Beslut vid regeringssammanträde den 14 september 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall se över fastighetsdatasystemets författningsreglering och lämna förslag till de författningsändringar som behövs. Utredaren skall ta ställning till bl.a.

• om fastighetsdatasystemet skall behandlas som ett eller flera register,
• vilken fastighetsanknuten information som överhuvudtaget skall kopplas till systemet samt
• om bestämmelserna om den elektroniska registreringen skall samlas i en särskild författning eller inarbetas i de befintliga författningarna på området.

Nuvarande författningsreglering, m.m.

Genom den snart avslutade fastighetsdatareformen har ett fastighetsdata- system införts, grundat på automatisk databehandling (ADB). Riksdagen beslutade om reformen år 1968 och 1970 (prop. 1968:1 bil. 4, bet. 1968:SU2, bet. 1968:3LU5, rskr. 1968:80 och prop. 1970:1 bil. 4, bet. 1970:SU2, bet. 1970:3LU8, rskr. 1970:96). Fastighetsdatareformen innebär att informationen i de manuellt förda jord- och stadsregistren samt fastighets- och tomträttsböckerna förs över till centrala ADB- baseradefastighets- respektive inskrivningsregister. Efter omfattande förberedelser och försöksverksamhet började fastighetsdatasystemet att införas med rättsverkan i vissa delar av landet år 1976. Upp till 330 000 fastigheter har därefter årligen förts över till fastighetsdatasystemet. Det nya systemet kommer att vara i bruk vid samtliga landets fastighetsregister- och inskrivningsmyndigheter i slutet av september 1995.

Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) har haft det sammanhållande ansvaret för att genomföra reformen och att bygga upp och underhålla systemet. När det gäller driften kan CFD sägas ha fungerat som en servicebyrå för fastighetsregister- och inskrivningsmyndigheterna. CFD fick sin nuvarande organisationsform med stöd av riksdagens beslut år 1971 (prop. 1971:1 bil. 4, bet. 1971:LU5, rskr. 1971:49). Den 1 juni 1994 beslutade riksdagen om en ny organisation för lantmäteri- och fastighets- dataverksamheten m.m. (prop. 1993/94:214, bet. 1993/94:BoU19, rskr. 1993/94:375). Riksdagsbeslutet innebär att CFD och Statens Lantmäteriverk (LMV) förs samman till en myndighet. Den nya organisationen skall börja sin verksamhet den 1 januari 1996.

Fastighetsdatasystemet i sin nuvarande form bygger på en centraliserad datorstruktur. År 1991 fick FDS-utredningen i uppdrag att undersöka om datorstrukturen bör förändras, men kom till slutsatsen att så inte bör ske (Fastighetsdatasystemets datorstruktur, SOU 1992:34).

Fastighetsdatasystemet regleras i flera olika författningar. Den centrala författningen är fastighetsdatakungörelsen (1974:1058). Av denna framgår att "fastighetsregistermyndigheternas och inskrivningsmyndigheternas informationssystem" (fastighetsdatasystemet) skall innehålla inskrivningsregister, fastighetsregister samt vissa uppgifter som fastställs vid fastighetstaxeringen.

Även sådana uppgifter som förs in i informationssystemet och som är avsedda att ingå i detbasregister över byggnader som är under uppbyggnad ingår i fastighetsdatasystemet (4 a §). Kompletteringen av fastighetsdatasystemet med byggnadsidentiteter godkändes av riksdagen år 1993 (prop. 1992/93:100 bil. 15, bet. 1992/93:BoU14, rskr. 1992/93:217). Vissa ändringar i fastighetsdatakungörelsen har därför gjorts (SFS 1993:968 och 1995:980). Arbetet med att föra in uppgifter i det nya registret utförs av CFD i samverkan med kommunerna. Basregistret över byggnader beräknas vara fullt utbyggt i nära anslutning till fastighets- datasystemets införande i den sista domsagan, Gotland, i slutet av september 1995.

