AD 1996 nr 66

Parter:

SEKO-Facket för Service och Kommunikation; Staten genom Kriminalvårdsstyrelsen

Nr 66

SEKO-Facket för Service och Kommunikation

mot

Staten genom Kriminalvårdsstyrelsen.

Mellan staten och SEKO gäller kollektivavtal. J.F., född 1958, P.J., född 1963 och M.L., född 1968, är medlemmar i SEKO. Efter beslut av styresmannen för häktet i Umeå anställdes de på 1980-talet som vårdare vid häktet. I maj 1995 sades de upp från sina anställningar på grund av arbetsbrist.

Häktet i Umeå är en myndighet inom Kriminalvårdsverket. I förordningen (1990:1018) med instruktion för Kriminalvårdsverket finns bestämmelser om de myndigheter som hör till verket och om huvuddragen av verkets organisation.

Tidigare utförde häktet all transportverksamhet med egen personal. Den 1 januari 1994 inrättades en ny myndighet inom Kriminalvårdsverket, Transporttjänsten (TPT), som är en för kriminalvården gemensam transportorganisation för planering och utförande av utrikestransporter och längre inrikestransporter. TPT började sin transportverksamhet provisoriskt den 1 februari 1994 med personal inlånad från andra myndigheter inom kriminalvården, men fr.o.m. den 1 september 1994 är all personal där anställd vid myndigheten. Med inrättandet av TPT upphörde den transportverksamhet vid häktet som TPT övertagit och häktet fick med verkan fr.o.m. den 1 juli 1994 vidkännas nedskärningar på sitt löneanslag. - Den 9 september 1994 beslutade Kriminalvårdsstyrelsen att häktet i Umeå skulle flytta till andra lokaler.

Under hösten 1994 påbörjades förhandlingar med de fackliga organisationerna bl.a. om underlag för tilldelning av lönemedel för det gamla respektive nya häktet i Umeå och om övertalighet vid häktet. Sedan J.F., P.J. och M.L. därefter blivit uppsagda har tvisteförhandlingar förts om deras uppsägningar utan att parterna har kunnat enas.

YRKANDEN M.M.

Enligt SEKO är uppsägningarna inte sakligt grundade, eftersom staten inte fullgjort sin omplaceringsskyldighet enligt 7 § andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). I vart fall, anser förbundet, har staten begått brott mot 3 § i TurAS genom att säga upp de tre medlemmarna i förbundet. Enligt denna paragraf gäller i stället för motsvarande bestämmelser i 22 § anställningsskyddslagen om turordning för uppsägning vid arbetsbrist att turordningen skall omfatta arbetstagare med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter hos myndigheten på den ort där arbetsbristen finns. Eftersom uppsägningsförfarandet enligt förbundet inletts före ikraftträdandet av den nu gällande lagen (1994:260) om offentlig anställning (1994 års LOA) skall äldre föreskrifter tillämpas, vilket innebär att om turordningsbrott begåtts uppsägningarna enligt 8 kap. 3 § lagen (1976:600) om offentlig anställning (1976 års LOA) kan förklaras ogiltiga.

SEKO har yrkat att arbetsdomstolen skall förklara att uppsägningarna av J.F., P.J. och M.L. är ogiltiga därför att de strider mot i första hand 7 § andra stycket LAS och i andra hand 8 kap. 3 § lagen i 1976 års LOA. SEKO har också yrkat att staten genom Kriminalvårdsstyrelsen till envar av J.F., P.J. och M.L. skall förpliktas att utge allmänt skadestånd med 70 000 kr jämte ränta därå enligt 6 § räntelagen att utgå från dagen för delgivning av stämning - den 26 september 1995 - tills betalning sker. Om arbetsdomstolen skulle finna att turordningsbrott begåtts men att uppsägningarna inte kan förklaras ogiltiga på den grunden att 1976 års LOA inte är tillämplig i målet, har SEKO yrkat att arbetsdomstolen skall förklara att J.F., P.J. och M.L. har rätt att framställa krav på ekonomiskt skadestånd för tid efter domstolens dom i målet.

Staten genom Kriminalvårdsstyrelsen har bestritt yrkandena. Ränteyrkandet har vitsordats som skäligt i och för sig.

Parterna har yrkat ersättning för rättegångskostnader.

Arbetsgivarverket och TCO-OF:s förbundsområden statstjänstemän, poliser och officerare (TCO-OF/S, P och O) har kommit in med yttranden över tolkningen av 3 § i TurA-S.

Parterna i målet har till utveckling av sin talan anfört i huvudsak följande.

SEKO

Bakgrund

Häktet och kriminalvårdsanstalten i Umeå delade tidigare lokaler. De har och har haft samma chef, samma ledningsgrupp och gemensam styrelsemannaberedskap, dvs. samma jourverksamhet. Häktet och anstalten har också en gemensam ekonomihantering. Man hade tidigare också en gemensam transporttjänst.

Kriminalvårdsanstalten hade under den aktuella tidsperioden ungefär 30,5 anställda. Häktet hade tidigare 20 personer anställda. Personalen där har minskats till 16,5 anställda.

Tidigare fanns det 11 tjänster som vårdare vid häktet, varav två avsåg transportörer. Det fanns ett rullande arbetsschema för vårdarnas transporttjänstgöring. År 1989 konstaterade man att det inte gick att bedriva verksamheten bara på detta sätt. Man tillförde därför häktet ytterligare fyra tjänster, s.k. garantiresurser. Dessa tjänster gick vid sidan om de ordinarie 11 tjänsterna och de som innehade tjänsterna utförde enbart transportuppdrag. Det är dessa garantiresurser som utgör bakgrunden till den tvist som uppkommit.

J.F. och P.J. anställdes vid häktet i maj respektive mars 1987 och M.L. i maj 1988. J.F. och P.J. kom att arbeta som bilförare respektive transportförare i garantiresursorganisationen. M.L. däremot arbetade som vårdare och ingick alltså inte i denna organisation.

I början av år 1993 påbörjades en omorganisation av transporttjänsten, vilken ledde till att man inrättade en för kriminalvården i sin helhet gemensam transporttjänst, TPT. Avsikten med omorganisationen var att förändra personalens arbetsuppgifter så att så många som möjligt skulle få möjlighet att arbeta med transporter. TPT skulle inte ha någon personal fast anställd, utan den personal som arbetade där skulle ha kvar sin anställning på en värdmyndighet. Förordnandena vid TPT skulle således bara gälla för en viss tid, högst ett år.

TPT i Umeå fick 11 tjänster genom att man bl.a. förde över de tidigare garantiresurserna vid häktet, dvs. fyra tjänster, till TPT. När kriminalvården sökte personal till TPT angavs bl.a. att personalen där under de närmaste åren skulle rekryteras från s.k. värdmyndigheter, vissa slutna anstalter och häkten som då hade garantiresurser, men som inte hade utsetts till värdmyndigheter. Det angavs också bl.a. att det krävdes godkänd grundutbildning för vårdare och erfarenhet av transportuppdrag för dem som skulle arbeta inom TPT.

Tidigare hade det i Umeå funnits en transportverksamhet endast vid häktet och således inte vid kriminalvårdsanstalten där. Häktet är därför enligt förbundets mening att anse som värdmyndighet i egentlig mening. Med hänsyn till detta och till den rotation som var avsedd att gälla skulle tjänsterna vid TPT i princip tillsättas med häktespersonal.

Verksamheten vid TPT startade provisoriskt den 1 februari 1994 och "på allvar" den 1 september 1994. Från denna tidpunkt kom de första "riktiga" tidsbegränsade förordnandena att gälla. I en preliminär uttagning under sommaren 1994 hade från Umeå bara två man från häktet tagits upp men nio personer från anstalten. Vid den slutliga uttagningen, dvs. för tiden fr.o.m. den 1 september 1994, kom däremot att förordnas tre personer från häktet i Umeå och åtta från anstalten där. Samtidigt upphörde de första tidsbegränsade förordnandena att gälla. Vid denna tid anställde kriminalvårdsanstalten ny personal för att ersätta den som kom att ingå i TPT:s verksamhet. Anställningarna föregicks inte av någon facklig information eller förhandling.

Den omorganisation av transportverksamheten som ägt rum innebar sammanfattningsvis att man delade upp två enheter, häktet och kriminalvårdsanstalten, i tre. Tjänsterna till den tredje enheten, TPT, har till vissa delar kommit från häktet. Resten av personalen rekryterades från anstalten, vilken i sin tur nyrekryterade personal. Detta medförde att det uppstod en arbetsbrist på häktet. SEKO hävdar att kriminalvården medvetet har styrt arbetsbristen till häktet på ett sätt som står i strid mot omplaceringsbestämmelserna i LAS.

