostadstillägg enligt denna lag,

6. hälften av den inkomst som medräknas vid bestämmande av årsinkomst enligt 5 §.

En skälig levnadsnivå enligt första stycket skall alltid anses utgöra lägst 1,22 gånger basbeloppet för den som är ogift och lägst 1,01 gånger basbeloppet för den som är gift.

Inkomsterna enligt andra stycket 1 och 2 skall sammanlagda alltid anses utgöra lägst 1,515 gånger basbeloppet för den som är ogift och lägst 1,34 gånger basbeloppet för den som är gift.

Som skälig bostadskostnad enligt första stycket skall anses en bostadskostnad som uppgår till högst 5 200 kronor.

_______________ Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2000 och tillämpas första gången i fråga om beslut om rätt till bostadstillägg som avser tid efter den 31 december 2000.

Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 7 kap.4 och 7 §§sekretesslagen (1980:100) i stället för dess lydelse enligt lagen (1998:709) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

4 §39

Sekretess gäller inom socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Sekretessen gäller dock inte beslut om omhändertagande, beslut om vård utan samtycke eller beslut om sluten ungdomsvård. Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild som uppnått myndig ålder om förhållanden av betydelse för att denne skall få vetskap om vilka hans biologiska föräldrar är.

Inom kommunal familjerådgivning gäller sekretess för uppgift som enskild har lämnat i förtroende eller som har inhämtats i samband med rådgivningen.

Med socialtjänst förstås verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård av unga och av missbrukare utan samtycke samt verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd eller av Statens institutionsstyrelse. Till socialtjänst räknas också verksamhet hos annan myndighet som innefattar omprövning av socialnämnds beslut eller särskild tillsyn över nämndens verksamhet samt verksamhet hos kommunal invandrarbyrå. Med socialtjänst jämställs ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar, ärenden om introduk-

Med socialtjänst förstås verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård av unga och av missbrukare utan samtycke samt verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd eller av Statens institutionsstyrelse. Till socialtjänst räknas också verksamhet hos annan myndighet som innefattar omprövning av socialnämnds beslut, särskild tillsyn över nämndens verksamhet eller

uppföljning och utvärdering hos tillsynsmyndighet,

samt verk-

samhet hos kommunal invandrarbyrå. Med socialtjänst jämställs ärenden om bistånd åt

39Senaste lydelse 1998:1658

tionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade, ärenden om allmän omvårdnad hos nämnd med uppgift att bedriva patientnämndsverksamhet samt verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade.

asylsökande och andra utlänningar, ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade, ärenden om allmän omvårdnad hos nämnd med uppgift att bedriva patientnämndsverksamhet samt verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Sekretess gäller i verksamhet som avser omhändertagande av personakt enligt 70 c § socialtjänstlagen (1980:620) för uppgift om enskilds personliga förhållanden. Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till socialnämnd om uppgiften behövs för handläggning av ärende eller genomförande av beslut om stödinsatser, vård eller behandling och det är av synnerlig vikt att uppgiften lämnas.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Sekretess enligt första stycket gäller inte

1. Beslut i ärenden om ansvar eller behörighet för personal inom kommunal hälso- och sjukvård, eller

2. Beslut i fråga om omhändertagande eller återlämnande av personakt. Beträffande anmälan i ärende om ansvar eller behörighet för personal inom kommunal hälso- och sjukvård gäller sekretess om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs.

7 §40

Sekretess gäller hos allmän försäkringskassa, Premiepensionsmyndigheten, Riksförsäkringsverket och domstol i ärende enligt lagstiftningen om allmän försäkring, allmän ålderspension, arbetsskadeförsäkring eller handikappersättning och vårdbidrag eller om annan jämförbar ekonomisk förmån för enskild,

Sekretess gäller hos allmän försäkringskassa, Premiepensionsmyndigheten, Riksförsäkringsverket och domstol i ärende enligt lagstiftningen om allmän försäkring, allmän ålderspension,

äldreförsörjningsstöd,

arbetsskadeförsäkring eller handikappersättning och vårdbidrag eller om annan jämförbar eko-

40Senaste lydelse 1998:709

eller om läkarvårdsersättning eller ersättning för sjukgymnastik, för uppgift om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Samma sekretess gäller hos annan myndighet på vilken det ankommer att handlägga ärende enligt lagstiftning som nu har nämnts. I fråga om myndighet som anges i 8 § gäller dock bestämmelserna där.

nomisk förmån för enskild, eller om läkarvårdsersättning eller ersättning för sjukgymnastik, för uppgift om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Samma sekretess gäller hos annan myndighet på vilken det ankommer att handlägga ärende enligt lagstiftning som nu har nämnts. I fråga om myndighet som anges i 8 § gäller dock bestämmelserna där.

Sekretess enligt första stycket gäller också i förhållande till en vårdeller behandlingsbehövande själv i fråga om uppgift om hans hälsotillstånd, om det med hänsyn till ändamålet med vården eller behandlingen är av synnerlig vikt att uppgiften inte lämnas till honom.

Sekretess gäller hos myndighet som avses i första stycket för anmälan eller annan utsaga av enskild om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.

Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i lagstiftningen om allmän försäkring, lagstiftningen om allmän ålderspension, lagstiftningen om handikappersättning och vårdbidrag och lagstiftningen om sjuklön.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år eller, i fall som avses i tredje stycket, i högst femtio år.

____________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.

Förslag till Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370)

Härigenom föreskrivs att punkt 1 av anvisningarna till 19 § kommunalskattelagen (1928:370) skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Anvisningar

till 19 §

1.41Socialbidrag, bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., begravningshjälp samt underhåll, som har lämnats intagen i kriminalvårdsanstalt eller patient på sjukhus, samt annan liknande ersättning utgör inte skattepliktig inkomst. Detsamma gäller i fråga om till föreningar influtna medlemsavgifter. Som begravningshjälp behandlas inte tjänstepension avseende tid efter den pensionsberättigades frånfälle.

1. Socialbidrag, äldreförsörj-

ningsstöd enligt lagen ( 1999:00 )

om äldreförsörjningsstöd, bi-

stånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., begravningshjälp samt underhåll, som har lämnats intagen i kriminalvårdsanstalt eller patient på sjukhus, samt annan liknande ersättning utgör inte skattepliktig inkomst. Detsamma gäller i fråga om till föreningar influtna medlemsavgifter. Som begravningshjälp behandlas inte tjänstepension avseende tid efter den pensionsberättigades frånfälle.

Med skadeståndsförsäkring förstås försäkring, enligt vilken den försäkrade äger utfå ersättning för skadestånd vartill han är berättigad på grund av personskada (överfallsskydd o.d.).

Ersättning till följd av personskada som utgår i annan form än periodisk utbetalning (engångsbelopp) och avser förlorad inkomst av skattepliktig natur utgör skattepliktig intäkt såvida icke annat följer av övriga bestämmelser i denna lag.

Om engångsbelopp, som utgår till följd av personskada, utgör ersättning för framtida förlust av skattepliktig inkomst, skall dock 40 procent av beloppet avräknas såsom icke skattepliktig del. Uppbär skattskyldig två eller flera sådana engångsbelopp till följd av samma personskada, skall vad som nu har sagts gälla varje sådant belopp. Vad som avräknas från ett eller flera engångsbelopp under beskattningsåret får emellertid – förekommande fall tillsammans med vad som avräknats

41Senaste lydelse 1998:233

tidigare år – för samma personskada sammanlagt icke överstiga femton basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Härvid skall avräknad del av ett engångsbelopp uttryckas i det basbelopp, som har fastställts för det år under vilket engångsbeloppet blivit tillgängligt för lyftning.

Utbytes sådan livränta eller del därav, som utgår till följd av personskada och utgör skattepliktig intäkt enligt 32 § 1 mom., mot engångsbelopp, gälla bestämmelserna i föregående stycke beträffande sådant engångsbelopp. Utbytes annan livränta eller del därav, som utgör skattepliktig intäkt enligt 32 § 1 mom., mot engångsbelopp, skall hela engångsbeloppet upptagas såsom skattepliktig intäkt. Sker utbyte, helt eller delvis, av annan livränta än nu sagts mot engångsbelopp, skall beloppet anses utgöra icke skattepliktig intäkt.

Lön, som utgår från arbetsgivare i sådana fall, då denne på grund av 3 kap. 16 § andra eller tredje stycket lagen om allmän försäkring äger uppbära arbetstagaren tillkommande ersättning från allmän försäkringskassa, är skattepliktig intäkt. För arbetsgivaren är den av honom i nämnda fall uppburna ersättningen från försäkringskassan ävensom annan därifrån uppburen ersättning i anledning av kostnad för den anställdes räkning att betrakta som skattepliktig inkomst, dock att ersättningen icke är skattepliktig för arbetsgivaren, därest den till den anställde utbetalda lönen eller den för honom havda kostnaden utgör för arbetsgivaren icke avdragsgill utgift i förvärvskälla. Ersättning, som annorledes än i form av pension eller annan livränta utbetalas av arbetsgivare vid yrkesskada eller arbetsskada i de fall, då arbetsgivaren står s.k. självrisk enligt lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring eller lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, räknas till skattepliktig inkomst enligt de grunder som skulle hava gällt vid försäkring enligt sistnämnda lag.

Skatteplikt föreligger inte för bidrag från stat eller kommun, som utgår enligt av regeringen eller av statlig myndighet meddelade bestämmelser, i samband med utbildning eller omskolning, till arbetslösa och partiellt arbetsföra samt med dem i fråga om sådana bidrag likställda i den mån bidragen avser traktamente och särskilt bidrag. Flyttningsbidrag som lämnas av en arbetsmarknadsmyndighet utgör inte skattepliktig intäkt i följd varav avdrag inte medges för den kostnad som sådant bidrag eller stöd är avsett att täcka. Skatteplikt föreligger inte heller för bidrag från en allmän försäkringskassa till handikappade eller föräldrar till handikappade barn för anskaffning eller anpassning av motorfordon. Utgår bidraget till en näringsidkare för näringsverksamheten tillämpas bestämmelserna om näringsbidrag i punkt 9 av anvisningarna till 22 §.

Skatteplikt föreligger icke för engångsbidrag som utgår i samband

med arbetsplacering som utgör led i Arbetsmarknadsstyrelsens omhändertagande av flyktingar.

Skatteplikt föreligger inte för bidrag som stiftelsen Dag Hammarskjölds minnesfond till fullföljande av sitt ändamål lämnar för mottagarens utbildning. Inte heller föreligger skatteplikt för stipendium som lämnas enligt förordningen (1998:52) om stipendium efter genomfört basår inom gymnasial vuxenutbildning eller bidrag enligt förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan.

Skatteplikt föreligger inte för sådant avdrag på ordinarie hyra som en hyresgäst får för att utföra förvaltningsuppgifter av enklare beskaffenhet på hyresfastighet inom ett öppet system för självförvaltning som bestämts i en förhandlingsöverenskommelse enligt hyresförhandlingslagen (1978:304) eller i ett annat avtal mellan en hyresvärd och en eller flera hyresgäster. Detta gäller endast till den del hyresavdraget inte överstiger den egna lägenhetens andel av den totala kostnaden för den eller de aktuella förvaltningsuppgifterna och under förutsättning att samtliga hyresgäster som deltar i självförvaltningen får avdrag på hyran med samma belopp. Vad som nu har sagts gäller i motsvarande utsträckning i fråga om avdrag på avgift i bostadsrättsförening, bostadsförening, bostadsaktiebolag och annan därmed jämförbar sammanslutning.

_______________

Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2000 och tillämpas första gången i fråga om beslut om rätt till äldreförsörjningsstöd som avser tid efter den 31 december 2000.

Förslag till Förordning om ändring i förordning (1998:562) med vissa bemyndiganden för Riksförsäkringsverket att meddela föreskrifter

Regeringen föreskriver att 3 § förordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för Riksförsäkringsverket skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Verkställighetsföreskrifter

3 §42

Riksförsäkringsverket får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av

1. lagen (1962:381) om allmän försäkring när det gäller 1 kap., 3-17 kap., 18 kap. 6 §, 20 kap. 4, 8 och 12 §§ samt 22 kap.,

2. lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård,

3. lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare,

4. lagen (1993:332) om avgiftsfria sjukvårdsförmåner m.m. för vissa hivsmittade,

5. lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer i fråga om – ansökningsförfarandet,

– beräkning av bostadskostnad, – beräkning av årsinkomst, – beräkning av förmögenhet samt avkastning därav, – ändrad folkbokföring, – utbetalning av bostadstillägg,

6.

lagen

( 1998:674 )

om

inkomstgrundad ålderspension med undantag för 7–11 kap. och 14 kap. 2–6 §§ och lagen ( 1998:675 ) om införande av lagen ( 1998:674 ) om inkomstgrundad ålderspension med undantag för 25 § och 37–40 §§. Riksförsäkringsverket får dock

6.

lagen

( 1999:000 )

om

äldreförsörjningsstöd i fråga om

– ansökningsförfarandet, – beräkning av förmögenhet och avkastning därav,

– utbetalning av äldreförsörjningsstöd,

– ändrad bosättning till följd av utlandsvistelse,

42senaste lydelse 1998:1515

meddela föreskrifter för verkställighet av dessa bestämmelser om det är klart att de inte avser kapitalförvaltning eller försäkringsteknisk verksamhet och om det behövs för att uppnå likformig tillämpning av bestämmelser om inkomstpension och premiepension. Riksförsäkringsverket skall samråda med Premiepensionsmyndigheten om föreskrifterna rör premiepension.

7. lagen ( 1998:674 ) om inkomstgrundad ålderspension med undantag för 7–11 kap. och 14 kap. 2–6 §§ och lagen ( 1998:675 ) om införande av lagen ( 1998:674 ) om inkomstgrundad ålderspension med undantag för 25 § och 37–40 §§. Riksförsäkringsverket får dock meddela föreskrifter för verkställighet av dessa bestämmelser om det är klart att de inte avser kapitalförvaltning eller försäkringsteknisk verksamhet och om det behövs för att uppnå likformig tillämpning av bestämmelser om inkomstpension och premiepension. Riksförsäkringsverket skall samråda med Premiepensionsmyndigheten om föreskrifterna rör premiepension.

_______________ Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2000 och tillämpas första gången i fråga om beslut om rätt till äldreförsörjningsstöd som avser tid efter den 31 december 2000.

I

Socialtjänsten och samhällsutvecklingen

1. Återblick

1.1. Ambitionerna i 1980 års socialtjänstlag

Under efterkrigstiden var utbyggnaden av socialförsäkringssystem och andra generella åtgärder dominerande frågor i utvecklingen på det sociala området. Fram till mitten av 1960-talet handlade socialvårdsdebatten om metoder, organisation och resurser inom socialvårdsarbetet i mera traditionell mening. Nykterhetsvårdlagen från 1954 och 1960 års barnavårdslag byggde på sina föregångare.

Även om inslagen av förebyggande nykterhetsvård förstärkes genom den nya nykterhetsvårdslagen behöll lagen den äldre lagstiftningens auktoritära prägel. Kvar fanns t.ex. begreppen ”hemfallen åt alkoholmissbruk” och ”lydnadsföreskrifter”, samt i stort sett samma individoch symptominriktade specialindikationer som tidigare. Barnavårdslagen speglade motstridande intressen – individens intresse av att få behandling och vårdbehov tillgodosedda respektive samhällets intresse av skydd mot den enskilde. Även om barnavårdslagen innehöll starkt auktoritära inslag gavs dock ökad tyngd åt förebyggande arbete. Den enskilde fick förbättrade möjligheter att hävda sina intressen gentemot barnavårdsnämnden1.

I slutet på 1960-talet fick debatten om socialvården en ny inriktning. Socialarbetarnas fackliga och idéella organisationer och den då nya klientrörelsen formulerade kritik mot de grundläggande principerna för sociallagstiftningen.

Samarbetskommittén för socialvårdens målfrågor, som arbetade under åren 1968–1980, spelade en viktig roll för opinionsbildningen rörande socialvårdens framtid. Samhällsdebatten i Sverige präglades också av den "vänstervåg" som gick över Europa. I debatten om socialvården aktualiserades sambanden mellan samhällsstrukturen och de sociala problemen och hjälpbehoven.

Huvudlinjerna i kritiken var att vårdlagarna (barnavårdslagen, nykterhetsvårdslagen och socialtjänstlagen), trots att de var förhållandevis nya, var föråldrade, förtryckande och klassegregerande. De ansågs också

1Holgersson (1997) Socialpolitik och socialt arbete, s. 53 ff.

fungera dåligt som stöd för behandlingsarbetet och vara opåverkade av kunskapsutvecklingen inom samhällsvetenskaperna liksom av samhällets demokratisering. Kritiken var stark mot de individuella tvångsåtgärdernas omfattning och syfte att främst skydda samhället från den enskilde2.

Socialutredningen tillsattes i december 1967. Den arbetade i nästan tio år, en mycket lång tid enligt mångas mening. Men direktiven var omfattande och en helt ny sociallagstiftning, såväl till form som innehåll och med förankring i den tidens samhälle och dess värderingar, skulle tillskapas.

Socialtjänstlagen 1980:620 (SoL) antogs år 1980 och trädde i kraft år 1982. De verksamheter och åtgärder som tidigare reglerats i lagarna om barnavård, nykterhetsvård och socialvård fördes därmed samman i en gemensam lag. Hemtjänsten, som tidigare inte hade varit lagreglerad, behandlades också i lagen. Dessutom bakades in, utan några större förändringar, bestämmelserna från lagen om barnomsorg.

Till skillnad mot de gamla vårdlagarna har SoL i stora delar karaktären av målinriktad ramlag. Detta bl.a. för att socialtjänsten ska ha utrymme för insatser utifrån en helhetssyn. Men det stämmer också väl överens med den utveckling mot en ökad decentralisering i samhället och därmed ett ökat ansvar för kommunerna som fortfarande är påtaglig.

Socialtjänsten ska vara en serviceinriktad samhällstjänst, ha en erbjudande hållning och visa respekt för den enskilda människans integritet. Detta är lagens vägledande bestämmelser. Principerna om frivillighet och självbestämmande användes för att markera uppbrottet från den gamla lagstiftningen.

Den fråga som kanske mer än någon annan präglade debatten under reformarbetet gällde tvånget inom socialvården – främst tvångsinsatser riktade mot vuxna missbrukare. Detta resulterade i att SoL inte innehåller några bestämmelser om vård utan samtycke. I stället kom tvingande insatser att regleras i två fristående lagar, lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga 1990:52 (LVU) och lagen om vård av missbrukare i vissa fall 1988:870 (LVM).

En fråga som vållade mycket livlig debatt i samband med behandlingen av socialutredningens förslag var förslaget om ett socialförsäkringstillägg (SOFT). Detta skulle administreras av försäkringskassorna och i stor utsträckning ersätta socialbidraget. Men förslaget föll dels därför att det bedömdes som alltför administrativt krångligt, dels för att socialbidragskostnader skulle föras över från kommunerna till staten.

Förarbetena till socialtjänstlagen utformades i en tid när den ekonomiska tillväxten var mycket god och tillät en kraftig expansion av den

2Holgersson, a.a., s. 82 f.

offentliga sektorn. Några prioriteringsdiskussioner med ekonomiska förtecken förekom knappast inom den sociala sektorn. Om frågan om prioriteringar över huvud kom upp handlade de snarare om vad som kunde betraktas som god service och vård, utbyggnadstakt med hänsyn till tillgänglig personal, byggnader m.m. än om de ekonomiska förutsättningarna. Man utgick från att pengar fanns eller kunde göras tillgängliga. Det rådde också förhållandevis stor överensstämmelse mellan de olika partierna om förhållningssätt och värderingar inom den sociala sektorn.

1.2. Socialtjänstlagens struktur och konstruktion

Ambitionen med socialtjänstlagen var att få en enhetlig reglering av samhällets insatser inom ett stort område. Lagen innehåller därför grundläggande värderingar och principer för verksamheterna och ger stort utrymme för kommunen att utforma insatserna för att tillgodose lokala behov. Verksamheterna omfattar såväl åtgärder av strukturell karaktär vilka riktas mot samhälleliga förhållanden, som allmänt inriktade åtgärder, vilka avser hela befolkningen eller grupper av medborgare. De individinriktade insatserna markeras särskilt genom att rätten till bistånd har utformats på ett sätt som ger utrymme för en flexibel tillämpning i alla socialtjänstens verksamheter.

Det sociala arbetet skulle präglas av helhetssyn på medborgarens levnadsförhållanden. Arbetssättet skulle vara individinriktat utifrån en helhetssyn som inte bara gäller den enskildes personliga förhållanden utan även en skyldighet för kommunen att bedriva förebyggande socialt arbete på en övergripande nivå och med skyldighet att samarbeta med andra samhällsorgan. Tanken var att akuta problem skulle förebyggas genom samhällsplanering och samhällsarbete.

Helhetssynen är alltså ett styrande begrepp för socialtjänstens arbete. Andra viktiga begrepp och grundläggande principer i lagen är frivillighet, självbestämmande, kontinuitet, normalisering, flexibilitet, närhet och valfrihet. Dessa mål ska främst ses som politiska riktmärken för socialtjänstens långsiktiga utveckling (prop. 1979/80:1 s. 138). De markerar ett nytt förhållningssätt i det sociala arbetet och till människor som söker bistånd. Både samhällets roll som problemlösare och tilltro till människans egen förmåga betonas. Man ville på så sätt komma ifrån den auktoritära människosyn som ansågs prägla den tidigare lagstiftningen. Det fanns också en förhoppning om att bestämmelsernas utformning skulle kunna bidra till att förändra samspelet mellan enskilda och de

verksamma inom socialtjänsten. Den övergripande innebörden är att den enskilde har principiell rätt att bestämma över sin situation och att socialtjänsten ska tillmötesgå honom eller henne när man utformar stödinsatserna men utan att för den skull bli kravlös.

Utöver de övergripande målen finns det för vissa speciella ansvarsområden och behovsgrupper målinriktade beskrivningar. Det gäller t.ex. människor med missbruksproblem, barn och ungdomar, äldre människor och personer med funktionshinder. Syftet med att på detta sätt utforma lagen som en målstyrd ramlag var att ge utrymme för socialtjänsten att anpassa verksamheterna efter strukturella och individuella behov samtidigt som lokala förutsättningar skulle kunna beaktas.

Regeringen betonade i samband med de senaste förändringen av lagen

– – – att grundtankarna bakom 1980 års socialtjänstlagstiftning fortfarande står sig och ingen av de utvecklingstendenser i samhället som vi idag kan skönja motiverar något avsteg från de grundläggande principer som formulerats i nu gällande socialtjänstlag. Vårt samhälle vilar på demokratisk grund. Regeringsformens principer har oförändrad giltighet som allmän utgångspunkt inom alla samhällsområden. Den allmänna utbildningsnivån har ytterligare höjts och människors förväntningar om valfrihet och självbestämmande har snarare markerats ytterligare i förhållande till situationen under 1970-talet3.

1.3. Kritik mot lagen

Den kritik som under åren framförts mot socialtjänstlagen har främst riktats mot de målkonflikter som byggts in i den. När lagen tillämpas ska den tillgodose både kommunens förutsättningar att bedriva verksamhet och den enskildes rätt och självbestämmande, men utan att bli kravlös. Dessutom ska biståndet utformas utifrån en helhetssyn på individen och leda till optimala lösningar för såväl den enskilde som samhället.

Utifrån den enskildes perspektiv har man ifrågasatt om allmänt hållna bestämmelser av det slag som finns i SoL uppfyller rättssäkerhetens grundläggande krav på förutsebarhet och likabehandling. När det gäller rätten till bistånd regleras i lagen eventuella konflikter mellan kommunen och den enskilde genom att den enskilde har möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Domstolsprövningen är i huvudsak utformad som förvaltningsbesvär med möjlighet för förvaltningsdomstolar att sätta ett annat beslut i det överklagades ställe. Men biståndsbestämmelsen är i sin utformning allmänt hållen. Domstolarna söker därför stöd i lagens förarbeten och de övergripande målen för verksamheterna. Kritiken i

3Prop. 1996/97:124, s. 29 f.

detta avseende har framförallt gällt domstolarnas roll som uttolkare av biståndsrätten utan hänsyn till kommunernas finansiella resurser. Kommunernas möjligheter att prioritera bland olika behov kringskärs också, menar bl.a. Svenska Kommunförbundet. Det finns därför risk att angelägna behov får stå tillbaka för mindre angelägna. Även om domstolarnas roll som uttolkare numera begränsats i vissa avseenden, genom den inskränkta rätten att överklaga beslut om bistånd, kvarstår målkonflikterna i lagen.

Ytterst kan den kritik som riktas mot lagen, från framför allt Svenska Kommunförbundet, hänföras till att den principiella ansvarsfördelningen av samhällets uppgifter mellan stat och kommun inte regleras i regeringsformen. Staten har ålagt kommunerna huvudmannaansvar för det sociala arbetet. Men lagstiftningen är i stor utsträckning målinriktad och utan detaljregler. Den lämnar därigenom utrymme för kommunerna att utforma socialtjänsten efter lokala behov och förutsättningar. Kommunernas uppgift är att uppfylla socialtjänstlagens mål, men de har inte full frihet i detta arbete. Den enskildes rätt till förvaltningsbesvär, men även tillsynsmyndigheternas kontrollerande funktion, begränsar kommunernas handlingsfrihet. På en övergripande nivå blir därmed kommunernas rätt till självstyrelse i förhållande till staten en tvistefråga.

Genom de bestämmelser om förändringar av biståndsrätten som gäller sedan den 1 januari 1998 (se avsnitt 2.2) har en del av denna kritik tillgodosetts. Kommunerna har fått större frihet att bestämma om delar av biståndet. Samtidigt har den enskildes rätt att överklaga vissa beslut om bistånd begränsats och en riksnorm för socialbidrag införts.

2. Socialtjänstens utveckling under 1990-talet

2.1. Socialtjänstlagens grundläggande principer

Utredningens översyn av socialtjänstlagen (1980:620) och socialtjänstens uppgifter ska, enligt direktiven, ske med utgångspunkt i att grundläggande målsättningar och värderingar för socialtjänsten ska ligga fast. Det gäller principerna om helhetssyn, det förebyggande perspektivet och att den enskildes resurser ska tas tillvara. Individens delaktighet och egna ansvar ska då beaktas.

Men förutsättningarna för kommunala verksamheter, såväl när det gäller ansvarfördelning som organisatoriska och ekonomiska förhållanden är i dag annorlunda än de var under 1970-talet när förarbeten till socialtjänstlagen utarbetades. Det finns därför anledning att fråga sig om dessa principer fortfarande är relevanta och hållbara med tanke på hur samhället utvecklats sedan lagen utformades. Detta gäller speciellt begreppet helhetssyn och vad det stod för då och vad det står för idag.

Helhetssynen har varit ett centralt begrepp i reformeringen inom vårdsektorn de senaste årtiondena. I såväl socialtjänstlagen som hälsooch sjukvårdslagen har lagstiftaren markerat helhetssynens betydelse. När socialtjänstreformen genomfördes i början av 1980-talet innebar helhetssynen ett uppbrott från den traditionella socialvårdens synsätt och metoder med dess uppdelning på olika funktioner.

Helhetssynen står för ett förhållningssätt och innebär att individens totala situation och omgivning ska beaktas i olika behandlings- och servicesammanhang. Individen ska ses inte bara i relation till den egna familjen utan i ett vidare sammanhang, där boende- och arbetsförhållanden är viktiga faktorer. Helhetssynen har flera dimensioner – helhetssynen som synsätt, som arbetssätt och som organisatorisk princip.

Helhetssynen som synsätt innebär att man försöker förstå hur den enskildes svårigheter och symtom hänger samman med hans omgivning och med händelser i hans tidigare liv. Socialtjänsten ska beakta den enskilda människans både starka och svaga sidor och informera sig om hur

samspelet mellan den enskilde och den omgivande sociala miljön fungerar. Helhetssynen handlar alltså om att bredda det sociala arbetets kunskapsunderlag och använda flera olika referensramar i utredningsoch analysarbetet, för att mer allsidigt och förutsättningslöst kunna kartlägga och analysera livssituationen för klienterna.

Även socialtjänstens arbetssätt och insatser ska präglas av helhetssyn. Socialarbetare i direkt klientkontakt förutsätts utveckla en generalistkompetens och arbeta med flera vårdområden. Flera tjänstemän ska inte behöva bli inblandade i en familjs problem.

Helhetssynen i vård- och behandlingsarbetet gör det således nödvändigt med en organisation som medger en samlad bedömning av den enskildes behov. Det är inte förenligt med en sådan syn att man behåller en organisation som är uppbyggd efter olika behovskategorier. Den hjälpsökande bör i princip kunna vända sig till ett ställe för att få den hjälp och det stöd som han behöver– – – Sammanfattningsvis bör således funktionsindelning förekomma i så liten utsträckning som möjligt. (Prop. 1979/80:1, sid 396)

Specialisering efter ärendens art eller särskild socialarbetarkompetens ska kunna förekomma, under förutsättning att en sådana specialisering inte leder till att helhetssynen på olika problem försummas. I helhetssynen ingår att anhöriga och andra närstående är viktiga resurser som ska tas tillvara både när behandling planeras och genomförs.

En viktig aspekt av helhetssynen i samband med reformen var att huvudansvaret för socialtjänsten i kommunen skulle ligga på en nämnd. Organisationen med en social nämnd var inledningsvis obligatorisk även om distriktsnämnder skulle kunna inrättas. Socialtjänsten skulle även organiseras så att ett samlat resursutbud från hela socialtjänsten, dvs. en samordning av barnomsorg, individ- och familjeomsorg samt äldre- och handikappomsorg skulle kunna erbjudas.

Men helhetssynen kom också att på flera andra sätt prägla socialtjänstreformen. Socialtjänstlagen fick karaktär av ramlag bl.a. för att ge tillräckligt utrymme för insatser utifrån en helhetssyn. Socialtjänstens indelning i olika verksamhetsnivåer – individinriktade, allmänt inriktade och strukturinriktade insatser – är också ett uttryck för helhetssynen liksom strävan till samverkan över sektors- och huvudmannagränser. I socialtjänstpropositionen betonade det föredragande statsrådet att även finansieringen av socialtjänsten bör ses i ett helhetsperspektiv.

Förutsättningarna för helhetssynen har förändrats

I arbetet med att förverkliga socialtjänstreformens intentioner var alltså helhetssynen av central betydelse. Redan på 1970-talet hade många kommuner övergått till organisation med s.k. social centralnämnd, som

år 1982 fick namnet socialnämnd. Förvaltningsorganisationer förändrades för att göra det möjligt att arbeta och ge stöd och hjälp utifrån helhetssynen. Detta innebar att socialarbetarrollen förändrades och utvecklades med utgångspunkt från familjevårdsprincipen. Samverkan med andra sektorer inom kommunen och med andra huvudmän blev viktig. Stora ansträngningar gjordes för att utveckla strukturinriktade insatser och socialtjänstens roll i samhällsplaneringen.

Under 1990-talet har förutsättningarna för att arbeta enligt helhetssynen förändrats i flera avseenden. Sedan år 1992 ger kommunallagen stor frihet för kommunerna att själv utforma sin nämnd- och förvaltningsorganisation. Uppdelningen i obligatoriska (speciallagsreglerade) och frivilliga nämnder togs bort. Enligt 4 § första stycket SoL fullgörs numera kommunens uppgifter inom socialtjänsten av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. Sedan år 1998 är också bestämmelserna om sociala distriktsnämnder borttagna ur SoL.

Som en följd av den nämnda utvecklingen har nämndorganisationen förändrats i många kommuner. En sådan utveckling har stimulerats av bl.a. den ekonomiska utvecklingen och huvudmannaförändringar. De ökade anspråken inom äldreomsorgen och det ökade trycket på socialbidraget är andra faktorer som bidragit till att kommunerna omprövat sina nämndorganisationer. På 1980-talet införde många kommuner kommundelsnämnder som ett led i en decentraliserings- och demokratiseringsprocess. En del av dessa kommuner har under 1990-talet återgått till att organisera verksamheterna enligt funktionsprincipen. Samtidigt har de tre storstäderna och andra stora städer infört stadsdelsnämnder. I samband med att regleringen av barnomsorgen flyttades från socialtjänstlagen till skollagen förändrades i många kommuner nämndorganisationen så att den nämnd som har ansvar för grundskolan också har ansvar för barnomsorgen.

Förändringen av nämndorganisationen har lett och medverkat till motsvarande förändringar i förvaltningsorganisationen. Men krav på att förändra arbetssätt och de sociala förvaltningarnas organisation har också ställts utifrån en rad andra faktorer. Det gäller t.ex. kraven på ökad effektivitet och produktivitet, men också kraven från beslutsfattare och tillsynsmyndigheter på att höja ambitionsnivån och kvaliteten i socialtjänsten.

Vid utvecklingen av socialt arbete har funnits och finns flera trender med skilda inriktningar. Vanliga organisationsprinciper är integrering och specialisering. Principen om integrering präglar ofta kommuner med kommundels- och stadsdelorganisation, liksom små kommuner. I medelstora och större kommuner har under senare delen av 80-talet och 90-talet specialisering fått genomslag. Inom individ- och familjeomsorgen finns numera många olika specialistfunktioner såsom mottag-

ningsgrupp, ekonomigrupp/handläggare, behandlingsgrupp, barn- och familjegrupp, ungdomsgrupp, social jour/beredskap, familjerätt, familjehemsverksamhet och flyktingmottagande. I vissa kommuner har hela eller delar av myndighetsutövningen specialiserats, särskilt när det gäller utredningar som kan leda fram till ansökningar enligt LVU och LVM.

När det gäller stödet till äldre och personer med funktionshinder är både organisation och arbetssätt genomgående funktionsrelaterade. Trots det varierar organisationen av verksamheterna kraftigt mellan skilda kommuner. Det finns flera olika lösningar på att åstadkomma en äldreomsorg som inkluderar såväl sociala som medicinska insatser. Stödet till personer med funktionshinder är i många kommuner samordnat med äldreomsorgen, medan det i andra har integrerats med individ- och familjeomsorgen. Inte minst den organisatoriska placeringen av stödet till personer med psykiska funktionshinder varierar.

2.2. Ändringar i socialtjänstlagen

Kommunalisering

Under 1990-talet har flera ändringar gjorts i socialtjänstlagen (SoL) som inneburit att ansvarsgränserna mellan kommuner och landsting har förändrats eller förtydligats. Den s.k. kommunaliseringsprocessen inleddes år 1991 med att huvudmannaskapet för omsorgen om personer med utvecklingsstörning började överföras från landstingen till kommunerna. Den 1 januari 1996 hade kommunaliseringen av omsorgerna genomförts i hela landet.

Ädel-reformen kom därnäst. Den genomfördes år 1992 och innebar att kommunerna fick en samlat ansvar för all långvarig service och vård av äldre och personer med funktionshinder exklusive läkarkontakter. Kommunerna fick också ansvaret för hemsjukvård i de särskilda boendeformerna med möjlighet att ta över ansvaret för sådan vård också i vanliga bostäder om de kom överens med landstinget om detta. Genom reformen fick kommunerna ett betalningsansvar för s.k. medicinskt färdigbehandlade som vårdas i sluten vård. Detta var en omfattande reform som bl.a. innebar att mer än 60 000 personer bytte arbetsgivare.

Den s.k. psykiatrireformen år 1995 innebar egentligen inga principiella förändringar av kommunernas ansvar för stöd och service till psykiskt störda. Men bestämmelserna i SoL, som även tidigare omfattat såväl fysiskt som psykiskt funktionshindrade, förtydligades. Detta skedde för att undanröja eventuella tveksamheter och klart uttala att kommunernas insatser till funktionshindrade omfattar såväl fysiskt som psykiskt funktionshindrade. Dessutom ålades kommunerna betalnings-

ansvar för medicinskt färdigbehandlade, vilket är den åtgärd som tydligast anger anspråken på kommunala insatser för psykiskt störda.

År 1995 fick kommunerna också, genom en ny bestämmelse i 12 a § SoL, ansvar för att familjerådgivning kan erbjudas den som begär det.

Ändringar i SoL år 1998

Sedan SoL trädde i kraft år 1982 har det funnits regler om enskildas rätt till bistånd för sin försörjning och livsföring i övrigt. Bestämmelsen, i den lydelse den hade fram till årsskiftet 1997/98, innebar att den enskilde genom biståndsparagrafen, 6 § SoL, garanterades rätt till en skälig levnadsnivå. Biståndsrätten var inte relaterad till speciella målgrupper eller insatser och omfattade bistånd i form av såväl ekonomiskt stöd som bl.a. kontaktperson/familj, vård och behandling, hjälp i hemmet, boendestöd och placering i familjehem eller hem för vård eller boende.

Genom den ändring i SoL, som trädde i kraft den 1 januari 1998, preciserades och begränsades rätten till bistånd. Biståndsparagrafen har ersatts av en reglering i 6 § och 6 a–6 g §§ SoL. Ändringarna innebär bl.a. följande:

  • Försörjningsstödet har fått en särskild reglering och innebär att ett nytt begrepp och en ny konstruktion för socialbidraget införts . En ny bestämmelse i 6 b § säger att försörjningsstödet ska täcka den enskildes grundläggande behov. Försörjningsstödet består av:

1. En riksnorm med sex budgetposter (livsmedel, kläder/skor, lek/ fritid, förbrukningsvaror, hälsa/hygien, tidning/telefon/TV) – ett lägsta schablonbelopp för landet som beslutas av regeringen varje år.

2. Vissa utgifter (boende, el, arbetsresor, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård, glasögon, avgift till fackförening och arbetslöshetskassa) prövas individuellt efter behov. Nivån på stödet bestäms lokalt i förhållande till "– – – vad en låginkomsttagare på orten normalt har möjlighet att kosta på sig".

  • Den enskildes ansvar för att göra vad han eller hon kan för att försörja sig själv har förtydligats i lagen. "Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och för sin livsföring i övrig" (6 § SoL).
  • En ny möjlighet har införts för socialtjänsten att ställa vissa krav främst på ungdomar under 25 år som uppbär försörjningsstöd (6 c och 6 d § SoL). Bestämmelserna tar i första hand sikte på ungdomar som inte fått fäste på arbetsmarknaden eller kommit in på utbildning eller arbetsmarknadsprojekt.
  • I 6 f § SoL finns preciserat en rätt till bistånd i form av hjälp i hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre och bostad med särskild service för funktionshindrade.
  • I en ny bestämmelse i 6 g § SoL sägs att kommunerna får ge bistånd i annan form. Genom denna bestämmelse har kommunerna fått större frihet att bestämma om delar av biståndet även om socialtjänstens ambitionsnivå ska vara oförändrad. I förarbetet till lagen sägs att kommunerna bör ha som riktmärke att den enskilde genom bistånd enligt 6 g § ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå i fråga om de behov som biståndet är avsett att täcka. Till bistånd i annan form finns inte någon lagstadgad rätt.
  • Ett "barnperspektiv" har införts i lagens portalparagraf (1 § SoL). I den nya bestämmelsen sägs att "när åtgärder rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barns bästa kräver".

Beslut enligt reglerna i 6 g § SoL kan endast överklagas till förvaltningsdomstol som laglighetsprövning enligt kommunallagen. Kommunerna har alltså befogenhet men inte skyldighet att ge bistånd i andra fall än de som omfattar rätten till försörjningsstöd enligt regler i 6 b § SoL och enligt reglerna i 6 f § SoL (hemhjälp och särskilt boende). Bestämmelsen innebär att enskildas möjligheter att överklaga har inskränkts.

Det bör nämnas att färdtjänsten numera regleras i lag om färdtjänst (1997:736).

Det bör också noteras att fr.o.m. den 1 januari 1998 har bestämmelserna om förskoleverksamhet och skolbarnomsorg i socialtjänstlagen inarbetats i skollagen.

Socialstyrelsen följer upp ändringarna i SoL

Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att under tre år följa hur kommunerna anpassar vägledande socialbidragsnormer, utformar riktlinjer att pröva och bedöma biståndsansökningar och hur de nya bestämmelserna tillämpas i praktiken.

Regeringen utgår i propositionen (1996/97:124 sid 93) "– – – från att kommunen även i fortsättningen tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå och att stödet utformas så att det stärker dennes resurser att leva ett självständigt liv". I debatten i samband med lagändringarna framfördes dock farhågor om att en riksnorm snabbt skulle bli en enhetsnorm som alla kommuner tillämpar och inte, som avsikten var, en "miniminorm" som inte får underskridas. Vidare antogs att kommunerna skulle strama upp riktlinjerna och skärpa bedömningarna framför allt

vad gäller det ekonomiska bistånd som nu ska beslutas enligt bestämmelsen i 6 g § SoL. Dessutom befarade många att de nya reglerna skulle öka administrationen kring socialbidrag – mer individuell prövning, detaljkontroll, fler ansökningstillfällen per hushåll etc. – och därmed leda till ökade kostnader.

Socialstyrelsens uppföljning av ändringarna i lagen kommer att redovisas till regeringen i augusti 1999. Ett par av de frågor som Socialstyrelsen avser att söka besvara i sin uppföljning är:

  • Hur har kommunerna anpassat sig till riksnormen? Har kommuner, som år 1997 hade en högre/mer generös schablon än riksnormen, behållit den eller har man "sänkt" sig till riksnormen?
  • Har politiker och tjänstemän i kommunerna utnyttjat den ökade friheten att bestämma om biståndet enligt 6 g § SoL? Hur har t.ex. bedömningen av socialbidrag för tandvård påverkats när det numera i lagen anges att endast akut tandvård ingår i försörjningsstödet? Har hushåll med korta hjälptider bedömts på annat sätt än hushåll med längre?

Socialstyrelsens uppföljning grundar sig på några olika studier. En av dessa redovisas i rapporten "Inskränkt besvärsrätt i SoL. Ny praxis?" Den är baserad på en enkät som besvarats av 87 procent av landets kommuner. Huvuddelen av enkäten innebär att kommunerna fått ta ställning till några fiktiva ansökningar om bistånd.

Hälften av kommunerna angav att de infört nya mer restriktiva riktlinjer inom något av de angivna biståndsområdena inom 6 g § SoL. Störst var andelen kommuner som skärpt sina riktlinjer rörande bistånd till tandvård. Andelen kommuner som inte helt beviljade de fiktiva ansökningarna om tandvård, missbrukarvård, psykoterapi och kontaktfamilj ökade med 5–10 procent. Skärpningen var tydligast i tandvårdsfallet.

1Allt fler kommuner ger inte hjälp till annat än akut tandvård, dvs. när tandproblemen blivit så stora att de leder till svår smärta eller betydande obehag.

Socialstyrelsen konstaterar2att kommunernas sätt att bedöma de fiktiva ansökningarna skilde sig kraftigt åt. Variationen i kommunernas sätt att bedöma ansökningarna tycks ha varit stor även år 1997. Detta tyder på att domstolarnas likriktande roll inte heller tidigare varit så stark.

Kommuner med en hög andel "socialt utsatta" bedömde de fiktiva ansökningarna mera restriktivt än andra kommuner. Som mått på "social

1SoS-rapport 1999:2, s. 7 f.2SoS-rapport 1999:2, s. 10 f.

utsatthet" har då använts hög andel arbetslösa utan A-kassa eller KAS, hög andel utomnordiska invandrare och hög andel ensamstående mödrar med barn under 15 år. Ett tydligt mönster i undersökningen som helhet var att kommunerna i Norrlandsregionerna var mer generösa än i Stockholmsregionen. Till stor del förklaras det av att andelen kommuner med "socialt utsatta" är avsevärt lägre där än i Stockholmsregionen.

I en annan studie från Socialstyrelsen har undersökts i vilken mån kommunerna har ändrat sina normer/riktlinjer mellan åren 1997 och 1998, dvs. efter det att ändringarna i SoL infördes. Preliminära resultat från denna norm- och riktlinjeinventering antyder att många kommuner har restriktiva formuleringar i sina riktlinjer för socialbidrag till behov som ligger utanför försörjningsstödet. I de flesta fall gällde samma riktlinjer redan före lagändringen. Det kan dock skönjas en svag tendens till att fler kommuner har infört en slags "karenstid" för att bevilja vissa utgiftsposter, såsom möbler, TV-inköp eller icke akut tandvård, det vill säga att hushållet ska ha uppburit socialbidrag en längre tid för att ha rätt till socialbidrag till dessa utgifter. Den karenstid som i dessa fall anges varierar mellan 3 månader upp till 12 månader3.

Länsstyrelsernas uppföljningar

Genom regeringens regleringsbrev för verksamhetsåret 1998 fick länsstyrelserna i uppdrag att "i sin verksamhets- och individtillsyn uppmärksamma effekterna av förändringarna i socialtjänstlagen med tonvikt på effekterna av ändringarna i överklagningsrätten när det gäller bistånd till vård- och behandlingskostnader samt annat ekonomiskt stöd än försörjningsstöd". Vidare ska länsstyrelserna särskilt följa den nya lagregleringen rörande barnperspektivet och "hur barns bästa får genomslag i verksamheten".

Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterar i en rapport följande: Ändringarna i överklagningsrätten har i stort sett inte lett till några förändringar i bedömningen av rätten till bistånd. Däremot har det i många kommuner lett till mer noggranna prövningar och ökad administration.

Enskilda reagerar som regel inte i någon större utsträckning på att beslut inte kan överklagas. En orsak till att reaktionerna inte varit mera påtagliga än vad de varit uppges kunna bero på att de som får avslag, får en hänvisning att de kan överklaga genom laglighetsprövning enligt kommunallagen. De har inte förstått skillnaden. De överklagar som förut. Men det förekommer också uppgivenhet,

3Studien om normer/riktlinjer kommer prel. att publiceras i september 1999 i serien Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:3.

frustration och ilska. Det finns de som framför att den enskildes rättssäkerhet har urholkats.

Det är svårt att pedagogiskt förklara vad de olika överklagningsvägarna – laglighetsprövning och förvaltningsbesvär – innebär. Många kommuner ger skriftlig hänvisning om hur man överklagar genom laglighetsprövning. Andra kommuner har valt att informera muntligt.4

Länsstyrelserna i sydlänen (Blekinge, Kalmar, Kronobergs och Skåne län) redovisar efter en gemensam granskning som en sammanfattande slutsats om Normer och riktlinjer bl.a. följande:

Granskningen har visat att av sammanlagt 58 socialnämnder tillämpar 26 schabloner för bedömning av försörjningsstöd till hushållsel, 18 till hemförsäkring samt 3 till läkarvård och medicin. Schablon för elkostnad/månad för en person varierar mellan 120 och 281 kronor.

Länsstyrelserna ställer sig tveksamma till användandet av schablonbelopp. Enligt Prop 1996/97:124, s 83, skall en individuell skälighetsprövning alltid göras. I Socialstyrelsens allmänna råd om försörjningsstöd (SoSFS 1998:11, s 14) sägs dessutom beträffande hushållsel att försörjningsstöd normalt bör beviljas för den faktiska kostnaden.

I de granskade riktlinjerna kan ses tydlig restriktivitet avseende hemutrustning, hyresskuld, tandvård och missbruksvård, vilket innebär att kommunerna inte uppfyller de nationella målen i lagstiftningen och dess förarbeten.5

I frågan om tandvård redovisar länsstyrelserna i sydlänen att kommunerna i två av de fyra länen har mycket restriktiva riktlinjer:

Några kommuner har t.ex. skrivit in att tandvård "accepteras endast undantagsvis". Eftersom alla framställningar om bistånd ska prövas individuellt utifrån skälig levnadsnivå saknar en sådan formulering stöd i lagstiftningen. Länsstyrelserna anser att riktlinjer med detta innehåll måste revideras. – – – Vår undersökning visar att tandvårdsbehov som borde bedömts som akuta i stället prövats enligt 6 g § med rättsförlust för den enskilde som följd. Uppdelningen av akut och annan tandvård på olika lagrum riskerar rättssäkerheten. Länsstyrelserna anser att tandvård bör prövas enligt 6 b § och därmed jämställas med läkarvård.

Länsstyrelsen i Västerbotten konstaterar i sin årsrapport följande:

Förändringarna i socialtjänstlagen har allmänt sett medfört en restriktivare tillämpning. Länsstyrelsen har noterat vissa fall där bidrag till tandvård enbart beviljas i akuta fall, vid tandvärk eller eljest akuta tillstånd och risker för infektioner. Goda exempel finns också där kommunen ställer upp med bidrag för förebyggande tandvård. Samrådet med behandlande tandläkare är viktigt som underlag för en

4Länsstyrelsen i Stockholms län, Rapport 1998:10, s.3.5Länsstyrelsen i Skåne län, Rapport 99:9, s. 4 f, 5f.

rimlig bedömning av den enskildes behov. Betydande variationer i praxis mellan kommuner och handläggare förekommer.

Ändringarna i överklagningsrätten har medfört att vissa beslut tas under 6 g § trots att de hör hemma under 6 b §. Detta medför rättsosäkerhet för den enskilde som förlorar behövlig information om rätten att överklaga. Länsstyrelsen har funnit det anmärkningsvärt att kostnader för läkarvård, sjukhusvård och mediciner i vissa fall har behandlats under 6 g § socialtjänstlagen.6

2.3. Socialbidrag

2.3.1. Från tillfälligt till permanent försörjningsstöd

  • Mellan åren 1990 och 1997 ökade socialbidragskostnaderna från knappt sex till drygt 12 miljarder kronor.
  • Bidragstiderna har under samma period blivit längre och är nu i genomsnitt ca 5,5 månader.
  • Antalet hushåll som är långvarigt beroende av socialbidrag har under åren 1990 till 1996 ökat från drygt 32 000 till ca 150 000 hushåll.
  • Unga och flyktingar som inte fått fotfäste på arbetsmarknaden, äldre invandrare med låg eller ingen pension, liksom ensamstående föräldrar är i högre grad än andra hänvisade till socialbidrag för sin försörjning.

Under 1990-talet har framförallt den omfattande arbetslösheten men också förändringar i socialförsäkringens regelsystem ökat belastningen på socialbidraget. Detta har på så sätt mist sin ursprungliga karaktär av att främst ge stöd till enskilda personer vid tillfälliga ekonomiska problem för att i stället tillgodose mer grundläggande ekonomiska behov.

Utbetalningen av socialbidrag har drygt fördubblats mellan åren 1990 och 1997. År 1990 utbetalades knappt 6 miljarder kronor i socialbidrag och år 1997 drygt 12 miljarder kronor. Bidragstiderna har blivit längre och för många människor har socialbidraget kommit att bli den permanenta försörjningen. Detta är också en viktig förklaring till de ökade kostnaderna för socialbidragen.

Utredningen har i ett särskilt delbetänkande7redovisat en studie rörande socialbidrag och inkomster åren 1990 till 1996. Av studien framgår bl.a. att antalet hushåll som är långvarigt beroende av socialbidrag ökade kraftigt under denna period. Studien om det långvariga social-

6Länsstyrelsen i Västerbottens län (1999) Årsredovisning 1998.7SOU 1999:46.

bidragsberoendet har skett ur såväl ett ettårsperspektiv som ett flerårsperspektiv. Ett hushåll definieras i studien som långvarigt socialbidragsberoende om hushållet haft socialbidrag under åtta månader eller mer. Med denna definition ökade antalet hushåll med långvarigt socialbidragsberoende från 32 000 hushåll år 1990 till ungefär 150 000 hushåll år 1996. Ökningen var alltså när nog femfaldig. Som andelar av befolkningen ökade dessa hushåll från 0,7 procent till 3,2 procent respektive år.

Ur flerårsperspektivet betraktades ett hushåll som långvarigt socialbidragsberoende om det haft socialbidrag under minst 24 månader under en treårsperiod, dock minst sex månader under det sista året i perioden. Det långvariga socialbidragsberoendet har studerats för treårsperiod 1990–92 och 1994–96. De valda perioderna visar att antalet hushåll med långvarigt beroende ökade från knappt 32 000 hushåll den tidigare perioden till över 75 000 den senare perioden. Andelarna i befolkningen ökade från 0,7 procent till 1,5 procent.

Under år 1998 minskade dock kostnaderna för socialbidrag med ca 8 procent jämfört med år 1997. Under år 1998 utbetalades 11,4 miljoner kronor i socialbidrag, inklusive introduktionsersättning till flyktingar.

Vissa grupper är i väsentligt högre grad än andra beroende av socialbidrag för sin försörjning. Det gäller unga personer och flyktingar som inte fått fotfäste på arbetsmarknaden, äldre invandrare och ensamstående föräldrar.

Socialbidragsutvecklingen under 1990-talet redovisas även i kapitel 7.

Unga arbetslösa

För att underlätta unga människors inträde på arbetsmarknaden eller deras övergång till reguljär utbildning har vissa särskilda insatser gjorts under senare år. Så fick kommunerna år 1995 möjlighet att ta ett samlat ansvar för ungdomar som saknar arbete och som inte går i gymnasieskola eller liknande utbildning t.o.m. det år ungdomarna fyller 20 år. Kommunerna anordnar praktik eller annan verksamhet på heltid för dem. De som deltar i aktiviteter av detta slag får ersättning från kommunen. Men verksamheten finansieras av staten genom att kommunerna får statsbidrag. Bidragets storlek grundar sig på ett avtal mellan kommunerna och länsarbetsnämnden.

I maj 1999 fanns det enligt uppgift från AMS 6 988 personer i kommunalt ungdomsprogram vilket är mindre än hälften av motsvarande antal i maj 1998 (14 828 personer).

Diagram 2.1 Antal ungdomar i utvecklingsgarantin – April 1999

0 500 1000 1500 2000 2500 3000

Ink o m s t-

re la te ra d

er sättn in g fr å n

A -kasso r

G rundbe lopp

A -kasso r

Kom m una lt

fö rs örjnings -

stö d

S ta tlig

u tveckl in g s -

er sättn in g

ANTAL

Serie1

Källa: AMS

Utvecklingsgarantin för arbetslösa ungdomar mellan 20 och 24 år ger kommunerna möjlighet att frivilligt ta på sig en skyldighet att aktivera alla ungdomar i de aktuella åldrarna som varit arbetslösa i 100 dagar i sträck. Garantin infördes den 1 januari 1998 och drygt 220 kommuner har enligt en rapport från Statskontoret tecknat avtal med staten om att ta på sig den skyldigheten8. I maj 1999 deltog 6 909 ungdomar i utvecklingsgarantin, vilket ska ställas mot att ca 10 000 ungdomar mellan 20 och 24 år varit arbetslösa i 100 dagar i följd enligt Statskontorets rapport.

8Statskontorets rapport 1999:6.

Diagram 2.2 Genomsnittlig nettoersättning till deltagare i

utvecklingsgarantin – April 19999

0

1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000

Ink o m s t-

re la te ra d

er sättn in g fr å n

A -kasso r

G rundbe lopp

A -kasso r

Kom m una lt

fö rs örjnings -

stö d

S ta tlig

u tveckl in g s -

er sättn in g

KR/MÅN

Serie1

Källa: AMS

Kommunen ska erbjuda den arbetslöse en individuellt anpassad aktivitet. Staten ersätter kommunen för verksamheten med 150 kronor per dag och deltagare. Är verksamheten dyrare får kommunen stå för överskjutande kostnad. Är verksamheten billigare får kommunerna behålla pengarna.

De ungdomar som deltar i aktiviteter inom utvecklingsgarantin får olika ersättning beroende på deras bakgrund. De som kvalificerat sig för arbetslöshetsförsäkring får ett utbildningsbidrag som motsvarar arbetslöshetsersättning. De som skulle varit berättigade till socialbidrag får en av kommunen finansierad utvecklingsersättning, som motsvarar socialbidraget och de övriga får en statligt finansierad utvecklingsersättning på 1 967 kronor i månaden. Detta motsvarar studiebidraget för reguljära studier.

9Den genomsnittliga ersättningen för de deltagare i utvecklingsgarantin som får inkomstrelaterad ersättning från A-kassor är i diagrammet genomsnittet inom ett intervall. Det är alltså möjligt att den faktiska snittersättningsnivån ligger något över eller under den här redovisade.

En majoritet av kommunerna är missnöjda med att det finns tre olika ersättningsformer till ungdomar som deltar i utvecklingsgarantin10.

Enligt Statskontorets rapport tycks det som om ungdomar, som deltagit i utvecklingsgarantin, snabbare hittar ett arbete eller påbörjar en utbildning jämfört med andra långtidsarbetslösa ungdomar. Därtill framkommer i en rapport från Ungdomsstyrelsen att ungdomarna uppskattat kontakterna med kommunens handläggare och deras personliga engagemang.

Under senare tid har situationen för de långtidsarbetslösa ungdomarna förbättrats radikalt. Utvecklingsgarantin har bidragit till detta men är inte hela förklaringen. År 1993 var mer än 40 000 ungdomar långtidsarbetslösa mot drygt 3 500 vid utgången av år 1998. Detta avspeglar sig också i socialbidragskostnaderna som, enligt uppgifter från Socialstyrelsen, minskade med 8 procent under år 1998 jämfört med år 1997. Ett viktigt skäl till denna utveckling är att ungdomar sugs upp av en uppåtgående konjunktur.

Kunskapslyftet

Ytterligare en del av ungdomarnas förbättrade situation på arbetsmarknaden förklaras av kunskapslyftet. Enligt Skolverket deltog 143 000 personer i Kunskapslyftet i oktober 1998 vilket är en ökning med 23 200 från oktober 1997. Båda åren deltog ca 90 procent av dessa i gymnasial vuxenutbildning.

Enligt Skolverket11har 35 procent av eleverna det särskilda utbildningsbidrag som inrättats särskilt för programmet. De som kvalificerat sig för A-kassa kan få detta bidrag. Ytterligare 35 procent har finansieringen ordnad genom annat studiestöd eller studiemedel. Resterande 30 procent finansierar sina studier på annat sätt. I den sistnämnda gruppen finns personer som helt eller delvis är beroende av socialbidrag för att kunna bedriva studierna.

Personer med utländsk bakgrund

De som invandrade under 1950- och 1960- talen liksom i början av 1970-talet kom i första hand från de nordiska länderna och övriga Europa för att det svenska näringslivet behövde arbetskraft. De kom ut i arbetslivet direkt och hade i regel högre förvärvsfrekvens än den svenska

10Svenska Kommunförbundet, Utvecklingsgarantin – som kommunerna ser det, s. 15 ff.11Skolverket (1997).

befolkningen i motsvarande åldrar. Sedan dess har en successiv förändring skett. Från och med mitten av 1980-talet är det i huvudsak flyktingar och anhöriga från Östeuropa och tredje världen som invandrat. Dessa nya invandrargrupper har haft mycket svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Så var fallet trots 1980-talets högkonjunktur – och det accentuerades under 1990-talets lågkonjunk-tur. De utrikes födda har därmed sämre genomsnittsinkomster än de i Sverige födda och är i större utsträckning beroende av socialbidrag för sin försörjning. Detta gäller samtliga åldersgrupper.

Att invandrare har haft svårt att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden beror på flera faktorer. En sådan är naturligtvis den strukturomvandling som ägt rum såväl inom näringslivet som inom den offentliga sektorn och som medfört att många arbetstillfällen har försvunnit. En annan faktor är att invandrarnas kompetens inte alltid stämmer överens med arbetslivets krav. Ytterligare orsaker är ökade krav på arbetslivskompetens och allt högre krav på goda kunskaper i det svenska språket. Invandrare har heller inte samma sociala nätverk som svenskar i regel har. Dessutom har attityder hos arbetsgivare och i vissa fall även diskriminering försvårat för invandrare att få arbete.

Men skillnaderna är stora mellan olika invandrargrupper när det gäller etableringen på arbetsmarknaden. Arbetsmarknaden är bättre för dem som har gångbar utbildning och goda kunskaper i svenska men kärvare för äldre invandrare och invandrare med kort skolgång och bristfälliga kunskaper i svenska. Invandrare som kommer från kulturellt och geografiskt mera avlägsna länder har generellt sett sämre förankring på arbetsmarknaden.

På några decennier har Sverige genom invandring blivit ett land som präglas av kulturell och etnisk mångfald. Mer än 900 000 personer är födda utomlands. Av dessa har mer än 40 procent varit bosatta i Sverige 20 år eller mer. Ytterligare cirka 700 000 personer är födda i Sverige och har genom åtminstone den ena av sina föräldrar rötter även i ett annat land.

Äldre invandrare

De som invandrade till Sverige före mitten av 1970-talet och som i dag har uppnått pensionsåldern har i regel sin försörjning ordnad. Detta gäller i princip också dem som är s.k. konventionsflyktingar eller på annan grund betraktas som skyddsbehövande. Deras pensionsrätt regleras nämligen särskilt i lagen (1962:381) om allmän försäkring, 5 kap 7 §. Bestämmelserna innebär, att den som beviljats uppehållstillstånd och uppfyller vissa kriterier om bosättningstid i Sverige får

tillgodoräkna sig den tid han har varit bosatt i sitt tidigare hemland. Den som invandrar efter 65 års ålder får inte tillgodoräkna sig någon tid i det tidigare hemlandet.

Denna särskilda reglering gäller inte för personer som fått uppehållstillstånd i Sverige av humanitära skäl eller anhöriga som fått uppehållstillstånd av anknytningsskäl. För en del av dem är försörjningssituationen bekymmersam.

Särskilda regler gäller för EU-medborgare. Dessa innebär i princip att pensionsrätten följer med dem om de flyttar inom gemenskapen. Lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap medger att en utlänning som haft sin hemvist här i landet sedan fem år får ansöka om svenskt medborgarskap. Före år 1994, dvs. innan Sverige anslöt sig till EES, innebar svenskt medborgarskap också rätt till folkpension. Men i det nuvarande pensionssystemet krävs det 40 års vistelse eller 30 år med pensionspoäng i Sverige för full pension.

Diagram 2:3 Beslut om uppehållstillstånd för flyktingar och andra,

åren 1990 till 1997

0

5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 50000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Humanitära och anhöriga

Konvention och skyddsbehövande

Källa: Invandrarverket

En del invandrare i åldrarna 65 år och däröver har därför låg pension eller ingen pension alls. Som följd härav är mellan 9 000 och 10 000 personer i dessa åldrar helt beroende av socialbidrag för sin försörjning.

Allt fler äldre invandrare kan förväntas bli beroende av socialbidrag för sin försörjning till följd av att ett stort antal människor under 1990talet fått upphållstillstånd av humanitära skäl och som anhöriga (se diagram 2.3).

Det är inte rimligt att dessa personer ska vara hänvisade till socialbidrag för sin försörjning. Utredningen har också genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att finna ett alternativ till deras ekonomiska trygghet och återkommer till denna fråga i kapitel 14.

Ensamstående föräldrar med barn

De ensamstående föräldrarnas ekonomiska situation12har förvärrats under 1990-talet. Såväl problemen på arbetsmarknaden som nedskärningarna i välfärdssystemen har påverkat denna hushållstyp i hög grad. Men ensamstående föräldrar med barn är självfallet inte någon homogen grupp. Deras förhållanden varierar till följd av många andra faktorer än hushållstypen, t.ex. hur föräldrar uppfyller sitt ansvar vid skilsmässor och separationer Det finns tecken på att föräldrar, som nu separerar, tar ett större gemensamt ansvar för sina barn än tidigare.

En kartläggning13av alla socialbidragstagare i Stockholm mellan åren 1990 och 1995 visar att även de ständigt stigande bostadskostnaderna, vid sidan om den höga arbetslösheten, är en viktig förklaring till de höga socialbidragskostnaderna. Höga boendekost- nader drabbar naturligtvis de flesta grupper men ensamstående föräldrar torde vara särskilt utsatta.

Kommunala barnomsorgstaxors nivå och konstruktion kan också bidra till att arbete lönar sig dåligt för småbarnsfamiljer i allmänhet jämfört med den ekonomiska standarden vid arbetslöshet14. Många ensamstående föräldrar upplever detta. Det faktum att många är beroende av socialbidrag bidrar också till höga marginaleffekter.

Sannolikt utgör deltidsarbete i sig ett problem för de ensamstående föräldrarna. Många av dem arbetar i yrken där deltid snarare är regel än undantag, såsom inom vård och omsorg och handeln. Många gånger är det svårt att få ett heltidsarbete även om man vill ha det.

Att ensamstående föräldrar under 1990-talet har fått en försämrad ekonomisk situation och att utnyttjandet av socialbidrag har ökat stöds också av den studie som utredningen redovisat i delbetänkandet Ökade socialbidrag (SOU 1999:46).

12Socialdepartementet 1996.13Stockholms stad (1997).14Ds 1997:73.

2.3.2. Socialbidragen i Sverige, Finland, Australien och Storbritannien – en jämförelse

OECD utvärderade och jämförde under hösten 1995 socialbidragssystemen i Sverige, Finland, Storbritannien och Australien15. Med socialbidrag menar man i detta sammanhang det behovsprövade bistånd (kontant eller i annan form) som är inriktat på att tillgodose grundläggande behov hos individer och hushåll längst ner i inkomstfördelningen.

Mot bakgrund av systemens olika utformning och de socialpolitiska sammanhang som de ska fungera i ställer OECD tre övergripande frågor:

  • Hur väl fungerar systemet som yttersta skyddsnät för personer med svåra ekonomiska problem,
  • hur väl lyckas man undvika långvarigt bidragsberoende och
  • fungerar socialbidragssystemet på ett sammanhängande, effektivt sätt?

I samtliga länder syftar socialbidragen till att förebygga dels extrema svårigheter för dem utan andra resurser, dels social utslagning och marginalisering. Men utformningen av bidraget varierar mellan länderna. Australien och Storbritannien har statligt baserade system med generella regler medan Finland och Sverige har kommunala system med individuellt prövat bistånd.

Bidraget som yttersta skyddsnät

I alla fyra länderna fanns vid tiden för utvärderingen en tendens till att de sociala trygghetssystemen överbelastades genom att pensioner, bidrag och ersättningar överutnyttjades eller utnyttjades till ändamål som de inte var avsedda för. Detta gällde t.ex. sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna och förtidspension. Som följd ökade de sociala utgifterna så mycket att ersättningsnivåerna inte kunde upprätthållas. När då tydligare och snävare kriterier infördes för att berättiga till bidrag och ersättningar fick en del människor problem med sin försörjning och hänvisades till att söka socialbidrag. Kostnader överfördes på så sätt från de sociala trygghetssystemen till socialbidragen.

Frågan om hur man ska balansera kravet på en skälig levnadsnivå mot incitamenten att arbeta har diskuterats i samtliga länder. I Finland och Sverige hade man vid tidpunkten för utvärderingen centrala normer

15OECD (1998).

som tillämpades lokalt16. Behovsbedömningen är individuell och ett viktigt inslag i arbetet är att på olika sätt hjälpa den enskilde ur det beroende som socialbidraget kan skapa. Oftast behöver också människor socialbidrag under kortare tidsperioder.

I de centraliserade systemen är det ytterst parlamenten som bestämmer bidragsnivåerna. I Storbritannien är nivån knuten till konsumentprisindex och mycket låg (14 procent av genomsnittlig industriarbetarlön). I Australien följer nivån löneutvecklingen och är något högre, men ändå väsentligt lägre än i Finland och Sverige. I Storbritannien och Australien är ofta socialbidraget en betydligt mer permanent företeelse jämfört med Finland och Sverige.