Produktion av kartor och annan landskapsinformation sker numera i stor utsträckning med hjälp av digital teknik. Bestämmelser om fastighetsregisterkarta finns i fastighetsregisterkungörelsen (1974:1059). Registerkartan hör, enligt 3 §, till fastighetsregistret. Den digitala tekniken har ansetts väl lämpad för att föra registerkarta. Bestämmelserna i fastighetsregisterkungörelsen var ursprungligen utformade med sikte på kartor av traditionellt slag. För att inte hindra utvecklingen när det gäller införandet av den digitala tekniken har regeringen, genom ändringar i fastighetsregisterkungörelsen, medgivit att registerkartan får föras med hjälp av ADB (SFS 1993:1205). Vidare har regeringen i juni 1995 beslutat en ändring i fastighetsregister- kungörelsen som innebär attden digitala registerkartan utgör en integrerad del av fastighetsregistret (SFS 1995:981). Ändringen träder i kraft den 1 oktober 1995.

Enligt 2 § fastighetsdatakungörelsen ansvarar CFD för driften av fastig- hetsdatasystemet och för att uppgifter om registrering förs in. Däremot saknar fastighetsdatakungörelsen bestämmelser bl.a. om vad registren skall innehålla och om förutsättningarna för registrering. Bestämmelser som innehåller sådana uppgifter finns i stället i bl.a. 19 kap. fastighets- bildningslagen (1970:988), fastighetsregisterkungörelsen (1974:1059), lagen (1973:98) om inskrivningsregister och inskrivnings- registerkungörelsen (1974:1061). Lagen om inskrivningsregister hänvisar i sin tur till 19-24 kap.jordabalken.

Ett annat delregister i fastighetsdatasystemet är adressregistret. Adressregister förs på frivillig basis av vissa kommuner. I maj 1995 hade 174 av landets 288 kommuner adressregister och och i ytterligare 72 kommuner pågick arbete med att lägga upp sådana register. Adressregistret bidrar till att det på ett enkelt sätt går att få information ur fastighetsdatasystemets övriga delregister och andra register som är knutna till fastighetsdatasystemet. En adressregister- uppgift är kopplad till en fastighet och, i förekommande fall, till en byggnad.

Det förekommer ytterligare ADB-baserade register som byggts upp i anslutning till fastighetsdatasystemet. Det gäller bl.a. det ADB- baserade samfällighetsföreningsregistret som förs av de statliga fastighetsregistermyndigheterna. Sedan den 1 januari 1994 pågår en successiv övergång från ett manuellt till ett ADB-baseratregister. Särskilda bestämmelser om detta finns i förordningen (1993:1270) om användning av automatisk databehandling vid förande av samfällighets- föreningsregister m.m.

Utanför fastighetsdatasystemet faller också pantbrevsregistret. Detta register har inrättats för att användas för bl.a. registrering av inteckningar för vilka något skriftligt pantbrev inte utfärdats, s.k. datapantbrev (prop. 1993/94:197, bet. 1993/94:LU33, rskr. 1993/94:349). CFD har hand om registret. Föreskrifter som reglerar pantbrevsregistret finns i lagen (1994:448) om pantbrevsregister och i förordningen (1994:598) om pantbrevsregister. Registrering av datapantbrev bygger bl.a. på inhämtande av uppgifter från inskrivningsregistret.

I anslutning till fastighetsdatasystemet har nya system byggts upp. Bl.a. har CFD inom ramen för sin avgiftsfinansierade verksamhet på uppdrag av Statens bostadskreditnämnd (BKN) utvecklat det s.k. BKN-systemet. Genom detta system får banker och andra kreditinstitut, i samband med låneutbetalningar, kreditgarantier från BKN enligt förordningen (1991:1924) om statlig kreditgaranti för bostäder. Systemet bygger bl.a. på att uppgifter om ägarförhållanden m.m. kontrolleras mot inskrivningsregistret. BKN är registeransvarig för BKN-systemet. CFD sköter teknisk drift och förvaltning.

