SOU 2022:56

En tryggad försörjning av metaller och mineral

Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet

Regeringen beslutade den 11 mars 2021 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över prövningsprocesser och regelverk i syfte att säkerställa en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral från primära och sekundära källor (dir. 2021:16). I tilläggsdirektiv den 7 juni 2022 preciserade regeringen att uppdraget innefattade att utreda hur försörjningen av innovationskritiska metaller och mineral som är nödvändiga för klimatomställningen kan få en särställning gentemot andra metaller och mineral i miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark och vatten (dir 2022:61). Helén Leijon, enhetschef vid Länsstyrelsen Västernorrland, förordnades som särskild utredare den 1 april 2021. Den 19 april 2021 anställdes analytikern Tobias Persson som sekreterare i utredningen, och som huvudsekreterare från den 12 juli 2021. Som sekreterare anställdes juristen och departementssekreteraren Susanne Adlercreutz den 24 maj 2021, filosofie doktorn Gunnar Lantz den 1 oktober 2021 och forskaren Aron Westholm den 19 april 2022.

Som experter att biträda utredaren förordnades från och med den 31 maj tekniska rådet Jan-Olof Arvidsson, seniora specialisten Anders Eliasson, miljösamordnaren Karin Carlqvist, forskningschefen Rickard Stridh, verksjuristen Jenny Liökel, professorn Patrik Söderholm, juristen Theresia Brundin, myndighetsjuristen Kristina Grandin, sakkunnige Jonas Rudberg, enhetschefen Karolina Ardesjö Lundén, GIS-samordnaren Tomas Kuhmunen, miljöexperten Kerstin Blom Bokliden, sakkunnige Greger Ledung, branschjuristen Kerstin Brinnen, enhetschefen Erika Ingvald, departementssekreteraren Jörgen Sundin, rättssakkunnige Christoffer Sheats, kanslirådet Fredric Gemsjö, rättssakkunnige Linn Hamstad och departementssekreteraren Arvid Hedlund. Förbundsjuristen Åsa Hill och strategen Carl Rova för-

ordnades som experter den 1 oktober 2021. Christoffer Sheats entledigades som expert den 20 januari 2022 och ersattes av ämnesråd Staffan Löwhagen. Jörgen Sundin entledigades den 31 mars 2022 och i stället förordnades ämnesrådet Anna Berglund.

Utredningen som har antagit namnet Utredningen om en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral, överlämnar härmed betänkandet En tryggad försörjning av metaller och mineral (SOU 2022:56). Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i oktober 2022

Helén Leijon

/Tobias Persson Susanne Adlercreutz Gunnar Lantz Aron Westholm

Sammanfattning

Vårt uppdrag – en hållbar försörjning av metaller och mineral som är innovationskritiska

Utredningens uppdrag är att se över prövningsprocesser och regelverk i syfte att säkerställa en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral från primära och sekundära källor. Samhällets klimatomställning, inte minst elektrifieringen, skapar en snabbt ökande efterfrågan på innovationer vars funktionalitet är beroende av metaller och mineral som inte tidigare utvunnits eller använts i någon större utsträckning. De innovationer som behövs i klimatomställningen är många gånger också kritiska för totalförsvarsförmågan. Försörjningen av de metaller som utredningen handlar om är ofta förknippad med en stark marknadskoncentration till framför allt Kina, och många gånger även med betydande sociala och ekologiska utmaningar.

Utredningens kommittédirektiv inkluderar tre punkter som alla rör utvinningen av mineral. Därför har detta dominerat analysen. Vi har förväntats:

  • analysera och föreslå förändringar av prövningsprocesser och regelverk så att bättre hänsyn kan tas både till ett projekts lokala miljöpåverkan och dess samhällsnytta, till exempel minskad global klimatpåverkan,
  • analysera och föreslå förändringar av prövningsprocesser och regelverk så att en större andel av det värde som gruv- och mineralnäringen genererar kan komma hela landet till del, och
  • utreda hur försörjningen av de innovationskritiska metaller och mineral som är nödvändiga för klimatomställningen kan få en särställning gentemot andra metaller och mineral i miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark och vatten.

För att uppnå syftet hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral menar vi att det behövs en kombination av åtgärder som syftar till att stärka attraktiviteten för investeringar, åtgärder som stärker förmågan att hantera hållbarhetsrisker i leverantörskedjor i näringslivet och åtgärder som leder till ett fossilfritt samhälle utan ökad användning av innovationskritiska metaller och mineral.

En övergripande slutsats är att en hållbar försörjning inte kan åstadkommas enbart genom regelförändringar och förändrade prövningsprocesser, utan det behövs insatser även inom andra områden. Det handlar bland annat om organisation, strategisk styrning och kunskapsförsörjning.

I detta betänkande adresserar vi de huvudutmaningar för prospektering och utvinning i Sverige som vi identifierat som särskilt viktiga för innovationskritiska metaller och mineral. Vårt utredningsuppdrag har inte omfattat en fullständig översyn av minerallagen eller miljöbalken ur ett generellt gruvfrämjande perspektiv.

Huvudutmaningar för gruvetableringar i Sverige

Vi bedömer att metall- och mineralnäringen kan dubblera sin verksamhet i Sverige inom ett drygt årtionde. Men det är samtidigt sannolikt att gruvindustrin minskar i omfattning, som lägst ned till hälften av dagens, om nuvarande utmaningar inte hanteras.

Vi identifierat fem huvudutmaningar för att starta utvinning av innovationskritiska mineral i Sverige:

1. Socialt medgivande från närboende för gruvverksamhet – det behövs bättre strukturer för informations- och värdedelning.

2. Att hitta mineral kräver alltmer tid och administration – det behöver bli lätt att göra rätt och gå smidigt att få information.

3. Investerare tvekar att finansiera projekt till följd av otydligheter i prövningsprocessen – vad som prövas slutgiltigt i koncessionsärendet behöver klargöras.

4. Den nationella planeringen ger inte tillräckligt stöd för att genomdriva samhällsprioriteringar – det behövs bättre samordning och mer resurser för en effektiv tillämpning lokalt.

5. EU-rättens miljöskydd innebär hinder för att prioritera gruvetablering i Sverige – det behövs ett långsiktigt arbete för att balansera intressen mot varandra.

Vi bedömer det som väsentligt att dessa fem utmaningar hanteras för att skapa goda förutsättningar för metall- och mineralnäringen i Sverige att växa. I detta betänkande har vi flera förslag för hur de fyra första punkterna kan hanteras när det gäller innovationskritiska metaller och mineral. Flera av våra förslag om ändringar av regelverk träffar inte ensidigt innovationskritiska metaller och mineral utan kommer att underlätta hanteringen av alla koncessionsmineral.

Att få socialt medgivande för gruvverksamhet (kapitel 8 och 14)

En av utmaningarna som vi identifierat är bristen på lokal acceptans för prospektering och gruvor, trots att det finns en generell nationell acceptans för gruvor i Sverige. Vi bedömer att denna brist på lokal acceptans delvis beror på prövningsprocessen och till viss del på att lokalsamhället vill ha tillbaka mer av den nytta som metall- och mineralnäringen genererar. Tydlighet i prövningen underlättar för alla inblandade. Tydlighet i verksamhetsutövares och myndigheters kontakter med lokala intressenter ökar också utsikterna för ömsesidig förståelse och konstruktiv dialog relativt de givna förutsättningarna. En konsekvens av bristande lokal acceptans kan vara många överklaganden som leder till långa processer. Detta skulle sannolikt kunna bli en särskilt stor utmaning för prospektering och utvinning av innovationskritiska mineral, eftersom dessa finns i områden där gruvverksamhet inte förekommit på länge eller någonsin och då prospekteringsbolagen ofta har liten eller begränsad erfarenhet av undersökningsarbete i Sverige. Många av de bolag som är intresserade av prospektering efter innovationskritiska metaller är utländska och kommer därmed från en annan kultur kring hur en konstruktiv dialog skapas med lokalsamhällen.

Stärkt tidig information och dialog

Vi har analyserat och tagit fram flera förslag som syftar till att skapa en bättre dialog tidigt i prövningsprocessen.

Vi förslår att ett det i minerallagen införs ett krav på dialogmöte där allmänheten bjuds in under perioden mellan beslut om undersökningstillstånd och delgivning av arbetsplan. Utöver att diskutera projektets genomförande har vi identifierat att det finns ett behov av att prövningsmyndigheten förklarar hur markägare, innehavare av särskilt rätt och annan lokalbefolkning kan påverkas av prospektering och en eventuell gruvverksamhet samt hur prövningsprocessen fungerar utifrån dessa gruppers perspektiv. De ökade kostnaderna för Bergsstaten täcks genom att justera den avgift som tas ut av sökanden för undersökningstillstånd. Vi har bedömt att ett tidigt dialogmöte är ett mer ändamålsenligt förslag än ett krav på kommunicering av undersökningstillstånd.

Vi föreslår även att innehavare av undersökningstillstånd ska ersätta eventuell berörd sameby för det arbete som denna behöver genomföra för föreslaget tidigt dialogmöte och arbetsplaneprocessen.

Vi föreslår också att Försvarsmakten ska underrättas om en inkommen ansökan om undersökningstillstånd och ges tillfälle till yttrande. Möjligheten att få tidig kännedom om eventuella hinder för prospektering och utvinning med hänsyn till totalförsvarsintressen bör underlätta för verksamhetsutövare och investerare att bedöma risker, vilket är positivt för investeringsviljan.

Vi har också identifierat ett behov av att grundligt utvärdera hur arbetsplanesystemet uppfyller sitt ursprungliga syfte att främja en tidig, öppen och fungerande dialog mellan verksamhetsutövare och berörda. Vi rekommenderar att Sveriges geologiska undersökning får detta i uppdrag och samtidigt analysera hur delgivningen kan effektiviseras samt att utreda lämpligheten av att införa en reservation innan undersökningstillstånd eller att undersökningstillstånd blir giltiga först när det finns en gällande eller fastställd arbetsplan.

Värdedelning från metall- och mineralnäringen

Ett socialt medgivande för gruvverksamhet kan även stärkas av en ökad värdedelning av den nytta som metall- och mineralnäringen genererar. I dag genererar gruvnäringen över 5 miljarder i skatteintäkter.

Vi bedömer att det framför allt finns behov av en bredare skatteöversyn och översyn av kommunal finansiering. En sådan analys behöver adressera sårbarheten ur kommunalekonomiskt perspektiv i nuvarande avgränsning av kommunalt skatteunderlag med hänsyn till dels typen av skattebas (beskattningsbar förvärvsinkomst) och dels den skattskyldiga populationen (folkbokförda invånare). Vårt direktiv har inte möjliggjort att vi utreder detta närmare. Det bör dessutom göras sektorsövergripande.

För att en större andel av det värde som näringen genererar ska kunna komma hela landet till del i närtid föreslår vi att det inrättas en gruvpott för lokal samhällsutveckling. Finansieringen löses genom att omprioritera medel inom utgiftsområde 19 Regional utveckling, vilket gör förslaget statsfinansiellt neutralt.

Vi har även övervägt ett införande av bygdemedel som är ett befintligt värdedelningssystem kopplat till vattenkraft. Erfarenheterna från bygdemedelssystemet visar dock att det inte skapas en tydlig förståelse för att pengarna kommer från en specifik verksamhet. Det är dessutom ett administrativt ganska dyrt system, vilket är huvudargumentet för att i stället välja det system vi föreslår.

Att hitta rätt och göra rätt för prospekteringsföretagen (kapitel 9 och 10)

För att kunna bedriva undersökningsarbete behövs beslut från flera myndigheter och enligt flera lagar. Sammantaget bidrar den splittrade prövningsprocessen till onödigt långa handläggnings- och genomförandetider för undersökningsarbete. Dels genom att mycket av undersökningstiden går till administration, dels genom att inte samordnade villkor begränsar tiden för när undersökningsarbete kan genomföras under året. Dessa utmaningar kan förväntas bli än större vid ett ökat intresse av prospektering efter innovationskritiska metaller och mineral eftersom prospektörerna ofta har liten eller ingen erfarenhet av den svenska prövningsprocessen. Det har också betydelse att dessa metaller och mineral finns i delar av Sverige där det inte är vanligt med gruvverksamhet i dag.

Den negativa påverkan på natur och miljö som undersökningsarbete ger upphov till är oftast liten, ibland försumbar. Vi ser därför möjlighet till en förenklad process som även fortsättningsvis tar hän-

syn till miljöskyddet. Genom bättre samordning skapas också en mer funktionell process.

Ensa och rensa i tillstånd, dispenser och samråd för undersökningsarbete

Vi föreslår ett tillägg i miljöprövningsförordningen om att djupborrning som omfattas av undersökningstillstånd inte ska omfattas av anmälningsplikten. Vi delar därmed en tidigare bedömning av Naturvårdsverket. Vi föreslår dock samtidigt att en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska göras. Detta sker ofta redan i dag vilket innebär att konsekvenserna inte kommer vara betydande varken för verksamhetsutövare eller länsstyrelsen. För att effektivisera systemet ytterligare föreslår vi ett tillägg i miljötillsynsförordningen om att länsstyrelsen får ansvar för tillsynen av utvinningsavfall. Denna uppgift ligger i dag på kommunen.

Vi föreslår också att ett undantag från förbudet på terrängkörning för verksamhet som innehar undersökningstillstånd införs i terrängkörningsförordningen. Vi föreslår samtidigt att en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska göras. Precis som för djupborrning sker oftast redan detta i dag.

Trots att våra förslag syftar till att prospektering ska kunna genomföras mer effektivt går det inte att utesluta att undersökningsarbete behöver bedrivas längre än 15 år. Det har visat sig ta allt längre tid att identifiera en brytvärd fyndighet. Den totala giltighetstiden för undersökningstillstånd bör därför förlängas med ytterligare två år samtidigt som det ställs skarpare men rimliga krav för att bevilja en ansökan om förlängning. Vi föreslår att förlängning av undersökningstillstånd förändras och kopplas ihop med att prospektören har inkommit med en årlig redogörelse av resultaten från undersökningsarbetet. Utöver att förenkla bedömningen av en förlängning av undersökningstillstånd skulle ett krav på årlig rapportering kunna antas leda till att mer undersökningsresultat rapporteras till Bergsstaten och senare komma hela samhället till gagn.

Samverkan stöd och organisation för undersökningsarbete

Vi föreslår att SGU ska få till uppgift att agera prospekteringssluss och därmed få ett tydligt ansvar för att bistå med samlad information om prövningsprocessen för prospektering. För att möjliggöra denna uppgift bör SGU få i uppdrag att ta fram en användarvänlig vägledning för prövningsprocessen för prospektering.

Vi föreslår även en digital ingång för tillstånd och dispenser som behövs för undersökningsarbete. Tillväxtverket bör få i uppdrag att utveckla prospekteringsdelen på verksamt.se. I samband med detta uppdrag behöver myndigheter vidareutveckla nuvarande e-tjänster för prospektörer i tillståndsprocessen.

Vi föreslår att regeringen ger länsstyrelserna ett uppdrag att utveckla bättre samverkansformer sinsemellan i ärenden som rör undersökningsarbete, tillämpning av 3 och 4 kap. miljöbalken och övriga frågor inom ramen för koncessions- och miljötillståndsprövning av gruvverksamhet.

Regeringen bör se över den organisatoriska formen för Bergsstaten och beslutanderätten för bergmästaren. Hur detta bör genomföras beror av om vissa förslag i betänkandet genomförs.

Att stärka den nationella planeringen (kapitel 11)

Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ger staten verktyg för att på ett övergripande plan planera användningen av mark- och vattenområden i Sverige. I enlighet med vårt direktiv har vi sett över möjligheterna att skärpa skyddet för innovationskritiska metaller och mineral som är nödvändiga för klimatomställningen i hushållningsbestämmelserna.

Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken är utformade för att man ska kunna göra olika prioriteringar i olika tider, utifrån de skiftande behov och utmaningar samhället står inför. Det innebär att utvinningen av innovationskritiska metaller och mineral kan prioriteras inom ramen för befintlig lagstiftning. För det krävs dock att bestämmelserna tillämpas på ett annat sätt än i dag.

Vi har tagit fram fyra huvudsakliga förslag:

1. Att SGU ges i uppdrag att definiera vad som avses med begreppet innovationskritiska metaller och mineral som är nödvändiga för klimatomställningen. SGU bör också intensifiera sitt arbete med att peka ut riksintresseområden som innehåller fyndigheter av sådana metaller och mineral. I det arbetet ingår att se över kriterierna för utpekanden av riksintressanta områden med fyndigheter av ämnen och material.

2. Att det i 3 kap. 7 § miljöbalken förtydligas att det är utvinningen av ämnen och material som omfattas av riksintresseutpekandet. Detta innebär att fyndigheten och områden för driftsanläggningar ska ingå i det utpekade riksintresseområdet.

3. Att innovationskritiska metaller och mineral som är nödvändiga för klimatomställningen får utvinnas även inom de geografiska områden som skyddas enligt 4 kap. miljöbalken, förutom inom nationalstadsparken Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården, eller inom Natura 2000-områden.

4. Att regeringen ger myndigheter i uppdrag att ta fram en kunskapssammanställning för nationell planering och en vägledning för koordinerad markanvändning i områden som är intressanta för utvinning av dessa ämnen. Kunskapssammanställningen ska syfta till att underlätta för avvägningar och beslut genom att samordna nationella mål och intressen samt att synliggöra målkonflikter och synergier mellan utvinning av mineral och andra samhällsintressen. Vägledningen ska syfta till att stödja kommunerna i deras arbete med översiktsplaner.

Det finns svårigheter med att peka ut metaller och mineral som är samhällsintressanta endast under en viss tidsperiod i reglering (punkt 3). De författningsändringar vi föreslår är inte nödvändiga för att uppnå den effekt som önskas men har ett signalvärde. I betänkandet diskuterar vi även andra begrepp som kan användas i författningsbestämmelser än innovationskritiska metaller och mineral som är nödvändiga för klimatomställningen.

Att tydliggöra vad som bedöms i en koncession (kapitel 12)

Utformningen av dagens koncessionsprövning är den viktigaste orsaken till att Sverige de senaste åren dalat kraftigt i rankningen av gruvregioners attraktivitet. Koncessionsprövningen bedöms inte vara funktionell och förutsägbar och bedöms sakna långsiktig stabilitet till följd av regler om Natura 2000-tillstånd och miljöbedömningar. Detta följer framför allt av Högsta förvaltningsdomstolens dom om Norra Kärr.1 Vi bedömer att dagens ordning skapar otydlighet och osäkerhet både hos myndigheter och verksamhetsutövare och att detta försvårar möjligheterna till en ökad utvinning av innovationskritiska metaller och mineral i Sverige. Dagens reglering avviker från miljöbalkens systematik för tillståndsprövning och innebär svårigheter ur ett EU-rättsligt perspektiv. Framför allt är det tydligt att såväl Natura 2000-bestämmelserna som bestämmelserna om miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken syftar till att verksamheter ska prövas i sin helhet innan några slutliga villkor fastställs och tillstånd ges. För att uppnå en funktionell prövningsprocess som underlättar för myndigheter och verksamhetsutövare behöver prövningssystemet utformas i bättre överensstämmelse med unionsrätten.

Vi föreslår att prövningen av 3 och 4 kap. miljöbalken flyttas i sin helhet till miljöprövningen. Koncessionsprövningen gäller då endast malmbevisning och fastställande av ensamrätt till fyndigheten. I koncessionsprövningen ingår fortsatt att avgöra om fyndighetens belägenhet och art är lämpliga ur brytningssynpunkt. För verksamhetsutövare är det viktigast med ensamrätten. Vi bedömer att denna förändring behövs för att skapa tydlighet i processen och för att ett koncessionsbeslut även fortsättningsvis ska kunna komma i ett tidigt skede, på det sätt som var den ursprungliga avsikten med bestämmelserna. I dag behöver koncessionsprövningen ofta genomföras parallellt med miljöprövningen. Vår bedömning, till skillnad från branschorganisationen Svemin, är att denna förändring kan genomföras utan att försämra investeringsklimatet.

Vi förordar att regeringen i den fortsatta beredningen av vårt förslag låter genomföra en mer allsidig konsekvensanalys som också innefattar konsekvenser av den enskilda frågan om prövningstidpunkt för Natura 2000-tillstånd, en fråga som för närvarande utreds inom

1 Mål nr 2047-14.

Regeringskansliet. Vi ser stora fördelar med att denna konsekvensanalys görs samlat, särskilt när det gäller hur investeringsviljan kan förväntas påverkas.

Vi föreslår också att begreppet bearbetningskoncession i minerallagen ersätts med begreppet mineralkoncession. Det nuvarande begreppet antyder att det rör sig om en rätt att bearbeta, vilket inte är fallet.

EU-rättens miljöskydd (kapitel 13 och 15)

Den sist nämnda huvudutmaningen handlar om att det är svårt att få tillstånd till ny eller utvidgad gruvverksamhet i Sverige med hänsyn till rådande miljöskydd. Ett sätt att angripa denna utmaning är att inom det gemensamma arbetet i EU verka för en förändring av EUrätten. På så sätt kan utmaningar med miljöskyddet i förhållande till försörjningstrygghet för innovationskritiska metaller och mineral lyftas upp. För att möjliggöra detta föreslår vi att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket, tillsammans med det nationella centrum som vi föreslår ska inrättas vid SGU, i uppdrag att belysa möjligheter till en utökad gruvverksamhet i Sverige utifrån dagens miljöskydd. Ett motiv för undantag inom unionens regelverk är fyndighetens och därmed utvinningsverksamhetens platsbundenhet i kombination med att försörjningen av metaller och mineral är särskilt viktig för samhällsutvecklingen.

Specifikt när det gäller det miljöskydd som följer av EU:s ramdirektiv för vatten gör vi bedömningen att det finns få möjligheter till regulatoriska förändringar i det nationella regelverket som skulle innebära lättnader för gruvnäringen. Vi föreslår därför inga sådana författningsförändringar. Vi bedömer att gruvnäringen skulle kunna gynnas av att de planeringsverktyg som föreslogs av Vattenförvaltningsutredningen implementerades. Dessa förslag inkluderar en stärkt planering på nationell- och avrinningsområdesnivå. Genom en mer övergripande planering kan det bli tydligare vilka åtgärder som är nödvändiga för att kunna skapa utrymme för ytterligare utsläpp i delar av ett avrinningsområde. Här är det särskilt viktigt att undersöka möjligheterna att tillskapa undantag i vattendirektivets försämringsförbud, specifikt med sikte på att underlätta för utvinning av inno-

vationskritiska metaller och mineral som är nödvändiga för klimatomställningen.

En tydligare riktning och andra insatser för en hållbar försörjning (kapitel 16)

Att skapa en hållbar försörjning av metaller och mineral handlar inte enbart om att skapa rättsliga förutsättningar för funktionella prövningsprocesser för prospektering och utvinning i Sverige. Även andra insatser behövs.

En nationell strategi

Vi föreslår en ny strategi på mineralnäringens område som syftar till att skapa en riktning för en mer hållbar försörjning av metaller och mineral i kritiska värdekedjor. En sådan strategi bör syfta till att skapa incitament för både utvinning och cirkulära metallflöden samt diversifiering, samtidigt som den bejakar ett fortsatt starkt miljöskydd och respekt för urfolks rättigheter. Att allt för ensidigt prioritera insatser för utvinning framför cirkulära metallflöden, eller det omvända, riskerar att fördröja klimatomställningen, minska totalförsvarets förmåga att hantera kriser och försvåra skyddet av den biologiska mångfalden. En viktig del i detta är att fastställa tydliga mål och ambitioner för kritiska värde- och leverantörskedjor som kan ligga till grund för de prioriteringar och avvägningar mellan motstående markanvändningsintressen som behöver göras i politiska sammanhang och i prövningsprocesser. Vi föreslår att åtminstone följande två mål ingår i strategin:

  • Sverige ska bidra till att EU har leverantörskedjor för batterier och permanentmagneter.
  • Metaller och mineral som är kritiska för dessa leverantörskedjor bör utvinnas, om det finns brytvärda fyndigheter, och återvinnas i Sverige med sikte på att metallflödena ska bli helt cirkulära.

Ett annat viktigt syfte med en strategi är att skapa tilltro hos finansmarknaden och hos enskilda företag att Sverige långsiktigt vill ha investeringar i gruvor, sekundär utvinning, metallförädling och produk-

tion av kritiska komponenter samt återvinning och återbruk. Eftersom flera initiativ och regelverk i EU skapar viktiga förutsättningarna för utvinning och cirkulära metallflöden behöver strategin spegla denna agenda. En strategi för hållbar försörjning av metaller och mineral behöver också interagera med andra strategier, inte minst strategin för cirkulär ekonomi.

Nationellt centrum för kritiska metaller och mineral

Det saknas en myndighet som har ett tydligt ansvar för att stödja tillverkningsindustrin, inklusive försvarsindustrins, i dess arbete med att skapa resilienta leverantörskedjor för kritiska komponenter, metaller och mineral. Detta är negativt för försörjningstryggheten och kan på sikt även hämma svensk tillverkningsindustris konkurrenskraft. Vi föreslår att ett nationellt centrum för hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral inrättas vid SGU med detta primära ansvarsområde. Centrumet ska ta fram underlag kring risker och möjliga företagsåtgärder kring specifika värdekedjor. Baserat på dessa underlag ska dialog föras och samverkan ske med svensk tillverkningsindustri, särskilt försvarsindustrin och dess underleverantörer. Identifierade hinder samt alternativa förslag på hur dessa kan hanteras ska rapporteras i en separat rapport till regeringen. Centrumet ska även samordna de statliga insatser som rör utvecklingen av värdekedjor för batterier och permanentmagneter i EU samt främja utvinning och återvinning av innovationskritiska metaller och mineral för dessa leverantörskedjor i Sverige. Vart fjärde år bör centrumet utvärdera den föreslagna strategin för en hållbar försörjning av metaller och mineral samt bedöma om ytterligare kritiska värde- och leverantörskedjor bör inkluderas i strategin. Centrumet bör även få ett uppdrag om att tillsammans med berörda myndigheter ta fram en plan för hur Sverige ska bidra till utvecklingen av en europeisk värdekedja för permanentmagneter, inklusive möjligheter att finansiera sådana investeringar.

Det saknas även en myndighet med ett tydligt ansvar för att främja metallåtervinningsindustrin. Vi bedömer att SGU är lämplig myndighet för en sådan uppgift. Eftersom det finns flera berörda myndigheter i dessa frågor är det viktigt att ansvarig myndighet för främjandet samverkar med andra myndigheter.

Uppdrag för ökad lönsamhet i metallåtervinning

I dag är det i stort sett bara lönsamt att återvinna så kallade bulkmetaller (stål, aluminium och koppar) och ädelmetaller såsom guld och platina. För att åstadkomma cirkulära metallflöden för kritiska metaller krävs åtminstone temporärt statliga åtgärder som skapar lönsamhet. Det saknas dock underlag som möjliggör en bedömning av hur lönsamheten skulle påverkas av förändringar av styrmedel kring primära och sekundära metaller och mineral. Vi föreslår därför ett uppdrag om att genomföra analyser kring hur nya och existerande styrmedel påverkar lönsamheten för metallåtervinning.

Vi föreslår även tre mer avgränsade uppdrag som syftar till att stärka metallåtervinningens lönsamhet. Ett uppdrag rör lämpligheten av att tillåta lagring av avfallsströmmar med betydande koncentrationer av innovationskritiska metaller längre än tre år. Det andra rör hur man kan underlätta utvinning ur avfall från gruv- och metallförädlingsverksamhet vid sanering av förenad mark inklusive hur miljöansvar fördelas och lönsamheten kan stärkas. Det tredje uppdraget rör hur efterfrågan på återvunna sällsynta jordartsmetaller från komponenter kan skapas genom styrmedel, om detta kan motiveras samhällsekonomiskt eller geopolitiskt samt hur Sverige kan verka för detta inom EU.

Kraftsamling på kompetens och innovationsområdet

Betydande insatser inom forskning och innovation kommer att behövas för att näringslivet, och samhället i stort, ska ha tillgång till den kompetens som behövs för utvinning och förädling av innovationskritiska metaller och mineral. Vi föreslår därför flera insatser som syftar till att skapa förutsättningar för detta. Vi föreslår:

  • en uppbyggnad av ett svenskt forskningscentrum för kritiska metaller och mineral inriktat på primär och sekundär utvinning och anrikning,
  • en förstärkning av SGU:s sektorsforskningsstöd med riktade medel till forskning kring kritiska metaller och mineral där en betydande del bör gå till en forskarskola som ska bidra till framtidens kompetens,
  • att SGU:s förvaltningsanslag förstärks med tre miljoner kronor per år för att dels täcka administrativa kostnader förknippade med uppbyggandet av ett forskningscentrum och ett förstärkt sektorsforskningsstöd, dels ta fram material till lärarstudenter inom de naturvetenskapliga ämnena om bland annat ursprung, utvinning, återvinning och användning av mineralråvaror,
  • att mineralinformationskontoret i Malå får ett förstärkt anslag på

12 miljoner kronor per år, och

  • att SGU:s anslag ökas med 40 miljoner kronor per år mellan 2023 och 2028 för en systematisk kartläggning av potentialen för innovationskritiska metaller (primära och sekundära) i Sverige.

Översyn minerallagen (kapitel 15)

I vårt arbete har vi konstaterat att minerallagen och mineralförordningen har ålderdomliga inslag och det har gjorts flera tillägg och ändringar under åren vilket gör att systematiken delvis brister. Detta skapar en otydlighet som påverkar funktionaliteten i prövningen vilket kan medföra en rättsosäker tillämpning. Vi föreslår därför en fullständig översyn av regelverket för primär och sekundär utvinning av metaller och mineral i syfte att anpassa detta till moderna krav och behov.

Konsekvenser av våra förslag (kapitel 17)

Det finns en betydande potentiell samhällsekonomisk vinst med att skapa en bättre fungerande prövning för metall och mineralnäringen. Förutom intäkter genom direkt ökad omsättning handlar det bland annat om minskade växthusgasutsläpp och stärkt försörjningsberedskap. Vi har bedömt att gruvnäringens nettoomsättning skulle kunna fördubblas till 2035, om de åtgärder och fortsatta insatser som vi föreslår i betänkandet genomförs. Även om bedömningen av gruvnäringens möjliga utvecklingsbanor är förknippad med osäkerhet så ger den en indikation om storleksordning på potentialen respektive alternativkostnaden, det vill säga vad vi riskerar att gå miste om.

Positivt för investeringsviljan

Sammantaget bedöms utredningens förslag leda till en ökad investeringsvilja i metall- och mineralnäringen i Sverige. Prövningen blir mer funktionell, kunskapen kring kritiska metaller ökar och kompetensförsörjningen stärks.

Vi bedömer att investeringsviljan framför allt skulle stärkas om det fanns en tydligare riktning. Flera av våra förslag syftar därför till att skapa en tydligare inriktning både mot ett ökat uttag av primära resurser och mot en ökad metallåtervinning med sikte på att metallflöden på sikt enbart ska vara cirkulära. Ett viktigt förslag för att skapa denna tydligare inriktning är framtagandet av den parlamentariskt förankrade strategin för hållbar försörjning av metaller och mineral. En sådan strategi skulle ge en politisk viljeyttring och inriktning som, om den är långsiktig, kan förväntas skapa ett tryggare investeringsklimat. För klimatomställningen och beredskapsförmågan är det viktigt att innovationskritiska metaller och mineral pekas ut som särdeles viktiga i strategin. Investeringsviljan skulle även stärkas av om det i strategin fanns tydligare avvägningar mellan åtgärder som rör primära respektive sekundära metaller. Detta gäller särskilt för investeringar som rör sekundära metaller och de uppdrag vi föreslår för att stärka denna utveckling.

Investeringsviljan påverkas även positivt om prövningen blir mer funktionell. Synen på Sverige som ett attraktivt gruvland har påverkats negativt de senaste åren och den kanske viktigaste orsaken till detta är att prövningen upplevs som osäker. I en situation där prövningen inte är funktionell kan utfallet av prövningen i värsta fall upplevas som godtycklig vilket är väldigt negativt för investeringsviljan. Flera av våra förslag syftar till att skapa en funktionell prövning och därmed en ökad investeringsvilja.

Även kunskapshöjande aktiviteter är viktiga för investeringsviljan. Vi föreslår därför flera forsknings- och kunskapssatsningar som syftar till att fylla identifierade kunskapsluckor för att dessa inte ska försvåra för utvinning och återvinning av kritiska metaller och mineral.

Förslagen påskyndar den gröna omställningen

De viktigaste konsekvenserna för klimat och miljö som följer av utredningens förslag är en möjlig positiv påverkan på klimatet genom att den gröna omställningen påskyndas. Investeringar i ny teknik som behövs för klimatomställningen har en mycket stor potentiell klimatnytta men metallerna som behövs i dessa innovationer är många gånger innovationskritiska. Denna omställning förutsätter således en hållbar försörjning av dessa metaller.

Vi bedömer att alla våra förslag har en positiv klimatnytta men att några av dem är extra viktiga. Det gäller inte minst våra förslag kring andra insatser och en tydligare långsiktig politisk inriktning. Eftersom detta är beroende av tillverkningsindustrins förmåga att skapa en hållbar försörjning av råvaror är vårt förslag om att inrätta ett nationellt centrum för hållbar försörjning av kritiska metaller och mineral ett av de förslag vi bedömer har störst betydelse för klimatnyttan.

Vårt förslag kring vad som bör ingå i en koncessionsprövning är viktigt för investeringsviljan och därmed klimatomställningen. En prövning som innebär svårigheter ur ett EU-rättsligt perspektiv skapar stora osäkerheter för investerare riskerar leda till en långsammare grön omställning. Undantag i EU:s miljöskyddsdirektiv för utvinning av innovationskritiska metaller och mineral skulle få en stor positiv påverkan på investeringsviljan och därmed möjligheten till en snabbare klimatomställning. Samtidigt skulle sådana undantag innebära sänkta miljökrav och därmed en ökad risk för betydande lokal miljöpåverkan med konsekvenser för bland annat renskötsel och samiska traditioner. Denna avvägning är därför svår.

Bättre hänsyn till lokal miljöpåverkan

Våra förslag är utformade i syfte att leda till att bättre hänsyn kan tas till ett projekts lokala miljöpåverkan. En funktionell prövning har konstaterats bidra till att miljökvalitetsmålen nås. Denna övergripande slutsats innebär att en mer effektiv och välfungerande prövning generellt skapar bättre förutsättningar för att pröva de materiella frågorna kring till verksamhetens miljöpåverkan. Detta gäller inte minst vårt förslag om att prövningen gentemot 3 och 4 kap. miljöbalken bör flyttas från koncessionsprövningen till miljöprövningen. Syftet

med denna flytt är att förenkla och förtydliga att markanvändningsfrågorna prövas och avgörs sammantaget och slutligt. Detta skapar bättre förutsättningar för ändamålsenliga villkor till skydd för miljön. Även våra förslag som syftar till att skapa en snabbare övergång till en cirkulär ekonomi kan förmodas medföra en positiv inverkan på miljön.

Summary

Our objective – a resilient provision of metals and minerals that are critical to innovation

The inquiry is assigned to review permit processes and regulations to create preconditions for a resilient provision of innovation-critical metals and minerals from primary and secondary sources. Society’s response to climate change, the so-called climate transition, creates a rapidly increasing demand for certain metals and minerals that were not widely used before. Many of the innovations needed for the climate transition are critical to Sweden’s defence capabilities as well. The provision of these metals is associated with high market concentration, primarily Chinese, and often with considerable social and ecological challenges.

The inquiry’s terms of reference highlight three points. All of them concern the extraction of minerals. Consequently, this area has dominated our analysis. We have been expected to:

  • analyse and propose changes to permit processes and regulations so that a better consideration can be taken to a project’s local environmental impact and to its benefit to society, such as reducing climate impact on a global scale,
  • analyse and propose changes to permit processes and regulations so that a larger share of the value that the mining and minerals sector generates can benefit the whole country, and
  • analyse how provision of the innovation-critical metals and minerals that are necessary for the climate transition can be given a special status in relation to other metals and minerals in the Environmental Code’s regulations on land and water management.

Achieving a resilient provision of innovation-critical metals and minerals requires a combination of measures to attract more investment, to strengthen capabilities for managing supply chain risks and to change demand patterns or reduce demand. Our assessment is that measures in several areas are needed. A resilient provision cannot be achieved through changes in permit processes and regulations alone.

In this report, we present measures to handle the main challenges for exploration and extraction of innovation-critical metals and minerals in Sweden that we have identified. Our assignment has not, however, included a complete review of the Minerals Act and the Environmental Code from a mining perspecitve.

Main challenges for opening mines in Sweden

Our estimation is that the metals and minerals sector can double until 2035. At the same time, it is highly likely that the mining industry will decrease, at most to half of today’s production, unless current deficiencies in the permit process are remedied.

We identify five main challenges for establishing extraction of innovation-critical minerals in Sweden:

1. The social license to operate from local communities – better structures for sharing information and benefits are needed.

2. Exploration demands increasingly more time and administration – regulatory simplification and better guidance is needed.

3. The national planning structures do not enforce society’s priorities as intended – better coordination and increased resources to improve local implementation are needed.

4. Investors hesitate to fund projects due to inconsistencies in the permit process – the concession’s status needs to be clarified.

5. EUs environmental protection is not set to prioritise new mining in Sweden – a long-term effort to balance interests is needed.

We conclude that it is imperative to overcome these five challenges to enable growth in the metals and minerals sector in Sweden. This report presents several proposals for handling the first four points with respect to innovation-critical metals and minerals. Several of

our proposed regulatory changes do not affect this subgroup alone but will facilitate for extraction of minerals subject to concession under the Minerals Act in general.

The need for a social license to operate (chapter 8 and 14)

One challenge that we have identified concerns a lack of local acceptance for exploration and mining, in contrast to the prevailing general acceptance for mines in Sweden. This lack of local acceptance stems partly from how the permit process proceed and partly from communities wanting to reap more benefits from mining projects in their area. Transparency and unambiguity in the permit process are positive for all parties involved. Clear communication from mining companies and authorities to local stakeholders improves the prospects for mutual understanding and constructive dialogue, not disregarding possible limitations under certain circumstances. Appeals that prolong the permit process is one possible consequence of lacking local acceptance. This aspect could be particularly challenging for exploration and extraction of innovation-critical minerals since they are often found in areas where no mining has taken place recently and the exploration companies often lack substantial experience of working in Sweden. Many of the companies that show an interest in exploring for innovation-critical minerals are foreign and have other points of reference for how to create a constructive dialogue with local communities than the established Swedish mining companies.

Information and dialogue at an early stage

We present several proposals aimed towards improved dialogue in the early stages of the permit process.

We propose an addition to the Minerals Act that regulates a public information and dialogue meeting. The meeting is to take place primarily after an exploration permit has been granted but before the plan of operation is served. We have identified benefits to having the permit authority explain how landowners and other stakeholders might be affected by exploration and possible future mining, and how the permit process works from their point of view. The permit author-

ities increased costs are covered by adjusting the application fee for exploration permits.

We propose that permit holders are to compensate concerned Sami reindeer-herding and economic districts (sameby) for participating in the proposed information and dialogue meeting and in the process for determining the plan of operation.

We propose that the Swedish Armed Forces are to be informed about exploration permit applications and have the opportunity to give a statement. This chance to gain knowledge early on about obstacles to exploration and mining associated with defence interests should facilitate investors’ and mining companies’ risk assessments, which is positive for the investment climate.

We have identified a need to thoroughly evaluate how the plan of operation serves its purpose to foster an early, open and functioning dialogue between exploration companies and stakeholders. We recommend that the Geological Survey of Sweden is assigned to analyse this, to analyse how the serving of documents can be made more efficient, and to analyse the aptitude of introducing a reservation before the exploration permit application or to have the exploration permit decision take effect no sooner than when there is a valid plan of operation.

Benefit sharing

The social license for mining can be strengthened by increased sharing of benefits from the metals and minerals sector. Mining generates more than 5 billion SEK tax revenue per year.

We identify primarily a need for reviewing taxation and local public sector funding. Such a review should address vulnerabilities of the current delimitation of local tax base (earned income of permanent residents), not least with respect to prevalence of fly-in-fly-out staff. Our terms of reference have not favoured a full-scale analysis. The review should be cross-sectoral, not for mining only.

To increase benefit sharing in the short term, we propose a system for transferring central government funds to local governments in mining areas. The aim is to strengthen local community development and capacity building broadly.

We have considered modelling a system on the existing benefit sharing from hydro power enterprises (bygdemedel). Evidence shows that communities do not perceive the link between hydro power and funds received clearly, thus the effect on social license is likely small. The system also carries high administrative costs, which is our main argument for an alternative solution.

Improved conditions for exploration (chapter 9 and 10)

Exploration requires decisions from several authorities based on several laws. The fragmented permit process means that time is not used efficiently. Too much of the time granted for exploration is spent on administration. Terms are not coordinated between decisions, which limits the part of the year when exploration work is possible. These challenges are expected to increase with increased interest in exploring for innovation-critical minerals, since the exploration companies in question often have little or no experience of the Swedish permit processes. In addition, these minerals are located in parts of Sweden where mining is uncommon today.

The local environmental impact of exploration is often small or negligible. We see the possibility of a simplified process with continued regard for environmental protection. Better coordination also contributes to a more functional process.

Permits, exemptions and consultations

We propose as an addition to the Environmental Permit Decree (miljö-

prövningsförordningen) that deep drilling requiring an exploration

permit should not be subject to the duty to report, in line with a previous proposal from the Environmental Protection Agency. We add that notification of consultation according to the Environmental Code should be made compulsory. We estimate the consequences for permit holders and for the County Administrative Board to be small, since notification of consultation is already common in this context. We propose as an addition to the Environmental Supervision Decree (miljötillsynsförordningen) to shift the responsibility for extraction waste from the municipality to the County Administrative Board for the sake of efficiency.

We propose an exemption from the prohibition of off-road driving for activities covered by an exploration permit. Notification of consultation should be made compulsory, but it is already common in this context as well.

Our proposals aim to make exploration more efficient, but it is not possible to disregard that an exploration project could need more than the present maximum limit of 15 years. It takes increasingly more time to identify mineral reserves. The maximum should therefore be increased to 17 years, in combination with stringent requirements for prolongation. We propose that exploration results should be reported annually. Correct reporting of results should be a condition for prolongation. Reporting each year instead of after exploration is finished is expected to increase the share of reported results. This knowledge is a public good. Society as a whole benefits from exploration results being reported.

Cooperation, guidance and organisational issues

We propose that the Geological Survey of Sweden is assigned to be a one stop shop and offer guidance to exploration companies about the permit process.

We propose further efforts to improve digital information about permits and exemptions needed for exploration. The Swedish Agency for Economic and Regional Growth should be assigned to develop the section about exploration at verksamhet.se. All authorities concerned should review their digital application systems concerning permits and exemptions for exploration companies.

We propose that the Government assigns the County Administrative Boards to improve coordination and cooperation concerning the permit process for exploration and mining.

The Government should review the organisational structure of the Mining Inspectorate of Sweden and the role of the Chief Mining Inspector in decision making. How this should be done is contingent on whether other proposals in this report are implemented.

Improved national planning (chapter 11)

The regulations on land and water management in the Environmental Code offer a tool that the state can use to plan how water and land areas in Sweden are to be used. In accordance with our terms of reference, we have reviewed the possibilities for giving higher priority within the land and water management system to the innovationcritical metals and minerals that are necessary for the climate transition.

The land and water management regulations are designed to enable making different priorities in different times, based on shifting needs and challenges in society. This implies that extraction of innovation-critical minerals can be prioritised within current legislation. Changes in application would be required.

We present four main proposals:

1. The Geological Survey of Sweden is assigned to define the concept of innovation-critical metals and minerals that are necessary for the climate transition. The authority should intensify its delimiting of areas with deposits of such metals and minerals. This work includes revisiting the criteria for delimiting areas with materials of national interest.

2. Clarifying in the Environmental Code that extraction of materials is what the national interest concerns. This implies that not only the deposit, but areas for industrial facilities as well, should be included in the delimited area.

3. The innovation-critical metals and minerals that are necessary for the climate transition can be extracted from certain geographical areas that are protected according to the 4th Chapter of the Environmental Code, except from the Royal National City Park Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården and Natura 2000 sites.

4. The Government assigns authorities to gather information about national planning and produce a guide on coordinated land use in areas of interest for extraction of these materials. The guide is meant to facilitate decisions by coordinating national goals and clarify conflicting interests and synergies between mineral extraction and other interests. The guide is meant to support municipalities in their planning processes.

There are challenges to specify in regulation metals and minerals that are important to society during a particular time period (point 3). The regulatory changes we propose are not necessary to produce the desired effect, but they contributed by signalling. In the report we discuss alternative terms (other than the innovation-critical metals and minerals that are necessary for the climate transition) that could be apt for regulation.

Clarify the concession’s status (chapter 12)

The concession process is the most obvious reason Sweden’s ranking has dropped concerning attractiveness to investors in mining. The concession process is not perceived as functional and predictable. Long-term stability is perceived to be lacking as a consequence of regulation on Natura 2000 permits and environmental assessments. This follows primarily from the Supreme Administrative Court’s position in the case of Norra Kärr. Our assessment is that the current order creates unclarity and uncertainty for authorities and mining companies, which aggravates prospects for increased extraction of innovation-critical minerals in Sweden. The current regulation departs from how permit processes are otherwise organised according to the Environmental Code and creates problems with EU law. It is clear that the point of departure of EU regulations on Natura 2000 and Environmental Impact Assessment is that a project should be tried as a whole before any definitive terms are specified and permits granted. To achieve a functional permit process that facilitates for authorities and mining companies, Swedish system need to be better aligned with EU law.

We propose that the land and water management issue is removed from the concession process and added to the environmental permit process. This reduces the concession process to proof of economic viability and exclusivity to the deposit. We judge that this change is needed to clarify the process and to ensure that a concession decision can be given early, as originally intended. At present, the concession process often needs to be conducted in parallel with the environmental permit process. Our assessment, which differs from that of the industry’s association Svemin, is that this change can be made without aggravating the investment climate.

We recommend that the Government in its continued processing of our proposal conducts a complete impact assessment that includes the specific question of the Natura 2000 permit process, which is currently analysed separately within the Government Offices. We see considerable advantages to making this impact assessment jointly, particularly when it comes to assessing how the will to invest is affected.

We propose that term bearbetningskoncession is replaced with

mineralkoncession. The current term might be perceived as concern-

ing a concession to work the bedrock, which is not the case.

Environmental protection in the EU (chapter 13 and 15)

The fifth main challenge that we identify concerns difficulties to being granted permission for new or expanded mining activities under the current environmental protection. One way to address this challenge is to work within the EU for adjustments in EU law. Strong environmental protection could be balanced in more fine-tuned ways with the need for securing provision of innovation-critical metals and minerals. We propose that the Government assigns three authorities to jointly analyse what possibilities there are to expand mining in Sweden within current environmental protection. One ground for exemptions offered in EU law concerns the geographical uniqueness of deposits in combination with provision of minerals being particularly important to society.

Concerning environmental protection based on the EU Water Framework Directive in particular, we see little opportunity for regulatory changes in Sweden that could facilitate for mining enterprises. Consequently, we do not propose regulatory changes in that area. We deem that mining could benefit from implementing the planning tools proposed by Vattenförvaltningsutredningen. More apt planning on national and subnational levels could clarify what measures would be needed to allow higher levels of pollution. It is of particular importance to analyse possibilities to create exemptions in the directive’s no deterioration requirement, aimed particularly at facilitating for extraction of innovation-critical minerals.

A clearer direction and other measures for a resilient provision (chapter 16)

Creating a resilient provision of metals and minerals is not only about setting regulatory conditions that produce functional permit processes for exploration and extraction in Sweden. Other measures are needed as well.

A national strategy

We propose a new minerals strategy aimed at setting a direction for a more resilient provision of metals and minerals in critical value chains. That strategy should create incentives for extraction and circular material flows, and for diversification. It should also encourage continued strong environmental protection and respect for indigenous rights. To focus narrowly on either extraction or circularity risks slowing the climate transition, reduce defence and crisis management capabilities, and make protection of biological diversity more difficult. An important part of the strategical work is to set clear goals and ambitions for critical value chains and supply chains that can form the basis for priorities between conflicting land use interests in permit processes and political processes. We propose that at least the following two goals are included in the strategy:

  • Sweden should contribute to securing EUs supply chains for batteries and permanent magnets.
  • Metals and minerals that are critical to these supply chains should be extracted, if there are mineral reserves, and recycled in Sweden with the aim of completely circular metal flows.

One important purpose of a national strategy is to create faith among financial markets and individual companies that Sweden has a longterm commitment to attracting investment in mining, recycling, processing and production of components. Several initiatives in the EU create preconditions for extraction and circular flows. The strategy needs to reflect this agenda. A strategy for resilient provision of metals and minerals needs to relate to other strategies as well, not least the strategy for circular economy.

A national centre for critical metals and minerals

No authority has a clear responsibility to support the manufacturing industry, including defence, in its work to create resilient supply chains for critical components, metals and minerals. This works against a secure provision and could in the long term blunt the competitive edge of Swedish manufacturing. We propose that a national centre for resilient provision of critical metals and minerals is established within the Geological Survey of Sweden with responsibility for this area. The centre will build a knowledge base about risks and possible measures concerning particular value chains. Based on this material, the authority is to cooperate with the manufacturing industry, particularly the defence industry including subcontractors. The obstacles identified and options for handling these obstacles are reported separately to the Government. The centre coordinates the state’s efforts concerning development of value chains for batteries and permanent magnets in the EU and promote extraction and recycling for these value chains in Sweden. The centre should evaluate the strategy every fourth year and assess whether further critical value chains are to be included. The centre should be assigned to work out a plan, together with concerned authorities, for how Sweden can contribute to developing a European value chain for permanent magnets, including possibilities for funding such investments.

There is not a clear responsibility to promote metal recycling among the authorities. Our assessment is that the Geological Survey of Sweden is suitable for this task. Since several authorities are concerned with this issue, it is important that the authority with the main responsibility cooperates with the others.

Increase profitability in recycling

It is profitable to recycle bulk metals (steel, aluminium and copper) and precious metals such as gold and platinum. Achieving circular metal flows for critical metals would require, at least temporarily, public measures to create profitability for companies. There is not sufficient information today to make assessments of how profitability would be affected by policy measures towards primary and secondary sources. We propose an assignment about analysing how new and existing policy measures affect profitability in metal recycling.

We also propose three more delimited assignments for strengthening profitability. They concern waste from mining and extraction from used components. The first assignment concerns the adequacy of allowing the storage of waste streams with significant concentrations of innovation-critical metals for longer than three years. The second relates to extraction from mining waste and metal processing operations. The third assignment concerns how the demand for recycled rare earth elements from components can be created through policy measures, whether this can be justified socio-economically or geopolitically, and how Sweden can work for this within the EU.

A concentrated effort for skills and innovation

Considerable measures in favour of research and innovation will be needed to develop the skills for extracting and processing innovationcritical metals and minerals needed in the industry, and in society at large. We propose:

  • constructing a Swedish research centre for critical metals and minerals focused on extraction and processing from primary and secondary sources,
  • strengthening SGUs research funding in the area of critical metals and minerals with a considerable share directed towards a PhD programme to contribute to building skills needed in the future,
  • strengthening SGU with 3 million SEK annually to cover administrative costs for new tasks and for developing pedagogical material for teacher students about origin, extraction, recycling and use of minerals,
  • strengthening the minerals information office in Malå with 12 million SEK annually, and
  • increasing funding to SGU by 40 million SEK annually between

2023 and 2028 for a systematic evaluation of the potential for innovation-critical metals and minerals (primary and secondary) in Sweden.

Review the Minerals Act (chapter 15)

We note that the Minerals Act and the Minerals Ordinance has some outdated content. Amendments and changes have been made several times, with negative consequences for the structure. This creates unclarities that affect the functionality. We propose that an inquiry is assigned to review regulations for resource-efficient primary and secondary extraction with the aim of adapting these regulations to contemporary demands and needs.

Consequences of our proposals (chapter 17)

There is a considerable potential social benefit to creating a functional permit process for the metals and minerals sector. Besides increased direct revenue from production, benefits include reduced greenhouse gas emissions and better resilience to crises. We assess that the mining industry could double its sales to 2035, if all our proposals, including recommended continued work, are carried out. Our estimations of the future of the mining industry are associated with uncertainty but indicate the order of magnitude of the potential and the opportunity cost, that is what we might miss by choosing to abstain.

Positive for investment

Our assessment is that the proposals combined can be expected to lead to an increased will to invest the metals and minerals sector in Sweden. The permit process becomes more functional, knowledge about critical metals increases and the provision of skills and a qualified workforce is strengthened.

The will to invest would primarily be raised by a clearer direction from the state broadly. Several of our proposals aim to create a clearer direction towards increased extraction of primary resources and toward metal recycling, with the long-term goal of circularity. One important step for setting a direction is establishing a national strategy, with broad parliamentary support, for resilient provision of metals and minerals. Such a strategy would be a political show of will which, if part of a long-term process, can be expected to contribute to a

safer investment climate. For the climate transition and for national security, it is important that innovation-critical metals and minerals are pointed out as central to the strategy. The will to invest would also be strengthened by whether the strategy contains clear distinctions between measures concerning primary and secondary metal resources respectively.

The investment climate is further improved by a more functional permit process. The view of Sweden as attractive for mining investment has been negatively affected recently, and a main reason is that the permit process is perceived as uncertain. Decisions and outcomes of processes being perceived as arbitrary has a very negative impact on the will to invest. Several of our proposals aim to create a more functional permit process and thus improve the investment climate.

Knowledge formation is also important for investment. We propose several measures towards research and knowledge. One aim is to fill knowledge gaps, to avoid that lack of skills and knowledge stands in the way of extraction and recycling of critical metals and minerals.

Speed up the climate transition

The most important environmental consequence is a possible positive impact on the climate by speeding up the green energy transition. Investment in new technology needed for society’s climate transition has a very large potential climate benefit. This technology is often dependent on innovation-critical metals. This transition consequently requires a resilient provision of these metals.

We see all our proposals as having climate benefits, but some are particularly important, such as the proposals on knowledge formation and a clear long-term political direction. The industry’s ability to create a resilient provision of critical raw materials is key. Consequently, we consider the proposed national centre for resilient provision of critical metals and minerals as having the largest climate benefit by functioning as an intermediary in this joint process between the private and the public sector.

Our proposal on the scope of the concession is important for investment and thus for the climate transition. A concession process

that leads to problems with EU law creates great uncertainty for investors and risks slowing the climate transition. Exemptions in EUs environmental protection directives would have a large positive impact on the will to invest and lead to a quicker climate transition. Such exemptions would on the other hand mean lower demands for protection and increased risk for negative local environmental impact with consequences for among other thing reindeer husbandry and Sami traditions. This balancing of interests is thus difficult.

Better consideration of local environmental impact

Our proposals are constructed to enable a better consideration of a project’s local environmental impact. A functional permit process implies that standards concerning local environmental impact are met satisfactorily. A more efficient and functioning process creates better conditions for considering the material aspects of the case at hand. This is particularly true for our proposal on moving the land and water management questions form the concession process. The purpose is to simply and clarify that the question of land and water use is settled once and for all at one stage in the combined permit process for opening a mine. This creates better preconditions for setting apt terms for protection of the local environment. Our proposals aiming to speed up the transition to circularity can also be expected to have a positive impact on the environment locally.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag (0000:0) om värdedelning med kommuner som berörs av utvinningsverksamhet

Härigenom föreskrivs följande.

1 § I denna lag finns bestämmelser om fördelning av statliga medel till kommuner på lokal nivå i syfte att ekonomiskt stödja kommunal verksamhet som behövs utifrån att det i kommunen finns tillståndsgiven gruvdrift eller gruvanläggning enligt miljöbalken. Detta stöd är en del av statens insatser för regional utveckling.

2 § Medel till kommuner som berörs av en utvinningsverksamhet fördelas utifrån utvinningsverksamhetens produktion och kommunernas behov.

Medel kan betalas ut från och med kalenderåret närmast efter det år då tillstånd till gruvdrift beviljats och till och med det år då utvinningsverksamheten läggs ned.

3 § Regeringen får meddela de närmare föreskrifter som behövs för genomförandet av denna lag.

1.2. Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken 1998:808 att 3 kap. 7, 4 kap. 1 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

7 §

Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa.

Områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa.

Områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som kan påtag-

ligt försvåra utvinningen av dessa.

4 kap.

1 §

De områden som anges i 2–8 §§ är, med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena, i sin helhet av riksintresse. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd endast om

1. det inte möter något hinder enligt 2–8 §§ och

2. det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden.

Bestämmelserna i första stycket 2 och i 2–6 §§ utgör inte hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller för utförandet av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Om det finns särskilda skäl utgör bestämmelserna inte heller hinder för anläggningar för utvinning av sådana fyndigheter av

Bestämmelserna i första stycket 2 och i 2–6 §§ utgör inte hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet. De utgör inte

heller hinder för utförandet av

anläggningar som behövs för totalförsvaret eller för utvinning

av fyndigheter av innovationskritiska metaller och mineral som är nödvändiga för klimatomställ-

ämnen eller material som avses i 3 kap. 7 § andra stycket.

ningen. Om det finns särskilda

skäl utgör bestämmelserna inte heller hinder för anläggningar för utvinning av sådana fyndigheter av ämnen eller material som avses i 3 kap. 7 § andra stycket.

1.3. Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45)

Härigenom föreskrivs i fråga om minerallagen (1991:45)

dels att 8 kap. 6 a § ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 2, 2 kap. 5, 6, 7, 3 kap. 5, 6 d, 4 kap. 2, 8 kap. 1, 2,

9 kap. 1, 14 kap. 3, §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas nya paragrafer 7 kap. 8 §§.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §1

Denna lag gäller undersökning och bearbetning av fyndigheter på egen eller annans mark av följande mineraliska ämnen (koncessionsmineral):

1. antimon, arsenik, beryllium, bly, cesium, guld, iridium, järn som förekommer i berggrunden, kobolt, koppar, krom, kvicksilver, lantan och lantanider, litium, mangan, molybden, nickel, niob, osmium, palladium, platina, rodium, rubidium, rutenium, silver, skandium, strontium, tantal, tenn, titan, torium, vanadin, vismut, volfram, yttrium, zink och zirkonium,

2. andalusit, apatit, brucit, flusspat, grafit, kyanit, leror som är eldfasta eller klinkrande, magnesit, magnetkis, nefelinsyenit, sillimanit, stensalt eller annat salt som förekommer på liknande sätt, svavelkis, tungspat och wollastonit, och

1. aluminium, antimon, arsenik, beryllium, bly, cesium, fosfor,

gallium, germanium, guld, hafnium, indium, iridium, järn som

förekommer i berggrunden, kad-

mium, kisel, kobolt, koppar, krom,

kvicksilver, lantan och lantanider, litium, magnesium, mangan, molybden, nickel, niob, osmium, palladium, platina, rhenium, rodium, rubidium, rutenium, selen, silver, skandium, strontium, tantal, tellur, tenn, titan, torium, vanadin, vismut, volfram, yttrium, zink och zirkonium,

2. andalusit, apatit, baryt, brucit,

flusspat, grafit, kyanit, leror som är eldfasta eller klinkrande, magnesit, magnetkis, nefelinsyenit, sillimanit, stensalt eller annat salt som förekommer på liknande sätt, svavelkis, wollastonit och

3. diamant.

1 (2018:642).

2 kap.

5 §

Undersökningstillstånd gäller i tre år från dagen för beslut.

Undersökningstillstånd gäller i fyra år från dagen för beslut.

6 §

Undersökningstillståndets giltighetstid skall på ansökan av tillståndshavararen förlängas med sammanlagt högst tre år, om ändamålsenlig undersökning har utförts inom området.

Detsamma gäller om tillstånds-

havaren har godtagbara skäl till att undersökning inte har skett och dessutom gör sannolikt att området kommer att undersökas under den tid som ansökningen avser.

Undersökningstillståndets giltighetstid ska på ansökan av tillståndshavararen förlängas med sammanlagt högst fyra år, om ändamålsenlig undersökning har utförts inom området och

tillståndshavaren redovisat undersökningsresultat i enlighet med 14 kap. 3 §.

Tillståndet ska också förlängas

om tillståndshavaren har godtagbara skäl till att undersökning inte har skett och dessutom gör sannolikt att området kommer att undersökas under den tid som ansökningen avser.

7 §

Har giltighetstiden förlängts enligt 6 §, skall den på ansökan av tillståndshavaren förlängas med ytterligare sammanlagt högst 4 år, om det finns särskilda skäl.

Giltighetstiden kan därefter förlängas med ytterligare sammanlagt högst fem år, om det finns synnerliga skäl såsom att tillståndshavaren visar, att betydande arbete har lagts ned inom området och att vidare undersökningar sanno-

Har giltighetstiden förlängts enligt 6 §, ska den på ansökan av tillståndshavaren förlängas med ytterligare sammanlagt högst 4 år, om det finns särskilda skäl. Till-

ståndshavaren ska även ha redovisat undersökningsresultat i enlighet med 14 kap. 3 §.

Giltighetstiden kan därefter förlängas med ytterligare sammanlagt högst fem år, om det finns synnerliga skäl såsom att tillståndshavaren visar, att betydande arbete har lagts ned inom området och att vidare undersökningar sanno-

likt kommer att leda till att be-

arbetningskoncession kan meddelas.

likt kommer att leda till att en

brytvärd fyndighet kan konstateras.

3 kap.

5 §

Prövningsmyndigheten ska kalla tillståndshavaren, berörda fastighetsägare och andra kända sakägare till ett dialogmöte. Mötet ska vara öppet för allmänheten. Dialogmötet ska i möjligaste mån genomföras innan arbetsplanen delgivits och senast en viss tid efter undersökningstillstånds ikraftträdande som prövningsmyndigheten bestämmer. Berörda länsstyrelser och kommuner ska erbjudas möjlighet att delta i mötet. Om prövningsmyndigheten bedömer det som obehövligt ska inte ett dialogmöte arrangeras.

6 d §

Om invändningar enligt 5 a § andra stycket har framställts, får tillståndshavaren också begära att arbetsplanen prövas av berg-

mästaren.

Arbetsplanen ska fastställas av bergmästaren och bli gällande om

1. den uppfyller kraven på innehåll i 5 §,

Om invändningar enligt 6 a § andra stycket har framställts, får tillståndshavaren också begära att arbetsplanen prövas av pröv-

ningsmyndigheten.

Arbetsplanen ska fastställas av prövningsmyndigheten och bli gällande om

1. den uppfyller kraven på innehåll i 6 §,

2. de åtgärder som anges är nödvändiga för en ändamålsenlig undersökning och inte medför så stora olägenheter för fastighetsägaren eller innehavaren av särskild rätt att olägenheterna överväger tillståndshavarens intresse av att få utföra arbetena, och

3. tillståndshavaren har iakttagit sina skyldigheter enligt 5 a och 5 b §§.

3. tillståndshavaren har iakttagit sina skyldigheter enligt 6 a och 6 b §§, och

4 i de fall undersökningen sker inom ett renskötselområde, tillståndshavaren har erlagt ersättning i enlighet med 7 kap. 8 § till den sameby som företräder innehavare av renskötselrätt i området.

Bergmästaren ska, i beslut om

fastställande, meddela villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt och för att förebygga eller begränsa olägenheter. Bergmästaren får också besluta att arbetsplanen ska gälla omedelbart.

Prövningsmyndigheten ska, i

beslut om fastställande, meddela villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt och för att förebygga eller begränsa olägenheter. Prövnings-

myndigheten får också besluta att

arbetsplanen ska gälla omedelbart.

4 kap.

2 §

Koncession ska meddelas, om

1. en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad, och

2. fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen.

Koncession för bearbetning av koncessionsmineral i alunskiffer får beviljas endast den som visar att den är lämplig att bedriva sådan bearbetning

I ärenden om beviljande av koncession ska 3 och 4 kap. och 5 kap. 15 § miljöbalken tillämpas.

Om ett ärende om beviljande av koncession avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt miljöbalken eller andra lagar, ska 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet.

I ärenden om beviljande av koncession ska en specifik miljöbedömning göras, information läm-

nas och samordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken.

Koncession får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.

7 kap.

8 §

Innehavare av undersökningstillstånd inom ett renskötselområde ska ersätta berörd sameby för deltagande i dialogmöte enligt 3 kap. 5 § och utvecklingen av en arbetsplan enligt 3 kap. 6 d §.

Regeringen eller den myndighet regeringen förskriver får meddela närmare föreskrifter för hur ersättningen ska beräknas.

8 kap.

1 §

Ärenden om beviljande av undersökningstillstånd eller be-

arbetningskoncession prövas av

bergmästaren, om inte annat följer av 2 §.

Ärenden om beviljande av undersökningstillstånd eller mine-

ralkoncession prövas av bergmästa-

ren, om inte annat följer av 2 §.

Bergmästaren får avgöra ärenden om beviljande av undersökningstillstånd utan att någon annan sakägare än sökanden haft tillfälle att yttra sig.

I ärenden om beviljande av bearbetningskoncession ska bergmästaren, när det gäller tillämpningen av 3, 4 och 6 kap. miljöbalken, samråda med länsstyrelsen i det eller de län där koncessionsområdet ligger. Länsstyrelsen får i dessa fall besluta om arkeologisk

utredning enligt 2 kap. 11 §kulturmiljölagen (1988:950). Lag (2013:668).

2 §

Ärenden om beviljande av bearbetningskoncession skall hänskjutas till regeringens prövning, om

1. bergmästaren bedömer frågan om koncession vara särskilt betydelsefull ur allmän synpunkt eller

2. bergmästaren vid tillämpningen av 3 eller 4 kap. miljöbalken finner skäl att frångå vad länsstyrelsen har föreslagit.

9 kap.

1 §

Markanvisningsförrättning hålls på begäran av koncessionshavaren.

Markanvisningsförrättning hålls på begäran av koncessionshavaren, när tillstånd till verk-

samheten lämnats av tillståndsmyndigheten och vunnit laga kraft.

Vid förrättningen bestäms den mark inom koncessionsområdet som koncessionshavaren får ta i anspråk för bearbetning av mineralfyndighet. Vidare bestäms den mark eller det utrymme som koncessionshavaren, inom eller utom koncessionsområdet, får ta i anspråk för verksamhet som hänger samman med bearbetningen.

Härvid skall verksamhetens art anges.

Härvid ska verksamhetens art anges

14 kap.

3 §

Innehavare av ett undersökningstillstånd som bedriver yrkesmässigt undersökningsarbete ska till prövningsmyndigheten lämna en redogörelse för årligen utförda undersökningsarbeten och resultaten av dem.

När ett undersökningstillstånd upphör utan att bearbetningskoncession meddelas inom undersökningsområdet, skall tillståndshavaren, om han yrkesmässigt bedriver undersökningsarbete, senast inom tre månader till berg-

mästaren inge en redovisning över

utförda undersökningsarbeten.

Till redovisningen skall fogas en karta över det undersökta området. Av redovisningen skall framgå

När ett undersökningstillstånd upphör utan att bearbetningskoncession meddelas inom undersökningsområdet ska en tillståndshavare, som yrkesmässigt bedriver undersökningsarbete, senast inom tre månader till prövningsmyn-

digheten inge en redovisning över

utförda undersökningsarbeten.

Till redovisningarna ska fogas en karta över det undersökta området. Av redogörelsen ska framgå

1. vem som utfört undersökningen,

2. vilken typ av undersökningsarbeten som har utförts,

3. hur omfattanden undersökningen har varit samt

4. resultaten av undersökningen i form av rådata. Regeringen eller den myndigheten regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om redovisningens innehåll och utformning.

1.4. Förslag till förordning om ändring av terrängkörningsförordningen (1978:594)

Härigenom föreskrivs i fråga om terrängkörningsförordningen (1978:594)

att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

När ärenden eller åtgärder in kan utföras på något annat lämpligt sätt får trots 1 § första stycket terrängkörningslagen (1975:1313) motordrivna fordon användas

1. av statliga eller kommunala tjänstemän i tjänsteärenden,

2. av läkare, distriktsjuksköterskor, barnmorskor eller veterinärer i yrkesutövning och

3. av fjällräddningen samt vid räddningstjänst av statliga brandkårer eller kommunal organisation för räddningstjänst.

Fordonen får användas av alla dem som utför

1. projektering, byggande, underhåll och skötsel av kraft-, gas-, vatten- eller avloppsledning samt radio- eller teleanläggningar,

2. projektering, byggande, underhåll och skötsel av vägar,

3. transport av sjuka personer till läkare eller sjukvårdsanstalt eller i andra jämförliga trängande fall,

4. underhåll av renskötselanläggning och för arbete med renskötsel vid bevakning av renar och vid drivning och samling av renar inför omedelbart förestående märkning, slakt eller flyttning samt för renskötarnas försörjning med livsmedel och andra dagligvaror i direkt samband med renskötseln,

5. hämtning av fälld björn, älg, hjort eller vildsvin till lämpligast belägna bilväg samt vi arbete inom vilthägn i direkt samband med uppfödning av djurart för vilket hägnet är avsett och

6. skötsel- och anläggningsarbete inom park-, idrotts- eller friluftsområden.

5. hämtning av fälld björn, älg, hjort eller vildsvin till lämpligast belägna bilväg samt vi arbete inom vilthägn i direkt samband med uppfödning av djurart för vilket hägnet är avsett,

6. skötsel- och anläggningsarbete inom park-, idrotts- eller friluftsområden och

7. undersökningsarbete som sker med stöd av undersökningstillstånd och arbetsplan enligt minerallagen (1991:45) och användningen inte strider mot beslut som fattats av tillsynsmyndigheten med anledning av att verksamheten anmälts för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken .

Fordonen får därutöver användas

1. på enskilda utfartsleder eller andra sådana enskilda färdleder i terrängen som är avsedda för motorfordonstrafik och

2. inom tomter, järnvägs- eller fabriksområden eller andra arbetsplatser, särskilt anordnade tävlings- eller övningsområden eller andra liknande områden.

1.5. Förslag till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285)

Härigenom föreskrivs i fråga om mineralförordningen (1992:285)

dels att 3, 5, 6, 7, 8, 10 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas nya paragrafer 8 d, 10, 11 a, 11 b, 11 c, 14,

15 §§ och närmast före 8 b § ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

Om en ansökan som avser diamant inte avvisas ska bergmästaren kungöra ansökan i Post- och Inrikes Tidningar och i en ortstidning.

Om ansökan avser något annat mineral ska bergmästaren sända en underrättelse om ansökan till berörda fastighetsägare, övriga kända sakägare och innehavare av företrädesrätt enligt 2 kap. 4 § minerallagen (1991:45).

Länsstyrelsen och kommunen ska ges tillfälle att yttra sig över ansökningarna enligt första och andra styckena inom en viss tid.

Länsstyrelsen, kommunen och

Försvarsmakten ska ges tillfälle

att yttra sig över ansökningarna enligt första och andra styckena inom en viss tid.

Om ansökan avser ett område som används för renskötsel, ska även Sametinget ges tillfälle att yttra sig över ansökningarna enligt första och andra styckena inom en viss tid

5 §

Till ett meddelat undersökningstillstånd ska det följa med en karta över det område som omfattas av tillståndet.

Om tillståndet avser ett område där en rätt till översättning av en arbetsplan enligt 3 kap.

5 b § minerallagen (1991:45) kan

uppkomma, ska en upplysning om rätten till översättning lämnas tillsammans med tillståndet.

Om tillståndet avser ett område där en rätt till översättning av en arbetsplan enligt 3 kap.

6 b § minerallagen (1991:45) kan

uppkomma, ska en upplysning om rätten till översättning lämnas tillsammans med tillståndet.

Om tillståndet avser ett område där rätt till ersättning enligt 7 kap. 8 §minerallagen (1991:45)

kan uppkomma, ska en upplysning om rätten till ersättning lämnas tillsammans med tillståndet.

Sveriges geologiska undersökning får meddela föreskrifter om vad tillståndet ska innehålla och om hur kartan ska vara utformad.

6 §

Bergmästaren ska sända kopior av meddelade undersökningstillstånd tillsammans med en karta till länsstyrelsen och kommunen och till Sametinget i de fall undersökningstillstånden avser områden som används för renskötsel.

Bergmästaren ska sända kopior av meddelade undersökningstillstånd tillsammans med en karta till länsstyrelsen, kommunen, För-

svarsmakten och till Sametinget i

de fall undersökningstillstånden avser områden som används för renskötsel.

Om tillståndet avser diamant ska dessutom bergmästaren inom två månader från det att tillståndet meddelades kungöra tillståndets innehåll i Post- och Inrikes Tidningar och i en ortstidning.

Om tillståndet avser ett område där en rätt till översättning av en arbetsplan enligt 3 kap. 5 b § minerallagen (1991:45) kan uppkomma, ska en upplysning om rätten till översättning framgå av kungörelsen enligt andra stycket.

Om tillståndet avser något annat mineral än diamant, ska berörda fastighetsägare och övriga kända sakägare delges en kopia av tillståndet och kartan.

7 §

En ansökan om förlängning av giltighetstiden för ett undersökningstillstånd skall vara åtföljd av en redogörelse för utförda undersökningsarbeten samt, om

bergmästaren begär det, en plan

för hur undersökningsarbetet

skall bedrivas under den begärda

förlängningstiden samt en utredning om sökandens möjligheter att fullfölja planen.

En ansökan om förlängning av giltighetstiden för ett undersökningstillstånd ska vara åtföljd av en redogörelse för utförda undersökningsarbeten samt, om

prövningsmyndigheten begär det,

en plan för hur undersökningsarbetet ska bedrivas under den begärda förlängningstiden samt en utredning om sökandens möjligheter att fullfölja planen.

Om ändamålsenligt arbete inte har utförts under tillståndstiden

skall sökanden redogöra för orsa-

kerna till detta.

Om en ansökan om förlängning av giltighetstiden endast avser en del av det ursprungliga undersökningsområdet skall beskrivning och karta över det sökta området fogas till ansökan.

Om ändamålsenligt arbete inte har utförts under tillståndstiden

ska sökanden redogöra för orsa-

kerna till detta.

Om en ansökan om förlängning av giltighetstiden endast avser en del av det ursprungliga undersökningsområdet ska beskrivning och karta över det sökta området fogas till ansökan.

I fråga om ansökan om förlängning av giltighetstiden för ett undersökningstillstånd tillämpas i övrigt 1 och 2 §§, 3 § första och andra styckena och 4 §.

Bergmästaren får i det enskilda

fallet medge undantag från bestämmelserna om vad en ansökan

skall innehålla och vad som skall

fogas till ansökningen.

Prövningsmyndigheten får i det

enskilda fallet medge undantag från bestämmelserna om vad en ansökan ska innehålla och vad som ska fogas till ansökningen.

8 §

Om ett beslut om förlängning av giltighetstiden endast gäller en del av det ursprungliga undersökningsområdet, ska en karta över det område som omfattas av förlängningen lämnas tillsammans med beslutet. Dessutom ska det i beslutet anges att undersökningsområdet har ändrats.

Beslut om förlängning ska sändas till länsstyrelsen och kommunen och till Sametinget i de fall beslutet avser områden som används för renskötsel.

Beslut om förlängning ska sändas till länsstyrelsen, kommunen, Försvarsmakten och till Sametinget i de fall beslutet avser områden som används för renskötsel.

Om beslutet avser något annat mineral än diamant, ska bergmästaren sända en kopia av beslutet och, i förekommande fall, av kartan till berörda fastighetsägare och övriga kända sakägare.

Om beslutet avser diamant, ska bergmästaren kungöra beslutet i Post- och Inrikes Tidningar och i en ortstidning.

Genomförande av dialogmöte

8 d §

Vid dialogmötet ska prövningsmyndigheten förklara reglerna för prospektering och prövningsprocessen. Innehavaren av undersökningstillstånd ska presentera information om det aktuella projektet. Deltagare vid dialogmötet ska ges möjlighet att lämna synpunkter och ställa frågor. Mötet ska dokumenteras skriftligt av prövningsmyndigheten genom protokoll.