OECD-gruppen konstaterar att den metod som Finland och Sverige använder har lett till en skälig levnadsnivå för dem som är beroende av socialbidrag. Man uttalar sig också till förmån för en socialbidragsnorm som innefattar alla normala, inklusive oregelbundna, utgifter, eftersom ansökan för enskilda utgifter verkar beroendeskapande och inte befordrar eget ansvar.

Att undvika långvarigt bidragsberoende

Alla fyra länderna rapporterade att alltfler, främst barnfamiljer och yngre arbetslösa, blev beroende av socialbidrag under lång tid. För att reducera det socialbidragsberoende som har sin grund i arbetslöshet tillämpar länderna olika strategier. I Sverige och Finland ligger tyngdpunkten på aktiva arbetsmarknadsåtgärder, som till en del används för att legitimera fortsatt arbetslöshetsunderstöd. Arbetsmarknadsåtgärderna används också för att överbrygga svackor i efterfrågan på arbetskraft genom att se till att de arbetslösa inte förlorar kontakten med arbetsmarknaden.

Storbritannien och Australien tillämpar i stället låga ersättningar och korta förmånstider för att skapa starka incitament hos den enskilde att så snart som möjligt få ett arbete igen. Skillnaderna är också stora mellan länderna när det gäller den andel av BNP som används för aktiva arbetsmarknadsåtgärder, i Sverige 3,1 procent och i Storbritannien 0,6 procent.

Men under 1990-talets krisår har det i såväl Sverige som Finland uppstått stora svårigheter att realisera det tänkande som ligger bakom den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Att många står utan ersättning från A-kassa har i hög grad ökat trycket på socialbidragssystemet.

16Den i Sverige numera lagstiftade riksnormen trädde i kraft den 1 januari 1998.

OECD-gruppens kommentar var att beredskapsarbete och AMU tenderar att mera bli en brygga mellan perioder av arbetslöshet än mellan jobb. Även om det är positivt att den som är arbetslös på detta sätt inte slås ut tvivlar OECD-gruppen på att överbryggningspolitiken kan behållas i längden.

Synen på inkomststöd till ensamförälderhushåll skiljer sig åt betydligt mellan Sverige och Finland å ena sidan och Storbritannien och Australien å den andra. Gemensamt för de senare är att de knappast förväntar sig att ensamma mödrar ska förvärvsarbeta. Australien har en särskild "ensamförälderpension" och även Storbritannien har särskilda stödsystem för ensamföräldrar. Dåligt utbyggd och dyr barnomsorg är också en barriär mot arbete.

En generell iakttagelse från OECD-gruppen är att arbetsmarknaden har förändrats så att lågutbildade personer har svårare att få arbete. Detta kräver mer intensiva åtgärder för att motverka att enskilda personers anställningsbarhet minskar vid långvarig arbetslöshet. Men gruppen tyckte sig se en tendens till att arbetsförmedlingarna lågprioriterade de svårplacerade.

Fungerar socialbidraget sammanhängande och effektivt?

Socialbidraget är det yttersta skyddsnätet. Frågan om att samordna olika program och åtgärder för att förbättra klienternas situation är då mycket viktig. Med utgångspunkt från bakomliggande orsaker till biståndsberoende urskiljer OECD-gruppen tre funktioner för socialbidraget; socialt behandlingsarbete, att ge stöd vid sökandet av arbete och inkomststöd. Det finns påtagliga skillnader mellan länderna när det gäller var tyngdpunkten ligger på dessa tre funktioner.

Finland och Sverige har av tradition i hög grad betonat de två förstnämnda. Socialbidragets lokala anknytning har då varit en garanti för en god kunskap om klientens situation och om bakomliggande förhållanden. I Storbritannien och Australien, där bidraget fördelas genom en nationell organisation, är däremot tonvikten lagd på att beräkna korrekta belopp och effektivt hantera utbetalningarna.

Men såväl i Finland som Sverige har systemet förändrat karaktär under 1990-talet på grund av den starka belastning som uppstått på socialbidraget till följd av arbetslösheten. Den grupp där ekonomiska problem bara var en del i en mer omfattande social problematik har ersatts av en majoritet klienter utan sociala problem men med behov av stöd till sin försörjning och i viss utsträckning hjälp att söka arbete.

I en kritisk analys av hur socialbidragssystemen fungerar i dessa länder pekar OECD-gruppen på flera brister. En sådan är att social-

bidragen används som tillägg till otillräckliga socialförsäkringar. Man menar att detta tenderar att urholka socialförsäkringarnas funktion samtidigt som man skapar "fattigdomsfällor" genom 100 %-iga marginaleffekter för en allt större del av befolkningen.

OECD-gruppen menar också att administrationen av socialbidragen borde samordnas med administrationen av socialförsäkringen, åtminstone för dem som bara behöver ekonomiskt bidrag. Vidare är man kritisk till att socialförvaltningarna tenderar att dubblera verksamhet som bedrivs på annat håll, främst arbetsförmedlingen. Gruppen menar att detta är en följd av att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i hög grad styrs av arbetslöshetsförsäkringens utformning. Åtgärderna sätts in för att kvalificera dem med försäkring till förlängd ersättning. De som står utan försäkring blir också utan åtgärder och socialtjänsten tvingas träda in. Men socialtjänsten prioriterar i sin tur åtgärder som ger klienter möjlighet till A-kassa eller arbetsmarknadsutbildning. Strävan blir snarare att minska socialbidragen än att minska bidragsberoendet. Rehabilitering är ett annat område där OECD-gruppen pekar på dubbelarbete, övervältring och dåligt samarbete.

Generellt sett anser OECD-gruppen att den institutionella strukturen på detta område är komplex och svåröverskådlig. Det finns både många nivåer och många institutioner som arbetar parallellt. Det är svårt att ange vem som egentligen är ansvarig och det finns en tendens att skjuta över ansvaret mellan olika myndigheter. Eftersom så många instanser är involverade riskerar man att tappa bort det överordnade syftet; att ge bistånd så snabbt som möjligt för att ge så många som möjligt hjälp till självförsörjning.

2.3.3. Socialbidragen och arbetskraven – en internationell utblick

USA

År 1994 lade USA:s president fram ett genomgripande reformförslag för socialbidragssystemet. Förslaget, som utgick från fortsatt federal reglering, innebar att villkoren för bidrag skärptes. Bland annat föreslogs att bidraget skulle skäras ned eller upphöra om en person t.ex. inte var beredd att delta i utbildningsprogram m.m. och att fäder inte skulle slippa undan sitt ekonomiska ansvar lika lätt som tidigare. Åtgärder för att minska antalet tonårsgraviditeter skulle stärkas och unga mödrar skulle inte automatiskt få ökade bidrag om de fick ytterligare ett barn. Förslaget föll i kongressen.

I november 1994 fick republikanerna majoritet i kongressens båda kamrar. I kraft av sin majoritetsställning drev republikanerna hårt kravet på en radikal socialbidragsreform. Under våren 1996 lade presidenten två veton mot förslaget, men när det en tredje gång hamnade på hans bord skrev han under den lagstiftning som nu gäller "The Personal Responsibility and Work Opportunity Act (PRWOR)". Vissa delar av reformen trädde i kraft oktober 1996 medan andra genomfördes successivt under budgetåret.

Ett utmärkande drag i det nya regelverket är en långtgående delegering till delstaterna och ökad flexibilitet såväl på federal som på delstatsoch lokal nivå. Dessutom finns det inte längre någon federalt garanterad kontantutbetalning till behövande.

Varje delstat tilldelas en viss summa pengar (block grant). Delstaterna får utforma åtgärderna på det sätt som passar lokala förhållanden, men de ska uppfylla vissa mål. Det finns också en federal bestämmelse om tak för kontantutbetalningar. Den innebär att socialbidrag som kontantutbetalning inte får ges mer än 60 månader (5 år) under en persons hela levnad. Dispens kan ges för högst 20 procent av samtliga fall.

Delstaterna ska också under en sexårsperiod få en ökande andel av bidragstagarna över från bidrag till arbete. Perioden börjar år 1997 då kravet på övergångar är 25 procent och avslutas år 2002 då kravet är 50 procent för familjer med endast en förälder. Målsättningen är ett snabbt tillträde till sysselsättning, "from welfare to work". Arbetsvillkoret är obligatoriskt. För bidragstagare som vägrar delta i arbetsmarknads-program eller dylikt minskas bidraget med 25 procent. Under vissa betingelser kan det dras in helt och personen i fråga stryks från listan över berättigade personer.

Delstater som inte lever upp till målsättningarna drabbas av sanktioner. Om t.ex. en delstat fortsätter med kontantutbetalning till personer som fått bidrag i mer än 60 månader reduceras delstatens anslag från federala medel med 5 procent årligen.

Organisationen för bl.a. socialarbetare anser att tiden är för kort för att kunna utbilda personal till att fylla inte bara sin traditionella roll utan också rollen som arbetsförmedlare. Inga medel har heller öronmärkts för utbildning och budgeten är stram. Kontrollverksamhet av olika slag ökar också.

Krav på aktivering i Danmark och Norge

Socialtjänstlagens krav på aktivering för rätt till socialbidrag har sin motsvarighet i socialtjänstlagstiftningen i Danmark och Norge. Men i dessa länder infördes kravet på aktivering tidigare än här, varför det finns några studier som belyser vilka effekter ett sådant krav kan få.

I Danmark infördes år 1994 den lag (Lov om kommunal aktivering), som kräver av kommunerna att de ska erbjuda arbetslösa relevant aktivering. Den enskilde som får ett sådant erbjudande har inte rätt att tacka nej till detta. Om han eller hon gör det kan socialbidraget dras in.

Två danska forskare har studerat17hur lagen har fungerat. Det övergripande intrycket är positivt. Forskarna menar, att lagen tycks ha fungerat väl och accepteras av såväl handläggare som de som söker bidrag. Handläggare som har intervjuats svarar att de bara ibland använt sig av möjligheten att dra in biståndet. Sökande, som har intervjuats, har inte givit uttryck för att de känner sig kränkta eller att de egentligen känt sig tvingade. De har upplevt att de erbjudanden de har fått är relevanta.

Det finns en stor spännvidd i den faktiska aktiveringen. Ett fåtal har lyckats få en placering i det privata näringslivet. Å andra sidan finns de som i stort sett bara "visar sig för att trycka på en knapp". Relevant aktivering är med andra ord ett mycket vitt begrepp, som man tolkar med mycket stor hänsyn till den enskildes förutsättningar.

I en norsk studie18beskrivs de norska erfarenheterna av krav på aktivering för socialbidrag. I samband med en muntlig presentation av rapporten gjorde författaren till rapporten följande observationer:

För det första – det kommunala självstyret är starkt i Norge. Det har inneburit att statens styrning varit svag. Exempelvis har man inte angett några exakta åldersgränser för personers inblandning i olika kommunala projekt.

Den andra observationen gäller kraven på aktivering. De fungerar som ett sätt att stänga ute människor. En del människor avstår hellre från socialbidrag än att komma in i den aktiveringshantering som de kan riskera att hamna i.

En tredje observation var att en del kommuner har kommit att använda dessa personer som billig arbetskraft. Det förekommer exempelvis att människor arbetar full arbetsvecka för 25 kronor i veckan sida vid sida med personer som har vanliga anställningar. Det har också visat sig att utvecklingen av socialbidrags-kostnaderna i den här typen av kommuner har varit lägre än i andra kommuner.

17Aktivering og tvang, Center for Forskning i Socialt Arbejde.18

L ídemel, Pisken i arbeidslinja, 1997.

2.4. Individ- och familjeomsorgen

Individ- och familjeomsorgen (IFO) är ett begrepp utan egentlig förankring i socialtjänstlagen. Det används ofta för att definiera ett programområde till grund för socialtjänstens budgetering och planering vid sidan av begrepp som äldreomsorg, handikappomsorg och administration. Innehållet i området är inte entydigt. Men det har en kärna som består av följande uppgifter/verksamheter:

  • socialbidrag (budgetrådgivning och försörjningsfrågor)
  • förebyggande arbete i förhållande till barn, ungdom och missbruk
  • barn- och ungdomsvård
  • missbrukarvård
  • råd, stöd och vård till familjer
  • familjerätt (faderskap, vårdnad, umgänge, adoption)
  • familjerådgivning.

IFO står alltså i princip för det som innan socialtjänstlagen trädde i kraft reglerades i socialhjälpslagen (exklusive dess regler om ålderdomshem etc.), barnavårdslagen och nykterhetsvårdslagen. I vissa kommuner har man valt att inom ramen för IFO också svara för t.ex. omsorg om fysiskt och psykiskt funktionshindrade.

Insatserna har olika karaktär. De kan syfta till att ge skydd, råd, stöd och olika former av bistånd inklusive försörjningsstöd till enskilda. Men de kan också gälla service och förebyggande arbete på individ- och gruppnivå och genom mera allmänt inriktade insatser. Uppgifter av myndighetskaraktär och på individnivå (klientnivå) dominerar.

Handläggning av socialbidrag är en viktig och volymmässigt stor del av arbetet inom IFO. Socialbidragens utveckling under 1990-talet har redovisats i avsnitt 2.2 och frågan återkommer i kapitel 7.

2.4.1. Barn och ungdom

  • 22 procent av Sveriges befolkning är barn i åldrarna 0–17 år (1,9 miljoner)
  • 75 procent av barnen lever tillsammans med båda sina föräldrar (1,4 milj.)
  • 16 procent av barnen lever med en ensamstående förälder (300 000)
  • 23 procent av barnen har invandrarbakgrund (450 000)
  • 72 procent av barnen 1–6 år deltar i någon form av förskoleverksamhet (500 000)
  • 55 procent av de yngre skolbarnen deltar i någon form av skolbarnomsorg (180 000)
  • 1,4 procent av barnen är föremål för åtgärder inom socialtjänsten (28 000)

Källa: Socialstyrelsen Statistik Socialtjänst 1998:5

Socialnämnden har enligt 12 § SoL skyldighet att verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden. Nämnden ska också i nära samarbete med hemmen främja barns utveckling. Till detta kommer ansvaret för skydd för och stöd till barn och ungdom som far illa eller riskerar att utvecklas ogynnsamt. Detta ansvar är tydligt i SoL. Reglerna om socialtjänstens utredningsskyldighet och medverkan till att underåriga får god vård och fostran, men också SoL:s bestämmelser om anmälan om misshandel m.m. mot underåriga är centrala i dessa sammanhang.

Bestämmelserna om anmälan i 71 § SoL innebär dels att var och en som får kännedom om att en underårig. t.ex. genom misshandel, blir utsatt för fara för sin hälsa eller utveckling, bör anmäla detta till socialnämnden, dels en skyldighet för myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdomar, andra myndigheter inom hälso- och sjukvård och socialtjänst, samt anställda hos sådana myndigheter att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Skyldigheterna gäller även för de som är verksamma inom motsvarande verksamheter på det privata området. Socialtjänsten har det formella ansvaret för att utreda och agera till skydd för underåriga.

Stöd som socialtjänsten ger ska bygga på principen om självbestämmande. Det innebär alltså att den enskilde ska acceptera och samtycka till stödet i fråga. Men för att skydda ett barn eller en ungdom måste i vissa fall socialtjänsten gripa in utan att den enskilde ger sitt samtycke. I sådana fall kan inte SoL tillämpas utan lagstöd får sökas i LVU. I denna lag finns särskilda regler om vård av unga i vissa fall.

Under 1990-talets första hälft fick ca 28 000 barn per år i vårt land bistånd från socialtjänsten. Drygt två tredjedelar av barnen placerades utom hemmet för kortare eller längre tid. Under år 1997 berörde 31 000 av socialtjänstens insatser barn och ungdomar. Cirka 18 000 av dessa insatser innebar kontaktfamilj. År 1996 var motsvarande siffror 30 000 insatser till barn och ungdomar av vilka ca 17 500 gällde kontaktperson/-familj. Efterfrågan på kontaktfamiljer har ökat kraftigt under 1990talet. Det är också en insats som i allt större utsträckning används vid svårare ärenden.

Brister i dokumentation, utredningar och utvärderingar av metoder i socialt arbete innebär att det är mycket svårt att bedöma effekterna av socialtjänstens insatser. Det finns också få undersökningar som belyser utfallet av socialtjänstens individinriktade åtgärder för de barn och ungdomar som aktualiserats på grund av att de riskerar att utvecklas ogynnsamt.

2.4.2. Vuxna med missbruksproblem

  • Minst 3 300 personer vistas i hem för vård eller boende (HVB).
  • Cirka 3 000 av dessa vistas där frivilligt med stöd av SoL (övriga tvångsintagna enligt LVM).
  • Åldersgrupperna 30–49 år dominerar såväl bland de som vårdas frivilligt som bland de tvångsvårdade
  • Den genomsnittliga vårdtiden för den som vårdas med stöd av LVM är 124 dagar, längre för kvinnor (139 dagar) än för män (117 dagar).
  • En femtedel av de frivilligt vårdade är kvinnor (39 procent av de tvångsvårdade).
  • 47 procent av antalet LVM-ansökningar avser missbruk av alkohol, 30 procent avser missbruk av narkotika och 19 procent missbruk av alkohol och narkotika.

Källa: Socialstyrelsen Statistik 1998:5 – Insatser för vuxna missbrukare i hem

för vård eller boende/HVB 1997

Ovanstående uppgifter gäller institutionsvård, dvs. vård i s.k. hem för vård eller boende. Sådan vård utgör bara en femtedel av socialtjänstens insatser för vuxna missbrukare. Någon samlad officiell statistik om insatserna i öppen vård har inte funnits före år 1998, men fr.o.m. detta år kommer det att finnas vissa sådana uppgifter.

Socialnämnden ska aktivt sörja för att den enskilda människan med missbruksproblem får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån sitt missbruk (11 § SoL). I förarbetena till lagen framhålls att socialtjänstens insatser i detta arbete ska präglas av en erbjudande attityd. Vård och behandling ska så långt möjligt ges i frivilliga former och med hänsyn till individens självbestämmande.

Samtidigt som den ekonomiska situationen för kommunerna blivit kärvare och kraven på effektivitet ökat har det skett stora förändringar inom kommunernas missbrukarvård. Det är uppenbart att utvecklingen går mot allt mindre institutionsvård till förmån för öppenvård, framför-

allt när det gäller personer som missbrukar alkohol19. När det gäller personer som missbrukar narkotika eller som har ett blandmissbruk är tendensen svagare.

Utvecklingen mot mindre institutionsvård till förmån för olika former av öppenvård kan ha flera orsaker. Till del kan den handla om värdering av resultat i institutionsvård och utveckling av metoder i öppenvård. Men utvecklingen av den kommunala ekonomin kan också ha spelat in. Frågan fick ökad uppmärksamhet i samband med den ändring i SoL som trädde i kraft den 1 januari 1998. Den innebär att den enskilde numera inte kan överklaga valet av insats med förvaltningsbesvär. Men det bör också påpekas att det före lagändringen var få domar i länsrätterna som rörde biståndsansökningar om missbrukarvård20.

Den forskning som hittills finns ger också stöd för att öppenvårdsinsatser är att föredra i de flesta fall. En expertgrupp knuten till Centrum för utvärdering av socialt arbete vid Socialstyrelsen har publicerat en översikt över kunskapsläget om alkoholvårdens behandlingseffekter. Det framgår bl.a. att det inte finns någon enskild behandling som leder till goda behandlingsresultat för alla dem som missbrukar alkohol. Men gruppens slutsats är ändå att institutionsvård bör reserveras för dem som av medicinska, psykiatriska och sociala skäl inte kan tillgodogöra sig behandling i öppna former. De personer som har missbrukat alkohol under lång tid och som har ett svagt nätverk bör, i stället för institutionsvård, erbjudas en kombination av insatser i öppna former, t.ex. skyddat boende, kvalificerad dagverksamhet och hemtjänst.

2.4.3. Service, rådgivning och stöd i nya arbetsformer

Vid sidan av den formella myndighetsutövningen har socialtjänsten i uppgift att svara för upplysningar, råd och stöd till enskilda som behöver det. För att skilja dessa insatser från myndighetsutövningen diskuteras dessa insatser i det fortsatta under begreppet "service", även om begreppet ibland även används för att täcka in insatser inom hemtjänst etc. Med service avses här stöd och hjälp som enskilda personer kan få utan krav på utredning och biståndsbedömning, med en begränsad dokumentation och om man så önskar även anonymt.

Exempel på verksamheter som traditionellt har drivits som service är information och rådgivning, alkoholrådgivning och familjerådgivning, liksom service via s.k. medborgarkontor. Även familjecentraler, familje-

19SoS-rapport 1998:3.20SoS-rapport 1996:13.

terapi och kuratorsverksamhet har i vissa kommuner organiserats som service.

Många kommuner söker i dag nya och mer effektiva former för det sociala arbetet. I regel strävar man då efter att bättre än hittills ha det erbjudande förhållningssätt som enligt förarbetena till SoL skulle prägla socialtjänsten. Man vill på så sätt också stimulera och motivera enskilda personer att självmant och på ett tidigare stadium söka stöd när de behöver det. Dessa verksamheter kan utformas på olika sätt. I vissa fall upplever man att den nuvarande lagstiftningen lägger vissa hinder i vägen för att förnya arbetssättet, medan man på andra håll inte ser några sådana hinder.

Utredningen vill kort redovisa några exempel på dessa nya arbetsformer inom individ- och familjeomsorgen.

Exemplet Familjehus, Göteborgs kommun

En av flera olika verksamheter i Göteborgs kommun för att utveckla det sociala arbetet är Familjehusverksamheten i Örgryte. I slutet av 1980talet börjande man i Örgryte, som är en av 21 stadsdelar i kommunen, att förändra ett alternativt boende för missbrukare mot mer öppenvårdsinsatser.

Detta innebar att man i Örgryte inrättade ett familjehus för barn, ungdomar och familjer. Från stadsdelsledningen lade man stor vikt att få personal med olika utbildningsbakgrund och skilda erfarenheter.

Behandlingsassistenter kompletterar socialsekreterare i det sociala arbetet och är en central del i den förändring som skett. Att komma ut från den kommunala administrationsbyggnaden var en viktig del. Kommunalhusen är fyllda med "klientmarkörer" – korridorer som varje meter markerar makt – maktlöshet. Men en reell förändring av mötet mellan den enskilda individen som behöver stöd och socialarbetaren kräver också en attitydförändring hos den senare. En attitydförändring som innebär att man slutar leta problem och koncentrerar sig på den enskildes resurser.

Man urskilde tre faktorer som nödvändiga för att åstadkomma en förändring:

  • kärlek i betydelsen tillit och bekräftelse; att bli sedd, hörd och förstådd,
  • en störning eller utmaning; ett nytt perspektiv,
  • reflektion; tid för yttre och inre samtal.

Utgångspunkten för arbetet har varit och är: "Vad önskar Du Dig som klient av oss". En följd av detta är att man inte arbetar så mycket med

grupper. Man har inte velat skapa nya "boxar" för människor som redan har svårigheter att passa in i befintliga "boxar". Men man använder sig också av gruppen som arbetsform när det anses relevant och svara mot behoven hos enskilda.

Behandlingsassistenternas tid fördelas ungefär lika mellan individkontakter och sådana aktiviteter som lägerverksamhet, vara på fritidsgården, ute med närpolisen osv.

Socialsekreterarna har märkt en påtaglig förändring av sin arbetssituation. Anmälningarna från barnavårdscentral och skola har minskat kraftigt. I stället har antalet ansökningar om stöd ökat. Ibland har de förmedlats av barnavårdscentralen. Men socialsekreterarna har också ändrat förhållningssätt vid anmälningar. "Vi proffs talar inte om någon som inte är närvarande" och ber anmälaren att ställa upp på ett möte tillsammans med den som anmäls och beskriva vad det är som gjort anmälaren orolig. Ofta ställer anmälaren upp på detta. På så sätt slipper man problemen med andra- och tredjehandsuppgifter.

När t.ex. ett barn är föremål för utredning erbjuds dessutom föräldrarna att vara med när socialsekreterarna sedan träffar och intervjuar t.ex. lärare eller barnstugepersonal.

I Örgryte arbetar man också mycket med nätverk. Man har också vid socialförvaltningen förändrat sin jour och sitt mottagande av dem som söker stöd. Inom två dagar ska man ha samlat ett nätverk kring den familj som upplever att situationen är akut.

En noggrann uppföljning och utvärdering har gjorts som berör fem familjer och fyra ungdomar. Klienterna har upplevt att de har kunnat påverka insatsen, att de har mötts med respekt och att socialarbetarnas strävan har varit att ge hjälp till självhjälp.

Sammanfattningsvis har man som socialarbetare "tänkt om". Utgångspunkten är att lösningen finns hos människor själva. Socialarbetarnas roll blir då att finna och stärka den enskildes resurser i stället för söka problem och att skapa sammanhang där förändring är möjlig

De ekonomiska aspekterna har också belysts vid uppföljningen och utvärderingen. Resultatet är att verksamheten "lönar sig". Besparingen på uppskattningsvis 2,1 miljoner kronor på 1,5 år täcker kostnaden för behandlingsassistenterna. I oktober 1997 beslutade också stadsdelsnämnden att permanenta verksamheten.

Exemplet Sala kommun

Sala kommun har 22 000 invånare. Staden har en tradition som vårdstad och stor tilltro till institutionella lösningar. Nästan en tredjedel av invånarna arbetar inom vård och omsorg. Den kommunala ekonomin är ansträngd.

Det förändringsarbete som omsorgen i Sala inledde år 1995 har sin bas i Agenda 21 – Sala är en ekokommun. Trygghetsbegreppet och hur detta kan förändras utifrån ett "underifrånperspektiv" är en central utgångspunkt.

Vad man ville förändra var den brist på samsyn och gemensamma mål som präglade individ- och familjeomsorgen. Socialsekreterarna upplevde sig som administratörer för sociala problem och fungerade som brandkår för akututryckningar. De ville heller inte uppfattas som hotfulla och repressiva myndighetsföreträdare.

Socialarbetarna har ändrat sitt arbetssätt mot ett mer konsultativt, systeminriktat och flexibelt sådant. Här finns en tilltro till människors egna resurser – inte problem- och resursfixering. Att hjälpa och stötta på plats kan t.ex. förhindra en placering på skoldaghem. Detta arbetssätt har lett till färre elevvårdsärenden och mer handledning till lärarna. Samverkan med föräldrarna är en central i det sociala arbetet med barn och ungdomar. En familjebehandlingsenhet har inrättats.

Det förändrade arbetssättet medför flera fördelar. Socialtjänsten kommer in i ett tidigare skede och människor behöver inte bli "ärenden". Socialarbetarna kan arbeta som stöd för andra nätverk och ökad tillgänglighet skapar öppenhet. Mindre av det sociala arbetet sker i form av myndighetsutövning och mer som service till kommuninvånarna.

Exemplet Områdeskuratorer i Mikael KDN m.fl., Örebro kommun

I slutet av 1980-talet genomfördes en omorganisation av socialtjänsten i Mikael kommundel i Örebro. Skola och barnomsorg fördes samman under en chef, liksom äldreomsorgen och IFO. Omorganisationen banade väg för en uppdelning av IFO i en enhet med inriktning på myndighetsutövning och en med inriktning på rådgivning och stöd.

Arbetet fördelades mellan socialsekreterarna så att ungefär hälften kom att ägna sig åt ärenden som innebär myndighetsutövning, dvs. ärenden som kräver någon form av formellt beslut och som föregås av utredning. De övriga skulle helt och hållet ägna sig åt rådgivning och stöd genom sitt arbete som s.k. områdeskuratorer. Dessa kuratorer har det sammanhållande ansvaret för det s.k. öppenvårdsprogrammet, som

kan omfatta allt från enskilda stödsamtal till mer omfattande grupprådgivning.

Fem kommundelar i Örebro har senare gått samman och bildat en större arbetsenhet för myndighetsutövning. Enskilda personer som behöver socialtjänstens stöd informeras noggrant om skillnaden mellan råd och stöd å ena sidan och bistånd å den andra.

Utgångspunkten för områdeskuratorernas arbete är att möta människor med respekt. Det är den enskilda individen som definierar problemet. För att främja bra möten med de som söker stöd är områdeskuratorernas lokaler inte lokaliserade till kommundelskontoret.

Arbetet omfattar rådgivning, information, behandling och familjekonsultation. Kuratorerna sysslar inte med att utreda eventuellt behov av ekonomiskt bistånd eller annat bistånd. När det blir fråga om sådana insatser hänvisas den som behöver stöd till avdelningen för socialbidrag och övrig myndighetsutövning.

Områdeskuratorerna dokumenterar heller inte sina kontakter med enskilda personer enligt regler i SoL. Frågan om hur anteckningar bör föras för att dokumentera verksamheten har diskuterats med tillsynsmyndigheten. Under hand har också träffats överenskommelse med länsstyrelsen om att löpande anteckningar kan föras, men att de kastas när kontakten avslutas. Om den enskilde behöver stöd som kräver ett beslut av socialtjänsten, dvs. avdelningen för myndighetsutövning, kan den enskilde och kuratorn komma överens om att dokumentationen överförs dit.

Erfarenheterna av områdeskuratorernas arbetssätt är positiva. De kommer i kontakt med människor i deras "hemmiljö" och på ett tidigare stadium än förr. De kan också på ett bättre sätt utnyttja resurserna i kommundelen och samverkan mellan aktörerna har blivit bättre.

2.4.4. Några andra utvecklingslinjer

Några intressanta iakttagelser från individ- och familjeomsorgen under 1990-talet är enligt utredningen följande:

  • I många kommuner har kravet på ekonomiska besparingar haft till följd att andra kommunala nämnder "abdikerat" från arbete med och ansvar för sociala och förebyggande insatser. Det handlar t.ex. om neddragning av elevkurativa insatser inom skolan och nedläggning av fritidsgårdar och andra omprioriteringar inom kultur- och fritidssektorn. Socialtjänsten har därför i många kommuner kommit att stå ensam med ansvaret för förebyggande barn- och ungdomsvård. Samtidigt har även socialtjänsten haft en pressad ekonomisk situation och i många fall tvingats prioritera individinriktat arbete. Det

förefaller som om de allmänna och strukturinriktade insatserna, som var en viktig del i socialtjänstreformen, i stor utsträckning har fått stå tillbaka till förmån för individinriktade insatser.

  • Familjerådslag är en ny arbetsmetod i socialt arbete. Familjerådslag är det svenska namnet på en utrednings- och beslutsmodell, Family Group Conference, som utvecklades i Nya Zeeland i början av 1980talet. Sedan år 1989 är metoden där inskriven i lag. Familjerådslag är ett sätt att engagera och hjälpa familjer att ta ansvar för sina barn och ungdomar när omsorgen ifrågasätts. Familjen och släkten engageras och erkänns som en resurs för att förändra ett barns eller en ungdoms situation. De får bl.a. möjlighet att utan inblandning av myndighetsrepresentanter överlägga och utforma en handlingsplan. Under åren 1996 och 1997 deltog ett tiotal kommuner i Sverige i ett projekt om familjeråd rörande arbete med barn som organiserades av Svenska Kommunförbundet. Ytterligare ett antal kommuner deltar sedan 1998 i ett nytt projekt med inriktning på arbetet med ungdomar.
  • Socialtjänstlagens portalparagraf kompletterades år 1998 med en ny bestämmelse som syftar till att stärka barnens ställning inom socialtjänsten. När åtgärder rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnens bästa kräver. Bestämmelsen svarar mot artikel 3 i FN:s barnkonvention. Detta är ett område med behov av utvecklingsinsatser. I länsstyrelsernas årsredovisningar från år 1998 noteras att det är för tidigt att dra slutsatser om genomslaget för barnperspektivet. Men det noteras en positiv utveckling i arbetet med barnärenden, som är föremål för såväl metod- som kompetensutveckling.

2.5. Insatser för personer med funktionshinder

Tre omfattande reformer har genomförts under 1990-talet som i hög grad berör personer som har fysiska eller psykiska funktionshinder och personer med utvecklingsstörning; Ädelreformen, Handikappreformen och Psykiatrireformen.

2.5.1. Personer med utvecklingsstörning

Handikappreformen trädde i kraft den 1 januari 1994. Den innebär en ny och ändrad lagstiftning genom lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS). När det gäller omsorgen om personer med utvecklingsstörning ersatte LSS omsorgslagen (1985:568). Kommunaliseringsprocessen, som innebar att huvudmannaskapet för omsorgen om personer med utvecklingsstörning successivt överfördes från landstingen till kommunerna, hade då pågått sedan år 1991. Sedan den 1 januari 1996 är den genomförd i hela landet. Socialstyrelsen följde genomförandet och redogjorde bl.a. i samband med sin rapport om handikappreformen21för resultatet (tidigare redovisat till regeringen i november 1993 och april 1994). I en sammanfattande utvärdering av kommunaliseringen konstruerades kvalitetsmått för att studera förändringar mellan åren 1991 och 1995. Om de förändringar som skedde var en följd av kommunaliseringen eller av allmänna ekonomiska åtstramningar kan man inte avgöra, men på motsvarande sätt som för äldre personer med omvårdnadsbehov förefaller det som om resurserna i viss utsträckning koncentrerades till personer med mer omfattande funktionshinder och stödbehov. Generellt sett minskade dock inte omfattningen av stödinsatserna.

Men studien visar också att personer med utvecklingsstörning i dag är mer självständiga när det gäller att utnyttja allmän samhällsservice. Särskilt tydligt kan man se detta hos dem som flyttat från vårdhem till andra former av boende. De tycks också ha ökat sitt inflytande över sina levnadsvillkor, även om de som grupp betraktat fortfarande har ett begränsat inflytande över sitt vardagliga liv.

Genom införandet av LSS och upphävandet av omsorgslagen försvann alla principer om att det krävs särskilda samhällsordningar för personer med utvecklingsstörning. De är numera jämställda som medborgare och kommunmedlemmar. Under 1990-talet har mer än 6 000 personer flyttat från vårdhem och specialsjukhus till gruppboenden eller eget boende. Vid utgången av detta sekel ska alla vårdhem för personer med utvecklingsstörning ha avvecklats22.

21Socialstyrelsen, SoS-rapport 1997:4.22Prop. 1996/97:156, bet. 1997/98:SoU5.

2.5.2. Personer med fysiska funktionshinder

De handikappolitiska reformer som genomförts under senare år har i hög utsträckning varit inriktade på att förbättra det individuella stödet till personer med funktionshinder. LASS är ett utpräglat uttryck för detta. Stödet till enskilda individer har självfallet stor och avgörande betydelse men det har ibland fått kompensera brister i den generella utformningen och planeringen. Detta drabbar särskilt dem med fysiska funktionshinder.

En studie av rörelsehindrade personers levnadsförhållanden23tyder på att situationen år 1996 på många sätt såg ut ungefär som situationen år 1989. Personer med funktionshinder hade år 1996 fortfarande sämre levnadsförhållanden än befolkningen i övrigt. Men fler hade nära vänskapsrelationer och kontakt med grannar år 1996 jämfört med 1989. Fler gick också på bio och restaurang. Personer med insatser enligt LSS tycks i större utsträckning ha ökat sina fritidsaktiviteter än de som enbart har insatser enligt SoL. Det kan också vara värt att notera att en något högre andel av personer med rörelsehinder hade arbete år 1996 jämfört med år 1989, även om andelen förvärvsarbetande bland rörelsehindrade fortfarande var avsevärt lägre än bland andra personer.

Socialstyrelsen konstaterade i sin slutredovisning från uppföljningen av handikappreformen att den behöver tid för att slå igenom och att effekterna kommer att bli synliga först efter flera år. Men att stödet till personer med fysiska funktionshinder har utvecklats positivt under 1990talet är tydligt. Inom vissa områden är reformens positiva effekter uppenbara. Det gäller främst insatsen personlig assistans som för de fysiskt funktionshindrade otvetydigt inneburit ökad valfrihet, större inflytande och bättre livskvalitet. Stimulansbidragen för att utveckla habilitering och rehabilitering har också haft positiva effekter.

2.5.3. Personer med psykiska funktionshinder

Psykiatrireformen genomfördes år 1995. Rent faktiskt innebar den relativt få lagliga förändringar. Kommunernas tidigare ansvar enligt SoL är i princip oförändrat. Men två åtgärder bidrog i särskilt hög grad till att stödet till personer med psykiska funktionshinder i realiteten kom att reformeras. Den ena var att kommunerna fick betalningsansvar för personer som inte längre är i behov av psykiatrisk slutenvård, vilket gav kommunerna incitament att öka stödet till psykiskt funktionshindrade.

23Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1997:4, s. 202 f.

Betalningsansvaret ledde också till länsvisa överenskommelser om viss skatteväxling mellan landsting och kommuner

Den andra åtgärden var de stimulansmedel, totalt 1,2 miljarder kronor, som staten satsade åren 1995–97 för att underlätta reformens genomförande. De generella stimulansmedlen betalades ut när landsting och kommuner i respektive län träffat överenskommelse om en handlingsplan. Dessutom utgick särskilda stimulansmedel till fyra olika behovsområden.

Socialstyrelsen har haft i uppdrag att utvärdera psykiatrireformen. I de två första årsredovisningarna, åren 1996 och 1997, konstaterade man att reformen var kraftigt försenad. Detta berodde bl.a. på att de ekonomiska överenskommelserna mellan kommuner och landsting dragit ut på tiden. Dessutom konstaterade styrelsen att det saknas kunskap om personer med psykiska funktionshinder och deras behov av vård och stöd i öppna vårdformer. Man menade, att socialtjänsten borde inventera vilka psykiskt funktionshindrade som finns i respektive kommun och hur deras behov ser ut. Ett år senare hade 85 procent av alla kommuner gjort eller påbörjat sådana inventeringar.

Av Socialstyrelsens tredje årsrapport24från utvärderingen framgår att reformprocessen är igång och att ett stort antal sociala projekt har påbörjats. De är främst inriktade på samverkan, utbildning, rehabilitering och sysselsättning. Efter flera års kritik mot både socialtjänstens oförmåga att ge socialt stöd och psykiatrins tillkortakommanden i behandling och omhändertagande av personer med psykiska funktionshinder kan en förbättring nu skönjas. Människor som tidigare i stor utsträckning varit osynliga har blivit synliga. De inventeringar kommunerna har genomfört eller håller på att genomföra spelar stor roll i detta sammanhang. De bekräftar det stora behovet av stödinsatser inom framförallt områden som arbete, daglig sysselsättning, sociala kontakter och fritid.

Begreppet medicinskt färdigbehandlad är vagt och kan lätt missuppfattas. Jämfört med reformens första år är det naturligtvis färre som numera skrivs ut från sluten vård men de är betydligt yngre och har mer omfattande och sammansatta behov. Socialstyrelsen menar därför att begreppet medicinskt färdigbehandlad borde ersättas med något annat begrepp som tydligare beskriver andra vårdgivares fortsatta ansvar.

Stöd till arbete och yrkesinriktad rehabilitering är viktig för de psykiskt funktionshindrade. Men vem som har ansvaret för detta uppfattas som otydligt och berörda parter brister i samverkan Det viktigaste för många är att ha något meningsfullt att göra under dagen.

24Reformens första tusen dagar, SoS-rapport 1998:4.

Utgångspunkten för LSS är att lagen ska komplettera vad den enskilde får genom SoL och HSL. Men den fungerar inte alltid så. Hinder för detta är bl.a. handläggarnas begränsade kunskap om LSS och om psykiska funktionshinder, samt att insatser enligt denna lag ofta är centraliserade medan verksamheter enligt SoL är starkt decentraliserade. LSS förutsätter också att den enskilde själv tar initiativ till en ansökan. Detta kan missgynna de psykiskt funktionshindrade, som ofta behöver en företrädare som hävdar deras rätt. Insatser enligt LSS är inte alltid ändamålsenligt utformade för denna grupp.

Vuxna personer med funktionshinder har en lägre levnadsstandard än andra. Detta gäller i särskilt hög grad dem med psykiska funktionshinder. Om förändringarna av 6 § SoL, bl.a. genom införandet av 6 g §, medför att situation för psykiskt funktionshindrade förändrats är oklart. Det finns ännu inga studier om detta. Men företrädare för Riksförbundet för Social och Mental Hälsa, RSMH, uppger att tillgång till kontaktperson och ekonomiskt bistånd till t.ex. tandvård, förnyelse av bohag och kläder som förstörts eller behövs vid utflyttning från institutioner, tycks ha försämrats.

Även om psykiatrireformen bidragit till att förtydliga kommunernas respektive landstingens ansvar finns det fortfarande vissa oklarheter. Samverkan präglas också till viss del av intressemotsättningar både på ett strukturellt och kulturellt plan. Men den tycks fungera bättre i mellanstora kommuner än i storstäder och i de minsta kommunerna.

Socialstyrelsen är i sin utvärdering år 1998 försiktig i kritiken av psykiatrireformen. Man hänvisar bl.a. till de förseningar som varit, att de samlade effekterna kommer att bli synliga först efter flera år. Det är också svårt att bedöma vad som är effekter av reformen och vad som beror på strukturella faktorer i samhället.

I juni 1999 överlämnade Socialstyrelsen sin slutrapport från utvärderingen av psykiatrireformen25. Socialstyrelsen anser att reformen har haft otvetydiga positiva effekter. Socialstyrelsen noterar att psykiskt funktionshindrades situation i samhället I dag uppmärksammas mer, att stimulansmedlen har bidragit till en bred verksamhetsutveckling och att intresseorganisationerna är positiva och anger att den inslagna vägen är den rätta. Som positiva effekter anges också bl.a. att:

  • yngre medicinskt färdigbehandlade som flyttade ut från psykiatrisk slutenvård i reformens inledning ofta fått en bättre boende- och livssituation,
  • ungefär hälften av målgruppen har daglig verksamhet genom kommunens försorg,

25Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:1.

  • verksamhetsansvaret har blivit tydligare bl.a. genom att boendeformer, dagliga sysselsättnings- och fritidsverksamheter i hög omfattning har gått över till kommunerna,
  • att samverkan mellan främst socialtjänst och psykiatri har kunnat etableras på många håll och har fungerat bäst i medelstora kommuner. På en del håll har samverkan gett upphov till gemensamma policyprogram och
  • att verksamheter med personligt ombud och verksamheter för psykiskt störda missbrukare har varit lyckosammare och de personerna som ingått i verksamheterna har fått en bättre livssituation26.

Socialstyrelsen pekar ut tolv områden27där det fortfarande finns behov av utveckling för att reformen ska få de effekter som var avsedda:

1. Den enskildes inflytande skulle stärkas genom reformen, men psykiskt funktionshindrade personers möjligheter till delaktighet och inflytande är fortfarande eftersatta.

2. Reformen syftade till ökat stöd till anhöriga vilket för många är en förutsättning för ett liv utanför institutionerna.

3. I reformen förutsågs att många psykiskt funktionshindrade personer skulle kunna få sina behov tillgodosedda genom LSS, men många har svårt att få sådana insatser.

4. En viktig del i reformen var att psykiatrins och primärvårdens insatser skulle samordnas med sociala insatser t.ex. vid utskrivning från psykiatrisk slutenvård. Samverkan och vårdplanering vid dessa situationer fungerar dock fortfarande dåligt.

5. För en god verksamhetsutveckling behövs en aktiv, tydlig och sammanhållen tillsyn. Tillsynsverksamheten inom området pekar på vissa problem, men behöver också utvecklas.

6. I reformen betonas att psykiskt funktionshindrade personer med missbruk är en utsatt grupp och utvärderingen visar på att dessa har omfattande behov av ett samlat och samtidigt stöd vilket ofta saknas.

7. En god tillgång till primärvård, tandvård och psykiatrisk öppenvård är av största betydelse för målgruppen, men utvärderingen visar att det finns brister i både tillgång och tillgänglighet till hälso- och sjukvård.

8. Reformen utgick från att ett kommunalt betalningsansvar är bra både för samhällsekonomin och för enskilda vilket också utvärderingen visar. Kostnaderna för målgruppen är dock generellt fortfarande höga.

26Socialstyrelsen, a.a., s. 8 f.27Socialstyrelsen, a.a., s. 9 ff.

9. I reformen betonas att kamratstödjande verksamheter byggd på självhjälpsgrupper kan utgöra ett viktigt stöd. Utvärderingen visar att sådana verksamheter ger en bättre livssituation för den enskilde och är en viktig länk i rehabiliteringen. 10.I reformen betonas starkt betydelsen av rehabiliteringen och daglig sysselsättning, men behovet är långt ifrån tillgodosett och ett sammanhållet perspektiv på dessa frågor behövs. 11.Reformen poängterar behovet av kompetensutveckling. Utvärderingen visar att detta område behöver utvecklas, stimuleras och stärkas bl.a. genom ökad satsning på kommunal FoU verksamhet. 12.Reformen föreslår olika åtgärder för att ett mer samordnat samhällsstöd skall kunna erbjudas. Utvärderingen visar att det finns vägar för lokal samverkan som både ökar kvaliteten och minskar kostnaderna.

2.6. Äldreomsorg

Den s.k. Ädel-reformen, år 1992, innebar bl.a. att ansvaret för sjukhem med totalt ca 31 000 platser fördes över till kommunerna från landstingen och att ca 50 000 anställda bytte arbetsgivare. Genom reformen betonades de sociala inslagen i vården och omsorgen. En bra och anpassad bostad skulle göra det möjligt att bo kvar hemma, hålla uppe sina sociala kontakter och stärka den enskilda människans självbestämmande. Detta var ett grundläggande syfte. Ett annat var att få ett mer enhetligt och tydligt politiskt ansvar. Reformen hade också föregåtts av mer än ett decenniums diskussioner om vad som var landstingets ansvar i äldreomsorgen och vad som ankom på kommunerna att göra. Andra motiv var att uppnå ett bättre resursutnyttjande genom en enhetlig organisation och genom att likartade resurser samordnades.

En äldreomsorg med samordningsproblem

Ädel-reformen var genomgripande och innebar en kraftig omstrukturering av samhällets omsorger för äldre och personer med funktionshinder. Relativt omfattande resurser avsattes också för att under fem år följa upp och utvärdera reformen. Detta medförde bl.a. att intresset för äldreomsorgens innehåll och kvalitet stärktes kraftigt och kom i fokus på ett helt annat sätt än tidigare.

Samtidigt blev det tydligt att reformens syfte att samla ansvaret för långvarig service och vård till en huvudman inte till fullo fick avsedd effekt. Brist på samverkan mellan huvudmännen var en återkommande

kritik under Socialstyrelsens uppföljningsarbete. En stor del av diskussionen om äldreomsorgen under 1990-talet har handlat om problem med avbrott i vårdkedjor, brister i informationsöverföring mellan huvudmännen, brister i de medicinska insatserna, framför allt beträffande läkarinsatserna samt tveksamhet om det alltid är den enskildes bästa som avgör beslut om var och hur ett omfattande omvårdnadsbehov bäst tillgodoses m.m. Dessutom medför det delade ansvaret för rehabilitering, hjälpmedel och hemsjukvården fortsatta samordningsproblem.

De särskilda stimulans- och utvecklingsmedel regeringen lämnade budgetåret 1994/95 för att förbättra samverkan mellan huvudmännen i fråga om rehabilitering hade viss men inte bestående effekt. Enligt riksdagens beslut har också för åren 1997, 1998 och 1999 det generella statsbidraget till kommuner och landsting ökats med fyra miljarder kronor per år. Avsikten är att det generella statsbidraget vid utgången av år 2000 ska vara 16 miljarder kronor högre än det var år 1996. Såväl riksdag som regeringen har betonat att dessa medel främst ska användas för att förstärka och utveckla vården och omsorgen.

Krav på att utveckla kvalitetssäkringsarbetet

Brister i kvaliteten i de medicinska insatserna och i omvårdnaden inom den kommunala äldreomsorgen har återkommande uppmärksammats under uppföljningsarbetet. Detta föranledde redan hösten 1993 regeringen att ta initiativ till ett särskilt stimulansbidrag på 50 miljoner kronor, Ädel 50, för att stimulera kommunerna att utveckla kvalitet och säkerhet i den kommunala hälso- och sjukvården. Men i sin slutrapport från Ädelutvärderingen år 1996 bedömde Socialstyrelsen att vårdkvaliteten på sina håll inte nådde upp till en tillfredsställande nivå. Visserligen hade tillkomsten av den medicinskt ansvariga sjuksköterskan (MAS) inneburit att kommunernas kunskaper och medvetenhet om kraven på medicinsk kvalitet höjts men MAS:s insatser var inte tillräckliga för att säkra kvaliteten, menade man.

Regeringen gav i detta läge Socialstyrelsen i uppdrag att under åren 1997–2000 följa dels hur kvaliteten utvecklas i vården mot livets slut, dels belysa hur medicinska och omvårdnadsmässiga behov kan tillgodoses på ett värdigt, humanitärt och effektivt sätt vid vård i det egna hemmet.

I december 1997 respektive december 1998 överlämnade Socialstyrelsen sammanfattande rapporter från nämnda uppdrag. Det framgår bl.a. att kommunernas insatser för de äldre alltmer koncentreras till dem med störst hjälpbehov. Alltmer av vården och omsorgen ges i form av

medicinska eller omvårdsinsatser. Behovsbedömningarna blir allt striktare. Anhöriga och andra närstående får därmed ta ett större ansvar.

Socialstyrelsen menar också att det framförallt i hemvården men även i det särskilda boendet saknas resurser, kompetens och en ändamålsenlig organisation för att den enskilde som befinner sig i livets slut ska kunna erbjudas en god vård på ett tryggt och bra sätt.

Socialstyrelsen framhåller särskilt att landstingen inte lever upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar och att sjukvårdsinsatserna –vad gäller läkares medverkan – måste förstärkas kraftigt. Vidare menar styrelsen att ledningens ansvar måste göras tydligt och att det är en uppgift för MAS (sjuksköterska med ett särskilt medicinskt ansvar enligt 24 § HSL) att upprätthålla och utveckla verksamhetens kvalitet och säkerhet. Huvudmännen måste också träffa lokala överenskommelser och utveckla vårdprogram för att garantera trygghet och säkerhet i vården.

Enligt Socialstyrelsen är det av största betydelse att få till stånd en förstärkt och integrerad tillsyn inom äldreomsorgen – både vad gäller resurser och sanktionsmöjligheter. Socialstyrelsen har också tillförts medel för att kunna utöka sina regionala tillsynsenheter. Genom proposition 1997/98:113 Nationell handlingsplan för äldrepolitiken har länsstyrelserna och Socialstyrelsen fått ytterligare uppdrag och medel att förstärka och intensifiera tillsynen över vården av äldre och funktionshindrade. Härvid har också markerats att samordningen mellan tillsynen på socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens områden måste utvecklas vidare och förstärkas.

Behovet av medicinska insatser ökar

Behovet av medicinska insatser har ökat kraftigt, både i ordinärt boende och i särskilda boendeformer. Detta är delvis resultatet av demografiska förändringar, men också akutsjukvårdens omstrukturering har betytt mycket för de ökade kraven på kommunernas äldreomsorg. Möjligheterna att behandla äldre har förbättrats samtidigt som antalet vårdplatser har minskat och därmed har den genomsnittliga vårdtiden kortats.

Samtidigt har den medicinska och medicintekniska utvecklingen skapat förutsättningar för att personer med behov av avancerad sjukvård kan få sin omvårdnad och behandling i eget boende, dvs. i ordinärt boende eller i en särskild boendeform.

Sammantaget har detta ökat behovet av medicinska insatser i äldreomsorgen liksom behovet av en nära samverkan mellan äldreomsorgen och akutsjukvården. Kommunernas betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade ställer särskilda krav på dialog vid vårdplanering inför utskrivning och rutiner för informationsöverföring från slutenvården till

primärvården och kommunerna. Utformning av rutiner för informationsöverföring har varit en fråga som vållat en hel del diskussion och i viss mån kontroverser mellan huvudmännen. Socialstyrelsen har därför utfärdat föreskrifter och allmänna råd om informationsöverföring (SOSFS 1996:32).

Omvårdnad prioriteras före service

Sedan slutet av 1980-talet har antalet personer med hemtjänst minskat. Äldre med mindre omfattande omsorgsbehov och insatser som betecknas som service ges lägre prioritet än insatser till personer med omfattande omsorgs och omvårdnadsbehov. När service ges lägre prioritet innebär det t.ex. att hjälp med städning får klaras i privat regi eller ges med längre tidsintervaller, att matlagning ersätts med matlådor och att hjälp med inköp ordnas via hemkörning av varor i stället för med följeslagare till affären. Att tyngre omvårdnad prioriteras innebär bl.a. att medicinskt färdigbehandlade får förtur till särskilda boendeformer.

De personer som får enbart servicetjänster, dvs. tjänster som städning, matdistribution, inköp och klädvård, utgör närmare 37 procent av vårdtagarna. De förbrukar dock knappt fem procent av resurserna i hemtjänsten. Samtidigt utgör personer med stora omvårdnadsbehov en tiondel av vårdtagarna, men förbrukar mer än 40 procent av resurserna.

Alternativa driftformer

En viss utveckling mot alternativ drift av verksamheter inom den offentliga vården och omsorgen har skett under 1990-talet. Utvecklingen har varit särskilt stark inom äldreomsorgen. I många kommuner har driften av olika former av särskilda boendeformer (sjukhem, ålderdomshem och gruppboende) varit föremål för upphandling i konkurrens. Socialstyrelsen har i sin rapportering från Äldreuppdraget noterat en expansion av entreprenaderna inom äldreomsorgen. År 1997 fick 10,2 procent av de personer som bor i särskilt boende hjälp i enskild regi, medan motsvarande andel för dem som har behov av hemtjänst är 4,2 procent. Detta är i stort sett en fördubbling från år 199328.

28Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1998:9.

2.7. Socialtjänstens kostnader

Beskrivningarna i detta avsnitt baseras på ett uppdrag till Statskontoret som har redovisats i rapporten Socialtjänstens kostnader 1990–1997. Syftet med rapporten var att den skulle utgöra underlag för utredningens egna beskrivningar av kostnadsutvecklingen inom socialtjänsten och förslag till finansiering av den.

2.7.1. Totalkostnader åren 1990–1997

Socialtjänstens kostnader har ökat kraftigt under 1990-talet. Den främsta orsaker till detta är att kommunerna fått flera uppgifter inom äldreoch handikappomsorgen. Med socialtjänsten avses äldre- och handikappomsorg samt individ- och familjeomsorg, inklusive kostnader för mottagandet av flyktingar som finansieras av staten. Barnomsorgen ingår inte eftersom den numera tillhör utbildningssektorn.

Kostnadsutvecklingen för socialtjänsten redovisas i diagram 2.4 i två olika tidsserier. Den ena är SCB:s och den andra är Statskontorets framräknade serie.

Diagram 2.4 Socialtjänstens kostnadsutveckling i löpande priser

0 20 40 60 80 100 120

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

M il ja rde r K ro no r

SCB:s tidsserie

Statskontorets tidsserie

Källa: SCB och Statskontorets beräkningar

I serierna görs inga korrigeringar till följd av att socialtjänstens ansvarsuppgifter förändrats under perioden. Kostnaderna för kommunernas nya åtaganden för socialtjänsten under 1990-talet kan grovt uppskattas

till 33,5–35,0 miljarder kronor i 1997 års priser. De nya åtagandena är följande:

  • Åren 1991–96 fördes omsorger för psykiskt utvecklingsstörda över från landstingen till kommunerna.
  • År 1992 genomfördes Ädel-reformen.
  • Åren 1993–96 fördes anställda inom omsorgen för psykiskt utvecklingsstörda över från landstingen till kommunerna.

Orsaken till skillnaderna mellan serierna är att man i SCB:s serie inte har tagit hänsyn till att kostnadsbegreppet 1995 förändrades till att avse driftskostnader. Före detta år användes bruttokostnader som totalkostnadsbegrepp. I Statskontorets tidsserie har driftskostnader använts för hela perioden varför kostnaderna för 1990–1994 justerats ned något. Skillnaderna mellan de två serierna varierar mellan tre och fem miljarder kronor under denna period.

2.7.2. Äldre- och handikappomsorgens kostnader

Äldre- och handikappomsorgens kostnader har ökat kraftigt under 1990talet, se diagram 2.5. En stor del av ökningen beror på att kommunerna övertog verksamhet från landstingen i samband med Ädel-reformen 1992. Enligt våra grova beräkningar fördes verksamheter till en kostnad av 18,5–20 miljarder kronor i 1997 års priser över i samband med reformen.

Diagram 2.5 Äldre- och handikappomsorgens kostnader åren

1990–97. Basår 1997.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

M ilja r de r K r o no r

Löpande priser

Fasta priser

Källa: SCB och Statskontorets beräkningar.

Uppskattningsvis har kommunerna övertagit kostnader i storleksordningen drygt 12 miljarder kronor i samband med att man flyttat huvudmannaskapet för omsorgen för psykiskt utvecklingsstörda från landstingen till kommunerna.

År 1993 fördes kostnader motsvarande en dryg miljard kronor över från socialtjänsten till den enskilde i samband med att helinackordering ersattes med hyreskontrakt. Kostnaden försvann alltså från den kommunala redovisningen vilket gör att kostnadsuppgifter åren 1993–97 inte är fullt jämförbara med tidigare år.

Som följd av den nya lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) anställer kommunerna, sedan år 1994, personliga assistenter som till större delen finansieras av staten (via försäkringskassorna). Den totala kostnaden för de personliga assistenterna uppgick år 1997 till 3,8 miljarder kronor, vilket också ingår i redovisningen.

2.7.3. Individ- och familjeomsorgens kostnader

Kostnaderna för individ- och familjeomsorgen (IFO) innefattar socialbidrag inklusive socialbidrag till flyktingar, placering av unga och vuxna, missbrukarvård samt kostnader för mottagande av flyktingar. Dessa kostnader har ökat kraftigt under perioden. En stor del av ökningen står de ökade socialbidragskostnaderna för men även övriga kostnader har ökat i löpande priser. Kostnaderna för flyktingmottagandet ökade kraftigt fram till år 1995 för att sedan stadigt minska.

Socialbidragskostnader åren 1990–1997

En stor del av kostnaderna för individ- och familjeomsorgen utgörs av socialbidrag. I diagram 2.6 redovisas hur socialbidragskostnaderna har utvecklats under åren 1990–1997. Den översta kurvan visar kostnaderna i löpande priser. Den nedersta kurvan visar kostnaderna för socialbidrag till flyktingar i löpande priser. Mellan dem visas två fastprisserier för de totala socialbidragskostnaderna där den övre är framtagen med konsumentprisindex (KPI) och den undre med en alternativ metod.

När socialbidrag räknas om från löpande till fasta priser används i regel KPI som omräkningsvariabel (deflator). KPI antas spegla de faktiska prisökningarna för socialbidragstagarna. Den alternativa fastprisserie som Statskontoret har utvecklat syftar till att pröva antagandet.

Diagram 2.6 Socialbidragens kostnader åren 1990–97 i löpande och

fasta priser. Basår 1990

0 2 4 6 8 10 12 14

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

M il ja rde r K ro no r

T ot ala socialbidrag löpande priser T ot ala socialbidrag i fast a priser (alternat iv metod)

T ot ala socialbidrag i fast a priser (KPI) Socialbidrag t ill flyktingar i löpande priser

Källa: SCB och Statskontorets beräkningar

Den alternativa fastprisserien ska ses som en referensserie mot vilken KPI-serien kan jämföras. KPI-serien ligger just över referensserien vilket antyder att utvecklingen av ersättningsnivån för ett genomsnittligt socialbidragshushåll något överstigit KPI-ökningen under åren 1990– 1997.

2.7.4. Regional kostnadsutveckling

Statskontoret har i sin rapport redovisat den regionala kostnadsutvecklingen för individ- och familjeomsorg och dess delområden, för äldre- och handikappomsorg och för socialtjänsten totalt under åren 1990–1997. Kostnaderna, i kronor per invånare, redovisas på länsnivå och för kommungrupper.

Socialbidragskostnader

Socialbidragskostnaderna i kronor per invånare för län åren 1990 och 1997 framgår av diagram 2.7.

Diagram 2.7 Socialbidrag på länsnivå i kr/inv. Åren 1990 och 1997.

KR/INV 1990

KR /I N V 1997

Stockhol

Uppsala

Söderman

Östergöt

Jönköpin

Kronober

Kalmar

Gotland

Blekinge

Kristian

Malmöhus

Halland

Göteborg

Älvsborg

Skarabor

Värmland

Örebro

Västmanl

Kopparbe

Gävlebor

Västerno

Jämtland

Västerbo

Norrbott

400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000 2200 2400 2600

200 300 400 500 600 700 800 900 1000

Källa: Socialstyrelsen.

Socialbidragskostnaderna i t.ex. Västmanland år 1990 är ca 610 kr/invånare (den streckade lodräta linjen) och knappt 1 400 kr/invånare 1997 (den streckade vågräta linjen). I samtliga län har kostnaderna per invånare ökat i absoluta tal mellan åren 1990 och 1997.

Den heldragna linjen illustrerar ökningen av socialbidragskostnaderna för ett genomsnittligt län den aktuella perioden i relativa tal. Punkten för Älvsborgs län (se pilen i diagram 2.7) ligger på den heldragna linjen. Det betyder att den relativa kostnadsökningen för Älvsborgs län mellan åren 1990 och 1997 har varit densamma som för ett genomsnittligt län. Länspunkten för Göteborgs- och Bohuslän ligger över linjen. Det innebär att socialbidragskostnaderna har ökat relativt snabbare i detta län under 1990–1997 än vad som är fallet för ett genomsnittligt län. Omvänt har län som Jämtland och Västerbotten haft en relativt måttlig ökning av socialbidragskostnaderna.

Det framgår också att storstadslänen betalade ut mest socialbidrag per invånare såväl åren 1990 som 1997. Länen runt Mälaren och Östergötland har de näst högsta kostnaderna medan Norrbottens län har de

lägsta kostnaderna. Västerbottens län och Jämtlands län har haft den måttligaste kostnadsökningstakten av samtliga län.

Tänkbara förklaringar till dessa iakttagelser är att de flesta unga arbetslösa och flyktingar bor i storstadslänen. Det är också sannolikt att boendekostnaden har ökat snabbare i storstadslän än i glesbygdslän.

Av tabell 2.1 framgår vilka kommuner som haft den största ökningen respektive minskningen av kostnader i absoluta tal mellan åren 1990 och 1997.

Tabell 2.1

De 10 kommuner med största ökning respektive minskning av socialbidragskostnader i kr/invånare mellan åren 1990–1997. Absoluta tal.

Förändring 1990–1997

Förändring 1990–1997

Landskrona

2 165

Laxå

-447

Göteborg

2 133

Munkfors

-364

Norrköping

1 945

Bjurholm

-296

Malmö

1 938

Kälvinge

-264

Botkyrka

1 626

Åsele

-228

Helsingborg

1 545

Sorsele

-197

Örebro

1 384

Malå

-99

Stockholm

1 360 Skinnskatteberg

-87

Eskilstuna

1 352

Storfors

-72

Borlänge

1 317

Forshaga

-69

Källa: Socialstyrelsen.

Äldre- och handikappomsorgskostnader

Som nämnts innebar Ädel-reformen att verksamheter till en kostnad av 18,5–20 miljarder kronor flyttades från landstingen till kommunerna fr.o.m. år 1992.

År 1990 hade en majoritet av länen kostnader på 3 000–4 000 kronor per invånare för äldre- och handikappomsorgen, medan motsvarande kostnad år 1997 var 8 500–11 000 kronor per invånare.

Kostnaderna för äldreomsorgen är relativt jämnt fördelade mellan länen såväl år 1990 som år 1997. Stockholms län har dock den klart lägsta kostnaden 1990. Värmlands, Norrbottens och Västernorrlands län har såväl den snabbaste relativa kostnadsökningen under perioden 1990– 97 som de högsta kostnaderna år 1997.

Diagram 2.8 Kostnader för äldreomsorgen på länsnivå. Kr/inv 1990

och 1997.

KR/INV 1990

KR /I N V 1997

Stockhol

Uppsala Söderman

Östergöt

Jönköpin

Kronober

Kalmar

Gotland

Blekinge

Kristian

Malmöhus

Halland

Göteborg

Älvsborg

Skarabor Värmland

Örebro

Västmanl

Kopparbe

Gävlebor

Västerno

Jämtland

Västerbo

Norrbott

7000 8000 9000 10000 11000 12000 13000

2000 2500 3000 3500 4000 4500 5000

Källa: SCB:s Räkenskapssammandrag. Socialstyrelsens Jämförelsetal.

Det mönster som avtecknar sig i diagram 2.8 är att de mest befolkningsrika länen har relativt låga kostnader för äldreomsorgen, medan de till ytan större och mer glesbefolkade länen har högre kostnader (det är alltså omvänt jämfört med socialbidragskostnaderna).

Kostnader för socialtjänsten totalt åren 1990–1997

Med undantag av Västernorrland och Gotland är de totala socialtjänstkostnaderna mer jämnt fördelade än vad som är fallet med kostnaderna för äldreomsorgen.

Diagram 2.9 Kostnader för den totala socialtjänsten på länsnivå i

kr/inv. Åren 1990 och 1997.

KR/INV 1990

KR /I N V 1997

Stockhol

Uppsala

Söderman

Östergöt

Jönköpin

Kronober

Kalmar

Gotland

Blekinge

Kristian

Malmöhus

Halland

Göteborg

Älvsborg

Skarabor

Värmland

Örebro

Västmanl

Kopparbe

Gävlebor

Västerno

Jämtland

Västerbo

Norrbott

10000 10500 11000 11500 12000 12500 13000 13500 14000

3000 3500 4000 4500 5000 5500 6000 6500 7000

Källa. SCB:s Räkenskapssammandrag. Socialstyrelsens Jämförelsetal.

När kostnaderna för socialbidrag respektive äldreomsorg summeras för att belysa kostnaderna för socialtjänsten i sin helhet jämnas till viss del skillnaderna mellan storstadslänen och glesbygdslänen ut.

3. Nya förutsättningar – nya behov

I detta kapitel redovisas och diskuteras om några nya förutsättningar för socialtjänsten. Det handlar om internationaliseringen, den demografiska utvecklingen, förändringar i den regionala strukturen och nya förutsättningar för olika välfärdssystem.

3.1. Sverige – en integrerad del av Europa

3.1.1. EU-medlemskapet

Genom medlemskapet i den Europeiska unionen (EU) är Sverige skyldig att följa de regler som gäller inom EU. De grundläggande reglerna om arbetstagares fria rörlighet finns i Romfördraget. I artiklarna 48 och 52 finns bestämmelser som ger rådet rätt att besluta om åtgärder inom den sociala trygghetens område. Av stor betydelse är likabehandlingsprincipen, reglerad i artikel 6, som innebär ett förbud mot diskriminering på grund av nationalitet. Genom medlemskapet i EU är vi skyldiga att följa rådets förordningar. Två av dem, rörande arbetskraftens fria rörlighet och system för social trygghet, berör det område som utredningens uppdrag handlar om.

Arbetskraftens fria rörlighet

Den mest grundläggande rättsakten om arbetstagares rätt att flytta mellan medlemsstaterna finns i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Enligt förordningen har den som tar anställning i ett annat medlemsland rätt till vistelse och bosättning i inflyttningslandet. Förordningen innehåller också grundläggande regler om likabehandling i fråga om sociala förmåner. En arbetstagare ska alltså åtnjuta samma sociala förmåner som medborgarna i det land där han arbetar.

Förordningen är tillämplig på anställda och deras familjemedlemmar. Utanför faller egenföretagare och oftast de som vistats i en annan

medlemsstat för att söka arbete. De får då inte rätt till samma sociala och skattemässiga förmåner som landets egna medborgare.