I samhället pågår en utveckling från traditionella kartor till databaser med geografiska data. Dessa är ofta strukturerade så att de kan användas i geografiska informationssystem (GIS). I fastighetsdatasystemet är både fastigheter och byggnader lägesbestämda genom koordinater. Det innebär att systemet utgör ett viktigt underlag för sådana databaser och informationssystem.

CFD och LMV har gemensamt utvecklat en fastighetsprisdatabas. I databasen lagras bl.a. uppgifter om alla fastighetsköp i Sverige. Med hjälp av fastighetsprissystemet görs sedan urval och beräkningar som används bl.a. vid fastighetstaxering, fastighetsvärdering och prisanalyser. Fastighets-prissystemet är inte reglerat i någon författning.

Planer finns också på att inrätta ett lägenhetsregister genom en utbyggnad av byggnadsregistret, se betänkandet Lägenhetsdata (SOU 1995:74). Enligt betänkandet skall lägenhetsregistret bli en integrerad del av fastighetsdatasystemet genom att uppgifterna i adressregistret kopplas till särskilda lägenhetsidentiteter.

Vidare har Riksantikvarieämbetet planer på att utnyttja byggnadsregistret för att upprätta ett register över kulturhistoriskt värdefulla byggnader.

De register som ingår i fastighetsdatasystemet innehåller, tillsammans med de register som byggts upp i anslutning till systemet, många uppgifter om enskilda personers fastighetsinnehav.

Utomstående kan få CFD:s tillstånd till terminalåtkomst och därigenom möjlighet att på egen hand ta del av innehållet i systemet. Antalet terminaler med möjlighet att göra detta uppgår till cirka 20 000.

Registren har ursprungligen kommit till i syfte att göra information om ägande- och inteckningsförhållanden beträffande fast egendom tillgänglig för alla. Mot den bakgrunden är det naturligt att bestämmelserna om sekretess är få.

Mot intresset av offentlighet står den enskildes rätt till skydd för den personliga integriteten. Bestämmelser till skydd för denna rätt finns i datalagen (1973:289). Eftersom uppgifterna i de nu aktuella registren kan hänföras till enskilda personer, antingen direkt eller med hjälp av fastighetsbeteckningen, är de att anse som personregister i datalagens mening. Enligt 2 § första stycket datalagen får personregister inrättas och föras endast av den som efter anmälan fått licens av Datainspektionen. För vissa register, som generellt sett innehåller uppgifter som kan innebära särskilda risker för otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet, krävs enligt 2 § andra stycket tillstånd av Datainspektionen. Tillståndskravet gäller bl.a. vid sambearbetning av personuppgifter från olika register, om inte medgivande från de registrerade föreligger eller om sambearbetning sker med stöd av författning.

Enligt 2 § andra stycket 4 datalagen behövs aldrig tillstånd av Datainspektionen för personregister som inrättats genom beslut av riksdagen eller regeringen (s.k. statsmaktsregister).

De olika delregistren inom fastighetsdatasystemet utgör separata personregister i datalagens mening som, med stöd av fastighetsdatakungörelsen, kan sambearbetas. Sambearbetning av fastighetsdatasystemets register med andra personregister förutsätter däremot tillstånd av Datainspektionen, medgivande från de registrerade eller särskilt författningsstöd.

För personregister skall det enligt 1 § datalagen finnas en registeransvarig. Registeransvaret vilar på den för vars verksamhet personregistret förs, om han förfogar över registret. För att någon skall anses "förfoga" över registret fordras att han har möjlighet att påverka innehållet i registret genom att tillföra eller ändra uppgifter. Det åligger den registeransvarige att bl.a. se till att registret inrättas och förs så att det inte uppkommer otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet (7 § datalagen).

