Budgetlag

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

BUDGETLAG

% -

regeringensbqpøgen/øezferpå

område

fnezmmezktem

cc UU

Statens offentliga utredningar

WW 1996: 14

w Finansdepartementet

Budgetlag

- regeringens befogenheter

finansmaktens område

på

Betänkande

av Budgetlagsutredningen

Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrádsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och inforrnationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-405 24 81

ISBN 91-38-20172-0 NORSTEDTS TRYCKERI AB 1996 ISSN 0375-250X Stockholm

Till statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

Genom beslut den 12 april 1995 bemyndigade regeringen chefen for Finansdepartementet att tillkalla särskild utredare med en uppdrag att analysera vilka områden det är önskvärt med en

utökad rättslig reglering den statliga budgetprocessen samt

av att lämna därav föranledda forslag.

Med stöd av bemyndigandet förordnades fr.o.m. den 1 maj 1995 departementsrådet Åke Hjalmarsson särskild utredare numera som samt som sakkunniga hovrättsassessom Inger Kalmerbom, departementsrådet Per Molander och rättschefen Bengt-Åke Nilsson.

Som experter förordnades fr.o.m. den l maj 1995 överdirektören Jan Landahl och fr.o.m. den 17 augusti 1995 kanslirådet Eskil Nord.

Till sekreterare förordnades fr.o.m. den l maj 1995 dåvarande

departementssekreteraren Mats Dillén och avdelningsdirektören

Sten Ström samt fr.o.m. den 1 augusti 1995 hovrättsassessom Erik Nymansson.

Utredningen har antagit namnet Budgetlagsutredningen.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Budgetlag regeringens befogenheter på finansmaktens område. - Utredningens arbete är därmed avslutat.

Stockholm i februari 1996

Åke Hjalmarsson / Mats Dillén Erik Alymansson Sten Ström

Innehåll

Sammanfattning 9

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 21

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Utredningsuppdraget 31

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1 Direktiven 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Arbetets bedrivande 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Disposition betänkandet 35 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Den rättsliga regleringen av statsbudgeten 37 . . . . . . . . 2.1 Regeringsformen 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2¶Riksdagsordningen 42

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Särskilda beslut riksdagen 43 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Regeringens förordningar 49 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Sammanfattande synpunkter 51- . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Förhållanden i andra länder 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Finland 54 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Norge 57 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Tyskland 58 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Frankrike 60 . ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5 Nya Zeeland 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6 Europeiska Gemenskapen 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7 Danmark 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8 Storbritannien 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.9¶Några iakttagelser 69

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Forskningsresultat budgetprocess och budgetutfall 73 om . 4.1 Bakgrund 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Det politiska systemet och budgetutfallet 75 . . . . . . . . . . 4.3 Budgetprocessen som forum för övergripande

prioriteringar 78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Budgetpolitikens övergripande mål 80 . . . . . . . . . . . . . .

6 Innehåll SOU 1996:114

4.5 Budgetprocessen och makroekonomisk stabilitet 183 . . . . . 4.6 Svagheter i budgetprocessen 285 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.7 Praktiska erfarenheter samband mellan av budgetprocesser och budgetens utfall 90 . . . . . . . . . . . . 4.8 Några iakttagelser 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Behov budgetlag 101 av en . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Frågans tidigare behandling 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Nackdelar med nuvarande ordning 104 . . . . . . . . . . . . . . 5.3 En stramare budgetprocess 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Områden där lagreglering behövs 109 en . . . . . . . . . . . . . 5.5 Allmän utformning lagförslaget 112 av . . . . . . . . . . . . . .

och redovisning l 15

Effektivitet

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Effektivitet och god hushållning 116 . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1.1¶Bakgrund 116

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1.2¶Överväganden 117

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen 119 . . . 6.2.1 Bakgrund 119 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2.2¶Överväganden 122

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Redovisningen skall rättvisande bild 125 ge en . . . . . . . . . 6.3.1 Bakgrund 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3.2¶Överväganden 127

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Statens verksamhet skall granskas 128 . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.1 Bakgrund 128 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.4.2¶Överväganden 131

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Anslag och inkomsttitlar 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anslagstyper och villkor 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.1 Bakgrund 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.2 Aktualiserade förändringar 137 . . . . . . . . . . . . . .

7.1.3¶Överväganden 139

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Utnyttjande anslag 155 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2.1¶Bakgrund 155

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2.2¶Överväganden 157

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Inkomsttitlar 159 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Redovisning mot anslag och inkomsttitlar 160 . . . . . . . . . 7.4.1 Bakgrund 160 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.4.2¶Överväganden 162

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 7

Ekonomiska förpliktelser 165

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1¶Inledning 166

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2¶Beställningsbemyndiganden och bidragsramar 166

. . . . . . 8.3 Åtaganden i den löpande verksamheten 170

. . . . . . . . . . . 8.4 Kreditgarantier 171 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.5 Andra åtaganden och garantier 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6 Garantiavgift 174 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7 Garantier för utställningsforemål 176 . . . . . . . . . . . . . . . 8.8 Interna statliga försäkringar 177 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.9 Andra slag av bindningar 178 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Statsbudgetens avgränsning 179

Översikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1 179 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 statsbudgeten och lånebehovet 182 . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.1 Bakgrund och utveckling 182 . . . . . . . . . . . . . . .

9.2.2 överväganden 186

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3¶Brutto- och nettoredovisning 196

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3.1¶Bakgrund 196

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3.2 överväganden 200

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4 Vid sidan statsbudgeten 204 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5 Disposition avgiftsinkomster 207 av . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.1 Rätten att besluta avgifter 208 om . . . . . . . . . . . . 9.5.2 Avgiftens storlek 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.5.3 överväganden .212

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10¶Finansiering av investeringar 215

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Investeringsbegreppet 215 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Olika slag av statliga investeringar och

deras finansiering 217

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.1 Rörelsekapital .218 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

l0.2.2 Finansiella anläggningstillgångar 219

. . . . . . . . . .

10.2.3¶Materiella anläggningstillgångar i Förvaltningsverksamhet 220

. . . . . . . . . . . . . . . .

l0.2.4 Materiella anläggningstillgångar

av

infrastrukturell art 221 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.3¶Överväganden 224

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.3.1¶Finansiering rörelsekapital 224

av . . . . . . . . . . . . 10.3.2 Finansiering finansiella av

anläggningstillgångar 227

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3.3 Finansiering materiella av

anläggningstillgångar m.m. 228

. . . . . . . . . . . . . l0.3.4 Finansiering infrastrukturella investeringar 231 av . 10.3.5 Finansiering av tillgångar i särskilda fall 233 . . . .

8 Innehåll SOU 1996:114

11 Överlåtelse statens egendom 237 av . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Inledning 238 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Fast egendom 240 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ll.2.l Bakgrund .240 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1l.2.2 överväganden 248

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3 Aktier och andelar 257 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3.1 Bakgrund .257 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1l.3.2 överväganden 264

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4 Annan lös egendom 270 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4.l Bakgrund .270 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.4.2 överväganden 272

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.5¶Disposition försäljningsinkomster 275

av . . . . . . . . . . . . . 11.5.1 Bakgrund .275 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

l1.5.2 överväganden 279

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 Uppföljning, och utfall 287 prognoser . . . . . . . . . . . . . . . 12.1 Budgetprognoser 288 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l2.1.1 Bakgrund .288 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.1.2 överväganden 290

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Statsbudgetens utfall 295 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2.1 Bakgrund .295 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.2.2 överväganden 296

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Årsredovisning 298

12.3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3.1 Bakgrund 298 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.3.2 överväganden 299

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 Resultat i verksamhet 305 statens . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.1¶Bakgrund 305

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1.1 Resultatstyrning i budgetprocessen 305 . . . . . . . . 13.1.2 Införande resultatstyrning 307 av . . . . . . . . . . . .

13.2 överväganden 310

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14 utveckling 317

Statsfinansiell

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.1 Tydligt budgetpolitiskt åtagande 318 . . . . . . . . . . . . . . . . 14.1.1 Bakgrund ..318 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14.l.2 överväganden 320

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.2 Utgiftstak och utgiftsramar under genomforandefasen 326 . 14.3 Långsiktskalkyl 328 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15 Genomförande 331 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16¶Författningskommentar 335

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga: Utredningens direktiv dir. 1995:42 385 . . . . . . . . . . .

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att analysera vilka områden det är önskvärt med utökad rättslig reglering av den statliga

en budgetprocessen samt att lämna därav föranledda förslag.

Den nuvarande rättsliga regleringen

Regeringsfonnens reglering statsbudgeten är kortfattad och

av

främst grundläggande bestämmelser statsbudgeten och avser om

riksdagens och regeringens befogenheter på finansmaktens om område. Beteckningen finansmakten avser främst rätten att bestämma hur statens inkomster skall beräknas samt att besluta om utgifter och annat sätt förfoga över statens tillgångar.

I riksdagsordningen finns bestämmelser om budgetårets förläggning samt vad skall ingå i budgetprositionen och när den skall

om som lämnas. Vidare föreskrifter om riksdagens behandling av

ges

budgetpropositionen och andra propositioner. Av särskilt intresse

är de nyligen antagna bestämmelserna den s.k. rambesluts-

om modellen och om utgiftsområden.

Riksdagens beslut statens budget och finansmakten i övrigt

om behöver inte ha lags form. Med undantag för lagen 1988:1387

upplåning, har inte heller någon särskild lag meddelats om statens på området.

Sedan årtionden tillbaka har i stället riksdagen med anledning av förslag från regeringen eller eget initiativ meddelat särskilda beslut avseende ñnansmakten och statsbudgeten. På detta sätt har beslut fattats i viktiga frågor bl.a. anslagstyper och anslags-

om

10 Sammanfattning SOU 1996: 14

villkor, försäljning av statens egendom, finansiering investering-

av

ar och redovisning.

Reglering i andra länder

I de flesta länder är bestämmelserna om fmansmakten och statens budget fördelade mellan konstitutionen och särskild budgetlag.

en

I regel föreskrivs i konstitutionen att regeringens rätt att uppbära skatt och åsamka staten utgifter är beroende parlamentets beslut.

av

I fråga om budgetprocessen föreskrivs vanligen den tidpunkt då budgetförslaget skall vara framlagt och olika lösningar anvisas för

situationer där statsbudgeten inte är beslutad före budgetårets början.

De mer detaljerade bestämmelserna hur befogenheter och

om skyldigheter fmansmaktens område fördelas mellan parlamentet och regeringen samt om statsbudgeten finns i de flesta länder i

en

budgetlag.

I regel föreskrivs i budgetlagen att statsbudgeten i princip skall

omfatta statens samtliga inkomster och utgifter och att bruttoredovisning skall tillämpas. Vanligen också verksamheter

anges som inte behöver på budgeten och sådana får nettoredovi-

tas upp som sas. Oña finns föreskrifter hur statsbudgeten skall

om vara uppställd och indelad.

Bestämmelser finns om olika möjligheter för regeringen att överskrida anslag, att anslag till kommande budgetår och att

spara överföra anslag mellan olika delar statsbudgeten. Bemyndigan-

av den att göra ekonomiska åtaganden utöver anvisade anslag förekommer i flertalet budgetlagar.

Bestämmelser finns i regel de redovisningsprinciper skall

om som tillämpas samt om när och hur statsbudgetens utfall skall rapporteras till parlamentet.

SOU 1996: 14 Sammanfattning 11

Forskning om budgetprocessen

Under år har teoretiskt och empiriskt inriktad forskning

senare bedrivits i syfte att förklara varför stora budgetunderskott uppkommit i åtskilliga länder och framför allt för att förklara de väsentliga skillnader i fråga statsskuldens utveckling som finns mellan

om olika länder.

En stigande arbetslöshet har naturligvis varit en viktig gemensam delförklaring till statsskuldsutvecklingen. Men skillnaderna i utveckling mellan de olika länderna förklaras dessutom av utformningen av de politiska institutionerna och den statliga budgetprocessen. I budgetprocessen ingår tre faser, nämligen regeringens beredning budgetförslaget, parlamentets beslut om

av statsbudgeten och regeringens genomförande av den beslutade verksamheten. En slutsats dras flera forskare är att det

som av finns starka indikationer att budgetprocessemas utformning är

betydelse för att förklara skillnader mellan länder i fråga om av den budgetpolitik faktiskt förts. En budgetprocess som på

som grundval olika preciserade egenskaper kan betecknas som

av -

kunna medverka till lägre underskott i statens finanser stram, anses

hållbar skuldutveckling. och en mer

Den svenska budgetprocessen bedömdes vid en analys i början av 1990-talet mycket svag jämfört med dåvarande tolv EG-

vara länder. Därefter har stärkts i olika avseenden. Förutsätt-

processen ningarna för långsiktighet har förbättrats att riksdagens

genom valperiod förlängts från tre till fyra år. Behandlingen av statsbudgeten kommer att förändras i och med användningen av den s.k. rambeslutsmodellen. Vidare avses ett tak för de offentliga utgifterna komma till användning. Sammantaget innebär dessa förändringar

betydande förstärkning budgetdisciplinen. Även efter dessa en av förändringar punkter i den svenska budgetprocessen

finns det svaga i vid bemärkelse. Dessa återfinns främst i de två faser av budget-

som utgörs av regeringens beredning av budgetförslaget processen och genomförandet den beslutade statsbudgeten.

av

Behov av en budgetlag

Det ankommer på riksdagen att besluta i för statsbudgeten grundläggande frågor. Riksdagen har också under lång tid fattat en

12 Sammanfattning SOU 1996: 14

rad sådana beslut. Detta har dock inte skett i lags form utan genom särskilda beslut som inte tagits i författningar. En förklaring till att riksdagen meddelat beslut detta sätt, är att här aktuella beslut inte behöver ha lags fonn.

Den tillämpade ordningen medför att det kan svårt att finna

vara de intressanta besluten och att överblicka de regler somgäller. Befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen finansmaktens område blir därmed inte alltid så klar är

som önskvärt.

Regeringen har många gånger behövt meddela bestämmelser det statsfmansiella området berört grundläggande element det

som som ankommer riksdagen att besluta om. Regeringen har då inhämtat riksdagens godkännande att redovisa det huvudsakliga

genom innehållet i förordningama för riksdagen. Detta är ett omständligt och opraktiskt sätt att skaffa sig nödvändiga bemyndiganden från riksdagen.

Förfarandet rymmer två delvis motsatta risker. Den hänger

ena samman med att om regeringen utförligt och detaljerat beskriver

en ny ordning, kan den i förhållande till riksdagen komma att binda sig även i detaljer som får anses höra till regeringens befogenhetsområde. Den andra risken hänger samman med att allmän

en redogörelse för en tilltänkt reglering har sämre precision än

en författningstext. Oklarhet kan också uppstå vad riksdagen

om faktiskt godkänt, särskilt när ett förslag i redogörelse inte

en uttryckligen godkänts, utan i stället lämnats utan erinran eller utan åtgärd lagts till handlingarna.

Problemen med att regleringen på finansmaktens område inte skett samlat i lags form blir särskilt besvärande när regeringens befogenheter ett visst område bygger på bemyndiganden lämnats

som och ändrats under många decennier.

Det förekommer också att riksdagen i anslutning till behandling

av en sakfråga har beslutat att ett visst budgettekniskt förfarande skall tillämpas ett område. När tiden går finns det risk att sådana beslut faller i glömska.

På en del områden har i avsaknad särskilda beslut viss praxis

av en vuxit fram som inte i alla delar är entydig och klar. På andra

områden har någon lämplig praxis inte utvecklats alls. Detta har lett till att det även mycket centrala områden har uppstått osäkerhet om vad som gäller.

Vad anförts visar att det är angeläget att på finansmaktens

som nu område klargöra vilka regler faktiskt gäller och att skapa

som ändamålsenliga bestämmelser där regler saknas eller är otidsenliga.

Frånvaron lag reglerar statsbudgeten och befogenhets-

av en som fördelningen mellan riksdagen och regeringen finansmaktens område är mycket ovanlig i ett internationellt perspektiv. Den svenska ordningen kan inte motiveras att regeringsformen eller

av riksdagsordningen skulle innehålla så detaljerade bestämmelser att ytterligare reglering i budgetlag är överflödig.

en

Kunskap vunnits i teoretisk och empirisk forskning visar att

som budgetprocessens utformning är av betydelse för budgetunderskottets och statsskuldens utveckling. Lämpligt utformade bestämmelser kan medverka till ytterligare uppstramning den

en av svenska budgetprocessen.

En medlemsstat i EU skall undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser och skall ha sådana regler budgetområdet att staten kan uppfylla denna förpliktelse. Medlemskapet i EU utgör således ett motiv for att utforma bestämmelser som kan medverka till att stärka budgetdisciplinen.

De förhållanden redovisats har lett Budgetlagsutredningen

som nu till slutsatsen att betydelsefulla fördelar står att vinna om bestämmelser statsbudgeten och regeringens närmare befogenheter

om om och skyldigheter finansmaktens område samlas i en särskild budgetlag.

Utformning av budgetlagen

Den naturliga utgångspunkten när en budgetlag skall utformas är regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om finansmakten och statsbudgeten. En budgetlag bör innehålla preciseringar och kompletteringar till regeringsforrnens och riksdagsordningens kortfattade bestämmelser. Därmed ges en grund för regeringens handlande och skapas brygga mellan regerings-

en

14 Sammanfattning SOU 1996: 14

formens och riksdagsordningens bestämmelser och de många och detaljerade förordningar som regeringen behöver utfärda.

Budgetlagen skall skänka stadga budgetprocessen i vid bemärkelse genom att reglera vissa grundläggande förhållanden. Samtidigt skall statsmakterna behålla nödvändig grad handlingsfrien av het. Reglerna bör därför vara så allmänna att olika budgettekniska lösningar kan väljas utan att lagen behöver ändras. Vid behov kan punktvisa ändringar i lagen göras parallellt med beredningen av och besluten statsbudgeten. om

Budgetlagsutredningen har inte haft någon strävan att påverka

befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen.

Inriktningen har i stället varit att den nuvarande ordningen så långt möjligt skall komma till uttryck i lagen. På vissa områden har dock förelegat oklarhet om vad som kan gälla. På andra områden anses har den nuvarande ordningen inte fungerat tillfredsställande. Inom några områden har det pågått ett utvecklingsarbete. Avsikten har i dessa fall varit att utforma ändamålsenliga bestämmelser utifrån de viljeyttringar som återfinns i främst ñnansutskottets betänkanden och yttranden samt regeringens propositioner.

I budgetlagen klargörs regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område. Lagen gäller således i första hand regeringen. Det är emellertid ofrånkomligt att även formerna för riksdagens handlande kan påverkas i del fall, liksom myndigen heternas agerande.

I det följande presenteras det huvudsakliga innehållet i lagförslaget.

Ejfektivitet och resultat

Det finns allmänna krav måste ställas hur regeringen leder som genomförandet statens verksamhet. I lagen kommer ett sådant av krav till uttryck genom att det inledningsvis att i statens anges verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Denna bestämmelse utgör också grund för bestämmelser en om bl.a. resultatstyming, redovisning och revision.

För att en verksamhet successivt skall kunna styras mot allt högre effektivitet behöver mål och resultat mätas. I lagen föreanges

SOU 1996: 14 Sammanfattning 15

skrivs att regeringen för riksdagen skall redovisa de mål som åsyftas och de resultat uppnåtts på olika verksamhetsområden.

som Med resultatredovisning stärks riksdagens möjlighet att följa och värdera resultaten i de verksamheter som den beslutat om.

Anslag och inkontsttitlar

Genom att anvisa anslag bestämmer riksdagen hur statens medel skall användas. Olika anslagstyper finns som skiljer sig i fråga

rätten för regeringen att överskrida det anvisade beloppet och om att använda outnyttjade medel ett senare budgetår.

De anslagstyper tillämpas och de villkor som gäller för dessa

som tas i budgetlagen. Reglerna för obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag sålunda. Det nuvarande förslags-

anges anslaget avvecklas eftersom det är svårt att förena med tanken bakom utgiftstak och utgiftsområden.

För att främja hög effektivitet och god hushållning får regeringen befogenhet att för underlydande myndigheter föreskriva snävare villkor för utnyttjande anslagen. Dessutom slås en rätt fast för

av regeringen att avstå från att utnyttja anvisade anslag statsfman-

om siella skäl eller särskilda omständigheter i verksamhet motiverar

en detta.

Begreppet inkomsttitel saknas i regeringsformen. Begreppet ges stadga att i lagen tas en bestämmelse om att stats-

genom inkomster beräknas riksdagen skall redovisas inkomst-

som av titlar.

Ekonomiska förpliktelser

Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande ikläda staten ekonomiska förpliktelser. l budgetlagen anges förutsättningar under vilka regeringen får ikläda staten sådana förpliktelser.

Regeringen får för ändamål och intill belopp som riksdagen bestämmer beställa och tjänster och besluta bidrag och

varor om liknande medför utgifter även under senare budgetår än det

som statsbudgeten Under samma förutsättningar får regeringen

avser.

16 Sammanfattning SOU 1996: 14

ställa ut kreditgarantier och liknande. För garantier skall.

en riskanpassad avgift tas ut.

Regeringen får också ett uttryckligt bemyndigande att ikläda staten ekonomiska förpliktelser är nödvändiga för att den löpande

som verksamheten skall fungera tillfredsställande.

Ekonomiska förpliktelser som regeringen ikläder staten skall årligen redovisas för riksdagen.

Statsbudgetens avgränsning

Med hänsyn till den centrala roll som statsbudgeten har föreslås regler för vilka av statens inkomster och utgifter skall tas

som upp i statsbudgeten. Förslaget till statsbudget skall i princip omfatta alla statens inkomster och utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov.

Inkomster och utgifter skall tas upp brutto på statsbudgeten. Om inkomsterna i verksamhet endast skall bidra till att täcka

en utgifterna i verksamheten får dock nettoredovisning ske.

På statsbudgeten skall inte redovisas inkomster och utgifter i sådana verksamheter där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter.

Regeringens befogenhet att besluta disposition vissa;

om av avgiftsinkomster slås fast.

Finansiering av investeringar

Statens investeringar olika karaktär och kan finansieras på

är av olika sätt. Regler behövs om detta.

I budgetlagen föreskrivs att behov av rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret och att riksdagen årligen skall fastställa en ram för sådana krediter.

Anskaffning av anläggningstillgångar av materiell, immateriell och

finansiell natur som används i statens verksamhet skall finansieras

med lån i Riksgäldskontoret. Riksdagen skall årligen fastställa ramar för sådana lån.

Anskaffning av tillgångar infrastrukturell art skall finansieras

av med anslag.

Riksdagen kan besluta om undantag från dessa regler för vissa anskaffningar eller myndigheter.

Överlåtelse egendom

av statens

Staten äger fastigheter, aktier och lös egendom. Bestämmel-

annan ser behövs under vilka förutsättningar och sådan

om av vem egendom får säljas. Vidare behövs regler hur försäljnings-

om inkomster skall disponeras.

I budgetlagen att regeringen får sälja fastighet värde

anges en vars inte överstiger 50 miljoner kronor om det inte finns särskilda skäl för att egendomen alltjämt skall ägas staten. Försäljning till

av

kommun för samhällsbyggnadsändamål får ske utan begränsning.

Regeringen får sälja aktier i bolag där staten har mindre än hälften av rösterna om inte riksdagen för visst bolag beslutat annat. Utan bemyndigande från riksdagens sida får regeringen inte sälja aktier i bolag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna.

Annan lös egendom än aktier får regeringen sälja den inte

om längre behövs eller blivit obrukbar.

I fråga om disposition försäljningsinkomster föreskrivs följande.

av

Om riksdagen beslutat om försäljningen skall inkomsten redovisas mot en inkomsttitel om inte riksdagen bestämmer annat.

Om regeringen beslutat om försäljning av egendom ingått i

som en verksamhet for vilken riksdagen godkänt investeringsplan, får

en inkomsten disponeras för att finansiera investeringar ingår i

som planen.

Saknas en investeringsplan och har egendomen finansierats med anslag, skall medel motsvarande det bokförda värdet redovisas mot

18 Sammanfattning SOU 1996: 14

inkomsttitel. Om egendomen finansierats med lån skall detta en lösas. Med vissa undantag får den inkomst som sedan återstår disponeras i den verksamhet där den sålda egendomen har använts.

Har egendomen finansierats annat sätt än med anslag eller lån får hela inkomsten disponeras i verksamheten.

Regeringen kan alltid besluta att medel i större utsträckning än som angetts skall redovisas mot en inkomsttitel.

Uppföljning, prognoser och utfall

Kontrollen över statsfmansema under genomförandeskedet behöver stärkas. I budgetlagen ingår därför bestämmelse om att regering-

en

skall följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning en noga utvecklas i förhållande till beräknade belopp.

Regeringen skall vidare vid minst två tillfällen under budgetåret för riksdagen redovisa avseende utfallet inkomsttitlar och

prognoser anslag samt statens lånebehov. Väsentliga avvikelser i förhållande till budgeterade belopp skall förklaras.

Senast i april skall regeringen redovisa det preliminära utfallet av föregående års statsbudget uppdelat samma sätt som denna. Väsentliga avvikelser skall förklaras.

Senast i september skall årsredovisning för staten avseende

en föregående räkenskapsår lämnas till riksdagen. Den skall innehålla resultaträkning, balansräkning och tinansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.

Statsfinansiell utveckling

För att stärka budgetdisciplinen har riksdagen beslutat om en rambeslutsmodell som innefattar ramar för utgiftsområden. Dessutom skall ett tak för statens utgifter kunna tillämpas.

I budgetlagen läggs fast att regeringen att använda ett tak

om avser för statens utgifter i beredningen nästa års statsbudget och i

av genomförandet den beslutade verksamheten, skall regeringen i

av

SOU 1996: 14 Sammanfattning 19

den ekonomiska vårpropositionen lämna förslag ett sådant

om utgiftstak.

Vidare föreskrivs att om riksdagen beslutat hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur statens utgifter i förslaget till nästa års statsbudget avses bli fördelade utgiftsområden.

För att stärka den långsiktiga inriktningen budgetpolitiken

av föreskrivs att förslag till tak för statens utgifter riktlinjer

samt om för utgiftsområden kan avse längre tid än ett budgetår.

Om det under genomförandet av den budgeterade verksamheten uppstår risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta själv besluta nödvändiga åtgärder eller föreslå

om

riksdagen sådana.

Redovisning och revision

Riksdagen ställer statens medel till regeringens disposition och uppdrar regeringen att genomföra statens verksamhet. Därför är det naturligt att i budgetlagen föreskriva att regeringen är redovis-

ningsskyldig inför riksdagen.

För att denna redovisningsskyldighet skall kunna fullgöras skall bokföring i staten ske i överensstämmelse med till statliga

en förhållanden anpassad god redovisningssed. Redovisningen

skall ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat, tillgångar och skulder. Regeringen skall vara skyldig att meddela föreskrifter för

redovisningen.

Redovisningsskyldigheten kan fullgöras på olika sätt, exempelvis genom att uppnådda resultat redovisas, att

genom prognoser lämnas, genom att utfall redovisas och att årsredovisning

genom lämnas.

Ytterst är det riksdagens ansvar att kontrollera att statens verksamhet genomförs effektivt och säkert, att redovisningen är rättvisande och att gällande föreskrifter följs. Sådan kontroll sker bl.a.

genom

20 Sammanfattning SOU 1996: 14

revision. I budgetlagen föreskrivs därför att statens verksamhet skall granskas med revision.

Delegering

Budgetlagen reglerar i första hand förhållandet mellan riksdagen och regeringen. Den statliga verksamheten genomförs dock i huvudsak av myndigheter som lyder under regeringen. Regeringens befogenheter enligt budgetlagen måste därför kunna delegeras. Lagen innehåller bestämmelse innebär att regeringen

en som vissa angivna områden får överlåta befogenheter till myndigheter.

Ikraftträdande

Det är önskvärt att budgetlagen kan träda i kraft den 1 januari 1997. Det bör också eftersträvas att de föreslagna bestämmelserna blir vägledande vid beredning och beslut den statsbudget

av om

skall tillämpas från nämnt datum. Äldre bestämmelser som områden regleras i budgetlagen och inte har lags form

som som skall upphöra att gälla när budgetlagen träder i krañ.

Författningsforslag

Förslag till Lag om statsbudgeten

Härigenom föreskrivs följande.

Effektivitet och resultat

1 § I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.

Med statens verksamhet i denna lag sådan verksamhet

avses som handhas av regeringen och de myndigheter lyder under

som

regeringen.

2 § Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål åsyftas

som och de resultat som uppnåtts olika verksamhetsområden.

Anslag och inkomsttitlar

3§ När riksdagen enligt 9 kap. 3 § regeringsfonnen anvisar anslag till angivna ändamål skall obetecknade anslag, reservationsanslag eller ramanslag användas.

De närmare villkoren för anslagen framgår 4-6 §§.

av

Anslagstyper

4 § Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår.

22 SOU 1996: 14

Författningsförslag

5 § Ett reservationsanslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får användas längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten.

6 § Ett ramanslag får tillfälligt överskridas genom att en anslagskredit motsvarande högst tio procent anvisat anslag tas i av anspråk. Med riksdagens bemyndigande får regeringen även besluta att ett ramanslag får överskridas, detta är nödvändigt för att i en om verksamhet täcka särskilda utgifter inte kända då anslaget som var anvisades eller för att riksdagen beslutat ändamål med ett av anslaget skall kunna uppfyllas. Outnyttjade medel får användas följande budgetår.

Övriga bestämmelser om anslag

7 § När regeringen tilldelar myndighet anslag får regeringen en besluta begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget. om

8 § Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall användas detta är påkallat till följd av särskilda omstänom digheter i verksamhet eller statsfmansiella skäl. en av

Inkomsttitlar

9§ Statsinkomster beräknas riksdagen skall redovisas som av mot inkomsttitlar.

Redovisning mot anslag och inkomsttitlar

10 § Avräkning mot anslag för transfereringar skall göras löpande det budgetår då betalning sker. Mot övriga anslag skall avräkning göras det budgetår till vilket utgiften hänför sig. Avräkning mot inkomsttitlar för skatt skall göras löpande det budgetår då betalning erhålls. Mot övriga inkomsttitlar skall avräkning göras det budgetår till vilket inkomsten hänför sig. Riksdagen kan för ett anslag eller inkomsttitel besluta att en avräkning skall göras annan grund.

SOU 1996: 14 Författningsförslag 23

Ekonomiska förpliktelser

11 § I 12-14 bemyndigas regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser enligt 9 kap. 10 § regeringsformen.

l lagen 1988:1387 statens upplåning under vilka

om anges förutsättningar regeringen får ta lån till staten.

upp

Beställningsbemyndiganden m. m.

12 § För ett ändamål och intill ett belopp riksdagen bestäm-

som mer får regeringen beställa eller tjänster samt besluta

varor om bidrag, ersättning, lån eller liknande medför utgifter även

som under budgetår än det statsbudgeten

senare avser.

13 § Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande.

Garantier

14 § För ett ändamål och intill ett belopp riksdagen bestäm-

som mer f°ar regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden.

När det finns särskilda skäl får åtagandet enligt riksdagens bestämmande göras utan att beloppet begränsas.

15 § För ett sådant åtagande i 14 § skall avgift tas

som anges en ut. Avgiftens storlek skall motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, inte riksdagen för ett visst

om åtagande beslutar annat.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer

som beslutar om avgiftens storlek.

Redovisning av ekonomiska förpliktelser

16 § Regeringen skall årligen för riksdagen redovisa de ekonomiska förpliktelser den iklätt staten med stöd 12 och 14 §§.

av

24 Författningsförslag SOU 1996: 14

Statsbudgetens avgränsning

l7§ Regeringens forslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 § regeringsformen skall, med de undantag i 18 § andra

som anges stycket och 19 omfatta alla inkomster, utgifter och andra betalningar påverkar statens lånebehov.

som

18 § Statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten.

Skall inkomsterna i verksamhet endast bidra till att täcka

en verksamhetens utgifter, får utgifter dock redovisas netto statsbudgeten.

19 § En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter skall inte budgeteras och redovisas statsbudgeten.

20 § Regeringen får besluta dispositionen av avgiftsinkomster

om från frivilligt efterfrågade och tjänster staten tillhanda-

varor som håller inkomsten helt eller delvis skall täcka statens kostnader

om för verksamheten.

Finansiering av investeringar

21 § Inom låneramar riksdagen årligen fastställer får

som regeringen besluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skall finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta villkoren för sådana lån.

om

22§ Inom kreditram riksdagen årligen fastställer får

en som regeringen besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta villkoren för dessa krediter och om likvida medel som

om myndigheterna disponerar.

23 § Andra tillgångar än i 21 och 22 skall finansie-

som anges

med anslag eller med inkomster i 33 § första ras som anges stycket.

SOU 1996: 14 Författningsförslag 25

24§ För viss myndighet eller för viss anskaffning kan en riksdagen besluta att finansiering skall ske på annat sätt än som anges i 21-23 §§.

Överlåtelse statens egendom av

25 § I anslutning till 9 kap. 9 § regeringsformen anges i 26-36 grunder för förfogandet över statens egendom. Föreskrifterna gäller egendom som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till regeringens disposition utom sådana varor som avses i 20

Fast egendom

26 § Då värdet fast egendom inte överstiger 50 000 000 kronor av får regeringen besluta att sälja egendomen, den inte längre om behövs for statens verksamhet eller endast behövs i ringa utsträckning och då det inte finns särskilda skäl för att egendomen alltjämt skall ägas av staten. Utan hinder vad sägs i första stycket får regeringen av som besluta om försäljning till kommun for samhällsbyggnadsändamål.

Aktier och andelar

27 § Regeringen f°ar besluta försäljning aktier eller andelar om av i ett bolag där staten har mindre än hälften rösterna för samtliga av aktier eller andelar, inte riksdagen för bolaget i fråga bestämt om annat Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljning eller annat sätt minska statens ägarandel i bolag där har hälften eller än hälften rösterna för samtliga staten mer av aktier eller andelar.

Annan lös egendom

28 § För upplåtelse tomträtt samt försäljning tomträtt och av av sådan byggnad är lös egendom gäller i tillämpliga delar vad som föreskrivits försäljning fast egendom. som om av

26 Författningsförslag SOU 1996: 14

29 § Regeringen får besluta att överlåta lös egendom än annan sådan som i 27 och 28 §§, egendomen inte längre anges om behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar, eller den om inte anskaffats med statens medel.

Vissa gemensamma bestämmelser

30 § Försäljning skall genomföras affärsmässigt inte särskilda om skäl talar mot detta.

31 § Vad som föreskrivits försäljning gäller även byte om av egendom.

Disposition av försäljningsinkonzsten

32 § Har riksdagen beslutat försäljning egendom, skall om av inkomsten redovisas mot inkomsttitel statsbudgeten, en om riksdagen inte bestämmer annat. I 33-36 anges hur inkomsten får disponeras i de fall då regeringen har beslutat om försäljning.

33 § Har egendomen använts i verksamhet för vilken riksdagen en har godkänt investeringsplan, får regeringen besluta en att inkomsten skall disponeras för att finansiera investeringar som

ingår i planen.

Föreskrifter om disposition inkomst från försäljning av av egendom som inte använts i sådan verksamhet finns i 34-36 §§. en

34§ Har egendomen finansierats med medel från anslag får regeringen, sedan medel motsvarande egendomens bokförda värde redovisats mot en inkomsttitel, besluta att vad återstår som av inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. Om inkomsten uppgår till ett mindre belopp får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. Har fast egendom eller aktier sålts skall dock hela inkomsten redovisas mot en inkomsttitel.

SOU 1996: 14 F örfattningsförslag 27

35 § Har egendomen finansierats med lån får regeringen, sedan lånet lösts, besluta att vad återstår av inkomsten skall

som disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.

Har fast egendom eller aktier sålts skall det som återstår av inkomsten dock redovisas mot en inkomsttitel.

36 § Har egendomen finansierats annat sätt än med medel från anslag eller med lån, f°ar regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.

Uppföljning, prognoser och utfall

37 § Regeringen skall noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp.

38§ Under löpande budgetår skall regeringen vid minst två tillfällen för riksdagen redovisa prognoser avseende utfallet på inkomsttitlar och anslag samt statens lånebehov. Regeringen skall förklara väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.

39 § Senast fyra månader efter ett avslutat budgetår skall regeringen för riksdagen redovisa statsbudgetens preliminära utfall uppdelat på inkomsttitlar och anslag. Regeringen skall förklara väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och det preliminära utfallet.

40 § Så snart det kan ske, dock senast nio månader efter avslutat budgetår, skall regeringen ombesörja att en årsredovisning för staten lämnas till riksdagen.

Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning och Finansieringsanalys. Den skall även innehålla det slutliga utfallet statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.

28 Författningsförslag SOU 1996: 14

Statsfinansiell utveckling

41 § Sådana riktlinjer för den ekonomiska politiken nämns

som i tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till riksdagsordningen kan avse förslag till beslut om det belopp statens utgifter högst får uppgå till tak för statens utgifter eller riktlinjer för de belopp utgifterna inom olika utgiñsområden eller utgifts-

grupper av områden högst fár uppgå till utgiftsramar.

42§ Avser regeringen att använda tak för statens utgifter i beredningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten, skall förslag till beslut ett

om sådant utgiftstak ingå i den ekonomiska vårpropositionen.

Har riksdagen beslutat hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur den avser att fördela statsutgifter på utgiftsområden eller utgiftsområden i det kommande förslaget

grupper av till statsbudget.

43 § Förslag om tak för statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar kan avse längre tid än ett budgetår.

44 § Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.

45 § Om regeringen inte lämnar ett sådant förslag i

som anges 43 skall den i stället presentera långsiktig beräkning hur

en av statens inkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som en följd av redan fattade beslut och under väl specificerade samhällsekonomiska förutsättningar.

Redovisning och revision

46 § Regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för statens medel och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs staten samt statens

av skulder och övriga ekonomiska förpliktelser.

SOU 1996: 14 Författningsförslag 29

47 § Bokföring i staten skall ske sätt överensstämmer med

som god redovisningssed.

Redovisningen skall rättvisande bild verksamheten, det

ge en av ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar.

Närmare föreskrifter redovisningen skall meddelas av

om regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

48 § Statens verksamhet skall granskas med revision.

Avslutande bestämmelser

49 § Regeringen får överlåta sin rätt enligt 12-14, 20-22, 26-29 och 33-36 till myndighet som regeringen bestämmer.

50§ Lagen gäller för riksdagen och dess myndigheter i den omfattning som riksdagen bestämmer.

Denna lag träder i kraft

1

Utredningsuppdraget

1.1¶Direktiven

Regeringen beslöt den 12 april 1995 om direktiv dir. 1995:42 till en särskild utredare med uppdrag att analysera på vilka områden det är önskvärt med utökad rättslig reglering den statliga

en av budgetprocessen samt att lämna därav föranledda förslag. Av direktiven framgår bl.a. följande.

Uppdraget

Riksdagen har nyligen utrett och beslutat införa en ny

process för riksdagens beredning och beslut om statsbudge-

ten. Den nya ordningen, som avses kunna tillämpas från år 1996, innebär en väsentlig förstärkning formerna för

av riksdagens beslut om statsbudgeten. Det finns skäl att

nu

pröva om inte regelverket för budgetprocessen även i andra

avseenden kan stärkas. En särskild utredare bör därför tillkallas.

Utredarens uppdrag skall vara att med utgångspunkt i riksdagens rambudgetbeslut analysera på vilka områden det är önskvärt utökad rättslig reglering införs för den

att en statliga budgetprocessen. Ger analysen vid handen att en lagreglering är påkallad i fråga om viktiga moment i budgetprocessen, skall utredaren lämna förslag till en sådan

rättslig reglering.

I en budgetlag skulle sådana delar av gällande regelverk

kunna tas som otvetydigt kan anses falla inom riksdagens befogenheter finansmaktens område, t.ex. olika anslagstyper och grundläggande anslagsvillkor. Vidare kan det vara lämpligt att söka bringa ökad klarhet områden där

gällande ordning inte är helt tydlig. Inom vissa i dag

oreglerade områden kan det också finnas behov regler,

av

t.ex. i fråga om befogenhet att sälja lös egendom.

32 Utredningsuppdraget SOU 1996: 14

Budgetberedningen i regeringen och regeringskansliet har utvecklats mot rambudgetering. Mot bakgrund den

en av betydelse som olika studier visat att goda institutionella förhållanden har för budgetprocessens utfall, finns det anledning att ytterligare söka strama upp budgetprocessen. Utredaren skall därför särskilt pröva t.ex. hur de budgetpolitiska åtagandena kan tydliggöras, hur långsiktigheten kan stärkas och hur utvecklingen under och efter genomförandefasen ytterligare kan uppmärksammas.

Utredaren är fri att lämna de förslag i övrigt som utredningsarbetet ger anledning till.

Det bör betonas att ett lagfástande av viktiga ekonomiadministrativa bestämmelser självfallet inte bör innebära att hela förordningar upphöjs till lag. I stället kan det vara aktuellt att i en budgetlag ta grundläggande principer vilka de ekonomiadministrativa bestämmelserna vilar. En svensk budgetlag skulle därmed inte behöva bli så omfattande som budgetlagama .är i en del andra länder.

Det finns skäl att utgå från att en fortsatt successiv utveckling kommer att ske det ekonomiadministrativa området. Utredaren bör beakta detta genom att utforma förslagen till bestämmelser ett sådant sätt att de ger utrymme för olika tekniska lösningar.

Utredaren skall i arbetet utgå från gällande grundlagsbestämmelser.

Samråd och tidsram

Den särskilde utredaren skall bedriva arbetet i nära samråd med Finansdepartementet. Utländska förhållanden bör studeras och erfarenheter därifrån beaktas.

Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 15 december 1995.

Direktiven i sin helhet fogas till betänkandet som bilaga

SOU 1996: 14 33

Utredningsuppdraget

I 1995 års kompletteringsproposition prop. 1994/95:150 bil. 1 85 s. uttalas att frågan om tydliggörande kompetensfördelningen mellan av riksdagen, regeringen och myndighet, när det gäller beslut om överlåtelse av statliga tillgångar och skulder, ingå i utredarens avses uppdrag.

För utredaren gäller vidare regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning regionalav politiska konsekvenser dir. 1992:50 och att pröva offentliga om åtaganden dir. 1994:23. Dessutom gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa jämställdom hetspolitiska konsekvenser dir. 1994: 124.

Enligt Budgetlagsutredningens bedömning den budgetlag

ger som föreslås inte upphov till några iakttagbara regional- eller jämställdhetspolitiska konsekvenser. Budgetlagen, i sig knappast som föranleder några kostnader, avses medverka till stramare budgeten disciplin. Dänned främjar den motsvarande syfte prövning som en av olika offentliga åtaganden.

I november 1995 hemställde utredaren att redovisa sitt arbete senast den 29 februari 1996. Framställningen har bifallits.

1.2¶Arbetets bedrivande

Frågor om Ökad rättslig reglering den statliga budgeten har berörts av vid flera tillfällen under detta sekel. Utredningen har tagit del hur av frågan behandlats bl.a. 1910 års riksstatskommitté, 1939 års av finansfullmaktssakkunniga och 1950 års budgeträttskommitté samt av

Författningsutredningen och Grundlagberedningen som 1960- och

1970-talen lade grunden för den regeringsform gäller i Sverige som sedan 1975.

Vid sidan av regeringsformen och riksdagsordningen finns för närvarande bortsett från lagen 1988:1387 statens upplåning - om inte någon lag som innehåller närmare bestämmelser på fmansmak- tens område. Budgetlagen ersätter således inte några äldre lagfästa bestämmelser. I stället för lagstiftning har riksdagen valt att i olika sammanhang fatta lång rad särskilda beslut dels en som avser fördelningen av befogenheter mellan riksdagen och regeringen, dels

2 16-0295

34 Utredningsuppdraget SOU 1996: 14

budgettekniska frågor. För att så långt möjligt fånga upp mer som dessa har utredningen studerat en mängd betänkanden från flera av riksdagens utskott samt propositioner under främst de tre senaste decennierna. När det gäller bl.a. överlåtelse av statens fasta egendom har ännu äldre särskilda beslut och propositioner behövt uppmärk-

sammas.

I enlighet med vad anförs i direktiven har utredningen även

som studerat utländska förhållanden. Utredningen har sålunda studerat

reglerar befogenhetsfördelningen fmansmaktens

lagar m.m. som område i ett antal andra länder. Främst har därvid förhållandena i Finland, Norge, Tyskland, Frankrike, Nya Zeeland, Danmark och Storbritannien uppmärksammats. Även förhållandena inom den Europeiska Gemenskapen organisation har studerats.

som

Utredningen har också tagit del en rad aktuella vetenskapliga

av arbeten belyser bl.a. samband mellan budgetprocessens

som utformning och statsbudgetens utfall. Dessa studier baseras ofta jämförelser utvecklingen i olika länder under en given tidsperiod.

av Till dessa arbeten hör även vetenskapliga rapporter och studier om hur den statsfmansiella disciplinen kan stärkas som nyligen har publicerats EG-kommissionen 1994 No Towards Greater

av Fiscal Discipline. När det gäller presentationen av de vetenskapliga rönen har råd inhämtats från professor Torsten Persson, Institutet för internationell ekonomi vid Stockholms universitet.

l slutfasen arbetet har utredningen också haft tillfälle att diskutera

av ett utkast till den svenska budgetlagen med professor Jürgen von Hagen, Universität Mannheim, Tyskland, och professor Ian Harden, University of Sheffield, Storbritannien. Dessa har, bl.a. uppdrag

EG-kommissionen, bedrivit jämförande studier av budgetprocesav

utformning från ekonomiska och juridiska utgångspunkter. sens

Utredningen har under hösten 1995 nära följt det utvecklingsarbete avseende den statliga budgetprocessen bedrivits i regerings-

som kansliet. De riktlinjer för reformering den svenska budgetproces-

av

fmansministem informerade riksdagen om den 7 december sen som 1995 prot. 1995/96:33 20 § och kommer till uttryck i

- som promemorian Ds 1995:73 Fortsatt reformering av budgetprocessen

har därmed kunnat beaktas. -

SOU 1996: 14 Utredningsuppdraget 35

1.3 av betänkandet

Disposition

Betänkandet inleds med tre kapitel innehåller redogörelser för

som den nuvarande rättsliga regleringen statsbudgeten i Sverige

av kapitel 2, förhållanden i andra länder kapitel 3 och forskningsresultat om budgetprocess och budgetutfall kapitel 4. Dessa kapitel belyser aktuella svenska förhållanden och möjliggör jämförelser med utländska förhållanden och vetenskapliga rön. Mot denna bakgrund anger utredningen i kapitel 5 de viktigaste motiven till varför den anser att det även i Sverige behövs budgetlag. De områden

en som i första hand bör regleras i sådan lag också.

en anges

I de därpå följande kapitlen 6-14 behandlas ett 50-tal olika sakfrågor som utredningen bör regleras i svensk budgetlag. Övervä-

anser en gandena på vart och ett av de olika sakområdena avslutas med att förslag lämnas om hur bestämmelserna i huvudsak bör utformas. Dessa nio kapitel innehåller detaljerade allmänna motiveringar

som är omedelbart kopplade till de olika lagparagrafer utredningen

som föreslår. Förslagen till bestämmelser presenteras i ruta i slutet

en av det avsnitt eller det kapitel där frågan behandlas. Vissa bedömningar som utredningen anser vara av betydelse i sammanhanget, men som inte är sådan karaktär att de tas i lagförslaget, markeras i

av texten med kursiv stil. I kapitel 16 redovisas författningskommentarer.

l kapitel 15 presenteras kortfattat några omständigheter bör

som beaktas i samband med införandet och tillämpningen den

av budgetlag som föreslås.

2 Den

rättsliga regleringen av statsbudgeten

l kapitlets inledande två avsnitt kort beskrivning de

ges en av bestämmelser om statsbudgeten finns intagna i regeringsfor-

som men och riksdagsordningen. Därefter presenteras några exempel på viktiga beslut som riksdagen i olika sammanhang fattat

om statsbudgeten. I det därpå följande avsnittet beskrivs översiktligt några viktiga ekonomiadministrativa förordningar. Kapitlet avslutas med sammanfattande synpunkter avseende den rättsliga regleringen av statsbudgeten.

2.1¶Regeringsformen

statsbudgeten innehåller de statsinkomster beräknas och de

som anslag som anvisas för skilda ändamål ett visst år. Statsbudgeten påverkar en väsentlig del samhällets ekonomiska samt

av resurser fördelningen mellan olika användningsområden och mellan olika medborgare. Den påverkar även utvecklingen den

av samhällsekonomiska tillväxten. Statsbudgeten har därför central

en

ekonomisk-politisk betydelse.

Regeringsformens reglering av statsbudgeten är översiktlig och

kortfattad. Bakgrunden till detta är att förändringar i fråga

om budgetens innehåll, den ekonomisk-politiska debatten och den

tekniska utvecklingen gör det nödvändigt att kunna ändra budget-

systemet. En sådan successiv förnyelse måste kunna ske

utan en grundlagsändring. Det har därför ansetts olämpligt att i regeringsformen ta alltför detaljerade bestämmelser statsbudgeten. I

om regeringsformen återfinns därför främst grundläggande bestämmelser om riksdagens och regeringens befogenheter ñnansmaktens område.

reglering

Redan i 1809 års regeringsform lades beskattningsmakten och befogenheten att bestämma över statens utgifter och förmögenhet hos riksdagen Dessa befogenheter fungerade som en viktig ensam. hävstång för riksdagen när denna ville stärka sitt politiska inflytande gentemot regeringsmakten. Även i det utvecklade parlamentariska system råder är det självklar grundsats att som nu en riksdagen skall ha huvudansvaret för statens finanser. I 1 kap. 4 §

regeringsformen RF slås det följaktligen fast att riksdagen

beslutar skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall om användas. Frågor statens budget regleras utförligt i 9 kap. om mer om Finansmakten.

Beteckningen finansmakten rätten att bestämma hur statens avser inkomster skall beräknas och att förfoga över statens tillgångar. Sistnämnda funktion utövas främst genom beslut om utgifter. Väsentliga delar av finansmakten främst budgetreglerings- ligger utanför normgivningen, dvs. regleras inte i lag processen eller författning. Budgetregleringsprocessen innefattar dels annan beräkning inkomstemas storlek, dels ett fastställande av en av utgifter för angivna ändamål. Skyldigheten att betala skatt och att erlägga avgifter till staten samt vissa sociala förmåner omfattas däremot normgivningen. Dessa skyldigheter har formellt av frigjorts från den årliga budgetregleringen. Även besluten om om skatter och andra lagar är frikopplade från budgetregleringen, finns dock nära samband dem emellan. Detta samband markeras i ett regeringsformen att den inledande bestämmelsen i kapitlet genom F inansmakten RF 9:1 hänvisar till RF 8 kap. Lagar och om om andra föreskrifter, där riksdagens rätt att besluta skatter och om avgifter regleras.

Det viktigaste ledet i förfogandet över statens egendom utgör avhändandet penningmedel. Detta avhändande styrs främst av att riksdagen anvisar anslag. Anslagsbesluten vanligen genom anses ha karaktär bemyndiganden och innebär att medel ställs till av regeringens förfogande för de angivna ändamålen. I RF 9:2 anges att statens medel inte får användas annat sätt än riksdagen har bestämt. Med medel penningmedel och andra likvida avses tillgångar samt fordringar kortfristig natur. Riksdagen fattar av dock inte beslut utgifter utan denna verkställande uppgift om tillkommer i första hand regeringen. Varje utgiftsbeslut av regeringen eller myndighet måste dock grundas ett annan riksdagsbeslut och följa de villkor för medlens användning som

SOU 1996: 14 Rättslig

reglering 39

kan ha ställts i riksdagsbeslutet. Grundlagsbestämmelsen upp ålägger dock inte regeringen att ovillkorligen verkställa ett anslagsbeslut. Det att det finns viss självständig prövanses en ningsrätt för regeringen att, även utan direkt stöd i anslagsvillkoren, underskrida ett anvisat anslag eller lämna det helt obegagnat prop. 1973:90 s. 223. I linje härmed ligger att regeringen, när den ställer medel till en myndighets förfogande, kan ytterligare ge föreskrifter för användningen, förutsatt att föreskrifterna inte strider mot innehållet i riksdagens beslut.

I RF 9:2 anges vidare att riksdagen bestämmer användningen om av statsmedel för skilda behov budgetreglering enligt RF genom 3-5 §§. Budgetreglering innebär, tidigare nämnts, att det som upprättas en plan i vilken det bestäms till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas och vilka anslag skall anvisas till som angivna ändamål. Riksdagen får dock enligt RF 9:2 bestämma att medel tas i anspråk i annan ordning. Härmed i första hand avses att i vissa verksamheter kan inkomster från avgifter direkt användas for att täcka utgifter i verksamheterna, s.k. specialdestination.

Riksdagen företar enligt RF 9:3 budgetreglering för närmast följande budgetår eller, särskilda skäl föranleder det, för om annan

budgetperiod. Utgångspunkten är att budgetperioden regelmässigt

skall omfatta tid tolv månader. Budgetårets

en av förläggning

regleras i riksdagsordningen. Som särskilda skäl för en annan budgetperiod än närmast följande budgetår kan nämnas behovet av

en övergångsbudget i samband med omläggning budgetåret

en av eller extraordinära situationer då det kan finnas behov av att fastställa statsbudgeten för kortare tid än tolv månader. Enligt en RF 9:3 kan riksdagen även besluta att ett särskilt anslag på statsbudgeten skall utgå för tid än budgetperioden. Föreskrifannan

ten ger stöd för anslagstyperna reservationsanslag och ramanslag

där outnyttjade medel under vissa förutsättningar får disponeras följande budgetår. Bestämmelsen gör det också möjligt bevilja att anslag för en kortare tid än ett år eller för tolvmånaen annan dersperiod än budgetårets.

Riksdagen skall enligt RF 9:3 vid budgetregleringen beakta

behovet av medel för rikets försvar under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Under dessa förhållanden får regeringen ta i anspråk riksdagen årligen beslutad särskild en av beredskapsbudget för totalförsvaret.

l RF 9:4 regler provisorisk budgetreglering. Kan

ges om

budgetreglering inte avslutas före budgetperiodens början, bestäm-

riksdagen i den omfattning behövs anslag för tiden mer som om till dess budgetreglering för perioden slutförs. Den provisoriska regleringen skall till tid och omfattning begränsas till vad som är nödvändigt för statsverksamhetens behöriga gång. Det kan framhållas att i sådan situation gäller riksdagens redan beslutade en anslagsanvisningar. Bestämmelsen kan främst komma att tillämpas då regeringen förordnat om extra val.

Det har ansetts nödvändigt att riksdagen möjlighet att korrigera ge statsbudgeten under löpande budgetperiod. Riksdagen kan därför enligt RF 9:5 tilläggsbudget göra beräkningar statsinnya av komster samt ändra anslag och anvisa nya sådana. En tilläggsbudget brukar antas någon eller några gånger årligen och i praktiken rör det sig oftast höjda eller nya anslag. om

Regeringens proposition med förslag till statsbudget budgetpro- positionen innehåller bl.a. förslag till inkomstberäkning och till anslag for det kommande budgetåret. Budgetpropositionen bildar grunden för riksdagens budgetarbete. Propositionen är regeringens viktigaste årliga handlingsprogram och dänned ett underlag även för oppositionspartiernas politik. En bestämmelse om budgetpropositionen har också tagits i regeringsforrnen. Enligt RF 9:6 är det regeringen förslag till statsbudget till riksdagen. som avger Kompletterande bestämmelser budgetpropositionen, bl.a. när om den skall avlämnas och vad den skall innehålla, finns i riksdagsordningen.

Det är vikt att riksdagen får möjlighet att diskutera och ta av ställning till inriktningen skilda reformer längre sikt än för av kommande budgetår. Enligt RF 9:7 riksdagen därför möjlighet ges att i samband med budgetregleringen eller besluta riktlinjer annars för viss statsverksamhet för längre tid än anslagen till verk-

samheten Dessa s.k. princip- eller organisationsbeslut

avser. används vid bl.a. beslut inriktningen reformer och för om av ekonomiska planeringsramar för den statliga verksamheten. Även

sådana beslut i och för sig inte är bindande, kan de få stor om betydelse for riksdagens framtida handlingsfrihet.

Statens medel och dess övriga tillgångar står enligt RF 9:8 till regeringens disposition. Detta gäller dock inte tillgångar som är

SOU 1996: 14 Rättslig reglering 41

avsedda för riksdagen eller dess myndigheter eller som i lag avsatts till särskild förvaltning. Ordet disposition innefattar enligt regeringsformens förarbeten både förvaltningsåtgärder rättsliga

och faktiska och förfogandeâtgärder, såsom avhändelse och

pantsättning prop. 1973:90 346. Det förhållandet att de statliga

s. tillgångarna står till regeringens disposition, innebär inte att regeringen beslutar utgifterna eller genomför förvaltningen.

om Genom regleringsbrev ställer regeringen anslagen till förfogande för underordnade myndigheter genomför den avsedda

som verksamheten. Paragrafen omfattar endast tillgångar tillkom-

som

det offentligrättsliga organet staten. Egendom som tillhör mer aktiebolag, vilka helt eller delvis ägs staten, eller stiftelser

av omfattas bestämmelsen.

inte av

Enligt RF 9:9 fastställer riksdagen i den omfattning som behövs grunder för förvaltningen statens egendom och förfogandet över

av den. Enligt förarbetena till regeringsformen innebär detta en skyldighet för riksdagen att bestämma grunder för den statliga förmögenhetsdispositionen. I förarbetena anges vidare att det kan

lämpligt att riksdagens föreskrifter ges lags form prop. vara 1973:90 347. Någon sådan lag har dock inte meddelats.

s. Riksdagen kan enligt lagrummet föreskriva att åtgärd av visst slag inte får vidtas utan riksdagens tillstånd. I avsaknad lagregle-

av en ring har i stället bemyndiganden lämnats och viss praxis vuxit

en fram.

Regeringen får enligt RF 9:10 inte utan riksdagens bemyndigande ta lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse.

upp Riksdagen regeringen ett årligt bemyndigande att ta

ger numera

de lån behövs. Bemyndigande att ikläda staten ekonomisupp som ka förpliktelser i övrigt lämnas oftast i enkla former, vanligen i

samband med budgetregleringen. I förarbetena till regeringsformen

prop. 1973:90 350 att de förbindelser som är nödvändiga

s. anges för myndighets löpande verksamhet torde kunna anses medgivna

en

riksdagens beslut om anslag till myndigheten. genom

Avslutningsvis bör nämnas att enligt RF 10:5 kan riksdagen överlåta beslutanderätt till Europeiska Gemenskapema. Bestämmel-

gäller alla typer överlåtelse till gemenskapema, oavsett den sen av överlåtna beslutanderättens art. Riksdagen kan sålunda även finansmaktens område överlåta beslutanderätt till Europeiska

Gemenskapema.

42 Rättslig reglering SOU 1996: 14

2.2.

Riksdagsordningen

I riksdagsordningen RO finns vissa bestämmelser betydelse för av statens budget. Som tidigare nämnts finns där regler budgetom årets förläggning samt närmare föreskrifter det innehåll om budgetpropositionen skall ha och när den skall avlämnas. Vidare ges föreskrifter riksdagens behandling budgetpropositionen om av och andra propositioner budgetområdet. Av stort intresse är slutligen regleringen den nyligen antagna s.k. rambeslutsmodellen. av

Genom en år 1994 beslutad ändring, föreskrivs i RO 3:2 numera att budgetåret börjar den l januari. Enligt lagrummet skall regeringen före budgetårets början avlämna proposition med en förslag till statens inkomster och utgifter för det närmast följande budgetåret budgetpropositionen. I denna skall även ingå en redovisning av statens tillgångar och skulder. Det föreskrivs vidare

att budgetpropositionen skall innehålla fmansplan och

en en

nationalbudget samt ett förslag till reglering av statsbudgeten.

Budgetpropositionen skall enligt tilläggsbestämmelsen 3.2.1 avlämnas senast den 20 september. De år då riksdagsval hålls i september, skall den dock avlämnas vecka efter riksmösenast en tets öppnande. Om det till följd regeringsskifte möter hinder att av iaktta detta, skall budgetpropositionen avlämnas inom tio dagar efter det att regering tillträtt, dock senast den 15 november. en ny

En proposition med förslag nytt eller väsentligt höjt anslag om eller om sådana riktlinjer för viss statsverksamhet i RF som avses 9:7 bör enligt RO 3:2 innehålla uppskattningar framtida av kostnader för det ändamål förslaget som avser.

Från och med år 1996 kan riksdagen enligt RO 5:12 lag genom besluta att hänföra statsutgifter till utgiftsområden rambeslutsmodellen. Har riksdagen fattat ett sådant beslut, skall den för det närmast följande budgetåret genom ett särskilt beslut fastställa dels för varje utgiftsomrâde utgiftsram, det belopp till en som anger vilket summan de till utgiftsområdet hörande utgifterna högst av får uppgå, dels beräkning inkomsterna på statsbudgeten. en av Beslut om anslag eller andra utgifter i staten, eller beslut har som betydelse för beräkningen inkomsterna, får inte fattas innan av

riksdagen fastställt utgiftsramar for varje utgiñsområde och beräknat inkomsterna statsbudgeten. Har riksdagen fattat beslut

utgiftsområden skall förslaget till statsbudget enligt RO 3:2 om innehålla fördelning anslagen på de av riksdagen beslutade

en av

utgiftsområdena. Riksdagen har med en tilläggsbestämmel-

numera

till RO 5:12 beslutat 1995/96:TK bet. 1995/96:KU21 om se indelning av den statliga budgeten i utgiftsområden.

synnerliga ekonomisk-politiska skäl finns får regeringen

Endast om sedan budgetpropositionen överlämnats vilket nonnalt skall ske

senast den 20 september lämna ytterligare propositioner angående

statens inkomster och utgifter för det närmast följande budgetåret. Om regeringen proposition med förslag till riktlinjer

anser att en för den framtida ekonomiska politiken och anslag för löpande budgetår ekonomisk vårproposition bör behandlas under pågående

riksmöte, skall propositionen enligt tilläggsbestämmelse 3.2.1, om

hinder inte möter, avlämnas senast den 15 april. Någon skyldighet

för regeringen att lämna sådan proposition föreligger dock inte.

en

I RO 4 kap. regleras hur riksdagen skall bereda sina ärenden. Enligt l § skall propositioner hänvisas till de olika utskotten för beredning. Finansutskottet skall enligt 5 § bl.a. bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetregleringen. Vidare skall utskottet bereda ärenden om ramar för utgiftsområden. Ärenden anslag inom de olika utgiñsområ-

om dena skall dock beredas berörda utskott. Enligt tilläggsbe-

av stämmelsen 4.6.2 skall fmansutskottettäven bereda ärenden om

statsskuldspolitiken och statens egendom och upphandling i

om allmänhet samt budgettekniska ärenden. Utskottet skall även granska beräkningen statens inkomster samt sammanställa

av statsbudgeten.

2.3¶Särskilda beslut av riksdagen

Riksdagens beslut statens budget och fmansmakten i övrigt

om behöver inte ha lags fonn. Med undantag för lagen 1988:1387

statens upplåning, har inte heller någon särskild lag meddelats om

området. Regeringen har däremot å sin sida meddelat ett antal

förordningar betydelse för beredningen statsbudgeten och

av av

genomförandet den budgeterade verksamheten.

av

44 Rättslig reglering SOU 1996: 14

l samband med att regeringen har meddelat dessa förordningar har

den, oftast i budgetpropositioner eller kompletteringspropositioner,

informerat riksdagen det huvudsakliga innehållet i förordning-

om arna. Många gånger har detta inte föranlett riksdagen att göra något särskilt uttalande. Ibland har regeringen hemställt riksdagens

om godkännande av vissa regler eller förslag. Riksdagen har då i allmänhet lämnat sitt bifall. Det har även förekommit att riksdagen, främst genom ñnansutskottet, har aktualiserat olika regleringar med anledning av att någon fråga behandlats.

Riksdagen har dessa sätt fattat särskilda beslut bl.a.

om anslagstyper och anslagsvillkor, finansiering av investeringar, redovisning och försäljning egendom. Uppenbarligen har det

av ansetts ankomma riksdagen att besluta i dessafrågor. I det följande närmare exempel riksdagsbeslut dessa områden.

ges Besluten belyser den närmare kompetensfördelningen mellan riksdag och regering fmansmaktens område. Besluten visar också att riksdagen särskilt genom fmansutskottet vakar över att riks-

- dagens ställning inte försvagas. Det kan redan nu anmärkas, att de områden som behandlas i det följande kommer Budgetlagsutredningen också att föreslå att bestämmelser tas in i budgetlagen.

Anslag

Riksdagen bestämmer hur statens medel skall användas att

genom anvisa anslag till olika ändamål RF 9:3. Riksdagen anvisar därvid inte bara ett belopp utan bestämmer även de villkor skall gälla

som för dispositionen anslagen. Olika anslagstyper skiljer sig

av genom de regler som gäller i fråga om regeringens rätt att överskrida anvisade belopp och att använda outnyttjade medel under senare budgetår. Den nämnare utformningen anslagsvill-

av koren påverkar därför i hög grad befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen.

Ett system med olika anslagstyper har funnits under lång tid. I samband med modemiseringen budgetsystemet under 1970-talet

av förklarade regeringen, att det dåvarande systemet med flera olika typer av anslag hade fungerat väl och skulle behållas att

men en viss typ anslag, de s.k. investeringsanslagen, borde avskaffas

av prop. 1976/772130. Riksdagen godkände de föreslagna riktlinjerna för modernisering budgetsystemet FiU 1977/78:1, rskr.

av

1977/78:19. Riksdagen kan härigenom anses ha godkänt de huvudsakliga villkoren för anslagstypema.

En typ anslag, s.k. ramanslag, infördes en tid senare. I ny av samband med detta konstaterade regeringen prop. 1986/872100 bil.1 att det ankom riksdagen att besluta att införa en ny om anslagstyp och de grundvillkor skulle förknippade med som vara denna. Regeringen ansåg sig dock ha stor frihet att besluta om de närmare villkor skall gälla för myndigheterna, t.ex. spar- och som kreditgränser samt rutiner för återredovisning. Finansutskottet betonade att övergången till ramanslag inte fick leda till att riksdagens insyn i och kontroll medelsanvändningen försvåraav des. Utskottet förutsatte därför vid den tekniska utformatt man ningen systemet särskilt skulle uppmärksamma att statsmakterav behov insyn och överblick tillgodosågs FiU 1986/87:10. nas av

Regler för de olika anslagstypema redovisades senast av regeringen i 1993 års budgetproposition prop. l992/93:100 bil. 1 i samband med att smärre ändringar i villkoren för vissa anslag underställdes riksdagen för godkännande. Riksdagen lämnade sitt godkännande till förslagen. Även detta beslut visar att det ankommer på riksdagen att besluta anslagstyper. om

Försäljning av statens egendom

Enligt tidigare gällande bemyndigande fick regeringen besluta om

försäljning fast egendom värde inte översteg fem miljoner av vars kronor. Till bemyndigandet knutet vissa äldre riktlinjer för när var

försäljning fick ske och vilka principer då skulle gälla.

som Regeringen hemställde i 1985/86:l0l att den skulle prop.

bemyndigande att sälja fast egendom utan någon värdemässig

begränsning.

Finansutskottet FiU 1985/86:22 konstaterade att ett slopande av beloppsgränsen skulle innebära en betydande utvidgning av regeringens dispositionsrätt över statens fasta egendom. Utskottet ansåg att detta inte borde ske förrän det hade klarlagts vilka riktlinjer borde gälla för försäljning av statlig egendom, och som då inte bara vilka principer skulle gälla vid försäljningen utan som också principerna för och sådan försäljning borde ske. om när en Regeringens förslag avslogs. Riksdagen har därefter prop.

46 Rättslig reglering SOU 1996: 14

1987/88:l0O bil. FiU 1987/88:26, rskr. 1987/88:338 bemyndigat regeringen att under vissa förutsättningar besluta försäljning

om av fast egendom vars värde inte överstiger 50 miljoner kronor.

När det gäller statens lösa egendom har bemyndiganden från riksdagen blivit aktuella främst vid försäljning större aktie-

av poster. Som exempel kan nämnas att regeringen år 1991 bemyndigades att sälja statens innehav av aktier i ett 30-tal statliga bolag prop. 1991/92:69, bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92.

Några år dessförinnan hade statens aktier i AB Gambrinus

- ett av

staten helägt moderbolag till bl.a. AB Pripps Bryggerier sålts för

- 850 miljoner kronor. Beslutet om försäljning fattades regeringen

av

utan att riksdagens godkännande inhämtats. Regeringen, som ansåg att något bemyndigande inte krävdes för försäljningen, informerade

först i efterhand riksdagen affären prop. 1985/86:150 bil.

om

Ett enhälligt näringsutskott riktade kritik mot regeringens handlan-

de och menade att beslutet att sälja aktierna borde ha fattats

av riksdagen NU 1986/87:17. Utskottet behandlade utförligt

vad som enligt praxis kunde anses gälla området beträffande befogen-

hetsfördelningen mellan riksdag och regering.

Även vid försäljning lös egendom aktier har riks-

av annan än dagens bemyndigande ansetts behöva inhämtas. De statliga beredskapslagren olja avvecklas för närvarande. Försäljningarna

av

som delvis är en följd av en ändrad försvarspolitik krävde - riksdagens godkännande bet. l993/94:NU19, bet. 1993/94:FiU20.

Finansiering av investeringar

Frågor om finansiering av investeringar har behandlats av riksda-

gen i olika sammanhang. Regeringen hemställde i 1990 års budget-

proposition prop. 1989/902100 bil. 1 om riksdagens godkännande

av en försöksverksamhet avseende lånefinansiering. Avsikten

var att den typ av investeringar, som enligt dåvarande ordning finansierades över myndigheternas anslag för förvaltningskostnader eller genom särskilda s.k. investeringslån, skulle kunna finansieras

med lån direkt i Riksgäldskontoret. Riksdagen godkände de redovisade principerna för en ändrad finansieringsmodell.

SOU 1996: 14 Rättslig reglering 47

prop. 1992/93:100 bil. l föreslog regeringen att Några år senare

lån i Riksgäldskontoret skulle införas generell metod för

som denna typ investeringar. Regeringen hemställde om riksdagens

av bemyndigande att till ett visst preciserat belopp få besluta om lån

i Riksgäldskontoret för detta syfte. Bemyndigandet föreslogs gälla

tills vidare. Regeringen att den skulle återkomma till

angav riksdagen när låneramen behövde ändras.

Finansutskottet bet. 1992/93:FiUl0 godkände modellen i stort

hade vissa erinringar mot det föreslagna bemyndigandet. men Utskottet betonade generell princip bör gälla att bemyndi-

att som ganden skall bestämmas till ändamål, tid och belopp. Finansutskottet accepterade dock den föreslagna ordningen men uttalade, att när behov uppkommer utvidgning låneramen, borde

om en av regeringen pröva modell med årliga bemyndiganden skulle

om en kunna tillgodose det önskade syftet. Finansutskottet menade att riksdagen vid budgetprövningen på detta sätt får en bättre överblick det samlade statliga lånebehovet för nästkommande

av

budgetår.

Av intresse i sammanhanget är att det i 1993 års budgetproposition prop. 1992/93:lO0 bil. 7 presenterades en liknande

finansieringsmodell för investeringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar. Finansutskottet motsatte sig förslaget

eftersom sådan ordning, enligt dess uppfattning, menligt skulle

en påverka riksdagens inflytande över denna beslut. Riksdagen

typ av begärde att regeringen skulle utreda och föreslå riktlinjer för hur investeringar skulle finansieras och redovisas bet. 1992/93:FiU10.

Redovisning

Riksdagen har inte lagt fast några allmänna principer för hur redovisning i staten skall ske. Oftast har regeringen endast informerat riksdagen om de ändringar den avser att genomföra eller redan genomfört området. Riksdagen har dock fattat

punktvisa beslut vissa områden. Vad gäller förmögenhetsredovisningen har den bl.a. bemyndigat regeringen att, med utgångspunkt i god redovisningssed, besluta om invärdering av kapitaltillskott till statens utlåningsverksamheter och nedsättning av statska-

pitalet i utlåningsverksamheter FiU 1979/8016. Vidare har

riksdagen t.ex. godkänt ändring principerna för bokföring av

av

48 Rättslig reglering SOU 1996: 14

räntor statsskuldväxlar FiU 1987/88:20. Däremot blev riksdagen endast informerad om att regeringen hade beslutat om en bokföringsförordning med regler för statliga myndigheters redovisning som kort tid därefter skulle träda i kraft prop. 1979/802100 bil. 3.

Riksdagen har behandlat frågan vad skall redovisas i om som statsbudgeten. Enligt Finansutskottet borde budgetpropositionen

utformas ett sådant utgift i socialförsäkringssystemet

sätt att en kan prövas i samband med andra utgifter utgiftsanslag för samma ändamål bet. 1988/89:FiU23. I 1993 års budgetproposition prop. 1992/93:lOO bil. 6.2 föreslogs att socialförsäkringar ges en mer fristående finansiell och redovisningsmässig ställning i förhållande till statsbudgeten. Finansutskottet uttalade dock att redovisningar till riksdagen inte kunde ersätta korrekt och en rättvisande redovisning över statsbudgeten bet. 1992/93:FiU10. Det påtalades att det inte rimligt att riksdagen var genom anslagsbeslut tog ställning till endast 15 procent sjukförsäkringav ens utgifter och inte prövade eventuellt uppkommande underskott

för sjukförsäkringen. Utskottet ansåg vidare att lagstadgade

socialavgifter borde ha egna inkomsttitlar. Sedan regeringen förklarat att ett utvecklingsarbete planerades på området, önskade utskottet avslutningsvis starkt betona värdet att detta arbete kom av till stånd, att det redovisades successivt och att riksdagen därvid ñck tillfälle att ta ställning till den fortsatta inriktningen.

Finansutskottet har även berört frågan redovisning budgetom av posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. Utskottet har därvid föreslagit att posten skall bruttoredovisas bet. 1991/92: FiU34. Vad gäller redovisning statsbudgeten har Riksdagsav utredningen föreslagit att regeringens budgetförslag skall vara bruttoredovisat 1993/94:TK1.

I 1995 års budgetproposition prop. 1994/95:100 bil. 1 redovisades principer för vilka inkomster och utgifter bör tas på som upp statsbudgeten. Det angavs att bruttoredovisning skulle tillämpas i ökad utsträckning. Finansutskottet hade inget att erinra de mot föreslagna principerna, som enligt utskottet låg i linje med vad det tidigare förordat. Tvärtom önskade utskottet understryka vikten av att arbetet fullföljs på angivet sätt. Av särskild betydelse är därvid,

enligt utskottet, att redovisningen till riksdagens

anpassas nya fonner för budgetberedning, vilket ställer krav ökad bruttoredo-

SOU 1996: 14 Rättslig reglering 49

visning bet. 1994/95:FiUlO. Regeringen har fullföljt inriktningen

mot ökad bruttoredovisning i 1995 års kompletteringsproposition

prop. 1994/95:l50.

2.4¶Regeringens förordningar

För att den statliga verksamheten skall kunna genomföras effektivt och för att statens medel skall hanteras säkert krävs närmare bestämmelser beredningen statsbudgeten och genomförandet

om av av den budgeterade verksamheten. Regeringen har därför utfärdat en rad förordningar det ekonomiadministrativa området. De

viktigaste är anslagsförordningen, avgiftsförordningen, kapitalförsörjningsförordningen, bokföringsförordningen samt förordningen om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning.

Dessa förordningar beskrivs översiktligt i det följande.

Som framgår avsnitt 2.3 har innehållet i vissa viktigare be-

av stämmelser i förordningarna ansetts falla inom riksdagens befogenheter ñnansmaktens område och har därför på olika sätt godkänts av riksdagen. Det kan redan här anmärkas att i

Budgetlagsutredningens förslag ingår att bestämmelser tas i

budgetlagen på vissa av de områden behandlas i förord-

som nu ningarna och som faller inom riksdagens befogenhetsområde.

I förordningarna bemyndigas i regel Riksrevisionsverket att

meddela tillämpningsföreskrifter. Gemensamt för förordningarna

är att de skall tillämpas bara något annat inte följer lag

om av en eller förordning eller av ett särskilt beslut regeringen.

av

1 förordningen 1993:134 myndigheters årsredovisning och

om anslagsframställning föreskrivs att myndigheter varje år skall

lämna en årsredovisning. Den skall bestå resultatredovisning,

av en

resultat- och balansräkningar samt anslagsredovisning och

en finansieringsanalys. Årsredovisningen skall upprättas i enlighet

med god redovisningssed. I resultatredovisningen skall myndig-

heten redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppsatta verksamhetsmålen. Resultatet skall jämföras med de tre senaste årens resultat och större avvikelser från verksamhetsmålen skall förklaras. Resultat- och balansräkningen skall utfonnas enligt bestämmelserna i bokföringsförordningen. Vidare finns

50 Rättslig reglering sou 1996:14

regler enkel anslagsframställningen, som avser det kommande

om

budgetåret, och fördjupad anslagsframställningen, som avser tre

budgetår.

En annan förordning av stor betydelse budgetområdet är

anslagsförordningen 1992:760. I förordningen ges detaljerade

bestämmelser villkoren för de olika anslagstypema samt vad

om

följer rätt att disponera ett anslag. Det anges att som av en regeringen kan besluta myndighet inte skall få disponera ett

att en visst belopp ett tilldelat anslag. I förordningen regleras även hur

av avräkning mot anslag och inkomsttitel skall ske samt slutligen hur

betalning anslagsmedel skall verkställas.

av

I avgiflgförordningen 1992:191 föreskrivs myndighet får ta

att en ut avgifter för och tjänster den tillhandahåller endast om

varor som det följer lag eller förordning eller ett särskilt beslut av

av en av regeringen. Det vidare att avgifter i regel skall beräknas så

anges att full kostnadstäckning uppnås. Regler finns om när en myndighet själv får bestämma avgiftens storlek. Det ges detaljerade föreskrifter avgifter för kopior, bevis och registerutdrag m.m.

om

Slutligen regleras frågor om disposition av avgiftsinkomster samt

redovisning och indrivning.

l kapitalförsörjningsförordningen 1992:406 anges att myndigheter skall finansiera sina investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål med lån i Riksgäldskontoret. Regeringen

beslutar det högsta sammanlagda lånebeloppet för en myndig-

om het och Riksgäldskontoret skall bestämma lånevillkoren på

marknadsmässiga grunder. Löptidema skall motsvara tillgångarnas

ekonomiska livslängd. Vidare finns bestämmelser om hur en myndighet skall förfara vid avyttring av en anläggningstillgång

som finansierats detta sätt. I kapitalförsörjningsförordningen regleras även under vilka förutsättningar en myndighet får ingå

avtal om leasing av utrustning. Det anges även att en myndighet har tillgång till ett räntekonto i Riksgäldskontoret och vad som gäller för kontot. I förordningen finns slutligen bestämmelser om

disposition överskott och avkastningspliktigt kapital.

av

l boldöringsförordningen 1979:1212 föreskrivs att statliga myndigheter, med iakttagande särskilda bestämmelser för statlig

av verksamhet, skall fullgöra sin bokföringsskyldighet sätt som

SOU 1996: 14 Rättslig reglering 51

överensstämmer med god redovisningssed. Bokföringsskyldigheten innefattar att kronologiskt och systematiskt löpande bokföra inträffade ekonomiska händelser och till att verifikationer finns

se till alla bokföringsposter. Årsbokslut skall upprättas och god intern kontroll upprätthållas. Inventering skall genomföras i erforderlig utsträckning. Samtliga kassarörelser skall stämmas av löpande. Vidare finns bestämmelser om arkivläggning. Bokföringen skall ordnas ett sådant sätt att bl.a. redovisning mot statsbudgetens inkomsttitlar och utgiftsanslag kan ske i enlighet med föreskrifter

om detta. I bokföringsförordningen ges därutöver detaljerade

bestämmelser främst löpande bokföring och årsbokslut.

om

Avslutningsvis kan nämnas att regeringen dessutom har utfärdat förordningar om bl.a. statliga myndigheters betalningar och

medelsförvaltning samt om Iokalförsörjning och försäkring

av statens egendom. Gällande ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet ställs samman och ut årligen

ges av Riksrevisionsverket.