Sociala förmåner är ett begrepp som innefattar alla sociala förmåner enligt ett medlemslands lagstiftning oavsett om de har anknytning till förvärvsarbete eller inte. Sociala förmåner enligt förordningen kan vara såväl sådana som det finns en lagstadgad rätt till och sådana som utges efter en skönsmässig prövning. Tolkningen av vad begreppet enligt förordningen 1612/68 omfattar har varit föremål för prövning i EGdomstolen flera gånger. Framförallt har det vållat bekymmer när det varit fråga om gränsdragningen gentemot regleringen av socialförsäkringsförmåner i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Begreppet sociala förmåner är nämligen vidare än begreppet social trygghet. I princip avser begreppet social trygghet socialförsäkringsförmånerna. De förmåner som närmast är att betrakta som social hjälp klassificeras därför som sociala förmåner.

System för social trygghet

I förordning 1408/71 samordnas medlemsstaternas bestämmelser om social trygghet. Det är i huvudsak socialförsäkringsförmåner och s.k. familjeförmåner. I Sverige återfinns de nationella bestämmelserna bl.a. i lagen (1962:381) om allmän försäkring.

Bestämmelserna i förordningen syftar till att samordna medlemsländernas system för social trygghet, men inte till harmonisering. Medlemsländerna får själva besluta om vilka försäkringssystem som ska finnas i landet och villkoren för de olika förmånerna. Genom förordningen ska ett tillfredsställande skydd ges för migrerande arbetstagare, såväl anställda som egenföretagare. Även deras familjemedlemmar omfattas av förordningen. Regelsystemet ska lösa lagkonflikter mellan olika länders system för social trygghet så att inte medborgare är försäkrade i flera länder eller riskerar att inte omfattas av något lands socialförsäkringssystem.

Förordningen gäller inte bara dem som är anställda eller egenföretagare utan också dem som upphört att förvärvsarbeta och tidigare omfattades av förordningen och då förvärvade en rättighet t.ex. till ålderspension. Lagstiftningen i det land där personen sist var förvärvsverksam ska vanligtvis tillämpas.

Förordningen innehåller en s.k. exportabilitetsprincip. Den innebär att för vissa kontantförmåner (vårdförmåner kan inte exporteras) vid t.ex. ålderdom, får inte sådana krav ställas som innebär att förmånen på något

sätt ändras med anledning av att mottagaren är bosatt i en annan medlemsstat än den där institutionen med ansvar för betalningen finns. EG-domstolen har i flera avgöranden understrukit att principen om att sociala trygghetsförmåner får föras med utomlands gäller så länge gemenskapslagstiftaren inte antar några undantagsbestämmelser. För vissa specificerade förmåner finns idag sådana undantagsbestämmelser.

Exportabilitetsprincipen gäller bl.a. ålderspensioner, vilket innebär att de utbetalas till en medborgare även om han eller hon är bosatt i ett annat medlemsland. Till exempel kan en änka uppbära änkepension efter den avlidne maken om denne tjänat in pensionsrätt i ett annat land än änkans bosättningsland.

Förordningen kan tillämpas på förmåner som lämnas enligt allmänna eller legala system för social trygghet. Men medlemsstaterna har sedan den ursprungliga regleringen fastställdes utvecklat nya trygghetsförmåner. Det har då varit svårt att klassificera förmåner som har stark samhörighet med de sociala trygghetsförmånerna i förordningen 1408/71 men också har inslag med anknytning till begreppet social hjälp.

3.1.2. Europarådet

Europarådet växte fram ur kravet på ett ökat europeiskt samarbete efter det andra världskrigets slut. För 50 år sedan, den 5 maj 1949, undertecknades dess stadga av tio stater, av vilka Sverige var en.

En viktig utgångspunkt när Europarådet inrättades var den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna som FN:s generalförsamling hade antagit år 1948. En av grundtankarna var att skapa ett rättsligt system som på ett praktiskt plan skulle värna dessa rättigheter.

Det första steget var att utarbeta en europeisk konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Dessutom upprättades ett kontrollsystem för mänskliga rättigheter i form av en kommission och en särskild domstol. Denna ordning har numera reviderats, och den nya Europadomstolen för mänskliga rättigheter invigdes under år 1998.

Möjligheten för enskilda medborgare att få sin sak prövad mot den egna staten innebär att ett nytt element har införts i den internationella rätten, som radikalt stärker enskilda individers rättsskydd. Men det har också fått betydande politiska konsekvenser då fällande domar oftast också leder fram till att berörd stat anser sig tvungen att anpassa sitt system till den standard som Europakonventionen sätter.

Europarådet är i dag, vid sidan om bl.a. FN, OSSE (Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa) och EU, en viktig del av det, i vid bemärkelse, säkerhetsbefrämjande arbetet. Genom att stärka demokrati,

respekt för mänskliga rättigheter och rättsstatens principer konsolideras den värdegemenskap som är Europarådets främsta kännemärke.

Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Det grundläggande internationella rättighetsskyddet har globalt utvecklats inom Förenta Nationerna (FN) genom ett flertal utvecklade rättighetskataloger och konventioner, t.ex. 1948 års deklaration om de mänskliga rättigheterna och 1951 års Genèvedeklaration om flyktingar. I stor utsträckning har samma grundläggande individuella rättigheter även reglerats i Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Men till skillnad från FNkonventionen har i Europakonventionen byggts in former för övervakning och rättslig kontroll.

Sverige anslöt sig år 1952 till Europakonventionen och från den 1 januari 1995 gäller den som svensk lag (1994:1219). Det innebär att den kan åberopas av enskilda inför svenska domstolar och förvaltningsmyndigheter.

Europakonventionen är i princip också en del av EG-rätten genom att det i Romfördraget sägs att unionen ska respektera de rättigheter som garanteras av Europakonventionen.

Framförallt är det just den rättsliga kontrollen som den reglerats i artikel 6 i konventionen som varit föremål för intresse. Artikeln anger att envar har rätt till att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade i en opartisk och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag.

Tolkningen av begreppet "civil rättighet" har varit föremål för många av Europadomstolens avgöranden. Trots det kan man idag inte med säkerhet säga vad begreppet står för. Innebörden av det utvecklas ständigt genom praxisbildningen i Europadomstolen.

Äganderätten liksom rätten att förfoga över den egna egendomen har sedan länge accepterats som en civil rättighet. Till civila rättigheter har under senare år kommit att hänföras även vissa sociala rättigheter. Oberoende av om den sociala rättigheten i fråga har en privaträttslig eller offentligrättslig bakgrund har en individuell lagreglerad rättighet av ekonomisk art ansetts vara en civil rättighet enligt konventionen. Det finns flera uppmärksammade rättsfall inom området bl.a. Schuler-Zgraggen och Salesi. I det sistnämnda fallet fastställdes en rätt till socialbidrag trots att det saknades anknytning till ett försäkringssystem.

Enligt Europakonventionens praxis innebär konventionens krav på domstolsprövning att den aktuella frågan måste kunna bedömas i hela

sin vidd. Kraven är alltså inte uppfyllda om domstolens befogenhet är begränsad till att företa en ren laglighetsprövning och att endast upphäva det överprövade beslutet.

För svensk rätt har den inom Europadomstolen utbildade praxisen kommit att innebära att när rätt till socialbidrag prövas av domstol ska det ske i den för förvaltningsbesvär bestämda ordningen.

Europakonventionen om kommunalt självstyre

Den kommunala självstyrelsen anses vara en av de viktigaste grunderna i ett demokratiskt styrelseskick. Denna uppfattning ligger till grund för den europeiska konventionen om kommunalt självstyre, vars syfte är att lägga fast vissa grundläggande principer för att trygga en sådan självstyrelse. Med kommunal självstyrelse förstås enligt konventionens tredje artikel bl.a. kommunernas rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse. Konventionen behandlar därför bl.a. kommuners organisation, administrativ tillsyn över kommuner, deras ekonomiska resurser och principer om rättsskydd för den kommunala självstyrelsen.

Sverige ratificerade konventionen år 1989. Innan detta skedde såg man över den svenska lagstiftningen för att se om svensk rätt stämde överens med konventionen eller om en ratificering skulle kräva förändringar. Slutsatsen var att det svenska rättssystemet uppfyller de krav som konventionen ställer.

Konventionens syfte är att lägga fast grundläggande principer för att trygga den kommunala självstyrelsen som en av de viktigaste grundstenarna i ett demokratiskt styrelseskick. En annan viktig utgångspunkt är den kommunala självstyrelsens betydelse för medborgarnas möjligheter att delta i de offentliga angelägenheterna.

Förpliktelserna enligt konventionen är inte förknippade med något särskilt kontroll- eller sanktionssystem. Men dess tillämpning följs upp bl.a. av Europarådets kommunalkonferens, som har kartlagt konventionens efterlevnad. Kartläggningen har inte föranlett några officiella uttalanden om det svenska rättssystemets förhållande till konventionen.

Konventionen innehåller också artiklar som behandlar tillsynen av kommunernas verksamhet ur ett laglighetsperspektiv. Tillsynen skall normalt begränsas till frågor om lagligheten av kommunala åtgärder och inte åtgärdernas lämplighet. Konventionen innehåller dock undantag från denna grundläggande princip.

3.2. Den demografiska utvecklingen och dess konsekvenser

3.2.1. Demografiska förändringar

Befolkningstillväxt

Sveriges befolkning beräknas fortsätta att öka långsamt till 9,3 miljoner år 2025 jämfört med 8,8 miljoner år 1997.

Tabell 3.1.

Sveriges befolkning – faktisk och prognos

Antal i tusental

År Födda Döda Föd. Inflytt Utflytt Flyttn. Folkökn. Befolk

n

översk .

översk.

31-dec

1990 124 95 29 60 25 35 64 8 591 1995 103 94 9 46 34 12 21 8 837 1997 91 93 -2 45 39 6 4 8 848 2000 90 93 -3 51 43 8 5 8 858 2005 98 94 4 60 48 12 16 8 920 2010 101 94 7 65 53 12 19 9 008 2015 104 95 9 65 53 12 21 9 108 2020 105 97 8 65 53 12 20 9 215 2025 100 102 -2 65 53 12 10 9 291

Källa: SCB, 1998 års befolkningsprognos

Av tabellen framgår att befolkningstillväxten som var mycket hög kring år 1990 avtar kraftigt och kommer att ligga under 10 000 årligen de närmaste åren. Bakom prognossiffrorna över antal födda och döda ligger antaganden om barnafödande och medellivslängd. Statistiska Centralbyrån (SCB) antar att barnafödandet går upp från dagens historiskt låga 1,50 barn per kvinna till 1,83 barn per kvinna fr.o.m. år 2020. När det gäller medellivslängden antas den öka trendmässigt för både män och kvinnor mellan åren 1999 och 2050. För män antas en ökning från 77 år till knappt 82 år och för kvinnor från 82 år till knappt 86 år.

En åldrande befolkning

Andelen äldre i Sveriges befolkning är hög och den fortsätter att öka. De äldsta åldersgrupperna – 80 år och äldre – väntas öka i andel från knappt 5 procent år 1997 till 7 procent år 2025.

Den demografiska utvecklingen har också betydelse för arbetskraften. Av befolkningen i åldrarna 20–64 år ökar den andel som är 50 år eller äldre från 30 procent år1997 till 35 procent år 2025.

Enligt prognosen minskar antalet förskolebarn kraftigt, med 17 procent, fram till år 2002 för att därefter öka igen, medan skolbarnen ökar i antal fram till år 2005.

Befolkningsutvecklingen för äldre har underskattats

Historiskt har funnits en tendens att underskatta ökningen av antalet äldre i de befolkningsprognoser som gjorts de senast 20 åren. En jämförelse mellan några olika prognoser som gjorts åren 1976 till 1989 redovisas i figur 4:1.

Diagram 3.1 Befolkningsprognoser och faktiska utfall, samt 1998 års

prognos, för åldersklassen 65-w.

1 000 000 1 100 000 1 200 000 1 300 000 1 400 000 1 500 000 1 600 000 1 700 000 1 800 000

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

PROGNOS 75

PROGN. 1983

PROGNOS 86

PROGNOSER 89

Utfall 1980-98 SCB prognos 2000-

Källa:. SCB:s befolkningsprognoser och befolkningsstatistik.

Den främsta orsaken till att befolkningsprognoserna underskattat det faktiska utfallet för åldersgruppen 65 år och äldre är skattningen av framtida dödlighetsrisker efter ålder och kön. Antagandet om en ökad medellivslängd i 1986 års befolkningsprognos jämfört med tidigare prognoser ligger mest sannolikt bakom det faktum att differensen mellan prognos och utfall är mindre för 1986 års prognos än för prognoserna 1975 och 1983.

I 1998 års prognos används en ny modell där dödlighetsnedgången är olika inom varje åldersklass till skillnad från tidigare prognoser, då det antogs att dödligheten var densamma i mycket breda åldersklasser. Denna ändring av modell kan innebära en risk för att SCB t.o.m. har överskattat dödlighetsnedgången.

3.2.2. Framtida äldreomsorgskostnader

I takt med att befolkningen består av alltfler äldre kan kostnaderna för äldreomsorgen antas öka. I SCB:s befolkningsprognos från år 1994 bedöms att åldersgruppen 65-w ökar med 10 procent under åren 1994 – 2010 och att åldersgruppen 85-w ökar med ca 40 procent under samma period. Vad kan en så kraftig ökning av antalet äldre antas betyda för resursbehoven inom äldreomsorgen?

I delbetänkandet Behov och resurser i vården – en analys (SOU 1996:163) redovisar Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000) en kalkyl för vad den demografiska utvecklingen ställer för krav på resurser för äldreomsorgen. Resurskraven beräknas öka med drygt 19 procent under perioden 1994–2010. När HSU 2000 ställer denna kalkyl i relation till hur utrymmet för kommunal konsumtion kan komma att förändras under samma tid finner kommittén att det uppstår ett gap mellan behov och resurser som ligger i storleksordningen 16–17 procent (8–8,5 mdkr) år 2000 och ca 24 procent (12 mdkr) år 2010. Behovsökningen är ett utslag av en prognostiserad åldrande befolkning.

HSU 2000 beaktar alltså endast demografins effekt på det framtida resursbehovet inom äldreomsorgen. Detta är det gängse sättet att söka bedöma framtida kostnader för äldreomsorgen, dvs. att göra en s.k. demografisk framskrivning. Det innebär att en given styckkostnad för äldreomsorg i olika åldersgrupper multipliceras med antalet personer i respektive åldersgrupp utifrån en befolkningsprognos.

Även i en långsiktig analys från Svenska Kommunförbundet1har det gjorts bedömningar av hur stora kostnaderna för äldreomsorgen kan

1Svenska Kommunförbundet (1998) Kommunerna i framtiden.

komma att bli år 2010. Som ett resultat av olika antaganden ger respektive bedömning mycket olika resultat. En rent demografisk framskrivning ger en bedömd kostnadsökning med knappt 18 procent under perioden 1997–2010.Två alternativa prognoser, med antaganden utöver de rent demografiska, leder till radikalt andra resultat. I det ena alternativet skulle kostnaderna t.o.m. bli lägre 2010 än 1997.

En demografisk framskrivning utgår från antaganden om ett oförändrat resursbehov per person i respektive åldersgrupp, oförändrad servicenivå och oförändrad vårdstruktur. Någon hänsyn tas därmed inte till förändringar i efterfrågan, förändringar av familjemönster, möjligheter att förebygga skador och ohälsa etc. Framskrivning innebär att styckkostnaden för äldreomsorgen "låses fast" i prognosperiodens basår. Motivet till det är att visa hur stort det demografiska trycket på äldreomsorgens resurser kan bli om ingenting händer eller görs. Utvecklingen av äldreprognosen är således helt betingad av utvecklingen av befolkningsprognosen.

Eftersom antagandena i en demokratisk framskrivning är förenklade är en sådan framskrivning också ett trubbigt instrument för att bedöma framtida äldreomsorgskostnader. Frågan är därför hur väl de demografiska framskrivningarna har stämt med det faktiska kostnadsutfallet för äldreomsorgen. Enligt en studie inom ramen för Socialstyrelsens Ädelutvärdering visar det sig att kostnaderna för äldre- och handikappomsorgen under perioden 1984–1994 ökade något snabbare än vad som motiverades av förändringar i åldersstrukturen. Jämfört med t.ex. sjukvården har demografiska framskrivningar vad gäller äldreomsorgen varit träffsäkra som prognosinstrument under 1980- och 1990-talen.

Hur kommer det sig då att den demografiska utvecklingen har varit relativt utslagsgivande för äldreomsorgen givet de ovan nämnda förenklande antagandena?

I verkligheten beror det framtida resursbehovet inom äldreomsorgen på en mängd olika faktorer varav befolkningsutvecklingen är en. Andra sådana faktorer är förebyggande åtgärder och rehabilitering, förändrad vårdstruktur, ändrade familjemönster, livsstil, etc. Från kostnadssynpunkt kan man här tänka sig att några av dessa faktorer är positiva, dvs. genererar låga framtida kostnader, medan andra är negativa, dvs. genererar höga framtida äldreomsorgskostnader. Exempel på en positiv faktor skulle vara att fler friska år läggs till livet och att sjukligheten pressas ihop i ett smalt åldersintervall i hög ålder. Exempel på en negativ faktor skulle vara om fler friska år läggs till livet men att sjukligheten utvidgas över dessa extra år. En annan negativ faktor är om de äldre efterfrågar och får mer vård och omsorg vid ett givet vårdbehov.

Givet dessa positiva och negativa faktorer är det rimligt att betrakta det faktiska kostnadsutfallet som ett vägt genomsnitt av dessa faktorer.

Häri ligger också förklaringen till att demografiska framskrivningar lyckats relativt väl med att prognostisera framtida kostnader för äldreomsorgen de senaste decennierna. Faktorn befolkningsutveckling för pensionärer har i kostnadshänseende varit ett ungefärligt genomsnitt mellan de positiva och negativa faktorerna. Det är emellertid omöjligt att veta om detta förhållande kommer att gälla även i framtiden. Den relativa styrkan hos de positiva respektive de negativa faktorerna kommer inte nödvändigtvis att vara densamma framgent vad gäller effekten på äldreomsorgskostnaderna. Därför får demografiska framskrivningar också fortsättningsvis betraktas som ett trubbigt och osäkert instrument för att bedöma framtida kostnader för äldreomsorgen.

3.3. Regional struktur i förändring

Samhällsutvecklingen har under det senaste decenniet successivt ökat betydelsen av den lokala och regionala nivån i den svenska statsförvaltningen. Det har blivit allt vanligare att lösningar på regionala problem kommer till stånd genom samverkan mellan olika samhällsorgan såsom kommuner, landsting länsstyrelser, länsarbetsnämnder, universitet/högskolor, handelskammare och organ för det lokala näringslivet.

Det är mot denna bakgrund som man bör se riksdagens ställningstagande att ge kommunala självstyrelseorgan ett ökat ansvar för det regionala utvecklingsarbetet. Formerna för det ökade kommunala ansvaret prövas i en försöksverksamhet i de fyra länen Kalmar, Skåne, Gotlands och Västra Götalands län. Gemensamt för dessa försökslän är att ett kommunalt självstyrelseorgan övertar länsstyrelsens uppgifter vad gäller arbetet med bl.a. lokala tillväxtavtal, användning av regionalpolitiska medel och en långsiktig plan för den regionala transportinfrastrukturen.

Det regionala utvecklingsarbetet ska ske i samarbete med statens förvaltning. Länsstyrelsen ska fortsätta att verka för att statliga intressen i länet samordnas. Även fortsättningsvis bör finnas en sammanhållen, effektiv statlig organisation på regional nivå.

Den parlamentariska regionkommittén (PARK) har tillsatts för att följa upp och utvärdera försöksverksamheten i de fyra försökslänen och att lägga förslag om den framtida regionala organisationen. En utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag är att det måste utvecklas former för en fördjupad demokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret.

Gemensamt för försökslänen är att de styrs av en fullmäktigeförsamling som består av ledamöter som väljs bland länets kommunal- och landstingspolitiker. Ett sådant styrelseskick innebär rimligtvis att

kommuner och landsting får ökad makt när det gäller att besluta om frågor som rör den regionala utvecklingen.

En annan utgångspunkt för kommittén är att staten måste se till att de mål som anges i den nationella politiken fullföljs i landets alla delar samtidigt som hänsyn tas till de mål för den regionala utvecklingen som regionala självstyrelseorgen har ställt upp. Denna uppgift ligger på länsstyrelsen. Enligt regeringen kan länsstyrelsen i denna uppgift bidra till att flytta uppgifter från central till regional och lokal statlig nivå.

Nyckelkomponenter i länsstyrelsernas fortsatta arbetsinriktning är tillsyn, uppföljning, enhetligt förhållningssätt och samordnat agerande. Länsstyrelsens samordnande roll framträder särskilt på miljöområdet. Idag har länsstyrelsen rollen som regional miljömyndighet och denna roll befästes ytterligare i och med att miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999. I miljöbalken betonas länsstyrelsens ledande, utvecklande och informerande roller. För att länsstyrelsen ska kunna uppnå vitt skilda mål på regional nivå ställs höga krav på kompetens och flexibilitet.

Under 1990-talet har det blivit allt vanligare att ha ett sektoröverskridande perspektiv på regionalpolitiska problem.

3.4. Social trygghet inför framtiden

Den västeuropeiska välfärdsstaten utvecklades under efterkrigstiden. Levnadsstandarden förbättrades markant och de sociala skyddsnäten erbjöd en trygghet, som man tidigare inte upplevt. Men vid mitten av 1970-talet bromsades utvecklingen upp och tillväxttakten dämpades. Alltfler västländer fick strukturella problem med varaktig arbetslöshet på hög nivå och stora budgetunderskott. För närvarande befinner sig de västeuropeiska trygghetssystemen i den kraftigaste förändringsfasen sedan uppbyggnadsåren. Det finns ett tydligt politiskt åtagande för hög grad av social trygghet men det har blivit allt svårare att finansiera den.

Finansieringsproblemet handlar till en del om det moderna samhällets stora rörlighet. Det gäller skattebasernas rörlighet men möjligen också en rörlighet som är kopplad till den enskildes livscykel. Skattebaserna i form av förmögenheter och inkomster kan idag i större utsträckning än tidigare förflyttas över gränser. Därmed har det lagts ett tryck nedåt på skatteuttaget. De enskilda kan idag också i ökad utsträckning välja bostadsort efter var man befinner sig i livscykeln. En barnfamilj kan sträva efter att bo där barnomsorgen har hög kvalitet och är billig, medan pensionärer kan söka en bostadsort där t.ex. hemtjänsttaxorna är låga. Till en del handlar också finansieringsproblemen om att inställningen till arbete kan påverkas negativt av en hög beskattning.

Utöver de ovan nämnda faktorerna är exempelvis befolkningsförändringarna en faktor som förstärker behovet av förändringar. Närmast handlar det om det snabbt ökande antalet äldre personer. En annan faktor är att välfärdsprogrammen skapades för 20–30 år sedan och kan upplevas som fastlåsta i föråldrade organisatoriska och administrativa strukturer. Det finns i flera länder tecken på att omfördelningen mellan "starka och svaga" inte fungerar effektivt2.

Den sociala tryggheten har i regel betraktats som ett mål i sig. Men man kan nu se en strävan efter att betrakta välfärdssystemen som medel till förändring. Väl fungerande välfärdssystem kan t.o.m. ses som konkurrensmedel i en internationaliserad ekonomi. Ibland används begreppet ”institutionell konkurrens” och det avser beskriva hur ett samhälle kan hävda sig genom att utveckla för samhällsekonomin understödjande institutioner. Välfärdssystemen förväntas alltså bättre svara mot de ekonomiska kraven på ständig förändring och utveckling i den internationella konkurrensen. En omprövning av fördelningen av ansvaret mellan individer, familjer, organisationer och offentliga institutioner diskuteras också.

I en rapport från EU-konsekvensutredningen konstateras att nya livsstilar har vuxit fram i Västeuropa. Utredningen pekar på att en rad utvecklingstrender är tydliga i alla EU- och Efta-länder: familjerna blir allt mindre, allt färre gifter sig och allt fler sammanbor, alltfler skiljer sig, allt fler barn föds utom äktenskapet, allt fler lever ensamma och allt mindre del av barnens uppfostran sker hos föräldrarna. Förändringarna bryter sekelgamla beteendemönster, men den verkliga innebörden av förändringarna är inte entydiga. Familjen är en fast rotad institution i Västeuropa och olika ekonomiska, sociala och legala strukturer favoriserar ofta också den traditionella familjen, ofta med mannen som huvudsaklig eller ende familjeförsörjare3.

Mot bakgrund av denna utveckling har familjepolitiken och barnomsorgen blivit viktiga områden för både medborgare och politiker. Den västeuropeiska trenden går mot alltmer generella åtgärder med inkomstöverföringar till barnfamiljer och stöd som syftar till jämställdhet mellan könen. Det finns ett uppenbart samband mellan förändringar i samhällets regelverk och de stora förändringarna i familjemönstren, även om det inte är givet vad som är orsak och verkan. Ett allmänt familjestöd förekommer ofta i två olika huvudformer; kontantstöd och skattereduktioner.

2Bilaga 9 till EU-konsekvensutredningen Välfärd och levnadsvillkor i

Västeuropa.

3a.a., s. 45 ff.

Inom EU4diskuterar man numera vad som krävs för att modernisera och nydana den sociala tryggheten inom gemenskapen. Bland annat pekas några grundläggande politiska ställningstaganden som måste göras för att anpassa de sociala trygghetssystemen. Det gäller bl.a.:

  • värderingar; solidariska lösningar i förhållande till individuellt ansvar,
  • grad av social trygghet,
  • finansieringen av trygghetssystemen,
  • allas tillgång till offentliga tjänster och
  • risken för social utslagning.

Till följd av att behov och värderingar förändras aktualiseras behovet av nya principer för de sociala trygghetssystemen. System som t.ex. kan skydda arbetstagare mot hastigheten i den tekniska utvecklingen och för risken att kunskaper snabbt blir inaktuella, strategier för att hantera de demografiska förändringarna osv. Att bara tänka på hur gemensamma system kan utvecklas och befintliga förbättras är förmodligen inte tillräckligt. Kanske krävs det också överväganden om hur förutsättningarna för vård av anhöriga/närstående m.fl. kan bibehållas och förbättras. Centrala frågor i detta sammanhang är bl.a. arbetsfördelningen mellan offentliga, frivilliga och privata aktörer, samt avvägningen mellan behov och resurser i vård och omsorg.

Trots skillnaderna mellan de sociala trygghetssystemen i Europa är det mycket som förenar dessa. Men socialpolitiska värderingar medför vissa skillnader, t.ex. hur mycket service som ska administreras via de offentliga systemen och skattefinansieras och hur mycket som bör ske i privat regi, med egna försäkringar. Skillnader finns också mellan hur man prövar vilka som har behov av ett visst stöd, vilka som ska komma i åtnjutande av en viss förmån, vilka villkoren och ersättningsnivåerna ska vara liksom ersättnings-periodernas längd.

Om man försöker kategorisera de olika välfärdssystemen i Västeuropa kan man konstatera att Någon renodlad välfärdsmodell knappast förekommer i något land. Ett sätt att analysera och karaktärisera olika välfärdsmodeller redovisades i EU-konsekvensutredningen ”Välfärd och levnadsvillkor i Västeuropa”. Indelningen har fokus på vilka som ska få ersättning och på vilka villkor ersättning erhålles. I rapporten urskiljer man fyra modeller.

Den behovsprövade modellen innebär att ersättning betalas ut först efter en mer eller mindre grundlig prövning av behoven och den egna

4KOM (97) 102 slutlig, Modernisering och nydaning av social trygghet i Europeiska Unionen.

betalningsförmågan. Inslag av behovsprövning finns i alla länder men dominerar ingenstans.

En annan modell erbjuder ett grundskydd. Statligt administrerade socialförsäkringsprogram omfattar i princip alla medborgare oavsett inkomst. Det är ett enhetligt skydd som lämnas till alla när de inte kan arbeta och få inkomster. Grundskyddet kan kompletteras med egna eller kollektiva försäkringar. Modellen återfinns i Storbritannien, Irland och Schweiz.

Den tredje modellen är den korporativa, som bygger på separata program för förvärvsarbetande inom olika yrkesgrupper. Ersättning lämnas i relation till hur stora inkomsterna är. Sammanslutningar av löntagare och arbetsgivare styr och finansierar försäkringsinstitutioner, där staten ofta är medfinansiär. Denna modell är vanlig i många EUländer, t.ex. Belgien, Nederländerna, Tyskland, Italien, Frankrike och Österrike.

Den fjärde modellen är nära förknippad med den nordiska välfärdsstaten och är en allmän standardskyddsmodell. Den bygger på statligt administrerade program till alla medborgare som får ersättning i förhållande till hur mycket inkomst de förlorar vid sjukdom och arbetslöshet.

Men även andra sätt att karaktärisera olika välfärdssystem förekommer. Professsor Gösta Esping-Andersen begränsar sin indelning till tre huvudtyper av välfärdssystem, som han menar lägger olika betoning på staten, marknaden och familjen. Han menar också att i alla länder finns en blandning av system, men att länderna ändå går att sortera efter huvudtyp av system. Esping-Andersen benämner sina tre huvudtyper av system som liberalt, korporativistiskt och universellt5.

Den liberala modellen kan sägas motsvara den ovan nämnda behovsprövade modellen, med få generella inslag och svag försäkringskaraktär.

Den korporativa modellen motsvarar den ovan nämnda och innebär en nära koppling till olika yrkesgruppers ställning på arbetsmarknaden.

Den universella modellen innebär att trygghetssystemen har en nära koppling till medborgarskapet. En viktig förutsättning för den universella modellen är dock sambandet mellan välfärd och arbete. Den är lika engagerad för full sysselsättning som beroende av att denna uppnås. Utan full sysselsättning är det svårt att klara finansieringen av denna modell.

En av de faktorer som har en avgörande betydelse för den svenska välfärdspolitiken är utvecklingen på arbetsmarknaden. Denna har genomgått stora förändringar på 1990-talet. Ett stort antal personer kom

5Esping-Andersen.

att stå utan arbete i början av 1990-talet. En del av dessa var arbetslösa i meningen att de tillhörde arbetskraften utan att ha arbete. Allt fler kom dock också att definitionsmässigt stå utanför arbetskraften. Framför allt gäller detta ungdomar och invandrare. Detta har medfört att de står utan den sociala trygghet som socialförsäkringssystemen innebär. Andelen sjukförsäkrade utan rätt till sjukpenning i åldrarna 20–64 år (exklusive förtidspensionärer) fyrdubblades mellan åren 1990 och 1996 till närmare en halv miljon personer. Antalet personer utan arbete som helt saknar arbetslöshetsförsäkring har ungefär femdubblats6.

Vi kan förvänta oss fortsatta stora förändringar på arbetsmarknaden. Samtidigt som trenden vad gäller arbetslösheten har vänt och sysselsättningen ökar minskar behovet av arbetskraft inom tillverkningsindustrin. Men tjänstesektorn kan förväntas öka. Branscher som expanderar och söker arbetskraft är bl.a. IT, restaurang och service, försäljning, utbildning och sjukvård. Många av de nya jobben är dock visstidsanställningar i form av projektanställningar och tillfällighetsarbeten och andra mera flexibla anställningsformer. Utvecklingen av informationssystem och informationsteknik ger också möjlighet till ökad flexiblitet av arbetets förläggning i både tid och rum. Möjligheterna att helt eller delvis arbeta på distans ökar därmed. Utvecklingen innebär att kraven på kompetens är stora och att kompetensbehoven förändras. Vissa personer har svårt att få jobb på grund av brist på kompetens eller att de har en kompetens som inte efterfrågas.

Med hänsyn till det svenska välfärdssystemets starka koppling mellan arbete och social trygghet är det här en oroande utveckling. SNS Välfärdsråd konstaterar t.ex.:

En utveckling mot fler tidsbegränsade jobb har skett under 1990-talet och kan i framtiden bli en källa till ökad ekonomisk otrygghet. Samtidigt kan tidsbegränsade anställningar främja företagens benägenhet att anställa utsatta grupper som invandrare, och sådana jobb kan också fylla en viktig funktion på arbetsmarknaden. En utveckling av detta slag understryker också vikten av att det inte blir alltför svårt att komma in i trygghetssystemen, dvs. att kvalifikationskraven inte blir alltför höga.7

Socialbidragen måste, genom sin karaktär av yttersta skyddsnät, ses mot bakgrund av det sociala trygghetssystemet i sin helhet. Det ovan redovisade ger anledning till oro. Om de generella systemen brister får socialbidragssystemet en större roll än vad som är önskvärt. Frågor som rör eventuella omprövningar av socialförsäkringsystemet i vårt land ligger dock utanför utredningens uppdrag.

6Björklund (m.fl.).7a.a., s. 107.

4. Utredningsbehov och utredningsuppdrag

4.1. Bakgrund

I början av 1990-talet tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté, den s.k. Socialtjänstkommittén, med uppgift att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen (dir. 1991:50). Socialtjänstlagens tillämpning skulle utvärderas och översynen skulle syfta till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter.

Kommitténs arbete skulle inriktas mot följande huvudområden: SoL:s regler om rätten till bistånd, det yttersta ansvaret och vistelsebegreppet, överklagande av beslut inom socialtjänsten, kommunernas bidragsnormer, socialtjänstens framtida inriktning och organisation samt tillsyn, uppföljning och utvärdering. I uppdraget ingick också att överväga hur bestämmelserna om anmälningsskyldighet i 71 § SoL borde utformas.

Genom tilläggsdirektiv (dir. 1993:72) fick Socialtjänstkommittén vidare i uppdrag att utreda och lägga fram förslag om författningsreglering av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde.

Socialtjänstkommitténs uppgifter var omfattande och det var inte möjligt att behandla alla frågor i huvudbetänkandet. Frågor om författningsreglering av personregister och socialtjänstens dokumentationsskyldighet redovisades separat liksom frågor om kompetens, utbildning och forskningsoch utvecklingsarbete. Huvudbetänkandet (SOU 1994:139) Ny socialtjänstlag koncentrerades därmed till en översyn av själva socialtjänstlagen.

Kommittén föreslog att en framtida socialtjänstlagstiftning på motsvarande sätt som den nuvarande bör byggas upp som en målinriktad ramlag som innehåller en kombination av skyldighets- och rättighetsregler. Men kommittén ansåg också att socialtjänstlagen borde arbetas om och ges en redaktionell översyn med kapitelindelning.

Vid remissbehandlingen av kommitténs huvudbetänkande Ny socialtjänstlag blev reaktionerna blandade. En del instanser instämde i att socialtjänstlagens karaktär av målinriktad ramlag med inslag av detaljreglering borde behållas liksom att lagen bör vara en kombination av

rättighets- och skyldighetsregler. Men många instanser ansåg att lagförslaget innebar en detaljreglering som skulle snäva in kommunernas självbestämmande. De ville att grundtanken med en målinriktad ramlag skulle bestå. Socialstyrelsen uttalade sig för en skärpt statlig tillsyn mot bakgrund av de föreslagna nya skyldigheterna. Ett stort antal remissinstanser ansåg att en sammanläggning mellan LSS och SoL borde ha prövats, något som De Handikappades Riksförbund (DHR) kraftigt avvisade. Svenska Kommunförbundet efterlyste en samordning mellan SoL och HSL.

Remissinstansernas synpunkter var alltså blandade och socialtjänstkommmitténs förslag ledde inte till någon total revision av socialtjänstlagen. Däremot genomfördes en partiell reform i form av ändringar och tillägg till socialtjänstlagen. I den proposition (prop. 1996/97:124) Ändring av socialtjänstlagen, som låg till grund för förändringarna bedömde dock regeringen att det mot bakgrund av de samhällsförändringar som skett fanns behov av att se över socialtjänstlagen och att en ny utredning därför borde tillsättas.

4.2. Socialtjänstutredningens direktiv

Vid sammanträde den 25 september 1997 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över vissa frågor om socialtjänstlagen, socialtjänstens uppgifter och tillsynen över den. I direktiven (dir. 1997:109) anges särskilt att grundläggande målsättningar och värderingar i socialtjänsten såsom principer om helhetssyn, ett förebyggande perspektiv och att den enskildes resurser tas tillvara ska ligga fast.

Utredaren ska mot bakgrund av de lagändringar och organisatoriska eller ekonomiska förändringar som skett i samhället under 1990-talet lämna förslag inom bl.a. följande områden: lagens struktur och konstruktion, sambandet mellan socialbidraget och övriga trygghetssystem, socialtjänstens finansiering och tillsynen över socialtjänsten.

Socialtjänstlagens struktur och konstruktion ska ses över och analyseras bl.a. vad gäller för- och nackdelar med att i samma lag blanda rättigheter för den enskilde och skyldigheter för kommunen liksom de olika möjligheterna att överklaga beslut.

Utredaren ska överväga hur socialbidrag och övriga trygghetssystem bättre ska kunna samverka med varandra utan att arbetslinjen inom bidrags- och ersättningssystemen överges. Eventuella förslag skall rymmas inom ett oförändrat offentligt åtagande.

Eventuella behov av att förändra principerna för socialtjänstens finansiering ska analyseras utifrån behovet av att få till stånd mer lång-

siktig stabilitet i resurserna på socialtjänstens alla omsorgsområden. Utredaren ska också överväga hur en balans kan uppnås mellan den ambitionsnivå som SoL anger och kommunsektorns ekonomiska resurser.

Begreppet skälig levnadsnivå ska analyseras. Utredaren ska då bl.a. analysera om det med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet, är möjligt att ge kommunerna utrymme för mer lokalt anpassade lösningar.

Utredaren ska också lämna förslag om hur individ- och familjeomsorgen kan förändras så att den bättre stämmer överens med den avsedda funktionen att främst stödja enskilda med ett individuellt bistånd som är föranlett av tillfälliga sociala eller ekonomiska problem.

Vidare ska förslag lämnas till hur tillsynen över socialtjänsten kan förbättras och effektiviseras. En bättre samordning av tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården bör då analyseras. Dessutom bör utredaren överväga behov av ökade befogenheter för tillsynsmyndigheterna motsvarande vad som gäller för hälso- och sjukvården.

I sitt arbete ska utredaren beakta regeringens direktiv till kommittéer och utredare om att pröva det offentliga åtagandet (dir. 1994:23), att redovisa regionalekonomiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Genom tilläggsdirektiven (dir. 1998:70) har utredaren fått i uppdrag att lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare ska utformas. Det förslag som lämnas ska vara förenat med krav på bosättning i Sverige. Vidare ska de ekonomiska konsekvenserna av förslaget analyseras och redovisas.

Enligt utredningens direktiv skulle utredaren ha redovisat uppdraget senast den 31 mars 1999. I samband med det nämnda tilläggsdirektivet om den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare förlängdes utredningstiden till den 31 maj 1999. Genom ett senare beslut av regeringen skall uppdraget redovisas senast den 15 september 1999.

Regeringen beslutade också den 3 december 1998 (regeringsbeslut 8) att uppdra åt utredaren att överväga en tydligare lagreglering av anhörigstödet. Vidare fick utredaren i uppdrag att analysera effektiviteten i tillsynen av vård, stöd och service till psykiskt störda. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt samordningen mellan Socialstyrelsens och länsstyrelsernas verksamheter.

4.3. Utredningens arbete

Socialtjänstutredningens uppdrag är vittomfattande och rymmer även kontroversiella frågor. Det slutbetänkande som nu läggs fram bygger dels på befintliga kunskaper och erfarenheter, dels på studier som utredningen uppdragit åt andra att genomföra eller själv har genomfört.

Statistiska Centralbyrån i Örebro (SCB) har bistått utredningen med beräkningar som legat till grund för delbetänkandet Ökade socialbidrag – en studie om inkomster och socialbidrag åren 1990 till 1996 (SOU 1999:46). SCB har också biträtt utredningen med visst utredningsarbete för att etablera mått på skälig levnadsnivå, samt med att beskriva förändringarna i skatte- och bidragssystemet under 1990-talet.

Utredningen har också uppdragit åt Statskontoret att biträda utredningen i arbetet med att beräkna socialtjänstens kostnader under perioden 1990–1997.

I samarbete med Demokratiutredningen har en intervjubok På marginalen (SOU 1998:161) publicerats, med tolv berättelser som bygger på intervjuer med personer som har behövt eller behöver stöd av socialtjänsten. Idén till boken väcktes ursprungligen av företrädare för den s.k. Alternativutredningen för ökat brukarinflytande inom socialtjänsten.

För att få synpunkter och erfarenheter från olika håll i landet har utredningen gjort studiebesök i ett stort antal kommuner. Besöken har givit tillfälle till överläggningar med politiska och professionella företrädare för socialtjänsten. Utredningen har fått möjlighet till dialog med olika aktörer inom socialtjänsten och dess samverkanspartners genom anordnande av möten, samt genom medverkan vid sammankomster anordnade av bl.a. kommunernas länsförbund, länsstyrelsernas sociala länsexperter, brukarorganisationer, fackliga organisationer, liksom socialpolitiska och andra frivilligorganisationer.

I maj 1998 hölls ett arbetsseminarium där alternativa verksamhetsformer inom individ- och familjeomsorgen i några kommuner redovisades och diskuterades. En del av dessa verksamheter finns beskrivna i avsnitt 2.3. Genom att tona ned den myndighetsutövande rollen till förmån för en mer erbjudande och serviceinriktad ansats vill man bl.a. lyfta fram det förebyggande arbetet och nå de personer som behöver stöd i ett tidigare skede.

För att få en referensram med framtidsinriktning för utredningsarbetet genomfördes i juni 1998 ett seminarium på temat "Framtidsperspektiv på socialtjänsten".

Slutligen bör nämnas att sekretariatet tillsammans med företrädare för Svenska Kommunförbundet företagit en studieresa till Danmark och att delar av sekretariatet besökt Storbritannien.

II

Styrning och lagreglering av

socialtjänsten

5. Statens styrning och kontroll

5.1. Mål- och resultatstyrning

Regeringen är enligt regeringsformen ansvarig inför riksdagen för hur den styr riket. I detta ligger ett ledningsansvar för hela den offentliga förvaltningens skötsel. För att svara upp mot detta yttersta ledningsansvar får regeringen använda sina styrningsbefogenheter.

På vilket sätt regeringen utövar sitt ledningsansvar, dvs. hur regeringen styr och kontrollerar, har betydelse för att förvaltningen i sin tur ska kunna utövas på ett effektivt sätt.

Under åren har olika styrmodeller använts och under 90-talet är det mål- och resultatstyrning som dominerat. Det innebär i princip att staten sätter upp nationella mål för olika verksamheter och sedan följer upp resultaten. Huvudmannen, t.ex. regeringen, en förvaltningsmyndighet eller ett projektlag, formulerar sedan övergripande mål i första hand om utfall, i andra hand om slutprestationer. Därefter arbetar huvudmannen och den som har att utföra verksamheten, verkställaren, tillsammans med att bryta ned dessa mål till mätbara delmål. Men verkställaren väljer själv på vilket sätt och med vilka medel han vill uppnå målen.

Att den verkställande myndigheten självständigt får välja medel för att uppnå angivna mål är ett viktigt inslag i målstyrningen. Ett annat centralt inslag är att de styrande i förväg betonar att måluppfyllelsen, dvs. slutprestationen, utfallet eller ett effektivt resursutnyttjande, kommer att kontrolleras – utvärderas – i efterhand och jämföras med andras resultat.

Om målstyrningen fungerade idealt skulle uppföljningen av utfall och slutprestationer, samt återföringen av information om måluppfyllelse i olika stadier av styrkedjan, spela en huvudroll när ansvariga myndigheter och huvudmän i efterhand bedömer resultatet av sitt arbete, dvs. hur de ligger till i förhållande till de precisa målen. Förvaltningspolitiken är i detta hänseende efterhandsgranskande till skillnad från framåtblickande planering.

Målstyrning och resultatstyrning är närbesläktade, men det finns vissa skillnader när det gäller var respektive modell har sin tyngdpunkt1.

Vid resultatstyrning ligger den på utfall och slutprestationer i sig, vid målstyrning på mål riktade mot utfall och slutprestationer. Resultatstyrning bygger på att tillförlitlig information systematiskt återförs och på insatsernas resultat. Inga specialdestinerade medel detaljreglerar hur tillgängliga medel ska användas utan istället får den ansvarige huvudmannen en ospecificerad klumpsumma. Utvärderingen blir då ett instrument för att i efterhand ta reda på hur det gick, att lyfta fram goda exempel och att lära av misstag.

Styrningen måste anpassas efter den verksamhet som bedrivs. Den varierar därför mellan olika områden och nya former av styrmedel växer fram. Staten kan också anse att styrningen på vissa områden behöver vara starkare, t.ex. för att ta tillvara svaga gruppers ställning inom ett område eller för att tillgodose behov av likhet vid den nationella tillämpningen av bestämmelserna. Det finns också olika kulturer inom skilda sektorer av den offentliga förvaltningen som kan bidra till att styrningen utformas på olika sätt. Men gemensamt för en effektiv måloch resultatstyrning är att alla led i kedjan styrning-uppföljning/utvärdering-återföring måste vara definierade och anpassade efter verksamheten i fråga.

För att mål- och resultatstyrningen ska vara framgångsrik krävs att målen är så tydliga att resultaten i verksamheten går att mäta. Statens styrning under senare år har kritiserats i detta avseende. De nationella målen har i många fall varit så övergripande att de varit svåra att följa upp. För att de över huvud taget ska kunna utvärderas måste de konkretiseras som tydliga resultatmål och beskrivas i mätbara termer. Som följd utformas ofta styrdokument på flera olika nivåer inom förvaltningen, t.ex. i det centrala ämbetsverket, eventuellt i den regionala organisation, på lokal nivå och även i verksamheten.

Den statliga förvaltningspolitiken utgår numera från att beslut och verksamheter som rör medborgarna bör tas och utformas så nära dem som möjligt. En sådan decentraliserad förvaltning anses effektivare samtidigt som den stärker medborgarnas medvetenhet om det demokratiska styrelseskicket. Den anses också bidra till att avbyråkratisera verksamheter genom färre regler, vilket i sin tur innebär bättre service till medborgarna.

Med få, enklare och mer övergripande regler ska verksamheterna bättre kunna anpassas till olika individers och gruppers behov. Samtidigt ökar utrymmet för lokal anpassning, resurserna kan utnyttjas friare och effektivare, samtidigt som de anställdas motivation och arbetsglädje

1Riksrevisionsverket 1996:10.

stärks2. Denna form av förvaltning kan sägas vara informativ till sin karaktär eftersom den endast upplyser om de nationella målen och sedan lägger stor vikt vid uppföljning, utvärdering och tillsyn.

En sådan form av styrning förväntas gälla även i en överskådlig framtid. Regeringen konstaterar i direktiven till den förvaltningspolitiska kommissionen3att erfarenheterna av styrmodellen hittills varit goda och att målen ligger fast. Kommissionen delar regeringens åsikt i dessa avseenden4.

5.2. Styrmedlen

Statens främsta instrument för att uttrycka den politiska viljan och genomföra sin politik är lagar och föreskrifter. Statens ansvar för medborgarnas sociala välstånd har i socialtjänstlagen ålagts kommunerna. I enlighet med den decentraliserade förvaltningspolitikens syfte är bestämmelserna i denna lag generellt utformade. Ett undantag är lagens rättighetsbestämmelser, med möjlighet till domstolsprövning, vilka syftar till att stärka den enskildes ställning och likhet i tillämpningen över landet. Men det är inte bara de bestämmelser som riksdag och regering beslutar om som styr verksamheterna. Vissa statliga ämbetsverk har befogenhet att utfärda såväl bindande föreskrifter som icke bindande allmänna råd.

Ett styrinstrument som får allt större principiell betydelse är fördelningen av de offentliga medlen, dvs. den ekonomiska styrningen. Den är numera anpassad till den decentraliserade förvaltningspolitikens syften. Statsbidragen är i huvudsak generella och inte specialdestinerade till vissa verksamheter. De behov som kan finnas av att styra resurser till vissa prioriterade och i tiden avgränsade ändamål sker genom att medel anslås för vissa särskilda projekt eller dylikt. Det kommunala utjämningssystemet har också betydelse för den statliga styrningen. Syftet med utjämningssystemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för enskilda kommuner respektive landsting. Det uppnås genom en utjämning av skattekraften och av strukturellt betingade kostnadsskillnader.

I statsbudgeten anges verksamhetsmål och effektmål för myndigheterna och deras verksamhetsgrenar. Men den statliga styrningen, liksom den återrapportering som åläggs myndigheterna bl.a. genom regleringsbreven, har ofta en annan struktur än den som framgår av lagstift-

2Petersson och Söderlind.3Dir 1995:93.4SOU 1997:57.

ningens ändamålsbestämmelser. Resultatstyrningen blir då tydliggjord samtidigt som författningsstyrningen minskar5.

Även statens möjligheter eller strävanden att genom information genomföra sin politik brukar betecknas som ett styrmedel. Informationsbegreppet tolkas då vidsträckt och kan även omfatta t.ex. utbildningsinsatser. När verksamheter utvärderas och följs upp för att inhämta kunskaper är också det en form av styrning om än av informell karaktär. Men arbetets resultat avser att förbättra innehållet i berörda verksamheter och får på så sätt en styrande effekt om det arbete som utförts är trovärdigt.

Det förekommer naturligtvis kontakter och diskussioner mellan tjänstemännen i förvaltningsmyndigheterna och regeringskansliet om hur myndighetens uppgifter bör utformas i olika avseenden. Dessa informella kontakter är ett komplement till regeringens formella styrning av myndigheterna men kan också i sig innebära en styrning – s.k. informativ styrning.

Uppföljning och utvärdering kan betraktas som en form av styrning. Forskning har nämligen visat att slutsatserna av utvärderingar och uppföljningar många gånger haft en styrande effekt på samma sätt som fastställda måldokument. Det har därför i olika sammanhang framförts att utvärderingar måste bli mer genomarbetade än tidigare. De måste också kopplas till mer precisa måldokument6.

Den mer formellt inriktade statliga styrningen av kommunsektorn sker genom tillsyn med eller utan sanktioner. En aktiv statlig tillsyn syftar till att kontrollera rättssäkerheten och lagligheten i det kommunala åtagandet men också till att uppnå en likvärdig verksamhet över landet.

5.3. Studier av den statliga tillsynsverksamheten

Frågan om hur den statliga regionala tillsynen över kommunala verksamheter bör var ordnad är och har varit föremål för överväganden i några olika utredningar. Socialtjänstkommittén redovisade ingående de studier som genomförts på området vid tiden för kommitténs betänkande. Beträffande utredningar som därefter genomförts vill utredningen för sin del redovisa följande.

5Statskontoret 1998:8.6Prop 1989/90:41, sid 9.

Den parlamentariska regionkommittén (PARK)

PARK skall enligt sina direktiv (1997:80) "lämna förslag till hur uppgifterna mellan staten och den kommunala självstyrelsen på regional nivå skall fördelas i framtiden" samt "göra mera generella överväganden om statens egen organisation på regional nivå". I de senare övervägandena ska utredningen

  • belysa vilka utvecklingsinriktade uppgifter som en samordnad statlig länsförvaltning bör ha,
  • överväga hur samverkan mellan länsstyrelse och andra statliga myndigheter bör utformas för att säkerställa en effektiv samordning,
  • redovisa på vilket sätt man kan få till stånd och utveckla mer samordnade insatser i fråga om bl.a. utvärdering, uppföljning och tillsyn på regional nivå,
  • överväga möjligheterna till ytterligare delegering av uppgifter till länsstyrelserna.

I delbetänkandet Regional frihet och statligt ansvar – en principiell diskussion (SOU 1998:166), har PARK gjort den bedömningen att länsstyrelsernas tillsynsverksamhet bör effektiviseras och att länsstyrelserna i större utsträckning bör prioritera tillsynsuppgifterna. I betänkandet konstaterar PARK att vinsterna med att samordna den statliga regionala tillsynen hos länsstyrelserna är begränsade och ofta av administrativ karaktär.

Likväl finns det enligt kommittén ett viktigt skäl för en förstärkt samordning av den regionala tillsynen inom länsstyrelsen och det är kommunernas behov av att möta en stat som inte uppträder splittrat. Av det skälet, menar PARK, bör länsstyrelserna så långt möjligt fungera som gemensam och samordnad ledning för den statliga regionala tillsynen över kommunerna. PARK kommer i det fortsatta utredningsarbetet att pröva om ansvaret för samordning av den statliga tillsynen på regional nivå i större utsträckning kan åläggas länsstyrelsen.

PARK anser det också viktigt att den statliga tillsynsorganisationen är tydlig och begriplig. För den enskilde medborgaren får det inte råda något tvivel om vem som ansvarar för tillsynen av viss verksamhet. Parallella tillsynsorganisationer bör därför undvikas.

PARK anser vidare att det kan vara rationellt att lyfta perspektivet från den enskilda länsstyrelsen till länsstyrelseorganisationen som helhet, om man vill skapa möjligheter till ett mer effektivt utnyttjande av länsstyrelseorganisationens samlade resurser och kompetens. Exempelvis bör enligt PARK tillsynsuppgifter, som kräver särskild kompetens, kunna koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser så att den samlade effektiviteten i tillsynsarbetet kan öka.

I avsnitt 7.2 föreslår PARK att "de cirka 45 förslag om delegering av uppgifter från centrala verk till länsstyrelsen som Statskontoret redovisar och som kommittén finner intressanta" bör utredas vidare. I bilaga 2 till betänkandet hänvisas till Statskontorets utredning (1998:19) om uppgifter som kan delegeras till länsstyrelserna. Statskontoret har där bl.a. nämnt "tillsyn över kommunal hälso- och sjukvård inom ramen för hemtjänst m.m.".

Statskontoret

Statskontoret på uppdrag av den parlamentariska regionkommittén (PARK) och Avregleringskommittén gjort en översikt av olika tillsynsuppgifter och analyserat formen för hur tillsynen bedrivs. I Statskontorets rapport 1998:8 lämnas bl.a. en redogörelse för de senaste årens offentliga studier av den statliga tillsynen. Man hänvisar också särskilt till förvaltningspolitiska kommissionens betänkande.

Den problembild som framkommit vid olika utvärderingar av den statliga tillsynen har av Statskontoret sammanfattats på följande sätt:

  • Regleringen av den statliga tillsynen är inte bara omfattande utan också splittrad, svåröverskådlig och svårtillgänglig.
  • Innebörden i begreppet tillsyn är oklar.
  • Tillsynens inriktning och innehåll varierar kraftigt mellan olika sakområden och mellan de myndigheter som utövar tillsyn.
  • Tillsynsmyndigheterna lägger alltmer vikt vid rådgivning och allt mindre vikt vid ingripanden med sanktioner.
  • Tillsynen är inte sällan påfallande svag.
  • Grunderna för tillsynens dimensionering är ofta oklara.
  • Det kan finnas bristande proportioner mellan den vikt en reglering tillmäts och den kontroll av efterlevnaden som bedrivs.

Riksrevisionsverket

Frågan om en eventuell samordning av den statliga tillsynen över hälsooch sjukvården och den kommunala socialtjänsten togs även upp av Riksrevisionsverket7. I rapporten föreslår RRV att regeringen tar initiativ till att genomföra en översyn som i ett sammanhang omprövar myndighetsansvaret för den statliga tillsynen över såväl socialtjänst som hälso- och sjukvård. Översynen bör ha inriktningen att en enda statlig

7RRV 1996:23.

myndighet ges det samlade tillsynsansvaret för såväl socialtjänst som hälso- och sjukvård.

Innebörden av begreppet tillsyn är enligt RRV:s rapport oklar. Tillsyn används idag som en övergripande beteckning för delvis olikartade verksamheter såsom normering, rådgivning, utvärdering och inspektion. Tillsyn kan också döljas bakom andra beteckningar. Vid en genomgång av den statliga tillsynens regelverk konstaterar RRV att staten använt närmare ett tjugotal begrepp för att uttrycka olika tillsynsfunktioner. RRV menar att tillsynsfrågor måste ägnas ökad uppmärksamhet och att förutsättningarna för en sådan uppmärksamhet bör kunna förbättras om innebörden av tillsynen och angränsande uppgifter förtydligas. Oklarheter i tillsynsbegreppets innebörd bidrar också till osäkerhet om hur tillsyn bör bedrivas. De beslut om tillsyn som riksdag och regering fattat har som följd varit svåra att omvandla i praktisk verksamhet.

Till detta kommer att den statliga tillsynsverksamheten är oöverskådlig ur ett organisatoriskt perspektiv. Tillsyn sker i många olika former. Det framgår heller inte alltid av myndigheternas instruktioner att de har till uppgift att bedriva tillsyn. Men, påpekar RRV, tillsynen kan behöva anpassas efter olika verksamheters särart, varför det inte nödvändigtvis är önskvärt med likartade lösningar. Men den begreppsliga och organisatoriska mångfalden återspeglar inte en genomtänkt syn på tillsynsfrågor och grunderna för tillsynens dimensionering är ofta oklara. Överensstämmelsen mellan den vikt en reglering tillmäts och kontrollen av efterlevnaden kan därför vara bristfällig.

Den förvaltningspolitiska kommissionen

Den förvaltningspolitiska kommissionen förordar i sitt betänkande I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57) att den statliga tillsynsverksamheten blir föremål för en samlad översyn och att frågan om verkningsfulla sanktioner särskilt uppmärksammas. Kommissionen sammanfattar för sin del tidigare studier på följande sätt:

Den förvaltningspolitiska utvecklingen, där renodling utgör ett icke oväsentligt inslag, har lett till en förändrad roll för åtskilliga myndigheter. Ansvaret för verkställigheten av de politiska besluten har förskjutits nedåt i förvaltningen, inte minst till lokal och regional nivå. På central nivå har rättstillämpning och tillsyn blivit viktigare. Här har även EU-medlemskapet bidragit till utvecklingen. – – – Idag sker en icke oväsentlig del av statsförvaltningens verksamhet i form av tillsyn, och många myndigheter organiseras som tillsynsmyndigheter. Dessa myndigheter har kommit att lägga allt mer vikt vid rådgivning och mindre vid ingripande med sanktioner.8

8SOU 1997:57, s. 105.

Kommissionen hänvisar i sitt betänkande även till de studier som riksdagens revisorer9gjort och som i stort bekräftar RRV:s iakttagelser. Kommissionen förordar att frågor om tillsyn blir föremål för en samlad översyn. Frågan om verkningsfulla sanktioner bör då särskilt uppmärksammas.

I propositionen 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, som till vissa delar bygger på betänkandet SOU 1997:57, har regeringen lagt fram riktlinjer för det fortsatta arbetet med att utveckla den statliga förvaltningen. I propositionen bedömer regeringen att den statliga tillsynen av myndigheter, kommuner och företag bör ses över i syfte att få en mer ändamålsenlig statlig tillsyn. Den statliga tillsynen bör ges en tydligare innebörd. En sådan översyn bör behandla begreppet "tillsyn", hur tillsynsuppgifter skall regleras och hur riksdagens och regeringens behov av uppföljning av tillsynen bör utformas. Översynen bör göra det möjligt att lägga fast vissa riktlinjer för den statliga tillsynen. I det sammanhanget bör också möjligheterna till verkningsfulla sanktioner övervägas. Regeringen avsåg att återkomma till riksdagen med en samlad redovisning av den statliga tillsynsverksamheten.

I propositionen hänvisar regeringen till det uppdrag Socialtjänstutredningen har att lämna förslag till en effektivare tillsyn över socialtjänsten och en mer ändamålsenlig gränsdragning mellan Socialstyrelsens nationella och länsstyrelsernas regionala tillsynsansvar. Det är också en uppgift för Socialtjänstutredningen att analysera hur en bättre samordning av tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården skall kunna åstadkommas. Socialtjänstutredningen har vidare genom regeringsbeslut den 3 december 1998 getts i uppdrag att analysera effektiviteten i tillsynen av vård, stöd och service till psykiskt störda. Särskild uppmärksamhet bör därvid ägnas åt samordningen mellan Socialstyrelsens och länsstyrelsernas verksamhet.

Avregleringsutredningen

Begreppet tillsyn och de avväganden som är av betydelse för att åstadkomma en effektivare tillsyn har också behandlats av Avregleringsutredningen10. Denna utredning hänvisar i sitt slutbetänkande Minska regleringen av kommuner och landsting (SOU 1998:105), till det nämnda uppdraget till Socialtjänstutredningen och till det uttalande som Socialutskottet gjort i betänkandet 1996/97:SoU13 om tillsyn över socialtjänst och hälso- och sjukvård.

9Bl.a. Tillsyn – innebörd och tillämpning. RR 9.10SOU 1998:105, s. 150, ff.

Utredningen framhåller att tillsynen på kommunens område måste beakta om kommunerna har ett tillsynsansvar för viss verksamhet oavsett om detta är en del i en tillsynskedja, såsom t.ex. på miljöområdet, eller om den kommunala verksamheten är föremål för tillsyn i egenskap av dominerande producent, såsom är fallet inom t.ex. socialtjänsten. Det är också av betydelse hur verksamheten regleras och hur stort utrymme den ger för kommunal påverkan.

De resurser som tillsynsmyndigheten har till sitt förfogande liksom de resurser som gäller för verksamheten i sig i förhållande till de ambitioner som regleringen av verksamheten ger uttryck för har självfallet betydelse för tillsynens omfattning och utformning. Till detta kommer vikten av en bra dialog mellan kommunen och myndigheten för att utbyta kunskaper.

Samtidigt måste rättssäkerhetsaspekterna granskas. Avvägningen mellan dessa två arbetssätt bör ske med hänsyn till aktuell verksamhet. En tänkbar väg, menar utredningen, är att man inom myndigheten har en tydlig organisatorisk åtskillnad mellan de kontrollerande respektive de stödjande insatserna. Utredningen föreslår att regeringen ålägger berörda myndigheter att i sina årsredovisningar informera om inriktningen, omfattningen och resultaten av den tillsynsverksamhet som myndigheten bedriver.

Svenska Kommunförbundets programberedning för kommunal självstyrelse11instämmer i stort med Avregleringsutredningen i dessa avseenden. I sin rapport framhåller Kommunförbundet den statliga tillsynens inverkan på den kommunala självstyrelsen. Den övergripande frågan är hur statlig tillsyn kan förenas med kommunalt självstyre. De statliga myndigheterna har stora möjligheter att själva utforma och reglera sin tillsyn, menar förbundet. Detta har lett till stora skillnader mellan dem, vilket medför stora problem.

HSU 2000

Utredningen HSU 2000 (dir 1994:152) har bl.a. enligt sina direktiv att överväga formerna för den statliga styrningen inom hälso- och sjukvården. Utredningen föreslår i sitt slutbetänkande God vård på lika villkor? – om statens styrning av hälso- och sjukvården (SOU 1999:66), bl.a. att Socialstyrelsens verksamhet ses över med syftet att belysa tillsynsverksamhetens organisation. I samband med översynen ska enligt kommitténs mening även prövas om länsstyrelsernas och Socialstyrelsens tillsynsverksamheter ska bilda en ny myndighet som bedriver tillsyn inom vårdens hela område.

11Svenska Kommunförbundet 1994.

5.4. Tillsynen över socialtjänsten

Tillsynen över den enskilda och kommunala socialtjänsten utövas av Socialstyrelsen och länsstyrelserna. Socialstyrelsen skall "följa" och "vidareutveckla" socialtjänsten (67 § SoL). Det är också en uppgift för Socialstyrelsen att utfärda allmänna råd till ledning för dem som ska tillämpa lagen. Socialstyrelsens uppgift i förhållande till kommunerna blir därmed mera en fråga om råd och stöd hur verksamheten kan utvecklas för att bli i överensstämmelse med riksdagens intentioner än om "tillsyn". Även Socialstyrelsens ansvar för uppföljning av socialtjänsten syftar till att verksamheterna ska bedrivas i enlighet med lagens intentioner.

Länsstyrelserna skall enligt 68 § SoL följa socialnämndernas tilllämpning av lagen och se till att denna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. De ska i detta arbete biträda nämnderna med råd i deras verksamhet och i övrigt se till att de fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Länsstyrelserna ska också informera och ge stöd till allmänheten. De ska vidare främja samverkan mellan kommuner och andra samhällsorgan på socialtjänstens område, samt i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter.

Vid behandlingen av regeringens proposition Ändring i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124), beslutade riksdagen (bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264) att precisera länsstyrelsernas tillsynsansvar och utvidga deras uppgifter i samband med tillståndsgivning för vissa enskilt bedrivna verksamheter. Sedan den 1 januari 1998 krävs därmed länsstyrelsens tillstånd för att yrkesmässigt bedriva hem för vård eller boende, särskilda boendeformer (20 och 21 §§ SoL), hem för viss heldygnsvård, samt hem eller öppen verksamhet för vård under begränsad del av dygnet i enskild regi.

Med undantag av de hem som Statens institutionsstyrelse är huvudman för står alltså hem för vård eller boende oavsett driftform under länsstyrelsernas tillsyn. Länsstyrelsernas tillsynsansvar omfattar också verksamhet som kommunen enligt entreprenadavtal överlämnat till enskild med stöd av 4 § tredje stycket SoL samt enskild verksamhet, från vilken kommunen upphandlar tjänster. Länsstyrelsen kan inspektera sådan verksamhet samt har rätt att inhämta upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Motsvarande möjlighet föreligger för socialnämnden i kommunen i fråga om sådan enskild verksamhet som nu sagts (69 c § SoL).

Enligt 70 § SoL kan länsstyrelsen om den upptäcker något missförhållande vid en sådan verksamhet som avses i 69 b § förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Möjlighet att kombinera föreläggandet med vite finns dock inte. Om missförhållandet

är allvarligt och om föreläggandet inte åtlyds får länsstyrelsen förbjuda fortsatt verksamhet. Länsstyrelsens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (74 § SoL). Den som driver verksamhet utan tillstånd eller som i strid med förbud fortsätter att driva verksamheten kan dömas till böter (75 § SoL).

Tillsynen över andra kommunala verksamheter, bl.a. sådana kommunala särskilda boendeformer och bostäder med särskild service som sägs i 20 § andra stycket och 21 § tredje stycket SoL och kommunal hemtjänst, är således inte formellt förenad med åtgärder som inspektion, inhämtande av upplysningar och handlingar, förelägganden och förbud. Det har dock aldrig ifrågasatts att Socialstyrelsen och länsstyrelserna har möjlighet att göra tillsynsbesök i de verksamheter som står under deras tillsyn. Socialstyrelsen och länsstyrelserna har också alltid kunnat få de upplysningar samt ta del av de handlingar som behövs för tillsynen trots att något formellt stadgande härom inte finns.

Till länsstyrelsens tillsyn över socialtjänsten hör att de svarar för tillsynen över verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, samt svarar för tillståndsgivning för enskild verksamhet enligt denna lag. Länsstyrelserna har därutöver olika uppgifter som rör tillsyn och uppföljning av verksamheter inom alkoholområdet.

