Till statsrådet Lars-Erik Lövdén

Regeringen beslutade den 27 september 2001 att tillkalla en kommitté (dir 2001:73) med uppgift att utreda vissa frågor rörande det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet. Kommittén har antagit namnet Utjämningskommittén (Fi 2001:14).

Som ordförande förordnades fr.o.m. den 1 november 2001 landshövdingen Lorentz Andersson. Som ledamöter förordnades fr.o.m. den 1 december 2001 kommunalrådet numera riksdagsledamoten Marita Aronson, riksdagsledamoten Kjell Nordström, kommunalrådet Erik Langby, kommunalrådet Elvy Söderström, f.d. kommunalrådet Marita Bengtsson, kanslichefen numera riksdagsledamoten Lars Johansson, riksdagsledamoten Siv Holma, utredaren Roy Resare, ingenjören Harry Staaf och kommunalrådet Eva Hellstrand.

Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 1 november departementsrådet numera ämnesrådet Lennart Tingvall (t.o.m. 14 okto- ber 2002), ekonomen Pontus Johansson och ekonomen Björn Sundström. Departementsrådet Dan Johansson förordnades som sakkunnig fr.o.m. 15 oktober 2002.

Som experter förordnades fr.o.m. den 1 december departementssekreteraren Nils Mårtensson, departementssekreteraren Nicklas Liss-Larsson, kanslirådet Eva Hjortendal-Hellman, departementssekreteraren Uta Bertram och programchefen Margareta Andersson. Departementssekreteraren Helena Linde förordnades som expert fr.o.m. 5 maj 2003.

I sekretariatet har ingått Dan Johansson som sekreterare (fr.o.m. 15 januari t.o.m. 14 oktober 2002), Lennart Tingvall som sekre-

terare (fr.o.m. 15 oktober 2002) samt förbundssekreteraren Henrik Berggren som biträdande sekreterare (fr.o.m. 6 maj 2002). Departementssekreteraren Henrik Tiselius har deltagit i sekretariatets arbete (fr.o.m. 11 juni 2002).

Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88).

Reservationer och särskilda yttranden har avgivits av ledamöterna Marita Aronson, Erik Langby och Harry Staaf. Särskilda yttranden har avgivits av ledamöterna Eva Hellstrand, Siv Holma och Roy Resare.

Särskilda yttranden har avgivits gemensamt av sakkunniga Pontus Johansson och Björn Sundström samt av experterna Uta Bertram och Eva Hjortendal-Hellman.

Kommitténs uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i september 2003

Lorentz Andersson

Marita Aronson Marita Bengtsson Eva Hellstrand

Siv Holma Lars Johansson Erik Langby

Kjell Nordström Roy Resare Harry Staaf

Elvy Söderström

/ Lennart Tingvall

Henrik Berggren

,QQHKnOO



Sammanfattning................................................................=11

Författningsförslag=.............................................................=19

1



Bakgrund=..................................................................=31







,QOHGQLQJ  







1XYDUDQGHVWDWVELGUDJVRFKXWMlPQLQJVV\VWHP  







7LGLJDUHXWUHGQLQJDU 







8WUHGQLQJVXSSGUDJHW  







8WUHGQLQJHQVXSSOlJJQLQJ 



2



Statsbidragsgivning till kommuner och landsting=...........=43







3ULQFLSHUI|UXWIRUPQLQJDYVWDWVELGUDJVRFKXWMlP QLQJVV\VWHP 







.DUWOlJJQLQJRFKDQDO\VDYQXYDUDQGHELGUDJVJLYQLQJ 







6WDWOLJWHOOHUNRPPXQDOWILQDQVLHUDGXWMlPQLQJ 







gYHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ 



3



Inkomstutjæmning=......................................................=53







1XYDUDQGHXWIRUPQLQJ 







$OOPlQW 







2PI|UGHOQLQJLLQNRPVWXWMlPQLQJHQ  







%HUlNQLQJVPHWRGHQ  







0DUJLQDOHIIHNWHURFKMXVWHUDGLQNRPVW XWMlPQLQJ 



 





.RPSHQVDWLRQVJUDGRFKXWMlPQLQJVJUDG 







.ULWLNPRWV\VWHPHW 







,QNRPVWXWMlPQLQJHQPHOODQNRPPXQHU −







.RPPLWWpQV|YHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ 







(QVWDWOLJWILQDQVLHUDGLQNRPVWXWMlPQLQJ 







'HQVWDWOLJDELGUDJVJLYQLQJHQ 







'HQJDUDQWHUDGHVNDWWHNUDIWHQ 







.RPPXQHURFKODQGVWLQJPHGK|JVNDWWHNUDIW 







.RPSHQVDWLRQVJUDGRFKOlQVYLVDVNDWWHVDWVHU







5HJOHULQJVSRVW







6NDWWHYl[OLQJDU 







6NDWWHDYUlNQLQJ 







(IIHNWHUQDDYNRPPLWWpQVI|UVODJ







'HQnOGHUVUHODWHUDGHGHOHQDYGHWJHQHUHOOD VWDWVELGUDJHW



4



Kostnadsutjæmning.....................................................=83







8WMlPQLQJDYVWUXNWXUHOODNRVWQDGVVNLOOQDGHU 







9DUI|UXWMlPQLQJ"







9LONDNRVWQDGHUVNDOOXWMlPQDV







2OLNDVlWWDWWXWMlPQD 







+XUP\FNHWXWMlPQDVGHWI|U" 