2.5¶Sammanfattande

synpunkter

För att underlätta en successiv utveckling av budgetsystemet har det i regeringsformen endast tagits översiktliga och kortfattade bestämmelser om statsbudgeten. Bestämmelserna kompletteras i viss mån regler i riksdagsordningen. Utöver detta har i stort sett

av inga nämnare bestämmelser statsbudgeten meddelats i lags

om fonn.

Sedan årtionden tillbaka har riksdagen i stället, i regel med anledning av förslag från regeringen, meddelat särskilda beslut avseende statsbudgeten. Bakgrunden har ofta varit att regeringen anmält att det har förelegat ett behov eller ändrad reglering

av ny

det ekonomiadministrativa området. Förslagen har i flera fall berört grundläggande frågor som det ankommer på riksdagen att besluta I avsaknad lag på finansmaktens område

om. av en som reglerar dessa frågor har regeringen behövt inhämta ett godkännande av det huvudsakliga innehållet i de tänkta förordningama hos riksdagen. Detta har oftast skett genom att förslag till riktlinjer redovisats, vilka i allmänhet har godkänts riksdagen.

av

I kapitel 5 återkommer utredningen med synpunkter på denna ordning.

3¶Förhållanden i andra länder

I detta kapitel beskrivs huvuddragen i de bestämmelser

om finansmakten finns i ett antal länders och överstatlig

som en organisations konstitutioner och budgetlagar. Med ett undantag har urvalet begränsats till Västeuropa eftersom flertalet övriga stater antingen starkt påverkats de forna kolonialmaktemas

av författningar eller befinner sig i en omvandlingsfas då konstitutioner och lagar i grunden omprövas.

I en sådan jämförelse måste hänsyn tas till att förutsättningarna är olika i de studerade länderna. Här finns exempelvis federationer och enhetsstater, regeringar med starka ministerier eller med självständiga myndigheter, stark ställning för statschefen respektive konstitutionell monarki. De metoder används för att styra den

som statliga verksamheten varierar starkt mellan traditionell resursstyrning och resultatstyming. Även den administrativa kulturen varierar och påverkar utformningen av regelverket kring statsbudgeten. I

en kontinental tradition läggs sålunda tonvikten vid regelstyming och kontroll, medan anglosaxisk tradition utgår från principer

en mer och syften. Slutligen bör det framhållas att fast etablerad praxis kan ha lika stor betydelse i den praktiska tillämpningen

som lagregler om statens budget.

I detta kapitel behandlas först några länder och Europeiska Gemenskapen som alla har en ganska utförlig lagreglering

av finansmakten. Därefter behandlas Danmark saknar

som en budgetlag och sist Storbritannien saknar såväl skriven

som konstitution som budgetlag.

För varje land beskrivs inledningsvis konstitutionens bestämmelser

området och därefter kortfattat innehållet i budgetla-

summeras gama. Först berörs budgetprocessen och innehållet i statsbudgeten, sedan anslagsvillkor och möjligheter till överföringar mellan delar av statsbudgeten och mellan budgetår samt olika slag bemyndi-

av

54 Förhållanden i andra länder

ganden. Sist nämns något om redovisningsprinciper, rapportering

till parlamentet och revision. Framställningen gör inte anspråk att heltäckande, sig i fråga om de lagar som finns

vara vare området i respektive land eller i fråga om deras innehåll. I stället är syftet med presentationen att översiktlig bild av vilka

ge en frågor brukar regleras i budgetlagar. Kapitlet avslutas därför

som med några sådana iakttagelser.

3.1¶Finland

Av de studerade länderna är det bara Finland har förvalt-

som en

ningsmodell som med undantag av en stark presidentmakt

- liknar Sveriges. Statshushållningen regleras i grundlagama och i en statsbudgetlag.

Enligt regeringsformen skall bl.a. följande områden lagregleras: skatt och myndigheters avgifter, garantiutfastelser, statsanställdas anställningsavtal, riksbanken och överlåtelse statlig egendom.

av Genom lag skall föreskrivas när riksdagens samtycke krävs för statens förvärv eller avstående från bestämmanderätten i bolag,

av liksom för hur delägarrätt skall utövas. Beträffande statens upplåning skall såväl de lånens som statsskuldens högsta

nya

belopp godkännas riksdagen. Myndigheter inrättas enligt

av statsbudgeten sedan de allmänna grunderna för dem bestämts

lag. Även de allmänna grunderna för affärsverkens genom verksamhet och ekonomi regleras i lag och i samband med statsbudgetbehandlingen tar riksdagen ställning till de centrala målen för verksamheten. Beträffande revision föreskriver regeringsforrnen att riksdagen med hjälp av statsrevisorer och ett statligt revisionsverk övervakar statshushållningen och iakttagandet

statsbudgeten. Statsrevisoremas rätt att inhämta information från av

andra än myndigheterna regleras i lag.

Beträffande budgetprocessen föreskrivs i regeringsformen att ett

budgetförslag regeringen i god tid före budgetårets

skall lämnas av början. Som information kan regeringen lämna flerårsplan för

en statshushållningen. Om budgetförslaget försenas skall det gälla som temporär budget sätt som riksdagen beslutar. Om ett budgetförslag väcks i form motion kan presidenten under två månader

av en uppskjuta ett slutligt riksdagsbeslut att ta förslaget i

om

Förhållanden i andra länder 55

statsbudgeten. Behöver budgeten ändras skall regeringen lämna

förslag tilläggsbudget.

om

statsbudgeten, som avser ett år, skall ställas med inkomster upp och utgifter brutto, men nettobelopp kan finnas både inkomstoch utgiftssidan när det föreskrivs i lag. I statsbudgeten anges ändamål för anslagen och tas övriga budgetmotiveringar in. Normalt tas inte affársverkens ekonomi i budgeten. I upp regeringsformen föreskrivs även att de inkomststater tas i som upp budgeten skall täcka anslagen och därvid kan även tidigare övereller underskott i nettobudgeterad verksamhet beaktas. l regeringsformen fastställs de tre anslagstypema motsvarande obetecknade anslag, förslags- och reservationsanslag samt de grundläggande villkoren för dem. Rätt att överskrida respektive överföra anslagsbelopp till nästa år meddelas i lag. En bestämmelse finns att om var och en har rätt att få vad lagligen tillkommer honom, som oberoende av statsbudgeten. Överföring mellan olika delar av budgeten kan göras bara detta tillåtits i budgeten eller om genom lag mellan två delar har inbördes ändamålssamband. Bemyndisom gande att göra åtaganden för visst ändamål och till visst upp belopp kan lämnas i statsbudgeten. Slutligen innehåller regeringsformen en föreskrift om att statens fasta egendom får överlåtas endast med riksdagens samtycke eller enligt lag. Som exempel kan nämnas en lag om rätt att överlåta statens jordegendom och lag en om affärsverken.

Enligt riksdagsordningen, som liksom regeringsformen är grundlag,

bör regeringen avge berättelse till riksdagen statsverkets en om förvaltning, som även skall innehålla årsredogörelsema för statens industriella inrättningar. Riksdagens statsutskott skall ha tillgång till alla räkenskaper och handlingar hänför sig till statshushållsom ningen. Utskottet skall ett betänkande statsfmansemas avge om tillstånd och om statsrevisoremas berättelse samt framlägga de förslag som detta ger anledning till. Vidare skall utskottet behandla

budgetförslag och allmänna avtal om anställningsvillkor. Statsrevi-

sorema skall väljas bland riksdagsmännen.

I statsbudgetlagen preciseras grundlagens bestämmelser något. Här anges budgetåret till kalenderår. Inkomstema och utgifterna skall indelas efter realekonomiska slag, utgiftema dessutom enligt

förvaltningsområden. Nettobudgetering av inkomster och utgifter

tillåts dels i fråga statens upplåning, dels för verksamheten vid om

56 Förhållanden i andra länder

myndigheter. Rätten att i statsbudgeten besluta om utgiftemas maximibelopp eller allokering utgiftema påverkas inte av

om av nettobudgetering, i fråga om försäljning av egendom bara får

som tillämpas då lös egendom för myndighets verksamhet säljs.

en överskridande förslagsanslag kan medges både för lagstadgade

av utgifter och på grund prisökningar eller ökning av inkomster i

av verksamheten. Ett reservationsanslag får överföras till högst två följande budgetår. Regeringen får överföra anslag mellan myndigheter då personalresurser överförs för att användas i liknande verksamhet. Bemyndiganden är preciserade till belopp och ändamål, och ett budgetår. I sammanhanget nämns särskilt

avser husbyggnadsprojekt, där kostnadsförslagen godkänts i samband med statsbudgeten. Om regeringen lägger förslag om ändring av statsbudgeten kan minskningar anslag föreslås. Gäller det

av utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall medel anvisas for

täckning av budgetförsvagningen.

Beträffande redovisningen föreskrivs i lagen att god redovisningssed skall iakttas. Det ekonomiska resultatet av mer betydande avgiftsbelagd verksamhet och iakttagandet budgeten skall kunna

av följas. Dessutom skall verksamhetskostnadema, avkastning och måluppfyllelse kunna kontrolleras med redovisningen. Resultatoch balansräkningar behöver dock bara upprättas för affársverk och fonder i det statsbokslut skall publiceras senast den 30 april.

som I övrigt omfattar detta förutom statsbudgetens utfall statens in- och utlåning samt viktigare ansvarsförbindelser. Det finns även regler

inkomst- och utgiftsrester innebär avvikelser från god om som redovisningssed. myndighet får finansministeriets tillstånd

Om en att binda kassamedel i materialförråd avräknas anslag först när materialet tas i bruk. Lagen föreskriver att statens egendom med beaktande vad den är avsedd för skall användas ett lönsamt

av sätt. Aktier och andra värdepapper anskaffats enligt riksdagens

som uttryckliga beslut får inte överlåtas utan riksdagens tillstånd såvida inte överlåtelsen är av ringa betydelse.

Statsbudgetlagen gäller även för riksdagen. Närmare föreskrifter

lagens tillämpning meddelas regeringen respektive riksdaom av

kansli. gens

Bestämmelser revision finns i lagen om revision av stats-

om hushållningen.

Förhållanden i andra länder 57

3.2¶Norge

Norges grundlag är mycket kortfattad i frågor som rör statsbudgeten. l beskrivningen stortingets uppgifter anges dess makt att

av stifta och upphäva lagar, pålägga skatter, tull och avgifter, att ta

lån och ha tillsyn över betalningsväsendet, att anvisa medel för upp statsutgifterna samt att utnämna statsrevisorer och att infordra information. Dessutom föreskrivs att beslut om skatter och avgifter är giltiga längst till den 31 december påföljande år de inte

om uttryckligen förnyas. Statsräkenskaperna skall tillställas revisorerna inom månader efter räkenskapsårets slut.

sex

De närmare bestämmelserna statens budget och bokföring finns

om

i lag Bevilgningsreglementet avser både staten och

en som socialförsäkringssektom. I lagen föreskrivs inledningsvis att budgetförslaget skall framläggas regeringen fyra dagar efter

av stortingets öppnande. Förslaget skall beskriva åsyftat resultat och då eventuella ändringar eller tillägg föreslås skall konsekvenser för

budgetsaldot visas.

statsbudgeten skall omfatta samtliga statsutgifter och statsinkomster. Dessa skall tas brutto med undantag för statlig affärsverk-

upp samhet och ersättningsinvesteringar. Utgiftema skall indelas i drift, byggnation och transfereringar samt utlåning och utgifter för statsskulden. Avskrivnings- och räntekostnader i verksamheten tas

bara för statsföretagen. inkomsterna skall indelas i försäljning, upp intäkter i samband med byggnation inklusive avskrivning statsföretagens kapital, uppbörd och erhållna bidrag samt återbetal-

ningar.

Tre anslagstyper finns, nämligen driftanslag, förslags- och reservationsanslag. Anslag för driftändamål får sparas till påföljande år med till 5 % utan särskilt medgivande och ifråga om

upp investeringsutgifter får nästa års driftanslag även ianspråktas i form

anslagskredit högst 5 %. Förslagsanslag är sådana som av en bygger kalkyler och måste kunna överskridas. Reserva-

som tionsanslag byggnation och materielanskaffning och kan

avser överföras till två följande budgetår. Om belopp får överföras mellan anslag markeras detta särskilt. Regeringen kan dock även medge anslagsöverskridande motsvaras större inkomst än

som av beräknat samt omföring mellan driftanslag eller från drift- till

58 Förhållanden i andra länder

investeringsanslag inom samma budgetavsnitt. Vid oförutsedda utgifter under året, eller anslagen inte räcker, kan regeringen

om godkänna högre utgifter. Om beloppet är stort bör dock stortinget tillställas förslag tilläggsanslag.

om

Antalet tjänster inom varje avsnitt och får flyttas mellan

anges avsnitt vid vakanser. Bemyndiganden att göra beställningar eller besluta om bidrag gäller för ett budgetår och med angivna belopp.

Ett beslut om igångsättningstillstånd dock regeringen rätt att

ger ingå avtal inom totalkostnadsramen. Förslag bemyndigande att

om lämna garantier skall lämnas i anslutning till budgetförslaget.

Redovisningen skall kassamässig. Detta gäller dock inte för

vara statsföretagen om därigenom bilden av driftresultatet skulle bli

missvisande. Redovisningen skall omfatta anslagsredovisning enligt

statsbudgetens uppställning och uppgifter statens upplåning.

om Vidare skall en kapitalredovisning lämnas översikt över

som ger en statens och socialförsäkringssektoms tillgångar och skulder samt visar hur dessa hänger samman med anslagsredovisningen. Gjorda åtaganden enligt stortingets bemyndiganden skall redovisas.

Samtidigt som statsbudgetförslaget lämnas till stortinget lämnas

även rapporter om föregående års uppnådda resultat och

annan räkenskapsinfonnation betydelse för värderingen budgetför-

av av slaget. Avvikelser mellan anslag och utfall skall förklaras. I lagen

finns vissa regler hur statens och socialförsäkringssektoms

om medel får placeras och disponeras. Offentlig eller privat verksamhet som får statsbidrag skall lämna tillträde till regeringen och revisionen för kontroll. Finansdepartementet skall lämna närmare föreskrifter i dessa frågor.

3.3¶Tyskland

I Tyskland regleras statsbudgeten i grundlagen och i flera budgetlagar. Varje års statsbudget har också karaktären lag.

av

Enligt grundlagen har regeringen stark ställning i budgetfrågor.

en Lagar som innebär höjda utgifter eller sänkta inkomster kan bara beslutas med regeringens godkännande eller efter särskild

en procedur. När det gäller budgetprocessen i övrigt i grundla-

anges gen att förslag till statsbudget eller ändringar skall föreläggas

Förhållanden i andra länder 59

förbundsdagen och veckors behandligstid. Innan budgeten

ges sex beslutats får vissa typer av nödvändiga betalningar verkställas, exempelvis för åtgärder beslutats i lag eller för pågående

som byggprojekt. Upplåningen får normalt inte överstiga budgetens utgifter för investeringar. Anslagsöverskridande kräver finansministerns godkännande. Bokslut skall varje år lämnas till förbundsdagen för godkännande Det oberoende federala revisionskontoret skall lämna revisionsberättelse avseende bl.a. om verksamheten bedrivits korrekt och med god hushållning.

Budgetlagen lagen budgetprinciper är tämligen detaljerad.

om Den kompletteras med lag främjande stabilitet och

en om av tillväxt, lag federal revision samt en lag om den federala

en om budgeten. Dessutom finns delstatliga lagar bygger budget-

som lagen.

Budgetlagen inleds med syften och allmänna villkor för statsbudgeten och dennas betydelse för samhällsekonomin markeras tydligt. Lagen föreskriver att budgeten skall baseras på en femårsplan. Sådana planer skall utarbetas samtliga nivåer i den offentliga sektorn och samordnas i ett nationellt fmansplaneråd under ledning av den federale finansministern.

Budgetåret sammanfaller med kalenderår, men i vissa fall får budgeten beredas för två år. Statsbudgeten skall innefatta årets samtliga inkomster och utgifter brutto samt bemyndiganden för framtida utgifter. Inkomster får normalt inte vara specialdestinerade, för fonder och företagsliknande verksamhet kan dock

men enbart nettobidrag Separata budgetar och redogörelser

tas upp. skall då lämnas.

Budgeten skall bestå sammanställning inkomster,

av en samt av utgifter och bemyndiganden departementsområde. Dessa skall

per dessutom indelas realekonomiskt och funktionellt. Överföringar till

del budgeten får göras det finns ett administrativt annan av om eller annat väsentligt samband och bara om ändamålet för berörda verksamheter finns klart angivet. Överföringar till högst två följande budgetår kan förekomma för utgifter som uttryckligen

investeringar eller flerårig verksamhet eller om inkomster avser specialdestinerats för sådan verksamhet enligt lag. Garantibemyndiganden är beloppsbestämda och skall framgå lag. Finansminis-

av

60 Förhållanden i andra länder

tern har stort inflytande över hur verksamheten bedrivs inom samtliga departement.

Beträffande bokföringen finns föreskrifter i lagen är betingade

som av budgetprinciperna och tydligt avviker från god redovisningssed. Det finns även regler för betalningar och detaljerade bestämmelser för de budgetrapporter som skall upprättas. Revisionen har stora befogenheter att granska all statlig och statsunderstödd verksamhet. De lagstiftande organen skall besluta ansvarsfrihet för regering-

om en grundval av boksluts- och revisionsrapportema.

3.4¶Frankrike

Enligt grundlagen skall bl.a. följande områden regleras i lag: skatteuppbörd, inrättandet offentliga institutioner, överföring

av av egendom mellan den offentliga och den privata sektorn samt den kommunala sektorns självständighet och Med ñnanslagar

resurser. fastställs statens finansiella och skyldigheter. Dessa lagar

resurser innefattar den årliga statsbudgeten och lagar reglerar statens

som finanser. Enligt grundlagen har nationalförsamlingen 70 dagar på sig att fatta beslut om förslaget till statsbudget. Skulle detta misslyckas kan regeringen själv besluta förordning. Om inte

genom budgetförslaget lämnas i tid skall regeringen begära nationalförsamlingens tillstånd att uppbära skatter får genomföra

men verksamhet redan beslutats. Revisionsdomstolen skall stödja

som nationalförsamlingen och regeringen med övervakning av fmansla-

gamas tillämpning.

I budgetlagen lämnas tämligen detaljerade föreskrifter budget-

om processen, statsbudgeten, bokföringen och rapporteringen till

nationalförsamlingen. Budgetförslaget skall lämnas senast i början

av oktober och avser följande kalenderår. Ändringar föreslås

som

av nationalförsamlingen behöver godkännas regeringen. Beslut

av om statsbudgeten skall fattas i två steg. Först beslutas skatter

om och om tak för de stora utgiftskategoriema samt villkoren för upplåning. Därefter behandlas utgiftsanslagen

för pågående och nya verksamheter samt bemyndiganden för långtidsprogram. Beslut fattas för inkomster och pågående verksamhet helheter, medan

som ny verksamhet beslutas ministerium. För självfinansierad

per verksamhet biläggs specialbudgetar och budgetbeslutet innebär ett

Förhållanden i andra länder 61

godkännande av denna verksamhet. Som underlag för beslut om statsbudgeten skall regeringen bilägga bl.a. analyser av ekonomisk och finansiell jämvikt, förändringar gentemot föregående budget samt gjorda åtaganden och en komplett lista över offentligrättsliga avgifter.

Statsbudgetens anslag skall ställas i följande grupper: driftut-

upp gifter inklusive utgifter för stats- och pensionsskulden, kapitalutgifter inklusive bl.a. investeringsbidrag samt lämnade lån och förskott. Därtill kommer upptagande och inlösen av statens lån.

Det finns tre typer av anslag: obetecknade anslag, förslagsanslag och provisoriska anslag. Förslagsanslagen, som får överskridas, avser statens utgifter enligt bestämmelser i lag eller fördrag för exempelvis stats- och pensionsskulden, rättsskipning, skadestånd m.m. Provisoriska anslag får inte överskridas, trots att även dessa anslag avser utgifter som följer av lag eller förordning. De skall förtecknas i anslutning till statsbudgeten och om anslaget inte räcker får överskjutande utgifter enligt fmansministems beslut täckas det allmänna anslaget för oförutsedda utgifter. Vid behov

av kan regeringen anvisa förskottsanslag, som därefter skall underställas nationalförsamlingen i form förslag tilläggsbudget.

av om Dessutom skall bemyndiganden för framtida utbetalningar för investeringar och materialanskaffning anges särskilt. De gäller tills de återkallas men är beloppsbestämda.

Anslagen, som även kan avse oförutsedda utgifter, ställs till ministramas disposition. Grupperna underindelas därefter enligt utgiftsslag eller ändamål. Anslag vars ändamål upphört kan dras av finansministern, också kan besluta om omföringar av

som

anslag mellan myndigheter. Regeringen får besluta om omföring

av anslag mellan utgiftsslag inom 10 % av ett ministeriums budget. Omföringar till obetecknade anslag får dock inte göras från andra anslagstyper. I vissa fall får anslag efter beslut av finansministern föras över till kommande budgetår, t.ex. för utgiftsåtagande som ännu inte betalats.

Bokföringen sker dels konton enligt statsbudgetens uppställning dels specialkonton utanför budgeten. Utgifter bokförs då betalorder utfärdas, medan inkomster bokförs kassamässigt och brutto. Specialdestinerade inkomster kan hanteras i form av bilagda budgetar eller på specialkonton för t.ex. låneverksamhet, affärs-

62 Förhållanden i andra länder

verksamhet eller samñnansierade projekt. möjlighet till

Detta ger överföring av saldon mellan budgetår.

Efter varje budgetårs slut fastställs statsbudgetens slutliga innehåll och dess utfall, över- eller underskott i specialkontonas verksamhet samt disposition årets nettoresultat. Förslaget till reglering

av av budgeten efter avslutad verksamhet skall åtföljas av förklarande bilagor och revisionsrapport.

Regeringen skall meddela de föreskrifter som behövs för en god förvaltning och för redovisning av offentliga medel.

3.5¶Zeeland

Nya

Nya Zeelands konstitution innehåller bara två paragrafer om offentliga finanser. Där anges att parlamentet får besluta om anslag bara förslag från regeringen och att regeringen inte får uppbära skatt, ta upp lån eller besluta om utgifter utan stöd av lag.

I en lag om offentliga finanser regleras regeringens befogenheter och skyldigheter. Lagen inleds med definitioner av de begrepp som används och avslutas med tabeller där de organisationer som faller under lagens tillämpning räknas upp. I vissa delar gäller lagen även parlamentet. Utan anslagsbeslut får inga offentliga utgifter verkställas. statsbudgeten har lags ställning.

Förslag till utgiftsbudget skall föreläggas parlamentet inom en månad efter budgetårets början. Inkomster behandlas i detta sammanhang endast i form av historisk jämförelse. Vid behov lämnas förslag om tilläggsbudget. Budgetförslaget skall för varje huvudtitel innehålla uppgifter om verksamhetsansvarig, budgetprincip för varje anslag självkostnad, utgift etc., vilka prestationstyper som skall åstadkommas och hur de förväntas bidra till angivna effekter, belopp för beräknade utgifter samt jämförelse med föregående år. Budgetförslaget skall även innehålla budgeterad förändring av departementens nettotillgångar. För vissa självständiga organisationer, t.ex. statsägda företag, skall regeringen lägga fram ett dokument för parlamentet som visar hur organisationen avser att bedriva verksamheten under räkenskapsåret. Lagen ger

Förhållanden i andra länder 63

finansministeriet rätt att inhämta all information som behövs för att budgetförslaget skall kunna lämnas.

Olika anslag används för bl.a. drift, investeringar, transfereringar och lånekostnader. Driftanslagen relateras till prestationstyper eller till övriga kostnader. Anslagen är årliga om inte annat särskilt anges men kan aldrig avse en längre period än fem år. Regeringen får varje år omfördela högst 5 % av anslagen från en prestationstyp till en annan prestationstyp inom samma huvudtitel och skall rapportera alla sådana omföringar till parlamentet. Finansministern kan godkänna överskridande av anslagen med 1 % under budgetårets sista tre månader. När en verksamhet finansieras med avgiftsintäkter får kostnaderna uppgå till förväntade intäkter men eventuella överskott får normalt inte behållas i verksamheten. Finansministern kan även besluta att begränsa kostnaderna inom denna ram. Vid försäljning av anläggningstillgångar får inkomsterna och balanserat kapital användas för anskaffning av nya anläggningstillgångar. Till självständiga organisationer kan kapitaltillskott lämnas och från sådana enheter kan också regeringen begära utdelning med hela eller delar av årets vinst.

Lagen reglerar även kassahållning och investeringar i finansiella tillgångar genom att bl.a. föreskriva om bankkonton och betalningar. Finansministern får bara ta upp lån med stöd av lag och får inte delegera detta till någon annan. Sedvanliga affárskrediter innefattas inte i restriktionen och staten är inte betalningsskyldig för självständiga organisationers lån. Lagen reglerar även utfärdandet av obligationer och andra finansiella instrument.

Regeringen skall varje år, så snart det är praktiskt möjligt, lämna årsredovisning till parlamentet. Den skall upprättas enligt god redovisningssed och skall innefatta bl.a. balansräkning, resultaträk-

ning och finansieringsanalys samt rapporter om årets upplåning,

lämnade garantier, utgifter utöver beslutade anslag och tillämpade redovisningsprinciper. Jämförelser med tidigare år skall lämnas liksom redovisning av uppnådda resultat för relevanta delar av verksamheten och regeringens andelar i självständiga organisationer. Dessa enheters räkenskapsår och årsredovisning regleras också av lagen. Halvårsvis skall regeringen lämna delårsrapporter med motsvarande innehåll. Årsredovisningen skall lämnas till revisorerna senast i augusti året efter räkenskapsåret. Revisionsberättelsen

64 Förhållanden i andra länder

skall avges inom en månad och överlämnas av regeringen till parlamentet tillsammans med årsredovisningen.

En lag om ansvarsfull statshushállning tillkom år 1994 i syfte att påverka regeringens budgetförslag och offentliga redovisning. Enligt lagen skall intäkterna överstiga kostnaderna för statens verksamhet tills statsskulden nått en hållbar nivå, varefter denna nivå skall bibehållas genomsnittligt och rimlig tidsperiod.

under en Statens nettotillgångar skall hållas en tillräcklig nivå och skattepolitiken skall vara rimligt stabil och förutsägbar. Om regeringen avviker från dessa principer skall den ange orsakerna till detta, de åtgärder den avser att vidta för att återgå till principerna och hur snart detta bedöms vara möjligt. Vidare skall regeringen publicera budgetpolitiska långsiktsprogram utifrån de nämnda principerna, skattestrategier, prognoser och ekonomiskt utfall samt de beslut och andra faktorer som kan påverka de framtida statsfinansema. Dessa rapporter skall publiceras både periodiskt och inför parlamentsval och skall dessutom behandlas i ett stående parlamentsutskott.

I Nya Zeeland görs den statliga redovisningen liksom delar av statsbudgeten enligt kostnadsmässiga principer.

3.6¶Europeiska Gemenskapen

Rådet har beslutat finansiella regler för de Europeiska Gemen-

om skaperna. På denna grundval har EG-kommissionen beslutat om en förordning som avser EGss allmänna budget. Den gäller även Euratom och Kol- och Stålunionen. Syftet med budgeten är, enligt förordningen, att ett instrument för prognoser och årliga

vara bemyndiganden för gemenskapens förväntade inkomster och utgifter.

Kommissionen skall senast den l september lämna budgetförslag avseende följande kalenderår till rådet, som skall vidarebefordra det till parlamentet senast den 5 oktober. Budgetförslaget skall innehålla alla förväntade inkomster och utgifter, förändringar från föregående år, en beskriving av verksamheten, detaljerad beskrivning av antalet anställda samt analys av föregående års utfall. Om inte budgeten hunnit beslutas före årsskiftet får varje månad en

Förhållanden i andra länder 65

tolftedel föregående års budget utbetalas. Förslag om tilläggs-

av budget kan läggas under året.

Den totala budgeten innehåller separata delar för inkomster och utgifter för vardera parlamentet, rådet, kommissionen, domstolen och revisionsrätten. Budgeten för kommissionen skall indelas i en avdelning för personal- och administrationskostnader och en avdelning för verksamhetsutgifter. Dessa avdelningar indelas i sin tur i kapitel och avsnitt efter behov. Inom varje avsnitt skall inkomster och utgifter indelas efter typ eller ändamål. Avdelningar-

får innehålla anslag för oförutsedda utgifter att omföras vid na behov. Jämförelser med tidigare budget och utfall skall visas, liksom detaljerade förteckningar över personal av olika kategorier. Dessa förteckningar är bindande.

Inkomster och utgifter skall budgeteras brutto utom vid ersättningsinvesteringar och viss försäljning, sådana inkomster är bara

men disponibla under innevarande budgetår. Övriga inkomster skall gemensamt täcka årets utgifter. Budgetbeloppen är av två slag, nämligen anslag för betalningar samt bemyndiganden med framtida betalningskonsekvenser. Utan parlamentets godkännande får kommissionen göra överföringar av anslagsbelopp mellan två avsnitt inom avdelning och kapitel. I vissa fall är dock

samma överföringsrätten begränsad till en procentuell andel av anslaget. Kring budgetårsskifte hålls anslagen öppna så att betalningar kan avräknas mot anslag för rätt år. Inom ramen för bemyndiganden kan outnyttjade anslag i vissa fall få föras över till nästa budgetår. Vissa inkomster, särskilt öronmärkta bidrag och gåvor, är

typer av specialdestinerade för viss verksamhet och sådana outnyttjade medel överförs automatiskt till nästa budgetår. Anslagsöverskridanden är inte tillåtna, utom då motsvarande inkomster överstiger de beräknade. Budgeten skall balanseras på så sätt att ett års budgetsaldo inkomst eller utgift i nästa års budget.

tas upp som

Verksamheten skall bedrivas i enlighet med principer om sund finansiell styrning, ekonomi och kostnadseffektivitet samt ges mätbara mål. Särskilda regler gäller för forsknings- och jordbruksområdena, utvecklingshjälp och publikationsservice.

Det finns detaljerade föreskrifter för ansvarsuppdelning mellan budgetansvarig, bokföringsansvarig och controller samt för flera av de administrativa rutinerna, upphandling, anställning och betalning.

3 16-0295

66 Förhållanden i andra länder

Redovisningen styrs av budgetprincipema. l årsbokslutet skall inkomster och utgifter ställas sätt budgeten. I

upp samma som bilagor skall in- och utlåningsverksamhet redovisas samt ekonomiadministrationen analyseras. En balansräkning skall visa tillgångar och skulder, dvs. inkomster och utgiñer som avser året men ännu inte uppburits eller betalats. Även förväntade effekter EG:s

av ekonomiska förpliktelser skall bokföras. Utfallsrapporter skall sändas till rådet och parlamentet månadsvis och kvartalsvis under året. Årsbokslutet skall lämnas den l maj till rådet, parla-

senast mentet och revisionsrätten. Senast i november skall revisionsberättelserna publiceras och parlamentet skall besluta ansvarsfrihet

om senast i april följande år.

3.7¶Danmark

I Danmark finns inte någon lag statsbudgeten. Däremot finns

om kortfattade lagar om statens redovisning, revision och

om om budgetåret. I den sistnämnda föreskrivs att budget- och räkenskapsår är kalenderår. Statsbudgeten har karaktären lag med ett års

av giltighetstid. Om det uppstår konflikt mellan ett anslagsbelopp

en

statsbudgeten och rättighet enligt lag, exempelvis

en en annan pensionslagen, gäller dock annan lag före statsbudgeten.

I grundlagen gäller fem paragrafer statsbudgetområdet. I dessa föreskrivs att skatteuppbörd och upptagande av lån fordrar stöd av lag. Budgetforslaget skall lämnas till folketinget senast fyra månader före budgetårets början. Om behandlingen av statsbudgeten inte beräknas bli slutförd i tid skall förslag till provisorisk statsbudget föreläggas folketinget. Utan bemyndigande i statsbudget eller tilläggsbudget, eller i beslutad provisorisk statsbudget, får inga skatter uppbäras och inga utgifter verkställas. Enligt praxis kan dock en minister få finansutskottets medgivande till ändringar

eller tillägg till statsbudgeten.

Statsräkenskaperna skall framläggas for folketinget senast

sex månader efter räkenskapsårets slut. Folketinget väljer ett antal revisorer. Dessa går igenom årsbokslutet och tillser att samtliga statens intäkter är upptagna i räkenskapema samt att ingen utgift finns upptagen inte har bemyndigande i statsbudgeten eller

som annat budgetbeslut. De har rätt att få all nödvändig infonnation. De

Förhållanden i andra länder 67

närmare bestämmelserna revisionen meddelas genom lag.

om Statsräkenskapema och revisorernas yttrande föreläggs folketinget för beslut.

Lagen statens redovisning gäller samtliga ministerier och

om myndigheter med driftanslag på statsbudgeten. Den kan genom ministerbeslut även gälla andra organisationer som får kapitaltillskott eller utgifter täckta med statliga medel. Finansministern skall

månader framlägga räkenskaperna för folketinget och han inom sex har rätt att begära nödvändig information från alla organisationer

omfattas lagen. Statsräkenskapema skall följa statsbudgesom av tens uppställning och omfatta samtliga inkomster, utgifter, tillgångar och skulder. Finansministern utfärdar bestämmelser om den statliga redovisningen, utöver säkerhet och ordning även

som bör åstadkomma information för ekonomisk planering, styrning och kontroll.

Den danska revisionsordningen vilar främst två lagar, nämligen lagen revision statens verksamhet och lagen om statsreviso-

om av

Revision räkenskaperna företas dels av Rigsrevisionen, rerna. av

år 1991 överfördes till folketinget, dels av sex statsrevisorer som

väljs folketinget. Rigsrevisionens granskning omfattar även som av sådana organisationer får utgifter eller underskott täckta med

som statsmedel. Underlaget för statsrevisorernas rapporter till folketinget utgörs redogörelser som de erhåller från Rigsrevisionen.

av

3.8¶Storbritannien

Storbritannien skriven konstitution och har heller ingen

saknar en samlad lag statsbudgeten. I stället regleras statens budget och

om redovisning i flera olika lagar praxis, överenskommel-

samt genom

och lämplighetsregler. De årliga anslagsbesluten har lags ser ställning. Den ordning som tillämpas innebär följande.

Budgetåret löper fr.o.m. april t.o.m. Budgeten behandlas inte

mars. samlat i parlamentet. Beslut statens inkomster fattas våren

om medan utgiftsbeslut avseende ett visst budgetår fattas vid många olika tillfällen. Före budgetårets början november beslutar parlamentet forskottsbudget, omfattar omkring hälften

om en som

de beräknade behoven. Samtidigt publiceras treårsplaner för de av

68 Förhållanden i andra länder

olika departementens utgifter. Regeringen avlämnar det egentliga utgiftsförslaget i mars samt ett reviderat förslag i juni grundat på föregående års utfall. Vid tre tillfällen juni, november och februari lämnas förslag om tilläggsbudget. Vid större förändringar kan sådana förslag även lämnas vid andra tidpunkter. Slutligen begärs parlamentets godkännande av eventuella överskridanden i februari året efter budgetåret.

Ett utgiftstak tillämpas som även inkluderar bl.a. vissa socialförsäkringar och kommunala utgifter. Däremot ingår inte konjunktur-

beroende transfereringar och vissa fondöverföringar. Vidare finns

särskilda ramar för förvaltningskostnader.

statsbudgeten är ettårig och inga anslagsmedel kan Vid

sparas. budgetårsskifte finns dock viss flexibilitet att sorts

en genom en anslagskredit kan ianspråktas. I huvudsak följer budgeten fullständighetsprincipen samt brutto- och kassamässiga principer,

men vissa undantag görs. Då parlamentet anvisat nettoanslag får inkomster disponeras till ett angivet belopp i den

upp verksamheten. Överskjutande inkomster skall behandlas

som allmänna budgetinkomster. Inkomster inte tillfaller staten, t.ex.

som kommunalskatter och fondmedel, tas inte i statsbudgeten.

upp

Budgetens utgiftssida grupperas i två avdelningar. En innefattar obligatoriska utgifter, såsom räntor på statsskulden, bidrag till EG och löner till domare. De behandlas inte i den ordinarie budgetprocessen. Övriga utgifter grupperas i anslag på relativt hög nivå med angivna belopp och ändamål. Regeringen får göra omföringar mellan poster inom respektive anslag detta inte strida

om anses mot parlamentets intentioner. Förutom anslagsbelopp skall

en

beskrivning av verksamheten lämnas och ifråga investeringar

om skall budgeterade totalkostnader presenteras.

Inom ramen för vad parlamentet antas ha godkänt, har ministrarna tämligen vidsträckta befogenheter att göra åtaganden, lämna garantier och sälja egendom. Utanför dessa ramar lämnas infonnation till parlamentet, antas ha godkänt förslagen ingen

som om protesterat inom viss tid. Statens upplåning och utlåning regleras i olika lagar eller i form villkor för anslag budgeten.

av

Redovisningsprincipema styrs i dag i huvudsak budgeterings-

av principerna. I vissa fall kan dock avräkningskonton, fordringar och

Förhållanden i andra länder 69

skulder förekomma utan att budgetredovisningen påverkas. Ett antal fonder redovisas utanför budgeten. Statsbudgetens utfall redovisas till parlamentet tillsammans med viss annan information om t.ex. utestående garantier och andra åtaganden. Revision den

av statliga verksamheten regleras i lag.

För närvarande pågår ett reformarbete syftar till att redovis-

som ningen och statsbudgeten från sekelskiftet skall baseras kostnadsmässiga principer och god redovisningssed.

3.9¶Några iakttagelser

Genomgången av lagarna om statens budget i olika länder ger anledning till några iakttagelser. Det kan sålunda konstateras att bestämmelser om statens budget i regel är fördelade mellan konstitutionen och en särskild budgetlag. Det kan också konstateras att bestämmelserna i stor utsträckning avser samma områden,

men att formerna och den sakliga innebörden av bestämmelserna varierar.

Konstitutionerna

I konstitutionen föreskrivs att regeringens rätt att uppbära skatt och åsamka staten utgifter är beroende av parlamentets beslut om statsbudgeten. I de flesta länder ges dock regeringen befogenhet att besluta om utgifter med anledning av undantagstillstånd och krig. Vanligen koncentreras intresset till statsbudgeten som instrument för resursfördelning snarare än för styrning av verksamheten. I de fåtal fall det föreskrivs att statsbudgeten skall vara balanserad finns regler som medger undantag.

Beträffande budgetprocessen föreskrivs vanligen den tidpunkt då budgetförslaget skall vara framlagt, men inte alltid exakt. Skulle inte statsbudgeten vara beslutad i tid före budgetårets början anvisas i konstitutionema olika lösningar såsom förlängning av föregående statsbudget, provisorisk tillämpning av det nya förslaget eller reglering av vilken typ verksamhet får fortsätta. I ett

av som fall f°ar regeringen själv besluta om statsbudgeten då tidsfristen för parlamentsbehandlingen gått ut. Möjligheten att under året komma

70 Förhållanden i andra länder

med tilläggsförslag finns i samtliga länder, men är ofta inte preciserad. I en del konstitutioner anges att bestämmelser om statsbudgeten skall beslutas med lag.

Budgetlagarna

Mer detaljerade bestämmelser om hur befogenheter och skyldigheter flnansmaktens område fördelas mellan parlamentet och regeringen finns i de flesta länder budgetlag.

i en

Det är ovanligt att statsbudgetens principiella roll eller syfte formuleras i budgetlagen det förekommer i något fall. De

även om flesta budgetlagar föreskriver att statsbudgeten skall omfatta statens samtliga inkomster och utgifter, men innebörden i dessa begrepp är i många fall otydlig.

Bruttobudgetering föreskrivs normalt men olika tekniker tillgrips för att klara specialdestination av inkomster för viss verksamhet. Det kan vara fråga om fonder utanför budgeten, specialkonton i anslutning till budgeten eller nettobudgeterade anslag. Bara i några länder föreskrivs att resultatet av avgiftsflnansierad verksamhet skall följas upp, och detta får då ofta göras i särskild ordning.

Flertalet statsbudgetar är kassamässiga, även detta inte alltid

om uttryckligen sägs. För att lösa problem vid budgetårsskifte föreskrivs särskilda rutiner eller modifieras innebörden i kassamässigheten. I några fall föreskrivs utgifts- eller kostnadsmässiga budgeteringsgrunder för viss verksamhet eller vid sidan av statsbudgeten. Det gäller särskilt vid intäktsflnansierad verksamhet.

Utöver uppdelning mellan inkomster och utgifter finns ofta mer eller mindre detaljerade föreskrifter om hur statsbudgeten skall vara uppställd. I några fall görs skillnad mellan obligatoriska och övriga utgifter eller mellan personalkostnader och programkostnader. I flertalet fall föreskrivs en realekonomisk indelning i grupperna drift, investeringar och transfereringar samt en funktionell, organisatorisk eller ändamålsvis indelning. Avgiftsflnansierad verksamhet och finansförvaltning behandlas ofta separat.

Olika anslagstyper finns i flertalet statsbudgetar, antingen uttryckligen eller som en konsekvens av dispositionsregler. Möjligheter att

Förhållanden i andra länder 71

överskrida eller spara anslag till kommande budgetår finns ofta. Detta kan ske genom att regeringen eller finansministern ges möjlighet att fatta sådana beslut inom vissa Även i de

ramar. länder där statsbudgeten har lags form gäller andra lagar framför villkor eller beloppsbestämningar i budgeten. I fråga lagstadga-

om de transfereringar finns sålunda ofta möjlighet att överskrida anslagsbeloppen eller andra tekniker att säkerställa att staten uppfyller sina skyldigheter. Regeringens anslag gäller

rätt att spara mestadels bara i fråga om investeringar och flerårsprogram.

Möjligheten för regeringen att överföra anslag mellan olika delar av statsbudgeten finns i alla länderna, men begränsas olika sätt. I vissa fall måste omföringsmöjligheten varit markerad redan i statsbudgeten, i andra fall gäller att högst en viss andel av anslag får överföras eller att överföring bara får göras mellan anslag för samma ändamål eller utgiftsslag. I något fall gäller omföringsmöjlighetema främst från ett anslag för oförutsedda ändamål.

Bemyndiganden att göra ekonomiska åtaganden utöver anvisade anslag förekommer i flertalet budgetlagar. De avser oftast åtaganden medför utbetalningar under kommande budgetår,

som exempelvis beslutade flerårsprogram. I något fall jämställs dessa bemyndiganden med anslag ifråga om budgetbehandling och uppföljning. Bemyndiganden kan också avse att regeringen får lämna lån eller ställa garantier. De är ofta belopps- eller tidsbegränsade och knutna till vissa anslag eller ändamål. Mer sällan lämnas uttryckliga bemyndiganden att disponera andra inkomster än skatter, att avyttra egendom eller att ingå avtal. Inte heller regleras frågor om andra verksamhetsformer, exempelvis bolagisering eller stiftelsebildning, eller samverkan med andra juridiska personer annat än i någon enstaka budgetlag.

Redovisningsprinciperna är oftast underordnade budgeteringens behov. I de få fall då hänvisning till god redovisningssed görs föreskrivs indirekt avsteg från dessa principer. Kassamässigheten medför också att någon tillgångs- och skuldredovisning knappast förekommer.

Föreskrifter om uppföljning av verksamhetens kostnader eller ekonomiska resultat finns bara i någon enstaka budgetlag, liksom hänvisning till Verksamhetsmål och effektiv styrning. Däremot förekommer i flera budgetlagar krav på god hushållning, samhälls-

72 Förhållanden i andra länder

ekonomisk balans eller effektiv användning av statens egendom. I ett par av budgetlagama föreskrivs löpande rapportering av utfallet till parlamentet kvartalsvis eller månadsvis.

-

Samtliga lagar har dock mer eller mindre detaljerade föreskrifter om när och i vilken form årsuçfallet skall rapporteras. I några länder koncentreras intresset till budgetens utfall och skuldsättning-

I andra länder krävs därutöver uppgifter om fordringar och en. skulder, fonder, gjorda åtaganden och lämnade garantier. Bara i något land finns förutsättning att lämna resultat- och balansräkningar och Finansieringsanalys samt att relatera kostnader till verksamhetsresultatet. l några budgetlagar finns föreskrifter om att inte bara det ekonomiska utfallet, utan även olika verksamheters sakliga resultat skall redovisas for parlamentet.

Samtliga länder reglerar revision regeringens ekonomiska

av förvaltning i lag. I några fall föreskrivs uttryckligen att parlamentet skall besluta i fråga om ansvarsfrihet.

4 om

Forskningsresultat budgetoch budgetutfall

process

I detta kapitel ges en presentation av teoretisk och empirisk forskning om samband mellan olika faktorer i den process där budgeten beslutas och budgetutfallet. Avsikten är att teckna en bred bakgrundsbild av de ibland motstridiga, kompletterande och svårtolkade slutsatser som den aktuella internationella forskningen erbjuder. I kapitlet görs hänvisningar till den litteratur som

framställningen baseras på.

Åtskilliga och kanske de viktigaste faktorer som påverkar

- budgetprocessens utfall har sitt ursprung i statsskickets grunder och politikens allmänna villkor. Sådant kan självfallet inte regleras i en budgetlag. Som framgår av det följande finns det emellertid också mer tekniska aspekter budgetprocessen som är av betydelse i strävan att forma en effektivare budgetprocess.

Efter ett kort inledande avsnitt görs i avsnitt 4.2 en översiktlig genomgång av forskningsresultat om samband mellan det politiska systemets utformning och budgetutfallet. I avsnitt 4.3 och 4.4 diskuteras budgetpolitikens mål samt budgetprocessen som ett forum for övergripande prioriteringar. I avsnitt 4.5 belyses

budgetpolitikens betydelse för stabiliseringspolitiken och de

motsättningar som kan finnas mellan budgetdisciplin och makroekonomisk Stabilisering. I återstoden kapitlet diskuteras

av budgetprocessen mer i detalj. Först identifieras i avsnitt 4.6 från teoretiska utgångspunkter olika svagheter i budgetprocessen. I avsnitt 4.7 redogörs för betydelsefulla studier av empiriska samband mellan budgetprocessens närmare utformning och budgetdisciplin. Kapitlet avslutas med att några iakttagelser redovisas.

74 Forskningsresultat SOU 1996: 14

4.1¶Bakgrund

OECD-ländemas offentliga finanser har utsatts för starka påfrestningar under de senaste 25 åren genom att tillväxten har sjunkit och arbetslösheten har ökat samtidigt som ekonomiema har utsatts för störningar som oljeprischocker och finansiell turbulens. Parallellt med denna utveckling har den offentliga sektorn vuxit i de flesta länder. I denna i stor utsträckning gemensamma miljö har de olika OECD-ländemas offentliga finanser utvecklats mycket olikartat. Tre grupper av länder kan urskiljas. Den första gruppen består av länder som har haft en långsiktigt hållbar finanspolitik. Till denna grupp hör exempelvis Storbritannien, Frankrike och Tyskland. Skuldutvecklingen i Belgien, Italien, Grekland och Sverige under 1990-talets inledande år kan däremot karaktäriseras som ohållbar. Irland, Nederländerna och Danmark tillhör en tredje grupp som har lyckats vända en ohållbar skuldutveckling till en hållbar.

Det är svårt att ge dessa skillnader ekonomiska förklaringar som helt bortser från den politiska beslutsprocessen. Betydande forskningsinsatser har därför, speciellt under de senaste fem åren, ägnats att analysera hur den institutionella ramen för budgetpolitiken påverkar budgetutfallet. En del av litteraturen inom området behandlar förhållandet mellan det politiska systemet och budgetens utfall. Graden av politisk polarisering mellan partier i parlamentet, förekomsten av koalitions- och minoritetsregeringar samt antalet regeringsskiften är faktorer som därvid används för att söka förklara skillnader i benägenheten att ackumulera budgetunderskott. De politiska förutsättningarna är i sin tur nära sammankopplade med valsystemets utformning.

Det finns också forskningsresultat som pekar på att utformningen av budgetprocessen har stor betydelse för budgetutfallet. Med budgetprocessen avses de regler och principer som påverkar utformningen av regeringens budgetförslag, som gäller för parlamentets godkännade budgeten och dess möjligheter att göra

av tillägg samt som styr genomförandet av budgeten och kontrollen av budgetutfallet. Budgetprocessens utformning beskrivs i två dimensioner. Den första avser hur väl det gemensamma intresset av långsiktigt hållbara statsfmanser allmänintresset är represente-

SOU 1996: 14 Forskningsresultat 75

rat i förhållande till olika grupper som är mer intresserade av ökade statsutgifter eller minskade statsinkomster på områden som gynnar en viss grupp än av den statsfmansiella utvecklingen i stort särintressen. En starkare ställning för den senare gruppen tolkas i allmänhet som att det försvagar budgetprocessen, vilket tenderar att leda till stora budgetunderskott. Den andra dimensionen har att göra med i vilken mån de politiska beslutsfattarna styrs av kortsiktiga intressen. Förhållanden som begränsar det kortsiktiga spelutrymmet antas innebära bättre förutsättningar för att uppnå en starkare budgetdisciplin, dvs. relativt små underskott. En budgetprocess där allmänintresset är starkt och de kortsiktiga intressena är svaga sägs vara stram.

En stram budgetprocess främjar makroekonomisk stabilitet genom att skuldutvecklingen tillräckligt snabbt hejdas från att utvecklas ett sätt som inte är långsiktigt hållbart och genom att effektiviteten i användningen av budgetmedel ökar. Fördelarna med en stram budgetprocess måste emellertid ställas i relation till eventuella kostnader för strama budgetregler. En hård begränsning av det kortsiktiga handlingsutrymmet kan stärka budgetpolitikens långsiktiga inriktning och trovärdighet, priset kan att flexi-

men vara biliteten, dvs. möjligheten att reagera oförutsedda händelser, blir för hårt beskuren.

4.2¶Det och

politiska systemet budget-

utfallet

Utformningen av en lämplig budgetprocess är inte oberoende av det politiska system inom vilket budgeten tas fram. Om de politiska förhållandena är sådana att de tenderar att leda till systematiska budgetunderskott, så blir också motiven starkare för att ha en stramare budgetprocess.

De senaste årens teoretiska forskning har lyft fram olika förklaringar till att regeringar låter budgetunderskotten bli stora En vanlig slutsats från de teoretiska modellerna är att hög politisk instabilitet

l Seexempelvis Alesina och Tabellini 1990, Persson och Svensson 1989 eller Tabellini och Alesina 1990.

76 Forskningsresultat SOU 1996: 14

i form av täta regimskiften och politisk polarisering, dvs. kraftiga skillnader i politiska värderingar mellan regering och opposition, tenderar att leda till större budgetunderskott.

Utvecklingen i OECD-området avspeglar det teoretiska sambandet mellan politisk stabilitet och offentliga finanser. Under 1960-talet fram till början av 1970-talet var skuldkvoten låg i så gott som samtliga OECD-länder. Efter år 1970 har skuldutvecklingen sett mycket olika ut i olika OECD-länder men skuldkvoten har trendmässigt ökat. Mellan år 1960 och 1972 var den genomsnittliga regeringsperioden i OECD-området 10,5 år. Motsvarande siffra mellan år 1973 och 1987 6,5 år Det omvända sambandet

var mellan längden den genomsnittliga regeringsperioden och skuldutvecklingen skulle således motsvara slutsatserna från de teoretiska modellerna.

Genom att konstruera ett index som beskriver graden av politisk polarisering under 1970- och 1980-talen har Alesina kunnat påvisa att det teoretiska sambandet mellan polarisering och skuldtillväxt inte data Slutsatserna från dessa enkla korrelationsstu-

motsägs av dier måste emellertid tolkas med stor försiktighet. Risken att det inte är orsakssamband fångas är uppenbar. Även sådana

som om samband föreligger så är självfallet också andra förklaringar till länders olika skuldutvecklingar viktiga.

De förklaringar som lyfts fram i det föregående handlar om hur förhållandet mellan regering och opposition påverkar utvecklingen av de offentliga finansema. Det finns också teoretiska modeller som försöker förklara stora budgetunderskott med motsättningar inom en regering. En innebörd av de teoretiska modellerna är att i en regering, där preferenserna mellan olika representanter går kraftigt isär, är större underskott att vänta. Problem med åsiktspolarisering antas vara större i koalitionsregeringar än i enpartiregeringar. Speciellt i en situation där ett land utsätts för ekonomisk

en störning, t.ex. en konjunkturnedgång, kan intressemotsättningama inom en koalitionsregering bli svåra att hantera. skattehöjningar eller utgiftsminskningar drabbar ofta väljargrupper olika. De partier som representerar kortsiktiga förlorare bland väljarna antas vara

2 För detaljer seAlesina och Perotti 1994. 3 se Alesina och Perotti 1994

SOU 1996: 14 Forskningsresultat 77

ovilliga till föreslagna besparingar eller skattehöjningar. Konsekvensen kan då bli, enligt teorin, att regering väljer att låta

en budgetunderskottet öka eller först efter period utdragna

en av förhandlingar höjer skatterna eller minskar utgifterna.

En systematisk senfårdighet vad gäller nödvändiga budgetanpassningar leder i ett försämrat ekonomiskt läge till större besparingsbehov. Skäl härtill är att avståndet till vad som är en långsiktigt hållbar budgetpolitik successivt ökar och att ränteutgiftema statsskulden växer under den tid då inga åtgärder vidtas. För

en minoritetsregering bestående av flera partier är de partistrategiska komplikationema ännu större, eftersom varje åtgärd kräver förhandlingar både inom regeringen och med oppositionen.

Hypotesen att koalitionsregeringar är benägna till underskotts-

mer finansiering har testats empiriskt. Roubini och Sachs 1989 gör i en uppsats gällande, efter att ha beaktat andra budgetpåverkande faktorer, att koalitionsregeringar tenderar att leda till budgetunderskott. Edin och Ohlsson 1991 visar emellertid i studie, där

en Roubini och Sachs datamaterial utnyttjas, att det framför allt är

minoritetsregeringar och inte flerpartiregeringar med majoritet som

tenderar att ge upphov till stora budgetunderskott. Det finns dock uppenbara undantag från det empiriska sambandet mellan minori-

tetsregeringar och budgetunderskott. Exempelvis har Danmark vänt

en ohållbar utveckling och sedan mitten av 1980-talet upprätthållit en god budgetdisciplin, trots att landet styrts koalitions- och

av minoritetsregeringar. Väl att märka är att teorierna handlar om politisk polarisering inom och mellan politiska partier. Finns

en stor samstämmighet hos en majoritet i parlamentet om den ekonomiska politikens utformning, är inte en minoritetsregering eller en koalitionsregering ett tecken politisk polarisering.

Hur vanligt förkommande det är med många partier i parlamentet, koalitionsregeringar och minoritetsregeringar hänger till en del samman med valystemets utfonnning. Länder med proportionella val har i allmänhet både fler partier i parlamentet och fler regeringspartier än länder som tillämpar majoritetsval. Ett samband mellan valsystemet och statsskuldens storlek har också kunnat observeras. De OECD-länder som har proportionella valsystem har en genomsnittlig skuldkvot som är betydligt högre än skuldkvoten

78 F orskningsresultat SOU 1996: 14

i länder har majoritetsvalf Valsystemets utformning påverkar

som också hur ofta regimskiften sker. Med längre valperioder blir helt naturligt antalet regeringsbyten färre vilket, enligt resonemangen i det föregående, kan förväntas resultera i mindre budgetunderskott.

l ljuset dessa forkningsresultat framstår Sverige som ett land där

av risken skulle kunna ganska stor att de politiska och institutio-

vara nella förutsättningarna skulle kunna medverka till en svag budgetdisciplin och stora budgetunderskott. Den svenska partipolitiska strukturen tillsammans med valsystemets utfomining innebär en relativt hög sannolikhet för koalitions- och minoritetsregeringar. Antalet regimskiften under den senaste 25-årsperioden har också ökat i jämförelse med den föregående. Den av riksdagen nyligen beslutade förlängningen valperioden från tre till fyra år bör

av dock leda till färre regimskiften. Antalet riksdagspartier har emellertid också stigit. Detta antas i allmänhet leda till än sämre budgetdisciplin än eljest.

Självklart finns det andra aspekter som kan och bör läggas utformningen valsystemet än förutsättningarna för en god

av budgetdisciplin. Eftersom det finns tämligen starka teoretiska och empiriska indikationer att de politisk-institutionella förhållande-

i Sverige kan leda till relativt budgetdisciplin, blir na en svag motiven starkare för att som en motvikt härtill ha en relativt stram budgetprocess.

4.3 som forum för över-

Budgetprocessen gripande prioriteringar

I den statliga budgetprocessen ingår regeringens beredning av

budgetförslaget, behandlingen av budgetförslaget i parlamentet

samt budgetens genomförande och uppföljning. De delar av budgetprocessen aktörerna lätt kan anpassa till nya förhållan-

som den kan inte förväntas påverka budgetutfallet. Av intresse är i stället sådana regler utgör eller mindre bindande restrik-

som mer tioner för budgetprocessen. Det är inte endast fråga om det regelverk i fonn lagar och liknande styr budgetprocessen,

av som

4 Se Alcsina och Perotti 1994 Grilli 1991.

samt et

SOU 1996: 14 F orskningsresultat 79

utan också om exempelvis värderingar, sedvänja och arbetsorganisation.

En central fråga är i vilken grad de formella och informella reglerna begränsar vad som brukar kallas för universalism och reciprocitet i budgetarbetet Med universalism menas i detta sammanhang att "något ges till alla", dvs. att högre utgifter inom ett visst område får utgöra skäl för högre utgifter också inom andra områden. Reciprocitet anses i detta sammanhang gälla när stöd från någon part kräver motprestationer i form utgifter något annat

av område.

Frågan om budgetprocessens utformning påverkar budgetutfallet har sedan en lång tid varit föremål för teoretiska och empiriska

forskningsinsatser. Mycket av den äldre forskningen var partiell i

den meningen att olika delmoment i budgetprocessen studerades, som exempelvis sambandet mellan röstningsförfarandet och röstningsutfallet i parlamentsbehandlingen eller budgetens egenskaper som automatisk konjunkturstabilisator. Senare forskning och

då framför allt von Hagens 1992 pionjärarbete har i stället

försökt att analysera förhållandet mellan utformningen budget-

av processens samtliga moment och budgetdisciplinen. Enligt

von Hagens studie leder en stramare budgetprocess i de tolv EU-

länder han har analyserat- till systematiskt lägre budgetunderskott och en mindre statsskuld. I en uppsats Poterba 1992 visas att

av de delstater i Förenta staterna som har striktare regler för budgetbalansering regerar snabbare än andra på utgiftsökningar och

inkomstminskningar.

I den budget ett parlament fastställer anges de offentliga utgiftemas storlek, sammansättning och finansiering. Effekterna av offentlig verksamhet brukar delas i allokeringseffekter, fördelningsef-

upp fekter och stabiliseringseffekter. Därtill kan läggas budgetens påverkan på ekonomins tillväxtförutsättningar. Budgeten blir därmed ett viktigt forum för konfliktlösning och övergripande politiska prioriteringar. l budgetprocessen hanteras inte endast konflikter mellan olika politiska målsättningar utan också konflikter mellan individer och har intressen i budgetar-

grupper som betet. Det finns också olika uppfattningar om lämplig fördelning

5 Se Shepsle 1979.

80 Forskningsresultat SOU 1996: 14

över tiden av skatteinkomster och utgifter. Ett högre budgetunderskott i närtid måste dock i framtiden finansieras med högre skatter eller lägre utgifter.

För att budgetarbetet skall kunna leda till bästa möjliga resursanvändning krävs, teoretiskt sett, att alla statsutgifter ingår i budgeten och att alltså alla resurskonflikter behandlas i budgetprocessen. Det är också nödvändigt att tidigare fattade beslut om statens inkomster och utgifter kan omprövas.

Omprövning kan emellertid särskilt i miljö där beslutsfattarna

- en

kortsiktiga överväganden och där särintressen är överreprestyrs av senterade leda till en ohållbar statsskuldsutveckling, osäkerhet

-

framtida förhållanden och därtill kopplad samhällsekonomisk om instabilitet. En omprövande budgetering som präglas av allmänintresset och långsiktighet kan däremot resultera i stabilitet i de

av offentliga utgifterna och inkomsterna.

Att årligen i grunden ompröva samtliga utgifter ställer orimliga krav på förmågan att ta och analysera infomiation. I praktiken begränsas omfattningen budgetarbetet stor del av

av av att en statens utgifter och inkomster är styrda av lagfästa regler som kan

svåra att snabbt ändra. Den del utgifterna som inte är styrd vara av av regler är ofta marginalistiskt bestämd genom att innevarande års anslag tas till utgångspunkt för mindre ökning eller minskning

en

anslaget för nästa år. Det praktiska budgetarbetet bedrivs därför av i allmänhet så att endast en mindre del av de statliga utgifterna varje år blir föremål för omprövning. Detta är naturligt i och med att begränsningar också finns i fråga om hur stora och många förändringar samhället kan klara inom en avgränsad tidsrymd.

4.4 mål

Budgetpolitikens övergripande

Ett grundläggande krav budgetprocessen är att den skall skapa

goda förutsättningar för långsiktigt hållbar skuldutveckling. Vid

en

icke hållbar skuldutveckling utvecklas statens utgifter och en inkomster ett sådant sätt att staten i förlängningen inte kan fullgöra sina betalningsåtaganden utan att inflatera bort skulden, dvs. att låta inflation minska skuldens reala värde. Skuldutvecklingen tillåts emellertid knappast gå så långt, utan att statsmakterna

SOU 1996: 14 Forskningsresultat 81

vidtar åtgärder för att hejda eller vända utvecklingen. En svag budgetprocess kan innebära sådan anpassning görs i ett sent att en skede. Viktiga samhällsekonomiska kostnader för en sen anpassning hänger med att osäkerheten i ekonomin ökar. En samman ökad osäkerhet kan leda till lägre investeringar och lägre tillväxt, variationer i räntesatser och högre reala räntenivåer, vilket större

i sin tur kan resultera i förmögenhetsomfördelningar.

Osäkerhetsfaktorerna två principiella slag. Den första har att är av göra med osäkerheten utformningen de besparingar som om av kommer beslutas för att återföra statsskulden till en hållbar att nivå. Den andra osäkerhetsfaktom är risken för att statsfmansema, trots allt, inte kan bringas under kontroll utan att staten startar en

höginflationsprocess genom att sedelpressfinansiera utgifterna.

Båda slagen osäkerhet kan antas öka med växande budgetunderav skott och statsskuld.

Kraven på budgetprocess skapar förutsättningar för en en som hållbar skuldutveckling måste också ställas högre i perioder av låg och fallande tillväxt och stigande arbetslöshet. Under 1960-talet var det knappast något OECD-land uppvisade ohållbar som en skuldutveckling. Under 1970- och 1980-talen hade däremot ett antal länder skuldutveckling kan karaktäriseras som stort en som ohållbar De yttre orsakerna härtill sannolikt att den ökande var arbetslösheten, den lägre tillväxten och oljeprischockema försämrade förutsättningarna för långsiktigt hållbar skuldutveckling. en Budgetprocedurema i många länder visade sig under 1970- och 1980-talen inte tillräckligt strama för att kunna förhindra var växande skuldkvoter när tillväxten föll och arbetslösheten steg, dvs. i situation där budgetpolitiken ställdes prov. I dag har en de flesta OECD-länder mycket högre skuldkvot än vid 1970en talets inledning. Hög skuldkvot i kombination med svaga budgetökar sårbarheten vid ekonomiska störningar. processer

Ett grundläggande krav är att budgetprocessen leder till en annat ejfektiv resursanvändning. Detta gäller såväl fördelningen mellan olika utgiftsprogram de samlade offentliga utgifterna. Ett som

6 Hagen och Harden 1994 har konstruerat ett uthållighetsmått som von tolv EU-länder hade endast Frankrike, Tyskland, Storbritannien och visar att av hållbar skuldutveckling under år 1971-1984. Luxemburg en

82 F orskningsresultat SOU

1996: 14

nödvändigt villkor för effektivt resursutnyttjande är att nyttan av

en ökning i något utgiftsprogram måste överstiga den samhälleliga

ñnansieringskostnaden.7 Ett annat effektivitetsvillkor dagens är att kostnader och intäkter på lämpligt sätt i förhållande till vägs framtida kostnader och intäkter. Underskottstinansierade utgifter leder till lägre ñnansieringskostnad i dag till priset högre en av en tinansieringskostnad i framtiden när räntor och amorteringar skall betalas. En viktig anledning till att staten inte under tid

en längre

bör låta statsskulden utvecklas ett icke hållbart sätt är att fördelningen av skatter och utgifter över tiden då inte blir effektiv. Sådana effektivitetsvillkor är dock inte värderingsfria. Den marginella nyttan av en krona i omfördelning från höginkomsten tagare till en låginkomsttagare är i viss mån beroende beslutsfatav tarnas värderingar. Till saken hör också att investeringar i infrastruktur och inte minst utbildning kan god framtida avkastge en ning.

Att tro att någon budgetprocess vid någon tidpunkt kommer att uppfylla de nämnda effektivitetsvillkoren är naturligtvis helt orealistiskt. Strävan bör dock att större utgiftsprogram baseras vara på samhällsekonomiska kalkyler och att metoderna för sådana kalkyler utvecklas och tillämpas konsekvent.

Effektivitets- och uthållighetsargument kan tyckas motivera en ganska restriktiv hållning till budgetunderskott och skuldackumulation. Denna slutsats är dock inte helt självklar. Den s.k. skattesats-

utjämningsteorin säger att oavsett tidsproñlen för de statliga

utgifterna bör skattesatserna hållas konstanta över tiden. Skattesatsema skall då sättas på sådan nivå att staten kan finansiera sina en förväntade framtida utgifter. Ändrar skattesatser mellan staten olika tidsperioder kommer marginalkostnaden för ytterligare skatteen krona att olika i olika perioder, vilket strider de effektivivara mot tetsvillkor som nämnts. Innebörden skattesatsutjämningsteorin av är att staten i perioder där utgifterna är stora skall tillåta budgetunderskott och när de är små skall budgeten överbalanseras. Det är

7 Vilket innebär att nyttan av varje satsadkrona måste överstiga l krona eftersom den samhällsekonomiska kostnaden för att ta ytterligare 1 krona i skatt i allmänhet överstiger l krona. 8 Tax-smoothing, se Barro 1979.

1996: 14 Forskningsresultat 83

SOU

emellertid svårt förutse de framtida preferenser som styr de att offentliga utgifterna liksom utvecklingen olika skattebaser. av

Även traditionella keynesianska teorier följer slutsatsen att av

budgetunderskottet bör följa ett konjunkturellt mönster. Goda

finns således för att den offentliga sektorns underskott argument bör tillåtas följa ett konjunkturellt mönster.

Det finns även andra skäl ekonomisk-teoretiska grunder som kan motivera budgetunderskott och offentlig skuldackumulation. en sådant skäl kan under period stora och sikt Ett vara att en lönsamma investeringar görs i ett lands infrastruktur. Självfallet finns det också situationer när de ekonomiska kraven på statsfinan-

måste underordnas de politiska målen, t.ex. när samhällsserna skicket eller det nationella oberoendet hotas.

4.5 och makroekonomisk

Budgetprocessen

stabilitet

Finanspolitiken kan antingen diskretionär, dvs. statens vara inkomster och utgifter bestäms särskilda beslut, eller vara genom

styrd regler är oförändrade över konjunkturcykeln.

av som Svaghetema med den diskretionära fonnen av politik är att åtgärder ofta får alltför genomslag i konjunkturcykeln och ett sent åtgärderna får tjäna kortsiktiga intressen. De regelstyrda utgifter att

inkomster följer konjunkturutvecklingen, verkar s.k.

och som som automatiska stabilisatorer och direkt förändringar i svarar

konjunkturläget. I ögonblick konjunkturen förbättras

samma som ökar skatteintäktema och utgifterna för arbetslöshet minskar. Omvänt ökad arbetslöshet automatiskt upphov till effekter på ger budgetens inkomstsida i form lägre skatteintäkter och av budgetens utgiftssida högre utgifter för arbetslöshetsundergenom Effekten budgeten det allmänna efterfrågeläget i stöd m.m. av ekonomin blir därför kraftig.

Automatiska stabilisatorer har således viktiga fördelar i jämförelse med diskretionär efterfrågepåverkande politik. De statliga budgetdrivs också i allmänhet automatik och inte diskretiosaldona av av åtgärder, dvs. större del ett givet budgetunderskott kan nära en av föras tillbaka effekter automatiska stabilisatorer än av

84 Forskningsresultat

SOU 1996: 14

effekter enskilda utgiftsbeslut. Detta av belyses av att förändrad

arbetslöshet bidrar till att förklara utvecklingen av statsskuldkvoten.

För att de automatiska stabilisatorerna skall

vara förenliga med

en

uthållig skuldutveckling, måste dock de underliggande

utgifts- och

skattebasema följa ett cykliskt mönster. Exempelvis måste

arbetslösheten pendla kring tiden en över konstant nivå råder som vid ett normalt konjunkturläge, den s.k jämviktsarbetslöshetsnivån.

Problem uppstår nivån jämviktsarbetslösheten om förändras

eller om strukturella förändringar i äger rum andra utgifter eller

skattebaser. En uppgång i jämviktsarbetlösheten innebär att de

regelsystem kanske tidigare hållbara

som var långsiktigt inte längre

blir det.

En viktig förklaring till Sveriges försämrade statsfinanser under

1990-talets inledande år är att nivån jämviktsarbetslösheten steg kraftigt efter att under trettio års tid legat stabilt

kring 2-3 procent

En annan förklaringen till den svenska

skuldutvecklingen är att

budgetprocessen reagerade svagt och långsamt på

strukturella förändringar. Svårigheten är dock att redan i tidigt ett skede avgöra

vad som är en strukturell uppgång i arbetslösheten. Det är först

efter åtskilliga år det, möjligen, kan konstateras som att en sådan

uppgång har skett. Försvagningen många av andra europeiska

länders statsfinanser under 1980-talet kan också till stor del

förklaras uppgång i jämviktsarbetslöshetsnivåema. av en

Hur mycket konjunkturberoende automatik

som bör finnas i en statsbudget är beroende hur lång tid det för statsmakterna av tar att identifiera strukturella förändringar i

konjunkturkänsliga inkomst-

och utgiftskomponenter och

att reagera dessa så att skuldutveck-

lingen åter blir långsiktigt hållbar. Denna

identifieringstid måste

också vara kortare statsskulden i

om utgångsläget är hög, dvs. med

en stor statsskuld blir det riskabelt ha mycket mer att automatik i

budgeten.

Automatik kan också hot

vara ett mot en uthållig skuldutveckling

om regeltillämpningen inom olika utgiftsområden blir mer generös

över tiden och förmånstagare eller skattskyldiga har om möjlighet

9 För en genomgång olika forskningsresultat av rörande nivån den svenska jämviktsarbetslösheten kapitel 8 i 1995 års långtidsutredning. se

SOU 1996: 14 F orskningsresultat 85

att starkt sitt beteende till reglerna. Effektiviteten i anpassa resursanvändningen kan undergrävas om en sådan utgiftsexpansion följd av medvetna övergripande prioriteringar. inte är en

Ett möjligt sätt att hantera identifreringsproblemet när statsskulden i utgångsläget är stor, kan t.ex. att balansera budgeten, att inte vara låta budgetunderskottet överstiga viss nivå eller att utnyttja tak en för statens utgifter vid konjunkturförsämringar. Om däremot statsskulden i utgångsläget är liten skulle de automatiska stabilisatorema tillåtas kunna slå igenom med full styrka.

4.6 i

Svagheter budgetprocessen

Avvikelser från målen att budgetpolitiken skall vara långsiktigt hållbar, effektiv och stabiliserande kan bero främst två olika svagheter i budgetprocessen.

Den första svagheten har att göra med förhållandet mellan sär- och allmänintressen i budgetprocessen. De drar fördel av statsbudsom getens utgiftsposter utgör ofta begränsad del befolkningen mer av än den betalar skatt för att finansiera motsvarande offentlien som utgifter. Även de drar fördel särskild förmån ga om som av en bidrar med sin proportionella andel av skatten blir de ändå vinnare. En stark ställning för förmånssidans särintressen i budgetprocessen kan därför leda till att värdet av offentliga utgifter överskattas. I effektivitetstermer innebär det att den samhällsekonomiska kostnaden för olika förmåner överstiger den samhällsekonomiska intäkten.

Dessa strategiska problem kan i princip elimineras att öka genom centralisering i budgetprocessen." Detta kan ske två graden av sätt. Det sättet är att allmänintresset starkare ställning i ena ge en budgetarbetet. Det andra är att utgiftsministrama gemensamt, gärna i ett tidigt skede, kommer överens utgiftsramar. I ekonomiskom

lo Se exempelvis Weingast 1981 där de argumenterar för att et representanter från olika Valkretsar tenderar att överskatta värdet av utgifter i den kretsen relativt kostnaden att skattefinansiera dessa. egna l och Harden 1995 för närmare teoretisk analys Se von Hagen en av samband mellan graden av centralisering och budgetutfall.

86 Forskningsresultat SOU 1996: 14

teoretiska termer uttrycks detta som att den negativa externa effekten för alla skattebetalare föreligger vid decentraliserat

som beslutsfattande internaliseras. Därigenom kan problemet med överutnyttjande av gemensamma lösas.

resurser

En stark ställning för olika särintressen kan också leda till för höga utgifter preferenserna för utgifter inom det område

om som särintresset representerar är starkare än allmänintressets preferenser. Traditionell s.k. public-choice teori antar exempelvis att högre utgifter eller större antal anställda ökar den privata nyttan hos utgiftsområdets makthavare.

Det bör också betonas att en alltför stark ställning för olika särintressen inte endast riskerar att leda till för stora utgifter ett visst område. Med många och starka särintressen kan de offentliga utgifterna totalt sett bli för stora och leda till långsiktigt

en ohållbar skuldutveckling. Är dessutom särintressena olika starka inom olika utgiftsområden blir resultatet alltför stor tilldelning

en av resurser till de områden där särintressena råkar särskilt

vara starka. En sådan budgetprocess leder till ineffektiv

en resursanvändning.

Det finns också argument som talar för ganska stark ställning

en för olika särintressen. De representerar särintressen kan ofta

som antas ha bättre information och kunskaper det utgiftsom-

om egna rådet. Att inte utnyttja denna kunskap kan leda till sämre lösningar. Problemet är dock att dessa representanter har incitament att uttnyttja sitt kunskapsövertag i syfte att tillskansa sig förmåner

som inte alltid är samhällsekonomiskt motiverade.

Den andra svagheten handlar huruvida budgetprocessen styrs

om av långsiktiga överväganden eller om det finns benägenhet att

en agera kortsiktigt och ackumulera alltför stora underskott. Också i detta fall är problemet att budgetprocessen inte på ett tillfredställande sätt beaktar allmänintresset, dvs. närmast det framtida allmänintresset. Det finns flera skäl till varför beslut kan fattas

som

12Se exempelvis Niskanen l97l.

B Se von Hagens 1995 för en diskussion kring effekterna av informa-

tionsasymmetrier mellan utgiftsministrar och finansministern.

avviker från vad är långsiktigt hållbar utveckling för

som en underskott och statsskuld.

En kombination dessa båda svagheter kan yttra sig i att den

av aktiva och röstberättigade generationen önskar få vissa förmåner

inte fullt ut vill betala för dem. En generation kan därför ha men intresse att låta statsskulden växa. I ett längre tidsperspektiv kan

av detta leda till resursomfördelning mellan generationer som inte

en är långsiktigt hållbar. Som ett analysredskap för den typen

av avvägningsproblem har under senare år utvecklats s.k. generations-

räkenskaper.

En bärande tanke inom den s.k. public choice-skolan är att medborgarna i ett land inte kan genomskåda den långsiktiga budgetrestriktion gäller för staten. Medborgama övervärderar

som därför nyttan statsutgifter i förhållande till framtida

av nya skattebördor. Politiker vill bli omvalda antas då gärna

som underskottsfmansiera, särskilt i samband med val. En svaghet med denna förklaring till kortsiktighet är att den bygger på att väljarna begår systematiska misstag, dvs. aldrig lär sig.

En, åtminstone teoretiskt, tillfredställande förklaring till

mer kortsiktighet är det finns ett s.k. tidsinkonsistensproblem som hör

med budgetpolitiken. Det kan med andra ord finnas en samman frestelse att kortsiktigt påverka efterfrågeläget i ekonomin genom

expansiv finanspolitik syftar till att höja aktivitetsnivån och en som sysselsättningen. Om beslutsfattarna inte kan binda upp sig vid en långsiktigt hållbar budgetpolitik, kan resultatet bli varaktiga budgetunderskott och hög inflation.

Tidsinkonsistensproblemet består i att privata aktörer är medvetna

frestelsen att bedriva expansiv finanspolitik. Under denna om en

se Cukiennan och Meltzer 1989.

5 exempelvis Kotlikoff 1991.

Se

6 Se exempelvis Buchanan och Wagner 1977.

17Se dock Hibbs 1977 förklarar politiska budgetcykler med

som förekomsten nominella kontrakt. Se också Rogoff 1991 som i en modell

av med asymmetrisk information kan påvisa incitament till en politisk budgetcykel

inte bygger på irrationalitet hos allmänheten eller förekomsten av nomisom nella kontrakt.

88 Forskningsresultat SOU 1996: 14

förutsättning kan exempelvis rationella fackföreningar komma att

förhandla fram löneavtal nivå grundar sig förväntningar

vars om

en expansiv finanspolitik.