Närmare om arbetsbristens uppkomst

I september 1993 hade diskussionerna om den nya transporttjänsten kommit ganska långt och man visste i stora drag hur den skulle komma att se ut. Av ett protokoll från ett sammanträde den 9 september 1993 med ledningsgruppen framgår att J.F., P.J. och M.L. var föremål "för LAS och varsel". I protokollet antecknades också att "11-mannaschema" skulle bli kvar på häktet och att den nya transportorganisationen skulle komma att innefatta nio rikstransportörer, två utlandstransportörer och två lokala transportörer vid häktet i Umeå. Vid en förhandling den 30 september 1993 ändrade styresmannen för häktet uppgiften om "LAS och varsel" i det nyssnämnda protokollet och förklarade att fråga var om endast en diskussion inför framtiden.

Den 1 februari 1994 påbörjades verksamheten vid TPT provisoriskt. Vid ett sammanträde med ledningsgruppen den 14 februari 1994 informerade styresmannen om att fyra tjänster vid häktet var "varslade till slutet av augusti". Och vid ett sammanträde den 12 april 1994 med ledningsgruppen informerade styresmannen om att förhandling om häktesorganisationen skulle ske den 21 april 1994. Vid detta sammanträde ställdes frågan hur myndigheten skulle hantera administrativ personal som skulle varslas och vad som stod i anställningsskyddslagen om detta. Som svar är i protokollet antecknat "Förhandling enl 11 § 1994-04-11 kl 10.00, ärende: Varsel".

Den 1 juli 1994, då TPT:s organisation var bestämd, drog regionmyndigheten enligt uppgift ned häktets lönebudget och det uppstod en akut kris på häktet vad gäller dess finanser. Häktet vidtog emellertid inga omplaceringsåtgärder i fråga om de arbetstagare som uppenbarligen skulle bli utan arbete.

Man började nu närma sig den tidpunkt då organisationen vid TPT slutligt skulle träda i kraft. TPT:s första lista över de som skulle få förordnande upprättades den 18 juli 1994. I denna lista, där häktet i Umeå var angivet som värdmyndighet, fanns med nio personer från kriminalvårdsanstalten och två från häktet. Listan blev härefter föremål för förhandlingar och dessa resulterade i en slutlig lista den 30 augusti 1994. I denna angavs både häktet och kriminalvårdsanstalten som värdmyndighet och i listan fanns upptagna tre personer från häktet och åtta från anstalten. Samtliga hade förordnandetider fram till juni 1995 utom J.F., som fick förordnande endast till mars 1995. Sammanlagt 20 personer hade anmält intresse för tjänstgöring, varav nio från häktet.

I en skrivelse den 31 augusti 1994 kallade styresmannen vid häktet i Umeå till förhandling. I skrivelsen sades bl.a. följande.

"Undertecknad har i uppdrag av regionchefen att genomföra den rationaliseringsplan som upprättades 91-12-16 vad avser häktet Umeå.

Förslaget innebär att personalstaten omfattar totalt 13 tjänster fördelade enligt underlaget för tilldelning av lönemedel för häktet Umeå.

Från och med 1993-07-01 överfördes sex transportförare från häktets personalstat till transportorganisationens personalstat.

I samband med denna rokad samlade jag ordf för SF T.P. och ST-vård R.M. för samråd om överförande av personal till trptorganisationen. Samtliga parter var överens om att fyra tjänster skulle överföras från häktet till trptorganisationen.

Följande personer överfördes bilförare 1 M.L., bilf 2 P.J., trptf T.P. och J.F.. Detta medför att sex tjänster kommer att friställas vid häktet Umeå.

- - -

Kva Umeå genomförde våren 1991 sin del av rationaliseringen, med hänsyn till detta så kommer bara turordningskretsen omfatta häktet Umeå."

När det stod klart att TPT skulle rekrytera en stor del av sin personal från kriminalvårdsanstalten i Umeå tillsvidareanställde man där fyra personer, nämligen R.A. från den 1 juli 1994, Ö.K. och E.W. från den 15 augusti 1994 och K.B. från den 1 september 1994. Dessa hade tidigare innehaft tidsbegränsade anställningar vid anstalten och de hade alla kortare anställningstid än J.F., P.J. och M.L..

Den 17 mars 1995 hölls en förhandling enligt 11 § medbestämmandelagen (MBL) om övertalighet vid häktet i Umeå. I protokollet antecknades bl.a. följande: "Arbetsgivaren meddelar att han har för avsikt att fatta beslut enligt följande: Att p.g.a. arbetsbrist kommer följande personer att bli aktuella för varsel M.L., J.F., P.J. och Jimmy Klang.". Enligt protokollet skulle en omplaceringsutredning ha genomförts, men denna hade visat att någon möjlighet till omplacering inte fanns. Vid samma tid utannonserades en tjänst vid TPT:s enhet för inrikes transport, men annonseringen skedde efter överenskommelse mellan cheferna vid TPT och kriminalvårdsanstalten i Umeå endast vid kriminalvårdsanstalten där.

I april 1995 hölls det förhandlingar enligt 14 § MBL om uppsägningar på grund av arbetsbrist vid häktet i Umeå. I protokollet från dessa förhandlingar finns antecknat att en omplaceringsprövning avseende kriminalvårdsanstalten i Umeå var genomförd, att inga vakanser fanns där, att ytterligare neddragningar var att vänta på grund av övertalighet vid TPT och att därmed inga möjligheter fanns att omplacera övertaliga till anstalten. Vidare antecknades i protokollet att arbetsgivaren var beredd att diskutera att frångå turordningen beträffande M.L..

Därefter varslades P.J., J.F. och M.L. om uppsägning. Detta var enligt SEKO:s uppfattning en aktivering av det varsel som hade legat alltsedan september 1993.

Av den redogörelse som nu lämnats framgår att man från arbetsgivarens sida styrt arbetsbristen till häktet i Umeå för att verkställa uppsägningarna där. Detta följer av att TPT inte tagit in personal från häktet, som var den myndighet hos vilken garantiresurserna i Umeå fanns. I stället anställde TPT personer från kriminalvårdsanstalten i Umeå som i sin tur nyanställde personal utifrån. Detta har lett till en arbetsbrist vid häktet. När uppsägningarna av J.F., P.J. och M.L. sedan verkställdes hade man inte möjlighet att omplacera dem, eftersom man vid denna tid redan hade gjort nyanställningar hos den instans dit omplacering hade kunnat ske, dvs. kriminalvårdsanstalten i Umeå. Staten har bl.a. på denna grund inte fullgjort sin omplaceringsskyldighet (jfr AD 1982 nr 60, 1984 nr 19 och 82, 1987 nr 91 och 1988 nr 32).

Närmare om statens omplaceringsskyldighet enligt lag och avtal

Några utgångspunkter

J.F., P.J. och M.L. har blivit uppsagda från sina anställningar på grund av arbetsbrist vid häktet i Umeå. Enligt lag är arbetsgivaren skyldig att innan uppsägning vidtas pröva om det finns något annat arbete som arbetstagaren kan omplaceras till. SEKO hävdar att omplaceringsskyldigheten omfattar annat arbete vid Kriminalvårdsstyrelsens enheter. I vart fall föreligger det på grund av ett generellt åtagande från Kriminalvårdsstyrelsens sida en omplaceringsskyldighet vid alla kriminalvårdens myndigheter i Umeå. Staten har också förklarat sig vara villig att erbjuda omplaceringar till lediga anställningar vid häktet i Huddinge, men har inte klart och tydligt framfört något erbjudande som skulle ha accepterats om arbetstagarna känt till det.

För att pröva om en omplacering kan ske är arbetsgivaren skyldig att göra en omplaceringsutredning. Frågan är då vem som är J.F:s, P.J:s och M.L:s arbetsgivare.

Det statliga arbetsgivarbegreppet

Enligt regeringsformen (RF) anslår riksdagen efter förslag från regeringen medel för olika ändamål och regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om den närmare förvaltningen av medlen. Regeringen har en omfattande rätt att delegera. Myndigheter inrättas av regeringen eller med stöd av föreskrifter som regeringen meddelar. Inom förvaltningsrätten är begreppet myndighet viktigt. Förvaltningsrättsligt är en myndighet en beslutsinstans som fått en så fri ställning att den i eget namn och utan inblandning uppifrån kan fatta egna beslut.

Den tvist som detta mål gäller är en civilrättslig tvist; i en tvist av detta slag saknar det förvaltningsrättsliga begreppet myndighet betydelse. Arbetsgivare är staten som juridisk person. Det regelverk som regeringen eller andra myndigheter har upprättat pekar endast ut vem som på statens vägnar får fatta beslut eller företräda staten inom ett visst verksamhetsområde. Översatt till civilrättsliga termer handlar reglerna om vilka som är behöriga företrädare för staten som arbetsgivare. De förvaltningsrättsliga föreskrifter som finns gäller således endast vem som är behörig att fatta beslut på statens vägnar och är inte ett uttryck för vem som är arbetsgivare.