Efter förslag i regeringens proposition om nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop 1997/98:113) har införts en bestämmelse i socialtjänstlagen (71 a § SoL – s.k. lex Sara) som ålägger var och en som är verksam inom omsorger om äldre eller funktionshindrade att vaka över att de enskilda får god omvårdnad och lever under trygga förhållanden. Den som uppmärksammar eller på annat sätt får kännedom om allvarliga missförhållanden i omsorgerna om någon enskild är skyldig att utan dröjsmål anmäla detta till socialnämnden eller till den som annars är ansvarig för verksamheten. Om missförhållandet inte kan åtgärdas omedelbart, skall den verksamhetsansvarige anmäla missförhållandena till tillsynsmyndigheten.

5.5. Tillsynen över hälso- och sjukvården

Socialstyrelsen har det direkta ansvaret för tillsynen över hälso- och sjukvården enligt vad som sägs i 6 kap. lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS). Socialstyrelsens tillsyn omfattar offentligt anställda och privat verksamma yrkesutövare samt offentliga och privata verksamheter inom hälso- och sjukvården med undantag av försvarets hälso- och sjukvårdsverksamhet. Socialstyrelsens direkta tillsyn utövas av sex regionala enheter.

Socialstyrelsen kan i sin tillsyn över hälso- och sjukvården och dess utövare vidta olika åtgärder för att kunna utöva kontroll och få rättelse till stånd. Den som bedriver hälso- och sjukvård skall på styrelsens begäran inkomma med handlingar, prover och annat material som rör verksamheten samt lämna de upplysningar om den som styrelsen behöver för sin tillsyn. En sådan begäran kan kompletteras med ett föreläggande med eller utan vite.

Socialstyrelsen har vidare rätt att inspektera verksamhet som står under styrelsens tillsyn. Inspektionen får dock inte omfatta bostäder. I samband med inspektion har styrelsen rätt att tillfälligt omhänderta handlingar, prover och annat material som rör verksamheten (6 kap. 9 § LYHS). Socialstyrelsen kan om så erfordras för inspektionens genomförande begära hjälp av polismyndighet (10 §).

De åtgärder Socialstyrelsen kan vidta vid uppdagade missförhållanden kan rikta sig mot såväl yrkesutövare som vårdgivare som bedriver hälso- och sjukvårdsverksamhet. Om styrelsen finner att en yrkesutövare handlat fel eller varit försumlig skall styrelsen vidta de åtgärder som behövs för att vinna rättelse. Styrelsen kan t.ex. i beslut uttala kritik mot yrkesutövaren och förutsätta att denne själv rättar sig.

Styrelsen har även möjlighet (i vissa fall skyldighet) att anmäla yrkesutövaren till åtal. Vanligare är att styrelsen gör anmälan till Hälsooch sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) om felet eller försummelsen inte är ringa eller ursäktlig(t). I sådana fall kan HSAN meddela disciplinpåföljd (varning eller erinran). I vissa allvarliga fall finns möjlighet att meddela yrkesutövaren prövotid. Ärende om disciplinpåföljd kan tas upp även på begäran av patient eller i vissa fall nära anhörig. Ärende om prövotid kan bara tas upp på begäran av Socialstyrelsen (samt JO och JK).

Socialstyrelsen (samt JO och JK) har också vad gäller legitimerade yrkesutövare möjlighet att begära återkallelse av legitimationen. Även återkallelse av annan behörighet samt begäran om begränsning av förskrivningsrätt kan tas upp på begäran av Socialstyrelsen (JO eller JK). Däremot kan sådana frågor inte prövas i HSAN på begäran av patienten eller nära anhörig.

I fråga om verksamheter som bedriver hälso- och sjukvård har Socialstyrelsen samma befogenhet att göra inspektioner, begära in handlingar m.m. samt få hjälp av polis som i fråga om yrkesutövare. När det gäller åtgärder vid uppdagade missförhållanden är sanktionsmöjligheterna dock annorlunda utformade. Om Socialstyrelsen finner att en vårdgivare inte uppfyller kraven på god vård och om missförhållandet är av betydelse för patientsäkerheten får styrelsen förelägga vårdgivaren att rätta till missförhållandet.

Ett konstaterande av att ett missförhållande föreligger behöver dock inte med en gång betyda att Socialstyrelsen ger vårdgivaren ett föreläggande. Styrelsen kan om den bedömer att det är tillräckligt för att rätta till missförhållandet skriva till vårdgivaren och ange vad som krävs härför och att styrelsen vid något senare tillfälle kommer att kontrollera att man gjort rättelse. Om det är antagligt att en sådan skrivelse inte skulle leda till något resultat beslutar styrelsen att meddela ett formellt föreläggande (6 kap. 13 § LYHS). Detta beslut kan kombineras med vite. Beslut om föreläggande kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (i första instans numera länsrätten).

Ett föreläggande skall alltid innehålla uppgift om de åtgärder vårdgivaren behöver vidta för att rätta till missförhållandet (14 §). Om föreläggandet inte följs och om missförhållandet är allvarligt får styrelsen helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet (15 §). Om det är fara för patienters liv, hälsa eller personlig säkerhet får styrelsen omedelbart förbjuda verksamheten (16 §). Möjlighet finns också att interimistiskt förbjuda fortsatt verksamhet (17 §). Beslut som nu sagts kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Besluten som riktar sig till vårdgivaren kan – som nämnts – avse såväl offentlig som enskild vårdgivare.

5.6. Uttalanden om tillsynen över socialtjänsten

Regering och riksdag har i några olika sammanhang de senaste åren gjort uttalanden angående behovet av en effektivare tillsyn över socialtjänsten.

Den senaste ändringen i socialtjänstlagen

Socialtjänstkommittén behandlade i sitt huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139), frågan om statens tillsyn över socialtjänsten. I fråga om privata verksamheter inom socialtjänstområdet föreslog kommittén att tyngdpunkten i statens kontroll skulle ligga på en fortlöpande och

effektiv tillsyn. Det ansågs nödvändigt för att enskilda skulle kunna garanteras rättssäkerhet och god kvalitet i den vård som ges av privata vårdgivare. Kommittén föreslog att länsstyrelsernas tillsyn skulle omfatta såväl den tillståndspliktiga privata verksamheten som entreprenadverksamheten. Länsstyrelserna föreslogs få rätt att inspektera verksamheterna samt ta del av de handlingar och inhämta de upplysningar som krävs för att fullgöra tillsynen.

I de fall rättelse inte kunde åstadkommas på annat sätt skulle länsstyrelserna kunna meddela föreläggande att rätta till missförhållandena. Förelägganden skulle kunna kombineras med vite. Ytterst skulle länsstyrelserna kunna förbjuda olämplig verksamhet.

I fråga om statens tillsyn över kommunernas verksamheter konstaterade kommittén att socialtjänstlagens karaktär av ramlag inneburit att entydiga och operationella mål för olika verksamheter saknas. Detta, ansåg kommittén, hade "inte sällan medfört oklarheter i relationen mellan staten och kommunerna". Kommittén konstaterade att frågan ofta diskuterats "med vilken rätt tillsynsmyndigheterna kan rikta kritik mot en kommun".

Kommittén föreslog dock inga egentliga förändringar i fråga om statens tillsyn över kommunernas socialtjänst. Socialstyrelsen skulle som tidigare "följa upp och utvärdera" socialtjänstens verksamhet. I den uppgiften skulle även ingå att ta fram statistik om socialtjänsten. Kommittén konstaterade beträffande Socialstyrelsen att dess normativa roll tonats ner. Den ändrade inriktningen hade enligt kommittén inneburit att styrelsens uppföljning och utvärdering av måluppfyllelse alltmer fått "prägel av kritiskt granskande utifrån flera olika perspektiv". Enligt kommitténs mening borde den inriktningen bestå.

Kommittén konstaterade att länsstyrelserna i sitt arbete skall lägga tyngdpunkten vid tillsyn över den kommunala socialtjänsten. Med tillsyn avsåg kommittén statens kontroll av rättssäkerhet och laglighet i individärenden och i verksamheter samt kontroll av kvaliteten i verksamheten. Kommittén underströk vikten av en ökad satsning på verksamhetstillsyn. Därigenom kunde laglighet och kvalitet i verksamheterna förbättras och enskildas klagomål reduceras. Tillsynen borde enligt kommittén i första hand genomföras i dialog med företrädare för kommunerna, både politiker och ansvariga tjänstemän. En sådan tillsynsmetodik borde utvecklas som inger förtroende och samtidigt respekt.

Länsstyrelsernas och Socialstyrelsens mandat vid tillsynen borde enligt kommittén förtydligas genom en i lag fastlagd rätt att inspektera verksamheter samt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som krävs för tillsynen.

I den proposition som följde på Socialtjänstkommitténs betänkande (prop. 1996/97:124) föreslogs inga förändringar i fråga om Socialstyrelsens tillsyn. De förändringar som föreslogs berörde framför allt länsstyrelsernas tillsyn över den privata verksamheten. I propositionen anförde regeringen att statens kontroll över enskild verksamhet i första hand skall ske genom fortlöpande och effektiv tillsyn. En förstärkt tillsyn ansågs nödvändig för att utsatta grupper skulle kunna garanteras rättssäkerhet och vård av god kvalitet i enskild verksamhet.

Liksom tidigare skulle länsstyrelserna ha tillsyn över hela den kommunala verksamheten enligt socialtjänstlagen och därmed även över den verksamhet som bedrivs vid kommunala hem för vård eller boende. Några ytterligare befogenheter för länsstyrelserna i fråga om tillsyn över kommunala verksamheter än de som tidigare gällt för kommunala hem för vård eller boende föreslogs inte i propositionen.

Den statliga tillsynen över enskild verksamhet skulle omfatta tillståndspliktig verksamhet, sådan verksamhet som kommunen avtalat med annan att utföra samt verksamhet från vilken kommunen upphandlat tjänster för att fullgöra skyldighet enligt socialtjänstlagen. Den möjlighet länsstyrelsen tidigare haft att meddela förelägganden till ledningen för enskilda och kommunala hem för vård eller boende att avhjälpa missförhållanden kom att utvidgas till alla privata verksamheter över vilka länsstyrelsen hade tillsyn. Länsstyrelsen kunde, liksom tidigare i fråga om hem för vård eller boende, förbjuda fortsatt verksamhet om missförhållandet var allvarligt och föreläggandet inte åtlyddes.

Socialutskottets uttalanden

Socialutskottet behandlade propositionen 1996/97:124 i betänkandet 1996/97:SoU18. Utskottet delade regeringens uppfattning att tillsynen av enskild verksamhet borde stärkas. Utskottet instämde vidare i förslaget vad gällde fördelningen av tillsynsansvaret mellan länsstyrelsen och socialnämnden. Liksom tidigare borde enligt utskottet länsstyrelsen ha det övergripande tillsynsansvaret och socialnämnderna utöva den löpande tillsynen.

I betänkandet 1996/97:SoU18 gjordes en hänvisning till utskottets betänkande 1996/97:SoU13, i vilket utskottet behandlat ett antal motioner med krav på inrättandet av en äldreombudsman. Utskottet hade där enhälligt ansett att tillsynen över äldreomsorgen borde förbättras. Tillsynen måste skärpas samt inriktas på frågor om laglighet och rättssäkerhet och på att säkra kvaliteten och kompetensen i vården och omsorgen för att säkra de äldres rätt till självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet. Utskottet hade vidare ansett det angeläget att

skapa en tydligare organisation för att undanröja tveksamheter om vart den enskilde skall vända sig med sina synpunkter och klagomål. Regeringen borde överväga om tillsynen kunde läggas på en och samma myndighet för såväl socialtjänsten som hälso- och sjukvården för att därigenom skapa en slagkraftigare organisation.

I betänkandet SoU18 konstaterade utskottet att den socialtjänstutredning som regeringen aviserat i propositionen 1996/97:124 skulle få till uppgift att granska hur en mer slagkraftig regional tillsyn med samma statliga huvudman för både socialtjänsten och hälso- och sjukvården kan utvecklas.

6. Principer för socialtjänstlagstiftningen

6.1. Krav på och förutsättningar för socialtjänstlagstiftningen

Socialtjänstlagen är en välfärdslag. De övergripande målen för socialtjänsten har definierats i lagens portalparagraf. Även om bestämmelsens juridiska status i den rättsliga processen kan diskuteras har den haft stor betydelse för inriktningen av det sociala arbetet. Den tydliggör och anger riksdagens ambitioner med lagverket.

Men lagstiftningen inom skilda områden såväl påverkar som påverkas av samhällsutvecklingen. Förändringar har också skett i socialtjänstlagen men de grundläggande värderingar som portalparagrafen ger uttryck för har inte ifrågasatts. Regeringen har i direktiven till utredningen särskilt klargjort att de grundläggande värderingarna fortfarande ska ligga fast.

Såväl socialutredningen som socialtjänstkommittén menade att portalparagrafens värderingar bäst uppnås genom att man i det sociala arbetet utgår från en helhetssyn på människan. Principerna för denna har behandlats i avsnitt 2.1.1. Men helhetssynen i dess ursprungliga betydelse har förändrats sedan lagens tillkomst (se avsnitt 8.1), vilket i sin tur kommit att prägla utredningens överväganden och förslag.

Socialtjänstlagen avspeglar den lagstiftningsteknik som vann insteg under 1970-talet. Ramlagstekniken ansågs vara det effektivaste sättet för regleringar som syftar till att uppnå välfärdsmålen. Den kom därför att användas både när socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen utformades. Ramlagstekniken har också gjort det möjligt att anpassa dessa lagar till nya behov och på så sätt bidragit till att de "överlevt" trots de förändringar som skett i samhället under de senaste tjugo åren. Men förändringar har gjorts och för socialtjänstlagens del har det inneburit att flera detaljerade regler införts. Dess karaktär av ramlag har dock inte ifrågasatts.

För att kunna behandla frågan hur socialtjänstlagen ska struktureras och konstrueras måste de grundläggande principerna för lagstiftningens

roll lyftas fram. Ramlagstiftning, samt rättighets- och skyldighetslagstiftning är de lagstiftningsstrategier som används för att reglera det sociala arbetet. Ramlagstiftningen innehåller regler av flera olika slag. De varierar inom ett brett spektrum från mycket detaljerade regler till så generella regler att de mest liknar programförklaringar. Typiska är de bestämmelser, som anger mål eller operativa riktlinjer och som är avsedda att ge vägledning. Socialtjänstlagen har också kritiserats från flera håll för att ett spänningsförhållande mellan statens, kommunens och den enskilde individens intressen finns inbyggt i den. För att förstå kritiken är det av betydelse att närmare studera statens motiv för lagstiftningsstrategin och dess konsekvenser för kommuner och enskilda.

6.2. Ramlag eller detaljerad lagstiftning

6.2.1. Staten

Staten har ansvaret för offentlig verksamhet som har en given anknytning till hela riket. Detta innebär att staten har ansvaret för utrikespolitik och försvar men också det övergripande ansvaret för att medborgarnas grundläggande rättigheter inte kränks av vare sig centrala, regionala eller lokala organ. Vidare har staten ansvaret för fördelningspolitiken, dvs. att en viss samhällelig standard garanteras alla medborgare oavsett var i landet man bor och för samhällsekonomin. Inom sina ansvarsområden använder staten de styrmedel som finns för att styra landet och att genomföra en fastställd politisk vilja.

I ett alltmer komplext samhälle med växande krav på samhällelig service av olika slag har statens behov av att styra utvecklingen lett fram till en ändrad förvaltningspolitik. Önskemål om såväl ett effektivare sätt att uppfylla den politiska viljan som att utnyttja de offentliga resurserna på ett bättre sätt har inneburit att förvaltningen decentraliserats och att detaljstyrningen av den statliga förvaltningen radikalt minskats till förmån för s.k. målstyrning, dvs. att styra genom att formulera mål och följa upp resultaten.

Det är på det lokala planet, nära medborgarna och de folkvalda politikerna, som förutsättningarna är bäst för att utföra uppgifter som har individanknytning. Detta är den bakomliggande tanken och motiven för denna utveckling. Synsättet anses också stärka demokratin och det politiska styrelseskicket i samhället. Det ökar också medborgarnas förutsättningar att påverka och utöva inflytande över verksamheterna. Som följd härav har kommunerna fått en allt viktigare roll. Uppdelningen mellan statens och kommunernas ansvarsområden anges heller inte tydligt i Regeringsformen. Detta är enligt förarbetena avsiktligt för att

kunna anpassa ansvarsfördelningen mellan dem allteftersom förhållandena i samhället förändras. Genom att vissa förvaltningsuppgifter har decentraliserats men inte andra har otydligheten förstärkts. Men i regeringsformens förarbeten anges också att till statens och kommunernas övergripande uppgifter på skilda områden hör att samverka för att uppnå gemensamma samhälleliga mål.

Ramlagsteknik m.m.

Ramlagstekniken och det kommunala utjämningssystemet har varit de verktyg som riksdag och regering främst använt för att styra samhällsutvecklingen på det kommunala området. Dessutom tillkommer någon form av statligt kontrollsystem ofta utformat som en skyldighet för någon statlig myndighet att ha tillsyn över verksamheterna. Även riksdagens möjlighet att genom lagstiftning föreskriva rätt till domstolsprövning kan anses vara statlig kontroll eller ett statligt styrmedel eftersom prövningen ska tillgodose den enskildes intressen ur de aspekter som staten anser väsentliga och som huvudmannen för verksamheten är skyldig att tillämpa.

Besvärsinstitutet och den statliga tillsynen liksom formaliserade handläggningsregler kan också anses kompensera de brister som ramlagstekniken innebär med allmänt formulerade mål och riktlinjer i förhållande till en detaljerad/preciserad lagstiftning för olika verksamheter.

Ramlagstekniken har kunnat användas under lång tid utan att behöva ändras i någon större utsträckning. I stället har de verksamheter som kommuner eller statliga förvaltningsmyndigheter bedriver anpassats. Vissa menar också att tekniken är fördelaktig eftersom den kan innebära att socialtjänstens arbetsmetoder utvecklas på ett positivt sätt.

Begreppet staten

Begreppet staten kommer i fortsättningen att användas när det är fråga om dels den makt som utövas av riksdagen genom möjligheten att lagstifta, dels den verkställande makt som regeringen har för att realisera sin politiska vilja.

6.2.2. Kommunen

Förvaltningspolitiken de senaste årtiondena har fått till följd att kommunernas makt successivt ökat genom att de tagit över ansvaret från staten på flera områden. Samtidigt har de lokala självstyrelseorganen fått ökad frihet att själva bestämma över sin organisation. Statens intresse av att styra vissa verksamheter utifrån nationella hänsynstaganden och kommunens intresse av att självständigt styra de uppgifter som lagts på dem leder till intressemotsättningar dem emellan. Principen om den kommunala självstyrelsen ställs mot statens ansvar och uppgifter.

Den kommunala självstyrelsen

Betydelsen av den kommunala självstyrelsen betonas ofta men dess rättsliga skydd har ifrågasatts. Den kommunala självstyrelsen inklusive den kommunala beskattningsrätten är grundlagsfäst i regeringsformen och gäller för såväl de specialreglerade som de frivilliga verksamheterna. Att kommuner och landsting sköter sina uppgifter på den kommunala självstyrelsens grund anges också inledningsvis i kommunallagen (1991:900). Men det rättsliga skyddet är vagt eftersom det konstitutionellt inte finns några hinder för att genom lag ändra förutsättningarna för kommunernas verksamhet eller grunderna för den kommunala beskattningsrätten.

Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd har beskrivit den kommunala självstyrelsen på följande sätt:

Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive landstinget själv ska styra, d.v.s. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller landstinget att ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten.

Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art. Men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Den ska därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas.1

I detta sammanhang bör också den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse, som tidigare redovisats (avsnitt 3.1.2), nämnas.

1SOU 1996:129.

Ramlagen i kommunen

Ramlagstekniken har varit och är användbar när staten vill reglera vissa verksamheter i kommunen utan att för den skull inkräkta på den kommunala självstyrelsen. Kommunerna kan då genom politiska beslut anpassa verksamheterna efter lokala behov och förutsättningar. Detta är ju också statens syfte med en mer decentraliserad förvaltningspolitik. Men när staten anser att det finns skäl att detaljstyra kommunal verksamhet hävdar ofta företrädare för kommunerna att staten själv bör ansvara, driva och finansiera verksamheten. Om staten ändå anser att kommunen ska ha hand om en detaljstyrd verksamhet menar kommunerna i allmänhet, att det kan göras på entreprenad mot full kostnadstäckning.

Den utfyllnad av normerna, som krävs av kommunerna till följd av ramlagstiftningstekniken, innebär att de kommunala politiska besluten är styrande för verksamheterna. Kommuners verksamhet kan kontrolleras genom revision och laglighetsprövning. Rätt till domstolsprövning i form av förvaltningsbesvär enligt de bestämmelser som riksdagen utfärdat kan därför uppfattas som en överprövning av kommunala, politiska beslut. Den kommunala beskattningsrätten, som innebär att kommuner får debitera skatter i den mån det behövs för att fullgöra sina uppgifter, är av betydelse i detta sammanhang.

Om domstolarna prövar överklaganden som förvaltningsbesvär och vid bedömningen inte tillräckligt beaktar de kommunala förutsättningarna anser kommunföreträdare att detta strider mot den kommunala självstyrelsens princip. Möjligheten att överklaga kommunala beslut som förvaltningsbesvär har därför särskilt ifrågasatts när det gäller enskildas rättigheter enligt socialtjänstlagen.

6.2.3. Individen

Socialtjänstens övergripande uppgift är att främja människors ekonomiska och social trygghet. Verksamheterna ska inriktas på att frigöra och utveckla enskilda och gruppers egna resurser. Självbestämmande, inflytande och helhetssyn har varit styrande begrepp i det sociala arbetet. Även rätten till domstolsprövning har varit betydelsefullt för den enskildes möjlighet att få del av de insatser som regleras i lagen.

Rättssäkerhet

Den enskildes rättssäkerhet är alltid av central betydelse när det gäller lagstiftningsfrågor. Särskilt inom straffrätten och förvaltningsrätten har begreppet diskuterats. Det är svårt att finna en definition men de försök

som gjorts utgår från de principer som gäller i de samhällen där rättssäkerhet anses råda. Dessa är legalitetsprincipen objektivitetsprincipen, rätten till domstolsprövning, avgörande inom rimlig tid och offentlighetsprincipen. Legalitetsprincipen innebär att det offentliga organens beslutanderätt ytterst måste ha stöd i grundlag eller annan lag och att ingen kan straffas för en gärning som inte enligt lag är definierad som brottslig. Principen innebär även ett krav på specifikt lagstöd för att myndigheter ska kunna fatta betungande beslut. I regeringsformen har objektivitetsprincipen kommit till uttryck som en princip enligt vilken offentliga organ i sin verksamhet inte får låta sig styras av andra intressen än dem de är ålagda att tillgodose och inte heller grunda beslut på andra omständigheter än sådana som enligt gällande författning får beaktas.

Utifrån dessa principer kan två rättssäkerhetsbegrepp ställas upp. Dels det formella rättssäkerhetsbegreppet som betonar krav på förutsägbarhet och likhet i lagstiftning och rättstillämpning, dels det materiella begreppet som belyser vikten av innehållet i beslutet och att det ska vara etiskt tillfredsställande.

Ramlagen och individen

Ramlagens struktur liksom rättighetsbestämmelser med ett generellt innehåll kan analyseras utifrån ovan nämnda rättssäkerhetsbegrepp.

Samma principiella synpunkter har i detta sammanhang bäring på såväl rättighetsbestämmelser som ramlagstiftning.

Ramlagstiftningens struktur kan, utifrån kravet på formell rättssäkerhet, angripas eftersom generellt utformade bestämmelser minskar förutsebarheten. Även likheten inför lagen kan ifrågasättas när den nödvändiga utfyllnaden kan innebära att samma bestämmelse tillämpas olika i skilda kommuner beroende på deras interna normutfyllnad. Bortsett från det konstitutionella ifrågasättandet av normutfyllnad för tillämpning av ramlagar kan den mängd olika bestämmelser som det nödvändiggör innebära en försämrad rättssäkerhet eftersom förutsebarheten för den enskilda kan minska. Men det finns också de som menar att normutfyllnad i sig inte behöver innebära att rättssäkerheten minskar, då den prövning och normutfyllnad som sker nära medborgarna bättre kan förutse och anpassas till den enskildes behov.

Det finns alltså olika meningar om ramlagstekniken är rättssäker eller inte. Försök har gjorts att förklara konsekvenserna för den enskilde utifrån det materiella rättssäkerhetskravet. Det innebär att lagen tilllämpas i syfte att finna materiellt riktiga lösningar på en rättslig fråga. Är lagregleringen allmänt hållen låter det sig göras eftersom det finns

stort utrymme för olika lösningar och därmed för att anpassa dessa till förutsättningarna i varje enskilt fall. Men för den enskilde är kravet på förutsebarhet svårt att tillgodose. Den rättspraxis som utbildas tenderar att starkt kopplas till förutsättningarna i det enskilda fallet istället för till generellt vägledande uttalanden. En lösning i det enskilda fallet mot bakgrund av generella principer kan knappast "flyttas över" och tilllämpas i en annan situation när ett fall inte är det andra likt.

Den formella rättssäkerheten utgår från ett mer traditionellt juridiskt sätt att lösa problem där relevanta faktiska omständigheter prövas utifrån en regel som anger förutsättningarna för en rättsligt riktig slutsats. Normerna är i dessa fall mer detaljerade och därmed blir tolkningsutrymmet mindre jämfört med de allmänt utformade målbestämmelserna.

Det är inte bara lagens utformning som har betydelse för den enskildes rättstrygghet. Rätten till domstolsprövning är ett av de viktigaste medlen för att upprätthålla rättssäkerheten. Även bestämmelser om allmänna handlingar och sekretessbestämmelser liksom statliga myndigheters kontroller och tillsyn ska tillvarata den enskildes intressen gentemot offentliga myndigheter.

Förvaltningsbesvär tillgodoser såväl den enskildes intressen som rättssäkerheten eftersom både beslutets laglighet och lämplighet prövas. Laglighetsprövningen däremot innebär en begränsning när det gäller att ta hänsyn till den enskildes intressen eftersom bara beslutets laglighet prövas. Ändamålet med laglighetsprövningen är också ett annat, nämligen att skapa garantier för att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. När det gäller de närmare förutsättningarna för de olika överklagandeformerna hänvisas till avsnitt 10.2.1.

6.3. Rättighets- och skyldighetslagstiftning

Det finns inte någon definition av vad en rättighetslag eller en skyldighetslag är. Ingen lagprodukt är heller enbart en rättighets- eller skyldighetslag. Vad det handlar om är regler i en lagstiftningsprodukt som reglerar en skyldighet eller en rättighet för något subjekt. Den skyldighet som regleras är ofta en huvudmans ansvar. I socialtjänstlagen finns t.ex. regler om skyldigheter för kommunerna att bedriva vissa verksamheter för att tillgodose medborgarnas behov. Med denna utgångspunkt kan kommunen bestämma hur verksamheterna ska bedrivas. Kommunens frihet i detta avseende begränsas bara i den mån det i lagen finns bestämmelser som inskränker den. De kommunala beslut som grundas på en allmän skyldighet att bedriva viss verksamhet överklagas enligt kommunallagen.

Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är en mer renodlad skyldighetslag. Landstingens och kommunernas ansvar för sjukvården anges. Men lagen innehåller inte någon legal rätt till sjukvård, däremot bestämmelser om de krav som kan ställas på sjukvårdsverksamheterna. Eftersom den enskilde inte kan utkräva rätt till sjukvård finns det heller inte någon möjlighet till domstolsprövning. Men i efterhand kan en patient göra gällande att den vård som han eller hon fått inte varit i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet eller att vård borde ha givits trots att så inte skett. Efter anmälan mot berörd hälso och sjukvårdspersonal prövas detta av Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, vars beslut kan överklagas till domstol. Dessutom har Socialstyrelsen tillsyn över verksamheten inom hälso- och sjukvården och kan vidta åtgärder för att komma till rätta med verksamheten som inte uppfyller kraven på god vård och därigenom stärka patientsäkerheten.

Skyldighetslagar kan vara mer preciserade och tydligare än hälsooch sjukvårdslagen och därmed uppfattar den enskilde budskapet i lagen om vad som t.ex. kan krävas ifrån det offentliga. Ett sådant exempel är skollagen (1985:1100). Kommunens skyldighet att t.ex. bedriva barnomsorg är preciserad vilket i vissa fall uppfattats av enskilda som en rättighet utan att vara det.

Socialförsäkringsförmåner, vilka bl.a. regleras i lagen om allmän försäkring (1962:381), är utan att kallas rättigheter konstruerade som sådana. Den som är missnöjd kan överklaga ett beslut till domstol som förvaltningsbesvär.

6.3.1. Rättighetsklassificeringar

Rättigheter kan klassificeras på flera sätt. Mänskliga rättigheter gäller för alla människor i hela världen. Dessa har kommit till uttryck i folkrättsligt bindande dokument såsom FN:s internationella konventioner om medborgerliga och politiska rättigheter respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.

Även den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, vilken numera är införlivad med svensk lag, reglerar enskildas skydd gentemot staten. Medborgerliga rättigheter gäller för medborgarna i en viss stat och kan åberopas av medborgarna mot staten.

De traditionella medborgerliga rättigheterna är för svensk del reglerade i regeringsformens andra kapitel som gäller grundläggande fri- och rättigheter. De tillåter individen att handla på ett visst sätt. Regeringsformen innehåller också en målsättningsregel för staten vad gäller ekonomiska och sociala rättigheter. Enligt 1 kap 2 § regeringsformen ska

den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd vara grundläggande för all offentlig verksamhet. Det ska särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg, trygghet och för en god levnadsmiljö. Innebörden av dessa rättighetsbegrepp kan sägas vara att skydda den enskilde individens frihet genom en rättighet som motsvaras av en förpliktelse eller en handlingsskyldighet för någon annan. I detta sammanhang gäller det statens skyldighet gentemot medborgarna.

Hur långt statens handlingsskyldighet egentligen sträcker sig är omstritt. Till skillnad från de traditionella medborgerliga rättigheterna, som tillåter individen att handla på ett visst sätt, ger de ekonomiska och sociala rättigheterna medborgarna rätt att få något av staten. För att kunna förverkliga de sociala och ekonomiska rättigheterna är staten beroende av ekonomiska resurser. När det gäller de medborgerliga rättigheterna är statens ekonomiska resurser inte avgörande för att uppfylla dem utan mer statens goda vilja.

6.3.2. Rättighetens legala status

För den enskilde individen är det avgörande att de rättigheter som anses existera kan förverkligas. För detta använder staten bl.a. sin normgivningsmakt. Rättigheten, oavsett om den är mänsklig, medborgerlig, social eller ekonomisk etc., får rättslig status genom att regleras i lag. Ur individens synpunkt är det viktigt hur normerna utformas eftersom det är avgörande för om de kan förverkligas. Men staten kan även göra andra avväganden som avspeglar sig i utformningen av normerna.

Genom rättighetskonstruktionen kan staten på ett ideologiskt och kanske även ett psykologiskt plan vilja styra utvecklingen mot mer eller mindre definierade mål. Det hävdas att rättighetskonstruktionen i detta avseende har en dubbelkaraktär. Den är avsedd att vara dels ett skydd för den enskilde mot staten, dels en möjlighet för staten att förverkliga vissa samhälleliga mål. Avgörande är därför hur rättighetsreglerna ska uppfattas i ett modernt samhälle och vilken betydelse som tillmäts de olika rollerna.

Att staten använder lagbestämmelser för att styra mot vissa allmänt formulerade mål har ibland kritiserats. Mål anses vara lättare att begränsa än lagbestämda rättigheter. Men mål som politiker fastställer kan också avse just enskildas förhållanden eller skydd. I sådana fall blir rättighetskonstruktion ett verkningsfullt sätt att driva igenom den politiska viljan. Opreciserade politiska mål som kläds i generella rättsliga bestämmelser, särskilt av rättighetskaraktär, medför ändå en stor risk för överdrivna förväntningar hos medborgarna.

6.3.3. Rättighet i socialrätten

Någon form av rättslig reglering för den enskildes rätt till stöd för överlevnad har funnits sedan 1700-talet. Denna rätt har ytterst sin ideologiska grund i uppfattningen att staten har plikt att vårda medborgarna och att medborgarnas medlemskap i samhället innebär att de har vissa rättigheter som samtidigt kräver motprestationer. Denna uppfattning om relationen mellan staten och individen utvecklades under upplysningstiden.

Det ideologiska synsättet men även ekonomiska orsaker har föranlett ändringar i den lagstiftning som sedan dess avsett att skydda den enskildes försörjning. Bl.a. har omfattningen av rätten till stöd för försörjning samt rätten till domstolsprövning av beslut om socialbidrag i vissa tider begränsats med hänsyn till samhällets bristande resurser.

Ett rättighetsbegrepp finns alltså i socialrätten sedan lång tid tillbaka. Som lagstiftningsstrategi har det använts för att förverkliga och bygga upp välfärdsstaten. Begreppet har i dessa sammanhang dels betecknat behovet av samhällelig resursfördelning, dels varit ett verktyg för att lösa konflikter när enskildas intressen kolliderar med offentliga myndigheters.

För att en lagbestämd/legal social rättighet i juridiskt hänseende ska anses föreligga måste den uppfylla vissa krav. Även om utformningen av rättighetsbestämmelser inte alltid uppfyller dessa krav tycks det råda enighet i doktrinen om dem. Rättigheten ska alltså vara noggrant preciserad både vad gäller innehåll och förutsättningar och den ska vara utkrävbar. För att vara utkrävbar fordras möjlighet till överprövning för att den enskilde genom ett domstolsutslag ska kunna hävda sin rätt mot den ansvarige huvudmannen. Ibland krävs också statlig tillsyn och kontroll av de myndigheter som har hand om förvaltningen.

För att närmare analysera rättighetsbegreppets juridiska innebörd kan följande komponenter användas:

  • Är förmånen formulerad som en individuell rättighet, eller är det fråga om en generell reglering?
  • Är förutsättningarna (kriterierna) för att erhålla förmånen angivna i lag?
  • Är förmånens innehåll angiven i lag?
  • Är förmånen beroende av budgetanslag?
  • Föreligger överklagningsrätt?

Utöver dessa kan ytterligare två komponenter läggas till:

  • Finns i lagen angivet former för statlig tillsyn och
  • kontroll?
  • Finns i lagen angivna sanktionsmöjligheter gentemot myndigheter för utkrävande av individuella rättigheter?

Om rättighetslagstiftningen i socialtjänstlagen prövas med utgångspunkt från dessa komponenter framstår rättighetsbegreppet i den ursprungliga lagen som vagt. Både förutsättningarna för att få del av förmånen och förmånens innehåll är oprecist angivna i lagen. Efter den 1 januari 1998 har dock förutsättningarna för rätten till försörjningsstöd preciserats. Jämförelse kan göras med lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), där lagen i nämnda hänseenden är tydligare.

Bristen på sanktioner mot myndigheter som vägrar verkställa domstolsutslag minskar också styrkan i rättighetskonstruktionen. Det har också ifrågasatts om det inte just därför vore mer relevant att tala om lagstiftning av rättighetskaraktär istället för om lagreglerade individuella rättigheter. Men för att kunna bedöma hur stark en rättighet i realiteten är krävs också en analys av myndigheternas och domstolarnas praxis vid tillämpningen.

6.3.4. Motivet för rättighetsbestämmelser i socialtjänstlagen

Någon närmare analys av vilka effekter som kunde förväntas av bestämmelsen om rätt till bistånd som föreslogs i socialtjänstlagen gjorde inte socialutredningen. Efter kritik från vissa remissinstanser av den oprecisa utformningen konstaterade den dåvarande departementschefen (prop. 1979/80:1, s. 183) att det vore önskvärt med en fastare reglering av rätten. Men det var aldrig aktuellt att knyta rätten till bistånd till vissa särskilt angivna situationer såsom sjukdom, ålder eller bristande arbetsförmåga. Det skulle inte ha varit förenligt med den helhetssyn som föreslogs karaktärisera det sociala arbetet. Det skulle också ha varit svårt att utforma en sådan lagstiftningen, t.ex. att förutse alla de situationer när bistånd borde beviljas.

Socialtjänstkommittén redogjorde i ett delbetänkande (SOU 1993:30) för den kritik som den ursprungliga biståndsparagrafen hade föranlett. I slutbetänkandet (SOU 1994:139) behandlades frågan om omfattningen av lagbestämda rättigheter främst i samband med vilken lagstiftningsmodell som ansågs bäst lämpad.

Kommittén betonade framförallt rättighetslagstiftningens innebörd som ett krav på domstolsprövning i form av förvaltningsbesvär. Ett som kommittén ansåg erforderligt förtydligande gjordes i lagförslaget när biståndsrätten utformades. Förutsättningarna för ekonomiskt bistånd

preciserades. När det gäller övrigt bistånd klargjordes i lagtexten vilka insatser som kunde komma ifråga under benämningen annat bistånd.

De problem som möjligheten till förvaltningsbesvär i vissa fall och laglighetsprövning i andra fall medför när en person vänder sig till socialtjänsten med en begäran om någon form av insats behandlades ingående av socialtjänstkommittén i delbetänkandet SOU 1993:30.

Olika lösningar diskuterades för att undgå de problem som kan föreligga att bedöma om en ansökan om insats gäller en insats grundad på kommunens allmänna skyldigheter – laglighetsprövning – eller om det är fråga om en rätt till bistånd – förvaltningsbesvär. Att utesluta den ena eller den andra ansågs inte möjligt utan betydande inskränkningar i den kommunala självstyrelsen eller en allvarlig försämring av den enskildes rättigheter.

Kommittén föreslog istället en handläggningsregel som innebar att en framställning från en enskild om en social tjänst skulle handläggas som en ansökan om bistånd om den enskilde inte motsatte sig det eller framställningen bifölls på annan grund. Detta skulle dock inte gälla ansökningar om inplacering i barnomsorgskö eller andra kommunala turordningssystem som betraktades som massärenden.

Kommittén var inte enig om detta förslag och det kom heller inte att genomföras. Istället infördes från årsskiftet 1997/1998 betydande begränsningar i vad som tidigare utgjorde den enskildes individuella rättigheter med möjlighet till förvaltningsbesvär. Bortsett från vissa lagbestämda rättigheter med möjlighet till förvaltningsbesvär har kommunen fått en allt större frihet att bestämma verksamheternas utformningen. För den enskilde gäller att många kommunala beslut endast kan överklagas enligt kommunallagen.

6.3.5. Rättssäkerhet

Försöken att precisera rättighetsbegreppet syftar till en större tydlighet. När det gäller rättssäkerhet är förutsebarheten mycket viktig. När en bestämmelse som biståndsparagrafen är vagt utformad minskar tydligheten och även förutsebarheten. En oprecis rättighetsbestämmelse i en lagstiftning som anger övergripande mål på ett vagt men ändå ambitiöst sätt innebär en fara för rättssäkerheten. Rätttighetsbegreppet kan i sådana fall av allmänheten uppfattas som en "skenrättighet" eftersom den inte kan utkrävas i den omfattning som lagen förespeglar. Det innebär att den enskildes tilltro till rättssystemet minskar.

Det har också hävdats att den materiella rättssäkerheten prioriteras i socialtjänstlagen eftersom den bättre motsvarar socialtjänstlagens arbetsmodell med en helhetssyn i det sociala arbetet.

Materiell rättssäkerhet anses nämligen innebära ett större tolkningsutrymme för att tillgodose mer individanpassade lösningar vilket i sig minskar förutsebarheten och rättssäkerheten för den enskilde. Det traditionella rättssäkerhetsbegreppet anses bättre tillgodose kravet på förutsebarhet eftersom det utgår från att normerna anger de förutsättningar som ska vara uppfyllda för ett riktigt avgörande. Tolkningsutrymmet är då mindre.

Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) är ett exempel på hur staten genom tidigare lagstiftning inte förmått tillgodose behov hos vissa grupper. Trots kommunens skyldighet enligt socialtjänstlagen att tillgodose behoven hos personer med fysiska och psykiska funktionshinder och rätt till bistånd för enskilda för att nå upp till skälig levnadsnivå ansågs en annan lagreglering nödvändig. Bestämmelser i LSS är därför mer detaljerade än de i socialtjänstlagen och anger olika insatser. Den tillgodoser därmed i högre utsträckning kravet på rättssäkerhet och förutsebarhet.

Å andra sidan kan en analys av rättssäkerheten av socialtjänstlagens biståndsparagraf göras utifrån karaktären av de olika bestämmelserna i lagen. I det fallet hävdas att biståndsparagrafen är utformad som en generalklausul som enbart har att tillgodose den enskildes intressen. Även om innehållet är allmänt formulerat kommer den nödvändiga preciseringen av biståndsrätten att göras av myndigheterna och framförallt genom domstolarnas avgöranden. Rättspraxis ökar därmed förutsebarheten och rättssäkerheten.

Men rättssäkerhetsproblem uppstår när generalklausuler ska tolkas och tillämpas tillsammans med en annan typ av lagbestämmelser såsom de målinriktade normerna, vilka anger övergripande mål utan att beakta de ekonomiska konsekvenserna.

Likhet inför lagen är också en del av rättssäkerheten. Kommunens möjlighet att utforma biståndet efter vad den finner skäligt kan medföra att den lagliga rätten till bistånd kommer att tillämpas olika i skilda delar av landet. Detta behöver inte vara en nackdel även om det ur ett nationellt perspektiv måste förutsättas att medborgarnas ansökningar om stöd ska behandlas på samma sätt i hela landet. Det går dock att hävda att kravet på likhet inför lagen är uppfyllt i den meningen att behovet av stöd tillgodoses även om det sätt som det sker på varierar över landet beroende på lokala förutsättningar. I förarbetena till den ursprungliga socialtjänstlagen angavs dock att rätten till domstolsprövning skulle motverka risken av att lagen tolkas och tillämpas på olika sätt i landet.

tens som en stor del av de arbetssökandes inte kan uppfylla. Det är känt från tidigare konjunkturuppgångar att många arbeten inte finns kvar på arbetsmarknaden eftersom företagen genomfört rationaliseringar och effektiviseringar. Enligt delbetänkandet SOU 1999:46 sjönk antalet hushåll med låg utbildning och som arbetade heltid kraftigt mellan åren 1990 och 1996, från drygt 750 000 hushåll till drygt 330 000 hushåll. Genom satsningen på vuxenutbildning inom det s.k. kunskapslyftet satsar statsmakterna på att stärka de lågutbildades ställning.

Då utbildning och arbetslivserfarenhet har fått allt större betydelse i konkurrensen om lediga platser riktas rimligen Arbetsförmedlingens insatser i första hand mot den grupp av arbetslösa som bedöms vara förmedlingsbar. När resurserna till arbetsmarknadspolitiken krymper kan öka prioriteringsproblemet för arbetsförmedlingarna. Arbetsförmedlingarna ska ju dels förse arbetsmarknaden med arbetskraft dels stärka de långtidsarbetslösa så att de kan bli intressanta på arbetsmarknaden.

Frågan om det rådande arbetsmarknadsläget och den aktuella arbetsmarknadspolitiken kan förväntas påverka kostnaderna för socialbidrag blir i detta läge viktig.

I två studier från SoFoMitt analyseras sambanden mellan socialbidragskostnader och arbetslöshet i kommunerna Sundsvall och Umeå respektive Gällivare och Kiruna under mitten av 1990-talet7. I alla fyra kommunerna finns det ett negativt samband mellan socialbidragskostnader och andelen arbetslösa i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Kostnaderna ökar i takt med att andelen arbetslösa i åtgärder minskar och vice versa. I samtliga kommuner har en minskad andel arbetslösa i åtgärder varit synonymt med ett minskat utbud av sysselsättningsåtgärder för arbetslösa vid en given arbetslöshetsnivå.

Med tanke på det begränsade urvalet och den begränsande tidsrymden i studierna måste man vara försiktig med att dra slutsatser om hur sambandet ser ut på nationell nivå. Studierna ger ändå en fingervisning om att det finns risk för att socialbidragsbehovet ökar när de konjunkturanknutna arbetsmarknadsinsatserna skärs ner. Frågan är då om socialbidragsbehovet väntas minska om arbetslösheten sjunker kraftigt? Enligt utredningens bedömning är detta inte självklart. Att arbetslösheten minskar är kanske helt resultatet av att arbetsgivarna hittar kompetent arbetskraft. I så fall skulle de arbetslösa längst ifrån arbetsmarknaden inte alls gynnas av det förbättrade arbetsmarknadsläget.

Enligt utredningens bedömning kan man inte bortse från arbetsmarknadens efterfrågesida när det gäller att komma till rätta med det faktum att personer långt ifrån arbetsmarknaden tenderar att fastna i

7Edholm (1999).

socialbidragsberoende. Den fråga som aktualiseras är om det är möjligt att på något sätt stimulera arbetsgivare att efterfråga den faktiska kompetens som står till arbetsmarknadens förfogande. Det måste tillskapas arbeten där kvalifikationskraven är lägre. Det är inte rimligt att tro att balansen på arbetsmarknaden förbättras enbart genom att höja kompetensen förbättras hos de personer som står längst ifrån arbetsmarknaden, genom arbetsmarknadsutbildning etc.

Det räcker inte med att angripa arbetsmarknadens utbudssida om man vill minska socialbidragsberoendet. Det finns behov av vissa samordnade insatser mot arbetsmarknadens efterfråge- och utbudssidor, där bl.a. utvecklingen inom den privata tjänstesektorn kan spela en viktig roll.

7.3 Flyktingar

Mitt förslag: Kommunerna ska ha skyldighet att betala ut intro-

duktionsersättning i stället för socialbidrag till skyddsbehövande och andra som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet under den tid de genomgår introduktion.

Idag får kommunerna statsbidrag för att introducera flyktingar i det svenska samhället. Statsbidraget ska ersätta kommunernas kostnader för bl.a. svenskundervisning och flyktingens försörjning under introduktionen och vissa andra merkostnader som följer av flyktingmottagandet. Statsbidraget ska alltså utöver själva verksamheten finansiera kommunens kostnader för flyktingarnas försörjning. Inte sällan handläggs försörjningsstödet som ett socialbidrag.

Det är djupt olyckligt att nyanlända invandrare introduceras i det svenska samhället på detta sätt. Istället för att lära känna en kultur där eget ansvar och egen försörjning värderas, kommer de nyanlända invandrarna att under en relativt lång tid tvingas vara beroende av socialbidrag för sin försörjning. Det är ingen bra väg in i det svenska samhället. Socialbidragen är inte avsedda för långvarig försörjning, utan har vuxit fram som en väg att stödja människor i en tillfälligt utsatt situation.

Ett av problemen är den finansieringslösning statsmakterna har valt för det kommunala flyktingmottagandet där kommunerna kan välja att betala ut socialbidrag under flyktingens etableringsfas i Sverige. I de fall kommunerna väljer socialbidrag är grundproblemet att flyktingen inte ges några incitament att öka sina inkomster. I princip är marginaleffekterna hundraprocentiga på alla inkomster upp till socialbidragsni-

vån. Budskapet från det svenska samhället till den nyanlände invandraren är att det inte lönar sig att arbeta. Även om rätten till socialbidrag bygger på att den enskilde efter förmåga ska bidra till sin försörjning, finns inte någon direkt koppling mellan arbetsinsats och bidrag.

Enligt en särskild lagstiftning har kommunerna möjlighet att lämna introduktionsersättning till mottagna flyktingar som genomgår introduktion. Denna möjlighet är reglerad i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. En minoritet av kommunerna utnyttjar denna möjlighet.

Jag föreslår att kommunerna ska ha skyldighet att ge introduktionsersättning till nyanlända invandrare som genomgår introduktion. En introduktionsersättning av detta slag ska påverka handläggningen så att det blir tydligt att det inte är fråga om socialbidrag utan en ersättning för ett aktivt deltagande i ett introduktionprogram.

Förslaget ställer krav på lagändringar. Närmast gäller det den ovan nämnda lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Lagen ger idag möjlighet till kommunen att ge introduktionsersättning också till andra invandrare än flyktingar. Möjligheten sträcker sig därmed längre än till den grupp för vilken utredningen vill införa obligatoriet. Det har inte varit möjligt att inom ramen för utredningen arbeta fram ett förslag till ny lagstiftning.

Större förändringar av flyktingars försörjning

Det finns skäl att överväga att på längre sikt införa en statlig, beskattad introduktionsersättning till flyktingar som fått permanent uppehållstillstånd i Sverige och som tagits emot i en kommun för introduktion. En sådan ersättning skulle kunna lämnas under en tvåårsperiod och inte prövas mot andra inkomster. Ersättningen bör inte kvalificera till ersättningar enligt socialförsäkringssystemet och inte heller kunna utgöra kvalifikationstid för arbetslöshetsersättning.

En statlig, beskattad introduktionsersättning skulle dels göra det tydligt att försörjningen under introduktionen inte är ett socialt bidrag och dels motveka utvecklandet av en bidragskultur. Det faktum att ersättningen är beskattad skulle underlätta samordningen med andra inkomster, men även andra transfereringar till individer och hushåll. Samordningen med andra inkomster innehåller även ett pedagogiskt moment, då det bidra till förståelsen av hur det svenska samhället fungerar. En introduktionsersättning av detta slag skulle kort sagt vara ett steg mot normalisering av flyktinghushållens försörjning.

En introduktionsersättning enligt ovan skulle kunna avtrappas. Därmed skulle det bli än tydligare att bidraget är av introduktions-

karaktär och att förväntningen är att den som invandrat förväntas svara för sin försörjning efter introduktionen.

Utredningen har inte analyserat vad som skulle kunna vara en lämplig nivå på en beskattad introduktionsersättning. I delbetänkandet SOU 1999:46 redovisas simuleringar av en ersättning på 5 000 respektive 6 000 kronor per månad. Dessa resulterade i stora minskningar i socialbidraget men de medförde inte att socialbidragen helt ersattes. En nivå på mellan 5 och 6 000 kronor räcker alltså inte för att helt ersätta det nuvarande socialbidraget.

Att en introduktionsersättning på ovanstående nivåer visar sig otillräckliga antyder att statens kostnader för bidraget skulle bli orimligt höga om bidragets generella nivå höjdes kraftigt i förhållande till de beräknade nivåerna. De kvarstående socialbidragsbehoven beror huvudsakligen på att familjer med barn har högre socialbidrag än vad en introduktionsersättning skulle ge. En möjlighet skulle då vara att låta någon form av behovsprövat tillägg ingå i ersättningen.

En låg nivå på bidraget ställer den enskilde flyktingen i en valsituation. Ett möjligt val är att söka komplettera med andra inkomster. Det bör dessutom vara en del av den kommunala introduktionen att göra det möjligt för den enskilde att snabbt finna aktiviteter som ger kompletterande inkomster. Kompletteringar med socialbidrag kan bli nödvändiga för en del hushåll.

Enligt nämnda beräkningar skulle närmare två tredjedelar av statens kostnader växlas bort i form av minskade socialbidrag och nuvarande introduktionsersättning. Sannolikt skulle en än större andel av statens kostnader växlas bort om systemet faktiskt infördes och tydligt styrde mot den önskade målgruppen. De simuleringar som gjorts har sannolikt underskattat växlingseffekten.

Den invandrarpolitiska kommittén föreslog i sitt slutbetänkande8att det skulle införas en statlig, beskattad introduktionsersättning i likhet med den som beskrivs här. Den fortsatta beredningen av förslaget, som utmynnade i propositionen 1997/98:16 visade på problem som gjorde att regeringen avstod från att föreslå en sådan ersättning. Det kanske största problemet handlade om åtskillnaden mellan ansvaret för försörjningen och ansvaret för introduktionsverksamheten. Det handlade med andra ord om kommunernas incitament att bedriva en effektiv introduktionsverksamhet.

En betydande del av det långvariga beroendet av socialbidrag går till före detta flyktingar som inte har lyckats etablera sig på arbetsmarknaden efter introduktionen. Det beskattade bidrag som föreslås ovan förändrar inte situationen för dessa. Därmed torde en förändring i den

riktning som skisserats ovan bidra till att framtida flyktingar får en bättre start i Sverige och därmed en bättre långsiktig möjlighet att försörja sig själva.

7.4 Transfereringar och barnomsorgsavgifter

Min bedömning: Förändringar i vissa transfereringar skulle kunna

leda till ett minskat beroende av socialbidrag. Närmast gäller det:

7.4.1 Studiefinansiering

En höjning av studiemedlen till studerande med barn, genom ökade lånemöjligheter eller högre bidrag, skulle minska beroendet av socialbidrag.

Kartläggningar under utredningsarbetet visar att studenter fått socialbidrag i ökad utsträckning under 1990-talet. Närmast gäller det ett kortvarigt beroende under sommarmånaderna men även långvarigt beroende.

Det framgår också av delbetänkandet Ökade socialbidrag (SOU 1999:46) att allt fler studerande under 1990-talet fått socialbidrag under lång tid. År 1990 hade 3 600 studerandehushåll socialbidrag under 8 månader eller mer. År 1996 var de så många som 26 700. Uppgifterna gäller såväl studerande utan som med barn.

Antalet studenter med barn har ökat under 1990-talet. Enligt ej publicerade statistikuppgifter som utredningen fått ifrån SCB har antalet studenthushåll med barn ökat från knappt 30 000 år 1990 till över 60 000 år 1996. Sammantaget är det därför rimligt att anta att antalet barn som lever i studerandefamiljer blivit väsentligt fler under 1990talet.

I dagens studiemedelssystemet saknas möjligheter för studerande med barn att få utökade studiemedel genom lån eller bidrag. Detta är en stor brist med tanke på de ökade krav kunskapssamhället ställer på den enskilde. Det blir också allt vanligare med flera utbildningsperioder

under livet. Det bör innebära att det blir allt vanligare att de studerande har barn under studietiden. Det är inte rimligt att familjeförsörjare som inte kan finna andra former för försörjning under studietiden ska behöva komplettera studiemedlen med socialbidrag.

7.4.2 Lägsta ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder

En höjning av de lägsta ersättningsnivåerna vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder skulle påtagligt bidra till att minska det långvariga socialbidragsberoendet.

För att klara omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i samband med den höga arbetslösheten i början av nittiotalet förändrades ersättningarna till deltagare i många fall. Utvecklingen har gått från beredskapslön till ersättning på den nivå som arbetslöshet med arbetslöshetsersättning ger rätt till.

År 1997 sänktes också den lägsta ersättningen för deltagare i arbetsmarknadsutbildning från tidigare 240 till 103 kronor per dag. Den beräknade besparingen på strax över 600 miljoner kronor år 1997 var ett viktigt motiv för sänkningen. Ett annat motiv var att utbildningsbidraget till dem som inte har rätt till arbetslöshetsersättning inte skulle överstiga nivån på det studiebidrag som lämnas vid studier inom det reguljära utbildningsväsendet. Efter skatteavdrag motsvarar den lägre ersättningen också studiebidraget. Sänkningen har främst berört nytillträdande på arbetsmarknaden såsom ungdomar och invandrare.

De försök som gjorts för att anpassa ersättningarna så att inte studier ska framstå som ett dåligt alternativ har faktiskt tvingat många att söka socialbidrag. Det torde vara ineffektivt och en dålig användning av offentliga resurser att välja nivåer i försörjningssystemet så att regelmässigt flera delar av den offentliga förvaltningen blandas in vid handläggning av den enskildes försörjning i samband med studier eller annan kompetenshöjande verksamhet.

I årets vårproposition föreslog regeringen att ett förstärkt anställningsstöd ska ges. Det innebär att lönekostnaden kraftigt sänks för dem som anställer arbetslösa personer som sedan tre år antingen varit arbetslösa eller deltagit i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Av delbetänkandet SOU 1999:46 framgår att invandrare och ungdomar kommit att öka såväl antalsmässigt som andelsmässigt bland hushållen med långvarigt beroende av socialbidrag. Denna utveckling har flera förklaringar. Den viktigaste är förändringarna på arbetsmarknaden, som ledde till att andelen arbetslösa ökade kraftigt i början av 1990-talet.

Strukturen på arbetsmarknaden har gjort att de som står i begrepp att etablera sig får de största svårigheterna när efterfrågan på arbetskraft minskar, även om det kan konstateras att det nu går allt bättre för unga människor på arbetsmarknaden. Lösningar på dessa personers försörjningsproblem bör vara så utformade att de är förenliga med arbetslinjen. Förutom försörjning måste dessa arbetslösa få del av utbildnings- och arbetsmarknadspolitiska satsningar.

När det gäller lösningar på bl.a. försörjningsproblemen pågår det ett arbete inom regeringskansliet (Protokoll 3 vid regeringssammanträde 1999-04-08). Detta ska leda fram till förslag till åtgärdssystem för personer som är socialbidragsberoende på grund av svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Utredningen avstår därför från att lämna några konkreta förslag på detta område.

I figur 6:1 och 6:2 visas ersättningsnivåer för deltagare i fem aktiviteter med utbildningsbidrag från Försäkringskassan. Skillnaden i ersättningsnivå är betydande mellan personer med rätt till arbetslöshetsersättning och personer som antingen har grundbelopp eller 103 kr/dag. Skälet till att snittersättningsnivån för den sistnämnda gruppen ligger under socialbidragsnormen i samtliga fem aktiviteter är att många deltagare inte har lyckats kvalificera sig för grundbeloppet och därmed automatiskt hamnat på den lägsta nivån 103 kr/dag.

Det är knappast möjligt att genomföra förändringar som innebär idealiska lösningar på de problem som här noterats. Utredningen gör dock den samlade bedömningen att en höjning av de lägsta nivåerna för ersättningar vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder – så att behovet av och incitamenten till komplettering med socialbidrag minskar eller försvinner – bör ha hög prioritet.

Figur 6:1 och 6:2

N e t to e r s ä tt n in g ja n u a r i m å n a d 1 9 9 9

t ill d e lta g a re i a k tiv ite te r m e d

u tb ild n in g s b id r a g fr å n

F ö rs ä k rin g s k a s s a n .

0

1 0 0 0 2 0 0 0 3 0 0 0 4 0 0 0 5 0 0 0 6 0 0 0 7 0 0 0 8 0 0 0 9 0 0 0

M in

S n itt g ru n d b e lo p p + d e m e d 1 0 3 k r/d a g

S n itt in k o m s tre la t e ra d e rs ä t tn in g

M a x

Antal personer i respektive aktivitet

0

5000 10000 15000 20000 25000 30000

Antal med inkomstrelaterad ersättning (A-kassor)

Antal med grundbelopp + de med 103 kr/dag

Källa: AMS och egna beräkningar.

Riksnorm socialbidrag

2900 kr /mån för

försörjning mm (ej bostad)

Tabell 6.1

Snittersättningsnivåer netto för utbildningsbidrag. Jan. 1999.

Inkomstrelaterad ersättning från A-kassor

Grundbelopp + de med 103 kr/dag

Datortek

6875

1819

AMI

6631

1767

API

6848

1782

Starta Ege

7133

1843

Upphandlad A-utbildning

6964

1931

Källa. AMS. Egna beräkningar.

Tabell 6.2

Antal personer med utbildningsbidrag. Jan. 1999.

Inkomstrelaterad ersättning från A-kassor

Grundbelopp + de med 103 kr/dag

Datortek

6360

1750

AMI

4635

1557

API

8746

3349

Starta Eget

10984

1236

UpphandladA-utbildning

28854

6870

Källa. AMS

.

Socialbidrag, eller liknande former av försörjning, kan upplevas som ett bra alternativ när arbete eller studier ger knapp försörjning. Utredningen har vid sina kommunkontakter9fått signaler om viss tendens till att unga anser att deltagande i kommunala sysselsättningsprojekt är ett bra alternativ, i förhållande till studier med studiemedel, särskilt om ungdomen ifråga har en svag tilltro till sin egen förmåga att klara av studier. Om man deltar i ett kommunalt program är det möjligt att få kompletterande försörjning via socialbidrag.

När detta är sagt finns det ändå skäl att sätta in sådana kortsiktiga ekonomiska resonemang i ett större sammanhang, nämligen vad valet kan handla om för den enskilde. För den som tycks ha goda framtidsutsikter genom t.ex. goda betyg eller goda sociala förhållanden, framstår studier i det ordinarie utbildningsväsendet sannolikt som ett väsentligt bättre alternativ än en kommunalt anordnad kompetenshöjande aktivitet, även om de ekonomiska villkoren t.o.m. skulle vara bättre i det senare

9Inom ramen för arbetet i utredningen genomfördes under våren 1999 ett antal dialogträffar med tjänstemän inom socialtjänsten i regionerna Stockholm, Göteborg och Skåne. Därutöver har det gjorts ett antal studiebesök.

alternativet. Men de ekonomiska skillnaderna mellan de alternativa vägarna bör inte vara iögonenfallande stora.

Det är också ett problem att ungdomar som deltar i utvecklingsgarantin och är födda samma år kan få olika ersättning beroende på bestämmelserna för grundbelopp i arbetslöshetsförsäkringen. I regeringskansliet pågår det en översyn av dessa regler.

7.4.3 Bostadsbidrag

Den skattereform som genomfördes i början på 1990-talet förde över en del av skattebördan från inkomstskatten till boendet via den indirekta beskattningen. Samtidigt minskade räntebidragen. Senare under 1990talet försämrades också bostadsbidraget. Sammantaget har dessa förändringar medfört höjda boendekostnader. För barnfamiljer med låga inkomster har dessa förändringarna ökat risken för socialbidragsberoende.

Familjer med barn har en hög utnyttjandegrad av socialbidrag. Exempelvis hade 56 procent av hushållen med ensamstående föräldrar socialbidrag någon gång under år 199610. Det är en ökning sedan år 1990.

Även ensamstående föräldrar med inkomster över socialbidragsnormen hade ett högt utnyttjande av socialbidrag. År 1996 hade mer än vart tionde sådant hushåll socialbidrag någon gång under året.

Av de hushåll som hade socialbidrag under lång tid år 1996 var 41 procent barnfamiljer. När det gäller flerårigt beroende av socialbidrag framgår det att 38 procent av hushållen var barnfamiljer. Försörjningssituationen för många barnfamiljer har försämrats under 1990-talet. Enligt utredningens bedömning skulle en höjning av barndelen i bostadsbidraget ha en relativt stor effekt på socialbidragskostnaderna. Den simulering om sambandet mellan socialbidrag och bostadsbidrag som redovisas i delbetänkandet SOU 1999:46 stödjer detta. Kostnaderna för att höja barndelen i bostadsbidraget med 300 kr per månad skulle till mer än en tredjedel återvinnas genom sänkta socialbidragskostnader.

10Ökade socialbidrag (SOU 1999:46).

7.4.4 Barnomsorgsavgifter

Den besvärliga kommunalekonomiska situationen en bit in på 1990-talet har medfört att kommunerna genomsnittligt höjt avgifternas andel av de samlade kostnaderna för barnomsorgen från cirka 10 procent till cirka 15 procent. Det har påverkat hushåll med låga inkomster på litet olika sätt beroende på hur avgiftssystemet har utformats i olika kommuner.

Effekterna har varit mest dramatiska i kommuner som valt att införa förhållandevis höga enhetstaxor. För höginkomsttagarna har marginaleffekterna försvunnit, samtidigt som de blivit extremt höga – upp till 100 procent – för låginkomsttagare. Också i de kommuner där barnomsorgstaxan inte satts ned för hushåll med mycket låga inkomster utan prövats i förhållandet till socialbidraget har marginaleffekten blivit 100 procent.

Utredningen har erfarit att vissa kommuner tillämpar riktlinjer som innebär att hushåll, i stället för att få en nedsatt avgift för barnomsorg, beviljas socialbidrag för att kunna betala barnomsorgsavgiften. Så visar t.ex. statistik från en stadsdel i Stockholm att ca två procent av de samlade kostnaderna för socialbidrag under en månad år 1998 förorsakades av avgifter för barnomsorgen.

Det är otillfredsställande att föräldrar ska behöva få socialbidrag för att kunna betala avgift för barnomsorg. Tidigare rekommenderade Socialstyrelsen också kommunerna att sätta ner avgifterna i de fall föräldrarna hade låg inkomst. Men barnomsorgen är numera en del av utbildningspolitiken och därför är Skolverket numera statens förvaltande myndighet. Som ett resultat av att barnomsorgen inte längre är en del av socialtjänsten, finns det heller inget lagstöd för att ge ut en rekommendation av det slag som Socialstyrelsen tidigare gjorde.

Genom en enkät till kommunerna studerar nu Skolverket barnomsorgsavgifterna. Man frågar om bl.a. om i vilken mån och i så fall på vilket sätt föräldrar kan få nedsatt avgift vid låg inkomst. I vilken mån det är fråga om direkt nedsättning eller indirekt nedsättning via socialbidrag frågar man också. Resultatet av studien kommer att presenteras under hösten 1999.

I årets vårpropositionen förutskickade regeringen att en s.k. maximitaxereform stegvis ska genomföras. För hushåll med två inkomsttagare torde därmed marginaleffekterna till följd av barnomsorgsavgifterna försvinna. Men utredningen vill framhålla att det också ur socialbidragssynpunkt finns ett behov av sänkta avgifter för barnomsorgen. Därför är det viktigt att förslaget om maximitaxa utformas så att det väger in marginaleffekterna för hushåll med låga, och mycket låga, inkomster.

7.4.5 Behov av lönesubventioner

Lönesubventioner som underlättar inträdet på arbetsmarknaden skulle enligt utredningens bedömning påtagligt kunna minska det långvariga socialbidragsberoendet.

Idag ökar lönebidragsanställningar möjligheterna för personer med nedsatt arbetsförmåga, och i vissa fall arbetshandikappade, att få anställning på den ordinarie arbetsmarknaden. En arbetsgivare som anställer personer med nedsatt arbetsförmåga kan kompenseras ekonomiskt genom lönebidrag. Under vissa förutsättningar kan lönebidrag också lämnas för anställda som är arbetshandikappade.

För anställning med lönebidrag gäller i första hand indikationen nedsatt arbetsförmåga. Enligt delbetänkandet Aktivt lönebidrag (SOU 1997:5) från LOSAM-utredningen var under perioden år 1990 till år 1996 rörelsehinder den vanligaste orsaken till att personer anställdes med lönebidrag. Därefter kom övriga somatiskt relaterade arbetshandikapp, exempelvis allergier, diabetes och sjukdom eller skada i mag- och tarmfunktionerna. Därefter kom personer med psykiska arbetshandikapp.

Enligt samma delbetänkande använder Arbetsmarknadsverket åtta olika koder för arbetshandikapp:

1 Hjärt-, kärl- och eller lungsjukdom 2 Hörselskada/dövhet 3 Synskada 4 Rörelsehinder 5 Övriga somatiskt relaterade arbetshandikapp 6 Psykiska arbetshandikapp 7 Intellektuellt arbetshandikapp 8 Socialmedicinskt arbetshandikapp.

Enligt AMS´statistik var drygt 50 000 personer under våren 1999 anställda med lönebidrag. Det är en ökning sedan år 1997, då knappt 45 000 personer berördes. Även tidigare under 1990-talet har antalet anställda med lönebidrag legat strax under 45 000. Antalet har alltså ökat under de senaste åren.

Men denna ökning har inte inrymt den grupp som varit långvarigt socialbidragsberoende. De har inte kunnat etablera sig på arbetsmarknaden även om de inte är arbetshandikappade eller har nedsatt arbetsförmåga. Det är personer som ofta under lång tid har saknat arbete. Denna grupp har ökat under 1990-talet. Svårigheterna handlar bl.a. om att många arbetstillfällen har försvunnit till följd av strukturomvandlingen inom näringslivet och att kraven på kompetens ökar i arbetslivet. För invandrare har t.ex. ökade kompetenskrav i svenska språket bidragit

till att de har haft svårt att komma in på den svenska arbetsmarknaden. Attityder hos arbetsgivare och oförmågan att se den kompetens människor har, oberoende av härkomst och accent, påverkar också människors möjligheter att få arbete, liksom olika former av diskriminering inom arbetslivet. Men gruppen inrymmer också personer som har svårigheter på arbetsmarknaden av sociala och socialmedicinska skäl.