Möjligheterna till kortsiktigt beteende och de tidsinkonsistensproblem som följer härav begränsas regering trovärdigt kan

om en binda upp sig vid åtaganden stärker långsiktigheten i den

som ekonomiska politiken. Ett sätt att öka långsiktigheten i budgetarbetet är att begränsa det kortsiktiga handlingsutrymmet. Det kan ligga

i en regerings långsiktiga intresse att kortsiktigt, den inte

agera om tror att efterföljande regeringar är underkastade samma restriktioner. Med stabila restriktioner kan emellertid sittande regering

en känna sig säkrare på att efterföljande regeringar iakttar dessa. En sittande regering kan då föredra att avstå från kortsiktiga fördelar, i förvissningen att efterträdama också gör det. Genom för

om hårda bindningar minskar emellertid också förutsättningarna att agera med tillräcklig flexibilitet. En avvägning måste därför göras mellan den samhällsekonomiska eller politiska kostnaden för

kortsiktighet och kostnaden för minskat handlingsutrymme.

En norm detta område kan innebära att regeringen måste balansera budgeten. En sådan restriktion stärker långsiktigheten i budgetarbetet genom att minska möjligheterna för budgetunder-

skott och begränsar utrymmet med budgetunderskott

att reagera

förändringar i konjunkturläget. Både den s.k. skattesatsutjäm-

ningsteorin och traditionella keynesianska argument pekar

mer dock på att balanserad budget har samhällsekonomisk

en en kostnad. Vilka begränsningar bör finnas i de politiska

som beslutsfattamas kortsiktiga handlingsutrymme vad gäller tillåtna budgetunderskott, behöver grundas på avvägning mellan

en

kostnaden för den budgetpolitik följer budgetunderskott

som av och de vinster möjligheten till budgetunderskott

som ger.

Det är givetvis möjligt att låta en norm innebära mindre långtgåen-

de begränsningar i det kortsiktiga handlingsutrymmet. En möjlighet

s Se vidare Agell, Calmfors och Jonsson 1994.

9 Effektiviteten i en norm som kräver balanserad budget kan ibland ifrågasättaseftersom det i praktiken är möjligt att manipulera budgetutfallet med kreativ bokföring. Resonemangen bygger dock på det outtalade antagandet

ovan att normen är effektiv.

SOU 1996: 14 Forskningsresultat 89

är att tillämpa regel säger att budgeten måste balansera en som över konjunkturcykel. Problem uppstår då när det skall en defineras exakt vad med konjunkturcykel och hur som menas en lång den skall antas De kortsiktiga beteendena kan då vara. fortfarande ganska starka, i synnerhet om konjunkturcykeln vara sträcker sig över valperioder. En möjlighet att stärka annan långsiktigheten är att kräva budgetbalans under en mandatperiod. Ett flerårigt utgiftstak kan också möjlighet att mildra vara en problemen även om dörren då hålls öppen för budgetförsvagande

skattesänkningar.

Metoden med utgiftstak kan antas i första hand verka genom att allmänintresset stärks i budgetprocessen, medan en restriktion avseende budgetunderskottet kan antas i första hand motverka

kortsiktighet.

Som tidigare diskuterats är det också möjligt att knyta krav utgiftstak och begränsade budgetunderskott till exempelvis statskuldkvotens storlek, dvs. när skuldkvoten överstiger en viss nivå träder regler i kraft syftar till att nå långsiktigt hållbar som en skuldutveckling.

Hagen och Harden 1994 föreslår i en uppsats ett annat von tillvägagångsätt för att främja långsiktighet i budgetarbetet. Grundproblemet, de, är att politiska beslutsfattare kan ha anser andra motiv än stabiliseringspolitiska för att underskottsfinansiera offentlig verksamhet. Den metod föreslås av von Hagen och som Harden 1994 för att främja långsiktighet i budgetarbetet är att lägga beslutet budgetunderskottets maximala storlek hos ett om fristående expertorgan. Detta skulle vara oberoende av organ regeringen stå under parlamentets kontroll. Från teoretiska men utgångspunkter är förslaget måhända tilltalande eftersom långsiktighet främjas utan att avkall görs möjligheterna att bedriva en aktiv stabiliseringspolitik. Möjligheterna att i praktiken inrätta ett dylikt höjt över kortsiktiga politiska intressen, utan att det organ inskräkning det demokratiska beslutsfattandet, kan dock ses som av starkt ifrågasättas.

90 Forskningsresultat

SOU 1996: 14

4.7¶Praktiska erfarenheter av samband

mellan budgetprocesser och budgetens

utfall

von Hagens studie

Den centrala frågeställningen i Hagens 1992 studie, von som utförts för EG-kommissionen, är att utröna vilken effekt budgetpro-

cessens utformning har uppkomsten budgetunderskott och av uppbyggnad statsskuld. Är det så de länder har av att som svaga budgetprocesser uppvisar sämre budgetdisiciplin Det en som gör von Hagens studie unik är att det empiriska materialet baseras

detaljerade expertbeskrivningar hur budgetprocesserna faktiskt

av är utformade i tolv EU-länder. Materialet beskriver således

gällande praxis och inte enbart de formella bestämmelser som reglerar budgetarbetet.

l studien delas budgetprocessen i tre faser, nämligen framtagan-

det av ett budgetförslag i regeringskansliet, parlamentsbehandlingen av budgetförslaget samt budgetens implementering. Hagen

von värderar sedan delmomenten i budgetprocessen enligt vissa kriterier

och väger samman dessa värderingar i indices sammanfattar som budgetprocesserna i olika avseenden.

Med ett långsiktsindex testar Hagen hypotesen budgeten von att om

har en stark koppling till ett flerperiodigt finanspolitiskt

program

så ökar graden budgetdisciplin. Den bakomliggande tanken

av är att en regering, som har kopplat sin budget till flerperiodig en

finanspolitisk plan, också kommer långsiktigt

att agera mer genom att den beaktar de långsiktiga effekterna. Högt indexpoäng ges om den ñnanspolitiska planen omfattar hela budgeten, den sträcker om sig 4-5 år fram i tiden och om den baseras makroekonomisk en modell som garanterar konsistens. Av avgörande betydelse är att den finanspolitiska planen representerar ett bindande politiskt

åtagande. Vid konstruktion långsiktsindex läggs vikt vid, av förutom existensen ett flerperiodigt finanspolitiskt av program, budgetförslagets s.k. transparens, begränsade möjligheter för

parlamentet att besluta ökade utgifter och begränsad flexibilitet om

i budgetens genomförandefas. Höga indexpoäng från dessa budgetinoment uttryck för långsiktighet i budgetarbetet.

antas vara

Det konstruerade långsiktsindexet korreleras sedan med olika mått

budgetdisciplin som genomsnittlig skuldkvot, genomsnittligt

Iånebehov och genomsnittligt primärt Iånebehov. von Hagen får dock inget statistiskt signifikant stöd för långsiktshypotesen.

Hagen testar också en strukturhypotes genom konstruera ett von strukturindex. Strukturhypotesen säger att budgetprocedurer leder till god budgetdisciplin om statsministern eller finansministern har

stark ställning, universalism och reciprocitet med de en om definitioner angetts tidigare förekommer i endast liten

som utsträckning tillägg i parlamentsbehandlingen är begränsa-

samt om

budgeten genomförs strikt. de och om

Strukturhypotesen är framför allt inriktad att sammanfatta förhållanden mellan allmänintresset och särintressen i budgetpro-

Vad gäller budgetarbetet i regeringen ger tydliga och cessen. bindande budgetrestriktioner under budgetarbetets inledning höga indexpoäng, i synnerhet om restriktioner läggs på såväl offentliga utgifter budgetunderskott. Höga poäng om statsministern

som ges eller finansministern har ett stort inflytande på budgetrestriktioner-

Vidare förbättras indexvärdet finansdepartementets ställning na. om i budgetförhandlingarna gentemot fackdepartementen är stark. Bilaterala förhandlingar mellan finansdepartement och fackdepartement antas öka budgetdisciplinen. Parlamentsbehandlingen får en hög indexpoäng förslagsrätten är begränsad, om en inledande

om omröstning görs hela budgeten och om de olika utgiftsområde-

om na behandlas därefter samt om regeringen avgår om budgetförslaget inte passerar parlamentet. l genomförandefasen premieras en

20 detalj redogöra för har konstruerat sina indices för

Att i hur von Hagen här för långt. Den intresserade läsaren kan studera antingen von Hagen 1992 eller Molander 1992. Som ett exempel kan nämnas att budgetens transparens är en funktion i speciella fonder är inkluderade i budgeten, ii

av, om om budgeten överlämnas i ett dokument, iii en allmän uppskattning av läsvänligheten, iv om det görs en koppling till nationalräkenskapema, v om lån till icke-statliga juridiska personer är inkluderade. För varje punkt i-v åsätts ett värde mellan noll och fyra. Poängsumman anger sedan bidraget från budgetens transparens till långsiktsindex.

92 Forskningsresultat SOU 1996: 14

stark ställning för finansdepartementet så att överskridanden från fackdepartementens sida försvåras.

Strukturhypotesen får ett gott empiriskt stöd. Länder har ett som högt strukturindexvärde visar sig ha lägre skuldkvot och lägre budgetunderskott.

von Hagens empiriska slutsatser är något paradoxala. Långsiktsindex söker fånga upp graden av långsiktighet i budgetprocessen och en hög grad långsiktighet borde teoretiska grundvalar leda av till en bättre budgetdisciplin. En stark ställning för särintressena i budgetprocessen borde däremot leda till större utgiftsvolym en men inte nödvändigtvis större finansiella underskott. En möjlig förklaring skulle kunna vara att långsiktsindex inte fångar restriktioupp ner som de politiska beslutsfattarna är långsiktigt bundna till, medan ett högt värde strukturindex däremot fångar långsiktigt beteende. Som noteras av Molander 1992 är medelfristiga planer som omfattar hela budgeten och är baserade på makroekonomiska modellberäkningar av intet värde om de politiska beslutsfattarna inte är hårt uppbundna till dessa planer. Hagens indexkonvon

struktion baseras dock addering delkomponentema. I

en av stället borde kanske den delkomponenten har att göra med hur som hårt politikerna är uppbundna till medelfristig plan ingå en

multiplikativt i index de medelfristiga beräkningarna inte

- om förpliktar till någonting är deras bidrag till budgetpolitikens

långsiktighet också lågt.2

Innebörden härav kan att Iångsiktsindex kanske skall ha vara en något högre statistisk vikt och strukturindex en något lägre. Oavsett hur det förhåller sig härmed får höga värden i båda indices antas

ge de bästa förutsättningarna för god budgetdisciplin.

en

Zl I von Hagen och Harden 1995 jämförs resultaten ett som ges av multiplikativt strukturindex med resultaten från ett additivt strukturindex. Skillnaden mellan dessa indices är att ett multiplikativt index i högre grad fångar interdependens mellan de olika delmomenten i budgetprocessen. Dessa två aggregationsmetoder leder for de flesta EU-länder inte till några större skillnader med undantag av Grekland och Portugal. Något multiplikativt långtidsindex har tyvärr inte konstruerats.

SOU 1996: 14 Forskningsresultat 93

von Hagens resultat måste också tolkas med försiktighet. Det finns en betydande godtycklighet i konstruktion indices och värde-

av ringar av olika delmoment i budgetprocessen. Det är uppenbart att den statsfinansiella utvecklingen inte endast är bestämd

av budgetprocessernas utformning. Med given budgetprocess

en kommer skuldutvecklingen också att beroende sådana

vara av faktorer som den offentliga sektorns storlek, ekonomisk tillväxt, strukturella förändringar i arbetslösheten, inflation och de politiskinstitutionella förhållandena. Inflationen är viktig eftersom

en uppgång i inflationstakten innebär att det reala värdet statsskul-

av den urholkas och skuldkvoten faller.

von Hagen och Hardens studie

I en studie av von Hagen och Harden 1994 analyseras även samband mellan andelen regelstyrda offentliga utgifter, mått skuldutvecklingens långsiktiga hållbarhet och strukturindex. De påvisar att EU-länder med stor andel regelstyrda utgifter har

en en lägre grad av uthållighet i skuldutvecklingen. De EU-länder

som har ett högt värde i strukturindexvärde har också mindre andel

en offentliga regelstyrda utgifter. Dessa samband kan tyda att andelen regelstyrda utgifter kan vara en viktig förklaringsfaktor till att vissa EU-länders statsfinanser har utvecklats sämre än andra.

l studien identifierar von Hagen och Harden två sätt för

en regering att göra åtaganden stärker budgetdisciplinen. Den

som ena är att tidigt i budgetprocessen göra ett fast åtagande ett

om siffermässigt budgetmål. Det andra sättet är att binda sig för

en budgetprocedur som stärker ställningen för dem företräder det

som allmänna intresset effektivitet i de offentliga finanserna. I båda

av strategierna rekommenderas att budgetmål respektive områdesvisa utgifter härleds ur fleråriga planer eller

program.

Enligt von Hagen och Harden har stora stater lyckats kontrol-

som lera statsfinanserna ofta valt att binda sig för budgetprocedur,

en medan små stater som lyckats kontrollera statsfinansema ofta valt metoden med ett siffennässigt mål. Hagen och Harden gör

von gällande att det är allför komplicerat att utnyttja numeriska mål i stora länder med stora administrationen En förklaring kan

annan vara att stora länder har valsystem som tenderar att frambringa starka regeringar. Sådana regeringar kan utnyttja budgetprocess

en

som ger finansministern stark ställning, något kan

en som vara svårare i minoritets- och koalitionsregeringar.

Molanders studie

I en uppsats av Molander 1992 analyseras den svenska budgetprocessen med von Hagens värderingsprinciper. Genom att utnyttja samma kriterier konstruerade Molander jämförbara indices. Den svenska budgetprocessen visade sig vid en internationell jämförelse då vara mycket svag. Av de tolv EU-länder som ingick i von Hagens studie hade endast Italien ett lägre strukturindexvärde än Sverige.

Enligt Molander har den svenska budgetprocessen fungerat ett otillfredställande sätt under samtliga tre faser. Budgetprocessen i regeringen har varit kravdriven och inte utrymmesstyrd. I riksdagsbehandlingen har de områdesvisa intressena varit starka i förhållande till det övergripande intresset att begränsa de offentliga utgifterna. Ett skäl härtill är att riksdagsledamöterna har en oinskränkt förslagsrätt utan finansieringsansvar. Implementeringen och uppföljningen budgeten myndighetsnivå har också varit

av bristfällig. Det måste dock understrykas att Molanders studie baseras de förhållanden gällde budgetåret 1991/92. Under

som senare år har åtgärder vidtagits för att i flera olika avseenden strama upp den svenska budgetprocessen. Exempelvis används numera långsiktiga mål för budgetpolitiken och från år 1996 avses en ny rambeslutsmodell användas vid hanteringen av budgetförslaget i riksdagen. Vidare har regeringen i december 1995 presenterat grunddragen i reformerad budgetprocess.

en

Haans, Sterks och de Kams studie

En svaghet med von Hagens statistiska analys är att han för att

förklara EU-ländernas statsfinansiella utveckling endast använder

sina indexvariabler. Som framhållits finns det en hel del andra faktorer som också har betydelse för skuldutvecklingen. I studie

en av Haan, Sterks och de Kam 1992, i fortsättningen benämnd HSK, utnyttjas en variant av von Hagens strukturindex tillsammans med andra variabler. Bland dessa ingår politiska indices, förändrad arbetslöshet, förändrad tillväxt och den genomsnittliga räntan på

SOU 1996: 14 Forskningsresultat 95

statsskulden. I HSK studeras för åren 1981-1989 tolv EUsamma länder som von Hagen studerade.

Slutsatser från de ekonometriska skattningama är att förändrad arbetslöshet bidrar till att förklara utvecklingen statsskuldskvoav ten. Av de politiska variabler HSK laborerar med tycks som frekvensen i regimskiften ha ett visst förklaringsvärde, medan statsskuldens utveckling inte ett statistiskt säkerställt sätt kan

förklaras av tillväxtförändringar och den genomsnittliga räntan

statsskulden. Studien tyder också på att budgetprocessens utformning kan ha betydelse. Resultatet är dock inte helt stabilt. I det fall Luxemburg inte ingår i strukturindex leder ett högre indexvärde,

dvs. en högre grad budgetdisciplin, till långsammare

av en skuldtillväxt. Inkluderas Luxemburg försvagas dock signifikansen något.

Även HSK:s resultat inte utgör några bevis därtill

om slutgiltiga

är de statistiska och metodmässiga svårigheterna alltför stora stärker de ändå hypotesen att budgetprocessens utformning har betydelse för budgetprocessens utfall. Själva drar de slutsatsen att "det finns starka indikationer att budgetprocessemas utformning är av betydelse för att förklara skillnader mellan länder i fråga om den budgetpolitik faktiskt förts". som

4.8¶Några iakttagelser

I detta kapitel lämnas bred presentation rön gjorts i en av som aktuell internationell forskning samband mellan den i om process vilken statens budget bereds, beslutas och genomförs samt budgetens utfall och statsskuldens utveckling.

Såväl teoretiska som empiriska forskningsresultat stöd för ger

hypotesen att en budgetprocess på grundval olika

- som av egenskaper betecknas stram kan medverka till lägre som underskott i statens finanser och hållbar skuldutveckling. en mer Till grund för denna slutsats ligger främst Hagens omfattande von och systematiska analys budgetprocessema i tolv EU-länder. av von Hagen delar budgetprocessen i tre olika faser, nämligen

regeringens framtagande ett budgetförslag, riksdagsbehandlingen

av av budgeten och genomförandet den beslutade budgeten. En av

budgetprocess där i den inledande fasen statsministern eller finansministern har en stark ställning i förhållande till utgiñsministrarna, där begränsningar finns i parlamentets möjligheter att göra tillägg till budgetförslaget och där noggrann uppföljning sker under genomförandefasen samtidigt som bestämmelserna är strikta anses medverka till att stärka den finansiella disciplinen, dvs. medverka till att underskotten hålls en långsiktigt hållbar nivå.

Svaga budgetprocesser är emellertid inte den enda förklaringen till att många OECD-länder under den senaste femtonårsperioden har haft en statsskuldsutveckling som inte är långsiktigt hållbar. De politiska institutionemas utformning, en högre jämviktsarbetslöshet och lägre tillväxttal är faktorer som sannolikt också har bidragit till sämre statsfmanser. Det problem som politiska beslutsfattare står inför när arbetslösheten stiger och tillväxten faller är att avgöra om dessa förändringar är tillfälliga eller varaktiga. Deras bedömningar beror säkerligen på de politiska institutionemas och budgetproces-

utformning också olika tolkningar och syn på sens men stabiliseringspolitikens möjligheter att överbrygga låg tillväxt och hög arbetslöshet.

Med utgångspunkt i von Hagens analysram undersökte Molander den svenska budgetprocessen så som den var utformad budgetåret 1991/92. Studien visade att den svenska budgetprocessen i samtliga tre faser var mycket svag vid en jämförelse med de tolv EU-länder som von Hagen studerat.

Sedan studien publicerats har den svenska budgetprocessen förstärkts i olika avseenden. De politiska förutsättningarna för långsiktighet i budgetarbetet har sålunda förbättrats något i och med att riksdagens valperiod har förlängts från tre till fyra år. Det finns flera empiriska studier som visar att en lägre frekvens i regimskiftena leder till en bättre budgetdisciplin. Behandlingen av budgetpropositionen i riksdagen har också förändrats. Beslut om statsbudgeten avses fattas enligt en rambeslutsmodell. I ett första steg fattas beslut för ett tjugotal utgiftsområden. I ett

om ramar andra steg fattas sedan beslut anslagsnivå inom de tidigare beslutade ramarna. Vidare avses regeringen föreslå och riksdagen besluta om en högsta nivå för de offentliga utgifterna under tre år framåt utgiftstak. Dessa förändringar innebär, med von Hagens kriterier, en betydande förstärkning av budgetdisciplinen.

SOU 1996: 14 Forskningsresultat 97

Även efter dessa förändringar finns det punkter i den

svaga svenska budgetprocessen. Det fortsatta arbetet med att refonnera den statliga budgetprocessen är främst inriktat de två faser i budgetprocessen utgörs regeringens beredning av budget-

som av förslaget och genomförandet av den beslutade budgeten.

I december 1995 informerade regeringen genom finansministern riksdagen om huvuddragen i den fortsatta reformeringen av budgetprocessen. En utförligare redogörelse finns i promemorian Ds 1995:73 Fortsatt reformering av budgetprocessen.

I de områdesvisa kapitlen i det följande behandlar utredningen olika frågor bör regleras i en budgetlag. Vid valet av frågor

som

bör regleras och vid den närmare utformningen bestämmelsom av

har utredningen låtit sig vägledas av bl.a. strävan att stärka serna den svenska budgetprocessen. iakttagelser redovisade av von Hagen och Harden är därvid av särskilt intresse.

Referenser

Agell, L. Calmfors och G. Jonsson, 1994,"Fiscal Policy When Monetary Tied to the Mast", under publicering i European Economic Review.

Alesina, A. och R. Perotti, 1994, "The Political Economy of Budget Deficits", IMF Working Paper, 85.

Alesina, A. och G. Tabellini, 1990, "A Positive Theory of Budget Deficits and Government Debt", Review of Economic Studies, 57, 403-414.

Barro, R., 1979, "On the Deterrnination of the Public Debt", Journal Political Economy, vol. 87, 940-947.

Buchanan, och R. Wagner, 1977, Democracy Deficit, Academic Press.

Cukierman, A. och A. Meltzer, 1989, "A Political Theory of Government Debt and Deñcits a Non-Ricardian Framework", American Economic Review, Vol. 78, 713-733.

4 16-0295

Edin P.-A. och H. Ohlsson, 1991, "Political Determinants of Budget Deficits: Coalitions versusMinority Effects", European Economic Review, 35, 1597-1603.

Finansdepartementet, 1995, 1995 års Långtidsutredning, Norstedts.

Grilli, V., D. Masciandaro och G. Tabellini, 1991, "Political and Monetary lnstitutions and Public Finance Policies the Industrial Democracies", Economic Policy, No. 13.

de Haan, C. Sterks och C. de Kam, 1992, "Towards Budget Discipline: An Economic Assessmentof the Possibilities for Reducing National Deñcits the Run-Up to EMU", Commission of the EuropeanCommunities DG-II, Economic Papers, No. 99 Dec.

von Hagen, 1992, "Budgeting Procedures and Fiscal Performance the European Communities", Commission of the European Communities DG-II, European Papers no. 96, Oct.

von Hagen, 1995, "Budget Processesand Commitment to Fiscal Discipline", European Economic Review, 39, 771-779.

von Hagen, och Harden, 1994, "National Budget Processes and Fiscal Performance". in: Towards Greater Fiscal Discipline. European Economy Reports and Studies, 771-879.

von Hagen, och Harden, 1995, "Budget Processes and Commitment to Fiscal Discipline", Stencil.

Hibbs, D., 1977, "Political Parties and Macroeconomic Policy", American Political Science Review, v01. 71 Dec, 146-87.

Kotlikoff, L., 1992, Generational Accounting: Knowing Who Pays, Free Press, New York

Molander, P. 1992, "Statsskulden och Budgetprocessen", Ds 1992:126.

Niskanen, W., 1971, "Bureaucracy and Representative Government", Chigago, Aldine Atherton.

Persson,T. och L. Svensson,1989, "Why a Stubbom Conservative Would Run a Deficit: Policy with Time lnconsistent Preferences", Quarterly Journal of Economics, vol. 104, 325-45.

Poterba, 1992 "State Responses Fiscal Crises: New Experiments" Stencil.to

Rogoff, K., 1990, "Equilibrium Political Budget Cycles", American Economic Review, Vol. 80 Mar, 21-36.

SOU 1996: 14 Forskningsresultat 99

Roubini, N. och Sachs, 1989, "Political and Economic Determinants of Budget Deñcits the Industrial Democracies", European Economic Review, 33, 903-33 May.

Shepslc,K., 1979, "Institutional Arrangements and Equilibrium Multidimensional Voting Models", American Journal Political Science, Vol 25, 26-59.

Tabellini, G. och A. Alesina, 1990, "Voting on the Budget Deñcit", American Economic Review, vol. 80, 37-49.

Weingast, B., K. Shepsleoch C. Johnsen,"The Political Economy of Bencflts and Costs: A Neoclassical Approach To Distributivc Politics", Journal Political Economy, Vol 89 Aug., 642-664.

5¶Behov av en budgetlag

Inledningsvis redogörs helt kort för tidigare års diskussioner om att i lags form reglera statsbudgeten. I det därpå följande avsnittet lyfts vissa nackdelar med den nuvarande ordningen fram. Mot bakgrund tids forskningsresultat om budgetprocessen,

av senare berörs därefter frågan att i budgetlag ta bestämmelser

om en

kan bidra till stramare budgetprocess. Efter en presentation som en

de ämnesområden där utredningen anser att en lagreglering av behövs, avslutas kapitlet med redogörelse för den allmänna

en utformningen av lagförslaget.

5.1 tidigare behandling Frågans

Redan 1910 års riksstatskommitté Riksdagens protokoll 1911.

se

Bihang. Saml. Avd. Bd 5:1 ifrågasatte om inte vissa principer för budgetens uppställning borde hos oss liksom i flera andra länder fastställas i lag. En sådan lag borde enligt kommitténs uppfattning ha grundlags karaktär. I sådant fall kunde det emellertid befaras att statsmakternas handlingsfrihet skulle komma att bindas i alltför hög grad. Den ekonomiska utvecklingen för med sig så betydande förändringar avseende budgetens materiella innehåll, att lagstadganden budgetens uppställning lätt förlorar

om sin ursprungliga betydelse. Kommittén ansåg därför att det var ett fåfängt och i den mån det skulle lyckas farligt företag att i

- -

lagparagrafer försöka låsa fast principerna för riksstatens uppställ-

ning.

I sin undersökning SOU 1934:1 Finanspolitikens ekonomiska verkningar, ingick i Arbetslöshetsutredningens betänkande,

som

Behov av en budgetlag

betonade Gunnar Myrdal år 1934 nödvändigheten institutionell av fasthet i finansväsendet och klarhet i budgetuppställningen. Han av hävdade att starka skäl talade för att åtminstone vissa de i detta av hänseende erforderliga garantierna bestämmelser i lag gavs genom eller i grundlag.

1939 års finansfullmaktssakkunniga se 1940:239, bil. A

prop. förordade utredning för omarbetning grundlagamas en av budgetbestämmelser och framhöll det önskvärda i att utredningen samtidigt till särskild budgetstadga sökte sammanföra regler en som inte var av sådan betydelse att de borde införas i grundlag.

1948 års budgetutredning SOU 1952:45 ansåg att svårigheter-

se

na att överblicka gällande regler och föreskrifter för budgettekniken till väsentlig del berodde att dessa splittrade. Utredningvar en lämnade en omfattande och grundlig redogörelse för då gällande bestämmelser och praxis rörande statens budget.

Regeringen ansåg att det var förenat med avsevärda olägenheter att budgetbestämmelserna inte fanns samlade i enhetlig stadga. I en direktiven till 1950 års budgeträttskommitté därför att angavs kommittén borde pröva spörsmålet budgetstadga och därvid om en undersöka hur en sådan kunde utformas utan att de olägenheter uppkom som 1910 års riksstatskommitté befarade.

1950 års budgeträttskommitté se SOU 1954:40 pekade på att olägenheterna av att gällande budgetbestämmelser inte fanns samlade i en enhetlig stadga i hög grad hade reducerats den genom överblick som tillkommit den redogörelse 1948 års genom som budgetutredning lämnat. Av praktiska skäl det enligt Budgetvar rättskommittén omöjligt att i stadga med tillämpningsföreskrifter en inordna mer än del de bestämmelser och den praxis en av som redovisats. Kommittén betonade vidare att det inte gick att förutse

alla de fmansieringsproblem och liknande spörsmål hastigt

som kunde aktualiseras. Sådana budgetproblem kunde sålunda uppstå vilkas lösning skulle försvåras statsmaktemas handlingsfrihet om var bunden av principer fastlåsta i författning. Mot bakgrund en av detta ansåg Budgeträttskommittén budgetstadga inte borde att en komma till stånd. Den dock inte enig i sitt ställningstagande. var

Författningsutredningen se SOU 1963:17 föreslog år 1963

en förhållandevis begränsad grundlagsreglering avseende statens

Behov av en budgetlag 103

budget. Enligt utredningens mening borde de närmare bestämmelserna om budgettekniken tas upp i en särskild budgetlag. Utredningen betonade angelägenheten av institutionell fasthet i tinansväsendet och av klarhet i budgetuppställningen. Påståendet att olägenhetema av att budgetbestämmelsema inte fanns införda i en enhetlig författning i hög grad skulle ha reducerats genom den redogörelse för bestämmelser och praxis rörande statens budget som 1948 års budgetutredning lämnat kunde, enligt Författningsutredningens mening, ha haft viss bärkraft vid den tidpunkt då betänkandet lades fram. Allteftersom utvecklingen fortskridit hade emellertid denna redogörelse blivit föråldrad. Författningsutredningen hävdade att innehållet i en budgetlag skulle kunna avvägas så att all nödvändig handlingsfrihet bevarades. Ändring av budgetlagens bestämmelser skulle kunna vidtas snabbt och lagformen hindrade inte detta. Budgetlagen borde, framhölls vidare, omfatta endast sådana bestämmelser som direkt anknöt till regeringsformens eller riksdagsordningens budgetbestämmelser, eller som annat sätt var av grundläggande betydelse för statsbudgetens utformning.

Författningsutredningen presenterade inte något förslag till budgetlag. Däremot redogjorde utredningen för ämnesområden som enligt dess uppfattning borde behandlas i en sådan lag. Främst nämndes statsbudgetens allmänna uppställning och utformning. Vidare borde det tas in bestämmelser om anslagstyper, investeringsstater och investeringsplaner, specialdestination samt avskrivnings- och redovisningsregler. I budgetlagen borde även föreskrivas en skyldighet för regeringen att för riksdagen anmäla då regeringen ansett att medel inte bort utgå till ändamål vilket riksdagen anvisat medel. I lagen borde slutligen, enligt Författningsutredningen, tas bestämmelser om villkoren for användande av anslag som upptagits i beredskapsbudget.

Enligt uttryckliga direktiv skulle Grundlagberedningen inte pröva om bestämmelser budgetens område skulle meddelas även i annan lag än grundlag prop. 1973:90 s. 146. Denna fråga skulle anstå tills dess att 1969 års budgetutredning avslutat sitt arbete.

Vid remissbehandlingen Grundlagberedningens förslag till

av grundlagsbestämmelser om statsbudgeten kritiserades förslaget av Svea hovrätt bl.a. för att ingen upplysning lämnades om t.ex. anslagstypema och att ingen antydan gavs om begrepp som

104 Behov av en budgetlag

långtidsbudget, finansplan och kompletteringsproposition etc. prop. 1973:90 bil. 3.

Kritiken bemöttes i propositionen med förslag till regeringsform

ny prop. 1973:90. Regeringen betonade att ständiga förändringar i fråga om budgetens innehåll, den ekonomisk-politiska debatten och den tekniska utvecklingen ledde till att det statliga budgetsystemet måste kunna förnyas successivt. Enligt regeringens uppfattning borde regeringsformen inte lägga hinder i vägen för sådan

en utveckling. Frågorna om statsbudgetens och anslagssystemets utformning ägnade sig därför inte för grundlagreglering.

5.2¶Nackdelar med nuvarande ordning

Det ankommer riksdagen att besluta i ett antal för statsbudgeten grundläggande frågor, exempelvis anslagstyper och anslagsvill-

om kor. Riksdagen har sedan årtionden tillbaka också fattat sådana beslut. Detta har dock inte skett i lags form. Eftersom riksdagens särskilda beslut i dessa frågor inte har tagits i författningar, kan det vara tidskrävande och förenat med avsevärda svårigheter att överhuvudtaget finna dem. Vidare leder detta till att det är svårt att överblicka de regler som gäller och den befogenhetsfördelning

som råder mellan riksdag och regering fmansmaktens område. Ytterligare en nackdel med denna ordning är att det inte är helt enkelt att sambandet mellan regeringens förordningar och de

se särskilda riksdagsbeslut i ämnen dessa baseras på.

samma som Redan med hänsyn härtill är det motiverat att söka föra för statsbudgeten centrala regler i en lag.

En av förklaringarna till att riksdagen meddelar beslut detta sätt är helt enkelt att besluten inte behöver ha lags form. Regeringen har emellertid å sin sida behövt meddela och göra ändringar i förordningar det ekonomiadministrativa området. Vissa bestämmelser har då berört grundläggande element det

som ankommer riksdagen att besluta Eftersom det saknas lag

om. en i vilken riksdagen meddelat grundläggande bestämmelser fmansmaktens område, har regeringen tvingats skaffa sig riksdagens godkännande av det huvudsakliga innehållet i förordningama. Detta har oftast skett att regeringen för godkännande

genom beskrivit innehållet i förordningarna i främst budgetpropositionen.

av en

Det är ett omständligt och opraktiskt sätt att skaffa sig nödvändiga bemyndiganden från riksdagen.

En närmare granskning redogörelser i budgetpropositioner och av kompletteringspropositioner samt finansutskottets betänkanden och yttranden visar att vissa delvis motsatta risker kan finnas med - detta förfarande. Om regeringen mycket utförligt och detaljerat beskriver och motiverar införandet ordning, kan den i av en ny förhållande till riksdagen binda sig även i detaljer som får - upp höra hemma inom regeringens eget befogenhetsområde. anses Därtill kommer att allmän redogörelse av ett tilltänkt regelverk en har lägre grad precision författningstext. Oklarhet kan en av än en uppstå vad riksdagen rent faktiskt godkänt, särskilt när en om redogörelse innefattar ett förslag lämnats utan erinran eller som utan åtgärd lagts till handlingarna.

Problemen med att regleringen på finansmaktens område inte skett i lags form belyses ett åskådligt sätt när det gäller förfogandet över statens egendom. Som närmare behandlas i avsnitt 11.2, har riksdagen vid olika tillfällen lämnat bemyndiganden för regeringen att besluta försäljning statens fasta egendom. Dessa om av

bemyndiganden innebär ofta kompletteringar till och mindre

ändringar tidigare givna bemyndiganden. Det krävs därför att av del äldre bemyndiganden för att förstå vad faktiskt man tar av som gäller på området. Det kan dock svårt och tidskrävande att vara finna de relevanta besluten och systemet leder ofrånkomligen till att det uppstår problem med att överblicka gällande regler. För att sätta sig i de centrala riktlinjerna för när fast egendom överhuvudtaget fár säljas och vad därvid gäller för försäljningen, som krävs tar del 50 år gamla förarbeten. För vissa udda att man av alltjämt existerande upplåtelseformer kan man för att få men vägledning tvingas tillbaka till ännu äldre beslut och förarbeten. Till detta kommer att ständiga kompletteringar till äldre bemyndiganden lätt leder till att bemyndiganden i vissa delar blir

otidsenliga.

Vad gäller förfogandet över statens lösa egendom har i avsaknad lagregler och bemyndiganden en viss praxis vuxit fram. Denna av praxis är inte i alla delar entydig och klar. På vissa områden har någon lämplig praxis inte utvecklats alls. Detta har lett till att det även mycket centrala områden såsom t.ex. befogenheten att aktier har uppstått osäkerhet vad som gäller med sälja statens - om

av en

åtföljande motsättningar mellan riksdag och regering. Som nämnare behandlas i avsnitt 11.3, hade regeringen och riksdagen bl.a. olika uppfattningar om huruvida regeringen utan riksdagens godkännande hade rätt att sälja aktier för närmare miljard kronor i ett en av staten helägt bolag.

Vad som anförts visar att det är angeläget att finansmaktens nu område klargöra vilka regler faktiskt gäller och skapa som ändamålsenliga bestämmelser där regler saknas eller är otidsenliga.

De problem som beskrivits är inte tillfälliga. Under i stort sett hela detta sekel har frågan om att i en lag eller författning söka annan föra centrala bestämmelser statsbudgeten diskuterats i olika om sammanhang. De problem som man med sådan reglering önskat en lösa är, som ovan framgått, alltjämt aktuella. Till detta kommer att den statliga verksamhetens ökade omfattning och allt mer skiftande karaktär leder till att problem oftare kan uppstå och att de i flera fall kan nytt slag. Nackdelarna med bl.a. opraktisk vara av en beslutsgång och bristande överskådlighet blir då allt tydligare. En lagreglering statsbudgetens område har också kommit att framstå som än mer angelägen i takt med att den offentliga sektorns finanser satts allt svårare Behovet tydlighet prov. av området har även ökat till följd att det under år bedrivits av senare ett intensivt reformarbete avseende den statliga budgeten och den statliga ekonomiadministrationen. Det finns slutligen skäl att hävda, att det påjust fmansmaktens område är särskilt viktigt att otydlighet inte råder och att det finns klar befogenhetsfördelning en mellan riksdag och regering.

Som framgår av kapitel 3 är avsaknaden lag reglerar av en som statsbudgeten ovanlig i ett internationellt perspektiv. Den svenska ordningen motiveras inte att regeringsformen eller riksdagsav ordningen skulle innehålla så många och så detaljerade bestämmel-

ser att ytterligare reglering i en budgetlag är överflödig. Snarare

gäller motsatsen.

En budgetlag bör, enligt Budgetlagsutredningens mening, inte

begränsas till frågor tillhör riksdagens befogenheter att ta upp som på ñnansmaktens område och där riksdagen redan tidigare fattat särskilda beslut, t.ex. grundläggande anslagsvillkor. Det är inte om tillräckligt att kodifiera grunderna i gällande ordning såsom dessa kommer till uttryck i besluten. Därutöver finns ett stort behov av

Behov av en budgetlag 107

att bringa klarhet områden där gällande ordning inte är helt tydlig, t.ex. i fråga om statsbudgetens avgränsning samt redovisning och finansiering av investeringar. På vissa oreglerade områden framstår behovet av bestämmelser som särskilt markerat, exempelvis befogenheten att sälja aktier. Det är självfallet vikt att dessa

av problem löses och att bestämmelser tas i en budgetlag. Som framgår av det följande avsnittet finns anledning att i en budgetlag även ta bestämmelser som kan medverka till att stärka budgetdisciplinen.

5.3¶En stramare

budgetprocess

Som närmare utvecklas i kapitel finns studier främst von

- Hagens empiriska analyser som ger belägg för att budgetproces-

sens utformning har betydelse for dess utfall. De redovisade forskningsresultaten ger stöd for hypotesen att en stram budgetprocess kan medverka till lägre underskott i statens finanser och

en mer hållbar skuldutveckling. Forskningsresultaten ger också stöd för tanken att institutionella reformer av budgetprocessen är en framkomlig väg för att åstadkomma en bestående förbättring av balansen i de offentliga finanserna.

I kapitel 4 omnämns undersökningar av den svenska budgetprocessen såsom den var utformad budgetåret 1991/92. Studien visar att den svenska budgetprocessen internationellt sett var mycket

svag vid denna tid. Av dåvarande EG-länder det endast ett land

var Italien som hade lägre värden än Sverige. Frånvaron av en budgetlag har, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, med all säkerhet medverkat till den svenska budgetprocessen svaghet.

Under senare tid har det i Sverige riktats ett allt större intresse mot budgetprocessens utformning. Med kännedom om vissa av de forskningsresultat som presenterats i kapitel har steg tagits mot att strama upp budgetarbetet.

Som närmare framgår av avsnitt 2.2, har riksdagen beslutat om en förbättrad ordning för sitt eget arbete med statsbudgeten. Innebörden av den nya s.k. rambeslutsmodellen är att riksdagen i ett första steg fastställer det samlade budgetutrymmet och fördelar detta utgiftsområden. Först därefter skall i ett andra steg utrymmet

av en

fördelas de olika anslagen inom respektive utgiftsområde. Som närmare framgår kapitel 14 har riksdagen även beslutat att ett

av tak för de offentliga utgifterna skall användas i budgetprocessen.

Vidare inleds regeringskansliets budgetarbete med att

numera regeringen lägger fast ramar för de olika departementens verksamhetsområden utifrån bedömning det samhällsekonomiska

en av utrymmet. Dessa ramar blir sedan styrande för den fortsatta

dialogen mellan fackdepartementen och Finansdepartementet.

En annan reform kan leda till stärkt budgetdisciplin är

som en en bredare tillämpning bruttoredovisning i statsbudgeten. Syftet är

av att ge en tydligare bild av statens åtaganden och att underlätta förståelsen av statsbudgeten. Ambitionen har även varit att skapa bättre överensstämmelse mellan det redovisade budgetsaldot och statens lånebehov.

Viktiga steg har således tagits mot att strama den svenska

upp budgetprocessen. Ansträngningar av detta slag skall främst mot

ses bakgrund av att goda institutionella förutsättningar kan medverka till lägre underskott i statens finanser och hållbar skuld-

en mer utveckling. I ljuset av den senaste tidens utveckling och de vetenskapliga rön som gjorts finns det därför anledning att i

en budgetlag föra bestämmelser kan medverka till ytterligare

som uppstramning av den svenska budgetprocessen på några punkter. Regler om t.ex. utgiftstak och utgiftsramar bör därför ha

en naturlig plats i en budgetlag. Samma sak gäller bestämmelser

om prognoser och olika former av redovisning, vilka är ägnade att

förbättra riksdagens kontrollmöjligheter. En budgetlag utgör också

en naturlig plattform för fortsatta förbättringar budgetprocessen.

av

l detta sammanhang kan erinras om att i fördraget upprättande

om av den Europeiska Gemenskapen artikel 1040 att medlems-

anges staterna skall undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser. Huruvida medlemsstatema iakttar tillräcklig budgetdisciplin prövas grundval av några kriterier för vilka det gäller vissa referensvärden. Regeringen i ett medlemsland är protokollsbilaga, artikel 3 ansvarig för att underskott i den offentliga sektorn inte överstiger referensvärdena. En medlemsstat skall vidare sörja för att den har nationella regler budgetområdet som gör det möjligt för staten att uppfylla de fördragsenliga förpliktelserna detta område. Medlemskapet i EU utgör därför,

Behov av en budgetlag 109

enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, ytterligare ett motiv för att utforma budgetlag och att i en sådan ta bestämmelser som

en kan medverka till att stärka budgetdisciplinen.

5.4¶Områden där en behövs

lagreglering

I detta avsnitt lämnas en kort redogörelse för de ämnesområden där Budgetlagsutredningen att lagreglering behövs. En utförlig

anser en bakgrund och motivering till behovet av lagstiftning respektive område lämnas i kapitlen 6-14 där ämnesområdena behandlas i sak.

Det är lämpligt att i inledningen av lagen lägga fast de grundläggande krav ejfektivitet och hushållning som kan ställas regeringens ledning samt genomförandet den statliga verk-

av samheten.

Enligt regeringsforrnen ankommer det riksdagen att bestämma hur statens medel skall användas. Dessa medel ställs till regering-

disposition för att användas för angivna ändamål. Vidare ens ankommer det enligt regeringsfonnen riksdagen att granska regeringens styrelse och förvaltning. Bland annat dessa förhållanden leder till att det i en budgetlag bör tas grundläggande bestämmelser som klargör att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för den verksamhet som regeringen bedriver på riksdagens uppdrag och med användande av olika bemyndiganden. För att denna skyldighet skall vara meningsfull, krävs självfallet regler om de krav som kan ställas redovisningen. Att regeringen efterlever de villkor och regler som riksdagen anger för verksamheten bör kontrolleras. Utredningen därför att det är

anser naturligt att i lagen även ta en bestämmelse om att statens verksamhet skall granskas med revision.

Riksdagen bestämmer enligt RF 1:4 hur statens medel skall användas att anvisa anslag till angivna ändamål. Anslags-

genom systemets närmare utfonnning, främst villkoren för olika anslagsty-

får därvid central betydelse. De olika anslagstypema skiljer per, en sig vad gäller rätten att överskrida anvisade belopp och att använda outnyttjade medel under senare budgetår. Utformningen av anslagstypema påverkar således bl.a. befogenhetsfördelningen mellan riksdag och regering samt möjligheterna att styra de skilda

110 Behov budgetlag

av en

verksamheterna. Om detta beslutar självfallet riksdagen. Därför bör det i budgetlagen tas bestämmelser de olika

om anslagstyperna

och de villkor skall gälla för dem. som

Enligt RF 9:10 får inte regeringen utan riksdagens bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Frågor om statens upplåning regleras i särskild lag. Det finns en dock andra sätt vilka staten kan iklädas ekonomiska förpliktelser

än genom upplåning. Regeringen kan med stöd riksdagens

av bemyndigande beställa och tjänster samt besluta bidrag, varor om ersättning, lån eller liknande medför utgifter under år. som senare Vidare kan staten iklädas ekonomiska förpliktelser genom att regeringen ställer ut kreditgarantier. Det är naturligt i budgetatt lagen reglera under vilka Förutsättningar regeringen får ikläda staten sådana förpliktelser. Regeringen bör vidare åläggas att för riksdagen redovisa de ekonomiska förpliktelser ingåtts. som

Enligt RF 9:6 skall regeringen förslag till statsbudget till avge riksdagen. statsbudgetens avgränsning är i mycket begränsad

utsträckning reglerad i regeringsformen och riksdagsordningen.

Även

om fullständighetsprincipen och bruttoprincipen sedan länge

varit vägledande för statsbudgeten, har ändå över tiden skiftande avsteg gjorts från dessa principer. statsbudgeten därför inte ger alltid klar uppfattning den statliga verksamheten eller dess en om finansiella anspråk. En oklart definierad statsbudget riskerar få att en svag ställning. Till detta kommer att det inte är meningsfullt att använda utgiftstak och utgiftsramar vid beredning och beslut om

statsbudgeten om inte de nämnda principerna tillämpas med färre

undantag och med större stabilitet än skett under vissa som perioder. Det är därför nödvändigt att i budgetlagen söka precisera statsbudgetens avgränsning.

Riksdagen bestämmer enligt RF 9:2 hur statens medel får användas. Detta sker normalt sett genom att riksdagen anvisar anslag till angivna ändamål. Ändamålen kan

vara anskaffning av tillgångar.

Sådan anskaffning finansieras inte längre alltid med anslag. Det

förekommer att finansiering investeringar även sker

av genom att interna lån och krediter tas i Riksgäldskontoret. Detta sätt att finansiera investeringar har under tid fått allt senare en större betydelse. Det är därför lämpligt att i budgetlag reglera hur investeringar får finansieras.

av en

Det ankommer enligt RF 9:9 riksdagen att i den omfattning som behövs fastställa grunder för förfogandet över statens egendom. I förarbetena till regeringsfonnen att det kan vara lämpligt anges detta sker i lags form prop. 1973:90 347. Riksdagen har att s. dock inte meddelat någon sådan lag och området är ofullständigt reglerat. Vad den fasta egendomen gäller alltjämt vissa äldre avser i viss mån otidsenliga bemyndiganden och riksdagsbeslut. I - lös egendom har det endast några områden utvecklats fråga om praxis. Riksdagen har redan tidigare efterlyst förslag till en reglering vad gäller försäljning statens fasta egendom. Under av tid har även vissa försök gjorts att reglera befogenhetsförsenare delningen mellan riksdag och regering när det gäller försäljning av statens aktier. Med hänsyn till att så stor del av statens fönnögenhet utgörs aktier och med beaktande den skyndsamnumera av av het krävs aktörer marknaden, är det i synnerhet detta som av område angeläget med praktiskt fungerande och väl avvägd en reglering. Det bör därför i budgetlagen tas grundläggande bestämmelser överlåtelse statens egendom och om hur om av inkomster från sådan överlåtelse får disponeras.

I kapitel 4 presenteras forskningsresultat som talar för att en uppföljning den budgeterade verksamhetens genomfönoggrann av rande kan medverka till att skärpa budgetdisciplinen. Därför bör det i budgetlagen tas bestämmelser som ålägger regeringen att till riksdagen överlämna kommenterade prognoser avseende statens

inkomster, utgifter och upplåning samt en tidig utfallsredovisning.

Detta bör leda till omsorgsfullare beräkning av inkomster och en utgifter och till att korrigerande åtgärder vid behov snabbt kan

vidtas.

Riksdagen anvisar medel för olika ändamål och bemyndigar regeringen disponera inkomster. Riksdagen bör därför få att information de mål sätts för verksamheten och de resultat om som uppnåtts. Vidare är det vikt att regeringen leder statsverksom av samheten ett sådant sätt att målen uppnås ett effektivt sätt. Frågor styrning statens verksamhet har visat sig på ett om av naturligt sätt höra hemma i den regelbundet återkommande budgetprocessen även när andra styrinstrument än sådana som faller inom finansmakten används. Det är därför lämpligt att i inledningen budgetlagen något beröra frågan om resultatav styrning.

av en

l avsikt att etablera en varaktigt stram budgetdisciplin kan som medverka till en långsiktigt hållbar utveckling statsñnansema av har riksdagen beslutat s.k. rambeslutsmodell. Denna modell om en innefattar utgiftsområden skall tillämpas för riksdagens beslut som om statsbudgeten. Riksdagen har också beslutat metod med att en ett tak för de offentliga utgifterna skall införas. I syfte att stärka och tydliggöra det budgetpolitiska åtagandet bör det i budgetlagen tas bestämmelser om förfarandet när regeringen i beredningen av statsbudgeten att använda sig ett kvantitativt preciserat avser av utgifistak eller om riksdagen beslutat att hänföra utgifter till utgijisområden.

Det är en naturlig konsekvens regeringens redovisningsskyldigav het inför riksdagen att regeringen i budgetlagen åläggs att ombesörja att en årsredovisning för staten lämnas till riksdagen. En sådan bör innefatta rättvisande bild statens verksamhet, det en av ekonomiska resultatet och ställningen förvaltningen samt av av statens medel och övriga tillgångar. Den bör även innehålla statsbudgetens slutliga utfall detaljnivå den på samma som vilken riksdagen har beslutat.

5.5¶Allmän

utformning av lagförslaget

Den naturliga utgångspunkten vid utformandet budgetlag är av en regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser på området. I regeringsformen återfinns främst översiktliga och kortfattade bestämmelser med enkla huvudpunkter. l riksdagsordningen finner man vissa bestämmelser om budgetpropositionens innehåll och när året den skall lämnas samt riksdagens beredning den. av

En budgetlag bör innehålla preciseringar och kompletteringar av till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser. Budgetlagen kommer härigenom att knyta till och bli an ett komplement till dessa lagar. På detta sätt kommer önskvärd en reglering till stånd mellan å sidan regeringsfonnens och ena riksdagsordningens översiktliga bestämmelser och å andra sidan regeringens mycket detaljerade förordningar. Budgetlagen kan därvid tjäna som en länk dem emellan. Den kommer därmed i fortsättningen att bli den självklara utgångspunkten för de detaljerade reglerna det ekonomiadministrativa området. Det kan

Behov budgetlag 113

av en

i de flesta länder utredningen studerat, är det anmärkas att som

rättsliga systemet uppbyggt just detta sätt.

tidigare har diskuterats, har det När frågan om en budgetlag

statsmakternas handlingsfrihet i alltför uttryckts farhågor om att bindas reglering i lag. hög utsträckning riskerar att upp genom en anmärkas denna oftast gällt reglering av budgeten Det skall att oro ställning. Vid övervägande sådan i lag med grundlags av en naturligtvis försiktighet påkallad. Förändringar reglering är extra budgetens innehåll, den ekonomiska och politiska i fråga om den tekniska utvecklingen leder till att budgetsystemet debatten och kunna förnyas successivt. De skäl som har anförts mot att måste

bestämmelser i grundlag har naturligtvis alltjämt giltighet.

införa inte tyngd då det är fråga att föra De har dock samma om bestämmelser budgeten i lag lägre valör. om en av

statsmakterna kan behålla en

Budgetlagsutredningen anser att

handlingsfrihet samtidigt önskvärd stadga nödvändig grad av - som lagen främst reglerar vissa skänks budgetsystemet om för budgetprocessen i vid bemärkelse.

grundläggande principer

behåller i stor utsträckning sin giltighet även när

Dessa principer

i framtiden kan komma att väljas andra budgettekniska det blir således möjligt att göra förbättringar lösningar. Det lagen behöver ändras. Om det likväl budgetens område utan att behov ändra lagen, kan detta ske utan den skulle uppkomma av att

tidsutdräkt krävs vid en grundlagsändring. som

där det behövs lagreglering kommer bestämmelser- På de områden

befogenhetsfördelningen mellan riksdag och

na ofta att gälla budgetlagen kommer detta till uttryck att i första regering. I genom regeringens befogenheter och skyldigheter regleras. Upplägghand regeringen lämnar förslag till statsbudningen är naturlig eftersom den riksdagen beslutade statliga

get, leder genomförandet av av

och inför riksdagen för sina underlydande verksamheten ansvarar emellertid ofrånkomligt att även fonnerna för

myndigheter. Det är

riksdagens handlande kan påverkas i del fall liksom även en

myndigheternas agerande.

kommer tillerkännas enligt förslaget

De befogenheter regeringen att

regeringen kunna delegeras till underlydande myndigheföreslås av nödvändig och förutses komma att ske i ter. Sådan delegation är det i betänkandet talas regeringens befostor utsträckning. När om

114 Behov

av en budgetlag

genheter skilda områden kommer dessa faktiskt rent att utnyttjas

av olika underlydande myndigheter.

Vad gäller den nännare regleringen

av befogenhetsfördelningen

mellan riksdag och regering har

Budgetlagsutredningen inte haft

någon strävan att systematiskt vrida denna det ena eller andra hållet. Inriktningen har i stället varit att den nuvarande ordning så långt det låter sig göras skall komma till uttryck i lagen. På vissa

områden har det dock förelegat oklarhet vad om som kan anses gälla. På andra områden har den nuvarande ordningen inte fungerat tillfredsställande. Inom några områden har det pågått ett utvecklingsarbete. Avsikten har i dessa fall varit utforma ändaatt

målsenliga förslag utifrån de viljeyttringar återfinns främst

som i finansutskottets betänkanden och regeringens propositioner.

Avslutningsvis kan erinras att det för närvarande endast finns om en särskild lag på finansmaktens område. Den åsyftade författ-

ningen är lagen 1988:1387 statens upplåning. om Utredningen

har valt att utforma förslaget till budgetlag som fristående i förhållande till denna lag. Det kan finnas skäl att vid ett senare tillfälle pröva inte lagen om om statens upplåning med fördel kan

arbetas i lagen statsbudgeten.

om

6¶Effektivitet och redovisning

Utredningens förslag:

inledande bestämmelse i budgetlagen anges att hög Som en effektivitet skall eftersträvas och god hushållning iakttas i

statens verksamhet.

fast regeringen är redovisningsskyldig inför

Vidare läggs att medel och övriga tillgångar. Redovisriksdagen för statens omfattar även den verksamhet som bedrivs

ningsskyldigheten

skulder och andra ekonomiska förplikav staten samt statens telser.

i skall ske sätt överensstämmer med Bokföringen staten som

redovisningssed och regeringen skall meddela närmare

god

föreskrifter om redovisningen.

Redovisningen skall rättvisande bild statens verksamge en av ekonomiska resultatet och ställningen samt förvalthet, det av ningen statens medel och övriga tillgångar. av

slås också fast statens verksamhet skall I en bestämmelse att granskas med revision.

116 Ejfektivitet och

redovisning

6.1¶Effektivitet och

god hushållning

Bakgrund

Utgiftema i förslaget till statsbudget uppgår budgetåret 1995/96

omräknat till tolvmånadersperiod till 675 kronor.

en ca miljarder

- Det motsvarar nästan hälften den svenska

av bruttonationalproduk-

ten. Av utgifterna utgörs drygt 130 miljarder kronor konsumtion av

och ca 20 miljarder reala investeringar. Mer

av än 100 miljarder

kronor går till att betala räntor statsskulden och mer än 400

miljarder kronor används för transfereringar till hushåll, kommuner

och företag. Statens inkomster uppgår dock endast till

drygt 500

miljarder kronor varför 170 miljarder utgiftema får täckas ca av

med statens upplåning.

Statens verksamhet innefattar produktion tjänster,

av offentliga

inkomstöverföringar och normgivning. Avsikten är dessa att åtgärder skall påverka och komplettera den verksamhet som enskilda, företag och kommuner bedriver så

att medborgarnas

välfärd stärks. Även de skatter som uppbärs och den statliga

upplåningen påverkar enskilda och samhället. Omkring 250 000

personer är anställda i statliga myndigheter. Dessa producerar

offentliga tjänster samt administrerar skatter, transfereringar och

regleringar.

Statens verksamhet är omfattande. Det är nödvändigt den utförs att

på sådant sätt att den i sina olika former kan lämna ett så gott

bidrag som möjligt till välfärden och samhällsutvecklingen.

Det

betyder att den statliga tjänsteproduktionen behöver drivas effektivt

samt att skatter och transfereringar behöver utformade vara så att

de främjar välfärdsmålen utan att onödigtvis undergräva de positiva

drivkrafterna hos företag och hushåll. Vidare måste lagar och andra

föreskrifter utformade så de med

vara att utgångspunkt i de

-

avsedda skyddssyftena inte än nödvändigt påverkar

- mer samhällsekonomins funktionssätt.

Riksdagen beslutar vilken verksamhet staten skall utföra. Det om

är regeringens uppgift att inom för de syften, bestämmelser ramen och resurser riksdagen genomföra verksamhet som anger statens

och förvalta statens medel och tillgångar. Detta följer av att

regeringen enligt RF 1:6 styr riket och rad andra bestämmelav en

och redovisning 117

Effektivitet

regeringen enligt RF 9:8 disponerar

ser i regeringsformen, t.ex. att

enligt RF 11:6 lyder under statens medel och att myndigheterna

regeringen.

också ansvarig inför riksdagen RF 1:6 för hur den Regeringen är innefattar för det sätt vilket statens styr riket. Detta ansvar leds och genomförs och dess tillgångar förvaltas. De verksamhet ställer regeringens förvaltning återspeglas krav riksdagen därvid förhållanden Riksdagens revisorer skall i viss mån i de som

uppmärksamma i sin granskning.

revisorer skall granska den statliga Riksdagen väljer som 12:7. Granskningen skall enligt lagen verksamheten RF instruktion för riksdagens revisorer främst ta sikte 1987:518 med till budget får också förhållanden med anknytning statens men bedömning de statliga insatserna i allmänhet. Huvudavse en av knytas till de resultat i stort har uppnåtts inom intresset skall som verksamhetsområden. Revisorerna skall påtala förhållanden olika otillfredsställande verka för god hushållning de anser samt en som tillgångar utnyttjas efter rationelmed statens medel och att statens

skall därvid fästa uppmärksamheten möjligheter grunder. De

inkomster, på statens utgifter och att att öka statens att spara det statliga förvaltningsarbetet. Syftet med granskningen effektivera skall, enligt lagen, att främja sådan utveckling att staten av vara en skilda områden får det utbyte med hänsyn till sina insatser som kostnader och allmänna samhällsintressen är rimligt.

aspekter revision statens verksamhet Vissa institutionella av berörs i avsnitt 6.4.

6.1.2¶Överväganden

riksdagens krav regeringens

Budgetlagsutredningen anser att

verksamhet bör komma till ledning samt genomförandet av statens inledningen budgetlagen. Därmed ges en grund uttryck redan i av bestämmelser bör ingå i budgetlagen och som för vissa andra som avsnitt i detta kapitel samt i t.ex. kapitel 12 behandlas i följande och utfall och kapitel 13 Resultat i statens

Uppföljning, prognoser

verksamhet.

118 Ejfektivitet och

redovisning

Innehållet i den granskningsuppgift avseende den statliga verksamheten riksdagens revisorer som har enligt 2-4 lagen 1987:518 med instruktion för riksdagens revisorer

återspeglar,

som nämnts, i viss mån de allmänna krav riksdagen som ställer regeringens ledning samt genomförandet verksamhet av statens och

förvaltningen av statens tillgångar. Det är emellertid nödvändigt att

i budgetlagen uttrycka innebörden av de i det föregående nämnda kraven på ett sammanfattat sätt. mer

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning hög effektivitet

är och god hushållning med grundläggande resurserna krav i statens verksamhet. Uttrycket hög effektivitet åsyftar därvid att den statliga verksamheten skall bedrivas så att av riksdagen avsedda mål nås i så hög grad som möjligt inom för ramen tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas utfonnad.

vara ändamålsenligt

Uttrycket god hushållning med har resurserna en annan och snävare innebörd och innebär att onödiga utgifter skall undvikas, att verksamheten skall bedrivas med hög produktivitet, att statens medel skall hanteras säkert samt att i statens tillgångar övrigt och skulder skall förvaltas väl.

Dessa krav bör i budgetlagen anges som att hög effektivitet skall eftersträvas och god hushållning skall iakttas.

Uttrycket eftersträvas används för markera effektivitet att att inte kan nås i en absolut bemärkelse. Förvaltningsuppgiften i stället är att successivt och målmedvetet vidta åtgärder effektivisom gör att teten och ändamålsenligheten i verksamheten förbättras. Kraven god hushållning kan dock sägas något vara mer absoluta än kraven effektivitet. Statens medel, härrör från

som ytterst medborgarna,

måste hanteras med hög grad säkerhet av och användas till medborgarnas Det innefattar onödiga gagn. att utgifter skall undvikas. Statens övriga tillgångar och skulder måste också hanteras ett betryggande sätt. En

grundförutsättning för att god hushållning med resurserna skall föreligga

anses är att lämpliga föreskrifter finns och att det kontrolleras att de följs. Av dessa skäl används uttrycket att god hushållning skall iakttas.

I sammanhanget kan nämnas det i den tyska

att budgetlagen finns

en bestämmelse att effektivitet och hushållning om skall iakttas när budgeten utformas och verkställs. Det kan också erinras om att i

och redovisning 119

Ejfektivitet

den svenska kommunallagen 1991:900 föreskrivs att kommuner och landsting skall ha god ekonomisk hushållning i sin en verksamhet.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att som

inledande bestämmelse i budgetlagen att hög effektien anges eftersträvas och god hushållning skall iakttas i vitet skall att verksamhet. Med verksamhet sådan statens statens avses verksamhet handhas regeringen och de myndigheter som av lyder under regeringen. Riksdagen bestämmer i vilken som omfattning lagen skall gälla riksdagen och dess myndigheter.

utformas i första hand med tanke på den del av

Lagförslaget

verksamhet regeringen för och som utförs av statens som svarar lyder under regeringen. Utredningen emellermyndigheter som ser inget avgörande skäl till varför lagen i sin huvuddel inte också tid för riksdagen och dess myndigheter, dock med skulle kunna gälla Riksbanken. Det kan nämnas att i Finland, i här undantag för som avseenden liknar Sverige, gäller budgetlagen även för aktuella riksdagen. Närmare föreskrifter meddelas regeringen respektive av riksdagens kansli.

6.2 är redovisningsskyldig

Regeringen inför riksdagen

6.2.1¶Bakgrund

redovisning uppstår först då den äger eller finansie- Behov av som verksamhet inte själv bedriver den och således inte har full rar en insyn i verksamheten. Det förstärks sedan när andra intressenter tillkommer, exempelvis sådana utkräver skatt eller ger lån. som institutioner har särskild karaktär att de kan Offentliga en genom alla medborgare eller kommuninvånare och sägas ytterst ägas av verksamhet ofta bedrivs med tvångsvis uttaxerade genom att deras medel. Det sistnämnda förhållandet kan ytterligare förstärka anses redovisning både hos den skattskyldige och i staten. Ett behovet av

tidigt exempel redovisningsskyldighet i

offentliga institutioner är bestämmelser i den romerska republikens konstitution om att ämbetsmännen från konsuler och nedåt skulle avlägga

räkenskap

för sin verksamhet efter varje ämbetsperiod.

Enligt regeringsformen utgår all offentlig makt från folket och riksdagen är folkets främsta företrädare. Riksdagen beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Samtidigt ställer riksdagen huvuddelen medel till av statens regeringens disposition. Riksdagen granskar också rikets styrelse och förvaltning. Detta naturlig grund för

ger en en redovisningsskyldighet.

Alla statens medel och övriga tillgångar står dock inte till regeringens disposition. Enligt RF 9:8 undantas tillgångar som är avsedda för riksdagen och dess myndigheter eller i lag har som avsatts till särskild förvaltning. Enligt RO 9:4 är det riksdagens

förvaltnings-

kontor i fråga riksdagen som om och dess myndigheter handlägger

frågor om förvaltning ekonomisk och

av natur som meddelar föreskrifter i dessa frågor. AP-fonden är ett exempel på en institution handhar tillgångar i lag som som avsatts till särskild

förvaltning, nämligen lagen 1983:1092 med reglemente

genom för allmänna pensionsfonden. Fondstyrelsen skall enligt lagen varje år till regeringen överlämna förvaltnings- och revisionsberättelser.

Det sätt vilket regeringen kan påverka redovisningen statliga av medel varierar alltså, liksom innehållet och formen för den

redovisningsinformation regeringen har tillgång till.

Det är nödvändigt att skilja mellan bokföringsskyldighet,

som

regleras i bl.a. bokföringslagen, och redovisningsskyldighet

som är ett mer allmänt begrepp.

I bokföringslagen 1976:125, endast gäller som näringsidkare, anges att bolçfäringsskyldigheten innefattar främst tre moment:

- löpande bokföring av alla förändringar i förmögenhetens storlek

och sammansättning, både i tidsföljd och så verksamhetens att resultat och ställning kan avläsas,

° avslutande av räkenskapema med ett årsbokslut bestående av

resultaträkning och balansräkning enligt föreskrivna värderingsprin-

ciper,

- beskrivning av bokföringssystem samt arkivering räkenskaps-

av handlingar och annat underlag.

Bokföringslagen gäller inte för kommuner och landsting. Kortfattade föreskrifter för deras bokföring finns i stället i kommunallagen 1991:900. Där används inte begreppet bokföringsskyldighet, men föreskrifterna har delvis innebörd. Bestämmelserna innebär samma fortlöpande räkenskaper skall föras över förvaltade medel, att att räkenskaperna skall avslutas med ett årsbokslut och att detta skall

sammanfattas i årsredovisning. en

regleras myndigheternas ekonomiska redovisning bl.a. i l staten bokföringsförordningen 1979:1212, till innehåll och uppsom byggnad liknar bokföringslagen. Statliga myndigheter som lyder under regeringen är bokföringsskyldiga enligt denna förordning. Riksdagens förvaltningskontor har beslutat att förordningen i tillämpliga delar skall gälla även riksdagen och dess myndigheter.

Redovisningsskyldighet är, nämnts, ett vidare begrepp än som bokföringsskyldighet. Utöver de ekonomiska transaktioner som påverkar resultat och ställning, innefattar redovisningsskyldigheten den verksamhet bedrivs och resultatet av denna. även som täcker dessutom innehåll, kvalitet och relevans i den Begreppet information lämnas till mottagaren. Redovisningsskyldigheten som brukar fullgöras främst med årsredovisningar, i vissa fall kan men föreskrivas lämnas för del år, i särskilda även rapporter som av frågor eller då kraftiga avvikelser från planerna påkallar det.

Redovisningsskyldigheten för olika slag institutioner regleras

av olika författningar möjliggör anpassning till skiftande genom som förhållanden.

bl.a. aktiebolag, banker och koncerner regleras således För årsredovisning för närvarande i flera olika lagar, bl.a. årsredovisningslagen 1995:1554. Normalt skall ett sådant företags årsredovisning förutom resultaträkning och balansräkning även bestå - och Förvaltningsberättelse samt i många fall en finansieav noter

i räkenskapshandlingama skall förses med

ringsanalys. Uppgifterna jämförelseinformation avseende föregående år och med informativa Till skillnad från årsbokslutet, är ett internt

notupplysningar. som

dokument, årsredovisningen avsedd för ägarna och andra är utanför organisationen och därför skall den vara mottagare informativ.

122 Effektivitet och

redovisning

Årsredovisningen i kommuner och landsting skall enligt kommu-

nallagen omfatta även sådan kommunal verksamhet bedrivs i som aktiebolag, stiftelse el.dyl. Upplysningar skall även lämnas om utfallet av verksamheten, dess finansiering och den ekonomiska

ställningen vid årets slut.

De statliga myndigheternas årsredovisning regleras i förordningen 1993:134 om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning. Årsredovisningen skall bestå resultaträkning och balansav

räkning, finansieringsanalys och anslagsredovisning samt

av en

resultatredovisning som skall visa resultatet myndighetens

av verksamhet, prestationer och mätbara effekter. En

myndighets

årsredovisning lämnas till regeringen och granskas Riksreviav sionsverket. Den ligga till grund för regeringens

avses uppföljning

och prövning myndighetens verksamhet. Därför skall resultatet av ställas i relation till såväl kostnaderna målen för som verksamheten. Dessutom skall jämförelser göras med år.

tidigare

Riksrevisionsverket publicerade i 1995 samlad årsredovismars en ning för staten avseende räkenskapsåret 1993/94. Den omfattar dels

balans- och resultaträkningar för dels staten, en sammanställning

av den statliga sektorns tillgångar och skulder. Med i staten avses

årsredovisningen alla myndigheter under regeringen och riksdagen

utom Riksbanken. AP-fonden ingår heller inte. Den statliga sektorn är ett vidare begrepp omfattar alla verksamheter som som staten har ett väsentligt inflytande över.

Regeringen är för närvarande inte skyldig att lämna någon samlad ekonomisk redovisning till riksdagen avseende vilka t.ex. inkomster som uppburits och hur statens medel använts. Någon

sådan redovisning har heller inte lämnats. Den Riksrevisionsverav

ket publicerade årsredovisningen är dock tillgänglig för riksdagens

ledamöter och återgavs i sammandrag i 1995 års

kompletterings-

proposition prop. 1994/95:150 bil. 1 76. s.

Överväganden

På uppdrag av riksdagen leder regeringen genomförandet av en omfattande verksamhet. Riksdagen också olika villkor för anger verksamheten. Härav följer, enligt Budgetlagsutredningens

mening,

Effektivitet

att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen. Den fråga bör ställas i sammanhanget är närmast vad som bör ingå i som denna skyldighet och hur den skall fullgöras. Det bör slås fast att det inte är redovisningsskyldighet i den snäva betydelsen av bokföringsskyldighet är aktuell i detta sammanhang. I stället som är det frågan allmän redovisningsskyldighet avseende hur om en regeringen genomfört den riksdagen beslutade verksamheten av och förvaltningen statens medel m.m. av

Budgetlagsutredningen således att regeringen bör åläggas anser redovisningsskyldighet för statens medel och tillgångar liksom för statens verksamhet till den del de handhas av regeringen eller av myndigheter lyder under regeringen. som

Det är praktiskt att regeringens redovisning även får omfatta de medel används riksdagen och dess myndigheter utom som av Riksbanken. En förutsättning för sådan redovisning är att en riksdagens förvaltningskontor lämnar uppgifter underlag för som redovisningen. Detta innebär självfallet inte att regeringen övertar förvaltningskontorets befogenheter eller något som helst sakansvar på området. Riksdagen och dess myndigheter skall självfallet fortfarande sköta sin bokföring inom för riksdagens ramen anvisningar på området. Som nämnts har förvaltningskontoret beslutat att bokföringsförordningen skall tillämpas riksdagens av myndigheter. Något beslut att de skall tillämpa förordningen om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning har om däremot inte fattats. Om det skulle behövas kan information sammanställas på annat sätt än direkt bokföringen. ur

En del regeringens redovisningsskyldighet kan fullgöras inom av för årsredovisning till riksdagen. Årsredovisningen ramen en omfattar då all den verksamhet staten bedriver oavsett finansiering och innehåller främst sammanfattande ekonomiska uppgifter. Regeringen kan kommentera informationen och göra analyser som ökar förståelsen för innebörden i siffrorna. Uppgifter om de sakliga resultat uppnås inom olika verksamhetsområden kan däremot som knappast ingå i årsredovisning för staten. Skälen härtill är flera. en Den statliga verksamheten är så omfattande och mångfacetterad att regeringen inte ett kortfattat och överskådligt sätt skulle kunna redogöra för resultat och effekter. Dessutom finns det i riksdagsarbetet andra sammanhang bättre lämpar sig för en redovissom verksamheten, dess resultat och effekter. I kapitel 12 och ning av

13 återkommer utredningen med förslag om hur regeringens redovisningsskyldighet i olika avseenden bör fullgöras.

Efter att ha tagit del av revisorernas rapport skall bolagsstämman i ett aktiebolag besluta fastställelse resultaträkningen och

om av balansräkningen, om dispositioner beträffande bolagets vinst eller förlust samt om ansvarsfrihet for styrelseledamöter och verkställande direktör. Motsvarande gäller ifråga kommunal förvaltning.

om Föreskrifter om att parlamentet skall ta ställning till en redovisning av statsbudgetens utfall finns även i några länder, t.ex. Danmark och Tyskland, samt i EG.

I detta perspektiv kan det diskuteras om en årsredovisning, innehållande även statsbudgetens utfall, som överlämnas till riksdagen bör behandlas något särskilt sätt i riksdagen. Det kan då finnas skäl att erinra om att regeringens infor riksdagen

ansvar i första hand är politiskt. Genom frågor och interpellationer till statsråd, utskottsförhör eller misstroendeförklaringar har riksdagen många möjligheter att utkräva ansvar av regeringen. Slutligt avgörs ansvarsfrågan i val till riksdagen. Om en årsredovisning skulle behandlas något särskilt sätt i riksdagen skulle detta kräva ändring i regeringsformen och riksdagsordningen. I och med att Budgetlagsutredningen enligt direktiven skall utgå från gällande grundlagsbestämmelser har utredningen inte anledning att lämna något förslag i denna fråga.

Riksdagen, som har den yttersta fmansmakten, uppdrar regeringen att verkställa riksdagens beslut olika områden och bemyndigar regeringen att disponera statens medel för bestämda ändamål. Enligt regeringsformen riksdagen att granska hur regeringen styr riket och handhar förvaltningen. Regeringen har emellertid för närvarande ingen uttrycklig redovisningsskyldighet inför riksdagen för den verksamhet bedrivs och för förvaltningen statens

som av medel och övriga tillgångar.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det naturligt att regeringens allmänna redovisningsskyldighet inför riksdagen läggs fast i budgetlagen.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen tas en bestämmelse som innebär att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för statens medel och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser.

Utredningen förutsätter att det inte är nödvändigt att i budgetlagen ta in särskilda bestämmelser som ålägger riksdagen och dess myndigheter att lämna sådana uppgifter som regeringen behöver för att kunna fullgöra den åsyftade redovisningsskyldigheten.

6.3 skall en rättvisande

Redovisningen ge

bild

Bakgrund

För att en redovisningsskyldighet skall vara meningsfull krävs regler för hur den ekonomiska redovisningen skall utföras. En grund för att kunna redovisa är bokföringen.

I bokforingslagen, som endast gäller för näringsidkare, finns vissa grundläggande krav på hur bokföringen skall skötas. Bland annat föreskrivs att bokföringsskyldigheten skall fullgöras på sätt som överensstämmer med god redovisningssed. Denna sed innebär inte enbart en allmänt accepterad praxis för gott och sunt beteende, utan den formuleras och utvecklas också löpande precisera-

genom de rekommendationer i olika frågor från Bokföringsnämnden, Redovisningsrådet och Föreningen Auktoriserade Revisorer. Internationellt utvecklas Generally Accepted Accounting Principles International Accounting Standards Committee.

av

Enligt kommunallagen skall även kommunerna och landstingen upprätta årsredovisning med iakttagande av god redovisningssed.

Denna redovisningssed utvecklas av Kommun- och Landstingsförbunden, men är inte tvingande för den enskilda kommunen.

I bokföringsförordningen föreskrivs att statliga myndigheter med iakttagande av särskilda bestämmelser för statlig verksamhet skall fullgöra bokföringsskyldigheten det sätt överensstämmer

som med god redovisningssed. För myndigheter lyder under

som regeringen utvecklas denna redovisningssed av Riksrevisionsverket.

I några av de studerade länderna, t.ex. i Finland och Nya Zeeland, görs i statsbudgetlagen hänvisning till god redovisningssed. l flertalet andra stater är bokföringen dock så styrd kassa-

av en mässig budgetredovisning att redovisningsprincipema ligger långt

från god redovisningssed.

Det är naturligt att det finns skillnader avseende redovisningssed mellan den statliga och den privata sektorn. Redovisningen i ett företag påverkas i hög grad av Skatteregler och behovet av skydd för ägare och långivare. Statlig redovisning behöver inte ta sådana hänsyn men påverkas i stället av verksamhetens offentligrättsliga karaktär och av befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen. Detta leder till att staten behöver för god

egna normer redovisningssed. På många områden sammanfaller dock god redovisningssed inom samhällets olika sektorer. Detta belyses t.ex.

av att bokföringsforordningen och bokforingslagen är mycket lika

till disposition och sakligt innehåll.

Begreppet god redovisningssed är främst knutet till den löpande bokföringen och årsbokslutet, medan begreppet rättvisande bild i första hand är knutet till informationen i årsredovisningen. Uttrycket är hämtat från engelskans true and fair picture.

Enligt den nya årsredovisningslagen 1995:1554 skall årsredovisningen upprättas ett överskådligt sätt och i enlighet med god redovisningssed. Balansräkningen, resultaträkningen och noterna skall tillsammans ge en rättvisande bild av bolagets ställning och resultat. Om det behövs för att rättvisande bild, skall

ge en tilläggsupplysningar lämnas. Om avvikelse görs från allmänna råd eller rekommendationer normgivande skall upplysning

av organ, om detta och om skälen för avvikelsen lämnas i en not. Beträffande förvaltningsberättelsen föreskrivs att den skall rättvisande

ge en översikt över utvecklingen av bolagets verksamhet, resultat och

ställning. Föreskrifterna överskådlighet och rättvisande bild

om innebär ett införlivande i svensk EG:s fjärde bolagsdirektiv.

rätt av

6.3.2 överväganden

l avsnitt 6.2 föreslås att regeringen skall åläggas allmän

en redovisningsskyldighet inför riksdagen. För att en ekonomisk redovisningsskyldighet skall bli meningsfull krävs klart angivna grunder för hur bl.a. bokföringen skall skötas.