Fastighetsdatasystemets uppbyggnad - med ett stort antal aktörer som för in och ajourhåller information - leder till ganska komplicerade förhållanden när det gäller registeransvaret. Förhållandet mellan de författningar som reglerar fastighetsdatasystemet och datalagen är i detta avseende oklart.

Fastighetsregistret förs i dag av särskilda fastighetsregistermyndigheter, som kan vara statliga eller kommunala. Riksdagens beslut om en ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten, som nämnts i det föregående, innebär bl.a. att de särskilda fastighetsregistermyndigheterna avvecklas. Registreringen skall utföras "vid källan", dvs. av den myndighet som handlägger fastighetsbildningen eller i övrigt fattar beslut.

Inskrivningsregistret förs av inskrivningsmyndigheterna, som är knutna till de allmänna domstolarna. Det förutsätts att denna funktion i framtiden inte kommer att ligga kvar hos tingsrätterna (se prop. 1993/94:214 s. 22, bet. 1993/94:BoU19 s. 7). Frågan kommer att utredas särskilt (jfr dir. 1995:102).

För statlig verksamhet i allmänhet gäller reglerna i skadeståndslagen (1972:207). Stat och kommun är enligt 3 kap. 2 § skyldiga att ersätta sak-, person- eller ren förmögenhetsskada som har vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning.

Enligt 23 § datalagen är den registeransvarige ersättningsskyldig för skada som tillfogas någon genom att personregister innehåller oriktig eller missvisande uppgift om honom. Skadeståndsansvaret enligt denna bestämmelse är strikt.

Vissa särbestämmelser finns i de författningar som reglerar fastighetsdatasystemets delregister. Staten är enligt 19 kap. 19 § jordabalken och 9 § lagen (1973:98) om inskrivningsregister skadeståndsskyldig när det gäller bl.a. fel i registret som orsakar ekonomisk skada. Enligt 19 kap. 5 § fastighetsbildningslagen är staten strikt ansvarig för skador orsakade av tekniska fel i fastighetsregistret.

I 21 § lagen om pantbrevsregister finns bestämmelser som reglerar statens ersättningsskyldighet för bl.a. skador som tillfogats någon genom oriktig eller missvisande uppgift i registret.

Fastighetsdatasystemet har byggts ut under lång tid och genomgått successiva förändringar. Den grundläggande författningen, fastighets- datakungörelsen, är en av de äldsta regleringarna av ett ADB-system. Den är inte anpassad till dagens datalagstiftning. Detta har påpekats av bl.a. Datainspektionen vid flera tillfällen. Bl.a. framhöll inspektionen vid remissbehandlingen av förslagetom att påbörja uppbyggnaden av ett byggnadsregister att den författningsmässiga regleringen av fastighetsdatasystemet är bristfällig och att en utvidgning av fastighetsdatasystemet med ytterligare delregister inte borde komma i fråga innan en ny registerlag trätt i kraft. Datainspektionen anförde bl.a. att den bristfälliga regleringen medför svårigheter att bedöma hur systemet förhåller sig till datalagens regler (se prop. 1992/93:100, bil. 15 s. 105).

Kompletteringar av systemet har visat sig svåra att passa in i regelverket. Detta har gällt överföringen av fastighetsregis-trets andra huvuddel - fastighetsregisterkartan - till ADB-form samt kompletteringen av fastighetsdatasystemet med byggnadsidentiteter. På grund av Datainspektionens tveksamhet har dessa register inrättats med stöd av författningsreglering som har avsetts vara av temporär karaktär.