Vid de kommunbesök utredningen gjort har företrädarna för socialtjänsten påtalat problemet med att etablera de långvarigt socialbidragsberoende på arbetsmarknaden. Också de fackliga organisationerna har påtalat att de allt oftare kommer i kontakt med personer ur denna grupp.

Någon statistik över hur många dessa personer är finns inte, eftersom de nästan aldrig har ett tydligt handikapp utan ofta har ett antal mindre handikapp och problem, vilket gör att de inte passar in i någon av de koder som AMS använder i sin statistik för att redovisa arbetshandikapp. Genom att möjligheterna till förtidspensionering av arbetsmarknadspolitiska skäl upphört har trycket på socialtjänsten ökat liksom socialbidragsberoendet för dessa personer.

Eftersom strukturrationaliseringar har gjorts och det ställs högre krav på kompetens och effektivitet i arbetslivet anser utredningen att det finns en uppenbar risk att denna grupp inte minskar mer än maginellt vid en konjunkturuppgång.

Utredningen anser att det är högst otillfredsställande att dessa människor riskerar att få ett svagt stöd och hamnar mellan myndigheternas stolar på grund av att det saknas kunskap och statistik. Denna grupp bör bli föremål för vidare studier.

Det är utredningens bedömning att det till en del är möjligt att komma till rätta med dessa delvis nya problem genom att människor får delta i arbetslivet. Det är t.ex. sannolikt att en persons kunskaper i svenska i högre grad stimuleras om han eller hon har ett arbete än om han eller hon försörjer sig genom socialbidrag. Ökade möjligheter till direktkontakter mellan arbetsgivare och potentiella arbetstagare ger också fler människor chansen att visa vilken kompetens de har.

En ny form för lönesubvention skulle kunna spela en viktig roll för att underlätta introduktionen på arbetsmarknaden. Kriterierna ska vara andra än dem som gäller för lönebidrag för arbetshandikappade. Lönesubventionen ska riktas till de arbetsgivare som är beredda att anställa personer som saknar förankring på arbetsmarknaden. Efter inte allt för lång tids anställning med subventionen bör den enskilde kunna få en anställning på den ordinarie arbetsmarknaden och utan subventioner. Det klart uttalade syftet med lönesubventionen ska vara att den är en övergång in i ordinarie arbete.

I en del fall kan också i enlighet med den s.k. arbetslinjen en sådan lönesubvention behövas under en längre tid. Det kan exempelvis handla

om enskilda personer med mycket låg grundutbildning eller med särskilda sociala problem. Dessa personer är oftast också i relativt hög ålder och kan inte förväntas bli konkurrenskraftiga på den ordinarie arbetsmarknaden. En möjlighet till arbete med hjälp av en lönesubvention kan ge dem möjlighet till meningsfull sysselsättning, till ett liv utan bidragsberoende och till ett mera värdigt liv.

Lönesubventioner medför alltid risker för att ordinarie arbetstillfällen trängs undan. Men den risken måste vägas mot de fördelar en lönesubvention kan innebära för den enskilde och för samhället. Väl använd innebär den att arbetslinjen gäller för fler, vilket i sin tur ger barnen i de familjer där familjeförsörjarna idag står utanför arbetsmarknaden positiva förebilder som pekar mot försörjning genom arbete.

Lönesubventionerna måste användas med försiktighet och på ett sådant sätt att inte sunda konkurrensförhållanden sätts ur spel.

7.5 Förvaltningspolitiska åtgärder för personer som står långt från arbetsmarknaden

Min bedömning: Samverkan ökar om:

Under 1990-talet har antalet arbetslösa som hamnat mellan socialtjänsten och arbetsförmedlingen (AF) ökat. Det är personer som socialtjänsten anser är arbetsföra och som i varje fall behöver få delta i utbildning, praktik eller andra arbetsbefrämjande åtgärder som en del i en socialmedicinsk rehabilitering. Med hänsyn till sin arbetsförmåga bedöms de inte vara i behov av socialbidrag för sin försörjning. Men det är samtidigt personer som av AF inte betraktas som s.k. förmedlingsbara och därmed får de inte del av förmedlingens tjänster. Socialtjänsten måste då fortsätta betala ut socialbidrag till dem eftersom de saknar andra möjligheter till försörjning.

Arbetslöshet i kombination med ingen eller låg arbetslöshetsersättning är idag en vanlig orsak till beroende av socialbidrag. Utredningen bedömer att utvecklingen under 1990-talet har varit sådan att de som är arbetslösa utan arbetslöshetsersättning också är de som av olika skäl står långt från arbetsmarknaden och som ofta bedöms inte vara s.k. förmedlingsbara. Kraven på den enskilde har ökat samtidigt som per-

soner med sämre förutsättningar, som unga med låg utbildning och de nya invandrarna, har blivit fler.

Studie från AMS om svaga grupper på arbetsmarknaden

I en studie från AMS11om 1998 års förhållanden om svaga grupper på arbetsmarknaden beskrivs bl.a. hur många arbetssökande som bedömdes inte vara förmedlingsbara och hur denna grupp av sökanden såg ut.

Av de sammanlagt drygt 160 000 som varit arbetslösa i mer än ett år bedömdes ca 36 000 personer inte vara förmedlingsbara. Dvs. arbetsförmedlarna bedömde att man inte hade möjlighet att få ut dem på arbetsmarknaden.

De största hindren var att de hade otillräckligt skolutbildning och gångbara yrkeskvalifikationer. När det gäller dem som ansågs ha svårast att etablera sig på arbetsmarknaden var ålder, invandrarskap och fysiska eller psykiska handikapp de vanligast förekommande orsakerna.

Enligt studien var äldre personer starkt överrepresenterade bland dem som hade små eller inga möjligheter att ta sig in på arbetsmarknaden. I gruppen med de svåraste hindren ansågs en betydande andel av de utomnordiska invandrarna ha invandrarskapet emot sig. Ungefär 5 000 personer i gruppen med de svåraste hindren hade fysiska eller psykiska handikapp. Mindre än en femtedel i gruppen var således arbetshandikappade.

För dem som bedämdes ha små möjligheter att komma ut på arbetsmarknaden angavs behov av någon form av social/psykologisk/psykiatrisk rehabilitering och träning i social kompetens. I rapporten säger man också att de insatser som behövs i dessa avseenden endast i begränsad omfattning kan genomföras inom ramen för arbetsförmedlingens/AMI:s verksamhet. Andra behov av insatser som nämns är lönebidrag, träning/inskolning via kooperativ och kommunalt arbetscentrum.

Samverkan ger resultat

Sannolikt kan samverkan mellan den offentliga sektorns olika delar minska behovet av socialbidrag. Det handlar om att samordnade åtgärder som ger den enskilde kraft att på sikt försörja sig själv. Forskning bl.a. om sambanden mellan socialbidrag och arbetslöshet i några kommuner stödjer denna uppfattning12. En vilja från kommunen att satsa

11AMS (1998).12Exempelvis Edholm (1999).

resurser på arbetslösa socialbidragstagare, bl.a. genom ett effektivt samarbete med arbetsförmedlingen, ger resultat. Ju sämre samarbetet är mellan kommun och arbetsförmedling desto sämre är resultatet för de mest utsatta hushållen.

Samverkan har under många år förordats av utredare och debattörer. I regleringsbrev till statliga myndigheter har regeringen också ställt krav på samverkan t.ex. mellan myndigheter och kommuner. Många olika försök med samverkan har också genomförts. Utredningen vill i detta avsnitt föra fram förslag som bör resultera i en förstärkt samverkan mellan den offentliga förvaltningens olika delar.

7.5.1 Arbetsförmedlingsnämnderna och utvecklingsgarantin

Det offentliga samhällets stöd till enskildas egenförsörjning genom arbete är idag fördelat på flera delar av den offentliga förvaltningen. Arbetsförmedlingen och socialtjänsten har båda uppgifter som ytterst syftar till att stödja enskildas strävan att försörja sig själva genom arbete. Samhällets samlade resurser ger bäst effekt om de används samordnat. På flera orter finns idag också en långtgående samverkan mellan arbetsförmedlingen och socialtjänsten. Resultaten av sådan samverkan synes tycks goda.

Utredningen har emellertid också tagit del av beskrivningar som visar på brister i samverkan mellan arbetsförmedling och socialtjänst. Till en del förklaras bristerna av olika inriktning av respektive organisationers verksamhet.

Arbetsförmedlingen har åtminstone två uppgifter. Den ena är att matcha arbetskraften till arbetsmarknadens behov. Den andra är att stärka de långtidsarbetslösa så att de kan komma i fråga för ett arbete. Den höga arbetslösheten har bidragit till att de som omedelbart kan stå till arbetsmarknadens förfogande har varit många. Under de senare årens uppgång i ekonomin – och kraven på att tillgodose arbetsmarknadens behov – har problemet att föra samman utbud och efterfrågan på arbetskraft också ökat i betydelse inom arbetsförmedlingen. De grupper av sökande som står längre från arbetsmarknaden, exempelvis nya invandrare med svaga kunskaper i svenska, får mindre omfattande stöd.

Arbetsförmedlingsnämnderna är lokala samverkansorgan för frågor som rör arbetsmarknaden. De tillsätts av länsarbetsnämnderna och är knutna till de lokala arbetsförmedlingarna. I nämnderna ingår representanter för länsarbetsnämnden, arbetsförmedlingen, kommunen, det lokala näringslivet och de fackliga organisationerna. Majoriteten av ledamöterna utses på förslag av kommunen. Nämnden är dock statlig.

Redan idag har arbetsförmedlingsnämnderna ett uttryckligt ansvar inom ramen för utvecklingsgarantin. I 7 § förordningen (1997:1278) om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år beskrivs arbetsförmedlingsnämndens uppgifter. En uppgift är att "ansvara för att överenskommelser mellan stat och kommun om anordnande av utvecklingsinsatserna ingås". En annan är att ansvara för att en individuell handlingsplan upprättas.

Utvecklingsgarantin utmärks av ett gränsöverskridande mellan utbildning, personlig utveckling och arbete. Den bygger på att den arbetslöse ungdomens idéer står i centrum och får möjlighet att utvecklas.

Utredningen ser det som naturligt att arbetsförmedlingsnämnderna får ett utökat ansvar i linje med ansvaret inom ramen för utvecklingsgarantin.

Utveckling av befintliga program

Ett konkret led i en strävan att utvidga utvecklingsgarantin som modell är att slå ihop utvecklingsgarantin med arbetsmarknadsåtgärden kommunalt program för ungdomar. Inom regeringskansliet pågår ett arbete som syftar till att förenkla åtgärdsprogrammen. Vad detta kan leda till är idag inte klart men frågan om sammanslagning studeras. En hörnsten i ett sådant nytt program kan vara att nuvarande arbetsmetoder och organisation i utvecklingsgarantin ska fortsätta att gälla.

En annan hörnsten kan vara att Arbetsförmedlingsnämndens roll när det gäller att anordna utvecklingsinsatser och upprätta individuella handlingsplaner tydligt slås fast av statsmakterna. Ett sådant "kontrakt" mellan stat och Arbetsförmedlingsnämnd bör vara så utformat att lokala lösningar för den arbetslöse ungdomen inte motarbetas av någondera parten. Det måste finnas incitament för arbetsförmedlingen att medverka till att utnyttja kommunal kompetens, där så är befogat, och att t.ex. låta kommunen gå in som utförare av en lokal åtgärd för arbetslösa ungdomar. Med kommunen som utförare förbättras sannolikt förutsättningarna för lokal samverkan och därmed möjligheterna att ”skräddarsy” en lösning för den person som berörs.

En tredje hörnsten kan – som redan nämnts i avsnitt 6.2.1 – vara är att höja de lägsta ersättningsnivåerna med inriktning mot mer enhetliga ersättningar.

Tänkbara positiva effekter av att slå ihop utvecklingsgarantin och kommunalt program för ungdomar är högre grad av enhetlighet och minskad byråkrati vilket bör frigöra resurser för de kommunala handläggarna att mer aktivt engagera sig i ungdomarna, t.ex. i form av

introduktion och vägledning. Därtill skulle samma åtgärder gälla för alla ungdomar mellan 18 och 25 år.

Utvidgning till fler grupper som står långt från arbetsmarknaden

Utvecklingsgarantin är inriktad på ungdomar. Utredningen anser det önskvärt att utvidga utvecklingsgarantin till att omfatta även andra personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. Det kan exempelvis handla om även äldre personer som behöver bättre baskunskaper för att komma i fråga för ett arbete.

I Ungdomsstyrelsens rapport13skriver man också att "Utvecklingsgarantin har visat sig ha sådana fördelar att det är troligt att den också är funktionell för andra långtidsarbetslösa".

7.5.2 Aktiveringsersättning

Principen om likabehandling, som den uttrycks i kommunallagen, lägger idag hinder i vägen för kommunalt ekonomiskt bistånd till enskilda. Sådant ekonomiskt bistånd fordrar stöd i lag. Det är främst genom försörjningsstöd inom ramen för SoL som sådant bistånd kan lämnas. Utredningen har dock tidigare berört två ersättningsformer som via speciallagstiftning innebär stöd till enskilda på annan grund än SoL. Dessa är introduktionsersättningen till flyktingar och ersättning till långtidsarbetslösa ungdomar inom ramen för utvecklingsgarantin.

Trots de undantag som speciallagstiftningen medger, har socialbidragen under 1990-talet alltmer fått karaktären av ett försörjningsstöd vid kommunala aktiveringsprogram av olika slag. Det kan handla om försörjning i sin helhet men också om komplettering, då andra ersättningssystem varit otillräckliga. Exempelvis förekommer det att man får försörjning via socialbidrag vid studier inom ramen för det s.k. kunskapslyftet. Hösten 1997 bedrev 30 procent av de 100 000 studeranden inom kunskapslyftet studier utan ordinarie studiefinansiering enligt en studie från Skolverket. Vissa av dem fick socialbidrag för att kunna bedriva studierna.

Utredningen anser att det bör finnas möjlighet för en kommun att ordna försörjning via en särskild aktiveringsersättning i stället för socialbidrag till personer som deltar i aktiveringsprogram som ordnas av kommunen eller av kommunen i samverkan med arbetsförmedlingen.

13Ungdomsstyrelsen (1999).

Generella regler bör kunna gälla för en aktiveringsersättning. I likhet med introduktionsersättningen för flyktingar bör det vara kommunen som bestämmer nivån på aktiveringsersättningen. Därmed blir det möjligt att göra lokala anpassningar. Självfallet ska inte aktiveringsersättning lämnas om den enskilde kan få sin försörjning genom andra bidrag, exklusive socialbidrag, eller försäkringar.

Det bör vara möjligt för en kommun att samordna utbetalningen av aktiveringsersättningen med t.ex. Försäkringskassan.

7.6 Arbetsmetoder i socialbidragshandläggning

De ökade socialbidragskostnaderna kan som tidigare redovisats i stor utsträckning förklaras av s.k. strukturella faktorer, arbetslöshet, inkomstutveckling, generella socialförsäkringssystem och flyktinginvandring. Forskning har också visat att strukturella faktorer har stor betydelse för socialbidragskostnaderna och variationer i dessa mellan kommuner14.

Men socialbidragskostnaderna beror inte enbart på strukturella faktorer. Kommunernas organisation och arbetsmetoder i socialbidragshandläggningen och samverkan med andra myndigheter förklarar en stor del av variationerna i socialbidragskostnaderna mellan olika kommuner. Detta har tydligt visats i flera studier under senare år. Utredningen vill här kort beröra några av dessa.

Jämförande kommunstudier

År 1994 redovisades en studie genomförd på uppdrag av socialtjänsten i Sundsvall och Eskilstuna kommuner15. Anledningen till att studien genomfördes var bl.a. att man undrade över orsaken till att två relativt lika kommuner (vad gäller antal invånare, social struktur, sysselsättningsgrad m.m.) kunde uppvisa så markant olika nivåer på kostnaderna för socialbidraget.

Det sista undersökningsåret, 1994, var socialbidragskostnaden i Sundsvall drygt 60 miljoner kronor (mkr), medan kostnaden i Eskilstuna var 150 mkr. Av kostnadsskillnaden mellan Eskilstuna och Sundsvall kan ca 30 mkr förklaras av att fler hushåll behöver socialbidrag i Eskilstuna. I första hand beror det ökade behovet i Eskilstuna på

14Ett exempel är Socialstyrelsen (1998) ”Vilka faktorer bestämmer socialbidragskostnaderna?15Edholm (1994).

arbetslösheten. Övriga 60 mkr av kostnadsskillnaden bedöms dock vara "direkt avhängigt kvalitativa aspekter av bidragsgivningen".

Sammanfattningsvis anges tre faktorer som väsentliga för att nedbringa socialbidragskostnaden; antalet handläggare, handläggarnas kompetens och organisationens ideologiska ställningstagande och riktlinjer. Det pekas bl.a. på att en utökad personalstyrka skulle skapa ett utrymme för samarbete med både externa myndigheter och interna enheter. Vikten av ett fungerande samarbete med arbetsförmedlingen understryks.

Edholm har våren 1999 publicerat en jämförande studie om socialbidragstagandet och dess orsaker i Gällivare och Kiruna kommuner16. Gällivare och Kiruna är två relativt jämnstora kommuner (ca 21 400 resp ca 25 200 invånare) och med relativt likartade förhållanden vad gäller befolkningssammansättning, arbetslöshet m.fl. faktorer. Men kostnaden för socialbidraget skiljer sig dock markant. Den var i Kiruna 8,1 mkr och i Gällivare 15,2 mkr år 1997. Den 7 mkr lägre socialbidragskostnader i Kiruna kan med någon miljon kronor förklaras av lägre boendekostnader i Kiruna. Övriga skillnader har, enligt studien, främst anknytning till själva handläggningen.

Den kanske främsta förklaringen till det lägre antalet bidragshushåll i Kiruna beror på att man kan fånga upp bidragshushållens verkliga problem tidigt och erbjuda en professionell handläggning som bland annat innebär att man snabbare aktiverar andra möjliga försörjningsvägar. De komponenter som bidrar till detta går att finna i en organisation där man från ledning till den enskilde handläggaren bemödar sig om att på rationella grunder ha ett väl utvecklat samarbete med de för bidragshushållen så viktiga myndigheter och institutioner som arbetsförmedling, försäkringskassa, primärvård etc.

I Kiruna har man sedan länge väl utvecklade rutiner för att snabbt hitta lösningar på de försörjningshinder som hushållen uppvisar vilket också ger kortare bidragstider och färre långvariga bidragshushåll. Man tycks också lyckas begränsa eller förändra hushållens utgiftsbild så att det månatliga bidragsbehovet begränsas.

Men samtidigt ser man klara indikationer på att bidragsgivningen i Kiruna också har inslag av en mer restriktiv hållning. – – –" .17

Studie från Socialstyrelsen

År 1998 utgav Socialstyrelsen en rapport18, som innehåller en studie av kommuner med låga respektive höga socialbidragskostnader. Av studien framgår att skilda arbetsmetoder inom budgetrådgivningen samvarierar

16Edholm (1999).17a.a. s. 55.18Socialstyrelsen 1998:11.

med kostnader för socialbidrag. Samarbetet mellan arbetsförmedling och socialtjänst är en annan faktor som skiljer.

En del av rapporten innehåller en ingående studie av fyra kommuners arbete med socialbidrag. Syftet med delstudien var att söka utröna om arbetsmetoder och organisation av bidragsarbetet inverkar på kommunernas kostnader. Det finns enligt studien faktorer i den interna organisationen av socialbidragsarbetet som har betydelse för kommunernas bidragskostnader.

Gemensamma drag i "lågkostnadskommunerna" är att bidragshandläggningen är specialiserad, dvs samlad till en enhet där tjänstemännen arbetar med enbart socialbidragsärenden. Handläggarna förefaller vara nöjda, personalomsättningen är låg, trots att personalstyrkan är förhållandevis liten i jämförelse med "högkostnadskommunerna". Klienternas ansökningar bedöms enligt fasta kriterier, som har nära anknytning till aktuella rättsregler och rättspraxis. – – – Bidragsutredningen har "förenklats" med hjälp av upprättandet av regler och rutiner att följa för handläggarna, vilket sannolikt medför att arbetet med att förändra den enskildes situation får ökat utrymme. I "lågkostnadskommunerna" uppges motivationsarbete, stärkande av

klientens självförtroende samt aktivering av klienten vara ett viktigt

inslag i handläggarnas arbete. Servicenivån är hög så till vida att väntetiden för besök är kort. – – – Gemensamt i "högkostnadskommunerna" är att handläggning av bidragsärenden är förlagd till fler än en enhet, och tjänstemännen arbetar med även andra uppgifter än socialbidragshandläggning. Bemanningen inom bidragsarbetet är hög i förhållande till "lågkostnadskommunerna". Klienternas ansökningar bedöms efter diffusa och

varierande kriterier utifrån handläggarnas bedömningar, vilket

medför risk för orättvisa och godtyckliga beslut. – – – I "högkostnadskommunerna" uppges arbetet endast i mindre utsträckning utgöras av motivationsarbete, självförtroendestärkning och aktivering av klienten. Inriktningen på arbetet tycks vara att bedöma om

bidrag ska beviljas eller inte och arbetet med att förändra klienternas

situation har en undanskymd roll. Servicenivån är varierande men

generellt låg i förhållande till "lågkostnadskommunerna".

19

19Socialstyrelsen (1998:11), s. 143 f.

Variationer mellan handläggares beslut i samma ärende

En studie från Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS) handlar om dels hur olika samma socialbidragsärende kan bedömas i skilda kommuner och av olika handläggare, dels vilka lokala förhållanden eller faktorer som bidrar till dessa variationer i bidragsbeslut. Variationerna mellan de enskilda handläggarnas socialbidragsbeslut var mycket stora.

Studien20omfattar en statistisk analys av i vilken utsträckning faktorer som socialbidragsnormens nivå, socialbidragshandläggningens organisation, handläggarnas karaktäristiska, erfarenheter och attityder bidrog till de stora variationerna.

Resultatet visar att den lokal tillämpade normen har signifikant betydelse för de enskilda socialbidragsbesluten, både i frågan om eventuellt bifallsbeslut och ifråga om bidragets storlek. Men även verksamhetens organisationer förefaller genomgående ha betydelse för vilka bidragsbeslut som fattas. I detta sammanhang samverkar typ och storlek på kommuner, samt tjänstestruktur och ärendebelastning. Även de enskilda handläggarnas personliga karaktäristiska och attityder får effekter, bl.a. har handläggarnas ålder betydelse.

Studiens resultat stöds av en annan undersökning, som genomförts av Socialstyrelsen inom ramen för Aktiv uppföljning i 40 kommuner21.

Den s.k. Uppsalamodellen för socialbidragshandläggning har varit omskriven som ett sätt att utifrån den s.k. arbetslinjen medverka till att socialbidragstagarna kan lämna beroendet av socialbidrag. Modellen består bl.a. av en noggrann behovsbedömning, mer socialsekreterartid per bidragstagare och tätare besök på socialkontoret. Dessutom inrymmer den rutinmässiga kontroller och tydligare krav på bidragstagarna att aktivt söka arbete eller fullgöra utbildning.

Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS)22har genomfört en studie om Uppsalamodellen. Handläggningen på ett socialkontor som tillämpar Uppsalamodellen har jämförts med handläggningen på ett annat socialkontor. Studien visar att "socialbidragstagarna i Uppsalamodellen inte uppbär socialbidrag under kortare tid eller att de har större chanser att få reguljärt arbete eller påbörja utbildning än jämförelsegruppen" (sid. 28).

20Hydén (m.fl.) Undersökningen omfattar elva kommuner med sammanlagt 211 socialbidragshandläggare. Handläggarna fick besluta om socialbidrag i sex fiktiva fall (typfall). Samtliga typfall handlar om ansökan om socialbidrag till livsuppehälle och inte för andra syften.21Socialstyrelsen (1996) Rättssäkerhet i socialtjänsten – Socialbidrag på lika villkor.22Milton (m.fl.)

Organisation och arbetsmetoder bör uppmärksammas

Att det finns ett samband mellan socialbidragskostnader och formerna för kommunernas socialbidragshandläggning tycks uppenbart. Frågor om organisation, arbetsmetoder, utformning av mål och riktlinjer, arbetsledning, teknikstöd och samverkan med andra myndigheter etc. har därför stor betydelse och bör ägnas ökad uppmärksamhet i kommunerna.

Men det finns också ett fortsatt behov av uppföljning, utvärdering och forskning på det här området. Flera av de studier som utredningen har nämnt om har skett inom eller dokumenterats av Socialstyrelsen. Enligt utredningens bedömning är det angeläget att också forskningen inom detta område intensifieras.

7.7 Ekonomiska konsekvenser

Socialbidraget är i snäv mening kostnadseffektivt. Utredningen kan därför inte lägga förslag som, utan kostnadskonsekvenser för den offentliga sektorn, påtagligt minskar socialbidragsberoendet.

För de bedömningar som redovisas ovan finns inte något formellt krav på utredningen att redovisa ekonomiska konsekvenser. Trots detta har utredningen valt att försöka belysa dem även om de bedömningar som gjorts är så allmänt hållna att de är svårt att kostnadsberäkna. Därför presenteras i en del fall kalkylexempel.

7.7.1 Kostnader

De överslagsberäkningar och skattningar som presenteras nedan är osäkra. Det är viktigt att ha i åminne. Det finns också skäl att framhålla, att de förändringar som diskuteras, skulle innebära betydande kostnader för staten.

Obligatorisk introduktionsersättning vid flyktingmottagande

Enligt förslaget rörande introduktionsersättning får kommunen bestämma ersättningens storlek. Därmed finns inte något hinder för kommunen att låta en introduktionsersättning direkt knyta an till de regler som gäller för socialbidraget. I de kommuner som idag lämnar introduktionsersättning är det dock inte ovanligt att ersättningen ligger på en något högre nivå än socialbidragsnormen.

Ökade studiemedel till studerande med barn

Den offentliga sektorns nettokostnader är beroende av om man väljer bidrag eller lån. Skulle staten välja bidrag kan man uppskatta den offentliga sektorns nettokostnader till drygt 200 miljoner kronor vid en generös ökning av studiemedlet.

Enligt de simuleringar som gjorts i delbetänkandet SOU 1999:46 innebär ökade studiemedel till studerande med barn att socialbidragen minskar med ca en tredjedel av de ökade statliga kostnaderna.

Höjd lägsta ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder

De beräkningar som genomförts i delbetänkandet SOU 1999:46 genomfördes med data från tiden före utvecklingsgarantin och kan därför inte fullt ut ligga till grund för hur stora minskningarna i socialbidragen skulle bli vid en höjning av de lägsta ersättningarna. Beräkningarna ger vid handen att uppemot 40 procent av statens kostnader för en högre ersättning skulle växlas bort i form av minskade socialbidrag. En rimlig bedömning är att växlingseffekten, som en följd av utvecklingsgarantin, nu skulle vara mindre.

Enligt uppgifter från Näringsdepartementet skulle en höjning av utbildningsbidraget för dem som inte har rätt till arbetslöshetsersättning från 103 till 240 kronor om dagen, innebära en ökad kostnad på ca 1,1 miljarder kronor givet nuvarande antal personer i åtgärder. Den beräknande kostnadsökningen avser bruttokostnaderna. Varken effekterna av ökade skatteintäkter eller minskade socialbidrag ingår därför i kalkylen från Näringsdepartementet.

Skatteintäkterna bör öka med mer än 300 miljoner kronor. Eftersom tillgängliga data inte är tillräckligt aktuella är det omöjligt att beräkna hur stor minskningen av socialbidrag kulle bli. Mycket talar för att den inte är oväsentlig.

Bostadsbidrag

I delbetänkandet SOU 1999:46 har utredningen redovisat beräkningar av de ekonomiska effekterna om barndelen i bostadsbidraget skulle höjas med 300 kronor per månad. Staten skulle på årsbasis få ökade kostnader på ca 1,1 miljarder kronor. Socialbidraget skulle minska med närmare 400 miljoner kronor. Det innebär att ca en tredjedel av de ökade statliga kostnaderna kan växlas bort i form av minskade socialbidrag. Den offentliga sektorns nettokostnader skulle bli drygt 700 miljoner kronor.

Barnomsorgsavgifter

Eftersom det pågår ett arbete inom regeringskansliet avstår jag här ifrån att göra några kostnadsberäkningar.

Lönesubvention

Det är inte möjligt att göra realistiska bedömningar av omfattningen av lönesubventionen. Därför saknas rimlig grund för kostnadsberäkningar. Här presenteras istället ett kalkylexempel med följande antaganden:

Den årliga bruttokostnaden för staten blir med dessa förutsättningar drygt 1,1 miljard kronor. Det bör också bli en inte oväsentlig sänkning i kostnaderna för socialbidragen. Kostnader begränsas av intäkter i form av direkta och indirekta skatter.

Arbetsförmedlingsnämnderna och utvecklingsgarantin

Detta förslag bör innebära endast marginella kostnadsökningar.

Aktiveringsersättning

Införandet av aktiveringsersättningar skulle sannolikt leda till högre kostnader för kommunerna. Redan den förutsättningen att någon ingående individuell prövning inte ska förekomma ger upphov till merkostnader.

Ett kalkylexempel med följande utgångspunkterkan möjligen vara belysande:

Det måste dock framhållas att kommunernas kostnader för aktiveringsersättningen är starkt beroende av vilka förändringar som görs vad

gäller de lägsta ersättningarna för deltagande i arbetsmarknadsutbildning. Om de lägsta ersättningsnivåerna höjs blir kommunernas kostnader lägre.

Arbetsmetoder i socialbidragshandläggning

Om kommunerna utvecklar sina metoder vad gäller handläggningen av socialbidrag bör kostnaderna för socialbidrag kunna sänkas. Men det är en vansklig uppgift att ange hur stor sänkningen skulle kunna bli.

Uppskattningsvis ger dock varje genomsnittlig procentenhets sänkning av kostnaderna upphov till 100 miljoner kronor lägre kostnader.

7.7.2 Finansiering

Förslag som utredningen lägger ska sammantaget inte öka de offentliga utgifterna och möjlig finansiering ska redovisas. Mitt förslag om introduktionsersättning till flyktingar innehåller ingen given nivå på introduktionsersättningen. Några nya kostnadshöjande uppgifter förs inte över på kommunerna.

Under drygt första halvan av 1990-talet gällde att de ökade kostnaderna för socialbidragen inte skulle kompenseras. Detta har sin grund i att kommunerna inte formellt fick nya uppgifter och att spelreglerna endast gav skäl till ekonomiska regleringar vid formella förändringar av de kommunala uppgifterna. Den t.o.m. år 1999 gällande uppgörelsen mellan stat och kommuner innebär däremot att effekterna på de kommunala utgifterna, som ett resultat av t.ex. förändringar i det statliga transfereringssystemet, ska regleras.

I avsnittet om finansiering av socialtjänsten bedöms hur de framtida relationerna mellan staten och kommunerna bör utformas vad avser kostnaderna för socialbidragen.

8. Socialtjänstlagstiftningens struktur och konstruktion

8.1. Helhetssynen

Mitt förslag: En helhetssyn med fokus på den enskildes behov och

förutsättningar är fortfarande en grundläggande utgångspunkt för det sociala arbetet.

En given utgångspunkt för utredningens uppdrag är att de grundläggande målsättningarna och värderingarna för socialtjänsten, som de framgår av nuvarande socialtjänstlag, ligger fast. Det gäller principerna om helhetssyn, det förebyggande perspektivet och att den enskildes resurser ska tas tillvara. Individens delaktighet och egna ansvar ska då beaktas.

Är dessa principer i socialtjänstlagen fortfarande hållbara och relevanta med tanke på hur samhället utvecklats sedan lagen utformades? Ifråga om det förebyggande perspektivet och den enskildes egna resurser äger principerna fortfarande stor giltighet. Behovet att förstärka de förebyggande insatserna diskuteras i avsnitt 10.4 om det sociala arbetet. I samma avsnitt, samt i kap 9 om förslaget till lag om socialbidrag, knyter utredningen an till frågan om att ta tillvara den enskildes egna resurser.

Som konstateras i avsnitt 2.1.1 ovan har förutsättningarna för helhetssynen förändrats en del sedan socialtjänstreformen. En grundläggande tanke i socialtjänstlagen var att en nämnd, socialnämnden, ska ha det övergripande ansvaret för socialtjänsten i kommunen. 1990-talet har inneburit att många kommuner gjort stora förändringar i nämnd- och förvaltningsorganisation. Helhetssynen som organisatorisk princip har således inte samma aktualitet som tidigare.

De förändringar i socialtjänstlagen som utredningen föreslår aktualiserar också ett behov att förtydliga helhetssynens innebörd. Det gäller särskilt förslaget om att reglera socialbidraget i en egen lag.

Men dessa förändringar i förutsättningar innebär inte att helhetssynen har spelat ut sin roll. Helhetssynen som synsätt är fortfarande viktig.

Socialtjänsten ska ha ett brett perspektiv på enskilda människors situation, svårigheter och problem. Det räcker inte att socialtjänsten i sitt möte med enskilda förstår olika tecken och symptom på problem, såsom missbruk, kriminalitet eller relationsproblem. Att tillämpa en helhetssyn i arbetet innebär att söka och förstå en individs eller grupps sociala problem i förhållande till det sammanhang och den helhet som den enskilde är en del av. Möjligheter att få arbete, bostad och positiva fritidsförhållanden, liksom frågor om utslagning, segregation och fattigdom i både materiell och mer vidsträckt mening har då betydelse. Det handlar om att ur ett brett perspektiv se hur socialtjänsten i såväl förebyggande som individuellt inriktade insatser kan stödja en människa, så att hon kan ta tillvara och utveckla sina resurser och själv kontrollera och styra sitt liv.

Åke Bergmark har i en analys av begreppet helhetssyn noterat att helhetssynen har flera perspektiv. Helhetssynen som synsätt/analytiskt perspektivt har också flera dimensioner, som han i en tablå sammanfattar på följande sätt: a. Objekten för det sociala arbetets kunskapsunderlag bör vidgas –

  • till att innefatta fler aspekter av den enskildes problem
  • till att inbegripa ett livsperspektiv (utvidgning i tid) på problemen
  • till att fokusera viktiga relationer/kommunikationsmönster för klienten
  • till att systematiskt belysa generella processer som skapar sociala problem b. Ett flertal olika förklaringsmodeller bör utnyttjas –
  • hämtade från olika ämnesområden/akademiska discipliner
  • hämtade från andra yrkesgrupper.1

Socialtjänstens arbetssätt har förändrats på många håll. Principen om familjevård och generalistperspektivet har kompletterats med specialisering och en ny funktionsindelning. Det finns dock ingen motsättning mellan specialisering och helhetssyn. Specialisering är ett uttryck för behov av fördjupad kompetens och strävan att kunna ge klienten ett effektivt stöd.

Helhetssynen som synsätt är fortsatt betydelsefull inom det sociala arbetet. I socialbidragshandläggningen är det viktigt att ha en koncentration på försörjningsfrågan. Men det gäller samtidigt att inte ha ett för snävt perspektiv på frågan om hur socialtjänsten kan bidra till att en stärka den enskildes egna resurser och möjligheter till ett självständigt liv. I arbetet med stöd till barnfamiljer eller missbrukare är viktigt att individernas totala situation och omgivning beaktas. Förklaringsmodeller och kunskap från olika kunskapsområden bör utnyttjas. Samverkan med

1Bergmark, s. 34.

yrkesgrupper som har kompletterande kompetens och resurser är väsentlig.

För personer med funktionshinder är samspelet mellan ett fungerande socialt och medicinskt stöd och åtgärder som så långt möjligt normaliserar livet av avgörande betydelse. För arbetet inom äldreomsorgen är också helhetssynen central. Här är det viktigt att ha ett samlat synsätt på sociala och medicinska behov och problem. Äldreomsorgen ska ha en grundläggande social inriktning utan att förringa de medicinska behov som en individ kan ha. En person med stora medicinska behov måste kunna få dessa tillgodosedda med hög kvalitet utan att de medicinska insatserna styr personens hela liv.

Genom socialtjänstlagen uttrycktes behovet av samverkan mellan olika aktörer utifrån ett gemensamt synsätt grundat på en helhetssyn på individen. Denna ambition har ofta inte förverkligats på det sätt som avsågs. Inte minst har knappa resurser inte sällan medverkat till att olika huvudmän begränsat sitt arbete till sin egen huvuduppgift och inte förmått ha den enskildes samlade behov i fokus. Fortfarande är dock socialtjänstens samverkan över sektors- och huvudmannagränser viktig. Men samverkan är också viktig med socialförsäkringens organ och arbetsmarknadsmyndigheter, liksom med olika typer av frivilligorganisationer

8.2. Socialtjänstlagens konstruktion

Min bedömning: Socialtjänstlagens grundläggande struktur och

konstruktion bör inte förändras.

När socialtjänstlagen beskrivs som en ramlag handlar det om att den innehåller allmänt utformade bestämmelser, av vilka en del är utformade som mål för att ange inriktningen av eller ramen för verksamheten. Den öppna karaktären på bestämmelser av detta slag innebär att de ger utrymme för att anpassa tillämpningen såväl till omständigheterna i det enskilda fallet som till huvudmannens inflytande.

Socialtjänstlagen innehåller också paragrafer som är av mer formell och traditionell karaktär bl.a. kompetens- och handläggningsregler. Ett annat exempel är den nyligen införda bestämmelsen om försörjningsstöd, 6 b § SoL, som har en helt annan karaktär än den ursprungliga biståndsparagrafen, 6 § SoL.

Socialtjänstlagen kan alltså karaktäriseras som en ramlag, men inte en renodlad sådan, eftersom den även innehåller bestämmelser av mer styrande och formell karaktär. De argument som, när socialtjänstlagen

infördes, anfördes till stöd för ramlagskonstruktionen gäller i allt väsentligt fortfarande. Det var också socialtjänstkommitténs slutsats. Detta har sin grund i de olika intressen som lagen har att tillvarata.

Den metod som de senaste åren tillämpats i förvaltningspolitiken benämnd som mål- och resultatstyrning har kommit till uttryck i socialtjänstlagen. Inte minst betydelsen av närheten till medborgarna i betydelsen av att beslut ska fattas så nära dem som möjligt är viktig. På detta sätt kommer det lokala politiska ansvaret för medborgarna att bli tydligare vilket får anses stärka demokratin. Den lokala förankringen har också stor betydelse för att få kännedom om vilka insatser av förebyggande natur som är nödvändiga. Men även för insatser av individuell karaktär är den lokala nivån bäst för att utforma insatserna efter individuella behov och lokala förutsättningar.

Principer kan sällan upprätthållas till fullo. För socialtjänstlagens del har det inneburit att vissa detaljerade regler har införts. Den statliga styrningen blir då tydlig. Men därför ska inte ramlagstekniken anses övergiven. Behovet från regeringens och riksdagens sida, att särskilt framhålla och genomdriva en viss viljeinriktning, kommer alltid att finnas. Även här är det fråga om att den demokratiska processen kommer till uttryck i lagstiftningen. Ramlagsteknikens fördel i detta hänseende är dock att dessa inslag av detaljerad styrning ska begränsas.

Ramlagstekniken innebär alltså att besluten avseende det sociala arbetet kommer att tas i kommunerna. Principen om den kommunala självstyrelsen är då av väsentlig betydelse för ett effektivt socialt arbete. Varje inslag av detaljerade regler innebär ur ett kommunalt perspektiv en styrning av dess verksamhet. Enligt utredningens mening tas den kommunala självstyrelsens betydelse bäst tillvara och förstärks genom en ramlag för det sociala arbetet. Det har också varit utredningens utgångspunkter i de fall utredningen har övervägt inslag av mer detaljerade regler.

Socialt arbete i form av förebyggande verksamheter och individuella insatser kräver metoder för genomförandet. På det sociala området finns inte idag på samma sätt som t.ex. inom sjukvården en kunskap byggd på vetenskap och beprövad erfarenhet. Den socialvetenskapliga forskningen har dock inneburit att det på flera områden kommit att utvecklas en beprövad erfarenhet.

Men behovet av anpassning och de krav som det ställer på metodernas utveckling från tid till annan är sannolikt större på socialtjänstens område. För den enskilde innebär det att insatserna i varje enskilt fall måste anpassas till individen utifrån den kunskap som den professionella handläggaren besitter. Professionell kunskap är också av avgörande betydelse för ett framgångsrikt arbete med generella och förebyggande åtgärder.

Att i en eller flera lagbestämmelser utforma principerna för detta på ett detaljerat sätt anser utredningen skulle verka i motsatt riktning. Ramlagen ger därför bäst möjligheter att utveckla metoder och arbetssätt som grundas på de professionellas kunskap och erfarenhet. Den kritik som i detta hänseende anförts vad avser de generella målstyrande paragraferna har fog för sig och är en nackdel som en ramlagstiftningsteknik för med sig när enskilda bestämmelser ska utformas. För att överhuvudtaget kunna belysa den problematiken krävs ingående studier av hur de olika verksamheterna bedrivs vilket inte utredningens uppdrag medger. Målstyrningsbestämmelserna kommer därför att kvarstå med de nackdelar och fördelar konstruktionen innebär.

Sammanfattningsvis anser utredningen att en ramlag för socialtjänsten som anger övergripande ambitioner och mål för vissa verksamheter och vissa grupper i samhället är att föredra framför en detaljreglering. Omotiverade skillnader över landet bör kunna försvinna genom tillsyn, uppföljning, utvärdering och offentlig debatt.

Socialstyrelsen och länsstyrelserna har en betydelsefull roll i detta arbete. Domstolsprövning har, i varje fall ur den enskilde medborgarens perspektiv, ansetts vara bästa garantin för rättssäkerheten.

8.3. Särskild reglering av socialbidraget

Mitt förslag: Bestämmelserna om ekonomiskt bistånd lyfts ut ur so-

cialtjänstlagen och regleras i en särskild lag om socialbidrag. Denna lag ska vara en specialreglering i förhållande till socialtjänstlagen. Socialbidragshanteringen är även fortsättningsvis en del av socialtjänstens verksamhet.

Utvecklingen under 1990-talet har inneburit att fler människor än tidigare tvingats söka socialbidrag på grund av arbetslöshet. För många av dem är det enda skälet till att de söker sig till socialtjänsten just den ekonomiska situationen. Behov av råd och stöd, utöver ifråga om möjligheterna till arbete eller utbildning, har de ofta inte. Att de inte klarar sin försörjning beror i huvudsak på förändringar på arbetsmarknaden.

Många ungdomar och flyktingar återfinns bland dem som inte har fått fotfäste på arbetsmarknaden. Därmed har de inte kunnat kvalificera sig för arbetslöshetsförsäkring och andra socialförsäkringar. Nedskärningar och förändringar inom dessa och andra välfärdssystem har också gjort att ensamstående föräldrar m.fl. fått problem med sin försörjning och behövt kompletterande socialbidrag. Detta har då fått kompensera

begränsningar i andra system. Enskilda personer har alltså under 90-talet tvingats till socialbyråerna i en utsträckning som inte varit förutsedd.

Denna utveckling har gjort att socialbidraget mist sin karaktär av tillfälligt ekonomiskt stöd. Antalet personer som långvarigt är beroende av socialbidrag har flerdubblats under 1990-talet. Oberoende av förändringar i konjunkturläget tyder utvecklingen på att fler människor än för 10–15 år sedan kommer att vara beroende av socialbidrag, inte bara som ett tillfälligt och yttersta ekonomiskt skyddsnät utan för mer varaktiga behov. Alternativ till socialbidrag och därmed mer generella lösningar på människors försörjningsproblem torde bli alltför kostsamma.

Det är sannolikt att socialbidraget på grund av denna utveckling inte har samma koppling till sociala problem som tidigare. Detta är en anledning till att det bör brytas ut ur socialtjänstlagen och regleras i en särskild lag.

Helhetssynen i sig kräver inte en lag. I kommunerna är det inte heller ovanligt att socialbidraget hanteras i en särskild organisation.

Men det finns flera skäl för att skilja socialbidraget från övrigt socialt arbete. Detta är en ordning som sedan länge förespråkats av såväl forskare som verksamhetsföreträdare på området. I länder utanför Norden är det också vanligt att socialbidraget är organisatoriskt skilt från övrigt socialt arbete.

Lagen om socialbidrag ska alltså i förhållande till socialtjänstlagen vara en specialreglering avseende det ekonomiska biståndet. De materiella bestämmelsernas karaktär rörande socialbidraget är av annan karaktär än de mer allmänt hållna bestämmelserna i socialtjänstlagen. Där socialtjänstlagen inte kan precisera insatserna är insatsen i socialbidragslagen en enda, dvs. ekonomiskt bidrag. För ett antal behovskostnader är dessutom såväl innehåll som nivå bestämt genom riksnormens införande. Karaktären på bestämmelserna kan i det avseendet anses avspegla den förändrade funktion och betydelse som socialbidraget fått till följd av en ändrad samhällsutveckling.

Den betydelse som socialbidraget idag har för människors välfärd, när andra system för grundtrygghet brister, kan inte anses framgå av den lagstiftning som nu reglerar det ekonomiska biståndet. I förhållande till medborgarna är det därför av värde att regleringen av den enskildes rätt till ekonomiskt grundskydd förtydligas.

Men förändringen påverkar inte socialnämndens ansvarsområde avseende de övergripande uppgifterna och de allmänna riktlinjerna som inledningsvis kommer till uttryck i socialtjänstlagen. Handläggningen av socialbidraget kommer i likhet med bestämmelserna som reglerar vård av unga (LVU) och vård av missbrukare i vissa fall (LVM) att vara en del av socialtjänstens verksamhetsområden. Det innebär att socialtjänst-

lagens bestämmelser som reglerar handläggning, dokumentation och tillsyn även ska omfatta socialbidragsverksamheten.

Det är också viktigt att framhålla att de grundläggande värderingar som gäller för socialtjänstens arbete och som kommer till uttryck i socialtjänstlagens portalparagraf fortfarande ska äga giltighet. Därutöver föreslås en övergripande bestämmelse som anger målinriktningen för lagens tillämpning.

Redan idag är de enskilda bestämmelser som reglerar det ekonomiska biståndet mer detaljerade i sin utformning än övriga bestämmelser i socialtjänstlagen. I den bemärkelsen kommer lagen om socialbidrag inte att avvika från gällande bestämmelser. Men detaljregleringen kommer att öka något i den nya lagen. Förändringen skulle därmed kunna uppfattas som att den kommunala självstyrelsen begränsas.

När kritik framförs mot en ökad detaljreglering är det intressant vilka motiv som framförs. Inte sällan är det fråga om just kritik för att den kommunala självbestämmanderätten inskränks. Begränsningar i möjligheterna att påverka socialbidragets kostnadsutveckling har varit en av de faktorer som gett grund för kritik mot SoL när kommuner levt under stor ekonomisk press i början av 90-talet. Ökad detaljreglering liksom besvärsprövningens omfattning samt finansieringsmodellerna är härvid områden som vållat mycken debatt.

Den kommunala självbestämmanderätten är visserligen avgörande för socialtjänstens utformning, men även andra aspekter måste beaktas. Viktigt är att i Sverige bosatta personer ska ha en grundtrygghet när inte andra system finns eller träder in. Socialbidraget är och ska vara det yttersta ekonomiska skyddsnätet för medborgarna. Dess betydelse i detta avseende har med all önskvärd tydlighet blivit uppenbar under 90-talet.

En slutsats av detta blir att samhällets skyldighet att garantera försörjning inte ska ifrågasättas utifrån organisatoriska principer för vem som ska stå för kostnaderna. Är det fråga om en grundläggande försörjning ska den enskildes möjligheter inte på något sätt vara inskränkt. Med detta menas naturligtvis inte att socialtjänstens hantering av bidraget ska vara kravlös.

Ett grundläggande försörjningsstöd ska träda in när andra möjligheter till försörjning saknas. Innan dess ska inte den enskilde ha rätt till bidrag. Principen upprätthålls idag genom kravet på en individuell behovsprövning, som väl fyller sin funktion.

De bestämmelser som gäller för socialbidraget föreslås utformas som rättighetsbestämmelser. Det medför att besluten ska kunna överklagas som förvaltningsbesvär. Europakonventionen ställer också krav på domstolsprövning. Även om det idag är osäkert hur långt den rätten sträcker sig får det anses nödvändigt med en rätt till domstolsprövning när det är fråga om ekonomiskt bistånd. Beslut om ett grundläggande

stöd för försörjning bör således kunna prövas som förvaltningsbesvär. Så är fallet idag med försörjningsstödet men även beträffande socialförsäkringsförmåner som i likhet med försörjningsstödet ska trygga den enskildes försörjning.

Genom att bryta ut bestämmelserna om socialbidraget förändras till viss del förutsättningarna för helhetssynen i det sociala arbetet. För socialbidraget innebär det att de ekonomiska bedömningarna är väsentliga och oberoende av behov av sociala insatser. I de fall behov av andra sociala insatser än socialbidrag kan komma ifråga ska de bedömas enligt reglerna i socialtjänstlagen.

Det går inte alltid att särskilja insatser i form av socialt arbete och ekonomiskt bidrag. Ett effektivt socialt arbete kan betyda att olika åtgärder måste samverka för att uppnå resultat. En professionell bedömning av individens behov av olika insatser motverkas inte av att socialbidraget regleras i en särskild lag. Tvärtom kan det innebära fördelar att skilja ut vad som är behandling och vad som är ekonomiskt stöd för att motivera individen att bli självförsörjande.

Den kunskap som socialarbetare besitter bör också tillvaratas för att skilja ut sociala problem och ekonomiska. Är det endast en ekonomisk fråga blir det en rationell handläggning enligt socialbidragslagen utifrån behov av ekonomiskt bistånd. Söker den enskilde däremot av någon annan anledning socialtjänstens stöd bör socialsekreterare utifrån sin kunskap om socialt arbete bedöma behovet av insatser.

Utredningen vill särskilt betona att förslaget om en socialbidragslag inte innebär någon form av rekommendation eller styrning av hur kommunerna ska organisera sitt arbete. Varje kommun måste utifrån sina lokala förutsättningarna anpassa verksamhetsformerna.

Gränsdragningsproblem kommer sannolikt att uppstå ifråga om vilken lag som ska ligga till grund för bedömningen av möjliga insatser. Men det får inte innebära att den enskildes behov av hjälp åsidosätts. Ytterst är det socialnämndens ansvar att organisera arbetet så att den kunskap i socialt arbete som socialsekreterare besitter kommer den enskilde tillgodo. Genom samverkan med andra verksamheter i offentlig regi och genom att utveckla det sociala arbetets metoder bör även den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv förstärkas.

Den närmare utformningen av lagen om socialbidrag behandlas i kapitel 9.

8.4. Äldreomsorg – social och medicinsk omsorg

Min bedömning: Det finns ett behov att samordna vissa regler i

socialtjänstlagen (SoL) och hälso- och sjukvårdslagen (HSL) för att få en tydligare samlad lagreglering av omsorger för äldre och funktionshindrade. Samtidigt har SoL och HSL principiellt olika struktur och konstruktion. En förändring i den riktningen fordrar en särskild översyn. Det är angeläget att skyndsamt skapa förutsättningar för gemensam dokumentation av sociala och medicinska insatser.

I anslutning till mitt uppdrag att se över socialtjänstlagens struktur och konstruktion noterar direktiven att behovet av en översyn bl.a. följer av att det har blivit svårare att dra en tydlig gräns mellan socialtjänst och hälso- och sjukvård i omsorgen om äldre och vissa funktionshindrade. Det noteras att de förhållanden som styr verksamheten regleras i såväl socialtjänstlagen som hälso- och sjukvårdlagen, men att det inte kan dras någon tydlig linje mellan lagarnas tillämplighet i det enskilda fallet.

Utredningen har därför haft anledning att överväga de förutsättningar som gäller för den delade lagregleringen, samt vilka problem som denna medför. Problemen berör flera målgrupper. I den följande analysen illustreras dock problemen ur ett äldreomsorgsperspektiv.

Vad är äldreomsorg?

Äldreomsorg är inget entydigt begrepp. Det används ibland som ett uttryck för de sociala insatser för äldre som ryms i regleringen enligt socialtjänstlagen. Men det är också ett samlande begrepp för olika insatser i form av vård och omsorg som riktas till äldre. Det är då frågan om både allmänna och individinriktade insatser, samt såväl sociala som medicinska insatser. Med denna betydelse blir äldreomsorg allt ifrån hemhjälp, boendestöd och sjukhemsvård till mera avancerad och specialiserad medicinsk vård inom akutsjukvården och geriatrisk vård.

Förvisso är specialiserad sjukvård i poliklinisk och sluten form viktig för många äldre. I det fortsatta används dock begreppet äldreomsorg enbart för de sociala och medicinska insatser som lämnas till äldre i deras hem, i ordinärt boende eller i en s.k. särskild boendeform. Med denna betydelse är ansvaret för äldreomsorgen delat av kommunen och landstingets primärvård. Primärvården svarar för dels läkarinsatser, dels hemsjukvård i ordinärt boende, om inte avtal träffats med kommunen att

svara för denna (se avsnitt 10.6), medan kommunen svarar för övriga sjukvårdsinsatser.

8.4.1. Äldreomsorgen – en verksamhet, två lagar

Äldreomsorgen är en verksamhet som regleras av två lagar, socialtjänstlagen (SoL) och hälso- och sjukvårdslagen (HSL). Att samla regleringen av äldreomsorg i en särskild vård- och omsorgslag reser dock en rad frågor.

SoL och HSL bygger på radikalt olika regelsystem. Beslut om insatser enligt SoL är myndighetsbeslut av socialnämnden, eller av tjänstemän på delegation av nämnden. Regleringen av hälso- och sjukvården bygger på ett stort mått av professionellt ansvar och här finns också ett kompletterande regelverk rörande de professionellas tjänsteansvar (Lag om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, LYHS).

I det följande belyses vad den delade lagregleringen betyder för äldreomsorgen.

Medicinska och sociala insatser flyter samman

Insatser som lämnas enligt socialtjänstlagen omfattas av regler för myndighetsutövning och utgör i lagens mening bistånd. Medicinska insatser ges med utgångspunkt från professionella bedömningar av läkare, sjuksköterska, sjukgymnast eller arbetsterapeut.

Bistånd kan vara

  • serviceinsatser såsom städning, matlagning/matdistribution, inköp, klädvård, etc.,
  • omsorgsinsatser såsom hjälp med personlig hygien, på- och avklädning, bäddning, matning och aktivering. Medicinska insatser kan vara
  • att ge medicin, injektioner, syrgasbehandling, sårbehandling, omläggning, etc.,
  • omvårdnadsinsatser såsom hjälp med personlig hygien, på- och avklädning, bäddning, matning etc. (jämför omsorgsinsatser ovan).

Vissa typer av insatser i äldreomsorgen kan alltså vara antingen sociala omsorgsinsatser eller medicinska omvårdnadsinsatser. Den hjälp med personlig hygien eller på- och avklädning som för en person är en social omsorgsinsats kan för en person med en viss skada eller sjukdom vara medicinsk insats. Det handlar i det senare fallet om en person med ett

särskilt medicinskt problem där hjälpen måste ges med särskild hänsyn till vårdtagarens medicinska situation.

Huruvida en viss hjälpinsats är av social eller medicinsk karaktär kan variera från person till person, men kan också variera över tiden hos en och samma person. Om omsorg/omvårdnad är en social eller medicinsk insats är inte bara en "akademisk" fråga utan den har betydelse för ansvarsfrågan, samt för den formella hanteringen (ifråga om beslut, dokumentation, m.m.) och för hur insatsen i sig kan behöva utföras.

I takt med att omvårdnadsbehov och behov av andra medicinska insatser hos enskilda vårdtagare ökar förstärks problemet med att vissa insatser övergår från att vara social omsorg till att vara medicinsk omvårdnad.

Baspersonalen arbetar enligt SoL och HSL

Baspersonalen i äldreomsorgen är undersköterskor och vårdbiträden. De utför således såväl sociala som medicinska uppgifter. Beslut om de sociala respektive medicinska insatserna fattas i regel av olika befattningshavare, men utförs under gemensam arbetsledning. Huruvida baspersonalen normalt får tydlig information om enligt vilken lagstiftning som en insats sker är svårt att bedöma. Å andra sidan har det kanske oftast inte heller någon avgörande betydelse för hur insatsen ges. Men om en vårdtagares behov förändras – och en uppgift övergår från att vara en social insats till en medicinsk – är det inte självklart att baspersonalen blir medvetna om denna förändring.

Om något går fel när en uppgift utförs och en enskild drabbas av en skada etc. uppkommer naturligtvis frågan om personalen som utfört uppgiften haft ett tydligt uppdrag och varit medveten om enligt vilket regelsystem som den utförs. I förlängningen har den frågan också bäring på vem som skall svara för tillsynsfunktionen i anslutning till en sådan uppgift.

Ledningsansvar

Ledningsansvaret för den kommunala äldreomsorgen är delat. I ledningen för hälso- och sjukvårdsinsatser skall enligt 29 § HSL finnas en verksamhetschef. Ansvaret för verksamhetschef avser enbart hälso- och sjukvård och ej samlat ansvar för äldreomsorgen. Enligt 24 § HSL ska det vidare finnas en sjuksköterska med ett särskilt medicinskt ansvar (MAS). MAS har enligt nämnda lagrum och enligt 2 kap 5 § förordningen (1998:1513) om yrkesansvar på hälso- och sjukvårdens område

(FYHS) ansvar för vissa uppgifter som normalt tillkommer verksamhetschef inom hälso- och sjukvården. Funktionen som MAS avser dock inte operationell ledning.

För socialtjänstinsatser i äldreomsorgen finns inga lagreglerade krav på ledningsfunktioner.

Den delade lagregleringen innebär en möjlig och ofta förekommande delad ledning av det som i praktiken är en verksamhet.

Dubbel eller delad dokumentation

I äldreomsorgen finns skilda krav på handläggning och dokumentation av beslut om sociala och medicinska insatser. Utredning och dokumentation av ärenden om bistånd enligt SoL skall ske enligt reglerna i 50 och 51–52 §§ SoL. Dokumentation skall utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Även genomgörandet av en insats ska dokumenteras. Den enskilde bör hållas underrättad om de journalanteckningar och övriga anteckningar som förs om honom.

Vad gäller hälso- och sjukvårdsinsatser skall dokumentation ske enligt patientjournallagen. En patientjournal skall innehålla de uppgifter som behövs för en god och säker vård av patienten. Den skall bl.a. innehålla väsentliga uppgifter om bakgrunden till vården, uppgift om ställd diagnos och anledning till mera betydande åtgärder liksom väsentliga uppgifter om vidtagna och planerade åtgärder. Uppgifter om vilken information som lämnats till patienten skall också nedtecknas i en patienjournal. I sjukvården finns alltså mer detaljerade krav på att löpande journalanteckning om åtgärder skall föras.

För många vårdtagare inom äldreomsorgen finns således både en socialtjänstakt och en patientjournal. Vid de särskilda boendeformer som tidigare kallats sjukhem är det dock inte ovanligt att all löpande journalföring sker i patientjournalen och att alla insatser då redovisas som medicinsk omvårdnad. Att hantera dokumentationen på detta sätt saknar dock lagstöd.

Det bör också noteras att ur ansvarssynpunkt finns skillnader i kraven på dokumentation i socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Personals skyldighet att föra patientjournal är särskilt reglerad i patientjournallagen.

Sekretessregler

För både socialtjänsten och hälso- och sjukvården gäller sekretessregler till skydd för uppgifter som rr enskilds personliga förhållanden. Lagreglerna är helt parallella.

I samband med Ädelreformen konstaterades att den kommunala hälso- och sjukvården i sekretesshänseende tillhör samma verksamhetsområde som den kommunala socialtjänsten. I reformens syfte ligger att det inte är fråga om verksamheter av skilda slag.

De enskilda och lagstiftningen

För en enskild med behov av äldreomsorg är det viktigt att han kan få vård och omsorg, med säkerhet och kontinuitet av professionell personal, när den behövs. Vården och omsorgen i sig är det viktiga, inte regelverket runt omkring. Samtidigt är regelverket viktigt för att säkra den enskildes vård och omsorg.

För många enskilda är det säkert tydligt att vissa insatser är medicinska och andra sociala. Men den delade lagregleringen och den flytande gränsen mellan insatserna, utifrån de i grunden skilda lagstrukturerna, är rimligen svårt för de flesta att förstå.

I det ena systemet (socialtjänsten) har den enskilde möjlighet att hävda sin rätt i samband med beslut och innan en insats utförs, via överklagande av beslut, medan den enskildes rätt i det andra systemet (hälso- och sjukvården) i huvudsak först kan prövas sedan en insats utförts och något går fel, via anmälan till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) eller till patientnämnden.

I hälso- och sjukvården är flera olika professioner inblandade i vård och omvårdnad. Dessa har olika roller och kompetens. Detta är fallet också i den kommunala äldreomsorgen men där möter den enskilde dessutom yrkesutövare som utöver skilda professionella roller agerar utifrån i grunden olika system och uppdrag. Den enskilde är beroende av att dessa kan samverka på ett bra sätt. Det är rimligen svårt för den enskilde att förstå skillnaden i de olika roller och system som olika aktörer har och verkar i.

Avgifter

För insatser enligt socialtjänstlagen kan avgifter tas ut enligt bestämmelserna i 35 § SoL. För hjälp i hemmet, service och omvårdnad får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt de regler som kommunen bestämmer. Avgifterna får inte överstiga kommunens självkostnad. Av-

gifterna för nämnda insatser och boendet får, tillsammans med avgifter som avses i 26 § HSL, inte uppgå till ett så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov.

För insatser enligt HSL får vårdavgifter tas ut enligt grunder som kommunen bestämmer. Men i 26 a § HSL finns regler som medför ett högkostnadsskydd som för närvarande innebär att sådana vårdavgifter får tas ut med högst 900 kr under en 12-månadersperiod.

Bestämmelserna för avgifter är alltså olika för socialtjänsten respektive hälso- och sjukvården. De oklarheter som finns mellan omsorgsinsatser enligt SoL och omvårdnadsinsatser enligt HSL är med hänsyn till detta knappast en reglering som ur den enskildes synpunkt kan anses tillfredsställande.

Sammanfattande problem med den delade lagregleringen

I bilaga 4 till detta betänkande finns en schematisk sammanfattning av de förutsättningar och problem med den delade lagregleringen som utredningen här redovisat.

Det saknas för närvarande förutsättningar för ett enhetligt ansvar för äldreomsorgen. Problemen finns såväl på en övergripande nivå som vid vårdplanering och i den rent operativa verksamheten. Regleringen i de två lagarna HSL och SoL bygger på olika regelsystem och kulturer vilket medför att behov och resurser behöver bedömas parallellt för sociala och medicinska insatser.

I vårdplanering finns behovet att koordinera olika professionella bedömningar och olika former för beslutsfattande etc. Här finns ingen given roll för samordning utifrån en helhetssyn. I den operativa äldreomsorgen finns som regel dagligen behovet att koordinera sociala och medicinska insatser. I den mån insatserna utförs av gemensam baspersonal (undersköterskor/vårdbiträden) för sociala och medicinska insatser får arbetsledningen stå för samordningen.

Sammanfattningsvis finns följande problem med den delade lagregleringen:

Strukturell nivå

  • Att tillsynen över äldreomsorgen parallellt skall utövas utifrån två olika lagar/system, av två olika organisationer och med helt olika uppdrag och befogenheter.

Verksamhetsnivå

  • Att sociala och medicinska omsorg/omvårdnadsinsatser flyter samman.
  • Att baspersonalen i äldreomsorgen får arbeta enligt två olika lagar utan tydliga gränser.
  • Att ledningsansvaret för den medicinska verksamheten är lagreglerat medan motsvarande reglering saknas för den sociala verksamheten, Ansvaret för "verksamhetschef" enligt HSL omfattar endast en del en verksamheten och följer ofta inte en motsvarande organisatorisk linje.
  • Att dokumentation av insatser skall ske parallellt i socialtjänstakt och patientjournal.

Individnivå

  • Att den enskildes rätt eller möjligheter tillgodoses enligt två olika system för sociala och medicinska insatser där det är svårt att se var gränsen mellan dem går när man som enskild vill ha sina synpunkter beaktade.
  • Att det för den enskilde är svårt att förstå skillnader i roller, system och förhållningssätt mellan personalgrupper som arbetar enligt olika lagstiftning.
  • Att en enskild som vill ta del av dokumentation rörande sitt eget ärende måste ta del av parallella och ej koordinerade dokumentationer.
  • Att avgiftsreglerna för sociala och medicinska insatser är uppbyggda enligt olika principer.

8.4.2. En samlad lagreglering av vård och omsorg?

Den delade lagregleringen aktualiserar frågan om en gemensam reglering av medicinska och sociala insatser kan vara ett alternativ för att få till stånd en tydligare och mer samlad och enhetlig verksamhet i äldreomsorgen. När detta i olika sammanhang nämnts, har man talat om möjligheten till en vård- och omsorgslag. Svenska Kommunförbundet har våren 1999 i två rapporter berört frågan. Dels har förbundet publicerat ett diskussionsunderlag med titeln "En samlad lag om vård och omsorg", dels har frågan berörts i Kommunförbundets äldreberednings slutrapport "Vår framtid. Äldres vård och omsorg inför 2000-talet".

Svenska Kommunförbundet ser en samlad reglering av sociala och medicinska insatser i en gemensam lagstiftning som en lösning på sikt och förordar en samtidig översyn av hela det regelverk som gäller

landstingens och kommunernas vård och omsorg. Utöver socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen tänker Kommunförbundet då också på lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).

Utredningen har i detta avsnitt redovisat problemen med den dubbla regleringen för sociala och medicinska insatser ur ett äldreomsorgsperspektiv. Den dubbla regleringen har dock betydelse även för socialtjänstens stöd till andra målgrupper, i första hand stödet till fysiskt och psykiskt funktionshindrade, samt till missbrukare.

En samlad lagreglering av äldreomsorgen och eventuell annan vård och omsorg aktualiserar en rad olika frågor som det inte varit möjligt eller rimligt att belysa eller överväga inom ramen för mitt uppdrag. Det gäller bl.a. vilket det grundläggande systemet för en vård- och omsorgslag bör vara, om det är möjligt att få en gemensam och tvärvetenskaplig grundsyn på verksamheten, hur sociala respektive medicinska insatser bör regleras, möjligheter till ett integrerat arbete i kvalitetsutvecklingsfrågor och om en sådan lag bör omfatta garanterade rättigheter eller i vilken utsträckning sådana rättigheter bör regleras, samt övriga frågor rörande enskildas rättssäkerhet.

Utredningen har särskilt uppmärksammat behovet av en skyndsam översyn av möjligheterna till gemensam dokumentation av sociala och medicinska insatser, framför allt till personer i särskilda boenden. Detta är viktigt både från verksamhetssynpunkt och med hänsyn till förutsättningarna för en samordning av social och medicinsk tillsyn, som utredningen återkommer till i kapitel 13.

