Dir. 1997:101

Utredning om folkstyret i Sverige inför 2000-talet

Dir. 1997:101

Beslut vid regeringssammanträde den 11 september 1997

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté tillkallas för att belysa de nya förutsättningar, problem och möjligheter som det svenska folkstyret möter inför 2000-talet. Kommitténs arbete skall koncentreras till följande områden:

  • Internationaliseringen av ekonomin. Ekonomi och demokrati i samspel.
  • Sverige i Europeiska unionen.
  • Nya informations- och kommunikationsmönster, informationstekniken. Det nya medielandskapet.
  • Förändringarna i den offentliga sektorn. Utveckling inom folkrörelserna.

Utgångspunkten för kommitténs arbete bör vara varje medborgares rätt till full delaktighet i samhället.

Kommittén skall summera och värdera de senaste årens demokratiutredningar och demokratiforskning och bedöma om ytterligare undersökningar och forskning bör initieras.

Kommittén skall utöver analyser och beskrivningar lämna konkreta förslag inom de områden där den anser det behövligt. Förslagen och åtgärderna bör redovisas i etapper.

Kommittén skall bedriva arbetet så att det offentliga samtalet kring demokratin och det svenska folkstyret stimuleras och utvecklas.

Tidigare utredningar

År 1985 tillkallades Maktutredningen (Ju 1985:02), vars uppgift var att analysera makt och inflytande inom olika områden i det svenska samhället. Bland annat skulle utredningen fördjupa kunskaperna om den svenska demokratins villkor, belysa medborgarnas möjligheter att påverka sina levnadsvillkor samt beskriva de faktorer som ger makt att forma morgondagens Sverige. Arbetet skulle enligt direktiven bestå av både empiriska studier och teoriutveckling. Utredningen var sammansatt av forskare från olika discipliner.

Maktutredningen presenterade sin slutrapport (SOU 1990:44) på försommaren 1990. Utredningens slutbetänkande belyser bland annat följande områden:

  • Maktbegreppet
  • Opinionsbildningen
  • Makten över kapitalet
  • De organiserade intressena
  • Medborgarna och politiken
  • Genussystemet
  • Den offentliga sektorn
  • Makten över marknaderna
  • Makteliten
  • Makt och demokrati under förändrade villkor

Maktutredningen föranledde inga omedelbara förslag från regeringens sida. Utredningen bidrog framför allt till en intensifierad offentlig diskussion om makt- och demokratifrågor. Utredningen har också resulterat i ett omfattande empiriskt underlag, som lämnat viktiga bidrag till den statsvetenskapliga forskningen.

Under den senaste femårsperioden har flera statliga utredningar presenterat betänkanden, som på olika sätt berör demokratifrågor och strukturer inom den offentliga sektorn. Några utredningar pågår fortfarande. Bland betänkanden och pågående utredningar kan särskilt nämnas följande:

Betänkandena har i varierande omfattning lett fram till regeringsförslag och riksdagsbeslut.

Viktiga förändringar under 1990-talet

Sedan maktutredningen presenterade sin slutrapport 1990 har det svenska samhället genomgått stora förändringar:

  • Den statsfinansiella krisen.Den drastiska försämringen av statsfinanserna i kombination med den internationella sysselsättningskrisen begränsade det politiska handlingsutrymmet. Budgetsaneringen påverkade många människors vardag och ställde nya krav på politisk kommunikation. Idag kan konstateras att det politiska systemet varit framgångsrikt i uppgiften att sanera statsfinanserna och därmed värna både demokratin och välfärdssamhället. Samtidigt råder det inga tvivel om att den ekonomiska krisen har påverkat människors tilltro till de demokratiska institutionerna.
  • Internationaliseringen av ekonomin och utvecklingen på de finansiella marknaderna. Nationsgränserna har steg för steg blivit allt mindre betydelsefulla för företag och kapital, vilket i sin tur påverkar förutsättningarna för såväl näringslivets som de samhälleliga institutionernas beslutsfattande. Ökad frihandel, EU:s inre marknad och avregleringen av länders kapitalmarknader har påverkat utrymmet för det nationella beslutsfattandet.
  • Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Genom det svenska medlemskapet i EU, som i praktiken beslutades av svenska folket i en folkomröstning, har politiska beslut kommit att fattas inom ramen för EU-samarbetet. Det svenska EU-medlemskapet skapar nya möjligheter för politiskt beslutsfattande över nationsgränserna.
  • Demokratiseringsprocessen i vårt närområde. Efter årtionden av politiskt förtryck söker länderna på andra sidan Östersjön att bygga upp såväl fungerande öppna ekonomier som demokratiska styrelseskick. Nya band på olika områden kan knytas mellan folk och länder runt Östersjön.
  • Förändringstakten i samhället. De snabba förändringarna i samhället och tempot i beslutsprocesserna har fått effekter på möjligheterna att förankra och informera om politiska beslut.
  • Utvecklingen inom medieområdet. Koncentrationen av ägandet inom dagspressen har fortsatt. Tillgången till TV- och radiokanaler har ökat drastiskt.
  • Informationstekniken har gjort sitt intåg på allvar. Informations- och kommunikationsmönstren har förändrats på avgörande sätt. Utbudet av information och kunskap har ökat markant.
  • Sverige har i ännu större utsträckning blivit ett mångfaldens samhälle. Olika länder och kulturer finns representerade, vilket berikat det svenska samhället, men också ställt samhället inför nya och annorlunda krav. Invandrarnas deltagande i det politiska arbetet är fortfarande lågt.
  • Utbildningsnivån har höjts. Människor är kunniga, engagerade och beredda att ta ansvar. Intresset och engagemanget söker sig nya vägar. Nya värderingar och minskad auktoritetstro ställer det politiska systemet inför nya utmaningar.
  • Ungdomars förtroende för traditionella demokratiska former sviktar. Allt fler ungdomar visar tveksamhet inför de traditionella och representativa arbetsformerna för inflytande. Antalet aktiva i idéburna föreningar har minskat kraftigt de senaste 15 åren. Ungdomars inställning till inflytande och delaktighet karaktäriseras ofta av en önskan om projektinriktade arbetsformer för snabba resultat i konkreta frågor.
  • Det folkliga engagemanget ändrar form. Flera av de stora folkrörelserna visar tydliga tecken på minskad förmåga att attrahera medborgarna. Samtidigt ökar medborgarnas totala engagemang i olika former av nya rörelser eller i mer eller mindre tillfälliga strukturer.
  • Miljöfrågornas ökade tyngd. Miljöfrågorna har kommit att spela en allt viktigare roll i samhällsarbetet. Insikten om det nödvändiga i att skapa ett ekologiskt hållbart samhälle har ökat.
  • Mandatperiodens längd har förlängts. Fyraåriga mandatperioder, med gemensam valdag för såväl riksdagsvalen som val till landsting och kommuner, tillämpas från och med 1994 års allmänna val. Därmed kan politiken föras mer långsiktigt. Samtidigt har antalet tillfällen för medborgarna att i allmänna val få uttrycka sin mening minskat.
  • Kvinnornas intåg i politiken har varit mycket påtagligt de senaste tio åren. Det växande kvinnliga deltagandet påverkar politikens utformning och innehåll. Demokratin har i den här meningen blivit mer representativ.
  • Förändringsarbetet i landsting och kommuner. En viktig drivkraft i detta arbete har varit den försämrade ekonomin, vilket har satt frågor om effektivitet och rationalitet i fokus. Samtidigt har nya former för att leda och organisera verksamheten påverkat den kommunala demokratin.
  • Den regionala och den lokala nivån i folkstyret har fått ökad betydelse. Utvecklingen mot vidgade uppgifter för kommunerna har förstärkts. Samtidigt håller nya mönster för regional samverkan på att etableras.
  • Stora strukturförändringar inom det statliga området. Den statliga verksamheten har minskat i omfattning, myndigheterna har förändrats, detaljstyrningen har minskat till förmån för mål- och resultatstyrning, fler verksamheter drivs i bolagsform, en ny budgetprocess har införts och Riksbankens oberoende har stärkts.

