SOU 1996:14
Budgetlag
Till statsrådet och chefen för F inansdepartementet
Genom beslut den 12 april 1995 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera på vilka områden det är önskvärt med en utökad rättslig reglering av den statliga budgetprocessen samt att lämna därav föranledda forslag.
Med stöd av bemyndigandet förordnades fr.o.m. den 1 maj 1995 numera departementsrådet Åke Hjalmarsson som särskild utredare samt som sakkunniga hovrättsassessom Inger Kalmerbom, departementsrådet Per Molander och rättschefen Bengt-Åke Nilsson.
Som experter förordnades fr.o.m. den 1 maj 1995 överdirektören Jan Landahl och fr.o.m. den 17 augusti 1995 kanslirådet Eskil Nord.
Till sekreterare förordnades fr.o.m. den 1 maj 1995 dåvarande departementssekreteraren Mats Dillén och avdelningsdirektören Sten Ström samt fr.o.m. den 1 augusti 1995 hovrättsassessom Erik Nymansson.
Utredningen har antagit namnet Budgetlagsutredningen.
Utredningen överlämnar härmed betänkandet (SOU 1996zl4) Budgetlag — regeringens befogenheter på finansmaktens område. Utredningens arbete är därmed avslutat.
Stockholm i februari 1996
Åke Hjalmarsson / Mats Dillén Erik Nymansson Sten Ström
Innehåll Sammanfattning ............................... 9 Författningsförslag ............................. 21 1 Utredningsuppdraget ....................... 3 1 1.1 Direktiven ............................... 31 1.2 Arbetets bedrivande ........................ 33 1.3 Disposition av betänkandet ................... 35 2 Den rättsliga regleringen av statsbudgeten ........ 37 2.1 Regeringsformen .......................... 37 2.2 Riksdagsordningen ......................... 42 2.3 Särskilda beslut av riksdagen .................. 43 2.4 Regeringens förordningar .................... 49 2.5 Sammanfattande synpunkter .................. 51 3 Förhållanden i andra länder .................. 53 3.1 Finland ................................ 54 3.2 Norge ................................ 57 3.3 Tyskland ................................ 58 3.4 Frankrike . .- ............................. 60 3.5 Nya Zeeland ............................. 62 3.6 Europeiska Gemenskapen .................... 64 3.7 Danmark ................................ 66 3.8 Storbritannien ............................ 67 3.9 Några iakttagelser ......................... 69 4 Forskningsresultat om budgetprocess och budgetutfall . 73 4.1 Bakgrund ............................... 74 4.2 Det politiska systemet och budgetutfallet .......... 75 4.3 Budgetprocessen som forum för övergripande
prioriteringar ............................. 78 4.4 Budgetpolitikens övergripande mål .............. 80
4.5 4.6 4.7 4.8 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5
6.2
6.3
6.4
7.2
7.3 7.4
Budgetprocessen och makroekonomisk stabilitet ..... 283 Svagheter i budgetprocessen .................. 585 Praktiska erfarenheter av samband mellan budgetprocesser och budgetens utfall ............ 90 Några iakttagelser ......................... '95 Behov av en budgetlag ...................... 101 Frågans tidigare behandling ................... 101 Nackdelar med nuvarande ordning .............. 104 En stramare budgetprocess ................... 107 Områden där en lagreglering behövs ............. 109 Allmän utformning av lagförslaget .............. 1 12 Efektivitet och redovisning ................... 1 15 Effektivitet och god hushållning ................ 116 6.1.1 Bakgrund .......................... 116 6.1.2 Överväganden ...................... 1 17 Regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen . . . 119 6.2.1 Bakgrund .......................... 119 6.2.2 Överväganden ...................... 122 Redovisningen skall ge en rättvisande bild ......... 125 6.3.1 Bakgrund .......................... 125 6.3.2 Överväganden ...................... 127 Statens verksamhet skall granskas ............... 128 6.4.1 Bakgrund .......................... 128 6.4.2 Överväganden ...................... 131 Anslag och inkomsttitlar ..................... 133 Anslagstyper och villkor ..................... 133 7.1.1 Bakgrund .......................... 133 7.1.2 Aktualiserade förändringar .............. 137 7.1.3 Överväganden ...................... 139 Utnyttjande av anslag ....................... 155 7.2.1 Bakgrund .......................... 155 7.2.2 Överväganden ...................... 157 Inkomsttitlar ............................. 159 Redovisning mot anslag och inkomsttitlar ......... 160 7.4.1 Bakgrund .......................... 160 7.4.2 Överväganden ...................... 162
m..—.a. ___/r :—
8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 8.8 8.9
9.1 9.2
9.3
9.4 9.5
10 10.1 10.2
10.3
Ekonomiska förpliktelser ..................... 165 Inledning ............................... 166 Beställningsbemyndiganden och bidragsramar ...... 166 Åtaganden i den löpande verksamheten ........... 170 Kreditgarantier ............................ 171 Andra åtaganden och garantier ................. 173 Garantiavgift ............................. 174 Garantier för utställningsföremål ............... 176 Interna statliga försäkringar ................... 177 Andra slag av bindningar .................... 178 Statsbudgetens avgränsning ................... 179 Översikt ................................ 179 Statsbudgeten och lånebehovet ................. 182 9.2.1 Bakgrund och utveckling ............... 182 9.2.2 Överväganden ...................... 186 Brutto- och nettoredovisning .................. 196 9.3.1 Bakgrund .......................... 196 9.3.2 Överväganden ...................... 200 Vid sidan av statsbudgeten ................... 204 Disposition av avgiftsinkomster ................ 207 9.5.1 Rätten att besluta om avgifter ............ 208 9.5.2 Avgiftens storlek .................... 209 9.5.3 Överväganden ...................... 212 Finansiering av investeringar .................. 215 Investeringsbegreppet ....................... 215 Olika slag av statliga investeringar och deras finansiering .......................... 217 10.2.1 Rörelsekapital ....................... 218 10.2.2 Finansiella anläggningstillgångar .......... 219 10.2.3 Materiella anläggningstillgångar i
förvaltningsverksamhet ................ 220 10.2.4 Materiella anläggningstillgångar av
infrastrukturell art .................... 221 Överväganden ............................ 224 10.3.1 Finansiering av rörelsekapital ............ 224 10.3.2 Finansiering av finansiella
anläggningstillgångar .................. 227 10.3.3 Finansiering av materiella
anläggningstillgångar m.m. ............. 228
1034 Finansiering av infrastrukturella investeringar . 231 10.3.5 Finansiering av tillgångar i särskilda fall . . . . 233
11 Överlåtelse av statens egendom ................ 237 11.1 Inledning ............................... 238 11.2 Fast egendom ............................ 240 11.2.1 Bakgrund .......................... 240 11.2.2 Överväganden ...................... 248 11.3 Aktier och andelar ......................... 257 11.3.1 Bakgrund .......................... 257 11.32 Överväganden ...................... 264 11.4 Annan lös egendom ........................ 270 11.4.1 Bakgrund .......................... 270 11.4.2 Överväganden ...................... 272 11.5 Disposition av försäljningsinkomster ............. 275 11.5.1 Bakgrund .......................... 275 11.5.2 Överväganden ...................... 279 12 Uppföljning, prognoser och utfall ............... 287 12.1 Budgetprognoser .......................... 288 12.1.1 Bakgrund .......................... 288 12.12 Överväganden ...................... 290 12.2 Statsbudgetens utfall ........................ 295 12.2.1 Bakgrund .......................... 295 12.2.2 Överväganden ...................... 296 12.3 Årsredovisning ............................ 298 12.31 Bakgrund .......................... 298 12.32 Överväganden ...................... 299 13 Resultat i statens verksamhet .................. 305 13.1 Bakgrund ............................... 305 13.1.1 Resultatstyrning i budgetprocessen ........ 305 13.12 Införande av resultatstyming ............ 307 13.2 Överväganden ............................ 310 14 Statsjinansiell utveckling ..................... 317 14.1 Tydligt budgetpolitiskt åtagande ................ 318 14.1.1 Bakgrund .......................... 318 14.1.2 Överväganden ...................... 320 14.2 Utgiftstak och utgiftsramar under genomförandefasen . 326 14.3 Långsiktskalkyl ........................... 328 15 Genomförande ............................ 331 16 Författningskommentar ...................... 335 Bilaga: Utredningens direktiv (dir. 1995:42) ........... 385
.— www—mm _ .:,1.
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningen har haft i uppdrag att analysera på vilka områden det är önskvärt med en utökad rättslig reglering av den statliga budgetprocessen samt att lämna därav föranledda förslag.
Den nuvarande rättsliga regleringen
Regeringsformens reglering av statsbudgeten är kortfattad och avser främst grundläggande bestämmelser om statsbudgeten och om riksdagens och regeringens befogenheter på finansmaktens område. Beteckningen finansmakten avser främst rätten att bestämma hur statens inkomster skall beräknas samt att besluta om utgifter och på annat sätt förfoga över statens tillgångar.
I riksdagsordningen finns bestämmelser om budgetårets förläggning samt om vad som skall ingå i budgetprositionen och när den skall lämnas. Vidare ges föreskrifter om riksdagens behandling av budgetpropositionen och andra propositioner. Av särskilt intresse är de nyligen antagna bestämmelserna om den s.k. rambesluts- modellen och om utgiftsområden.
Riksdagens beslut om statens budget och finansmakten i övrigt behöver inte ha lags form. Med undantag för lagen (1988:1387) om statens upplåning, har inte heller någon särskild lag meddelats på området.
Sedan årtionden tillbaka har i stället riksdagen med anledning av förslag från regeringen eller på eget initiativ meddelat särskilda beslut avseende finansmakten och statsbudgeten. På detta sätt har beslut fattats i viktiga frågor om bl.a. anslagstyper och anslags—
villkor, försäljning av statens egendom, finansiering av investering- ar och redovisning.
Reglering i andra länder
I de flesta länder är bestämmelserna om finansmakten och statens budget fördelade mellan konstitutionen och en särskild budgetlag.
I regel föreskrivs i konstitutionen att regeringens rätt att uppbära skatt och åsamka staten utgifter är beroende av parlamentets beslut. I fråga om budgetprocessen föreskrivs vanligen den tidpunkt då budgetförslaget skall vara framlagt och olika lösningar anvisas för situationer där statsbudgeten inte är beslutad före budgetårets början.
De mer detaljerade bestämmelserna om hur befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område fördelas mellan parlamentet och regeringen samt om statsbudgeten finns i de flesta länder i en budgetlag.
I regel föreskrivs i budgetlagen att statsbudgeten i princip skall omfatta statens samtliga inkomster och utgifter och att bruttoredo- visning skall tillämpas. Vanligen anges också verksamheter som inte behöver tas upp på budgeten och sådana som får nettoredovi- sas. Ofta finns föreskrifter om hur statsbudgeten skall vara uppställd och indelad.
Bestämmelser finns om olika möjligheter för regeringen att överskrida anslag, att spara anslag till kommande budgetår och att överföra anslag mellan olika delar av statsbudgeten. Bemyndigan- den att göra ekonomiska åtaganden utöver anvisade anslag förekommer i flertalet budgetlagar.
Bestämmelser finns i regel om de redovisningsprinciper som skall tillämpas samt om när och hur statsbudgetens utfall skall rappor- teras till parlamentet.
Forskning om budgetprocessen
Under senare år har teoretiskt och empiriskt inriktad forskning bedrivits i syfte att förklara varför stora budgetunderskott uppkom- mit i åtskilliga länder och framför allt för att förklara de väsentliga skillnader i fråga om statsskuldens utveckling som finns mellan olika länder.
En stigande arbetslöshet har naturligvis varit en viktig gemensam delförklaring till statsskuldsutvecklingen. Men skillnaderna i utveckling mellan de olika länderna förklaras dessutom av utformningen av de politiska institutionerna och den statliga budgetprocessen. I budgetprocessen ingår tre faser, nämligen regeringens beredning av budgetförslaget, parlamentets beslut om statsbudgeten och regeringens genomförande av den beslutade verksamheten. En slutsats som dras av flera forskare är att det finns starka indikationer på att budgetprocessemas utformning är av betydelse för att förklara skillnader mellan länder i fråga om den budgetpolitik som faktiskt förts. En budgetprocess som — på grundval av olika preciserade egenskaper — kan betecknas som stram, anses kunna medverka till lägre underskott i statens finanser och en mer hållbar skuldutveckling.
Den svenska budgetprocessen bedömdes vid en analys i början av 1990-talet vara mycket svag jämfört med dåvarande tolv EG- länder. Därefter har processen stärkts i olika avseenden. Förutsätt- ningarna för långsiktighet har förbättrats genom att riksdagens valperiod förlängts från tre till fyra år. Behandlingen av statsbudge- ten kommer att förändras i och med användningen av den s.k. ram- beslutsmodellen. Vidare avses ett tak för de offentliga utgifterna komma till användning. Sammantaget innebär dessa förändringar en betydande förstärkning av budgetdisciplinen. Även efter dessa förändringar finns det svaga punkter i den svenska budgetprocessen i vid bemärkelse. Dessa återfinns främst i de två faser av budget- processen som utgörs av regeringens beredning av budgetförslaget och genomförandet av den beslutade statsbudgeten.
Behov av en budgetlag
Det ankommer på riksdagen att besluta i för statsbudgeten grundläggande frågor. Riksdagen har också under lång tid fattat en
rad sådana beslut. Detta har dock inte skett i lags form utan genom särskilda beslut som inte tagits in i författningar. En förklaring till att riksdagen meddelat beslut på detta sätt, är att här aktuella beslut inte behöver ha lags form.
Den tillämpade ordningen medför att det kan vara svårt att finna de intressanta besluten och att överblicka de regler somgäller. Befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen på finansmaktens område blir därmed inte alltid så klar som är önskvärt.
Regeringen har många gånger behövt meddela bestämmelser på det statsfinansiella området som berört grundläggande element som det ankommer på riksdagen att besluta om. Regeringen har då inhämtat riksdagens godkännande genom att redovisa det huvudsakliga innehållet i förordningarna för riksdagen. Detta är ett omständligt och opraktiskt sätt att skaffa sig nödvändiga bemyndiganden från riksdagen.
Förfarandet rymmer två delvis motsatta risker. Den ena hänger samman med att om regeringen utförligt och detaljerat beskriver en ny ordning, kan den i förhållande till riksdagen komma att binda sig även i detaljer som får anses höra till regeringens befogenhets- område. Den andra risken hänger samman med att en allmän redogörelse för en tilltänkt reglering har sämre precision än en författningstext. Oklarhet kan också uppstå om vad riksdagen faktiskt godkänt, särskilt när ett förslag i en redogörelse inte uttryckligen godkänts, utan i stället lämnats utan erinran eller utan åtgärd lagts till handlingarna.
Problemen med att regleringen på finansmaktens område inte skett samlat i lags förrn blir särskilt besvärande när regeringens befogen- heter på ett visst område bygger på bemyndiganden som lämnats och ändrats under många decennier.
Det förekommer också att riksdagen i anslutning till behandling av en sakfråga har beslutat att ett visst budgettekniskt förfarande skall tillämpas på ett område. När tiden går finns det risk att sådana beslut faller i glömska.
På en del områden har i avsaknad av särskilda beslut en viss praxis vuxit fram som inte i alla delar är entydig och klar. På andra
områden har någon lämplig praxis inte utvecklats alls. Detta har lett till att det även på mycket centrala områden har uppstått osäkerhet om vad som gäller.
Vad som nu anförts visar att det är angeläget att på finansmaktens område klargöra vilka regler som faktiskt gäller och att skapa ändamålsenliga bestämmelser där regler saknas eller är otidsenliga.
Frånvaron av en lag som reglerar statsbudgeten och befogenhets- fördelningen mellan riksdagen och regeringen på finansmaktens område är mycket ovanlig i ett internationellt perspektiv. Den svenska ordningen kan inte motiveras av att regeringsformen eller riksdagsordningen skulle innehålla så detaljerade bestämmelser att ytterligare reglering i en budgetlag är överflödig.
Kunskap som vunnits i teoretisk och empirisk forskning visar att budgetprocessens utformning är av betydelse för budgetunder- skottets och statsskuldens utveckling. Lämpligt utformade bestäm- melser kan medverka till en ytterligare uppstramning av den svenska budgetprocessen.
En medlemsstat i EU skall undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser och skall ha sådana regler på budget- området att staten kan uppfylla denna förpliktelse. Medlemskapet i EU utgör således ett motiv för att utforma bestämmelser som kan medverka till att stärka budgetdisciplinen.
De förhållanden som nu redovisats har lett Budgetlagsutredningen till slutsatsen att betydelsefulla fördelar står att vinna om bestäm- melser om statsbudgeten och om regeringens närmare befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område samlas i en särskild budgetlag.
Utformning av budgetlagen
Den naturliga utgångspunkten när en budgetlag skall utformas är regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om finansmakten och statsbudgeten. En budgetlag bör innehålla preciseringar och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens kortfattade bestämmelser. Därmed ges en grund för regeringens handlande och skapas en brygga mellan regerings—
formens och riksdagsordningens bestämmelser och de många och detaljerade förordningar som regeringen behöver utfärda.
Budgetlagen skall skänka stadga åt budgetprocessen i vid bemär- kelse genom att reglera vissa grundläggande förhållanden. Samti- digt skall statsmakterna behålla en nödvändig grad av handlingsfri- het. Reglerna bör därför vara så allmänna att olika budgettekniska lösningar kan väljas utan att lagen behöver ändras. Vid behov kan punktvisa ändringar i lagen göras parallellt med beredningen av och besluten om statsbudgeten.
Budgetlagsutredningen har inte haft någon strävan att påverka befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen. Inriktningen har i stället varit att den nuvarande ordningen så långt möjligt skall komma till uttryck i lagen. På vissa områden har dock förelegat oklarhet om vad som kan anses gälla. På andra områden har den nuvarande ordningen inte fungerat tillfredsställande. Inom några områden har det pågått ett utvecklingsarbete. Avsikten har i dessa fall varit att utforma ändamålsenliga bestämmelser utifrån de viljeyttringar som återfinns i främst finansutskottets betänkanden och yttranden samt regeringens propositioner.
I budgetlagen klargörs regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område. Lagen gäller således i första hand regeringen. Det är emellertid ofrånkomligt att även formerna för riksdagens handlande kan påverkas i en del fall, liksom myndig- heternas agerande.
I det följande presenteras det huvudsakliga innehållet i lagförslaget.
Effektivitet och resultat
Det finns allmänna krav som måste ställas på hur regeringen leder genomförandet av statens verksamhet. I lagen kommer ett sådant krav till uttryck genom att det inledningsvis anges att i statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Denna bestämmelse utgör också en grund för bestämmelser om bl.a. resultatstyming, redovisning och revision.
För att en verksamhet successivt skall kunna styras mot allt högre effektivitet behöver mål anges och resultat mätas. I lagen före-
skrivs att regeringen för riksdagen skall redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Med resultatredovisning stärks riksdagens möjlighet att följa och värdera resultaten i de verksamheter som den beslutat om.
Anslag och inkomsttitlar
Genom att anvisa anslag bestämmer riksdagen hur statens medel skall användas. Olika anslagstyper finns som skiljer sig åt i fråga om rätten för regeringen att överskrida det anvisade beloppet och att använda outnyttjade medel ett senare budgetår.
De anslagstyper som tillämpas och de villkor som gäller för dessa tas in i budgetlagen. Reglerna för obetecknade anslag, reservations- anslag och ramanslag anges sålunda. Det nuvarande förslags- anslaget avvecklas eftersom det är svårt att förena med tanken bakom utgiftstak och utgiftsområden.
För att främja hög effektivitet och god hushållning får regeringen befogenhet att för underlydande myndigheter föreskriva snävare villkor för utnyttjande av anslagen. Dessutom slås en rätt fast för regeringen att avstå från att utnyttja anvisade anslag om statsfinan- siella skäl eller särskilda omständigheter i en verksamhet motiverar detta.
Begreppet inkomsttitel saknas i regeringsformen . Begreppet ges stadga genom att i lagen tas in en bestämmelse om att stats- inkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas på inkomst- titlar.
Ekonomiska förpliktelser
Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande ikläda staten ekonomiska förpliktelser. 1 budgetlagen anges förutsättningar under vilka regeringen får ikläda staten sådana förpliktelser.
Regeringen får för ändamål och intill belopp som riksdagen bestämmer beställa varor och tjänster och besluta om bidrag och liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser. Under samma förutsättningar får regeringen
ställa ut kreditgarantier och liknande. För garantier skall. en riskanpassad avgift tas ut.
Regeringen får också ett uttryckligt bemyndigande att ikläda staten ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande.
Ekonomiska förpliktelser som regeringen ikläder staten skall årligen redovisas för riksdagen.
Statsbudgetens avgränsning
Med hänsyn till den centrala roll som statsbudgeten har föreslås regler för vilka av statens inkomster och utgifter som skall tas upp i statsbudgeten. Förslaget till statsbudget skall i princip omfatta alla statens inkomster och utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov.
Inkomster och utgifter skall tas upp brutto på statsbudgeten. Om inkomsterna i en verksamhet endast skall bidra till att täcka utgifterna i verksamheten får dock nettoredovisning ske.
På statsbudgeten skall inte redovisas inkomster och utgifter i sådana verksamheter där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter.
Regeringens befogenhet att besluta om disposition av vissa avgiftsinkomster slås fast. Finansiering av investeringar
Statens investeringar är av olika karaktär och kan finansieras på olika sätt. Regler behövs om detta.
I budgetlagen föreskrivs att behov av rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret och att riksdagen årligen skall fastställa en ram för sådana krediter.
Anskaffning av anläggningstillgångar av materiell, immateriell och finansiell natur som används i statens verksamhet skall finansieras
med lån i Riksgäldskontoret. Riksdagen skall årligen fastställa ramar för sådana lån.
Anskaffning av tillgångar av infrastrukturell art skall finansieras med anslag.
Riksdagen kan besluta om undantag från dessa regler för vissa anskaffningar eller myndigheter.
Överlåtelse av statens egendom
Staten äger fastigheter, aktier och annan lös egendom. Bestämmel- ser behövs om under vilka förutsättningar och av vem sådan egendom får säljas. Vidare behövs regler om hur försäljnings- inkomster skall disponeras.
I budgetlagen anges att regeringen får sälja en fastighet vars värde inte överstiger 50 miljoner kronor om det inte finns särskilda skäl för att egendomen alltjämt skall ägas av staten. Försäljning till kommun för samhällsbyggnadsändamål får ske utan begränsning.
Regeringen får sälja aktier i bolag där staten har mindre än hälften av rösterna om inte riksdagen för visst bolag beslutat annat. Utan bemyndigande från riksdagens sida får regeringen inte sälja aktier i bolag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna.
Annan lös egendom än aktier får regeringen sälja om den inte längre behövs eller blivit obrukbar.
I fråga om disposition av försäljningsinkomster föreskrivs följande.
Om riksdagen beslutat om försäljningen skall inkomsten redovisas mot en inkomsttitel om inte riksdagen bestämmer annat.
Om regeringen beslutat om försäljning av egendom som ingått i en verksamhet för vilken riksdagen godkänt en investeringsplan, får inkomsten disponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen.
Saknas en investeringsplan och har egendomen finansierats med anslag, skall medel motsvarande det bokförda värdet redovisas mot
en inkomsttitel. Om egendomen finansierats med lån skall detta lösas. Med vissa undantag får den inkomst som sedan återstår disponeras i den verksamhet där den sålda egendomen har använts.
Har egendomen finansierats på annat sätt än med anslag eller lån får hela inkomsten disponeras i verksamheten.
Regeringen kan alltid besluta att medel i större utsträckning än som angetts skall redovisas mot en inkomsttitel.
Uppföljning, prognoser och utfall
Kontrollen över statsfinanserna under genomförandeskedet behöver stärkas. I budgetlagen ingår därför en bestämmelse om att regering- en noga skall följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade belopp.
Regeringen skall vidare vid minst två tillfällen under budgetåret för riksdagen redovisa prognoser avseende utfallet på inkomsttitlar och anslag samt statens lånebehov. Väsentliga avvikelser i förhållande till budgeterade belopp skall förklaras.
Senast i april skall regeringen redovisa det preliminära utfallet av föregående års statsbudget uppdelat på samma sätt som denna. Väsentliga avvikelser skall förklaras.
Senast i september skall en årsredovisning för staten avseende föregående räkenskapsår lämnas till riksdagen. Den skall innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.
Statsfinansiell utveckling
För att stärka budgetdisciplinen har riksdagen beslutat om en rambeslutsmodell som innefattar ramar för utgiftsområden. Dessutom skall ett tak för statens utgifter kunna tillämpas.
I budgetlagen läggs fast att om regeringen avser att använda ett tak för statens utgifter i beredningen av nästa års statsbudget och i genomförandet av den beslutade verksamheten, skall regeringen i
den ekonomiska vårpropositionen lämna förslag om ett sådant utgiftstak.
Vidare föreskrivs att om riksdagen beslutat hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur statens utgifter i förslaget till nästa års statsbudget avses bli fördelade på utgiftsområden.
För att stärka den långsiktiga inriktningen av budgetpolitiken föreskrivs att förslag till tak för statens utgifter samt om riktlinjer för utgiftsområden kan avse längre tid än ett budgetår.
Om det under genomförandet av den budgeterade verksamheten uppstår risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta själv besluta om nödvändiga åtgärder eller föreslå riksdagen sådana.
Redovisning och revision
Riksdagen ställer statens medel till regeringens disposition och uppdrar åt regeringen att genomföra statens verksamhet. Därför är det naturligt att i budgetlagen föreskriva att regeringen är redovis- ningsskyldig inför riksdagen.
För att denna redovisningsskyldighet skall kunna fullgöras skall bokföring i staten ske i överensstämmelse med en till statliga förhållanden anpassad god redovisningssed. Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat, tillgångar och skulder. Regeringen skall vara skyldig att meddela föreskrifter för redovisningen.
Redovisningsskyldigheten kan fullgöras på olika sätt, exempelvis genom att uppnådda resultat redovisas, genom att prognoser lämnas, genom att utfall redovisas och genom att årsredovisning lämnas.
Ytterst är det riksdagens ansvar att kontrollera att statens verksam- het genomförs effektivt och säkert, att redovisningen är rättvisande och att gällande föreskrifter följs. Sådan kontroll sker bl.a. genom
revision. I budgetlagen föreskrivs därför att statens verksamhet skall granskas med revision.
Delegering
Budgetlagen reglerar i första hand förhållandet mellan riksdagen och regeringen. Den statliga verksamheten genomförs dock i huvudsak av myndigheter som lyder under regeringen. Regeringens befogenheter enligt budgetlagen måste därför kunna delegeras. Lagen innehåller en bestämmelse som innebär att regeringen på vissa angivna områden får överlåta befogenheter till myndigheter.
Ikraftträdande
Det är önskvärt att budgetlagen kan träda i kraft den 1 januari 1997. Det bör också eftersträvas att de föreslagna bestämmelserna blir vägledande vid beredning av och beslut om den statsbudget som skall tillämpas från nämnt datum. Äldre bestämmelser på områden som regleras i budgetlagen och som inte har lags form skall upphöra att gälla när budgetlagen träder i kraft.
Författningsförslag
Förslag till Lag om statsbudgeten
Härigenom föreskrivs följande.
Effektivitet och resultat
1 & I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.
Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som handhas av regeringen och de myndigheter som lyder under regeringen.
2 & Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Anslag och inkomsttitlar 35 När riksdagen enligt 9 kap. 3 & regeringsformen anvisar anslag till angivna ändamål skall obetecknade anslag, reservations— anslag eller ramanslag användas.
De närmare villkoren för anslagen framgår av 4-6 åå.
Anslagstyper
4 5 Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår.
5 & Ett reservationsanslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får användas längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten.
6 5 Ett ramanslag får tillfälligt överskridas genom att en an- slagskredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag tas i anspråk.
Med riksdagens bemyndigande får regeringen även besluta att ett ramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas.
Outnyttjade medel får användas följande budgetår.
Övriga bestämmelser om anslag
7 5 När regeringen tilldelar en myndighet anslag får regeringen besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget.
8 & Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall användas om detta är påkallat till följd av särskilda omstän- digheter i en verksamhet eller av statsfinansiella skäl.
Inkomsttitlar
95 Statsinkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas mot inkomsttitlar.
Redovisning mot anslag och inkomsttitlar
10 & Avräkning mot anslag för transfereringar skall göras löpande det budgetår då betalning sker. Mot övriga anslag skall avräkning göras det budgetår till vilket utgiften hänför sig.
Avräkning mot inkomsttitlar för skatt skall göras löpande det budgetår då betalning erhålls. Mot övriga inkomsttitlar skall avräkning göras det budgetår till vilket inkomsten hänför sig.
Riksdagen kan för ett anslag eller en inkomsttitel besluta att avräkning skall göras på annan grund.
Ekonomiska förpliktelser
11 5 1 12-14 55 bemyndigas regeringen att ikläda staten ekono- miska förpliktelser enligt 9 kap. 10 & regeringsformen.
I lagen (1988:1387) om statens upplåning anges under vilka förutsättningar regeringen får ta upp lån till staten.
Beställningsbemyndiganden m.m.
12 & För ett ändamål och intill ett belopp som riksdagen bestäm- mer får regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, län eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser.
13 & Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande.
Garantier
14 5 För ett ändamål och intill ett belopp som riksdagen bestäm- mer får regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden.
När det finns särskilda skäl får åtagandet enligt riksdagens bestämmande göras utan att beloppet begränsas.
15 5 För ett sådant åtagande som anges i 14 5 skall en avgift tas ut. Avgiftens storlek skall motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om inte riksdagen för ett visst åtagande beslutar annat.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om avgiftens storlek.
Redovisning av ekonomiska förpliktelser
16 & Regeringen skall årligen för riksdagen redovisa de ekonomis- ka förpliktelser den iklätt staten med stöd av 12 och 14 55.
Statsbudgetens avgränsning
175 Regeringens förslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 & regeringsformen skall, med de undantag som anges i 18 å andra stycket och 19 &, omfatta alla inkomster, utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov.
18 & Statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten.
Skall inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksamhetens utgifter, får utgifter dock redovisas netto på statsbudgeten.
19 5 En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter skall inte budgeteras och redovisas på statsbudgeten.
20 & Regeringen får besluta om dispositionen av avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhanda- håller om inkomsten helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksamheten.
Finansiering av investeringar
21 5 Inom låneramar som riksdagen årligen fastställer får regeringen besluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skall finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Rege- ringen får besluta om villkoren för sådana län.
225 Inom en kreditram som riksdagen årligen fastställer får regeringen besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren för dessa krediter och om likvida medel som myndigheterna disponerar.
23 5 Andra tillgångar än som anges i 21 och 22 55 skall finansie- ras med anslag eller med inkomster som anges i 33 & första stycket.
245 För en viss myndighet eller för viss anskaffning kan riksdagen besluta att finansiering skall ske på annat sätt än som anges i 21-23 55.
Overlåtelse av statens egendom
25 5 I anslutning till 9 kap. 9 5 regeringsformen anges i 26-36 55 grunder för förfogandet över statens egendom.
Föreskrifterna gäller egendom som enligt 9 kap. 8 5 regerings- formen står till regeringens disposition utom sådana varor som avses i 20 5.
Fast egendom
26 5 Då värdet av fast egendom inte överstiger 50 000 000 kronor får regeringen besluta att sälja egendomen, om den inte längre behövs för statens verksamhet eller endast behövs i ringa utsträck- ning och då det inte finns särskilda skäl för att egendomen alltjämt skall ägas av staten.
Utan hinder av vad som sägs i första stycket får regeringen besluta om försäljning till kommun för samhällsbyggnadsändamål.
Aktier och andelar
27 5 Regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett bolag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, om inte riksdagen för bolaget i fråga bestämt annat
Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i bolag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar.
Annan lös egendom 28 5 För upplåtelse av tomträtt samt försäljning av tomträtt och sådan byggnad som är lös egendom gäller i tillämpliga delar vad som föreskrivits om försäljning av fast egendom.
29 5 Regeringen får besluta att överlåta annan lös egendom än sådan som anges i 27 och 28 55, om egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar, eller om den inte anskaffats med statens medel.
Vissa gemensamma bestämmelser
30 5 Försäljning skall genomföras affärsmässigt om inte särskilda skäl talar mot detta.
31 5 Vad som föreskrivits om försäljning gäller även byte av egendom.
Disposition av försäljningsinkomsten
325 Har riksdagen beslutat om försäljning av egendom, skall inkomsten redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten, om riksdagen inte bestämmer annat. 1 33-36 55 anges hur inkomsten får disponeras i de fall då regeringen har beslutat om försäljning.
33 5 Har egendomen använts i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan, får regeringen besluta att inkomsten skall disponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen.
Föreskrifter om disposition av inkomst från försäljning av egendom som inte använts i en sådan verksamhet finns i 34-36 55.
34 5 Har egendomen finansierats med medel från anslag får regeringen, sedan medel motsvarande egendomens bokförda värde redovisats mot en inkomsttitel, besluta att vad som återstår av inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egen- domen har använts.
Om inkomsten uppgår till ett mindre belopp får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.
Har fast egendom eller aktier sålts skall dock hela inkomsten redovisas mot en inkomsttitel.
35 5 Har egendomen finansierats med lån får regeringen, sedan lånet lösts, besluta att vad som återstår av inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.
Har fast egendom eller aktier sålts skall det som återstår av inkomsten dock redovisas mot en inkomsttitel.
36 5 Har egendomen finansierats på annat sätt än med medel från anslag eller med lån, får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.
Uppföljning, prognoser och utfall
37 5 Regeringen skall noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp.
385 Under löpande budgetår skall regeringen vid minst två tillfällen för riksdagen redovisa prognoser avseende utfallet på inkomsttitlar och anslag samt statens lånebehov. Regeringen skall förklara väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.
39 5 Senast fyra månader efter ett avslutat budgetår skall regeringen för riksdagen redovisa statsbudgetens preliminära utfall uppdelat på inkomsttitlar och anslag. Regeringen skall förklara väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och det preliminä- ra utfallet.
40 5 Så snart det kan ske, dock senast nio månader efter avslutat budgetår, skall regeringen ombesörja att en årsredovisning för staten lämnas till riksdagen.
Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys. Den skall även innehålla det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.
Statsfinansiell utveckling
41 5 Sådana riktlinjer för den ekonomiska politiken som nämns i tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till riksdagsordningen kan avse förslag till beslut om det belopp statens utgifter högst får uppgå till (tak för statens utgifter) eller riktlinjer för de belopp utgifterna inom olika utgiftsområden eller grupper av utgifts- områden högst får uppgå till (utgiftsramar).
425 Avser regeringen att använda tak för statens utgifter i beredningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten, skall förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i den ekonomiska vårpropositionen. Har riksdagen beslutat hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur den avser att fördela statsutgifter på utgifts- områden eller grupper av utgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget.
43 5 Förslag om tak för statens utgifter eller riktlinjer för utgifts- ramar kan avse längre tid än ett budgetår.
44 5 Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.
45 5 Om regeringen inte lämnar ett sådant förslag som anges i 43 5, skall den i stället presentera en långsiktig beräkning av hur statens inkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som en följd av redan fattade beslut och under väl specificerade samhällsekonomiska förutsättningar.
Redovisning och revision
46 5 Regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för statens medel och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 5 regeringsfor- men står till regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser.
47 5 Bokföring i staten skall ske på sätt som överensstämmer med god redovisningssed.
Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar.
Närmare föreskrifter om redovisningen skall meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
48 5 Statens verksamhet skall granskas med revision.
Avslutande bestämmelser
49 5 Regeringen får överlåta sin rätt enligt 12-14, 20-22, 26-29 och 33-36 55 till myndighet som regeringen bestämmer.
505 Lagen gäller för riksdagen och dess myndigheter i den omfattning som riksdagen bestämmer.
Denna lag träder i kraft
1. Utredningsuppdraget
1.1. Direktiven
Regeringen beslöt den 12 april 1995 om direktiv (dir. 1995:42) till en särskild utredare med uppdrag att analysera på vilka områden det är önskvärt med en utökad rättslig reglering av den statliga budgetprocessen samt att lämna därav föranledda förslag. Av direktiven framgår bl.a. följande.
Uppdraget
Riksdagen har nyligen utrett och beslutat införa en ny process för riksdagens beredning och beslut om statsbudge- ten. Den nya ordningen, som avses kunna tillämpas från år 1996, innebär en väsentlig förstärkning av formerna för riksdagens beslut om statsbudgeten. Det finns nu skäl att pröva om inte regelverket för budgetprocessen även i andra avseenden kan stärkas. En särskild utredare bör därför tillkallas.
Utredarens uppdrag skall vara att med utgångspunkt i riksdagens rambudgetbeslut analysera på vilka områden det är önskvärt att en utökad rättslig reglering införs för den statliga budgetprocessen. Ger analysen vid handen att en lagreglering är påkallad i fråga om viktiga moment i budgetprocessen, skall utredaren lämna förslag till en sådan rättslig reglering.
I en budgetlag skulle sådana delar av gällande regelverk kunna tas in som otvetydigt kan anses falla inom riksdagens befogenheter på finansmaktens område, t.ex. olika anslagsty- per och grundläggande anslagsvillkor. Vidare kan det vara lämpligt att söka bringa ökad klarhet på områden där gällande ordning inte är helt tydlig. Inom vissa i dag oreglerade områden kan det också finnas behov av regler, t.ex. i fråga om befogenhet att sälja lös egendom.
Budgetberedningen i regeringen och regeringskansliet har utvecklats mot en rambudgetering. Mot bakgrund av den betydelse som olika studier visat att goda institutionella förhållanden har för budgetprocessens utfall, finns det anledning att ytterligare söka strama upp budgetprocessen. Utredaren skall därför särskilt pröva t.ex. hur de budgetpoli- tiska åtagandena kan tydliggöras, hur långsiktigheten kan stärkas och hur utvecklingen under och efter genomförande- fasen ytterligare kan uppmärksammas.
Utredaren är fri att lämna de förslag i övrigt som utrednings- arbetet ger anledning till.
Det bör betonas att ett lagfästande av viktiga ekonomiadmi- nistrativa bestämmelser självfallet inte bör innebära att hela förordningar upphöjs till lag. I stället kan det vara aktuellt att i en budgetlag ta in grundläggande principer på vilka de ekonomiadministrativa bestämmelserna vilar. En svensk budgetlag skulle därmed inte behöva bli så omfattande som budgetlagama är i en del andra länder.
Det finns skäl att utgå från att en fortsatt successiv utveck- ling kommer att ske på det ekonomiadministrativa området. Utredaren bör beakta detta genom att utforma förslagen till bestämmelser på ett sådant sätt att de ger utrymme för olika tekniska lösningar.
Utredaren skall i arbetet utgå från gällande grundlagsbestäm- melser.
Samråd och tidsram
Den särskilde utredaren skall bedriva arbetet i nära samråd med Finansdepartementet. Utländska förhållanden bör studeras och erfarenheter därifrån beaktas.
Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 15 december 1995.
Direktiven i sin helhet fogas till betänkandet som bilaga 1.
I 1995 års kompletteringsproposition (prop. 1994/951150 bil. 1 s. 85) uttalas att frågan om tydliggörande av kompetensfördelningen mellan riksdagen, regeringen och myndighet, när det gäller beslut om överlåtelse av statliga tillgångar (och skulder), avses ingå i utredarens
uppdrag.
För utredaren gäller vidare regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regional- politiska konsekvenser (dir. 1992:50) och om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23). Dessutom gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa jämställd- hetspolitiska konsekvenser (dir. 1994: 124).
Enligt Budgetlagsutredningens bedömning ger den budgetlag som föreslås inte upphov till några iakttagbara regional- eller jämställd- hetspolitiska konsekvenser. Budgetlagen, som i sig knappast föranleder några kostnader, avses medverka till en stramare budget- disciplin. Därmed främjar den motsvarande syfte som en prövning av olika offentliga åtaganden.
1 november 1995 hemställde utredaren att få redovisa sitt arbete senast den 29 februari 1996. Framställningen har bifallits.
1.2. Arbetets bedrivande
Frågor om ökad rättslig reglering av den statliga budgeten har berörts vid flera tillfällen under detta sekel. Utredningen har tagit del av hur frågan behandlats av bl.a. 1910 års riksstatskommitté, 1939 års finansfullmaktssakkunniga och 1950 års budgeträttskommitté samt av Författningsutredningen och Grundlagberedningen som på 1960- och 1970-talen lade grunden för den regeringsform som gäller i Sverige sedan 1975.
Vid sidan av regeringsformen och riksdagsordningen finns för närvarande — bortsett från lagen (1988:1387) om statens upplåning — inte någon lag som innehåller nämnare bestämmelser på finansmak- tens område. Budgetlagen ersätter således inte några äldre lagfästa bestämmelser. I stället för lagstiftning har riksdagen valt att i olika sammanhang fatta en lång rad särskilda beslut som avser dels fördelningen av befogenheter mellan riksdagen och regeringen, dels
mer budgettekniska frågor. För att så långt som möjligt fånga upp dessa har utredningen studerat en mängd betänkanden från flera av riksdagens utskott samt propositioner under främst de tre senaste decennierna. När det gäller bl.a. överlåtelse av statens fasta egendom har ännu äldre särskilda beslut och propositioner behövt uppmärk- sammas.
I enlighet med vad som anförs i direktiven har utredningen även studerat utländska förhållanden. Utredningen har sålunda studerat lagar m.m. som reglerar befogenhetsfördelningen på finansmaktens område i ett antal andra länder. Främst har därvid förhållandena i Finland, Norge, Tyskland, Frankrike, Nya Zeeland, Danmark och Storbritannien uppmärksammats. Även förhållandena inom den Europeiska Gemenskapen som organisation har studerats.
Utredningen har också tagit del av en rad aktuella vetenskapliga arbeten som belyser bl.a. samband mellan budgetprocessens utformning och statsbudgetens utfall. Dessa studier baseras ofta på jämförelser av utvecklingen i olika länder under en given tidsperiod. Till dessa arbeten hör även vetenskapliga rapporter och studier om hur den statsfinansiella disciplinen kan stärkas som nyligen har publicerats av EG-kommissionen (1994 No 3, Towards Greater Fiscal Discipline). När det gäller presentationen av de vetenskapliga rönen har råd inhämtats från professor Torsten Persson, Institutet för internationell ekonomi vid Stockholms universitet.
I slutfasen av arbetet har utredningen också haft tillfälle att diskutera ett utkast till den svenska budgetlagen med professor Jörgen von Hagen, Universität Mannheim, Tyskland, och professor Ian Harden, University of Sheffield, Storbritannien. Dessa har, bl.a. på uppdrag av EG-kommissionen, bedrivit jämförande studier av budgetproces- sens utformning från ekonomiska och juridiska utgångspunkter.
Utredningen har under hösten 1995 nära följt det utvecklingsarbete avseende den statliga budgetprocessen som bedrivits i regerings- kansliet. De riktlinjer för reformering av den svenska budgetproces- sen som finansministern informerade riksdagen om den 7 december 1995 (prot. 1995/96:33 20 5) — och som kommer till uttryck i promemorian (Ds 1995:73) Fortsatt reformering av budgetprocessen — har därmed kunnat beaktas.
1.3. Disposition av betänkandet
Betänkandet inleds med tre kapitel som innehåller redogörelser för den nuvarande rättsliga regleringen av statsbudgeten i Sverige (kapitel 2), förhållanden i andra länder (kapitel 3) och forskningsre- sultat om budgetprocess och budgetutfall (kapitel 4). Dessa kapitel belyser aktuella svenska förhållanden och möjliggör jämförelser med utländska förhållanden och vetenskapliga rön. Mot denna bakgrund anger utredningen i kapitel 5 de viktigaste motiven till varför den anser att det även i Sverige behövs en budgetlag. De områden som i första hand bör regleras i en sådan lag anges också.
I de därpå följande kapitlen 6-14 behandlas ett 50-tal olika sakfrågor som utredningen anser bör regleras i en svensk budgetlag. Övervä- gandena på vart och ett av de olika sakområdena avslutas med att förslag lämnas om hur bestämmelserna i huvudsak bör utformas. Dessa nio kapitel innehåller detaljerade allmänna motiveringar som är omedelbart kopplade till de olika lagparagrafer som utredningen föreslår. Förslagen till bestämmelser presenteras i en ruta i slutet av det avsnitt eller det kapitel där frågan behandlas. Vissa bedömningar som utredningen anser vara av betydelse i sammanhanget, men som inte är av sådan karaktär att de tas in i lagförslaget, markeras i texten med kursiv stil. I kapitel 16 redovisas författningskommentarer.
I kapitel 15 presenteras kortfattat några omständigheter som bör beaktas i samband med införandet och tillämpningen av den budgetlag som föreslås.
2. Den rättsliga regleringen av statsbudgeten
I kapitlets inledande två avsnitt ges en kort beskrivning av de bestämmelser om statsbudgeten som finns intagna i regeringsfor- men och riksdagsordningen. Därefter presenteras några exempel på viktiga beslut som riksdagen i olika sammanhang fattat om statsbudgeten. I det därpå följande avsnittet beskrivs översiktligt några viktiga ekonomiadministrativa förordningar. Kapitlet avslutas med sammanfattande synpunkter avseende den rättsliga regleringen av statsbudgeten.
2.1. Regeringsformen
Statsbudgeten innehåller de Statsinkomster som beräknas och de anslag som anvisas för skilda ändamål ett visst är. Statsbudgeten påverkar en väsentlig del av samhällets ekonomiska resurser samt fördelningen mellan olika användningsområden och mellan olika medborgare. Den påverkar även utvecklingen av den sam- hällsekonomiska tillväxten. Statsbudgeten har därför en central ekonomisk-politisk betydelse.
Regeringsformens reglering av statsbudgeten är översiktlig och kortfattad. Bakgrunden till detta är att förändringar i fråga om budgetens innehåll, den ekonomisk-politiska debatten och den tekniska utvecklingen gör det nödvändigt att kunna ändra budget- systemet. En sådan successiv förnyelse måste kunna ske utan en grundlagsändring. Det har därför ansetts olämpligt att i regerings- formen ta in alltför detaljerade bestämmelser om statsbudgeten. I regeringsformen återfinns därför främst grundläggande bestämmel- ser om riksdagens och regeringens befogenheter på finansmaktens område.
Redan i 1809 års regeringsform lades beskattningsmakten och befogenheten att bestämma över statens utgifter och förmögenhet hos riksdagen ensam. Dessa befogenheter fungerade som en viktig hävstång för riksdagen när denna ville stärka sitt politiska inflytan- de gentemot regeringsmakten. Även i det utvecklade parlamen- tariska system som nu råder är det en självklar grundsats att riksdagen skall ha huvudansvaret för statens finanser. I 1 kap. 4 5 regeringsformen (RF) slås det följaktligen fast att riksdagen beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Frågor om statens budget regleras mer utförligt i 9 kap. om Finansmakten.
Beteckningen finansmakten avser rätten att bestämma hur statens inkomster skall beräknas och att förfoga över statens tillgångar. Sistnämnda funktion utövas främst genom beslut om utgifter. Väsentliga delar av finansmakten — främst budgetreglerings- processen — ligger utanför normgivningen, dvs. regleras inte i lag eller annan författning. Budgetregleringsprocessen innefattar dels en beräkning av inkomstemas storlek, dels ett fastställande av utgifter för angivna ändamål. Skyldigheten att betala skatt och att erlägga avgifter till staten samt vissa sociala förmåner omfattas däremot av normgivningen, Dessa skyldigheter har formellt frigjorts från den årliga budgetregleringen. Även om besluten om skatter och andra lagar är frikopplade från budgetregleringen, finns dock ett nära samband dem emellan. Detta samband markeras i regeringsformen genom att den inledande bestämmelsen i kapitlet om Finansmakten (RF 9:1) hänvisar till RF 8 kap. om Lagar och andra föreskrifter, där riksdagens rätt att besluta om skatter och avgifter regleras.
Det viktigaste ledet i förfogandet över statens egendom utgör avhändandet av penningmedel. Detta avhändande styrs främst genom att riksdagen anvisar anslag. Anslagsbesluten anses vanligen ha karaktär av bemyndiganden och innebär att medel ställs till regeringens förfogande för de angivna ändamålen. I RF 9:2 anges att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Med medel avses penningmedel och andra likvida tillgångar samt fordringar av kortfristig natur. Riksdagen fattar dock inte beslut om utgifter utan denna verkställande uppgift tillkommer i första hand regeringen. Varje utgiftsbeslut av regeringen eller annan myndighet måste dock grundas på ett riksdagsbeslut och följa de villkor för medlens användning som
kan ha ställts upp i riksdagsbeslutet. Grundlagsbestämmelsen ålägger dock inte regeringen att ovillkorligen verkställa ett anslagsbeslut. Det anses att det finns en viss självständig pröv- ningsrätt för regeringen att, även utan direkt stöd i anslagsvill- koren, underskrida ett anvisat anslag eller lämna det helt obegagnat (prop. 1973:90 s. 223). 1 linje härmed ligger att regeringen, när den ställer medel till en myndighets förfogande, kan ge ytterligare föreskrifter för användningen, förutsatt att föreskrifterna inte strider mot innehållet i riksdagens beslut.
I RF 9:2 anges vidare att riksdagen bestämmer om användningen av statsmedel för skilda behov genom budgetreglering enligt RF 9: 3-5 55. Budgetreglering innebär, som tidigare nämnts, att det upprättas en plan i vilken det bestäms till vilka belopp statsinkom- sterna skall beräknas och vilka anslag som skall anvisas till angivna ändamål. Riksdagen får dock enligt RF 9:2 bestämma att medel tas i anspråk i annan ordning. Härmed avses i första hand att i vissa verksamheter kan inkomster från avgifter direkt använ— das för att täcka utgifter i verksamheterna, s.k. specialdestination.
Riksdagen företar enligt RF 9:3 budgetreglering för närmast följande budgetår eller, om särskilda skäl föranleder det, för annan budgetperiod. Utgångspunkten är att budgetperioden regelmässigt skall omfatta en tid av tolv månader. Budgetårets förläggning regleras i riksdagsordningen. Som särskilda skäl för en annan budgetperiod än närmast följande budgetår kan nämnas behovet av en övergångsbudget i samband med en omläggning av budgetåret eller extraordinära situationer då det kan finnas behov av att fastställa statsbudgeten för en kortare tid än tolv månader. Enligt RF 9:3 kan riksdagen även besluta att ett särskilt anslag på statsbudgeten skall utgå för annan tid än budgetperioden. Föreskrif- ten ger stöd för anslagstyperna reservationsanslag och ramanslag där outnyttjade medel under vissa förutsättningar får disponeras följande budgetår. Bestämmelsen gör det också möjligt att bevilja anslag för en kortare tid än ett år eller för en annan tolvmåna— dersperiod än budgetårets.
Riksdagen skall enligt RF 9:3 vid budgetregleringen beakta behovet av medel för rikets försvar under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Under dessa förhållanden får regeringen ta i anspråk en av riksdagen årligen beslutad särskild beredskapsbudget för totalförsvaret.
I RF 9:4 ges regler om provisorisk budgetreglering. Kan budgetreglering inte avslutas före budgetperiodens början, bestäm- mer riksdagen i den omfattning som behövs om anslag för tiden till dess budgetreglering för perioden slutförs. Den provisoriska regleringen skall till tid och omfattning begränsas till vad som är nödvändigt för statsverksamhetens behöriga gång. Det kan framhållas att i en sådan situation gäller riksdagens redan beslutade anslagsanvisningar. Bestämmelsen kan främst komma att tillämpas då regeringen förordnat om extra val.
Det har ansetts nödvändigt att ge riksdagen möjlighet att korrigera statsbudgeten under löpande budgetperiod. Riksdagen kan därför enligt RF 9:5 på tilläggsbudget göra nya beräkningar av statsin- komster samt ändra anslag och anvisa nya sådana. En tilläggsbud— get brukar antas någon eller några gånger årligen och i praktiken rör det sig oftast om höjda eller nya anslag.
Regeringens proposition med förslag till statsbudget —— budgetpro- positionen — innehåller bl.a. förslag till inkomstberäkning och till anslag för det kommande budgetåret. Budgetpropositionen bildar grunden för riksdagens budgetarbete. Propositionen är regeringens viktigaste årliga handlingsprogram och därmed ett underlag även för oppositionspartiemas politik. En bestämmelse om budgetpropo- sitionen har också tagits in i regeringsformen. Enligt RF 9:6 är det regeringen som avger förslag till statsbudget till riksdagen. Kompletterande bestämmelser om budgetpropositionen, bl.a. när den skall avlämnas och vad den skall innehålla, finns i riksdags- ordningen.
Det är av vikt att riksdagen får möjlighet att diskutera och ta ställning till inriktningen av skilda reformer på längre sikt än för kommande budgetår. Enligt RF 9:7 ges riksdagen därför möjlighet att i samband med budgetregleringen eller annars besluta riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid än anslagen till verk- samheten avser. Dessa s.k. princip- eller organisationsbeslut används vid bl.a. beslut om inriktningen av reformer och för ekonomiska planeringsramar för den statliga verksamheten. Även om sådana beslut i och för sig inte är bindande, kan de få stor betydelse för riksdagens framtida handlingsfrihet.
Statens medel och dess övriga tillgångar står enligt RF 918 till regeringens disposition. Detta gäller dock inte tillgångar som är
avsedda för riksdagen eller dess myndigheter eller som i lag avsatts till särskild förvaltning. Ordet disposition innefattar enligt regeringsformens förarbeten både förvaltningsåtgärder — rättsliga och faktiska — och förfogandeåtgärder, såsom avhändelse och pantsättning (prop. 1973:90 s. 346). Det förhållandet att de statliga tillgångarna står till regeringens disposition, innebär inte att regeringen beslutar om utgifterna eller genomför förvaltningen. Genom regleringsbrev ställer regeringen anslagen till förfogande för underordnade myndigheter som genomför den avsedda verksamheten. Paragrafen omfattar endast tillgångar som tillkom- mer det offentligrättsliga organet staten. Egendom som tillhör aktiebolag, vilka helt eller delvis ägs av staten, eller stiftelser omfattas inte av bestämmelsen.
Enligt RF 9:9 fastställer riksdagen i den omfattning som behövs grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Enligt förarbetena till regeringsformen innebär detta en skyldighet för riksdagen att bestämma grunder för den statliga förrnögenhetsdispositionen. I förarbetena anges vidare att det kan vara lämpligt att riksdagens föreskrifter ges lags form (prop. 1973:90 s. 347). Någon sådan lag har dock inte meddelats. Riksdagen kan enligt lagrummet föreskriva att åtgärd av visst slag inte får vidtas utan riksdagens tillstånd. 1 avsaknad av en lagregle- ring har i stället bemyndiganden lämnats och en viss praxis vuxit fram.
Regeringen får enligt RF 9:10 inte utan riksdagens bemyndigande ta upp län eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Riksdagen ger numera regeringen ett årligt bemyndigande att ta upp de lån som behövs. Bemyndigande att ikläda staten ekonomis— ka förpliktelser i övrigt lämnas oftast i enkla former, vanligen i samband med budgetregleringen. I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 350) anges att de förbindelser som är nödvändiga för en myndighets löpande verksamhet torde kunna anses medgivna genom riksdagens beslut om anslag till myndigheten.
Avslutningsvis bör nämnas att enligt RF 10:5 kan riksdagen överlåta beslutanderätt till Europeiska Gemenskapema. Bestämmel- sen gäller alla typer av överlåtelse till gemenskaperna, oavsett den överlåtna beslutanderättens art. Riksdagen kan sålunda även på finansmaktens område överlåta beslutanderätt till Europeiska Gemenskapema.
2.2. Riksdagsordningen
I riksdagsordningen (RO) finns vissa bestämmelser av betydelse för statens budget. Som tidigare nämnts finns där regler om budget- årets förläggning samt närmare föreskrifter om det innehåll budgetpropositionen skall ha och när den skall avlämnas. Vidare ges föreskrifter om riksdagens behandling av budgetpropositionen och andra propositioner på budgetområdet. Av stort intresse är slut- ligen regleringen av den nyligen antagna s.k. rambeslutsmodellen.
Genom en är 1994 beslutad ändring, föreskrivs numera i RO 3:2 att budgetåret börjar den 1 januari. Enligt lagrummet skall regeringen före budgetårets början avlämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för det närmast följande budgetåret (budgetpropositionen). I denna skall även ingå en redovisning av statens tillgångar och skulder. Det föreskrivs vidare att budgetpropositionen skall innehålla en finansplan och en nationalbudget samt ett förslag till reglering av statsbudgeten.
Budgetpropositionen skall enligt tilläggsbestämmelsen 3.2.1 avlämnas senast den 20 september. De är då riksdagsval hålls i september, skall den dock avlämnas senast en vecka efter riksmö- tets öppnande. Om det till följd av regeringsskifte möter hinder att iaktta detta, skall budgetpropositionen avlämnas inom tio dagar efter det att en ny regering tillträtt, dock senast den 15 november.
En proposition med förslag om nytt eller väsentligt höjt anslag eller om sådana riktlinjer för viss statsverksamhet som avses i RF 9:7 bör enligt RO 3:2 innehålla uppskattningar av framtida kostnader för det ändamål som förslaget avser.
Från och med år 1996 kan riksdagen enligt RO 5:12 genom lag besluta att hänföra statsutgifter till utgiftsområden (rambesluts- modellen). Har riksdagen fattat ett sådant beslut, skall den för det närmast följande budgetåret genom ett särskilt beslut fastställa dels för varje utgiftsområde en utgiftsram, som anger det belopp till vilket summan av de till utgiftsområdet hörande utgifterna högst får uppgå, dels en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten. Beslut om anslag eller andra utgifter i staten, eller beslut som har betydelse för beräkningen av inkomsterna, får inte fattas innan
riksdagen fastställt utgiftsramar för varje utgiftsområde och beräknat inkomsterna på statsbudgeten. Har riksdagen fattat beslut om utgiftsområden skall förslaget till statsbudget enligt RO 3:2 innehålla en fördelning av anslagen på de av riksdagen beslutade utgiftsområdena. Riksdagen har numera med en tilläggsbestämmel-
se till RO 5:12 beslutat (1995/96zTK 2, bet. 1995/96:KU21) om indelning av den statliga budgeten i utgiftsområden.
Endast om synnerliga ekonomisk-politiska skäl finns får regeringen sedan budgetpropositionen överlämnats — vilket normalt skall ske senast den 20 september — lämna ytterligare propositioner angående statens inkomster och utgifter för det närmast följande budgetåret. Om regeringen anser att en proposition med förslag till riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken och anslag för löpande budgetår (ekonomisk vårproposition) bör behandlas under pågående riksmöte, skall propositionen enligt tilläggsbestämmelse 3.2.1, om hinder inte möter, avlämnas senast den 15 april. Någon skyldighet för regeringen att lämna en sådan proposition föreligger dock inte.
I RO 4 kap. regleras hur riksdagen skall bereda sina ärenden. Enligt 1 5 skall propositioner hänvisas till de olika utskotten för beredning. Finansutskottet skall enligt 5 5 bl.a. bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetregleringen. Vidare skall utskottet bereda ärenden om ramar för utgiftsområden. Ärenden om anslag inom de olika utgiftsområ- dena skall dock beredas av berörda utskott. Enligt tilläggsbe- stämmelsen 4.6.2 skall finansutskottetäven bereda ärenden om statsskuldspolitiken och om statens egendom och upphandling i allmänhet samt budgettekniska ärenden. Utskottet skall även granska beräkningen av statens inkomster samt sammanställa statsbudgeten.
2.3. Särskilda beslut av riksdagen
Riksdagens beslut om statens budget och finansmakten i övrigt behöver inte ha lags form. Med undantag för lagen (1988:1387) om statens upplåning, har inte heller någon särskild lag meddelats på området. Regeringen har däremot å sin sida meddelat ett antal förordningar av betydelse för beredningen av statsbudgeten och genomförandet av den budgeterade verksamheten.
I samband med att regeringen har meddelat dessa förordningar har den, oftast i budgetpropositioner eller kompletteringspropositioner, informerat riksdagen om det huvudsakliga innehållet i förordning- arna. Många gånger har detta inte föranlett riksdagen att göra något särskilt uttalande. Ibland har regeringen hemställt om riksdagens godkännande av vissa regler eller förslag. Riksdagen har då i allmänhet lämnat sitt bifall. Det har även förekommit att riksdagen, främst genom finansutskottet, har aktualiserat olika regleringar med anledning av att någon fråga behandlats.
Riksdagen har på dessa sätt fattat särskilda beslut om bl.a. anslagstyper och anslagsvillkor, finansiering av investeringar, redovisning och försäljning av egendom. Uppenbarligen har det ansetts ankomma på riksdagen att besluta i dessafrågor. I det följande ges närmare exempel på riksdagsbeslut på dessa områden. Besluten belyser den närmare kompetensfördelningen mellan riks- dag och regering på finansmaktens område. Besluten visar också att riksdagen — särskilt genom finansutskottet — vakar över att riks- dagens ställning inte försvagas. Det kan redan nu anmärkas, att på de områden som behandlas i det följande kommer Budgetlagsutred- ningen också att föreslå att bestämmelser tas in i budgetlagen.
Anslag
Riksdagen bestämmer hur statens medel skall användas genom att anvisa anslag till olika ändamål ( RF 9:3 ). Riksdagen anvisar därvid inte bara ett belopp utan bestämmer även de villkor som skall gälla för dispositionen av anslagen. Olika anslagstyper skiljer sig åt genom de regler som gäller i fråga om regeringens rätt att överskrida anvisade belopp och att använda outnyttjade medel under senare budgetår. Den närmare utformningen av anslagsvill— kören påverkar därför i hög grad befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen.
Ett system med olika anslagstyper har funnits under lång tid. I samband med moderniseringen av budgetsystemet under 1970-talet förklarade regeringen, att det dåvarande systemet med flera olika typer av anslag hade fungerat väl och skulle behållas men att en viss typ av anslag, de s.k. investeringsanslagen, borde avskaffas (prop. 1976/77:130). Riksdagen godkände de föreslagna riktlinjerna för modernisering av budgetsystemet (FiU 1977/78zl, rskr.
1977/78:19). Riksdagen kan härigenom anses ha godkänt de huvudsakliga villkoren för anslagstypema.
En ny typ av anslag, s.k. ramanslag, infördes en tid senare. I samband med detta konstaterade regeringen (prop. 1986/87:100 bil.1) att det ankom på riksdagen att besluta om att införa en ny anslagstyp och de grundvillkor som skulle vara förknippade med denna. Regeringen ansåg sig dock ha stor frihet att besluta om de närmare villkor som skall gälla för myndigheterna, t.ex. spar- och kreditgränser samt rutiner för återredovisning. Finansutskottet betonade att övergången till ramanslag inte fick leda till att riksdagens insyn i och kontroll av medelsanvändningen försvåra- des. Utskottet förutsatte därför att man vid den tekniska utform- ningen av systemet särskilt skulle uppmärksamma att statsmakter- nas behov av insyn och överblick tillgodosågs (FiU 1986/87:10).
Regler för de olika anslagstypema redovisades senast av regeringen i 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 1) i samband med att smärre ändringar i villkoren för vissa anslag underställdes riksdagen för godkännande. Riksdagen lämnade sitt godkännande till förslagen. Även detta beslut visar att det ankommer på riksdagen att besluta om anslagstyper.
Försäljning av statens egendom
Enligt tidigare gällande bemyndigande fick regeringen besluta om försäljning av fast egendom vars värde inte översteg fem miljoner kronor. Till bemyndigandet var knutet vissa äldre riktlinjer för när försäljning fick ske och vilka principer som då skulle gälla. Regeringen hemställde i prop. 1985/86:101 att den skulle få bemyndigande att sälja fast egendom utan någon värdemässig begränsning.
Finansutskottet (FiU 1985/86122) konstaterade att ett slopande av beloppsgränsen skulle innebära en betydande utvidgning av regeringens dispositionsrätt över statens fasta egendom. Utskottet ansåg att detta inte borde ske förrän det hade klarlagts vilka riktlinjer som borde gälla för försäljning av statlig egendom, och då inte bara vilka principer som skulle gälla vid försäljningen utan också principerna för om och när en sådan försäljning borde ske. Regeringens förslag avslogs. Riksdagen har därefter (prop.
1987/88:100 bil. 9, FiU 1987/88:26, rskr. 1987/88z338) bemyndigat regeringen att under vissa förutsättningar besluta om försäljning av fast egendom vars värde inte överstiger 50 miljoner kronor.
När det gäller statens lösa egendom har bemyndiganden från riksdagen blivit aktuella främst vid försäljning av större aktie— poster. Som exempel kan nämnas att regeringen är 1991 bemyndi- gades att sälja statens innehav av aktier i ett 30-tal statliga bolag (prop. 1991/92:69, bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92).
Några år dessförinnan hade statens aktier i AB Gambrinus — ett av staten helägt moderbolag till bl.a. AB Pripps Bryggerier — sålts för 850 miljoner kronor. Beslutet om försäljning fattades av regeringen utan att riksdagens godkännande inhämtats. Regeringen, som ansåg att något bemyndigande inte krävdes för försäljningen, informerade först i efterhand riksdagen om affären (prop. 1985/86:150 bil. 1). Ett enhälligt näringsutskott riktade kritik mot regeringens handlan- de och menade att beslutet att sälja aktierna borde ha fattats av riksdagen (NU 1986/87117). Utskottet behandlade utförligt vad som enligt praxis kunde anses gälla på området beträffande befogen- hetsfördelningen mellan riksdag och regering.
Även vid försäljning av annan lös egendom än aktier har riks- dagens bemyndigande ansetts behöva inhämtas. De statliga be- redskapslagren av olja avvecklas för närvarande. Försäljningama — som delvis är en följd av en ändrad försvarspolitik — krävde
riksdagens godkännande (bet. 1993/94:NU19, bet. 1993/94:FiU20).
Finansiering av investeringar
Frågor om finansiering av investeringar har behandlats av riksda- gen i olika sammanhang. Regeringen hemställde i 1990 års budget- proposition (prop. 1989/90:100 bil. 1) om riksdagens godkännande av en försöksverksamhet avseende lånefinansiering. Avsikten var att den typ av investeringar, som enligt dåvarande ordning finansierades över myndigheternas anslag för förvaltningskostnader eller genom särskilda s.k. investeringslån, skulle kunna finansieras med lån direkt i Riksgäldskontoret. Riksdagen godkände de redovisade principerna för en ändrad finansieringsmodell.
Några år senare (prop. 1992/93:100 bil. 1) föreslog regeringen att lån i Riksgäldskontoret skulle införas som generell metod för denna typ av investeringar. Regeringen hemställde om riksdagens bemyndigande att till ett visst preciserat belopp få besluta om lån i Riksgäldskontoret för detta syfte. Bemyndigandet föreslogs gälla tills vidare. Regeringen angav att den skulle återkomma till riksdagen när låneramen behövde ändras.
Finansutskottet (bet. 1992/932FiU10) godkände modellen i stort men hade vissa erinringar mot det föreslagna bemyndigandet. Utskottet betonade att som generell princip bör gälla att bemyndi- ganden skall bestämmas till ändamål, tid och belopp. Finansutskot- tet accepterade dock den föreslagna ordningen men uttalade, att när behov uppkommer om en utvidgning av låneramen, borde regeringen pröva om en modell med årliga bemyndiganden skulle kunna tillgodose det önskade syftet. Finansutskottet menade att riksdagen vid budgetprövningen på detta sätt får en bättre över- blick av det samlade statliga lånebehovet för nästkommande budgetår.
Av intresse i sammanhanget är att det i 1993 års budgetproposi- tion (prop. 1992/93:100 bil. 7) presenterades en liknande finansieringsmodell för investeringar 1 vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar. Finansutskottet motsatte sig förslaget eftersom en sådan ordning, enligt dess uppfattning, menligt skulle påverka riksdagens inflytande över denna typ av beslut. Riksdagen begärde att regeringen skulle utreda och föreslå riktlinjer för hur investeringar skulle finansieras och redovisas (bet. l992/93:FiU10).
Redovisning
Riksdagen har inte lagt fast några allmänna principer för hur redovisning i staten skall ske. Oftast har regeringen endast informerat riksdagen om de ändringar den avser att genomföra eller redan genomfört på området. Riksdagen har dock fattat punktvisa beslut på vissa områden. Vad gäller förrnögenhetsredo- visningen har den bl.a. bemyndigat regeringen att, med utgångs- punkt i god redovisningssed, besluta om invärdering av kapitaltill- skott till statens utlåningsverksamheter och nedsättning av statska- pitalet i utlåningsverksamheter (FiU 1979/80zl6). Vidare har riksdagen t.ex. godkänt ändring av principerna för bokföring av
räntor på Statsskuldväxlar (FiU 1987/88120). Däremot blev riksdagen endast informerad om att regeringen hade beslutat om en bokföringsförordning med regler för statliga myndigheters redovisning som kort tid därefter skulle träda i kraft (prop. 1979/80:100 bil. 3).
Riksdagen har behandlat frågan om vad som skall redovisas i statsbudgeten. Enligt finansutskottet borde budgetpropositionen utformas på ett sådant sätt att en utgift i socialförsäkringssystemet kan prövas i samband med andra utgifter på utgiftsanslag för samma ändamål (bet. 1988/891FiU23). I 1993 års budgetproposi- tion (prop. 1992/93:100 bil. 6.2) föreslogs att socialförsäkringar ges en mer fristående finansiell och redovisningsmässig ställning i förhållande till statsbudgeten. Finansutskottet uttalade dock att redovisningar till riksdagen inte kunde ersätta en korrekt och rättvisande redovisning över statsbudgeten (bet. 1992/93:FiU10). Det påtalades att det inte var rimligt att riksdagen genom anslagsbeslut tog ställning till endast 15 procent av sjukförsäkring- ens utgifter och inte prövade eventuellt uppkommande underskott för sjukförsäkringen. Utskottet ansåg vidare att lagstadgade socialavgifter borde ha egna inkomsttitlar. Sedan regeringen förklarat att ett utvecklingsarbete planerades på området, önskade utskottet avslutningsvis starkt betona värdet av att detta arbete kom till stånd, att det redovisades successivt och att riksdagen därvid fick tillfälle att ta ställning till den fortsatta inriktningen.
Finansutskottet har även berört frågan om redovisning av budget- posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. Utskottet har därvid föreslagit att posten skall bruttoredovisas (bet. 1991/92: FiU34). Vad gäller redovisning av statsbudgeten har Riksdags- utredningen föreslagit att regeringens budgetförslag skall vara bruttoredovisat (1993/94zTK1 ).
I 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 1) redovisa- des principer för vilka inkomster och utgifter som bör tas upp på statsbudgeten. Det angavs att bruttoredovisning skulle tillämpas i ökad utsträckning. Finansutskottet hade inget att erinra mot de föreslagna principerna, som enligt utskottet låg i linje med vad det tidigare förordat. Tvärtom önskade utskottet understryka vikten av att arbetet fullföljs på angivet sätt. Av särskild betydelse är därvid, enligt utskottet, att redovisningen anpassas till riksdagens nya former för budgetberedning, vilket ställer krav på ökad bruttoredo-
visning (bet. 1994/95:FiU10). Regeringen har fullföljt inriktningen
mot ökad bruttoredovisning i 1995 års kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150).
2.4. Regeringens förordningar
För att den statliga verksamheten skall kunna genomföras effektivt och för att statens medel skall hanteras säkert krävs närmare bestämmelser om beredningen av statsbudgeten och genomförandet av den budgeterade verksamheten. Regeringen har därför utfärdat en rad förordningar på det ekonomiadministrativa området. De viktigaste är anslagsförordningen, avgiftsförordningen, kapital- försörjningsförordningen, bokföringsförordningen samt förord- ningen om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning. Dessa förordningar beskrivs översiktligt i det följande.
Som framgår av avsnitt 2.3 har innehållet i vissa viktigare be- stämmelser i förordningarna ansetts falla inom riksdagens befogen- heter på finansmaktens område och har därför på olika sätt godkänts av riksdagen. Det kan redan här anmärkas att i Budgetlagsutredningens förslag ingår att bestämmelser tas in i budgetlagen på vissa av de områden som nu behandlas i förord- ningarna och som faller inom riksdagens befogenhetsområde.
1 förordningarna bemyndigas i regel Riksrevisionsverket att meddela tillämpningsföreskrifter. Gemensamt för förordningarna är att de skall tillämpas bara om något annat inte följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen.
1 förordningen (1993zl34) om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning föreskrivs att myndigheter varje år skall lämna en årsredovisning. Den skall bestå av en resultatredovisning, resultat- och balansräkningar samt en anslagsredovisning och finansieringsanalys. Årsredovisningen skall upprättas i enlighet med god redovisningssed. I resultatredovisningen skall myndig- heten redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållan- de till de uppsatta verksamhetsmålen. Resultatet skall jämföras med de tre senaste årens resultat och större avvikelser från verksamhets- målen skall förklaras. Resultat- och balansräkningen skall utformas enligt bestämmelserna i bokföringsförordningen. Vidare finns
regler om enkel anslagsframställningen, som avser det kommande budgetåret, och fördjupad anslagsframställningen, som avser tre budgetår.
En annan förordning av stor betydelse på budgetområdet är anslagsförordningen (1992:760) . 1 förordningen ges detaljerade bestämmelser om villkoren för de olika anslagstypema samt vad som följer av en rätt att disponera ett anslag. Det anges att regeringen kan besluta att en myndighet inte skall få disponera ett visst belopp av ett tilldelat anslag. 1 förordningen regleras även hur avräkning mot anslag och inkomsttitel skall ske samt slutligen hur betalning av anslagsmedel skall verkställas.
I avgiftjörordningen ( l992:191) föreskrivs att en myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller endast om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Det anges vidare att avgifter i regel skall beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Regler finns om när en myndig- het själv får bestämma avgiftens storlek. Det ges detaljerade föreskrifter om avgifter för kopior, bevis och registerutdrag m.m. Slutligen regleras frågor om disposition av avgiftsinkomster samt redovisning och indrivning.
I kapitaUörsörjningsförordningen (1992z406) anges att myndigheter skall finansiera sina investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål med lån i Riksgäldskontoret. Regeringen beslutar om det högsta sammanlagda Iånebeloppet för en myndig— het och Riksgäldskontoret skall bestämma lånevillkoren på marknadsmässiga grunder. Löptidema skall motsvara tillgångamas ekonomiska livslängd. Vidare finns bestämmelser om hur en myndighet skall förfara vid avyttring av en anläggningstillgång som finansierats på detta sätt. I kapitalförsörjningsförordningen regleras även under vilka förutsättningar en myndighet får ingå avtal om leasing av utrustning. Det anges även att en myndighet har tillgång till ett räntekonto i Riksgäldskontoret och vad som gäller för kontot. 1 förordningen finns slutligen bestämmelser om disposition av överskott och avkastningspliktigt kapital.
1 bokföringsförordningen (1979:1212) föreskrivs att statliga myndigheter, med iakttagande av särskilda bestämmelser för statlig verksamhet, skall fullgöra sin bokföringsskyldighet på sätt som
överensstämmer med god redovisningssed. Bokföringsskyldigheten innefattar att kronologiskt och systematiskt löpande bokföra inträffade ekonomiska händelser och se till att verifikationer finns till alla bokföringsposter. Årsbokslut skall upprättas och god intern kontroll upprätthållas. Inventering skall genomföras i erforderlig utsträckning. Samtliga kassarörelser skall stämmas av löpande. Vidare finns bestämmelser om arkivläggning. Bokföringen skall ordnas på ett sådant sätt att bl.a. redovisning mot statsbudgetens inkomsttitlar och utgiftsanslag kan ske i enlighet med föreskrifter om detta. 1 bokföringsförordningen ges därutöver detaljerade bestämmelser främst om löpande bokföring och årsbokslut.
Avslutningsvis kan nämnas att regeringen dessutom har utfärdat förordningar om bl.a. statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning samt om lokalförsörjning och försäkring av statens egendom. Gällande ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet ställs samman och ges ut årligen av Riksrevisionsverket.
2.5. Sammanfattande synpunkter
För att underlätta en successiv utveckling av budgetsystemet har det i regeringsformen endast tagits in översiktliga och kortfattade bestämmelser om statsbudgeten. Bestämmelserna kompletteras i viss mån av regler i riksdagsordningen. Utöver detta har i stort sett inga närmare bestämmelser om statsbudgeten meddelats i lags form.
Sedan årtionden tillbaka har riksdagen i stället, i regel med anledning av förslag från regeringen, meddelat särskilda beslut avseende statsbudgeten. Bakgrunden har ofta varit att regeringen anmält att det har förelegat ett behov av ny eller ändrad reglering på det ekonomiadministrativa området. Förslagen har i flera fall berört grundläggande frågor som det ankommer på riksdagen att besluta om. 1 avsaknad av en lag på finansmaktens område som reglerar dessa frågor har regeringen behövt inhämta ett godkännan- de av det huvudsakliga innehållet i de tänkta förordningarna hos riksdagen. Detta har oftast skett genom att förslag till riktlinjer redovisats, vilka i allmänhet har godkänts av riksdagen.
I kapitel 5 återkommer utredningen med synpunkter på denna ordning.
3. Förhållanden i andra länder
I detta kapitel beskrivs huvuddragen i de bestämmelser om finansmakten som finns i ett antal länders och en överstatlig organisations konstitutioner och budgetlagar. Med ett undantag har urvalet begränsats till Västeuropa eftersom flertalet övriga stater antingen starkt påverkats av de forna kolonialmaktemas författningar eller befinner sig i en omvandlingsfas då konstitutio- ner och lagar i grunden omprövas.
I en sådan jämförelse måste hänsyn tas till att förutsättningama är olika i de studerade länderna. Här finns exempelvis federationer och enhetsstater, regeringar med starka ministerier eller med självständiga myndigheter, stark ställning för statschefen respektive konstitutionell monarki. De metoder som används för att styra den statliga verksamheten varierar starkt mellan traditionell resursstyr- ning och resultatstyming. Även den administrativa kulturen varierar och påverkar utformningen av regelverket kring statsbudgeten. I en kontinental tradition läggs sålunda tonvikten vid regelstyming och kontroll, medan en anglosaxisk tradition mer utgår från principer och syften. Slutligen bör det framhållas att fast etablerad praxis kan ha lika stor betydelse i den praktiska tillämpningen som lagregler om statens budget.
I detta kapitel behandlas först några länder och Europeiska Gemenskapen som alla har en ganska utförlig lagreglering av finansmakten. Därefter behandlas Danmark som saknar en budgetlag och sist Storbritannien som saknar såväl skriven konstitution som budgetlag.
För varje land beskrivs inledningsvis konstitutionens bestämmelser på området och därefter summeras kortfattat innehållet i budgetla- garna. Först berörs budgetprocessen och innehållet i statsbudgeten, sedan anslagsvillkor och möjligheter till överföringar mellan delar av statsbudgeten och mellan budgetår samt olika slag av bemyndi-
ganden. Sist nämns något om redovisningsprinciper, rapportering till parlamentet och revision. Framställningen gör inte anspråk på att vara heltäckande, vare sig i fråga om de lagar som finns på området i respektive land eller i fråga om deras innehåll. I stället är syftet med presentationen att ge en översiktlig bild av vilka frågor som brukar regleras i budgetlagar. Kapitlet avslutas därför med några sådana iakttagelser.
3.1. Finland
Av de studerade länderna är det bara Finland som har en förvalt- ningsmodell som — med undantag av en stark presidentmakt — liknar Sveriges. Statshushållningen regleras i grundlagama och i en statsbudgetlag.
Enligt regeringsformen skall bl.a. följande områden lagregleras: skatt och myndigheters avgifter, garantiutfästelser, statsanställdas anställningsavtal, riksbanken och överlåtelse av statlig egendom. Genom lag skall föreskrivas när riksdagens samtycke krävs för statens förvärv av eller avstående från bestämmanderätten i bolag, liksom för hur delägarrätt skall utövas. Beträffande statens upplåning skall såväl de nya lånens som statsskuldens högsta belopp godkännas av riksdagen. Myndigheter inrättas enligt statsbudgeten sedan de allmänna grunderna för dem bestämts genom lag. Även de allmänna grunderna för affärsverkens verksamhet och ekonomi regleras i lag och i samband med statsbudgetbehandlingen tar riksdagen ställning till de centrala målen för verksamheten. Beträffande revision föreskriver rege- ringsformen att riksdagen med hjälp av statsrevisorer och ett statligt revisionsverk övervakar statshushållningen och iakttagandet av statsbudgeten. Statsrevisoremas rätt att inhämta information från andra än myndigheterna regleras i lag.
Beträffande budgetprocessen föreskrivs i regeringsformen att ett budgetförslag skall lämnas av regeringen i god tid före budgetårets början. Som information kan regeringen lämna en flerårsplan för statshushållningen. Om budgetförslaget försenas skall det gälla som temporär budget på sätt som riksdagen beslutar. Om ett budgetför- slag väcks i forrn av en motion kan presidenten under två månader uppskjuta ett slutligt riksdagsbeslut om att ta in förslaget i
statsbudgeten. Behöver budgeten ändras skall regeringen lämna förslag om tilläggsbudget.
Statsbudgeten, som avser ett år, skall ställas upp med inkomster och utgifter brutto, men nettobelopp kan finnas på både inkomst- och utgiftssidan när det föreskrivs i lag. 1 statsbudgeten anges ändamål för anslagen och tas övriga budgetmotiveringar in. Normalt tas inte affärsverkens ekonomi upp i budgeten. I rege- ringsformen föreskrivs även att "de inkomststater som tas upp i budgeten skall täcka anslagen” och därvid kan även tidigare över- eller underskott i nettobudgeterad verksamhet beaktas. I regerings- formen fastställs de tre anslagstypema motsvarande obetecknade anslag, förslags- och reservationsanslag samt de grundläggande villkoren för dem. Rätt att överskrida respektive överföra anslags- belopp till nästa år meddelas i lag. En bestämmelse finns om att var och en har rätt att få vad som lagligen tillkommer honom, oberoende av statsbudgeten. Överföring mellan olika delar av budgeten kan göras bara om detta tillåtits i budgeten eller genom lag mellan två delar som har inbördes ändamålssamband. Bemyndi- gande att göra åtaganden för visst ändamål och upp till visst belopp kan lämnas i statsbudgeten. Slutligen innehåller regerings- formen en föreskrift om att statens fasta egendom får överlåtas endast med riksdagens samtycke eller enligt lag. Som exempel kan nämnas en lag om rätt att överlåta statens jordegendom och en lag om affärsverken.
Enligt riksdagsordningen, som liksom regeringsformen är grundlag, bör regeringen avge en berättelse till riksdagen om statsverkets förvaltning, som även skall innehålla årsredogörelsema för statens industriella inrättningar. Riksdagens statsutskott skall ha tillgång till alla räkenskaper och handlingar som hänför sig till statshushåll- ningen. Utskottet skall avge ett betänkande om statsfinansemas tillstånd och om statsrevisoremas berättelse samt framlägga de förslag som detta ger anledning till. Vidare skall utskottet behandla budgetförslag och allmänna avtal om anställningsvillkor. Statsrevi- sorema skall väljas bland riksdagsmännen.
1 statsbudgetlagen preciseras grundlagens bestämmelser något. Här anges budgetåret till kalenderår. Inkomsterna och utgifterna skall indelas efter realekonomiska slag, utgifterna dessutom enligt förvaltningsområden. Nettobudgetering av inkomster och utgifter tillåts dels i fråga om statens upplåning, dels för verksamheten vid
myndigheter. Rätten att i statsbudgeten besluta om utgiftemas maximibelopp eller om allokering av utgifterna påverkas inte av nettobudgetering, som i fråga om försäljning av egendom bara får tillämpas då lös egendom för en myndighets verksamhet säljs. Överskridande av förslagsanslag kan medges både för lagstadgade utgifter och på grund av prisökningar eller ökning av inkomster i verksamheten. Ett reservationsanslag får överföras till högst två följande budgetår. Regeringen får överföra anslag mellan myndig- heter då personalresurser överförs för att användas i liknande verksamhet. Bemyndiganden är preciserade till belopp och ändamål, och avser ett budgetår. [ sammanhanget nämns särskilt husbyggnadsprojekt, där kostnadsförslagen godkänts i samband med statsbudgeten. Om regeringen lägger förslag om ändring av statsbudgeten kan minskningar av anslag föreslås. Gäller det utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall medel anvisas för täckning av budgetförsvagningen.
Beträffande redovisningen föreskrivs i lagen att god redovisnings— sed skall iakttas. Det ekonomiska resultatet av mer betydande avgiftsbelagd verksamhet och iakttagandet av budgeten skall kunna följas. Dessutom skall verksamhetskostnadema, avkastning och måluppfyllelse kunna kontrolleras med redovisningen. Resultat- och balansräkningar behöver dock bara upprättas för affärsverk och fonder i det statsbokslut som skall publiceras senast den 30 april. I övrigt omfattar detta förutom statsbudgetens utfall statens in- och utlåning samt viktigare ansvarsförbindelser. Det finns även regler om inkomst- och utgiftsrester som innebär avvikelser från god redovisningssed. Om en myndighet får finansministeriets tillstånd att binda kassamedel i materialförråd avräknas anslag först när materialet tas i bruk. Lagen föreskriver att statens egendom med beaktande av vad den är avsedd för skall användas på ett lönsamt sätt. Aktier och andra värdepapper som anskaffats enligt riksdagens uttryckliga beslut får inte överlåtas utan riksdagens tillstånd såvida inte överlåtelsen är av ringa betydelse.
Statsbudgetlagen gäller även för riksdagen. Närmare föreskrifter om lagens tillämpning meddelas av regeringen respektive riksda- gens kansli.
Bestämmelser om revision finns i lagen om revision av stats- hushållningen.
3.2. Norge
Norges grundlag är mycket kortfattad i frågor som rör statsbudge- ten. l beskrivningen av stortingets uppgifter anges dess makt att stifta och upphäva lagar, pålägga skatter, tull och avgifter, att ta upp lån och ha tillsyn över betalningsväsendet, att anvisa medel för statsutgifterna samt att utnämna statsrevisorer och att infordra information. Dessutom föreskrivs att beslut om skatter och avgifter är giltiga längst till den 31 december påföljande år om de inte uttryckligen förnyas. Statsräkenskaperna skall tillställas revisorerna inom sex månader efter räkenskapsårets slut.
De närmare bestämmelserna om statens budget och bokföring finns i en lag (Bevilgningsreglementet) som avser både staten och socialförsäkringssektom. ] lagen föreskrivs inledningsvis att budgetförslaget skall framläggas av regeringen fyra dagar efter stortingets öppnande. Förslaget skall beskriva åsyftat resultat och då eventuella ändringar eller tillägg föreslås skall konsekvenser för budgetsaldot visas.
Statsbudgeten skall omfatta samtliga statsutgifter och statsinkom— ster. Dessa skall tas upp brutto med undantag för statlig affärsverk- samhet och ersättningsinvesteringar. Utgiftema skall indelas i drift, byggnation och transfereringar samt utlåning och utgifter för statsskulden. Avskrivnings- och räntekostnader i verksamheten tas upp bara för statsföretagen. Inkomsterna skall indelas i försäljning, intäkter i samband med byggnation (inklusive avskrivning på statsföretagens kapital), uppbörd och erhållna bidrag samt återbetal— ningar.
Tre anslagstyper finns, nämligen driftanslag, förslags- och reservationsanslag. Anslag för driftändamål får sparas till påföljan- de år med upp till 5 % utan särskilt medgivande och ifråga om investeringsutgifter får nästa års driftanslag även ianspråktas i förrn av en anslagskredit på högst 5 %. Förslagsanslag är sådana som bygger på kalkyler och som måste kunna överskridas. Reserva- tionsanslag avser byggnation och materielanskaffning och kan överföras till två följande budgetår. Om belopp får överföras mellan anslag markeras detta särskilt. Regeringen kan dock även medge anslagsöverskridande som motsvaras av större inkomst än beräknat samt omföring mellan driftanslag eller från drift- till
investeringsanslag inom samma budgetavsnitt. Vid oförutsedda utgifter under året, eller om anslagen inte räcker, kan regeringen godkänna högre utgifter. Om beloppet är stort bör dock stortinget tillställas förslag om tilläggsanslag.
Antalet tjänster anges inom varje avsnitt och får flyttas mellan avsnitt vid vakanser. Bemyndiganden att göra beställningar eller besluta om bidrag gäller för ett budgetår och med angivna belopp. Ett beslut om igångsättningstillstånd ger dock regeringen rätt att ingå avtal inom totalkostnadsramen. Förslag om bemyndigande att lämna garantier skall lämnas i anslutning till budgetförslaget.
Redovisningen skall vara kassamässig. Detta gäller dock inte för statsföretagen om därigenom bilden av driftresultatet skulle bli missvisande. Redovisningen skall omfatta anslagsredovisning enligt statsbudgetens uppställning och uppgifter om statens upplåning. Vidare skall en kapitalredovisning lämnas som ger en översikt över statens och socialförsäkringssektoms tillgångar och skulder samt visar hur dessa hänger samman med anslagsredovisningen. Gjorda åtaganden enligt Stortingets bemyndiganden skall redovisas. Samtidigt som statsbudgetförslaget lämnas till stortinget lämnas även rapporter om föregående års uppnådda resultat och annan räkenskapsinformation av betydelse för värderingen av budgetför- slaget. Avvikelser mellan anslag och utfall skall förklaras. I lagen finns vissa regler om hur statens och socialförsäkringssektoms medel får placeras och disponeras. Offentlig eller privat verksam- het som får statsbidrag skall lämna tillträde till regeringen och revisionen för kontroll. Finansdepartementet skall lämna närmare föreskrifter i dessa frågor.