Av 11 kap. 9 § RF följer att det är regeringen som är behörig att besluta i frågor som rör anställning med rätt dock för regeringen att delegera sina beslutsbefogenhet. En sådan delegering har skett genom föreskrifterna i 3 § i anställningsförordningen (1994:373), där det sägs att frågor om anställning prövas av den myndighet där arbetstagaren kan komma att bli eller är anställd. I myndigheternas instruktioner finns regler om vem som beslutar om anställningar. Enligt förordningen med instruktion för Kriminalvårdsverket beslutar regeringen eller Kriminalvårdsstyrelsen om anställningar av personer i chefsbefattningar. Andra anställningar i en kriminalvårdsregion eller vid TPT beslutas av regionmyndigheten respektive TPT. Vidare sägs det att regionmyndigheten får överlämna åt en kriminalvårdsmyndighet inom regionen eller en arbetstagare vid en sådan myndighet att besluta om anställningar inom myndigheten. Myndigheten eller den person som anställer fattar således hela tiden beslut på den överordnade myndighetens vägnar.

Av 2 § i arbetsordningen (KVVFS 1995:2) för Kriminalvårdsverket framgår att Kriminalvårdsstyrelsen skall svara för verksgemensamma arbetsgivarfrågor. Enligt 3 § skall regionmyndigheten ansvara för regionala arbetsgivarfrågor och i 40 § sägs det bl.a. att myndighetens chef skall vara arbetsgivarens företrädare. Enligt 43 § finns det en möjlighet att delegera beslutsbefogenheterna. Anställningarna beslutas alltså hela tiden av någon person i organisationen, men detta sker alltid på arbetsgivarens vägnar. Arbetsgivaren är således någon annan än den som fattar beslutet.

Enligt förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal, m.m. är beslutanderätten delegerad också vad gäller kollektivavtal. Rätten att teckna kollektivavtal tillkommer i första hand Arbetsgivarverket. Verket får i sin tur lämna över sådana uppgifter som ankommer på verket till andra myndigheter. Avtalen tecknas dock fortfarande på statens vägnar.

Enligt förordningen (1983:142) med regeringens arbetsgivarnyckel utövas arbetsgivarens befogenheter enligt vissa kollektivavtal av olika instanser. Vem som utövar befogenheten är beroende av vilket kollektivavtal som träffats. Olika regleringar förekommer. Det kan vara fråga om regeringen, Arbetsgivarverket eller den myndighet som Arbetsgivarverket bestämmer. Enligt avtalet om trygghetsfrågor t.ex. anses Arbetsgivarverket vara arbetsgivare eller den myndighet eller motsvarande som verket bestämmer. Det vanliga är att rätten att företräda staten som arbetsgivare börjar högt upp i hierarkin och att den sedan kan delegeras vidare. Inom kriminalvården gäller ett cirkulär om förhandlingsordning m.m. för kriminalvården. Befogenheten enligt detta cirkulär att företräda arbetsgivaren vid förhandlingar m.m. har delats upp mellan Kriminalvårdsstyrelsen, regionchefen och chefen för den lokala myndigheten.

När det gäller frågor om anställningsskydd är det Arbetsgivarverket som får träffa kollektivavtal. Av Arbetsgivarverkets arbetsgivarnyckel framgår att det är den centrala förvaltningsmyndigheten eller motsvarande som har arbetsgivarbefogenheterna vad gäller frågor inom TurA-S område. Av 19 § verksförordningen (1987:1100) framgår att personalansvarsnämnderna prövar vissa frågor om anställning, bl.a. skiljande från en anställning på grund av personliga förhållanden, disciplinansvar och avstängning. Enligt 11 § i instruktionen för Kriminalvårdsverket prövar Personalansvarsnämnden vid Kriminalvårdsstyrelsen sådana frågor för anställda inom hela Kriminalvårdsverket. Särskilda regler finns också om vem som får företräda staten inför domstol, se 2 § verksförordningen och 9 § förordningen om statliga kollektivavtal. Även denna rätt kan delegeras, se såvitt nu är av intresse Arbetsgivarverkets föreskrifter (SAV 1989 A 11) om rätt att företräda staten i tvister om anställningsskydd och tjänsteansvar m.m.

Staten är, som sagts, en juridisk person och en enda arbetsgivare. Det har emellertid antagits att man inte kan se staten som arbetsgivare i sin helhet med den verkan t. ex. att omplaceringsskyldigheten skulle omfatta hela det statliga området. Man har därför antagit att det måste finnas ett funktionellt, lagtekniskt arbetsgivarbegrepp (jfr bl.a. AD 1994 nr 61). Vilket detta begrepp är har dock ännu inte avgjorts av arbetsdomstolen (jfr i fråga om det landstingskommunala och kommunala arbetsgivarbegreppet AD 1984 nr 141 och 1992 nr 130).

Enligt SEKO:s uppfattning skall det funktionella arbetsgivarbegreppet utgå från grunden för hela förvaltningsorganisationen, dvs. riksdagens anslagsbeslut. En naturlig utgångspunkt är därvid att det är den centrala myndighet som har avgett en anslagsframställan och erhållit ett bemyndigande att förfoga över de givna anslagen som i normalfallet skall anses vara arbetsgivare. Inom kriminalvårdens område skall det funktionella arbetsgivarbegreppet därför tilldelas Kriminalvårdsstyrelsen. Att det finns en långt gående decentralisering av beslutsfunktionen inom kriminalvården saknar betydelse i sammanhanget. De underlydande myndigheterna handlar endast efter direktiv uppifrån. Häktet har rätt att anställa personal; denna rätt grundas emellertid endast på ett bemyndigande uppifrån, något som kom till ännu klarare uttryck i den gamla instruktionen för Kriminalvårdsverket, SFS 1988:381.

Att Kriminalvårdsstyrelsen vid tillämpningen av anställningsskyddslagen skall anses som arbetsgivare överensstämmer även med hur man sett på saken i instruktionen för Kriminalvårdsverket och i det praktiska rättslivet. Enligt instruktionen finns det vid Kriminalvårdsstyrelsen en personalansvarsnämnd för anställda inom hela verket. Beslutanderätten inom nämndens område ligger således centralt och högt upp i hierarkin; det är där man ser omplaceringsmöjligheterna.

Staten har också t.ex. i tre fall mot arbetstagarens vilja omplacerat en arbetstagare inom kriminalvården, trots att det - enligt statens uppfattning i detta mål - varit fråga om omplacering från en arbetsgivare till en annan. Det har gällt omplaceringar, dels år 1991 av en vårdare vid kriminalvårdsanstalten Hageby till en vårdartjänst vid häktet Stockholm, dels år 1993 av en vårdare vid Häktet Göteborg till arbetsuppgifter vid kriminalvårdsanstalten Skogome, dels år 1996 av en vårdare vid kriminalvårdsanstalten Asptuna till häktet Huddinge. SEKO går inte här in på frågan om staten över huvud taget hade rätt enligt anställningsskyddslagen att företa dessa omplaceringar (jfr AD 1982 nr 112).

Omplaceringsskyldighetens omfattning i den aktuella tvisten

Förbundet hävdar således att Kriminalvårdsstyrelsen och inte häktet i Umeå är att anse som arbetsgivare för J.F., P.J. och M.L.. Häktet har inte erhållit någon större del av de beslutsbefogenheter som brukar tillkomma en arbetsgivare. Många viktiga beslutsbefogenheter ligger fortfarande på Regionmyndigheten i Umeå. Denna fastställer budget för de underlydande kriminalvårdsanstalterna och häktena samt ansvarar nästan helt för utbildningsbudgeten. Regionmyndigheten förhandlar och träffar avtal om löner för de myndigheter som finns i regionen. Myndigheten förhandlar också om arbetstidslistor på central nivå och kan fastställa arbetstidslistor. Dessa befogenheter grundar sig på delegation uppifrån. Med hänsyn till beslutsbefogenheterna är det uteslutet att häktet skall anses som arbetsgivare. Detta gäller särskilt i fråga om en sådan förpliktelse som omplacering enligt anställningsskyddslagen. Staten har inte i tidigare ärenden hävdat att omplaceringsskyldigheten beträffande en anställd vid en kriminalvårdsmyndighet i en region är begränsad till myndigheten, se AD 1991 nr 118.

Enligt förbundet har staten på grund av lag en vidare omplaceringsskyldighet i fråga om de tre i målet aktuella arbetstagarna än att omplacera dem till annan anställning vid häktet i Umeå. En arbetsgivare skall seriöst verka för att arbetstagaren erhåller annan sysselsättning och får behålla sin anställning. Detta kommer också till uttryck i Trygghetsavtalet.