Med hänsyn till den grundläggande betydelse redovisningsregler har vore det i och för sig motiverat att riksdagen beslutade

om detaljerade bestämmelser för redovisning i staten. Riksdagen har

t.ex. redan beslutat om en årsredovisningslag och bokföringslag

en som gäller för näringsidkare. Att det är naturligt att en huvudman beslutar om regler av denna typ belyses att det i kommunal-

av lagen anges att fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter

om redovisningen. Det bör också nämnas att det inom regeringskansliet pågår ett arbete med att utforma lag kommunal redovisning.

en om

Budgetlagsutredningen anser emellertid att det opraktiskt att

vore i lag lägga fast detaljerade ekonomiadministrativa regler för staten. I stället bör det vara tillräckligt att riksdagen beslutar de

om allmänna krav som skall gälla för redovisning inom staten. Detta kan med fördel ske med hänvisning till begreppen god redovisningssed och rättvisande bild. God redovisningssed förutsätts anpassas till de särskilda förutsättningar föreligger i staten.

som

I stället för att riksdagen beslutar om detaljerade regler för redovisning i staten bör regeringen åläggas att meddela de nämnare bestämmelserna för bokföring och redovisning. Dessa regler skall vara väl dokumenterade. De förordningar regeringen beslutat

som

området och de tillämpningsföreskrifter och allmänna

råd som meddelats av Riksrevisionsverket väl mot dessa krav.

svarar

Genom att regeringen föreslås bli ålagd allmän redovisnings-

en skyldighet och inte enbart bokföringsskyldighet blir syftet

- en med redovisningen betydelsefullt. Kravet på god redovisningssed är främst knutet till bokföringsskyldigheten och till själva bokföringsprocessen. Därmed är detta krav en grundläggande förutsätt-

ning för att den redovisningsinformation som presenteras blir rättvisande. Tillämpning god redovisningssed är dock inte

av tillräckligt för rättvisande bild skall erhållas i t.ex. årsredo-

att en visningen. Rättvisande blir bilden först om den ger mottagaren en riktig uppfattning verkligheten. Det är alltså inte bara fråga om

om att informationen skall korrekt, utan också om att den skall

vara förmedlas ett sådant sätt att mottagaren kan förstå den. Urval, presentation och förklarande kommentarer blir då viktiga inslag. För att bilden skall bli rättvisande kan det även behövas tilläggsinformation exempelvis värdering eller om gjorda

om annan åtaganden.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen tas bestämmelse att bokföring i staten

en om skall ske överensstämmer med god redovisnings-

sätt som sed. Redovisningen skall rättvisande bild av verksam-

ge en heten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt av förvaltningen statens medel och övriga tillgångar. Regering-

av

eller den myndighet regeringen bestämmer, skall meddela en, närmare föreskrifter om redovisningen.

6.4¶Statens verksamhet skall granskas

6.4.1¶Bakgrund

På uppdrag riksdagen genomför regeringen med hjälp av

av underlydande myndigheter huvuddelen statens verksamhet. I

av övrigt utförs statens verksamhet av bl.a. riksdagen och dess myndigheter.

Statens verksamhet innefattar mycket stora ekonomiska flöden och

omfattande normgivning påverkar hela samhället. Riksdaen som

beslut har främst formen lagar och anslag för olika gens av verksamheter. Även antalet lagar och anslag är stort, ligger

om riksdagens beslut åtgärder ändå ofta en förhållandevis hög

om och inte särskilt detaljerad nivå och osäkerhet råder ofta om

Effektivitet

åtgärderna verkligen leder till de avsedda resultaten. Användningen av ramlagstiftning samt mål- och resultatstyrning innebär att den mer detaljerade ledningen samt genomförandet verksamheten

av överlämnas till regeringen och av denna vidare till myndigheterna.

Som anförs i avsnitt 6.2 är det naturligt att regeringen, har i

som uppdrag att verkställa riksdagens beslut olika områden, också skall redovisa de resultat som uppnåtts samt de medel som använts och de inkomster som uppburits.

I vårt statsskick, står på parlamentarismens grund, är det

som naturligt att riksdagen har som en huvuduppgift att kontrollera regeringens allmänna politik. På riksdagen ankommer också att

övervaka regeringens funktion som högsta förvaltningsmyndighet.

Det ligger vidare i riksdagens intresse att bevaka att myndigheter och offentliga funktionärer lojalt och effektivt förverkligar de direktiv för samhällsverksamheten har givits i lagar och beslut

som prop. 1973:90 s. 414.

I RF 12 kap. anges att riksdagen med några olika institut kan granska regeringens och myndigheternas verksamhet. Konstitutionsutskottet granskar sålunda statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, riksdagsledamöter framställer interpellationer eller frågor till statsråd, riksdagen väljer ombudsmän som utövar tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar och riksdagen väljer revisorer att granska den statliga verksamheten. I lagen 1987:518 med instruktion för riksdagens revisorer närmare vilka gransk-

anges ningsuppgifter som myndigheten Riksdagens revisorer har.

Den kontroll och granskning som sker de nämnda institutio-

genom nerna är, med undantag för ombudsmännens tillsyn, i första hand politiskt inriktad och sker endast punktvis. Riksdagen har således inte någon systematisk och heltäckande revision statens

av verksamhet motsvarande vad fullmäktige har i kommuner, bolagsstämman har i aktiebolag och föreningsstämman har i ekonomiska föreningar. I andra länder har i regel parlamenten ett revisionsorgan som har till uppgift och resurser för att genomföra en sådan revision den statliga verksamheten. Frågan den

av om statliga revisionens uppgifter, organisation och har

resurser diskuterats vid flera tillfällen under decennier.

senare

5 16-0295

Effektivitet

Riksdagens revisorer granskade ursprungligen Riksbanken och Riksgäldskontoret granskningsområdet vidgades genom 1809men 1810 års grundlagsreform till att också gälla statsverket. När den statliga verksamheten expanderade under efterkrigstiden utökades inte Riksdagens revisorers resurser, utan i stället kom regeringens revisionsorgan, dvs. Riksrevisionsverket, att få utökade uppgifter och kraftigt ökade resurser.

Riksrevisionsverket skall regeringens uppdrag granska statlig verksamhet effektivitetssynpunkt och granska om myndigheterur redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande. nas Riksrevisionsverket är självständigt i förhållande till granskningsobjekten. Verkets revisionsberättelser tillställs regeringen och överlämnas för kännedom till riksdagen.

l samband med behandlingen i riksdagen av verksledningspropositionen prop. 1986/8799 berördes Riksrevisionsverkets ställning. Konstitutionsutskottet framhöll att verket regeringen undersom ställt bör kunna utnyttjas regeringen för särskilda organ av granskningsuppdrag. Detta får emellertid, enligt konstitutionsutskottet, inte något sätt ut över verkets möjligheter att ta initiativ till och genomföra undersökningar. I fmansutskottets egna yttrande FiU l986/87:3y till konstitutionsutskottet finns åtskilliga uttalanden vittnar fmansutskottets strävan att slå vakt om som om självständigheten hos Riksrevisionsverkets förvaltningsrevision. Denna självständighet synes i första hand avse verkets möjligheter att utföra granskning eget initiativ.

Verksamhet staten bedriver i form aktiebolag eller stiftelse som av får granskas Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket om av verksamheten är reglerad i lag eller i någon författning eller annan staten ägare eller tillskott av anslagsmedel eller om som genom avtal eller något annat sätt har ett bestämmande genom inflytande över verksamheten. Även mottagares användning en av bidrag kan under vissa förutsättningar få granskas. De aktiebolag och stiftelser Riksrevisionsverket får granska i förordsom anges ningen 1993:958 Riksrevisionsverkets granskning av statliga om aktiebolag och stiftelser.

Riksdagen hösten l99l regeringen till känna bet. gav l99l/92:FiU2, rskr. l99l/92:l2 att riksdagen bör få ett ökat för den statliga revisionen. l finansutskottets betänkande ansvar

Effektivitet

betonas vikten av en stark och oberoende revision självstän-

som digt skall kunna granska den offentliga verksamheten. Samtidigt framhålls att regeringen också har behov att för del företa

av egen uppföljning, utvärdering och revision.

Frågan om Riksdagens revisorers och därmed i viss mån även

- Riksrevisionsverkets uppgifter och behandlades

- resurser av Riksdagsutredningen i betänkandet 1993/94:TKl Refonnera riksdagsarbetet. Som en följd härav tillkallade talmanskonferensen sommaren 1995 en utredning med uppdrag att bl.a. överväga hur uppgifter och resurser bör fördelas mellan Riksrevisionsverket och Riksdagens revisorer.

6.4.2¶Överväganden

I och med att riksdagen ger regeringen i uppdrag att fullgöra preciserade förvaltningsuppdrag och ställer ekonomiska till

resurser regeringens förfogande, är det en given del i ett styrsystem att kontrollera med vilket resultat verksamheten har genomförts, att redovisningen är rättvisande, att förvaltningen fungerat säkert och effektivt samt att gällande föreskrifter har iakttagits. Av RF 9:2 kan även anses följa att riksdagen skall förvissa sig att statens

om medel används sätt som riksdagen bestämt. Det är därför naturligt att riksdagen har ett ansvar för att statens verksamhet i tillräcklig utsträckning granskas revision.

genom

Riksdagens ansvar inför medborgarna för att säkerställa att skattemedel anslås för olika ändamål används effektivt och

som säkert kan således knappast sättas i fråga. Därav följer emellertid inte entydigt i vilken organisatorisk form granskningen bör ske. I och med att regeringen med riksdagens medverkan har skaffat sig ett starkt och oberoende revisionsorgan självständigt genomför

som revision av statens verksamhet, är det naturligt att sådan

en omständighet beaktas.

Budgetlagsutredningen har emellertid inte anledning att överväga hur den statliga revisionen bör organiseras. Däremot

anser utredningen att det är självklart att statens verksamhet i tillräcklig utsträckning skall granskas med revision. Detta gäller även när statlig verksamhet utförs av andra än staten, t.ex. särskilda

av

institutioner, aktiebolag och stiftelser, detta inte regleras

även om med budgetlagen.

Det kan helt kort anmärkas att revisionen av statens verksamhet bör självständig i förhållande till granskningsobjektet, göras

vara opartiskt och ske systematiskt mot bakgrund av väl definierade regler. I revisionen bör ingå bl.a. granskning av att verksamheten bedrivs effektivt och säkert samt att redovisningen är rättvisande. Tyngdpunkten i revisionen bör vara förlagd där risken för väsentliga fel är störst.

Av riksdagens för revisionen av den statliga verksamheten

ansvar följer, enligt Budgetlagsutredningens mening, att riksdagen bör ge närmare föreskrifter bl.a. uppgifter och organisation för

om revisionen. Detta är särskilt angeläget när väsentliga delar av revisionen utförs av ett regeringens revisionsorgan.

Budgetlagsutredningen konstaterar att revisionen av statlig verksamhet regleras i lag i samtliga länder som studerats.

Riksdagens revisorers verksamhet styrs, tidigare nämnts, med

som lag. Så sker även vad gäller Riksrevisionsverkets granskning av vissa aktiebolag och stiftelser. Däremot styrs för närvarande inte Riksrevisionsverkets revision statlig verksamhet i övrigt med

av lag. Enligt vad utredningen erfarit pågår för närvarande i regeringskansliet ett arbete med att utforma ett förslag till lag med vissa grundläggande bestämmelser den revision som Riksrevisions-

om verket utför.

Övergripande bestämmelser den statliga revisionen och

om Riksrevisionsverkets revision bör enligt Budgetlagsutredningens uppfattning även de meddelas i en lag.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i bud-

getlagen tas bestämmelse om att statens verksamhet skall

en granskas med revision.

7 och inkomsttitlar

Anslag

Utredningens förslag:

Tre anslagstyper skall finnas, nämligen obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag. Dessa anslagstyper och de huvudsakliga villkor som gäller för dem anges i budgetlagen. Den nuvarande anslagstypen förslagsanslag avvecklas.

Ett bemyndigande lämnas regeringen att meddela föreskrifter som begränsar myndigheternas möjligheter att använda anslagsmedlen. Dessutom klargörs att regeringen under vissa förutsättningar får besluta att inte använda de medel som anvisats för ett visst ändamål.

Vidare anges att statsinkomster som beräknas riksdagen

av skall redovisas mot inkomsttitlar.

I fråga om avräkning av utgifter och inkomster mot statsbudgeten anges att såväl kassamässig som utgiftsmässig redovisning kan förekomma.

7.1 och villkor

Anslagstyper

7.1.1¶Bakgrund

Genom att anvisa anslag till angivna ändamål bestämmer riksdagen hur statens medel skall användas RF 1:4 och 9:3. Statens medel får inte användas annat sätt än riksdagen har bestämt RF 9:2.

134 Anslag och inkomsttitlar

Statsbudgetens anslag utgör riksdagens viktigaste instrument för att fördela medel till olika ändamål. Anslagssystemets närmare

utformning påverkar därmed befogenhetsfördelningen mellan

riksdagen och regeringen samt möjligheterna att styra de skilda statliga verksamheterna mot önskade mål.

Riksdagen anvisar inte endast ett belopp för ett visst ändamål, utan anger också mer eller mindre utförligt de sakliga villkor eller syften som skall gälla för verksamheten. Ibland villkoren i

anges anslagsbeslutet, medan de i andra fall framgår en lag. Dessutom

av anger riksdagen de villkor gäller för dispositionen medlen.

som av Detta sker ett standardiserat sätt genom att riksdagen för varje ändamål anger med vilken typ anslag medel skall anvisas.

av

För närvarande använder riksdagen fyra typer anslag, nämligen

av

obetecknat anslag, förslagsanslag, reservationsanslag och

ramanslag. De olika anslagstyperna kännetecknas att skilda regler

av gäller i fråga om rätt för regeringen att överskrida det anvisade beloppet och att använda outnyttjade medel budgetår.

ett senare

I huvudsak följande villkor gäller för de anslag riksdagen

som anvisar.

Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår.

Ett förslagsanslag får överskridas av regeringen om det behövs för att ändamålet med anslaget skall uppfyllas. Outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår.

Ett reservationsanslag får inte överskridas men outnyttjade medel får avändas under högst tre år efter det budgetår då anslaget senast var uppfört statsbudgeten.

Ett ramanslag får överskridas genom att anslagskredit tas i anspråk följande budgetårs anslag eller genom att regeringen beslutar om merutgift. Outnyttjat belopp får sparas till följande budgetår.

De tre anslagstyperna förslagsanslag, reservationsanslag och obetecknat anslag har använts länge. De huvudsakliga villkoren för dessa kan sägas ha bekräftats av riksdagen när den år 1977 FiU

Anslag och inkomsttitlar 135

1977/78:1, rskr. 1977/78:19 godtog regeringens förslag prop. 1976/771130 att avvisa det förslag som 1969 års budgetutredning lagt fram om att slopa då använda anslagstyper och ersätta dessa med en enda anslagstyp. En anslagstyp benämnd investeringsanslag slopades emellertid vid detta tillfälle som följd av att uppdelningen av statsbudgeten i drift- och kapitalbudget upphörde.

Anslagstypen ramanslag infördes i slutet av 1980-talet prop. 1986/87:1OO bil. FiU 1986/87:10, rskr. 1986/872122 i samband med att den finansiella styrningen av myndigheterna utvecklades. Regler för de olika anslagstyperna redovisades av regeringen i prop. 1992/932100 bil. l som bakgrund till att vissa mindre ändringar i villkoren för reservationsanslag och ramanslag underställdes riksdagen för godkännande bet. 1992/93:FiUl0, rskr. 1992/932189.

De olika villkoren syftar till att ge anslagstyperna egenskaper som svarar mot behoven och förutsättningarna på olika statliga verksamhetsområden.

I förslaget till statsbudget för budgetåret 1995/96 finns omkring 650 anslag. Av dessa utgörs ca 50 av obetecknade anslag och det samlade anslagsbeloppet för denna typ anslag är ungefär 6

av miljarder kronor omräknat till en tolvmånadersperiod. Anslagstypen används främst för bidrag till olika icke-statliga organisationer såsom Utrikespolitiska Institutet, frivilliga organisationer inom totalförsvaret, handikapporganisationer, folkbildningen samt vissa museer och akademier. Dessutom används obetecknade 1 000kronors anslag för att ge vissa avgiftsfinansierade statliga verksamheter en formell anknytning till statsbudgeten.

Antalet förslagsanslag uppgår till 200 och det samlade anslags-

ca beloppet är omkring 425 miljarder kronor omräknat till en tolvmånadersperiod. Denna anslagstyp används främst för att finansiera utgifter för regelstyrda förmånssystem där ersättningens storlek och villkoren för att få den är reglerad i lag men antalet ersättningsfall av olika slag inte exakt kan förutses. Som exempel

sådana förmånssystem kan nämnas ålderspensioner, barnbidrag, förtidspensioner, sjukpenning, arbetslöshetsersättning och räntebidrag. Det beloppsmässigt största förslagsanslaget avser dock utgifter för räntor statsskulden. Inte heller statsskuldens storlek, den genomsnittliga räntesatsen och valet av låneinstrument kan

136 Anslag och inkomsttitlar

exakt förutses. l samtliga dessa fall måste utgiftsåtaganden som följer av lag eller avtal infrias. Förslagsanslag används dessutom för att markera möjliga utgifter för ändamål som riksdagen beslutat om, men där det är ovisst om och när samt med vilket belopp utgifter kommer att uppstå. l sådana fall, t.ex. för infriandet av ställda garantier, anvisas ett förslagsanslag ett formellt belopp, vanligen l 000 kronor. Vidare används av naturliga skäl ett förslagsanslag för oförutsedda utgifter.

Antalet reservationsanslag 200 och det samlade anslagsbelop-

är ca pet är ungefär 75 miljarder kronor omräknat till en tolvmånadersperiod. Denna anslagstyp används främst för medel till internatio-

nellt utvecklingssamarbete, vissa investeringsutgifter, universitet

och högskolor, forskning, vissa bidrag och vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Gemensamt för dessa fall är att de belopp som skall anvisas för de olika ändamålen kan preciseras tämligen väl,

att det kan svårt att exakt knyta medelsförbrukningen till men vara bestämda budgetår.

Antalet ramanslag är knappt 200 och det samlade anslagsbeloppet är drygt 100 miljarder kronor omräknat till en tolvmånadersperiod. Denna anslagstyp används främst för att finansiera statliga myndigheters förvaltningskostnader men också för det militära försvarets utgifter samt för investeringar i vägar och jämvägar.

Valet av anslagstyp görs i allmänhet med ledning av de möjligheter

anses finnas att för olika verksamhetsområden förutse som medelsbehovet ett visst budgetår. Med få undantag används således för närvarande förslagsanslag för förmåner till enskilda som styrs av villkor och belopp som anges i lag, medan de övriga tre anslagstyperna används för verksamheter där omfattningen av verksamheten direkt styrs av det anvisade beloppet. I det förra fallet är medelsbehovet resultatet av gällande regler och yttre omständigheter, medan fallet verksamhetens omfatt-

i det senare ning påverkas anvisade medel. De tre verksamhetsstyrande

av anslagstyperna skiljer sig genom att de mer eller mindre bestämt knyter medelsförbrukningen till ett visst budgetår.

Anslag och inkomsttitlar 137

7.1.2¶Aktualiserade förändringar

Under senare decennier har frågan anslagstyper och anslagsvill-

om kor aktualiserats vid några tillfällen.

lnledningvis kan erinras om att 1969 års budgetutredning föreslog SOU 1973:43 att de dåvarande fyra anslagstyperna skulle ersättas med en enda anslagstyp. För denna anslagstyp skulle gälla att regeringen ñck medge överskridande till 10 % anslagsbe-

upp av loppet eller högst en miljon kronor, men att den inte fick disponera outnyttjade medel efter budgetårets slut. Budgetutredningen förutsåg utökad användning av bemyndiganden för anskaffningar som medför utbetalningar under flera kommande budgetår. Regeringen ansåg dock prop. 1976/772130 att systemet med förslags-, reservations- och obetecknade anslag visat sig fungera väl och därför borde behållas. Riksdagen hade samma uppfattning.

Vidare kan erinras att Budgetprognosutredningen nyligen har

om

föreslagit SOU 1995:49 att anslagstyperna förslagsanslag och

reservationsanslag skall avskaffas och ersättas med obetecknade anslag som inte får överskridas och som enbart avser ett år. Syftet skulle vara att skapa bättre förutsättningar för korrekta budgetar och rättvisande budgetprognoser. Budgetprognosutredningens förslag bereds för närvarande i regeringskansliet.

Av särskild betydelse är att jinansutskottet nyligen i betänkandet om den ekonomiska politiken bet. l994/95:FiU20 berört

anslagstekniska frågor. Detta gjordes mot bakgrund av att ett utgiftstak och utgiftsramar användas för att strama

avses upp statsbudgetens utgifter. Skall den eftersträvade fastheten i systemet kunna upprätthållas måste, enligt finansutskottet, översyn göras

en av nuvarande anslagsformer och de finansiella villkor som är

förknippade med dem. Inte minst gäller detta förslagsanslagen.

Finansutskottet förutsatte att användningen förslagsanslag

av begränsas och att de finansiella villkor är förknippade med

som sådana anslag skärps. Det framhölls att det är angeläget att de prognoser som ligger till grund för beräkningarna förbättras.

Enligt Finansutskottet bör även redovisningen reservationsanslag

av stramas upp i syfte att ge riksdagen en bättre bild av kvarstående reservationsmedelsbehållningar. Det bör också enligt utskottet övervägas om outnyttjade medel ett reservationsanslag alltid

138 Anslag och inkomsttitlar

automatiskt skall få föras över till ett budgetår upp till tre

senare gånger

Utskottet ansåg också att det bör övervägas det i budgetförsla-

om get inte bör ingå uppgift hur stort anslagssparande som finns

en om

olika ramanslag.

uttalade att det är angeläget att de anslagstekniska

Finansutskottet

frågor utskottet berört till prövning i det fortsatta utveck-

tas upp lingsarbetet.

Mot bakgrund de förändringar i budgetprocessen riksdagen

av som beslutat har det inom regeringskansliet bedrivits ett arbete som

om syftar till att strama de delar av budgetprocessen som regering-

upp

har huvudansvaret för samt anpassa budgetprocessen till en riksdagens ställningstaganden utgiftstak och utgiftsramar.

om

Den 7 december 1995 informerade regeringen genom finansministern riksdagen den avsedda fortsatta reformeringen av budget-

om

prot. 1995/96:33 20 §. En utförligare redogörelse finns processen i rapporten Ds 1995:73 Fortsatt reformering av budgetprocessen. I fråga om anslagstyper innebär reformen sammanfattningsvis följande.

Förslagsanslagen är inte förenliga med tanken bakom utgiftstaket och denna anslagstyp därför bli avvecklad. I den översyn av

avses anslagssammansättningen därvid blir nödvändig, bör obeteck-

som nade anslag utgångspunkten för diskussionen. För regelstyrda

vara anslag inom exempelvis socialförsäkringssystemet är denna anslagsfonn inte lämplig utan ramanslag är den naturliga ersättaren till förslagsanslag. Kreditgränser och sparmöjligheter anpassas till ändamålet. Bruket reservationsanslag bör normalt begränsas till

av större, fleråriga utgifter av engångskaraktär.

Ramanslagets kredit ger möjlighet att hantera den situation som uppkommer utgifterna ett visst anslag har underskattats.

om Sker ett överskridande, belastas det följande årets anslag med

belopp. På detta sätt knyts finansieringsansvaret på ett samma naturligt sätt till det anslag eller det utgiftsområde där överskridandet sker.

Anslag och inkomsttitlar 139

Antalet anslag statsbudgeten bör reduceras. På vissa områden är detta ett naturligt sätt att öka möjligheterna att hantera oförutsedda händelser. För att möta vissa oförutsedda händelser bör

typer av en gemensam reserv finns. Denna bör ges formen av ett bemyndigande från riksdagen.

De uttalanden om anslagstyper och anslagsvillkor finans-

som utskottet gjorde våren 1995 och vad finansministern infonnerade riksdagen om i december 1995 samt den budgetreform

som beskrivs i nyss nämnd promemoria utgör grundläggande utgångspunkter för de överväganden Budgetlagsutredningen presente-

som rar i det följande.

7.1.3¶Överväganden

Riksdagen beslutar om anslagstyper och om de villkor för dispositionsrätten som definierar dessa. Därmed är det naturligt att i budgetlagen ta bestämmelser om de olika anslagstyper

som riksdagen skall använda då den anvisar medel för olika ändamål och de huvudsakliga villkor skall gälla för regeringens

som disposition av medlen. Det kan nämnas att bestämmelser detta

av slag finns i bl.a. den finska regeringsformen, det norska budgetreglementet, den franska budgetlagen och i EG:s finansiella bestämmelser.

Det är uppenbart att olika finansiella förutsättningar finns för olika delar av den omfattande och varierande statliga verksamheten. Av praktiska skäl behövs därför anslagstyper med sådana villkor att olika verksamheter kan bedrivas så effektivt möjligt. En

som grundläggande skillnad går mellan sådana verksamheter där utgifterna bestäms beslutats riksdagen och sådana

av normer som av där riksdagen direkt bestämmer hur stora utgiftema får I

vara. fråga om de förstnämnda är osäkerheten i anslagsberäkningen i första hand en fråga om möjligheten att göra goda de

prognoser utgiftsstyrande faktorernas utveckling. I fråga de sistnämnda

om verksamheterna hänger osäkerheten främst med hur väl

samman utgifterna i budgeteringsskedet kan knytas till ett visst budgetår.

I det följande diskuteras vilka anslagstyper och anslagsvillkor

som fortsättningsvis bör finnas. Det obetecknade anslaget behandlas därvid inte närmare.

140 Anslag och inkomsttitlar

Förslagsanslag

Självfallet är det besvärande i statsbudgeten anvisade anslag

om inte med rimlig precision visar sig motsvara utfallet respektive anslag. Stora avvikelser kan särskilt i statsfinansiellt ansträngda

situationer minska tilltron till statsbudgeten som ett effektivt

ekonomisk-politiskt instrument och kan därmed minska förutsättningarna att vinna förtroende för den uttalade budgetpolitiken. Finansutskottets krav att budgeterade anslag bättre skall mot-

utfallet särskild tyngd i och med statsmaktemas avsikt svara f°ar en att tillämpa system med utgiftstak och utgiftsramar. För att de avvägningar och prioriteringar riksdagen de samlade

som gör om statsutgifterna, mellan utgiftsområden och inom utgiftsområden inte skall framstå meningslösa, måste de i budgeten upptagna

som beloppen vara realistiska.

Eftersom de förmånssystem i dag finansieras från förslags-

som anslag är lagreglerade kommer reglerna förmåners storlek och

om förmånstagare samt samhällsutvecklingen att avgöra anslagsbelastningen olika budgetår. Detta skulle ändras förmånemas storlek

om och villkoren för att bli ersättningsberättigad underordnades storleken det anslag riksdagen anvisar för ändamålet. Detta

som skulle emellertid innebära att de svenska rättighetsbaserade välfärdssystemen förändrades på ett grundläggande sätt. Något sådant är inte aktuellt utan åtgärder mer begränsad räckvidd

av behöver övervägas.

Även regelsystemen styr budgetutfallet på de viktigaste

om förslagsanslagen och det alltså egentligen skulle fråga om

- vara ett prognosproblem finns det anledning att förutsätta att ett

tydligt samband finns mellan anslagsformen och den precision med vilken anslagsberäkningen sker. Att förmånssystemen finansieras från förslagsanslag kan antas ha lett till att de prognoser som anslagsbeloppen grundas inte alltid är utformade med tillräcklig

Kraven precision i beräkningen har mindre betydelse omsorg. än vid andra anslagstyper eftersom medel kommer att finnas så att lagstadgade förmåner kan betalas ut oavsett vilket belopp som budgeterats. Tillämpning rambudgetteknik kan också leda till att

av inom given förslagsanslag räknas lågt och begränsade

en ram anslag högt. I och med att förslagsanslag används för dessa förmånssystem försvagas incitamenten hos dem, hos myndig-

som

Anslag och inkomsttitlar 141

heter och fackdepartement har den detaljerade sakkunskapen, att göra omsorgsfulla beräkningar av medelsbehovet.

En åtgärd för att i någon mån komma till rätta med dessa problem

är, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, att öka intresset för

och betydelsen av de prognoser och beräkningar som leder fram till de belopp som begärs och anvisas. För de olika fönnånssyste-

men bör därför i budgetpropositionen i överskådlig form redovisas

de förutsättningar och antaganden i fråga om styrande faktorer som använts i beräkningarna. Mot en sådan bakgrund kan budgeteffekter av regeländringar som regeringen föreslår klargöras på ett tydligare sätt. Vidare ges en fast beräkningsgrund för sådana regeländringar som respektive fackutskott behöver överväga i en prioriteringssituation. Dessutom erhålls en grund för en förbättrad uppföljning under genomförandefasen. Avvikelser mellan budgeterat belopp och utfall kan då förklaras och behovet av korrigerande åtgärder kan också bättre avgöras. Härtill kommer att ökad omsorg i anslagsberäkningen leder till fördjupad förståelse för de mekanismer som verkar i de olika förmånssystemen och på andra regelstyrda statsutgifter.

För att stärka budgetdisciplinen anser Budgetlagsutredningen vidare

att den finansiella uppföljningen av den beslutade verksamheten behöver skärpas. Denna uppföljning bör göras både under löpande budgetår och efter avslutat budgetår. I kapitel 12 redovisar utredningen förslag med denna innebörd.

Incitamentet att budgetera korrekt kan vidare stärkas om

mer uppföljningen av genomförandet av den budgeterade verksamheten stramas upp så att för respektive anslag och utgiftsområde ansvarigt statsråd och utskott kan räkna med att krav kommer att

ställas förslag till utgiftsbegränsande regeländringar och andra

nedskärningar om överskridanden tenderar att uppkomma på ett anslag eller på hela utgiftsområdet.

I fråga om regelstyrda anslag är det särskilt viktigt att signaler och

tendenser till utgiftsökningar fångas upp och analyseras tidigt så att motåtgärder, är förenliga med fönnånssystemens syften, kan

som sättas utan onödigt dröjsmål och innan rimliga ekonomiska ramar spräcks. När en verksamhet finansieras från ett förslagsanslag är risken stor att överskridanden sker utan att de underliggande orsakerna tillräckligt uppmärksammas.

142 Anslag och inkomsttitlar

Ett grundläggande problem i budgetsammanhang med regelstyrda förmånssystem är att det i många fall är svårt att med hög precision förutse medelsförbrukningen. Detta är, som nämnts, i väsentlig mån ett prognosproblem. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning medverkar dock en sådan realitet som anslagstyp och anslagsvillkor till att forma incitament och beteende vid beräkningen av anslagsbeloppet. Detta kan tala för att en begränsning borde införas i rätten att överskrida förslagsanslag. Förutsättningarna är dock så olika för de skilda verksamheter som för närvarande finansieras med förslagsanslag långtgående differentiering

att en av rätten till överskridande skulle behöva göras om den skulle utgöra en fungerande begränsning.

En annan väg är att såsom finansministern redovisat i december

- 1995 avveckla anslagstypen förslagsanslag. Det viktigaste

motivet härför är att anslagstypen är svår att förena med tanken bakom utgiftstak och utgiftsramar.

När det gäller i första hand regelstyrda utgifter inom socialförsäkringssystemet samt statsskuldsräntor, förutses ramanslaget i stället komma att användas. Denna anslagstyp erbjuder stadga i och med att det är ett i viss mening begränsat anslag. Samtidigt erbjuder anslagstypen flexibilitet genom de kredit- och sparrnöjligheter som finns och genom den möjlighet regeringen har att under vissa förutsättningar besluta merutgift dvs. överskridande. Därmed

om kan villkoren anpassas till de förutsättningar som finns skilda områden. Utredningen återkommer i det följande till villkoren för ramanslagen.

När det gäller annan verksamhet än regelstyrda förmåner och statsskuldräntor bör det i de flesta fall inte möta några större svårigheter att i stället för förslagsanslag använda andra typer av anslag.

Reservationsanslag

Budgetlagsutredningen har också övervägt hur redovisningen av reservationsanslag, i enlighet med finansutskottets önskemål, kan stramas upp i syfte att ge en bättre bild av de behållningar av reservationsmedel kvarstår vid budgetårsskiftena.

som

Anslag och inkomsttitlar 143

En förbättrad redovisning av reservationsanslag och behållningar på dessa är främst av betydelse för sådana reservationsanslag där verksamheten styrs genom att anslag anvisas som täcker hela kostnaden för de avsedda projekten och planeringen sker genom att utrymme reservationsanslaget intecknas för vart och de

ett av olika projekten. För reservationsanslag där verksamheten i stället styrs med bemyndiganden eller med investeringsplaner för en mängd projekt, hár de medel anvisas olika år inte någon

som koppling till enskilda projekt utan fyller endast en kollektiv finansieringsfunktion. Avräkning av projektåtaganden sker i detta fall mot en bemyndiganderam eller en investeringsplan och inte genom inteckning av utrymme det anvisade reservationsanslaget.

En strävan bör vara att minska reservationemas storlek. Reservationsanslag utgör ofta en totalñnansiering som möjliggör åtaganden som leder till utgifter under följande budgetår. I stället för att tidigt anvisa ett stort reservationsanslag för olika projekt, kan befogenhet att göra sådana åtaganden tillföras genom ett bemyndigande eller en investeringsplan. Anslag för utgifter kan då anvisas de senare budgetår då behovet av medel faktiskt föreligger. Därmed undviks stora behållningar. Bemyndiganderamar och investeringsplaner är särskilt lämpliga att knyta till anslag som finansierar stora projekt som sträcker sig över flera år eller en löpande investeringsverksamhet.

Fördelar med dessa metoder är att de kan minska behållningama på reservationsanslag, medverka till ökad långsiktighet i verksamheten och i ökad utsträckning rikta intresset mot de olika projekten i stället för mot finansieringen. Det bör dock betonas att dessa metoder kräver en ganska väl utvecklad administrativ förmåga hos berörda departement och myndigheter. Det bör vidare framhållas att styrning med beställningsbemyndiganden, investeringsplaner och liknande inte i sig innebär någon ändrad fördelning av befogenheter mellan riksdagen, regeringen och myndigheter.

Budgetlagsutredningen förordar att styrning av olika investeringsverksamheters omfattning och inriktning i ökad utsträckning sker med användning av beställningsbemyndiganden och investeringsplaner. I kapitel 8 behandlar utredningen frågor om olika slag av bemyndiganden och investeringsplaner.

144 Anslag och inkomsttitlar

Om beställningsbemyndiganden eller investeringsplaner används kan det i många fall visa sig vara möjligt att gå över från att använda reservationsanslag till att i stället använda ramanslag med de spar- och kreditmöjligheter sådana erbjuder. Detta har för övrigt redan genomförts några områden, t.ex. i fråga infrastruktu-

om rinvesteringar i vägar och järnvägar. Det kan också noteras att EG tillämpar en kombination av bemyndiganden och kassamässig redovisning.

Enligt Budgetlagsutredningens bedömning är det också möjligt att för ytterligare några stora förvaltningsområden övergå från att använda årliga reservationsanslag till att i stället använda ramanslag för verksamhet, som visserligen kan bestå av många åtaganden under flera år, men där den samlade volymen är någorlunda konstant. Ramanslagets spar- och kreditmöjligheter räcker i de flesta fall för att fånga upp de förskjutningar i utgifter mellan olika år som normalt förekommer.

De problem som kvarstående behållningar på reservationsanslag orsakar bör således, enligt Budgetlagsutredningens mening, angripas på främst två sätt. Det ena innebär att verksamhetens omfattning och inriktning styrs med bemyndiganden eller investeringsplaner i stället för med medel anvisade för flera år. Det andra sättet är att användning av reservationsanslag vissa investeringsoch förvaltningsområden upphör och att i stället ramanslag används.

Även antalet reservationsanslag på detta minskas, kommer

om sätt säkerligen ändå några reservationsanslag att finnas kvar. Presenta-

tionen för riksdagen av reservationsmedelsbehållningama på dessa

anslag bör aktuell i tiden.

göras mer

För varje reservationsanslag i budgetpropositionen för

anges närvarande hur stor reservation som kvarstod vid utgången av det senast avslutade budgetåret år b-2 vilket är lika med den ingående reservationen det löpande budgetåret år b-l. En sådan redovisning i budgetpropositionen kan utökas med att i

en sammanställning anges dels anslag för år b-l och det budgetår budgeten avser b, dels beräknad medelsförbrukning för år b-l och Därigenom beräknas den utgående reservationen för år En mer framåtsyftande och för beslutssituationen intressantare presentation erhålls dänned.

Anslag och inkomsttitlar 145

Budgetlagsutredningen har även övervägt om det är lämpligt att rutinmässigt begära redovisning från regeringen av hur stor del av den ingående reservationsmedelsbehållningen som utgörs av medel där någon bindande ekonomisk utfástelse ännu inte gjorts. Utredningen anser emellertid att alltför olika uppfattningar kan finnas innebörden de åtaganden som gjorts för att det skall

om av vara rimligt att lagfästa en rutinmässig redovisning till riksdagen. När behov föreligger av generell eller selektiv information av detta slag kan den liksom under våren 1995 inhämtas i särskild

- -

ordning.

Ramanslag

Budgetlagsutredningen har också övervägt vissa frågor kring ramanslagen.

Ramanslaget infördes för att ge myndigheterna bättre incitament att genomföra verksamheten effektivt och att hushålla med anslagsmedlen. Dessa gynnsamma resultat antas främjas av att ramanslaget

flexibilitet kring budgetårsskiftena ökar den finansiella ger en som handlingsfriheten genom att både en sparmöjlighet och en kreditmöjlighet kopplats till anslaget. Riksdagen har allmänt begränsat anslagskrediten till först högst 5 % och senare högst 7 % av anslagsbeloppet. För anslagssparandet finns inte någon begränsning.

När ramanslagen infördes i slutet av 1980-talet användes de i regel för förvaltningsutgifter tidigare finansierats från förslags-

som anslag. Därmed det naturligt att regeringen vid behov under

var löpande budgetår fick besluta överskridande av det anslag som

om riksdagen anvisat att låta myndighet redovisa merutgif-

genom en ter. Detta förutsattes prop. 1986/87:1OO bil. 1 s. 62 kunna ske för att täcka tillfälliga kostnader som uppkommit utanför myndighetens kontroll. Det kan t.ex. gälla tillfälliga arbetsuppgifter som lagts på myndigheten eller omfattande skada på inventarier eller utrustning m.m. Regeringen betonade att denna möjlighet endast borde utnyttjas i undantagsfall. Riksdagen godkände bet. 1986/87:FiUl0, rskr. 1986/87:122 vad regeringen anfört.

Frågan om under vilka förutsättningar regeringen får besluta om merutgifter ramanslag behandlats av riksdagen, bl.a.

har senare

146 Anslag och inkomsttitlar

med anledning av en skrivelse 1994-03-02 från Finansdepartementet till konstitutionsutskottet. Konstitutionsutskottet överlämnade skrivelsen till finansutskottet för yttrande.

I sitt yttrande 1993/94:FiU11y anger finansutskottet att det i Finansdepartementets skrivelse framhålls att regeringens rätt att bevilja merutgift inskränker sig till att täcka tillfälliga utgifter som uppkommit utanför myndighetens kontroll och att det endast kan bli fråga om rena undantagsfall. Med detta avses ytterligare utgifter som ålagts myndigheten till följd av riksdagsbeslut, men som inte beaktats vid budgeteringstillfállet, eller vid force majeureliknande förhållanden t.ex. omfattande skada inventarier. I samtliga

som andra fall måste regeringen underställa riksdagen frågan.

Med detta klarläggande från Finansdepartementet anser finansutskottet att osäkerheten undanröjts om under vilka förutsättningar regeringen har möjlighet att bevilja merutgifter under ramanslag. Riksdagen hade ingen annan uppfattning bet. 1993/94:KU19, rskr. 1993/94:264.

Ramanslag används numera även för att finansiera annan verksamhet än den ursprungligen avsedda förvaltningsverksamheten. Exempel på detta är infrastrukturella investeringar i bl.a. vägar. Som framgått av det tidigare avses förslagsanslagen helt komma att avvecklas. Ramanslag förutses då komma att användas även för regelstyrda utgifter, t.ex. sådana som ingår i socialförsäkringssyste-

Även räntor på statsskulden och EU-avgifter bli met. avses finansierade med medel från ramanslag.

När verksamheter av vitt skilda slag finansieras från ett anslag av en viss typ, bortfaller den traditionella anknytningen mellan vissa verksamhetsslag och vissa anslagstyper. Ett väsentligt steg tas i stället mot ett enhetsanslag som rymmer olika egenskaper som tidigare kännetecknat olika anslagstyper. En sådan lösning förefaller mer ändamålsenlig än det tämligen stela enhetsanslag som 1969 års budgetutredning föreslog och som beskrivits i det föregående. Budgetlagsutredningen vill inte utesluta att det kan vara möjligt att ta ytterligare ett steg mot ett enhetsanslag genom att slopa reservationsanslaget.

När tillämpningsområdet för ramanslaget vidgas långt utanför det ursprungliga området, är det nödvändigt att villkoren för anslags-

Anslag och inkomsttitlar 147

typen preciseras så att riksdagens finansmakt inte undergrävs. Detta gäller särskilt i fråga om möjligheten att ta i anspråk kredit följande års anslag och rätten för regeringen att besluta om överskridande i form av merutgifter.

Ramanslaget således möjlighet till tillfälligt överskri-

rymmer en dande ett budgetår genom att en kredit tas i anspråk på följande års anslag. En sådan kredit antas bli avvecklad under de närmast följande åren genom att utgifterna då blir lägre än de årens anslag. Inget hindrar emellertid att en sådan kredit, som i fråga om anslag för förvaltningsändamål är räntebelagd, förblir stående över en längre period. Krediten får, nämnts, normalt uppgå till högst

som 7 % av anslagsbeloppet.

För det stora flertalet ramanslag räcker en kreditmöjlighet av denna omfattning än väl. För förvaltningsanslagen visar erfarenheten

mer att kreditmöjligheten normalt knappast behöver vara högre än 3 %

anslagsbeloppet. För anslag som används för att finansiera av investeringar kan dock en högre kreditgräns vara nödvändig för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt. I samband med övergången från reservationsanslag till ramanslag för infrastrukturinvesteringar beslöt riksdagen av detta skäl bet. 1992/93:TU35, rskr. 1992/931446 att kreditgränsen för berörda ramanslag fick uppgå till så mycket som 10 %.

Särskilt svårt kan det vara att budgetera de medel som behövs för arbetsmarknadspolitiska åtgärder olika slag. Detta förklarar att

av riksdagen våren 1995 bet. 1994/94:FiU20, rskr. 1994/951447 var beredd att låta utgifter för arbetsmarknadspolitiska åtgärder ligga utanför det tak för statens utgifter riksdagen beslöt att införa.

som I rapporten Ds 1995:73 Fortsatt reformering av budgetprocessen föreslås dock att även de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skall ingå i utgiftstaket. Olika möjligheter att finansiera ett medelsbehov

är större än det budgeterade anges i promemorian. Bland som sådana möjligheter ingår att en högre anslagskredit medges.

Även i fråga vissa anslag inom socialförsäkringssystemet kan

om svårigheter finnas att budgetera med hög precision. Cykliska fenomen och beteendeförändringar kan nämligen ganska snabbt påverka medelsförbrukningen. Detta kan motivera att kreditgränsen även för sådana anslag sätts högre. För större trendmässiga förändringar måste dock andra lösningar tillgripas.

148 Anslag och inkomsttitlar

När ramanslagets tillämpningsområde vidgas väsentligt och kommer att innefatta verksamheter är långt svårare att

som prognosera än förvaltningsanslag och där utgifter till följd av lag

och avtal uppstår vid bestämda tidpunkter är det enligt Budget-

lagsutredningens uppfattning ofrånkomligt att en högre kreditgräns än 7 % kan behövas.

Finansiering överskridanden beslut merutgift

av genom om är en definitiv åtgärd. Ett sådant beslut föranleder därför inte alltid en fördjupad diskussion om vilka åtgärder som bör vidtas för att man skall komma till rätta med utgiftstrycket på ett visst område. Finansiering med en anslagskredit är däremot en tillfällig åtgärd och gör det nödvändigt att överväga de utgiftsdrivande faktorerna eller aktualisera en höjning av anslagsnivån. Rätt hanterat kan därför ett vidgat kreditutrymme bidra till en skärpning av budgetdisciplinen.

Det högsta kreditutrymme som skall vara tillgängligt för ett enskilt anslag behöver prövas efter de förutsättningar som föreligger i det särskilda fallet. En sådan prövning för vart och ett av ca 400 ramanslag kan av praktiska skäl inte göras av riksdagen utan måste göras av regeringen. Samtidigt måste liksom hittills en

- begränsning av kreditmöjligheten finnas för att riksdagens finansmakt inte skall undergrävas.

Olika lösningar kan då väljas. En är att riksdagen beslutar att anslagskrediten får uppgå till högst 10 % av anslagsbeloppet. Det får sedan ankomma regeringen att inom denna gräns anpassa kreditutrymmet till vad som är lämpligt för det enskilda anslaget. Detta torde innebära att krediten för anslag för förvaltningsändamål av regeringen i regleringsbreven i allmänhet sätts till 3 % och för de flesta övriga ramanslag till 5 %. Om störningar inträffar på ett sådant anslag under budgetåret, kan regeringen ha behov av att i steg höja kreditgränsen till högst 10 % av anslagsbeloppet. Endast för några få ramanslag torde det vara aktuellt att regeringen redan i regleringsbrevet medger anslagskredit 10 %.

En annan lösning är att det föreskrivs att anslagskrediten får uppgå till högst anslagsbeloppet, om inte riksdagen för visst

5 % av anslag belutar att den får uppgå till högst 10 % anslagsbeloppet. Regeringen får då i budgetförslaget för vissa anslag motivera och hemställa om den högre kreditmöjligheten.

Anslag och inkomsttitlar 149

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör i denna fråga en teknisk lösning väljas gör att riksdagens finansmakt vidmakt-

som hålls samtidigt regeringen tillräcklig handlingsfrihet. En

som ges praktisk lösning är då att det föreskrivs att anslagskrediten får uppgå till högst 10 % anslagsbeloppet. Det får därefter ankom-

av

på regeringen att inom denna gräns nivån krediten ma anpassa till de förutsättningar gäller för de olika ramanslagen.

som

För sparandet på ramanslag finns för närvarande inte någon begränsning. Vid utgången budgetåret 1994/95 de samlade

av var medel överfördes till följande budgetår större än de utnyttjade

som anslagskrediterna. Nettot sparande och krediter uppgick till 11

av miljarder kronor. En regel som begränsar möjligheten att föra över outnyttjade medel till följande budgetår skulle troligen ogynnsamt påverka incitamentet till god hushållning. Enligt Budgetlagsutredningens mening är det därför knappast lämpligt med en generell lagfást regel begränsar möjligheten till sparande på ramanslag.

som Det bör i stället ankomma på regeringen att i budgetprocessen bevaka utvecklingen de överförda beloppen och vid behov vidta

av lämpliga åtgärder.

I och med att de villkor regeringen tillämpar för de olika ramanslagen i flera avseenden kan komma att variera inom de ramar

riksdagen fastställer, anser Budgetlagsutredningen att det i som regeringskansliet bör finnas aktuell förteckning över de villkor

en

tillämpas för vart och ett de olika ramanslagen. som av

När det gäller möjligheten att överskrida ett ramanslag genom s.k. merutgift kan följande anföras.

Med ramanslag kan de flesta behov medel utöver anvisat anslag

av tillfälligt klaras att kreditmöjligheten på berört anslag

genom utnyttjas. Det torde mycket sällsynt att ett ramanslag behöver

vara överskridas med än 10 %. Skulle detta bli aktuellt är det

mer naturliga att regeringen för riksdagen redovisar orsaken till den uppenbara felbudgeteringen eller de förändrade förutsättningarna och hemställer om ett förhöjt anslag.

Det kan emellertid så att ett hotande överskridande upptäcks

vara så sent att tidsförhållandena inte medger att proposition med

en hemställan tilläggsanslag behandlas före budgetårets slut. För

om riksdagen kan det kanske också upplevas som mindre meningsfullt

150 Anslag och inkomsttitlar

att i november och december under arbetet med nästa års budget ägna tid och kraft att med närmast expeditionsartade beslut anvisa tilläggsanslag för utgifter i praktiken redan är fullborsom dade.

Det kan också så att snabb händelseutveckling leder till att vara en belopp som är så stora att de inte inom den högsta kreditryms gränsen måste betalas utan dröjsmål. Riksdagens beslut ett om förhöjt anslag hinner då inte inhämtas. Exempel sådana utgifter kan vara kraftigt höjda räntor statsskulden i samband med oro kreditmarknaden, tillkommande EU-avgifter och utgifter med anledning av katastrofer i Sverige eller den nära omvärlden.

Med förhöjd kreditgräns och regeringen i ökad utsträckning en om väljer att vid behov inhämta beslut förhöjda anslag från om riksdagen, bör antalet fall då det är nödvändigt att överskrida ramanslag bli ganska litet.

Som framgått kan det emellertid tänkas situationer när det är nödvändigt, eller i vart fall lämpligt, att regeringen får besluta om utgifter ramanslag utöver anvisat belopp. Enligt Budgetlagsutredningens mening är det därför angeläget att regeringen även i fortsättningen under vissa villkor har möjlighet att besluta att ett ramanslag får överskridas eller, det för närvarande benämns, som får besluta om merutgift.

När det gäller ramanslag som anvisas för förvaltningsändamål och liknande bör regeringens befogenheter att besluta överskridande om vara desamma som gäller för närvarande och återgetts i det som

föregående se 1993/94:FiU1ly. Budgetlagsutredningen förutsätter

emellertid att det ramanslag anvisas för förvaltningsändasom mål nästan aldrig blir aktuellt att under genomförandet verkav samheten Öka anslagsutrymmet än vad inom den mer som ryms maximala kreditmöjligheten. Skulle detta någon gång bli nödvändigt finns det troligen skäl att begära tilläggsanslag från riksdagen.

När det däremot gäller ramanslag anvisas för bl.a. lagreglerasom de socialförsäkringsförmäner, avgifter till EU och räntor statsskulden kan så stora och snabba förändringar inträffa att de inte ryms inom den maximala kreditmöjligheten. Hinner då inte ett tilläggsanslag anvisas bör regeringen få besluta överskridande om

Anslag och inkomsttitlar 151

om det behövs för att av riksdagen beslutat ändamål med anslaget

skall uppfyllas.

På ett ramanslag förutsätts regeringen således kunna klara ett medelsbehov är större än det budgeterade genom att utnyttja

som kreditmöjligheter eller att vid behov hemställa hos riksda-

genom

tilläggsanslag. Under förutsättningar som angetts ovan bör gen om regeringen också kunna besluta att ett ramanslag får överskridas. Den ytterligare begränsningen bör dock gälla att ett beslut om överskridande skall avräknas mot reserver i någon form som riksdagen har beslutat om eller så skall regeringen ha stöd i ett annat särskilt bemyndigande som riksdagen har lämnat.

Det kan i de flesta fall vara naturligt att först överväga möjligheten att utnyttja anslagskredit innan steg tas mot att begära

en tilläggsanslag eller, i sista hand, besluta om överskridande. Denna ordning är dock inte alltid självklar. I stället kan valet av metod

inom ramen för gällande bestämmelser antas i hög grad komma

att påverkas orsaken till det ökade medelsbehovet, dettas

av storlek, tidsförhållandena och förhandlingar mellan berört fackdepartement och Finansdepartementet.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning behöver något särskilt

uttryck inte användas för att beteckna det beslut om överskridande

anslag regeringen föreslås fatta. Uttrycket merutgiñ av som används därför inte i lagförslaget. När erfarenheter vunnits från det vidgade tillämpningsområdet för ramanslag kan villkoren för denna anslagstyp behöva tas upp till förnyad prövning.

När ramanslaget ett kraftigt utökat användningsområde är det

ges viktigt att riksdagen får en klar bild av de olika myndigheternas och verksamheternas ekonomiska situation. Budgetlagsutredningen

därför att det är lämpligt att regeringen i budgetpropositionen anser och i andra anslagspropositioner för varje ramanslag anger senast

redovisade anslagssparande respektive utnyttjad anslagskredit.

Därmed tillgodoses det önskemål i detta avseende finans-

som utskottet uttryckt. Budgetlagsutredningen anser också att riksdagen bör upplysas det samlade nettot sparande och krediter

om av ramanslag.

152 Anslag och inkomsttitlar

Snävare villkor

De olika anslagstypema definieras de villkor gäller i fråga

av som om regeringens rätt att överskrida anvisade medel och att föra outnyttjade medel till senare år.

Dessa villkor för dispositionen de olika anslagen gäller i

av förhållandet mellan riksdagen och regeringen. Tidigare fördes dessa villkor med få undantag vidare till myndigheterna och kom således att gälla även i förhållandet mellan regeringen och myndigheterna. Inget hindrar emellertid att regeringen begränsar myndigheternas rätt att överskrida ett anslag eller att tidsmässigt förskjuta medelsförbrukningen så länge det av riksdagen beslutade ändamålet kan

tillgodoses. Sådana inskränkningar i dispositionsrätten har under

senare år meddelats av regeringen i ökande utsträckning. Exempel på detta är att regeringen föreskrivit för myndigheterna att förslagsanslag inte får överskridas, att reservationer inte får utnyttjas så många år som själva anslagstypen medger, att krediten

på ramanslag skall vara lägre än sju procent och att outnyttjade medel ramanslag inte får i obegränsad utsträckning.

sparas

Sådana snävare villkor är i regel motiverade regeringens strävan

av

till god hushållning med statens medel, god måluppfyllelse eller

god budgetkontroll inom ramen för gällande Verksamhetsmål och anvisade medel.

Budgetlagsutredningen anser att regeringen i budgetlagen bör ges rätt att i förhållande till underlydande myndigheter föreskriva snävare villkor för utnyttjande av de tilldelade anslagen än

som gäller i förhållandet mellan riksdagen och regeringen och

som

anges i budgetlagen.

Antal anslag

Av intresse i sammanhanget är också hur många anslag tas

som upp statsbudgeten. Som nämnts uppgår de för närvarande till omkring 650 stycken. Ju färre anslag tas desto större är

som upp,

möjligheterna att olika budgetavvikelser kan jämna ut varandra,

under förutsättning att dessa inte systematiskt går håll.

samma Dessutom skulle en ordning med färre anslag kunna öka regeringens möjligheter att, under genomförandet av den beslutade verk-

Anslag och inkomsttitlar 153

samheten, omfördela medel i syfte att nå optimala resultat inom ett givet anslag. Ett minskat antal anslag skulle också bidra till

en mer överskådlig bild av statsutgifterna och förbättra förutsättningarna för övergripande styrning.

Med tre anslagstyper vore en extrem ordning att statsbudgeten innehöll endast tre anslag, dvs. ett för varje anslagstyp. En något rimligare lösning är dock att ett anslag av varje typ anvisas för varje departementsområde ungefär 45 anslag, för varje utgiftsområde ungefär 75 anslag eller för varje littera ungefär 250 anslag.

Det kan erinras om att riksdagen nyligen har beslutat att i sin budgetprocess hänföra anslagen till utgiftsområden. En viktig politisk ändamålsavvägning olika utgifter görs således

av en högre nivå än den nuvarande anslagsnivån. Mot en sådan bakgrund kan det vara naturligt att också pröva möjligheten att anslag

av olika typer anvisas på nivån utgiftsområde. Budgetlagsutredningen föreslår att denna möjlighet prövas på några lämpliga områden. I sammanhanget kan noteras att ett stort antal anslag för det militära försvaret nyligen har förts samman till ett enda anslag.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning kan antalet anslag

minskas. Anslagen får dock inte bli så stora och heterogena att det blir omöjligt att ett tillfredsställande sätt anslagets ändamål

ange samt att värdera verksamhetens resultat i förhållande till angivna mål.

Frågan om antalet anslag gäller egentligen hur detaljerat riksdagen bör ange ändamålet med de anslag anvisas. Det gäller alltså

som hur befogenheter i fråga styrningen den statliga

om av verksamheten bör fördelas mellan riksdagen och regeringen.

Med beaktande av de olika intressen som kan finnas anser Budgetlagsutredningen att målmedvetna ansträngningar bör göras att successivt minska antalet anslag på statsbudgeten. Därvid synes särskilt Utbildnings- och Kulturdepartementens områden behöva uppmärksammas.

Förslag om anslagstyper och villkor

De överväganden som i det föregående presenterats om anslagstyper och villkor innebär att i budgetlagen bör tas villkor för

154 Anslag och inkomsttitlar

obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag. Det nuvarande förslagsanslaget slopas.

Villkoren för obetecknade anslag och reservationsanslag bör vara oförändrade. För ramanslag bör den generellt högsta tillåtna kreditgränsen höjas något i och med att användningsområdet för anslagstypen vidgas väsentligt. Vidare bör befogenheten för regeringen att besluta om överskridande ramanslag preciseras.

Dessutom bör i budgetlagen att regeringen får meddela

anges myndigheterna snävare villkor för anslagsutnyttjandet.

Budgetlagsutredningen förutsätter att en förbättrad presentation av behållningar på reservationsanslag samt av sparande och krediter på ramanslag kommer till stånd utan att föreskrifter om detta behöver tas in i budgetlagen.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen anges följande.

Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår.

Ett reservationsanslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får användas längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten.

Ett ramanslag får tillfälligt överskridas anslags-

genom att en kredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag tas i anspråk.

Med riksdagens bemyndigande får regeringen även besluta att ett ramanslag får överskridas detta är nödvändigt för att i

om

verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då en anslaget anvisades eller för att ett av riksdagen beslutat ändamål med ett anslag skall kunna uppfyllas.

Outnyttjade medel får användas följande budgetår.

Anslag och inkomsttitlar 155

Regeringen får besluta begränsningar i villkoren för om utnyttjande av tilldelade anslag.

7.2 av

Utnyttjande anslag

Bakgrund

I föregående avsnitt anfördes att regeringen bör kunna besluta om villkor inskränker myndigheternas möjligheter använda som att tilldelade anslagsmedel. Exempel sådana villkor lämnades. Dessa villkor är av främst teknisk och varaktig karaktär och motiveras av regeringens strävan till effektivitet och god hushållning med resurserna inom för riksdagen fattade beslut ramen av om anslag och om verksamheten.

Det finns anledning att här också knyta till den principiella an mer diskussionen om huruvida ett riksdagen anvisat anslag endast av skall anses utgöra en befogenhet för regeringen att använda medel för ett visst ändamål, eller det också utgör skyldighet för om en regeringen att förbruka anvisade medel för ändamålet. Denna fråga berördes i förslaget till regeringsform prop. 1973:90 223. ny s.

Grundlagberedningen hade ansett att riksdagens anslagsbeslut i princip skall verkställas. Beredningen räknade dock med att regeringen hade en viss frihet att, även utan stöd i anslagsvillkoren, underskrida anslag. I likhet med ett remissinstanser intog par emellertid regeringen den ståndpunkten att det fick ankomma regeringen att under parlamentariskt avgöra i vad mån de ansvar utgifter anslagen möjliggör skall verkställas. En prövningsrätt som för regeringen ansågs ha sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt blev önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Också när det gäller att tillvarata uppkomna besparingsmöjligheter ansågs sådan en prövningsrätt betydelse. Regeringen framhöll i vara av sammanhanget att den givetvis alltid måste respektera att vissa utgifter måste göras grund av lag eller för staten föreliggande förpliktelser. Frågan om regeringens prövningsrätt berördes inte särskilt av konstitutionsutskottet eller riksdagen.

156 Anslag och inkomsttitlar

Det bör betonas att vad berörs inte endast är teoretisk som nu en fråga utan i hög grad realitet. Sålunda förekommer det att en budgettekniska omläggningar beslutas så sent att regeringen inte hinner inhämta ett bemyndigande att göra därmed sammanhängande omdispositioner. Förändringar i anvisade medel behöver

då göras i regleringsbrevet. Regelmässigt förekommer också att

regeringen ställer del ett anslag till sin disposition i en av egen form anslagspost. Detta belopp disponeras då inte av av en myndigheten och det är inte givet att det kommer att utnyttjas. En sådan blockering kan göras för att balansera ett överskridande på ett anslag för ett näraliggande ändamål. Det förekommer också att regeringen något skäl beslutar att medel besparing skall av som en föras bort från anslag. Även förändringar dessa slag oña ett om av har budgetteknisk bakgrund, kan även förhållanden sakområen det och allmänna förhållanden motivera ingrepp i anvisade anslag

under löpande budgetår.

Exempel på detta är att regeringen i maj 1985, dvs. efter det att riksdagen beslutat anslag för budgetåret 1985/86, beslöt att av om ekonomisk-politiska skäl avstå från att utnyttja riksdagen anviav sade medel. Totalbeloppet 1,5 miljarder kronor och avsåg någvar större poster fördelades i övrigt på ett stort antal anslag. ra men Riksdagen informerades med 1986 års budgetproposition i efterhand vilka större förändringar som vidtagits prop. 1985/86: 100 om bil. 1 31, även Kjell-Olof Feldt, Alla dessa dagar... 5.230. s. se

Frågan användning anvisade anslag blev åter aktuell under om av

våren 1995. I kompletteringspropositionen prop. 1994/952150

bil. l redogjorde regeringen för att den, efter att ha sett över det förväntade utfallet samtliga större reservationsanslag, beslutat att medel från lång rad reservationsanslag skulle föras bort som en besparingar. Indragningen reservationsmedel motsvarade 4,4 av miljarder kronor. Regeringens beslut underställdes inte riksdagen för prövning. Regeringen ansåg således att den utan att höra riksdagen kunde besluta att dessa anvisade medel inte skulle användas. Vid riksdagsbehandlingen berördes frågan av utrikesoch finansutskotten. Utrikesutskottet ansåg att med hänsyn till det statsfinansiella läget den regeringen vidtagna åtgärden var av försvarlig och Finansutskottet bet. 1994/95:FiU20 hade inga invändningar mot regeringens handläggning reservationsindragav ningarna.

Anslag och inkomsttitlar 157

7.2.2 överväganden

Budgetlagsutredningen anser att det finns skäl att söka föra

nu diskussionen vidare detta område.

Vad först gäller de regelstyrda utgifterna och statsskuldsräntoma måste en viss symmetri antas föreligga. Lika väl regeringen

som fått överskrida förslagsanslag och i fortsättningen kan behöva få överskrida ramanslag vissa villkor är uppfyllda måste regering-

om en enligt Budgetlagsutredningens uppfattning få underskrida anslag om anvisade medel inte behöver förbrukas för att ändamålet med anslaget skall uppfyllas.

När det däremot gäller de mer direkt anslagsstyrda utgiftema,

som hittills anvisats med obetecknat anslag, reservationsanslag och ramanslag, är frågan inte lika lätt att besvara. När mål- och resultatstyrning tillämpas, och ett något så när väl preciserat mål nås med mindre resursåtgång än beräknat, är det rimligt att utgå från att anvisade medel inte behöver förbrukas. I många fall får ändå det anvisade beloppet anses rymma viljeyttring från

en riksdagen om vilken omfattning t.ex. bidrag, investeringar eller förvaltningsinsatser bör ha ett visst område. Detta är särskilt tydligt i fråga om sådana obetecknade anslag används för

som bidrag till icke-statliga institutioner. l bl.a. sådana fall är det klart att regeringen behöver ha goda sakliga skäl för att inte fullt ut använda de medel som anvisats. Självfallet är det inte tillräckligt att en regeringen ogillar syftet med eller omfattningen av ett anslag som en riksdagsmajoritet har beslutat.

En naturlig utgångspunkt är att det är regeringen på riksda-

som gens uppdrag leder genomförandet av den statliga verksamhet. Om de samhällsekonomiska eller budgetpolitiska förutsättningarna förändrats väsentligt efter det att riksdagen fattade anslagsbeslutet, eller om förutsättningarna för den verksamhet finansieras med

som anslaget har förändrats väsentligt sedan beslutet fattades, är det nödvändigt att regeringen har möjlighet att besluta verksam-

att en het skall begränsas och/eller att utgifterna under det innevarande budgetåret skall begränsas i förhållande till anvisade anslag.

158 Anslag och inkomsttitlar

De åtgärder det kan vara fråga om är selektiva eller generella. En selektiv åtgärd kan riktas mot något enstaka anslag och oavsett anslagstyp motiveras av att regeringen fått ny kunskap om den berörda verksamheten. Det kan exempelvis framkomma att medlen inte används ett ändamålsenligt sätt. Kravet på effektivitet eller god hushållning med statens medel kan då göra det nödvändigt att inte använda anvisade medel. En åtgärd av generell karaktär kan riktas mot ett större antal anslag och oavsett anslagstyp motiveras av tvingande statsfinansiella eller samhällsekonomiska skäl. Omsorgen om den ekonomiska balansen kan göra det nödvändigt att inte använda anvisade medel.

Åtgärder detta slag kan antas få större betydelse när de

av beslutade systemen med tak för statens utgifter och utgiftsområden börjar tillämpas. Detta behandlas närmare i kapitel 14.

Budgetlagsutredningen anser att det är lämpligt att i budgetlagen klargöra den prövningsrätt som regeringen har i fråga om att verkställa de utgifter anslagen möjliggör. Utredningen anser

som att tiden nu är mogen att kodifiera de befogenheter i berört avseende regeringen enligt förarbetena till regeringsformen

som och praxis får anses ha.

Om regeringen under genomförandet av den budgeterade statsverksamheten beslutar att medel som riksdagen anvisat anslag inte skall användas, skall regeringen redovisa detta för riksdagen så snart det lämpligen kan ske. Det kan ske i t.ex. en ekonomiskpolitisk proposition, en tilläggsbudget eller i nästkommande budgetproposition. Redovisning i dessa sammanhang bör dock inte vara nödvändig i fråga om rent budgettekniska omdispositioner eller mindre besparingar. I kapitel 12 föreslår utredningen att en årsredovisning skall lämnas till riksdagen. Den skall innehålla bl.a. det slutliga utfallet statsbudgetens anslag. I detta sammanhang är det naturligt att redovisa beslut som regeringen fattat om att inte utnyttja anvisade medel.

Anslag och inkomsttitlar 159

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i

budgetlagen tas bestämmelse att regeringen får

en om

besluta att medel anvisade anslag inte skall användas

om

detta är påkallat till följd särskilda omständigheter i

av en

verksamhet eller av statsñnansiella skäl.

Budgetlagsutredningens förslag om anslagstyper och villkor i det föregående utgår från att förslagsanslaget avvecklas. Denna anslagstyp används för närvarande i stor utsträckning för regelstyrda socialförsäkringsförmåner och för statsskuldsräntor. Vidare föreslår utredningen att regeringen under vissa bestämda förutsättningar får besluta att riksdagen anvisade medel inte skall

av användas samt att regeringen får föreskriva vissa begränsningar i villkoren för utnyttjande anslagen. Dessa förändringar och

av klargöranden påverkar självfallet inte statens skyldighet att till enskilda, kommuner m.fl. betala vad följer lag och avtal.

som av Det kan nämnas att i den finska regeringsformen finns bestäm-

en melse med denna innebörd i anslutning till beskrivningen de

av olika anslagstyperna.

7.3¶Inkomsttitlar

Enligt RF 9:3 bestämmer riksdagen till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas. De inkomster som här åsyftas är sådana

som upptas i statsbudgeten. Härutöver har staten inkomster bidrar

som till att täcka utgifter i olika verksamheter, dvs. nettoutgifter redovisas mot anslaget, och inkomster redovisas vid sidan

som av statsbudgeten. Detta sker med stöd RF 9:2 där det att

av anges riksdagen får bestämma att medel tas i anspråk på annat sätt än genom budgetreglering. Innebörden härav är att inkomster specialdestineras för att täcka utgifter i vissa verksamheter. Budgetlagsutredningen behandlar detta i kapitel

När riksdagen bestämmer till vilket belopp statsinkomsterna skall beräknas används inkomsttitlar för de olika slagen inkomster.

av Riksdagen beräknar däremot inte inkomster år specialdestine-

som rade att helt eller delvis täcka vissa utgifter.

160 Anslag och inkomsttitlar

På de omkring 150 olika inkomsttitlama redovisas inkomster av skatter och obligatoriska avgifter till socialförsäkringar. Vidare redovisas inlevererade överskott från statens affärsverksamhet, offentligrättsliga avgifter, inkomster från försåld statlig egendom och återbetalning av anslagsfinansierade lån. Dessutom finns vissa interna inkomster från statliga myndigheter. Fr.o.m. år 1995 har tillkommit inkomsttitlar för olika bidrag från EU.

Tidigare redovisades i viss utsträckning även utgifter under de olika inkomsttitlama. Detta gällde särskilt inom socialförsäkringsområdet. Nettoredovisning tillämpades således även statsbudgetens inkomstsida. Under tid har övergång till ökad

senare en bruttoredovisning skett, vilket innebär att utgifterna för de olika förmånssystemen i stället redovisas mot anslag statsbudgeten. Detta belyses ytterligare i kapitel

Budgetlagsutredningen föreslår att den benämning används för

som inkomstposterna statsbudgeten skall framgå av budgetlagen. Utredningen har inte närmare övervägt grunderna för vad som skall tas upp inkomsttitlar. Utredningen anser dock att inkomsttitlama bör vara indelade efter arten av inkomster.

Mot denna bakgrund föreslår budgetlagsutredningen att i

budgetlagen tas bestämmelse anger att statsinkom-

en som

beräknas riksdagen skall redovisas mot inkomst-

ster som av

titlar.

7.4 mot och inkomst-

Redovisning anslag

titlar

7.4.1¶Bakgrund

I föregående avsnitt behandlas vilka anslagstyper som skall finnas och de huvudsakliga villkor som skall gälla för dessa. Av betydelse i sammanhanget är också vilket sätt den ekonomiska redovisningen sker mot anslag och inkomsttitlar i statsbudgeten. I vart fall tre olika principer är därvid tänkbara.

Anslag och inkomsttitlar 161

Redovisning mot statsbudgeten kan ske i anslutning till att inbetalningar och utbetalningar sker. Då tillämpas kassamässig redovisning. Om samtliga inkomster och utgifter för staten tas upp på statsbudgeten kommer budgetsaldot att nästan helt motsvara lånebehovet. Med vissa smärre undantag i fråga förskott och

om s.k. utgifts- och inkomstrester var kassabokföringsprincipen förhärskande i förhållande till statsbudgeten fram till mitten av 1980-talet.

Sedan mitten av 1980-talet tillämpas, med väsentliga undantag, utgiftsmässig redovisning mot statsbudgeten. Detta innebär att en utgift eller en inkomst bokförs när en prestation, dvs. en vara eller en tjänst, har levererats och anspråk på ersättning rests. Principen tillämpas för närvarande främst för förvaltnings- och investeringsverksamhet. Kassamässig redovisning tillämpas i fråga trans-

om fereringar från staten till hushåll, kommuner och företag samt i fråga om skatteuppbörd från enskilda till staten. För dessa typer

av transaktioner är dock skillnaden liten jämfört med utgiftsmässig redovisning. Kassamässighet tillämpas därmed för en långt större betalningsvolym än utgiftsmässighet. Innebörden de beskrivna

av förhållandena är att två olika principer för närvarande tillämpas för redovisning mot statsbudgeten.

Tillämpningen av utgiftsmässighet för inkomster och utgifter i förvaltningsverksamhet m.m. medför i regel att beloppen avräknas mot anslag några veckor innan motsvarande betalning sker. Om verksamhetsvolymen är något så när konstant leder detta på budgetårsbasis knappast till att någon väsentlig skillnad uppkommer mellan det kassamässiga och det utgiñsmässiga saldot. När det gäller de stora transfererings- och skattesystemen, ger tillämpning av de två principerna inte upphov till några större skillnader. För statsbudgeten totalt blir därmed skillnaden mellan redovisat budgetutfall och betalningsmässigt saldo normalt ganska liten.

Den tredje principen innebär att redovisningen baseras på kostnader och intäkter. Detta betyder att bl.a. investeringsutgifter periodiseras till kostnader över flera år med hjälp av avskrivningar och att utgifter för statsupplåning med vissa slag av låneinstrument fördelas över lånens löptid. Denna princip tillämpas formellt inte alls vid anslagsavräkningen. l och med att myndigheters investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål

numera finansieras med lån i Riksgäldskontoret amorteras i takt med

som

6 16-0295

162 Anslag och inkomsttitlar

avskrivningen, uppnås dock detta område en likhet mellan en utgiftsmässig och en kostnadsmässig anslagsavräkning.

Myndigheternas årsredovisningar, som avser deras totala verksamhet oavsett finansiering, bygger kostnadsmässiga principer.

Ytterligare en avräkningsgrund kan sägas tillämpas för anslag vars ändamål är att lämna ett beloppsmässigt fastställt bidrag till en verksamhet som i övrigt finansieras vid sidan av statsbudgeten. Dessa s.k. bidragsanslag avräknas normalt med tolftedel varje

en månad av den myndighet som bedriver verksamheten. Statliga universitet och högskolor avräknar sedan ett par år anslaget för grundutbildning grundval av antal fullgjorda prestationer och fastställd ersättning prestation. I dessa båda fall skulle beloppen

per i stället kunna rekvireras från myndighet som därvid

en annan avräknar anslaget sedvanlig kassa- eller utgiftsmässig grund.

7.4.2¶Överväganden

Olika intressenter kan ha skilda bedömningar av vad som är lämplig bokforingsmetod. Den som önskar följa och förutse statens lånebehov gärna att redovisningen sker kassabasis. Den som

ser är särskilt intresserad de den statliga verksamheten

av resurser som tar i anspråk önskar i stället en utgiftsbaserad redovisning. Den

däremot vill mäta resursforbrukning för produktion av som offentliga tjänster föredrar kostnadsbaserad redovisning.

en

I och med att statsbudgeten skall fylla olika uppgifter och att de statliga åtgärderna har olika effekter samhället, är det naturligt att skilda önskemål finns om vilken grund redovisningen skall ske. De önskemål inte tillgodoses omedelbart genom bok-

som föringen får för närvarande i stället tillgodoses genom särskilda bearbetningar budgeten och redovisningen. I sammanhanget kan

av nämnas att Statistiska centralbyråns nationalräkenskaper, i enlighet med internationella konventioner, sedan länge är baserade utgifter och inkomster. Det betyder att vissa uppgifter från statsbudgetens utfall behöver räknas för att konsistenta national-

om räkenskaper skall erhållas. Likaså kan nämnas att Riksgäldskontoret särskilt för kortsiktsprognoser behöver justera och

- komplettera utgiftsbaserade uppgifter i statsbudgeten vid bedömningar av statens framtida lånebehov.

Anslag och inkomsttitlar 163

Skillnaderna mellan redovisningen statsbudgetens inkomster och

av utgifter och den redovisning görs i nationalbudgeten beskrivs

som för närvarande särskild utredare dir. 1995:103.

av en

I de flesta utländska budgetlagar anges en princip i regel

kassamässig eller utgiftsmässig skall tillämpas för redovis-

- som ningen statsbudgeten. Samtidigt anges att undantag kan göras. En helt renodlad tillämpning någon principerna torde

av av vara sällsynt. Mot denna bakgrund framstår den blandade ordning som för närvarande tillämpas för den svenska statsbudgeten

inte som anmärkningsvärd.

Inom Finansdepartementet pågår ett arbete med att modernisera och utveckla statsbudgeten. I en nyligen publicerad rapport RRV 1995:54 redovisas förslag till grundläggande principer för hur statens budget kan utformas så att man samtidigt uppnår de flesta av de många gånger motstridiga krav och önskemål som under

- senare år har ställts budgeten. Om eller när struktur för

en ny statens budget kan införas går ännu inte att uttala sig En

om. eventuell framtida omläggning av statsbudgeten kan därför inte beaktas av Budgetlagsutredningen.

Den redovisningsmetod som används för statsbudgeten har i första hand betydelse för när i tiden ekonomiska händelser redovisas på anslag och inkomsttitlar. För att riksdagen skall kunna ha

anses tillräcklig kontroll över statens inkomster och utgifter, bör den också föreskriva vilka principer som skall användas för redovisningen mot statsbudgeten. Den valda metoden kan betraktas

som ett särskilt anslagsvillkor som ytterligare definierar typen av anslag och inkomsttitel. Metoden bör därför i budgetlagen.

anges

Budgetlagsutredningen har inte grund för eller anledning till att föreslå en ändring den blandade metod för redovisning på

av anslag och inkomsttitlar som för närvarande används. Utredningen föreslår därför att nuvarande ordning får komma till uttryck i budgetlagen.

Det kan emellertid inte uteslutas att det, t.ex. led i ett

som utvecklingsarbete, kan finnas skäl att avvika från de förordade reglerna i fråga om någon inkomsttitel eller något anslag. En sådan möjlighet för exempelvis kostnadsmässig avräkning ett visst

av anslag bör därför hållas öppen.

164 Anslag och inkomsttitlar SOU 1996: 14

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i

budgetlagen föreskrivs att anslag för transfereringar skall avräknas löpande det budgetår då betalning sker och övriga anslag det budgetår till vilket utgiften hänför sig.

inkomsttitlar skatt skall avräknas löpande det år då

som avser betalning erhålls och övriga inkomsttitlar det budgetår till vilket inkomsten hänför sig.

Riksdagen kan för ett anslag eller inkomsttitel besluta att

en avräkning skall ske annat sätt.

8¶Ekonomiska

förpliktelser

Utredningens förslag:

Regeringen får för ändamål och intill belopp som riksdagen medger beställa varor och tjänster samt besluta bidrag

om m.m. som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser.

Regeringen får vidare för ändamål och intill belopp som riksdagen bestämmer ställa ut kreditgarantier. När särskilda skäl finns får åtagandet enligt riksdagens bestämmande göras utan att beloppet begränsas.

Regeringen skall årligen för riksdagen redovisa de ekonomiska förpliktelser den iklätt staten.

I budgetlagen anges att för statlig garanti skall avgift tas

en en ut som motsvarar den ekonomiska risk som garantin innebär för staten, om inte riksdagen för visst fall beslutar annat.

I lagen anges vidare att regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att statens löpande verksamhet skall fungera tillfredsställande.

166 Ekonomiska förpliktelser SOU 1996: 14

8.1¶Inledning

I kapitel 7 anges att anslagen utgör riksdagens viktigaste instrument för att fördela statens medel mellan olika ändamål. Utredningen berör där även möjligheten att använda beställningsbemyndiganden för att styra olika statliga verksamheter. För att skydda riksdagen mot att behöva anslå medel för att infria åtaganden som regeringen redan gjort, finns i RF 9:10 ett förbud för regeringen att utan riksdagens bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse.

Bestämmelsen att regeringen inte får ta lån utan riksdagens

om upp bemyndigande har sin historiska grund i stridigheter mellan Gustav Ill och ständerna under 1780-talet. Den uppgörelse som träffades innebar att ständerna åtog sig att garantera den uppkomna statsskulden mot att Konungen inte utan ständemas samtycke fick ta upp nya lån.

Frågor om statens upplåning regleras i lagen 1988:1387 om statens upplåning och behandlas inte vidare här. l detta kapitel riktas i stället uppmärksamheten mot några andra sätt på vilka staten kan iklädas ekonomiska förpliktelser.

Det finns skäl att nämna att några av de bestämmelser som föreslås i detta kapitel innebär att regeringen ges vissa befogenheter och skyldigheter. Ett par andra bestämmelser ger inte regeringen befogenheter utan utgör mer formkrav de specifika bemyndiganden som regeringen hemställer om och riksdagen beslutar om.