3 .3 Tyskland
I Tyskland regleras statsbudgeten i grundlagen och i flera budgetla- gar. Varje års statsbudget har också karaktären av lag.
Enligt grundlagen har regeringen en stark ställning i budgetfrågor. Lagar som innebär höjda utgifter eller sänkta inkomster kan bara beslutas med regeringens godkännande eller efter en särskild procedur. När det gäller budgetprocessen i övrigt anges i grundla- gen att förslag till statsbudget eller ändringar skall föreläggas
förbundsdagen och ges sex veckors behandligstid. lnnan budgeten beslutats får vissa typer av "nödvändiga betalningar” verkställas, exempelvis för åtgärder som beslutats i lag eller för pågående byggprojekt. Upplåningen får normalt inte överstiga budgetens utgifter för investeringar. Anslagsöverskridande kräver finansminis- terns godkännande. Bokslut skall varje år lämnas till förbunds- dagen för godkännande Det oberoende federala revisionskontoret skall lämna revisionsberättelse avseende bl.a. om verksamheten bedrivits korrekt och med god hushållning.
Budgetlagen (lagen om budgetprinciper) är tämligen detaljerad. Den kompletteras med en lag om främjande av stabilitet och tillväxt, en lag om federal revision samt en lag om den federala budgeten. Dessutom finns delstatliga lagar som bygger på budget— lagen.
Budgetlagen inleds med syften och allmänna villkor för statsbudge- ten och dennas betydelse för samhällsekonomin markeras tydligt. Lagen föreskriver att budgeten skall baseras på en femårsplan. Sådana planer skall utarbetas på samtliga nivåer i den offentliga sektorn och samordnas i ett nationellt finansplaneråd under ledning av den federale finansministern.
Budgetåret sammanfaller med kalenderår, men i vissa fall får budgeten beredas för två år. Statsbudgeten skall innefatta årets samtliga inkomster och utgifter brutto samt bemyndiganden för framtida utgifter. Inkomster får normalt inte vara specialdestinera- de, men för fonder och företagsliknande verksamhet kan dock enbart nettobidrag tas upp. Separata budgetar och redogörelser skall då lämnas.
Budgeten skall bestå av en sammanställning samt av inkomster, utgifter och bemyndiganden per departementsområde. Dessa skall dessutom indelas realekonomiskt och funktionellt. Överföringar till annan del av budgeten får göras om det finns ett administrativt eller annat väsentligt samband och bara om ändamålet för berörda verksamheter finns klart angivet. Överföringar till högst två följande budgetår kan förekomma för utgifter som uttryckligen avser investeringar eller flerårig verksamhet eller om inkomster specialdestinerats för sådan verksamhet enligt lag. Garantibemyndi- ganden är beloppsbestämda och skall framgå av lag. Finansminis-
tern har stort inflytande över hur verksamheten bedrivs inom samtliga departement.
Beträffande bokföringen finns föreskrifter i lagen som är betingade av budgetprinciperna och tydligt avviker från god redovisningssed. Det finns även regler för betalningar och detaljerade bestämmelser för de budgetrapporter som skall upprättas. Revisionen har stora befogenheter att granska all statlig och statsunderstödd verksamhet. De lagstiftande organen skall besluta om ansvarsfrihet för regering- en på grundval av boksluts- och revisionsrapportema.
3 .4 Frankrike
Enligt grundlagen skall bl.a. följande områden regleras i lag: skatteuppbörd, inrättandet av offentliga institutioner, överföring av egendom mellan den offentliga och den privata sektorn samt den kommunala sektorns självständighet och resurser. Med finanslagar fastställs statens finansiella resurser och skyldigheter. Dessa lagar innefattar den årliga statsbudgeten och lagar som reglerar statens finanser. Enligt grundlagen har nationalförsamlingen 70 dagar på sig att fatta beslut om förslaget till statsbudget. Skulle detta misslyckas kan regeringen själv besluta genom förordning. Om inte budgetförslaget lämnas i tid skall regeringen begära nationalför- samlingens tillstånd att uppbära skatter men får genomföra verksamhet som redan beslutats. Revisionsdomstolen skall stödja nationalförsamlingen och regeringen med övervakning av finansla- gamas tillämpning.
I budgetlagen lämnas tämligen detaljerade föreskrifter om budget— processen, statsbudgeten, bokföringen och rapporteringen till nationalförsamlingen. Budgetförslaget skall lämnas senast i början av oktober och avser följande kalenderår. Ändringar som föreslås av nationalförsamlingen behöver godkännas av regeringen. Beslut om statsbudgeten skall fattas i två steg. Först beslutas om skatter och om tak för de stora utgiftskategoriema samt villkoren för upplåning. Därefter behandlas utgiftsanslagen för pågående och nya verksamheter samt bemyndiganden för långtidsprogram. Beslut fattas för inkomster och pågående verksamhet som helheter, medan ny verksamhet beslutas per ministerium. För självfinansierad verksamhet biläggs specialbudgetar och budgetbeslutet innebär ett
godkännande av denna verksamhet. Som underlag för beslut om statsbudgeten skall regeringen bilägga bl.a. analyser av ekonomisk och finansiell jämvikt, förändringar gentemot föregående budget samt gjorda åtaganden och en komplett lista över offentligrättsliga avgifter.
Statsbudgetens anslag skall ställas upp i följande grupper: driftut— gifter inklusive utgifter för stats- och pensionsskulden, kapitalutgif- ter inklusive bl.a. investeringsbidrag samt lämnade lån och förskott. Därtill kommer upptagande och inlösen av statens lån.
Det finns tre typer av anslag: obetecknade anslag, förslagsanslag och provisoriska anslag. Förslagsanslagen, som får överskridas, avser statens utgifter enligt bestämmelser i lag eller fördrag för exempelvis stats— och pensionsskulden, rättsskipning, skadestånd m.m. Provisoriska anslag får inte överskridas, trots att även dessa anslag avser utgifter som följer av lag eller förordning. De skall förtecknas i anslutning till statsbudgeten och om anslaget inte räcker får överskjutande utgifter enligt finansministems beslut täckas av det allmänna anslaget för oförutsedda utgifter. Vid behov kan regeringen anvisa förskottsanslag, som därefter skall understäl- las nationalförsamlingen i form av förslag om tilläggsbudget. Dessutom skall bemyndiganden för framtida utbetalningar för investeringar och materialanskaffning anges särskilt. De gäller tills de återkallas men är beloppsbestämda.
Anslagen, som även kan avse oförutsedda utgifter, ställs till ministrarnas disposition. Grupperna underindelas därefter enligt utgiftsslag eller ändamål. Anslag vars ändamål upphört kan dras in av finansministern, som också kan besluta om omföringar av anslag mellan myndigheter. Regeringen får besluta om omföring av anslag mellan utgiftsslag inom 10 % av ett ministeriums budget. Omföringar till obetecknade anslag får dock inte göras från andra anslagstyper. ] vissa fall får anslag efter beslut av finansministern föras över till kommande budgetår, t.ex. för utgiftsåtagande som ännu inte betalats.
Bokföringen sker dels på konton enligt statsbudgetens uppställning dels på specialkonton utanför budgeten. Utgifter bokförs då betalorder utfärdas, medan inkomster bokförs kassamässigt och brutto. Specialdestinerade inkomster kan hanteras i form av bilagda budgetar eller på specialkonton för t.ex. låneverksamhet, affärs-
verksamhet eller samfinansierade projekt. Detta ger möjlighet till överföring av saldon mellan budgetår.
Efter varje budgetårs slut fastställs statsbudgetens slutliga innehåll och dess utfall, över— eller underskott i specialkontonas verksamhet samt disposition av årets nettoresultat. Förslaget till reglering av budgeten efter avslutad verksamhet skall åtföljas av förklarande bilagor och revisionsrapport.
Regeringen skall meddela de föreskrifter som behövs för en god förvaltning och för redovisning av offentliga medel.
3.5. Nya Zeeland
Nya Zeelands konstitution innehåller bara två paragrafer om offentliga finanser. Där anges att parlamentet får besluta om anslag bara på förslag från regeringen och att regeringen inte får uppbära skatt, ta upp lån eller besluta om utgifter utan stöd av lag.
I en lag om ajj'entliga finanser regleras regeringens befogenheter och skyldigheter. Lagen inleds med definitioner av de begrepp som används och avslutas med tabeller där de organisationer som faller under lagens tillämpning räknas upp. I vissa delar gäller lagen även parlamentet. Utan anslagsbeslut får inga offentliga utgifter verkställas. Statsbudgeten har lags ställning.
Förslag till utgiftsbudget skall föreläggas parlamentet inom en månad efter budgetårets början. Inkomster behandlas i detta sammanhang endast i form av historisk jämförelse. Vid behov lämnas förslag om tilläggsbudget. Budgetförslaget skall för varje huvudtitel innehålla uppgifter om verksamhetsansvarig, budget- princip för varje anslag (självkostnad, utgift etc.), vilka presta- tionstyper som skall åstadkommas och hur de förväntas bidra till angivna effekter, belopp för beräknade utgifter samt jämförelse med föregående år. Budgetförslaget skall även innehålla budgeterad förändring av departementens nettotillgångar. För vissa självständi- ga organisationer, t.ex. statsägda företag, skall regeringen lägga fram ett dokument för parlamentet som visar hur organisationen avser att bedriva verksamheten under räkenskapsåret. Lagen ger
finansministeriet rätt att inhämta all information som behövs för att budgetförslaget skall kunna lämnas.
Olika anslag används för bl.a. drift, investeringar, transfereringar och lånekostnader. Driftanslagen relateras till prestationstyper eller till övriga kostnader. Anslagen är årliga om inte annat särskilt anges men kan aldrig avse en längre period än fem år. Regeringen får varje år omfördela högst 5 % av anslagen från en prestationstyp till en annan prestationstyp inom samma huvudtitel och skall rapportera alla sådana omföringar till parlamentet. Finansministern kan godkänna Överskridande av anslagen med 1 % under budgetå— rets sista tre månader. När en verksamhet finansieras med avgifts- intäkter får kostnaderna uppgå till förväntade intäkter men eventuella överskott får normalt inte behållas i verksamheten. Finansministern kan även besluta att begränsa kostnaderna inom denna ram. Vid försäljning av anläggningstillgångar får inkomster- na och balanserat kapital användas för anskaffning av nya anlägg- ningstillgångar. Till självständiga organisationer kan kapitaltillskott lämnas och från sådana enheter kan också regeringen begära utdelning med hela eller delar av årets vinst.
Lagen reglerar även kassahållning och investeringar i finansiella tillgångar genom att bl.a. föreskriva om bankkonton och betalningar. Finansministern får bara ta upp lån med stöd av lag och får inte delegera detta till någon annan. Sedvanliga affärskredi- ter innefattas inte i restriktionen och staten är inte betalningsskyl- dig för självständiga organisationers lån. Lagen reglerar även utfärdandet av obligationer och andra finansiella instrument.
Regeringen skall varje år, så snart det är praktiskt möjligt, lämna årsredovisning till parlamentet. Den skall upprättas enligt god redovisningssed och skall innefatta bl.a. balansräkning, resultaträk- ning och finansieringsanalys samt rapporter om årets upplåning, lämnade garantier, utgifter utöver beslutade anslag och tillämpade redovisningsprinciper. Jämförelser med tidigare år skall lämnas liksom redovisning av uppnådda resultat för relevanta delar av verksamheten och regeringens andelar i självständiga organisatio- ner. Dessa enheters räkenskapsår och årsredovisning regleras också av lagen. Halvårsvis skall regeringen lämna delårsrapporter med motsvarande innehåll. Årsredovisningen skall lämnas till revisorer- na senast i augusti året efter räkenskapsåret. Revisionsberättelsen
skall avges inom en månad och överlämnas av regeringen till parlamentet tillsammans med årsredovisningen.
En lag om ansvarsfull statshushållning tillkom år 1994 i syfte att påverka regeringens budgetförslag och offentliga redovisning. Enligt lagen skall intäkterna överstiga kostnaderna för statens verksamhet tills statsskulden nått en hållbar nivå, varefter denna nivå skall bibehållas genomsnittligt och under en rimlig tidsperiod. Statens nettotillgångar skall hållas på en tillräcklig nivå och skattepolitiken skall vara rimligt stabil och förutsägbar. Om regeringen avviker från dessa principer skall den ange orsakerna till detta, de åtgärder den avser att vidta för att återgå till principer- na och hur snart detta bedöms vara möjligt. Vidare skall regeringen publicera budgetpolitiska långsiktsprogram utifrån de nämnda principerna, skattestrategier, prognoser och ekonomiskt utfall samt de beslut och andra faktorer som kan påverka de framtida stats- finanserna. Dessa rapporter skall publiceras både periodiskt och inför parlamentsval och skall dessutom behandlas i ett stående parlamentsutskott.
I Nya Zeeland görs den statliga redovisningen liksom delar av statsbudgeten enligt kostnadsmässiga principer.
3.6. Europeiska Gemenskapen
Rådet har beslutat om finansiella regler för de Europeiska Gemen- skapema. På denna grundval har EG-kommissionen beslutat om en förordning som avser EG.-s allmänna budget. Den gäller även Euratom och Kol- och Stålunionen. Syftet med budgeten är, enligt förordningen, att vara ett instrument för prognoser och årliga bemyndiganden för gemenskapens förväntade inkomster och utgifter.
Kommissionen skall senast den 1 september lämna budgetförslag avseende följande kalenderår till rådet, som skall vidarebefordra det till parlamentet senast den 5 oktober. Budgetförslaget skall innehålla alla förväntade inkomster och utgifter, förändringar från föregående år, en beskriving av verksamheten, detaljerad beskriv- ning av antalet anställda samt analys av föregående års utfall. Om inte budgeten hunnit beslutas före årsskiftet får varje månad en
tolftedel av föregående års budget utbetalas. Förslag om tilläggs- budget kan läggas under året.
Den totala budgeten innehåller separata delar för inkomster och utgifter för vardera parlamentet, rådet, kommissionen, domstolen och revisionsrätten. Budgeten för kommissionen skall indelas i en avdelning för personal- och administrationskostnader och en avdelning för verksamhetsutgifter. Dessa avdelningar indelas i sin tur i kapitel och avsnitt efter behov. Inom varje avsnitt skall inkomster och utgifter indelas efter typ eller ändamål. Avdelningar- na får innehålla anslag för oförutsedda utgifter att omföras vid behov. Jämförelser med tidigare budget och utfall skall visas, liksom detaljerade förteckningar över personal av olika kategorier. Dessa förteckningar är bindande.
Inkomster och utgifter skall budgeteras brutto utom vid ersättnings- investeringar och viss försäljning, men sådana inkomster är bara disponibla under innevarande budgetår. Övriga inkomster skall gemensamt täcka årets utgifter. Budgetbeloppen är av två slag, nämligen anslag för betalningar samt bemyndiganden med framtida betalningskonsekvenser. Utan parlamentets godkännande får kommissionen göra överföringar av anslagsbelopp mellan två avsnitt inom samma avdelning och kapitel. I vissa fall är dock överföringsrätten begränsad till en procentuell andel av anslaget. Kring budgetårsskifte hålls anslagen öppna så att betalningar kan avräknas mot anslag för rätt år. Inom ramen för bemyndiganden kan outnyttjade anslag i vissa fall få föras över till nästa budgetår. Vissa typer av inkomster, särskilt öronmärkta bidrag och gåvor, är Specialdestinerade för viss verksamhet och sådana outnyttjade medel överförs automatiskt till nästa budgetår. Anslagsöverskridan- den är inte tillåtna, utom då motsvarande inkomster överstiger de beräknade. Budgeten skall "balanseras” på så sätt att ett års budgetsaldo tas upp som inkomst eller utgift i nästa års budget.
Verksamheten skall bedrivas i enlighet med principer om sund finansiell styrning, ekonomi och kostnadseffektivitet samt ges mätbara mål. Särskilda regler gäller för forsknings- och jordbruks- områdena, utvecklingshjälp och publikationsservice.
Det finns detaljerade föreskrifter för ansvarsuppdelning mellan budgetansvarig, bokföringsansvarig och controller samt för flera av de administrativa rutinerna, upphandling, anställning och betalning.
Redovisningen styrs av budgetprinciperna. I årsbokslutet skall inkomster och utgifter ställas upp på samma sätt som budgeten. I bilagor skall in- och utlåningsverksamhet redovisas samt ekonomi- administrationen analyseras. En balansräkning skall visa tillgångar och skulder, dvs. inkomster och utgifter som avser året men ännu inte uppburits eller betalats. Även förväntade effekter av EG:s ekonomiska förpliktelser skall bokföras. Utfallsrapporter skall sändas till rådet och parlamentet månadsvis och kvartalsvis under året. Årsbokslutet skall lämnas senast den 1 maj till rådet, parla- mentet och revisionsrätten. Senast i november skall revisionsberät- telsema publiceras och parlamentet skall besluta om ansvarsfrihet senast i april följande år.
3 .7 Danmark
I Danmark finns inte någon lag om statsbudgeten. Däremot finns kortfattade lagar om statens redovisning, om revision och om budgetåret. I den sistnämnda föreskrivs att budget- och räkenskaps- år är kalenderår. Statsbudgeten har karaktären av lag med ett års giltighetstid. Om det uppstår en konflikt mellan ett anslagsbelopp på statsbudgeten och en rättighet enligt en annan lag, exempelvis pensionslagen, gäller dock annan lag före statsbudgeten.
I grundlagen gäller fem paragrafer statsbudgetområdet. I dessa föreskrivs att skatteuppbörd och upptagande av lån fordrar stöd av lag. Budgetförslaget skall lämnas till folketinget senast fyra månader före budgetårets början. Om behandlingen av statsbudge- ten inte beräknas bli slutförd i tid skall förslag till provisorisk statsbudget föreläggas folketinget. Utan bemyndigande i statsbud- get eller tilläggsbudget, eller i beslutad provisorisk statsbudget, får inga skatter uppbäras och inga utgifter verkställas. Enligt praxis kan dock en minister få finansutskottets medgivande till ändringar eller tillägg till statsbudgeten.
Statsräkenskapema skall framläggas för folketinget senast sex månader efter räkenskapsårets slut. Folketinget väljer ett antal revisorer. Dessa går igenom årsbokslutet och tillser att samtliga statens intäkter är upptagna i räkenskaperna samt att ingen utgift finns upptagen som inte har bemyndigande i statsbudgeten eller annat budgetbeslut. De har rätt att få all nödvändig information. De
närmare bestämmelserna om revisionen meddelas genom lag. Statsräkenskapema och revisorernas yttrande föreläggs folketinget för beslut.
Lagen om statens redovisning gäller samtliga ministerier och myndigheter med driftanslag på statsbudgeten. Den kan genom ministerbeslut även gälla andra organisationer som får kapitaltill- skott eller utgifter täckta med statliga medel. Finansministern skall inom sex månader framlägga räkenskaperna för folketinget och han har rätt att begära nödvändig information från alla organisationer som omfattas av lagen. Statsräkenskapema skall följa statsbudge- tens uppställning och omfatta samtliga inkomster, utgifter, tillgångar och skulder. Finansministern utfärdar bestämmelser om den statliga redovisningen, som utöver säkerhet och ordning även bör åstadkomma information för ekonomisk planering, styrning och kontroll.
Den danska revisionsordningen vilar främst på två lagar, nämligen lagen om revision av statens verksamhet och lagen om statsreviso- rerna. Revision av räkenskaperna företas dels av Rigsrevisionen, som år 1991 överfördes till folketinget, dels av sex statsrevisorer som väljs av folketinget. Rigsrevisionens granskning omfattar även sådana organisationer som får utgifter eller underskott täckta med statsmedel. Underlaget för statsrevisorernas rapporter till folketing- et utgörs av redogörelser som de erhåller från Rigsrevisionen.
3 .8 Storbritannien
Storbritannien saknar en skriven konstitution och har heller ingen samlad lag om statsbudgeten. I stället regleras statens budget och redovisning i flera olika lagar samt genom praxis, överenskommel- ser och lämplighetsregler. De årliga anslagsbesluten har lags ställning. Den ordning som tillämpas innebär följande.
Budgetåret löper fr.o.m. april t.o.m. mars. Budgeten behandlas inte samlat i parlamentet. Beslut om statens inkomster fattas på våren medan utgiftsbeslut avseende ett visst budgetår fattas vid många olika tillfällen. Före budgetårets början (november) beslutar parlamentet om en förskottsbudget, som omfattar omkring hälften av de beräknade behoven. Samtidigt publiceras treårsplaner för de
olika departementens utgifter. Regeringen avlämnar det egentliga utgiftsförslaget i mars samt ett reviderat förslag ijuni grundat på föregående års utfall. Vid tre tillfällen (juni, november och februari) lämnas förslag om tilläggsbudget. Vid större förändringar kan sådana förslag även lämnas vid andra tidpunkter. Slutligen begärs parlamentets godkännande av eventuella överskridanden i februari året efter budgetåret.
Ett utgiftstak tillämpas som även inkluderar bl.a. vissa socialför- säkringar och kommunala utgifter. Däremot ingår inte konjunktur- beroende transfereringar och vissa fondöverföringar. Vidare finns särskilda ramar för förvaltningskostnader.
Statsbudgeten är ettårig och inga anslagsmedel kan sparas. Vid budgetårsskifte finns dock en viss flexibilitet genom att en sorts anslagskredit kan ianspråktas. I huvudsak följer budgeten fullstän- dighetsprincipen samt brutto— och kassamässiga principer, men vissa undantag görs. Då parlamentet anvisat nettoanslag får inkomster disponeras upp till ett angivet belopp i den verksamheten. Överskjutande inkomster skall behandlas som allmänna budgetinkomster. Inkomster som inte tillfaller staten, t.ex. kommunalskatter och fondmedel, tas inte upp i statsbudgeten.
Budgetens utgiftssida grupperas i två avdelningar. En innefattar obligatoriska utgifter, såsom räntor på statsskulden, bidrag till EG och löner till domare. De behandlas inte i den ordinarie budgetpro- cessen. Övriga utgifter grupperas i anslag på relativt hög nivå med angivna belopp och ändamål. Regeringen får göra omföringar mellan poster inom respektive anslag om detta inte anses strida mot parlamentets intentioner. Förutom anslagsbelopp skall en beskrivning av verksamheten lämnas och ifråga om investeringar skall budgeterade totalkostnader presenteras.
Inom ramen för vad parlamentet antas ha godkänt, har ministrarna tämligen vidsträckta befogenheter att göra åtaganden, lämna garantier och sälja egendom. Utanför dessa ramar lämnas informa- tion till parlamentet, som antas ha godkänt förslagen om ingen protesterat inom viss tid. Statens upplåning och utlåning regleras i olika lagar eller i form av villkor för anslag på budgeten.
Redovisningsprincipema styrs i dag i huvudsak av budgeterings- principerna. I vissa fall kan dock avräkningskonton, fordringar och
skulder förekomma utan att budgetredovisningen påverkas. Ett antal fonder redovisas utanför budgeten. Statsbudgetens utfall redovisas till parlamentet tillsammans med viss annan information om t.ex. utestående garantier och andra åtaganden. Revision av den statliga verksamheten regleras i lag.
För närvarande pågår ett reformarbete som syftar till att redovis- ningen och statsbudgeten från sekelskiftet skall baseras på kostnadsmässiga principer och god redovisningssed.
3.9. Några iakttagelser
Genomgången av lagarna om statens budget i olika länder ger anledning till några iakttagelser. Det kan sålunda konstateras att bestämmelser om statens budget i regel är fördelade mellan konstitutionen och en särskild budgetlag. Det kan också konstateras att bestämmelserna i stor utsträckning avser samma områden, men att formerna och den sakliga innebörden av bestämmelserna varierar.
Konstitutionerna
I konstitutionen föreskrivs att regeringens rätt att uppbära skatt och åsamka staten utgifter är beroende av parlamentets beslut om statsbudgeten. I de flesta länder ges dock regeringen befogenhet att besluta om utgifter med anledning av undantagstillstånd och krig. Vanligen koncentreras intresset till statsbudgeten som instrument för resursfördelning snarare än för styrning av verksamheten. I de fåtal fall det föreskrivs att statsbudgeten skall vara balanserad finns regler som medger undantag.
Beträffande budgetprocessen föreskrivs vanligen den tidpunkt då budgetförslaget skall vara framlagt, men inte alltid exakt. Skulle inte statsbudgeten vara beslutad i tid före budgetårets början anvisas i konstitutionema olika lösningar såsom förlängning av föregående statsbudget, provisorisk tillämpning av det nya förslaget eller reglering av vilken typ av verksamhet som får fortsätta. I ett fall får regeringen själv besluta om statsbudgeten då tidsfristen för parlamentsbehandlingen gått ut. Möjligheten att under året komma
med tilläggsförslag finns i samtliga länder, men är ofta inte preciserad. I en del konstitutioner anges att bestämmelser om statsbudgeten skall beslutas med lag.
Budgetlagarna
Mer detaljerade bestämmelser om hur befogenheter och skyldighe- ter på finansmaktens område fördelas mellan parlamentet och regeringen finns i de flesta länder i en budgetlag.
Det är ovanligt att statsbudgetens principiella roll eller syfte formuleras i budgetlagen även om det förekommer i något fall. De flesta budgetlagar föreskriver att statsbudgeten skall omfatta statens samtliga inkomster och utgifter, men innebörden i dessa begrepp är i många fall otydlig.
Bruttobudgetering föreskrivs normalt men olika tekniker tillgrips för att klara specialdestination av inkomster för viss verksamhet. Det kan vara fråga om fonder utanför budgeten, "specialkonton” i anslutning till budgeten eller nettobudgeterade anslag. Bara i några länder föreskrivs att resultatet av avgiftsfinansierad verksam- het skall följas upp, och detta får då ofta göras i särskild ordning.
Flertalet statsbudgetar är kassamässiga, även om detta inte alltid uttryckligen sägs. För att lösa problem vid budgetårsskifte föreskrivs särskilda rutiner eller modifieras innebörden i kassamäs- sigheten. I några fall föreskrivs utgifts- eller kostnadsmässiga budgeteringsgrunder för viss verksamhet på eller vid sidan av statsbudgeten. Det gäller särskilt vid intäktsfinansierad verksamhet.
Utöver uppdelning mellan inkomster och utgifter finns ofta mer eller mindre detaljerade föreskrifter om hur statsbudgeten skall vara uppställd. I några fall görs skillnad mellan obligatoriska och övriga utgifter eller mellan personalkostnader och programkostna- der. I flertalet fall föreskrivs en realekonomisk indelning i grupperna drift, investeringar och transfereringar samt en funktio- nell, organisatorisk eller ändamålsvis indelning. Avgiftsfinansierad verksamhet och finansförvaltning behandlas ofta separat.
Olika anslagstyper finns i flertalet statsbudgetar, antingen uttryckli- gen eller som en konsekvens av dispositionsregler. Möjligheter att
överskrida eller spara anslag till kommande budgetår finns ofta. Detta kan ske genom att regeringen eller finansministern ges möjlighet att fatta sådana beslut inom vissa ramar. Även i de länder där statsbudgeten har lags form gäller andra lagar framför villkor eller beloppsbestämningar i budgeten. I fråga om lagstadga- de transfereringar finns sålunda ofta möjlighet att överskrida anslagsbeloppen eller andra tekniker att säkerställa att staten uppfyller sina skyldigheter. Regeringens rätt att spara anslag gäller mestadels bara i fråga om investeringar och flerårsprogram.
Möjligheten för regeringen att överföra anslag mellan olika delar av statsbudgeten finns i alla länderna, men begränsas på olika sätt. I vissa fall måste omföringsmöjligheten varit markerad redan i statsbudgeten, i andra fall gäller att högst en viss andel av anslag får överföras eller att överföring bara får göras mellan anslag för samma ändamål eller utgiftsslag. I något fall gäller omföringsmöj- lighetema främst från ett anslag för oförutsedda ändamål.
Bemyndiganden att göra ekonomiska åtaganden utöver anvisade anslag förekommer i flertalet budgetlagar. De avser oftast åtagan- den som medför utbetalningar under kommande budgetår, exem- pelvis beslutade flerårsprogram. I något fall jämställs dessa bemyndiganden med anslag ifråga om budgetbehandling och uppföljning. Bemyndiganden kan också avse att regeringen får lämna lån eller ställa garantier. De är ofta belopps- eller tids- begränsade och knutna till vissa anslag eller ändamål. Mer sällan lämnas uttryckliga bemyndiganden att disponera andra inkomster än skatter, att avyttra egendom eller att ingå avtal. Inte heller regleras frågor om andra verksamhetsformer, exempelvis bolagise- ring eller stiftelsebildning, eller samverkan med andra juridiska personer annat än i någon enstaka budgetlag.
Redovisningsprincipema är oftast underordnade budgeteringens behov. I de få fall då hänvisning till god redovisningssed görs föreskrivs indirekt avsteg från dessa principer. Kassamässigheten medför också att någon tillgångs- och skuldredovisning knappast förekommer.
Föreskrifter om uppföljning av verksamhetens kostnader eller ekonomiska resultat finns bara i någon enstaka budgetlag, liksom hänvisning till verksamhetsmål och effektiv styrning. Däremot förekommer i flera budgetlagar krav på god hushållning, samhälls-
ekonomisk balans eller effektiv användning av statens egendom. I ett par av budgetlagama föreskrivs löpande rapportering av utfallet till parlamentet — kvartalsvis eller månadsvis.
Samtliga lagar har dock mer eller mindre detaljerade föreskrifter om när och i vilken form årsutfallet skall rapporteras. I några länder koncentreras intresset till budgetens utfall och skuldsättning- en. I andra länder krävs därutöver uppgifter om fordringar och skulder, fonder, gjorda åtaganden och lämnade garantier. Bara i något land finns förutsättning att lämna resultat- och balansräk- ningar och finansieringsanalys samt att relatera kostnader till verksamhetsresultatet. I några budgetlagar finns föreskrifter om att inte bara det ekonomiska utfallet, utan även olika verksamheters sakliga resultat skall redovisas för parlamentet.
Samtliga länder reglerar revision av regeringens ekonomiska förvaltning i lag. I några fall föreskrivs uttryckligen att parlamentet skall besluta i fråga om ansvarsfrihet.
4. Forskningsresultat om budget- process och budgetutfall
I detta kapitel ges en presentation av teoretisk och empirisk forskning om samband mellan olika faktorer i den process där budgeten beslutas och budgetutfallet. Avsikten är att teckna en bred bakgrundsbild av de ibland motstridiga, kompletterande och svårtolkade slutsatser som den aktuella internationella forskningen erbjuder. I kapitlet görs hänvisningar till den litteratur som framställningen baseras på.
Åtskilliga — och kanske de viktigaste — faktorer som påverkar budgetprocessens utfall har sitt ursprung i statsskickets grunder och politikens allmänna villkor. Sådant kan självfallet inte regleras i en budgetlag. Som framgår av det följande finns det emellertid också mer tekniska aspekter på budgetprocessen som är av betydelse i strävan att forma en effektivare budgetprocess.
Efter ett kort inledande avsnitt görs i avsnitt 4.2 en översiktlig genomgång av forskningsresultat om samband mellan det politiska systemets utformning och budgetutfallet. I avsnitt 4.3 och 4.4 diskuteras budgetpolitikens mål samt budgetprocessen som ett forum för övergripande prioriteringar. I avsnitt 4.5 belyses budgetpolitikens betydelse för stabiliseringspolitiken och de motsättningar som kan finnas mellan budgetdisciplin och makro- ekonomisk stabilisering. I återstoden av kapitlet diskuteras budgetprocessen mer i detalj. Först identifieras i avsnitt 4.6 från teoretiska utgångspunkter olika svagheter i budgetprocessen. I avsnitt 4.7 redogörs för betydelsefulla studier av empiriska samband mellan budgetprocessens närmare utformning och budgetdisciplin. Kapitlet avslutas med att några iakttagelser redovisas.
4.1. Bakgrund
OECD-ländemas offentliga finanser har utsatts för starka påfrest- ningar under de senaste 25 åren genom att tillväxten har sjunkit och arbetslösheten har ökat samtidigt som ekonomierna har utsatts för störningar som oljeprischocker och finansiell turbulens. Parallellt med denna utveckling har den offentliga sektorn vuxit i de flesta länder. I denna i stor utsträckning gemensamma miljö har de olika OECD-ländemas offentliga finanser utvecklats mycket olikartat. Tre grupper av länder kan urskiljas. Den första gruppen består av länder som har haft en långsiktigt hållbar finanspolitik. Till denna grupp hör exempelvis Storbritannien, Frankrike och Tyskland. Skuldutvecklingen i Belgien, Italien, Grekland och Sverige under 1990-talets inledande år kan däremot karaktäriseras som ohållbar. Irland, Nederländerna och Danmark tillhör en tredje grupp som har lyckats vända en ohållbar skuldutveckling till en hållbar.
Det är svårt att ge dessa skillnader ekonomiska förklaringar som helt bortser från den politiska beslutsprocessen. Betydande forskningsinsatser har därför, speciellt under de senaste fem åren, ägnats åt att analysera hur den institutionella ramen för budgetpoli- tiken påverkar budgetutfallet. En del av litteraturen inom området behandlar förhållandet mellan det politiska systemet och budgetens utfall. Graden av politisk polarisering mellan partier i parlamentet, förekomsten av koalitions- och minoritetsregeringar samt antalet regeringsskiften är faktorer som därvid används för att söka förklara skillnader i benägenheten att ackumulera budgetunderskott. De politiska förutsättningama är i sin tur nära sammankopplade med valsystemets utformning.
Det finns också forskningsresultat som pekar på att utformningen av budgetprocessen har stor betydelse för budgetutfallet. Med budgetprocessen avses de regler och principer som påverkar utformningen av regeringens budgetförslag, som gäller för parlamentets godkännade av budgeten och dess möjligheter att göra tillägg samt som styr genomförandet av budgeten och kontrollen av budgetutfallet. Budgetprocessens utformning beskrivs i två dimensioner. Den första avser hur väl det gemensamma intresset av långsiktigt hållbara statsfinanser (allmänintresset) är represente-
rat i förhållande till olika grupper som är mer intresserade av ökade statsutgifter eller minskade Statsinkomster på områden som gynnar en viss grupp än av den statsfinansiella utvecklingen i stort (särintressen). En starkare ställning för den senare gruppen tolkas i allmänhet som att det försvagar budgetprocessen, vilket tenderar att leda till stora budgetunderskott. Den andra dimensionen har att göra med i vilken mån de politiska beslutsfattarna styrs av kortsiktiga intressen. Förhållanden som begränsar det kortsiktiga spelutrymmet antas innebära bättre förutsättningar för att uppnå en starkare budgetdisciplin, dvs. relativt små underskott. En budget- process där allmänintresset är starkt och de kortsiktiga intressena är svaga sägs vara stram.
En stram budgetprocess främjar makroekonomisk stabilitet genom att Skuldutvecklingen tillräckligt snabbt hejdas från att utvecklas på ett sätt som inte är långsiktigt hållbart och genom att effektiviteten i användningen av budgetmedel ökar. Fördelarna med en stram budgetprocess måste emellertid ställas i relation till eventuella kostnader för strama budgetregler. En hård begränsning av det kortsiktiga handlingsutrymmet kan stärka budgetpolitikens lång- siktiga inriktning och trovärdighet, men priset kan vara att flexi- biliteten, dvs. möjligheten att reagera på oförutsedda händelser, blir för hårt beskuren.
4.2. Det politiska systemet och budget— utfallet
Utformningen av en lämplig budgetprocess är inte oberoende av det politiska system inom vilket budgeten tas fram. Om de politiska förhållandena är sådana att de tenderar att leda till systematiska budgetunderskott, så blir också motiven starkare för att ha en stramare budgetprocess.
De senaste årens teoretiska forskning har lyft fram olika förklaring- ar till att regeringar låter budgetunderskotten bli stora.1 En vanlig slutsats från de teoretiska modellerna är att hög politisk instabilitet
' Se exempelvis Alesina och Tabellini (1990), Persson och Svensson (1989) eller Tabellini och Alesina (1990).
i form av täta regimskiften och politisk polarisering, dvs. kraftiga skillnader i politiska värderingar mellan regering och opposition, tenderar att leda till större budgetunderskott.
Utvecklingen i OECD-området avspeglar det teoretiska sambandet mellan politisk stabilitet och offentliga finanser. Under 1960-talet fram till början av 1970-talet var skuldkvoten låg i så gott som samtliga OECD-länder. Efter år 1970 har Skuldutvecklingen sett mycket olika ut i olika OECD-länder men skuldkvoten har trendmässigt ökat. Mellan år 1960 och 1972 var den genomsnittliga regeringsperioden i OECD-området 10,5 år. Motsvarande siffra mellan år 1973 och 1987 var 6,5 år.2 Det omvända sambandet mellan längden på den genomsnittliga regeringsperioden och Skuldutvecklingen skulle således motsvara slutsatserna från de teoretiska modellerna.
Genom att konstruera ett index som beskriver graden av politisk polarisering under 1970- och 1980-talen har Alesina kunnat påvisa att det teoretiska sambandet mellan polarisering och skuldtillväxt inte motsägs av data.3 Slutsatserna från dessa enkla korrelationsstu- dier måste emellertid tolkas med stor försiktighet. Risken att det inte är orsakssamband som fångas är uppenbar. Även om sådana samband föreligger så är självfallet också andra förklaringar till länders olika skuldutvecklingar viktiga.
De förklaringar som lyfts fram i det föregående handlar om hur förhållandet mellan regering och opposition påverkar utvecklingen av de offentliga finanserna. Det finns också teoretiska modeller som försöker förklara stora budgetunderskott med motsättningar inom en regering. En innebörd av de teoretiska modellerna är att i en regering, där preferenserna mellan olika representanter går kraftigt isär, är större underskott att vänta. Problem med åsiktspola— risering antas vara större i koalitionsregeringar än i enpartiregering- ar. Speciellt i en situation där ett land utsätts för en ekonomisk störning, t.ex. en konjunktumedgång, kan intressemotsättningama inom en koalitionsregering bli svåra att hantera. Skattehöjningar eller utgiftsminskningar drabbar ofta väljargrupper olika. De partier som representerar kortsiktiga förlorare bland väljarna antas vara
2 För detaljer se Alesina och Perotti (1994). 3 Se Alesina och Perotti (1994)
ovilliga till föreslagna besparingar eller skattehöjningar. Konse- kvensen kan då bli, enligt teorin, att en regering väljer att låta budgetunderskottet öka eller först efter en period av utdragna förhandlingar höjer skatterna eller minskar utgifterna.
En systematisk senfärdighet vad gäller nödvändiga budgetanpass- ningar leder i ett försämrat ekonomiskt läge till större besparings- behov. Skäl härtill är att avståndet till vad som är en långsiktigt hållbar budgetpolitik successivt ökar och att ränteutgiftema på statsskulden växer under den tid då inga åtgärder vidtas. För en minoritetsregering bestående av flera partier är de partistrategiska komplikationema ännu större, eftersom varje åtgärd kräver förhandlingar både inom regeringen och med oppositionen.
Hypotesen att koalitionsregeringar är mer benägna till underskotts- finansiering har testats empiriskt. Roubini och Sachs (1989) gör i en uppsats gällande, efter att ha beaktat andra budgetpåverkande faktorer, att koalitionsregeringar tenderar att leda till budgetunder- skott. Edin och Ohlsson (1991) visar emellertid i en studie, där Roubini och Sachs datamaterial utnyttjas, att det framför allt är minoritetsregeringar och inte flerpartiregeringar med majoritet som tenderar att ge upphov till stora budgetunderskott. Det finns dock uppenbara undantag från det empiriska sambandet mellan minori- tetsregeringar och budgetunderskott. Exempelvis har Danmark vänt en ohållbar utveckling och sedan mitten av 1980-talet upprätthållit en god budgetdisciplin, trots att landet styrts av koalitions- och minoritetsregeringar. Väl att märka är att teorierna handlar om politisk polarisering inom och mellan politiska partier. Finns en stor samstämmighet hos en majoritet i parlamentet om den ekonomiska politikens utformning, är inte en minoritetsregering eller en koalitionsregering ett tecken på politisk polarisering.
Hur vanligt förkommande det är med många partier i parlamentet, koalitionsregeringar och minoritetsregeringar hänger till en del samman med valystemets utformning. Länder med proportionella val har i allmänhet både fler partier i parlamentet och fler rege- ringspartier än länder som tillämpar majoritetsval. Ett samband mellan valsystemet och statsskuldens storlek har också kunnat observeras. De OECD-länder som har proportionella valsystem har en genomsnittlig skuldkvot som är betydligt högre än skuldkvoten
i länder som har majoritetsval.4 Valsystemets utformning påverkar också hur ofta regimskiften sker. Med längre valperioder blir helt naturligt antalet regeringsbyten färre vilket, enligt resonemangen i det föregående, kan förväntas resultera i mindre budgetunderskott.
I ljuset av dessa forkningsresultat framstår Sverige som ett land där risken skulle kunna vara ganska stor att de politiska och institutio- nella förutsättningama skulle kunna medverka till en svag budget- disciplin och stora budgetunderskott. Den svenska partipolitiska strukturen tillsammans med valsystemets utformning innebär en relativt hög sannolikhet för koalitions- och minoritetsregeringar. Antalet regimskiften under den senaste 25-årsperioden har också ökat i jämförelse med den föregående. Den av riksdagen nyligen beslutade förlängningen av valperioden från tre till fyra år bör dock leda till färre regimskiften. Antalet riksdagspartier har emellertid också stigit. Detta antas i allmänhet leda till än sämre budgetdisciplin än eljest.
Självklart finns det andra aspekter som kan och bör läggas på utformningen av valsystemet än förutsättningama för en god budgetdisciplin. Eftersom det finns tämligen starka teoretiska och empiriska indikationer på att de politisk-institutionella förhållande- na i Sverige kan leda till en relativt svag budgetdisciplin, blir motiven starkare för att som en motvikt härtill ha en relativt stram budgetprocess.
4.3. Budgetprocessen som forum för över- gripande prioriteringar
I den statliga budgetprocessen ingår regeringens beredning av budgetförslaget, behandlingen av budgetförslaget i parlamentet samt budgetens genomförande och uppföljning. De delar av budgetprocessen som aktörerna lätt kan anpassa till nya förhållan- den kan inte förväntas påverka budgetutfallet. Av intresse är i stället sådana regler som utgör mer eller mindre bindande restrik- tioner för budgetprocessen. Det är inte endast fråga om det regelverk i form av lagar och liknande som styr budgetprocessen,
4 Se Alesina och Perotti (1994) samt Grilli et al (1991).
utan också om exempelvis värderingar, sedvänja och arbetsorgani- sation.
En central fråga är i vilken grad de formella och informella reglerna begränsar vad som brukar kallas för universalism och reciprocitet i budgetarbetet.5 Med universalism menas i detta sammanhang att "något ges till alla", dvs. att högre utgifter inom ett visst område får utgöra skäl för högre utgifter också inom andra områden. Reciprocitet anses i detta sammanhang gälla när stöd från någon part kräver motprestationer i form av utgifter på något annat område.
Frågan om budgetprocessens utformning påverkar budgetutfallet har sedan en lång tid varit föremål för teoretiska och empiriska forskningsinsatser. Mycket av den äldre forskningen var partiell i den meningen att olika delmoment i budgetprocessen studerades, som exempelvis sambandet mellan röstningsförfarandet och röstningsutfallet i parlamentsbehandlingen eller budgetens egenska- per som automatisk konjunkturstabilisator. Senare forskning — och då framför allt von Hagens (1992) pionjärarbete — har i stället försökt att analysera förhållandet mellan utformningen av budget- processens samtliga moment och budgetdisciplinen. Enligt von Hagens studie leder en stramare budgetprocess —— i de tolv EU- länder han har analyserat — till systematiskt lägre budgetunderskott och en mindre statsskuld. I en uppsats av Poterba (1992) visas att de delstater i Förenta staterna som har striktare regler för budget- balansering regerar snabbare än andra på utgiftsökningar och inkomstminskningar.
I den budget ett parlament fastställer anges de offentliga utgiftemas storlek, sammansättning och finansiering. Effekterna av offentlig verksamhet brukar delas upp i allokeringseffekter, fördelningsef- fekter och stabiliseringseffekter. Därtill kan läggas budgetens påverkan på ekonomins tillväxtförutsättningar. Budgeten blir därmed ett viktigt forum för konfliktlösning och övergripande politiska prioriteringar. I budgetprocessen hanteras inte endast konflikter mellan olika politiska målsättningar utan också kon- flikter mellan individer och grupper som har intressen i budgetar- betet. Det finns också olika uppfattningar om lämplig fördelning
5 Se Shepsle (1979).
över tiden av skatteinkomster och utgifter. Ett högre budgetunder- skott i närtid måste dock i framtiden finansieras med högre skatter eller lägre utgifter.
För att budgetarbetet skall kunna leda till bästa möjliga resursan- vändning krävs, teoretiskt sett, att alla statsutgifter ingår i budgeten och att alltså alla resurskonflikter behandlas i budgetprocessen. Det är också nödvändigt att tidigare fattade beslut om statens inkomster och utgifter kan omprövas.
Omprövning kan emellertid — särskilt i en miljö där beslutsfattarna styrs av kortsiktiga överväganden och där särintressen är överrepre- senterade — leda till en ohållbar statsskuldsutveckling, osäkerhet om framtida förhållanden och därtill kopplad samhällsekonomisk instabilitet. En omprövande budgetering som präglas av allmän- intresset och av långsiktighet kan däremot resultera i stabilitet i de offentliga utgifterna och inkomsterna.
Att årligen i grunden ompröva samtliga utgifter ställer orimliga krav på förmågan att ta in och analysera information. I praktiken begränsas omfattningen av budgetarbetet av att en stor del av statens utgifter och inkomster är styrda av lagfästa regler som kan vara svåra att snabbt ändra. Den del av utgifterna som inte är styrd av regler är ofta marginalistiskt bestämd genom att innevarande års anslag tas till utgångspunkt för en mindre ökning eller minskning av anslaget för nästa år. Det praktiska budgetarbetet bedrivs därför i allmänhet så att endast en mindre del av de statliga utgifterna varje år blir föremål för omprövning. Detta är naturligt i och med att begränsningar också finns i fråga om hur stora och många förändringar samhället kan klara inom en avgränsad tidsrymd.
4.4. Budgetpolitikens övergripande mål
Ett grundläggande krav på budgetprocessen är att den skall skapa goda förutsättningar för en långsiktigt hållbar skuldutveckling. Vid en icke hållbar skuldutveckling utvecklas statens utgifter och inkomster på ett sådant sätt att staten i förlängningen inte kan fullgöra sina betalningsåtaganden utan att inflatera bort skulden, dvs. att låta inflation minska skuldens reala värde. Skuldutveck- lingen tillåts emellertid knappast gå så långt, utan att statsmakterna
vidtar åtgärder för att hejda eller vända utvecklingen. En svag budgetprocess kan innebära att en sådan anpassning görs i ett sent skede. Viktiga samhällsekonomiska kostnader för en sen anpass— ning hänger samman med att osäkerheten i ekonomin ökar. En ökad osäkerhet kan leda till lägre investeringar och lägre tillväxt, större variationer i räntesatser och högre reala räntenivåer, vilket i sin tur kan resultera i förrnögenhetsomfördelningar.
Osäkerhetsfaktorema är av två principiella slag. Den första har att göra med osäkerheten om utformningen av de besparingar som kommer att beslutas för att återföra statsskulden till en hållbar nivå. Den andra osäkerhetsfaktom är risken för att statsfinanserna, trots allt, inte kan bringas under kontroll utan att staten startar en höginflationsprocess genom att sedelpressfinansiera utgifterna. Båda slagen av osäkerhet kan antas öka med växande budgetunder- skott och statsskuld.
Kraven på en budgetprocess som skapar förutsättningar för en hållbar skuldutveckling måste också ställas högre i perioder av låg och fallande tillväxt och stigande arbetslöshet. Under 1960-talet var det knappast något OECD-land som uppvisade en ohållbar skuldutveckling. Under 1970- och 1980-talen hade däremot ett stort antal länder en skuldutveckling som kan karaktäriseras som ohållbar.6 De yttre orsakerna härtill var sannolikt att den ökande arbetslösheten, den lägre tillväxten och oljeprischockema försämra- de förutsättningama för en långsiktigt hållbar skuldutveckling. Budgetprocedurema i många länder visade sig under 1970- och 1980-talen inte var tillräckligt strama för att kunna förhindra växande skuldkvoter när tillväxten föll och arbetslösheten steg, dvs. i en situation där budgetpolitiken ställdes på prov. I dag har de flesta OECD-länder en mycket högre skuldkvot än vid 1970— talets inledning. Hög skuldkvot i kombination med svaga budget- processer ökar sårbarheten vid ekonomiska störningar.
Ett annat grundläggande krav är att budgetprocessen leder till en
effektiv resursanvändning. Detta gäller såväl fördelningen mellan olika utgiftsprogram som de samlade offentliga utgifterna. Ett
6 von Hagen och Harden (1994) har konstruerat ett uthållighetsmått som
visar att av tolv EU-länder hade endast Frankrike, Tyskland, Storbritannien och Luxemburg en hållbar skuldutveckling under år 1971-1984.
nödvändigt villkor för effektivt resursutnyttjande är att nyttan av en ökning i något utgiftsprogram måste överstiga den samhälleliga finansieringskostnaden.7 Ett annat effektivitetsvillkor är att dagens kostnader och intäkter på lämpligt sätt vägs i förhållande till framtida kostnader och intäkter. Underskottsfinansierade utgifter leder till en lägre finansieringskostnad i dag till priset av en högre finansieringskostnad i framtiden när räntor och amorteringar skall betalas. En viktig anledning till att staten inte under en längre tid bör låta statsskulden utvecklas på ett icke hållbart sätt är att fördelningen av skatter och utgifter över tiden då inte blir effektiv. Sådana effektivitetsvillkor är dock inte värderingsfria. Den marginella nyttan av en krona i omfördelning från en höginkomst- tagare till en låginkomsttagare är i viss mån beroende av beslutsfat- tarnas värderingar. Till saken hör också att investeringar i infra- struktur och inte minst utbildning kan ge en god framtida avkast- ning.
Att tro att någon budgetprocess vid någon tidpunkt kommer att uppfylla de nämnda effektivitetsvillkoren är naturligtvis helt orealistiskt. Strävan bör dock vara att större utgiftsprogram baseras på samhällsekonomiska kalkyler och att metoderna för sådana kalkyler utvecklas och tillämpas konsekvent.
Effektivitets- och uthållighetsargument kan tyckas motivera en ganska restriktiv hållning till budgetunderskott och skuldackumula- tion. Denna slutsats är dock inte helt självklar. Den s.k. skattesats- utjämningsteorin säger att oavsett tidsprofilen för de statliga utgifterna bör skattesatserna hållas konstanta över tiden.8 Skattesat- sema skall då sättas på en sådan nivå att staten kan finansiera sina förväntade framtida utgifter. Ändrar staten skattesatser mellan olika tidsperioder kommer marginalkostnaden för en ytterligare skatte- krona att vara olika i olika perioder, vilket strider mot de effektivi- tetsvillkor som nämnts. Innebörden av skattesatsutjämningsteorin är att staten i perioder där utgiftema är stora skall tillåta budget- underskott och när de är små skall budgeten överbalanseras. Det är
7 Vilket innebär att nyttan av varje satsad krona måste överstiga 1 krona eftersom den samhällsekonomiska kostnaden för att ta in ytterligare 1 krona i skatt i allmänhet överstiger 1 krona. 8 Tax-smoothing, se Barro (1979).
emellertid svårt att förutse de framtida preferenser som styr de offentliga utgifterna liksom utvecklingen av olika skattebaser.
Även av traditionella keynesianska teorier följer slutsatsen att budgetunderskottet bör följa ett konjunkturellt mönster. Goda argument finns således för att den offentliga sektorns underskott bör tillåtas följa ett konjunkturellt mönster.
Det finns även andra skäl som på ekonomisk-teoretiska grunder kan motivera budgetunderskott och en offentlig skuldackumulation. Ett sådant skäl kan vara att under en period stora och på sikt lönsamma investeringar görs i ett lands infrastruktur. Självfallet finns det också situationer när de ekonomiska kraven på statsfinan- serna måste underordnas de politiska målen, t.ex. när samhälls- skicket eller det nationella oberoendet hotas.
4.5. Budgetprocessen och makroekonomisk stabilitet
Finanspolitiken kan antingen vara diskretionär, dvs. statens inkomster och utgifter bestäms genom särskilda beslut, eller vara styrd av regler som är oförändrade över konjunkturcykeln. Svagheterna med den diskretionära formen av politik är att åtgärder ofta får ett alltför sent genomslag i konjunkturcykeln och att åtgärderna får tjäna kortsiktiga intressen. De regelstyrda utgifter och inkomster som följer konjunkturutvecklingen, verkar som s.k. automatiska stabilisatorer och svarar direkt på förändringar i konjunkturläget. I samma ögonblick som konjunkturen förbättras ökar skatteintäkterna och utgifterna för arbetslöshet minskar. Omvänt ger ökad arbetslöshet automatiskt upphov till effekter på budgetens inkomstsida i form av lägre skatteintäkter och på budgetens utgiftssida genom högre utgifter för arbetslöshetsunder- stöd m.m. Effekten på budgeten av det allmänna efterfrågeläget i ekonomin blir därför kraftig.
Automatiska stabilisatorer har således viktiga fördelar i jämförelse med diskretionär efterfrågepåverkande politik. De statliga budget- saldona drivs också i allmänhet av automatik och inte av diskretio- nära åtgärder, dvs. en större del av ett givet budgetunderskott kan föras tillbaka på effekter av automatiska stabilisatorer än på
effekter av enskilda utgiftsbeslut. Detta belyses av att förändrad arbetslöshet bidrar till att förklara utvecklingen av statsskuldkvoten.
För att de automatiska stabilisatorerna skall vara förenliga med en uthållig skuldutveckling, måste dock de underliggande utgifts- och skattebasema följa ett cykliskt mönster. Exempelvis måste arbetslösheten pendla kring en över tiden konstant nivå som råder vid ett normalt konjunkturläge, den s.k jämviktsarbetslöshetsnivån. Problem uppstår om nivån på jämviktsarbetslösheten förändras eller om strukturella förändringar äger rum i andra utgifter eller skattebaser. En uppgång ijämviktsarbetlösheten innebär att de regelsystem som kanske tidigare var långsiktigt hållbara inte längre blir det.
En viktig förklaring till Sveriges försämrade statsfinanser under 1990-talets inledande år är att nivån på jämviktsarbetslösheten steg kraftigt efter att under trettio års tid legat stabilt kring 2-3 procent.9 En annan förklaringen till den svenska Skuldutvecklingen är att budgetprocessen reagerade svagt och långsamt på strukturella förändringar. Svårigheten är dock att redan i ett tidigt skede avgöra vad som är en strukturell uppgång i arbetslösheten. Det är ju först efter åtskilliga år som det, möjligen, kan konstateras att en sådan uppgång har skett. Försvagningen av många andra europeiska länders statsfinanser under 1980-talet kan också till stor del förklaras av en uppgång i jämviktsarbetslöshetsnivåema.
Hur mycket konjunkturberoende automatik som bör finnas i en statsbudget är beroende av hur lång tid det tar för statsmakterna att identifiera strukturella förändringar i konjunkturkänsliga inkomst- och utgiftskomponenter och att reagera på dessa så att skuldutveck— lingen åter blir långsiktigt hållbar. Denna identifieringstid måste också vara kortare om statsskulden i utgångsläget är hög, dvs. med en stor statsskuld blir det mer riskabelt att ha mycket automatik i budgeten.
Automatik kan också vara ett hot mot en uthållig skuldutveckling om regeltillämpningen inom olika utgiftsområden blir mer generös över tiden och om förmånstagare eller skattskyldiga har möjlighet
9 För en genomgång av olika forskningsresultat rörande nivån på den svenska jämviktsarbetslösheten se kapitel 8 i 1995 års långtidsutredning.
att starkt anpassa sitt beteende till reglerna. Effektiviteten i resursanvändningen kan undergrävas om en sådan utgiftsexpansion inte är en följd av medvetna övergripande prioriteringar.
Ett möjligt sätt att hantera identifieringsproblemet när statsskulden i utgångsläget är stor, kan vara t.ex. att balansera budgeten, att inte låta budgetunderskottet överstiga en viss nivå eller att utnyttja tak för statens utgifter vid konjunkturförsämringar. Om däremot statsskulden i utgångsläget är liten skulle de automatiska stabilisa- torerna tillåtas kunna slå igenom med full styrka.
4.6. Svagheter i budgetprocessen
Avvikelser från målen att budgetpolitiken skall vara långsiktigt hållbar, effektiv och stabiliserande kan bero på främst två olika svagheter i budgetprocessen.
Den första svagheten har att göra med förhållandet mellan sär- och allmänintressen i budgetprocessen. De som drar fördel av statsbud- getens utgiftsposter utgör ofta en mer begränsad del av befolkning- en än den som betalar skatt för att finansiera motsvarande offentli- ga utgifter. Även om de som drar fördel av en särskild förmån bidrar med sin proportionella andel av skatten blir de ändå vinnare. En stark ställning för förmånssidans särintressen i budgetprocessen kan därför leda till att värdet av offentliga utgifter överskattas. I effektivitetsterrner innebär det att den samhällsekonomiska kostnaden för olika förmåner överstiger den samhällsekonomiska intäkten.lo
Dessa strategiska problem kan i princip elimineras genom att öka graden av centralisering i budgetprocessen.ll Detta kan ske på två sätt. Det ena sättet är att ge allmänintresset en starkare ställning i budgetarbetet. Det andra är att utgiftsministrama gemensamt, gärna i ett tidigt skede, kommer överens om utgiftsramar. I ekonomisk-
10 Se exempelvis Weingast et al (1981) där de argumenterar för att representanter från olika valkretsar tenderar att överskatta värdet av utgifter i den egna kretsen relativt kostnaden att skattefinansiera dessa. " Se von Hagen och Harden (1995) för en närmare teoretisk analys av samband mellan graden av centralisering och budgetutfall.
teoretiska termer uttrycks detta som att den negativa externa effekten för alla skattebetalare som föreligger vid decentraliserat beslutsfattande intemaliseras. Därigenom kan problemet med överutnyttjande av gemensamma resurser lösas.
En stark ställning för olika särintressen kan också leda till för höga utgifter om preferenserna för utgifter inom det område som särintresset representerar är starkare än allmänintressets preferenser. Traditionell s.k. public—choice teori antar exempelvis att högre utgifter eller större antal anställda ökar den privata nyttan hos utgiftsområdets makthavare. '2
Det bör också betonas att en alltför stark ställning för olika särintressen inte endast riskerar att leda till för stora utgifter på ett visst område. Med många och starka särintressen kan de offentliga utgifterna totalt sett bli för stora och leda till en långsiktigt ohållbar skuldutveckling. Är dessutom särintressena olika starka inom olika utgiftsområden blir resultatet en alltför stor tilldelning av resurser till de områden där särintressena råkar vara särskilt starka. En sådan budgetprocess leder till en ineffektiv resursan- vändning.
Det finns också argument som talar för en ganska stark ställning för olika särintressen. De som representerar särintressen kan ofta antas ha bättre information och kunskaper om det egna utgiftsom- rådet. Att inte utnyttja denna kunskap kan leda till sämre lösningar. Problemet är dock att dessa representanter har incitament att uttnyttja sitt kunskapsövertag i syfte att tillskansa sig förmåner som inte alltid är samhällsekonomiskt motiverade.I3
Den andra svagheten handlar om huruvida budgetprocessen styrs av långsiktiga överväganden eller om det finns en benägenhet att agera kortsiktigt och ackumulera alltför stora underskott. Också i detta fall är problemet att budgetprocessen inte på ett tillfredstäl- lande sätt beaktar allmänintresset, dvs. närmast det framtida allmänintresset. Det finns flera skäl till varför beslut kan fattas som
'2 Se exempelvis Niskanen (1971). '3 Se von Hagens (1995) för en diskussion kring effekterna av informa- tionsasymmetrier mellan utgiftsministrar och finansministern.
avviker från vad som är en långsiktigt hållbar utveckling för underskott och statsskuld.
En kombination av dessa båda svagheter kan yttra sig i att den aktiva och röstberättigade generationen önskar få vissa förmåner men inte fullt ut vill betala för dem. En generation kan därför ha intresse av att låta statsskulden växa. I ett längre tidsperspektiv kan detta leda till en resursomfördelning mellan generationer som inte är långsiktigt hållbar.14 Som ett analysredskap för den typen av avvägningsproblem har under senare år utvecklats s.k. generations- räkenskaper. '5
En bärande tanke inom den s.k. public choice—skolan är att medborgarna i ett land inte kan genomskåda den långsiktiga budgetrestriktion som gäller för staten."” Medborgarna övervärderar därför nyttan av nya statsutgifter i förhållande till framtida skattebördor. Politiker som vill bli omvalda antas då gärna underskottsfinansiera, särskilt i samband med val. En svaghet med denna förklaring till kortsiktighet är att den bygger på att väljarna begår systematiska misstag, dvs. aldrig lär sig.17
En, åtminstone teoretiskt, mer tillfredställande förklaring till kortsiktighet är det finns ett s.k. tidsinkonsistensproblem som hör samman med budgetpolitiken. Det kan med andra ord finnas en frestelse att kortsiktigt påverka efterfrågeläget i ekonomin genom en expansiv finanspolitik som syftar till att höja aktivitetsnivån och sysselsättningen. Om beslutsfattarna inte kan binda upp sig vid en långsiktigt hållbar budgetpolitik, kan resultatet bli varaktiga budgetunderskott och hög inflation.
Tidsinkonsistensproblemet består i att privata aktörer är medvetna om frestelsen att bedriva en expansiv finanspolitik. Under denna
” Se Cukiennan och Meltzer (1989). '5 Se exempelvis Kotlikoff (1991). '6 Se exempelvis Buchanan och Wagner (1977). ” Se dock Hibbs (1977) som förklarar politiska budgetcykler med
förekomsten av nominella kontrakt. Se också Rogoff (1991) som i en modell med asymmetrisk information kan påvisa incitament till en politisk budgetcykel som inte bygger på irrationalitet hos allmänheten eller förekomsten av nomi- nella kontrakt.
förutsättning kan exempelvis rationella fackföreningar komma att förhandla fram löneavtal vars nivå grundar sig på förväntningar om en expansiv finanspolitik."s
Möjligheterna till kortsiktigt beteende och de tidsinkonsistens- problem som följer härav begränsas om en regering trovärdigt kan binda upp sig vid åtaganden som stärker långsiktigheten i den ekonomiska politiken. Ett sätt att öka långsiktigheten i budgetarbe- tet är att begränsa det kortsiktiga handlingsutrymmet. Det kan ligga i en regerings långsiktiga intresse att agera kortsiktigt, om den inte tror att efterföljande regeringar är underkastade samma restriktio- ner. Med stabila restriktioner kan emellertid en sittande regering känna sig säkrare på att efterföljande regeringar iakttar dessa. En sittande regering kan då föredra att avstå från kortsiktiga fördelar, i förvissningen om att efterträdarna också gör det. Genom för hårda bindningar minskar emellertid också förutsättningama att agera med tillräcklig flexibilitet. En avvägning måste därför göras mellan den samhällsekonomiska eller politiska kostnaden för kortsiktighet och kostnaden för minskat handlingsutrymme.
En norm på detta område kan innebära att regeringen måste balansera budgeten. En sådan restriktion stärker långsiktigheten i budgetarbetet genom att minska möjligheterna för budgetunder- skott'9 och begränsar utrymmet att reagera med budgetunderskott på förändringar i konjunkturläget. Både den s.k. skattesatsutjäm- ningsteorin och mer traditionella keynesianska argument pekar dock på att en balanserad budget har en samhällsekonomisk kostnad. Vilka begränsningar som bör finnas i de politiska beslutsfattamas kortsiktiga handlingsutrymme vad gäller tillåtna budgetunderskott, behöver grundas på en avvägning mellan kostnaden för den budgetpolitik som följer av budgetunderskott och de vinster som möjligheten till budgetunderskott ger.
Det är givetvis möjligt att låta en norm innebära mindre långtgåen- de begränsningar i det kortsiktiga handlingsutrymmet. En möjlighet
” Se vidare Agell, Calmfors och Jonsson (1994). '9 Effektiviteten i en norm som kräver balanserad budget kan ibland ifråga-
sättas eftersom det i praktiken är möjligt att manipulera budgetutfallet med ”kreativ bokföring”. Resonemangen ovan bygger dock på det outtalade antagandet att normen är effektiv.
är att tillämpa en regel som säger att budgeten måste balansera över en konjunkturcykel. Problem uppstår då när det skall defineras exakt vad som menas med en konjunkturcykel och hur lång den skall antas vara. De kortsiktiga beteendena kan då fortfarande vara ganska starka, i synnerhet om konjunkturcykeln sträcker sig Över valperioder. En annan möjlighet att stärka långsiktigheten är att kräva budgetbalans under en mandatperiod. Ett flerårigt utgiftstak kan också vara en möjlighet att mildra problemen även om dörren då hålls öppen för budgetförsvagande skattesänkningar.
Metoden med utgiftstak kan antas i första hand verka genom att allmänintresset stärks i budgetprocessen, medan en restriktion avseende budgetunderskottet kan antas i första hand motverka kortsiktighet.
Som tidigare diskuterats är det också möjligt att knyta krav på utgiftstak och begränsade budgetunderskott till exempelvis statskuldkvotens storlek, dvs. när skuldkvoten överstiger en viss nivå träder regler i kraft som syftar till att nå en långsiktigt hållbar skuldutveckling.
von Hagen och Harden (1994) föreslår i en uppsats ett annat tillvägagångsätt för att främja långsiktighet i budgetarbetet. Grundproblemet, anser de, är att politiska beslutsfattare kan ha andra motiv än stabiliseringspolitiska för att underskottsfinansiera offentlig verksamhet. Den metod som föreslås av von Hagen och Harden (1994) för att främja långsiktighet i budgetarbetet är att lägga beslutet om budgetunderskottets (maximala) storlek hos ett fristående expertorgan. Detta organ skulle vara oberoende av regeringen men stå under parlamentets kontroll. Från teoretiska utgångspunkter är förslaget måhända tilltalande eftersom långsik- tighet främjas utan att avkall görs på möjligheterna att bedriva en aktiv stabiliseringspolitik. Möjligheterna att i praktiken inrätta ett dylikt organ höjt över kortsiktiga politiska intressen, utan att det ses som inskräkning av det demokratiska beslutsfattandet, kan dock starkt ifrågasättas.
4.7. Praktiska erfarenheter av samband
mellan budgetprocesser och budgetens utfall
von Hagens studie
Den centrala frågeställningen i von Hagens (1992) studie, som utförts för EG-kommissionen, är att utröna vilken effekt budgetpro- cessens utformning har på uppkomsten av budgetunderskott och uppbyggnad av statsskuld. Är det så att de länder som har svaga budgetprocesser uppvisar en sämre budgetdisiciplin? Det som gör von Hagens studie unik är att det empiriska materialet baseras på detaljerade expertbeskrivningar av hur budgetprocessema faktiskt är utformade i tolv EU-länder. Materialet beskriver således gällande praxis och inte enbart de formella bestämmelser som reglerar budgetarbetet.
I studien delas budgetprocessen in i tre faser, nämligen framtagan- det av ett budgetförslag i regeringskansliet, parlamentsbehandlingen av budgetförslaget samt budgetens implementering. von Hagen värderar sedan delmomenten i budgetprocessen enligt vissa kriterier och väger samman dessa värderingar i indices som sammanfattar budgetprocessema i olika avseenden.
Med ett långsiktsindex testar von Hagen hypotesen att om budgeten har en stark koppling till ett flerperiodigt finanspolitiskt program så ökar graden av budgetdisciplin. Den bakomliggande tanken är att en regering, som har kopplat sin budget till en flerperiodig finanspolitisk plan, också kommer att agera mer långsiktigt genom att den beaktar de långsiktiga effekterna. Högt indexpoäng ges om den finanspolitiska planen omfattar hela budgeten, om den sträcker sig 4-5 år fram i tiden och om den baseras på en makroekonomisk modell som garanterar konsistens. Av avgörande betydelse är att den finanspolitiska planen representerar ett bindande politiskt åtagande. Vid konstruktion av långsiktsindex läggs vikt vid, förutom existensen av ett flerperiodigt finanspolitiskt program, budgetförslagets s.k. transparens, begränsade möjligheter för parlamentet att besluta om ökade utgifter och begränsad flexibilitet
i budgetens genornförandefas.20 Höga indexpoäng från dessa budgetmoment antas vara uttryck för långsiktighet i budgetarbetet.
Det konstruerade långsiktsindexet korreleras sedan med olika mått på budgetdisciplin som genomsnittlig skuldkvot, genomsnittligt lånebehov och genomsnittligt primärt lånebehov. von Hagen får dock inget statistiskt signifikant stöd för långsiktshypotesen.
von Hagen testar också en strukturhypotes genom konstruera ett strukturindex. Strukturhypotesen säger att budgetprocedurer leder till god budgetdisciplin om statsministern eller finansministern har en stark ställning, om universalism och reciprocitet med de definitioner som angetts tidigare förekommer i endast liten utsträckning samt om tillägg i parlamentsbehandlingen är begränsa- de och om budgeten genomförs strikt.
Strukturhypotesen är framför allt inriktad på att sammanfatta förhållanden mellan allmänintresset och särintressen i budgetpro- cessen. Vad gäller budgetarbetet i regeringen ger tydliga och bindande budgetrestriktioner under budgetarbetets inledning höga indexpoäng, i synnerhet om restriktioner läggs på såväl offentliga utgifter som budgetunderskott. Höga poäng ges om statsministern eller finansministern har ett stort inflytande på budgetrestriktioner- na. Vidare förbättras indexvärdet om finansdepartementets ställning i budgetförhandlingama gentemot fackdepartementen är stark. Bilaterala förhandlingar mellan finansdepartement och fackdeparte- ment antas öka budgetdisciplinen. Parlamentsbehandlingen får en hög indexpoäng om förslagsrätten är begränsad, om en inledande omröstning görs om hela budgeten och om de olika utgiftsområde- na behandlas därefter samt om regeringen avgår om budgetförsla- get inte passerar parlamentet. I genornförandefasen premieras en
20 Att i detalj redogöra för hur von Hagen har konstruerat sina indices för här för långt. Den intresserade läsaren kan studera antingen von Hagen (1992) eller Molander (1992). Som ett exempel kan nämnas att ,budgetens transpa- rens” är en funktion av, (i) om speciella fonder är inkluderade i budgeten, (ii) om budgeten överlämnas i ett dokument, (iii) en allmän uppskattning av läsvänligheten, (iv) om det görs en koppling till nationalräkenskapema, (v) om lån till icke-statliga juridiska personer är inkluderade. För varje punkt (i)-(v) åsätts ett värde mellan noll och fyra. Poängsumman anger sedan bidraget från 'budgetens transparens” till långsiktsindex.
stark ställning för finansdepartementet så att överskridanden från fackdepartementens sida försvåras.
Strukturhypotesen får ett gott empiriskt stöd. Länder som har ett högt strukturindexvärde visar sig ha lägre skuldkvot och lägre budgetunderskott.
von Hagens empiriska slutsatser är något paradoxala. Långsiktsin- dex söker fånga upp graden av långsiktighet i budgetprocessen och en hög grad av långsiktighet borde på teoretiska grundvalar leda till en bättre budgetdisciplin. En stark ställning för särintressena i budgetprocessen borde däremot leda till en större utgiftsvolym men inte nödvändigtvis större finansiella underskott. En möjlig förkla- ring skulle kunna vara att långsiktsindex inte fångar upp restriktio- ner som de politiska beslutsfattarna är långsiktigt bundna till, medan ett högt värde på strukturindex däremot fångar in långsiktigt beteende. Som noteras av Molander (1992) är medelfristiga planer som omfattar hela budgeten och är baserade på makroekonomiska modellberäkningar av intet värde om de politiska beslutsfattarna inte är hårt uppbundna till dessa planer. von Hagens indexkon- struktion baseras dock på en addering av delkomponentema. I stället borde kanske den delkomponenten som har att göra med hur hårt politikerna är uppbundna till en medelfristig plan ingå multiplikativt i index — om de medelfristiga beräkningarna inte förpliktar till någonting är deras bidrag till budgetpolitikens långsiktighet också lågt.”
Innebörden härav kan vara att långsiktsindex kanske skall ha en något högre statistisk vikt och strukturindex en något lägre. Oavsett hur det förhåller sig härmed får höga värden i båda indices antas ge de bästa förutsättningama för en god budgetdisciplin.
21 I von Hagen och Harden (1995) jämförs resultaten som ges av ett multiplikativt strukturindex med resultaten från ett additivt strukturindex. Skillnaden mellan dessa indices är att ett multiplikativt index i högre grad fångar in interdependens mellan de olika delmomenten i budgetprocessen. Dessa två aggregationsmetoder leder för de flesta EU-länder inte till några större skillnader med undantag av Grekland och Portugal. Något multiplikativt långtidsindex har tyvärr inte konstruerats.
von Hagens resultat måste också tolkas med försiktighet. Det finns en betydande godtycklighet i konstruktion av indices och värde- ringar av olika delmoment i budgetprocessen. Det är uppenbart att den statsfinansiella utvecklingen inte endast är bestämd av budgetprocessemas utformning. Med en given budgetprocess kommer Skuldutvecklingen också att vara beroende av sådana faktorer som den offentliga sektorns storlek, ekonomisk tillväxt, strukturella förändringar i arbetslösheten, inflation och de politisk- institutionella förhållandena. Inflationen är viktig eftersom en uppgång i inflationstakten innebär att det reala värdet av statsskul- den urholkas och skuldkvoten faller.
von Hagen och Hardens studie
I en studie av von Hagen och Harden (1994) analyseras även samband mellan andelen regelstyrda offentliga utgifter, mått på skuldutvecklingens långsiktiga hållbarhet och strukturindex. De påvisar att EU-länder med en stor andel regelstyrda utgifter har en lägre grad av uthållighet i skuldutvecklingen. De EU-länder som har ett högt värde i strukturindexvärde har också en mindre andel offentliga regelstyrda utgifter. Dessa samband kan tyda på att andelen regelstyrda utgifter kan vara en viktig förklaringsfaktor till att vissa EU-länders statsfinanser har utvecklats sämre än andra.
I studien identifierar von Hagen och Harden två sätt för en regering att göra åtaganden som stärker budgetdisciplinen. Den ena är att tidigt i budgetprocessen göra ett fast åtagande om ett siffermässigt budgetmål. Det andra sättet är att binda sig för en budgetprocedur som stärker ställningen för dem som företräder det allmänna intresset av effektivitet i de offentliga finanserna. I båda strategierna rekommenderas att budgetmål respektive områdesvisa utgifter härleds ur fleråriga planer eller program.
Enligt von Hagen och Harden har stora stater som lyckats kontrol- lera statsfinanserna ofta valt att binda sig för en budgetprocedur, medan små stater som lyckats kontrollera statsfinanserna ofta valt metoden med ett siffermässigt mål. von Hagen och Harden gör gällande att det är allför komplicerat att utnyttja numeriska mål i stora länder med stora administrationer. En annan förklaring kan vara att stora länder har valsystem som tenderar att frambringa starka regeringar. Sådana regeringar kan utnyttja en budgetprocess
som ger finansministern en stark ställning, något som kan vara svårare i minoritets- och koalitionsregeringar.
Molanders studie
I en uppsats av Molander (1992) analyseras den svenska budget- processen med von Hagens värderingsprinciper. Genom att utnyttja samma kriterier konstruerade Molander jämförbara indices. Den svenska budgetprocessen visade sig vid en internationell jämförelse då vara mycket svag. Av de tolv EU-länder som ingick i von Hagens studie hade endast Italien ett lägre strukturindexvärde än Sverige.
Enligt Molander har den svenska budgetprocessen fungerat på ett otillfredställande sätt under samtliga tre faser. Budgetprocessen i regeringen har varit kravdriven och inte utrymmesstyrd. I riksdags- behandlingen har de områdesvisa intressena varit starka i förhållan- de till det övergripande intresset att begränsa de offentliga utgifterna. Ett skäl härtill är att riksdagsledamötema har en oinskränkt förslagsrätt utan finansieringsansvar. Implementeringen och uppföljningen av budgeten på myndighetsnivå har också varit bristfällig. Det måste dock understrykas att Molanders studie baseras på de förhållanden som gällde budgetåret 1991/92. Under senare år har åtgärder vidtagits för att i flera olika avseenden strama upp den svenska budgetprocessen. Exempelvis används numera långsiktiga mål för budgetpolitiken och från år 1996 avses en ny rambeslutsmodell användas vid hanteringen av budgetförsla- get i riksdagen. Vidare har regeringen i december 1995 presenterat grunddragen i en reformerad budgetprocess.
Haans, Sterks och de Kams studie
En svaghet med von Hagens statistiska analys är att han — för att förklara EU-ländernas statsfinansiella utveckling — endast använder sina indexvariabler. Som framhållits finns det en hel del andra faktorer som också har betydelse för Skuldutvecklingen. I en studie av Han, Sterks och de Kam (1992), i fortsättningen benämnd HSK, utnyttjas en variant av von Hagens strukturindex tillsammans med andra variabler. Bland dessa ingår politiska indices, förändrad arbetslöshet, förändrad tillväxt och den genomsnittliga räntan på
statsskulden. I HSK studeras för åren 1981-1989 samma tolv EU- länder som von Hagen studerade.
Slutsatser från de ekonometriska skattningama är att förändrad arbetslöshet bidrar till att förklara utvecklingen av statsskuldskvo- ten. Av de politiska variabler som HSK laborerar med tycks frekvensen i regimskiften ha ett visst förklaringsvärde, medan statsskuldens utveckling inte på ett statistiskt säkerställt sätt kan förklaras av tillväxtförändringar och den genomsnittliga räntan på statsskulden. Studien tyder också på att budgetprocessens utform- ning kan ha betydelse. Resultatet är dock inte helt stabilt. I det fall Luxemburg inte ingår i strukturindex leder ett högre indexvärde, dvs. en högre grad av budgetdisciplin, till en långsammare skuldtillväxt. Inkluderas Luxemburg försvagas dock signifikansen något.
Även om HSK:s resultat inte utgör några slutgiltiga bevis — därtill är de statistiska och metodmässiga svårigheterna alltför stora — stärker de ändå hypotesen att budgetprocessens utformning har betydelse för budgetprocessens utfall. Själva drar de slutsatsen att "det finns starka indikationer på att budgetprocessemas utformning är av betydelse för att förklara skillnader mellan länder i fråga om den budgetpolitik som faktiskt förts".
4.8. Några iakttagelser
I detta kapitel lämnas en bred presentation av rön som gjorts i aktuell internationell forskning om samband mellan den process i vilken statens budget bereds, beslutas och genomförs samt budgetens utfall och statsskuldens utveckling.
Såväl teoretiska som empiriska forskningsresultat ger stöd för hypotesen att en budgetprocess — som på grundval av olika egenskaper betecknas som stram — kan medverka till lägre underskott i statens finanser och en mer hållbar skuldutveckling. Till grund för denna slutsats ligger främst von Hagens omfattande och systematiska analys av budgetprocessema i tolv EU-länder. von Hagen delar in budgetprocessen i tre olika faser, nämligen regeringens framtagande av ett budgetförslag, riksdagsbehandlingen av budgeten och genomförandet av den beslutade budgeten. En
budgetprocess där i den inledande fasen statsministern eller finansministern har en stark ställning i förhållande till utgifts- ministrarna, där begränsningar finns i parlamentets möjligheter att göra tillägg till budgetförslaget och där noggrann uppföljning sker under genomförandefasen samtidigt som bestämmelserna är strikta anses medverka till att stärka den finansiella disciplinen, dvs. medverka till att underskotten hålls på en långsiktigt hållbar nivå.
Svaga budgetprocesser är emellertid inte den enda förklaringen till att många OECD-länder under den senaste femtonårsperioden har haft en statsskuldsutveckling som inte är långsiktigt hållbar. De politiska institutionernas utformning, en högre jämviktsarbetslöshet och lägre tillväxttal är faktorer som sannolikt också har bidragit till sämre statsfinanser. Det problem som politiska beslutsfattare står inför när arbetslösheten stiger och tillväxten faller är att avgöra om dessa förändringar är tillfälliga eller varaktiga. Deras bedömningar beror säkerligen på de politiska institutionernas och budgetproces- sens utformning men också på olika tolkningar och syn på stabiliseringspolitikens möjligheter att överbrygga låg tillväxt och hög arbetslöshet.
Med utgångspunkt i von Hagens analysram undersökte Molander den svenska budgetprocessen så som den var utformad budgetåret 1991/92. Studien visade att den svenska budgetprocessen i samtliga tre faser var mycket svag vid en jämförelse med de tolv EU-länder som von Hagen studerat.
Sedan studien publicerats har den svenska budgetprocessen förstärkts i olika avseenden. De politiska förutsättningama för långsiktighet i budgetarbetet har sålunda förbättrats något i och med att riksdagens valperiod har förlängts från tre till fyra år. Det finns flera empiriska studier som visar att en lägre frekvens i regimskiftena leder till en bättre budgetdisciplin. Behandlingen av budgetpropositionen i riksdagen har också förändrats. Beslut om statsbudgeten avses fattas enligt en rambeslutsmodell. I ett första steg fattas beslut om ramar för ett tjugotal utgiftsområden. I ett andra steg fattas sedan beslut på anslagsnivå inom de tidigare beslutade ramarna. Vidare avses regeringen föreslå och riksdagen besluta om en högsta nivå för de offentliga utgifterna under tre år framåt (utgiftstak). Dessa förändringar innebär, med von Hagens kriterier, en betydande förstärkning av budgetdisciplinen.
Även efter dessa förändringar finns det svaga punkter i den svenska budgetprocessen. Det fortsatta arbetet med att reformera den statliga budgetprocessen är främst inriktat på de två faser i budgetprocessen som utgörs av regeringens beredning av budget- förslaget och genomförandet av den beslutade budgeten.
I december 1995 informerade regeringen genom finansministern riksdagen om huvuddragen i den fortsatta reformeringen av budgetprocessen. En utförligare redogörelse finns i promemorian ( Ds 1995:73 ) Fortsatt reformering av budgetprocessen.
I de områdesvisa kapitlen i det följande behandlar utredningen olika frågor som bör regleras i en budgetlag. Vid valet av frågor som bör regleras och vid den närmare utformningen av bestämmel- serna har utredningen låtit sig vägledas av bl.a. strävan att stärka den svenska budgetprocessen. Iakttagelser redovisade av von Hagen och Harden är därvid av särskilt intresse.
Referenser
Agell, J.. L. Calmfors och G. Jonsson, (1994),"Fiscal Policy When Monetary is Tied to the Mast", under publicering i European Economic Review.
Alesina, A. och R. Perotti, (1994), "The Political Economy of Budget Deficits", IMF Working Paper, 85.
Alesina, A. och G. Tabellini, (1990), "A Positive Theory of Budget Deficits and Government Debt", Review of Economic Studies, 57, 403-414.
Barro, R., (1979), "On the Determination of the Public Debt", Journal of Political Economy, vol. 87, 940-947.
Buchanan, J. och R. Wagner, ( 1977). Democracy in Deficit, Academic Press. Cukierman, A. och A. Meltzer, (1989). "A Political Theory of Government Debt and Deficits in a Non-Ricardian Framework", American Economic Review, Vol. 78, 713-733.
Edin P.-A. och H. Ohlsson, (1991), "Political Detemlinants of Budget Deficits: Coalitions versus Minority Effects", European Economic Review, 35, 1597-1603.
Finansdepartementet, (1995), 1995 års Långtidsutredning, Norstedts.
Grilli, V., D. Masciandaro och G. Tabellini, (1991), "Political and Monetary lnstitutions and Public Finance Policies in the Industrial Democracies", Economic Policy, No. 13.
de Haan, J., C. Sterks och C. de Kam, (1992), "Towards Budget Discipline: An Economic Assessment of the Possibilities for Reducing National Deficits in the Run-Up to EMU", Commission of the European Communities (DG-II), Economic Papers, No. 99 (Dec).
von Hagen, J., (1992), "Budgeting Procedures and Fiscal Performance in the European Communities", Commission of the European Communities (DG-ll), European Papers no. 96, Oct.
von Hagen, .I. (1995), "Budget Processes and Commitment to Fiscal Discipline", European Economic Review, 39, 771-779.
von Hagen, J. och l. Harden, (1994), "National Budget Processes and Fiscal Performance". in: Towards Greater Fiscal Discipline. European Economy Reports and Studies, 3, 771-879.
von Hagen, J. och ]. Harden, (1995), "Budget Processes and Commitment to Fiscal Discipline", Stencil.
Hibbs, D., (1977), "Political Parties and Macroeconomic Policy", American Political Science Review, vol. 71 (Dec), 146-87.
Kotlikoff, L., (1992), Generational Accounting: Knowing Who Pays, Free Press, New York
Molander, P. (1992), "Statsskulden och Budgetprocessen", Ds 1992:126.
Niskanen, W., (1971), "Bureaucracy and Representative Government", Chigago, Aldine Atherton.
Persson, T. och L. Svensson, ( 1989), "Why a Stubborn Conservative Would Run a Deficit: Policy with Time lnconsistent Preferences", Quarterly Journal of Economics, vol. 104, 325-45.
Poterba, J., (1992) "State Responses to Fiscal Crises: New Experiments" (Stencil).
Rogoff, K., (1990), "Equilibrium Political Budget Cycles", American Economic Review, Vol. 80 (Mar), 21-36.
Roubini, N. och J. Sachs, (1989), "Political and Economic Deterrninants of Budget Deficits in the Industrial Democracies", European Economic Review, 33, 903-33 (May).
Shepsle, K., (1979), "Institutional Arrangements and Equilibrium in Multidimen- sional Voting Models", American Journal of Political Science, Vol 25, 26-59.
Tabellini, G. och A. Alesina, (1990), "Voting on the Budget Deficit", American Economic Review, vol. 80, 37-49.
Weingast, B., K. Shepsle och C. Johnsen, "The Political Economy of Benefits and Costs: A Neoclassical Approach To Distributive Politics", Journal of Political Economy, Vol 89 (Aug.), 642-664.
5. Behov av en budgetlag
Inledningsvis redogörs helt kort för tidigare års diskussioner om att i lags form reglera statsbudgeten. I det därpå följande avsnittet lyfts vissa nackdelar med den nuvarande ordningen fram. Mot bakgrund av senare tids forskningsresultat om budgetprocessen, berörs därefter frågan om att i en budgetlag ta in bestämmelser som kan bidra till en stramare budgetprocess. Efter en presentation av de ämnesområden där utredningen anser att en lagreglering behövs, avslutas kapitlet med en redogörelse för den allmänna utformningen av lagförslaget.
5.1. Frågans tidigare behandling
Redan 1910 års riksstatskommitté (se Riksdagens protokoll 1911. Bihang. Saml. 2, Avd. 2. Bd 511) ifrågasatte om inte vissa principer för budgetens uppställning borde hos oss liksom i flera andra länder fastställas i lag. En sådan lag borde enligt kommitténs uppfattning ha grundlags karaktär. I sådant fall kunde det emeller- tid befaras att statsmakternas handlingsfrihet skulle komma att bindas i alltför hög grad. Den ekonomiska utvecklingen för med sig så betydande förändringar avseende budgetens materiella innehåll, att lagstadganden om budgetens uppställning lätt förlorar sin ursprungliga betydelse. Kommittén ansåg därför att det var ett fåfängt och - i den mån det skulle lyckas - farligt företag att i lagparagrafer försöka låsa fast principerna för riksstatens uppställ- ning.
I sin undersökning ( SOU 1934:1 ) Finanspolitikens ekonomiska verkningar, som ingick i Arbetslöshetsutredningens betänkande,
betonade Gunnar Myrdal år 1934 nödvändigheten av institutionell fasthet i finansväsendet och av klarhet i budgetuppställningen. Han hävdade att starka skäl talade för att åtminstone vissa av de i detta hänseende erforderliga garantierna gavs genom bestämmelser i lag eller i grundlag.
1939 års finansfullmaktssakkunniga (se prop. l940:239, bil. A) förordade en utredning för omarbetning av grundlagamas budgetbestämmelser och framhöll det önskvärda i att utredningen samtidigt till en särskild budgetstadga sökte sammanföra regler som inte var av sådan betydelse att de borde införas i grundlag.
1948 års budgetutredning (se SOU 1952:45 ) ansåg att svårigheter- na att överblicka gällande regler och föreskrifter för budgettekni- ken till väsentlig del berodde på att dessa var splittrade. Utredning- en lämnade en omfattande och grundlig redogörelse för då gällande bestämmelser och praxis rörande statens budget.
Regeringen ansåg att det var förenat med avsevärda olägenheter att budgetbestämmelserna inte fanns samlade i en enhetlig stadga. I direktiven till 1950 års budgeträttskommitté angavs därför att kommittén borde pröva spörsmålet om en budgetstadga och därvid undersöka hur en sådan kunde utformas utan att de olägenheter uppkom som 1910 års riksstatskommitté befarade.
1950 års budgeträttskommitté (se SOU 1954z40) pekade på att olägenheterna av att gällande budgetbestämmelser inte fanns samlade i en enhetlig stadga i hög grad hade reducerats genom den överblick som tillkommit genom den redogörelse som 1948 års budgetutredning lämnat. Av praktiska skäl var det enligt Budget- rättskommittén omöjligt att i en stadga med tillämpningsföreskrifter inordna mer än en del av de bestämmelser och den praxis som redovisats. Kommittén betonade vidare att det inte gick att förutse alla de finansieringsproblem och liknande spörsmål som hastigt kunde aktualiseras. Sådana budgetproblem kunde sålunda uppstå vilkas lösning skulle försvåras om statsmakternas handlingsfrihet var bunden av principer fastlåsta i en författning. Mot bakgrund av detta ansåg Budgeträttskommittén att en budgetstadga inte borde komma till stånd. Den var dock inte enig i sitt ställningstagande.