Kriminalvården har en sådan skyldighet också på grund av ett särskilt, generellt åtagande. I Personaladministrativa föreskrifter för kriminalvården som utfärdades av Kriminalvårdsstyrelsen den 21 februari 1995 finns nämligen vissa riktlinjer angivna för omställningsarbetet inom kriminalvården. Enligt dessa riktlinjer, som enligt förbundet i och för sig är definierade alltför snävt, åtar sig kriminalvården att tillämpa omplacering vid "alla myndigheter på orten". Därutöver skall arbetsgivaren, enligt riktlinjerna, medverka till att arbetstagare kan beredas arbete på annan ort inom kriminalvården, om arbetstagaren så önskar och det samtidigt löser ett övertalighetsproblem.

I vart fall har staten gett uttryck för konkreta åtaganden i just detta ärende. Detta kommer fram bl.a. i protokoll från förhandlingar i februari, mars och april 1995. Genom uttalanden som där redovisats framgår att man från kriminalvårdens sida ansett att det fanns en omplaceringsskyldighet som omfattade mer än häktet i Umeå. Detta åtagande är man från kriminalvårdens sida också skyldig ett fullfölja.

I omplaceringsskyldigheten ligger att arbetsgivaren skall göra en omplaceringsutredning. Denna skall skötas på samma sätt oavsett om omplaceringsskyldigheten följer direkt av lag eller ett åtagande. Som stor arbetsgivare har staten ett mycket stort ansvar för att omplaceringsutredningarna sker seriöst. SEKO:s fackliga företrädare har under de förhandlingar som förevarit inte sett någon utredning. SEKO vet inte vilka lediga anställningar som funnits och inte heller vilka överväganden i fråga om omplaceringsmöjligheter som staten gjorde före uppsägningarna. Brister i omplaceringsutredningen går ut över arbetsgivaren (se t.ex. AD 1987 nr 91).

Kriminalvårdsstyrelsen har vid tvisteförhandlingen i juni 1995 påstått att två av de berörda arbetstagarna tillfrågats om de kunde tänka sig att anta anställning vid myndighet i Stockholmsområdet, men att båda tackade nej. I ett yttrande under förberedelsen i detta mål har uppgiften preciserats så att P.J. och M.L. tillfrågades om de var intresserade av anställning vid det nya häktet i Huddinge. Några omplaceringserbjudanden har emellertid inte framförts till dem. Om de hade tillfrågats, hade de tackat ja. Det åligger en arbetsgivare som har ett erbjudande om anställning att klart och tydligt förklara detta för arbetstagaren. Om så inte sker, har arbetsgivaren inte fullgjort sin omplaceringsskyldighet (se AD 1995 nr 82).

Sammanfattningsvis hävdar SEKO således att staten inte har fullgjort sin omplaceringsskyldighet. Det föreligger därför inte saklig grund för uppsägningarna, varför de skall ogiltigförklaras.

Turordningen enligt 3 § TurA-S

Under alla förhållanden har staten inte följt turordningsreglerna i 3 § i TurA-S. Turordningen har begränsats till häktet i Umeå, men enligt avtalet skall turordningen omfatta "arbetstagare med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter hos myndigheten på den ort där arbetsbristen finns". Med uttrycket myndighet menas här samma sak som vid tillämpningen av 7 § andra stycket anställningsskyddslagen, dvs. staten.

Enligt TurA-S är det Arbetsgivarverket eller den myndighet som verket bestämmer som utövar arbetsgivarbefogenheten. Enligt verkets arbetsgivarnyckel är det i detta fall den centrala förvaltningsmyndigheten, chefsmyndigheten eller motsvarande som utövar befogenheter enligt avtalet. Staten kan inte genom att delegera beslutanderätten till någon underlydande myndighet ensidigt ändra på innehållet i TurA-S. Turordningen skulle därför ha omfattat hela orten Umeå och alla myndigheter inom kriminalvården där. Men en korrekt turordning skulle därför J.F., P.J. och M.L. inte ha stått i tur för att sägas upp.

Uppsägningarna skall ogiltigförklaras även vid brott mot turordningsbestämmelserna, eftersom enligt övergångsbestämmelserna till den nu gällande LOA äldre föreskrifter skall tillämpas i mål som avser omständigheter som inträffat före ikraftträdandet. Och enligt 8 kap. 3 § i gamla LOA skulle på talan av arbetstagaren en uppsägning förklaras ogiltig, om den stred mot bestämmelse om turordning. Arbetsbristen vid häktet i Umeå har uppkommit före den 1 juli 1994, då nya LOA trädde i kraft.

Om arbetsdomstolen ändå skulle finna att bestämmelserna i nya LOA skall tillämpas, skall arbetstagarna i vart fall på grund av felaktig uppsägning förbehållas rätt till ekonomiskt skadestånd för tiden efter domstolens dom målet.

STATEN

Bakgrund

Under senare delen av hösten 1994 påbörjades en omorganisation vid häktet i Umeå. Ett skäl för denna var att det hade inrättats en ny myndighet inom kriminalvården, TPT, som skulle besättas med personal. Ett annat skäl var att Kriminalvårdsstyrelsen hade beslutat att häktet skulle flyttas till nya lokaler i Umeå och att det nya häktet skulle bemannas.

TPT, som hade sitt kansli i Göteborg, började sin verksamhet den 1 februari 1994. Man hade då ingen egen personal utan drev verksamheten provisoriskt. Ekonomiskt innebar inrättandet av TPT att man från budgetåret 1994/95, dvs. den 1 juli 1994, tog bort fyra befattningar från häktet i Umeå.

Av ett lokalt kollektivavtal som tecknades den 22 april 1994 med anledning av inrättandet av TPT framgår att myndigheten skall tillsätta sin egen personal. Vidare framgår det av avtalet att förordnandena där skall tidsbegränsas att gälla under högst ett år och att tjänstgöringen skulle avse funktioner som bilförare, utlandstransportledare och inrikes transporter. Under förordnandetiden skall arbetstagarna vara placerade på annan tjänst inom kriminalvården och vara tjänstlediga till 100 procent från sina andra tjänster under tiden de tjänstgjorde vid TPT. Vidare gäller att arbetstagarna skall vara stationerade på en värdmyndighet. Anledningen till denna ordning var att man inte skall behöva rekrytera ny personal utan personalen hos TPT skall komma från kriminalvården; det skulle ske en cirkulation mellan kriminalvårdens personal i övrigt och TPT.

Av tjänsterna vid TPT skulle 11 tjänster tillsättas med personal från Umeå. Från kriminalvårdsanstalten fick åtta personer tjänst hos TPT och tre från häktet. Skälet till att både häktet och anstalten blev värdmyndighet var att man inte kunde ta åtta tjänster från häktet. Hela verksamheten där skulle då ha urholkats.

Arbetsbristen

I och med att det skulle tas tjänster från häktet till TPT befarade man att det skulle bli en övertalighet vid häktet. Det var dock först sedan TPT den 1 september 1994 hade rekryterat sin personal som man visste hur stor övertaligheten skulle bli. Häktet beslöt då att driva verksamheten med underskott fram till dess att flyttningen av häktet till nya lokaler var genomförd och det stod klart vad denna flyttning skulle innebära i bemanningsfrågan.

Den 9 september 1994 beslutades var häktet skulle vara lokaliserat och bemanningsfrågan avgjordes efter MBL-förhandlingar den 3 januari 1995. Häktets personalstat fastställdes då till 16,5 tjänster. Den 27 februari 1995 lämnades en facklig information, i vilken arbetsgivaren redogjorde för sin uppfattning att det skulle bli en övertalighet motsvarande 4-5 vårdare och att uppsägningar beräknades bli genomförda under mars 1995. Övertaligheten kom slutligen att bli fyra arbetstagare, motsvarande antalet garantitjänster som fördes över till TPT. En arbetstagare kommer att avgå med pension i år, varför det återstod tre övertaliga arbetstagare. I mars 1995 inleddes lokala och centrala MBL-förhandlingar om övertaligheten. Den turordning som arbetsgivaren fastställde gjordes utifrån 3 § TurAS. Den innebar att övertaligheten begränsades till häktet i Umeå och de tre i målet aktuella arbetstagarna sades upp.

Det statliga arbetsgivarbegreppet

Frågan om det statliga arbetsgivarbegreppet har berörts bl.a. i SOU 1994:141 Arbetsrättsliga utredningar - bakgrundsmaterial utarbetat av sekretariatet vid 1992 års arbetsrättskommitte. Det sägs där bl.a. följande i fråga om staten som arbetsgivare (s. 89 f.).