8.2 och

Beställningsbemyndiganden bidragsramar

Sedan slutet av 1940-talet har i statsförvaltningen använts ett system med beställningsbemyndiganden för vissa investeringsliknande verksamheter se SOU 1952:45 165. Systemet innebär att riksdagen bemyndigar regeringen att intill ett visst belopp för ett visst ändamål beställa varor och tjänster, som kommer att levereras och betalas under ett antal år. Medel anvisas endast för det närmast förestående budgetåret, men riksdagen åtar sig genom bemyndigan-

det att under senare budgetår anvisa nödvändiga medel. Med angivande av särskilda villkor delegerar regeringen bemyndigandet till den myndighet genomför verksamheten.

som

Tidigare hade medel beviljats enligt täckningsprincipen, dvs. för alla de betalningsåtaganden som skulle ingås under budgetåret, oavsett när betalning skulle ske. Införandet av bemyndigandesystemet syftade bl.a. till att nedbringa de stora behållningar på reservationsanslagen som tillämpning av täckningsprincipen medförde.

Det grundläggande skälet till att bemyndigandetekniken används är att det många statliga verksamhetsområden är ofrånkomligt att det löper flera år från ett beslut åtgärd till dess utgifterna

om en uppträder statsbudgeten. Detta gäller inte bara i typiska investeringsverksamheter, utan även i stödverksamhet där ett års bidragsbeslut i många fall blir kommande års utbetalningar. I andra fall är det nödvändigt att staten gör fleråriga stödutfästelser för att tillräcklig långsiktig stabilitet skall nås i verksamhet utförs

en som av annan huvudman.

Beställningsbemyndiganden eller motsvarande medgivanden används för närvarande i ganska stor utsträckning i statsbudgeten. I 1995 års budgetproposition finns de beloppsmässigt största bemyndigandena på Försvarsdepartementets område. Där begär

regeringen för 18 månader beställningsbemyndiganden än

mer 50 miljarder kronor för materiel och för anslagsfinansierade anläggningar.

Intressant är emellertid att notera att tekniken med bemyndiganden eller motsvarande medgivanden även används rad områden

en utanför det traditionella investeringsområdet. I allmänhet är det då fråga om ramar något tiotal eller 100-tal miljoner kronor. På Utrikesdepartementets område begär sålunda regeringen bemyndigande att göra vissa utfastelser och åtaganden utöver de anslag

som begärs. Pâ bl.a. Näringsdepartementets område begärs flera

forskningsområden bemyndigande att ikläda staten ekonomiska

förpliktelser om stöd för åtskilliga år framöver. På Kulturdepartementets område begärs i flera fall medgivande att få besluta

om bidrag inom vissa ramar eller att få beställa konst medför

som utgifter under budgetår. På Civildepartementets område

senare begärs att beslut om bidrag till allmänna samlingslokaler får fattas

168 Ekonomiska förpliktelser SOU 1996: 14

inom viss Även rad andra områden förekommer att

en ram. en regeringen begär bemyndiganden att för visst ändamål inom en beloppsmässigt preciserad få göra åtaganden som medför krav

ram

framtida utgifter. I samtliga dessa fall anvisas senare anslag som motsvarar behovet för det aktuella budgetåret.

Som ett specialfall kan nämnas att regeringen begär riksdagens godkännande för att ikläda staten åtaganden som följer av bemyndiganden i EG-budgeten, trots att bemyndigandena i EG-budgeten inte får tas i anspråk innan anslag finns avsatta och disponibla i EG-budgeten. Detta formella bemyndigande uppgår till några tiotal miljarder kronor.

Som framgått finns det flera olika slag bemyndiganden. En del

av är beställningsbemyndiganden som innebär att varor eller

rena tjänster får beställas för levererans och betalning under följande år. Andra bemyndiganden innebär att utfästelser om att lämna ersättningar och bidrag i framtiden kan göras. I båda fallen åtar sig riksdagen därmed att anvisa anslag när behovet uppkommer. De bemyndiganden och liknande diskuteras är sådana som

som nu med hela sitt belopp leder till utgifter under innevarande eller

budgetår. Ett bemyndigande som ges i dag är således senare liktydigt med att anslag behöver anvisas i morgon. Det är därför naturligt att beslut om omfattningen av och ändamålet för ett bemyndigande prövas lika noga som ett anslagsbelopp.

För att undvika att en okontrollerad beställningskapacitet av outnyttjade bemyndiganden byggs upp, bör ett bemyndigande vara bundet till ett bestämt budgetår om inte särskilda skäl finns för något annat.

l kapitel 7 förordar Budgetlagsutredningen en ökad användning av beställningsbemyndiganden och liknande. Skälet härtill är att styrning med bemyndiganden bättre möjlighet att styra

ger en verksamheten, att begränsa behållningarna reservationsanslag och att övergå från sådana anslag till ramanslag. Utredningen betonar att hanteringen bemyndiganden kräver välutvecklad

av en administration hos berörda departement och myndigheter.

Utredningen konstaterar att bl.a. den finska regeringsformen, det norska budgetreglementet och den tyska budgetlagen innehåller bestämmelser bemyndigande som gör det möjligt för regering-

om

en att göra åtaganden som leder till utgifter under senare budgetår. EU:s budget bygger i hög grad bemyndiganden.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det uppenbart att beställningsbemyndiganden och liknande medgivanden från riksdagen till regeringen fyller både ett formellt och ett sakligt betingat behov. Budgetlagen bör av dessa skäl innehålla föreskrifter om sådana. Bestämmelserna bör innebära att riksdagens bemyndiganden till regeringen skall vara beloppsmässigt begränsade och gälla för ett bestämt ändamål.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen föreskrivs att regeringen för ett ändamål och intill ett belopp som riksdagen bestämmer får beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser.

När regeringen har utnyttjat ett bemyndigande innebär det att staten iklätts en ekonomisk förpliktelse som utgör en bindning för framtiden. Omfattningen av de ekonomiska åtaganden som regeringen gjort med stöd bemyndigande från riksdagen, och

av som inte motsvaras av anvisade anslag, bör redovisas i budgetpropositionen, förslagsvis i anslutning till respektive anslag. Dessutom bör den samlade s.k. bemyndigandeskulden redovisas, förslagsvis i årsredovisningen för staten. En bestämmelse härom bör tas i budgetlagen.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen anges att regeringen årligen för riksdagen skall redovisa de ekonomiska förpliktelser den iklätt staten.

8.3 den

Åtagandeni löpande

verksamheten

Bemyndiganden att ikläda staten ekonomiska förpliktelser olika områden kan således lämnas regeringen genom nu tillämpade bemyndigandesystem. Dessa bemyndiganden och medgivanden används i regel i myndigheternas direkta sakverksamhet. Det är emellertid ofrånkomligt att myndigheterna även i sin förvaltning behöver göra åtaganden formellt och reellt medför betalnings-

som skyldighet även senare än det budgetår för vilket anslag har anvisats. Exempel sådana åtaganden avtal om lokaler,

kan vara om lokalvård, om hyra av kontorsutrustning, om leverans av förbrukningsmateriel och inte minst anställning av personal.

om

De åtaganden i den löpande verksamheten berörs här märks

som inte så länge en myndighets verksamhet fortsätter i ungefär oförändrad omfattning eller minskas i endast långsammare takt. Däremot framträder de tydligt om riksdagen skulle besluta att avveckla eller snabbt begränsa myndighets verksamhet. I

en samband med strukturförändringar i statsförvaltningen under senare år har dessa åtaganden blivit synliga och anslag har i många fall behövt anvisas för att täcka kostnaden för dessa åtaganden.

Problemet med detta slag av åtaganden berördes redan vid tillkomsten av den nya regeringsformen. l prop. 1973:90 s. 350 uttalade regeringen sålunda att förbindelser även för längre

som tid än närmast följande budgetår är nödvändiga för en myndig-

hets löpande verksamhet regelmässigt torde kunna anses medgivna genom riksdagens beslut om anslag till myndigheten. Denna fråga berördes inte särskilt av konstitutionsutskottet eller riksdagen.

I samband med att en ny organistion för förvaltningen av statens fastigheter infördes i början av 1990-talet behandlades prop. 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8, rskr. 1991/922107 och prop. 1992/93:37, bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/932123 frågan om löptiden för myndigheternas hyresavtal. Därvid godkände riksdagen att hyresavtal med vissa löptider får träffas av myndigheterna, medan avtal med längre löptid skall prövas av regeringen.

Enligt Budgetlagsutredningens mening bör man inte längre stanna vid ett så vagt bemyndigande som kan utläsas ur förarbetena till regeringsformen. I stället är det lämpligt att regeringen i budgetlagen ges en befogenhet att ingå förbindelser som är nödvändiga för den löpande verksamheten för längre tid än närmast följande budgetår. Denna befogenhet kan och bör sedan regeringen med

av lämpliga preciseringar överföras till underordnade myndigheter. Det ligger i sakens natur att omfattningen av åtaganden som görs med stöd av detta bemyndigande är okänd. Någon redovisning till riksdagen av dessa ekonomiska förpliktelser kan därför inte ske.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas en bestämmelse om att regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande.

8.4¶Kreditgarantier

Regeringen ikläder även staten ekonomiska förpliktelser eller i

vart fall potentiella förpliktelser genom att lämna kreditgarantier.

- En kreditgaranti är ett statligt borgensåtagande som oftast gäller såsom för skuld. Även andra slag förbindelser finns,

egen av t.ex. sådana som syftar till att institutions kapital skall hållas intakt.

en

Kreditgarantier används staten ett näringspolitiskt medel för

av som att stödja verksamheter av samhälleligt intresse. Innebörden av en garanti är att en långivare kan vända sig till staten med begäran om betalning om låntagaren inte kan betala lånet. Därigenom kan ett företag med annars låg kreditvärdighet erbjuda en betryggande säkerhet för ett lån som därmed kan upptas till lägre räntekost-

en nad. Finansiering för vissa projekt kan ordnas på detta sätt.

Garantin leder till en utbetalning från staten endast den

om garanterade låneskulden inte betalas av låntagaren. En kreditgaranti utgör därmed en ekonomisk förpliktelse som eventuellt kan medföra en framtida utgift för staten. Den skiljer sig således från de beställningsbemyndiganden och liknande, som behandlats i det

172 Ekonomiska förpliktelser SOU 1996: 14

föregående, vilka alltid leder till utgift är lika stor en som som

beställningen.

Kreditgarantier har använts eller används för att stödja bl.a. jordbruket, varvsindustrin, energiförsörjningen, exporten och bostadsbyggandet. Under senare år har garantier använts i samband med bankkrisen och för investeringar i infrastrukturen. De samlade ramarna för garantier uppgick budgetåret 1995/96 till 254 ca miljarder kronor, medan den garanterade kapitalskulden den 30 juni 1995 var ca 172 miljarder kronor.

I allmänhet gäller att kreditgarantier får lämnas för ett visst ändamål inom ekonomisk I takt med att garanterade lån en ram. amorteras minskar garantiåtagandet och utrymme skapas för att ställa ut nya garantier. Detta gäller t.ex. i fråga exponkreditgaom rantier och garantier for bostadslån. Andra garantier är knutna till ett speciellt objekt och kan inte överföras ett annat liknande objekt.

Att ställa ut en kreditgaranti innebär således att staten ikläds en potentiell ekonomisk förpliktelse. Det ligger i sakens natur att förluster uppstår och att vissa garantier måste infrias. Garantier som har infriats staten kan i del fall efter hand möjlighet av en ge till viss återbetalning. Detta kan bero på att gäldenärens ekonomi förbättras eller att erhållna panter realiseras.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör budgetlagen

innehålla föreskrifter kreditgarantier och liknande åtaganden. om Bestämmelserna bör i första hand innebära att riksdagens bemyndigande till regeringen att utställa kreditgarantier skall beloppsvara mässigt begränsat och gälla för ett bestämt ändamål samt att ett bemyndigande av regeringen får överlåtas till underlydande myndigheter.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i

budgetlagen föreskrivs att regeringen för ett ändamål och intill ett belopp som riksdagen bestämmer får ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden.

Utestående kreditgarantier utgör ekonomisk förpliktelse som kan en utfalla med större eller mindre del det garanterade beloppet. en av Borgen ett affärsverk ställer för ett dotterbolags upplåning som marknaden utgör också ekonomisk förpliktelse för staten. en

Sedan några år lämnar regeringen i finansplanen ganska utförlig en samlad redovisning verksamheten med statliga garantier m.m. av l anslutning till de anslag skall belastas med utgifter för som infriande respektive åtagande lämnas dessutom en fördjupad av redogörelse för olika sakområden. Enligt utredningens uppfattning dessa redovisningar bild de potentiella ekonomiska ger en av förpliktelser regeringen med riksdagens bemyndigande har som iklätt och belyser inkomster och utgifter i verksamheten. staten Däremot redovisningen inte någon bild av riskexponeringen ger och den förväntade skadekostnaden. Redovisningen bör fortsätta och även utvecklas efter successivt förändrade behov. Såsom föreslås i avsnitt 8.2 bör bestämmelse om redovisning av en

ingångna ekonomiska förpliktelser tas i budgetlagen.

8.5¶Andra åtaganden och garantier

l början 1990-talet gjorde staten mycket stora åtaganden till av banker och vissa andra kreditinstitut. Syftet härmed var att trygga stabiliteten i det svenska betalningssystemet och säkra kreditförsörjningen. Staten garanterade att banker och vissa andra kreditinstitut kunde fullgöra sina förpliktelser i tid. I detta fall inhämtade regeringen prop. l992/93:l35, bet. 1992/93:NUl6, rskr.

1992/932155 beloppsmässigt obegränsade bemyndiganden att

besluta olika stödåtgärder i form garantier, lån och aktiekaom av pitaltillskott Detta åtagande ledde nästan omgående till att m.m. mycket utbetalningar behövde göras, främst till Nordbanken, stora Securum och Gota Bank. Numera är verksamheten på området inriktad på att till staten återvinna så mycket som möjligt av

utbetalat stöd.

I detta sammanhang kan nämnas en annan beloppsmässigt opreciserad garanti. Regeringen hemställde hösten 1995 prop.l995/96:65 få medge att Luftfartsverket och Banverket att

obegränsad likviditets- och kapitaltäckningsgaranti till

ställde ut en A-Banan Projekt AB. Trafikutskottet bet. 1995/96:TU5 inhämta-

174 Ekonomiska förpliktelser

de från regeringskansliet att den föreslagna likviditets- och kapitaltäckningsgarantin gällde sådana kostnader A-Banan som Projekt AB har att för med anledning Arlandabaneavtalen. svara av Eftersom en sådan garanti inte innebar några ekonomiska förpliktelser för staten utöver dem följer de principer som av som riksdagen redan godkänt, hade utskottet ingen erinran mot annan regeringens förslag än att detta i vissa avseenden borde preciseras.

Detta visar att det i vissa situationer kan nödvändigt vara att riksdagen bemyndigar regeringen att göra beloppsmässigt opreciserade åtaganden för ett visst ändamål. Möjligheten att när särskilda skäl föreligger även detta sätt kunna ikläda ekonomisk staten förpliktelse bör anges i budgetlagen. Utnyttjade garantier m.m. av detta slag bör redovisas för riksdagen.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen i att budgetlagen föreskrivs att när särskilda skäl finns får regeringen enligt riksdagens bestämmande ställa ut garantier och göra åtaganden utan att beloppet begränsas.

8.6¶Garantiavgift

Till täckning av statens kostnader för administration och förluster på grund av garantier skall långivaren eller mottagaren stödet av betala en årlig avgift till staten. Avgiften beräknas för närvarande till en viss andel den utestående garanterade kapitalskulden. av Bestämmelser avgiften finns i fråga äldre garantier i lagen om om 1988:777 om avgifter för statliga garantier och i övrigt i förordningen 1988:764 om statligt stöd till näringslivet. Avgiften skall enligt den nämnda förordningen och förordningen 1988:778 om avgifter för vissa statliga garantier uppgå till procent den en av garanterade kapitalskulden. I del fall tas dock lägre eller en en ingen avgift ut.

Frågor om statlig kreditgarantiverksamhet behandlades statsmakav terna för några år sedan prop. 1990/91:29, bet. 1990/9l:FiU4, rskr. 990/91:38. Därvid uttalade regeringen när kunskap att,

SOU 1996: 14 Ekonomiska förpliktelser 175

vunnits om de kostnader som är förenade med skilda garantislag, statliga kreditgarantier bör beläggas med en avgift som står i proportion till den ekonomiska risk som garantin medför för staten. Utgångspunkten för avgiftsnivån skall enligt regeringen vara att avgiften skall täcka förväntade kostnader för kreditgarantin. Finansutskottet biträdde förslaget. Förordningama synes ännu inte ha anpassats till den avsedda inriktningen.

Om garantiverksamheten inte skall innebära att subventioner lämnas, måste staten ta betalt for kreditrisken av dem som får garantier. Garantiavgiñen skall även täcka administrativa kostnaden

Om en enhetlig avgift tas ut, t.ex. 1 % av det garanterade beloppet, kan det innebär att en subvention lämnas till företag med hög kreditrisk och att andra får betala en väl hög avgift. Skäl finns därför att söka differentiera garantiavgiñema i förhållande till bedömda kreditrisker. För att kunna differentiera avgifterna ett rationellt sätt behöver någon form av riskanalys göras de

av garantiutfästelser som aktualiseras. Det är emellertid svårt att fastställa kreditrisken och det ligger i sakens natur att schablonmetoder används och att en viss riskutjämning får ske inom grupper garantitagare. En likhet med försäkringsverksamhet

av finns därför.

Garantier ställs i stor utsträckning ut av banker och försäkringsbolag kommersiella villkor. Staten har knappast skäl att ställa ut garantier när marknaden kan göra det ett effektivt sätt. Att staten i vissa fall behöver göra garantiutfástelser beror i regel att en motsvarande utfástelse inte på rimliga villkor står att få marknaden. Staten kan därmed komma att företrädesvis få ställa ut garantier i fall där risken är unik, är särskilt svår att bedöma eller är mycket hög. I sådana fall kräver nämligen kommersiella garantigivare höga premier, något som kan göra att garantin blir ointressant för den mottagande organisationen. Om staten lämnar garantier när kommersiella garantigivare är obenägna att göra det, kan statens garantier komma att hålla en genomsnittligt högre risknivå. statlig garanti inte skall innefatta en subvention,

Om en måste också avgifterna återspegla detta.

Det kan inte uteslutas att den garantiavgift som framkommer efter en riskanalys i vissa fall blir så hög att ändamålet med garantin

176 Ekonomiska förpliktelser SOU 1996: 14

omintetgörs. Detta kan vara ett uttryck för att i det aktuella fallet en garanti inte är det lämpligaste sättet att stödja ifrågavarande verksamhet. I sådana fall kan ett anslag anvisas som motsvarar det önskade subventionselementet, varefter garantitagarens del av avgiften kan läggas en mer normal nivå.

Om i något fall en statlig kreditgaranti skall ställas ut utan avgift, eller mot en avgift som är väsentligt lägre än den bedömda ekonomiska risken för staten, bör beslut om detta fattas av riksdagen.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen anges att för en statlig kreditgaranti eller liknande åtagande skall avgift tas ut storlek skall motsvarar

en vars statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om inte riksdagen för ett visst fall beslutat annat.

8.7¶Garantier för

utställningsföremål

I mitten av 1970-talet lämnade riksdagen prop. 1975/76:l25 bil.

KrU 1975/76:39, rskr. 1975/76:305 ett allmänt bemyndigande till regeringen att vid behov ställa ut garanti för ersättning vid skada på eller förlust av föremål som lånats från en utländsk ägare för att ingå i utställning hos ett statligt museum i Sverige.

en I förhållandet mellan riksdagen och regeringen nämns ingen beloppsmässig begränsning de garantier får lämnas.

av som

Regeringen har därefter beslutat om garantier för ca 130 utställningar. Ofta är det fråga om garantier för värdefull konst som ingår i färdiga utställningar. Nämnas kan den vid Nationalmuseum hösten 1994 anordnade Goya-utställningen där garantin uppgick till drygt 3 miljarder kronor.

I början av 1990-talet behövde tillämpningen av utställningsgarantierna vidgas gick utanför det allmänna bemyndigandet.

sätt som Det gällde dels att garantin for en viss utställning skulle innefatta även långivare i Sverige, dels att garantin skulle avse även statliga

och icke-statliga föremål ingick i utställning vid ett som en utländskt Riksdagen lämnade de bemyndiganden som museum. regeringen hemställde prop. 1991/92:25 bil. bet. om l99l/92:KrU9, rskr. 1991/92:86. Dessa bemyndiganden var av tillfällig karaktär och införlivades inte med det allmänna bemyndi-

gandet.

Alternativet till statlig garanti är i regel försäkring där en en premien betalas den utställningen. Under de 20 av som arrangerar år fungerat har ersättning för förlust eller skada som systemet behövt betalas endast gång och då med ett mindre belopp. en

särskild utredare har nyligen lagt fram betänkandet Ds En Statliga utställningsgarantier med förslag till viss 1995:79

reglering denna åtaganden. Budgetlagsutredningen har

av typ av riksdagens bemyndigande till regeringen att lämna övervägt om s.k. utställningsgarantier bör fogas i budgetlagen. Utredningen har funnit detta bemyndigande är alltför sektorspecifikt för att att i budgetlagen, i övrigt bestämmelser med mer tas som rymmer

allmän giltighet.

8.8¶Interna statliga försäkringar

Inom tillämpas, med några få undantag, ett förbud för staten myndigheterna att teckna externa försäkringar för statens egendom och ansvarighet. I 1995 års kompletteringsproposition prop. 1994/952150 bil. förordas att denna ordning bör gälla även i

l

fortsättningen. Motivet för försäkringar bör undvikas i att externa så stor utsträckning möjligt är att självförsäkringsprincipen som bedöms fördelaktig för staten från strikt ekonomisk vara mest synpunkt.

försäkringar egendom behandlas i Frågor om av statens m.m. förordningen 1995:1300 statliga myndigheters riskhantering. om

För närvarande pågår vid Kammarkollegiet ett arbete med att

försäkringslösningar. Även ersättningar

utveckla interna statliga om . för i första hand kommer att betalas ut till statliga

egendomsskador

kan utbetalning ersättningar till enskilda, myndigheter, även av dvs. till och företag utanför staten, bli aktuella. Detta personer

178 Ekonomiska förpliktelser SOU 1996: 14

gäller t.ex. i fråga motorfordons- och tjänstereseförsäkringama

om hos Kammarkollegiet.

Vad nu redovisats innebär egentligen inte något nytt åtagande för staten, utan endast en ny form för att inom staten hantera redan befintliga risker. När detta risk- och skadehanteringssystem funnit sin fonn, bör prövas det innefattar sådana ekonomiska

om åtaganden för staten som bör ha stöd i lag.

8.9¶Andra

slag av bindningar

För fullständighetens skull bör nämnas att det även finns andra typer av åtaganden än beställningsbemyndiganden och garantier som medför bindningar och behov framtida anslagsmedel eller

av statlig upplåning. Detta gäller t.ex. i fråga fleråriga planer för

om

infrastrukturinvesteringar och för statliga fastighetsinvesteringar

samt fleråriga försvarsbeslut. Dessa planer underställs riksdagen. Här rör det sig dock inte om formella bemyndiganden att ikläda staten ekonomisk förpliktelse, utan det är i stället fråga

om av riksdagen enligt RF 9:7 beslutade riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid än anslag till verksamheten Beslut sådana

avser. om fleråriga planer är inte rättsligt bindande, de har ändå stor

men faktisk betydelse för myndigheternas planering och riksdagens framtida handlingsfrihet. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 11.5.2.

Avslutningsvis bör erinras om att staten ikläds de riktigt stora

ekonomiska förpliktelsema lagstiftning olika slag

genom om av förmåner till medborgarna och de ofrånkomliga räntebetal-

genom ningar som den ackumulerade statsskulden upphov till.

ger

9 avgränsning Statsbudgetens

Utredningens förslag

förslag till statsbudget skall, med de undantag

Regeringens

i det följande, omfatta alla inkomster och utgifter som anges och andra betalningar påverkar statens lånebehov. som

Statens inkomster och utgifter skall tas brutto statsbudupp Om inkomsterna i verksamhet endast skall bidra till geten. en täcka kostnaderna får dock utgifterna nettoredovisas. att

På statsbudgeten skall inte redovisas sådan verksamhet där kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter. statens

får besluta disposition inkomster från

Regeringen om av

avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller inkomsten helt eller delvis skall täcka om statens kostnader for verksamheten.

9.1¶Översikt

figur illustreras hur olika delar statens verksamhet för

I följande av

närvarande budgeteras och redovisas. Figuren en starkt ger schematisk bild statsbudgetens avgränsning. av

Utanför statsbudgeten På statsbudgeten

Brutto/netto:

Självñnansierande Inkomsttitlar Anslag

Beräkningsposter

Budgetsaldo

Utanför statsbudgeten

Interna lån m.m.

Lånebehov

Statsbudgeten består av inkomster riksdagen beräknar och

som anslag som riksdagen anvisar för olika ändamål. Inkomstema tas upp på inkomsttitlar. Huvuddelen av dessa är beräknade konsekvenser av bestämmelser i lagar, t.ex. skatter, böter och offentligrättsliga avgifter. Andra avser inkomster statens verksamhet

av eller av försåld egendom. Några avser bidrag från EU, återbetalningar eller interna inkomster. några fall förekommer att utgifter avräknas mot inkomsttitlar.

Anslagen kan betraktas som riksdagens bemyndigande till regeringen att under viss tid och för visst ändamål åsamka staten utgiñer. Även huvuddelen beräknade konsekvenser

av anslagsbeloppen är

av lagar och av träffade avtal, exempelvis barnbidrag och räntor på statsskulden. Andra anslag innebär beloppsmässiga begränsningar i utgiftsbemyndigandet. I vissa fall avräknas anslagen med nettoutgifter, dvs. utgiftsbeloppet reduceras med inkomster i verksamheten.

Obetecknade anslag förs med ett formellt belopp, s.k.

som upp 1000-kronors anslag, får inte avräknas. De används for att markera en verksamhet som helt finansieras med avgifter. En sådan

verksamhet hanteras alltså i praktiken utanför statsbudgeten. Samma sak gäller för affarsverken och sådana verksamhetsgrenar i myndigheterna som är helt avgifts- eller bidragsfinansierade. Dessa verksamheter markeras inte något sätt statsbudgeten

och benämns i figuren självfinansierande.

De beräkningsposter återfinns i förslaget till statsbudget avser som dels beräknade förändringar anslagsbehållningar, alltså anvisade av anslag inte utnyttjats och behållning får disponeras under som vars följande budgetår, dels beräknat tillkommande utgiftsbehov netto. Den sistnämnda beräkningsposten förs som en markering av upp belopp regeringen att senare föreslå riksdagen att besluta som avser Dessa beräkningsposter finns i informations- och prognossyfte. om. Några motsvarande poster finns inte i utfallsredovisningen. Det budgetsaldo visas i figuren således det förväntade som avser utfallet på statsbudgeten vid budgetårets slut.

Vissa typer investeringar finansieras inte längre med anslag. I av stället lämnar riksdagen ett bemyndigande till regeringen att inom vissa besluta interna lån i Riksgäldskontoret. På detta ramar om sätt finansieras bl.a. anskaffning vissa anläggningstillgångar och av viss utlåningsverksamhet. Några statliga fonder har också kunnat finansiera underskott motsvarande sätt. Genom interna krediter i Riksgäldskontoret kan även myndigheternas behov rörelsekapiav tal för t.ex. fordringar och varulager tillgodoses. Detta leder till att vissa investeringar i omsättningstillgångar inte avräknas mot anslag. Dessa transaktioner hanteras utanför statsbudgeten.

Innan kommer fram till lánebehovet kan ytterligare vissa man poster förekomma, enligt riksdagens beslut inte skall avräknas som mot statsbudgeten.

I det följande behandlas vad skall budgeteras och redovisas som eller utanför statsbudgeten, dvs. frågor om statsbudgetens avgränsning, samt hur detta skall ske.

9.2 och lånebehovet

Statsbudgeten

9.2.1 och

Bakgrund utveckling

Enligt RF 9:6 skall regeringen förslag till statsbudget till avge

riksdagen. Detta sker genom att budgetpropositionen lämnas till

riksdagen. Genom budgetreglering bestämmer riksdagen till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Besluten härom i statsbudget RF tas upp en 9:3. En regeringsformen grundad snäv definition statsbudgeav ten skulle därför kunna att den består de inkomster vara av riksdagen beräknar och de anslag riksdagen beslutar. som

Riksdagen kan emellertid också bestämma att statens medel tas i anspråk i annan ordning än budgetreglering RF 9:2. genom

Av förarbetena till regeringsformen prop. 1973:90 332 framgår s.

att fullständighetsprincipen och bruttoprincipen bör väg-

vara ledande vid utformningen av statsbudgeten, att undantag från men dessa principer behöver göras.

Undantag från fullständighetsprincipen görs att inkomster

genom uppbärs och medel tas i anspråk för särskilda ändamål helt utanför

statsbudgeten. Detta benämner Grundlagberedningen specialdestina-

tion vid sidan statsbudgeten. Socialförsäkringssystemet, bl.a. av den allmänna tilläggspensionen, nämns det viktigaste som exemplet. Ett annat exempel som nämns är revolverande lånefonder.

Undantag från bruttoprincipen görs nettoredovisning i

genom statsbudgeten. Detta benämner Grundlagberedningen specialdestination i anslutning till statsbudgeten. Som exempel nämns prop. 1973:90 s. 330 att sådan specialdestination då tillämpades för affärsverken och myndigheter bedrev s.k. uppdragsverksamsom het.

De undantag från fullständighetsprincipen och bruttoprincipen

genom specialdestination vid sidan eller i anslutning till av statsbudgeten som förutsågs kunna förekomma sådana var som innebär att vissa inkomster direkt används för vissa utgifter utan att

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 183

föras statsbudgeten. Avvikelserna påverkar därmed främst

upp statsbudgetens omfång men knappast dess saldo.

Det finns anledning att utgå från att Grundlagberedningen och regeringen och för den delen också riksdagen förutsatte att i

- praktiken eller mindre fullständig överenstämmelse rådde

mer mellan statsbudgetens saldo och statens lånebehov. Utgångspunkten vid denna tid, dvs. i början 1970-talet, var också att statens

av efterfrågan krediter enligt budgetförslaget respektive i det

redovisade utfallet- faktiskt motsvarade statsbudgetens underskott med vissa obetydliga skillnader.

Det är värt att notera att när den första s.k. totalbudgeten för staten

konsoliderad drift- och kapitalbudget presenterades i - dvs. en januari 1969 ingick i denna, tillsammans med utgiftsanslagen, särskilda för Minskning anslagsbehållningar och för Ökad

poster av disposition rörliga krediter. Motiveringen härför i propositionen

av prop. 1969:1 bil. 1 41 var att budgetutfallet och därmed statens

s. upplåningsbehov påverkas förändringar i dispositionen av

av rörliga krediter. Dessa poster ingick i regeringens hemställan och i statsutskottets sammanställning av statsbudgeten.

viktig förändring vidtogs i statsbudgeten för budgetåret En annan 1981/82. I förslaget till statsbudget lade regeringen då en post

benämndes Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. som Motiveringen prop. 1980/81:10O bil. 2 s. 43 var att ambitionen, liksom tidigare, borde att så nära möjligt visa den totala

vara som budgetbelastning som kan väntas under budgetåret. Posten ingick i regeringens hemställan och i fmansutskottets sammanställning av statsbudgeten.

Denna konstruktion valdes sedan riksdagen under angivande av

kritiska synpunkter året innan hade godkänt att anslaget Oförut-

sedda utgifter fördes med 9 miljarder kronor i stället för som

upp brukligt med miljon kronor. Finansutskottet FiU 1979/80:46

en ansåg inte att det var lämpligt att ta upp förutsedda utgifter som inte storleksmässigt kunde preciseras under ett anslag med benämningen Oförutsedda utgifter. Oavsett benämning och placering i den sammanställda statsbudgeten är dock effekten statsflnanserna självfallet densamma.

184 Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

De olika beräkningsposter under årens lopp fogats till

som statsbudgeten kan sägas ha syftat till att dels öka prognosvärdet

av den föreslagna och fastställda statsbudgeten, dels slå vakt

om statsbudgeten ekonomisk- och budgetpolitisk institution.

som

Under senare hälften 1980-talet ökade skillnaden mellan

av statsbudgetens saldo och statens lånebehov. Med anledning härav infördes från och med 1987 års budgetproposition prop. l986/87:l00 bil. 1 en tabell som innehöll de belopp förklara-

som de denna skillnad.

Sedan lång tid tillbaka har första sidan av budgetpropositionen angetts det saldo som budgetförslaget utvisar. I budgetförslaget för budgetåret 1993/94 prop. 1992/93:l0O s.1 för första

angavs gången i det korta textavsnittet Propositionens huvudsakliga innehåll även vilket belopp statens lånebehov beräknades uppgå till. Dessutom att den största skillnaden mellan budgetsaldot

angavs och lånebehovet utgjordes av underskott i arbetsmarknads- och lönegarantifonderna.

I anslutning härtill kan noteras att den verksamhet under

som senare år mest bidragit till skillnaden mellan budgetunderskottet och lånebehovet, nämligen underskottet i arbetsmarknadsfonden, i budgeten för budgetåret 1995/96 prop.1994/95:l00 hanteras på ett nytt sätt. Anslag anvisas numera statsbudgeten för utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och avgiftsinkomstema på

tas upp en inkomsttitel.

Den utveckling av statsbudgetens avgränsning beskrivits,

som nu visar att regeringen och riksdagen vidtagit åtgärder för att inte ett alltför stort gap skall växa fram mellan statsbudgetens saldo och statens lånebehov. Förfarandet har regelmässigt varit det att i regeringens förslag till statsbudget och i den av riksdagen fastställda statsbudgeten har infogats beräkningsposter med olika benämningar, som syftar till att så realistisk bild möjligt

ge en som av statbudgetens inkomster och utgifter och därmed också budget-

av underskottets storlek. Finansutskottet FiU 1979/80:46 ansåg att riksdagen vid behandlingen av statsbudgetens olika delar i möjligaste mån måste kunna basera sina ställningstaganden

på en samlad bild statsbudgetens tillstånd och de totala utgiftsansprå-

av

ken. Kreditpolitiska bedömningar liksom planeringen av den statliga upplåningen ansågs i hög grad styras av de finansiella transaktionerna över statsbudgeten.

Riksdagens oro för utvecklingen kommer till tydligt uttryck i ett betänkande från finansutskottet bet. 1992/93:FiU30 s. 167. Utskottet anförde där att genom avlyft av lån och investeringar, växlande redovisningsprinciper och tilltagande nettoredovisning mot budgeten, samtidigt som väsentliga delar av den statliga verksamheten bedrivs i varierande former vid sidan statsbudge-

av ten, det saknades möjlighet att få en klar uppfattning av den statliga verksamheten. Finansutskottet ansåg att den statliga budgeten inte längre utgjorde ett tillfredsställande underlag för att bedöma den statliga verksamhetens effekter. Vidare uttalades att det statliga upplåningsbehovet blivit ett mått som bättre än budgetunderskottet återspeglar obalansema i den samlade statliga verksamheten och den statliga sektorns finansiella anspråk.

Skillnaden mellan statsbudgetens saldo och statens lånebehov har under årens lopp påverkats i väsentlig grad att vissa utgifter och

av inkomster har hanterats varierande sätt. Sålunda har studielån finansierats med anslag statsbudgeten eller med interna lån utanför statsbudgeten, underskott i fonder har täckts med anslag eller med interna krediter, investeringar har finansierats med anslag eller med interna lån och utfallande garantiåtaganden har finansierats med anslag eller med interna krediter. Vidare har inkomster från försäljning av statens egendom och inkomster från en tillfällig skatt tillförts inkomsttitel statsbudgeten eller "direkt fått

en minska lånebehovet". Periodvis ändrade förfaranden av exemplifierat slag har från ett år till ett annat påverkat skillnaden mellan statsbudgetens saldo och lånebehovet med tiotals miljarder kronor.

Att statens lånebehov och inte bara statsbudgetens saldo är

- något som enligt regeringens uppfattning angår riksdagen belyses tydligt av att en bedömning av lånebehovet sedan slutet av 1980talet ingår i finansplanen och av att sedan ett par år information

lånebehovet lämnas redan första sidan av budgetpropositioom nen. I takt med att statlig verksamhet i ökad utsträckning har kommit att finansieras utanför statsbudgeten återspeglar inte budgetsaldot längre statens samlade upplåningsbehov. Riksdagen

186 Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

har därför i successivt ökande utsträckning kommit att uppmärksamma beräkningen av statens Iånebehov t.ex. bet. 1993/94:

se

FiU28. Detta är naturligt med tanke att det är riksdagen som bemyndigar regeringen att enligt lagen 1988:1387 statens om upplåning ta upp de lån behövs, oavsett behovet följer som om av statsbudgeten eller något annat bemyndigande riksdagen. av av

Avslutningsvis bör nämnas att den sammanhållna statsbudgeten i form regeringens proposition, dvs. exklusive specifikationerna av i 19 bilagor, och ñnansutskottets sammanställning inte har någon

självständig rättslig ställning. De beslut statsbudgeten

om som riksdagen fattar avser anslagen för olika ändamål och samlad en beräkning av statsbudgetens inkomster. Dessutom ingår i beslutet

en beräkning av förändringar i anslagsbehållningar och ett beräknat

tillkommande utgiftsbehov. Vidare bemyndigar riksdagen regeringen att ta upp de lån som behövs. Riksdagens beslut de olika om anslagen ges regeringen till känna med riksdagsskrivelser. Den

sammanhållna statsbudgeten siffennässig sammanställning

utgör en som ñnansutskottet gör riksdagens olika beslut t.ex. bet.

av se

1994/95:FiU29. Sammanställningen, försedd med talmannens underskrift, överlämnas till regeringen.

Den redogörelse som lämnats visar att avgränsningen statsbudav geten för närvarande är ganska Det saknas regler för ett vag. om belopp skall redovisas på eller utanför statsbudgeten, dvs. det om skall ingå i budgetsaldot eller på ett eller annat sätt fångas upp först i lånebehovet. Mot denna bakgrund framstår det ökade intresset för lånebehovet naturligt. Som framgår i avsnitt 9.3 som och 9.4 saknas också regler som anger vilka verksamheter som skall nettoredovisas statsbudgeten eller redovisas helt utanför statsbudgeten.

9.2.2 överväganden

För närvarande pågår i riksdagen och regeringen ett omfattande arbete med att reformera det statliga budgetarbetet i dess olika faser. Det övergripande syftet är att stärka budgetdisciplinen. Bland förändringarna ingår att riksdagen enligt rambeslutsmodell skall en kunna använda för utgiftsområden vid beredningen ramar av

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 187

besluten om statsbudgeten. Vidare avses ett tak för statens utgifter kunna användas. Den närmare innebörden av begreppen utgiftstak och utgiftsramar behandlas i kapital 14. För att det skall vara meningsfullt att använda utgiftstak och utgiñsramar vid beredning och beslut om statsbudgeten behövs tydliga regler för hur fullständighetsprincipen och bruttoprincipen skall tillämpas, dvs. i fråga om vad som skall redovisas respektive utanför statsbudgeten.

De problem det vållar att ha till sin avgränsning vagt eller

en olämpligt definierad statsbudget belyses av den ändring av RO

- 3:2 som riksdagen år 1994 beslutade om. I den tidigare utfonnningen av lagrummet skulle regeringen avlämna proposition med förslag till statsbudget budgetproposition. Enligt den nya lydelsen skall regeringen avlämna proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret budgetproposition. Motivet för denna ändring är bet. l993/94zKUl8 s. 10 att budgetpropositionen skall omfatta även sådana statens inkomster och utgifter som ligger utanför statsbudgeten. Uttrycket statsbudgeten har således en så vag avgränsning att riksdagen sett sig föranlåten att använda uttrycket statens inkomster och utgifter för att säkerställa att budgetpropositionen har den avsedda fullständigheten. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning kan det som nu beskrivits ses som ett uttryck för att en till sin avgränsning vagt definierad statsbudget riskerar att få en försvagad ställning.

I 1995 års budgetproposition prop. 1994/95:lOO bil. 76 har

1 s. regeringen lagt fram principer för budgetering och redovisning

av statens verksamhet. Regeringen föreslår att två huvudprinciper skall läggas till grund för ställningstagande till vilka verksamheter som skall budgeteras och redovisas statsbudgeten. För det första bör samtliga verksamheter som påverkar statens lånebehov i normalfallet tas upp statsbudgeten. På detta sätt minskar den skillnad som i dagens system finns mellan statsbudgetens saldo och statens upplåningsbehov betydligt. För det andra bör verksamheter som riksdagen regelstyr och som har konsekvenser för statens inkomster och utgifter i normalfallet statsbudgeten. Dessa principer

tas upp bör, enligt regeringen, prövas i det fortsatta utvecklingsarbetet. Finansutskottet hade intet att erinra mot de föreslagna principerna. Tvärtom underströks vikten av att arbetet fullföljs angivet sätt. Riksdagen har godkänt bet. 1994/95:FiUlO, rskr. 1994/952179 dessa riktlinjer.

188 Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

Regeringen redovisade emellertid inte bara principer utan utfom1ade även det aktuella budgetförslaget med ökad grad av brutto-

en redovisning. I budgetpropositionen prop. 1994/952100 bil. 1 s. 76 och 93 lyfte regeringen sålunda arbetslöshetsförsäkringen och lönegarantin statsbudgeten. Dessutom redovisas utgifter för sjuk- och föräldraförsäkringarna i sin helhet på statsbudgetens utgiftssida. Huvuddelen av dessa utgifter avräknades tidigare mot inkomsttitlar vilka således nettoredovisades. Underskott kunde då uppstå på inkomsttitlar. På de få inkomsttitlar där det fortfarande förekommer utgifter, redovisas detta tydligt i budgetpropositionen. I kompletteringspropositionen prop. 1994/95:150 bil. 1 s. 50 föreslår regeringen ändrade förfaranden som innebär att bruttoredovisning tillämpas för ytterligare vissa statliga inkomster och utgifter.

Det finns anledning att utgå från att posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov kommer att slopas vid övergången till den reformerade budgetprocessen. l denna avses nämligen inga propositioner angående statens inkomster och utgifter för det nämtast följande budgetåret avlämnas efter budgetpropositionen RO 3:2 sista stycket. På detta sätt blir det förutsedda tillkommande utgiftsbehovet mindre. Det återstående behovet kan komma att beaktas vid beräkningen av reserver statsbudgeten.

Budgetlagsutredningen konstaterar att statsbudgetens innehåll, uppställning och avgränsning endast i mycket begränsad utsträckning är reglerad i regeringsformen eller riksdagsordningens huvudbestämmelser. Detta är naturligt med hänsyn till att statens budgetsystem måste kunna utvecklas utan hinder av bestämmelser som det kan ta tid att ändra.

Statsbudgetens avgränsning har förändrats över tiden vilket beskrivits i det föregående. Att detta kunnat ske är både en nackdel och fördel. Nackdelen är att förslaget till statsbudget efter hand

en kan urholkas och ett minskat värde som beslutsunderlag. Tendenser har funnits till ökad nettoredovisning på statsbudgeten och ökad redovisning utanför statsbudgeten. Detta kan leda till en försvagad budgetdisciplin. Vid olika tillfällen har, som också beskrivits i det föregående, åtgärder vidtagits för att statsbudgeten

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 189

återigen skall ge en mer fullständig bild av den statliga verksamheten och för att budgetsaldot bättre skall motsvara statens lånebehov. Fördelen med en vagt definierad statsbudgeten är att dess utformning utan någon tidsödande regeländring kan anpassas till de aktuella budgetpolitiska behoven. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning uppväger inte denna fördel den beskrivna nackdelen.

Som nämns i kapitel 7 har nyligen publicerats en rapport RRV 1995:54 med ett förslag till en ny struktur för statens budget. Förslaget är utfonnat för att tillgodse olika önskemål och innebär att statsbudgetbegreppet vidgas i förhållande till vad som gäller för närvarande. Detta sker genom att alla inkomster och utgifter och annat som påverkar statens upplåning skall redovisas på statsbudgeten. Slutraden i detta förslag är således statens lånebehov.

När tak för statens utgifter och för utgiñsområden börjar

ramar tillämpas i statens budgetprocess är det nödvändigt att precisera

statsbudgetens avgränsning. De principer för redovisning och

budgetering statsbudgeten som regeringen angett och den ökade

tillämpningen av bruttoredovisning, liksom den nyligen beslutade ändringen av RO 3:2, bör ses i detta sammanhang.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör därför grundläggande regler om statsbudgetens avgränsning tas i budgetlagen.

Statsbudgetens avgränsning

I propositioner, motioner och utskottsbetänkanden ägnas statens lånebehov allt större uppmärksamhet. I Riksrevisionsverkets

en budgetprognoser redovisas numera såväl statsbudgetens utfall som statens lånebehov. Analytiker kredit- och valutamarknadema intresserar sig mer för lånebehovet än för budgetsaldot. Skälet härtill är att lånebehovet har ett större informationsvärde i fråga om statens anspråk kreditmarknaden och utvecklingen av statens finanser än budgetsaldot. Till detta kommer att definitionen

av budgetsaldot har ändrats vid flera tillfällen. Lånebehovet erbjuder inte sådana möjligheter. Det kan erinras om att EU:s konvergens-

190 Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

krav avseende de offentliga finanserna baseras på främst statens lånebehov och statsskuldens utveckling.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning kan statsbudgeten inte

ett enkelt och pålitligt sätt definieras med uppräkning vad

en av som skall ingå i den. Innehållet i statsbudgeten och olika posters benämningar behöver förändras över tiden allteftersom nya problem, verksamheter och metoder aktualiseras. Därför bör statsbudgetens avgränsning definieras generellt. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör statsbudgeten och dess innehåll definieras som att alla statens verksamheter som påverkar statens lånebehov ett eller annat sätt skall ingå i statsbudgeten. Därmed blir statsbudgeten fullständig i ett visst avseende.

Vidare behöver de fall definieras då nettoredovisning och redovisning vid sidan av statsbudgeten skall få ske. Valet av definition påverkar statsbudgetens omfång, men påverkar inte lånebehovet eftersom bl.a. olika slag av kapitalbehov i sådana verksamheter innefattas i lånebehovet.

Med anledning av detta och med beaktande av de riktlinjer för budgetering och redovisning av statsverksamhet som statsmakterna lade fast våren 1995, anser Budgetlagsutredningen att statsbudgeten bör ges den avgränsningen att inkomster och utgifter samt in- och utbetalningar i övrigt som kan antas påverka statens lånebehov skall tas upp statsbudgeten.

Det betyder att statsbudgeten skall vara fullständig i så måtto att alla inkomster, utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov skall ingå i förslaget till statsbudget. Det bör betonas att när begreppet lånebehov används i denna bestämning är det inte för att lånebehovet som sådant skulle vara den allra viktigaste aspekten statsbudgeten. Begreppet används för att i ett avseende göra statsbudgetens avgränsning tydlig och därmed säkerställa att riksdagen får ett fullständigt underlag för sina beslut om budgetpolitiken.

Med inkomster och utgifter avses främst sådant som redovisas mot inkomsttitlar och anslag. Med andra betalningar avses transaktioner och belopp av de slag som under fiera år har redovisats i budget-

propositionen och kompletteringspropositionen t.ex.

se prop. l994/95:15O bil. l s. 73 som förklaringar såväl ex ante

- som ex

till skillnaden mellan budgetunderskottet och lånebehovet. post - Bland dessa betalningar ingår förändringar krediter och

m.m. av

sparande ramanslag och av behållningar reservationsanslag samt kassamässiga justeringar. Vidare ingår nettoförändringar i

utnyttjande av kredit- och låneramar i statlig verksamhet

som redovisas eller utanför statsbudgeten. Dessa lånebehovspåverkande poster bör i budgetförslaget föras samman och tas i

upp en eller ett nettoposter. En sådan kan benämnas t.ex. Beräknad

par förändring i utnyttjandet av låneramar netto. Närmare

m.m., förklaringar till postens eller postemas innehåll kan liksom för

närvarande lämnas i tabeller som ingår i propositionen. Statsbud-

getens saldo skall således i princip motsvara statens lånebehov. Självfallet kan det liksom för närvarande vara svårt att i

- budgetförslaget bedöma storleken t.ex. vissa finansiella poster. Det redovisade budgetutfallet kommer dock definitionsmässigt att motsvara statens lånebehov.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas en bestämmelse att regeringens förslag

om till statsbudget i princip skall omfatta alla statens inkomster och utgifter och andra betalningar påverkar statens

som lånebehov.

I de följande två avsnitten 9.3 och 9.4 behandlas under vilka

förutsättningar nettoredovisning får ske anslag på statsbudgeten

och när redovisning får ske vid sidan statsbudgeten. Uttrycket

av vid sidan statsbudgeten syftar att utgifter och inkomster i

av vissa verksamheter inte redovisas statsbudgetens anslag och inkomsttitlar. Ett kassamässigt netto i sådan verksamhet påverkar dock statens lånebehov och skall därför ingå i den beräkningspost

som ingår i statsbudgeten.

192 Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

Statsbudgetens uppställning

Hur statsbudgeten skall uppställd och indelad är för närvaran-

vara de i huvudsak oreglerat. Goda skäl finns för att regeringen och riksdagen skall obundna bestämmelser och kunna pröva

vara av vilken uppställning och indelning som är den lämpligaste vid varje givet tillfälle i förhållande till de frågor är aktuella. Viss

som stabilitet i uppställningen är dock önskvärd för att underlätta analysen budgeten. När förändringar vidtas i uppställningen är

av det nödvändigt att jämförelser kan göras med tidigare år. Sammanställningen statsbudgeten tillgodoser främst prognos- och

av informationsbehov. Denna möjlighet kan utnyttjas bättre.

Med dagens förutsättningar kan det naturligt att låta de två

synas begreppen tak för statens utgifter utgiftstak och ramar för utgiftsområden utgiftsramar komma till synbart uttryck i statsbudgetens uppställning. Därmed skänks ytterligare stadga dessa

en begrepp och de syften ligger bakom dem. Att anslagen skall

som

utgiftsområdesvis riksdagen beslutat att hänföra grupperas om statsutgifter till utgiftsområden framgår av RO 3:2.

Den sammanställda statsbudgeten är för närvarande uppställd som ett konto, men med den egenheten att inkomster tas upp debetsidan och utgifter kreditsidan. Även denna

om sammanställning detta skenbara konto inte utgör grunden för redovis-

- ningen inom staten, kan det finnas anledning att låta de två sidorna byta plats i enlighet med gängse redovisningsprinciper.

Det finns emellertid skäl att pröva om inte en mer genomgripande förändring uppställningen den sammanställda statsbudgeten

av av kan lämplig. Flera olika summeringsnivåer och saldon är

vara intressanta. I budget uppställd ett konto finns emellertid

en som endast ett saldo. Om budgeten i stället utformas som en staffeluppställning kan flera intressanta summeringsnivåer presenteras, t.ex. saldo efter utgifter under statens utgiftstak, saldo efter räntor

före olika slag finansiella transaktioner och ett saldo men av motsvarande statens lånebehov.

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 193

Om den sammanställda statsbudgeten ges kontofonn kan den ha t.ex. följande uppställning.

- Utgiftsområde 26 O

Summa 0 Reserv m.m. O Summa utgifter under statens utgiftstak 0

Räntor statsskulden 0

Beräknad förändring i utnyttjandet av låneramar mm "m0 O Beräknat lånebehov

Summa

0 Summa 0

7 6-0295

Om den sammanställda statsbudgeten i stället presenteras i staffelform kan den ha t.ex. följande uppställning.

Utgifter Inkomster Saldo

m.m. m.m. Inkomstgrupp A 0

0 - Inkomstgrupp G 0

Summa inkomster 0

Utgiftsområde 1 0

0 -

0 -

Utgiftsområde 26 0

Reserv m.m. 0

Summa

Beräknade förändringar i utnyttjandet av låneramar m.m., netto 0

Summa och beräknat lånebehov 0 0 0

De två modellerna innebär att anslagsbeloppen inom

summan av vart och ett utgiftsområdena anges. Tillsammans med en eller

av

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 195

flera poster för reserver utgiftsområdena till ett tak för

summeras statens utgifter. Därefter tas upp räntor på statsskulden i och

som för sig utgör ett utgiftsområde men ändå ligger utanför detta tak.

För att statsbudgetens saldo i allt väsentligt skall motsvara statens beräknade lånebehov bör statsbudgeten tillföras post benämnd

en Beräknade förändringar i utnyttjande av låneramar, netto.

m.m., Innehållet i denna post exempliñerades i det föregående. För att den skall bli del statsbudgeten krävs endast att regeringen i

en av budgetpropositionen hemställer att riksdagen godkänner beräkningen av förändringar i utnyttjande av låneramar, m.m. Motiveringen för hemställan, och information om vad detta nettobelopp består av, finns redan i propositionen. Det betyder att hemställan kan utformas samma sätt som i fråga statsbudgetens inkomster.

om

I sammanställningen av statsbudgeten delas inkomsterna för närvarande upp i endast ett halvdussin inkomsthuvudtitlar. Med hänsyn till att antalet inkomsttitlar är omkring 150 och att dessa avser inkomster m.m. av vitt skilda slag, Budgetlagsutred-

anser ningen att detta är något för summarisk presentation. En

en mer uppdelad och informationsrik indelning bör övervägas. I syfte att ge handlingsfrihet vid valet indelning använder utredningen i

av exemplen sammanställning inte de etablerade begreppen inkomsttitel eller inkomsthuvudtitel utan den neutrala benämningen

inkomstgrupp.

Saldot i den kontouppställda statsbudgeten motsvarar det beräknade lånebehovet för staten. l den staffeluppställda budgeten kan flera saldon presenteras och den sista raden motsvarar lånebehovet.

Budgetlagsutredningen föreslår inte att några bestämmelser

om statsbudgetens närmare uppställning och indelning skall tas i budgetlagen. Anledningen till detta är att riksdagen och regeringen utan att vara bundna av bestämmelser i lag varje år skall kunna pröva vilken uppställning och indelning statsbudgeten är

av som den lämpligaste.

9.3¶Brutto- och

nettoredovisning

9.3.1¶Bakgrund

1948 års budgetutredning hänvisade se SOU 1952:45 s. 16 till att det vid slutet 1800-talet hade växt fram fyra ledande principer

av i statsbudgetfrâgor. Budgetens specialisering innebär att det inte får finnas klumpanslag, utan att ett identifierat ändamål och preciserade villkor skall finnas för varje anslag. Med budgetens universalitet

att statens samtliga inkomster och utgifter skall redovisas i menas budgeten med sina bruttobelopp. Budgetens enhet innebär att specialbudgetar inte skall förekomma och budgetperiodens begränsning betyder att den period budgeten avser skall vara fastlagd och överblickbar. Enligt utredningen var det bara den första dessa principer som kunde anses ha varit verkligt

av nonngivande för svensk budgetteknik.

Bruttoredovisning på statsbudgeten

1969 års budgetutredning ansåg se SOU 1973:43 s. 215 att huvudprincipen vid avgränsningen av den statliga budgeten borde vara att samtliga statens insatser och verksamheter olika områden redovisas i budgeten, att undantag från denna princip

men alltid kommer att finnas att riksdagen undantar medel från

genom budgetregleringen. Som exempel sådana undantag nämndes socialförsäkringssystemet och affärsverkens driftbudgetar. Utredningen förordade att nettoredovisning skulle tillämpas i de fall då verksamheterna lämpligen låter sig avgiftsfmansieras. Med nettoredovisning avsågs att endast överskott eller underskott skulle föras upp statsbudgeten.

Budgetpropositionsutredningen föreslog se SOU 1990:83 s. 67 att

principen bruttoredovisning på statsbudgeten borde tillämpas

om mer konsekvent och med urskiljbara kriterier för de undantag som behövde göras. Av framställningen framgår att utredningen använde begreppet nettoredovisning för både redovisning vid sidan av statsbudgeten och nettoredovisning av anslag.

Som nämndes i det föregående är budgetens universalitet och enhet två av de ledande principerna för statsbudget. Innebörden i

en dessa begrepp är bl.a. att statsbudgetens inkomster används för att finansiera alla dess utgifter. Medlen fördelas mellan olika ändamål genom att riksdagen anvisar anslag. Om inkomsterna inte är tillräckliga täcks underskottet med upplåning.

Under de senaste åren har bruttoprincipen framhävts då statsbudgetprinciper behandlats. Det huvudsakliga intresset har därvid avsett nettoredovisade inkomsttitlar, alltså fall då även utgifter avräknats mot en inkomsttitel. Exempelvis anförde finansutskottet bet. 1988/89:FiU23 s. 3 att stor del sjukförsäkringens och

en av arbetsskadeförsäkringens utgifter under flera år hade finansierats från ett "underskott inkomsttitel", varför denna finansiering

en aldrig kom under riksdagens prövning. Förutom att de inte är föremål för samma prövning som då utgifter finansieras med anslag, är inkomsttitlar inte underkastade några villkor i fråga om disposition, överskridande och sparande.

Enligt 1995 års budgetproposition prop. 1994/952100 bil. 1 s. 76 har en övergång skett till ökad bruttoredovisning på statsbudgeten. Motivet för detta är att ge en tydligare bild statens åtaganden

av och att underlätta förståelsen av statsbudgeten. Det ansågs dock inte möjligt att redan i det aktuella budgetförslaget genomföra

en fullständig övergång till bruttoredovisning. Tidigare hade flertalet inkomsttitlar för skatter och sociala avgifter nettoredovisats. För att öka bruttoredovisningen fördes nu bl.a. utgifter för sjuk- och föräldraförsäkringarna i sin helhet över till statsbudgetens utgiftssida. I 1995 års kompletteringsproposition togs ytterligare steg i samma riktning prop. 1994/952150 bil.1 s. 50.

Specialdestination

I förarbetena till regeringsformen prop. 1973:90 332 anfördes

s. att det inte heller för framtiden är möjligt att undatagslöst hävda fullständighetsprincipen för statsbudgeten, än mindre bruttoprincipen. Genom specialdestination vid sidan eller i anslutning till

av statsbudgeten bör särskilda medel kunna tas i anspråk för speciella ändamål. Det ansågs helt naturligt riksdagens sak att bestäm-

vara

198 Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

när sådan specialdestination skall förekomma. l RF 9:2 uttrycks ma detta så att riksdagen får bestämma att medel tas i anspråk i annan ordning budgetreglering.

än genom

Specialdestination kan förekomma i tre former, nämligen inom budgeten, i anslutning till budgeten och vid sidan av budgeten.

1969 års budgetutredning se SOU 1973:43 218 tog upp in-

s. komsterna av automobilskatten som exempel specialdestination inom budgeten. Dessa inkomster skulle i princip motsvara summan

anslagen för väg- och vägtrañkändamål. Utredningen föreslog av att formell Specialdestination inom budgeten inte skulle tillämpas i fortsättningen. Den Överblick Specialdestination kan ge

som kunde, enligt Budgetutredningen, uppnås bättre sätt, t.ex. genom att Översikter i informativt syfte lämnas i budgetpropositionen. Frågan specialdestination inom budgeten har återigen fått

om aktualitet genom hanteringen av medel från exempelvis EG:s jordbruksfond på statsbudgeten.

De andra två formerna för Specialdestination innebär att statlig verksamhet helt eller delvis finansieras med avgifts- eller bidragsinkomster. När sådana inkomster specialdestineras i anslutning till statsbudgeten kan avsikten vara att inkomsterna helt skall täcka statens kostnader eller att de endast skall bidra till att täcka kostnaderna för verksamheten.

Då avgifter får disponeras i en viss verksamhet utan att krav full kostnadstäckning ställts, behöver inkomsterna endast bidra till att täcka del statens kostnader. Exempel detta är det

en av vanligt förekommande fallet att en myndighet säljer vissa varor eller tjänster i anslutning till en i övrigt anslagsfmansierad verksamhet. Avgifterna kan uppgå till så betydande belopp att anslaget budgeteras netto med hänsyn till de förväntade inkomsterna. Ofta är dock dessa avgiftsinkomster av tillfällig natur eller av liten omfattning och påverkar därför inte det anslagsbelopp som anvisas riksdagen. Det anvisade anslaget avser de nettoutgifter

av som skall finansieras med gemensamma inkomster på statsbudgeten.

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 199

En annan form av specialdestination i anslutning till statsbudgeten är då riksdagen anvisar ett obetecknat l OOO-kronors anslag för verksamhet i en myndighet är helt avgiftsfinansierad. Inkom-

som stema i verksamheten skall användas uteslutande för att helt täcka statens kostnader inom ifrågavarande verksamhetsområde. Ett sådant anslag får inte avräknas med utgifter eller med inkomster. Innebörden av att anslaget tas i statsbudgeten är att riksdagen

upp godkänner att verksamheten bedrivs inte anvisar några medel

men för dess finansiering. Det kan dock finnas anslag på statsbudgeten som avser t.ex. bidrag till myndighetsuppgifter i myndighet

en som har ett 1 OOO-kronors anslag. Som exempel kan nämnas bidrag till Statens utsädeskontroll. Det har nyligen föreslagits Ds 1995:73 s. 47 att de obetecknade IOOO-kronors anslagen skall slopas och att denna typ av avgiftsfinansierad verksamhet inte längre skall tas upp statsbudgeten.

specialdestination vid sidan av statsbudgeten tillämpas för affarsverken och för helt avgiftstinansierad verksamhet i myndigheter i övrigt är anslagsfinansierade. En sådan verksamhet

som markeras inte statsbudgeten med ett formellt anslag. På

ens statsbudgeten kan däremot finnas anslag för att staten t.ex. skall kunna köpa särskilda tjänster affärsverken. Som exempel kan

av nämnas interregional persontrafik järnväg. Vidare kan det finnas inkomsttitlar till vilka kan inlevereras medel motsvarar ett

som avkastningskrav kan ställas på tillskjutet investeringskapital.

som Frågan om specialdestination vid sidan statsbudgeten behandlas

av vidare i avsnitt 9.4.

I samtliga studerade utländska budgetlagar finns bestämmelser

om att bruttoprincipen skall tillämpas vid budgetering och redovisning mot statsbudgeten. De undantag tillåts rör i allmänhet stats-

som upplåningen och viss avgiftsfinansierad verksamhet samt inkomster från försäljning av statlig egendom under förutsättning att inkomsterna används för återinvestering. I exempelvis Finland och Norge skall även den avgiftsfinansierade verksamheten bruttoredovisas statsbudgeten. Anslagsöverskridande kan dock medges i den mån det motsvaras merinkomster, dvs. inkomster utöver vad

av som beräknats i statsbudgeten. I Storbritannien däremot tillfaller sådana merinkomster allmän budgetfond. Enligt de tyska bestämmelser-

en na skall specialdestination av medel beslutas lag.

genom

Det kan noteras att statliga myndigheter i Sverige tillämpar en konsekvent bruttoredovisning verksamheten i sin bokföring. Det

av innebär att även redovisningen exempelvis en verksamhetsgrens

av nettokostnader bygger bruttobokförda kostnader och intäkter. Felaktigt bokförda eller utbetalda belopp bokförs dock givetvis så att det korrekta nettobeloppet visas, liksom kostnads- och intäktsreduktioner. På sätt är lämnade och erhållna förskott inte en

samma utgift respektive inkomst, utan bokförs som tillgångar respektive skulder i balansräkningen.

9.3.2 överväganden

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör på statsbudgetens

inkomsttitlar endast sådana medel beräknas och redovisas som är inkomster för staten och inte har specialdestinerats för någon

som viss verksamhet. Därmed tillämpas principen om enhet, dvs. att alla statsbudgetens inkomster finansierar alla dess utgifter. Om belopp egentligen inte utgör inkomster för staten förs till

som inkomsttitlar kan detta resultera i otydlig bild av statens

en inkomster och utgifter. Det bör såsom Budgetpropositionsutred-

ningen SOU 1990:83 76 anfört prövas om andra redovis-

se s. ningsmetoder kan ersätta den nuvarande användningen av inkomsttitlar avräkningskonton.

som

Då utgifter avräknats mot inkomsttitlar har inkomsttitlama i allmänhet behandlats sätt förslagsanslag, men det

samma som har även förekommit att icke regelstyrda administrationskostnader avräknats mot inkomsttitlar. Budgetlagsutredningen anser att utgifter inte bör redovisas mot inkomsttitlar. Minskning av en bokförd inkomst bör endast kunna föranledas av principer som

god redovisningssed. Några exempel på sådana transaktioföljer av

i bakgrundsavsnittet myndigheternas redovisning. ner ges ovan om

I 1995 års kompletteringsproposition prop. 1994/952150 bil.

anges 1.2 7 att även utgifter redovisas ett mindre antal inkomsttitlar, främst skatt inkomst och varor och tjänster samt socialavgifter. Emellertid är det fråga återbetalning av t.ex.

om överskjutande skatt, förmedling avgifter till AP-fonden och

av kommunalskatter eller omföringar till andra inkomsttitlar. Enligt

Budgetlagsutredningens mening är detta inte att betrakta som utgifter korrigeringar tillfälligt eller felaktigt bokförda

utan som av belopp. Sådan nettoredovisning strider således inte mot de prin-

utredningen lagt till grund för sitt förslag. Budgetlagsciper som utredningen dock att avräkningar bör hanteras på annat sätt

anser än redovisning statsbudgeten. I fråga de enstaka

genom om inkomsttitlar där utgifter fortfarande förekommer, främst för arbetsskadeersättningar, utredningen att anslag bör anvisas

anser

för utgifterna.

Då inkomster och utgifter redovisas brutto statsbudgeten är det inte möjligt att överföra saldot mellan utfallet en viss inkomsttitel och ett visst anslag till följande år. Som en konsekvens av bruttoredovisningen kommer därför ett visst års överskott i en verksamhet att användas för att det året finansiera statsbudgetens övriga utgifter. På motsvarande sätt kommer ett underskott att finansieras med andra inkomster eller med statsupplåning. Detta innebär i praktiken att alla inkomster som redovisas mot inkomsttitel används till att täcka alla utgifter redovisas mot anslag.

som

Specialdestination innebär däremot att vissa inkomster endast skall användas för viss verksamhet. Om ett krav på full kostnadstäck-

en ning inom ett verksamhetsområde skall kunna tillgodoses måste över- eller underskott under ett år kunna överföras till kommande år inom samma verksamhetsområde. De specialdestinerade inkomsterna och de därtill svarande utgifterna måste i dessa fall redovisas vid sidan statsbudgeten såvida inte det årliga saldot

av överförs till en fond.

Detta hindrar dock inte att det kan finnas en uttalad avsikt att vissa inkomster beräknas inkomsttitel skall finansiera utgifterna

som för vissa angivna ändamål. I avsnitt 9.3.1 nämndes dåvarande automobilskattemedel och medel från EG som exempel specialdestination inom statsbudgeten. Det är möjligt att i fristående kalkyler jämföra inkomsterna med utgifterna som ett led i t.ex. uppföljning avgiftsnivå eller verksamhetsvolym. Eventuella

av överskott eller underskott för viss verksamhet kan dock inte

en hanteras mellan åren inom statsbudgetens Därför fullföljs inte

ram.

specialdestinationen i sådana fall.

202 Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

Alla myndigheter tillhandahåller i dag mot avgift olika typer av tjänster och oftast i liten omfattning. Det kan gälla varor, t.ex. kurser eller publikationer. För sådan verksamhet inkomsteravses na i regel bara bidra till myndighetens kostnader, men krav på full

kostnadstäckning kan också förekomma. I det fallet det senare vore i och för sig tänkbart att inkomster och utgifter i verksamheten

togs upp vid sidan statsbudgeten. Detta kan dock resultera i av krav myndighetens ekonomiadministration ter sig orimliga som med hänsyn till verksamhetens och avgiftsinkomstemas obetydliga

omfattning. Därför anser Budgetlagsutredningen att anslaget i

sådana fall bör få avräknas med nettoutgiftema. Därmed specialdestineras inkomsterna till verksamheten. Genom omfattningen att av verksamheten är liten behöver inte riksdagen hänsyn till dessa ta inkomster då anslaget anvisas.

En del myndigheter har emellertid omfattande avgiñsinkommer ster i verksamhet inte lämpligen kan särredovisas med krav på som full kostnadstäckning. Denna verksamhet är i övrigt anslagsfinansierad och inkomsterna i regel endast bidra till täcka avses att myndighetens kostnader. Exempel detta är inkommuseernas ster från entréavgifter. Eftersom inkomsterna betydande, är mer anvisas anslaget normalt med hänsyn tagen till dem. Budgetlags-

utredningen anser att anslaget även i sådana fall bör avräknas med nettoutgiftema. inkomsterna specialdestineras således till verksamheten i fråga.

Åtskilliga myndigheter särskilt inom Utbildnings- och Kultur- departementens områden erhåller gåvor och andra bidrag till verksamheten från finansiärer utanför staten. Det är heller inte ovanligt att bidrag lämnas mellan statliga myndigheter. När ett bidrag lämnas tillfaller prestationen till skillnad från i avgifts- fallet inte den lämnar bidraget. Däremot kan denne ställa - som som villkor att viss verksamhet skall bedrivas. Denna en typ av inkomster för staten behandlas inte uttryckligen i de äldre

utredningar, propositioner eller utskottsbetänkanden Budgetsom lagsutredningen tagit del av. Utredningen finner det dock rimligt att sådana inkomster behandlas på sätt avgiftsinkomsamma som ster i de avseenden som nu diskuteras. Ett bidrag är inkomst en som specialdestinerats för en viss verksamhet, inte men som behöver täcka alla dess kostnader. Redovisningen anslaget mot görs i sådana fall netto så att utfallet visar den andel utgifterna av

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 203

som skall finansieras med statens gemensamma inkomster. Om verksamheten är helt finansierad med bidrag bör den hanteras vid sidan av statsbudgeten samma sätt som helt avgiftsfinansierad verksamhet.

Det kan också förekomma att inkomster från försäljning av statens egendom skall användas delfinansiering av en i övrigt

som anslagsfinansierad återinvestering. Motsvarande gäller statens inkomst- och utgiftsräntor, som för närvarande nettoredovisas anslaget Räntor på statsskulden. Även i dessa fall Budget-

anser lagsutredningen att nettoredovisning mot anslag är en lämplig metod. Frågor om disposition av inkomster från försäljning av statens egendom behandlas i avsnitt 11.5.

Frågan specialdestination i anslutning till statsbudgeten i fonn

om

obetecknade IOOO-kronors anslag för helt avgiftsfinansierad av verksamhet behandlas i närmast följande avsnitt.

Budgetlagsutredningen anser att bruttoprincipen bör vara vägledan-

de vid utformningen av statsbudgeten och redovisningen mot anslag och inkomsttitlar. I fråga avgiftsinkomster m.m. i

om myndigheter i övrigt är finansierade med anslag statsbud-

som geten bör dock nettoredovisning tillämpas.

I kapitel 7 föreslår utredningen att statsinkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas på inkomsttitlar. Av detta följer att uppbörd offentligrättsliga avgifter som riksdagen beräknar inte

av skall tillföras ett anslag så att utgifterna detta därmed skulle nettoredovisas. Om emellertid offentligrättslig avgift inte

en beräknas av riksdagen och således inte skall redovisas på en

inkomsttitel kan inkomsten användas för att finansiera en viss

avgiftsbelagd verksamhet. Som exempel kan nämnas Patent- och registreringsverket.

När en statlig verksamhet tas upp netto på statsbudgeten kan det i många fall vara svårt för riksdagen att få en klar uppfattning om verksamhetens samlade omfattning. Tillämpas nettoredovisning är det, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, naturligt att en översiktlig bild av den samlade verksamheten. På så sätt får

ges riksdagen möjlighet att ta ställning till verksamheten och special-

204 Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

destinera medel för den. Ett exempel på sådan presentation är

en redovisningen av centralmuseernas samlade intäkter, personalårsverken och besökstal prop. 1994/95:100 bil. 12 30.

s.

Budgetlagsutredningen förutsätter att en förbättrad presentation av den nettoredovisade verksamheten kommer till stånd utan att särskilda föreskrifter om detta behöver tas in i budgetlagen.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas in en bestämmelse om att statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Om inkomsterna i en verksamhet endast skall bidra till att täcka verksamhetens kostnader får dock ett anslag avräknas med nettoutgifter.

Sedan frågan om huruvida belopp skall tas brutto eller netto

upp på statsbudgeten nu behandlats övergår utredningen till att i det närmast följande avsnittet behandla verksamhet som bör redovisas vid sidan av statsbudgeten. Finansiering av investeringar behandlas ikapitel 10.

9.4¶Vid sidan av

statsbudgeten

Vid sidan av statsbudgeten redovisas för närvarande bl.a. kostnader och intäkter i affärsverken och helt avgiftsñnansierade verksamhetsgrenar i andra myndigheter.

Budgetlagsutredningen anser att kriterierna specialdestination och kostnadstäckning bör vara vägledande för om en verksamhet skall redovisas statsbudgeten eller behandlas vid sidan denna. Om

av inkomster specialdestineras för viss verksamhet skall

en som bedrivas med krav full kostnadstäckning bör verksamheten inte tas upp statsbudgeten. Kravet full kostnadstäckning formuleras i förarbetena till regeringsformen prop. 1973:90 218 så att

s. inkomsten helt skall täcka statens kostnader inom ifrågavarande

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 205

verksamhetsområde. Kravet upprätthålls även då ett fastställt bidrag lämnas från anslag som anvisas på statsbudgeten om verksamhetens intäkter därutöver skall täcka samtliga kostnader. Däremot är inte kravet uppfyllt medel från statsbudgeten om anvisas för att täcka eventuella underskott som inte närmare preciseras.

Endast inkomsterna kan till utgifterna eller vice versa om anpassas kan det, enligt Budgetlagsutredningens mening, komma i fråga att verksamhet inte redovisas statsbudgeten. Det bör dock inte en ställas något krav på att inkomster och utgifter skall överensupp stämma varje budgetår. Tvärtom härrör behovet att kunna överföra saldon till kommande år från det faktum att tillfälliga överskott och underskott kan uppkomma. Kravet full kostnadstäckning bör därför i ett längre tidsperspektiv än ett är. Hur långt detta ses perspektiv bör får bero på verksamhetens art. Ackumulerade vara över- eller underskott kan dock knappast accepteras under längre tid än några få år.

Det finns flera exempel på att medel formellt specialdestinerats och behandlats vid sidan statsbudgeten trots att kravet på full av kostnadstäckning inte varit uppfyllt. inkomsterna har tillförts en fond och utgifterna har finansierats från fonden. Såväl avgiftsgrunderna för bidrag har bestämts i lag utan något satsen som direkt inbördes samband. Detta har i några fall lett till att fonderna uppvisat stora underskott. Från och med budgetåret 1995/96 tillämpas den ordningen att utgifter och inkomster bruttoredovisas på statsbudgeten för flertalet dessa förutvarande fonders av verksamhet. Detta förfarande svarar mot Budgetlagsutredningens förslag i det föregående.

Som nämns i föregående avsnitt kan i detta sammanhang vissa bidrag staten erhåller betraktas på samma sätt som avgifter, som specialdestinerade inkomster. De kan därvid bidra till att dvs. som täcka kostnaderna i verksamhet i övrigt finansieras med en som anslag eller avgifter, och därför redovisas netto statsbudgesom eller vid sidan statsbudgeten. Även bidragsinkomster bör, ten av enligt Budgetlagsutredningens mening, redovisas vid sidan av statsbudgeten de finansierar verksamhet med krav på full om kostnadstäckning. Förmedlade bidrag och medel som uppbärs

206 Statsbudgetens avgränsning

annan än staten eller som deponeras hos statlig myndighet, bör en inte heller tas på statsbudgeten. Sådana medel inte upp är statens inkomster och heller inte statens utgifter när de utbetalas. En annan typ av avräkningstransaktioner är lämnade eller mottagna förskott. 1948 års budgetutredning SOU 1952:45 18 kallar

se s.

dem transitoriska poster och anser att de normalt bör undantas

från avräkning mot statsbudgeten. Budgetlagsutredningen

anser att dessa typer transaktioner inte bör redovisas eller

av på anslag

inkomsttitlar. De kan dock behöva beaktas lånebehov när statens beräknas.

I vissa fall är ett bidrag till staten förknippat med sådana villkor att det föreligger en egen stiftelse. Bidraget och dess användning

faller då utanför budgetlagens tillämpningsområde. I övriga fall då

bidrag täcker kostnader i verksamheten sätter riksdagens beslut om verksamheten, myndighetens instruktion etc. gränser för vilken typ av verksamhet som får bedrivas med dessa specialdestinerade inkomster. De blir statens medel då de mottagits

av en statlig

myndighet och därefter är det riksdagen bestämmer hur som medlen får användas.

I rapporten Ds 1995:73 Fortsatt reformering budgetprocessen

av

anförs att avgiftsfinansierad verksamhet är efterfrågestyrd och

som

bygger på full kostnadstäckning inte bör redovisas på statsbudgeten. Budgetlagsutredningen har ingen annan uppfattning. Detta

innebär att ett antal obetecknade l 000-kronors anslag, för som närvarande utgör sådana verksamheters formella anknytning till statsbudgeten, kan avvecklas. Med åtgärd detta slag en av aktualiseras emellertid frågan hur avgiftsfinansierad verksamom het som redovisas vid sidan statsbudgeten bör för av presenteras

riksdagen. Enligt Budgetlagsutredningens mening är det oavsett

finansieringsform angeläget att riksdagen får information som ger en klar bild av statens verksamhet olika områden. På så sätt ges riksdagen tillfälle att ta ställning till olika verksamheter och får möjlighet att specialdestinera medel i enlighet med regeringsformen.

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 207

Budgetlagsutredningen förutsätter att en förbättrad presentation

kommer till stånd den del statens verksamhet som inte av av redovisas på statsbudgeten utan att föreskrifter om detta behöver

tas in i budgetlagen.

Den helt avgiftsñnansierade verksamheten skall jämnt upp under viss tidsperiod. Det betyder att ett över- eller underskott en ackumulerats under några få år också skall avvecklas under som några få år. Den avgiftsñnansierade verksamheten bör därför inte påverka statens upplâningsbehov utöver ett visst behov av

rörelsekapital och investeringar. Tillfälliga underskott i en

verksamhet kommer normalt att balanseras av tillfälliga överskott i andra verksamheter. Förändringen i sådana verksamheters nettokapitalbehov finansieras med krediter eller lån i Rikssom gäldskontoret skall innefattas i beräkningen av statens lånebehov.

Budgetlagsutredningen har i framställningen använt det traditioneluttrycket redovisas vid sidan av statsbudgeten. För att underlätta förståelsen väljer emellertid utredningen att i författningsförslaget innebörd använda uttrycket inte redovisas på med samma

statsbudgeten", som numera kanske är mer klargörande.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i

budgetlagen tas in bestämmelse om att verksamhet där en kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter statens inte skall budgeteras och redovisas statsbudgeten.

9.5 av

Disposition avgiftsinkomster

Med avgiftsinkomst här sådan ersättning staten erhåller avses som för tillhandahållen tjänst eller vara prestation. Ianspråktagandet en prestationen kan frivilligt, men den enskilde kan också av vara faktiskt eller rättsligt tvingad erlägga avgiften. Även anses att avgifter för garantier kan innefattas i begreppet. Däremot hänförs lagstadgade socialavgiñer, trots benämningen, i allmänhet till

208 Statsbudgetens avgränsning SOU

1996: 14

kategorin skatt de inte har strikt försäkringsmässig utformom en ning. Skatter kännetecknas nämligen att någon mot skattebelopav pet direkt svarande prestation inte lämnas samt att betalningen av

är obligatorisk.