)|UVNROHYHUNVDPKHWRFKVNROEDUQVRPVRUJ







1XYDUDQGHXWIRUPQLQJ 







5HVXOWDWDYNRPPLWWpQVXSSI|OMQLQJ







gYHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ 







(NRQRPLVNDHIIHNWHUI|UNRVWQDGVXWMlPQLQJHQ







*UXQGVNRODRFKI|UVNROHNODVV







1XYDUDQGHXWIRUPQLQJ 







5HVXOWDWDYNRPPLWWpQVXSSI|OMQLQJ







gYHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ 







(NRQRPLVNDHIIHNWHUI|UNRVWQDGVXWMlPQLQJHQ







*\PQDVLHVNROD 







1XYDUDQGHXWIRUPQLQJ 







5HVXOWDWDYNRPPLWWpQVXSSI|OMQLQJ







gYHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ 







(NRQRPLVNDHIIHNWHUI|UNRVWQDGVXWMlPQLQJHQ



628 ,QQHKnOO  





bOGUHRPVRUJ  







1XYDUDQGHXWIRUPQLQJ 







5HVXOWDWDYNRPPLWWpQVXSSI|OMQLQJ  







gYHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ 







(NRQRPLVNDHIIHNWHUI|UNRVWQDGVXWMlPQLQJHQ  







,QGLYLGRFKIDPLOMHRPVRUJ 







1XYDUDQGHXWIRUPQLQJ 







5HVXOWDWDYNRPPLWWpQVXSSI|OMQLQJ  







gYHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ 







(NRQRPLVNDHIIHNWHUI|UNRVWQDGVXWMlPQLQJHQ  







%HIRONQLQJVI|UlQGULQJDU  







1XYDUDQGHXWIRUPQLQJDYXWMlPQLQJRFKELGUDJ  







%HIRONQLQJVXWYHFNOLQJHQVHGDQ 







5HVXOWDWDYNRPPLWWpQVXSSI|OMQLQJ  







(NRQRPLVNDHIIHNWHUI|UNRVWQDGVXWMlPQLQJ  







%DUQRFKXQJGRPDUPHGXWOlQGVNEDNJUXQG 







1XYDUDQGHXWIRUPQLQJ 







5HVXOWDWDYNRPPLWWpQVXSSI|OMQLQJ  







gYHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ 







(NRQRPLVNDHIIHNWHUI|UNRVWQDGVXWMlPQLQJHQ  







9DWWHQRFKDYORSS 







1XYDUDQGHXWIRUPQLQJ 







5HVXOWDWDYNRPPLWWpQVXSSI|OMQLQJ  







gYHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ 







(NRQRPLVNDHIIHNWHUI|UNRVWQDGVXWMlPQLQJHQ  







1lULQJVJHRJUDIL  







1XYDUDQGHVLWXDWLRQ  







*DWRURFKYlJDU 







8SSYlUPQLQJ  







%\JJNRVWQDGHU  







$GPLQLVWUDWLRQUlGGQLQJVWMlQVWPHGPHUD  







5HVXOWDWDYNRPPLWWpQVXSSI|OMQLQJ  







gYHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ 







(NRQRPLVNDHIIHNWHUI|UNRVWQDGVXWMlPQLQJHQ  







.ROOHNWLYWUDILN 







1XYDUDQGHXWIRUPQLQJ 







5HVXOWDWDYNRPPLWWpQVXSSI|OMQLQJ  



 





gYHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ 







(NRQRPLVNDHIIHNWHUI|UNRVWQDGVXWMlPQLQJHQ







.DOORUWVWLOOlJJ 







1XYDUDQGHXWIRUPQLQJ 







5HVXOWDWDYNRPPLWWpQVXSSI|OMQLQJ







.RPPLWWpQV|YHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ 







+lOVRRFKVMXNYnUG







1XYDUDQGHXWIRUPQLQJ 







5HVXOWDWDYNRPPLWWpQVXSSI|OMQLQJ







gYHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ 







(NRQRPLVNDHIIHNWHUI|UNRVWQDGVXWMlPQLQJHQ







/lNHPHGHO







1XYDUDQGHXWIRUPQLQJ 







gYHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ 







(NRQRPLVNDHIIHNWHUI|UNRVWQDGVXWMlPQLQJHQ







)lUGWMlQVW







1XYDUDQGHXWIRUPQLQJ 







5HVXOWDWDYNRPPLWWpQVXSSI|OMQLQJ







gYHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ 







(NRQRPLVNDHIIHNWHUI|UNRVWQDGVXWMlPQLQJHQ







+DQGLNDSSRPVRUJ 







+DQGLNDSSRPVRUJHQOLJW6RFLDOWMlQVWODJHQRFK +lOVRRFKVMXNYnUGVODJHQI|USHUVRQHUXQGHU nU







/66RFK/$66



5



Strukturbidrag..........................................................=229







%DNJUXQG 







gYHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ







0RWLYHULQJ 







1lULQJVOLYVRFKV\VVHOVlWWQLQJVEHIUlPMDQGH nWJlUGHU 







6YDJWEHIRONQLQJVXQGHUODJ







6PnODQGVWLQJ







(NRQRPLVNDHIIHNWHU



628 ,QQHKnOO  

6



Utfallsförændringar pè grund av den löpande uppdateringen i kostnadsutjæmningen=........................=237







8WMlPQLQJ−LQWHELGUDJ 







([HPSOHWJUXQGVNRODQ 







0DUJLQDOHIIHNWHUYLGLQUHVSHNWLYHXWIO\WWQLQJ  







)|UlQGULQJDULNRVWQDGVXWMlPQLQJHQWLOOI|OMGDYGHQ nUOLJDXSSGDWHULQJHQ  







)|UlQGULQJLNRVWQDGVXWMlPQLQJHQVROLNDGHODU 







.RVWQDGVXWMlPQLQJHQRFKNRPPXQJUXSSHUQD  







.RVWQDGVXWMlPQLQJHQRFKEHIRONQLQJV PLQVNQLQJ 







.RVWQDGVXWMlPQLQJHQRFKVWDELOLWHWHQ  







gYHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ 



7



Vissa verksamhetsövergripande aspekter.....................=253







.RPPXQHUQDVIDNWRUNRVWQDGHU 







3HUVRQDONRVWQDGHU 







/RNDONRVWQDGHU  







gYHUYlJDQGHQ  







8WEXGVQLYnRFKNRVWQDGHU 







-lPVWlOOGKHWVDVSHNWHU 







,QWHJUDWLRQVIUnJRU 



8



Samlade ekonomiska effekter av kommittêns förslag....=283







,QOHGQLQJ  







.RPPXQHU  







/DQGVWLQJ 







.RPPXQHURFKODQGVWLQJVDPPDQWDJHW 



 

9



Införandet av de föreslagna förændringarna..................=291







1XYDUDQGHXWIRUPQLQJDYLQI|UDQGHUHJOHU







gYHUYlJDQGHQRFKI|UVODJ



10



Systemets fortlevnad.................................................=299







,QOHGQLQJ







%HKRYDYO|SDQGHXSSI|OMQLQJ



Reservationer och særskilda yttranden=................................=305

Bilagor

%LODJD .RPPLWWpGLUHNWLY



%LODJD 2UGOLVWD 



%LODJD .RPPXQJUXSSVLQGHOQLQJPP 



%LODJD (IIHNWHUDYNRPPLWWpQVI|UVODJ



Bilagedel (i separat volym)