Nya användningsområden för fastighetsinformation har tillkommit efterhand. Fastighetsdatasystemet kan sägas betjäna två - delvis överlappande - huvudområden. Till det första området hör sådant som har samband med exploatering, fastighetsbildning, överlåtelser, kreditgivning, planbeslut, bygglov, taxering m.m. Till det andra området kan hänföras allt från övergripande samhällsplanering och olika former av samhällsservice till marknadsbearbetning i olika former. Inom båda dessa områden kommer en effektiv informationsförsörjning att bli allt viktigare. Frågan om i vilken omfattning individanknutna uppgifter får lämnas är av stor betydelse. Får uppgifter som har lämnats för ett visst ändamål, t.ex. bygglov, användas för andra ändamål? Lättheten att knyta ihop informationen i fastighetsdatasystemet med annan information stärker behovet av en översyn av integritetsskyddet. Det kan i sammanhanget tilläggas att ny teknik, som t.ex. gör det enkelt att lagra information i form av bilder, gör att informationen om en fastighet och dess ägare kan fördjupas på ett sätt som aktualiserar mer sammansatta frågeställningar än de som var aktuella vid tillkomsten skyddsbestämmelserna i början av 1970-talet.

Hösten 1992 inleddes inom Justitiedepartementet ett arbete med en översyn av fastighetsdatasystemets författningsreglering.Fortskridandet av detta arbete har i viss mån varit beroende av resultatet av Datalags- utredningens (Ju 1989:02) arbete. Datalagsutredningen avlämnade sitt slutbetänkande En ny datalag (SOU 1993:10) i början av år 1993. I grundlagspropositionen Normgivningsfrågor på dataskyddsområdet, m.m. (prop. 1993/94:116) uttalade sig regeringen emellertid för att införandet av en ny datalag bör anstå till dess ett slutgiltigt ställningstagande av EG föreligger till det förslag till direktiv som EG-kommissionen presenterat. I avvaktan på detta föreslog regeringen vissa ändringar i datalagen som innebär bl.a. att Datainspektionen får möjlighet att utfärda generella föreskrifter inom bestämda verksamheter. Dessa lagändringar trädde i kraft den 1 januari 1995 (prop. 1993/94:217, bet. 1994/95:KU10, rskr. 1994/95:35). Den 24 juli 1995 antog EU:s ministerråd det s.k. dataskyddsdirektivet. Medlemsländerna har tre år på sig att genomföra det i sin nationella lagstiftning.

Under våren 1994 påbörjades i Miljödepartementet ett arbete med att utforma förslag till en särskild lag om fastighetsdatasystemet. En arbetsgrupp tillsattes med företrädare för Justitiedepartementet, Miljödepartemenetet, CFD, LMV och Domstolsverket. Arbetsgruppen fann emellertid, efter samråd med Datainspektionen, att la sådan omfattning att den bör anförtros en särskild utredare.

Mot denna bakgrund står det klart att det finns ett starkt behov av att man, utan att invänta en ny datalag, gör en översyn av de författningar som reglerar fastighetsdatasystemet och andra författningar som har anknytning till systemet. En särskild utredare skall därför få till uppgift att undersöka i vilka avseenden regelsystemet behöver ändras eller kompletteras samt lämna förslag till ny författningsreglering.

Ett av syftena med fastighetsdatasystemet är att enkelt och effektivt ge offentlighet åt rättsförhållandena på fastighetsområdet. En given utgångspunkt för utredaren skall därför vara att sådan information som ingår i fastighetsdatasystemet även fortsättningsvis skall vara offentlig och öppen och att andra lösningar - beträffande exempelvis datapantbrev - måste kunna motiveras med starka skäl.

I dag består fastighetsdatasystemet av flera register som skiljer sig åt i fråga om innehåll. Utredaren skall ta ställning till om den uppdelningen bör behållas eller om det är bättre att behandla systemet som ett enda register. Utredaren skall också ta ställning till vilken fastighets- anknuten information som överhuvudtaget bör ingå i fastighetsdatasystemet. Skall de nya samfällighetsförenings- och pantbrevsregistren ingå i fastighetsdatasystemet? Det kan finnas funktionella skäl som talar för att man samlar så mycket information som möjligt i systemet. Det finns emellertid även skäl som talar mot en sådan ordning. Om alla uppgifter samlas i ett register, kan dessa uppgifter bearbetas på ett sätt som kanske inte är önskvärt med hänsyn till den personliga inte- griteten. Utredaren skall göra en avvägning mellan de nu angivna motstående intressena. Konsekvenserna av principen om registrering "vid källan" skall, bl.a. vad gäller registeransvaret, analyseras.