Även om det finns tydliga problem i den delade regleringen blir utredningens slutsats, densamma som Svenska Kommunförbundets, att frågan om en eventuell vård- och omsorgslag för en samlad reglering av sociala och medicinska insatser är så komplex att den fordrar en samtidig översyn av regelverken i socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen, med tillhörande övrigt regelverk. Regeringen har i ett annat sammanhang gett uttryck för att hälso- och sjukvårdslagstiftningen bör ses över i syfte att få till stånd en mer överskådlig, samlad och patientfokuserad lagstiftning på området. De behov som finns inom äldreomsorgen har sin givna plats i en sådan översyn.

9. Lag om socialbidrag

Mitt förslag: Lagen om socialbidrag innebär följande:

  • Bestämmelser om ekonomiskt stöd och rådgivning samlas i en lag.
  • Det är en specialreglering i förhållande till socialtjänstlagen.
  • Socialbidragets handläggning är även fortsättningsvis en del av socialtjänsten.
  • Socialtjänstlagens bestämmelser som generellt reglerar socialtjänstens verksamheter ska även gälla socialbidraget.
  • Socialbidragets syfte ska inledningsvis anges i lagen som en komplettering till socialtjänstlagens portalparagraf.

Den allmänna motiveringen för att särreglera socialbidragsbestämmelserna och den nya lagens konstruktion har behandlats i kapitel 8.

Inledningsvis vill utredningen betona att de grundtankar som ligger bakom 1980 års socialtjänstreform fortfarande står sig. Vårt samhälle vilar på demokratisk grund och de värderingar som kommit till uttryck i socialtjänstlagens inledande portalparagraf gäller alltjämt. Socialbidraget fyller en viktig funktion för medborgarna för att dessa värderingar ska kunna upprätthållas. Regeringsformens principer om det offentligas ansvar för medborgarnas levnadsförhållanden gäller alla samhällsområden och kännetecknar den välfärdsstat vi vill leva i.

Ett ansvar för medmänniskors överlevnad har gällt i alla tider. Det offentligas ansvar utvecklades under historisk tid först som en humanitär hjälp från kyrkan för att sedan övergå till de borgerliga kommunerna. Naturligen har stödet alltid hanterats nära medborgarna där behoven blivit synliga. Det synsättet har ytterligare förstärkts i dagens samhälle med ett utökat kommunalt ansvar för medborgarnas välfärd. Kommunernas ansvar för att säkerställa en grundläggande försörjning för medborgarna ska därför bestå.

En grundläggande tanke vid socialtjänstlagens tillkomst var att vissa gruppers sociala och akuta problem skulle beaktas och motverkas genom förebyggande samhällsplanering och samhällsarbete och ett socialt arbete. En särreglering av socialbidraget innebär inte i något hänseende en förändring av det förebyggande arbetets betydelse. Tvärtom är det ut-

redningens förhoppning att socialbidragets särreglering ska innebära att bestämmelserna leder till en rationell handläggning för att tillgodose behov av ekonomiskt tillskott. Betydelsen av det sociala arbetet i andra avseenden bör därmed framstå som tydligare genom regleringen i socialtjänstlagen.

Att särskilja insatser i form av socialt arbete och ekonomiskt bidrag går inte alltid att göra eftersom båda insatserna i vissa enskilda fall förutsätts samverka för att hjälpa den enskilde. Gränsdragningsproblem kommer alltid att uppstå. Men genom samverkan med andra verksamheter i offentlig regi och utvecklande av det sociala arbetets metoder kan dessa svårigheter begränsas.

För att förtydliga att regleringen avser ett grundläggande ekonomiskt stöd bör den benämning som oftast används i dagligt tal även gälla i fråga om den rättsliga regleringen för stödet. Det innebär att ekonomiskt bistånd i form av försörjningsstöd eller bistånd i annan form som avser behov för att tillgodose en grundläggande försörjning ska benämnas socialbidrag.

Om utredningens förslag till ny socialbidragslag genomförs behövs redaktionella ändringar ske i socialtjänstlagen men även i ett flertal andra lagar. Utredningen har dock inte gjort någon närmare genomgång eller sammanställning av erforderliga ändringar som kan komma ifråga. När det gäller behov av övergångsbestämmelser har vid tidigare lagändringar föreskrivits att den lag ska tillämpas som gäller vid den tid som ansökan kom in till kommunen. Något skäl att föreslå en annan ordning för tillämpningen av den nya lagen föreligger inte.

9.1. Arbetslinjen

Mitt förslag: Den enskildes ansvar att efter sin förmåga genom ar-

bete, utbildning eller motsvarande svara för sin försörjning ska vara en förutsättning för rätten till socialbidrag.

Arbetslinjen är ett begrepp som under senare år kommit att användas i olika sammanhang för att betona den enskildes ansvar för sin försörjning. Den enskilde ska söka arbete eller delta i olika kompetenshöjande åtgärder. Kravet kan också skärpas när det är fråga om ungdomars rätt till stöd genom att det ställs villkor om praktiktjänstgöring eller annan arbetslik sysselsättning. Men även om möjligheten att besluta om stöd med vissa villkor numera regleras i socialtjänstlagen har arbetskravet även tidigare gällt för alla arbetsföra.

I de fall den enskilde inte kunnat visa att han sökt arbetet eller inte kunnat påvisa goda grunder för att underlåta det har bidrag inte lämnats. Den enskildes ansvar för sin försörjning förtydligades också genom de förändringar som gjorts i nuvarande 6 § socialtjänstlagen och som trädde i kraft i januari 1998. Det är alltså först då det konstaterats att den enskilde inte själv kan tillgodose sina behov som samhällets insatser kan komma ifråga.

Kritik har riktats mot socialtjänsten under de senaste åren därför att bedömningen av den enskildes förmåga till försörjning i vissa fall varit alltför snäv. Vissa som söker socialbidrag upplever att de ständigt får sina behov ifrågasatta. Naturligen uppfattar den sökande detta som ett kränkande tvång och i vissa fall även som en anklagelse för dålig arbetsmoral eller fusk. Eftersom kraven många gånger inte upplevs som relevanta i den egna livssituationen förlorar individen social status och social identitet. Inte minst gäller detta de som är långvarigt socialbidragsberoende. Hur människor kan uppfatta sina möten med socialtjänsten, inte minst när de söker socialbidrag, finns illustrerat i intervjuboken På marginalen (SOU 1998:161).

Lagens krav på en individuell behovsbedömning har i vissa fall lett till en tillämpning av lagen som inte var avsedd vid dess tillkomst. Individuella bedömningar kräver kompetens att behandla ärenden och bemöta sökande på ett professionellt sätt. Kraftiga och nödvändiga besparingar på samhällets alla områden har många gånger ställt orimliga krav även på de tjänstemän som ska handlägga biståndsansökningar.

Lika svårt som det kan vara för en sökande att få sina behov ständigt ifrågasatta kan det vara för en handläggare att motivera avslag. Socialsekreterarens yrkeskunskap om socialt arbete måste också anpassas till de kommunala förutsättningarna i form av politiska riktlinjer om socialtjänstens bedrivande och de ekonomiska förutsättningarna. Metodutveckling kan delvis förbättra detta. Men kommunerna har också ett ansvar för att de anställda ska kunna arbeta på ett sätt som innebär att den kunskap de besitter i socialt arbete ska tillvaratas på ett effektivt sätt.

Socialbidragets funktion är att säkerställa enskildas försörjning när andra möjligheter saknas. För att kunna fastställa att andra möjligheter saknas måste den enskildes individuella förhållanden utredas. Söker en arbetslös person socialbidrag måste handläggaren fråga om sökanden själv sökt arbete och om han eller hon besökt arbetsförmedlingen. Även andra möjligheter till egenförsörjning, t.ex. genom egna tillgångar, blir en del av utredningen. Blir det fråga om att lämna socialbidrag under en längre tid enbart beroende av arbetsmarknadsmässiga skäl ska naturligtvis inte den enskildes vilja att bli självförsörjande utredas ånyo vid varje utbetalningstillfälle. I detta sammanhang är det viktigt att betona det ansvar som socialsekreteraren har att tillsammans med den enskilde

och i samverkan med arbetsförmedlingen planera för en återgång till arbetslivet och möjligheten till självförsörjning.

Är det fråga om en sökande som endast har tillfälligt behov av ekonomiskt stöd måste den enskildes behov av ekonomiskt stöd utredas såväl vad gäller behovet som möjligheterna att själv kunna tillgodose dem med egna tillgångar eller med hjälp av andra offentliga stödformer. Socialsekreterarens kunskap om offentliga förmåner möjliggör i dessa situationer att den enskildes behov kanske kan tillgodoses på något annat sätt. Socialsekreterarens ekonomiska råd kan därmed få avgörande betydelse.

Socialbidragets karaktär av det yttersta skyddsnätet för människors behov av försörjning innebär således alltid ett ifrågasättande av den enskildes möjligheter till egenförsörjning antingen genom någon form av arbete eller genom egna tillgångar. Den enskildes ansvar är viktigt.

Historiskt sett har möjligheten till försörjning alltid inneburit någon form av sysselsättning i form av arbete i det egna hushållet eller mot ersättning från andra. Det finns inte anledning att ifrågasätta denna grundläggande princip. I det hänseendet är det också en rättvisefråga mellan olika medborgares ansträngningar att klara sin försörjning. Vad det egentligen handlar om är solidaritet – allas rätt att få stöd efter behov men också allas skyldighet att själv bidra efter förmåga. Mot denna bakgrund anser utredningen att den enskildes ansvar tydligare ska anges i lagen. På det sättet kommer den rättsliga regleringen att konkretisera den innebörd principen redan har.

Ansvaret för den som ska bedöma om rätt till socialbidrag föreligger är betydelsefullt när arbetslinjen åberopas som grund för ett avslag. Individuella förutsättningar och möjligheterna att genom arbete, studier eller liknande bli självförsörjande måste ingående prövas så att inte de krav som ställs på den enskilde är orealistiska. Socialnämnden kan dock inte kräva att den enskilde ska genomgå eller börja en utbildning som innebär att den sökande skuldsätter sig. Men möjligheten att studera kan vara en del av den individuella planering som görs för att den enskilde ska bli självförsörjande. Inte minst för ungdomar bör utbildning vara en naturlig del i en sådan planering.

Socialbidraget innehåller en rehabiliterande funktion genom att det ska vara ett stöd för att den enskilde ska återfå sin möjlighet att försörja sig själv. Det är alltså samma förhållande som gäller idag enligt 6 § SoL.

Socialbidraget ska utformas så att det stärker hans eller hennes resurser att leva ett självständigt liv. Men socialbidragshanteringen innefattar inte enbart utbetalning av ekonomiskt stöd utan innefattar också rådgivning och ekonomisk planering. Möjligheterna att samverka såväl internt inom kommunen som med andra myndigheter och organisationer är därför särskilt viktigt. Formerna för hur en sådan samverkan kan ske

har belysts tidigare. Även om socialbidraget regleras i en särskild lag är det viktigt att kompetens och resurser i den övriga individ- och familjeomsorgen tas tillvara för de socialbidragstagare som har behov av social rehabilitering. Det bör också särskilt understrykas att en väl fungerande samverkan med försäkringskassan och arbetsförmedlingen är utomordentligt angelägen för att stärka den enskildes möjligheter till egenförsörjning och ur rehabiliteringssynpunkt.

9.2. Socialbidrag för att uppnå skälig levnadsnivå

Mitt förslag: Begreppet skälig levnadsnivå ska kvarstå i lagen med

den innebörd som begreppet har vad gäller innehåll och nivåbestämning för olika insatser.

Som tidigare utvecklats är skälig levnadsnivå ett uttryck dels för ett innehåll dels för en nivå på innehållet. Nivån preciseras inte i lagen i annat avseende än att för vissa kostnadsposter gäller en riksnorm. Men att därutöver precisera vilket innehåll som ska gälla för socialbidraget skulle motverka dess syfte.

Begreppets innebörd måste därför vara flexibelt och kunna anpassas till såväl den enskildes behov som olika samhällsförändringar. Till detta kommer att socialbidraget är det yttersta skyddsnätet för att trygga enskildas försörjning och därför ska lämnas först när andra möjligheter till försörjning är uttömda.

För att anpassa insatserna efter de individuella förutsättningarna måste alltså både innehåll och nivå kunna variera. Vid bedömningen måste också särskilt beaktas om det är fråga om ett tillfälligt behov av socialbidrag eller om behovet förelegat under en längre tid. Att bestämma en exakt tid för ett längre socialbidragsberoende låter sig dock inte göras. Många gånger kan det vara så att den enskilde varit socialbidragsberättigad en tid fast inte ansökt om hjälp och därmed framstår andra överväganden än enbart tiden för bidragsberoendet som betydelsefulla.

Vid de beräkningarna som gjorts av socialbidragsberoende över tid har olika tidsvariabler använts vilket framgår av Ökade socialbidrag (SOU 1999: 46).

Till den individuella bedömningen av vad som är skälig levnadsnivå hör t.ex. möjligheten att bedöma vad som är skälig bostadskostnad. Den kan variera inte bara med hänsyn till bostadsort utan också med hänsyn

till den enskildes sociala situation. Skälig bostadskostnad kan också vara olika för samma person i olika skeden av livet.

För en ensamstående medelålders person, som är beroende av socialbidrag, kan en högre hyra var mera skälig än för en yngre person. Det är mera rimligt att en ung människa som nyss flyttat hemifrån får acceptera en lägre bostadsstandard än en äldre person. Ungdomar måste vara mera flexibla i valet av bostadslösning.

Detta innebär att den individuella behovsbedömningen i vissa fall kan uppfattas som åldersrelaterad. Samtidigt får detta inte innebär att alla ungdomar bedöms ha helt lika behov. Hänsyn bör t.ex. självklart tas till en enskild ungdoms hushållssituation. Försörjningsansvar för barn bör också ha betydelse för vad som är skälig bostadskostnad. Ifråga om ungdomar som nyligen flyttat hemifrån framstår det för de flesta säkert inte främmande att den enskilde får kompletterande stöd från sin familj för att tillgodose behov av möbler och hemutrustning.

En fråga som diskuterats i många sammanhang är om en ungdom som blivit myndig ska ha rätt till socialbidrag för att kunna flytta hemifrån. Föräldrar har, oaktat myndighetsålder, ett försörjningsansvar enligt reglerna i föräldrabalken, till barn som fortfarande går i gymnasieutbildning. Detta bör, enligt utredningens mening, inte tolkas som att föräldrarnas ansvar för sina barn därefter helt upphör och att kommunen har ansvar för att ungdomar kan flytta hemifrån. Det är rimligt att föräldrar tar ett visst fortsatt ansvar för sina barns etablering som vuxna och självständiga individer. Men detta ansvar måste samtidigt stå i rimligt proportion till en enskild förälders möjlighet att ta ett sådant ansvar.

Risken för att ungdomar hamnar i ett beroende av föräldrar som starkt hindrar utvecklingen till en vuxen individ bör också beaktas. Regeringsrätten har i domar närmare utvecklat frågan om ungdomars rätt till socialbidrag för bostadskostnader och därvid lagt särskild vikt vid att det var fråga om ungdomars bostadsförhållanden (RÅ 1997 ref. 79).

När riksnormen infördes år 1998 innebar detta att ett antal kommuner som tidigare tillämpat en särskild ungdomsnorm fick höja sin socialbidragsnorm för ungdomar1. Vid kontakter som utredningen haft med företrädare för olika kommuner har den synpunkten framkommit att riksnormen är relativt sett mera gynnsam för unga vuxna än för andra vuxna. Diskussion ovan har skett med visst beaktande av detta och av att situationen för många ungdomar som får behov av socialbidrag för sin försörjning är annorlunda än den som gäller för dem som är lite äldre och blir beroende av socialbidrag.

Trots detta är utredningen inte beredd att föreslå att en särskild ungdomsnorm införs. Även ungdomars behov av socialbidrag varierar.

1Socialstyrelsen (1998) Effekter av ändrade socialbidrag, s 35.

Det utrymme som den nuvarande lagregleringen av försörjningsstödet ger att ta hänsyn till individuella behov bör anses tillfyllest för att det ska vara möjligt att bedöma även ungdoms rätt till socialbidrag utifrån begreppet skälig levnadsnivå. Sannolikheten för att många ungdomars socialbidragsberoende kan vara av korttidskaraktär bör kunna vara en del av det som beaktas vid en sådan individuell behovsbedömning.

När man bedömer vad som är skälig levnadsnivå för en ungdom kan man heller inte bortse från jämförelse med situationen för ungdomar som försörjer sig på arbete med relativt låga löner eller som studerar och vikten av att ge incitament till en möjlig egenförsörjning.

Begreppet skälig levnadsnivå måste alltså tolkas mot bakgrund av de övergripande principerna som gäller för socialbidraget och som kommit till uttryck i de inledande bestämmelserna i socialtjänstlagens portalparagraf och lagen om socialbidrag. Viktiga principer är också den enskildes självbestämmanderätt och valfrihet. I förarbetena till 1980 års socialtjänstlag uttalades att en avvägning måste göras mellan de olika intressen som vägts in i konstruktionen av lagen. De kommunala resurserna kan därför inte bli ensamt avgörande för ett eller annat ställningstagande. Men indirekt kommer tillämpningen genom kommunala riktlinjer och andra politiska ställningstagande att påverkas av de ekonomiska förutsättningarna. Detta är en logisk konsekvens av socialtjänstlagens utformning.

Regeringsrätten har också i sina avgöranden, som i och för sig gällt andra insatser än socialbidrag, slagit fast att en avvägning mellan olika intressen måste göras i varje enskilt fall vilket inkluderar ett hänsynstagande till de kommunala resurserna. Utredningen bedömer det inte möjligt att genom lagstiftningsåtgärder ytterligare precisera begreppet skälig levnadsnivå för att mildra de inbyggda konflikterna utan att något intresse prioriteras framför ett annat.

Viktigt att betona i sammanhanget är att socialbidraget är det yttersta skyddet i förhållande till andra möjligheter till försörjning och att den nivå som behovsprövade insatser kan bestämmas till alltid måste utformas med hänsyn till detta. Bidrag kan heller aldrig lämnas utan utredning för att klarlägga att den enskilde gjort vad han kunnat för att själv lösa sin försörjningsbrist. Konsekvensen av detta är att bestämningen av den skäliga nivån alltid måste göras med hänsyn till vad som kan anses försvarbart i förhållande till andra möjliga insatser.

För socialbidragets del innebär det att den skäliga levnadsnivån för att säkerställa en grundläggande försörjning i princip – bortsett från försörjningsbörda – aldrig bör vara högre än den nivå som motsvarar vad en låginkomsttagare har. I utredningens studie om socialbidragets utveckling under 1990 talet (SOU 1999:46) har olika nivåer lagts till

grund för att beräkna socialbidragsberoendet. En individuell bedömning kan dock alltid medföra avsteg från huvudprincipen.

Även den enskildes ansvar för sin försörjning har betydelse för vad som kan antas vara en skälig nivå för försörjning. Socialbidraget ska syfta till att vidmakthålla eller återställa möjligheterna till självförsörjning. Därtill kommer att socialbidragsprövningen i sig avhåller många människor från att söka socialbidrag.

För vissa med behov av socialbidrag har dock prövningen så stora nackdelar att den motverkar dess syfte. Bl.a. Alternativutredningen för utökat brukarinflytande inom socialtjänsten har föreslagit en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring för att lösa individers försörjningsproblem och förebygga massfattigdom och kommunalt godtycke. En generell statlig arbetslöshetsförsäkring för alla arbetssökande från första dagen, är också ett förslag som lyfts fram i ett diskussionsunderlag utarbetat av Svenska Kommunförbundet2.

Redan vid tillkomsten av 1980 års socialtjänstlag fanns ett förslag om att införa ett allmänt försörjningsstöd benämnt socialförsäkringstillägg. Av olika skäl kom dock förlaget inte att genomföras. Frågan om en allmän arbetslöshetsförsäkring i betydelsen av ett generellt försörjningsstöd likt socialförsäkringsförmånerna har under utredningstiden varit föremål för diskussion. Utredningen inser väl fördelarna ur den enskildes perspektiv men också att en reform av detta slag kräver omfattande resurser. Utredningen kommer inte närmare att behandla frågan eftersom den ligger utanför uppdraget.

Utredningens slutsats är därmed att begreppet skälig levnadsnivå ska kvarstå. Preciseringar och förändringar kommer ständigt att ske av begreppets innebörd vilket är naturligt med hänsyn till förändrade individuella behov och krav på att anpassa insatserna till ändrade samhällsförhållanden.

Det är viktigt att i socialbidragsbedömningen även beakta barnens förhållanden. I delbetänkandet Ökade socialbidrag liksom flera andra rapporter om socialbidragets utveckling framkommer att allt fler är beroende under längre tider av socialbidrag för sin försörjning. Inte minst de ensamstående föräldrarnas behov av socialbidrag har i detta sammanhang uppmärksammats. Socialbidragets karaktär av tillfälligt stöd har som tidigare konstaterats i betänkandet därför kommit att förändras. Bedömningen av socialbidrag på kort sikt kan generellt sett innebära en mer restriktiv bedömning men på längre sikt måste även andra överväganden göras. Särskilt gäller detta barnfamiljer. Dålig ekonomi och arbetslöshet drabbar även barnen och påfrestningarna får anses öka ju

2Svenska Kommunförbundet (1999), Ett värdigt försörjningssystem – socialbidraget i en återvändsgränd.

längre bidragstiderna blir. Barnets behov bör därför särskilt utredas när det är fråga om familjer med ett långvarigt bidragsberoende. Detta gäller såväl de familjer som för sin försörjning är helt beroende av socialbidrag som de familjer som kontinuerligt uppbär ett ekonomiskt tillskott för att klara den grundläggande försörjningen. Detta synsätt innebär inte en mer generös behovsbedömning för barnfamiljer med långvarigt socialbidragsberoende. Men med en individuell behovsbedömning som grund för rätten till socialbidrag bör man ta särskild hänsyn till vad barnets bästa kräver i sådana situationer där de kan anses mer utsatta än vad som kan anses vara normalt för andra barn.

Flera frivilligorganisationer har vittnat om att allt fler föräldrar vänder sig till dem för att få bidrag till barnens underhåll i form av kläder och annat. Det finns anledning att framhålla att artikel 3 i FN:s konventionen om barnets rättigheter nu även är en del av socialtjänstlagen. Sedan årsskiftet 1997/98 har portalparagrafen kompletterats med att barns bästa särskilt ska beaktas. Regeringen har i anslutning till lagändringen3särskilt betonat att varje beslut som rör ett barn måste grunda sig på en bedömning om vad som är bäst just för det barnet.

I propositionen som behandlar en strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige4anges att målsättningen är att konventionen och dess intentioner ska finnas med i allt beslutsfattande som rör barn. Kommuner och landsting ska därför inrätta system för att kunna följa hur barnens bästa förverkligas i det kommunala arbetet. Socialtjänsten med särskilt ansvar för barnens skydd i samhället har alltid haft detta som en utgångspunkt för sitt arbete. Men utredningen vill betona att den betydelse konventionen tillmäts idag även innebär att barnens ställning särskilt ska beaktas vid socialbidragsprövningen.

9.3. Socialbidragets innehåll och nivå

Mitt förslag: Socialbidrag ska lämnas till den som är i behov av

ekonomiskt stöd för att tillgodose sina behov av en grundläggande försörjning. En grundläggande försörjning omfattar de kostnadsposter som idag ingår i försörjningsstödet med den ändringen att begränsningen till akut tandvård upphör. Socialbidrag ska i övrigt lämnas för behov som avser normala vardagsutgifter men inte för insatser av vård- och behandlingskaraktär.

3Prop 1997/98:1244Prop 1997/98:182

När det gäller ekonomiskt stöd i form av socialbidrag måste det bestämmas vilket innehåll bidraget ska ha och vilken nivå som ska gälla. Grundläggande för socialbidraget är att det lämnas vid behov. Vissa grundläggande behov har i nuvarande lag angivits som kostnadsposter och ingår i försörjningsstödet. Det är i första hand fråga om nödvändiga vardagsutgifter vilka schabloniserats att utgå efter en riksnorm.

Därutöver finns ett antal kostnadsposter som även de avser nödvändiga vardagsutgifter men som inte ingår i riksnormen. Ersättningsnivån för dessa utgår istället från den faktiska kostnaden men socialbidrag kan bara lämnas för den del av den faktiska kostnaden som kan antas skälig. Orsaken till detta är bl.a. att kostnader för t.ex. bostäder och arbetsresor varierar mellan olika kommuner i landet. Det är därför nödvändigt att vid bedömningen av rätten till socialbidrag ha ett underlag som belyser bostadkostnaderna på orten. Detta gäller även kostnader för arbetsresor inom olika regioner.

Även i andra hänseenden finns det kostnader som varierar i olika delar av landet och som därför särskilt bör beaktas med hänsyn till detta. En riksnorm kan aldrig bli ett tillförlitligt mått på skälig levnadsnivå i dessa fall.

När det gäller socialbidragets innehåll och nivåbestämning ska det inte förändras i förhållande till vad som gäller idag för försörjningsstödet, med ett undantag som gäller tandvården. Principerna för det nuvarande försörjningsstödets utformning framgår av regeringens propositionen 1997/98:124 , avsnitt 8.6–7. l.

Tandvård

Ansökningar om ekonomiskt bistånd till tandvård och bedömningen av vilken omfattning och kostnad som ska godtas för detta är ständigt ifrågakommande hos socialnämnderna. Ofta är det fråga om personer som skjutit upp behov av tandvård alltför länge på grund av knappa ekonomiska resurser. Följden av detta har blivit en eftersatt tandvård som ofta kräver omfattande insatser till höga kostnader. Biståndshandläggaren ställs ofta inför beslutssituationer med svåra avväganden där den enskildes behov av ekonomisk planering och allmän hushållsrådgivning i ekonomiska frågor är av stor betydelse.

För den enskilde däremot är det istället fråga om ett behov som likt de medicinska borde omfattas av ett försäkringsskydd.

Nya regler har genom tandvårdsreformen införts som för många innebär att behovet av tandvård blir eftersatt. Företrädare för brukarförbunden, de fackliga organisationerna och Svenska Kommunförbundet har till utredningen framhållit detta. Effekterna av reformen bör därför

utvärderas och särskilt utifrån tandvårdsbehovet hos de grupper som har en sämre ekonomi än andra.

Är det fråga om en person som varit beroende av socialbidrag under lång tid kan behov av socialbidrag för annat än akut tandvård motiveras. Gäller ansökningen däremot behov av ekonomiskt stöd för tandvård till en person med låga inkomster men som ändå har tillfälliga behov av socialbidrag bör behovet kunna tillgodoses på annat sätt t.ex. genom att en avbetalningsplan upprättas. Tandvård är dock i likhet med hälso- och sjukvård ett behov som gäller för alla och därmed ska kostnadsposten tandvård ingå i en grundläggande försörjning.

När en tandläkare bedömt att den bidragssökande har behov av tandvård uppkommer frågan i vilken omfattning socialbidrag ska lämnas och vad som kan anses vara en skälig kostnad för tandvården. I likhet med vad som gäller för socialbidragets nivå i allmänhet ska utgångspunkten vara vad en låginkomsttagare kan antas kunna bekosta själv.

Socialbidrag i övrigt

Utöver de i lagen angivna behovsposterna som bedömts som nödvändiga för en grundläggande försörjning finns det även andra kostnader som ska täcka behov som är angelägna men som inte förekommer lika ofta i den dagliga hushållningen. Att i lagen räkna upp vilka de kan vara innebär en risk och en icke önskvärd begränsning av möjligheterna att tillgodose enskilda behov.

En alltför detaljerad reglering av rätten till socialbidrag kan motverka behovet av att anpassa bidraget efter individuella förutsättningar men även nödvändiga anpassningar till följd av omvärldsförändringar och nya arbetsmetoder. Socialbidrag ska därför kunna lämnas i vissa fall för att täcka individuella behov som har samband med vad som normalt gäller för människors livsföring. Insatser som kan komma ifråga för rätt till socialbidrag är t.ex. flyttningskostnader, komplettering eller nyanskaffning av möbler, husgeråd, TV, m.m. Vid behov av socialbidrag för dessa i lagen icke särskilt specificerade kostnadsposterna ska rätten till bidrag bedömas utifrån den faktiska kostnaden med den begränsningen att socialbidraget endast kan beviljas för den del av kostnaden som är skälig. I likhet med all socialbidragsprövning måste man beakta den enskildes egna förutsättningar att tillgodose sina behov. För en långvarigt bidragsberoende kan behovet av socialbidrag därför framstå som mer angeläget till skillnad från den med ett begränsat behov av socialbidrag och större möjligheter att själv inom en viss tidsperiod klara sin försörjning.

Socialbidrag lämnas inte för vård- och behandlingsinsatser

Eftersom socialbidrag ska utgå för att täcka behov som avser en grundläggande försörjning ska inte behov som avser eller har en koppling till vård- och behandlingsinsatser prövas enligt lagen om socialbidrag. I stället ska den prövningen göras enligt socialtjänstlagen.

I den mån en enskild söker ekonomiskt bidrag till kostnader för vård eller behandling ska ansökan dock prövas av socialnämnden enligt socialtjänstlagen och inte enligt reglerna i lagen om socialbidrag.

Även om det i vissa fall kan hävdas att en behandling för t.ex. alkoholmissbruk kan ha avgörande betydelse för att den enskilde ska kunna återgå till ett normalt liv och därmed bli självförsörjande är det inte fråga om sådana behov som kan uppfattas som en normal utgift för att trygga försörjningen. I stället är det fråga om insatser som ha anknytning till möjligheten att bedriva ett effektivt socialt arbete för enskilde eller grupper. Vilka insatser som då kan komma ifråga är en bedömning som ska ske med en professionell utgångspunkt i fråga om socialt arbete.

Att bistånd i form av vård och behandling ska prövas enligt socialtjänstlagen är naturligt. Mindre självklar kan gränsen mellan socialtjänstlagen och lagen om socialbidrag vara om en enskild som är föremål för vård och behandling söker ekonomiskt bidrag i samband med vården/behandlingen.

En grundregel bör då vara att ekonomiskt bidrag till kostnader av ordinär karaktär för barn och ungdom som är föremål för vård och behandling ska prövas enligt lagen om socialbidrag. Avgörande blir alltså om det är fråga om sådana utgifter som vid en sedvanlig bedömning av en barnfamiljs behov av ekonomiskt tillskott skulle ha prövats enligt socialbidragslagen. Den bedömningen bör också gälla för föräldrars behov av socialbidrag som har anknytning till barnet även om den faktiska vården för tillfället åligger annan.

För vuxna som t.ex. får behandling för missbruk bör bedömningen av ett ekonomiskt bidrag vara beroende av vad behovet avser och den enskildes ekonomiska situation. De behov som ingår i en grundläggande försörjning ska prövas enligt reglerna i lagen om socialbidrag. I den mån en ansökan om ekonomiskt bistånd inte avser grundläggande försörjning utan är kopplad till vård och behandling ska rätt till sådant bistånd prövas enligt reglerna i socialtjänstlagen.

Socialbidrag till äldre och funktionshindrade

För många funktionshindrade är förutsättningarna för att leva ett normalt liv förknippade med kostnader för hjälpmedel. I de fall dessa kost-

nader inte ersätts genom särskilda stödformer är den enskilde hänvisad till socialtjänsten om inte kostnaderna för behovet kan tillgodoses på något annat sätt. Kommunens ansvar för den enskilde är i dessa fall tydligt om det inte kan hävdas att kostnaden har sådant samband med vård och behandling att det åvilar annan huvudman.

Är så inte fallet och kostnaden bedöms som nödvändig för att den funktionshindrade ska kunna arbeta eller delta i därmed jämförlig sysselsättning bör socialnämnden lämna socialbidrag.

Kunskapslyftskommittén har i sitt delbetänkande Vuxenutbildning för alla? (SOU 1999:39) behandlat en del av de svårigheter som uppstår när funktionshindrade ska studera. Exempel på sådana svårigheter som generellt sett kan anses gälla för funktionshindrades möjligheter till sysselsättning är, tillgång och finansiering av tolk för döva och hörselskadade, tillgång till litteratur, behov av olika hjälpmedel och andra insatser. För att göra olika former av sysselsättning möjligt för funktionshindrade krävs en samordning mellan de huvudmän som kan komma ifråga och att nödvändiga åtgärder finansieras. Socialtjänsten har ett yttersta ansvar för detta och det kan även innebära att socialnämnden måste pröva om rätt till socialbidrag kan komma ifråga.

Målgruppen för rätt till socialbidrag är framförallt de i förvärvsverksam ålder. För äldre med otillräcklig pension ska behov av ekonomiskt tillskott för att klara en grundläggande försörjning prövas enligt den lag om försörjningsstöd till äldre som föreslås i kapitel 14. Behov av socialbidrag i övrigt ska därför förekomma endast i undantagsfall.

När det är fråga om rätt till insatser i form av hemtjänst för att tillgodose behov av servicekaraktär och behov mer inriktade mot personlig omvårdnad eller insats i form av särskilt boende för äldre eller funktionshindrade ska inte en socialbidragsprövning komma ifråga. Behov av insatser ska prövas enligt socialtjänstlagen. I de fall den enskildes tillgångar är otillräckliga för att kunna tillgodose behövliga insatser ska kommunens egna taxor utformas så att den enskilde inte ska behöva socialbidrag för att uppnå en skälig levnadsnivå. I syfte att förbättra den enskilde pensionärens ekonomiska förutsättningar i förhållande till den kommunala avgiftsuttaget föreslår Boende- och avgiftsutredningen i sitt betänkande Bo tryggt – Betala rätt (SOU 1999:33) bl.a. en utökad möjlighet att få avgiften omprövad.

Övriga bestämmelser avseende socialbidraget

Socialbidragslagen innehåller också bestämmelser som reglerar möjligheterna för kommunerna att begära att ungdomar som uppbär socialbidrag ska delta i praktik eller kompetenshöjande verksamhet. Likaså

regleras i lagen förutsättningarna för återkrav av utgivet socialbidrag. Utredningens förslag om en särskild lag om socialbidrag innebär inte någon förändring av dessa bestämmelsers materiella innehåll.

9.4. Några särskilda frågor rörande socialbidrag

Under utredningstiden har vid kommunbesök och genom skrivelser som inkommit och överlämnats till utredningen ett flertal frågor uppkommit som rör rätten till socialbidrag i olika situationer. Även om det inte varit möjligt för utredningen att analysera och lämna förslag till lösning av framställda frågeställningar vill utredningen ändå lyfta fram de tillämpningssvårigheter som idag förekommer vid bedömningen av rätt till socialbidrag. Först belyses frågeställningarna och i de fall utredningen anser att kommentarer från utredningens sida är motiverade görs de sist i avsnittet.

Inledningsvis är det fråga om huruvida en person som fått ett ideellt skadestånd kan nekas socialbidrag med hänsyn till att dennes försörjning kan tryggas genom de medel som erhållits i skadestånd.

Skadeståndsrätten skiljer mellan ekonomisk och ideell skada. Det ekonomiska skadeståndet ska kompensera den skadelidande för ekonomiska förluster med anledning av skadan. Det ideella skadeståndet ska kompensera den skadelidande dels för sådan förlust som inte eller endast med svårighet går att bevisa och dels för skada som inte är att betrakta som ekonomisk.

Lagstiftarens syfte med det ideella skadeståndet är att bl.a. att ge den skadelidande upprättelse för den förnedrande och kränkande behandling eller oförrätt som skadehandlingen utgör. Frågan har bl.a. uppmärksammats i betänkandet Ersättning för kränkningen genom brott (SOU 1992:84) och senare i Skadestånd på grund av brott (SOU 1998:40). I juni 1999 lämnade regeringen ett förslag5till riksdagen vilket innebär en särskild reglering av det ideella skadeståndet till de tvångssteriliserade.

När det gäller i vilken utsträckning barns tillgångar bör beaktas vid bedömningen av ett hushålls rätt till försörjningsstöd har uppmärksammats att det föreligger svårigheter i förhållande till de krav som föräldrabalken i vissa fall uppställer vad gäller redovisning och förvaltning av omyndigas tillgångar. Ytterst är det en fråga om vilka ändamål som kan accepteras för att omyndiga barns tillgångar ska kunna tas i anspråk.

5Prop 1998/99:139

Föräldrabalkens bestämmelser innebär att föräldrarna har en skyldighet att försörja sina barn. Bestämmelser finns också i balken för att skydda omyndiga barns tillgångar. För en förmyndare eller i de fall en god man förordnats eller förvaltare utsetts gäller ett ansvar att se till att den omyndiges medel i skälig omfattning används för hans eller hennes uppehälle, utbildning eller nytta i övrigt. De medel som inte används för dessa ändamål ska placeras på ett tryggt sätt.

Förvaltningen av omyndigas medel kan i vissa fall begränsas av de villkor som uppställts vid ett förvärv av gåva, testamente eller särskilt förmånstagarförordnande vid försäkring eller pensionssparande. Det kan innebära att formen för villkorets uppställande är sådant att det civilrättsligt binder båda parter utan möjlighet för den ena parten att ensidigt ändra förutsättningarna. Villkoren gäller också mot utomstående. Den omyndiges medel kan därför i vissa fall inte vara åtkomliga eller realiserbara för något annat ändamål än det som föreskrivits som villkor för förmögenhetsöverföringen.

Ett annat genom åren ständigt återkommande problem i socialbidragshandläggningen är möjligheterna för egenföretagare att erhålla socialbidrag i vissa situationer när de egna möjligheterna till försörjning är otillräckliga. De senaste årens utökade satsningar som inriktats på att underlätta för egenföretagare och nyföretagande bl.a. genom starta-egetbidrag har lett till att de bedömningsproblem som alltid förekommit ökat i omfattning. Särskilt har uppmärksammats att de bidrag som beviljats i syfte att starta en egen rörelse inte beaktar den enskildes försörjningsbörda. Konsekvensen av detta blir att den som uppbär ett särskilt stöd för företagare och har försörjningskyldighet blir hänvisad till socialtjänsten. Av olika skäl ifrågasätts där ofta rätten till socialbidrag.

Problem uppkommer också i kommunerna i dessa fall eftersom kommunallagen begränsar möjligheterna att ge individuellt inriktat bidrag till näringsidkare. Socialstyrelsen har uppmärksammat problemet och därvid ifrågasatt om förevarande problem kan lösas genom en anpassning till kommunallagens bestämmelser eller om socialbidrag kan lämnas till företagarens familj vid behov men inte till företagaren själv. Vidare ifrågasätter Socialstyrelsen om rättsläget är sådant att en lagändring krävs för att socialbidrag till företagare ska vara möjligt.

Ett antal problem har också lyfts fram som har samband med den formella handläggningen avseende möjligheterna att angripa ett beslut enligt nuvarande 6 g § socialtjänstlagen. Även andra svårigheter med koppling till samma paragraf har uppmärksammats.

Med anledning av ovanstående frågeställningar vill utredningen framhålla att socialbidragsprövningen syftar till en prövning i varje enskilt fall utifrån de individuella behov som föreligger. Kommunen har också

ett ansvar för medborgarna som innebär att de i akuta situationer är skyldiga att bistå enskilda.

Att i lagstiftning precisera de situationer som kan uppstå i tillämpningen låter sig inte alltid göras utan det ankommer på kommuner och domstolar att i varje enskilt fall ta ställning. Genom dessa ställningstaganden kommer vägledning att ges för att underlätta den framtida tillämpningen. Detta innebär att de svårigheter som framförts vad gäller möjligheten att genom ideellt skadestånd eller genom att ta barns tillgångar i anspråk för att trygga en försörjning är att ses mot bakgrunden att socialbidraget är det yttersta skyddsnätet för försörjning.

De flesta människor försöker med stor kraft lösa sina ekonomiska problem och först när inga andra möjligheter föreligger till försörjning kan socialbidrag komma ifråga. För att principen för socialbidrag ska upprätthållas gentemot de som gör sitt yttersta för att klara sin försörjning kan det inte uppfattas som rimligt att tillgångar ska skyddas och inte avräknas som är det sedvanliga vid prövningen.

Men en socialbidragsbedömning innebär också att en individuell bedömning måste göras.

För vissa bedömningar måste det individuella synsättet vidgas eftersom förutsättningarna avviker från det som normalt förekommer i en socialbidragshantering. En behovsprövning i ett sådan vidgat perspektiv förutsätter dock att det bland de flesta i samhället uppfattas som legitimt. Mot bakgrund av detta kan det ifrågasättas om det ideella skadeståndet ska användas för att tillgodose behov av en grundläggande försörjning. Frågan om hur det ideella skadeståndet ska behandlas i olika avseenden har upprepade gånger lyfts fram och bör eventuellt därför även vad gäller socialbidragshandläggning utredas i särskild ordning för att få en enhetlig tillämpning.

Vad gäller barns tillgångar måste särskilt beaktas att deras medel inte kan tas i anspråk för familjens försörjning men däremot för barnets uppehälle enligt föräldrabalkens bestämmelser. Därutöver kan som angivits ovan vissa villkor som uppställts vid överförandet av barnens tillgångar vara ett hinder. Socialstyrelsen har i sina allmänna råd (SOSFS 1998:11) närmare rekommenderat vilka ställningstaganden som kan ligga till grund för en bedömning när det är fråga om att behovet kan tillgodoses på annat sätt dvs. genom egna tillgångar.

Enligt utredningens mening finns det inte skäl för att göra andra ställningstaganden ifråga om barnets tillgångar än det som gör för de vuxnas. Det vill säga i ett längre tidsperspektiv kan det finnas anledning att ta även barns tillgångar i anspråk för att tillgodose barnets behov men det kan aldrig bli fråga om att använda den omyndiges medel för hushållsgemensamma kostnader.

Utredningens uppfattning är dock att frågan har sådana konsekvenser för bl.a. förvaltningen av omyndigas tillgångar och möjligheterna att realisera omyndigas tillgångar för den som har stora tillgångar i förhållande till dem med mindre, men kanske mer åtkomliga besparingar, att frågan bör beredas i ett större sammanhang än vad utredningens uppdrag medger.

När det gäller företagares möjlighet att erhålla ett bidrag till försörjning medger inte tiden för uppdraget att utredningen närmare kan bedöma de konsekvenser som kommunallagens bestämmelser har för frågan om rätt till socialbidrag. Överhuvudtaget kan konstateras att den ändrade arbetsmarknaden med en annan struktur bl.a. vad gäller egenföretagande och olika stödformer för dessa är så komplicerad och har beröring med många fler trygghetssystem än socialbidraget varför det bör hanteras i ett annat sammanhang än denna utredning.

Slutligen gällande svårigheterna vid tillämpning av den nuvarande 6 g § socialtjänstlagen så kommer de att försvinna med utredningens förslag till ny lag om socialbidrag och en reviderad socialtjänstlag.

9.5. Handläggnings- och dokumentationsbestämmelser

Mitt förslag: I fråga om handläggning och rätt att fatta beslut om

socialbidrag ska nuvarande bestämmelser i socialtjänstlagen tillämpas. Beslut om socialbidrag överklagas genom förvaltningsbesvär.

Utredningen har inte funnit problem som motiverar förändringar i den formella handläggningen av socialbidragsärenden. Därför föreslås att samma regler som idag gäller för handläggningen av det ekonomiska biståndet även fortsättningsvis ska gälla för socialbidragshanteringen. Däremot har många synpunkter framförts om behovet av ett mer serviceinriktat förhållningssätt gentemot de bidragssökande. Detta kommenteras närmare i avsnitt 10.5 om det sociala arbetet. Vidare diskuteras i avsnitt 7.6 betydelsen av organisation och arbetsmetoder.

Beslut om socialbidrag ska kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. Skälen för detta framgår ovan under avsnitt 8.3.

9.6. Ekonomiska konsekvenser

Inledningsvis kan konstateras att socialbidragets karaktär med individuell behovsprövning i sig leder till återhållsamhet med kostnaderna. Förslaget om en socialbidragslag förändrar inte detta.

Gällande rättspraxis, och hur den kan utvecklas, är avgörande för vilka kostnadskonsekvenser en särskild lag om socialbidrag får. Förslagets utökade rätt till förvaltningsbesvär skiljer i förhållande till nuläget på slutgiltligt beslut (i förvaltningsdomstol) och direkt kostnadsansvar. Ett sådant förhållande brukar anses leda till att kostnader drivs upp. Utredningen medger att det kan föreligga en sådan risk.

Utredningen förutsätter dock att den rättspraxis som utvecklas vid förvaltningsdomstolarna, med de motiveringar som utredningen lämnar, ska innebära att det tas rimliga kommunalekonomiska hänsyn. Här har tidigare också hänvisats till att Regeringsrätten i sina avgöranden har slagit fast att i den avvägning som i varje enskilt fall måste göras mellan olika intressen, så är kommunernas resurser ett sådant intresse. Det är utredningens uppfattning att kommunalekonomiska restriktioner fortsättningsvis ska vägas in i det enskilda fallet.

Det är utredningens bedömning att kostnaderna för socialbidrag inte kommer att öka till följd av det utökade rättighetsinslaget.

Det är särskilt viktigt med en restriktiv hållning när det gäller socialbidrag till unga personer. Med tanke på att ungdomar i dessa sammanhang är en stor grupp, bör en sådan restriktivitet leda till att kostnaderna för socialbidragen minskar.

Den nuvarande bestämmelsen om försörjningsstöd för akut tandvård ändras till att socialbidrag ska vara möjligt att få även för tandvård som inte är akut på de villkor som gäller för socialbidraget. Potentiellt och på kort sikt kan denna ändring medföra ökade kostnader för kommunerna. På lång sikt bör förändringen istället kunna leda till sänkta kostnader, eftersom normal tandvård rimligen förebygger mer omfattande tandskador som kan få akut karaktär.

Det är också utredningens bedömning att belastningen vid domstolarna inte kommer att öka och därmed kommer inte heller kostnaderna vid dessa att öka.

Sammantaget är det utredningens bedömning att förslaget till Lag om socialbidrag inte medför några ökade kostnader.

10. Socialtjänstlagen

10.1. Inriktning

Min bedömning: Socialtjänstlagens ramlagskaraktär och de målsty-

rande bestämmelserna består. I kommunerna utformas socialtjänsten och anpassas till lokala förutsättningar vilket främjar såväl kvalitet i insatserna som ett effektivt utnyttjande av offentliga resurser. Särskilt viktigt är det därför vid val av insats att sammanväga alla betydelsefulla omständigheter såsom insatsens lämplighet som sådan, kostnaderna för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den enskildes önskemål.

Mitt förslag: Ändringarna i socialtjänstlagen innebär följande.

  • Enskilda ska ha rätt till stöd och hjälp, service, behandling, vård och omsorg.
  • Individens möjlighet att överklaga beslut enligt lagen i form förvaltningsbesvär ska var densamma för alla individers behov av socialt stöd enligt socialtjänstlagen.
  • En ny bestämmelse införs som reglerar kommunens skyldighet att stödja dem som vårdar närstående.
  • Lagen ska redigeras och därigenom införs en ny rubrik för i lagen redan befintliga bestämmelser som gäller specificerade individuella insatser.
  • Särskilda stimulansmedel bör avsättas för metodutveckling i syfte att stärka ett serviceinriktat förhållningssätt gentemot enskilda i det sociala arbetet.

Utredningens uppdrag omfattar inte en översyn av hela socialtjänstlagens tillämpning utan endast vissa frågor. En av dessa är lagens struktur och konstruktion. Särskilt betydelsefullt är vilken form av rättsskydd som ska garanteras den enskilde. I utredningsarbetet har emellertid även många andra frågor väckts som har anknytning till uppdraget och som syftar till förbättringar av socialtjänsten.

I det här avsnittet behandlas de uppgifter som direkt hänför sig till utredningsuppdraget men också de som har sådan betydelse och anknytning till uppdraget att det förutsätter en analys i sammanhanget. Det innebär inte att de synpunkter som framförts till utredningen i olika sammanhang bedömts som oväsentliga eller mindre viktiga men däremot har anknytningen till utredningsuppdraget varit svagare.

Socialtjänstlagen ska alltså reglera socialnämndens uppgifter i samma omfattning som tidigare undantaget behov av ekonomiskt stöd till en grundläggande försörjning som regleras i den föreslagna socialbidragslagen. I förhållande till nuvarande socialtjänstlag innebär det att försörjningsstödet (6 b §) och det ekonomiska stödet för en grundläggande försörjning som regleras som bistånd i annan form (6 g §) kommer att omfattas av socialbidragslagen.

Ekonomiskt stöd till vård- och behandlingsinsatser som enskilda kan ansöka om ska det bedömas enligt socialtjänstlagen. Även om en behandlings- eller vårdinsats åligger en annan huvudman är socialnämnden skyldig att pröva en ansökan. Men det kan vara motiverat med avslag därför att behovet kan tillgodoses av en annan huvudman. Kan den enskildes behov ändå inte tillgodoses har kommunen det yttersta ansvaret och måste pröva den enskildes behov av stöd. Prövningen av rätt till ekonomiskt stöd ska då ske enligt socialtjänstlagen och inte enligt lagen om socialbidrag.

De gränsdragningar som kan bli aktuella har också behandlats i föregående kapitel om socialbidraget. Stor betydelse i sammanhanget är att i fråga om insatser i form av hjälp i hemmet och särskilt boende bestämmer kommunerna själva avgifterna för dessa insatser. Avgifterna ska därvid vara anpassade till den enskildes ekonomiska förhållanden så att behov av socialbidrag inte ska uppkomma.

Socialtjänstens uppgifter är alltså att verka för individers goda levnadsförhållanden och svara för enskildas behov av omsorg, service, upplysningar, råd och stöd samt vård och ska inte förändras. Inte heller är någon förändring avsedd vad gäller arbetet med de grupper som särskilt lyfts fram i lagen och som reglerar omsorg om barn och ungdomar, äldre och funktionshindrade samt åtgärder för missbrukare. De grundläggande förutsättningarna för socialtjänstens arbete är alltså desamma med de preciseringar som vi nu föreslår.

Förutom de förslag, som utredningen senare i kapitlet presenterar kräver de ändringar som gjorts i socialtjänstlagen under årens lopp att lagen redigeras om. Det innebär bl.a. att en ny rubrik kommer att föreslås för de insatser som redan idag är reglerade inledningsvis i lagen men som har en tydligare inriktning på individuella insatser än andra mer övergripande förutsättningar för det sociala arbetet. Därutöver ska de

paragrafer som idag betecknas med a, b, c etc. ersättas med enbart ett nummer.

Detta innebär att med enstaka undantag kommer den nuvarande socialtjänstlagens bestämmelser att få en annan sifferbeteckning. Utredningen föreslår däremot inte en ny socialtjänstlag men ett nytryck av lagen behövs. Konsekvensen av detta när det gäller tillämpningen av lagen är dock begränsad eftersom de materiella bestämmelsernas lydelse inte ändrats i annan utsträckning än vad som framgår av detta kapitel och i kapitel 9 om socialbidraget.

Sammanfattningsvis innebär ovanstående att lagens karaktär som en ramlag består. Utredningen föreslår därmed inte en särskild lag för att reglera verksamheten inom äldreomsorgen.

I syfte att stärka ett mer individinriktat socialt arbete med ett större inslag av serviceinriktning betonas betydelsen av det sociala metodutvecklingsarbetet.

Vidare kommer kommunernas skyldigheter att bistå de anhöriga som vårdar funktionshindrade, sjuka eller äldre men även anhöriga till andra målgrupper för socialtjänstens insatser att förtydligas.

Det tudelade ansvar för hemsjukvården är fortfarande ett problem. Det är angeläget att tydliga incitament tillskapas för en utveckling som innebär ett mera samlat ansvar för hemsjukvård.

En fungerande klagomålshantering inom socialtjänsten är viktig såväl för kvalitetsutveckling som ur rättssäkerhetssynpunkt för den enskilde som ett viktigt komplement till den formella rätten att överklaga beslut. Detta är en angelägenhet för kommunerna och fordrar för närvarande ingen särskild lagreglering.

Kommunens beslut om bistånd ska kunna överklagas i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen.

Det bistånd som nu regleras som annat bistånd (6 f §) och bistånd till vård och behandlingsinsatser som nu omfattas av bistånd i annan form (6 g §) kommer att regleras i en allmän biståndsparagraf. Därmed kommer preciseringen av rätten till insats i form av hjälp i hemmet och särskilda boendeformer att upphöra.

Den enskilde ska alltså enligt lagen ha rätt till en individuell insats när behov av detta föreligger och detta inte kan tillgodoses på annat sätt. Målsättningen enligt nuvarande lagstiftning är ett den enskilde ska uppnå en skälig levnadsnivå. Utredningens förslag innebär inte någon förändring av begreppet.

Tillsynen över socialtjänsten och frågor som har anknytning till finansieringen av socialtjänsten kommer att behandlas i kapitel 13.

Ändringar i socialtjänstlagen kräver att vissa följdändringar görs i ett flertal andra författningar som hänvisar till 1980 års socialtjänstlag. Det har dock inte varit möjligt att inom ramen för utredningens arbete göra

en fullständig genomgång av alla författningar som berörs av följdändringar. Det arbetet får därför göras under den fortsatta beredningen av förslaget.

Behovet av övergångsbestämmelser måste i likhet med behov av följdändringar, övervägas under den fortsatta beredningen av ärendet.

10.2. Den enskildes rätt till bistånd

Mitt förslag: Socialtjänstlagen ska innehålla en bestämmelse som ger

den enskilde som har behov av stöd och hjälp, service, vård och omsorg och behandling rätt till bistånd om inte behovet kan tillgodoses på annat sätt.

Detta avsnitt har som utgångspunkt den enskildes förutsättningar att få en rättvis och väl avvägd insats från socialtjänsten som stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett gott liv.

Som anförts i föregående avsnitt ska regleringen av den enskildes rätt till bistånd i form av olika insatser enligt lagen ha ett allmänt innehåll utan angivande av vilka insatser som kan komma i fråga. I detta avsnitt vill utredningen närmare motivera varför den enskildes rättssäkerhet kräver möjlighet till domstolsprövning i form av förvaltningsbesvär. Det innebär att avsnittet till stor del kommer att utgå från den enskildes förhållande till kommunerna. Men det kunde lika väl ha varit landstinget eller en statlig myndighet om riksdagen hade valt att lägga ansvaret för socialtjänstverksamheterna på någon av dessa i stället.

Samstämmighet råder om att frågor kring den enskildes rättssäkerhet är särskilt betydelsefulla och ska väga tungt. Formerna för hur detta ska ske varierar dock kraftigt såväl över tid som i förhållande till olika samhällssektorer.

Formerna för rättssäkerheten kommer därmed att utformas med utgångspunkt i den verklighet som är för handen. Detta är naturligt eftersom alla former för samverkan såväl i samhället som i förhållandet mellan människor innebär ett hänsynstagande till och en avvägning mellan olika intressen och viljor.

För socialtjänstens del innebär det att en enskilds intressen i en viss situation ställs mot det politiska intresset att utforma socialtjänsten från ett kommunalt perspektiv. Främst är det en fråga om hur riksdagen och regeringen vill att medborgarnas välfärd ska skyddas utifrån ett nationellt perspektiv. De intressemotsättningar som därmed uppstår i form av möjligheter att påverka och styra medborgarnas välfärd har i socialtjänstlagen sammanvägts i syfte att stärka och skydda medborgarna.

Socialtjänstlagens portalparagraf sammanfattar väl detta syfte. Men de inbyggda intressemotsättningarna har inte överbryggats. Inte ens genom Regeringsrättens domar har en sådan praxis kunnat utvecklas att reglernas tillämpning preciserats och tolkningssvårigheterna minskat annat än i vissa fall. Ofta har dock detta inneburit ett den enskildes intressen fått överväga. Detta har fått till följd att andra intressen argumenterar mot lagens utformning.

För utredningen har gällt att finna en lösning på problemet som beaktar samtliga aspekter som lagen ger uttryck för. Svårigheterna i detta hänseende är uppenbara och utredningen måste hänvisa till vad som många gånger tidigare anförts som den egentliga orsaken eller försvaret för en rådande ordning. Grundlagen har inte tillräckligt tydligt definierat kompetensfördelningen vad gäller statens och kommunens ansvar. I förarbetena anges att avsikten med detta är att kunna anpassa ansvarsområdena efter ändrade samhällsförhållanden.

Mot bakgrund av detta har utredningens ambition varit att så långt som möjligt överbrygga de motsättningar som finns i syfte att få en reglering som effektiviserar verksamheterna ur alla perspektiv. De bakomliggande motiven för de intresseavvägningar som lagen ger uttryck för har även behandlats ovan i kapitel 6 och 8.

10.2.1. Rättssäker hantering för enskilda

Frågan huruvida socialtjänstlagen ska ge möjligheter för den enskilde att kräva en insats och vid behov även söka förverkliga detta genom prövning av saken i domstolar har sedan lagens tillkomst ifrågasatts. Kritik mot lagen med dess bestämmelser om rättigheter för enskilda och målstyrningsparagrafer har förekommit. Alternativen till nuvarande utformning har dock varit få. Svenska Kommunförbundet har emellertid som en del i sitt s.k. LIV-projekt publicerat två skrifter1som analyserar socialtjänstlagen och LSS-lagen utifrån ett kommunalt perspektiv.

Förslag framförs också som syftar till att stärka den enskildes ställning. Inledningsvis kommer därför i detta avsnitt att redogöras för förbundets diskussionsunderlag och därefter för formerna för domstolsprövningen.

1Svenska kommunförbundet (1998) En samlad lag om vård och omsorg? Ett

diskussionsunderlag, samt (1998) Tjänstegarantier och klagomålshantering – en väg till ökat medborgarinflytande.

Svenska Kommunförbundets diskussionsunderlag om tjänstegarantier och klagomålshantering för att stärka den enskildes ställning

Kommunförbundets diskussionsunderlag behandlar den rättsliga regleringen av vård- och omsorgsområdets verksamheter från flera utgångspunkter.

Från lokaldemokratisk synpunkt har enligt förbundet utvecklingen under det senaste decenniet kännetecknats av å ena sidan målstyrning och decentralisering och å andra sidan ökande inslag av statlig detaljstyrning genom bl.a. rättighetslagstiftning och riktade statsbidrag. Att kommunerna har ett väl tilltaget handlingsutrymme över vård- och omsorgsområdet har betydelse för demokratins funktionssätt. Alla människor berörs under olika delar av livet av åtminstone vissa av dessa verksamheter. Om de viktiga politiska besluten fattas nära medborgarna torde det enligt Kommunförbundet vara lättare för dem att påverka och känna engagemang för en fråga. Principiellt ifrågasätts snäva begränsningar av det kommunala självbestämmandet mot bakgrund av självstyrelsens grundlagsskydd och Europakonventionen om kommunal självstyrelse.

Ett finansiellt perspektiv på socialtjänstens rättsliga reglering bygger till stor del på kommunernas erfarenheter av 1990-talets utveckling. Verksamheterna inom vård- och omsorgsområdet har fått vidkännas en utveckling där behoven ofta påtagligt synts överstiga tillgängliga resurser. Samtidigt som anspråken har ökat på flera verksamhetsområden har krav ställts på sänkta eller åtminstone oförändrade utgifter. Ökande anspråk hör samman med bl.a. ökade antal äldre och skolbarn men också med nya och vidgade uppgifter. Ekonomisk kompensation från staten när kommunernas ansvar har förändrats har enligt förbundet ofta saknats eller varit otillräcklig.

Parallellt med denna utveckling ökar kraven på information, valfrihet, kvalitet, delaktighet och medbestämmande – särskilt bland yngre medborgare. Kommuninvånarna och skattebetalarna förväntar sig att tjänsterna skall motsvara var och ens individuella behov och önskemål.

Mot denna bakgrund skisserar Kommunförbundet i sina diskussionsunderlag en utveckling där kommunerna i framtiden skulle få ett utökat ansvar för att såväl tillgodose medborgarnas behov av vård och omsorg som deras behov av rättslig trygghet och inflytande. För att skapa förutsättningar för en sådan utveckling är förbundets mening att socialtjänstlagen bör ange kommunernas ansvar inom socialtjänstens område i form av tydliga skyldigheter. Lagens bestämmelser preciseras lokalt i kommunala riktlinjer som beskriver vad kommuninvånarna har

rätt att kräva i fråga om verksamheternas innehåll, omfattning och kvalitet.

Domstolskontrollen utgörs av laglighetsprövning. Eftersom den rättsliga granskningen av kommunens beslut därmed begränsas till lagligheten behöver den externa, opartiska granskningen av beslutets lämplighet prövas av andra instanser än domstolarna. Enligt Kommunförbundets diskussionsunderlag bör således bl.a. statens tillsyn över socialtjänstens verksamheter förtydligas och en utökning av patientnämndernas ansvarsområde samt ett individuellt yrkesansvar för socialtjänstens yrkesutövare övervägas.

För att stärka den enskildes rättsliga ställning inom ramen för en skyldighetsbaserad socialtjänstlag kan länsstyrelsen ges skyldighet att följa upp rättelser av beslut som upphävts genom laglighetsprövning. Länsstyrelserna kan också ges möjlighet att vid vite förelägga kommunerna att inom viss tid rätta sig efter domstolens dom.

Vid sidan om domstolskontroll och annan extern granskning av kommunernas verksamhet kan kommunerna på eget initiativ utveckla instrument som stärker den enskildes ställning i vård- och omsorgsverksamheterna. Av diskussionsunderlagen framgår att sådana instrument kan vara t.ex. tjänstegarantier och klagomålshantering.

Genom tjänstegarantier knyts kommunernas utfästelser i fråga om olika tjänsters innehåll, omfattning och kvalitet till en individuell förbindelse. Om en tjänst inte motsvarar kommunens utfästelser erhåller den drabbade individen någon form av kompensation, t.ex. i form av sänkt avgift. Genom preciseringen får medborgaren kännedom om socialtjänstens utbud och kan bedöma tjänstens kvalitet i förhållande till den utlovade nivån. Kommunerna kan samtidigt styra förväntningarna på de olika tjänsternas innehåll och göra det begripligt för medborgarna hur kommunens service påverkas av det finansiella utrymmet. Tjänstegarantierna blir också ett användbart underlag för krav som riktas från olika håll mot kommunen samtidigt som de underlättar utvärderings- och uppföljningsarbetet.

Syftet med klagomålshantering är att huvudmannen – genom att inrätta en instans som fristående från den ordinarie verksamheten, som tar emot, utreder och vid behov åtgärdar klagomål – på ett snabbt och enkelt sätt skall kunna rätta till de fel eller brister som uppstår i kontakten med den enskilde. Klagomål är inte minst en viktig kunskapskälla för kommunen att förbättra verksamheternas innehåll och kvalitet.

Kommunförbundets rapporter utgör diskussionsunderlag och har inte varit föremål för politisk behandling.

Laglighetsprövning

Kommunala beslut gällande socialtjänsten kan i domstol prövas dels i formen av laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900) dels som förvaltningsbevär. Laglighetsprövningen är en form av kommunal medborgartalan som ger kommunmedborgaren rätt att i förvaltningsdomstol hävda sina intressen, exempelvis rätten till likabehandling, gentemot den kommun han är medlem i och vars verksamhet till stor del finansieras genom kommunalskatt.

Den enskildes möjligheter att kontrollera att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenlighet sätt bedöms enligt de kriterier som anges i kommunallagen. Om besvären bifalls får beslutet upphävas men inte ersättas med ett annat beslut. De grunder som enligt 10 kap 8 § kommunallagen kan åberopas som grund för att upphäva ett beslut är följande:

  • huruvida ett beslut har tillkommit i laga ordning,
  • huruvida beslutet är hänförligt till den kommunala kompetensen,
  • om beslutet fattas i enlighet med den beslutandes befogenhet eller
  • om beslutet strider mot lag eller författning.

Genom laglighetsprövningen har alltså den enskilde kommunmedlemmen möjlighet att överklaga kommunala beslut utan att de direkt berör honom eller henne personligen. Syftet med prövningen är inte en kontroll av lämpligheten i varje enskilt fall utan en kontroll av den politiska processen utifrån de angivna kriterierna. Är det därför fråga om enskilda rättsanspråk mot kommunen sker den prövningen i princip i stället som förvaltningsbesvär eller på civilprocessuell grund.

Av 10 kap 2 § andra punkten kommunallagen framgår att ett beslut av rent förberedande eller verkställande art inte får överklagas. Undantaget ska markera att överklagandet ska riktas mot det beslutande organets avgörande och inte effektueringen.

Den enskilde som vill få ett kommunalt beslut prövat enligt kommunallagen har att iaktta de tider som gäller för överklagandet. Enligt 10 kap 4 § kommunallagen innebär det att tiden beräknas utifrån den dag då det på kommunen anslagstavla tillkännagivits att protokollet över beslutet justerats. Någon skyldighet för kommunen att upplysa om möjligheten till laglighetsprövning föreligger inte.

På socialtjänstens område kan laglighetsprövningen komma ifråga för att pröva om beslut om kommunala riktlinjer är rättsenliga. Vid de senaste ändringarna av socialtjänstlagen kom delar av socialtjänsten att regleras utifrån förutsättningen att kommunerna genom egna riktlinjer skulle precisera de insatser som skulle kunna komma ifråga, t.ex. vad gäller missbrukarvård. Ofta åberopas att beslutet strider mot den kom-

munala kompetensen för att det gäller en verksamhet som inte är allmän i sin karaktär, t.ex. om understöd lämnas till enskild utan stöd för det i särskild lag. I de fall det hävdas att beslutet strider mot likställighetsprincipen kan beslutet komma att bedömas som olagligt eftersom alla kommunmedlemmar i samma situation ska behandlas lika enligt kommunallagen. Grunden åberopas ofta när kommunfullmäktige fastställer avgifter för kommunala tjänster. Kommunala beslut har också undanröjts när det gällt beslut om avgifter som varit i strid med lag.

Förvaltningsbesvär

Till skillnad mot laglighetsprövningen enligt kommunallagen innebär den enskildes möjlighet att anföra förvaltningsbesvär att både beslutets laglighet och lämplighet prövas av domstolen. Utifrån vad den enskilde och kommunen anfört som skäl för att beslutet ska ändras eller ligga fast har domstolen möjlighet att fatta ett nytt beslut med en annan innebörd. Några speciella kriterier som begränsar prövningen föreligger alltså inte. Enligt 29 § förvaltningsprocesslagen, som reglerar domstolsförfarandet i förvaltningsdomstolarna, får rättens avgörande emellertid inte gå utöver vad som yrkas i målet. Undantagsvis kan dock domstolen utan yrkande besluta till det bättre för den enskilde. Mot detta ska ställas den skyldighet som gäller för domstolen enligt 8 § samma lag, vilken skyldighet innebär att rätten ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Rätten får dock inte utan stöd i författning vidga den ram som parterna lagt fast för prövningen genom att utreda något som ligger utanför den partsbestämda tvisten. I praktiken är det dock många gånger svårt att fastställa de begränsningar som kan komma ifråga.

Kommunen är skyldig att i sitt beslut upplysa om möjligheten för den enskilde att få beslutet prövat som förvaltningsbesvär. Den rätten tillkommer dock bara den som beslutet angår. Den enskilde uppfattar förvaltningsbesvären som en bättre möjlighet att få det kommunala beslutet granskat av en oberoende instans eftersom även lämpligheten prövas och det inte föreligger några särskilda kriterier för rätt till prövning.