%LODJD 6DPPDQIDWWQLQJDY6WDWVNRQWRUHWVUDSSRUW6WDWV

ELGUDJHQWLOONRPPXQHURFKODQGVWLQJ(QNDUWOlJJ QLQJRFKDQDO\V



%LODJD (NRQRPLVNDNRQVHNYHQVHUDYEHIRONQLQJVI|UlQG

ULQJDULNRPPXQHURFKODQGVWLQJ



%LODJD *OHVEHE\JJHOVHVWUXNWXU



%LODJD 1RUPNRVWQDGVEHUlNQLQJDUI|UlOGUHRPVRUJ



%LODJD 8WYlUGHULQJDYVMXNYnUGVPRGHOOHQLODQGVWLQJHQV

NRVWQDGVXWMlPQLQJ



%LODJD *HQGHUDQDO\VDYNRVWQDGVXWMlPQLQJHQVGHO

PRGHOOHUI|UlOGUHRPVRUJVDPWKlOVRRFKVMXNYnUG

%LODJD 7DEHOOELODJD

Sammanfattning

Utjämningskommittén har haft i uppdrag att utreda vissa frågor rörande det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet samt vid behov föreslå förändringar. Förändringarna föreslås införas från 2005.

Principiella utgångspunkter

Nuvarande bidrags- och utjämningssystem utgår från målen att skapa likvärdiga förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av inkomstförhållanden och opåverkbara strukturella kostnader. Det sker genom en långtgående utjämning av skatteinkomster och genom att beakta strukturella merkostnader.

Kommittén har i sitt arbete utgått från målen om likvärdiga ekonomisk förutsättningar för alla kommuner och landsting och att detta ställer krav på en långtgående utjämning av skatteinkomster och av strukturella kostnadsskillnader. För inkomstutjämningen har, med bibehållet mål om långtgående utjämning, alternativa tekniska lösningar prövats. För kostnadsutjämningen har kommittén utgått ifrån att den utjämningsteknik som tillämpas i nuvarande system, den s.k. standardkostnadsmetoden, skall användas också fortsättningsvis. Kommittén har vidare utgått från de nu gällande förutsättningarna att kostnadsutjämningen inte skall kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effektivitet. Vidare skall kostnadsutjämningen baseras på mätbara och för kommuner och landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader.

Uppläggning av utredningsarbetet

Hur utredningsarbetet lagts upp beskrivs i kapitel 1.5. Metoden för att beräkna kostnadsutjämningen är den s.k. standardkostnadsmetoden, som innebär att varje verksamhet och kostnad som ingår i utjämningen beräknas var för sig med hjälp av en särskild delmodell. Varje delmodell baseras, för respektive verksamhet, på sådana faktorer som skall beakta behovs- och strukturella kostnadsskillnader. Uppbyggnaden av nuvarande kostnadsutjämning, i ett flertal delmodeller, har varit en viktig utgångspunkt för uppläggningen av utredningsarbetet. En betydande del av kommitténs arbete har inriktats på att följa upp kostnadsutjämningen verksamhetsvis för att bedöma i vilken utsträckning de nuvarande utjämningsmodellerna på ett tillfredsställande sätt tar hänsyn till de strukturella förhållanden som skall ligga till grund för utjämningen. Vissa delar av analysarbetet har lagts ut som externa uppdrag. Parallellt med detta arbete har nuvarande system för inkomstutjämning analyserats och alternativa metoder utretts.

Inkomstutjämningen

Kommittén föreslår att statliga bidrag, så långt det är möjligt, bör finansiera utjämningen av skillnaderna i de beskattningsbara inkomsterna mellan kommuner respektive landsting. Kommitténs överväganden och förslag rörande inkomstutjämningen behandlas i kapitel 3. För att åstadkomma ett statligt finansierat system föreslås att nuvarande inkomstutjämning och det generella statsbidraget avskaffas. Kommuner och landsting erhåller istället ett statligt bidrag som beräknas med utgångspunkt från skillnaden mellan en garanterad skattekraft och den egna skattekraften. Den garanterade skattekraften uttrycks som en procentandel av medelskattekraften. Den garanterade skattekraften skall uppgå till 120 procent av medelskattekraften för såväl kommuner som landsting. Den garanterade nivån skall ligga fast.

Genom den föreslagna konstruktionen kommer de generella statsbidragen att räknas upp i samma takt som skatteunderlaget ökar. Statens kostnader för att upprätthålla garantinivån finansieras genom särskilda beslut om ändringar i en regleringspost som kommittén samtidigt föreslår skall införas. Regleringsposten används också för ekonomiska regleringar mellan staten och kommun-

sektorn. Den påverkas även av eventuella förändringar i den totala statsbidragsramen. Inledningsvis fastställs regleringsposten så att de förändringar i systemet som föreslås blir finansiellt neutrala mellan staten och kommunsektorn.

Denna konstruktion möjliggör en ökad grad av fokusering på generella statsbidrag, som enligt kommitténs åsikt är mer ändamålsenliga och effektiva ur ett kommunalt perspektiv. Den statliga bidragsgivningen bör i ökad grad fokuseras på generella bidrag snarare än riktade bidrag.

Statskontoret har på kommitténs uppdrag gjort en kartläggning av statsbidragen till kommuner och landsting. Av denna framgår att alla, utom två, av de 127 anslag som 2001 berörde den kommunala sektorn var verksamhetsanknutna. Antalet anslag som berör den kommunala sektorn har mer än fördubblats sedan 1993 och de nya anslagen rör sig i stort sett bara om riktade bidrag. Verksamhetsanknutna statsbidrag enbart avsedda för vissa kommuner eller landsting kan medföra stor risk för snedvridning av utjämningen. Dessa bidrag kan t.ex. bekosta insatser som andra huvudmän får betala själva eller tvingas avstå från. De negativa effekterna av dessa bidrag ökar med bidragets storlek och varaktighet. Det är denna grupp statsbidrag som har ökat mest i antal sedan 1993. Statskontoret anser att den typ av statsbidrag som kan inordnas i det generella statsbidraget i första hand är de som är verksamhetsanknutna och avsedda för alla kommuner eller landsting. I kartläggningen har man funnit ett femtontal anslag som är av den typen.

Kommitténs förslag innebär att ett antal riktade statsbidrag samt den åldersrelaterade delen av det generella bidraget avvecklas och förs till det generella utjämningsbidraget. Riktade bidrag för maxtaxa inom barnomsorg, skolsatsning, kunskapslyft, läkemedelsförmånen och tillgänglighetssatsningen inom vården bör föras över till det generella bidraget 2005.