9.5.1 Rätten att besluta

om avgifter

Riksdagens område

Enligt RF 8:3 skall föreskrifter ingrepp i enskildas som avser ekonomiska förhållanden meddelas lag. Riksdagen kan med genom stöd bestämmelsen fatta beslut att avgift skall av om en tas ut samt hur stor den skall Vissa tvångsmässigt uttagna avgifter, s.k. vara. betungande avgifter, tillhör det primära lagområdet. Befogenheten att besluta om avgifter inte är betungande, utan utgör som som skälig ersättning för prestationer frivilligt tas i anspråk, tillhör som regeringens s.k. restkompetens RF 8:13. Om staten tar ut högre avgifter än vad krävs för att täcka samtliga kostnader är som som förknippade med de utförda prestationerna, faller avgiften under riksdagens kompetensområde även prestationen tas i anspråk om

frivilligt.

Rätten att besluta om skatt får inte överlåtas till regeringen RF

8:7. Riksdagen kan dock RF 8:9 bemyndiga regeringen

att meddela föreskrifter avgifter grund RF 8:3 om som av annars skall meddelas av riksdagen, exempelvis offentligrättsliga avgiñer. Ett sådant bemyndigande behöver inte i lagfonn, utan kan ges lämnas i den form riksdagen finner lämplig. Bemyndigandet kan vara specifikt för viss typ avgift eller generellt. Regeringen en av får delegera föreskriftsrätt inom avgiftsområdet till myndighet en subdelegation. Detta kräver dock riksdagens bemyndigande utom i fråga om avgifter som faller inom regeringens eget område RF 8:11 och 8:13.

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 209

Regeringens område

När det gäller frivilligt efterfrågade och tjänster beslut

varor anses om avgifter falla direkt inom regeringens kompetensområde. Detta följer att regeringen har rätt att besluta i frågor inte enligt

av som grundlag, lag eller riksdagsbeslut tillhör riksdagens kompetensområde KU 1975:10 4. Inom för denna restkompetens kan

s. ramen regeringen meddela föreskrifter i frågor vissa avgifter. Enligt

om prop. 1975:8 s. 46 rör det sig om avgifter som utgör rimligt vederlag för en frivilligt ianspråktagen prestation. I förarbetena till regeringsformen prop. 1973:90 218 uttrycks detta att

s. som ersättningen avses bidra till eller helt täcka statens kostnader inom ifrågavarande verksamhetsområde.

Beträffande dessa avgifter förutsattes regeringen lägga rätten att besluta om avgifterna i sin helhet i händerna underordnad myndighet prop. 1973:90 s. 213. Samtidigt påpekades att specialdestination inte medger undantag från bestämmelserna i RF 9:2 om att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt 333.

9.5.2 storlek

Avgiftens

Det står riksdagen fritt att sätta avgifterna efter de principer den finner lämpliga. Avgiftssättningen inom riksdagens kompetensområde kan styras av statsfmansiella överväganden och användas för att med ökade statliga inkomster finansiera statsbudgetens utgifter. Avsikten kan också att påverka efterfrågan på och

vara varor tjänster att sätta höga eller låga avgifter, exempelvis då det

genom gäller s.k. miljöavgifter. Avgifter tillhör riksdagens område

som behandlas inte vidare i detta avsnitt.

De avgifter som faller inom regeringens kompetensområde skall således att bidra till eller helt täcka statens kostnader inom

avse ifrågavarande verksamhetsområde.

Innebörden i uttrycket full kostnadstäckning är att ersättningen helt skall täcka statens kostnader. I kostnadsbegreppet såväl

ryms

2 l O Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

kostnader som direkt orsakas av produktionen av varan eller tjänsten särkostnader som alla andra kostnader som rimligen kan hänföras dit samkostnader. Om avgiftssättningen syftar till intäkter som klart överstiger statens kostnader anses avgiftssättningen falla inom riksdagens kompetensområde.

Full kostnadstäckning kan avse antingen en myndighets hela avgiftsñnansierade verksamhet eller ett avgränsat verksamhetseller resultatområde. Som exempel kan nämnas Läkemedelsverkets samlade verksamhet respektive Riksrevisionsverkets resultatområde Revision affärsverk och bolag. I dessa båda fall bör, av skäl

av som anförs i avsnitt 9.4, den verksamhet som omfattas av full kostnadstäckning inte tas upp på statsbudgeten.

I andra fall skall avgiftsinkomsterna endast bidra till att täcka statens kostnader inom ett verksamhetsområde. Dessa inkomster är i en del myndigheter av betydande omfattning. Som exempel kan nämnas entréavgiftema vid flera museer och inkomster från kriminalvårdens arbetsdrift. I dessa fall föreslås i avsnitt 9.3 att anslaget avräknas med nettoutgifterna.

Praktiskt taget alla myndigheter tillhandahåller i liten omfattning mot en avgift bl.a. publikationer, kurser, rådgivning och lokaler. För sådana prestationer har regeringen genom avgiftsförordningen 1992:191 delegerat till myndigheterna att besluta om grunderna

för avgiftssättningen inom ramen för full kostnadstäckning. Det

innebär att ersättningen för prestationerna inte får överstiga kostnaderna för dem, men att myndigheten får avgöra hur stor del

kostnaderna skall täckas. Även i sådana fall föreslås i av som avsnitt 9.3 att anslaget avräknas med nettoutgiftema.

Myndigheter som tillhandahåller prestationer på en marknad där det finns konkurrenter är hänvisade till att for sin prestation ta ut en avgift som motsvarar marknadspriset. Ett sådant pris motsvarar normalt självkostnaden och positiv eller negativ avkastning

en kapitalet. Denna situation gäller mer eller mindre uttalat för affärsverken och några helt avgiftsfinansierade myndigheter. Skulle myndighetens egna kostnader understiga marknadspriset kan detta bero att redovisningen felaktig kostnadsbild så att annan

ger en finansiering i själva verket subventionerar t.ex. delar av samkostna-

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 21 l

derna. Om myndighet inte är utsatt för konkurrens kan

en en alltför hög avgift innebära ett utnyttjande myndighetens

av monopolsituation och vederlaget för prestationen blir då inte rimligt. Avgiftssättningen skulle då kunna falla under riksdagens kompetensområde.

l affarsverken och i vissa andra myndigheter har staten satsat kapital i form av anslagsmedel. Någon räntekostnad redovisas då inte för kapitalet hos myndigheten. I stället skall avkastning

en statskapitalet inlevereras till en inkomsttitel på statsbudgeten för att täcka statens kapitalkostnad. Verksamheten måste alltså

generera ett visst överskott motsvarande detta avkastningskrav. När kraven

inleverans fastställs, utgår regeringen dock inte alltid från de faktiska kapitalkostnadema. En aktuell värdering det kapital

av som disponeras eller andra faktorer får ibland påverka inleveransernas storlek. Om överskottet tillfälligt är större än avkastningskravet får i regel det överskjutande beloppet balanseras i verksamheten.

När det gäller statlig tjänsteexport har statsmakterna prop. 1980/812171, NU 1980/81:58, rskr. 1980/81:426 beslutat att ett krav lönsamhet skall finnas. Prissättningen skall ske marknadsmässigt lika villkor med konkurrerande företag. Hur ett överskott skall hanteras diskuterades inte. Det kan nämnas att tjänsteexporten i flera fall sker genom bolag. Reglerna för

avgiftssättning gäller då inte.

Det anses godtagbart inom regeringens kompetensområde prop. 1973:90 s. 218 att en avgift inom ett verksamhetsområde innebär ett överuttag om andra avgifter inom samma verksamhetsområde lämnar motsvarande underuttag. Avgiftssättningen inom ett verksamhetsområde bör således betraktas enhet. På grund

som en av variationer i efterfrågan eller då kostnadsbilden varierar över tiden, kan tillfälliga överskott och underskott accepteras, förutsatt att det ekonomiska resultatet, som berörs i avsnitt 9.4, jämnas ut under en period av några år.

212 Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

9.5.3 överväganden

De fall då regeringen får besluta att avgift skall

en tas ut avser frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller

ett verksamhetsområde. Regeringen får också besluta hur stor avgiften skall vara eller vilka grunder den skall beräknas. Ersättningen skall vara rimlig och avse att bidra till att täcka eller helt täcka statens kostnader. Om dessa villkor inte är uppfyllda får regeringen inte utan bemyndigande från riksdagen besluta om avgift.

Att avgifterna skall bidra till eller helt täcka kostnaderna för de tillhandahållna prestationerna innebär ett visst spelrum i avgiftssättningen. Det kan sträcka sig från att särkostnaderna täcks till full kostnadstäckning för staten inklusive avkastning insatt kapital.

Eftersom prestationerna efterfrågas frivilligt av kommuner, enskilda eller andra statliga myndigheter måste verksamhetsvolymen kunna varieras beroende hur stor efterfrågan är. Detta gäller i synnerhet om verksamheten helt finansieras med avgifter. Överskott och underskott måste därför kunna balanseras till kommande år. Avgiftsinkomster i verksamheter som är helt avgiftsfinansierade bör därför såsom anfördes i föregående

avsnitt inte tas upp på statsbudgeten. Om avgiftsinkomstema

endast skall bidra till att finansiera verksamheten bör inkomsten i stället avräknas mot ett ramanslag därmed blir nettoredovisat.

som Ett över- eller underskott kan då visserligen inte balanseras, men utrymmet för utgifter under nästa år påverkas genom anslagssparandet eller utnyttjandet av anslagskrediten. På dessa sätt blir avgiftsinkomsterna specialdestinerade och ställs till regeringens disposition för den verksamhet där de uppstår. Riksdagen avstår därmed från att använda dem för annan statlig verksamhet.

Under det senaste årtiondet har den finansiella styrningen i staten utvecklats och nya metoder har införts. Många av dessa metoder syftar till att ersätta detaljerad resursstyrning med en mål- och

en resultatstyrning. Denna form av styrning medför att befogenheter delegeras till nivåer som befinner sig nära genomförandet av verksamheten. Där så bedöms lämpligt ersätts regelstyrning med ekonomiska incitament, som t.ex. kan innebära att en myndighet

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 213

som ökar inkomsterna får behålla dem i verksamheten. Att besluta om avgifter och hur avgiftsinkomster skall disponeras är viktiga led i regeringens styrning av myndigheterna.

Sedan ett par decennier har verksamheter som tidigare bedrevs i myndighetsform överförts till bolag. Delar av denna produktion av varor och tjänster skedde under konkurrensliknande förhållanden. Som exempel kan nämnas DAFA, AMU och Domänverket. Enligt uttalanden i 1992 års budgetproposition prop. 199l/92:10O bil. 1 s. 41 bör konkurrensutsatt verksamhet inte bedrivas i myndighetsfom1 och i normalfallet inte heller av staten om inte särskilda skäl talar för detta. I många myndigheter, t.ex. Statens veterinärmedicinska anstalt, SMHI och Lantmäteriverket, lämnar avgiftsfmansierad verksamhet ett bidrag till finansieringen av myndighetens samkostnader. Den avgiftsñnansierade verksamheten befinner sig ofta i en gråzon mellan budgetstyrning och marknadsstyming. För att denna verksamhet skall utvecklas enligt sina förutsättningar och föreliggande efterfrågan bör den inte ingå i riksdagens budgetreglering. Användningen statens medel för deras behov bör därför,

av enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, bestämmas i annan ordning.

Regeringen får med stöd av restkompetensen under vissa förutsättningar besluta att en avgift skall tas ut ett verksamhetsområde och om hur hög den skall vara eller hur den skall beräknas. En rätt att besluta om disposition sådana specialdestinerade inkomster

av följer däremot knappast av restkompetensen. Det ankommer nämligen riksdagen RF 9:2 att bestämma hur statens medel skall användas även i de fall det sker i annan ordning än genom budgetreglering. Budgetlagsutredningen anser att regeringens befogenhet att disponera dessa avgiftsinkomster bör komma till uttryck i budgetlagen.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas en bestämmelse som anger att regeringen får besluta dispositionen inkomster från avgifter för

om av frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller om inkomsten helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksamheten.

10 av

Finansiering investeringar

Utredningens förslag:

Inom låneramar riksdagen årligen fastställer får regeringen

som besluta att anskaffning anläggningstillgångar används

av som i statens verksamhet skall finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Regeringen f°ar besluta om villkoren för sådan lånefmansiering.

Inom en kreditram som riksdagen årligen fastställer får regeringen besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkor för sådana krediter och likvida medel

om som disponeras i myndigheterna.

Anskaffning av andra tillgångar för staten skall finansieras med

anslag.

Riksdagen kan dock for visst slag av anskaffning eller för viss myndighet besluta att anskaffning av tillgångar skall finansieras på annat sätt än enligt dessa regler.

10.1¶Investeringsbegreppet

Investering är ett begrepp som i vid mening innefattar en uppoff-

ring som görs i syfte att få inkomster eller andra fördelar.

senare I nationalekonomisk mening innebär investering bildandet eller

av utgifter för anskaffning real- eller humankapital medan det i

av

216 Finansiering av investeringar SOU 1996: 14

företagsekonomisk mening avser anskaffning av varaktiga produktionsmedel eller ökning av lager.

I kapitel 11 behandlas frågan om överlåtelse av statens egendom. Egendomen uppdelas därvid i fast och lös egendom. I detta kapitel görs i stället en uppdelning mellan olika slag av tillgångar efter avsikten med innehavet. Anläggningstillgângar skaffas sålunda för stadigvarande bruk eller innehav Alla övriga tillgångar benämns omsättningstillgângar. Rörelsekapital beräknas som omsättningstillgångar minskat med kortfristiga skulder.

Tillgångar kan även indelas i finansiella, materiella och immateriella tillgångar, exempelvis aktier, maskiner respektive dataprog-

De definitioner ger upphov till dessa kategorier används ram. som generellt i staten sedan år 1994. Immateriella tillgångar förekommer i viss utsträckning i staten men redovisas sällan, bl.a. beroende på att praxis för värdering av sådana tillgångar inte utvecklats. Därför behandlas de inte särskilt här.

I detta kapitel avses med investering anskaffningen av en tillgång, dvs. av resurser som inte förbrukas under året. Tidigare utgick definitionen tillgångar i staten från hur dessa finansierades.

av Enligt 1969 års budgetutredning se SOU 1973:43 s. 180 hade det produktiva kapitalet sedan år 1911 redovisats på kapitalfonder, dit bl.a. affärsverksfondema och utlåningsfondema hörde. På det produktiva kapitalet, dvs. tillgångar som gav monetär avkastning, räknades kapitalkostnader ränta och avskrivningar. Riksstaten var fram till år 1980 uppdelad i en driftbudget och en kapitalbudget. Driftbudgeten omfattade i princip löpande utgifter och inkomster medan kapitalbudgeten sådana utgifter motsvarades

tog upp som av en ökning av statens produktiva kapital. Bakgrunden var enligt regeringen prop. 1979/802100 bil. 3 s. 11 önskemålet att icke produktiva kapitalinvesteringar borde finansieras med skattemedel och inte med upplånade medel. Som tillgångar hade således räknats anskaffningar finansierats från kapitalbudgeten.

som

Den dittillsvarande samlade redovisningen av statens förmögenhet upphörde år 1980 när kapitalfondema försvann och kapitalbudgeten slopades prop. 1976/77:130 s. 40. Denna redovisning hade emellertid lidit av mångahanda brister framför allt vad gällde

SOU 1996: 14 Finansiering av investeringar 217

fullständighet. Exempelvis ingick i den redovisade statliga förmögenheten inte avsevärda kapitaltillgångar hade finansiesom rats över driftbudgeten eller med andra medel än statsbudgetmedel. Den information som riksdagen fått genom kapitalfondsredovisningen skulle i fortsättningen lämnas med hjälp av balansräkningar för vissa myndigheter. Frågan vilka tillgångar som skulle om förmögenhetsredovisas fick dock avgöras från fall till fall med hänsyn till infonnationsbehovet. Finansutskottet FiU 1977/78:1 5 hade ingen uppfattning i frågan än den som redovisats s. annan i propositionen.

I 1980 års budgetproposition återkom regeringen med en kon-

kretisering budgetmodemiseringens konsekvenser prop. av 1979/80:100 bil. 2 28 och bil. 3 10. Relationema mellan s. s. drift- och kapitalbudget hade idet tidigare budgetsystemet varit tämligen komplicerade. Efter omläggningen avsågs bruttoinvesteringarna komma till uttryck de anslag som begärdes. genom Tidigare anslagstyper bibehölls med den förändringen att anslag till investeringar anvisades reservationsanslag i stället för som nu som

särskilda investeringsanslag kapitalbudgeten. De avskrivningar

och de försäljningsmedel inte skulle tillföras verksamheten som redovisades särskilda inkomsttitlar på statsbudgetens inkomstsida. Frågan forräntning investeringskapital tillmättes stor om av vikt.

10.2¶Olika slag av statliga investeringar och deras finansiering

Enligt Budgetpropositionsutredningen SOU 1990:83 s. 98-102

se

är investeringar i staten i huvudsak av två slag. Vissa investeringar är ett resultat vissa myndigheters verksamhet vägar, järnvägar, av telenät, skyddsrum etc.. Andra investeringar är insatsresurser

produktionsfaktorer för att myndigheterna skall kunna bedriva

- sin verksamhet lokaler, datorer, telefonväxlar, maskiner etc..

Budgetpropositionsutredningen ansåg att investeringsbemyndi-

ganden från riksdagen till regeringen borde kopplas till verksamhetsområden relativt breda och kunna kombineras med för att vara beslut mål och inriktning for olika verksamheter. Därigenom om skulle investeringsbemyndigandena bli bestämda till sitt ändamål.

av

Utredningen ansåg även att de borde bestämmas till tid och belopp, dock på ett sådant sätt att regeringen skulle kunna använda sig

av

bemyndigandena på ett flexibelt sätt. En återredovisning därom

borde årligen ske till riksdagen, t.ex. som ett inslag i en årsredovisning for staten. Utredningen såg med tillfredsställelse på försöken

med låneñnansiering investeringar.

av

Rörelsekapital

År 1923 föreslog regeringen prop. 1923:183 Domänverket

att

skulle få tillgång till rörlig kredit i Riksgäldskontoret. Bakgrun-

en den var att Domänverket under några år inte hade kunnat inleverera sitt överskott till statsverket. Överskottet bestod endast till mindre del av kontanta medel och utgjordes huvudsakligen

av utestående fordringar samt virkeslager och proviant, vilka givetvis icke vore av beskaffenhet att kunna inlevereras till statsverket. Domänverket hade inte fått sig tilldelat något särskilt rörelsekapital att finansiera dessa tillgångar med, utan hade ianspråktagit driftöverskottet. På regeringens förslag beslutade riksdagen att bemyndiga Riksgäldskontoret dels att tillhandahålla Domänverket en rörlig kredit intill 10 miljoner kronor, dels att mottaga de

av medel från Domänverket inte behövdes för omedelbart

som förestående utgifter eller inleverering driftöverskott. Ränta

av skulle utgå på såväl utnyttjat kreditbelopp placerade medel

som enligt en räntesats skulle bestämmas med hänsyn till rådande

som förhållanden på den allmänna penningmarknaden. Detta den

var första rörliga krediten för statlig myndighet.

en

Med tiden öppnades fler rörliga krediter för andra affarsverk och för statliga bolag. Räntevillkoren gjordes mindre fönnånliga för bolagen så att dessa skulle stimuleras att även utnyttja den allmänna lånemarknaden och så att de inte skulle subventioneras. År 1946 infördes tinansieringsfonnen för Statens

reservförrådsnämnd numera Överstyrelsen för civil beredskap och för

regeringens behov förskottering medel till återuppbyggnad

av av m.m. i anledning eldsvåda eller olyckshändelse

av annan som drabbat statlig anläggning. År 1969 öppnades kredit avsedd

en att överbrygga temporära underskott i sockerregleringsfonden. Från år 1971 kunde statliga myndigheter med uppdragsverksamhet

av

generellt tillgodose sitt behov av rörelsekapital med en rörlig

kredit i Riksgäldskontoret.

För att effektivisera den statliga kassahållningen föreslog regering-

prop. 1992/932100 bil.l 113 att ett ränteincitament skulle en s. införas i statlig verksamhet. Redan tidigare hade vissa myndigheter med avgiftsfinansierad verksamhet hañ tillgång till rörlig kredit eller till ett räntekonto med kreditmöjligheter i Riksgäldskontoret, men enligt förslaget skulle samtliga myndigheter nu omfattas av räntebeläggningen för anslagsmedel och andra medel som disponerades i den verksamheten. Riksgäldskontorets räntesättning

egna

skulle ske marknadsmässiga grunder för både in- och utlåning-

en, dvs. baseras kontorets upplåningskostnader. Myndigheterna skulle få disponera de ränteintäkter respektive finansiera de räntekostnader som uppstod. Enligt regeringens hemställan skulle det ankomma regeringen att besluta det kreditutrymme som

om förvaltningsmyndigheter skulle få disponera i Riksgäldskontoret. Finansutskottet tillstyrkte regeringens förslag bet. 1992/93:FiU10 s. 77.

10.2.2¶Finansiella anläggningstillgångar

När kapitalfondssystemet avskaffades och kapital- och driftbudgetarna sammanfördes till en statsbudget uppkom frågan om hur den statliga utlåningen skulle finansieras. Den hade tidigare redovisats

de s.k. utlåningsfonderna, i sin tur bestod ett stort antal

som av delfonder. Av dessa var några revolverande, dvs. återbetalningama av lån tillfördes respektive fond. I samband med budgetomläggningen avskaffades den revolverande karaktären för 23 delfonder, varefter nyutlåningen för dessa finansierades genom de anslag i

flertalet fall reservationsanslag som begärdes för respektive

ändamål. Återbetalningen lånen togs upp under särskilda

av inkomsttitlar budgetens inkomstsida.

Då ett förslag till ett nytt studiemedelssystem behandlades föreslog regeringen prop. 1987/88:1 16 55 att finansieringen av låne-

s. delen i studiemedelssystemet skulle lyftas ut från statsbudgeten. I stället skulle denna finansiering utlåning från Riksgälds-

ske genom kontoret till Centrala studiestödsnämnden. På detta sätt skulle

statsbudgeten avlastas den summa som utgör skillnaden mellan utbetalade stöd och influtna återbetalningsmedel och enbart belastas med de faktiska kostnaderna för studiestödet, dvs. räntesubventioner och avskrivningskostnader. Socialförsäkringsutskottet SfU 1987/88:26 s.l8 tillstyrkte förslaget och riksdagen beslutade i enlighet därmed rskr. 1987/88:328.

I samband med behandlingen av Statens vattenfallsverks och Domänverkets ombildande till aktiebolag ansåg finansutskottet bet. 1990/91:FiU3O s. 79 att det var angeläget att de nybildade aktiebolagen inte skulle ges andra lånebetingelser än konkurrerande företag. För att inte omläggningen till aktiebolagsform skulle försvåras, ansåg utskottet dock att det var motiverat att man under en övergångsperiod lät de tidigare affársverken fortsätta att låna i Riksgäldskontoret på samma villkor som gällde för affarsverk. Regeringen borde således bemyndigas att under en övergångsperiod medge lån till ombildade affärsverk.

10.2.3¶Materiella anläggningstillgångar i förvaltningsverksamhet

I 1990 års budgetproposition prop. 1989/902100 bil. 1 s. 41 föreslog regeringen att den typ av investeringar som enligt dåvarande ordning finansierades över myndigheternas förvaltningskostnadsanslag sikt skulle finansieras vid sidan av statsbudgeten genom att myndigheterna skulle få ta upp lån direkt i Riksgäldskontoret. Som ett första steg föreslogs att en försöksverksamhet skulle påbörjas, omfattande investeringar i ADB-utrustning och kommunikationsutrustning vid fem myndigheter. Lån skulle ges till myndigheterna marknadsmässiga villkor av Riksgäldskontoret. Samtidigt utvecklades en ny redovisningsmodell som skulle innebära att samtliga statsmyndigheter på sikt skulle lämna en fullständig tillgångsredovisning. Finansutskottet godkände bet. 1989/90:FiU25 de ändrade principerna.

Sedan försöksverksamheten avslutats föreslog regeringen prop. 1992/93:1OO bil. l s. 116 att lån i Riksgäldskontoret skulle införas som generell metod för att finansiera förvaltningsmyndighetemas samtliga investeringar i anläggningstillgångar fr.o.m. budgetåret

SOU 1996: 14 Finansiering investeringar 221

av

1993/94. Regeringen begärde riksdagens bemyndigande att få disponera ett visst låneutrymme, låneram, utgörande den totala en skuld skulle få iklädas för detta ändamål. Av beskrivningen som framgick att regeringen reserverat cirka tiondel av den begärda en låneramen 4,5 miljarder kronor för fördelning mellan om senare myndigheterna, ett slags buffertutrymme.

Finansutskottet bet. 1992/93:FiU10 67 stödde förslaget om att s. investeringar utgör insatsresurser i myndigheter med förvaltsom

ningsanslag finansieras med lån och att kapitalkostnadema får

belasta förvaltningsanslaget. Kapitalkostnadema i ett sådant system

minskar myndigheternas framtida utrymme för löpande utgifter.

Myndigheterna får möjlighet att på ett rationellt sätt bedöma investeringamas värde mot löpande utgifter, eller annorlunda uttryckt, myndigheterna får ta de ekonomiska konsekvenserna av sina investeringsbeslut. Utskottet ansåg att den föreslagna finansieringsmodellen för investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål borde kunna fungera väl för förvaltningsmyndighetema. Amorteringstiden borde dock aldrig sättas så att den översteg tillgångens beräknade ekonomiska livslängd. Utskottet anslöt sig till vad Budgetpropositionsutredningen föreslagit som generell princip, nämligen att lånebemyndigandena borde bestämtill ändamål, tid och belopp, kunde acceptera regeringens mas men förslag att de till beloppet preciserade bemyndigandena skulle gälla tills vidare. Utskottet ansåg dock att när behov uppkom om en utvidgning borde regeringen pröva modell med av ramen om en årliga bemyndiganden kunde tillgodose det önskade syftet. Riksdagen godkände därmed generell tillämpning av den föreslagna modellen rskr. 1992/93: 189.

10.2.4 infra-

Materiella anläggningstillgångar av

strukturell art

I propositionen investeringar i trafikens infrastruktur om prop. 1992/931176 30 föreslog regeringen att Vägverkets och s. Banverkets investeringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar skulle finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Med lånefinansieringen skulle anskaffningsutgiftema periodiseras i stället för till fullo täckas med anslagsmedel under det aktuella att

222 Finansiering av investeringar SOU 1996: 14

budgetåret. På statsbudgeten skulle ett årligt anslag täcka kapitalkostnaderna i form av räntor och amortering lånen. Vägverket hade sedan tidigare ett antal bemyndiganden att ta upp lån i Riksgäldskontoret för vägåtgärder, inkluderande broar och färjor, som helt eller delvis skulle finansieras med icke-statliga medel.

Anskaffningsutgifter för investeringar borde, enligt regeringen, inte blandas med rena driftutgifter eftersom de genererar tillgångar som har ett kvarstående värde efter budgetårets slut och brukas över en längre tid. Vidare skulle de faktiska räntekostnadema för ifrågavarande investeringar tydliggöras statsbudgeten i stället för att ingå med ett okänt belopp i de totala räntekostnadema för statsupplåningen inom anslaget Räntor på statsskulden. Enligt regeringen skulle övergången till en lånefinansiering innebära en temporär förbättring av statsbudgetens saldo utan att statens finanser på något sätt förbättrades och skillnaden mellan budgetsaldot och statens upplåningsbehov skulle tillfälligt öka.

Riksdagen föreslogs ta ställning till en planeringsram, en treårig investeringsram samt en låneram. Genom att lånebemyndigandena föreslogs utgöra ett rullande system, skulle riksdagen kunna ta ställning dels till förslag om nya lån per budgetår, dels till den ackumulerade skuldsättning dessa skulle medföra vid respektive budgetårs utgång.

Finansutskottet bet. 1992/93:FiU1O 65 och 1992/93:FiU4y

s. behandlade förslaget om lånefinansiering av investeringar i vägar och järnvägar. Dessa investeringar finansieras traditionellt genom årliga anslag statsbudgeten utifrån gällande tioåriga planer för investeringar i riksvägar, stomjärnvägar och länstrañkanläggningar. Som skäl för att införa den nya låneñnansieringsmodellen hade i budgetpropositionen prop. 1992/932100 bil. 7 s. 154 även anförts att flera mycket angelägna investeringar inte hade gått att finansie-

inom dittills anslagna Övergång till låneñnansiering ra ramar. skulle dock, enligt finansutskottet, inte innebära någon ökning av det finansiella utrymmet. Däremot befarade utskottet att riksdagens inflytande över besluten om infrastrukturinvesteringar skulle é minska med den föreslagna modellen.

SOU 1996: 14 Finansiering av investeringar 223

Finansutskottet erinrade om att riksdagen år 1984 givit televerkskoncernen lån den allmänna kreditmarknaden för

rätt att ta upp investeringar i telenätet prop. 1983/842100 bil. TU 1983/84:l6, rskr. l983/84z249. Utskottet ansåg inte att det fanns skäl att nu ändra de principer som hade slagits fast av riksdagen, nämligen att för att ett affärsverk skulle få finansiera investeringar vid sidan av statsbudgeten direkt via Riksgäldskontoret skulle gälla att full förräntning kunde påräknas investeringen. Vidare menade utskottet att finansiering över anslag var väl förenlig med utformning av planeringsramar och investeringsbemyndiganden. Trots flera förtjänster ansåg inte utskottet att förslaget innebar en tillfredsställande lösning den för finansutskottet intressanta frågan om hur riksdagen skall kunna utöva finansmakten for investeringsutgiñer som saknar direkt monetär avkastning, dvs. på vilket sätt dessa medel skall omfattas av budgetregleringen. Genom exempelvis en ändring av amorteringstiden lånen skulle utfallet på det föreslagna kapitalkostnadsanslaget direkt kunna påverkas.

Finansutskottet menade dock att det i vissa fall är väsentligt att behandla investeringar och kapitalkostnader annat sätt än driftkostnader och att frågan om hur investeringar i infrastruktur skall finansieras, budgeteras och redovisas borde övervägas ytterligare. Utskottet ansåg också att det dittills vedertagna sättet att genom anslagsbeslut fastställa en budgetreglering för nästkommande budgetår skulle behöva utvecklas vidare till att även omfatta

investeringsbemyndiganden och liknande långsiktiga utgifts-

åtaganden.

Trafikutskottet bet. l992/93:TU35 58 ansåg att det naturliga

s. hade varit att anvisa medlen for infrastrukturinvesteringar över reservationsanslag, men med hänsyn till de behov som ansågs finnas av resursmässig flexibilitet borde dock anslagstypen ramanslag väljas. Med hänvisning till svårigheterna att beräkna kostnaderna för infrastrukturinvesteringama ansåg utskottet att anslagskrediten for de aktuella ramanslagen borde uppgå till högst 10 % i stället för de normala 7 %. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag rskr. 1992/93:446.

224 Finansiering av investeringar SOU 1996: 14

överväganden

Den indelning i rörelsekapital och olika slag av anläggningstillgångar som görs i det föregående kan synas teknisk. Den är dock nödvändig för att analysen skall bli tydlig. De olika kategorierna är allmänt vedertagna och tämligen väldefinierade och återspeglar de olikheter som finns i fråga om tillgångamas karaktär och användning. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är indelningen ändamålsenlig i detta sammanhang. En strikt företagsekonomisk tolkning av begreppen kan dock inte göras i staten, eftersom ändamålet med statens verksamhet inte är detsamma som ett företags. Beträffande exempelvis anläggningstillgångar utgår man i staten inte från förväntade framtida intäkter, utan från värdet för verksamheten. Detta är särskilt tydligt i fråga infrastrukturella

om investeringar. Dessa investeringar är kollektiva nyttigheter som knappast skulle komma till stånd utan statens medverkan och som staten tillhandahåller även för kommande generationer.

10.3.1¶Finansiering rörelsekapital

av

Myndigheterna behöver finansiera sina omsättningstillgångar, exempelvis fordringar och lager, eller tillfälliga medelsunderskott. Detta gäller i särskilt hög grad avgiftsfinansierade myndigheter. Genom att nästan alla myndigheter finansieras till någon

numera del med avgifter eller bidrag är en gränsdragning mellan myndigheterna efter deras finansiering inte praktiskt möjlig. Vidare har generella metoder införts i syfte att öka effektiviteten i ekonomistyrningen. Ett exempel detta är räntebeläggning av medel som myndigheterna disponerar i den verksamheten. Det är därför

egna ändamålsenligt att alla statliga myndigheter så långt möjligt tillämpar samma redovisnings- och finansieringsmetoder.

Genom krediter i Riksgäldskontoret kan såväl tillfälliga medelsunderskott som finansiering av omsättningstillgångar hanteras. Med krediter avses här till skillnad från lån att ett högsta tillåtna

- belopp fastställts men att det faktiska utnyttjandet av krediten bestäms tillfälliga över- eller underskott. Rörliga krediter

av finansierar dock fortfarande bl.a. exportkrediter. Underskott i vissa statliga fonder har tidigare också finansierats med rörliga krediter.

SOU 1996: 14 Finansiering investeringar 225

av

Räntekontotekniken har dock i flertalet fall ersatt tekniken med rörliga krediter. Införandet räntekonto i Riksgäldskontoret för

av samtliga myndigheter innebär en kreditmöjlighet inom ramar som regeringen i dag ensam beslutar.

Det finns även behov för myndigheter att placera överskottsmedel. Även vissa andra typer av medel skall vara räntebärande, exempelvis deponerade medel. Inkomster som skall redovisas mot inkomsttitel skall inte tillföras räntekonto och ränta på sådana inkomster bör heller inte disponeras i verksamheten. Medel special-

som destinerats för viss verksamhet hanteras däremot på myndighetens räntekonto och blir så sätt räntebärande. Exempel medel

som specialdestinerats är avgiftsinkomster och inkomster från försäljning av egendom som enligt förslaget i avsnitt 1l.5.2 skall få disponeras i verksamheten. Det är naturligt att ränteintäkter från sådana medel också får disponeras i verksamheten, medan räntekostnader får finansieras av samma verksamhet. Detsamma gäller i fråga om ränteintäkter som uppkommit myndighe-

genom ternas förbättrade kassahållning anslagsmedel. Därigenom

av påverkas det finansiella utrymmet för verksamheten i förhållande till vad riksdagen beslutat budgetregleringen. Enligt

genom Budgetlagsutredningens mening bör det ankomma på regeringen att besluta om disposition av sådana ränteintäkter.

Statliga myndigheter har således ett behov rörelsekapital

av som motsvarar omsättningstillgångar minskat med kortfristiga skulder. En del av dessa tillgångar finansieras alltså med exempelvis leverantörskulder. Andra tillgångar kan finansieras från myndighetens räntekonto, där alla medel hanteras får disponeras

som av myndigheten. Till räntekontot betalas såväl avgifts- och bidragsinkomster som anslagsmedel. Budgetlagsutredningen föreslår att ytterligare behov av rörelsekapital skall få finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Sådana krediter är knutna till räntekontona men kan, om särskilda skäl påkallar det, ha formen rörliga

av krediter.

l syfte att slå vakt riksdagens finansmakt och kontroll över den

om statliga upplåningen, anser utredningen att riksdagen årligen bör besluta om en total för krediter för rörelsekapital. Till skillnad

ram från vad gäller anskaffning finansiella och materiella

som av anläggningstillgångar, behandlas i det följande, utred-

som anser

8 6-0295

226 Finansiering av investeringar SOU 1996: 14

ningen att det normalt inte finns några skäl att riksdagens årliga bemyndigande skall flera kreditramar för olika slag av

avse rörelsekapital eller olika myndigheter. Därför föreslås att riksdagen fastställer en samlad kreditram för rörelsekapital. Det bör sedan ankomma regeringen att besluta hur stor kredit en enskild myndighet får utnyttja och av vilket slag den skall vara.

Vidare föreslår Budgetlagsutredningen att regeringen får besluta

de villkor skall gälla för krediten. Sådana villkor avser om som bl.a. den räntesats som skall gälla. Ett kreditutnyttjande resulterar i att myndigheten påförs räntekostnader. Sådana kostnader bör täckas medel myndigheten disponerar i verksamheten om

av som inte regeringen beslutar annat. Myndigheten kan också tillfälligt eller varaktigt ha ett negativt behov av rörelsekapital, dvs. överskott av likvida medel. Regeringen bör få besluta om villkor för sådana medel. Medelsöverskott räntekonto eller i anslutning till en rörlig kredit leder till att myndigheten påförs ränteintäkter. Dessa intäkter bör enligt Budgetlagsutredningens mening få disponeras i myndighetens verksamhet inte regeringen beslutar

om annat. Vad utredningen nu sagt innefattas i den bestämmelse som föreslås.

För affärsverken gäller särskilda regler som behandlas i avsnitt 10.3.5.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i

budgetlagen tas en bestämmelse om att regeringen inom en kreditram riksdagen årligen fastställer får besluta att

som rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Vidare föreslås att regeringen får besluta villkor för sådana krediter och om likvida medel

om som myndigheterna disponerar.

av

10.3.2¶Finansiering finansiella av anläggningstillgångar

Som framgår i avsnitt l0.2.2 kan lån lämnas Riksgäldskontoret

av direkt till organisationer utanför staten, främst till aktiebolag

som helt ägs av staten. Lånen redovisas då finansiell anlägg-

som en ningstillgång i Riksgäldskontoret. Sådan utlåning bör inte finansieras med anslag när staten goda grunder kan förvänta sig att lånet kommer att återbetalas.

Även andra statliga myndigheter än Riksgäldskontoret kan lämna lån till enskilda, kommuner och företag utanför staten eller tillskjuta riskkapital. Exempelvis finns sådana finansiella anläggningstillgångar i Centrala studiestödsnämnden fordringar avseende studielån och Bankstödsnämnden kapitaltillskott till Retriva och Securum.

Budgetlagsutredningen anser att även sådana finansiella tillgångar

kan finansieras med interna lån i Riksgäldskontoret det vid

om utlåningstillfállet är sannolikt att beloppet kommer att återbetalas. I annat fall är statens fordran värdelös och lånet är ett

snarare bidrag som bör finansieras med anslag. Lånefordringar kan i vissa fall behöva skrivas ned om låntagaren inte längre bedöms kunna återbetala hela eller delar lånet. l sådana fall utredningen

av anser att nedskrivning bör finansieras med anslag, såvida inte avgifter tagits ut för lånehanteringen och täcka denna typ förluster.

avses av För att lånefinansiering skall vara lämplig bör vidare gälla att avkastning kommer att betalas i någon form. Om regeringen får riksdagens medgivande att anskaffa aktier bör även sådan

en investering kunna finansieras med interna lån där så bedöms lämpligt. Riksdagen kan dock, berörs i avsnitt lO.3.5, besluta

som att en sådan investering skall finansieras med anslag. Budgetlagsutredningen har i sitt arbete utgått ifrån att statens medel eller övriga tillgångar inte utan riksdagens bemyndigande får användas för att bilda aktiebolag eller stiftelse.

Med uttrycket interna lån avses här och i det följande till

skillnad från krediter och externa lån mellan staten och enskilda eller företag överenskommelse träffats mellan Riksgälds-

- att en

228 Finansiering av investeringar SOU 1996: 14

kontoret och en annan statlig myndighet om ianspråktagande av ett bestämt belopp under en bestämd löptid.

För affärsverken gäller särskilda regler som behandlas i avsnitt 10.3.5.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas bestämmelse om hur anskaffning av finansi-

en ella anläggningstillgångar får finansieras. Eftersom motsvarande bestämmelse även skall gälla vissa materiella anläggningstillgångar redovisas bestämmelsen i följande avsnitt.

10.3.3 Finansiering materiella anläggningstill-

av

för förvaltningsändamål m.m. gångar

Interna lån kan också lämnas Riksgäldskontoret till statliga

av myndigheter för att finansiera materiella eller immateriella anläggningstillgångar. Dessa lån används finansiering av sådana till-

som gångar myndigheten använder insatsresurser i verksam-

som som heten och behandlas i avsnitt lO.2.3. I flertalet fall är det

som

exempelvis maskiner, inventarier och ADB-system med fråga om

avskrivningstid 3-10 år. Myndighetens amorteringar och en räntor finansieras under avskrivningstiden med anslagsmedel, avgiftsinkomster eller andra medel får disponeras i verk-

som samheten.

Den interna lânefinansieringen omfattar även större objekt med lång avskrivningstid, t.ex. fastigheter. Som exempel kan nämnas att Fortifikationsverket har låneram for budgetåret 1995/96 som är

en indelad i två miljarder kronor for investeringar i mark,

en ram om vissa anläggningar och lokaler samt i annan ram om drygt 38

en miljoner kronor for investeringar i anläggningstillgångar for förvaltningsändamål. Statens fastighetsverk har en låneram för investeringar för budgetåret 1995/96 uppgår till totalt sju

som miljarder kronor. Den även investeringar i anläggningstill-

avser gångar for förvaltningsändamål.

SOU 1996: 14 Finansiering investeringar 229

av

Riksdagen har inte gjort några närmare uttalanden de lånevill-

om kor som skall gälla. Finansutskottet 1992/93:FiUlO 69 har

s. dock uttalat att amorteringstiden för ett lån aldrig bör sättas så att den överstiger tillgångens beräknade ekonomiska livslängd. Budgetlagsutredningen anser att det bör ankomma på regeringen att besluta om de villkor som skall gälla för lånefinansiering. Amorteringstiden förutsätts dock inte överstiga tillgångens beräknade ekonomiska livslängd.

Enligt de redovisningsprinciper som sedan år 1994 tillämpas i hela statsförvaltningen redovisas numera i stort sett alla tillgångar i myndigheternas balansräkningar, oavsett hur de finansierats. Därigenom har en redovisning den totala statliga förmögenheten

av blivit möjlig. Vidare har det blivit möjligt att redovisa resursförbrukningen i olika verksamheter underlag för rationell

som en styrning. Intern låneñnansiering är ett sätt att synliggöra investeringarnas kapitalkostnader.

Investeringarna i materiella och immateriella anläggningstillgångar ger en direkt monetär avkastning om de används i avgiftsfmansierad verksamhet. Även i fråga anslagsfmansierad verksamhet

om kan man tala om en i vart fall indirekt monetär avkastning

genom att investeringarna genomförs för att förbättra eller förbilliga verksamheten. Denna finansieringsmetod medger också större flexibilitet för regeringen och myndigheterna att de får

genom en möjlighet att fatta beslut om investeringar närmast företagsekonomiska grunder. Den likviditetsrestriktion tidigare så

som var betydelsefull har tonats ned. En jämförbarhet uppnås också mellan statliga och privata aktörer och i valet om verksamheten skall bedrivas med eller med köpta tjänster. I verksamhet

egna resurser med blandad finansiering, eller då en tillgång brukas under lång tid, underlättas en korrekt fördelning kostnaderna mellan olika

av intressenter och i tiden. Genom detta ñnansieringssätt uppnås att beslut om investeringar påverkar verksamheten under lång tid

som hanteras på annat sätt än beslut om driftutgifter.

l detta sammanhang kan erinras om att krigsmateriel för närvarande inte redovisas anläggnings- eller omsättningstillgångar.

som Krigsmateriel kostnadsförs direkt vid anskaffningstillfállet och bokförs således inte tillgångar. Finansiering krigsmateriel-

som av anskaffning med lån i Riksgäldskontoret är därmed inte aktuell.

230 Finansiering investeringar SOU 1996: 14

av

Även det skulle hävdas krigsmateriel borde betraktas om att som insatsresurs för verksamheten i myndigheten Försvarsmakten, lämnar en sådan investering varken direkt eller indirekt monetär en avkastning. Budgetlagsutredningen förutsätter därför att krigsmateriel och befåstningar för försvarsändamål även i m.m. fortsättningen kommer att finansieras med anslag. Det betyder att krigsmateriel i finansieringsavseende hanteras på sätt samma som investeringar i infrastruktur som behandlas i följande avsnitt.

Efter övergången till lånefinansiering ingår normalt inte medel för

investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål i de anslag som riksdagen anvisar. Budgetlagsutredningen dock

anser att det bör möjligt för regeringen att medge att enstaka vara investeringar som avser ett mindre belopp får finansieras med anvisade anslag.

Det förekommer också att en myndighet från icke-statlig givare en erhåller en gåva eller ett bidrag ändamål är att helt finansiera vars anskaffningen av en viss tillgång. Det vore orimligt om myndigheten måste finansiera anskaffningen med ett internt lån och placera de erhållna medlen i Riksgäldskontoret i väntan på att amorteringar och räntor lånet skall betalas. I detta fall inkräktar inte investeringen på ett riksdagen anvisat anslag och påverkar heller inte av statens lånebehov. Budgetlagsutredningen att regeringen i anser sådana fall bör få besluta om undantag från bestämmelserna att om anskaffningen skall finansieras med internt lån eller anslag.

Vidare kan det framför allt i avgiftsfinansierad verksamhet - finnas andra medel som är tillgängliga. Att regeringen får disponera sådana avgiftsinkomster klargörs i avsnitt 9.5. Det kan även förekomma inkomster från försäljning egendom. Att regeringen av under vissa förutsättningar skall disponera sådana medel föreslås

i avsnitt 11.5. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör

regeringen få besluta att investeringar skall finansieras med dessa slag medel i stället för med lån i Riksgäldskontoret. av

Ett årligt riksdagsbeslut låneramar innebär ett bemyndigande om för regeringen att besluta intern lånefinansiering för viss om en kategori av investeringar. Det kan därför lämpligt att riksdavara gen tar ställning till olika låneramar för exempelvis studielån,

fastigheter och anläggningstillgångar for förvaltningsändamål. Därmed blir investeringsbemyndigandena bestämda till belopp, tid

och delvis till ändamål enligt Budgetpropositionsutredningens

forslag. Vidare tillgodoses finansutskottets begäran bet. 1992/93: FiU10 modell med årliga bemyndiganden. En låneram

om en

det högsta belopp dessa interna lån totalt får uppgå till. anger Utrymmet for investeringar består därmed i det belopp som

nya amorteras under året och eventuell utökning Enligt

en av ramen. Budgetlagsutredningens mening är det önskvärt att detta utrymme kan urskiljas och presenteras i samband med att regeringen begär bemyndigande om låneramar.

Det förslag till bestämmelse redovisas i det följande avser

som finansiella, materiella och immateriella anläggningstillgångar för förvaltningsändamål m. m.

För affärsverken gäller andra regler som behandlas i avsnitt 10.3.5.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas bestämmelse att regeringen inom av

en om riksdagen årligen fastställda låneramar får besluta att anläggningstillgångar används i statens verksamhet skall

som finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Vidare föreslås att regeringen villkoren för sådan lånefmansiering.

får besluta om

10.3.4¶Finansiering av infrastrukturella investeringar

I avsnitt 10.3.3 behandlas materiella anläggningstillgångar för förvaltningsändsmål. Sådana används insatsresurser i myndig-

som hetens verksamhet. En stor del statens investeringar utgörs

av emellertid s.k. infrastrukturella investeringar, t.ex. vägar och

av järnvägar. Dessa investeringar kan sägas utgöra resultatet av myndighetens verksamhet och används främst av andra än staten. De har ett samhällsekonomiskt värde i allmänhet ingen

men ger monetär avkastning till staten.

232 Finansiering av investeringar SOU 1996: 14

Riksdagen har diskuterat fördelar och nackdelar med anslagsrespektive lånefinansiering av infrastrukturella investeringar. Det har dock markerats att valet mellan de beskrivna fmansieringsmetoderna saknar varje betydelse för investeringarnas inverkan samhällsekonomin eller statens lånebehov. Riksdagen har vid flera tillfällen givit tydliga uttryck för att detta slag av investeringar normalt skall anslagsfinansieras. Finansutskottet bet. 1992/93: FiU30 hemställde också om att en utredning skulle tillsättas med uppgift att se över hur utgifter för statliga investeringar skall tas upp i statsbudgeten och hur de skall redovisas.

Enligt Finansutskottet ger anslagsfmansiering av investeringar större överblick och inflytande för riksdagen än lånefinansiering. Detta har ansetts speciellt viktigt i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte ger monetär avkastning. För sådana investeringar skulle framtida anslagstilldelning bindas om amorteringar och räntor lämnade interna lån under en följd av år skall finansieras med anslag i stället för att själva investeringsutgiften anslagsfinansieras under anskafñiingsåret.

Lånefinansiering av anläggningstillgångar som ger en direkt eller indirekt monetär avkastning gör det möjligt för myndigheter att finansiera investeringar som sänker driftkostnaderna mer än de tillkommande kapitalkostnaderna, eller som medger ökade eller förbättrade verksamhetsresultat med oförändrad resursförbrukning. Enskilda myndigheters agerande har härvidlag inte någon stor betydelse för statsfinanserna. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning gäller inte motsvarande förutsättningar när staten överväger investeringar av infrastrukturell art. Dessa investeringar är i regel stora och tar i anspråk betydande reala resurser och produktionskapacitet. För staten gäller därför statsfmansiella och samhällsekonomiska begränsningar som inte påverkas av finansieringsformen. Kapitalkostnaderna kan, om så önskas, göras synliga

statsbudgeten även vid anslagsfmansiering om det statskapital som tillskjuts myndigheten beläggs med ett schablonmässigt avkastningskrav.

Gränserna mellan infrastrukturella investeringar och investeringar för förvaltningsändsmål är emellertid inte alltid självklar. Vad som sagts om finansiering av investeringar av infrastrukturell art gäller även finansiering av anskaffning av viss annan egendom som inte

SOU 1996: 14 Finansiering av investeringar 233

bokförs tillgångar, t.ex. krigsmateriel, befästningar, fastigheter

som med främst ett kulturhistoriskt värde och museiföremål.

Budgetlagsutredningen att statens investeringar av infrastruk-

anser turell art normalt bör finansieras med anslag. I avsnitt l1.5.2 föreslås emellertid att inkomsten från försäljning av egendom som används i verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en

en investeringsplan skall få disponeras för att finansiera investeringar

ingår i planen. Bestämmelsen hur andra investeringar än som om i rörelsekapital och insatsresurser skall finansieras bör därför utformas så att detta möjliggörs. Regeringen har därutöver alltid möjlighet att begära att riksdagen tar ställning till finansiering av investeringar i särskilda fall. Detta behandlas i det närmast följande avsnittet.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i

budgetlagen tas bestämmelse om att anskaffning av andra

en

tillgångar för staten än sådana som behandlats tidigare i

kapitlet skall finansieras med anslag eller vissa försäljnings-

inkomster.

10.3.5 i särskilda fall

Finansiering av tillgångar

Affärsverken ingår i den nationella infrastrukturen i en vid mening. De styrs emellertid med bl.a. ekonomiska avkastningskrav och deras investeringar är inte infrastrukturella i den mening som nyss behandlats. Numera finns fyra affársverk, nämligen Statens järnvägar SJ, Sjöfartsverket, Luftfartsverket och Affársverket svenska kraftnät. De senaste årens reformer i fråga om styrning av statlig verksamhet har inneburit att finansieringen av investeringar

de få områden där affärsverken särbehandlas på ett är ett av avgörande sätt i förhållande till övriga myndigheter. Affärsverken disponerar inte något anslag statsbudgeten, även om exempelvis SJ via statlig myndighet kan erhålla bidrag för interregio-

en annan nal persontrafik. Därmed kan inte investeringar i anläggningstillgångar eller andra tillgångar finansieras med anslag.

234 Finansiering investeringar SOU 1996: 14

av

I fråga om finansiering affärsverkens investeringar i såväl

av

rörelsekapital som anläggningstillgångar har riksdagen lämnat stor

frihet respektive myndighet att inom vissa låna internt

ramar inom staten eller den allmänna kreditmarknaden. I propositionen

om Riksgäldskontorets uppgifter prop. 1990/91 :29 s. 12 föreslog

regeringen nämligen att samtliga affärsverk skulle möjlighet att

ges låna både via Riksgäldskontoret och sedan bud begärts från

- Riksgäldskontoret genom andra långivare. Affårsverken avsågs

också få möjlighet att placera överskottslikviditet både i Riksgäldskontoret och annat sätt. Ett affärsverks borgensåtaganden

gentemot ett koncembolag borde inräknas i upplåningsramen.

Affärsverken skulle alltså ökad frihet och deras totala lånefi-

ges nansiering skulle i fortsättningen styras med eller med krav

ramar

lägsta soliditet. Riksdagen bet. l990/91:FiU4 rskr.

s. 1990/91 8 godkände förslaget.

I anslutning till behandlingen budgetpropositionen och andra

av propositioner tar riksdagen även ställning särskilda investeringsplaner för affärsverken. I avsnitt 11.5 föreslås att inkomster från

försäljning av egendom som ingår i en av riksdagen godkänd

investeringsplan skall få disponeras i den verksamhet där egendomen användes. Affärsverkens och vissa andra myndigheters investeringar kan således finansieras med överskotts- eller avskriv-

ningsmedel, med lån i Riksgäldskontoret eller den allmänna

kreditmarknaden eller med inkomster från försäljning egendom.

av För affärsverkens finansiering investeringar gäller således

av särskilda regler som riksdagen beslutat. Budgetlagen bör utformas så att denna möjlighet finns kvar även i fortsättningen. Affärsverkens lån på marknaden utgör del statens upplåning.

en av

Riksdagen kan besluta investeringsplan även för andra

om en myndigheter än affársverk. Om tillgångar anskaffats för

som en sådan verksamhet säljs föreslår utredningen i avsnitt hela

11.5 att

försäljningsinkomsten skall få användas för investeringar enligt den av riksdagen godkända planen. Regeringen har även möjlighet att

besluta att hela eller delar inkomsten skall redovisas mot

av inkomsttitel.

Även i andra fall kan det ändamålsenligt avvika från de

vara att grundregler för finansiering av investeringar föreslås i detta

som kapitel. Detta kan vara fallet då regeringen bemyndigas att anskaffa

SOU 1996: 14 Finansiering investeringar 235

av

aktier och investeringen inte förväntas ge sådan avkastning att den bör finansieras med internt lån i Riksgäldskontoret. Det kan också fråga viss trafikanläggning som av särskilda orsaker vara om en bör finansieras med interna lån, t.ex. för att avgifter skall tas ut för utnyttjandet anläggningen. Det kan också tänkas att någon av myndighet bör särskilda möjligheter till finansiering av ges investeringar, t.ex. ett led i en försöksverksamhet eller som en som följd EU-medlemskapet. Budgetlagen bör utformas så att även av sådana möjligheter finns.

I budgetlagen bör således ingå att riksdagen kan besluta om undantag från bestämmelserna finansiering för en viss myndigom het, för viss investering eller för ett visst slag tillgångar. en av

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas bestämmelse att riksdagen för viss en om myndighet eller för viss anskaffning kan besluta att tillgångar skall finansieras annat sätt än föreslagits i det föresom gående.

Avslutningsvis vill Budgetlagsutredningen erinra att regeringen om enligt RF 9:10 inte utan riksdagens bemyndigande får ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Enligt lagen 1988:1387 statens upplåning får regeringen eller efter om regeringens bestämmande Riksgäldskontoret lån för staten. ta upp Staten är vidare ansvarig för samtliga lån och garantier som regeringen eller Riksgäldskontoret ombesörjer.

Som nämnts i det föregående beslutade statsmakterna år 1990 att affársverken skulle möjlighet att ta upp lån och placera ges överskottslikviditet på den allmänna kreditmarknaden. Mot bakgrund av de föreskrifter som finns i lagen om statens upplåning hade det enligt Budgetlagsutredningens mening varit naturligt att ändra lagen för att skapa den avsedda lånemöjligheten.

ll Överlåtelse av statens

egendom

Utredningens förslag:

Regeringen skall få besluta försäljning av fast egendom om värde inte överstiger 50 miljoner kronor. Detta förutsätter vars dock att egendomen inte längre behövs i statens verksamhet och att det inte finns särskilda skäl för att egendomen alltjämt skall ägas staten. Utan hinder detta får regeringen besluta av av försäljning till kommun fast egendom behövs för om av som

samhällsbyggnadsändamål.

Regeringen skall vidare få besluta att sälja statens aktier eller andelar i ett bolag där staten har mindre än hälften av rösterna inte riksdagen för det bolaget beslutat annat. Regeringen om får inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt får minska statens ägarandel i bolag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna.

Vad gäller lös egendom än aktier och andelar skall annan regeringen få besluta överlåtelse sådan egendom som om av inte längre behövs för statens verksamhet eller som blivit obrukbar eller inte anskaffats med statens medel. som

Försäljning skall genomföras affärsmässigt inte särskilda om skäl talar mot detta.

av

När det gäller disposition försäljningsinkomsten föreslår av utredningen att inkomsten skall redovisas inkomsttitel mot en statsbudgeten om riksdagen har beslutat försäljningen, om såvida inte riksdagen bestämmer annat.

Har regeringen beslutat försäljningen föreslås följande om gälla.

Har den försålda egendomen ingått i verksamhet för vilken en

riksdagen har godkänt en investeringsplan, får regeringen

besluta att hela inkomsten skall användas för att finansiera investeringar som ingår i planen.

Har egendomen finansierats med anslag skall medel motsvarande egendomens bokförda värde redovisas inkomstmot en titel, och har egendomen finansierats med lån skall lånet lösas. Med vissa undantag får den inkomst sedan återstår som disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. Har egendomen finansierats på annat sätt får hela försäljningsinkomsten disponeras i verksamheten.

1 1.1

Inledning

Riksdagen har inte antagit någon lag överlåtelse om av statens egendom. På vissa områden främst vad gäller fast egendom har - riksdagen i stället fattat särskilda beslut i dessa frågor. På andra områden har en ofullständig och i vissa delar oklar praxis vuxit fram.

Riksdagen har enligt RF 9:9 en skyldighet att i den omfattning som behövs fastställa grunder för bl.a. förfogandet över statens egendom. I förarbetena till regeringsformen att det kan anges vara lämpligt att detta sker i lags form prop. 1973:90 347. I det s. följande kommer Budgetlagsutredningen föreslå att vissa grundläggande bestämmelser förfogandet över statens egendom om tas

av

i budgetlagen. Dessa bestämmelser reglerar främst kompetensfördelningen mellan riksdagen och regeringen.

De bestämmelser föreslås under vilka förutsättningar som anger regeringen skall få sälja statens egendom. Viss sådan egendom står dock inte till regeringens disposition. I RF 9:8 undantas från regeringens dispositionsrätt sådan egendom är avsedd för som riksdagen eller dess myndigheter. Vidare undantas egendom som i lag har avsatts till särskild förvaltning, t.ex. tillgångar som förvaltas Allmänna pensionsfonden och Sveriges riksbank. av Tillämpningsområdet för de föreslagna reglerna om överlåtelse av statens egendom begränsas därför till sådan egendom som regering-

en har dispositionsrätt över.

Som utredningen närmare redogör för i kapitel bedriver många

myndigheter avgiftsfmansierad verksamhet i mindre omfattning.

en Oftast är det fråga tillhandahållande av frivilligt efterfrågade om tjänster. Det kan även förekomma att säljs samma villkor. varor Som ett vanligt förekommande exempel kan försäljning av publikationer nämnas. En myndighets avgiñsfinansierade verksamhet kan också större omfattning. Så är förhållandena vad vara av gäller åtskilliga statens För vissa myndigheter är t.ex. av museer. hela verksamheten avgiftsfmansierad. Undantagsvis kan varuförsäljningen utgöra viktig del den avgiftsfmansierade en av verksamheten. Som exempel kan nämnas Statens lantmäteriverks försäljning kartor och Statens veterinännedicinska anstalts av försäljning av blodprodukter.

I nämnda fall utgör den löpande försäljningen ett led nu av varor i avgiftstinansierad verksamhet. Formellt sett är det fråga om en försäljning statens egendom. När utredningen i detta kapitel av behandlar försäljning och överlåtelse av statens egendom annan

samt disposition försäljningsinkomster, avses dock inte denna

av försäljning. De föreslagna reglerna skall endast gälla sådana typ av försäljningar intermittent görs egendom som ingått i som mer av eller använts i statlig myndighets verksamhet. Tillämpningsomen rådet begränsas därför till sådan försäljning av statens egendom inte utgör led i löpande avgiftsfinansierad verksamhet. som ett en

240 Överlåtelse

av staten egendom

l detta kapitel föreslår Budgetlagsutredningen det i budgetlagen att tas bestämmelser om överlåtelse statens egendom i av som stort motsvarar vad som nu gäller till följd särskilda riksdagsbeslut av eller praxis. Beträffande Förutsättningarna för att överlåtelse överhuvudtaget skall ske, föreligger det grundläggande skillnader mellan fast och lös egendom. Det är därför lämpligt behandla att överlåtelse fast och lös egendom i skilda avsnitt. Vad gäller lös av egendom finns ytterligare skillnader i detta hänseende mellan olika egendömstyper. För den lösa egendomens del görs därför en uppdelning mellan aktier och lös egendom. Vad gäller annan disposition försäljningsinkomster finns dock inte anledning av att göra någon liknande uppdelning. l kapitlets avslutande avsnitt tas därför denna fråga till behandling för alla upp gemensam egendomsslag.

1 1.2 Fast

egendom

Bakgrund

Grundlagsregleringen

Enligt 1809 års regeringsform krävdes riksdagens samtycke för försäljning eller avhändelse statens fasta egendom. Sådant annan av samtycke har sedan år 1942 lämnats generella bemyndigangenom den för regeringen att under vissa förutsättningar få sälja fast egendom. Sedan år 1967 har dessa bemyndiganden, tidigare som var årliga, gällt tills vidare. De har ändrats och kompletterats vid flera tillfällen.

I den gällande regeringsformen trädde i kraft den 1 nu - som januari 1975 finns däremot ingen bestämmelse riksdagen - om att skall samtycka till försäljning av statens fasta egendom. Grundlagberedningen föreslog att det i regeringsformen skulle tas ett förbud mot att överlåta sådan egendom utan riksdagens bemyndigande SOU 1972:15 116. Regeringen antog dock att riksdagen önskas. de fastställa regler för förvaltningen den statliga förmögenheten av i andra kategorier än efter uppdelning i fast och lös egendom en och lät därför förslaget utgå. Samtidigt betonades att regeringens

av

ståndpunkt inte innebar att riksdagens inflytande med avseende på den statliga förmögenheten skulle försvagas. Redan innehavet av utgiftsmakten enligt regeringens uppfattning, riksdagen ett fast ger,

grepp över den statliga förmögenhetsdispositionen.

I stället för Grundlagberedningens förslag anges i regeringsformen att riksdagen i den omfattning behövs fastställer grunder för som förvaltningen och förfogandet över statens egendom RF 9:9. av Enligt förarbetena till regeringsformen innebär detta en skyldighet för riksdagen att fastställa grunder för den statliga förmögenhetsdispositionen. Där sägs vidare att det kan vara lämpligt att riksdagens föreskrifter i lags form. Det skall ankomma ges riksdagen att avgöra vilken omfattning sådan reglering skall ha. en Riksdagen bör därvid oförhindrad att förbehålla sig rätten att vara i konkreta fall pröva Överlåtelse i fråga om visst slag av om egendom bör komma till stånd prop. 1973:90 s. 225.

Frågor försäljning och avhändelse av fast egendom om annan regleras alltså inte längre i regeringsformen. Riksdagen har inte heller med stöd RF 9:9 antagit någon lag på området. Däremot av har riksdagen vid flera tillfällen, senast år 1988 prop. 1987/882100 bil. FiU 1987/88:26, rskr. 1987/88:338, ändrat i sina tidigare givna bemyndigande till regeringen att sälja fast egendom. Försäljning statens fasta egendom kräver således alltjämt av riksdagens specifika eller generella bemyndigande.

Beslut att ändra i givna bemyndiganden kan uppfattas som ett sådant fastställande grunder för förvaltningen av statens av egendom och förfogandet över den som avses i RF 9:9. Det nämnda beslutet från år 1988 bygger på förutsättningen att försäljning eller överlåtelse statens fasta egendom endast annan av får ske i enlighet med de bemyndiganden som riksdagen givit sedan år 1942. Dessa bemyndiganden är enligt Övergångsbestämmelserna till regeringsformen alltjämt gällande i de delar där nya riksdagen inte bestämt annorlunda. Trots att det i den nuvarande regeringsformen inte finns någon motsvarighet till den gamla regeringsfonnens krav riksdagens samtycke vid försäljning eller avhändelse fast egendom krävs således alltjämt ett annan av samtycke överlåtelse. vid denna typ av

av staten egendom

1942 års bemyndigande

Det bemyndigande som regeringen år 1942 hemställde och fick om av riksdagen, gäller fortfarande i vissa delar. I förarbetena gavs vissa riktlinjer alltjämt är vägledande för bestämmandet som av

pris och andra villkor samt för handläggningen försäljnings-

av ärendena prop. 1942:241, J0U 1942:55, rskr. 1942:388.

Endast fastigheter som inte längre behövs för statliga ändamål får enligt dessa riktlinjer säljas. Om det med hänsyn till fastighets en beskaffenhet och läge eller av annan anledning är sannolikt att annan myndighet kan ha intresse av fastigheten, skall frågan tas upp med den myndigheten innan försäljning får ske.

Full affärsmässighet bör gälla enligt riktlinjerna. Detta innebär att försäljningarna i prishänseende skall bli så fördelaktiga för staten som möjligt och att försäljning till underpris inte får äga rum. Undantag från principen om full affärsmässighet får enligt förarbetena endast göras vid avhändelse mark för anläggande av av järnväg eller allmän väg, för egnahemsändamål och för kompletteringar av ofullständiga jordbruk. Riksdagen har beslutat senare om ytterligare avsteg från huvudprincipen, t.ex. vid försäljning av krononybyggen prop. 1946:198, J0U 1946:22, rskr. 1946:151. Regeringen har även bemyndigats att under vissa förutsättningar få överlåta fast egendom till kommun utan vederlag kommuen om nen tidigare vederlagsfritt överlåtit egendomen till staten prop. 1970:108, SU 1970:112, rskr. 1970:277.

Köpeskillingen skall enligt 1942 års förarbeten erläggas ett sätt som är lämpligt i varje enskilt fall utan att statens rätt och skäliga anspråk säkerhet eftersätts. Vad inom affärslivet är brukligt som skall därvid tjäna till ledning vid utfonnandet betalningsvillkoav

ren. Ett beslut i försäljningsfrågan skall inte kunna överklagas.

Regeringen bemyndigades 1942 års beslut att under det genom kommande budgetåret utan riksdagens samtycke i varje särskilt fall besluta om försäljning staten tillhörig fast egendom - av om taxeringsvärdet på egendomen uppgick till högst 25 000 kronor, eller, där taxeringsvärde inte åsatt, det vid särskild uppskattvar ning utrönta saluvärdet uppgick till högst nämnda belopp. Rege-

av

ringen bemyndigades även att i huvudsaklig överensstämmelse med beskrivna riktlinjer föreskriva de former och villkor under ovan vilka försäljningarna skulle med rätt för regeringen att äga rum, där så befanns lämpligt central förvaltningsmyndighet överlämna beslutanderätten rörande försäljning av egendom vars taxeringseller uppskattningsvärde inte översteg 20 000 kr. Vidare beslutade riksdagen att vad medgivits rörande försäljning av statens som fasta egendom skulle gälla även beträffande byte samt upplåtelse under åborätt och tomträtt av sådan egendom samt i stort sett även beträffande avstående utan ersättning mark behövdes till av som järnväg eller allmän väg. Riksdagen uttalade att oavsett dessa medgivanden skulle i författning meddelade föreskrifter angående rätt för regeringen eller förvaltningsmyndighet att sälja statens fasta egendom alltjämt gälla.

Senare bemyndiganden

Under ett antal år förnyade riksdagen 1942 års bemyndigande för ett budgetår i sänder. Besluten innebar regel oförändrade som riktlinjer beträffande förfarandet vid försäljningama. Vid några tillfällen höjdes värdegränserna för såväl regeringens rätt att sälja för dess befogenhet att delegera denna rätt centrala som förvaltningsmyndigheter.

Riksdagen uttalade år 1967 att det i fortsättningen var tillräckligt att dess samtycke inhämtades när det fråga ändringar av de var om allmänna riktlinjerna eller värdegränserna. Riksdagen beslutade därför ett bemyndigande tills vidare för regeringen att sälja fast om egendom. I bemyndigandet höjdes beloppsgränsema. Regeringen bemyndigades även att sälja statens mark till kommun för sam-

hällsbyggnadsändamål.

Under slutet 1960-talet inleddes ett omfattande kommunalt av bostadsbyggande ställde krav på ökad tillgång till mark. som Statlig egendom kunde dock inte exproprieras. Genom det vidsträckta bemyndigandet för regeringen att överlåta mark för samhällsbyggnadsändamål önskade man ge kommuner samma möjlighet att förvärva egendom från staten som från annan. Med samhällsbyggnadsändamål avsågs därför i princip samma sak som i den generella ändamålsbestämmelsen i 2 kap. l § nu anges

244 Överlåtelse

av staten egendom

expropriationslagen 1972:719. I lagrummet föreskrivs att expropriation får ske för att ge kommun möjlighet att förfoga över mark som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Enligt vad

Budgetlagsutredningen erfarit, har dock samhällsbyggnadsändamål

tolkats något vidsträcktare än ändamålsbestämmelsen i expropriationslagen.

I förarbetena till 1967 års bemyndigande att priset mark anges skall bestämmas genom förhandlingar mellan den markförvaltande myndigheten och kommunen. Om parterna inte kan frågan enas hänskjutas till en stats-kommunal marknämnd. Vid bestämmandet av pris och övriga villkor skall nämnden tillse att kommunen inte åläggs vidare förpliktelser än sådana som skulle ha kunnat komma i fråga om marken i stället förvärvats expropriation. genom Riksdagen tillät även att regeringen inom vissa värdegränser fick

överlämna rätten att besluta försäljning för samhällsbyggnads-

om ändamål till vissa centrala förvaltningsmyndigheter prop. 1967:99, JoU 1967:23, rskr. 1967:279.

De sista bemyndigandena grundval bestämmelserna i 1809 av års regeringsfonn lämnades riksdagen år 1971 prop. 1971:91, av FiU 1971:20, rskr. 1971:59 1971:175, FiU 1971:50, samt prop. rskr. 1971:330. Värdegränserna höjdes och vissa riktlinjer för förfarandet vid försäljning ändrades. Det beslutades bl.a. att bemyndigandet att sälja statens fasta egendom inte längre skulle begränsas till fastigheter inte behövs för statliga ändamål. som Försäljning tilläts också när byggnad fastighet endast en används i begränsad utsträckning och statens behov ändamålsav enliga lokaler kan tillgodoses annat sätt.

År 1971 utfärdade regeringen ett cirkulär 1971 :727, omtryckt som förordning 1991:896, därefter ändrad senast 1994:669, förom

säljning av staten tillhörig fast egendom I förordningen har

m.m. det på grundval av riksdagens olika beslut området tagits bestämmelser bl.a. om när regeringen förbehållit sig rätten att själv besluta om att sälja eller avhända staten fast egendom och annars

när den delegerat denna rätt till vissa förvaltningsmyndigheter.

Vidare har det, främst med utgångspunkt från riktlinjerna i 1942

av

års förarbeten, givits detaljerade regler om när och hur försäljning får ske samt om prissättningen.

Förslag om slopande av beloppsgränser

I 1982 års budgetproposition prop. 1981/822100 bil. 11 hemställde regeringen att den, utan riksdagens samtycke i varje om särskilt fall, skulle få besluta försäljning staten tillhörig fast om av egendom utan några beloppsmässiga begränsningar.

Konstitutionsutskottet anförde i ett yttrande till Finansutskottet KU 1981/82:l0y, att ändring i enlighet med förslaget skulle en innebära regleringen på området skulle endast de riktlinjer att av knutits till tidigare bemyndiganden komma att kvarstå. som Konstitutionsutskottet erinrade om att dessa riktlinjer lagts fast mot bakgrund av att det för regeringens möjlighet att avyttra statens fasta egendom gällt beloppsmässiga begränsningar. Ett slopande av värdegränsema skulle enligt utskottets mening innebära en betydande utvidgning regeringens dispositionsrätt beträffande av statens fasta egendom. Med hänsyn härtill, fortsatte utskottet, var det oklart i vilken omfattning dessa riktlinjer var tillräckliga för att för regeringens förfogande över den fasta egendoange ramarna Konstitutionsutskottet ansåg att värdegränsema inte borde men. slopas förrän frågan grunderna för förfogandet över statens om fasta egendom närmare hade setts över. Utskottet uttalade avslutningsvis att det inom regeringskansliet borde göras en översyn av

då gällande bemyndiganden och riktlinjer med beaktande av

bestämmelserna i regeringsformen. Finansutskottet instämde i konstitutionsutskottets bedömning FiU 1981/82:26.

Några år återkom regeringen med en hemställan om att senare beloppsgränserna skulle slopas. Regeringen åberopade att de gällande riktlinjerna tillräckliga för att ramarna för var ange regeringens förfogande över statens fasta egendom prop. 1985/861101,

Finansutskottet ansåg alltjämt att värdegränsema inte borde slopas förrän frågan vilka riktlinjer som borde gälla för försäljning av om statlig egendom hade klarlagts. Det enligt finansutskottet, inte var,

av

endast fråga om vilka principer skulle gälla vid sådan som en försäljning utan också om principerna för och när sådan om en

försäljning fick ske. Finansutskottet avslutningsvis,

angav att

regeringen därför, i enlighet med vad riksdagen tidigare uttalat,

borde företa en översyn gällande bemyndiganden och utarbeta av förslag till riktlinjer för försäljning staten tillhörig fast egendom av FiU 1985/86:22, rskr. 1985/862267.

Regeringen anförde påföljande år prop. 1986/87:100 bil. 9 att

försäljning av statens fasta egendom huvudsakligen följd

var en av en fortlöpande anpassning av fastighetsbeståndet till ändrade förutsättningar för det statliga lokalbehovet. Ett regelverk tar sikte som på alla framtida tänkbara situationer och när försäljning om av statens fastigheter är lämplig skulle, för heltäckande, bli att vara mycket omfattande och därigenom skapa krångligare handläggen ning. Det anfördes vidare att under 1970- och l980-talen hade med dåvarande beloppsgränser endast ett fåtal ärenden behövt understäl-

las riksdagen. Mot denna bakgrund fann regeringen det lämpligast att behålla ordningen med beloppsgränser med möjlighet att när det ansågs behövligt föreslå att bemyndigandegränsen justerades med hänsyn till penningsvärdets förändring eller till nivån på andra jämförbara bemyndiganden.

I 1988 års budgetproposition prop. l987/88:l00 bil. 9 föreslog

regeringen att den dåvarande beloppsgränsen fem miljoner

om kronor skulle höjas. Regeringen önskade få ett bemyndigande att i vissa fall besluta försäljning fast egendom hade ett om av som värde av upp till 50 miljoner kronor objekt. Som riktlinje för per sådana försäljningar skulle enligt förarbetena gälla, att överskottet normalt återanvändes för investeringar i form byggproduktion av eller inköp samt planerades och genomfördes så att statens samlade förmögenhet inte urholkades, dvs. så att ingen nettoutförsäljning av statens egendom skedde. Vidare anfördes att det överskott på som detta sätt genererades endast i begränsad omfattning borde få användas för att finansiera underhållsåtgärder. Finansutskottet hade

inget att invända mot den föreslagna utvidgningen regeringens

av

befogenheter och förutsatte att regeringen återkom till riksdagen när beloppsgränsema behövde justeras på grund prisutveckling-

av en FiU 1987/88:26.

av

Ägande genom bolag

Under tid har mycket stora delar av statens bestånd av fast senare egendom överförts till staten ägda aktiebolag. I samband med av dessa bolagiseringar har det betonats, att statens roll som fastighetsägare måste renodlas och marknadsmässig inriktges en mer ning. Strävan har varit att åstadkomma marknadsstyrd inriktning en verksamheten, flexiblare hantering det statliga fastigav en av hetsinnehavet och därmed för staten ägare en effektivare som förmögenhetsförvaltning. Med hänsyn till verksamhetens stora omfattning har koncerner bestående moderbolag och ett antal av dotterbolag bildats.

Bolagiseringarna har inneburit att kontorsfastigheter och vissa specialanpassade fastigheter såsom t.ex. kriminalvårdsanläggningar har överförts till Vasakronan Holding AB. Lokaler för universitet och högskolor har förts över till Statliga Akademiska Hus AB. Stora arealer produktiv skogsmark har överförts till AssiDomän AB, till hälften ägs av staten. som

Genom att dessa fastigheter ägs aktiebolag är inte längre de av beskrivna reglerna för försäljning fast egendom tillämpliga. Då av staten äger aktier i de fastighetsförvaltande moderbolagen har dock riksdagen yttersta företrädare för staten alltjämt möjlighet - som att utöva ett övergripande inflytande i vissa avgörande frågor. De fastigheter inte befunnits lämpliga att förvalta i aktiebolagssom form är främst fastigheter behövs för regeringen, dess som myndigheter och utrikesförvaltningen samt kungliga slott och kulturfastigheter. För dessa fastigheter gäller fortfarande de regler beskrivits. Nämnas kan även Djurgårdsmarken, vissa donasom tionsfastigheter samt äldre fästen och monument. Till denna grupp hör också viss fast egendom behövs för försvaret och som naturvärden samt stora markområden i fjällvärlden. Fastigheterna förvaltas bl.a. Statens fastighetsverk, Fortifikationsverket genom och Statens naturvårdsverk. Några omfattande försäljningar av dessa fastigheter är inte aktuella.

248 Överlåtelse egendom

av staten

1 1.2.2 Överväganden

Inledning

Enligt RF 9:9 har riksdagen skyldighet att i den omfattning en som behövs fastställa grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Grundlagsbestämmelsen ställer inte upp något krav att detta skall ske i lag. l förarbetena till en regeringsformen anges dock, tidigare nämnts, att det kan som vara lämpligt prop. 1973:90 s. 347 .

Det kan enligt utredningens erfarenhet förenat med stora egen vara svårigheter och tidsmässigt krävande att finna de beslut vara som riksdagen meddelat området. Besluten innebär ofta ändringar av tidigare givna bemyndiganden. Som följd härav tvingas en man även ta del av förhållandevis gamla bemyndiganden för att förstå vad som gäller området. Det är självfallet till fördel för överskådligheten om innehållet i dessa bemyndiganden så långt det låter sig göras och är lämpligt tas i lag. en

Budgetlagsutredningen anser att det i budgetlagen bör finnas

grundläggande bestämmelser om försäljning och avyttring annan av fast egendom som tillhör staten. Riksdagens viljeyttringar på detta område har kommit till uttryck bemyndiganden och genom

godkännanden av riktlinjer för försäljning. Budgetlagsutredningen

har inte anledning att föreslå att vad för närvarande gäller som enligt dessa bemyndiganden och godkännanden skall ändras annat

än när viljeyttringarna kan ha blivit otidsenliga eller

anses nya omständigheter som bör beaktas har tillkommit.