Rättsäkerhet för den enskilde

Enligt utredningens mening innebär de förslag som ges i Svenska Kommunförbundets diskussionsunderlag, avseende ökat utrymme för riktlinjer och kommunal klagomålshantering, att den enskildes ställning

stärks på ett förtjänstfullt sätt. Det tillgodoser på ett verkningsfullt sätt såväl den enskildes intressen som den ekonomiska och politiska verklighetens krav på socialtjänsten. Det är alltså av stort värde att dessa principer utvecklas för en nationell tillämpning. Utredningen anser emellertid att utformningen av de framlagda förslagen bäst sker i kommunerna efter lokala förutsättningar. Därför kommer här inte att lämnas några förslag om lagreglering av dessa.

Frågan är om de nämnda åtgärderna kan vara tillräckliga för att garantera enskildas rättssäkerhet när det gäller stöd och vård- och behandlingsinsatser. Innebär en skyldighetsbaserad lag, kommunala riktlinjer och tjänstegarantier att en väl fungerande avvägning uppnåtts mellan den enskildes intressen och det offentligas ansvar?

Utgångspunkten för all socialtjänstverksamhet är att den enskildes självbestämmanderätt och inflytande ska beaktas. Det har kommit till uttryck i lagens portalparagraf och även i samband med senare lagändringar markerats som betydelsefullt ( prop. 1997/98:124 s. 31 och 92 ). Individens ställning i förhållande till myndighetens rutiner måste därför förändras i syfte att ge utrymme för medverkan och inflytande i handläggningen. Möjligheten att påverka och vara delaktig i processen är nämligen av väsentlig betydelse för att insatsen ska bli effektiv. Detta är en allmän utveckling som gäller all offentlig verksamhet. I ett vidare perspektiv är det fråga om vilken makt som ska ges till medborgarna i syfte att uppnå detta.

Konsekvensen av detta är att om den enskilde ska tilldelas ett större inflytande eller valfrihet är det svårt att bortse från att det innebär en risk för begränsning av den kommunala självbestämmanderätten. Frågan är då vilken form av makt som den enskilde kan använda sig av för att uppnå sina syften. I sammanhanget brukar man behandla den politiska, ekonomiska och rättsliga makten2. Den enskilde kan alltid via sina politiska representanter framföra sina åsikter. Det är ett för socialtjänsten tillämpligt maktmedel. Möjligheten att vinna rättelse i ett enskilt fall är dock mer tveksam. Politikernas ansvar och roll i dagens kommunala verksamheter är av annan och mer övergripande karaktär.

Som konsument anses individen ha ekonomisk makt att välja olika alternativ. Den möjligheten föreligger dock i ringa utsträckning på det kommunala området eftersom individen är beroende av de skattefinansierade tjänster som bjuds ut och i begränsad omfattning själv, utifrån ett ekonomiskt perspektiv, kan välja insats.

Istället är det den rättsliga makten som kommit att få störst betydelse inom den offentliga verksamheten. På socialtjänstens område har därför sedan socialtjänstlagens tillkomst en rätt till domstolsprövning förelegat

2Bl.a. SOU 1998:103.

för att garantera enskildas rätt att få sin sak bedömd av ett annat fristående organ. Av tradition i landet har den uppgiften legat hos domstolarna som haft en för ändamålet anpassad kunskap och organisation för att avväga och bedöma olika intressen ur ett rättsligt perspektiv. För att kunna hävda att den enskilde har en reell möjlighet att vara delaktig och kunna påverka, ha valfrihet och medbestämmanderätt är det viktigt att han/hon har någon form av makt för att hävda sin sak. För att detta ska upplevas som verkningsfullt krävs att den enskilde kan vända sig till något annat organ än det som redan har den formella makten och de ekonomiska resurserna för att realisera åtgärderna eller att det kan göras troligt att den enskilde i den offentliga debatten kan hävda sin sak.

Ytterst anser utredningen att det är fråga om att upprätthålla individens förtroende för de system som byggts upp för att säkra dennes välfärd. I ett demokratiskt samhälle där den offentliga makten grundas på lagar är det viktigt att den svage upplever att det finns en möjlighet att hävda sin egen rätt. Det handlar både om att hävda sin egen rätt till inflytande som att hävda rätten till resurser av olika slag. Därtill kommer att detta handlar om den svages skydd mot att den offentliga makten missbrukas.

Ur ett vidare demokratiperspektiv kan ifrågasättas om inte en fungerande demokrati kräver en form av maktfördelning. För socialtjänstens del skulle det innebära att den enskildes ställning måste balanseras mot den offentliga makt som representeras av kommunerna3.

Socialtjänstlagen ska säkra alla medborgares behov av socialt stöd men även vård- och behandlingsinsatser som inte utförs inom hälso- och sjukvården. Ofta är det fråga om människor som lever i en utsatt och pressad situation och som just därför är i behov av hjälp. Även personer som bara på grund av ålderssvaghet är i behov av särskild vård ska få det.

Behovet av hjälp avser många gånger sådana svårigheter som innebär att den hjälpsökande är svag och har svårt att se hur problemen ska lösas. Utsattheten är stor och möjligheten till alternativa lösningar utanför det kommunala ansvarsområdet få. Att i en svår livssituation vända sig till socialtjänsten och med bibehållen personlig integritet hävda sina behov kan för många upplevas som besvärande. Men det kan också vara fråga om att ställas inför avvägningar av socialtjänsten som för den enskilde kan vara livsavgörande.

För att stärka den enskildes skydd krävs professionalitet i bemötande och handläggning. Metodarbetets betydelse i sammanhanget behandlas i avsnitt 10.5. Men därtill fordras att det yttersta rättsliga skyddet för

3SOU 1999:58.

individen kan tillgodoses genom möjligheten till domstolsprövning i form av förvaltningsbesvär.

Det är viktigt notera att uppgifterna för socialtjänsten skiljer sig från många offentliga verksamheters. Särskilt bör beaktas att de verksamheter som socialtjänstlagen reglerar många gånger vänder sig till sköra personer, som är i en svår situation och med behov av stöd. Deras sociala nätverk är inte sällan svaga och deras möjligheter att agera politiskt och opinionsmässigt får anses förhållandevis små.

Den utsatta situation som socialtjänstens klienter befinner sig i gör det inte naturligt att agera för en förändring av socialtjänsten. Den möjligheten kan fungera för dem som vill påverka i barnomsorgs- och skolfrågor. En vital kommunal debatt i dessa frågor och även andra kommunala uppgifter av mer teknisk karaktär låter sig väl föras i det offentliga rummet med uppslutning av andra med likartade erfarenheter. Detta gäller emellertid inte alltid för den som är behov av personligt stöd för sig själv eller sina närmaste. Behovet av personlig integritet är en faktor som på ett inte obetydligt sätt begränsar möjligheterna att föra fram ett socialtjänstärende till offentlig debatt. Även i de fall enskilda lämnar ut uppgifter om sig själva i syfte att skapa debatt är förutsättningarna för debatt begränsade. Så är t.ex. möjligheterna till genmäle från offentliga organ inskränkta på grund av det sekretesskydd som den enskilde är tillförsäkrad.

Sammantaget innebär detta att den enskildes ställning inom socialtjänsten måste få ett särskilt skydd. Målstyrningsreglerna och de mer generella bestämmelserna i socialtjänstlagen är i sig ett skydd för den enskilde. Men det skyddet är inte i det individuella fallet verkningsfullt i syfte att hävda lagens mening mot det offentliga. En annan form av rättssäkerhetsgaranti krävs. Som ovan behandlats i kapitel 6 är rättssäkerhet mer än bara en möjlighet till domstolsprövning. Som en garant för att lagens syften i det enskilda fallet upprätthålls har den dock fungerat under lång tid i vårt land. Att tolka lagen och göra en avvägning mellan de olika intressen som socialtjänstlagen ger uttryck för görs bäst genom en domstolsprövning som grundas på en bestämmelse som ger den enskilde rätt till en insats under vissa förutsättningar.

Utredningens slutsats är därför att det även i framtiden ska finnas en möjlighet för enskilda att kunna överklaga kommunala beslut som förvaltningsbesvär. Att renodla socialtjänstlagen till en skyldighetslag med huvudsakligen bestämmelser av skyldighetskaraktär – dvs. bestämmelser som anger skyldigheter för det allmänna utan att ge enskilda medborgare en individuell rätt att kräva fullgörelse4– är inte förenligt med det skydd som socialtjänsten måste ge utsatta medborgare.

4Sterzel.

Laglighetsprövning är i detta fall den form av domstolsprövning som skulle komma i fråga om möjligheten till förvalltningsbesvär inte skulle finnas i socialtjänstlagen. Möjligheten att genom laglighetsprövning överklaga ett beslut och anföra att det strider mot de så kallade målreglerna (skyldighetsregler) gör utsikterna till framgång, dvs. upphävande av ett beslut som olagligt, så gott som obefintliga5. En skyldighetsbaserad lagstiftning med rätt till domstolsprövning i form av laglighetsprövning fyller därför inte funktionen att skydda den svagare parten i de hänseenden som utredningen anser nödvändigt.

Det alternativ som framhålls gentemot skyldighetslagstiftning är rättighetsbestämmelser. Att däremot precisera lagens bestämmelser så att den enskilde genom att läsa lagen får kännedom om vilka insatser som kan erbjudas i kommunerna låter sig inte göras på socialtjänstens område. Det beror framförallt på lagens krav att det i varje enskilt fall ska göras en bedömning som innebär att en mängd olika insatser av olika karaktär kan komma ifråga. En sådan precisering skulle inte vara förenlig med möjligheter till utveckling och förnyelse av socialtjänsten och skulle heller inte främja en professionell metodutveckling. Därtill kommer kravet på att socialtjänstens verksamhet ska kunna anpassas till skilda lokala förutsättningar.

Rättighetsbestämmelserna kan däremot ge enskilda medborgare möjlighet att kräva ut en rättighet av något slag. Med rättighetsbestämmelser följer möjligheten att hävda rätten till domstolsprövning och därigenom kunna få både beslutets laglighet och lämplighet prövat. För den enskilde innebär det att kommunala beslut överprövas av en från kommunerna fristående organisation. Även om kritik riktas mot domstolarna i olika avseenden visar undersökningar att medborgarna har förtroende för dem.

Sammanfattningsvis anser således utredningen att socialtjänstlagen ska innehålla en bestämmelse av rättighetskaraktär för att i angivna syften tillgodose enskildas behov av insatser enligt lagen. Att utmönstra någon grupp av individers behov av stöd och hjälp från någon annan grupps behov av insats enligt lagen anser utredningen oskäligt. Alla medborgare ska ha samma skydd och rätt till stöd enligt lagen. I ett vidare perspektiv kommer också den högsta förvaltningsdomstolens, Regeringsrätten, utslag som är vägledande för tillämpningen att stärka den nationella enhetligheten i bedömningarna.

Tilläggas ska också att lagen även i övrigt innehåller bestämmelser om handläggning, dokumentation och statlig tillsyn som syftar till rättssäkerhet för den enskilde. Även de allmänna förvaltningsrättsliga reg-

5a.a.

lerna och sekretesslagens bestämmelser som ger uppgifter om enskilde ett starkt skydd stärker rättssäkerheten.

10.2.2. Balansen mellan rätten för den enskilde och kommunernas möjlighet att bedriva en effektiv socialtjänst

Min bedömning: Vid bedömningen av vilken form av insats som kan

komma ifråga måste en sammanvägning göras av olika omständigheter såsom den önskade insatsens lämplighet som sådan, kostnaderna för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den enskildes önskemål.

Som inledningsvis konstaterats är socialtjänstlagen en sammanvägning av olika intressen. Detta har utförligt belysts i kapitel 4. Det har också varit en av ramlagskaraktärens målsättningar bl.a. för att stärka den kommunala självstyrelsen. Men ramlagarna med bestämmelser vars innehåll snarare karaktäriseras av en ambition än en klar handlingsregel innebär problem.

I det här avsnittet vill utredningen särskilt belysa de problem av ekonomisk natur som kommunerna på grund av lagkonstruktionen ställs inför. Först kan konstateras att en grundläggande princip för all ekonomisk planering är att beslutsansvaret ska ligga på samma ställe som kostnadsansvaret. Det är inte fullt ut fallet vad gäller socialtjänsten. Kommunernas självbestämmanderätt och möjligheter att planera obligatoriska verksamheter försvåras. I det perspektivet framstår den enskildes rätt till domstolsprövning som ytterligare en svårighet och en statlig begränsning i möjligheterna att planera verksamheterna. Därmed ställs socialtjänstlagens rättighetsbestämmelser i fokus.

Svenska Kommunförbundet har i sitt diskussionsunderlag, se avsnitt 10.2.1, belyst dessa frågor och hur den enskildes ställning i socialtjänsten ska stärkas utifrån ett lokaldemokratiskt perspektiv.

Möjligheterna för kommunerna att anpassa verksamheterna till lokala förutsättningar behandlas även i kapitel 11.

På ett principiellt plan kan inte kommunernas kritik om domstolarnas inflytande och begränsning i fråga om kommunala verksamheters bedrivande ifrågasättas. Vissa domstolsavgörande har också bekräftat detta. Domslut som kommuner varit skyldiga att verkställa har inneburit ökade kostnader för kommunerna. Framförallt har det gällt kommunens möjligheter att själv bestämma nivån för det ekonomiska biståndet. Men även ett antal avgöranden avseende rätt att välja behandlingshem för

vård av missbruk har kritiserats för att inte i tillräcklig utsträckning ha beaktat möjliga alternativ och kostnadskonsekvenser.

Det ska dock i detta sammanhanget nämnas att Regeringsrätten i sina prejudicerande utslag inte helt bortsett från de ekonomiska konsekvenserna utan i argumenteringen framfört att även kostnadsaspekter måste beaktas. Till exempel har fastslagits att den enskilde inte har någon ovillkorlig rätt att erhålla en viss insats.

Vid valet av insats måste därför hänsyn tas till vilka alternativa resurser som finns att tillgå inom kommunen och en sammanvägning göras av olika omständigheter som vårdanstaltens lämplighet, kostnaderna för vården i jämförelse med andra alternativ och den enskildes önskemål om vårdform6. Mot detta kan ställas vissa otydliga avgöranden i fråga om kostnadskonsekvenserna. Rättspraxis har i andra avgöranden förtydligat lagens intentioner om hänsyn till ekonomiska konsekvenser.

I kritiken mot lagen har det framförts önskemål om att det i lagtexten uttryckligen ska framgå att de kommunala resurserna ska vägas in i bedömningen. När det gäller kommunens egen bedömning av olika möjliga insatser kommer naturligen även ekonomiska avvägningar att ingå i varje enskilt fall. Att det är möjligt följer av den kommunala självstyrelseprincipen som även inkluderar den kommunala beskattningsrätten.

Även den statliga finansieringsmodellen verkar i samma riktning, dvs. att statsbidragen är generella och styrs inte till särskilda ändamål. Detta bl.a. för att öka kommunernas möjligheter att anpassa resurserna efter lokal behov. Att därutöver i lagen föreslå att ekonomiska överväganden alltid ska ske kräver analyser av såväl juridiska som ekonomiska aspekter med utgångspunkt från de övergripande principerna för all offentlig verksamhet.

Utredningen vill dock särskilt betona att när det är fråga om människors behov av social hjälp är det alltid en grannlaga uppgift att sammanväga de omständigheter som har betydelse för att behovet ska kunna tillfredsställas på ett ändamålsenligt sätt. Man kan då inte bortse från de ekonomiska konsekvenserna av olika alternativ. Hänsyn till dessa måste ingå i den bedömning som socialnämnden gör.

Ur ett allmänt medborgarperspektiv är det offentliga medel som ska fördelas. Avvägningen mellan den enskildes vilja och motivation när det gäller olika alternativ är en svår och viktig uppgift för socialarbetarna. Men med en professionell kunskap om behandlingsmetoder och individuella bedömningar bör även en enskild socialsekreterare kunna hantera ekonomiska avvägningar. Även den politiska nämnden har i detta

6RÅ 85 2:67, RÅ 1991 ref 97, Samma kriterier angivna avseende annat behov RP 1986 ref 175.

avseende en möjlighet till inflytande genom att strukturera socialtjänsten i avsikt att minska behov av individuella insatser och istället främja ett allmänt förebyggande arbete.

När det gäller förutsättningarna att utforma ett allmänt socialt förebyggande arbete har socialnämnderna full frihet. I tider med knappa resurser har dock ofta det arbetet minskat vilket sannolikt innebär behov av ökade individuella insatser i ett längre tidsperspektiv. Detta gäller framförallt stöd till barn och ungdom samt vård till missbrukare, men även vård och stöd för psykiskt funktionshindrade. I de fall den enskilde inte kan biträda socialsekreterarens bedömning av behov eller val av instats blir saken kanske föremål för domstolsprövning. Det åligger då socialnämnden att argumentera och ha ett bra beslutsunderlag för det alternativ som beslutet ger uttryck för. På det sättet kommer ekonomiska bedömningar att bli en del av det processmaterial som domstolen har att ta i beaktande som ett underlag för bedömningen. Någon självständig betydelse kan dock inte de ekonomiska argumenten få på rättslig grund med nuvarande lagkonstruktion.

I anslutning till en redovisning av olika frågor kring rättighetslagar och skyldighetslagar gör Sterzel i sin bok om utvecklingen av författningarna följande avlutande kommentar som sammanfattar problemet i rättsläget utifrån den konflikt som föreligger vad gäller beaktande av ekonomiska aspekter.

Att rättighetslagstiftning skulle ge en lösning förefaller dock inte trolig. Överhuvudtaget är "rättighetsstegen" knappast rationell. Den är mera produkten av politiska tillfälligheter än av genomtänkt vilja. Men den återspeglar en inte oväsentlig bit av den juridiska verkligheten. Förmodligen är det orealistiskt att tänka sig en klarare och redigare ordning för de enskildas rättigheter och det allmännas skyldigheter, även om det skulle vara till gagn för både stat, kommun och medborgare.7

7Sterzel sid 200 Författaren talar om en ”rättighetsstege” där man ”kliver upp från ett sämre skydd till ett allt starkare”.

10.2.3. Rättighetens innehåll och nivå

Mitt förslag: Den enskilde som inte själv kan tillgodose behoven för

sin livsföring eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes resurser att leva ett självständigt liv.

Som tidigare anförts i betänkandet kräver formulerandet av en individuell rättighet att kriterierna för att erhålla förmånen är angivna i lag, att innehållet är angivet i lag samt att förmånen är utkrävbar vilket förutsätter förvaltningsbesvär. För att ytterligare belysa en rättighets rättsliga status och styrka ska förmånens beroende av budgetanslag också analyseras.

En analys av den ursprungliga biståndsbestämmelsen ger vid handen att rättighetens rättsliga status är svag. Men dess betydelse har genom rätten till domstolsprövning kommit att framstå som stark. Frågan är då hur en rättighetsbestämmelse ska utformas för att anpassas till de insatser som kan komma ifråga enligt socialtjänstlagen. Centrala frågor är hur innehåll och nivå kunna uttryckas för socialtjänstens alla verksamheter. Ska det finnas flera olika rättighetsbestämmelser eller en som anpassas till socialtjänstens olika verksamheter?

Syftet med rättighetsbestämmelsen är att garantera enskilda det stöd som de är i behov av i de fall detta inte kan tillgodoses av dem själva eller någon annan. Detta är ett uttryck för människans eget ansvar att klara sin livsföring. Men det är också ett uttryck för att, i vissa fall när den enskilde inte kan klara detta, samhället ska träda in med stöd. Välfärdsstatens ansvar för medborgarna i detta hänseende kan inte ifrågasättas. Kommunerna har enligt socialtjänstlagen detta yttersta ansvar för medborgarna. Rättighetsbestämmelsen är i detta fall en slags undantagsparagraf eller säkerhetsföreskrift för enskilda i de fall andra offentliga åtaganden brister.

Om rättighetsbestämmelsen ska tolkas som ett undantag vad är då huvudregeln i socialtjänstverksamheten? Den för all verksamhet övergripande huvudregeln är portalparagrafen. Den bestämmelsen har konkretiserats i flera bestämmelser för olika verksamhetsområden inom socialtjänsten. Dessa målstyrningsparagrafer är avsedda att vara vägledande i praktiken. Det är utifrån dessa som kommunerna ska utforma verksamheten för att kunna erbjuda kommunmedborgarna en bra service i olika avseenden. I vissa fall kan den faktiska verksamheten utföras av privata uppdragsgivare men ansvaret gentemot medborgarna kvarstår hos kommunen.

Genom utarbetande av riktlinjer söker kommuner precisera lagens målformulering vad avser innehåll och nivå så att det blir möjligt att arbeta för att fullgöra den skyldighet som ålagt kommunerna genom socialtjänstlagen.

Kommunernas möjlighet att utforma verksamheterna efter lokala behov var central vid lagens tillkomst. Det är ett uttryck för den förvaltningspolitik som alltjämt gäller. Även finanspolitiken har anpassats till den inriktningen. Kommunerna ska alltså utforma verksamheterna så att de säkerställer medborgarnas behov av insats. Insatsens innehåll och nivå måste också bestämmas av kommunen.

Men lagen innehåller i detta avseende inte några bestämmelser om nivå eller innehåll. Förutsättningen är dock att medborgarnas politiskt valda representanter har sådan kunskap att de tillsammans med tjänstemännen kan anpassa dessa till medborgarnas krav utifrån befintliga resurser.

Funktionen att säkerställa behov i de fall den enskilde blir föremål för gränsdragningssvårigheter mellan olika huvudmäns ansvar måste finnas och motiverar bestämmelser om det yttersta ansvaret. Att en sådan bestämmelse formuleras som en rättighet för den enskilde är dock inte självklart.

Varför finns då rättighetsbestämmelsen och vad motiverar att den ska bibehållas? Kopplingen till överklagningsmöjligheten och de skäl som anförts i föregående avsnitt är en del av förklaringen och motiveringen för rättighetsbestämmelsens existens i socialtjänsten. Men den besvarar inte frågan om bestämmelsens innehåll och nivå.

Socialtjänstens verksamhetsområdens omfattar stora och viktiga uppgifter för medborgarnas välfärd. Utgångspunkten är att tillgodose individuella behov. Även om de kan vara desamma för många är de alltid beroende av omständigheterna i varje enskilt fall och insatsen måste anpassas till det. Att i lagtext definiera vissa insatser framför andra låter sig inte göras utan stora svårigheter. En precisering skulle också kunna motverka behovet av en individuell anpassning genom att vissa insatser framstår som mer väsentliga än andra. Det skulle också motverka syftet med de målstyrande bestämmelserna för verksamheterna som det definierats ovan.

De ursprungliga motiven för att rättighetsbestämmelsen inte ska ange vilket innehåll eller vilka insatser som kan komma i fråga anser utredningen består. Det måste vara en fråga som prövas i varje särskilt fall. Vilket begrepp ska då anses sammanfatta vad den enskildes rätt ska avse om preciserade insatser inte kan användas. Sedan den 1 januari 1998 har rätten till annat bistånd preciserats vad gäller hjälp i hemmet och särskilda boendeformer.

Utredningens utgångspunkt är dock att alla personer ska ha rätt till insats efter behov. Alltså ska inte någon grupps behov vara starkare skyddat än andras. Det innebär att den nuvarande preciseringen upphör och att rätten till bistånd kommer att gälla insatser som avser den enskildes livsföring. Innehållet i insatserna kommer därmed inte att preciseras. Begreppet ”behov för sin livsföring” sammanfattar en lång rad olika behov av stöd och hjälp, service, behandling, vård och omsorg. Behoven kan tillgodoses med många olika insatser, som varierar utifrån såväl individuella förhållanden som tillgängliga resurser. Möjliga insatser påverkas också genom metodutveckling och över tid.

När det gäller att bestämma nivån för biståndet har det kopplats till begreppet skälig levnadsnivå. Skälig levnadsnivå innebär inte bara en nivåbestämning utan ger också uttryck för vilken form av insats som kan komma ifråga. Att tydligt särskilja nivå från innehåll är omöjligt utan att den skäliga levnadsnivån blir ett uttryck för kvaliteten i insatsen och vilken ambitionsnivå som kan vara rimlig i ett enskilt fall mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens syfte.

Förutom kravet på anpassning till enskildas behov och den nivå som kan komma ifråga måste en bestämmelse av detta slag kunna användas oberoende av de samhällsförändringar som sker. Förändringar sker ständigt på andra områden och särskilt förändringar i socialförsäkringssystem och inom hälso- och sjukvården har konsekvenser för hur socialtjänstverksamheterna ska utformas. Även ändrade förutsättningar i själva arbetsformerna till följd av metodutveckling kräver en generell utformning. Därtill kommer att över tiden ändrade ekonomiska förutsättningar ställer krav på en flexibel användning. En mer preciserad lagstiftning kan därmed antas innebära att tillämpningen över tiden skulle försvåras.

Mot bakgrund av detta anser utredningen att det är viktigt att markera socialtjänstlagens grundläggande syfte att garantera att medborgarna får sina behov av social hjälp tillgodosedda. Nivåerna på insatserna måste därför minst vara sådana att detta uppfylls. I detta hänseende blir begreppet skälig levnadsnivå ett uttryck för vissa minimikrav på insatsen vad gäller kvaliteten. Många gånger har begreppet emellertid vållat problem eftersom det givit upphov till tvister om olika alternativ och kostnaderna för dessa. Socialtjänstlagen ska sammanväga olika intressen vilket innebär att ekonomiska intressen företrädda av kommunen och den enskildes intresse av en särskild insats måste vägas mot varandra. Detta utesluter inte att ett billigare alternativ kan tillgodose den enskildes behov om denna garanterar den enskildes livsföring.

I både kommunens och den enskildes intresse ligger att biståndet ska utformas så att det svarar mot det mål man vill uppnå. Oftast innebär det

att det råder samstämmighet mellan den enskilde och tjänstemannen om en lämplig insats men i de fall det inte är möjligt har kommunen tolkningsföreträde gentemot den enskilde genom sitt myndighetsansvar. Tolkningen av begreppet skälig levnadsnivå måste då ske mot bakgrund av rättighetsbestämmelsernas grundläggande syfte dvs. en yttersta garanti för medborgarnas livsföring i olika avseenden.

Sammanfattningsvis anser utredningen att förhållandet mellan enskildas krav på social service i olika former och vad som kan erbjudas dem i större utsträckning kan förtydligas. Riktlinjer, checksystem och tjänstegarantier för olika insatser är ett uttryck för detta. Om dessa utformas utifrån den enskildes perspektiv på vad som kan förväntas, men även vad som inte är möjligt att erhålla, kan medborgarnas krav anpassas till de lokala förutsättningarna. Avvägningen är svår men sannolikt nödvändig för att upprätthålla enskildas förtroende för den socialtjänst som är en självklar förutsättning i en modern välfärdsstat.

Men konflikter uppstår i all samverkan oavsett hur professionell en tjänsteman är och hur välformulerade riktlinjerna än är och även om de ekonomiska förutsättningarna är goda. Dessa konflikter måste hanteras. Rättighetsbestämmelsen är i detta hänseende enligt utredningens mening en nödvändighet. Risken är annars stor att den enskildes förtroende för socialtjänsten försvagas vilket sannolikt leder till sämre förutsättningar för att bedriva verksamheterna. Detta gäller såväl individuellt arbete som arbete av förebyggande karaktär.

Mot bakgrund av detta anser utredningen att rättighetsbestämmelsen måste vara generell till sin karaktär. Nackdelarna med en allmänt hållen bestämmelse i fråga om såväl innehåll som nivå är väl dokumenterad. En i lag föreskriven individuell rätt till insats för livsföringen i vissa fall får därför, med de nackdelar som det innebär, anses vara det bästa alternativet för närvarande.

10.3. Klagomålshantering och bemötande

Min bedömning: En fungerande klagomålshantering inom social-

tjänsten är viktig såväl för kvalitetsutveckling som från rättssäkerhetssynpunkt för den enskilde.

Bakgrund

Behovet för enskilda att, till en oberoende instans, kunna framföra åsikter gällande bemötande eller synpunkter på hur fattade beslut verkställs har lyfts fram i olika offentliga utredningar under senare tid. Bland annat föreslog utredningen om bemötande av äldre8att de dåvarande förtroendenämnderna skulle ges behörighet att behandla klagomål i vård och omsorg i socialtjänsten, oavsett om klagomålen föranleds av brister inom ett medicinskt eller ett socialt kompetensområde. Lagen om förtroendenämndsverksamhet m.m. har den 1 januari 1999 ersatts av en lag (1998:1656) om patientnämndsverksamhet m.m., varvid nämnderna fått ett utvidgat arbetsområde och preciserade uppgifter.

Patientnämnden, ska enligt 1 § lagen om patientnämndsverksamhet m.m., utöver synpunkter och klagomål avseende hälso- och sjukvård som bedrivs av landstingen även omfatta den hälso- och sjukvård som bedrivs enligt nyssnämnda lag av kommunerna samt den allmänna omvårdnad enligt socialtjänstlagen som ges i samband med sådan hälso- och sjukvård.

I utredningen om bemötande av personer med funktionshinder9föreslås en modell för klagomålshantering, som ett förslag av nio för att stärka de funktionshindrades möjligheter att leva ett normalt liv,

Som redovisats i föregående avsnitt förordar Svenska Kommunförbundet att olika former för klagomålshantering utvecklas.

Klagomålshantering bör utvecklas av kommunerna

Ett arbete med att utveckla olika former av klagomålshantering pågår idag i många kommuner. Ofta är det del av arbete med kvalitetsutveckling och har då en direkt koppling till ansvar för verksamhet. Enligt utredningens mening är metodutveckling på det här området viktig för att stärka hänsynstagandet till enskildas synpunkter och behov. Med hänsyn till att klagomålshanteringen är ett ur rättssäkerhetssynpunkt viktigt komplement till möjligheten att överklaga är det angeläget att det här arbetet får stor bredd i landet.

Det är med hänsyn till rättssäkerhetssaspekten viktigt att kommunerna i sitt utvecklingsarbetete överväger även oberoende kommunala forum som den enskilde kan vända sig till för att få vägledning om kommunala tjänster samt för att framföra sina erfarenheter av kontakter med socialtjänsten.

8SOU 1997:1709SOU 1999:21.

När det är fråga om klagomål eller andra synpunkter på hur verksamheter bedrivs är det naturligtvis viktigt att sådana vidarebefordras till de verksamheter som berörs. Vilken åtgärd som vidtagits bör också meddelas den enskilde. I annat fall kommer den enskilde inte att uppfatta att hans åsikter respekterats.

Kommunerna har därför ett ansvar för att klagomål och synpunkter som framförs verkligen kommer de ansvariga för ifrågasatt verksamhet tillhanda. Om det brister i det hänseendet förlorar kommunerna den kunskapskälla som är av väsentlig betydelse för effektiviteten i verksamheten. Tydliga rutiner och en gemensam vilja måste alltså finnas för att tillvarata den kunskap som kan bli en värdefull del i det kommunala kvalitetssäkringsarbetet.

Utredningen anser emellertid att utformningen av klagomålshantering bäst sker efter lokala förutsättningar i kommunerna. Det finns därför ingen anledning till lagreglering av denna.

Bemötande

Frågan om bemötande av äldre och av funktionshindrade har nyligen varit föremål för särskilda utredningar. Naturligtvis är frågan om bemötande inte mindre viktig för andra personer som berörs av socialtjänstens insatser.

Utredningen vill notera att bemötandefrågorna är viktiga att uppmärksamma såväl ur kvalitetssynpunkt som ur rättssäkerhetssynpunkt. Även bemötandefrågor kan med fördel hanteras i kommunerna utifrån lokala förutsättningar. Med hänsyn till detta – och de förslag som lämnats av de nämnda särskilda utredningarna – anser utredningen att det inte finns behov att redovisa förslag på det här området.

10.4. Stöd för anhöriga/närstående

Mitt förslag: Kommunerna får ett lagstadgat ansvar att genom stöd

och avlastning underlätta för dem som ger vård och omsorg till närstående.

Utredningen har ett särskilt uppdrag att överväga en tydligare lagreglering av anhörigstödet. Uppdraget baseras på ett tillkännagivande från riksdagen vid behandlingen av propositionen Nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop. 1997/98:113).

10.4.1. Bakgrund

Ny uppgift enligt 5 § SoL

I förändringen av socialtjänstlagen 1998 ingick att en ny bestämmelse om stödet för anhöriga infördes. Genom ett tillägg i 5 § SoL, som reglerar socialtjänstens uppgifter, har socialnämnden nu också följande uppgift:

– – – Socialnämnden bör genom stöd och avlösning underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller som har funktionshinder.– – –

Att lagfästa socialtjänstens uppgift att ge stöd för anhöriga aktualiserades av Socialtjänstkommittén i dess huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139). Kommittén konstaterade att anhörigas hjälpinsatser för äldre, sjuka och funktionshindrade personer är mycket omfattande. Anhörigomsorgen sker i det tysta och varje anhörigsituation och relation är unik. De allra flesta anhöriga ställer upp av kärlek och omtanke, det är självklart att hjälpa. Den anhörige växer in i rollen i en fortgående process. Anhörigomsorgen varierar med yttre betingelser. Viktiga faktorer är om man är samboende eller ej, ålder, kön, typ av hjälpbehov, var man bor, socialgrupp, osv.

Genom Socialtjänstkommitténs förslag markerades behovet av ett vidgat perspektiv på vård och omsorg. Detta motiverades framför allt med viljan att ge ett erkännande för det arbete som anhöriga uträttar i vården av äldre och funktionshindrade personer. Förslaget syftar till ett integrerat omsorgssystem som bygger på samarbete mellan den offentliga vården och anhörigomsorgen. Den preventiva ansatsen skall vara ledstjärnan för ett utökat anhörigstöd. Den anges också som en motprestation enligt det "sociala kontrakt" som finns mellan staten/samhället och medborgarna. Detta anses viktigt för anhöriga som är medvetna om vilka samhällsinsatser som skulle behövas om de inte ställde upp. Anhöriga måste också kunna känna förtroende för att samhället har hjälp att erbjuda när det behövs.

I 1997 års proposition om ändring i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124) anförs som skäl för bestämmelsen bl.a. följande. Anhöriga svarar för betydande hjälp- och stödinsatser till äldre och personer med funktionshinder. Som exempel på anhöriginsatser nämns allt ifrån socialt stöd, tillsyn och praktisk hjälp med hushållssysslor till omfattande hjälp med personlig omvårdnad och uppgifter av sjukvårdskaraktär. Regeringen anser att det är viktigt att synliggöra behovet av och utveckla stödet till anhörigvårdarna.

Genom att det talas om "närstående" i stället för "anhöriga" omfattas även situationer där exempelvis grannar och vänner träder i anhörigas

ställe. Stödet för anhöriga är en frivillig insats för kommunen, som skall ha stort inflytande över utformningen av stödinsatsen.

I lagtexten anges som målgrupp anhöriga till långvarigt sjuka, äldre eller personer med funktionshinder. Dessutom noteras i förarbeten att det föreligger behov av ett förbättrat anhörigstöd även för föräldrar med barn som har missbruksproblem och anhöriga till personer som lider av en psykisk funktionsnedsättning.

Socialutskottet (1996/97 SoU 18) tillstyrkte bestämmelsen i 5 § SoL och anförde bl.a. att avsikten inte är att öka trycket på anhöriga utan att stödja och underlätta för dem som vårdar närstående. Viktiga förutsättningar för att intentionerna med bestämmelsen skall uppnås är tidiga och förebyggande insatser, förbättrat och utvecklat innehåll i olika stödinsatser och en medveten strategi för att organisera stödet till anhöriga.

Som ett stöd för kommunerna att finna former för att bygga ut anhörigstödet, i enlighet med ändringen av 5 § SoL, fördelade Socialstyrelsen under år 1997 totalt 7,5 miljoner kronor i utvecklings- och stimulansbidrag. De drygt 25 projekt som härigenom fick stöd handlar om projekt med en kunskapsgenererande natur, projekt med en mer innovativ profil, där man prövat nya former för anhörigstöd, projekt med anhörigstöd som en del av utvecklingen av äldreomsorgen, men också om projekt som drivits av frivilligorganisationer10.

Nationell handlingsplan för äldrepolitiken

I propositionen om en nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop. 1997/98:113) förslogs att ett särskilt stimulansbidrag för 1999 och tre år framåt skall avse insatser för anhöriga som kommunerna vill genomföra i samverkan med de anhöriga och med frivilligorganisationer. Bidraget är 100 miljoner kronor per år. Regeringen säger att anhörigstödet bör ha en bred inriktning och omfatta såväl de anhöriga som vårdar närstående som de som har sina närstående i särskilt boende. Det anses angeläget att det finns möjlighet att få både praktiskt och psykologiskt/psykosocialt stöd. En betydelsefull hjälp för många anhöriga är att de kan få avlösning i form av korttidsvård och dagverksamhet av god kvalitet.

Utöver införandet av stimulansbidraget finns i propositionen inga nya förslag rörande anhörigstödet.

I anslutning till den nationella handlingsplanen framlades i riksdagen totalt femton motioner rörande anhörigstödet, med förslag om olika tillkännagivanden om behovet av att stärka anhörigvården, inkl. begäran om konkreta förslag om lagstadgat rätt till bistånd i form av anhörigstöd.

10Socialstyrelsen, pressmeddelande nr 18/1999

Socialutskottet (1997/98:SoU 24) tillstyrker införandet av stimulansbidrag för att utveckla anhörigstödet. Det anses att det skapar förutsättningar för ett mer aktivt stöd till anhöriga och stimulerar kommunerna att utveckla samverkan med anhöriga och med frivilligorganisationer.

Utskottet anser, med hänvisning till de nämnda motionerna att en tydligare lagreglering av anhörigstödet bör övervägas. De motioner som utskottet hänvisar till, men utan diskussion om enskilda yrkanden, handlar bl.a. om utbildningsinsatser för anhöriga, utvecklad avlösarservice och utbyggnad av växelvård, samt förbättringar i fråga om ekonomiska bidrag, ersättningar och anställningar. Förslag framförs också om ett förtydligande av kommunernas ansvar och att avlastning skall vara en lagstadgad rättighet.

10.4.2. Den enskilde och samhället

Utvecklingen under 1900-talet har inneburit att samhället har tagit över många uppgifter som tidigare skötts inom familjen. Ett bärande element i svensk socialpolitik har också varit att samhället har ett förstahandsansvar för vård och omsorg till den som behöver det. Inte minst i sjukvård och äldreomsorgen har samhällets resurser byggts ut kraftigt under tiden från 1950-talet och framåt.

I portalparagrafen till socialtjänstlagen (1 § SoL) markeras samhällets roll i förhållande till enskilda. Socialtjänsten har ett ansvar att främja människornas "ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet". Men här anges också en stark tilltro till människans egen förmåga. Utgångspunkter för socialtjänstens roll är dels "människans ansvar för sin och andras sociala situation", dels att socialtjänsten skall "inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser". I socialtjänstpropositionen noteras att "Socialtjänsten får inte ges till uppgift att ta över ansvaret för enskilda människors handlingar och livsföring. Vad socialtjänsten bör och kan göra är att förstärka och komplettera människans egna resurser"11.

Enskildas och anhörigas ansvar är också reglerat i både äktenskapsbalken och i föräldrabalken. Makar skall, var och en efter sin förmåga, bidra till det underhåll som behövs för att deras gemensamma och personliga behov skall tillgodoses (ÄktB 6:1). Den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden. Vårdnadshavaren skall se till att barnets behov blir tillgodosedda. Barnets vård-

11Prop. 1979/80:1, s. 138.

nadshavare skall även svara för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter, samt skall beakta att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning (FB 6:2).

Gränsen mellan enskildas och samhällets ansvar är dock inte självklar eller given för all tid. I många sammanhang har noterats att varje anhörigsituation är unik. Relationerna mellan anhöriga är olika och ger olika förutsättningar för en möjlig relation som vårdare och vårdad. Till det unika hör också att olika människor ser olika på vad som är en privat sfär och vad den kräver när man själv eller en anhörig hamnar i en situation med behov av vård och omsorg.

Stora anhöriginsatser

Anhörigas insatser i vård och omsorg är trots den nämnda utvecklingen under 1900-talet mycket stora. Socialtjänstkommittén refererar i Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139, s. 321 f.) till ett flertal studier som särskilt visar att anhöriga svarar för betydande vårdinsatser för äldre och funktionshindrade. Studier från början av 1990-talet visar att anhöriga stod för i runda tal två tredjedelar av omsorgen till de hemmaboende äldre.

Om samhället tidigare under 1900-talet tagit över enskildas ansvar har 1990-talet inneburit ett visst trendbrott. Intresset för anhörigas insatser i äldreomsorgen har ökat. Detta har en koppling till flera faktorer. Behovet av äldreomsorg har ökat till följd av ett kraftigt ökat antal äldre. Samtidigt har kommunerna och landstingen haft en försvagad ekonomi. En kraftig omstrukturering av vård och omsorg för bl.a. äldre har genomförts, både genom Ädelreformen och till följd av ett ekonomiskt tryck. Antalet sjukhusplatser har minskat kraftigt. Detta är ett resultat både av den medicinska och medicintekniska utvecklingen och av besparingar. Utökningen av antalet platser i särskilda boendeformer har till viss del kompenserat detta. Men utvecklingen har medfört att behovet av omsorg i det ordinära boendet har ökat. I kommunernas äldreomsorg har samtidigt insatserna till de mest hjälpbehövande prioriterats. Möjligheterna för äldre att få hjälp med serviceinsatser (städning, tvätt, mattlagning, inköp, etc.) har minskat.

Utvecklingen under 1980- och 90-talet har således inneburit en viss förskjutning mot ett ökat ansvar för anhöriga. Den uteblivna servicen kan i viss utsträckning kompenseras via köp av privata tjänster eller via frivilligorganisationer. Beroende på individuella faktorer och alternativen kan dock ett visst fortsatt ökat tryck på anhöriga förväntas. När antalet

äldre i hög ålder fortsätter att öka kraftigt i början av 2000-talet kan en sådan utveckling väntas fortsätta.

Stöd för anhöriga

Mot bakgrund av den utveckling som här skisseras är det naturligt att kommunerna också får en ökad anledning och större intresse av att överväga formerna för stöd för anhöriga. En kartläggning från Socialstyrelsen 1997 (med ett urval av 80 kommuner och kommundelar) visar att samtliga kommuner erbjuder någon form av stöd för anhöriga i äldreomsorgen. Kommunerna erbjuder flera olika former av stöd, men inriktningen och omfattningen av stödet varierar.

De allra flesta kommuner har platser för avlösning och dagverksamhet. Även bistånd för avlösning i hemmet beviljas. Cirka hälften av kommunerna bedriver särskilda utbildningar och organiserar stödgrupper för anhöriga som vårdar äldre i hemmet. De som har närstående som bor i särskilt boende kan i 40 procent av kommunerna få motsvarande utbildning.

Vidare bedriver 40 procent av kommunerna utvecklingsarbete, som syftar till att utveckla formerna för anhörigstöd. Fem procent av kommunerna i undersökningen har särskilda planer för stödet för anhöriga. I 25 procent av kommunerna ingår stödet för anhöriga i planer som omfattar flera verksamheter12.

Stöd för anhöriga ges inte bara av socialtjänsten. Både särskilda anhörigorganisationer och andra frivilligorganisationer, t.ex. Röda Korset, pensionärsorganisationer, församlingar och studieförbund, arbetar med t.ex. utbildning och stödgrupper för anhöriga.

Som ett resultat av den Nationella handlingsplanen för äldrepolitiken (prop. 1997/98:113) görs för närvarande en satsning på att utveckla stödet för anhöriga i äldreomsorgen. Riksdagen har avsatt 100 miljoner kronor årligen under tre år (1999–2001) för att landets kommuner i samverkan med anhörig- och andra frivilligorganisationer skall utveckla stödet för familjer och andra närstående som vårdar. Målsättningen med medlen är att stödja och underlätta samt på olika sätt bidra till en ökad livskvalitet för familjer och andra närstående till äldre, funktionshindrade eller långvarigt sjuka. Detta skall ske genom ett långsiktigt arbete med att utveckla stödformer för anhörigvårdare i lokalsamhället.

12Socialstyrelsen (1998) Äldreuppdraget 98:1.

10.4.3. Förtydligat ansvar att stödja anhöriga

Stöd för anhöriga bör vara en skyldighet för kommunerna

Att anhöriginsatserna är omfattande i vården av sjuka och äldre är omvittnat i många studier. Även för andra målgrupper för socialtjänstens insatser – psykiskt och fysiskt funktionshindrade, missbrukare, barn och ungdomar, etc. – är insatserna från anhöriga/närstående viktiga. De anhöriga är på många sätt basen för all vård och omsorg.

Behovet av ett gott stöd för anhöriga har blivit allt tydligare de senaste åren. Ett sådant stöd är viktigt både ur de anhörigas och samhällets synpunkt. I detta ligger ingen nedvärdering eller kritik av samhällets vård- och omsorgsinsatser. För anhöriga handlar det om att känna stöd och uppskattning, för att orka med de insatser man vill göra för en närstående. Men det är också fråga om att få avlösning i omsorgsuppgifter. För samhället handlar det om se att anhöriginsatser faktiskt kan begränsa och fördröja behovet av insatser från kommunen eller landstinget. Att satsa på stöd för anhöriga blir då också ett bidrag till en effektivt användning av offentliga medel.

Genom den bestämmelse i 5 § SoL som infördes fr.o.m. 1998 ingår stöd för närstående som en uppgift för socialnämden. Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att utvärdera den nya bestämmelsen. Uppdraget skall redovisas till regeringen i juni 1999. Preliminära erfarenheter av den nya bestämmelser tyder på att denna medfört en ökad uppmärksamhet på behovet av att bygga ut anhörigstödet. Fortfarande är det dock ett område med stora utvecklingsbehov, vad gäller såväl kvantitet som kvalitet.

Stöd för anhöriga som är beredda att ta på sig ett ansvar – eller ett delat ansvar – för vård och omsorg bör därför ges hög prioritet. Den nuvarande bestämmelsen i 5 § SoL säger att socialnämnden bör genom stöd och avlösning underlätta för dem som vårdar närstående. Denna bestämmelse behöver skärpas. Anhörigstödet är så viktigt att det bör bli en särskilt reglerad skyldighet för socialtjänsten att ge ett sådant stöd. Detta bör ske genom att socialtjänstlagen tillförs en ny paragraf där en sådan skyldighet förtydligas.

I det följande vill utredningen närmare diskutera innebörden av en sådan skyldighet. Men först ska ändå kort beröras frågan om rättigheter och skyldigheter i förhållande till anhörigstödet.

Bör anhörigstöd vara en rättighet?

I diskussion om anhörigstödet har ibland framförts att stöd i form av bl.a. avlösning bör vara en rättighet för närstående som gör vårdinsatser. Enligt utredningens mening lämpar sig dock inte anhörigstödet för rättighetsreglering som en särskild insats inom ramen för socialtjänstlagen. I denna fråga hänvisas till allmänna överväganden i frågan om rättighetslagstiftning i förhållande till skyldighetslagstiftning i kapitel 6 och kapitel 10 (bl.a. avsnitt 10.2.3).

Det kan då finnas anledning notera att stöd för anhöriga kan handla om såväl stöd direkt till en anhörig som indirekt stöd, via övertagande av vård av en vårdtagare. Rätt till avlösning kan enligt utredningens mening prövas redan inom ramen för gällande regler i SoL och de föreslagna nya reglerna i 6 § SoL. Behovet av avlösning kan nämligen prövas med utgångspunkt från vårdtagarens vårdbehov. Om en anhörig som ger vård och omsorg behöver avlösning i detta – och vården således inte kan tillgodoses "på annat sätt" – innebär detta att den enskilde kan ha en rätt till bistånd av socialtjänsten för att få sitt vårdbehov tillgodosett. Detta bistånd, i form av hjälp i hemmet eller en korttidsplats alternativt växelvård i ett särskilt boende, prövas i förhållande till vårdtagarens behov. Men det fungerar praktiken som en avlösning för den anhörige.

I skälen för anhörigstöd som en rättighet har hänvisats till att rätt till avlösning finns som en särskild insats enligt 9 § punkt 5 LSS. Här är dock förutsättningarna annorlunda än i socialtjänstlagen. Rätten till avlösning enligt LSS är knuten till en person som tillhör personkretsen enligt 1 § denna lag. Behovet av avlösning skall således, på samma sätt som den nämnda möjligheten enligt SoL, prövas utifrån en ansökan av en enskild vård/omsorgstagare. Det är inte den anhöriges stödbehov som i första hand är avgörande för rätten till avlösning, utan det faktum att personen som vårdas tillhör personkretsen i LSS och har ett stödbehov som en anhörig inte kan tillgodose.

I fråga om en reglering av rätt till anhörigstöd i socialtjänstlagen skulle frågan om vem rätten till avlösning avser bli mera komplex. Socialtjänstlagen är inte målgruppsrelaterad såsom LSS. Den rätt till bistånd som finns i socialtjänstlagen är knuten till en individs behov av en skälig levnadsnivå. När man talar om stöd för anhöriga talar man däremot om stöd för någon som genom vårdinsatser medverkar till att en närstående får erforderlig vård.

Att göra stöd för anhöriga till en rättighet skulle också aktualisera frågan om vård av anhöriga alltid är det mest önskvärda ur en enskild vårdtagares synpunkt. Utredningen har tidigare haft anledning notera att varje anhörigsituation är unik. För de allra flesta är vården av en anhörig ett uttryck för kärlek och omtanke. Men sådan kärlek och omtanke kan

finnas utan att det blir naturligt att relationen inkluderar eller övergår till att bli en relation som vårdare och vårdtagare.

Varje närståendes vårdinsats måste bygga på att vårdinsatsen är ömsesidigt önskvärd från anhörigvårdare och vårdtagare. Om man gör anhörigstödet till en rättighet skulle man riskera att behöva pröva både den anhöriges behov av anhörigstöd, i form av t.ex. avlastning, och den enskilde vårdtagarens önskemål av en sådan relation till sin närstående. Att bedöma dessa relationer synes så grannlaga att det knappast lämpar sig för reglering i en rättighetslagstiftning.

När utredningen talar om stöd för i stället för stöd till anhöriga är detta medvetet. Det är ett uttryck för att anhöriga inte rimligen kan få en ovillkorlig rätt till stöd. Anhörigas stöd måste vara villkorat med att en anhörigs vårdinsats är önskvärd också från vårdtagarens synpunkt - att det således finns en ömsesidig i detta.

Ur den enskilde anhöriges synpunkt är det viktigt att betona att genom den nya bestämmelsen blir stöd för anhöriga en skyldighet för kommunen. Det är viktigt att enskilda har möjlighet att få en tydlig information om kommunens beredskap och möjligheter att erbjuda stöd för anhöriga. Det bör vara naturligt att kommunerna genom planer eller riktlinjer bekräftar vilket stöd som kan erbjudas och som den enskilde kan förvänta sig.

Mål för stöd för anhöriga

I förarbetet till den bestämmelse om stöd för närstående som finns i 5 § SoL noterades den preventiva funktionen för anhörigstödet. Det är viktigt att se att det handlar om detta och inte om att lägga ytterligare ansvar på anhöriga.

Målet för anhörigstödet handlar om tre saker. Den första är helt enkelt att visa samhällets uppskattning för den närstående som vill göra en insats för en vårdbehövande. Vi har tidigare noterat att det på många sätt är naturligt att anhöriga hjälper varann. När den anhöriges insatser också innefattar vård och omsorg är det ändå viktigt att samhället markerar sitt stöd för de anhöriga som är beredda göra insatser.

Ett annat mål för anhörigstödet bör vara att medverka till anhörigvårdares livskvalitet trots ett vårdåtagande. De fysiska, psykiska och sociala kraven utifrån en uppgift som anhörigvårdare beror förstås både på omfattningen av insatsen som omständigheterna kring denna. För en närstående som gör en mera begränsad insats kan denna vara en del av ett gott liv, dvs ge möjlighet att hinna och orka med ett liv vid sidan av uppgiften som anhörigvårdare. En vårdinsats som är mera omfattande och krävande för den närstående kan dock begränsa dennes förutsätt-

ningar för ett eget liv. Värderingar av vad som är livskvalitet är mycket individuella bedömningar. En av anhörigstödets uppgifter måste dock vara att medverka till att den enskilde kan få det stöd som behövs för att känna livskvalité ur ett individuellt perspektiv.

Att förebygga utbrändhet är ytterligare ett mål för anhörigstödet. Vårdansvar för närstående kan i många fall innebära en press och ett tryck på den enskilde som innehåller tydliga risker. Att reducera den stress och belastning som kan ligga i den uppgift som en anhörigvårdare tagit på sig måste därför vara viktigt. Här kan det vara fråga om att genom utbildning, handledning, råd och stöd ge den närstående kunskap och insikt om risker och gränser.

I anhörigstödet bör behovet att stödja närståendes goda relationer, trots att den ene är beroende av den andres hjälp, uppmärksammas. Det kan handla om att stödja och uppmuntra en fortsatt möjlighet till gemensamma upplevelser, t.ex. i form av att få möjlighet att åka bort tillsammans.

Det är också viktigt att notera att skyldigheten för kommunerna att ge stöd för anhöriga inte får bli eller upplevas som krav på anhöriga. Det får heller inte innebära ett krav på personer med behov av vård och omsorg att ta emot vård av anhörig eller närstående. Utredningen vill igen betona vikten av ömsesidighet i relationen vårdtagare och närstående.

Målgrupper för anhörigstödet

Vilka är anhöriga/närstående?

I den nämnda bestämmelsen i 5 § SoL talas om stöd för närstående. I förarbetet till införandet av denna bestämmelsen redovisar Socialtjänstkommittén motivet för att man använder begreppet närstående i sammanhanget. Med anhörig avses person i familje- eller släktkretsen. Men ibland inträder grannar och vänner i anhörigas ställe. Begreppet närstående står för denna vidare definition av anhörig. Närstående är för övrigt ett begrepp som användes redan i regeringens proposition "Äldreomsorgen inför 90-talet" (prop. 1987/88:176).

Närstående är således såväl make/maka, barn, syskon och andra släktingar, som grannar och vänner.

Inte bara långvarigt sjuka, äldre och funktionshindrade

Bestämmelsen i 5 § SoL talar om närstående till långvarigt sjuka, äldre och funktionshindrade. Det är också i förhållande till dessa målgrupper som diskussionen om anhörigstöd varit mest intensiv.

Vad gäller de psykiskt funktionshindrade har Socialstyrelsen i sin uppföljning av psykiatrireformen haft anledning att uppmärksamma vad det sociala nätverket, i form av familjen och vänner betyder. I Socialstyrelsens årsrapport 1998 anknyts till bakgrunden till psykiatrireformen:

Psykiatriutredningen belyste också anhörigas roll som informella vårdgivare, deras merbelastning och vikten av samverkan med familjerna i hela rehabiliteringsprocessen. Anhöriga har fått ta ett allt större ansvar för omvårdnaden, vilket ställer särskilda krav på förmågan att hantera de situationer som uppstår. Anhöriga riskerar själva psykiska problem till följd av situationen. I relation till den psykiatriska vården beskrev psykiatriutredningen vidare anhörigas känsla av utanförskap och upplevelser av att betraktas mer som en belastning än en resurs. Barn till psykiskt sjuka föräldrar beskrevs som en ofta förbisedd grupp. En positiv utveckling noterades inom många psykiatriska verksamheter. Det gällde bl a förhållningssätt gentemot anhöriga och inrättande av särskilda utbildningar för att hjälpa dem att hantera påfrestningar i familjesituationer.13

Anhöriga till psykiskt funktionshindrade är således uppenbart en viktig målgrupp för stöd för närstående.

En annan målgrupp är närstående till missbrukare. Här noterade Socialtjänstkommittén t.ex. följande.

Det personliga stödet till missbrukares anhöriga är enligt vår mening en angelägen uppgift för socialtjänsten. Genom tidiga stödinsatser för barn och andra anhöriga till missbrukare kan framtida skador, bl.a. i form av eget missbruk eller ohälsa bland de anhöriga, förebyggas. Både internationella och svenska studier har visat att barn som växer upp med missbrukande föräldrar oftare än andra får beteendestörningar, skolproblem, anpassnings- och missbruksproblem. Därför vill vi särskilt peka på betydelsen av att missbrukare barn tidigt uppmärksammas och ges stöd.

Ifråga om stödet till missbrukares barn bör särskilt uppmärksammas det stora ansvar som barn till missbrukare kan riskera ta på sig. Detta är dock ett annat problem. Barn skall aldrig behöva ha ett ansvar för vuxnas vård och stöd. Det är förvisso en viktig uppgift för socialtjänsten att medverka till att unga kan få slippa en orimlig "vuxen"-roll och att helt enkelt få vara barn. Men det är då fråga om stöd på helt andra förutsättningar än stödet för anhöriga.

13Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1998:4, s. 92.

Funktionshindrade och andra barn och ungdomar med behov av särskilt stöd är också målgrupper för socialtjänstens insatser där anhöriginsatser ofta är viktiga. Här kan stödet till anhöriga handla om att medverka till förutsättningar för en normal föräldra/barnrelation i vuxen ålder. Det är i detta sammanhang viktigt att socialtjänsten uppmärksammar att alla funktionshindrade inte tillhör personkretsen för LSS och därför inte kan få de särskilda insatser till avlastning m.m. som kan erhållas enligt LSS.

En målgrupp för stödinsatser är anhöriga/närstående till personer som bor på någon form av institution eller särskilt boende. Känslor av dåligt samvete för att en närstående inte kan bo hemma eller otillräcklighet i möjligheter till besök kan innebära påfrestningar. Här kan finnas anledning att uppmärksamma behov av personligt stöd och möjlighet till dialog med andra i en likartad situation.

Att vara anhörig har olika innebörd i olika kulturer. Frågan om anhörigstöd har därför olika betydelse för människor med t.ex. olika etnisk bakgrund. Kunskapen ur ett etniskt och kulturellt perspektiv om närstående som vårdar och äldre som vårdas är begränsad. Detta är ett angeläget område för kommunerna att ta hänsyn till i samband med planering av olika insatser för anhörigstöd.

Inte minst inom vård och omsorg till sjuka och äldre innebär invanda könsmönster att det vårdansvar som närstående tar på sig ofta handlar om insatser från kvinnor. Detta har bl.a. uppmärksammats av Lennarth Johansson i en skrift i Socialdepartementets välfärdsprojekt.

I vårt samhälle, i vår kultur torde kvinnor – hustrur, döttrar, svärdöttrar – i högre utsträckning än män bära på starka, egna och utifrån kommande, krav att ställa upp när någon i den närmaste släktkretsen behöver omvårdnad och hjälp. Det är heller inte ovanligt att finna kvinnliga anhöriga, som trots att de svarar för fantastiska hjälpinsatser, ändå upplever att de inte gör tillräckligt, att de inte lever upp till alla krav som ställs. – – –

I många politiska församlingar dominerar män. Det torde inte vara särskilt långsökt att tänka sig att de inte har samma levande föreställningar – som kvinnor – om vad det innebär att som anhörig ansvara för vård och omsorg. De politiska beslut som fattas – om hur t ex tillgängliga resurser skall prioriteras – har ofta de egna erfarenheterna som grund.

När det gäller skillnader mellan könen kan också tillfogas: ett anhörigstöd kanske av män uppfattas som mindre konkret och handfast än en medverkan till att t ex bygga ett nytt äldreboende.14

Det är viktigt att kommunerna i sitt arbete med planer och riktlinjer och i dialog med anhörigorganisationer uppmärksammar att närståendevård

14Socialdepartementet (1997) Äldrepolitik i förändring, s. 66.

inte utvecklas till ett orimligt utnyttjande av kvinnor utifrån ett invant könsperspektiv.

Utredningens förslag rörande anhörigstödet innebär att detta inte skall förbehållas de målgrupper som nämns i den gällande bestämmelsen i 5 § SoL. Med hänvisning till vad som ovan redovisats bör stöd för anhöriga avse närstående till alla olika målgrupper för socialtjänstens insatser inom området vård och omsorg.

Former för stöd

Individuell inriktade insatser

Stöd för anhöriga/närstående kan ges i många olika former. När Socialtjänstkommittén i sitt huvudbetänkande diskuterar olika exempel handlar det i första hand om anhöriga till långvarigt sjuka, äldre och funktionshindrade. Följande stödformer nämndes av kommittén:

  • avlösning – växelvård, dagvård, hjälp i hemmet
  • personligt stöd – personlig kontakt med omsorgen, information, kontaktperson, anhöriggrupper
  • ekonomisk ersättning – vårdbidrag, handikappersättning, närståendepenning, anställning som anhörigvårdare/uppdragstagare eller kontaktbidrag.

I det utvecklingsarbete som nu pågår, bl.a. stimulerat av statliga projektmedel, prövas dessa och andra verksamhets- och stödformer. De individuellt inriktade insatserna handlar såväl om stöd till vårdtagaren som stöd direkt till den närstående. Så är t.ex. växelvård och dagvård ett stöd som riktas till vårdtagaren, men som har en effekt som avlösning för den anhörige.

Om målgrupperna för anhörigstöd vidgas till anhöriga till andra som är behov av vård och omsorg – t.ex. psykiskt funktionshindrade och missbrukare – är det naturligt att stödformerna blir delvis andra. Av de nämnda är det kanske i första hand olika former av personligt stöd som är angeläget.

Grunden för det individuella stödet för anhöriga är behovet av flexibilitet och anpassning till att olika närstående har olika behov. Att se den enskilde anhöriges behov av stöd och att se detta också i relation till den enskilde vårdtagaren behov är viktigt. Här kan det vara fråga om att redan i samband med en biståndsbedömning inbegripa en form av behovsbedömning i förhållande till en anhörig/närstående. Det kan också finnas anledning att bedöma hur de resurser en anhörig har i förhållande till de vårdbehov som vårdtagaren har.

Krav på ekonomisk ersättning kan vara ett sätt att markera att anhörigvårdaren känner gränser för vad som är en möjlig insats. Ur socialtjänstens synpunkt gäller det att vara uppmärksam på och lyhörd för vilket det individuella stödbehovet är. Det handlar inte om att ifrågasätta den enskildes bild av sitt stödbehov, utan om att föra en dialog med den anhörige och vårdtagaren, samt överväga och peka på alternativa möjligheter.

Allmänt inriktade insatser

Stöd för anhöriga handlar dock inte bara om individuellt inriktade insatser. Det är också viktigt att socialtjänsten utvecklar möjligheter och former för mera allmänt inriktade insatser. Här kan det handla om informationsinsatser och utbildning. Att underlätta bildandet av stödgrupper där anhöriga kan få träffas för att tala om och dela upplevelser och erfarenheter med andra kan vara sätt att stödja anhöriga. Många mera allmänt inriktade insatser bör kunna utvecklas i samverkan med frivilligorganisationer. Sådan samverkan kan ske med särskilda anhörigorganisationer eller med t.ex. pensionärsorganisationer, Röda Korset och organisationer med kamratstödjande verksamhet för missbrukare.

En del av allmänt inriktade insatser kan vara att särskilt uppmärksamma olika målgruppers olika behov och att rikta särskilda insatser till t.ex. anhöriga/närstående till missbrukare eller psykiskt funktionshindrade.

Metodutveckling

Det finns ett stort utrymme för metodutveckling i arbetet med stöd för anhöriga. Utredningen har tidigare noterat att riksdagen har anvisat 100 miljoner kronor per år i tre år till utveckling av anhörigstödet. Här pågår nu planering av olika insatser i kommunerna och fördelning av medel till olika utvecklingsprojekt. I förutsättningarna för denna satsning ingår att kommunerna förväntas samarbeta med anhörigorganisationer och andra frivilliga organisationer. Denna satsning bör ha goda förutsättningar att ge resultat som i sin tur stimulerar till en fortsatt metodutveckling.

Stöd för anhöriga kan lämnas i många olika former. Kommunernas skyldighet att ge stöd för anhöriga bör inte vara vare sig inriktade på eller begränsade till vissa insatser. Stöd för anhöriga är ofta verksamheter som i sin mera systematiska form är relativt nya inom socialtjänsten. Det är därför ett område som skulle riskeras hämmas i sin utveckling av detaljerade anvisningar eller regler som ställer preciserade

krav på kommunerna. Här bör i stället kreativitet, dialog med anhöriga och deras företrädare, samt en kontinuerlig utvärdering av insatser bidra till metodutveckling.

Det bör noteras att även stödet till anhöriga omfattas av kraven på god kvalité enligt bestämmelsen i 7 § SoL.

Anhörigvård och professionell vård och omsorg

Stöd för anhöriga uppfattas ofta som anhörigvård som alternativ till en professionell vård. I dessa fall blir socialtjänstens roll som stödgivare till den anhöriga tydlig.

Inte sällan är dock anhörigvård ett komplement till den professionella vården och omsorgen. Utöver frågan om det direkta stödet till den anhörige uppkommer då också behovet av att koordinera den anhöriges och den professionella vårdgivarens insatser. Här handlar det om informationsutbyte och praktiska överenskommelser om arbetsfördelning. I viss omvårdnad uppkommer också frågan om anvisning från professionella om hur vårdtagaren skall kunna få en så bra hjälp som möjligt, hur omvårdnad skall kunna ges på ett tryggt och säkert sätt, hur hjälpmedel skall användas, etc. Här finns också frågor om arbetsmiljö och anhörigvårdarens säkerhet.

Till frågan om gränsen mellan anhörigvård och professionell vård hör också vikten av att man från socialtjänstens och den professionella vårdens sida är uppmärksam på att det finns gränser för en möjlig anhörigvård. Att trappa ner eller avsluta en lång vårdinsats kan både vara en lättnad och ett beslut med stor vånda för en enskild anhörig. Här fordras lyhördhet att både underlätta beslut, ha beredskap att faktiskt överta vårdansvar och att ge stöd i efterhand till den som avslutat en anhörigvårdande insats.

Stimulansmedel

Som nämnts ingår ett särskilt stimulansbidrag för att utveckla anhörigstöd i den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken. Med den hittillsvarande bestämmelsen i 5 § SoL har dessa stimulansmedel haft en särskild inriktning på närstående som vårdar långtidssjuka, äldre och funktionshindrade.

Utredningens förslag innebär att målgruppen för anhörigstödet skall vara anhöriga/närstående till alla olika målgrupper för insatser enligt socialtjänstlagen. För att detta skall få effekt kan det finnas anledning

överväga möjligheten att även rikta särskilda stimulansmedel för att utveckla anhörigstödet till de nya målgrupper som detta innebär.

10.4.4. Ekonomisk ersättning till anhöriga

Ofta aktualiseras frågan om stöd för anhöriga såsom en fråga om ekonomisk ersättning för vårdinsatser. Socialtjänstkommittén redogör för sin del för flera olika former för och möjligheter till ekonomiskt stöd.

  • I befintligt bidragssystem från Försäkringskassan finns flera olika bidrag som har koppling till vård av närstående: vårdbidrag, handikappersättning och närstående penning.
  • Kontantbidrag utgår också från kommuner i form av hemvårdsbidrag , som utbetalas till vårdtagaren.
  • Kommuner fungerar också som arbetsgivare till anhöriga. Detta sker dels genom s.k. projektanställningar då någon anställs på heltid eller deltid för anhörigvård, dels genom att anhörigvårdare blir uppdragstagare och erhåller en viss ersättning med hänsyn till ett bedömt vårdbehov.