Ett studium av det statliga arbetsgivarbegreppet ger upphov till den del ganska svårbedömda rättsfrågor. Beskriven i traditionella civilrättsliga termer är staten en enda juridisk person. - - -

- - -

Synen på anställningsförhållandet inom statlig förvaltning har under senare år genomgått en gradvis förskjutning. Ett civilrättsligt synsätt har vunnit insteg såtillvida som anställningen anses grundad på ett avtal, låt vara att myndigheten på sin sida ingår avtalet genom att fatta ett beslut inom ramen för sin myndighetsutövning. Därtill har anställningsmyndigheten fått en mer uttalad roll som arbetsgivare. Beslutanderätten och ansvaret för personalpolitiken har i allt större utsträckning decentraliserats till myndigheter, något som anses ha den fördelen att personalpolitiken kan bättre anpassas till den enskilda verksamhetens förutsättningar och till de skilda miljöer som myndigheterna arbetar i. - - -

Vad som här sägs är också något som kommer direkt fram i instruktionen för Kriminalvårdsverket. Av såväl denna instruktion som av departementsförordningen (1982:1177) framgår att häktet i Umeå är en egen myndighet. Som också framgår av instruktionen leds en kriminalvårdsanstalt, ett häkte och en frivårdsmyndighet av en chef och denna avgör myndighetens ärenden, om inte något annat är föreskrivet. Myndighetschefen har enligt verksförordningen, som enligt instruktionen är direkt tillämplig på kriminalvårdsanstalter och häkten, ett ansvar för myndighetens personalpolitik.

Av 3 § anställningsförordningen framgår att det är den myndighet där arbetstagaren är anställd som har rätt att säga upp en arbetstagare på grund av arbetsbrist. Uppsägning av personliga skäl prövas dock inom statsförvaltningen av en personalansvarsnämnd. Ordföranden i en sådan nämnd kan uppdra åt en regionmyndighet, som har tillsynsansvaret, att omplacera en arbetstagare från en myndighet till en annan. Detta är möjligt för att bestämmelserna om omplacering i 7 § anställningsskyddslagen skall kunna uppfyllas. Om det är personliga skäl som ligger till grund för en uppsägning, är det oftast lämpligare att arbetstagaren byter myndighet än stannar kvar där han tidigare arbetade; detta gäller särskilt inom det nu aktuella kollektivavtalsområdet.

I propositionen 1974:174 om anställningsskydd inom statlig tjänst (s. 53) uttalade departementschefen vad gäller frågan om bestämning av uppsägningskretsen, att det är den statsmyndighet där tjänstemannen är anställd som i första hand bör anses som arbetsgivare. Vidare sägs i fråga om omplaceringsansvaret enligt 7 § andra stycket anställningsskyddslagen att detta är begränsat till att gälla inom anställningsmyndighetens verksamhetsområde. Departementschefen refererade härvid till motsvarande uttalanden i 1973 års proposition med förslag till lag om anställningsskydd (se prop. 1973:129 s. 121; jfr s 243). Uttalandena där har fortfarande giltighet.

Av anställningsbevisen framgår att J.F., P.J. och M.L. anställdes vid häktet i Umeå. Det är således utifrån häktet som anställningsmyndighet som omplaceringsskyldigheten enligt 7 § anställningsskyddslagen skall prövas. Det är också häktet i Umeå som utgör den myndighet som avses i 3 § TurA-S när det där sägs att turordningen vid uppsägning vid arbetsbrist skall omfatta arbetstagare med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter hos myndigheten på den ort där arbetsbristen finns.

Att prövningen av uppsägningarna skall ske med utgångspunkt i vem som är anställningsmyndighet följer också av de överväganden som kom till uttryck i arbetsdomstolens dom AD 1993 nr 64, som gällde frågan om undanröjande av ett beslut om disciplinpåföljd för en polisman anställd vid en polismyndighet. När målet prövades hade polismannen anställts vid en annan polismyndighet, varför frågan om disciplinpåföljd ansågs förfallen och beslutet om påföljd undanröjdes. Lagen har i denna särskilda fråga senare ändrats.

Närmare om omplaceringsskyldigheten enligt 7 § andra stycket anställningsskyddslagen

Av vad som nu sagts följer att staten anser att den omplaceringsskyldighet som föreligger enligt 7 § andra stycket anställningsskyddslagen är begränsad till häktet i Umeå. Det fanns inga andra lediga befattningar vid häktet att omplacera de tre arbetstagarna till.

Det vitsordas att kriminalvården genom riktlinjer som Kriminalvårdsstyrelsen utfärdat den 21 februari 1995 har åtagit sig en längre gående omplaceringsskyldighet än som följer av lagen och att åtagandet har det innehåll som SEKO uppgett. Detta längre gående åtagande gäller dock endast för tiden från det riktlinjerna beslutades. Förhållandena under sommaren och hösten 1994 saknar därför betydelse.

Den omplaceringsutredning som föregick uppsägningarna av J.F., P.J. och M.L. uppfyller åtagandet i de nämnda riktlinjerna. Av förhandlingsprotokollet från den 24 april 1995 framgår att en omplaceringsprövning skett även till kriminalvårdsanstalten i Umeå, att det inte fanns några vakanser vid anstalten och att ytterligare nerdragningar var att vänta där. Några möjligheter att omplacera de berörda arbetstagarna till anstalten fanns således inte. Även om någon skriftlig omplaceringsutredning inte har presenterats för arbetstagarsidan visste B.N., som chef för regionmyndigheten Umeå, och S-E.S., som chef för häktet och kriminalvårdsanstalten i Umeå, hur situationen var i Umeå. Det fanns inte några andra lediga befattningar där att omplacera de tre arbetstagarna till, vare sig till häktet, kriminalvårdsanstalten, regionmyndigheten eller frivårdsmyndigheten. Detta framfördes också vid förhandlingsbordet. Visserligen fanns det ett vikariat som frivårdsinspektör vid frivårdsmyndigheten, men för denna tjänst krävdes högskoleexamen motsvarande socionomutbildning och någon sådan utbildning hade inte någon av de tre nu aktuella arbetstagarna.

S-E.S. har vid ett tillfälle frågat P.J., om denne var intresserad av en omplacering till häktet i Huddinge. Det var dock inte något erbjudande om omplacering utan endast ett erbjudande om hjälp från arbetsgivarens sida om P.J. var villig att flytta till häktet i Huddinge. Inom kriminalvården finns det en intern arbetsförmedling som täcker hela landet. De anställda kan genom att vända sig dit få hjälp om de önskar arbete någon annanstans. Det innebär att det ställs krav på arbetstagaren att ta ett eget initiativ, om han är villig att flytta; arbetsförmedlingen kan i så fall hjälpa till att förmedla kontakt. S-E.S:s erbjudande låg i linje med den hjälp arbetsförmedlingen erbjuder. P.J. tackade emellertid nej till erbjudandet.

Sammantaget har staten uppfyllt den omplaceringsskyldighet som följer av 7 § andra stycket anställningsskyddslagen. Under alla förhållanden kan det inte anses skäligt att kräva omplacering utanför orten Umeå.

Turordningen enligt 3 § TurA-S

Den turordning som arbetsgivaren fastställde är gjord med stöd av 3 § i TurA-S. Turordningen innebar att övertaligheten begränsades till häktet i Umeå. Som redan sagts är det inom denna myndighet som turordningen skall fastställas.

För det fall domstolen ändå skulle anse att turordningskretsen skulle ha innefattat även andra myndigheter än häktet i Umeå, vitsordas att staten har brutit mot turordningsbestämmelserna. Uppsägningarna kan dock i ett sådant fall inte förklaras ogiltiga. Varsel och förhandling enligt 11 § MBL om uppsägningarna skedde i januari 1995 och uppsägningarna ägde rum senare samma år. Det finns inga omständigheter som utgör skäl för att anse att förfarandet skulle vara inlett före den 1 juli 1994. Den nya lagen om offentlig anställning skall därför tillämpas i målet. Av detta följer att uppsägningarna inte kan förklaras ogiltiga på grund av turordningsbrott.

DOMSKÄL

Inledning

Tvisten i målet gäller om SEKO:s tre medlemmar J.F., P.J. och M.L. sagts upp från sina anställningar som vårdare vid häktet i Umeå i strid mot omplaceringsskyldigheten enligt 7 § andra stycket anställningsskyddslagen alternativt mot turordningsbestämmelserna i 3 § TurA-S.

De tre arbetstagarna sades upp på grund av arbetsbrist. Det har inte gjorts gällande från SEKO:s sida att uppsägningarna beror på förhållanden som är att hänföra till dem personligen. Till grund för SEKO:s talan ligger att förbundet anser att statens omplaceringsskyldighet enligt lag omfattar annat arbete vid Kriminalvårdsstyrelsens alla myndigheter eller i vart fall myndigheterna i Umeå-regionen eller i Umeå. Enligt SEKO är staten på grund av ett generellt åtagande skyldig att omplacera de tre arbetstagarna till andra kriminalvårdsmyndigheter inom orten. SEKO hävdar vidare att staten inte företagit någon omplaceringsutredning och inte heller framfört ett erbjudande om omplacering till lediga anställningar vid häktet i Huddinge som man var villig att lämna. I vart fall, gör SEKO gällande, har staten brutit mot 3 § TurA-S genom att vid uppsägningarna inte iaktta att turordningskretsen skulle omfatta andra anställningar också vid Kriminalvårdsstyrelsens övriga myndigheter i Umeå. SEKO har yrkat ogiltigförklaring av uppsägningarna och allmänt skadestånd till arbetstagarna.