Prövning och fastställande av arbetsplan

9 a §

En tillståndshavares begäran enligt 3 kap. 5 d § första stycket minerallagen (1991:45) om prövning av en arbetsplan ska vara skriftlig och ges in till bergmästa-

ren. Begäran ska innehålla

En tillståndshavares begäran enligt 3 kap. 6 d § första stycket minerallagen (1991:45) om prövning av en arbetsplan ska vara skriftlig och ges in till prövnings-

myndigheten. Begäran ska inne-

hålla

1. uppgift om sökandens namn och adress samt, om sökanden är en juridisk person, kontaktperson,

2. den arbetsplan som begäran avser,

3. bevis om att arbetsplanen har delgetts berörda fastighetsägare och innehavare av särskild rätt minst tre veckor före sökandens begäran,

4. kopia på de invändningar som har framställts mot arbetsplanen, och

5. de omständigheter som enligt sökanden gör de avsedda arbetena nödvändiga för en ändamålsenlig undersökning.

6. i de fall undersökningen sker inom ett renskötselområde, kunna

Om skyldighet uppkommit för tillståndshavaren att tillhandahålla en översättning av arbetsplanen enligt 3 kap. 5 b § minerallagen ska begäran enligt första stycket även innehålla en kopia av översättningen av arbetsplanen och bevis om att översättningen har delgetts berörda fastighetsägare och innehavare av särskild rätt tillsammans med arbetsplanen.

styrka att den sameby som företräder innehavare av renskötselrätt erbjudits ersättning.

Om skyldighet uppkommit för tillståndshavaren att tillhandahålla en översättning av arbetsplanen enligt 3 kap. 6 b § minerallagen ska begäran enligt första stycket även innehålla en kopia av översättningen av arbetsplanen och kunna styrka att översättningen har delgetts berörda fastighetsägare och innehavare av särskild rätt tillsammans med arbetsplanen.

Avgift för undersökningstillstånd

10 §

Vid beslut om beviljande av nytt undersökningstillstånd ska en avgift betalas med följande belopp per påbörjat hektar av undersökningsområdet:

1. om tillståndet avser diamant, 2 kronor, varav 40 öre avser det första året, 60 öre det andra året

och 1 krona det tredje året,

2. om tillståndet avser något annat koncessionsmineral, 20 kronor, varav 4 kronor avser det första året, 6 kronor det andra året och 10 kronor det tredje året.

1. om tillståndet avser diamant, 2 kronor, varav 40 öre avser det första året, 60 öre det andra året, 1 krona det tredje året och

1 krona det fjärde året,

2. om tillståndet avser något annat koncessionsmineral, 55 kronor, varav 9 kronor avser det första året, 11 kronor det andra året, 15 kronor det tredje året och

20 kronor det fjärde året.

Avgiften ska dock alltid vara lägst 100 kronor.

10 a § 11 a §

Vid beslut om förlängning av undersökningstillståndets giltighetstid enligt 2 kap. 6 § minerallagen (1991:45) ska en avgift betalas med följande belopp per påbörjat hektar och år:

1. om tillståndet avser diamant, 2 kronor,

2. om tillståndet avser något annat koncessionsmineral, 21 kronor.

2. om tillståndet avser något annat koncessionsmineral, 26 kronor.

Avgiften ska dock alltid vara lägst 200 kronor.

10 b § 11 b §

Vid beslut om ytterligare förlängning av undersökningstillståndets giltighetstid enligt 2 kap. 7 § första stycket minerallagen (1991:45) ska en avgift betalas med följande belopp per påbörjat hektar och år:

1. om tillståndet avser diamant, 5 kronor,

2. om tillståndet avser något annat koncessionsmineral, 50 kronor.

2. om tillståndet avser något annat koncessionsmineral, 55 kronor.

Avgiften ska dock alltid vara lägst 400 kronor.

10 c § 11 c §

Vid beslut om ytterligare förlängning av undersökningstillståndets giltighetstid enligt 2 kap. 7 § andra stycket minerallagen (1991:45) ska en avgift betalas med följande belopp per påbörjat hektar och år:

1. om tillståndet avser diamant, 10 kronor,

2. om tillståndet avser något annat koncessionsmineral, 100 kronor.

2. om tillståndet avser något annat koncessionsmineral, 105 kronor.

Avgiften ska dock alltid vara lägst 800 kronor.

1.6. Förslag till förordning om ändring av förordning om anmälan för samråd (1998:904)

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning om anmälan för samråd (1998:904)

att 7 b § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 b §

Innan undersökningsarbete enligt minerallagen (1991:45) bedrivs inom ett område som avses i 4 kap. 5 § miljöbalken, skall anmälan göras för samråd enligt 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken.

Innan undersökningsarbete enligt minerallagen (1991:45) bedrivs inom ett område som avses i 4 kap. 5 § miljöbalken, ska anmälan göras för samråd enligt 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken. Anmälan för samråd ska

även göras innan undersökningsarbeten som omfattar djupborrning och terrängkörning påbörjas.

1.7. Förslag till förordning om ändring offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets och sekretessförordningen (2009:641)

att bilaga p. 52 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Bilaga

P. 52

tillståndsgivning och tillsyn enligt minerallagen (1991:45) och lagen (1978:160) om vissa rörledningar eller enligt motsvarande äldre bestämmelser

Sekretess för ingivna undersökningsresultat enligt 14 kap. 3 § minerallagen gäller i högst fyra år

Sekretess för ingivna undersökningsresultat enligt 14 kap. 3 § minerallagen gäller i högst två år

efter avslutade undersökningsarbeten

1.8. Förslag till förordning om ändring av miljötillsynsförordningen (2011:13)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljötillsynsförordningen (2011:13)

att 29 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

29 §

Länsstyrelsen har ansvar för tillsynen i fråga om

1. verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) och bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, utom den tillsyn som omfattas av

a) Strålsäkerhetsmyndighetens ansvar enligt 26 §, eller

b) Sveriges geologiska undersöknings ansvar enligt 26 a §,

2. vattenverksamheter, utom sådana vattentäkter som omfattas av tillståndsplikt som kommunen har föreskrivit enligt 9 kap. 10 § miljöbalken,

3. föroreningsskador enligt 10 kap. 1 § första stycket miljöbalken orsakade av en verksamhet som i miljöprövningsförordningen (2013:251) är beskriven som en tillståndspliktig verksamhet och

a) är i drift, eller

b) har upphört efter den 30 juni 1969, om tillsynen vid tidpunkten för verksamhetens upphörande inte hade överlåtits till kommunen, och

4. andra miljöskador enligt 10 kap. 1 § miljöbalken orsakade av en verksamhet eller åtgärd som länsstyrelsen har tillsynsansvar för.

Länsstyrelsen får överlåta uppgiften att utöva tillsyn enligt första stycket åt en kommunal nämnd enligt 1 kap. 19 och 20 §§.

5. utvinningsavfall enligt förordning ( 2013:31 ) om utvinningsavfall, för verksamhet som omfattas av krav på undersökningstillstånd enligt minerallagen (1991:45) .

Länsstyrelsen får överlåta uppgiften att utöva tillsyn enligt första stycket, punkt 1 till 4, åt en kommunal nämnd enligt 1 kap. 19 och 20 §§.

Länsstyrelsens ansvar för sådan tillsyn som avses i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor regleras särskilt i den lagen.

1.9. Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöprövningsförordningen (2013:896)

att 4 kap. 17 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

17 §

Anmälningsplikt C och verksamhetskod 13.70 gäller för djupborrning som inte är tillståndspliktig enligt 8 eller 9 §.

Anmälningsplikt C och verksamhetskod 13.70 gäller för djupborrning i utvinningssyfte som inte är tillståndspliktig enligt 8 eller 9 §.

Anmälningsplikten gäller inte sådan djupborrning som omfattas av krav på undersökningstillstånd enligt minerallagen (1991:45) .

1.10. Förslag till förordning om ändring av förordning (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning

Härigenom föreskrivs i fråga om instruktion för Sveriges geologiska undersökning

dels att 2 a, 3 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 2 a §.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 a §

Sveriges geologiska undersökning ska vara värd för ett nationellt centrum för en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral. Detta centrum ska:

– verka för resilienta leverantörs- och värdekedjor av kritiska komponenter, metaller och mineral i svenskt näringsliv,

– ansvara för att sammanställa vilka innovationskritiska metaller och mineral som är nödvändiga för klimatomställningen, samt

– samordna statliga insatser som rör utvecklingen av resilienta värdekedjor för batterier och permanentmagnet, samt

– vart fjärde år utvärdera Sveriges strategi för hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral samt föreslå om ytterligare kritiska värdekedjor bör inkluderas i strategin.

3 §

Sveriges geologiska undersökning ska verka för att skapa goda förutsättningar för ett hållbart nyttjande av landets mineralresurser och för att främja hållbar tillväxt och företagande inom sektorn.

I uppgiften ingår bland annat att marknadsföra Sverige som prospekteringsland och tillhandahålla vägledning och prospekteringsinformation till företag som planerar att prospektera i Sverige.

Sveriges geologiska undersökning ska verka för att skapa goda förutsättningar för ett hållbart nyttjande av landets mineralresurser och för att främja hållbar tillväxt och företagande inom sektorn, inklusive återvinning av

metaller.

I uppgiften ingår bland annat att marknadsföra Sverige som prospekteringsland och tillhandahålla vägledning och prospekteringsinformation till företag som planerar att prospektera i Sverige.

I uppgiften ingår också att fortlöpande utvärdera minerallagstiftningen.

Myndigheten ska se till att de regelverk och rutiner som myndigheten disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag.

2. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

2.1. Vårt uppdrag

Regeringen har gett utredningen om en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral i uppdrag att se över prövningsprocesser och regelverk i syfte att stärka en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral från primära och sekundära källor. Utredningens direktiv finns i sin helhet i bilaga 1. Här följer en sammanställning av de punkter som särskilt pekas ut. Utredningen ska analysera och föreslå:

  • förändringar av prövningsprocesser och regelverk så att bättre hänsyn kan tas både till ett projekts lokala miljöpåverkan och dess samhällsnytta, till exempel minskad global klimatpåverkan,
  • förändringar av prövningsprocesser och regelverk så att en större andel av det värde som gruv- och mineralnäringen genererar kan komma hela landet till del.

Den 7 juni 2022 beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv till utredningen. Enligt detta ska utredningen:

  • utreda hur försörjningen av de innovationskritiska metaller och mineral som är nödvändiga för klimatomställningen kan få en särställning gentemot andra metaller och mineral i miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark och vatten och lämna nödvändiga författningsförslag.

Det finns i dag en flora av styrmedel som helt eller delvis syftar till att skapa en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral. Prövningsprocesser och regelverk för primära och sekundära

källor är ett av flera verktyg för att skapa en hållbar försörjning. Med prövningsprocess avser vi både regelverket och dess tillämpning. Vi har valt att även redovisa principiella för- och nackdelar med olika typer av styrmedel men det har inte varit utredningens uppdrag att analysera eller föreslå hur styrmedel vid sidan prövningsprocesser och regelverk ska förändras för att skapa en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral och vilka konsekvenserna av sådana förändringar skulle bli. Vi har utifrån syftet med uppdraget koncentrerat utredningsarbetet till de åtgärder som vi bedömer har störst effekt.

2.1.1. Utredningens avgränsningar

Regeringen har även satt upp begränsningar för utredningen. De förändringar som föreslås ska inte innebära att det totala skattetrycket på gruv- och mineralnäringen ökar eller att investeringsklimatet försämras. Utredningen ska inte heller föreslå ändringar av domstolarnas organisation eller av domstolarnas handläggning av mål eller ärenden.

I tilläggsdirektivet tillkom även att utredningen inte ska utreda när i prövningsstegen en prövning av Natura 2000-tillstånd ska göras.

2.1.2. Utredningens arbetsformer

Det faktiska utredningsarbetet har pågått under tiden april 2021 till oktober 2022. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med förordnade experter.

I utredningen ingår 22 experter med erfarenhet från den akademiska forskningen, myndigheter, domstol, bransch och intresseorganisationer samt departement. Utredningen har hållit 6 gemensamma expertgruppsmöten, 6 tematiska expertgruppsmötet där en stor del av experterna deltagit, 2 seminarier samt ett stort antal arbetsmöten med olika experter, enskilt eller i mindre grupper. Samtliga experter har lämnat viktiga bidrag till utredningsarbetet. Betänkandet har utformats i dialog med experterna, även om alla inlämnade synpunkter och förslag inte beaktats fullt ut. Sammantaget har experterna bidragit till att utredningens uppdrag kunnat belysas ur såväl forskning- och myndighetsperspektiv som miljö- och näringslivs-

perspektiv. Deras bidrag har varit helt avgörande för utredningsarbetet och det slutliga resultatet i form av detta betänkande.

Utredaren och kansliet har i utredningsarbetet även haft kontakt med bergmästaren, länsstyrelserna i Norrbotten, Västerbotten, Jämtland, Dalarna, Gävleborg, Örebro, Jönköping, Västra Götaland och Skåne, Storumans kommun, samordnaren för samhällsomställning vid större företagsetableringar och företagsexpansioner i Norrbotten och Västerbotten, Bergsstaten, Tillväxtverket, Naturvårdsverket, Sveriges geologiska undersökning, Tillväxtanalys och Sametinget. Samtal har även förts med Miljöprövningsutredningen (dir. 2020:86), Klimaträttsutredningen (dir. 2019:101), Direktinvesteringsutredningen (dir. 2019:50), Miljömålsutredningen (dir. 2020:110) och bokstavsutredaren för uppdraget om Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession enligt minerallagen. Vi har även haft ett möte med företrädare för samebyarna Gabna, Talma, Girjas och Sirges samt Svenska Samernas Riksförbund. Samtal har även förts med flera företrädare för bolag som bedriver prospekteringsverksamhet, återvinningsindustrin samt med forskare, intresseorganisationer och sakkunniga inom området.

Vi har även haft avstämningar med SGU och Naturvårdsverket kring deras regeringsuppdrag om att öka möjligheterna till hållbar utvinning och återvinning av mineral och metaller från sekundära resurser.1 Uppdraget ska bidra till omställningen till en mer cirkulär och resurseffektiv ekonomi, i enlighet med regeringens strategi för smart industri och cirkulär ekonomi, och ska fokusera på kritiska mineral och metaller. Uppdraget presenterades efter utredningens kommittédirektiv och det finns delar som tydligt överlappar med vårt uppdrag. Förslag från slutrapportering av Naturvårdsverket och SGU:s regeringsuppdrag kommer att vara viktiga komplement till de förslag som presenteras i detta betänkande.

2.2. Regeringens motiv för utredningen

Regeringen har angett flera motiv till varför utredningen behöver genomföras. I takt med att smart och grön teknik blir allt vanligare ökar behovet av många innovationskritiska metaller och mineral. Det handlar om metaller och mineral som oftast används i relativt små

1 N2021/01038.

mängder men är nödvändiga för teknik som behövs i ett fossilfritt samhälle. Sverige och EU har ett stort importberoende av dessa metaller och mineral. Regeringen anser att det kan finnas skäl att beakta de risker som kan finnas med ett stort importberoende av viktiga innovationskritiska metaller och mineral, exempelvis de som krävs för att klara klimatomställningen eller de som är viktiga för att kunna upprätthålla samhällsviktig verksamhet.

Ur ett krisberedskaps- och totalförsvarsperspektiv är det också viktigt att Sverige säkrar försörjningen av vissa kritiska metaller och mineral.

Regeringen konstaterar även att en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral också är en del av utvecklingen av hållbara värdekedjor, vilket är av strategisk vikt för den svenska industrin.

2.3. Centrala begrepp i utredningen

Utredningens direktiv inkluderar tre begrepp som kan förstås på olika sätt. Vi redogör i detta avsnitt för hur vi valt att tolka begreppen och hur vi använder dem i betänkandet. Det rör innovationskritiska metaller och mineral, hållbar försörjning och samhällsnytta.

2.3.1. Innovationskritiska metaller och mineral – vad är det?

Innovationskritiska metaller och mineral är inte ett i författning eller på annat sätt definierat begrepp. Det har dock använts i flera år för att beskriva metaller och mineral som behövs i digitaliseringen och den gröna omställningen. Begreppet har använts för att signalera att samhället är särskilt intresserat av investeringar i verksamhet som leder till innovationer med värde för samhället. Genom direktiven till utredningen signalerar regeringen också att behovet av innovationskritiska metaller och mineral kan motivera generella förändringar av regelverk och prövningsprocesser.

I EU används ett närbesläktat begrepp, nämligen kritiska råvaror. Det finns bland annat en lista med i dag 30 kritiska råvaror som bedöms av avgörande betydelse för EU. Denna bedömning avgörs framför allt av råvarornas ekonomiska betydelse för EU och av försörjningsrisk kopplat till råvarorna. I Europa konsumerar vi ungefär

en fjärdedel av världens råvaror, med producerar endast 3 procent. Det innebär att vi är till stor del beroende av import.2 För att kunna bedöma försörjningsrisken analyseras råvarors marknadskoncentration, EU:s importberoende av primära råvaror, leverantörsländernas förvaltning, bidraget från återvinning samt handelsrestriktioner.

Vi anser att kommissionens definition av vilka råvaror som betecknas som kritiska råvaror inte direkt kan likställas med innovationskritiska metaller och mineral. Det främsta skälet är att EU:s lista är definierad utifrån råvarornas ekonomiska betydelse och inte innovation (se figur 2.1). Vi delar således inte den tolkning som görs i riksdagens rapport Innovationskritiska metaller och mineral – en

forskningsöversikt från 2022 där man likställer innovationskritiska

metaller och mineral med EU:s lista över kritiska råvaror.3

Figur 2.1 Överlappande kategorisering av råvaror

En innovation är en ny lösning som visar sig lovande eller fungerar. Mycket av den teknik som används i den gröna omställningen är dock inte särskilt ny utan har funnit på marknaden under decennier. Däremot har utvecklingen gjort tekniken alltmer lönsam. Den kallas därför ibland för omställningsteknologi. Detta illustrerar hur svårt det är att avgöra när en innovation övergår till att bli en etablerad lösning. I och med att innovation handlar om förändring är det i dag inte möjligt att veta vilka metaller och mineral som kommer att be-

2 SGU Kritiska råvaror. 3 Riksdagen (2022).

Innovationskritiska metaller och mineral

Råvaror nödvändiga för klimatomställningen

EU:s

kritiska råvaror

Innovationskritiska metaller och mineral

nödvändiga för klimatomställningen

hövas i innovationer i framtiden. Nya metaller och mineral kan tillkomma och andra kan falla bort. Detta påverkas av att innovationsförändring kan gå betydligt snabbare än etableringen av nya gruvor, eller av ny lagstiftning för den delen. Efterfrågan på de metaller och mineral som man i dag prospekterar kommer att bestämmas av morgondagens innovationer.

Det går inte heller att likställa innovationskritiska metaller och mineral med metaller och mineral som behövs för klimatomställningen (se figur 2.1). I rapporten The Nordic supply potential of critical

metals and minerals for a green energy transition från Nordiska

ministerrådet (Nordic Innovation) har SGU tillsammans med sina systermyndigheter i övriga nordiska länder undersökt potentialen för utvinning i Norden.4 De gör analysen utifrån vilka metaller som av EU definieras som kritiska och vilka mineral som behövs i klimatomställningen.5 En illustration av betydelsen av metaller som inte är kritiska är att en elbil kräver mer än dubbelt så mycket koppar som en fossildriven bil.6 Försörjningen av koppar är god i dag, men behovet är ökande. Koppar är inte kritiskt för innovationer inom klimatomställningens teknik, men det behövs i stora mängder till klimatomställningens teknik.

Utifrån att det i dag inte går att bedöma vilka metaller och mineral som kommer att vara innovationskritiska i framtiden har vi valt att inte lista vilka metaller och mineral som för närvarande kan omfattas av begreppet. Vi har i stället valt att använda begreppet som en möjlighet för staten att signalera ett särskilt intresse av investeringar som möjliggör innovationer som skapar samhällsnytta.

I utredningsdirektivet särskiljs dock viktiga innovationskritiska metaller och mineral, vilka enligt regeringen till exempel är sådana metaller och mineral som krävs för att klara klimatomställningen eller de som är viktiga för att kunna upprätthålla samhällsviktig verksamhet. I tilläggsdirektivet blir detta ännu tydligare då vi ges i uppdrag att lämna förslag kring hur de innovationskritiska metaller och

mineral som är nödvändiga för klimatomställningen kan få en särställning gentemot andra metaller och mineral i miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark och vatten. Vi tolkar detta som att vi för-

väntas lämna förslag kring hur en delmängd av de metaller och mine-

4 Nordic Innovation (2021). 5 Rapporten använder begreppet the green energy transtition, den gröna energiomställningen. Vi bedömer att det i allt väsentligt motsvarar utredningsdirektivens begrepp klimatomställningen. 6 Nordic Innovation (2021), s. 12.

ral som kan anses vara innovationskritiska ska få en särställning i miljöbalken, men att vi också kan lämna förslag kring hur en hållbar försörjning kan skapas för alla innovationskritiska metaller och mineral på andra sätt. Detta innebär att i sig att dessa metaller och mineral behöver definieras i en författning, vilket vi gör i kapitel 11.

2.3.2. Hållbar försörjning – vad är det?

Vår utredning handlar om en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral. Men vad menar vi då med hållbar försörjning?

OECD drar slutsatsen att den ökade råvaruanvändningen globalt, i kombination med de miljömässiga konsekvenserna av utvinning, bearbetning och avyttring av råvaror, sannolikt kommer att öka pressen på jordens ekonomiers resursbaser och äventyra samhällsvinsterna.7FN:s internationella resurspanel poängterar vikten av att i omställningen också uppmärksamma den koldioxidsnåla teknikens resursberoende, eftersom det annars finns en risk att överföra bördan att minska växthusgasutsläpp till andra delar av kedjan och då i stället bara få nya miljö- och sociala problem, såsom förstörda livsmiljöer eller utarmning av resurser.8 Europeiska miljöbyrån konstaterar att senaste decenniernas globala befolkningsökning och konsumtionsökningar orsakat en stort tryck på naturen genom klimatförändringar, minskad biologisk mångfald och förändringar i bland annat atmosfären, havens och jordens kemiska sammansättning.9 Världsekonomiskt forum (WEF) bedömde 2021 att olika miljörelaterade risker stod för fyra av de sex mest sannolika riskerna att inträffa de kommande tio åren och att tre av de sex riskerna med störst påverkan på världsekonomin var miljörelaterade.10

Rysslands invasion av Ukraina, coronapandemin och kriser orsakade av extremväder har visat hur sårbara leverantörskedjor är för lokala störningar. I synnerhet gäller detta när delar av leverantörskedjorna är mycket koncentrerade vilket är fallet för många metaller och mineral.

7 OECD (2019). 8 IRP (2019). 9 EEA (2019). 10 WEF (2021).

En hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral behöver således utgå från aktuella hållbarhetsrisker i globala värdekedjor och åtgärder för att hantera dessa risker. En mer hållbar försörjning kan uppnås genom att diversifiera försörjningen till både primära och sekundära källor, minska beroendet och förbättra resurseffektiviteten.

Eftersom syftet med vårt utredningsarbete är att skapa förutsättningar för en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral har vi valt att studera området med en bred ansats. De förslag vi tagit fram och presenterar i detta betänkande rör huvudsakligen regelverk och prövningsprocesser för utvinning ur primära källor. Därutöver beskriver vi, på en övergripande nivå, vilka behov av vidare insatser som vi ser samt lämnar förslag på en struktur för hur detta kan göras. Utgångspunkten är att en hållbar försörjning behöver beakta såväl miljökonsekvenser som sociala aspekter, ekonomiska effekter och konsekvenser för Sveriges och Europas försörjningsberedskap.

2.3.3. Samhällsnytta – vad är det?

Ett annat centralt begrepp för utredningsarbetet är samhällsnytta. En del av vårt uppdrag handlar om att vi ska föreslå förändringar så att bättre hänsyn kan tas till ett projekts samhällsnytta.

Vi har som utgångspunkt för vårt arbete valt att hålla oss till en bred syn på samhällsnytta. Vi utgår från att ett projekt för utvinning och förädling av metaller och mineral ur primära och sekundära källor kan ha både direkta och indirekta nyttor och att detta framför allt gäller ekonomi, social hållbarhet, miljö, klimat och försörjningstrygghet. Mer specifikt kan det röra sig om:

  • Direkt och indirekt ekonomisk nytta i form av till exempel skatteintäkter, sysselsättning, export och utvecklingen av industriella kluster.
  • Direkta och indirekta sociala nyttor i form av till exempel stärkt lokal kompetens, förbättrad lokal service, förbättrad infrastruktur i glesbygd, sekundära arbetstillfällen och skatteintäkter.
  • Stärkt försörjningstrygghet ur ett kris- och totalförsvarsperspektiv samt stärkt försörjningstrygghet i svenska företags leverantörskedjor,11 vilket är en förutsättning för företagens långsiktiga konkurrenskraft.
  • Minskade växthusgasutsläpp, dels direkt och dels indirekt genom att utvunna metaller och mineraler används i produkter som ersätter produkter med fossilt ursprung eller drivs av fossila energikällor, samt minskad lokal miljöpåverkan i tredje land.

Den sista punkten innebär att den direkta negativa miljöpåverkan och utsläpp av växthusgaser från ett projekt i Sverige kan behöva ställas i relation till utsläpp av växthusgaser och miljöpåverkan i tredje land samt till behovet av klimatomställningen. I praktiken är det utmanande att göra denna jämförelse.

2.4. Betänkandets disposition

Betänkandet inleds med kapitel 1 som presenterar utredningens författningsförslag. Därefter följer detta kapitel som beskriver utredningens uppdrag och förutsättningar.

Kapitel 3 till 6 är bakgrundskapitel. Vi inleder med att utifrån existerande litteratur beskriva hållbarhetsrisker kopplade till användning av metaller och mineral i kapitel 3. Kapitlet beskriver även övergripande åtgärder som staten kan vidta för att minska dessa risker. Staten bör dock bara införa åtgärder om det föreligger marknads- eller policymisslyckanden. I kapitel 4 redogör vi för metallmarknadernas funktionalitet. Vi redogör även för större barriärer på marknaden och väsentliga policymisslyckanden. Ett policymisslyckande identifierat i litteraturen är att statliga insatser mot utvinning och förädling av primära metaller och mineral nästan alltid motiveras av attraktivitet, det vill säga att investeringsklimatet ska förbättras eller åtminstone inte försämras. Detta är också ett ramvillkor för denna utredning. I kapitel 5 redogör vi för Sveriges attraktivitet som gruvland samt beskriver metall- och mineralnäringens betydelse för Sverige. Slutligen, i kapitel 6 beskriver vi dagens regelverk för pro-

11 Med leverantörskedjor menas företagens direkta leverantörer och alla underleverantörer. Ofta är detta en komplex kedja av företag som börjar med företag som utvinner naturresurser i Sverige eller globalt.

spektering och utvinning. I dessa fyra kapitel är en grund för senare analyskapitel.

Bakrundskapitlen följs av analys- och förslagskapitel för hur prövningen kan utvecklas. I det första, kapitel 7, beskrivs en funktionell prövning för utvinning av mineral, vilka stora utmaningar som finns samt vilka konsekvenserna blir om investeringar i utvinning av mineral uteblir. Vi presenterar således en bedömning av vilka investeringar som planeras och jämför detta med en bedömning av hur hindren i prövningen kan påverka detta.

I kapitel 8 undersöker vi hur lokal delaktighet kan utvecklas med ett särskilt beaktande av att innovationskritiska metaller och mineral finns i områden där det finns ingen eller liten erfarenhet av prospektering och gruvdrift. Detta skapar ett större behov av information och en väl fungerande dialog. En väl fungerande lokal delaktighet är också en förutsättning för att projekts samhällsnytta ska kunna realiseras och att bättre hänsyn ska kunna tas till projektets lokala miljöpåverkan.

I kapitel 9 belyser vi hur regelverken för undersökningstillstånd och undersökningsarbete kan utvecklas. För att kunna bedriva undersökningsarbete behövs flera tillstånd och dispenser från olika myndigheter och kommuner. Detta innebär att det är tidskrävande och svårt för prospekteringsbolag med liten eller ingen erfarenhet av den svenska prövningen. Dessa bolag förväntas ha störst intresse av att leta efter innovationskritiska metaller och mineral i Sverige. I kapitel 10 belyser vi samma problematik men inriktar oss i stället på hur prövningen kan utvecklas genom bättre samordning. En del av denna analys är också ansvarsfördelningen mellan bergmästaren, Bergsstaten och Sveriges geologiska undersökning.

Kapitel 11 handlar om nationell planering för innovationskritiska metaller och mineral som är nödvändiga för klimatomställningen. Det är i detta kapitel vi analyserar och presenterar förslag kring tillläggsdirektivets fråga.

Kapitel 12 rör ansökan om bearbetningskoncession. Inledningsvis diskuterar vi själva begreppet eftersom det kan föra tanken till att det ger en rätt att bearbeta mineral vilket inte är fallet. Där efter belyser vi vad som kan ingå i bedömningen av en koncession utifrån ett primärt EU rättsligt perspektiv.

I kapitel 14 beskriver vi och analyserar hur implementeringen av ramdirektivet för vatten (2000/60/EG) kan utvecklas och särskilt för utvinning av mineral.

Kapitel 14 rör det ursprungliga utredningsdirektivets andra fråga, det vill säga hur en större del av det värde som metall- och mineralnäringen skapar kan komma hela Sverige till del.

Under utredningens gång har vi identifierat ett antal hinder för en funktionell prövning som bedömts ligga lite mer utanför vårt primära uppdrag. Vi redogör för detta i kapitel 15.

Eftersom en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral inte bara handlar om utvinning av mineral har vi i kapitel 16 lyft blicken och kommer med förslag som är bredare. En viktig del av detta är att närma sig hur EU arbetar med denna fråga. Detta kan förväntas kunna leda till att Sverige kan få större möjlighet att påverka utvecklingen och även kunna dra större nytta av de initiativ som finns och utvecklas inom EU.

Slutligen, i kapitel 17 finns det en konsekvensanalys och kapitel 18 innehåller författningskommentar.

3. Innovationskritiska metaller – hållbarhetsrisker och marknadsbarriärer som motiverar statliga åtgärder

Huvudsyftet med denna utredning är att se över prövningsprocesser och regelverk i syfte att säkerställa en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral från primära och sekundära källor. För att kunna göra detta behöver vi förstå vad en hållbar försörjning innebär för metaller och mineral, och i synnerhet de som är innovationskritiska, samt vilka marknadsmisslyckanden som föreligger och motiverar statliga åtgärder. Utgångspunkten är att hållbarhet inkluderar påverkan på miljö, sociala aspekter, ekonomiska effekter och försörjningsberedskapsaspekter. Vi belyser i detta kapitel tre frågor:

  • Hur fungerar marknader för metaller och mineral?
  • Vilka hållbarhetsrisker är förknippade med beroendet av metaller och mineral?
  • Vilka marknads- och policymisslyckanden kan motivera statliga åtgärder och insatser?

Premissen är att innovationskritiska metaller och mineral är kritiska för att en omställning till mycket låga utsläpp av växthusgaser ska kunna ske. Den teknik som behövs i klimatomställningen blir alltmer komplex och flera olika sorters metaller behövs i elektrifieringen och digitaliseringen av samhället. Utvecklingen av denna teknik förutsätter fungerande globala värdekedjor. Innovationskritiska metaller och mineral används dessutom alltmer i produktionen av försvarsmateriel.

3.1. Hur fungerar marknaden för innovationskritiska metaller och mineral

Marknaden för innovationskritiska metaller och mineral kan beskrivas i termer av efterfrågan och utbud där efterfrågan kommer av samhällets behov av byggnader, infrastruktur, fordon, elektronik och hushållsapparater medan utbudet kommer från metall och mineralnäringen. I realiteten är detta komplexa samband, inte minst eftersom marknaden utgörs av en stor mängd företag som var och en är specialiserat på olika delar i värdekedjan, såsom utvinning av metaller och mineral, förädling av metaller, komponenttillverkning, tillverkning av slutprodukter och återvinning. I detta avsnitt beskriver vi vad som driver efterfrågan samt dagens utbud av primära (det vill säga från nyproducerat) respektive sekundära (det vill säga från återvunna) metaller och mineral.

3.1.1. Vad driver efterfrågan?

Under industrialiseringen har efterfrågan på metaller vuxit med den ekonomiska utvecklingen. De senaste två decennierna har den globala efterfrågan på bulkmetaller (stål, aluminium och koppar) ökat i ungefär samma takt som BNP. Efterfrågan på stål har ökat med i genomsnitt 4,4 procent per år, aluminium 5,3 procent och koppar 2,3 procent.1Efterfrågan på flera andra metaller har ökat snabbare, till exempel har efterfrågan på kobolt och litium ökat med omkring 10 procent per år, dock från betydligt lägre nivåer.

Bulkmetaller används framför allt som konstruktionsmaterial i byggnader och infrastruktur. Detta gäller särskilt för stål och koppar där denna verksamhet står för omkring hälften av den globala efterfrågan.2 Efterfrågan på många andra metaller drivs dock av andra sektorer och inte minst av framtagandet av den nya teknik som behövs i elektrifieringen och digitaliseringen av samhället. Det är vanligare än tidigare att metaller behövs inom många olika teknologiområden, till exempel för tillverkningen av batterier, katalysatorer, magneter och elmotorer. Till exempel kommer omkring halva den globala efterfrågan på kobolt och litium från batteritillverkning. Sällsynta jord-

1 Enligt data från USGS National Minerals Information Center. 2 Enligt data från Resources and Energy Quarterly December 2020, Australian Government, Department of Industry, Science, Energy and Resources.

artsmetaller används bland annat i magneter, elmotorer, legeringar och kretskort.3 Litiumjonbatterier och legeringar är viktiga användningsområden för grafit. Den snabba tekniska utvecklingen och elektrifieringen av fordon innebär att fördelningen mellan olika områden sannolikt kommer att förändras under det kommande decenniet.

Det finns stora osäkerheter i den framtida efterfrågan på metaller (se tabell 3.1). Orsaken till de stora osäkerheterna är dock ganska olika för bulk- respektive andra metaller. Efterfrågan på bulkmetaller drivs huvudsakligen i dessa scenarier av investeringar i byggnader, infrastruktur och fordon. Detta innebär att tillväxten drivs av antaganden om socioekonomiska variabler såsom BNP och urbanisering i världen.4

Metoderna för att bedöma det långsiktiga behovet av andra metaller är ofta annorlunda då efterfrågan på dessa metaller drivs av efterfrågan på informations- och kommunikationsteknologi samt den gröna omställningen, det vill säga elektrifieringen av energisystemet, industrin och transporter. Det är därför vanligt att scenarier för efterfrågan på andra metaller än bulkmetaller bygger på bedömningar från olika områden, inte minst studier kring efterfrågan på elfordon, solceller och vindkraft.5

Tabell 3.1 Efterfrågan på metaller i framtiden

Baserat på framtidsscenarier från internationella organisationer och forskare

Årlig ökning 2019–2030 Årlig ökning 2019–2050

Min

Max

Min

Max

Stål

-1,1 % 3,8 % 0,1 % 3,4 %

Aluminium

1,9 % 6,0 % 1,0 % 4,0 %

Koppar

0,7 % 8,9 % 1,5 % 5,9 %

Grafit

4,7 % 7,4 % 0,4 % 10,0 %

Sällsynta jordartsmetaller 1,8 % 17,2 % 1,9 % 8,8 % Kobolt 3,0 % 10,7 % 3,5 % 7,2 % Litium -3,2 % 21,0 % 2,8 % 10,0 %

Data: Bearbetning av Watari m.fl. (2020) och Watari m.fl. (2021) till artiklar publicerade efter 2014.

3 Re-Sourcing (2020). 4 Schipper m.fl. (2018). 5 Deetman m.fl. (2018), Valero m.fl. (2018), Schipper m.fl. (2018) och Watari m.fl. (2018).

I den vetenskapliga litteraturen är det tydligt att den framtida efterfrågan på metaller förväntas öka, enda undantaget är stål där det finns scenario som visar på att efterfrågan kan sjunka marginellt från dagens nivå. I de flesta bedömningarna förväntas efterfrågan på bulkmetaller öka med några procent per år ända fram till 2050. Behovet av koppar och aluminium förväntas öka något mer än behovet av stål. Efterfrågan på koppar kommer att öka när fordon och industrier elektrifieras. Efterfrågan på många andra metaller förväntas öka betydligt snabbare, särskilt kommande decennier.

Både Världsbanken och International Energy Agency (IEA) har undersökt hur en efterlevnad av Parisavtalet från december 2015 påverkar behovet av metaller och mineral.6 Enligt avtalet ska den globala uppvärmningen hållas långt under 2 grader Celsius och ansträngningar göras för att hålla ökningen under 1,5 grader jämfört med förindustriell nivå.7 IEA konstaterar att ett energisystem som bygger på solceller, vindkraftverk och elektriska fordon generellt kräver betydligt mer icke bulkmetaller än deras fossila motsvarigheter. En typisk elektrisk bil kräver sex gånger mer icke bulkmetaller än en traditionell bil med förbränningsmotor medan ett landbaserat vindkraftverk behöver nio gånger mer icke bulkmetaller än ett gasdrivet kraftverk. Det är dock viktigt att notera att den stora massan utgörs av stål och aluminium som inte beaktas i IEA:s jämförelse och att till exempel elfordon innehåller mindre mängd av dessa metaller än ett traditionellt fordon. Världsbanken kommer till liknande slutsatser som IEA då de bedömer att efterfrågan på grafit, litium och kobolt kommer att öka med nästan 500 procent till år 2050.

Efterfrågan och beteendeförändringar

FN:s resurspanel har i en rapport från 2020 visat på betydelsen av en effektiv användning av byggnader och fordon för det framtida metallbehovet.8 Det framtida metallbehovet beror därför inte bara på ekonomisk utveckling och urbaniseringen i världen utan även människors konsumtions- och tjänsteval. En avgörande faktor för metallbehovet i byggnader är boendeytan per capita. I Japan har en person i genom-

6 IEA (2021) och Världsbanken (2020). 7Prop. 2016/17:16Godkännande av klimatavtalet från Paris, s. 6. 8 IRP (2020).

snitt 22,3 m2 boendeyta vilket kan jämföras med 42 m2 i Sverige, 36,9 m2 i kinesiska städer och över 60 m2 i USA.

Det finns förväntningar på att självkörande fordon i en delningsekonomi ska leda till ett minskat resursutnyttjande. Forskningen visar dock att detta är osäkert. Spieser m.fl. (2014) har kommit till slutsatsen att antalet fordon i Singapore kan minska med upp till 90 procent om privata resor med egna fordon ersätts med självkörande fordon som ägs kollektivt. Bischoff och Maciejewski (2016) och Martinez och Viegas (2017) kommer till liknande slutsatser för Berlin respektive Lissabon. I den senare studien inkluderas även samåkande vilket leder till att antalet fordon kan minska med 95 procent. En övergång till självkörande fordon och samåkning förväntas frigöra vägyta och förkorta restider. Flera studier visar att sträckan personer reser och frakt transporteras kan förväntas öka. Detta innebär att de fordon som används kommer att behöva ersättas mer frekvent såvida inte de tillverkas för längre hållbarhet. Segui-Gasco m.fl. (2019) har genom en individbaserad simulering uppskattat att antalet fordonskilometer ökar med 57 procent vid en övergång till en samägd fordonsflotta. Ambühl (2016) finner att självkörande fordon kan minska behovet av vägyta med 11 till 12 procent men att antalet resor kan tredubblas såvida inte väginfrastrukturen minskar. På grund av osäkerheterna i effekterna av en övergång till självkörande fordon kan utsläppen av växthusgaser i bästa fall enligt Bösch m.fl. (2018) halveras men i värsta fall dubbleras.

En övergång mot samåkande i självkörande fordon skulle således kunna leda till ett betydande minskat behov av fordon och därmed metaller. Samtidigt kan denna effekt kraftigt begränsas av den inducerade och latenta efterfrågeökning som skapas av att yta och tid frigörs. Maheshwari och Axhausen (2021) har baserat på den vetenskapliga litteraturen identifierat fyra områden som påverkar utfallet:

1. Teknologi – takten som självkörande och elektriska fordon samt samåkande kan utvecklas och implementeras.

2. Policy – proaktiva styrmedel som stimulerar implementeringen av ny teknologi samt stimulering av samåkande och åtgärder för inducerad efterfrågeökning.

3. Drift – avvägningar mellan monetära resekostnader, tidens värde och kundacceptans samt ytterligare variabler som investering, underhållskostnad och flottans storlek.

4. Planering – förändringar i fysisk infrastruktur som påverkar inducerade efterfrågeökningar vid en hög andel självkörande fordon.

Staten kan ha en viktig roll att spela i alla dessa fyra delar.

En övergång från svag till stark hållbarhet skulle påverka efterfrågan

De gröna scenarier som finns i litteraturen och nämns ovan bygger på en tanke om en svag hållbarhet eller med andra ord grön tillväxt.9Detta innebär att den gröna omställningen bygger på teknisk utveckling och mer välfungerande marknader. Alltmer forskning visar dock att det behövs en icke tillväxtdriven, stark hållbar omställning för att vi inte ska överkonsumera jordens resurser.10 Under de senaste decennierna har tillväxten i världens konsumtion överskuggat den tekniska utvecklingen vilket resulterat i att världens och många länders miljöfotavtryck ökat.11 Några länder, bland annat Sverige, har lyckats med att minska utsläppen av växthusgaser samtidigt som ekonomin vuxit.12 Men det är högst osannolikt att en liknande utveckling kan uppvisas för en del annan miljöpåverkan och då inte minst hotet mot den biologiska mångfalden.13 Detta följer av att en övergång till förnybar energi, elektrifiering, digitalisering och koldioxidavskiljning och lagring har betydande resursbehov och då inte minst i form av metaller och cement.14

En stark hållbar omställning kräver insatser som leder till begränsning av överkonsumtion och att vi börjar konsumera tillräckligt i stället.15 Detta betyder att vi inte ska konsumera vissa varor och tjänster, till exempel sträva efter mindre bostäder, reparera i stället för att köpa nytt, till exempel kök och badrum, inte välja onödigt stora fordon och begränsa vårt resande.16 Det handlar således om att konsumera mindre och bättre i form av varor med längre hållbarhet och inte onödigt stort.17

9 Fuchs och Lorek (2005). 10 Se till exempel Jackson (2009), O’Neil m.fl. (2018) och Sachs (2015). 11 Lan m.fl. (2016), Xiao m.fl. (2019), Haberl m.fl. (2020) och Liu m.fl. (2019). 12 Le Quéré m.fl. (2019). 13 Le Quéré m.fl. (2019) och Parrique m.fl. (2019). 14 Hertwich m.fl. (2015). 15 Lorek och Spangenberg (2014) och Callmer (2019). 16 Creutzig m.fl. (2018), Spangenberg (2014), Wiedmann m.fl. (2020) och Dubois m.fl. (2019). 17 O’Neill m.fl. (2018) och Spangenberg (2014).

Beräkningar visar att de 10 procent rikaste i världen står för 25 till 43 procent av miljöpåverkan medan de 10 procenten med lägst inkomst bara står för 3 till 5 procent.18 Således drivs människans miljöfotavtryck av rika människors val. Kvantitativ forskning har visa att rika människor inte bara är en drivkraft genom sin direkta konsumtion utan även genom den makt de har i samhället och att de skapar konsumtionsnormer.19 De fattigaste människorna behöver samtidigt öka sin konsumtion för att kunna täcka sina mänskliga behov.20

En övergång till en världsordning där människans miljöfotavtryck kan bedömas vara inom de gränser som jorden klarar av skulle således innebära en lägre efterfrågan på metaller än de som visas i scenarierna i tabell 3.1.

3.1.2. Det globala utbudet på innovationskritiska metaller och mineral

Utbudet på innovationskritiska metaller och mineral kan vara både primärt (det vill säga från nyproducerat material) eller sekundärt (det vill säga från återvunna metaller). I dag är det dock få metaller som återvinns i någon märkbar omfattning (se tabell 3.2). I en rapport från Tillväxtanalys (2021e) konstateras det att metaller som återvinns generellt kan delas in i två grupper – dels metaller som finns i stora koncentrationer i produkter och betingar ett relativt högt värde, dels metaller som betingar ett mycket högt värde. I den första gruppen finns bulkmetaller medan ädelmetaller (guld, platina, diamanter) finns i den andra gruppen. Detta innebär att innovationskritiska metaller såsom kobolt, litium och sällsynta jordartsmetaller inte återvinns i någon större omfattning i dag.

18 Teixidó-Figureras m.fl. (2016). 19 Chancel och Piketty (2015) och Oswald m.fl. (2020). 20 Parrique (2019), Hickel och Kallis (2019) och O’Neil (2018).

Tabell 3.2 Global produktion (miljoner ton år 2018) och hur stor andel av detta som är sekundärt

Metall Produktion

1

Sekundärt Metall Produktion

1

Sekundärt

Stål

1860 26 %

2

Kobolt

0,144 <5 %

4

Aluminium

63,2 16 %

2

Litium

0,086 ~0 %

Koppar

24,5 18 %

2

Sällsynta jordartsmetaller 0,220 3–8 %

4

Guld

0,004 26 %

3

Grafit

1,100 ~0 %

Källor: (1) USGS National Minerals Information Center; (2) data för 2013, OECD (2018); (3) Fritz m.fl. (2020); (4) SGU (2020).

3.1.3. Det globala utbudet av primära metaller

Metaller och mineral är en ändlig resurs som är geografiskt begränsad. Brytning av malm och mineral kan bara göras där brytvärda mineraliseringar finns i berggrunden. Lokaliseringen av en gruva bestäms därför uteslutande av mineraliseringens placering. Mineraliseringar och därmed gruvbrytning är koncentrerat till några få länder och regioner. Australien, Brasilien och Kina stod år 2019 tillsammans för över hälften av världens gruvbrytning (i termer av volym). Detta är länder med en berggrund rik på järnmalm. Andra regioner har större betydelse för andra mineral. Flera länder omkring Anderna har en betydande utvinning av koppar (se figur 3.1). I Afrika finns det en betydande utvinning av koppar och kobolt i Demokratiska republiken Kongo, av bauxit i Guinea och av Platinagruppens metaller i Sydafrika. Europa har en berggrund som i jämförelse med andra världsdelar inte är särskilt rikt på mineraliseringar som är brytvärda. Det finns dock några undantag, till exempel den Fennoskandiska urbergsskölden som går över Sverige, Norge och Finland. Sverige står för ungefär en procent av världens gruvbrytning.

Figur 3.1 Utvinning av mineral och förädlade metaller (kursivt) i världen

Källa: Figur bygger på data från Tillväxtanalys (2021).

Gruvbrytning domineras således av ett fåtal länder. Metallproduktionen är än mer koncentrerad då mycket av dagens bearbetning sker i Kina. Mer än hälften av världens produktion av förädlade metaller har i dag sitt ursprung i Kina.21 Detta är en viktig del i Kinas ekonomiska politik som bygger på att landet ska ta en större del av förädlingsvärdet i globala värdekedjor. Genom att dominera produktionen av förädlade metaller kan inhemsk tillverkningsindustri gynnas genom lägre metallpriser och därmed stärkt konkurrenskraft.22 Detta strategiska agerande har bidragit till att Kina till exempel hade 60 procent av produktionen av litiumjonbatterier år 2019. Trenden är att dominansen förstärks (se figur 3.2).

21 Tillväxtanalys (2021b). 22 Tillväxtanalys (2017), Wübbekke (2013) och Shen m.fl. (2020).

Figur 3.2 Produktionen av litiumjonbatterier år 2019

Källa: Data från Pillot (2019).

3.1.4. Skalfördelar och metallprisers volatilitet

Flera metaller säljs både på stora öppna marknadsplatser och direkt till industriella kunder genom långsiktiga kontrakt. Några av de viktigaste handelsplatserna är London metal exchange (LME), Shanghai metal exchange (SHMET) och COMEX på New Yorkbörsen.

En viktig orsak till valet av långsiktiga kontrakt är att de skapar förutsägbarhet, både när det gäller intäkter till processindustrin och kostnader för kunder. Många gånger finns kunderna i samma region som där metallerna förädlas vilket minskar transportkostnader.23Boliden säljer till exempel huvudsakligen sina metaller (koppar, zink, bly, nickel, ädelmetaller och platinagruppens metaller) till industriella kunder på års- eller flerårskontrakt. Bolidens samtliga metaller prissätts dock utifrån en metallbörs och merparten av dem kan även handlas över börsen om kunden så önskar. SSAB säljer ungefär två tredjedelar av stålet genom bilaterala avtal med slutkunder. Priserna i dessa avtal styrs av prisindex, till exempel från Metal Bulletin.

För de flesta icke bulkmetallerna och mineral saknas etablerade marknadsplatser, detta gäller till exempel sällsynta jordartsmetaller och grafit. Däremot handlas både litium och kobolt på London Metal Exchange. Avsaknaden av öppna handelsplatser innebär att återvinningsindustrier och smältverk behöver etablera relationer med nya

23 Andersson m.fl. (2019).

industrikunder för att skapa en marknad. I EU finns det dock inte särskilt många kunder som efterfrågar dessa metaller.24

Icke bulkmetaller produceras i betydligt mindre volymer och är ibland biprodukter vid utvinningen av bulkmineral. Till exempel är en stor del av de sällsynta jordartsmetallerna som produceras en biprodukt från järnmalmsutvinning medan kobolt ofta är en biprodukt i kopparmalms- och nickelgruvor.

Icke bulkmetaller uppvisar precis som bulkmetaller en positiv prisutvecklingstrend.25 Investeringar i gruvor och smältverk är kapitalintensiva och karakteriseras av skalfördelar, det vill säga stora anläggningar har lägre produktionskostnader per enhet än små.26 För utvinning av bulkmineral har skalfördelarna bidragit till att lägre metall- och mineralhalter kan utvinnas utan ökade produktionskostnader. Man har således kunnat bryta malm i betydligt lägre koncentrationer än tidigare utan att kostnaderna ökat.27

Metallpriser är i jämförelse med priserna på många andra varor mer volatila, det vill säga priserna varierar ovanligt mycket i jämförelse med andra varor. Detta följer av att efterfrågan kan förändras betydligt snabbare än utbudet. En hög ekonomisk tillväxt i världen leder till en snabbt ökande efterfrågan på metaller. Men det kan ta över ett decennium att markant öka produktionskapaciteten för metaller. Detta leder till att utbudet periodvis kan bli knappt och priserna öka betydligt. När efterfrågan mattas av eller rent av minskar går metallpriserna ner. Detta påverkar investeringsförutsättningarna för utvinning, förädling och återvinning av metaller. När metallpriserna är höga ökar investeringsviljan i nyproduktion men denna produktion riskerar att tas i drift i en situation där metallpriserna är betydligt lägre.

3.1.5. Potentialen för sekundära metaller

Metall och mineral är en begränsad resurs men metaller går att återanvända och återvinna. Mängden metaller som kommer från återanvändning eller återvinning beror på hur metallerna används och metallpriset. Som redan nämnts återvinns i dag i stort sett bara metaller

24 EU (2017a) och EU (2017b). 25 Tillväxtanalys (2021b). 26 Ousman och Ben Dhaou (2015), Crowson (2003), Crowson (2012) och Crompton & Lesourd (2008). 27 Crowson (2012).

som finns i stora koncentrationer i produkter och betingar ett relativt högt värde samt metaller som betingar ett mycket högt värde. Utbudet av återvunna metaller påverkas även av att metallerna kan bli inlåsta i samhället under decennier. Bulkmetaller som används i konstruktionen av byggnader och infrastruktur kan vara låsta i över 100 år innan de kan bli aktuella för återvinning. Metaller i fordon, solceller och vindkraftverk är ofta fast i 10 till 25 år medan metaller som används i elektronik är fast i några år. De metaller som i dag återvinns kommer många gånger från utvinning som skedde på 1900-talet. Detta innebär att med dagens efterfrågan kommer det att ta tid innan behovet av primära metaller kan minska. Som exempel kan vi ta aluminium. De flesta länderna i världen återvinner mellan 40 och 70 procent men bara drygt en tredjedel av dagens produktion har återvinning som ursprung. Ett annat exempel är stål där omkring 85 procent återvinns i dag men där ungefär två tredjedelar av världsproduktionen kommer från primär utvinning av järnmalm.

Världsbanken har gjort beräkningar baserade på scenarier för hur återvinningen kommer att kunna utvecklas de kommande decennierna.28 De uppskattar att 61 procent av aluminiumanvändningen år 2050 kan vara återvunnen om återvinningsgraden är 100 procent och efterfrågan anpassas till en värld som klarar ett klimatmål om 2 grader Celsius. I samma rapport finns motsvarande beräkning för koppar, nickel, kobolt och litium. Andelen återvunnen koppar bedöms kunna bli 59 procent år 2050, andelen återvunnen nickel bli 58 procent, andelen återvunnen kobolt bli 47 procent och andelen återvunnen litium bli 39 procent. Material Economics har gjort en liknande beräkning för stål och bedömer att ungefär hälften av världsefterfrågan år 2050 kan mötas av sekundärt stål.

Potential i uttjänta produkter

Andelen icke bulkmetaller som återvinns från konsumentprodukter är generellt låg, ofta under en procent. Tillväxtanalys konstaterar i en rapport från 2021 att detta beror på olönsamhet. Värdefulla metaller, till exempel platina och ädelmetaller, återvinns i dag från konsumentprodukter i stor utsträckning trots att de används i små volymer.

28 Världsbanken (2020).

Flera EU direktiv ställer krav på ökad återvinning av material och rapportering av flöden. Det rör sig om det så kallade ELV-direktivet för uttjänta fordon (End-of-Life Vehicle, 2000/53/EG), elavfallsdirektivet WEEE (Waste Electronics and Electrical Equipment, 2012/19/EU) och avfallsdirektivet (2008/98/EC). Vid utvärderingar av efterlevnaden av dessa direktiv framkommer brister i dataunderlag. En betydande brist i statistiken som rör uttjänta fordon och elavfall är oklarheter i mängden av produkter som inte hanteras eller rapporteras enligt kraven i direktiven. Enligt den officiella statistiken hamnar ungefär 6 miljoner uttjänta fordon i EU hos 13 000 auktoriserade demonterare varje år. Baserat på fordons livslängd borde det totala antalet dock egentligen vara omkring 10 miljoner fordon. Upp emot vart tredje fordon hamnar därför utanför det legala systemet (och därmed utanför ELV-direktivet). Ett stort antal försvinner olagligt ut ur Europa medan andra fordon hamnar hos icke auktoriserade demonterare eller dumpas i naturen.29 Genomsnittet elavfall i världen år 2016 har beräknats till 6,1 kg per person vilket kan jämföras med 5,8 kg per person bara två år tidigare.30 Mängden elavfall i EU var 12,3 miljoner ton år 2016 vilket innebär 16,6 kg per person. Bara ungefär en tredjedel av detta bedöms behandlat i enlighet med befintliga europeiska bestämmelser.31 Detta innebär att många länder har svårt att nå målen för EU:s elavfallsdirektiv. Det är oklart var två tredjedelar av elavfallet verkligen hamnar. Baldé m.fl. (2017) gör bedömningen att det mesta blir illegalt dumpat eller att det transporteras för återvinning i utvecklingsländer med billigare arbetskraft och med svagare regleringar för miljö- och arbetsskydd.

Avfallet från byggnader och infrastruktur består ofta av material som är lätt att återvinna men har ett lågt ekonomiskt värde. Konventionell materialåtervinning som har ett högre ekonomiskt värde, till exempel återvinning av metaller, plast och papper, står endast för 1,8 procent av det totala avfallet.32 Samtidig konstaterar Naturvårdsverket att betydande flöden av bygg- och rivningsavfall saknas i statistiken. Detta har även uppmärksammats av EU vid en granskning av avfallsdirektiven år 2017.33 Tillsammans med 9 andra medlemsländer fick Sverige betyget ”dåligt” när det gäller den officiella statistiken

29 Mehlhart och Kosiriska (2017). 30 Baldé m.fl. (2017). 31 SWD (2018) 245 final. 32 Naturvårdsverket (2020). 33 Deloitte (2017).

för bygg- och rivningsavfall. 10 länder fick betyget ”måttligt” medan 9 länder fick betyget ”bra”, bland annat Danmark, Tyskland, Nederländerna och Polen.

3.2. Risker för en hållbar försörjning

Dagens ekonomiska system bygger på globala värdekedjor där råvaror, komponenter, produkter och tjänster kommer från flera länder. Metall- och mineralnäringen utgör ofta en del av dessa globala värdekedjor. Detta innebär att tillverkningen av en färdig produkt är sårbar för händelser runt om i världen, inte minst relaterat till beroendet av metaller. Hösten 2010 slutade Kina exportera sällsynta jordartsmetaller till Japan under en månad vilket innebar att japansk tillverkningsindustri inte kunde producera och att priserna på sällsynta jordartsmetaller ökade kraftigt. Men det finns flera exempel. Under den pågående Covid-19-pandemin har världen fått brist på halvledare vilket påverkat tillverkningen av elektronik och fordon. Översvämningar i Thailand 2011 slog ut en stor del av världens mikrochiptillverkning,34vilket fick återverkningar för en rad industrier och konsumenter globalt.

Företag som misslyckas med att etablera hållbara leverantörskedjor riskerar att stå utan kritiska insatsvaror, där flera metaller och mineral ingår, eller se dem kraftigt fördyras.35 Vetskapen om detta har lett till att leverantörskedjan och dess hållbarhet blivit en alltmer central del av affärsmodellen för varumärkesföretag och för staters politik. Resurseffektivisering, ekologiska produkter och en trovärdigt hållbar produktion premieras av kunder, finansmarknaden och inte minst anställda. Framgångsrikt miljöarbete i leverantörskedjan ses som en viktig konkurrensfördel av många svenska företag.36 Samtidigt finns det stora sårbarheter som inte minst beror på att leverantörskedjorna ofta är komplexa, globala och i vissa delar begränsade till specifika geografiska områden.

34 Haraguchi och Lall (2015). 35SOU 2017:22. 36 Tillväxtanalys (2019a).

3.2.1. Hållbarhetsrisker i globala värdekedjor

Världsekonomiskt forum (World Economic Forum) har under många år publicerat årliga rapporter om globala risker som hotar världsekonomin. Grunden för dessa rapporter är en årlig enkätstudie som besvaras av över 650 medlemmar av WEF. Enkäten och rapporten visar på risker i närtid (0–2 år), mellanlång (3–5 år) och lång tid (6–10 år). Riskerna delas in i fem grupper – ekonomiska risker, miljörisker, sociala risker, geopolitiska risker och tekniska risker. Tabell 3.3 visar på de mest betydande riskerna under respektive grupp. De mest sannolika riskerna att inträffa under kommande 10 åren är extremväder, att länder och företag misslyckas att minska utsläppen av växthusgaser och att genomföra anpassningsåtgärder, mänsklig miljöförstöring, infektions-sjukdomar, förluster i biodiversitet och att den digitala makten koncentreras. De största effekterna anses kunna uppstå av infektionssjukdomar, misslyckade åtgärder för minskade växthusgasutsläpp och anpassning, användning av kärnvapen, förluster i biodiversitet, naturresurskriser och mänsklig miljöförstöring. Detta innebär att miljö- och klimatrisker anses vara den grupp av risker som utgör det största hotet för världsekonomin.

Flera av de risker som WEF bedömt som störst har en stark koppling till utvinning och förädling av metaller. Förädling av mineral och metaller ger många gånger upphov till stora utsläpp av växthusgaser. Utvinning av metaller och mineral samt förädling av primära och sekundära metaller innebär dessutom ofta en betydande risk för läckage av farliga ämnen (se avsnitt 3.2.2). Utvinning av många mineral är begränsat geologiskt till några få områden i världen vilket gör dem sårbara för extremväder i dessa områden. Detta gäller även för förädlingen av metaller eftersom denna är koncentrerad till västasien, särskilt till Kina. Man är därmed beroende av att dessa länder genomför anpassningsåtgärder för ett förändrat klimat. Detta gäller även hamnar som är viktiga för logistiken som hanterar metaller och mineral. Tillväxtanalys har i en rapport visat att delar av det svenska näringslivet på grund av sitt metallberoende är sårbara för extremväder i andra länder.37

37 Tillväxtanalys (2020a).

Tabell 3.3 De största riskerna kommande 10 åren enligt Världsekonomiskt forum (WEF)

Riskgrupp Största riskerna

Ekonomisk risk Ekonomisk stagnation; Tillgångsbubblor som spricker; Chocker i tillförsel eller efterfrågan; Skuldkriser Miljörisk Extrema väderhändelser; Misslyckande i att minska utsläpp av växthusgaser och i klimatanpassning; Minskad biodiversitet; Naturresurskriser Samhällsrisk Infektionssjukdomar; Sysselsättnings- och försörjningskriser; Kollaps av sociala säkerhetssystem Geopolitisk risk Terroristattacker; Avbrott i mellanstatliga relationer; Mellanstatliga konflikter; Geopolitisering av strategiska resurser; Kärnvapen; Statskollaps Teknisk risk Dålig cybersäkerhet; Digital ojämlikhet; Kollaps av IT-infrastruktur; Avsaknad av accepterat ramverk för kritisk teknologi; Negativa samhällskonsekvenser av teknologiska framsteg

Källa: Bearbetning av WEF (2021).

Samhällets beroende av metaller och mineral har inte bara en stark koppling till miljö- och klimatrelaterade hållbarhetsfrågor utan även till social hållbarhet (se avsnitt 3.2.3) och geopolitik (se avsnitt 3.2.4).

3.2.2. Utbudet och miljöpåverkan

Gruvverksamhet och förädling av metaller är alltid förenad med viss miljöpåverkan vilket innebär att växters, djurs och människors naturliga livsmiljö förändras. Produktionen av metaller står för 8 procent av världens energianvändning och orsakar nästan 30 procent av industrins utsläpp av växthusgaser.38 Den lokala miljöpåverkan är alltid platsspecifik och det finns unika utmaningar kopplade såväl till varje mineral som till det land och den plats den utvinns från.

De svenska miljömålens koppling till metaller och mineral

Riksdagen har beslutat om ett generationsmål och sexton nationella miljökvalitetsmål samt ett antal etappmål inom områdena avfall, biologisk mångfald, farliga ämnen, hållbar stadsutveckling, luftföro-

38 Raabe m.fl. (2019).

reningar och klimat. Syftet med de svenska miljökvalitetsmålen är att bidra till genomförandet av den ekologiska dimensionen av de globala hållbarhetsmålen. Arbetet med att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet utgör grunden för den nationella miljöpolitiken. Miljökvalitetsmålen med preciseringar ska ge en långsiktig målbild för miljöarbetet och fungerar som vägledning för hela samhällets miljöarbete, såväl hos myndigheter och kommuner som näringsliv, organisationer och andra aktörer.

De miljökvalitetsmål som i första hand aktualiseras i denna utredning är Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning, Ett rikt växt- och djurliv, Giftfri miljö, Frisk luft, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö (avfallshantering). Utöver miljömålssystemet finns flera andra mål att beakta, bland annat de svenska klimatmålen och de rättsligt bindande miljökvalitetsnormerna.

Vid gruvdrift för råmaterialutvinning tas mark i anspråk vilket innebär att redan existerande biotoper trängs undan. Beroende på gruvans lokalisering kan undanträngningen av unika biotoper påverka möjligheten att nå de olika miljökvalitetsmålen, till exempel Levande skogar och Storslagen fjällmiljö. All gruvverksamhet måste oundvikligen hantera en stor mängd vatten. När ett hål i marken grävs eller borras, fylls det naturligt med vatten, om ingen åtgärd vidtas. Företagens vattenhantering inbegriper till exempel länshållning av gruvor, omledning av vattendrag, användning av kylvatten, rening, dämning, lagring och utsläpp av vatten. Gruvverksamhet ger också ofrånkomligen upphov till utsläpp av metaller och andra ämnen till vatten. Det här gör att den ekologiska statusen hos de vatten som påverkas av gruvverksamheten i normalfallet försämras. Detta innebär att miljömålen om Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet samt Giftfri miljö påverkas. Förädlingen av malm är förknippat med processutsläpp till luft och en betydande energianvändning. Förädlingsverksamheten kan därmed påverka möjligheten att nå miljökvalitetsmålen Frisk luft och Begränsad klimatpåverkan.

Hur gruvbrytningen påverkar den lokala och globala miljön och möjligheten att nå de nationella miljökvalitetsmålen är unikt för varje enskild gruva. Effekterna beror på flera faktorer där de mest betydande är vilket material som bryts och hur avfallshanteringen ser ut. Andra faktorer av betydelse kan vara topografi, klimat, geologi och

hur känsliga omgivande recipienter är. Recipient (mottagare) kan till exempel vara närliggande sjöar och vattendrag, grundvattnet och luften. Det handlar också val av teknik som kan begränsa påverkan.

Det behöver även beaktas att utvinningsverksamhet också kan skapa nya miljöer som ökar den biologiska mångfalden. Branta klippväggar i stenbrott är exempelvis populära boplatser för vissa fåglar. Övergivna, vattenfyllda gruvhål har visat sig vara boplats för grodor och salamander.

Återvinning av metaller har också en negativ miljöpåverkan. Processerna är ofta energikrävande och det finns en risk för läckage av giftiga ämnen. Många konsumentprodukter klassas som farligt avfall vilket innebär att de behöver hanteras på ett visst sätt. Det är tydligt att det finns problem i länder med en svag eller dåligt implementerad lagstiftning. I länder med starka institutionella ramverk sker återvinningen i centraliserade anläggningar som använder avancerad teknik i en reglerad industriell miljö medan återvinningen kan vara i stort sett oreglerad och hantverksmässig i andra länder.39 I det senare fallet används förenklade, arbetskrävande och miljöfarliga metoder som kan ha negativa konsekvenser på miljö och människor. Oaktat detta har FN:s resurspanel konstaterat att återvinning av metaller minskar metallanvändningens miljöpåverkan betydligt eftersom påverkan från gruvbrytning och malmbearbetning kan undvikas samt att energianvändningen minskar vilket generellt innebär att utsläppen av växthusgaser minskar.40

Utbudets klimatpåverkan

FN:s resurspanel publicerade år 2020 en rapport om resurseffektivitet och klimatförändringar.41 Enligt denna rapport har växthusgasutsläppen som kommer från utvinning och förädling av material fått en större betydelse för de totala utsläppen. På 20 år har andelen växthusgasutsläpp från materialprocesser ökat från 15 procent (1995) till 23 procent (2015). Utvinningen av järnmalm och produktionen av stål står för de största utsläppen inom denna sektor, 32 procent, medan icke-metalliska mineral bidrog med 13 procent av utsläppen. Om man bara ser till produktionen av metaller står stål för över 80 procent av

39 Ilankoon m.fl. (2018). 40 IRP (2019). 41 IRP (2020).

utsläppen av växthusgaser och aluminium för 15 procent.42 FN:s resurspanel konstaterar att åtgärder framför allt fokuserats på en minskad användning av processrelaterad energi och processrelaterade utsläpp orsakade av förädlingen av metaller och mineral. Det är ovanligare med viktiga åtgärder på efterfrågesidan, såsom materialeffektiv design, substitution till material med små klimatfotavtryck eller lätta material och en mer effektiv användning av byggnader och fordon. De bedömer att G7 länderna genom åtgärder på efterfrågesidan skulle kunna minska utsläppen från bostadshus med över 80 procent år 2050. Nästan 70 procent av detta kommer från en mer intensiv användning av bostäder medan den näst viktigaste åtgärden är en ökad andel återvunnet material (14 till 18 procent). För bilar bedömer de att materialeffektiva strategier skulle kunnat minska utsläppen med mellan 57 och 70 procent i G7 länderna år 2050. De största effekterna kommer av mer intensivt användande av bilar genom en delningsekonomi och ett skifte mot betydligt mindre fordon.

Under senare år har fordonsindustrin börjat fokusera alltmer på växthusgasutsläppen från produktionen av fordon.43 Orsaken till detta är att elektrifieringen av fordon förväntas innebära att en betydligt större andel av utsläppen kommer att komma från produktion. I närtid är de två viktigaste åtgärderna att öka användningen av förnybar energi i produktion och en övergång mot återvunnet stål, aluminium och plast.

I Sverige har det under flera år varit vanligt med krav på materials klimatfotavtryck vid konstruktion av byggnader och infrastruktur.44Många gånger stärks detta av miljövarudeklarationer (EPD – Environ-

mental Product Declarations). Dessa EPDer bygger på standarder

och är granskade och godkända via en oberoende verifiering.

Återvunna metaller har generellt ett betydligt lägre klimatfotavtryck än primära metaller.45 Klimatpåverkan från återvunnet stål är mellan 10 och 38 procent av påverkan för primärt stål. Motsvarande siffra för aluminium är 3,5 till 20 procent. Det relativt stora intervallet är en konsekvens av att processer är elberoende vilket innebär att elmixen avgör klimatfotavtrycket. Klimatfotavtrycket blir betydligt lägre i länder med mycket icke fossil elproduktion, såsom Island, Norge, Sverige, Kanada och Brasilien, och högre i länder med mycket kolkraft såsom Indien, Kina och USA.

42 IRP (2019). 43 Tillväxtanalys (2020b). 44 Tillväxtanalys (2018a). 45 IRP (2019).

3.2.3. Utbudet och social hållbarhet

Utvinning av mineral ger ofta fördelar för lokala samhällen, inte minst i landsbygdssamhällen i utvecklingsländer där de ekonomiska intäkterna kan möjliggöra tillgång till utbildning och hälsovård. Samtidigt kan utvinning av mineral finansiera våldsamma väpnade konflikter eller innebära kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Utvinningsprojekt kan också ge upphov till markanvändningskonflikter. Dessutom kan verksamheters arbetsmetoder och hälso- och säkerhetsåtgärder resultera i negativa sociala konsekvenser.

Det EU Horizon 2020 finansierade projektet RE-Sourcing har sammanfattat de viktigaste sociala och ekonomiska utmaningarna.46Dessa kan delas in i tre områden, mänskliga och sociala rättigheter, arbetsvillkor och ekonomi (se tabell 3.4).

Tabell 3.4 Områden och viktiga aspekter för mänskliga- och sociala rättigheter, arbetsvillkor samt finansiell ekonomi kopplade till utvinning av mineral

Område Viktiga aspekter att kontrollera

Mänskliga och sociala rättigheter

Direkt eller indirekt finansiering av väpnade konflikter. Allvarliga övergrepp orsakat av utvinning eller transport av metaller och mineral. Användningen av offentliga eller privata säkerhetsstyrkor. Urfolksrättigheter. Bidrag till välfärd i gruvsamhällen. Tvångsförflyttning av lokalsamhällen. Hantverksmässig- och småskalig gruvbrytning (ASM) inklusive barnarbete.

Arbetsvillkor Levnadslön för arbetare. Fritt valt anställning. Behandling av migrerad arbetskraft. Exponering för farliga ämnen. Tillhandahållande av skyddsutrustning. Ekonomi Bestickning och korruption. Betalning av skatter, avgifter och royalties. Bedrägeri kring mineralen eller metallens ursprung. Penningtvätt. Utpressning.

Källa: Från Re-Sourcing (2020).

46 Re-Sourcing (2020).

3.2.4. Utbudet och geopolitik

Det beroende av kritiska metaller som digitaliseringen och den nya gröna tekniken ger upphov till kan få geopolitiska konsekvenser. I och med att utvinning och framför allt förädling av metaller och mineral är koncentrerat till få länder uppstår geopolitiska försörjningsrisker. För många metaller och mineral sker över hälften av förädlingen i Kina (se avsnitt 3.1.3). Detta innebär att Kina har en marknadsmakt som kan användas i olika politiska syften.

Det finns flera forskare och institutioner som bedömer att en övergång till förnybar energi kommer att skapa större säkerhetsrisker och geopolitiska spänningar än vad vårt beroende av fossila bränslen har gjort.47 Det finns också en förmodan att det kommer att bli ett ökat antal småskaliga konflikter medan risken för stora mellanstatliga konflikter kommer att minska. I en studie drar man slutsatsen att det är troligt att det kommer skapas konflikter mellan Kina och USA kring vissa metaller och mineral.48 Det finns dock kritik mot att dessa resultat inte särskilt väl underbyggda. Vakulchuk m.fl. (2020) drar slutsatsen efter en genomgång av litteraturen att området bygger på ett systematiskt misslyckande av att definiera begreppet geopolitik. Det finns en brist på teoretisering av begreppet och en avsaknad av analytiskt ramverk omöjliggör välgrundade bedömningar.

Ett centralt begrepp för hanteringen av geopolitiska försörjningsrisker är samhällsviktig verksamhet. MSB tog 2020 tillsammans med andra aktörer fram en ny definition av samhällsviktig verksamhet – ”med samhällsviktig verksamhet avses verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet”. Under 2021 kompletterades definitionen med vägledningen ”Identifiering av samhällsviktig verksamhet: metod”49 samt ”Identifiering av samhällsviktig verksamhet: Lista med viktiga samhällsfunktioner”50 där det bland annat finns den viktiga samhällsfunktionen Övrig industri som exemplifieras genom Tillverkning av råvaror och pro-

dukter vilka är direkt nödvändiga för samhällsviktig verksamhet där

tvinning och förädling av metaller och mineral inbegrips. Aktörer som ansvarar för verksamhet inom de sju utpekade områdena ska arbeta

47 Vakulchuk m.fl. (2020). 48 Gulley m.fl. (2018). 49 MSB 1408, Oktober (2021). 50 MSB 1844, Oktober (2021).

med att höja förmågan, till exempel genom att ta fram beredskapsplaner för ledning och samverkan eller evakuering.

3.2.5. Brister i kontroll och förståelse av hållbarhetsrisker i näringslivet

I dagens ekonomi där företag agerar i globala värdekedjor är det avgörande för en hållbar försörjning att företagen har förmåga att hantera ovanstående hållbarhetsrisker. De flesta företag som vill utveckla hållbara leverantörskedjor använder kaskadmetoden, det vill säga de ställer krav på sina direkta leverantörer som i sin tur förväntar sig ställa liknande krav på sina leverantörer osv. Många gånger är det varumärkesföretag som ställer de ursprungliga kraven. Om detta fungerar skulle således gruvföretag som finns i början av en leverantörskedja ha samma hållbarhetskrav som en tillverkare av elektriska motorer i ett fordon. I flera rapporter har det dock konstaterats att detta inte fungerar i dag.51

Många gånger bryts denna kedja redan i första led genom att direkta leverantörer inte för kraven vidare.52 De flesta företag inom teknikindustrin i Sverige bedömer sig ha dålig kontroll på hållbarhetsrisker i leverantörskedjan. De anser sig även ha liten kunskap om många risker. Stora företag anser sig ha bättre kontroll och kunskap än mindre företag. Företagen har bättre kontroll på hållbarhetsrisker som har en specifik reglering. Detta gäller till exempel konfliktmetallerna53 tenn, tantal, volfram (tungsten) och guld (3TG) vars användning sedan 2010 är reglerad i amerikansk lagstiftning (Dodd Frank-Act). Ett annat exempel är EU-förordningen om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier och andra farliga ämnen (REACH).54De flesta hållbarhetsriskerna är dock inte kopplade till någon specifik statlig reglering. Moderna it-lösningar skapar dock nya möjligheter för företag att ha kontroll på sina leverantörskedjor, till exempel genom spårbarhetssystem och digitala moln, vilket kommer att påverka företags förmåga att skapa resilienta leverantörskedjor.

51 Tillväxtanalys (2020b) och Tillväxtanalys (2021a). 52 Tillväxtanalys (2021a). 53 Mineral som utvinns i regioner som är konfliktdrabbade eller högriskområden. Enligt EU:s förordning (2017/821) är detta områden i väpnad konflikt eller områden instabila efter en konflikt samt områden med svag eller obefintlig styrning och säkerhet, såsom sönderfallande stater, samt med omfattande och systematiska kränkningar av internationell rätt, inklusive brott mot de mänskliga rättigheterna. 54 Tillväxtanalys (2020b).