Sammantaget har dessa förändringar ställt den svenska demokratin inför nya förutsättningar.

Ett högt valdeltagande, vida möjligheter till insyn och inflytande, levande folkrörelser och medborgerligt förankrade politiska partier har varit några kännetecken för 1900-talets svenska demokrati. Olika undersökningar visar att tilltron till det politiska systemet under senare tid har avtagit och att det har uppstått en klyfta mellan väljare och valda.

Uppdraget

En parlamentarisk kommitté ges i uppdrag att belysa de nya förutsättningar, problem och möjligheter som det svenska folkstyret möter inför 2000-talet. Denna analys bör utgå från de krav och förväntningar som medborgarna skall kunna ställa på en demokrati.

Kommittén skall summera och värdera de senaste årens demokratiutredningar och demokratiforskning och bedöma om ytterligare undersökningar och forskning bör initieras.

Kommittén skall utöver beskrivningar och analyser lämna konkreta förslag i syfte att stärka och fördjupa det svenska folkstyret.

Kommitténs arbete skall koncentreras till fyra huvudområden.

Internationaliseringen av ekonomin. Ekonomi och demokrati i samspel

Sverige har under snart fem år upplevt arbetslöshetsnivåer som inte har förekommit under två generationer. Kommittén skall belysa hur detta har ökat känslan av att stå utanför och minskat tilltron till demokratin och till de folkvalda politikerna på olika nivåer i samhället.

Kommittén skall analysera vilka nya krav uppkomsten av stora multinationella företag med globala investerings- och expansionsmöjligheter ställer på folkstyret. Kommittén skall belysa och diskutera på vilket sätt internationaliseringen av produktionen påverkar politikens möjligheter att tillgodose medborgarnas krav att på politisk väg kunna påverka sina levnadsbetingelser. De finansiella marknadernas möjligheter och kraft att påverka eller t.o.m. motverka politiska intentioner skall granskas. Försvaret av den svenska kronan i samband med räntekrisen 1992 är ett konkret exempel.

Kommittén skall kartlägga hur det politiska handlingsutrymmet påverkades av 1990-talets ekonomiska kris och vilka effekter som denna har haft på det svenska folkstyret.

Sverige i Europeiska unionen

Kommittén skall överväga på vilket sätt Sverige - inom ramen för EU:s nuvarande beslutsformer - kan förbättra de svenska medborgarnas inflytande över och delaktighet i samarbetet inom EU. I uppgiften bör också ingå att belysa på vilket sätt erfarenheter från kommunal och regional verksamhet kan tillföras EU-arbetet.

Sveriges EU-medlemskap har skapat nya förutsättningar för det politiska arbetet och därmed för förhållandet mellan väljare och valda. EU ger ökade möjligheter att på europeisk nivå finna lösningar på olika samhällsproblem, över de traditionella nationsgränserna. Kampen mot miljöförstöringen är ett sådant exempel som i dagens samhälle kräver samverkan mellan länder för att varaktiga resultat skall uppnås. Samtidigt är medborgarnas möjligheter begränsade att utkräva ansvar för de överstatligt bestämda delarna av unionens beslutsfattande.

Sveriges inträde i EU har förändrat samarbetet och kontakterna med andra länder. Sverige, liksom många andra västländer, är samtidigt på väg från industrisamhället mot det som kallats kunskaps- eller informationssamhället. Dessa förhållanden har påverkat hur medborgarna uppfattar sig själva och sin kulturella identitet, liksom hur medborgarna förhåller sig till människor med annan kulturell identitet. Kommittén bör analysera dessa förhållanden.

Nya informations- och kommunikationsmönster, informationstekniken. Det nya medielandskapet.