Författningsutredningen (se SOU 1963:17 ) föreslog år 1963 en förhållandevis begränsad grundlagsreglering avseende statens
budget. Enligt utredningens mening borde de närmare bestämmel- serna om budgettekniken tas upp i en särskild budgetlag. Utred- ningen betonade angelägenheten av institutionell fasthet i finansvä- sendet och av klarhet i budgetuppställningen. Påståendet att olägenheterna av att budgetbestämmelserna inte fanns införda i en enhetlig författning i hög grad skulle ha reducerats genom den redogörelse för bestämmelser och praxis rörande statens budget som 1948 års budgetutredning lämnat kunde, enligt Författnings- utredningens mening, ha haft viss bärkraft vid den tidpunkt då betänkandet lades fram. Allteftersom utvecklingen fortskridit hade emellertid denna redogörelse blivit föråldrad. Författningsutred- ningen hävdade att innehållet i en budgetlag skulle kunna avvägas så att all nödvändig handlingsfrihet bevarades. Ändring av budgetlagens bestämmelser skulle kunna vidtas snabbt och lagforrnen hindrade inte detta. Budgetlagen borde, framhölls vidare, omfatta endast sådana bestämmelser som direkt anknöt till regeringsformens eller riksdagsordningens budgetbestämmelser, eller som på annat sätt var av grundläggande betydelse för statsbudgetens utformning.
Författningsutredningen presenterade inte något förslag till budgetlag. Däremot redogjorde utredningen för ämnesområden som enligt dess uppfattning borde behandlas i en sådan lag. Främst nämndes statsbudgetens allmänna uppställning och utformning. Vidare borde det tas in bestämmelser om anslagstyper, investe- ringsstater och investeringsplaner, specialdestination samt avskriv- nings- och redovisningsregler. 1 budgetlagen borde även föreskrivas en skyldighet för regeringen att för riksdagen anmäla då regeringen ansett att medel inte bort utgå till ändamål åt vilket riksdagen anvisat medel. I lagen borde slutligen, enligt Författningsut- redningen, tas in bestämmelser om villkoren för användande av anslag som upptagits i beredskapsbudget.
Enligt uttryckliga direktiv skulle Grundlagberedningen inte pröva om bestämmelser på budgetens område skulle meddelas även i annan lag än grundlag ( prop. 1973:90 s. 146 ). Denna fråga skulle anstå tills dess att 1969 års budgetutredning avslutat sitt arbete.
Vid remissbehandlingen av Grundlagberedningens förslag till grundlagsbestämmelser om statsbudgeten kritiserades förslaget av Svea hovrätt bl.a. för att ingen upplysning lämnades om t.ex. anslagstypema och att ingen antydan gavs om begrepp som
långtidsbudget, finansplan och kompletteringsproposition etc. (prop. 1973190 bil. 3).
Kritiken bemöttes i propositionen med förslag till ny regeringsform (prop. l973:90). Regeringen betonade att ständiga förändringar i fråga om budgetens innehåll, den ekonomisk-politiska debatten och den tekniska utvecklingen ledde till att det statliga budgetsystemet måste kunna förnyas successivt. Enligt regeringens uppfattning borde regeringsformen inte lägga hinder i vägen för en sådan utveckling. Frågorna om statsbudgetens och anslagssystemets utformning ägnade sig därför inte för grundlagreglering.
5.2. Nackdelar med nuvarande ordning
Det ankommer på riksdagen att besluta i ett antal för statsbudgeten grundläggande frågor, exempelvis om anslagstyper och anslagsvill- kor. Riksdagen har sedan årtionden tillbaka också fattat sådana beslut. Detta har dock inte skett i lags form. Eftersom riksdagens särskilda beslut i dessa frågor inte har tagits in i författningar, kan det vara tidskrävande och förenat med avsevärda svårigheter att överhuvudtaget finna dem. Vidare leder detta till att det är svårt att överblicka de regler som gäller och den befogenhetsfördelning som råder mellan riksdag och regering på finansmaktens område. Ytterligare en nackdel med denna ordning är att det inte är helt enkelt att se sambandet mellan regeringens förordningar och de särskilda riksdagsbeslut i samma ämnen som dessa baseras på. Redan med hänsyn härtill är det motiverat att söka föra in för statsbudgeten centrala regler i en lag.
En av förklaringarna till att riksdagen meddelar beslut på detta sätt är helt enkelt att besluten inte behöver ha lags form. Regeringen har emellertid å sin sida behövt meddela och göra ändringar i förordningar på det ekonomiadministrativa området. Vissa bestämmelser har då berört grundläggande element som det ankommer på riksdagen att besluta om. Eftersom det saknas en lag i vilken riksdagen meddelat grundläggande bestämmelser på finansmaktens område, har regeringen tvingats skaffa sig riksda- gens godkännande av det huvudsakliga innehållet i förordningarna. Detta har oftast skett genom att regeringen för godkännande beskrivit innehållet i förordningarna i främst budgetpropositionen.
Det är ett omständligt och opraktiskt sätt att skaffa sig nödvändiga bemyndiganden från riksdagen.
En närmare granskning av redogörelser i budgetpropositioner och kompIetteringspropositioner samt finansutskottets betänkanden och yttranden visar att vissa — delvis motsatta — risker kan finnas med detta förfarande. Om regeringen mycket utförligt och detaljerat beskriver och motiverar införandet av en ny ordning, kan den — i förhållande till riksdagen — binda upp sig även i detaljer som får anses höra hemma inom regeringens eget befogenhetsområde. Därtill kommer att en allmän redogörelse av ett tilltänkt regelverk har en lägre grad av precision än en författningstext. Oklarhet kan uppstå om vad riksdagen rent faktiskt godkänt, särskilt när en redogörelse som innefattar ett förslag lämnats utan erinran eller utan åtgärd lagts till handlingarna.
Problemen med att regleringen på finansmaktens område inte skett i lags form belyses på ett åskådligt sätt när det gäller förfogandet över statens egendom. Som närmare behandlas i avsnitt 11.2, har riksdagen vid olika tillfällen lämnat bemyndiganden för regeringen att besluta om försäljning av statens fasta egendom. Dessa bemyndiganden innebär ofta kompletteringar till och mindre ändringar av tidigare givna bemyndiganden. Det krävs därför att man tar del av äldre bemyndiganden för att förstå vad som faktiskt gäller på området. Det kan dock vara svårt och tidskrävande att finna de relevanta besluten och systemet leder ofrånkomligen till att det uppstår problem med att överblicka gällande regler. För att sätta sig in i de centrala riktlinjerna för när fast egendom överhu- vudtaget får säljas och vad som därvid gäller för försäljningen, krävs att man tar del av 50 år gamla förarbeten. För vissa udda men alltjämt existerande upplåtelseformer kan man för att få vägledning tvingas gå tillbaka till ännu äldre beslut och förarbeten. Till detta kommer att ständiga kompletteringar till äldre be- myndiganden lätt leder till att bemyndiganden i vissa delar blir otidsenliga.
Vad gäller förfogandet över statens lösa egendom har i avsaknad av lagregler och bemyndiganden en viss praxis vuxit fram. Denna praxis är inte i alla delar entydig och klar. På vissa områden har någon lämplig praxis inte utvecklats alls. Detta har lett till att det även på mycket centrala områden — såsom t.ex. befogenheten att sälja statens aktier — har uppstått osäkerhet om vad som gäller med
åtföljande motsättningar mellan riksdag och regering. Som närmare behandlas i avsnitt 11.3, hade regeringen och riksdagen bl.a. olika uppfattningar om huruvida regeringen utan riksdagens godkännan- de hade rätt att sälja aktier för närmare en miljard kronor i ett av staten helägt bolag.
Vad som nu anförts visar att det är angeläget att på finansmaktens område klargöra vilka regler som faktiskt gäller och skapa ändamålsenliga bestämmelser där regler saknas eller är otidsenliga.
De problem som beskrivits är inte tillfälliga. Under i stort sett hela detta sekel har frågan om att i en lag eller annan författning söka föra in centrala bestämmelser om statsbudgeten diskuterats i olika sammanhang. De problem som man med en sådan reglering önskat lösa är, som ovan framgått, alltjämt aktuella. Till detta kommer att den statliga verksamhetens ökade omfattning och allt mer skiftande karaktär leder till att problem oftare kan uppstå och att de i flera fall kan vara av nytt slag. Nackdelarna med bl.a. en opraktisk beslutsgång och bristande överskådlighet blir då allt tydligare. En lagreglering på statsbudgetens område har också kommit att framstå som än mer angelägen i takt med att den offentliga sektorns finanser satts på allt svårare prov. Behovet av tydlighet på området har även ökat till följd av att det under senare år bedrivits ett intensivt reformarbete avseende den statliga budgeten och den statliga ekonomiadministrationen. Det finns slutligen skäl att hävda, att det påjust finansmaktens område är särskilt viktigt att otydlig- het inte råder och att det finns en klar befogenhetsfördelning mellan riksdag och regering.
Som framgår av kapitel 3 är avsaknaden av en lag som reglerar statsbudgeten ovanlig i ett internationellt perspektiv. Den svenska ordningen motiveras inte av att regeringsformen eller riksdags- ordningen skulle innehålla så många och så detaljerade bestämmel- ser att ytterligare reglering i en budgetlag är överflödig. Snarare gäller motsatsen.
En budgetlag bör, enligt Budgetlagsutredningens mening, inte begränsas till att ta upp frågor som tillhör riksdagens befogenheter på finansmaktens område och där riksdagen redan tidigare fattat särskilda beslut, t.ex. om grundläggande anslagsvillkor. Det är inte tillräckligt att kodifiera grundema i gällande ordning såsom dessa kommer till uttryck i besluten. Därutöver finns ett stort behov av
att bringa klarhet på områden där gällande ordning inte är helt tydlig, t.ex. i fråga om statsbudgetens avgränsning samt redovis- ning och finansiering av investeringar. På vissa oreglerade områden framstår behovet av bestämmelser som särskilt markerat, exempel- vis befogenheten att sälja aktier. Det är självfallet av vikt att dessa problem löses och att bestämmelser tas in i en budgetlag. Som framgår av det följande avsnittet finns anledning att i en budgetlag även ta in bestämmelser som kan medverka till att stärka budget- disciplinen.
5.3. En stramare budgetprocess
Som närmare utvecklas i kapitel 4, finns studier — främst von Hagens empiriska analyser —— som ger belägg för att budgetproces- sens utformning har betydelse för dess utfall. De redovisade forskningsresultaten ger stöd för hypotesen att en stram budgetpro- cess kan medverka till lägre underskott i statens finanser och en mer hållbar skuldutveckling. Forskningsresultaten ger också stöd för tanken att institutionella reformer av budgetprocessen är en framkomlig väg för att åstadkomma en bestående förbättring av balansen i de offentliga finanserna.
I kapitel 4 omnämns undersökningar av den svenska budgetproces- sen såsom den var utformad budgetåret 1991/92. Studien visar att den svenska budgetprocessen internationellt sett var mycket svag vid denna tid. Av dåvarande EG-länder var det endast ett land (Italien) som hade lägre vården än Sverige. Frånvaron av en budgetlag har, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, med all säkerhet medverkat till den svenska budgetprocessen svaghet.
Under senare tid har det i Sverige riktats ett allt större intresse mot budgetprocessens utformning. Med kännedom om vissa av de forskningsresultat som presenterats i kapitel 4, har steg tagits mot att strama upp budgetarbetet.
Som närmare framgår av avsnitt 2.2, har riksdagen beslutat om en förbättrad ordning för sitt eget arbete med statsbudgeten. Innebör- den av den nya s.k. rambeslutsmodellen är att riksdagen i ett första steg fastställer det samlade budgetutrymmet och fördelar detta på utgiftsområden. Först därefter skall i ett andra steg utrymmet
fördelas på de olika anslagen inom respektive utgiftsområde. Som närmare framgår av kapitel 14 har riksdagen även beslutat att ett tak för de offentliga utgifterna skall användas i budgetprocessen.
Vidare inleds regeringskansliets budgetarbete numera med att regeringen lägger fast ramar för de olika departementens verksam- hetsområden utifrån en bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet. Dessa ramar blir sedan styrande för den fortsatta dialogen mellan fackdepartementen och Finansdepartementet.
En annan reform som kan leda till en stärkt budgetdisciplin är en bredare tillämpning av bruttoredovisning i statsbudgeten. Syftet är att ge en tydligare bild av statens åtaganden och att underlätta förståelsen av statsbudgeten. Ambitionen har även varit att skapa bättre överensstämmelse mellan det redovisade budgetsaldot och statens lånebehov.
Viktiga steg har således tagits mot att strama upp den svenska budgetprocessen. Ansträngningar av detta slag skall främst ses mot bakgrund av att goda institutionella förutsättningar kan medverka till lägre underskott i statens finanser och en mer hållbar skuld- utveckling. I ljuset av den senaste tidens utveckling och de vetenskapliga rön som gjorts finns det därför anledning att i en budgetlag föra in bestämmelser som kan medverka till ytterligare uppstramning av den svenska budgetprocessen på några punkter. Regler om t.ex. utgiftstak och utgiftsramar bör därför ha en naturlig plats i en budgetlag. Samma sak gäller bestämmelser om prognoser och olika former av redovisning, vilka är ägnade att förbättra riksdagens kontrollmöjligheter. En budgetlag utgör också en naturlig plattform för fortsatta förbättringar av budgetprocessen.
I detta sammanhang kan erinras om att i fördraget om upprättande av den Europeiska Gemenskapen anges (artikel 104c) att medlems- staterna skall undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser. Huruvida medlemsstaterna iakttar tillräcklig budgetdisciplin prövas på grundval av några kriterier för vilka det gäller vissa referensvärden. Regeringen i ett medlemsland är (protokollsbilaga, artikel 3) ansvarig för att underskott i den offentliga sektorn inte överstiger referensvärdena. En medlemsstat skall vidare sörja för att den har nationella regler på budgetområdet som gör det möjligt för staten att uppfylla de fördragsenliga förpliktelserna på detta område. Medlemskapet i EU utgör därför,
enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, ytterligare ett motiv för att utforma en budgetlag och att i en sådan ta in bestämmelser som kan medverka till att stärka budgetdisciplinen.
5.4. Områden där en lagreglering behövs
I detta avsnitt lämnas en kort redogörelse för de ämnesområden där Budgetlagsutredningen anser att en lagreglering behövs. En utförlig bakgrund och motivering till behovet av lagstiftning på respektive område lämnas i kapitlen 6—14 där ämnesområdena behandlas i sak.
Det är lämpligt att i inledningen av lagen lägga fast de grundläg- gande krav på ejfektivitet och hushållning som kan ställas på regeringens ledning samt genomförandet av den statliga verk- samheten.
Enligt regeringsformen ankommer det på riksdagen att bestämma hur statens medel skall användas. Dessa medel ställs till regering- ens disposition för att användas för angivna ändamål. Vidare ankommer det enligt regeringsformen på riksdagen att granska regeringens styrelse och förvaltning. Bland annat dessa förhållan- den leder till att det i en budgetlag bör tas in grundläggande bestämmelser som klargör att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för den verksamhet som regeringen bedriver på riksdagens uppdrag och med användande av olika bemyndiganden. För att denna skyldighet skall vara meningsfull, krävs självfallet regler om de krav som kan ställas på redovisningen. Att regeringen efterlever de villkor och regler som riksdagen anger för verk- samheten bör kontrolleras. Utredningen anser därför att det är naturligt att i lagen även ta in en bestämmelse om att statens verksamhet skall granskas med revision.
Riksdagen bestämmer enligt RF 1:4 hur statens medel skall användas genom att anvisa anslag till angivna ändamål. Anslags- systemets närmare utformning, främst villkoren för olika anslagsty- per, får därvid en central betydelse. De olika anslagstypema skiljer sig åt vad gäller rätten att överskrida anvisade belopp och att använda outnyttjade medel under senare budgetår. Utformningen av anslagstypema påverkar således bl.a. befogenhetsfördelningen mellan riksdag och regering samt möjligheterna att styra de skilda
verksamheterna. Om detta beslutar självfallet riksdagen. Därför bör det i budgetlagen tas in bestämmelser om de olika anslagstypema och de villkor som skall gälla för dem.
Enligt RF 9:10 får inte regeringen utan riksdagens bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Frågor om statens upplåning regleras i en särskild lag. Det finns dock andra sätt på vilka staten kan iklädas ekonomiska förpliktelser än genom upplåning. Regeringen kan med stöd av riksdagens bemyndigande beställa varor och tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, län eller liknande som medför utgifter under senare år. Vidare kan staten iklädas ekonomiska förpliktelser genom att regeringen ställer ut kreditgarantier. Det är naturligt att i budget- lagen reglera under vilka förutsättningar regeringen får ikläda staten sådana förpliktelser. Regeringen bör vidare åläggas att för riksdagen redovisa de ekonomiska förpliktelser som ingåtts.
Enligt RF 9:6 skall regeringen avge förslag till statsbudget till riksdagen. Statsbudgetens avgränsning är i mycket begränsad utsträckning reglerad i regeringsformen och riksdagsordningen. Även om fullständighetsprincipen och bruttoprincipen sedan länge varit vägledande för statsbudgeten, har ändå över tiden skiftande avsteg gjorts från dessa principer. Statsbudgeten ger därför inte alltid en klar uppfattning om den statliga verksamheten eller dess finansiella anspråk. En oklart definierad statsbudget riskerar att få en svag ställning. Till detta kommer att det inte är meningsfullt att använda utgiftstak och utgiftsramar vid beredning och beslut om statsbudgeten om inte de nämnda principerna tillämpas med färre undantag och med större stabilitet än som skett under vissa perioder. Det är därför nödvändigt att i budgetlagen söka precisera statsbudgetens avgränsning.
Riksdagen bestämmer enligt RF 9: 2 hur statens medel får använ- das. Detta sker normalt sett genom att riksdagen anvisar anslag till angivna ändamål. Ändamålen kan vara anskaffning av tillgångar. Sådan anskaffning finansieras inte längre alltid med anslag. Det förekommer att finansiering av investeringar även sker genom att interna lån och krediter tas i Riksgäldskontoret. Detta sätt att finansiera investeringar har under senare tid fått en allt större betydelse. Det är därför lämpligt att i budgetlag reglera hur in- vesteringar får finansieras.
MGM—__..—
Det ankommer enligt RF 9:9 på riksdagen att i den omfattning som behövs fastställa grunder för förfogandet över statens egendom. I förarbetena till regeringsformen anges att det kan vara lämpligt att detta sker i lags form (prop. l973:90 s. 347). Riksdagen har dock inte meddelat någon sådan lag och området är ofullständigt reglerat. Vad avser den fasta egendomen gäller alltjämt vissa äldre — i viss mån otidsenliga — bemyndiganden och riksdagsbeslut. I fråga om lös egendom har det endast på några områden utvecklats en praxis. Riksdagen har redan tidigare efterlyst förslag till reglering vad gäller försäljning av statens fasta egendom. Under senare tid har även vissa försök gjorts att reglera befogenhetsför- delningen mellan riksdag och regering när det gäller försäljning av statens aktier. Med hänsyn till att så stor del av statens förmögen- het numera utgörs av aktier och med beaktande av den skyndsam- het som krävs av aktörer på marknaden, är det i synnerhet på detta område angeläget med en praktiskt fungerande och väl avvägd reglering. Det bör därför i budgetlagen tas in grundläggande bestämmelser om överlåtelse av statens egendom och om hur inkomster från sådan överlåtelse får disponeras.
I kapitel 4 presenteras forskningsresultat som talar för att en noggrann uppföljning av den budgeterade verksamhetens genomfö- rande kan medverka till att skärpa budgetdisciplinen. Därför bör det i budgetlagen tas in bestämmelser som ålägger regeringen att till riksdagen överlämna kommenterade prognoser avseende statens inkomster, utgifter och upplåning samt en tidig utfallsredovisning. Detta bör leda till en omsorgsfullare beräkning av inkomster och utgifter och till att korrigerande åtgärder vid behov snabbt kan vidtas.
Riksdagen anvisar medel för olika ändamål och bemyndigar regeringen att disponera inkomster. Riksdagen bör därför få information om de mål som sätts för verksamheten och de resultat som uppnåtts. Vidare är det av vikt att regeringen leder statsverk- samheten på ett sådant sätt att målen uppnås på ett effektivt sätt. Frågor om styrning av statens verksamhet har visat sig på ett naturligt sätt höra hemma i den regelbundet återkommande budgetprocessen även när andra styrinstrument än sådana som faller inom finansmakten används. Det är därför lämpligt att i inledningen av budgetlagen något beröra frågan om resultat-
styrning.
I avsikt att etablera en varaktigt stram budgetdisciplin som kan medverka till en långsiktigt hållbar utveckling av statsfinanserna har riksdagen beslutat om en s.k. rambeslutsmodell. Denna modell innefattar utgiftsområden som skall tillämpas för riksdagens beslut om statsbudgeten. Riksdagen har också beslutat att en metod med ett tak för de offentliga utgifterna skall införas. I syfte att stärka och tydliggöra det budgetpolitiska åtagandet bör det i budgetlagen tas in bestämmelser om förfarandet när regeringen i beredningen av statsbudgeten avser att använda sig av ett kvantitativt preciserat utgiftstak eller om riksdagen beslutat att hänföra utgifter till
utgiftsområden.
Det är en naturlig konsekvens av regeringens redovisningsskyldig- het inför riksdagen att regeringen i budgetlagen åläggs att ombe- sörja att en årsredovisning för staten lämnas till riksdagen. En sådan bör innefatta en rättvisande bild av statens verksamhet, det ekonomiska resultatet och ställningen samt av förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Den bör även innehålla statsbudgetens slutliga utfall på samma detaljnivå som den på vilken riksdagen har beslutat.
5 .5 Allmän utformning av lagförslaget
Den naturliga utgångspunkten vid utformandet av en budgetlag är regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser på områ- det. I regeringsformen återfinns främst översiktliga och kortfattade bestämmelser med enkla huvudpunkter. I riksdagsordningen finner man vissa bestämmelser om budgetpropositionens innehåll och när på året den skall lämnas samt riksdagens beredning av den.
En budgetlag bör innehålla preciseringar av och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser. Budgetlagen kommer härigenom att knyta an till och bli ett komplement till dessa lagar. På detta sätt kommer en önskvärd reglering till stånd mellan å ena sidan regeringsformens och riksdagsordningens översiktliga bestämmelser och å andra sidan regeringens mycket detaljerade förordningar. Budgetlagen kan därvid tjäna som en länk dem emellan. Den kommer därmed i fortsättningen att bli den självklara utgångspunkten för de detalje- rade reglerna på det ekonomiadministrativa området. Det kan
anmärkas att i de fiesta länder som utredningen studerat, är det rättsliga systemet uppbyggt på just detta sätt.
När frågan om en budgetlag tidigare har diskuterats, har det uttryckts farhågor om att statsmakternas handlingsfrihet i alltför hög utsträckning riskerar att bindas upp genom en reglering i lag. Det skall anmärkas att denna oro oftast gällt reglering av budgeten i lag med grundlags ställning. Vid övervägande av en sådan reglering är naturligtvis extra försiktighet påkallad. Förändringar i fråga om budgetens innehåll, den ekonomiska och politiska debatten och den tekniska utvecklingen leder till att budgetsystemet måste kunna förnyas successivt. De skäl som har anförts mot att införa bestämmelser i grundlag har naturligtvis alltjämt giltighet. De har dock inte samma tyngd då det är fråga om att föra in bestämmelser om budgeten i en lag av lägre valör.
Budgetlagsutredningen anser att statsmakterna kan behålla en nödvändig grad av handlingsfrihet — samtidigt som önskvärd stadga skänks åt budgetsystemet — om lagen främst reglerar vissa grundläggande principer för budgetprocessen i vid bemärkelse. Dessa principer behåller i stor utsträckning sin giltighet även när det i framtiden kan komma att väljas andra budgettekniska lösningar. Det blir således möjligt att göra förbättringar på budgetens område utan att lagen behöver ändras. Om det likväl skulle uppkomma behov av att ändra lagen, kan detta ske utan den tidsutdräkt som krävs vid en grundlagsändring.
På de områden där det behövs lagreglering kommer bestämmelser- na ofta att gälla befogenhetsfördelningen mellan riksdag och regering. I budgetlagen kommer detta till uttryck genom att i första hand regeringens befogenheter och skyldigheter regleras. Upplägg- ningen är naturlig eftersom regeringen lämnar förslag till statsbud- get, leder genomförandet av den av riksdagen beslutade statliga verksamheten och ansvarar inför riksdagen för sina underlydande myndigheter. Det är emellertid ofrånkomligt att även formema för riksdagens handlande kan påverkas i en del fall liksom även myndigheternas agerande.
De befogenheter regeringen kommer att tillerkännas enligt förslaget föreslås av regeringen kunna delegeras till underlydande myndighe- ter. Sådan delegation är nödvändig och förutses komma att ske i stor utsträckning. När det i betänkandet talas om regeringens befo-
genheter på skilda områden kommer dessa rent faktiskt att utnyttjas av olika underlydande myndigheter.
Vad gäller den närmare regleringen av befogenhetsfördelningen mellan riksdag och regering har Budgetlagsutredningen inte haft någon strävan att systematiskt vrida denna åt det ena eller andra hållet. Inriktningen har i stället varit att den nuvarande ordning så långt det låter sig göras skall komma till uttryck i lagen. På vissa områden har det dock förelegat oklarhet om vad som kan anses gälla. På andra områden har den nuvarande ordningen inte fungerat tillfredsställande. Inom några områden har det pågått ett utvecklingsarbete. Avsikten har i dessa fall varit att utforma ända- målsenliga förslag utifrån de viljeyttringar som återfinns främst i finansutskottets betänkanden och regeringens propositioner.
Avslutningsvis kan erinras om att det för närvarande endast finns en särskild lag på finansmaktens område. Den åsyftade författ- ningen är lagen (1988:1387) om statens upplåning. Utredningen har valt att utforma förslaget till budgetlag som fristående i förhållande till denna lag. Det kan finnas skäl att vid ett senare tillfälle pröva om inte lagen om statens upplåning med fördel kan arbetas in i lagen om statsbudgeten.
6. Effektivitet och redovisning
Utredningens förslag:
Som en inledande bestämmelse i budgetlagen anges att hög effektivitet skall eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet.
Vidare läggs fast att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för statens medel och övriga tillgångar. Redovis- ningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och andra ekonomiska förplik- telser.
Bokföringen i staten skall ske på sätt som överensstämmer med god redovisningssed och regeringen skall meddela närmare föreskrifter om redovisningen.
Redovisningen skall ge en rättvisande bild av statens verksam- het, det ekonomiska resultatet och ställningen samt av förvalt- ningen av statens medel och övriga tillgångar.
I en bestämmelse slås också fast att statens verksamhet skall granskas med revision.
6.1. Effektivitet och god hushållning
6.1.1. Bakgrund
Utgiftema i förslaget till statsbudget uppgår budgetåret 1995/96 — omräknat till en tolvmånadersperiod — till ca 675 miljarder kronor. Det motsvarar nästan hälften av den svenska bruttonationalproduk- ten. Av utgifterna utgörs drygt 130 miljarder kronor av konsumtion och ca 20 miljarder av reala investeringar. Mer än 100 miljarder kronor går åt till att betala räntor på statsskulden och mer än 400 miljarder kronor används för transfereringar till hushåll, kommuner och företag. Statens inkomster uppgår dock endast till drygt 500 miljarder kronor varför ca 170 miljarder av utgifterna får täckas med statens upplåning.
Statens verksamhet innefattar produktion av offentliga tjänster, inkomstöverföringar och normgivning. Avsikten är att dessa åtgärder skall påverka och komplettera den verksamhet som enskilda, företag och kommuner bedriver så att medborgarnas välfärd stärks. Även de skatter som uppbärs och den statliga Upplåningen påverkar enskilda och samhället. Omkring 250 000 personer är anställda i statliga myndigheter. Dessa producerar offentliga tjänster samt administrerar skatter, transfereringar och regleringar.
Statens verksamhet är omfattande. Det är nödvändigt att den utförs på sådant sätt att den i sina olika former kan lämna ett så gott bidrag som möjligt till välfärden och samhällsutvecklingen. Det betyder att den statliga tjänsteproduktionen behöver drivas effektivt samt att skatter och transfereringar behöver vara utformade så att de främjar välfärdsmålen utan att onödigtvis undergräva de positiva drivkrafterna hos företag och hushåll. Vidare måste lagar och andra föreskrifter vara utformade så att de — med utgångspunkt i de avsedda skyddssyftena — inte mer än nödvändigt påverkar sam- hällsekonomins funktionssätt.
Riksdagen beslutar om vilken verksamhet staten skall utföra. Det är regeringens uppgift att inom ramen för de syften, bestämmelser och resurser som riksdagen anger genomföra statens verksamhet och förvalta statens medel och tillgångar. Detta följer av att regeringen enligt RF l:6 styr riket och av en rad andra bestämmel-
ser i regeringsformen, t.ex. att regeringen enligt RF 9:8 disponerar statens medel och att myndigheterna enligt RF 1116 lyder under regeringen.
Regeringen är också ansvarig inför riksdagen (RF 126) för hur den styr riket. Detta innefattar ansvar för det sätt på vilket statens verksamhet leds och genomförs och dess tillgångar förvaltas. De krav riksdagen därvid ställer på regeringens förvaltning återspeglas i viss mån i de förhållanden som Riksdagens revisorer skall uppmärksamma i sin granskning.
Riksdagen väljer revisorer som skall granska den statliga verksamheten (RF 12:7). Granskningen skall enligt lagen (1987z518) med instruktion för riksdagens revisorer främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget men får också avse en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. Huvud- intresset skall knytas till de resultat i stort som har uppnåtts inom olika verksamhetsområden. Revisorerna skall påtala förhållanden som de anser otillfredsställande samt verka för en god hushållning med statens medel och att statens tillgångar utnyttjas efter rationel- la grunder. De skall därvid fästa uppmärksamheten på möjligheter att öka statens inkomster, att spara på statens utgifter och att effektivera det statliga förvaltningsarbetet. Syftet med granskningen skall, enligt lagen, vara att främja en sådan utveckling att staten av sina insatser på skilda områden får det utbyte som med hänsyn till kostnader och allmänna samhällsintressen är rimligt.
Vissa institutionella aspekter på revision av statens verksamhet berörs i avsnitt 6.4.
6.1.2. Överväganden
Budgetlagsutredningen anser att riksdagens krav på regeringens ledning samt genomförandet av statens verksamhet bör komma till uttryck redan i inledningen av budgetlagen. Därmed ges en grund för vissa andra bestämmelser som bör ingå i budgetlagen och som behandlas i följande avsnitt i detta kapitel samt i t.ex. kapitel 12 Uppföljning, prognoser och utfall och kapitel 13 Resultat i statens verksamhet.
Innehållet i den granskningsuppgift avseende den statliga verksamheten som riksdagens revisorer har enligt 2-4 55 lagen (l987:518) med instruktion för riksdagens revisorer återspeglar, som nämnts, i viss mån de allmänna krav som riksdagen ställer på regeringens ledning samt genomförandet av statens verksamhet och förvaltningen av statens tillgångar. Det är emellertid nödvändigt att i budgetlagen uttrycka innebörden av de i det föregående nämnda kraven på ett mer sammanfattat sätt.
Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är hög effektivitet och god hushållning med resurserna grundläggande krav i statens verksamhet. Uttrycket hög effektivitet åsyftar därvid att den statliga verksamheten skall bedrivas så att av riksdagen avsedda mål nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad.
Uttrycket god hushållning med resurserna har en annan och snävare innebörd och innebär att onödiga utgifter skall undvikas, att verksamheten skall bedrivas med hög produktivitet, att statens medel skall hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt och skulder skall förvaltas väl.
Dessa krav bör i budgetlagen anges som att hög effektivitet skall eftersträvas och god hushållning skall iakttas.
Uttrycket eftersträvas används för att markera att effektivitet inte kan nås i en absolut bemärkelse. Förvaltningsuppgiften är i stället att successivt och målmedvetet vidta åtgärder som gör att effektivi- teten och ändamålsenligheten i verksamheten förbättras. Kraven på god hushållning kan dock sägas vara något mer absoluta än kraven på effektivitet. Statens medel, som ytterst härrör från medborgarna, måste hanteras med hög grad av säkerhet och användas till medborgarnas gagn. Det innefattar att onödiga utgifter skall undvikas. Statens övriga tillgångar och skulder måste också hanteras på ett betryggande sätt. En grundförutsättning för att god hushållning med resurserna skall anses föreligga är att lämpliga föreskrifter finns och att det kontrolleras att de följs. Av dessa skäl används uttrycket att god hushållning skall iakttas.
I sammanhanget kan nämnas att det i den tyska budgetlagen finns en bestämmelse om att effektivitet och hushållning skall iakttas när budgeten utformas och verkställs. Det kan också erinras om att i
min—__
den svenska kommunallagen (19911900) föreskrivs att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att som en inledande bestämmelse i budgetlagen anges att hög effekti- vitet skall eftersträvas och att god hushållning skall iakttas i statens verksamhet. Med statens verksamhet avses sådan verksamhet som handhas av regeringen och de myndigheter som lyder under regeringen. Riksdagen bestämmer i vilken omfattning lagen skall gälla riksdagen och dess myndigheter.
Lagförslaget utformas i första hand med tanke på den del av statens verksamhet som regeringen svarar för och som utförs av myndigheter som lyder under regeringen. Utredningen ser emeller- tid inget avgörande skäl till varför lagen i sin huvuddel inte också skulle kunna gälla för riksdagen och dess myndigheter, dock med undantag för Riksbanken. Det kan nämnas att i Finland, som i här aktuella avseenden liknar Sverige, gäller budgetlagen även för riksdagen. Närmare föreskrifter meddelas av regeringen respektive riksdagens kansli.
6.2. Regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen
6.2.1. Bakgrund
Behov av redovisning uppstår först då den som äger eller finansie- rar en verksamhet inte själv bedriver den och således inte har full insyn i verksamheten. Det förstärks sedan när andra intressenter tillkommer, exempelvis sådana som utkräver skatt eller ger lån. Offentliga institutioner har en särskild karaktär genom att de kan sägas ytterst ägas av alla medborgare eller kommuninvånare och genom att deras verksamhet ofta bedrivs med tvångsvis uttaxerade medel. Det sistnämnda förhållandet kan anses ytterligare förstärka behovet av redovisning både hos den skattskyldige och i staten. Ett
tidigt exempel på redovisningsskyldighet i offentliga institutioner är bestämmelser i den romerska republikens konstitution om att ämbetsmännen från konsuler och nedåt skulle avlägga räkenskap för sin verksamhet efter varje ämbetsperiod.
Enligt regeringsformen utgår all offentlig makt från folket och riksdagen är folkets främsta företrädare. Riksdagen beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Samtidigt ställer riksdagen huvuddelen av statens medel till regeringens disposition. Riksdagen granskar också rikets styrelse och förvaltning. Detta ger en naturlig grund för en redovisnings- skyldighet.
Alla statens medel och övriga tillgångar står dock inte till regering- ens disposition. Enligt RF 9:8 undantas tillgångar som är avsedda för riksdagen och dess myndigheter eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning. Enligt RO 9:4 är det riksdagens förvaltnings- kontor som i fråga om riksdagen och dess myndigheter handlägger frågor om förvaltning av ekonomisk natur och som meddelar föreskrifter i dessa frågor. AP-fonden är ett exempel på en institution som handhar tillgångar som i lag avsatts till särskild förvaltning, nämligen genom lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden. Fondstyrelsen skall enligt lagen varje år till regeringen överlämna förvaltnings- och revisionsberättelser. Det sätt på vilket regeringen kan påverka redovisningen av statliga medel varierar alltså, liksom innehållet och formen för den redovisningsinformation regeringen har tillgång till.
Det är nödvändigt att skilja mellan bokföringsskyldighet, som regleras i bl.a. bokföringslagen , och redovisningsskyldighet som är ett mer allmänt begrepp.
I bokföringslagen(19762125), som endast gäller näringsidkare, anges att bokföringsskyldigheten innefattar främst tre moment: ' löpande bokföring av alla förändringar i fönnögenhetens storlek och sammansättning, både i tidsföljd och så att verksamhetens resultat och ställning kan avläsas,
' avslutande av räkenskaperna med ett årsbokslut bestående av resultaträkning och balansräkning enligt föreskrivna värderingsprin- ciper,
' beskrivning av bokföringssystem samt arkivering av räkenskaps- handlingar och annat underlag.
Bokföringslagen gäller inte för kommuner och landsting. Kortfatta- de föreskrifter för deras bokföring finns i stället i kommunallagen (19911900). Där används inte begreppet bokföringsskyldighet, men föreskrifterna har delvis samma innebörd. Bestämmelserna innebär att fortlöpande räkenskaper skall föras över förvaltade medel, att räkenskapema skall avslutas med ett årsbokslut och att detta skall sammanfattas i en årsredovisning.
I staten regleras myndigheternas ekonomiska redovisning bl.a. i bokföringsförordningen (1979:1212), som till innehåll och upp- byggnad liknar bokföringslagen. Statliga myndigheter som lyder under regeringen är bokföringsskyldiga enligt denna förordning. Riksdagens förvaltningskontor har beslutat att förordningen i tillämpliga delar skall gälla även riksdagen och dess myndigheter.
Redovisningsskyldighet är, som nämnts, ett vidare begrepp än bokföringsskyldighet. Utöver de ekonomiska transaktioner som påverkar resultat och ställning, innefattar redovisningsskyldigheten även den verksamhet som bedrivs och resultatet av denna. Begreppet täcker dessutom innehåll, kvalitet och relevans i den information som lämnas till mottagaren. Redovisningsskyldigheten brukar fullgöras främst med årsredovisningar, men i vissa fall kan även rapporter föreskrivas som lämnas för del av år, i särskilda frågor eller då kraftiga avvikelser från planerna påkallar det. Redovisningsskyldigheten för olika slag av institutioner regleras genom olika författningar som möjliggör anpassning till skiftande förhållanden.
För bl.a. aktiebolag, banker och koncerner regleras således årsredovisning för närvarande i flera olika lagar, bl.a. årsredovis- ningslagen (199521554). Normalt skall ett sådant företags årsredo- visning — förutom resultaträkning och balansräkning — även bestå av noter och förvaltningsberättelse samt i många fall en finansie- ringsanalys. Uppgifterna i räkenskapshandlingama skall förses med jämförelseinformation avseende föregående år och med informativa notupplysningar. Till skillnad från årsbokslutet, som är ett internt dokument, är årsredovisningen avsedd för ägarna och andra mottagare utanför organisationen och därför skall den vara informativ.
Årsredovisningen i kommuner och landsting skall enligt kommu- nallagen omfatta även sådan kommunal verksamhet som bedrivs i aktiebolag, stiftelse el.dyl. Upplysningar skall även lämnas om utfallet av verksamheten, dess finansiering och den ekonomiska ställningen vid årets slut.
De statliga myndigheternas årsredovisning regleras i förordningen ( 1993:134 ) om myndigheters årsredovisning och anslagsframställ- ning. Årsredovisningen skall bestå av resultaträkning och balans- räkning, finansieringsanalys och anslagsredovisning samt av en resultatredovisning som skall visa resultatet av myndighetens verksamhet, prestationer och mätbara effekter. En myndighets årsredovisning lämnas till regeringen och granskas av Riksrevi- sionsverket. Den avses ligga till grund för regeringens uppföljning och prövning av myndighetens verksamhet. Därför skall resultatet ställas i relation till såväl kostnaderna som målen för verksamheten. Dessutom skall jämförelser göras med tidigare år.
Riksrevisionsverket publicerade i mars 1995 en samlad årsredovis— ning för staten avseende räkenskapsåret 1993/94. Den omfattar dels balans- och resultaträkningar för staten, dels en sammanställning av den statliga sektorns tillgångar och skulder. Med staten avses i årsredovisningen alla myndigheter under regeringen och riksdagen utom Riksbanken. AP-fonden ingår heller inte. Den statliga sektorn är ett vidare begrepp som omfattar alla verksamheter som staten har ett väsentligt inflytande över.
Regeringen är för närvarande inte skyldig att lämna någon samlad ekonomisk redovisning till riksdagen avseende t.ex. vilka inkomster som uppburits och hur statens medel använts. Någon sådan redovisning har heller inte lämnats. Den av Riksrevisionsver— ket publicerade årsredovisningen är dock tillgänglig för riksdagens ledamöter och återgavs i sammandrag i 1995 års kompletterings- proposition (prop. 1994/95:150 bil. 1 s. 76).
6.2.2. Överväganden
På uppdrag av riksdagen leder regeringen genomförandet av en omfattande verksamhet. Riksdagen anger också olika villkor för verksamheten. Härav följer, enligt Budgetlagsutredningens mening,
att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen. Den fråga som bör ställas i sammanhanget är närmast vad som bör ingå i denna skyldighet och hur den skall fullgöras. Det bör slås fast att det inte är redovisningsskyldighet i den snäva betydelsen av bokföringsskyldighet som är aktuell i detta sammanhang. I stället är det frågan om en allmän redovisningsskyldighet avseende hur regeringen genomfört den av riksdagen beslutade verksamheten och förvaltningen av statens medel m.m.
Budgetlagsutredningen anser således att regeringen bör åläggas redovisningsskyldighet för statens medel och tillgångar liksom för statens verksamhet till den del de handhas av regeringen eller av myndigheter som lyder under regeringen.
Det är praktiskt att regeringens redovisning även får omfatta de medel som används av riksdagen och dess myndigheter utom Riksbanken. En förutsättning för en sådan redovisning är att riksdagens förvaltningskontor lämnar uppgifter som underlag för redovisningen. Detta innebär självfallet inte att regeringen övertar förvaltningskontorets befogenheter eller något som helst sakansvar på området. Riksdagen och dess myndigheter skall självfallet fortfarande sköta sin bokföring inom ramen för riksdagens anvisningar på området. Som nämnts har förvaltningskontoret beslutat att bokföringsförordningen skall tillämpas av riksdagens myndigheter. Något beslut om att de skall tillämpa förordningen om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning har däremot inte fattats. Om det skulle behövas kan information sammanställas på annat sätt än direkt ur bokföringen.
En del av regeringens redovisningsskyldighet kan fullgöras inom ramen för en årsredovisning till riksdagen. Årsredovisningen omfattar då all den verksamhet staten bedriver oavsett finansiering och innehåller främst sammanfattande ekonomiska uppgifter. Regeringen kan kommentera informationen och göra analyser som ökar förståelsen för innebörden i siffrorna. Uppgifter om de sakliga resultat som uppnås inom olika verksamhetsområden kan däremot knappast ingå i en årsredovisning för staten. Skälen härtill är flera. Den statliga verksamheten är så omfattande och mångfacetterad att regeringen inte på ett kortfattat och överskådligt sätt skulle kunna redogöra för resultat och effekter. Dessutom finns det i riksdags- arbetet andra sammanhang som bättre lämpar sig för en redovis- ning av verksamheten, dess resultat och effekter. I kapitel 12 och
13 återkommer utredningen med förslag om hur regeringens redovisningsskyldighet i olika avseenden bör fullgöras.
Efter att ha tagit del av revisorernas rapport skall bolagsstämman i ett aktiebolag besluta om fastställelse av resultaträkningen och balansräkningen, om dispositioner beträffande bolagets vinst eller förlust samt om ansvarsfrihet för styrelseledamöter och verkställan- de direktör. Motsvarande gäller ifråga om kommunal förvaltning. Föreskrifter om att parlamentet skall ta ställning till en redovisning av statsbudgetens utfall finns även i några länder, t.ex. Danmark och Tyskland, samt i EG.
I detta perspektiv kan det diskuteras om en årsredovisning, innehållande även statsbudgetens utfall, som överlämnas till riksdagen bör behandlas på något särskilt sätt i riksdagen. Det kan då finnas skäl att erinra om att regeringens ansvar inför riksdagen i första hand är politiskt. Genom frågor och interpellationer till statsråd, utskottsförhör eller misstroendeförklaringar har riksdagen många möjligheter att utkräva ansvar av regeringen. Slutligt avgörs ansvarsfrågan i val till riksdagen. Om en årsredovisning skulle behandlas på något särskilt sätt i riksdagen skulle detta kräva ändring i regeringsformen och riksdagsordningen. 1 och med att Budgetlagsutredningen enligt direktiven skall utgå från gällande grundlagsbestämmelser har utredningen inte anledning att lämna något förslag i denna fråga.
Riksdagen, som har den yttersta finansmakten, uppdrar åt regering- en att verkställa riksdagens beslut på olika områden och bemyndi- gar regeringen att disponera statens medel för bestämda ändamål. Enligt regeringsformen riksdagen att granska hur regeringen styr riket och handhar förvaltningen. Regeringen har emellertid för närvarande ingen uttrycklig redovisningsskyldighet inför riksdagen för den verksamhet som bedrivs och för förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar.
Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det naturligt att regeringens allmänna redovisningsskyldighet inför riksdagen läggs fast i budgetlagen.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen tas in en bestämmelse som innebär att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för statens medel och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 & regeringsformen står till regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser.
Utredningen förutsätter att det inte är nödvändigt att i budgetlagen ta in särskilda bestämmelser som ålägger riksdagen och dess myndigheter att lämna sådana uppgifter som regeringen behöver för att kunna fullgöra den åsyftade redovisningsskyldigheten.
6.3. Redovisningen skall ge en rättvisande bild
6.3.1. Bakgrund
För att en redovisningsskyldighet skall vara meningsfull krävs regler för hur den ekonomiska redovisningen skall utföras. En grund för att kunna redovisa är bokföringen.
I bokföringslagen , som endast gäller för näringsidkare, finns vissa grundläggande krav på hur bokföringen skall skötas. Bland annat föreskrivs att bokföringsskyldigheten skall fullgöras på sätt som överensstämmer med god redovisningssed. Denna sed innebär inte enbart en allmänt accepterad praxis för gott och sunt beteende, utan den formuleras och utvecklas också löpande genom precisera- de rekommendationer i olika frågor från Bokföringsnämnden, Redovisningsrådet och Föreningen Auktoriserade Revisorer. Internationellt utvecklas "Generally Accepted Accounting Principles” av International Accounting Standards Committee.
Enligt kommunallagen skall även kommunerna och landstingen upprätta årsredovisning med iakttagande av god redovisningssed.
Denna redovisningssed utvecklas av Kommun- och Landstings- förbunden, men är inte tvingande för den enskilda kommunen.
I bokföringsförordningen föreskrivs att statliga myndigheter med iakttagande av särskilda bestämmelser för statlig verksamhet skall fullgöra bokföringsskyldigheten på det sätt som överensstämmer med god redovisningssed. För myndigheter som lyder under regeringen utvecklas denna redovisningssed av Riksrevisionsverket.
I några av de studerade länderna, t.ex. i Finland och Nya Zeeland, görs i Statsbudgetlagen hänvisning till god redovisningssed. I flertalet andra stater" är bokföringen dock så styrd av en kassa- mässig budgetredovisning att redovisningsprincipema ligger långt från god redovisningssed.
Det är naturligt att det finns skillnader avseende redovisningssed mellan den statliga och den privata sektorn. Redovisningen i ett företag påverkas i hög grad av skatteregler och behovet av skydd för ägare och långivare. Statlig redovisning behöver inte ta sådana hänsyn men påverkas i stället av verksamhetens offentligrättsliga karaktär och av befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen. Detta leder till att staten behöver egna normer för god redovisningssed. På många områden sammanfaller dock god redovisningssed inom samhällets olika sektorer. Detta belyses t.ex. av att bokföringsförordningen och bokföringslagen är mycket lika till disposition och sakligt innehåll.
Begreppet god redovisningssed är främst knutet till den löpande bokföringen och årsbokslutet, medan begreppet rättvisande bild i första hand är knutet till informationen i årsredovisningen. Uttrycket är hämtat från engelskans "true and fair picture”.
Enligt den nya årsredovisningslagen(199511554) skall årsredovis- ningen upprättas på ett överskådligt sätt och i enlighet med god redovisningssed. Balansräkningen, resultaträkningen och noterna skall tillsammans ge en rättvisande bild av bolagets ställning och resultat. Om det behövs för att ge en rättvisande bild, skall tilläggsupplysningar lämnas. Om avvikelse görs från allmänna råd eller rekommendationer av normgivande organ, skall upplysning om detta och om skälen för avvikelsen lämnas i en not. Beträffan- de förvaltningsberättelsen föreskrivs att den skall ge en rättvisande översikt över utvecklingen av bolagets verksamhet, resultat och
ställning. Föreskrifterna om överskådlighet och rättvisande bild innebär ett införlivande i svensk rätt av EG:s fjärde bolagsdirektiv.
6.3.2. Överväganden
I avsnitt 6.2 föreslås att regeringen skall åläggas en allmän redovisningsskyldighet inför riksdagen. För att en ekonomisk redo- visningsskyldighet skall bli meningsfull krävs klart angivna grunder för hur bl.a. bokföringen skall skötas.
Med hänsyn till den grundläggande betydelse redovisningsregler har vore det i och för sig motiverat att riksdagen beslutade om detaljerade bestämmelser för redovisning i staten. Riksdagen har t.ex. redan beslutat om en årsredovisningslag och en bokföringslag som gäller för näringsidkare. Att det är naturligt att en huvudman beslutar om regler av denna typ belyses av att det i kommunal- lagen anges att fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om redovisningen. Det bör också nämnas att det inom regeringskansliet pågår ett arbete med att utforma en lag om kommunal redovisning.
Budgetlagsutredningen anser emellertid att det vore opraktiskt att i lag lägga fast detaljerade ekonomiadministrativa regler för staten. I stället bör det vara tillräckligt att riksdagen beslutar om de allmänna krav som skall gälla för redovisning inom staten. Detta kan med fördel ske med hänvisning till begreppen god redovis- ningssed och rättvisande bild. God redovisningssed förutsätts anpassas till de särskilda förutsättningar som föreligger i staten.
I stället för att riksdagen beslutar om detaljerade regler för redovisning i staten bör regeringen åläggas att meddela de närmare bestämmelserna för bokföring och redovisning. Dessa regler skall vara väl dokumenterade. De förordningar som regeringen beslutat på området och de tillämpningsföreskrifter och allmänna råd som meddelats av Riksrevisionsverket svarar väl mot dessa krav.
Genom att regeringen föreslås bli ålagd en allmän redovisnings- skyldighet — och inte enbart en bokföringsskyldighet — blir syftet med redovisningen betydelsefullt. Kravet på god redovisningssed är främst knutet till bokföringsskyldigheten och till själva bokfö- ringsprocessen. Därmed är detta krav en grundläggande förutsätt-
ning för att den redovisningsinformation som presenteras blir rättvisande. Tillämpning av god redovisningssed är dock inte tillräckligt för att en rättvisande bild skall erhållas i t.ex. årsredo— visningen. Rättvisande blir bilden först om den ger mottagaren en riktig uppfattning om verkligheten. Det är alltså inte bara fråga om att informationen skall vara korrekt, utan också om att den skall förmedlas på ett sådant sätt att mottagaren kan förstå den. Urval, presentation och förklarande kommentarer blir då viktiga inslag. För att bilden skall bli rättvisande kan det även behövas tilläggs- information om exempelvis annan värdering eller om gjorda åtaganden.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen tas in en bestämmelse om att bokföring i staten skall ske på sätt som överensstämmer med god redovisnings- sed. Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksam- heten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt av förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Regering- en, eller den myndighet regeringen bestämmer, skall meddela närmare föreskrifter om redovisningen.
6.4. Statens verksamhet skall granskas
6.4.1. Bakgrund
På uppdrag av riksdagen genomför regeringen med hjälp av underlydande myndigheter huvuddelen av statens verksamhet. I övrigt utförs statens verksamhet av bl.a. riksdagen och dess myndigheter.
Statens verksamhet innefattar mycket stora ekonomiska flöden och en omfattande normgivning som påverkar hela samhället. Riksda- gens beslut har främst formen av lagar och anslag för olika verksamheter. Även om antalet lagar och anslag är stort, ligger riksdagens beslut om åtgärder ändå ofta på en förhållandevis hög och inte särskilt detaljerad nivå och osäkerhet råder ofta om
åtgärderna verkligen leder till de avsedda resultaten. Användningen av ramlagstiftning samt mål- och resultatstyming innebär att den mer detaljerade ledningen samt genomförandet av verksamheten överlämnas till regeringen och av denna vidare till myndigheterna.
Som anförs i avsnitt 6.2 är det naturligt att regeringen, som har i uppdrag att verkställa riksdagens beslut på olika områden, också skall redovisa de resultat som uppnåtts samt de medel som använts och de inkomster som uppburits.
I vårt statsskick, som står på parlamentarismens grund, är det naturligt att riksdagen har som en huvuduppgift att kontrollera regeringens allmänna politik. På riksdagen ankommer också att övervaka regeringens funktion som högsta förvaltningsmyndighet. Det ligger vidare i riksdagens intresse att bevaka att myndigheter och offentliga funktionärer lojalt och effektivt förverkligar de direktiv för samhällsverksamheten som har givits i lagar och beslut (prop. 1973290 5. 414).
I RF 12 kap. anges att riksdagen med några olika institut kan granska regeringens och myndigheternas verksamhet. Konstitu- tionsutskottet granskar sålunda Statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, riksdagsledamöter framställer interpellationer eller frågor till statsråd, riksdagen väljer ombuds- män som utövar tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar och riksdagen väljer revisorer att granska den statliga verksamheten. 1 lagen ( 1987:518 ) med instruktion för riksdagens revisorer anges närmare vilka gransk- ningsuppgifter som myndigheten Riksdagens revisorer har.
Den kontroll och granskning som sker genom de nämnda institutio- nerna är, med undantag för ombudsmännens tillsyn, i första hand politiskt inriktad och sker endast punktvis. Riksdagen har således inte någon systematisk och heltäckande revision av statens verksamhet motsvarande vad fullmäktige har i kommuner, bolagsstämman har i aktiebolag och föreningsstämman har i ekonomiska föreningar. I andra länder har i regel parlamenten ett revisionsorgan som har till uppgift och resurser för att genomföra en sådan revision av den statliga verksamheten. Frågan om den statliga revisionens uppgifter, organisation och resurser har diskuterats vid flera tillfällen under senare decennier.
Riksdagens revisorer granskade ursprungligen Riksbanken och Riksgäldskontoret men granskningsområdet vidgades genom 1809- 1810 års grundlagsrefonn till att också gälla statsverket. När den statliga verksamheten expanderade under efterkrigstiden utökades inte Riksdagens revisorers resurser, utan i stället kom regeringens revisionsorgan, dvs. Riksrevisionsverket, att få utökade uppgifter och kraftigt ökade resurser.
Riksrevisionsverket skall på regeringens uppdrag granska statlig verksamhet ur effektivitetssynpunkt och granska om myndigheter- nas redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande. Riksrevisionsverket är självständigt i förhållande till gransknings- objekten. Verkets revisionsberättelser tillställs regeringen och överlämnas för kännedom till riksdagen.
I samband med behandlingen i riksdagen av verksledningsproposi- tionen (prop. 1986/87:99) berördes Riksrevisionsverkets ställning. Konstitutionsutskottet framhöll att verket som regeringen under- ställt organ bör kunna utnyttjas av regeringen för särskilda granskningsuppdrag. Detta får emellertid, enligt konstitutions- utskottet, inte på något sätt gå ut över verkets möjligheter att ta initiativ till och genomföra egna undersökningar. 1 finansutskottets yttrande (FiU 1986/8713y) till konstitutionsutskottet finns åtskilliga uttalanden som vittnar om finansutskottets strävan att slå vakt om självständigheten hos Riksrevisionsverkets förvaltningsrevision. Denna självständighet synes i första hand avse verkets möjligheter att utföra granskning på eget initiativ.
Verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelse får granskas av Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket om verksamheten är reglerad i lag eller i någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av anslagsmedel eller genom avtal eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Även en mottagares användning av bidrag kan under vissa förutsättningar få granskas. De aktiebolag och stiftelser som Riksrevisionsverket får granska anges i förord- ningen (1993:958) om Riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser.
Riksdagen gav hösten 1991 regeringen till känna (bet. l991/92:FiU2, rskr. 1991/92:12) att riksdagen bör få ett ökat ansvar för den statliga revisionen. I finansutskottets betänkande
betonas vikten av en stark och oberoende revision som självstän- digt skall kunna granska den offentliga verksamheten. Samtidigt framhålls att regeringen också har behov av att för egen del företa uppföljning, utvärdering och revision.
Frågan om Riksdagens revisorers — och därmed i viss mån även Riksrevisionsverkets — uppgifter och resurser behandlades av Riksdagsutredningen i betänkandet (1993/94zTK1) Refonnera riksdagsarbetet. Som en följd härav tillkallade talmanskonferensen sommaren 1995 en utredning med uppdrag att bl.a. överväga hur uppgifter och resurser bör fördelas mellan Riksrevisionsverket och Riksdagens revisorer.
6.4.2. Överväganden
I och med att riksdagen ger regeringen i uppdrag att fullgöra preciserade förvaltningsuppdrag och ställer ekonomiska resurser till regeringens förfogande, är det en given del i ett styrsystem att kontrollera med vilket resultat verksamheten har genomförts, att redovisningen är rättvisande, att förvaltningen fungerat säkert och effektivt samt att gällande föreskrifter har iakttagits. Av RF 9:2 kan även anses följa att riksdagen skall förvissa sig om att statens medel används på sätt som riksdagen bestämt. Det är därför naturligt att riksdagen har ett ansvar för att statens verksamhet i tillräcklig utsträckning granskas genom revision.
Riksdagens ansvar inför medborgarna för att säkerställa att skattemedel som anslås för olika ändamål används effektivt och säkert kan således knappast sättas i fråga. Därav följer emellertid inte entydigt i vilken organisatorisk form granskningen bör ske. I och med att regeringen med riksdagens medverkan har skaffat sig ett starkt och oberoende revisionsorgan som självständigt genomför revision av statens verksamhet, är det naturligt att en sådan omständighet beaktas.
Budgetlagsutredningen har emellertid inte anledning att överväga hur den statliga revisionen bör organiseras. Däremot anser utredningen att det är självklart att statens verksamhet i tillräcklig utsträckning skall granskas med revision. Detta gäller även när statlig verksamhet utförs av andra än staten, t.ex. av särskilda
institutioner, aktiebolag och stiftelser, även om detta inte regleras med budgetlagen.
Det kan helt kort anmärkas att revisionen av statens verksamhet bör vara självständig i förhållande till granskningsobjektet, göras opartiskt och ske systematiskt mot bakgrund av väl definierade regler. I revisionen bör ingå bl.a. granskning av att verksamheten bedrivs effektivt och säkert samt att redovisningen är rättvisande. Tyngdpunkten i revisionen bör vara förlagd där risken för väsent- liga fel är störst.
Av riksdagens ansvar för revisionen av den statliga verksamheten följer, enligt Budgetlagsutredningens mening, att riksdagen bör ge närmare föreskrifter om bl.a. uppgifter och organisation för revisionen. Detta är särskilt angeläget när väsentliga delar av revisionen utförs av ett regeringens revisionsorgan.
Budgetlagsutredningen konstaterar att revisionen av statlig verksamhet regleras i lag i samtliga länder som studerats.
Riksdagens revisorers verksamhet styrs, som tidigare nämnts, med lag. Så sker även vad gäller Riksrevisionsverkets granskning av vissa aktiebolag och stiftelser. Däremot styrs för närvarande inte Riksrevisionsverkets revision av statlig verksamhet i övrigt med lag. Enligt vad utredningen erfarit pågår för närvarande i regerings- kansliet ett arbete med att utforma ett förslag till lag med vissa grundläggande bestämmelser om den revision som Riksrevisions- verket utför.
Övergripande bestämmelser om den statliga revisionen och Riksrevisionsverkets revision bör enligt Budgetlagsutredningens uppfattning även de meddelas i en lag.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i bud- getlagen tas in en bestämmelse om att statens verksamhet skall granskas med revision.
7. Anslag och inkomsttitlar
Utredningens förslag:
Tre anslagstyper skall finnas, nämligen obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag. Dessa anslagstyper och de huvudsakliga villkor som gäller för dem anges i budgetlagen. Den nuvarande anslagstypen förslagsanslag avvecklas.
Ett bemyndigande lämnas regeringen att meddela föreskrifter som begränsar myndigheternas möjligheter att använda anslagsmedlen. Dessutom klargörs att regeringen under vissa förutsättningar får besluta att inte använda de medel som anvisats för ett visst ändamål.
Vidare anges att Statsinkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas mot inkomsttitlar.
[ fråga om avräkning av utgifter och inkomster mot statsbud- geten anges att såväl kassamässig som utgiftsmässig redovis- ning kan förekomma.
7.1. Anslagstyper och Villkor
7.1.1. Bakgrund
Genom att anvisa anslag till angivna ändamål bestämmer riksdagen hur statens medel skall användas (RF 1:4 och 9:3). Statens medel får inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt (RF 9:2).
Statsbudgetens anslag utgör riksdagens viktigaste instrument för att fördela medel till olika ändamål. Anslagssystemets närmare utformning påverkar därmed befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen samt möjligheterna att styra de skilda statliga verksamheterna mot önskade mål.
Riksdagen anvisar inte endast ett belopp för ett visst ändamål, utan anger också mer eller mindre utförligt de sakliga villkor eller syften som skall gälla för verksamheten. Ibland anges villkoren i anslagsbeslutet, medan de i andra fall framgår av en lag. Dessutom anger riksdagen de villkor som gäller för dispositionen av medlen. Detta sker på ett standardiserat sätt genom att riksdagen för varje ändamål anger med vilken typ av anslag medel skall anvisas.
För närvarande använder riksdagen fyra typer av anslag, nämligen obetecknat anslag, förslagsanslag, reservationsanslag och ram— anslag. De olika anslagstypema kännetecknas av att skilda regler gäller i fråga om rätt för regeringen att överskrida det anvisade beloppet och att använda outnyttjade medel ett senare budgetår.
I huvudsak följande villkor gäller för de anslag som riksdagen anvisar.
- Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår.
- Ett förslagsanslag får överskridas av regeringen om det behövs för att ändamålet med anslaget skall uppfyllas. Outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår.
- Ett reservationsanslag får inte överskridas men outnyttjade medel får avändas under högst tre år efter det budgetår då anslaget senast var uppfört på statsbudgeten.
- Ett ramanslag får överskridas genom att anslagskredit tas i anspråk på följande budgetårs anslag eller genom att regeringen beslutar om merutgift. Outnyttjat belopp får sparas till följande budgetår.
De tre anslagstypema förslagsanslag, reservationsanslag och obetecknat anslag har använts länge. De huvudsakliga villkoren för dessa kan sägas ha bekräftats av riksdagen när den år 1977 (FiU
1977/7821, rskr. 1977/78:19) godtog regeringens förslag (prop. 1976/77:130) att avvisa det förslag som 1969 års budgetutredning lagt fram om att slopa då använda anslagstyper och ersätta dessa med en enda anslagstyp. En anslagstyp benämnd investeringsanslag slopades emellertid vid detta tillfälle som följd av att uppdelningen av statsbudgeten i drift— och kapitalbudget upphörde.
Anslagstypen ramanslag infördes i slutet av 1980-talet (prop. 1986/87:100 bil. 1, FiU 1986/87110, rskr. 1986/87:122) i samband med att den finansiella styrningen av myndigheterna utvecklades. Regler för de olika anslagstypema redovisades av regeringen i prop. 1992/93:100 bil. 1 som bakgrund till att vissa mindre ändringar i villkoren för reservationsanslag och ramanslag under- ställdes riksdagen för godkännande (bet. 1992/93zFiU10, rskr. 1992/93: 189).
De olika villkoren syftar till att ge anslagstypema egenskaper som svarar mot behoven och förutsättningama på olika statliga verk- samhetsområden.
I förslaget till statsbudget för budgetåret 1995/96 finns omkring 650 anslag. Av dessa utgörs ca 50 av obetecknade anslag och det samlade anslagsbeloppet för denna typ av anslag är ungefär 6 miljarder kronor omräknat till en tolvmånadersperiod. Anslagsty— pen används främst för bidrag till olika icke-statliga organisationer såsom Utrikespolitiska Institutet, frivilliga organisationer inom totalförsvaret, handikapporganisationer, folkbildningen samt vissa museer och akademier. Dessutom används obetecknade 1 000— kronors anslag för att ge vissa avgiftsfinansierade statliga verksamheter en formell anknytning till statsbudgeten.
Antalet förslagsanslag uppgår till ca 200 och det samlade anslags- beloppet är omkring 425 miljarder kronor omräknat till en tolvmånadersperiod. Denna anslagstyp används främst för att finansiera utgifter för regelstyrda förmånssystem där ersättningens storlek och villkoren för att få den är reglerad i lag men antalet ersättningsfall av olika slag inte exakt kan förutses. Som exempel på sådana förmånssystem kan nämnas ålderspensioner, barnbidrag, förtidspensioner, sjukpenning, arbetslöshetsersättning och ränte- bidrag. Det beloppsmässigt största förslagsanslaget avser dock utgifter för räntor på statsskulden. Inte heller statsskuldens storlek, den genomsnittliga räntesatsen och valet av låneinstrument kan
exakt förutses. I samtliga dessa fall måste utgiftsåtaganden som följer av lag eller avtal infrias. Förslagsanslag används dessutom för att markera möjliga utgifter för ändamål som riksdagen beslutat om, men där det är ovisst om och när samt med vilket belopp utgifter kommer att uppstå. I sådana fall, t.ex. för infriandet av ställda garantier, anvisas ett förslagsanslag på ett formellt belopp, vanligen 1 000 kronor. Vidare används av naturliga skäl ett förslagsanslag för oförutsedda utgifter.
Antalet reservationsanslag är ca 200 och det samlade anslagsbelop- pet är ungefär 75 miljarder kronor omräknat till en tolvmånaders- period. Denna anslagstyp används främst för medel till internatio- nellt utvecklingssamarbete, vissa investeringsutgifter, universitet och högskolor, forskning, vissa bidrag och vissa arbetsmarknadspo- litiska åtgärder. Gemensamt för dessa fall är att de belopp som skall anvisas för de olika ändamålen kan preciseras tämligen väl, men att det kan vara svårt att exakt knyta medelsförbrukningen till bestämda budgetår.
Antalet ramanslag är knappt 200 och det samlade anslagsbeloppet är drygt 100 miljarder kronor omräknat till en tolvmånadersperiod. Denna anslagstyp används främst för att finansiera statliga myndigheters förvaltningskostnader men också för det militära försvarets utgifter samt för investeringar i vägar och järnvägar.
Valet av anslagstyp görs i allmänhet med ledning av de möjligheter som anses finnas att för olika verksamhetsområden förutse medelsbehovet ett visst budgetår. Med få undantag används således för närvarande förslagsanslag för förmåner till enskilda som styrs av villkor och belopp som anges i lag, medan de övriga tre anslagstypema används för verksamheter där omfattningen av verksamheten direkt styrs av det anvisade beloppet. I det förra fallet är medelsbehovet resultatet av gällande regler och yttre omständigheter, medan i det senare fallet verksamhetens omfatt- ning påverkas av anvisade medel. De tre verksamhetsstyrande anslagstypema skiljer sig åt genom att de mer eller mindre bestämt knyter medelsförbrukningen till ett visst budgetår.
7.1.2. Aktualiserade förändringar
Under senare decennier har frågan om anslagstyper och anslagsvill— kor aktualiserats vid några tillfällen.
lnledningvis kan erinras om att 1969 års budgetutredning föreslog (SOU l973z43) att de dåvarande fyra anslagstypema skulle ersättas med en enda anslagstyp. För denna anslagstyp skulle gälla att regeringen fick medge överskridande upp till 10 % av anslagsbe- loppet eller högst en miljon kronor, men att den inte fick disponera outnyttjade medel efter budgetårets slut. Budgetutredningen förutsåg utökad användning av bemyndiganden för anskaffningar som medför utbetalningar under flera kommande budgetår. Regeringen ansåg dock (prop. 1976/771130) att systemet med förslags-, reservations- och obetecknade anslag visat sig fungera väl och därför borde behållas. Riksdagen hade samma uppfattning.
Vidare kan erinras om att Budgetprognosutredningen nyligen har föreslagit ( SOU 1995:49 ) att anslagstypema förslagsanslag och reservationsanslag skall avskaffas och ersättas med obetecknade anslag som inte får överskridas och som enbart avser ett år. Syftet skulle vara att skapa bättre förutsättningar för korrekta budgetar och rättvisande budgetprognoser. Budgetprognosutredningens förslag bereds för närvarande i regeringskansliet.
Av särskild betydelse är att finansutskottet nyligen i betänkandet om den ekonomiska politiken (bet. 1994/95zFiU20) berört an- slagstekniska frågor. Detta gjordes mot bakgrund av att ett utgiftstak och utgiftsramar avses användas för att strama upp statsbudgetens utgifter. Skall den eftersträvade fastheten i systemet kunna upprätthållas måste, enligt finansutskottet, en översyn göras av nuvarande anslagsformer och de finansiella villkor som är förknippade med dem. Inte minst gäller detta förslagsanslagen. Finansutskottet förutsatte att användningen av förslagsanslag begränsas och att de finansiella villkor som är förknippade med sådana anslag skärps. Det framhölls att det är angeläget att de prognoser som ligger till grund för beräkningarna förbättras.
Enligt finansutskottet bör även redovisningen av reservationsanslag stramas upp i syfte att ge riksdagen en bättre bild av kvarstående reservationsmedelsbehållningar. Det bör också enligt utskottet övervägas om outnyttjade medel på ett reservationsanslag alltid
automatiskt skall få föras över till ett senare budgetår upp till tre gången
Utskottet ansåg också att det bör övervägas om det i budgetförsla— get inte bör ingå en uppgift om hur stort anslagssparande som finns på olika ramanslag.
Finansutskottet uttalade att det är angeläget att de anslagstekniska frågor utskottet berört tas upp till prövning i det fortsatta utveck- lingsarbetet.
Mot bakgrund av de förändringar i budgetprocessen som riksdagen beslutat om har det inom regeringskansliet bedrivits ett arbete som syftar till att strama upp de delar av budgetprocessen som regering- en har huvudansvaret för samt anpassa budgetprocessen till riksdagens ställningstaganden om utgiftstak och utgiftsramar.
Den 7 december 1995 informerade regeringen genom finansminis— tem riksdagen om den avsedda fortsatta reformeringen av budget- processen (prot. 1995/96:33 20 5). En utförligare redogörelse finns i rapporten (Ds 1995:73) Fortsatt reformering av budgetprocessen. I fråga om anslagstyper innebär reformen sammanfattningsvis följande.
Förslagsanslagen är inte förenliga med tanken bakom utgiftstaket och denna anslagstyp avses därför bli avvecklad. I den översyn av anslagssammansättningen som därvid blir nödvändig, bör obeteck- nade anslag vara utgångspunkten för diskussionen. För regelstyrda anslag inom exempelvis socialförsäkringssystemet är denna anslagsforrn inte lämplig utan ramanslag är den naturliga ersättaren till förslagsanslag. Kreditgränser och sparrnöjligheter anpassas till ändamålet. Bruket av reservationsanslag bör normalt begränsas till större, fleråriga utgifter av engångskaraktär.
Ramanslagets kredit ger möjlighet att hantera den situation som uppkommer om utgifterna på ett visst anslag har underskattats. Sker ett överskridande, belastas det följande årets anslag med samma belopp. På detta sätt knyts finansieringsansvaret på ett naturligt sätt till det anslag eller det utgiftsområde där överskridan- det sker.
Antalet anslag på statsbudgeten bör reduceras. På vissa områden är detta ett naturligt sätt att öka möjligheterna att hantera oförutsedda händelser. För att möta vissa typer av oförutsedda händelser bör en gemensam reserv finns. Denna bör ges formen av ett bemyndigan- de från riksdagen.
De uttalanden om anslagstyper och anslagsvillkor som finans- utskottet gjorde våren 1995 och vad finansministern informerade riksdagen om i december 1995 samt den budgetreform som beskrivs i nyss nämnd promemoria utgör grundläggande utgångs- punkter för de överväganden som Budgetlagsutredningen presente- rar i det följande.
7.1.3. Överväganden
Riksdagen beslutar om anslagstyper och om de villkor för disposi- tionsrätten som definierar dessa. Därmed är det naturligt att i budgetlagen ta in bestämmelser om de olika anslagstyper som riksdagen skall använda då den anvisar medel för olika ändamål och de huvudsakliga villkor som skall gälla för regeringens disposition av medlen. Det kan nämnas att bestämmelser av detta slag finns i bl.a. den finska regeringsformen , det norska budget- reglementet, den franska budgetlagen och i EG:s finansiella bestämmelser.
Det är uppenbart att olika finansiella förutsättningar finns för olika delar av den omfattande och varierande statliga verksamheten. Av praktiska skäl behövs därför anslagstyper med sådana villkor att olika verksamheter kan bedrivas så effektivt som möjligt. En grundläggande skillnad går mellan sådana verksamheter där ut- gifterna bestäms av normer som beslutats av riksdagen och sådana där riksdagen direkt bestämmer hur stora utgifterna får vara. I fråga om de förstnämnda är osäkerheten i anslagsberäkningen i första hand en fråga om möjligheten att göra goda prognoser på de utgiftsstyrande faktorernas utveckling. I fråga om de sistnämnda verksamheterna hänger osäkerheten främst samman med hur väl utgifterna i budgeteringsskedet kan knytas till ett visst budgetår.
I det följande diskuteras vilka anslagstyper och anslagsvillkor som fortsättningsvis bör finnas. Det obetecknade anslaget behandlas därvid inte närmare.
Förslagsanslag
Självfallet är det besvärande om i statsbudgeten anvisade anslag inte med rimlig precision visar sig motsvara utfallet på respektive anslag. Stora avvikelser kan — särskilt i statsfinansiellt ansträngda situationer — minska tilltron till statsbudgeten som ett effektivt ekonomisk-politiskt instrument och kan därmed minska förutsätt- ningama att vinna förtroende för den uttalade budgetpolitiken. Finansutskottets krav på att budgeterade anslag bättre skall mot- svara utfallet får en särskild tyngd i och med statsmakternas avsikt att tillämpa system med utgiftstak och utgiftsramar. För att de avvägningar och prioriteringar som riksdagen gör om de samlade statsutgifterna, mellan utgiftsområden och inom utgiftsområden inte skall framstå som meningslösa, måste de i budgeten upptagna beloppen vara realistiska.
Eftersom de förmånssystem som i dag finansieras från förslags- anslag är lagreglerade kommer reglerna om förmåners storlek och förmånstagare samt samhällsutvecklingen att avgöra anslagsbelast- ningen olika budgetår. Detta skulle ändras om förmånemas storlek och villkoren för att bli ersättningsberättigad underordnades storleken på det anslag som riksdagen anvisar för ändamålet. Detta skulle emellertid innebära att de svenska rättighetsbaserade välfärdssystemen förändrades på ett grundläggande sätt. Något sådant är inte aktuellt utan åtgärder av mer begränsad räckvidd behöver övervägas.
Även om regelsystemen styr budgetutfallet på de viktigaste förslagsanslagen —- och det alltså egentligen skulle vara fråga om ett prognosproblem — finns det anledning att förutsätta att ett tydligt samband finns mellan anslagsformen och den precision med vilken anslagsberäkningen sker. Att förmånssystemen finansieras från förslagsanslag kan antas ha lett till att de prognoser som anslagsbeloppen grundas på inte alltid är utformade med tillräcklig omsorg. Kraven på precision i beräkningen har mindre betydelse än vid andra anslagstyper eftersom medel kommer att finnas så att lagstadgade förmåner kan betalas ut oavsett vilket belopp som budgeterats. Tillämpning av rambudgetteknik kan också leda till att inom en given ram förslagsanslag räknas lågt och begränsade anslag högt. I och med att förslagsanslag används för dessa förmånssystem försvagas incitamenten hos dem, som hos myndig-
heter och fackdepartement har den detaljerade sakkunskapen, att göra omsorgsfulla beräkningar av medelsbehovet.
En åtgärd för att i någon mån komma till rätta med dessa problem är, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, att öka intresset för och betydelsen av de prognoser och beräkningar som leder fram till de belopp som begärs och anvisas. För de olika förrnånssyste- men bör därför i budgetpropositionen i överskådlig form redovisas de förutsättningar och antaganden i fråga om styrande faktorer som använts i beräkningarna. Mot en sådan bakgrund kan budgeteffek- ter av regeländringar som regeringen föreslår klargöras på ett tydligare sätt. Vidare ges en fast beräkningsgrund för sådana regeländringar som respektive fackutskott behöver överväga i en prioriteringssituation. Dessutom erhålls en grund för en förbättrad uppföljning under genomförandefasen. Avvikelser mellan budgete- rat belopp och utfall kan då förklaras och behovet av korrigerande åtgärder kan också bättre avgöras. Härtill kommer att ökad omsorg i anslagsberäkningen leder till fördjupad förståelse för de mekanis- mer som verkar i de olika förmånssystemen och på andra regel- styrda statsutgifter.
För att stärka budgetdisciplinen anser Budgetlagsutredningen vidare att den finansiella uppföljningen av den beslutade verksamheten behöver skärpas. Denna uppföljning bör göras både under löpande budgetår och efter avslutat budgetår. I kapitel 12 redovisar utredningen förslag med denna innebörd.
Incitamentet att budgetera mer korrekt kan vidare stärkas om uppföljningen av genomförandet av den budgeterade verksamheten stramas upp så att för respektive anslag och utgiftsområde ansvarigt statsråd och utskott kan räkna med att krav kommer att ställas på förslag till utgiftsbegränsande regeländringar och andra nedskärningar om överskridanden tenderar att uppkomma på ett anslag eller på hela utgiftsområdet.
I fråga om regelstyrda anslag är det särskilt viktigt att signaler och tendenser till utgiftsökningar fångas upp och analyseras tidigt så att motåtgärder, som är förenliga med förmånssystemens syften, kan sättas in utan onödigt dröjsmål och innan rimliga ekonomiska ramar spräcks. När en verksamhet finansieras från ett förslags- anslag är risken stor att överskridanden sker utan att de underlig- gande orsakerna tillräckligt uppmärksammas.
Ett grundläggande problem i budgetsarnmanhang med regelstyrda förmånssystem är att det i många fall är svårt att med hög precision förutse medelsförbrukningen. Detta är, som nämnts, i väsentlig mån ett prognosproblem. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning medverkar dock en sådan realitet som anslagstyp och anslagsvillkor till att forma incitament och beteende vid beräkning- en av anslagsbeloppet. Detta kan tala för att en begränsning borde införas i rätten att överskrida förslagsanslag. Förutsättningama är dock så olika för de skilda verksamheter som för närvarande finansieras med förslagsanslag att en långtgående differentiering av rätten till överskridande skulle behöva göras om den skulle utgöra en fungerande begränsning.
En annan väg är att — såsom finansministern redovisat i december 1995 — avveckla anslagstypen förslagsanslag. Det viktigaste motivet härför är att anslagstypen är svår att förena med tanken bakom utgiftstak och utgiftsramar.
När det gäller i första hand regelstyrda utgifter inom socialförsäk— ringssystemet samt statsskuldsräntor, förutses ramanslaget i stället komma att användas. Denna anslagstyp erbjuder stadga i och med att det är ett i viss mening begränsat anslag. Samtidigt erbjuder anslagstypen flexibilitet genom de kredit- och sparmöjligheter som finns och genom den möjlighet regeringen har att under vissa förutsättningar besluta om merutgift dvs. överskridande. Därmed kan villkoren anpassas till de förutsättningar som finns på skilda områden. Utredningen återkommer i det följande till villkoren för ramanslagen.
När det gäller annan verksamhet än regelstyrda förmåner och statsskuldräntor bör det i de flesta fall inte möta några större svårigheter att i stället för förslagsanslag använda andra typer av anslag.
Reservationsanslag
Budgetlagsutredningen har också övervägt hur redovisningen av reservationsanslag, i enlighet med finansutskottets önskemål, kan stramas upp i syfte att ge en bättre bild av de behållningar av reservationsmedel som kvarstår vid budgetårsskiftena.
En förbättrad redovisning av reservationsanslag och behållningar på dessa är främst av betydelse för sådana reservationsanslag där verksamheten styrs genom att anslag anvisas som täcker hela kostnaden för de avsedda projekten och planeringen sker genom att utrymme på reservationsanslaget intecknas för vart och ett av de olika projekten. För reservationsanslag där verksamheten i stället styrs med bemyndiganden eller med investeringsplaner för en mängd projekt, här de medel som anvisas olika år inte någon koppling till enskilda projekt utan fyller endast en kollektiv finan- sieringsfunktion. Avräkning av projektåtaganden sker i detta fall mot en bemyndiganderarn eller en investeringsplan och inte genom inteckning av utrymme på det anvisade reservationsanslaget.
En strävan bör vara att minska reservationernas storlek. Reserva- tionsanslag utgör ofta en totalfinansiering som möjliggör åtaganden som leder till utgifter under följande budgetår. I stället för att tidigt anvisa ett stort reservationsanslag för olika projekt, kan befogenhet att göra sådana åtaganden tillföras genom ett bemyndigande eller en investeringsplan. Anslag för utgifter kan då anvisas de senare budgetår då behovet av medel faktiskt föreligger. Därmed undviks stora behållningar. Bemyndiganderamar och investeringsplaner är särskilt lämpliga att knyta till anslag som finansierar stora projekt som sträcker sig över flera år eller en löpande investeringsverk- samhet.
Fördelar med dessa metoder är att de kan minska behållningama på reservationsanslag, medverka till ökad långsiktighet i verk- samheten och i ökad utsträckning rikta intresset mot de olika projekten i stället för mot finansieringen. Det bör dock betonas att dessa metoder kräver en ganska väl utvecklad administrativ förmåga hos berörda departement och myndigheter. Det bör vidare framhållas att styrning med beställningsbemyndiganden, investe— ringsplaner och liknande inte i sig innebär någon ändrad fördelning av befogenheter mellan riksdagen, regeringen och myndigheter.
Budgetlagsutredningen förordar att styrning av olika investerings- verksamheters omfattning och inriktning i ökad utsträckning sker med användning av beställningsbemyndiganden och investerings- planer. I kapitel 8 behandlar utredningen frågor om olika slag av bemyndiganden och investeringsplaner.
Om beställningsbemyndiganden eller investeringsplaner används kan det i många fall visa sig vara möjligt att gå över från att använda reservationsanslag till att i stället använda ramanslag med de spar— och kreditmöjligheter sådana erbjuder. Detta har för övrigt redan genomförts på några områden, t.ex. i fråga om infrastruktu- rinvesteringar i vägar och järnvägar. Det kan också noteras att EG tillämpar en kombination av bemyndiganden och kassamässig redovisning.
Enligt Budgetlagsutredningens bedömning är det också möjligt att för ytterligare några stora förvaltningsområden övergå från att använda årliga reservationsanslag till att i stället använda ram- anslag för verksamhet, som visserligen kan bestå av många åtaganden under flera år, men där den samlade volymen är någorlunda konstant. Ramanslagets spar- och kreditmöjligheter räcker i de flesta fall för att fånga upp de förskjutningar i utgifter mellan olika är som normalt förekommer.
De problem som kvarstående behållningar på reservationsanslag orsakar bör således, enligt Budgetlagsutredningens mening, angripas på främst två sätt. Det ena innebär att verksamhetens omfattning och inriktning styrs med bemyndiganden eller investe- ringsplaner i stället för med medel anvisade för flera år. Det andra sättet är att användning av reservationsanslag på vissa investerings- och förvaltningsområden upphör och att i stället ramanslag används.
Även om antalet reservationsanslag på detta sätt minskas, kommer säkerligen ändå några reservationsanslag att finnas kvar. Presenta- tionen för riksdagen av reservationsmedelsbehållningama på dessa anslag bör göras mer aktuell i tiden.
För varje reservationsanslag i budgetpropositionen anges för närvarande hur stor reservation som kvarstod vid utgången av det senast avslutade budgetåret (år b-2) vilket är lika med den ingående reservationen det löpande budgetåret (år b-l). En sådan redovisning i budgetpropositionen kan utökas med att i en sammanställning anges dels anslag för år b-1 och det budgetår budgeten avser (b), dels beräknad medelsförbrukning för år b-l och b. Därigenom beräknas den utgående reservationen för år b. En mer framåtsyftande och för beslutssituationen intressantare presentation erhålls därmed.
Budgetlagsutredningen har även övervägt om det är lämpligt att rutinmässigt begära redovisning från regeringen av hur stor del av den ingående reservationsmedelsbehållningen som utgörs av medel där någon bindande ekonomisk utfästelse ännu inte gjorts. Utredningen anser emellertid att alltför olika uppfattningar kan finnas om innebörden av de åtaganden som gjorts för att det skall vara rimligt att lagfästa en rutinmässig redovisning till riksdagen. När behov föreligger av generell eller selektiv information av detta slag kan den — liksom under våren 1995 — inhämtas i särskild ordning.
Ramanslag
Budgetlagsutredningen har också övervägt vissa frågor kring ramanslagen.
Ramanslaget infördes för att ge myndigheterna bättre incitament att genomföra verksamheten effektivt och att hushålla med anslags- medlen. Dessa gynnsamma resultat antas främjas av att ramanslaget ger en flexibilitet kring budgetårsskiftena som ökar den finansiella handlingsfriheten genom att både en sparmöjlighet och en kredit- möjlighet kopplats till anslaget. Riksdagen har allmänt begränsat anslagskrediten till först högst 5 % och senare högst 7 % av anslagsbeloppet. För anslagssparandet finns inte någon begräns- ning.
När ramanslagen infördes i slutet av 1980-talet användes de i regel för förvaltningsutgifter som tidigare finansierats från förslags- anslag. Därmed var det naturligt att regeringen vid behov under löpande budgetår fick besluta om överskridande av det anslag som riksdagen anvisat genom att låta en myndighet redovisa merutgif- ter. Detta förutsattes (prop. 1986/87:100 bil. 1 s. 62) kunna ske för att täcka tillfälliga kostnader som uppkommit utanför myndighetens kontroll. Det kan t.ex. gälla tillfälliga arbetsuppgifter som lagts på myndigheten eller omfattande skada på inventarier eller utrustning m.m. Regeringen betonade att denna möjlighet endast borde utnyttjas i undantagsfall. Riksdagen godkände (bet. 1986/87zFiU10, rskr. 1986/87:122) vad regeringen anfört.
Frågan om under vilka förutsättningar regeringen får besluta om merutgifter på ramanslag har senare behandlats av riksdagen, bl.a.
med anledning av en skrivelse (1994-03-02) från Finansdeparte- mentet till konstitutionsutskottet. Konstitutionsutskottet överlämna- de skrivelsen till finansutskottet för yttrande.
I sitt yttrande (1993/94zFiU11y) anger finansutskottet att det i Finansdepartementets skrivelse framhålls att regeringens rätt att bevilja merutgift inskränker sig till att täcka tillfälliga utgifter som uppkommit utanför myndighetens kontroll och att det endast kan bli fråga om rena undantagsfall. Med detta avses ytterligare utgifter som ålagts myndigheten till följd av riksdagsbeslut, men som inte beaktats vid budgeteringstillfället, eller vid force majeureliknande förhållanden som t.ex. omfattande skada på inventarier. I samtliga andra fall måste regeringen underställa riksdagen frågan.
Med detta klarläggande från Finansdepartementet anser finans- utskottet att osäkerheten undanröjts om under vilka förutsättningar regeringen har möjlighet att bevilja merutgifter under ramanslag. Riksdagen hade ingen annan uppfattning ( bet. 1993/94:KU19 , rskr. 1993/94:264 ).
Ramanslag används numera även för att finansiera annan verksam- het än den ursprungligen avsedda förvaltningsverksamheten. Exempel på detta är infrastrukturella investeringar i bl.a. vägar. Som framgått av det tidigare avses förslagsanslagen helt komma att avvecklas. Ramanslag förutses då komma att användas även för regelstyrda utgifter, t.ex. sådana som ingår i socialförsäkringssyste- met. Även räntor på statsskulden och EU-avgifter avses bli finansierade med medel från ramanslag.
När verksamheter av vitt skilda slag finansieras från ett anslag av en viss typ, bortfaller den traditionella anknytningen mellan vissa verksamhetsslag och vissa anslagstyper. Ett väsentligt steg tas i stället mot ett enhetsanslag som rymmer olika egenskaper som tidigare kännetecknat olika anslagstyper. En sådan lösning förefaller mer ändamålsenlig än det tämligen stela enhetsanslag som 1969 års budgetutredning föreslog och som beskrivits i det föregående. Budgetlagsutredningen vill inte utesluta att det kan vara möjligt att ta ytterligare ett steg mot ett enhetsanslag genom att slopa reservationsanslaget.
När tillämpningsområdet för ramanslaget vidgas långt utanför det ursprungliga området, är det nödvändigt att villkoren för anslags-
typen preciseras så att riksdagens finansmakt inte undergrävs. Detta gäller särskilt i fråga om möjligheten att ta i anspråk kredit på följande års anslag och rätten för regeringen att besluta om överskridande i form av merutgifter.