3.3. Barriärer och marknadsmisslyckanden för väl fungerande marknader

Ur ett nationalekonomiskt perspektiv ska politiska insatser vara motiverade av förekomsten av så kallade marknadsmisslyckanden, det vill säga att det finns barriärer på marknaden som om de undanröjs leder till ökad ekonomisk effektivitet i samhällets produktion och användning av metaller. På marknaden för metaller och mineral förekommer framför allt fyra marknadsmisslyckanden – negativa exter-

naliteter, positiva externaliteter, ofullständig konkurrens och ofullständig information.55

Negativa externaliteter uppstår när utvinning och förädling av mine-

ral och metaller ger upphov till miljö- och hälsoeffekter som påverkar andra företag, konsumenter och framtida generationer utan att detta speglas i rådande marknadspriser. Det kan till exempel röra sig om att processindustrin som förädlar mineral inte fullt ut betalar för sina växthusgasutsläpp eller att tungmetaller från anrikningssand läcker från gruvdammar.

Prospektering kännetecknas av att det är en positiv externalitet eftersom den kunskap som skapas kommer att gynna framtida aktörer som vill utvinna mineral. Motivet för eventuella statliga insatser för prospektering är således detsamma som används för stöd till forskning och innovation. Samhället gynnas av en ökad kunskapsnivå men företagen tenderar att underinvestera i kunskap som är kollektiv och därmed kan gynna konkurrenter. Staten bör därför genomföra insatser för att öka den kollektiva nyttan men detta minskar företagens intresse att prospektera på nya områden. Dessutom kan kunskap spridas mellan företag, till exempel när medarbetare byter arbetsgivare.

Som beskrivits tidigare i detta kapitel karakteriseras även marknaden för många metaller av en stark marknadskoncentration och stordriftsfördelar. Det finns därför en risk för ofullständig konkurrens där enskilda länder och företag kan påverka prisbilden och möjligheten för nya konkurrenter att komma in på marknaden.

Ett fjärde marknadsmisslyckande är ofullständig information och inte minst att informationen är ojämnt fördelad mellan aktörerna (så kallad asymmetrisk information). Ett exempel är att varumärkesföretagen generellt inte har kontroll på hållbarhetsrisker i sina leverantörskedjor vilket i värsta fall kan få stora samhällskonsekvenser (se av-

55 Nicolli m.fl. (2012).

snitt 3.2.5). Ett annat exempel kan vara att återvinningsindustrin inte har information om vilka produkter som finns i uttjänta produkter samt hur dessa produkter effektivt ska demonteras och metaller separeras.

För metaller är det dock ofta svårt att avgöra om det verkligen rör sig om ett marknadsmisslyckande när ofullständig konkurrens eller ofullständig information observeras. Detta följer av att det finns stora policymisslyckanden som påverkar metallmarknaden, det vill säga att det är styrmedel som leder till att det uppstår ofullständig konkurrens eller ofullständig information. Detta gäller särskilt icke bulkmetaller.56 Ett av de största policymisslyckanden är att styrmedel för utvinning och förädling av metaller och mineral ofta motiveras av attraktivitet.

3.3.1. Statliga insatser för gruvnäringen motiveras av attraktivitet

OECD har gjort en internationell genomgång av stöd till gruvnäringen och processindustrin.57 En av huvudslutsatserna från denna kartläggning är att stöd till de primära processerna när malm utvinns och förädlas till metaller generellt inte motiveras av marknadsmisslyckanden. I stället motivereras dessa insatser av attraktivitet, det vill säga att insatserna ska leda till stärkt konkurrenskraft i existerande inhemsk industri eller att fler investeringar ska lockas till landet. De vanligaste och viktigaste ekonomiska stöden enligt OECD:s rapport är följande:

  • Generella ekonomiska stöd som ökar företagens intäkter och minskar kostnaden för kapital, energi och mineral. Det kan till exempel röra sig om undantag eller nedsättning av skatter på bränsle och el, accelererade avskrivningar som gör att värdet på kapitaltillgångar kan skrivas av relativt snabbt och att man tillåter gruvföretag att använda historiska ekonomiska förluster orsakade av prospektering för att kompensera skattepliktiga intäkter.
  • Offentligt tillhandahållande av investeringskapital. Till exempel offentliga utvecklingsbanker och exportkreditbyråer som investerar stora summor i den primära metallsektorn. Det förekommer

56 Tillväxtanalys (2021b). 57 OECD (2017).

även att statligt ägda gruvföretag inte behöver ha samma avkastning på kapital som deras privata motsvarigheter.

  • Handelsrestriktioner på mineral, metallkoncentrat och metallskrot som påverkar den internationella prisbilden och åtminstone kortsiktigt gynnar industrin i det land som infört restriktionen.
  • Stöd till processindustrins omställning till klimatneutralitet, till exempel industriklivet i Sverige, EU:s gröna giv och EU:s stöd till projekt av gemensamt europeiskt intresse (IPCEI).

En annan huvudslutsats i OECD:s rapport är att insatser på den sekundära metallmarknaden inte motiveras av attraktivitet på samma sätt utan är mer kopplade till marknadsmisslyckanden. Dessutom konstaterar de att återvinning av metaller från produkter, byggnader och infrastruktur missgynnas av att regeringar tenderar att beskatta arbetskraft i betydligt större utsträckning än kapital eller material. Metallåtervinning är relativt arbetsintensiv medan primär metallproduktion är mer kapital- och energiintensiv.

Det är inte bara OECD som kommer till slutsatsen att konkurrenskraften för återvunna metaller missgynnas. Samma slutsats finns även med i Nordiska ministerrådets rapport Critical metals in endof-life products.58

OECD har i en senare rapport från 2021 undersökt hur en skattereform där användningen av primära material beskattas och intäkterna används för att subventionera den sekundära produktionen.59Deras modellsimulering resulterar i att det globala primära metallbehovet minskar med 27 procent jämfört med deras grundscenario för år 2040 och att effekten på BNP är marginell (0,2 procent). Denna analys har dock sina begränsningar eftersom resultat beror på metodval, inte minst användandet av en allmän jämviktsmodell, utformandet av skattereformen och antaganden i grundscenariot. Detta innebär att de exakta nivåerna är svårbedömda. Andra liknande analyser visar delvis på andra resultat. Wiebe m.fl. (2019) har visat att en övergång till globala styrmedel för en cirkulär användning av material skulle kunna leda till att det primära materialbehovet minskar med 10 procent år 2030, att BNP inte påverkas och att antalet arbetstillfällen ökar med 2 procent. Donati m.fl. (2020) visar en kraftig global minsk-

58 Norden (2017). 59 OECD (2021a).

ning av BNP (6,3 procent) och arbetstillfällen (5,3 procent). Från OECD:s studie är det dock viktigt att notera de stora regionala skillnaderna på resultatet och inte minst att denna form av global skattereform kan få betydligt större negativa ekonomiska konsekvenser för regioner med mycket gruvdrift utanför OECD-länderna. Analysen visar även vikten av att BRIICS-länderna60 genomför skattereformen. Detta följer av att dessa länder förväntas stå en stor del av det ökade materialefterfrågan i grundscenariot. De Bour m.fl. (2021) visar också på vikten att förstå regionala konsekvenser av en politik som syftar till att skapa en cirkulär ekonomi. Deras analys visar att Nederländernas konkurrenskraft skulle kunna stärkas av denna politik på bekostnad av fattigare länders som är mer råvarubaserade.

3.3.2. Lönsamheten i återvinning påverkas negativt av gruvpolitiken

Tillväxtanalys är i en rapport från 2021 också inne på att konkurrensen mellan primära och sekundära metallflöden påverkas av att primär metallproduktion motiveras av attraktivitet. I rapporten konstateras att lägre koncentration av mineral i gruvor inte har inneburit nämnvärt högre produktionskostnader. Detta beror bland annat på ökad automatisering och att staten subventionerat insatsvaror i form av energi och infrastruktur. Denna massproduktion har bidragit enormt till ekonomiskt välstånd genom att hålla nere kostnader och priser på tillverkade varor vilket ökat marknadens storlek och driver ekonomisk tillväxt.

Enligt Tillväxtanalys rapport skapar massproduktion ett dilemma för återvinning av många metaller eftersom det ofta är omöjligt att skapa liknande skalfördelar vid återvinning.61 Detta följer av att det är svårt att skapa lärande eftersom produkters design och innehåll kontinuerligt förändras samt av handelspolitik som förvårar handel (se avsnitt 3.3.3). Svårigheten att skapa lärande gäller särskilt produkter med relativt kort livslängd (till exempel elektronik) och metaller som används i små kvantiteter. Detta innebär att det ofta är tidskrävande att separera ut många metaller och att återvinning av metaller blir mer arbetsintensiv än primärtillverkningen. Återvinningen är i sig också energikrävande och använder en icke obetydlig mängd kemi-

60 BRIICS – Brasilien, Ryssland, Indien, Indonesien och Kina. 61 Tillväxtanalys (2021b).

kalier som behöver hanteras på rätt sätt för att inte innebära miljörisker.

I en senare rapport från Tillväxtanalys år 2021 är en huvudslutsats att det behövs ett större produktfokus än materialfokus.62 En viktig uppgift för politiken är enligt rapporten att finna en balans mellan åtgärder som skapar incitament för förbättrad produktdesign vid tillverkningssteget och åtgärder som förbättrar sektorns förmåga att ta hand om avfall när produkterna nått sin slutliga livslängd. Det konstateras att dagens situation överlag präglas av en obalans eftersom fokus många gånger ligger på förbättrad avfallshantering snarare än på produktdesign och återvinningsbarhet. De styrmedel som används för att öka återvinningen av metaller, till exempel producentansvaret som bland annat omfattar elutrustning och batterier, ger överlag svaga incitament till ökad återvinningsbarhet.

En slutsats i rapporten är att en politik för ökad återvinning av metaller behöver bestå av en kombination av styrmedel. För det första behövs det ett styrmedel som skapar incitament för att hushålla med avfallsgenererande produkter och ett styrmedel som gör det enklare att återlämna sådana produkter för senare återvinning på ett miljömässigt acceptabelt sätt. Styrmedel som producentansvar och pantsystem har dessa egenskaper. För det andra behövs styrmedel som syftar till att överbrygga olika informationsproblem (till exempel standardisering och certifiering), reducerade transaktionskostnader (till exempel genom en transparent lagstiftning) samt förbättra produkters återvinningsbarhet (till exempel produktpass). Dessa utgör alla potentiella komplement till andra styrmedel såsom producentansvar. Rapporten visar dock på en betydande heterogenitet mellan olika metallmarknader och produkter, till exempel är informationsrelaterade marknadsmisslyckanden (till exempel asymmetrisk information) överlag inget stort hinder för återvinningen av bulkmetaller medan det hämmar återvinningen av många andra metaller.

Tillväxtanalys lyfter också i sin första rapport från 2021 upp den effektiva skattenivån för primära respektive sekundära metaller och dess påverkan på konkurrensen. Den effektiva skattenivån för en gruva i Sverige har bedömts ligga mellan 22 och 27 procent.63 Några liknade bedömningar finns inte för återvinning av metaller. I Australien har det dock bedömts att över 90 procent av kostnaden för demontering

62 Tillväxtanalys (2021e). 63 Tillväxtanalys (2016a) och GMP Securities (2020).

och sortering av elavfall utgörs av arbetskostnader.64 Detta indikerar att den effektiva skattenivån i Sverige för återvinning av metaller från elprodukter kan vara ungefär dubbelt så hög som den för gruvor.65Att höja den effektiva skattenivån på svenska gruvor riskerar dock att leda till att de blir olönsamma.

3.3.3. Lönsamheten i återvinning försämras också av lagkrav och handelsrestriktioner

Tillväxtanalys rapport från 2021 lyfter även fram hur lönsamheten för sekundära metaller påverkas negativt av lagstiftning inom EU. Det gäller EU direktiv som bland annat syftar till att skapa en ökad återanvändning och återvinning av material från uttjänta fordon (ELVdirektivet, 2000/53/EG) och uttjänta elektriska produkter (WEEEdirektivet, 2012/19/EU). De administrativa kostnaderna som följer av efterlevnaden av kraven i dessa direktiv, tillsammans med bristande tillsyn, är enligt Tillväxtanalys viktiga orsaker till att många uttjänta produkter hanteras illegalt (se avsnitt 3.1.5).

Administrativa kostnader skapas även av EU:s avfallstransportförordning (EG 1013/2006). Denna förordning är EU:s implementering av Baselkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt avfall. Denna FNkonvention förhandlades fram 1989 efter att farligt avfall börjat skickas från västvärlden till utvecklingsländer och länder i Östeuropa. Bland de metaller som klassas som farligt avfall finns koppar, kobolt, nickel, sällsynta jordartsmetaller, mangan, volfram och många andra metaller som är vanliga i legeringar. En negativ konsekvens av denna konvention är att det är administrativt krångligt att transportera metallavfall mellan länder i EU och väldigt svårt att lagligt importera eller exportera metallskrot till icke OECD-länder. För många metaller utgör detta ett betydande hinder för utvecklingen av skalfördelar i metallåtervinning.

OECD har i en rapport från 2021 konstaterat att importrestriktionen på metallavfall och skrot inte förekommer men att exportbegränsningar är vanligare än för primära metaller.66 Man bedömer att 40 procent av handeln med kopparavfall träffas av exportbegränsningar,

64 Dias m.fl. (2019). 65 Tillväxtanalys (2021b). 66 OECD (2021b).

motsvarande siffra för aluminium och stål är 30 procent respektive 20 procent. Att bli av med handelshinder som påverkar handeln med återvunna metaller som används i mindre kvantiteter såsom sällsynta jordartsmetaller anses särskilt viktigt eftersom detta är en förutsättning för utvecklingen av skalfördelar.

Flera aktörer i Sverige har identifierat den dåliga statistiken för återvinning och återanvändning av metaller. Denna statistik behövs för att kunna analysera nya styrmedel och utvärdera existerande styrmedel. Samtidigt behöver behovet vägas mot effekten av ökade administrativa kostnader.

3.4. Sammanfattande iakttagelser

Detta kapitel kan kortfattat sammanfattas i följande punkter.

  • Metallmarknaderna är globala och kännetecknas av skalfördelar i produktion, en marknadskoncentration framför allt till Kina och volatila priser.
  • Bedömningar visar att en global grön omställning kommer att leda till en snabb ökad efterfrågan på metaller som inte ännu finns i stor omfattning i samhället. År 2050 bedöms omkring hälften av metallerna komma från primära källor även om 100 procent återvinns. Dessa bedömningar bygger på scenarier som klarar ett temperaturmål på 2 grader men inte en så kallad ”stark hållbarhet”.
  • Försörjningen av metaller och mineral är en av de främsta hållbarhetsriskerna för näringslivet. Ett förändrat klimat med ökad frekvens av extremväder förväntas leda till att risken ökar.
  • En hållbar försörjning förutsätter kunskap och kontroll på hållbarhetsrisker i näringslivets leverantörskedjor samt hur statliga insatser påverkar dessa risker. Analyser visar att företag och staten saknar denna förmåga i tillräcklig utsträckning.
  • De negativa externaliteterna, till exempel utsläpp av växthusgaser, är inte fullt ut internaliserade i metallpriserna.
  • Prospektering utgör en positiv externalitet eftersom kunskapen som genereras blir en kollektiv nytta som kommer att gynna framtida aktörer och samhället i stort.
  • Primära metaller har en politiskt skapad konkurrensfördel gentemot sekundära metaller. Detta följer av att politiska insatser mot primära metallflöden motiveras av attraktivitet medan insatser för sekundära metallflöden är motiverade av problem som har mer av karaktären av marknadsmisslyckanden.
  • Konkurrensen för sekundära metaller påverkas också negativt av

EU direktiv som syftar till att öka återvinningen av metaller från fordons- och elektronikavfall. Dessa direktiv skapar administrativa kostnader som leder till en illegal hantering. Även EU:s avfallstransportförordning skapar betydande administrativa kostnader och hindrar utvecklingen av stordriftsfördelar.

  • Återvinning av metaller karakteriseras i dag av ofullständig information och inte minst att informationen är ojämnt fördelad mellan aktörerna (så kallad asymmetrisk information). Det är oklart hur mycket av detta problem som skulle kvarstå om det skulle vara lönsamt att återvinna eller återanvända metaller.
  • Även om återvinningen av metaller skulle öka till 100 procent skulle sekundära metaller år 2050 bara stå för ungefär hälften av den totala produktionen. Stål är ett undantag där andelen kan bli mycket större. Andelen skulle även kunna bli större om efterfrågan på metaller skulle börja minska. För den gröna omställningen förväntas dock efterfrågan på till exempel grafit, litium och kobolt att femdubblas till år 2050.

4. Åtgärder för en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral

I kapitel 3 har flera motiv till statliga åtgärder för att skapa en mer hållbar försörjning identifierats. Vår klimatomställning och digitaliseringen av samhället gör oss alltmer beroende av metaller och mineral som många gånger kommer från globala värdekedjor med betydande problem kopplade till lokal miljöpåverkan, barnarbete, korruption, väpnade konflikter med mera. Kina har dessutom kontroll över en stor del av dessa värdekedjor vilket gör systemet sårbart både för näringsliv och totalförsvar. Att säkerställa samhällsviktig verksamhet kan därför också vara ett motiv för statliga insatser. Utifrån detta perspektiv handlar det mer om att se till att samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov eller säkerhet, såsom infrastruktur och militärt försvar, kan garanteras tillgång till de metaller och mineral som behövs för verksamheten.

Syftet med detta kapitel är att utifrån litteratur beskriva vilka åtgärder som kan vara intressanta för staten att vidta samt att beskriva vilka åtgärder som genomförs i EU, Kina och USA. Två frågor undersöks:

  • Hur kan åtgärder som kan hantera hållbarhetsrisker orsakat av ett beroende av innovationskritiska metaller och mineral karakteriseras?
  • Vilken roll har staten för att hantera dessa risker?

I viss utsträckning berörs även konkreta insatser som är en del av ett större åtgärdsområde som syftar till att skapa resiliens (motståndskraft) till hållbarhetsrisker orsakade av ett metallberoende.

4.1. Åtgärder för att säkerställa hållbar försörjning

De risker som kan påverka en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral, som beskrivs i kapitel 3, har olika karaktär. Riskerna kan vara långsamma eller snabba, kroniska eller akuta och de kan röra utbuds- eller efterfrågesidan (se tabell 4.1). Vilken åtgärd som bör vidtas är beroende av riskens karaktär. Till exempel är det olika åtgärder som behövs för att hantera en naturkatastrof respektive en ökad medvetenhet om barnarbete i produktionen. Båda dessa störningar är snabba men den första påverkar utbudet medan den senare påverkar efterfrågan då det är ett internationellt brott som svärtar ner ett helt varumärke. Lager är en åtgärd som påverkar förmågan att hantera en naturkatastrof men det hjälper inte alls om det handlar om att lagervarorna är tillverkade av barn. På samma sätt kan det vara olika åtgärder som lämpar sig för att hantera mer långsiktiga risker på utbudssidan och efterfrågesidan.

Tabell 4.1 Olika former av störningar på företag.

Utbudssidan Efterfrågesidan

Snabba

Avbrott i leveranser p.g.a. exempelvis naturkatastrofer.

Disruptiv efterfrågeförändring p.g.a. exempelvis ökad medvetenhet om barnarbete i produktionen.

Långsamma

Höjda priser p.g.a. exempelvis naturresursbrist.

Förändrade sociala och tekniska krav, exempelvis nya miljöstandarder.

Källa: Sprecher m.fl. (2015).

Vissa risker är även systemhotande. Dessa kan uppstå när många aktörer var för sig gör samma felbedömning av en risk. Vid finansiella kriser har det visat sig att det är både den totala mängden ”felinvesteringar”, okunskapen om risker och vem som faktiskt är exponerad som leder till potentiellt systemhotande låsningar i det finansiella systemet. Flera av de risker som kan påverka en hållbar försörjning på innovationskritiska metaller och mineral kan också vara systemhotande på längre sikt. Det rör sig åtminstone om klimatrelaterade fysiska risker och naturresursrisker. Företag, investerare och stater saknar dock kunskap om vem och vad som faktiskt är exponerat för dessa risker.1 Privata företag saknar också det långa tidsperspektiv

1 Tillväxtanalys (2021d).

som kan krävas för att göra stora investeringar som lönar sig först om ett årtionde eller senare. Enskilda privata aktörer har med andra ord varken möjlighet eller incitament att fullt ut hantera systemhotande risker. Detta kräver en överblick, vilken staten är unikt placerad att tillhandahålla.

Näringslivets hantering av systemhotande risker kan beskrivas som en balans mellan åtgärder som minskar det egna företagets exponering och investeringar som minskar de negativa effekterna av riskerna på plats. De senare kan antas ha generellt större positiva överspillningseffekter på andra företag och samhället i stort.

De åtgärder som företag överväger påverkas tydligt av vilken risk som ska hanteras, vilket i sin tur påverkas av vilka risker företagen redan upplevt. Motiven till riskhantering spelar roll, vilket tydliggör betydelsen av att alla relevanta risker identifieras och värderas på ett bra sätt. Till exempel har Covid-19-pandemin inneburit att relativt många svenska företag planerar åtgärder för att hantera risker i leverantörskedjan. Dessa åtgärder har främst fokuserats på att minska effekten av snabba störningar på utbudssidan (större egna lager och utspridda inköp), snarare än att minimera risken för systemhotande störningar.2

4.1.1. Statliga insatser

Staten kan ha en roll i att stärka näringslivets förmåga att skapa en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral. Detta kan motiveras av de informationsmisslyckanden som finns och näringslivet oförmåga att hantera systemhotande risker. Samtidigt finns det en tydlig problematik om staten tar ansvar för det privata näringslivets risker. Det kan leda till att privata aktörer backar från motsvarande ansvar, så kallad moral hazard, och att de privata incitamenten för att agera och investera minskar. Det är inte uppenbart att staten på ett träffsäkert och rättssäkert sätt kan utforma insatser för förbättrad riskhantering som inte har större negativa än positiva effekter. Inte minst gäller det att undvika att enskilda företags särintressen styr statens utformning av regelverk. För att minska denna risk behöver staten ha underlag som objektivt förklarar utvecklingen på marknader och förekomsten av barriärer som påverkar dessa mark-

2 Tillväxtanalys (2021c).

naders funktionalitet. Statliga åtgärder som syftar till att stärka en hållbar försörjning av metaller och mineral kräver således att staten kan identifiera och karaktärisera riskerna. Tillväxtanalys har dock konstaterat att statens förmåga att identifiera och karakterisera riskerna skulle behöva stärkas.3 Framför allt rör det sig om ett kompetensgap som följer av att ingen myndighet har ett tydligt övergripande ansvar för dessa frågor. Kunskapen kan mycket väl finnas om man lyckas samla den kunskap som finns hos individuella personer i olika myndigheter, akademi, intresseorganisationer och näringsliv.

Insatser som syftar till att stärka en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral kan karakteriseras utifrån om de syftar till att påverka utbud eller efterfrågan respektive om de kan förväntas få kortsiktiga eller långsiktiga effekter. Figur 4.1 visar på ett antal möjliga statliga insatser utifrån denna karakterisering. De flesta av dessa insatser rör utbudet och flera av dem kan först få effekt på längre sikt.

Figur 4.1 Statliga insatser för att hantera hållbarhetsrisker

Rutor i svart text bör genomföras i EU eller internationellt

3 Tillväxtanalys (2019b).

De olika åtgärderna kan även vara mer eller mindre marknadsliberala. För en i världen liten exportorienterad ekonomi som Sveriges är det generellt strategiskt att verka för öppna marknader där politiska insatser motiveras av marknadsmisslyckanden. Samma villkor ska således gälla för alla aktörer på marknaden och negativa externaliteter4 såsom utsläpp av växthusgaser och lokal miljöpåverkan ska internaliseras i priset. Flera av de insatser som finns i figur 4.1 bör därför drivas internationellt eller inom EU. Detta rör till exempel certifieringssystem och standarder samt skapandet av en efterfrågan på återvunna metaller som i dag är olönsamma att återvinna.

Samtidig är politiken för naturresurser geopolitisk vilket innebär att politiska insatser sällan motiveras av marknadsmisslyckanden5. OECD konstaterade år 2017 i en kartläggning av länders ekonomiska styrmedel för utvinning, förädling och återvinning av metaller och mineral att dessa var motiverade av attraktivitet och inte marknadsmisslyckanden (med undantag för återvinning av metaller).6 Syftet med politiken är därför många gånger att säkerställa en inhemsk utvinning och förädling av naturresurser. Denna geopolitisering har stärkts de senaste åren och är inte minst driven av USA och Kina.

Utifrån ovanstående resonemang kan statliga åtgärder för minskad sårbarhet orsakat av ett beroende av innovationskritiska metaller och mineral klassas in i tre grupper:

1. Åtgärder som syftar till att öka attraktiviteten i inhemska investeringar och därmed minska importberoendet.

2. Åtgärder som syftar till att stärka förmågan att hantera hållbarhetsrisker i leverantörskedjor.

3. Åtgärder som syftar till en förändrad eller minskad efterfrågan och därmed ett minskat beroende av innovationskritiska metaller och mineral.

4 En negativ externalitet innebär att ekonomisk transaktion får en negativ effekt på en tredje part och som inte återspeglas i rådande marknadspriser. 5 Det vill säga att det finns barriärer på marknaden som om de undanröjs leder till ökad ekonomisk effektivitet i samhällets produktion och användning av metaller. Det kan till exempel röra sig om negativa externaliteter, marknadsmakt och informationsproblem. 6 OECD (2017).

Ökad attraktivitet som riskåtgärd

En ökad inhemsk utvinning, förädling och återvinning av innovationskritiska metaller och mineral kan minska importberoendet. Attraktiviteten i utvinning av innovationskritiska mineral är också centralt i denna utrednings kommittédirektiv. I kapitel 5 redogör vi för vilka faktorer som avgör attraktiviteten. En viktig del av detta är det institutionella ramverket som inkluderar politiska ambitioner, regelverk och prövningsprocesser. Det är dock inte givet att en ökad attraktivitet i gruvnäringen ger betydande positiva effekter på försörjningstryggheten eftersom det också behövs kapacitet att förädla mineral till metaller som kan användas i produktionen. Det är därför viktig att även se till attraktiviteten i förädling och återvinning av metaller och mineral från produkter.7 Att stärka ett lands attraktivitet kan även skapa spänningar och konflikter i den globala handelspolitiken.

Kapacitetshöjande insatser som riskåtgärd

Det finns flera åtgärder som inte är geopolitiska utan syftar till att stärka leverantörskedjors förmåga att hantera hållbarhetsrisker. Det kan röra sig om kapacitetshöjande åtgärder och regelverk som tvingar företagen att ta kontroll över risker i leverantörskedjor. Det kan till exempel röra sig om internationella certifieringssystem och standarder, krav på hållbarhetsrapportering med dubbel materialitet, det vill säga både hur företagen påverkar och påverkas av hållbarhetsproblem, samt initiativ som syftar till att företag ska kunna få erfarenheter av varandra (inte minst i form av kunskapsöverföring från stora till mindre företag). I dag saknas dock kunskapsunderlag som möjliggör utvecklingen av effektiva system, bland annat kring hur leverantörskedjor påverkas av hållbarhetsrisker kopplade till innovationskritiska metaller och mineral.

Åtgärder som påverkar efterfrågan

En hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral kan även stärkas av åtgärder som möjliggör substitution, resurseffektiv design eller minskad efterfrågan. Det kan till exempel röra sig om

7 Tillväxtanalys (2021b).

forskning och innovation som möjliggör en substitution till andra metaller eller återvunna metaller. Dessa insatser bör bygga på en helhetssyn som möjliggör en förståelse för hur marknaden för återvunna metaller kan stimuleras och skapandet av cirkulära affärsmodeller som är samhällsekonomiskt effektiva.

För att kunna bedöma potentialen och effekterna behövs även bättre statistik. Kvalitén i statistiken för återvinning, både nationellt och globalt, har betydande brister. Definitioner av begrepp varierar mellan länder och det kompliceras ytterligare av att både produkter och återvunnet material handlas mellan länder.8 Handel mellan länder försvåras också av att olika definitioner används. De restriktioner som finns kring handel med farligt avfall påverkar möjligheten att utveckla en konkurrenskraftig återvinning av flera metaller då restriktionerna omöjliggör utvecklingen av stordriftsfördelar.9

En annan åtgärd som påverkar efterfrågan är lagerhållning. Detta kan dock bara ses som en kortsiktig åtgärd eftersom den tekniska utvecklingen fortgår. Det är inte säkert att de metaller som används i modern teknologi i dag är de samma som behövs om några år. USA:s försvarsmakt har till exempel valt att bygga upp ett lager av sällsynta jordartsmetaller. Detta är dock bara en del av strategin för att säkerställa tillgången till sällsynta jordartsmetaller. Man stödjer även amerikansk och icke-kinesisk utvinning av sällsynta jordartsmetaller samt amerikansk förädling av dessa metaller och tillverkning av permanentmagneter.

4.2. Dagens politik och åtgärder för hållbar försörjning

Råvarupolitiken kring metaller har ökat i betydelse under senare år vilket inte minst beror på en ökad insikt om påverkan på utsläpp av växthusgaser från metall och mineralnäringen, utvecklingen kopplad till väpnade konflikter och Kinas kontroll över marknaden för flera kritiska metaller. Politiken i flera länder har inslag av insatser som kan klassas in i ovan nämnda tre grupper – att öka den nationella industrins attraktivitet, stärka industrins förmåga att hantera störningar och substitution. För att skapa en hållbar försörjning krävs åtgärder inom alla dessa områden. Det följer av att vi i dagens globali-

8 Naturskyddsföreningen (2021). 9 Tillväxtanalys (2021b).

serade värld är beroende av insatsvaror och komponenter men även verktyg som gör begreppet självförsörjning till en utopi.

I detta avsnitt beskriver vi kortfattat råvarupolitiken i EU, USA och Kina utifrån detta perspektiv. Andra länder har också intressanta och betydande strategier kopplat till en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral. Ett av de mer intressanta är Saudiarabien där utvecklingen av metall- och mineralnäringen är en viktig del av landets ”Vision 2030” program som syftar till att diversifiera ekonomin. Ambitionen är att landet ska bli en global hubb för metaller som behövs för klimatomställningen. Man har även komparativa fördelar i en mycket väl utbyggd fysisk infrastruktur, låga energipriser och ett betydande investeringskapital.

4.2.1. EU:s råvarupolitik

Den växande råvaruefterfrågan i kombination med ett stort importberoende har tidigt uppmärksammats inom EU. För att säkerställa en hållbar försörjning av kritiska material har kommissionen initierat två åtgärdsprogram: Råvaruinitiativet (The Raw Materials Initiative) som antogs 2008 och följdes upp 2012 av det europeiska innovationspartnerskapet om råvaror – The European Innovation Partnership (EIP) on Raw Materials.10 Kommissionen lanserade i september 2020 the European Raw Materials Alliance (ERMA) som en del i den uppdaterade listan över kritiska råmaterial.

Råvaror av avgörande betydelse

I fokus för EU: råvarupolitik finns fyra områden:

1. Att utveckla resilienta värdekedjor för EU:s industriella ekosystem.

2. Att minska beroendet av primära råvaror av avgörande betydelse genom cirkulär användning av resurser, hållbara produkter och innovation.

3. Att stärka den hållbara och ansvarsfulla inhemska anskaffningen och bearbetningen av råvaror i EU.

10 EU official website: The European Innovation Partnership (EIP) on raw materials webpage https://ec.europa.eu/growth/sectors/raw-materials/eip_en.

4. Att diversifiera försörjningen med hållbar och ansvarsfull anskaffning från tredjeländer, där man stärker regelbaserad öppen handel med råvaror och får bort störningar i den internationella handeln.

En viktig del i detta är den förteckning med råvaror av avgörande betydelse (ofta benämnd kritiska råvaror) för EU. Denna förteckning ska beaktas när handelsavtal förhandlas och bidra till att identifiera investeringsbehov och vägleda forskning och innovation enligt EU:s program Horisont 2020, Horisont Europa och nationella program, särskilt beträffande ny gruvteknik, ersättning och återvinning. År 2011 presenterades en första förteckning över råvaror av avgörande betydelse, en förteckning som kommissionen ser över vart tredje år.11Den senaste publicerade förteckningen över kritiska råvaror från september 2020 innehåller 30 råvaror av avgörande betydelse (att jämföra med 27 råvaror 2017 och 14 råvaror 2011), se tabell 4.2.

Tabell 4.2 Råvaror av avgörande betydelse för EU 2020

Råvaror

Antimon

Hafnium

Fosfor

Baryt Tunga sällsynta jordartsmetaller Skandium Beryllium Lätta sällsynta jordartsmetaller Kiselmetall Vismut Indium Tantal Borat Magnesium Volfram Kobolt Naturlig grafit Vanadin Kokskol Naturgummi Bauxit Flusspat Niob Litium Gallium Platinametaller Titan Germanium Fosforit Strontium

Källa: EU kommissionen, Resiliens för råvaror av avgörande betydelse: Att staka ut vägen mot ökad trygghet och hållbarhet, Bryssel den 3.9.2020 KOM (2020) 474 final.

En viktig grund för att identifiera råvarorna av särskild betydelse är EU kommissionens bedömning av vilka råvaror som behövs för den gröna omställningen samt EU:s försörjningsrisk relaterat till dessa råvaror. Figur 4.2 visar att EU har en mycket hög risk kopplad till beroendet av sällsynta jordartsmetaller samt en hög risk kopplat till

11 Meddelandena KOM(2011) 25 slutlig, COM(2014) 297 final, COM(2017) 490 final och COM(2020) 474 final.

niob, germanium och skandium. Beroendet av kobolt, naturlig grafit och platinagruppens metaller är förknippat med en måttlig risk.

Råvarupolitiken är även integrerad i annan politik

Råvarupolitiken är även synlig i andra strategier och regelverk inom EU. Bland annat är det en del av den gröna given då tillgången till resurser bedöms vara en strategisk säkerhetsfråga i ambitionen att förverkliga denna strategi12. I den nya industristrategin13 för EU föreslås en förstärkning av EU:s öppna strategiska oberoende, och det varnas för att EU:s omställning till klimatneutralitet kan leda till att dagens beroende av fossila bränslen ersätts av ett beroende av råvaror som till stor del hämtas från länder utanför EU i en allt hårdare konkurrens.

I EU finns det även en förordning14 som syftar till att främja ansvarsfulla inköp av de så kallade konfliktmineralerna tenn, volfram (tungsten) tantal och guld (3TG). Det är mineral som används i modern elektronik som till exempel mobiltelefoner och datorer. Dessa mineral utvinns till viss del i konfliktdrabbade områden och pengarna från utvinningen har använts för att finansiera väpnade konflikter. Förordningen bygger till stor del på OECD:s riktlinjer om tillbörlig aktsamhet i leverantörskedjor.

Omställningen mot en mer hållbar försörjning av metaller och mineral påverkas även av EU:s direktiv om icke finansiell rapportering som antogs 2014.15 Enligt detta direktiv ska större företag ta fram en hållbarhetsrapport som ger upplysningar som behövs för att förstå ett företags resultat, ställning, utveckling och konsekvenserna av företagets verksamhet. I detta ingår miljörelaterade, sociala och personrelaterade frågor, respekt för mänskliga rättigheter samt bekämpning av korruption och mutor. Direktivet kommer att ersättas med ett nytt direktiv om företags hållbarhetsredovisning (Corporate Sustainability Reporting Directive) som presenterats av EU-kommissionen. Förslaget innebär att nuvarande regler revideras och skärps. Bland annat införs detaljerade rapporteringskrav och krav på att rapportera enligt obligatoriska EU-standarder. Standarderna tas fram av den europeiska rådgivande gruppen för finansiell rapportering och antas av

12 Meddelande COM(2019) 640 final. 13 Meddelande COM(2020) 102 final. 14 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/821. 15 Direktiv 2014/95/EU.

kommissionen som delegerade akter. Detta kan till exempel röra gruvverksamhet.

Figur 4.2 Försörjningsrisk för EU:s gröna omställning

EU kommissionens bedömning av risker koppat till metallberoende

Källa: European Commission (2020). Critical materials for strategic technologies and sectors in the EU – a foresight study.

4.2.2. USA:s politiska ambitioner för hållbar försörjning av råvaror i leverantörskedjor

Den 24 februari 2021, undertecknade president Biden Executive Order 14017, ”America’s Supply Chains”, där han initierade en omfattande översyn av kritiska amerikanska leverantörskedjor för att identifiera risker, hantera sårbarheter och utveckla en strategi för att främja motståndskraft. En viktig del av denna översyn rör försörjningen av metaller och mineral. Tre prioriterade leverantörskedjor i översynen är (i) halvledare, (ii) batterier med stor kapacitet och (iii) kritiska mineral och material. Det fjärde prioriterade området är läkemedel. En första del i denna översyn presenterades av Vita huset i juni 2021.16 I detta underlag finns många rekommendationer varav följande är mest relevanta för en hållbar försörjning av metaller och mineral.

16 The White House (2021).

  • Inrättandet av ett nytt program för resilienta leverantörskedjor för att övervaka, analysera och förutsäga sårbarheten i leverantörskedjor. Detta ska ske i samverkan med industri, arbetskraft och andra intressenter. 50 miljarder dollar bör avsättas för transformativa investeringar som kan stärka amerikanska leverantörskedjor.
  • Att stödja forskning som syftar till att minska eller eliminera behovet av kritiska eller sällsynta material, inklusive kobolt och nickel, i elektriska fordon och stationära batterier.
  • Stöd till små och medelstora företag i kritiska leverantörskedjor.
  • Att etablera hållbarhetsstandarder för utvinning och bearbetning av kritiska mineral såsom litium, kobolt, nickel och koppar.
  • Att se över regelverk och prövningsprocessen för utvinning av mineral och säkerställa att ny produktion uppfyller ambitiösa miljöstandarder under hela livscykeln samt undersöka möjligheten att effektivisera prövningsprocessen.
  • Att identifiera utvinnings- och bearbetningsplatser för kritiska mineral i USA. En arbetsgrupp bestående av representanter från olika departement i regeringen samt Environmental Protection Agency får till uppgift att gemensamt identifiera potentiella platser där kritiska mineral kan hållbart och ansvarsfulls utvinnas och bearbetas.
  • Att använd federal upphandling för att stärka amerikanska leverantörskedjor genom att bland annat skapa en lista med kritiska produkter.
  • Att reformera och stärka Försvarsmaktens lagerhållning av kritiska mineral och material. Privata sektorn som har utsatts för brist på kritiska varor bör utvärdera mekanismer för att stärka lager av utvalda kritiska produkter för att säkerställa större motståndskraft i tider med störningar.
  • Att upprätta en handelsstrejkstyrka för att identifiera orättvisa utrikeshandelsmetoder som förstört amerikanska kritiska leverantörskedjor och ge dem i uppdrag att rekommendera handelsåtgärder.
  • Att utvärdera om en 232-undersökning17 om import av neodymmagneter ska inledas.
  • Att utöka det multilaterala diplomatiska engagemanget.

4.2.3. Kinas råvarupolitik

EU:s och USA:s råvarupolitik är delvis en reaktion på Kinas strategiska politik kring kritiska metaller som pågått i decennier. 1987 konstaterade Deng Xiaoping att ”Mellanöstern har sin olja men Kina har sällsynta jordartsmetaller”. Metall och mineralpolitiken har sedan dess varit en viktig del i den kinesiska ekonomiska tillväxten.

Under senare år har Kinas politik blivit allt mer merkantilistisk i och med att Kina inte längre kan konkurrera med lägst löner. Detta har inneburit att Kina försöker att ta kontroll över större delar av globala värdekedjor och särskilt de senare delarna som genererar mycket vinst. Detta har resulterat i utvecklingen av ett antal stora varumärkesföretag, inte minst inom elektronik, förnybar energi och fordonsindustrin, som försörjs av kluster av kinesiska företag. Detta är också en del av Kinas strategi ”Made in China 2025”.

Den industriella och ekonomiska utvecklingen av Kina har dock gjort landet importberoende av många metaller och mineral. För att säkerställa råvaruförsörjningen har därför Kina stärkt sina band till strategiska länder, framför allt i Afrika och Sydamerika med stora fyndigheter av dessa metaller. Kinesiska företag har strategiskt köpt in sig i gruvor i dessa regioner. Som visas i kapitel 3 importerar sedan Kina dessa metaller och mineral för vidare förädling. Resultatet är att Kina har över hälften av världsproduktionen av många metaller trots att de oftast har en betydligt mindre andel av den globala utvinningen.

17 Sektion 232 I USA:s Trade Expansion Act från 1962 ger presidenten rätt att inleda undersökningar för att avgöra om den nationella säkerheten hotas av import.

4.3. Sammanfattande iakttagelser

Detta kapitel kan kortfattat sammanfattas i fyra punkter:

  • Statliga åtgärder som bidrar till en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller kan delas in i tre grupper – åtgärder som stärker attraktiviteten i inhemska investeringar, åtgärder som stärker förmågan att hantera hållbarhetsrisker i leverantörskedjor och åtgärder som leder till en förändrad eller minskad efterfrågan.
  • EU:s och USA:s råvarupolitik bygger på åtgärder inom alla tre grupperna.
  • Näringslivet genomför framför allt åtgärder som syftar till att hantera effekterna av snabba störningar på utbudssidan, till exempel större egna lager och mer utspridda inköp. Åtgärder som syftar till att minska risken för långsiktiga eller systemhotande störningar är mer ovanligaför hållbar försörjning av innovationskritiska metaller.
  • EU har bedömt att råvaruförsörjning på sällsynta jordartsmetaller innebär en mycket hög risk för den gröna omställningen i EU medan försörjningen av niob, germanium och skandium utgör en hög risk samt att beroendet av kobolt, naturlig grafit och platinagruppens metaller utgör en måttlig risk.

5. Utvinning i Sverige för att möta samhällets behov

Sverige har en historia som betydande gruvland. Det så kallade svenska gruvklustret som har växt fram består av gruvföretag, industri som förser dessa med teknik och industri specialiserad på produkter med vissa mineralbaserade komponenter. Det finns sekellånga samarbeten inom gruvklustret som fortfarande är aktiva. Samtidigt är den svenska tillverkningsindustrin beroende av import av komponenter och råmaterial från globala värdekedjor. Det gäller inte minst innovationskritiska metaller och mineral som behövs för klimatomställningen och Sveriges totalförsvar. Detta gör Sverige sårbart för störningar på de globala metallmarknaderna precis som de flesta andra länder. I kapitlet beskriver vi mineralsektorns betydelse för svensk ekonomi och välfärd samt förutsättningarna för utvecklingen av denna näring och en mer hållbar materialförsörjning. Vi gör detta genom att:

  • beskriva potentialen i Sverige för utvinning av innovationskritiska metaller och mineral från berggrunden respektive gruvavfall,
  • kvantitativt beskriva mineralsektorns betydelse för Sverige,
  • sammanfatta den svenska mineralstrategin,
  • beskriva myndigheters ansvar och roller i relation till åtgärder för en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral och
  • sammanfatta bedömningar av Sveriges attraktivitet som gruvregion ur investeringssynpunkt.

5.1. Sverige är rikt på mineraltillgångar

Den pågående expansionen inom gruvnäringen är både inriktad på verksamhetsområden som är nya för Sverige som innovationskritiska mineral och på traditionella som järn och koppar. Efterfrågan ökar över hela spektrat. De befintliga gruvorna producerar mer än någonsin och det investeras mer i prospekteringsprojekt, framför allt i gruvnära livstidsförlängande prospektering. Samtidigt minskar antalet gruvor och undersökningstillstånd i Sverige.1

5.1.1. Potential för utvinning av innovationskritiska mineral

Sveriges geologiska undersökning (SGU) bedömer att det finns en god geologisk potential avseende kritiska råmaterial i Sverige. I en rapport som publicerades 2018 har SGU samlat in och systematiserat tillgängliga data från flera källor, såsom dokumentationsprojekt, EU-projekt, borrhålsprotokoll och prospekteringsrapporter.2 I sammanställningen ingår även information från nya provtagningar av ett antal utvalda borrkärnor och sandmagasin som analyserats med moderna analysmetoder. Rapporten anger att mängden malmberäknade fyndigheter med kritiska råmaterial, varav flera bedöms vara innovationskritiska, visar på att Sverige har god geologisk potential avseende dessa ämnen. Däremot finns osäkerheter om hur stora mängder det totalt sett finns och om utvinning är ekonomiskt lönsamt. För att möjliggöra en noggrannare och mer statistiskt representativ provtagning av sandmagasin och varphögar tog SGU inom projektet fram en manual som beskriver en provtagningsmetodik för gruvavfall. Analysdata har sammanställts i en sökbar databas. Den är ett verktyg för att undersöka förekomsten av grundämnen som tidigare var ointressanta, till exempel kritiska råmaterial, men även för att påvisa skadliga och hälsovådliga grundämnen.

En rapport från Tillväxtanalys (2017) ger en översikt om innovationskritiska metaller och mineral3 som krävs för vissa utvalda miljö- och teknikinnovationer i Sverige. Rapporten har tagits fram i syfte att kartlägga framtida behov av dessa råvaror, samt att analysera och

1 SGU (2022a). 2 SGU (2018). 3 Utredningen definierar inte innovationskritiska metaller och mineral på exakt samma sätt som denna rapport. Se kapitel 2 för utredningens definitioner.

Figur 5.1 Geologisk potential och ekonomisk vikt av utvalda kritiska metaller och mineral i Sverige

Källa: Tillväxtanalys (2017). REE står för sällsynta jordartsmetaller.

ge underlag till vad som kan komma att krävas för att hela produktionskedjan från utvinning till färdig produkt ska kunna förläggas till Sverige. Tillväxtanalys konstaterar i sin rapport att de geologiska förhållandena för utvinning av sällsynta jordartsmetaller i Sverige är mycket goda. Figur 5.1 visar rapportens bedömning av den fysiska potentialen för utvinning i Sverige av flera metaller och mineral som krävs för klimatomställningen.

Fokus i rapporten är på utvinning av grafit och litium för batteritillverkning, sällsynta jordartsmetaller för permanentmagnet samt volfram till speciallegeringar och hårdmetalltillverkning. Den fysiska potentialen för utvinning av flera av de metaller och mineral som behövs för produktion av bränsleceller och solceller bedöms inte vara särskilt hög i Sverige.

Samtidigt konstateras att utvecklingen av bränsleceller och solceller går fort. Vilka metaller och mineral som behövs kan förändras. Tillväxtanalys utesluter inte att situationen kan förändras på några år. Historiskt har verksamhetsutövare i Sverige främst prospekterat efter industri- och ädelmetaller som järn, koppar och guld. Därför lär det finnas fyndigheter av innovationskritiska metaller och mineral som vi ännu inte känner till.4 Sedan dess har det även

4 Tillväxtanalys (2017). En mer detaljerad redogörelse över fyndigheter ges i rapporten.

Figur 5.2 Förekomst av kritiska mineral i Sverige

Kända tillgångar och potentiella områden

Källa: Framtagen av SGU utifrån SGU:s databas Malm och mineral. CRM står för kritiska råvaror (critical raw materials), EU:s definition. REE står för sällsynta jordartsmetaller (rare earth elements).

tillkommit betydande projekt som undersöker potentialen inom utvinning ur gruvavfall.5

Nordiska ministerrådets rapport från 2021 presenterar liknande slutsatser.6 I rapporten redovisar de nordiska ländernas geologiska myndigheter potentialen för kritiska råmaterial. Med undantag för Island finns det potential för utvinning av sällsynta jordartsmetaller, naturlig grafit och kobolt.

Det finns betydande tillgångar av sällsynta jordartsmetaller på Grönland samt i Norge och Sverige. Norge och Sverige har också betydande tillgångar av naturlig grafit. Finland har utvinning av kobolt och även större identifierade tillgångar av kobolt än övriga nordiska länder.

Både de traditionella basmetallerna som järn, koppar med mera och de innovationskritiska behövs i ökande utsträckning för samhället och för dess energiomställning. Av innovationskritiska metaller och mineral är det särskilt motiverat för Sverige att rikta in sig på utvinning av sällsynta jordartsmetaller, naturlig grafit och kobolt, sett till geologisk potential och ekonomisk betydelse. Figur 5.2 visar var ämnena förekommer i landet, kända tillgångar och potentiella områden som ringats in utifrån grundläggande geologisk information. Kända tillgångar av övriga kritiska råvaror enligt EU:s definition visas också.

Malmfälten kring Kiruna och Gällivare har framför allt förknippats med utvinning av järn, men visar potential för utvinning av grafit, sällsynta jordartsmetaller, kobolt och flera andra kritiska mineral. Skelleftefältet har potential för kobolt och grafit utöver koppar och guld som koncernen Boliden fokuserat på att utvinna där. I norra Sverige finns också fler potentiella områden utöver de etablerade gruvregionerna, från kust till fjäll. I södra Norrland ligger de sydligaste identifierade grafittillgångarna

Vad som är slående i figur 5.2 är att det dessutom finns omfattande områden med god potential från Vänern och Vättern upp till Siljan och Gävle samt vid nordöstra Götaland. Här framstår potentialen för sällsynta jordartsmetaller och kobolt som särskilt tydlig.

5 Se Copenhagen Economics (2021) samt betänkandets kapitel 7 och avsnitt 5.4 nedan. 6 Nordic Innovation (2021).

Figur 5.3 Gruvor och aktuella koncessioner i Sverige

Totalt 12 metallgruvor i drift (december 2021)

Källa: SGU (2022a).

5.1.2. Aktiva gruvor och koncessioner i Sverige

Gruvorna med aktiv utvinning är som nämnts koncentrerade till norra Norrbottens län och norra Västerbottens län. Även kring norra Bergslagen, vid södra Dalarna, finns en viss koncentration. Figur 5.3 visar befintliga gruvor, men också platser där en bearbetningskoncession sökts eller beviljats, det vill säga där prövningsprocessen för en gruva närmar sig sista fasen. Ett exempel som utmärker sig geografiskt är Norra Kärr vid Vättern där ett företag ansökt om koncession för sällsynta jordartsmetaller. Se kapitel 7 för mer om planerad expansion av utvinningsverksamhet.

5.2. Mineralsektorn viktig för landets välstånd

Gruvklustret har betydelse för Sveriges ekonomi och för invånarna i landet på flera sätt. Klustret består inte enbart av gruvföretag, utan också av företag som förser gruvindustrin med teknik och företag som använder mineral från gruvorna. Flera av dessa samarbeten har pågått i över hundra år och inkluderar stora svenska teknikföretag. Under senare tid har även stora svenska it-företag i vissa av sina verksamheter blivit en del av gruvklustret.7 Forskning och utbildning vid offentligt finansierade universitet bygger upp kompetens som används inom gruvklustrets verksamheter. Det finns plattformar för samarbeten mellan branschen, universitet och myndigheter.8 Mineralsektorn9 är kärnan i klustret och omfattar utvinning av mineral samt bearbetning och framställning av grundläggande metallprodukter, det vill säga smältverk, ståltillverkning och närliggande processindustri.

En uppskattning från Tillväxtanalys visar att mineralsektorn år 2013 bidrog med drygt 1 procent av Sveriges bruttonationalprodukt (BNP).10 Om hänsyn tas till indirekta effekter via annan ekonomisk aktivitet som uppstår på grund av mineralsektorn var bidraget knappt 4 procent. En annan uppskattning sätter mineralsektorns bidrag till 3 procent av BNP 2018 när indirekta effekter på andra sektor tas med.11

7 Tillväxtanalys (2016a) och Copenhagen Economics (2021). 8 Se avsnitt 5.3. 9 Se bilaga 3 för detaljer om utredningens definitioner av sektorer. Utredningen använder inte fullt ut samma benämningar och definitioner som de refererade rapporterna. 10 Tillväxtanalys (2016a). 11 Copenhagen Economics (2021).

I dessa beräkningar ingår inte värdet av den framväxande eltekniksektorn med batterier, vindkraftverk, elmotorer och elfordon. Där finns en potential för framtidens gruvkluster utöver mineralsektorns utvinning och grundläggande materialbearbetning. Om elteknik ersätter all fossilbaserad energiteknik kan klustret växa till att dominera Sveriges industri med förgreningar till transport, fastighetsdrift, byggande med mera. Den samhällsekonomiska vinsten av en sådan utveckling är svår att överskatta. Avsnitten som följer visar i första hand mineralsektorns omfattning och gruvnäringens omfattning, men det är värt att samtidigt ha med de sannolikt stora kringeffekterna i tankarna.

5.2.1. Råvaruexport och innovativ förädling ger inkomster

De två benen råvaruutvinning och avancerad produktindustri bidrar sammantaget med betydande direkta inkomster till individer, företag och den offentliga sektorn. Mineralsektorn bidrar också till att förse Sverige och EU med viktiga råvaror och produkter.

Produktion och försäljning

Sverige står för nästan hela den utvinning av järnmalm som förekommer inom EU, se figur 5.4. Utvinningen av bly och zink motsvarar nästan två femtedelar, medan guld, silver och koppar motsvarar en femtedel eller mindre av utvinningen inom EU.

När det kommer till försäljning står de förädlade metallprodukterna inklusive stål för den största delen av exportvärdet i kronor, visar figur 5.5. Export av malm är efter metallprodukterna den post som står för störst exportvärde. Värdet av mineralsektorns export motsvarar 8 procent av Sveriges totala export, enligt en uppskattning.12

12 Copenhagen Economics (2021), s. 17.

Figur 5.4 Metallutvinning i Sverige jämfört med inom EU

Medel per år 2017–2021 – vikt och andel av EU28:s produktion

Källa: SGU (2022a).

Figur 5.5 Export av mineral och mineralprodukter

Medel per år 2017–2021 – vikt och pris

Källa: SGU (2022a). Medel utifrån löpande priser.

Mineralsektorns13 försäljning (nettoomsättning) är drygt 140 miljarder kronor per år.14 Figur 5.6 visar att framställning av metall inklusive stål dominerar. Därefter kommer försäljning från utvinning av metallmalmer. Utvinning av andra mineral samt service till utvinningsföretag är markant mindre omfattande. Mineralsektorn redovisar resultat på 17 miljarder kronor per år.15 Bidraget till BNP (förädlingsvärde) är som nämnts mellan 3 och 4 procent inklusive ekonomisk kringaktivitet som uppstår på grund av mineralsektorn.

Figur 5.6 Mineralsektorns nettoomsättning

Företag inom utvinning och bearbetning åren 2015–2020

Källa: SCB:s databaser FRIDA och GIN. Företag med SNI2007-koderna 7–9 samt 24. Avser den kod företaget rapporterat in som huvudsaklig. Värden utskrivna i figuren är från senaste året 2020.

Järnmalmsbrytning dominerande länge utvinningen i Sverige, visar figur 5.7. Från 1980-talet började utvinningen av andra malmer öka markant i betydelse, för att vid millennieskiftet nå samma nivå som

13 Se bilaga 3 för detaljer om utredningens definitioner. 14 Baserat på 2015–2020 års värden. 15 21 miljarder kronor per år om enbart vinster summeras. Vinster utgör underlag för beskattning genom så kallad bolagsskatt.

Figur 5.7 Malmproduktionen i Sverige 1900–2021

Källa: SGU (2022a).

Figur 5.8 Antal gruvor i drift i Sverige 1900–2021

Källa: SGU (2022a).

järnmalm. I dag står brytningen av icke-järnmalm för en aningen högre andel av den totala i Sverige. Den totala malmproduktionen har ökat många gånger om från omkring 10 miljoner ton malm under första halvan av 1900-talet till nära 90 miljoner ton i dag. De metaller som har dominerat bland icke-järnmalmerna är zink, koppar och bly sett till metallvikt.16

Samtidigt som utvinningen av malm ökade stadigt under en hundraårsperiod (figur 5.7) minskade antalet gruvor i motsvarande mån, visar figur 5.8. Det är i dag mer utvinning ur färre gruvor. Verksamheten har ändrat karaktär och blivit mer storskalig och maskinintensiv. Det kan mätas med produktivitetsutvecklingen per anställd som visar att en mångdubbelt större vikt råvara utvinns per anställd i dag jämfört med under 1950–1980.17

Jobb i mineralsektorn

Omvandlingen av gruvnäringen till mer storskalig och maskinintensiv har haft betydelse för hur många människor som får sitt levebröd från gruvnäringen. Sedan 1960-talet har antalet anställda minskat från drygt 16 000 anställda till drygt 7 000, se figur 5.9.18 I fördelningen mellan arbetare och tjänstemän dominerar nu liksom tidigare den grupp anställda som klassas som arbetare. Antalet tjänstemän har varit i stort sett konstant, medan antalet arbetare varierat kraftigt sedan 1950-talet.

När det gäller fördelningen mellan kvinnor och män bland anställda inom gruvnäringen är utvecklingen att andelen kvinnor ökat sedan mitten av 00-talet, men från låga nivåer i förhållande till arbetsmarknaden i övrigt.19 Särskilt relevant är att andelen kvinnor i gruvnäringen tydligt ökar samtidigt som andelen i tillverkningsindustrin minskar eller står still. Det ser ut som en upphämtningseffekt där gruvnäringen varit särskilt mansdominerad, men har börjat röra sig mot en fördelning som mer liknar annan industri.

16 Se SGU (2022a), s. 46–48 samt utredningsbetänkandets figur 5.1. 17 SGU (2022a), s. 81. 18 Antalet är något högre enligt uppgifter om förvärvsarbetande inom gruvnäringen från SCB:s arbetsmarknadsstatistik (RAMS) och något lägre än i figur 5.6 om alla underentreprenörsanställda exkluderas, se SGU (2022a), s. 32–34. RAMS står för Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik. 19 SGU (2022a), s. 35.

Figur 5.9 Antal sysselsatta inom gruvindustrin 1950–2021

Källa: SGU (2022a). Från 2017 är underentreprenadanställda för icke-järnmalm inräknade.

Om industri för metallframställning läggs till gruvindustrin stiger antalet anställda till cirka 35 000 per år, se figur 5.10. Sett till antal anställda dominerar metallframställning mineralsektorn ännu mer än sett till nettoomsättning. Om hänsyn tas till indirekta effekter, alltså ekonomisk aktivitet i andra sektorer som uppstår på grund av mineralsektorns aktivitet, är antalet jobb mellan 100 000 och 125 000 enligt en uppskattning.20

20 Copenhagen Economics (2021), s. 16. Den rapporten använder en definition av motsvarande mineralsektorn som är aningen bredare än utredningens, men de överensstämmer i allt väsentligt. Copenhagen Economics använder beteckningen gruvklustret för det utredningen kallar mineralsektorn. Vi har valt att använda gruvklustret som ett betydligt bredare begrepp.

Figur 5.10 Anställda i mineralsektorn

Företag inom utvinning och bearbetning åren 2015–2020

Källa: SCB:s databaser FRIDA och GIN. Företag med SNI2007-koderna 7–9 samt 24. Avser den kod företaget rapporterat in som huvudsaklig. Värden utskrivna i figuren är från senaste året 2020.

Skattebetalningar

Mineralsektorns roll som anställare påverkar inte bara de anställdas privata ekonomi, utan också den offentliga ekonomin genom att skatter av stor offentligfinansiell betydelse utgår från arbetsinkomster. Skatter på företagens aktivitet inklusive anställande av personal är i genomsnitt 12 miljarder kronor per år inom mineralsektorn (figur 5.11), varav 5 miljarder från gruvnäringen (figur 5.12).

Bolagsskatt, arbetsgivaravgift och kommunalskatt motsvarar jämnstora bidrag från mineralsektorn. Fastighetsskatt och minerallagens avgifter till staten är jämförelsevis försvinnande små. Om vi ser till enbart gruvnäringen har bolagsskatten en större vikt än skatter respektive obligatoriska avgifter på löner. Det återspeglar antingen att metallframställningen är mer personalintensiv än gruvdriften, eller så är det en effekt av stora prissvängningar som återspeglas i gruvnäringens försäljning och vinster.

Figur 5.11 Skatter och avgifter från mineralsektorn

Företag inom utvinning och bearbetning åren 2015–2020

Källa: SCB:s databaser FRIDA och GIN. Företag med SNI2007-koderna 7–9 samt 24 avseende den kod företaget rapporterat in som huvudsaklig. Värden utskrivna i figuren är från senaste året 2020, angivna i miljoner kronor (mnkr) om under 0,05 miljarder kronor. Vinst avser årliga genomsnittet av redovisad vinst 2015–2020.

Figur 5.12 Skatter och avgifter från gruvnäringen

Företag inom utvinning åren 2015–2020

Källa: SCB:s databaser FRIDA och GIN. Företag med SNI2007-koderna 7–9 avseende den kod företaget rapporterat in som huvudsaklig. Värden utskrivna i figuren är från senaste året 2020, angivna i miljoner kronor (mnkr) om under 0,05 miljarder kronor. Vinst avser årliga genomsnittet av redovisad vinst 2015–2020.

Det har legat utanför utredningens räckvidd att räkna samman nettot av handelsskatter inklusive miljöskatter från mineralsektorn respektive gruvnäringen. Angående moms krävs att hänsyn tas till återbetalningar vid handel med utlandet. Angående punktskatter inom energi och miljö krävs hänsyn till respektive återbetalningssystem. En tidigare simulering för Tillväxtanalys väger in avfallsskatt, energiskatt och koldioxidskatt, men tillvägagångssättet är inte tillräckligt transparent för att kunna användas av utomstående.21 Vi nöjer oss med att konstatera att näringens bidrag till de svenska offentliga finanserna sannolikt skulle bli flera procentenheter högre än i figur 5.11 om nettot av handelsskatter inklusive miljöskatter skulle läggas till, eftersom mineralföretagen är stora förbrukare av elektricitet och bränsle samt genererar avfall som är skattebelagt.

Vi konstaterar att det skulle finnas ett värde i att en myndighet löpande sammanställer handelsskatter inklusive miljöskatter för att tydliggöra mineralsektorns faktiska skattebetalningar. Att tydliggöra sektorns bidrag minskar utrymmet för spekulation bland allmänhet och politiska företrädare om i vilken mån gruvföretag betalar tillräckligt eller inte för att av staten få tillgång till det naturliga kapital22 som mineraltillgångar utgör.23

Metallprisernas svängningar styr näringens utveckling

Mineralsektorn präglas av en kombination av korta och extremt långa perspektiv. Tillgångarna av mineral har bildats under processer som tagit mycket lång tid. Berggrundens sammansättning är i grova drag känd sedan länge. Även mineraltillgångar kan det finnas mycket kunskap om under lång tid innan en process för att påbörja utvinning inleds. För att ett företag ska motivera att lägga resurser på utvinning ur en given mineraltillgång måste det vara lönsamt. Vilka metaller och andra ämnen som är lönsamma att utvinna och sälja varierar kraftigt med priserna.

Figur 5.13 visar prisförändringarna för några i Sverige relevanta metaller. I exemplet syns att vissa har en mer stabil prisutveckling, medan andra som kobolt, litium och järnmalm uppvisar extrema svängningar vilka kan jämställas med konjunkturcykler för metallhandlare

21 Se Tillväxtanalys (2016a) och underlagsrapporten Copenhagen Economics (2016). 22 Om naturresurser som kapital, se Världsbanken (2022). 23 Se förslag om hur det kan göras i kapitel 14.

Figur 5.13 Metallprisers fluktuationer

Prisindex för diverse metaller 2010–2022, löpande priser

Källa: Underlag till Bergverksstatistik, SGU (2022a) och tidigare årgångar, erhållet från SGU.

och metallproducenter. För de flesta av metallerna i figur 5.13 är prissvängningarna dramatiska.

Investeringar

På motsvarande sätt syns att storleken på investeringar i prospektering efter ny råvara varierar kraftigt, se figur 5.14. Hela näringen karaktäriseras alltså av svängningar (volatilitet) och i vissa fall cykliskhet. Det gäller för enstaka metaller och det gäller för gruvnäringen som helhet.

Fram till 1990-talet utgjordes den största delen av prospekteringskostnaderna i Sverige av statligt stöd samt finansiering av Nämnden för statens gruvegendom som bedrev prospektering i statlig regi.24

Figur 5.14 Prospekteringskostnader i Sverige och världen 1995–2021

Löpande priser

Källa: SGU (2022a). Kostnaderna på världsnivå omfattar inte prospektering efter järnmalm och uran.

24 SGU (2022a), s. 58.

Ytor för mineraltillgångar och prospekteringsarbete

Den markyta som tas i anspråk för prospektering (undersökningsarbeten), för utpekande av fyndigheter av riksintresse och för koncessioner visas i figur 5.15. Förhållandet mellan dem är att undersökningsarbeten rör den klart största ytan. Utpekade riksintresseområden rör en betydligt mindre yta och koncessioner en ännu mindre yta. Vid slutet av 2021 fanns 587 gällande undersökningstillstånd och 165 gällande koncessioner.

Av de totalt 149 utpekade riksintressena hade 96 detaljavgränsats.25De riksintresseområden som inte detaljavgränsats har SGU markerat med en kordinatpunkt utan att specificera ytan för området. SGU arbetar löpande för att detaljavgränsa alla områden som enligt SGU innehåller fyndigheter av riksintresse.

Figur 5.15 Arealer för undersökningsarbete, riksintresse och koncession

Källa: SGU (2022a) och kompletterande uppgifter från SGU.

Av de utpekade riksintresseområdena är det enbart en del som rör koncessionsmineral enligt minerallagen. Andra typer av värdefulla ämnen och material av riksintresse utgör mer än hälften av de ut-

25 SGU (2022a), s. 72.

pekade områdena.26 Det handlar om exempelvis kalk eller byggnadssten.27 Följaktligen kan det vara så att en minoritet av de 165 gällande koncessionerna är utpekade som fyndigheter av riksintresse. Ett och samma utpekade område kan visserligen motsvara flera angränsande koncessioner, vilket skulle påverka förhållandet mellan antal utpekade riksintressen och koncessioner.

Vår huvudpoäng är att det finns två parallella system för att visa nationella prioriteringar (statens) inom mineralutvinning och de är inte per automatik överensstämmande. Minerallagen listar koncessionsmineral i egenskap av att dessa är prioriterade utifrån samhällets behov. När ett företag uppfyllt kraven och beviljas koncession innebär det per definition att staten bekräftar att projektet är prioriterat utifrån samhällets behov. När den ansvariga myndigheten SGU pekar ut områden med värdefulla ämnen och material av riksintresse visar staten också vad som är prioriterat utifrån samhällets behov. Det är inte säkert att samhällsbehov utifrån minerallagen är detsamma som samhällsbehov i riksintressesystemet.28 En förståelse om den möjliga dubbelheten i signaler är viktig att ha med sig.

5.2.2. Regional och historisk roll för gruvor i Sverige

Regional fördelning av gruvverksamhet i dag och i morgon

De två nordligaste länen, Norrbottens och Västerbottens län, dominerar den svenska gruvnäringen med fyra femtedelar av landets anställda och arbetsställen.29 Gruvnäringen står för en tiondel av de två nordligaste länens bruttoregionalprodukt och övriga mineralsektorn för ytterligare en tiondel ungefär.30 Områdets arv präglar förhållandena här i dag.

Historiskt hade Norrland status som bokstavligen en koloni för utvinning av råvaror till förmån för rikets centrum, först kronan och senare privata företag och investerare. Det fanns en syn på Norrland som en outnyttjad möjlighet. Skog var länge dominerande bland resur-

26 SGU (2022a), s. 75–78. 27 Kalk har många användningsområden, bland annat inom byggnadsindustrin, jordbruk, ståltillverkning och pappersbruk. 28 Se vidare diskussion och förändringsförslag i kapitel 11. 29 83 procent av arbetare och 79 procent av arbetsställen, enligt SGU (2022a), s. 34. Se även utredningsbetänkandets figur 5.3 med en karta över lokalisering av aktiva gruvor i Sverige. 30 Verksamheten inom SNI2007-koderna 5–9 utgjorde 9 procent av bruttoregionalprodukten 2018, enligt Copenhagen Economics (2021), s. 21, som utgår från SCB:s uppgifter.

serna. Under industrialiseringen blev gruvor och vattenkraft alltmer betydande. I takt med ökad naturresursutvinning uppstod motreaktioner från lokala aktörer som ansåg sig förfördelade. De som kom utifrån i syfte att exploatera och de som ur lokalt perspektiv argumenterade för kompensation för exploatering hade det gemensamt att det lade fokus på Norrland som kopplat till naturresursutvinning.31

Det finns potential för att utvinna mineral som är kritiska för klimatomställningsteknik i andra delar av landet än i de två nordligaste länen som figur 5.2 visar. Det förhållandet talar för att fördelningen av gruvdrift inom landet kan ändras i framtiden. Om mineralutvinningen sprids ut och på nytt börjar ske på platser över hela landet, såsom längre tillbaka i historien, kan synen på gruvdrift som kopplat till ett arv av kolonisering också förändras. Möjligen kan också tankesätt kring norra Sveriges potential förändras om resursutvinningen sprids ut och normaliseras, så att det blir lättare att se landsändans möjligheter till annan verksamhet.

Naturresursers värde användes till att skapa välfärdssamhälle

I sin långsiktiga utveckling är Sverige exempel på ett land som lyckades undkomma så kallad naturresursförbannelse (resource curse).32Förbannelsen består i att lättillgängliga naturresurser kan locka eliter (makthavare) att behålla de kortsiktigt lättfångade vinsterna och försumma att investera i teknologisk utveckling och den egna befolkningen. Sverige undslapp fällan framför allt genom att investera i utbildningssystem tillgängliga för allmänheten, infrastruktur som inte bara svarade på råvaruföretagens behov utan var brett tillgängliga och andra kapacitetshöjande insatser. I dag bidrar mineralsektorn med betydande direkta offentliga intäkter som avsnitt 5.2.1 visar. Maskinproduktion och högteknologisk industri som har utvecklats under lång tid som en följd av god tillgång till metallproduktion har bidragit med ytterligare offentliga intäkter som har återinvesterats i befolkningen.

Det kan argumenteras att naturresursorienteringens långa historia har påverkat makthavares tankesätt även i Sverige och att den avancerade ekonomin alltjämt har en tät koppling till naturresurser, vilket

31 Se Sörlin (1988), Olsson Spjut och Westin (2009), Eriksson (2010) och Westin (2011). 32 Se Ducoing och Peres-Cajías, red. (2021).

angränsar till fenomenet naturresursförbannelse.33 Men sett till begreppets grundläggande innebörd att hålla tillbaka ekonomins, teknologins och befolkningens utveckling på grund av överflöd av naturresurser så kan vi konstatera att Sverige lyckades ta sig in på en annan utvecklingsbana.

5.3. Svenska myndigheters ansvar och roller för hållbar försörjning av metaller och mineral

Kapitel 4 identifierar tre åtgärdstyper som kombinerat syftar till att skapa en hållbar försörjning på metaller och mineral. För det första handlar det om att skapa en attraktiv mineralsektor, vilket kan inkludera både primär och sekundär metallråvara. För det andra kan det vara insatser som syftar till att möjliggöra substitution till råvaror som är mindre kritiska eller till ökad andel återvunna metaller. Slutligen kan det röra sig om insatser som syftar till diversifiering av metallmarknaden. Utvecklingen av en cirkulär ekonomi kan både bidra till substitution och diversifiering.

Vi beskriver här hur ansvaret fördelas mellan olika myndigheter för dessa åtgärder och insatser. I detta ingår att identifiera åtgärdsområden där det saknas ett tydligt ansvar. Figur 5.16 ger en översiktlig bild som förklaras och diskuteras i texten.

33 Se Eriksson (2011), Olsson Spjut och Westin (2009) och Westin (2011).

Figur 5.16 Ansvar inom st aten för olika delar av en hållb ar försörjning a v innovationskritiska metaller o ch mineral

5.3.1. Attraktiv gruvnäring

Prövningsprocessen – primär utvinning och utvinning ur gruvavfall

Det finns mestadels tydliga ansvarsområden för prövningsprocessen. Processen är tredelad. Bergsstaten har ansvar för att besluta om undersökningstillstånd och arbetsplan som behövs för att få bedriva prospekteringsarbete. Många gånger behövs även särskilda tillstånd och dispenser, till exempel terrängkörningstillstånd. Länsstyrelsen har ansvar för de flesta tillstånd och dispenser som kan vara aktuella.

Bergsstaten har även ansvaret för att besluta om bearbetningskoncession. Länsstyrelsen yttrar sig till bergmästaren när det gäller 3 och 4 kap. miljöbalken vid ansökan om koncession. I de fall bergmästaren och länsstyrelsen har olika uppfattning kan ärendet prövas av regeringen.

För att en gruva ska kunna öppna behövs även miljötillstånd. Detta beslutas av mark- och miljödomstolen. Prövningsprocessen beskrivs mer detaljerat i kapitel 6.

Främjande

Sveriges geologiska undersökning är förvaltningsmyndighet för frågor om landets geologiska beskaffenhet och mineralhantering. I det ingår att tillhandahålla geologisk information för samhällets behov på kort och lång sikt. Myndigheten ska i detta syfte bedriva en behovsstyrd insamling av grundläggande geologisk information samt förvalta och utveckla insamlad information i syfte att göra den tillgänglig och lätt att använda. SGU ska även verka för att skapa goda förutsättningar för ett hållbart nyttjande av landets mineralresurser och för att främja hållbar tillväxt och företagande inom sektorn. I detta ingår bland annat att marknadsföra Sverige som prospekteringsland och tillhandahålla vägledning och prospekteringsinformation till företag som planerar att prospektera i Sverige.

Business Sweden ägs gemensamt av svenska staten och delar av det svenska privata näringslivet. Inom ramen för Business Swedens främjandearbete läggs sedan många år ett särskilt fokus på den svenska mineralsektorn. Ett proaktivt inriktat program, Sustainable mining, utgör basen för främjandeaktiviteterna. Det är också där som den

tvärfunktionella gruppen Team Sweden Mining samordnas. Gruppen består av representanter för Luleå Tekniska Universitet, SGU, Svemin, Swedish Mining Innovation, Utrikesdepartementet, Näringsdepartementet och Business Sweden. De exportfrämjande insatserna tar typiskt avstamp i det svenska gruvklustret och har oftast teknik- och leverantörsinriktning. Geografiskt är siktet inställt på de stora gruvländerna såsom Kanada, Chile, USA, Brasilien, Sydafrika, Ryssland, Turkiet och Kina. Seminarier, delegationer samt företagsspecifika uppdrag utgör typiska exempel på insatser, vilka har som mål att skapa internationella affärer för svenska företag.

Business Sweden bedriver också ett mindre investeringsfrämjande arbete. Ambitionen med detta är att dels attrahera gruv- och prospekteringsbolag till Sverige, dels att locka ledande teknikleverantörer som söker en bas för sin europeiska verksamhet. Vidare marknadsförs det svenska gruvklustret i syfte att få utländska företag att lägga delar av sin forskning, utveckling och innovationsverksamhet i Sverige. Insatserna riktas i princip enbart mot företag i Kanada och Australien.

Vinnovas, Energimyndighetens och Formas gemensamma satsning på strategiska innovationsprogram (SIP) syftar till att skapa förutsättningar för internationell konkurrenskraft och hållbara lösningar på globala samhällsutmaningar. Inom innovationsprogrammen samverkar företag, akademi och andra organisationer. En av satsningarna är programmet Swedish Mining Innovation. Målet för programmet är att stärka konkurrenskraften för svensk gruv- och metallutvinnande sektor. Detta ska uppnås genom att främja ledande centra och kluster för innovation och utbildning där hållbara lösningar för utvinning av metaller utvecklas.

Grundforskning och tillämpad forskning

SGU ska främja och stödja riktad grundforskning och tillämpad forskning inom det geovetenskapliga området. Myndigheten har möjlighet att fördela för närvarande sex miljoner kronor per år till forskningsprojekt. Syftet med stödet är bland annat att få fram ny kunskap och nya metoder inom geologin för att bättre kunna möta samhällets behov och verka för en hållbar utveckling av naturresurshantering. Medel fördelas genom en öppen utlysning mot tillämpad geoveten-

skaplig forskning och riktad geovetenskaplig grundforskning vid universitet och högskolor. För att säkra en oberoende bedömning och för att stödja myndigheten med bedömningar och prioriteringar av ansökningar har SGU ett råd för forskning och utveckling bestående av externa specialister och experter. Bidragen går framför allt till forskning där annan finansiär saknas, det vill säga där det saknas annan tydlig statlig finansiering. Under 2020 bedrevs 14 externa forskningsprojekt med bidrag från SGU.