Egendom som får säljas

Redan i riktlinjerna till 1942 års bemyndigande att statens angavs fasta egendom får säljas endast den inte längre behövs för ett om statligt ändamål. Riksdagen har uttalat att det inte är senare ekonomiskt försvarligt att staten under alla förhållanden i sin ägo behåller fast egendom utnyttjandegraden inte står i rimlig om proportion till statens kostnader för skötsel och underhåll. Möjlig-

av

het måste finnas sälja fastighet statens behov lokaler att en om av kan lösas på ett tillfredsställande sätt förhyrning i del av genom den sålda fastigheten eller lokal. l budgetlagen bör det av annan därför tas bestämmelse att regeringen får sälja statens en om fasta egendom den inte längre behövs för ett statligt ändamål om eller endast behövs i ringa utsträckning. En sådan bestämmelse

måste dock förenas med vissa inskränkningar.

För vissa egendom har riksdagen fattat särskilda beslut typer av innebär avsteg från huvudprincipen att fast egendom får som om säljas endast den inte längre behövs för ett statligt ändamål. om Redan i 1942 års bemyndigande att vad som i författning angavs, meddelats angående rätt för regeringen att bl.a. försälja staten tillhörig fast egendom skulle gälla även fortsättningsvis. Flertalet sådana särregleringar har upphävts. Fortfarande gäller dock numera vissa riksdagsbeslut innebär avsteg från nämnda huvudprincip. som Så är förhållandet vissa områden där marköverlåtelse är eller framför allt har varit ett led i att staten stimulerar viss verksam- het. I detta sammanhang kan jordfonden nämnas. Denna används

för aktiv inköps- och försäljningsverksamhet i syfte att skapa

en rationaliseringar främst jord- och skogsbrukets område och yttre för att uppfylla vissa regionalpolitiska mål. Dessa mål styr frågan när försäljning jordfondens egendomar får ske. Vad gäller om av försäljning mark ovanför odlingsgränsen i Norrbottens av statens och Västerbottens län och renbetesfjällen i Jämtlands län samt fjällágenheter inom områden har riksdagen anbefallt av samma särskild återhållsamhet hänsyn bl.a. till rennäringens intressen av och det allmänna intresset så långt möjligt orörd natur i av en fjällområdena prop. 1980/81:l00, bil. 13, JoU 1980/81:18, rskr.

1980/812207 och 1994/95:100, bil. 10, bet. 1994/95:BoU16, prop. rskr. 1994/95:272. Statens kronoholmar får säljas endast om naturvårdens, kulturminnesvårdens, friluftslivets, fiskenäringens

eller något allmänt intresse i övrigt inte är nämnvärt berört prop. 1985/861110, FiU 1985/8632, rskr. 1985/862263. Ett ytterligare

undantag gäller regler vid överlåtelse mark till kommun för av

samhällsbyggnadsändamål. Avslutningsvis kan nämnas att där

egendomen är testamenterad eller donerad till staten med villkor inte får avhända sig egendomen, är det i princip inte att staten möjligt att sälja eller annat sätt överlåta den.

250 Överlåtelse staten egendom

av SOU 1996: 14

Det finns således behov att i budgetlagen göra undantag från av huvudregeln om att statens fasta egendom endast får säljas den om inte längre behövs för ett statligt ändamål. Enligt Budgetlagsutred-

ningens uppfattning är det lämpligt att ta regel

en om att försäljning inte får ske om det finns särskilda skäl för att egendomen alltjämt skall ägas staten. På de exemplifierade av ovan områdena, liksom andra områden där riksdagen gjort särskilda

uttalanden, f°ar det föreligga särskilda skäl för fortsatt statligt anses ägande. Så är naturligtvis även fallet egendomen annat sätt om är skyddad genom avtal eller sedvanerätt. Det kan även fråga vara om fastigheter som utgör en del vårt kulturarv eller av som av andra historiska eller kulturella skäl bör kvar i stanna statens ägo. Det kan finnas fast egendom som utifrån hänsynen till naturvärden inte bör överlåtas. Ett annat särskilt skäl för behålla staten att egendomen i sin ägo kan totalförsvarets intressen. vara

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen det i

att budgetlagen tas bestämmelse att regeringen får sälja en om fast egendom den inte längre behövs för statligt om ett ändamål, eller endast behövs i ringa utsträckning, och det om inte föreligger särskilda skäl för att egendomen alltjämt skall

ägas av staten.

Beloppsgränser

Den nuvarande ordningen innebär den inskränkningen

att rege-

ringen undantagandes försäljning fast egendom till kommun

- av

för samhällsbyggnadsändamål får besluta försäljning fast

- om av egendom endast dess värde inte överstiger 5 miljoner kronor. om Under förutsättning att överskottet används för investeringar i form av byggproduktion eller inköp samt planeras och genomförs så att statens samlade förmögenhet inte urholkas, får regeringen dock besluta om försäljning fast egendom värde inte

av vars överstiger

50 miljoner kronor.

av

En bestämmelse att regeringen liksom förhållandena är idag

om -

utan värdemässig eller begränsning skall få besluta om - annan försäljning fast egendom till kommun for samhällsbyggnads-

av ändamål bör tas i lagen.

En beloppsgräns i och för sig inte några garantier för att endast

ger de politiskt intressanta försäljningsärendena underställs riksdagen. Det är ändå ett enkelt sätt att avlasta riksdagen försäljningsärenden av rutinkaraktär samtidigt som överlåtelseförfarandet inte försvåras eller fördröjs i onödan. Ett slopande beloppsgränser skulle kräva

av ett tämligen omfattande regelverk för och när försäljning får

om ske. Det finns risk för att handläggningen av ärendena då skulle kompliceras och fördröjas. Under senare tid har med nu gällande beloppsgränser endast ett fåtal ärenden behövt underställas riksdagen. Det finns därför enligt Budgetlagsutredningens uppfattning anledning att behålla ett system med beloppsgränser. En

fråga är dock nuvarande beloppsgränser är väl avvägda annan om och det överhuvudtaget finns anledning att behålla två olika

om beloppsgränser.

Sedan riksdagen år 1988 bemyndigat regeringen att under ovan angivna förutsättningar reinvestering sälja fast egendom vars

om värde inte överstiger 50 miljoner kronor, har de faktiska förhållandena området ändrats i väsentliga hänseenden. Bemyndigandet tog framför allt sikte försäljning statens kommersiella

av fastigheter. Dessa fastigheter aktiebolag. Kvar i statens

ägs nu av direkta ägo finns endast fast egendom inte har bedömts

som lämplig för annat ägande. Man har t.ex. kulturhistoriska eller

av försvarspolitiska skäl ansett att vissa fastigheter alltjämt skall förvaltas myndigheter. En stor del av detta bestånd av direktägd

av fast egendom kommer aldrig att säljas. Enligt vad Budgetlagsutredningen inhämtat är försäljningar statliga byggnader numera

av sällan förekommande. Viss försäljning sker mindre mark-

av områden samt utrikes belägna fastigheter som inte längre

av behövs för utrikesrepresentationen. Försäljning av statens direktägda fasta egendom kan även fortsättningsvis förväntas ske i relativt liten omfattning inte beslut stora struktur-

om tas om förändringar eller omfattande nedläggningar statlig verksamhet.

av

252 Överlåtelse

av staten egendom

Det år 1988 föreskrivna villkoret att överskottet från

försäljningen

normalt skall återanvändas för investeringar i form

av byggproduk-

tion eller inköp har blivit otidsenligt. Det tillkom innan den nuvarande ordningen för styrning statens investeringar infördes. av Riksdagen tar numera ställning till investeringsplaner där de större investeringsobjekten anges. Det finns därför ingen risk att regeringen genomför större anskaffningar utan riksdagens kännedom. Den fasta egendom som staten äger direkt är sådan karaktär numera av att större försäljningar knappast är aktuella. De samlade årliga investeringarna kan därför antas komma vida att vara större än

försäljningarna

och det finns således heller ingen risk för att statens samlade nettoförmögenhet urholkas. Härtill kommer, enligt vad

Budgetlagsutredningen erfarit, att i stort sett alla fastighetsförsälj-

ningar som har skett under år har omfattats den högre senare av beloppsgränsen, dvs. frigjorda medel har använts för åter-investeringar. Av dessa skäl finns det, enligt Budgetlagsutred-ningens uppfattning, ingen risk för att riksdagens finansmakt undergrävs vid ett slopande det aktuella kravet

av återinvesteringar. Det är

således tillräckligt att i lagen ta enda för

en beloppsgräns försäljning.

De förutsättningar förelåg då regeringen bemyndigades

som att sälja fast egendom till värde högst 50 miljoner kronor en om är inte längre aktuella i och med att huvuddelen

av statens fastighets-

bestånd förts över till aktiebolag. Därmed har beståndet av kvarvarande direktägd fast egendom fått helt karaktär en annan än det hade så sent som slutet av 1980-talet. Detta förhållande talar i någon mån för att beloppsgräns är lägre än 50 miljoner en som kronor skulle kunna motiveras.

Den nuvarande beloppsgränsen 50 miljoner kronor om har emellertid fungerat väl. Enligt vad tidigare anförts har som

försäljningsinkomsten näst intill alltid använts för återinvestering

och därmed har den högre beloppsgränsen tillämpats vid i stort sett alla fastighetsförsäljningar. Att behålla denna beloppsgräns innebär därför i praktiken inte någon utvidgning

av bemyndigandet i

förhållande till vad gäller. En lägre leder till som nu gräns att riksdagen i ökad utsträckning belastas med rutinärenden. Genomförandet många fastighetsförsäljningar skulle då fördröjas av och försvåras och risken för att staten försitter lämpliga tillfällen skulle öka.

av

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i

budgetlagen tas bestämmelse om att regeringen får

en

besluta om försäljning av statlig fast egendom när egendomens

värde inte överstiger 50 miljoner kronor. Vidare skall regering-

en utan hinder av värdegränsen och sådana omständigheter

nämns i det föregående få sälja fast egendom till kommun

som

för samhällsbyggnadsändamål.

enligt nuvarande regler på området i första hand Med värde avses den fasta egendomens taxeringsvärde. Normen har den fördelen att den är lätt att tillämpa och leder till att man redan i inledningen av ett försäljningsärende ärendets avgörande fordrar riksdagens

vet om medverkan eller inte. Det har dock sina nackdelar att utgå från taxeringsvärdet. Det är förhållandevis vanligt förekommande att statens fasta egendom inte åsätts något taxeringsvärde alls. Just för att det är statens fasta egendom finns det dessutom risk för att ett alltför lågt taxeringsvärde sätts. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör därför särskild värdering äga rum inför en

en försäljning. Eftersom staten som säljare har ett intresse av att ha en korrekt uppfattning om egendomens marknadsvärde, sker en sådan värdering regelmässigt redan i dag. Ett krav en särskild värdering inför försäljning skulle därför inte leda till något

en merarbete eller några merkostnader. Det marknadsvärde som egendomen vid en sådan särskild värdering åsätts bör få avgöra frågan

försäljningsärendet kräver riksdagens medverkan. om

Ajjfärsmässiga villkor

Redan i förarbetena till 1942 års beslut uttalades att full affärsmässighet bör gälla vid försäljningar. En bestämmelse som lagfäster denna centrala princip om affärsmässighet bör självfallet tas i budgetlagen.

Full affärsmässighet innebär enligt angivna förarbetena att det skall tillses att priset blir så fördelaktigt som möjligt för staten och att försäljningar till underpris Vad som därutöver bör

inte äger rum.

254 Överlåtelse staten egendom

av

inrymmas i begreppet är enligt Budgetlagsutredningen uppfattning att försäljningsärenden skall handläggas utan ovidkommande

hänsyn.

Riksdagen har vid skilda tillfällen beslutat från om avsteg

principen om full affärsmässighet vid försäljning vissa

av egendomstyper. Då fast egendom som är upptagen den tidigare nämnda jordfonden säljs skall hänsyn främst till de jordbrukstas politiska och regionalpolitiska målen med fonden. Riksdagen har vidare beslutat att vid friköp fjällägenhet eller del därav får av köpeskillingen bestämmas till ett belopp understiger marksom nadsvärdet. Avsteg från principen full affärsmässighet om har även tillåtits vid försäljning krononybyggen i samband med avveckav ling av åborättsinstitutet prop. 1970:108, SU 1970:112, rskr. 1970:277. Som ytterligare exempel kan nämnas de s.k. utmarks-

delningsfastigheterna Öland där överlåtelse

i vissa fall förutsätts kunna ske utan vederlag prop. 1928:135, JOU 1928:23, rskr. 1928:179.

Oavsett egendomstyp är ändamålet ibland sådant från att avsteg

huvudprincipen om full affärsmässighet får göras. Vid försäljning

av fast egendom behövs för järnväg och allmän får som väg försäljningspriset enligt 1942 års riktlinjer sättas under marknadspriset.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning föreligger således

ett behov bestämmelse medger från principen av en som avsteg om affärsmässighet då särskilda skäl talar för detta. Så kan fallet vara såväl vid försäljning vissa egendomstyper, exempelvis de av ovan nämnda, som då försäljningar sker för vissa ändamål. Avsteg från

principen om full affärsmässighet har framgått främst gjorts

som då staten önskat stimulera viss verksamhet. Det ligger i sakens natur att en restriktiv bedömning är påkallad. Vid sådan en bedömning bör egendomens värde tillmätas betydelse. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör det inte komma i fråga att regeringen utan riksdagens bemyndigande gör avsteg från principen

om affärsmässighet vid försäljning egendom har ett

av som betydande värde.

av

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i

lagen bestämmelse att försäljning statens fasta tas en om av egendom skall genomföras affärsmässigt det inte finns om särskilda skäl som talar mot detta.

Riksdagen har bemyndigat regeringen att i vissa fall besluta om att överlåta fast egendom utan ersättning. Så är förhållandet i fråga om fast egendom behövs för järnväg eller allmän väg. Det krävs som dock att egendomens värde inte överstiger fem miljoner kronor.

Bemyndigandet tillkom ursprungligen i slutet av förra seklet för att

främja jämvägsnätets utbyggnad. Sedan utbyggnaden upphört och

de privata järnvägarna förstatligats, har bemyndigandet i denna del förlorat aktualitet. Man kan även spåra ett föråldrat tänkande bakom bemyndigandet i fråga egendom behövs för allmän om som väg. I dagens samhälle skulle staten lika goda grunder kunna skänka bort fast egendom för att stimulera byggandet av exempelvis flygplatser, hamnar och anläggningar för telekommunikation.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning finns det därför inte

skäl att i budgetlagen föra en bestämmelse som motsvarar bemyndigandet. Det finns inte heller anledning att frångå principen affärsmässighet vid överlåtelser det aktuella slaget. om av

Det förekommer kommun utan vederlag har överlåtit fast att en egendom till för ett särskilt ändamål. Har staten inte staten disponerat egendomen för ändamålet och begär kommunen att återfå den ersättning, får regeringen vederlagsfritt överlåta den utan till kommunen detta med hänsyn till samtliga övriga omstänom digheter bedöms skäligt prop. 1970:108, SU 1970:112, rskr. 1970:277.

Enligt vad Budgetlagsutredningen inhämtat förekommer ett fåtal vederlagsfria överlåtelser till kommuner. Dessa överlåtelser fall av sker dock alltid avtalsrättslig grund, dvs. det följer av det ursprungliga avtalet mellan kommunen och staten att egendomen skall återlämnas den inte utnyttjas för det tänkta ändamålet. om Överlåtelser följer avtal behöver inte regleras i lag. Någon som av

256 Överlåtelse staten egendom SOU av 1996: 14

annan form vederlagsfria överlåtelser till kommuner har, enligt av de uppgifter utredningen fått del inte förekommit under av, senare år. Med hänsyn härtill bör det i lagen inte tas någon regel som motsvarar det aktuella bemyndigandet.

Det är viktigt att de försäljningar ankommer på regeringen som kan handläggas ett snabbt och smidigt sätt. Möjlighet för

regeringen att delegera beslutanderätten bör därför finnas. Som ett ytterligare skäl för att regeringen sådan möjlighet kan ge en anföras att de förekommande försäljningsärendena oftast inte torde ha en sådan betydelse att de behöver prövas regeringen. Redan av i dag finns enligt gällande bemyndiganden också möjlighet för en regeringen att delegera sin beslutanderätt området till underord-

nade myndigheter.

Enligt vad Budgetlagsutredningen inhämtat är det inte ovanligt att byte sker statens fasta egendom. Ett behov föreligger således av av att ge regeringen rätt att besluta detta. En sådan möjlighet har om också förelegat för regeringen alltsedan 1942 års bemyndigande.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i

budgetlagen tas en bestämmelse om att vad gäller för som försäljning av fast egendom även skall gälla vid byte sådan av egendom.

Viss lös egendom såsom byggnad ofri grund och tomträtt har

sådan nära anknytning till fast egendom att regler i olika som sammanhang gäller för fast egendom även tillämpas på denna lösa

egendom. Såvitt avser försäljning statens egendom har det av bemyndigande som gällt sedan 1942 även gällt vid upplåtelse av tomträtt samt vid försäljning och byte tomträtt och sådan av byggnad som är lös egendom. Det finns därför skäl att låta de regler föreslås i detta avsnitt gälla även för denna lös som typ av egendom.

av

Mot denna bakgrund bör det i budgetlagen tas en bestämmelse att vad gäller för försäljning av fast egendom

om som i tillämpliga delar även skall gälla vid upplåtelse av tomträtt samt försäljning och byte tomträtt och sådan byggnad som

av är lös egendom.

11.3¶Aktier och andelar

11.3.1¶Bakgrund

Statens aktieinnehav

Staten de största ägarna i svenskt näringsliv. De företag

är en av

staten äger eller har ägarintressen i varierar avsevärt i storlek som och representerar mångfald olika verksamhetsinriktningar.

en

Skilda motiv har under historiens lopp legat till grund för statens ägarengagemang. Under lång tid har staten av säkerhetspolitiska skäl ägt vissa företag, t.ex. vapensmedjor. I början av industrialis-

ansågs det viktigt att staten hade ett avgörande ägarinflytande men

nationella basresurser skog, vattenkraft och gruvor. Samma

som synsätt rådde när järnvägar, elektrisk energi och telekommunikatio-

utvecklades. Det första större statliga engagemanget i ett ner aktiebolag uppstod när staten år 1907 förvärvade hälften av aktierna i Luossavaara-Kirunavaara AB LKAB. Den statliga företagssektorn expanderade kraftigt under 1960-talet. Det fanns en önskan att organisera redan befintlig statlig verksamhet i mer rationella och affärsmässiga former och därtill önskan att

en korrigera upplevda brister i marknadssystemet. Under 1970-talet övertog staten regional- eller arbetsmarknadspolitiska skäl

av företag i krisbranscher stål-, och textilindustrin. Under

som varvs- 1990-talet har staten till följd problemen i den finansiella

av sektorn övertagit ansvaret för banker med ett åtföljande stort antal fastigheter och ytterligare industriföretag.

9 16-0295

av

Som tidigare nämnts har under senare tid mycket stora delar

av statens fastighetsbestånd förts över till staten hel- eller delägda

av aktiebolag. År 1991 inleddes systematisk utförsäljning aktier

en av i statliga företag. Nämnas kan t.ex. avyttringama aktier i Assi-

av Domän AB, Pharmacia AB, Celsius AB och SSAB Svenskt stål AB. Försäljningarna har inbringat 23 miljarder kronor.

Det kapital som staten har bundet i företag uppgår till cirka 140 miljarder kronor. Omsättningen i den statliga företagsgruppen, exklusive kreditinstituten, uppgick år 1994 till 230 miljarder kronor. Företagen sysselsatte 220 000 heltidsanställda. Resultatet efter finansiella poster för hela den statliga företagssektom exklusive kreditinstituten uppgick år till 25,8 miljarder

samma kronor. Staten fick utdelning sammanlagt 6,5 miljarder

en kronor skr. 1995/96:20.

Utöver denna typ av betydande aktieposter i större staten

av helägda, eller tidigare helägda bolag, äger staten även diverse andra mindre aktieposter. Som exempel på vanligt förekommande aktieinnehav kan nämnas delägarskap i nationella och internationella bolag som idkar branschservice. Fortifikationsverket förvaltar exempelvis drygt 2 procent av aktiekapitalet i AB Svensk Byggtjänst och Statens Järnvägar 6 procent i Intercontainer, Basel. Även mindre delägarskap i lokala energiverk är relativt vanligt förekommande. Försvarets radioanstalt förvaltar aktier i Ekerö Energi AB och Statens Järnvägar i Brittedals Kraftverk och Mörarps El. Affársverken innehar större poster i vissa bolag

som ett led i verksamheten. I detta sammanhang kan Luftfartsverkets innehav i A-banan Projekt AB nämnas. Det förekommer även att myndigheter förvaltar obetydliga innehav främst börsnoterade

av aktier som i flera fall tillförts staten gåva eller på liknande

genom sätt.

Gällande ordning

I regeringsformen finns ingen bestämmelse reglerar försäljning

som av statens aktier. Grundlagberedningen förordade, tidigare

som nämnts, att det i regeringsformen skulle tas ett förbud mot att utan riksdagens samtycke överlåta staten tillhörig fast egendom.

av

Konsekvensen kunde då sägas fordra motsvarande regel för en aktier. Beredningen avvisade dock detta resonemang och anförde att bakom statens förvärv sådana aktier som är av intresse i av detta sammanhang ligger regelmässigt anslagsbeslut av riksdagen. Dessa anslagsbeslut leder enligt Grundlagberedningens uppfattning till resultat införandet ett avhändelseförbud SOU samma som av 1972:15 s. 116.

Denna tankegång har sin grund i principen att vad följer av ett som anslagsbeslut i fråga förfogandet över de tillgångar som om förvärvats för anslaget skall gälla tills riksdagen beslutar annat. Som närmare framgår avsnitt 11.4 gällande praxis i fråga av synes avhändelse lös egendom än budgetmedel också i det om av annan väsentliga ett utflöde av nämnda princip. Lös egendom som vara förvärvats enligt riksdagens beslut för att för framtiden vara statsegendom får enligt denna praxis inte säljas utan riksdagens hörande SOU 1972:15 s. 176.

I RF 9:8 att statens medel och dess övriga tillgångar står till anges regeringens disposition. Regeringens handlingsfrihet vid förfogandet egendom är emellertid begränsad. I förarbetena till över statens paragrafen prop. 1973:90 348 erinras om innehållet i RF 9:2, s. där det att statens medel inte får användas annat sätt än anges riksdagen har bestämt. Av bestämmelsen får, enligt förarbetena, följa att egendom har anskaffats för medel, som anvisats anses som riksdagen, inte får disponeras strider mot riksdagens av sätt som anslagsbeslut.

Statens innehav aktier torde nästan uteslutande kunna föras av tillbaka riksdagsbeslut. Dessa beslut är vägledande för rätten att förfoga över aktierna. De innebär oftast att bolag bildats med statliga medel för att driva viss verksamhet. Det har även förekommit att riksdagen beslutat förvärv bolag genom köp av om av aktier. Avsikten får vanligen ha varit att aktierna framöver anses skall utgöra statsegendom. Av detta följer att det är riksdagen som beslutar om försäljning av sådana aktier.

I praxis riksdagens samtycke också ha krävts för överlåtelse synes statens aktier eller andra åtgärder lett till en minskning av av som statens ägarandel i ett bolag. Sålunda begärde och fick regeringen

av staten

år 1979 bemyndigande att överlåta statens aktier i Norrlands Skogsägares Cellulosa AB prop. 1978/792207, NU 1978/79:61, rskr. 1978/79:45. År 1981 bemyndigades regeringen överlåta

att statens aktier i Luxor AB prop. 1981/82:25, NU 1981/82:18, rskr. 1981/822126. Året därpå fick regeringen bemyndigande

ett att överlåta statens aktier i AB Asea-Atom till Asea AB prop. 1982/83:17, NU 1982/83:3, rskr. 1982/83:27. År 1983 aktualiserades frågan ökning aktiekapitalet i PKbanken

om av genom nyemission. På förslag av regeringen beslutade riksdagen att staten skulle avstå från sin företrädesrätt till teckning i avsikt att möjliggöra en försäljning av de nya aktierna börsen. Till följd av beslutet minskade statens ägarandel i bolaget prop. 1983/84:70, NU 1983/84:23, rskr.1983/84:189. Samma år bemyndigades regeringen att avyttra statens aktier eller att eljest vidta åtgärder för att minska statens andel i Svenska Petroleum AB prop. 1983/841110, NU 1983/84:43, rskr. 1983/842391. Riksdagen har även haft att ta ställning till mindre försäljningsärenden. Sålunda bemyndigades regeringen att överlåta aktierna i AB Oljetransit. Köpeskillingen uppgick till endast 6,5 miljoner kronor prop. 1986/87:25, NU 1986/87:15, rskr. 1986/87:99.

Försäljningen av AB Gambrinus

År 1986 såldes aktier i AB Gambrinus helägt

statens ett av staten

moderbolag till bl.a. AB Pripps Bryggerier till Procordia AB för

- 850 miljoner kronor. Procordia AB var vid denna tidpunkt ett

av staten helägt bolag. Beslutet om försäljning fattades regeringen

av utan att riksdagens bemyndigande dessförinnan inhämtats. Först i efterhand anmäldes försäljningen för riksdagen. Regeringen uttalade i samband därmed prop. 1985/86:150 bil. l att riksdagen inte hade föreskrivit någon inskränkning i regeringens disposition av de statliga tillgångar aktieinnehav i bryggeribranschen

som utgör varför riksdagens godkännande försäljningen således inte

av hade behövts.

Näringsutskottet korn att ingående behandla den aktuella försäljningen NU 1986/87:17. Utskottet konstaterade att det har funnits väl etablerad praxis området. Enligt vad

en som var bekant för utskottet, hade det inte tidigare förekommit fråga

att en

av

försäljning aktier i ett direktägt statligt bolag hade avgjorts om av regeringen utan riksdagens hörande, utom i fall då riksdagen av tidigare hade lämnat regeringen ett uttryckligt bemyndigande att förfoga över aktierna. Utskottet ansåg också att det kunde åberopas starka sakskäl för att riksdagens bemyndigande skulle inhämtas. Det ursprungliga beslutet ett engagemang har enligt utskottet om genomgående fattats under riksdagens medverkan, t.ex. i form av att medel for aktieteckning anvisats. I många fall har detta skett för allmänna intressen skilda slag därmed skulle kunna tillgodoatt av I vissa fall, anförde näringsutskottet vidare, har verksamhet i ses. bolagsform valts ett alternativ till verksamhet i myndighetssom fonn. Därför fann näringsutskottet det naturligt att frågor om avveckling statliga i fall nämnda slag prövades av engagemang av riksdagen. Därtill kom enligt utskottet att försäljning av aktier av i statsägda bolag ofta stora värden. Utskottet erinrade om att avser enligt dåvarande bemyndigande fick fast egendom med ett värde överstigande fem miljoner kronor inte säljas utan riksdagens samtycke. Såväl statsfinansiellt med hänsyn till effekterna som samhället i övrigt, har frågor ändringar i statens aktieinnehav om enligt utskottets mening i allmänhet långt större räckvidd än frågor om ändringar i det statliga fastighetsbeståndet.

Det förhållandet att köparen, Procordia AB, ett av staten helägt var bolag, innebar att det transaktion inom den statliga sektorn. var en Den samlade statliga förmögenheten påverkades sålunda inte av affären. Näringsutskottet betonade dock att det från statsrättslig synpunkt ovidkommande köparen ett statsägt eller var om var privatägt företag. I och med överföringen till Procordia AB upphörde aktierna i Gambrinus AB statlig egendom i att vara regeringsformens mening. Procordia AB kunde fritt förfoga över aktierna, liksom över aktierna i sina andra dotterbolag. Näringsutskottet avslutade med att upplysa att Procordia AB tidigare om överlåtit företag inom koncernen till icke-statliga köpare och att dessa försäljningar inte prövades regeringen eller riksdagen. av

Näringsutskottet anförde vidare att regeringen prop. 1986/87:71 hade begärt riksdagens godkännande att statens andel av det av totala röstvärdet i SSAB Svenskt Stål AB skulle minskas, dock lägst till hälften, utgivning konvertibla skuldebrev eller genom av riktade nyemissioner. Enligt detta förslag, utskottet då ännu som inte hade behandlat, skulle riksdagen i fortsättningen ha att ta

av

ställning till sådana frågor endast de innebar att staten om gav upp sin dominerande ägarställning i bolaget. Med det sagda, anfördes vidare, hade utskottet velat antyda några möjligheter att förena kravet fortsatt inflytande från riksdagens sida över väsentliga ändringar inom den statliga företagssektorn med önskemålet om ökad flexibilitet i fråga ägarstruktur och kapitalanskaffning om inom denna sektor.

Näringsutskottet avslutningsvis att det hade övervägt uppgav behovet av formella regler för regeringens disposition över aktier i av staten direktägda bolag. Utskottet fann dock att det skulle erbjuda svårigheter att generellt föreskriva i vilka fall frågor om försäljning av aktier i statsägda bolag måste underställas riksdagen. Utskottet betonade att bl.a. uppkommer problemet huruvida en minskning av statens ägarandel t.ex. riktad nyemission genom en skall behandlas som aktieförsäljning eller inte. Genom former nya för anskaffning riskkapital kunde, anfördes det vidare, av nya situationer uppstå inte kunde förutses. Utskottet erinrade även som om att frågan generella riktlinjer för regeringens dispositionsom rätt över statlig fast egendom grundval den regeringsforav nya men inte hade fått någon lösning.

Sammanfattningsvis anförde utskottet att det ansåg att den ordning som tidigare gällt i frågor riksdagens medverkan vid försäljom ning av aktier i staten direktägda bolag eller vid andra av åtgärder som leder till ett minskat ägarinflytande för staten i sådana

bolag borde tillämpas även i fortsättningen. I detta ställningsta-

gande var näringsutskottet enhälligt.

Riksdagen biföll utskottets hemställan att riksdagen sin om som mening skulle regeringen till känna vad utskottet anfört ge om försäljning av aktier i statsägda bolag rskr. 1986/871114.

Förslag om bemyndiganden

Riksdagen beslutade i maj 1990 att ett statligt förvaltningsbolag

skulle bildas sedermera Förvaltningsaktiebolaget Fortia, till vilket

statens aktieinnehav i tio konkurrensutsatta företag kom att överföras.

av

Regeringen prop. 1989/90:88 att den kontinuerligt skulle

angav informera riksdagen förändringar i förvaltningsbolagets

om aktieinnehav. Vidare borde regeringen, anfördes det vidare, höra riksdagen innan beslut fattades som innebar att förvaltningsbolaget inte längre skulle inneha röstmajoriteten i något av de helägda företagen. För de marknadsnoterade delägda bolagen borde motsvarande gälla förvaltningsbolaget inte längre skulle

om komma att ha ett avgörande inflytande i något bolagen.

av

Näringsutskottet ansåg dock bet. 1989/90:NU35 att det erfordrades klarare riktlinjer för i vilka fall förvaltningsbolaget kunde avyttra aktier utan riksdagens hörande. Utskottet anförde att de principer riksdagen tidigare på intiativ utskottet lagt fast i

som av samband med behandlingen försäljningen av statens aktier i AB

av Gambrinus tills vidare borde tillämpas även för förvaltningsbola-

gets aktieinnehav. Utskottet uppmanade avslutningsvis regeringen

att återkomma till riksdagen med precisering de riktlinjer

en av

regeringen ansåg borde gälla för förvaltningsbolaget i fråga som

dess möjligheter att avyttra aktier utan beslut av riksdagen. om

På förslag regeringen beslutade riksdagen året därpå prop.

av 1990/91:30, bet. 1990/91:NUl2, rskr. 1990/9l:83 att regeringen skulle inhämta riksdagens ställningstagande innan beslut fattades

innebar att förvaltningsbolaget frånhände sig röstmajoriteten som i något de då helägda bolagen. Vidare beslutades att regeringen

av skulle inhämta riksdagens ställningstagande innan beslut fattades

innebar att förvaltningsbolagets andel av rösterna i något av som de då delägda bolagen minskade så att andelen inte längre översteg en tredjedel.

I 1995 års budgetproposition prop. 1994/952100 bil. 13 anförde regeringen att den borde ha ett bemyndigande att för sådana

svara frågor sammanhänger med förvaltningen av statens

som företagsägande. För att kunna utöva ett aktivt och effektivt ägarskap i konkurrens med andra ägare ansåg regeringen sig ha

behov att kunna ägarföreträdare utan det dröjsmål

av agera som

riksdagsbehandling innebär. Ett sådant förvaltningsbemynsom en digande borde regeringen möjlighet att bl.a. omstrukturera

ge ägandet, köpa eller sälja aktier samt att delta i eller avstå från att delta i nyemissioner. Det sades vidare att även andra former kunde

av

vara aktuella, t.ex. att medverka till att ut konvertibla genom ge skuldebrev. Regeringen anförde avslutningsvis det skulle bli att om aktuellt att minska statens ägande i något de stora företagen av som producerar infrastrukturella tjänster, skulle frågan komma att underställas riksdagen.

I samband med att förslaget behandlades i näringsutskottet under våren 1995 angav regeringen att den avsåg att justera sitt förslag beträffande förvaltningen företag med statligt ägande. Utskottet av beslutade därför att uppskjuta behandlingen till dess att ett nytt förslag skulle föreligga bet. l994/95:NU19.

1 1.3.2 överväganden

Inledning

Som tidigare nämnts har riksdagen enligt RF 9:9 skyldighet att en i den omfattning som behövs fastställa grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Något krav att detta skall ske i lags form har inte ställts i förarbetena till upp men regeringsformen anges dock att detta kan vara lämpligt prop. 1973:90 s. 347.

Under senare tid och i synnerhet sedan ägandet de kommer- - av siellt intressanta delarna statens fastighetsbestånd förts över till av aktiebolag har statens innehav av aktier blivit dess mest betydel- sefulla och den förmögenhetsmässigt viktigaste formen ägande. av För att åstadkomma en effektiv förvaltning statens aktieinnehav av är det av vikt att reglera befogenheten att överlåta aktierna. På området har utbildats viss praxis. Försäljningen AB Gambrien av nus visar dock att denna praxis kan uppfattas inte helt klar. som

Budgetlagsutredningen anser därför att det är lämpligt att i budgetlagen ta grundläggande bestämmelser reglerar under vilka som förutsättningar regeringen skall få besluta försäljning och om annan avyttring av statens aktier.

1996:14 Överlåtelse statens egendom 265

SOU av

Befogenhetsfördelningen

Det inte rimligt att alla beslut försäljning statens aktier är om av fattas riksdagen. Många försäljningsärenden är inte av den vikt av de bör avgöras denna nivå. Som uppenbara exempel ärenatt den bör behandlas lägre nivå kan nämnas försäljningar som en mindre aktieposter i bolag idkar branschservice och lokala av som energiverk försäljningar obetydliga innehav främst samt av av börsnoterade aktier. Vidare är det vikt att kravet på fortsatt av inflytande från riksdagens sida över väsentliga ändringar inom den

statliga företagssektorn kan förenas med önskemålet om flexibilitet ägarstruktur och kapitalanskaffning. Enligt Budgetlagsi fråga om utredningens uppfattning bör därför beslut försäljning av aktier om i bolag där inte har röstmajoritet och där aktierna inte staten en innehas för i bolagsform skall driva verksamhet av att staten en statligt intresse i de flesta fallen kunna ankomma regeringen. -

De ärenden sådan vikt att beslutanderätten bör ankomma som är av på riksdagen är främst försäljning aktier i bolag där staten har av röstmajoritet. Som har framgått den tecknade bakgrunden är en av detta princip riksdagen beslutade i enlighet med avseende en som dåvarande Förvaltningsaktiebolaget Fortia. Beslutet innebar att regeringen skulle inhämta riksdagens ställningstagande innan beslut fattades innebar att förvaltningsbolaget frånhände sig röstsom majoriteten i något de då helägda bolagen. av

Det kan tänkas fall där staten har ett bestämmande inflytande över verksamheten i ett aktiebolag utan att ha röstmajoritet. Sådant en inflytande kan t.ex. grundas avtal med övriga ägare. Inflytandet

kan då vidmakthållas oavsett statens andel av rösterna. En reglering befogenheten att sälja statens aktier som bygger av begreppet bestämmande inflytande är därför inte lämpligt.

Det bemyndigande beträffande Förvaltningsaktiebolaget

som gavs

Fortia enligt Budgelagsutredningens uppfattning alltför vid-

var sträckt. Förvaltningsbolaget fick rätt att sälja aktier i av staten helägda bolag så länge detta inte innebar att staten frånhändes

röstmajoriteten i något bolagen. Detta innebar att 49 procent av av aktierna i LKAB och Celsius AB skulle ha kunnat säljas utan t.ex. riksdagen dessförinnan haft möjlighet att ta ställning till frågan. att

266 Överlåtelse

av staten egendom

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning urholkar sådan

en ordning i alltför stor utsträckning riksdagens inflytande området.

Även efter om staten en försäljning av aktier alltjämt har en röstmajoritet i ett bolag, kan dock statens inflytande ha minskat

väsentligt till följd försäljningen. Som närmare kommer av att

framgå stadgar aktiebolagslagen 1975:1385 ett visst inflytande for

aktieägare som tillsammans innehar tiondel rösterna. en av Inflytandet blir än betydande för aktieägare tillsammans mer som innehar tredjedel rösterna i bolaget. Även detta talar för en av att rätten att sälja aktier i av staten helägda bolag, eller delägda bolag där staten har en röstmajoritet eller äger hälften rösterna för av samtliga aktier, bör förbehållas riksdagen.

Det kan också anmärkas att den typ bemyndigande av som lämnades avseende dåvarande Förvaltningsaktiebolaget Fortia är mindre väl lämpat att upphöjas till generell regel på omrâdet. en Om bemyndigandet skulle generell verkan skulle regeringen ges en få rätt att sälja ut mindre del aktierna i helägt bolag en av ett varefter bolaget inte längre skulle helägt och därefter ha rätt vara sälja en så stor andel aktierna att staten skulle frånhändas av röstmajoriteten, allt utan att riksdagens ställningstagande hade krävts i något led.

Budgetlagsutredningen finner med hänsyn härtill att försäljning

av aktier i av staten helägda bolag, eller delägda bolag där har staten en röstmajoritet eller äger hälften rösterna för samtliga aktier, av i princip bör beslutas av riksdagen.

Regeringen kan emellertid beträffande ett visst majoritetsägt bolag ha behov av en större handlingsfrihet vad gäller försäljning av aktier än vad här föreslagits. För att skaffa sig önskad som handlingsfrihet, har regeringen självfallet möjlighet att i det särskilda fallet utverka ett särskilt bemyndigande riksdagen för av att vidta åtgärderna.

Utöver nu nämnd situation då riksdagen med hänsyn till - statens röstmajoritet i ett bolag bör förbehållas rätten att besluta förom säljning av aktier kan fall tänkas där det olika skäl kan - av vara av vikt att staten har kvar minoritetspost i ett bolag och att en

av

riksdagen därför kan vilja förbehålla sig rätten att besluta om en eventuell försäljning. Som exempel ett sådant skäl kan nämnas köp mindre aktiepost i dåvarande Cementa AB. statens av en Förvärvet gjordes i kontrollsyfte sedan bolaget blivit enda inhemska producent cement. Riksdagen kan t.ex. säkerhetspolitiska av av skäl vilja förbehålla sig rätten att få besluta försäljning av om statens innehav minoritetspost i Celsius AB. av en

l aktiebolagslagen 1975:1385 ett betydande inflytande för ges aktieägare tillsammans innehar tredjedel av rösterna i ett som en bolag. Detta minoritetsskydd innebär bl.a. att bolagsordningen vad gäller bolagets Verksamhetsinriktning, aktiekapitalets storlek t.ex. och antalet styrelseledamöter inte kan ändras utan att ett beslut om detta biträds minoritetsägaren. På grund denna reglering kan av av riksdagen vilja förbehålla sig rätten att fatta beslut om försäljning aktier innebär att statens andel av rösterna, utan att vara en av som majoritetspost eller hälften rösterna för samtliga aktier, sjunker av så att den inte längre överstiger tredjedel rösterna. Det kan en av erinras att riksdagen hade denna inställning beträffande de om aktier innehades Förvaltningsaktiebolaget Fortia. Regeringsom av enligt bemyndigandet tvungen att inhämta riksdagens en var godkännande innan beslut fattades innebar att förvaltningssom bolagets andel rösterna i ett delägt bolag minskades så att den av inte längre översteg en tredjedel.

I aktiebolagslagen föreskrivs vidare ett visst inflytande för aktieägare tillsammans innehar tiondel av rösterna i ett som en bolag, bl.a. beträffande vissa beslut redan utgivna aktier som avser samt vissa ändringar i bolagsordningen. Riksdagen kan därför tänkas vilja förbehålla sig rätten att fatta beslut innebär att som statens andel rösterna i ett bolag sjunker så att andelen inte av längre överstiger en tiondel av rösterna.

På motsvarande sätt minskar statens handlingsfrihet när annan ägare än staten har än tiondel respektive en tredjedel av mer en rösterna.

Riksdagen kan således goda grunder vilja förbehålla sig rätten att besluta försäljning aktier i ett bolag trots att staten om en av inte har röstmajoritet eller äger hälften rösterna för samtliga en av

av

aktier. Merparten företagen med statligt ägande är av av staten helägda bolag. Med hänsyn bl.a. till de utförsäljningar statliga av företag som förevarit under år och till arten de bolag senare av som alltjämt finns kvar i statlig ägo, är det rimligt att anta att antalet företag med statligt ägande där staten inte har röstmajoen ritet i framtiden kommer att bli begränsat. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör det därför ankomma på riksdagen att uttryckligen i varje särskilt fall till känna den vill förbehålla ge om sig rätten att besluta försäljning aktier i bolag där inte om av staten har röstmajoritet eller inte äger hälften av rösterna för samtliga aktier. Om riksdagen inte fattat något sådant beslut bör regeringen ges rätt att besluta aktiernas försäljning. om

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i

budgetlagen tas bestämmelse att regeringen får en om besluta om försäljning statens aktier i ett bolag där staten av har mindre än hälften rösterna inte riksdagen för av om bolaget i fråga bestämt annat. Regeringen får inte utan särskilt bemyndigande besluta om försäljning aktier i bolag där av staten har hälften eller mer än hälften rösterna för samtliga av

aktier i bolaget.

Vad som nu föreslagits gäller aktier ägs direkt staten. som av Staten har därutöver, oftast helägda förvaltningsbolag, genom indirekta innehav aktier i bolag. Som exempel kan nämnas det av av staten helägda Förvaltningsaktiebolaget Stattum förvaltar som aktieposter i Pharmacia AB, Celsius AB och AssiDomän AB. Vid indirekt ägande beslutar det ägande bolagets dvs. dess organ, verkställande direktör, styrelse och bolagsstämma. Önskar riksdagen att regler om försäljning av aktier motsvarar de här som föreslagna skall gälla även för indirekt ägda bolag, måste detta regleras i de former följer aktiebolagslagen, dvs. som av genom att bestämmelser med detta innehåll tas i bolagsordningama.

Det är inte bara genom försäljning aktier statens röstmajoav som ritet kan påverkas. Detta kan även ske utgivning genom t.ex. av konvertibla skuldebrev och riktade nyemissioner. Enligt utredningens uppfattning bör alla åtgärder påverkar statens röstmajoritet som

Överlåtelse statens egendom 269

av

riksdagen. I sammanhanget kan erinras det tidigare beslutas av om nämnda fallet då avstod från sin företrädesrätt vid en staten PKbanken, varigenom statens ägarandel minskade

nyemission i

drygt 99 till 85 procent. Frågan underställdes riksdagens från prövning. För att riksdagen skall kunna behålla ett inflytande över väsentliga ändringar inom den statliga företagssektom är det av

vikt den förbehålls rätten att besluta om alla åtgärder som att påverkar statens röstmajoritet i ett bolag.

Mot denna bakgrund föreslås att det i budgetlagen tas en bestämmelse innebär att regeringen inte heller annat som beslut försäljning aktier utan riksdagens sätt än genom om av särskilda bemyndigande får minska statens ägarandel i bolag

där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna.

Övriga frågor

Försäljning aktier bör genomföras affärsmässigt. Principen om av full affärsmässighet behandlas i avsnitt ll.2.2.

med vad föreslagits beträffande fast egendom bör I likhet som regeringen vid försäljning aktier få göra avsteg från denna även av princip särskilda skäl föreligger. Ett sådant särskilt skäl kan om främja ökad spridning aktieägandet i ett bolag. Detta vara att av har redan skett vid flera tillfällen att privatpersoner har genom erbjudits köpa mindre aktieposter till ett förmånligare pris än att gällt för institutioner. Att på detta sätt sprida ägandet vad som dock inte alltid strida mot principen affärsmässighet. behöver om Omständigheterna kan sådana att förfarandet är väl förenligt vara

med denna princip.

vissa internationella affärer kan s.k. depåbevis träda i stället Vid för aktier. Försäljning dessa bevis kan ske samma sätt som av för aktier. Vad i lagen sägs aktier bör därför kunna gäller som om analogt denna bevis. Samma sak bör gälla tillämpas typ av värdepapper kan träda i stället för aktier. andra typer av som

270 Överlåtelse staten egendom

av

De skäl som anförs i avsnitt 1l.2.2 till stöd för regeringen att skall

få delegera sin rätt att besluta försäljning

om av fast egendom till underlydande myndigheter gör sig gällande beträffande även aktier. Regeringen bör därför möjlighet överlämna ges en att rätten att besluta försäljning aktier till myndighet om av som regeringen bestämmer.

I lagen bör slutligen tas bestämmelse vad en om att som gäller för försäljning aktier även skall gälla vid av byte av sådan egendom.

Vad som föreslagits beträffande aktier bör gälla nu även statens innehav andelar i handelsbolag. Lagen skall därför av utformas med beaktande detta. av

11.4¶Annan lös

egendom

Bakgrund

Till skillnad från begreppet fast egendom till sin innebörd - som är definierat i lag finns ingen reglering talar vad - som om som är lös egendom. Begreppet lös egendom kan inte anges annat sätt än genom en negativ bestämning. Begreppet omfattar all egendom, dvs. alla rättigheter förmögenhetsnatur, inte av som utgör fast egendom. En sådan rättighet kan näst intill vad helst. avse som Det

är därför omöjligt att fullständigt allt är lös

ange som att anse som egendom. Utöver aktier och andelar i bolag kan exempel som

huvudkategorier av lös egendom nämnas lösöre, fordringsrätter och immateriella fönnögenhetsrätter.

När det i detta avsnitt talas lös egendom därvid inte den om avses lösa egendom som avhandlas i avsnitt 1 1.3 dvs. aktier och andelar.

Inte heller avses den lösa egendom i form och av tomträtt byggnad på annans grund behandlas i avsnitt 11.2. I detta som avsnitt föreslås reglering för all lös egendom.

en annan Regleringen

kommer framför allt att få betydelse för den vanligt förekommande

försäljningen av statens lösöre.

Överlåtelse statens egendom 271

av

finns tidigare nämnts ingen bestämmelse

l regeringsformen som

försäljning lösa egendom. Något preciserat förslag om av statens till sådan reglering har heller aldrig förts fram. Författningsutredningen ansåg några grundlagsregler för avhändelse av statens att inte erforderliga eftersom något praktiskt behov

lösa egendom var

inte hade gjort sig gällande SOU 1963:17 s. 402.

Både Författningsutredningen och Grundlagberedningen redogjorde

i sina respektive betänkanden för den praxis som har utvecklats området. Grundlagberedningen SOU 1972:15 176 erinrade s. åtskilliga statstillgångar kan föras tillbaka

inledningsvis om att

Enligt beredningen det självklart att vad följer av anslag. var som anslagsbeslut i fråga förfogande över de tillgångar som om förvärvats för anslagen skall gälla tills riksdagen beslutar annat. erinrades praxis i fråga avhändelse av annan lös Det om att om egendom budgetmedel i det väsentliga just ett utflöde av än var nämnda princip. Vidare sades att investeringar som finansierats om budgeten omvandlas i likvida medel, anses dessa över nytt inte kunna användas annat sätt än förutsetts vid medel som Lös egendom förvärvats enligt riksdagens

budgetregleringen. som

för för framtiden statsegendom kan, enligt beredbeslut att vara säljas riksdagens hörande. Obrukbar eller obehövningen, inte utan lig materiel kan dock säljas utan att riksdagen hörs, men regering-

enligt Grundlagberedningens uppfattning, inte ensidigt

en kan, försäljning materiel reducera t.ex. den av riksdagen genom av beslutade försvarsorganisationen. Beredningen ansåg att nämnda praxis ändamålsenlig och att den borde behållas. var

medel och dess övriga tillgångar står enligt RF 9:8 till Statens regeringens disposition. Begreppet disposition innefattar förfogansåsom avhändelse och pantsättning prop. 1973:90 s.

deåtgärder

Regeringens handlingsfrihet begränsas dock RF 9:2, där 346. av det föreskrivs att statens medel inte får användas annat sätt än har bestämt. Av bestämmelsen följer, enligt regeringsriksdagen förarbeten, egendom har anskaffats för medel formens att som anvisade riksdagen, inte får disponeras sätt strider mot av som riksdagens anslagsbeslut prop. 1973:90 s. 348.

således den riksdagen beslutar försäljning och Praxis är att om avhändelse lösa egendom när egendomen har annan av statens

272 Överlåtelse staten egendom

av

anskaffats för medel anvisade riksdagen och det kan följa av anses av riksdagens anslagsbeslut att riksdagen också skall besluta om detta. All överlåtelse lös egendom får beslutas annan av av regeringen. Regeringen får dessutom alltid sälja obrukbar och

obehövlig materiel.

Den i stort sett enda formen överlåtelse lös egendom av av som rent faktiskt äger är försäljning obrukbar eller

rum av obehövlig

materiel. Det är överhuvud taget mycket svårt tänka sig att situationer där staten skulle överlåta lös egendom som är brukbar och som den alltjämt behöver för sin verksamhet.

En sådan situation föreligger dock när regeringen överlämnar vissa museiföremål statsgåvor. Riksdagen har inte haft som någon erinran mot att regeringen i de fåtal fall varit aktuella fattat som sådana beslut utan att höra riksdagen KU 1975:12 och bet. se t.ex. 1989/90:KrU7. De statsgåvor varit aktuella kan inte rimligtvis som ha införskaffats att riksdagen anslagit medel genom för ändamålet. I vart fall några gåvorna har varit krigsbyten. av

1 1.4.2 Överväganden

De skäl som Budgetlagsutredningen anfört för i att budgetlagen ta grundläggande bestämmelser försäljning och avyttring

om annan av statens fasta egendom och statens aktier och andelar i bolag, motiverar i tillämpliga delar att sådana bestämmelser även tas beträffande lös egendom ägs På detta annan som av staten. sätt kommer en samlad lagreglering till stånd omfattar överlåtelse som av alla olika typer egendom av som staten äger.

Befogenhetsfördelningen

Den ovan beskrivna ordningen dvs. att anslagsbeslutet frågan - styr

om senare förfogandeåtgärder har enligt Budgetlagsutredningens

mening i viss mån blivit otidsenlig.

Överlåtelse statens egendom 273

av

påtagliga nackdelar förknippade med denna ordning. Det finns Anslagsbesluten inte alltid tillräcklig ledning för frågan om ger konkreta förfogandeåtgärder får vidtas utan riksdagens vilka som Det kan även förhålla sig så att sambandet mellan en

medgivande.

och anslag är oklart. Ett anslagsändamål kan vidare ha tillgång ett aktualitet. Långt ifrån alla statens tillgångar kan föras förlorat tillbaka på anslag. Viss egendom har skänkts till staten. Annan egendom har finansierats med avgiftsinkomster och överskott av driftmedel. Det finns också egendom hävd innehas andra som av av staten.

under år har allt fler statliga Till detta kommer att senare investeringar finansierats med interna lån i Riksgäldskontoret. Affärsverkens investeringar har även finansierats med lån hos På detta sätt har sambandet mellan anslag och andra kreditgivare. kommit Även det under lång anskaffning alltmer att tunnas ut. om finnas statlig egendom finansierats med anslag, tid kommer att som framtiden allt mindre del statens lösa egendom kunna lär i en av härledas till ett anslagsbeslut.

Med hänsyn härtill bör enligt Budgetlagsutredningens uppfattning

får besluta förfogandet över statens lösa frågan om vem som om inte längre bero vad kan anses följa av ett

egendom av som

Enligt utredningens uppfattning bör i stället finansie-

anslagsbeslut.

för denna fråga. Har egendomen anskaffats ringen vara avgörande med medel, bör riksdagen också besluta om förfogandeåtstatens kan riksdagen även i fortsättningen behålla gärdema. Härigenom

den statliga förmögenhetsdispositionen. I övriga

ett fast grepp över fall bör regeringen kunna få besluta om överlåtelse.

denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i

Mot bestämmelse att regeringen får

budgetlagen tas en om

lösa egendom egendomen anskaffats på överlåta statens om annat sätt än med statens medel.

inte alltid lätt avgöra vad är statens medel i nu Det är att som hänseende. Medel kan ha skänkts till staten med vissa aktuellt

274 Överlåtelse

av staten egendom

förbehåll och villkor. l sådana fall kan möjligheterna förfoga att över medlen ha inskränkts. Medel kan också ha skänkts med

sådana villkor att en stiftelse har uppkommit. I sådant fall det är dock inte fråga statens medel stiftelsens medel. om utan om

Enligt praxis får regeringen sälja obrukbar och obehövlig materiel.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning

kan detta vidgas till att avse även annan lös egendom än materiel samt att regeringen även kan få rätt att överlåta sådan egendom annat sätt än genom försäljning, t.ex. genom gåva.

Regeringen bör ha rätt att överlåta lös egendom inte som längre behövs i statens verksamhet eller blivit obrukbar. som En bestämmelse med detta innehåll bör i lagen. tas

Budgetlagsutredningen har övervägt det kan föreligga behov om av särskilda regler avseende överlåtelse av statens fordringar och statens innehav immateriella förmögenhetsrätter. av

Överlåtelse av statens fordringar tycks inte förekomma än i annat samband med större riksdagen beslutade överlåtelser. av Som exempel kan nämnas överlåtelsen vissa statliga bostadslån av till Venantius AB, ett staten ägt aktiebolag prop. av 1994/95:219, bet. 1994/95:BoU20, rskr. 1994/95:427. Något behov av en särskild

reglering avseende överlåtelse statens fordringar föreligger

av därför inte.

Enligt vad Budgetlagsutredningen inhämtat säljs immateriella

förmögenhetsrätter mycket sällan och i begränsad

omfattning. Det

föreligger därför inte heller något behov särskild

av en reglering

detta område.

Övriga frågor

Även vid försäljning statens lösa egendom skall

av affärsmässighet

iakttas om inte särskilda skäl talar detta. Sådana särskilda mot skäl

1996:14 Överlåtelse statens egendom

SOU av

enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, exempelvis

kan, föreligga vid försäljning till utvecklingsländer.

skäl anförs i avsnitt 112.2 bör regeringen ges rätt att Av som besluta försäljning statens lösa överlämna rätten att om av egendom till myndighet regeringen bestämmer. som

med vad föreslagits beträffande statens fasta egendom I likhet som och aktier bör det här tas bestämmelse om att vad som även en försäljning lös egendom även skall gälla vid byte av gäller för av

sådan egendom.

11.5¶Disposition av försäljningsinkomster

11.5.1¶Bakgrund

säljs tillförs inkomst. Därför behövs inte När egendom staten en endast regler regeringens befogenheter att besluta om som anger egendom, utan också under vilka förutsätt-

försäljning av statens

får besluta hur sådana försäljningsinkomster skall ningar regeringen

disponeras.

innehåller inte någon bestämmelse uttryckli-

Regeringsformen som

från försäljning statens egendom skall anger hur inkomster av gen Några regler är dock betydelse i sammanhanget. disponeras. av det är riksdagen bestämmer hur statens I RF 1:4 anges att som skall användas. Statens medel får enligt RF 9:2 inte medel riksdagen har bestämt och riksdagen användas annat sätt än användning statsmedel bestämmer genom budgetreglering om av

för skilda behov.

försäljning egendom utgör statens medel. Inkomster från av statens disponera dessa medel tillkommer därför ytterst Rätten att över

riksdagen.

Hanteringen vissa försäljningsinkomster förbereds genom att av riksdagen beslutade statsbudgeten innehåller ett antal den av

276 Överlåtelse

av staten egendom SOU 1996: 14

inkomsttitlar kan tillföras inkomster försåld som av egendom av olika slag.

Andra bestämmelser förutser att regeringen har eller i vart fall kan ges dispositionsrätt till vissa försäljningsinkomster. - Enligt RF 9:2 får riksdagen bestämma att medel tas i anspråk i ordning annan än genom budgetreglering. Vidare föreskrivs i RF 9:8 att statens medel och övriga tillgångar står till regeringens disposition.

Dessutom i RF 9:9 att riksdagen i den

anges omfattning som

behövs fastställer grunder för förvaltningen av statens egendom

och förfogandet över den.

En nära till hands liggande tolkning bestämmelserna av i regeringsformen är att inkomster från försäljning av statens egendom disponeras riksdagen inte riksdagen beslutat av om annat eller praxis gjort det brukligt att regeringen får besluta dispositionen. om Riksdagen har ännu inte beslutat några samlade föreskrifter som anger under vilka förutsättningar regeringen får besluta om dispositionen forsäljningsinkomster. Däremot finns av särskilda beslut där riksdagen markerat sin vilja. Vidare har en praxis utvecklats.

När utredningen i detta avsnitt behandlar

försäljningsinkomster

avses inte inkomster från sådan löpande försäljning och av varor tjänster behandlas i avsnitt 9.5. Som i som anges inledningen till detta kapitel avsnitt ll.l regleras i förevarande avsnitt i stället inkomster från sådana försäljningar intermittent som mer görs av egendom som ingått i eller använts i statlig myndighets en verksamhet. Sådan egendom kan utgöras mark, byggnader, av t.ex. utrustning, rättigheter, föremål, aktier och fordringar.

Tidigare de investeringar gjorde var som staten i allmänhet anslagsfinansierade. Det fanns då ganska tydligt samband ett mellan en av riksdagen beslutad medelsanvisning och viss en investering. Under senare år har emellertid affärsverkens investe-

ringar, framgår kapitel lO, finansierats med som av lån i Riksgäldskontoret och även med lån hos andra kreditgivare. senare Även Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket finansierar

investeringar med lån i Riksgäldskontoret. Sedan år tillbaka ett par finansieras dessutom alla myndigheters investeringar i s.k. anlägg-

1996:14 Överlåtelse av statens egendom SOU

ningstillgångar för förvaltningsändamål med lån i Riksgäldskonto-

ret.

lånefinansiering leder till sambandet mellan medels- Denna att och investering bryts. Under relativt lång övergångsanvisning en tid kommer dock samtliga myndigheter att inneha egendom som med anslag. Även i fortsättningen kommer dessutom finansierats

investeringskaraktär att finansieras med

vissa anskaffningar av indirekt samband mellan investering och

anslagsmedel. Ett en

finnas i de fall kapitalkostnadema under en anslag kommer att följd år skall finansieras med medel från anslag. av

också tillgångar finansierats med avgiftsinkomster, Staten äger som Dessutom finns egendom ålder innehas bidrag eller gåvor. som av och där den ursprungliga finansieringen är oklar. Dessa av staten kommer bestå. Oavsett hur tillgångarna har förhållanden att inkomster från försäljning av sådan egendom finansierats, utgör statens medel.

ordning för närvarande iakttas beträffande disposition av Den som försäljning sådan egendom utredningen här inkomster från av som behandlar kan i stora drag beskrivas följande sätt.

statliga tillgångar ett bokfört värde under Med vissa undantag har livslängden, dvs. tills egendomen är helt avskriden ekonomiska med främst ett konstnärligt eller Undantag är egendom ven. värde inte kan beräknas ett ändamålsenligt sätt historiskt som för närvarande inte betraktas som en

samt krigsmateriel, som

bokfört värde, får regeringen besluta tillgång. Saknar egendomen

hela försäljningsinkomsten. Har anslagsfinanom dispositionen av

bokfört värde, tillförs medel motsvarande det sierad egendom ett inkomsttitel på statsbudgeten. Regeringen får bokförda värdet en överskott respektive underskott i förhållande till sedan besluta hur bokfört värde skall disponeras eller täckas.

finansierats med lån i Riksgäldskontoret, får

Har egendomen besluta dispositionen den del av försäljnings-

regeringen om av återstår sedan kvarstående lån har lösts. På inkomsten som regeringen besluta hur ett underskott skall motsvarande sätt får

täckas.

278 Överlåtelse staten

av egendom

I samband med att regeringen år 1991 bemyndigades att sälja statens aktier i 34 tidigare helägda aktiebolag uttalade

riksdagen att

intäkterna från försäljningarna skulle föras över statsbudgeten om inte annat beslutas prop. 1991/92:61, bet. l991/92:NU10, rskr. 1991/92:92. Näringsutskottet ansåg regeringen att även kunde besluta att låta influtna medel från

försäljningen användas för

direkt amortering statsskulden redovisas

utan att på statsbudge-

ten. Regeringen fick således inte disponera inkomsterna från dessa aktieförsäljningar. Som närmare redovisas i avsnitt 11.3 förvaltar

åtskilliga departement och myndigheter särskilt affärsverken - aktier som staten äger i många andra bolag de än 34 som nyss nämnts. Även dessa aktieinnehav om är av starkt skiftande karaktär, kan det antas inte får

att regeringen disponera försälj-

ningsinkomster från dessa innehav utan ett medgivande från

riksdagen.

I sammanhanget kan erinras statsmaktemas beslut om prop. 1994/95:219, bet. 1994/95:BoU20, rskr.

1994/952427 i fråga

om enhetlig räntesättning och finansiering statliga bostadslån av m.m. Detta innebar att vissa statliga bostadslån överlåts till ett av staten

ägt aktiebolag. Försäljningsintäkten skulle inte redovisas

statsbudgeten utan föras direkt mot statsskulden. Inte heller i detta

fall, således gällde fordringar, fick som regeringen disponera

försäljningsinkomsten.

Särskilda regler för disposition försäljningsinkomster

av tillämpas

för åtskilliga myndigheter har omfattande

som en mer investerings-

verksamhet. Exempelvis skall Statens naturvårdsverk tillföra anslaget A Investeringar inom miljöområdet intäkter från försäljning av fastigheter och medlen skall användas till nya investeringsändamål. Medlen disponeras således regeringen för av ett visst ändamål. Statens fastighetsverk SFV får disponera hela

inkomsten från försäljning sina en av fastigheter. Däremot skall

Fortifikationsverket, bedriver likartad verksamhet, vid som en försäljning av en invärderad fastighet redovisa medel motsvarande

det bokförda värdet inkomsttitel. mot en

I sammanhanget kan erinras att riksdagen bemyndigat regeringom en prop. 1990/912102 bil. bet. 1990/91:FöU8, rskr. 1990/91:

Överlåtelse statens egendom 279

av

inom Försvarsdepartementets område använda inkomster 285 att från försäljning fast egendom för reinvesteringar. av

För de statliga affärsverken gäller särskilda regler för disposition För närvarande finns fyra affärsverk,

av försäljningsinkomster.

Luftfartsverket, Sjöfartsverket och nämligen Statens järnvägar, svenska kraftnät. Dessa verk styrs med bl.a. ekono- Affärsverket mål i fråga avkastning och soliditet. För dessa myndigmiska om disponerar anslag för investeringar, gäller att de vid heter, som inte fastigheter, aktier och andra tillgångar inte skall försäljning av bl.a. redovisa medel motsvarande egendomens bokförda värde mot en inkomsttitel. Regeringen har inhämtat särskilda bemyndiganden från riksdagen i dessa frågor t.ex. 1993/942166 s. 35 om se prop. 1994/952100 bil. 13 133 Svenska kraftnät. SJ och prop. s. om

Affärsverken får använda inkomster från försäljning av egendom för finansiera investeringar enligt fleråriga investeringsplaner att riksdagen i de flesta fall tagit ställning till. Myndigheternas som minskar följd detta. För affársverken

upplåningsbehov som en av

gäller dessutom de inte behöver redovisa medel motoch SFV att svarande avskrivningar inkomsttitel. Som framgår av kapitel mot medlen i stället i myndigheten och kan användas för 10 får stanna investeringar. Ett affärsverks ekonomi är att finansiera t.ex. nya lika avskild från statsbudgeten verksamheten därför nästan som om bedrivits i rättssubjekt än staten, exempelvis ett av staten ett annat ägt aktiebolag.

kan slutligen konstateras att varken SJ eller SFV för närvaran- Det de behöver inleverera medel motsvarande avkastningskravet till statsbudgeten. Även dessa medel kan därför

statskapitalet

användas för att finansiera investeringar.

1 1.5.2 Överväganden

framgått, inte fattat något samlat beslut om hur Riksdagen har, som från försäljning statens egendom skall hanteras. inkomster av har riksdagen meddelat vissa särskilda beslut. Dessa Däremot den praxis tillämpas, skiftar mellan olika slag beslut, liksom som

Överlåtelse

av staten egendom

av egendom och mellan olika verksamhetsområden och inom t.0.m. liknande verksamhetsområden. Dessutom gäller olika men i och för sig logiska villkor beroende egendomen har finansie- - om rats med anslag, interna lån eller på annat sätt och egendomen om har ett bokfört värde eller inte.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det angeläget

att slå

fast grundläggande principer för dispositionen inkomster

av från försäljning av statens egendom och att bestämmelser om detta tas

i budgetlagen.

Den naturliga utgångspunkten är att det är riksdagen bestämsom mer hur statens medel skall användas. En enkel lösning vore därför

att föreskriva att alla inkomster från försäljning av statens egendom skall tillföras inkomsttitel statsbudgeten. På detta en sätt skulle medlen komma under riksdagens rådighet och få bidra till finansiering av anslag för olika ändamål riksdagen beslutar. som Detta vore också konsekvent tillämpning

en av bruttoredovisning på statsbudgeten. En fullt så kategorisk

lösning är dock inte

lämplig. Den är inte heller nödvändig för riksdagen skall

att kunna anses bestämma för vilka ändamål medel skall statens användas.

För att detta villkor skall uppfyllt är det vara tillräckligt att regeringen inte får använda försäljningsinkomster för andra ändamål än

sådana som riksdagen ett eller har beslutat annat sätt om. Säljs egendom och inkomsterna används för återanskaffa i huvudsak att motsvarande egendom eller används för i huvudsak - samma ändamål kan riksdagen sägas ha kontroll hur - över medlen används. Det faktiska resultatet är att försäljningsinkomster tillförs

verksamheten och att motsvarande medel inte behöver anvisas med anslag eller finansieras annat sätt. Ett inslag

av nettoredovisning

föreligger. Naturvårdsverkets befogenhet använda inkomster att

från försäljning fastigheter till av nya investeringsändamål är ett

exempel ett sådant synsätt. Ett exempel annat är att regeringen enligt praxis har rätt att disponera inkomster från

försäljning av

obrukbar eller obehövlig materiel.

Regeringen har med

stöd av detta beslutat om bl.a. dispositionen inkomster från

av försäljning

av begagnade Drakenflygplan till Finland och Österrike.

Överlåtelse statens egendom 281

av

Riksdagen kan också få kontroll över användningen av försälj-

ningsinkomster den för skilda verksamhetsområden antingen tar om informeras de större investeringar skall ställning till eller om som varje år eller ställning till flerårig investeringsgenomföras tar en plan och Iåneram för investeringarna. Om försäljningsinkomster en statsbudgeten används för att finansiera sådana utan att passera - kan riksdagen sägas ha kontroll över hur medlen investeringar Befogenheten för regeringen att besluta försäljning av används. om till värde 50 miljoner kronor under fast egendom upp ett av förutsättning inkomsten används för investeringar i fastigheter, att exempel detta synsätt. Andra exempel utgör de kan ses som ett och liknande finns för bl.a. Luftfartsverket, investeringsplaner som Försvarsmakten, Statens fastighetsverk och Affársverket svenska

kraftnät.

finns emellertid situationer då försäljning egendom inte är Det av normal och naturlig företeelse i utvecklingen och anpassningen en verksamhet. Detta kan fallet försäljning av en statlig vara om en hänger med att t.ex. statlig verksamhet upphör, att samman en verksamhetsformen ändras påtagligt eller att omfattningen väsent-

Ändamålet för den statliga verksamheten och för de ligt förändras. används i denna förändras då. I sådana fall är det medel som

försäljningsinkomsten tillförs inkomsttitel

naturligt att en och således inte får disponeras regeringen. Ett statsbudgeten av statsmakternas beslut prop. 1993/942150 bil. exempel på detta är 1993/94:FiU20, rskr. 1993/941453 att inkomsterna från den bet. försäljningen de statliga oljelagren skulle tillföras en fortsatta av Till saken hör vidare att oljelagren hade ett inte inkomsttitel.

obetydligt bokfört värde.

Bestämmelser hur inkomster från försäljning av statens om

egendom skall hanteras bör enligt Budgetlagsutredningens uppfatt-

faktum det är riksdagen bestämmer hur ning utgå från det att som

statens medel skall användas.

det ankommer riksdagen att besluta försäljning av När om riksdagen också ställning till försäljstatens egendom bör ta om skall föras till inkomsttitel eller hanteras

ningsinkomsten en

Exempelvis har riksdagen vid några tillfällen något annat sätt. beslutat inkomsterna skall användas för att direkt amortera att

282 Överlåtelse

av staten egendom

statsskulden. Ett sådant beslut är dock onödigt, eftersom statsskulden automatiskt minskar beslut inte fattas om om någon tillkommande utgift med anledning inkomsten. av

I lagen måste det vidare tas bestämmelser

om disposition av försäljningsinkomster i de fall då regeringen har beslutat

om

försäljningen. Av skäl angivits bör utgångspunkten

som ovan, vara att regeringen endast får använda inkomster för sådana ändamål

som riksdagen ett eller annat sätt beslutat Detta är uppfyllt om. om försäljningsinkomstema används för att återanskaffa egendom

som motsvarar den sålda egendomen eller används för i huvudsak

samma ändamål. Reglerna bör inte tvingande så regeringen vara att alltid har möjlighet att redovisa försäljningsinkomst en mot en inkomsttitel.

Till att börja med kan det lämpligt särskilt vara att reglera de fall då den försålda egendomen har använts i verksamhet för vilken en

riksdagen har godkänt investeringsplan. Även en om regeringen

tillåts besluta att hela inkomsten skall användas för finansiera att

investeringar som ingår i planen, kan riksdagen alltjämt ha

sägas kontroll över medlens användning. För riksdagens vidkommande

innebär detta endast att lägre anslag behöver anvisas eller mindre lånemedel behöver ställas till förfogande för

investeringar som riksdagen redan tidigare beslutat

om.

Budgetlagsutredningen anser att skäl finns att pröva inte

om investeringsplaner för olika statliga verksamheter kan och

utformas

presenteras för riksdagen på ett enhetligt sätt. Likaså kan det mer prövas om inte innebörden det godkännande inhämtas från av som riksdagen kan klargäras, främst i fråga vilka

om åtaganden som

regeringen och myndigheterna får göra med stöd - - av en godkänd investeringsplan. Det behöver tydliggöras om god-

kännandet avses planeringsinriktning eller vara en ett bemyndigan-

de att ikläda staten ekonomiska förpliktelser.

I övriga fall dvs. när regeringen beslutat

- om försäljning av egen-

dom som inte har använts i verksamhet för vilken

en riksdagen

godkänt en investeringsplan bör det sätt vilket

- anskaffningen

av tillgången har finansierats bestämmande för regeringens vara rätt att disponera försäljningsinkomsten. Skilda regler bör gälla

Överlåtelse statens egendom 283

av

beroende den försålda egendomen har finansierats med om anslag, lån eller annat sätt.

anskaffningen egendomen finansierats med anslag bör Har av egendomens bokförda värde få betydelse. Det bokförda värdet anskaffningsutgiñen minskat med avskrivningar. Det utgörs av bokförda värdet motsvarar således den del av anslagsmedlen som inte förbrukats. Denna del bör därför återföras till statsännu budgeten att redovisas mot inkomsttitel. Den del av genom en

försäljningsinkomsten återstår bör regeringen få disponera.

som Detta utgör ett incitament att eftersträva en så hög försäljningsinkomst möjligt. Denna återstående del inkomsten bör dock som av inte få disponeras fritt utan skall användas i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. På detta sätt kan riksdagen

behålla kontrollen över medlen.

främja affärsmässighet och för att undvika onödig I syfte att administration, bör regeringen få disponera hela inkomsten om denna uppgår till mindre belopp. Detta gäller bl.a. sådana ett investeringar till mindre belopp myndighet gjort i enstaka som en

för förvaltningsändamål utan att ta upp lån anläggningstillgångar

i Riksgäldskontoret. Även i detta fall krävs dock att inkomsten disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har

använts.

Situationen blir när fast egendom eller aktier säljs i en en annan verksamhet där det saknas riksdagen godkänd investeringsen av plan. Dessa överlåtelser utgör då exempel försäljningsärenden inte är normala och naturliga företeelser i verksamheten utan som utgör väsentlig förändring det sätt vilket som snarare en av verksamheten bedrivs. Därför bör hela inkomsten vid försäljning sådan egendom redovisas inkomsttitel. av mot en

Har egendomen finansierats med lån skall försäljningsinkomsten i första hand användas för att återbetala lånet. Som ett incitament

för uppnå så försäljningsinkomster möjligt, bör

att stora som regeringen få besluta överskottet skall få disponeras i verksamatt heten. Av skäl anförts bör detta dock inte gälla samma som ovan, då fast egendom eller aktier försålts. l sådana fall bör det som

284 Överlåtelse

av staten egendom

återstår av inkomsten sedan lånet lösts redovisas inkomstmot en titel.

I en del fall har anskaffningen den försålda egendomen av finansierats sättt än med anslag eller lån. Det rör sig bl.a. anna om gåvor och donationer eller egendom anskaffats med medel som från avgiftsfinansierad verksamhet. I vissa fall har medel motsvarande avskrivningar och avkastning fått behållas i verksamheten.

Dessutom täcks fall där inte finansieringen kan knytas till en bestämd källa. I fall dessa bör regeringen få besluta som att försäljningsinkomsten skall disponeras i den verksamhet där den

försålda egendomen har använts.

Reglerna bör inte tvingande, dvs. regeringen skall alltid ha vara möjlighet att redovisa försäljningsinkomsten inkomsttitel. mot en

Regeringens beslut om dispositionen försäljningsinkomster kan

av ha formen av en förordning, bestämmelse i regleringsbrevet för en en viss verksamhet eller ett särskilt beslut avseende inkomst från

en viss försäljning.

Genom nu antydda lagbestämmelser och kompletterande före-

skrifter skänks såväl stadga klarhet den praxis i som som frånvaron regler fastställda riksdagen utvecklats för av av dispositionen inkomster från försäljning egendom. av av statens

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen det i att budgetlagen föreskrivs att riksdagen har beslutat om om försäljning av statens egendom, ankommer det på riksdagen att

särskilt besluta försäljningsinkomsten

om skall disponeras på annat sätt än att redovisas mot en inkomsttitel på statsbudge-

ten.

Vidare anges att regeringen har beslutat försäljning om om av egendom som har använts i verksamhet för vilken riksdagen en

godkänt en investeringsplan, får regeringen besluta

att inkomsten skall disponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen.

1996:14 Överlåtelse statens egendom 285 SOU av

Vid övrig försäljning regeringen beslutat om skall följande

som gälla.

Om anskaffningen egendomen har finansierats med anslag,

av får regeringen besluta att den del inkomsten återstår

av som sedan det bokförda värdet redovisats mot inkomsttitel, skall

en

i den verksamhet där den försålda egendomen har disponeras

Har försäljning skett egendom mindre värde bör använts. av av regeringen fâ besluta hela inkomsten skall få användas i

att denna verksamhet. Har fast egendom eller aktier sålts skall

dock hela inkomsten redovisas mot inkomsttitel.

en

anskaffningen egendomen har finansierats med lån, får Om av regeringen besluta den del inkomsten inte åtgår för

att av som

återbetala lånet, får disponeras i den verksamhet där den att försålda egendomen har använts. Överskott från försäljning av

fast egendom eller aktier skall dock redovisas mot en

inkomsttitel.

Har anskaffningen den försålda egendomen finansierats

av

sätt får regeringen besluta att hela inkomsten skall annat disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har

använts.

12 och

Uppföljning, prognoser

utfall

Utredningens förslag:

Regeringen skall noga följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beslutade eller beräknade belopp. Vid minst två tillfällen under löpande budgetår skall regeringen redovisa prognoser för riksdagen och förklara väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.

Vidare skall regeringen senast fyra månader efter ett avslutat budgetår för riksdagen redovisa statsbudgetens preliminära utfall uppdelat inkomsttitlar och anslag samt förklara väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och det preliminära utfallet.

Så snart det är möjligt, dock senast nio månader efter ett avslutat budgetår, skall regeringen ombesörja att en årsredovisning för staten lämnas till riksdagen. Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning och ñnansieringsanalys samt det slutliga utfallet statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.

288 Uppföljning, prognoser och utfall

12.1¶Budgetprognoser

Bakgrund

l budgetpropositionen och kompletteringspropositionen redovisar regeringen beräkningar av statsbudgetens samlade inkomster och utgifter för det innevarande budgetåret. Underlaget för dessa beräkningar är budgetprognoser och inkomstberäkningar som Riksrevisionsverket RRV gör. I en bilaga till de nämnda propositionerna redovisas för varje inkomsttitel det belopp som tagits upp i statsbudgeten och RRV:s aktuella prognos. Någon motsvarande detaljerad redovisning för de olika anslagen lämnas inte. I propositionerna anger regeringen skillnaderna mellan regeringens och RRV:s prognoser av inkomster respektive utgifter.

Under löpande budgetår presenterar RRV vid fem eller sex tillfällen prognoser över det förväntade budgetutfallet. Dessa budgetprognoser grundas beräkningar alla inkomsttitlar och

av anslag. I den prognos som publiceras anges dock endast större inkomsttitlar och anslag. Budgetprognoserna innehåller uppgifter om utfall för budgetårets gångna månader och prognoser för de återstående månaderna. Även uppgifter utgifter vid sidan

om av statsbudgeten som påverkar statens Iånebehov redovisas. RRV:s publicerade budgetprognoser är tillgängliga för riksdagen.

RRV:s budgetprognoser uppmärksammades under lång tid av en ganska liten krets. Detta var naturligt så länge budgetsaldot var litet samt kredit- och valutareglering tillämpades. När budgetunderskottet växte samt kredit- och valutamarknaderna avreglerades, ökade såväl de finansiella marknadernas intresse som det politiska intresset för budgetprognoserna kraftigt.