En garanterad nivå på 120 procent är inte tillräckligt hög för att omfatta samtliga kommuner och landsting. Kommittén anser att samtliga kommuner och landsting skall omfattas av systemet om det huvudsakliga syftet med utjämningssystemet, att ge likvärdiga ekonomiska förutsättningar, skall uppnås. En särskild utjämningsavgift bör därför tas ut av de kommuner och landsting som har en skattekraft som överstiger den garanterade. Underlaget för avgiften skall vara skillnaden mellan den egna skattekraften och den garanterade.

Kompensationsgraden i inkomstutjämningen skall vara oförändrad, dvs. 95 procent. För kommuner och landsting med en skattekraft som överstiger den garanterade skattekraften sänks kompensationsgraden till 85 procent för den överskjutande delen. Den justerade inkomstutjämningen slopas. De länsvisa skattesatserna uppdateras till 2003 års nivå.

Kostnadsutjämningen

Resultatet av kommitténs uppföljning av samtliga delar av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting samt förslag till uppdateringar och förändringar redovisas i kapitel 4.

Barnomsorgsmodellen bibehålls i princip oförändrad men underlaget för beräkningen av kommunernas barnomsorgsbehov uppdateras. Antalet sexåringar i förskoleklass beaktas i kostnadsutjämningen för grundskolan.

I samtliga utjämningsmodeller där befolkningens geografiska fördelning beaktas i kostnadsutjämningen har ett aktuellare befolkningsunderlag använts.

I grundskolemodellen ändras underlaget för att beräkna kostnader för modersmålsundervisning från medborgarskap till utländsk bakgrund och sexåringar i förskoleklass beaktas i kostnadsutjämningen.

För gymnasieskolan föreslås programvalsfaktorn beräknas som ett genomsnitt för elevernas programval för två år.

Äldreomsorgen uppdateras med utgångspunkt från en fältundersökning som på kommitténs uppdrag genomförts i ett antal kommuner. Åldersindelningen ändras till femårsklasser och etnicitetsfaktorn ändras till att avse personer födda inom respektive utom Norden.

Beräkningen av individ- och familjeomsorg föreslås bli uppdelad i två delar. I den ena beräknas strukturella skillnader för ekonomiskt bistånd, missbrukarvård samt övrig individ- och familjeomsorg. I den andra delen beräknas strukturella skillnader inom barn- och ungdomsvården. De två delarna summeras till en standardkostnad för verksamhetsområdet.

Nuvarande kompensation för totalfolkmängdens minskning under den senaste tio åren bibehålls oförändrad. Kompensationen för minskning av antalet skolelever sänks och begränsas. Kommuner som har haft en kraftig ökning av antalet skolelever kom-

penseras för detta. De kommuner som under en längre period haft en kraftig ökning av folkmängden kompenseras för den eftersläpning av intäkterna som förekommer i systemet.

Standardkostnaderna för fyra delmodeller, byggkostnader, uppvärmning, administration och räddningstjänst med mera i glesbygd samt gator och vägar slås samman i en gemensam ny modell, benämnd näringsgeografi.

Utjämningsmodellerna för vatten och avlopp samt kallortstillägg föreslås utgå ur kostnadsutjämningen.

Nuvarande beräkningsmodell för barn och ungdomar med utländsk bakgrund bibehålls oförändrad.

Hälso- och sjukvårdsmodellen uppdateras med senast tillgängliga kostnadsunderlag. Definitionen av vissa vårdtunga grupper justeras. Delmodellen för små landsting överförs från kostnadsutjämningen till ett föreslaget strukturbidrag.

Landstingens kostnader för läkemedelsförmånen ingår inte i nuvarande kostnadsutjämning för landstingen. Kostnadsutjämningen för läkemedel sker för perioden 2002

  • separat i ett särskilt system. Kommittén föreslår att nämnda utjämningsmodell för läkemedel infogas i landstingens nuvarande kostnadsutjämning som en egen delmodell.

Delmodellen för kollektivtrafik uppdateras utifrån ett aktuellare kostnadsunderlag. Därvid används länstrafikhuvudmännens kostnader för trafiken, reducerade med den genomsnittliga avgiftsnivån. Nuvarande reducering av standardkostnaderna med 25 procent utgår. Fördelningen av kostnaderna mellan kommunerna i respektive län uppdateras.

Kommitténs förslag leder sammantaget till förenklingar av utjämningssystemet. Antalet delmodeller i kostnadsutjämningen för kommunerna minskas från 16 till 9.

Nytt strukturbidrag

Kommittén föreslår i kapitel 5 att vissa delmodeller bryts ut ur kostnadsutjämningen och att de kommuner och landsting som påverkas negativt av detta kompenseras genom att man inför ett statligt finansierat bidrag, ett så kallat strukturbidrag. Detta statsbidrag föreslås ligga utanför dagens utjämningssystem. Två delmodeller i kostnadsutjämningen för kommuner (näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder och svagt befolkningsunder-

lag) utgår ur kostnadsutjämningen och skapar tillsammans med effekterna av de förändringar i statsbidrags- och utjämningssystemet som kommittén föreslår tillsammans med effekterna av att de nuvarande fasta införandetilläggen ett strukturbidrag vid sidan av utjämningssystemet. För landstingen är det en delmodell (små landsting) plus utfallseffekter som förs samman till ett nytt statligt strukturbidrag.

Strukturbidraget föreslås ligga utanför utjämningssystemet och finansieras genom att den föreslagna regleringsposten sänks med motsvarande belopp.

Utfallet av de föreslagna förändringarna

Utfallseffekterna av de förändringar i statsbidrags- och utjämningssystemet som kommittén föreslår tillsammans med effekterna av att de fasta införandetilläggen upphör beskrivs i kapitel 8 samt i tabellbilaga. De största bidragsförändringarna av kommitténs förslag inklusive effekterna av upphörande fasta införandetillägg men exklusive de föreslagna införandereglerna uppkommer för de kommuner som i nuvarande system har stora fasta införandetillägg och/eller kallortstillägg. Det gäller främst kommuner i Norrbottens och Västerbottens län samt ett begränsat antal kommuner i Stockholms län med hög skattekraft. Nästan samtliga län i Svealand och Götaland får i genomsnitt ökade bidrag, men utfallet varierar för enskilda kommuner. De största bidragsminskningarna får gruppen glesbygdskommuner. Större städer och landsbygdskommuner får i genomsnitt ökade bidrag.

Även för landstingen uppkommer de största förändringarna där man i nuvarande system har fasta införandetillägg och/eller kallortstillägg. Det gäller norrlandslandstingen exklusive Gävleborg samt Stockholm. Övriga landsting, Gotland undantaget, får ökade bidrag.