Ramanslaget rymmer således en möjlighet till tillfälligt överskri- dande ett budgetår genom att en kredit tas i anspråk på följande års anslag. En sådan kredit antas bli avvecklad under de närmast följande åren genom att utgifterna då blir lägre än de årens anslag. Inget hindrar emellertid att en sådan kredit, som i fråga om anslag för förvaltningsändamål är räntebelagd, förblir stående över en längre period. Krediten får, som nämnts, normalt uppgå till högst 7 % av anslagsbeloppet.
För det stora flertalet ramanslag räcker en kreditmöjlighet av denna omfattning mer än väl. För förvaltningsanslagen visar erfarenheten att kreditmöjligheten normalt knappast behöver vara högre än 3 % av anslagsbeloppet. För anslag som används för att finansiera investeringar kan dock en högre kreditgräns vara nödvändig för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt. I samband med övergången från reservationsanslag till ramanslag för infrastruk- turinvesteringar beslöt riksdagen av detta skäl (bet. 1992/93zTU35, rskr. 1992/93z446) att kreditgränsen för berörda ramanslag fick uppgå till så mycket som 10 %.
Särskilt svårt kan det vara att budgetera de medel som behövs för arbetsmarknadspolitiska åtgärder av olika slag. Detta förklarar att riksdagen våren 1995 (bet. 1994/94:FiU20, rskr. 1994/951447) var beredd att låta utgifter för arbetsmarknadspolitiska åtgärder ligga utanför det tak för statens utgifter som riksdagen beslöt att införa. I rapporten (Ds 1995:73) Fortsatt reformering av budgetprocessen föreslås dock att även de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skall ingå i utgiftstaket. Olika möjligheter att finansiera ett medelsbehov som är större än det budgeterade anges i promemorian. Bland sådana möjligheter ingår att en högre anslagskredit medges.
Även i fråga om vissa anslag inom socialförsäkringssystemet kan svårigheter finnas att budgetera med hög precision. Cykliska fenomen och beteendeförändringar kan nämligen ganska snabbt påverka medelsförbrukningen. Detta kan motivera att kreditgränsen även för sådana anslag sätts högre. För större trendmässiga förändringar måste dock andra lösningar tillgripas.
När ramanslagets tillämpningsområde vidgas väsentligt och kommer att innefatta verksamheter som är långt svårare att prognosera än förvaltningsanslag — och där utgifter till följd av lag och avtal uppstår vid bestämda tidpunkter — är det enligt Budget- lagsutredningens uppfattning ofrånkomligt att en högre kreditgräns än 7 % kan behövas.
Finansiering av överskridanden genom beslut om merutgift är en definitiv åtgärd. Ett sådant beslut föranleder därför inte alltid en fördjupad diskussion om vilka åtgärder som bör vidtas för att man skall komma till rätta med utgiftstrycket på ett visst område. Finansiering med en anslagskredit är däremot en tillfällig åtgärd och gör det nödvändigt att överväga de utgiftsdrivande faktorerna eller aktualisera en höjning av anslagsnivån. Rätt hanterat kan därför ett vidgat kreditutrymme bidra till en skärpning av budget- disciplinen.
Det högsta kreditutrymme som skall vara tillgängligt för ett enskilt anslag behöver prövas efter de förutsättningar som föreligger i det särskilda fallet. En sådan prövning för vart och ett av ca 400 ramanslag kan av praktiska skäl inte göras av riksdagen utan måste göras av regeringen. Samtidigt måste — liksom hittills — en begränsning av kreditmöjligheten finnas för att riksdagens finans- makt inte skall undergrävas.
Olika lösningar kan då väljas. En är att riksdagen beslutar att anslagskrediten får uppgå till högst 10 % av anslagsbeloppet. Det får sedan ankomma på regeringen att inom denna gräns anpassa kreditutrymmet till vad som är lämpligt för det enskilda anslaget. Detta torde innebära att krediten för anslag för förvaltningsändamål av regeringen i regleringsbreven i allmänhet sätts till 3 % och för de flesta övriga ramanslag till 5 %. Om störningar inträffar på ett sådant anslag under budgetåret, kan regeringen ha behov av att i steg höja kreditgränsen till högst 10 % av anslagsbeloppet. Endast för några få ramanslag torde det vara aktuellt att regeringen redan i regleringsbrevet medger anslagskredit på 10 %.
En annan lösning är att det föreskrivs att anslagskrediten får uppgå till högst 5 % av anslagsbeloppet, om inte riksdagen för visst anslag belutar att den får uppgå till högst 10 % anslagsbeloppet. Regeringen får då i budgetförslaget för vissa anslag motivera och hemställa om den högre kreditmöjligheten.
Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör i denna fråga en teknisk lösning väljas som gör att riksdagens finansmakt vidmakt- hålls samtidigt som regeringen ges tillräcklig handlingsfrihet. En praktisk lösning är då att det föreskrivs att anslagskrediten får uppgå till högst 10 % av anslagsbeloppet. Det får därefter ankom- ma på regeringen att inom denna gräns anpassa nivån på krediten till de förutsättningar som gäller för de olika ramanslagen.
För sparandet på ramanslag finns för närvarande inte någon begränsning. Vid utgången av budgetåret 1994/95 var de samlade medel som överfördes till följande budgetår större än de utnyttjade anslagskrediterna. Nettot av sparande och krediter uppgick till 11 miljarder kronor. En regel som begränsar möjligheten att föra över outnyttjade medel till följande budgetår skulle troligen ogynnsamt påverka incitamentet till god hushållning. Enligt Budgetlagsutred- ningens mening är det därför knappast lämpligt med en generell lagfäst regel som begränsar möjligheten till sparande på ramanslag. Det bör i stället ankomma på regeringen att i budgetprocessen bevaka utvecklingen av de överförda beloppen och vid behov vidta lämpliga åtgärder.
I och med att de villkor regeringen tillämpar för de olika ram- anslagen i flera avseenden kan komma att variera inom de ramar som riksdagen fastställer, anser Budgetlagsutredningen att det i regeringskansliet bör finnas en aktuell förteckning över de villkor som tillämpas för vart och ett av de olika ramanslagen.
När det gäller möjligheten att överskrida ett ramanslag genom s.k. merutgift kan följande anföras.
Med ramanslag kan de flesta behov av medel utöver anvisat anslag tillfälligt klaras genom att kreditmöjligheten på berört anslag utnyttjas. Det torde vara mycket sällsynt att ett ramanslag behöver överskridas med mer än 10 %. Skulle detta bli aktuellt är det naturliga att regeringen för riksdagen redovisar orsaken till den uppenbara felbudgeteringen eller de förändrade förutsättningama och hemställer om ett förhöjt anslag.
Det kan emellertid vara så att ett hotande överskridande upptäcks så sent att tidsförhållandena inte medger att en proposition med hemställan om tilläggsanslag behandlas före budgetårets slut. För riksdagen kan det kanske också upplevas som mindre meningsfullt
att i november och december — under arbetet med nästa års budget — ägna tid och kraft åt att med närmast expeditionsartade beslut anvisa tilläggsanslag för utgifter som i praktiken redan är fullbor- dade.
Det kan också vara så att en snabb händelseutveckling leder till att belopp som är så stora att de inte ryms inom den högsta kredit— gränsen måste betalas utan dröjsmål. Riksdagens beslut om ett förhöjt anslag hinner då inte inhämtas. Exempel på sådana utgifter kan vara kraftigt höjda räntor på statsskulden i samband med oro på kreditmarknaden, tillkommande EU-avgifter och utgifter med anledning av katastrofer i Sverige eller den nära omvärlden.
Med en förhöjd kreditgräns och om regeringen i ökad utsträckning väljer att vid behov inhämta beslut om förhöjda anslag från riksdagen, bör antalet fall då det är nödvändigt att överskrida ram- anslag bli ganska litet.
Som framgått kan det emellertid tänkas situationer när det är nödvändigt, eller i vart fall lämpligt, att regeringen får besluta om utgifter på ramanslag utöver anvisat belopp. Enligt Budgetlags- utredningens mening är det därför angeläget att regeringen även i fortsättningen under vissa villkor har möjlighet att besluta att ett ramanslag får överskridas eller, som det för närvarande benämns, får besluta om merutgift.
När det gäller ramanslag som anvisas för förvaltningsändamål och liknande bör regeringens befogenheter att besluta om överskridande vara desamma som gäller för närvarande och som återgetts i det föregående (se 1993/94:FiU11y). Budgetlagsutredningen förutsätter emellertid att det på ramanslag som anvisas för förvaltningsända— mål nästan aldrig blir aktuellt att under genomförandet av verk- samheten öka anslagsutrymmet mer än vad som ryms inom den maximala kreditmöjligheten. Skulle detta någon gång bli nödvän- digt finns det troligen skäl att begära tilläggsanslag från riksdagen.
När det däremot gäller ramanslag som anvisas för bl.a. lagreglera- de socialförsäkringsförmåner, avgifter till EU och räntor på stats- skulden kan så stora och snabba förändringar inträffa att de inte ryms inom den maximala kreditmöjligheten. Hinner då inte ett tilläggsanslag anvisas bör regeringen få besluta om överskridande
om det behövs för att av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall uppfyllas.
På ett ramanslag förutsätts regeringen således kunna klara ett medelsbehov som är större än det budgeterade genom att utnyttja kreditmöjligheter eller genom att vid behov hemställa hos riksda- gen om tilläggsanslag. Under förutsättningar som angetts ovan bör regeringen också kunna besluta att ett ramanslag får överskridas. Den ytterligare begränsningen bör dock gälla att ett beslut om överskridande skall avräknas mot reserver i någon form som riksdagen har beslutat om eller så skall regeringen ha stöd i ett annat särskilt bemyndigande som riksdagen har lämnat.
Det kan i de flesta fall vara naturligt att först överväga möjlig- heten att utnyttja en anslagskredit innan steg tas mot att begära tilläggsanslag eller, i sista hand, besluta om överskridande. Denna ordning är dock inte alltid självklar. I stället kan valet av metod — inom ramen för gällande bestämmelser — antas i hög grad komma att påverkas av orsaken till det ökade medelsbehovet, dettas storlek, tidsförhållandena och förhandlingar mellan berört fack- departement och Finansdepartementet.
Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning behöver något särskilt uttryck inte användas för att beteckna det beslut om överskridande av anslag som regeringen föreslås få fatta. Uttrycket merutgift används därför inte i lagförslaget. När erfarenheter vunnits från det vidgade tillämpningsområdet för ramanslag kan villkoren för denna anslagstyp behöva tas upp till förnyad prövning.
När ramanslaget ges ett kraftigt utökat användningsområde är det viktigt att riksdagen får en klar bild av de olika myndigheternas och verksamheternas ekonomiska situation. Budgetlagsutredningen anser därför att det är lämpligt att regeringen i budgetpropositionen och i andra anslagspropositioner för varje ramanslag anger senast redovisade anslagssparande respektive utnyttjad anslagskredit. Därmed tillgodoses det önskemål i detta avseende som finans- utskottet uttryckt. Budgetlagsutredningen anser också att riksdagen bör upplysas om det samlade nettot av sparande och krediter på ramanslag.
Snävare villkor
De olika anslagstypema definieras av de villkor som gäller i fråga om regeringens rätt att överskrida anvisade medel och att föra outnyttjade medel till senare år.
Dessa villkor för dispositionen av de olika anslagen gäller i förhållandet mellan riksdagen och regeringen. Tidigare fördes dessa villkor med få undantag vidare till myndigheterna och kom således att gälla även i förhållandet mellan regeringen och myndigheterna. Inget hindrar emellertid att regeringen begränsar myndigheternas rätt att överskrida ett anslag eller att tidsmässigt förskjuta medels- förbrukningen så länge det av riksdagen beslutade ändamålet kan tillgodoses. Sådana inskränkningar i dispositionsrätten har under senare år meddelats av regeringen i ökande utsträckning. Exempel på detta är att regeringen föreskrivit för myndigheterna att förslagsanslag inte får överskridas, att reservationer inte får utnyttjas så många år som själva anslagstypen medger, att krediten på ramanslag skall vara lägre än sju procent och att outnyttjade medel på ramanslag inte får sparas i obegränsad utsträckning.
Sådana snävare villkor är i regel motiverade av regeringens strävan till god hushållning med statens medel, god måluppfyllelse eller god budgetkontroll inom ramen för gällande verksamhetsmål och anvisade medel.
Budgetlagsutredningen anser att regeringen i budgetlagen bör ges rätt att i förhållande till underlydande myndigheter föreskriva snävare villkor för utnyttjande av de tilldelade anslagen än som gäller i förhållandet mellan riksdagen och regeringen och som anges i budgetlagen.
Antal anslag
Av intresse i sammanhanget är också hur många anslag som tas upp på statsbudgeten. Som nämnts uppgår de för närvarande till omkring 650 stycken. Ju färre anslag som tas upp, desto större är möjligheterna att olika budgetavvikelser kan jämna ut varandra, under förutsättning att dessa inte systematiskt går åt samma håll. Dessutom skulle en ordning med färre anslag kunna öka regering- ens möjligheter att, under genomförandet av den beslutade verk-
samheten, omfördela medel i syfte att nå optimala resultat inom ett givet anslag. Ett minskat antal anslag skulle också bidra till en mer överskådlig bild av statsutgifterna och förbättra förutsättningama för övergripande styrning.
Med tre anslagstyper vore en extrem ordning att statsbudgeten innehöll endast tre anslag, dvs. ett för varje anslagstyp. En något rimligare lösning är dock att ett anslag av varje typ anvisas för varje departementsområde (ungefär 45 anslag), för varje utgiftsom- råde (ungefär 75 anslag) eller för varje littera (ungefär 250 anslag).
Det kan erinras om att riksdagen nyligen har beslutat att i sin budgetprocess hänföra anslagen till utgiftsområden. En viktig politisk ändamålsavvägning av olika utgifter görs således på en högre nivå än den nuvarande anslagsnivån. Mot en sådan bakgrund kan det vara naturligt att också pröva möjligheten att anslag av olika typer anvisas på nivån utgiftsområde. Budgetlagsutredningen föreslår att denna möjlighet prövas på några lämpliga områden. I sammanhanget kan noteras att ett stort antal anslag för det militära försvaret nyligen har förts samman till ett enda anslag.
Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning kan antalet anslag minskas. Anslagen får dock inte bli så stora och heterogena att det blir omöjligt att på ett tillfredsställande sätt ange anslagets ändamål
samt att värdera verksamhetens resultat i förhållande till angivna mål.
Frågan om antalet anslag gäller egentligen hur detaljerat riksdagen bör ange ändamålet med de anslag som anvisas. Det gäller alltså hur befogenheter i fråga om styrningen av den statliga verksamheten bör fördelas mellan riksdagen och regeringen.
Med beaktande av de olika intressen som kan finnas anser Budgetlagsutredningen att målmedvetna ansträngningar bör göras att successivt minska antalet anslag på statsbudgeten. Därvid synes särskilt Utbildnings- och Kulturdepartementens områden behöva uppmärksammas.
Förslag om anslagstyper och villkor
De överväganden som i det föregående presenterats om anslags- typer och villkor innebär att i budgetlagen bör tas in villkor för
obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag. Det nuvarande förslagsanslaget slopas.
Villkoren för obetecknade anslag och reservationsanslag bör vara oförändrade. För ramanslag bör den generellt högsta tillåtna kreditgränsen höjas något i och med att användningsområdet för anslagstypen vidgas väsentligt. Vidare bör befogenheten för regeringen att besluta om överskridande på ramanslag preciseras.
Dessutom bör i budgetlagen anges att regeringen får meddela myndigheterna snävare villkor för anslagsutnyttjandet.
Budgetlagsutredningen förutsätter att en förbättrad presentation av behållningar på reservationsanslag samt av sparande och krediter på ramanslag kommer till stånd utan att föreskrifter om detta behöver tas in i budgetlagen.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen anges följande.
Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår.
Ett reservationsanslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får användas längst tre år efter det att anslaget senast var
uppfört på statsbudgeten.
Ett ramanslag får tillfälligt överskridas genom att en anslags- kredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag tas i anspråk.
Med riksdagens bemyndigande får regeringen även besluta att ett ramanslag får överskridas om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av riksdagen beslutat ändamål med ett anslag skall kunna uppfyllas.
Outnyttjade medel får användas följande budgetår.
Regeringen får besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjande av tilldelade anslag.
7.2. Utnyttjande av anslag
7.2.1. Bakgrund
| föregående avsnitt anfördes att regeringen bör kunna besluta om villkor som inskränker myndigheternas möjligheter att använda tilldelade anslagsmedel. Exempel på sådana villkor lämnades. Dessa villkor är av främst teknisk och varaktig karaktär och motiveras av regeringens strävan till effektivitet och god hushåll- ning med resurserna inom ramen för av riksdagen fattade beslut om anslag och om verksamheten.
Det finns anledning att här också knyta an till den mer principiella diskussionen om huruvida ett av riksdagen anvisat anslag endast skall anses utgöra en befogenhet för regeringen att använda medel för ett visst ändamål, eller om det också utgör en skyldighet för regeringen att förbruka anvisade medel för ändamålet. Denna fråga berördes i förslaget till ny regeringsform (prop. l973:90 s. 223).
Grundlagberedningen hade ansett att riksdagens anslagsbeslut i princip skall verkställas. Beredningen räknade dock med att regeringen hade en viss frihet att, även utan stöd i anslagsvillkoren, underskrida anslag. I likhet med ett par remissinstanser intog emellertid regeringen den ståndpunkten att det fick ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslagen möjliggör skall verkställas. En prövningsrätt för regeringen ansågs ha sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt blev önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Också när det gäller att tillvarata uppkomna besparingsmöjligheter ansågs en sådan prövningsrätt vara av betydelse. Regeringen framhöll i samman- hanget att den givetvis alltid måste respektera att vissa utgifter måste göras på grund av lag eller för staten föreliggande förpliktel- ser. Frågan om regeringens prövningsrätt berördes inte särskilt av konstitutionsutskottet eller riksdagen.
Det bör betonas att vad som nu berörs inte endast är en teoretisk fråga utan i hög grad en realitet. Sålunda förekommer det att budgettekniska omläggningar beslutas så sent att regeringen inte hinner inhämta ett bemyndigande att göra därmed samman- hängande omdispositioner. Förändringar i anvisade medel behöver då göras i regleringsbrevet. Regelmässigt förekommer också att regeringen ställer en del av ett anslag till sin egen disposition i form av en anslagspost. Detta belopp disponeras då inte av myndigheten och det är inte givet att det kommer att utnyttjas. En sådan blockering kan göras för att balansera ett överskridande på ett anslag för ett näraliggande ändamål. Det förekommer också att regeringen av något skäl beslutar att medel som en besparing skall föras bort från ett anslag. Även om förändringar av dessa slag ofta har en budgetteknisk bakgrund, kan även förhållanden på sakområ- det och allmänna förhållanden motivera ingrepp i anvisade anslag under löpande budgetår.
Exempel på detta är att regeringen i maj 1985, dvs. efter det att riksdagen beslutat om anslag för budgetåret 1985/86, beslöt att av ekonomisk-politiska skäl avstå från att utnyttja av riksdagen anvi- sade medel. Totalbeloppet var 1,5 miljarder kronor och avsåg någ- ra större poster men fördelades i övrigt på ett stort antal anslag. Riksdagen informerades med 1986 års budgetproposition i efter- hand om vilka större förändringar som vidtagits (prop. l985/86:100 bil. 1 s. 31, se även Kjell-Olof Feldt, Alla dessa dagar... 5.230).
Frågan om användning av anvisade anslag blev åter aktuell under våren 1995. I kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150 bil. 1) redogjorde regeringen för att den, efter att ha sett över det förväntade utfallet på samtliga större reservationsanslag, beslutat att medel från en lång rad reservationsanslag skulle föras bort som besparingar. Indragningen av reservationsmedel motsvarade 4,4 miljarder kronor. Regeringens beslut underställdes inte riksdagen för prövning. Regeringen ansåg således att den utan att höra riksdagen kunde besluta att dessa anvisade medel inte skulle användas. Vid riksdagsbehandlingen berördes frågan av utrikes- och finansutskotten. Utrikesutskottet ansåg att med hänsyn till det statsfinansiella läget var den av regeringen vidtagna åtgärden försvarlig och finansutskottet (bet. l994/95:FiU20) hade inga invändningar mot regeringens handläggning av reservationsindrag- ningarna.
7.2.2. Överväganden
Budgetlagsutredningen anser att det finns skäl att nu söka föra diskussionen vidare på detta område.
Vad först gäller de regelstyrda utgifterna och statsskuldsräntoma måste en viss symmetri antas föreligga. Lika väl som regeringen fått överskrida förslagsanslag och i fortsättningen kan behöva få överskrida ramanslag om vissa villkor är uppfyllda måste regering- en enligt Budgetlagsutredningens uppfattning få underskrida anslag om anvisade medel inte behöver förbrukas för att ändamålet med anslaget skall uppfyllas.
När det däremot gäller de mer direkt anslagsstyrda utgifterna, som hittills anvisats med obetecknat anslag, reservationsanslag och ramanslag, är frågan inte lika lätt att besvara. När mål- och resultatstyming tillämpas, och ett något så när väl preciserat mål nås med mindre resursåtgång än beräknat, är det rimligt att utgå från att anvisade medel inte behöver förbrukas. I många fall får ändå det anvisade beloppet anses rymma en viljeyttring från riksdagen om vilken omfattning t.ex. bidrag, investeringar eller förvaltningsinsatser bör ha på ett visst område. Detta är särskilt tydligt i fråga om sådana obetecknade anslag som används för bidrag till icke-statliga institutioner. l bl.a. sådana fall är det klart att regeringen behöver ha goda sakliga skäl för att inte fullt ut använda de medel som anvisats. Självfallet är det inte tillräckligt att en regeringen ogillar syftet med eller omfattningen av ett anslag som en riksdagsmajoritet har beslutat.
En naturlig utgångspunkt är att det är regeringen som på riksda- gens uppdrag leder genomförandet av den statliga verksamhet. Om de samhällsekonomiska eller budgetpolitiska förutsättningama förändrats väsentligt efter det att riksdagen fattade anslagsbeslutet, eller om förutsättningama för den verksamhet som finansieras med anslaget har förändrats väsentligt sedan beslutet fattades, är det nödvändigt att regeringen har möjlighet att besluta att en verksam- het skall begränsas och/eller att utgifterna under det innevarande budgetåret skall begränsas i förhållande till anvisade anslag.
De åtgärder det kan vara fråga om är selektiva eller generella. En selektiv åtgärd kan riktas mot något enstaka anslag och oavsett anslagstyp motiveras av att regeringen fått ny kunskap om den berörda verksamheten. Det kan exempelvis framkomma att medlen inte används på ett ändamålsenligt sätt. Kravet på effektivitet eller god hushållning med statens medel kan då göra det nödvändigt att inte använda anvisade medel. En åtgärd av generell karaktär kan riktas mot ett större antal anslag och oavsett anslagstyp motiveras av tvingande statsfinansiella eller samhällsekonomiska skäl. Omsorgen om den ekonomiska balansen kan göra det nödvändigt att inte använda anvisade medel.
Åtgärder av detta slag kan antas få större betydelse när de beslutade systemen med tak för statens utgifter och utgiftsområden börjar tillämpas. Detta behandlas närmare i kapitel 14.
Budgetlagsutredningen anser att det är lämpligt att i budgetlagen klargöra den prövningsrätt som regeringen har i fråga om att verkställa de utgifter som anslagen möjliggör. Utredningen anser att tiden nu är mogen att kodifiera de befogenheter i berört avseende som regeringen enligt förarbetena till regeringsformen och praxis får anses ha.
Om regeringen under genomförandet av den budgeterade statsverk- samheten beslutar att medel som riksdagen anvisat på anslag inte skall användas, skall regeringen redovisa detta för riksdagen så snart det lämpligen kan ske. Det kan ske i t.ex. en ekonomisk- politisk proposition, en tilläggsbudget eller i nästkommande budgetproposition. Redovisning i dessa sammanhang bör dock inte vara nödvändig i fråga om rent budgettekniska omdispositioner eller mindre besparingar. I kapitel 12 föreslår utredningen att en årsredovisning skall lämnas till riksdagen. Den skall innehålla bl.a. det slutliga utfallet på statsbudgetens anslag. I detta sammanhang är det naturligt att redovisa beslut som regeringen fattat om att inte utnyttja anvisade medel.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas in en bestämmelse om att regeringen får besluta att medel på anvisade anslag inte skall användas om detta är påkallat till följd av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella skäl.
Budgetlagsutredningens förslag om anslagstyper och villkor i det föregående utgår från att förslagsanslaget avvecklas. Denna anslagstyp används för närvarande i stor utsträckning för regelstyr- da socialförsäkringsförmåner och för statsskuldsräntor. Vidare föreslår utredningen att regeringen under vissa bestämda förutsätt- ningar får besluta att av riksdagen anvisade medel inte skall användas samt att regeringen får föreskriva vissa begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslagen. Dessa förändringar och klargöranden påverkar självfallet inte statens skyldighet att till enskilda, kommuner m.fl. betala vad som följer av lag och avtal. Det kan nämnas att i den finska regeringsformen finns en bestäm- melse med denna innebörd i anslutning till beskrivningen av de olika anslagstypema.
7.3. Inkomsttitlar
Enligt RF 9:3 bestämmer riksdagen till vilka belopp statsinkom- sterna skall beräknas. De inkomster som här åsyftas är sådana som upptas i statsbudgeten. Härutöver har staten inkomster som bidrar till att täcka utgifter i olika verksamheter, dvs. nettoutgifter redovisas mot anslaget, och inkomster som redovisas vid sidan av statsbudgeten. Detta sker med stöd av RF 9:2 där det anges att riksdagen får bestämma att medel tas i anspråk på annat sätt än genom budgetreglering. Innebörden härav är att inkomster specialdestineras för att täcka utgifter i vissa verksamheter. Budgetlagsutredningen behandlar detta i kapitel 9.
När riksdagen bestämmer till vilket belopp statsinkomstema skall beräknas används inkomsttitlar för de olika slagen av inkomster. Riksdagen beräknar däremot inte inkomster som är specialdestine- rade att helt eller delvis täcka vissa utgifter.
På de omkring 150 olika inkomsttitlarna redovisas inkomster av skatter och obligatoriska avgifter till socialförsäkringar. Vidare redovisas inlevererade överskott från statens affärsverksamhet, offentligrättsliga avgifter, inkomster från försåld statlig egendom och återbetalning av anslagsfinansierade lån. Dessutom finns vissa interna inkomster från statliga myndigheter. Fr.o.m. år 1995 har tillkommit inkomsttitlar för olika bidrag från EU.
Tidigare redovisades i viss utsträckning även utgifter under de olika inkomsttitlarna. Detta gällde särskilt inom socialförsäkrings— området. Nettoredovisning tillämpades således även på statsbudge- tens inkomstsida. Under senare tid har en övergång till ökad bruttoredovisning skett, vilket innebär att utgifterna för de olika förmånssystemen i stället redovisas mot anslag på statsbudgeten. Detta belyses ytterligare i kapitel 9.
Budgetlagsutredningen föreslår att den benämning som används för inkornstposterna på statsbudgeten skall framgå av budgetlagen. Utredningen har inte närmare övervägt grunderna för vad som skall tas upp på inkomsttitlar. Utredningen anser dock att inkomsttitlarna bör vara indelade efter arten av inkomster.
Mot denna bakgrund föreslår budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas in en bestämmelse som anger att statsinkom- ster som beräknas av riksdagen skall redovisas mot inkomst- titlar.
7.4. Redovisning mot anslag och inkomst- titlar
7.4.1. Bakgrund
I föregående avsnitt behandlas vilka anslagstyper som skall finnas och de huvudsakliga villkor som skall gälla för dessa. Av betydelse i sammanhanget är också på vilket sätt den ekonomiska redovis- ningen sker mot anslag och inkomsttitlar i statsbudgeten. I vart fall tre olika principer är därvid tänkbara.
Redovisning mot statsbudgeten kan ske i anslutning till att inbetalningar och utbetalningar sker. Då tillämpas kassamässig redovisning. Om samtliga inkomster och utgifter för staten tas upp på statsbudgeten kommer budgetsaldot att nästan helt motsvara lånebehovet. Med vissa smärre undantag i fråga om förskott och s.k. utgifts- och inkomstrester var kassabokföringsprincipen förhärskande i förhållande till statsbudgeten fram till mitten av 1980-talet.
Sedan mitten av l980-talet tillämpas, med väsentliga undantag, utgiftsmässig redovisning mot statsbudgeten. Detta innebär att en utgift eller en inkomst bokförs när en prestation, dvs. en vara eller en tjänst, har levererats och anspråk på ersättning rests. Principen tillämpas för närvarande främst för förvaltnings- och investerings— verksamhet. Kassamässig redovisning tillämpas i fråga om trans- fereringar från staten till hushåll, kommuner och företag samt i fråga om skatteuppbörd från enskilda till staten. För dessa typer av transaktioner är dock skillnaden liten jämfört med utgiftsmässig redovisning. Kassamässighet tillämpas därmed för en långt större betalningsvolym än utgiftsmässighet. Innebörden av de beskrivna förhållandena är att två olika principer för närvarande tillämpas för redovisning mot statsbudgeten.
Tillämpningen av utgiftsmässighet för inkomster och utgifter i förvaltningsverksamhet m.m. medför i regel att beloppen avräknas mot anslag några veckor innan motsvarande betalning sker. Om verksamhetsvolymen är något så när konstant leder detta på budgetårsbasis knappast till att någon väsentlig skillnad uppkom- mer mellan det kassamässiga och det utgiftsmässiga saldot. När det gäller de stora transfererings— och skattesystemen, ger tillämpning av de två principerna inte upphov till några större skillnader. För statsbudgeten totalt blir därmed skillnaden mellan redovisat budgetutfall och betalningsmässigt saldo normalt ganska liten.
Den tredje principen innebär att redovisningen baseras på kostna- der och intäkter. Detta betyder att bl.a. investeringsutgifter periodiseras till kostnader över flera år med hjälp av avskrivningar och att utgifter för statsupplåning med vissa slag av låneinstrument fördelas över lånens löptid. Denna princip tillämpas formellt inte alls vid anslagsavräkningen. I och med att myndigheters investe- ringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål numera finansieras med lån i Riksgäldskontoret som amorteras i takt med
avskrivningen, uppnås dock på detta område en likhet mellan en utgiftsmässig och en kostnadsmässig anslagsavräkning.
Myndigheternas årsredovisningar, som avser deras totala verksam- het oavsett finansiering, bygger på kostnadsmässiga principer.
Ytterligare en avräkningsgrund kan sägas tillämpas för anslag vars ändamål är att lämna ett beloppsmässigt fastställt bidrag till en verksamhet som i övrigt finansieras vid sidan av statsbudgeten. Dessa s.k. bidragsanslag avräknas nom1a|t med en tolftedel varje månad av den myndighet som bedriver verksamheten. Statliga universitet och högskolor avräknar sedan ett par år anslaget för grundutbildning på grundval av antal fullgjorda prestationer och fastställd ersättning per prestation. I dessa båda fall skulle beloppen i stället kunna rekvireras från en annan myndighet som därvid avräknar anslaget på sedvanlig kassa- eller utgiftsmässig grund.
7.4.2. Överväganden
Olika intressenter kan ha skilda bedömningar av vad som är lämplig bokföringsmetod. Den som önskar följa och förutse statens lånebehov ser gärna att redovisningen sker på kassabasis. Den som är särskilt intresserad av de resurser som den statliga verksamheten tar i anspråk önskar i stället en utgiftsbaserad redovisning. Den som däremot vill mäta resursförbrukning för produktion av offentliga tjänster föredrar en kostnadsbaserad redovisning.
I och med att statsbudgeten skall fylla olika uppgifter och att de statliga åtgärderna har olika effekter på samhället, är det naturligt att skilda önskemål finns om på vilken grund redovisningen skall ske. De önskemål som inte tillgodoses omedelbart genom bok- föringen får för närvarande i stället tillgodoses genom särskilda bearbetningar av budgeten och redovisningen. I sammanhanget kan nämnas att Statistiska centralbyråns nationalräkenskaper, i enlighet med internationella konventioner, sedan länge är baserade på utgifter och inkomster. Det betyder att vissa uppgifter från stats- budgetens utfall behöver räknas om för att konsistenta national- räkenskaper skall erhållas. Likaså kan nämnas att Riksgälds- kontoret — särskilt för kortsiktsprognoser — behöver justera och komplettera utgiftsbaserade uppgifter i statsbudgeten vid bedöm- ningar av statens framtida lånebehov.
Skillnaderna mellan redovisningen av statsbudgetens inkomster och utgifter och den redovisning som görs i nationalbudgeten beskrivs för närvarande av en särskild utredare (dir. l995:103).
I de flesta utländska budgetlagar anges en princip — i regel kassamässig eller utgiftsmässig — som skall tillämpas för redovis- ningen på statsbudgeten. Samtidigt anges att undantag kan göras. En helt renodlad tillämpning av någon av principerna torde vara sällsynt. Mot denna bakgrund framstår den blandade ordning som för närvarande tillämpas för den svenska statsbudgeten inte som anmärkningsvärd.
Inom Finansdepartementet pågår ett arbete med att modernisera och utveckla statsbudgeten. I en nyligen publicerad rapport (RRV l995:54) redovisas förslag till grundläggande principer för hur statens budget kan utformas så att man samtidigt uppnår de flesta av de — många gånger motstridiga — krav och önskemål som under senare år har ställts på budgeten. Om eller när en ny struktur för statens budget kan införas går ännu inte att uttala sig om. En eventuell framtida omläggning av statsbudgeten kan därför inte beaktas av Budgetlagsutredningen.
Den redovisningsmetod som används för statsbudgeten har i första hand betydelse för när i tiden ekonomiska händelser redovisas på anslag och inkomsttitlar. För att riksdagen skall kunna anses ha tillräcklig kontroll över statens inkomster och utgifter, bör den också föreskriva vilka principer som skall användas för redovis- ningen mot statsbudgeten. Den valda metoden kan betraktas som ett särskilt anslagsvillkor som ytterligare definierar typen av anslag och inkomsttitel. Metoden bör därför anges i budgetlagen.
Budgetlagsutredningen har inte grund för eller anledning till att föreslå en ändring av den blandade metod för redovisning på anslag och inkomsttitlar som för närvarande används. Utredningen föreslår därför att nuvarande ordning får komma till uttryck i budgetlagen.
Det kan emellertid inte uteslutas att det, t.ex. som led i ett utvecklingsarbete, kan finnas skäl att avvika från de förordade reglerna i fråga om någon inkomsttitel eller något anslag. En sådan möjlighet för exempelvis kostnadsmässig avräkning av ett visst anslag bör därför hållas öppen.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen föreskrivs att anslag för transfereringar skall avräknas löpande det budgetår då betalning sker och övriga anslag det budgetår till vilket utgiften hänför sig.
Inkomsttitlar som avser skatt skall avräknas löpande det år då
betalning erhålls och övriga inkomsttitlar det budgetår till vilket inkomsten hänför sig.
Riksdagen kan för ett anslag eller en inkomsttitel besluta att avräkning skall ske på annat sätt.
8. Ekonomiska förpliktelser
Utredningens förslag:
Regeringen får för ändamål och intill belopp som riksdagen medger beställa varor och tjänster samt besluta om bidrag m.m. som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser.
Regeringen får vidare för ändamål och intill belopp som riksdagen bestämmer ställa ut kreditgarantier. När särskilda skäl finns får åtagandet enligt riksdagens bestämmande göras utan att beloppet begränsas.
Regeringen skall årligen för riksdagen redovisa de ekonomiska förpliktelser den iklätt staten.
I budgetlagen anges att för en statlig garanti skall en avgift tas ut som motsvarar den ekonomiska risk som garantin innebär för staten, om inte riksdagen för visst fall beslutar annat.
I lagen anges vidare att regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att statens löpande verksamhet skall fungera tillfredsställande.
8.1. Inledning
I kapitel 7 anges att anslagen utgör riksdagens viktigaste instru- ment för att fördela statens medel mellan olika ändamål. Utred- ningen berör där även möjligheten att använda beställningsbemyn- diganden för att styra olika statliga verksamheter. För att skydda riksdagen mot att behöva anslå medel för att infria åtaganden som regeringen redan gjort, finns i RF 9:10 ett förbud för regeringen att utan riksdagens bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse.
Bestämmelsen om att regeringen inte får ta upp lån utan riksdagens bemyndigande har sin historiska grund i stridigheter mellan Gustav III och ständerna under 1780-talet. Den uppgörelse som träffades innebar att ständerna åtog sig att garantera den uppkomna stats- skulden mot att Konungen inte utan ständernas samtycke fick ta upp nya lån.
Frågor om statens upplåning regleras i lagen (1988:1387) om statens upplåning och behandlas inte vidare här. I detta kapitel riktas i stället uppmärksamheten mot några andra sätt på vilka staten kan iklädas ekonomiska förpliktelser.
Det finns skäl att nämna att några av de bestämmelser som föreslås i detta kapitel innebär att regeringen ges vissa befogenheter och skyldigheter. Ett par andra bestämmelser ger inte regeringen befogenheter utan utgör mer formkrav på de specifika bemyndigan— den som regeringen hemställer om och riksdagen beslutar om.
8.2. Beställningsbemyndiganden och bidragsramar
Sedan slutet av 1940-talet har i statsförvaltningen använts ett system med beställningsbemyndiganden för vissa investeringslik- nande verksamheter (se SOU l952:45 p. 165). Systemet innebär att riksdagen bemyndigar regeringen att intill ett visst belopp för ett visst ändamål beställa varor och tjänster, som kommer att levereras och betalas under ett antal år. Medel anvisas endast för det närmast förestående budgetåret, men riksdagen åtar sig genom bemyndigan—
det att under senare budgetår anvisa nödvändiga medel. Med angivande av särskilda villkor delegerar regeringen bemyndigandet till den myndighet som genomför verksamheten.
Tidigare hade medel beviljats enligt täckningsprincipen, dvs. för alla de betalningsåtaganden som skulle ingås under budgetåret, oavsett när betalning skulle ske. Införandet av bemyndigandesyste- met syftade bl.a. till att nedbringa de stora behållningar på reservationsanslagen som tillämpning av täckningsprincipen medförde.
Det grundläggande skälet till att bemyndigandetekniken används är att det på många statliga verksamhetsområden är ofrånkomligt att det löper flera år från ett beslut om en åtgärd till dess utgifterna uppträder på statsbudgeten. Detta gäller inte bara i typiska investeringsverksamheter, utan även i stödverksamhet där ett års bidragsbeslut i många fall blir kommande års utbetalningar. I andra fall är det nödvändigt att staten gör fleråriga stödutfästelser för att tillräcklig långsiktig stabilitet skall nås i en verksamhet som utförs av annan huvudman.
Beställningsbemyndiganden eller motsvarande medgivanden används för närvarande i ganska stor utsträckning i statsbudgeten. I 1995 års budgetproposition finns de beloppsmässigt största bemyndigandena på Försvarsdepartementets område. Där begär regeringen för 18 månader beställningsbemyndiganden på mer än 50 miljarder kronor för materiel och för anslagsfinansierade anläggningar.
Intressant är emellertid att notera att tekniken med bemyndiganden eller motsvarande medgivanden även används på en rad områden utanför det traditionella investeringsområdet. I allmänhet är det då fråga om ramar på något tiotal eller 100-tal miljoner kronor. På Utrikesdepartementets område begär sålunda regeringen bemyndi- gande att göra vissa utfästelser och åtaganden utöver de anslag som begärs. På bl.a. Näringsdeparternentets område begärs på flera forskningsområden bemyndigande att ikläda staten ekonomiska förpliktelser om stöd för åtskilliga år framöver. På Kulturdeparte- mentets område begärs i flera fall medgivande att få besluta om bidrag inom vissa ramar eller att få beställa konst som medför utgifter under senare budgetår. På Civildepartementets område begärs att beslut om bidrag till allmänna samlingslokaler får fattas
inom en viss ram. Även på en rad andra områden förekommer att regeringen begär bemyndiganden att för visst ändamål inom en beloppsmässigt preciserad ram få göra åtaganden som medför krav på framtida utgifter. I samtliga dessa fall anvisas senare anslag som motsvarar behovet för det aktuella budgetåret.
Som ett specialfall kan nämnas att regeringen begär riksdagens godkännande för att ikläda staten åtaganden som följer av bemyn- diganden i EG-budgeten, trots att bemyndigandena i EG-budgeten inte får tas i anspråk innan anslag finns avsatta och disponibla i EG-budgeten. Detta formella bemyndigande uppgår till några tiotal miljarder kronor.
Som framgått finns det flera olika slag av bemyndiganden. En del är rena beställningsbemyndiganden som innebär att varor eller tjänster får beställas för levererans och betalning under följande år. Andra bemyndiganden innebär att utfästelser om att lämna ersättningar och bidrag i framtiden kan göras. I båda fallen åtar sig riksdagen därmed att anvisa anslag när behovet uppkommer. De bemyndiganden och liknande som nu diskuteras är sådana som med hela sitt belopp leder till utgifter under innevarande eller senare budgetår. Ett bemyndigande som ges i dag är således liktydigt med att anslag behöver anvisas i morgon. Det är därför naturligt att beslut om omfattningen av och ändamålet för ett bemyndigande prövas lika noga som ett anslagsbelopp.
För att undvika att en okontrollerad beställningskapacitet av outnyttjade bemyndiganden byggs upp, bör ett bemyndigande vara bundet till ett bestämt budgetår om inte särskilda skäl finns för något annat.
I kapitel 7 förordar Budgetlagsutredningen en ökad användning av beställningsbemyndiganden och liknande. Skälet härtill är att styrning med bemyndiganden ger en bättre möjlighet att styra verksamheten, att begränsa behållningama på reservationsanslag och att övergå från sådana anslag till ramanslag. Utredningen betonar att hanteringen av bemyndiganden kräver en välutvecklad administration hos berörda departement och myndigheter.
Utredningen konstaterar att bl.a. den finska regeringsformen , det norska budgetreglernentet och den tyska budgetlagen innehåller bestämmelser om bemyndigande som gör det möjligt för regering-
en att göra åtaganden som leder till utgifter under senare budgetår. EU:s budget bygger i hög grad på bemyndiganden.
Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det uppenbart att beställningsbemyndiganden och liknande medgivanden från riksdagen till regeringen fyller både ett formellt och ett sakligt betingat behov. Budgetlagen bör av dessa skäl innehålla föreskrif- ter om sådana. Bestämmelserna bör innebära att riksdagens bemyndiganden till regeringen skall vara beloppsmässigt begränsa- de och gälla för ett bestämt ändamål.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen föreskrivs att regeringen för ett ändamål och intill ett belopp som riksdagen bestämmer får beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser.
När regeringen har utnyttjat ett bemyndigande innebär det att staten iklätts en ekonomisk förpliktelse som utgör en bindning för framtiden. Omfattningen av de ekonomiska åtaganden som regeringen gjort med stöd av bemyndigande från riksdagen, och som inte motsvaras av anvisade anslag, bör redovisas i budgetpro- positionen, förslagsvis i anslutning till respektive anslag. Dess- utom bör den samlade s.k. bemyndigandeskulden redovisas, förslagsvis i årsredovisningen för staten. En bestämmelse härom bör tas in i budgetlagen.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen anges att regeringen årligen för riksdagen skall redovisa de ekonomiska förpliktelser den iklätt staten.
8.3. Åtaganden i den löpande verksamheten
Bemyndiganden att ikläda staten ekonomiska förpliktelser på olika områden kan således lämnas regeringen genom nu tillämpade bemyndigandesystem. Dessa bemyndiganden och medgivanden används i regel i myndigheternas direkta sakverksamhet. Det är emellertid ofrånkomligt att myndigheterna även i sin förvaltning behöver göra åtaganden som formellt och reellt medför betalnings- skyldighet även senare än det budgetår för vilket anslag har anvisats. Exempel på sådana åtaganden kan vara avtal om lokaler, om lokalvård, om hyra av kontorsutrustning, om leverans av förbrukningsmateriel och inte minst om anställning av personal.
De åtaganden i den löpande verksamheten som berörs här märks inte så länge en myndighets verksamhet fortsätter i ungefär oförändrad omfattning eller minskas i endast långsammare takt. Däremot framträder de tydligt om riksdagen skulle besluta att avveckla eller snabbt begränsa en myndighets verksamhet. I samband med strukturförändringar i statsförvaltningen under senare år har dessa åtaganden blivit synliga och anslag har i många fall behövt anvisas för att täcka kostnaden för dessa åtaganden.
Problemet med detta slag av åtaganden berördes redan vid tillkomsten av den nya regeringsformen. I prop. 1973:90 (s. 350) uttalade regeringen sålunda att förbindelser som — även för längre tid än närmast följande budgetår — är nödvändiga för en myndig- hets löpande verksamhet regelmässigt torde kunna anses medgivna genom riksdagens beslut om anslag till myndigheten. Denna fråga berördes inte särskilt av konstitutionsutskottet eller riksdagen.
I samband med att en ny organistion för förvaltningen av statens fastigheter infördes i början av 1990-talet behandlades (prop. 1991/92:44, bet. 1991/922FiU8, rskr. 1991/921107 och prop. 1992/93:37, bet. 1992/93zFiU8, rskr. l992/932123) frågan om löptiden för myndigheternas hyresavtal. Därvid godkände riksdagen att hyresavtal med vissa löptider får träffas av myndigheterna, medan avtal med längre löptid skall prövas av regeringen.
Enligt Budgetlagsutredningens mening bör man inte längre stanna vid ett så vagt bemyndigande som kan utläsas ur förarbetena till regeringsformen. I stället är det lämpligt att regeringen i budgetla- gen ges en befogenhet att ingå förbindelser som är nödvändiga för den löpande verksamheten för längre tid än närmast följande budgetår. Denna befogenhet kan och bör sedan av regeringen med lämpliga preciseringar överföras till underordnade myndigheter. Det ligger i sakens natur att omfattningen av åtaganden som görs med stöd av detta bemyndigande är okänd. Någon redovisning till riksdagen av dessa ekonomiska förpliktelser kan därför inte ske.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas in en bestämmelse om att regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande.
8.4. Kreditgarantier
Regeringen ikläder även staten ekonomiska förpliktelser — eller i vart fall potentiella förpliktelser — genom att lämna kreditgarantier. En kreditgaranti är ett statligt borgensåtagande som oftast gäller såsom för egen skuld. Även andra slag av förbindelser finns, t.ex. sådana som syftar till att en institutions kapital skall hållas intakt.
Kreditgarantier används av staten som ett näringspolitiskt medel för att stödja verksamheter av samhälleligt intresse. Innebörden av en garanti är att en långivare kan vända sig till staten med begäran om betalning om låntagaren inte kan betala lånet. Därigenom kan ett företag med annars låg kreditvärdighet erbjuda en betryggande säkerhet för ett lån som därmed kan upptas till en lägre räntekost- nad. Finansiering för vissa projekt kan ordnas på detta sätt.
Garantin leder till en utbetalning från staten endast om den garanterade låneskulden inte betalas av låntagaren. En kreditgaranti utgör därmed en ekonomisk förpliktelse som eventuellt kan medföra en framtida utgift för staten. Den skiljer sig således från de beställningsbemyndiganden och liknande, som behandlats i det
föregående, vilka alltid leder till en utgift som är lika stor som beställningen.
Kreditgarantier har använts eller används för att stödja bl.a. jordbruket, varvsindustrin, energiförsörjningen, exporten och bostadsbyggandet. Under senare år har garantier använts i samband med bankkrisen och för investeringar i infrastrukturen. De samlade ramarna för garantier uppgick budgetåret 1995/96 till ca 254 miljarder kronor, medan den garanterade kapitalskulden den 30 juni 1995 var ca 172 miljarder kronor.
I allmänhet gäller att kreditgarantier får lämnas för ett visst ändamål inom en ekonomisk ram. I takt med att garanterade lån amorteras minskar garantiåtagandet och utrymme skapas för att ställa ut nya garantier. Detta gäller t.ex. i fråga om exportkreditga— rantier och garantier för bostadslån. Andra garantier är knutna till ett speciellt objekt och kan inte överföras på ett annat liknande objekt.
Att ställa ut en kreditgaranti innebär således att staten ikläds en potentiell ekonomisk förpliktelse. Det ligger i sakens natur att förluster uppstår och att vissa garantier måste infrias. Garantier som har infriats av staten kan i en del fall efter hand ge möjlighet till viss återbetalning. Detta kan bero på att gäldenärens ekonomi förbättras eller på att erhållna panter realiseras.
Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör budgetlagen innehålla föreskrifter om kreditgarantier och liknande åtaganden. Bestämmelserna bör i första hand innebära att riksdagens bemyndi- gande till regeringen att utställa kreditgarantier skall vara belopps— mässigt begränsat och gälla för ett bestämt ändamål samt att ett bemyndigande av regeringen får överlåtas till underlydande myndigheter.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen föreskrivs att regeringen för ett ändamål och intill
ett belopp som riksdagen bestämmer får ställa ut kreditgaranti- er och göra andra liknande åtaganden.
Utestående kreditgarantier utgör en ekonomisk förpliktelse som kan utfalla med en större eller mindre del av det garanterade beloppet. Borgen som ett affärsverk ställer för ett dotterbolags upplåning på marknaden utgör också en ekonomisk förpliktelse för staten.
Sedan några år lämnar regeringen i finansplanen en ganska utförlig samlad redovisning av verksamheten med statliga garantier m.m. I anslutning till de anslag som skall belastas med utgifter för infriande av respektive åtagande lämnas dessutom en fördjupad redogörelse för olika sakområden. Enligt utredningens uppfattning ger dessa redovisningar en bild av de potentiella ekonomiska förpliktelser som regeringen med riksdagens bemyndigande har iklätt staten och belyser inkomster och utgifter i verksamheten. Däremot ger redovisningen inte någon bild av riskexponeringen och den förväntade skadekostnaden. Redovisningen bör fortsätta och även utvecklas efter successivt förändrade behov. Såsom föreslås i avsnitt 8.2 bör en bestämmelse om redovisning av ingångna ekonomiska förpliktelser tas in i budgetlagen.
8.5. Andra åtaganden och garantier
I början av 1990-talet gjorde staten mycket stora åtaganden till banker och vissa andra kreditinstitut. Syftet härmed var att trygga stabiliteten i det svenska betalningssystemet och säkra kreditför- sörjningen. Staten garanterade att banker och vissa andra kredit- institut kunde fullgöra sina förpliktelser i tid. I detta fall inhämtade regeringen (prop. 1992/93zl35, bet. 1992/93:NU16, rskr. 1992/93:155) beloppsmässigt obegränsade bemyndiganden att besluta om olika stödåtgärder i form av garantier, lån och aktieka- pitaltillskott m.m. Detta åtagande ledde nästan omgående till att mycket stora utbetalningar behövde göras, främst till Nordbanken, Securum och Gota Bank. Numera är verksamheten på området inriktad på att till staten återvinna så mycket som möjligt av utbetalat stöd.
I detta sammanhang kan nämnas en annan beloppsmässigt opreciserad garanti. Regeringen hemställde hösten 1995 (prop.1995/96:65) att få medge att Luftfartsverket och Banverket ställde ut en obegränsad likviditets- och kapitaltäckningsgaranti till A-Banan Projekt AB. Trafikutskottet (bet. 1995/961TU5) inhämta-
de från regeringskansliet att den föreslagna likviditets- och kapitaltäckningsgarantin gällde sådana kostnader som A-Banan Projekt AB har att svara för med anledning av Arlandabaneavtalen. Eftersom en sådan garanti inte innebar några ekonomiska förplik- telser för staten utöver dem som följer av de principer som riksdagen redan godkänt, hade utskottet ingen annan erinran mot regeringens förslag än att detta i vissa avseenden borde preciseras.
Detta visar att det i vissa situationer kan vara nödvändigt att riksdagen bemyndigar regeringen att göra beloppsmässigt oprecise- rade åtaganden för ett visst ändamål. Möjligheten att när särskilda skäl föreligger även på detta sätt kunna ikläda staten ekonomisk förpliktelse bör anges i budgetlagen. Utnyttjade garantier m.m. av detta slag bör redovisas för riksdagen.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen föreskrivs att när särskilda skäl finns får regering- en enligt riksdagens bestämmande ställa ut garantier och göra åtaganden utan att beloppet begränsas.
8.6. Garantiavgift
Till täckning av statens kostnader för administration och förluster på grund av garantier skall långivaren eller mottagaren av stödet betala en årlig avgift till staten. Avgiften beräknas för närvarande till en viss andel av den utestående garanterade kapitalskulden. Bestämmelser om avgiften finns i fråga om äldre garantier i lagen (1988:777) om avgifter för statliga garantier och i övrigt i förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet. Avgiften skall enligt den nämnda förordningen och förordningen (1988:778) om avgifter för vissa statliga garantier uppgå till en procent av den garanterade kapitalskulden. I en del fall tas dock en lägre eller ingen avgift ut.
Frågor om statlig kreditgarantiverksamhet behandlades av statsmak- terna för några år sedan ( prop. 1990/91:29 , bet. 1990/91:FiU4 , rskr. 1990/91:38 ). Därvid uttalade regeringen att, när kunskap
vunnits om de kostnader som är förenade med skilda garantislag, statliga kreditgarantier bör beläggas med en avgift som står i proportion till den ekonomiska risk som garantin medför för staten. Utgångspunkten för avgiftsnivån skall enligt regeringen vara att avgiften skall täcka förväntade kostnader för kreditgarantin. Finansutskottet biträdde förslaget. Förordningama synes ännu inte ha anpassats till den avsedda inriktningen.
Om garantiverksamheten inte skall innebära att subventioner lämnas, måste staten ta betalt för kreditrisken av dem som får garantier. Garantiavgiften skall även täcka administrativa kost- naden
Om en enhetlig avgift tas ut, t.ex. 1 % av det garanterade beloppet, kan det innebär att en subvention lämnas till företag med hög kreditrisk och att andra får betala en väl hög avgift. Skäl finns därför att söka differentiera garantiavgiftema i förhållande till bedömda kreditrisker. För att kunna differentiera avgifterna på ett rationellt sätt behöver någon form av riskanalys göras av de garantiutfästelser som aktualiseras. Det är emellertid svårt att fastställa kreditrisken och det ligger i sakens natur att schablon- metoder används och att en viss riskutjämning får ske inom grupper av garantitagare. En likhet med försäkringsverksamhet finns därför.
Garantier ställs i stor utsträckning ut av banker och försäkrings- bolag på kommersiella villkor. Staten har knappast skäl att ställa ut garantier när marknaden kan göra det på ett effektivt sätt. Att staten i vissa fall behöver göra garantiutfästelser beror i regel på att en motsvarande utfästelse inte på rimliga villkor står att få på marknaden. Staten kan därmed komma att företrädesvis få ställa ut garantier i fall där risken är unik, är särskilt svår att bedöma eller är mycket hög. I sådana fall kräver nämligen kommersiella garantigivare höga premier, något som kan göra att garantin blir ointressant för den mottagande organisationen. Om staten lämnar garantier när kommersiella garantigivare är obenägna att göra det, kan statens garantier komma att hålla en genomsnittligt högre risknivå. Om en statlig garanti inte skall innefatta en subvention, måste också avgifterna återspegla detta.
Det kan inte uteslutas att den garantiavgift som framkommer efter en riskanalys i vissa fall blir så hög att ändamålet med garantin
omintetgörs. Detta kan vara ett uttryck för att i det aktuella fallet en garanti inte är det lämpligaste sättet att stödja ifrågavarande verksamhet. I sådana fall kan ett anslag anvisas som motsvarar det önskade subventionselementet, varefter garantitagarens del av avgiften kan läggas på en mer normal nivå.
Om i något fall en statlig kreditgaranti skall ställas ut utan avgift, eller mot en avgift som är väsentligt lägre än den bedömda ekonomiska risken för staten, bör beslut om detta fattas av riksdagen.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen anges att för en statlig kreditgaranti eller liknande
åtagande skall en avgift tas ut vars storlek skall motsvarar statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om inte riksdagen för ett visst fall beslutat annat.
8.7. Garantier för utställningsföremål
I mitten av 1970-talet lämnade riksdagen (prop. 1975/76:125 bil. 7, KrU 1975/76c39, rskr. 1975/76:305) ett allmänt bemyndigande till regeringen att vid behov ställa ut garanti för ersättning vid skada på eller förlust av föremål som lånats in från en utländsk ägare för att ingå i en utställning hos ett statligt museum i Sverige. I förhållandet mellan riksdagen och regeringen nämns ingen beloppsmässig begränsning av de garantier som får lämnas.
Regeringen har därefter beslutat om garantier för ca 130 utställ- ningar. Ofta är det fråga om garantier för värdefull konst som ingår i färdiga utställningar. Nämnas kan den vid Nationalmuseum hösten 1994 anordnade Goya-utställningen där garantin uppgick till drygt 3 miljarder kronor.
I början av 1990-talet behövde tillämpningen av utställningsgaran- tierna vidgas på sätt som gick utanför det allmänna bemyndigandet. Det gällde dels att garantin för en viss utställning skulle innefatta även långivare i Sverige, dels att garantin skulle avse även statliga
och icke-statliga föremål som ingick i en utställning vid ett utländskt museum. Riksdagen lämnade de bemyndiganden som regeringen hemställde om (prop. 1991/92:25 bil. 7, bet. l991/92:KrU9, rskr. 1991/92:86). Dessa bemyndiganden var av tillfällig karaktär och införlivades inte med det allmänna bemyndi- gandet.
Alternativet till en statlig garanti är i regel en försäkring där premien betalas av den som arrangerar utställningen. Under de 20 år som systemet fungerat har ersättning för förlust eller skada behövt betalas endast en gång och då med ett mindre belopp.
En särskild utredare har nyligen lagt fram betänkandet ( Ds 1995:79 ) Statliga utställningsgarantier med förslag till viss reglering av denna typ av åtaganden. Budgetlagsutredningen har övervägt om riksdagens bemyndigande till regeringen att lämna s.k. utställningsgarantier bör fogas in i budgetlagen. Utredningen har funnit att detta bemyndigande är alltför sektorspecifikt för att tas in i budgetlagen, som i övrigt rymmer bestämmelser med mer allmän giltighet.
8.8. Interna statliga försäkringar
Inom staten tillämpas, med några få undantag, ett förbud för myndigheterna att teckna externa försäkringar för statens egendom och ansvarighet. 1 1995 års kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150 bil. 1) förordas att denna ordning bör gälla även i fortsättningen. Motivet för att externa försäkringar 'bör undvikas i så stor utsträckning som möjligt är att självförsäkringsprincipen bedöms vara mest fördelaktig för staten från strikt ekonomisk synpunkt.
Frågor om försäkringar av statens egendom m. m. behandlas i förordningen (1995: 1300) om statliga myndigheters riskhantering.
För närvarande pågår vid Kammarkollegiet ett arbete med att utveckla interna statliga försäkringslösningar. Även om ersättningar för egendomsskador | första hand kommer att betalas ut till statliga myndigheter, kan även utbetalning av ersättningar till enskilda, dvs. till personer och företag utanför staten, bli aktuella. Detta
gäller t.ex. i fråga om motorfordons- och tjänstereseförsäkringama hos Kammarkollegiet.
Vad nu redovisats innebär egentligen inte något nytt åtagande för staten, utan endast en ny form för att inom staten hantera redan befintliga risker. När detta risk- och skadehanteringssystem funnit sin form, bör prövas om det innefattar sådana ekonomiska åtaganden för staten som bör ha stöd i lag.
8.9. Andra slag av bindningar
För fullständighetens skull bör nämnas att det även finns andra typer av åtaganden än beställningsbemyndiganden och garantier som medför bindningar och behov av framtida anslagsmedel eller statlig upplåning. Detta gäller t.ex. i fråga om fleråriga planer för infrastrukturinvesteringar och för statliga fastighetsinvesteringar samt fleråriga försvarsbeslut. Dessa planer underställs riksdagen. Här rör det sig dock inte om formella bemyndiganden att ikläda staten ekonomisk förpliktelse, utan det är i stället fråga om av riksdagen enligt RF 9:7 beslutade riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid än anslag till verksamheten avser. Beslut om sådana fleråriga planer är inte rättsligt bindande, men de har ändå stor faktisk betydelse för myndigheternas planering och riksdagens framtida handlingsfrihet. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 11.5.2.
Avslutningsvis bör erinras om att staten ikläds de riktigt stora ekonomiska förpliktelserna genom lagstiftning om olika slag av förmåner till medborgarna och genom de ofrånkomliga räntebetal- ningar som den ackumulerade statsskulden ger upphov till.
9. Statsbudgetens avgränsning
Utredningens förslag
Regeringens förslag till statsbudget skall, med de undantag som anges i det följande, omfatta alla inkomster och utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov.
Statens inkomster och utgifter skall tas upp brutto på statsbud- geten. Om inkomsterna i en verksamhet endast skall bidra till att täcka kostnaderna får dock utgifterna nettoredovisas.
På statsbudgeten skall inte redovisas sådan verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter.
Regeringen får besluta om disposition av inkomster från avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller om inkomsten helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksamheten.
9.1. Översikt
I följande figur illustreras hur olika delar av statens verksamhet för närvarande budgeteras och redovisas. Figuren ger en starkt schematisk bild av statsbudgetens avgränsning.
Utanför statsbudgeten På statsbudgeten
Brutto/netto: Inkomsttitlar Anslag
Självfinansierande
Beräkningsposter
= Budgetsaldo
Utanför statsbudgeten
Interna lån m.m.
Statsbudgeten består av inkomster som riksdagen beräknar och anslag som riksdagen anvisar för olika ändamål. Inkomsterna tas upp på inkomsttitlar. Huvuddelen av dessa är beräknade kon- sekvenser av bestämmelser i lagar, t.ex. skatter, böter och offent- ligrättsliga avgifter. Andra avser inkomster av statens verksamhet eller av försåld egendom. Några avser bidrag från EU, återbetal- ningar eller interna inkomster. I några fall förekommer att utgifter avräknas mot inkomsttitlar.
Anslagen kan betraktas som riksdagens bemyndigande till regering- en att under viss tid och för visst ändamål åsamka staten utgifter. Även huvuddelen av anslagsbeloppen är beräknade konsekvenser av lagar och av träffade avtal, exempelvis barnbidrag och räntor på statsskulden. Andra anslag innebär beloppsmässiga begränsningar i utgiftsbemyndigandet. I vissa fall avräknas anslagen med nettoutgifter, dvs. utgiftsbeloppet reduceras med inkomster i verksamheten.
Obetecknade anslag som förs upp med ett formellt belopp, s.k. lOOO-kronors anslag, får inte avräknas. De används för att markera en verksamhet som helt finansieras med avgifter. En sådan
verksamhet hanteras alltså i praktiken utanför statsbudgeten. Samma sak gäller för affärsverken och sådana verksamhetsgrenar i myndigheterna som är helt avgifts- eller bidragsfinansierade. Dessa verksamheter markeras inte på något sätt på statsbudgeten och benämns i figuren Självfinansierande.
De beräkningsposter som återfinns i förslaget till statsbudget avser dels beräknade förändringar av anslagsbehållningar, alltså anvisade anslag som inte utnyttjats och vars behållning får disponeras under följande budgetår, dels beräknat tillkommande utgiftsbehov netto. Den sistnämnda beräkningsposten förs upp som en markering av belopp som regeringen avser att senare föreslå riksdagen att besluta om. Dessa beräkningsposter finns i informations- och prognossyfte. Några motsvarande poster finns inte i utfallsredovisningen. Det budgetsaldo som visas i figuren avser således det förväntade utfallet på statsbudgeten vid budgetårets slut.
Vissa typer av investeringar finansieras inte längre med anslag. I stället lämnar riksdagen ett bemyndigande till regeringen att inom vissa ramar besluta om interna lån i Riksgäldskontoret. På detta sätt finansieras bl.a. anskaffning av vissa anläggningstillgångar och viss utlåningsverksamhet. Några statliga fonder har också kunnat finansiera underskott på motsvarande sätt. Genom interna krediter i Riksgäldskontoret kan även myndigheternas behov av rörelsekapi— tal för t.ex. fordringar och varulager tillgodoses. Detta leder till att vissa investeringar i omsättningstillgångar inte avräknas mot anslag. Dessa transaktioner hanteras utanför statsbudgeten.
Innan man kommer fram till lånebehovet kan ytterligare vissa poster förekomma, som enligt riksdagens beslut inte skall avräknas mot statsbudgeten.
I det följande behandlas vad som skall budgeteras och redovisas på eller utanför statsbudgeten, dvs. frågor om statsbudgetens avgräns- ning, samt hur detta skall ske.
9.2. Statsbudgeten och lånebehovet
9.2.1. Bakgrund och utveckling
Enligt RF 9:6 skall regeringen avge förslag till statsbudget till riksdagen. Detta sker genom att budgetpropositionen lämnas till riksdagen. Genom budgetreglering bestämmer riksdagen till vilka belopp statsinkomstema skall beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Besluten härom tas upp i en statsbudget (RF 9:3). En på regeringsformen grundad snäv definition av statsbudge- ten skulle därför kunna vara att den består av de inkomster riksdagen beräknar och de anslag som riksdagen beslutar.
Riksdagen kan emellertid också bestämma att statens medel tas i anspråk i annan ordning än genom budgetreglering (RF 9:2).
Av förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 332) framgår att fullständighetsprincipen och bruttoprincipen bör vara väg- ledande vid utformningen av statsbudgeten, men att undantag från dessa principer behöver göras.
Undantag från fullständighetsprincipen görs genom att inkomster uppbärs och medel tas i anspråk för särskilda ändamål helt utanför statsbudgeten. Detta benämner Grundlagberedningen specialdestina- tion vid sidan av statsbudgeten. Socialförsäkringssystemet, bl.a. den allmänna tilläggspensionen, nämns som det viktigaste exemp- let. Ett annat exempel som nämns är revolverande lånefonder.
Undantag från bruttoprincipen görs genom nettoredovisning i statsbudgeten. Detta benämner Grundlagberedningen specialdestina- tion i anslutning till statsbudgeten. Som exempel nämns (prop. l973:90 s. 330) att sådan specialdestination då tillämpades för affärsverken och myndigheter som bedrev s.k. uppdragsverksam- het.
De undantag från fullständighetsprincipen och bruttoprincipen genom specialdestination vid sidan av eller i anslutning till statsbudgeten som förutsågs kunna förekomma var sådana som innebär att vissa inkomster direkt används för vissa utgifter utan att
föras upp på statsbudgeten. Avvikelserna påverkar därmed främst statsbudgetens omfång men knappast dess saldo.
Det finns anledning att utgå från att Grundlagberedningen och regeringen — och för den delen också riksdagen — förutsatte att i praktiken mer eller mindre fullständig överenstämmelse rådde mellan statsbudgetens saldo och statens lånebehov. Utgångspunkten vid denna tid, dvs. i början av 1970-talet, var också att statens efterfrågan på krediter — enligt budgetförslaget respektive i det redovisade utfallet — faktiskt motsvarade statsbudgetens underskott med vissa obetydliga skillnader.
Det är värt att notera att när den första s.k. totalbudgeten för staten — dvs. en konsoliderad drift- och kapitalbudget — presenterades i januari 1969 ingick i denna, tillsammans med utgiftsanslagen, särskilda poster för Minskning av anslagsbehållningar och för Ökad disposition av rörliga krediter. Motiveringen härför i propositionen (prop. 1969:1 bil. 1 s. 41) var att budgetutfallet och därmed statens upplåningsbehov påverkas av förändringar i dispositionen av rörliga krediter. Dessa poster ingick i regeringens hemställan och i statsutskottets sammanställning av statsbudgeten.
En annan viktig förändring vidtogs i statsbudgeten för budgetåret 1981/82. 1 förslaget till statsbudget lade regeringen då in en post som benämndes Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. Motiveringen (prop. 1980/81:100 bil. 2 s. 43) var att ambitionen, liksom tidigare, borde vara att så nära som möjligt visa den totala budgetbelastning som kan väntas under budgetåret. Posten ingick i regeringens hemställan och i finansutskottets sammanställning av statsbudgeten.
Denna konstruktion valdes sedan riksdagen — under angivande av kritiska synpunkter — året innan hade godkänt att anslaget Oförut- sedda utgifter fördes upp med 9 miljarder kronor i stället för som brukligt med en miljon kronor. Finansutskottet (FiU 1979/80:46) ansåg inte att det var lämpligt att ta upp förutsedda utgifter som inte storleksmässigt kunde preciseras under ett anslag med benämningen Oförutsedda utgifter. Oavsett benämning och placering i den sammanställda statsbudgeten är dock effekten på statsfinanserna självfallet densamma.
De olika beräkningsposter som under årens lopp fogats till statsbudgeten kan sägas ha syftat till att dels öka prognosvärdet av den föreslagna och fastställda statsbudgeten, dels slå vakt om statsbudgeten som ekonomisk- och budgetpolitisk institution.
Under senare hälften av 1980-talet ökade skillnaden mellan statsbudgetens saldo och statens lånebehov. Med anledning härav infördes från och med 1987 års budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 1) en tabell som innehöll de belopp som förklara- de denna skillnad.
Sedan lång tid tillbaka har på första sidan av budgetpropositionen angetts det saldo som budgetförslaget utvisar. I budgetförslaget för budgetåret 1993/94 (prop. 1992/93:100 s.1) angavs för första gången i det korta textavsnittet Propositionens huvudsakliga innehåll även vilket belopp statens lånebehov beräknades uppgå till. Dessutom angavs att den största skillnaden mellan budgetsaldot och lånebehovet utgjordes av underskott i arbetsmarknads- och lönegarantifonderna.
I anslutning härtill kan noteras att den verksamhet som under senare är mest bidragit till skillnaden mellan budgetunderskottet och lånebehovet, nämligen underskottet i arbetsmarknadsfonden, i budgeten för budgetåret 1995/96 (prop.l994/95:100) hanteras på ett nytt sätt. Anslag anvisas numera på statsbudgeten för utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och avgiftsinkomstema tas upp på en inkomsttitel.
Den utveckling av statsbudgetens avgränsning som nu beskrivits, visar att regeringen och riksdagen vidtagit åtgärder för att inte ett alltför stort gap skall växa fram mellan statsbudgetens saldo och statens lånebehov. Förfarandet har regelmässigt varit det att i regeringens förslag till statsbudget och i den av riksdagen fastställ- da statsbudgeten har infogats beräkningsposter med olika benäm- ningar, som syftar till att ge en så realistisk bild som möjligt av statbudgetens inkomster och utgifter och därmed också av budget- underskottets storlek. Finansutskottet (FiU 1979/80:46) ansåg att riksdagen vid behandlingen av statsbudgetens olika delar i möjligaste mån måste kunna basera sina ställningstaganden på en samlad bild av statsbudgetens tillstånd och de totala utgiftsansprå—
ken. Kreditpolitiska bedömningar liksom planeringen av den statliga Upplåningen ansågs i hög grad styras av de finansiella transaktionerna över statsbudgeten.
Riksdagens oro för utvecklingen kommer till tydligt uttryck i ett betänkande från finansutskottet (bet. l992/931FiU30 s. 167). Utskottet anförde där att genom avlyft av lån och investeringar, växlande redovisningsprinciper och tilltagande nettoredovisning mot budgeten, samtidigt som väsentliga delar av den statliga verksamheten bedrivs i varierande former vid sidan av statsbudge— ten, det saknades möjlighet att få en klar uppfattning av den statliga verksamheten. Finansutskottet ansåg att den statliga budgeten inte längre utgjorde ett tillfredsställande underlag för att bedöma den statliga verksamhetens effekter. Vidare uttalades att det statliga upplåningsbehovet blivit ett mått som bättre än budgetunderskottet återspeglar obalansema i den samlade statliga verksamheten och den statliga sektorns finansiella anspråk.
Skillnaden mellan statsbudgetens saldo och statens lånebehov har under årens lopp påverkats i väsentlig grad av att vissa utgifter och inkomster har hanterats på varierande sätt. Sålunda har studielån finansierats med anslag på statsbudgeten eller med interna lån utanför statsbudgeten, underskott i fonder har täckts med anslag eller med interna krediter, investeringar har finansierats med anslag eller med interna lån och utfallande garantiåtaganden har finansie- rats med anslag eller med interna krediter. Vidare har inkomster från försäljning av statens egendom och inkomster från en tillfällig skatt tillförts en inkomsttitel på statsbudgeten eller "direkt fått minska lånebehovet". Periodvis ändrade förfaranden av exemplifie- rat slag har från ett år till ett annat påverkat skillnaden mellan statsbudgetens saldo och lånebehovet med tiotals miljarder kronor.
Att statens lånebehov — och inte bara statsbudgetens saldo _ är något som enligt regeringens uppfattning angår riksdagen belyses tydligt av att en bedömning av lånebehovet sedan slutet av 1980- talet ingår i finansplanen och av att sedan ett par år information om lånebehovet lämnas redan på första sidan av budgetpropositio— nen. I takt med att statlig verksamhet i ökad utsträckning har kommit att finansieras utanför statsbudgeten återspeglar inte budgetsaldot längre statens samlade upplåningsbehov. Riksdagen
har därför i successivt ökande utsträckning kommit att uppmärk- samma beräkningen av statens lånebehov (se t.ex. bet. 1993/94: FiU28). Detta är naturligt med tanke på att det är riksdagen som bemyndigar regeringen att enligt lagen (1988:1387) om statens upplåning ta upp de lån som behövs, oavsett om behovet följer av statsbudgeten eller av något annat bemyndigande av riksdagen.
Avslutningsvis bör nämnas att den sammanhållna statsbudgeten i form av regeringens proposition, dvs. exklusive specifikationema i 19 bilagor, och finansutskottets sammanställning inte har någon självständig rättslig ställning. De beslut om statsbudgeten som riksdagen fattar avser anslagen för olika ändamål och en samlad beräkning av statsbudgetens inkomster. Dessutom ingår i beslutet en beräkning av förändringar i anslagsbehållningar och ett beräknat tillkommande utgiftsbehov. Vidare bemyndigar riksdagen regering- en att ta upp de lån som behövs. Riksdagens beslut om de olika anslagen ges regeringen till känna med riksdagsskrivelser. Den sammanhållna statsbudgeten utgör en siffennässig sammanställning som finansutskottet gör av riksdagens olika beslut (se t.ex. bet. 1994/951FiU29). Sammanställningen, försedd med talmannens underskrift, överlämnas till regeringen.
Den redogörelse som lämnats visar att avgränsningen av statsbud- geten för närvarande är ganska vag. Det saknas regler för om ett belopp skall redovisas på eller utanför statsbudgeten, dvs. om det skall ingå i budgetsaldot eller på ett eller annat sätt fångas upp först i lånebehovet. Mot denna bakgrund framstår det ökade intresset för lånebehovet som naturligt. Som framgår i avsnitt 9.3 och 9.4 saknas också regler som anger vilka verksamheter som skall nettoredovisas på statsbudgeten eller redovisas helt utanför statsbudgeten.
9.2.2. Överväganden
För närvarande pågår i riksdagen och regeringen ett omfattande arbete med att reformera det statliga budgetarbetet i dess olika faser. Det övergripande syftet är att stärka budgetdisciplinen. Bland förändringarna ingår att riksdagen enligt en rambeslutsmodell skall kunna använda ramar för utgiftsområden vid beredningen av
besluten om statsbudgeten. Vidare avses ett tak för statens utgifter kunna användas. Den närmare innebörden av begreppen utgiftstak och utgiftsramar behandlas i kapital 14. För att det skall vara meningsfullt att använda utgiftstak och utgiftsramar vid beredning och beslut om statsbudgeten behövs tydliga regler för hur fullstän- dighetsprincipen och bruttoprincipen skall tillämpas, dvs. i fråga om vad som skall redovisas på respektive utanför statsbudgeten.
De problem det vållar att ha en till sin avgränsning vagt -— eller olämpligt — definierad statsbudget belyses av den ändring av RO 3:2 som riksdagen år 1994 beslutade om. I den tidigare utform- ningen av lagrummet skulle regeringen avlämna proposition med förslag till statsbudget (budgetproposition). Enligt den nya lydelsen skall regeringen avlämna proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret (budgetproposition). Motivet för denna ändring är (bet. 1993/941KU18 s. 10) att budgetproposi- tionen skall omfatta även sådana statens inkomster och utgifter som ligger utanför statsbudgeten. Uttrycket statsbudgeten har således en så vag avgränsning att riksdagen sett sig föranlåten att använda uttrycket statens inkomster och utgifter för att säkerställa att budgetpropositionen har den avsedda fullständigheten. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning kan det som nu beskrivits ses som ett uttryck för att en till sin avgränsning vagt definierad statsbudget riskerar att få en försvagad ställning.
I 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 1 s. 76) har regeringen lagt fram principer för budgetering och redovisning av statens verksamhet. Regeringen föreslår att två huvudprinciper skall läggas till grund för ställningstagande till vilka verksamheter som skall budgeteras och redovisas på statsbudgeten. För det första bör samtliga verksamheter som påverkar statens lånebehov i norrnalfal- let tas upp på statsbudgeten. På detta sätt minskar den skillnad som i dagens system finns mellan statsbudgetens saldo och statens upplåningsbehov betydligt. För det andra bör verksamheter som riksdagen regelstyr och som har konsekvenser för statens inkomster och utgifter i normalfallet tas upp på statsbudgeten. Dessa principer bör, enligt regeringen, prövas i det fortsatta utvecklingsarbetet. Finansutskottet hade intet att erinra mot de föreslagna principerna. Tvärtom underströks vikten av att arbetet fullföljs på angivet sätt. Riksdagen har godkänt (bet. l994/95:FiUlO, rskr. 1994/95:179) dessa riktlinjer.
Regeringen redovisade emellertid inte bara principer utan utfonna- de även det aktuella budgetförslaget med en ökad grad av brutto- redovisning. I budgetpropositionen (prop. 1994/95:100 bil. 1 s. 76 och 93) lyfte regeringen sålunda in arbetslöshetsförsäkringen och lönegarantin på statsbudgeten. Dessutom redovisas utgifter för sjuk- och föräldraförsäkringarna i sin helhet på statsbudgetens utgiftssida. Huvuddelen av dessa utgifter avräknades tidigare mot inkomsttitlar vilka således nettoredovisades. Underskott kunde då uppstå på inkomsttitlar. På de få inkomsttitlar där det fortfarande förekommer utgifter, redovisas detta tydligt i budgetpropositionen. I kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150 bil. 1 s. 50) föreslår regeringen ändrade förfaranden som innebär att bruttoredo- visning tillämpas för ytterligare vissa statliga inkomster och utgifter.
Det finns anledning att utgå från att posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov kommer att slopas vid övergången till den reformera- de budgetprocessen. I denna avses nämligen inga propositioner angående statens inkomster och utgifter för det närmast följande budgetåret avlämnas efter budgetpropositionen (RO 3:2 sista stycket). På detta sätt blir det förutsedda tillkommande utgiftsbeho— vet mindre. Det återstående behovet kan komma att beaktas vid beräkningen av reserver på statsbudgeten.
Budgetlagsutredningen konstaterar att statsbudgetens innehåll, uppställning och avgränsning endast i mycket begränsad utsträck- ning är reglerad i regeringsformen eller riksdagsordningens huvudbestämmelser. Detta är naturligt med hänsyn till att statens budgetsystem måste kunna utvecklas utan hinder av bestämmelser som det kan ta tid att ändra.
Statsbudgetens avgränsning har förändrats över tiden vilket beskrivits i det föregående. Att detta kunnat ske är både en nackdel och en fördel. Nackdelen är att förslaget till statsbudget efter hand kan urholkas och få ett minskat värde som beslutsunderlag. Tendenser har funnits till ökad nettoredovisning på statsbudgeten och ökad redovisning utanför statsbudgeten. Detta kan leda till en försvagad budgetdisciplin. Vid olika tillfällen har, som också beskrivits i det föregående, åtgärder vidtagits för att statsbudgeten
återigen skall ge en mer fullständig bild av den statliga verksam- heten och för att budgetsaldot bättre skall motsvara statens lånebehov. Fördelen med en vagt definierad statsbudgeten är att dess utformning utan någon tidsödande regeländring kan anpassas till de aktuella budgetpolitiska behoven. Enligt Budgetlagsutred- ningens uppfattning uppväger inte denna fördel den beskrivna nackdelen.
Som nämns i kapitel 7 har nyligen publicerats en rapport (RRV l995:54) med ett förslag till en ny struktur för statens budget. Förslaget är utformat för att tillgodse olika önskemål och innebär att statsbudgetbegreppet vidgas i förhållande till vad som gäller för närvarande. Detta sker genom att alla inkomster och utgifter och annat som påverkar statens upplåning skall redovisas på statsbud- geten. Slutraden i detta förslag är således statens lånebehov.
När tak för statens utgifter och ramar för utgiftsområden börjar tillämpas i statens budgetprocess är det nödvändigt att precisera statsbudgetens avgränsning. De principer för redovisning och budgetering på statsbudgeten som regeringen angett och den ökade tillämpningen av bruttoredovisning, liksom den nyligen beslutade ändringen av RO 3:2, bör ses i detta sammanhang.
Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör därför grund- läggande regler om statsbudgetens avgränsning tas in i budget- lagen.
Statsbudgetens avgränsning
I propositioner, motioner och utskottsbetänkanden ägnas statens lånebehov en allt större uppmärksamhet. I Riksrevisionsverkets budgetprognoser redovisas numera såväl statsbudgetens utfall som statens lånebehov. Analytiker på kredit- och valutamarknadema intresserar sig mer för lånebehovet än för budgetsaldot. Skälet härtill är att lånebehovet har ett större inforrnationsvärde i fråga om statens anspråk på kreditmarknaden och utvecklingen av statens finanser än budgetsaldot. Till detta kommer att definitionen av budgetsaldot har ändrats vid flera tillfällen. Lånebehovet erbjuder inte sådana möjligheter. Det kan erinras om att EU:s konvergens-
krav avseende de offentliga finanserna baseras på främst statens lånebehov och statsskuldens utveckling.
Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning kan statsbudgeten inte på ett enkelt och pålitligt sätt definieras med en uppräkning av vad som skall ingå i den. Innehållet i statsbudgeten och olika posters benämningar behöver förändras över tiden allteftersom nya problem, verksamheter och metoder aktualiseras. Därför bör statsbudgetens avgränsning definieras generellt. Enligt Budgetlags- utredningens uppfattning bör statsbudgeten och dess innehåll definieras som att alla statens verksamheter som påverkar statens lånebehov på ett eller annat sätt skall ingå i statsbudgeten. Därmed blir statsbudgeten fullständig i ett visst avseende.
Vidare behöver de fall definieras då nettoredovisning och redovis- ning vid sidan av statsbudgeten skall få ske. Valet av definition påverkar statsbudgetens omfång, men påverkar inte lånebehovet eftersom bl.a. olika slag av kapitalbehov i sådana verksamheter innefattas i lånebehovet.
Med anledning av detta och med beaktande av de riktlinjer för budgetering och redovisning av statsverksamhet som statsmakterna lade fast våren 1995, anser Budgetlagsutredningen att statsbudgeten bör ges den avgränsningen att inkomster och utgifter samt in- och utbetalningar i övrigt som kan antas påverka statens lånebehov skall tas upp på statsbudgeten.
Det betyder att statsbudgeten skall vara fullständig i så måtto att alla inkomster, utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov skall ingå i förslaget till statsbudget. Det bör betonas att när begreppet lånebehov används i denna bestämning är det inte för att lånebehovet som sådant skulle vara den allra viktigaste aspekten på statsbudgeten. Begreppet används för att i ett avseende göra statsbudgetens avgränsning tydlig och därmed säkerställa att riksdagen får ett fullständigt underlag för sina beslut om budgetpo— litiken.
Med inkomster och utgifter avses främst sådant som redovisas mot inkomsttitlar och anslag. Med andra betalningar avses transaktioner och belopp av de slag som under flera år har redovisats i budget-
propositionen och kompletteringspropositionen (se t.ex. prop. 1994/95:150 bil. 1 s. 73) som förklaringar — såväl ex ante som ex post — till skillnaden mellan budgetunderskottet och lånebehovet. Bland dessa betalningar m.m. ingår förändringar av krediter och sparande på ramanslag och av behållningar på reservationsanslag samt kassamässiga justeringar. Vidare ingår nettoförändringar i utnyttjande av kredit- och låneramar i statlig verksamhet som redovisas på eller utanför statsbudgeten. Dessa lånebehovspåver- kande poster bör i budgetförslaget föras samman och tas upp i en eller ett par nettoposter. En sådan kan benämnas t.ex. Beräknad förändring i utnyttjandet av låneramar m.m., netto. Närmare förklaringar till postens eller postemas innehåll kan — liksom för närvarande — lämnas i tabeller som ingår i propositionen. Statsbud- getens saldo skall således i princip motsvara statens lånebehov. Självfallet kan det — liksom för närvarande — vara svårt att i budgetförslaget bedöma storleken på t.ex. vissa finansiella poster. Det redovisade budgetutfallet kommer dock definitionsmässigt att motsvara statens lånebehov.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas in en bestämmelse om att regeringens förslag till statsbudget i princip skall omfatta alla statens inkomster och utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov.
I de följande två avsnitten 9.3 och 9.4 behandlas under vilka förutsättningar nettoredovisning får ske på anslag på statsbudgeten och när redovisning får ske vid sidan av statsbudgeten. Uttrycket vid sidan av statsbudgeten syftar på att utgifter och inkomster i vissa verksamheter inte redovisas på statsbudgetens anslag och inkomsttitlar. Ett kassamässigt netto i sådan verksamhet påverkar dock statens lånebehov och skall därför ingå i den beräkningspost som ingår i statsbudgeten.
Statsbudgetens uppställning
Hur statsbudgeten skall vara uppställd och indelad är för närvaran- de i huvudsak oreglerat. Goda skäl finns för att regeringen och riksdagen skall vara obundna av bestämmelser och kunna pröva vilken uppställning och indelning som är den lämpligaste vid varje givet tillfälle i förhållande till de frågor som är aktuella. Viss stabilitet i uppställningen år dock önskvärd för att underlätta analysen av budgeten. När förändringar vidtas i uppställningen är det nödvändigt att jämförelser kan göras med tidigare år. Samman- ställningen av statsbudgeten tillgodoser främst prognos- och informationsbehov. Denna möjlighet kan utnyttjas bättre.
Med dagens förutsättningar kan det synas naturligt att låta de två begreppen tak för statens utgifter (utgiftstak) och ramar för utgiftsområden (utgiftsramar) komma till synbart uttryck i statsbud- getens uppställning. Därmed skänks en ytterligare stadga åt dessa begrepp och de syften som ligger bakom dem. Att anslagen skall grupperas utgiftsområdesvis om riksdagen beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden framgår av RO 3:2 .
Den sammanställda statsbudgeten är för närvarande uppställd som ett konto, men med den egenheten att inkomster tas upp på debetsidan och utgifter på kreditsidan. Även om denna samman- ställning — detta skenbara konto — inte utgör grunden för redovis- ningen inom staten, kan det finnas anledning att låta de två sidorna byta plats i enlighet med gängse redovisningsprinciper.
Det finns emellertid skäl att pröva om inte en mer genomgripande förändring av uppställningen av den sammanställda statsbudgeten kan vara lämplig. Flera olika summeringsnivåer och saldon är intressanta. I en budget uppställd som ett konto finns emellertid endast ett saldo. Om budgeten i stället utformas som en staffel- uppställning kan flera intressanta summeringsnivåer presenteras, t.ex. saldo efter utgifter under statens utgiftstak, saldo efter räntor men före olika slag av finansiella transaktioner och ett saldo motsvarande statens lånebehov.
Om den sammanställda statsbudgeten ges kontoform kan den ha t.ex. följande uppställning.
Utgifter m.m. Inkomster m.m.
Utgiftsområde 1 Inkomstgrupp A Utgiftsområde 2 - - Inkomstgrupp G Utgiftsområde 26 i Summa Reserv m.m. _0_ Summa utgifter : under statens utgiftstak 0
Räntor på statsskulden
Beräknad förändring i utnyttjandet av låneramar m.m., netto 0_ Beräknat lånebehov
Summa
0 Summa
Om den sammanställda statsbudgeten i stället presenteras i staffelfonn kan den ha t.ex. följande uppställning.
Utgifter Inkomster Saldo m.m. m.m.
Inkomstgrupp A
Inkomstgrupp G
Summa inkomster
Utgiftsområde 1
Utgiftsområde 26
Reserv m.m.
Summa (statens utgiftstak)
Räntor på statsskulden
Summa
Beräknade förändringar i utnyttjandet av låne-
ramar m.m., netto
Summa och beräknat lånebehov
De två modellerna innebär att summan av anslagsbeloppen inom vart och ett av utgiftsområdena anges. Tillsammans med en eller
flera poster för reserver summeras utgiftsområdena till ett tak för statens utgifter. Därefter tas upp räntor på statsskulden som i och för sig utgör ett utgiftsområde men ändå ligger utanför detta tak.
För att statsbudgetens saldo i allt väsentligt skall motsvara statens beräknade lånebehov bör statsbudgeten tillföras en post benämnd Beräknade förändringar i utnyttjande av låneramar, m.m., netto. Innehållet i denna post exemplifierades i det föregående. För att den skall bli en del av statsbudgeten krävs endast att regeringen i budgetpropositionen hemställer att riksdagen godkänner beräkning- en av förändringar i utnyttjande av låneramar, m.m. Motiveringen för hemställan, och information om vad detta nettobelopp består av, finns redan i propositionen. Det betyder att hemställan kan utformas på samma sätt som i fråga om statsbudgetens inkomster.