RRVzs budgetprognoser har i första hand varit avsedda för Finansdepartementets uppföljning av hur statens finanser utvecklas. Det är emellertid svårt att i det förflutna finna uppenbara tecken på att denna uppföljning statsbudgetens utveckling har föranlett

av regeringen att vidta eller föreslå åtgärder under löpande budgetår. Budgetprognoserna synes tidigare främst ha använts av regeringskansliet som underlag för att inför nästa års budgetförslag bestäm-

prognoser

utgångsnivån för vissa förslagsanslag och inkomsttitlar samt ma bedöma storleken behållningar på reservationsanslag.

Med kompletteringspropositionen våren 1995 prop. 1994/951150 skedde dock påtaglig förändring i detta avseende. I syfte att en tillförsäkra riksdagen och regeringen starkare kontroll över en budgeten och budgetutvecklingen, gjorde regeringen under våren

1995 uppföljning budgetutvecklingen. Med anledning av vad

en av då kom fram vidtog regeringen själv vissa åtgärder och som föreslog riksdagen att besluta andra åtgärder för att motverka om ökade utgifter.

Våren 1995 anförde fmansutskottet bet. l994/95:FiU20 s. 92 att RRV:s dittills knappast hade kommit till aktiv användprognoser ning i budgetarbetet och heller utnyttjats underlag för en som fortlöpande budgetdialog med riksdagen. Finansutskottet angav att regeringen i ekonomisk-politiska propositioner till riksdagen sällan kommenterade närmare, än mindre använde dem som prognoserna underlag för att hur t.ex. överskridanden skulle kunna ange bemästras. Årets kompletteringspropostion skilde sig, enligt Finansutskottet, i detta avseende från tidigare regeringsförslag i och med att regeringen nu klart pekade ut större anslagsöverskridanden och för första gången även redovisade hur avsåg att komma man till rätta med dem.

Riksgäldskontoret över statens betalningar. Dessa gör prognoser syftar till förutse statens lånebehov främst kortare sikt, att vanligtvis två månader. Under tid har dock Riksgäldskontosenare offentligt redovisat sin bedömning statens lånebehov även ret av längre period. för en

I betänkandet SOU 1995:49 Prognoser över statens inkomster och utgifter har Budgetprognosutredningen nyligen lämnat förslag som syftar till förbättringar vad gäller beräkningar, analyser och statens inkomster, utgifter och lånebehov. prognoser av

l0 16-0295

prognoser

12.1.2 överväganden

Noggrann uppföljning

Tre av de varandra följande faserna i statens budgetprocess är beredning, beslut och genomförande. Av dessa är riksdagen ansvarig för beslutsfasen, medan regeringen är ansvarig för beredningen av budgetförslaget respektive genomförandet av den beslutade verksamheten. Självfallet förekommer en omfattande beredning i riksdagen innan den når fram till sitt beslut om statsbudgeten och naturligtvis fattar regeringen en lång rad beslut i berednings- och genomförandefaserna. Benämningama beredning och beslut avser i de fallen emellertid en aktivitet och inte

senare ett tidsmässigt skede. Under genomförandet av verksamheten sker normalt en löpande uppföljning. Efter avslutat budgetår ingår som en fjärde fas i budgetprocessen kontroll och utvärdering av de finansiella och sakliga resultaten.

För att en budgetprocess skall vara effektiv måste alla de nämnda faserna fungera väl. Riksdagen har nyligen beslutat bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/942424 och bet. 1994/95:KU2, rskr. 1994/95:5 att reformera sin medverkan i den statliga budgetpro-

närmare bestämt i den fas där beslut fattas om statsbudgecessen, ten. I kapitel 4 presenterar utredningen empiriska forskningsresultat som talar för att en noggrann uppföljning av den budgeterade verksamhetens genomförande kan medverka till att skärpa budgetdisciplinen. I det följande behandlas hur statsmakternas löpande uppföljning under genomförandefasen kan förbättras.

Med den hittillsvarande förläggningen av statens budgetår har mer än 24 månader löpt från det att regeringen fattat de avgörande besluten om budgetförslaget för ett visst år till dess utfallet har redovisats. Om budgetutfallet påkallar åtgärder krävs tid för beredning av sådana och när beslut om åtgärder väl har fattats, tar det en viss tid innan dessa får avsedd effekt. Sammantaget kan det röra sig om ett tidsspann på 36 månader. I samband med den förestående övergången till ett budgetår som motsvarar kalenderåret komprimeras tidsspannet några månader men situationen förbättras inte väsentligt.

prognoser

I verkligheten är dock budgetprocessen inte fullt så stelbent och utdragen i tiden antytts. De iakttagelser görs under som nu som genomförandet den för ett år budgeterade verksamheten används av helt naturligt vid den beredning nästa års budget som samtidigt av sker. Det är ändå uppenbart att uppföljningen hittills i alltför liten utsträckning varit inriktad korrigerande åtgärder. Detta krävs för mot de styrbehov föranleds statsfmansiellt att svara som av en ansträngd situation de snabba reaktionerna på kredit- och samt av valutamarknaderna.

Kraven aktiv uppföljning skärps dessutom EU-medlemgenom skapet. Av artikel 1040 i Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen följer skyldighet att ha nationella förfaranden på en budgetområdet gör det möjligt att undvika alltför stora som underskott. Sverige skall också, enligt artikel 3 i protokoll som är bilaga till fördraget, snabbt och regelbundet underrätta EGkommissionen det förväntade och faktiska underskottet och om om skuldnivån. Regeringens uttalande att den kommer att följa upp och varje halvår stämma utvecklingen i förhållande till det av konvergensprogrammet kan mot denna bakgrund. antagna ses

För att den statliga verksamheten som påverkas av inre och yttre faktorer skall kunna styras mot avsedda mål utan alltför kraftiga svängningar, är det nödvändigt att återföring av information sker snabbt. Detta förutsättning för att nödvändiga styråtgärder är en skall kunna vidtas utan onödigt dröjsmål. För att ha tillräcklig kontroll behöver regeringen under genomförandefasen noga följa hur budgetens olika poster utvecklas i förhållande till den statsbudget riksdagen har beslutat. Det betyder att utvecklingen av som inkomsttitlar och anslag samt andra ekonomiska transaktioner som påverkar statens lånebehov behöver uppmärksammas under

budgetens genomförandefas.

Att följa utvecklingen innebär att regeringen med lämplig noga periodicitet skaffar sig information utvecklingen så att den vid om behov kan vidta korrigerande åtgärder eller föreslå riksdagen att besluta om sådana åtgärder.

När förfarandet med utgiftstak och utgiftsramar införs i budgetprobehöver uppföljning även ske att dessa inte överskrids. cessen av

prognoser utfall

Aktiva åtgärder avseende olika anslag och inkomsttitlar kan behöva vidtas för att de politiska avvägningar ligger i riksdagens som beslut om utgiftstak och utgiftsramar skall bli realiteter under budgetens genomförandefas.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen anges att regeringen noga skall följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp.

Budgetprognoser

Regeringen, som ansvarar för beredningen och genomförandet av den verksamhet ingår i statsbudgeten, behöver ganska ofta som prognoser eller underlag för prognoser statsbudgetens - - om inkomster och utgifter. Dessutom behövs utgiftsprognoser om ramar, om utnyttjande av interna låneramar och krediter samt om statens lånebehov. Sådana är betydelse bl.a. för prognoser av

uppföljning av den löpande budgeten, för bedömning behovet

av av åtgärder under löpande budgetår och för beredningen av

budgeten för det kommande budgetåret.

Delar av den statliga verksamheten finansieras med avgiftsinkomster som inte redovisas statsbudgeten. Sådan verksamhet skall i regel nå full kostnadstäckning och sammantaget uppstår normalt inte några stora över- eller underskott. Denna verksamhet kan därför inte förväntas leda till några egentliga statsfmansiella problem. Behovet av regelbundna är därför tämligen prognoser

litet. Däremot ingår det i regeringens ägar- och ledningsansvar att

ha en löpande kontroll över dessa verksamheter.

I 1995 års kompletteringsproposition prop. 1994/952150 56 s. anförs att rutiner och behöver utvecklas så tendenser processer att

till utgiñsöverskridanden snabbt kan korrigeras, antingen

genom

beslut av regeringen eller att förslag tillställs riksdagen

genom om

prognoser

åtgärder för att säkerställa att de utgiftstak är beslutade kan

som hållas och att målen för budgetpolitiken uppnås.

Budgetlagsutredningen har inte anledning att anföra synpunkter på hur ofta regeringen bör utforma eller inhämta prognoser över statsbudgetens inkomster och utgifter eller hur arbetet med sådana prognoser bör organiseras.

Däremot anser Budgetlagsutredningen att det är rimligt att riksdagen beslutat statsbudgeten och är regeringens

- som om uppdragsgivare vid några tillfällen under löpande budgetår av

regeringen tillställs en redovisning av budgetutfallet dittills under budgetåret och framför allt en bedömning av utfallet för hela budgetåret. Väsentliga avvikelser bör därvid förklaras. Sådan rapportering kan anses ingå i den redovisningsskyldighet inför riksdagen son1 beskrivs i kapitel Om statsbudgeten eller delar

av den visar sig utvecklas i en riktning som inte förutsetts vid budgetregleringen, är det naturligt att innehållet i prognoserna kan ge upphov till debatt och beslut i riksdagen.

Det är regeringen inför riksdagen för genomförandet

som ansvarar av den budgeterade verksamheten. Regeringen bör därför överlämna en egen prognos avseende statsbudgetens utfall. Självfallet är det dock inget hindrar att regeringens i större eller

som prognos mindre utsträckning baseras underlag från underlydande myndigheter.

Det kan diskuteras hur ofta regeringen bör redovisa budgetutfall och prognoser till riksdagen. Med hänsyn till praxis andra områden kan det te sig rimligt med kvartalsvisa under

prognoser löpande budgetår. Det finns emellertid skäl att söka passa rapporteringen i riksdagens och regeringens årliga arbetscykel. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det lämpligt att regeringen lämnar budgetprognoser till riksdagen vid de tidpunkter som är föreskrivna för den ekonomiska vårpropositionen respektive budgetpropositionen. Prognoserna kan då vara baserade föregående års utfall och ett respektive två kvartals utfall från det löpande budgetåret. Sådana prognoser, som avser det förväntade utfallet av innevarande års budget, är sannolikt ett minst lika

prognoser utfall

intressant beslutsunderlag för nästa års statsbudget det som föregående årets utfall.

Detaljerade budgetprognoser bör därför normalt ingå i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Något hinder bör dock inte finnas för att i stället överlämnas till en prognos riksdagen med en skrivelse detta vid något tillfälle bedöms om lämpligt. Något hinder bör självfallet heller inte finnas för regeringen att, när så bedöms lämpligt, lämnar ytterligare budgetprognoser till riksdagen vid andra tillfällen under året.

I förhållande till den beräkning den löpande statsbudgetens av inkomster och utgifter, regeringen för närvarande lämnar till som

riksdagen med budgetpropositionen och kompletteringspropositio-

nen, innebär utredningens förslag att presentationen behöver göras utförligare i fråga utgifterna. Dessutom kan förklaringarna om avseende avvikelser i del fall behöva utförligare. en vara

För närvarande redovisas i budgetpropositionen och prognoser kompletteringspropositionen, dvs. ijanuari och april. I fortsättningen kommer detta att ske i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen, dvs. i september och april. På detta sätt erhålls en redovisning hösten och på våren, vilket är ändamålsen mer enligt.

En förstärkt uppföljning med redovisning till riksdagen av budgetprognoser bör olika sätt kunna medverka till att de i statsbudgeten upptagna beloppen efterhand bättre motsvarar

budgetutfallet. Tillgången till gott prognosmaterial i berednings-

fasen bör leda till att beräkningar anslag, utgiftsramar och av inkomsttitlar blir bättre. I riktning bör det förhållandet samma verka att regeringen får antas vilja slippa att behöva lämna förklaringar till avvikelser vittnar bristande vid som om omsorg

beräkningen av de anslags- och inkomstbelopp tagits i

som upp

statsbudgeten.

För att öka informationsvärde bör de på prognosernas presenteras ett sådant sätt att uppmärksamheten riktas mot sådana anslag, inkomsttitlar och utgiftsramar där avvikelsema är väsentliga i relativa eller absoluta tal. Övriga områden kan presenteras ett

prognoser utfall

mer sammanfattat sätt. Vad som skall anses vara en väsentlig avvikelse kan diskuteras. Enligt utredningens uppfattning motiverar ett över- eller underskridande av det budgeterade beloppet med mer än fem procent normalt en förklaring. I sådan förklaring

en kan ibland det resultat som uppnås i verksamheten behöva belysas.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen anges att regeringen vid minst två tillfällen under löpande budgetår skall redovisa för riksdagen

prognoser avseende utfallet inkomsttitlar och anslag samt statens lånebehov och förklara väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.

12.2 utfall

Statsbudgetens

12.2.1¶Bakgrund

För närvarande lämnar regeringen efter avslutat budgetår inte någon samlad redovisning till riksdagen av hur utfallet blev de olika inkomsttitlarna och anslagen jämfört med i statsbudge-

m.m. ten upptagna belopp. Däremot ingår i budgetpropositionen bil. 1

Finansplanen flera sammanställningar budgeterade belopp och

av utfall med indelning i de stora inkomster, utgifter och

en grupperna saldo. En bilaga till finansplanen innehåller också RRV:s beräkning av det definitiva utfallet inkomsttitlarna för föregående budgetår. I de departementsvisa huvudtitlarna vidare föregående

anges års utfall i anslutning till behandlingen de olika anslagen.

av

Den mer detaljerade redovisning av statsbudgetens utfall som för närvarande är tillgänglig utformas RRV för regeringen. Den

av innehåller samtliga inkomsttitlar och anslag i statsbudgeten och anger de belopp upptagits i budgeten och det utfall

som som framkommer i myndigheternas redovisning. Vidare redovisas reservationer, besparingar och merutgifter. Vissa budgettekniska förklaringar lämnas också i fotnoter. Däremot lämnas inte några

prognoser utfall

sakliga förklaringar till avvikelser mellan budgeterat belopp och redovisat utfall.

RRV:s rapport blir genom sin offentlighet tillgänglig även för riksdagen. Som ñnansutskottet bet. 1994/95:FiU20 har framhållit, underställs den däremot inte riksdagen formellt och riksdagen får inte heller annat sätt någon samlad information de avvikelom ser som uppkommit mellan de anslagsbelopp anvisats som av riksdagen och den slutliga belastningen respektive anslag.

För närvarande saknas således särskilt i fråga utgifterna - om - en sammanhållen redovisning från regeringen till riksdagen av budgetutfallet detaljnivå motsvarar den på vilken en som riksdagen har beslutat budgeten. om

12.2.2¶Överväganden

Enligt RF 9:3 är det riksdagen företar budgetregleringen. Det som betyder att riksdagen bestämmer till vilka belopp statsinkomstema skall beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Besluten sammanställs i statsbudgeten. Genom val anslagstyp av anger riksdagen vilka villkor som gäller for regeringens disposition de av olika anslagen.

Varken i RF 9 kap. Finansmakten eller RF 12 kap. om om Kontrollmakten finns någon bestämmelse att statsbudgetens om utfall skall redovisas for riksdagen.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det självklart att den som någons uppdrag skött syssla också skall redovisa hur en detta utförts. I kapitel 6 föreslår utredningen därför det i att budgetlagen anges att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen. I denna redovisningsskyldighet bör ingå att efter avslutat budgetår redovisa statsbudgetens utfall detaljnivå samma som den vilken riksdagen har beslut statsbudgeten. Det betyder att uppgift skall lämnas för varje anslag och inkomsttitel. Väsentliga avvikelser i förhållande till riksdagen beräknade och beslutade av belopp bör därvid förklaras.

Uppföljning, prognoser och utfall 297

Ett annat skäl till att regeringen bör redovisa statsbudgetens detaljerade utfall för riksdagen är att detta kan leda till att de statsfmansiella konsekvenserna av olika beslut uppmärksammas i ökad utsträckning. Detta är särskilt angeläget i fråga om lagreglerade skatteinkomster och transfereringsutgifter. En fördjupad analys

utfallet bör kunna bidra till ökad kunskap om och förståelse för av de mekanismer är verksamma olika inkomst- och utgifts-

som områden. Detta bör i sin tur bidra till successiv förbättrad precision i och budgetering och därmed till en förbättrad

prognoser budgetdisciplin.

Budgetlagsutredningen konstaterar att i de flesta länder, bl.a. i Danmark, Norge, Frankrike och Tyskland, föreskrivs i konstitutio-

eller i budgetlagen att statsbudgetens utfall skall redovisas för nen parlamentet.

Redovisningen statsbudgetens utfall uppdelat inkomsttitlar

av och anslag och med förklaringar till väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och utfall bör helst lämnas till riksdagen i

sådan tid att att den kan utgöra underlag när riksdagen tar ställning till regeringens förslag till riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken. Sådana riktlinjer kan innefatta utgiftstak och utgiftsområden se kapitel 14. Det betyder att redovisningen borde lämnas senast före utgången av april. Underlag för redovisningen har då varit tillgängligt för regeringen under någon månad och således kunnat användas i regeringens beredning av förslag till riktlinjer.

De rutiner och system som använd för redovisning och rapportering i staten, gör emellertid att det för närvarande inte är möjligt att lämna en slutlig och kommenterad utfallsredovisning före utgången av april.

Enligt Budgetlagsutredningens mening är det önskvärt att åtgärder vidtas så att det slutliga utfallet statsbudgetens inkomsttitlar och anslag kan redovisas för riksdagen samtidigt med den ekonomiska vårpropositionen. Så länge system och rutiner inte medger detta, bör regeringen i stället överlämna preliminär utfallsredovisning

en med enkla kommentarer. Denna bör överlämnas till riksdagen samtidigt med den ekonomiska vårpropositionen. Redovisningen av

298 Uppföljning, och

prognoser utfall

det slutliga utfallet bör i stället ingå i den årsredovisning för staten som utredningen behandlar i nästa avsnitt.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen i att budgetlagen anges att regeringen senast fyra månader efter ett avslutat budgetår för riksdagen skall redovisa statsbudgetens preliminära utfall uppdelat på inkomsttitlar och anslag samt förklara väsentliga avvikelser uppkommit mellan

som budgete-

rade belopp och det preliminära utfallet.

I kapitel 6 berör utredningen frågan regeringens

om redovisning

bör behandlas något särskilt sätt i riksdagen.

12.3¶Årsredovisning

Bakgrund

Staten hade tidigare ett sammanhängande för budgetering system

och redovisning innehöll driftbudget och som en en kapitalbudget

samt innefattade ett antal kapitalfonder möjliggjorde viss som en förmögenhetsredovisning. Ett riksbokslut utfonnades. År 1977 beslöt dock statsmakterna prop. 1976/77:130, FiU 1977/78:1, rskr. 1977/78:19 att avskaffa detta system. Drift- och kapitalbudgetama ersattes av en enda statsbudget och kapitalfondema slopades. Något behov ansågs inte längre finnas löpande kunna

av att följa

utvecklingen av den samlade statliga förmögenheten. Redovisningen av förmögenheten förenklades och avsågs ske endast för vissa

delar av statsförvaltningen att balansräkningar upprättades

genom för affärsverk och liknande statliga verksamheter.

I början 1980-talet uppstod ett förnyat intresse för

av en förmögen-

hetsredovisning för staten. RRV började att delvis statistisk väg sammanställa ett årsbokslut för staten. Det innehöll balansen räkning där åtskilliga poster värderades schablonmässigt och där

Uppföljning, prognoser och utfall 299

betydande tillgångar inte alls redovisades. Någon resultaträkning ingick i inte detta årsbokslut. Ännu i början 1990-talet fanns

av inte någon sammanhållen redovisning med balans- och resultaträkningar för hela den statliga verksamheten.

Utvecklingsarbetet fortsatte och sedan budgetåret 1993/94 tillämpar samtliga statliga myndigheter nya regler för bl.a. tillgångsredovisning. Till följd av detta har det blivit möjligt att bokföringsmässiga grunder utforma årsredovisning för staten inne-

en som håller konsoliderade resultat- och balansräkningar samt en finansieringsanalys. RRV utformade för budgetåret 1993/94 en årsredovisning för staten. I den ingick statens hela verksamhet oavsett om den finansierats från statsbudgeten eller annat sätt. Någon ñnansieringsanalys ingick dock inte i denna första årsredovisning.

Enligt förordningen 1980:80 med instruktion för Riksrevisionsverket skall RRV varje år till regeringen lämna en årsredovisning för staten.

I 1995 års kompletteringsproposition prop. 1994/952150 bil. 1 presenterade och kommenterade regeringen de resultat- och balansräkningar för staten avseende budgetåret 1993/94 som RRV utformat. Finansutskottet bet. 1994/95:FiU20 drog av årsredovisningen vissa slutsatser statens finansiella ställning.

om

12.3.2 överväganden

I kapitel 6 föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen slås fast att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för den statliga verksamheten och för förvaltningen statens medel och

av övriga tillgångar. Vidare föreslås i nämnda kapitel att det i budgetlagen tas en bestämmelse att redovisningen skall ge

om en rättvisande bild av statens verksamhet, det ekonomiska resultatet och ställningen samt av förvaltningen statens medel och övriga

av tillgångar. Sådan redovisning lämnas normalt med en årsredovisning.

300 Uppföljning, prognoser och utfall

En årsredovisning för staten bör omfatta statens samtliga medel. Den bör således innefatta inte bara medel avräknas mot

som inkomsttitlar och anslag statsbudgeten utan även avgiftsñnansierad statlig verksamhet och andra transaktioner påverkar statens

som tillgångar och skulder. En årsredovisning skulle därmed omfatta även medel som t.ex. deponerats hos statliga myndigheter eller

som förmedlas av staten uppdrag av andra organisationer.

Till skillnad från ett årsbokslut, som endast omfattar årets ekonomiska händelser och ställningen balansdagen, skall en årsredovisning även innehålla kompletterande information så att den bild som lämnas blir rättvisande. Som exempel tänkbar tilläggsinformation kan nämnas rapportering utnyttjade beställningsbemyndi-

av ganden och av lämnade finansiella garantier. Vidare kan den lämnade informationen kommenteras och upplysningar lämnas om viktiga förhållanden som är kända men som vid räkenskapsårets slut ännu inte påverkat årets ekonomiska resultat och ställning.

Den redovisning av statsbudgetens utfall som utredningen behandlar i föregående avsnitt har ett nära samband med årsredovis-

en ning för staten. Det siffermässiga underlaget för båda redovisningarna hämtas bas detaljerade redovisningsdata.

ur samma av Samtidigt finns det väsentliga skillnader.

I årsredovisningens resultaträkning redovisas statens intäkter och kostnader. På en hög summeringsnivå anges bland intäkterna t.ex. skatter, avgifter och övrigt medan bland kostnaderna anges t.ex. transfereringar, driftkostnader och avskrivningar. I noter lämnas kompletterande och mer detaljerad information. Medan utfallet på inkomsttitlarna i årsredovisningen operiodiserad delmängd

utgör en av intäkter från skatter, avgifter och övrigt, är resultaträkningens intäkter periodiserade. Vidare är statsinterna transaktioner eliminerade. Anslagen är statsinterna instrument som används för att bemyndiga regeringen och myndigheterna att besluta utgifter.

om Utfall anslagen kan således betraktas som intemtransaktioner och elimineras därför i årsredovisningen. Medan anslagen i princip avräknas med operiodiserade utgifter, visas i resultaträkningen de periodiserade kostnaderna för t.ex. transfereringar och driftkostnader. Mellanskillnaden utgörs av olika periodiseringsposter i balansräkningen. Skillnaden mellan statsbudgetredovisningen och

Uppföljning, prognoser och utfall 301

resultaträkningen består således huvudsakligen av urvals- och periodiseringsdifferenser samt elimineringar.

En skillnad är att utfallet inkomsttitlar och anslag bör annan jämföras med de belopp ingår i den statsbudget som riksdagen som har beslutat för år. En årsredovisning kan däremot inte samma jämföras med något ante-beslut riksdagen. I stället kan en ex av fruktbar jämförelse göras med årsredovisningen för föregående budgetår. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är en rapportering utfallet statsbudgetens inkomsttitlar och anslag av i årsredovisningen stort intresse och kan bidra till att höja av informationsvärdet. Som utredningen förordar i kapitel 7 bör omfattningen anslagssparande och anslagskrediter som tagits i av anspråk, liksom eventuella överskridanden beslutats av som regeringen, redovisas i ett sådant sammanhang, såväl per anslag som totalt.

Statsmaktemas beslut år 1977 att reformera statsbudgeten innebar modernisering budgetsystemet. Ålderdomatt steg togs mot en av liga konstruktioner saknade betydelse avskaffades och som väsentliga förenklingar kunde åstadkommas. Det var dock ofrånkomligt att reformen i viss mån kom att präglas av de förutsättningar och synsätt i olika avseenden som förelåg vid den tiden.

Redovisningstekniska metoder i mitten av 1970-talet inte som fanns i statsförvaltningen har numera införts. Den finansiella styrningen statsförvaltningen har också utvecklats starkt. Härtill av kommer att det statsfinansiella läget är och under överskådlig tid kommer att ansträngt. Dessa omständigheter reser nya krav på vara den statliga redovisningen som nu också kan tillgodoses som en följd den metodutveckling som bedrivits. av

Det finns anledning att välkomna den utveckling av den statliga redovisningen ägt under år. Bland annat har det som rum senare blivit möjligt för regeringen att för riksdagen presentera en grundval myndigheternas redovisning konsoliderad årsredovisav ning för innehåller resultat- och balansräkningar samt staten som Finansieringsanalys och tilläggsinformation. Denna årsredovisning samlad bild statens finansiella resultat och ställning som ger en av

302 Uppföljning, prognoser och

utfall

är väl lämpad att utgöra underlag for olika intressenters analys av statens ekonomi och for den politiska debatten.

För att fullgöra sin redovisningsskyldighet inför riksdagen bör

regeringen enligt Budgetlagsutredningens mening ombesörja att en årsredovisning for staten överlämnas till riksdagen. Denna årsredovisning bör innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Den bör även innehålla erforderliga förklaringar och kommentarer. Utredningen vill erinra att i RO om 3:2 föreskrivs att det i budgetpropositionen skall ingå redovisen ning av statens tillgångar och skulder. Formen för hur denna redovisning bör ske kan behöva övervägas. Motsvarande information kommer nämligen att ingå i balansräkningen, utgör del som en av den årsredovisning som utredningen föreslår skall lämnas till riksdagen. Årsredovisningen för budgetåret 1993/94, presentesom rades i 1995 års kompletteringsproposition, utgör en god grund för en successiv vidareutveckling. Övergångsvis kan det få accepteras

att årsredovisningen för staten innehåller ofullkomligheter t.ex. i form ofullständig eliminering inomstatliga transaktioner och

av av

i fråga om finansieringsanalysen.

I årsredovisningen bör, som nämns i kapitel inte ingå någon samlad redovisning de sakliga resultat uppnås inom olika av som delar av den omfattande och mångskiftande statliga verksamheten. Redovisning till riksdagen de resultat uppnås på olika av som politikområden bör, framgår kapitel 13, i stället lämnas som av med budgetpropositionen, andra propositioner eller skrivelser.

Årsredovisningen för staten bör lämnas till riksdagen så snart det kan ske. Med nuvarande rutiner är årsredovisning klar åtta till en nio månader efter budgetårets utgång. Efter vissa utvecklingsinsatser, bör det möjligt att få fram årsredovisning kan vara en som överlämnas till riksdagen innan kammaren gör sommaruppehåll i arbetet. Under överskådlig tid kommer det dock knappast att vara möjligt att ha en årsredovisning för staten färdig i sådan tid att den

kan överlämnas till riksdagen vid den informationsmässigt

mest önskvärda tidpunkten, nämligen i slutet april när riktlinjer för av den framtida ekonomiska politiken börjar beredas i riksdagen.

Uppföljning, prognoser och utfall 303

Om inte årsredovisningen har kunnat färdigställas i sådan tid att den kan överlämnas till riksdagen i god tid innan kammaren gör sommaruppehåll, kan det finnas anledning att vänta med presenta tionen till dess budgetpropositionen skall lämnas till riksdagen i september.

Med hänsyn till rådande praktiska förutsättningar anser Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen bör anges den senaste tidpunkt när det kan godtagbart att årsredovisningen för

anses vara staten lämnas till riksdagen. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är detta när budgetpropositionen normalt skall överlämnas till riksdagen. Tidpunkten för när årsredovisningen senast skall lämnas till riksdagen bör därmed anges som nio månader efter budgetårets utgång. Det betyder att om budgetpropositionen, skäl i tilläggsbestämmelse 3.2.1 till

av som anges riksdagsordningen, lämnas efter den 20 september skall årsredovisningen ändå lämnas till riksdagen före utgången september.

av

Riksrevisionsverket har för närvarande i uppdrag att årligen utforma årsredovisning för staten och lämna den till regeringen.

en I 1995 års kompletteringsproposition sammanfattade och kommenterade regeringen denna årsredovisning. Årsredovisning för staten är företeelse och för att hanteringen av den skall kunna

en ny utvecklas och finna lämpliga former, anser Budgetlagsutredningen att bestämmelser för närvarande inte bör införas om vilket sätt riksdagen bör tillställas årsredovisningen inom ramen för regering-

redovisningsskyldighet. Det bör därför räcka med att det i ens budgetlagen när riksdagen skall få årsredovisningen, vad den

anges i stort skall innehålla och att det är regeringens skyldighet att ombesörja detta.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen föreskrivs att regeringen så snart det är möjligt, dock senast nio månader efter ett avslutat budgetår, skall ombesörja att årsredovisning för staten överlämnas till

en riksdagen. Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.

prognoser utfall

I kapitel 6 berör utredningen frågan regeringens redovisning

om bör behandlas något särskilt sätt i riksdagen.

13¶Resultat i statens verksamhet

Utredningens förslag:

Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål åsyftas som och de resultat uppnåtts olika verksamhetsområden. som

13.1¶Bakgrund

I kapitel 6 föreslår Budgetlagsutredningen en bestämmelse om att hög effektivitet skall eftersträvas och att god hushållning skall iakttas i statens verksamhet. Vidare föreslås i samma kapitel en bestämmelse gör klart att regeringen är redovisningsskyldig som inför riksdagen för bl.a. den verksamhet som staten bedriver.

I detta kapitel behandlas hur styrning och ledning av statens verksamhet kan medverka till att hög effektivitet och god hushållning uppnås. Dessutom behandlas hur skyldigheten att redovisa uppnådda resultat kan fullgöras.

13.1.1¶Resultatstyming i budgetprocessen

Målen för skilda statliga verksamheter uppnås bl.a. genom att myndigheter producerar tjänster och att föreskrifter varor, genom meddelas, tillsyn utövas, att skatter uppbärs och genom att genom bidrag lämnas. statsmakterna styr dessa verksamheter genom att med åtgärder faller inom utnämningsmakten, fmansmakten, som

Resultat i statens verksamhet

föreskriftsmakten eller kontrollmakten. I fråga de sistnämnom tre da instrumenten delar regeringen makten med riksdagen. Regeringen har i sin tur överlämnat avsevärda befogenheter till myndighe-

terna.

För att den statliga verksamheten i sina olika fonner skall kunna

styras i tillräcklig utsträckning måste regeringen målmedvetet

använda sig av de delar nämnda fyra maktinstrument den av som förfogar över. Dessutom måste de enskilda regeringsledamötema

och högre departementstjänstemän inom för regeringsfor-

ramen

mens begränsningar bl.a. förtydliga och precisera förväntningar,

avsikter och beslut informella kontakter med myndighetsgenom

ledningarna.

En budgetlag har självfallet sin främsta anknytning till styråtgärder som faller inom finansmakten. De utgifter och inkomster som redovisas statsbudgeten är resultat anslagsbeslut och beslut av om lagar som styr stor del utgiftema, för förrnånsen av t.ex. system, och huvuddelen inkomsterna. Ett nära samband finns av således mellan föreskriftsmakten och finansmakten. Detta

återspeg-

las också i RF 9:1 där det erinras om att bestämmelser rätten om att besluta om skatter och avgifter till staten finns i RF 8 kap. om Lagar och andra föreskrifter. Oavsett inkomster om och utgifter styrs av regler eller beslut där belopp hanteras de i den av anges,

statliga budgetprocessen.

Det är värt att notera att huvuddelen den statliga verksamheten av hanteras myndigheter under regeringen, har till uppgift av som att framställa offentliga tjänster eller att administrera regel-, uppbördsoch transfereringssystem. Medel för myndigheternas

förvaltning

finansieras från statsbudgeten eller med inkomster som regeringen får disponera.

Budgetprocessen är emellertid inte heltäckande. Utanför

budgetpro-

cessen hanteras refonner där det viktigaste styrinstrumentet är föreskriftsmakten. Sådana reformer kan vara av stor strukturell betydelse för samhället utan att påverka statens inkomster och

utgifter på ett sätt tydligt kan identifieras. Det kan också som förekomma att statsmakterna fattar beslut med avsevärd statsfmansiell betydelse vid sidan den årliga och det

av budgetprocessen är

1996:14 Resultat i statens verksamhet 307 SOU

de beloppsmässiga konsekvenserna dessa beslut som förs upp av statsbudgeten. Exempel sådana beslut är bankstödet i början 1990-talet och avgifter till internationella organisationer. av

Frågor styrning statlig verksamhet har visat sig ett om av naturligt sätt höra hemma i den regelbundet återkommande budgetprocessen, även när andra styrinstrument än sådana som faller inom finansmakten används. I detta kapitel diskuteras därför styrning och ledning statlig verksamhet med förhållandevis av en bred Särskilt riktas intresset mot de resultat uppnås i ansats. som de olika verksamheterna.

Det kan här konstateras att i det norska bevilgningsreglementet föreskrivs regeringen i det budgetförslag lämnas till att som Stortinget skall beskriva de resultat bli uppnådda. som avses Vidare föreskrivs att Stortinget skall informeras om de resultat som har uppnåtts under det senaste budgetåret. Dessa bestämmelser den formella grunden för den resultatstyming införts och utgör som kontinuerligt utvecklas i Norge. Även i Nya Zeeland finns krav viss resultatredovisning. Det kan också nämnas att i förordningen EG:s budget att verksamheten skall ges mätbara mål. om anges

l3.1.2 Införande resultatstyming

av

mycket generell nivå ingår i rationell styrning och ledning På en att för tidsperiod mål, att välja medel, att genomföra en ange verksamheten och att kontrollera resultatet. Därefter mål anpassas eller medel för i nästa tidsperiod skall nå ett bättre resultat att man

och period efter period.

processen upprepas

Denna rationalistiska har i vart fall sedan slutet av 1960-talet syn eller mindre tydligt präglat styrningen av den statliga mer verksamheten. Försöksverksamheten under 1970-talet med programbudgetering innefattade sålunda resultatorienterad en styrning. När denna försöksverksamhet avslutades i slutet 1970av talet inleddes arbete syftade till att förbättra de ekonomiadett som ministrativa rutinerna och metoderna för att mäta resultat. En lång

308 Resultat i statens verksamhet

rad produktivitetsmätningar gjordes också inom den statliga förvaltningen från början av 1980-talet.

Efter hand stod det klart att de samhällsekonomiska och statsfmansiella förutsättningarna utvecklades ett sådant sätt att det blev allt mer nödvändigt för regeringen att skaffa sig underlag för omprövning och omprioritering av statens utgifter.

Principiellt betydelsefulla förslag om styrning av statlig verksamhet lämnades av Förvaltningsutredningen i betänkandet SOU 1983:39 Politisk styrning administrativ självständighet och av Verksled-

ningskommittén i betänkandet SOU 1985:40 Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning.

Mot denna bakgrund redovisade regeringen i 1988 års kompletteringsproposition prop. 1987/882150 bil. 6 ett program för utveckling av styrningen av den statliga verksamheten. En måloch resultatorienterad styrning skulle etableras. Ett syfte med programmet var att effektiviteten och produktiviteten i statlig verksamhet skulle ökas och förutsättningar skulle skapas för att omfördela resurser från mindre prioriterade verksamheter till andra mer prioriterade.

Finansutskottet FiU 1987/88:30 s. 63 hade inget att erinra mot den redogörelse som regeringen lämnat om utvecklingen av styrningen av den statliga verksamheten. Utskottet framhöll dock att syftet med den nya budgetprocessen var att få till stånd en bättre och effektivare styrning och kontroll av förvaltningen. Eftersom riksdagens möjligheter i detta avseende inte fick eftersättas måste stor vikt läggas vid utformningen av den infomiation som lämnas i budgetpropositionen och andra anslagspropositioner. Ett par år senare återkom finansutskottet bet. 1989/90:FiU39 s. 12 till frågan om riksdagens roll i budgetprocessen. Det framhölls att ett väsentligt inslag i den nya budgetprocessen var den utvärdering av verksamhetens resultat som skall utgöra en av grundstenarna för myndigheternas förslag framtida verksamhets-

om inriktning. Riksdagen och särskilt dess utskott borde således ägna mer uppmärksamhet att utvärdera resultaten av riksdagens beslut.

1996:14 Resultat i statens verksamhet 309 SOU

Riksdagen har understrukit att den främst är intresserad av redovisningar effekter, utfall och måluppfyllelse av myndigheav verksamhet och mindre redovisningen prestationer och ternas av av produktivitet bet. l993/94:FiU10, rskr. 1993/942132. Finansutskottet har också betonat bet. 1993/94:FiU20 att det är väsentligt den styrmodellen fungerar i hela styrkedjan och att nya ökad tonvikt bör läggas samspelet mellan riksdagen och att

regeringen.

Införandet mål- och resultatstyrning bör tillsammans med av ses utveckling den statliga verksamheten. I takt med att den annan av statliga verksamheten har ökat i omfattning under senare decennier, långtgående delegering befogenheter skett från riksdagen har en av och vidare till de statliga myndigheterna och för till regeringen övrigt även till kommunerna.

På lagstiftningsområdet har exempelvis inslaget av ramlagstiftning

ökat. Det betyder de allmänna målen i lagforrn medan att anges uppgiften utforma den detaljerade regleringen överlämnas att mer verkställande myndigheterna. Även den till regeringen och de finansiella styrningen myndigheterna har fått karaktär av av ekonomisk ramstyrning syftar till att decentralisera och som ansvar

En långtgående delegering befogenheter till befogenheter. av

myndigheterna har också skett i fråga utformning av myndigom heternas inre organisation, anskaffning lokaler, investeringar, av anställning personal och arbetsgivaransvar. Myndigheterna avses av i så hög grad möjligt kunna välja de metoder de anser är mest som lämpliga för att uppnå de fastlagda målen.

Finansutskottet har erinrat bet. 1993/94:FiU10 att all om villkorlig. En långtgående delegering befogenheter

delegering är av

minskad detaljstyrning förutsätter ökad uppföljning och genom en kontroll i efterhand vilka resultat och effekter

rapportering samt av

uppnåtts. De formerna för styrning den statliga som nya av verksamheten påverkar därmed förhållandet mellan riksdagen,

regeringen och myndigheterna.

Med betydande ansträngningar från regeringens och myndighetersida har under år form resultatstyrning införts for nas senare en av den statliga verksamheten. De ursprungliga formerna har successivt

Resultat i statens verksamhet

utvecklats allteftersom erfarenheter vunnits. Vissa element har efter hand fått minskad betydelse. Detta gäller treårscykeln, t.ex. de

särskilda rapporterna och de fördjupade anslagsframställningarna.

Andra element har fått ökad betydelse. Det gäller

t.ex. reglerings-

breven och årsredovisningarna samt regeringens mål- och resultat-

dialoger med verksledningarna.

I 1995 års budgetproposition redovisas övergripande mål och Verksamhetsmål samt uppnådda resultat många områden den av statliga verksamheten. I förhållande till riksdagen redovisas dock fortfarande mål och resultat främst för statlig Sådan

förvaltning.

redovisning lämnas i ganska begränsad utsträckning för bidrag och investeringar samt skatter och avgifter. Det finns dock skäl att nämna att t.ex. miljöpolitikens område redovisas resultat

avseende vissa anslag för investeringar och bidrag. Vidare

har en särskild redovisning skr. 1994/952120 mål, resultat och av ekonomiska styrmedel på det miljöpolitiska området lämnats till

riksdagen.

I en rapport Ds 1995:6 från interdepartemental arbetsgrupp har

en redovisats förslag till åtgärder för att stärka resultatstymingen.

överväganden

Den statliga verksamheten och statsbudgeten används för att påverka fördelningen samhällets mellan olika användav resurser ningsområden, för att påverka inkomsternas fördelning mellan olika medborgargrupper och för påverka

att utvecklingen av den

samhällsekonomiska tillväxten. Vilka mål på denna nivå

höga som

nås bestäms de samlade effekter utgår från bl.a. den av som statliga verksamheten och statsbudgetens alla inkomst- och utgiftsposter. Det går därför inte att utan vidare knyta effekter och resultat till t.ex. enskilda utgifter eller skatteinkomster. Effekterna är snarare resultat av den ekonomiska politiken och budgetpolitiken i stort. Även förändrade lagar inte direkt som påverkar statsbudgeten kan verksamt bidra till mål denna nivå.

Resultat i statens verksamhet 311

Styrningen den statliga verksamheten har en så stark anknytning

av till budgetprocessen att det, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, är lämpligt att i budgetlagen särskilt beröra frågor om

resultatstyrning.

För att man i förhållandet mellan riksdagen och regeringen på ett meningsfullt sätt skall kunna tala om effektivitet, effekter, produktivitet och prestationer i statlig verksamhet behöver uppmärksamheten riktas mot avgränsade områden som riksdagen anser har politisk intresse. Detta betyder att det inte nödvändigtvis är verksamhetsområden som motsvarar den nuvarande anslagsnivån som bör uppmärksammas. Det kan många gånger vara naturligt med en högre nivå, t.ex. littera- eller utgiftsområdesnivån.

Att ett mål eller ett förväntat resultat och jämföra detta med

ange det resultat som faktiskt uppnåtts är helt grundläggande i en styrprocess som syftar till en successivt allt effektivare och mer ändamålsenlig statlig verksamhet. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det lämpligt att regeringen för riksdagen för olika områden anger vilka mål som avses bli uppnådda med den mängd resurser begärs och de övriga åtgärder som avses vidtas. När

som budgetåret eller en annan lämplig tidsperiod gått till ända och

- verksamheten har genomförts, är det naturligt att regeringen redovisar de resultat som faktiskt har uppnåtts.

En bestämmelse om att avsedda mål och uppnådda resultat skall redovisas för riksdagen syftar främst till att stärka riksdagens roll i budgetprocessen och regeringens styrning av den statliga verksamheten.

Ett annat syfte är att klargöra att den begär statliga medel för

som ett ändamål, måste kunna ange vad som förväntas kunna uppnås. Han måste också vara beredd att vidta åtgärder så att de resultat som faktiskt uppnås kan redovisas och jämföras med vad som var avsett och ställt i utsikt. Det bör betonas att normgivning som utnyttjas ineffektivt utgör en kostnad för samhället.

Ett tredje syfte är att underlätta för riksdagens utskott att, i enlighet med uttalande konstitutionsutskottet bet. 1993/94:KU18, i

av

312 Resultat i statens verksamhet

ökad utsträckning ägna sig uppföljning och utvärdering

av resultat av den verksamhet som riksdagen beslutat

om.

Den statliga verksamheten är omfattande och ställer krav på stora ekonomiska resurser från samhället. Konkurrerande anspråk resurser finns alltid mellan olika statliga samt kommunala och privata användningsområden. Staten har den yttersta beslutsmakten i fråga om anslag, skattebestämmelser och föreskrifter. Det är önskvärt att dessa beslut fattas på så rationella grunder

som möjligt. Ett naturligt sätt för att uppnå detta är att mål och resultat samt kostnader för statliga verksamheter redovisas såväl innan beslutet har fattats som efter det att verksamheten har genomförts.

Som tidigare nämnts har den mål- och resultatstyrning under

som ett antal år hållit på att införas i statsförvaltningen metodmässigt successivt förändrats. l fråga om täckningsgrad återstår fortfarande mycket att göra. Regeringen anför i direktiven dir. 1995:93 till Kommissionen om den statliga förvaltningens uppgifter och organisation att erfarenheterna av resultatstyrning hittills är goda. Målen för resultatstyrningen ligger fast. Det finns dock, enligt regeringen, anledning att överväga ytterligare åtgärder för att förbättra styrningen och uppföljningen.

Budgetlagsutredningen utgår från att styrningen och ledningen

av den statliga verksamheten även i fortsättningen kommer att utvecklas, bl.a. med ledning av de erfarenheter som görs av olika metoder samt till följd rådande statsfmansiella och samhälls-

av ekonomiska förutsättningar. Det finns därför inte anledning att i budgetlagen reglera den närmare utformningen av styrningen eller av de begrepp som används.

Förutsättningar som dock inte kommer att förändras med tiden är att resurserna är knappa samt att utgifter och verksamhet

som finansieras med skattemedel måste hanteras med den största omsorg. Hur tillgängliga resurser med hjälp av olika instrument bör fördelas mellan skilda ändamål, bör därför i så hög grad som möjligt avgöras med ledning av en uppfattning om vilka resultat och kostnader i vidsträckt bemärkelse olika åtgärder upphov

ger till. Varje rationell styrmetod måste innefatta kunskap de mål

om

1996:14 Resultat i statens verksamhet 313 SOU

bli uppnådda, de medel används och de resultat som avses som som faktiskt uppnås.

Det är riksdagen stiftar lagar och beslutar att anvisa anslag för som olika ändamål. Det är också riksdagen som bemyndigar regeringen disponera andra statsinkomster. När riksdagen fattar beslut bör att

den, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, ha tillgång till

information de resultat hittills uppnåtts och de mål som om som förväntas bli uppnådda föreslagna anslag anvisas eller föreom slagna föreskrifter bifalls.

Den mål- och resultatstyrning införts tillämpas i första hand som i förhållandet mellan regeringen och myndigheterna och bygger i hög grad myndigheterna skall lämna resultatinformation till att regeringen. Den information uppnådda effekter och utförda om prestationer myndigheterna lämnar är ofta tillräcklig för att som myndighets verksamhet inom för den aktuella styra en ramen strukturen. Däremot lämnas sällan underlag lämpar sig för som omprövning verksamhetens inriktning och omfattning på av politikområden högre nivå än t.ex. ett anslag eller en förvaltningsmyndighet. Dessutom finns det begränsningar i hur förutsättningslösa resultatanalyser verksamhetsansvariga myndigheter som kan förväntas lämna. Det betyder att myndigheternas redovisning ofta har begränsad politisk betydelse grund för större omprövsom ningar.

Det bör också betonas all resultatredovisning avseende statlig att verksamhet inte kan ske årsvis i myndigheternas årsredovisningar. I del fall beror det att det inte finns någon myndighet som en har till uppgift i sak administrera viss verksamhet. I andra att en fall det fråga reformer eller politikområden med är om stora som fördel bör utvärderas med längre tidsintervall och av någon annan än den administrerande myndigheten.

För riksdagens och även regeringens behov av politiskt att - betydelsefullt underlag olika områden skall kunna tillgodoses behöver resultatinformation sökas även utanför myndigheternas regelbundna redovisningar och analyser. Kommittéväsendet, Riksrevisionsverket, Statskontoret, s.k. sektormyndigheter och forskningsinstitutioner kan tillhandahålla betydelsefullt underlag.

Resultat i statens verksamhet

Massmedia och den politiska debatten kan också värdefulla ge om än fragmentariska bidrag till resultatanalysen. Oavsett hur resultatinformation tas fram och med vilken frekvens detta sker,

bör regeringen dock presentera den för riksdagen vid

lämpliga

tillfällen.

Även det principiellt om måste förutsättas att alla beslut om åtgärder syftar till att uppnå något, dvs. har ändamål, ett bör erkännas att det del områden kan svårt beskriva en vara att mål och uppnådda resultat med någon högre precision. Det är därför

ofrånkomligt att det sätt vilket mål och resultat i hög grad anges måste vara anpassat till de förutsättningar gäller olika som statliga verksamhetsområden. Det kan också få accepteras att det på något enstaka område inte går att ange meningsfulla mål och

resultat.

När Budgetlagsutredningen i det följande föreslår bestämmelse en om att åsyftade mål och uppnådda resultat skall redovisas för

riksdagen, sker detta med insikten att mål- och resultatredovis-

ningens utformning och precision kommer variera mellan att olika områden. På de områden där det för närvarande inte förekommer

resultatredovisning avses bestämmelsen i lagen utgöra en uppfordran till fortsatt utvecklingsarbete.

Det kan diskuteras om resultaten i den statliga verksamheten bör

redovisas i budgetpropositionen, i andra propositioner, i skrivelser till riksdagen eller kanske i årsredovisning. en

Inledningsvis kan då erinras att utredningen i kapitel om 6 och 12 behandlar frågor årsredovisning för Därvid om staten. dras slutsatsen att uppgifter de sakliga resultat om som uppnås inom statens alla verksamhetsområden knappast kan ingå i samlad en

årsredovisning för staten.

Tidigare i detta kapitel har utredningen anfört varför det är naturligt att resultaten i den statliga verksamheten uppmärksammas

i budgetprocessen. Budgetpropositionen blir för de flesta

områden den självklara platsen för den löpande redovisningen mål och av resultat på områden där ekonomiska styrmedel, särskilt anslag, används i stor utsträckning.

Resultat i statens verksamhet 315

I en del fall beslutas om mål för ett större politikområde för en längre tidsperiod. Då är det också naturligt att en fördjupad resultatanalys ingår i den särproposition där förslag om den framtida målinriktningen lämnas. Detta gäller oavsett om förvaltningsåtgärder, bidrag, skatter eller föreskrifter är det viktigaste styrinstrumentet området.

Det kan också i flera fall lämpligt att regeringen redogör för

vara åsyftade mål och uppnådda resultat utan att samtidigt några förslag till nya åtgärder lämnas. Sådan uppföljning av utvecklingen inom ett politikområde kan med fördel redovisas med en skrivelse till riksdagen.

Med hänsyn till att olika slag av dokument kan användas och vara lämpliga när regeringen För riksdagen redovisar resultat och mål i statens verksamhet, saknas skäl att i budgetlagen ge föreskrifter om resultatredovisningens form.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas en bestämmelse som anger att regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts olika verksamhetsområden.

14¶Statsñnansiell

utveckling

Utredningens förslag:

Om regeringen att använda tak för statens utgifter skall avser regeringen lämna förslag till beslut om utgiftstak i den ekonomiska vårpropositionen. Om riksdagen beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsomrâden skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen presentera riktlinjer för utgiftemas fördelning utgiftsområden. Förslag tak för om utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar kan avse längre statens tid än ett budgetår.

Om riksdagen har beslutat att ett tak för statens utgifter, eller riksdagen har använt utgiftsramar vid beslut om statsbudom skall regeringen, den att det finns risk att geten, om anser utgiftstaket eller utgiftsramar kommer att överskridas, vidta sådana åtgärder för att undvika detta den har befogenhet som till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.

Om regeringen inte lämnar förslag tak för statens utgifter om eller redovisar riktlinjer för för utgiftsområden för en ramar flerårsperiod, skall den i stället presentera långsiktig en beräkning hur statens inkomster, utgifter och lånebehov av kommer att utvecklas följd redan fattade beslut. som en av

14.1¶Tydligt budgetpolitiskt åtagande

Bakgrund

Under senare år har statsmakterna beslutat kraftfulla åtgärder

om för att bringa utvecklingen statsbudgetens underskott och

av statsskulden under kontroll. Att få kontroll på statsfinansema är emellertid inte engångsåtgärd vidtas när statsfinansiell

en som en krissituation är för handen. l stället måste statens finanser ständigt hållas under sådan kontroll att utvecklingen inte återigen leder till en krissituation, t.ex. i samband med att tillväxttakten i ekonomin avtar och sysselsättningen försvagas. Som belyses i kapitel 4 är det därför viktigt att söka etablera varaktigt stram budgetdisciplin

en som kan medverka till långsiktigt hållbar utveckling

en av statsfinansema.

Som ett led i strävan att stärka budgetdisciplinen har riksdagen beslutat att en s.k. rambeslutsmodell skall kunna tillämpas för riksdagens beslut om statsbudgeten l993/94zTK l och bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424 och bet. 1994/95:KU2, rskr. 1994/95:5. Rambeslutsmodellen innebär att riksdagen i ett tvåstegsförfarande först tar ställning till helheten i regeringens budgetförslag och därefter låter detaljerna sig till denna.

anpassa I det första steget fastställer riksdagen på förslag Finansutskottet

av det samlade budgetutrymmet och fördelar detta utgiftsområden genom ett beslut. l budgetprocessens andra steg fördelar utskotten medel anslag inom de olika utgiftsområdena. Varje utgiftsområde behandlas som ett paket, där fördelningen mellan anslagen avgörs genom ett beslut. Regler om förfarandet finns i RO 3:2, 4:5 och 5:12.

Genom beslutet om rambeslutsmodellen har riksdagen möjliggjort en väsentlig uppstramning av riksdagens behandling av statsbudgeten.

I 1995 års kompletteringsproposition prop. 1994/95:l50 bil. 1 förslår regeringen ytterligare ett förfarande för att skärpa budgetdisciplinen. Detta förfarande innebär att ett tak för de offentliga utgifterna skall införas.

Enligt den beskrivning av regeringens förslag görs

som av Finansutskottet bet. 1994/95:FiU20 kan ett sådant utgiftstak utformas så att regeringen föreslår och riksdagen beslutar

om en högsta nivå för de offentliga utgifterna under ett antal år framåt. Utgiftstaket skall därvid i nominella tenner, främst mot

anges

bakgrund av det prisstabiliseringsmål gäller för den ekonomis-

som ka politiken. Valet av nivå utgör en avvägning mellan å sidan

ena önskemål om att kunna tillgodose angelägna utgiftsbehov och å andra sidan önskemålet att uppnå hållbar utveckling de

om en av offentliga finanserna.

Ett utgiftsmål för budgetpolitiken tydliggör behovet politiska

av prioriteringar mellan olika utgiftsområden och budgetpolitiken

ger en långsiktig inriktning med högre förutsebarhet.

Det föreslagna utgiftstaket skall omfatta hela den offentliga sektorn, således även socialförsäkringssektorn och kommunerna. Räntor för statsskulden skall dock inte ligga under taket.

Regeringen avser att senast i den ekonomisk-politiska propositionen våren 1996 lägga fram förslag den tekniska utformningen

om av ett utgiftstak. Då skall regeringen också föreslå ett kvantitativt utgiftstak för treårsperioden 1997-1999.

Riksdagen har godkänt bet. l994/95zFiU20, rskr. 1994/95:447 vad regeringen anfört ett tak för de offentliga utgifterna.

om

Frågor om hur utgiftstak och utgiftsramar bli hanterade

avses av

regeringen vid beredningen av förslaget till statsbudget och vid

genomförandet av den av riksdagen beslutade budgeten belystes när finansministern den 7 december 1995 prot. 1995/96:33 20 § informerade riksdagen om utvecklingen budgetprocessen. En

av utförligare redogörelse finns i rapporten Ds 1995:73 Fortsatt reformering av budgetprocessen.

Vad riksdagen beslutat om rambeslutsmodell, utgiftsområden och tak för de offentliga utgifterna samt vad finansministern anfört i

frågan utgör viktiga utgångspunkter för Budgetlagsutredningens

överväganden.

320 Statsfinansiell utveckling SOU 1996: 14

14.1.2 överväganden

Teoretiska och empiriska studier som redovisas i kapitel 4 indikerar att ett tydligt budgetpolitiskt åtagande från regeringens sida ett märkbart sätt kan medverka till att stärka budgetdiscipli-

och främja en långsiktigt hållbar utveckling av statsfmansema. nen I en av dessa studier rekommenderas att ett siffermässigt budgetpolitiskt mål härleds flerårig serie av mål som uttryckligen

ur en ingår i regeringens politiska program.

De beslut som riksdagen fattat om rambeslutsmodell med utgiftsområden och ett tak för de offentliga utgifterna erbjuder en god grund för budgetpolitiska åtaganden från regeringens sida. Båda ansatserna kan ett stöd till rambudgetprocess i regeringens

ge en beredning av förslaget till statsbudget och för genomförandet av den budgeterade verksamheten.

Förberedelserna för att tillämpa rambeslutsmodellen med utgiftsområden i riksdagens behandling av statsbudgeten pågår. Riksdagen bereder 1995/96:TK2, bet. 1995/96:KU21 för närvarande ändringar riksdagsordningen, innebär att anslag hänförs till ut-

av som giftsområden och att utgiftsområden fördelas på utskott. I enlighet med RO 3:2 skall regeringens förslag till statsbudget för budgetåret 1997 därför innehålla fördelning anslagen de av

en av riksdagen beslutade utgiftsområdena. Det framstår som naturligt att ett visst samband finns mellan dessa utgiftsområden och de ändamålsområden regeringen använder i sin beredning av

som budgetförslaget.

I syfte att stärka budgetdisciplinen i beredningen av statsbudgeten kan regeringen i ett ganska tidigt skede av budgetprocessen presentera riktlinjer för de belopp utgifterna inom olika utgiftsområden eller utgiftsområden få uppgå till samt

grupper av avses en beräkning av inkomsterna statsbudgeten. Det kan ytterligare stärka disciplinen i budgetberedningen om ramar för utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden anges för en flerårsperiod.

De ramar för olika utgiftsområden som riksdagen beslutar i det första steget i rambeslutsmodellen bör ses som uttryck för en politisk prioritering av hur statens knappa resurser bör fördelas mellan olika ändamålsområden. Sådana prioriteringar får förutsättas ha betydelse inte bara vid beslutstillfället utan även under genom-

SOU 1996: 14 Statsfinansiell utveckling 321

förandet den beslutade verksamheten och budgeten. En

av

uppföljning anslags- och utgiftsområdesnivå blir noggrann därmed nödvändig.

De grunder för utformning tak för de offentliga utgifterna som

av regeringen översiktligt presenterat i 1995 års kompletteringsproposition och ytterligare belysts i den nyss nämnda rapporten

- som

innebär att taket omfatta hela den offentliga sektorn, dvs. - avses staten, socialförsäkringssektorn och kommunerna. Detta tak för de offentliga utgifterna sedan brytas ned och fördelas de tre

avses delsektorerna.

Budgetlagsutredningen har endast anledning att behandla ett utgiftstak till den del det direkt påverkar statens utgifter.

Ett tak för statens utgifter kan utformas på olika sätt och kan mer eller mindre fullständigt täcka statsutgifterna och ha olika avgränsningar till andra offentliga delsektorer. Med ledning av erfarenheter

vinns och successivt ändrade förhållanden kommer säkerligen som den tekniska utformningen ett utgiftstak att utvecklas med tiden.

av Budgetlagsutredningen har därför inte anledning att i lag söka precisera hur ett utgiftstak för den statliga sektorn bör vara utformat. För att ett utgiftstak skall vara för handen, är det tillräckligt att det regeringen föreslår och riksdagen beslutar

som kallas ett tak för statens utgifter.

Ett tak för statens utgifter kan användas flera sätt.

Ett sätt är att regeringen tidigt i beredningen nästa års statsbud-

av get förelägger riksdagen förslag till tak för statens utgifter som skall tillämpas i det förestående eller redan pågående budgetarbetet. Utgiftstaket får förutsättas härlett ur de statsfmansiella och

vara samhällsekonomiska förutsättningarna och således inte vara en summering olika sektorintressens önskemål. Ett förslag om

av utgiftstak innebär otvivelaktigt att regeringen politiskt förbinder sig att i det pågående budgetarbetet inte överskrida det presenterade utgiftstaket. Ett sådant tydligt budgetpolitiskt åtagande bör öka regeringens benägenhet att göra nödvändiga prioriteringar mellan i och för sig angelägna utgifter. Ett redovisat förslag till utgiftstak kan därmed stärka den rambudgetprocess tillämpas i

som numera regeringen och regeringskaitsliet. Ytterligare kraft får utgiftstaket

riksdagen beslutar om det. om

l l l6v0295

Ett utgiftstak kan också tillämpas i statsbudgetens genomförandefas. Avsikten är då att förekomsten av ett utgiftstak skall medverka till att stärka statsmakternas kontroll över utgiftsutvecklingen. Om riksdagen beslutar att ett preciserat utgiftstak skall gälla för genomförandet av den från statsbudgeten finansierade verksamheten ett visst budgetår, bör detta ses som en klart deklarerad beslutsamhet att vid behov vidta åtgärder för att hålla utgifterna under det angivna utgiftstaket. Om det under genomforandefasen blir aktuellt med överskridande något område, bör detta prövas och hanteras med politiska beslut och prioriteringar mellan olika utgiñer. Detta kan innefatta regeländringar som minskar utgiftstrycket och neddragningar av olika anslagsstyrda utgifter. Sådana beslut kan fattas av regeringen eller riksdagen beroende vilka slag av åtgärder det är frågan om och vilken befogenhetsfördelning som gäller.

Ett tredje sätt att använda ett fastlagt utgiftstak är att låta det utgöra en riktlinje för budgetpolitiken under en framtida rullande flerårsperiod omfattande t.ex. tre till fem år. Därmed vinns en långsiktig stadga i det budgetpolitiska åtagandet. Hos dem som medverkar i den statliga budgetprocessen kan detta stärka respekten för systemet och minska intresset för åtgärder som innebär att utgifter rullas fram till budgetår. Budgetdisciplinen i

ett senare beredningen och genomförandet av den budgeterade verksamheten kan därmed stärkas. I förhållande till utomstående kan ett för en flerårsperiod fastlagt utgiftstak också snabbt ge förtroende för en beslutad sund budgetpolitik, de budgetpolitiska resultaten

även om i sin helhet framträder först efter några år.

Vad sagts möjliga effekter av utgiftstak bygger

nu om gynnsamma

den avgörande förutsättningen att det fastlagda utgiftstaket

med beaktande av förutsebara statsinkomster bedöms innebära en

hållbar utgiftsnivå och statsskuldsutveckling. Om utomstående bedömare att detta villkor inte är uppfyllt finns anledning att

anser räkna med tydliga reaktioner från penning- och valutamarknadema samt olika internationella samarbetsorgan.

Om trovärdighet skall vinnas för ett budgetpolitiskt åtagande kräver detta också att utgiftstaken hålls från tidpunkten för offentliggörandet till den dag då budgeten presenteras, under genomförandefasen och mellan de årliga rullningama av utgiftstaket. Tekniska omräkningar som förklaras på ett begripligt sätt

SOU 1996: 14 utveckling 323

Statsfinansiell

kan vidtas utan risk att trovärdigheten undergrävs. I en del fall kan tekniska omräkningar t.o.m. nödvändiga for att trovärdigheten

vara skall behållas. Medel bör också kunna omfördelas mellan olika områden utan negativa effekter. Motsvarande gäller i stor utsträck-

för utgiftsområden. ning också för ramar

Vad anförts visar att påtagliga samband finns mellan ett

som nu tak för statens utgifter och for utgiftsområden. Fullt så

ramar enkelt som att de summerade utgiftsramama motsvarar ett statligt utgiftstak är det dock inte. Ett eller annat utgiftsområde kan av praktiska eller principiella skäl undantas och således inte räknas

under taket. Utanför utgiftsområdena men under utgiftstaket

behöver det finnas reserver for att fånga upp sådana överskridanden olika områden som inte helt kan eller bör hanteras på annat sätt för oförutsebara utgifter. Även det således finns

samt om skillnader mellan utgiftstak och utgiftsramar, är sambanden dem emellan så starka att det i praktiken är svårt att tänka sig att det är möjligt att hantera ett utgiftstak utan att samtidigt använda ramar for delområden. För olika delområden måste nämligen administrativt ansvariga medverka vid såväl beredning som genomförande av besluten. Det är heller knappast möjligt att bereda utgiftsramar för olika områden utan att ett utgiftstak sätts med fullt ansvar för helheten.

Med visst fog kan det dock sägas utgöra en principiell skillnad om ett utgiftstak uppifrån bryts ned utgiftsramar eller om taket framkommer som en summering av ramarna med vissa tillägg och avdrag. Olika rambudgeteringstekniker är uttryck för detta. I praktiken är emellertid de statsñnansiella och samhällsekonomiska kraven att statsbudgeten helhet är sund, liksom trycket från

som de olika sektorintressena att rimliga anspråk blir tillgodosedda, så starka att resultatet, oavsett startpunkt, nog blir ganska likartat. Självfallet kan ingen ansvarskännade regering lägga fast ett realistiskt utgiftstak utan mycket god kunskap om behoven inom de olika utgiftsområdena. Inte heller kan utgiftsramar for olika områden läggas fast utan att regeringen är övertygad om att

utgifterna inom de olika områdena leder till samlade summan av utgifter som är statsfinansiellt och samhällsekonomiskt acceptabla. Under politiskt måste således rimlig avvägning göras

ansvar en mellan olika intressen. Detta utesluter självfallet inte att en regering kan felbedöma den ekonomiska utvecklingen. Detta kan dock göras oavsett om utgiñstak används eller inte, om utgiftstaket

324 Statsjinansiell utveckling SOU 1996: 14

bryts ned utgiftsområden eller om utgiftstaket framkommer som en summering av utgiftsområdena.

Den diskussion förts leder utredningen till slutsatsen att

som nu den i vilken förslaget till statsbudget bereds och beslutas

process

regeringen kan vara utformad i huvudsak samma sätt, oavsett av

det är utgiftsramar eller ett utgiftstak eller båda som är om - utgångspunkten för arbetet. Härtill kommer att statens utgifter, oberoende vilken planeringsteknik används, alltid måste

av som fastställas med vederbörligt hänsynstagande till statens inkomster och lånebehov.

När förfaranden kring utgiftstak och utgiftsramar praktiskt utformas behöver ställning tas till rad olika frågor, t.ex. vilka statsutgifter

en

skall ingå i tak och Utredningen utgår från att det är som ramar. fråga sådana utgifter avräknas mot anslag. Vidare behöver

om som prövas hur förändrade behållningar ramanslag och reservationsanslag skall hanteras samt hur skall utformas och vilka

reserver villkor de får tas i anspråk.

Vid utformning bestämmelser området behöver beaktas att

av beslut tak för statens utgifter och utgiftsramar fattas

om om avses med tidsmässig förskjutning. I den ekonomiska vårpropositionen

ingå förslag till ett flerårigt beslut utgiftstak och om avses om riktlinjer för utgiftsområdena. Förslag till beslut om utgiftsramar

avses ingå i budgetpropositionen.

Utgiftstak och utgiftsramar används för att inrikta del av den

en framtida ekonomiska politiken. Det är därför lämpligt att låta en bestämmelse i budgetlagen anknyta till tilläggsbestämmelse 3.2.1 till riksdagsordningen.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen anges att sådana riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken som nämns i tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till riksdagsordningen förslag till beslut

kan avse om det belopp statens utgifter högst får uppgå till tak för statens utgifter eller riktlinjer för de belopp utgifterna inom olika utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden högst får uppgå till utgiftsramar.

Beloppsmässiga utgiftsramar och utgiftstak är två aktuella

nu metoder för att inrikta delar den ekonomiska politiken, särskilt

av budgetpolitiken. Det är naturligtvis möjligt att tänka sig metoder med andra målvariabler, t.ex. ett absolut eller relativt mål för statens lånebehov eller statsskuldens storlek för en längre eller kortare period. När andra metoder än kvantitativt preciserade utgiftstak och utgiftsramar etableras kan budgetlagen vid behov kompletteras eller ändras.

. Närmare bestämmelser om förfarandet vid användning av tak för statens utgifter och utgiftsområden bör tas i budgetlagen.

Om regeringen anser att det är lämpligt att använda ett kvantitativt preciserat tak för statens utgifter i beredningen av nästa års statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen lämna förslag till beslut om ett sådant utgiftstak.

Om riksdagen enligt RO 5:12 beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skall regeringen i den ekonomiska vârpropositionen redovisa riktlinjer för hur statens utgifter i förslaget till nästa års statsbudget avses bli fördelade utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden.

I syfte ökad långsiktig stadga utgiftstak och utgiftsramar

att ge kan regeringen föreslå att riksdagen skall besluta om tak för statens utgifter och riktlinjer för för utgiftsområden eller

om ramar grupper av utgiftsområden för en flerårsperiod.

326 Statsjinansiell utveckling SOU 1996: 14

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen anges att om regeringen att använda ett tak

avser för statens utgifter i beredningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten, skall regeringen lämna förslag till beslut ett sådant utgiftstak i

om den ekonomiska vårpropositionen.

Vidare bör anges att om riksdagen med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 12 § riksdagsordningen beslutat hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur den avser att fördela statens utgifter utgiftsområden eller

grupper av utgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget.

Dessutom bör i budgetlagen anges att regeringen också kan lämna förslag om tak för statens utgifter eller presentera riktlinjer för utgiftsramar längre tid än ett budgetår.

som avser

14.2 och under

Utgiftstak utgiftsramar genomförandefasen

Om regeringen föreslagit och riksdagen beslutat att ett tak för statens utgifter skall tillämpas under statsbudgetens genomförandefas får det förutsättas att syftet är att stärka statsmakternas utgiftskontroll. Detsamma får förutsättas gälla riksdagen använt

om utgiftsramar i beredningen av besluten om statsbudgeten. Statsmakterna får därmed anses ha åtagit sig att följa utvecklingen

noga under genomförandefasen och att vid behov vidta åtgärder för att bringa utgiftsutvecklingen under kontroll.

Budgetlagsutredningen föreslår i kapitel 12 att det i budgetlagen skall anges att regeringen noga skall följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beslutade eller beräknade belopp. I det sammanhanget anför utredningen vidare att när förfarandet med utgiftstak och utgiftsramar tillämpas i budgetprocessen behöver uppföljning ske också dessa. Att

av noga följa utvecklingen innebär att regeringen med lämplig periodicitet

skaffar sig information utvecklingen så att den vid behov kan

om vidta korrigerande åtgärder eller föreslå riksdagen sådana.

I kapitel 7 föreslår utredningen att den rätt regeringen har att helt eller delvis avstå från att utnyttja anvisade anslag skall komma till uttryck i budgetlagen. Därvid anför utredningen att regeringen kan vidta selektiva eller generella åtgärder i fråga om anvisade anslag. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning utgör en föreliggande risk att ett anslag väsentligt kommer att överskridas i många fall tillräckligt skäl för regeringen att selektivt eller generellt besluta att anvisade medel inte skall användas. Om ett anslagsöverskridande hotar att medföra att även utgiftsområdet och t.0.m. utgiftstaket överskrids blir behovet åtgärder särskilt stort.

av

Åtgärder för att minska utgifter kan främst riktas mot direkt anslagsstyrd verksamhet. Risken för överskridanden är emellertid störst för anslag där utgifterna följer av ett regelverk. De regler

bestämmer förmåners storlek och vilka som är fönnånsberättisom gade, ingår oftast i lagar. För att stärka regeringens möjligheter att motverka hotande anslagsöverskridanden kan det i andra sammanhang finnas anledning att överväga inte vissa regler kan

om utformas sådant sätt att regeringen får möjlighet att inom vissa gränser ändra dem.

I kapitel 12 föreslås också att det i budgetlagen anges att regeringen vid minst två tillfällen under löpande budgetår för riksdagen skall redovisa avseende utfallet bl.a. anslag och

en prognos förklara väsentliga avvikelser i förhållande till de belopp som upptagits i statsbudgeten. Om riksdagen har beslutat om ett utgiftstak eller i beslutsprocessen använt utgiftsramar är det naturligt att även avvikelser i förhållande till utgiftstak och utgiftsramar förklaras. Det är också naturligt att regeringen i ett sådant sammanhang redovisar vilka åtgärder den själv vidtagit respektive vilka åtgärder den föreslår riksdagen att besluta om.

Beslutar riksdagen ett beloppsmässigt preciserat utgiftstak eller

om använder den sig för utgiftsområden innebär det ett

av ramar allvarligt menat budgetpolitiskt åtagande. För att markera detta bör i budgetlagen att regeringen skall vidta eller föreslå åtgärder

anges

den att det finns risk att ett eller flera anslag kommer att om anser överskridas i sådan omfattning att ett beslutat utgiftstak eller tillämpade utgiftsramar kommer att överskridas. Det kan antas att

328 Statsfinansiell utveckling SOU 1996: 14

förändringar av behållningar ramanslag och reservationsanslag som håller sig inom gällande bestämmelser för anslagen därvid inte beaktas.

Utgiftstak och utgiftsramar är metoder som statsmakterna kan använda för att söka få kontroll över statens finanser. Tillämpning av sådana metoder förändrar emellertid inte som berörs i kapitel

- 7 statens skyldighet att fullgöra de förpliktelser som följer av

lagar och träffade avtal.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen föreskrivs att om det finns risk att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.

14.3¶Långsiktskalkyl

Under en lång följd år presenterades i kompletteringspropositio-

av nen en s.k. långtidsbudget. Under senare år har i stället presenterats vad som kallas en långsiktig konsekvenskalkyl för statens inkomster och utgifter för en femårsperiod. Gemensamt för dessa budgetar eller kalkyler är att de visar utgifts- och inkomstutvecklingen olika områden till följd av redan fattade beslut och gjorda åtaganden under väl specificerade förutsättningar för den samhällsekonomiska utvecklingen. Beräkningarna är inte någon prognos över den framtida utvecklingen, utan deras syfte har varit att utgöra ett underlag vid utformningen av den framtida budgetpolitiken.

l 1995 års kompletteringsproposition ingick inte någon långsiktig konsekvenskalkyl. I stället för en långsiktskalkyl, som kunde utgöra underlag för vidare budgetpolitiska överväganden, redovisade regeringen en plan för budgetpolitiken de närmaste åren. Denna plan är inriktad att stabilisera statsskulden som andel av

SOU 1996: 14 utveckling 329

Statsfinansiell

bruttonationalprodukten år 1996 och att skuldkvoten därefter skall sjunka. Underskottet i de offentliga finanserna beräknas i stort sett eliminerat under år 1998. vara

En sådan budgetpolitisk plan har passerat det steg i budgetproceslångsiktig konsekvenskalkyl utgör. Till skillnad från en sen som en konsekvenskalkyl utgår inte plan från en oförändrad politik utan en den innefattar eller mindre fullständigt de olika budgetäven mer åtgärder behöver vidtas för att den underliggande utvecklingen som skall kunna styras mot de uppsatta målen.

Om regeringen presenterar ett förslag till beslut ett flerårigt tak om för utgifter, riktlinjer för för utgiftsområden eller en statens ramar plan för hur statens inkomster, utgifter och lånebehov avses utvecklas under flerårsperiod är det inte nödvändigt att den en också presenterar långsiktig konsekvenskalkyl. Detta hindrar en naturligtvis inte sådan ändå kan presenteras. att en

Varken metoden med beslut fleråriga utgiftstak eller metoden om med fleråriga riktlinjer för utgiftsområden är obligatorisk för regeringen. Det kan därför inte uteslutas att regeringen någon gång finner skäl att avstå från att föreslå riksdagen fleråriga tak för utgifter eller riktlinjer för för utgiftsområden. I så fall statens ramar

måste regeringen, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning,

presentera något annat material kan ge riksdagen en uppfattsom ning hur statens finanser kan komma att utvecklas under de om närmaste fem åren.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen föreskrivs regeringen inte lämnar förslag att om tak för statens utgifter eller redovisar riktlinjer för ramar om för utgiftsområden för flerårsperiod, skall den i stället en presentera långsiktig beräkning hur statens inkomster, en av utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som följd av redan fattade beslut och under väl specificerade samhällseko-

nomiska förutsättningar.

15¶Genomförande

Ikraftträdande

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det önskvärt att lagen

kan träda i kraft den 1 januari 1997, dvs. vid den tidpunkt då en statsbudget beretts och beslutats ett delvis nytt sätt skall som börja tillämpas. Det bör också eftersträvas att de bestämmelser som ingår i lagförslaget blir vägledande vid beredning och beslut om av statsbudgeten för år 1997.

Äldre bestämmelser

Den budgetlag utredningen föreslår ersätter inte någon äldre som lag. Som framgår kapitel 6-14 finns emellertid många av områden regler riksdagen beslutat om i annan fomi än lag, som vanligen att godkänna det huvudsakliga innehållet i genom bestämmelser regeringen redogjort för. Dessa beslut har fattats som vid olika tillfällen under stor del l900-talet. I de olika en av kapitlen har utredningen berörda sakområden sökt identifiera

och de viktigaste besluten. Den form som riksdagen använt ange för dessa beslut leder dock till att visshet inte kan föreligga om att

alla beslut faktiskt har fångats upp.

Ett syfte med budgetlagen är att klarhet och överskådlighet skall

vinnas i fråga vilka regler gäller. Detta förutsätter att äldre om som beslut och uttalanden riksdagen upphör att gälla. Budgetlagsav utredningen att detta bör ske att riksdagen i anslutanser genom ning till beslutet budgetlagen använder samma beslutsfonn som om de äldre bestämmelserna tillkom och beslutar att på de när områden regleras i budgetlagen äldre bestämmelser och som bemyndiganden inte är grundade lag skall upphöra att gälla som när budgetlagen träder i kraft.

332 Genomförande SOU 1996: 14

Förordningar och delegering

På många av de områden där bestämmelser föreslås i budgetlagen har regeringen meddelat föreskrifter i förordningar gäller

som myndigheter lyder under regeringen. I fiera fall har det

som huvudsakliga innehållet i sådana förordningar presenterats för

riksdagen i form av förslag till riktlinjer. Sådana grundläggande

delar av dessa förordningar som återger befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen, har utredningen fört i förslaget till budgetlag.

Detta leder till att ett antal förordningar måste till att

anpassas grundläggande bestämmelser respektive område kommer att finnas i budgetlagen. I stor utsträckning är det fråga fonnella

om anpassningar. Budgetlagens bestämmelser ger regeringen tydliga befogenheter en lång rad områden. För att bestämmelserna skall kunna tillämpas smidigt, behöver regeringen på många områden delegera erhållna befogenheter till de myndigheter som direkt genomför den statliga verksamheten. Även detta behöver beaktas vid anpassningen förordningarna till budgetlagen.

av

Reserver

I den reformerade budgetprocess som statsmakterna avser att använda fr.o.m. år 1996 ingår att en eller flera reserver skall finnas i statsbudgeten. Dessa få disponeras regeringen

reserver avses av

väl specificerade villkor. Beredningen av frågor kring reserver är ännu inte helt avslutad i regeringskansliet. Enligt Budgetlagsutredningens bedömning kan frågan om reserver rymma aspekter som rör fördelningen av befogenheter finansmaktens område. När tillräcklig klarhet och möjligen också erfarenhet vunnits

- om hur reserver skall hanteras i budgetprocessens olika faser, är det naturligt att regler om detta tas i budgetlagen.

inkomsttitlar

I budgetlagen slås fast att inkomster riksdagen beräknar skall

som tas upp inkomsttitlar statsbudgeten. För närvarande används några inkomsttitlar som avräkningskonton för statsintema transaktioner. Även i övrigt kan användningen inkomsttitlar i några fall

av diskuteras. Utredningen har emellertid inte närmare analyserat