Staten däremot anser att skyldigheten enligt lag att omplacera de tre arbetstagarna var begränsad till lediga anställningar vid häktet i Umeå som anställningsmyndighet och att staten fullgjort sin omplaceringsskyldighet även om man från arbetsgivarsidan formellt brustit på något sätt vad gäller omplaceringsutredningen; några andra lediga anställningar som de tre arbetstagarna kunde komma i fråga för fanns inte. Staten har i och för sig vitsordat att kriminalvården åtagit sig en generell omplaceringsskyldighet till andra myndigheter inom orten. Om arbetsdomstolen skulle komma fram till att skyldigheten enligt 3 § i TurA-S att omplacera de tre till andra anställningar omfattar anställningar också vid andra myndigheter i Umeå, har staten vitsordat brott mot kollektivavtalet, men bestritt att uppsägningarna kan ogiltigförklaras.

Arbetsdomstolen har hållit huvudförhandling i målet. Vid denna har en omfattande muntlig och skriftlig bevisning förebragts. Förhör under sanningsförsäkran har ägt rum med de tre arbetstagarna och vittnesförhör har hållits med avdelningsordföranden vid SEKO vård i Umeå T.E., med styresmannen för häktet och även för kriminalvårdsanstalten i Umeå S-E.S., med kriminalvårdsdirektören B.N., chef för regionmyndigheten Umeå, och med B.M., områdesansvarig vid häktet i Umeå. Vidare har yttrandena från Arbetsgivarverket och TCO-OF/S, P och O förebragts och förhör upplysningsvis hållits med förre förhandlaren och ombudsmannen vid förutvarande Statsanställdas förbund L.Å. och före detta förhandlingsdirektören vid Arbetsgivarverket A.W..

En fråga i målet är vad som allmänt gäller beträffande statens skyldighet som arbetsgivare att bereda en arbetstagare med statlig anställning annat arbete när en uppsägning övervägs. Häri ryms både frågan vad arbetsgivarbegreppet står för i statliga anställningsförhållanden och vilka bestämmelser i sak som staten har att följa. Arbetsdomstolen tar inledningsvis översiktligt upp denna fråga.

Därefter prövar arbetsdomstolen frågan om staten haft saklig grund för att säga upp de tre arbetstagarna. Om så inte skulle vara fallet, får arbetsdomstolen pröva om staten brutit mot TurA-S.

Den statliga anställningen

Arbetsgivarbegreppet

Staten är vad man kallar en juridisk person. Endast en sådan eller en fysisk person har rättskapacitet, dvs. kan ha t.ex. egna fordringar och skulder eller uppträda som part i eget namn när avtal träffas eller en tvist uppkommer vid domstol. Detta till skillnad mot en statlig myndighet, som saknar denna egenskap. Den statliga myndigheten kan t.ex. inte uppträda som part i ett avtalsförhållande. Den företräder staten i enlighet med de särskilda direktiv eller föreskrifter som har meddelats för dess verksamhet. Även om myndigheterna under senare år fått ett ökat ansvar för personalpolitiken inom myndighetens område och en vidgad beslutanderätt i anställningsfrågor kvarstår det förhållandet att myndigheten i dessa och andra arbetsgivarfunktioner uppträder endast som en företrädare för staten.

Myndigheten som sådan kan med andra ord inte själv i formell, juridisk mening vara arbetsgivare. Detta förhållande har inte blivit ändrat genom 1994 års LOA. Visserligen finns det i propositionen med förslag till denna lag uttalanden som talar i motsatt riktning (se prop. 1993/94:65 s. 120) och 1 § i lagen har en utformning som i sig kunde ge utrymme för en annan tolkning; det sägs där att det i lagen finns särskilda föreskrifter bl.a. om "arbetstagare hos myndigheterna under regeringen". Av uttalanden i det betänkande som ligger till grund för lagändringen framgår emellertid att avsikten med den formulering av lagtexten som valdes endast varit att tydligare markera anställningsmyndigheternas "roll" som arbetsgivare och att någon förändring av då rådande förhållanden inte var avsedd (SOU 1992:60 s. 288 f.).

Det är inte helt lätt att få en överblick över vilken myndighet eller vem som företräder den statliga arbetsgivaren och vad som gäller för den statliga arbetsgivarfunktionen i olika sammanhang. Vanligtvis finns de administrativa föreskrifterna för en myndighets verksamhet i instruktionen och arbetsordningen för myndigheten. Men det finns också exempel på andra författningar av betydelse i detta sammanhang. Anställningsförordningen, verksförordningen och förordningen om statliga kollektivavtal m.m. hör hit. Dessa förordningars tillämplighet för skilda myndigheter varierar. Bestämmelserna i anställningsförordningen gäller i stort sett alla myndigheter, men bara om det inte finns några avvikande föreskrifter i någon annan förordning. Kollektivavtalsförordningen gäller för alla myndigheter. Och bestämmelserna i verksförordningen tillämpas på myndigheterna i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion eller i någon annan författning. - Allt som har betydelse för arbetsgivarfunktionen kommer dock inte till uttryck i författningar, dvs. normbeslut. Beslut kan meddelas också i andra former. Ett exempel är beslut med bemyndigande för en namngiven person att fullgöra en uppgift.

Sammantaget går det inte att ge något generellt svar på vem som fullgör den statliga arbetsgivarfunktionen och vad den som företräder staten som arbetsgivare får göra i olika sammanhang.

Det statliga anställningsförhållandet

Synen på anställningsförhållandet inom statlig förvaltning har under senare år förskjutits mot ett mer civilrättsligt synsätt. Den statliga anställningen anses vila i huvudsak på civilrättslig grund; anställningsförhållandet uppkommer genom ett anställningsavtal mellan den anställde och myndigheten, låt vara att myndigheten ingår avtalet i form av ett myndighetsbeslut. Alltjämt har dock det statliga anställningsförhållandet en del offentligrättsliga inslag och särregleringar som ytterst hänger samman med "den offentliga makten" och den myndighetsutövning som förekommer i anställningen (se vidare prop. 1993/94:65 s. 31 f.).

De grundläggande bestämmelserna om anställningsskyddet finns i LAS. Den nu gällande LOA trädde i kraft den 1 juli 1994. Regleringen där - liksom för övrigt var fallet också i 1976 års LOA - utgår från bestämmelserna i LAS, dvs. i LOA har tagits in endast bestämmelser som avviker från dem i LAS eller andra särbestämmelser som bedömts nödvändiga för den offentliga anställningen.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis kan således konstateras att staten är arbetsgivare för den som innehar en statlig anställning. Beslutanderätten i olika frågor som ankommer på staten i egenskap av arbetsgivare ligger på skilda myndigheter och befattningshavare. Staten kan som arbetsgivare t.ex. bestämma vem som är behörig att handla på statens vägnar i ett anställningsförhållande eller besluta i en fråga där arbetsgivaren har rätt att själv bestämma. Däremot kan staten inte i sin egenskap av arbetsgivare - lika lite som någon annan arbetsgivare - ensidigt besluta om inskränkningar i det rättsskydd som den arbetsrättsliga lagstiftningen ger en arbetstagare.

Har staten haft saklig grund för uppsägningarna?

Statens omplaceringsskyldighet

Enligt 7 § första stycket anställningsskyddslagen skall en uppsägning från arbetsgivarens sida vara sakligt grundad. Enligt andra stycket är den inte detta, om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig. Denna fråga, dvs. frågan om staten fullgjort sin omplaceringsskyldighet, utgör den huvudsakliga tvistefrågan mellan parterna.

I 1973 års förarbeten till lagen sägs att 7 § LAS är avsedd att ge uttryck åt principen att arbetsgivaren skall vara skyldig att före en uppsägning överväga alla möjligheter att flytta arbetstagaren till en annan arbetsuppgift. Uppsägningen bör vara den yttersta åtgärd som får vidtas först när alla andra möjligheter att undvika en friställning av arbetstagaren har uttömts (se prop. 1973:129 s. 120).