Kommittén skall kartlägga mediernas roll i det demokratiska samhället och hur moderna media har förändrat det politiska arbetets villkor.

Kommittén skall analysera de nya förutsättningar som gäller för massmedierna och hur den nya informationstekniken påverkar demokratin.

Inom medieområdet har stora förändringar skett under det gångna decenniet. Koncentrationen av ägandet inom dagspressen har fortsatt. Antalet TV- och radiokanaler har ökat drastiskt. Mot denna bakgrund bör kommittén söka svar på frågan om förutsättningarna för en fri och allsidig opinionsbildning har förändrats.

Att beslutsfattare utsätts för påverkan av olika slag är inte något nytt. Snarare är det en viktig del i den demokratiska processen. Flera företag och organisationer använder numera professionell expertis för att påverka (lobbying/lobbyister). Kommittén skall söka klargöra begreppen och definiera vad som menas med lobbying. I uppdraget ingår också att kartlägga och sammanfatta erfarenheter från andra länder samt eventuellt lämna förslag till åtgärder på området.

De senaste årens utveckling karakteriseras av att nya mönster har utvecklats för information och kommunikation. Informationstekniken har starkt bidragit till denna utveckling. I takt med ökad interaktivitet i kommunikationsmönstren påverkas beslutsfattandet och opinionsbildningen.

Förändringarna i den offentliga sektorn. Utveckling inom folkrörelserna.

Inom staten, landstingen och kommunerna har ett omfattande förändrings- och förnyelsearbete bedrivits under det senaste decenniet. En bidragande orsak till detta är att det bekymmersamma ekonomiska läget ställde det politiska systemet inför en ny situation. Det politiska arbetet har till stor del handlat om att minska kostnaderna för verksamheterna inom den offentliga sektorn. Medborgarnas förtroende för den offentliga sektorn har därmed påverkats.

Utöver syftet att rationalisera och effektivisera har förändrings- och förnyelsearbetet också haft som mål att finna nya vägar att stärka demokratin och öka människors delaktighet i samhällsutvecklingen. Kommittén bör studera vilka resultat dessa strävanden har gett.

Flertalet av de utredningar som nämnts inledningsvis behandlar frågor som till största delen rör samhällsområden och uppgifter som styrs och kontrolleras på demokratisk grund. Kommittén skall sammanfatta hittills gjorda utredningar och forskningen inom området samt analysera utvecklingen och föreslå åtgärder som är ägnade att förstärka demokratin på regional och lokal nivå.

Ett mycket allvarligt problem, som bör ägnas särskild uppmärksamhet, är de många avhopp från kommunala förtroendeuppdrag som har skett under de senaste mandatperioderna.

Folkrörelserna och föreningslivet har under 1900-talet mer eller mindre betraktats som en garant för demokratins fortlevnad och utveckling. Genom föreningslivet har medborgarna skolats för politiska uppdrag. De traditionella folkrörelserna är emellertid inte längre en lika självklar plattform för att garantera demokratins kontinuitet. Särskilt allvarligt är det minskade engagemanget bland ungdomar samt människor med annan etnisk bakgrund. Samtidigt innebär mötet mellan traditionella folkrörelser och nya former för samverkan en stor utmaning.

Kommittén bör belysa de förändringar i medborgarnas engagemang som skett under främst 1980- och 1990-talen.

Arbetsformer

Kommittén har en viktig uppgift i att skapa debatt och stimulera det offentliga samtalet om demokratins utveckling och om det svenska folkstyret. Kommittén bör därför särskilt överväga i vilka former arbetet skall bedrivas.

Arbetet bör redovisas i etapper.

Kommittén skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Tidsplan

Kommitténs uppdrag skall vara avslutat senast den 31 december 1999. Kommittén skall redovisa ett första delbetänkande under våren 1998. Det står kommittén fritt att lämna ytterligare delbetänkanden innan den avger sitt slutbetänkande.