I sammanställningen av statsbudgeten delas inkomsterna för närvarande upp i endast ett halvdussin inkomsthuvudtitlar. Med hänsyn till att antalet inkomsttitlar är omkring 150 och att dessa avser inkomster m.m. av vitt skilda slag, anser Budgetlagsutred- ningen att detta är en något för summarisk presentation. En mer uppdelad och informationsrik indelning bör övervägas. [ syfte att ge handlingsfrihet vid valet av indelning använder utredningen i exemplen på sammanställning inte de etablerade begreppen inkomsttitel eller inkomsthuvudtitel utan den neutrala benämningen inkomstgrupp.
Saldot i den kontouppställda statsbudgeten motsvarar det beräknade lånebehovet för staten. 1 den staffeluppställda budgeten kan flera saldon presenteras och den sista raden motsvarar lånebehovet.
Budgetlagsutredningen föreslår inte att några bestämmelser om statsbudgetens närmare uppställning och indelning skall tas in i budgetlagen. Anledningen till detta är att riksdagen och regeringen utan att vara bundna av bestämmelser i lag varje år skall kunna pröva vilken uppställning och indelning av statsbudgeten som är den lämpligaste.
9.3. Brutto- och nettoredovisning
9.3.1. Bakgrund
1948 års budgetutredning hänvisade (se SOU 1952:45 s. 16) till att det vid slutet av 1800—talet hade växt fram fyra ledande principer i statsbudgetfrågor. Budgetens specialisering innebär att det inte får finnas klumpanslag, utan att ett identifierat ändamål och precisera- de villkor skall finnas för varje anslag. Med budgetens universalitet menas att statens samtliga inkomster och utgifter skall redovisas i budgeten med sina bruttobelopp. Budgetens enhet innebär att specialbudgetar inte skall förekomma och budgetperiodens begränsning betyder att den period budgeten avser skall vara fastlagd och överblickbar. Enligt utredningen var det bara den första av dessa principer som kunde anses ha varit verkligt normgivande för svensk budgetteknik.
Bruttoredovisning på statsbudgeten
1969 års budgetutredning ansåg (se SOU 1973:43 s. 215) att huvudprincipen vid avgränsningen av den statliga budgeten borde vara att samtliga statens insatser och verksamheter på olika områden redovisas i budgeten, men att undantag från denna princip alltid kommer att finnas genom att riksdagen undantar medel från budgetregleringen. Som exempel på sådana undantag nämndes socialförsäkringssystemet och affärsverkens driftbudgetar. Utred- ningen förordade att nettoredovisning skulle tillämpas i de fall då verksamheterna lämpligen låter sig avgiftsfinansieras. Med netto- redovisning avsågs att endast överskott eller underskott skulle föras upp på statsbudgeten.
Budgetpropositionsutredningen föreslog (se SOU 1990:83 s. 67) att principen om bruttoredovisning på statsbudgeten borde tillämpas mer konsekvent och med urskiljbara kriterier för de undantag som behövde göras. Av framställningen framgår att utredningen använde begreppet nettoredovisning för både redovisning vid sidan av statsbudgeten och nettoredovisning av anslag.
Som nämndes i det föregående är budgetens universalitet och enhet två av de ledande principerna för en statsbudget. Innebörden i dessa begrepp är bl.a. att statsbudgetens inkomster används för att finansiera alla dess utgifter. Medlen fördelas mellan olika ändamål genom att riksdagen anvisar anslag. Om inkomsterna inte är tillräckliga täcks underskottet med upplåning.
Under de senaste åren har bruttoprincipen framhävts då statsbud- getprinciper behandlats. Det huvudsakliga intresset har därvid avsett nettoredovisade inkomsttitlar, alltså fall då även utgifter avräknats mot en inkomsttitel. Exempelvis anförde finansutskottet (bet. 1988/891FiU23 s. 3) att en stor del av sjukförsäkringens och arbetsskadeförsäkringens utgifter under flera år hade finansierats från ett "underskott på en inkomsttitel", varför denna finansiering aldrig kom under riksdagens prövning. Förutom att de inte är föremål för samma prövning som då utgifter finansieras med anslag, är inkomsttitlar inte underkastade några villkor i fråga om disposition, överskridande och sparande.
Enligt 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 1 s. 76) har en övergång skett till ökad bruttoredovisning på statsbudgeten. Motivet för detta är att ge en tydligare bild av statens åtaganden och att underlätta förståelsen av statsbudgeten. Det ansågs dock inte möjligt att redan i det aktuella budgetförslaget genomföra en fullständig övergång till bruttoredovisning. Tidigare hade flertalet inkomsttitlar för skatter och sociala avgifter nettoredovisats. För att öka bruttoredovisningen fördes nu bl.a. utgifter för sjuk- och föräldraförsäkringarna i sin helhet över till statsbudgetens utgifts- sida. I 1995 års kompletteringsproposition togs ytterligare steg i samma riktning (prop. 1994/95:150 bil.l s. 50).
Specialdestination
I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 332) anfördes att det inte heller för framtiden är möjligt att undatagslöst hävda fullständighetsprincipen för statsbudgeten, än mindre bruttoprinci- pen. Genom specialdestination vid sidan av eller i anslutning till statsbudgeten bör särskilda medel kunna tas i anspråk för speciella ändamål. Det ansågs helt naturligt vara riksdagens sak att bestäm-
ma när sådan specialdestination skall förekomma. ] RF 9:2 uttrycks detta så att riksdagen får bestämma att medel tas i anspråk i annan ordning än genom budgetreglering.
Specialdestination kan förekomma i tre former, nämligen inom budgeten, i anslutning till budgeten och vid sidan av budgeten.
1969 års budgetutredning (se SOU 1973:43 s. 218) tog upp in- komsterna av automobilskatten som exempel på specialdestination inom budgeten. Dessa inkomster skulle i princip motsvara summan av anslagen för väg- och vägtrafikändamål. Utredningen föreslog att formell specialdestination inom budgeten inte skulle tillämpas i fortsättningen. Den överblick som specialdestination kan ge kunde, enligt Budgetutredningen, uppnås på bättre sätt, t.ex. genom att översikter i informativt syfte lämnas i budgetpropositionen. Frågan om specialdestination inom budgeten har återigen fått aktualitet genom hanteringen av medel från exempelvis EG:s jordbruksfond på statsbudgeten.
De andra två formerna för specialdestination innebär att statlig verksamhet helt eller delvis finansieras med avgifts- eller bidrags- inkomster. När sådana inkomster specialdestineras i anslutning till statsbudgeten kan avsikten vara att inkomsterna helt skall täcka statens kostnader eller att de endast skall bidra till att täcka kostnaderna för verksamheten.
Då avgifter får disponeras i en viss verksamhet utan att krav på full kostnadstäckning ställts, behöver inkomsterna endast bidra till att täcka en del av statens kostnader. Exempel på detta är det vanligt förekommande fallet att en myndighet säljer vissa varor eller tjänster i anslutning till en i övrigt anslagsfinansierad verksamhet. Avgifterna kan uppgå till så betydande belopp att anslaget budgeteras netto med hänsyn till de förväntade inkomster- na. Ofta är dock dessa avgiftsinkomster av tillfällig natur eller av liten omfattning och påverkar därför inte det anslagsbelopp som anvisas av riksdagen. Det anvisade anslaget avser de nettoutgifter som skall finansieras med gemensamma inkomster på stats- budgeten.
En annan form av specialdestination i anslutning till statsbudgeten är då riksdagen anvisar ett obetecknat I OOO-kronors anslag för verksamhet i en myndighet som är helt avgiftsfinansierad. Inkom- sterna i verksamheten skall användas uteslutande för att helt täcka statens kostnader inom ifrågavarande verksamhetsområde. Ett sådant anslag får inte avräknas med utgifter eller med inkomster. Innebörden av att anslaget tas upp i statsbudgeten är att riksdagen godkänner att verksamheten bedrivs men inte anvisar några medel för dess finansiering. Det kan dock finnas anslag på statsbudgeten som avser t.ex. bidrag till myndighetsuppgifter i en myndighet som har ett 1 OOO—kronors anslag. Som exempel kan nämnas bidrag till Statens utsädeskontroll. Det har nyligen föreslagits (Ds 1995:73 s. 47) att de obetecknade 1000-kronors anslagen skall slopas och att denna typ av avgiftsfinansierad verksamhet inte längre skall tas upp på statsbudgeten.
Specialdestination vid sidan av statsbudgeten tillämpas för affärsverken och för helt avgiftsfinansierad verksamhet i myndig- heter som i övrigt är anslagsfinansierade. En sådan verksamhet markeras inte på statsbudgeten ens med ett formellt anslag. På statsbudgeten kan däremot finnas anslag för att staten t.ex. skall kunna köpa särskilda tjänster av affärsverken. Som exempel kan nämnas interregional persontrafik på järnväg. Vidare kan det finnas inkomsttitlar till vilka kan inlevereras medel som motsvarar ett avkastningskrav som kan ställas på tillskjutet investeringskapital. Frågan om specialdestination vid sidan av statsbudgeten behandlas vidare i avsnitt 9.4.
I samtliga studerade utländska budgetlagar finns bestämmelser om att bruttoprincipen skall tillämpas vid budgetering och redovisning mot statsbudgeten. De undantag som tillåts rör i allmänhet stats- upplåningen och viss avgiftsfinansierad verksamhet samt inkomster från försäljning av statlig egendom under förutsättning att inkom- sterna används för återinvestering. I exempelvis Finland och Norge skall även den avgiftsfinansierade verksamheten bruttoredovisas på statsbudgeten. Anslagsöverskridande kan dock medges i den mån det motsvaras av merinkomster, dvs. inkomster utöver vad som beräknats i statsbudgeten. I Storbritannien däremot tillfaller sådana merinkomster en allmän budgetfond. Enligt de tyska bestämmelser- na skall specialdestination av medel beslutas genom lag.
Det kan noteras att statliga myndigheter i Sverige tillämpar en konsekvent bruttoredovisning av verksamheten i sin bokföring. Det innebär att även redovisningen av exempelvis en verksamhetsgrens nettokostnader bygger på bruttobokförda kostnader och intäkter. Felaktigt bokförda eller utbetalda belopp bokförs dock givetvis så att det korrekta nettobeloppet visas, liksom kostnads- och intäktsre- duktioner. På samma sätt år lämnade och erhållna förskott inte en utgift respektive inkomst, utan bokförs som tillgångar respektive skulder i balansräkningen.
9.3.2. Överväganden
Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör på statsbudgetens inkomsttitlar endast sådana medel beräknas och redovisas som är inkomster för staten och som inte har specialdestinerats för någon viss verksamhet. Därmed tillämpas principen om enhet, dvs. att alla statsbudgetens inkomster finansierar alla dess utgifter. Om belopp som egentligen inte utgör inkomster för staten förs till inkomsttitlar kan detta resultera i en otydlig bild av statens inkomster och utgifter. Det bör — såsom Budgetpropositionsutred- ningen (se SOU 1990:83 s. 76) anfört — prövas om andra redovis- ningsmetoder kan ersätta den nuvarande användningen av inkomst- titlar som avräkningskonton.
Då utgifter avräknats mot inkomsttitlar har inkomsttitlarna i allmänhet behandlats på samma sätt som förslagsanslag, men det har även förekommit att icke regelstyrda administrationskostnader avräknats mot inkomsttitlar. Budgetlagsutredningen anser att utgifter inte bör redovisas mot inkomsttitlar. Minskning av en bokförd inkomst bör endast kunna föranledas av principer som följer av god redovisningssed. Några exempel på sådana transaktio- ner ges ovan i bakgrundsavsnittet om myndigheternas redovisning.
I 1995 års kompletteringsproposition anges (prop. 1994/95:150 bil. 1.2 s. 7) att även utgifter redovisas på ett mindre antal inkomsttit- lar, främst skatt på inkomst och på varor och tjänster samt socialavgifter. Emellertid är det fråga om återbetalning av t.ex. överskjutande skatt, förmedling av avgifter till AP-fonden och kommunalskatter eller omföringar till andra inkomsttitlar. Enligt
Budgetlagsutredningens mening är detta inte att betrakta som utgifter utan som korrigeringar av tillfälligt eller felaktigt bokförda belopp. Sådan nettoredovisning strider således inte mot de prin- ciper som utredningen lagt till grund för sitt förslag. Budgetlags- utredningen anser dock att avräkningar bör hanteras på annat sätt än genom redovisning på statsbudgeten. I fråga om de enstaka inkomsttitlar där utgifter fortfarande förekommer, främst för arbetsskadeersättningar, anser utredningen att anslag bör anvisas för utgifterna.
Då inkomster och utgifter redovisas brutto på statsbudgeten är det inte möjligt att överföra saldot mellan utfallet på en viss inkomst- titel och ett visst anslag till följande år. Som en konsekvens av bruttoredovisningen kommer därför ett visst års överskott i en verksamhet att användas för att det året finansiera statsbudgetens övriga utgifter. På motsvarande sätt kommer ett underskott att finansieras med andra inkomster eller med statsupplåning. Detta innebär i praktiken att alla inkomster som redovisas mot inkomst- titel används till att täcka alla utgifter som redovisas mot anslag.
Specialdestination innebär däremot att vissa inkomster endast skall användas för en viss verksamhet. Om ett krav på full kostnadstäck- ning inom ett verksamhetsområde skall kunna tillgodoses måste över- eller underskott under ett år kunna överföras till kommande år inom samma verksamhetsområde. De Specialdestinerade inkomsterna och de därtill svarande utgifterna måste i dessa fall redovisas vid sidan av statsbudgeten såvida inte det årliga saldot överförs till en fond.
Detta hindrar dock inte att det kan finnas en uttalad avsikt att vissa inkomster som beräknas på inkomsttitel skall finansiera utgifterna för vissa angivna ändamål. I avsnitt 9.3.1 nämndes dåvarande automobilskattemedel och medel från EG som exempel på special— destination inom statsbudgeten. Det är möjligt att i fristående kalkyler jämföra inkomsterna med utgifterna som ett led i t.ex. uppföljning av avgiftsnivå eller verksamhetsvolym. Eventuella överskott eller underskott för en viss verksamhet kan dock inte hanteras mellan åren inom statsbudgetens ram. Därför fullföljs inte specialdestinationen i sådana fall.
Alla myndigheter tillhandahåller i dag mot avgift olika typer av tjänster och varor, oftast i liten omfattning. Det kan gälla t.ex. kurser eller publikationer. För sådan verksamhet avses inkomster- na i regel bara bidra till myndighetens kostnader, men krav på full kostnadstäckning kan också förekomma. I det senare fallet vore det i och för sig tänkbart att inkomster och utgifter i verksamheten togs upp vid sidan av statsbudgeten. Detta kan dock resultera i krav på myndighetens ekonomiadministration som ter sig orimliga med hänsyn till verksamhetens och avgiftsinkomstemas obetydliga omfattning. Därför anser Budgetlagsutredningen att anslaget i sådana fall bör få avräknas med nettoutgiftema. Därmed special- destineras inkomsterna till verksamheten. Genom att omfattningen av verksamheten är liten behöver inte riksdagen ta hänsyn till dessa inkomster då anslaget anvisas.
En del myndigheter har emellertid mer omfattande avgiftsinkom- ster i verksamhet som inte lämpligen kan särredovisas med krav på full kostnadstäckning. Denna verksamhet är i övrigt anslagsfinansi- erad och inkomsterna avses i regel endast bidra till att täcka myndighetens kostnader. Exempel på detta är museernas inkom- ster från entréavgifter. Eftersom inkomsterna är mer betydande, anvisas anslaget normalt med hänsyn tagen till dem. Budgetlags- utredningen anser att anslaget även i sådana fall bör avräknas med nettoutgiftema. Inkomsterna specialdestineras således till verksam- heten i fråga.
Åtskilliga myndigheter — särskilt inom Utbildnings- och Kultur- departementens områden — erhåller gåvor och andra bidrag till verksamheten från finansiärer utanför staten. Det är heller inte ovanligt att bidrag lämnas mellan statliga myndigheter. När ett bidrag lämnas tillfaller prestationen — till skillnad från i avgifts- fallet — inte den som lämnar bidraget. Däremot kan denne ställa som villkor att en viss verksamhet skall bedrivas. Denna typ av inkomster för staten behandlas inte uttryckligen i de äldre utredningar, propositioner eller utskottsbetänkanden som Budget— lagsutredningen tagit del av. Utredningen finner det dock rimligt att sådana inkomster behandlas på samma sätt som avgiftsinkom- ster i de avseenden som nu diskuteras. Ett bidrag är en inkomst som specialdestinerats för en viss verksamhet, men som inte behöver täcka alla dess kostnader. Redovisningen mot anslaget görs i sådana fall netto så att utfallet visar den andel av utgifterna
som skall finansieras med statens gemensamma inkomster. Om verksamheten är helt finansierad med bidrag bör den hanteras vid sidan av statsbudgeten på samma sätt som helt avgiftsfinansierad verksamhet.
Det kan också förekomma att inkomster från försäljning av statens egendom skall användas som delfinansiering av en i övrigt anslagsfinansierad återinvestering. Motsvarande gäller statens inkomst- och utgiftsräntor, som för närvarande nettoredovisas på anslaget Räntor på statsskulden. Även i dessa fall anser Budget- lagsutredningen att nettoredovisning mot anslag är en lämplig metod. Frågor om disposition av inkomster från försäljning av statens egendom behandlas i avsnitt 11.5.
Frågan om specialdestination i anslutning till statsbudgeten i form av obetecknade 1000-kronors anslag för helt avgiftsfinansierad verksamhet behandlas i närmast följande avsnitt.
Budgetlagsutredningen anser att bruttoprincipen bör vara vägledan- de vid utformningen av statsbudgeten och redovisningen mot anslag och inkomsttitlar. I fråga om avgiftsinkomster m.m. i myndigheter som i övrigt är finansierade med anslag på statsbud- geten bör dock nettoredovisning tillämpas.
I kapitel 7 föreslår utredningen att Statsinkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas på inkomsttitlar. Av detta följer att uppbörd av offentligrättsliga avgifter som riksdagen beräknar inte skall tillföras ett anslag så att utgifterna på detta därmed skulle nettoredovisas. Om emellertid en offentligrättslig avgift inte beräknas av riksdagen — och således inte skall redovisas på en inkomsttitel - kan inkomsten användas för att finansiera en viss avgiftsbelagd verksamhet. Som exempel kan nämnas Patent- och registreringsverket.
När en statlig verksamhet tas upp netto på statsbudgeten kan det i många fall vara svårt för riksdagen att få en klar uppfattning om verksamhetens samlade omfattning. Tillämpas nettoredovisning är det, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, naturligt att en översiktlig bild ges av den samlade verksamheten. På så sätt får riksdagen möjlighet att ta ställning till verksamheten och special-
destinera medel för den. Ett exempel på en sådan presentation är redovisningen av centralmuseernas samlade intäkter, perso- nalårsverken och besökstal (prop. 1994/95:100 bil. 12 s. 30).
Budgetlagsutredningen förutsätter att en förbättrad presentation av den nettoredovisade verksamheten kommer till stånd utan att särskilda föreskrifter om detta behöver tas in i budgetlagen.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas in en bestämmelse om att statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på statsbud- geten. Om inkomsterna i en verksamhet endast skall bidra till att täcka verksamhetens kostnader får dock ett anslag avräknas med nettoutgifter.
Sedan frågan om huruvida belopp skall tas upp brutto eller netto på statsbudgeten nu behandlats övergår utredningen till att i det närmast följande avsnittet behandla verksamhet som bör redovisas vid sidan av statsbudgeten. Finansiering av investeringar behandlas i kapitel 10.
9.4. Vid sidan av statsbudgeten
Vid sidan av statsbudgeten redovisas för närvarande bl.a. kostna- der och intäkter i affärsverken och helt avgiftsfinansierade verksamhetsgrenar i andra myndigheter.
Budgetlagsutredningen anser att kriterierna specialdestination och kostnadstäckning bör vara vägledande för om en verksamhet skall redovisas på statsbudgeten eller behandlas vid sidan av denna. Om inkomster specialdestineras för en viss verksamhet som skall bedrivas med krav på full kostnadstäckning bör verksamheten inte tas upp på statsbudgeten. Kravet på full kostnadstäckning formule- ras i förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 218) så att inkomsten helt skall täcka statens kostnader inom ifrågavarande
verksamhetsområde. Kravet upprätthålls även då ett fastställt bidrag lämnas från anslag som anvisas på statsbudgeten om verksamhetens intäkter därutöver skall täcka samtliga kostnader. Däremot är inte kravet uppfyllt om medel från statsbudgeten anvisas för att täcka eventuella underskott som inte närmare preciseras.
Endast om inkomsterna kan anpassas till utgifterna eller vice versa kan det, enligt Budgetlagsutredningens mening, komma i fråga att en verksamhet inte redovisas på statsbudgeten. Det bör dock inte ställas upp något krav på att inkomster och utgifter skall överens— stämma varje budgetår. Tvärtom härrör behovet att kunna överföra saldon till kommande år från det faktum att tillfälliga överskott och underskott kan uppkomma. Kravet på full kostnadstäckning bör därför ses i ett längre tidsperspektiv än ett år. Hur långt detta perspektiv bör vara får bero på verksamhetens art. Ackumulerade över- eller underskott kan dock knappast accepteras under längre tid än några få år.
Det finns flera exempel på att medel formellt specialdestinerats och behandlats vid sidan av statsbudgeten trots att kravet på full kostnadstäckning inte varit uppfyllt. Inkomsterna har tillförts en fond och utgifterna har finansierats från fonden. Såväl avgifts- satsen som grunderna för bidrag har bestämts i lag utan något direkt inbördes samband. Detta har i några fall lett till att fonderna uppvisat stora underskott. Från och med budgetåret 1995/96 tillämpas den ordningen att utgifter och inkomster bruttoredovisas på statsbudgeten för flertalet av dessa förutvarande fonders verksamhet. Detta förfarande svarar mot Budgetlagsutredningens förslag i det föregående.
Som nämns i föregående avsnitt kan i detta sammanhang vissa bidrag som staten erhåller betraktas på samma sätt som avgifter, dvs. som Specialdestinerade inkomster. De kan därvid bidra till att täcka kostnaderna i en verksamhet som i övrigt finansieras med anslag eller avgifter, och som därför redovisas netto på statsbudge- ten eller vid sidan av statsbudgeten. Även bidragsinkomster bör, enligt Budgetlagsutredningens mening, redovisas vid sidan av statsbudgeten om de finansierar verksamhet med krav på full kostnadstäckning. Förmedlade bidrag och medel som uppbärs ät
annan än staten eller som deponeras hos en statlig myndighet, bör inte heller tas upp på statsbudgeten. Sådana medel är inte statens inkomster och heller inte statens utgifter när de utbetalas. En annan typ av avräkningstransaktioner år lämnade eller mottagna förskott. 1948 års budgetutredning (se SOU 1952:45 s. 18) kallar dem "transitoriska poster” och anser att de normalt bör undantas från avräkning mot statsbudgeten. Budgetlagsutredningen anser att dessa typer av transaktioner inte bör redovisas på anslag eller inkomsttitlar. De kan dock behöva beaktas när statens lånebehov beräknas.
I vissa fall är ett bidrag till staten förknippat med sådana villkor att det föreligger en egen stiftelse. Bidraget och dess användning faller då utanför budgetlagens tillämpningsområde. I övriga fall då bidrag täcker kostnader i verksamheten sätter riksdagens beslut om verksamheten, myndighetens instruktion etc. gränser för vilken typ av verksamhet som får bedrivas med dessa Specialdestinerade inkomster. De blir statens medel då de mottagits av en statlig myndighet och därefter är det riksdagen som bestämmer hur medlen får användas.
I rapporten (Ds 1995:73) Fortsatt reformering av budgetprocessen anförs att avgiftsfinansierad verksamhet som är efterfrågestyrd och bygger på full kostnadstäckning inte bör redovisas på statsbudge— ten. Budgetlagsutredningen har ingen annan uppfattning. Detta innebär att ett antal obetecknade 1 OOO—kronors anslag, som för närvarande utgör sådana verksamheters formella anknytning till statsbudgeten, kan avvecklas. Med en åtgärd av detta slag aktualiseras emellertid frågan om hur avgiftsfinansierad verksam- het som redovisas vid sidan av statsbudgeten bör presenteras för riksdagen. Enligt Budgetlagsutredningens mening är det oavsett finansieringsform angeläget att riksdagen får information som ger en klar bild av statens verksamhet på olika områden. På så sätt ges riksdagen tillfälle att ta ställning till olika verksamheter och får möjlighet att specialdestinera medel i enlighet med regerings- formen.
Budgetlagsutredningen förutsätter att en förbättrad presentation kommer till stånd av den del av statens verksamhet som inte redovisas på statsbudgeten utan att föreskrifter om detta behöver tas in i budgetlagen.
Den helt avgiftsfinansierade verksamheten skall gå jämnt upp under en viss tidsperiod. Det betyder att ett över- eller underskott som ackumulerats under några få år också skall avvecklas under några få år. Den avgiftsfinansierade verksamheten bör därför inte påverka statens upplåningsbehov utöver ett visst behov av rörelsekapital och investeringar. Tillfälliga underskott i en verksamhet kommer normalt att balanseras av tillfälliga överskott i andra verksamheter. Förändringen i sådana verksamheters nettokapitalbehov som finansieras med krediter eller län i Riks- gäldskontoret skall innefattas i beräkningen av statens lånebehov.
Budgetlagsutredningen har i framställningen använt det traditionel- la uttrycket "redovisas vid sidan av statsbudgeten”. För att under- lätta förståelsen väljer emellertid utredningen att i författningsför- slaget med samma innebörd använda uttrycket "inte redovisas på statsbudgeten”, som numera kanske är mer klargörande.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas in en bestämmelse om att verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter inte skall budgeteras och redovisas på statsbudgeten.
9.5. Disposition av avgiftsinkomster
Med avgiftsinkomst avses här sådan ersättning som staten erhåller för en tillhandahållen tjänst eller vara (prestation). lanspråktagandet av prestationen kan vara frivilligt, men den enskilde kan också faktiskt eller rättsligt anses tvingad att erlägga avgiften. Även avgifter för garantier kan innefattas i begreppet. Däremot hänförs lagstadgade socialavgifter, trots benämningen, i allmänhet till
kategorin skatt om de inte har en strikt försäkringsmässig utform- ning. Skatter kännetecknas nämligen av att någon mot skattebelop- pet direkt svarande prestation inte lämnas samt av att betalningen är obligatorisk.
9.5.1. Rätten att besluta om avgifter
Riksdagens område
Enligt RF 8:3 skall föreskrifter som avser ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden meddelas genom lag. Riksdagen kan med stöd av bestämmelsen fatta beslut om att en avgift skall tas ut samt hur stor den skall vara. Vissa tvångsmässigt uttagna avgifter, s.k. betungande avgifter, tillhör det primära Iagområdet. Befogenheten att besluta om avgifter som inte är betungande, utan som utgör skälig ersättning för prestationer som frivilligt tas i anspråk, tillhör regeringens s.k. restkompetens (RF 8:13). Om staten tar ut högre avgifter än vad som krävs för att täcka samtliga kostnader som är förknippade med de utförda prestationerna, faller avgiften under riksdagens kompetensområde även om prestationen tas i anspråk frivilligt.
Rätten att besluta om skatt får inte överlåtas till regeringen (RF 817). Riksdagen kan dock (RF 819) bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om avgifter som på grund av RF 8:3 annars skall meddelas av riksdagen, exempelvis offentligrättsliga avgifter. Ett sådant bemyndigande behöver inte ges i lagfomi, utan kan lämnas i den form riksdagen finner lämplig. Bemyndigandet kan vara specifikt för en viss typ av avgift eller generellt. Regeringen får delegera föreskriftsrätt inom avgiftsområdet till en myndighet (subdelegation). Detta kräver dock riksdagens bemyndigande utom i fråga om avgifter som faller inom regeringens eget område (RF 8:11 och 8:13).
Regeringens område
När det gäller frivilligt efterfrågade varor och tjänster anses beslut om avgifter falla direkt inom regeringens kompetensområde. Detta följer av att regeringen har rätt att besluta i frågor som inte enligt grundlag, lag eller riksdagsbeslut tillhör riksdagens kompetensom- råde (KU 1975:10 s. 4). Inom ramen för denna restkompetens kan regeringen meddela föreskrifter i frågor om vissa avgifter. Enligt prop. l975:8 (s. 46) rör det sig om avgifter som utgör rimligt vederlag för en frivilligt ianspråktagen prestation. I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973190 5. 218) uttrycks detta som att ersättningen avses bidra till eller helt täcka statens kostnader inom ifrågavarande verksamhetsområde.
Beträffande dessa avgifter förutsattes regeringen lägga rätten att besluta om avgifterna i sin helhet i händerna på underordnad myndighet (prop. l973:90 s. 213). Samtidigt påpekades att specialdestination inte medger undantag från bestämmelserna i RF 9:2 om att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt (s. 333).
9.5.2. Avgiftens storlek
Det står riksdagen fritt att sätta avgifterna efter de principer den finner lämpliga. Avgiftssättningen inom riksdagens kompetensom- råde kan styras av statsfinansiella överväganden och användas för att med ökade statliga inkomster finansiera statsbudgetens utgifter. Avsikten kan också vara att påverka efterfrågan på varor och tjänster genom att sätta höga eller låga avgifter, exempelvis då det gäller s.k. miljöavgifter. Avgifter som tillhör riksdagens område behandlas inte vidare i detta avsnitt.
De avgifter som faller inom regeringens kompetensområde skall således avse att bidra till eller helt täcka statens kostnader inom ifrågavarande verksamhetsområde.
Innebörden i uttrycket full kostnadstäckning är att ersättningen helt skall täcka statens kostnader. 1 kostnadsbegreppet ryms såväl
kostnader som direkt orsakas av produktionen av varan eller tjänsten (särkostnader) som alla andra kostnader som rimligen kan hänföras dit (samkostnader). Om avgiftssättningen syftar till intäkter som klart överstiger statens kostnader anses avgifts- sättningen falla inom riksdagens kompetensområde.
Full kostnadstäckning kan avse antingen en myndighets hela avgiftsfinansierade verksamhet eller ett avgränsat verksamhets- eller resultatområde. Som exempel kan nämnas Läkemedelsverkets samlade verksamhet respektive Riksrevisionsverkets resultatområde Revision av affärsverk och bolag. I dessa båda fall bör, av skäl som anförs i avsnitt 9.4, den verksamhet som omfattas av full kostnadstäckning inte tas upp på statsbudgeten.
I andra fall skall avgiftsinkomstema endast bidra till att täcka statens kostnader inom ett verksamhetsområde. Dessa inkomster är i en del myndigheter av betydande omfattning. Som exempel kan nämnas entréavgifterna vid flera museer och inkomster från kriminalvårdens arbetsdrift. I dessa fall föreslås i avsnitt 9.3 att anslaget avräknas med nettoutgiftema.
Praktiskt taget alla myndigheter tillhandahåller i liten omfattning mot en avgift bl.a. publikationer, kurser, rådgivning och lokaler. För sådana prestationer har regeringen genom avgiftsförordningen (1992:191) delegerat till myndigheterna att besluta om grunderna för avgiftssättningen inom ramen för full kostnadstäckning. Det innebär att ersättningen för prestationerna inte får överstiga kostnaderna för dem, men att myndigheten får avgöra hur stor del av kostnaderna som skall täckas. Även i sådana fall föreslås i avsnitt 9.3 att anslaget avräknas med nettoutgiftema.
Myndigheter som tillhandahåller prestationer på en marknad där det finns konkurrenter är hänvisade till att för sin prestation ta ut en avgift som motsvarar marknadspriset. Ett sådant pris motsvarar normalt självkostnaden och en positiv eller negativ avkastning på kapitalet. Denna situation gäller mer eller mindre uttalat för affärsverken och några helt avgiftsfinansierade myndigheter. Skulle myndighetens egna kostnader understiga marknadspriset kan detta bero på att redovisningen ger en felaktig kostnadsbild så att annan finansiering i själva verket subventionerar t.ex. delar av samkostna—
derna. Om en myndighet inte är utsatt för konkurrens kan en alltför hög avgift innebära ett utnyttjande av myndighetens monopolsituation och vederlaget för prestationen blir då inte rimligt. Avgiftssättningen skulle då kunna falla under riksdagens kompetensområde.
I affärsverken och i vissa andra myndigheter har staten satsat kapital i form av anslagsmedel. Någon räntekostnad redovisas då inte för kapitalet hos myndigheten. I stället skall en avkastning på statskapitalet inlevereras till en inkomsttitel på statsbudgeten för att täcka statens kapitalkostnad. Verksamheten måste alltså generera ett visst överskott motsvarande detta avkastningskrav. När kraven på inleverans fastställs, utgår regeringen dock inte alltid från de faktiska kapitalkostnadema. En aktuell värdering av det kapital som disponeras eller andra faktorer får ibland påverka inleveranser- nas storlek. Om överskottet tillfälligt är större än avkastningskravet får i regel det överskjutande beloppet balanseras i verksamheten.
När det gäller statlig tjänsteexport har statsmakterna (prop. 1980/8lzl7l, NU 1980/81z58, rskr. l980/81:426) beslutat att ett krav på lönsamhet skall finnas. Prissättningen skall ske marknads- mässigt på lika villkor med konkurrerande företag. Hur ett överskott skall hanteras diskuterades inte. Det kan nämnas att tjänsteexporten i flera fall sker genom bolag. Reglerna för avgiftssättning gäller då inte.
Det anses godtagbart inom regeringens kompetensområde (prop. l973:90 s. 218) att en avgift inom ett verksamhetsområde innebär ett överuttag om andra avgifter inom samma verksamhetsområde lämnar motsvarande underuttag. Avgiftssättningen inom ett verksamhetsområde bör således betraktas som en enhet. På grund av variationer i efterfrågan eller då kostnadsbilden varierar över tiden, kan tillfälliga överskott och underskott accepteras, förutsatt att det ekonomiska resultatet, som berörs i avsnitt 9.4, jämnas ut under en period av några år.
9.5.3. Överväganden
De fall då regeringen får besluta att en avgift skall tas ut avser frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller på ett verksamhetsområde. Regeringen får också besluta hur stor avgiften skall vara eller på vilka grunder den skall beräknas. Ersättningen skall vara rimlig och avse att bidra till att täcka eller helt täcka statens kostnader. Om dessa villkor inte är uppfyllda får regeringen inte utan bemyndigande från riksdagen besluta om avgift.
Att avgifterna skall bidra till eller helt täcka kostnaderna för de tillhandahållna prestationerna innebär ett visst spelrum i avgiftssätt- ningen. Det kan sträcka sig från att särkostnadema täcks till full kostnadstäckning för staten inklusive avkastning på insatt kapital.
Eftersom prestationerna efterfrågas frivilligt av kommuner, enskilda eller andra statliga myndigheter måste verksamhetsvoly- men kunna varieras beroende på hur stor efterfrågan är. Detta gäller i synnerhet om verksamheten helt finansieras med avgifter. Överskott och underskott måste därför kunna balanseras till kommande år. Avgiftsinkomster i verksamheter som är helt avgiftsfinansierade bör därför — såsom anfördes i föregående avsnitt — inte tas upp på statsbudgeten. Om avgiftsinkomstema endast skall bidra till att finansiera verksamheten bör inkomsten i stället avräknas mot ett ramanslag som därmed blir nettoredovisat. Ett över- eller underskott kan då visserligen inte balanseras, men utrymmet för utgifter under nästa år påverkas genom anslags- sparandet eller utnyttjandet av anslagskrediten. På dessa sätt blir avgiftsinkomstema Specialdestinerade och ställs till regeringens disposition för den verksamhet där de uppstår. Riksdagen avstår därmed från att använda dem för annan statlig verksamhet.
Under det senaste årtiondet har den finansiella styrningen i staten utvecklats och nya metoder har införts. Många av dessa metoder syftar till att ersätta en detaljerad resursstyrning med en mål- och resultatstyming. Denna form av styrning medför att befogenheter delegeras till nivåer som befinner sig nära genomförandet av verksamheten. Där så bedöms lämpligt ersätts regelstyming med ekonomiska incitament, som t.ex. kan innebära att en myndighet
som ökar inkomsterna får behålla dem i verksamheten. Att besluta om avgifter och hur avgiftsinkomster skall disponeras är viktiga led i regeringens styrning av myndigheterna.
Sedan ett par decennier har verksamheter som tidigare bedrevs i myndighetsfonn överförts till bolag. Delar av denna produktion av varor och tjänster skedde under konkurrensliknande förhållanden. Som exempel kan nämnas DAFA, AMU och Domänverket. Enligt uttalanden i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 1 s. 41) bör konkurrensutsatt verksamhet inte bedrivas i myndighets- form och i normalfallet inte heller av staten om inte särskilda skäl talar för detta. I många myndigheter, t.ex. Statens veterinärrnedi- cinska anstalt, SMHI och Lantmäteriverket, lämnar avgiftsfinansie- rad verksamhet ett bidrag till finansieringen av myndighetens samkostnader. Den avgiftsfinansierade verksamheten befinner sig ofta i en gråzon mellan budgetstyrning och marknadsstyming. För att denna verksamhet skall utvecklas enligt sina förutsättningar och föreliggande efterfrågan bör den inte ingå i riksdagens budgetregle- ring. Användningen av statens medel för deras behov bör därför, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, bestämmas i annan ordning.
Regeringen får med stöd av restkompetensen under vissa förutsätt— ningar besluta att en avgift skall tas ut på ett verksamhetsområde och om hur hög den skall vara eller hur den skall beräknas. En rätt att besluta om disposition av sådana Specialdestinerade inkomster följer däremot knappast av restkompetensen. Det ankommer nämligen på riksdagen ( RF 9:2 ) att bestämma hur statens medel skall användas även i de fall det sker i annan ordning än genom budgetreglering. Budgetlagsutredningen anser att regeringens befogenhet att disponera dessa avgiftsinkomster bör komma till uttryck i budgetlagen.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas in en bestämmelse som anger att regeringen får besluta om dispositionen av inkomster från avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahål- ler om inkomsten helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksamheten.
10. Finansiering av investeringar
Utredningens förslag:
Inom låneramar som riksdagen årligen fastställer får regeringen besluta att anskaffning av anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skall finansieras med lån i Riksgäldskon- toret. Regeringen får besluta om villkoren för sådan lånefinan- srermg.
Inom en kreditram som riksdagen årligen fastställer får regeringen besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkor för sådana krediter och om likvida medel som disponeras i myndigheterna.
Anskaffning av andra tillgångar för staten skall finansieras med anslag.
Riksdagen kan dock för visst slag av anskaffning eller för viss myndighet besluta att anskaffning av tillgångar skall finansie- ras på annat sätt än enligt dessa regler.
10.1. Investeringsbegreppet
Investering är ett begrepp som i vid mening innefattar en uppoff- ring som görs i syfte att senare få inkomster eller andra fördelar. I nationalekonomisk mening innebär investering bildandet av eller utgifter för anskaffning av real- eller humankapital medan det i
företagsekonomisk mening avser anskaffning av varaktiga produk- tionsmedel eller ökning av lager.
I kapitel 11 behandlas frågan om överlåtelse av statens egendom. Egendomen uppdelas därvid i fast och lös egendom. I detta kapitel görs i stället en uppdelning mellan olika slag av tillgångar efter avsikten med innehavet. Anläggningstillgångar skaffas sålunda för stadigvarande bruk eller innehav Alla övriga tillgångar benämns omsättningstillgångar. Rörelsekapital beräknas som omsättnings- tillgångar minskat med kortfristiga skulder.
Tillgångar kan även indelas i finansiella, materiella och immateri- ella tillgångar, exempelvis aktier, maskiner respektive dataprog- ram. De definitioner som ger upphov till dessa kategorier används generellt i staten sedan år 1994. Immateriella tillgångar förekom- mer i viss utsträckning i staten men redovisas sällan, bl.a. beroende på att praxis för värdering av sådana tillgångar inte utvecklats. Därför behandlas de inte särskilt här.
I detta kapitel avses med investering anskaffningen av en tillgång, dvs. av resurser som inte förbrukas under året. Tidigare utgick definitionen av tillgångar i staten från hur dessa finansierades. Enligt 1969 års budgetutredning (se SOU 1973:43 s. 180) hade det produktiva kapitalet sedan år 1911 redovisats på kapitalfonder, dit bl.a. affärsverksfondema och utlåningsfondema hörde. På det produktiva kapitalet, dvs. tillgångar som gav monetär avkastning, räknades kapitalkostnader (ränta och avskrivningar). Riksstaten var fram till år 1980 uppdelad i en driftbudget och en kapitalbudget. Driftbudgeten omfattade i princip löpande utgifter och inkomster medan kapitalbudgeten tog upp sådana utgifter som motsvarades av en ökning av statens produktiva kapital. Bakgrunden var enligt regeringen (prop. l979/80:100 bil. 3 s. 11) önskemålet att "icke produktiva” kapitalinvesteringar borde finansieras med skattemedel och inte med upplånade medel. Som tillgångar hade således räknats anskaffningar som finansierats från kapitalbudgeten.
Den dittillsvarande samlade redovisningen av statens förmögenhet upphörde år 1980 när kapitalfondema försvann och kapitalbudgeten
slopades ( prop. 1976/77:130 s. 40 ). Denna redovisning hade emellertid lidit av mångahanda brister framför allt vad gällde
fullständighet. Exempelvis ingick i den redovisade statliga förmögenheten inte avsevärda kapitaltillgångar som hade finansie- rats över driftbudgeten eller med andra medel än statsbudgetmedel. Den information som riksdagen fått genom kapitalfondsredovis- ningen skulle i fortsättningen lämnas med hjälp av balansräkningar för vissa myndigheter. Frågan om vilka tillgångar som skulle förmögenhetsredovisas fick dock avgöras från fall till fall med hänsyn till informationsbehovet. Finansutskottet (FiU 1977/7821 5. 5) hade ingen annan uppfattning i frågan än den som redovisats i propositionen.
I 1980 års budgetproposition återkom regeringen med en kon- kretisering av budgetmodemiseringens konsekvenser (prop. 1979/80:100 bil. 2 s. 28 och bil. 3 s. 10). Relationerna mellan drift- och kapitalbudget hade i det tidigare budgetsystemet varit tämligen komplicerade. Efter omläggningen avsågs bruttoinveste- ringarna komma till uttryck genom de anslag som begärdes. Tidigare anslagstyper bibehölls med den förändringen att anslag till investeringar nu anvisades som reservationsanslag i stället för som särskilda investeringsanslag på kapitalbudgeten. De avskrivningar och de försäljningsmedel som inte skulle tillföras verksamheten redovisades på särskilda inkomsttitlar på statsbudgetens inkomstsi- da. Frågan om förräntning av investeringskapital tillmättes stor vikt.
10.2. Olika slag av statliga investeringar och deras finansiering
Enligt Budgetpropositionsutredningen (se SOU 1990:83 5. 98-102) är investeringar i staten i huvudsak av två slag. Vissa investeringar är ett resultat av vissa myndigheters verksamhet (vägar, järnvägar, telenät, skyddsrum etc.). Andra investeringar är insatsresurser — produktionsfaktorer _ för att myndigheterna skall kunna bedriva sin verksamhet (lokaler, datorer, telefonväxlar, maskiner etc.). Budgetpropositionsutredningen ansåg att investeringsbemyndi- ganden från riksdagen till regeringen borde kopplas till verksam- hetsområden för att vara relativt breda och kunna kombineras med beslut om mål och inriktning för olika verksamheter. Därigenom skulle investeringsbemyndigandena bli bestämda till sitt ändamål.
Utredningen ansåg även att de borde bestämmas till tid och belopp, dock på ett sådant sätt att regeringen skulle kunna använda sig av bemyndigandena på ett flexibelt sätt. En återredovisning därom borde årligen ske till riksdagen, t.ex. som ett inslag i en årsredovis- ning för staten. Utredningen såg med tillfredsställelse på försöken med lånefinansiering av investeringar.
10.2.1. Rörelsekapital
År 1923 föreslog regeringen (prop. 1923zl83) att Domänverket skulle få tillgång till en rörlig kredit i Riksgäldskontoret. Bakgrun- den var att Domänverket under några år inte hade kunnat inleve- rera sitt överskott till statsverket. Överskottet bestod endast till mindre del av kontanta medel och utgjordes huvudsakligen av utestående fordringar samt virkeslager och proviant, "vilka givetvis icke vore av beskaffenhet att kunna inlevereras till statsverket”. Domänverket hade inte fått sig tilldelat något särskilt rörelsekapital att finansiera dessa tillgångar med, utan hade ianspråktagit driftöverskottet. På regeringens förslag beslutade riksdagen att bemyndiga Riksgäldskontoret dels att tillhandahålla Domänverket en rörlig kredit av intill 10 miljoner kronor, dels att mottaga de medel från Domänverket som inte behövdes för omedelbart förestående utgifter eller inleverering av driftöverskott. Ränta skulle utgå på såväl utnyttjat kreditbelopp som placerade medel enligt en räntesats som skulle bestämmas med hänsyn till rådande förhållanden på den allmänna penningmarknaden. Detta var den första rörliga krediten för en statlig myndighet.
Med tiden öppnades fler rörliga krediter för andra affärsverk och för statliga bolag. Räntevillkoren gjordes mindre förmånliga för bolagen så att dessa skulle stimuleras att även utnyttja den allmänna lånemarknaden och så att de inte skulle subventioneras. År 1946 infördes finansieringsfonnen för Statens reservförråds- nämnd (numera Överstyrelsen för civil beredskap) och för regeringens behov av förskottering av medel till återuppbyggnad m.m. i anledning av eldsvåda eller annan olyckshändelse som drabbat statlig anläggning. År 1969 öppnades en kredit avsedd att överbrygga temporära underskott i sockerregleringsfonden. Från år 1971 kunde statliga myndigheter med uppdragsverksamhet
generellt tillgodose sitt behov av rörelsekapital med en rörlig kredit i Riksgäldskontoret.
För att effektivisera den statliga kassahållningen föreslog regering- en (prop. l992/93:100 bil.1 s. 113) att ett ränteincitament skulle införas i statlig verksamhet. Redan tidigare hade vissa myndigheter med avgiftsfinansierad verksamhet haft tillgång till rörlig kredit eller till ett räntekonto med kreditmöjligheter i Riksgäldskontoret, men enligt förslaget skulle samtliga myndigheter nu omfattas av räntebeläggningen för anslagsmedel och andra medel som dispone- rades i den egna verksamheten. Riksgäldskontorets räntesättning skulle ske på marknadsmässiga grunder för både in- och utlåning- en, dvs. baseras på kontorets upplåningskostnader. Myndigheterna skulle få disponera de ränteintäkter respektive finansiera de räntekostnader som uppstod. Enligt regeringens hemställan skulle det ankomma på regeringen att besluta om det kreditutrymme som förvaltningsmyndigheter skulle få disponera i Riksgäldskontoret. Finansutskottet tillstyrkte regeringens förslag (bet. 1992/93zFiU10 s. 77).
10.22. Finansiella anläggningstillgångar
När kapitalfondssystemet avskaffades och kapital- och driftbudge- tarna sammanfördes till en statsbudget uppkom frågan om hur den statliga utlåningen skulle finansieras. Den hade tidigare redovisats på de s.k. utlåningsfondema, som i sin tur bestod av ett stort antal delfonder. Av dessa var några revolverande, dvs. återbetalningama av lån tillfördes respektive fond. I samband med budgetomlägg- ningen avskaffades den revolverande karaktären för 23 delfonder, varefter nyutlåningen för dessa finansierades genom de anslag — i flertalet fall reservationsanslag — som begärdes för respektive ändamål. Återbetalningen av lånen togs upp under särskilda inkomsttitlar på budgetens inkomstsida.
Då ett förslag till ett nytt studiemedelssystem behandlades föreslog regeringen (prop. 1987/88:116 s. 55) att finansieringen av låne- delen i studiemedelssystemet skulle lyftas ut från statsbudgeten. I stället skulle denna finansiering ske genom utlåning från Riksgälds- kontoret till Centrala studiestödsnämnden. På detta sätt skulle
statsbudgeten avlastas den summa som utgör skillnaden mellan utbetalade stöd och influtna återbetalningsmedel och enbart belastas med de faktiska kostnaderna för studiestödet, dvs. räntesubven- tioner och avskrivningskostnader. Socialförsäkringsutskottet (SfU 1987/88:26 5.18) tillstyrkte förslaget och riksdagen beslutade i enlighet därmed (rskr. 1987/88:328).
I samband med behandlingen av Statens vattenfallsverks och Domänverkets ombildande till aktiebolag ansåg finansutskottet (bet. 1990/911FiU30 s. 79) att det var angeläget att de nybildade aktiebolagen inte skulle ges andra lånebetingelser än konkurrerande företag. För att inte omläggningen till aktiebolagsform skulle försvåras, ansåg utskottet dock att det var motiverat att man under en Övergångsperiod lät de tidigare affärsverken fortsätta att låna i Riksgäldskontoret på samma villkor som gällde för affärsverk. Regeringen borde således bemyndigas att under en övergångsperiod medge lån till ombildade affärsverk.
10.2.3. Materiella anläggningstillgångar i förvalt- ningsverksamhet
I 1990 års budgetproposition (prop. l989/90:100 bil. 1 s. 41) föreslog regeringen att den typ av investeringar som enligt dåvarande ordning finansierades över myndigheternas förvaltnings- kostnadsanslag på sikt skulle finansieras vid sidan av statsbudgeten genom att myndigheterna skulle få ta upp lån direkt i Riksgälds— kontoret. Som ett första steg föreslogs att en försöksverksamhet skulle påbörjas, omfattande investeringar i ADB-utrustning och kommunikationsutrustning vid fem myndigheter. Lån skulle ges till myndigheterna på marknadsmässiga villkor av Riksgäldskontoret. Samtidigt utvecklades en ny redovisningsmodell som skulle innebära att samtliga statsmyndigheter på sikt skulle lämna en
fullständig tillgångsredovisning. Finansutskottet godkände (bet. l989/90:FiU25) de ändrade principerna.
Sedan försöksverksamheten avslutats föreslog regeringen (prop. 1992/93:100 bil. 1 s. 116) att lån i Riksgäldskontoret skulle införas som generell metod för att finansiera förvaltningsmyndighetemas samtliga investeringar i anläggningstillgångar fr.o.m. budgetåret
1993/94. Regeringen begärde riksdagens bemyndigande att få disponera ett visst låneutrymme, en låneram, utgörande den totala skuld som skulle få iklädas för detta ändamål. Av beskrivningen framgick att regeringen reserverat cirka en tiondel av den begärda låneramen om 4,5 miljarder kronor för senare fördelning mellan myndigheterna, ett slags buffertutrymme.
Finansutskottet (bet. 1992/93zFiU10 s. 67) stödde förslaget om att investeringar som utgör insatsresurser i myndigheter med förvalt- ningsanslag finansieras med lån och att kapitalkostnadema får belasta förvaltningsanslaget. Kapitalkostnadema i ett sådant system minskar myndigheternas framtida utrymme för löpande utgifter. Myndigheterna får möjlighet att på ett rationellt sätt bedöma investeringamas värde mot löpande utgifter, eller annorlunda uttryckt, myndigheterna får ta de ekonomiska konsekvenserna av sina investeringsbeslut. Utskottet ansåg att den föreslagna finansie- ringsmodellen för investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål borde kunna fungera väl för förvaltningsmyn- dighetema. Amorteringstiden borde dock aldrig sättas så att den översteg tillgångens beräknade ekonomiska livslängd. Utskottet anslöt sig till vad Budgetpropositionsutredningen föreslagit som generell princip, nämligen att lånebemyndigandena borde bestäm- mas till ändamål, tid och belopp, men kunde acceptera regeringens förslag att de till beloppet preciserade bemyndigandena skulle gälla tills vidare. Utskottet ansåg dock att när behov uppkom om en utvidgning av ramen borde regeringen pröva om en modell med årliga bemyndiganden kunde tillgodose det önskade syftet. Riksdagen godkände därmed generell tillämpning av den föreslagna modellen (rskr. 1992/931189).
10.2.4. Materiella anläggningstillgångar av infra- strukturell art
I propositionen om investeringar i trafikens infrastruktur (prop. 1992/93:176 s. 30) föreslog regeringen att Vägverkets och Banverkets investeringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafik- anläggningar skulle finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Med lånefinansieringen skulle anskaffningsutgiftema periodiseras i stället för att till fullo täckas med anslagsmedel under det aktuella
!
budgetåret. På statsbudgeten skulle ett årligt anslag täcka kapitalkostnadema i form av räntor och amortering på lånen. Vägverket hade sedan tidigare ett antal bemyndiganden att ta upp lån i Riksgäldskontoret för vägåtgärder, inkluderande broar och färjor, som helt eller delvis skulle finansieras med icke-statliga medel.
Anskaffningsutgifter för investeringar borde, enligt regeringen, inte blandas med rena driftutgifter eftersom de genererar tillgångar som har ett kvarstående värde efter budgetårets slut och brukas över en längre tid. Vidare skulle de faktiska räntekostnaderna för ifrågava- rande investeringar tydliggöras på statsbudgeten i stället för att ingå med ett okänt belopp i de totala räntekostnaderna för stats- upplåningen inom anslaget Räntor på statsskulden. Enligt regering- en skulle övergången till en lånefinansiering innebära en temporär förbättring av statsbudgetens saldo utan att statens finanser på något sätt förbättrades och skillnaden mellan budgetsaldot och statens upplåningsbehov skulle tillfälligt öka.
Riksdagen föreslogs ta ställning till en planeringsram, en treårig investeringsram samt en låneram. Genom att lånebemyndigandena föreslogs utgöra ett rullande system, skulle riksdagen kunna ta ställning dels till förslag om nya län per budgetår, dels till den ackumulerade skuldsättning dessa skulle medföra vid respektive budgetårs utgång.
Finansutskottet (bet. 1992/93zFiU10 s. 65 och 1992/93zFiU4y) behandlade förslaget om lånefinansiering av investeringar i vägar och järnvägar. Dessa investeringar finansieras traditionellt genom årliga anslag på statsbudgeten utifrån gällande tioåriga planer för investeringar i riksvägar, stomjärnvägar och länstrafikanläggningar. Som skäl för att införa den nya lånefinansieringsmodellen hade i budgetpropositionen (prop. 1992/93:100 bil. 7 s. 154) även anförts att flera mycket angelägna investeringar inte hade gått att finansie— ra inom dittills anslagna ramar. Övergång till lånefinansiering skulle dock, enligt finansutskottet, inte innebära någon ökning av det finansiella utrymmet. Däremot befarade utskottet att riksdagens inflytande över besluten om infrastrukturinvesteringar skulle minska med den föreslagna modellen.
Finansutskottet erinrade om att riksdagen år 1984 givit televerks- koncernen rätt att ta upp lån på den allmänna kreditmarknaden för investeringar i telenätet (prop. 1983/84:100 bil. 1, TU 1983/84216, rskr. 1983/841249). Utskottet ansåg inte att det fanns skäl att nu ändra de principer som hade slagits fast av riksdagen, nämligen att för att ett affärsverk skulle få finansiera investeringar vid sidan av statsbudgeten direkt via Riksgäldskontoret skulle gälla att full förräntning kunde påräknas på investeringen. Vidare menade utskottet att finansiering över anslag var väl förenlig med utform- ning av planeringsramar och investeringsbemyndiganden. Trots flera förtjänster ansåg inte utskottet att förslaget innebar en tillfredsställande lösning på den för finansutskottet intressanta frågan om hur riksdagen skall kunna utöva finansmakten för investeringsutgifter som saknar direkt monetär avkastning, dvs. på vilket sätt dessa medel skall omfattas av budgetregleringen. Genom exempelvis en ändring av amorteringstiden på lånen skulle utfallet på det föreslagna kapitalkostnadsanslaget direkt kunna påverkas.
Finansutskottet menade dock att det i vissa fall är väsentligt att behandla investeringar och kapitalkostnader på annat sätt än driftkostnader och att frågan om hur investeringar i infrastruktur skall finansieras, budgeteras och redovisas borde övervägas ytterligare. Utskottet ansåg också att det dittills vedertagna sättet att genom anslagsbeslut fastställa en budgetreglering för nästkom- mande budgetår skulle behöva utvecklas vidare till att även omfatta investeringsbemyndiganden och liknande långsiktiga utgifts- åtaganden.
Trafikutskottet (bet. 1992/931TU35 s. 58) ansåg att det naturliga hade varit att anvisa medlen för infrastrukturinvesteringar över reservationsanslag, men med hänsyn till de behov som ansågs finnas av resursmässig flexibilitet borde dock anslagstypen ramanslag väljas. Med hänvisning till svårigheterna att beräkna kostnaderna för infrastrukturinvesteringama ansåg utskottet att anslagskrediten för de aktuella ramanslagen borde uppgå till högst 10 % i stället för de normala 7 %. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 1992/93:446).
10.3. Överväganden
Den indelning i rörelsekapital och olika slag av anläggningstill- gångar som görs i det föregående kan synas teknisk. Den är dock nödvändig för att analysen skall bli tydlig. De olika kategorierna är allmänt vedertagna och tämligen väldefinierade och återspeglar de olikheter som finns i fråga om tillgångamas karaktär och användning. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är indel- ningen ändamålsenlig i detta sammanhang. En strikt företagsekono- misk tolkning av begreppen kan dock inte göras i staten, eftersom ändamålet med statens verksamhet inte är detsamma som ett företags. Beträffande exempelvis anläggningstillgångar utgår man i staten inte från förväntade framtida intäkter, utan från värdet för verksamheten. Detta är särskilt tydligt i fråga om infrastrukturella investeringar. Dessa investeringar är kollektiva nyttigheter som knappast skulle komma till stånd utan statens medverkan och som staten tillhandahåller även för kommande generationer.
10.3.1. Finansiering av rörelsekapital
Myndigheterna behöver finansiera sina omsättningstillgångar, exempelvis fordringar och lager, eller tillfälliga medelsunderskott. Detta gäller i särskilt hög grad avgiftsfinansierade myndigheter. Genom att nästan alla myndigheter numera finansieras till någon del med avgifter eller bidrag är en gränsdragning mellan myndig- heterna efter deras finansiering inte praktiskt möjlig. Vidare har generella metoder införts i syfte att öka effektiviteten i ekonomi— stymingen. Ett exempel på detta är räntebeläggning av medel som myndigheterna disponerar i den egna verksamheten. Det är därför ändamålsenligt att alla statliga myndigheter så långt möjligt tillämpar samma redovisnings- och finansieringsmetoder.
Genom krediter i Riksgäldskontoret kan såväl tillfälliga medels- underskott som finansiering av omsättningstillgångar hanteras. Med krediter avses här -— till skillnad från lån — att ett högsta tillåtna belopp fastställts men att det faktiska utnyttjandet av krediten bestäms av tillfälliga över- eller underskott. Rörliga krediter finansierar dock fortfarande bl.a. exportkrediter. Underskott i vissa statliga fonder har tidigare också finansierats med rörliga krediter.
Räntekontotekniken har dock i flertalet fall ersatt tekniken med rörliga krediter. Införandet av räntekonto i Riksgäldskontoret för samtliga myndigheter innebär en kreditmöjlighet inom ramar som regeringen i dag ensam beslutar.
Det finns även behov för myndigheter att placera överskottsmedel. Även vissa andra typer av medel skall vara räntebärande, exempel- vis deponerade medel. Inkomster som skall redovisas mot inkomst- titel skall inte tillföras räntekonto och ränta på sådana inkomster bör heller inte få disponeras i verksamheten. Medel som special- destinerats för viss verksamhet hanteras däremot på myndighetens räntekonto och blir på så sätt räntebärande. Exempel på medel som specialdestinerats är avgiftsinkomster och inkomster från försälj- ning av egendom som enligt förslaget i avsnitt 11.5.2 skall få disponeras i verksamheten. Det är naturligt att ränteintäkter från sådana medel också får disponeras i verksamheten, medan räntekostnader får finansieras av samma verksamhet. Detsamma gäller i fråga om ränteintäkter som uppkommit genom myndighe- ternas förbättrade kassahållning av anslagsmedel. Därigenom påverkas det finansiella utrymmet för verksamheten i förhållande till vad riksdagen beslutat genom budgetregleringen. Enligt Budgetlagsutredningens mening bör det ankomma på regeringen att besluta om disposition av sådana ränteintäkter.
Statliga myndigheter har således ett behov av rörelsekapital som motsvarar omsättningstillgångar minskat med kortfristiga skulder. En del av dessa tillgångar finansieras alltså med exempelvis leverantörskulder. Andra tillgångar kan finansieras från myndighe- tens räntekonto, där alla medel hanteras som får disponeras av myndigheten. Till räntekontot betalas såväl avgifts- och bidrags- inkomster som anslagsmedel. Budgetlagsutredningen föreslår att ytterligare behov av rörelsekapital skall få finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Sådana krediter är knutna till räntekontona men kan, om särskilda skäl påkallar det, ha formen av rörliga krediter.
[ syfte att slå vakt om riksdagens finansmakt och kontroll över den statliga Upplåningen, anser utredningen att riksdagen årligen bör besluta om en total ram för krediter för rörelsekapital. Till skillnad från vad som gäller anskaffning av finansiella och materiella anläggningstillgångar, som behandlas i det följande, anser utred-
ningen att det normalt inte finns några skäl att riksdagens årliga bemyndigande skall avse flera kreditramar för olika slag av rörelsekapital eller olika myndigheter. Därför föreslås att riksdagen fastställer en samlad kreditram för rörelsekapital. Det bör sedan ankomma på regeringen att besluta hur stor kredit en enskild myn- dighet får utnyttja och av vilket slag den skall vara.
Vidare föreslår Budgetlagsutredningen att regeringen får besluta om de villkor som skall gälla för krediten. Sådana villkor avser bl.a. den räntesats som skall gälla. Ett kreditutnyttjande resulterar i att myndigheten påförs räntekostnader. Sådana kostnader bör täckas av medel som myndigheten disponerar i verksamheten om inte regeringen beslutar annat. Myndigheten kan också tillfälligt eller varaktigt ha ett negativt behov av rörelsekapital, dvs. över- skott av likvida medel. Regeringen bör få besluta om villkor för sådana medel. Medelsöverskott på räntekonto eller i anslutning till en rörlig kredit leder till att myndigheten påförs ränteintäkter. Dessa intäkter bör enligt Budgetlagsutredningens mening få disponeras i myndighetens verksamhet om inte regeringen beslutar annat. Vad utredningen nu sagt innefattas i den bestämmelse som föreslås.
För affärsverken gäller särskilda regler som behandlas i avsnitt 10.3.5.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas in en bestämmelse om att regeringen inom en kreditram som riksdagen årligen fastställer får besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Vidare föreslås att regeringen får besluta om villkor för sådana krediter och om likvida medel som myndigheterna disponerar.
10.3.2. Finansiering av finansiella anläggnings- tillgångar
Som framgår i avsnitt 10.22 kan lån lämnas av Riksgäldskontoret direkt till organisationer utanför staten, främst till aktiebolag som helt ägs av staten. Lånen redovisas då som en finansiell anlägg- ningstillgång i Riksgäldskontoret. Sådan utlåning bör inte finansie- ras med anslag när staten på goda grunder kan förvänta sig att lånet kommer att återbetalas.
Även andra statliga myndigheter än Riksgäldskontoret kan lämna lån till enskilda, kommuner och företag utanför staten eller tillskjuta riskkapital. Exempelvis finns sådana finansiella anlägg- ningstillgångar i Centrala studiestödsnämnden (fordringar avseende studielån) och Bankstödsnämnden (kapitaltillskott till Retriva och Securum).
Budgetlagsutredningen anser att även sådana finansiella tillgångar kan finansieras med interna lån i Riksgäldskontoret om det vid utlåningstillfället är sannolikt att beloppet kommer att återbetalas. I annat fall är statens fordran värdelös och "lånet” är snarare ett bidrag som bör finansieras med anslag. Lånefordringar kan i vissa fall behöva skrivas ned om låntagaren inte längre bedöms kunna återbetala hela eller delar av länet. I sådana fall anser utredningen att nedskrivning bör finansieras med anslag, såvida inte avgifter tagits ut för lånehanteringen och avses täcka denna typ av förluster. För att lånefinansiering skall vara lämplig bör vidare gälla att avkastning kommer att betalas i någon form. Om regeringen får riksdagens medgivande att anskaffa aktier bör även en sådan investering kunna finansieras med interna lån där så bedöms lämpligt. Riksdagen kan dock, som berörs i avsnitt 10.3.5, besluta att en sådan investering skall finansieras med anslag. Budgetlags- utredningen har i sitt arbete utgått ifrån att statens medel eller övriga tillgångar inte utan riksdagens bemyndigande får användas för att bilda aktiebolag eller stiftelse.
Med uttrycket "interna lån” avses här och i det följande — till skillnad från krediter och externa lån mellan staten och enskilda eller företag — att en överenskommelse träffats mellan Riksgälds-
kontoret och en annan statlig myndighet om ianspråktagande av ett bestämt belopp under en bestämd löptid.
För affärsverken gäller särskilda regler som behandlas i avsnitt 10.3.5.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas in en bestämmelse om hur anskaffning av finansi- ella anläggningstillgångar får finansieras. Eftersom motsvarande bestämmelse även skall gälla vissa materiella anläggningstillgångar redovisas bestämmelsen i följande avsnitt.
10.3.3. Finansiering av materiella anläggningstill- gångar för förvaltningsändamål m.m.
Interna lån kan också lämnas av Riksgäldskontoret till statliga myndigheter för att finansiera materiella eller immateriella anlägg- ningstillgångar. Dessa lån används som finansiering av sådana till- gångar sorn myndigheten använder som insatsresurser i verksam- heten och som behandlas i avsnitt 10.23. I flertalet fall är det fråga om exempelvis maskiner, inventarier och ADB-system med en avskrivningstid på 3-10 år. Myndighetens amorteringar och räntor finansieras under avskrivningstiden med anslagsmedel, avgiftsinkomster eller andra medel som får disponeras i verk- samheten.
Den interna lånefinansieringen omfattar även större objekt med lång avskrivningstid, t.ex. fastigheter. Som exempel kan nämnas att Fortifikationsverket har en låneram för budgetåret 1995/96 som är indelad i en ram om två miljarder kronor för investeringar i mark, vissa anläggningar och lokaler samt i en annan ram om drygt 38 miljoner kronor för investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. Statens fastighetsverk har en låneram för investeringar som för budgetåret 1995/96 uppgår till totalt sju miljarder kronor. Den avser även investeringar i anläggningstill- gångar för förvaltningsändamål.
Riksdagen har inte gjort några närmare uttalanden om de lånevill- kor som skall gälla. Finansutskottet (1992/932FiU10 s. 69) har dock uttalat att amorteringstiden för ett lån aldrig bör sättas så att den överstiger tillgångens beräknade ekonomiska livslängd. Budgetlagsutredningen anser att det bör ankomma på regeringen att besluta om de villkor som skall gälla för lånefinansiering. Amorte- ringstiden förutsätts dock inte överstiga tillgångens beräknade ekonomiska livslängd.
Enligt de redovisningsprinciper som sedan år 1994 tillämpas i hela statsförvaltningen redovisas numera i stort sett alla tillgångar i myndigheternas balansräkningar, oavsett hur de finansierats. Däri- genom har en redovisning av den totala statliga förmögenheten blivit möjlig. Vidare har det blivit möjligt att redovisa resurs- förbrukningen i olika verksamheter som underlag för en rationell styrning. Intern lånefinansiering är ett sätt att synliggöra investe- ringamas kapitalkostnader.
Investeringarna i materiella och immateriella anläggningstillgångar ger en direkt monetär avkastning om de används i avgiftsfinansie- rad verksamhet. Även i fråga om anslagsfinansierad verksamhet kan man tala om en i vart fall indirekt monetär avkastning genom att investeringarna genomförs för att förbättra eller förbilliga verksamheten. Denna finansieringsmetod medger också större flexibilitet för regeringen och myndigheterna genom att de får en möjlighet att fatta beslut om investeringar på närmast företags- ekonomiska grunder. Den likviditetsrestriktion som tidigare var så betydelsefull har tonats ned. En jämförbarhet uppnås också mellan statliga och privata aktörer och i valet om verksamheten skall bedrivas med egna resurser eller med köpta tjänster. 1 verksamhet med blandad finansiering, eller då en tillgång brukas under lång tid, underlättas en korrekt fördelning av kostnaderna mellan olika intressenter och i tiden. Genom detta finansieringssätt uppnås att beslut om investeringar som påverkar verksamheten under lång tid hanteras på annat sätt än beslut om driftutgifter.
I detta sammanhang kan erinras om att krigsmateriel för närvaran- de inte redovisas som anläggnings- eller omsättningstillgångar. Krigsmateriel kostnadsförs direkt vid anskaffningstillfället och bokförs således inte som tillgångar. Finansiering av krigsmateriel- anskaffning med lån i Riksgäldskontoret är därmed inte aktuell.
Även om det skulle hävdas att krigsmateriel borde betraktas som insatsresurs för verksamheten i myndigheten Försvarsmakten, lämnar en sådan investering varken direkt eller indirekt en monetär avkastning. Budgetlagsutredningen förutsätter därför att krigs- materiel och befästningar m.m. för försvarsändamål även i fortsättningen kommer att finansieras med anslag. Det betyder att krigsmateriel i finansieringsavseende hanteras på samma sätt som investeringar i infrastruktur som behandlas i följande avsnitt.
Efter övergången till lånefinansiering ingår normalt inte medel för investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål i de anslag som riksdagen anvisar. Budgetlagsutredningen anser dock att det bör vara möjligt för regeringen att medge att enstaka investeringar som avser ett mindre belopp får finansieras med anvisade anslag.
Det förekommer också att en myndighet från en icke—statlig givare erhåller en gåva eller ett bidrag vars ändamål är att helt finansiera anskaffningen av en viss tillgång. Det vore orimligt om myndighe- ten måste finansiera anskaffningen med ett internt lån och placera de erhållna medlen i Riksgäldskontoret i väntan på att amorteringar och räntor på lånet skall betalas. I detta fall inkräktar inte investe- ringen på ett av riksdagen anvisat anslag och påverkar heller inte statens lånebehov. Budgetlagsutredningen anser att regeringen i sådana fall bör få besluta om undantag från bestämmelserna om att anskaffningen skall finansieras med internt län eller anslag.
Vidare kan det — framför allt i avgiftsfinansierad verksamhet — finnas andra medel som är tillgängliga. Att regeringen får dispone- ra sådana avgiftsinkomster klargörs i avsnitt 9.5. Det kan även förekomma inkomster från försäljning av egendom. Att regeringen under vissa förutsättningar skall få disponera sådana medel föreslås i avsnitt 1 1.5. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör regeringen få besluta att investeringar skall finansieras med dessa slag av medel i stället för med lån i Riksgäldskontoret.
Ett årligt riksdagsbeslut om låneramar innebär ett bemyndigande för regeringen att besluta om intern lånefinansiering för en viss kategori av investeringar. Det kan därför vara lämpligt att riksda- gen tar ställning till olika låneramar för exempelvis studielån,
fastigheter och anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. Därmed blir investeringsbemyndigandena bestämda till belopp, tid och delvis till ändamål enligt Budgetpropositionsutredningens förslag. Vidare tillgodoses finansutskottets begäran (bet. 1992/93: FiUIO) om en modell med årliga bemyndiganden. En låneram anger det högsta belopp dessa interna lån totalt får uppgå till. Utrymmet för nya investeringar består därmed i det belopp som amorteras under året och en eventuell utökning av ramen. Enligt Budgetlagsutredningens mening är det önskvärt att detta utrymme kan urskiljas och presenteras i samband med att regeringen begär bemyndigande om låneramar.
Det förslag till bestämmelse som redovisas i det följande avser finansiella, materiella och immateriella anläggningstillgångar för förvaltningsändamål m. m.
För affärsverken gäller andra regler som behandlas i avsnitt 10.3.5.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas in en bestämmelse om att regeringen inom av riksdagen årligen fastställda låneramar får besluta att anlägg- ningstillgångar som används i statens verksamhet skall finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Vidare föreslås att regeringen får besluta om villkoren för sådan lånefinansiering.
10.3.4. Finansiering av infrastrukturella investeringar
I avsnitt 10.3.3 behandlas materiella anläggningstillgångar för förvaltningsändsmål. Sådana används som insatsresurser i myndig- hetens verksamhet. En stor del av statens investeringar utgörs emellertid av s.k. infrastrukturella investeringar, t.ex. vägar och järnvägar. Dessa investeringar kan sägas utgöra resultatet av myndighetens verksamhet och används främst av andra än staten. De har ett samhällsekonomiskt värde men ger i allmänhet ingen monetär avkastning till staten.
Riksdagen har diskuterat fördelar och nackdelar med anslags- respektive lånefinansiering av infrastrukturella investeringar. Det har dock markerats att valet mellan de beskrivna finansieringsmeto- derna saknar varje betydelse för investeringamas inverkan på samhällsekonomin eller på statens lånebehov. Riksdagen har vid flera tillfällen givit tydliga uttryck för att detta slag av investering- ar normalt skall anslagsfinansieras. Finansutskottet (bet. 1992/93: FiU30) hemställde också om att en utredning skulle tillsättas med uppgift att se över hur utgifter för statliga investeringar skall tas upp i statsbudgeten och hur de skall redovisas.
Enligt finansutskottet ger anslagsfinansiering av investeringar större överblick och inflytande för riksdagen än lånefinansiering. Detta har ansetts speciellt viktigt i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte ger monetär avkastning. För sådana investeringar skulle framtida anslagstilldelning bindas om amorte- ringar och räntor på lämnade interna lån under en följd av år skall finansieras med anslag i stället för att själva investeringsutgiften anslagsfinansieras under anskaffningsåret.
Lånefinansiering av anläggningstillgångar som ger en direkt eller indirekt monetär avkastning gör det möjligt för myndigheter att finansiera investeringar som sänker driftkostnadema mer än de tillkommande kapitalkostnadema, eller som medger ökade eller förbättrade verksamhetsresultat med oförändrad resursförbrukning. Enskilda myndigheters agerande har härvidlag inte någon stor betydelse för statsfinanserna. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning gäller inte motsvarande förutsättningar när staten överväger investeringar av infrastrukturell art. Dessa investeringar är i regel stora och tar i anspråk betydande reala resurser och produktionskapacitet. För staten gäller därför statsfinansiella och samhällsekonomiska begränsningar som inte påverkas av finansie- ringsformen. Kapitalkostnaderna kan, om så önskas, göras synliga på statsbudgeten även vid anslagsfinansiering om det statskapital som tillskjuts myndigheten beläggs med ett schablonmässigt avkastningskrav.
Gränserna mellan infrastrukturella investeringar och investeringar för förvaltningsändsmål är emellertid inte alltid självklar. Vad som sagts om finansiering av investeringar av infrastrukturell art gäller även finansiering av anskaffning av viss annan egendom som inte
bokförs som tillgångar, t.ex. krigsmateriel, befästningar, fastigheter med främst ett kulturhistoriskt värde och museiföremål.
Budgetlagsutredningen anser att statens investeringar av infrastruk- turell art normalt bör finansieras med anslag. I avsnitt 11.5.2 föreslås emellertid att inkomsten från försäljning av egendom som används i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan skall få disponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen. Bestämmelsen om hur andra investeringar än i rörelsekapital och insatsresurser skall finansieras bör därför utformas så att detta möjliggörs. Regeringen har därutöver alltid möjlighet att begära att riksdagen tar ställning till finansiering av investeringar i särskilda fall. Detta behandlas i det närmast följande avsnittet.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas in en bestämmelse om att anskaffning av andra tillgångar för staten än sådana som behandlats tidigare i kapitlet skall finansieras med anslag eller vissa försäljnings- inkomster.
10.3.5. Finansiering av tillgångar i särskilda fall
Affärsverken ingår i den nationella infrastrukturen i en vid mening. De styrs emellertid med bl.a. ekonomiska avkastningskrav och deras investeringar är inte infrastrukturella i den mening som nyss behandlats. Numera finns fyra affärsverk, nämligen Statens järnvägar (SJ), Sjöfartsverket, Luftfartsverket och Affärsverket svenska kraftnät. De senaste årens reformer i fråga om styrning av statlig verksamhet har inneburit att finansieringen av investeringar är ett av de få områden där affärsverken särbehandlas på ett avgörande sätt i förhållande till övriga myndigheter. Affärsverken disponerar inte något anslag på statsbudgeten, även om exempelvis SJ via en annan statlig myndighet kan erhålla bidrag för interregio- nal persontrafik. Därmed kan inte investeringar i anläggningstill- gångar eller andra tillgångar finansieras med anslag.
I fråga om finansiering av affärsverkens investeringar i såväl rörelsekapital som anläggningstillgångar har riksdagen lämnat stor frihet åt respektive myndighet att inom vissa ramar låna internt inom staten eller på den allmänna kreditmarknaden. I propositionen om Riksgäldskontorets uppgifter (prop. 1990/91:29 s. 12) föreslog regeringen nämligen att samtliga affärsverk skulle ges möjlighet att låna både via Riksgäldskontoret och — sedan bud begärts från Riksgäldskontoret — genom andra långivare. Affärsverken avsågs också få möjlighet att placera överskottslikviditet både i Riksgälds- kontoret och på annat sätt. Ett affärsverks borgensåtaganden gentemot ett koncernbolag borde inräknas i upplåningsramen. Affärsverken skulle alltså ges ökad frihet och deras totala lånefi- nansiering skulle i fortsättningen styras med ramar eller med krav på lägsta soliditet. Riksdagen (bet. l990/91:FiU4 s. 8, rskr. 1990/91:38) godkände förslaget.
I anslutning till behandlingen av budgetpropositionen och andra propositioner tar riksdagen även ställning särskilda investerings- planer för affärsverken. I avsnitt 11.5 föreslås att inkomster från försäljning av egendom som ingår i en av riksdagen godkänd investeringsplan skall få disponeras i den verksamhet där egendo- men användes. Affärsverkens och vissa andra myndigheters investeringar kan således finansieras med Överskotts- eller avskriv- ningsmedel, med lån i Riksgäldskontoret eller på den allmänna kreditmarknaden eller med inkomster från försäljning av egendom. För affärsverkens finansiering av investeringar gäller således särskilda regler som riksdagen beslutat. Budgetlagen bör utformas så att denna möjlighet finns kvar även i fortsättningen. Affärsver- kens lån på marknaden utgör en del av statens upplåning.
Riksdagen kan besluta om en investeringsplan även för andra myndigheter än affärsverk. Om tillgångar som anskaffats för en sådan verksamhet säljs föreslår utredningen i avsnitt 11.5 att hela försäljningsinkomsten skall få användas för investeringar enligt den av riksdagen godkända planen. Regeringen har även möjlighet att besluta att hela eller delar av inkomsten skall redovisas mot inkomsttitel.
Även i andra fall kan det vara ändamålsenligt att avvika från de grundregler för finansiering av investeringar som föreslås i detta kapitel. Detta kan vara fallet då regeringen bemyndigas att anskaffa
aktier och investeringen inte förväntas ge sådan avkastning att den bör finansieras med internt lån i Riksgäldskontoret. Det kan också vara fråga om en viss trafikanläggning som av särskilda orsaker bör finansieras med interna lån, t.ex. för att avgifter skall tas ut för utnyttjandet av anläggningen. Det kan också tänkas att någon myndighet bör ges särskilda möjligheter till finansiering av investeringar, t.ex. som ett led i en försöksverksamhet eller som en följd av EU-medlemskapet. Budgetlagen bör utformas så att även sådana möjligheter finns.
I budgetlagen bör således ingå att riksdagen kan besluta om undantag från bestämmelserna om finansiering för en viss myndig- het, för en viss investering eller för ett visst slag av tillgångar.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas in en bestämmelse om att riksdagen för viss myndighet eller för viss anskaffning kan besluta att tillgångar skall finansieras på annat sätt än som föreslagits i det före- gående.
Avslutningsvis vill Budgetlagsutredningen erinra om att regeringen enligt RF 9:10 inte utan riksdagens bemyndigande får ta upp län eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Enligt lagen (1988:1387) om statens upplåning får regeringen eller efter regeringens bestämmande Riksgäldskontoret ta upp lån för staten. Staten är vidare ansvarig för samtliga lån och garantier som regeringen eller Riksgäldskontoret ombesörjer.
Som nämnts i det föregående beslutade statsmakterna år 1990 att affärsverken skulle ges möjlighet att ta upp lån och placera överskottslikviditet på den allmänna kreditmarknaden. Mot bakgrund av de föreskrifter som finns i lagen om statens upplåning hade det enligt Budgetlagsutredningens mening varit naturligt att ändra lagen för att skapa den avsedda lånemöjligheten.
11. Överlåtelse av statens egendom
Utredningens förslag:
Regeringen skall få besluta om försäljning av fast egendom vars värde inte överstiger 50 miljoner kronor. Detta förutsätter dock att egendomen inte längre behövs i statens verksamhet och att det inte finns särskilda skäl för att egendomen alltjämt skall ägas av staten. Utan hinder av detta får regeringen besluta om försäljning till kommun av fast egendom som behövs för samhällsbyggnadsändamål.
Regeringen skall vidare få besluta att sälja statens aktier eller andelar i ett bolag där staten har mindre än hälften av rösterna om inte riksdagen för det bolaget beslutat annat. Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt får minska statens ägarandel i bolag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna.
Vad gäller annan lös egendom än aktier och andelar skall regeringen få besluta om överlåtelse av sådan egendom som inte längre behövs för statens verksamhet eller som blivit obrukbar eller som inte anskaffats med statens medel.
Försäljning skall genomföras affärsmässigt om inte särskilda skäl talar mot detta.
När det gäller disposition av försäljningsinkomsten föreslår utredningen att inkomsten skall redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten om riksdagen har beslutat om försäljningen, såvida inte riksdagen bestämmer annat.
I—Iar regeringen beslutat om försäljningen föreslås följande gälla.
Har den försålda egendomen ingått i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan, får regeringen besluta att hela inkomsten skall användas för att finansiera investeringar som ingår i planen.
Har egendomen finansierats med anslag skall medel motsva- rande egendomens bokförda värde redovisas mot en inkomst- titel, och har egendomen finansierats med lån skall lånet lösas. Med vissa undantag får den inkomst som sedan återstår disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. Har egendomen finansierats på annat sätt får hela försäljningsinkomsten disponeras i verksamheten.
1 1.1 Inledning
Riksdagen har inte antagit någon lag om överlåtelse av statens egendom. På vissa områden — främst vad gäller fast egendom — har riksdagen i stället fattat särskilda beslut i dessa frågor. På andra områden har en ofullständig och i vissa delar oklar praxis vuxit fram.
Riksdagen har enligt RF 9:9 en skyldighet att i den omfattning som behövs fastställa grunder för bl.a. förfogandet över statens egendom. I förarbetena till regeringsformen anges att det kan vara lämpligt att detta sker i lags form (prop. l973:90 s. 347). I det följande kommer Budgetlagsutredningen föreslå att vissa grundläg- gande bestämmelser om förfogandet över statens egendom tas in
i budgetlagen. Dessa bestämmelser reglerar främst kompetens- fördelningen mellan riksdagen och regeringen.
De bestämmelser som föreslås anger under vilka förutsättningar regeringen skall få sälja statens egendom. Viss sådan egendom står dock inte till regeringens disposition. l RF 9:8 undantas från regeringens dispositionsrätt sådan egendom som är avsedd för riksdagen eller dess myndigheter. Vidare undantas egendom som i lag har avsatts till särskild förvaltning, t.ex. tillgångar som förvaltas av Allmänna pensionsfonden och Sveriges riksbank. Tillärnpningsområdet för de föreslagna reglerna om överlåtelse av statens egendom begränsas därför till sådan egendom som regering- en har dispositionsrätt över.
Som utredningen närmare redogör för i kapitel 9, bedriver många myndigheter en avgiftsfinansierad verksamhet i mindre omfattning. Oftast är det fråga om tillhandahållande av frivilligt efterfrågade tjänster. Det kan även förekomma att varor säljs på samma villkor. Som ett vanligt förekommande exempel kan försäljning av publikationer nämnas. En myndighets avgiftsfinansierade verksam- het kan också vara av större omfattning. Så är förhållandena vad gäller t.ex. åtskilliga av statens museer. För vissa myndigheter är hela verksamheten avgiftsfinansierad. Undantagsvis kan varu- försäljningen utgöra en viktig del av den avgiftsfinansierade verksamheten. Som exempel kan nämnas Statens lantmäteriverks försäljning av kartor och Statens veterinärtnedicinska anstalts försäljning av blodprodukter.
1 nu nämnda fall utgör den löpande försäljningen av varor ett led i en avgiftsfinansierad verksamhet. Formellt sett är det fråga om försäljning av statens egendom. När utredningen i detta kapitel behandlar försäljning och annan överlåtelse av statens egendom samt disposition av försäljningsinkomster, avses dock inte denna typ av försäljning. De föreslagna reglerna skall endast gälla sådana försäljningar som mer intermittent görs av egendom som ingått i eller använts i en statlig myndighets verksamhet. Tillämpningsom- rådet begränsas därför till sådan försäljning av statens egendom som inte utgör ett led i en löpande avgiftsfinansierad verksamhet.
I detta kapitel föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen tas in bestämmelser om överlåtelse av statens egendom som i stort motsvarar vad som nu gäller till följd av särskilda riksdagsbeslut eller praxis. Beträffande förutsättningama för att överlåtelse över- huvudtaget skall få ske, föreligger det grundläggande skillnader mellan fast och lös egendom. Det är därför lämpligt att behandla överlåtelse av fast och lös egendom i skilda avsnitt. Vad gäller lös egendom finns ytterligare skillnader i detta hänseende mellan olika egendomstyper. För den lösa egendomens del görs därför en uppdelning mellan aktier och annan lös egendom. Vad gäller disposition av försäljningsinkomster finns dock inte anledning att göra någon liknande uppdelning. I kapitlets avslutande avsnitt tas därför denna fråga upp till gemensam behandling för alla egendomsslag.
1 1.2 Fast egendom
1 1.2.1 Bakgrund
Grundlagsregleringen
Enligt 1809 års regeringsform krävdes riksdagens samtycke för försäljning eller annan avhändelse av statens fasta egendom. Sådant samtycke har sedan år 1942 lämnats genom generella bemyndigan- den för regeringen att under vissa förutsättningar få sälja fast egendom. Sedan år 1967 har dessa bemyndiganden, som tidigare var årliga, gällt tills vidare. De har ändrats och kompletterats vid flera tillfällen.
I den nu gällande regeringsformen — som trädde i kraft den 1 januari 1975 — finns däremot ingen bestämmelse om att riksdagen skall samtycka till försäljning av statens fasta egendom. Grundlag— beredningen föreslog att det i regeringsformen skulle tas in ett för- bud mot att överlåta sådan egendom utan riksdagens bemyndigande (SOU 1972:15 s. 116). Regeringen antog dock att riksdagen önska- de fastställa regler för förvaltningen av den statliga förmögenheten i andra kategorier än efter en uppdelning i fast och lös egendom och lät därför förslaget utgå. Samtidigt betonades att regeringens
ståndpunkt inte innebar att riksdagens inflytande med avseende på den statliga förmögenheten skulle försvagas. Redan innehavet av utgiftsmakten ger, enligt regeringens uppfattning, riksdagen ett fast grepp över den statliga förmögenhetsdispositionen.
I stället för Grundlagberedningens förslag anges i regeringsformen att riksdagen i den omfattning som behövs fastställer grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens egendom ( RF 9:9 ). Enligt förarbetena till regeringsformen innebär detta en skyldighet för riksdagen att fastställa grunder för den statliga förmögenhets- dispositionen. Där sägs vidare att det kan vara lämpligt att riksdagens föreskrifter ges i lags form. Det skall ankomma på riksdagen att avgöra vilken omfattning en sådan reglering skall ha. Riksdagen bör därvid vara oförhindrad att förbehålla sig rätten att i konkreta fall pröva om överlåtelse i fråga om visst slag av egendom bör komma till stånd (prop. l973:90 s. 225).
Frågor om försäljning och annan avhändelse av fast egendom regleras alltså inte längre i regeringsformen. Riksdagen har inte heller med stöd av RF 9:9 antagit någon lag på området. Däremot har riksdagen vid flera tillfällen, senast år 1988 (prop. 1987/88:100 bil. 9, FiU 1987/88:26, rskr. 1987/881338), ändrat i sina tidigare givna bemyndigande till regeringen att sälja fast egendom. Försäljning av statens fasta egendom kräver således alltjämt riksdagens specifika eller generella bemyndigande.
Beslut att ändra i givna bemyndiganden kan uppfattas som ett sådant fastställande av grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den som avses i RF 9:9. Det nämnda beslutet från år 1988 bygger på förutsättningen att försäljning eller annan överlåtelse av statens fasta egendom endast får ske i enlighet med de bemyndiganden som riksdagen givit sedan år 1942. Dessa bemyndiganden är enligt övergångsbestäm- melserna till nya regeringsformen alltjämt gällande i de delar där riksdagen inte bestämt annorlunda. Trots att det i den nuvarande regeringsformen inte finns någon motsvarighet till den gamla regeringsformens krav på riksdagens samtycke vid försäljning eller annan avhändelse av fast egendom krävs således alltjämt ett samtycke vid denna typ av överlåtelse.
1942 års bemyndigande
Det bemyndigande som regeringen är 1942 hemställde om och fick av riksdagen, gäller fortfarande i vissa delar. I förarbetena gavs vissa riktlinjer som alltjämt är vägledande för bestämmandet av pris och andra villkor samt för handläggningen av försäljnings- ärendena (prop. l942:241, JoU 1942255, rskr. 1942z388).
Endast fastigheter som inte längre behövs för statliga ändamål får enligt dessa riktlinjer säljas. Om det med hänsyn till en fastighets beskaffenhet och läge eller av annan anledning är sannolikt att annan myndighet kan ha intresse av fastigheten, skall frågan tas upp med den myndigheten innan försäljning får ske.