I 1973 års proposition finns uttalanden om hur långt arbetsgivarens omplaceringsskyldighet på grund av lag sträcker sig. Det sägs där vara naturligt att skyldigheten i första hand avser sysselsättning på samma arbetsplats eller inom samma företagsenhet som den där arbetstagaren tidigare varit sysselsatt. Arbetsgivaren bör till att börja med undersöka möjligheterna att omplacera arbetstagaren inom ramen för anställningen. Om en sådan omplacering visar sig omöjlig, är arbetsgivaren skyldig att undersöka också om det finns någon annan, ledig anställning som arbetstagaren kan erbjudas. Enligt förarbetena är det härvid fråga om någon annan anställning inom företaget. Om företaget har flera driftsenheter, bör undersökningen ta sikte på alla företagets driftsenheter. Och är det fråga om en offentlig verksamhet, bör enligt motiven omplaceringsskyldigheten gälla inom anställningsmyndighetens verksamhetsområde. Däremot, sägs det vidare, torde det av praktiska skäl inte vara möjligt att låta omplaceringsskyldigheten avse andra företag - även om företagen i fråga skulle ingå i samma koncern - eller andra myndigheters verksamhetsområden (a. prop. s. 121). Som exempel på fall i vilka man får anledning att ta ställning till vad som skäligen skall kunna krävas av arbetsgivaren nämns att en arbetsgivare bedriver flera olika rörelser på olika orter. Det kan då, sägs det, i många fall inte skäligen krävas att arbetsgivaren undersöker möjligheterna att placera om en arbetstagare från en rörelsegren till en annan. Särskilt gäller detta, sägs det vidare, om varje rörelsegren har en egen personalavdelning som självständigt sköter rekrytering och andra personalfrågor för rörelsegrenen i fråga (a. prop. s. 243).

I AD 1984 nr 141 hade arbetsdomstolen att ta ställning till omfattningen av en offentlig arbetsgivares omplaceringsskyldighet. Målet gällde frågan om ett landsting hade fullgjort sin omplaceringsskyldighet enligt 7 § andra stycket LAS beträffande en överläkare anställd vid lasarettet i Oskarshamn. Denne hade sagts upp på grund av arbetsbrist och en fråga var om det varit skäligt att kräva att landstinget erbjudit läkaren omplacering till en av två vakanta överläkartjänster vid Kalmar lasarett, som hörde till samma landsting men en annan sjukvårdsdirektions förvaltningsområde. Arbetsdomstolen konstaterade inledningsvis att landstinget var läkarens arbetsgivare. Domstolen tog därefter upp frågan om skälighetsrekvisitet i 7 § andra stycket LAS skall tolkas så att det för vissa situationer medför att en arbetsgivares omplaceringsskyldighet har en absolut gräns som är oberoende av omständigheterna i det enskilda fallet. I anslutning härtill uttalade arbetsdomstolen följande.

Den situationen kan exempelvis föreligga att en arbetsgivare som bedriver rörelse inom olika områden låter organisera verksamheten så att de olika områdena bildar mer eller mindre självständiga grenar. En sådan organisation kan också innefatta en omfattande delegering av beslutsfattandet till de olika rörelsegrenarna. Om en dylik situation föreligger kan det enligt domstolens uppfattning finnas grund för att säga att det inte är skäligt att kräva att omplaceringsskyldigheten utsträcks till att avse hela verksamheten utan den får anses fullgjord redan genom att arbetsgivaren undersökt omplaceringsmöjligheterna inom berörd gren av verksamheten. Det anförda gäller särskilt om de skilda verksamhetsgrenarna var för sig har stor omfattning. Det kan alltså finnas situationer där arbetsgivaren har rätt att utgå i från att omplaceringsskyldigheten är fullgjord om möjligheterna till omplacering undersökts inom en på viss sätt avgränsad del av arbetsgivarens verksamhet. Ett sådant synsätt synes också vara förenligt med tidigare redovisade förarbetsuttalanden. Arbetsdomstolen vill dock betona att för en sådan tillämpning av bestämmelsen om omplaceringsskyldigheten får förutsättas att arbetsgivarens val av organisationsform inte kan betraktas som ett sätt att kringgå det lagstadgade anställningsskyddet,

För den landstingskommunala verksamheten skulle det förda resonemanget kunna överföras på den situation som råder när landstingskommunen bedriver både hälso- och sjukvård och t ex trafikverksamhet. Eftersom det i ett sådant fall rör sig om så vitt skilda verksamhetsområden, vilka dessutom var för sig torde ha en egen organisatorisk uppbyggnad, skulle det te sig orealistiskt att låta omplaceringsskyldigheten avse båda verksamhetsområdena.

Sedan arbetsdomstolen konstaterat bl.a. att den i målet ifrågasatta omplaceringen gällde samma verksamhetsområde, nämligen sjukvården, uttalade domstolen följande.

Arbetsdomstolen anser att situationen här inte är sådan att någon gräns för omplaceringsskyldigheten skulle kunna dras vid de organisatoriska enheter, sjukvårdsdirektioner, som landstinget inrättat för förvaltning och sjukvården. Att landstinget genom att överföra beslutanderätten i vissa frågor till direktionerna måhända avhänt sig möjligheten att fatta för dessa bindande beslut om omplacering av en arbetstagare från en direktions förvaltningsområde till ett annat, kan enligt arbetsdomstolens mening med hänsyn till förhållandena i övrigt inte tillmätas betydelse för prövningen av det skäliga i ett krav på omplacering av S. till någon av de vakanta läkartjänsterna. Det skall också understrykas att bedömningen av arbetsgivarens omplaceringsskyldighet alltid måste ske mot bakgrund av att en uppsägning, på sätt som angivits i tidigare anförda förarbetsuttalanden, får tillgripas först som en yttersta åtgärd. Särskilt torde detta gälla arbetsbristsituationer.

Sett i belysning av lagens förarbeten och 1984 års dom måste kriminalvården anses utgöra ett särskilt verksamhetsområde. Statens omplaceringsskyldighet kan därför inte sträcka sig utöver detta område.

Enligt SEKO bör statens skyldighet att bereda de tre arbetstagarna annat arbete hos sig omfatta Kriminalvårdsstyrelsens samtliga myndigheter i landet, Umeå-regionen eller vart fall Umeå, medan staten anser att skyldigheten på grund av lag bör vara begränsad till häktet i Umeå som anställningsmyndighet.

Av instruktionen för kriminalvårdsverket framgår följande.

Kriminalvårdsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för kriminalvården och chefsmyndighet för regionmyndigheterna, kriminalvårdsanstalterna, häktena, frivårdsmyndigheterna och Transporttjänsten (TPT). I administrativt hänseende är Kriminalvårdsstyrelsen chefsmyndighet även för Kriminalvårdsnämnden och övervakningsnämnderna. En regionmyndighet skall under Kriminalvårdsstyrelsen leda och ha tillsyn över verksamheten i regionen med undantag för transportverksamheten vid TPT. Regionmyndigheten Umeå har Västerbottens och Norrbottens län som verksamhetsområden. I kriminalvårdsregionen finns förutom regionmyndigheten, fyra kriminalvårdsanstalter, två häkten och tre frivårdsmyndigheter.

Häktet och kriminalvårdsanstalten i Umeå har samma styresman och det torde också vara ostridigt att de båda myndigheterna har en gemensam ledningsgrupp och en gemensam jourverksamhet. Av 14 § i instruktionen för kriminalvårdsverket framgår att det är regionmyndigheten som beslutar om anställningar av det slag som de tre i målet aktuella vårdarna innehar med möjlighet dock för regionmyndigheten att överlämna åt en kriminalvårdsmyndighet inom regionen eller en arbetstagare vid en sådan myndighet att besluta om anställningar vid myndigheten. Enligt vad chefen för regionmyndigheten i Umeå B.N. uppgett har S-E.S. erhållit bemyndigande att besluta om anställningar vid häktet och kriminalvårdsanstalten i Umeå. S-E.S. har också, enligt B.N., som styresman för häktet och kriminalvårdsanstalten ansvar bl.a. för lokala förhandlingar i personaladministrativa frågor, för arbetsmiljöfrågor och personaladministrativa ärenden som inte skall beslutas av Kriminalvårdsstyrelsen eller regeringen. Det är dock inte en lokal uppgift att förhandla om löner för de anställda; den uppgiften ligger enligt B.N. på regionmyndigheten, som även ger de lokala myndigheterna stöd i den personaladministrativa funktionen. Regionmyndigheten beslutar också - efter lokalt samråd - om medelstilldelningen till de lokala myndigheterna och i förekommande fall om omfördelning av överskott på tilldelade medel.

Statens inställning i målet innebär att omplaceringsskyldigheten skulle omfatta endast häktet i Umeå. Man skulle med detta få ett resultat där omplaceringsskyldigheten med en term från den privata sektorn begränsas till en driftsenhet. Detta kan inte godtas.

Frågan är då om det finns anledning att avvika från den yttersta gräns för omplaceringsskyldigheten som verksamhetsområdet kriminalvården utgör. Med utgångspunkt i kriminalvården skulle omplaceringsskyldigheten i fråga om de häktesanställda omfatta samtliga kriminalvårdens myndigheter i landet, nämligen Kriminalvårdsstyrelsen, Kriminalvårdsnämnden, övervakningsnämnderna, TPT, de regionala myndigheterna och de olika lokala myndigheterna, dvs. häktena, kriminalvårdsanstalterna och frivårdsmyndigheterna.