Införandet av de föreslagna förändringarna

För att undvika drastiska effekter för enskilda kommuner och landsting av de föreslagna förändringarna och upphörande fasta införandetillägg måste förändringarna införas successivt. Detta beskrivs i kapitel 9. Effekterna av de förändringar i statsbidrags-

och utjämningssystemet som kommittén föreslår tillsammans med effekterna av att de nuvarande fasta införandetilläggen upphör föreslås regleras genom ett strukturbidrag vid sidan av utjämningssystemet.

För kommuner och landsting med negativa bidragsförändringar förs till strukturbidraget årligen ett belopp av den storleken att den årliga negativa bidragsförändringen högst motsvarar en utdebitering på 10 öre för kommuner respektive 5 öre för landsting beräknat på eget skatteunderlag införandeåret. Införandet av effekterna för kommuner och landsting med negativa bidragsförändringar sker under en period om högst tio år.

Ett belopp motsvarande en negativ bidragsförändring överstigande 1 krona i utdebitering för kommuner och 50 öre för landsting förs utan tidsbegränsning till strukturbidraget.

För kommuner och landsting med positiva bidragsförändringar bör förändringarna slå igenom fullt ut samma år som förändringarna införs.

Bidragsförändringar som beror på förändringar i skattekraft och struktur bör som nu slå igenom utan begränsning vid de årliga uppdateringarna av utjämningssystemet.

Systemets fortlevnad

Utjämningssystemet bör bli föremål för en kontinuerlig löpande uppföljning och utvärdering. I kapitel 10 föreslås att ett mindre permanent organ bör tillskapas med ansvar för en kontinuerlig uppföljning. Kommittén avstår dock från att lämna förslag om i vilken form en fortsatt uppföljning bör ske. Kommittén anser att en parlamentariskt sammansatt referensgrupp bör knytas till det löpande uppföljningsarbetet oavsett vilken organisatorisk lösning som väljs.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om inkomstutjämning för kommuner och landsting

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Kommuner och landsting bedriver sin verksamhet på den kommunala självstyrelsens grund och skall ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar för detta.

För att utjämna skillnader i skattekraft i kommuner och landsting regleras i denna lag statliga bidrag och avgifter i ett system för inkomstutjämning.

Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kommuner som inte ingår i ett landsting.

Definitioner

2 § I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här:

Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt Skatteverkets årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till kommunal inkomstskatt året före bidragsåret, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

Uppräknad medelskattekraft: Totalsumman av det uppräknade skatteunderlaget för hela landet dividerad med antalet invånare i landet den 1 november året före bidragsåret.

Garanterad skattekraft: Garantinivå uttryckt i procent av den uppräknade medelskattekraften för kommuner och landsting.

Garanterat skatteunderlag: De beskattningsbara inkomster för en kommun eller ett landsting som motsvarar 120 procent av den uppräknade medelskattekraften, multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före bidragsåret.

Bidragsår: Det år under vilket bidrag betalas ut av staten eller avgift skall betalas av kommuner och landsting.

Länsvis fastställda skattesatser

3 § Regeringen skall fastställa länsvisa skattesatser med utgångspunkt från medelutdebitering för kommuner respektive för landsting.

Vid beräkningen av de länsvisa skattesatserna skall medelutdebiteringen minskas med 5 procent för bidragsberättigade och med 15 procent för avgiftsskyldiga kommuner och landsting.

Vid beräkningen skall därefter hänsyn tas till överenskommelser om ändrad uppgiftsfördelning mellan kommun och landsting.

Inkomstutjämningsbidrag

4 § Kommuner och landsting med ett uppräknat skatteunderlag som är lägre än det garanterade skatteunderlaget har rätt till inkomstutjämningsbidrag av staten. Detta bidrag skall motsvara skillnaden mellan garanterat skatteunderlag och uppräknat skatteunderlag, multiplicerad med den länsvisa skattesatsen som fastställs enligt 3 § denna lag, för respektive kommun och landsting.

Inkomstutjämningsavgift

5 § Kommuner och landsting som har ett uppräknat skatteunderlag som är högre än det garanterade skatteunderlaget skall betala inkomstutjämningsavgift till staten. Denna avgift skall motsvara skillnaden mellan uppräknat skatteunderlag och garanterat skatteunderlag, multiplicerad med den länsvisa skattesatsen som fastställs enligt 3 § denna lag, för respektive kommun och landsting.

Regleringsposter för kommuner och landsting

6 § För att upprätthålla garantinivån och bestämma den statliga finansieringsandelen i inkomstutjämningen fastställer riksdagen årligen en regleringspost för kommunerna och en regleringspost för landstingen. Denna kan vara såväl positiv som negativ.

Ändrad indelning

7 § Ändras indelningen av kommuner eller landsting, beräknas bidrag respektive avgift på grundval av den indelning som gäller vid bidragsårets ingång.

Övriga bestämmelser

8 § Statistiska centralbyrån skall senast den 1 oktober året före bidragsåret lämna uppgift till varje kommun och landsting om preliminära bidrag enligt 4 § och avgifter enligt 5 §.

9 § Skatteverket skall preliminärt besluta om bidragens storlek samt senast den 20 januari under bidragsåret lämna uppgift till varje kommun och landsting om storleken av preliminära bidrag respektive avgifter.

Kommuner och landsting kan senast den 15 februari påtala fel i underlaget för beslutet.

Skatteverket fastställer bidragens respektive avgifternas storlek samt lämnar senast den 15 april bidragsåret uppgift om detta till varje kommun och landsting.

10 § Statsbidrag betalas ut enligt de regler som gäller för utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

11 § Avgift betalas genom avräkning vid utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

Överklagande

12 § Skatteverkets beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen.

Bemyndiganden

13 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av bidrag och avgifter enligt denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005.

2. Förslag till lag om kostnadsutjämning för kommuner och landsting

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Kommuner och landsting bedriver sin verksamhet på den kommunala självstyrelsens grund och skall ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar för detta.

I syfte att utjämna strukturellt betingade kostnadsskillnader i kommuner och landsting regleras i denna lag förutsättningar för kostnadsutjämningsbidrag respektive kostnadsutjämningsavgift.

Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kommuner som inte ingår i ett landsting.

Definitioner

2 § I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här:

Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad teoretisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som anges i 3 §. Standardkostnad beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för strukturella förhållanden.

Strukturkostnad: Summan av standardkostnader för en kommun eller ett landsting.