Frågan om ekonomiska bidrag eller anställningar för anhörigvård är fråga om stöd för anhöriga som enligt utredningens mening inte bör regleras i socialtjänstlagen. Här finns också komplicerade frågor rörande skatteregler och arbetsrättsliga frågor som inte har varit möjliga eller rimliga att överväga inom ramen för utredningens uppdrag. I varje ekonomisk ersättning riskerar också ligga en förväntan om insatser som inte är rimlig i förhållande till en anhörig. Samtidigt speglar flera av de nämnda ersättningarna inte de faktiska insatser som anhöriga gör. Å andra sidan har vissa anhöriga sin försörjning på annat sätt, t.ex. i form av en pension.

Den föreslagna skyldigheten för kommunerna att stödja närstående är enligt utredningens mening ett komplement till de insatser som kommunen är skyldiga att tillhandahålla de som är behov av stöd, vård och omsorg. Det stöd som härvid avses handlar inte om ekonomisk ersättning till anhöriga.

10.5. Det sociala arbetet

Min bedömning: Det är viktigt att främja en metodutveckling i det

sociala arbetet, med inriktning på tidiga insatser i form av social rådgivning och personligt stöd. Socialstyrelsen bör få i uppdrag att fördela särskilda stimulansmedel för att stödja en sådan metodutveckling.

Socialtjänstreformen hade en stark inriktning på att utveckla socialtjänstens serviceroll. Ändå har utvecklingen under 1980- och 90-talet inneburit att socialbyråarbetet varit en mycket dominerande del av socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Den ekonomiska åtstramningen i kommunerna och det starka trycket på socialbidraget under 1990-talet har snarast förstärkt en sådan roll.

I utredningens uppdrag ingår inte att överväga innehållet i socialtjänstens verksamheter eller regleringen av enskilda verksamheter och former för regleringen av socialtjänstens skydd för barn och unga, etc. Utredningen har dock haft anledning att fundera över möjligheten att stimulera en utveckling av socialtjänstens tidiga insatser i form av social rådgivning och personligt stöd i mindre kontorspräglade former. Detta är dock inte en fråga som fordrar en ändrad lagreglering. Det handlar mera om utveckling av det sociala arbetet.

10.5.1. Socialtjänstens individuella och förebyggande arbete

En servicebetonad socialtjänst

I socialtjänstreformen markerades att socialtjänsten skulle utformas som en servicebetonad samhällstjänst. Socialtjänsten skall vara tjänstvillig, uppmärksam, angelägen att människor kommer och söker hjälp och råd så snart de behöver det och inte för sent. Ingen skulle behöva dra sig för att vända sig till socialtjänsten. Krav på motprestationer skall bygga på allmänna riktlinjer, som samtidigt kan anpassas till vad som är möjligt och rimligt för den enskilde. Den sökande skulle behandlas som en jämställd med eget ansvar och med rätt att kräva respekt för sina åsikter och synpunkter.

Sociala tjänster blev ett begrepp. De skulle vara lätta att nå och kunna tillhandahållas efter klart angivna riktlinjer och under medverkan av den som berörs. Begreppet socialvård byttes ut mot socialtjänst.

Arbetet i socialtjänsten skulle så långt möjligt präglas av ett konsultativt arbetssätt, som syftade till att frigöra den enskildes egna resurser. Genom ett sådant arbetssätt skulle risker att utsätta den enskilde klienten för kränkande situationer kunna minimeras. Dessa bärande pinciper gäller alltjämt.

Frivillighet och delaktighet är huvudprinciper för socialtjänsten. Men all social kontroll och skyddsbehov för vissa grupper lämnades inte utanför socialtjänsten. Skyddsbehovet för barn och unga finns dels genom en allmän skyldighet för socialnämnden att svara för skydd och stöd för barn och ungdom som far illa, dels genom de särskilda reglerna om utredning mm. Den möjlighet till tvångsomhändertaganden som kvarstår placerades dock i särskild lagstiftning, i LVU och LVM.

Socialtjänsten har alltså den dubbla rollen att både svara för skyddsbehovet för utsatta barn/ungdomar och missbrukare och att vara en servicebetonad samhällstjänst.

Kontorstraditionen är stark

Förvisso innebar socialtjänstreformen både en lagmässig bekräftelse på en påbörjad utveckling och ett stöd för förändring vad gäller människosyn och inriktning av samhällets socialtjänst. Portalpara- grafens uttalanden om respekt för den enskildes självbestämmande och integritet är en viktig ledstjärna för hela socialtjänstens arbete.

Men när Socialstyrelsen avslutade Socialbyråprojektet 1991 noterades under rubriken "En hindrande kontorstradition" bl.a. följande:

Den administrativa traditionen som socialbyrån ärvt från fattigvårdens dagar, blanketterna, rutiner och kontorslokalerna styr innehållet i mötet med klienterna, markerar socialtjänstemännens makt och revir och försvårar möjligheterna till ett öppet förtroendefullt samarbete. Den som hävdar de okonventionella utvägarna inom denna regelorienterade organisation stöter ofta på motstånd.15

Rapporten diskuterar också om "avståndets praktik" som en överlevnadsstrategi för socialarbetarna. För klienter innebär det att bemötandet karaktäriseras av formell distans. Tjänstemännen upprättar en åtgärdsrelation, en relation där man utgår från relativt ytliga uppgifter om och från klienter och därefter föreslår eller beslutar om åtgärd. Men ett sådant förhållningssätt av socialarbetare synes framför allt dikterat av villkoren och stämmer i liten utsträckning med hur socialarbetare skulle vilja arbeta.

15SoS-rapport 1990:27, s. 114.

Ruth Wächter skriver i en artikel om socialt arbete som myndighetsutövning. Nästan allt socialbyråerna gör – tvångsåtgärder, materiella insatser (ekonomiskt bistånd) och immateriellt stöd (familjesamtal etc) – har blivit myndighetsutövning. Wächter menar att socialbyråernas dilemma är sammanblandningen av uppgifter som kräver formaliserad handläggning och uppgifter i form av behandling eller social rådgivning som innebär ett faktiskt handlande. Det finns en bundenhet vid ärendehandläggning. Samtidigt finns det inga lagliga hinder mot en organisation som tar hänsyn till skillnaden mellan faktisk handling och myndighetsutövning.16

Myndighetsperspektivet avspeglar sig också i t.ex. Socialstyrelsens uppföljningar och statistik. Självbestämmande, frivillighet och rätt till bistånd var nyckelbegrepp och honnörsord i socialtjänstreformen. Men i varje fall vad gäller den sociala barnavården kan noteras att anmälan, snarare än ansökan, oftast är ingången till socialtjänsten.

De intervjuer med några av socialtjänstens klienter som utredningen redovisat i intervjuboken På marginalen (SOU 1998:161) bekräftar denna bild av socialtjänsten. Men också i andra sammanhang förekommer inte sällan bilden av att socialtjänsten inte har förtroende hos allmänheten som en samhällsinriktad service. Socialtjänsten tycks härvid inte ha samma legitimitet som hälso- och sjukvården har hos medborgarna. Detta är till en del inte märkligt med tanke på socialtjänstens dubbla roller. Socialtjänstens ansvar vad gäller skydd innebär att den kan upplevas som kontroll. Men enligt utredningens mening måste det inte vara så. Stöd och sociala tjänster som ges i en mindre formella former borde innebära förutsättningar att utveckla det sociala arbetet till ett möte med mindre av formell distans.

Det sociala arbetet

Individ- och familjeomsorgen inriktning på såväl individuellt som allmänt inriktade insatser har en nära koppling till det sociala arbetets historiska rötter. Socialtjänstkommittén redovisar hur dessa handlar om både den samhällsorienterade linjen och den individorienterande linjen, samt pekar på den internationella socialarbetarfederationens, International Federation of Social Workers (IFSW) definition av begreppet socialt arbete (från 1982):

16Wächter i artikeln Utredning, s 106 ff, i Denvall och Jacobsson (1998).

Social work is a profession whose purpose is to bring about social changes in society in general and in its individual forms of development.17

Socialt arbete är annars ett begrepp som används i många sammanhang, men som inte har någon entydig definition. Det finns anledning notera att begreppet socialt arbete också omfattar en akademisk disciplin.

Det kan dessutom förtjäna noteras att i Sverige är det sociala arbetet i stor utsträckning styrt av lagstiftning, vilket inte är fallet i samma utsträckning i de flesta andra länder. Hos oss är socialtjänsten lokalt också en politiskt styrd verksamhet. De professionella socialarbetarna har inget lagreglerat yrkesansvar på det sätt som personalen har inom hälso- och sjukvården. Socialarbetarna arbetar i stor utsträckning på delegation från socialnämnden. Det sociala arbetets mål ses som en i lag reglerad, politiskt styrd, verksamhet. Delvis blir då också vissa medel och metoder reglerade i lagstiftningen eller föremål för prioriteringar genom politiska beslut på lokal nivå.

Även om begreppet socialt arbete inte är entydigt vill utredningen, i den fortsatta diskussion om vissa utvecklingsbehov inom individ- och familjeomsorgen, tala om utveckling av det sociala arbetet.

10.5.2. Alternativa former av socialt arbete

I socialtjänstlagen finns också ett par former av socialt arbete som lagreglerats vid sidan av traditionell myndighetsutövning. Det gäller familjerådgivning och samarbetssamtal. Båda är ett resultat av metodutveckling i socialt arbete.

Familjerådgivning

Med familjerådgivning avses en verksamhet som består i samtal i syfte att bearbeta samlevnadskonflikter i parförhållanden och familjer. Kommunen skall enligt 12 a § SoL sörja för att familjerådgivning, genom kommunens försorg eller annars genom lämplig rådgivare, kan erbjudas dem som begär det.

Familjerådgivningen skall vara en självständig verksamhetsgren med högt sekretesskydd för de uppgifter som lämnas i samband med rådgivningen.

Familjerådgivningen är en efterfrågad verksamhet, som åtnjuter stort förtroende bland enskilda.

17Citatet är hämtat från SOU 1995:58, s. 43.

Samarbetssamtal

Fram till 80-talet var vårdnads- och umgängesärenden inte sällan mycket traumatiska ärenden inom socialtjänsten. Ärendena innebar yttranden till tingsrätten i mål om vem som skall blir vårdnadshavare vid en separation och umgänge mellan barn och föräldrar.

Under 1970-talet introducerades samarbetssamtal som metod att lösa vårdnads- och umgängesärenden. I stället för att socialnämnden bedömer föräldrars lämplighet ges föräldrar helt enkelt stöd till att själva ta ansvar och lösa sin konflikt.

Till en början sågs metoden samarbetssamtal med misstroende bland dem som på formella grunder granskade och bedömde metoden såsom en del i socialnämndens myndighetsutövning. Det visade sig dock möjligt att med användande av samarbetssamtal lösa många vårdnads- och umgängeskonflikter mellan makar utan domstolsbehandling. Samarbetssamtal är sedan 1990 en särskilt reglerad del av socialtjänsten (12 a § SoL). Bestämmelsen utvidgades den 1 oktober 1998.

Socialtjänstkommitténs förslag om personligt stöd m.m.

Socialtjänstkommittén redovisade i sitt huvudbetänkande Nya socialtjänstlag (SOU 1994:139) ett par förslag som avsåg att främja en utveckling av socialt arbete vid sidan av myndighetsutövnng. Kommittén föreslog att socialtjänstens skyldighet att tillhandahålla personligt stöd skulle förtydligas. Förslaget rörande personligt stöd innebär att man inte ytterligare preciserar i vilka former eller för vilket ändamål sådant stöd skall lämnas. Kommittén anser att det bör lämnas åt varje kommun att "själv bedöma vilken organisation som är mest ändamålsenlig för rådgivningsverksamheter som inte innehåller inslag av myndighetsutövning" (s. 425).

Socialtjänstkommittén föreslog vidare att i socialtjänstlagen skulle införas en ny bestämmelse med innebörden att socialtjänsten "skall i sitt arbete särskilt beakta behovet av tidiga insatser". I sina allmänna motiveringar för förslaget anför kommittén bl.a.:

Enligt vår mening kan de tidiga insatserna närmast hänföras till sekundärpreventionen, dvs. sådana insatser som riktar sig till barn, ungdomar och vuxna i riskmiljöer eller risksituationer i syfte att förhindra eller begränsa en ogynnsam utveckling. Hit hör rådgivningsverksamhet som riktar sig till olika grupper, t.ex. ungdomsmottagningar, alkoholrådgivning och budgetrådgivning. Hit hör också personligt stöd som ges till enskilda i form av kontaktperson eller kontaktfamilj eller som gruppverksamhet t.ex. för att ge anhöriga till missbrukare eller de som vårdar en närstående psykologiskt stöd. Andra exempel på tidiga insatser är uppsökande verksamhet samt

fältarbete bland tonåringar, kamratstödjande insatser i skolan samt socialtjänstens samarbete med mödra- och barnhälsovården. – – – Inom missbrukarvården har betydelsen av att tidigt upptäcka och tidigt erbjuda insatser för att förebygga och motverka ett mer omfattande behov av vård länge varit väl känt.18

10.5.3. Socialt arbete med tidiga insatser

Att hitta förenklade former för social rådgivning och personligt stöd bör vara viktigt för den enskilde. Det handlar om göra den enskildes möte med socialtjänsten så förtroendeskapande som möjligt. Den enskilde bör kunna känna att han/hon vågar lägga fram sitt problem och stödbehov utan att behöva uppleva sig ifrågasatt utifrån ett socialt kontrollperspektiv. Den enskilde skall kunna förvänta stöd och inte behöva vara rädd för att förlora kontroll eller "makt" över den fråga eller det problem han vänt sig till socialtjänsten om.

Det här är en utveckling som pågår i många kommuner, vilket tidigare redovisats i avsnitt 2.4. Dessa exempel visar också att när socialtjänsten söker nya metoder för att lämna råd och stöd är det också möjligt att relativt snabbt vinna människors förtroende. Detta handlar mycket om bemötande och om tydlighet i en mera erbjudande roll. Men det kan också vara fråga om att socialtjänsten vågar flytta ut ur den traditionella kontorsmiljön och vara mera uppsökande. Samverkan med BVC, MVC, öppna förskolor m.fl. i familjecentraler är här intressanta exempel.

Bredden på stöd/tjänster som erbjuds i denna form bör kunna variera från kommun till kommun. Det bör vara naturligt att varje kommun gör sin analys av de sociala problemen, formar sin strategi och överväger sina resursbehov.

Rådgivning och stöd i olika former

En naturlig bas för insatser i denna form bör vara rådgivning och stöd i olika former. Det kan vara råd och stöd som följer vid ett första möte med socialtjänsten, men också särskilda enheter för alkoholrådgivning, föräldrarådgivning och kuratorsfunktioner liksom för samverkan i familjecentraler etc. Också kompletterande stödinsatser i form av kontaktperson/familj och personligt ombud borde vara naturligt att erbjuda i denna form.

18SOU 1994:139, s. 360.

För en missbrukare borde det t.ex. vara naturligt att kunna vända sig till socialtjänsten för att få information om olika behandlingsmetoder och deras resultat, samt i dialog med professionella socialarbetare få samråda om behandlingsmöjligheter för sin egen del. Föräldrar i en personlig krissituation och som känner att de behöver stöd i sina barns fostran och utveckling bör känna förtroende för möjligheter till professionellt stöd hos socialtjänsten.

Men det borde också kunna vara möjligt att erbjuda vissa öppenvårdsinsatser i mera generella program – såsom dagverksamheter för missbrukare, psykiskt störda, hemma-hos-insatser och familje- och miljöterapi.

Det är också viktigt att det sociala arbetet inte enbart blir en fråga om individuellt inriktade insatser. I en kommuns egen analys av problem bör ingå att ingå att identifiera problem på allmän och strukturell nivå. Grupporienterade och allmänt inriktade insatser är en viktig del av socialt arbete.

Politisk styrning och professionellt arbete

Socialtjänstlagen innebär att socialtjänstens verksamhet styrs och leds, vad gäller mål, inriktning och kvalitet, av en politisk vald nämnd. Personalen arbetar på uppdrag och delegation, i enlighet med riktlinjer, prioriteringar och resursanvisning från denna nämnd. Detta är ett uttryck för det demokratiska folkstyret.

Samtidigt krävs att de professionella insatser som ges skall vara av god kvalité, i enlighet med den bestämmelse som 1998 infördes i 7 a § SoL. Personalen i socialtjänsten skall ha lämplig utbildning och kompetens. Tjänsteansvaret vid myndighetsutövning innebär att den enskilde tjänstemannen personligen kan ställas till ansvar för fel eller oaktsamhet. Socialtjänsten är politiskt styrd, men politikeransvaret och tjänstemannaansvaret går till viss del i varandra.

Beslut om riktlinjer, prioriteringar och resursanvisning är uppenbart beslut som till sin karaktär är politiska. När det gäller metoder i socialt arbete i form av rådgivning och stöd till enskilda finns behov av att utrymme lämnas för en utveckling av mer professionella metoder. Det pågår en stark utveckling av den akademiska disciplinen socialt arbete. I samarbete med universitet och högskolor utvecklas också regionala och lokala FoU-organisationer, som ger bra utrymme för samverkan mellan fältverksamhet och forskning. Intresset för uppföljning, utvärdering och kvalitetsutveckling av arbetet är starkt i många kommuner. Läget bör också anses gynnsamt för ett nära samspel mellan forskning och praktik vad gäller utveckling av det sociala arbetet.

Det är angeläget att det kan skapas ett utrymme för att ta tillvara resultat av forskning och utvärdering rörande socialt arbete. Val av metoder i det sociala metoder bör därför bli ett område med större utrymme för professionens avgöranden i dialog med berörda klienter. I en önskvärd utveckling av det sociala arbetet ingår därför att klienten och socialarbetaren kan mötas i en förtroendefull relation, som inte styrs av på förhand givna detalj- eller procedurregler. Den enskilde bör kunna ha möjlighet att få råd och stöd baserat på sin egen problemsituation och den professionella kompetens som socialarbetaren kan erbjuda. I arbetet med rådgivning och personligt stöd bör det professionella ansvaret också kunna bli tydligare och mer åtskild från det politiska ansvaret.

Även om utredningen förordar ett större utrymme för ett professionellt socialt arbete bör betonas att ansvaret för att socialtjänsten har en god kvalitet, liksom för riktlinjer, prioritering och resursanvändning fortfarande måste vara politiskt.

Uppmärksamhet på vad barns skydd och rättssäkerheten kräver

Kravet på kompetens är också viktigt för att socialarbetaren skall ha tillräcklig erfarenhet för att med säkerhet hantera frågan om gränsen mellan å ena sidan en mera rådgivande och stödjande roll och å andra sidan de krav som socialtjänstens myndighetsutövande roll kan kräva.

Det gäller att kunna vara tydlig i de krav som särskilt skyddet av barn kräver. Men det kan också gälla att vara lyhörd för när den enskildes rättssäkerhet fordrar att han t.ex. får ett önskemål om stöd prövat enligt de regler som rätten till bistånd anger. Att utveckla råd och stöd i nya former får inte innebär en försvagning av den enskildes rättssäkerhet.

Dokumentation

I verksamhet som omfattar råd och stöd enligt SoL ställs inte krav på dokumentation såsom i handläggning av ärenden om bistånd och i annan myndighetsutövning. Även om verksamhet med rådgivning och stöd inte innebär utredningar enligt 50 § SoL är det viktigt att sådan verksamhet innehåller den dokumentation som behövs för uppföljning och utvärdering av verksamheten och därigenom kan bidra till såväl kvalitets- som metodutveckling.

Utrymme för lokal utveckling

Syftet med att utveckla nya former för stöd och tjänster bör vara att dels utveckla kvalité och effektivitet i det sociala arbetet, dels också att socialtjänstens insatser kan efterfrågas i ett tidigare skede och i ökad utsträckning på den enskildes initiativ. I dessa nya former är det angeläget att sträva efter en hög grad av tillgänglighet, respekt för den enskilde och dennes uppfattning av sitt problem, samt möjlighet till anonymitet. Frågan om bemötandet, liksom frågan om brukarinflytande, bör ägnas stort intresse.

Det finns inom ramen för socialtjänstlagens regler ett stort utrymme för kommunerna att utveckla nya stöd- och serviceformer. Alternativ bör växa fram i samverkan med andra aktörer, gärna med frivilliga organisationer och med enskildas nätverk och omgivning. Det handlar då inte om att skjuta över socialtjänstens ansvar eller kostnader på andra utan mera om att stimulera alternativa former för socialtjänstens stödinsatser.

Stimulans till utveckling

Utvecklingen bör i första hand styras av lokala förutsättningar och främjas av centrala regler och riktlinjer. Det kan dock finnas anledning överväga om det finns möjlighet för staten att stimulera kommunernas utvecklingsarbete genom särskilda stimulansmedel under t.ex. en tvåårsperiod. Ett stöd till utveckling av arbetet med tidiga insatser och social rådgivning bör ha en inriktning på samtliga landets kommuner. Medlen bör dock fördelas av Socialstyrelsen mot bakgrund av tydliga projektplaner etc. från resp. kommun.

Utredningen vill också notera att metodutveckling inom individ- och familjeomsorgen är ett område där behovet av forskning och utveckling, gärna i samverkan mellan praktiker och forskare, är angeläget.

10.6. Kommunerna och hemsjukvården

Min bedömning: Det tudelade ansvaret för hemsjukvården är fortfa-

rande ett problem. I närmare hälften av landets kommuner kvarstår parallella organisationer för vård om omsorg till äldre och funktionshindrade. Det är viktigt att kommunerna och landstinget får incitament att gemensamt hantera behoven av förändringar till följd av de ökade kraven på äldreomsorg och den snabba medicinska utvecklingen. Betalningsansvaret för medicinskt färdigbehandlade är

fortfarande ett starkt och viktigt styrmedel för en effektiv resursanvändning. Men den starka omstruktureringen av sjukvården och ekonomiska krav på effektiviseringar i kommuner/landsting har delvis förändrat förutsättningarna för detta.

Det ingår inte i utredningens uppdrag att se över regleringen av de direkta verksamheterna inom socialtjänsten. Inom ramen för utredningens arbete har dock gjorts vissa iakttagelser rörande äldreomsorgen som det känns angeläget att redovisa.

10.6.1. Enhetligt ansvar för hemsjukvård

Bakgrund

Genom Ädel-reformen fick kommunerna ett samlat ansvar för långvarig service och vård till äldre och funktionshindrade. Kommunerna fick också ansvaret för hemsjukvården, upp till sjuksköterskenivå, i de särskilda boendeformerna. Detta innebär att i särskilda boendeformer – dvs. i sjukhem, ålderdomshem, gruppboenden, servicehus, etc. – ansvarar kommunerna för all vård, omsorg och service under läkarnivå.

Därutöver gavs kommuner och landsting möjlighet att teckna avtal om att ansvarar för hemsjukvård upp till sjuksköterskenivå även i ordinärt boende. Avtalen förutsätter regeringens medgivande. Kommunerna har också ett betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade vid sjukhus (se avsnitt 10.6.2).

Ett viktigt syfte med Ädel-reformen var att samla ansvaret för långvarig service och vård till en huvudman. Trots detta har en stor del av diskussionen om äldreomsorgen under 1990-talet handlat om problem knutna till ansvarsfrågan. Det har handlat om avbrott i vårdkedjor och brister i informationsöverföring mellan huvudmännen. I samband med utveckling av och besparingar i verksamhet har frågor uppkommit om övervältring av kostnader mellan huvudmännen, formellt inom oförändrad ansvarsfördelning. Dessutom medför det delade ansvaret för rehabilitering, hjälpmedel och hemsjukvården fortsatta samordningsproblem.

Socialstyrelsens Ädelutvärdering

I slutrapporten från utvärderingen av Ädel-reformen konstaterar Socialstyrelsen (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1996:2) att Ädelreformens konstruktion inte innebar någon enhetlig lösning av huvud-

mannaskapet för hemsjukvården. Fortfarande kvarstår en tudelad hemsjukvård – och problem med parallella organisationer för vård och omsorg – i närmare hälften av landets kommuner.

Utifrån sina studier av för- och nackdelar med en kommunaliserad hemsjukvård redovisar Socialstyrelsen ett par faktorer som talar för ett samlat ansvar för hemsjukvården:

– – – dels medför det en ökad kontinuitet och en mer utvecklad samverkan i vården av den enskilde vårdtagaren, dels innebär en kommunaliserad hemsjukvård en bättre bas för en integration av sjukvård och socialtjänst."19

Socialstyrelsen redovisar vidare bl.a.

  • problem med att tillgodose de äldres rehabiliteringsbehov i kommuner med delad hemsjukvård,
  • att en delad hemsjukvård innebär ytterligare en länk i vårdkedjan för patienter som skrivs ut från akutsjukvården.

Mycket talar, enligt Socialstyrelsens uppfattning, för ett sammanhållet kommunalt ansvar för hemsjukvården ur ett äldreomsorgsperspektiv.

Vid utredningens kommunbesök har behovet av en förändring av ansvaret för hemsjukvården i ordinärt boende varit en återkommande fråga och synpunkt.

Ansvaret för hemsjukvården

I Ädel-reformen fick kommunerna, enligt 18 § 1 st HSL, ett ansvar för sjukvårdsinsatser, upp till sjuksköterskenivå i särskilda boendeformer. Landstinget behöll dock ansvaret för sjukvårdsinsatser i ordinärt boende (hemsjukvård). Enligt en regel i 18 § 3 st HSL får landstinget överlåta skyldighet att erbjuda hemsjukvård till kommunen, om landstinget och kommunen är överens om det samt regeringen medger det.

Ansvaret för hemsjukvården fick alltså ingen enhetlig lösning genom Ädel-reformen. Det överläts åt kommuner och landsting att komma överens om huruvida ansvaret skulle föras över till kommunerna eller ej. Knappt hälften av landets kommuner tog också över ansvaret för hemsjukvården i samband med Ädel-reformen. Senare har motsvarande avtal träffats i ytterligare ett antal kommuner, bl.a. i samband med de förändringarna i regional organisation i Skåne och Västra Götaland.

I början av 1999 svarade kommunerna för hemsjukvården i drygt hälften av landets kommuner.

19SoS följer upp och utvärderar 1996:2.

Tabell 10.1

Ansvarsgräns kommun/landsting i äldreomsorgen 1999, enligt avtal mellan huvudmännen

Ansvarsgräns kommun/landsting

Antal län Antal kommuner

Avtal om kommunalt ansvar för hemsjukvård i ordinärt boende upp till sjuksköterskenivå

8

131

Avtal om kommunalt ansvar för hemsjukvård i ordinärt boende upp till undersköterskenivå

2

16

Ansvarsgräns enligt reglerna i 18 § HSL, dvs. kommunalt ansvar för hemsjukvård enbart i särskilda boendeformer

11

141

Summa

21

289

Källa: Landstingsförbundets sammanställning

För 147 kommuner, med en befolkning på drygt 50 procent av landets invånare, finns således avtal med landsting rörande ansvar för hemsjukvård i ordinärt boende. Som framgår av tabellen är avtalen i ett mindre antal kommuner begränsade till hemsjukvård upp till undersköterskenivå.

Överenskommelser om kommunalt ansvar för hemsjukvård i ordinärt boende enligt ovanstående sammanställning baseras på den nämnda bestämmelsen i 18 § 3 st HSL. Men de avtal som tecknats i olika delar av landet har därutöver baserats på respektive lokala förutsättningar. Huvudlinjerna följer vad som redovisas i sammanställningen. Den mera praktiska gränsen för kommunernas ansvar dras dock något olika i de olika avtalen.

Den faktiska gränsdragningen i olika län handlar om t.ex.

  • att kommunen inte ansvarar för hemsjukvård för barn, med åldersgräns 7 år resp. 18 år,
  • att kommunen enbart svarar för hemsjukvård vid varaktigt behov av vård,
  • att kommunen svarar för hemsjukvård till personer som också får insatser enligt SoL och/eller LSS,
  • att landstinget ansvarar för kvalificerad eller avancerad hemsjukvård,
  • att landstinget ansvarar för palliativ vård genom s.k. lasarettsanknuten hemsjukvård/LAH.

Nämnda överenskommelser handlar om praktiska gränsdragningar mellan å ena sidan kommunen och å andra sidan primärvården resp. länssjukvården. De gränsdragningar som rör ålder och varaktighet

handlar om gränsen mellan primärvårdens hälso- och sjukvårdsansvar för alla medborgare i förhållande till kommunernas ansvar "för långvarig service och vård till äldre och handikappade" (som är Ädel-reformens kärna). Andra gränsdragningar – om kvalificerad vård, LAH, etc – handlar mera om länssjukvårdens ansvar i förhållande till kommunernas och primärvårdens ansvar. Det är gränser som delvis är kopplade till krav på kompetens, men som också är starkt beroende av den medicinska utvecklingen, vilket utredningen återkommer till.

Det finns ett växande tryck på hemsjukvården som utgår från länssjukvårdens behov. Nya förutsättningar utvecklas för att enskilda, med stöd från länssjukvårdens specialister, kan vårdas i hemmet. Personer med sjukdomar som innebär ett kroniskt och varaktigt behov av vård och omsorg kan med hjälp av ny teknik vårdas i hemmet. Detta innebär ansvarsmässigt något nytt i förhållande till Ädelreformen, som utgick från gränsdragningen mellan kommunernas och primärvårdens ansvar.

Inget samlat politiskt ansvar

Ädel-reformen innebar att ansvar, resurser och kompetens flyttades över från landstingen till kommunerna. Men ansvaret för äldres vård och omsorg är fortfarande delat. I det nya gränssnittet har nya samverkansbehov uppstått. Primärvården har fortfarande ansvar för läkarinsatser i den vård och omsorg som åligger kommuner. Landstingen har genom sitt ansvar för länssjukvården (akutsjukvård) i både öppen och sluten form även ansvaret för den geriatriska vården.

Ansvaret för hjälpmedel är delat mellan kommuner och landstinget. Efter en ändring i HSL år 1994 har kommunerna det formella ansvaret för hjälpmedel som följer av kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar enligt Ädel-reformen. Avsikten var att förtydliga landstingens respektive kommunernas ansvar. Överenskommelser på regional nivå innebär dock att det i praktiken kvarstår en viss spännvidd i vad som är kommunernas faktiska ansvar.

Det finns alltså parallella organisationer för vård och omsorg i många kommuner, vilket skapar problem. Det gränssnitt kommun/landsting som nu finns innebär inget samlat ansvar för vården av äldre, även om det för kommuner och landsting som vill ta ett gemensamt ansvar idag finns möjligheter inrätta gemensamma nämnder och kommunalförbund.

Samverkan om den praktiska avgränsningen

Utvecklingen på det medicinska området är dynamisk. Det innebär att också dynamiken i äldreomsorgen är stark. Man kan därför inte en gång för alla lägga fast en ansvarsfördelning inom äldreomsorgen. Det kommer alltid att finnas ett behov av att på det lokala planet hantera den praktiska avgränsningen mellan kommunernas och landstingets ansvar. Sådan praktisk avgränsning måste ske med hänsyn till såväl successiva förändringar i förutsättningar som i behov och möjligheter att hantera konsekvenser av utvecklingen. Förändrade förutsättningar kan vara de ökade möjligheter till avancerad hemsjukvård som den medicinska utvecklingen skapar. Konsekvenser av utvecklingen är t.ex. behovet av kompetensutvecklingen hos den personal som skall svara för den i framtiden möjliga hemsjukvården.

Ett enhetligt kommunalt ansvar för sociala och medicinska insatser ger enligt erfarenhet fördelar i form av möjligheter till sammanhållen vårdplanering och samlad behovsbedömning vad gäller social omsorg och sjukvårdsinsatser. Men det finns också anledning uppmärksamma att avståndet mellan distriktssköterskan och primärvårdsläkaren kan upplevas större och att detta kan innebära risker för att personer med komplicerade medicinska vårdbehov inte får rätt vård. I flera studier, bl.a. av Socialstyrelsen i årsrapporten 1998 från Äldreuppdraget, har pekats på att det i de särskilda boendeformerna saknas tillräckliga läkarresurser och att det i hemvården finns ett ännu svagare läkarstöd.

Behov av ett enhetligt ansvar för äldreomsorgen

Ädel-reformen innebar ingen enhetligt lösning av huvudmannaskapet för hemsjukvården. Socialstyrelsen pekade i sin slutrapport från Ädelutvärderingen på de problem detta medfört och på behovet av ett samlat ansvar för hemsjukvården. Utredningens analys av utvecklingen inom äldreomsorgen och frågan om social och medicinsk vård/omsorg har lett till samma slutsats.

Det finns ingen tydlig och enkel koppling mellan vårdtyngd och behov av vård i särskilda boendeformer. I stor utsträckning är den enskildes behov av vård i särskilda boendeformer beroende av den möjliga vården i ordinärt boende. Vad som är en sådan möjlig vård är i stor utsträckning beroende av tillgängliga resurser och vårdens organisering. Det skapar svårigheter att t.ex. sjukvårdsinsatser i ett servicehus är kommunens ansvar medan hemsjukvården i ett grannkvarter kan vara primärvårdens/landstingets ansvar.

Den nuvarande gränsdragningen mellan landstingets och kommunens ansvar ger utrymme för övervältring av ansvar åt båda hållen. Ett landsting kan genom brister i hemsjukvårdsresurser medverka till ett behov av särskilda boendeformer som ställer ökade anspråk på kommunerna. Detta innebär att en kommun kan ha betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade, men saknar möjlighet påverka sjuksköterskeresurs och – kompetens. På ett motsvarande sätt kan en kommun genom omvandling av servicebostäder till ordinärt boende i praktiken övervältra ansvar för hälso- och sjukvårdsinsatser på primärvården/landstinget.

Enligt utredningens mening finns starka skäl för ett samlat ansvar för hälso- och sjukvård i särskilda boendeformer och i ordinärt boende (hemsjukvård). Att ge kommunerna ett lagstadgat sådant ansvar fordrar dock en analys av en rad frågor som hänger samman med gränsen mellan kommunernas och primärvårdens ansvar. De kommuner och landsting som träffat överenskommelser om kommunalt ansvar för hemsjukvården har valt delvis olika praktiska gränser för kommunernas ansvar. Den snabba medicinska utvecklingen innebär möjligheter till en avancerad hemsjukvård som ofta fordrar samverkan med och direkta insatser från länssjukvården. Att lagreglera gränsen mellan kommunernas och primärvårdens ansvar skulle således inte vara tillräckligt.

Det uppdrag som regeringen gett till en särskild utredare (dir. 1999:42) att se över och lämna förslag till lösningar som förbättrar möjligheterna till samverkan mellan kommuner och landsting är därför angeläget. Det som framstår angeläget att tydliga incitament tillskapas för en utveckling som innebär ett mera samlat ansvar för hemsjukvård.

Den snabba medicinska utvecklingen ställer stora krav på huvudmännen. En allt mer kvalificerad vård är möjlig att utföra i ordinärt eller särskilt boende. Det är viktigt att huvudmännen samverkar i utvecklingen av sådan vård. Denna samverkan kan handla om hur den vård som ur behandlings- och omvårdnadssynpunkt och i medicintekniskt hänseende är möjlig att utföra i hemmet även skall kunna praktiskt utföras som god vård i hemmen. Här spelar utbyggnad av kommunala resurser och inte minst av kompetens hos personalen i hemsjukvården en stor roll.

Utredningen vill i detta sammanhang också notera att i utredningens arbete har uppmärksammats att bristerna i läkarstödet i särskilda boendeformer och i hemsjukvård fortfarande framstår som ett stort problem.

10.6.2. Betalningsansvaret behöver ses över

Bakgrund

Genom Ädel-reformen fick kommunerna ett ekonomiska ansvar – betalningsansvar – för medicinskt färdigbehandlade patienter vid enheter för somatisk akutsjukvård eller geriatrisk vård inom landstingets hälsooch sjukvård.

Medicinskt färdigbehandlad är enligt 10 § betalningsansvarslagen en patient som är intagen på en sådan enhet men inte längre behöver den medicinska vård som ges vid enheten eller vid annan enhet inom landstingets hälso- och sjukvård där det bedrivs vård som kommunen inte har betalningsansvar för.

Bakgrunden till införandet av betalningsansvaret var problemet med s.k. klinikfärdiga patienter inom akutsjukvården innan Ädel-reformen trädde i kraft. På många håll var en stor andel av tillgängliga platser i akutsjukvården upptagna av personer som väntade på annan vård. Vårdtiderna var inte sällan mycket långa. Detta skapade irritation mellan olika parter i vården, men det var förstås också orimligt ur många patienters synpunkt.

Införandet av ett betalningsansvar får bedömas ha haft väsentligen positiva effekter. Antalet kvarliggande medicinskt färdigbehandlade minskade snabbt redan 1992 och har sedan legat på en låg nivå, även om det på många håll finns en tendens till en mindre ökning. Fortfarande är antalet medicinskt färdigbehandlade som ligger kvar på akutklinik eller i geriatrisk vård med ett kommunalt betalningsansvar lågt på de flesta håll.

Denna utveckling har varit möjligt genom att kommunerna har byggt ut resurser i form av särskilda boendeformer och i övrigt så att man klarar att ta hem de medicinskt färdigbehandlade.

Inom länssjukvården fick Ädelreformen snabb effekt i form av kortare vårdtider i slutenvård och en minskning av antalet platser i akutsjukvård och geriatrisk vård. Vårdtider och platsantal har dock senare påverkats även av flera andra faktorer, som vi skall återkomma till.

Betalningsansvaret var en tidigare oprövad form av ekonomisk styrning av vården. Socialstyrelsen konstaterar i slutrapporten från Ädelutvärderingen att

– – – reformen varit mycket verkningsfull beträffande att minska antalet medicinskt färdigbehandlade på sjukhus som väntar på vård i andra former. Därmed är inte sagt att de problem som alltid är förknippade med att överföra en patient från en vårdform till en annan, är lösta. Tvärtom innebär Socialstyrelsens initiativ, på basis av resultaten från Ädelutvärderingen 1995, att utarbeta föreskrifter om

informationsöverföring och samverkansrutiner mellan vårdgivare, ett uttryck för behovet att få till stånd en säkrare och mer välfungerande vårdkedja för den äldre.

Begreppet medicinskt färdigbehandlad är som nämnts inte närmare preciserat i lagstiftningen. Socialstyrelsen konstaterar i Ädelutvärderingens slutrapport att begreppet medicinskt färdigbehandlad är en källa till irritation. Läkarens bedömning kan påverkas av tillgången på vårdplatser både inom den egna vårdenheten och andra enheter. Dessutom är innebörden av begreppet inte densamma inom olika specialiteter. Begreppet är inte en relevant medicinsk term, utan måste betraktas som ett administrativt begrepp i ett ekonomiskt styrsystem20.

Den medicinska utvecklingen och professionens roll

Akutsjukvården har omstrukturerats kraftigt under 90-talet till följd av såväl ekonomiska sparbehov som den medicinska utvecklingen. Det har blivit möjligt att förkorta vårdtider i slutenvård, att göra fler behandlingsinsatser polikliniskt och att operera även mycket gamla personer för åkommor där detta tidigare inte varit möjligt. Kommunernas betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade har också minskat trycket på slutenvårdsplatser. Närmare 40 procent av antalet vårdplatser i akutsjukvården har därmed avvecklats under 1990-talets första hälft. De särskilda boendeformerna har kommit att ta över vården av personer som tidigare skulle ha vårdats inom t.ex. internmedicinska eller geriatriska kliniker. Samtidigt har den medicinska utvecklingen skapat förutsättningar att genomföra en mera avancerad hemsjukvård.

Den medicinska och medicintekniska utvecklingen flyttar successivt gränserna för vilken vård som är möjlig att ge i särskilda boendeformer och i hemsjukvård. Inom ramen för den ansvarsfördelning mellan huvudmännen som Ädel-reformen innebär, flyttas på motsvarande sätt gränsen för vad som blir ett möjligt kommunalt ansvar. Utvecklingen leder till en successiv förskjutning i ansvar mellan landsting och kommun och inom landstingen, mellan akutsjukvård och primärvård. Men dessa förändringar av ansvaret blir ofta inte föremål för politiska överväganden och beslut.

Effekten av den medicinska professionens ansvar och roll i hälso- och sjukvården innebär att läkarna i hög grad påverkar ansvarsfördelningen mellan kommun och landsting. Läkare fattar beslut för enskilda om poliklinisk behandling alternativt behandling i sluten vård, om vårdtider i slutenvård och om när någon är medicinskt färdigbehandlad. Inom en

20Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1996:2, Ädelreformen. Slutrapport.

klinik bedömer läkarna när sjukdomstillstånd, som tidigare fordrat slutenvård, med nya behandlingsmetoder kan tillgodoses i hemsjukvård. På klinik- och sjukhusnivå leder dessa ställningstaganden till omprioritering av resurser, omorganisering och neddragning av vårdplatser, revidering av vårdprogram, m.m.

Denna utveckling kan ytterst hänföras till den medicinska och medicintekniska utvecklingen. Men den påverkas rimligen också starkt av begränsade ekonomiska resurser. Å ena sidan kan det i ett gynnsamt ekonomiskt läge ligga i en kliniks professionella intresse att svara för och behålla viss behandling som skulle kunna utföras på en annan nivå, medan det i en annan ekonomisk situation blir naturligt att strikt följa en medicinsk bedömning.

Kompetens och resursbehov i kommunerna

Den successiva förskjutningen mellan akutsjukvård och primärvård (inkl. hemsjukvård) kan väntas fortsätta. En sådan utveckling torde bl.a. ligga i de flesta enskildas intresse. Denna process skapar i sig behov av samverkan mellan huvudmännen. En förskjutning av ansvaret för vård och omsorg är förstås också viktig ut ekonomisk synpunkt. Men den är viktig med avseende på äldreomsorgens verksamhet och kvalitet.

En förskjutning av ansvaret förutsätter att det i kommunernas äldreomsorg och primärvården finns kompetens och resurser att svara för en mera avancerad hemsjukvård. När läkarna inom den specialiserade sjukvården bedömer att behandling och medicinska insatser vid ett visst sjukdomstillstånd, med hjälp av ny kunskap och medicinsk teknik, kan tillgodoses i hemmet skapar detta kunskaps- och resursbehov i kommunen. Om man t.ex. vill införa hemdialys i stället för dialys på sjukhus för en person kan detta vara rätt både ur den enskildes synpunkt och ur effektivitetssynpunkt. Men det fordrar att kommunen får chans att bygga upp erforderlig kompetens för att klara detta.

En kompetens- och resursuppbyggnad förutsätter att förskjutningen av ansvar kan ske planerat och i samverkan mellan berörda parter. När båda huvudmännen upplever att resurserna är knappa är det särskilt viktigt att förändringar av resurser, metoder och rutiner samordnas och att realistiska förväntningar och krav ställs på den andre huvudmannen. Resurser och kompetens i primärvård och kommuner måste kunna byggas upp i takt med att resurser i akutsjukvården omprioriteras och avvecklas.

Frågan om betalningsansvaret är också viktigt ur den enskildes synpunkt. Risk finns att styrkraften i detta system är så stark att det inte ger utrymme för den enskildes påverkan av sin egen situation. Om en enskild

efter en sjukhusvistelse bedöms ha behov av att flytta till en särskild boendeform är detta är ställningstagande som för den enskildes del kan fordra tid och inte självklart kan avgöras inom den tid som är varseltiden för betalningsansvaret. Den slutna sjukvården kan riskera styra mot korta vårdtider på sjukhus, och skapa behov av platser i s.k. korttidsboenden, för dem som bedöms kunna flytta hem till sitt ordinära boende efter viss sjukvård.

Betalningsansvar bör vara kvar – men ses över

Som nämnts är begreppet medicinskt färdigbehandlad i den del det rör äldreomsorgen inte entydigt. De föreskrifter och allmänna råd som Socialstyrelsen utfärdat i frågan illustrerar detta. Även om den bedömning som varje patientansvarig läkare gör skall bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet är den också beroende av resurser och kompetens i såväl den egna verksamheten som i primärvården. Med hänsyn till den snabba medicinska utvecklingen och de krav på omstrukturering av vården som diskuterats ovan innebär tolkningen av begreppet medicinskt färdigbehandlad otvivelaktigt en viss påfrestning på samarbetet kommun/landsting.

Enligt utredningens bedömning har systemet med ett kommunalt betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade varit en viktig del i Ädel-reformen. Den har uppenbarligen stimulerat kommunernas resursutbyggnad, inte minst vad gäller antalet boendeplatser i särskilda boendeformer. Betalningsansvaret har fungerat som det ekonomiska styrinstrument det var avsett att vara. Utredningen vill därför inte ifrågasatta att betalningsansvaret även fortsatt fyller en viktig funktion.

Den starka omstruktureringen av hälso- och sjukvården och den snabba medicinska utvecklingen har dock i flera avseenden förändrat förutsättningarna för betalningsansvaret. Därför bör betalningsansvaret, i den del det handlar om den somatiska vården och geriatriken, bli föremål för en översyn. En sådan översyn bör handla om behov av anpassningar till nya förutsättningar, i syfte att få en fungerande vårdkedja. Men en översyn bör se på hela behovet av samverkan mellan akutsjukvård, primärvård och kommuner i utslussningen av patienter från slutenvården. Det är därför en översyn som i praktiken torde ligga inom ramen för det uppdrag som regeringen redan givit (dir. 1999:42) om landstingens och kommunernas samverkan kring vård och omsorg.

10.7. Ekonomiska konsekvenser

10.7.1. Kostnader

Förslaget till ny socialtjänstlag innebär att möjligheterna till förvaltningsbesvär ökar i förhållande till nuläget. Även här spelar rättspraxis och hur den utvecklas avgörande roll. På ett allmänt plan gäller därför samma bedömning som den utredningen gjorde för lagen om socialbidrag. Det är också naturligt för utredningen att här återigen slå fast att kommunalekonomiska restriktioner är ett legitimt intresse vid avvägningar i enskilda fall.

Utredningen har även lämnat ett förslag som innebär att kommunerna genom stöd och avlastning ska underlätta för dem som ger vård och omsorg till närstående. De ekonomiska konsekvenserna av detta förslag är svåra att analysera.

Dock bör det stå klart att i de flesta fall har anhörigstöd ett samband med kommunala kostnader för vård och omsorg. Ett väl fungerande sådant stöd bör vara preventivt i meningen att exempelvis äldre personer blir beroende av kommunal äldreomsorg senare än annars skulle vara fallet. Det är utredningens bedömning att ett väl fungerande stöd till anhöriga bör leda till att kostnadsökningar och kostnadsminskningar blir sådana att de samlade kostnaderna åtminstone inte ökar.

Utredningen bedömer att belastningen vid förvaltningsdomstolarna inte kommer att öka och att därmed inte heller kostnaderna vid dessa till följd av förslaget att öka rätten till förvaltningsbesvär.

Sammantaget bedömer utredningen att kommunerna åtminstone på sikt inte får högre kostnader som ett resultat av förslagen.

10.7.2. Finansiering

Förslaget till stimulansmedel för utveckling av det sociala arbetet föreslås finansieras genom omdisponering av särskilda utvecklingsmedel inom Socialdepartementets anslag.

11. Skälig levnadsnivå

Min bedömning: Den nuvarande innebörden av begreppet skälig

levnadsnivå fyller väl kommunala behov av att anpassa socialtjänstens verksamheter efter lokala förutsättningar.

Utredningens uppdrag innebär att begreppet skälig levnadsnivå ska analyseras. Enligt direktiven för utredningen ska analysen behandla frågan om det med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet, är möjligt att ge kommunerna utrymme för mer lokalt anpassade lösningar

11.1. Skälig levnadsnivå – rättsliga utgångspunkter

Utredningsuppdraget

Begreppet skälig levnadsnivå avser innehåll och nivåer för alla former av bistånd. Utredningens analys borde omfatta en undersökning av vad som krävs för att uppnå en skälig levnadsnivå när det t.ex. är fråga om en insats för att en missbrukare ska komma ifrån sitt missbruk eller när det är fråga om bidrag till försörjningen av en familj där föräldrarna är arbetslösa. Och vilken nivå för en grundläggande försörjning som ska gälla för en ung person i jämförelse med en äldre. En sådan undersökning förutsätter ingående studier av socialtjänstens olika verksamhetsområden vilket inte direktiven medger.

Eftersom utredningens uppdrag gäller vissa frågor rörande socialtjänsten och särskild vikt lagts på socialbidragets utveckling under 90talet koncentreras framställningen på frågor rörande socialbidraget.

En kommun har med vissa undantag möjligheter att påverka tolkningen av begreppet skälig levnadsnivå genom den konstruktion som valts för det ekonomiska biståndet i socialtjänstlagen. De uttalanden som gjorts i anslutning till de nu gällande bestämmelserna innebär att konstruktionen ska tillgodose den enskildes behov av bistånd i form av

ekonomiskt stöd eller en social hjälpinsats men också att en anpassning till lokala förutsättningar ska vara möjlig.

Även om kommunernas möjlighet att bestämma den skäliga levnadsnivån är betydande är den inte oinskränkt. Genom möjligheterna för den enskilde, men även för kommunerna, att överklaga kommunala beslut respektive domstolsutslag är det domstolarna som slutligen bestämmer innebörden av begreppet.

Vilken betydelse har då domstolarnas tillämpning av begreppet haft i realiteten? Har domstolarnas tolkning av begreppet medfört en sådan inskränkning i det kommunala beslutsfattandet att möjligheterna till lokala anpassningar motverkats. Har med andra ord den styrning som en domstolsprövning innebär haft sådana effekter för den kommunala verksamheten att självbestämmanderätten hotats. Eller är det så att när begreppet tolkats har förutsättningarna i det enskilda fallet varit så avgörande för utgången att betydelsen för den framtida rättsutvecklingen begränsats? Ur den enskildes perspektiv är rättssäkerheten viktig. En del av den är att rättstillämpningen ska vara enhetlig över hela landet. Domstolarna och i synnerhet Regeringsrätten fyller en viktig funktion i detta avseende.

Skälig levnadsnivå – innehåll och nivå

Skälig levnadsnivå är alltså ett uttryck för såväl ett innehåll som en nivåbestämning på innehållet. Det kan exemplifieras med att alla svenskar har ett behov av en bostad för att uppnå en skälig levnadsnivå. Innehållet i begreppet motsvaras då av någon form av bostad. Nivån som kan komma ifråga för dessa bostadskostnader i socialbidragssammanhang har i förarbetena till nuvarande bestämmelser utformats att utgå i från ”skälig boendestandard motsvarande vad en låginkomsttagare på orten har möjlighet att kosta på sig”1.

Begreppet skälig levnadsnivå innebär därmed ett ställningstagande till två frågor. Det första kan sägas vara en fråga om innehållet i begreppet dvs. vilka slags kostnadsposter avses. Eller när det är fråga om annat än ekonomiskt bistånd, vilka insatser som kan komma i fråga. Det andra ställningstagandet är vilken storlek eller kostnad detta innehåll får ha dvs. hur mycket bistånd ska lämnas till bostadskostnader för att den sökande ska uppnå en levnadsnivå som är skälig. Och om det gäller sociala tjänster, vad får tjänsterna kosta?

Vid de senaste förändringarna av socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124) ändrades inte begreppet skälig levnadsnivå vad avser förutsättningarna

1Prop 1997/98:124 s. 83.

för bedömningen av rätt till bistånd enligt 6 a–h §§. Tvärtom uttalades att ambitionsnivån ska vara oförändrad även om kommunerna ges större frihet att bestämma om delar av biståndet. Med anledning av lagrådets yttrande förstärktes begreppets tillämplighet genom att det angavs vara vägledande för allt bistånd dvs. även bistånd i annan form enligt 6 g §2.

Vad gäller då i dag avseende innehåll och nivå för att kunna bestämma den skäliga levnadsnivån? För de mest grundläggande försörjningsbehoven föreskriver lagen numera att kommunerna ska tillämpa en för riket gemensam norm för vissa angivna kostnadsposter i försörjningsstödet. Den närmare utformningen av riksnormen framgår av socialtjänstförordningen. För de poster i försörjningsstödet som inte omfattas av riksnormen får kommunerna själva bestämma vad som ska anses motsvara skäliga kostnader. Genom bestämningen av vad som är skäliga kostnader kommer alltså socialnämnden att bestämma den skäliga levnadsnivån. Utöver dessa genom försörjningsstödet uttryckligen angivna kostnadsposterna har socialnämnden möjlighet att lämna bistånd enligt 6 g §. Bestämmelsen innebär att kommunen har full frihet att bestämma såväl innehåll som nivå på det bistånd som ska lämnas. Därmed kommer socialnämndens bedömningen att utgå från vad som är en skälig levnadsnivå såväl till innehåll som nivå. Socialnämnden kan utfärda rekommendationer eller riktlinjer till vägledning för bedömningen av biståndsansökningar i fråga om vad som kan motsvara en skälig levnadsnivå i den egna kommunen. Detta gäller dock inte för de poster som omfattas av riksnormen.

När det gäller att bestämma den skäliga levnadsnivån för hjälp i hemmet eller särskilt boende för äldre eller handikappade lämnades vägledande uttalande i propositionen i anslutningen till lagändringen. Först klargjordes att avsikten med förändringen inte var att föreslå en precisering av nivån på biståndet. Därefter uttalas att begreppet skälig levnadsnivå ska kvarstå i lagen och den hittillsvarande tolkningen av ambitionsnivåer och kvalitet på stödinsatser fortfarande gäller. Socialtjänstens arbete och utformning av insatser ska alltid utgå från den enskildes behov och livssituation. Begreppet skälig levnadsnivå ges sin grundläggande betydelse genom portalparagrafen3.

Prövningen av rätten till bistånd, oavsett befintliga riktlinjer eller inte, måste sålunda göras i varje enskilt fall utifrån den enskildes förhållanden genom i ansökan framställda behov.

2Prop 1997/98:124 s. 169 och 174.3Prop 1997/98:124 s. 86.

Skälig levnadsnivå – rättspraxis

Nyligen har en rättsvetenskaplig undersökning avslutats kring begreppet skälig levnadsnivå i socialtjänstlagen och motsvarande begrepp i LSS4. Syftet med rapporten är att bidra till förståelsen av hur de moderna målsättningsparagraferna tillämpas i praktiken. Är tillämpningen målrationell dvs. måste beslutsfattaren inrikta sitt beslut för att på bästa sätt uppnå de i lagen formulerade målen? Eller har tillämpningen med tiden kommit att bli normrationell? Det vill säga har rättsutvecklingen som skett i domstolarna inneburit att bestämmelsernas innebörd blivit så tydliggjord/preciserad att tillämparen kan använda reglerna utan omfattande tolkning av lagens ändamål.

När en domstol preciserar innebörden av en bestämmelse i ett konkret fall, dvs. när ett beslut överklagats, har det en direkt styrande effekt i det enskilda fallet eftersom socialnämnden är skyldig att omedelbart verkställa domen. Men vilken styrande effekt har förvaltningsdomstolarnas utslag för beslutsfattaren i andra fall där det är fråga om att lägga samma bestämmelse till grund för avgörandet. Detta har varit en fråga som författaren velat belysa med sin undersökning.

Till grund för undersökningen har författaren granskat Regeringsrättens samtliga domar, 165 stycken, som meddelats i ärenden rörande bistånd enligt den dåvarande sjätte paragrafen i socialtjänstlagen under åren 1982–1996. Vidare har författaren gått igenom ett urval länsrättsoch kammarrättsdomar samt även några socialnämnders biståndsbeslut. Utgångspunkten har varit att granska domarna utifrån två aspekter, dels vad bedömningen av behovet av insats konkret lett fram till, dels om det behov som ansetts föreligga kunnat tillgodoses på något alternativt sätt.

Vid analysen av Regeringsrättens praxis redovisar författaren betydelsen av den utbildade rättspraxisen genom att värdera graden av normbildning som domstolens avgöranden lett fram till. Normbildningen kan vara uttrycklig. I de fallen formuleras genom generella uttalanden ett direktiv eller en riktlinje. Direktivet innehåller en huvudregel medan riktlinjen utifrån ett antal omständigheter kommer fram till en slutsats. Om normbildningen inte är uttrycklig innebär rättstillämpningen att normbildningen uttrycks som ett vägledande exempel och avgörandet blir uteslutande en konkret illustration av tillämpningen i ett visst fall.

Författaren konstaterar att direktiv har utbildats främst i fråga om vad som ska betraktas som en skälig levnadsnivå ifråga om de grundläggande försörjningsbehoven. Genom Regeringsrättens praxis har nivån för det ekonomiska biståndet preciserats vilket medfört att Socialstyrelsens bruttonorm har accepterats som skälig levnadsnivå (RÅ 84

4Svensson.

2:13 och RÅ 1993 ref 11). Innebörden i det sistnämnda fallet har varit att de lokala normerna har godtagits under förutsättning att de nått upp till de nivåer som angetts som Socialstyrelsens bruttonorm. Men i RÅ 1993 ref 11 angavs även vissa faktorer som kunde motivera avsteg från normen. Även innehållet, dvs. vilka kostnadsposter som nivån ska omfatta, har varit föremål för prövning i RÅ 1994 ref 58. Enligt Regeringsrätten har det för såväl de kommunala organen som domstolarna funnits ett behov av att fastställa gemensamma normnivåer för att underlätta det praktiska arbetet.

När det däremot gällt att fastställa en skälig levnadsnivå för andra biståndsbehov än de grundläggande försörjningsbehoven konstateras i undersökningen att Regeringsrättens domar i stor utsträckning utgör exempel och inte generella uttalanden till vägledning för vad som avses med en skälig levnadsnivå.

Regeringsrättens bedömning vad gäller vilka alternativa sätt som kan vara möjliga för att uppnå en skälig levnadsnivå när det varit fråga om behov av socialbidrag har varit tydligare. Avgörandena har t.ex. slagit fast att den enskilde är skyldig att söka arbete eller delta i arbetsmarknadsåtgärd (RÅ 1991 not 326, RÅ 1986 ref 19, RÅ 1995 ref 88). Domstolen har också prövat omfattningen av sambors och makars skyldighet att bistå varandra (RÅ 85 2:1, RÅ 1995 ref 79). När det som i dessa fall varit fråga om att pröva om rätt till bidrag ska ges eller inte har domstolens avgörande medverkat till att reglerna förtydligats.

Efter genomgången av Regeringsrättens domar konstaterar författaren att det från början vaga begreppet skälig levnadsnivå när det gäller socialbidraget preciserats genom domstolens avgöranden men inte för andra former av bistånd.

Två tänkbara förklaringar anges. För det första är det svårt att ange en exakt nivå för vad som ska betraktas som skäligt även om viljan finns. Många av de behov som biståndet avsett att täcka har så många aspekter att en enkel regel om behovets storlek skulle framstå som oerhört grov och därmed meningslös. För det andra avspeglar domstolarnas avgörande de uttalanden som skett i förarbetena till socialtjänstlagen, nämligen att genom domstolarnas avgöranden ska bestämmelserna preciseras. Men ytterst är det fråga om en individuell bedömning.

Därtill kommer att lagstiftarens ambition med socialtjänstlagen var att bedömningarna skulle ske utifrån de målinriktade bestämmelserna istället för fasta normer eftersom det ansågs bäst tillvarata de individuella behoven i varje enskilt fall. Konsekvensen av detta är att domstolens avgörande i huvudsak karaktäriseras av vägledande exempel och ibland riktlinjer. Även om domstolen därmed endast i begränsad omfattning givit fasta direktiv för vad som avses med en skälig levnadsnivå kommer riktlinjerna och exemplen att ge vägledning för bedömningen om vad

som kan betraktas som en skälig levnadsnivå. Beslutsfattaren ska dock i varje enskilt fall göra individuella överväganden som innebär en skönsmässig bedömning av biståndsfrågan.

Sammanfattningsvis är alltså slutsatsen av undersökningen att den skäliga levnadsnivån vad gäller det grundläggande försörjningsstödet preciserats av domstolarna. I övrigt fastslår författaren att efter 15 års rättstillämpning kvarstår en relativt stor öppenhet och skönsmässighet i biståndsbedömningarna. Vilken relevans har en sådan slutsats i förhållande till önskemålet om ett större lokalt inflytande när det gäller att bestämma en skälig levnadsnivå?

Skälig levnadsnivå – lokalt inflytande

Som ovan konstaterats syftar socialtjänstlagens konstruktion till ett betydande inflytande för kommunen att utforma socialtjänsten på det sätt som vederbörande kommun anser bäst motsvarar de krav som lagen uppställer. När det för kommunernas del varit fråga om begränsningar i den rätten har hänvisning ofta gjorts till innebörden av domstolens utslag som medverkat till en styrning av den kommunala verksamheten. I sammanhanget är det också av betydelse att domstolarnas avgörande även uppfattats som en styrning av kommunens prioriteringar i fråga om ekonomiska resurser.

Slutsatsen i den undersökning som gjorts avseende domstolarnas prövning av ärenden enligt socialtjänstlagen är att generellt sett har styrningen i form av fastlagda direktiv för hur reglerna ska tolkas förekommit i vissa frågor, som t.ex. att den skäliga levnadsnivån för socialbidraget motsvaras av Socialstyrelsens bruttonorm. Ett antal vägledande exempel har vidare lämnats för andra former av bistånd. Den styrande verkan av dessa är dock än mer begränsad eftersom de ofta varit beroende av förutsättningarna i det enskilda fallet. Det gäller framförallt sociala vård- och behandlingsinsatser och insatser av servicekaraktär. Vilken betydelse har då domstolsutslagen haft för kommunernas framtida tillämpning när det gällt att fastställa en skälig levnadsnivå.

I fråga om den skäliga levnadsnivån för det ekonomiska biståndet kan konstateras att i de fall Regeringsrätten lämnat vägledande motiveringar av normerande karaktär så har utgångspunkten naturligen varit lagens grundläggande principer. Nivån för vad som kan antas skäligt enligt socialtjänstlagen har därvid utformats som en miniminivå för en grundläggande försörjning.

Det kan ifrågasättas om inte bedömningen oftast sker utifrån en miniminivå när det gäller att fastställa de behov som ska tillfredsställas genom socialbidraget och det innehåll bidraget får. Den enskilde har ju

inte rätt till socialbidrag om behovet kan tillgodoses på något annat sätt. I detta ligger att den enskilde själv ska göra vad han eller hon kan för att bli självförsörjande. Bidrag kan inte heller lämnas om ansvaret för det behov ansökningen avser åligger en annan huvudman. Är inte dessa situationer för handen innebär kommunens yttersta ansvar att den enskildes behov av försörjning måste tillgodoses genom socialbidrag. Detta innebär att socialnämnderna i sin bedömning snarast kommer till en mer restriktiv bedömning av möjligheterna till bidrag än tvärtom.

Regeringsrättens utslag avseende socialbidragsnivån har haft en styrande verkan men dessa avgöranden har till viss del förlorat sin aktualitet genom riksnormens införande. Den statliga styrningen har därmed inneburit att det inte är möjligt att anpassa socialbidragsbedömningarna efter lokala förutsättningar vad gäller innehållet i riksormen. Regeringsrättens socialbidragspraxis avseende annat än nivåbestämningen för socialbidraget kan inte anses innebära en generell begränsning av kommunernas möjligheter till lokala anpassningar.

Undersökningen om praxisbildningen avseende begreppet skälig levnadsnivå för andra biståndsformer än socialbidraget leder snarast till slutsatsen att ett enskilt beslut inte medfört en styrning av verksamheten i stort eftersom förutsättningarna i det enskilda fallet varit av avgörande betydelse för utgången. Däremot gäller att ett enskilt domstolsavgörande är av betydelse för vederbörande kommun eftersom den är skyldig att verkställa domen omedelbart.

Betydelsen för kommunens verksamhet i stort kan dock ifrågasättas med hänvisning till undersökningen. I den mån innebörden av domstolsutslagen av kommunerna uppfattats som en styrning av verksamheten är det en följd av den lagstiftningskonstruktion som valts för att tillgodose såväl den enskildes krav på rättssäkerhet som kommunens behov av inflytande liksom statens intresse av nationell enighet.

Utredningens slutsats är därför att lagen i sin nuvarande utformning medger ett betydande utrymme för lokalt anpassade lösningar. De begränsningar som domstolars tolkning inneburit är inte sådana att jag anser att det finns skäl att föreslå förändringar i syfte att ytterligare förstärka kommunernas möjligheter att anpassa verksamheterna till lokala förutsättningar. Det skulle i så fall innebära att den enskildes möjligheter att överklaga kommunala biståndsbeslut ytterligare skulle begränsas vilket jag inte anser motiverat av skäl som kommer att redogöras för senare. Det finns inte heller anledning att genom lagstiftning styra innehållet i normerna vare sig avseende innehåll eller nivå utöver de marginella förändringar som utredningen föreslår avseende socialbidragets innehåll i kapitel 9.

11.2. Skälig levnadsnivå – ekonomiska utgångspunkter

Det finns också skäl att dröja vid begreppet skälig levnadsnivå utifrån ekonomiska utgångspunkter. Närmast avses effekter för den enskilde och kommunalekonomiska effekter av begränsade möjligheter att göra lokala anpassningar.

Som nämnts tidigare har biståndet vad avser de mest grundläggande försörjningsbehoven blivit föremål för en för riket gemensam reglering, genom en riksnorm. Det har fått till följd att möjliga lokala avvikelser vad gäller kostnaderna för dessa behov inte tillåts slå igenom i denna del av biståndet. För övriga delar har kommunerna ett inflytande över vad som ska betraktas som skäligt för den enskilde.

På dessa grunder kan alltså den slutsatsen dras att ett utökat kommunalt utrymme för lokalt anpassade lösningar skulle avse endast de mest grundläggande försörjningsbehoven, dvs. de som idag är reglerade i riksnormen.

Individens perspektiv

Eftersom kostnaderna för dessa mest grundläggande försörjningsbehov varierar, innebär riksnormen naturligtvis att välfärdseffekten kommer att variera mellan individer som får sådant bistånd, helt enkelt därför att priserna varierar.

Variationen i dessa prisnivåer innebär dock inte att priserna är homogena inom kommunen och alltså endast varierar mellan kommunerna. Det har istället i olika sammanhang kunnat konstateras att variationen kan vara väl så stor inom en kommun. Visserligen har vissa regionala mönster kunnat noteras men en eventuell lokal anpassning, exempelvis genom en av kommunen bestämd norm, skulle inte fullt ut kunna för varje individ eliminera över- eller underkompensation i förhållande till priserna. Även en av kommunen bestämd norm skulle leda till över- eller underkompensation.

För den enskilde innebär riksnormen en säkerhet. Prisinformation på lokal nivå och eventuella kommunala normer för de mest grundläggande försörjningsbehoven, innebär en komplexitet som ställer den enskilde i ett klart infomationsunderläge i förhållande till kommunens socialtjänst.

En alltför långtgående anpassning till variationer i priser kan också vara negativt för den enskildes incitament att ta ansvar för sin ekonomi. Med riksnormen lades en allt större del av den enskildes ekonomi utanför normen. När Socialstyrelsen införde sin första norm 1985 ingick tio poster. I riksnormen ingår sex poster. Redan i direktiven till utredningen

hänvisas det till en studie gjord av OECD där Sverige kritiseras för att ha en alltför snäv norm. Detta förhållande, menar OECD, minskar individens möjligheter att på sikt ta ansvar för sin ekonomi.

Utredningens slutsa