Full affärsmässighet bör gälla enligt riktlinjerna. Detta innebär att försäljningarna i prishänseende skall bli så fördelaktiga för staten som möjligt och att försäljning till underpris inte får äga rum. Undantag från principen om full affärsmässighet får enligt förarbetena endast göras vid avhändelse av mark för anläggande av järnväg eller allmän väg, för egnahemsändamål och för komplette- ringar av ofullständiga jordbruk. Riksdagen har senare beslutat om ytterligare avsteg från huvudprincipen, t.ex. vid försäljning av krononybyggen (prop. 1946zl98, JoU l946z22, rskr. 1946:151). Regeringen har även bemyndigats att under vissa förutsättningar få överlåta fast egendom till en kommun utan vederlag om kommu- nen tidigare vederlagsfritt överlåtit egendomen till staten (prop. l970:108, SU l970:112, rskr. l970:277).
Köpeskillingen skall enligt 1942 års förarbeten erläggas på ett sätt som är lämpligt i varje enskilt fall utan att statens rätt och skäliga anspråk på säkerhet eftersätts. Vad som inom affärslivet är brukligt skall därvid tjäna till ledning vid utformandet av betalningsvillko- ren. Ett beslut i försäljningsfrågan skall inte kunna överklagas.
Regeringen bemyndigades genom 1942 års beslut att under det kommande budgetåret — utan riksdagens samtycke i varje särskilt fall — besluta om försäljning av staten tillhörig fast egendom om taxeringsvärdet på egendomen uppgick till högst 25 000 kronor, eller, där taxeringsvärde inte var åsatt, det vid särskild uppskatt- ning utrönta saluvärdet uppgick till högst nämnda belopp. Rege-
ringen bemyndigades även att i huvudsaklig överensstämmelse med ovan beskrivna riktlinjer föreskriva de former och villkor under vilka försäljningarna skulle äga rum, med rätt för regeringen att där så befanns lämpligt åt central förvaltningsmyndighet överlämna beslutanderätten rörande försäljning av egendom vars taxerings- eller uppskattningsvärde inte översteg 20 000 kr. Vidare beslutade riksdagen att vad som medgivits rörande försäljning av statens fasta egendom skulle gälla även beträffande byte samt upplåtelse under åborätt och tomträtt av sådan egendom samt i stort sett även beträffande avstående utan ersättning av mark som behövdes till järnväg eller allmän väg. Riksdagen uttalade att oavsett dessa medgivanden skulle i författning meddelade föreskrifter angående rätt för regeringen eller förvaltningsmyndighet att sälja statens fasta egendom alltjämt gälla.
Senare bemyndiganden
Under ett antal år förnyade riksdagen 1942 års bemyndigande för ett budgetår i sänder. Besluten innebar som regel oförändrade riktlinjer beträffande förfarandet vid försäljningarna. Vid några tillfällen höjdes värdegränserna för såväl regeringens rätt att sälja som för dess befogenhet att delegera denna rätt åt centrala förvaltningsmyndigheter.
Riksdagen uttalade år 1967 att det i fortsättningen var tillräckligt att dess samtycke inhämtades när det var fråga om ändringar av de allmänna riktlinjerna eller värdegränserna. Riksdagen beslutade därför om ett bemyndigande tills vidare för regeringen att sälja fast egendom. I bemyndigandet höjdes beloppsgränsema. Regeringen bemyndigades även att sälja statens mark till kommun för sam- hällsbyggnadsändamål.
Under slutet av 1960-talet inleddes ett omfattande kommunalt bostadsbyggande som ställde krav på ökad tillgång till mark. Statlig egendom kunde dock inte exproprieras. Genom det vidsträckta bemyndigandet för regeringen att överlåta mark för samhällsbyggnadsändamål önskade man ge kommuner samma möjlighet att förvärva egendom från staten som från annan. Med samhällsbyggnadsändamål avsågs därför i princip samma sak som nu anges i den generella ändamålsbestämmelsen i 2 kap. 1 &
expropriationslagen (l972:7l9). I lagrummet föreskrivs att ex- propriation får ske för att ge kommun möjlighet att förfoga över mark som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Enligt vad Budgetlagsutredningen erfarit, har dock samhällsbyggnadsändamål tolkats något vidsträcktare än ändamålsbestämmelsen i expropria- tionslagen.
I förarbetena till 1967 års bemyndigande anges att priset på mark skall bestämmas genom förhandlingar mellan den markförvaltande myndigheten och kommunen. Om parterna inte enas kan frågan hänskjutas till en stats-kommunal marknämnd. Vid bestämmandet av pris och övriga villkor skall nämnden tillse att kommunen inte åläggs vidare förpliktelser än sådana som skulle ha kunnat komma i fråga om marken i stället förvärvats genom expropriation. Riksdagen tillät även att regeringen inom vissa värdegränser fick överlämna rätten att besluta om försäljning för samhällsbyggnads- ändamål till vissa centrala förvaltningsmyndigheter (prop. 1967z99, JoU 1967z23, rskr. 1967:279).
De sista bemyndigandena på grundval av bestämmelserna i 1809 års regeringsform lämnades av riksdagen år 1971 (prop. 1971291, FiU 197l:20, rskr. 1971:59 samt prop. l971:175, FiU I971:50, rskr. 197lz330). Värdegränserna höjdes och vissa riktlinjer för förfarandet vid försäljning ändrades. Det beslutades bl.a. att bemyndigandet att sälja statens fasta egendom inte längre skulle begränsas till fastigheter som inte behövs för statliga ändamål. Försäljning tilläts också när byggnad på en fastighet endast används i begränsad utsträckning och statens behov av ändamåls- enliga lokaler kan tillgodoses på annat sätt.
År 1971 utfärdade regeringen ett cirkulär (1971 :727, omtryckt som förordning 1991:896, därefter ändrad senast 1994:669), om för- säljning av staten tillhörig fast egendom m.m. I förordningen har det på grundval av riksdagens olika beslut på området tagits in bestämmelser bl.a. om när regeringen förbehållit sig rätten att själv besluta om att sälja eller annars avhända staten fast egendom och när den delegerat denna rätt till vissa förvaltningsmyndigheter. Vidare har det, främst med utgångspunkt från riktlinjerna i 1942
års förarbeten, givits detaljerade regler om när och hur försäljning får ske samt om prissättningen.
Förslag om slopande av beloppsgränser
I 1982 års budgetproposition (prop. 1981/82:100 bil. 11) hem- ställde regeringen om att den, utan riksdagens samtycke i varje särskilt fall, skulle få besluta om försäljning av staten tillhörig fast egendom utan några beloppsmässiga begränsningar.
Konstitutionsutskottet anförde i ett yttrande till finansutskottet (KU 1981/82:10y), att en ändring i enlighet med förslaget skulle innebära att av regleringen på området skulle endast de riktlinjer som knutits till tidigare bemyndiganden komma att kvarstå. Konstitutionsutskottet erinrade om att dessa riktlinjer lagts fast mot bakgrund av att det för regeringens möjlighet att avyttra statens fasta egendom gällt beloppsmässiga begränsningar. Ett slopande av värdegränsema skulle enligt utskottets mening innebära en betydande utvidgning av regeringens dispositionsrätt beträffande statens fasta egendom. Med hänsyn härtill, fortsatte utskottet, var det oklart i vilken omfattning dessa riktlinjer var tillräckliga för att ange ramarna för regeringens förfogande över den fasta egendo- men. Konstitutionsutskottet ansåg att värdegränsema inte borde slopas förrän frågan om grunderna för förfogandet över statens fasta egendom närmare hade setts över. Utskottet uttalade avslut- ningsvis att det inom regeringskansliet borde göras en översyn av då gällande bemyndiganden och riktlinjer med beaktande av bestämmelserna i regeringsformen. Finansutskottet instämde i konstitutionsutskottets bedömning (FiU 1981/82:26).
Några år senare återkom regeringen med en hemställan om att beloppsgränserna skulle slopas. Regeringen åberopade att de gällande riktlinjerna var tillräckliga för att ange ramarna för
regeringens förfogande över statens fasta egendom (prop. 1985/86:101).
Finansutskottet ansåg alltjämt att värdegränsema inte borde slopas förrän frågan om vilka riktlinjer som borde gälla för försäljning av statlig egendom hade klarlagts. Det var, enligt finansutskottet, inte
endast fråga om vilka principer som skulle gälla vid en sådan försäljning utan också om principerna för om och när en sådan försäljning fick ske. Finansutskottet angav avslutningsvis, att regeringen därför, i enlighet med vad riksdagen tidigare uttalat, borde företa en översyn av gällande bemyndiganden och utarbeta förslag till riktlinjer för försäljning av staten tillhörig fast egendom (FiU 1985/86z22, rskr. 1985/86r267).
Regeringen anförde påföljande år (prop. 1986/87:100 bil. 9) att försäljning av statens fasta egendom huvudsakligen var en följd av en fortlöpande anpassning av fastighetsbeståndet till ändrade förut- sättningar för det statliga lokalbehovet. Ett regelverk som tar sikte på alla framtida tänkbara situationer om och när försäljning av statens fastigheter är lämplig skulle, för att vara heltäckande, bli mycket omfattande och därigenom skapa en krångligare handlägg- ning. Det anfördes vidare att under l970- och 1980-talen hade med dåvarande beloppsgränser endast ett fåtal ärenden behövt understäl- las riksdagen. Mot denna bakgrund fann regeringen det lämpligast att behålla ordningen med beloppsgränser med möjlighet att när det ansågs behövligt föreslå att bemyndigandegränsen justerades med hänsyn till penningsvärdets förändring eller till nivån på andra jämförbara bemyndiganden.
I 1988 års budgetproposition (prop. 1987/88:100 bil. 9) föreslog regeringen att den dåvarande beloppsgränsen om fem miljoner kronor skulle höjas. Regeringen önskade få ett bemyndigande att i vissa fall besluta om försäljning av fast egendom som hade ett värde av upp till 50 miljoner kronor per objekt. Som riktlinje för sådana försäljningar skulle enligt förarbetena gälla, att överskottet normalt återanvändes för investeringar i förrn av byggproduktion eller inköp samt planerades och genomfördes så att statens samlade förmögenhet inte urholkades, dvs. så att ingen nettoutförsäljning av statens egendom skedde. Vidare anfördes att det överskott som på detta sätt genererades endast i begränsad omfattning borde få användas för att finansiera underhållsåtgärder. Finansutskottet hade inget att invända mot den föreslagna utvidgningen av regeringens befogenheter och förutsatte att regeringen återkom till riksdagen när beloppsgränserna behövde justeras på grund av prisutveckling— en (FiU 1987/88:26).
Ägande genom bolag
Under senare tid har mycket stora delar av statens bestånd av fast egendom överförts till av staten ägda aktiebolag. I samband med dessa bolagiseringar har det betonats, att statens roll som fastig- hetsägare måste renodlas och ges en mer marknadsmässig inrikt- ning. Strävan har varit att åstadkomma en marknadsstyrd inriktning av verksamheten, en flexiblare hantering av det statliga fastig- hetsinnehavet och därmed för staten som ägare en effektivare förmögenhetsförvaltning. Med hänsyn till verksamhetens stora omfattning har koncerner bestående av moderbolag och ett antal dotterbolag bildats.
Bolagiseringarna har inneburit att kontorsfastigheter och vissa specialanpassade fastigheter såsom t.ex. kriminalvårdsanläggningar har överförts till Vasakronan Holding AB. Lokaler för universitet och högskolor har förts över till Statliga Akademiska Hus AB. Stora arealer produktiv skogsmark har överförts till AssiDomän AB, som till hälften ägs av staten.
Genom att dessa fastigheter ägs av aktiebolag är inte längre de beskrivna reglerna för försäljning av fast egendom tillämpliga. Då staten äger aktier i de fastighetsförvaltande moderbolagen har dock riksdagen — som yttersta företrädare för staten — alltjämt möjlighet att utöva ett övergripande inflytande i vissa avgörande frågor. De fastigheter som inte befunnits lämpliga att förvalta i aktiebolags- form är främst fastigheter som behövs för regeringen, dess myndigheter och utrikesförvaltningen samt kungliga slott och kulturfastigheter. För dessa fastigheter gäller fortfarande de regler som beskrivits. Nämnas kan även Djurgårdsmarken, vissa dona- tionsfastigheter samt äldre fästen och monument. Till denna grupp hör också viss fast egendom som behövs för försvaret och naturvården samt stora markområden i fjällvärlden. Fastigheterna förvaltas genom bl.a. Statens fastighetsverk, Fortifikationsverket och Statens naturvårdsverk. Några omfattande försäljningar av dessa fastigheter är inte aktuella.
1 1.2.2 Överväganden
Inledning
Enligt RF 9:9 har riksdagen en skyldighet att i den omfattning som behövs fastställa grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Grundlagsbestämmelsen ställer inte upp något krav på att detta skall ske i en lag. 1 förarbetena till regeringsformen anges dock, som tidigare nämnts, att det kan vara lämpligt (prop. 1973190 5. 347 ).
Det kan enligt utredningens egen erfarenhet vara förenat med stora svårigheter och vara tidsmässigt krävande att finna de beslut som riksdagen meddelat på området. Besluten innebär ofta ändringar av tidigare givna bemyndiganden. Som en följd härav tvingas man även ta del av förhållandevis gamla bemyndiganden för att förstå vad som gäller på området. Det är självfallet till fördel för överskådligheten om innehållet i dessa bemyndiganden så långt det låter sig göras och är lämpligt tas in i en lag.
Budgetlagsutredningen anser att det i budgetlagen bör finnas grundläggande bestämmelser om försäljning och annan avyttring av fast egendom som tillhör staten. Riksdagens viljeyttringar på detta område har kommit till uttryck genom bemyndiganden och godkännanden av riktlinjer för försäljning. Budgetlagsutredningen har inte anledning att föreslå att vad som för närvarande gäller enligt dessa bemyndiganden och godkännanden skall ändras annat än när viljeyttringarna kan anses ha blivit otidsenliga eller nya omständigheter som bör beaktas har tillkommit.
Egendom som får säljas
Redan i riktlinjerna till 1942 års bemyndigande angavs att statens fasta egendom får säljas endast om den inte längre behövs för ett statligt ändamål. Riksdagen har senare uttalat att det inte är ekonomiskt försvarligt att staten under alla förhållanden i sin ägo behåller fast egendom om utnyttjandegraden inte står i rimlig proportion till statens kostnader för skötsel och underhåll. Möjlig-
het måste finnas att sälja en fastighet om statens behov av lokaler kan lösas på ett tillfredsställande sätt genom förhyrning i del av den sålda fastigheten eller av annan lokal. 1 budgetlagen bör det därför tas in en bestämmelse om att regeringen får sälja statens fasta egendom om den inte längre behövs för ett statligt ändamål eller endast behövs i ringa utsträckning. En sådan bestämmelse måste dock förenas med vissa inskränkningar.
För vissa typer av egendom har riksdagen fattat särskilda beslut som innebär avsteg från huvudprincipen om att fast egendom får säljas endast om den inte längre behövs för ett statligt ändamål. Redan i 1942 års bemyndigande angavs, att vad som i författning meddelats angående rätt för regeringen att bl.a. försälja staten tillhörig fast egendom skulle gälla även fortsättningsvis. Flertalet sådana särregleringar har numera upphävts. Fortfarande gäller dock vissa riksdagsbeslut som innebär avsteg från nämnda huvudprincip. Så är förhållandet på vissa områden där marköverlåtelse är — eller framför allt har varit — ett led i att staten stimulerar viss verksam- het. ] detta sammanhang kan jordfonden nämnas. Denna används för en aktiv inköps- och försäljningsverksamhet i syfte att skapa yttre rationaliseringar på främst jord- och skogsbrukets område och för att uppfylla vissa regionalpolitiska mål. Dessa mål styr frågan om när försäljning av jordfondens egendomar får ske. Vad gäller försäljning av statens mark ovanför odlingsgränsen i Norrbottens och Västerbottens län och på renbetesfjällen i Jämtlands län samt av fjällägenheter inom samma områden har riksdagen anbefallt särskild återhållsamhet av hänsyn bl.a. till rennäringens intressen och det allmänna intresset av en så långt möjligt orörd natur i fjällområdena (prop. 1980/81:100, bil. 13, JoU 1980/81:18, rskr. 1980/81:207 och prop. 1994/95:100, bil. 10, bet. 1994/95zBoU16, rskr. 1994/95:272). Statens kronoholmar får säljas endast om naturvårdens, kulturminnesvårdens, friluftslivets, fiskenäringens eller något allmänt intresse i övrigt inte är nämnvärt berört (prop. 1985/86:110, FiU 1985/86:32, rskr. l985/86z263). Ett ytterligare undantag gäller regler vid överlåtelse av mark till kommun för samhällsbyggnadsändamål. Avslutningsvis kan nämnas att där egendomen är testamenterad eller donerad till staten med villkor att staten inte får avhända sig egendomen, är det i princip inte möjligt att sälja eller på annat sätt överlåta den.
Det finns således behov av att i budgetlagen göra undantag från huvudregeln om att statens fasta egendom endast får säljas om den inte längre behövs för ett statligt ändamål. Enligt Budgetlagsutred- ningens uppfattning är det lämpligt att ta in en regel om att försäljning inte får ske om det finns särskilda skäl för att egen- domen alltjämt skall ägas av staten. På de ovan exemplifierade områdena, liksom på andra områden där riksdagen gjort särskilda uttalanden, får det anses föreligga särskilda skäl för fortsatt statligt ägande. Så är naturligtvis även fallet om egendomen på annat sätt är skyddad genom avtal eller sedvanerätt. Det kan även vara fråga om fastigheter som utgör en del av vårt kulturarv eller som av andra historiska eller kulturella skäl bör stanna kvar i statens ägo. Det kan finnas fast egendom som utifrån hänsynen till naturvården inte bör överlåtas. Ett annat särskilt skäl för staten att behålla egendomen i sin ägo kan vara totalförsvarets intressen.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen tas in en bestämmelse om att regeringen får sälja fast egendom om den inte längre behövs för ett statligt ändamål, eller endast behövs i ringa utsträckning, och om det inte föreligger särskilda skäl för att egendomen alltjämt skall ägas av staten.
Beloppsgränser
Den nuvarande ordningen innebär den inskränkningen att rege- ringen — undantagandes försäljning av fast egendom till kommun för samhällsbyggnadsändamål — får besluta om försäljning av fast egendom endast om dess värde inte överstiger 5 miljoner kronor. Under förutsättning att överskottet används för investeringar i form av byggproduktion eller inköp samt planeras och genomförs så att statens samlade förmögenhet inte urholkas, får regeringen dock besluta om försäljning av fast egendom vars värde inte överstiger 50 miljoner kronor.
En bestämmelse om att regeringen — liksom förhållandena är idag — utan värdemässig eller annan begränsning skall få besluta om försäljning av fast egendom till kommun för samhällsbyggnads- ändamål bör tas in i lagen.
En beloppsgräns ger i och för sig inte några garantier för att endast de politiskt intressanta försäljningsärendena underställs riksdagen. Det är ändå ett enkelt sätt att avlasta riksdagen försäljningsärenden av rutinkaraktär samtidigt som överlåtelseförfarandet inte försvåras eller fördröjs i onödan. Ett slopande av beloppsgränser skulle kräva ett tämligen omfattande regelverk för om och när försäljning får ske. Det finns risk för att handläggningen av ärendena då skulle kompliceras och fördröjas. Under senare tid har med nu gällande beloppsgränser endast ett fåtal ärenden behövt underställas riksdagen. Det finns därför enligt Budgetlagsutredningens uppfatt- ning anledning att behålla ett system med beloppsgränser. En annan fråga är dock om nuvarande beloppsgränser är väl avvägda och om det överhuvudtaget finns anledning att behålla två olika beloppsgränser.
Sedan riksdagen år 1988 bemyndigat regeringen att under ovan angivna förutsättningar om reinvestering sälja fast egendom vars värde inte överstiger 50 miljoner kronor, har de faktiska förhållan- dena på ornrådet ändrats i väsentliga hänseenden. Bemyndigandet tog framför allt sikte på försäljning av statens kommersiella fastigheter. Dessa fastigheter ägs nu av aktiebolag. Kvar i statens direkta ägo finns endast fast egendom som inte har bedömts lämplig för annat ägande. Man har av t.ex. kulturhistoriska eller försvarspolitiska skäl ansett att vissa fastigheter alltjämt skall förvaltas av myndigheter. En stor del av detta bestånd av direktägd fast egendom kommer aldrig att säljas. Enligt vad Budgetlagsutred- ningen inhämtat är försäljningar av statliga byggnader numera sällan förekommande. Viss försäljning sker av mindre mark- områden samt av utrikes belägna fastigheter som inte längre behövs för utrikesrepresentationen. Försäljning av statens direkt- ägda fasta egendom kan även fortsättningsvis förväntas ske i relativt liten omfattning om inte beslut tas om stora struktur— förändringar eller omfattande nedläggningar av statlig verksamhet.
Det är 1988 föreskrivna villkoret att överskottet från försäljningen normalt skall återanvändas för investeringar i form av byggproduk- tion eller inköp har blivit otidsenligt. Det tillkom innan den nuvarande ordningen för styrning av statens investeringar infördes. Riksdagen tar numera ställning till investeringsplaner där de större investeringsobjekten anges. Det finns därför ingen risk att regering- en genomför större anskaffningar utan riksdagens kännedom. Den fasta egendom som staten numera äger direkt är av sådan karaktär att större försäljningar knappast är aktuella. De samlade årliga investeringarna kan därför antas komma att vara vida större än försäljningarna och det finns således heller ingen risk för att statens samlade nettoförmögenhet urholkas. Härtill kommer, enligt vad Budgetlagsutredningen erfarit, att i stort sett alla fastighetsförsälj- ningar som har skett under senare år har omfattats av den högre beloppsgränsen, dvs. frigjorda medel har använts för åter-investe- ringar. Av dessa skäl finns det, enligt Budgetlagsutred-ningens uppfattning, ingen risk för att riksdagens finansmakt undergrävs vid ett slopande av det aktuella kravet på återinvesteringar. Det är således tillräckligt att i lagen ta in en enda beloppsgräns för försäljning.
De förutsättningar som förelåg då regeringen bemyndigades att sälja fast egendom till en värde om högst 50 miljoner kronor är inte längre aktuella i och med att huvuddelen av statens fastighets- bestånd förts över till aktiebolag. Därmed har beståndet av kvarvarande direktägd fast egendom fått en helt annan karaktär än det hade så sent som på slutet av 1980-talet. Detta förhållande talar i någon män för att en beloppsgräns som är lägre än 50 miljoner kronor skulle kunna motiveras.
Den nuvarande beloppsgränsen om 50 miljoner kronor har emellertid fungerat väl. Enligt vad som tidigare anförts har försäljningsinkomsten näst intill alltid använts för återinvestering och därmed har den högre beloppsgränsen tillämpats vid i stort sett alla fastighetsförsäljningar. Att behålla denna beloppsgräns innebär därför i praktiken inte någon utvidgning av bemyndigandet i förhållande till vad som nu gäller. En lägre gräns leder till att riksdagen i ökad utsträckning belastas med rutinärenden. Genom- förandet av många fastighetsförsäljningar skulle då fördröjas och försvåras och risken för att staten försitter lämpliga tillfällen skulle öka.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen tas in en bestämmelse om att regeringen får besluta om försäljning av statlig fast egendom när egendomens värde inte överstiger 50 miljoner kronor. Vidare skall regering— en utan hinder av värdegränsen och sådana omständigheter som nämns i det föregående få sälja fast egendom till kommun för samhällsbyggnadsändamål.
Med värde avses enligt nuvarande regler på området i första hand den fasta egendomens taxeringsvärde. Normen har den fördelen att den är lätt att tillämpa och leder till att man redan i inledningen av ett försäljningsärende vet om ärendets avgörande fordrar riksdagens medverkan eller inte. Det har dock sina nackdelar att utgå från taxeringsvärdet. Det är förhållandevis vanligt förekommande att statens fasta egendom inte åsätts något taxeringsvärde alls. Just för att det är statens fasta egendom finns det dessutom risk för att ett alltför lågt taxeringsvärde sätts. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör därför en särskild värdering äga rum inför en försäljning. Eftersom staten som säljare har ett intresse av att ha en korrekt uppfattning om egendomens marknadsvärde, sker en sådan värdering regelmässigt redan i dag. Ett krav på en särskild värdering inför en försäljning skulle därför inte leda till något merarbete eller några merkostnader. Det marknadsvärde som egen- domen vid en sådan särskild värdering åsätts bör få avgöra frågan om försäljningsärendet kräver riksdagens medverkan.
Ajfärsmässiga villkor
Redan i förarbetena till 1942 års beslut uttalades att full affärs- mässighet bör gälla vid försäljningar. En bestämmelse som lagfäster denna centrala princip om affärsmässighet bör självfallet tas in i budgetlagen.
Full affärsmässighet innebär enligt angivna förarbetena att det skall tillses att priset blir så fördelaktigt som möjligt för staten och att försäljningar till underpris inte äger rum. Vad som därutöver bör
inrymmas i begreppet är enligt Budgetlagsutredningen uppfattning att försäljningsärenden skall handläggas utan ovidkommande hänsyn.
Riksdagen har vid skilda tillfällen beslutat om avsteg från principen om full affärsmässighet vid försäljning av vissa egen- domstyper. Då fast egendom som är upptagen på den tidigare nämnda jordfonden säljs skall hänsyn främst tas till de jordbruks- politiska och regionalpolitiska målen med fonden. Riksdagen har vidare beslutat att vid friköp av fjällägenhet eller del därav får köpeskillingen bestämmas till ett belopp som understiger mark- nadsvärdet. Avsteg från principen om full affärsmässighet har även tillåtits vid försäljning av krononybyggen i samband med avveck- ling av åborättsinstitutet (prop. l970:108, SU l970:112, rskr. l970:277). Som ytterligare exempel kan nämnas de s.k. utmärks- delningsfastigheterna på Öland där överlåtelse i vissa fall förutsätts kunna ske utan vederlag (prop. 1928:135, JoU 1928123, rskr. 1928:179).
Oavsett egendomstyp är ändamålet ibland sådant att avsteg från huvudprincipen om full affärsmässighet får göras. Vid försäljning av fast egendom som behövs för järnväg och allmän väg får försäljningspriset enligt 1942 års riktlinjer sättas under marknads- priset.
Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning föreligger således ett behov av en bestämmelse som medger avsteg från principen om affärsmässighet då särskilda skäl talar för detta. Så kan vara fallet såväl vid försäljning av vissa egendomstyper, exempelvis de ovan nämnda, som då försäljningar sker för vissa ändamål. Avsteg från principen om full affärsmässighet har som framgått främst gjorts då staten önskat stimulera viss verksamhet. Det ligger i sakens natur att en restriktiv bedömning är påkallad. Vid en sådan bedömning bör egendomens värde tillmätas betydelse. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör det inte komma i fråga att regeringen utan riksdagens bemyndigande gör avsteg från principen om affärsmässighet vid försäljning av egendom som har ett betydande värde.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i lagen tas in en bestämmelse om att försäljning av statens fasta egendom skall genomföras affärsmässigt om det inte finns särskilda skäl som talar mot detta.
Riksdagen har bemyndigat regeringen att i vissa fall besluta om att överlåta fast egendom utan ersättning. Så är förhållandet i fråga om fast egendom som behövs för järnväg eller allmän väg. Det krävs dock att egendomens värde inte överstiger fem miljoner kronor.
Bemyndigandet tillkom ursprungligen i slutet av förra seklet för att främja jämvägsnätets utbyggnad. Sedan utbyggnaden upphört och de privata järnvägarna förstatligats, har bemyndigandet i denna del förlorat aktualitet. Man kan även spåra ett föråldrat tänkande bakom bemyndigandet i fråga om egendom som behövs för allmän väg. I dagens samhälle skulle staten på lika goda grunder kunna skänka bort fast egendom för att stimulera byggandet av exempel- vis flygplatser, hamnar och anläggningar för telekommunikation. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning finns det därför inte skäl att i budgetlagen föra in en bestämmelse som motsvarar bemyndigandet. Det finns inte heller anledning att frångå principen om affärsmässighet vid överlåtelser av det aktuella slaget.
Det förekommer att en kommun utan vederlag har överlåtit fast egendom till staten för ett särskilt ändamål. Har staten inte disponerat egendomen för ändamålet och begär kommunen att återfå den utan ersättning, får regeringen vederlagsfritt överlåta den till kommunen om detta med hänsyn till samtliga övriga omstän- digheter bedöms skäligt (prop. 19701108, SU l970:112, rskr. l970:277).
Enligt vad Budgetlagsutredningen inhämtat förekommer ett fåtal fall av vederlagsfria överlåtelser till kommuner. Dessa överlåtelser sker dock alltid på avtalsrättslig grund, dvs. det följer av det ursprungliga avtalet mellan kommunen och staten att egendomen skall återlämnas om den inte utnyttjas för det tänkta ändamålet. Överlåtelser som följer av avtal behöver inte regleras i lag. Någon
annan form av vederlagsfria överlåtelser till kommuner har, enligt de uppgifter utredningen fått del av, inte förekommit under senare år. Med hänsyn härtill bör det i lagen inte tas in någon regel som motsvarar det aktuella bemyndigandet.
Det är viktigt att de försäljningar som ankommer på regeringen kan handläggas på ett snabbt och smidigt sätt. Möjlighet för regeringen att delegera beslutanderätten bör därför finnas. Som ett ytterligare skäl för att ge regeringen en sådan möjlighet kan anföras att de förekommande försäljningsärendena oftast inte torde ha en sådan betydelse att de behöver prövas av regeringen. Redan i dag finns enligt gällande bemyndiganden också en möjlighet för regeringen att delegera sin beslutanderätt på området till underord- nade myndigheter.
Enligt vad Budgetlagsutredningen inhämtat är det inte ovanligt att byte sker av statens fasta egendom. Ett behov föreligger således av att ge regeringen rätt att besluta om detta. En sådan möjlighet har också förelegat för regeringen alltsedan 1942 års bemyndigande.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen tas in en bestämmelse om att vad som gäller för försäljning av fast egendom även skall gälla vid byte av sådan egendom.
Viss lös egendom såsom byggnad på ofri grund och tomträtt har sådan nära anknytning till fast egendom att regler som i olika sammanhang gäller för fast egendom även tillämpas på denna lösa egendom. Såvitt avser försäljning av statens egendom har det bemyndigande som gällt sedan 1942 även gällt vid upplåtelse av tomträtt samt vid försäljning och byte av tomträtt och sådan byggnad som är lös egendom. Det finns därför skäl att låta de regler som föreslås i detta avsnitt gälla även för denna typ av lös egendom.
Mot denna bakgrund bör det i budgetlagen tas in en bestäm- melse om att vad som gäller för försäljning av fast egendom i tillämpliga delar även skall gälla vid upplåtelse av tomträtt samt försäljning och byte av tomträtt och sådan byggnad som är lös egendom.
11.3. Aktier och andelar
11.3.1. Bakgrund
Statens aktieinnehav
Staten är en av de största ägarna i svenskt näringsliv. De företag som staten äger eller har ägarintressen i varierar avsevärt i storlek och representerar en mångfald olika verksamhetsinriktningar.
Skilda motiv har under historiens lopp legat till grund för statens ägarengagemang. Under lång tid har staten av säkerhetspolitiska skäl ägt vissa företag, t.ex. vapensmedjor. I början av industrialis- men ansågs det viktigt att staten hade ett avgörande ägarinflytande på nationella basresurser som skog, vattenkraft och gruvor. Samma synsätt rådde när järnvägar, elektrisk energi och telekommunikatio- ner utvecklades. Det första större statliga engagemanget i ett aktiebolag uppstod när staten år 1907 förvärvade hälften av aktierna i Luossavaara—Kirunavaara AB (LKAB). Den statliga företagssektom expanderade kraftigt under 1960-talet. Det fanns en önskan att organisera redan befintlig statlig verksamhet i mer rationella och affärsmässiga former och därtill en önskan att korrigera upplevda brister i marknadssystemet. Under 1970-talet övertog staten av regional- eller arbetsmarknadspolitiska skäl företag i krisbranscher som stål-, varvs- och textilindustrin. Under 1990-talet har staten till följd av problemen i den finansiella sektorn övertagit ansvaret för banker med ett åtföljande stort antal fastigheter och ytterligare industriföretag.
Som tidigare nämnts har under senare tid mycket stora delar av statens fastighetsbestånd förts över till av staten hel- eller delägda aktiebolag. År 1991 inleddes en systematisk utförsäljning av aktier i statliga företag. Nämnas kan t.ex. avyttringama av aktier i Assi- Domän AB, Pharmacia AB, Celsius AB och SSAB Svenskt stål AB. Försäljningama har inbringat 23 miljarder kronor.
Det kapital som staten har bundet i företag uppgår till cirka 140 miljarder kronor. Omsättningen i den statliga företagsgruppen, exklusive kreditinstituten, uppgick år 1994 till 230 miljarder kronor. Företagen sysselsatte 220 000 heltidsanställda. Resultatet efter finansiella poster för hela den statliga företagssektom exklusive kreditinstituten uppgick samma år till 25,8 miljarder kronor. Staten fick en utdelning på sammanlagt 6,5 miljarder kronor (skr. 1995/96:20).
Utöver denna typ av betydande aktieposter i större av staten helägda, eller tidigare helägda bolag, äger staten även diverse andra mindre aktieposter. Som exempel på vanligt förekommande aktieinnehav kan nämnas delägarskap i nationella och internatio- nella bolag som idkar branschservice. Fortifikationsverket förvaltar exempelvis drygt 2 procent av aktiekapitalet i AB Svensk Bygg- tjänst och Statens Järnvägar 6 procent i Intercontainer, Basel. Även mindre delägarskap i lokala energiverk är relativt vanligt förekommande. Försvarets radioanstalt förvaltar aktier i Ekerö Energi AB och Statens Järnvägar i Brittedals Kraftverk och Mörarps El. Affärsverken innehar större poster i vissa bolag som ett led i verksamheten. I detta sammanhang kan Luftfartsverkets innehav i A-banan Projekt AB nämnas. Det förekommer även att myndigheter förvaltar obetydliga innehav av främst börsnoterade aktier som i flera fall tillförts staten genom gåva eller på liknande sätt.
Gällande ordning
] regeringsformen finns ingen bestämmelse som reglerar försäljning av statens aktier. Grundlagberedningen förordade, som tidigare nämnts, att det i regeringsformen skulle tas in ett förbud mot att utan riksdagens samtycke överlåta staten tillhörig fast egendom.
Konsekvensen kunde då sägas fordra en motsvarande regel för aktier. Beredningen avvisade dock detta resonemang och anförde att bakom statens förvärv av sådana aktier som är av intresse i detta sammanhang ligger regelmässigt anslagsbeslut av riksdagen. Dessa anslagsbeslut leder enligt Grundlagberedningens uppfattning till samma resultat som införandet av ett avhändelseförbud (SOU 1972:15 3.116).
Denna tankegång har sin grund i principen att vad som följer av ett anslagsbeslut i fråga om förfogandet över de tillgångar som förvärvats för anslaget skall gälla tills riksdagen beslutar annat. Som närmare framgår av avsnitt 11.4 synes gällande praxis i fråga om avhändelse av annan lös egendom än budgetmedel också i det väsentliga vara ett utflöde av nämnda princip. Lös egendom som förvärvats enligt riksdagens beslut för att för framtiden vara stats-
egendom får enligt denna praxis inte säljas utan riksdagens hörande (SOU 1972:15 s. 176).
I RF 9:8 anges att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition. Regeringens handlingsfrihet vid förfogan- det över statens egendom är emellertid begränsad. I förarbetena till paragrafen (prop. 1973:90 s. 348) erinras om innehållet i RF 9:2, där det anges att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Av bestämmelsen får, enligt förarbetena, anses följa att egendom som har anskaffats för medel, som anvisats av riksdagen, inte får disponeras på sätt som strider mot riksdagens anslagsbeslut.
Statens innehav av aktier torde nästan uteslutande kunna föras tillbaka på riksdagsbeslut. Dessa beslut är vägledande för rätten att förfoga över aktierna. De innebär oftast att bolag bildats med statliga medel för att driva viss verksamhet. Det har även förekom- mit att riksdagen beslutat om förvärv av bolag genom köp av aktier. Avsikten får vanligen anses ha varit att aktierna framöver skall utgöra statsegendom. Av detta följer att det är riksdagen som beslutar om försäljning av sådana aktier.
I praxis synes riksdagens samtycke också ha krävts för överlåtelse av statens aktier eller andra åtgärder som lett till en minskning av statens ägarandel i ett bolag. Sålunda begärde och fick regeringen
år 1979 bemyndigande att Överlåta statens aktier i Norrlands Skogsägares Cellulosa AB (prop. 1978/79:207, NU 1978/79:61, rskr. 1978/79:451). År 1981 bemyndigades regeringen att överlåta statens aktier i Luxor AB (prop. 1981/82:25, NU 1981/82:18, rskr. 1981/82:126). Året därpå fick regeringen ett bemyndigande att överlåta statens aktier i AB Asea-Atom till Asea AB (prop. 1982/83:17, NU 1982/833, rskr. 1982/83:27). År 1983 aktualisera- des frågan om ökning av aktiekapitalet i PKbanken genom nyemission. På förslag av regeringen beslutade riksdagen att staten skulle avstå från sin företrädesrätt till teckning i avsikt att möjlig- göra en försäljning av de nya aktierna på börsen. Till följd av beslutet minskade statens ägarandel i bolaget (prop. 1983/84:70, NU 1983/84:23, rskr.1983/84:189). Samma år bemyndigades regeringen att avyttra statens aktier eller att eljest vidta åtgärder för att minska statens andel i Svenska Petroleum AB (prop. 1983/84:110, NU 1983/84:43, rskr. 1983/84:391). Riksdagen har även haft att ta ställning till mindre försäljningsärenden. Sålunda bemyndigades regeringen att överlåta aktierna i AB Oljetransit. Köpeskillingen uppgick till endast 6,5 miljoner kronor (prop. 1986/87:25, NU 1986/87:15, rskr. 1986/87:99).
Försäljningen av AB Gambrinus
År 1986 såldes statens aktier i AB Gambrinus — ett av staten helägt moderbolag till bl.a. AB Pripps Bryggerier — till Procordia AB för 850 miljoner kronor. Procordia AB var vid denna tidpunkt ett av staten helägt bolag. Beslutet om försäljning fattades av regeringen utan att riksdagens bemyndigande dessförinnan inhämtats. Först i efterhand anmäldes försäljningen för riksdagen. Regeringen uttalade i samband därmed (prop. 1985/86:150 bil. 1) att riksdagen inte hade föreskrivit någon inskränkning i regeringens disposition av de statliga tillgångar som aktieinnehav i bryggeribranschen utgör varför riksdagens godkännande av försäljningen således inte hade behövts.
Näringsutskottet kom att ingående behandla den aktuella försäljningen (NU 1986/87:17). Utskottet konstaterade att det har funnits en väl etablerad praxis på området. Enligt vad som var bekant för utskottet, hade det inte tidigare förekommit att en fråga
om försäljning av aktier i ett direktägt statligt bolag hade avgjorts av regeringen utan riksdagens hörande, utom i fall då riksdagen tidigare hade lämnat regeringen ett uttryckligt bemyndigande att förfoga över aktierna. Utskottet ansåg också att det kunde åberopas starka sakskäl för att riksdagens bemyndigande skulle inhämtas. Det ursprungliga beslutet om ett engagemang har enligt utskottet genomgående fattats under riksdagens medverkan, t.ex. i form av att medel för aktieteckning anvisats. I många fall har detta skett för att allmänna intressen av skilda slag därmed skulle kunna tillgodo- ses. I vissa fall, anförde näringsutskottet vidare, har verksamhet i bolagsform valts som ett alternativ till verksamhet i myndighets- fonn. Därför fann näringsutskottet det naturligt att frågor om aweckling av statliga engagemang i fall av nämnda slag prövades av riksdagen. Därtill kom enligt utskottet att försäljning av aktier i statsägda bolag ofta avser stora värden. Utskottet erinrade om att enligt dåvarande bemyndigande fick fast egendom med ett värde överstigande fem miljoner kronor inte säljas utan riksdagens samtycke. Såväl statsfinansiellt som med hänsyn till effekterna på samhället i övrigt, har frågor om ändringar i statens aktieinnehav enligt utskottets mening i allmänhet långt större räckvidd än frågor om ändringar i det statliga fastighetsbeståndet.
Det förhållandet att köparen, Procordia AB, var ett av staten helägt bolag, innebar att det var en transaktion inom den statliga sektorn. Den samlade statliga förmögenheten påverkades sålunda inte av affären. Näringsutskottet betonade dock att det från statsrättslig synpunkt var ovidkommande om köparen var ett statsägt eller privatägt företag. I och med överföringen till Procordia AB upphörde aktierna i Gambrinus AB att vara statlig egendom i regeringsformens mening. Procordia AB kunde fritt förfoga över aktierna, liksom över aktierna i sina andra dotterbolag. Närings- utskottet avslutade med att upplysa om att Procordia AB tidigare överlåtit företag inom koncernen till icke-statliga köpare och att dessa försäljningar inte prövades av regeringen eller riksdagen.
Näringsutskottet anförde vidare att regeringen (prop. 1986/87:71) hade begärt riksdagens godkännande av att statens andel av det totala röstvärdet i SSAB Svenskt Stål AB skulle minskas, dock lägst till hälften, genom utgivning av konvertibla skuldebrev eller riktade nyemissioner. Enligt detta förslag, som utskottet då ännu inte hade behandlat, skulle riksdagen i fortsättningen ha att ta
ställning till sådana frågor endast om de innebar att staten gav upp sin dominerande ägarställning i bolaget. Med det sagda, anfördes vidare, hade utskottet velat antyda några möjligheter att förena kravet på fortsatt inflytande från riksdagens sida över väsentliga ändringar inom den statliga företagssektom med önskemålet om ökad flexibilitet i fråga om ägarstruktur och kapitalanskaffning inom denna sektor.
Näringsutskottet uppgav avslutningsvis att det hade övervägt behovet av formella regler för regeringens disposition över aktier i av staten direktägda bolag. Utskottet fann dock att det skulle erbjuda svårigheter att generellt föreskriva i vilka fall frågor om försäljning av aktier i statsägda bolag måste underställas riksdagen. Utskottet betonade att bl.a. uppkommer problemet huruvida en minskning av statens ägarandel genom t.ex. en riktad nyemission skall behandlas som aktieförsäljning eller inte. Genom nya former för anskaffning av riskkapital kunde, anfördes det vidare, nya situationer uppstå som inte kunde förutses. Utskottet erinrade även om att frågan om generella riktlinjer för regeringens dispositions- rätt över statlig fast egendom på grundval av den nya regeringsfor- men inte hade fått någon lösning.
Sammanfattningsvis anförde utskottet att det ansåg att den ordning som tidigare gällt i frågor om riksdagens medverkan vid försälj- ning av aktier i av staten direktägda bolag — eller vid andra åtgärder som leder till ett minskat ägarinflytande för staten i sådana bolag — borde tillämpas även i fortsättningen. I detta ställningsta- gande var näringsutskottet enhälligt.
Riksdagen biföll utskottets hemställan om att riksdagen som sin mening skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört om försäljning av aktier i statsägda bolag (rskr. 1986/87:114).
Förslag om bemyndiganden
Riksdagen beslutade i maj 1990 att ett statligt förvaltningsbolag skulle bildas (sedermera Förvaltningsaktiebolaget Fortia), till vilket statens aktieinnehav i tio konkurrensutsatta företag kom att överföras.
Regeringen angav (prop. 1989/90:88) att den kontinuerligt skulle informera riksdagen om förändringar i förvaltningsbolagets aktieinnehav. Vidare borde regeringen, anfördes det vidare, höra riksdagen innan beslut fattades som innebar att förvaltningsbolaget inte längre skulle inneha röstmajoriteten i något av de helägda företagen. För de marknadsnoterade delägda bolagen borde motsvarande gälla om förvaltningsbolaget inte längre skulle komma att ha ett avgörande inflytande i något av bolagen.
Näringsutskottet ansåg dock (bet. l989/902NU35) att det erfordra- des klarare riktlinjer för i vilka fall förvaltningsbolaget kunde avyttra aktier utan riksdagens hörande. Utskottet anförde att de principer som riksdagen tidigare på intiativ av utskottet lagt fast i samband med behandlingen av försäljningen av statens aktier i AB Gambrinus tills vidare borde tillämpas även för förvaltningsbola- gets aktieinnehav. Utskottet uppmanade avslutningsvis regeringen att återkomma till riksdagen med en precisering av de riktlinjer som regeringen ansåg borde gälla för förvaltningsbolaget i fråga om dess möjligheter att avyttra aktier utan beslut av riksdagen.
På förslag av regeringen beslutade riksdagen året därpå (prop. 1990/91:30, bet. 1990/91:NU12, rskr. 1990/91:83) att regeringen skulle inhämta riksdagens ställningstagande innan beslut fattades som innebar att förvaltningsbolaget frånhände sig röstmajoriteten i något av de då helägda bolagen. Vidare beslutades att regeringen skulle inhämta riksdagens ställningstagande innan beslut fattades som innebar att förvaltningsbolagets andel av rösterna i något av de då delägda bolagen minskade så att andelen inte längre översteg en tredjedel.
I 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 13) anförde regeringen att den borde ha ett bemyndigande att svara för sådana frågor som sammanhänger med förvaltningen av statens företagsägande. För att kunna utöva ett aktivt och effektivt ägarskap i konkurrens med andra ägare ansåg regeringen sig ha behov av att kunna agera som ägarföreträdare utan det dröjsmål som en riksdagsbehandling innebär. Ett sådant förvaltningsbemyn- digande borde ge regeringen möjlighet att bl.a. omstrukturera ägandet, köpa eller sälja aktier samt att delta i eller avstå från att delta i nyemissioner. Det sades vidare att även andra former kunde
vara aktuella, t.ex. genom att medverka till att ge ut konvertibla skuldebrev. Regeringen anförde avslutningsvis att om det skulle bli aktuellt att minska statens ägande i något av de stora företagen som producerar infrastrukturella tjänster, skulle frågan komma att underställas riksdagen.
I samband med att förslaget behandlades i näringsutskottet under våren 1995 angav regeringen att den avsåg att justera sitt förslag beträffande förvaltningen av företag med statligt ägande. Utskottet beslutade därför att uppskjuta behandlingen till dess att ett nytt förslag skulle föreligga (bet. l994/95:NUI9).
1 1.3.2 Överväganden
Inledning
Som tidigare nämnts har riksdagen enligt RF 9:9 en skyldighet att i den omfattning som behövs fastställa grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Något krav på att detta skall ske i lags form har inte ställts upp men i förarbetena till regeringsformen anges dock att detta kan vara lämpligt (prop. 1973190 5. 347).
Under senare tid — och i synnerhet sedan ägandet av de kommer- siellt intressanta delarna av statens fastighetsbestånd förts över till aktiebolag — har statens innehav av aktier blivit dess mest betydel- sefulla och den förmögenhetsmässigt viktigaste formen av ägande. För att åstadkomma en effektiv förvaltning av statens aktieinnehav är det av vikt att reglera befogenheten att överlåta aktierna. På området har utbildats en viss praxis. Försäljningen av AB Gambri- nus visar dock att denna praxis kan uppfattas som inte helt klar.
Budgetlagsutredningen anser därför att det är lämpligt att i budget- lagen ta in grundläggande bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar regeringen skall få besluta om försäljning och annan avyttring av statens aktier.
Befogenhetsfördelningen
Det är inte rimligt att alla beslut om försäljning av statens aktier fattas av riksdagen. Många försäljningsärenden är inte av den vikt att de bör avgöras på denna nivå. Som uppenbara exempel på ären- den som bör behandlas på en lägre nivå kan nämnas försäljningar av mindre aktieposter i bolag som idkar branschservice och lokala energiverk samt försäljningar av obetydliga innehav av främst börsnoterade aktier. Vidare är det av vikt att kravet på fortsatt inflytande från riksdagens sida över väsentliga ändringar inom den statliga företagssektom kan förenas med önskemålet om flexibilitet i fråga om ägarstruktur och kapitalanskaffning. Enligt Budgetlags- utredningens uppfattning bör därför beslut om försäljning av aktier i bolag där staten inte har en röstmajoritet -— och där aktierna inte innehas för att staten i bolagsform skall driva en verksamhet av statligt intresse — i de flesta fallen kunna ankomma på regeringen.
De ärenden som är av sådan vikt att beslutanderätten bör ankomma på riksdagen är främst försäljning av aktier i bolag där staten har en röstmajoritet. Som har framgått av den tecknade bakgrunden är detta en princip som riksdagen beslutade i enlighet med avseende dåvarande Förvaltningsaktiebolaget Fortia. Beslutet innebar att regeringen skulle inhämta riksdagens ställningstagande innan beslut fattades som innebar att förvaltningsbolaget frånhände sig röst- majoriteten i något av de då helägda bolagen.
Det kan tänkas fall där staten har ett bestämmande inflytande över verksamheten i ett aktiebolag utan att ha en röstmajoritet. Sådant inflytande kan t.ex. grundas på avtal med övriga ägare. Inflytandet kan då vidmakthållas oavsett statens andel av rösterna. En reglering av befogenheten att sälja statens aktier som bygger på begreppet bestämmande inflytande är därför inte lämpligt.
Det bemyndigande som gavs beträffande Förvaltningsaktiebolaget Fortia var enligt Budgelagsutredningens uppfattning alltför vid- sträckt. Förvaltningsbolaget fick rätt att sälja aktier i av staten helägda bolag så länge detta inte innebar att staten frånhändes röstmajoriteten i något av bolagen. Detta innebar att 49 procent av aktierna i t.ex. LKAB och Celsius AB skulle ha kunnat säljas utan att riksdagen dessförinnan haft möjlighet att ta ställning till frågan.
Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning urholkar en sådan ordning i alltför stor utsträckning riksdagens inflytande på området.
Även om staten efter en försäljning av aktier alltjämt har en röst- majoritet i ett bolag, kan dock statens inflytande ha minskat väsentligt till följd av försäljningen. Som närmare kommer att framgå stadgar aktiebolagslagen (l975zl385) ett visst inflytande för aktieägare som tillsammans innehar en tiondel av rösterna. Inflytandet blir än mer betydande för aktieägare som tillsammans innehar en tredjedel av rösterna i bolaget. Även detta talar för att rätten att sälja aktier i av staten helägda bolag, eller delägda bolag där staten har en röstmajoritet eller äger hälften av rösterna för samtliga aktier, bör förbehållas riksdagen.
Det kan också anmärkas att den typ av bemyndigande som lämnades avseende dåvarande Förvaltningsaktiebolaget Fortia är mindre väl lämpat att upphöjas till en generell regel på området. Om bemyndigandet skulle ges en generell verkan skulle regeringen få rätt att sälja ut en mindre del av aktierna i ett helägt bolag — varefter bolaget inte längre skulle vara helägt — och därefter ha rätt sälja en så stor andel av aktierna att staten skulle frånhändas röstmajoriteten, allt utan att riksdagens ställningstagande hade krävts i något led.
Budgetlagsutredningen finner med hänsyn härtill att försäljning av aktier i av staten helägda bolag, eller delägda bolag där staten har en röstmajoritet eller äger hälften av rösterna för samtliga aktier, i princip bör beslutas av riksdagen.
Regeringen kan emellertid beträffande ett visst majoritetsägt bolag ha behov av en större handlingsfrihet vad gäller försäljning av aktier än vad som här föreslagits. För att skaffa sig önskad handlingsfrihet, har regeringen självfallet möjlighet att i det särskilda fallet utverka ett särskilt bemyndigande av riksdagen för att vidta åtgärderna.
Utöver nu nämnd situation — då riksdagen med hänsyn till statens röstmajoritet i ett bolag bör förbehållas rätten att besluta om för- säljning av aktier — kan fall tänkas där det av olika skäl kan vara av vikt att staten har kvar en minoritetspost i ett bolag och att
riksdagen därför kan vilja förbehålla sig rätten att besluta om en eventuell försäljning. Som exempel på ett sådant skäl kan nämnas statens köp av en mindre aktiepost i dåvarande Cementa AB. Förvärvet gjordes i kontrollsyfte sedan bolaget blivit enda inhem- ska producent av cement. Riksdagen kan t.ex. av säkerhetspolitiska skäl vilja förbehålla sig rätten att få besluta om försäljning av statens innehav av en minoritetspost i Celsius AB.
I aktiebolagslagen (1975zl385) ges ett betydande inflytande för aktieägare som tillsammans innehar en tredjedel av rösterna i ett bolag. Detta minoritetsskydd innebär bl.a. att bolagsordningen vad gäller t.ex. bolagets verksamhetsinriktning, aktiekapitalets storlek och antalet styrelseledamöter inte kan ändras utan att ett beslut om detta biträds av minoritetsägaren. På grund av denna reglering kan riksdagen vilja förbehålla sig rätten att fatta beslut om försäljning av aktier som innebär att statens andel av rösterna, utan att vara en majoritetspost eller hälften av rösterna för samtliga aktier, sjunker så att den inte längre överstiger en tredjedel av rösterna. Det kan erinras om att riksdagen hade denna inställning beträffande de aktier som innehades av Förvaltningsaktiebolaget Fortia. Regering- en var enligt bemyndigandet tvungen att inhämta riksdagens godkännande innan beslut fattades som innebar att förvaltnings- bolagets andel av rösterna i ett delägt bolag minskades så att den inte längre översteg en tredjedel.
I aktiebolagslagen föreskrivs vidare ett visst inflytande för aktieägare som tillsammans innehar en tiondel av rösterna i ett bolag, bl.a. beträffande vissa beslut som avser redan utgivna aktier samt vissa ändringar i bolagsordningen. Riksdagen kan därför tänkas vilja förbehålla sig rätten att fatta beslut som innebär att statens andel av rösterna i ett bolag sjunker så att andelen inte längre överstiger en tiondel av rösterna.
På motsvarande sätt minskar statens handlingsfrihet när annan ägare än staten har mer än en tiondel respektive en tredjedel av rösterna.
Riksdagen kan således på goda grunder vilja förbehålla sig rätten att besluta om en försäljning av aktier i ett bolag trots att staten inte har en röstmajoritet eller äger hälften av rösterna för samtliga
aktier. Merparten av företagen med statligt ägande är av staten helägda bolag. Med hänsyn bl.a. till de utförsäljningar av statliga företag som förevarit under senare år och till arten av de bolag som alltjämt finns kvar i statlig ägo, är det rimligt att anta att antalet företag med statligt ägande där staten inte har en röstmajo- ritet i framtiden kommer att bli begränsat. Enligt Budgetlagsutred- ningens uppfattning bör det därför ankomma på riksdagen att uttryckligen i varje särskilt fall ge till känna om den vill förbehålla sig rätten att besluta om försäljning av aktier i bolag där staten inte har röstmajoritet eller inte äger hälften av rösterna för samtliga aktier. Om riksdagen inte fattat något sådant beslut bör regeringen ges rätt att besluta om aktiernas försäljning.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen tas in en bestämmelse om att regeringen får besluta om försäljning av statens aktier i ett bolag där staten har mindre än hälften av rösterna om inte riksdagen för bolaget i fråga bestämt annat. Regeringen får inte utan särskilt bemyndigande besluta om försäljning av aktier i bolag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier i bolaget.
Vad som nu föreslagits gäller aktier som ägs direkt av staten. Staten har därutöver, oftast genom helägda förvaltningsbolag, indirekta innehav av aktier i bolag. Som exempel kan nämnas det av staten helägda Förvaltningsaktiebolaget Stattum som förvaltar aktieposter i Pharmacia AB, Celsius AB och AssiDomän AB. Vid indirekt ägande beslutar det ägande bolagets organ, dvs. dess verkställande direktör, styrelse och bolagsstämma. Önskar riks- dagen att regler om försäljning av aktier som motsvarar de här föreslagna skall gälla även för indirekt ägda bolag, måste detta regleras i de former som följer av aktiebolagslagen , dvs. genom att bestämmelser med detta innehåll tas in i bolagsordningama.
Det är inte bara genom försäljning av aktier som statens röstmajo- ritet kan påverkas. Detta kan även ske genom t.ex. utgivning av konvertibla skuldebrev och riktade nyemissioner. Enligt utredning- ens uppfattning bör alla åtgärder som påverkar statens röstmajoritet
beslutas av riksdagen. I sammanhanget kan erinras om det tidigare nämnda fallet då staten avstod från sin företrädesrätt vid en nyemission i PKbanken, varigenom statens ägarandel minskade från drygt 99 till 85 procent. Frågan underställdes riksdagens prövning. För att riksdagen skall kunna behålla ett inflytande över väsentliga ändringar inom den statliga företagssektom är det av vikt att den förbehålls rätten att besluta om alla åtgärder som påverkar statens röstmajoritet i ett bolag.
Mot denna bakgrund föreslås att det i budgetlagen tas in en bestämmelse som innebär att regeringen inte heller på annat sätt än genom beslut om försäljning av aktier utan riksdagens särskilda bemyndigande får minska statens ägarandel i bolag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna.
Övriga frågor
Försäljning av aktier bör genomföras affärsmässigt. Principen om full affärsmässighet behandlas i avsnitt 11.2.2.
I likhet med vad som föreslagits beträffande fast egendom bör regeringen även vid försäljning av aktier få göra avsteg från denna princip om särskilda skäl föreligger. Ett sådant särskilt skäl kan vara att främja ökad spridning av aktieägandet i ett bolag. Detta har redan skett vid flera tillfällen genom att privatpersoner har erbjudits att köpa mindre aktieposter till ett förmånligare pris än vad som gällt för institutioner. Att på detta sätt sprida ägandet behöver dock inte alltid strida mot principen om affärsmässighet. Omständigheterna kan vara sådana att förfarandet är väl förenligt med denna princip.
Vid vissa internationella affärer kan s.k. depåbevis träda i stället för aktier. Försäljning av dessa bevis kan ske på samma sätt som gäller för aktier. Vad som i lagen sägs om aktier bör därför kunna tillämpas analogt på denna typ av bevis. Samma sak bör gälla andra typer av värdepapper som kan träda i stället för aktier.
De skäl som anförs i avsnitt 1 1.2.2 till stöd för att regeringen skall få delegera sin rätt att besluta om försäljning av fast egendom till underlydande myndigheter gör sig gällande även beträffande aktier. Regeringen bör därför ges en möjlighet att överlämna rätten att besluta om försäljning av aktier till myndighet som regeringen bestämmer.
I lagen bör slutligen tas in en bestämmelse om att vad som gäller för försäljning av aktier även skall gälla vid byte av sådan egendom.
Vad som nu föreslagits beträffande aktier bör även gälla statens innehav av andelar i handelsbolag. Lagen skall därför utformas med beaktande av detta.
11.4. Annan lös egendom
11.4.1. Bakgrund
Till skillnad från begreppet fast egendom — som till sin innebörd är definierat i lag — finns ingen reglering som talar om vad som är lös egendom. Begreppet lös egendom kan inte anges på annat sätt än genom en negativ bestämning. Begreppet omfattar all egendom, dvs. alla rättigheter av förmögenhetsnatur, som inte utgör fast egendom. En sådan rättighet kan avse näst intill vad som helst. Det är därför omöjligt att fullständigt ange allt som är att anse som lös egendom. Utöver aktier och andelar i bolag kan som exempel på huvudkategorier av lös egendom nämnas lösöre, fordringsrätter och immateriella förrnögenhetsrätter.
När det i detta avsnitt talas om lös egendom avses därvid inte den lösa egendom som avhandlas i avsnitt 1 1.3 dvs. aktier och andelar. Inte heller avses den lösa egendom i form av tomträtt och byggnad på annans grund som behandlas i avsnitt 11.2. I detta avsnitt föreslås en reglering för all annan lös egendom. Regleringen kommer framför allt att få betydelse för den vanligt förekommande försäljningen av statens lösöre.
l regeringsformen finns som tidigare nämnts ingen bestämmelse om försäljning av statens lösa egendom. Något preciserat förslag till sådan reglering har heller aldrig förts fram. Författningsutred- ningen ansåg att några grundlagsregler för avhändelse av statens lösa egendom inte var erforderliga eftersom något praktiskt behov inte hade gjort sig gällande ( SOU 1963:17 s. 402 ).
Både Författningsutredningen och Grundlagberedningen redogjorde i sina respektive betänkanden för den praxis som har utvecklats på området. Grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 176) erinrade inledningsvis om att åtskilliga statstillgångar kan föras tillbaka på anslag. Enligt beredningen var det självklart att vad som följer av anslagsbeslut i fråga om förfogande över de tillgångar som förvärvats för anslagen skall gälla tills riksdagen beslutar annat. Det erinrades om att praxis i fråga om avhändelse av annan lös egendom än budgetmedel i det väsentliga var just ett utflöde av nämnda princip. Vidare sades att om investeringar som finansierats över budgeten på nytt omvandlas i likvida medel, anses dessa medel inte kunna användas på annat sätt än som förutsetts vid budgetregleringen. Lös egendom som förvärvats enligt riksdagens beslut för att för framtiden vara statsegendom kan, enligt bered- ningen, inte säljas utan riksdagens hörande. Obrukbar eller obehöv- lig materiel kan dock säljas utan att riksdagen hörs, men regering- en kan, enligt Grundlagberedningens uppfattning, inte ensidigt genom försäljning av materiel reducera t.ex. den av riksdagen beslutade försvarsorganisationen. Beredningen ansåg att nämnda praxis var ändamålsenlig och att den borde behållas.
Statens medel och dess övriga tillgångar står enligt RF 9:8 till regeringens disposition. Begreppet disposition innefattar förfogan- deåtgärder såsom avhändelse och pantsättning (prop. 197390 5. 346). Regeringens handlingsfrihet begränsas dock av RF 9:2 , där det föreskrivs att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Av bestämmelsen följer, enligt regerings- formens förarbeten, att egendom som har anskaffats för medel anvisade av riksdagen, inte får disponeras på sätt som strider mot riksdagens anslagsbeslut (prop. l973:90 s. 348).
Praxis är således den att riksdagen beslutar om försäljning och annan avhändelse av statens lösa egendom när egendomen har
anskaffats för medel anvisade av riksdagen och det kan anses följa av riksdagens anslagsbeslut att riksdagen också skall besluta om detta. All annan överlåtelse av lös egendom får beslutas av regeringen. Regeringen får dessutom alltid sälja obrukbar och obehövlig materiel.
Den i stort sett enda formen av överlåtelse av lös egendom som rent faktiskt äger rum är försäljning av obrukbar eller obehövlig materiel. Det är överhuvud taget mycket svårt att tänka sig situationer där staten skulle överlåta lös egendom som är brukbar och som den alltjämt behöver för sin verksamhet.
En sådan situation föreligger dock när regeringen överlämnar vissa museiföremål som statsgåvor. Riksdagen har inte haft någon erinran mot att regeringen i de fåtal fall som varit aktuella fattat sådana beslut utan att höra riksdagen (se t.ex. KU 1975:12 och bet. 1989/90:KrU7). De statsgåvor som varit aktuella kan inte rimligtvis ha införskaffats genom att riksdagen anslagit medel för ändamålet. I vart fall några av gåvorna har varit krigsbyten.
1 1.4.2 Överväganden
De skäl som Budgetlagsutredningen anfört för att i budgetlagen ta in grundläggande bestämmelser om försäljning och annan avyttring av statens fasta egendom och statens aktier och andelar i bolag, motiverar i tillämpliga delar att sådana bestämmelser även tas in beträffande annan lös egendom som ägs av staten. På detta sätt kommer en samlad lagreglering till stånd som omfattar överlåtelse av alla olika typer av egendom som staten äger.
Befogenhetsfördelningen
Den ovan beskrivna ordningen — dvs. att anslagsbeslutet styr frågan om senare förfogandeåtgärder — har enligt Budgetlagsutredningens mening i viss mån blivit otidsenlig.
Det finns påtagliga nackdelar förknippade med denna ordning. Anslagsbesluten ger inte alltid tillräcklig ledning för frågan om vilka konkreta förfogandeåtgärder som får vidtas utan riksdagens medgivande. Det kan även förhålla sig så att sambandet mellan en tillgång och ett anslag är oklart. Ett anslagsändamål kan vidare ha förlorat aktualitet. Långt ifrån alla statens tillgångar kan föras tillbaka på anslag. Viss egendom har skänkts till staten. Annan egendom har finansierats med avgiftsinkomster och överskott av andra driftmedel. Det finns också egendom som av hävd innehas av staten.
Till detta kommer att under senare år har allt fler statliga investeringar finansierats med interna lån i Riksgäldskontoret. Affärsverkens investeringar har även finansierats med lån hos andra kreditgivare. På detta sätt har sambandet mellan anslag och anskaffning alltmer kommit att tunnas ut. Även om det under lång tid kommer att finnas statlig egendom som finansierats med anslag, lär i framtiden en allt mindre del av statens lösa egendom kunna härledas till ett anslagsbeslut.
Med hänsyn härtill bör enligt Budgetlagsutredningens uppfattning frågan om vem som får besluta om förfogandet över statens lösa egendom inte längre bero av vad som kan anses följa av ett anslagsbeslut. Enligt utredningens uppfattning bör i stället finansie- ringen vara avgörande för denna fråga. Har egendomen anskaffats med statens medel, bör riksdagen också besluta om förfogandeåt- gärdema. Härigenom kan riksdagen även i fortsättningen behålla ett fast grepp över den statliga förmögenhetsdispositionen. I övriga fall bör regeringen kunna få besluta om överlåtelse.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen tas in en bestämmelse om att regeringen får överlåta statens lösa egendom om egendomen anskaffats på annat sätt än med statens medel.
Det är inte alltid lätt att avgöra vad som är statens medel i nu aktuellt hänseende. Medel kan ha skänkts till staten med vissa
förbehåll och villkor. I sådana fall kan möjligheterna att förfoga över medlen ha inskränkts. Medel kan också ha skänkts med sådana villkor att en stiftelse har uppkommit. I sådant fall är det dock inte fråga om statens medel utan om stiftelsens medel.
Enligt praxis får regeringen sälja obrukbar och obehövlig materiel. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning kan detta vidgas till att avse även annan lös egendom än materiel samt att regeringen även kan få rätt att överlåta sådan egendom på annat sätt än genom försäljning, t.ex. genom gåva.
Regeringen bör ha rätt att överlåta lös egendom som inte längre behövs i statens verksamhet eller som blivit obrukbar. En bestämmelse med detta innehåll bör tas in i lagen.
Budgetlagsutredningen har övervägt om det kan föreligga behov av särskilda regler avseende överlåtelse av statens fordringar och statens innehav av immateriella förmögenhetsrätter.
Överlåtelse av statens fordringar tycks inte förekomma annat än i samband med större av riksdagen beslutade överlåtelser. Som exempel kan nämnas överlåtelsen av vissa statliga bostadslån till Venantius AB, ett av staten ägt aktiebolag (prop. 1994/95:219, bet. l994/95:BoU20, rskr. 1994/951427). Något behov av en särskild reglering avseende överlåtelse av statens fordringar föreligger därför inte.
Enligt vad Budgetlagsutredningen inhämtat säljs immateriella förmögenhetsrätter mycket sällan och i begränsad omfattning. Det föreligger därför inteheller något behov av en särskild reglering på detta område.
Övriga frågor
Även vid försäljning av statens lösa egendom skall affärsmässighet iakttas om inte särskilda skäl talar mot detta. Sådana särskilda skäl
kan, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, exempelvis föreligga vid försäljning till utvecklingsländer.
Av skäl som anförs i avsnitt 1122 bör regeringen ges rätt att överlämna rätten att besluta om försäljning av statens lösa egendom till myndighet som regeringen bestämmer.
I likhet med vad som föreslagits beträffande statens fasta egendom och aktier bör det även här tas in en bestämmelse om att vad som gäller för försäljning av lös egendom även skall gälla vid byte av sådan egendom.
11.5. Disposition av försäljningsinkomster
11.5.1. Bakgrund
När egendom säljs tillförs staten en inkomst. Därför behövs inte endast regler som anger regeringens befogenheter att besluta om försäljning av statens egendom, utan också under vilka förutsätt- ningar regeringen får besluta hur sådana försäljningsinkomster skall disponeras.
Regeringsformen innehåller inte någon bestämmelse som uttryckli- gen anger hur inkomster från försäljning av statens egendom skall disponeras. Några regler är dock av betydelse i sammanhanget. 1 RF 1:4 anges att det är riksdagen som bestämmer hur statens medel skall användas. Statens medel får enligt RF 9:2 inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt och riksdagen bestämmer genom budgetreglering om användning av statsmedel för skilda behov.
Inkomster från försäljning av statens egendom utgör statens medel. Rätten att disponera över dessa medel tillkommer därför ytterst riksdagen.
Hanteringen av vissa försäljningsinkomster förbereds genom att den av riksdagen beslutade statsbudgeten innehåller ett antal
inkomsttitlar som kan tillföras inkomster av försåld egendom av olika slag.
Andra bestämmelser förutser att regeringen har — eller i vart fall kan ges — dispositionsrätt till vissa försäljningsinkomster. Enligt RF 9:2 får riksdagen bestämma att medel tas i anspråk i annan ordning än genom budgetreglering. Vidare föreskrivs i RF 9:8 att statens medel och övriga tillgångar står till regeringens disposition. Dessutom anges i RF 9:9 att riksdagen i den omfattning som behövs fastställer grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den.
En nära till hands liggande tolkning av bestämmelserna i regerings- formen är att inkomster från försäljning av statens egendom disponeras av riksdagen om inte riksdagen beslutat annat eller praxis gjort det brukligt att regeringen får besluta om dispositionen. Riksdagen har ännu inte beslutat några samlade föreskrifter som anger under vilka förutsättningar regeringen får besluta om dispositionen av försäljningsinkomster. Däremot finns särskilda beslut där riksdagen markerat sin vilja. Vidare har en praxis utvecklats.
När utredningen i detta avsnitt behandlar försäljningsinkomster avses inte inkomster från sådan löpande försäljning av varor och tjänster som behandlas i avsnitt 9.5. Som anges i inledningen till detta kapitel (avsnitt 11.1) regleras i förevarande avsnitt i stället inkomster från sådana försäljningar som mer intermittent görs av egendom som ingått i eller använts i en statlig myndighets verksamhet. Sådan egendom kan utgöras av t.ex. mark, byggnader, utrustning, rättigheter, föremål, aktier och fordringar.
Tidigare var de investeringar som staten gjorde i allmänhet anslagsfinansierade. Det fanns då ett ganska tydligt samband mellan en av riksdagen beslutad medelsanvisning och en viss investering. Under senare år har emellertid affärsverkens investe- ringar, som framgår av kapitel 10, finansierats med lån i Riks- gäldskontoret och senare även med lån hos andra kreditgivare. Även Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket finansierar investeringar med lån i Riksgäldskontoret. Sedan ett par år tillbaka finansieras dessutom alla myndigheters investeringar i s.k. anlägg-
ningstillgångar för förvaltningsändamål med lån i Riksgäldskonto- ret.
Denna lånefinansiering leder till att sambandet mellan medels- anvisning och investering bryts. Under en relativt lång övergångs- tid kommer dock samtliga myndigheter att inneha egendom som finansierats med anslag. Även i fortsättningen kommer dessutom vissa anskaffningar av investeringskaraktär att finansieras med anslagsmedel. Ett indirekt samband mellan en investering och anslag kommer att finnas i de fall kapitalkostnadema under en följd av år skall finansieras med medel från anslag.
Staten äger också tillgångar som finansierats med avgiftsinkomster, bidrag eller gåvor. Dessutom finns egendom som av ålder innehas av staten och där den ursprungliga finansieringen är oklar. Dessa förhållanden kommer att bestå. Oavsett hur tillgångarna har finansierats, utgör inkomster från försäljning av sådan egendom statens medel.
Den ordning som för närvarande iakttas beträffande disposition av inkomster från försäljning av sådan egendom som utredningen här behandlar kan i stora drag beskrivas på följande sätt.
Med vissa undantag har statliga tillgångar ett bokfört värde under den ekonomiska livslängden, dvs. tills egendomen är helt avskri- ven. Undantag är egendom med främst ett konstnärligt eller historiskt värde som inte kan beräknas på ett ändamålsenligt sätt samt krigsmateriel, som för närvarande inte betraktas som en tillgång. Saknar egendomen bokfört värde, får regeringen besluta om dispositionen av hela försäljningsinkomsten. Har anslagsfinan- sierad egendom ett bokfört värde, tillförs medel motsvarande det bokförda värdet en inkomsttitel på statsbudgeten. Regeringen får sedan besluta hur överskott respektive underskott i förhållande till bokfört värde skall disponeras eller täckas.
Har egendomen finansierats med lån i Riksgäldskontoret, får regeringen besluta om dispositionen av den del av försäljnings- inkomsten som återstår sedan kvarstående län har lösts. På motsvarande sätt får regeringen besluta hur ett underskott skall täckas.
I samband med att regeringen är 1991 bemyndigades att sälja statens aktier i 34 tidigare helägda aktiebolag uttalade riksdagen att intäkterna från försäljningarna skulle föras över statsbudgeten om inte annat beslutas (prop. 1991/92:61, bet. 1991/921NU10, rskr. 1991/92:92). Näringsutskottet ansåg att regeringen även kunde besluta att låta influtna medel från försäljningen användas för direkt amortering på statsskulden utan att redovisas på statsbudge- ten. Regeringen fick således inte disponera inkomsterna från dessa aktieförsäljningar. Som närmare redovisas i avsnitt 11.3 förvaltar åtskilliga departement och myndigheter — särskilt affärsverken — aktier som staten äger i många andra bolag än de 34 som nyss nämnts. Även om dessa aktieinnehav är av starkt skiftande karaktär, kan det antas att regeringen inte får disponera försälj- ningsinkomster från dessa innehav utan ett medgivande från riksdagen.
I sammanhanget kan erinras om statsmakternas beslut (prop. 1994/95:219, bet. 1994/95:BOU20, rskr. 1994/952427) i fråga om enhetlig räntesättning och finansiering av statliga bostadslån m.m. Detta innebar att vissa statliga bostadslån överläts till ett av staten ägt aktiebolag. Försäljningsintäkten skulle inte redovisas på statsbudgeten utan föras direkt mot statsskulden. Inte heller i detta fall, som således gällde fordringar, fick regeringen disponera försäljningsinkomsten.
Särskilda regler för disposition av försäljningsinkomster tillämpas för åtskilliga myndigheter som har en mer omfattande investerings— verksamhet. Exempelvis skall Statens naturvårdsverk tillföra anslaget A 4. Investeringar inom miljöområdet intäkter från försäljning av fastigheter och medlen skall användas till nya investeringsändamål. Medlen disponeras således av regeringen för ett visst ändamål. Statens fastighetsverk (SFV) får disponera hela inkomsten från en försäljning av sina fastigheter. Däremot skall Fortifikationsverket, som bedriver en likartad verksamhet, vid försäljning av en invärderad fastighet redovisa medel motsvarande det bokförda värdet mot en inkomsttitel.
I sammanhanget kan erinras om att riksdagen bemyndigat regering- en (prop. 1990/912102 bil. 7, bet. 1990/91:FöU8, rskr. 1990/91:
285) att inom Försvarsdepartementets område använda inkomster från försäljning av fast egendom för reinvesteringar.
För de statliga affärsverken gäller särskilda regler för disposition av försäljningsinkomster. För närvarande finns fyra affärsverk, nämligen Statens järnvägar, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Affärsverket svenska kraftnät. Dessa verk styrs med bl.a. ekono- miska mål i fråga om avkastning och soliditet. För dessa myndig- heter, som inte disponerar anslag för investeringar, gäller att de vid försäljning av bl.a. fastigheter, aktier och andra tillgångar inte skall redovisa medel motsvarande egendomens bokförda värde mot en inkomsttitel. Regeringen har inhämtat särskilda bemyndiganden från riksdagen i dessa frågor (se t.ex. prop. 1993/94:166 s. 35 om SJ och prop. 1994/95:100 bil. 13 s. 133 om Svenska kraftnät).
Affärsverken får använda inkomster från försäljning av egendom för att finansiera investeringar enligt fleråriga investeringsplaner som riksdagen i de flesta fall tagit ställning till. Myndigheternas upplåningsbehov minskar som en följd av detta. För affärsverken och SFV gäller dessutom att de inte behöver redovisa medel mot- svarande avskrivningar mot inkomsttitel. Som framgår av kapitel 10 får medlen i stället stanna i myndigheten och kan användas för att finansiera t.ex. nya investeringar. Ett affärsverks ekonomi är därför nästan lika avskild från statsbudgeten som om verksamheten bedrivits i ett annat rättssubjekt än staten, exempelvis ett av staten ägt aktiebolag.
Det kan slutligen konstateras att varken SJ eller SFV för närvaran- de behöver inleverera medel motsvarande avkastningskravet på statskapitalet till statsbudgeten. Även dessa medel kan därför användas för att finansiera investeringar.
1 1.5.2 Överväganden
Riksdagen har, som framgått, inte fattat något samlat beslut om hur inkomster från försäljning av statens egendom skall hanteras. Däremot har riksdagen meddelat vissa särskilda beslut. Dessa beslut, liksom den praxis som tillämpas, skiftar mellan olika slag
av egendom och mellan olika verksamhetsområden och t.o.m. inom liknande verksamhetsområden. Dessutom gäller olika — men i och för sig logiska — villkor beroende på om egendomen har finansie- rats med anslag, interna lån eller på annat sätt och om egendomen har ett bokfört värde eller inte.
Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det angeläget att slå fast grundläggande principer för dispositionen av inkomster från försäljning av statens egendom och att bestämmelser om detta tas in i budgetlagen.
Den naturliga utgångspunkten är att det är riksdagen som bestäm- mer hur statens medel skall användas. En enkel lösning vore därför att föreskriva att alla inkomster från försäljning av statens egendom skall tillföras en inkomsttitel på statsbudgeten. På detta sätt skulle medlen komma under riksdagens rådighet och få bidra till finansiering av anslag för olika ändamål som riksdagen beslutar. Detta vore också en konsekvent tillämpning av bruttoredovisning på statsbudgeten. En fullt så kategorisk lösning är dock inte lämplig. Den är inte heller nödvändig för att riksdagen skall kunna anses bestämma för vilka ändamål statens medel skall användas.
För att detta villkor skall vara uppfyllt är det tillräckligt att rege- ringen inte får använda försäljningsinkomster för andra ändamål än sådana som riksdagen på ett eller annat sätt har beslutat om. Säljs egendom och inkomsterna används för att återanskaffa i huvudsak motsvarande egendom — eller används för i huvudsak samma ändamål — kan riksdagen sägas ha kontroll över hur medlen används. Det faktiska resultatet är att försäljningsinkomster tillförs verksamheten och att motsvarande medel inte behöver anvisas med anslag eller finansieras på annat sätt. Ett inslag av nettoredovisning föreligger. Naturvårdsverkets befogenhet att använda inkomster från försäljning av fastigheter till nya investeringsändamål är ett exempel på ett sådant synsätt. Ett annat exempel är att regeringen enligt praxis har rätt att disponera inkomster från försäljning av obrukbar eller obehövlig materiel. Regeringen har med stöd av detta beslutat om bl.a. dispositionen av inkomster från försäljning av begagnade Drakenflygplan till Finland och Österrike.
Riksdagen kan också få kontroll över användningen av försälj- ningsinkomster om den för skilda verksamhetsområden antingen tar ställning till eller informeras om de större investeringar som skall genomföras varje år eller tar ställning till en flerårig investerings- plan och en låneram för investeringarna. Om försäljningsinkomster — utan att passera statsbudgeten — används för att finansiera sådana investeringar kan riksdagen sägas ha kontroll över hur medlen används. Befogenheten för regeringen att besluta om försäljning av fast egendom upp till ett värde av 50 miljoner kronor under förutsättning att inkomsten används för investeringar i fastigheter, kan ses som ett exempel på detta synsätt. Andra exempel utgör de investeringsplaner och liknande som finns för bl.a. Luftfartsverket, Försvarsmakten, Statens fastighetsverk och Affärsverket svenska kraftnät.
Det finns emellertid situationer då försäljning av egendom inte är en normal och naturlig företeelse i utvecklingen och anpassningen av en statlig verksamhet. Detta kan vara fallet om en försäljning hänger samman med att t.ex. en statlig verksamhet upphör, att verksamhetsformen ändras påtagligt eller att omfattningen väsent- ligt förändras. Ändamålet för den statliga verksamheten och för de medel som används i denna förändras då. I sådana fall är det naturligt att försäljningsinkomsten tillförs en inkomsttitel på statsbudgeten och således inte får disponeras av regeringen. Ett exempel på detta är statsmakternas beslut (prop. 1993/94:150 bil. ], bet. 1993/942F1U20, rskr. 1993/94:453) att inkomsterna från den fortsatta försäljningen av de statliga oljelagren skulle tillföras en inkomsttitel. Till saken hör vidare att oljelagren hade ett inte obetydligt bokfört värde.
Bestämmelser om hur inkomster från försäljning av statens egendom skall hanteras bör enligt Budgetlagsutredningens uppfatt- ning utgå från det faktum att det är riksdagen som bestämmer hur statens medel skall användas.
När det ankommer på riksdagen att besluta om försäljning av statens egendom bör riksdagen också ta ställning till om försälj- ningsinkomsten skall föras till en inkomsttitel eller hanteras på något annat sätt. Exempelvis har riksdagen vid några tillfällen beslutat att inkomsterna skall användas för att direkt amortera
statsskulden. Ett sådant beslut är dock onödigt, eftersom stats- skulden automatiskt minskar om beslut inte fattas om någon tillkommande utgift med anledning av inkomsten.
I lagen måste det vidare tas in bestämmelser om disposition av försäljningsinkomster i de fall då regeringen har beslutat om försäljningen. Av skäl som angivits ovan, bör utgångspunkten vara att regeringen endast får använda inkomster för sådana ändamål som riksdagen på ett eller annat sätt beslutat om. Detta är uppfyllt om försäljningsinkomstema används för att återanskaffa egendom som motsvarar den sålda egendomen eller används för i huvudsak samma ändamål. Reglerna bör inte vara tvingande så att regeringen alltid har möjlighet att redovisa en försäljningsinkomst mot en inkomsttitel.
Till att börja med kan det vara lämpligt att särskilt reglera de fall då den försålda egendomen har använts i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan. Även om regeringen tillåts besluta att hela inkomsten skall användas för att finansiera investeringar som ingår i planen, kan riksdagen alltjämt sägas ha kontroll över medlens användning. För riksdagens vidkommande innebär detta endast att lägre anslag behöver anvisas eller mindre lånemedel behöver ställas till förfogande för investeringar som riksdagen redan tidigare beslutat om.
Budgetlagsutredningen anser att skäl finns att pröva om inte investeringsplanerför olika statliga verksamheter kan utformas och presenteras för riksdagen på ett mer enhetligt sätt. Likaså kan det prövas om inte innebörden av det godkännande som inhämtas från riksdagen kan klargöras, främst i fråga om vilka åtaganden som regeringen — och myndigheterna — får göra med stöd av en godkänd investeringsplan. Det behöver tydliggöras om god- kännandet avses vara en planeringsinriktning eller ett bemyndigan— de att ikläda staten ekonomiska förpliktelser.
I övriga fall — dvs. när regeringen beslutat om försäljning av egen- dom som inte har använts i en verksamhet för vilken riksdagen godkänt en investeringsplan — bör det sätt på vilket anskaffningen av tillgången har finansierats vara bestämmande för regeringens rätt att disponera försäljningsinkomsten. Skilda regler bör gälla
beroende på om den försålda egendomen har finansierats med anslag, lån eller på annat sätt.
Har anskaffningen av egendomen finansierats med anslag bör egendomens bokförda värde få betydelse. Det bokförda värdet utgörs av anskaffningsutgiften minskat med avskrivningar. Det bokförda värdet motsvarar således den del av anslagsmedlen som ännu inte förbrukats. Denna del bör därför återföras till stats- budgeten genom att redovisas mot en inkomsttitel. Den del av försäljningsinkomsten som återstår bör regeringen få disponera. Detta utgör ett incitament att eftersträva en så hög försäljnings- inkomst som möjligt. Denna återstående del av inkomsten bör dock inte få disponeras fritt utan skall användas i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. På detta sätt kan riksdagen behålla kontrollen över medlen.
I syfte att främja affärsmässighet och för att undvika onödig administration, bör regeringen få disponera hela inkomsten om denna uppgår till ett mindre belopp. Detta gäller bl.a. sådana enstaka investeringar till mindre belopp som en myndighet gjort i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål utan att ta upp lån i Riksgäldskontoret. Även i detta fall krävs dock att inkomsten disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.
Situationen blir en annan när fast egendom eller aktier säljs i en verksamhet där det saknas en av riksdagen godkänd investerings- plan. Dessa överlåtelser utgör då exempel på försäljningsärenden som inte är normala och naturliga företeelser i verksamheten utan som snarare utgör en väsentlig förändring av det sätt på vilket verksamheten bedrivs. Därför bör hela inkomsten vid försäljning av sådan egendom redovisas mot en inkomsttitel.
Har egendomen finansierats med lån skall försäljningsinkomsten i första hand användas för att återbetala lånet. Som ett incitament för att uppnå så stora försäljningsinkomster som möjligt, bör regeringen få besluta att överskottet skall få disponeras i verksam- heten. Av samma skäl som anförts ovan, bör detta dock inte gälla då fast egendom eller aktier försålts. I sådana fall bör det som
återstår av inkomsten sedan lånet lösts redovisas mot en inkomst— titel.
I en del fall har anskaffningen av den försålda egendomen finansierats på anna sättt än med anslag eller län. Det rör sig bl.a. om gåvor och donationer eller egendom som anskaffats med medel från avgiftsfinansierad verksamhet. I vissa fall har medel motsva- rande avskrivningar och avkastning fått behållas i verksamheten. Dessutom täcks fall där inte finansieringen kan knytas till en bestämd källa. 1 fall som dessa bör regeringen få besluta att försäljningsinkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.
Reglerna bör inte vara tvingande, dvs. regeringen skall alltid ha möjlighet att redovisa försäljningsinkomsten mot en inkomsttitel.
Regeringens beslut om dispositionen av försäljningsinkomster kan ha formen av en förordning, en bestämmelse i regleringsbrevet för en viss verksamhet eller ett särskilt beslut avseende inkomst från en viss försäljning.
Genom nu antydda lagbestämmelser och kompletterande före- skrifter skänks såväl stadga som klarhet åt den praxis som — i frånvaron av regler fastställda av riksdagen — utvecklats för dispositionen av inkomster från försäljning av statens egendom.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen föreskrivs att om riksdagen har beslutat om försäljning av statens egendom, ankommer det på riksdagen att särskilt besluta om försäljningsinkomsten skall disponeras på annat sätt än att redovisas mot en inkomsttitel på statsbudge- ten.
Vidare anges att om regeringen har beslutat om försäljning av egendom som har använts i en verksamhet för vilken riksdagen godkänt en investeringsplan, får regeringen besluta att inkomsten skall disponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen.
Vid övrig försäljning som regeringen beslutat om skall följande gälla.
Om anskaffningen av egendomen har finansierats med anslag, får regeringen besluta att den del av inkomsten som återstår sedan det bokförda värdet redovisats mot en inkomsttitel, skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. Har försäljning skett av egendom av mindre värde bör regeringen få besluta att hela inkomsten skall få användas i denna verksamhet. Har fast egendom eller aktier sålts skall dock hela inkomsten redovisas mot en inkomsttitel.
Om anskaffningen av egendomen har finansierats med lån, får regeringen besluta att den del av inkomsten som inte åtgår för att återbetala lånet, får disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. Överskott från försäljning av fast egendom eller aktier skall dock redovisas mot en inkomsttitel.
Har anskaffningen av den försålda egendomen finansierats på annat sätt får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.
12. Uppföljning, prognoser och utfall
Utredningens förslag:
Regeringen skall noga följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beslutade eller beräknade belopp. Vid minst två tillfällen under löpande budgetår skall regeringen redovisa prognoser för riksdagen och förklara väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.
Vidare skall regeringen senast fyra månader efter ett avslutat
budgetår för riksdagen redovisa statsbudgetens preliminära utfall uppdelat på inkomsttitlar och anslag samt förklara
väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och det preliminära utfallet.
Så snart det är möjligt, dock senast nio månader efter ett avslutat budgetår, skall regeringen ombesörja att en årsredovis- ning för staten lämnas till riksdagen. Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.
12.1. Budgetprognoser
12.1.1. Bakgrund
I budgetpropositionen och kompletteringspropositionen redovisar regeringen beräkningar av statsbudgetens samlade inkomster och utgifter för det innevarande budgetåret. Underlaget för dessa beräkningar är budgetprognoser och inkomstberäkningar som Riksrevisionsverket (RRV) gör. I en bilaga till de nämnda propositionerna redovisas för varje inkomsttitel det belopp som tagits upp i statsbudgeten och RRV:s aktuella prognos. Någon motsvarande detaljerad redovisning för de olika anslagen lämnas inte. 1 propositionerna anger regeringen skillnaderna mellan regeringens och RRV:s prognoser av inkomster respektive utgifter.
Under löpande budgetår presenterar RRV vid fem eller sex tillfällen prognoser över det förväntade budgetutfallet. Dessa budgetprognoser grundas på beräkningar av alla inkomsttitlar och anslag. I den prognos som publiceras anges dock endast större inkomsttitlar och anslag. Budgetprognosema innehåller uppgifter om utfall för budgetårets gångna månader och prognoser för de återstående månaderna. Även uppgifter om utgifter vid sidan av statsbudgeten som påverkar statens lånebehov redovisas. RRV:s publicerade budgetprognoser är tillgängliga för riksdagen.