Bidragsår: Det år under vilket bidrag betalas ut av staten eller avgift skall betalas av kommuner och landsting.

Standardkostnad

3 § För varje kommun beräknas standardkostnad för förskola och skolbarnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gymnasieskola, barn och ungdomar med utländsk bakgrund, befolkningsförändringar samt näringsgeografi.

För varje landsting beräknas standardkostnad för hälso- och sjukvård och för läkemedel.

För varje kommun och för varje landsting beräknas också standardkostnad för kollektivtrafik.

Strukturkostnadsbidrag

4 § Kommuner och landsting vars strukturkostnad per invånare överstiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare har rätt till ett bidrag som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före bidragsåret.

Strukturkostnadsavgift

5 § Kommuner och landsting vars strukturkostnad per invånare understiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare skall betala en avgift som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före bidragsåret.

Ändrad indelning

6 § Ändras indelningen av kommuner eller landsting, beräknas bidrag respektive avgift på grundval av den indelning som gäller vid bidragsårets ingång.

Övriga bestämmelser

7 § Statistiska centralbyrån skall senast den 1 oktober året före bidragsåret lämna uppgift till varje kommun och landsting om preliminära bidrag enligt 4 § och avgifter enligt 5 §.

8 § Skatteverket beslutar preliminärt om belopp för strukturkostnadsbidrag och strukturkostnadsavgift samt lämnar senast den 20 januari bidragsåret uppgift om detta till varje kommun och landsting.

Kommuner och landsting kan, senast den 15 februari bidragsåret, påtala fel i underlaget för beslut.

Skatteverket fastställer bidrag och avgifter samt lämnar senast den 15 april bidragsåret uppgift till varje kommun och landsting om aktuella belopp.

9 § Bidrag betalas ut enligt de regler som gäller för utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen(1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

10 § Avgift betalas genom avräkning vid utbetalning av kommunalskattemedel, enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

Bemyndiganden

11 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter

1. om hur standardkostnader beräknas och fördelas mellan kommuner och landsting samt

2. om beräkningen av bidrag och avgifter enligt denna lag.

Överklagande

12 § Skatteverkets beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005.

3. Förslag till lag om strukturbidrag för kommuner och landsting

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Statligt strukturbidrag enligt denna lag syftar till att främja tillväxt i kommuner och landsting med svagt befolkningsunderlag samt att underlätta omställning till systemen för inkomst- och kostnadsutjämning inom kommun och landstingssektorn.

Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kommuner som inte ingår i ett landsting.

Strukturbidrag till kommuner

2 § Har en kommun under år 2004 enligt lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting varit berättigad till

1. utjämningsbidrag för näringslivsbefrämjande åtgärder eller

2. utjämningsbidrag på grund av svagt befolkningsunderlag har kommunen från och med år 2005 rätt till statligt strukturbidrag med motsvarande belopp.

De kommuner vars bidragsminskning överstiger en krona i utdebitering har även rätt till strukturbidrag motsvarande det överskjutande beloppet.

Strukturbidrag till landsting

3 § Har ett landsting under år 2004 enligt lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting varit berättigad till utjämningsbidrag för små landsting har landstinget från och med år 2005 rätt till statligt strukturbidrag med motsvarande belopp.

De landsting vars bidragsminskning överstiger 50 öre i utdebitering har även rätt till strukturbidrag motsvarande det överskjutande beloppet.

Referensbidrag

4 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, fastställer ett referensbidrag för varje kommun och varje landsting.

Referensbidraget motsvarar den summa kommunen eller landstinget är berättigad till år 2004 enligt lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting, lagen (1995:1514) om generella statsbidrag till kommuner och landsting samt lagen (1995:1517) om införande.

5 § Med bidragsminskning enligt denna lag avses skillnaden mellan en kommuns eller ett landstings referensbidrag och dess samlade bidrag eller avgift år 2004 enligt lag (2005:xxx) om inkomstutjämning för kommuner och landsting och lag (2005:xxx) om kostnadsutjämning för kommuner och landsting.

Ändrad indelning

6 § Ändras indelningen av kommuner eller landsting, beräknas bidraget på grundval av den indelning som gäller vid bidragsårets ingång.

Bemyndiganden

7 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av strukturbidrag enligt denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005.

Regler om särskilt införandetillägg finns i lag om införande av lag om strukturbidrag m.fl. lagar.

4. Förslag till lag om införande av lag om strukturbidrag till kommuner och landsting, lag om inkomstutjämning och lag om kostnadsutjämning för kommuner och landsting

1 § Lagen om inkomstutjämning för kommuner och landsting, lagen om kostnadsutjämning för kommuner och landsting och denna lag träder i kraft den 1 januari 2005.

2 § Genom lagen om inkomstutjämning för kommuner och landsting, lagen om kostnadsutjämning för kommuner och landsting och denna lag upphävs följande lagar.

1. Lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting,

2. Lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag för kommuner och landsting,

3. Lagen (1995:1514) om generella statsbidrag till kommuner och landsting.

3 § De upphävda bestämmelserna enligt 2 § gäller dock fortfarande i fråga om utjämningsavgift och utjämningsbidrag för år 2004 och tidigare år.

4 § Vad som i denna lag sägs om landsting tillämpas också i fråga om kommuner som inte ingår i ett landsting.

Ändrad indelning

5 § Ändras indelningen av kommuner eller landsting, beräknas bidrag respektive avgift på grundval av den indelning som gäller vid bidragsårets ingång.

Referensbidrag

6 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, fastställer ett referensbidrag för varje kommun och landsting.

Referensbidraget motsvarar den summa kommunen eller landstinget är berättigad till år 2004 enligt lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:1516) om

utjämningsavgift för kommuner och landsting, lagen (1995:1514) om generella statsbidrag till kommuner och landsting samt lagen (1995:1517) om införande.

7 § Med bidragsminskning respektive bidragsökning enligt denna lag avses skillnaden mellan en kommuns eller ett landstings referensbidrag och dess samlade bidrag och avgifter år 2004 enligt lag (2005:xxx) om inkomstutjämning för kommuner och landsting och lag (2005:xxx) om kostnadsutjämning för kommuner och landsting, samt lag (2005:xxx) om strukturbidrag till kommuner och landsting.

Införandebidrag

8 § Kommuner och landsting som får en bidragsminskning till följd av förändringar i utjämningssystemet har rätt till införandebidrag.

Införandebidraget beräknas så att bidragsminskningen för år 2005 högst svarar mot en utdebitering om 10 öre för kommuner och 5 öre för landsting, beräknat på eget uppräknat skatteunderlag år 2004.