Tillämpad forskning bedrivs även av det statsägda forskningsinstitutet RISE med kunder inom näringsliv, akademi och offentlig sektor. Uppdraget till RISE anges i forskningspropositionen samt i ägaranvisningar från regeringen. Inom RISE samlas spetskompetens och fler än 120 öppna test- och demonstrationsmiljöer. RISE äger även 20 procent av metallforskningsinstitutet Swerim som bedriver industrinära forskning och utveckling kring metaller och deras väg från råmaterial till färdig produkt.

5.3.2. Svenska mineralstrategin

Regeringen antog en strategi för den svenska mineralnäringen i början av 2013.1 Mineralstrategin syftar till att öka attraktiviteten i inhemska investeringar i primär utvinning. Till skillnad från EU:s och USA:s råvarupolitik som beskrevs i kapitel 4 är den svenska mineralstrategin inte inriktad på att skapa en hållbar försörjning genom stärkt förmåga att hantera risker i leverantörskedjor, eller genom åtgärder för en förändrad eller minskad efterfrågan. Den svenska strategin pekar ut fem strategiska områden:

  • En mineralsektor i samklang med miljö, kultur och andra näringar.
  • Dialog och samverkan som främjar innovation och tillväxt.
  • Ramvillkor och infrastruktur för konkurrenskraft och tillväxt.
  • En innovativ mineralsektor med en excellent kunskapsbas.
  • En internationellt välkänd, aktiv och attraktiv mineralsektor.

1 Regeringskansliet (2013).

Inom de fem strategiska områdena beskrivs elva åtgärdsområden till vilka nitton åtgärder är kopplade. Innehållet i motsvarande initiativ i EU och USA som utvecklats senare indikerar att det har blivit allt viktigare att även ta hänsyn till hållbarhetsrisker i leverantörskedjor. Den svenska mineralstrategin har inte uppdaterats för att motsvarande väga in dessa aspekter.

5.3.3. Attraktiv metallåtervinning

Med metallåtervinning avser vi här den industri som återvinner uttjänta produkter och konstruktionsmaterial. Detta börjar med demontering och sortering av material och komponenter ur fordon, hushållsapparater och elektronik, det vill säga områden som styrs till stor del av EU-direktiv och den svenska implementeringen av dessa regelverk. I nästa steg sker slutskrotning vilket kan inkludera fragmentering och separation av metaller och mineral. De delar som rör design för återvinning och andra insatser som underlättar för återvinning av metaller från produkter eller en efterfrågan på dessa metaller beskrivs i avsnitt 5.3.6 Cirkulär ekonomi.

Prövningsprocessen

Demontering och sortering av material och komponenter från uttjänta produkter är en verksamhet som kräver miljötillstånd. Verksamheten är en C-anläggning enligt miljöprövningsförordningen, vilket innebär att verksamhetsutövaren ska anmäla verksamheten till kommunen.2 För att bedriva bildemontering krävs även beslut om auktorisation enligt bilskrotningsförordningen för verksamhetsutövaren.3Länsstyrelsen beslutar om auktorisation. Det finns för närvarande cirka 150 bildemonteringar i Sverige auktoriserade av länsstyrelserna. Elektronik och hushållsapparater samlas in på återvinningscentraler, vilka klassas som B-anläggningar och därmed kräver miljötillstånd som beslutas av en miljöprövningsdelegation.

Anläggningar för slutskrotning, till exempel fragmentering eller mer avancerad separation av metaller, utgör ofta B-anläggningar vilket innebär att miljöprövningsdelegationen ger tillstånd. Elektronik och

2Miljöprövningsförordningen (2013:251). 3Bilskrotningsförordningen (2007:186).

kylskåp klassas som farligt avfall vilket innebär att en anläggning för omhändertagande av sådana produkter kan vara en A-anläggning som behöver tillstånd från mark- och miljödomstolen.

Främjande

Det saknas ett tydligt myndighetsansvar specifikt inriktat mot att främja metallåtervinningsindustrin. Närmast till för ett sådant ansvar är Tillväxtverket och Naturvårdsverket. Tillväxtverket har huvudansvaret att utveckla och genomföra insatser som främjar utveckling av företag och stärkt konkurrenskraft samt utveckla och förbättra förutsättningarna för dialog, samarbete och lärande mellan olika relevanta aktörer på nationell, regional och lokal nivå. Enligt Naturvårdsverkets instruktion ska myndigheten verka för en samhällsekonomiskt effektiv omställning till en cirkulär ekonomi.4

5.3.4. Substitution och diversifiering

Substitution och diversifiering kan leda till fler alternativ och därmed mindre risk för hållbarhetsstörningar i leverantörskedjor. En viktig del av detta är möjligheten att använda återvunna metaller. Det kan även handla om att stödja andra länder i deras hantering av hållbarhetsrisker för att på så sätt förbättra hållbarheten i leverantörskedjor.

Forskning och innovation

Vinnova, Energimyndigheten och Formas har forskningsprogram där universitet och företag kan ansöka om stöd till projekt som helt eller delvis syftar till substitution eller diversifiering av metaller. Det strategiska innovationsprogrammet (SIP) Metalliska material är en del av detta. Ett av syftena5 med detta program är att öka flexibiliteten för att kunna hantera kunders precisa krav på produktegenskaper och tjänster samtidigt som detta riskerar att leda till ökade kostnader för energi och råvaror. En viktig del för att hantera detta är teknik-

4 3 § punkt 18 förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket. 5 Agendasteg 4 inom SIP Metalliska material.

utveckling som möjliggör att råmaterial kan substitueras i takt med att priser och tillgång fluktuerar på världsmarknaden.

Naturvårdsverket ger genom Klimatklivet stöd till projekt som ska leda till substitution och diversifiering. Klimatklivet har bland annat inneburit bidrag till Northvolt för att bygga en batteriåtervinningsfabrik i Skellefteå. En fullskalig anläggning planeras för att uppnå målet 50 procent återvunnet material 2030.

Stöd från EU förekommer också till projekt som har svenskt deltagande. Stena Recycling har under flera år deltagit i olika EU finansierade utvecklingsprojekt med syfte att återvinna innovationskritiska metaller i neodymmagneter. Dessa finns bland annat i hårddiskar, små högtalare, vindkraftgeneratorer och kraftfulla elmotorer.

Stöd till utvecklingsländer

Svenska myndigheter, universitet, företag och frivilligorganisationer arrangerar på uppdrag av Sidas internationella kapacitetsutvecklingsprogram, så kallade International Training Programmes (ITP). Programmen innefattar en rad olika områden som är viktiga för hållbar social och ekonomisk utveckling och där det finns svensk kompetens som efterfrågas i utvecklingsländerna. Under perioden 2018–2024 genomför SGU i samarbete med Naturvårdsverket och Luleå tekniska universitet ett utbildningsprogram med totalt tio utbildningsomgångar på temat Mine water and mine waste management. I utbildningen presenteras vetenskapen bakom hanteringen av gruvvatten och gruvavfall samt integreras flera principer som är viktiga för att förebygga och minimera miljöpåverkan. Utbildningen är öppen för deltagare från låg- och mellaninkomstländer med en växande eller etablerad gruvindustri. Den riktar sig främst till personal på myndigheter.

Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) har i uppgift att stödja verksamheter som bidrar till att uppfylla målet för det internationella biståndet. Detta kan bland annat bidra till att förmågan att hantera hållbarhetsrisker i gruvregioner kan förbättras. Till exempel fick Demokratiska republiken Kongo drygt 670 miljoner kronor i bistånd år 2020, varav 360 miljoner kronor till långsiktigt utvecklingssamarbete. Landet har rika naturtillgångar, inte minst kobolt, men är ett av världens fattigaste länder och präglat av väpnad konflikt.

Handelsavtal och handelspolitik

Kommerskollegium är förvaltningsmyndighet för frågor som rör utrikeshandel, EU:s inre marknad och EU:s handelspolitik. I detta ingår att myndigheten ska arbeta för att stärka Sveriges och EU:s konkurrenskraft och tillväxt genom ökade handelsmöjligheter, analysera utvecklingen av Sveriges handel med varor och tjänster samt att informera andra myndigheter, näringslivet och allmänheten om EU:s inre marknad och handelspolitik samt Världshandelsorganisationens (WTO) och andra organisationers regelverk inom området. Ett exempel är att Kommerskollegium, i ljuset av att de geologiska spänningarna ökar, har granskat forskningslitteraturen om handel och säkerhet.6Myndigheten ska även handlägga frågor om a) import- och exportlicenser och andra regleringar av utrikeshandel som följer av Sveriges deltagande i tullunionen, samt b) ekonomiska sanktioner och andra restriktiva åtgärder som har beslutats inom EU.

Exportkreditnämnden (EKN) ska främja svensk export genom att utfärda statliga exportgarantier och investeringsförsäkringar (statsgarantier). Detta sker i enlighet med föreskrifter som regeringen meddelar. Myndigheten ska säkerställa att den exportfrämjande verksamheten bedrivs i enlighet med FN:s principer för företag och mänskliga rättigheter, OECD:s riktlinjer för multinationella företag samt principerna om hållbart företagande i FN:s Global Compact-förordning (2021:125).

Naturvårdsverket är behörig myndighet för godkännande av gränsöverskridande avfallstransporter i Sverige och stöder verksamhetsutövare som exporterar eller importerar avfall. Gränsöverskridande transporter av avfall regleras av EG-förordning 1013/2006, vilken baseras på Baselkonventionen och OECD-avtalet om avfallstransporter. Export till länder som inte är med i EU, EFTA eller OECD regleras av EG-förordning 1418/2007. EG-förordningarna kompletteras i Sverige av en avfallsförordning.7

6 Kommerskollegium (2021). 7Avfallsförordningen (2020:614).

5.3.5. Stöd till svenska företag – hanterande av hållbarhetsrisker i leverantörskedjor

Vi noterade i kapitel 4 att hållbarhetsrisker i leverantörskedjor är en central del av USA:s nya strategi för hållbar försörjning av metaller och mineral. Tanken är att inrätta ett nytt program för resilienta leverantörskedjor som innebär att övervaka, analysera och förutsäga sårbarheten i leverantörskedjor samt stödja näringslivet. Flera av utredningens experter har under arbetets gång betonat vikten av att stärka näringslivets förmåga att hantera hållbarhetsrisker i sina leverantörskedjor.

Ingen svensk myndighet har ett tydligt utpekat ansvar för hållbarhetsrisker i leverantörskedjor. Detta gäller även för det specifika området innovationskritiska metaller och mineral.

5.3.6. Cirkulär ekonomi

Regeringen lanserade en strategi för cirkulär ekonomi 2020. Enligt strategin är cirkulär ekonomi ett verktyg för att minska samhällets resursanvändning och den miljöpåverkan som följer av denna användning. I den så kallade tekniska materialcykeln som är en del av cirkulär ekonomi cirkulerar produkter, komponenter och material som är producerade och designade för att cirkulera med sådan kvalitet och säkerhet att de kan återanvändas, enkelt repareras, renoveras, moderniseras eller materialåtervinnas. I den tekniska materialcykeln kan produkterna hanteras genom uthyrning, leasing eller retursystem för återanvändning. Syftet med detta är att öka användningen av varje produkt och förlänga livslängden. En annan viktig del i detta är företag som på olika sätt ser avfall som en resurs, till exempel genom så kallad industriell symbios där ett företag utnyttjar ett annat företags avfall som en resurs i sin egen produktion.

Cirkulär ekonomi kan även ses som ett medel för att skapa ett samhälle som är mer motståndskraftigt mot störningar. Genom insatser som syftar till att skapa en cirkulär ekonomi kan företagens hållbarhetsrisker minska.

Området insatser som kan bidra till utvecklingen av en cirkulär ekonomi är brett och komplext. Inte minst finns det många gånger osäkerheter hur olika insatser påverkar utvecklingen. Inom ramen

för utredningens uppdrag har vi bara möjlighet att behandla detta övergripande.

Delegationen för cirkulär ekonomi, Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Energimyndigheten, Upphandlingsmyndigheten och Kommittén för teknisk innovation och etik är några myndigheter med ansvar som rör cirkulär ekonomi.

Delegationen för cirkulär ekonomi är regeringens rådgivande organ med uppgift att vara ett kunskapscentrum och en samordnande kraft för näringslivets omställning till en cirkulär ekonomi. Den ska även identifiera hinder och fungera som en katalysator.

Naturvårdsverket har ett särskilt ansvar för att verka för en samhällsekonomiskt effektiv omställning till en cirkulär ekonomi.8 Naturvårdsverket vägleder även om hur avfall i större utsträckning kan förebyggas respektive utnyttjas som en resurs. Man ska även verka för en omställning till en cirkulär ekonomi.

Kemikalieinspektionen arbetar med att fasa ut särskilt farliga ämnen, inte minst genom EU:s Reach-förordning som handlar om registrering, utvärdering, tillstånd och begränsningar av kemiska ämnen.9 Ett syfte med detta är att fasa ut särskilt farliga ämnen och minska de negativa effekterna av farliga ämnen så att fler och större delar av materialflöden kan cirkuleras som en resurs i stället för att energiåtervinnas eller deponeras.

Energimyndigheten ansvarar bland annat för implementeringen av EU:s ekodesign-direktiv.10 De nya ekodesignförordningar för bland annat vissa vitvaror och tv-apparater som trädde i kraft 2021 ställer för första gången så kallade resurseffektivitetskrav. Detta innebär att det finns krav på att förlänga produkters livslängd genom krav på reparerbarhet och återvinningsbarhet. Tanken är att kraven ska förbättra produktdesignen. Energimyndigheten är också en del av det strategiska innovationsprogrammet RE:Source som fokuserar på att utveckla cirkulära resurseffektiva materialflöden.

Upphandlingsmyndigheten vägleder om möjligheten att främja cirkularitet och hållbarhet i de offentliga upphandlingarna. Kommittén för teknologisk innovation och etik (Komet) arbetar för att skapa goda förutsättningar för innovation och konkurrenskraft samtidigt som

8 3 § punkt 18 förordningen med instruktion för Naturvårdsverket. 9 Europaparlamentets och rådets förordning EG 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) och inrättande av europeisk kemikaliemyndighet. 10 2009/125/EG.

utvecklingen och spridningen av ny teknik sker tryggt, säkert och med ett långsiktigt samhällsperspektiv.

5.4. Potential för sekundär utvinning av innovationskritiska metaller och mineral

Återvunna material kan utgöra viktiga bidrag både för att minska miljöpåverkan och importberoendet inom EU samt öka konkurrenskraften. Övergången till en cirkulär ekonomi är också central för att klara klimatomställningen. Det kan noteras att det finns juridiska förhållanden som kan försvåra sekundärutvinning och återvinning, såsom äganderätten till gruvavfall samt frågor hänförliga till avfallsdefinitionen. Dessa juridiska förhållanden behöver klarläggas. Vi diskuterar frågan vidare i kapitel 16.

5.4.1. Potentialen i gruvavfall

Utöver den geologiska potentialen, är gruvavfall och annat avfall en potentiell källa till innovationskritiska metaller och mineral. SGU bedömer att det i Sverige finns geologisk potential för att hitta mineraliseringar med innovationskritiska metaller och mineral i gruvavfall.11

De senaste åren har SGU publicerat ett antal rapporter som bidragit med kunskap om förekomsterna av innovationskritiska metaller i sekundära källor. Dessa har främsta fokuserat på förekomster i gruvavfall. Det är framför allt varphögar (gråbergsdeponier) och deponier med anrikningssand som kan vara sekundära källor av innovationskritiska metaller och mineral, men även restmaterial från lakning kan vara aktuellt för metallutvinning.

Våren 2020 presenterade SGU en rapport som kartlägger förekomsterna av innovationskritiska metaller och mineral i Bergslagen. Kartläggningen redovisar både primära och sekundära källor. Resultatet visar på förhöjda halter av sällsynta jordartsmetaller, antimon, gallium, volfram, indium, niob, beryllium, kobolt, palladium och platina. Förekomster av innovationskritiska metaller och mineral är inte ovanliga i berggrunden, enligt SGU:s undersökning om förekomster i Bergslagen. Slutsatsen är att det finns potential att utvinna inno-

11 SGU (2021).

vationskritiska metaller och mineral i Bergslagen både från primära och sekundära källor. SGU har information från cirka 140 svenska anrikningsverk, varav merparten kommer från Bergslagen. Analysresultaten av 65 sandmagasin i Bergslagen indikerar tre områden med förhöjda halter av innovationskritiska metaller:

  • Riddarhyttefältet – Bäckegruvan och Källfallet med förekomst av järn, koppar, sällsynta jordartsmetaller, molybden och kobolt.
  • Yxsjöberg med koppar, volfram, flusspat och beryllium.
  • Grängesberg med innehåll av järn, apatit och sällsynta jordartsmetaller.

Några sandmagasin innehåller potentiellt miljöfarliga grundämnen i höga halter. En utvinning av ämnen ur sådana sandmagasin skulle tillsammans med efterbehandling kunna ge en miljövinst med bland annat minskat läckage av metaller till grund- och ytvatten. De rapporterade undersökningarna tar inte ställning till om förekomsterna är brytvärda. Detta är upp till eventuell framtida prospektering att avgöra.

År 2014 presenterade SGU en översiktlig bedömning av fyndpotentialen från den svenska berggrunden samt återvinningspotentialen. I rapporten analyseras återvinningspotentialen från gruvavfall, industrideponier, kommunala deponier och genom urban mining, det vill säga att tillvarata metaller gömda i städernas infrastruktur. Resultaten visar att metall- och mineralstatistiken är bristfällig för en stor del av de metaller och mineral som används i mindre kvantiteter i den svenska industrin, till exempel vissa legeringsmetaller och metaller i elektronikindustrin. Det gäller både fyndpotential från utvinning och från återvinning, samt i vilka produktionskedjor och varor metallerna och mineralen används. Det konstateras också att den samlade statistiken över sekundära resurser är teoretiskt beräknad och därmed enbart indikativ, vilket gör det svårt att utvärdera och jämföra primära och sekundära resurser med varandra.

5.5. Sverige tappar i attraktivitet för gruvinvesteringar

Ett ramvillkor för utredningen är att de förslag som läggs inte får resultera i ett försämrat investeringsklimat för mineralsektorn. I detta avsnitt belyser vi vilka aspekter som avgör en gruvregions attraktivitet och hur Sveriges attraktivitet står sig med jämförbara gruvregioner.

En viktig utgångspunkt är att gruvnäringens attraktivitet inte kan jämföras med andra näringar. Ett attraktivt gruvland har lovande geologiska förutsättningar och lockar till sig nyinvesteringar, stimulerar återinvesteringar och ger goda förutsättningar för lönsamhet vid utvinning av metaller och mineral. Med andra ord – attraktivitet kräver goda betingelser för inte bara prospektering utan även utvinning och förädling av metaller och mineral.

Sannolikheten för att en prospektering ska leda till en gruva är vanligen mellan en på hundra och en på tusen.12 Sannolikheten är större om det finns stor kunskap om den specifika geologiska situationen. Från att en lovande prospektering genomförts tar det vanligtvis 10 till 15 år innan ett företag kan påbörja gruvverksamhet på platsen. De miljötillstånd som krävs för utvinningen förutsätter att verksamhetsutövaren kunnat visa att verksamheten kan bedrivas på ett ur miljösynpunkt godtagbart sätt. Prospekteringsfasen karaktäriseras således av stora investeringsrisker och av att det inte finns några verksamhetsintäkter, bara kostnader. Det är först när gruvan är i drift som verksamhetsintäkter skapas. Om riskprofilen för prospekterings- och gruvprojekt blir större ökar sannolikheten att kapitalet kanaliseras till projekt i andra länder.

Attraktiviteten i driften av gruvan är mer lik annan verksamhet. Det handlar om att skapa förutsättningar för en hög avkastning. En viktig skillnad mot annan verksamhet är metallprisernas relativt stora svängningar (se figur 5.13). Under perioder när metallpriserna är höga kan gruvbolagen ha stora intäkter, medan de i andra perioder i värsta fall går med förlust. Ett gruvbolag behöver därför kunna spara kapital under goda tider för att klara sämre tider och framtida investeringar.

Andra faktorer som särskiljer gruvverksamhet från annan industriell verksamhet är gruvverksamhetens platsbundenhet och långsiktighet. De anläggningar och den kunskap som byggs upp inom en

12 Copenhagen Economics (2017).

gruvverksamhet är anpassade till platsens specifika förutsättningar och kan inte flyttas eller användas på en annan plats på det sätt som är möjligt inom till exempel tillverkningsindustrin. Därtill kommer den omfattande efterbehandling som ska göras efter utvinningsfasen för att återställa ett använt markområde till naturmark eller anpassa till något annat användningsområde.

5.5.1. Faktorer som påverkar en gruvregions attraktivitet

Det som avgör ett företags vilja att investera i gruvnäringen är tre faktorer: den fysiska potentialen, kostnader för insatsvaror och det institutionella ramverk som reglerar spelplanen för investeringar i gruvverksamhet, se figur 5.17. I detta ingår faktorer som påverkar en potentiell gruvas hela livstid. För att investeringar i prospektering ska ske räcker det inte med gynnsamma förhållanden för prospektering. Det krävs även goda förutsättningar för drift och avveckling av gruvor.

En god fysisk potential är självklart centralt för att prospekterare ska vara intresserade av att satsa pengar i prospekteringsfasen. Enligt Copenhagen Economics är den fysiska potentialen den absolut viktigaste faktorn när investerare undersöker om de ska prospektera i en region eller inte.13

Figur 5.17 Faktorer som påverkar ett gruvlands attraktivitet

Källa: Tillväxtanalys (2016a).

13 Copenhagen Economics (2016).

Fraser Institute har i över tre decennier undersökt bolagens syn på faktorers vikt för investeringsbeslut och konstaterat att under alla dessa år har den fysisk potentialen utgjort 60 procent av beslutet medan övriga faktorer står för resterande 40 procent.14 Det finns således ingen anledning för någon att investera i området om den fysiska potentialen inte är tillräckligt bra.

Näst efter den fysiska potentialen är kostnaden för att driva en verksamhet den viktigaste faktorn för en investerare enligt Copenhagen Economics analys. Kostnaden bestäms av kvaliteten på, tillgången till, samt de direkta kostnaderna för insatsfaktorer som fysisk infrastruktur, energi och arbetskraft. Om fysisk infrastruktur redan finns på plats och är relativt billig för gruvbolagen att nyttja, kommer kostnaden för att bedriva gruvverksamhet att vara lägre. Då är regionen mer attraktiv än om gruvbolagen själva måste bygga upp infrastruktur kring verksamheten. Till skillnad mot den fysiska potentialen är detta faktorer som staten kan påverka.

Det institutionella ramverket handlar om regelverk, skatter och avgifter samt tillgång och kvalitet på de strukturer som påverkar viljan att prospektera och utvinna mineral. I detta ingår strukturer för beslutsfattande, politik samt folkopinion. Inte minst är ramverkens stabilitet en viktig faktor för gruvindustrin. Det följer av att verksamheten är kapitalintensiv och löper över långa tidsperioder.

I prospekteringsfasen är exklusivitet (ensamrätt) den enskilt viktigaste delen av det institutionella ramverket som påverkar attraktiviteten för investeringar. Det handlar om att regelverken måste säkerställa att prospektören får ensamrätt till exploatering av området för gruvverksamhet och att konkurrerande bolag inte kan ta över området så länge ensamrätten är garanterad. Vid intervjuer med juniora gruvbolag har det framkommit att denna exklusivitet är lika viktig som den fysiska potentialen för beslut om investeringar i en region.15Regelverk som inte garanterar ensamrätt under en längre period riskerar att betraktas på samma sätt som regelverk som förbjuder ny gruvverksamhet.

Under driftsfasen av en gruva är politiken som påverkar den effektiva skattesatsen för verksamheten, det vill säga de totala skatternas andel av bruttovinsten, särskilt viktig. I en region där övriga kostnader är höga är verksamheten känsligare för höjden på skattekost-

14 Fraser Institute (2021). 15 Tillväxtanalys (2018b) samt utredningens egna intervjuer.

naden än i en region med låga övriga kostnader. Även förändringar i regelverk kan ha betydelse för pågående verksamhet som en gång tagits igenom prövning och fått tillstånd.

5.5.2. Tveksamhet till att investera i svenska gruvor

Som en del av Sveriges mineralstrategi från 2013 fick Tillväxtanalys år 2015 i uppdrag att genomföra en kartläggning av Sveriges attraktivitet som gruvland. I Tillväxtanalys kartläggning jämförs Sveriges attraktivitet med sex andra gruvregioner – Finland, Irland, Ontario i Kanada, Nunavut i Kanada, Västra Australien och Brasilien. Det som jämförs är regionernas fysiska potential, insatsfaktorer och institutionella ramverk.

God fysisk potential

Den fysiska potentialen är kartlagd specifikt för järn, silver, zink och sällsynta jordartsmetaller. Sverige bedöms ha en hög fysisk potential jämfört med de andra regionerna. Endast Västra Australien får en bättre bedömning av den fysiska potentialen. Det finns potential för att kunna utvinna ett brett utbud av olika mineral i Sverige. Vissa av de fyndigheter som utvinns i Sverige i dag är exceptionellt stora ur europeiskt perspektiv.

Insatsfaktorer är starka men det finns utmaningar

Sveriges fysiska infrastruktur är jämförelsevis välutvecklad, enligt analysen. Av jämförelseregionerna i Tillväxtanalys rapport är det bara Finland som presterar bättre. En förklaring till detta är den finländska regeringens strategi att utveckla och utvidga transportsystemet i områden som är viktiga för skogs- och gruvnäringen, även de som ligger avlägset till. Generellt tenderar gruvprojekt att styras till områden med bättre fysisk infrastruktur. Till exempel finns stora fyndigheter i Ontario, Ring of Fire, som inte utvinns och där utvecklingen försvåras av bristfälliga förbindelser och bristfällig tillgång till bredband.

Sverige är den enda av de undersökta gruvregionerna i Tillväxtanalys genomgång från 2016 som erbjuder god tillgänglighet och en

mycket trygg energiförsörjning. Kanada är den region som erbjuder sämst tillgång till energi. Nunavut är exempelvis inte sammankopplat med det nationella elnätet. En elektrifiering av basindustrin som en del i klimatomställningen kan därför försämra situationen i Sverige genom att elsystemet kommer att bli hårdare belastat. Det kan göra Sverige mer sårbart för eventuella energikriser i framtiden.

Alla regioner har svårt att hitta kvalificerad arbetskraft. För svensk del finns det dessutom en oro för hur stora pensionsavgångar ska hanteras. Fram till år 2025 förväntas en stor del av de som arbetar inom gruvindustrin ha gått i pension. De produktivitetsökningar som skett i gruvindustrin de senaste decennierna har inneburit att lönekostnaderna minskat i betydelse. Svenska löner till gruvarbetare är jämförbara med lönerna i Australien, Kanada och Finland. Jämfört med annan industri är lönenivån hög. Lönenivån i Brasilien är betydligt lägre, men detta påverkar inte attraktiviteteten nämnvärt.

Problem i det institutionella ramverket

Ett mindre fungerande institutionellt ramverk innebär högre marknadsrisk, vilket sänker attraktiviteteten ur investerarperspektiv. Detta gäller särskilt i prospekteringsfasen.

En grundläggande skillnad mellan olika gruvregioner är äganderätten. Hur denna är konstruerad påverkar i sin tur övrig reglering. I Sverige och Finland tillhör mineralen markägaren och staten har ingen laglig rätt till mineralen, utom när det gäller koncessionsmineral. Markägarens rätt kan därmed begränsas genom statliga beslut. På Irland äger staten ungefär 60 procent av mineralen samt alla guld- och silverfyndigheter. I Ontario och Nunavut finns det områden där det råder privat ägande av mineral eftersom dessa markägare fick denna rättighet i den tidiga koloniala eran. Saknar marken denna ägandeform tillhör mineralerna staten. I Västra Australien äger staten också mineralen samt alla fyndigheter av guld, silver och andra ädla metaller.

Historiskt har det huvudsakligen funnits två skilda system för att dela ut rättigheter att bryta mineral: inmutnings- respektive koncessionssystemen. Inmutningssystemet är ett renodlat först-till-kvarnsystem, medan koncessionssystemet bygger på att staten meddelar tillstånd att prospektera och bryta malm under vissa villkor. Tillväxtanalys genomgång visar att skillnaderna mellan de två systemen

blivit allt mindre, bland annat till följd av fler restriktioner och krav i inmutningssystemen. De skillnader som finns medför att det inte är helt enkelt att jämföra de institutionella ramverken i de olika gruvregionerna.16

Regelverket för prospektering och attraktivitet

Samtliga länder som ingick i Tillväxtanalys genomgång 2016 erbjuder exklusivitet i prospekterings- och utvinningsfasen. Detta innebär att inget annat företag kan få tillstånd att prospektera på samma område så länge ett annat företag har ett giltigt tillstånd. På Irland finns det en begränsning eftersom prospekteringslicenser bara gäller vissa mineraler. Det finländska regelverket följer en princip om att motverka slöseri, vilket innebär att andra företag kan ta vara på metaller och mineral som annars skulle klassas om avfall.

Regleringen i Sverige under prospekteringsfasen är jämförbar med regleringen i de andra gruvregionerna som ingick i Tillväxtanalys rapport. Vissa andra gruvregioner har specifika styrmedel riktade till juniora gruvbolag som reducerar en del av den risk som följer av att prospektering är kostsamt och oftast inte genererar intäkter. Denna form av incitament kan vara särskilt viktigt om ett land vill öka intresset för utvinning av för regionen nya mineral. Omkring 75 procent av prospekteringen i Sverige genomförs av de två stora gruvkoncernerna LKAB och Boliden AB. Detta kan jämföras med att omkring hälften av prospekteringen i flera andra länder utförs av bolag som saknar intäkter från existerande gruvor, det vill säga juniora bolag. Att de saknar intäkter innebär att de saknar möjligheter att göra skatteavdrag för kostnader. Redan etablerade gruvbolag har intäkter, vilket innebär att de har starkare incitament för prospektering än juniora bolag ur detta perspektiv. En rekommendation i Tillväxtanalys rapport var därför att underlätta för juniora bolag att etablera sig i Sverige eftersom det kan skapa bättre förutsättningar för utvinning av flera kritiska metaller och mineral som behövs i en svensk eller europeisk värdekedja.

16 Se även de historiska parallellerna i bilaga 6 och ytterligare jämförelser av länder i kapitlen 8 och 14.

Natura 2000-prövningen och attraktivitet

Synen på Sverige som ett attraktivt gruvland har påverkats negativt de senaste åren. Orsaken är bland annat nya miljökrav och inte minst kravet om en samlad miljöprövning som följer av EU:s reglering av Natura 2000-områden. Syftet med denna reglering är att hejda utrotningen av djur och växter samt att hindra att deras livsmiljöer förstörs. Mänsklig verksamhet, bland annat gruvbrytning och förädling av metaller, är bara tillåten om den kan utföras i överensstämmelse med målsättningen att bevara arter och livsmiljöer. Konsekvensen av denna reglering är att det uppstått osäkerhet kring interaktionen mellan minerallagen och miljöbalken.

Tillväxtanalys konstaterar i en rapport från 2018 att detta skapar en stor osäkerhet som påverkar investeringsviljan.17 I teorin är det för investerare attraktivt att ha en process där eventuella markkonflikter avgörs initialt, medan miljörelaterade frågor och villkor för verksamheten fastställs senare. Investerare vill helst ha ett tidigt beslut i markanvändningsfrågan, eftersom det minskar risken för att kapital låses in i onödan. Juniora gruvbolag uttrycker detta som att en bra process är en process där ett avslag sker tidigt så att kapitalet kan investeras någon annanstans. Juniora gruvbolag är i regel beroende av att kunna attrahera riskkapital. Detta kapital är enklast att få om den fysiska potentialen är stor och eventuella markkonflikter är hanterade. Då måste markanvändningsavvägningen ske tidigt. Det är också fallet i många gruvregioner och det var ett av syftena när den svenska minerallagen infördes 1991.

Den samlade miljöprövning som krävs genom EU:s art- och habitatdirektiv och fågeldirektivet (Natura 2000 och artskydd) har skapat osäkerhet om vilken prövning som ska ske enligt minerallagen. Under 2015 samlade Naturvårdsverket in inspel om problem med miljöbalken inom sitt egeninitierade projekt Miljöbalksprojektet. Utifrån denna inventering påbörjades ett delprojekt om prövning av gruvor. Naturvårdsverket gör bedömningen att det nuvarande systemet lämnar utrymme för förbättringar av prövningstider, förutsägbarhet och transparens.18 En viktig orsak till detta är den utveckling som skett inom unionsrätten och som innebär att det lokala miljöintresset har stärkts. För att Sverige ska leva upp till EU-direktivens krav före-

17 Tillväxtanalys (2018b). 18 Naturvårdsverket (2017).

språkar Naturvårdsverket att tillåtlighetsprövningen rörande markanvändningen, de så kallade hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken, som i dag sker vid ansökan om bearbetningskoncession enligt minerallagen flyttas till den efterföljande prövningen enligt miljöbalken.

Tillväxtanalys konstaterar i sin rapport från 2018 att Naturvårdsverket inte beaktat hur detta förslag kommer att påverka attraktiviteten för att investera i mineralsektorn. Tillväxtanalys jämför fyra alternativ och konstaterar att Naturvårdsverkets förslag är det som kommer att ha störst negativa konsekvenser för attraktiviteten. Tillväxtanalys konstaterar att det mest realistiska alternativet, med minst negativa konsekvenser för attraktiviteten, är att bevara så mycket som möjligt av tillåtlighetsprövningen i minerallagen och samla miljöprövningen i ett senare skede i processen. Detta innebär att en avvägning av vad marken bäst lämpar sig för bör ske tidigt. Utredningens syn på frågan utvecklas närmare i kapitel 12.

Negativ bild av prövningsprocessen i Sverige

Tillväxtanalys rapport från 2018 lyfter inte bara fram Natura 2000prövningen som en utmaning för synen på den svenska prövningsprocessen för utvinning av metaller och mineral. Enligt rapporten är det svårt för nya gruvaktörer i Sverige att förstå vad en fullständig ansökan om koncession ska innehålla. Detta kan få till följd att ansökan behöver kompletteras flera gånger av sökande, eller att överflödigt underlag tas fram. Det finns exempel på fall där prövningsprocessen för miljötillstånd förlängts genom att kompletteringar efterfrågats vid flera olika tillfällen. Flera gruvinvesterare efterfrågar en mer förutsägbar tidsplan för ansökningsprocessen. I rapporten konstateras att gruvbolag som är eller har intresse av att bli verksamma i Sverige uppfattar prövningsprocessen som osäker. Några bolag har uppfattningen att de kan påverka utfallet genom bra underlag, men det finns också bolag som anser att prövningsprocessen är godtycklig, det vill säga att utfallet inte går att förutse eller påverka oavsett hur bra underlag bolaget tar fram. En orsak till osäkerhet är att utländska juniora bolag uppfattar det som krävande att förstå den svenska prövningsprocessen, även när de har anlitat juridiska ombud baserade i Sverige. Inte minst är det, i jämförelse med andra gruv-

regioner, otydligt vem som ansvarar för olika beslut som rör prövningsprocessen i stort, till exempel vem som fattar beslut om att upprätta naturreservat. Svenska gruvbolag har ofta lättare att hantera denna osäkerhet eftersom de är etablerade i landet och har enklare att följa den svenska debatten och förstå myndighetskulturen.

Det finns även en oro för den folkliga acceptansen för ny gruvbrytning i Sverige. I Sverige är de sociala frågorna en del av miljöprövningsprocessen genom att verksamhetens påverkan ska bedömas såväl för människors hälsa som miljön. Bristande acceptans lokalt19för gruvbrytning är visserligen inget unikt för Sverige. I början av 1990-talet fick kanadensiska gruvbolag massiv kritik efter uppmärksammade brister. För att förbättra sitt rykte utvecklade gruvföretagen sin verksamhet och skapade en bättre riskhanteringsförmåga. År 2004 mynnade detta arbete ut i initiativet Towards Sustainable Mining (TSM). För att kunna få vara en del av TSM måste gruvföretagen uppfylla ett antal miljökrav och sociala krav samt kontinuerligt rapportera eventuella avvikelser offentligt. Flera gruvregioner har infört TSM-linkande system för att stärka den sociala acceptansen, bland annat Finland, Norge och Australien. I de australiensiska delstaterna Queensland och New South Wales är, precis som i Sverige, de sociala frågorna kopplade till miljöregleringen. Regleringen där är däremot betydligt mer sofistikerad. När bolagen påbörjar en miljökonsekvensbeskrivning är ett av de tidiga stegen utfärdande av krav på innehållet. Ofta inkluderas krav på en social konsekvensbeskrivning i enlighet med detaljerade upprättade riktlinjer. Baserat på detta kan prövningsmyndigheten utfärda villkor för hur samhällskonsekvenserna ska hanteras. Dessutom finns det krav på att en social konsekvenshandlingsplan implementeras.

Internationellt finns det en hel del forskning kring drivkrafter bakom social acceptans till gruvor på lokal respektive nationell nivå.20Vad som avgör acceptansen har stora likheter lokalt och nationellt, men det finns också olikheter, se figur 5.18. I båda fallen är rättvisa processer och rättvis fördelning av nyttor avgörande. En process som uppfattas som rättvis kan uppnås på många sätt men det förutsätter att processen anses vara rättvis av alla inblandade, att den är transparent, inkluderar olika perspektiv, låter allmänheten få tillgång

19 Som kontrast till exempel på lokalt motstånd är den generella attityden till gruvor övervägande positiv i Sverige, se SGU Gruvnäringen. 20 Se till exempel Moffat m.fl. (2018) och Zhang m.fl. (2015).

till information och att alla uppfattar att deras åsikter lyssnas på och respekteras.21 Acceptansen lokalt avgörs också genom kvaliteten på, inte kvantiteten av, kontakt mellan bolag och lokalsamhälle.

För den nationella acceptansen är tilltron till den statliga styrningen avgörande. En rättvis fördelning av nyttor skapas om värden som genereras av gruvverksamhet upplevs fördelas rättvist inom ett samhälle. Empiriska studier har också visat att människor uttrycker större tillfredsställelse när de tror att de får en skälig andel av värden som skapas i en given situation.22 Detta innebär att storleken på de värden som kommer tillbaka till samhället är mindre viktig än att värden upplevs rättvist fördelade. Dessa faktorer som driver acceptans till gruvverksamhet har visat sig ha en stark inbördes korrelation, det vill säga om processen börjar uppfattas mer positiv så påverkar detta också övriga två faktorer positivt.23

Figur 5.18 Faktorer bakom lokal och nationell acceptans till gruvverksamhet

Källa: Moffat m.fl. (2018).

21 Lacey m.fl. (2017). 22 Moffat m.fl. (2018). 23 Se vidare om TSM i kapitel 14.

Rättvis

process

Kvalitet på

kontakter

Rättvis fördelning

av värden

Tillit till bolag Acceptans

Rättvis

process

Förtroende till statlig styrning

Rättvis fördelning

av värden

Tillit till industri

Acceptans

(a) Lokal acceptans

(b) Nationell acceptans

En viktig skillnad mellan Sverige och många andra gruvregioner är den svenska allmänna välfärdsmodellen där den offentliga sektorn har ett i stort sett heltäckande ansvar för skola, vård och mycket annat, se mer i kapitel 14. Behovet av att lokala företag är med och betalar för investeringar i samhällsverksamhet är därmed viktigare i många andra gruvregioner, vilket i sig påverkar förutsättningarna för att skapa acceptans.

Den effektiva skattenivån är relativt låg

Det institutionella ramverkens regleringar handlar inte bara om prövningsprocesser utan även om skatter och andra faktorer som mer direkt påverkar verksamhetsutövarnas ekonomiska förutsättningar. Gruvbolag möts av flera olika skatter och avgifter såsom bolagsskatt, miljöskatter, energiskatter, avfallsskatt, arbetsgivaravgifter, fastighetsskatt och mineralersättning. Beroende på gruvans förutsättningar kan den effektiva skattesatsen vara avgörande för om ett gruvbolag ska överleva eller gå i konkurs. Eftersom det ekonomiska regelverket kan variera mellan olika länder är det nödvändigt att skapa en helhetsbild för att kunna bedöma hur attraktiviteten påverkas.

Tillväxtanalys rapport från 2016 konstaterar att Sverige tillhör ett av de länder som har lägst effektiv skattesats. Finland är den enda gruvregionen i analysen som har en lägre nivå. Både Sverige och Finland bedöms ha en effektiv skattesats som ligger på ungefär 25 procent av bruttovinsten. Liknande analyser har bedömt den effektiva skattesatsen i Sverige till 22–27 procent.24 Detta är betydligt lägre än de 40 procent som bedöms råda i Ontario och Västra Australien.

Bolagsskatten i Sverige kan anses vara låg jämfört med andra länder och mineralersättningen är nära noll jämfört med motsvarande i övriga länder. Att jämföra nivån på mineralersättningar är visserligen svårt eftersom denna i vissa regioner är baserad på vinster i stället för på intäkter (i Sverige schablonvärde av upptagen malm). Eftersom metall- och mineralpriser är extremt volatila kan denna skillnad få stor betydelse för nivån.

Tillväxtanalys rapport från 2016 belyser även konsekvenserna av en höjd mineralersättning från den nuvarande nivån på 0,2 procent av mineralvärdet. Beräkningarna visar att en höjning av avgiften till

24 GMP Securities (2020).

5 procent skulle öka den effektiva skattesatsen markant, från 25 procent till 39 procent. En sådan ökning bedöms riskera leda till att järnmalmsgruvor i Sverige skulle få kämpa med lönsamheten. Svenska järnmalmsgruvor har höga kostnader relativt motsvarande gruvor i andra länder. Detta beror främst på brytningsformen i underjordsgruvor som är dyrare än dagbrott. Gruvbolag som i dag utvinner andra mineral i Sverige visar dock större marginaler vilket innebär att de har bättre möjlighet att klara en höjning av mineralersättningen. Givet att en höjning av mineralersättningen enbart skulle gälla de koncessioner som betalar mineralersättning i dag skulle en höjning till 5 procent genera 179 miljoner kronor extra i skatteintäkter. Anledningen till detta relativt låga belopp är att nettobidraget till statskassan av höjningen från statsägda LKAB per definition blir noll. Den ökade kostnaden minskar proportionerligt bolagets omsättning och därmed dess avkastning till staten.

Fraser Institutes rankning

Baserat på en årlig enkätundersökning till gruvbolag gör Fraser Institute sedan 1997 en årlig rankning av gruvregioner. Denna undersökning ger en liknande bild som den som presenterats från Tillväxtanalys. Eftersom den genomförs årligen ger den en bättre förståelse för trender och utveckling över tid. Undersökningens huvudsakliga bidrag är ett investeringsattraktivitetsindex som byggs upp utifrån ett policyindex och ett index för den fysiska mineralpotentialen.

Nevada var den gruvregion som rankades högst i 2020 års undersökning följt av Arizona på andra plats, kanadensiska provinsen Saskatchewan på tredje och Västra Australien på fjärde plats.25 Finland är enda regionen utanför Nordamerika och Australien som finns på topp 10-listan. Sverige har tappat placeringar senaste åren. År 2016 låg Sverige på plats 8, två år senare på plats 21 och vid undersökningen 2020 hamnade Sverige på plats 36. Denna negativa utveckling drivs mycket av svaren på tre delfrågor i enkäten, nämligen bolagens bedömning av:

25 Fraser Institute (2021).

  • Osäkerheter avseende administration, tolkning och verkställande av regleringar.
  • Osäkerheter kring miljöregleringar.
  • Regulatoriska dupliceringar och inkonsekvenser.

Figur 5.19 visar hur stor andel av bolagen som angett att dessa tre faktorer är lite eller mycket avskräckande för investeringar. I figuren jämförs svaren för Sverige år 2020 med toppåret 2013 och med svaren för Finland år 2020. Att jämföra med Finland är särskilt relevant då båda länderna ingår i EU och omfattas av unionsrätten. Svaren indikerar att det finns en betydande osäkerhet kring de svenska prövningsprocesserna.

Figur 5.19 Gruvbolags bedömning av faktorers påverkan på investeringsviljan

Andel av företagen som anser att det är en liten eller mycket avskräckande faktor.

Källa: Fraser Institute (2021) och Fraser Institute (2014).

En tredjedel av bolagen anser att detta är ett hinder för investeringar. I undersökningen 2013 ansågs detta vara ett litet hinder. Samma gäller för Finland år 2020. Över 40 procent av bolagen anser att dupliceringar och inkonsekvenser i den svenska regleringen är ett hinder. Detta är en betydligt större andel än 2013. Ett betydande hinder

år 2020 är osäkerheter kring miljöregleringar. Detta gäller även i Finland. För Sverige anger över 40 procent att detta är ett hinder, medan motsvarande för Finland är knappt en tredjedel. Svaren för Irland visar också att detta är ett betydande hinder för investeringar.

Eftersom en stor del av miljöregleringen är gemensam för EU indikerar dessa svar att hindret är unionsrättsligt och inte handlar särskilt mycket om den nationella implementeringen av regelverken. Investeringshinder orsakade av osäkerheter kopplade till de två andra frågorna om prövningsprocesser handlar däremot om implementeringen. Det visar sig genom att Sverige skiljer sig från Finland och att det uppfattas som att situationen i Sverige var betydligt bättre år 2013 än vad den är i dag.

5.6. Sammanfattande iakttagelser

Detta kapitel kan sammanfattas i följande punkter:

  • Sverige är en historiskt framstående gruvnation där mineralsektorn varit en viktig del i utvecklingen av ett välfärdssamhälle.
  • Sverige har en betydande potential för utvinning av flera innovationskritiska metaller och mineral som behövs för klimatomställningen, inte minst gäller detta sällsynta jordartsmetaller och naturlig grafit.
  • Gruvnäringen är unik eftersom investeringar avgörs av specifika geologiska förutsättningar och eftersom det tar många är från påbörjad prospektering tills utvinningen ger intäkter.
  • Attraktiviteten för att investera i gruvprojekt avgörs framför allt av den fysiska potentialen. Men det institutionella regelverket samt insatsfaktorer, såsom tillgång till energi, transportinfrastruktur och kompetens, kan också vara avgörande vid investeringsbeslut.
  • Det är attraktivt att ha en gruva i drift i Sverige. I Sverige finns en relativt låg effektiv skattesats och starka insatsfaktorer. En höjd effektiv skattesats riskerar att hota åtminstone järnmalmsbrytning på sikt.
  • Sverige har tappat i attraktivitet när det gäller prospektering. Detta beror framför allt på hinder orsakade av EU:s miljöregelverk och

osäkerheter i de svenska prövningsprocesserna. Garanterad exklusivitet under prospekteringsfasen är enligt verksamhetsutövare en viktig faktor för hög attraktivitet.

  • Störst problem med prövningsprocesserna verkar utländska juniora gruv- och prospekteringsbolag som saknar intäkter från en existerande gruva ha.

6. Bakgrund, regler och prövningsprocess för prospektering och utvinning

I kapitel 5 visade vi att metall och mineralnäringen är och har varit viktig för utvecklingen av det svenska välfärdssamhället. Det finns goda förutsättningar för utvinning av många metaller och mineral i Sverige. De geologiska förutsättningarna är goda och vi har en välutvecklad fysisk infrastruktur. Trots detta tappar Sverige i attraktivitet för gruvinvesteringar. Brister i det institutionella ramverket har lyfts fram som förklaring och särskilt nämns osäkerheter kring miljöregleringar och prövningsprocesser.

Direktivet till denna utredning är att se över prövningsprocesser och regelverk i syfte att säkerställa en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral från primära och sekundära källor. Mer konkret ska utredningen analysera förändringar av prövningsprocesser och regelverk så att bättre hänsyn kan tas både till ett projekts lokala miljöpåverkan och dess samhällsnytta, till exempel minskad global klimatpåverkan, och förändringar av prövningsprocesser och regelverk så att en större andel av det värde som gruv- och mineralnäringen genererar kan komma hela landet till del.

I det här kapitlet ges information om bakgrunden och kontexten till prövningsprocessen avseende de bestämmelser som är av särskild relevans för utredningens uppdrag.

6.1. Några grundläggande förutsättningar

6.1.1. Prospektering – hur går det till?

För att kunna förstå dynamiken i prövningsprocessen beskriver vi här hur prospektering genomförs. Prospektering kan definieras som ”verksamhet som innebär att man genom provtagning, borrning, djupgrävning eller på annat sätt systematiskt söker efter en fyndighet som har ett ekonomiskt värde, men inte verksamhet som behövs för att förbereda utvinning av en sådan fyndighet och inte verksamhet som har direkt samband med pågående utvinning”.1 I minerallagen används ordet undersökning och det beskrivs som arbete i syfte att påvisa en fyndighet av ett koncessionsmineral och att utröna fyndighetens sannolika ekonomiska värde och dess beskaffenhet i övrigt, i den mån sådant arbete innebär intrång i markägarens eller annan rättsinnehavares rätt.2 Prospektering innebär således att kunskap söks om berggrundens beskaffenhet för att lokalisera var efterfrågade metaller och mineral finns. Den direkta nyttan av detta är att det är en förutsättning för samhällets långsiktiga tillgång till metaller och mineral.

Det är oerhört få prospekteringsinsatser som leder till att det öppnas en gruva. En grundläggande förutsättning är att det finns metaller i mineral som är möjliga att bryta och utvinna. Av mellan 100 och 1 000 prospekteringsförsök är det endast 1 försök som leder till att en gruva kan öppnas3. Generellt bygger upptäckten av en fyndighet på tidigare prospektering. I västvärlden har det igenomsnitt varit 2,5 företag som genomfört prospektering på en plats innan en fyndighet identifierats för koppar och guld och det tar omkring 15 år (se figur 6.1).

Omkring 75 procent av prospekteringen i Sverige genomförs av de två stora gruvbolagen LKAB och Boliden AB. Men det är framför allt juniora prospekteringsbolag, det vill säga företag som inte har några intäkter från en existerande gruva utan finansierar sin verksamhet med riskkapital, som genomför prospektering efter innovationskritiska metaller och mineral. Fram till 1993 bedrev svenska staten egen prospektering, bland annat i form av Sveriges Geologiska AB (SGAB) och Nämnden för statens gruvegendom (NSG). Den stat-

1 Definition från förordningen (2013:319) om utvinningsavfall. 21 kap. 3 § minerallagen. (1991:45). 3 Copenhagen Economics (2017).

liga prospekteringen bedömdes inte särskilt framgångsrik och systemet skapade investeringsosäkerheter för privata prospekteringsföretag. Vi har valt att inte belysa statlig prospektering närmare i utredningen.

Figur 6.1 Antal prospekteringsföretag och antalet år för att identifiera en fyndighet

Baserat på identifierade koppar- och guldfyndigheten i västvärlden

Källa: Minex Consulting (2019).

Prospekteringsarbete utförs med olika metoder i olika faser. I den förberedande fasen sker identifiering av geologiskt intressanta områden genom att studera redan dokumenterad information och besöka intressanta platser för att klarlägga terräng och miljö. Ett sätt att få en uppfattning om intressanta formationer kan vara att flyga över området, så kallad flygscanning. I allmänhet innebär de metoder som används i fält endast liten och tillfällig påverkan på natur- och kulturmiljön.

Blockletning4, geologisk kartering och geofysiska mätningar är

inledande prospekteringsmetoder och utförs i ett tidigt skede. När en

intressant fyndighet upptäckts behöver den undersökas mer i detalj.

I fall det påträffas mineraliseringar som det finns intresse av att fortsätta undersöka följs dessa undersökningar upp med fortsatta pro-

spekteringsarbeten, vanligtvis med borrning men även undersöknings-

diken förekommer. Borrning kan utföras året runt men i en del områden, såsom våtmarker, är det bara möjligt att genomföra arbetena under vintertid. En del metoder kan mer fördelaktigt utföras under

4 Att söka efter stenblock som brutits loss av inlandsisen och förts med längs marken. Genom att titta efter stenblock kan man sluta sig till intressanta större stenområden ”uppströms”.

vintern. Då uppstår inte spår i marken på samma sätt som sommartid och framkomligheten kan vara bättre. Kyla och bristande tillgång till vatten är dock faktorer som kan begränsa möjligheten att bedriva prospektering på vintern. Vatten behövs för att kyla borrverktygen som annars blir för varma av friktionen vid borrning.

När en mineralfyndighet har identifierats och provtagning av fyndigheten gett positiva resultat kan fördjupade prospekteringsarbeten i form av provbrytning behöva genomföras. Provbrytning är en engångsföreteelse som innebär att en större mängd mineraliserat berg bryts ut och provtas för att kunna utvärdera de anrikningstekniska egenskaperna av mineraliseringen.5 Den påverkan som olika prospekteringsåtgärder kan ge upphov till är avverkning av träd och påverkan av vegetation vid terrängkörning, temporär ökning av ljus och ljudnivåer, tillfällig påverkan på yt- och grundvatten vid borrning. Vilken prospekteringsmetod som innebär minsta möjliga omgivningspåverkan är beroende av undersökningsområdets terräng och jordtäckets tjocklek. På platser där berggrunden är blottad är berggrundskartering en vanlig metod. Ofta är emellertid berggrunden inte synlig eftersom den är täckt av moränavlagringar. Då behövs prospekteringsmetoder såsom moränprovtagning och blockletning vilka enklast genomförs under barmarkssäsong. Geofysiska mätningar på marken eller från luften (med flygplan eller helikopter) är en metod som används både i moräntäckta områden och i områden där blottade berghällar förekommer. En del av de geofysiska metoderna kan inte tillämpas vintertid på grund av snö och tjäle medan andra är mer praktiska att utföra just på vintern när framkomligheten över bland annat myrar, våtmarker och sjöar är bättre.6

6.1.2. Prövningsprocessens huvudsteg – från prospektering till gruva

Prövningsprocessen från prospektering till färdig gruva kan beskrivas som en prövning i flera steg (se figur 6.2). För att få bedriva prospekteringsåtgärder behövs undersökningstillstånd enligt 2 kap. minerallagen, en arbetsplan enligt 3 kap. 5 d § minerallagen samt i normalfallet flera dispenser och tillstånd enligt miljöbalken, kulturminneslagen och väglagen. Som beskrivits i avsnitt 6.1 är det bara ytterst få pro-

5 Svemin (2018) Vägledning för prospektering, s. 10. 6 Svemin (2018), s. 11 f.

spekteringsförsök som leder till fyndigheter som är brytvärda. I de fall detta sker behövs en bearbetningskoncession enligt 4 kap. minerallagen. I denna ingår att fyndighetens brytbarhet bedöms, ensamrätten till fyndigheten fastställs och att det inre påverkansområdets lokalisering och förhållandet till andra markintressen bedöms. Den påverkan som sker på det yttre påverkansområdet och avvägningen av motstående markintressen för det yttre påverkansområdet bedöms i ärendet om miljötillstånd. I prövningen av miljötillstånd hos mark- och miljödomstol sätts också villkor för hela verksamhetens bedrivande. Slutligen sker markanvisning och beslut om bygglov. Markanvisningen ger åtkomst till den mark som behövs för utvinningen. Bygglov behövs enligt plan- och bygglagen (2010:900) för byggnation av anläggningar och marklov för vissa markarbeten.

Figur 6.2 Prövningsprocessens huvudsteg

Prövningsprocessens indelning i flera steg är delvis motiverat av metall och mineralnäringens behov av att säkerställa riskkapital (se avsnitt 6.1). Att uppvisa ett positivt myndighetsbeslut attraherar riskkapital som möjliggör att undersökningsarbete kan bedrivas, att miljöbedömningar kan genomföras, ansökningar tas fram och koncessions- och tillståndsprövningar genomföras. Detta var även ett av skälen till införandet av nuvarande minerallag (1991:45). Enligt propositionen ska lagstiftningen främja prospektering och kunskapsuppbyggnad samtidigt som skälig hänsyn tas till motstående enskilda och allmänna intressen.7 I Ds 2002:65 konstateras att alla länder, som har sådana geologiska förutsättningar att det går att finna ekonomiskt

7Prop. 1988/89:92, s. 45.

Prospektering – att identifiera ekonomiskt lönsamma fyndigheter

Undersöknings-

tillstånd

Bearbetnings-

koncession

Miljötillstånd

Prospektering – att identifiera ekonomiskt lönsamma fyndigheter Prospektering – att identifiera ekonomiskt lönsamma fyndigheter Prospektering – att identifiera ekonomiskt lönsamma fyndigheter

10-20 år 10-20 år

Förberedelse

& initial inventering

Konceptuell

studie

Förstudie

Planering &

design

Konstruktion

Förberedelse

& initial inventering

Konceptuell

studie

Förstudie

Förberedelse

& initial inventering

Konceptuell

studie

Planering &

design

Konstruktion

Förstudie

Förberedelse

& initial inventering

Konceptuell

studie

Förberedelse

& initial inventering

Konceptuell

studie

Planering &

design

Konstruktion

Förstudie

Förberedelse

& initial inventering

Konceptuell

studie

Markanvisning & bygglov

utvinningsbara koncessionsmineral, också har en särskild minerallagstiftning som reglerar frågor såsom ensamrätten och ersättning till staten och markägare. Bakgrunden till behovet av en särskild lagstiftning är att det rör sig om mineraler och metaller som samhället behöver, och som är förenade med stora kostnader och stor ekonomisk risk att i första hand eftersöka men också att utvinna. Parallellt med minerallagen tillämpas all relevant miljölagstiftning.

6.1.3. Förhållandet minerallag och miljöbalk

Minerallagen och miljöbalken har i grunden olika syften. Minerallagen syftar till att åstadkomma en effektiv och ändamålsenlig prospektering så att samhällets behov av olika metaller kan tillgodoses. Möjligheten att ta mark i anspråk för prospektering och gruvverksamhet är en angelägenhet som bedömts vara så viktig att den regleras särskilt. Miljöbalkens syfte är att främja en hållbar utveckling genom att främst skydda miljön och människors hälsa mot skador och olägenheter.

Av 1 § miljöbalken framgår att bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.

Miljölagstiftningen ska allmänt se till att markanvändning och verksamheter utförs på ett miljömässigt godtagbart sätt oavsett bransch. Gruvverksamhet omfattar både miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken och vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken.

Innan vi beskriver de olika stegen i prövningen i mer detalj går vi igenom äganderätten till mineral och renskötselrätten.

6.1.4. Äganderätten till fast egendom och mineral

Generellt kan sägas att äganderätten till fast egendom inte är något på förhand givet, som på ett entydigt sätt kan bestämmas positivt genom en uppräkning av de befogenheter som tillkommer den som betecknas som ägare. Däremot kan äganderätten definieras på ett negativt sätt, genom de bestämmelser som i olika avseenden inskränker en fastighetsägares befogenheter att förfoga över fastigheten. Fastig-

hetsägaren kan även själv i stor utsträckning frivilligt inskränka sina befogenheter genom att upplåta särskilda rättigheter till fastigheten. Allmänt kan sägas att äganderätten utgörs av ett knippe rättigheter och omfattar det som blir kvar när man dragit ifrån de rättigheter som tillkommer andra och den bestämmanderätt som myndigheterna kan ha.8 Ett exempel på en rättighet som tillkommer andra och som inskränker äganderätten till fast egendom är renskötselrätten. Vi beskriver denna rätt i avsnitt 6.1.5 nedan.

Frågan om äganderätt till en fastighet i djupled, och också till de mineral som kan finns i jorden, är oklar. Historiskt har kronan ansett att malm tillhör staten men staten gör numera inte anspråk på någon civilrättslig äganderätt till mineralfyndigheter inom enskilt ägda fastigheter.9 Fastighetsägarens rådighet över mineraltillgångarna har dock sedan lång tid tillbaka varit inskränkt i syfte att möjliggöra eller underlätta mineralutvinning. Ännu längre tillbaka var syftet att staten skulle få tillgång till inkomster från mineralutvinningen.10 Staten har genom minerallagen förfoganderätten över de mineral som regleras i lagen.

Från ett mineralpolitiskt perspektiv delas den svenska berggrunden in i två typer av mineral: markägarmineral och koncessionsmineral. Markägarmineral utgör mer än 99 procent av berggrunden. Som beteckningen indikerar tillhör dessa mineral markägaren. De flesta markägarmineral är relativt lätta att finna. Exempel på markägarmineral är kalksten och kvarts. För utvinning av markägarmineral krävs att den som vill bedriva verksamheten är ägare till marken, eller att marken upplåts genom avtal med markägaren. Därefter regleras utvinningen genom miljöbalken.11

Mineral som anses särskilt nödvändiga för samhället och som är svåra att finna i brytbara mängder kallas för koncessionsmineral och för dessa gäller minerallagens bestämmelser. De flesta metaller hör till denna kategori. I kapitel 9 finns en längre beskrivning av vilka mineral som är koncessionsmineral och förslag till förändring. Genom

8 För en diskussion om äganderätten, se prop. 2004/05:40, s. 62. 9SOU 2000:89, s. 197. Några lagregler som klargör frågan om hur långt äganderätten sträcker sig i djupled finns inte (jämför 1 kap. 1 § jordabalken). Inte heller i lagförarbeten eller i litteraturen har frågan klargjorts. Undén har konstaterat (Svensk sakrätt, II Fast egendom, 1960, s. 59) att jordägare inte har exklusiv rådighet över fastigheten uppåt i luftlagren eller nedåt till djupområden i jordens inre. Mot bakgrund av det sagda har det konstaterats att frågan om äganderätten till fyndigheter av koncessionsmineral är oklar (Ds 2002:65, s. 88 f.). Regeringen stod fast vid denna bedömning i prop. 2004/05:40. 10SOU 2000:89, s. 197. 11Prop. 2004/05:50, s. 29.

beslut om undersökningstillstånd och bearbetningskoncession kan staten ge en prospektör ensamrätt att kartlägga geologin i avsikt att identifiera fyndigheter och att utvinna dessa fyndigheter, även på annans mark.

Skäl till denna uppdelning är bland annat att en fastighetsägare normalt har mycket begränsade möjligheter att ta i anspråk koncessionsmineral. Det krävs specialistkunskap och stora resurser för att hitta dessa mineral och därefter få nödvändiga tillstånd för utvinning. Det är därför uteslutet att de flesta markägare över huvud taget skulle ha möjlighet att tillgodogöra sig mineralresursen.12

Förslag att stärka markägarens rätt till alla mineral inom den egna fastigheten har lyfts genom motioner i riksdagen13 men någon ändring har inte införts. Även LRF anser att markägarens ställning bör stärkas.14

6.1.5. Renskötselrätten och samernas rättigheter som urfolk

Den mesta prospekteringen norr om Dalälven kan komma att ske inom område där renskötselrätt råder. Det är en viktig faktor att beakta i samråd men även tidigare i prövningsprocessen, inte minst i arbetet med arbetsplan.

Renskötselrätten är en bruksrätt som har ett lika starkt skydd som äganderätten.15 Renskötselrätten grundar sig på urminnes hävd, är grundlagsskyddad och gäller under obegränsad tid. Samernas rätt att bedriva renskötsel framgår av 2 kap. 17 § regeringsformen. Av rennäringslagen framgår att den som är same får använda mark och vatten inom renskötselområdet till underhåll för sig och sina renar. Renskötselrätten tillkommer alltså det samiska folket men kan enligt rennäringslagen bara utövas av en same som är medlem i en sameby16. En sameby är en ekonomisk och administrativ sammanslutning (juridisk person) med egen styrelse som företräder medlemmarna och

12Prop. 2004/05:40, s. 62. 13 Motion till riksdagen 2016/17:192 Äganderätten i minerallagen och Motion 2020/21:1972

Stärkt äganderätt i minerallagstiftningen.

14 LRF (2022). 15 Det innebär att frågan om att upphävandet av renskötselrätten inom ett område prövas enligt expropriationsrättsliga regler och ett upphävande av rätten ger rätt till ersättning. 16 Det finns 51 samebyar i Sverige; 33 fjällsamebyar, 10 skogssamebyar och 8 koncessionssamebyar där renskötsel bedrivs med särskilt tillstånd. www.sametinget.se.

verkar för samebyns intressen inom dess geografiska område. Samebyn är också besläktad med associationsformen ekonomisk förening.17

Samerna är ett urfolk i Sverige. Det internationella ramverket för skyddet av de mänskliga rättigheterna tar sin utgångspunkt i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948. Den följdes 1966 av den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter18 (ICCPR) respektive den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.19Sverige är part till båda konventionerna. Därefter har det inom FN utvecklats ett antal internationella instrument till skydd för utsatta individer på områden inom vilka det visat sig finnas ett särskilt skyddsbehov. Sverige har anslutit sig till en majoritet av de centrala FNkonventionerna om mänskliga rättigheter och rapporterar regelbundet till relevanta FN-organ om det nationella arbetet för att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna. FN:s urfolksdeklaration20innebär en tolkning av deklarationen om de mänskliga rättigheterna och anger en miniminivå för hur urfolksfrågor bör behandlas i de olika länderna även om deklarationen inte är juridiskt bindande.

Samerna och rennäringen omfattas också av det skydd som följer av artikel 27 ICCPR. Artikeln skyddar förutom den traditionella näringen även urfolks rätt till sitt eget kulturliv, språk och traditionella seder och bruk. Den s.k. Fosen-domen från Högsta domstolen i Norge tydliggör och sammanfattar slutsatser från centrala avgöranden.21 Så som FN:s kommitté för mänskliga rättigheter har uttolkat artikel 27 ICCPR, ska minoritetens medlemmar tillförsäkras effektivt deltagande i beslut som rör dem, deras traditionella näring ska förbli ekonomiskt hållbar och inte tillintetgöras samt att omfattande samrådsförfarande ska äga rum.

Internationella kommittéer och experter har rekommenderat Sverige att se till att nationell lagstiftning tillgodoser det samiska folkets möjlighet att påverka beslut som rör dem. Även om dessa rekommendationer och synpunkter från internationella granskningsorgan inte är folkrättsligt bindande, lägger Sverige vikt vid dem.

17 Sametinget har av regeringen fått ett uppdrag att se över samebyarnas organisation, N2021/01633. Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2023. 18 International Covenant on Civil and Political Rights. 19 International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. 20 The Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, antogs av FN:s generalförsamling den 12 september 2007. 21 Även Länsman-fallen I och II Länsman v. Finland, Comm. No 511/1992, Länsman v. Finland, Comm. No. 671/1995, Poma Poma v. Peru Comm. No 1457/2006.

6.1.6. Totalförsvarets markanvändningsbehov

Totalförsvaret har ett behov av markanvändning i hela Sverige. Det gäller bland annat behov av att ha och använda skjut- och övningsfält, flygplatser, sjöövningsområden, tekniska system och anläggningar. Det finns både områden som redovisas öppet och områden som med hänsyn till försvarssekretesskäl inte kan redovisas öppet.22

Det finns även ett behov av att bedriva verksamhet i ökad omfattning på grund av det instabila säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde och i Europa.23

Enligt reglerna i 3 kap.9–10 §§miljöbalken ska områden som berör totalförsvaret skyddas så långt som möjligt mot åtgärder som påtagligt kan motverka totalförsvarets intresse och försvarsintresset ska ges företräde vid en avvägning mellan motstående intressen inom samma område.

6.2. Undersökningstillstånd och arbetsplan

För att få prospektera efter koncessionsmineral behövs i de flesta fall ett undersökningstillstånd. I detta avsnitt beskriver vi vad man får göra utan tillstånd, vad som krävs för att få ett undersökningstillstånd beviljat, vad ett undersökningstillstånd innebär samt vad som krävs därutöver i form av arbetsplan innan undersökningsarbeten får påbörjas.

6.2.1. Undersökningstillstånd

Ett undersökningstillstånd enligt minerallagen ger tillståndshavaren en ensamrätt i förhållande till markägaren och andra prospektörer att kartlägga det aktuella områdets berggrundsgeologi. Ett undersökningstillstånd ger däremot inte någon rätt att påbörja undersökningsarbete – för det krävs en gällande arbetsplan samt i de flesta fall även andra tillstånd och dispenser enligt annan lagstiftning.24 I ett undersökningstillstånd ska anges de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt och villkor om att tillstånds-

22 Enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 23 Försvarsmakten (2022). 24SOU 2020:71, s. 220.

havaren ska ställa säkerhet för ersättning för skador som uppkommer med anledning av undersökningsarbetena.

Åtgärder som inte kräver tillstånd

Det är inte alla åtgärder som vidtas i syfte att leta efter mineraliska ämnen som omfattas av minerallagens begrepp undersökning. Endast sådana åtgärder som innebär ett intrång i fastighetsägarens eller annan rättighetsinnehavares rätt, exempelvis i form av åverkan på marken, utgör undersökningsarbete i lagens mening.25 Sker ingen påverkan alls, såsom hjulspår eller andra synbara ingrepp, kan undersökningsåtgärderna utföras med stöd av allemansrätten. Vissa typer av undersökningsarbeten, till exempel blockletning och mätning med olika typer av instrument, kan göras inom ramen för allemansrätten utan tillstånd. Även flygscanning kan genomföras utan något särskilt tillstånd, om den inte innebär något intrång i form av störning. Flygscanning som innebär lågflygning över områden med till exempel betande boskap kan behöva tillstånd. De flesta undersökningsarbeten involverar dock någon typ av fordon varför påverkan av nödvändighet sker och tillstånd behövs.

Tillståndsområdet

Undersökningstillstånd ska avse ett bestämt område. Det får inte vara större än att tillståndshavaren kan antas ha möjlighet att undersöka det på ett ändamålsenligt sätt och ska i övrigt ha en för ändamålet lämplig form.26 Undersökningsarbete får inte äga rum inom nationalpark eller område som en statlig myndighet hos regeringen har begärt ska avsättas till nationalpark, eller i strid med föreskrifter som har meddelats för natur- eller kulturreservat.27

I de flesta fall berörs bara mindre delar av marken inom ett område med undersökningstillstånd av undersökningsarbeten.

25 Rubensson, Kommentar till minerallagens 1 kap. 3 §. 262 kap. 1 § minerallagen. 277 kap. miljöbalken (3 kap. 6 § minerallagen).

Förutsättningar för undersökningstillstånd – indiciekravet

En första förutsättning för att sökanden ska få undersökningstillstånd är att det finns anledning anta att undersökningen i området kan leda till fynd av koncessionsmineral.28 Sökanden behöver därför ta fram en utredning som visar att åtminstone något koncessionsmineral förekommer i det aktuella området. Detta kan ske genom exempelvis blockfynd, flyganomali eller andra undersökningsresultat eller slutsatser grundade på någon geologisk teori. Ansvaret för att ta fram detta material åvilar sökanden, men om relevanta uppgifter finns hos myndigheten räcker det med hänvisning till dessa. Man får dock inte kräva att myndigheten själv ska göra några utredningsinsatser.

Sökandens lämplighet respektive olämplighet

Vidare ska göras en bedömning av sökandens lämplighet respektive olämplighet. För undersökningstillstånd enligt minerallagen gäller att den som uppenbarligen saknar möjlighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning eller den som tidigare har visat sig olämplig att bedriva undersökningsarbete inte får beviljas undersökningstillstånd.29 För undersökning efter diamant gäller strängare krav, då måste prospektören visa att han eller hon är lämplig att bedriva sådan undersökning.30 Skälet till särreglering för prospektering efter diamant är att stora ytor berörs.31

Om en tillståndshavare visar bristande vilja eller förmåga att följa de lagar och bestämmelser som gäller till skydd för miljön, ska detta tas med i bedömningen när denne söker nytt undersökningstillstånd. En prospektör som tidigare visat bristande hänsyn riskerar således att bli nekad undersökningstillstånd.32 Vid prövningen bör vägas in sådana omständigheter som hur allvarliga missförhållandena varit, om det varit fråga om enstaka eller upprepade överträdelser och i vilken utsträckning de berott på sökanden själv samt hur lång tid som gått från det tidigare undersökningsarbetet.33

282 kap. 2 § 1 stycket minerallagen. 292 kap. 2 § 2 stycket minerallagen. 302 kap. 2 § 3 stycket minerallagen. 31Prop. 2004/05:40, s. 43. 32Prop. 2004/2005:40, s. 108 f. 33Prop. 2004/05:40 s. 37 och 80.

Syftet med dessa bestämmelser är att förhindra missbruk av rätten till undersökning. I varje ärende ska det därför prövas om sökanden är seriös och har avsikt och förmåga att genomföra undersökningsarbetet på ett ändamålsenligt sätt. Prövningen är inte avsedd att vara särskilt ingående utan det är främst fallen av missbruk som man vill komma åt. Sökanden kan föreläggas att styrka att han har möjlighet och avsikt att bedriva ett ändamålsenligt undersökningsarbete. Sökanden kan också föreläggas att ge in en plan för undersökningsarbetets bedrivande och en utredning om sina möjligheter att fullfölja planen. Däremot är det inte förutsatt att sökanden själv ska bedriva arbetet.

6.2.2. Arbetsplan

Den som har beviljats ett undersökningstillstånd måste göra en arbetsplan för arbetet. Arbetsplanen ska bland annat innehålla en redogörelse för det undersökningsarbete som planeras, en tidsplan för arbetet och en bedömning av i vilken utsträckning arbetet kan antas påverka allmänna intressen och enskild rätt.

Sakägare, såsom markägare och nyttjanderättshavare som är direkt berörda av de planerade undersökningsarbetena, ska delges arbetsplanen. Det är sökandens ansvar att se till att så sker. Sakägaren har sedan tre veckor på sig att framföra eventuella invändningar. Om invändningar framförs måste den som vill utföra undersökningarna försöka komma överens med sakägaren eller begära att bergmästaren fastställer arbetsplanen. Bergmästaren prövar frågan efter att alla berörda parter fått komma till tals och kan i beslutet om att fastställa arbetsplanen ställa villkor för hur undersökningsarbetena får bedrivas.

Kraven på vad en arbetsplan ska innehålla skärptes och förtydligades genom ändringar i minerallagen 2014. Detta gjordes i syfte att stärka enskildas ställning vid prospektering efter mineraltillgångar. Bland annat infördes en rätt till översättning av arbetsplanen till finska, meänkieli respektive samiska. Vidare infördes krav på att en gällande arbetsplan ska sändas till kommunen, länsstyrelsen och Sametinget. På så sätt ska säkerställas att de som berörs av undersökningsarbeten får den information de behöver för att de ska kunna tillvarata sina rättigheter i förhållande till prospektören. Ändringarna innebär också att de myndigheter som har att bevaka allmänna intressen vid prospek-

tering efter mineraltillgångar hålls informerade om hur arbetena kommer att bedrivas och vilka konsekvenser de kan antas medföra.34

6.2.3. Samråd, dispenser och tillstånd för prospektering

Inför en del beslut i prövningsprocessen kan samråd behöva genomföras för att bidra till informationsutbyte och bättre kvalitet i underlagen. Det gäller inför beslut om undersökningstillstånd, (och också inför beslut om koncession och miljötillstånd.)

Beroende på förhållandena på platsen där den tänkta undersökningsverksamheten (eller i ett senare skede, gruvverksamheten ska bedrivas) kan det krävas olika dispenser eller tillstånd enligt reglerna för exempelvis terrängkörning, strandskydd, artskydd, biotopskydd och kulturminnesskydd.

Samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken – undersökningsarbeten

Undersökningsarbeten, eller delar av arbeten, kan behöva anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Ansökan görs hos tillsynsmyndigheten som ofta är länsstyrelsen genom blankett för samrådsanmälan på länsstyrelsens webbplats. Ska prospektering ske inom det obrutna fjällområdet är anmälan obligatorisk.35 Även om samråd inte är obligatoriskt för annan prospektering bör enligt Naturvårdsverkets allmänna råd36 anmälan ske vid all undersökning enligt minerallagen om undersökningsarbetet innebär väsentliga ingrepp i naturmiljön. Ingreppen kan vara anläggande av arbetsväg, avbaning av vegetation, borrning eller skogsavverkning. De allmänna råden är inte bindande utan en rekommendation om hur reglerna ska tillämpas. Det kan vara svårt att avgöra vad som är väsentliga ingrepp i naturmiljön och bedömningen påverkas av vilka åtgärder som ska vidtas och av områdets känslighet.37

Att underlåta anmälan för samråd är förenat med straffansvar. Att påbörja eller bedriva verksamhet eller att vidta en åtgärd som skulle

34Prop. 2013/14:159Bättre information och tydligare ansvar vid mineralprospektering. 357 b § förordning (1998:904) om anmälan för samråd och 3 kap. 6 § punkt 3 minerallagen. 36 Naturvårdsverket (2005). 37 SGU (2016), s. 18.

ha anmälts för samråd är straffsanktionerat som otillåten miljöverksamhet.38

Undersökningsarbetena som omfattas av ansökan får starta tidigast sex veckor efter att samrådsanmälan har lämnats in. Om handläggningen tar längre tid måste tillsynsmyndigheten underrätta prospektören om att verksamheten inte får påbörjas. Tillsynsmyndigheten har möjlighet att besluta om förelägganden och skyddsåtgärder för att motverka skada på naturmiljön. Om sådana villkor eller begränsningar bedöms otillräckliga för att skydda naturmiljön mot skador, kan tillsynsmyndigheten förbjuda verksamheten.