RRV:s budgetprognoser uppmärksammades under lång tid av en ganska liten krets. Detta var naturligt så länge budgetsaldot var litet samt kredit- och valutareglering tillämpades. När budgetunder- skottet växte samt kredit- och valutamarknadema avreglerades, ökade såväl de finansiella marknadernas intresse som det politiska intresset för budgetprognoserna kraftigt.
RRV:s budgetprognoser har i första hand varit avsedda för Finansdepartementets uppföljning av hur statens finanser utvecklas. Det är emellertid svårt att i det förflutna finna uppenbara tecken på att denna uppföljning av statsbudgetens utveckling har föranlett regeringen att vidta eller föreslå åtgärder under löpande budgetår. Budgetprognosema synes tidigare främst ha använts av regerings- kansliet som underlag för att inför nästa års budgetförslag bestäm-
ma utgångsnivån för vissa förslagsanslag och inkomsttitlar samt bedöma storleken på behållningar på reservationsanslag.
Med kompletteringspropositionen våren 1995 (prop. 1994/95:150) skedde dock en påtaglig förändring i detta avseende. I syfte att tillförsäkra riksdagen och regeringen en starkare kontroll över budgeten och budgetutvecklingen, gjorde regeringen under våren 1995 en uppföljning av budgetutvecklingen. Med anledning av vad som då kom fram vidtog regeringen själv vissa åtgärder och föreslog riksdagen att besluta om andra åtgärder för att motverka ökade utgifter.
Våren 1995 anförde finansutskottet (bet. 1994/951FiU20 s. 92) att RRV:s prognoser dittills knappast hade kommit till aktiv använd- ning i budgetarbetet och ej heller utnyttjats som underlag för en fortlöpande budgetdialog med riksdagen. Finansutskottet angav att regeringen i ekonomisk-politiska propositioner till riksdagen sällan kommenterade prognoserna närmare, än mindre använde dem som underlag för att ange hur t.ex. överskridanden skulle kunna bemästras. Årets kompletteringspropostion skilde sig, enligt finansutskottet, i detta avseende från tidigare regeringsförslag i och med att regeringen nu klart pekade ut större anslagsöverskridanden och för första gången även redovisade hur man avsåg att komma till rätta med dem.
Riksgäldskontoret gör prognoser över statens betalningar. Dessa syftar till att förutse statens lånebehov på främst kortare sikt, vanligtvis två månader. Under senare tid har dock Riksgäldskonto- ret offentligt redovisat sin bedömning av statens lånebehov även för en längre period.
I betänkandet (SOU 1995:49) Prognoser över statens inkomster och utgifter har Budgetprognosutredningen nyligen lämnat förslag som syftar till förbättringar vad gäller beräkningar, analyser och prognoser av statens inkomster, utgifter och lånebehov.
12.1.2. Överväganden Noggrann uppföljning
Tre av de på varandra följande faserna i statens budgetprocess är beredning, beslut och genomförande. Av dessa är riksdagen ansvarig för beslutsfasen, medan regeringen är ansvarig för beredningen av budgetförslaget respektive genomförandet av den beslutade verksamheten. Självfallet förekommer en omfattande beredning i riksdagen innan den når fram till sitt beslut om statsbudgeten och naturligtvis fattar regeringen en lång rad beslut i berednings— och genomförandefasema. Benämningama beredning och beslut avser i de senare fallen emellertid en aktivitet och inte ett tidsmässigt skede. Under genomförandet av verksamheten sker normalt en löpande uppföljning. Efter avslutat budgetår ingår som en fjärde fas i budgetprocessen kontroll och utvärdering av de finansiella och sakliga resultaten.
För att en budgetprocess skall vara effektiv måste alla de nämnda faserna fungera väl. Riksdagen har nyligen beslutat (bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424 och bet. 1994/95:KU2, rskr. 1994/9525) att reformera sin medverkan i den statliga budgetpro- cessen, närmare bestämt i den fas där beslut fattas om statsbudge- ten. I kapitel 4 presenterar utredningen empiriska forskningsresultat som talar för att en noggrann uppföljning av den budgeterade verksamhetens genomförande kan medverka till att skärpa budget- disciplinen. 1 det följande behandlas hur statsmakternas löpande uppföljning under genomförandefasen kan förbättras.
Med den hittillsvarande förläggningen av statens budgetår har mer än 24 månader löpt från det att regeringen fattat de avgörande besluten om budgetförslaget för ett visst är till dess utfallet har redovisats. Om budgetutfallet påkallar åtgärder krävs tid för beredning av sådana och när beslut om åtgärder väl har fattats, tar det en viss tid innan dessa får avsedd effekt. Sammantaget kan det röra sig om ett tidsspann på 36 månader. I samband med den förestående övergången till ett budgetår som motsvarar kalender- året komprimeras tidsspannet några månader men situationen förbättras inte väsentligt.
l l l
I verkligheten är dock budgetprocessen inte fullt så stelbent och utdragen i tiden som nu antytts. De iakttagelser som görs under genomförandet av den för ett år budgeterade verksamheten används helt naturligt vid den beredning av nästa års budget som samtidigt sker. Det är ändå uppenbart att uppföljningen hittills i alltför liten utsträckning varit inriktad på korrigerande åtgärder. Detta krävs för att svara mot de styrbehov som föranleds av en statsfinansiellt ansträngd situation samt av de snabba reaktionema på kredit- och valutamarknadema.
Kraven på aktiv uppföljning skärps dessutom genom EU-medlem- skapet. Av artikel 104c i Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen följer en skyldighet att ha nationella förfaranden på budgetområdet som gör det möjligt att undvika alltför stora underskott. Sverige skall också, enligt artikel 3 i protokoll som är bilaga till fördraget, snabbt och regelbundet underrätta EG- kommissionen om det förväntade och faktiska underskottet och om skuldnivån. Regeringens uttalande att den kommer att följa upp och varje halvår stämma av utvecklingen i förhållande till det antagna konvergensprogrammet kan ses mot denna bakgrund.
För att den statliga verksamheten — som påverkas av inre och yttre faktorer — skall kunna styras mot avsedda mål utan alltför kraftiga svängningar, är det nödvändigt att återföring av information sker snabbt. Detta är en förutsättning för att nödvändiga styråtgärder skall kunna vidtas utan onödigt dröjsmål. För att ha tillräcklig kontroll behöver regeringen under genomförandefasen noga följa hur budgetens olika poster utvecklas i förhållande till den stats- budget som riksdagen har beslutat. Det betyder att utvecklingen av inkomsttitlar och anslag samt andra ekonomiska transaktioner som påverkar statens lånebehov behöver uppmärksammas under budgetens genomförandefas.
Att noga följa utvecklingen innebär att regeringen med lämplig periodicitet skaffar sig information om utvecklingen så att den vid behov kan vidta korrigerande åtgärder eller föreslå riksdagen att besluta om sådana åtgärder.
När förfarandet med utgiftstak och utgiftsramar införs i budgetpro- cessen behöver uppföljning även ske av att dessa inte överskrids.
Aktiva åtgärder avseende olika anslag och inkomsttitlar kan behöva vidtas för att de politiska avvägningar som ligger i riksdagens beslut om utgiftstak och utgiftsramar skall bli realiteter under budgetens genomförandefas.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen anges att regeringen noga skall följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp.
Budgetprognoser
Regeringen, som ansvarar för beredningen och genomförandet av den verksamhet som ingår i statsbudgeten, behöver ganska ofta prognoser — eller underlag för prognoser — om statsbudgetens inkomster och utgifter. Dessutom behövs prognoser om utgifts- ramar, om utnyttjande av interna låneramar och krediter samt om statens lånebehov. Sådana prognoser är av betydelse bl.a. för uppföljning av den löpande budgeten, för bedömning av behovet av åtgärder under löpande budgetår och för beredningen av budgeten för det kommande budgetåret.
Delar av den statliga verksamheten finansieras med avgiftsinkom- ster som inte redovisas på statsbudgeten. Sådan verksamhet skall i regel nå full kostnadstäckning och sammantaget uppstår normalt inte några stora över- eller underskott. Denna verksamhet kan därför inte förväntas leda till några egentliga statsfinansiella problem. Behovet av regelbundna prognoser är därför tämligen litet. Däremot ingår det i regeringens ägar- och ledningsansvar att ha en löpande kontroll över dessa verksamheter.
I 1995 års kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150 s. 56) anförs att rutiner och processer behöver utvecklas så att tendenser till utgiftsöverskridanden snabbt kan korrigeras, antingen genom beslut av regeringen eller genom att förslag tillställs riksdagen om
åtgärder för att säkerställa att de utgiftstak som är beslutade kan hållas och att målen för budgetpolitiken uppnås.
Budgetlagsutredningen har inte anledning att anföra synpunkter på hur ofta regeringen bör utforma eller inhämta prognoser över statsbudgetens inkomster och utgifter eller hur arbetet med sådana prognoser bör organiseras.
Däremot anser Budgetlagsutredningen att det är rimligt att riksdagen — som beslutat om statsbudgeten och är regeringens uppdragsgivare — vid några tillfällen under löpande budgetår av regeringen tillställs en redovisning av budgetutfallet dittills under budgetåret och framför allt en bedömning av utfallet för hela budgetåret. Väsentliga avvikelser bör därvid förklaras. Sådan rapportering kan anses ingå i den redovisningsskyldighet inför riksdagen som beskrivs i kapitel 6. Om statsbudgeten eller delar av den visar sig utvecklas i en riktning som inte förutsetts vid budgetregleringen, är det naturligt att innehållet i prognoserna kan ge upphov till debatt och beslut i riksdagen.
Det är regeringen som inför riksdagen ansvarar för genomförandet av den budgeterade verksamheten. Regeringen bör därför överläm- na en egen prognos avseende statsbudgetens utfall. Självfallet är det dock inget som hindrar att regeringens prognos i större eller mindre utsträckning baseras på underlag från underlydande myndigheter.
Det kan diskuteras hur ofta regeringen bör redovisa budgetutfall och prognoser till riksdagen. Med hänsyn till praxis på andra områden kan det te sig rimligt med kvartalsvisa prognoser under löpande budgetår. Det finns emellertid skäl att söka passa in rapporteringen i riksdagens och regeringens årliga arbetscykel. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det lämpligt att regeringen lämnar budgetprognoser till riksdagen vid de tidpunkter som är föreskrivna för den ekonomiska vårpropositionen respektive budgetpropositionen. Prognoserna kan då vara baserade på föregående års utfall och ett respektive två kvartals utfall från det löpande budgetåret. Sådana prognoser, som avser det förväntade utfallet av innevarande års budget, är sannolikt ett minst lika
intressant beslutsunderlag för nästa års statsbudget som det föregående årets utfall.
Detaljerade budgetprognoser bör därför normalt ingå i budgetpro- positionen och den ekonomiska vårpropositionen. Något hinder bör dock inte finnas för att en prognos i stället överlämnas till riksdagen med en skrivelse om detta vid något tillfälle bedöms lämpligt. Något hinder bör självfallet heller inte finnas för regeringen att, när så bedöms lämpligt, lämnar ytterligare budget- prognoser till riksdagen vid andra tillfällen under året.
I förhållande till den beräkning av den löpande statsbudgetens inkomster och utgifter, som regeringen för närvarande lämnar till riksdagen med budgetpropositionen och kompletteringspropositio- nen, innebär utredningens förslag att presentationen behöver göras utförligare i fråga om utgifterna. Dessutom kan förklaringarna avseende avvikelser i en del fall behöva vara utförligare.
För närvarande redovisas prognoser i budgetpropositionen och kompletteringspropositionen, dvs. ijanuari och april. 1 fortsättning- en kommer detta att ske i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen, dvs. i september och april. På detta sätt erhålls en redovisning på hösten och en på våren, vilket är mer ändamåls- enligt.
En förstärkt uppföljning med redovisning till riksdagen av budgetprognoser bör på olika sätt kunna medverka till att de i statsbudgeten upptagna beloppen efterhand bättre motsvarar budgetutfallet. Tillgången till gott prognosmaterial i berednings- fasen bör leda till att beräkningar av anslag, utgiftsramar och inkomsttitlar blir bättre. I samma riktning bör det förhållandet verka att regeringen får antas vilja slippa att behöva lämna förklaringar till avvikelser som vittnar om bristande omsorg vid beräkningen av de anslags- och inkomstbelopp som tagits upp i statsbudgeten.
För att öka prognosernas informationsvärde bör de presenteras på ett sådant sätt att uppmärksamheten riktas mot sådana anslag, inkomsttitlar och utgiftsramar där avvikelserna är väsentliga i relativa eller absoluta tal. Övriga områden kan presenteras på ett
mer sammanfattat sätt. Vad som skall anses vara en väsentlig avvikelse kan diskuteras. Enligt utredningens uppfattning motiverar ett över— eller underskridande av det budgeterade beloppet med mer än fem procent normalt en förklaring. I en sådan förklaring kan ibland det resultat som uppnås i verksamheten behöva belysas.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen anges att regeringen vid minst två tillfällen under löpande budgetår skall redovisa prognoser för riksdagen avseende utfallet på inkomsttitlar och anslag samt statens lånebehov och förklara väsentliga avvikelser mellan budge- terade belopp och beräknat utfall.
12.2. Statsbudgetens utfall
12.2.1. Bakgrund
För närvarande lämnar regeringen efter avslutat budgetår inte någon samlad redovisning till riksdagen av hur utfallet blev på de olika inkomsttitlarna och anslagen m.m. jämfört med i statsbudge- ten upptagna belopp. Däremot ingår i budgetpropositionen (bil. 1 Finansplanen) flera sammanställningar av budgeterade belopp och utfall med en indelning i de stora grupperna inkomster, utgifter och saldo. En bilaga till finansplanen innehåller också RRV:s beräkning av det definitiva utfallet på inkomsttitlarna för föregående bud- getår. I de departementsvisa huvudtitlarna anges vidare föregående års utfall i anslutning till behandlingen av de olika anslagen.
Den mer detaljerade redovisning av statsbudgetens utfall som för närvarande är tillgänglig utformas av RRV för regeringen. Den innehåller samtliga inkomsttitlar och anslag i statsbudgeten och anger de belopp som upptagits i budgeten och det utfall som framkommer i myndigheternas redovisning. Vidare redovisas reservationer, besparingar och merutgifter. Vissa budgettekniska förklaringar lämnas också i fotnoter. Däremot lämnas inte några
sakliga förklaringar till avvikelser mellan budgeterat belopp och redovisat utfall.
RRV:s rapport blir genom sin offentlighet tillgänglig även för riksdagen. Som finansutskottet (bet. l994/95:FiU20) har framhållit, underställs den däremot inte riksdagen formellt och riksdagen får inte heller på annat sätt någon samlad information om de avvikel- ser som uppkommit mellan de anslagsbelopp som anvisats av riksdagen och den slutliga belastningen på respektive anslag.
För närvarande saknas således — särskilt i fråga om utgifterna — en sammanhållen redovisning från regeringen till riksdagen av budgetutfallet på en detaljnivå som motsvarar den på vilken riksdagen har beslutat om budgeten.
12.2.2. Överväganden
Enligt RF 9:3 är det riksdagen som företar budgetregleringen. Det betyder att riksdagen bestämmer till vilka belopp statsinkomstema skall beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Besluten sammanställs i statsbudgeten. Genom val av anslagstyp anger riksdagen vilka villkor som gäller för regeringens disposition av de olika anslagen.
Varken i RF 9 kap. om Finansmakten eller RF 12 kap. om Kontrollmakten finns någon bestämmelse om att statsbudgetens utfall skall redovisas för riksdagen.
Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det självklart att den som på någons uppdrag skött en syssla också skall redovisa hur detta utförts. I kapitel 6 föreslår utredningen därför att det i budgetlagen anges att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen. I denna redovisningsskyldighet bör ingå att efter avslutat budgetår redovisa statsbudgetens utfall på samma detaljnivå som den på vilken riksdagen har beslut statsbudgeten. Det betyder att uppgift skall lämnas för varje anslag och inkomsttitel. Väsentliga awikelser i förhållande till av riksdagen beräknade och beslutade belopp bör därvid förklaras.
Ett annat skäl till att regeringen bör redovisa statsbudgetens detaljerade utfall för riksdagen är att detta kan leda till att de statsfinansiella konsekvenserna av olika beslut uppmärksammas i ökad utsträckning. Detta är särskilt angeläget i fråga om lagreglera- de skatteinkomster och transfereringsutgifter. En fördjupad analys av utfallet bör kunna bidra till ökad kunskap om och förståelse för de mekanismer som är verksamma på olika inkomst- och utgifts- områden. Detta bör i sin tur bidra till successiv förbättrad preci- sion i prognoser och budgetering och därmed till en förbättrad budgetdisciplin.
Budgetlagsutredningen konstaterar att i de flesta länder, bl.a. i Danmark, Norge, Frankrike och Tyskland, föreskrivs i konstitutio- nen eller i budgetlagen att statsbudgetens utfall skall redovisas för parlamentet.
Redovisningen av statsbudgetens utfall — uppdelat på inkomsttitlar och anslag och med förklaringar till väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och utfall — bör helst lämnas till riksdagen i sådan tid att att den kan utgöra underlag när riksdagen tar ställning till regeringens förslag till riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken. Sådana riktlinjer kan innefatta utgiftstak och utgiftsområ— den (se kapitel 14). Det betyder att redovisningen borde lämnas senast före utgången av april. Underlag för redovisningen har då varit tillgängligt för regeringen under någon månad och således kunnat användas i regeringens beredning av förslag till riktlinjer.
De rutiner och system som använd för redovisning och rapporte- ring i staten, gör emellertid att det för närvarande inte är möjligt att lämna en slutlig och kommenterad utfallsredovisning före utgången av april.
Enligt Budgetlagsutredningens mening är det önskvärt att åtgärder vidtas så att det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag kan redovisas för riksdagen samtidigt med den ekonomiska vårpropositionen. Så länge system och rutiner inte medger detta, bör regeringen i stället överlämna en preliminär utfallsredovisning med enkla kommentarer. Denna bör överlämnas till riksdagen samtidigt med den ekonomiska vårpropositionen. Redovisningen av
det slutliga utfallet bör i stället ingå i den årsredovisning för staten som utredningen behandlar i nästa avsnitt.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen anges att regeringen senast fyra månader efter ett avslutat budgetår för riksdagen skall redovisa statsbudgetens preliminära utfall uppdelat på inkomsttitlar och anslag samt förklara väsentliga avvikelser som uppkommit mellan budgete- rade belopp och det preliminära utfallet.
I kapitel 6 berör utredningen frågan om regeringens redovisning bör behandlas på något särskilt sätt i riksdagen.
12.3. Årsredovisning
12.3.1. Bakgrund
Staten hade tidigare ett sammanhängande system för budgetering och redovisning som innehöll en driftbudget och en kapitalbudget samt innefattade ett antal kapitalfonder som möjliggjorde en viss förmögenhetsredovisning. Ett riksbokslut utformades. År 1977 beslöt dock statsmakterna (prop. 1976/77:130, F iU 1977/78zl, rskr. 1977/78:19) att avskaffa detta system. Drift— och kapitalbudgetama ersattes av en enda statsbudget och kapitalfondema slopades. Något behov ansågs inte längre finnas av att löpande kunna följa utvecklingen av den samlade statliga förmögenheten. Redovisning- en av förmögenheten förenklades och avsågs ske endast för vissa delar av statsförvaltningen genom att balansräkningar upprättades för affärsverk och liknande statliga verksamheter.
I början av 1980-talet uppstod ett förnyat intresse för en förmögen- hetsredovisning för staten. RRV började att på delvis statistisk väg sammanställa ett årsbokslut för staten. Det innehöll en balans- räkning där åtskilliga poster värderades schablonmässigt och där
betydande tillgångar inte alls redovisades. Någon resultaträkning ingick i inte detta årsbokslut. Ännu i början av 1990-talet fanns inte någon sammanhållen redovisning med balans- och resultat- räkningar för hela den statliga verksamheten.
Utvecklingsarbetet fortsatte och sedan budgetåret 1993/94 tillämpar samtliga statliga myndigheter nya regler för bl.a. tillgångsredovis- ning. Till följd av detta har det blivit möjligt att på bokförings- mässiga grunder utforma en årsredovisning för staten som inne- håller konsoliderade resultat— och balansräkningar samt en finansie- ringsanalys. RRV utformade för budgetåret 1993/94 en årsredovis- ning för staten. I den ingick statens hela verksamhet oavsett om den finansierats från statsbudgeten eller på annat sätt. Någon finansieringsanalys ingick dock inte i denna första årsredovisning.
Enligt förordningen (1980:80) med instruktion för Riksrevisions- verket skall RRV varje år till regeringen lämna en årsredovisning för staten.
I 1995 års kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150 bil. 1) presenterade och kommenterade regeringen de resultat- och balansräkningar för staten avseende budgetåret 1993/94 som RRV utformat. Finansutskottet (bet. 1994/95zFiU20) drog av årsredovis- ningen vissa slutsatser om statens finansiella ställning.
12.3.2. Överväganden
I kapitel 6 föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen slås fast att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för den statliga verksamheten och för förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Vidare föreslås i nämnda kapitel att det i budgetlagen tas in en bestämmelse om att redovisningen skall ge en rättvisande bild av statens verksamhet, det ekonomiska resultatet och ställningen samt av förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Sådan redovisning lämnas normalt med en årsredovis- ning.
En årsredovisning för staten bör omfatta statens samtliga medel. Den bör således innefatta inte bara medel som avräknas mot inkomsttitlar och anslag på statsbudgeten utan även avgiftsfinansie- rad statlig verksamhet och andra transaktioner som påverkar statens tillgångar och skulder. En årsredovisning skulle därmed omfatta även medel som t.ex. deponerats hos statliga myndigheter eller som förmedlas av staten på uppdrag av andra organisationer.
Till skillnad från ett årsbokslut, som endast omfattar årets ekono- miska händelser och ställningen på balansdagen, skall en årsredo- visning även innehålla kompletterande information så att den bild som lämnas blir rättvisande. Som exempel på tänkbar tilläggsinfor- mation kan nämnas rapportering av utnyttjade beställningsbemyndi- ganden och av lämnade finansiella garantier. Vidare kan den lämnade informationen kommenteras och upplysningar lämnas om viktiga förhållanden som är kända men som vid räkenskapsårets slut ännu inte påverkat årets ekonomiska resultat och ställning.
Den redovisning av statsbudgetens utfall som utredningen behand- lar i föregående avsnitt har ett nära samband med en årsredovis- ning för staten. Det sifferrnässiga underlaget för båda redovisning- arna hämtas ur samma bas av detaljerade redovisningsdata. Samtidigt finns det väsentliga skillnader.
I årsredovisningens resultaträkning redovisas statens intäkter och kostnader. På en hög summeringsnivå anges bland intäkterna t.ex. skatter, avgifter och övrigt medan bland kostnaderna anges t.ex. transfereringar, driftkostnader och avskrivningar. I noter lämnas kompletterande och mer detaljerad information. Medan utfallet på inkomsttitlarna i årsredovisningen utgör en operiodiserad delmängd av intäkter från skatter, avgifter och övrigt, är resultaträkningens intäkter periodiserade. Vidare är statsinterna transaktioner elimine- rade. Anslagen är statsinterna instrument som används för att bemyndiga regeringen och myndighetema att besluta om utgifter. Utfall på anslagen kan således betraktas som intemtransaktioner och elimineras därför i årsredovisningen. Medan anslagen i princip avräknas med operiodiserade utgifter, visas i resultaträkningen de periodiserade kostnaderna för t.ex. transfereringar och driftkostna- der. Mellanskillnaden utgörs av olika periodiseringsposter i balansräkningen. Skillnaden mellan statsbudgetredovisningen och
resultaträkningen består således huvudsakligen av urvals- och periodiseringsdifferenser samt elimineringar.
En annan skillnad är att utfallet på inkomsttitlar och anslag bör jämföras med de belopp som ingår i den statsbudget som riksdagen har beslutat för samma år. En årsredovisning kan däremot inte jämföras med något ex ante-beslut av riksdagen. I stället kan en fruktbar jämförelse göras med årsredovisningen för föregående budgetår. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är en rapportering av utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag i årsredovisningen av stort intresse och kan bidra till att höja informationsvärdet. Som utredningen förordar i kapitel 7 bör omfattningen av anslagssparande och anslagskrediter som tagits i anspråk, liksom eventuella överskridanden som beslutats av regeringen, redovisas i ett sådant sammanhang, såväl per anslag som totalt.
Statsmaktemas beslut år 1977 att reformera statsbudgeten innebar att steg togs mot en modernisering av budgetsystemet. Ålderdom- liga konstruktioner som saknade betydelse avskaffades och väsentliga förenklingar kunde åstadkommas. Det var dock ofrån- komligt att reformen i viss mån kom att präglas av de förutsätt- ningar och synsätt i olika avseenden som förelåg vid den tiden.
Redovisningstekniska metoder som i mitten av l970-talet inte fanns i statsförvaltningen har numera införts. Den finansiella styrningen av statsförvaltningen har också utvecklats starkt. Härtill kommer att det statsfinansiella läget är och under överskådlig tid kommer att vara ansträngt. Dessa omständigheter reser nya krav på den statliga redovisningen som nu också kan tillgodoses som en följd av den metodutveckling som bedrivits.
Det finns anledning att välkomna den utveckling av den statliga redovisningen som ägt rum under senare år. Bland annat har det blivit möjligt för regeringen att för riksdagen presentera en på grundval av myndigheternas redovisning konsoliderad årsredovis- ning för staten som innehåller resultat- och balansräkningar samt finansieringsanalys och tilläggsinformation. Denna årsredovisning ger en samlad bild av statens finansiella resultat och ställning som
är väl lämpad att utgöra underlag för olika intressenters analys av statens ekonomi och för den politiska debatten.
För att fullgöra sin redovisningsskyldighet inför riksdagen bör regeringen enligt Budgetlagsutredningens mening ombesörja att en årsredovisning för staten överlämnas till riksdagen. Denna årsredovisning bör innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Den bör även innehålla erforderliga förklaringar och kommentarer. Utredningen vill erinra om att i RO 3:2 föreskrivs att det i budgetpropositionen skall ingå en redovis- ning av statens tillgångar och skulder. Formen för hur denna redovisning bör ske kan behöva övervägas. Motsvarande informa- tion kommer nämligen att ingå i balansräkningen, som utgör en del av den årsredovisning som utredningen föreslår skall lämnas till riksdagen. Årsredovisningen för budgetåret 1993/94, som presente- rades i 1995 års kompletteringsproposition, utgör en god grund för en successiv vidareutveckling. Övergångsvis kan det få accepteras att årsredovisningen för staten innehåller ofullkomligheter t.ex. i form av ofullständig eliminering av inomstatliga transaktioner och i fråga om finansieringsanalysen.
I årsredovisningen bör, som nämns i kapitel 6, inte ingå någon samlad redovisning av de sakliga resultat som uppnås inom olika delar av den omfattande och mångskiftande statliga verksamheten. Redovisning till riksdagen av de resultat som uppnås på olika politikområden bör, som framgår av kapitel 13, i stället lämnas med budgetpropositionen, andra propositioner eller skrivelser.
Årsredovisningen för staten bör lämnas till riksdagen så snart det kan ske. Med nuvarande rutiner är en årsredovisning klar åtta till nio månader efter budgetårets utgång. Efter vissa utvecklingsinsat- ser, bör det vara möjligt att få fram en årsredovisning som kan överlämnas till riksdagen innan kammaren gör sommaruppehåll i arbetet. Under överskådlig tid kommer det dock knappast att vara möjligt att ha en årsredovisning för staten färdig i sådan tid att den kan överlämnas till riksdagen vid den informationsmässigt mest önskvärda tidpunkten, nämligen i slutet av april när riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken börjar beredas i riksdagen.
Om inte årsredovisningen har kunnat färdigställas i sådan tid att den kan överlämnas till riksdagen i god tid innan kammaren gör sommaruppehåll, kan det finnas anledning att vänta med presenta tionen till dess budgetpropositionen skall lämnas till riksdagen i september.
Med hänsyn till rådande praktiska förutsättningar anser Budget- lagsutredningen att det i budgetlagen bör anges den senaste tid- punkt när det kan anses vara godtagbart att årsredovisningen för staten lämnas till riksdagen. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är detta när budgetpropositionen normalt skall överlämnas till riksdagen. Tidpunkten för när årsredovisningen senast skall lämnas till riksdagen bör därmed anges som nio månader efter budgetårets utgång. Det betyder att om budgetpropo- sitionen, av skäl som anges i tilläggsbestämmelse 3.2.1 till riksdagsordningen, lämnas efter den 20 september skall årsredovis- ningen ändå lämnas till riksdagen före utgången av september.
Riksrevisionsverket har för närvarande i uppdrag att årligen utforma en årsredovisning för staten och lämna den till regeringen. I 1995 års kompletteringsproposition sammanfattade och kommen- terade regeringen denna årsredovisning. Årsredovisning för staten är en ny företeelse och för att hanteringen av den skall kunna utvecklas och finna lämpliga former, anser Budgetlagsutredningen att bestämmelser för närvarande inte bör införas om på vilket sätt riksdagen bör tillställas årsredovisningen inom ramen för regering- ens redovisningsskyldighet. Det bör därför räcka med att det i budgetlagen anges när riksdagen skall få årsredovisningen, vad den i stort skall innehålla och att det är regeringens skyldighet att ombesörja detta.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen föreskrivs att regeringen så snart det är möjligt, dock senast nio månader efter ett avslutat budgetår, skall ombesörja att en årsredovisning för staten överlämnas till riksdagen. Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.
I kapitel 6 berör utredningen frågan om regeringens redovisning bör behandlas på något särskilt sätt i riksdagen.
13. Resultat i statens verksamhet
Utredningens förslag:
Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden.
13.1. Bakgrund
I kapitel 6 föreslår Budgetlagsutredningen en bestämmelse om att hög effektivitet skall eftersträvas och att god hushållning skall iakttas i statens verksamhet. Vidare föreslås i samma kapitel en bestämmelse som gör klart att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för bl.a. den verksamhet som staten bedriver.
I detta kapitel behandlas hur styrning och ledning av statens verksamhet kan medverka till att hög effektivitet och god hushåll- ning uppnås. Dessutom behandlas hur skyldigheten att redovisa uppnådda resultat kan fullgöras.
13.1.1. Resultatstyrning i budgetprocessen
Målen för skilda statliga verksamheter uppnås bl.a. genom att myndigheter producerar tjänster och varor, genom att föreskrifter meddelas, genom att tillsyn utövas, genom att skatter uppbärs och genom att bidrag lämnas. Statsmakterna styr dessa verksamheter med åtgärder som faller inom utnämningsmakten, finansmakten,
föreskriftsmakten eller kontrollmakten. I fråga om de tre sistnämn- da instrumenten delar regeringen makten med riksdagen. Regering- en har i sin tur överlämnat avsevärda befogenheter till myndighe- terna. '
För att den statliga verksamheten i sina olika former skall kunna styras i tillräcklig utsträckning måste regeringen målmedvetet använda sig av de delar av nämnda fyra maktinstrument som den förfogar över. Dessutom måste de enskilda regeringsledamötema och högre departementstjänstemän inom ramen för regeringsfor- mens begränsningar bl.a. förtydliga och precisera förväntningar, avsikter och beslut genom informella kontakter med myndighets- ledningarna.
En budgetlag har självfallet sin främsta anknytning till styråtgärder som faller inom finansmakten. De utgifter och inkomster som redovisas på statsbudgeten är resultat av anslagsbeslut och beslut om lagar som styr en stor del av utgifterna, t.ex. för förmåns- system, och huvuddelen av inkomsterna. Ett nära samband finns således mellan föreskriftsmakten och finansmakten. Detta återspeg- las också i RF 9:1 där det erinras om att bestämmelser om rätten att besluta om skatter och avgifter till staten finns i RF 8 kap. om Lagar och andra föreskrifter. Oavsett om inkomster och utgifter styrs av regler eller av beslut där belopp anges, hanteras de i den statliga budgetprocessen.
Det är värt att notera att huvuddelen av den statliga verksamheten hanteras av myndigheter under regeringen, som har till uppgift att framställa offentliga tjänster eller att administrera regel-, uppbörds- och transfereringssystem. Medel för myndigheternas förvaltning finansieras från statsbudgeten eller med inkomster som regeringen får disponera.
Budgetprocessen är emellertid inte heltäckande. Utanför budgetpro- cessen hanteras reformer där det viktigaste styrinstrumentet är föreskriftsmakten. Sådana reformer kan vara av stor strukturell betydelse för samhället utan att påverka statens inkomster och utgifter på ett sätt som tydligt kan identifieras. Det kan också förekomma att statsmakterna fattar beslut med avsevärd statsfinan- siell betydelse vid sidan av den årliga budgetprocessen och det är
de beloppsmässiga konsekvenserna av dessa beslut som förs upp på statsbudgeten. Exempel på sådana beslut är bankstödet i början av 1990-talet och avgifter till internationella organisationer.
Frågor om styrning av statlig verksamhet har visat sig på ett naturligt sätt höra hemma i den regelbundet återkommande budgetprocessen, även när andra styrinstrument än sådana som faller inom finansmakten används. I detta kapitel diskuteras därför styrning och ledning av statlig verksamhet med en förhållandevis bred ansats. Särskilt riktas intresset mot de resultat som uppnås i de olika verksamheterna.
Det kan här konstateras att i det norska bevilgningsreglementet föreskrivs att regeringen i det budgetförslag som lämnas till Stortinget skall beskriva de resultat som avses bli uppnådda. Vidare föreskrivs att Stortinget skall informeras om de resultat som har uppnåtts under det senaste budgetåret. Dessa bestämmelser utgör den formella grunden för den resultatstyming som införts och kontinuerligt utvecklas i Norge. Även i Nya Zeeland finns krav på viss resultatredovisning. Det kan också nämnas att i förordningen om EG:s budget anges att verksamheten skall ges mätbara mål.
13.1.2. Införande av resultatstyming
På en mycket generell nivå ingår i rationell styrning och ledning att för en tidsperiod ange mål, att välja medel, att genomföra verksamheten och att kontrollera resultatet. Därefter anpassas mål eller medel för att man i nästa tidsperiod skall nå ett bättre resultat och processen upprepas period efter period.
Denna rationalistiska syn har i vart fall sedan slutet av 1960-talet mer eller mindre tydligt präglat styrningen av den statliga verksamheten. Försöksverksamheten under 1970-talet med programbudgetering innefattade sålunda en resultatorienterad styrning. När denna försöksverksamhet avslutades i slutet av 1970- talet inleddes ett arbete som syftade till att förbättra de ekonomiad- ministrativa rutinerna och metoderna för att mäta resultat. En lång
rad produktivitetsmätningar gjordes också inom den statliga förvaltningen från början av 1980-talet.
Efter hand stod det klart att de samhällsekonomiska och statsfinan- siella förutsättningama utvecklades på ett sådant sätt att det blev allt mer nödvändigt för regeringen att skaffa sig underlag för omprövning och omprioritering av statens utgifter.
Principiellt betydelsefulla förslag om styrning av statlig verksamhet lämnades av Förvaltningsutredningen i betänkandet (SOU 1983:39) Politisk styrning — administrativ självständighet och av Verksled- ningskommittén i betänkandet (SOU l985z40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning.
Mot denna bakgrund redovisade regeringen i 1988 års komplette- ringsproposition (prop. 1987/88:150 bil. 6) ett program för utveckling av styrningen av den statliga verksamheten. En mål- och resultatorienterad styrning skulle etableras. Ett syfte med programmet var att effektiviteten och produktiviteten i statlig verksamhet skulle ökas och förutsättningar skulle skapas för att omfördela resurser från mindre prioriterade verksamheter till andra mer prioriterade.
Finansutskottet (FiU 1987/88:30 s. 63) hade inget att erinra mot den redogörelse som regeringen lämnat om utvecklingen av styrningen av den statliga verksamheten. Utskottet framhöll dock att syftet med den nya budgetprocessen var att få till stånd en bättre och effektivare styrning och kontroll av förvaltningen. Eftersom riksdagens möjligheter i detta avseende inte fick eftersät- tas måste stor vikt läggas vid utformningen av den information som lämnas i budgetpropositionen och andra anslagspropositioner. Ett par år senare återkom finansutskottet (bet. 1989/90cFiU39 s. 12) till frågan om riksdagens roll i budgetprocessen. Det framhölls att ett väsentligt inslag i den nya budgetprocessen var den utvärde- ring av verksamhetens resultat som skall utgöra en av grund- stenarna för myndighetemas förslag om framtida verksamhets- inriktning. Riksdagen och särskilt dess utskott borde således ägna mer uppmärksamhet åt att utvärdera resultaten av riksdagens beslut.
Riksdagen har understrukit att den främst är intresserad av redovisningar av effekter, utfall och måluppfyllelse av myndighe- ternas verksamhet och mindre av redovisningen av prestationer och produktivitet (bet. 1993/942FiU10, rskr. 1993/941132). Finans- utskottet har också betonat (bet. l993/94:FiU20) att det är väsentligt att den nya styrmodellen fungerar i hela styrkedjan och att ökad tonvikt bör läggas på samspelet mellan riksdagen och regeringen.
Införandet av mål- och resultatstyming bör ses tillsammans med annan utveckling av den statliga verksamheten. I takt med att den statliga verksamheten har ökat i omfattning under senare decennier, har en långtgående delegering av befogenheter skett från riksdagen till regeringen och vidare till de statliga myndigheterna och för övrigt även till kommunerna.
På lagstiftningsområdet har exempelvis inslaget av ramlagstiftning ökat. Det betyder att de allmänna målen anges i lagforrn medan uppgiften att utforma den mer detaljerade regleringen överlämnas till regeringen och de verkställande myndigheterna. Även den finansiella styrningen av myndigheterna har fått karaktär av ekonomisk ramstyrning som syftar till att decentralisera ansvar och befogenheter. En långtgående delegering av befogenheter till myndigheterna har också skett i fråga om utformning av myndig- heternas inre organisation, anskaffning av lokaler, investeringar, anställning av personal och arbetsgivaransvar. Myndigheterna avses i så hög grad som möjligt kunna välja de metoder de anser är mest lämpliga för att uppnå de fastlagda målen.
Finansutskottet har erinrat ( bet. 1993/94:FiU10 ) om att all delegering är villkorlig. En långtgående delegering av befogenheter genom minskad detaljstyrning förutsätter en ökad uppföljning och rapportering samt kontroll i efterhand av vilka resultat och effekter som uppnåtts. De nya formerna för styrning av den statliga verksamheten påverkar därmed förhållandet mellan riksdagen, regeringen och myndigheterna.
Med betydande ansträngningar från regeringens och myndigheter- nas sida har under senare år en form av resultatstyming införts för den statliga verksamheten. De ursprungliga formerna har successivt
utvecklats allteftersom erfarenheter vunnits. Vissa element har efter hand fått minskad betydelse. Detta gäller t.ex. treårscykeln, de särskilda rapporterna och de fördjupade anslagsframstälIningarna. Andra element har fått ökad betydelse. Det gäller t.ex. reglerings- breven och årsredovisningarna samt regeringens mål- och resultat- dialoger med verksledningama.
I 1995 års budgetproposition redovisas övergripande mål och verksamhetsmål samt uppnådda resultat på många områden av den statliga verksamheten. I förhållande till riksdagen redovisas dock fortfarande mål och resultat främst för statlig förvaltning. Sådan redovisning lämnas i ganska begränsad utsträckning för bidrag och investeringar samt skatter och avgifter. Det finns dock skäl att nämna att på t.ex. miljöpolitikens område redovisas resultat avseende vissa anslag för investeringar och bidrag. Vidare har en särskild redovisning (skr. 1994/95:120) av mål, resultat och ekonomiska styrmedel på det miljöpolitiska området lämnats till riksdagen.
I en rapport (Ds 199526) från en interdepartemental arbetsgrupp har redovisats förslag till åtgärder för att stärka resultatstymingen.
13.2. Överväganden
Den statliga verksamheten och statsbudgeten används för att påverka fördelningen av samhällets resurser mellan olika använd- ningsområden, för att påverka inkomstemas fördelning mellan olika medborgargrupper och för att påverka utvecklingen av den samhällsekonomiska tillväxten. Vilka mål på denna höga nivå som nås bestäms av de samlade effekter som utgår från bl.a. den statliga verksamheten och statsbudgetens alla inkomst- och utgiftsposter. Det går därför inte att utan vidare knyta effekter och resultat till t.ex. enskilda utgifter eller skatteinkomster. Effekterna är snarare resultat av den ekonomiska politiken och budgetpolitiken i stort. Även förändrade lagar som inte direkt påverkar statsbudge- ten kan verksamt bidra till mål på denna nivå.
Styrningen av den statliga verksamheten har en så stark anknytning till budgetprocessen att det, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, är lämpligt att i budgetlagen särskilt beröra frågor om resultatstyming.
För att man i förhållandet mellan riksdagen och regeringen på ett meningsfullt sätt skall kunna tala om effektivitet, effekter, produktivitet och prestationer i statlig verksamhet behöver uppmärksamheten riktas mot avgränsade områden som riksdagen anser har politisk intresse. Detta betyder att det inte nödvändigtvis är verksamhetsområden som motsvarar den nuvarande anslagsnivån som bör uppmärksammas. Det kan många gånger vara naturligt med en högre nivå, t.ex. littera— eller utgiftsområdesnivån.
Att ange ett mål eller ett förväntat resultat och jämföra detta med det resultat som faktiskt uppnåtts är helt grundläggande i en styrprocess som syftar till en successivt allt effektivare och mer ändamålsenlig statlig verksamhet. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det lämpligt att regeringen för riksdagen för olika områden anger vilka mål som avses bli uppnådda med den mängd resurser som begärs och de övriga åtgärder som avses vidtas. När budgetåret — eller en annan lämplig tidsperiod — gått till ända och verksamheten har genomförts, är det naturligt att regeringen redovisar de resultat som faktiskt har uppnåtts.
En bestämmelse om att avsedda mål och uppnådda resultat skall redovisas för riksdagen syftar främst till att stärka riksdagens roll i budgetprocessen och regeringens styrning av den statliga verksamheten.
Ett annat syfte är att klargöra att den som begår statliga medel för ett ändamål, måste kunna ange vad som förväntas kunna uppnås. Han måste också vara beredd att vidta åtgärder så att de resultat som faktiskt uppnås kan redovisas och jämföras med vad som var avsett och ställt i utsikt. Det bör betonas att normgivning som utnyttjas ineffektivt utgör en kostnad för samhället.
Ett tredje syfte är att underlätta för riksdagens utskott att, i enlighet med uttalande av konstitutionsutskottet (bet. 1993/94zKU18), i
ökad utsträckning ägna sig åt uppföljning och utvärdering av resultat av den verksamhet som riksdagen beslutat om.
Den statliga verksamheten är omfattande och ställer krav på stora ekonomiska resurser från samhället. Konkurrerande anspråk på resurser finns alltid mellan olika statliga samt kommunala och privata användningsområden. Staten har den yttersta beslutsmakten i fråga om anslag, skattebestämmelser och föreskrifter. Det är önskvärt att dessa beslut fattas på så rationella grunder som möjligt. Ett naturligt sätt för att uppnå detta är att mål och resultat samt kostnader för statliga verksamheter redovisas såväl innan beslutet har fattats som efter det att verksamheten har genomförts.
Som tidigare nämnts har den mål- och resultatstyming som under ett antal år hållit på att införas i statsförvaltningen metodmässigt successivt förändrats. I fråga om täckningsgrad återstår fortfarande mycket att göra. Regeringen anför i direktiven (dir. 199593) till Kommissionen om den statliga förvaltningens uppgifter och organisation att erfarenheterna av resultatstyming hittills är goda. Målen för resultatstyrningen ligger fast. Det finns dock, enligt regeringen, anledning att överväga ytterligare åtgärder för att förbättra styrningen och uppföljningen.
Budgetlagsutredningen utgår från att styrningen och ledningen av den statliga verksamheten även i fortsättningen kommer att utvecklas, bl.a. med ledning av de erfarenheter som görs av olika metoder samt till följd av rådande statsfinansiella och samhälls- ekonomiska förutsättningar. Det finns därför inte anledning att i budgetlagen reglera den närmare utformningen av styrningen eller av de begrepp som används.
Förutsättningar som dock inte kommer att förändras med tiden är att resurserna är knappa samt att utgifter och verksamhet som finansieras med skattemedel måste hanteras med den största omsorg. Hur tillgängliga resurser med hjälp av olika instrument bör fördelas mellan skilda ändamål, bör därför i så hög grad som möjligt avgöras med ledning av en uppfattning om vilka resultat och kostnader i vidsträckt bemärkelse olika åtgärder ger upphov till. Varje rationell styrmetod måste innefatta kunskap om de mål
som avses bli uppnådda, de medel som används och de resultat som faktiskt uppnås.
Det är riksdagen som stiftar lagar och beslutar att anvisa anslag för olika ändamål. Det är också riksdagen som bemyndigar regeringen att disponera andra Statsinkomster. När riksdagen fattar beslut bör den, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, ha tillgång till information om de resultat som hittills uppnåtts och de mål som förväntas bli uppnådda om föreslagna anslag anvisas eller före- slagna föreskrifter bifalls.
Den mål- och resultatstyming som införts tillämpas i första hand i förhållandet mellan regeringen och myndigheterna och bygger i hög grad på att myndigheterna skall lämna resultatinformation till regeringen. Den information om uppnådda effekter och utförda prestationer som myndigheterna lämnar är ofta tillräcklig för att styra en myndighets verksamhet inom ramen för den aktuella strukturen. Däremot lämnas sällan underlag som lämpar sig för omprövning av verksamhetens inriktning och omfattning på politikområden på högre nivå än t.ex. ett anslag eller en förvalt- ningsmyndighet. Dessutom finns det begränsningar i hur förutsätt- ningslösa resultatanalyser som verksamhetsansvariga myndigheter kan förväntas lämna. Det betyder att myndigheternas redovisning ofta har begränsad politisk betydelse som grund för större ompröv- ningar.
Det bör också betonas att all resultatredovisning avseende statlig verksamhet inte kan ske årsvis i myndigheternas årsredovisningar. I en del fall beror det på att det inte finns någon myndighet som har till uppgift att i sak administrera en viss verksamhet. I andra fall är det fråga om stora reformer eller politikområden som med fördel bör utvärderas med längre tidsintervall och av någon annan än den administrerande myndigheten.
För att riksdagens — och även regeringens — behov av politiskt betydelsefullt underlag på olika områden skall kunna tillgodoses behöver resultatinformation sökas även utanför myndigheternas regelbundna redovisningar och analyser. Kommittéväsendet, Riksrevisionsverket, Statskontoret, s.k. sektormyndigheter och forskningsinstitutioner kan tillhandahålla betydelsefullt underlag.
Massmedia och den politiska debatten kan också ge värdefulla — om än fragmentariska — bidrag till resultatanalysen. Oavsett hur resultatinformation tas fram och med vilken frekvens detta sker, bör regeringen dock presentera den för riksdagen vid lämpliga tillfällen.
Även om det principiellt måste förutsättas att alla beslut om åtgärder syftar till att uppnå något, dvs. har ett ändamål, bör erkännas att det på en del områden kan vara svårt att beskriva mål och uppnådda resultat med någon högre precision. Det är därför ofrånkomligt att det sätt på vilket mål och resultat anges i hög grad måste vara anpassat till de förutsättningar som gäller på olika statliga verksamhetsområden. Det kan också få accepteras att det på något enstaka område inte går att ange meningsfulla mål och resultat.
När Budgetlagsutredningen i det följande föreslår en bestämmelse om att åsyftade mål och uppnådda resultat skall redovisas för riksdagen, sker detta med insikten att mål- och resultatredovis- ningens utformning och precision kommer att variera mellan olika områden. På de områden där det för närvarande inte förekommer resultatredovisning avses bestämmelsen i lagen utgöra en upp- fordran till fortsatt utvecklingsarbete.
Det kan diskuteras om resultaten i den statliga verksamheten bör redovisas i budgetpropositionen, i andra propositioner, i skrivelser till riksdagen eller kanske i en årsredovisning.
Inledningsvis kan då erinras om att utredningen i kapitel 6 och 12 behandlar frågor om årsredovisning för staten. Därvid dras slutsatsen att uppgifter om de sakliga resultat som uppnås inom statens alla verksamhetsområden knappast kan ingå i en samlad årsredovisning för staten.
Tidigare i detta kapitel har utredningen anfört varför det är naturligt att resultaten i den statliga verksamheten uppmärksammas i budgetprocessen. Budgetpropositionen blir för de flesta områden den självklara platsen för den löpande redovisningen av mål och resultat på områden där ekonomiska styrmedel, särskilt anslag, används i stor utsträckning.
I en del fall beslutas om mål för ett större politikområde för en längre tidsperiod. Då är det också naturligt att en fördjupad resultatanalys ingår i den särproposition där förslag om den framtida målinriktningen lämnas. Detta gäller oavsett om förvalt- ningsåtgärder, bidrag, skatter eller föreskrifter är det viktigaste styrinstrumentet på området.
Det kan också i flera fall vara lämpligt att regeringen redogör för åsyftade mål och uppnådda resultat utan att samtidigt några förslag till nya åtgärder lämnas. Sådan uppföljning av utvecklingen inom ett politikområde kan med fördel redovisas med en skrivelse till riksdagen.
Med hänsyn till att olika slag av dokument kan användas och vara lämpliga när regeringen för riksdagen redovisar resultat och mål i statens verksamhet, saknas skäl att i budgetlagen ge föreskrifter om resultatredovisningens form.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas in en bestämmelse som anger att regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden.
14. Statsfmansiell utveckling
Utredningens förslag:
Om regeringen avser att använda tak för statens utgifter skall regeringen lämna förslag till beslut om utgiftstak i den ekonomiska vårpropositionen. Om riksdagen beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen presentera riktlinjer för ut- giftemas fördelning på utgiftsområden. Förslag om tak för statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar kan avse längre tid än ett budgetår.
Om riksdagen har beslutat att ett tak för statens utgifter, eller om riksdagen har använt utgiftsramar vid beslut om statsbud- geten, skall regeringen, om den anser att det finns risk att utgiftstaket eller utgiftsramar kommer att överskridas, vidta sådana åtgärder för att undvika detta som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.
Om regeringen inte lämnar förslag om tak för statens utgifter eller redovisar riktlinjer för ramar för utgiftsområden för en flerårsperiod, skall den i stället presentera en långsiktig beräkning av hur statens inkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som en följd av redan fattade beslut.
14.1. Tydligt budgetpolitiskt åtagande
14.1.1. Bakgrund
Under senare år har statsmakterna beslutat om kraftfulla åtgärder för att bringa utvecklingen av statsbudgetens underskott och statsskulden under kontroll. Att få kontroll på statsfinanserna är emellertid inte en engångsåtgärd som vidtas när en statsfinansiell krissituation är för handen. I stället måste statens finanser ständigt hållas under sådan kontroll att utvecklingen inte återigen leder till en krissituation, t.ex. i samband med att tillväxttakten i ekonomin avtar och sysselsättningen försvagas. Som belyses i kapitel 4 är det därför viktigt att söka etablera en varaktigt stram budgetdisciplin som kan medverka till en långsiktigt hållbar utveckling av statsfinanserna.
Som ett led i strävan att stärka budgetdisciplinen har riksdagen beslutat att en s.k. rambeslutsmodell skall kunna tillämpas för riksdagens beslut om statsbudgeten (1993/94zTK 1 och 2, bet. l993/94:KU18, rskr. 1993/94:424 och bet. 1994/95:KU2, rskr. 1994/95z5). Rambeslutsmodellen innebär att riksdagen i ett tvåstegsförfarande först tar ställning till helheten i regeringens budgetförslag och därefter låter detaljerna anpassa sig till denna. I det första steget fastställer riksdagen på förslag av finansutskottet det samlade budgetutrymmet och fördelar detta på utgiftsområden genom ett beslut. I budgetprocessens andra steg fördelar utskotten medel på anslag inom de olika utgiftsområdena. Varje utgiftsområ- de behandlas som ett paket, där fördelningen mellan anslagen avgörs genom ett beslut. Regler om förfarandet finns i RO 3:2, 4:5 och 5:12.
Genom beslutet om rambeslutsmodellen har riksdagen möjliggjort en väsentlig uppstramning av riksdagens behandling av statsbudge- ten.
I 1995 års kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150 bil. 1) förslår regeringen ytterligare ett förfarande för att skärpa budget- disciplinen. Detta förfarande innebär att ett tak för de offentliga utgifterna skall införas.
Enligt den beskrivning av regeringens förslag som görs av finansutskottet (bet. 1994/952FiU20) kan ett sådant utgiftstak utformas så att regeringen föreslår och riksdagen beslutar om en högsta nivå för de offentliga utgifterna under ett antal år framåt. Utgiftstaket skall därvid anges i nominella termer, främst mot bakgrund av det prisstabiliseringsmål som gäller för den ekonomis- ka politiken. Valet av nivå utgör en avvägning mellan å ena sidan önskemål om att kunna tillgodose angelägna utgiftsbehov och å andra sidan önskemålet om att uppnå en hållbar utveckling av de offentliga finanserna.
Ett utgiftsmål för budgetpolitiken tydliggör behovet av politiska prioriteringar mellan olika utgiftsområden och ger budgetpolitiken en långsiktig inriktning med högre förutsebarhet.
Det föreslagna utgiftstaket skall omfatta hela den offentliga sektorn, således även socialförsäkringssektom och kommunerna. Räntor för statsskulden skall dock inte ligga under taket.
Regeringen avser att senast i den ekonomisk-politiska propositio- nen våren 1996 lägga fram förslag om den tekniska utformningen av ett utgiftstak. Då skall regeringen också föreslå ett kvantitativt utgiftstak för treårsperioden 1997-1999.
Riksdagen har godkänt (bet. 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447) vad regeringen anfört om ett tak för de offentliga utgifterna.
Frågor om hur utgiftstak och utgiftsramar avses bli hanterade av regeringen vid beredningen av förslaget till statsbudget och vid genomförandet av den av riksdagen beslutade budgeten belystes när finansministern den 7 december 1995 (prot. 1995/96:33 20 5) informerade riksdagen om utvecklingen av budgetprocessen. En utförligare redogörelse finns i rapporten (Ds 1995:73) Fortsatt reformering av budgetprocessen.
Vad riksdagen beslutat om rambeslutsmodell, utgiftsområden och tak för de offentliga utgifterna samt vad finansministern anfört i frågan utgör viktiga utgångspunkter för Budgetlagsutredningens överväganden.
1412. Överväganden
Teoretiska och empiriska studier som redovisas i kapitel 4 indikerar att ett tydligt budgetpolitiskt åtagande från regeringens sida på ett märkbart sätt kan medverka till att stärka budgetdiscipli- nen och främja en långsiktigt hållbar utveckling av statsfinanserna. 1 en av dessa studier rekommenderas att ett siffermässigt budgetpo- litiskt mål härleds ur en flerårig serie av mål som uttryckligen ingår i regeringens politiska program.
De beslut som riksdagen fattat om rambeslutsmodell med utgifts- områden och ett tak för de offentliga utgifterna erbjuder en god grund för budgetpolitiska åtaganden från regeringens sida. Båda ansatserna kan ge ett stöd till en rambudgetprocess i regeringens beredning av förslaget till statsbudget och för genomförandet av den budgeterade verksamheten.
Förberedelserna för att tillämpa rambeslutsmodellen med utgiftsom- råden i riksdagens behandling av statsbudgeten pågår. Riksdagen bereder (1995/96:TK2, bet. 1995/961KU21) för närvarande änd- ringar av riksdagsordningen, som innebär att anslag hänförs till ut- giftsområden och att utgiftsområden fördelas på utskott. I enlighet med RO 3:2 skall regeringens förslag till statsbudget för budget- året 1997 därför innehålla en fördelning av anslagen på de av riksdagen beslutade utgiftsområdena. Det framstår som naturligt att ett visst samband finns mellan dessa utgiftsområden och de ändamålsområden som regeringen använder i sin beredning av budgetförslaget.
I syfte att stärka budgetdisciplinen i beredningen av statsbudgeten kan regeringen i ett ganska tidigt skede av budgetprocessen presentera riktlinjer för de belopp utgifterna inom olika utgifts- områden eller grupper av utgiftsområden avses få uppgå till samt en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten. Det kan ytterligare stärka disciplinen i budgetberedningen om ramar för utgiftsområ- den eller grupper av utgiftsområden anges för en flerårsperiod.
De ramar för olika utgiftsområden som riksdagen beslutar i det första steget i rambeslutsmodellen bör ses som uttryck för en politisk prioritering av hur statens knappa resurser bör fördelas mellan olika ändamålsområden. Sådana prioriteringar får förutsättas ha betydelse inte bara vid beslutstillfället utan även under genom-
förandet av den beslutade verksamheten och budgeten. En noggrann uppföljning på anslags- och utgiftsområdesnivå blir därmed nödvändig.
De grunder för utformning av tak för de ajfentliga utgifterna som regeringen översiktligt presenterat i 1995 års kompletteringspropo- sition — och som ytterligare belysts i den nyss nämnda rapporten — innebär att taket avses omfatta hela den offentliga sektorn, dvs. staten, socialförsäkringssektom och kommunerna. Detta tak för de offentliga utgifterna avses sedan brytas ned och fördelas på de tre delsektorerna.
Budgetlagsutredningen har endast anledning att behandla ett utgiftstak till den del det direkt påverkar statens utgifter.
Ett tak för statens utgifter kan utformas på olika sätt och kan mer eller mindre fullständigt täcka statsutgifterna och ha olika avgräns- ningar till andra offentliga delsektorer. Med ledning av erfarenheter som vinns och successivt ändrade förhållanden kommer säkerligen den tekniska utformningen av ett utgiftstak att utvecklas med tiden. Budgetlagsutredningen har därför inte anledning att i lag söka precisera hur ett utgiftstak för den statliga sektorn bör vara utformat. För att ett utgiftstak skall vara för handen, är det tillräckligt att det som regeringen föreslår och riksdagen beslutar kallas ett tak för statens utgifter.
Ett tak för statens utgifter kan användas på fiera sätt.
Ett sätt är att regeringen tidigt i beredningen av nästa års statsbud- get förelägger riksdagen förslag till tak för statens utgifter som skall tillämpas i det förestående eller redan pågående budgetarbetet. Utgiftstaket får förutsättas vara härlett ur de statsfinansiella och samhällsekonomiska förutsättningama och således inte vara en summering av olika sektorintressens önskemål. Ett förslag om utgiftstak innebär otvivelaktigt att regeringen politiskt förbinder sig att i det pågående budgetarbetet inte överskrida det presenterade utgiftstaket. Ett sådant tydligt budgetpolitiskt åtagande bör öka regeringens benägenhet att göra nödvändiga prioriteringar mellan i och för sig angelägna utgifter. Ett redovisat förslag till utgiftstak kan därmed stärka den rambudgetprocess som numera tillämpas i regeringen och regeringskansliet. Ytterligare kraft får utgiftstaket om riksdagen beslutar om det.
Ett utgiftstak kan också tillämpas i statsbudgetens genomförande- fas. Avsikten är då att förekomsten av ett utgiftstak skall medverka till att stärka statsmakternas kontroll över utgiftsutvecklingen. Om riksdagen beslutar att ett preciserat utgiftstak skall gälla för genom- förandet av den från statsbudgeten finansierade verksamheten ett visst budgetår, bör detta ses som en klart deklarerad beslutsamhet att vid behov vidta åtgärder för att hålla utgifterna under det angivna utgiftstaket. Om det under genomförandefasen blir aktuellt med överskridande på något område, bör detta prövas och hanteras med politiska beslut och prioriteringar mellan olika utgifter. Detta kan innefatta regeländringar som minskar utgiftstrycket och neddragningar av olika anslagsstyrda utgifter. Sådana beslut kan fattas av regeringen eller riksdagen beroende på vilka slag av åtgärder det är frågan om och vilken befogenhetsfördelning som gäller.
Ett tredje sätt att använda ett fastlagt utgiftstak är att låta det utgöra en riktlinje för budgetpolitiken under en framtida rullande flerårsperiod omfattande t.ex. tre till fem år. Därmed vinns en långsiktig stadga i det budgetpolitiska åtagandet. Hos dem som medverkar i den statliga budgetprocessen kan detta stärka respekten för systemet och minska intresset för åtgärder som innebär att utgifter rullas fram till ett senare budgetår. Budgetdisciplinen i beredningen och genomförandet av den budgeterade verksamheten kan därmed stärkas. I förhållande till utomstående kan ett för en flerårsperiod fastlagt utgiftstak också snabbt ge förtroende för en beslutad sund budgetpolitik, även om de budgetpolitiska resultaten i sin helhet framträder först efter några år.
Vad nu sagts om möjliga gynnsamma effekter av utgiftstak bygger på den avgörande förutsättningen att det fastlagda utgiftstaket — med beaktande av förutsebara statsinkomster - bedöms innebära en hållbar utgiftsnivå och statsskuldsutveckling, Om utomstående bedömare anser att detta villkor inte är uppfyllt finns anledning att räkna med tydliga reaktioner från penning- och valutamarknadema samt olika internationella samarbetsorgan.
Om trovärdighet skall vinnas för ett budgetpolitiskt åtagande kräver detta också att utgiftstaken hålls från tidpunkten för offentliggörandet till den dag då budgeten presenteras, under genomförandefasen och mellan de årliga rullningama av utgifts- taket. Tekniska omräkningar som förklaras på ett begripligt sätt
kan vidtas utan risk att trovärdigheten undergrävs. I en del fall kan tekniska omräkningar t.o.m. vara nödvändiga för att trovärdigheten skall behållas. Medel bör också kunna omfördelas mellan olika områden utan negativa effekter. Motsvarande gäller i stor utsträck- ning också för ramar för utgiftsområden.
Vad som nu anförts visar att påtagliga samband finns mellan ett tak för statens utgifter och ramar för utgiftsområden. Fullt så enkelt som att de summerade utgiftsramama motsvarar ett statligt utgiftstak är det dock inte. Ett eller annat utgiftsområde kan av praktiska eller principiella skäl undantas och således inte räknas in under taket. Utanför utgiftsområdena men under utgiftstaket behöver det finnas reserver för att fånga upp sådana överskridan- den på olika områden som inte helt kan eller bör hanteras på annat sätt samt för oförutsebara utgifter. Även om det således finns skillnader mellan utgiftstak och utgiftsramar, är sambanden dem emellan så starka att det i praktiken är svårt att tänka sig att det är möjligt att hantera ett utgiftstak utan att samtidigt använda ramar för delområden. För olika delområden måste nämligen administra- tivt ansvariga medverka vid såväl beredning som genomförande av besluten. Det är heller knappast möjligt att bereda utgiftsramar för olika områden utan att ett utgiftstak sätts med fullt ansvar för helheten.
Med visst fog kan det dock sägas utgöra en principiell skillnad om ett utgiftstak uppifrån bryts ned på utgiftsramar eller om taket framkommer som en summering av ramarna med vissa tillägg och avdrag. Olika rambudgeteringstekniker är uttryck för detta. I praktiken är emellertid de statsfinansiella och samhällsekonomiska kraven på att statsbudgeten som helhet är sund, liksom trycket från de olika sektorintressena att rimliga anspråk blir tillgodosedda, så starka att resultatet, oavsett startpunkt, nog blir ganska likartat. Självfallet kan ingen ansvarskännade regering lägga fast ett realistiskt utgiftstak utan mycket god kunskap om behoven inom de olika utgiftsområdena. Inte heller kan utgiftsramar för olika områden läggas fast utan att regeringen är övertygad om att summan av utgifterna inom de olika områdena leder till samlade utgifter som är statsfinansiellt och samhällsekonomiskt acceptabla. Under politiskt ansvar måste således en rimlig avvägning göras mellan olika intressen. Detta utesluter självfallet inte att en regering kan felbedöma den ekonomiska utvecklingen. Detta kan dock göras oavsett om utgiftstak används eller inte, om utgiftstaket
bryts ned på utgiftsområden eller om utgiftstaket framkommer som en summering av utgiftsområdena.
Den diskussion som nu förts leder utredningen till slutsatsen att den process i vilken förslaget till statsbudget bereds och beslutas av regeringen kan vara utformad på i huvudsak samma sätt, oavsett om det är utgiftsramar eller ett utgiftstak — eller båda — som är utgångspunkten för arbetet. Härtill kommer att statens utgifter, oberoende av vilken planeringsteknik som används, alltid måste fastställas med vederbörligt hänsynstagande till statens inkomster och lånebehov.
När förfaranden kring utgiftstak och utgiftsramar praktiskt utformas behöver ställning tas till en rad olika frågor, t.ex. vilka statsutgifter som skall ingå i tak och ramar. Utredningen utgår från att det är fråga om sådana utgifter som avräknas mot anslag. Vidare behöver prövas hur förändrade behållningar på ramanslag och reservations- anslag skall hanteras samt hur reserver skall utformas och på vilka villkor de får tas i anspråk.
Vid utformning av bestämmelser på området behöver beaktas att beslut om tak för statens utgifter och om utgiftsramar avses fattas med tidsmässig förskjutning. I den ekonomiska vårpropositionen avses ingå förslag till ett flerårigt beslut om utgiftstak och om riktlinjer för utgiftsområdena. Förslag till beslut om utgiftsramar avses ingå i budgetpropositionen.
Utgiftstak och utgiftsramar används för att inrikta en del av den framtida ekonomiska politiken. Det är därför lämpligt att låta en bestämmelse i budgetlagen anknyta till tilläggsbestämmelse 3.2.1 till riksdagsordningen.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen anges att sådana riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken som nämns i tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till riksdagsordningen kan avse förslag till beslut om det belopp statens utgifter högst får uppgå till (tak för statens utgifter) eller riktlinjer för de belopp utgifterna inom olika utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden högst får uppgå till (utgiftsramar).
Beloppsmässiga utgiftsramar och utgiftstak är två nu aktuella metoder för att inrikta delar av den ekonomiska politiken, särskilt budgetpolitiken. Det är naturligtvis möjligt att tänka sig metoder med andra målvariabler, t.ex. ett absolut eller relativt mål för statens lånebehov eller statsskuldens storlek för en längre eller kortare period. När andra metoder än kvantitativt preciserade utgiftstak och utgiftsramar etableras kan budgetlagen vid behov kompletteras eller ändras. .
Närmare bestämmelser om förfarandet vid användning av tak för statens utgifter och utgiftsområden bör tas in i budgetlagen.
Om regeringen anser att det är lämpligt att använda ett kvantitativt preciserat tak för statens utgifter i beredningen av nästa års statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen lämna förslag till beslut om ett sådant utgiftstak.
Om riksdagen enligt RO 5:12 beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur statens utgifter i förslaget till nästa års statsbudget avses bli fördelade på utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden.
I syfte att ge ökad långsiktig stadga åt utgiftstak och utgiftsramar kan regeringen föreslå att riksdagen skall besluta om tak för statens utgifter och om riktlinjer för ramar för utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden för en flerårsperiod.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen anges att om regeringen avser att använda ett tak för statens utgifter i beredningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten, skall regeringen lämna förslag till beslut om ett sådant utgiftstak i den ekonomiska vårpropositionen.
Vidare bör anges att om riksdagen med stöd av bestämmelser- na i 5 kap. 12 & riksdagsordningen beslutat hänföra stats— utgifter till utgiftsområden, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur den avser att fördela statens utgifter på utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget.
Dessutom bör i budgetlagen anges att regeringen också kan lämna förslag om tak för statens utgifter eller presentera riktlinjer för utgiftsramar som avser längre tid än ett budgetår.
14.2. Utgiftstak och utgiftsramar under genomförandefasen
Om regeringen föreslagit och riksdagen beslutat att ett tak för statens utgifter skall tillämpas under statsbudgetens genomförande- fas får det förutsättas att syftet är att stärka statsmakternas utgiftskontroll. Detsamma får förutsättas gälla om riksdagen använt utgiftsramar i beredningen av besluten om statsbudgeten. Statsmak- terna får därmed anses ha åtagit sig att noga följa utvecklingen under genomförandefasen och att vid behov vidta åtgärder för att bringa utgiftsutvecklingen under kontroll.
Budgetlagsutredningen föreslår i kapitel 12 att det i budgetlagen skall anges att regeringen noga skall följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beslutade eller beräknade belopp. I det sammanhanget anför utredningen vidare att när förfarandet med utgiftstak och utgiftsramar tillämpas i budgetprocessen behöver uppföljning ske också av dessa. Att noga följa utvecklingen innebär att regeringen med lämplig periodicitet
skaffar sig information om utvecklingen så att den vid behov kan vidta korrigerande åtgärder eller föreslå riksdagen sådana.
I kapitel 7 föreslår utredningen att den rätt regeringen har att helt eller delvis avstå från att utnyttja anvisade anslag skall komma till uttryck i budgetlagen. Därvid anför utredningen att regeringen kan vidta selektiva eller generella åtgärder i fråga om anvisade anslag. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning utgör en föreliggande risk att ett anslag väsentligt kommer att överskridas i många fall tillräckligt skäl för regeringen att selektivt eller generellt besluta att anvisade medel inte skall användas. Om ett anslagsöverskridande hotar att medföra att även utgiftsområdet och t.o.m. utgiftstaket överskrids blir behovet av åtgärder särskilt stort.
Åtgärder för att minska utgifter kan främst riktas mot direkt anslagsstyrd verksamhet. Risken för överskridanden är emellertid störst för anslag där utgifterna följer av ett regelverk. De regler som bestämmer förmåners storlek och vilka som är förrnånsberätti- gade, ingår oftast i lagar. För att stärka regeringens möjligheter att motverka hotande anslagsöverskridanden kan det i andra samman- hang finnas anledning att överväga om inte vissa regler kan utformas på sådant sätt att regeringen får möjlighet att inom vissa gränser ändra dem.
I kapitel 12 föreslås också att det i budgetlagen anges att rege- ringen vid minst två tillfällen under löpande budgetår för riksdagen skall redovisa en prognos avseende utfallet på bl.a. anslag och förklara väsentliga avvikelser i förhållande till de belopp som upptagits i statsbudgeten. Om riksdagen har beslutat om ett utgiftstak eller i beslutsprocessen använt utgiftsramar är det naturligt att även avvikelser i förhållande till utgiftstak och utgiftsramar förklaras. Det är också naturligt att regeringen i ett sådant sammanhang redovisar vilka åtgärder den själv vidtagit respektive vilka åtgärder den föreslår riksdagen att besluta om.
Beslutar riksdagen om ett beloppsmässigt preciserat utgiftstak eller använder den sig av ramar för utgiftsområden innebär det ett allvarligt menat budgetpolitiskt åtagande. För att markera detta bör i budgetlagen anges att regeringen skall vidta eller föreslå åtgärder om den anser att det finns risk att ett eller flera anslag kommer att överskridas i sådan omfattning att ett beslutat utgiftstak eller tillämpade utgiftsramar kommer att överskridas. Det kan antas att
förändringar av behållningar på ramanslag och reservationsanslag som håller sig inom gällande bestämmelser för anslagen därvid inte beaktas.
Utgiftstak och utgiftsramar är metoder som statsmakterna kan använda för att söka få kontroll över statens finanser. Tillämpning av sådana metoder förändrar emellertid inte — som berörs i kapitel 7 — statens skyldighet att fullgöra de förpliktelser som följer av lagar och träffade avtal.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen föreskrivs att om det finns risk att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.
14.3. Långsiktskalkyl
Under en lång följd av år presenterades i kompletteringspropositio- nen en s.k. långtidsbudget. Under senare år har i stället presenterats vad som kallas en långsiktig konsekvenskalkyl för statens inkomster och utgifter för en femårsperiod. Gemensamt för dessa budgetar eller kalkyler är att de visar utgifts- och inkomstutveck- lingen på olika områden till följd av redan fattade beslut och gjorda åtaganden under väl specificerade förutsättningar för den samhällsekonomiska utvecklingen. Beräkningarna är inte någon prognos över den framtida utvecklingen, utan deras syfte har varit att utgöra ett underlag vid utformningen av den framtida budgetpo- litiken.
I 1995 års kompletteringsproposition ingick inte någon långsiktig konsekvenskalkyl. I stället för en långsiktskalkyl, som kunde utgöra underlag för vidare budgetpolitiska överväganden, redovisa- de regeringen en plan för budgetpolitiken de närmaste åren. Denna plan är inriktad på att stabilisera statsskulden som andel av
bruttonationalprodukten år 1996 och att skuldkvoten därefter skall sjunka. Underskottet i de offentliga finanserna beräknas i stort sett vara eliminerat under år 1998.
En sådan budgetpolitisk plan har passerat det steg i budgetproces- sen som en långsiktig konsekvenskalkyl utgör. Till skillnad från en konsekvenskalkyl utgår inte en plan från en oförändrad politik utan den innefattar även mer eller mindre fullständigt de olika budget- åtgärder som behöver vidtas för att den underliggande utvecklingen skall kunna styras mot de uppsatta målen.
Om regeringen presenterar ett förslag till beslut om ett flerårigt tak för statens utgifter, riktlinjer för ramar för utgiftsområden eller en plan för hur statens inkomster, utgifter och lånebehov avses utvecklas under en flerårsperiod är det inte nödvändigt att den också presenterar en långsiktig konsekvenskalkyl. Detta hindrar naturligtvis inte att en sådan ändå kan presenteras.
Varken metoden med beslut om fleråriga utgiftstak eller metoden med fleråriga riktlinjer för utgiftsområden är obligatorisk för regeringen. Det kan därför inte uteslutas att regeringen någon gång finner skäl att avstå från att föreslå riksdagen fleråriga tak för statens utgifter eller riktlinjer för ramar för utgiftsområden. I så fall måste regeringen, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, presentera något annat material som kan ge riksdagen en uppfatt- ning om hur statens finanser kan komma att utvecklas under de närmaste fem åren.
Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen föreskrivs att om regeringen inte lämnar förslag om tak för statens utgifter eller redovisar riktlinjer för ramar för utgiftsområden för en flerårsperiod, skall den i stället presentera en långsiktig beräkning av hur statens inkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som följd av redan fattade beslut och under väl specificerade samhällseko- nomiska förutsättningar.
15. Genomförande
Ikraftträdande
Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det önskvärt att lagen kan träda i kraft den I januari 1997, dvs. vid den tidpunkt då en statsbudget som beretts och beslutats på ett delvis nytt sätt skall börja tillämpas. Det bör också eftersträvas att de bestämmelser som ingår i lagförslaget blir vägledande vid beredning av och beslut om statsbudgeten för år 1997.
Äldre bestämmelser
Den budgetlag som utredningen föreslår ersätter inte någon äldre lag. Som framgår av kapitel 6-14 finns emellertid på många områden regler som riksdagen beslutat om i annan form än lag, vanligen genom att godkänna det huvudsakliga innehållet i bestämmelser som regeringen redogjort för. Dessa beslut har fattats vid olika tillfällen under en stor del av 1900-talet. I de olika kapitlen har utredningen på berörda sakområden sökt identifiera och ange de viktigaste besluten. Den form som riksdagen använt för dessa beslut leder dock till att visshet inte kan föreligga om att alla beslut faktiskt har fångats upp.
Ett syfte med budgetlagen är att klarhet och överskådlighet skall vinnas i fråga om vilka regler som gäller. Detta förutsätter att äldre beslut och uttalanden av riksdagen upphör att gälla. Budgetlags- utredningen anser att detta bör ske genom att riksdagen i anslut- ning till beslutet om budgetlagen använder samma beslutsforrn som när de äldre bestämmelserna tillkom och beslutar att — på de områden som regleras i budgetlagen — äldre bestämmelser och bemyndiganden som inte är grundade på lag skall upphöra att gälla när budgetlagen träder i kraft.
Förordningar och delegering
På många av de områden där bestämmelser föreslås i budgetlagen har regeringen meddelat föreskrifter i förordningar som gäller myndigheter som lyder under regeringen. I flera fall har det huvudsakliga innehållet i sådana förordningar presenterats för riksdagen i form av förslag till riktlinjer. Sådana grundläggande delar av dessa förordningar som återger befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen, har utredningen fört in i förslaget till budgetlag.
Detta leder till att ett antal förordningar måste anpassas till att grundläggande bestämmelser på respektive område kommer att finnas i budgetlagen. I stor utsträckning är det fråga om formella anpassningar. Budgetlagens bestämmelser ger regeringen tydliga befogenheter på en lång rad områden. För att bestämmelserna skall kunna tillämpas smidigt, behöver regeringen på många områden delegera erhållna befogenheter till de myndigheter som direkt genomför den statliga verksamheten. Även detta behöver beaktas vid anpassningen av förordningarna till budgetlagen.
Reserver
I den reformerade budgetprocess som statsmakterna avser att använda fr.o.m. år 1996 ingår att en eller flera reserver skall finnas i statsbudgeten. Dessa reserver avses få disponeras av regeringen på väl specificerade villkor. Beredningen av frågor kring reserver är ännu inte helt avslutad i regeringskansliet. Enligt Budgetlags- utredningens bedömning kan frågan om reserver rymma aspekter som rör fördelningen av befogenheter på finansmaktens område. När tillräcklig klarhet — och möjligen också erfarenhet — vunnits om hur reserver skall hanteras i budgetprocessens olika faser, är det naturligt att regler om detta tas in i budgetlagen.
Inkomsttitlar
I budgetlagen slås fast att inkomster som riksdagen beräknar skall tas upp på inkomsttitlar på statsbudgeten. För närvarande används några inkomsttitlar som avräkningskonton för statsinterna transak- tioner. Även i övrigt kan användningen av inkomsttitlar i några fall diskuteras. Utredningen har emellertid inte närmare analyserat
dessa frågor. Budgetlagsutredningen anser att det bör göras en översyn av användningen av vissa inkomsttitlar.
Fortsatt utveckling
Med budgetlagen klargörs befogenhetsfördelningen på finansmak- tens område mellan riksdagen och regeringen. Tidigare mindre precisa regler — och i några fall frånvaro av regler — innebar osäkerhet. När budgetlagen tillämpas kommer erfarenheter att vinnas. Arbetet med att utveckla statsbudgeten och budgetproces- sen kommer också att fortsätta. Budgetlagsutredningen anser därför att det är naturligt att en beslutad budgetlag efter några år ses över mot bakgrund av de erfarenheter som görs och den utveckling som skett. I ett sådant sammanhang kan även prövas om lagen (1988:1387) om statens upplåning bör fogas in i budgetlagen.
16. Författningskommentar
Förslag till lag om statsbudgeten
Effektivitet och resultat
15
I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.
Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som handhas av regeringen och de myndigheter som lyder under regeringen.
Regeringen är enligt RF l:6 ansvarig inför riksdagen för hur den styr riket. De allmänna krav som riksdagen kan ställa på regering- ens ledning samt genomförandet av statens verksamhet kommer till uttryck redan i förevarande paragraf. Här anges även vad som i lagen avses med begreppet statens verksamhet. Paragrafen utgör en grund för vissa andra bestämmelser i lagen, bl.a. om resultat- styming, redovisningsskyldighet och revision.
Som närmare kommenteras i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.1.2) åsyftas med det i första stycket angivna uttrycket hög effektivitet, att statens verksamhet skall bedrivas på ett sådant sätt att av riksdagen angivna mål nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten skall med andra ord genomföras på ett ändamålsenligt sätt.
Uttrycket god hushållning kan exemplifieras med att onödiga utgifter skall undvikas, att verksamheten skall bedrivas med hög produktivitet och att statens medel skall hanteras säkert. En god hushållning innefattar även att statens tillgångar i övrigt och statens skulder skall förvaltas väl.
Hög effektivitet i en verksamhet kan inte nås i en absolut bemär- kelse. Detta markeras i lagtexten genom att uttrycket eftersträvas används. När det däremot gäller god hushållning är kraven mindre relativa. Vissa minimikrav på ordning och sparsamhet måste ställas. Därför används uttrycket iakttas.
Med statens verksamhet avses enligt andra stycket sådan verksam- het som handhas av regeringen eller myndigheter som är under- ställda regeringen. Paragrafen gäller inte sådan statlig verksamhet som bedrivs av statliga institutioner vilkas organisation och verksamhet regleras i särskild lag, exempelvis AP-fonden och Sveriges riksbank. Inte heller innefattas i begreppet sådan verksam- het som bedrivs av aktiebolag som ägs av staten eller stiftelser där staten medverkat vid bildandet. Verksamheten drivs då inte av det offentligrättsliga organet staten.
Lagen reglerar således i första hand regeringens ansvar och befogenheter i förhållande till riksdagen. Det är emellertid naturligt om riksdagen beslutar att hela eller delar av lagen skall gälla även för riksdagen och dess myndigheter. Med lagens avslutande paragraf ges riksdagen möjlighet att besluta om detta.
Paragrafen ger en grund för vissa andra bestämmelser i budgetla- gen. För att en verksamhet skall kunna bedrivas effektivt krävs att mål sätts upp för verksamheten och att dessa mål nås i en så hög grad som möjligt. Bestämmelserna om resultatstyming i 2 5 kan medverka till hög effektivitet och god hushållning. En grundförut- sättning för en god hushållning är vidare att det föreligger en redovisningsskyldighet inför riksdagen, att det finns föreskrifter om redovisning och att statens verksamhet granskas med revision. Dessa frågor regleras i 46—48 55. Förevarande paragraf ger vidare en grund för bestämmelser om uppföljning, prognoser och utfall i 37-40 55. Det kan även nämnas att kraven på hög effektivitet och god hushållning kan motivera att regeringen med stöd 7 & begränsar villkoren för utnyttjande av anslag eller med stöd av 8 & beslutar att inte använda medel på ett anvisat anslag.
25
Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden.
Denna paragraf syftar till att styrning och ledning av statens verksamhet skall medverka till hög effektivitet och god hushåll- ning. På detta sätt stärks såväl riksdagens roll i budgetprocessen som regeringens styrning av statens verksamhet.
Ett annat syfte som nämns i den allmänna motiveringen (avsnitt 13.2) är att klargöra för den som begär eller utnyttjar statliga medel för ett visst ändamål, att han måste kunna ange vad han vill uppnå. Han måste också vidta åtgärder så att de resultat som rent faktiskt uppnås kan redovisas och jämföras med vad som var avsett. Ytterligare ett syfte är att underlätta för riksdagens utskott att i ökad utsträckning ägna sig åt uppföljning och utvärdering av resultatet av den verksamhet riksdagen beslutat om.
Som utredningen anför i den allmänna motiveringen (avsnitt 13.1.1) tar paragrafen inte enbart sikte på åtgärder som faller inom finansmaktens område. Bestämmelsen gäller även på t.ex. föreskriftsmaktens och kontrollmaktens områden, i vart fall till den del åtgärderna påverkar statsbudgeten på ett tydligt sätt.
Mål- och resultatredovisningens utformning och precision kommer att variera mellan olika områden. Som närmare kommenteras i den allmänna motiveringen (avsnitt 13.2) kan det på vissa områden vara svårt att beskriva mål och uppnådda resultat med någon högre grad av precision. På områden där det för närvarande inte före- kommer någon resultatredovisning är bestämmelsen en uppfordran till fortsatt utvecklingsarbete.
Av skäl som närmare redogörs för i avsnitt 13.2 regleras inte i budgetlagen den närmare utformningen av styrningen eller av de begrepp som används.
Regeringens redovisningsskyldighet bygger i hög grad på att den får information av underställda myndigheter. Det är naturligt att myndigheternas redovisningen sker årsvis i årsredovisningar. Utöver detta lämnar myndigheterna rapporter och liknande i särskilda frågor eller på uppdrag av regeringen. Som anmärks i den
allmänna motiveringen (avsnitt 13.2) kommer sådan redovisning inte alltid till stånd. Ibland finns ingen myndighet som har till uppgift att i sak administrera en viss verksamhet. I andra fall kan det vara till fördel att utvärdering sker med ett längre tidsintervall eller av annan än den administrerande myndigheten. Resultatinfor- mation kan även sökas utanför staten.
Oavsett hur informationen tas fram och med vilken frekvens det sker, bör regeringen presentera den för riksdagen vid lämpliga tillfällen och i lämplig form. Som närmare förklaras i den allmänna motiveringen (avsnitt 13.2) saknas skäl att i lagen ta in någon föreskrift om när eller i vilken form en sådan redovisning skall lämnas.
Anslag och inkomsttitlar
35
När riksdagen enligt 9 kap. 3 & regeringsformen anvisar anslag till angivna ändamål skall obetecknade anslag, reservationsanslag eller ramanslag användas.
De närmare villkoren för anslagen framgår av 4—6 55.
I paragrafens första stycke erinras indirekt om att det är riksdagen som enligt angivet lagrum i regeringsformen anvisar anslag och anger ändamålen för anslagen. På detta sätt bestämmer riksdagen hur sådana medel som inte är Specialdestinerade skall användas. Anslagen utgör riksdagens viktigaste instrument för att fördela medel till olika ändamål.
Riksdagen anger också de villkor som gäller för hur medlen får användas. Detta sker på ett standardiserat sätt genom att det för skilda ändamål anges med vilken typ av anslag medel skall anvisas. I paragrafen anges därför vilka olika anslagstyper riksdagen kan använda sig av. Anslagstyperna skiljer sig åt genom olika regler ifråga om rätten för regeringen att överskrida anvisade belopp och att använda outnyttjade medel ett senare budgetår. Dessa skilda villkor syftar till att ge anslagstypema egenskaper som svarar mot behoven och förutsättningama på olika statliga verksamhetsområden. Valet av anslagstyp görs i allmänhet utifrån möjligheten att förutse medelsbehovet för ett visst budgetår.
I paragrafens andra stycke ges en hänvisning till att de närmare villkoren för de olika anslagstypema anges i de följande tre paragraferna. I 4 & ges regler för obetecknade anslag, i 5 5 för reservationsanslag och i 6 & för ramanslag.
Anslagstyper
45
Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår.
I paragrafen anges de grundläggande villkoren för obetecknade anslag. Benämningen obetecknat innebär att det för anslagstypen saknas villkor som medger överskridande av anslagsbeloppet eller tidsmässig överföring av de befogenheter som anslaget innebär. Det förtjänar att nämnas, att när riksdagen anvisar ett anslag av denna typ benämns det enbart "anslag", dvs. utan beteckning.
Så
Ett reservationsanslagfår inte överskridas. Outnyttjade medel får användas längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten.
I paragrafen anges de grundläggande villkoren för reservations- anslag. Beteckningen reservation innebär att anslagets befogen- heter får överföras tidsmässigt, dvs. att outnyttjade medel får användas under senare budgetår. Medel får dock användas endast under det år anslaget är uppfört på statsbudgeten samt under ytterligare tre år. I likhet med den begränsning som gäller för obetecknade anslag, får ett reservationsanslag inte överskridas. Anslagstypen behandlas närmare i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.1.3).
65
Ett ramanslag får tillfälligt överskridas genom att en anslagskredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag tas i anspråk.
Med riksdagens bemyndigande får regeringen även besluta att ett ramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas.
Outnyttjade medel får användas följande budgetår.
Beteckningen ram innebär att anslagets befogenheter, i likhet med reservationsanslagets, får överföras tidsmässigt. Beteckningen innebär vidare att det anvisade beloppet under vissa förutsättningar får överskridas. I de två första styckena anges hur överskridande får ske och vilka begränsningar som gäller. Vad gäller sparande finns bestämmelser i tredje stycket.
1 första stycket regleras möjligheten till överskridande genom att en anslagskredit utnyttjas. Finansiering med en anslagskredit innebär att en viss del av följande års medel tas i anspråk i förskott. Som närmare kommenteras i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.1.3) är detta en tillfällig lösning. En sådan kredit förutsätts bli reglerad under det budgetår som följer. Inget hindrar dock att krediten i stället regleras under en följd av år eller att en anslagskredit rent av förblir utnyttjad över en längre period.
I paragrafen föreskrivs den begränsningen att anslagskrediten får motsvara högst tio procent av anslagsbeloppet. Därvid avses anslagsbeloppet under innevarande år. En kredit får således vid ett givet tillfälle inte överstiga tio procent av anslagsbeloppet för det året. Har anslagskrediten utnyttjats maximalt under ett budgetår, finns inget utrymme för ytterligare kredit under det följande året om inte anslaget då höjs. Höjs anslaget under det följande året, finns möjlighet att ta i anspråk ytterligare anslagskredit som motsvarar maximalt tio procent av höjningen.
I andra stycket ges regeringen möjlighet besluta om överskridande av ett slag som för närvarande benämns merutgift. I paragrafen anges vissa allmänna villkor som måste vara uppfyllda för att regeringen skall få fatta ett beslut om överskridande. Utöver dessa villkor förutsätter ett sådant beslut även att riksdagen har lämnat
ett särskilt bemyndigande till att överskridande får ske. Av skäl som närmare utvecklas i den allmänna motiveringen (7.1.3) bör en förhöjd kreditgräns och den möjlighet regeringen har att inhämta beslut om förhöjda anslag leda till att regeringen endast i begrän- sad utsträckning kan förväntas komma att behöva besluta om överskridande.
När det gäller ramanslag som anvisas för förvaltningsändamål och liknande bör regeringens befogenheter att besluta om överskridande begränsas till att täcka utgifter som riksdagen inte kände till då anslaget anvisades. Alla sådana utgifter ger dock inte regeringen rätt att besluta om överskridande. Det skall dessutom vara fråga om tillfälliga utgifter som uppkommit utanför en myndighets kontroll. Med detta avses ytterligare utgifter som ålagts en myndighet till följd av riksdagsbeslut men som inte beaktats vid budgeteringstillfället. Även kostnader till följd av force majeure- liknande förhållanden, t.ex. omfattande skada på inventarier, kan räknas till sådana särskilda utgifter. Det förhållandet att det bara i undantagsfall kan bli aktuellt att besluta om överskridande och då endast för denna typ av utgifter, har markerats i paragrafen med att det skall vara fråga om en särskild utgift.