Bidraget trappas därefter årligen ner med ett belopp som motsvarar en utdebitering om 10 öre för kommuner och 5 öre för landsting, beräknat på samma skatteunderlag.

Rätt till införandebidrag föreligger under höst 10 år.

1. Bakgrund

1.1. Inledning

Kommuner och landsting svarar för stora delar av den offentliga verksamheten. Samtidigt gäller att förutsättningarna att klara dessa uppgifter varierar kraftigt mellan olika kommuner respektive landsting. Det som skiljer är inte bara nivån på de beskattningsbara inkomsterna utan också exempelvis ålderssammansättning, social struktur och geografiska förhållanden.

Det är mot denna bakgrund inte förvånande att det sedan lång tid tillbaka funnits system för att utjämna skillnader i ekonomiska förutsättningar mellan enskilda kommuner respektive landsting. Formerna för och ambitionerna med den kommunala utjämningen har dock förändrats kraftigt över tiden; från ett riktat statligt stöd till skattetyngda kommuner i början av 1900-talet, till dagens system med en långtgående inomkommunalt finansierad utjämning av både skillnader i skatteinkomster och av strukturella kostnadsskillnader.

Nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting infördes den 1 januari 1996. Det ersatte det år 1993 införda statliga utjämningsbidraget för kommuner och det sedan tidigare gällande skatteutjämningssystemet för landsting.

Nuvarande kostnadsutjämning baseras på ett omfattande underlag och modeller som skall fånga komplexa samband. Ett flertal statliga utredningar har sedan början på 1990-talet haft uppdraget att utreda frågor kring den kommunala utjämningen. Många synpunkter har framkommit vid remissbehandlingen av de utredningsförslag som ligger till grund för föregående och nuvarande system, vilket bl.a. speglar svårigheterna att utforma system och modeller som kan betraktas som helt rättvisa.

1.2. Nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem

Det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet trädde i kraft 1996 och består av fyra delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, generellt statsbidrag och införanderegler. Utjämningssystemet syftar till att garantera alla kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet oavsett invånarnas beskattningsbara inkomster och skillnader i behov och andra strukturella förhållanden. Systemet är utformat som två separata delsystem, ett för kommuner och ett för landsting, men de är likartat uppbyggda.

Inkomstutjämningen

Genom inkomstutjämningen garanteras alla kommuner och landsting ett lika stort skatteunderlag per invånare oavsett det egna skatteunderlagets storlek. Kommuner och landsting med ett eget skatteunderlag per invånare som understiger genomsnittet i landet får ett bidrag från staten. De med ett skatteunderlag per invånare som ligger över genomsnittet betalar en avgift till staten. Summan av avgifterna motsvarar i stort summan av bidragen. Inkomstutjämningen är en garanti för att alla kommuner och landsting får del av den samhällsekonomiska utvecklingen.

Beräkningen av en kommuns bidrag/avgift sker i flera steg. Underlaget för beräkningen av bidrag eller avgift utgörs av den del av skatteunderlaget per invånare som avviker från riksgenomsnittet, multiplicerat med antalet invånare i kommunen. De beskattningsbara inkomsterna per invånare kommer efter denna utjämning att vara lika stora i alla kommuner respektive landsting.

Därefter fastställs bidraget/avgiften genom att underlaget för beräkningen av bidraget eller avgiften multipliceras med den s.k. länsvisa skattesatsen. De länsvisa skattesatserna utgör 95 procent av den genomsnittliga skattesatsen i landet för kommuner respektive landsting år 1995. Inom länen har den länsvisa skattesatsen fördelats mellan kommunerna i länet och landstinget utifrån nivån på de skatteväxlingar som gjorts med hänsyn till huvudmannaskapsförändringar.

Från 2001 infördes en justering i inkomstutjämningen med syfte att undanröja att kommuner och landsting med låg skattesats och

snabb tillväxt i det egna skatteunderlaget får en intäktsökning efter utjämning som understiger genomsnittet för riket.

Omslutningen i inkomstutjämningen har successivt ökat främst som en följd av skatteunderlagets tillväxt över åren men även på grund av en ökad spridning i skattekraften mellan kommuner och mellan landsting. Genom inkomstutjämningen omfördelas 2003 ca 14 miljarder kronor i kommunsystemet och ca 5,5 miljarder kronor i landstingssystemet. På kommungruppsnivå är det förortskommuner och storstäder som betalar avgifter. Även ett flertal större städer, industrikommuner och medelstora städer betalar en avgift i inkomstutjämningen. De högsta bidragen per invånare erhåller landsbygds- och glesbygdskommuner. Danderyd betalar år 2003 en avgift på över 24 000 kronor per invånare och Borgholm erhåller ett bidrag på närmare 7 200 kronor per invånare.

Spännvidden mellan bidrag och avgifter är betydligt mindre i landstingssystemet. Detta förklaras av att det är betydligt mindre skillnader i skatteunderlag per invånare mellan landsting än mellan kommuner. Dessutom är de länsvisa skattesatserna betydligt lägre i landstingssystemet. Endast Stockholms läns landsting betalar 2003 en avgift i landstingssystemets inkomstutjämning, ca 3 200 kronor per invånare. Gotland får det högsta bidraget per invånare, närmare 2 800 kronor per invånare.

Kostnadsutjämningen

Kostnadsutjämningen syftar till att utjämna för strukturella behovs- och kostnadsskillnader. Systemet skall således inte utjämna för faktiska kostnadsskillnader utan för skillnader i behov av kommunal service och för förutsättningarna att producera denna service, dvs. sådana skillnader som kommunerna och landstingen inte själva kan råda över. Systemet skall inte utjämna för kostnadsskillnader som beror på skillnader i vald servicenivå, avgiftssättning eller effektivitet.

Kostnadsutjämningen är uppbyggd av ett antal delmodeller, där de strukturella kostnadsskillnaderna för varje delmodell beräknas med hjälp av faktorer som skall spegla de strukturella behovs- och kostnadsskillnaderna för en viss verksamhet.

De olika delmodellerna avser antingen verksamheter som t.ex. barn- och äldreomsorg eller kostnader som finns i de flesta verksamheter som t.ex. uppvärmningskostnader. Kostnadsutjämningen

innefattar utjämningsmodeller för 16 delverksamheter/kostnadsslag för kommunerna och tre utjämningsmodeller för landstingen. För varje delmodell beräknas en s.k. standardkostnad, i kronor per invånare, per kommun respektive landsting. Genom att summera de i delmodellerna beräknade standardkostnaderna erhålls en kommuns eller ett landstings strukturkostnad i kronor per invånare.