Dispens enligt terrängkörningslagen

Om man vill färdas med motordrivet fordon på barmark eller i vissa fall snötäckt naturmark, måste ansökan göras om undantag från förbudet i terrängkörningslagen. Sådana undantag prövas av länsstyrelsen.

Körning i terräng med motordrivet fordon på barmark för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk är förbjudet i hela landet.39 Förbudet gäller också snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog om inte körning kan ske utan risk för skada på skogen. Även snötäckt jordbruksmark omfattas av förbudet om inte körning kan ske utan risk för skada på marken.

Motordrivet fordon är alla fordon som för framdrivande är försett med motor. De omfattar motorfordon, traktorer, motorredskap och terrängmotorfordon40. Terräng i lagens mening är i stort sett all naturmark, inte bara ”skog och mark”. Parkmark, gräsmattor, stigar, motionsspår och vandringsleder räknas också som terräng.

Länsstyrelsen kan, om det finns särskilda skäl, besluta om vissa allmänna undantag eller undantag i enskilda fall. Enligt Naturvårdsverkets handbok om terrängkörning41 kan malmprospektering vara ett särskilt skäl till dispens från förbudet. Det sägs vidare att dispens inte bör medges om körningen riskerar att medföra skada av betydelse på mark eller vegetation eller skada eller störning av betydelse på djurlivet eller dess livsmiljöer, friluftsliv, rennäring eller kring-

3829 kap. 4 § miljöbalken. 39 Enligt 1 § terrängkörningslagen (1975:1313). 40 Lag (2001:559) om vägtrafikdefinitioner. 41 Naturvårdsverket (2005).

boende.42 Dispens för malmprospektering bör inte medges för körning inom skyddade områden.43 Liksom med samråd måste prospektören informera sig om de regler som finns i det berörda området och de krav på beskrivningar och underlag som behövs i ansökan, i ett tidigt skede.

I Artskyddsutredningen beskrivs att terrängkörning är ett problem på främst våtmarker.44 Av den anledningen brukar länsstyrelsen föredra att terrängkörning sker på vintern då underlaget är fruset.

Strandskyddsdispens

Strandskydd råder vid sjöar och vattendrag.45 Syftet med strandskyddet är att främja tillgången till stränder för friluftsliv, motverka privatisering och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Strandskyddet varierar från 100 meter till 300 meter från vattenlinjen och upp på land och lika långt ut i vattnet. I strandskyddade områden får man normalt inte bygga eller ändra något.

Kommunen eller länsstyrelsen beslutar om dispens för åtgärder i strandskyddat område. Länsstyrelsen prövar frågan om dispens bland annat när det handlar om åtgärder inom statligt skyddade områden som nationalparker, naturreservat, naturvårdsområden, kulturreservat, Natura 2000-områden och biotopskyddsområden. Det ska finnas särskilda skäl för ett undantag från förbudet och syftet med strandskyddet får inte påverkas.

De särskilda skälen räknas upp i sin helhet i 7 kap. 18 c–d § miljöbalken. De innebär exempelvis att dispens kan meddelas om området behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området eller om området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området. Strandskydd kan också upphävas genom bestämmelser i detaljplan om något av de särskilda skälen är uppfyllda.46

42 Naturvårdsverket (2005), s. 1 f. 43 Naturvårdsverket (2005), s. 4. 44SOU 2021:51, s. 528. 457 kap.13–18 §§miljöbalken. 46 Boverket och Naturvårdsverket (2014), s. 49.

Dispens från art- och biotopskydd

Fridlysningsbestämmelserna innehåller förbud mot viss påverkan på skyddade djur och växter av vissa arter. Om tilltänkt verksamhet inte kommer i konflikt med fridlysningsbestämmelserna aktualiseras inte heller förbuden. Strider en verksamhet mot fridlysningsbestämmelserna är den förbjuden. Under vissa förutsättningar finns det möjlighet att enligt regelverket söka dispens från förbudet. Enligt etablerad praxis47 är fridlysningsreglerna att se som en precisering av miljöbalkens allmänna hänsynsregler. En del i prövningen av en dispens från något av förbuden i fridlysningsbestämmelserna blir då att, med tillämpning av fridlysningsbestämmelserna i artskyddsförordningen, bedöma hur skyddade arter påverkas av den planerade verksamheten eller åtgärden. En verksamhet eller åtgärd kan tillåtas om villkor, försiktighetsmått eller skyddsåtgärder resulterar i att den inte kommer i konflikt med fridlysningsbestämmelserna. Om verksamheten eller åtgärden, trots planerade försiktighetsmått, bedöms strida mot fridlysningsbestämmelserna är den i grunden förbjuden och förutsättningar för dispens ska prövas. Meddelas dispens ska kompensationsåtgärder övervägas.

Kommer dispensfrågan upp inom ramen för ett tillståndsärende ska tillståndsmyndigheten pröva dispensfrågan. Om prövningen resulterar i bedömningen att dispens inte kan medges är verksamheten olämpligt lokaliserad och inte tillåtlig. Tillståndsansökan ska då nekas. Dispensfrågan kan också aktualiseras inom ramen för ett 12:6-samråd. Om bedömningen då resulterar i att dispens inte kan medges ska beslut meddelas om att verksamheten eller åtgärden är förbjuden och att dispens inte kan meddelas.48 Vet man på förhand att försiktighetsmått inte räcker utan att en åtgärd fordrar dispens är det inte lämpligt att anmäla för 12:6-samråd. Då ska i stället dispens sökas.49Artskyddsutredningen föreslår i sitt betänkande att Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket tillsammans ska ta fram vägledning för dispensprövning.50

47 Se till exempel MÖD 2013:13 och MÖD 2014:47. 48SOU 2021:51, s. 53. 49SOU 2021:51, s. 473. 50SOU 2021:51, s. 1111.

Tillstånd enligt kulturmiljölagen

Kulturhistoriskt värdefulla byggnader, miljöer och fornlämningar är skyddade enligt kulturmiljölagen (1988:950). Det är förbjudet att utan tillstånd ändra eller skada en fornlämning. Körning i terräng, borrning, skogsavverkning, provbrytning och andra åtgärder som innebär fysisk påverkan kan beröra fornlämningar och kräver i så fall tillstånd från länsstyrelsen. Om en fornlämning påträffas under grävning eller annat arbete ska arbetet omedelbart avbrytas till den del fornlämningen berörs och en anmälan göras hos länsstyrelsen.

Fornlämningar definieras som lämningar efter människors verksamhet under forna tider, som har tillkommit genom äldre tiders bruk och som är varaktigt övergivna. Exempel på fornlämningar är gravar och boplatser, kyrkogårdar, samlingsplatser, ruiner och färdvägar. Till varje fornlämning hör också ett fornlämningsområde, det vill säga ett så stort område på marken eller sjöbotten som behövs för att bevara fornlämningen och ge den tillräckligt utrymme med hänsyn till dess art och betydelse.

Uppgifter om fornlämningar och byggnader som skyddas enligt kulturmiljölagen ska ingå i ansökningsunderlaget enligt miljöbalken och plan- och bygglagen (PBL) och i tillhörande miljökonsekvensbeskrivning. Kända fornlämningar finns registrerade i Riksantikvarieämbetets karttjänst Fornsök.51 Prospektering och planering för etablering av gruvverksamhet sker emellertid ofta på sådana platser där inventeringen av fornlämningar har varit översiktlig eller saknas helt. Länsstyrelsen kan då besluta om en arkeologisk utredning för att ta reda på om fornlämningar berörs av ett de tilltänkta undersökningsarbetena.52 Ett tidigt samråd med länsstyrelsen är bra för att klargöra behovet av arkeologisk utredning.

6.2.4. Särskilt om prospektering i skyddade områden

SGU har på uppdrag av regeringen tagit fram en vägledning för prospektering i skyddade områden år 2006.53 Sedan vägledningen skrevs har ändringar i regelverket skett, vilket innebär att vägledningen inte är aktuell i alla delar.

51 Riksantikvarieämbetet (2022). 522 kap. kulturmiljölagen. 53 SGU (2005) Prospektering i skyddade områden.

Enligt 3 kap. 6 § minerallagen får undersökningsarbete inte äga rum inom nationalpark eller område som en statlig myndighet hos regeringen har begärt ska avsättas till nationalpark. Det fordras inte att det finns ett förbud mot undersökningsarbeten, utan denna bestämmelse utgör ett självständigt hinder mot alla undersökningsarbeten och det finns inga möjligheter att medge undantag. Undersökningsarbete får enligt samma bestämmelse inte heller ske i strid med föreskrifter som har meddelats för natur- eller kulturreservat.54 Bestämmelsen kan tyckas överflödig eftersom de föreskrifter som rör undersökningsarbeten är tillämpliga parallellt med minerallagen. Syftet torde främst vara att säkerställa att eventuella reservatsbestämmelser uppmärksammas tidigt. Bestämmelsen innehåller även en upplysning om att tillstånd krävs för vissa åtgärder enligt 7 kap.28 a–29 b §§miljöbalken, det vill säga inom så kallade Natura 2000-områden.

Ett medgivande från länsstyrelsen fordras för undersökningsarbeten som ska utföras inom 200 meter från skyddsobjekt, kyrkogård eller annan begravningsplats eller inom område som avses i 4 kap. 5 § miljöbalken, det vill säga obrutet fjällområde55.

Bergmästarens medgivande krävs inom 30 meter från allmän väg, järnväg, kanal som är upplåten för allmän trafik och allmän flygplats, inom 200 meter från bostadsbyggnad, kyrka, samlingslokal, undervisningsanstalt, hotell, pensionat, vårdanstalt, elevhem eller liknande inrättning avsedd för mer än femtio personer, elektrisk kraftstation, industriell anläggning samt inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen.

I vissa fall kan den som berörs av arbetena i stället medge att de får utföras. Medgivanden kan förenas med villkor. Då det gäller obrutna fjällområden föreskrivs att de villkor som är nödvändiga för att förhindra att påtaglig skada uppkommer för områdets natur- eller kulturvärden ska meddelas.

Inom naturreservat, Natura 2000-områden och andra områden som skyddas enligt 7 kap. miljöbalken kan det fordras ytterligare tillstånd eller dispenser för prospekteringsarbetena, utöver undersökningstillståndet. Dessa ytterligare tillstånd eller dispenser prövas inte av bergmästaren. Vad som är tillåtet eller kan tillåtas skiljer sig mycket åt mellan de enskilda områdena. Det är därför nödvändigt att kontrollera vad som gäller just på den plats där arbetena ska utföras. Många

543 kap. 6 § minerallagen. 553 kap. 6 § tredje stycket minerallagen.

av frågorna ska prövas av länsstyrelsen men ibland är det till kommunen man ska vända sig.

6.2.5. Undersökningstillståndets giltighetstid och möjlighet till förlängning

Ett undersökningstillstånd gäller i tre år från dagen för beslutet.56 På ansökan av tillståndshavaren ska giltighetstiden förlängas med sammanlagt högst tre år om ändamålsenlig undersökning har utförts inom området. Detta gäller också om tillståndshavaren har godtagbara skäl till att undersökning inte har skett och dessutom gör sannolikt att området kommer att undersökas under den tid som ansökningen avser.57 Som godtagbart skäl anges i lagmotiven58 att området ska undersökas som en del i ett större planerat projekt som sträcker sig över en längre tid än tre år eller att arbetena har blivit försenade av någon anledning som prospektören inte råder över.

Som undersökningsarbete ska också betraktas sådant forsknings- och utvecklingsarbete som bedrivs för att göra fyndigheten möjlig att exploatera med lönsamhet. Ett annat godtagbart skäl kan vara att rättigheten har överlåtits och den nye innehavaren ännu inte haft tid att påbörja arbeten beträffande fyndigheten.59

Ett godtagbart skäl skulle därmed kunna vara att nödvändiga tillstånd inte hunnit meddelas i tid för undersökningsarbetenas genomförande inom gällande undersökningsperiod.

För att få en ytterligare förlängning om som mest fyra år, krävs särskilda skäl. Därefter krävs synnerliga skäl för en sista förlängning om fem år. Tillståndshavaren ska då visa att betydande arbete har lagts ner i området och att vidare undersökningar sannolikt kommer att leda till att bearbetningskoncession kan meddelas.60 Särskilda bestämmelser om förlängd giltighetstidför att kompensera för uteblivna möjligheter att bedriva undersökningsarbeten under covid 19-pandemin har införts61. Detta gällde alla undersökningstillstånd utom sådana som avsåg olja, gasformiga kolväten eller stenkol. Av bestämmelserna framgår också att det fanns krav på att tillstånden skulle

562 kap. 5 § minerallagen. 572 kap. 6 § minerallagen. 58Prop. 1988/89:92, s. 92. 59 Rubensson, Kommentar till minerallagen, 2 kap. 6 §. 602 kap. 27 § minerallagen. 61 2 kap. 7 a–c §§ minerallagen.

vara giltiga vissa datum för att omfattas av den automatiska förlängningen.

En ansökan om förlängning måste komma in till Bergsstaten under tillståndets giltighetstid för att kunna tas upp till prövning. Befintligt tillstånd gäller till dess ansökan prövats slutligt.62

6.2.6. Överlåtelse, frånträdande, återkallelse och ändring av undersökningstillstånd

Bestämmelserna om överlåtelse, frånträde, återkallelse och ändring av undersökningstillstånd återfinns i 6 kap. minerallagen. Där framgår att ett undersökningstillstånd får överlåtas efter medgivande av prövningsmyndigheten förutsatt att kraven i 2 kap. 2 § andra och tredje styckena minerallagen är uppfyllda. Det vill säga att den som uppenbarligen saknar möjlighet eller avsikt att få tillstånd en ändamålsenlig undersökning eller som tidigare har visat sig olämplig att bedriva undersökningsarbete inte heller kan få det överlåtet till sig. Gäller det överlåtelse av tillstånd att bedriva undersökning beträffande diamant får det beviljas endast den som visar att han eller hon är lämplig att bedriva sådan undersökning.63

För att frånträda ett undersökningstillstånd räcker det med att anmäla detta till bergmästaren. Då upphör tillståndet att gälla en månad efter att anmälan kom in till bergmästaren.

En återkallelse av ett undersökningstillstånd kan ske om tillståndshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt minerallagen eller enligt villkor i tillståndet eller om tillståndshavaren bryter mot villkor som uppställts för medgivande till undersökningsarbete eller om det annars finns synnerliga skäl.64 Om ett undersökningstillstånd återkallas på grund av synnerliga skäl har tillstånds- eller koncessionshavaren rätt till ersättning av staten för den skada han lider till följd av återkallelsen.65

Ändring av villkor för undersökningstillstånd kan bara ske i enlighet med tillståndshavarens begäran eller medgivande, förutom för diamant där prövningsmyndigheten kan ändra villkoren om verksamheten ger upphov till betydande olägenheter som inte förutsågs när

622 kap. 8 § minerallagen. 63 Lag (2022:728). 646 kap. 3 § minerallagen. 657 kap. 6 § minerallagen.

tillståndet meddelades. Någon annan möjlighet till ändring av tillstånd har inte getts i minerallagen.

6.2.7. Redovisning av utförda undersökningsarbeten

För att resultaten av prospekteringen ska komma till nytta även för andra aktörer och i förlängningen för samhället, finns regler om att resultaten ska lämnas in till bergmästaren inom tre månader efter avslutat undersökningsarbete om ett undersökningstillstånd upphör utan att bearbetningskoncession meddelas. Av redovisningen ska framgå vem som utfört undersökningen, vilken typ av undersökningsarbeten som har utförts, hur omfattande dessa har varit samt resultaten av undersökningen i form av rådata.66 Efter en sekretesstid på som mest fyra år offentliggörs materialet och arkiveras vid Mineralinformationskontoret.67 Genom inrapporteringen av undersökningsresultat sparas resurser i form av dubbelarbete och den totala kunskapsnivån om vad som finns i marken höjs successivt.

Eftersom det är rådata från undersökningarna som ska redovisas innebär det att redovisningen inte behöver omfatta tolkade resultat i form av de slutsatser och bedömningar som prospektören gjort.68

Rapporteringsskyldigheten inträder även när en del av ett område frånträds. Fristen för lämnande av rapport löper inte ut vid överlåtelse av ett undersökningstillstånd men skyldigheten överförs till den nye innehavaren.

Det står självfallet överlåtaren fritt att själv förvara resultaten för ett senare överlämnande eller att omedelbart vid överlåtelsen lämna resultatet till bergmästaren. Av bestämmelsen följer att ett resultat som tillståndshavaren själv har hand om inte får förstöras även om denne inte längre har behov av det. Tillståndshavaren har en plikt att förvara materialet till dess att det överlämnas till bergmästaren.

6614 kap. 3 § minerallagen. 67 SGU Dokumentarkivet. 68 Rubensson, Kommentar till minerallagen 14 kap. 3 §.

6.3. Bearbetningskoncession

För att få ensamrätt att bryta en fyndighet krävs bearbetningskoncession som meddelas av bergmästaren.69 En koncession gäller för 25 år. I ärenden om beviljande av koncession ska 3 och 4 kap. och 5 kap. 15 §miljöbalken tillämpas.

För att bearbetningskoncession ska kunna meddelas måste malmbevisning ha gjorts, det vill säga den sökande ska kunna visa att en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad. Det krävs också att fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen.

Om ett ärende om beviljande av koncession avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt miljöbalken eller andra lagar, ska 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet.

6.3.1. Ensamrätten till mineralfyndigheten

En bearbetningskoncession fastställer ensamrätten till mineralfyndigheten70. Om någon beviljats undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession för ett visst mineral inom ett område kan ingen annan erhålla bearbetningskoncession för samma mineral inom det aktuella området. Ett tillstånd till bearbetningskoncession innebär således en ensamrätt till bearbetning inom det koordinatsatta området för det ansökta mineralet. Däremot kan någon annan beviljas koncession inom området för mineral som inte omfattas av det första tillståndet eller koncessionen om det finns särskilda skäl.71

Om flera ansökt om koncession för samma område ska den ha företräde som har undersökningstillstånd för något av de mineral som omfattas av ansökan.72

694 kap. 2 § minerallagen. 70Prop. 2004/05:40, s. 26. 714 kap. 4 § minerallagen. 724 kap. 3 § minerallagen.

6.3.2. Malmbevisning

En väsentlig del i prövningen av om bearbetningskoncession kan meddelas är att malmbevisning har gjorts, det vill säga sökande ska kunna visa att en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad. Detta görs genom att fyndigheten klassificeras enligt en internationell standard för malmtillgångar samt granskas av en så kallad kvalificerad person som är oberoende.73

De riktlinjer som tillämpas för erhållande av bearbetningskoncession (tidigare benämnt utmål) utfärdades 1976 av dåvarande Statens Industriverk.74

Riktlinjerna är av allmän karaktär då det inte är möjligt att göra dem detaljerade på grund av olika malmers varierande egenskaper, utformning och placering. I stället överlämnar man åt förrättningsmännen, det vill säga bergmästaren, att i varje enskilt fall göra de detaljbedömningar som krävs för att tillgodose syftena med malmbevisningen.

I riktlinjerna skiljer man på tre olika situationer:

  • utmål beläget avsides från tidigare lagda utmål,
  • utmål i närheten av tidigare utmålsbelagda fyndigheter och
  • utvidgning av utmål.

I den första situationen är det fråga om mineralfyndigheter där bearbetning och utvinning fram till anrikning kräver anläggande av de kringanläggningar som behövs för att bedriva gruvdrift.

För situationerna två och tre är kraven något enklare och anpassade till rådande situation. Det centrala i bedömningen är om koncessionsmineral har påvisats i sådan mängd att gruvdrift sannolikt är möjlig inom cirka 25 år.

Riktlinjerna innehåller också uppgifter om hur det ska gå till att bedöma själva mineralfyndigheten och vilka kriterier som ska tillämpas, det vill säga hur stor kännedom om en fyndighet som ska krävas och vilka uppgifter som är relevanta. Däremot ingår inte kostnaderna för till exempel efterbehandling i uppskattningen.

73 För detta avsnitt se SGU (2016). 74 Statens industriverk var ett statligt verk under Industridepartementet. 1991 slogs verket ihop med Statens energiverk och Styrelsen för teknisk utveckling till Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK). 2009 avvecklades NUTEK och verksamheten gick över till nuvarande Tillväxtverket samt Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser.

Det finns internationella normer för att beskriva mineralreserver och mineraltillgångar, så kallade klassificeringsstandarder. Två standarder som ofta används är den australiensiska JORC-koden och den kanadensiska NI 43-101. Tillsammans med andra ingår dessa system i ett internationellt arbete för standardisering av klassificering av mineralfyndigheter inom CRIRSCO.75

CRIRSCO har tagit fram en mall (The International Template) som rekommenderas för länder som inte redan har etablerat standarder för redovisning av mineraltillgångar. Den svenska branschföreningen Svemin har tillsammans med sina systerorganisationer i Finland och Norge tagit fram en standard som bygger på CRIRSCO, men som är anpassad till skandinaviska förhållanden, den så kallade FRB-standarden.76 Av standarden framgår att kategorisering av mineraltillgångar och mineralreserver ska redovisas med uppdelning i antagen, indikerad och känd avseende mineraltillgångar, samt sannolik och bevisad avseende mineralreserver. En förutsättning för klassificering som bevisad mineralreserv är att malmen ska vara tekniskt utvinningsbar och ekonomisk lönsam att utvinna.

Bergsstaten kräver att det av ansökan ska framgå att sökanden har kännedom om fyndighetens omfattning och halt som minst motsvarar FRB-standardens benämning indikerad mineraltillgång.

För att Bergsstaten ska kunna bedöma mineralfyndighetens ekonomiska värde krävs att ett omfattande underlag lämnas in. Den sökande ska kunna redovisa de resultat som undersökningsarbetet har lett till, samt presentera övrigt bevismaterial. Det ska finnas en karta över området med borrhål markerade. Den del av borrkärnorna som utgör mineraltillgång ska ha analyserats, liksom de hällar där mineraltillgången går i dagen. Sökanden ansvarar för att upprätta analysprotokoll, mätningsresultat, geologiska och geofysiska kartor, samt tekniska och ekonomiska utredningar. En sakkunnig, kvalificerad person, ska granska kvaliteten på det tekniska och vetenskapliga arbetet och lämna ett skriftligt och undertecknat utlåtande om

75Committee for Mineral Reserves International Reporting Standards bildades 1994 och är en sammanslutning som består av representanter från organisationer som ansvarar för att utveckla standards och riktlinjer för rapportering av mineraltillgångar i Australien-Asien (JORC), Kanada (CIM), Chile (National Committee), Europa (National Committee PERC), Sydafrika (SAMREC) och USA (SME). 76 Svemin, FinnMin och Norsk Bergindustri., 2012. Rekommenderade regler för publik information i Sverige, Finland och Norge om prospekteringsresultat, undersökningar, lönsamhetsstudier och värderingar av mineraltillgångar och mineralreserver. FRB – Fennoscandian Review Board.

att denna granskning blivit utförd och att dennes kvalifikationer är relevanta för den aktuella informationen.77

6.3.3. Lämplighetsprövning avseende alunskiffer

En ansökan som avser bearbetning av koncessionsmineral i alunskiffer ska prövas mer ingående än andra ansökningar. För dessa gäller att koncession endast får beviljas den som visar att den är lämplig att bedriva sådan bearbetning.78 Lämplighetskravet omfattar sökandens lämplighet att bedriva bearbetningen samt sökandens tekniska och ekonomiska möjligheter att fullfölja den tänkta brytningen. Utgångspunkten är att koncession ska meddelas endast den som har förmåga och avsikt att bearbeta fyndigheten. Sökanden ska rent allmänt vara lämplig att bedriva bearbetning i alunskiffer. I bedömningen ingår även att ta ställning till sökandens miljötekniska kompetens Enligt regeringens mening innebär detta att bedömningen ska göras utifrån den i varje enskild ansökan beskrivna tekniken i förhållande till alunskifferns sammansättning och egenskaper på den aktuella platsen I likhet med vad som till exempel gäller för överlåtelse av bearbetningskoncession krävs inte att sökanden ensam ska ha förmåga och avsikt att bearbeta fyndigheten, utan lämplighetskravet anses uppfyllt om sökanden i samverkan med andra kan åstadkomma en ändamålsenlig bearbetning.79

6.3.4. Bedömning av markens lämplighet

Vid tillblivelsen av en gruvverksamhet är en viktig fråga om marken är lämplig att använda för det ändamålet. För att avgöra vad som är en lämplig markanvändning används miljöbalkens hushållningsbestämmelser.80 Syftet med hushållningsbestämmelserna är säkerställa en långsiktigt hållbar hushållning med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt. Det är genom dessa bestämmelser staten har möjlighet att planera användning av mark- och vattenområden. För miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter prövas markens lämplighet i

77 Respektive klassificeringsstandard anger vilka krav som ställs på kvalificerade personer. 784 kap. 2 § andra stycket minerallagen. 79 2021/22:NU23, prop. 2021/22:150, Förbud mot utvinning av kol, olja och naturgas och skärpta

regler för utvinning i alunskiffer, rskr 2021/22:329. De nya reglerna trädde i kraft den 1 juli 2022.

80 3–4 kap. miljöbalken.

miljöprocessen. För gruvverksamheter gäller i stället en uppdelad prövning. Enligt 4 kap. 2 § minerallagen ska hushållningsbestämmelserna endast tillämpas vid koncessionsprövningen och inte i den efterföljande prövningen om tillstånd enligt miljöbalken.

Hushållningsbestämmelserna är avvägningsregler om vad marken bäst är lämpad för och inte att sammanblandas med lokaliseringsbestämmelsen i miljöbalken. I en bedömning av lokalisering enligt 2 kap. 6 § miljöbalken kan dock hushållningsbestämmelserna fungera vägledande för bedömningen.

Om det i samband med tillståndsprövningen vid mark- och miljödomstolen framkommer att koncessionshavaren behöver ta ytterligare mark i anspråk för tillkommande anläggningar eller verksamheter ska en förnyad intresseavvägning göras beträffande det begärda områdets användning. Det är även möjligt att söka miljötillstånd utan att först ha sökt och beviljats bearbetningskoncession. I sådant fall prövas frågan om markens lämplighet för hela påverkansområdet i miljöprövningen. När det gäller tillämpningen av 3, 4 och 6 kap. miljöbalken ska bergmästaren samråda med länsstyrelsen i det eller de län där koncessionsområdet ligger (8 kap. 1 § minerallagen). Om de uppgifter som länsstyrelsen har inhämtat i ärendet inte ger tillräckligt underlag för att göra en avvägning enligt 3 och 4 kap. miljöbalken och om bearbetningen kan medföra väsentlig skada på jord- eller skogsbruket och om frågan inte kan bedömas på annat sätt får ett förordnande om särskild utredning meddelas.81 Ett förordnande om utredning meddelas av Jordbruksverket beträffande jordbruket och av Skogsstyrelsen beträffande skogsbruket. Innan förordnande meddelas ska samråd ske med länsstyrelsen. Sökanden ska stå kostnaderna för utredningen.82

Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, exempelvis riksintresse för rennäring och mineral, ska företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt.83Länsstyrelsens bedömning i markanvändningsfrågan bör i normalfallet vara bestämmande för bergmästarens beslut.84 Om bergmästaren vid tillämpningen av 3 eller 4 kap. miljöbalken finner skäl att frångå vad länsstyrelsen har föreslagit ska ärendet om beviljande av

818 kap. 6 a § minerallagen. 82SOU 2020:02, s. 83. 833 kap. 10 § miljöbalken. 84Prop. 1988/89:92 s. 64.

bearbetningskoncession hänskjutas till regeringens prövning.85 Bearbetningskoncession meddelas för 25 år och förlängs normalt med 10 år i sänder om regelbunden bearbetning pågår när giltighetstiden går ut.86

6.3.5. Förfarandet

Samråd med sakägare

Krav på samråd i ärenden om bearbetningskoncession infördes den 1 januari 201887 genom att vissa bestämmelser i 6 kap. miljöbalken gjordes tillämpliga i koncessionsärenden. Redan innan dess genomfördes i praktiken frivilliga samråd för de allra flesta ärenden enligt minerallagen.

Införandet av samråd i ärenden om bearbetningskoncession innebär, enligt förarbetena, att allmänheten i ett tidigt skede kan göra sin röst hörd och bidra till bättre avvägningar och beslutsunderlag.88 Ett väl genomfört samråd minskar också risken för senare krav på kompletteringar och på överklaganden.89Samrådet är således ett viktigt tillfälle för verksamhetsutövaren att få ökad kännedom om platsen och omgivningarna för den planerade verksamheten. Här spelar synpunkter och information från närboende och andra lokala intressenter en viktig roll. Genom ett väl genomfört samråd kan det klarläggas vilka anpassningar av verksamheten som kan behövas och eventuella missförstånd kan undvikas. Samrådet kan även underlätta framtagandet av underlag till miljöbedömningen genom att information framkommer som kan bidra till att miljökonsekvensbeskrivningen får det innehåll som behövs för prövningen.90

858 kap. 2 § minerallagen. 865 kap.7 och 8 §§minerallagen. 87Prop. 2016/17:200. 88Prop. 2016/17:200 s. 181. 89 Prop 2016/17:200 s. 158. 90Prop. 2016/17:200 s. 179f.

Bergmästarens samråd med länsstyrelsen

I ärenden om beviljande av bearbetningskoncession ska bergmästaren samråda med länsstyrelsen i det eller de län där koncessionsområdet ligger om tillämpningen av 3, 4 och 6 kap. miljöbalken.91 Föreslår länsstyrelsen i samrådsförfarandet att den sökta koncessionen ska förenas med villkor till skydd för exempelvis rennäringen förenas vanligen beslutet om bearbetningskoncession med de föreslagna villkoren.92

Esbokonventionen – samråd över landgränser

Konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang, den så kallade Esbokonventionen, är en miljöskyddskonvention för Europa, Kanada och USA om samarbete för att förebygga gränsöverskridande miljöeffekter.93

Verksamheten i ett land kan påverka miljön i ett grannland, varför man behöver samarbeta så att det är klart för alla vad som planeras och görs i omgivningen och vilka miljökonsekvenser detta kan få. Man ska i möjligaste mån undvika att verksamheter leder till omfattande miljöeffekter samt hålla varandra väl informerade. Avsikten är att det internationella samarbetet ska förbättras avseende miljöbedömningar, särskilt beskrivningar av gränsöverskridande miljöeffekter av vissa verksamheter.

Parterna ska också se till att allmänheten har tillgång till information och kan delta i beslutsprocessen för projekt som kan få gränsöverskridande miljöeffekter. Syftet med protokollet är bland annat att tidigt i processen ”fastställa klara, öppna och effektiva förfaranden för hur strategisk miljöbedömning ska gå till”.94 För Sveriges del torde Esbokonventionen främst bli aktuell att tillämpa för gruvverksamhet i gränsområden mot Finland eller Norge.95

918 kap. 1 § tredje stycket minerallagen. 92 SGU (2016), s. 78. 93 Esbokonventionen arbetades fram inom FN:s ekonomiska kommission för Europa (UNECE), undertecknades 1991 och trädde i kraft 1997. År 2001 gjordes bland annat en ändring om allmänhetens rätt att delta i processen. År 2004 gjordes en ändring om vilka verksamheter som ska omfattas av konventionen. Ändringarna trädde i kraft 2017. Konventionens Protokoll om strategiska miljöbedömningar (SEA) undertecknades 2003 och trädde i kraft 11 juli 2010. 94 Naturvårdsverket – Esbokonventionen. 95 För verksamheter invid gränsen till Finland gäller även den Svensk-Finska gränsälvsöverenskommelsen, lag (2010:897) om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland.

Sverige har anslutit sig till ett 40-tal internationella miljökonventioner och Naturvårdsverket är den nationella myndighet som främst deltar i arbetet med miljökonventioner.

Urfolks deltagande i samråd

Samråden måste ha en sådan karaktär att urfolket kan vara delaktig i och påverka de beslut som fattas, det vill säga det ska finnas en rätt till effektivt deltagande i beslutsprocesserna för dessa frågor. Denna rätt till delaktighet i beslutsprocesser brukar beskrivas som att urfolket ska konsulteras i frågor som berör dem. Från den 1 mars 2022 gäller i Sverige en ny lag om konsultation i frågor som rör det samiska folket96, se vidare kapitel 8. Även i Norge och Finland finns det regler om konsultation med samerna. Det är dock värt att notera att gruvor i Finland finns i områden där det saknas urfolk och det är i dessa områden som också prospektering generellt är intressant.

Ansökan om bearbetningskoncession

Vad en ansökan om bearbetningskoncession ska innehålla framgår av 17 § mineralförordningen (1998:2018)97.

En ansökan om bearbetningskoncession ska vara skriftlig, ges in till bergmästaren och innehålla uppgifter om sökanden, vilket eller vilka koncessionsmineral ansökan avser, vilka fastigheter som berörs av ansökan, den planerade verksamhetens inverkan på allmänna och enskilda intressen samt vilka åtgärder som behövs för att skydda dessa, sökandens plan för verksamheten m.m. Bergmästaren ska i varje särskilt fall efter samråd med sökanden bestämma hur många exemplar av ansökan och de handlingar som avses i 18 § som ska ges in. Om sökanden redan innehar utmål i det begärda koncessionsområdet får bergmästaren i ett enskilt fall medge undantag från föreskrifterna.98Utöver det nämnda innehållet i ansökan ska också verksamhetsutövaren genomföra en specifik miljöbedömning enligt 4 kap. 2 § femte stycket minerallagen. Specifika miljöbedömningar och den process som dessa innebär regleras i 6 kap.28–46 §§miljöbalken. Syftet med

96 Lag (2022:66) om konsultation i frågor som rör det samiska folket. 97 Bestämmelsen ändrades genom SFS 2017:969 som trädde i kraft den 1 januari 2018. 98 17 § tredje stycket, mineralförordningen (1992:285).

miljöbedömningen är att identifiera påverkan på såväl naturmiljön som mänskliga intressen. I processen ingår att genomföra samråd med berörda myndigheter och enskilda, samt att ta fram en så kallad miljökonsekvensbeskrivning. Miljöbedömningens roll i bearbetningskoncessioner behandlas vidare i kapitel 12.

Remittering av ansökan

Enligt förvaltningslagen (2017:900) ska en myndighet se till att ett ärende blir utrett i dess omfattning som dess beskaffenhet kräver.

En enskild part som inleder ett ärende ska medverka genom att så långt som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa som stöd för sin framställning. Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden verka för att parten förtydligar eller kompletterar framställningen.99

Inom ramen för sitt utredningsansvar kan en myndighet begära ett yttrande från en annan myndighet (remiss)eller från någon enskild.100 I mineralförordningen finns regler om med vilka bergmästaren ska kommunicera en ansökan om bearbetningskoncession101.

Bergmästaren remitterar ansökningar om bearbetningskoncession regelmässigt till länsstyrelsen i det eller de län där fyndigheten finns, berörd eller berörda kommuner, berörda fastighetsägare, innehavare av särskild rätt som exempelvis samebyar, berörda kraftverksbolag och innehavare av servitut.

Villkor för bearbetningskoncession

Enligt 4 kap. 5 § minerallagen ska en koncession förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt eller som behövs för att naturtillgångarna ska utforskas och tillvaratas på ett ändamålsenligt sätt.

Bergmästaren sätter vanligen de villkor i beslutet om bearbetningskoncession som länsstyrelsen föreslår i sitt yttrande.

Regeringen har hittills använt möjligheten att sätta villkor mycket sparsamt. Regeringens praxis har tidigare varit att påtala i regerings-

9923 § förvaltningslagen. 10025 § förvaltningslagen. 10121 § mineralförordningen.

beslutet att det behövs villkor till skydd för framför allt rennäringen men att lämna själva villkorssättandet till mark- och miljödomstolens prövning. Genom regeringens beslut avseende Kallak har denna praxis ändrats genom att tolv villkor satts som framför allt rör rennäringen. Dessa villkor är av övergripande karaktär och frågan är hur de förhåller sig till de villkor som ska sättas i miljöprövningen. Det innebär också vissa utmaningar för tillsynsmyndigheten.

Skulle en koncessionshavare inte fullgöra sina skyldigheter enligt villkor som uppställts i tillståndet blir konsekvensen att bearbetningskoncessionen kan återkallas.102

6.3.6. Särskilt om hushållningsbestämmelserna och Natura 2000

För att få använda mark eller vattenområden som förtecknats som särskilt skyddade (enligt 7 kap. 27 § miljöbalken) krävs tillstånd, enligt 4 kap. 8 § miljöbalken. I 7 kap. 27 § miljöbalken anges som särskilt skyddade områden naturområden som bör skyddas eller är skyddade som särskilda skyddsområden enligt fågeldirektivet, som särskilda bevarandeområden enligt livsmiljödirektivet (så kallade Natura 2000områden) eller enligt internationella åtaganden eller nationella mål om skydd för naturområden.

Natura 2000

Natura 2000-områden utses med stöd av två EU-direktiv: fågeldirektivet103 och art- och habitatdirektivet104(numera i kortform livsmiljödirektivet). Där listas 170 habitat, dvs. naturtyper, och sammanlagt cirka 900 växt- och djurarter som särskilt värdefulla. Natura 2000 ska bevara värdefull natur, men innebär inte något generellt stopp för pågående markanvändning eller utveckling av samhället.105

Medlemsstaterna har, med start 1993, valt ut områden med utgångspunkt från listorna. Varje land ansvarar för förvaltningen av områdena och att de listade arterna och livsmiljöerna bevaras. I Sverige finns drygt 4 000 Natura 2000-områden på en sammanlagd yta av nära

1026 kap. 3 § minerallagen. 103 Europaparlamentet och rådets direktiv 1979/409/EEG om bevarande av vilda fåglar. 104 Rådets direktiv 1992/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 105 2020/21:NU16, s. 6.

7,8 miljoner hektar. Sveriges yta är 45 029 500 hektar, vilket innebär att 17,3 procent av Sveriges yta (land- och vattenområde) är skyddad enligt Natura 2000-regelverket.106 Områdena har valts ut av länsstyrelserna i respektive län.107

De förtecknade Natura 2000-områden har status som områden av riksintresse i enlighet med miljöbalken (4 kap.1 och 8 §§miljöbalken). Det innebär att enligt gällande regelverk ska frågan om motstående riksintressen – och därmed avvägningen av vad ett markområde ska användas till – prövas i ärendet om bearbetningskoncession.

Enligt 4 kap. 8 § miljöbalken får en verksamhet som kan påverka miljön i ett Natura 2000-område bara komma till stånd om ett Natura 2000-tillstånd har lämnats. Påverkan på ett sådant område prövas särskilt. Huvudregeln är att ett Natura 2000-tillstånd får ges endast om verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder inte kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas eller medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna.108

Det finns möjlighet att få tillstånd att bedriva verksamhet inom ett Natura 2000-område även om verksamheten bedöms kunna skada området, om verksamheten måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär. Kriterierna för detta är dock strikta och medlemsstaten ska vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Hänsyn får även tas till andra tvingande förhållanden som har ett allt överskuggande allmänintresse men då ska EU-kommissionen ges tillfälle att yttra sig innan ärendet avgörs. Sådana yttranden är inte bindande men om kommissionen anser att en medlemsstats agerande strider mot unionsrätten kan ett förfarande om fördragsbrott inledas.

106 Sveriges landyta är 40,7 miljoner hektar enligt SCB. Av denna är 15 procent formellt skyddad natur. 2019-12-31 fanns 4 539 Natura 2000-områden vilka omfattade 5 790 922 hektar på land och sötvatten och 2 227 547 hektar i havsvatten. Natura 2000 inom ekonomisk zon (i havet) omfattar cirka 1 261 000 hektar. 107 2020/21:NU16 s. 6. Länsstyrelsen föreslår ett område för Naturvårdsverket som i sin tur föreslår området till regeringen. Baseras förslaget på art- och habitatdirektivet föreslås sedan området till kommissionen varpå en process på EU-nivå tar vid, följt av ett regeringsbeslut. Baseras förslaget på fågeldirektivet utpekar regeringen området i regeringsbeslut. 1087 kap. 28 b § miljöbalken.

6.3.7. Överlåtelse, frånträdande, återkallelse och ändring av bearbetningskoncession

En bearbetningskoncession får överlåtas efter medgivande av prövningsmyndigheten om kraven för koncession enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 minerallagen är uppfyllda och förvärvaren dessutom visar att denne är lämplig att driva bearbetning av fyndigheten.109

För att frånträda en bearbetningskoncession räcker det med att anmäla detta till bergmästaren. Då upphör koncessionen att gälla sex månader efter anmälan. Delvis frånträde av rätt till ett koncessionsområde är också möjligt men kräver prövning för att avgöra om kvarvarande område är lämpligt för verksamheten.110

En återkallelse av en bearbetningskoncession kan ske om koncessionshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt minerallagen eller enligt villkor i koncessionen eller om det annars finns synnerliga skäl.111Om en bearbetningskoncession återkallas av synnerliga skäl har koncessionshavaren rätt till ersättning av staten för den skada denne lider till följd av återkallelsen.112

Ändring av villkor för bearbetningskoncession kan bestämmas av prövningsmyndigheten om verksamheten ger upphov till betydande olägenheter som inte förutsågs när tillståndet meddelades. Då får prövningsmyndigheten bestämma de villkor som behövs för att förebygga eller minska olägenheterna. I övrigt får villkor i koncession bara ändras i enlighet med tillståndshavarens begäran eller medgivande.113

6.4. Andra beslut enligt minerallagen

6.4.1. Ersättning för skada och intrång

När det gäller sakägare är koncessionshavaren ersättningsskyldig för skada som föranleds av att bearbetningskoncession har beviljats och skada eller intrång som föranleds av att mark eller annat utrymme tas i anspråk för bearbetning eller därmed sammanhängande verksamhet. Om det uppstår synnerligt men för någon fastighet eller del därav på grund av att bearbetningskoncession har beviljats eller på

1096 kap. 1 § minerallagen. 1106 kap. 2 § tredje stycket minerallagen. 1116 kap. 3 § minerallagen. 1127 kap. 6 § minerallagen. 1136 kap. 4 § minerallagen.

grund av att mark eller annat utrymme tas i anspråk, ska koncessionshavaren lösa den fastighet eller fastighetsdel som lider sådant men, om ägaren begär det. En koncessionshavare kan också bli skyldig att lösa den fastighet eller fastighetsdel som ligger inom koncessionsområdet om en ansökan om markanvisning inte har gjorts inom tio år från det att beslutet om bearbetningskoncession har vunnit laga kraft.114

Expropriationslagen (1972:719) tillämpas när det gäller ersättning och löseskilling enligt ovan.115 Reglering för när betalning av ersättning ska ske etc. finns i 10 kap. minerallagen. Någon annan ersättning än för skada och intrång har hittills inte ansetts motiverad.

6.4.2. Markanvisning och bygglov

Vid markanvisning bestäms vilken mark inom koncessionsområdet som verksamhetsutövaren får ta i anspråk för bearbetningen av fyndigheten respektive för den verksamhet som hänger samman med bearbetningen. Även om koncessionsinnehavaren själv äger marken krävs ett beslut om markanvisning. Regler om markanvisningsförrättning återfinns i 9 kap. minerallagen. Kostnaden för markanvisningsförrättningen erläggs i efterhand. Avgiften är 80 000 kronor om sammanträde krävs och 40 000 kronor i annat fall.116 Därutöver ska sökanden betala vissa andra ersättningar.117 Finns det motstridiga intressen i ärendet ska sammanträde hållas, annars räcker det med att sökanden kan visa att det finns överenskommelser med samtliga berörda sakägare. Beslut i ärenden om markanvisning kan överklagas till mark- och miljödomstol.

Det sista steget i prövningsprocessen för tillkomst av en gruva är bygglov enligt plan- och bygglagen (2010:900) för att bygga anläggningar och marklov för vissa markarbeten. Detta söks hos kommunens byggnadsnämnd.

1147 kap.2 och 3 §§minerallagen. 1157 kap. 4 § minerallagen. 11643 § mineralförordningen. 117 SGU (2016), s. 68.

6.4.3. Att stänga en gruva

När koncessionen upphör förlorar koncessionshavaren enligt 13 kap. 1 § minerallagen rätten till den mark som anvisats. Koncessionshavaren förlorar enligt 13 kap. 2 § minerallagen också rätten till koncessionsmineral som denne redan brutit men inte tagit hand om inom två år. Dessa tillfaller därefter fastighetsägaren. Koncessionshavaren är enligt 13 kap. 4 § minerallagen skyldig att utföra efterarbete för att återställa området. Sådant efterbehandlingsansvar föreligger också enligt 2 kap. 8 § och 10 kap.miljöbalken.118

För åtgärder för stängning och återställande av ett område som påverkats av en utvinningsverksamhet ska det finnas en efterbehandlingsplan. Efterbehandling av områden utförs inte enbart efter avslutad verksamhet utan kan också ske löpande, så kallad successiv efterbehandling. Det är särskilt viktigt för avfall som vittrar och ger ett metallhaltigt lakvatten som också kan vara surt.119

6.4.4. Tillsyn och ansvar

Bergmästaren ska enligt 15 kap. 1 § minerallagen utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen och av villkor och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Innehavare av undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession är skyldiga att på bergmästarens begäran lämna de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen samt att bereda bergmästaren tillträde till platser där undersökningsarbete eller bearbetning bedrivs. Bergmästaren får även meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av minerallagen och av villkor och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen och kan förbjuda sådant arbete som bedrivs så att det uppkommer uppenbar fara för allmänt eller enskilt intresse.120

Det är olagligt att bedriva undersökningsarbete utan undersökningstillstånd, om sådant krävs för arbetena, och att påbörja tillståndsgivna undersökningsarbeten utan att ha ställt ekonomisk säkerhet och tagit fram en arbetsplan. Påföljden för ett sådant olagligt agerande kan bli böter eller fängelse i högst sex månader.121

118SOU 2000:89, s. 116. 119 SGU (2016), s. 58. 120SOU 2000:89, s. 117. 121 Bestämmelserna om detta finns i 15 kap. 6 § minerallagen.

6.5. Miljöprövningen

För gruvverksamhet krävs tillstånd enligt miljöbalken. Gruvverksamhet omfattar vanligtvis både miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken och vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken. Tillståndsansökan prövas av mark- och miljödomstol. Även för så kallad provbrytning, som görs som ett led i prospekteringsfasen för att kunna bedöma brytbarheten av en fyndighet, krävs tillstånd enligt miljöbalken. En sådan ansökan prövas av miljöprövningsdelegation vid tillämplig länsstyrelse.

Miljötillstånd kan sökas även utan föregående prövning och beslut om bearbetningskoncession.

6.5.1. Provbrytning

För att verifiera brytbarheten av en fyndighet kan verksamhetsutövaren anse att det behövs provbrytning. Hur stor mängd material som behöver tas ut varierar med förhållandena. I vissa fall kan det röra sig om ett mindre dagbrott. Enligt minerallagen är provbrytning att betrakta som en del av undersökningsarbetet122 och kan således ske inom ramen för ett undersökningstillstånd. Provbrytning kräver dock alltid tillstånd enligt miljöbalken. Detta gäller oavsett om det är fråga om koncessionsmineral eller markägarmineral.123 Anledningen till det är att provbrytning innebär ett betydligt större ingrepp i miljön än andra undersökningsåtgärder. Provbrytning är därför tillståndspliktig enligt 9 kap. miljöbalken som en B-verksamhet124 och tillståndsansökan prövas av miljöprövningsdelegationen (MPD) vid länsstyrelsen. Även den efterföljande behandlingen av det utbrutna materialet är tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet.125

Provbrytning kan även utgöra vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken. Om en provbrytning prövas enligt både 9 kap. och 11 kap.miljöbalken är det mark- och miljödomstol som är prövningsmyndighet. I samråd inför provbrytning kan verksamhetsutövaren föra dialog med länsstyrelsen om provbrytningen innebär vatten-

1223 kap.6 och 7 §§minerallagen. 123Prop. 2021/22:150, s. 25. 1244 kap. 15 § miljöprövningsförordningen (2013:251). För provbrytning inklusive annan bearbetning eller anrikning av malm, mineral (eller kol) än rostning och sintring gäller tillståndsplikt B. 125 Vilket följer av 4 kap. 15 § miljöprövningsförordningen, se noten ovan.

verksamhet. Det är dock verksamhetsutövarens ansvar att se till att ansökan får den omfattning och avgränsning som behövs och att ansökan lämnas in till rätt prövningsmyndighet.126

Tillståndsprövningen enligt miljöbalken för provbrytning är en helt fristående prövning från minerallagen. För att verksamheten ska tillåtas krävs att bestämmelserna i miljöbalken är uppfyllda, inklusive hushållningsbestämmelserna i 3–4 kap. miljöbalken. Inför ansökan om tillstånd till provbrytning ska en miljökonsekvensbeskrivning (MBK) upprättas i enlighet med 6 kap. miljöbalken, som en del i miljöbedömningen. Eftersom provbrytning genererar utvinningsavfall ska även en avfallshanteringsplan finnas med i ansökan.

6.5.2. Miljötillstånd för gruvverksamhet

Tillstånd för gruvverksamhet kan handla om ett helt nytt tillstånd eller ändringstillstånd127 för en befintlig verksamhet. De flesta gruvverksamheter förändras över tid och tillstånd, inklusive villkor, kan behöva anpassas till förändringar i verksamheten, teknikutveckling och ny lagstiftning.

Genom miljöbalken infördes krav på en samlad prövning av hela verksamheten. En samlad prövning gör det möjligt för den tillståndsgivande myndigheten att bedöma verksamhetens miljö- och omgivningspåverkan som helhet och hur den förhåller sig till miljöbalkens allmänna hänsynsregler, samt till andra bestämmelser som gäller enligt miljöbalken. Inför en ansökan om miljötillstånd för gruvverksamhet hålls ett avgränsningssamråd som handlar om vad som ska prövas och vad ansökan behöver innehålla. Avgränsningen ska göras i samråd med berörda myndigheter och domstolen avgör om avgränsningen är lämplig utifrån förutsättningarna i varje enskilt fall.128 Hur prövningen ska avgränsas kan styras dels av om det rör sig om en ny

126 SGU (2016), s. 19. 127 I augusti 2005 infördes i 16 kap. 2 a § miljöbalken en uttrycklig möjlighet att för miljöfarlig verksamhet meddela ändringstillstånd. Tillståndsprövningen kan begränsas till att avse endast den påkallade ändringen av verksamheten och de tidigare meddelade villkor som har ett samband med ändringen. För vattenverksamheter gäller sedan den 1 januari 2019 att en sådan avgränsad prövning som ett ändringstillstånd innebär får göras om det är lämpligt, 16 kap. 2 b § miljöbalken. 128 Mark- och miljööverdomstolen har de senaste åren meddelat en rad domar som ger vägledning om utifrån vilka kriterier bedömningen bör göras. En slutsats man kan dra av mark- och miljööverdomstolens praxis om prövningens avgränsning är att tekniska, miljömässiga och geografiska samband måste bedömas från fall till fall.

eller befintlig verksamhet, dels av hur den sökta verksamheten förhåller sig till eventuell annan angränsande verksamhet.

Vid tillståndsprövningen ska hänsyn tas till andra verksamheter eller särskilda anläggningar som kan komma att behövas för att verksamheten ska kunna komma till stånd eller bedrivas på ett ändamålsenligt sätt.129 Även de så kallade följdföretag som behövs för den ansökta verksamheten ska alltså beaktas vid bedömningen av verksamhetens tillåtlighet och när det gäller på vilka villkor som verksamheten får bedrivas. Som exempel på sådana följdföretag kan nämnas vägar och kraftledningar samt farliga transporter som ska ske till och från den prövade verksamheten.130 Både följdverksamheter under driftsfasen och anläggningsfasen omfattas.131

Prövningen enligt miljöbalken omfattar både anläggning, drift och efterbehandling av en gruva. Tillståndet får förenas med krav på att verksamhetsutövaren ska ställa säkerhet för kostnaderna för avhjälpande av miljöskador och för återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda.132 För utvinningsavfallanläggningar är kravet på ekonomisk säkerhet obligatoriskt.133 Den ekonomiska säkerhetens storlek ska beräknas så att det alltid finns tillräckliga medel för att bekosta stängningen av utvinningsavfallsanläggningen och återställa området som har påverkats av verksamheten till tillfredsställande skick i enlighet med vad som beskrivs i avfallshanteringsplanen.134

Ansökan

Kraven på ansökningshandlingarnas innehåll är beroende av verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Normalt bör ansökan innehålla uppgifter om vem som är sökande och kontaktuppgifter till denne, fullmakt i original om sökanden företräds av ombud, kort beskrivning av vad det sökta tillståndet avser samt preciserade yrkanden, en kort redogörelse för bakgrunden till ansökan, en beskrivning av nuvarande förhållanden och eventuella tidigare meddelande tillstånd, lokalisering, teknisk beskrivning av ansökta anläggningar och planerade åtgärder, förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktig-

12916 kap. 7 § miljöbalken. 130Prop. 1997/98:45Miljöbalk, del 2, s. 208. 131Prop. 2016/17:200Miljöbedömningar, s. 166. 13216 kap. 3 § miljöbalken. 13315 kap. 35 § miljöbalken. 134 SGU (2016).

hetsmått, säkerhetsrapport och statusrapport, miljökonsekvensbeskrivning och resultatet av det samråd som skett med enskilda och berörda myndigheter enligt 6 kap.24–25 §§miljöbalken, om och på vilket sätt verksamheten berörs av miljökvalitetsnormer, de uppgifter som behövs för att kunna bedöma de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken, förslag till villkor för verksamheten, förslag på hur verksamheten ska kontrolleras och uppgift om den tid som begärs inom vilken verksamheten ska ha satt igång.

Enligt 6 kap. 35 §, punkterna 4 och 5 miljöbalken ska en miljökonsekvensbeskrivning i en specifik miljöbedömning innehålla en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser samt uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa de negativa miljöeffekterna.135 Även följdföretag och konsekvenserna av dem ska beskrivas.136

Domstolens handläggning

Handläggningen hos domstolen startar vanligen med att domstolen beslutar om prövningsavgift för ansökan.137 När prövningsavgiften är betald påbörjas övrig handläggning.

Handläggningen innebär vanligen att ansökan skickas ut till centrala, regionala och lokala myndigheter för möjlighet att framföra önskemål om komplettering. Därefter skickar domstolen myndigheternas yttranden till sökanden med begäran om behövliga kompletteringar. Kompletteringar kan även begäras av domstolen utifrån vad domstolen anser krävs, eller utifrån de synpunkter som framförts i inkomna yttranden. Sökanden kompletterar ansökan eller motiverar varför begärda kompletteringar inte bedöms vara nödvändiga, relevanta eller rimliga att kräva. Om det råder delade meningar om vilka kompletteringar som erfordras så är det alltid domstolen

135 Med miljöeffekter avses enligt 6 kap. 2 § miljöbalken direkta eller indirekta effekter som är positiva eller negativa, tillfälliga eller bestående, kumulativa eller inte kumulativa och som uppstår på kort, medellång eller lång sikt på bland annat klimat. 136Prop. 1997/98:45, del 2, s. 208. Enligt 6 kap. 35 §, punkterna 4 och 5 miljöbalken ska en miljökonsekvensbeskrivning i en specifik miljöbedömning innehålla en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser samt uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa de negativa miljöeffekterna. 137 I förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken finns särskilda bestämmelser om avgifter för mark- och miljödomstolarnas verksamhet.

som slutligt avgör vilka kompletteringar som krävs. Handläggningen hos domstolen återupptas när kompletteringen bedöms tillräcklig.

När domstolen anser att ansökan är i sådant skick att handläggningen i målet kan fortsätta kungör domstolen ansökan med bilagor i ortstidning.138 Om verksamheten eller åtgärden omfattas av Sevesolagen ska kungörelsen innehålla en upplysning även om detta.139

Samtidigt med kungörelsen skickas ansökan med bilagor inklusive miljökonsekvensbeskrivningen till remissinstanserna för yttrande.140Det är vanligt att det sker omfattande skriftväxling mellan parterna i målet. Ofta hålls en eller flera muntliga förberedelser och därefter en huvudförhandling med syn. Domstolarna använder sig av tidsplaner för att sökanden, remissinstanserna och domstolen bättre ska kunna planera sina resurser.

Dom eller annat avgörande

Domen i målet ska grunda sig på det underlagsmaterial som ingår i ansökan, vad som kommit in under målets handläggning och vad som framkommit vid huvudförhandling och vid platsbesök. Dom ska meddelas så snart som möjligt med hänsyn till målets art och övriga omständigheter. Om huvudförhandling har hållits är utgångspunkten att dom ska meddelas inom två månader efter det att huvudförhandlingen avslutats.141 Domen ska bland annat innehålla verksamhetens omfattning och tekniska utformning. I domen ska också anges de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar och för att förhindra annan skada på eller olägenhet för omgivningen.142

Vid tillståndsprövning av gruvverksamhet är det vanligt att markoch miljödomstolen använder ett förfarande med prövotider. Det innebär att domstolen skjuter upp prövningen av vissa frågor, till exempel buller eller utsläpp till vatten av en viss förorening, till dess erfarenheter vunnits om verksamhetens inverkan och det finns ett

13822 kap. 3 § miljöbalken. 139 Om en verksamhet hanterar eller lagrar stora mängder kemikalier kan den omfattas av bestämmelserna i 22 kap. 3 a § miljöbalken. 14022 kap. 4 § miljöbalken. 141 Om det finns synnerliga skäl får domen meddelas efter längre tid än två månader (22 kap. 21 § miljöbalken). 14222 kap. 25 § miljöbalken.

tillräckligt underlag för att bedöma vilka slutliga villkor som ska gälla för verksamheten. Det kan till exempel vara fråga om att utvärdera resultaten av en ny teknik eller utformningen av försiktighetsåtgärder. För att kunna skjuta upp frågor under en prövotid måste domstolen först ha bedömt att verksamheten som sådan är tillåtlig och att tillstånd kan meddelas.

Användningen av prövotider innebär att målet inte avslutas när deldom meddelas. När tillståndshavaren lämnat in prövotidsredovisning, fortsätter handläggningen med en ny kungörelse, skriftväxling och eventuell huvudförhandling. Om de uppskjutna frågorna kan avgöras då, avslutas målet genom dom.143

6.6. Överklagande av beslut enligt minerallagen

Bestämmelser om överklagande av beslut enligt minerallagen återfinns i 16 kap. minerallagen. Enligt förvaltningsrättsliga principer får ett beslut överklagas av den som beslutet angår om beslutet har gått emot denne och beslutet kan överklagas.144 Det innebär bland annat att beslut om undersökningstillstånd får överklagas av berörda fastighetsägare, de rättighetshavare som är inskrivna i fastighetsregistret, de rättighetshavare som blivit kända på annat sätt samt berörd sameby.145

Inom ramen för prövningen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken i ett ärende om bearbetningskoncession ställs olika intressen i många fall mot varandra. Prövning av frågor om markanvändning är därför ofta komplexa och leder inte sällan till överklaganden av beslut.146

Besluten enligt minerallagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol, mark- och miljödomstol eller regeringen. Som exempel kan nämnas att beslut om undersökningstillstånd överklagas till allmän förvaltningsdomstol och beslut om fastställande av en arbetsplan till mark- och miljödomstol. Ett beslut om bearbetningskoncession kan

143 Domstolsverket. 14442 § förvaltningslagen (2017:900). 145 Kommunen har ansetts sakna talerätt i de fall då kommunen inte själv är fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt (se t.ex. Kammarrättens i Sundvall dom den 23 februari 2009 i mål nr 3826-08 och samma domstols dom den 18 maj 2010 i mål nr 2405-09–2411-09). Vidare har Regeringsrätten vid ett flertal tillfällen inte funnit anledning att meddela prövningstillstånd när en kommun överklagat ett avgörande där talan har avvisats (se t.ex. Regeringsrättens dom den 29 oktober 2008 i mål nr 4608-07). Det tycks således vara en fastställd princip att en kommun saknar talerätt enbart på den grund att undersökningsarbetet ska utföras inom kommunen. 146Prop. 2016/17:200 s. 158.

överklagas till regeringen.147 Detta gäller både beslut om koncession, ändring av villkor, förlängning och medgivande till överlåtelse. Mer om forum för överklaganden finns i kapitel 15.

Närmare om regeringens prövning av bearbetningskoncession och överprövning

Det finns två sätt som ett ärende om bearbetningskoncession kan komma att prövas av regeringen och det är genom överklagande eller hänskjutning. Överklagande av ett beslut om bearbetningskoncession får ske till regeringen av den som beslutet gått emot. Regeringens beredning av ärenden skiljer sig från beredningen hos en domstol på flera sätt. Förvaltningslagen tillämpas analogt på beredningen av ärenden i Regeringskansliet, processen är enbart skriftlig och regeringen fattar ett gemensamt beslut.

Anledningen till att ett ärende om bearbetningskoncession enligt minerallagen kan prövas av regeringen är att lagstiftaren ansett att det främst är en politisk bedömning av vad landets naturresurser ska användas till. Lagstiftaren har menat att avvägningen mellan olika intressen lämpar sig bättre för en politisk bedömning än en strikt juridisk sådan.

När det gäller bedömningen av vad marken är bäst lämpad för (prövning gentemot hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken) ska bergmästaren samråda med länsstyrelsen i det eller de län där koncessionsområdet ligger148 och länsstyrelsens bedömning i markanvändningsfrågan bör i normalfallet vara bestämmande för bergmästarens beslut.149

Men det finns en möjlighet för bergmästaren enligt nuvarande regler att hänskjuta ett beslut till regeringen att pröva som första instans, om bergmästaren och länsstyrelsen inte är överens om vilket intresse som ska ha företräde i ett visst område.150 Det enda rättsmedel som då återstår är rättsprövning, vilket leder till en begränsad domstolsprocess.

14716 kap. 1 § minerallagen. 1488 kap. 1 § minerallagen. Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, exempelvis riksintresse för rennäring och mineral, ska företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt, enligt 3 kap. 10 § miljöbalken. 149Prop. 1988/89:92 s. 64). 1508 kap. 2 § minerallagen.

Rättsprövning

Regeringens beslut kan överprövas av Högsta Förvaltningsdomstolen genom rättsprövning.151 En enskild får ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen152. Enligt 7 § ska Högsta förvaltningsdomstolen upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet.

Rättsprövning innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om det tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten.153

6.7. Bakgrund till minerallagen

Bergsbruk har en lång tradition i Sverige och exporten av järn och koppar länkade Sverige till den internationella handeln i ett tidigt skede.154 Den malm som tidigast kom till användning var den lättillgängliga myrmalmen. Men redan under tidig medeltid inleddes brytning av malm direkt ur berget. Brytning av kopparmalm vid Kopparberget i Falun är känd sedan 1288. I Tuna bröt man silver redan på 1300-talet, alltså två århundraden innan Sala silvergruva började bearbetas.155 Rätten – och skyldigheten – att utvinna malm på sina hemman reglerades genom bergsprivilegium som har utfärdats sedan 1300-talet i Sverige.

Grunden till privilegierna var att kronan ägde fyndigheter på kronomark och bergsmännen fick nyttjanderätt via privilegiebrev. I utbyte

1511 § lagen (2006:30) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. 152 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 153 Jämför prop. 1987/88:69 s. 23–25 och 234. 154 Magnusson (2016), s. 126. 155 Magnusson (2016), s. 126 f.

mot att de bröt kronans malm på marken fick bergsmännen behålla en del av vinsten, vissa skattelättnader och behövde inte göra krigstjänst. Bergsbruket utvecklades tidigt av bönder i kombination med jordbruket över Bergslagen, Uppland och Värmland men också i Småland och Blekinge. Det tidiga bergsbruket utövades utan stöd i lag men äganderätten till mineral ansågs allmänt tillkomma jordägaren.156 I regel utnyttjades gruvan som en samfällighet och produktionen skedde i flera mindre hyttor av självständiga bergsmän.

Den första kända allmänna lagstiftningen som behandlar gruvrätt kom till under 1400-talet som ett tillägg till kung Kristoffers landslag 1442 och ett rådsbeslut daterat 1485. Här framgick att gruvorna delades in i tre kategorier beroende på vilken mark de befann sig; gruvor på frälsejord, gruvor på skattejord och gruvor på kronojord och allmänningar. Malm på frälsejord ansågs som tillbehör till jorden vilket innebar att markägaren också ägde gruvor och malm på sin mark. Markägaren till frälsejord behövde inte bryta malmen eller betala skatt eller avgift till staten för pågående gruvbrytning men var i stället skyldig att fullgöra rusttjänst åt kungen. Malm på skattejord ansågs på samma sätt vara en beståndsdel av marken och därför tillhöra markägaren, men markägaren var tvungen att betala skatt för den malmutvinning som faktiskt skett. Dessutom hade kungen möjlighet att överta fyndigheten, om någon malmbrytning inte skett, mot full ersättning i form av annan jord. Den tredje kategorin utgjordes av gruvor på kronojord eller på allmänningar där malm och mark förklarades ”höra konungen enskilt till”. Genom detta gjorde staten också anspråk på mark som hörde enskilda till genom allmänningsmark. Detta var inte fallet med någon annan typ av tillgång och anses vara det första uttrycket för statens hävdande av regalrätt till landets mineraltillgångar.157 Enligt beslut från 1523 kunde även den som upptäckt en fyndighet på kronojord eller allmänning få bryta den och betala skatt, utan att ha äganderätten till marken.158

Statens anspråk på landets mineraltillgångar växte sig allt starkare under 1500- och 1600-talen. Under 1600-talet ökade produktionen, inte minst tack vare inflödet av utländskt kapital. Kronan insåg värdet av järn och koppar för stormaktstatens försörjning och inrättade 1637 en bergsöverstyrelse som 1649 fick namnet Bergskollegium och

156 Bäckström (2002), s. 24 f. 157 Bäckström (2002), s. 27. 158 Bäckström (2002), s. 28.

ett regelsystem som kraftigt inskränkte bergsmännens rätt att producera och sälja.159

Till följd av liberalismens inflytande och tanken att näringslivet borde befrias från statlig övervakning avskaffades systemet med bergsprivilegier 1857 då bergshanteringen blev fri. Även Bergskollegium upphörde som myndighet och kvarvarande arbetsuppgifter övertogs av Kommerskollegium 1858.

År 1884 antogs en ny gruvstadga som gällde fram till 1938 års gruvlag som i sin tur kom att gälla fram till 1974 utan några större förändringar. Gruvlagen byggde liksom sin föregångare på inmutningssystemet, vilket innebar att den som först ansökte om inmutning fick ensamrätt att undersöka det område som inmutningen avsåg – både på egen och annans mark. Påträffades fyndigheter som ekonomiskt kunde tillgodogöras anvisades ett arbetsområde för att utvinna fyndigheten (utmål). Staten hade då rätt till hälften av värdet (kronoandel). Grundtanken med inmutningssystemet var att stimulera eftersökande och brytning av nya mineralfyndigheter. Koncessionssystemet syftade i stället till att säkerställa att samhället skulle kunna få till stånd en från allmän synpunkt ändamålsenlig mineralutvinning, bland annat genom att pröva konkurrerande markanvändning och andra motstående intressen.

I juli 1973 inrättades statens industriverk160 och, för förvaltning av statens gruvegendom, nämnden för statens gruvegendom161. Samtidigt upphörde kommerskollegiets befattning med bergsärenden162.

Utifrån ett identifierat behov av en enhetlig minerallagstiftning och en önskan om ett ökat samhällsinflytande över gruvverksamheten tillsattes 1983 års Minerallagskommitté. I betänkandet Ny mineral-

lagstiftning (SOU 1986:53) föreslog kommittén, i enlighet med direk-

tivens önskemål, en enhetlig lagstiftning som skulle ersätta såväl gruvlagen som lagen om vissa mineralfyndigheter. Det tidigare systemet med inmutning och utmål föreslogs ersättas med ett system med undersökningstillstånd och bearbetningskoncession. Något nyanslöst kan sägas att nyordningen innebar att staten och det allmänna gavs större möjligheter att påverka om mineralutvinning över huvud taget skulle få ske och även vem som i så fall skulle få göra det. Till exempel skulle inte meddelat undersökningstillstånd automatiskt också ge rätt till

159 Magnusson (2002) s. 147. 160 SFS 1973:566, 1 §. 161 Instr. SFS 1973:567. 162 SFS 1973:570.

bearbetning vilket ett meddelat inmutningsbesked gjort i det äldre systemet.163

Minerallagskommittén föreslog vidare bland annat att antalet lagreglerade mineral skulle utvidgas, att undersökningstillstånd skulle bli nya benämningen på inmutning och att innehavaren av ett undersökningstillstånd skulle kunna få ett bindande förhandsbesked om huruvida denne skulle få företrädesrätt till bearbetning. Utredningen bedömde att detta var en förutsättning för att prospekterare skulle våga ta den ekonomiska risken. För bearbetning krävdes särskilt tillstånd i form av bearbetningskoncession. Man ansåg även att det fanns ett behov av att göra en tidig övergripande prövning av hushållning med naturresurserna och att prövningen av hushållningsbestämmelserna endast borde göras en gång beträffande en och samma verksamhet. Ett beslut om bearbetningskoncession skulle därmed vara bindande för kommande prövningar i det avseendet. Minerallagen knöts därmed till lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.164

Med betänkandet som grund lade regeringen i mars 1989 fram propositionen ”Ny minerallagstiftning m.m.” (prop. 1988/89:92). Propositionen antogs efter vissa smärre justeringar av riksdagen och den nu gällande minerallagen (1991:45) trädde i kraft den 1 juli 1992. Samma år avvecklades den statliga prospekteringen. De förändringar som genomfördes under 1990-talet ledde till ett större inflöde av utländska investeringar. Detta resulterade i att markägarperspektivet diskuterades allt mer. En särskild utredare fick 1999 i uppdrag att utreda vissa frågor gällande äganderätten till mark och hur denna äganderätt förhåller sig till minerallagen och gruvnäringens behov. I uppdraget ingick även att behovet av förstärkt skydd för värdefulla natur- och kulturmiljöer skulle utredas i samband med dels prövningen av undersökningstillstånd och undersökningsarbeten. Utredningen fick namnet Mineralutredningen. Den 1 oktober 2000 överlämnades betänkandet Minerallagen, markägarna och miljön (SOU 2000:89). För att stärka enskildas ställning vid prospektering lämnades förslag i prop. 2013/14:159 ”Bättre information och tydligare ansvar vid mineralprospektering” som huvudsakligen tog sikte på arbetsplanen.

163 Bäckström (2012), s. 50. 164SOU 1986:53, s. 51 och prop. 1985/86:3.

7. Potential och huvudutmaningar för gruvetablering i Sverige

Utredningens bedömning: Vi identifierar fem huvudutmaningar

för att utvinna innovationskritiska metaller och mineral i Sverige:

  • Socialt medgivande från närboende för gruvverksamhet – det behövs bättre strukturer för informations- och värdedelning.
  • Att hitta mineral kräver alltmer tid och administration – det behöver bli lätt att göra rätt och gå smidigt att få information.
  • Investerare tvekar att finansiera projekt till följd av otydligheter i prövningsprocessen – vad som prövas slutgiltigt i koncessionsärendet behöver klargöras.
  • Den nationella planeringen ger inte tillräckligt stöd för att genomdriva samhällsprioriteringar – det behövs bättre samordning och mer resurser för en effektiv tillämpning lokalt.
  • EU-rättens miljöskydd innebär hinder för att prioritera gruvetablering i Sverige – det behövs ett långsiktigt arbete för att balansera intressen mot varandra.

Om dessa utmaningar hanteras är den möjliga samhällsvinsten betydande.

Samhället står inför stora förändringar med ett ökat behov av metaller och mineral. Som vi visat finns det ett ökat tryck på produktion i Sverige och Europa. De projekt som är i planerings- och prövningsfasen i dag indikerar att gruvindustrin kan dubblera sin verksamhet i Sverige inom ett drygt årtionde. Samtidigt är det sannolikt att gruv-

industrin minskar i omfattning, som lägst ned till hälften av i dag, om nuvarande utmaningar inte hanteras.

I detta kapitel beskriver vi framtidsscenarier och pekar ut huvudutmaningar för framtida gruvetablering i Sverige. Vi ger också vår syn på vad en funktionell prövning innebär och vad som styr investeringsviljan. Huvudutmaningarna för att starta gruvor för innovationskritiska mineral i Sverige beskrivs i avsnitt 7.3 och sammanfattas punktvis i kapitlets inledande ruta.

Vårt utredningsuppdrag har syftat till att säkerställa en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral från primära och sekundära källor. Vi har utifrån det syftet koncentrerat utredningsarbetet till de åtgärder som vi bedömer har störst effekt.

7.1. Hälften eller dubbelt – ett vägskäl för möjligheten att expandera gruvnäringen

Gruvnäringen och förädlingsindustrier kopplade till den bidrar med betydande samhällsnytta i dag. Det visar kapitel 5. I framtiden kan näringen utvecklas åt helt olika håll beroende på omvärldsfaktorer och regelverk. Omvärldsfaktorer går inte att påverka, men regelverk går att påverka. Därför är det avgörande att så snart som möjligt utifrån en saklig bedömning av för- och nackdelar göra vägval avseende regelverk. Att inte göra någon förändring, det så kallade nollalternativet, innebär att gruvnäringen sannolikt minskar under det närmaste årtiondet. Projekt inom innovationskritiska mineral är särskilt utsatta för den risken om ingen förändring görs. Följande avsnitt visar möjliga framtidsscenarier utifrån information som är känd i dag.

7.1.1. Framtidsscenarier – vad står på spel?

Utredningens enkät till företag1 i kombination med SCB:s registerdata på företagsnivå visar två huvudscenarier. Det första framtidsscenariot utgår från att alla regelverk som rör mineralutvinning förblir oförändrade.2 Inga författningsändringar rörande prövningsprocesser genomförs. Det andra scenariot utgår från att förändringar av

1 Läs mer om enkäten i bilaga 5 och om definitioner och beräkningar i bilaga 3. 2 Prognoserna baseras på SCB:s mikrodatabaser FRIDA och GIN samt utredningens enkät till företag inom mineralsektorn, se kapitel 5 samt bilagorna 3 och 5.

regelverk lyckas säkerställa en fullt ut funktionell prövningsprocess. Det visar på potentialen i den svenska gruvnäringen om de utmaningar som utredningen identifierat hanteras. Scenariot visar en uppskattad högsta nivå för verksamhetens omfattning utifrån information som finns tillgänglig i dag. Därutöver kan det tillkomma verksamhet som inte börjat planeras än, eller för vilken planerna inte är allmänt kända i dag. För att uppnå en funktionell prövning krävs enligt vår mening att samhällets behov av mineral lyfts och hanteras genom olika insatser utom och inom ramen för prövning i det enskilda fallet. Se vidare 7. 2 och 17.2.

Vi visar prognoser över direkta effekter för gruvnäringen. Därefter diskuterar vi hur resultaten påverkas om hänsyn tas till indirekta effekter på verksamhet i andra sektorer samt utvecklingen i den bredare mineralsektorn samt i hela gruvklustret med eltekniksektorn. Kapitel 5 och bilaga 3 beskriver mineralsektorn och gruvklustret närmare.

Avtrappning eller dubblering av gruvnäringen till 2035

De största företagen med aktiv utvinning eller långt gångna planer på utvinning i Sverige har fått ge en bedömning av sin verksamhets omfattning 2035. Alla utom ett av de tillfrågade företagen bidrog med en uppskattning, vilket är ett bra utfall och en godtagbar grund för att bedöma utvecklingen.