Vid datalagens tillkomst förutsattes för vissa register en ordning med särskilda registerlagar eller registerförordningar. Det finns i dag ett tjugotal registerförfattningar. Exempel på nyare sådana författningar är lagen (1994:459) om arbetsförmedlingsregister och förordningen (1994:460) om arbetsförmedlingsregister samt lagen (1994:1517) om socialförsäkringsregister.

I propositionen 1993/94:217 En reformerad datalag framhåller regeringen att utvecklingen går mot särskilda registerförfattningar för integritets- känsliga personregister och hänvisar till propositionen 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB. I den sistnämnda propositionen uttalas att en målsättning bör vara att register med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll regleras i lag.

Registren inom fastighetsdatasystemet innehåller uppgifter om ett stort antal personer. Även om flertalet uppgifter i sig inte kan anses speciellt integritetskänsliga kan den information som sammantaget finns inom systemet uppfattas som känslig från integritetssynpunkt. Detta talar för att regleringen i huvudsak bör ske genom lag. Samtidigt måste utredaren även ta hänsyn till att en fullständig reglering i lag av registeranvändningen sannolikt skulle bli alltför detaljerad och föremål för ständiga förändringar. Utredaren skall därför närmare analysera vilka frågor som bör regleras ilag och vilka frågor som bör regleras på annat sätt samt lämna förslag till ny författningsreglering. Utredaren skall därvid överväga om de nya bestämmelserna bör tas in i en särskild lag eller om de bör inarbetas i de befintliga författningarna på området.

Utredaren skall också behandla sådana frågor som t.ex. försäljning av uppgifter som ingår i fastighetsdatasystemet och utlämnande av uppgifter till utlandet.

Det skall stå utredaren fritt att ta upp även andra frågor som har anknytning till dem som berörts i det föregående.

Utredaren skall hålla sig informerad om det arbete som kommer att bedrivas av den parlamentariskt sammansatta kommitté, som regeringen i juni 1995 beslutat tillsätta (dir. 1995:91), med uppgift att bl.a. analysera på vilket sätt EG-direktivet om skydd för personuppgifter skall införlivas i svensk lagstiftning. Utredaren skall också hålla sig informerad om arbetet med den författningsöversyn som inletts inom Justitiedepartementet med anledning av att fastighetsdatareformen slutförs.

Utredaren skall vidare hålla sig underrättad om vad som kan komma att föreslås med anledning av Justitiedepartementets promemoria Avförande av innehavsanteckningar från inskrivningsregistret (dnr Ju94/1270), av Utredningen om organisation av lantmäteri- och fastighetsdataverksamhetens (OLoF) rapporter och av betänkandena Fastighetbildning - en gemensam uppgift för stat och kommun (SOU 1995:54), Lägenhetsdata (SOU 1995:74) samt Det allmännas skadeståndsansvar (SOU 1993:55). Utredaren skall i övrigt hålla sig underrättad om vad som kan komma att föreslås av utredningar som pågår inom aktuella och angränsande områden, t.ex. Utredningen om förenkling och rationalisering av fastighetstaxeringen m.m. (Fi 1993:13) och IT-utredningen (Ju 1994:05).

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om offentliga åtaganden (dir. 1994:23) samt om jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124). Utredaren skall vidare göra en uppskattning av de samhällsekonomiska konsekvenserna av de förändringar som kan komma att föreslås.

Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av september 1996.