En omplaceringsskyldighet av denna omfattning måste enligt arbetsdomstolens mening te sig oskäligt betungande för arbetsgivaren och kan inte heller sägas svara mot ett berättigat intresse på arbetstagarsidan.

Regionmyndigheten i Umeå har ett lednings- och tillsynsansvar vad gäller verksamheten i regionen. Regionen får såvitt nu är i fråga anses ha en från anställningsskyddssynpunkt tillräckligt stor omfattning. Med beaktande härav och till den organisatoriska uppbyggnaden anser arbetsdomstolen att gränsen för statens omplaceringsskyldighet bör sättas vid regionmyndighetens verksamhetsområde. När man i lagens förarbeten talar om "anställningsmyndighetens verksamhetsområde" får därmed förstås det vidare verksamhetsområde, nämligen regionmyndighetens verksamhetsområde, som anställningsmyndigheten tillhör.

Har staten fullgjort sin omplaceringsskyldighet?

För att en arbetsgivare skall kunna uppfylla sin omplaceringsskyldighet är det givetvis av stor vikt att denne tillräckligt noggrant utreder vilka möjligheter till omplaceringar som står till buds och att arbetsgivaren också för arbetstagarsidan fullständigt och klart redovisar den utredning som företagits och de ställningstaganden som ligger till grund för arbetsgivarens slutsatser i fråga om omplaceringsmöjligheterna. Som arbetsdomstolen uttalat i domen AD 1987 nr 91 bör det i regel anses att omplaceringsskyldigheten inte är fullgjord, om arbetsgivaren underlåter att göra en sådan utredning och om det är oklart om det faktiskt fanns möjligheter att omplacera.

SEKO har bl.a. påstått att staten inte har företagit någon omplaceringsutredning inför uppsägningarna. Enligt förbundet har de fackliga företrädarna inte fått del av någon utredning eller fått veta om det funnits några andra lediga anställningar att omplacera förbundets tre medlemmar till.

Enligt staten har det inte funnits några andra lediga anställningar i Umeå som de tre arbetstagarna kunde omplaceras till. Staten har tillagt att det visserligen fanns en anställning ledig som frivårdsinspektör vid frivårdsmyndigheten i Umeå, men att ingen av de tre arbetstagarna hade kompetens för det arbetet, eftersom den kräver högskoleutbildning motsvarande socionomexamen och de tre arbetstagarna saknar sådan utbildning. SEKO har inte gjort någon invändning mot statens påståenden. Staten har tillagt att även om det inte överlämnats någon skriftlig omplaceringsutredning till arbetstagarsidan har en sådan företagits och vid förhandlingsbordet redovisade man från arbetsgivarsidan att det inte fanns några omplaceringsmöjligheter.

B.N. har under förhöret bekräftat vad staten uppgett i fråga om omplaceringsutredningen och vad som framfördes under förhandlingarna. Han har tillagt att han väl visste vilka vakanser som fanns och att också S-E.S., som deltog i förhandlingarna inför uppsägningarna, väl kände till förhållandena vid kriminalvårdsanstalten och häktet i Umeå.

Arbetsdomstolen gör följande bedömning.

Arbetsdomstolen finner inte anledning att ifrågasätta statens uppgift att det inte fanns några lediga anställningar vid kriminalvårdsanstalten i Umeå eller några anställningar hos frivårdsmyndigheten där som J.F., P.J. och M.L. kunde omplaceras till.

Arbetsdomstolen finner inte styrkt att staten utrett om det funnits möjlighet att bereda de tre arbetstagarna anställning vid någon myndighet utanför Umeå.

SEKO har också uppgett att staten under tvisteförhandlingen påstått att två av de berörda arbetstagarna tillfrågats om de var intresserade av anställning i Stockholm, men att de båda tackade nej. Uppgifterna är felaktiga, enligt förbundet, som tillagt att trots att staten hade erbjudande om andra anställningar så framfördes detta inte.

Staten har förnekat att fråga varit om något erbjudande om anställning till de tre.

S-E.S. har förklarat att han har ett svagt minne av att han i samband med uppsägningen av P.J. frågade om denne var intresserad av anställning som vårdare på häktet i Huddinge. Han har vidare sagt att han svagt minns att han fick ett nekande svar. P.J. har under förhöret förnekat att han erhållit något erbjudande eller på annat sätt informerats om en anställning i Huddinge. S-E.S. har vidare uppgett att han inte tillfrågat de två andra arbetstagarna, eftersom han trodde att de inte hade något intresse av att tjänstgöra i Stockholmstrakten. Han hade hört detta sägas i centralvakten.

Något stöd för att staten lämnat P.J. något erbjudande om anställning finns alltså inte. Det är visserligen inte styrkt att staten var villig att erbjuda någon av de tre arbetstagarna anställning i Huddinge. Av S-E.S:s uppgifter framgår dock att han vid tiden för uppsägningarna kände till att det fanns lediga anställningar vid häktet i Huddinge. Såväl P.J. som J.F. och M.L. har under sanningsförsäkran uppgett att de skulle ha tackat ja till anställningar där, om de hade tillfrågats. Arbetsdomstolen finner inte anledning betvivla deras uppgifter.

Som redan sagts bör uppsägning vara den yttersta åtgärd som får vidtas först när alla andra möjligheter för att undvika en friställning av arbetstagaren har uttömts. Av utredningen framgår att Kriminalvårdsstyrelsen i riktlinjer från februari 1995 uttalat att arbetsgivaren skall medverka till att arbetstagare kan beredas arbete på annan ort inom kriminalvården, om arbetstagaren så önskar och det samtidigt löser ett övertalighetsproblem. Arbetsdomstolen anser därför att S-E.S. hade bort upplysa de tre arbetstagarna om den information som han hade om de lediga anställningarna vid häktet i Huddinge. Så har emellertid inte skett.

Vad så gäller frågan om de nu nämnda bristerna hos staten också innebär att staten får anses ha saknat saklig grund för uppsägningarna av de tre arbetstagarna gör arbetsdomstolen följande samlade bedömning.

Statens skyldighet att söka bereda de tre arbetstagarna annan anställning omfattar - utöver myndigheterna i Umeå - övriga kriminalvårdsmyndigheter i Umeå-regionen. Det måste antas staten bland dessa myndigheter eller häktet i Huddinge hade kunnat bereda i vart fall någon av J.F., P.J. och M.L. annan anställning, om staten fullgjort sin omplaceringsskyldighet. Eftersom det saknas utredning som ger stöd för något annat måste slutsatsen bli att staten inte fullgjort sina skyldigheter enligt 7 § andra stycket LAS gentemot någon av de tre.

Arbetsdomstolens slutsats

Arbetsdomstolens slutsats blir att staten saknade saklig grund för att säga upp P.J., J.F. och M.L.. SEKO:s yrkande om ogiltigförklaring av uppsägningarna skall därför bifallas.

Vidare skall staten vid denna bedömning betala allmänt skadestånd till de tre arbetstagarna. Skadeståndet bör bestämmas till 50 000 kr till envar av dem.

Rättegångskostnader

Vid denna utgång i målet skall staten förpliktas att betala ersättning för SEKO:s rättegångskostnader. Förbundet har yrkat ersättning med 134 460 kr i arvode och 21 647 kr för kostnader och utlägg. Staten har överlämnat till arbetsdomstolen att pröva yrkat arvode.

Arbetsdomstolen anser att hela den kostnad som SEKO yrkat ersättning för har varit skäligen påkallad för att ta till vara förbundets rätt. Staten skall därför förpliktas att betala yrkad ersättning jämte ränta.

DOMSLUT

1. Arbetsdomstolen ogiltigförklarar uppsägningarna av P.J., J.F. och M.L..

2. Staten genom Kriminalvårdsstyrelsen skall till envar av P.J., J.F. och M.L. betala allmänt skadestånd med femtiotusen (50 000) kr jämte ränta enligt 6 § räntelagen på vart och ett av beloppen från den 26 september 1995 tills betalning sker.

3. Staten genom Kriminalvårdsstyrelsen skall betala SEKO-Facket för service och kommunikation ersättning för dess rättegångskostnader med etthundrafemtiosextusenetthundrasju (156 107) kr, varav 134 460 kr avser ombudsarvode, jämte ränta på det först nämnda beloppet enligt 6 § räntelagen från dagen för denna dom till dess betalning sker. I det först nämnda beloppet ingår mervärdesskatt med 26 892 kr.

Dom 1996-06-05, målnummer A-196-1995

Ledamöter: Nina Pripp, Susanne Jarnfelter (hovrättsassessor; tillfällig ersättare), Britt Bergendahl, Ola Bengtson, Birgitta Brånedal Sund, Göte Larsson och Jörgen Andersson. Enhälligt.

Sekreterare: Kaisa Söderberg