Gruvföretagens försäljning (nettoomsättning) uppgick till 63 miljarder kronor 2020.3 Det är framtidsprognosens referenspunkt. Direkta skatteintäkter genererade av gruvföretagens aktivitet var 7 miljarder kronor 2020. Figur 7.1 visar utvecklingen till 2035. De svarande företagen uppskattar att nettoomsättningen skulle kunna bli 1,5 till 2,5 gånger nuvarande nettoomsättning 2035 om prövningsprocessen för gruvverksamhet optimeras ur deras perspektiv.4

3 2021 ser nettoomsättningen ut att vara betydligt högre utifrån de viktigaste årsredovisningarna. Gruvnäringens nettoomsättning var 47 miljarder kronor per år i genomsnitt 2015–2020. Motsvarande för mineralsektorn var 161 miljarder kronor 2020 och 141 miljarder kronor per år 2015–2020. Se kapitel 5 för fler detaljer om branschens omfattning i dag. 4 Läs mer om enkäten och utredningens överväganden till prognosen i bilaga 3 och bilaga 5.

Figur 7.1 Utveckling omsättning och skatt från gruvnäringen 2020–2035

Framtidsscenarier utifrån enkät – dagens priser

Källa: SCB:s mikrodatabaser FRIDA och GIN samt utredningens enkät (se bilaga 5).

För att ge en indikation på vad det skulle motsvara för de offentliga finanserna visar figur 7.1 på den högra axeln även skattebetalningar baserat på nuvarande förhållande mellan skatt och nettoomsättning. Företagen uppskattar att den befintliga verksamheten med gällande tillstånd riskerar att minska till hälften av nuvarande om regelverken för prövning inte förändras.

I sina svar uppskattar företagen också hur stor del av planerad verksamhet utöver den befintliga som har hög sannolikhet att få tillstånd. När ny verksamhet med hög sannolikhet att få tillstånd räknas med kommer gruvnäringens framtida omfattning betydligt närmare dagens, visar figur 7.2, men summan av nytillkommande och befintlig verksamhet når inte hela vägen upp till nuvarande nettoomsättning. De ljusblå fälten i nedre delen av figuren visar spannet på den verksamhet som företagen bedömer högst sannolikt kan ha tillstånd att bedrivas 2035. Det är nödvändigt att väga in att det finns en risk även i den delen att verksamhet inte beviljas tillstånd. Sammanfattningsvis är risknivån hög för gruvnäringens utveckling. Nuvarande omfatt-

ning kan inte tas för given. Det finns också en mycket stor potential till utvidgning inom det närmaste årtiondet, men den kräver proaktiv politik omgående.

Figurerna visar lägsta och högsta nivåer för verksamhetens omfattning utifrån den information som finns tillgänglig i dag. Förändringar på världsmarknader inklusive geopolitisk utveckling kan göra att utvecklingen blir högre eller lägre. Tillkommande projekt som inte har påbörjats eller är i sin linda kan också höja de övre gränserna. Scenarierna ska ses som underlag för att ge stöd i beslutsfattande utifrån begränsad information gällande en utveckling som präglas av genuin osäkerhet.

Figur 7.2 Utveckling omsättning till 2035 med sannolika nya tillstånd

Framtidsscenarier utifrån enkät – dagens priser

Källa: SCB:s mikrodatabaser FRIDA och GIN samt utredningens enkät (se bilaga 5).

Indirekta effekter nämndes i kapitel 5. Indirekta effekter är den ekonomiska kringaktivitet som uppkommer till följd av aktiviteten i en given sektor. De uppskattningar som togs upp i kapitel 5 sätter mineralsektorns indirekta bidrag till BNP (förädlingsvärde) till 2–3 procent och det direkta bidraget till 1 procent av BNP. Den totala ekonomiska aktiviteten inklusive indirekta effekter kan förväntas bli mer än dubbelt

så stor som den uppskattade direkta ekonomiska aktiviteten som visas i figurerna.

Offentliga intäkter från miljö- och försäljningsskatter har inte räknats med. Som kapitel 5 tar upp är det utom utredningens räckvidd att göra de beräkningarna. Ökningen av skatt från gruvnäringen från 7 miljarder kronor 2020 till mellan 10 och 17 miljarder kronor 2035 ska därför ses som en undre gräns för potentialen om en fullt ut funktionell prövningsprocess uppnås.

Hela mineralsektorns utveckling

Om en expansion av gruvnäringen upp mot en fördubbling till 2035 blir av skulle det för hela mineralsektorn tillsammans (utvinning och metallproduktion) innebära i direkta effekter mer än 200 miljarder kronor i nettoomsättning per år och skatteintäkter på runt 30 miljarder kronor per år (se avsnitt 7.1.3).

7.1.2. Aktuella projekt för gruvnäringens expansion

Bakom de prognoser föregående avsnitt visar finns konkreta projekt som företag redan har lagt tid och resurser på. Vissa projekt drivs av juniora bolag som saknar intäkter från egen utvinning och i stället finansierar med riskkapital. Andra drivs av etablerade svenska gruvkoncerner. Projekten spänner från utvinning av grafit och sällsynta jordartsmetaller som är kritiska för elteknikinnovationer, till metaller som järn och koppar vilka utvinns storskaligt sedan länge i Sverige. En tabell över alla företag som deltagit i enkäten och som tillfrågats finns i bilaga 5.

Naturlig grafit från Vittangi – Talga

Naturlig grafit används bland annat till elbilars batterier. Företaget Talga är inne i en pågående miljöprövning för att starta grafitutvinning vid Vittangi i Norrbottens län. Teknologin som behövs för storskalig kommersiell produktion av grafitelektroder till batterier är under utveckling. Företaget ser geologisk potential för att expandera sin pro-

spektering och på sikt utvinning ytterligare, men konstaterar att tillståndsgivningsmiljön i Sverige är en komplicerande faktor.5

Sällsynta jordartsmetaller vid Norra Kärr – Leading Edge Materials

Fyndigheten av sällsynta jordartsmetaller vid Norra Kärr nära Gränna innehåller ämne som kan användas bland annat till vindkraftverk. Företaget Leading Edge Materials har fått sin ansökan om bearbetningskoncession avslagen och inväntar regeringens behandling av ärendet. Teknologin för bearbetning av malmen behöver utvecklas vidare.6

Boliden – potential till en tiondel av EU:s kopparproduktion

Den i Sverige sedan länge etablerade gruv- och smältverkskoncernen Boliden har drivit ett projekt vid Laver med potential motsvarande upp till en tiondel av EU:s kopparproduktion. Boliden har fått sin ansökan om bearbetningskoncession avslagen, men har fortsatta planer för både det och andra expansionsprojekt.7 Samtidigt har Boliden återkommande uttalat sig offentligt om att koncernen kan avveckla sin svenska utvinningsverksamhet på grund av dysfunktionalitet i prövningsprocessen.8 Vad en sådan utveckling skulle innebära för Bolidens smältverk är inte känt. I kommunikation med utredningen har Boliden uppgett att smältverken är mindre känsliga än gruvorna för hur prövningsprocessen fungerar.

Nya järnmalmsaktörer vid Jokkmokk och Pajala

Kring Jokkmokk respektive Pajala har två nya aktörer kommit en avsevärd bit på väg mot att ta sig in på det sedan länge statligt dominerade fältet järnmalmsbrytning. Beowulf Mining med nybildade dotterbolaget Jokkmokk Iron Mines fick under 2022 bearbetnings-

5 Copenhagen Economics (2021), s. 28, samt uppgifter till utredningen. 6 Copenhagen Economics (2021), s. 28. 7 Copenhagen Economics (2021), s. 28, samt uppgifter till utredningen. 8 Se tidningen Näringslivet – Regeringen stoppar klimatprojekt och Svenskt näringsliv – Regeringen bör inse sin passivitet.

koncession beviljad av regeringen. Kaunis Iron har inlett miljöprövning för utökad utvinning utanför Pajala.9

LKAB – omprövning, expansion och effektivisering

Helstatliga LKAB utför merparten av EU:s järnmalmsproduktion vid de så kallade Malmfälten kring Kiruna och Gällivare. Expansionsplanerna utgår från att utvinna mer och samtidigt effektivisera utvinningen per anställd med mer automatisering. LKAB gjorde nyligen ett försök att uppdatera sina miljötillstånd för Kirunaverksamheten för att kunna utvinna i högre takt, men fick avslag på ansökan utifrån brister i samrådsförfarandet. Den prövningsprocessen har koncernen därför fortsatt framför sig. Ett utvecklingsprojekt med annan inriktning som LKAB initierat rör försök att utvinna bland annat sällsynta jordartsmetaller och fosfor ur gruvavfall.10

7.1.3. Försörjning av mineral till svensk industri i framtiden

Hur utvinningen i Sverige utvecklar sig har konsekvenser för annan industri i landet. En konsekvens av är att det påverkar möjligheterna att försörja övrig svensk industri med råvaror.

Metallproduktion

Utvinningsverksamheten och metallproduktionen11 i Sverige har i dag ungefär lika stor omsättning visade kapitel 5. Utifrån att det finns långt gångna planer på att expandera utvinningen av järnmalm och även planer inom koppar och andra basmetaller är det inte orimligt att anta att metallproduktionen har förutsättningar att fortsätta utvecklas i ungefär samma takt som utvinningen. Det antagandet understöds av pågående utvecklingsprojekt inom framför allt ståltillverkning.

Om en expansion av gruvnäringen upp mot en fördubbling till 2035 blir av skulle det för hela mineralsektorn (utvinning och metall-

9 Copenhagen Economics (2021), s. 28, samt uppgifter till utredningen. 10 LKAB:s kommunikation med utredningen i samband med enkät samt Copenhagen Economics (2021), s. 29. 11 De utgör tillsammans det utredningen definierar som mineralsektorn.

produktion) innebära mer än 200 miljarder kronor i nettoomsättning per år och skatteintäkter på runt 30 miljarder kronor per år.

Fossilfri ståltillverkning – Hybrit och H2 Green Steel

Fossilfri eller koldioxidsnål tillverkning av stål utvecklas inom framför allt två projekt. Hybrit har byggt pilotanläggning i Luleå och demonstrerat produktionsmetoden. Produktion i kommersiell skala har uppskattats kunna vara i gång 2026. Hybrit är ett samarbete mellan LKAB, SSAB och Vattenfall. H2 Green Steel är ett projekt för koldioxidsnål stålproduktion lokaliserad till Boden vars uppbyggnad understöds av ett brett nät av samarbeten.12

Elteknik

Utifrån utredningens syfte är det särskilt relevant hur råvaror från Sverige kan användas till klimatomställningens teknik i eltekniksektorn. Batterier, bränsleceller och permanentmagneter är nyckelkomponenter. Elmotorer, vindkraftverk, fordon och solceller är exempel på viktiga produkter inom eltekniksektorn. Batterier är ett område där Sverige och EU visat en tydlig utveckling.

Northvolt – batteritillverkning för internationell marknad

Northvolts storskaliga batteriproduktion är ett projekt som ligger förhållandevis nära förverkligande. Den första fabriken i Skellefteå väntas omfatta 3 000 jobb. En utmaning är omfattande rekryteringar av personer med rätt kompetens.13

Eldrivna fordon

Fordonstillverkare och tillverkare av delar till fordon i Sverige är aktiva inom utvecklandet av eldrivna fordon utöver de storskaliga satsningarna på batteriproduktion.14

12 Copenhagen Economics (2021), s. 29, samt uppgifter till utredningen. 13 Copenhagen Economics (2021), s. 29. 14 Se Tillväxtanalys (2020b).

Kommunikation

Både Ericsson och Telia har i och med sina test av lokala 5G-nät i gruvor en direkt koppling till gruvindustrin.15 Mer övergripande kan sägas att all digital kommunikationsteknologi är beroende av mineral som insatsvaror för tillverkning av mikrochip och andra komponenter.

Försörjningsberedskap för industrin sammantaget

Ur försörjningsberedskapsperspektiv är det väsentliga att säkra hållbara värdekedjor för de komponenter som behövs till produktionen i Sverige. Även för mineral som det saknas potential att utvinna i Sverige finns det skäl att främja hållbara värdekedjor. Minskad sårbarhet inom försörjningen av de mineral det faktiskt finns god potential att utvinna i Sverige kan bidra till ett sammantaget bättre läge ur försörjningsberedskapssynpunkt, i jämförelse med om Sverige och EU skulle vara beroende av import av alla mineralråvaror.

7.2. Funktionell prövning och investeringsvilja

Syftet med vårt uppdrag är att förändra regelverk och prövningsprocesser för att skapa en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral. Funktionella prövningsprocesser är ett viktigt mål för att kunna åstadkomma detta. Ett annat syfte med vårt uppdrag är att stärka, eller åtminstone inte försämra, investeringsviljan i metall- och mineralnäringen genom våra förslag till förändringar av regelverk och prövningsprocesser. I följande avsnitt beskriver vi dessa begrepp.

7.2.1. Funktionell prövning – vad är det?

Funktionaliteten kan beskrivas i termer av:

1. Förutsägbarhet och transparens.

2. Effektivitet och rättssäkerhet.

3. Balans mellan naturresursanvändning och skydd av befintliga värden.

15 Copenhagen Economics (2021).

Förutsägbarhet och transparens handlar ytterst om att det för alla inblandande parter är tydligt vad som kommer att krävas av dem i prövningsprocessen och att beslut är välmotiverade. En förutsägbarhet i form av att det är tydligt från början vilka krav som behöver vara uppfyllda för att verksamheten ska få tillstånd kommer inte vara möjligt. Det följer av komplexiteten i ärendena och att det alltid finns ett bedömningsutrymme för remiss- och prövningsmyndigheter. Detta gäller inte minst avvägningen mellan olika intressen där den rättsliga avvägningen präglas av frågor som går utanför rena konsekvensbedömningar. En sådan bedömning har alltid ett mått av subjektivitet, vilket innebär att verksamhetsutövare liksom sakägare och innehavare av särskild rätt16 kan uppfatta utfallet som inte helt förutsägbart. Tätt knuten till frågan om förutsägbarhet är frågan om likabehandling. Bland prospekteringsbolag som är verksamma i olika län förekommer en uppfattning att olika länsstyrelser gör olika bedömningar. Det är viktigt att vara medveten om att påverkan från verksamheter varierar utifrån att förutsättningarna är platsbundna, det vill säga varierar utifrån mineraliseringens karaktär, den specifika naturmiljön och konkurrerande markanvändning. Det gör att det inte är helt lätt att göra jämförelser mellan ärenden. Det är alltså inte nödvändigtvis så att det rör sig om en brist på likabehandling. Det är dock viktigt att länsstyrelserna tydligt redovisar skälen för sina bedömningar för att detta ska kunna klargöras och likabehandling säkerställas.

Kunskap är centralt för att förutsägbarhet och transparens ska kunna skapas. Detta gäller såväl kunskap hos sökande som hos prövningsmyndigheter, inklusive mark- och miljödomstol, och remissmyndigheter. Om verksamhetsutövaren inte har tillgång till den kompetens som behövs för att hålla ihop ansökningar, såväl i sin helhet som i specifika delar, skapas lätt en misstro som kan leda till osäkerheter och att processen uppfattas som oförutsägbar och inte transparent. Brist på kunskap och samordning inom och mellan myndigheter kan leda till att myndigheter företräder motsatta uppfattningar i samma sakfråga och att verksamhetsutövaren och andra intressenter inte får den vägledning som behövs för att prövningsprocessen ska kunna bli förutsägbar och effektiv.

En effektiv och rättssäker prövningsprocess handlar mycket om att det finns klara roller, att underlag kommer i rätt tid och att pröv-

16 De aktuella lokala intressenterna kan innefatta servitutsinnehavare, nyttjanderättshavare, lantbrukare, renskötare, ursprungsbefolkning och civilsamhällets organisationer.

ningsmyndigheter och remissmyndigheter agerar objektivt i förhållandet till regelverket och den sökande. Det behöver vara tydligt vilka steg som ingår i prövningsprocessen och vad som ska göras i de olika stegen. Denna förståelse för processen behöver skapas hos verksamhetsutövare, myndigheter och sakägare tidigt i processen. Brister i detta steg kan lätt leda till långdragna processer, inte minst på grund av formaliafrågor och överklaganden orsakade av formaliabrister. En del av rättssäkerheten är också verkställbarheten, det vill säga att ett beslut med villkor också går att genomföra i praktiken.

När det gäller metall- och mineralnäringen är det viktigt att förstå att verksamhetsutövare har olika förmåga att hantera prövningsprocessen. Det är stor skillnad på ett utländskt juniort gruvbolag specialiserat på prospektering med ingen eller begränsad erfarenhet av svenska prövningsprocesser och etablerade svenska gruvbolag som bedrivit prospektering och utvinning i Sverige sedan lång tid tillbaka. Det utländska bolaget kan förväntas ha ett större behov av vägledning från det allmänna. Vi bedömer att det är angeläget att myndigheterna beaktar olika verksamhetsutövares olika behov. Genom att så sker ökar förutsättningarna för goda processer.17

Att uppnå balans mellan naturresursanvändning och skydd av befintliga värden är en komplex uppgift som ytterst vilar på en politisk avvägning. I teorin ska balansen kunna säkerställas genom demokratiska beslut, i första hand riksdagens lagstiftande. I praktiken sker dock utvecklingen parallellt inom flera från varandra åtskilda sammanhang. Det kan leda till att konsekvenser eller samhällsnytta på vissa områden endast belyses i begränsad utsträckning, eftersom lagstiftningsarbetet inte har det som sitt primära fokus. Många gånger finns det en konsekvensanalys på initiala förslag som belyser olika aspekter, men allt eftersom dessa förslag bearbetas i politiska förhandlingar förändras också dess konsekvenser, utan att konsekvensanalysen uppdateras utifrån förändringarna i förslagen. Inte minst gäller detta för utvecklingen av EU-rätten. Följden riskerar att bli en regelgivning som bygger in målkonflikter vilka behöver hanteras av myndigheter och domstolar i prövningssystemet. Detta skapar osäkerheter och en bristande förutsägbarhet i systemet.

En funktionell prövning lyckas med att beakta de politiska intentionerna bakom regelverken. Att så kan ske bygger på att det finns

17 Kostnaden för eventuellt extra stöd behöver inte nödvändigtvis staten stå för. Den kan betalas av näringen som avgift för erhållna tjänster.

en tydlighet i hur prioriteringar mellan intressen ska göras. Tidigare studier har visat att så inte är fallet i tillräcklig utsträckning i dag.18I det nuvarande regelsystemet får de intressen som behandlas av EUrätten företräde, trots att det inte är givet att dessa speglar hela den politiska intentionen i Sverige eller EU. Generella politiska målsättningar och ambitioner, till exempel att Sverige ska vara ett attraktivt gruvland, har svårt att få genomslag i den enskilda prövningen. Det saknas också en europeisk gemensam reglering om mineralutvinning motsvarande de EU-direktiv som finns för skydd av naturmiljön (mark, luft, vatten och arter). Sammantaget skapar detta svårigheter att öka attraktiviteten för Sverige som gruvland, eftersom den målsättningen inte når hela vägen ut i den faktiska tillämpningen i enskilda koncessions- eller tillståndsärenden.

Prospektering efter innovationskritiska metaller och mineral möter i dag i stort sett samma utmaningar som prospektering efter andra koncessionsmineral. Utredningens förslag när det gäller processen för att kunna genomföra undersökningsarbete handlar framför allt om att underlätta och tydliggöra samt främja dialog och informationsgivning. När det gäller bearbetningskoncession och efterföljande miljötillstånd identifierar utredningen tre huvudsakliga utmaningar i prövningen (se avsnitt 7.3.3–7.3.5). Dessa utmaningar hänger ytterst ihop med att utvinning av metaller och mineral står i konflikt med andra markanvändningsintressen, såväl bevarandeintressen som exploateringsintressen. I dag finns det ett starkt miljöskydd som omöjliggör utvinning på många platser i Sverige. Andra starka skyddsvärden i form av kultur och urfolket samernas rätt till nyttjande av marken ska också värnas. Dessutom har totalförsvaret ett behov av markanvändning för sin verksamhet. För gruvnäringen är dessa avvägningar mellan intressen extra utmanande eftersom verksamheten är platsbunden. Det är sällsynt att en brytvärd fyndighet identifieras, men när så väl sker är denna fyndighet lokaliserad till en specifik plats. Inte sällan finns även natur- och kulturintressen på samma plats, liksom rennäringsintressen. Till skillnad från annan näringslivsverksamhet kan utvinningsverksamhet därför inte förläggas till annan plats om det finns starkt konkurrerande intressen på den aktuella platsen.

18 Tillväxtanalys (2017).

7.2.2. Vad avgör investeringsviljan?

Från kapitel 5 kan vi konstatera att investeringsviljan huvudsakligen avgörs av tre faktorer – den fysiska potentialen, kostnader för insatsvaror (såsom infrastruktur, energi och löner) och det institutionella ramverk som reglerar spelplanen för investeringar i gruvverksamhet. För att investeringar i prospektering ska ske räcker det inte med gynnsamma förhållanden för prospektering. Det krävs även goda förutsättningar för uppstart, drift och avveckling av gruvor.

I denna utredning är det institutionella ramverket i fokus, i detta ingår regelverk, skatter och avgifter samt tillgång och kvalitet på de strukturer som påverkar viljan att prospektera och utvinna mineral. Utifrån genomgången i kapitel 5 är det tydligt att det är särskilt viktigt med exklusivitet (ensamrätt) under undersökningsarbete, uppstart och driften av en gruva. Andra viktiga faktorer som har stor betydelse för investeringsviljan är:

  • Ramverkets stabilitet eftersom verksamheten är kapitalintensiv och löper under långa tidsperioder. En viktig del av detta är ett är funktionellt regelverk som möjliggör för bolagen att på förhand bedöma sannolikheten till ett positivt eller negativt beslut.
  • Den totala kostnader för att driva en gruva varav den effektiva skattesatsen utgör en viktig del.

När det gäller den första punkten är det särskilt intressant att se till Fraser Institutes rankning över gruvregioners attraktivitet från år 2020 där Sverige intar plats 36 (år 2016 var Sverige rankad åtta). Denna negativa utveckling har enligt Fraser Institutes undersökning drivits av osäkerheter avseende administration, tolkning och verkställande av regleringar, osäkerheter kring miljöregleringar samt regulatoriska dupliceringar och inkonsekvenser. Vår analys och våra förslag i kapitel 8 till 15 syftar alla till att hantera dessa utmaningar.

7.3. Huvudutmaningar för att starta gruvor i Sverige

För att den möjliga ekonomiska samhällsvinst som beskrivs i avsnitt 7.1 ska kunna realiseras behöver flera utmaningar hanteras. Annars riskerar investeringar i Sverige att utebli och investeringskapital i stället

satsas i andra länder. Detta påverkar även välfärdssystem och finansiering av offentlig sektor i övrigt som kapitel 5 visar.

Ett övergripande problem är att prövningsprocessen fram till gruvetablering inte är funktionell.19 En funktionell prövning är grundläggande för att säkra finansiering för prospektering. Ny prospektering behövs för att betydande utvinning av klimatomställningsteknikens mineral ska bli verklighet i Sverige. I dag upplever finansiärer alltför stor oklarhet kring prövningsprocessen (se kapitel 5), vilket gör utsikterna små för utvinning av innovationskritiska mineral och klimatomställningsmineral. Utöver funktionell prövning rör utmaningarna relationer mellan företag och närboende, smidighet för prospekteringsföretag som vill påbörja undersökningsarbeten, samt att verktygen för nationell planering inte fungerar enligt sitt syfte så att samhällets behov av gruvor inte beaktas i tillräcklig utsträckning.

Utifrån det samlade utredningsarbetet har vi identifierat fem huvudutmaningar för etableringen av ny eller utvidgad gruvverksamhet i Sverige som helt eller delvis rör dagens regelverk och prövningsprocesser. Dessa beskrivs närmare nedan.

7.3.1. Socialt medgivande

Ett av de hinder som identifieras i kapitel 5 är bristen på lokal acceptans för prospektering och gruvverksamhet. Trots att det finns en generell nationell acceptans för gruvor i Sverige finns på vissa platser sedan länge en lokal misstro mot branschen och en motvilja mot etableringar i närområdet.20 Vi bedömer att denna brist på lokal acceptans delvis beror på de brister i prövningsprocessen som vi identifierat. Tydlighet i prövningen underlättar för alla inblandade. Tydlighet i verksamhetsutövares och myndigheters kontakter med lokala intressenter ökar också utsikterna för ömsesidig förståelse och konstruktiv dialog relativt de givna förutsättningarna.

En konsekvens av bristande lokal acceptans kan bli att närboende och andra sakägare väljer att överklaga de beslut som fattas. Det riskerar i sig att leda till längre processer än annars. Vi bedömer att detta sannolikt skulle kunna bli en särskilt stor utmaning för prospektering och utvinning av innovationskritiska mineral, eftersom

19 Se definition av funktionell prövning i 7.2. 20 SOM-institutet (2020).

dessa finns i områden där gruvverksamhet inte förekommit på länge eller någonsin och att juniora prospekteringsbolag ofta har liten eller begränsad erfarenhet av undersökningsarbete i Sverige. Det är inte ovanligt att bolagsföreträdare och medarbetare i dessa bolag saknar erfarenhet av hur en konstruktiv dialog skapas med lokalsamhällen i Sverige. Vi analyserar detta närmare i kapitlen 8 och 14.

7.3.2. Undersökningsarbete alltmer tidskrävande

En utmaning i prospekteringsskedet är att undersökningsarbete kräver många tillstånd och dispenser från olika myndigheter och kommuner. Detta innebär att det kan vara svårt, särskilt för juniora bolag (utan intäkter från egen utvinning) att göra rätt och hantera prövningen effektivt. I jämförelse med Finland spenderar prospekteringsbolagen i Sverige avsevärt mer tid på administration.

De villkor som följer av alla beslut som fattas för undersökningsarbete kan leda till att arbetena bara kan bedrivas under en mycket begränsad tid av året och i värsta fall inte alls. Detta bidrar till att det generellt tar allt längre tid att identifiera en brytvärd fyndighet, något som kan förväntas förstärkas för prospektering efter innovationskritiska metaller och mineral eftersom dessa kan finnas i områden som inte är särskilt undersökta. Vi analyserar detta närmare i kapitlen 9 och 10.

7.3.3. Otydlig koncessionsprövning

Det har i våra intervjuer framkommit att myndigheter och verksamhetsutövare upplever att det är otydligt vilka bedömningar som behöver ingå i, eller utgöra en förutsättning för, prövningen av en bearbetningskoncession. Detta gäller särskilt för påverkan på Natura 2000-områden, men det finns även oklarheter kring vad kraven på miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken innebär för prövningen av bearbetningskoncession.

Detta påverkar särskilt juniora gruvbolag vars verksamhet framför allt finansieras av externt kapital, då beviljandet av en bearbetningskoncession används för att attrahera kapital som möjliggör ett framtagande av dessa underlag. Redan tidigare har det varit svårt att bedöma

nyttan av en gruvverksamhet i förhållande till andra intressen. Vi beskriver denna problematik närmare i kapitel 12.

Utredningens arbete i denna del kan ses som ett kompletterande underlag till det utredningsuppdrag som regeringen beslutat om i maj 2022 om prövning av Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession enligt minerallagen.21

7.3.4. Brister i nationell planering

Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ger staten verktyg för att på ett övergripande plan planera användningen av mark- och vattenområden i Sverige. Det saknas en formaliserad tvärsektoriell samverkan mellan statliga myndigheter. Det försvårar för konkreta beslut om markanvändning eftersom områden ofta kan vara utpekade som viktiga för flera olika konkurrerande ändamål. En nationell planering bör bygga på gemensamma underlag och att analyser görs utifrån ett helhetsperspektiv. Den nuvarande situationen försvårar för kommuners arbete med översiktsplaner och skapar utmaningar för en kunskapsbaserad koordinerad markanvändning över tid.

Så som bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken är utformade i dag går det att göra olika prioriteringar i olika tider, utifrån de behov och utmaningar samhället står inför. Detta kan till exempel gälla samhällets behov av innovationskritiska metaller och mineral.

För att underlätta en sådan tillämpning finns det behov av kunskaps- och samordningsinsatser med syfte att synliggöra målkonflikter och synergier mellan utvinning av mineral och andra samhällsintressen, samt att stödja kommunerna i deras arbete med översiktsplaner. Vi analyserar detta närmare i kapitel 11.

7.3.5. Anpassningar till ett starkt miljöskydd

En av de utmaningar för nyetablering eller utvidgning av gruvverksamhet i Sverige som är svårast att hantera på kort sikt rör anpassningar av verksamheten till det starka miljöskydd som finns i svensk rätt och som följer av EU-direktiv på miljöområdet. Det rör sig om EU:s ramdirektiv för vatten, art- och habitatdirektivet och fågel-

21 N2022/01133.

direktivet.22 Dessa direktiv utgör stommen för EU:s insatser för bevarande av biologisk mångfald.

Enligt art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet måste medlemsstaterna införa strikta skyddsbestämmelser för alla europeiska vildfågelarter och andra hotade arter. Medlemsländerna måste också utse kärnområden för skydd av de arter och livsmiljötyper som anges i direktiven samt för flyttfåglar. Tillsammans utgör dessa bestämda områden en del av ett sammanhängande ekologiskt nätverk av naturområden som kallas Natura 2000. Huvudsyftet med ramvattendirektivet är att stoppa den pågående försämringen av kvaliteten på vattnen inom EU och att vidta åtgärder för att nå en kvalitetsnivå för både ytvatten och grundvatten som innebär att det råder som lägst god status i dessa. I förhållande till gruvverksamheter är detta problematiskt på flera sätt, eftersom gruvverksamhet typiskt sett ger upphov till både fysisk påverkan på ytvatten, sänkning av grundvattennivåer i anslutning till verksamheten och förorening av yt- och grundvatten genom utsläpp av olika slags förorenande ämnen.

Vi har inte bedömt det som möjligt att undersöka betydelsen av det starka miljöskyddet fullt ut inom vår utredning. I kapitel 15 utvecklar vi vår övergripande syn på vilken betydelse detta har för gruvnäringen generellt och specifikt för möjligheten att säkerställa en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral. Vi har också valt att särskilt beskriva och analysera betydelsen av vattenförvaltningens krav, vilket vi gör i kapitel 13.

22 2000/60/EG, 92/43/EEG och 2009/147/EG.

8. Stärkt lokal delaktighet

Utredningens bedömning: Vi ser behov av att korrekt och neutral

information om ett tilltänkt projekt delas med olika aktörer i ett tidigare skede än i dag. Genom att så sker ökar förutsättningarna för väl fungerande prövningsprocesser. På lokal nivå finns behov av tidiga dialogmöten där markägare, nyttjanderättshavare, samebyar och allmänhet kan träffa verksamhetsutövare och prövningsmyndigheter. För samebyarnas del behöver möjligheten att delta i det tidiga skedet stärkas genom ekonomiskt stöd. Hinder och möjligheter till samexistens ur ett totalförsvarsperspektiv behöver identifieras och hanteras tidigare i processen än vid prövningen gentemot 3 och 4 kap. miljöbalken.

Arbetsplanesystemet behöver utvärderas grundligt utifrån hur det uppfyller sitt ursprungliga syfte att främja en tidig, öppen och fungerande dialog mellan verksamhetsutövare och berörda. Det finns också ett behov av att se över om delgivningen av systemet med reservation arbetsplaner kan hanteras på ett effektivare sätt än i dag. Det finska, kallad förbehållsanmälan, som ger ensamrätt till att förbereda en ansökan om undersökningstillstånd i upp till två år, kan vara intressant att införa även i Sverige. Det behövs dock en större kunskap kring hur en sådan lösning skulle påverka dialogen.

Utredningens förslag: Krav införs i minerallagen på att Bergs-

staten håller ett dialogmöte för berörda aktörer och allmänheten. Mötet bör hållas efter beslut om undersökningstillstånd men före delgivning av arbetsplan, eller så snart som möjligt därefter.

Försvarsmakten ska underrättas om en inkommen ansökan om undersökningstillstånd och ges tillfälle till yttrande. Detta innebär att Försvarsmakten läggs till i 3, 6 och 8 §§mineralförordningen.

Innehavare av undersökningstillstånd åläggs en skyldighet att ersätta berörd sameby för det arbete som denna behöver genomföra för det tidiga dialogmötet och arbetsplaneprocessen. Prövningsmyndigheten enligt minerallagen ges föreskriftsrätt om nivåerna för denna ersättning.

Sveriges geologiska undersökning får i uppdrag att utvärdera systemet med arbetsplaner utifrån dess syfte att främja en tidig, öppen och fungerande dialog samt att analysera hur delgivningen kan effektiviseras. I detta ingår att utreda lämpligheten av att införa en reservation innan undersökningstillstånd eller att undersökningstillstånd blir giltiga först när det finns en gällande eller fastställd arbetsplan.

En funktionell prövning förutsätter fungerande dialog och samråd mellan verksamhetsutövare och lokalsamhälle. Detta gäller särskilt för prospektering och utvinning av innovationskritiska metaller och mineral. Det ökande intresset för dessa ämnen innebär att även nya områden kan bli aktuella, där det i dag saknas eller finns en begränsad erfarenhet av gruvverksamhet. På andra ställen kan ytterligare exploatering ligga på gränsen för vad naturen och de näringar som är beroende av naturen klarar av. I sådana lägen kan behovet av information och dialog vara extra stort, särskilt tidigt i prövningsprocessen. Väl fungerande former för dialog gynnar både näringen och lokala intressenter. Det bidrar till mer stabila och förutsägbara processer med mindre risk för överklaganden och lägger grunden för hänsynstaganden både till ett projekts lokala miljöpåverkan och till dess samhällsnytta.

Frågan om delaktighet är naturligtvis större än enbart lokal acceptans och lokala aktörer. Det finns också regionala och nationella intressen som behöver uppmärksammas på ett tidigt stadium, exempelvis frågor kopplade till totalförsvaret.

En väl fungerande lokal dialog är också en viktig komponent för att åstadkomma det som utredningens andra utredningspunkt handlar om, nämligen att se till att en större andel av det värde som gruv- och mineralnäringen genererar kan komma hela landet till del. Värde kan ha olika betydelser. Det kan syfta på något materiellt, på kapital, eller på det som upplevs som värdefullt för individen eller lokalsamhället. Utredningen utgår från en bred definition av värde och likställer det med nytta som vi också definierar brett. Ur det perspektivet

handlar frågan om värdespridning delvis om att förbättra förutsättningarna för att invånare i berörda samhällen ska kunna få nytta, direkt eller indirekt, av en aktiv mineralverksamhet i närområdet. I detta kapitel behandlar vi frågan om nytta genom delaktighet i prövningsprocesser och i kapitel 14 genom omfördelning av ekonomiska resurser.

Kapitlet redogör inledningsvis för vilken betydelse det har att olika lokala intressenter deltar och har inflytande i processer inför påbörjande av mineralutvinning. Därefter presenteras förslag för att stärka möjligheterna till lokal delaktighet i prövningsprocesser genom informationsdelning i ett tidigt skede och andra åtgärder som främjar dialog och relationsbyggande mellan de inblandade. Det övergripande syftet med avsnittets förslag är att öka den sociala hållbarheten inom gruvnäringen genom stärkt lokal delaktighet. Vi kommer i detta avsnitt även in på frågan om behov av informationsdelning för att uppmärksamma eventuella konflikter med totalförsvarsintressen och ger ett förslag på hur Försvarsmakten kan involveras tidigt.

8.1. Betydelsen av delaktighet

Vikten av delaktighet i processerna inför undersökning och utvinning betonas i forskning och av de inblandade parterna.1 Delaktigheten är viktig ur både mineralföretagets och de lokala intressenternas perspektiv.

Ur mineralföretagets perspektiv är goda relationer viktiga för möjligheten att bedriva en effektiv verksamhet. För lokala intressenter är det viktigt att få möjlighet till tydlig information tidigt och svar på frågor om planerade och pågående projekt. Det kan också vara viktigt att få möjlighet att lämna synpunkter till berörda aktörer. På vissa platser kan det vara avgörande att lokalsamhället och enskilda aktörer också får ta del av det positiva värde som utvinningen innebär, direkt genom resurstillskott eller indirekt genom till exempel inkomstmöjligheter.

Tidig dialog är också viktig för att prövningsprocesserna ska bli så effektiva och förutsägbara som möjligt. Dialog mellan de inblandade kan i det sammanhanget betyda att man hamnar rätt i utformningen av insatser i ett tidigt skede, vilket minskar risken för förlängda handläggningstider, överklaganden och sena förändringar av projektet.

1 Se Moffat m.fl. (2018) och Swain och Tait (2007).

Utredningen har i uppdrag att komma med förslag som gör att lokalsamhällen i högre grad får del av värdet och kan dra nytta av gruvprojekt i närområdet. Värde och nytta kan delvis uppfattas objektivt. Det gäller till exempel varor och tjänster som ger grundläggande förutsättningar för överlevnad: mat, vatten, sanitet, skydd från väderpåfrestningar, medicinska tjänster och liknande. Värde och nytta är också delvis subjektivt, det som av individen uppfattas som att det tillför något positivt i den egna tillvaron. Den subjektiva dimensionen blir viktigare i samhällen som har uppfyllt de grundläggande förutsättningarna för överlevnad (subsistensnivån). Sekundära effekter som utveckling genom ett ökat utbud av butiker, kultur och idrott brukar också lyftas fram som positiva effekter för lokalsamhället av en verksamhetsetablering. Ur det perspektivet är det mindre betydelsefullt hur många kronor som förs över till en lokal mottagande part. Det avgörande är vad i ett gruvprojekt som lokalt uppfattas som att det genererar nytta till platsens invånare. Vi utgår från att den lokala acceptansen för ett gruvprojekt är en godtagbar indikator som återspeglar den dimensionen. Är acceptansen hög kan det antas att lokalbefolkningen uppfattar att gruvprojektet bidrar med nytta lokalt. Ett fokusområde blir därför vilka insatser som kan höja den lokala acceptansen. Utifrån forskning är tre grundläggande pelare avgörande för lokal acceptans för gruvverksamhet – att processen uppfattas som rättvis, att fördelar och nackdelar upplevs som rättvist fördelade och att kommunikationen håller hög kvalitet.2

I sammanhanget är det viktigt att beakta att lokalbefolkningen inte är en homogen grupp utan består av personer med olika behov och uppfattningar om vad nytta är. Det som är acceptabelt för någon kan vara oacceptabelt för en annan. Särskilt viktigt att uppmärksamma är att den samiska delen av lokalbefolkningen har specifika behov och rättigheter, som i grunden utgår från andra förutsättningar än för majoriteten av befolkningen.

8.1.1. Det sociala kontraktet

I förhållandet mellan verksamhetsutövarna, staten och intressenterna (de berörda) finns utöver rättsreglerna ett informellt socialt (samhälleligt) kontrakt med ramar för vad som är acceptabelt handlande

2 Prno (2013), Moffat m.fl. (2018) och Lesser (2021).

gentemot varandra och förväntningar på vad de andra ska bidra med. De exakta gränserna är ofta outtalade och underförstådda. Om en part går över gränsen och gör något som anses oacceptabelt drivs andra att reagera även om handlingen inte är oacceptabel ur ett rättsligt perspektiv. Det kan till exempel få till följd att individer väljer att överklaga för att visa sitt missnöje med verksamhetsutövaren. Om det sociala kontraktet upprätthålls av de inblandade uppfattar intressenterna i högre grad att de får ut en rimlig del positiva effekter av verksamheten och risken för symboliskt blockerande av processer minskar.

Socialt medgivande – social license to operate

Begreppet social license to operate används både inom forskning och av företag.3 Det kan översättas till socialt medgivande för verksamhet. När en verksamhetsutövare lyckas få socialt medgivande ökar dess möjlighet att driva sin verksamhet utan oönskat och oväntat motstånd från intressenter. Intressenterna uppfattar att företaget gör tillräckligt mycket för dem som berörs av verksamheten. I konceptet socialt medgivande ligger att företaget kontinuerligt gör insatser vid behov för att upprätthålla medgivandet och försäkra sig om att de berörda fortsätter acceptera företagets sätt att handla.

I Sverige har mineralföretag inte uttryckligen arbetat med konceptet social license to operate i någon större utsträckning.4 Det har varit mer vanligt förekommande att fokusera på insatser inom ramen för företags sociala ansvar (corporate social responsibility). Skillnaden är att konceptet socialt medgivande utgår från att intressenter har makt att påverka hur ett projekt utformas eller om det överhuvudtaget kan genomföras. Trots att mineralföretag i Sverige inte traditionellt har talat om socialt medgivande kan begreppet användas för att analysera processer och insatser i Sverige.

Att begreppet inte varit vanligt i Sverige kan bero på att det från början användes för att hantera processer i länder med svaga rättssystem inklusive efterlevnadsmekanismer (institutioner).5 Mineralföretag började sikta in sig på insatser för att erhålla socialt medgivande som ett sätt att kompensera där formella institutioner inte

3 Poelzer m.fl. (2020). 4 Poelzer m.fl. (2020), s. 1097 f. 5 Poelzer m.fl. (2020), s. 1096 och 1098 f.

räckte till. Från den ursprungliga användningen har betydelsen av socialt medgivande alltmer förskjutits till att tas som ett allmänt mått på acceptans från närsamhället. Analytiskt kan socialt medgivande förstås dels som ett verktyg för att hantera relationer, dels som en indikator på brister i det institutionella ramverket.

Ett begrepp som ligger nära socialt medgivande är lokal acceptans. De tre grundläggande pelarna för lokal acceptans för gruvverksamhet är som nämnts att processen uppfattas som rättvis, att för- och nackdelar upplevs som rättvist fördelade och att kommunikationen håller hög kvalitet. Dessa tre pelare är grundläggande för en jämförelse mellan olika statliga insatser som syftar till att skapa lokal acceptans. Forskningsstudier visar att det är särskilt viktigt att skapa kommunikation som betonar dialog och relationsskapande.6 En positiv erfarenhet av dialog ökar sannolikheten för att deltagarna anser att andras agerande är rättvist och att det skapas en känsla av tillit.7Dialog är däremot inte alltid något positivt. Konflikter och dysfunktionalitet uppstår när förväntningar på vad dialogen skulle åstadkomma inte uppfylls. För att undvika detta behöver dialogen bygga på lärande, det vill säga utbyte av tankar och idéer.8 Detta innebär att processer som bygger på konsensusbaserade nätverk som för samman intressenter för dialog och problemlösning kan vara framgångsrika.9Modellen kan dock ha svårt att lösa komplexa problem eftersom nätverk i sig är komplexa då de består av deltagare som har egna uppfattningar om problem och dessas lösningar, vilket kan leda till skillnader i uppfattningar, värdekonflikter och oenighet om resultat.10

Frivilliga insatser kontra obligatoriska

Initiativ för lokal delaktighet och värdedelning kan utformas på frivillig basis av verksamhetsutövarna eller genom att staten utformar system som är obligatoriska för alla verksamhetsutövare. Det finns skäl för och emot båda dessa tillvägagångssätt. Riskerna med statlig reglering rör undanträngningseffekter, politiskt utrymme och genomförbarhet, implementeringskostnader samt risken för så kallad moral

6 Prno (2013) och Mercer-Mapstone et al. (2017a). 7 Mercer-Mapstone et al. (2018). 8 Mercer-Mapstone et al. (2017b). 9 Lesser (2021). 10 Klijn & Koppenjan (2016).

hazard, det vill säga att statens ingripande kan leda till att gruvbolagen

inte behöver ta ansvar för sin verksamhets negativa effekter. Det är aldrig självklart att staten på ett träffsäkert, och rättssäkert, sätt kan utforma insatser som har större positiva än negativa effekter. Gruvbolag genomför i dag olika frivilliga åtgärder för att stärka kopplingen till den lokala ekonomin och det finns en risk att ett statligt initiativ tränger undan sådana initiativ. Detta i sig kan ha negativa konsekvenser för den sociala acceptansen eftersom det kan leda till färre kvalitativa samtal mellan gruvbolaget och lokalsamhället eller att processen inte uppfattas som rättvis.

I kapitel 14 skriver vi mer om den svenska mineralbranschens rekommendationer kring värdedelning vid prospektering samt om en internationell branschstandard kallad Towards Sustainable Mining (TSM).

8.1.2. Social konsekvensbeskrivning – utblick till Australien

De australiensiska delstaterna New South Wales och Queensland införde år 2017 krav på sociala konsekvensbeskrivningar (SKB).11Regleringen i New South Wales ansågs vara ett nytt riktmärke för institutionalisering av sociala konsekvensbeskrivningar.12 Efter en enklare granskning uppdaterades riktlinjerna i New South Wales 2021.13 Syftet med dessa krav är att stärka den lokala acceptansen för större projekt som påverkar invånarnas liv. Flera större projekt kring utvinning av naturresurser hade avstyrkts på grund av avsaknad av hanteringen av sociala effekter. Synen på denna industri karakteriserades inte bara av meningsskiljaktigheter gentemot lokalsamhällen och miljöorganisationer, utan även mot bönder och kommuner.

Processen liknar varandra i båda delstaterna, men den i New South Wales är något mer specifik och efter revideringen mer utvecklad. Målet är att identifiera, analysera, bedöma, hantera och granska både positiva och negativa sociala effekter av ett projekt. Figur 8.1 visar schematiskt hur processen ser ut i New South Wales och hur den förhåller sig till miljöbedömningsprocesser inklusive framtagande av miljökonsekvensbeskrivning (MKB). MKB- och SKB-processerna är kopplade till varandra. Utgångspunkten är ett antal styrande principer

11 State of Queensland (2018). 12 Parsons (2020). 13 State of New South Wales (2021).

som ska göra den sociala konsekvensbeskrivningen evidensbaserad. Dessa principer handlar om att säkerställa att processen uppfattas som rättvis, att positiva och negativa effekter fördelas rättvist och att kontakter mellan projektägare och intressenter ska fungera väl, det vill säga de tre pelarna som bygger lokal social acceptans enligt forskningen. En annan viktig princip är att göra processen inriktad på åtgärder som kan minimera de negativa och maximera de positiva effekterna under projektets hela livscykel, det vill säga från prospektering till och med en gruvas stängning och efterbehandling.

Figur 8.1 Processer för konsekvensbeskrivning i New South Wales

Källa: State of New South Wales (2021), s. 12.

Processen inleds med en avgränsningsfas (scoping) som ska möjliggöra en tidig identifikation av troliga nackdelar och fördelar samt säkerställa att konsekvensbedömningen är förenlig med lagstadgade krav. I detta ingår att beskriva projektet, identifiera berörda samhällen, identifiera intressenter, identifiera relevanta sociala indikatorer, genomföra en preliminär beskrivning av sociala effekter och överväga möjliga projektdesignalternativ.

Avgränsningsfasen ligger till grund för den andra fasen, utvecklingen av en social konsekvensbeskrivning. I denna fas bedöms identifierade frågor och baserat på detta utvecklas svar och åtgärder. Resultatet av detta är en SKB-rapport som blir en del av MKB. En typisk SKB ska:

  • Förutse och analysera omfattningen och karaktären på sannolika sociala effekter i förhållande till riktvärden framtagna med accepterade vetenskapliga metoder.

Projektutveckling och avgränsning

Offentliga

krav på MKB:n

Utarbeta och lämna in MKB

Offentlig granskning

Efter-

godkännande

Miljökonsekvens-

beskrivning

Social

konsekvensbeskrivning

SKB-avgränsning SKB rapport Hantering av social påverkan

SKB-steg

  • Identifiera projektets lokala sociala förutsättningar
  • Initial analys av projektets sociala utgångsläge
  • Initial bedömning av projektets negativa och sociala påverkan
  • Överväga och formulera förfining av projektets utförande

SKB-steg

  • Utarbetande av slutlig SKB med åtgärder för att minska negativ social påverka och maximera social nytta

SKB-steg

  • Fastställande av social handlingsplan som beskriver åtgärder som ska genomföras och förväntad effekt av dessa. Krav på kontinuerlig dialog med lokalsamhället. Statlig kontroll av efterlevnad.
  • Utvärdera, uppmärksamma och prioritera sociala effekter som är viktiga för människor.
  • Utveckla lämpliga och motiverade åtgärder för sociala effekter och identifiera och förklara kvarvarande sociala effekter.
  • Föreslå system för att övervaka och hantera kvarvarande sociala effekter, inklusive oväntade effekter under hela projektets livstid (inklusive efter avslutad utvinning).

När SKB:n godkänts inleds den tredje fasen. Under denna fas verifieras och utvecklas hur sociala effekter hanteras baserat på villkor uppställda vid godkännandet. Det kan till exempel röra sig om målnivåer för hur stor andel av arbetsstyrkan som kommer från lokalsamhället eller tillhör urfolk, specifika krav på kunskapshöjande aktiviteter, krav på att pendlare med längre restid stannar i en så kallad arbetskraftsby, insatser som säkerställer tillgången till bostäder lokalt, mål för inköp av varor och tjänster från lokalsamhälle respektive verksamhet som drivs av urfolk samt specifika krav kopplade till hälsa och välbefinnande hos lokalbefolkningen.

Erfarenheter från införande av social konsekvensbeskrivning

När New South Wales reviderade sin process fanns ingen utförlig utvärdering som grund för revideringen. En utvärdering är påbörjad i Queensland. Att den skulle göras bestämdes när lagen infördes. Det finns forskning som kritiskt belyst delar av sociala konsekvensbeskrivningar och efterföljande handlingsplaner.

Parsons och Luke konstaterar att vissa bolag försöker manipulera processen för att få ett godkännande och undvika omfattande sociala utredningar.14 Detta konstaterande stöds av Ziller som visar att det förekommer felaktiga påståenden, missbruk av data, dåligt utformade metoder, partisk rapportering av engagemang och utelämnande av frågor som har potentiellt betydelsefulla konsekvenser för det sociala välbefinnandet.15 I slutändan leder dessa fel och utelämnanden inte bara till felaktiga beslut, utan även till långvariga negativa sociala effekter och lägre acceptans.

14 Parsons och Luke (2021). 15 Ziller (2019).

För att undvika att företag manipulerar processen behöver tillvägagångsättet vara metodologiskt rigoröst, processmässigt rättvist, transparent, inkluderande och opartiskt. En processmässigt rättvis process karakteriseras av att lokalsamhällets invånare känner att deras röst har hörts och respekterats i den beslutsfattande processen. För att detta ska vara möjligt behöver alla åsikter och intressen kunna dryftas utan favorisering eller bias. Dessa synpunkter ska väsentligt påverka bedömningen av sociala effekter och designen på insatser för att mildra negativa eller stärka positiva effekter. För att tillvägagångsättet ska uppfattas metodologiskt rigoröst behöver den sociala konsekvensbeskrivningen bygga på data och slutsatser grundade på en kombination av sekundär forskning, intervjuer, enkäter, omröstningar, workshops, möten, andra samhällsengagemang och forskningsaktiviteter. I detta är det viktigt att tillämpa relevanta etiska och metodologiska samhällsvetenskapliga principer, undersöka mångfalden av åsikter och värderingar samt fördelning av effekter, försöka förstå vad som verkligen betyder något för människor och deras underliggande värderingar, att kommunicera karakteriseringen av effekter baserat på förståelse för engagemang och slutligen att påbörja arbetet tidigt. Det är också viktigt att en SKB inte innehåller ett onödigt tekniskt språk som kan vara vilseledande eller fördunkla resultat och slutsatser.

Parsons och Luke drar slutsatsen att detta tillvägagångsätt är mer sannolikt när:

  • Planerings- och utvecklingssystemet för den sociala konsekvensbeskrivningen ger praktisk vägledning baserad på ledande praxis.
  • Utförare av den sociala konsekvensbeskrivningen agerar professionellt och oberoende.
  • Det finns ett juridiskt ramverk som stödjer deltagande från berörda aktörer och människor.

Den första punkten är självförklarande. Det handlar om att det ska finns tydliga riktlinjer för genomförandet som är förenliga med internationella riktlinjer och regelverk. Den andra punkten är svårare eftersom det inte är självklart vad oberoende i detta sammanhang innebär. I New South Wales reglering finns krav på att en oberoende

expert16 ska vara medlem av en relevant professionell organisation, inte ha någon relation med uppdragsgivaren, inte ha något ekonomiskt intresse som berörs, inte acceptera någon form av stöd eller fördel, använda sig av sitt professionella omdöme och agera oberoende. I praktiken kan det vara svårt att hantera detta utan ett formellt system som möjliggör kontraktering och indirekt betalning av experter genom en oberoende tredje part såsom staten. Den tredje punkten handlar om att säkerställa lokalsamhällens och urfolks rätt att delta i utvärderingar, bedömningar och beslutsprocesser.

Svårt att låna lösningar från gruvländer med andra institutioner

Erfarenheterna från de upplägg som testats i Australien behöver ställas i relation till landets institutionella kontext. Bilaga 6 ger konturerna till en fördjupad jämförelse av skillnader mellan institutionella kontexter i gruvländerna Sverige, Australien och Chile.17 Sammanfattningsvis är det problematiskt att försöka rakt av kopiera lösningar från länder med annorlunda historisk utveckling som lett till annorlunda institutioner. De två jämförelseländerna har bakgrund som kolonier inom imperier. De har haft en mer uppdelad rätt till metalltillgångar än Sverige med sin månghundraåriga tradition av att en enhetsstat kontrollerat rätten till alla betydande metalltillgångar. I jämförelseländerna finns det betydande utrymme för privata insatser inom kapacitetsbyggande i gruvsamhällen, medan Sverige har ett så gott som heltäckande ansvar för motsvarande insatser uppdelat på kommun, region och stat som obligatorisk offentlig verksamhet.18

Vår slutsats är att det är mer relevant för den svenska regelöversynen att hämta idéer från gruvländer med likartade institutionella system som det svenska. Det finns skäl att ta hänsyn till gruvnäringens karaktär för att bedöma ett jämförelselands relevans. Än viktigare är att ta hänsyn till skillnader i rättstradition samt i övriga formella och informella institutioner. Av det skälet lägger vi särskild vikt vid goda exempel på lösningar från Finland när vi utformar våra förslag.

16 I villkoren för genomförandet av en social konsekvensbeskrivning kan det finnas krav på att en oberoende expert ska genomföra en särskild utredningen, genomföra en specifik granskning eller få en specifik roll i processen. 17 Se även jämförelser i 5.5. 18 Se även avsnitt 14.1 om åtgärder för värdedelning med lokalsamhällen i några större gruvländer samt avsnitt 14.2 som beskriver den svenska offentliga sektorns roll för regional utveckling och kapacitetsbyggande.

Lokal delaktighet innebär fördelar för verksamhetsutövare och lokalbefolkning. Det visar beskrivningen ovan. Australien har positiva erfarenheter av att lägga till en social dimension, SKB, i miljöbedömningsprocessen. Samtidigt kan vi konstatera att det finns svårigheter på kort sikt att föra över den lösningen till ett väsensskilt institutionellt och ekonomiskt sammanhang. På längre sikt kan det finnas skäl att se över möjligheterna och nyttan av att införa ett SKB-liknande förfarande för alla typer av exploateringsverksamhet som på betydande sätt påverkar boende i det berörda området.

8.1.3. Delaktighet ur ett samiskt perspektiv

I Sverige finns mellan 20 000 och 40 000 samer och 51 samebyar. Det samiska folket lever i Sápmi som sträcker sig över hela norra delen av Nordkalotten, från ryska Kolahalvaön i öster till det svenska landskapet Dalarna i söder.19 Det samiska levnadssättet och markanvändning utgår från det naturen ger och man har under årtusenden utvecklat ett sätt att leva genom att bruka men inte förbruka naturresurserna. Sametingets livsmiljöprogram Eallinbiras från 2021 uttrycker som mål bland annat att det samlade nyttjandet av naturresurser inom det samiska traditionella bosättningsområdet ska stå i harmoni med de ekologiska system inom vilka näringarna bedrivs.20 Sveriges övergripande mål för samepolitiken är att verka för en levande samisk kultur byggd på en ekologiskt hållbar rennäring och andra samiska näringar.21

I avsnitt 6.1.5 ger vi en kort bakgrund till renskötselrätten och samernas rättigheter som urfolk. Samerna och rennäringen omfattas bland annat av det skydd som följer av artikel 27 ICCPR22. Artikeln skyddar förutom den traditionella näringen även urfolks rätt till sitt eget kulturliv, språk och traditionella seder och bruk. Samernas rättigheter som urfolk är starkt knutna till renskötseln som, tillsammans med övrig samisk markanvändning, är en förutsättning för samisk kultur, árbediehtu (samisk traditionell kunskap), de samiska språken, levnadssätt och traditioner. Så som FN:s kommitté för mänskliga rättigheter har uttolkat artikel 27 ICCPR, ska minoritetens medlem-

19 www.sametinget.se. 20 Sametinget (2021). 21Prop. 2000/01:1 utg.omr. 23 avsnitt 7.3, bet. 2000/01:MJU2, rskr. 2000/01:86. 22 International Covenant on Civil and Political Rights.

mar tillförsäkras effektivt deltagande i beslut som rör dem, deras traditionella näring ska förbli ekonomiskt hållbar och inte tillintetgöras samt att omfattande samrådsförfarande ska äga rum.

Lagreglerade möjligheter till deltagande

I svensk lagstiftning finns sedan länge ett antal bestämmelser som tillförsäkrar sakägare deltagande i prövningsprocesser. De samer som ingår i en sameby och utövar renskötsel är sakägare i ärenden enligt minerallagen och miljöbalken och omfattas av reglerna om samråd med innehavare av särskild rätt. De ska till exempel delges arbetsplaner för undersökningsarbeten inom samebyn. De har också rätt att delta i prövningar som rör bearbetningskoncessioner och miljötillstånd för gruvverksamhet inom samebyn. En ansökan om bearbetningskoncession som avser ett område som används för renskötsel ska även kommuniceras med Sametinget.23

Sedan den 1 mars 2022 finns även en ny lag i Sverige som syftar till att säkerställa det samiska folkets rätt att påverka beslut i frågor som berör dem, den så kallade konsultationsordningen.24 Lagen innebär att regeringen och statliga förvaltningsmyndigheter är skyldiga att konsultera samiska företrädare innan beslut fattas i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna. Vanligtvis är det Sametinget som företräder det samiska folket vid konsultation men om ärendet kan få särskild betydelse för en sameby ska även samebyn konsulteras. I vissa fall omfattar skyldigheten även samiska organisationer. Den konsultationsskyldige bestämmer på vilket sätt en konsultation ska genomföras men ska så långt som det är möjligt och lämpligt tillgodose den samiska företrädarens önskemål om konsultationsform. Konsultationen ska genomföras i god anda och fortsätta tills enighet eller samtycke i den fråga som är orsak till konsultationen uppnåtts eller tills det förklaras att enighet eller samtycke inte kan nås i ärendet. Den konsultationsskyldige ska dokumentera vad som kommit fram vid konsultationen.

I förarbetena till lagen uttalar regeringen att konsultationer så långt som möjligt ska samordnas med samråd enligt lag och förord-

233 § mineralförordningen. 24 Lag (2022:66) om konsultation i frågor som rör det samiska folket.

ning.25 Enligt regeringens bedömning torde en ansökan om bearbetningskoncession inom ett område där renskötsel bedrivs kunna få särskild betydelse för samerna och den berörda samebyn. Den innebär att konsultation torde behövas i den typen av ärenden. För ärenden om undersökningstillstånd bedömde regeringen att konsultation i normalfallet inte kommer att behövas, eftersom undersökningsarbete eller prospektering i regel inte medför särskilt stora olägenheter eller påverkan på omgivningen av betydelse. Regeringen menade att även om ett ärende om undersökningstillstånd ur samernas synpunkt kan komma att få särskild betydelse på grund av risken för ett framtida bearbetningstillstånd, så bör ärendet bara i undantagsfall omfattas av konsultationsskyldigheten. Som exempel på fall då detta kan bli aktuellt nämns om undersökningsarbetet rör marker som är av central betydelse för renskötseln eller om en utbyggnad av infrastruktur leder till en sådan påverkan. För fastställande av arbetsplaner torde konsultation kunna bli aktuellt om ärendet rör renbetesmark som är av central betydelse för renskötseln.26

Förutsättningar för ett meningsfullt deltagande

Sametinget har till utredningen framfört vikten av att samiska rättigheter beaktas och betonat att samebyarnas rätt till ett meningsfullt deltagande och möjlighet att påverka prövningsprocessen behöver säkerställas. Sametingets syn på samernas rätt till inflytande över de naturresurser som utvinns i Sápmi och vilka förändringar som behöver göras i befintlig minerallagstiftning beskrivs i en strategi som Sametinget antog i plenum under 2014, Sametingets syn på mineraler och gruvor i Sápmi.27 Strategin tar avstamp i den internationellt framtagna principen om urfolks rätt till delaktighet och inflytande i alla delar av beslutsprocesser som kommer till uttryck i principen om

Free, Prior and Informed Consent – Fritt och informerat samtycke

som lämnats i förväg.28 Sametinget anser att denna princip innebär att urfolk har rätt att säga ja eller nej till verksamheter som påverkar deras traditionella landområden innan verksamheten påbörjas och

25Prop. 2020/21:64, s. 91. Detta angavs mot bakgrund av att myndigheter enligt 9 § förvaltningslagen (2017:900) ska handlägga ärenden så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. 26Prop. 2020/21:64, s. 63 f. 27 Sametinget (2014). Strategin är under revidering. 28 UN (2018) Draft Study on Free, Prior and Informed Consent.

att principen måste regleras i förhållande till minerallagen och miljöbalken. I strategin beskrivs en rad konkreta åtgärder för att säkerställa ett meningsfullt deltagande i prövningsprocesser.

Sveriges officiella syn är att principen om Free, Prior and Informed

Consent är en viktig metod i syfte att säkerställa verkligt samråd och

dialog men att den inte innebär en vetorätt. Regeringen gjorde mot denna bakgrund bedömningen att konsultationsordningen inte medför att Sametingets, en samebys eller en samisk organisations samtycke till ett beslut efter en konsultation i något fall ska vara nödvändigt för beslutets giltighet.29

För samerna handlar frågan om delaktighet i prövningsprocesser mycket om deras möjligheter att faktiska kunna delta. Enligt Sametinget kräver prövningsprocesserna kapacitet och resurser från samebyarna som inte är rimliga att utkräva. Från det att en prospektering påbörjas på en samebys mark krävs enorma resurser både ekonomiskt och tidsmässigt för en sameby. Uppskattningsvis 25–50 procent av motsvarande en heltidstjänst krävs i dagsläget av varje sameby för att bevaka deras intressen i olika samråd.30 Därtill kommer att samebyarna inte alltid besitter den juridiska kunskap som krävs och därför ofta behöver anlita juridiska ombud. Detta innebär en ojämlik spelplan där samebyarna placeras i underläge.31 Sametinget har också i andra sammanhang till regeringen betonat vikten av stöd och resurser till samebyar för samråd med myndigheter och företrädare för andra markanvändningsintressen.32

Delaktighet i prövningsprocesser handlar också om möjligheten att kunna förmedla innebörden av det samiska levnadssättet och den samiska markanvändningen och hur exploateringsföretag, enskilt och tillsammans med andra, påverkar detta. Här är kunskapsnivån om de samiska förutsättningarna hos myndigheter och verksamhetsutövare av stor betydelse. Sametinget menar bland annat att det finns en stor kunskapsbrist vad gäller urfolks rätt och om samisk kultur och markanvändning i de politiska besluten.33

29Prop. 2020/21:64, s. 111. 30 Budgetunderlag 2023–2025, antaget av Sametingets styrelse vid sammanträde 2022-02-04, sammanträdesprotokoll 2022:4. 31 Sametingets yttrande till utredningen 2022-09-14. 32 Sametinget (2022). 33 Sametingets yttrande till utredningen 2022-09-14.

8.2. Åtgärder för tidig dialog

Prospektörer som vill undersöka förutsättningarna för att starta gruvverksamhet är skyldiga att genomföra vissa insatser för dialog och informationsdelning. Arbetsplanen, som ska delges berörda efter att ett undersökningstillstånd meddelats, är ett verktyg som är tänkt att främja lokal delaktighet i processen inför undersökningsarbete. I utvecklingen av arbetsplanen har prospekteringsbolaget många gånger en dialog med markägare och innehavare av särskild rätt även om detta inte är ett formellt krav. Inför bearbetningskoncession och miljötillstånd för gruvverksamhet är samråd alltid ett krav. Genom våra intervjuer har vi identifierat att det finns ett särskilt behov av stärkt dialog och neutral information tidigt i processen. Inte minst gäller detta när prospektören har begränsad erfarenhet av undersökningsarbete i Sverige och när detta arbete ska ske i områden där det saknas erfarenhet av gruvverksamhet eller exploateringstrycket är högt. Inte sällan inträffar dessa omständigheter för innovationskritiska metaller och mineral.

I vår analys har vi närmare undersökt om och i så fall hur den lokala delaktigheten kan stärkas i ett tidigt skede genom:

  • kommunicering inför undersökningstillstånd,
  • utvecklad delgivning av arbetsplan,
  • tidigt dialogmöte och
  • ersättning för deltagande.

Vi presenterar i detta avsnitt flera förslag för att förbättra förutsättningarna för delaktighet tidigt i processen. Förslagen rör ökad och förbättrad informationsdelning och dialog innan delgivning av arbetsplan samt ekonomiskt stöd för deltagande.

Des förslag vi lämnar förväntas korta ned den totala prövningstiden. Generellt sett kan de medföra att tidsåtgången ökar initialt i processen, från ansökan om undersökningstillstånd till det att faktiskt arbete kan påbörjas. Den extra tid som läggs ned på att skapa en bättre dialog och förståelse initialt kommer sannolikt tas igen senare i processen genom att prövningen löper smidigare med mindre motsättningar och därmed färre överklaganden.

8.2.1. Arbetsplan som verktyg för lokal delaktighet

Undersökningsarbete enligt minerallagen (prospektering) är i dag reglerat genom två processer, prövning av ansökan om undersökningstillstånd samt arbetsplaneprocessen. Innan undersökningar som omfattas av ett undersökningstillstånd kan påbörjas måste den som har beviljats undersökningstillståndet ha upprättat en arbetsplan för arbetet och arbetsplanen måste ha kommunicerats med berörda sakägare och blivit giltig. Den särskilda utredaren Ulf Lundin konstaterade utifrån sin utvärdering 201234 att undersökningstillståndets roll är oklar för många fastighetsägare och innehavare av särskild rätt, och att det råder osäkerhet om vilka rättigheter och skyldigheter ett undersökningstillstånd medför.

Kravet på arbetsplan inför prospektering infördes 2005 med syftet att öka fastighetsägares och andra sakägares möjligheter till inflytande över undersökningsarbetet och förbättra informationen till dem.35 En tidig, öppen och fungerande dialog var regeringens mål. Kraven på vad en arbetsplan ska innehålla skärptes och förtydligades 2014 i syfte att ytterligare stärka enskildas ställning vid prospektering efter mineraltillgångar.36 En rätt till översättning av arbetsplanen till finska, meänkieli respektive samiska infördes, liksom ett krav på att en gällande arbetsplan ska sändas till kommunen, länsstyrelsen och Sametinget. På så sätt ska säkerställas att de som berörs av undersökningsarbeten får den information de behöver för att kunna tillvarata sina rättigheter i förhållande till prospektören. Ändringarna innebär också att de myndigheter som har att bevaka allmänna intressen vid prospektering efter mineraltillgångar hålls informerade om hur arbetena kommer att bedrivas och vilka konsekvenser de kan antas medföra.

Arbetsplanen ska bland annat innehålla en redogörelse för det undersökningsarbete som planeras, en tidsplan för arbetet och en bedömning av i vilken utsträckning arbetet kan antas påverka allmänna intressen och enskild rätt.37 Arbetsplanen ska anpassas till pågående markanvändning inom det område där verksamhetsutövaren vill utföra undersökningsarbete. För att undvika invändningar kan verksamhetsutövare föra dialog med markägare och berörda same-

34SOU 2012:73. 35Prop. 2004/05:40. 36Prop. 2013/14:159. Se även SOU 2012:73. 37Minerallagen (1991:45) och mineralförordningen (1992:285).

byar inför framtagandet av arbetsplan. Sådan dialog var ett av syftena med införandet av arbetsplaner.

Tillståndshavaren ska delge arbetsplanen med de sakägare som är direkt berörda. Delgivning till innehavare av renskötselrätt får ske genom att arbetsplanen delges den sameby som innehavarna tillhör. Berörda sakägare, inkluderat innehavare av särskild rätt, har sedan tre veckor på sig att framföra eventuella invändningar mot arbetsplanen. Om invändningar framförs ska den som vill utföra undersökningarna försöka komma överens med sakägaren. Lyckas inte det kan verksamhetsutövaren begära att bergmästaren fastställer arbetsplanen. Bergmästaren prövar frågan efter att ha tagit del av de invändningar som framställts mot arbetsplanen. I samband med fastställande kan bergmästaren också ange villkor om hur undersökningsverksamheten får bedrivas.

Innan undersökningsarbete påbörjas ska tillståndshavaren också ställa säkerhet för ersättning för skada och intrång som undersökningsarbetena kan föranleda.38

Synpunkter på arbetsplanesystemet

Inför de förändringar som genomfördes 2014 utvärderade den särskilde utredaren Ulf Lundin hur arbetsplaner bidragit till ökat inflytande och bättre information om undersökningsarbeten.39 Vissa av utredarens förbättringsförslag antogs, andra inte. Utvärderingen visar att fastighetsägare och innehavare av särskild rätt upplevde att de inte har tillräcklig möjlighet att påverka hur undersökningsarbetet genomförs på den mark de äger respektive nyttjar.40 De svarade också att de inte får tydlig information om hur de kan påverka arbetsplaneprocessen och till vem de ska vända sig. Flera av de svarande upplevde att det inte var någon mening att invända mot arbetsplanen eftersom bergmästaren redan hade beslutat om undersökningstillstånd. Den särskilde utredaren Ulf Lundin drog 2012 följande slutsatser:

383 kap. 3 § minerallagen. 39SOU 2012:73, s. 168. 40SOU 2012:73, s. 161–165, 168 och 95–122.

[…] systemet med arbetsplaner har bidragit till att förbättra informationen om undersökningsarbetet och öka fastighetsägares och rättighetshavares möjlighet till inflytande över undersökningsarbetet. Min utgångspunkt är således att systemet med arbetsplaner ska behållas och utvecklas genom tydliga krav på arbetsplanernas innehåll. Alternativ till ett mer reglerat innehåll i arbetsplanerna skulle vara ett system baserat på helt oreglerade arbetsplaner eller helt frivilliga lösningar mellan prospektör och fastighetsägare/innehavare av särskild rätt. Med ett sådant system skulle det stå parterna fritt att träffa avtal om undersökningsarbete i undersökningsområdet. Med hänsyn till den obalans som tidigare förelegat mellan parterna anser jag att ett sådant system skulle kunna uppfattas som rättsosäkert av de enskilda som berörs av ett undersökningstillstånd och planerat undersökningsarbete. Ett frivilligt system utan möjlighet för undersökningsföretaget att få en arbetsplan prövad och fastställd av Bergmästaren skulle väsentligt försvåra för gruvnäringen att genomföra planerade undersökningar, vilket inte är önskvärt varken för samhället eller näringen. En möjlighet till överprövning och fastställelse av Bergsstaten utan tydliga regler på innehåll i arbetsplanen skulle uppfattas som godtyckligt av såväl enskilda som av undersökningsföretagen. Det skulle medföra problem vid Bergsstatens överprövning. Slutsatsen är således att systemet med arbetsplaner bör behållas, men utvecklas med bl.a. tydliga krav på innehåll.

41

Vi gör bedömningen att analysen huvudsakligen fortfarande gäller. Det finns skäl att behålla och utveckla arbetsplaneprocessen ytterligare för att förtydliga dess roll att främja dialog och lokal delaktighet.

I våra intervjuer med verksamhetsutövare har det också framkommit att man lägger betydande resurser på delgivningen av arbetsplanen. Prospektering sker ofta över vidsträckta områden och samma projekt kan då beröra många markägare och andra sakägare. Det är ett omfattande arbete för verksamhetsutövaren att ta reda på vilka som är berörda och kontakta dem för information, dialog eller delgivning. Detta är ett särskilt ett problem för juniora gruvbolag med begränsade resurser för administration. Ett alternativ till att verksamhetsutövaren delger arbetsplanen kan vara att en myndighet, till exempel Bergsstaten, tar över denna uppgift. Fördelen med detta är att myndigheten enklare kan få tillgång till registeruppgifter om fastighetsägare samt att delgivning är en vanlig uppgift för en tillsynsmyndighet.

41SOU 2012:73, s. 168 f.

8.2.2. Tidigt dialogmöte

Ett skede i processen där det finns särskilt utrymme för förbättring av dialoginsatser är tiden från att ansökan om undersökningstillstånd skickats in fram till att arbetsplan delgivits. En sökande eller tillståndshavare kan ta initiativ till dialog för att förebygga invändningar mot arbetsplanen, men det finns ingen sådan skyldighet inskriven i minerallagen. Först när sakägare lämnar invändningar mot arbetsplanen krävs att verksamhetsutövaren ska ta initiativ till dialog och försöka få till en överenskommelse. Som konstaterats tidigare avsnittet uppfattar sakägare att de inte får tillräckligt med information i det här tidiga skedet och heller inte möjlighet att lämna synpunkter på tilltänkt verksamhet. Vi har också uppfattat att det finns behov av att staten agerar för att sprida information om hur prövningsprocessen och prospektering fungerar, inte minst med tanke på den misstro som ibland finns mot den information som kommer från prospektörer.

Tidigt dialogmöte bör införas

För att möta kraven på tidig information föreslår vi ett obligatoriskt dialogmöte där de markägare och innehavare av särskild rätt som berörs av undersökningstillståndet kan delta, men även allmänheten. Förslaget utgår från ett finländskt reformförslag som är under beredning.

I Finland finns en branschnorm eller vedertagen standard om att en gång per år hålla en informationsträff om varje gruv- och prospekteringsprojekt.42 Mot den bakgrunden bereds ett förslag om att göra informationsträffar obligatoriska. Preliminärt innebär det finska förslaget att mötet till formen kan vara fysiskt eller en hybrid av digitalt och fysiskt. Möjlighet till heldigitalt möte har också diskuterats. Den ansvariga myndigheten och verksamhetsutövaren ska medverka och vid behov berörd länsstyrelse eller kommun. Dessa ska informera om vad som är gjort, resultat i grova drag, planerade kommande aktiviteter samt översiktligt om miljöfrågor. Verksamhetsutövaren ska delta med en representant och deltagare ur allmänheten har möjlighet att ställa frågor till den representanten. Syftet med mötet är att främja dialogen mellan företaget och samhället. Det ska vara obligatoriskt för varje prospekterings- och gruvprojekt om det inte är uppenbart

42 Beskrivningen utgår från e-post från gruvöverinspektör Riikka Aaltonen 23 maj 2022.

onödigt. Om samma verksamhetsutövare har flera prospekteringsområden som utgör en större helhet kan ett gemensamt möte vara befogat i stället för flera separata. Detsamma gäller om gruvbolaget har flera gruvor nära varandra.

För Sveriges del har vi identifierat att den största luckan gällande information och dialog finns i det tidiga skedet inför prospektering. Vi ser det därför som mest prioriterat att informationsträffar hålls i det skedet och att det kombineras med användaranpassad skriftlig information från SGU, inklusive Bergsstaten. Vi föreslår därför att det införs ett författningsreglerat krav på att prövningsmyndigheten ska hålla ett dialogmöte så tidigt som möjligt i processen, helst innan en första arbetsplan är delgiven. På så sätt kan berördas synpunkter komma prospektören till del och relevanta sådana tas med i arbetet med arbetsplanen. Syftet med mötet är ökad kunskap för alla parter om förhållanden inom undersökningsområdet som kan påverka projektet.

I och med att vi föreslår att den ansvariga myndigheten ska bjuda in till mötet finns en risk att detta skapar en osäkerhet kring när verksamhetsutövaren kan påbörja sitt undersökningsarbete. För att motverka detta föreslår vi att ett första dialogmöte ska hållas senast vid en av Bergsstaten specificerad period efter att ett undersökningstillstånd vunnit laga kraft. Anser prövningsmyndigheten att det är uppenbart obehövligt behöver dialogmöte inte hållas. Det kan vara i sådana fall då verksamhetsutövaren redan är väl känd för lokalbefolkningen eller att området som ansökts ligger i anslutning till ett område som redan prospekteras och att andra intressen bara berörs i obetydlig omfattning.