De kommuner och landsting vilkas beräknade strukturkostnad överstiger den genomsnittliga strukturkostnaden i landet får ett bidrag från staten motsvarande den överskjutande kostnaden. Om strukturkostnaden understiger genomsnittet i landet betalar kommunen en motsvarande avgift. Summan av avgifterna motsvarar i princip summan av bidragen.

Genom kostnadsutjämningen omfördelas 2003 ca 5,2 miljarder kronor i kommunsystemet och ca 1,6 miljarder kronor i landstingssystemet. På kommungruppsnivå är det glesbygdskommuner och storstäder som får bidrag i kostnadsutjämningen.

De högsta avgifterna per invånare betalar förortskommuner och större städer. Håbo betalar år 2003 en avgift på närmare 3 500 kronor per invånare och Pajala erhåller ett bidrag på över 12 700 kronor per invånare.

Spännvidden mellan bidrag och avgifter är betydligt mindre i landstingssystemet. Det kan till stor del förklaras av att de strukturella skillnaderna är mindre mellan landsting än mellan kommuner. Dessutom är den genomsnittliga strukturkostnaden betydligt lägre i landstingssystemet. Norrbottens läns landsting får i kostnadsutjämningen över 1 600 kronor per invånare. Landstinget i Uppsala län betalar en avgift på drygt 900 kronor per invånare.

Det generella statsbidraget

Det generella statsbidraget fördelades, vid systemets införande, med ett lika stort belopp per invånare till alla kommuner respektive landsting. Från andra halvåret 1997 har det generella bidraget höjts successivt. En del av bidraget, drygt 6,7 miljarder kronor fördelas 2003 efter respektive kommuns åldersstruktur. Från 2003 reducerades det generella invånarrelaterade bidraget med ca 33 miljarder kronor i samband med att staten tog över kostnaderna för kommunkontosystemet. År 2003 var det invånarrelaterade bidraget knappt 3 200 kronor per invånare för kommunerna och drygt 750 kronor per invånare för landstingen.

Förutom att fungera som en viktig finansieringskälla används det generella bidraget för att styra kommunsektorns finansiella utrymme och för justeringar som hänger samman med den s.k. finansieringsprincipen.

Finansieringsprincipen innebär att staten och kommunsektorn gör en inbördes ekonomisk reglering när staten fattar beslut som ändrar reglerna för kommunernas och landstingens verksamheter.

Införanderegler

Införandereglerna syftar till att begränsa genomslaget av de bidragsförändringar som uppkom vid övergången till det nya systemet. Därigenom avsåg man att åstadkomma en successiv infasning till det nya utjämningssystemet. Införandereglerna ändrades 2000 i samband med att ändringar i kostnadsutjämningen gav upphov till ytterligare omfördelningseffekter.

Införandereglerna består 2003 av införandeavdrag och införandetillägg. Den tekniska konstruktionen av införandereglerna innebar att bidragsförändringar, över en viss nivå, som uppstod till följd av det nya systemet jämfört med det tidigare systemets utfall, minskade genom särskilda införandetillägg och införandeavdrag som successivt trappas ned under införandetiden. Däremot får de bidrags- eller avgiftsförändringar som beror på förändringar i skattekraft och beräknad strukturkostnad slå igenom vid den årliga uppdateringen av bidrags- och utjämningssystemet.

Förändringarna i utjämningssystemet från 2000 föranledde ändringar i lagen (1995:1517) som reglerade införandet av systemet. Från 2000 förlängdes införandeperioden med ytterligare ett år till 2004. Under perioden 2000

  • begränsas den maximala bidragsminskningen till 1 000 kronor per invånare genom ett fast införandetillägg. För hela perioden 1996
  • begränsades den totala bidragsminskningen till 1 200 kronor per invånare genom ett fast införandetillägg. För landsting begränsades bidragsminskningen på motsvarande sätt till 600 kronor per invånare 2000

respektive 720 kronor per invånare 1996

  • Trots att införandeperioden förlängdes reducerades den maximala bidragsminskningen jämfört med de ursprungliga reglerna från 1996.

Genom ett rörligt införandetillägg/avdrag begränsas bidragsminskningen/ökningen till 200 kronor för kommuner och 120 kronor för landsting per invånare och år fram till 2004.

Genom att gränsvärdena för de fasta införandetilläggen förändrades, men även på grund av nya omfördelningseffekter till följd av förändringarna i kostnadsutjämningen från 2000, fördubblades antalet kommuner med fasta införandetillägg från 25 till 49. Av kommunerna ligger åtta i Stockholms län och 39 i Bergslagen och norrlandslänen. Dessutom tillkom fem landsting med fasta införandetillägg, de fyra nordligaste samt Stockholm. Danderyd har det största införandetillägget, ca 4 600 kronor per invånare. Norrbottens läns landsting har ett införandetillägg på dryg 950 kronor per invånare.

Oavsett utfallen av de båda bidragsomläggningarna 1996 och 2000 har genom införanderegler de sammanlagda maximala negativa förändringarna begränsats till 1 200 kronor per invånare för kommunerna och 720 kronor per invånare för landstingen. För de tre kommuner som låg utanför 1993 års system på grund av hög egen skattekraft har de maximala negativa förändringarna begränsats till 2 400 kronor per invånare.

För 2004 har kostnaderna för de fasta införandereglerna beräknats till ca 1,6 miljarder kronor för kommunerna och ca 1,6 miljarder kronor för landstingen. Införandereglerna finansieras genom en nivåjustering av det generella statsbidraget för samtliga kommuner och landsting.

1.3. Tidigare utredningar

Antalet utredningar som behandlat den kommunala utjämningen har varit många under årens lopp. Flertalet av dessa utredningar är i dag huvudsakligen av historiskt intresse. Av mer direkt intresse är dock de utredningar inom området som genomförts under 1990talet. Orsaken är att det är dessa utredningar som lagt grunden till och styrt utformningen av det statsbidrags- och utjämningssystem som vi har i dag. I detta avsnittet ges därför en beskrivning av de utredningar inom området som genomförts under den senaste dryga tioårsperioden.

I december 1991 lade Kommunalekonomiska kommittén (KEK) fram ett förslag till nytt statsbidragssystem för kommunerna i betänkandet Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans (SOU 1991:98). Ett av huvudinslagen i KEK:s förslag var avskaffandet av 17 av de specialdestinerade bidragen tillsammans med det allmänna och det extra skatteutjämningsbidraget. Sammantaget