Som anges i den allmänna motiveringen förutsätts det på ramanslag som används för förvaltningsändamål nästan aldrig bli aktuellt att under genomförandet av verksamheten öka anslagsutrymmet mer än vad som ryms inom den maximala kreditgränsen om 10 procent. Skulle undantagsvis behov finnas av ännu större anslagsutrymme finns sannolikt skäl att i stället informera riksdagen och begära tilläggsanslag.
När det gäller ramanslag som anvisas för bl.a. lagstadgade social- försäkringsförmåner, avgifter till EU och räntor på statsskulden kan så stora och snabba förändringar inträffa att utgifterna inte ryms inom den maximala kreditmöjligheten. Hinner ett tilläggs- anslag då inte anvisas, bör regeringen få besluta om överskridande om det krävs för att det ändamål riksdagen beslutat med anslaget skall kunna uppfyllas.
Utöver de villkor som nu angetts kräver ett beslut om överskri- dande även riksdagens särskilda bemyndigande. Detta bemyndi- gande kan ha formen av ett beslut från riksdagens sida om att överskridanden beloppsmässigt skall avräknas mot reserver som
riksdagen beslutat om. Riksdagen kan också ha lämnat ett särskilt bemyndigande för ett visst anslag. Ett sådant bemyndigande kan vara beloppsmässigt opreciserat. På detta sätt kan rätten att besluta om överskridande vara knuten till vissa anslag. Så kan förhållandet tänkas bli för t.ex. räntor på statsskulden.
Även om regeringen i ett enskilt fall har möjlighet att besluta om överskridande, behöver regeringen inte fatta ett sådant beslut. Regeringen kan i stället välja att en anslagskredit skall utnyttjas eller att underställa riksdagen ett förslag om tilläggsanslag.
I tredje stycket anges att outnyttjade medel får användas under följande budgetår. Vad gäller anslagssparande finns inga begräns- ningar av skäl som anges i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.1.3).
Övriga bestämmelser om anslag
75
När regeringen tilldelar en myndighet anslag får regeringen besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget.
De olika anslagstyper som definieras i 4-6 55 skiljer sig åt genom att olika villkor gäller i fråga om rätten att överskrida anvisade belopp och att använda outnyttjade medel under senare år. De villkor som finns angivna i paragraferna gäller i ledet mellan riksdagen och regeringen.
I förevarande paragraf regleras förhållandet mellan regeringen och dess underlydande myndigheter. Av paragrafen följer, att regering- en inte fullt ut behöver föra samtliga befogenheter vidare utan att regeringen får en rätt att begränsa villkoren. Som anmärks i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.1.3) kan snävare villkor t.ex. motiveras av en strävan till god hushållning med statens resurser, god måluppfyllelse eller god budgetkontroll inom ramen för gällande verksamhetsmål och anvisade medel.
Exempel på villkorsbegränsningar som kan bli aktuella är att out- nyttjade medel på reservationsanslag inte får utnyttjas så många år som anslagstypen medger, att outnyttjade medel på ramanslag inte
får sparas i obegränsad utsträckning och att anslagskrediten på ramanslag sätts lägre än vad riksdagen medgett. Som närmare framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 7.1.3) förutsätts sistnämnda åtgärd komma bli vanlig. Endast för ett fåtal ramanslag behövs en maximal anslagskredit om tio procent. Krediten för anslagen för förvaltningsändamål kan i allmänhet sättas till tre procent och de flesta övriga ramanslag till fem procent.
Generella begränsningar av villkor kan exempelvis tas in i för- ordningar. Specifika begränsningar av villkor som endast gäller för ett visst eller vissa anslag kan tas in i bestämmelser för respektive anslag.
85
Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall användas om detta är påkallat till följd av särskilda omständig- heter i en verksamhet eller av statsfinansiella skäl.
1 paragrafen lagfästs en rätt som regeringen har enligt praxis att avstå från att utnyttja medel på anvisade anslag. Bakgrunden till och skälen för bestämmelsen behandlas i den allmänna motive- ringen (avsnittet 7.2). Regeringen får utnyttja denna rätt endast om det är påkallat till följd av särskilda omständigheter i en verksam- het eller av statsfinansiella skäl.
Med särskilda omständigheter i en verksamhet avses främst att förutsättningama i olika avseenden har ändrats i förhållande till vad som var känt när riksdagen beslutade om anslaget. Möjligheter till besparingar kan ha uppkommit till följd av att en verksamhet har kunnat genomföras till en lägre kostnad än som var tänkt. Det kan vidare ha framkommit att medel inte används på ett ändamåls- enligt sätt eller att verksamheten inte är effektiv. Missförhållanden kan ha uppdagats. De krav på hög effektivitet och god hushållning, som enligt l & skall gälla i statens verksamhet, kan motivera att anslag inte utnyttjas. Som anmärks i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.2) får regeringen självfallet inte underlåta att utnyttja ett anslag enbart på grund av att den ogillar anslagets syfte eller omfattning.
Även statsfinansiella skäl kan motivera att medel på anvisade anslag inte bör utnyttjas. Åtgärder som betingas av statsfinansiella skäl är generella till sin natur och riktas mot ett större antal anslag. En sådan prövningsrätt har sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt är önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna.
Enligt 44 5 har regeringen en skyldighet att vidta åtgärder som den har befogenhet till om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak eller använda utgiftsramar kommer att överskridas. Denna skyldig- het kan leda till beslut om att medel på anvisade anslag inte skall användas.
Regeringen är självfallet förpliktad att se till att de åtaganden som staten har till följd av lag eller avtal fullgörs.
Om regeringen beslutar att inte utnyttja anvisade anslag skall detta redovisas för riksdagen så snart det lämpligen kan ske, i t.ex. en ekonomisk-politisk proposition, en tilläggsbudget eller i näst- kommande budgetproposition. En sådan redovisning bör även tas in i den årsredovisning för staten som enligt 40 & skall lämnas till riksdagen.
Inkomsttitlar
95
Statsinkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas mot inkomsttitlar.
I paragrafen anges att sådana statsinkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas på statsbudgeten mot poster som benämns inkomsttitlar. Dessa poster bör indelas efter arten av inkomster. Bestämmelsen behandlas närmare i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.3).
Att inkomsterna beräknas av riksdagen innebär inte att riksdagen tar ställning till beloppen. Vad som avses är att vissa typer av inkomster skall tas upp på inkomsttitel för att täcka de utgifter på statsbudgeten som riksdagen beslutat om. Andra typer av inkomster som staten har redovisas inte på statsbudgeten eller också avräknas
nettoutgiftema för verksamheten mot anvisat anslag. Detta behandlasi 18 och 19 55.
Redovisning mot anslag och inkomsttitlar 10 &
Avräkning mot anslag för transfereringar skall göras löpande det budgetår då betalning sker. Mot övriga anslag skall avräkning göras det budgetår till vilket utgiften hänför sig.
Avräkning mot inkomsttitlar för skatt skall göras löpande det budgetår då betalning erhålls. Mot övriga inkomsttitlar skall av- räkning göras det budgetår till vilket inkomsten hänför sig.
Riksdagen kan för ett anslag eller en inkomsttitel besluta att avräkning skall göras på annan grund.
I paragrafen ges grundläggande bestämmelser för hur den ekono- miska redovisningen skall ske mot anslag och inkomsttitlar. Detta kommenteras närmare i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.4).
1 första stycket regleras hur utgifter som avser transfereringar — dvs. inkomstöverföringar utan direkta motprestationer — skall redovisas på statsbudgeten. För dessa anslag sker en kassamässig avräkning. Redovisningen mot statsbudgeten skall således göras i anslutning till att betalning äger rum. Vad gäller övriga utgifter skall en utgiftsbaserad redovisning mot statsbudgeten ske. Det innebär att utgifterna skall avräknas mot anslaget för det budgetår till vilken utgiften hänför sig oavsett när betalningen verkställs. Med löpande avses att avräkningen skall ske åtminstone en gång per månad.
I andra stycket anges vad som skall gälla för de statsinkomster som redovisas mot inkomsttitlar. En kassamässig avräkning skall ske för uppbörd av skatt. Till skatter räknas vissa avgifter som trots be- nämningen är skatter, t.ex. olika socialavgifter. Övriga inkomster skall avräknas löpande det budgetår till vilket inkomsten hänför sig oavsett när betalning sker.
I fråga om Specialdestinerade inkomster som bidrar till att täcka statens utgifter för en verksamhet, följer av paragrafens första stycke att anslaget avräknas löpande under det år till vilket
nettoutgiften hänför sig. Den del av affärsverkens överskott som inlevereras till en inkomsttitel, betraktas som en inkomst för statsbudgeten under det år då överskottet inlevereras även om det grundas på föregående års ekonomiska resultat i myndigheten. Detsamma gäller av Riksbanken inlevererade överskott och utdelningar från andra rättssubjekt än staten. Vissa interna belopp som skall redovisas mot inkomsttitel, exempelvis medel motsvaran- de avskrivningar, avräknas i samband med myndighetens årsbok- slut eller delårsrapport. I verksamheter med blandad finansiering är det inte alltid möjligt att särskilja de delar av utgifterna och inkomsterna som skall avräknas mot ett visst anslag. I sådana fall får kostnader och intäkter betraktas som närmevärden för de belopp som skall avräknas mot statsbudgeten.
I tredje stycket ges riksdagen en möjlighet att för ett anslag eller en inkomsttitel besluta att avräkning skall ske på annat sätt än enligt reglerna i första och andra stycket. Denna möjlighet kan riksdagen tänkas utnyttja t.ex. om det i ett visst fall är angeläget att avräkna på ett speciellt sätt eller om man vill skapa utrymme för en försöksverksamhet på ett område. Om riksdagen utnyttjar denna möjlighet, kan det anges i beslutet om respektive anslag eller inkomsttitel.
Ekonomiska förpliktelser 11 &
[ 12-14 55 bemyndigas regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser enligt 9 kap. 10 & regeringsformen.
[ lagen (1988:1387) om statens upplåning anges under vilka förutsättningar regeringen får ta upp lån till staten.
I RF 9:10 anges att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Bestämmelser om statens upplåning har tagits in i en särskild lag, lagen (1988:1387) om statens upplåning. I förevarande paragrafs andra stycke erinras om den lagen. Regeringen får ett årligt bemyndigande att utan beloppsmässig begränsning ta upp lån för staten.
I första stycket anges andra fall då regeringen får ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Detta kan ske under de förutsättningar som anges i 12-14 åå, d.v.s. med beställningar, åtaganden i den löpande verksamheten och kreditgarantier.
I 12 & meddelas grundläggande bestämmelser om beställningsbe- myndiganden m.m., i 13 & ges föreskrifter om åtaganden i den löpande verksamheten och i 14 & regleras under vilka förutsätt- ningar regeringen får ställa ut kreditgarantier.
Avsnittet avslutas med bestämmelser om garantiavgifter (15 å) och om redovisning av vissa ekonomiska förpliktelser (16 å).
Beställningsbemyndiganden m.m. 12 5
För ett ändamål och intill ett belopp som riksdagen bestämmer får regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, län eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser.
I paragrafen ges grundläggande bestämmelser om beställningsbe- myndiganden och liknande medgivanden från riksdagen.
Som närmare kommenteras i den allmänna motiveringen (avsnitt 8.2) skall riksdagen bestämma de ändamål och de beloppsmässiga begränsningar som skall gälla för ett bemyndigande. Ett sådant bemyndigande kan alltså knytas till en viss verksamhet eller till ett visst anslag.
Paragrafen gäller för alla beställningar eller beslut som medför utgifter även under ett senare budgetår och utöver anvisat anslag. De typer av beslut som avses i denna paragraf är sådana där beställningsbemyndiganden för närvarande vanligen används. Författningstexten täcker även andra liknande beslut som kan förekomma nu eller i framtiden. Särskilda regler gäller dock enligt 13 5 för sådana åtaganden som är nödvändiga för den löpande verksamheten.
135
Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera till- fredsställande.
I paragrafen regleras sådana åtaganden som måste göras för att den statliga förvaltningen och administrationen skall fungera.
De åtaganden som avses är sådana som följer av god praxis, affärssed eller liknande inom ifrågavarande verksamhetsområde om detta inte strider mot de särskilda förutsättningama för statlig verksamhet. I den allmänna motiveringen (avsnitt 8.3) nämns som exempel på åtaganden som regleras av paragrafen avtal om anställning av personal, hyra av lokal, leverans av förbruknings- materiel och hyra av kontorsutrustning.
För denna typ av ekonomiska förpliktelser — som till sitt ändamål bestäms i paragrafen av att åtagandet endast får ske för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande — finns ingen beloppsmässig begränsning. En begränsning ligger dock i att den förpliktelse som staten iklätts skall ha varit nödvändig för den verksamhet som riksdagen beslutat om.
I likhet med de åtagande som regleras i 12 5 kan även dessa åtaganden medföra utgifter under senare budgetår än det budgetår för vilket anslag har anvisats.
Garantier 14 5
För ett ändamål och intill ett belopp som riksdagen bestämmer får regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden.
När det finns särskilda skäl får åtagandet enligt riksdagens bestämmande göras utan att beloppet begränsas.
I paragrafen regleras främst kreditgarantier. En kreditgaranti är ett statligt borgensåtagande som oftast gäller som för egen skuld. Kreditgarantier används för att stödja verksamheter av samhälleligt
intresse. Med andra liknande åtaganden avses som nämns i den allmänna motiveringen (avsnitt 8.4) t.ex. förbindelser som syftar till att en banks eller annan institutions kapital skall hållas intakt eller inte understiga en viss nivå.
I paragrafens första stycke anges att det är riksdagen som bestäm- mer för vilka ändamål och till vilka belopp kreditgarantier får lämnas. Ändamålen skall vara tydligt angivna. Beloppen kan anges i form av ekonomiska ramar. I takt med att de lån amorteras för vilka kreditgarantierna ställts som säkerhet, skapas vid oförändrade ekonomiska ramar utrymme för att ställa ut nya garantier. Om däremot en garanti är knuten till ett speciellt objekt, kan sådan överföring inte ske till ett annat liknande objekt.
1 andra stycket ges regeringen möjlighet att ställa ut kreditgarantier och andra liknande åtaganden utan att beloppet begränsas. För detta krävs — utöver att riksdagen angett ändamålet i bemyndigan- det — att särskilda skäl finns. Sådana särskilda skäl kan vara att frågan är av brådskande natur eller att den gäller ett viktigt samhällsintresse. I vissa fall kan det vara närmast omöjligt att beräkna ett belopp eller att det i vart fall inte ter sig meningsfullt att göra detta. Även om någon beloppsmässig begränsning inte gäller för regeringen, är det naturligt att regeringen å sin sida, i förhållande till den som kommer i åtnjutande av garantin, eftersträ- var att ställa upp sådana begränsningar. Från det att regeringen begärde bemyndigandet fram till den tidpunkt när en enskild garanti skall ställas ut, kan i många fall t.ex. information ha kommit fram som gör det möjligt och meningsfullt att sätta upp en sådan begränsning.
Enligt 16 5 skall regeringen årligen redovisa de kreditgarantier som den iklätt staten.
155
För ett sådant åtagande som anges i 14 & skall en avgift tas ut. Avgiftens storlek skall motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om inte riksdagen för ett visst åtagande beslutar annat.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om avgiftens storlek.
I paragrafen regleras garantiavgifter. Syftet med dessa avgifter är att täcka statens administrationskostnader och förluster på grund av garantier. Detta kommenteras närmare i den allmänna motiveringen (avsnitt 8.5). En kostnadsrelaterad avgift leder också till att snedvridande subventioner kan undvikas eller i vart fall bli tydliga.
Avgifter skall enligt första stycket tas ut för sådana kreditgarantier och andra liknande åtaganden som anges i 14 5. Avgiftens storlek skall beräknas så att den motsvarar statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet. Därför skall så långt det är möjligt en differentiering göras mellan olika garantier eller olika typer av garantier. Utgångspunkten för avgiftsnivån skall vara att avgiften skall täcka förväntade kostnader för den enskilda kreditgarantin eller den typ av garantier som den tillhör. Utöver administrations- kostnader avses framför allt de kostnader som kan uppstå vid ett infriande av garantin. Det är i allmänhet möjligt att på förhand uppskatta risken för ett infriande och för de kostnader som då uppstår.
Paragrafen ger möjlighet för riksdagen att i ett enskilt fall besluta att avgiftens storlek skall bestämmas på ett annat sätt. En garantiavgift som räknas fram enligt huvudregeln i paragrafen kan bli så hög att avgiften skulle motverka syftet med garantin. Samtidigt kan det föreligga ett starkt samhälleligt intresse av att stödja verksamheten. För att göra det möjligt att en för samhället angelägen verksamhet kommer till stånd kan riksdagen i ett sådant fall besluta att en avgift skall sättas ned eller inte utgå alls. En mycket hög avgift kan vara ett uttryck för att ett anslag kan vara en bättre stödform än en garanti.
I andra stycket anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om avgiftens storlek. Detta skall göras med ledning av den ekonomiska risken eller riksdagens särskilda beslut.
Redovisning av ekonomiska förpliktelser 16 &
Regeringen skall årligen för riksdagen redovisa de ekonomiska förpliktelser den iklätt staten med stöd av 12 och 14 55.
Omfattningen av de ekonomiska åtaganden som regeringen gjort med stöd av beställningsbemyndiganden och liknande medgivanden från riksdagen och som inte avräknats mot anvisade anslag, s.k. bemyndigandeskuld, skall redovisas för riksdagen. Detta kan ske i anslutning till respektive verksamhet eller anslag. Dessutom bör den samlade bemyndigandeskulden redovisas för riksdagen, lämpligtvis i årsredovisningen för staten.
Sådana åtaganden i den löpande verksamheten som regleras i 13 5 är till sin omfattning okända. Någon redovisning av dessa förplik- telser kan därför inte ske.
Utestående kreditgarantier och liknande åtaganden utgör potentiella ekonomiska förpliktelser. De skall därför redovisas för riksdagen. Detta kan ske med en samlad redovisning av alla statliga garantier m.m. samt med en fördjupad redogörelse i anslutning till den verksamhet eller det anslag som belastas med utgifter vid infriande av ett åtagande.
Statsbudgetens avgränsning 17 g
Regeringens förslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 & regeringsfor— men skall, med de undantag som anges i 18 å andra stycket och 19 &, omfatta alla inkomster, utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov.
I RF 9:6 anges endast att regeringen skall lämna förslag till statsbudget till riksdagen. Vissa ytterligare bestämmelser om statsbudgeten finns i riksdagsordningen.
I förevarande paragraf anges vad som skall ingå i regeringens förslag till statsbudget. Förslaget skall — med vissa undantag som kommenteras närmare i det följande — innehålla alla inkomster, utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Bakgrunden till och syftet med att låta statens lånebehov avgöra vad som skall ingå i statsbudgeten är att säkerställa att den blir fullständig i detta avseende. Avgränsningen behandlas närmare i den allmänna motiveringen (avsnitt 9.2.2). Visar statsbudgeten överskott är lånebehovet negativt.
Med inkomster och utgifter avses sådant som redovisas mot in- komsttitlar och anslag. Med andra betalningar avses bl.a. kassa- mässiga justeringar, nettokapitalbehov i verksamhet som inte redovisas på statsbudgeten samt interna lån och krediter i Riks- gäldskontoret.
I fortsättningen av avsnittet meddelas grundläggande bestämmelser om vad som skall ingå i statsbudgeten, dvs. regler om statsbudge- tens avgränsning. I 18 & ges föreskrifter om bruttoredovisning och under vilka förutsättningar nettoredovisning får ske och i 19 5 finns regler om vilka verksamheter som inte skall redovisas på statsbudgeten. Avsnittet avslutas i 20 5 med grundläggande bestämmelser om dispositionen av avgiftsinkomster.
185
Statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten.
Skall inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksamhetens utgifter, får utgifter dock redovisas netto på statsbudgeten.
I paragrafen ges grundläggande bestämmelser om brutto- och nettoredovisning. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 9.3).
I paragrafens första stycke anges den huvudregeln att inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto. Med detta avses att inkomsterna inte får minskas med utgifter och att utgifterna inte får minskas med inkomster. Korrigeringar, omföringar och liknande får dock ske i enlighet med god redovisningssed.
I paragrafens andra stycke regleras nettoredovisning som utgör ett undantag från huvudregeln i första stycket. Nettoredovisning innebär att anslaget avräknas med nettoutgifter, dvs. skillnaden mellan en verksamhets utgifter och dess inkomster. Nettoredovis- ning får ske när inkomsterna endast skall bidra till att täcka verksamhetens kostnader. Med detta avses att det för verksamheten inte finns något krav på full kostnadstäckning. Vad som avses med full kostnadstäckning kommenteras närmare i anslutning till 19 5. Kostnader jämställs i förevarande paragraf med utgifter. Detta
kommenteras närmare i anslutning till 10 5. Vad som därutöver innefattas i begreppet kostnader behandlas i kommentaren till 20 5. I fråga om avgiftsfinansierad verksamhet av mindre omfattning får ett anslag avräknas med nettoutgiftema även om avgiften beräknats med krav på full kostnadstäckning.
Paragrafen innehåller inget undantag från bruttoprincipen beträf- fande inkomster som redovisas mot inkomsttitlar. Sådana inkomster skall därför alltid budgeteras och redovisas brutto. Att korrigering- ar och omföringar m.m. kan göras har nämnts i det föregående. Av 9 & framgår att offentligrättsliga avgifter som beräknas av riksdagen skall redovisas mot inkomsttitlar.
195
En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter skall inte budgeteras och redovisas på statsbudgeten.
I paragrafen regleras när budgetering och redovisning inte skall ske på statsbudgeten, dvs. när utgifter och inkomster inte skall avräknas mot anslag eller inkomsttitlar. Vad som innefattas i begreppet kostnader kommenteras i anslutning till 20 &.
Budgetering och redovisning utanför statsbudgeten skall ske i verksamheter där kostnaderna helt skall täckas av intäkterna, s.k. full kostnadstäckning. Som närmare kommenteras i den allmänna motiveringen (avsnitt 9.4) är kravet på full kostnadstäckning uppfyllt även då ett fastställt bidrag lämnas från anslag som anvisats på statsbudgeten. En förutsättning för detta är dock att verksamhetens intäkter därutöver skall täcka samtliga kostnader. Däremot är kravet på full kostnadstäckning inte uppfyllt om medel från statsbudgeten anvisas för att täcka eventuella underskott som inte närmare preciseras. Kravet på full kostnadstäckning skall ses i ett tidsperspektiv som är längre än ett år eftersom tillfälliga överskott och underskott kan uppkomma. Ett beräknat kassamässigt netto skall, som närmare behandlas i kommentaren till 17 &, ingå i statsbudgeten eftersom det påverkar statens lånebehov.
205
Regeringen får besluta om dispositionen av avgiftsinkomsterfrån frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller om inkomsten helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksamheten.
Inom ramen för restkompetensen (RF 8:13) får regeringen under vissa förutsättningar besluta att avgifter skall tas ut på statliga verksamhetsområden samt besluta hur hög avgiften skall vara eller hur den skall beräknas. Ur restkompetensen kan dock inte härledas en rätt för regeringen att besluta om dispositionen av försäljnings- inkomster. Regeringens rätt att disponera vissa sådana inkomster regleras i förevarande paragraf.
För att paragrafen skall bli tillämplig krävs att försäljnings- inkomstema härrör från frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Huruvida frivillighet föreligger får avgöras efter en helhetsbedöm- ning (jfr. prop. 1973190 5. 218). Endast om den som erlagt avgiften inte kan anses ha varit rättsligt eller faktiskt tvingad till detta är det fråga om frivillig efterfrågan.
Det krävs att inkomsterna helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksamheten. Med kostnader avses såväl kostnader som direkt orsakas av produktionen av varan eller tjänsten som alla andra kostnader som rimligen kan hänföras till verksamheten. Vidare skall det vara fråga om avgifter som utgör rimligt vederlag för prestationen. Avgiftsinkomsterna får således inte syfta till att ge intäkter som klart överstiger statens kostnader. Detta utesluter inte att en avgift kan få innebära ett visst överuttag. Då krävs dock att andra avgifter inom samma verksamhetsområde lämnar motsvarande underuttag. Avgiftssättningen inom ett verksamhets- område skall således betraktas som en helhet.
Att regeringen får disponera avgiftsinkomster innebär i detta sammanhang att de specialdestineras för den verksamhet där de uppstår. Regeringen kan dock alltid besluta att avgiftsinkomster skall tillföras en inkomsttitel. Däremot får regeringen inte besluta att avgiftsinkomster skall användas på ett annat verksamhetsområde eller för ett annat ändamål. Bakgrunden och syftet med regleringen behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 9.5.3).
Finansiering av investeringar 21 5
Inom låneramar som riksdagen årligen fastställer får regeringen besluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skall finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren för sådana län.
I paragrafen ges regler för finansieringen av anskaffning av anläggningstillgångar som används i statens verksamhet. Be- stämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitten 10.32 och 10.3.3).
Med en anläggningstillgång förstås en tillgång som är avsedd för stadigvarande bruk eller innehav. Innebörden i uttrycket stadigva- rande preciseras av god redovisningssed och varierar för olika slag av tillgångar. Som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 10.1) brukar anläggningstillgångar delas in i finansiella, materiella och immateriella anläggningstillgångar. Förevarande paragraf gäller dock på samma sätt för dessa skilda typer av anläggningstillgångar.
Paragrafens tillämplighet begränsas av att anläggningstillgångama skall användas i statens verksamhet. Uttrycket statens verksamhet kommenteras i anslutning till 1 5. Att anläggningstillgången skall användas i verksamheten innebär att den skall utgöra ett redskap, en s.k. insatsresurs i verksamheten. Inte bara materiella anläggningstillgångar utan även finansiella och immateriella anläggningstillgångar, exempelvis aktier och dataprogram, kan utgöra sådana insatsresurser.
En stor del av statens investeringsverksamhet utgörs av infrastrukturella investeringar, t.ex. vägar och järnvägar. Denna typ av investeringar är målet för och resultatet av myndighetens verksamhet. Anläggningstillgångarna syftar således inte till att främst användas i statens verksamhet. De omfattas därför inte av paragrafens reglering. Finansiering av bl.a. infrastrukturella investeringar regleras i stället i 23 5. Krigsmateriel och viss annan egendom redovisas inte som tillgångar i staten.
Enligt förevarande paragraf skall riksdagen årligen fastställa låneramar inom vilka lånefinansiering av olika slag av anläggnings-
tillgångar som används i statens verksamhet får ske. En låneram avser det maximala belopp som den utestående skulden för ett eller flera lån vid varje tillfälle får uppgå till. Skulden ökar då nya lån tas i anspråk och minskar då lån amorteras. Med lån avses ett skuldförhållande där löptid, räntevillkor och en amorteringsplan överenskommits. Riksdagen kan lämpligen fastställa olika låne— ramar för olika ändamål, exempelvis studielån, fastigheter och förvaltningsändamål. Riksdagens bemyndigande till regeringen är årligt. Eftersom det avser den totala utestående skulden och inte enbart nya lån är riksdagen dock i viss mån bunden av tidigare lämnade bemyndiganden.
Paragrafen, som inte är tvingande, anger att regeringen får besluta om lånefinansiering av anläggningstillgångar. Regeringen kan göra undantag från lånefinansiering, t.ex. i fråga om enstaka anskaff- ningar av objekt av mindre värde. Regeringen kan också tänkas finansiera större investeringar på annat sätt. Det krävs dock att dessa investeringar inte inkräktar på riksdagens anslagsbeslut eller påverkar statens lånebehov. Sådan finansiering kan komma i fråga då en myndighet erhåller en gåva eller ett bidrag från en givare utanför staten och ändamålet är att medlen helt skall finansiera anskaffningen av vissa anläggningstillgångar.
Regeringens rätt att disponera inkomster från försäljning av egendom följer av 33-36 åå. Av 20 & följer att regeringen även får disponera vissa avgiftsinkomster. Regeringen kan besluta att anskaffning av anläggningstillgångar får finansieras med sådana medel i stället för med lån i Riksgäldskontoret.
Att regeringen får besluta om villkoren för lån i Riksgäldskontoret innebär att regeringen bl.a. får bestämma lånens löptider samt ränte- och amorteringsvillkor. Sådana villkor har konsekvenser för anslagsavräkningen och avgiftssättningen i staten. Amorteringstiden för lånen förutsätts motsvara tillgångamas ekonomiska livslängd.
225
Inom en kreditram som riksdagen årligen fastställer får regeringen besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren för dessa krediter och om likvida medel som myndigheterna disponerar.
I paragrafen regleras finansieringen av rörelsekapital i statens verksamhet.
Rörelsekapital kan beräknas som omsättningstillgångar minskade med kortfristiga skulder. Omsättningstillgångar definieras som andra tillgångar än anläggningstillgångar. Vad som skall förstås med anläggningstillgångar behandlas närmare i kommentaren till 21 5. Omsättningstillgångar är således sådana tillgångar som inte är avsedda för stadigvarande bruk eller innehav. Kortfristiga skulder är sådana skulder som förfaller till betalning senast under det följande räkenskapsåret. Uttrycket statens verksamhet har här samma innebörd som anmärks i kommentaren till 1 5. Med krediter avses — till skillnad från lån — att ett högsta tillåtna belopp fastställts men att det faktiska utnyttjandet av krediten bestäms av tillfälliga över- eller underskott.
Rörelsekapital får finansieras inom en kreditram som riksdagen årligen fastställer. En förutsättning är att riksdagen, efter förslag från regeringen, varje år beslutar om en total ram för denna typ av krediter. Det ankommer sedan på regeringen att besluta hur stor kredit en enskild myndighet skall få utnyttja, av vilket slag den skall vara och de villkor som skall gälla. Det finns, som anmärks i den allmänna motiveringen (avsnitt 10.3.1), knappast skäl för riksdagen att besluta om skilda kreditramar för olika slag av rörelsekapital.
Bestämmelsen är inte tvingande. Regeringen har möjlighet att i stället besluta att rörelsekapital skall finansieras med t.ex. medel från avgiftsbelagd verksamhet, försäljning av egendom eller anslag. En förutsättning för anslagsfinansiering är dock att den ryms inom av riksdagen beslutat ändamål med anslaget.
När en kredit utnyttjas av en myndighet påförs myndigheten en räntekostnad. En sådan kostnad får täckas med anvisade anslag
eller Specialdestinerade inkomster om inte regeringen beslutar annat. Regeringens befogenhet att besluta om detta följer av befogenheten att besluta om villkor för krediten.
Regeringen får enligt förevarande paragraf även besluta om överskott av likvida medel som en myndighet kan ha, exempelvis i form av ett tillgodohavande på ett räntekonto. Befogenheten omfattar bl.a. beslut om vilka medel som skall ränteberäknas och räntevillkoren. Ränteintäkter som myndigheter påförs till följd av detta får disponeras i verksamheten om regeringen inte beslutar annat. Regeringen kan exempelvis besluta att ett visst räntebelopp inte får disponeras i verksamheten utan att det skall redovisas mot en inkomsttitel. Regeringens befogenhet att besluta i dessa avseenden följer av befogenheten att besluta om likvida medel som myndigheterna disponerar.
235
Andra tillgångar än som anges i 21 och 22 55 skall finansieras med anslag eller med inkomster som anges i 33 5 första stycket.
Anskaffningen av de tillgångar som faller under förevarande paragrafs tillämpningsområde skall finansieras med anslag eller med vissa försäljningsinkomster. De tillgångar som avses definieras negativt, dvs. som andra tillgångar än de som anges i 21 och 22 55.
I 21 och 22 55 regleras hur anskaffningen av omsättningstillgångar och anläggningstillgångar som används i statens verksamhet får finansieras. En närmare bakgrund till övervägandena i denna del ges i den allmänna motiveringen (avsnitt 10.3.4) och i kommenta- rerna till paragraferna.
De tillgångar som återstår, och som faller under förevarande paragrafs tillämpningsområde, är främst infrastrukturella investe- ringar i t.ex. vägar och järnvägar. Detta behandlas närmare i den allmänna motiveringen (avsnitt 10.3.4). På vad sätt dessa anlägg- ningstillgångar skiljer sig från de anläggningstillgångar vilkas finansiering regleras i 21 & behandlas närmare i kommentaren till den paragrafen.
Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 10.3.3 och 10.3.4) redovisas krigsmateriel och viss annan egendom inte som tillgångar i staten. Anskaffning av sådan egendom, som således inte utgör en investering i den mening som detta begrepp har i förevarande avsnitt om finansiering av investeringar (21-24 55), skall finansieras med anslagsmedel eller försäljningsinkomster. Se även kommentaren till 34 5.
I 33 5 första stycket ges bestämmelser som i första hand reglerar disposition av vissa försäljningsinkomster. Har försåld egendom ingått i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan, får regeringen besluta att inkomsten skall användas för att finansiera investeringar som ingår i planen. Bestämmelsen, som primärt reglerar hur vissa försäljningsin- komster får disponeras, leder samtidigt till att det i ett visst sam- manhang skapas en möjlighet till finansiering av anskaffning av tillgångar på annat sätt än med anslag. Under vilka förutsättningar det kan bli aktuellt behandlas närmare i kommentaren till 33 5 första stycket och i den allmänna motiveringen (avsnitt 10.3.5).
245
För en viss myndighet eller för viss anskaffning kan riksdagen besluta att finansiering skall ske på annat sätt än som anges i 21-23 55.
Bakgrunden till paragrafen behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 10.3.5). Paragrafen syftar framför allt till att möjliggöra annan finansiering av affärsverkens och vissa andra myndigheters investeringar än med anslag eller län i Riksgäldskontoret, exempel- vis med avgiftsmedel eller lån på den allmänna kreditmarknaden.
Genom denna reglering blir det även möjligt att i enskilda fall låta t.ex. infrastrukturella investeringar finansieras med lån eller att större anläggningstillgångar som används i statens verksamhet kan finansieras med anslag.
Överlåtelse av statens egendom 25 å
I anslutning till 9 kap. 9 å regeringsformen anges i 26-36 åå grunder för förfogandet över statens egendom.
Föreskriftema gäller egendom som enligt 9 kap. 8 å regerings- formen står till regeringens disposition utom sådana varor som avses i 20 å.
Enligt RF 9:9 har riksdagen en skyldighet att i den omfattning som behövs fastställa grunder för bl.a. förfogandet över statens egendom. I förevarande avsnitt (26-36 åå) meddelas grundläggande bestämmelser i detta avseende.
Tillämpningsområdet begränsas i andra stycket av att det skall vara fråga om tillgångar som enligt RF 9:8 står till regeringens disposi- tion. Vilka tillgångar som inte omfattas av regeringens disposi- tionsrätt framgår av kommentaren till 46 å.
Av skäl som närmare kommenteras i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.1.1) gäller bestämmelserna inte heller vid sådan för- säljning av varor som utgör ett led i en avgiftsfinansierad verksam- het. Vad för slags egendom som avses framgår av den allmänna motiveringen samt kommentaren till 20 å.
I de följande bestämmelserna regleras främst kompetensfördel- ningen mellan riksdagen och regeringen. Reglerna riktar sig enbart till statens företrädare och avses inte ha civilrättslig verkan. Frågan om en överlåtelse blir bindande för staten även om den innebär ett kompetensöverskridande regleras inte här.
I avsnittet ges grundläggande bestämmelser för när regeringen får överlåta fast egendom (26 å), aktier och andelar (27 å), tomträtt och byggnad som är lös egendom (28 å) och annan lös egendom (29 å). Därefter regleras frågor om affärsmässighet (30 å) och byte av egendom (31 å). Avsnittet avslutas med bestämmelser om disposition av inkomster från försäljningar (32-36 åå).
Fast egendom 26 å
Då värdet av fast egendom inte överstiger 50 000 000 kronor fa'r regeringen besluta att sälja egendomen, om den inte längre behövs för statens verksamhet eller endast behövs i ringa utsträckning och då det inte finns särskilda skäl för att egendomen alltjämt skall ägas av staten.
Utan hinder av vad som sägs i första stycket får regeringen besluta om försäljning till kommun för samhällsbyggnadsändamål .
l paragrafen anges förutsättningama för att regeringen utan riksdagens samtycke i det enskilda fallet skall få besluta om försäljning av fast egendom som tillhör staten. Övervägandena bakom bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen, avsnitt 11.22. I första stycket regleras försäljning i allmänhet och i andra stycket försäljning för samhällsbyggnadsändamål. Vad som utgör fast egendom regleras i lag (se 1 och 2 kap. jordabalken).
För att regeringen skall få besluta om försäljning enligt första stycket krävs att egendomens värde inte överstiger 50 miljoner kronor. Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.22) är det inte längre egendomens taxeringsvärde som skall läggas till grund för bedömningen utan det marknadsvärde som framkommer vid en särskild inför försäljningen gjord värdering. I regel bör underlag inhämtas från en oberoende värderingsman. Försäljningsärendena kommer emellertid att handläggas av vissa större fastighetsförvaltande myndigheter. Vid dessa myndigheter finns ofta personal som är väl skickad att utföra värderingar. Något absolut krav på att värderingen alltid skall utföras av en oberoende värderingsman ställs därför inte upp.
En ytterligare förutsättning för att regeringen skall få besluta om försäljning är att egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller behövs endast i ringa utsträckning. Med ringa utsträckning avses att utnyttjandegraden inte står i rimlig propor- tion till statens kostnader för skötsel, underhåll m.m. Utnyttjande- graden kan avse såväl det tidsmässiga som det utrymmesmässiga utnyttjandet. När utnyttjandegraden är så låg att det inte är ekonomiskt försvarbart att egendomen fortfarande är i statens ägo, bör försäljning således få ske. Detta förutsätter naturligtvis att
statens behov av — som det oftast är — lokaler kan lösas genom förhyrning, exempelvis i den aktuella fastigheten.
I den allmänna motiveringen (avsnitt 1 1.2.2 ) behandlas frågan om vad som kan utgöra särskilda skäl för att en egendom alltjämt skall ägas av staten. Exempel nämns på områden där riksdagen av olika skäl fattat beslut som innebär begränsningar i möjligheten att sälja egendom, t.ex. viss mark i fjällvärlden och statens kronoholmar. Ett annat särskilt skäl kan vara att egendomen är testamenterad eller donerad till staten med villkor att staten inte får avhända sig egendomen. Särskilda skäl kan även i övrigt föreligga till följd av avtal och sedvanerätt. Även historiska eller kulturella skäl kan tala mot försäljning liksom hänsynen till naturvården och totalförsvaret.
I andra stycket anges att utan hinder av vad som sägs i första stycket får regeringen sälja fast egendom till kommun för samhälls- byggnadsändamål. Som närmare kommenteras i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.2.1) avses med samhällsbyggnadsändamål i princip samma sak som i den generella ändamålsbestämningen i 2 kap. 1 å expropriationslagen (l972:7l9). Där ges en kommun möjlighet att förfoga över mark som med hänsyn till den framtida
utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängan- de anordning.
Aktier och andelar 27 å
Regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett bolag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, om inte riksdagen för bolaget i fråga bestämt annat.
Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande genom för- säljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i ett bolag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar.
I paragrafen regleras förutsättningama för att regeringen skall få besluta om försäljning av statens aktier eller andelar i ett bolag. 1 första stycket regleras försäljning av aktier eller andelar i bolag där staten äger en minoritetspost och i andra stycket ges regler för
försäljning i bolag där staten har minst hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar.
I paragrafens första stycket anges att regeringen får besluta om försäljning av statens aktier eller andelar i ett bolag där staten har en minoritetspost om inte riksdagen för bolaget ifråga bestämt annat. Bakgrunden till och innebörden av denna regel behandlas närmare i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.32). Ett sådant tillkännagivande från riksdagens sida som krävs för att hindra regeringen från att sälja aktier eller andelar kan exempelvis göras i samband med beslut om förvärv eller försäljning av aktier i bolaget. Det bör ankomma på riksdagen att ta intiativ till ett sådant tillkännagivande.
I andra stycket anges att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt får minska statens ägarandel i bolag där staten har minst hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.3.2). Riksdagen kan ge regering- en ett särskilt bemyndigande som ger regeringen utökade befogen- heter i fråga om ett visst sådant innehav. Det bör ankomma'på regeringen att ta intiativ till ett sådant särskilt bemyndigande.
Som anmärks i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.32) kan vid vissa internationella affärer s.k. depåbevis ersätta aktier. Vad som i paragrafen sägs om aktier bör därför tillämpas även på denna typ av bevis. Samma sak bör gälla för andra typer av värdepapper som kan träda i stället för aktier.
Annan lös egendom 28 5
För upplåtelse av tomträtt samt försäljning av tomträtt och sådan byggnad som är lös egendom gäller i tillämpliga delar vad som föreskrivits om försäljning av fast egendom.
De regler som gäller för fast egendom (26 å) skall i tillämpliga delar även gälla för den lösa egendom som anges i förevarande paragraf. Med byggnad som är lös egendom avses byggnad på
annans mark. Närmare bestämmelser om tomträtt finns i 13 kap. jordabalken .
295
Regeringen får besluta att överlåta annan lös egendom än sådan som anges i 27 och 28 åå, om egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar, eller om den inte anskajfats med statens medel.
De överväganden som ligger bakom bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen, avsnitt 11.4.2.
Paragrafen reglerar inte bara försäljning utan även annan form av överlåtelse, exempelvis gåva. Bestämmelsen omfattar annan lös egendom än som anges i 27 och 28 åå, dvs. annan lös egendom än aktier och andelar i bolag, tomträtt eller byggnad som är lös egen- dom. Paragrafen kommer framför allt att tillämpas vid överlåtelse av lösöre. Regeringen får besluta om överlåtelse av sådan lös egendom som omfattas av paragrafen om någon av de alternativa förutsättningar föreligger som anges i paragrafen.
Den först angivna förutsättningen är att egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar. Detta gäller oavsett hur anskaffningen har finansierats. I förhållande till nuvarande praxis innebär det att sådan egendom även får skänkas bort.
Den andra alternativa förutsättningen är att egendomen har anskaffats på annat sätt än med statens medel även om den inte kan sägas vara obrukbar eller obehövlig. Egendom som kan komma i fråga är t.ex. sådan som staten mottagit i gåva eller som utgör krigsbyte. Om egendomen delvis finansierats med statens medel och delvis på annat sätt, t.ex. genom gåva, får överlåtelse av egendomen inte beslutas av regeringen. Med stöd av bestämmelsen får regeringen t.ex. skänka museiföremål till främmande stater om egendomen utgör krigsbyte eller på annat sätt har anskaffats utan att statens medel använts för ändamålet.
Vissa gemensamma bestämmelser 30 å
Försäljning skall genomföras ajfärsma'ssigt om inte särskilda skäl talar mot detta.
I paragrafen anges inledningsvis den huvudregeln att försäljning av statens egendom skall ske genomföras affärsmässigt. Som närmare kommenteras i avsnitt 11.2.2 avses härmed att man vid försäljning skall tillse att priset blir så fördelaktigt som möjligt för staten, att försäljning till underpris inte kommer till stånd och att ovidkom- mande hänsyn inte tas.
Undantag får dock göras om det föreligger särskilda skäl. 1 avsnitt 11.2.2 behandlas frågan om vad som kan utgöra särskilda skäl för att frångå huvudregeln såvitt avser fast egendom. Där nämns exempel på områden där riksdagen vid olika tillfällen beslutat om avsteg från affärsmässighet och där särskilda skäl alltså får anses föreligga, t.ex. vid försäljning av fjällägenheter och krononybyg- gen. Vad gäller aktier kan särskilda skäl tänkas föreligga om regeringen t.ex. önskar sprida aktieägandet i ett bolag. I fråga om annan lös egendom kan särskilda skäl finnas vid t.ex. försäljning av materiel till utvecklingsländer.
Vid prövningen om det föreligger särskilda skäl att frångå affärs- mässighet är en restriktiv bedömning påkallad. Egendomens värde bör tillmätas betydelse. Avsteg från principen om affärsmässighet bör inte göras utan riksdagens godkännande vid försäljning av egendom som har ett betydande värde.
Slå
Vad som föreskrivits om försäljning gäller även beträjfande byte av egendom.
I paragrafen slås fast att vad som sagts om försäljning av olika typer av statens egendom även gäller vid byte av sådan egendom.
Disposition av försäljningsinkomsten 32 å
Har riksdagen beslutat om försäljning av egendom, skall inkomsten redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten, om riksdagen inte bestämmer annat.
1 33—36 åå anges hur inkomsten får disponeras i de fall då regeringen har beslutat om försäljning.
Paragrafens första stycke gäller alla de fall då riksdagen har beslutat om försäljning av statens egendom. För övriga försälj- ningsärenden — dvs. när regeringen fattat beslutet om försäljning — hänvisas i andra stycket till bestämmelserna i 33-36 åå. I vilka fall det ankommer på riksdagen att fatta försäljningsbeslut och när beslut får fattas av regeringen regleras i 26-29 åå.
I förevarande paragrafs första stycke anges, som närmare kommen- teras i den allmänna motiveringen (avsnitt 1152), att om riksda- gen inte bestämmer annat, skall försäljningsinkomsten redovisas mot en inkomsttitel. Anser riksdagen att inkomsten inte skall redovisas mot en inkomsttitel, bör detta ges till känna i samband med att beslutet om försäljning fattas.
Då regeringen beslutat om försäljning får inkomsterna disponeras i enlighet med bestämmelserna i 33-36 åå. Gemensamt för dessa bestämmelser är också att regeringen i varierande utsträckning får disponera försäljningsinkomstema. Detta kan ske utan att riksda- gens finansmakt urholkas eftersom medlen används i verksamheter som riksdagen kan anses ha kontroll över. Gemensamt för paragraferna är att de inte är tvingande, dvs. regeringen har alltid möjlighet att mot en inkomsttitel redovisa sådana inkomster som den disponerar över.
I 33 å regleras alla försäljningsärenden där den försålda egendo— men har ingått i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan. För tillämpningen av paragrafen är egendo- mens slag eller hur anskaffningen har finansierats utan betydelse. I de följande paragraferna, 34-36 åå, finns bestämmelser för egendom som inte ingått i en sådan verksamhet. Uppdelning sker där utifrån hur egendomen finansierats vid anskaffningen. I 34 å finns bestämmelser för egendom som finansierats med anslag, i 35
å för egendom som finansierats med lån och i 36 å för egendom som finansierats på annat sätt.
335
Har egendomen använts i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan, får regeringen besluta att inkomsten skall disponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen.
Föreskrifter om disposition av inkomst från försäljning av egendom som inte använts i en sådan verksamhet finns i 34-36 åå.
I paragrafens första stycke regleras det fallet att den försålda egen- domen ingått i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan. Sådana planer behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 1 1.5.2).
All slags egendom omfattas av bestämmelsen, således även fast egendom och aktier. För affärsverken, de stora fastighetsförvaltan— de myndigheterna, Försvarsmakten samt åtskilliga andra myndighe- ter redovisas regelmässigt investeringsplaner för riksdagen. Av dessa planer framgår den samlade omfattningen av investeringarna. Större objekt anges. Genom att godkänna en investeringsplan för en viss verksamhet specialdestinerar riksdagen försäljningsinkom- ster för anskaffning av andra tillgångar till verksamheten.
Sedan riksdagen har godkänt en investeringsplan för en viss verksamhet, får regeringen enligt paragrafen besluta att försälj- ningsinkomsten skall användas för att finansiera investeringar inom verksamhetsområdet. Inkomsten får dock inte användas för vilka investeringar som helst utan endast för att finansiera sådana investeringar som ingår i den av riksdagen godkända investerings- planen.
Den möjlighet som regeringen här får att disponera försäljningsin- komster innebär samtidigt att en möjlighet skapas att finansiera investeringar på annat sätt än med anslag eller interna lån. Detta förhållande kommenteras närmare i anslutning till 23 å.
I andra stycket anges att dispositionen av försäljningsinkomst från egendom som inte ingått i en verksamhet för vilken riksdagen har
godkänt en investeringsplan regleras i de följande tre paragraferna. Att hänvisningen endast omfattar sådan egendom där regeringen beslutat om försäljningen framgår redan av 32 å andra stycket. 34- 36 åå omfattar alla typer av egendom. Reglerna skiljer sig åt utifrån finansieringen av den ursprungliga anskaffningen.
345
Har egendomen finansierats med medel från anslag får regeringen, sedan medel motsvarande egendomens bokförda värde redovisats mot en inkomsttitel, besluta att vad som återstår av inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.
Om inkomsten uppgår till ett mindre belopp får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.
Har fast egendom eller aktier sålts skall dock hela inkomsten redovisas mot en inkomsttitel.
I paragrafen regleras det fallet att anskaffningen av den försålda egendomen finansierats med medel från anslag.
Då det blivit möjligt att ta upp lån i Riksgäldskontoret för finansiering av anläggningstillgångar för förvaltningsändamål m.m., kommer förevarande paragraf främst att tillämpas vid försäljning av infrastrukturella investeringar och försvarsmaktens materiel samt vid försäljning av tillgångar som anskaffades innan lånefinan- sieringen infördes. Eftersom riksdagen har anvisat anslag för anskaffningen bör medel som blir disponibla genom en försäljning återföras till statsbudgeten eller tillföras den verksamhet där egendomen användes.
Enligt huvudregeln i första stycket skall medel motsvarande den försålda egendomens bokförda värde redovisas mot en inkomsttitel. Det som återstår av inkomsten sedan en sådan redovisning skett, får regeringen besluta att disponera i den verksamhet där den försålda egendomen användes. Har egendomen inte längre eller har den aldrig haft ett bokfört värde, följer av paragrafen att hela försäljningsinkomsten får användas i verksamheten. Detta gäller t.ex. i fråga om krigsmateriel, som aldrig ges ett bokfört värde. Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 10.2)
har egendom som utgör en omsättningstillgång eller en anlägg- ningstillgång ett bokfört värde. Tillgångar skall värderas i enlighet med god redovisningssed (avsnitt 6.3 i den allmänna motive- ringen).
Om försäljningsinkomsten uppgår till ett mindre belopp får regeringen enligt andra stycket besluta att hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen användes. Syftet med denna bestämmelse är att möjliggöra administrativ förenkling samt att utgöra ett incitament för att kravet på affärs- mässighet i 30 å skall uppfyllas. För att försäljningsinkomsten skall anses uppgå till ett mindre belopp bör den i detta sammanhang inte överstiga några basbelopp. Regeringen förutsätts inom denna gräns anpassa nivån på de försäljningsinkomster som får disponeras av respektive myndighet till myndigheternas egna förutsättningar.
I tredje stycket regleras det fallet att den försålda egendomen utgörs av fast egendom eller aktier som vid anskaffningen finansierades med medel från anslag. Hela försäljningsinkomsten skall då redovisas mot en inkomsttitel. Bakgrunden och syftet med detta undantag från huvudregeln behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 1 1.5.2).
355
Har egendomen finansierats med lån får regeringen, sedan lånet lösts, besluta att vad som återstår av inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.
Har fast egendom eller aktier sålts skall det som återstår av inkomsten dock redovisas mot en inkomsttitel.
I paragrafen regleras det fallet att egendomens ursprungliga an- skaffning har finansierats med lån.
Med uttrycket lån avses alla typer av län. I begreppet ryms således — utöver lån i Riksgäldskontoret, s.k. interna lån — även lån på kreditmarknaden.
Enligt paragrafens första stycke skall, sedan egendomen försålts, lånet först lösas. Sedan detta skett behöver den inkomst som återstår inte redovisas mot en inkomsttitel utan regeringen får
besluta om dess disposition. Den del av inkomsten som återstår får dock endast disponeras i den verksamhet där den försålda egendo- men användes. I annat fall skall den redovisas mot en inkomsttitel.
I andra stycket regleras fallet att den försålda egendomen utgörs av fast egendom eller aktier som vid anskaffningen finansierades med lån. Sedan lånet lösts skall hela den inkomst som återstår redovisas mot en inkomsttitel. Bakgrunden och syftet med denna reglering behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.5.2).
36å
Har egendomen finansierats på annat sätt än med medel från anslag eller med lån, får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.
I paragrafen regleras hur regeringen får förfara med försäljningsin- komster från försåld egendom som vid anskaffningen finansierades på annat sätt än med medel från anslag eller lån.
Paragrafen reglerar bl.a. försäljning av egendom som tillförts staten genom t.ex. donationer eller gåvor. Den reglerar även fall där egendomen anskaffats med medel från avgiftsfinansierad verksam- het, avkastning och liknande eller där finansieringen inte kan knytas till en bestämd källa.
Då egendomens anskaffning finansierats på annat sätt än med anslag eller lån får regeringen besluta om dispositionen av hela försäljningsinkomsten. Den begränsningen gäller dock att inkomsten endast får användas i den verksamhet där den försålda egendomen ingick. Regeringen har dock alltid möjlighet att redovisa inkomsterna mot en inkomsttitel.
Uppföljning, prognoser och utfall 37 å
Regeringen skall noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade
belopp.
I paragrafen föreskrivs en skyldighet för regeringen att noga följa hur budgetens olika poster utvecklas i förhållande till den statsbud- get riksdagen beslutat om.
Som närmare anges i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.1.2) syftar denna uppföljning till att ge regeringen underlag för beslut om åtgärder som är nödvändiga för att motverka en oförutsedd och ogynnsam utveckling av statsfinanserna (jfr 44 å).
38å
Under löpande budgetår skall regeringen vid minst två tillfällen för riksdagen redovisa prognoser avseende utfallet på inkomsttitlar och anslag samt statens lånebehov. Regeringen skall förklara väsentli- ga avvikelser mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.
I paragrafen föreskrivs en skyldighet för regeringen att tillställa riksdagen budgetprognoser. Sådana prognoser utgör en förutsätt- ning för en förbättrad uppföljning av den beslutade verksamhetens genomförande. Bestämmelsen bör kunna leda till bättre beräkningar av anslag, utgiftsramar och inkomsttitlar.
Som närmare kommenteras i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.1.2) är det regeringen som skall överlämna prognoserna. Detta bör lämpligen ske minst två gånger per år. Prognoserna bör överlämnas i september då budgetpropositionen skall lämnas och i april i samband med den ekonomiska vårpropositionen.
Den föreskrivna skyldigheten att lämna förklaringar till väsentliga avvikelser bör — som närmare utvecklas i den allmänna motive— ringen — kunna medverka till en bättre förståelse av utvecklingen och till bättre beräkningar av anslag, inkomsttitlar och lånebehov. Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen avses med
begreppet väsentlig avvikelse såväl en avvikelse i relativa som absoluta tal. Ett över- eller underskridande av det budgeterade beloppet med mer än fem procent kräver normalt en förklaring. En väsentlig avvikelse i förhållande till en tidigare gjord prognos bör förklaras även om avvikelsen inte kan anses väsentlig i förhållande till det budgeterade beloppet.
Har riksdagen beslutat om utgiftstak eller använt utgiftsramar (se kommentaren till 41 å ) är det naturligt att avvikelser i förhållande till de belopp som angetts för dessa förklaras. Om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, är det också naturligt att regeringen i samband med att prognoserna redovisas redogör för vilka beslut den själv fattat eller avser att fatta respektive vilka åtgärder den föreslår att riksdagen skall vidta för att förhindra överskridande (jfr kommentaren till 44 å).
395
Senast fyra månader qter ett avslutat budgetår skall regeringen för riksdagen redovisa statsbudgetens preliminära utfall uppdelat på inkomsttitlar och anslag. Regeringen skall förklara väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och det preliminära utfallet.
I paragrafen föreskrivs en skyldighet för regeringen att redovisa statsbudgetens preliminära utfall på samma detaljnivå som stats- budgeten. Detta är en del av regeringens allmänna redovisnings- skyldighet och kan leda till att de statsfinansiella konsekvenserna av olika beslut uppmärksammas i ökad utsträckning.
Av skäl som anges i den allmänna motiveringen (avsnitt 1222) skulle det i och för sig vara lämpligt att en redovisning av statsbudgetens definitiva utfall lämnas senast före utgången av april. Dagens system och rutiner medger emellertid inte det. Så länge detta förhållande består, skall regeringen i stället inom den i paragrafen föreskrivna tidsperioden överlämna en preliminär utfallsredovisning. Underlaget för den preliminära utfallsredovis- ningen kommer i viss mån att vara osäkert och kommentarerna får anpassas till underlagets tillförlitlighet. Redovisningen bör över- lämnas samtidigt med den ekonomiska vårpropositionen.
Vidare föreskrivs på liknande sätt som i 38 å andra stycket en skyldighet för regeringen att förklara väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och det preliminära utfallet. Vad som sagts i kommentaren till 38 å andra stycket om väsentlig avvikelse har motsvarande tillämpning även här.
I 40 å ges regler om den slutliga utfallsredovisningen.
405
Så snart det kan ske, dock senast nio månader efter avslutat budgetår, skall regeringen ombesörja att en årsredovisning för staten lämnas till riksdagen.
Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys. Den skall även innehålla det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.
I paragrafens första stycke föreskrivs en skyldighet för regeringen att inom föreskriven tid ombesörja att det till riksdagen överlämnas en årsredovisning för staten. I andra stycket anges vad denna skall innehålla.
] 46 å föreskrivs en redovisningsskyldighet avseende statens medel och övriga tillgångar och i 47 å andra stycket anges att redovis- ningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomis- ka resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Sådan redovisning lämnas normalt i en årsredovisning. Med det innehåll som föreslås i förevarande paragraf kommer årsredovisningen att ge en samlad bild av statens finansiella resultat och ställning. Årsredovisningen kan därmed utgöra underlag för en analys av statens ekonomi och för den politiska debatten. Genom att en sådan årsredovisningen överläm- nas fullgörs den skyldighet som regeringen har enligt RO 3:2 att redovisa statens tillgångar och skulder.
I den allmänna motiveringen (1232) anges skäl för att årsredovis- ningen bör överlämnas före riksdagens sommaruppehåll och att den i vart fall, enligt förevarande paragrafs första stycke, skall överläm- nas senast nio månader efter avslutat budgetår. Tidpunkten sammanfaller normalt med budgetpropositionens överlämnande.
Om budgetpropositionen till följd av regeringsskifte (jfr tilläggs- bestämmelse 3.2.1 till RO) lämnas efter den 20 september, skall årsredovisningen ändå lämnas till riksdagen före utgången av september.
Vad gäller det i paragrafens andra stycke föreskrivna innehållet i årsredovisningen kommenteras detta utförligt i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.3.2). Utöver vad som där sägs kan nämnas att om regeringen med stöd av 8 å beslutat att inte utnyttja medel på anvisade anslag, skall detta redovisas för riksdagen. Sådan redovisning kan tas in i årsredovisningen om det inte redan skett i annat sammanhang. Den samlade bilden av ekonomiska förpliktelser som regeringen iklätt staten kan också tas in i årsredovisningen (jfr kommentaren till 16 å). I årsredovisningen bör däremot inte ingå någon samlad redovisning av de sakliga resultat som uppnås inom olika delar av statens verksamhet. Sådan resultatredovisning regleras i 2 å.
Statsfinansiell utveckling
415
Sådana riktlinjer för den ekonomiska politiken som nämns i tilläggsbestämmelse 3. 2.1 tredje stycket till riksdagsordningen kan avse förslag till beslut om det belopp statens utgifter högst får uppgå till (tak för statens utgifter) eller riktlinjer för de belopp utgifterna inom olika utgiftsområden eller grupper av utgiftsområ- den högst får uppgå till (utgiftsramar).
I tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till RO anges när pro- position med förslag till riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken (ekonomisk vårproposition) skall avlämnas till riksdagen för att den skall behandlas under pågående riksmöte (se kommenta- ren till 43 å).
I förevarande paragraf slås fast att sådana riktlinjer kan avse tak för statens utgifter eller utgiftsramar för olika utgiftsområden. I RO 5:12 sägs att en utgiftsram för ett utgiftsområde anger det belopp vilket summan av de till utgiftsområdet hörande utgifterna högst får uppgå till. Som närmare kommenteras i den allmänna motive-
ringen (avsnitt 14.12) kan med ett tak för statens utgifter avses det belopp som statens utgifter högst får uppgå till.
Av skäl som anförs i den allmänna motiveringen finns inte anledning att i budgetlagen söka precisera hur ett tak för statens utgifter bör vara utformat.
425
Avser regeringen att använda tak för statens utgifter i beredningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgetera- de verksamheten, skall förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i den ekonomiska vårpropositionen.
Har riksdagen beslutat hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur den avser att fördela statsutgifter på utgiftsom- råden eller grupper av utgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget.
I paragrafens första stycke åläggs regeringen att i ett tidigt skede av budgetprocessen offentliggöra det beloppsmässiga utgiftstaket om den avser att använda sig av denna metod i beredningen av förslag till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten. Syftet med offentliggörandet är, som nämns i den allmänna motiveringen (avsnitt 1412), att stärka det budgetpoli- tiska åtagandet.
Riksdagen kan enligt RO 5:12 besluta att hänföra statsutgifter till utgiftsområden. Har riksdagen fattat ett sådant beslut, skall regeringen, enligt andra stycket, redovisa riktlinjer för hur den avser att fördela statens utgifter på utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden.
Förslag till beslut respektive redovisning av riktlinjer enligt första och andra styckena skall ske i den ekonomiska vårpropositionen. Närmare bestämmelser om den ekonomiska vårpropositionen finns i tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till RO.
Enligt bestämmelsen i RO föreligger i och för sig inte någon skyldighet för regeringen att lämna fram en ekonomisk vårproposi- tion. Av förevarande paragraf följer dock en sådan skyldighet för
de fall att regeringen avser att i beredningen av förslaget till statsbudget använda sig av tak för statens utgifter, eller om riksdagen har beslutat hänföra statsutgifter till utgiftsområden.
En ekonomisk vårproposition skall, enligt tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till RO, avlämnas till riksdagen senast den 15 april om hinder inte möter. Om det föreligger hinder får den lämnas senare. Som exempel på hinder nämns i förarbetena till RO extra val eller regeringsskifte (1993/941TK2 s. 61).
435
Förslag om tak för statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar kan avse längre tid än ett budgetår.
I paragrafen ges regeringen en möjlighet att föreslå att riksdagen skall besluta om ett tak för statens utgifter eller att presentera riktlinjer för utgiftsramar för en flerårsperiod. Syftet med denna bestämmelse är att ge ökad långsiktig stadga åt sådana tak och ramar och behandlas utförligt i den allmänna motiveringen (avsnitt 1412).
445
Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda utgijisramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.
I paragrafen åläggs regeringen att vidta åtgärder för att undvika att ett utgiftstak eller utgiftsramar överskrids. Ett sådant överskridande kan endast inträffa om något eller några anslag överskrids. Åtgär- der skall vidtas redan då det uppstått risk för överskridande.
Enligt 38 å skall regeringen vid minst två tillfällen under löpande budgetår redovisa prognoser avseende utfallet på bl.a. anslag och förklara väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och beräknat utfall. Som anmärks i den allmänna motiveringen (avsnitt 14.2) är det naturligt att regeringen i samband med att den lägger fram dessa prognoser även presentera prognoser som belyser om
ett beslutat utgiftstak eller ramarna för utgiftsområden kommer att hålla. Om prognosen visar att det finns risk för överskridande är det naturligt att regeringen i samband med att prognoserna läggs fram redovisar vilka åtgärder den själv beslutat eller avser att besluta om för att undvika detta samt vilka åtgärder den eventuellt föreslår riksdagen att vidta. Det kan i detta sammanhang anmärkas att det ankommer på riksdagen att besluta om lagreglerade utgifter. Utgiftsramar har framför allt betydelse i de inledande skedena av budgetprocessen när budgeten bereds och beslutas. Under den genomförandefas som är aktuell i förevarande paragraf har de inte samma operativa betydelse men speglar fortfarande de prioritering- ar som riksdagen gjort i fråga om statens utgifter. Detta förhållande markeras i lagtexten med uttrycket använda utgiftsramar.
Som exempel på åtgärder som regeringen kan vidta då det finns risk för överskridande kan nämnas att den i förhållande till underordnade myndigheter med stöd av 7 å kan föreskriva snävare villkor för utnyttjande av anslag. Vidare kan regeringen enligt 8 å besluta att anvisade medel på något eller några anslag helt eller delvis inte skall utnyttjas. Som anmärks i kommentaren till 8 å är en risk för att ett beslutat utgiftstak eller använda utgiftsramar kommer att överskridas tillräckliga skäl för att besluta att medel på anvisade anslag inte skall användas.
455
Om regeringen inte lämnar ett sådant förslag som anges i 43 å, skall den i stället presentera en långsiktig beräkning av hur statens inkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som en följd av redan fattade beslut och under väl specificerade samhällsekonomiskaförutsättningar.
I paragrafen ges bestämmelser som reglerar under vilka förutsätt- ningar en s.k. långsiktskalkyl skall lämnas samt vad den skall innehålla.
Som anmärks i den allmänna motiveringen (avsnitt 14.3) kan det inte uteslutas att regeringen någon gång avstår från att föreslå riksdagen att med stöd av 43 å besluta om fleråriga tak för statens utgifter eller riktlinjer för ramar för utgiftsområden för en flerårs-
period. Först i ett sådant fall blir en tillämpning av förevarande paragraf aktuell.
Långsiktskalkylen skall enligt paragrafen innehålla en långsiktig beräkning av hur statens inkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas. Beräkningen bör avse en period som sträcker sig i vart fall några år framåt i tiden. Beräkningen skall göras utifrån redan fattade beslut och under väl specificerade samhällsekonomis- ka förutsättningar. Det skall således klart anges vad beräkningarna bygger på i fråga om t.ex. bruttonationalproduktens tillväxt, pris- utvecklingen och nivån på arbetslösheten.
Som anmärks i den allmänna motiveringen har regeringen i stället för en långsiktskalkyl vid något tillfälle redovisat en plan för budgetpolitiken under de kommande åren. En sådan plan utgår från en långsiktskalkyl. Utöver detta redovisades även vissa åtgärder som behövde vidtas. Om en sådan plan för budgetpolitiken läggs fram får de krav som ställs i förevarande paragraf anses väl tillgodosedda.
I paragrafen anges inte vid vilken tidpunkt en långsiktskalkyl skall presenteras. En sådan kalkyl ersätter förslag till beslut om fleråriga tak för statens utgifter eller riktlinjer för ramar för utgiftsområden. Det är då naturligt att en långsiktskalkyl presenteras vid den tidpunkt då sådana förslag annars skulle ha presenterats. Långsikts- kalkylen bör därför tas in i den ekonomiska vårpropositionen — eller om någon sådan proposition inte avlämnas — vid den tidpunkt då en sådan proposition skulle ha lämnats (se kommentaren till 42 å). Även om förhållandena är sådana att regeringen inte är skyldig att lämna en långsiktskalkyl till följd av bestämmelsen i förevarande paragraf, är det naturligtvis inget som hindrar att en sådan ändå presenteras.
Redovisning och revision 46 å
Regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för statens medel och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 å regeringsfor— men står till regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser.
I paragrafen föreskrivs en allmän redovisningsskyldighet för regeringen. Vidare regleras redovisningsskyldighetens omfattning. Bestämmelser om de närmare krav som ställs på redovisningen finns i 47 å.
Redovisningsskyldigheten omfattar de tillgångar som står till regeringens disposition. Vilka dessa tillgångar är regleras i angivet lagrum i regeringsformen.
I RF 9:8 talas om att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition. Härmed avses enligt förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 347) tillgångar som tillkommer det offentligrättsliga organet staten. Där sägs vidare att egendom som tillhör aktiebolag, vilka helt eller delvis ägs av staten, inte omfattas av bestämmelsen. Samma sak gäller stiftelser som bedriver statlig verksamhet. Däremot omfattar bestämmelsen självfallet de andelar staten äger i aktiebolag.
Från regeringens dispositionsrätt undantas i RF 9:8 sådana tillgångar som tillhör staten men som är avsedda för riksdagen eller dess myndigheter eller som i lag har avsatts till särskild förvalt- ning.
Frågan om vad som avses med tillgångar som i lag har avsatts till särskild förvaltning tas upp i förarbetena till regeringsformen. Som exempel nämns de tillgångar som förvaltas av Allmänna pensions- fonden (prop. 1973:90 s. 347). Ett annat exempel som kan nämnas är de tillgångar som Sveriges riksbank förvaltar.
Redovisningsskyldighet för AP-fonden och Sveriges riksbank samt för aktiebolag och stiftelser som bedriver statlig verksamhet regleras i andra lagar.
Begreppet statens verksamhet har här samma innebörd som anges i kommentaren till 1 å.
Som utredningen närmare behandlar i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.2.2) begränsas redovisningsskyldigheten inte till enbart en bokföringsskyldighet. Begreppet innefattar även en skyldighet för regeringen att redovisa hur den har genomfört den av riksdagen beslutade verksamheten och förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Skyldigheten omfattar också en redovisning av statens skulder och förvaltningen av dessa samt av övriga ekono- miska förpliktelser. Närmare bestämmelser om regeringens skyldighet att redovisa ekonomiska förpliktelser finns i 16 å.
Redovisningsskyldigheten enligt förevarande paragraf omfattar den verksamhet och den förvaltning som handhas av regeringen och myndigheter som lyder under regeringen. Av skäl som närmare behandlas i den allmänna motiveringen, är det lämpligt att regeringen även lämnar redovisning för de medel och övriga tillgångar som handhas av riksdagen och dess myndigheter undan- tagandes Sveriges riksbank. Det förutsätts att regeringen erhåller den information som behövs för att redovisningen skall kunna lämnas för riksdagens område.
Delar av redovisningsskyldigheten kan fullgöras genom att en årsredovisning lämnas till riksdagen. När en sådan skall avlämnas och vad den skall innehålla regleras i 40 å. Redovisningen av de sakliga resultat som uppnåtts bör, av skäl som anförs i den allmänna motiveringen, inte ingå i årsredovisningen. Redovisning av resultat regleras i 2 å. I redovisningsskyldigheten ingår vidare att under löpande år lämna prognoser. Detta regleras i 38 å.
475
Bokföring i staten skall ske på sätt som överensstämmer med god redovisningssed.
Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar.
Närmare föreskrifter om redovisningen skall meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
För att en redovisningsskyldighet skall få en meningsfull innebörd krävs regler för hur bokföringen skall skötas. I paragrafens första stycke uttrycks därför det allmänna krav som ställs på bokföringen i staten.
Bokföringen skall ske med iakttagande av god redovisningssed. Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.3.1) preciseras för det privata näringslivets del detta begrepp av främst Bokföringsnämnden och Redovisningsrådet. Även kom- muner och landsting skall tillämpa god redovisningssed. Inom det statliga området utformar regeringen och Riksrevisionsverket föreskrifter och allmänna råd beträffande innebörden av god redovisningssed. Av skäl som närmare utvecklas i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.3.2) kan uttrycket god redovisningssed — med hänsyn tagen till statliga förhållanden — användas och vara vägledande även i staten. Det kan anmärkas att god redovisnings- sed inte har ett en gång för alla fastslaget innehåll. Det förändras över tiden och anpassas till förutsättningama i olika verksamheter.
I paragrafens andra stycke anges de kvalitetskrav som kan ställas på den redovisning som omfattas av regeringens skyldighet enligt 46 å. Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Vad som avses med begreppet rättvisande bild behandlas närmare i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.3.2). Att redovisningen av statens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser också skall ge en rättvisande bild följer av bestämmelserna i övrigt.
I paragrafens tredje stycke föreskrivs en skyldighet för regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela närmare föreskrifter om redovisningen. Sådana föreskrifter är ett led i utformningen av god redovisningssed för staten och är av stor betydelse för att god hushållning med statens medel skall kunna iakttas. Regeringen meddelar redan i dag sådana föreskrifter bl.a. i bokföringsförordningen (1979:1212) och förordningen (1993:134) om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning. Riksrevisionsverket meddelar tillämpningsföreskrifter och allmänna råd.
Skyldigheten för regeringen att meddela föreskrifter bör ses mot bakgrund av att utredningen avstår från att föreslå att riksdagen — som huvudman för statens medel och verksamhet — med lag skall meddela föreskrifter för redovisning.
48 å Statens verksamhet skall granskas med revision.
I denna paragraf markeras att granskning av statens verksamhet skall genomföras och att detta skall ske med revision. Revisions- uppgiftens fördelning mellan olika organ och dessa organs befogenheter m.m. bör beslutas av riksdagen. Detta bör ske med lag.
Begreppet statens verksamhet har här samma innebörd som angetts i kommentaren till 1 å.
Av skäl som anförs i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.4.2) sägs inget i lagen om revisionens omfattning eller hur den bör organiseras.
Avslutande bestämmelser 49 å
Regeringen får överlåta sin rätt enligt 12—14, 20-22, 26—29 och 33—36 åå till myndighet som regeringen bestämmer.
Lagen reglerar i första hand förhållandet mellan riksdagen och regeringen. Den statliga verksamheten genomförs dock i huvudsak av statliga myndigheter som är underordnade regeringen. Den rätt som enligt denna lag tillkommer regeringen måste i de flesta fall kunna delegeras. Stöd för denna delegationsrätt ges i förevarande paragraf. Delegation av beslutanderätten kan t.ex. ske i förordning- ar eller i regleringsbrev. Behoven av delegering har på vissa ställen berörts i den allmänna motiveringen.
När regeringen delegerar befogenheterna kan den självfallet begränsa den beslutanderätt som tillerkänns en myndighet.
Det förhållandet att regeringen till en myndighet delegerar en befogenhet enligt denna lag påverkar inte regeringens ansvar inför riksdagen enligt RF l:6.
505
lagen gäller för riksdagen och dess myndigheter i den omfattning som riksdagen bestämmer.
Lagen gäller i huvudsak regeringens ansvar och befogenheter i förhållande till riksdagen. Som närmare behandlas i kommentaren till 1 å, faller riksdagen och dess myndigheter i princip utanför lagens tillämpningsområde.
Det finns emellertid, som anförs i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.1), knappast några avgörande skäl till att lagen i sina huvuddelar inte också skulle kunna gälla för riksdagen och dess myndigheter. Det är dock inte lämpligt att lagen gäller Sveriges riksbank, vars verksamhet regleras i en särskild lag.
Enligt förevarande paragraf ges riksdagen en möjlighet att ta ställning till i vilken omfattning lagen skall gälla för riksdagen och dess myndigheter. Ett sådant ställningstagande kan ske genom att det i paragrafen anges vilka lagrum som skall gälla även för riksdagen och dess myndigheter. Andra sätt kan också tänkas, t.ex. att riksdagens förvaltningskontor meddelar föreskrifter i ämnet med stöd av RO 9:4 . Sistnämnda ordning kan vara att föredra om uttrycket regeringen i vissa paragrafer skall bytas ut mot t.ex. riksdagens förvaltningskontor.
Ikraftträdande
Denna lag träder i kraft...
Lagen bör träda i kraft den 1 januari 1997, dvs. vid den tidpunkt när en statsbudget som beretts och beslutats på ett delvis nytt sätt skall börja tillämpas. Denna fråga berörs i kapitel 15.
Budgetlagen ersätter inte någon äldre lag på området. På åtskilliga områden som lagen reglerar gäller i stället bemyndiganden och
andra beslut som riksdagen meddelat under nästan hela 1900-talet. Detta belyses närmare i kapitel 5 och i de allmänna motiveringarna i kapitel 6-14. I samband med att lagen träder i kraft måste beslut tas om att av riksdagen givna bemyndiganden och andra beslut upphör att gälla i de frågor som lagen reglerar. Denna fråga berörs i kapitel 15.
Bilaga ]
Kommittédirektiv w
Fastare regelverk för statens budgetprocess Dir
1995:42
Beslut vid regeringssarrmianträde den 12 april 1995
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att analysera på vilka områden det är önskvärt att en utökad rättslig reglering införs för den statliga budgetprocessen. Ger analysen vid handen att en lagreglering är påkallad i fråga om viktiga moment i budgetprocessen, skall utredaren lämna förslag till en sådan rättslig reglering. Utredaren är fri att också lämna andra förslag som har samband med en sådan reglering.
1 Problem med nuvarande ordning
1 den statliga budgetprocessen ingår hur regeringen bereder budgetför— slaget, liur riksdagen fattar beslut om statsbudgeten och andra ekonomis- ka dispositioner, hur den beslutade verksamheten genomförs av regering— en och myndigheterna samt hur uppföljning och utvärdering går till samt vilka eventuella åtgärder som vidtas med anledning av sådan uppföljning och utvärdering.
Grundläggande bestämmelser om hur befogenheterna på finansmaktens område fördelas mellan riksdagen och regeringen finns i 9 kap. rege- ringsfomien. I riksdagsordningen finns bl.a. bestämmelser om när budgetpropositionen skall lämnas till riksdagen samt om formen för riks- dagens behandling av budgetpropositionen.
Vid sidan av de bestämmelser om statsbudgeten som finns i regerings- fomien och riksdagsordningen finns få bestämmelser i lag som direkt tar sikte på att reglera utformningen av innehållet i statsbudgeten eller beredning och verkställande av budgeten. Närmare bestämmelser av omedelbar betydelse för beredningen och verkställande av statsbudgeten finns i stället i en rad förordningar som regeringen har beslutat. Vissa
frågor är dock av sådan karaktär att de anses höra till riksdagens be— fogenhetsområde. I sådana fall har regeringen i en proposition redogjort för sitt förslag och hemställt att riksdagen skall godkärma förslaget. Med stöd av riksdagens beslut har regeringen därefter kunnat meddela avsedda bestämmelser i förordning, t.ex. anslagsförordningen (1992z760). När regeringen har haft befogenhet att ensam fatta beslut, har den ändå i vissa en i en proposition redogjort inför riksdagen för de beslut den avsett fatta.
Det firms emellertid för närvarande inte någon lag som utgör den samlade grunden för de många verkställighetsföreskrifter som behövs på det ekonomiadministrativa området.
Den tillämpade ordningen har flera nackdelar. En sådan är att riksdagen inte tydligt och samlat uttalat vilka statsfinansiella och ekonomiadministrativa minimikrav som regeringen och myndighetema skall leva upp till. En amian nackdel är att metoden med en redogörelse i en proposition ger lägre grad av precision än några väl utformade lagparagrafer och dämied riskerar att ge upphov till en viss otydlighet. En tredje nackdel är att det vid behov är svårt att få en överblick över de beslut som sanmlantagna fattats på basis av texter i propositioner, ut— skottsbetänkanden och utskottsyttranden.
Dessa nackdelar skulle reduceras om riksdagens beslut på detta område hade formen av lag. Det skulle då också bli lättare för berörda parter att förstå samband mellan riksdagsbeslutet] och de föreskrifter som regering— en meddelar.
Det förhållandet att det inte finns någon budgetlag. som kan utgöra en rättslig länk mellan regeringsfonnen och regeringens föreskrifter, kan också ha medverkat till att reglerna på vissa områden förblivit på en nivå som är lämplig i regeringsfomien, men som inte ger tillräckligt vägled— ning i genomförandet av den statliga verksamheten. Det fnms anledning att anta att frånvaron av en budgetlag medverkat till att den svenska budgetprocessen i internationell jämförelse är förhållandevis svag.
Under senare år har regeringen bedrivit ett intensivt reformarbete avseende den statliga budgeten samt utvecklat resultatstyrningen och den finansiella styrningen av den statliga verksamheten. En lång rad nya eller förändrade förordningar och förfaranden har tillkommit. Den uppnådda ordningen kan nu på flera punkter behöva konsolideras och preciseras.
Mot ovanstående bakgrund finns det skäl att överväga om inte ett antal viktiga bestämmelser om beredning, genomförande och uppföljning av den statliga budgeten bör samlas i en budgetlag.
2 Aktuella förändringar i den statliga budgetprocessen
Under senare år har flera viktiga förändringar vidtagits i den statliga budgetprocessen.
Sålunda har riksdagen efter förslag från Riksdagsutredningen i tre betänkanden Refonnera riksdagsarbetet! (] 993/94zTK ], 2 och 3) nyligen beslutat (bet. 1993/94zKU18, rskr. 1993/941424 och bet. 1994/95:1(U2, rskr. 1994/9515) om sådana förändringar i regeringsformen och riksdags- ordningen som behövs för att kunna genomföra Riksdagsutredningens förslag om bl.a. en förbättrad budgetprocess i riksdagen. En ny samman- hållen beredning av statsbudgeten avses bli införd fr.o.m. år 1996.
lrmebörden av den nya rambeslutsmodellen (RO 5:12) är att riksdagen i två steg fattar beslut om statsbudgeten. I det första steget fastställer riksdagen det samlade budgetutrymmet och fördelar detta på utgiftsom- råden. och i det andra steget fördelas utrymmet på de olika anslagen inom respektive utgiftsområde. Riksdagen fastställer också en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten.
Budgetpropositionen skall också vara heltäckande (RO 3:2) när den överlämnas. Det betyder att utbrutna anslag och särpropositioner skall förekomma endast om synnerliga ekonomisk—politiska skäl föreligger. Däremot kan en ekonomisk vårproposition och tilläggsbudgetar lämnas. Budgetpropositionen avses vara heltäckande även i den meningen att den så långt möjligt skall omfatta även sådana statens inkomster och utgifter som för närvarande ligger utanför statsbudgeten.
Riksdagen har vidare beslutat (bet. 1993/94:1(U44, rskr. 1993/941315 och bet. 1994/95zKU1, rskr. 1994/95:3) att riksdagens valperiod skall förlängas från tre till fyra år från det ordinarie val som förrättades år 1994.
Även regeringskansliets budgetberedning har förändrats under senare år. Den nya formen för budgetberedning har tillämpats åren 1992-1994 och successivt utvecklats. Denna rambudgetering skall ta sin utgångs- punkt i regeringens bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet för de offentliga utgiftemas utveckling och inte - som tidigare - i verksam- heternas bedömning av behov och önskemål om resurser.
I syfte att ge en tydligare bild av statens åtaganden och underlätta förståelsen av statsbudgeten samt skapa bättre överensstämmelse mellan det redovisade budgetsaldot och statens lånebehov tillämpas i 1995 års budgetproposition bruttoredovisning i väsentligt större utsträckning än tidigare år. Ytterligare steg kommer att tas på detta område. Regeringen
uttalar i propositionen att verksamheter som påverkar statens lånebehov och verksamheter som riksdagen regelstyr i normalfallet bör tas upp på statsbudgeten. Därmed tillgodoses också ett krav som riksdagen sett som en förutsättning för rambeslutsmodellen.
Hösten 1994 lämnade för första gången samtliga myndigheter årsredo- visningar som imiehöll resultatredovisningar. [ 1995 års budgetproposi- tion redovisar också regeringen för de olika myndigheternas verksamhet övergripande mål och resultatbedömning samt drar mot bakgrund härav slutsatser för den fortsatta verksamheten.
Den finansiella styrningen av statlig verksamhet har skärpts under senare år. Detta har skett genom att anslagen för myndighetemas förvaltningskostnader budgeteras i genomförandepriser, dvs. anslagen innefattar pris- och löneomräkning och ytterligare medel tillförs normalt inte under genomförandefasen. Myndigheternas handlingsfrihet har ökats genom att utgiftsslagsvisa anslagsposter och andra restriktioner har slopats och genom att en ny anslagstyp - s.k. ramanslag - har införts. Denna anslagstyp ger vissa möjligheter att tidsmässigt förskjuta medels— förbrukningen mellan olika budgetår genom att använda anslagssparande och anslagskredit. I syfte att förbättra kassahanteringen har medelsflödena räntebelagts. Dessutom har lånefinansiering införts i fråga om investe- ringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål.
3 Utländska förhållanden
I den internationella ekonomiska och statsvetenskapliga forskningen har utvecklingen av de offentliga utgifterna i de industrialiserade länderna länge ägnats uppmärksamhet. Under senare år har den teoretiska och empiriska forskningen uppmärksammat skillnader i de institutionella förhållandena i olika länder. Forskningsresultat pekar mot att iakttagbara skillnader i utvecklingen av de offentliga utgifterna i olika länder delvis kan föras tillbaka på de institutionella förutsättningar som finns för budgetprocessen i de olika länderna. Av särskild betydelse har visat sig vara de regler som styr hur budgeten bereds av regeringen, beslutas av parlamentet och genomförs av regeringen.
Som beskrivits i det föregående har den svenska budgetprocessen i regeringen och riksdagen ändrats på viktiga punkter under senare tid. Likväl framstår den svenska budgetprocessen i några avseenden ämiu som ganska svag vid en internationell jämförelse.
[ de flesta länder finns regler om statens finanser fördelade mellan konstitutionen, en budgetlag och förordningar i en tydlig rättslig hierarki. I vår del av världen synes endast Danmark för närvarande sakna en egentlig budgetlag. Även med beaktande av de skillnader mellan olika länder som normalt kan förväntas mot bakgrund av historiska för— hållanden, framstår den svenska ordningen med en - bortsett från regeringsfomiens grundläggande bestämmelser om finansmakten — nästan total frånvaro av bestämmelser i lags form om hantering av statens budget som klart avvikande.
4 Uppdraget
Riksdagen har nyligen utrett och beslutat att införa en ny process för riksdagens beredning och beslut om statsbudgeten. Den nya ordningen, som avses kumia tillämpas från år 1996, iimebär en väsentlig förstärkning av formerna för riksdagens beslut om statsbudgeten. Det finns nu skäl att pröva om inte regelverket för budgetprocessen även i andra avseenden kan stärkas. En särskild utredare bör därför tillkallas.
Utredarens uppdrag skall vara att med utgångspunkt i riksdagens rambudgetbeslut analysera på vilka områden det är önskvärt att en utökad rättslig reglering införs för den statliga budgetprocessen. Ger analysen vid handen att en lagreglering är påkallad i fråga om viktiga moment i budgetprocessen, skall utredaren lämna förslag till en sådan rättslig reglering.
I en budgetlag skulle sådana delar av gällande regelverk kunna tas in som otvetydigt kan anses falla inom riksdagens befogenheter på finans- maktens område, t.ex. olika anslagstyper och grundläggande anslagsvill- kor. Vidare kan det vara lämpligt att söka bringa Ökad klarhet på områden där gällande ordning inte är helt tydlig. Inom vissa idag oreglerade områden kan det också finnas behov av regler, t.ex. i fråga om befogenhet att sälja lös egendom.
Budgetberedningen i regeringen och regeringskansliet har utvecklats mot en rambudgetering. Mot bakgrund av den betydelse som olika studier visat att goda institutionella förhållanden har för budgetprocessens utfall, firms det anledning att ytterligare söka strama upp budgetprocessen. Utredaren skall därför särskilt pröva t.ex. hur de budgetpolitiska åtagandena kan tydliggöras, hur långsiktigheten kan stärkas och hur utvecklingen under och efter genomförandefasen ytterligare kan upp-
märksammas.
Utredaren är fri att lämna de förslag i övrigt som utredningsarbetet ger anledning till.
Det bör betonas att ett lagfästande av viktiga ekonomiadministrativa bestämmelser självfallet inte bör imiebära att hela förordningar upphöjs till lag. I stället kan det vara aktuellt att i en budgetlag ta in grundläggan- de principer på vilka de ekonomiadministrativa bestärmnelsema vilar. En svensk budgetlag skulle därmed inte behöva bli så omfattande som budgetlagama är i en del andra länder.
Det finns skäl att utgå från att en fortsatt successiv utveckling kommer att ske på det ekonomiadministrativa området. Utredaren bör beakta detta genom att utforma förslagen till bestämmelser på ett sådant sätt att de ger utrymme för olika tekniska lösningar.
Utredaren skall i arbetet utgå från gällande grundlagsbestämmelser.
5 Samråd och tidsram
Den särskilde utredaren skall bedriva arbetet i nära samråd med Finansdepartementet. Utländska förhållanden bör studeras och erfaren- heter därifrån beaktas.
Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 15 december 1995.
( Finansdepartementet)
Kronologisk förteckning
1. Den nya gymnasieskolan — hur går det? U.
2. Samverkansmönster i svensk forsknings- finansiering. U.
3. Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. C. 4, Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför regeringskonferensen 1996. UD.
5. Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första pelare inför regeringskonferensen 1996. UD.
6. Ett är med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU. UD.
7. Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. UD.
8. Batterierna — en laddad fråga. M.
9. Om järnvägens trafikledning m.m. K. 10. Forskning för vår vardag. C. 11. EU—mopeden. Ålders- och behörighetskrav för två- och trehjuliga motorfordon. K. 12. Kommuner och landsting med betalnings- svårigheter. Fi. 13. Offentlig djurskyddstillsyn. Jo. 14. Budgetlag — regeringens befogenheter på finansmaktens område. Fi.
Systematisk förteckning
Utrikesdepartementet
Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför regeringskonferensen 1996. [4] Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första pelare inför regeringskonferensen 1996. [5] Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU. [6] Av vitalt intresse. EU:s utrikes— och säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. [7]
Kommunikationsdepartementet
Om järnvägens trafikledning m.m. [9] EU-mopeden. Alders- och behörighetskrav för två- och trehjuliga motorfordon. [11]
Finansdepartementet
Kommuner och landsting med betalnings— svärigheter. [12] Budgetlag — regeringens befogenheter på finansmaktens område. [14]
Utbildningsdepartementet
Den nya gymnasieskolan — hur går det? [1] Samverkansmönster i svensk forskningsfinansiering. [2]
J ordbruksdepartementet Offentlig djurskyddstillsyn. [13]
Civildepartementet
Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. [3] Forskning för vår vardag. [10]
Miljödepartementet
Batterierna — en laddad fråga. [8]
FRITZES
POSTADRESS: 10647 STOCKHOLM FAX 08—2050 21, TELEFON 08-690 gr 90
ISBN 91-38-20172-0 ISSN 0375—250X