I ett senare skede kan löpande krav på dialogmöte övervägas. Vi har inte identifierat något större behov av krav på dialogmöten senare i processen, men kommande erfarenheter från Finland och Sverige kan visa på andra behov. Seriösa prospektörer har ofta redan i dag en löpande kontakt med bygden som berörs av undersökningstillstånd. En kompletterande insats som diskuteras i avsnitt 14.5.4 är att inrätta ett system för att löpande följa upp och utvärdera nivån av social acceptans. Motivet är att offentliggörandet av den informationen ger företag incitament att agera på ett sådant sätt att acceptansen bland lokalbefolkningen blir hög. Vi lämnar inget förslag om den insatsen, utan nöjer oss med att påpeka att sådan mätning på sikt kan vara ett

komplement för att ta reda på hur väl summan av insatser för relationsbyggande fungerar.

Praktiskt genomförande

Praktiskt sett innebär kravet på dialogmöte följande. Den ansvariga myndigheten kallar till mötet samt deltar och bidrar då med att presentera grundläggande fakta om projektet utifrån ansökan eller andra handlingar som kommit in till myndigheten. Den ansvariga myndigheten ska också förklara prövningsprocessen och särskilt utifrån intressen hos markägare och innehavare av särskilt rätt. Verksamhetsutövaren presenterar kompletterande information som inte har kommit myndigheten till del om utförda aktiviteter, resultat, planerade aktiviteter och översiktligt om miljöfrågor samt erbjuder sig att svara på frågor. En betydande del av mötet ska gå till frågor och synpunkter på tilltänkt verksamhet från de deltagande på mötet. Prövningsmyndigheten dokumenterar att mötet har genomförts och dokumentationen hålls tillgänglig i form av protokoll hos prövningsmyndigheten. Av protokollet bör framgå tid och plats för mötet, vilka myndigheter som deltagit och syftet med mötet. För sin egen del bör verksamhetsutövaren ta minnesanteckningar för att använda i det fortsatta arbetet med framtagande av arbetsplan.

Den ansvariga myndigheten bör få ta ut en avgift från verksamhetsutövaren för att sammankalla och delta i mötet. Avgiften motiveras av att det är värdefullt för verksamhetsutövaren att få hjälp med sina relationer med lokala berörda. Av administrativa skäl bör avgiften för dialogmöte ingå i ansökningsavgiften (se kapitel 10). Vi bedömer att bemyndigandet i 14 kap. 1 § minerallagen för regeringen att föreskriva om ansökningsavgift kan anses omfatta även de kostnader som ett dialogmöte medför, eftersom vi menar att det är en del av ansökningsprocessen. Informationsträffen ger en kontaktyta som kan underlätta både arbetsplaneprocessen och senare samrådsprocesser.

Vi har övervägt om det bör vara prövningsmyndigheten, det vill säga Bergsstaten, eller SGU som genomför dessa dialogmöten. Vi bedömer att det är viktigt att verksamhetsutövare, markägare och innehavare av särskild rätt får tillfälle till en direkt kontakt med tjänstemän och beslutsfattare vid Bergsstaten då detta kan underlätta den

kommande processen. En viktig grund för dessa dialogmöten är utifrån målgruppen anpassade vägledningar (se kapitel 10).

Tidigt dialogmöte är att föredra framför krav på kommunicering

Den särskilda utredaren Ulf Lundin föreslog i sitt betänkande43 att det skulle införas ett krav på kommunicering av ansökan om undersökningstillstånd. För ärenden om undersökningstillstånd innehåller minerallagen ett undantag från den förvaltningsrättsliga kommunikationsprincipen. Beslut om undersökningstillstånd kan därmed fattas utan att någon fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt haft tillfälle att yttra sig under handläggningen av ärendet. Krav på kommunicering har under många år varit ett starkt önskemål från Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) och även företrädare för kommunerna har uttryckt att de borde få möjlighet att yttra sig över samtliga ansökningar om undersökningstillstånd.

Numera gäller att länsstyrelsen och kommunen, samt Sametinget om ansökan avser ett område som används för renskötsel, ska ges tillfälle att yttra sig över ansökningarna. Bergmästaren ska även skicka ut en underrättelse om ansökan till berörda fastighetsägare och övriga kända sakägare.44 Det innebär att berörda ska få information om att en ansökan inkommit, men att beslutet om tillstånd inte är avhängigt av att dessa yttrar sig i frågan.

Vi bedömer att detta inte bör förändras, trots att vi delar tidigare bedömning i betänkandet från 201245 om att det finns en oro hos markägare och innehavare av särskild rätt kopplad till prövningar av undersökningstillstånd. Vår bedömning är att den oro som då uttrycktes alltjämt förekommer i väsentliga delar, men att kommunicering som en del av handläggningen av ansökan om undersökningstillstånd inte är det bästa sättet att bemöta den oron. Vi bedömer att ett tidigt dialogmöte och ett ändamålsenligt arbete med arbetsplaner har bättre förutsättningar för att stilla denna oro eftersom det skapar förutsättningar för en direkt dialog. Vid dessa dialogmöten kan markägare och innehavare av särskild rätt framföra synpunkter som är viktiga att få in för att undersökningsarbete ska kunna ske effektivt

43 SOU (2012:73). 443 § mineralförordningen. 45SOU 2012:73.

och med liten påverkan på mark, vegetation och andra intressen. Prövningen av om undersökningstillstånd kan meddelas handlar endast om det finns förutsättningar att hitta ett visst mineral inom undersökningsområdet och sökandes möjlighet och avsikt att få till stånd en undersökning. Har sakägare sådan information finns inget som hindrar att de framför den till prövningsmyndigheten. Ett annat argument emot kommuniceringsskyldighet är att det kan medföra omfattande skriftväxling och leda till dyrare och längre processer, utan att nyttan av kommunicering överväger.46

8.2.3. Ersättning för deltagande

Att delta i prövningsprocesser är resurskrävande för de sakägare som berörs, det gäller såväl markägare som innehavare av särskild rätt. I våra intervjuer har det framkommit att samebyar många gånger har svårt att hantera alla samråd och andra möten som ska genomföras. Inte minst beror detta på att renskötselområdet omfattar stora arealer och att det finns krav på och behov av samråd och möten med representanter för många olika projekt och utifrån skilda lagstiftningar. Sådana aktiviteter kan vara svåra att kombinera med renskötseln och det finns även ekonomiska hinder. Sametinget har uppskattat att kostnaderna för samebyarnas arbete i anledning av olika typer av samråd och exploateringsprocesser som har samband med klimatförändringen kan uppgå till fem miljoner kronor per år.47 Frågan om förutsättningarna för samebyars deltagande i prövningsprocesser är således bredare än för enbart metall- och mineralnäringen och bör ses över samlat.

Vi har valt att titta närmare på samebyarnas förutsättningar att delta i det tidiga dialogmöte som vi föreslår och i arbetsplaneprocessen. En arbetsplan enligt minerallagen ska innehålla en bedömning av i vilken utsträckning arbetet kan antas påverka allmänna intressen och enskild rätt. I detta ingår påverkan på renskötseln. Invändningar från sakägare ska framställas inom tre veckor från delgivning av arbetsplanen. Vårt förslag om tidig dialog är ett tillfälle för informationsdelning och kunskapsspridning inför framtagandet av en arbetsplan.

46 Samma slutsats redovisas i SOU 2000:89, s. 192. 47 Sametinget (2022).

Det innebär dock inget krav på deltagande eller en skyldighet att bidra med underlag.

Ett sätt att öka samebyarnas möjligheter att delta i det tidiga skedet på ett meningsfullt sätt är att ersätta de kostnader som kan uppstå för deltagande. Vi bedömer att det är relevant att införa ett obligatoriskt krav på ett sådant ekonomiskt stöd. Förhoppningsvis kan det bidra till att utveckla mer jämbördiga förhållanden och ökad grad av trygghet i processen. Vi bedömer att stödet bör bekostas av innehavaren av undersökningstillståndet. Ersättningen bör sättas utifrån en schablon som tas fram av prövningsmyndigheten. Nivån på ersättningen kan exempelvis ligga i nivå med de rekommendationer som branschorganisationen Svemin har för deltagande i processer som berör mineralnäringen. Utgångspunkten för dessa är att ersättning ska utgå när ett prospekteringsföretag tar någons tid i anspråk för att delta i processen eller involveras på annat sätt. Nuvarande rekommenderade ersättningsnivå till samebyar är 450 kronor per timme för nedlagd tid i samband med möten, utöver ordinarie samråd med anledning av utvecklingen av arbetsplaner eller fältbesiktning. Det finns en fast ersättning om 1 500 kronor per arbetsplan som är villkorad med att samebyn svarar inom tre veckor.

Att innehavare av undersökningstillstånd ersatt arbete inför och under tidigt dialogmöte och arbetsplan bör vara ett villkor för att prövningsmyndigheten ska fastställa en arbetsplan i enlighet med 2 kap. 5 d § minerallagen.

Deltagande i dialogmöte och bevakning av ett prospekteringsärendes utveckling tar även andra verksamhetsutövares tid i anspråk. Exempel på annan verksamhet som berörs av prospektering är jord- och skogsbruk. Det kan övervägas om alla berörda sakägare ska ha rätt till ekonomiskt stöd för deltagande i det tidiga skedet av en tillståndsprocess för undersökningsarbeten. Till skillnad från andra verksamheter som utgår från markanvändning har samebyarna ett mycket större verksamhetsområde och omfattas därmed av fler tillståndsprocesser. De rättigheter som följer med det samiska folkets ställning som urfolk har också betydelse. Vi bedömer därför att det endast är relevant med krav på obligatorisk ersättning till samebyar.

8.2.4. Informationsdelning med Försvarsmakten

En ansökan om undersökningstillstånd ska kommuniceras med vissa myndigheter och sakägare ska underrättas. Det händer att Försvarsmakten har intressen i, eller i anslutning till, ett område som omfattas av en tillståndsansökan för undersökningsarbeten. Av sekretesskäl är detta inte alltid känd information, vare sig för verksamhetsutövare eller prövningsmyndighet. Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret omfattas av skydd enligt 3 kap. 9 § miljöbalken och vid en avvägning mellan oförenliga riksintressen ska anläggningar som behövs för totalförsvaret ges företräde. Vi bedömer att det är värdefullt om intressen som rör totalförsvaret uppmärksammas tidigt i processen eftersom dessa väger tungt i den bedömning som ska göras enligt 3 och 4 kap. miljöbalken. Av den anledningen är det motiverat att Försvarsmakten underrättas om ansökningar om undersökningstillstånd och senare beslut, oavsett vilket område som avses. Genom underrättelsen om ansökan ges Försvarsmakten möjlighet att agera om det föreligger risk för konflikt med totalförsvarsintressen. Det kan handla både om att informera om att området inte är lämpligt för undersökningsarbeten eller framtida utvinning och om att vidta åtgärder som kan underlätta genomförandet av undersökningsarbeten.

Möjligheten att få tidig kännedom om eventuella hinder för prospektering och utvinning med hänsyn till totalförsvarsintressen bör underlätta för verksamhetsutövare och investerare att bedöma risker. Man kan därför se det som att det är bättre för investeringsviljan att Försvarsmaktens intressen uppdagas tidigt i processen. Eftersom det vanligen är stora ytor som prospekteras bör också effekten av att ett mindre område undantas på grund av totalförsvarsintressen vara försumbar.

8.3. Utvärdering av arbetsplanens betydelse för lokal delaktighet

Tidigare i detta kapitel konstaterade vi att det finns ett särskilt utrymme för förbättring av dialoginsatser från att ansökan om undersökningstillstånd skickats in fram till att arbetsplan delgivits. Samtidigt har vi i avsnitt 8.2.1 identifierat att arbetsplanen kan utvecklas i syfte av att stärka dialogen och kommunikationen. Arbetsplanesystemet har haft sin nuvarande form sedan 2014. Som beskrivits

konstaterade en utredning inför den uppdateringen att systemet bara delvis uppfyllde sitt syfte att främja en tidig, öppen och fungerande dialog mellan verksamhetsutövare och berörda. Med tanke på att förändringarna 2014 var förtydliganden och finjusteringar snarare än genomgripande förändringar torde en betydande del av invändningarna i senaste utvärderingen fortfarande äga giltighet. Det bekräftas av synpunkter som kommit oss till del. Eftersom ingen grundlig utvärdering har gjorts sedan förändringarna 2014 kan vi inte ge en säker bedömning av hur väl arbetsplanerna uppfyller syftet.

Vi kan konstatera att det finns behov av en grundlig utvärdering av arbetsplanesystemet för att få en mer precis bild av hur det fungerar och kan förbättras. Föreliggande utredningsdirektiv ger inte specifika instruktioner om att genomföra en sådan utvärdering och det har inte varit praktiskt möjligt att prioritera den uppgiften inom ramen för vårt utredningsarbete. Med tanke på att systemet är inarbetat som en del i löpande verksamhet och redan har utvärderats i en statlig utredning menar vi att det är lämpligt att en förnyad utvärdering av arbetsplanesystemet nu genomförs av SGU. Utvärderingen bör utgå från hur väl arbetsplanerna uppfyller syftet att skapa en tidig, öppen och fungerande dialog och vilka förbättringar som kan behövas. Vi bedömer att arbetsplanesystemet i grunden uppfyller sitt syfte, men att det behöver utvärderas för att ge möjlighet att bedöma i detalj var förbättringar kan göras.

I Finland beviljas motsvarande undersökningstillstånd (”malmletningstillstånd”) efter att prospektören under upp till två års tid haft en förbehållsanmälan som ger ensamrätt till att förbereda en ansökan om undersökningstillstånd.48 En förbehållsanmälan ska innehålla uppgifter om den som gör förbehållet, det område som förbehållet för företrädesrätt gäller och en tidsplan för utformande av arbetsplan och andra åtgärder för malmletningstillstånd. Detta förbehåll är således en reservation av ett område i upp till två år som möjliggör en dialog med lokalsamhället innan själva undersökningstillståndet beviljas. Nackdelen med ett sådant system är att det öppnar för att mindre lämpade sökanden kan reservera ett potentiellt undersökningsområde utan att ha avsikt, kunskap eller resurser att slutföra en ansökan om malmletningstillstånd eller bedriva prospektering. Förbehållsanmälan ställer låga krav jämfört med ansökan om svenskt undersökningstillstånd eller finländskt malmletningstillstånd.

48 Gruvlag 2011/621.

I anslutning till en utvärdering av arbetsplaner skulle det vara värdefullt att undersöka hur ett system med reservation skulle påverka förutsättningarna för lokal dialog och förankring.

Ett alternativ till reservation som också bör undersökas är möjligheten att införa krav på att undersökningstillstånd blir gällande först efter att en arbetsplan blivit gällande eller fastställts av ansvarig myndighet. Detta skulle kunna motverka att sakägare uppfattar att de ställs inför ett fullbordat faktum när de ska gå in i arbetsplaneprocessen och verksamhetsutövaren redan har beviljats undersökningstillstånd. I dag uppfattar sakägare att de har små möjligheter att påverka. Ett sådant lagkrav, eller villkor, skulle inte innebära någon negativ konsekvens för sökanden i sak, eftersom tillståndshavare enligt nuvarande regelverk inte har rätt att utföra några andra undersökningsarbeten utöver sådant som stöds av allemansrätten innan arbetsplan blivit gällande eller fastställts. Det skulle också kunna fungera som ytterligare incitament för sökanden att ta fram en väl genomarbetad arbetsplan som beaktar sakägarnas legitima intressen. Denna del av uppdraget bör också belysa konsekvenser av att undersökningstiden börjar räknas först efter att arbetsplanen blivit gällande.

I uppdraget bör det också ingå att analysera om och hur delgivningen kan effektiviseras. Framför bör utredas effekter av att en myndighet hanterar delgivningen i stället för tillståndsinnehavaren. En viktig del av denna analys är konsekvenserna för lokal delaktighet och förankring. Att en myndighet skulle ta över uppgiften kan vara logiskt utifrån att undersökningsarbetenas genomförande är avhängigt av att det finns både ett undersökningstillstånd som trätt i kraft och en gällande arbetsplan. En sakägare skulle från samma myndighet först få underrättelse om att ansökan om undersökningstillstånd kommit in, därefter en kopia av meddelat undersökningstillstånd, innan det trätt i kraft, och slutligen en kopia av arbetsplanen vars giltighet styr att undersökningsarbeten får påbörjas och tillståndet träder i kraft.

9. Förenklat regelverk för prospektering

Utredningens bedömning: För att kunna bedriva undersöknings-

arbete behövs ett flertal beslut enligt olika lagar och av olika myndigheter. Sammantaget bidrar den splittrade prövningsprocessen till onödigt långa handläggnings- och genomförandetider för undersökningsarbete. Prövningen behöver därför samordnas och förenklas. Detta kan göras med bibehållen bedömning av verksamhetens miljöpåverkan. Regelverket behöver också anpassas till att det tar allt längre tid att identifiera en brytvärd fyndighet.

Syftet med våra förändringsförslag i detta kapitel är att särskilt underlätta prövningen för prospektering efter innovationskritiska metaller och mineral. Om prospekteringen inte fungerar sker i förlängningen heller ingen utvinning av dessa fyndigheter. Det kan få till följd att de metaller som behövs i försvars- och omställningstekniken inte tillgängliggörs för marknaden i efterfrågad omfattning. De flesta av dessa ändringar kan inte införas ensidigt för denna kategori utan träffar all prospektering efter koncessionsmineral.

I detta kapitel presenterar vi förslag till förenkling av regelverket för prospektering. Vi har genom en enkät (se bilaga 7) och intervjuer identifierat att det finns flera utmaningar kopplat till de tillstånd och dispenser som behövs för att undersökningsarbete ska få bedrivas. Utmaningarna handlar bland annat om att:

1. flera myndigheter är inblandade vilket gör det svårt att navigera,

2. länsstyrelserna brister i likabehandling med varierande tillväga-

gångsätt och bedömningar, och

3. villkor i de olika myndighetsbesluten begränsar tiden för när under-

sökningsarbeten får bedrivas.

Dessa utmaningar försvårar för verksamhetsutövare att förstå och hantera prövningsprocessen samt agera på det sätt som bäst gynnar deras verksamhet. De problem som beskrivs i punkt 3 riskerar att försena undersökningsarbetet med i värsta fall ett helt arbetsår, eftersom arbetena är säsongsbundna. Det kan i sin tur innebära att prospektören behöver ansöka om förlängning av undersökningstillståndet för att kunna utföra samtliga arbeten som omfattas av tillståndet.

Samtliga punkter visar på relevanta problem som behöver lösas för att undersökningsarbete ska kunna bedrivas effektivt och rättssäkert i hela Sverige. Särskilt juniora prospekteringsföretag med ingen eller liten erfarenhet av svenska tillståndsprocesser upplever dagens förhållanden som problematiska. Eftersom det är dessa som har störst intresse av att prospektera efter innovationskritiska metaller och mineral är också betydelsen av de förändringar som vi föreslår störst för denna grupp.

De förslag vi lämnar här är enbart en del av alla åtgärder vi menar behövs. Därutöver krävs också större samverkan mellan myndigheter och att de stärks i sin förmåga att stödja prospekteringsbolagen, vilket vi belyser närmare i kapitel 10.

Regelverket för prospektering

Figur 9.1 nedan ger en sammanfattande bild av olika beslut som kan behövas för att undersökningsarbete ska få bedrivas och vilka instanser som beslutar om dessa.

Bergmästaren beslutar om undersökningstillstånd och förlängning av undersökningstillstånd enligt 2 kap. minerallagen samt fastställer arbetsplanen enligt 3 kap. 5 d § minerallagen. Länsstyrelsen beslutar om flera av de dispenser och tillstånd som behövs för att kunna bedriva de undersökningsarbeten som beskrivs i arbetsplanen (se kapitel 8). Detta inkluderar dispens enligt terrängkörningslagen (1975:1313), dispens enligt kulturmiljölagen (1988:950), dispens för arbeten i naturreservat (7 kap. 7 § miljöbalken), strandskyddsdispens enligt 7 kap.13–18 §§miljöbalken och tillstånd enligt kulturmiljölagen att rubba fornminne. Länsstyrelsen prövar också anmälan om samråd enligt

12 kap. 6 § miljöbalken. Tillstånd kan även behövas från Trafikverket eller kommunen om undersökningsarbetet riskerar att påverka vägområden (6 § väglagen). Provbrytning är tillståndspliktig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken. Tillståndsansökan prövas av miljöprövningsdelegationen vid länsstyrelsen. Om provbrytningen även omfattar vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken prövas ansökan av mark- och miljödomstolen. Dagens regelverk och prövningsprocesser beskrivs närmare i kapitel 6.

Figur 9.1 Tillstånd och dispenser för undersökningsarbete

Schematisk bild

Lokal miljöpåverkan av undersökningsarbete

Den nytta som följer av en förenklad reglering av undersökningsarbete behöver vägas mot risken för negativ miljöpåverkan (i avsnitt 6.2 finns en beskrivning av vad undersökningsarbete innebär). I SGU:s

Bolag

Ansökan

Bergsstaten (BS)

- Undersökningstillstånd 2 kap. ML

Beslut

Länsstyrelsen (LST)

- Dispenser och tillstånd för att kunna bedriva undersökningsarbete

Ansökningar

Beslut

Bergsstaten (BS)

- Arbetsplanen prövas 3 kap. 5d§ ML

Arbetsplan med

invändningar

Fastställd

Bergsstaten (BS)

- Förlängning Undersökningstillstånd 2 kap. ML

Ansökan

Beslut

Länsstyrelsen (LST)

- Dispenser och tillstånd för att kunna bedriva undersökningsarbete

Ansökningar

Beslut

Trafikverket eller kommun

- Tillstånd 6§ väglagen

Ansökan

Beslut

Bergsstaten (BS)

- Arbetsplanen prövas 3 kap. 5d§ ML

Arbetsplan med

invändningar

Fastställd

Miljöprövningsdelegation

- Tillstånd provbrytning 9 kap. MB

Ansökan

Beslut

Kommun

- Anmälan djupborrning 4 kap. 17§ miljöprövningsförordningen

Ansökan

Beslut

”Vägledning för prövning av gruvverksamhet” från 20131 som bland annat togs fram i samråd med Naturvårdsverket framgår det att undersökningsarbete (prospektering) oftast har en mycket liten mark- och miljöpåverkan. Naturvårdsverket belyste 2015 djupborrning, en av de aktiviteter som har störst miljöpåverkan vid prospektering, i ett regeringsuppdrag kring prövning av miljöfarliga verksamheter. I denna rapport konstaterar myndigheten att djupborrning vid prospektering av malm eller mineral i en stor majoritet av fallen har en liten omfattning, varaktighet och påverkan på miljö och natur. Projekten bedrivs under en mycket kort tid och omfattningen i övrigt bedöms vara mycket liten. Till exempel är den yta som ianspråktas för projektet och påverkan vanligtvis ytterst begränsad och tillfällig i form av spår på mark och vegetation. Mängden och typen av avfall som alstras är liten och normalt inte farlig.

För undersökningsaktiviteter som djupborrning och terrängkörning genomförs ofta samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Att detta sker är också en rekommendation enligt Naturvårdverkets allmänna råd om anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.2Branschorganisationen Svemin rekommenderar sina medlemmar att skaffa sig tillräckligt underlag för att bedöma om de planerade arbetena ska anmälas för samråd.3 Ett viktigt motiv för dessa samråd är att man vill säkerställa att undersökningsarbetet inte sker på känsliga områden. Samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska ske om en verksamhet eller åtgärd kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, och verksamheten inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken. Genom samrådsbestämmelserna beaktas hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Detta sker genom att tillsynsmyndigheten har möjlighet att förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga, och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten.

1 En uppdaterad version av denna rapport finns från 2016. 2 NFS 2001:15. 3 Svemin (2018), s. 51.

Prövningen bör kunna bli mer funktionell

Vi bedömer att det finns en potential att göra prövningen för prospektering mer funktionell utan att det märkbart påverkar miljö och natur. I detta kapitel fokuserar vi på hur prövningen enligt olika regelverk kan ensas. Detta skulle sammantaget kunna leda till att undersökningsarbete kan genomföras snabbare och att den administrativa kostnaden för prospektörer såväl som myndigheter kan minska.

Kapitlet inleds med att belysa möjliga förändringar i:

  • dispens för terrängkörning (se avsnitt 9.2), och
  • anmälningsplikt för djupborrning och anmälan av utvinningsavfallsplan (se avsnitt 9.1).

Detta är områden som vi har identifierat som viktiga vid de intervjuer som genomförts med myndigheter och verksamhetsutövare, särskilt bland juniora prospekteringsbolag som är intresserade av innovationskritiska metaller och mineral. Vid sidan av dessa förenklingsmöjligheter som syftar till att undersökningsarbete ska kunna påbörjas snabbare, ser vi också ett behov av att se över undersökningstillståndens längd och villkor för förlängning (avsnitt 9.3) samt vilka ämnen som bör vara koncessionsmineral, eftersom inte alla metaller och mineral som finns på EU:s kritiska lista är koncessionsmineral enligt minerallagen (avsnitt 9.4).

9.1. Djupborrning för prospektering och anmälan om utvinningsavfallsplan

Utredningens bedömning: Djupborrning vid prospektering är

anmälningspliktig enligt miljöprövningsförordningen såvida den inte är tillståndspliktig. Kravet på om en verksamhet är tillståndspliktig eller anmälningspliktig utgår från kriterierna för när en miljöbedömning ska genomföras. Naturvårdsverket har tidigare bedömt att djupborrning för prospekteringsändamål inte ska omfattas av anmälnings- eller tillståndsplikt enligt miljöprövningsförordningen. Vi delar denna bedömning och anser att det föreligger ett behov av att förtydliga att någon anmälan till kommunen för prospekteringsborrning inte behöver göras. Samråd enligt 12 kap.

6 § miljöbalken bör dock ske för djupborrning i prospekteringssyfte. För att effektivisera prövningen bör utvinningsavfallsplanen för prospektering i enlighet med utvinningsavfallsförordningen hanteras tillsammans med samrådet enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Utredningens förslag: Ett tillägg införs i 4 kap. 17 § miljöpröv-

ningsförordningen om att djupborrning som omfattas av krav på undersökningstillstånd enligt minerallagen (1991:45) inte omfattas av anmälningsplikten.

I 7 b § förordning (1998:904) om anmälan för samråd bör det framgå att det innan djupborrning, inom ramen för ett undersökningstillstånd enligt minerallagen (1991:45) bedrivs, ska anmälan göras för samråd enligt 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken.

29 § miljötillsynsförordningen (2011:13) får ett tillägg om att länsstyrelsen får ansvar för utvinningsavfall enligt förordning (2013:31) för verksamhet som omfattas av krav på undersökningstillstånd enligt minerallagen (1991:45).

Enligt 6 kap. 20 § miljöbalken ska en specifik miljöbedömning göras för verksamheter som ska tillståndsprövas. Genom detta införlivas EU:s MKB direktiv4 som syftar till att beslut ska grundas på en beskrivning och bedömning av de direkta och indirekta effekterna på miljön. Enligt direktivets bilaga II är utvinningsindustri med bland annat djupborrning som verksamhet en del av detta.5 I direktivet definieras dock inte begreppen utvinningsindustri eller djupborrning. Begreppet utvinningsindustri definieras däremot i utvinningsavfalldirektivet. Enligt detta direktiv är utvinningsindustri ”alla anläggningar och företag som bedriver utvinning av mineraltillgångar i kommersiellt syfte ovan eller under jord, inbegripen utvinning genom borrning av borrhål, eller bearbetning av det utvunna materialet”. MKB-direktivet innebär att en djupborrning ska bedömas utifrån om det ska göras en miljökonsekvensbedömning. Samtidigt ger direktivet en möjlighet för medlemsstaten att besluta att projekt varken behöver omfattas av en behovsbedömning eller en miljökonsekvensbedömning.6

4 EU-direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. 5 Borrning i prospekteringssyfte får anses vara en del i undersökningsarbetena och inte en del av utvinningen. 6 Artikel 4 punkt 3.

Naturvårdsverket gjorde 2015 bedömningen, utifrån en tolkning av MKB-direktivet, att djupborrning som sker inom ramen för ett undersökningstillstånd enligt minerallagen bör kunna exkluderas från kravet på en behovsbedömning.7 Naturvårdsverket grundade sitt ställningstagande främst på att effekternas storlek och utbredning är mycket liten, att effekternas karaktär är av sådan art att de bedöms som oproblematiska ur miljö- och hälsosynpunkt, att effekterna inte har gränsöverskridande karaktär, samt att effekternas intensitet och komplexitet är försumbara.

I samma rapport bedömde Naturvårdsverket att djupborrningen inte heller bör vara anmälningspliktig enligt 4 kap. 17 § miljöprövningsförordningen (MPF) om det sker inom ett område med stöd av undersökningstillstånd. Naturvårdsverket gjorde en översiktlig beräkning och fann att de administrativa kostnaderna för att ha kvar anmälningsplikten skulle uppgå till cirka 4 miljoner kronor, exklusive verksamhetsutövarnas avgift för tillsynsmyndighetens handläggning av anmälan.8 Denna förändring har inte genomförts och djupborrning för utvinningsindustri är fortsatt en anmälningspliktig C-verksamhet.9 Det innebär att djupborrning ska anmälas i särskild ordning till kommunen. Samma uppfattning råder i praxis. Mark- och miljööverdomstolen har gjort bedömningen att djupborrning som utförs för prospekteringsändamål är anmälningspliktig (MÖD 2021:14).

I samband med intervjuer med prospekteringsföretag i Sverige har det framkommit att man generellt väljer att anmäla djupborrning för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken för att inte riskera att undersökningsarbetet försenas eller får negativ publicitet om det senare visar sig att en anmälan om samråd skulle ha genomförts.

Anmälan om utvinningsavfallsplan

Förordning (2013:319) om utvinningsavfall (utvinningsavfallsförordningen) innehåller bestämmelser om yrkesmässig hantering av utvinningsavfall som tillägg till bestämmelser i miljöbalken och andra förordningar. Avfall som omfattas av utvinningsavfallsförordningen har uppkommit som en direkt följd av prospektering, utvinning eller bearbetning eller som en direkt följd av lagring av utvunnet material

7 Naturvårdsverket (2015), s. 276 ff. 8 Naturvårdsverket (2015), s. 340 och Tillväxtverkets databas Malin. 9 Enligt 4 kap. 8 eller 9 § miljöprövningsförordningen.

innan bearbetning av materialet har avslutats. Exempel på material som ofta är utvinningsavfall är anrikningssand, gråberg, avrymningsmassor och borrkax. Genom utvinningsavfallsförordningen har EU:s utvinningsavfallsdirektiv10 och därtill ytterligare EU-bestämmelser11införlivats i svensk lagstiftning. Bestämmelserna i förordningen kompletterar och preciserar de allmänna hänsynsreglerna 2 kap. miljöbalken för sådan verksamhet i vilken utvinningsavfall hanteras.

Utvinningsavfall utgör avfall enligt 15 kap. 1 § miljöbalken och omfattas av miljöbalkens bestämmelser om avfall. Däremot är avfallsförordningen (2020:614) inte tillämplig på utvinningsavfall. I stället gäller bestämmelserna i utvinningsavfallsförordningen.

En central del i utvinningsavfallsförordningen är bestämmelserna om avfallshanteringsplanen.12 Enligt förordningen ska den som i sin verksamhet ger upphov till, eller hanterar utvinningsavfall, vidta avfallsförebyggande åtgärder, främja återvinning av avfallet som är lämplig från miljösynpunkt och bortskaffa avfallet på ett sätt som är säkert för människors hälsa och miljön på kort och lång sikt. Avfallshanteringsplanen är en plan för hur man i verksamheten ska genomföra detta. Den som driver en verksamhet som ger upphov till utvinningsavfall eller driver en utvinningsavfallsanläggning ska ha en avfallshanteringsplan. I förordningen framgår det även att verksamhetsutövaren ska hantera avfallet enligt avfallshanteringsplanen. Avfallshanteringsplanen ska bland annat innehålla en beskrivning av verksamheten, en redogörelse för hur man förebygger eller minskar avfallets skadlighet, uppgifter om mängden utvinningsavfall och en beskrivning av åtgärder som syftar till att undvika föroreningar samt hur avfallet ska hanteras. Prospektörer med undersökningstillstånd förväntas i dag att anmäla avfallshanteringsplanen till kommunen då det är en C-verksamhet enligt miljöprövningsförordningen.13

Sammanfattningsvis kan konstateras att kraven på avfallshanteringsplan gäller både för avfall från borrning för prospekteringsändamål inom ramen för ett undersökningstillstånd och för en fullskalig gruva

10 Direktiv 2006/21/EG av den 15 mars 2006 om hantering av utvinningsavfall och om ändring av direktiv 2004/35/EG. 11 Kommissionens beslut (2009/335/EG) om tekniska riktlinjer för upprättande av den finansiella säkerheten, Kommissionens beslut 2009/358/EG om harmonisering av regelbunden överföring av information, Kommissionens beslut 2009/359/EG om komplettering av definition av inert avfall och Kommissionens beslut 2009/360/EG om komplettering av de tekniska kraven för karaktärisering av avfallet. 12 22–29 §§ utvinningsavfallsförordningen. 1317 § miljöprövningsförordningen (2013:251).

i drift. Mängden avfall som generas i dessa två verksamheter är dock inte jämförbara och inte heller de lokala riskerna.

Under utredningens arbete har det framkommit att verksamhetsutövare upplever att det är problematiskt att kommuner har tillsynsansvaret för avfallshanteringsplanen vid undersökningsarbete eftersom det upplevs fördröja undersökningsarbetet. Om en avfallshanteringsplan inte har prövats inom ramen för en tillståndsprövning, ska tillsynsmyndigheten (kommunen) pröva om planen uppfyller kraven i utvinningsavfallsförordningen. Om planen är bristfällig, ska myndigheten förelägga verksamhetsutövaren att avhjälpa bristen. Det kan också vara en fråga om resursbrist hos kommunen att handlägga ärenden om avfallshanteringsplan.

Förslag – djupborrning

Vi bedömer att djupborrning efter mineral som sker inom ramen för ett undersökningstillstånd enligt minerallagen (1991:45) inte ska omfattas av anmälningsplikt enligt miljöprövningsförordningen. Vi ansluter oss därmed till Naturvårdsverkets bedömning och förslag i sin redovisning av regeringsuppdraget ”Prövning av miljöfarlig verksamhet och krav på bland annat upprättande av miljökonsekvensbeskrivning” som lämnades 2015.14

Undersökningsarbete, och djupborrning som en del av detta, har vanligtvis en mycket begränsad påverkan på den lokala miljön. Djupborrningen sker under kort tid och enbart i syfte att skaffa information om berggrundens beskaffenhet. Påverkan på miljön kan dock uppstå till följd av transporter eller till följd av påverkan på grundvattnet. Efter genomförd undersökning ska borrhålen inte användas för något anläggningsändamål. Det är därför viktigt att skilja på djupborrning i undersökningssyfte och borrning för utvinning. Ett undantag är och bör fortsatt vara djupborrning vid provbrytning. Enligt minerallagen är provbrytning att betrakta som en del av undersökningsarbetet. Provbrytning är dock tillståndspliktigt enligt 9 kap. miljöbalken och djupborrningen och dess konsekvenser hanteras då i tillståndsärendet.

För att säkerställa att inte djupborrning sker på känsliga områden på ett undersökningsområde föreslår vi att 7 b § förordning (1998:908)

14 Naturvårdsverket (2015).

om anmälan för samråd enligt 12 kap. 16 § miljöbalken får ett tillägg som ställer krav på samråd vid djupborrning för verksamhet med tillstånd enligt minerallagen. Det är generellt svårt att avgöra vad som är en väsentlig ändring av naturmiljön orsakad av en undersökningsåtgärd. Många prospekteringsbolag anmäler i regel djupborrning för samråd enligt 12 kap. 6 §miljöbalken. Enligt förordning (1998:904) om anmälan för samråd ställs krav på anmälan för samråd innan undersökning bedrivs inom ett område som avses i 4 kap. 5 §miljöbalken, det vill säga obrutna fjällområden som är klassade som riksintresse. Eftersom djupborrningen redan i dag tenderar att anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 §miljöbalken skulle ett generellt krav på sådan anmälan inte få stora konsekvenser för vare sig verksamhetsutövare eller tillsynsmyndighet (länsstyrelsen). Ett obligatoriskt krav på anmälan för samråd skulle däremot underlätta förståelsen av prövningssystemet då skyldigheten skulle gälla lika för alla. Detta gäller inte minst för utländska prospektörer och små svenska prospekteringsbolag som saknar eller har begränsad kunskap om det svenska prövningssystemet. Ett krav på samråd enligt 12 kap. 6 §miljöbalken innebär att länsstyrelsen får bättre kontroll på den totala miljöpåverkan från undersökningsverksamheten och ökar skyddet av naturmiljön. Det är därmed en effektiv åtgärd för att säkerställa att hänsyn kan tas till ett projekts lokala miljöpåverkan vilket är en viktig utgångspunkt för utredningens uppdrag.

För att effektivisera processen bör en obligatorisk anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 §miljöbalken för djupborrning som omfattas av undersökningstillstånd integreras med anmälan av utvinningsavfallsplan för prospektering. Detta innebär att tillsynsansvaret för detta skulle flyttas från kommunen till länsstyrelsen. Det skulle skapa bättre förutsättningar för länsstyrelsen att kunna ta ett helhetsgrepp samtidigt som att verksamhetsutövaren bara behöver ha kontakt med en myndighet vilket i sig kan effektivisera prövningen. Detta skulle kräva en författningsändring i 29 § miljötillsynsförordningen (2011:13).

9.2. Ett generellt undantag för terrängkörning

Utredningens bedömning: Terrängkörning för undersöknings-

arbeten kräver dispens enligt terrängkörningslagen (1975:1313). Länsstyrelser hanterar i dag detta på olika sätt. En generell dispens för terrängkörning för innehavare av undersökningstillstånd förekommer. Vi bedömer att det är tillräckligt att frågan om skydd för naturmiljön vid terrängkörning prövas genom en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. I detta samråd kan länsstyrelsen bedöma om vissa områden bör undvikas och ställa upp lämpliga skyddsföreskrifter. Anmälan om samråd är något som oftast sker redan i dag.

Utredningens förslag: Ett undantag från förbudet på terräng-

körning för verksamhet som innehar undersökningstillstånd införs i terrängkörningsförordningen. Detta förutsatt att körningen sker i syfte att utföra undersökningsarbeten.

Anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken blir obligatorisk för terrängkörning för undersökningsarbeten inom områden med undersökningstillstånd enligt minerallagen (1991:45).

Innehavare av undersökningstillstånd behöver vanligen dispens från terrängkörningslagen15 för att kunna bedriva undersökningsarbete. Lagen syftar till att skydda mark och vegetation mot skador samt djur och friluftsliv från störningar som orsakas av trafik med motordrivna fordon. Lagen förbjuder körning på barmark. Förbudet gäller dock inte om ändamålet är jordbruk eller skogsbruk. Det gäller inte heller bland annat projektering, byggande, underhåll och skötsel av kraft-, gas-, vatten- eller avloppsledningar samt radio- eller teleanläggningar. Motordrivet fordon är alla fordon som för framdrivande är försett med motor. De omfattar motorfordon, traktorer, motorredskap och terrängmotorfordon16. Terräng i lagens mening är i stort sett all naturmark, inte bara ”skog och mark”. Parkmark, gräsmattor, stigar, motionsspår och vandringsleder räknas också som terräng.

Enligt Naturvårdsverkets allmänna råd till terrängkörningslagen och terrängkörningsförordningen kan malmprospektering vara ett

15 SFS 1975:1313. 16 Lag (2001:559) om vägtrafikdefinitioner.

särskilt skäl till att ge dispens från terrängkörningsförbudet. Dispens bör dock inte medges för körning inom skyddade områden. I de allmänna råden sägs allmänt att dispens inte bör medges om körning riskerar att medföra skada av betydelse på mark eller vegetation, skada eller störning av betydelse på djurlivet eller dess livsmiljöer eller för friluftsliv, rennäring eller kringboende.17

Hur detta fungerar varierar enligt prospekteringsbolagen beroende på i vilket län som undersökningen ska bedrivas. Länsstyrelsernas hantering av dessa ärenden skiljer sig åt, vilket innebär att verksamhetsutövare behöver ha kännedom om den specifika hanteringen i respektive län. I våra intervjuer med länsstyrelser har det framkommit att vissa länsstyrelser ställer relativt detaljerade krav på koordinatsättning av körvägar medan andra länsstyrelser är mer intresserade av att ange större områden där terrängkörning får förekomma. Länsstyrelsen i Örebro län har utfärdat generell dispens för terrängkörning i samband med malmprospektering som sker med stöd av undersökningstillstånd samt vid bearbetning och därmed sammanhängande verksamhet, när ärenden och åtgärder inte kan utföras på något annat lämpligt sätt.18 Några bolag med verksamhet i flera län upplever länsstyrelsernas olika hantering som tidskrävande eftersom de behöver förhålla sig till olika krav i olika län. Inte minst gäller detta i situationer där undersökningsområdet går över länsgränser. I några av intervjuerna med länsstyrelser har det också framkommit att man upplever dispensförfarandet som tidskrävandet givet att det ofta också sker ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken för terrängkörning på undersökningsområden.

Förslag – generell dispens för terrängkörning

I likhet med de undantag som finns för skogsåtgärder och för att inspektera elledningar skulle ett generellt undantag för terrängkörning för prospekteringsarbeten kunna införas. Enligt SOU 2019:6719ska terrängkörningslagstiftningen ta hänsyn till att det finns olika behov av att kunna använda motordrivet fordon i terräng, förutsatt att det sker på ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart sätt. Man konstaterat att det finns många behov av terrängkörning men

17 Naturvårdsverkets författningssamling NFS 2005:1. 18 Örebro läns författningssamling 18 FS 1998:85. 19SOU 2019:67, s. 210.

nämner inte undersökningsarbete explicit. Samma utredning gör bedömningen att terrängkörningslagstiftningen har starkare koppling till trafiklagstiftningen än till miljöbalkens materiella bestämmelser.20Samtidigt syftar terrängkörningslagen till att skydda mark och vegetation från skador.

Vi bedömer att det bör vara ett undantag för förbudet om terrängkörning vid undersökningsarbete för en innehavare av undersökningstillstånd. Prospekteringsverksamhet har ett betydande samhällsvärde och som beskrivits i inledningen av kapitlet är påverkan ofta mycket liten på natur och miljö.

Hur terrängkörning kan användas vid undersökningsarbete påverkas dessutom inte bara av terrängkörningslagen. Det är ofta en viktig del i arbetsplanen som diskuteras och delges med markägare och innehavare av särskild rätt (exempelvis rennäringen). Många gånger behövs även ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Prospekteringsbolag väljer vanligen att anmäla undersökningsarbetena för samråd, för att vara säkra på att alla krav uppfylls. Ett generellt undantag i terrängkörningslagen kan motivera att det alltid skulle krävas ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken om terrängkörning är aktuell för undersökningsarbetena. Detta skulle innebära ett stärkt skydd från betydande naturpåverkan. Eftersom samråd generellt redan genomförs skulle den tillkommande arbetstiden för bolag och prövningsmyndighet vara ytterst begränsad.

I jämförelse med annan verksamhet (skogs- och jordbruk samt rennäring) som har ett undantag från terrängkörningslagen är påverkan från terrängkörning för prospektering ofta mycket begränsad om hänsyn tas till höga miljövärden (beaktas i samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken) och markägares kunskap (beaktas i arbetsplanen).

Ett generellt undantag skulle också innebära en minskad administrativ börda för både prospektören och den handläggande myndigheten. Antalet dispenser som ansöks per år varierar men är ofta omkring 100, enligt uppgift från Svemins prospekteringskommitté21 De är dock koncentrerade till några länsstyrelser, framför allt länsstyrelserna i Norrbottens, Västerbottens, Dalarna och Örebro län. Prospekteringskommittén uppskattar att varje ansökning, tillsammans med ansökan om 12:6 samråd, tar ungefär en arbetsdag i anspråk för verksamhetsutövaren, det vill säga åtta timmars arbetstid, men det

20SOU 2019:67, s. 223. 21 Underlag från GeoVista 2022-07-21.

kan variera mellan fallen. Även för myndigheterna innebär handläggningen av varje tillstånd en kostnad som kan uppskattas till motsvarande eller längre arbetstid. Vi bedömer att ett undantag från terrängkörningsförbudet skulle vara tidsbesparande för både handläggande myndighet och prospektör och att det kan ske med bibehållet miljöskydd. En begränsning bör dock läggas in i 1 § punkten 7 i terrängkörningsförordningen om att användningen inte får strida mot beslut som fattats av tillsynsmyndigheten med anledning av att verksamheten anmälts för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Om inte ett undantag i terrängkörningsförordningen införs kan enskilda länsstyrelser fortfarande göra som Länsstyrelsen i Örebro län och bevilja en generell dispens. Det finns även samordningsvinster om länsstyrelserna kunde få ett mer enhetligt förfarande (se kapitel 10).

9.3. Undersökningstillståndens längd och villkor för förlängning

Utredningens bedömning: Ur samhällssynpunkt är det viktigt

att prospektering sker effektivt och inte drar ut på tiden i onödan. Flera av våra förslag syftar till att korta tillståndstiden för prospektering. Samtidigt har det visat sig ta allt längre tid att identifiera en brytvärd fyndighet. Detta motiverar att det borde vara möjligt att beviljas undersökningstillstånd för en längre tidsperiod när det verkligen behövs. Den totala giltighetstiden för undersökningstillstånd bör därför förlängas två år samtidigt som det ställs skarpare men rimliga krav för att bevilja en ansökan om förlängning.

Nuvarande bedömning av vad som krävs för att undersökningstillstånd ska få förlängas uppfattas som otydlig. Detta gäller särskilt i de senare förlängningarna där kraven successivt skärps. Detta skulle bli betydligt tydligare om kraven kopplades till en årlig redogörelse av resultat från undersökningsarbeten och om skälen förtydligades. I dag behöver prospektören bara inkomma med en redovisning över utförda undersökningsarbeten när ett undersökningstillstånd upphör, utan att bearbetningskoncession meddelas. Krav på rapportering av årliga resultat för möjlighet till förlängning av undersökningstillstånd skulle också skapa tydligare incitament för prospektörer att rapportera sina undersökningsresultat.

En betydande del av resultaten kommer inte in till Bergsstaten i dag vilket innebär att samhället går miste om viktig information. Det är dock viktigt att en sådan rapportering sker i ett dataformat som inte är för betungande och som möjliggör effektiva analyser av undersökningsdata. Sveriges geologiska undersökning bör använda sitt bemyndigande att utfärda föreskrifter för redovisningen av undersökningsresultat så att enhetliga elektroniska data samlas in som innehåller resultat från undersökningsarbetet. SGU bör även utveckla it-system som möjliggör effektiv analys av dessa data. Det är också viktigt att säkra sekretess för affärshemlighet. En ny bedömning kan dock behöva göras avseende tiden som undersökningsresultat hålls hemliga.

Utredningens förslag: Den totala giltighetstiden för ett undersök-

ningstillstånd förlängs till 17 år. Villkoren för att få förlängning förändras och kopplas ihop med att prospektören har inkommit med en redogörelse av årliga resultat från undersökningsarbetet. Krav på redovisning av årliga resultat föreslås således införas. Har inga undersökningsarbeten utförts ska sökanden beskriva det och skälen till detta. Även kortas sekretesstiden för inlämnade undersökningsresultat till två år efter avslutade undersökningsarbeten. Detta för att resultaten snabbare ska kunna komma till nytta i syfte att underlätta sökandet efter metaller och mineral, däribland innovationskritiska sådana. Vi föreslår även att den sista förlängningen av undersökningstillstånd knyts till att vidare undersökningar sannolikt kommer att leda till att en brytvärd fyndighet kan

konstateras i stället för, som i dag, att bearbetningskoncession kan meddelas.

Prospektering efter mineral är en kostsam och ekonomiskt risktyngd verksamhet eftersom det endast är en mycket liten andel av projekten som leder fram till utvinning. Även resultat som inte bedöms vara tillräckligt intressanta vid tidpunkten för prospektering har ett värde för samhället då de bidrar till generell kunskapsuppbyggnad och kan användas av framtida prospektörer.

Gällande lagstiftning

Undersökningstillstånd gäller i tre år från dagen för beslutet och ska förlängas med tre år om ändamålsenlig undersökning har utförts inom området, eller om tillståndshavaren har godtagbara skäl till att undersökningen inte har skett och dessutom gör sannolikt att området kommer att undersökas under den tid som ansökningen avser. För att få en ytterligare förlängning om som mest fyra år, krävs särskilda skäl. Därefter krävs synnerliga skäl för en sista förlängning om fem år. Tillståndshavaren ska då visa att betydande arbete har lagts ner i området och att vidare undersökning sannolikt kommer att leda till att bearbetningskoncession kan meddelas.22 Undersökningstillstånd kan således maximalt innehas i totalt 15 år (se figur 9.1).

Figur 9.2 Förlängning av undersökningstillstånd

Befintligt tillstånd gäller till dess ansökan om förlängning eller ansökan om bearbetningskoncession prövats slutligt.23 Det innebär att bolaget kan söka bearbetningskoncession för att inte förlora företrädesrätten, även om inte alla underlag till ansökan om bearbetningskoncession är framtagna. När ett undersökningstillstånd, eller en bearbetningskoncession, har upphört att gälla, kan en ansökan om undersökningstillstånd beträffande mark inom samma område prövas tidigast ett år efter det att tillståndet eller koncessionen upphörde att gälla.24 Bolaget kan alltså även välja att avsluta processen, vänta ett år under vilket området är i karantän och därefter ansöka om undersökningstillstånd för området igen. Om det finns särskilda skäl, får bergmästaren medge undantag från denna bestämmelse.

Enligt gällande rätt ska tillståndshavaren, om ett undersökningstillstånd upphör utan att en bearbetningskoncession har meddelats, senast inom tre månader lämna in en redovisning över utförda undersökningsarbeten till bergmästaren. Av redovisningen ska det framgå vem som utfört undersökningen, vilken typ av undersökningsarbeten

222 kap.2–5 §§minerallagen. 232 kap. 8 § minerallagen. 242 kap. 9 § minerallagen.

som har utförts, hur omfattande dessa har varit samt resultaten av undersökningen i form av rådata.25 Rapporteringsskyldigheten inträder även när en del av ett område frånträdes. Fristen för lämnande av rapport löper inte ut vid överlåtelse av ett undersökningstillstånd utan skyldigheten överförs till den nye innehavaren.

Eftersom det är rådata från undersökningarna som ska redovisas innebär det att redovisningen inte behöver omfatta tolkade resultat i form av de slutsatser och bedömningar som prospektören gjort. Av bestämmelsen följer att ett resultat som tillståndshavaren själv har hand om inte får förstöras även om det inte längre finns ett behov av resultatet. Tillståndshavaren har en plikt att förvara materialet till dess att det överlämnas till Bergsstaten.

Av andra stycket i 14 kap. 3 § minerallagen framgår att närmare föreskrifter om redovisningens innehåll och utformning får meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Av 16 a § mineralförordningen (1992:285) framgår att SGU har regeringens bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om redovisningens innehåll och utformning.

Efter en sekretesstid på som mest fyra år26 offentliggörs materialet och arkiveras vid Mineralinformationskontoret i Malå och digitalt vid SGU. Prospekteringsföretaget kan också välja att avstå från sekretess varpå materialet blir tillgängligt direkt.

Undersökningstillstånd får inte beviljas den som uppenbarligen saknar möjlighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning eller den som tidigare har visat sig olämplig att bedriva undersökningsarbete.27 Kriteriet att sökande uppenbarligen saknar möjlighet att få till stånd en ändamålsenlig undersökning visar att prövningen inte är avsedd att vara särskilt ingående utan att det främst är fallen av missbruk man vill komma åt.28 Tillstånd ska vägras sökande som tidigare har visat sig olämplig att bedriva undersökningsarbete. I detta fall krävs det inte att förhållandet ska vara uppenbart utan det räcker med att sökande inte bedöms uppfylla kravet. Exempel på situationer där tillstånd kan vägras är att sökande tidigare har visat bristande hänsyn till markägares eller andra sakägares intressen eller utfört undersökningsarbeten på ett sätt som varit skadligt för natur- och kulturmiljön. Enligt prop. 2004/05:40 (s. 80) bör omständigheter såsom

2514 kap. 3 § minerallagen. 26Offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), p. 52. 272 kap. 2 § minerallagen. 28Prop. 1988/89:92, s. 91 och prop. 2004/05:40, s. 37.

hur allvarliga missförhållandena varit vägas in, om det varit fråga om enstaka eller upprepade överträdelser och i vilken utsträckning det berott på sökande själv samt hur lång tid som gått från det tidigare undersökningsarbetet. Undersökningstillstånd har också nekats markägare som bedöms sakna förmåga att bedriva undersökningsarbete på sin mark.

Praktisk tillämpning och utmaningar

Undersökningstiden ska räcka till för att göra rekognoseringsarbeten, göra mätningar, karteringar och provtagningar för att slutligen ge tillräckliga indikationer på platser som bedöms som gynnsamma ur malmsynpunkt. Mycket av arbetena är säsongsberoende. När och om malm påträffas ska malmen undersökas med borrning för att fastställa dess storlek, halt, form och utbredning. Först när dessa åtgärder har genomförts finns det underlag för att ansöka om bearbetningskoncession. Ansökan ska också innehålla en bedömning av påverkan på andra intressen inom området. Malmer som prospekteras efter i dag är mer komplexa och ligger ofta på större djup än vad som tidigare varit möjligt att undersöka. Det innebär att det tar längre tid att utföra undersökningsarbeten och ta fram undersökningsresultat. Samtidigt har krav skärpts, bland annat tillkom kravet på arbetsplaner år 2005 och en alltmer ambitiös miljölagstiftning har inneburit att kraven på underlag för att kunna få dispenser och tillstånd för att få bedriva undersökningsarbete har ökat. Framför allt påverkar detta möjligheten att snabbt komma i gång med undersökningsarbete efter att undersökningstillstånd beviljats första gången. Detta bidrar till att det tar allt längre tid att bedöma den geologiska potentialen av ett undersökningsområde och att en prospektör kan tvingas avbryta verksamheten på grund av att den totala tillståndstiden löper ut. En tredje faktor som påverkar undersökningstiden är de volatila metallpriserna. Juniora prospekteringsbolag som finansierar sitt undersökningsarbete med riskkapital har generellt mycket kapital när metallpriserna är höga medan de har svårare att finansiera undersökningsarbeten när metallpriserna är låga. Sammantaget leder detta till att det många gånger kan ta mer än 15 år att identifiera en brytvärd fyndighet. I Finland kan ett prospekteringsbolag få företrädesrätt i maxi-

malt 17 år, först två år genom en förbehållsanmälan vilket följs av malmletningstillstånd som kan förlängas med tre år i taget.

Utredningen har skickat en elektronisk enkät till flera bolag som bedriver undersökningsarbete i Sverige (se bilaga 7). En av frågorna i denna enkät rörde antalet år för undersökningstillstånd. Tretton av totalt sjutton bolag var positiva eller mycket positiva till att den totala tiden förlängs med två eller tre år medan bara ett bolag var negativt.

I våra intervjuer med bolag har det framkommit att flera anser att det är allt svårare att veta vad Bergsstaten kräver för att ett undersökningstillstånd ska förlängas. Detta gäller särskilt den sista förlängningen som kräver synnerliga skäl och bedömningen om vidare undersökningar sannolikt kommer att leda till att bearbetningskoncession beviljas. Ett av förslagen i den statliga utredningen ”Gruvorna och framtiden”29 var att förlänga den totala tiden för undersökningstillstånd från tio till femton år. Utredaren förslog att förlängningen skulle underkastas en mycket seriös prövning av bergmästaren. En förlängning skulle bara kunna komma i fråga om kompletterande undersökningar bedöms kunna leda till att bearbetningskoncession utfärdas. Detta förslag implementerades genom att det krävs synnerliga skäl för en förlängning. Från våra intervjuer har framkommit att det finns det utmaningar i detta eftersom undersökningsarbetet tar längre tid i och med arbetsplanens införande och villkor för när under året undersökningsarbete får genomföras samt på bergmästarens tolkning av när undersökningstillstånd kan förlängas. Det finns skäl för att kraven ska vara höga efter 10 år av undersökningsarbete. Samtidigt ligger det i ett vinstdrivande företags natur att inte vilja spendera stora summor på vidare undersökningsarbeten om företaget inte bedömer att det finns en rimlig chans att en brytvärd fyndighet kan identifieras eller att en bearbetningskoncession kommer att kunna beviljas.

En viktig förutsättning för en effektiv prospektering är att eventuella resultat från tidigare undersökningsarbete inom ett område kan användas. När ett undersökningstillstånd upphört utan att en bearbetningskoncession meddelas ska därför tillståndshavaren skicka in en redovisning av resultaten till bergmästaren.30 Myndigheten granskar rapporten och begär in eventuella kompletteringar. Efter en sekre-

29SOU 1996:152. 3014 kap. 3 § minerallagen.

tesstid på som mest fyra år offentliggörs materialet och arkiveras hos SGU.

Det krävs dock ofta påminnelse från Bergsstatens sida för att redovisningarna ska inkomma. I slutändan är det ändå långt ifrån alla som uppfyller sin redovisningsskyldighet. Under perioden 2016–2020 upphörde drygt 700 undersökningstillstånd. För ungefär 55 procent av dessa inkom tillståndsinnehavarna självmant med redovisningar. Efter påminnelse från Bergsstaten inkom ytterligare 20 procent och en redovisningsgrad om 75 procent kunde slutligen uppnås. Detta innebär att så mycket som en fjärdedel av resultaten inte redovisas.

Enligt bergmästaren31 är den bristande regelefterlevnaden förmodligen en konsekvens av att incitamenten inte är tillräckligt starka. Några troliga orsaker kan vara att:

  • Påföljderna för att inte redovisa inte är tillräckligt verkningsfulla.

Om prospektören lämnar Sverige är exempelvis en eventuell risk för att bli bedömd som olämplig för nya tillstånd inte särskilt avskräckande.

  • Att lämna in en redovisning kräver en noggrann och strukturerad arbetsinsats som inte prioriteras när de kortsiktiga fördelarna bedöms som små.

Från våra intervjuer med prospekteringsbolag har det framkommit att bristen på enhetlighet i den data som samlas in i redovisningen av undersökningsresultat är ett problem. Resultat rapporteras i olika format vilket försvårar användandet. Detta innebär att man delvis missar den nytta som var tänkt att skapas för samhället såväl som för framtida prospekteringsverksamhet.

Förslag till ändrade regler

Undersökningstillståndens totala längd

Prospekteringsverksamhet är ett långsiktigt arbete som är förenat med stora kostnader och risker. Det krävs omfattande rekognoseringsarbete, mätningar och karteringar m.m. för att få tillräckliga indikationer på platser som bedöms som gynnsamma från malmsynpunkt. Dessa platser ska undersökas och borrningsarbeten ska utföras. När

31 Skrivelse från bergmästaren 21 september 2021, dnr BS 69-624-2021.

och om en mineralisering påträffas, vilket kan ske i ett sent skede, ska denna undersökas med borrning för att fastställa storlek, halt, form och utbredning. Först därefter finns det underlag för att söka bearbetningskoncession.

Eftersom det är en kostsam verksamhet är det inte rimligt att en seriös prospektör med finansiering ska tvingas avbryta verksamheten i förtid om det i det skedet saknas tillräckligt underlag för att erhålla bearbetningskoncession för fyndigheten. Samtidig är det viktigt för samhället att prospekteringsarbetet inte drar ut för mycket på tiden. Tiden det tar för att identifiera en brytvärd fyndighet globalt indikerar dock att 15 år kan vara för kort tid (se kapitel 3).

För att skapa en ökad säkerhet för de stora insatserna som görs i prospektering bör den totala tiden som undersökningstillstånd kan innehas öka från dagens 15 år till 17 år. För att inte perioderna undersökningstillstånd innehas – utan att omprövas – ska bli för långa föreslås den första och den andra perioden förlängas från tre år till fyra år. Det främsta motivet för att öka antalet år är att undersökningsarbetet blivit allt mer komplext i och med att det allt oftare krävs mer avancerat undersökningsarbete för att identifiera en brytvärd fyndigheten. Ett annat motiv för att förlänga de första perioderna är de utökade kraven i prövningen, till exempel arbetsplaner, som under senare år tillkommit och särskilt påverkar undersökningsarbetet initialt. Vårt förslag i relation till dagens regelverk visas schematiskt i figur 9.2.

Figur 9.2 Förlängning av undersökningstillstånd

En förlängning av antalet år som undersökningstillstånd kan erhållas är dock beroende av vad som krävs för att erhålla en bearbetningskoncession. Detta gäller särskilt de underlag som i dag krävs för att kunna göra en intresseavvägning mellan 3 och 4 kap. i miljöbalken och för ett eventuellt Natura 2000-tillstånd. Dessa underlag kräver en god kännedom om fyndighetens lokalisering och tas därför ofta fram

3 år

3 år

Godtagbara

skäl

4 år Särskilda

skäl

5 år synnerliga

skäl

4 år

4 år

Godtagbara

skäl

4 år Särskilda

skäl

5 år synnerliga

skäl

Dagens

regelverk

Vårt förslag

på slutet av undersökningstiden. I vilket skede 3 och 4 kap. miljöbalken prövas (se kapitel 12) påverkar inte vårt förslag till förlängning av undersökningstiden. Detta följer av att det främsta skälet till att antal år som undersökningstillstånd behöver innehas styrs av hur lång tid det tar att identifiera en brytvärd fyndighet och inte av framtagandet av underlag för intresseavvägningen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken.

Ett alternativ till ovanstående skulle vara att införa ett liknande system som i Finland med förbehåll innan undersökningstillstånd ansöks. Under utredningstiden har vi dock inte hunnit bedöma konsekvenserna av detta alternativ. En utvärdering av den finska modellen skulle behövas och inte minst utifrån hur den påverkar lokal delaktighet (se förslag i kapitel 8). Redan i dag tar det tid i Sverige innan fysiskt undersökningsarbete kan påbörjas eftersom detta kräver en gällande arbetsplan och många gånger flera dispenser och tillstånd från myndigheter.

Årlig redogörelse av undersökningsresultat som villkor för förlängning av undersökningstillstånd

Vi föreslår att det införs ett krav i minerallagen på årlig redogörelse för resultaten från undersökningsarbete. Att detta skett ska också vara ett villkor vid förlängning av undersökningstillstånd. Detta skapar incitament för rapportering av undersökningsresultat och möjliggör också tydligare kriterier för när undersökningstillstånd ska förlängas. I dag ska prospektören redovisa undersökningsresultaten när undersökningstillståndet löpt ut utan att bearbetningskoncession meddelas. I bland annat Finland finns ett system med årlig redovisning och vi bedömer att det skulle vara genomförbart även i Sverige.

Krav på årlig redovisning och att detta blir ett villkor för eventuell förlängning av undersökningstillstånd skapar enligt bergmästaren32också större möjligheter för bättre underbyggda tillståndsbeslut. En indirekt effekt av årlig redogörelse kommer troligen bli en effektivare prospektering eftersom det i ökad utsträckning blir de seriösa och mest lämpade prospektörerna som får sina undersökningstillstånd förlängda. I dag baseras beslut om förlängning av undersökningstillstånd på de uppgifter om utförda arbeten som sökande lämnar i

32 Skrivelse från bergmästaren 21 september 2021, dnr BS 69-624-2021.

sin ansökan. Några bevis för att arbeten verkligen utförts i den omfattning som uppges krävs inte in. Det skulle också kunna användas i tillsynen eftersom de redovisade undersökningsresultaten kan jämföras med exempelvis arbetsplanen.

För det fall ett prospekteringsbolag inte kunnat rapportera varje år borde det också finnas en möjlighet att rapportera in för flera år, så länge resultaten för samtliga år som arbeten bedrivits kommit in till SGU/Bergsstaten, innan en ansökan om förlängning kan beviljas. En möjlighet att kunna få förlängning utan att något undersökningsarbete har bedrivits borde också fortsatt finnas när det finns skäl för det.

Krav på årlig redovisning av undersökningsresultaten skulle inte bara underlätta prövningen och dess transparens utan det skulle även bidra till att en betydligt högre regelefterlevnad av kravet på att redovisa undersökningsresultat. Att samhället får in dessa resultat är centralt då det är en grund till kunskapsutvecklingen kring den svenska berggrundens beskaffenhet.

Sekretesstiden för inlämnade undersökningsresultat bör av samma orsak kortas från fyra år till två år.33 På så sätt kan resultaten snabbare komma fler till nytta och samhällskritiska mineral snabbare identifieras. Utgångspunkten för att lämna resultat är att den som bedriver yrkesmässiga undersökningar med stöd av undersökningstillstånd på annans mark också bör dela med sig av den kunskap som man erhållit i samband med undersökningen, när den inte leder till bearbetningskoncession. Att 25 procent av undersökningsresultaten inte rapporteras innebär att ett betydande värde inte kommer samhället till del. Dessutom krävs det resurser för Bergsstaten att få in resultat. Detta värde tillhör initialt bolaget som innehar undersökningstillståndet, men om detta inte lyckats sälja resultaten av sina undersökningar vidare inom två år från det att undersökningstillståndet löpt ut och någon bearbetningskoncession inte meddelats, bör en annan aktör få möjligheten att ta del av insamlad data.

För att rapporteringen av undersökningsresultat ska bli användbara behöver den data som samlas in vara enhetligt utformad och det behöver finnas en databas som möjliggör effektiva analyser av rådata. Systemet bör vara anpassat till de digitala verktyg som företagen använder så att själva rapporteringen inte blir onödigt krånglig och

33 Förslag om kortad karenstid har inkommit från bergsingenjören Hans Isaksson i e-post den 31 augusti 2022.

kostsam. SGU bör därför använda sitt bemyndigande att utfärda föreskrifter för redovisning av undersökningsresultat i detta syfte. I detta arbete bör man utgå från de format som generellt används av bolagen och som används på finansmarknaden. SGU bör även prioritera utvecklandet och förvaltandet av it-system som möjliggör effektiv analys av dessa data.

Skäl till förlängning

Enligt gällande rätt ska ett undersökningstillstånd förlängas en första gång om det finns godtagbara skäl, en andra gång om det finns sär-

skilda skäl och en tredje gång om det finns synnerliga skäl. Som redan

nämnts upplevs särskilt synnerliga skäl som svårtolkat.

För en första förlängning av undersökningstillstånd bedömer vi att det fortsatt är rimligt med krav om att ändamålsenlig undersökning har utförts inom området. Med ändamålsenlig undersökning avses att prospektören har genomfört ett rimligt undersökningsarbete inom området. I detta bör det beaktas att det ofta tar 10 till 20 år att identifiera en brytvärd fyndighet. Denna bedömning bör även beakta omständigheter som kan leda till att undersökningsarbete drar ut på tiden, till exempel orsakat av överklaganden, långa handläggningstider hos myndigheter, svårigheter att delge arbetsplan och/eller villkor som gjort att undersökningsarbete bara kunnat genomföras under en mycket begränsad del av året. Det kan också vara tillståndsinnehavarens investeringsförutsättningar som inneburit att undersökningsarbete har behövt prioriteras till ett annat område. Sådana exempel på omständigheter anser vi kan utgöra godtagbara skäl till att undersökningsarbete inte utförts i en förväntad takt under den första tillståndperioden, vid bedömningen av om förlängning med en andra period kan medges.

I den andra förlängningen bör särskilda skäl tolkas som att ändamålsenlig undersökning har utförts inom området. Med ändamålsenlig undersökning avses vid denna förlängning att prospektören har genomfört ett rimligt undersökningsarbete inom området och att det finns vissa indikationer på att det kan finnas en brytvärd malmkropp inom området. Vi har i denna avvägning bedömt att det är viktigare att skapa incitament för prospektörerna att inte skjuta upp undersökningsarbeten.

I den tredje förlängningen bedömer vi att det fortsatt ska ställas krav om synnerliga skäl för att förlängning ska medges men att det kan behöva förtydligas vad som avses med synnerliga skäl. I dag görs bedömning av synnerliga skäl utifrån om vidare undersökningar sannolikt kommer att leda till att bearbetningskoncession beviljas. Ett problem med detta är att det kan uppfattas som ett förhandsbesked på koncessionen som i dag också inkluderar 3 och 4 kap. miljöbalken. För att åtgärda detta bedömer vi att synnerliga skäl ska anses föreligga om det finns indikationer på att det finns en brytvärd malmkropp inom området och att det under den sista perioden kommer att kunna genomföras tillräckligt med undersökningsarbete för att avgöra detta, alltså att ta fram tillräckligt underlag för malmbevisningen. Vi bedömer således att det är lämpligare att bedömningar om förlängning av undersökningstillstånd rör förutsättningarna att en fyndighet ska kunna identifieras och därmed resultat som inkommit från genomfört undersökningsarbete och om kommande undersökningsarbete kommer att vara tillräckligt.

Vårt tidigare förslag om krav på årlig rapportering av undersökningsresultat kommer att underlätta bedömningen av om och på vilket sätt undersökningsarbete har genomförts och därmed ovanstående bedömningar hos prövningsmyndigheten. Detta krav lär inte påverka seriösa prospektörer i någon märkbar omfattning eftersom de bör ha systematik för att samla in och lagra undersökningsresultat då detta är en förutsättning för effektivt undersökningsarbete.

Bedömning av olämplighet respektive lämplighet

Utgångspunkten är att undersökningstillstånd ska meddelas, om det finns anledning att anta att undersökning i området kan leda till fynd av koncessionsmineral.34 Enligt 2 kap. 2 § 2 stycket minerallagen får undersökningstillstånd dock inte beviljas den som uppenbarligen saknar möjlighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning eller den som tidigare har visat sig olämplig att bedriva undersökningsarbete. Detta innebär en bedömning av om bolaget är olämpligt men innebär ingen bedömning av om bolaget är lämpligt att utföra undersökningsarbete. Det har inte bedömts nödvändigt – utom för tillstånd att bedriva undersökning beträffande diamant – som får be-

342 kap. 2 § 1 stycket minerallagen.

viljas endast den som visar att han eller hon är lämplig att bedriva sådan undersökning.35 Tidigare gällde lämplighetsbedömningen även den som ville utföra undersökningsarbeten avseende kol, olja och naturgas, men möjligheten att prospektera efter dessa ämnen har tagits bort 2018 respektive 2022.

Syftet med bestämmelsen om olämplighetsbedömning är att förhindra missbruk av rätten till undersökning av så kallade oseriösa prospektörer. Sökanden kan föreläggas att styrka att denne har möjlighet och avsikt att bedriva ett ändamålsenligt undersökningsarbete. Sökanden kan också föreläggas att ge in en plan för undersökningsarbetets bedrivande och utredning om sina möjligheter att fullfölja planen. Däremot är inte förutsatt att sökanden själv ska bedriva arbetet. Sökanden har också möjlighet att överlåta sitt tillstånd när de egna resurserna är uttömda. I varje ärende ska prövas om sökanden är seriös och har avsikt och förmåga att genomföra undersökningsarbetet på ett ändamålsenligt sätt. Prövningen är inte avsedd att vara särskilt ingående utan det är främst fallen av missbruk som man vill komma åt. I fråga om sökande som tidigare har visat olämplighet bör vid prövningen vägas in sådana omständigheter som hur allvarliga missförhållandena varit, om det varit fråga om enstaka eller upprepade överträdelser och i vilken utsträckning de berott på sökanden själv samt hur lång tid som gått från det tidigare undersökningsarbetet.36Ansökningar som avser diamant prövas emellertid mera ingående än andra ansökningar. Här åligger det sökanden att visa att denne har de tekniska och ekonomiska resurserna som fordras för en ändamålsenlig undersökning.

Ett sätt att ytterligare stärka prövningen av prospekteringsbolags olämplighet respektive lämplighet vore att införa en mer ambitiös vandelsprövning genom utdrag ur belastningsregistret och misstankeregistret.

En mer ambitiös vandelsprövning – inte motiverat för undersökningstillstånd

Olämplighetsbedömningen i dag utgår från att lagstiftaren vill undvika att bolag som uppenbarligen saknar möjlighet att få till stånd en ändamålsenlig undersökning meddelas undersökningstillstånd, eller

352 kap. 2 § 3 stycket minerallagen. 36Prop. 2004/05: 40 s. 37 och 80.

om det rör sig om uppenbart missbruk av bestämmelserna. För att stärka tilltron till näringen genom att bara seriösa aktörer prospekterar i Sverige skulle detta kunna kompletteras med en vandelsprövning. Att ha ekonomiska förutsättningar för att driva en rörelse innebär samtidigt att risken minskar för att ”tvingas” bryta mot reglerna för att hålla verksamheten på fötter. Vid en omfattande vandelsprövning utför tillståndsmyndigheten en registerkontroll både i polisens belastnings- och misstankeregister för att få en bild av om den sökande har någon kriminell belastning eller är eller har varit misstänkt för brott. Belastningsregistret innehåller uppgifter om bland annat domar och strafförelägganden. Misstankeregistret, däremot, innehåller uppgifter om dem som är skäligen misstänkta för brott. Från belastningsregistret får uppgifter lämnas ut endast till de myndigheter som har en sådan författningsreglerad rätt. I belastningsregistret finns en uppdelning mellan myndigheter som har rätt att få fullständiga uppgifter ur registret och myndigheter som har rätt att få uppgifter om vissa brott (10–17 §§ förordningen (1999:1134) om belastningsregister. I misstankeregistret återfinns en liknande uppdelning mellan myndigheter som har rätt att få fullständiga uppgifter respektive myndigheter som har rätt att få ut uppgifter om brott för vilket åtal har väckts 3 och 4 §§ förordningen (1999:1135) om misstankeregister).

Vi har kommit till slutsatsen att utdrag ur belastnings- eller misstankeregistren inte bör vara en del av prövningen av undersökningstillstånd. Det främsta skälet till detta är undersökningstillstånds beskaffenhet. Undersökningsarbete är verksamhet som generellt har liten negativ påverkan på natur- och kulturmiljön.

En vandelsprövning skulle däremot kunna vara aktuell om det infördes ett licenskrav på bolag som ska bedriva undersökningsarbete i Sverige. Ett krav på licens skulle också kunna inkludera de krav som finns i andra stycket 2 kap. 2 § minerallagen, det vill säga bolag som saknar uppenbar möjlighet eller avsikt att bedriva undersökningsarbete. Ett licenskrav på prospektörer behöver dock motiveras med tydliga syften. För undersökningsarbete som har mycket begränsad påverkan på närmiljön är det inte uppenbart att det skulle vara motiverat med vare sig ett licenskrav eller en vandelsprövning. Utredningen har tyvärr inte haft tid och resurser att göra denna bedömning.

Kortad tid för sekretess av undersökningsresultat

Efter en sekretesstid på som mest fyra år37 offentliggörs materialet och arkiveras vid Mineralinformationskontoret i Malå och digitalt vid SGU. Prospekteringsföretaget kan också välja att avstå från sekretess varpå materialet blir tillgängligt direkt. Eftersom det är av vikt att arbetet med att lokalisera nya fyndigheter fortsätter i ett gott tempo vill vi föreslå att sekretesstiden kortas från maximalt fyra år till två år. Detta för att resultaten av undersökningsarbete snabbare, efter att innehavarens undersökningstillstånd har löpt ut, ska kunna komma andra till godo som kan ha nytta av resultaten. Någon begränsning till att gälla enbart för innovationskritiska metaller och mineral ser vi svårigheter med att införa. För den gröna omställningen är det även av vikt med mineral som koppar för elektrifiering och järn för infrastruktur. Av förarbetena till minerallagen framgår att regeringen anser att sekretesstiden skulle begränsas och att en sekretesstid på fyra år är tillräcklig för att väga det allmänna intresset att få geologisk information spridd mot den enskilde prospektörens intresse av att få disponera över sina undersökningsresultat och eventuellt sälja resultatet av sitt arbete.38 Givet det ökade behovet av geologisk information kan det vara till gagn att korta sekretesstiden för att på så sätt snabbare möjliggöra spridning av resultatet. Å andra sidan finns en risk att prospekteringsbolagen anser att det är för kort tid att kunna disponera resultaten och hitta eventuella köpare. Tiden från det att arbetena påbörjas till dessa att tillståndstiden löper ut och sekretesstiden börjar löpa är dock mellan 4 och 17 år, om våra förslag om förlängning av undersökningstillstånd går igenom. Det innebär att bolagen ändå disponerar resultaten under en inte oansenlig tid.

37Offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), punkten 52. 38Prop. 1997/98:47, s. 18.

9.4. Fler innovationskritiska ämnen bör vara koncessionsmineral

Utredningens bedömning: För att långsiktigt kunna försörja sam-

hället med råvaror som är viktiga och kritiska för strategiska teknologier och sektorer bör fler ämnen upptas som koncessionsmineral i minerallagen. För att ge bästa förutsättningar för prospektering och utvinning bör uppräkningen av koncessionsmineral i minerallagen kompletteras med relevanta råvaror på EU:s kritiska lista samt relevanta råvaror på EU:s bevakningslista.

Utredningens förslag: uppräkningen av koncessionsmineral i

minerallagen (1991:45) 1 kap. 1 § kompletteras med följande mineral: aluminium, baryt, fosfor, gallium, germanium, hafnium, indium,

kadmium, kisel, magnesium, rhenium, selen, tellur.

I takt med den teknologiska utvecklingen och det ökade behovet av ny teknik och innovationer – och därmed råvaror för dessa – ser vi ett behov av att fler ämnen regleras som koncessionsmineral och därmed omfattas av minerallagens bestämmelser. Mineral som inte omfattas av lagen utgör markägarmineral vilket betyder att endast markägaren har rätt att förfoga över dem. Kalksten39 är ett väl känt exempel på markägarmineral. Ur ett försörjningsperspektiv är det angeläget att staten har goda möjligheter att meddela rätt till bearbetning av de metaller och mineral som behövs för den gröna omställningen. Det kan staten enbart göra för de ämnen som är uppräknade som koncessionsmineral i minerallagen. Genom att ett ämne är med i uppräkningen av koncessionsmineral innebär det också att staten har rätt till mineralersättning baserad på brytningen av det materialet när en verksamhet väl har kommit till stånd. För en befintlig verksamhet med gällande koncessionstillstånd finns det möjlighet att ta upp även andra mineral, förutom de som koncessionen gäller för, och som påträffas under brytningen. Sådana mineral hanteras som biprodukt och får säljas. Skulle marknadspriserna ändras så att det som tidigare inte

39 SGU har tidigare föreslagit att både kalksten och dolomit borde läggas till som koncessionsmineral. Kalcit och dolomit skulle då läggas till som bergarter, analogt med exempelvis nefelinsyenit. Både kalksten och dolomit är viktiga för samhället i många olika tillämpningar inom en mängd sektorer, såsom industri, jordbruk och miljövård. Kalcit är mineralet kalciumkarbonat som bygger upp kalksten. Kalksten som utsätts för högt tryck och temperatur blir marmor. Mineralet dolomit är en kalcium-magnesiumkarbonat.

utvunnits alls eller bara varit en biprodukt skulle komma att representera ett större värde skulle det kunna uppfattas negativt att staten inte får en del av det värdet genom mineralersättning. Vi anser att detta också är ett vägande skäl för att låta fler ämnen och mineral omfattas av uppräkningen av koncessionsmineral i minerallagen. Vår bedömning av vilka ytterligare ämnen som bör upptas som koncessionsmineral utgår från de kriterier som presenteras nedan.

9.4.1. Koncessionsmineral i Sverige och Finland samt EU:s kritiska råvaror

Den svenska regleringen

Den svenska minerallagen delar upp koncessionsmineral i tre kategorier enligt följande (1 kap 1 § minerallagen).40 Den första kategorin är grundämnen och den andra industriella mineral och bergarter.41Den tredje kategorin omfattar övriga material.

1. antimon, arsenik, beryllium, bly, cesium, guld, iridium, järn som förekommer i berggrunden, kobolt, koppar, krom, kvicksilver, lantan och lantanider, litium, mangan, molybden, nickel, niob, osmium, palladium, platina, rodium, rubidium, rutenium, silver, skandium, strontium, tantal, tenn, titan, torium, vanadin, vismut, volfram, yttrium, zink och zirkonium,

2. andalusit, apatit, brucit, flusspat, grafit, kyanit, leror som är eldfasta eller klinkrande, magnesit, magnetkis, nefelinsyenit, sillimanit, stensalt eller annat salt som förekommer på liknande sätt, svavelkis, tungspat och wollastonit,

3. diamant.

Utvinning av uran förbjöds 201842 och förbud mot utvinning av kol, olja och gas infördes 2022.43 Därmed togs dessa ämnen även bort som koncessionsmineral. Regeringen har aviserat en utvärdering senast 2023 avseende förändringen beträffande uran.44 Bergarten alun-

40 Bestämmelsen ändrades senast 2022 då stenkol, olja och gasformiga kolväten togs bort som koncessionsmineral, vilket lämnade diamant ensamt kvar i kategori 3. 41Prop. 1988/89:92, s. 50. 42Prop. 2017/18:212, 2017/18:NU13 Förbud mot utvinning av uran. Det australienska bolaget Aura Energy, som innehade undersökningstillstånd i Jämtland efter uran, stämde svenska staten på 17 miljarder kronor. Svenska staten nekade bolaget ersättning på den grunden att Australien inte ratificerat Energistadgefördraget, ECT. Fördraget hade undertecknats men inte ratificerats. 43Prop. 2021/22:150, 2021/22:NU23 Förbud mot utvinning av kol, olja och naturgas och skärpta regler för utvinning i alunskiffer, som trädde i kraft den 1 juli 2022. 44Prop. 2017/18:212, s. 20 och 2017/18:NU13, s. 10. Uran förekommer ofta tillsammans med flera andra intressanta mineral och fungerar som markör för dessa.

skiffer togs bort som koncessionsmineral den 1 augusti 2014 eftersom det i dag saknas intresse för ämnet alunskiffer i sig45. De intressanta mineral som kan finnas i alunskiffer är koncessionsmineral var och en för sig.

I förarbetena till minerallagen anger Minerallagskommittén följande kriterier för utpekande av koncessionsmineral enligt minerallagen46:

1. Det bör finnas åtminstone någon grad av sannolikhet för att ämnet förekommer i exploaterbara fyndigheter i Sverige.

2. Förekomstsättet bör vara sådant att det fordras systematisk letning och undersökningsverksamhet med vetenskapligt grundade metoder för att leta fram och påvisa ekonomiskt bearbetningsbara mängder av materialet.

Jämförelse med Finland

I den finska gruvlagen47 ingår fler ämnen som gruvmineral än vad som räknas upp som koncessionsmineral i den svenska minerallagen. Eftersom den svenska och finska berggrunden är formade under samma/liknande geologiska förhållanden finns det god anledning att anta att det är samma/liknande mineral som kan komma i fråga i båda länderna. I Finland har gruvlagen och de ämnen som den omfattar relativt nyligen uppdaterats, varför den kan tjäna som förebild för förändringar som kan genomföras i Sverige. Den finska gruvlagen delar upp kategorierna efter grundämnen, mineral och bergarter på följande sätt:

1. i fråga om grundämnen: aktinium, aluminium, antimon, arsenik,

barium, beryllium, bly, bor, cesium, fluor, fosfor, gallium, germanium, guld, hafnium, indium, iridium, järn, kadmium, kalium, kalcium, kobolt, koppar, krom, kvicksilver, lantanoider, litium, magnesium, mangan, molybden, natrium, nickel, niob, osmium, palladium, platina, radium, renium, rodium, rubidium, rutenium, selen, silver, skandium, strontium, svavel, tallium, tantal, tellur, tenn,

45Prop. 2013/14:159, s. 31. 46Prop. 1988/89:02, s. 51 och SOU 1986:53, s. 52. 47 10.6.2011/621 Gruvlag.

titan, torium, uran, vanadin, vismut, volfram, yttrium, zink och zirkonium samt sådana mineral som innehåller dessa grundämnen,

2. i fråga om mineral: andalusit, apatit, asbestmineral, baryt, bauxit,

bentonit, beryll, diamant, dolomit, flogopit, fluorit, fältspat, grafit, granat, ilmenit, kalcit, kaolin, korund, kvarts, kyanit, leucit, magnesit, muskovit, nefelin, olivin, pyrofyllit, rutil, sillimanit, skapolit, talk, vermikulit, wollastonit och andra ädelstenar,

3. i fråga om bergarter: marmor och täljsten.

Kritiska råvaror med förekomst i Sverige

Europeiska kommissionen har 2020 listat 30 råvaror48 som kritiska på grund av deras stora ekonomiska betydelse och höga grad av försörjningsrisk. Dessa råvaror är: antimon, baryt, bauxit, beryllium, borater, flusspat, fosfatmineral, fosfor, gallium, germanium, grafit, hafnium, indium, lätta sällsynta jordartsmetaller (LREE), tunga sällsynta jordartsmetaller (HREE), kisel, kobolt, koks, litium, magnesium, naturgummi, niob, platinagruppens metaller (PGE), skandium, strontium, tantal, titan, vanadin, vismut och volfram.49 Av uppräknade ämnen är varken naturgummi, koks eller bauxit aktuella för svensk del. Nio av de övriga råvarorna är inte listade som koncessionsmineral i den svenska minerallagen, trots att de skulle kunna vara aktuella för utvinning i Sverige.50 Sju är skrivna som grundämne: baryt, beryllium, gallium, germanium, hafnium, indium, magnesium och två är skrivna i mineralisk form: borat och fosfat.

De nordiska geologiska myndigheterna har tillsammans tagit fram en rapport om potentialen i den nordiska berggrunden, inklusive Grönland.51 Enligt rapporten finns god potential för flera av de kritiska råmaterialen men att det behövs vidare prospektering för att säkerställa förekomster.

När den nya minerallagen antogs 1991 lades sällsynta jordartsmetaller till; lantan, lantaniderna, skandium och yttrium. Lantanoi-

48 COM(2020) 474 final. 49 COM(2020) 474 final. 50 Inte alla kritiska råvaror är aktuella att utvinna i Sverige, eller faller under minerallagens tillämpningsområde. Naturgummi är exempelvis inte en mineralisk råvara och förekommer heller inte i Sverige. 51 Nordic Innovation (2021).

derna52 är ett samlingsnamn för f-blocket i det periodiska systemet som samlar 15 sällsynta jordartsmetaller. I periodiska systemets grupp 3 finns dessutom skandium och yttrium. Vi känner således till 17 sällsynta jordartsmetaller. I dagligt tal refereras till lätta respektive tunga sällsynta jordartsmetaller och det är också benämningen för dem även på EU:s lista för kritiska råvaror. För närvarande känner vi till sex lätta jordartsmetaller bland lantanoiderna; lantan, cerium, praesodym, neodym, prometium, samarium. Därefter kommer europium, gadolinum, terbium, dysprosium, holmium, erbium, tulium, ytterbium och lutetium.

Platinagruppens metaller består av sex stycken grundämnen: platina, iridium, osmium, palladium, rodium och rutenium.53 Dessa finns samtliga med som koncessionsmineral.

9.4.2. Förändringsförslag

Vi bedömer att metaller och mineral som kan bedömas som innovationskritiska bör vara koncessionsmineral för att en hållbar försörjning av dessa metaller och mineral ska kunna bli effektiv. Vår bedömning är därför att den svenska uppräkningen av koncessionsmineral bör utökas med de som finns på EU:s kritiska lista men ännu inte på den svenska och som kan vara aktuella för svensk del (se mer senare i avsnittet). Dessutom bör de mineral som i dag inte anses kritiska men som EU-kommissionen har bevakning på läggas till listan på koncessionsmineral, vilket Finland redan har gjort för sin del. De mineral från EU:s kritiska lista som vi därmed bedömer bör läggas till som koncessionsmineral enligt minerallagen är aluminium (i stället

för bauxit), fosfor, gallium, germanium, hafnium, indium, kisel och magnesium. Från EU:s bevakningslista tillkommer tellur, kadmium, rhenium och selen.

Under utredningsarbetet har SGU framfört att samhällets behov av kalksten skulle kunna motivera att kalksten och dolomit införs som koncessionsmineral. Denna fråga har vi dock bedömt ligga utanför utredningens fokus men bör utredas i framtiden.

För att minerallagen bättre ska kunna användas i förhållande till utvecklingen kan man argumentera för att lantan, lantaniderna, skan-

52 Lantanoiderna är ett samlingsnamn för lantan samt de 14 lantaniderna, alltså de lantanliknande ämnena. Begreppen lantanider och lantanoider används synonymt på både engelska och svenska. 53 SGU Platinagruppens metaller.

dium och yttrium bör ersättas med begreppen lätta respektive tunga sällsynta jordartsmetaller i uppräkningen av koncessionsmineral. Å andra sidan kan denna gruppering bedömas inte vara tillräckligt väl definierad för att lämpa sig i lagtext. Att reglera varje mineral särskilt leder således till mindre osäkerhet. Ett annat alternativ är att referera till det periodiska systemet och olika avdelningar där. En sådan förändring kräver dock djupare utredning.

För att förenkla processen med att utse nya koncessionsmineral kan övervägas att i minerallagen lägga till ett bemyndigande för regeringen att i föreskrift reglera tillkommande koncessionsmineral. Alternativt får lagstiftaren vara beredd att ändra minerallagen något mer frekvent än vad som tidigare varit fallet för att hålla dess tillämpningsområde uppdaterat. Vi ser dock svårigheter med att en myndighet får föreskriva vilka mineral som ska vara koncessionsmineral eftersom det kan inkludera en politisk avvägning, exempelvis togs uran bort som koncessionsmineral 2018.

Mineral från EU:s kritiska lista

De mineral från EU:s kritiska lista som vi bedömer bör läggas till som koncessionsmineral enligt minerallagen är aluminium (i stället för bauxit), baryt (ersätter tungspat), fosfor, gallium, germanium, hafnium, indium, kisel och magnesium.

Aluminium i stället för bauxit

Förslag har inkommit om att i stället för bauxit bör aluminium läggas till listan på koncessionsmineral. Bauxit är det viktigaste råmaterialet för framställningen av aluminiummetall. Bauxit är en aluminiumrik bergart som bildas genom vittring av andra bergarter som granit, gnejs och skiffer, ofta i varma tropiska klimat. I Ryssland och Kazakstan utvinns bauxit, trots att där inte råder ett tropiskt klimat i dag. I Sverige förekommer kaolinrika vittringsbergarter i Skåne, som bildades när Sverige hade ett tropiskt klimat för miljontals år sedan. Det är inte tillförseln av bauxit som är av störst betydelse, utan tillförsel av aluminium som i dagsläget framställs ur aluminiumoxid från bauxit. I framtiden kan det bli lönsamt att utvinna aluminium ur andra mineral och bergarter än bauxit, därför är det mer långsiktigt

och i linje med utformningen av listan av koncessionsmineral att lägga till aluminium som ett nytt koncessionsmineral i stället för bauxit.54

Baryt i stället för tungspat

Vi föreslår också att baryt ersätter tungspat under punkten 2. Detta eftersom baryt och tungspat är samma sak men baryt är den benämning som används i EU:s kritiska lista över råvaror och även den beteckning som används i den finska lagstiftningen.

Aktinium och radium

Både aktinium och radium är kortlivade metaller och intresset att prospektera efter dessa torde vara mycket litet varför något behov av att ha med dem som koncessionsmineral inte finns.55

Mineral från EU:s bevakningslista

Från EU:s bevakningslista bör tellur, kadmium, rhenium och selen läggas till.

Tellur, kadmium, rhenium och selen

Bland de mineraliska råvarorna som Europeiska kommissionen övervakar som i dagsläget inte klassas som kritiska finns även ett flertal som inte omfattas av minerallagen. Även om dessa inte är kritiska i dagsläget, fyller de viktiga funktioner i strategiska teknologier och sektorer i Europa, såsom batterier, bränsleceller, vindkraftverk, elmotorer, solceller och it.56 Det är av stor betydelse att kunna fortsätta försörja samhället med dessa råvaror på ett hållbart sätt. För att det ska fungera effektivt är en grundförutsättning att dessa listas som koncessionsmineral. Bland råvarorna som Europeiska kommissionen har kartlagt saknas tellur, kadmium, rhenium och selen som

54 Sjöqvist, Axel, Utökad lista över koncessionsmineral för att försörja samhällets behov av kritiska och innovationsviktiga råvaror, 15 november 2021. 55 SGU, e-post den 31 augusti 2022. 56 Europeiska kommissionen (2020b).

koncessionsmineral i Sverige. Tellur bryts visserligen numera i gruvan Kankberg i Sverige men råvaran förädlas i Kina, vilket innebär fortsatt försörjningsrisk.

10. Samverkan, stöd och organisation

Utredningens bedömning: För att kunna bedriva undersöknings-

arbete behövs ett flertal beslut från flera myndigheter enligt olika lagar. Sammantaget bidrar den splittrade prövningsprocessen till onödigt långa handläggnings- och genomförandetider för undersökningsarbete. För att tillståndsprövningen av undersökningsarbete ska kunna ske på ett mer effektivt och rättssäkert sätt behöver myndigheternas samverkan förbättras och prospektörerna behöver få mer stöd. Ansvarsfördelningen mellan bergmästaren, Bergsstaten och SGU behöver ses över och förändras eftersom det finns otydligheter i nuvarande organisation. Det behövs också en resursförstärkning till SGU för myndighetens arbete inom området. Genom de åtgärder vi föreslår bedömer vi att processerna kan genomföras snabbare och att den administrativa kostnaden för prospektörer såväl som myndigheter kan minska.

Som vi beskriver i kapitel 6 och 9 behövs tillåtande beslut från flera olika myndigheter innan undersökningsarbete kan påbörjas. De utmaningar som aktörerna ser med dagens system handlar bland annat om att:

1. flera myndigheter är inblandade vilket gör det svårt att navigera,

2. länsstyrelserna brister i likabehandling med varierande tillväga-

gångsätt och bedömningar, och

3. villkor i de olika myndighetsbesluten begränsar tiden för när under-

sökningsarbeten får bedrivas.

Dessa utmaningar försvårar för verksamhetsutövare att förstå och hantera prövningsprocessen samt agera på det sätt som bäst gynnar deras verksamhet. Prospekteringsföretag med ingen eller liten erfarenhet av svenska tillståndsprocesser upplever detta som särskilt problematiskt. Utmaningarna är därför särskilt viktiga att adressera för utvinning av innovationskritiska metaller och mineral.

För att hantera dessa utmaningar är det relevant att ställa sig frågan hur prövningen av prospekteringsverksamhet kan samordnas för att underlätta för prospekteringsföretagen. Att skapa en samordnad prövning för prospektering är viktigare än för gruvverksamhet. Detta följer av att det är betydligt fler ärenden och aktörer vid prospektering och att vinsterna med en samordning därmed blir större.

En mer samordnad prövning kan skapas på flera sätt och flera insatser kan behöva genomföras samlat för att uppnå önskat resultat. Det behövs en förtydligande av förväntansbilden, eller med andra ord det sakliga syftet med samordningen. För detta kan det behövas nationell prioritering (se kapitel 11 och 16) och att nationella myndigheter tar fram riktlinjer och vägledningar (se kapitel 11). Prövningen kan samordnas genom att slå samman ärendetyper och mer enhetliga prövningsprocesser kan uppnås genom myndighetssamverkan. I kapitel 9 föreslår vi ett antal åtgärder som syftar till att förändra regelverket i syfte att samordna och göra prövningen av tillstånd och dispenser för undersökningsarbete mer funktionell. I detta kapitel fokuserar vi på hur tillämpningen av regelverket kan utvecklas genom bättre samordning, ett strukturerat stöd till verksamhetsutövare och tydligare organisatoriska förutsättningar.

En central fråga är hur samverkan mellan myndigheter kan förbättras och vilket stöd som kan ges till verksamhetsutövare. Detta är något som vi adresserar i avsnitt 10.1 och 10.2. Vi har också identifierat ett behov av att se på bergmästarens och Bergsstatens organisation och förmåga att hantera sina uppgifter. Vi belyser detta närmare i avsnitt 10.3. På detta följer ett avsnitt om finansieringen av SGU:s och Bergsstatens uppgifter (avsnitt 10.4).

10.1. Myndighetssamverkan behöver utvecklas

Utredningens bedömning: Länsstyrelserna behöver utveckla bättre

samverkansformer för att öka förutsättningarna för enhetliga processer. Variationen av antalet ärenden hos länsstyrelserna är i dag så stor att det kan påverka förutsebarhet och likabehandling negativt. Åtgärder behöver vidtas för att öka effektiviteten och rättssäkerheten i de prövningar som krävs för undersökningsarbeten. Detta är särskilt viktigt för att möjliggöra en utökad prospektering efter innovationskritiska metaller och mineral.

Utredningens förslag: Regeringen bör ge länsstyrelserna ett upp-

drag att utveckla bättre samverkansformer sinsemellan i ärenden som rör undersökningsarbete, tillämpning av 3 och 4 kap. miljöbalken och övriga frågor inom ramen för koncessions- och miljötillståndsprövning av gruvverksamhet.

I våra intervjuer har det framkommit utmaningar kring länsstyrelsens förmåga att yttra sig om helhetsbilden avseende tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken i ärenden om bearbetningskoncession. Detta gäller särskilt i län där dessa ärenden är ovanliga. En utmaning är att länsstyrelsens möjligheter att beakta verksamhetens regionala och nationella samhällsnytta minskat efter att det regionala utvecklingsansvaret flyttats till regionerna. Medarbetare på länsstyrelser upplever att myndigheten tappat i förmåga att arbeta för att nationella mål ska få genomslag i länen, att arbeta sektorsövergripande och främja utvecklingen i länet. Dessa uppgifter utgör viktiga delar av länsstyrelsens instruktion och brukar beskrivas som att länsstyrelsen ska agera som statens förlängda arm.

Några av länsstyrelserna efterfrågar stöd från de länsstyrelser som har mer erfarenhet av koncessioner. Denna situation kan bli vanligare om intresset för utvinning av innovationskritiska metaller och mineral ökar i Sverige eftersom dessa mineral även finns i andra delar av Sverige än i de traditionella gruvlänen. Fler ärenden kan därför bli aktuella hos länsstyrelser som helt saknar eller bara har en väldigt begränsad erfarenhet av undersökningsarbete och gruvverksamhet.

Regeringen har i olika sammanhang de senaste decennierna uttalat att samordningen mellan länsstyrelserna bör öka och att möjligheten att koncentrera viss verksamhet bör undersökas. Önskemål

om detta har uttryckts i olika styrdokument, bland annat i länsstyrelsernas regleringsbrev, i budgetpropositioner och i kommittédirektiv.

Vi beskriver i detta avsnitt några olika sätt att åstadkomma en ökad samordning för att möta de önskemål om en tydligare och enklare process som efterfrågas av aktörerna.

10.1.1. Ökad samverkan mellan länsstyrelserna

Från våra intervjuer med länsstyrelser och prospekteringsföretag är det tydligt att länsstyrelser hanterar ärenden som rör undersökningsarbete på olika sätt. Detta beskrivs i kapitel 6 och berörs i kapitel 9 kring terrängkörning och djupborrning. För en verksamhet som prospektering som bedrivs i olika län innebär detta att företagen ställs inför olika krav i prövningsprocesserna. Länsstyrelserna är sinsemellan fristående och självständiga myndigheter. Detta i kombination med varierande lokala förutsättningar gör att det kan finnas olika bestämmelser och krav på underlag i olika delar av landet. Prospekteringsbolag behöver därför tar reda på vilka bestämmelser som gäller i det specifika undersökningsområdet. Möjligheten för prospektering påverkas även av exempelvis utformandet av reservatföreskrifter. I uppdraget bör det även ingå att se över hur länsstyrelserna kan samverka i frågor som rör vilken hänsyn som kan tas till prospekteringsverksamhet i utformandet av reservatföreskrifter. En annan fråga som kan belysas är när säkerheten efter avslutade undersökningsarbeten bör återbetalas. Det är rimligt att detta först kan ske när det är barmarksperiod och eventuella skador som undersökningsarbetena kan ha orsakats har kunnat observerat.

Som redan nämnts har regeringen under de senaste decennierna på olika sätt påtalat vikten av en ökad samordning mellan länsstyrelserna. Detta har intensifierats under de senaste åren och för tillfället finns det flera pågående regeringsuppdrag som har detta som huvud- eller delsyfte. Bland annat har länsstyrelserna ett uppdrag att utveckla metoder och samverkansformer för att främja en effektiv samrådsprocess och därigenom påskynda näringslivets klimatomställning.1Länsstyrelsen i Västerbotten ska samordna uppdraget som ska slutrapporteras senast den 31 december 2023. Länsstyrelserna har också i uppdrag att redovisa förslag på utvecklingsinsatser som kan effek-

1 Regeringsbeslut 2021-09-02 N2021/02286.

tivisera myndigheternas prövning, inklusive möjligheter till erfarenhetsutbyte om arbetssätt och ökat samarbete mellan länsstyrelser vid arbetstoppar. Uppdraget samordnas av Länsstyrelsen i Blekinge län och ska redovisas senast den 31 december 2022. Ett angränsande uppdrag rör en mer effektiv och rättssäker tillsyn. Detta uppdrag drivs av Länsstyrelsen i Västernorrlands län och ska vara klart den 31 oktober 2022.

För att kunna bygga upp kunskap och erfarenhetsbyte mellan länsstyrelserna finns det nätverk för olika verksamheter, bland annat

handläggarnätverket för gruvindustri. Flera olika former av aktiviteter

kan ingå i nätverken, till exempel digitala samarbetsytor, diskussionsgrupper vars protokoll delas, gemensamma utbildningar och konferenser. Olika nätverk har olika grad av aktivitet. I våra intervjuer med länsstyrelserna har det framkommit att nätverket för gruvor kan utvecklas i syfte att länsstyrelser med ingen eller begränsad erfarenhet av prospektering kan få stöd av länsstyrelser med större erfarenhet. En orsak till att detta stöd inte fungerar fullt ut i dag kan vara att länsstyrelserna i de två länen med flest gruvor, Norrbotten och Västerbotten, också arbetar med varandra på andra sätt vid sidan av handläggarnätverket för gruvindustrin. Man har påtalat att det finns ett särskilt behov av erfarenhetsutbyte vid bedömningen av hur 3 och 4 kap. miljöbalken bör tillämpas i ärenden om bearbetningskoncession. Hos många länsstyrelser är detta ett ovanligt ärende där man har svårt att förstå vad som ska bedömas och hur komplexiteten i bedömningen ska hanteras. Detta har inte underlättats av att flertalet av de frågor som rör regional utveckling som tidigare fanns på länsstyrelsen har flyttats till regionerna. Vid intervjuer med flera länsstyrelser har det framkommit att detta medför att möjligheten att väga in verksamheters samhällsnytta eller alternativ verksamhets samhällsnytta fått mindre utrymme, bland annat vid yttranden om 3 och 4 kap. miljöbalken rörande bearbetningskoncessioner.

Länsstyrelsens nätverk för gruvor skulle kunna bidra till en mer funktionell prövningsprocess genom att verka för en mer likformig hantering av ärenden. Som redan nämnts skulle detta underlätta för prospekteringsbolag som har verksamhet i olika län. Förhoppningsvis skulle det också bidra till att förändra uppfattningen att processen för tillstånd och dispenser för undersökningsarbete ser olika ut i olika län.

Ett riktat samverkansuppdrag till länsstyrelserna skulle kunna få nätverket att fungera bättre och främja möjligheterna till ett kontinuerligt lärande genom erfarenhetsutbyte. För att kunna skapa en struktur som upprätthålls över tid bör en länsstyrelse få i uppdrag att stödja andra länsstyrelser och verka för en ökad samverkan i ärenden som rör prospekteringsverksamhet och koncessions- och miljötillståndsprövning.

10.1.2. Ärendekoncentration är inte lämpligt

En mer samordnad prövning kan även åstadkommas genom att ärenden förs över för att hanteras samlat hos en nationell myndighet eller koncentreras till färre länsstyrelser. Vi har undersökt för- och nackdelar med en sådan lösning och funnit att detta inte skulle vara till fördel.

Ärendekoncentration till en nationell myndighet

Ärendekoncentration kan åstadkommas genom att de ärenden som länsstyrelserna hanterar för undersökningsarbeten flyttas till en nationell myndighet, företrädesvis SGU/Bergsstaten. Det skulle innebära att SGU/Bergsstaten skulle hantera såväl beslut enligt minerallagen som merparten av de övriga beslut som krävs för undersökningsarbeten, till exempel samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken och dispenser och tillstånd för arbeten inom skyddad natur. En sådan ärendekoncentration skulle syfta till att åstadkomma ett mer likformigt prövningsförfarande och att minska omfattningen på verksamhetsutövarens myndighetskontakter. Skälet för en sådan koncentration skulle vara gruvnäringens samhällsnytta, det vill säga att metaller och mineral behövs för vår välfärd, den gröna omställningen, digitaliseringen och skapandet av ett större strategiskt oberoende.

Samtidigt skulle en flytt av ärenden från länsstyrelser till en nationell myndighet riskera den lokala förankringen i beslutsfattandet. Att säkerställa en lokal förankring är en av länsstyrelsens främsta uppgifter och ett starkt motiv till länsstyrelsernas existens. Länsstyrelsen är den enda statliga myndighet som inte har enskilda verksamhetsområden som organisatorisk utgångspunkt utan i stället den geografiska avgränsningen. Länsstyrelsen ska utifrån ett statligt helhets-

perspektiv arbeta sektorsövergripande och inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. En bristande lokal förankring skulle sannolikt på sikt leda till en försämrad lokal acceptans vilket troligen skulle innebära en mindre funktionell prövning med fler överklaganden. Som visats i kapitel 8 är lokal delaktighet en viktig förutsättning för att en prövning ska bli funktionell. En sådan förändring skulle också kräva en omfattande kunskapsuppbyggnad inom SGU/Bergsstaten och riskera kvaliteten och effektiviteten i prövningsprocesserna under uppbyggnadsfasen. Vi ser inte att fördelarna med en sådan ärendekoncentration överväger nackdelarna.

Ärendekoncentration vid länsstyrelser

Om ärenden koncentreras till färre länsstyrelser skulle det innebära att dessa länsstyrelser prövar verksamhet inom ett större geografiskt område än det egna länet. I utredningen Statens regionala förvaltning (SOU 2012:81) skriver till exempel utredaren att länsstyrelsernas mycket breda uppdrag leder till att många av dagens länsstyrelser har för liten verksamhetsvolym inom ett stort antal områden. Flera verksamhetsområden är så små att de sysselsätter betydligt färre än en årsarbetskraft på enskilda länsstyrelser. Få ärenden motverkar en effektiv och rättssäker prövning och innebär svårigheter att upprätthålla kompetens. Det faktum att antalet länsstyrelser är 21 innebär svårigheter att uppnå enhetlighet bland annat inom ärendehantering och tillsyn. Utredaren menade att variationerna i vissa fall är så stora mellan länsstyrelserna att det påverkar förutsebarhet och likabehandling inom rättstillämpningen negativt.2 I proposition Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7) uttalade regeringen att ”en mer koncentrerad ärendehantering och en flexibel uppgiftsstruktur kan övervägas i olika frågor, till exempel genom att viss ärendehantering koncentreras till vissa länsstyrelser”. Länsstyrelseutredningen uppmärksammade i sitt betänkande Det ofullständiga

pusslet (SOU 2014:14) möjligheten till koncentration av en verksam-

het inom länsstyrelseorganisationen till en eller ett fåtal länsstyrelser som en viktig utvecklingsmöjlighet. Denna form av koncentration förekommer i dag inom flera områden, bland annat tillstånd för och

2SOU 2012:81, s. 18.

tillsyn över kampsportmatcher, förvaltningen av kvalitén på vattenmiljön och tillsyn över stiftelser och bevakningsföretag.

Syftet med koncentration av viss länsstyrelseverksamhet är att åstadkomma en högre effektivitet och en mer rationell användning av resurser. Ett ytterligare syfte har varit att säkerställa en väl fungerande rättssäkerhet. I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt3 definieras kravet på rättssäkerhet som att förvaltningen ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda ska ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Förutsägbarhet och likabehandling är också viktiga delar av rättssäkerheten.

I regeringens proposition Ändring av viss länsstyrelseverksamhet4 listas kriterier som avgör om förutsättningarna är goda för koncentration av ärenden. Dessa är:

1. Att det finns behov av likformigt utförande.

2. Att sambandet med länsstyrelsens kärnverksamhet är begränsat.

3. Att verksamheten har en begränsad betydelse för länsstyrelsens uppdrag.

4. Att besöksfrekvensen är låg.

5. Att behovet av externa besök är begränsat.

6. Att behovet av lokalkännedom är begränsat.

7. Att verksamheten har en liten omfattning och hög komplexitet.

Även om det finns ett stort behov av att de ärenden som rör undersökningsverksamhet behandlas likformigt över landet kan flera av de övriga kriterierna inte sägas vara relevanta för dessa ärenden. Tillstånd enligt kulturmiljölagen för att rubba fornminne, strandskyddsdispens, dispens gentemot naturreservatsföreskrifter och anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken är till exempel vanliga ärendetyper hos länsstyrelsen och bestämmelserna gäller även för andra verksamheter. För dessa ärenden bedömer vi att det finns ett samband till länsstyrelsens kärnverksamhet. Dessutom finns det ett betydande behov av lokalkännedom i dessa ärenden. Sammantaget menar vi att

3Prop. 2009/10:175. 4Prop. 2011/12:31.

kriterierna för ärendekoncentration inte kan anses tillräckligt väl uppfyllda.

När det gäller tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken i koncessionsärendet (i kapitel 12 föreslår vi att denna prövning ska flyttas till miljötillståndsprövningen) och miljötillståndsprövningen av gruvverksamheter skulle motivet för en ärendekoncentration kunna vara att dessa ärenden inte är frekvent förekommande och att det behöver finnas en viss volym av ärenden för att en myndighet ska kunna upprätthålla kompetensen i prövningen. Detta gäller särskilt för så komplexa frågor som kan aktualiseras i dessa ärenden, både i fråga om tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken och i övriga frågor som hanteras i miljötillståndsprövningen. Vår bedömning är ändå att behovet av lokalkännedom är så pass stort när en bedömning ska göras av vad marken inom ett visst län bäst ska användas till respektive vilken miljöpåverkan verksamheten kan ge upphov till och hur den bäst hanteras, att ärendekoncentration för gruvärenden till en eller ett fåtal länsstyrelser inte är att förorda.

10.2. Utökat stöd till verksamhetsutövare

Utredningens bedömning: Det behövs ett utökat stöd till verk-

samhetsutövare inom mineralsektorn. Inte minst angeläget är det för de juniora prospekteringsbolag som är inriktade på prospektering efter innovationskritiska metaller och mineral då de ofta har begränsad kännedom om den svenska myndighetsstrukturen och prövningssystemet.

Verksamhetsutövarna har behov av lättillgänglig information om det svenska regelverket och prövningsprocesser. Den information som finns i dag behöver samlas och finnas tillgänglig genom en myndighets försorg. Den digitala teknikens möjligheter bör utnyttjas bättre.

Utredningens förslag: SGU får till uppgift att agera prospekter-

ingssluss och därmed få ett tydligt ansvar för att bistå med samlad information om prövningsprocessen för prospektering. För att möjliggöra detta bör SGU förstärkas med en årsarbetskraft.

SGU får i uppdrag att ta fram en användarvänlig vägledning för prövningsprocessen för prospektering. Uppdraget ska genomföras efter samråd med Naturvårdsverket och länsstyrelser.

Tillväxtverket får i uppdrag att utveckla prospekteringsdelen på Verksamt.se så att den blir en digital ingång som inkluderar information om vilka beslut som behövs för att få genomföra prospekteringsverksamhet, en egen handlingsplan samt länkar till berörda myndigheter. I samband med detta uppdrag behöver myndigheter vidareutveckla nuvarande e-tjänster för prospektörer i tillståndsprocessen.

Branschorganisationen Svemin lyfter fram behovet av att underlätta och effektivisera processen för prospektörerna, från undersökningsarbete fram till bearbetningskoncession, i sitt reformpaket från 2021.5Svemin föreslår att Bergsstaten ska bli en ”one-stop-shop” och få hantera alla nödvändiga kontakter med myndigheter, göra avvägningar av intressen vid ansökan om undersökningstillstånd och bearbetningskoncessioner inom tydligt fastställda ramar. Vi beskriver i detta avsnitt hur vi ser på behovet av stöd för verksamhetsutövare genom en one-stop-shop-lösning och hur det kan ordnas i Sverige. Vi beskriver också behovet av ökat digitalt stöd.

10.2.1. One-stop-shop

One-stop-shop – vad är det?

Under senaste decennierna har det blivit allt mer populärt att införa olika former av one-stop-shops för att skapa en ökad samordning. En one-stop-shop kan till exempel innebära att det skapas en sluss, en gemensam digital ingång till flera myndigheter eller en lots som stödjer sökande i processen. Ett antal av de första one-stop-shops i världen syftade till att minska sökkostnaden för företag att samla in licens- och tillståndsinformation. Även om sökkostnaderna minskade, minskade de inte så mycket som de kunde ha gjort enligt OECD.6Med tiden har one-stop-shops blivit ett sätt att skapa samordning och presentera information i format som är till större nytta för an-

5 Svemin (2021). 6 OECD (2003).

vändarna. Litteraturen7 indikerar att det finns fyra orsaker, som är inbördes relaterade, till att införa one-stop-shop:

1. Förbättrad samordning över och inom förvaltningsområden.

2. Holistisk, användarvänlig och användarorienterad service.

3. Integrerad leverans av flera policytjänster.

4. Som en möjlig mekanism för sammanslagning av statliga tjänster.

Dessutom kan one-stop-shop motiveras av en minskad regulatorisk eller administrativ börda. Från ett ekonomiskt perspektiv är det rationellt att införa en one-stop-shop om den förbättrar den samhälleliga välfärden genom att transaktionskostnader minskar. OECD har konstaterat att detta är särskilt relevant för små och medelstora företag eftersom administrativa transaktionskostnader kan tvinga dessa företag att upphöra med sin verksamhet.8

One-stop-shop är ett väldigt diversifierat begrepp. Det kan till exempel användas inom en specifik sektor eller geografiskt område men samtidigt finns det one-stop-shops med fler än 10 000 anställda som ansvarar för att leverera en hel uppsättning av statliga tjänster. Det finns även skillnader när det gäller omfattning, syfte och kommunikationsverktyg. Utformningen, driften och förbättringen av dessa vitt skilda modeller innebär ett antal unika utmaningar.

En one-stop-shop samlar en rad informationskrav på en fysisk och/eller virtuell plats där en enhetlig webbplats tillhandahåller e-förvaltningstjänster. Fysiska one-stop-shops kan leverera flera offentliga tjänster under samma tak. Ett exempel är Statens servicecenters lokala servicekontor som ger privatpersoner eller företag vägledning, hjälp och information från flera av landets myndigheter. Detta är ett exempel på en one-stop-shop med individuella tjänster, det vill säga att olika statliga enheter är närvarande vid den enda kontaktpunkten och tillhandahåller sina egna tjänster. En one-stop-shop kan även erbjuda integrerade tjänster, till exempel kommuners företagslotsar. Tanken är att en enda tjänsteman kan lösa alla transaktioner med medborgaren eller företaget på ett holistiskt sätt.

OECD har i en genomgång av one-stop-shop i olika länder dragit slutsatsen att grunden för att medborgare och företag effektivt ska

7 Askim m.fl. (2011). 8 OECD (2020).

kunna tillgodogöra sig och följa statlig information och regelkrav är att olika myndigheter arbetar gemensamt för att säkerställa att implementeringen är anpassad utifrån användarnas behov.9 En one-stopshop kan vara en del av lösningen för att åstadkomma detta men oftast ska det ses som en del av andra insatser. OECD lyfter även fram principer för bästa praxis som täcker 10 områden vid ett införande av one-stop-shop. Tre av dessa är i detta sammanhang extra relevanta. För det första behövs det förutsättningar för att myndigheter ska kunna samarbeta och samordna sina insatser, detta inkluderar om det tillåts och om det finns resurser. För det andra behöver mål och roller vara tydliga annars är risken stor att både interna och externa förväntningar inte införlivas. För det tredje behövs det uppföljning och utvärderingar där det är viktigt att bedöma om one-stopshopen möter kundernas behov och ligger till grund för en kultur av kontinuerligt lärande och förbättring. One-stop-shops har alltmer blivit inriktade mot betydelsefulla händelser för medborgare och företags livscykel. De samlar information på ett sätt som är mer logiskt för användarna trots att detta innebär högre kostnader för myndigheterna som ska driva dem.

Två möjliga sätt att skapa en one-stop-shop för tillstånd och dispenser som behövs för undersökningsarbete är:

  • Prospekteringssluss – en fysisk och digital ingång med mer stöd.
  • Prospekteringslots – ett fysiskt stöd genom prövningsprocessen.

Dessa insatser beskrivs närmare nedan. En viktig utgångspunkt för att dessa lyfts fram och den efterföljande analysen är att företag som genomför prospekteringsarbete är en heterogen/diversifierad grupp. Det finns allt från stora gruvbolag till enmansföretag, svenska företag och företag som tidigare inte har någon erfarenhet av Sverige. Det finns därför ett behov av att samla information och krav på ett gemensamt ställe men även ett behov av att ge särskilt stöd till mindre företag, särskilt om de har bristande erfarenhet av svenska regelverk och prövningsprocesser.

9 OECD (2020).

SGU bör agera som prospekteringssluss

Vi föreslår att SGU blir prospekteringssluss. Syftet med en prospekteringssluss är att samla information från olika myndigheter och göra denna mer lättillgänglig för verksamhetsutövare och då särskilt juniora prospekteringsbolag med ingen eller begränsad erfarenhet av svenska prövningsprocessen. Den initiala kontakten med myndigheter vid prospektering är generellt i samband med sökande efter information om regelverk och processer hos myndigheten SGU. Det är därför naturligt att verksamhetsutövaren i samband med detta får information samlat kring prövningsprocessen, det vill säga information om vilka prövningar och myndighetsbeslut som kan behövas.

En vägledning för prospektering skulle kunna vara ett lämpligt informationsmaterial. SGU har i dag en vägledning men den är inte nyligen uppdaterad och formen är inte heller anpassad utifrån verksamhetsutövarens behov. År 2013 publicerade SGU den första versionen av Vägledning för prövning av gruvverksamhet. Vägledningen uppdaterades 2016 och publicerades av SGU i samråd med Naturvårdsverket och Länsstyrelsen i Västerbottens län. Den reviderade vägledningen vidareutvecklar och uppdaterar den föregående utgåvan, och är sammanställd för att vara till hjälp för både verksamhetsutövare och myndigheter. Vägledningen innehåller de slutsatser som har framkommit genom regeringens uppdrag till Länsstyrelsen i Västerbottens län att utveckla och använda metoder, mätningar och samverkansformer för att främja en effektivare miljöprövning. Vägledningen tar också hänsyn till erfarenheter från nyligen prövade tillståndsärenden rörande gruvverksamhet. Vägledningen har ingen egen juridisk auktoritet. Den är en redovisning av gällande rätt, rättspraxis, samt en redogörelse avseende tolkningar inom aktuella rättsområden. Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsberedskap, Svenska kraftnät, Mark- och miljödomstolen i Umeå och branschorganisationen Svemin bidrog med synpunkter till vägledningen.10

I och med att lagstiftningen utvecklas behöver en vägledning uppdateras kontinuerligt. Naturvårdsverket hänvisar till vägledningen på sin hemsida men konstaterar också att den i delar är inaktuell och nämner exempelvis tillkomsten av ett nytt 6 kap. miljöbalken. Det behövs därför ett arbete med att uppdatera denna vägledning vilket

10 SGU (2016).

är ett arbete som SGU bör göra i samarbete med länsstyrelser och Naturvårdsverket.

Bergsstaten har på sin hemsida en vägledning kring prospektering i skyddade områden från år 2006.11 Denna behöver också uppdateras och lämpligen även integreras i en vägledning för hela prövningen i prospektering.

Prospekteringslots bör inte införas

Vi har även övervägt om en prospekteringslots skulle kunna bidra till en mer funktionell prövningsprocess för undersökningsarbete. Även om det finns vissa fördelar med en sådan insats bedömer vi att det finns lämpligare åtgärder för att skapa en samordnad prövning.

En prospekteringslots är, till skillnad från en prospekteringssluss, en fysisk person som stödjer ett enskilt prospekteringsbolag med information och råd om prövningsprocessen, inklusive kontakter till berörda myndigheter. Precis som för kommuners företagslotsar är det viktigt att en sådan tjänst anpassas till företagens unika behov och har hög kvalité. Ett exempel på en lotsfunktion är vindkraftssamordnare.12

Syftet med en prospekteringslots skulle vara att underlätta för företagen att ta till sig krav och information från myndigheter samt att kunna få en större förståelse för hur myndigheter och lokalsamhällen effektivt kontaktas. Vi bedömer att det är mest relevant med en lotsfunktion för mindre företag. Detta är företag som har begränsade resurser att hantera den komplexa prövningsprocessen samtidigt som det inkluderar flera företag som genomför prospektering för innovationskritiska metaller och mineral.

Ansvaret för en prospekteringslots kan vara privat, ett statligt bolag eller en myndighet. En nackdel med att en myndighet har ansvar för uppdrag som prospekteringslots är att det kan komma i konflikt med deras myndighetsansvar. En annan skillnad är att privat aktör inte omfattas av offentlighetsprincipen i tryckhetsförordningen eller offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). En konsekvens av detta är att bolaget som får en prospekteringslots kan uppleva det

11 Bergsstaten (2006). 12 Vindkraftssamordnarna är direkt anställda av regeringen. Deras uppdrag är att underlätta samspelet mellan vindkraftsprojektörer, myndigheter och andra aktörer på central, regional och lokal nivå. Deras främsta uppgift är att lotsa fram stora anläggningar.

mer tryggt att dela med sig av information av betydelse för rådgivningen till privat aktör än till en statlig myndighet.

Skäl emot införandet av en statlig prospekteringslots är att det är verksamhetsutövarens ansvar att hålla sig informerad om vilka lagar som rör verksamheten. Det finns en privat marknad som redan stödjer verksamhetsutövare med information och rättsligt stöd. En statligt finansierad prospekteringslots skulle därmed kunna ses som en konkurrent till denna privata marknad och därför vara olämplig. Ett annat sätt att se på detta är att ställa sig frågan på vems uppdrag en prospekteringslots agerar – är det på företagets eller statens uppdrag?

10.2.2. Digitala verktyg

Vi bedömer att en ökad digitalisering är viktigt för en mer funktionell prövningsprocess. Vi föreslår därför en utveckling av myndigheternas e-tjänster och att hemsidan verksamt.se används i större utsträckning. Detta är viktiga komplement för att SGU ska kunna fungera väl som prospekteringssluss.

Utveckla webbsidan verksamt.se

Webbsidan verksamt.se är de svenska myndigheternas gemensamma webbplats för information och tjänster till företag. Webbplatsen drivs av Tillväxtverket, Arbetsförmedlingen, Bolagsverket och Skatteverket. Syftet är att det ska vara enkelt att starta, driva och utveckla företag i Sverige. På verksamt.se finns information från över 50 myndigheter och webbplatsen hade år 2020 över 8 miljoner besök och 2,5 miljoner inloggningar.

På verksamt.se finns guider där den som vill starta företag får svara på frågor om sin blivande verksamhet. Utifrån svaren skapas en personlig checklista som visar vilka tillstånd företaget behöver söka hos kommunen och andra myndigheter för att kunna starta verksamheten. Checklistor finns i dag för branscherna restaurang, hotell och logi, evenemang, biodling och vattenbruk. Det finns även en kortfattad information om undersökningstillstånd och bearbetningskoncession samt länk till Bergsstatens hemsida för mer detaljerad information.

Webbplatsens innehåll kan utvecklas till att ge mer utförlig information om prospekteringsverksamhet och gruvverksamhet. Webbplatsen behöver då kompletteras med information om vilka beslut som behövs för att få genomföra prospekteringsverksamhet, frågor som möjliggör en personlig checklista samt länkar till berörda myndigheter. En begränsning är att processen för prospekterings- och gruvverksamhet inte är enhetlig över landet och att behovet av tillstånd och dispenser varierar utifrån lokala förutsättningar. Det är därför inte möjligt att göra en personlig checklista som gäller för den specifika verksamheten utan checklistan kommer snarast länka till tillstånd och dispenser som kan behöva sökas i det aktuella länet.

En viktig del i att bygga effektiva och användbara digitala tjänster är att utgå från användarens behov, i det här fallet prospektörerna, samt att se digitalisering som ett hjälpmedel snarare än ett mål. Det är därför centralt för funktionen i en digital ingång att våra förslag om en ny vägledning till prövningsprocessen utifrån en prospektörs perspektiv liksom förslag om uppdrag till länsstyrelsen om bättre samordning i och mellan länsstyrelser (se avsnitt 10.1.1) genomförs. Eftersom prospektering är en internationell verksamhet är det viktigt att informationen finns på engelska såväl som på svenska.

Fördelning av ansvar för webbsidan

Erfarenheter från Energimyndighetens digitala ingång vindlov.se samt införandet av tjänstedirektivets digitala ingång visar på vikten av tydligt fördelade ansvar. Ansvaret bör fördelas mellan följande funktioner:

  • Teknikansvarig – en myndighet som ansvarar för den digitala lösningen (webbplatsen) samt samordning mellan de berörda myndigheterna.
  • Informationsansvariga – de myndigheter som vägleder inom de tillstånds- och dispensprocesser som berör undersökningsarbete.
  • Verksamhetsansvariga – de myndigheter som prövar och ger tillstånd och därmed ansvar för att svara på frågor om specifika ärenden.

Den teknikansvariga kommer att behöva ha en nära samverkan med de informationsansvariga myndigheterna så att den information som

tillgängliggörs hänger samman. Uppgiften kan komma att bli betydande.

Teknikansvarig

Myndigheten som utses till att vara teknikansvarig ska ansvara för den digitala lösningen och samordning mellan de myndigheter som utses till informationsansvariga.

Tillväxtverket är i dag teknikansvarig för kontaktpunkten verksamt.se för tjänstedirektivet13 och SDG-förordningen14 och de har därför god erfarenhet både av att ansvara för en sådan webbplats och samordna berörda myndigheter. Tillväxtverket är därför ett tänkbart val som teknikansvarig myndighet. Om en annan myndighet väljs som teknikansvarig och den digitala ingången skiljs från verksamt.se skulle vissa tjänster behöva finnas på båda webbplatserna. Idéen med SDGförordningen är att företag och privatpersoner ska ha en väg in.15

Sveriges geologiska undersökning är ett alternativ som teknikansvarig myndighet. Som förvaltningsmyndighet för frågor om landets geologiska beskaffenhet och mineralhantering skulle SGU vara det naturliga valet att ansvara för en digital ingång för tillstånd och dispenser för prospektering. Myndigheten har vägledning på området men saknar större erfarenhet av att samordna information från ett stort antal myndigheter kring digitala lösningar.

Informationsansvariga

Informationsansvariga är de myndigheter som i dag vägleder inom de tillstånds- och dispensprocesser som är aktuella för prospektering. Det betyder att ansvaret delas upp mellan många olika myndigheter, i detta fall kan det vara relevant med åtminstone SGU/Bergsstaten, Länsstyrelsen och Trafikverket. Om man på sikt även vill inkludera gruvverksamhet bör denna lista kompletteras med Domstolsverket. Det är dock inte givet att detta behöver ske med tanke på att antalet

13 Direktiv 2006/123/EG. 14 Single Digital Gateway regulation, Europaparlamentets och rådets förordning 2018/1724 av den 2 oktober 2018 om inrättande av en gemensam digital ingång för tillhandahållande av information, förfaranden samt hjälp- och problemlösningstjänster. 15 Syftet är att göra det enklare för privatpersoner och företag inom EU att få tillgång till relevant information och kunna utföra tjänster digitalt hos offentliga aktörer inom hela EU.

ärenden är begränsad och att företagen som vill öppna en ny gruva kan förväntas ha betydande resurser och därmed bättre möjlighet att sätta sig in i den svenska prövningsprocessen.

Verksamhetsansvariga

Prövningen av tillstånd och dispenser ska ligga kvar på respektive prövningsmyndighet. Dessa myndigheter kommer också fortsatt svara på frågor om specifika ärenden. Kontaktinformation behöver därför finnas på den gemensamma digitala ingången. De prövningsmyndigheter som berörs de som nämns som informationsansvariga samt kommunen.

Uppdrag till Tillväxtverket

Att utveckla verksamt.se till ett fungerande digitalt verktyg för prospekteringsverksamhet kommer att kräva betydande insatser av flera myndigheter. I Tillväxtverkets uppdrag att genomföra åtgärder under 2020–2025 inom ramen för livsmedelsstrategin16 ingår det att utveckla verksamt.se. Uppdraget har en finansiering om 20 miljoner kronor under 2020 och om 10 miljoner kronor årligen för perioden 2021 till 2025. Dessa medel får även användas av Tillväxtverket för att medfinansiera insatser hos andra myndigheter för att säkerställa att avsedd nytta kan levereras. I uppdraget ingår att Tillväxtverket ska vidta nödvändiga åtgärder för att realisera verksamt.se för några centrala grenar inom livsmedelskedjan, bland annat genom att skapa tjänster för sammanhållna guidade processer och för samlad information till uppgiftslämnaren om hur ärendet fortskrider.

Det är rimligt att liknande satsning för prospekteringsverksamhet som för livsmedelskedjan skulle kräva en liknande kraftsamling. Det är svårt att föreställa sig att alla myndigheter som behöver delta och göra detta tillsammans skulle prioritera frågan tillräckligt utan att det fanns ett tydligt uppdrag med medel. De erfarenheter som skapats genom arbetet med livsmedelskedjorna borde dock kunna leda till att genomförandet kan gå snabbare och till en något lägre kostnad. Prövningsprocesserna för prospekteringsverksamhet är dessutom enklare än de för livsmedelskedjorna då dessa är flera till an-

16 Dnr N2019/03240/JL.

talet. En rimlig bedömning är att uppdraget skulle kunna genomföras under två år och att Tillväxtverket får medel om 7 miljoner kronor per år som även får användas för att medfinansiera insatser hos andra myndigheter för att säkerställa att avsedd nytta kan levereras.

I uppdraget bör det också ingå att bistå informationsansvariga myndigheter i arbetet med att vidareutveckla nuvarande e-tjänster för prospektörer i tillståndsprocessen. Tillväxtverket bör delta i arbetet utifrån sin kunskap om användardriven utveckling som utgår från företagares behov, möjligheten till kompetensöverföring från myndighetens uppdrag kring livsmedelsstrategin samt kopplingar till verksamt.se. Syftet är att erbjuda ett digitalt stöd som utgår från prospektörers behov genom hela prövningsprocessen.

10.3. Organiseringen av Bergsstatens uppgifter

Utredningens bedömning: Ansvarsfördelningen mellan berg-

mästaren, Bergsstaten och SGU uppfattas som otydlig och nuvarande organisatoriska konstruktion innebär en risk för sammanblandning av ansvar och roller. Vi bedömer att detta har sin grund i den organisationsförändring som genomfördes 2009 då Bergsstaten införlivades i SGU och hur denna regleras i SGU:s instruktion. Eftersom detta kan påverka förståelsen för och acceptansen av det svenska prövningssystemet förordar vi en översyn av hur verksamheten ska vara organiserad.

Utredningens förslag: Regeringen bör se över den organisatoriska

formen för Bergsstaten och beslutanderätten för bergmästaren.

Bergsstaten är en liten organisation med drygt tio anställda med uppgift att handlägga ärenden som rör prospektering och utvinning av mineral. Bergsstaten var tidigare en självständig myndighet men införlivades 2009 i Sveriges geologiska undersökning (SGU), som bland annat ansvarar för främjandet av mineralnäringen. Bergsstaten är numera beteckningen på en enhet vid SGU. Bergsstaten leds av bergmästaren, som beslutar i frågor enligt minerallagen.

Vi har under utredningsarbetet förstått att ansvarsfördelningen mellan bergmästaren, Bergsstaten och SGU uppfattas som otydlig och att det sker en sammanblandning av roller. För att hanteringen

av ärenden som rör prospektering och utvinning av mineral ska uppfattas som tydlig och funktionell behöver den instans som handlägger och beslutar i frågor enligt minerallagen ha rätt organisatoriska förutsättningar. Inte minst är detta viktigt för möjligheten att kunna säkerställa en trygg och hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral. Vi har av det skälet valt att fördjupa oss något i dessa frågor. I detta avsnitt inleder vi med att beskriva bergmästarens och Bergsstatens uppgifter och ansvar i dag (avsnitt 10.3.1 och 10.3.2) och diskuterar därefter hur en framtida organisation skulle kunna se ut (avsnitt 10.3.3).

10.3.1. Organisation och uppgifter

Bergsstaten var tidigare förvaltningsmyndighet enligt minerallagen med bergmästaren som myndighetschef. Bergsstatens ställning som självständig förvaltningsmyndighet upphörde i och med att myndigheten 2009 inordnades i SGU. Organisationsförändringen innebar också att bergmästaren underordnandes SGU:s generaldirektör i frågor om bland annat resurssättning.

Enligt 13 § i SGU:s instruktion17 ska det inom myndigheten finnas en organisatorisk enhet som benämns Bergsstaten som har till uppgift att handlägga ärenden som rör prospektering och utvinning av mineral. Samma bestämmelse anger att Bergsstaten leds av bergmästaren, och att bergmästaren beslutar i frågor enligt minerallagen. Bergmästaren anställs enligt instruktionen av regeringen. Fram till 2009 kunde bergmästaren delegera beslut till en annan tjänsteman på Bergsstaten18 men den möjligheten saknas numera. I instruktionen fastställs att Bergsstaten ansvarar för sina beslut och ansvarar för sin verksamhet inför myndighetens ledning. Myndighetens ledning, det vill säga SGU:s generaldirektör, ansvarar inför regeringen för att Bergsstaten tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet, för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt att den redovisas på ett tillförlitligt sätt.

I minerallagen pekas bergmästaren ut som ansvarig för den myndighetsutövning som sker enligt lagen och som beslutande. Detta uttrycks bland annat som att arbetsplanen ska ”fastställas av berg-

17 Förordning (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning. 187 § förordning (2007:1319) med instruktion för Bergsstaten.

mästaren”19 att ärenden om beviljande av undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession ”prövas av bergmästaren”20 och att tillsynen enligt lagen ”utövas av bergmästaren”21 Även begreppet prövningsmyndigheten förekommer22 men inte benämningen Bergsstaten. I mineralförordningen nämns Bergsstaten i två bestämmelser, varav den ena avser publicering på Bergsstatens webbplats och den andra att en viss uppgift tillkommer en tjänsteman vid Bergsstaten.23

Bergmästarens självständighet och förtroendet för att minerallagen tillämpas opartiskt ansågs inför organisationsförändringen 2009 vara viktiga värden att slå vakt om. En förutsättning för bibehållen självständighet ansågs vara att Bergsstaten uppträder under eget namn.24Detta tar sig i dag uttryck i att Bergsstaten har en egen webbplats, egna e-postadresser och en egen årsredogörelse. På webbplatsen, som är en del av SGU:s webbplats, beskrivs det som att det är Bergsstaten som prövar frågor om tillstånd för undersökning och bearbetning av mineralfyndigheter och som utövar tillsyn av efterlevnaden av minerallagen. Vidare anges att Bergsstaten är ett särskilt beslutsorgan som organisatoriskt tillhör Sveriges geologiska undersökning men som har en oberoende ställning avseende sin myndighetsutövning.

En viktig koppling till SGU är behovet av delade it-system. Framför allt gäller detta prospekteringsresultat som är viktiga för utvecklingen av geologisk information för samhällets behov på kort och lång sikt. Sekretessbelagda undersökningsresultat från prospektörer rapporteras till Bergsstaten medan förvaltning och spridning av resultaten till allmänheten är en uppgift för SGU.

10.3.2. Bemanning och handläggningstider

Under senare år har personalomsättningen vid Bergsstaten varit hög och handläggningstiderna har ökat.

Målsättningen är att den totala handläggningstiden25 för ett ärende ska vara längst fyra månader och den genomsnittliga handläggningstiden26 för ärenden om undersökningstillstånd och förlängd giltig-

193 kap. 5 d § minerallagen (1991:45). 208 kap. 1 § minerallagen. 2115 kap. 1 § minerallagen. 22 Se till exempel 6 kap.1 och 4 §§minerallagen. 238 a § och 40 §mineralförordningen (1992:285). 24 Statskontoret (2014). 25 Tiden från inkommen ansökan fram till beslut. 26 Tiden från komplett ansökan och inkomna yttranden fram till beslut.

hetstid längst tre månader. De målsatta handläggningstiderna har under många år kunnat hållas med god marginal men under 2019 och 2020 förkom avvikelser. Under 2021 förbättrades läget och det var då endast handläggningstiderna för undersökningstillstånd som inte kunde nås. Antalet ärenden var betydligt färre under år 2021 än under tidigare år (se tabell 10.1).

Tabell 10.1 Undersökningstillstånd

Antal ansökningar

2021 2020 2019 2018 2017 2016

Undersökningstillstånd

109 123 130 166 227 139

Förlängd giltighetstid

36 102 69 100 96 84

Totalt

145 225 199 266 323 223

Källa: SGU:s årsredovisningar.

I SGU:s årsredovisning anges tre huvudsakliga orsaker till att de genomsnittliga handläggningstiderna ökat. Dessa är personalomsättning, undanträngningseffekter på grund av utvecklingsarbete och i viss mån coronapandemin. Undanträngningseffekten beror bland annat på utvecklingen av it-system på SGU. Myndigheten har aktivt arbetat med att stärka sin roll i den digitala utvecklingen som producent av geologisk information och nästan en fjärdedel av SGU:s förvaltningsanslag går till avdelningen IT och digitalisering.27

Av den bemanning om 10 personer som fanns i tjänst vid Bergsstaten årsskiftet 2021/22 hade sex anställts 2019 eller senare. Båda gruvingenjörstjänsterna var vakanta vilket innebar att bergmästaren under en period saknade den kompetens vid Bergsstaten som behövs för att kunna bedöma om en fyndighet är brytvärd. Anställningen som bergmästare är vakant sedan den 1 juli 2022.28

10.3.3. Organisationen bör ses över och förändras

I takt med att behovet av innovationskritiska metaller och mineral ökat har bergmästarens beslut på senare tid uppmärksammats allt mer. En bidragande orsak till detta är de rättstvister som uppstått till följd av de otydligheter i regelverk och prövningsprocesser som vi

27 SGU (2019). 28 SGU Nyheter.

adresserar i detta betänkande. Efter regeringens beslut om beviljande av bearbetningskoncession till Kallak K nr 129 har media i viss utsträckning också blandat ihop SGU:s främjanderoll med de myndighetsutövande uppgifter som bergmästaren ansvarar för. Denna sammanblandning kan leda till en lägre acceptans för de beslut som fattas av bergmästaren och därmed till fler överklaganden.

För förståelsen och acceptansen är viktigt att det svenska prövningssystemet är enkelt och tydligt. Vi menar att det finns vissa brister kopplat till dagens organisation som behöver åtgärdas. Det handlar både om att ansvar och uppgifter såsom de beskrivs i officiella kanaler inte stämmer överens med hur detta är reglerat i minerallagen och att det finns ett inbyggt onödigt beroendeförhållande mellan bergmästaren och SGU. Vidare behöver införas en ordning som möjliggör att visa beslut kan fattas även när bergmästaren är frånvarande.

Vi ser inget behov av att arbetsuppgifterna enligt minerallagen hanteras vid en fristående myndighet på det sätt som var fallet före 2009. För detta är arbetsuppgifterna allt för få. Den organisatoriska lösning som dagens system bygger på, med ett särskilt beslutsorgan vid SGU, menar vi är en lämplig lösning. Däremot menar vi att ansvar och roller för bergmästaren och Bergsstaten behöver förtydligas och oberoendet till SGU stärkas ytterligare.

Eftersom de överväganden som görs enligt minerallagen till viss del bygger på komplex information behöver den organisatoriska lösningen säkerställa att hela bredden av erforderlig kompetens finns representerad i beslutsfattandet. Ett sätt att lösa det är att införa ett kollektivt sammansatt särskilt beslutsorgan. Det kan ske genom att Bergsstaten inrättas som ett särskilt beslutsorgan vid SGU, med bergmästaren som ordförande. Då beslutsfattandet har inslag av rättsskipning kan krav på domarerfarenhet ställas på rollen som ordförande. Övriga ledamöter bör ha kompetens som relaterar till de frågor som behandlas i ärenden enligt minerallagen, företrädesvis lantmäterikompetens och gruvteknisk kompetens. Detta skulle ge den bredd i beslutsfattandet som behövs. Till stöd för det särskilda beslutsorganets arbete bör finnas ett kansli för beredning av ärenden. Ett sådant kansli kan inrättas som en organisatorisk enhet inom SGU. Kanslichef eller annan person vid kansliet bör få delegation på att fatta beslut av enklare karaktär och sådana brådskande beslut som inte kan avvakta ordinarie hantering i beslutsorganet.

29 N2017/04553.

En alternativ lösning som bygger på en mindre ingripande förändring är att tydliggöra bergmästarens och Bergsstatens nuvarande roller och ansvar i SGU:s instruktion. Det behöver då tydligt framgå att bergmästaren är ett särskilt beslutsorgan vid SGU och att Bergsstaten är ett kansli till bergmästaren som ingår i SGU:s organisation men som är organisatoriskt åtskild från SGU:s övriga verksamhet30. Den kompetens som behövs för bergmästarens beslut får i det här alternativet, precis som i dag, säkerställas genom den beredning som sker vid kansliet. För att säkerställa kontinuerlig beslutsförhet bör en vice bergmästare utses med mandat att besluta i bergmästarens ställe vid dennes frånvaro.

Uppdraget som ledamot i det särskilda beslutsorganet bör vara ett av regeringen arvoderat uppdrag. Oavsett antal ledamöter bör dessa utses av regeringen och för bestämd tid. På så sätt stärks oberoendet gentemot SGU:s ledning.

Ansvarig för att verksamheten vid kansliet bedrivs författningsenligt och effektivt samt att den redovisas på ett tillförlitligt sätt bör ligga på myndighetens (SGU:s) ledning. I detta ingår att tillhandahålla it-system och annat administrativt stöd, såsom personaladministration och resultatrapportering, liksom att säkerställa att erforderlig kompetens finns vid kansliet för dess göromål. Ansvaret för att verksamheten tilldelas ekonomiska resurser kan ligga kvar på SGU:s ledning eller flyttas till högre nivå genom att tillskapa en egen anslagspost inom Utgiftsområde 24 Näringsliv i regeringens budgetproposition. Arbetsuppgifternas vikt och oberoendet till SGU skulle därmed stärkas ytterligare.

Vi föreslår att regeringen ser över den organisatoriska formen för Bergsstaten och beslutanderätten för bergmästaren. En sådan översyn kan genomföras i samband med den mer genomgripande översyn av minerallagen som vi föreslår i kapitel 15.

30 Detta är en konstruktion som används i andra liknade situationer, se exempelvis förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk.

10.4. Avgiftsfinansierad resursförstärkning till SGU

Utredningens bedömning: Våra förslag i utredningen innebär

utökade uppgifter för SGU inklusive Bergsstaten som kommer innebära behov av resurstillskott. Därtill finns det ett behov av medel för att kunna genomföra en strukturerad tillsyn. Vi bedömer att dessa behov bör finansieras genom en höjning av avgiften för undersökningstillstånd. Uppgifterna har en direkt nytta för tillståndsinnehavaren. Dessutom skapar avgiften incitament för minskade undersökningsytor över tid. Det finns också en risk att låga avgifter för prövning och tillsyn leder till en misstro gentemot prospektörer och prospektering generellt vilket i sig kan försvåra en funktionell prövning.

Utredningens förslag: Undersökningsavgiften för koncessions-

mineral, undantaget för diamant, höjs med 5 kronor per hektar och år för att finansiera ökat anslag till SGU för arbetet vid Bergsstaten och som prospekteringssluss.

10.4.1. Utökade uppgifter kräver resurstillskott

Några av de förslag som vi lägger för att skapa en funktionell prövning för prospektering kommer att vara tidskrävande uppgifter. Det gäller inte minst Bergsstatens uppgift att genomföra dialogmöte (se avsnitt 8.2.2) och uppgiften till SGU att fungera som prospekteringssluss (se avsnitt 10.2). Andra förslag, såsom att bedömningen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken flyttas från koncessionsprövningen till miljöbalksprövningen, bör innebära en arbetsbesparing. Sammantaget bedömer vi ändå att våra förslag leder till utökade arbetsuppgifter inom SGU och att det finns ett behov av resursförstärkning för att möjliggöra dessa uppgifter.

Därtill kommer att Bergsstaten sedan tidigare aviserat att dagens anslag inte räcker till för att genomföra en strukturerad tillsyn enligt minerallagen. Bergsstaten fick 2016 ett regeringsuppdrag att utveckla metodik för systematiskt granskningsarbete och tillsyn av de undersökningsarbeten som bedrivs enligt minerallagen. Bergsstaten föreslog en tillsynsmetodik enligt följande:31

31 SGU (2017a).

  • Tillsynen av prospektörernas arbetsplaner bör förstärkas och göras mer systematiskt. En utökad granskning bör ske av arbetsplanernas innehåll och på vilket sätt prospektörer kommunicerar arbetsplanen med berörda parter.
  • Den förbyggande tillsynen bör förbättras genom utökad information och rådgivning om minerallagen och vilka krav som ställs vid genomförande av undersökningsarbeten och upprättande av arbetsplaner. Särskilt fokus bör ställas på nya aktörer.
  • Fältinspektioner bör genomföras för ett urval av undersökningsarbeten för att följa upp resultaten av prospekteringsverksamheten.

Bergsstaten utgick i sin rapport från en ambitionsnivå för den föreslagna utökade systematiska tillsynen om 1,5 årsarbetskrafter vilket skulle kräva förstärkning av Bergsstatens resurser med 2,27 miljoner kronor per år. Bergsstaten påpekade att ett sätt för staten att delfinansiera en utökad tillsyn är att höja ansökningsavgifterna för de tillstånd som Bergsstaten handlägger. Någon förstärkning för utökad tillsyn har inte tillförts, varken internt genom omfördelning av medel eller riktade medel från riksdagsbeslut.

10.4.2. Ansökningsavgifter enligt minerallagen

Enligt 14 kap. minerallagen ska en sökande betala ansökningsavgift och innehavare av undersökningstillstånd ska betala avgift till staten. Avgifternas storlek specificeras i 2, 10 och 19 §§mineralförordningen och ändrades senast 2005. Ansökningsavgiften för undersökningstillstånd är 500 kronor per påbörjat område på 2 000 hektar. Vid beslut om beviljande av nytt undersökningstillstånd ska dessutom en avgift betalas per påbörjat hektar av undersökningsområdet. Beloppet varierar mellan olika koncessionsmineral. Om tillståndet avser något annat koncessionsmineral än diamant är avgiften 20 kronor, varav 4 kronor avser det första året, 6 kronor det andra året och 10 kronor det tredje året. Avgiften ska dock alltid vara lägst 100 kronor. Vid en första förlängning av undersökningstillståndets giltighetstid enligt 2 kap. 6 § minerallagen utgår en högre avgift, 21 kronor per påbörjat hektar och år för andra koncessionsmineral än diamant. På samma sätt stiger avgiften vid senare förändringar.

Enligt 19 § mineralförordningen är ansökningsavgiften för ett koncessionsområde 80 000 kronor. Det utgår även en avgift för markanvisning på 80 000 kronor om sammanträdet hålls vid förrättningen och i annat fall med 40 000 kronor. Det minsta belopp som en prospektör behöver betala till staten för att ansöka om koncession är således 120 000 kronor.

I Finland sköter myndigheten Tukes liknande uppgifter som vid Bergsstaten. Uppgifterna vid Tukes är avgiftsfinansierade.32 För ny malmletning har Tukes en grundavgift som kompletteras med en tilläggsavgift om 104 euro per timme. Grundavgiften varierar utifrån undersökningsytan. För en area upp till 1 000 hektar är avgiften 3 950 euro, för 1 001–2 000 hektar är den 7 300 euro, för 2 001– 4 000 hektar är den 9 400 euro och för över 4 000 hektar är den 11 600 euro. Av grundavgiften tas 40 procent ut i förskott.

Figur 10.1 Avgifter för tillstånd för undersökningsarbete

Euro per hektar och år

Källa: Mineralförordningen (1992:285) och Säkerhets- och kemikalieverkets (Tukes) prislista för avgiftsbelagda tjänster.

Avgiften är således högre i Finland än i Sverige (se figur 10.1) men myndigheten Tukes genomför också betydligt fler uppgifter. För ett undersökningstillstånd på 2 000 hektar blir den totala kostnaden i

32 Gruvlag 2011/621.

0 10 20 30 40 50 60

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Sverige Finland

Sverige ungefär 1,5 miljoner kronor vilket kan jämföras med över 10 miljoner kronor i Finland under antagandena att undersökningstillstånd innehas i 15 år och att arealen är konstant. I realiteten minskas ansökt areal generellt över tid.

10.4.3. Förslag till höjd avgift för undersökningstillstånd

Under 2021 uppgick Bergsstatens kostnader till drygt 16 miljoner kronor och intäkterna till staten från de avgifter som anges ovan uppgick till ungefär 17,2 miljoner kronor. Det är svårt att bedöma statens samlade kostnader för hantering av ansökningar enligt minerallagen då det rymmer kostnader för Bergsstaten såväl som remissmyndigheternas kostnader (till exempel länsstyrelsen) och även en eventuell regeringsprövning. Vi bedömer dock att de samlade kostnaderna för undersökningsfasen överstiger de genomsnittliga intäkterna.

Som framgår ovan behöver Bergsstaten tillskjutas resurser för att kunna bedriva en strukturerad tillsyn av de arbeten som utförs med stöd av undersökningstillstånd. Våra förslag om tidigt dialogmöte och att SGU ska agera som prospekteringssluss kommer också kräva mer resurser. Dessa förslag, precis som tillsyn, rör primärt undersökningstillståndsinnehavare och medför en direkt nytta för dem.

Vi bedömer att denna form av direkt nytta för prospektören bör finansieras av avgifter. Det finns åtminstone två starka skäl till denna bedömning. För det första skapar en avgift per hektar incitament för prospektören att minska undersökningsytan över tid. Markägare ger ibland uttryck för att prospektering minskar viljan att genomföra egna investeringar. Att prospektören lämnar områden som inte är tillräckligt intressanta möjliggör för markägare att genomföra egna investeringar vilket i sig skapar större acceptans för prospektering. För det andra finns det en risk att låga avgifter för prövning och tillsyn leder till en misstro gentemot prospektörer och prospektering generellt vilket i sig kan försvåra en funktionell prövning. Ett skäl för staten att ta kostnaden är om detta rent ekonomiskt skulle gynna prospektering i Sverige. Vid en jämförelse med exempelvis Finland kan dock konstateras att de svenska avgifterna för närvarande inte är särskilt höga. Som vi noterat i kapitel 5 bör man dock vara varsam med höjningar av avgifter för juniora prospektörer eftersom de finansierar sitt arbete genom riskkapital. En betydligt

högre höjning av avgiften än den vi föreslår skulle därför kunna få betydande konsekvenser för prospekteringen efter innovationskritiska metaller och mineral.

Vår bedömning är att avgiften för koncessionsmineral, undantaget för diamant, höjs med 5 kronor per hektar och år. Detta innebär en relativt kraftig höjning av avgiften de första åren. Detta motiveras dock av att det är under den initiala undersökningsperioden som tidigt dialogmöte ska genomföras och SGU:s roll som sluss är störst. Fortfarande kommer det att vara en betydande skillnad mellan de svenska och finska avgifterna. Under de första tre åren av undersökningstillstånd är avgiften i Finland i dag över 31 gånger högre. En höjning med 5 kronor per hektar och år skulle innebära att avgiften fortfarande är nästan 18 gånger högre i Finland de första tre åren. Anledningen till att vi inte föreslår en större höjning är att d